CELEX: 62021CJ0243
Преюдициално запитване
Далекосъобщения
Директива 2002/19/ЕО (Директива за достъпа)
Член 8, параграф 3
Директива 2014/61/ЕС
Член 1, параграфи 3 и 4 и член 3, параграф 5
Правомощие на националния регулаторен орган да налага ex ante регулаторни условия, свързани с достъпа до физическата инфраструктура на мрежов оператор, който няма значителна пазарна сила
Липса на спор относно достъпа

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 8, параграф 3 от Директива 2002/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях (Директива за достъпа) (
ОВ L 108, 2002 г., стр. 7
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 169), изменена с Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г. (
ОВ L 337, 2009 г., стр. 37
) (наричана по-нататък „Директивата за достъпа“) във връзка с член 1, параграфи 3 и 4 и член 3, параграф 5 от Директива 2014/61/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година относно мерките за намаляване на разходите за разгръщане на високоскоростни електронни съобщителни мрежи (
OВ L 155, 2014 г., стр. 1
).
Запитването е отправено в рамките на спор между TOYA sp. z o.o. и Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji (полска камара на информационните технологии и телекомуникациите, Полша), от една страна, и Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (председател на Службата за електронни съобщения, Полша) наричан по-нататък „председателят на UKE“), от друга страна, относно приетото от него на 11 септември 2018 г. решение да наложи на TOYA ex ante регулаторни условия относно реда и правилата за достъп до физическата инфраструктура на това предприятие (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Правна уредба
Правото на Съюза
Директивата за достъпа
Член 1, параграф 1 от Директивата за достъпа, озаглавен „Приложно поле и цел“, гласи следното:
„В рамката, определена от Директива 2002/21/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (
OВ L 108, 2002 г., стр. 33
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195)], настоящата директива хармонизира начина, по който държавите членки регулират достъпа до електронните съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях. Целта е да се създаде регулаторна рамка в съответствие с принципите на вътрешния пазар за взаимоотношенията между доставчиците на мрежи и услуги, която ще доведе до устойчива конкуренция, оперативна съвместимост на електронните съобщителни услуги и полза за потребителите“.
Член 5, параграфи 1 и 3 от Директивата за достъпа, озаглавен „Правомощия и отговорности на националните регулаторни органи във връзка с достъпа и взаимосвързаността“, предвижда следното:
„1.   Действайки за постигане на целите, посочени в член 8 от Директива 2002/21/ЕО (Рамкова директива), националните регулаторни органи насърчават и при необходимост, гарантират в съответствие с разпоредбите на настоящата директива адекватен достъп и взаимно свързване, както и оперативната съвместимост на услугите, като изпълняват своите отговорности по начин, който утвърждава ефикасността, устойчивата конкуренция, ефикасното инвестиране и иновациите, и осигурява максимална полза за крайните ползватели.
По-конкретно, без да се нарушават мерките, които могат да се предприемат по отношение на предприятията със значителна пазарна сила в съответствие с член 8, националните регулаторни органи могат да налагат:
а)
задължения, доколкото е необходимо за гарантиране на връзка от край до край, на предприятия, които контролират достъпа до крайните потребители, включително по основателни причини — задължения да постигнат взаимосвързаност между своите мрежи, ако тя още не е изградена;
аб)
в основателни случаи и до необходимата степен, задължения за предприятията, контролиращи достъпа до крайните ползватели, да направят техните услуги оперативно съвместими;
б)
задължения, доколкото е необходимо за гарантиране на достъп на крайните потребители до цифрови радио- и телевизионни разпръсквателни услуги, определени от държавите членки, на оператори за предоставяне на достъп до друга инфраструктура, посочена в приложение I, част II, при справедливи, разумни и недискриминационни условия;
[…]
3.   По отношение на достъпа и взаимното свързване, посочени в параграф 1, държавите членки гарантират, че националният регулаторен орган е оправомощен да се намесва по собствена инициатива, когато това е обосновано, за да осигури изпълнението на целите на политиката, предвидени в член 8 от Директива 2002/21/ЕО (Рамкова директива), в съответствие с разпоредбите на настоящата директива и процедурите, предвидени в членове 6, 7, 20 и 21 от Директива 2002/21/ЕО (Рамкова директива)“.
Член 8, параграфи 1—3 от Директивата за достъпа, озаглавен „Налагане, промяна или оттегляне на задължения“, гласи:
„1.   Държавите членки гарантират, че националните регулаторни органи са оправомощени да налагат задълженията, определени в членове от 9 до 13а.
2.   Когато даден оператор е определен като притежаващ значителна пазарна сила на конкретен пазар в резултат на анализ на пазара, извършен в съответствие с член 16 от Директива 2002/21/ЕО (Рамкова директива), националните регулаторни органи налагат при необходимост задълженията, предвидени в членове от 9 до 13 от настоящата директива.
