CELEX: 62019CJ0157
Pourvoi
Politique étrangère et de sécurité commune
Mesures restrictives prises à l’encontre de la République arabe syrienne
Mesures dirigées contre des femmes et des hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie
Liste des personnes auxquelles s’applique le gel de fonds et de ressources économiques
Inclusion du nom du requérant
Recours en annulation

Par son pourvoi, M. Ehab Makhlouf demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 12 décembre 2018, Makhlouf/Conseil (T‑409/16, non publié, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2018:901), par lequel celui-ci a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision (PESC) 2016/850 du Conseil, du 27 mai 2016, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2016, L 141, p. 125), et des actes subséquents d’exécution de celle-ci, de la décision (PESC) 2017/917 du Conseil, du 29 mai 2017, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2017, L 139, p. 62), ainsi que de la décision (PESC) 2018/778 du Conseil, du 28 mai 2018, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2018, L 131, p. 16), en tant que ces actes le concernent.

Les antécédents du litige
Les antécédents du litige sont exposés aux points 1 à 19 de l’arrêt attaqué. Pour les besoins de la présente procédure, ils peuvent être résumés comme suit.
Le requérant  est un homme d’affaires de nationalité syrienne.
Condamnant fermement la répression violente des manifestations pacifiques en divers endroits dans toute la Syrie et lançant un appel aux autorités syriennes pour qu’elles s’abstiennent de recourir à la force, le Conseil de l’Union européenne a adopté, le 9 mai 2011, la décision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2011, L 121, p. 11).
Les noms des personnes responsables de la répression violente exercée contre la population civile en Syrie ainsi que ceux des personnes physiques ou morales et des entités qui leur sont liées sont mentionnés à l’annexe de la décision 2011/273. En vertu de l’article 5, paragraphe 1, de cette décision, le Conseil, statuant sur proposition d’un État membre ou du haut représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, peut modifier cette annexe. Le nom du requérant ne figure pas dans ladite annexe.
Le 23 mai  2011, le Conseil a adopté la décision d’exécution 2011/302/PESC mettant en œuvre la décision 2011/273 (JO 2011, L 136, p. 91, et rectificatif JO 2011, L 164, p. 20). Par cette décision, le Conseil a inscrit sur la liste de l’annexe de la décision  2011/273 le nom de nouvelles personnes, dont celui du requérant. Outre son nom, figurent à la ligne 23 du tableau de cette annexe diverses mentions, dont la date d’inscription de ce nom sur la liste en cause, en l’occurrence le 23 mai 2011, la date et le lieu de naissance ainsi que le numéro de passeport du requérant et les motifs suivants :
« Vice-président de Syriatel et gérant de la société américaine de Rami Makhlouf ; finance le régime permettant la répression contre les manifestants ».
Le requérant a introduit un recours en annulation contre la décision 2011/273 et d’autres actes ultérieurs, dont il s’est désisté.
Le 31 mai 2013, le Conseil a adopté la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2013, L 147, p. 14). Le nom du requérant figure à la ligne 22 du tableau de l’annexe I de cette décision, avec les motifs suivants :
« Vice-président de Syriatel, qui verse 50 % de ses bénéfices au gouvernement syrien par l’intermédiaire de son contrat de licence ».
Par sa décision 2014/309/PESC, du 28 mai 2014, modifiant la décision 2013/255 (JO 2014, L 160, p. 37), le Conseil a notamment prorogé les mesures restrictives en cause jusqu’au 1
er
juin 2015.
Le requérant a introduit un recours en annulation contre la décision 2014/309 et de ses actes subséquents, dont il s’est désisté.
Par sa décision (PESC) 2015/837, du 28 mai 2015, modifiant la décision 2013/255 (JO 2015, L 132, p. 82), le Conseil a notamment prorogé les mesures restrictives en cause jusqu’au 1
er
juin  2016.
Le requérant a introduit un recours en annulation contre la décision 2015/837 et de ses actes subséquents, dont il s’est désisté.
Par la décision (PESC) 2015/1836 du Conseil, du 12 octobre 2015, modifiant la décision 2013/255 (JO 2015, L 266, p. 75, et rectificatif JO 2016, L 336, p. 42), la rédaction des articles 27 et 28 de la décision 2013/255 a été modifiée. Les articles 27 et 28 de cette décision, telle que modifiée par la décision 2015/1836, prévoient désormais des restrictions à l’entrée ou au passage en transit sur le territoire des États membres ainsi que le gel des fonds et des ressources économiques des « femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie » ainsi que des « membres des familles Assad ou Makhlouf », sauf si des « informations suffisantes [indiquent que ces personnes] ne sont pas, ou ne sont plus, liées au régime ».
Par lettre du 18 mars 2016, le Conseil a communiqué au requérant son intention de maintenir son nom sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives et de modifier l’exposé des motifs fondant le maintien de cette inscription, en lui fournissant le texte de ce nouvel exposé des motifs. Le Conseil a également invité le requérant à fournir ses éventuelles observations avant le 1
er
avril  2016.
Par lettre du 31 mars  2016, le requérant a notamment demandé que son nom soit retiré de la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives et que le Conseil lui transmette, dans l’hypothèse d’un maintien de son nom sur cette liste, l’ensemble des éléments à charge retenus contre lui.
Par lettres des 25 et 26 mai  2016, le Conseil a communiqué au requérant une copie des documents et des éléments d’information, portant la référence RELEX 423, relatifs au maintien de l’inscription de son nom sur ladite liste et à la modification de l’exposé des motifs fondant le maintien de cette inscription.
Par sa décision 2016/850, le Conseil a prorogé les mesures restrictives en cause jusqu’au 1
er
juin  2017. Le nom du requérant figure à la ligne 22 du tableau de l’annexe de la décision 2013/255, avec les motifs suivants :
« Homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie. Ihab Makhlouf est vice-président et actionnaire de Syriatel, principal opérateur de téléphonie mobile en Syrie. Il a également des intérêts dans plusieurs autres entreprises et entités syriennes, dont Ramak Construction Co. et l’Université privée internationale syrienne pour la science et la technologie (Syrian International Private University for Science and Technology ou SIUST).
En tant que vice-président de Syriatel, qui, par l’intermédiaire de son contrat de licence, transfère une partie importante de ses bénéfices au gouvernement syrien, Ihab Makhlouf fournit également un soutien direct au régime syrien.
Il est un membre influent de la famille Makhlouf et entretient des liens étroits avec la famille Assad ; il est un cousin du président Bashar Al-Assad. »
Par lettre du 30 mai 2016, le Conseil a notifié au requérant une copie de la décision 2016/850.

