CELEX: 62015CJ0316
Predhodno odločanje
Svoboda opravljanja storitev
Direktiva 2006/123/ES
Člen 13(2)
Postopki za izdajo dovoljenj
Pojem stroškov, ki jih imajo prosilci zaradi prošnje

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 13(2) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (
UL 2006, L 376, str. 36
, v nadaljevanju: Direktiva o storitvah).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Timothyjem Martinom Hemmingom, ki posluje kot „Simply Pleasure Ltd“, Jamesom Alanom Poultonom, Harmony Ltd, Gatisle Ltd, ki posluje kot „Janus“, Winart Publications Ltd, Darker Enterprises Ltd in Swish Publications Ltd (v nadaljevanju: T. M. Hemming in drugi) na eni strani ter Westminster City Council (mestni svet Westminstra, Združeno kraljestvo) na drugi glede pristojbine, ki jo je treba plačati za vlogo za izdajo ali podaljšanje dovoljenja za upravljanje erotičnega lokala.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodnih izjavah 39, 42, 43 in 49 Direktive o storitvah je navedeno:
„(39)
Pojem ‚sistema dovoljenj‘ bi moral med drugim zajemati upravne postopke za izdajo dovoljenj, licenc, odobritev ali koncesij ter zaradi izpolnjevanja pogojev za opravljanje dejavnosti tudi obveznost registracije poklica ali vpisa v register, seznam ali zbirko podatkov, uradnega imenovanja v organ ali pridobitve kartice o članstvu v določenem poklicu. Dovoljenje se ne izda le z uradnim sklepom, ampak tudi implicitno, na primer z molkom pristojnega organa ali dejstvom, da mora zainteresirana stran počakati na potrdilo o prejemu izjave, da bi začela zadevno dejavnost ali da bi ta postala zakonita.
[…]
(42)
Namen predpisov o upravnih postopkih ne bi smel biti uskladitev upravnih postopkov, temveč odprava zelo zapletenih sistemov izdajanja dovoljenj ter postopkov in formalnosti, ki ovirajo svobodo ustanavljanja in posledično nastajanje novih storitvenih podjetij.
(43)
Ena od glavnih težav, ki jih imajo pri začetku opravljanja in opravljanju storitvenih dejavnosti zlasti mala in srednja podjetja, so zapletenost, trajanje in pravna negotovost upravnih postopkov. Zato je po zgledu nekaterih pobud za posodobitev in dobro upravno prakso na ravni Skupnosti in nacionalni ravni treba vzpostaviti načela upravne poenostavitve, med drugim z omejevanjem obveznosti predhodnih dovoljenj na primere, ko je to bistvenega pomena, in z uvedbo načela dovoljenja na podlagi molka pristojnih organov po preteku določenega obdobja. Takšno posodabljanje omogoča ohranitev preglednosti in ažurnost informacij o izvajalcih in je hkrati namenjeno odpravi zamud, stroškov in odvračilnih učinkov, ki nastanejo na primer zaradi nepotrebnih ali preveč zapletenih in obremenjujočih postopkov, podvajanja postopkov, birokracije pri predložitvi dokumentov, uporabe samovoljnih pooblastil pristojnih organov, nedoločenih ali predolgih obdobij čakanja na odgovor, omejenega trajanja veljavnosti izdanih dovoljenj ter nesorazmernih stroškov in kazni. Taka praksa ima še posebno velik odvračilni učinek na ponudnike, ki želijo razvijati svojo dejavnost v drugih državah članicah, in zahteva usklajeno posodobitev znotraj razširjenega notranjega trga petindvajsetih držav članic.