3.   Без да се засягат:
–
разпоредбите на член 5, параграф 1 и член 6,
–
разпоредбите на членове 12 и 13 от Директива 2002/21/ЕО (Рамкова директива), условие 7 в част Б от приложението към Директива 2002/20/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (
OВ L 108, 2002 г., стр. 21
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 183)], прилагано по силата на член 6, параграф 1 от посочената директива, членове 27, 28 и 30 от Директива 2002/22/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга) (
OВ L 108, 2002 г., стр. 51
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 213)] и съответните разпоредби на Директива 2002/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 юли 2002 г. относно обработката на лични данни и защита на правото на неприкосновеност на личния живот в сектора на електронните комуникации (Директива за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации) [(
OВ L 201, 2002 г., стр. 37
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 36, стр. 63)] във връзка със задълженията на други предприятия освен определените като притежаващи значителна пазарна сила, или
–
потребността да се спазват международните ангажименти,
националните регулаторни органи не налагат задълженията, предвидени в членове от 9 до 13, върху оператори, които не са определени в съответствие с параграф 2.
[…]“.
Рамковата директива
Член 8 от Директива 2002/21, изменена с Директива 2009/140 (наричана по-нататък „Рамковата директива“), озаглавен „Цели на политиката и регулаторни принципи“, предвижда:
„1.   Държавите членки гарантират, че при изпълнение на регулаторните задачи, определени в настоящата директива и Специфични директиви, националните регулаторни власти да предприемат всички разумни мерки, насочени към постигането на целите, посочени в параграфи 2, 3 и 4. Такива мерки са пропорционални на тези цели.
[…]
2.   Националните регулаторни власти насърчават конкуренцията при доставката на електронни съобщителни мрежи, електронни съобщителни услуги и свързани съоръжения и услуги чрез, inter alia:
[…]
3.   Националните регулаторни [органи] допринасят за развитието на вътрешния пазар […]
[…]
4.   Националните регулаторни [органи] насърчават интересите на гражданите на Европейския съюз […]
[…]
5.   За постигането на целите на политиката, посочени в параграфи 2, 3 и 4, националните регулаторни органи прилагат обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални регулаторни принципи […]
[…]“.
Член 12 от Рамковата директива, озаглавен „Съвместно разполагане и използване на мрежови елементи и прилежащи съоръжения за доставчици на електронни съобщителни мрежи“, гласи:
„1.   Когато предприятие, предоставящо електронни съобщителни мрежи, има право съгласно националното законодателство, да инсталира съоръжения върху, над или под обществен или частен имот, или може да се възползва от процедура за отчуждаване или ползване на имот, националните регулаторни органи, като се съобразяват напълно с принципа на пропорционалност, са в състояние да налагат съвместно използване на тези съоръжения или имоти, включително inter alia сгради или подстъпи към сгради, електрически инсталации на сгради, мачти, антени, кули и други поддържащи конструкции, канали, кабелопроводи, люкове, кутии.
2.   Държавите членки може да налагат съвместното използване на съоръжения или имоти (включително съвместното им физическо разполагане) на притежателите на правата, посочени в параграф 1, или предприемането на мерки за улесняване координацията на благоустройствените мероприятия с цел защита на околната среда, общественото здраве, обществената сигурност или за изпълнение на целите на териториалното и селищното устройство и само след подходящ период на обществено обсъждане, по време на който на всички заинтересовани страни се дава възможност да изразят своите становища. Такива уредби на съвместно използване или координиране могат да включват правила за пропорционално разпределение на разходите за съвместното използване на съоръжението или имота.
3.   Държавите членки гарантират, че националните органи, след съответен период на консултации с обществеността, през който всички заинтересовани страни са получили възможността да изразят мненията си, също имат правомощия да налагат задължения за съвместно ползване на кабели вътре в сградите или до първата точка на концентрация или разпределителна точка, когато тя е извън сградата, на носителите на правата, посочени в параграф 1, и/или на собственика на такива кабели, когато това е оправдано поради това че дублирането на такава инфраструктура би било икономически неефикасно или физически неприложимо. Такива режими на съвместно ползване или координиране могат да включват правила за пропорционално разпределение на разходите за съвместното използване на съоръжението или имуществото — при необходимост с корекция за рискове.
4.   Държавите членки гарантират, че компетентните национални органи може да изискват от предприятията да предоставят необходимата информация по искане на компетентните органи, която да позволи на тези органи, съвместно с националните регулаторни органи, да бъдат в състояние да изготвят подробен опис на естеството, наличността и географското разположение на съоръженията, посочени в параграф 1, и да предоставят този опис на заинтересованите страни.
5.   Мерките, предприети от национален регулаторен орган в съответствие с настоящия член, са обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални. Когато е подходящо, тези мерки се прилагат в координация с местните органи“.