La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
Par une requête déposée au greffe du Tribunal le 31 juillet 2016, le requérant a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision 2016/850 et de ses actes subséquents d’exécution, pour autant que ces actes le concernent.
Par décision du 14 septembre 2016, la procédure a été suspendue jusqu’au prononcé de la décision du Tribunal mettant fin à l’instance dans l’affaire concernant M. Rami Makhlouf, cousin du requérant.
Les parties ont été invitées à présenter leurs observations sur les conclusions à tirer de l’arrêt du 18 mai 2017, Makhlouf/Conseil (T‑410/16, non publié, EU:T:2017:349), intervenu dans cette autre affaire.
Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 8 août 2017, le requérant a demandé une adaptation de ses conclusions en vue de l’annulation de la décision 2017/917 portant prorogation des mesures restrictives en cause jusqu’au 1
er
juin  2018, dans la mesure où elle le concerne. Une copie de cette décision avait été notifiée au requérant par lettre du Conseil du 30 mai  2017.
Les parties ont également été invitées à présenter leurs observations sur les conclusions à tirer de l’arrêt du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil (C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441).
Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 8 août 2018, le requérant a demandé une nouvelle adaptation de ses conclusions en vue de l’annulation de la décision 2018/778  portant prorogation des mesures restrictives en cause jusqu’au 1
er
juin  2019, dans la mesure où elle le concerne. Une copie de cette décision avait été notifiée au requérant par lettre du Conseil du 30 mai 2018.
À l’appui de son recours, le requérant a soulevé cinq moyens tirés, le premier, d’une violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, le deuxième, d’une violation de l’obligation de motivation, le troisième, d’une erreur manifeste d’appréciation, le quatrième, d’une violation des droits fondamentaux et le cinquième, de la violation des lignes directrices du Conseil du 2 décembre 2005 concernant la mise en œuvre et l’évaluation de mesures restrictives dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune.
S’agissant du premier moyen, le Tribunal a, après avoir rappelé, aux points 51 à 54 de l’arrêt attaqué, les critères applicables au respect des droits de la défense et au droit à une protection juridictionnelle effective, analysé les différents arguments présentés à l’appui de ce moyen pour conclure, au point 68 dudit arrêt, qu’il n’existait aucune violation des articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, de l’article 215 TFUE ou des articles 41 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
Pour ce qui est du deuxième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation, le Tribunal a examiné les arguments du requérant au regard de la jurisprudence constante rappelée aux points 73 à 78 de l’arrêt attaqué, pour conclure, au point 83 dudit arrêt, que la motivation des décisions dont il demande l’annulation ne saurait être considérée comme étant imprécise, ni en ce qui concerne les activités professionnelles  du requérant ni en ce qui concerne les liens familiaux de celui-ci.
S’agissant du troisième moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation, le Tribunal l’a rejeté après avoir procédé, aux points 93 à 112 de l’arrêt attaqué, au contrôle juridictionnel de la base factuelle sur laquelle reposaient les deux motifs de maintien du nom du requérant sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, à savoir l’appartenance de l’intéressé aux familles Assad et Makhlouf ainsi que le statut d’homme d’affaires syrien influent de celui-ci.
Après avoir également écarté les quatrième et cinquième moyens, le Tribunal a rejeté le recours  dans  son intégralité.

Les conclusions des parties devant la Cour
Par son pourvoi, le requérant demande à la Cour :
–        d’annuler l’arrêt attaqué ;
–        d’annuler la décision 2016/850 et les actes d’exécution subséquents de celle-ci, dans la mesure où ils le concernent, et
–        de condamner le Conseil aux dépens.
Le Conseil demande à la Cour :
–        de rejeter le pourvoi et
–        de condamner le requérant aux dépens.

Sur le pourvoi
À l’appui de son pourvoi, le requérant invoque trois moyens, tirés, le premier, d’une erreur de droit, d’une violation de l’article 41 de la Charte, d’une violation des droits de la défense et d’une dénaturation des faits, le deuxième, d’un défaut de motivation, d’une erreur de droit et d’un renversement de la charge de la preuve, et, le troisième,  d’un renversement de la charge de la preuve et d’une violation de la foi due aux actes.