[…]
(49)
Pristojbina, ki jo lahko zaračunajo enotne kontaktne točke, bi morala biti sorazmerna stroškom postopkov in formalnosti, s katerimi se ukvarjajo. To državam članicam ne bi smelo preprečiti, da enotne kontaktne točke ne pooblastijo za zaračunavanje drugih upravnih pristojbin, kot je pristojbina nadzornih organov.“
Člen 1(1) te direktive določa:
„Ta direktiva uvaja splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uveljavljanje svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev ter hkrati ohranjajo visoko raven kakovosti storitev.“
V skladu s členom 4(6) navedene direktive je „sistem dovoljenj“„vsak postopek, kateremu mora ponudnik ali prejemnik slediti, da bi od pristojnega organa pridobil uradno odločitev ali odločitev z molkom organa o začetku opravljanja ali opravljanju storitvene dejavnosti.“
Člen 9 navedene direktive, naslovljen „Sistemi dovoljenj“, v odstavku 1 določa:
„Države članice začetka opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti ne pogojujejo s sistemom dovoljenj, razen če so izpolnjeni naslednji pogoji:
(a)
sistem dovoljenj zadevnega ponudnika ne diskriminira;
(b)
potreba po sistemu dovoljenj je utemeljena s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes;
(c)
zastavljenega cilja ni mogoče doseči z manj omejevalnim ukrepom, zlasti ker bi bil naknadni pregled prepozen, da bi bil lahko resnično učinkovit.“
Člen 10 Direktive o storitvah, naslovljen „Pogoji za dodelitev dovoljenj“, določa:
„1.   Sistemi dovoljenj temeljijo na merilih, ki pristojnim organom preprečujejo, da bi samovoljno izvrševali pooblastilo za ocenjevanje.
2.   Merila iz odstavka 1 so:
(a)
nediskriminatorna,
(b)
objektivno utemeljena s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes,
(c)
sorazmerna s [tem] ciljem […] javnega pomena,
(d)
jasna in nedvoumna;
(e)
objektivna;
(f)
vnaprej objavljena,
(g)
pregledna in dostopna.
[…]“
Člen 11 te direktive, naslovljen „Veljavnost dovoljenja“, določa:
„1.   Dovoljenje, dodeljeno ponudniku, časovno ni omejeno, razen če:
(a)
se dovoljenje samodejno podaljšuje ali zanj velja zgolj stalno izpolnjevanje zahtev;
(b)
je število razpoložljivih dovoljenj omejeno s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes;
ali
(c)
je omejeno trajanje dovoljenja utemeljeno s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes.
[…]
4.   Ta člen ne vpliva na možnost držav članic, da dovoljenja prekličejo, kadar pogoji za dodelitev dovoljenja niso več izpolnjeni.“
Člen 13 navedene direktive, naslovljen „Postopki za izdajo dovoljenj“, v odstavku 2 določa:
„Postopki in formalnosti za izdajo dovoljenj niso odvračilni in opravljanja storitev ne zapletajo ali zavlačujejo neupravičeno. Dostopni so brez težav, vsi stroški, ki jih imajo prosilci zaradi svoje prošnje, so razumni in sorazmerni s stroški zadevnega postopka za izdajo dovoljenja ter ne presegajo stroškov postopka.“
Člen 14 iste direktive, naslovljen „Prepovedane zahteve“, določa:
„Države članice ne uveljavljajo naslednjih zahtev za začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na svojem ozemlju:
[…]
(6)
neposredne ali posredne udeležbe konkurenčnih izvajalcev, tudi v svetovalnih telesih, pri podeljevanju dovoljenj ali pri sprejetju drugih odločitev pristojnih organov, razen poklicnih teles in združenj ali drugih organizacij v vlogi pristojnega organa. Ta prepoved ne zadeva posvetovanja z organizacijami, kot so gospodarske zbornice ali socialni partnerji, o zadevah, ki se ne nanašajo na posamezne vloge za dovoljenje, ali posvetovanja s širšo javnostjo;
(7)
obveznosti zagotavljanja finančnega jamstva ali udeležbe pri njem ali pridobitve zavarovanja od ponudnika ali telesa, ki ima sedež na njihovem ozemlju. To ne vpliva na možnost držav članic, da zahtevajo zavarovanje ali finančno jamstvo, in tudi ne vpliva na zahteve v zvezi s sodelovanjem, na primer članov poklicnih teles ali organizacij, v skupnem odškodninskem skladu;
[…]“
Pravo Združenega kraljestva
V pravilu 4 Provision of services Regulations 2009 (uredba o opravljanju storitev iz leta 2009), s katero se prenaša Direktiva o storitvah, je določeno:
„‚Sistem dovoljenj‘ pomeni vsako ureditev, ki od ponudnika ali prejemnika storitve dejansko zahteva, da od pristojnega organa pridobi dovoljenje ali ga obvesti, da bi lahko začel opravljati ali opravljal storitveno dejavnost […]“
Pravilo 18(2) odstavki od 2 do 4 te uredbe določa:
„(2)
Postopki in formalnosti za izdajo dovoljenj, ki jih določi pristojni organ na podlagi sistema dovoljenj, ne smejo
(a)
biti odvračilni ali
(b)
neupravičeno zapletati ali zavlačevati opravljanja storitev.