Директива 2014/61
Съображения 9, 11 и 12 от Директива 2014/61 гласят следното:
„(9)
Мерките, насочени към повишаване на ефикасността на използване на съществуващата инфраструктура и към намаляване на разходите и пречките за извършване на нови инженерно-строителни дейности, следва да имат съществен принос за осигуряване на бързото и широко разгръщане на високоскоростни електронни съобщителни мрежи, като същевременно се запази ефективната конкуренция, без да се оказва неблагоприятно въздействие върху безопасността, сигурността и безпроблемното функциониране на съществуващите обществени инфраструктури.
[…]
(11)
С настоящата директива се цели установяването на някои минимални права и задължения, приложими в целия Съюз, за да се улесни разгръщането на високоскоростни електронни съобщителни мрежи и междусекторната координация. Следва да се осигури минимално равнище на равнопоставеност, като при това в съответствие с принципа на субсидиарност следва да не се засягат съществуващите най-добри практики и мерки, приети на национално и местно равнище, които включват по-подробни разпоредби и условия, както и допълнителните мерки, които допълват тези права и задължения.
(12)
Предвид принципа за предимство на специалния закон (lex specialis), когато в съответствие с правото на Съюза са приложими по-специални регулаторни мерки, те следва да имат предимство пред минималните права и задължения, предвидени в настоящата директива. Поради това настоящата директива следва да не засяга регулаторната рамка на Съюза за електронните съобщения, уредена с Директива 2002/21/ЕО […], както и Директива 2002/19/ЕО […], Директива 2002/20/ЕО[…], Директива 2002/22/ЕО […] и Директива 2002/77/ЕО на Комисията [от 16 септември 2002 година относно конкуренцията на пазарите на електронни съобщителни мрежи и услуги (
OВ L 249, 2002 г., стр. 21
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 132)], включително националните мерки, приети съгласно тази регулаторна рамка, като например специални симетрични или асиметрични регулаторни мерки“.
Член 1 от Директива 2014/61, озаглавен „Предмет и обхват“, гласи:
„1.   Настоящата директива има за цел да улесни и стимулира разгръщането на високоскоростни електронни съобщителни мрежи чрез насърчаване на съвместното използване на съществуващата физическа инфраструктура и чрез създаване на условия за по-ефикасно разгръщане на нова физическа инфраструктура, така че тези мрежи да могат да се разгръщат на по-ниска цена.
2.   С настоящата директива се установяват минимални изисквания по отношение на строежите и физическата инфраструктура с цел сближаване на определени аспекти на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки в тези области.
3.   Държавите членки могат да запазват или въвеждат мерки в съответствие с правото на Съюза, които надхвърлят установените с настоящата директива минимални изисквания, с оглед на по-успешното постигане на целта, посочена в параграф 1.
4.   Ако разпоредба на настоящата директива е в противоречие с разпоредба на Директива 2002/21/ЕО, Директива 2002/19/ЕО, Директива 2002/20/ЕО, Директива 2002/22/ЕО или Директива 2002/77/ЕО, предимство има съответната разпоредба на посочените директиви“.
Член 2, параграф 1 от Директива 2014/61, озаглавен „Определения“, предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат определенията, установени в Директива 2002/21/ЕО.
Прилагат се и следните определения:
1.   „мрежов оператор“ означава предприятие, което предоставя или което има право да предоставя обществени съобщителни мрежи, както и предприятие, предоставящо физическа инфраструктура, предназначена да осигурява:
а)
услуга за производство, пренос или разпределение на:
i)
газ;
ii)
електричество, включително обществено осветление;
iii)
отопление;
iv)
вода, включително отвеждане или пречистване на отпадъчни води и канализация, и дренажни системи;
б)
транспортни услуги, включително железопътни линии, пътища, пристанища и летища“.
Член 3 от Директива 2014/61, озаглавен „Достъп до съществуваща физическа инфраструктура“, гласи:
„1.   Държавите членки гарантират, че всеки мрежов оператор има право да предлага на предприятията, които предоставят или които имат право да предоставят електронни съобщителни мрежи, достъп до своята физическа инфраструктура с оглед разполагане на елементи на високоскоростни електронни съобщителни мрежи. Реципрочно държавите членки могат да предвидят за операторите на обществени съобщителни мрежи правото да предлагат достъп до физическата си инфраструктура за целите на разгръщането на мрежи, различни от електронни съобщителни мрежи.
2.   Държавите членки гарантират, че при писмено искане от страна на предприятие, което предоставя или което има право да предоставя обществени съобщителни мрежи, всеки мрежов оператор е задължен да удовлетворява всички разумни искания за достъп до неговата физическа инфраструктура при справедливи и разумни условия, включително цена, с оглед разполагане на елементи на високоскоростни електронни съобщителни мрежи. В писменото искане се посочват елементите на проекта, за който се иска достъп, включително конкретните срокове.
[…]
4.   Когато бъде отказан достъп или когато в срок от два месеца, считано от датата на получаване на искането за достъп, не бъде постигнато споразумение по конкретни условия, включително цена, държавите членки гарантират, че всяка от страните има право да отнесе въпроса до компетентния национален орган за уреждане на спорове.