Sur la recevabilité
À titre liminaire, le Conseil fait observer  que, dans la mesure où le pourvoi reprend, en très large partie, le texte du pourvoi introduit par le cousin du requérant, M. Rami Makhlouf, contre l’arrêt du 18 mai 2017, Makhlouf/Conseil (T‑410/16, non publié, EU:T:2017:349), sans toutefois comporter les adaptations nécessaires pour la présente affaire, il en résulte des incohérences conduisant à son irrecevabilité.
Il convient de relever, à cet égard, que le pourvoi identifie clairement les points visés de l’arrêt attaqué et expose les motifs pour lesquels ceux-ci seraient erronés. Par conséquent, une telle fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité du pourvoi dans son intégralité ne saurait être admise.

Sur le premier moyen

Argumentation des parties
Par son premier moyen, qui est dirigé contre les points 57 à 59 de l’arrêt attaqué, le requérant fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit et une violation de l’article 41 de la Charte en jugeant que le Conseil n’était pas tenu de lui fournir les nouveaux éléments retenus à charge contre lui  afin de justifier le maintien de son nom sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives.
Le requérant invoque la violation des droits de la défense commise par le Tribunal en se fondant sur l’arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853), duquel il ressort que, dans le cas d’une décision initiale d’inscription sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, le Conseil n’est pas tenu de communiquer au préalable à la personne concernée les motifs sur lesquels il entend fonder cette inscription, afin de ne pas compromettre l’efficacité d’une telle mesure ainsi que l’effet de surprise dont elle bénéficie. En revanche, dans le cas d’une décision subséquente de maintien sur cette liste, cet effet de surprise ne serait plus requis de sorte que l’adoption d’une telle décision devrait, en principe, être précédée d’une communication des éléments à charge ainsi que de la possibilité pour la personne concernée d’être entendue.
En outre, le Tribunal aurait commis une dénaturation des faits en jugeant que le requérant a été entendu préalablement à l’adoption de la décision d’inscription du nom de celui-ci sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives.
En se fondant sur le point 10 des lignes directrices du Conseil du 8 décembre 2017 concernant la mise en œuvre et l’évaluation de mesures restrictives dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, qui sont conformes aux lignes directrices du Conseil du 2 décembre 2005 concernant la mise en œuvre et l’évaluation de mesures restrictives dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, et duquel il ressort qu’une attention particulière doit être apportée au droit d’être entendu lorsqu’il est procédé au maintien du nom d’une personne sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, le requérant estime que le Conseil doit fournir à cette personne les éléments retenus à charge préalablement à l’adoption de la décision de maintien du nom de celle-ci sur cette liste.
Afin de donner un effet utile aux droits de la défense, le Conseil aurait donc dû fournir au requérant les éléments de preuve fondant les motifs invoqués avant de donner à celui-ci la possibilité de formuler ses observations.
Le Conseil estime que le premier moyen n’est pas fondé dès lors qu’il repose sur une lecture erronée de l’arrêt attaqué.

