CELEX: 62021CJ0243
Zahtjev za prethodnu odluku
Telekomunikacije
Direktiva 2002/19/EZ (Direktiva o pristupu)
Članak 8. stavak 3.
Direktiva 2014/61/EU
Članak 1. stavci 3. i 4. i članak 3. stavak 5.
Ovlast nacionalnog regulatornog tijela da operatoru koji nema značajnu tržišnu snagu nametne ex ante regulatorne uvjete u pogledu pristupa fizičkoj infrastrukturi
Nepostojanje spora o pristupu

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 8. stavka 3. Direktive 2002/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme (u daljnjem tekstu: Direktiva o pristupu) (
SL 2002., L 108, str. 7
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 38., str. 69.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. (
SL 2009., L 337, str. 37
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 68.) (u daljnjem tekstu: Direktiva o pristupu), u vezi s člankom 1. stavcima 3. i 4. i člankom 3. stavkom 5. Direktive 2014/61/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o mjerama za smanjenje troškova postavljanja elektroničkih komunikacijskih mreža velikih brzina (
SL 2014., L 155, str. 1
.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva TOYA sp. z o.o. i Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji (Poljska komora za elektroničku komunikaciju, Poljska) i Prezes Urzedu Komunikacji Elektronicznej (predsjednik Ureda za elektroničke komunikacije, Poljska) (u daljnjem tekstu: predsjednik UEK‑a) o odluci koju je potonji donio 11. rujna 2018. kojom se društvu TOYA nameću
ex ante
regulatorni uvjeti kojima se uređuju uvjeti i načini pristupa njegovoj fizičkoj infrastrukturi (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva o pristupu
Članak 1. stavak 1. Direktive o pristupu, naslovljen „Opseg i svrha”, glasio je:
„Unutar okvira utvrđenog u Direktivi 2002/21/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) (
SL 2002., L 108, str. 33
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 25.)], ova Direktiva usklađuje način na koji države članice uređuju pristup i međusobno povezivanje elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme. Svrha je utemeljiti regulatorni okvir u skladu s unutarnjim tržišnim načelima za odnose između davatelja mreža i usluga iz kojega će proizaći održivo tržišno natjecanje, interoperabilnost usluga elektroničke komunikacije i potrošačke pogodnosti.”
Stavci 1. i 3. članka 5. Direktive o pristupu, naslovljenog „Ovlasti i odgovornosti državnih regulatornih tijela u vezi s pristupom i međusobnim povezivanjem”, predviđali su:
„1.   Provodeći ciljeve navedene u članku 8. Direktive 2002/21/EZ (Okvirna direktiva), državna regulatorna tijela potiču i prema potrebi osiguravaju, u skladu s odredbama ove Direktive, odgovarajući pristup i međupovezivanja, kao i funkcionalnu povezanost usluga, a svoju odgovornost primjenjuju promičući učinkovitost, održivo tržišno natjecanje, učinkovito ulaganje i inovacije, te dajući krajnjim korisnicima najveću korist.
Posebno, ne dovodeći u pitanje mjere koje se mogu poduzeti u vezi s poduzećima sa znatnijom tržišnom snagom u skladu s člankom 8., državna regulatorna tijela posebno moraju biti u stanju nametnuti:
(a)
u onoj mjeri u kojoj je to potrebno kako bi se osiguralo povezivanje s kraja‑na‑kraj, obveze za poduzeća koja nadziru pristup krajnjim korisnicima, uključujući u opravdanim slučajevima obvezu međusobnog povezivanja s drugim mrežama ako to već nije slučaj;
(a.b.)
u opravdanim slučajevima i u nužnom opsegu, obveze poduzećima koja kontroliraju pristup do krajnjih korisnika da uspostave funkcionalnu povezanost svojih usluga;
(b)
u onoj mjeri u kojoj je to potrebno kako bi se krajnjim korisnicima osigurala dostupnost usluga digitalne radijske i televizijske difuzije koje su specificirale države članice, obveze za operatore omogućivanja pristupa drugoj opremi koja se navodi u Prilogu I., dijelu II., po poštenim, objektivnim i nediskriminirajućim načelima.
[…]
3.   S obzirom na pristup i međupovezivanje iz stavka 1., države članice osiguravaju da državno regulatorno tijelo ima ovlasti da na vlastitu inicijativu posreduje kada je to opravdano, kako bi se osigurali ciljevi politike upravljanja iz članka 8. Direktive 2002/21/EZ (Okvirna direktiva) u skladu s odredbama ove Direktive i postupcima iz članaka 6. i 7., 20. i 21. Direktive 2002/21/EZ (Okvirna direktiva).”
Stavci 1. do 3. članka 8. Direktive o pristupu, naslovljenog „Nametanje, izmjena ili povlačenje obveza“, određivali su:
„1.   Države članice osiguravaju da su državna regulatorna tijela ovlaštena za nametanje obveza iz članaka 9. do 13.a.
2.   Ako je operator određen da ima znatniju tržišnu snagu na određenom tržištu kao rezultat analize tržišta provedene u skladu s člankom 16. Direktive 2002/21/EZ (Okvirna direktiva), državno regulatorno tijelo, ako je potrebno, nameće obveze utvrđene u člancima od 9. do 13. ove Direktive.