5.   Държавите членки изискват от националния орган за уреждане на спорове, посочен в параграф 4, при пълно зачитане на принципа на пропорционалност да постанови обвързващо решение за уреждане на спора, започнат съгласно параграф 4, което включва определянето на справедливи и разумни условия, включително цена, когато е приложимо.
Националният орган за уреждане на спорове разрешава спора в най-краткия възможен срок и при всички случаи в рамките на четири месеца от датата на получаване на пълното искане, освен при изключителни обстоятелства, като не се засяга възможността всяка от страните да отнесе случая до съда.
Когато спорът се отнася до достъп до инфраструктура на доставчик на електронна съобщителна мрежа, а националният орган за уреждане на спорове е националн[ият регулаторен орган], той, когато е приложимо, взема предвид целите, определени в член 8 от Директива 2002/21/ЕО. При определянето на цената органът за уреждане на спорове гарантира, че доставчикът на достъп има справедлива възможност да възстанови разходите си, и взема предвид въздействието на искания достъп върху бизнес плана на доставчика на достъп, включително инвестициите, направени от мрежовия оператор, от когото е поискан достъп, и по-специално за физическите инфраструктури, използвани за предоставянето на високоскоростни електронни съобщителни услуги.
[…]“.
Директива (ЕС) 2018/1972
Съгласно членове 124 и 125 от Директива (EС) 2018/1972 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за установяване на Европейски кодекс за електронни съобщения (
ОВ L 321, 2018 г., стр. 36
) Директивата за достъпа и Рамковата директива се отменят, считано от 21 декември 2020 г. — датата, на която изтича срокът за транспониране на Директива 2018/1972.
Полското право
Съгласно член 17, параграфи 1 и 2 от Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Закон за подпомагане на развитието на телекомуникационните услуги и мрежи) от 7 май 2010 г. (наричан по-нататък „Законът WRUIST“):
„1.   Мрежовият оператор предоставя на далекосъобщителните предприятия достъп до физическата инфраструктура, включително нейното съвместно използване, за целите на разгръщането на високоскоростни електронни съобщителни мрежи.
2.   Достъпът до физическата инфраструктура е платен, освен ако страните по договора не се уговорят друго“.
Член 18, параграфи 1—3 и 6 от Закона WRUIST гласи следното:
„1.   Условията за достъп до физическата инфраструктура, включително техническите, оперативните и финансовите условия за сътрудничество, се определят от страните в договор за достъп до физическата инфраструктура, който се сключва в писмена форма за действителност.
2.   Председателят на UKE може да поиска от мрежовия оператор да предостави информация относно условията за достъп до физическата инфраструктура.
3.   След като мрежовият оператор представи информация относно условията за достъп до физическата инфраструктура, председателят на UKE, като действа в съответствие с критериите, залегнали в член 22, параграфи 1—3, може с решение да определи условията за предоставяне на достъп до физическата инфраструктура. […]
[…]
6.   Мрежовият оператор, по отношение на който е издадено решение за определяне на условията за достъп до физическата инфраструктура, е длъжен да сключва договорите по параграф 1 при условия, които не са по-неблагоприятни от определените в това решение“.
Член 22, параграфи 1 и 2 от Закона WRUIST гласи:
„1.   Председателят на UKE издава решение относно достъпа до физическата инфраструктура в срок от 60 дни, считано от датата на подаване на заявлението за такъв достъп, като отчита по-специално необходимостта да се осигурят недискриминационни и пропорционални условия за достъп.
2.   Когато издава решение относно достъпа до физическата инфраструктура на далекосъобщително предприятие, председателят на UKE гарантира, че таксите за този достъп правят възможно възстановяването на разходите, направени от това предприятие, предвид по-специално на целите, посочени в член 8 от Директива [2002/21], и на въздействието на достъпа до физическата инфраструктура върху бизнес плана на това далекосъобщително предприятие, в частност върху инвестициите, които то е направило във високоскоростни далекосъобщителни мрежи“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
TOYA е полско далекосъобщително предприятие и мрежов оператор.
След административно производство, в което от TOYA е поискана информация относно условията за достъп до физическата му инфраструктура, състояща се в кабелни и телекомуникационни канали в сградите, на 11 септември 2018 г. председателят на UKE приема обжалваното решение.
Правното основание на това решение е по-специално член 18, параграф 3 във връзка с член 17 от Закона WRUIST. В решението се определят условията за достъп до физическата инфраструктура на TOYA по отношение на кабелните и телекомуникационните канали в сградите. Освен това то задължава TOYA да има готовност да сключва рамкови договори и специфични договори и да приема запитванията за достъп до физическата си инфраструктура в съответствие с горепосочените условия за достъп.
В обжалваното решение председателят на UKE уточнява, че членове 18 и 22 от Закона WRUIST му дават възможност да гарантира на далекосъобщителните предприятия достъп до физическата инфраструктура, което включва и съвместното използване на тази инфраструктура, с цел разгръщането на високоскоростна далекосъобщителна мрежа.