Appréciation de la Cour
S’agissant du premier moyen, tiré de ce que le Tribunal aurait, aux points 57 à 59 de l’arrêt attaqué, violé l’article 41 de la Charte en jugeant que le Conseil n’était pas tenu de fournir au requérant les éléments nouveaux retenus à charge afin de justifier le maintien du nom de celui-ci sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, il convient de constater que cette argumentation repose sur une lecture erronée desdits points.
En effet, au point 57 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rappelé la jurisprudence constante en vertu de laquelle, dans le cadre de l’adoption d’une décision maintenant le nom d’une personne ou d’une entité sur une liste de personnes et d’entités faisant l’objet de mesures restrictives, le Conseil doit respecter le droit de cette personne ou de cette entité d’être préalablement entendue lorsqu’il retient à son égard, dans une décision portant maintien de l’inscription de son nom sur cette liste, de nouveaux éléments, à savoir des éléments qui ne figuraient pas dans la décision initiale d’inscription de son nom sur ladite liste (voir, en ce sens, arrêts du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, points 62 et 63, ainsi que du 7 avril 2016, Central Bank of Iran/Conseil, C‑266/15 P, EU:C:2016:208, point 33).
À cet égard, il convient de préciser que l’adoption d’une décision de maintien du nom d’une personne ou d’une entité sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives doit être distinguée du cas de prise de décision initiale d’inscription sur cette liste, pour laquelle le Conseil n’est pas tenu de communiquer au préalable à cette personne ou à cette entité les motifs sur lesquels cette institution entend fonder l’inscription de son nom sur ladite liste. En effet, une telle mesure, afin de ne pas compromettre son efficacité, doit, par sa nature même, pouvoir bénéficier d’un effet de surprise et s’appliquer immédiatement. Dans un tel cas, il suffit donc, en principe, que l’institution procède à la communication des motifs à la personne ou à l’entité concernée et ouvre le droit à l’audition de celle-ci concomitamment avec ou immédiatement après l’adoption de la décision (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, point 61).
En revanche, dans le cas d’une décision subséquente par laquelle le nom d’une personne ou d’une entité figurant déjà sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives est maintenu sur cette liste, cet effet de surprise n’est plus nécessaire afin d’assurer l’efficacité de la mesure, de sorte que l’adoption d’une telle décision doit, en principe, être précédée d’une communication des éléments retenus à charge ainsi que de l’opportunité conférée à la personne ou à l’entité concernée d’être entendues (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, point 62).
Conformément à la jurisprudence  citée aux points  42 à 44 du présent arrêt, le Conseil n’est toutefois pas obligé d’entendre préalablement une personne ou une entité visée par des mesures restrictives lorsque, comme en l’espèce, le nom de la personne ou de l’entité concernée est maintenu sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives et que les éléments à charge retenus à l’encontre de celle-ci sont identiques à ceux déjà retenus contre elle dans le cadre de l’inscription de son nom sur cette liste par la décision initiale.
Ainsi, et contrairement à ce qui est avancé par le requérant, le Tribunal n’a pas jugé que le Conseil n’était pas tenu de fournir de nouveaux éléments à charge à l’encontre de la personne concernée, mais a précisé, au point 58 de l’arrêt attaqué, que les décisions 2017/917 et 2018/778 se sont limitées à proroger les mesures restrictives énoncées dans la décision 2016/850 et qu’elles ne contiennent, par rapport à celle-ci, aucun nouvel élément à charge à l’encontre du requérant.
C’est donc à bon droit, et sans commettre d’erreur de droit ni de violation de l’article 41 de la Charte, que le Tribunal a pu considérer, au point 59 de l’arrêt attaqué, qu’il était loisible au Conseil de seulement notifier a posteriori les décisions 2017/917 et 2018/778, sans entendre préalablement le requérant.
Au contraire, s’agissant de la décision 2016/850, laquelle comporte, en raison de la modification du libellé des articles 27 et 28 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, une adaptation de l’exposé des motifs visant à justifier l’inscription du nom du requérant sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, le Tribunal a analysé, au point 56 de l’arrêt attaqué, le respect par le Conseil des règles relatives au droit de la défense. À cet égard, il a relevé que le Conseil, dans sa lettre du 18 mars 2016, a notifié au requérant son intention de remplacer l’exposé des motifs visant à justifier cette inscription et lui a fourni le texte exact de ces motifs tel qu’il a été ensuite reproduit dans cette décision et dans les décisions 2017/917 et 2018/778. Le Tribunal a précisé que ladite lettre invitait le requérant à présenter ses observations éventuelles avant le 1
er
avril 2016 et que ce dernier y a répondu le 31 mars 2016 en demandant au Conseil de lui communiquer l’ensemble des éléments à charge, ce à quoi le Conseil s’est appliqué par lettres des 25 et 26 mai 2016.
Il en découle que c’est à juste titre que le Tribunal a vérifié  le respect, par le Conseil, du droit du requérant d’être préalablement entendu dès lors que la décision 2016/850,  portant maintien de l’inscription du nom de celui-ci  sur la liste  des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives,  comportait des éléments nouveaux par rapport à la décision d’inscription antérieure et qu’il a estimé, sans commettre une dénaturation des faits à cet égard, que le requérant a été entendu préalablement à l’adoption de la décision 2016/850.
En tout état de cause, il ressort de l’arrêt attaqué que le requérant avait déjà introduit trois recours en annulation contre des décisions antérieures inscrivant  son nom sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, de sorte qu’il savait pertinemment qu’il disposait du droit d’être entendu à l’occasion des réexamens périodiques des mesures restrictives adoptées.
S’agissant de l’argumentation tirée du point 10 des lignes directrices du Conseil du 8 décembre 2017 concernant la mise en œuvre et l’évaluation de mesures restrictives dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, il importe de constater que ces dispositions ne sont, en tout état de cause, pas applicables à la décision 2016/850, dès lors qu’elles sont postérieures à cette dernière. Pour le cas où le requérant entendait invoquer les lignes directrices du Conseil du 2 décembre 2005 concernant la mise en œuvre et l’évaluation de mesures restrictives dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, il y a lieu de relever que cette argumentation a été soulevée  non pas dans le cadre du premier moyen de son recours, relatif à la violation des droits de la défense,  dont le rejet est critiqué dans le cadre du premier moyen du pourvoi, mais dans le cadre du cinquième moyen de ce recours. En particulier, l’argumentation relative à la violation de ces lignes directrices a été résumée par le Tribunal au point 137 de l’arrêt attaqué, puis examinée et rejetée aux points 139 et 140 dudit arrêt, points qui ne sont pas visés par le présent pourvoi.
Par conséquent, il ne saurait être reproché au Tribunal d’avoir omis de statuer sur ladite argumentation dans le cadre du raisonnement relatif au premier moyen  présenté devant lui.
Le premier moyen doit donc être rejeté comme étant non fondé.