3.   Ne dovodeći u pitanje:
–
odredbe članka 5. stavka 1. i članka 6.,
–
odredbe članaka 12. i 13. Direktive 2002/21/EZ (Okvirna direktiva), uvjet 7. u dijelu B Priloga Direktivi 2002/20/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (Direktiva o ovlaštenju) (
SL 2002., L 108, str. 21
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 53., str. 62.)] kao što je primijenjeno na temelju članka 6. stavka 1. te Direktive, člancima 27., 28. i 30. Direktive 2002/22/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (
SL 2002., L 108, str. 51
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 3.)] i relevantnim odredbama Direktive 2002/58/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. srpnja 2002. o obradi osobnih podataka i zaštiti privatnosti u području elektroničkih komunikacija (Direktiva o privatnosti i elektroničkim komunikacijama) [(
SL 2002., L 201, str. 37
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 52., str. 111.)] koja sadržava obveze za poduzeća koja nisu određena da imaju znatniju tržišnu snagu, ili
–
potrebu pridržavanja međunarodnih obveza,
državna regulatorna tijela neće nametati obveze utvrđene u člancima od 9. do 13. za operatore koji nisu određeni u skladu sa stavkom 2.
[…]”
Okvirna direktiva
Članak 8. Direktive 2002/21, kako je izmijenjena Direktivom 2009/140 (u daljnjem tekstu: Okvirna direktiva), naslovljen „Ciljevi politikei regulativna načela”, predviđao je:
„1.   Države članice osiguravaju da državna regulatorna tijela u izvršavanju svojih regulatornih zadaća navedenih u ovoj Direktivi i posebnim direktivama poduzmu sve opravdane mjere u svrhu ostvarivanja ciljeva navedenih u stavcima 2., 3. i 4. Ove mjere su proporcionalne tim ciljevima.
[…]
2.   Državna regulatorna tijela promiču tržišno natjecanje u području pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža, elektroničkih komunikacijskih usluga i pripadajuće opreme i usluga,
inter alia
:
[…]
3.   Državna regulatorna tijela doprinose razvoju unutarnjeg tržišta […]
[…]
4.   Državna regulatorna tijela promiču interese građana Europske unije […]
[…]
5.   U provođenju ciljeva politike iz stavaka 2., 3. i 4., državna regulatorna tijela, primjenjuju nepristrana, transparentna, nediskriminirajuća i razmjerna regulatorna načela […]
[…]”
Članak 12. Okvirne direktive, naslovljen „Zajednička lokacija i zajedničko korištenje dijelova mreže i povezane opreme za davatelje električnih komunikacijskih mreža”, glasio je:
„1.   Kada poduzeće koje daje na korištenje elektroničke komunikacijske mreže ima pravo, na temelju nacionalnog zakonodavstva, postaviti opremu na, preko ili ispod javne ili privatne nekretnine, ili može iskoristiti postupak izvlaštenja ili uporabe nekretnine, državna regulatorna tijela mogu, u potpunosti vodeći računa o načelu razmjernosti, odrediti zajedničko korištenje te opreme ili nekretnine, uključujući zgrade, ulaze u zgrade, ožičenje zgrade, antenske stupove, antene, tornjeve i ostale potporne konstrukcije, kabelske kanale, cijevi, šahtove, ormariće.
2.   Države članice mogu zahtijevati od nositelja prava iz stavka 1. da zajednički koriste opremu ili nekretninu (uključujući fizičku zajedničku lokaciju) ili da poduzmu mjere kako bi se olakšalo usklađivanje javnih radova da bi se zaštitio okoliš, ljudsko zdravlje, javna sigurnost ili kako bi se zadovoljili ciljevi urbanističkog i prostornog planiranja, i to samo nakon javne rasprave tijekom koje se svim zainteresiranima stranama pruža mogućnost da iznesu svoja stajališta. Takvi dogovori o zajedničkom korištenju ili usklađivanju mogu uključiti pravila o raspodjeli troškova opreme ili nekretnina koje se zajednički koriste.
3.   Države članice osiguravaju da državna tijela, nakon odgovarajućeg razdoblja javne rasprave tijekom koje sve zainteresirane strane imaju mogućnost iskazati svoja stajališta, također imaju ovlasti odrediti obvezu zajedničkog korištenja ožičenja unutar zgrade ili do prve sabirne ili razdjelne točke kada je ona smještena izvan zgrade, nositeljima prava iz stavka 1. i/ili vlasniku takvog ožičenja, kada je to opravdano s obrazloženjem da bi udvostručenje takve infrastrukture bilo gospodarski neučinkovito ili fizički nepraktično. Takvi dogovori o zajedničkom korištenju mogu uključiti pravila o raspodjeli troškova opreme ili nekretnine koje se zajednički koriste vodeći računa o opasnosti kada je to primjereno.
4.   Države članice osiguravaju da nadležna državna tijela mogu zahtijevati od poduzeća da pruže potrebne informacije, ako ih nadležna državna tijela budu zahtijevala, kako bi ova tijela, zajedno s državnim regulatornim tijelima, mogla utvrditi detaljni zapisnik prirode, raspoloživosti i zemljopisne lokacije opreme iz stavka 1. te ga staviti na raspolaganje zainteresiranim stranama.
5.   Mjere koje poduzima državno regulatorno tijelo sukladno ovom članku su nepristrane, transparentne, nediskriminirajuće i razmjerne. Prema potrebi, ove se mjere provode u koordinaciji s tijelima lokalne vlasti.”
Direktiva 2014/61
Uvodne izjave 9., 11. i 12. Direktive 2014/61 glase kako slijedi:
„(9)
Mjere kojima je cilj povećanje učinkovitosti korištenja postojeće infrastrukture te smanjenje troškova i zapreka pri izvođenju novih građevinskih radova trebale bi, uz očuvanje djelotvorne konkurencije, pružiti znatan doprinos osiguranju brzog i opsežnog postavljanja elektroničkih komunikacijskih mreža velike brzine, bez negativnog utjecaja na zaštitu, sigurnost i neometano funkcioniranje postojeće javne infrastrukture.
