CELEX: 62019CJ0544
Reenvio prejudicial
Artigo 63.o TFUE
Livre circulação de capitais
Diretiva (UE) 2015/849
Âmbito de aplicação
Regulamentação nacional que exige a realização de pagamentos superiores a um certo montante exclusivamente por transferência ou depósito numa conta de pagamento
Artigo 65.o TFUE
Justificação
Combate à fraude e à evasão fiscais
Proporcionalidade
Sanções administrativas de caráter penal
Artigo 49.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
Princípios da legalidade e da proporcionalidade dos delitos e das penas

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 63.
o
TFUE, do artigo 2.
o
, n.
o
1, da Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.
o
648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (
JO 2015, L 141, p. 73
), lido à luz do considerando 6 e em conjugação com os artigos 4.
o
e 5.
o
desta diretiva, bem como do artigo 58.
o
, n.
o
1, e do artigo 60.
o
, n.
o
4, da referida diretiva, lidos à luz do artigo 47.
o
e do artigo 49.
o
, n.
o
3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a «ECOTEX BULGARIA» EOOD (a seguir «Ecotex») à Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite — Sofia (Direção Territorial da Agência Nacional das Receitas Públicas de Sófia, Bulgária) (a seguir «Autoridade Tributária competente») a respeito da legalidade da sanção administrativa pecuniária aplicada a essa sociedade por infração da legislação nacional sobre a limitação dos pagamentos em numerário.
Quadro jurídico
Direito da União
Nos termos do considerando 1 da Diretiva 2015/849:
«Os fluxos de dinheiro ilícito podem prejudicar a integridade, a estabilidade e a reputação do setor financeiro e ameaçar o mercado interno da União e o desenvolvimento internacional. O branqueamento de capitais, o financiamento do terrorismo e o crime organizado permanecem problemas significativos que deverão ser tratados ao nível da União. A acrescer à intensificação do desenvolvimento de uma abordagem baseada no direito penal à escala da União, a prevenção orientada e proporcionada do uso do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo é indispensável e pode produzir resultados complementares.»
O considerando 6 desta diretiva tem a seguinte redação:
«A realização de pagamentos de elevados montantes em numerário é altamente vulnerável ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo. A fim de aumentar a vigilância e reduzir o risco decorrente de tais pagamentos em numerário, as pessoas que comercializam bens deverão ser abrangidas pela presente diretiva, na medida em que efetuem ou recebam pagamentos em numerário de montante igual ou superior a 10000 EUR. Os Estados‑Membros deverão poder adotar limiares mais baixos, novas limitações gerais para a utilização de numerário e outras disposições mais rigorosas.»
O considerando 11 da referida diretiva enuncia:
«É importante salientar expressamente que os “crimes fiscais” relacionados com impostos diretos e indiretos estão incluídos na definição geral de “atividade criminosa” prevista na presente diretiva em consonância com as Recomendações revistas do [Grupo de Ação Financeira (GAFI)]. Atendendo a que diferentes infrações fiscais podem ser designadas em cada Estado‑Membro como configurando uma “atividade criminosa” punível com as sanções referidas no artigo 3.
o
, n.
o
4, alínea f), da presente diretiva, as definições de crimes fiscais existentes no direito nacional podem ser divergentes. Embora não se pretenda harmonizar as definições de crimes fiscais no direito nacional dos Estados‑Membros, estes deverão autorizar, em toda a medida do possível no respetivo direito nacional, a troca de informações ou a prestação de assistência entre Unidades de Informação Financeira (UIF) da UE.»
Em conformidade com o seu artigo 1.
o
, n.
o
1, a Diretiva 2015/849 visa prevenir a utilização do sistema financeiro da União para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
O artigo 2.
o
, n.
o
1, dessa diretiva dispõe:
«A presente diretiva é aplicável às seguintes entidades obrigadas:
1)
Instituições de crédito;
2)
Instituições financeiras;
3)
As seguintes pessoas singulares ou coletivas, no exercício das suas atividades profissionais:
[…]
e)
Outras pessoas que comercializam bens, na medida em que sejam efetuados ou recebidos pagamentos em numerário de montante igual ou superior a 10000 EUR, independentemente de a transação ser efetuada através de uma operação única ou de várias operações que aparentam uma ligação entre si;
[…]»
O artigo 3.
o
da referida diretiva dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, são aplicáveis as seguintes definições:
[…]
4)
“Atividade criminosa”: qualquer tipo de participação criminosa na prática de um dos seguintes crimes graves:
[…]
f)
Todas as infrações, incluindo os crimes fiscais relacionados com impostos diretos e indiretos, na aceção do direito nacional de cada Estado‑Membro, que sejam puníveis com pena ou medida de segurança privativa de liberdade de duração máxima superior a um ano ou, nos Estados‑Membros cuja ordem jurídica preveja um limiar mínimo para as infrações, todas as infrações puníveis com pena ou medida de segurança privativa de liberdade de duração mínima superior a seis meses;
[…]»
O artigo 4.
o
da mesma diretiva prevê:
«1.   Os Estados‑Membros asseguram, de acordo com a abordagem baseada no risco, que o âmbito da presente diretiva é alargado, no todo ou em parte, a profissões e categorias de empresas distintas das entidades obrigadas a que se refere o artigo 2.
o
, n.
o
1, que exerçam atividades particularmente suscetíveis de ser utilizadas para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo.
2.   Caso um Estado‑Membro torne o âmbito da presente diretiva extensivo a profissões ou categorias de empresas distintas daquelas a que se refere o artigo 2.
o
, n.
o
1, informa a Comissão dessa decisão.»
O artigo 5.
o
da Diretiva 2015/849 tem a seguinte redação:
«Os Estados‑Membros podem aprovar ou manter em vigor, nas matérias reguladas pela presente diretiva, disposições mais rigorosas para prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, dentro dos limites do direito da União.»
O artigo 58.
o
, n.
o
1, desta diretiva dispõe:
«Os Estados‑Membros asseguram que as entidades obrigadas podem ser responsabilizadas por violação das disposições nacionais de transposição da presente diretiva nos termos do presente artigo e dos artigos 59.
o
a 61.
o
Quaisquer sanções ou medidas supervenientes devem ser eficazes, proporcionadas e dissuasivas».
O artigo 60.
o
, n.
o
4, da referida diretiva prevê:
«Os Estados‑Membros asseguram que, ao determinarem o tipo e o nível das sanções ou medidas administrativas, as autoridades competentes têm em conta todas as circunstâncias relevantes, incluindo, se for caso disso:
a)
A gravidade e a duração da violação;
b)
O grau de responsabilidade da pessoa singular ou coletiva considerada responsável;
c)
A capacidade financeira da pessoa singular ou coletiva considerada responsável, tal como indicada, por exemplo, pelo volume de negócios total da pessoa coletiva considerada responsável ou pelo rendimento anual da pessoa singular considerada responsável;
d)
O benefício resultante da violação pela pessoa singular ou coletiva considerada responsável, na medida em que seja determinável;
e)
Os prejuízos causados a terceiros pela violação, na medida em que sejam determináveis;
f)
O nível de cooperação da pessoa singular ou coletiva considerada responsável com a autoridade competente;
g)
Anteriores violações por parte da pessoa singular ou coletiva considerada responsável.»
O artigo 67.
o
, n.
o
1, da mesma diretiva prevê:
«Os Estados‑Membros põem em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva até 26 de junho de 2017. Os Estados‑Membros comunicam imediatamente à Comissão o texto dessas disposições.
Quando os Estados‑Membros adotarem essas disposições, estas incluem uma remissão para a presente diretiva ou são acompanhadas dessa remissão aquando da sua publicação oficial. Os métodos para fazer tal remissão são estabelecidos pelos Estados‑Membros.»