Sur le deuxième moyen

Argumentation des parties
Par son deuxième moyen, le requérant fait valoir, d’une part, que le Tribunal a manqué à son obligation de motivation aux points 80 à 82 de l’arrêt attaqué, en n’exposant pas les raisons pour lesquelles les articles de presse apportés par le Conseil devaient être considérés comme des éléments factuels avérés. D’autre part, le Tribunal aurait commis une erreur de droit en jugeant que le requérant n’a pas démontré qu’il n’était pas, ou plus, lié au régime syrien, et en lui imposant ainsi injustement la charge de la preuve.
En outre, il reproche au Tribunal de ne pas avoir pris position, dans l’arrêt attaqué, par rapport à l’argument avancé par son cousin, M. Rami Makhlouf, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt 18 mai 2017, Makhlouf/Conseil (T‑410/16, non publié, EU:T:2017:349), selon lequel la presse manquait d’impartialité. En ignorant de manière délibérée cet argument, qui a décrédibilisé l’affirmation selon laquelle les articles de presse constituaient un faisceau de preuves établissant la réalité du soutien apporté par le requérant au régime syrien, le Tribunal aurait procédé à un renversement de la charge de la preuve.
Le requérant souligne que, si le Tribunal a jugé qu’il est de notoriété publique que la famille Makhlouf est liée au régime syrien, il aurait dû également retenir comme étant de notoriété publique le fait que, à une époque où la vitesse de l’information prime son contenu, de nombreux articles de presse contiennent des faits tronqués, voire erronés. Par conséquent, le Tribunal n’aurait pas pu conclure au prétendu soutien du requérant au régime syrien sur la seule base d’articles de presse déposés par le Conseil dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt 18 mai 2017, Makhlouf/Conseil (T‑410/16, non publié, EU:T:2017:349), dont la véracité est contestée par le requérant dans la présente affaire.
Le Conseil estime que le deuxième moyen doit être rejeté comme étant irrecevable, la question de la preuve de l’absence de lien au régime syrien étant une question de pur fait qui échappe au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi, sinon comme étant non fondé, ce moyen reposant sur une lecture erronée des points 80 à 82 de l’arrêt attaqué.

Appréciation de la Cour
S’agissant de l’obligation de motivation, le Tribunal a, tout d’abord, rappelé, aux points 73 à 78 de l’arrêt attaqué, la jurisprudence pertinente en rapport avec l’obligation de motivation d’un acte faisant grief.
Il a indiqué, notamment, au point 74 de l’arrêt attaqué que la motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteur de cet acte de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle.
Il a ajouté, au point 75 de l’arrêt attaqué, que la motivation d’un acte du Conseil imposant des mesures restrictives doit identifier les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles celui-ci considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure.
Il a également précisé, au point 76 de l’arrêt attaqué, que l’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires de celui-ci peuvent avoir à recevoir des explications.
C’est au vu de ces considérations que le Tribunal a examiné, ensuite,  les motifs retenus par le Conseil lors de l’inscription du nom du requérant sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives.
Dans ce contexte, le Tribunal a jugé, au point 82 de l’arrêt attaqué, que la motivation contenue dans l’annexe de la décision 2016/850,  portant inscription du nom du requérant sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives,  remplit les exigences de la jurisprudence en ce que cette décision contient la nature des motifs sur lesquels se fonde  cette inscription et qui résultent de faits clairs concernant le requérant, à savoir, d’une part, qu’il est vice-président et actionnaire de Syriatel et qu’il a également des intérêts dans plusieurs autres entreprises et entités syriennes ainsi que, d’autre part, qu’il est un membre de la famille Makhlouf et le cousin du président Bashar Al-Assad.
Force est de constater que, dans le cadre du présent pourvoi, le requérant ne conteste ni le fait qu’il est vice-président et actionnaire de Syriatel ni celui de son appartenance à la famille Makhlouf, mais se limite à reprocher au Tribunal de ne pas avoir pris position  par rapport à un argument soulevé par son cousin, M. Rami Makhlouf, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt 18 mai 2017, Makhlouf/Conseil (T‑410/16, non publié, EU:T:2017:349), relatif au fait que la presse manquait d’impartialité.
Or, il ne saurait être reproché au Tribunal de ne pas avoir pris position dans l’arrêt attaqué par rapport à un argument soulevé par une autre partie dans une affaire, certes connexe, mais différente de l’espèce et dont l’arrêt auquel elle a donné lieu a acquis force de chose jugée  à la suite du rejet du pourvoi  dirigé contre celui-ci  par  l’arrêt du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil (C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441).
En outre, en ce qui concerne l’argument du requérant selon lequel le Tribunal aurait manqué à son obligation de motivation en n’exposant pas les raisons pour lesquelles les articles de presse apportés par le Conseil devaient être considérés comme des éléments factuels avérés, alors que le contenu de ces articles a été critiqué par le requérant, il convient de relever que ce dernier cherche, en réalité, à obtenir une nouvelle appréciation des faits par la Cour.
Or, il y a lieu de rappeler, à cet égard, que, dans le cadre du pourvoi, la Cour n’est pas compétente pour constater les faits ni, en principe, pour examiner les preuves que le Tribunal a retenues à l’appui de ces faits. En effet, il appartient au seul Tribunal d’apprécier la valeur qu’il convient d’attribuer aux éléments qui lui ont été soumis. Cette appréciation ne constitue donc pas, sous réserve du cas de la dénaturation des éléments de preuve produits devant le Tribunal, une question de droit soumise au contrôle de la Cour. En revanche, le pouvoir de contrôle de la Cour sur les constatations de fait opérées par le Tribunal s’étend, notamment, à la question de savoir si les règles en matière de charge et d’administration de la preuve ont été respectées (arrêt du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil, C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441, point 57 et jurisprudence citée).
Dans la mesure où le requérant n’invoque, dans le cadre du présent moyen, aucune dénaturation des faits et des éléments de preuve par le Tribunal, cet argument doit être écarté comme étant irrecevable.
Quant à l’argument relatif au prétendu renversement de la charge de la preuve,  tiré de ce que le Tribunal aurait jugé que le requérant n’a pas démontré qu’il n’était pas, ou plus, lié au régime syrien, il y a lieu de constater que les points 80 à 82 de l’arrêt attaqué, qui font l’objet des griefs présentés dans le cadre du deuxième moyen, ne contiennent aucune référence à des éléments de preuve et ne font aucune mention de  la question de la charge de la preuve.
Cet argument, qui résulte vraisemblablement d’une référence erronée à des points critiqués dans le cadre du pourvoi introduit contre l’arrêt du 18 mai 2017, Makhlouf/Conseil (T‑410/16, non publié, EU:T:2017:349), doit être écarté.
En tout état de cause, l’argument relatif au renversement de la charge de la preuve, qui a trait à l’analyse opérée par le Tribunal, aux points 91 à 112 de l’arrêt attaqué, de la question de l’appréciation du bien-fondé de l’inscription du nom du requérant sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, sera analysé dans le cadre du troisième moyen, ce moyen étant dirigé précisément contre les points 93 et 94 de l’arrêt attaqué et soulevant la question du renversement de la charge de la preuve.
Il résulte de ce qui précède que le deuxième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.