Председателят на UKE подчертава съответствието на обжалваното решение с определените в Директива 2014/61 цели, които се отнасят до предимствата, свързани със съвместното използване на инфраструктурата, и необходимостта от премахване на пречките, които водят до неефективно използване на наличните ресурси.
Той отбелязва, че обжалваното решение ще допринесе за хармонизирането на сроковете, процедурите и пазарните цени, свързани с предоставянето на разположение на кабелните и телекомуникационните канали в сградите. В резултат на това според него то ще доведе до равно третиране на всички оператори, ще допринесе за ограничаване на разходите за придобиване на инфраструктура от далекосъобщителните предприятия, които ползват достъпа до физическа инфраструктура, и ще позволи по-широк достъп до каналите.
Освен това председателят на UKE посочва, че универсалният характер на одобрените условия за достъп се изразява в това, че те могат да се прилагат за сътрудничество в областта на взаимното свързване от далекосъобщителни предприятия, които имат различни търговски профили и различен мащаб на дейност. Освен това TOYA имало възможност да определи съдържанието на рамковите си договори, така че да бъдат адаптирани към приетите в рамките на предприятието правил за работа.
Що се отнася до неговата пропорционалност, в обжалваното решение се посочва, че не е имало друга възможност за определяне на условията за достъп до физическата инфраструктура на TOYA освен с административно решение. В обжалваното решение се уточнява също и че според председателя на UKE определените в него правила за достъп не са прекалено обвързващи за TOYA и надлежно вземат предвид правата и интересите му, макар да засягат правото му на собственост.
Освен това в обжалваното решение се посочва, че разпоредбите на Закона WRUIST относно условията, при които председателят на UKE постановява решения, определящи условията за достъп до физическа инфраструктура, не се отнасят нито до размера на притежаваната инфраструктура, нито до броя на споровете, които повдига въпросът за достъпа до тази инфраструктура.
В посоченото решение председателят на UKE отбелязва в това отношение, че е взел предвид факта, че TOYA е длъжно да третира еднакво предприятията, когато се иска достъп по член 17 от Закона WRUIST, и че с оглед на необходимостта да се осигурят пропорционални условия за достъп е избрал да определи тези условия, приемайки достатъчни и същевременно минимални мерки, за да се гарантира целта, преследвана с този достъп.
От акта за преюдициално запитване е видно, че освен обжалваното решение председателят на UKE е приел по отношение на шест други далекосъобщителни оператора решения, които са до голяма степен аналогични.
TOYA подава жалба срещу обжалваното решение пред запитващата юрисдикция, а именно Sąd Okręgowy w Warszawie (Окръжен съд Варшава, Полша). Според TOYA съгласно член 3, параграфи 2 и 5 и член 1, параграф 4 от Директива 2014/61, както и съображение 12 от същата във връзка с член 8, параграфи 2 и 3 от Директивата за достъпа и член 8, параграф 5, буква е) от Рамковата директива, националният регулаторен орган може да изисква прилагането на ex ante примерна оферта само от операторите със значителна пазарна сила на определения пазар. Обжалваното решение противоречало на правото на Съюза, тъй като не бил извършен пазарен анализ, който да установи, че TOYA притежава такава значителна сила, нито пък е имало спор относно достъпа до неговата физическа инфраструктура по смисъла на член 3, параграф 5 от Директива 2014/61.
Запитващата юрисдикция има съмнения дали обжалваното решение и тълкуването на член 18, параграф 3 от Закона WRUIST, на който то се основава, са съвместими с релевантните разпоредби от правото на Съюза, по-специално с член 1, параграфи 3 и 4 и член 3, параграф 5 от Директива 2014/61, както и член 8, параграф 3 от Директивата за достъпа, доколкото с това решение председателят на UKE наложил на TOYA ex ante регулаторни задължения относно достъпа до неговата физическа инфраструктура, въпреки че той не е пораждал спорове и не е доказано, че TOYA притежава значителна пазарна сила.
Освен това, тъй като Директивата за достъпа и Рамковата директива са отменени и заменени с Директива 2018/1972, запитващата юрисдикция иска да се установи кои са приложимите в случая директиви на Съюза.
При тези обстоятелства Sąd Okręgowy w Warszawie (Окръжен съд Варшава, Полша) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 8, параграф 3 от Директивата [за достъпа] във връзка с член 3, параграф 5 и член 1, параграфи 3 и 4 от Директива [2014/61] да се тълкуват в смисъл, че не допускат възможност националният регулаторен орган да наложи на оператор, който разполага с физическа инфраструктура и в същото време е доставчик на публично достъпни електронни съобщителни услуги или мрежи, без да е определян за оператор със значителна пазарна сила, задължение за прилагане на определени ex ante от този орган условия, регулиращи правилата за достъп до физическата инфраструктура на този оператор, включително правилата и процедурите за сключване на договори и прилаганите такси за достъп, независимо от наличието на спор относно достъпа до физическата инфраструктура на този оператор и наличието на ефективна конкуренция на пазара?