[…]
(11)
Ova Direktiva ima za cilj utvrditi neka minimalna prava i obveze primjenjive diljem Unije kako bi se olakšalo uvođenje elektroničkih komunikacijskih mreža velike brzine i koordinacija među sektorima. Uz osiguranje minimalnih ravnopravnih uvjeta, njome se ne bi trebale dovesti u pitanje postojeće najbolje prakse i mjere usvojene na nacionalnoj i lokalnoj razini koje sadrže detaljnije odredbe i uvjete kao i dodatne mjere kojima se ta prava i odredbe nadopunjuju, u skladu s načelom supsidijarnosti.
(12)
S obzirom na načelo
lex specialis
, kada se primjenjuju konkretnije regulatorne mjere u skladu s pravom Unije, one bi trebale imati prednost pred minimalnim pravima i obvezama predviđenima ovom Direktivom. Stoga ova Direktiva ne bi trebala dovesti u pitanje regulatorni okvir Unije za elektroničku komunikaciju određen u Direktivi 2002/21/EZ […], kao i Direktivi 2002/19/EZ […], Direktivi 2002/20/EZ […], Direktivi 2002/22/EZ […] i Direktivi Komisije 2002/77/EZ [od 16. rujna 2002. o tržišnom natjecanju na tržištima elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (
SL 2002., L 249, str. 21
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 3.)], uključujući nacionalne mjere donesene u skladu s tim regulatornim okvirom, poput posebnih simetričnih ili asimetričnih regulatornih mjera.”
Članak 1. Direktive 2014/61, naslovljen „Predmet i područje primjene”, određuje:
„1.   Ova Direktiva ima za cilj olakšati i potaknuti uvođenje elektroničkih komunikacijskih mreža velike brzine promičući zajedničko korištenje postojeće fizičke infrastrukture i omogućujući učinkovitije postavljanje nove fizičke infrastrukture kako bi trošak uvođenja takvih mreža bio što niži.
2.   Ovom Direktivom uspostavljaju se minimalni zahtjevi u vezi s građevinskim radovima i fizičkom infrastrukturom, s ciljem približavanja određenih aspekata zakona i drugih propisa država članica u tim područjima.
3.   Države članice mogu zadržati ili uvesti mjere u skladu s pravom Unije koje nadilaze minimalne zahtjeve uspostavljene ovom Direktivom s ciljem uspješnijeg ostvarivanja cilja iz stavka 1.
4.   Ako je bilo koja od odredaba ove Direktive protivna odredbi Direktive 2002/21/EZ, Direktive 2002/19/EZ, Direktive 2002/20/EZ, Direktive 2002/22/EZ i Direktive 2002/77/EZ, odgovarajuće odredbe tih direktiva imaju prednost.”
Stavkom 1. članka 2. Direktive 2014/61, naslovljenog „Definicije”, predviđa se:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se definicije navedene u Direktivi 2002/21/EZ.
Primjenjuju se i sljedeće definicije:
1.   ‚mrežni operator’ znači poduzetnik koji daje na korištenje ili je ovlašten za davanje na korištenje javne komunikacijske mreže, kao i poduzetnik koji daje na korištenje fizičku infrastrukturu koja je namijenjena pružanju:
(a)
usluga proizvodnje, prijenosa ili distribucije:
i.
plina;
ii.
struje, uključujući javnu rasvjetu;
iii.
grijanja;
iv.
vode, uključujući ispuštanje ili pročišćavanje otpadnih voda i kanalizacije, i sustave odvodnje;
(b)
usluga prijevoza, uključujući željeznicu, ceste, luke i zračne luke”.
Članak 3. Direktive 2014/61, naslovljen „Pristup postojećoj fizičkoj infrastrukturi”, određuje:
„1.   Države članice osiguravaju da svaki mrežni operator ima pravo poduzetnicima koji daju na korištenje ili su ovlašteni za davanje na korištenje elektroničkih komunikacijskih mreža ponuditi pristup svojoj fizičkoj infrastrukturi radi postavljanja elemenata brzih elektroničkih komunikacijskih mreža. Na temelju recipročnosti, države članice mogu predvidjeti pravo operatorâ javnih komunikacijskih mreža da ponude pristup svojoj fizičkoj infrastrukturi u svrhu postavljanja mreža koje nisu elektroničke komunikacijske mreže.
2.   Države članice osiguravaju da na pisani zahtjev poduzetnika koji daje na korištenje ili je ovlašten za davanje na korištenje javnih komunikacijskih mreža, svaki mrežni operator ima obvezu udovoljiti svim razumnim zahtjevima za pristup njegovoj fizičkoj infrastrukturi pod pravičnim i razumnim uvjetima, uključujući cijenu, radi postavljanja elemenata elektroničkih komunikacijskih mreža velikih brzina. U tom se pisanom zahtjevu navode elementi projekta za koji se traži pristup, uključujući određeni vremenski okvir.
[…]
4.   Ako je pristup odbijen ili ako nije postignut dogovor o posebnim uvjetima, uključujući cijenu, u roku od dva mjeseca od dana primitka zahtjeva za pristup, države članice osiguravaju da bilo koja stranka ima pravo uputiti to pitanje nadležnom nacionalnom tijelu za rješavanje sporova.