Sur le troisième moyen

Argumentation des parties
Par son troisième moyen, dirigé contre les points 93 et 94 de l’arrêt attaqué, le requérant fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que les articles 27 et 28 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, ne sont pas contraires au droit de l’Union.
En jugeant que le Conseil pouvait établir une présomption uniquement fondée sur le lien familial, le Tribunal aurait créé une situation de probatio diabolica, imposant au requérant d’apporter la preuve négative de l’absence de soutien au régime  syrien et aboutissant de ce fait à un renversement de la charge de la preuve. Une telle présomption, qui se fonde principalement sur l’appartenance à une famille déterminée pour justifier l’inscription d’une personne sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, serait contraire au principe de proportionnalité, de sorte que les articles 27 et 28 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, doivent être considérés comme non conformes au droit de l’Union.
Le requérant se fonde plus particulièrement sur l’arrêt du 21 avril 2015, Anbouba/Conseil (C‑605/13 P, EU:C:2015:248), duquel il résulterait que l’application de mesures restrictives à des catégories de personnes pour la seule raison de leur lien familial avec des personnes associées aux dirigeants du pays tiers concerné et indépendamment de leur comportement personnel se heurte à la jurisprudence de la Cour relative aux articles 75 et 215 TFUE.
Le Tribunal aurait encore violé la foi due aux actes en jugeant, au point 101 de l’arrêt attaqué, que, avant même l’énoncé du critère autonome prévu aux articles 27 et 28 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, le seul fait d’appartenir au cercle familial de M. Bashar Al-Assad suffisait pour que le Conseil puisse considérer que la personne concernée était liée aux dirigeants de la République arabe syrienne.
Le requérant ajoute que, en justifiant sa catégorisation comme « homme d’affaires influent » par le fait qu’il est vice-président de Syriatel, le Tribunal n’a pas pris en compte la circonstance que la position de vice-président est une fonction honorifique ne délivrant pas de réel pouvoir à celui qui la détient.
Par ailleurs, le requérant demande à la Cour d’étendre la demande d’annulation à la décision (PESC) 2019/806  du Conseil, du 17 mai 2019, modifiant la décision 2013/255 (JO 2019, L 132, p. 36), dès lors que l’acte initialement attaqué a été remplacé par cet acte ayant le même objet.
Le Conseil estime que le troisième moyen doit être écarté comme  étant irrecevable ou, en tout état de cause, comme étant non  fondé.