При условията на евентуалност (вариант II):
2)
Трябва ли член 67, параграфи 1 и 3 във връзка с член 68, параграфи 2 и 3 от Директива [2018/1972] във връзка с член 3, параграф 5 и член 1, параграфи 3 и 4 от Директива [2014/61] да се тълкуват в смисъл, че не допускат възможност националният регулаторен орган да наложи на оператор, който разполага с физическа инфраструктура и в същото време е доставчик на публично достъпни електронни съобщителни услуги или мрежи, без да е определян за оператор със значителна пазарна сила, задължение за прилагане на определени ex ante от този орган условия, регулиращи правилата за достъп до физическата инфраструктура на този оператор, включително правилата и процедурите за сключване на договори и прилаганите такси за достъп, независимо от наличието на спор относно достъпа до физическата инфраструктура на този оператор и наличието на ефективна конкуренция на пазара?“.
По преюдициалните въпроси
Предварителни бележки
В самото начало следва да се отбележи, че двата преюдициални въпроса, поставени от запитващата юрисдикция, по същество са идентични и се различават само що се отнася до правната уредба, с оглед на която се иска отговор от Съда. Всъщност, макар с първия си въпрос запитващата юрисдикция да иска от Съда да се произнесе по тълкуването, което следва да се даде на член 1, параграфи 3 и 4, на член 3, параграф 5 от Директива 2014/61 и на член 8, параграф 3 от Директивата за достъпа, вторият въпрос се отнася до същите разпоредби от Директива 2014/61, а при условията на евентуалност — до член 67, параграфи 1 и 3 и до член 68, параграфи 2 и 3 от Директива 2018/1972.
В това отношение следва да се констатира, че обжалваното решение е прието на 11 септември 2018 г. Както обаче бе посочено в точка 12 от настоящото съдебно решение, към тази дата Директивата за достъпа и Рамковата директива са изцяло в сила, а Директива 2018/1972 все още не е била приета.
Следователно само тълкуването на релевантните разпоредби на Директивата за достъпа и на Рамковата директива — а не тези на Директива 2018/1972, която не е приложима ratione temporis — е от значение, за да се определи дали тези разпоредби допускат практика на национален регулаторен орган като тази на председателя на UKE в главното производство.
При тези обстоятелства не следва да се отговаря на втория преюдициален въпрос.
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 1, параграфи 3 и 4, член 3, параграф 5 от Директива 2014/61 във връзка с член 8, параграф 3 от Директивата за достъпа трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национален регулаторен орган, компетентен в областта на електронните съобщения, да задължава мрежов оператор, който не е определян като притежаващ значителна пазарна сила, да прилага установените ex ante от този орган условия, регулиращи правилата за достъп на други предприятия, действащи в тази област, до физическата инфраструктура на този оператор, включително правилата и процедурите за сключване на договори и прилаганите цени за достъп, независимо дали има спор относно този достъп и дали е налице ефективна конкуренция.
Съгласно постоянната практика на Съда, за да се тълкува разпоредба от правото на Съюза, трябва да се вземат предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ, както и целите, преследвани от правната уредба, от която тя е част (решение от 26 февруари 2019 г., Rimšēvičs и ЕЦБ/Латвия,
C‑202/18 и C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася, на първо място, до текста и контекста на посочените разпоредби, най-напред трябва да се отбележи, както подчертава генералният адвокат в точка 37 от заключението си, че видно от нейните разпоредби, Директива 2014/61 има широко приложно поле, което обхваща всички мрежови оператори, независимо дали са определени като притежаващи значителна пазарна сила.
Така, член 2, параграф 1 от тази директива определя, че „мрежов оператор“ е предприятие, което предоставя или което има право да предоставя обществени съобщителни мрежи, както и предприятие, предоставящо физическа инфраструктура, предназначена да осигурява услуга за производство, пренос или разпределение на газ, на електричество, на отопление или на вода, както и транспортни услуги. Следва да се отбележи, че това определение изобщо не споменава пазарната сила на предприятието, размера на притежаваните от него пазарни дялове, нито конкурентния характер на пазара, на който извършва дейност.
Член 3 от Директива 2014/61 относно достъпа до съществуваща физическа инфраструктура в параграф 1 предвижда правото на всеки мрежов оператор да предлага на предприятията, които предоставят или които имат право да предоставят електронни съобщителни мрежи, достъп до своята физическа инфраструктура. В параграф 2 на тази разпоредба се въвежда и задължение за всеки мрежов оператор, независимо дали е определен като притежаващ значителна пазарна сила, да удовлетворява всички разумни искания от такова предприятие за достъп до неговата физическа инфраструктура при справедливи и разумни условия, включително цена, с оглед разполагане на елементи на високоскоростни електронни съобщителни мрежи.