3.
Postopki in formalnosti za izdajo dovoljenj, ki jih določi pristojni organ v okviru sistema dovoljenj, morajo biti brez težav dostopni.
4.
Vsi stroški, ki jih določi pristojni organ in ki jih lahko imajo prosilci v okviru sistema dovoljenj, morajo biti razumni in sorazmerni s stroški postopka in formalnostmi v okviru sistema ter ne smejo presegati stroškov postopkov in formalnosti.“
Odstavek 19 priloge 3 k Local Government (Miscellaneous Provisions) Act 1982 (zakon o lokalni upravi (razne določbe) iz leta 1982) določa, da prosilec za izdajo ali podaljšanje dovoljenja plača razumno pristojbino, ki jo določi pristojni organ.
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Mestni svet Westminstra je organ, pristojen za izdajo dovoljenj za upravljanje erotičnih lokalov, vključno s „sex-shops“ v Westminstru. T. M. Hemming in drugi so bili v celotnem obdobju, na katero se nanaša postopek v glavni stvari, imetniki dovoljenj za
sex-shops
v Westminstru.
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je bilo v tem obdobju v skladu s prilogo 3, odstavek 19, zakona o lokalni upravi (razne določbe) iz leta 1982 mogoče naložiti plačilo pristojbine, ki ne krije le stroškov obravnave vlog za izdajo ali podaljšanje dovoljenj za erotične trgovine, temveč tudi stroške nadzora prostorov po izdaji dovoljenja z namenom zagotavljanja „budnega nadzora“, zato da se odkrijejo in preganjajo tisti, ki brez dovoljenja upravljajo erotične trgovine.
Zato je moral prosilec za izdajo ali podaljšanje dovoljenja za erotični lokal za katero koli leto plačati pristojbino, ki je bila sestavljena iz dveh delov, pri čemer je bil en del povezan z upravnim obravnavanjem vloge in nevračljiv, drugi del, ki je bil precej višji, pa z vodenjem sistema dovoljenj in vračljiv, če je bila vloga zavrnjena. Na primer, za leto 2011/12 je celotna pristojbina za vsako od tožečih strank iz postopka v glavni stvari znašala 29.102 britanskih funtov (GBP) (približno 37.700 EUR), od katerih je del za upravno obravnavanje vloge za izdajo dovoljenja, ki je bil nevračljiv, znašal 2.667 GBP (približno 3.455 EUR), medtem ko je bil preostali znesek 26.435 GBP (približno 34.245 EUR) namenjen vodenju sistema dovoljenj in je bil v primeru zavrnitve vloge vračljiv.
T. M. Hemming in drugi menijo, da mestni svet Westminstra ni imel pravice naložiti plačila tega drugega dela pristojbine. Navajajo, da so bili ustrezni zneski sicer vračljivi v primeru zavrnitve vloge, vendar pa so bili naloženi zaradi stroškov v zvezi z izvajanjem sistema dovoljenj, brez zveze s stroškom upravne obravnave vlog, in bi morali biti kriti iz splošnega proračuna mestnega sveta Westminstra oziroma bi jih bilo mogoče zahtevati le od operaterjev, katerih vlogi je bilo ugodeno.
T. M. Hemming in drugi so pred sodišči v Združenem kraljestvu, pred katerimi so vložili pravna sredstva, uspeli. Ta sodišča so štela, da člen 13(2) Direktive o storitvah zajema stroške uspelih in neuspelih prosilcev in nasprotuje temu, da bi organ, pristojen za izdajo dovoljenj, brez razlikovanja tako prosilcem, ki pridobijo dovoljenje, kot tudi tistim, katerih vloga se zavrne, zaračunaval stroške preiskovanja in pregona oseb, ki v Westminstru upravljajo erotične lokale brez dovoljenja.
Zato bi prosilcem, ki ne dobijo dovoljenja, lahko zaračunal samo stroške obravnavanja njihove vloge, vključno s stroški ugotavljanja njihove ustreznosti za upravljanje erotične trgovine, medtem ko bi prosilcem, ki pridobijo dovoljenje, lahko zaračunal le podobne stroške in, v primeru podaljšanja njihovega dovoljenja, še pretekle stroške v zvezi z nadzorom in zagotavljanjem spoštovanja obveznosti, ki se navezujejo na njihovo dovoljenje.