5.   Države članice zahtijevaju da nacionalno tijelo za rješavanje sporova iz stavka 4. donese, vodeći u potpunosti računa o načelu proporcionalnosti, obvezujuću odluku o rješavanju spora pokrenutog na temelju stavka 4. uključujući utvrđivanje pravičnih i razumnih uvjeta te uključujući, prema potrebi, cijene.
Nacionalno tijelo za rješavanje sporova rješava spor u najkraćem mogućem roku, a u svakom slučaju u roku od četiri mjeseca od dana primitka cjelovitog zahtjeva, osim u iznimnim okolnostima, ne dovodeći u pitanje mogućnost bilo koje stranke da se vezano za konkretni slučaj obrati sudu.
Ako se spor odnosi na pristup infrastrukturi pružatelja usluga elektroničke komunikacijske mreže, a nacionalno tijelo za rješavanje sporova je nacionalno regulatorno tijelo, ono prema potrebi uzima u obzir ciljeve utvrđene u članku 8. Direktive 2002/21/EZ. Svaka cijena koju odredi tijelo za rješavanje sporova osigurava da davatelj pristupa ima pravičnu mogućnost naknade troškova i uzima u obzir utjecaj zatraženog pristupa na poslovni plan davatelja pristupa, uključujući ulaganja mrežnog operatora od kojega se zahtijeva pristup, a posebno ulaganja u fizičku infrastrukturu korištenu za pružanje elektroničkih komunikacijskih usluga velikih brzina.
[…]”
Direktiva (EU) 2018/1972
U skladu s člancima 124. i 125. Direktive (EU) 2018/1972 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija (
SL 2018., L 321, str. 36
.), Direktiva o pristupu i Okvirna direktiva stavljaju se izvan snage s učinkom od 21. prosinca 2020., datuma isteka roka za prenošenje Direktive 2018/1972.
Poljsko pravo
Članak 17. Ustawe o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Zakon o poticanju razvoja telekomunikacijskih usluga i mreža) od 7. svibnja 2010. (u daljnjem tekstu: Zakon o poticanju razvoja), u stavcima 1. i 2. propisuje:
„1.   Mrežni operator pruža telekomunikacijskim poduzećima pristup fizičkoj infrastrukturi, što uključuje njezino zajedničko korištenje, radi postavljanja telekomunikacijske mreže velike brzine.
2.   Za pristup fizičkoj infrastrukturi plaća se naknada, osim ako se stranke ugovora drukčije dogovore.”
Članak 18. stavci 1. do 3. te stavak 6. Zakona o poticanju razvoja glasi kako slijedi:
„1.   Uvjete pristupa fizičkoj infrastrukturi, uključujući tehničke, operativne i financijske uvjete suradnje, stranke utvrđuju u ugovoru o pristupu fizičkoj infrastrukturi, koji se mora sklopiti u pisanom obliku te je ništav ako to nije slučaj.
2.   Predsjednik UEK‑a može od mrežnog operatora zatražiti pružanje informacija o uvjetima pristupa fizičkoj infrastrukturi.
3.   Nakon što mrežni operator dostavi informacije o pristupu fizičkoj infrastrukturi, predsjednik UEK‑a, djelujući u skladu s kriterijima navedenima u članku 22. stavcima 1. do 3., može odlukom utvrditi uvjete pružanja pristupa fizičkoj infrastrukturi. […]
[…]
6.   Mrežni operator kojemu je upućena odluka o utvrđivanju uvjeta pristupa fizičkoj infrastrukturi mora sklopiti ugovore iz stavka 1. prema uvjetima koji su najmanje jednako povoljni kao uvjeti utvrđeni u toj odluci.”
Članak 22. stavci 1. i 2. Zakona o poticanju razvoja određuje:
„1.   Predsjednik UEK‑a odluku o pristupu fizičkoj infrastrukturi donosi u roku od 60 dana od podnošenja zahtjeva za takav pristup, posebice vodeći računa o potrebi da se osiguraju nediskriminirajući i proporcionalni uvjeti pristupa.
2.   Predsjednik UEK‑a prilikom donošenja odluke o pristupu fizičkoj infrastrukturi telekomunikacijskog poduzeća osigurava da naknade za takav pristup pokrivaju troškove tog poduzeća, uzimajući u obzir, osobito, ciljeve utvrđene u članku 8. Direktive [2002/21] i utjecaj pristupa fizičkoj infrastrukturi na poslovni plan tog poduzeća, osobito na ulaganja koja je ono izvršilo u telekomunikacijske mreže velike brzine.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Društvo TOYA poljsko je telekomunikacijsko društvo i mrežni operator.
Nakon upravnog postupka u okviru kojeg je od društva TOYA zatraženo da dostavi informacije o uvjetima pristupa njegovoj fizičkoj infrastrukturi, koja se sastoji od kabelske kanalizacije i telekomunikacijskih kanalizacija, predsjednik UKE‑a je 11. rujna 2018. donio pobijanu odluku.
Ona se osobito temelji na članku 18. stavku 3. Zakona o poticanju razvoja, u vezi s njegovim člankom 17. U njoj su utvrđeni uvjeti pristupa fizičkoj infrastrukturi društva TOYA u pogledu kabelske kanalizacije i telekomunikacijske kanalizacije u zgradama. Njome je društvu TOYA naloženo i da bude spremno sklopiti okvirne ugovore i pojedinačne ugovore te da prihvati zahtjeve za pristup njegovoj fizičkoj infrastrukturi u skladu s navedenim uvjetima pristupa.