Когато бъде отказан достъп или когато не бъде постигнато споразумение между мрежовия оператор, собственик на физическата инфраструктура, и предприятието, което иска достъп до нея, по посочените конкретни условия, член 3, параграф 4 от тази директива изисква от държавите членки да гарантират, че всяка от страните има право да отнесе въпроса до компетентния национален орган за уреждане на спорове. В такъв случай в съответствие с член 3, параграф 5 от посочената директива този орган трябва да приеме обвързващо решение за уреждане на спора, като в случай на предоставяне на достъп определи справедливи и разумни условия, включително цена, когато е приложимо.
Следователно, що се отнася до намесата на националните органи във връзка с достъпа на предприятията, които предоставят или които имат право да предоставят електронни съобщителни мрежи, до съществуващата в Съюза физическа мрежова инфраструктура, член 3 от Директива 2014/61 е посветен на ex post уреждане на спорове. Тази разпоредба не предвижда изрично възможността с превантивна цел и извън какъвто и да било конкретен спор да се установят ex ante регулаторни задължения, свързани с достъпа до физическата инфраструктура на мрежов оператор, каквито председателят на UKE е наложил на TOYA по главното производство.
Въпреки това нито посоченият член 3, нито която и да е друга разпоредба от Директива 2014/61 изрично забраняват установяването на такива ex ante регулаторни задължения, свързани с достъпа до физическата инфраструктура на мрежов оператор.
В това отношение от член 1, параграфи 2 и 3 във връзка със съображение 11 от Директива 2014/61 е видно, че тя определя само минимални изисквания и че държавите членки могат да запазват или въвеждат мерки в съответствие с правото на Съюза, които надхвърлят тези минимални изисквания, с оглед на по-успешното постигане на основополагащата цел на тази директива, залегнала в параграф 1 на член 1.
От член 1, параграф 4 във връзка със съображение 12 от тази директива обаче следва, че ако разпоредба на тази директива е в противоречие с разпоредба на другите посочени в член 1, параграф 4 директиви, сред които Рамковата директива и Директивата за достъп, предимство има съответната разпоредба на другите директиви.
От тази стълкновителна норма произтича също, че за да се отговори на първия въпрос, следва да се провери и дали същите директиви, и по-конкретно Рамковата директива и Директивата за достъп, не допускат мерки, предписани от национален регулаторен орган относно достъпа до физическата инфраструктура на мрежов оператор като приетите от председателя на UKE по главното производство.
В това отношение следва да се отбележи, че член 8, параграф 3 от Директивата за достъпа предвижда, че по принцип националните регулаторни органи не налагат задълженията за прозрачност, за недопускане на дискриминация, за отделна счетоводна отчетност, за достъп и за използване на специфична мрежова инфраструктура, за ценови контрол и за отчитане на разходите, установени в членове 9—13 от тази директива, на мрежовите оператори, които не са били определени в резултат на анализ на пазара като притежаващи значителна пазарна сила.
Все пак трябва да се отбележи, както прави генералният адвокат в точка 33 от заключението си, че съществуват няколко изключения от тази принципна забрана, предвидена в член 8, параграф 3 от Директивата за достъпа. По силата на някои от тях националните регулаторни органи могат по-специално да налагат ex ante регулаторни задължения във връзка с достъпа до физическата инфраструктура на мрежови оператори, които не e задължително да имат значителна сила на съответния пазар.
Така член 5, параграф 1 от Директивата за достъпа предвижда, че действайки за постигане на целите, посочени в член 8 от Рамковата директива, националните регулаторни органи насърчават и при необходимост гарантират адекватен достъп и взаимно свързване, както и оперативната съвместимост на услугите, като изпълняват отговорността си по-специално по начин, който утвърждава ефикасността, устойчивата конкуренция и осигурява максимална полза за крайните ползватели. За тази цел посочената разпоредба позволява по-специално на националните регулаторни органи да наложат — доколкото е необходимо за гарантиране на връзка от край до край или за да направят услугите оперативно съвместими — задължения на предприятията, които контролират достъпа до крайните потребители, при това независимо дали тези предприятия имат значителна пазарна сила (вж. в този смисъл решение от 17 септември 2015 г., KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение Съдът е имал повод да уточни, че за да постигнат целите, изброени в член 8 от Рамковата директива в особения контекст на достъпа и взаимосвързаността, националните регулаторни органи разполагат с възможност за самостоятелна намеса и със средства за действие, които не са изчерпателно изброени (вж. в този смисъл решения от 13 ноември 2008 г., Комисия/Полша,
C‑227/07
,
EU:C:2008:620
, т.
, от 12 ноември 2009 г., TeliaSonera Finland,
C‑192/08
,
EU:C:2009:696
, т.
—
и от 17 септември 2015 г., KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, т.
).
Член 12 от Рамковата директива оправомощава също националните регулаторни органи да налагат, без предварително да са констатирали, че съответният оператор има значителна пазарна сила, задължения за съвместно разполагане и съвместно използване на мрежови елементи и прилежащи съоръжения.