Appréciation de la Cour
Il y a lieu de constater que, après avoir rappelé, au point 89 de l’arrêt attaqué, que le juge de l’Union doit s’assurer que toute décision d’inscrire ou de maintenir le nom d’une personne ou d’une entité déterminée sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, repose sur une base factuelle suffisamment solide, le Tribunal a retenu, au point 93 dudit arrêt, que, en l’espèce, l’inscription du nom du requérant sur cette liste était fondée sur deux motifs distincts, à savoir, d’une part, qu’il est un homme d’affaires syrien influent, notamment vice-président de Syriatel et, d’autre part, qu’il est un membre de la famille Makhlouf et entretient des liens étroits avec la famille Assad, en étant, plus particulièrement, un cousin du président Bashar Al-Assad.
S’agissant du motif relatif à l’existence d’un lien familial avec des personnes associées aux dirigeants de la République arabe syrienne, le Tribunal a rappelé, au point 94 de l’arrêt attaqué, que l’appartenance aux familles Makhlouf ou Assad constitue, conformément à l’article 27, paragraphe 2, et à l’article 28, paragraphe 2, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, un critère d’inscription sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives parmi d’autres.
En effet, la teneur des articles 27 et 28 de la décision 2013/255 a été modifiée par la décision 2015/1836, laquelle a introduit, au paragraphe 2 de chacun de ces articles, sept catégories de personnes qui appartiennent à des groupes déterminés de personnes, parmi lesquelles figurent, notamment, au point a) de ce paragraphe, les « femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie », et au point b) dudit paragraphe, les « membres des familles Assad ou Makhlouf » (voir, en ce sens, arrêt du 9 juillet 2020, Haswani/Conseil, C‑241/19 P, EU:C:2020:545, point 64).
À cet égard, il a été jugé que les critères pour l’application des mesures restrictives à l’égard de ces sept catégories de personnes sont autonomes par rapport au critère initial prévu au paragraphe 1 de chacun des articles 27 et 28 de la décision 2013/255, de sorte que la seule circonstance d’appartenir à l’une de ces sept catégories de personnes suffit pour permettre de prendre les mesures restrictives prévues à ces articles, sans qu’il soit nécessaire de rapporter la preuve du soutien que les personnes concernées apporteraient au régime syrien en place ou du bénéficie qu’elles en tireraient (voir, en ce sens, arrêt du 9 juillet 2020, Haswani/Conseil, C‑241/19 P, EU:C:2020:545, points 66 et 71).
C’est donc à bon droit que le Tribunal a jugé, au point 100 de l’arrêt attaqué, que l’appartenance à la famille Assad ou à la famille Makhlouf constitue un critère autonome qui est prévu en tant que tel par les articles 27 et 28 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, et qui est fondé, ainsi qu’il ressort du considérant 7 de la décision 2015/1836, sur le fait que « le pouvoir en Syrie s’exerce traditionnellement sur une base familiale, le pouvoir du régime syrien actuel [étant] essentiellement entre les mains » des membres de ces familles.
Ce faisant, le Tribunal a écarté l’argument du requérant avancé en première instance, selon lequel l’application de mesures restrictives à des personnes physiques pour la seule raison de leur lien familial avec des personnes associées aux dirigeants du pays tiers concerné et indépendamment de leur comportement personnel se heurtait à la jurisprudence relative aux articles 75 et 215 TFUE.
Or, le requérant se limite, dans le cadre du présent pourvoi, à répéter l’argumentation tenant à la non-conformité des mesures restrictives prises contre lui par rapport à la jurisprudence relative aux articles 75 et 215 TFUE, sans critiquer le raisonnement par lequel le Tribunal a écarté cette argumentation. Une telle  répétition ou reproduction de ladite argumentation ne répond manifestement pas aux exigences de motivation résultant de l’article 256 TFUE et de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, de sorte que, en tant que demande visant à obtenir un simple réexamen de la requête présentée devant le Tribunal, elle doit être rejetée comme étant irrecevable (voir, en ce sens, arrêt du 9 juillet 2020, Haswani/Conseil, C‑241/19 P, EU:C:2020:545, point 49).
Toutefois, et pour autant que l’argumentation tirée de la non-conformité au principe de proportionnalité des mesures restrictives instaurées sur le fondement du lien familial constaté avec les familles Assad et Makhlouf puisse être considérée comme visant à critiquer le raisonnement du Tribunal figurant au point 100 de l’arrêt attaqué, il y a lieu de constater que le requérant n’a pas allégué devant le Tribunal que les dispositions de l’article 27, paragraphe 2, et de l’article 28, paragraphe 2, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, étaient contraires au droit de l’Union.
Or, il convient de rappeler que, conformément à l’article 170, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, le pourvoi ne peut pas modifier l’objet du litige devant le Tribunal (arrêt du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil, C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441, point 73).
Selon une jurisprudence constante, la compétence de la Cour, dans le cadre du pourvoi, est limitée à l’appréciation de la solution légale qui a été donnée aux moyens débattus devant les premiers juges. Une partie ne saurait donc soulever pour la première fois devant la Cour un moyen qu’elle n’a pas invoqué devant le Tribunal, dès lors que cela reviendrait à lui permettre de saisir la Cour, dont la compétence en matière de pourvoi est limitée, d’un litige plus étendu que celui dont a eu à connaître le Tribunal (arrêt du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil, C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441, point 74 et jurisprudence citée).
Dans ces conditions, l’argumentation selon laquelle les dispositions de l’article 27, paragraphe 2, et de l’article 28, paragraphe 2, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, sont contraires au droit de l’Union doit être rejetée comme étant irrecevable, dès lors qu’elle tend à modifier l’objet du litige devant le Tribunal.
Au demeurant, l’argumentation  par laquelle le requérant  fait valoir, de manière tout à fait générale, que l’instauration d’un critère objectif à l’instar de celui introduit par le paragraphe 2 de chacun des articles 27 et 28 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836,  irait à l’encontre du principe de proportionnalité ne répond pas aux exigences de la jurisprudence constante, en vertu de laquelle un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande (arrêt du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil, C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441, point 75 et jurisprudence citée).