U pobijanoj odluci predsjednik UKE‑a pojašnjava da mu članci 18. i 22. Zakona o poticanju razvoja omogućuju da osigura da telekomunikacijska društva imaju pristup fizičkoj infrastrukturi, što uključuje njezino zajedničko korištenje, kako bi mogla postaviti telekomunikacijske mreže velike brzine.
Ističe usklađenost pobijane odluke s ciljevima utvrđenima u Direktivi 2014/61, koji se odnose na prednosti povezane s podjelom infrastrukture i na potrebu uklanjanja prepreka koje dovode do neučinkovitog korištenja postojećih sredstava.
Navodi da će pobijana odluka doprinijeti usklađivanju rokova, postupaka i tržišnih cijena povezanih sa stavljanjem na raspolaganje kabelske kanalizacije i telekomunikacijskih kanalizacija. Stoga bi to dovelo do jednakog postupanja prema svim operatorima, doprinijelo ograničavanju troškova nabave infrastrukture od strane telekomunikacijskih društava koja koriste pristup fizičkoj infrastrukturi te bi omogućilo širi pristup kanalizaciji.
Predsjednik UKE‑a usto navodi da se univerzalnost odobrenih uvjeta pristupa očituje u činjenici da ih se može provesti za suradnju u području međusobnog povezivanja od strane telekomunikacijskih društava s različitim poslovnim profilima i različitim opsegom transakcija. Osim toga, društvu TOYA nije uskraćena mogućnost utvrđivanja sadržaja njegovih okvirnih ugovora kako bi oni bili prilagođeni pravilima funkcioniranja koje je to društvo usvojilo.
Što se tiče njezine proporcionalnosti, u pobijanoj se odluci navodi da se uvjeti pristupa fizičkoj infrastrukturi društva TOYA nisu mogli drukčije odrediti, nego upravnom odlukom. U pobijanoj odluci se također pojašnjava da, prema mišljenju predsjednika UKE‑a, pravila pristupa utvrđena u odluci, ako utječu na pravo vlasništva društva TOYA, nisu prekomjerno ograničavajuća za njega i uzimaju u obzir njegova prava i interese.
U pobijanoj odluci također se navodi da se odredbe Zakona o poticanju razvoja, koje se odnose na uvjete koji predsjedniku UKE‑a omogućuju donošenje odluka kojima se određuju uvjeti za pristup fizičkoj infrastrukturi, ne odnose ni na opseg infrastrukture u vlasništvu ni na broj sporova koji dovodi do pitanja pristupa toj infrastrukturi.
U toj odluci predsjednik UKE‑a u tom pogledu ističe da je uzeo u obzir činjenicu da je društvo TOYA prilikom podnošenja zahtjeva za pristup iz članka 17. Zakona o poticanju razvoja obvezno postupati na jednak način prema poduzetnicima i da je, s obzirom na nužnost osiguranja proporcionalnih uvjeta pristupa, odlučio odrediti uvjete pristupa donošenjem dostatnih i, istodobno, minimalnih mjera za osiguranje cilja koji se želi postići tim pristupom.
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je, osim pobijane odluke, predsjednik UKE‑a donio uvelike slične odluke u pogledu šest drugih telekomunikacijskih operatora.
Društvo TOYA podnijelo je žalbu protiv pobijane odluke pred Sądom Okręgowy w Warszawie (Okružni sud u Varšavi, Poljska). Društvo TOYA smatra da, sukladno članku 3. stavcima 2. i 5., kao i članku 1. stavku 4. Direktive 2014/61 te njezinoj uvodnoj izjavi 12. u vezi s člankom 8. stavcima 2. i 3. Direktive o pristupu i člankom 8. stavkom 5. točkom (f) Okvirne direktive, nacionalno regulatorno tijelo može zahtijevati
ex ante
primjenu referentne ponude samo od operatora koji imaju značajnu tržišnu snagu. Pobijana se odluka protivi pravu Unije zato što nije provedena analiza tržišta kako bi se utvrdilo ima li društvo TOYA značajnu tržišnu snagu te zato što ne postoji nikakav spor o pristupu fizičkoj infrastrukturi u smislu članka 3. stavka 5. Direktive 2014/61.
Sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu usklađenosti pobijane odluke i tumačenja članka 18. stavka 3. Zakona o poticanju razvoja na kojem se ona temelji, s relevantnim odredbama prava Unije, osobito s člankom 1. stavcima 3. i 4. i člankom 3. stavkom 5. Direktive 2014/61, kao i s člankom 8. stavkom 3. Direktive o pristupu, s obzirom na to da je tom odlukom predsjednik UKE‑a nametnuo društvu TOYA
ex ante
regulatorne obveze u pogledu pristupa njegovoj fizičkoj infrastrukturi, iako taj pristup nije izazvao spor i nije dokazano da je društvo TOYA imalo značajnu tržišnu snagu.
Osim toga, budući da su Direktiva o pristupu i Okvirna direktiva stavljene izvan snage i zamijenjene Direktivom 2018/1972, sud koji je uputio zahtjev pita se koje su direktive Unije primjenjive u ovom slučaju.
U tim je okolnostima Sąd Okręgowy w Warszawie (Okružni sud u Varšavi) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 8. stavak 3. Direktive [o pristupu] u vezi s člankom 3. stavkom 5. i člankom 1. stavcima 3. i 4. Direktive [2014/61] tumačiti na način da im se protivi to da nacionalno regulatorno tijelo operatoru koji raspolaže fizičkom infrastrukturom, a koji je istodobno pružatelj javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga ili mreža, ali koji nije određen kao operator sa značajnom tržišnom snagom, naloži da primjenjuje
ex ante
uvjete koje utvrđuje to tijelo, a kojima se uređuju načela pristupa fizičkoj infrastrukturi tog operatora, uključujući načela i postupke za sklapanje ugovora i primjenjive naknade za pristup, neovisno o postojanju spora o pristupu fizičkoj infrastrukturi tog operatora i postojanju djelotvornog tržišnog natjecanja?
Eventualno (verzija II.):
2.
Treba li članak 67. stavke 1. i 3. u vezi s člankom 68. stavcima 2. i 3. Direktive [2018/1972] u vezi s člankom 3. stavkom 5. i člankom 1. stavcima 3. i 4. Direktive [2014/61] tumačiti na način da im se protivi to da nacionalno regulatorno tijelo operatoru koji raspolaže fizičkom infrastrukturom, a koji je istodobno pružatelj javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga ili mreža, ali koji nije određen kao operator sa značajnom tržišnom snagom, naloži da primjenjuje
ex ante
uvjete koje utvrđuje to tijelo, a kojima se uređuju načela pristupa fizičkoj infrastrukturi tog operatora, uključujući načela i postupke za sklapanje ugovora i primjenjive naknade za pristup, neovisno o postojanju spora o pristupu fizičkoj infrastrukturi tog operatora i postojanju djelotvornog tržišnog natjecanja?”
O prethodnim pitanjima
Uvodna očitovanja
Uvodno valja istaknuti da su dva prethodna pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev u biti jednaka te se razlikuju samo u pogledu pravnog okvira u svjetlu kojega se od Suda traži da na njih odgovori. Naime, dok svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud o tumačenju koje treba dati članku 1. stavcima 3. i 4. te članku 3. stavku 5. Direktive 2014/61 i članku 8. stavku 3. Direktive o pristupu, drugo pitanje upućuje na iste odredbe Direktive 2014/61 i, alternativno, na članak 67. stavke 1. i 3. te članak 68. stavke 2. i 3. Direktive 2018/1972.
U tom pogledu valja utvrditi da je pobijana odluka donesena 11. rujna 2018. Međutim, kao što je to istaknuto u točki 12. ove presude, tada su Direktiva o pristupu i Okvirna direktiva u potpunosti bile na snazi, s obzirom na to da Direktiva 2018/1972 još nije bila donesena.
Stoga je samo tumačenje relevantnih odredbi Direktive o pristupu i Okvirne direktive, osim odredbi Direktive 2018/1972, koja nije primjenjiva
ratione temporis
, relevantno za utvrđivanje je li tim odredbama protivna praksa nacionalnog regulatornog tijela, kao što je ona predsjednika UKE‑a u glavnom postupku.
U tim okolnostima nije potrebno odgovoriti na drugo prethodno pitanje.
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 1. stavke 3. i 4., kao i članak 3. stavak 5. Direktive 2014/61, u vezi s člankom 8. stavkom 3. Direktive o pristupu, tumačiti na način da im se protivi to da nadležno nacionalno regulatorno tijelo u području elektroničkih komunikacija, mrežnom operatoru, koji nema značajnu tržišnu snagu, naloži da primjenjuje
ex ante
uvjete koje utvrđuje to tijelo, a kojima se uređuju načela pristupa drugih društava koja djeluju u tom području fizičkoj infrastrukturi tog operatora, uključujući načela i postupke za sklapanje ugovora i primjenjive naknade za pristup, neovisno o postojanju spora u vezi s tim pristupom i djelotvornosti tržišnog natjecanja.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst te ciljeve propisa kojeg je ona dio (presuda od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ESB/Latvija,
C‑202/18 i C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, t.
45.
i navedena sudska praksa).
Što se tiče, kao prvo, teksta i konteksta navedenih odredbi, najprije valja istaknuti, kao što to ističe nezavisni odvjetnik u točki 37. svojeg mišljenja, da iz odredbi Direktive 2014/61 proizlazi da ona ima široko područje primjene, koje obuhvaća sve operatore mreža, bez obzira na to je li za njih utvrđeno da imaju značajnu tržišnu snagu.
Tako članak 2. stavak 1. te direktive definira „mrežnog operatora” kao poduzetnika koji daje na korištenje ili je ovlašten za davanje na korištenje javne komunikacijske mreže, kao i poduzetnika koji daje na korištenje fizičku infrastrukturu koja je namijenjena pružanju usluga proizvodnje, prijenosa ili distribucije plina, struje, grijanja ili vode, kao i usluga prijevoza. Valja utvrditi da ta definicija ne sadržava nikakvo upućivanje na tržišnu snagu tog poduzetnika, ni na opseg tržišnih udjela koje drži, ni na konkurentnost tržišta na kojem djeluje.
Članak 3. Direktive 2014/61 o pristupu postojećim fizičkim infrastrukturama u stavku 1. utvrđuje pravo mrežnog operatora da poduzetnicima koji daju na korištenje ili su ovlašteni za davanje na korištenje elektroničkih komunikacijskih mreža ponudi pristup svojoj fizičkoj infrastrukturi. Ta odredba u svojem stavku 2. također uvodi obvezu svakog mrežnog operatora da, neovisno o tome je li određeno da ima značajnu tržišnu snagu, udovolji svim razumnim zahtjevima takvog poduzetnika za pristup njegovoj fizičkoj infrastrukturi pod pravičnim i razumnim uvjetima, uključujući cijenu, radi postavljanja elemenata elektroničkih komunikacijskih mreža velikih brzina.