Накрая, следва също да се констатира, че нито една разпоредба от Директивата за достъпа и от Рамковата директива не предвижда, че между мрежовия оператор и предприятията, които искат достъп до мрежата, трябва да има конкретни спорове, за да може националният регулаторен орган да наложи на този оператор ex ante регулаторни задължения по отношение на достъпа до физическата инфраструктура.
С оглед на изложените по-горе съображения от текста и контекста на член 1, параграфи 3 и 4, на член 3, параграф 5 от Директива 2014/61 във връзка с член 1, параграф 1, член 5, параграф 1 и член 8, параграф 3 от Директивата за достъпа, както и с членове 8 и 12 от Рамковата директива, следва, че липсата на конкретни спорове между мрежовия оператор, който разполага с физическа инфраструктура, и предприятие, което иска достъп до нея, както и фактът, че не е установено предварително, че този оператор е имал значителна пазарна сила на съответния пазар или че на него не е имало ефективна конкуренция, не могат да възпрепятстват компетентния национален регулаторен орган да наложи ex ante регулаторни задължения по отношение на достъпа до физическата инфраструктура на този оператор.
На второ място, подобно буквално и контекстуално тълкуване се потвърждава напълно от телеологическото тълкуване на релевантните разпоредби на Директива 2014/61, на Директивата за достъпа и на Рамковата директива.
В това отношение следва, от една страна, да се отбележи, че съгласно член 1, параграф 1 от Директива 2014/61 нейната цел е да улесни и стимулира разгръщането на високоскоростни електронни съобщителни мрежи чрез насърчаване на съвместното използване на съществуващата физическа инфраструктура и чрез създаване на условия за по-ефикасно разгръщане на нова физическа инфраструктура, така че тези мрежи да могат да се разгръщат на по-ниска цена.
Следва обаче да се приеме, че практика като разглежданата в главното производство, състояща се в определяне ex ante на минимални условия за достъп до физическата инфраструктура на мрежов оператор извън какъвто и да било конкретен спор и без предварително да е установено, че този оператор е имал значителна пазарна сила, може да допринесе за постигането на общата цел на Директива 2014/61, тъй като насърчава и улеснява съвместното използване на съществуващата физическа инфраструктура. По-конкретно, тя също така способства — както посочват полското правителство и Комисията в своите писмени становища и както генералният адвокат отбелязва в точка 43 от своето заключение — за предотвратяване на споровете относно достъпа до физическата инфраструктура на мрежовия оператор и по този начин допринася към целта за разрешаване на споровете, залегнала в член 3 от тази директива, както бе припомнено в точка 41 от настоящото решение.
От друга страна, следва да се отбележи, че такава практика допринася и за осъществяването на основните цели, определени в Директивата за достъпа и в Рамковата директива. Всъщност, доколкото улеснява и насърчава съвместното използване на съществуващите физически инфраструктури, посочената практика допринася за устойчива конкуренция, за засилване на оперативната съвместимост на електронните съобщителни услуги, за развитието на вътрешния пазар в този сектор и за насърчаване на интересите на гражданите и потребителите в Съюза — цели, залегнали по-специално в член 8, параграфи 2—4 от Рамковата директива и в член 1, параграф 1 от Директивата за достъпа.
С оглед на гореизложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 1, параграфи 3 и 4 и член 3, параграф 5 от Директива 2014/61 във връзка с член 1, параграф 1, член 5, параграф 1 и член 8, параграф 3 от Директивата за достъпа, както и с членове 8 и 12 от Рамковата директива, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национален регулаторен орган, компетентен в областта на електронните съобщения, да задължава мрежов оператор, който не е определян като притежаващ значителна пазарна сила, да прилага установените ex ante от този орган условия, регулиращи правилата за достъп на действащи в тази област предприятия до физическата инфраструктура на този оператор, включително правилата и процедурите за сключване на договори и прилаганите цени за достъпа, независимо дали има спор относно този достъп и дали е налице ефективна конкуренция.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

Член 1, параграфи 3 и 4 и член 3, параграф 5 от Директива 2014/61/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година относно мерките за намаляване на разходите за разгръщане на високоскоростни електронни съобщителни мрежи във връзка с член 1, параграф 1, член 5, параграф 1 и член 8, параграф 3 от Директива 2002/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях (Директива за достъпа), изменена с Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г., както и с членове 8 и 12 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива), изменена с Директива 2009/140,

трябва да се тълкуват в смисъл, че:

допускат национален регулаторен орган, компетентен в областта на електронните съобщения, да задължава мрежов оператор, който не е определян като притежаващ значителна пазарна сила, да прилага установените ex ante от този орган условия, регулиращи правилата за достъп на действащи в тази област предприятия до физическата инфраструктура на този оператор, включително правилата и процедурите за сключване на договори и прилаганите цени за достъпа, независимо дали има спор относно този достъп и дали е налице ефективна конкуренция.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски.