CELEX: 62017CJ0117
Predhodno odločanje
Okolje
Direktiva 2011/92/EU
Člen 4(2) in (3) ter Priloge od I do III
Presoja vplivov na okolje
Soglasje za izvedbo del na objektu za proizvodnjo električne energije iz biomase, ne da bi se predhodno preverilo, ali je nujno presojati vplive na okolje
Razveljavitev
Kasnejša regularizacija soglasja na podlagi novih predpisov nacionalnega prava brez predhodnega preverjanja, ali je nujno presojati vplive na okolje

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (
UL 2012, L 26, str. 1
).
Ta predlog je bil vložen v sporu med Comune di Castelbellino (občina Castelbellino, Italija) in Regione Marche (dežela Marke, Italija), Ministero per i beni e le attività culturali (ministrstvo za kulturno dediščino in kulturne dejavnosti, Italija), Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (ministrstvo za okolje ter varstvo ozemlja in morja, Italija), Regione Marche Servizio Infrastrutture Trasporti Energia – P. F. Rete Elettrica Regionale in Provincia di Ancona (pokrajina Ancona, Italija) glede odločbe, s katero je dežela Marke odločila, da ni treba preverjati, ali je treba za projekt Società Agricola 4 C S.S. (v nadaljevanju: 4 C) za povečanje zmogljivosti objekta za proizvodnjo električne energije iz biomase nujno izvesti presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju: PVO).
Pravni okvir
Člen 2(1) Direktive 2011/92 določa:
„Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da so pred izdajo soglasja projekti, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, predmet zahteve za izdajo soglasja za izvedbo in presojo njihovih vplivov. Navedeni projekti so opredeljeni v členu 4.“
Člen 4(2) in (3) te direktive določa:
„2.   Ob upoštevanju člena 2(4) države članice za projekte, ki so našteti v Prilogi II, odločijo, ali se projekt presoja skladno s členi 5 do 10. Države članice sprejmejo navedeno odločitev s
(a)
preverjanjem za vsak primer posebej,
ali
(b)
pragovi ali merili, ki jih postavi država članica.
Države članice se lahko odločijo za uporabo obeh postopkov, navedenih v točkah (a) in (b).
3.   Med preverjanjem za vsak primer posebej ali postavljanjem pragov ali meril za namen odstavka 2 se upoštevajo ustrezna izbirna merila, določena v Prilogi III.“
Priloga I k tej direktivi, naslovljena „Projekti iz člena 4(1)“ v točki 2(a) določa, da so med temi projekti „[t]ermoelektrarne in druge kurilne naprave, ki proizvedejo 300 [megavatov (MW)] toplote ali več“.
Priloga II k tej direktivi, naslovljena „Projekti iz člena 4(2)“ v točki 3 določa, da so med temi projekti „[i]ndustrijski obrati za proizvodnjo elektrike, pare in tople vode (projekti, ki niso vključeni v Prilogo I)“.
Priloga III k Direktivi 2011/92, naslovljena „Izbirna merila iz člena 4(3)“, določa:
„1.   Značilnosti projektov
Upoštevati je treba značilnosti projektov, zlasti:
(a)
velikost projekta;
(b)
kumulacijo z drugimi projekti;
(c)
rabo naravnih virov,
(d)
nastajanje odpadkov,
(e)
onesnaževanje in motenje,
(f)
tveganje nastanka nesreč, upoštevaje zlasti uporabljene snovi in tehnologije.
2.   Lokacija projektov
Upoštevati je treba okoljsko občutljivost določenih geografskih območij, ki jih bodo projekti verjetno prizadeli, zlasti ob upoštevanju:
(a)
obstoječe rabe zemljišč,
(b)
relativnega obilja, kakovosti in regenerativne sposobnosti naravnih virov na tem območju,
(c)
absorpcijske sposobnosti naravnega okolja s posebno pozornostjo naslednjim območjem:
(i)
močvirjem;
(ii)
obalnim območjem;
(iii)
gorskim in gozdnim območjem;
(iv)
naravnim rezervatom in parkom;
(v)
območjem, opredeljenim ali zavarovanim v zakonodaji držav članic; posebna zavarovana območja, ki jih določijo države članice skladno z [Direktivo 2009/147/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. novembra 2009 o ohranjanju prosto živečih ptic (
UL 2010, L 20, str. 7
)] in [Direktivo Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102)];
(vi)
območjem, kjer so standardi kakovosti okolja, določeni v zakonodaji Unije, že prekoračeni;
(vii)
gosto naseljenim območjem;
(viii)
zgodovinsko, kulturno ali arheološko pomembnim krajinam.