En tout état de cause, il y a lieu de constater que le Tribunal a pris position dans le cadre du quatrième moyen, aux points 121 et 122 de l’arrêt attaqué, par rapport à l’argument relatif au principe de proportionnalité, en jugeant que, en l’occurrence, d’une part, l’adoption de mesures restrictives à l’encontre du requérant revêt un caractère adéquat, dans la mesure où elle s’inscrit dans un objectif d’intérêt général aussi fondamental pour la communauté internationale que la protection des populations civiles. En particulier, il a précisé que le gel de fonds, d’avoirs financiers et d’autres ressources économiques ainsi que l’interdiction d’entrée sur le territoire de l’Union concernant des personnes identifiées comme soutenant le régime syrien ne sauraient, en tant que tels, passer pour inadéquats. D’autre part, il a relevé que les mesures de remplacement et moins contraignantes, telles qu’un système d’autorisation préalable ou une obligation de justification a posteriori de l’usage des fonds versés, ne permettent pas aussi efficacement d’atteindre l’objectif poursuivi, à savoir la lutte contre le financement du régime syrien, notamment eu égard à la possibilité de contourner les restrictions imposées.
Il en découle que l’argumentation tenant à la non-proportionnalité des mesures restrictives prises contre le requérant doit être écartée comme non fondée, le contexte dans lequel s’inscrivent ces mesures étant caractérisé non seulement par l’urgence d’adopter des mesures permettant d’exercer une pression sur le régime syrien afin qu’il arrête la répression violente dirigée contre la population, mais également par la difficulté d’obtenir des éléments de preuve précis dans un État en situation de guerre civile doté d’un régime de nature autoritaire.
S’agissant de l’argumentation tenant au renversement de la charge de la preuve, il importe de rappeler  que le Tribunal a précisé, au point 90 de l’arrêt attaqué, qu’il incombe à l’autorité compétente de l’Union, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne concernée et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé de ces motifs. Contrairement à ce qui est allégué par le requérant, le Tribunal n’a donc pas imposé à ce dernier d’apporter la preuve négative de l’absence de soutien au régime syrien.
En outre, le Tribunal a précisé, au point 96 de l’arrêt attaqué, que, conformément au paragraphe 3 de chacun des articles 27 et 28 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, les noms des membres des familles Makhlouf et Assad ne sont pas inscrits ou maintenus sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives s’il existe des informations suffisantes indiquant que ces membres ne sont pas, ou ne sont plus, liés au régime syrien ou qu’ils n’exercent aucune influence sur celui-ci ou qu’ils ne sont pas associés à un risque réel de contournement.
En affirmant, aux points 96 et 102 de l’arrêt attaqué, qu’aucun élément du dossier n’indique que le requérant n’est pas, ou n’est plus, lié au régime syrien ou qu’il n’exerce aucune influence sur celui-ci ou qu’il n’est pas associé à un risque réel de contournement ou qu’il s’est distancié des autres membres de la famille Makhlouf ou Assad et qu’il n’est plus lié à ce régime, le Tribunal n’a  pas considéré que la charge de la preuve pesait sur le requérant.
En effet, la simple affirmation au point 96 de l’arrêt attaqué, selon laquelle « aucun élément du dossier ne permet d’arriver à une telle conclusion » ne signifie aucunement que le Tribunal a estimé qu’il incombait au requérant de démontrer qu’il n’existait pas, à son égard, des raisons justifiant l’inscription de son nom sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives et que le Tribunal a, partant, renversé la charge de la preuve (voir, en ce sens, arrêts du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil, C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441, points 60 et 86, ainsi que du 9 juillet 2020, Haswani/Conseil, C‑241/19 P, EU:C:2020:545, point 82)
Bien au contraire, le Tribunal a souligné, au point 102 de l’arrêt attaqué, que la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, n’instaure pas de présomption irréfragable de soutien ou de lien au régime syrien à l’encontre des membres des familles Assad ou Makhlouf, dans la mesure où les noms des personnes appartenant à ces familles ne sont pas inscrits sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives s’il est établi que ces personnes ne sont pas, ou ne sont plus, liées à ce régime.
Par ailleurs, en ce qui concerne l’argumentation  relative à la violation de la foi due aux actes,  dirigée contre le point 101 de l’arrêt attaqué, il convient de la rejeter, conformément à la jurisprudence citée au point 86 du présent arrêt, comme irrecevable, dès lors qu’elle constitue une simple demande de réexamen d’un argument déjà présenté en première instance, au sujet duquel le Tribunal a constaté, au point 103 de l’arrêt attaqué, que le requérant n’a invoqué  aucun principe général ni aucune règle du droit de l’Union qui s’opposerait à l’adoption d’un critère tel que celui applicable en l’espèce. Or, le fait d’invoquer au niveau du pourvoi la violation de la foi due aux actes ne constitue pas une argumentation suffisante permettant à la Cour d’exercer son contrôle.
L’argumentation du requérant selon laquelle le Tribunal n’aurait pas pris en considération le fait que l’exercice de la fonction de vice-président de Syriatel représente une fonction honorifique ne délivrant pas de réel pouvoir à celui qui la détient doit également être écarté comme irrecevable, conformément à la jurisprudence citée au point 67 du présent arrêt, en ce que le Tribunal est seul compétent pour apprécier la valeur qu’il convient d’attribuer aux éléments de preuve qui lui ont été soumis.
Au demeurant, il convient de constater qu’une telle argumentation n’est pas de nature à remettre en cause l’appréciation du Tribunal effectuée aux points 105 à 107 de l’arrêt attaqué, points qui ne sont d’ailleurs pas critiqués par le présent pourvoi, sur le bien-fondé du motif relatif à la fonction d’homme d’affaires important du requérant, retenu par le Conseil aux fins de l’inscription du nom de celui-ci sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives.
Il résulte de ce qui précède que le troisième moyen doit être écarté comme étant partiellement irrecevable et partiellement non fondé.
En raison du fait qu’aucun des trois moyens n’a pu aboutir, la demande d’élargissement du pourvoi à l’annulation à la décision 2019/806, cette dernière ayant remplacé l’un des actes initialement attaqué, doit être rejetée comme étant devenu sans objet.
Par conséquent, le pourvoi doit être rejeté dans son intégralité.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de ce règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant conclu à la condamnation du requérant et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête :
1)

Le pourvoi est rejeté.
2)

M. Ehab Makhlouf est condamné aux dépens.
Rossi
Malenovský
Biltgen
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 1
er
octobre 2020.
Le greffier
La présidente de la VIII
ème
chambre
A. Calot Escobar

L. S. Rossi
*
Langue de procédure : le français.