Predložitveno sodišče, pri katerem je bila vložena pritožba zoper sodbo Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (pritožbeno sodišče (Anglija in Wales) (civilni oddelek), Združeno kraljestvo), meni, da bi bila posledica odločitve, ki se pred njim izpodbija, ta, da bi organ, pristojen za vodenje sistema dovoljenj, moral kriti stroške delovanja tega sistema v korist gospodarskih subjektov, ki so pridobili dovoljenje, saj ta organ ne bi mogel prosilcem naložiti plačila prispevka za stroške, ki so posledica izvajanja tega sistema, kar zadeva upravljavce erotičnih lokalov, ki nimajo dovoljenja, čeprav je to izvajanje v korist upravljavcev takih lokalov, ki imajo dovoljenje. V ta namen bi moral ta organ uporabiti svoja splošna sredstva.
To sodišče sprašuje, kakšna bi bila rešitev v primeru drugih regulativnih ali poklicnih teles, ki uporabljajo podobne sisteme in ki morda ne bi imela splošnih finančnih sredstev, niti nobenih pooblastil za kakršno koli pridobivanje sredstev.
Čeprav je predložitveno sodišče prepričano, da je sistem, v okviru katerega mora prosilec plačati dodatno pristojbino za kritje stroškov izvajanja in nadzora sistema dovoljenj, kadar je vlogi ugodeno, v skladu s členom 13(2) Direktive o storitvah, pa sprašuje, ali je sistem, ki ga uporablja mestni svet Westminstra, združljiv s to določbo.
Vendar pa to sodišče poudarja, da nima nobenega dokaza za stališče, da zahteva, da je treba za vlogo plačati znesek, ki je vračljiv v primeru njene zavrnitve, lahko odvrača gospodarske subjekte od vlaganja vlog za izdajo dovoljenja za erotično trgovino.
Nazadnje, predložitveno sodišče sprašuje, ali dejstvo, da se znesek plača vnaprej, pred odločitvijo glede izdaje ali zavrnitve izdaje dovoljenja, dejansko predstavlja breme za prosilca za izdajo dovoljenja.
V teh okoliščinah je Supreme Court of the United Kingdom (vrhovno sodišče Združenega kraljestva) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„Kadar mora prosilec za izdajo ali podaljšanje dovoljenja za upravljanje erotičnega lokala plačati pristojbino, ki je sestavljena iz dveh delov, pri čemer je en del povezan z upravnim obravnavanjem vloge in ni vračljiv, drugi pa z vodenjem sistema za izdajo dovoljenj in je vračljiv, če je vloga zavrnjena:
1.
ali zahteva za plačilo pristojbine, ki vključuje drugi vračljivi del, zgolj z vidika prava Unije pomeni, da so nasprotne stranke utrpele strošek na podlagi njihovih vlog, ki je bil v nasprotju s členom 13(2) [Direktive o storitvah] na notranjem trgu, če je znesek presegel strošek […] obravnavanja vloge?
2.
ali je ugotovitev, da je treba tako zahtevo šteti za strošek – ali, če je tako, za strošek, ki presega strošek mestnega sveta za obravnavanje vloge – odvisna od vpliva dodatnih (in če je tako, katerih) okoliščin, na primer:
(a)
dokazov, ki utemeljujejo, da so zaradi plačila drugega vračljivega dela prosilci utrpeli ali je verjetno, da bi utrpeli določen strošek ali izgubo,
(b)
višine drugega vračljivega dela in poteka časa od plačila do vračila, ali
(c)
kakršnega koli prihranka pri izdatkih, ki bi ga imel mestni svet z obravnavanjem vlog (in bi se torej nanašal na nevračljivi strošek) zaradi zahteve, da prosilci vnaprej plačajo pristojbino, ki je sestavljena iz obeh delov?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 13(2) Direktive o storitvah razlagati tako, da v okoliščinah, kot so obravnavane v postopku v glavni stvari, nasprotuje zahtevi, da se ob vložitvi vloge za izdajo ali podaljšanje dovoljenja plača pristojbina, katere del ustreza stroškom, povezanim z vodenjem in nadzorom spoštovanja zadevnega sistema dovoljenj, tudi če je ta del v primeru zavrnitve te vloge vračljiv.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki se želijo doseči z ureditvijo, katere del je (glej med drugim sodbo z dne 14. julija 2016, Verband Sozialer Wettbewerb,
C‑19/15
,
EU:C:2016:563
, točka
).
V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da vprašanje, ali je pristojbina, ki jo mora plačati prosilec, vračljiva v primeru zavrnitve njegove vloge za dovoljenje, ne vpliva na ugotavljanje obstoja stroškov v smislu člena 13(2) Direktive o storitvah. Dejstvo, da je treba plačati pristojbino, je finančna obveznost in torej strošek, ki ga mora prosilec plačati, zato da bi bila njegova prošnja obravnavana, ne glede na to, da lahko ta znesek kasneje v primeru zavrnitve te vloge zahteva nazaj. Navedeno
a fortiori
velja, ker je cilj tega člena, glede na uvodne izjave 39, 42 in 43 te direktive, preprečiti, da nekateri vidiki postopkov in formalnosti za izdajo dovoljenj ne odvračajo od dostopanja do storitvenih dejavnosti.
Za to, da so združljivi s členom 13(2) Direktive o storitvah, morajo biti zadevni stroški, v skladu s to določbo, razumni in sorazmerni s stroški postopka za izdajo dovoljenja ter ne smejo presegati stroškov tega postopka.
Ker znesek takih stroškov glede na te zahteve v nobenem primeru ne sme presegati stroškov zadevnega postopka za izdajo dovoljenja, je treba preveriti, ali stroški v zvezi z vodenjem in nadzorom spoštovanja sistema dovoljenj kot celota lahko spadajo v okvir pojma „stroški postopka.“
Čeprav Sodišče še ni imelo priložnosti razlage tega pojma v okviru Direktive o storitvah, je v drugem kontekstu že navedlo, da lahko država članica za izračun zneska dajatev, ki se plačajo kot pristojbine ali takse, upošteva ne le materialne in kadrovske stroške, ki so neposredno povezani z izvajanjem nalog, ki pomenijo protidajatev, temveč tudi del splošnih stroškov pristojne uprave, ki se pripišejo tem nalogam (sodba z dne 2. decembra 1997, Fantask in drugi
C‑188/95
,
EU:C:1997:580
, točka
).
Poleg tega je Sodišče, celo kar zadeva določbo prava Unije, ki je izrecno dovoljevala, da se pri izračunu upravnih stroškov upoštevajo stroški v zvezi z izvajanjem, vodenjem in nadzorom v okviru sistema individualnih dovoljenj, že imelo priložnost pojasniti, da upoštevani stroški ne smejo zajemati stroškov, ki so povezani s splošno dejavnostjo nadzora zadevnega organa (glej v tem smislu sodbo z dne 19. septembra 2006, i‑21 Germany in Arcor,
C‑392/04 in C‑422/04
,
EU:C:2006:586
, točki
in
).
Ta preudarek pa
a fortiori
velja glede člena 13(2) Direktive o storitvah, ki se nanaša le na „stroške postopka“ in ima cilj lajšanja dostopa do storitvenih dejavnosti. Zahteva po predhodnem financiranju stroškov vodenja in nadzora spoštovanja zadevnega sistema dovoljenj, ki zlasti zajemajo stroške za odkrivanje in pregon nedovoljenih dejavnosti, pa ne bi bila v skladu s tem ciljem.
Zato je treba na zastavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člen 13(2) Direktive o storitvah razlagati tako, da v okoliščinah, kot so obravnavane v postopku v glavni stvari, nasprotuje zahtevi, da se ob vložitvi vloge za izdajo ali podaljšanje dovoljenja plača pristojbina, katere del ustreza stroškom, povezanim z vodenjem in nadzorom spoštovanja zadevnega sistema dovoljenj, tudi če je v primeru zavrnitve te vloge ta del vračljiv.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

Člen 13(2) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu je treba razlagati tako, da v okoliščinah, kot so obravnavane v postopku v glavni stvari, nasprotuje zahtevi, da se ob vložitvi vloge za izdajo ali podaljšanje dovoljenja plača pristojbina, katere del ustreza stroškom, povezanim z vodenjem in nadzorom spoštovanja zadevnega sistema dovoljenj, tudi če je v primeru zavrnitve te vloge ta del vračljiv.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.