3.   Značilnosti možnega vpliva
Upoštevati je treba možne pomembne vplive projektov v zvezi z merili, določenimi v točkah 1 in 2, in zlasti ob upoštevanju:
(a)
obsega vpliva (geografskega območja in števila prizadetega prebivalstva);
(b)
čezmejne narave vpliva;
(c)
obsega in kompleksnosti vpliva;
(d)
verjetnosti pojava vpliva;
(e)
trajanja, pogostosti in povratnosti vpliva.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Družba 4 C upravlja objekt za proizvodnjo električne energije iz biomase v občini Castelbellino v deželi Marke (v nadaljevanju: zadevni objekt), katerega izvajanje je ta občina dovolila na podlagi ureditve o varstvu krajine.
Dežela Marke je z odločbo z dne 20. junija 2012 dovolila družbi 4 C, da izvede potrebna dela za povečanje zmogljivosti zadevnega objekta z 249 kilovatov (kW) na 999 kW.
Na podlagi legge Regione Marche št. 3 (zakon dežele Marke št. 3) z dne 26. marca 2012 (v nadaljevanju: zakon št. 3/2012) je bilo to soglasje izdano, ne da bi bila za projekt izvedena PVO niti se ni predhodno preverjalo, ali je taka presoja nujna, saj je bila nazivna zmogljivost zadevnega objekta nižja od praga 1 MW, ki ga določa ta zakon.
Občina Castelbellino je pri predložitvenem sodišču, Tribunale amministrativo regionale per le Marche (upravno sodišče dežele Marke, Italija) zahtevalo odpravo tega soglasja, saj naj bi bila kršena Direktiva 2011/92.
To sodišče je 22. februarja 2013 zavrnilo predlog za izdajo začasne odredbe, ki ga je vložila občina Castelbellino, za začasen preklic izpodbijanega soglasja.
Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija) je s sodbo št. 93/2013 z dne 22. maja 2013 razglasilo, da je zakon št. 3/2012 delno neustaven, ker ni skladen s pravom Unije, saj ta zakon ni zahteval, da se upoštevajo vsa merila, določena v Prilogi III k Direktivi 2011/92, da bi se določili projekti, za katere je treba opraviti PVO v skladu s členom 4(3) te direktive.
Družba 4 C je 16. aprila 2015 predložila deželi Marke predlog za zagotovitev skladnosti zadevnega objekta z zahtevami, določenimi v Direktivi 2011/92.
Iz predložitvene odločbe izhaja, da so bile določbe zakona št. 3/2012, ki so predhodno omogočale deželam, da same določijo različne pragove za izvzetje iz PVO in na podlagi katerih so deželni organi utemeljili sprejetje odločbe z dne 20. junija 2012, razveljavljene na podlagi sodbe št. 93/2013 Corte costituzionale (ustavno sodišče) z dne 22. maja 2013. Sprejeti so bili novi predpisi, ki so le na nacionalni ravni določili pogoje, pod katerimi so deželni projekti izvzeti iz PVO. Prag za objekte, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, je nato znašal 50 MW namesto 1 MW, pri čemer se je lahko ta prag pod določenimi pogoji zmanjšal za 50 %.
V teh okoliščinah je v skladu s to novo pravno ureditvijo dežela Marke z odločbo z dne 3. junija 2015 na eni strani odločila, da je bil zadevni objekt izvzet iz predhodnega preverjanja, ali je nujna PVO, in na drugi strani, „potrdila“ predhodno izdano soglasje z dne 20. junija 2012.
Predložitveno sodišče, Tribunale amministrativo regionale per le Marche (upravno sodišče dežele Marke), pa je s sodbo z dne 19. junija 2015 odpravilo soglasje, ki ga je 20. junija 2012 izdala dežela Marke, z obrazložitvijo, da je bilo izdano na podlagi zakonskih določb, ki so bile kasneje razglašene za neustavne.
Družba 4 C je pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija) vložila pritožbo zoper to sodbo.
Občina Castelbellino je pri predložitvenem sodišču vložila predlog za razveljavitev odločbe dežele Marke z dne 3. junija 2015.
V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per le Marche (upravno sodišče dežele Marke) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali [pravo Unije] (in v obravnavanem primeru Direktiva [2011/92] v različici, ki je veljala na datum sprejetja […] ukrepov [iz postopka v glavni stvari]) načeloma nasprotuje nacionalni zakonodaji ali upravni praksi, v skladu s katero je mogoče preveriti, ali je treba opraviti PVO ali PVO določiti za projekte, ki se nanašajo na objekte, ki so ob preverjanju že zgrajeni, ali, nasprotno, dopušča, da se v zvezi s tem upoštevajo izjemne okoliščine, na podlagi katerih je mogoče upravičiti odstopanje od splošnega načela, v skladu s katerim ima PVO naravo predhodne presoje?
2.