Direito búlgaro
Nos termos do artigo 1.
o
da zakon za ogranichavane na plashtanyata v broy (Lei relativa à Limitação dos Pagamentos em Numerário, DV n.
o
16, de 22 de fevereiro de 2011, a seguir «ZOPB»), esta lei regula as restrições aos pagamentos em numerário no território búlgaro.
Nos termos do artigo 2.
o
da ZOPB:
«A lei não se aplica:
1.   ao levantamento e ao depósito de numerário na sua própria conta de pagamento;
2.   ao levantamento e ao depósito de numerário em contas de pessoas com uma incapacidade de exercício geral ou especial, ou em contas de cônjuges ou de parentes em linha direta;
3.   às operações em numerário em moeda estrangeira a título comercial;
4.   às operações em notas e moedas que envolvam o Banco Central da Bulgária;
5.   ao câmbio, por bancos, de notas e moedas búlgaras usadas;
6.   ao pagamento de remunerações salariais na aceção do [Kodeks na Truda (Código do Trabalho)];
7.   […] ao pagamento dos depósitos garantidos na aceção da [zakon za garantirane na vlogovete v bankite (Lei relativa à Garantia de Depósitos Bancários)].»
O artigo 3.
o
da ZOPB prevê:
«(1)   Os pagamentos no território do país são efetuados exclusivamente por transferência ou depósito numa conta de pagamento sempre que forem:
1.
[…] de montante igual ou superior a 10000 [levs búlgaros (BGN) (cerca de 5110 euros)];
2.
[…] de montante inferior a 10000 BGN, correspondendo este montante a uma parte de uma prestação pecuniária contratual cujo montante seja igual ou superior a 10000 BGN.
(2)   […] O n.
o
1 aplica‑se igualmente aos casos de pagamentos em moeda estrangeira cujos montantes convertidos em BGN sejam iguais ou superiores a 10000 BGN. A conversão em BGN é efetuada à taxa de câmbio do Balgarska narodna banka [Banco Nacional da Bulgária] em vigor no dia do pagamento.»
O artigo 5.
o
da ZOPB tem a seguinte redação:
«(1)   Qualquer pessoa que pratique ou consinta na prática de uma infração do artigo 3.
o
fica sujeita a uma coima correspondente a 25 % do montante total do pagamento realizado, no caso das pessoas singulares, ou a uma sanção pecuniária que ascende a 50 % do montante total do pagamento realizado, no caso das pessoas coletivas.
(2)   Em caso de reincidência na infração referida no n.
o
1, o montante da coima ascende a 50 % do montante do pagamento realizado e o montante da sanção pecuniária ascenderá a 100 % do montante do pagamento realizado.»
Nos termos do artigo 6.
o
da ZOPB:
«(1)   Os autos das infrações abrangidas pela presente lei são lavrados pelas autoridades da Natsionalna agentsia za prihodite [Agência Nacional das Receitas Públicas, Bulgária]. As sanções administrativas são aplicadas pelo diretor executivo da Agência Nacional das Receitas Públicas ou pelos funcionários por si mandatados.
(2)   A zakon za administrativnite narushenia i nakazania [(Lei relativa às Infrações e Sanções Administrativas, DV n.
o
92, de 28 de novembro de 1969, a seguir “ZANN”)] determina o estabelecimento das sanções administrativas, a sua aplicação, os meios de recurso contra as mesmas e sua execução.»
O artigo 27.
o
, n.
os
1 a 5, da ZANN, dispõe:
«(1)   A sanção administrativa é determinada em conformidade com as disposições da presente lei dentro dos limites da sanção prevista em caso de prática da infração.
(2)   Na determinação da sanção, deve ser tida em conta a gravidade da infração, os motivos da sua prática e outras circunstâncias atenuantes e agravantes, bem como a situação patrimonial do infrator.
(3)   As circunstâncias atenuantes implicam a aplicação de uma sanção mais leve e as circunstâncias agravantes implicam uma sanção mais pesada.
[…]
(5)   Do mesmo modo, não é permitido fixar a sanção abaixo do montante mínimo previsto para as sanções de coima e de privação temporária do direito de exercer uma determinada profissão ou atividade determinada.»
O artigo 28.
o
, alínea a), da ZANN prevê que, em caso de infração administrativa de gravidade diminuta, a autoridade investida do poder sancionatório se pode abster de aplicar sanções, embora deva advertir o infrator, oralmente ou por escrito, de que, em caso de reincidência na infração, lhe será aplicada uma sanção administrativa.
Ao abrigo do artigo 63.
o
dessa lei, o Rayonen sad (Tribunal Regional, Bulgária), em formação de juiz singular, aprecia o mérito da causa e decide mediante sentença que pode confirmar, alterar ou revogar a decisão que aplicou a sanção administrativa ou o auto eletrónico. A sentença pode ser objeto de recurso a interpor no Administrativen sad (Tribunal Administrativo, Bulgária) com base nos fundamentos previstos no nakazatelno‑protsesualen kodeks (Código de Processo Penal) e segundo as modalidades previstas no décimo segundo capítulo do administrativnoprotsesualen kodeks (Código de Processo Administrativo).
O artigo 83.
o
da ZANN prevê:
«(1)   Nos casos previstos pela lei pertinente, por ato do Conselho de Ministros ou do Conselho Municipal, podem ser aplicadas sanções pecuniárias às pessoas coletivas ou comerciantes individuais por não terem cumprido as suas obrigações para com o Estado ou o município no exercício da sua atividade.
(2)   A sanção referida no número anterior é aplicada por força da presente lei, salvo disposição em contrário do ato normativo em causa.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
A Ecotex, uma sociedade comercial de direito búlgaro, tem por atividade principal o comércio por grosso de máquinas de produção e respetiva instalação. KS, de nacionalidade grega e residente na Grécia, é o gerente e o sócio único dessa sociedade.
Aquando da assembleia‑geral da referida sociedade de 14 de março de 2018, foi decidido que o lucro não distribuído, num montante de 100000 BGN (cerca de 51110 euros), líquido após aplicação do imposto sobre as sociedades, seria distribuído sob a forma de dividendos ao sócio único, KS. Foi igualmente decidido que esse montante lhe seria pago em numerário, da caixa da mesma sociedade, através de autorizações de saídas de caixa.
Durante uma inspeção tributária, foi determinado, nomeadamente, que, ao abrigo da decisão da assembleia geral de 14 de março de 2018, relativa à distribuição de dividendos, durante o período compreendido entre 14 de março de 2018 e 22 de março de 2018, tinha sido pago em numerário, a KS, o montante de 95000 BGN (cerca de 48550 euros), a título de nove autorizações de saída de caixa relativas, cada uma, ao pagamento em numerário de 10000 BGN (cerca de 5110 euros), bem como de uma autorização de saída de caixa no montante de 5000 BGN (2555 euros).
A Autoridade Tributária competente anunciou, em 5 de junho de 2018, a abertura de um procedimento penal de caráter administrativo contra a Ecotex e, em 26 de junho de 2018, lavrou um auto em que constatou a existência de uma infração das disposições da ZOPB, com o fundamento de que, em 14 de março de 2018, a Ecotex tinha pago em numerário, mediante uma autorização de saída de caixa, o montante de 10000 BGN a favor da KS, com base na decisão tomada pela assembleia geral de 14 de março de 2018 de distribuir a KS dividendos no montante de 100000 BGN.
Em 10 de julho de 2018, a Ecotex apresentou uma reclamação desse auto, alegando que o pagamento do montante de 10000 BGN efetuado em 14 de março de 2018 só excedia 0,01 BGN (cerca de 0,005 euro) a limitação relativa aos pagamentos em numerário prevista pela ZOPB e, portanto, que a infração era de «gravidade menor», na aceção do artigo 28.
o
da ZANN.