Ako je pristup odbijen ili ako nije postignut nikakav sporazum između mrežnog operatora koji je vlasnik fizičke infrastrukture i poduzetnika koji traži pristup toj infrastrukturi, pod navedenim posebnim uvjetima, članak 3. stavak 4. te direktive državama članicama nalaže da osiguraju da bilo koja stranka ima pravo uputiti to pitanje nadležnom nacionalnom tijelu za rješavanje sporova. To tijelo tada mora, u skladu s člankom 3. stavkom 5. navedene direktive, donijeti obvezujuću odluku o rješavanju spora tako da odredi, u slučaju odobrenja pristupa, pravične i razumne uvjete, uključujući, prema potrebi, cijenu.
Slijedom toga, što se tiče intervencije nacionalnih tijela u vezi s pristupom postojećoj fizičkoj mrežnoj infrastrukturi u Uniji poduzetnicima koji daju na korištenje ili su ovlašteni za davanje na korištenje elektroničkih komunikacijskih mreža, članak 3. Direktive 2014/61 posvećen je rješavanju
ex post
sporova. Tom se odredbom ne predviđa izričito mogućnost da se preventivno i izvan svakog posebnog spora utvrde
ex ante
regulatorne obveze u vezi s pristupom fizičkoj infrastrukturi mrežnog operatora, poput onih obveza koje je u glavnom postupku društvu TOYA nametnuo predsjednik UKE‑a.
Međutim, ni navedeni članak 3. ni bilo koja druga odredba Direktive 2014/61 izričito ne zabranjuje utvrđivanje takvih
ex ante
regulatornih obveza u vezi s pristupom fizičkoj infrastrukturi mrežnog operatora.
U tom pogledu, iz članka 1. stavaka 2. i 3. Direktive 2014/61, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 11., proizlazi da se njome uspostavljaju samo minimalni zahtjevi i da države članice mogu zadržati ili uvesti mjere u skladu s pravom Unije koje nadilaze navedene zahtjeve kako bi se postigao temeljni cilj navedene direktive, kako je utvrđen u stavku 1. tog članka 1.
Međutim, iz članka 1. stavka 4. te direktive, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 12., proizlazi da, ako je bilo koja od odredaba navedene direktive protivna odredbama drugih direktiva navedenih u tom članku 1. stavku 4., uključujući Okvirnu direktivu i Direktivu o pristupu, odgovarajuće odredbe tih direktiva imaju prednost.
Iz tog pravila o sukobu proizlazi da, kako bi se odgovorilo na prvo pitanje, također valja ispitati protive li se istim direktivama, i konkretnije Okvirnoj direktivi i Direktivi o pristupu, mjere koje je donijelo nacionalno regulatorno tijelo u području pristupa fizičkoj infrastrukturi mrežnog operatora, poput onih koje je donio predsjednik UKE‑a u glavnom postupku.
U tom pogledu valja istaknuti da članak 8. stavak 3. Direktive o pristupu predviđa da, u načelu, nacionalna regulatorna tijela neće nametati obveze transparentnosti, nediskriminacije, zasebnog računovodstva, pristupa i uporabe posebne mrežne opreme i nadzora cijena i troškovnog računovodstva, kako su utvrđene u člancima 9. do 13. te direktive, za operatore koji prema analizi tržišta nemaju značajnu tržišnu snagu.
Međutim, valja utvrditi, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točki 33. svojeg mišljenja, da postoje različite iznimke od te načelne zabrane koja proizlazi iz članka 8. stavka 3. Direktive o pristupu. Nacionalna regulatorna tijela mogu, na temelju nekih od njih, među ostalim, nametnuti
ex ante
regulatorne obveze u području pristupa fizičkoj infrastrukturi mrežnim operatorima koji nemaju nužno značajnu tržišnu snagu na predmetnom tržištu.
Tako članak 5. stavak 1. Direktive o pristupu predviđa da, provodeći ciljeve navedene u članku 8. Okvirne direktive, nacionalna regulatorna tijela potiču i prema potrebi osiguravaju odgovarajući pristup i međupovezivanja, kao i funkcionalnu povezanost usluga, a svoju odgovornost primjenjuju, među ostalim, promičući učinkovitost, održivo tržišno natjecanje, te dajući krajnjim korisnicima najveću korist. U tu svrhu ta odredba omogućuje, među ostalim, nacionalnim regulatornim tijelima da, u mjeri u kojoj je to nužno da bi se osiguralo sveobuhvatnu povezanost ili se usluge napravile interoperabilnima, nametnu obveze poduzetnicima koji nadziru pristup krajnjim korisnicima, i to neovisno o tome imaju li ti poduzetnici značajnu tržišnu snagu (vidjeti, u tom smislu, presudu od 17. rujna 2015., KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, t.
39.
i navedenu sudsku praksu).
U tom pogledu, Sud je imao priliku pojasniti da, kako bi se ostvarili ciljevi navedeni u članku 8. Okvirne direktive u posebnom okviru pristupa i međusobnog povezivanja, nacionalna regulatorna tijela imaju autonomiju djelovanja i načine djelovanja koji nisu iscrpno navedeni (vidjeti u tom smislu presude od 13. studenoga 2008., Komisija/Poljska,
C‑227/07
,
EU:C:2008:620
, t.
65.
; od 12. studenoga 2009., TeliaSonera Finland,
C‑192/08
,
EU:C:2009:696
, t.
58.
do
60.
i od 17. rujna 2015., KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, t.
36.
).