Ali je, natančneje, to odstopanje utemeljeno, če pozneje sprejeta zakonodaja določa, da je iz PVO izvzet projekt, za katerega bi bilo treba na podlagi odločbe nacionalnega sodišča, ki je razglasilo neustavnost [ali] neuporabo predhodno veljavnega predpisa, ki je določal izvzetje, preveriti (
screening
), [ali je treba opraviti to presojo]?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Uvodoma je treba navesti, da iz predložitvene odločbe izhaja, da se zadeva v glavni stvari nanaša na projekt povečanja zmogljivosti že obstoječega objekta za proizvodnjo električne energije, ki deluje na biomaso, za katerega so deželni organi odločili, da ni bilo treba predhodno preveriti, ali je PVO nujna v skladu z zakonodajo deželnega organa, ki je bila kasneje razglašena za neustavno, ker ni zahtevala, da se upoštevajo vsa upoštevna merila iz Priloge III k Direktivi 2011/92, da bi se določili projekti, za katere je treba izvesti PVO v skladu s členom 4(3) te direktive.
Iz predložitvene odločbe izhaja tudi, da se zaradi predloga, ki ga je 16. aprila 2015 vložila družba 4 C, navedenega v točki 14 te sodbe, da se ponovno preveri vprašanje nujnosti izvedbe PVO, ker so bila zadevna dela realizirana, pristojni deželni organi na podlagi novih zakonskih določb menili, da ta presoja ni bila potrebna.
Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba preučiti skupaj, v bistvu torej sprašuje, ali – kadar se za projekt povečanja zmogljivosti objekta za proizvodnjo električne energije, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ni predhodno preverjalo, ali je nujno izvesti PVO v skladu z nacionalnimi predpisi, ki so bili kasneje glede te točke razglašeni za neskladne z Direktivo 2011/92 – pravo Unije nasprotuje temu, da pristojni organi po realizaciji tega projekta še enkrat preverijo ta objekt, da ugotovijo, ali je skladen z zahtevami te direktive in eventualno s PVO. Predložitveno sodišče sprašuje tudi, ali bi ti organi lahko na podlagi predpisov nacionalnega prava, ki so veljali na datum, ko so ti organi odločali, odločili, da taka PVO ni potrebna.
Spomniti je treba, da člen 2(1) Direktive 2011/92 določa, da je treba za projekte, ki lahko znatno vplivajo na okolje v smislu člena 4 te direktive v povezavi s prilogama I ali II k tej direktivi, izvesti to presojo pred izdajo soglasja (glej v tem smislu sodbi z dne 7. januarja 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, točka
, in z dne 26. julija 2017, Comune di Corridonia in drugi,
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
, točka
).
Kot je Sodišče že presodilo, se predhodnost take presoje utemeljuje s tem, da je nujno, da v postopku sprejemanja odločitev pristojni organ upošteva vplive na okolje v najzgodnejši možni fazi v vseh postopkih tehničnega načrtovanja in sprejemanja odločitev, ker je cilj preprečevati povzročanje onesnaževanja ali motenj pri izvoru, ne pa poskušati naknadno zmanjšati njihove vplive (glej v tem smislu sodbi z dne 3. julija 2008, Komisija/Irska,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, točka
, in z dne 26. julija 2017, Comune di Corridonia in drugi,
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
, točka
).
Člen 4(1) Direktive 2011/92 natančneje določa, da se ob upoštevanju člena 2(4) projekte, ki so našteti v Prilogi I, presoja skladno s členi od 5 do 10.
Za projekte, naštete v Prilogi II k Direktivi 2011/92, člen 4(2) te direktive določa, da države članice odločijo, če je treba za projekt izvesti PVO na podlagi preučitve vsakega primera posebej ali na podlagi pragov ali meril, ki jih določi zadevna država.
Člen 4(3) Direktive 2011/92 dodaja, da se za preučitev vsakega primera posebej ali za določitev pragov ali meril v skladu z odstavkom 2 tega člena upoštevajo upoštevna izbirna merila, določena v Prilogi III k tej direktivi.
Direktiva 2011/92 pa ne določa natančno pravnih posledic kršitve teh določb.
Vseeno je treba spomniti, da je Sodišče že v točki 43 sodbe z dne 26. julija 2017, Comune di Corridonia in drugi (
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
), odločilo, da morajo v primeru neizvedbe PVO, ki jo zahteva pravo Unije, države članice odpraviti nezakonite posledice te neizvedbe in da pravo Unije ne nasprotuje temu, da se presoja teh vplivov izvede za namene regularizacije po izgradnji in začetku uporabe zadevnega objekta, če, prvič, nacionalna pravila, ki dopuščajo to regularizacijo, zadevnim osebam onemogočajo, da bi obšle pravila prava Unije ali jih ne bi uporabile, in drugič, če se presoja, izvedena za namene regularizacije, ne nanaša le na prihodnje vplive tega objekta na okolje, temveč upošteva tudi vplive na okolje v obdobju od njegove izgradnje.