Em 3 de setembro de 2018, com fundamento no referido auto, a Autoridade Tributária competente tomou uma decisão de aplicação à Ecotex, com base no artigo 5.
o
, n.
o
1, da ZOPB, uma sanção pecuniária, por essa sociedade ter efetuado, em 14 de março de 2018, um pagamento em numerário no valor de 10000 BGN a favor de KS. Resulta da decisão de reenvio que cada um dos pagamentos em numerário de 10000 BGN a favor de KS foi qualificado de infração do artigo 3.
o
, n.
o
1, ponto 1, da ZOPB e que nove sanções administrativas de caráter pecuniário foram adotadas ao abrigo do artigo 5.
o
, n.
o
1, da ZOPB. Em conformidade com as disposições nacionais, cada sanção pecuniária ascendia a 5000 BGN, correspondente a metade do montante pago em numerário.
Por Acórdão de 14 de dezembro de 2018, o Rayonen sad Petrich (Tribunal Regional de Petrich, Bulgária) negou provimento ao recurso de anulação interposto pela Ecotex dessa decisão da autoridade competente. A Ecotex interpôs então recurso de cassação para o órgão jurisdicional de reenvio, o Administrativen sad Blagoevgrad (Tribunal Administrativo de Blagoevgrad, Bulgária).
Perante esse órgão jurisdicional, a Ecotex reitera, no essencial, o argumento que figura no n.
o
27 do presente acórdão, precisando que, tendo em conta a gravidade menor da infração, uma sanção pecuniária correspondente a metade do montante total recebido em numerário afigura‑se desproporcionada. A Ecotex alega igualmente que o direito de receber os dividendos da sociedade não constitui uma transação ou um contrato e não está, por conseguinte, abrangido pelo conceito de «pagamento» na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, ponto 1, da ZOPB.
A Autoridade Tributária competente sustenta que o conceito de «pagamento», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, ponto 1, da ZOPB, deve ser entendido como designando, sem exceções, qualquer pagamento ou operação financeira, independentemente do facto de se tratar de uma distribuição de dividendos ou da questão de saber se tem por fundamento uma relação contratual, extracontratual ou uma relação de afiliação.
O órgão jurisdicional de reenvio salienta, a título preliminar, que a ZOPB é o instrumento nacional de transposição da Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2005, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo (
JO 2005, L 309, p. 15
), que foi revogada e substituída, a partir de 26 de junho de 2017, pela Diretiva 2015/849.
Por conseguinte, considera que o artigo 3.
o
, n.
o
1, ponto 1, dessa lei deve ser interpretado à luz das disposições pertinentes da Diretiva 2015/849, mas igualmente do artigo 63.
o
TFUE.
Em primeiro lugar, referindo‑se ao Acórdão de 6 de junho de 2000, Verkooijen (
C‑35/98
,
EU:C:2000:294
), o órgão jurisdicional de reenvio recorda que o conceito de «movimentos de capitais» abrange, entre outros, o recebimento de dividendos de ações e de partes em sociedades comerciais. Coloca‑se, assim, a questão de saber se o artigo 63.
o
TFUE que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, proíbe nomeadamente as medidas que são de molde a dissuadir os não residentes de investirem num Estado‑Membro ou de manterem tais investimentos, se opõe a uma disposição legal como o artigo 3.
o
, n.
o
1, ponto 1, da ZOPB que impõe uma limitação aos pagamentos em numerário.
Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que o objetivo da Diretiva 2015/849 é a prevenção da utilização do sistema financeiro da União para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo. Ora, em conformidade com o artigo 5.
o
dessa diretiva, os Estados‑Membros podem, para esse efeito, introduzir restrições ao recurso a pagamentos em numerário mais rigorosas do que as previstas pela referida diretiva. Nesse contexto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a limitação dos pagamentos em numerário, prevista no artigo 3.
o
, n.
o
1, ponto 1, da ZOPB, é abrangida pelo âmbito de aplicação material da Diretiva 2015/849 e, em caso afirmativo, se os Estados‑Membros podem fixar livremente um limiar de pagamentos em numerário inferior a 10000 euros.
Em terceiro lugar, em caso de resposta afirmativa a esta segunda questão, seria necessário apreciar, tendo em conta o artigo 58.
o
, n.
o
1, e o artigo 60.
o
, n.
o
4, da Diretiva 2015/849, lidos à luz do artigo 49.
o
, n.
o
3, da Carta, em que medida uma disposição nacional como o artigo 5.
o
, n.
o
1, da ZOPB pode prever, para todas as operações financeiras, uma sanção pecuniária, a cargo das pessoas coletivas, de um montante fixo que ascende a metade do montante total do pagamento efetuado em numerário. Por outro lado, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, coloca‑se igualmente a questão de saber se tal disposição nacional não viola o princípio de uma fiscalização jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 47.
o
da Carta, uma vez que resulta do artigo 27.
o
, n.
o
5, da ZANN que o órgão jurisdicional nacional competente não pode reduzir a sanção, em caso de recurso, abaixo do montante mínimo previsto no artigo 5.
o
, n.
o
1, da ZOPB.
Nessas condições, o Administrativen sad Blagoevgrad (Tribunal Administrativo de Blagoevgrad) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 63.
o
TFUE ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição nacional, como a que está em causa no processo principal, nos termos da qual os pagamentos no território nacional, de montante igual ou superior a 10000 BGN, só podem ser efetuados por transferência ou depósito bancário e que limita os pagamentos em numerário de dividendos resultantes de lucros não distribuídos num montante igual ou superior a 10000 BGN? Caso o artigo 63.
o
TFUE não se oponha a esta disposição: esta limitação é justificada pelos objetivos da Diretiva [2015/849]?
2)
Deve o artigo 2.
o
, n.
o
1, da Diretiva [2015/849] ser interpretado, tendo em conta o considerando 6, bem como os seus artigos 4.
o
e 5.
o
, no sentido de que não se opõe a uma disposição geral nacional, como a que está em causa no processo principal, nos termos da qual os pagamentos no território nacional, de montante igual ou superior a 10000 BGN, só podem ser efetuados por transferência ou depósito bancário, sem ter em consideração a pessoa e o motivo para o pagamento em numerário e que abrange, em simultâneo, todos os pagamentos em numerário entre pessoas singulares e coletivas em causa?
a)
Em caso de resposta afirmativa a esta questão, o artigo 2.
o
, n.
o
1, ponto 3, alínea e), da [Diretiva 2015/849], tendo em conta o considerando 6, bem como os seus artigos 4.
o
e 5.
o
, permite que os Estados‑Membros prevejam novas limitações gerais adicionais para os pagamentos em numerário no território nacional, numa disposição nacional como a que está em causa no processo principal, nos termos da qual os pagamentos em numerário no território nacional, de montante igual ou superior a 10000 BGN, só podem ser efetuados por transferência ou depósito bancário se o motivo para o pagamento em numerário for “lucros não distribuídos” (dividendos)?
b)
Em caso de resposta afirmativa a esta questão, o artigo 2.
o
, n.
o
1, ponto 3, alínea e), da [Diretiva 2015/849], tendo em conta o considerando 6 e o seu artigo 5.
o
, permite que os Estados‑Membros prevejam limitações aos pagamentos em numerário numa disposição nacional, como a que está em causa no processo principal, nos termos da qual os pagamentos no território nacional, de montante igual ou superior a 10000 BGN, só podem ser efetuados por transferência ou depósito bancário se o limiar dos referidos pagamentos for inferior a 10000 euros?
3)
a)
Devem o artigo 58.
o
, n.
o
1, e o artigo 60.
o
, n.
o
4, da [Diretiva 2015/849] ser interpretados, à luz do artigo 49.
o
, n.
o
3, da [Carta], no sentido de que se opõem a uma disposição nacional, como a que está em causa no processo principal, que estabelece um montante fixo para as sanções administrativas por violação das limitações aplicáveis aos pagamentos em numerário e não permite uma apreciação diferenciada que tenha em conta as circunstâncias concretas relevantes?
b)
Em caso de resposta no sentido de que o artigo 58.
o
, n.
o
1, e o artigo 60.
o
, n.
o
4, da [Diretiva 2015/849] não se opõem, à luz do artigo 49.
o
, n.
o
3, da [Carta], a uma disposição nacional, como a que está em causa no processo principal, que estabelece um montante fixo para as sanções administrativas por violação das limitações aplicáveis aos pagamentos em numerário, devem o artigo 58.
o
e o artigo 60.
o
, n.
o
4, da [Diretiva 2015/849], tendo em conta o princípio da efetividade e o direito à ação nos termos do artigo 47.
o
da [Carta] ser interpretados no sentido de que se opõem a uma disposição nacional, como a que está em causa no processo principal, que restringe a fiscalização judicial, quando essa disposição não permite ao tribunal, em caso de recurso [contra a sanção aplicada], fixar uma sanção administrativa por violação das limitações aplicáveis aos pagamentos em numerário adequada às circunstâncias concretas relevantes, inferior ao montante mínimo previsto?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à segunda questão
Com a sua segunda questão, que importa examinar em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 2.
o
, n.
o
1, ponto 3, alínea e), da Diretiva 2015/849, lido à luz do considerando 6 desta diretiva e em conjugação com os artigos 4.
o
e 5.
o
da mesma, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro que, para o pagamento no território nacional de um montante igual ou superior a um limiar fixado, proíbe que as pessoas singulares e coletivas efetuem pagamentos em numerário, exigindo que procedam a transferência ou depósito numa conta de pagamento.
A este respeito, há que recordar que o artigo 2.
o
da Diretiva 2015/849 enumera as entidades às quais, devido à sua participação na execução de uma transação ou de uma atividade de natureza financeira, esta diretiva é aplicável.
Assim, a referida diretiva aplica‑se, nomeadamente, em conformidade com o seu artigo 2.
o
, n.
o
1, ponto 3, alínea e), aos pagamentos efetuados ou recebidos em numerário por pessoas que comercializam bens de montante igual ou superior a 10000 euros, independentemente de a transação ser efetuada através de uma operação única ou de várias operações que aparentam uma ligação entre si.
A diretiva 2015/849 prevê, além disso, no seu artigo 4.
o
, que os Estados‑Membros podem alargar este âmbito de aplicação às profissões e categorias de empresas que exerçam atividades particularmente suscetíveis de serem utilizadas para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo. Além disso, o artigo 5.
o
dessa diretiva dispõe que os Estados‑Membros podem igualmente adotar, nas matérias por ela reguladas, disposições mais rigorosas para prevenir essas atividades criminosas dentro dos limites do direito da União. Por outro lado, resulta do considerando 6 da referida diretiva que os Estados‑Membros devem «poder adotar limiares mais baixos [que o limiar de 10000 euros], novas limitações gerais para a utilização de numerário e outras disposições mais rigorosas».
Assim, há que examinar se uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal pode de ser abrangida pela Diretiva 2015/849 e, nomeadamente, por uma ou várias destas disposições.
A este respeito, como indicou o advogado‑geral no n.
o
45 das suas conclusões, afigura‑se, tendo em conta os objetivos e a estrutura da Diretiva 2015/849, que não é esse o caso.
Com efeito, no que respeita, em primeiro lugar, aos objetivos da Diretiva 2015/849, esta última visa, como resulta do respetivo artigo 1.
o
, lido à luz do seu considerando 1, prevenir a utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, a fim de evitar que fluxos de dinheiro ilícito possam prejudicar a integridade, a estabilidade e a reputação do setor financeiro da União, ameaçar o seu mercado interno e o desenvolvimento internacional. Como salientou o advogado‑geral no n.
o
46 das suas conclusões, a referida diretiva procede, para esse fim, a uma harmonização das medidas de diligência e de controlo que os Estados‑Membros devem instituir a respeito das categorias profissionais mais expostas à manipulação de fundos provenientes de crimes graves e à recolha de fundos ou bens para fins terroristas.
Embora seja verdade que as infrações fiscais relacionadas com impostos diretos e indiretos figuram entre as atividades criminosas abrangidas pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2015/849, resulta do artigo 3.
o
, ponto 4, alínea f), desta, bem como do considerando 11 da mesma, que é esse o caso apenas na condição de essas infrações serem puníveis com uma pena privativa de liberdade ou com uma medida de segurança de uma certa duração. Por conseguinte, a referida diretiva visa prevenir a prática de infrações da regulamentação fiscal mais graves do que aquelas que resultam da violação de uma limitação dos pagamentos em numerário.
Quanto à regulamentação nacional em causa no processo principal, resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que a mesma procura alcançar objetivos diferentes dos prosseguidos pela Diretiva 2015/849. Com efeito, afigura‑se que essa regulamentação visa combater a fraude e evasão fiscais, ao exigir que os pagamentos de montante igual ou superior a 10000 BGN não sejam efetuados em numerário, mas por transferência ou depósito numa conta de pagamento, de modo que se garanta a rastreabilidade das transações financeiras. Segundo o Governo búlgaro, a ZOPB visa, assim, limitar o setor informal na economia búlgara e prevenir a dissimulação dos pagamentos ou das receitas e das despesas, com o objetivo de evitar o pagamento dos impostos previstos pela legislação em vigor, bem como o pagamento das contribuições sociais obrigatórias.
Além disso, o Governo búlgaro precisou, nas suas observações escritas, que existem, no plano nacional, dois textos que foram adotados para transpor a Diretiva 2015/849, a saber, a zakon za merkite srehstu izpiraneto na pari (Lei relativa às Medidas de Combate ao Branqueamento, DV n.
o
27, de 27 de março de 2018) e a zakon za merkite sreshtu finantsiraneto na terorizma (Lei relativa às Medidas de Combate ao Financiamento do Terrorismo, DV n.
o
16, de 18 de fevereiro de 2003). Em contrapartida, a ZOPB não contém nenhuma medida relativa ao combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo e não contém nenhuma remissão para a Diretiva 2015/849.
Ora, a este respeito, importa sublinhar que, em conformidade com o artigo 67.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2015/849, quando os Estados‑Membros adotam as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à mesma, essas disposições devem incluir uma remissão para essa diretiva ou ser acompanhadas dessa remissão aquando da sua publicação oficial.
Em segundo lugar, no que respeita à estrutura da Diretiva 2015/849, esta estabelece medidas que se distinguem, pela sua natureza e pelos seus destinatários, das medidas instituídas pela regulamentação nacional em causa no processo principal.
No que diz respeito, em primeiro lugar, à natureza das referidas medidas, as pessoas abrangidas pelo âmbito de aplicação desta diretiva devem, da mesma forma que a Diretiva 2005/60 previa, sujeitar‑se, devido à sua participação na execução de uma transação ou de uma atividade financeira, a um certo número de obrigações, designadamente, a identificação e a verificação da identidade do cliente e do beneficiário efetivo, a obtenção de informações sobre o objeto e a natureza pretendida da relação de negócios, assim como a obrigação de declarar às autoridades competentes qualquer indício de branqueamento de capitais ou de financiamento de terrorismo (v., neste sentido, no que respeita à Diretiva 2005/60, Acórdão de 17 de janeiro de 2018, Corporate Companies,
C‑676/16
,
EU:C:2018:13
, n.
o
27).
Em contrapartida, resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que a ZOPB se limita a regulamentar o uso, pelas pessoas singulares ou coletivas, dos meios de pagamento no território nacional.
Importa igualmente sublinhar que a Diretiva 2015/849 não contém nenhuma disposição que limite o montante dos pagamentos que podem ser efetuados em numerário nem exige que os Estados‑Membros imponham tais limitações.
Além disso, embora resulte nomeadamente do seu artigo 5.
o
e do seu considerando 6 que a Diretiva 2015/849 não impede os Estados‑Membros de aprovarem ou manterem em vigor disposições mais rigorosas para prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, tal não é o objetivo da regulamentação em causa no processo principal, como resulta dos n.
os
46 e 47 do presente acórdão. As medidas previstas por essa regulamentação não constituem, portanto, medidas de transposição dessa diretiva.
No que respeita, em segundo lugar, ao âmbito de aplicação
ratione personae
da Diretiva 2015/849, como precisou o advogado‑geral no n.
o
54 das suas conclusões, as medidas instituídas por esta diretiva têm como destinatário, em conformidade com o artigo 2.
o
da mesma, a um círculo restrito de entidades, identificáveis tanto pelo seu grau de exposição aos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, como pelo grau de vulnerabilidade das suas transações ou da sua atividade financeira.
Em contrapartida, resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que a regulamentação nacional em causa no processo principal é aplicável a qualquer pessoa singular ou coletiva, independentemente da qualidade ao abrigo da qual efetue um pagamento, bem como da existência e, se for caso disso, da natureza da transação a que tal pagamento diz respeito.
Por outro lado, importa, à luz dos factos do litígio no processo principal, salientar que o âmbito de aplicação do artigo 2.
o
, n.
o
1, ponto 3, alínea e), da Diretiva 2015/849 abrange, em todo o caso, exclusivamente os pagamentos efetuados como contrapartida de uma entrega de bens e não visa as relações entre uma sociedade e os seus acionistas. Nestas condições, a faculdade concedida aos Estados‑Membros pelo considerando 6 dessa diretiva de adotarem limiares mais baixos do que os previstos nesse artigo 2.
o
, n.
o
1, ponto 3, alínea e), não pode ser pertinente numa situação como a que está em causa no processo principal.
Do mesmo modo, embora o artigo 4.
o
da Diretiva 2015/849 autorize os Estados‑Membros a alargarem o âmbito de aplicação desta, esta disposição só prevê esta extensão a profissionais e categorias de empresas «que exerçam atividades particularmente suscetíveis de ser utilizadas para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo». Por conseguinte, essa disposição não pode servir de base jurídica a uma regulamentação como a que está em causa no processo principal, aplicável, como resulta do n.
o
55 do presente acórdão, a qualquer pessoa singular ou coletiva, independentemente da qualidade a título da qual esta efetua um pagamento, bem como da existência e, sendo caso disso, da natureza da transação a que este diz respeito.
Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à segunda questão que uma regulamentação de um Estado‑Membro que, para o pagamento no território nacional de um montante igual ou superior a um limiar fixado, proíbe as pessoas singulares e coletivas de pagarem em numerário e exige que estas procedam a uma transferência ou a um depósito numa conta de pagamento não é abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2015/849.
Quanto à primeira e terceira questões
Com a primeira e terceira questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 63.
o
TFUE, lido em conjugação com o artigo 49.
o
, n.
o
3, da Carta, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro que, por um lado, proíbe as pessoas singulares e coletivas de efetuarem no território nacional um pagamento em numerário quando o montante do mesmo for igual ou superior a um limiar fixado e exige, para esse efeito, que se recorra a uma transferência ou a um depósito numa conta de pagamento, incluindo quando se trata da distribuição de dividendos de uma sociedade, e que, por outro, em resposta a uma violação dessa proibição, prevê um regime de sanções no âmbito do qual o montante da coima que pode ser cominada é calculado com base numa percentagem fixa aplicável ao montante total do pagamento efetuado em violação da referida proibição, sem que essa coima possa ser ajustada em função das circunstâncias concretas do caso em apreço.
A título preliminar, importa precisar que, embora os Estados‑Membros, na falta de regras comuns ou harmonizadas relativas às condições e às modalidades segundo as quais podem limitar os pagamentos em numerário no respetivo território, sejam livres de introduzir tais limitações, estes estão obrigados a exercer essa faculdade no respeito do direito da União (v., por analogia, Acórdão de 22 de novembro de 2018, Vorarlberger Landes‑ und Hypothekenbank,
C‑625/17
,
EU:C:2018:939
, n.
o
27 e jurisprudência referida).
Por força do artigo 63.
o
, n.
o
1, TFUE, são proibidas todas as restrições aos movimentos de capitais entre Estados‑Membros, bem como entre Estados‑Membros e países terceiros.
Resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o conceito de «restrição» que figura no artigo 63.
o
TFUE abrange, de modo geral, qualquer entrave aos movimentos de capitais quer entre Estados‑Membros quer entre Estados‑Membros e países terceiros [Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa),
C‑78/18
,
EU:C:2020:476
, n.
o
52 e jurisprudência referida].
Além disso, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as medidas proibidas pelo artigo 63.
o
, n.
o
1, TFUE, enquanto restrições aos movimentos de capitais, incluem as que são suscetíveis de dissuadir os não residentes de investirem num Estado‑Membro ou de dissuadir os residentes desse Estado‑Membro de investirem noutros Estados (v., neste sentido, Acórdão de 30 de abril de 2020, Société Générale,
C‑565/18
,
EU:C:2020:318
, n.
o
22 e jurisprudência referida).
Resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que a regulamentação nacional em causa no processo principal limita as modalidades segundo as quais uma sociedade pode efetuar os pagamentos de dividendos vencidos aos seus acionistas, tanto residentes como não residentes, e exclui, a este respeito, dos meios de pagamento legais, o pagamento em numerário na Bulgária quando este é igual ou superior a um montante fixado. No caso em apreço, esta regulamentação é aplicável à distribuição de dividendos provenientes de uma sociedade estabelecida na Bulgária a um acionista que é cidadão e residente noutro Estado‑Membro.
Embora indistintamente aplicável, a limitação dos meios de pagamento legais através dos quais uma sociedade estabelecida num Estado‑Membro pode pagar dividendos vencidos aos seus acionistas pode dissuadir certos investidores não residentes de adquirirem uma participação no capital de uma sociedade estabelecida nesse Estado‑Membro. Ora, impõe‑se recordar, a este respeito, que os artigos do Tratado FUE relativos à livre circulação de mercadorias, de pessoas, de serviços e de capitais constituem disposições fundamentais para a União, sendo proibido todo e qualquer entrave, ainda que de reduzida importância, a esta liberdade (v., neste sentido, Acórdão de 5 de dezembro de 2013, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken,
C‑514/12
,
EU:C:2013:799
, n.
o
34 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, uma medida de proibição como a que está em causa no processo principal constitui uma restrição à livre circulação de capitais.
Em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a livre circulação de capitais só pode ser limitada por uma regulamentação nacional se esta se justificar pelas razões referidas no artigo 65.
o
TFUE ou por razões imperiosas de interesse geral na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, desde que não exista uma medida de harmonização a nível da União que assegure a proteção desses interesses (Acórdão de 13 de novembro de 2014, Comissão/Reino Unido,
C‑112/14
, não publicado,
EU:C:2014:2369
, n.
o
23 e jurisprudência referida).
Particularmente, o Tribunal de Justiça declarou repetidas vezes que os objetivos de combate à fraude e à evasão fiscais podem justificar uma restrição à livre circulação de capitais, sob condição de que essa restrição seja adequada para garantir a realização destes objetivos e não vá além do que é necessário para os alcançar (v., neste sentido, Acórdão de 13 de novembro de 2014, Comissão/Reino Unido,
C‑112/14
, não publicado,
EU:C:2014:2369
, n.
o
24 e jurisprudência referida).
O Tribunal de Justiça declarou igualmente que a necessidade de garantir uma cobrança eficaz do imposto constitui um objetivo legítimo que pode justificar uma restrição às liberdades fundamentais. Assim, um Estado‑Membro está autorizado a aplicar medidas que permitam a verificação, de forma clara e precisa, do montante do imposto devido, desde que, também a este respeito, essas medidas sejam adequadas para garantir a realização do objetivo prosseguido e não vão além do necessário para o alcançar (Acórdão de 30 de abril de 2020, Société Générale,
C‑565/18
,
EU:C:2020:318
, n.
o
38 e jurisprudência referida).
Ora, no caso em apreço, como resulta do n.
o
46 do presente acórdão, a regulamentação nacional em causa no processo principal visa combater a fraude e evasão fiscais, ao exigir que os pagamentos de montante igual ou superior a 10000 BGN não sejam efetuados em numerário, mas por transferência ou depósito numa conta de pagamento, de modo que garanta a rastreabilidade das transações financeiras, o que contribui igualmente para o combate à emergência de uma economia paralela caracterizada por trocas ilícitas. Segundo o Governo búlgaro, a ZOPB visa, assim, limitar as práticas de pagamento numerário, que incluem o pagamento efetivo de montantes superiores aos que figuram nos documentos contabilísticos, e que escapam assim à tributação devida a título do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e do imposto sobre as pessoas coletivas, bem como ao pagamento das contribuições sociais obrigatórias. Por conseguinte, como indicou o advogado‑geral no n.
o
83 das suas conclusões, a obrigação, na distribuição de dividendos, de recorrer a uma transferência bancária ou a um depósito numa conta de pagamento contribui para evitar que essa distribuição ocorra de forma oculta e, assim, a garantir que esses dividendos sejam tributados pelo Estado‑Membro em que a sociedade em causa está estabelecida.
Daqui resulta que uma restrição à livre circulação de capitais como a que resulta da regulamentação nacional em causa no processo principal pode ser justificada pelo objetivo de combater a fraude e evasão fiscais. É ainda necessário que essa restrição seja, como resulta dos n.
os
68 e 69 do presente acórdão, adequada para garantir a realização deste objetivo e não vá além do que é necessário para o alcançar.
Embora caiba, em última análise, ao juiz nacional, que tem competência exclusiva para apreciar os factos e para interpretar a legislação nacional, determinar se a mesma satisfaz essas exigências, o Tribunal de Justiça, no âmbito de um reenvio prejudicial, tem competência para fornecer indicações, com base nos autos do processo principal e das observações escritas e orais que lhe foram apresentadas, para dar indicações úteis ao órgão jurisdicional de reenvio, suscetíveis de lhe permitirem decidir o litígio que lhe foi submetido (v., neste sentido, Acórdão de 6 de março de 2018, SEGRO e Horváth,
C‑52/16 e C‑113/16
,
EU:C:2018:157
, n.
o
79 e jurisprudência referida).
A este respeito, importa recordar, em primeiro lugar, no que respeita à questão de saber se a regulamentação nacional em causa no processo principal é adequada para garantir a realização dos objetivos prosseguidos, que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma regulamentação nacional só é apta a garantir a realização do objetivo invocado se responder verdadeiramente à intenção de o alcançar de uma forma coerente e sistemática [v., neste sentido, Acórdãos de 25 de abril de 2013, Jyske Bank Gibraltar,
C‑212/11
,
EU:C:2013:270
, n.
o
66, e de 21 de maio de 2019, Comissão/Hungria (Usufruto sobre terrenos agrícolas),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, n.
o
61 e jurisprudência referida].
No caso em apreço, como salientou o advogado‑geral no n.
o
88 das suas conclusões e sem prejuízo das verificações que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, resulta, em primeiro lugar, dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que a regulamentação nacional em causa no processo principal visa permitir que as autoridades nacionais apreendam e, se for caso disso, sancionem as fraudes fiscais da forma mais ampla possível.
Com efeito, sem prejuízo das exceções previstas no artigo 2.
o
da ZOPB, esta regulamentação parece aplicar‑se, como resulta do n.
o
55 do presente acórdão, de maneira uniforme a todas as pessoas singulares e coletivas que efetuam um pagamento no território nacional cujo montante seja igual ou superior ao limiar de 10000 BGN. A totalidade dos operadores e setores económicos estão, por conseguinte, sujeitos a obrigações idênticas, independentemente da natureza e do objeto da transação a que o pagamento diz respeito.
Além disso, o limiar de 10000 BGN afigura‑se aplicável, quer a transação seja efetuada através de uma operação única ou sob a forma de várias operações, o que permite apreender os comportamentos daqueles que tentam contornar a referida regulamentação fracionando o pagamento do montante devido tantas vezes quantas forem necessárias para evitar que este não esteja abrangido pelo âmbito de aplicação desta.
Em segundo lugar, as modalidades de pagamento instituídas pela regulamentação nacional em causa no processo principal para efeitos de pagamentos de montante igual ou superior a 10000 BGN afiguram‑se adequadas para garantir a identificação das transações fraudulentas e a aplicação das regras fiscais.
Com efeito, a transferência bancária e o depósito numa conta de pagamento contribuem para levantar o anonimato das transações financeiras e para assegurar a rastreabilidade destas para efeitos de serem contabilizadas e impostas pelos serviços tributários do Estado, contrariamente aos pagamentos em numerário.
Por último, em terceiro lugar, no que respeita à adequação do regime de sanções previsto pela regulamentação nacional em causa no processo principal aos objetivos por ela prosseguidos, importa observar que este regime tende a penalizar a violação da regulamentação relativa à limitação dos pagamentos em numerário com uma coima de um montante que pode, consoante o caso, ascender a 25 %, 50 % ou 100 % do montante do pagamento efetuado. Não se pode deixar de observar que, ao fazê‑lo, tal regime de sanções permite combater, pela prevenção e pela dissuasão, a fraude e evasão fiscais.
Decorre das considerações precedentes que uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que proíbe de efetuar no território nacional um pagamento em numerário quando este seja de montante igual ou superior a um limiar fixo e exige, para esse efeito, que se recorra a uma transferência ou a um depósito numa conta de pagamento, sob pena de coimas de um montante que pode ir de 25 % a 100 % do montante total pago em numerário, afigura‑se, sem prejuízo das verificações que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, adequada para alcançar, de forma coerente e sistemática, os objetivos do combate à fraude e à evasão fiscais.
No que respeita, em segundo lugar, à questão de saber se a regulamentação nacional em causa no processo principal não vai além do que é necessário para alcançar os objetivos que prossegue, importa observar, em primeiro lugar, que o limiar de 10000 BGN, que implica a obrigação de proceder a uma transferência ou a um depósito numa conta de pagamento, não parece excessivamente baixo, uma vez que não conduz à situação em que o pagamento em numerário seria recusado a particulares no momento das suas aquisições ou transações quotidianas. Por outro lado, importa salientar que, em conformidade com o artigo 2.
o
, ponto 6, da ZOPB, a referida lei não se aplica ao pagamento de remunerações salariais, na aceção do Código do Trabalho.
Além disso, não se afigura que o pagamento de um montante superior ao limiar fixado pela regulamentação nacional em causa no processo principal por transferência ou depósito numa conta de pagamento impeça ou atrase, no caso em apreço, a realização da operação de pagamento.
Tendo em conta estes elementos e sem prejuízo das verificações que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, não se afigura que a proibição de efetuar, no território nacional, um pagamento em numerário quando o seu montante for igual ou superior ao limiar fixado pela regulamentação nacional em causa no processo principal e a obrigação, para esse efeito, de recorrer a uma transferência ou depósito numa conta de pagamento não parecem ir além do que é necessário para alcançar os objetivos prosseguidos por essa regulamentação.
Em segundo lugar, no que concerne à proporcionalidade do regime de sanções previsto pela referida regulamentação em resposta a uma violação da proibição de efetuar, no território nacional, um pagamento em numerário quando o seu montante for igual ou superior ao limiar fixado pela referida regulamentação, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, na falta de harmonização da legislação da União no domínio das sanções aplicáveis em caso de inobservância dos requisitos previstos num regime instituído por esta legislação, os Estados‑Membros são competentes para escolher as sanções que se lhes afigurem adequadas. Todavia, estão obrigados a exercer as suas competências no respeito do direito da União e dos seus princípios gerais e, por conseguinte, no respeito do princípio da proporcionalidade (Acórdãos de 16 de julho de 2015, Chmielewski,
C‑255/14
,
EU:C:2015:475
, n.
o
21 e jurisprudência referida, e de 2 de junho de 2016, Kapnoviomichania Karelia,
C‑81/15
,
EU:C:2016:398
, n.
o
48 e jurisprudência referida).
Neste contexto, importa igualmente recordar que os direitos fundamentais garantidos pela Carta se destinam a ser aplicados em todas as situações reguladas pelo direito da União e devem, por conseguinte, ser respeitados quando uma regulamentação nacional se enquadra no âmbito de aplicação desse direito [v., nomeadamente, Acórdão de 21 de maio de 2019, Comissão/Hungria (Usufruto sobre terrenos agrícolas),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, n.
o
63 e jurisprudência referida].
Ora, tal é nomeadamente o caso quando uma regulamentação nacional é suscetível de entravar uma ou mais liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE e o Estado‑Membro em causa invoca motivos previstos no artigo 65.
o
TFUE ou razões imperiosas de interesse geral reconhecidas pelo direito da União para justificar esse entrave. Em semelhante hipótese, nos termos de jurisprudência constante, a regulamentação nacional em causa só pode beneficiar das exceções assim previstas se respeitar os direitos fundamentais cuja observância é assegurada pelo Tribunal de Justiça [Acórdão de 21 de maio de 2019, Comissão/Hungria (Usufruto sobre terrenos agrícolas),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, n.
o
64 e jurisprudência referida].
Importa recordar, a este respeito, que, quando um Estado‑Membro decreta uma medida que derroga uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado FUE, como a liberdade de circulação de capitais, essa medida está abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União (v., por analogia, Acórdão de 14 de junho de 2017, Online Games e o.,
C‑685/15
,
EU:C:2017:452
, n.
o
56).
Com efeito, deve considerar‑se que o recurso por um Estado‑Membro às exceções previstas pelo direito da União para justificar um entrave a uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado FUE «aplica o direito da União», na aceção do artigo 51.
o
, n.
o
1, da Carta [Acórdão de 21 de maio de 2019, Comissão/Hungria (Usufruto sobre terrenos agrícolas),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, n.
o
65 e jurisprudência referida].
Ora, no caso em apreço, como resulta dos n.
os
66 e 71 do presente acórdão, uma medida de proibição como a prevista pela regulamentação nacional em causa no processo principal constitui uma restrição à livre circulação de capitais que pode ser justificada por razões imperiosas de interesse geral. Nestas condições, a compatibilidade dessa regulamentação com o direito da União deve ser examinada à luz tanto das exceções previstas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça como dos direitos fundamentais garantidos pela Carta, entre os quais figura o princípio da proporcionalidade das penas referido no artigo 49.
o
, n.
o
3, desta última, ao qual a terceira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio se refere [v., por analogia, Acórdão de 21 de maio de 2019, Comissão/Hungria (Usufruto sobre terrenos agrícolas),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, n.
o
66 e jurisprudência referida].
Dado que o artigo 49.
o
, n.
o
3, da Carta, que prevê que as penas não devem ser desproporcionadas em relação à infração, visa as sanções de natureza penal, impõe‑se determinar previamente se o regime de sanções em causa no processo principal reveste natureza penal.
A este respeito, há que recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, são relevantes três critérios. O primeiro é a qualificação jurídica da infração no direito interno, o segundo, a própria natureza da infração e, o terceiro, o nível de severidade da sanção suscetível de ser aplicada ao interessado (Acórdão de 20 de março de 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, n.
o
26 e jurisprudência referida).
Embora caiba ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar, à luz destes critérios, se as sanções previstas pela regulamentação em causa no processo principal têm natureza penal na aceção do artigo 49.
o
, n.
o
3, da Carta, o Tribunal de Justiça pode, contudo, quando se pronuncia sobre um reenvio prejudicial, dar precisões destinadas a guiar o órgão jurisdicional nacional na sua apreciação (v., por analogia, Acórdão de 20 de março de 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, n.
o
27 e jurisprudência referida).
A este respeito, como observou o advogado‑geral no n.
o
117 das suas conclusões, resulta, desde logo, da decisão de reenvio que a coima a que fica exposta uma pessoa que viole a proibição de efetuar, no território nacional, um pagamento em numerário quando o montante deste for igual ou superior ao limiar fixado pela regulamentação nacional em causa no processo principal é uma sanção administrativa de caráter penal. Resulta da decisão de reenvio que a sanção administrativa é aplicada no âmbito de um processo penal.
Além disso, esta sanção não se limita a reparar o prejuízo causado pela infração, mas tem caráter punitivo, no sentido de que tem por objetivo reprimir os incumprimentos dessa proibição. Verifica‑se, assim, que tal sanção prossegue uma finalidade repressiva, o que é próprio de uma sanção de natureza penal na aceção do artigo 49.
o
da Carta (v., por analogia, Acórdão de 20 de março de 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, n.
o
32).
Por último, a severidade da referida sanção é suscetível de reforçar a análise segundo a qual esta sanção é de natureza penal na aceção do artigo 49.
o
da Carta, o que cabe, contudo, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar (v., por analogia, Acórdão de 20 de março de 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, n.
o
33). A este respeito, resulta da decisão de reenvio que a sanção administrativa pela ZOPB assume, em conformidade com o artigo 5.
o
dessa lei, a forma de uma coima que corresponde, caso o infrator seja uma pessoa singular, a 25 % do montante total do pagamento efetuado e, em caso de reincidência na infração, a 50 % desse montante e, se o infrator for uma pessoa coletiva, a 50 % do montante total do pagamento efetuado e, em caso de reincidência na infração, a 100 % desse montante.
Por conseguinte, afigura‑se que o regime de sanções previsto pela regulamentação nacional em causa no processo principal reveste natureza penal e pode, assim, ser apreciado à luz do princípio da proporcionalidade garantido no artigo 49.
o
, n.
o
3, da Carta.
A este respeito, importa recordar que a severidade de uma sanção deve corresponder à gravidade da infração em causa, decorrendo esta exigência tanto do artigo 52.
o
, n.
o
1, da Carta como do princípio da proporcionalidade das penas consagrado no seu artigo 49.
o
, n.
o
3 (v., neste sentido, Acórdão de 4 de outubro de 2018, Link Logistik N&N,
C‑384/17
,
EU:C:2018:810
, n.
o
42 e jurisprudência referida).
Importa igualmente recordar que o princípio da proporcionalidade se impõe não apenas no que diz respeito à determinação dos elementos constitutivos de uma infração mas igualmente no que diz respeito à determinação das regras relativas ao montante das coimas e à apreciação dos elementos que podem entrar em linha de conta para fixar as coimas (v., neste sentido, Acórdão de 31 de maio de 2018, Zheng,
C‑190/17
,
EU:C:2018:357
, n.
o
40 e jurisprudência referida).
Resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que as medidas administrativas ou repressivas permitidas por uma legislação nacional não devem exceder os limites do que é necessário para a realização dos objetivos legitimamente prosseguidos por essa legislação (Acórdão de 16 de julho de 2015, Chmielewski,
C‑255/14
,
EU:C:2015:475
, n.
o
22 e jurisprudência referida).
Neste contexto, o Tribunal de Justiça precisou que o rigor das sanções deve ser adequado à gravidade das violações que reprimem, designadamente assegurando um efeito verdadeiramente dissuasivo, ao mesmo tempo que respeitam o princípio geral da proporcionalidade (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de julho de 2015, Chmielewski,
C‑255/14
,
EU:C:2015:475
, n.
o
23 e jurisprudência referida, e de 15 de abril de 2021, Braathens Regional Aviation,
C‑30/19
,
EU:C:2021:269
, n.
o
38).
No caso em apreço, importa salientar, no que respeita à natureza e à gravidade da infração, que a regulamentação nacional em causa no processo principal visa sancionar o incumprimento da limitação dos pagamentos em numerário e da exigência de que se recorra a uma transferência ou depósito numa conta de pagamento, quando o montante a pagar for igual ou superior a um limiar fixado, independentemente de esse incumprimento estar ou não ligado a atividades fraudulentas ou ilícitas. Não resulta de nenhum elemento dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que esta sanção depende da declaração da existência de fraude fiscal.
No litígio no processo principal, importa salientar que a infração sancionada consiste na decisão por parte de um acionista‑gerente de uma sociedade de receber dividendos em numerário, cujo montante excede largamente o limiar fixado pela regulamentação nacional para o pagamento em numerário, apesar da proibição legal.
No que respeita às modalidades de determinação do montante da sanção, trata‑se de uma percentagem fixa equivalente, para as pessoas singulares, a 25 % do montante total do pagamento efetuado em violação da regulamentação nacional em causa no processo principal e, em caso de reincidência na infração, a 50 % desse montante. Para as pessoas coletivas, essa percentagem fixa ascende a 50 % do montante total do pagamento efetuado em numerário e, em caso de reincidência na infração, a 100 % desse montante.
Ora, um sistema por força do qual o montante das sanções varia em função do que foi pago em violação de tal regulamentação não se afigura, em princípio, desproporcionado em si mesmo. Importa salientar, a este respeito, que o montante das coimas previstas pela regulamentação nacional em causa no processo principal não é fixo, mas aumenta de forma linear em função da importância do montante pago em violação da mesma e, portanto, em função da amplitude e da gravidade da infração cometida (v., por analogia, Acórdão de 16 de março de 2006, Emsland‑Stärke,
C‑94/05
,
EU:C:2006:185
, n.
os
55 e 56).
Importa igualmente constatar que a situação do autor da infração é tida em conta, na medida em que esta regulamentação prevê uma certa individualização da pena, sendo a primeira infração sancionada de forma mais leve do que as seguintes.
Além disso, resulta dos esclarecimentos apresentados pelo órgão jurisdicional de reenvio, bem como das respostas dadas pelo Governo búlgaro às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça, que, no âmbito da apreciação da gravidade diminuta da infração cometida, prevista no artigo 28.
o
, alínea a), da ZANN, a autoridade nacional responsável por sancionar a infração e a autoridade judicial perante a qual foi interposto recurso de uma decisão de condenação podem tomar em consideração todos os elementos e circunstâncias do caso concreto referidos no artigo 27.
o
, n.
os
2 e 3, da ZANN.
Importa igualmente observar, no que respeita ao caráter dissuasivo de tais sanções, que o incumprimento da limitação dos pagamentos em numerário diz respeito, no caso em apreço, a montantes pecuniários de montante bastante elevado e que tal incumprimento se afigura difícil de detetar, o que pode justificar um regime de sanções consideráveis, com vista a combater a fraude e evasão fiscais.
Com efeito, como sublinha o Governo búlgaro nas suas observações escritas, o incumprimento da limitação dos pagamentos em numerário está mais frequentemente relacionado com a dissimulação de um montante determinado de receitas de uma pessoa coletiva e, por conseguinte, com o incumprimento da regulamentação nacional em matéria de tributação e de contribuições sociais. O nível da sanção tem, portanto, caráter preventivo em relação a esses riscos e é suscetível de produzir um efeito dissuasivo sobre as pessoas em causa.
Tendo em conta o que precede, o regime de sanções previsto pela regulamentação nacional em causa no processo principal não parece ir além dos limites do que é necessário para alcançar os objetivos de combate à fraude e à evasão fiscais que prossegue. No entanto, como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça referida no n.
o
72 do presente acórdão, cabe,
in fine
, ao órgão jurisdicional de reenvio proceder ao exame concreto da proporcionalidade dessa regulamentação, tendo em conta, nomeadamente, os imperativos de repressão e de prevenção, bem como os montantes em causa e o nível das sanções efetivamente aplicadas.
Particularmente, uma coima cujo montante corresponde a 100 % do montante total do pagamento efetuado em numerário, em violação da regulamentação nacional em causa no processo principal, vai além dos limites do que é necessário para garantir o cumprimento de uma obrigação de efetuar pagamentos por transferência ou por depósito numa conta de pagamento (v., por analogia, Acórdão de 31 de maio de 2018, Zheng,
C‑190/17
,
EU:C:2018:357
, n.
o
45).
Tendo em conta o conjunto das considerações precedentes, há que responder à primeira e terceira questões que o artigo 63.
o
TFUE, lido em conjugação com o artigo 49.
o
, n.
o
3, da Carta, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro que, para combater a fraude e a evasão fiscais, por um lado, proíbe as pessoas singulares e coletivas de efetuarem no território nacional um pagamento em numerário quando o montante do mesmo for igual ou superior a um limiar fixado e exige, para esse efeito, que se recorra a uma transferência ou a um depósito numa conta de pagamento, incluindo quando se trata da distribuição de dividendos de uma sociedade, e que, por outro, em resposta a uma violação dessa proibição, prevê um regime de sanções no âmbito do qual o montante da coima que pode ser cominada é calculado com base numa percentagem fixa aplicável ao montante total do pagamento efetuado em violação da referida proibição, sem que essa coima possa ser ajustada em função das circunstâncias concretas do caso em apreço, contanto que essa regulamentação seja adequada para garantir a realização dos referidos objetivos e não exceda o que é necessário para os alcançar.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

1)
Uma regulamentação de um Estado‑Membro que, para o pagamento no território nacional de um montante igual ou superior a um limiar fixado, proíbe as pessoas singulares e coletivas de pagarem em numerário e exige que estas procedam a uma transferência ou a um depósito numa conta de pagamento não é abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.
o
648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão.

2)
O artigo 63.
o
TFUE, lido em conjugação com o artigo 49.
o
, n.
o
3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro que, para combater a fraude e a evasão fiscais, por um lado, proíbe as pessoas singulares e coletivas de efetuarem no território nacional um pagamento em numerário quando o montante do mesmo for igual ou superior a um limiar fixado e exige, para esse efeito, que se recorra a uma transferência ou a um depósito numa conta de pagamento, incluindo quando se trata da distribuição de dividendos de uma sociedade, e que, por outro, em resposta a uma violação dessa proibição, prevê um regime de sanções no âmbito do qual o montante da coima que pode ser cominada é calculado com base numa percentagem fixa aplicável ao montante total do pagamento efetuado em violação da referida proibição, sem que essa coima possa ser ajustada em função das circunstâncias concretas do caso em apreço, contanto que a referida regulamentação seja adequada para garantir a realização dos referidos objetivos e não exceda o que é necessário para os alcançar.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: búlgaro.