Članak 12. Okvirne direktive također ovlašćuje nacionalna regulatorna tijela da, bez prethodnog utvrđenja da operator o kojem je riječ ima znatniju tržišnu snagu, nametnu obveze koje se odnose na zajedničku lokaciju i dijeljenje dijelova mreže i pripadajuće opreme.
Naposljetku, valja još utvrditi da nijedna odredba Direktive o pristupu i Okvirne direktive ne uvjetuje to da nacionalno regulatorno tijelo nametne
ex ante
regulatorne obveze u pogledu pristupa fizičkoj infrastrukturi postojanjem posebnih sporova između navedenog operatora i poduzetnika koji od njega traže pristup.
S obzirom na prethodna razmatranja, iz teksta i konteksta članka 1. stavaka 3. i 4. kao i članka 3. stavka 5. Direktive 2014/61, u vezi s člankom 1. stavkom 1., člankom 5. stavkom 1. i člankom 8. stavkom 3. Direktive o pristupu, kao i s člancima 8. i 12. Okvirne direktive, proizlazi da nepostojanje posebnih sporova između mrežnog operatora koji ima fizičku infrastrukturu i poduzetnika koji zahtijeva takav pristup toj infrastrukturi, kao i činjenica da nije prethodno utvrđeno da taj operator ima značajnu tržišnu snagu na predmetnom tržištu, ni da na tom tržištu ne postoji djelotvorno tržišno natjecanje, ne može biti prepreka tomu da nadležno nacionalno regulatorno tijelo nametne
ex ante
regulatorne obveze u području pristupa fizičkoj infrastrukturi navedenog operatora.
Kao drugo, takvo doslovno i kontekstualno tumačenje u potpunosti je potkrijepljeno teleološkim tumačenjem relevantnih odredbi Direktive 2014/61, Direktive o pristupu i Okvirne direktive.
U tom pogledu valja, s jedne strane, istaknuti da Direktiva 2014/61 ima za cilj, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., olakšati i potaknuti uvođenje elektroničkih komunikacijskih mreža velike brzine promičući zajedničko korištenje postojeće fizičke infrastrukture i omogućujući učinkovitije postavljanje nove fizičke infrastrukture kako bi trošak uvođenja takvih mreža bio što niži.
Međutim, valja utvrditi da praksa poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja se sastoji od određivanja minimalnih
ex ante
uvjeta za pristup fizičkoj infrastrukturi mrežnog operatora, izvan bilo kakvog posebnog spora, a da prethodno nije utvrđeno da taj operator ima značajnu tržišnu snagu, doprinosi općem cilju Direktive 2014/61 jer promiče i olakšava zajedničko korištenje postojećih infrastruktura. Konkretnije, njome se također doprinosi, kao što to navode poljska vlada i Komisija u svojim pisanim očitovanjima, i kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 43. svojeg mišljenja, sprječavanju sporova koji se odnose na pristup fizičkoj infrastrukturi mrežnog operatora i time se pridonosi cilju rješavanja sporova kojemu teži članak 3. te direktive, kako je naveden u točki 41. ove presude.
S druge strane, valja istaknuti da takva praksa također doprinosi postizanju glavnih ciljeva definiranih Direktivom o pristupu i Okvirnom direktivom. Naime, budući da potiče i olakšava zajedničko korištenje postojeće fizičke infrastrukture, navedena praksa pridonosi uspostavljanju održivog tržišnog natjecanja, jačanju interoperabilnosti usluga elektroničke komunikacije, razvoju unutarnjeg tržišta u tom sektoru i potpori interesima građana i potrošača Unije, ciljevima koji su osobito utvrđeni u članku 8. stavcima 2. do 4. Okvirne direktive i članku 1. stavku 1. Direktive o pristupu.
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 1. stavke 3. i 4., kao i članak 3. stavak 5. Direktive 2014/61, u vezi s člankom 1. stavkom 1., člankom 5. stavkom 1. i člankom 8. stavkom 3. Direktive o pristupu, kao i s člancima 8. i 12. Okvirne direktive, treba tumačiti na način da im se ne protivi to da nadležno nacionalno regulatorno tijelo u području elektroničkih komunikacija, mrežnom operatoru, koji nema značajnu tržišnu snagu, naloži da primjenjuje
ex ante
uvjete koje utvrđuje to tijelo, a kojima se uređuju načela pristupa drugih društava koja djeluju u tom području fizičkoj infrastrukturi tog operatora, uključujući načela i postupke za sklapanje ugovora i primjenjive naknade za pristup, neovisno o postojanju spora u vezi s tim pristupom i djelotvornosti tržišnog natjecanja.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

Članak 1. stavke 3. i 4., kao i članak 3. stavak 5. Direktive 2014/61/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o mjerama za smanjenje troškova postavljanja elektroničkih komunikacijskih mreža velikih brzina, u vezi s člankom 1. stavkom 1., člankom 5. stavkom 1. i člankom 8. stavkom 3. Direktive 2002/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme (Direktiva o pristupu), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009., kao i s člancima 8. i 12. Direktive 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140,

treba tumačiti na način da im se:

ne protivi to da nadležno nacionalno regulatorno tijelo u području elektroničkih komunikacija, mrežnom operatoru, koji nema značajnu tržišnu snagu, naloži da primjenjuje
ex ante
uvjete koje utvrđuje to tijelo, a kojima se uređuju načela pristupa drugih društava koja djeluju u tom području fizičkoj infrastrukturi tog operatora, uključujući načela i postupke za sklapanje ugovora i primjenjive naknade za pristup, neovisno o postojanju spora u vezi s tim pristupom i djelotvornosti tržišnog natjecanja.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: poljski