V točki 42 sodbe z dne 26. julija 2017, Comune di Corridonia in drugi (
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
), je Sodišče navedlo tudi, da okoliščina, prvič, da sta zadevni družbi v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, sprejeli potrebne ukrepe za to, da se je, če je bilo to potrebno, izvedla PVO, drugič, da je zavrnitev pristojnih organov teh vlog temeljila na nacionalnih določbah, katerih neskladje s pravom Unije je bilo ugotovljeno šele naknadno, in tretjič, da so bile dejavnosti zadevnih objektov v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, ustavljene, dokazujejo bolj to, da regularizacije, izvedene v okviru teh zadev, niso bile dopustne na podlagi nacionalnega prava v podobnih okoliščinah, kot so te iz postopka v glavni stvari v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 3. julija 2008, Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, točka
), in njihov namen ni bil obiti pravil prava Unije.
Posledično pravo Unije v takih okoliščinah ne nasprotuje temu, da če se za projekt ni predhodno preverjalo, ali je nujno izvesti PVO v skladu z določbami, ki niso skladne z Direktivo 2011/92, tudi po tem, ko je realiziran, pristojni organi preverjajo, ali je zanj treba izvesti PVO, če je to potrebno na podlagi nove nacionalne zakonodaje, če je slednja skladna s to direktivo.
Nacionalni organi, ki morajo glede tega odločiti, morajo upoštevati tudi vplive na okolje, ki nastanejo zaradi objekta po realizaciji del, in nič ne nasprotuje temu, da po tem preverjanju ponovno ugotovijo, da PVO ni nujna.
Čeprav mora predložitveno sodišče presojati, ali so ti pogoji izpolnjeni v postopku v glavni stvari glede na vsebino nacionalnih predpisov in na informacije, s katerimi razpolaga, Sodišče vendarle meni, da je nujno, da mu poda naslednja navodila.
Najprej je treba ugotoviti, da projekt objekta za proizvodnjo električne energije iz biomase nazivne zmogljivosti pod 1 MW ne spada v Prilogo I, točka 2(a), k Direktivi 2011/92, ki se nanaša na termoelektrarne in druge kurilne naprave, ki proizvedejo 300 MW toplote ali več, ampak v Prilogo II, točka 3(a), k tej direktivi, ki se nanaša na industrijske obrate za proizvodnjo elektrike, ki jih ne ureja Priloga I k tej direktivi.
Dela za povečanje zmogljivosti objekta, kakršna so ta v postopku v glavni stvari, so torej projekt, za katerega morajo države članice določiti, ali je zanj treba izvesti PVO v skladu s členom 4(2) in (3) Direktive 2011/92.
Iz ustaljene sodne prakse Sodišča dalje izhaja, da če so države članice odločile, da določijo pragove ali merila v skladu s členom 4(2) Direktive 2011/92, diskrecijsko pravico, ki jo torej imajo, omejuje obveznost, določena v členu 2(1) te direktive, da se pred izdajo soglasja opravi presoja vplivov projektov, ki bodo, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, verjetno pomembno vplivali na okolje (glej v tem smislu sodbo z dne 20. novembra 2008, Komisija/Irska,
C‑66/06
, neobjavljena,
EU:C:2008:637
, točka
in navedena sodna praksa).
V skladu s členom 4(3) Direktive 2011/92 morajo države članice pri določanju pragov ali meril upoštevati ustrezna izbirna merila, navedena v Prilogi III k tej direktivi (glej v tem smislu sodbo z dne 20. novembra 2008, Komisija/Irska,
C‑66/06
, neobjavljena,
EU:C:2008:637
, točka
).
Poleg tega bi država članica, ki bi postavila te pragove in merila tako, da bi bili v praksi vsi projekti določene vrste izvzeti iz presoje, prekoračila svojo diskrecijsko pravico, razen če bi bilo mogoče vse izvzete projekte na podlagi celovite presoje opredeliti, kot da ne morejo pomembno vplivati na okolje (sodba z dne 20. novembra 2008, Komisija/Irska,
C‑66/06
, neobjavljena,
EU:C:2008:637
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz tega izhaja, da dejstvo, da naj bi nacionalne določbe, kakršne so te, na podlagi katerih je dežela Marke utemeljila sprejetje svoje odločbe z dne 3. junija 2015, zvišale prag naložitve PVO, samo po sebi ne more zadostovati za ugotovitev, da se s temi predpisi ni upoštevala Direktiva 2011/92.
Taka ugotovitev neskladnosti s pravom Unije tudi ne more izhajati iz okoliščine, ki jo navaja predložitveno sodišče, da če te določbe ne bi bile sprejete, bi se za projekt iz postopka v glavni stvari moralo predhodno preveriti, ali je po sodbi št. 93/2013 Corte costituzionale (ustavno sodišče) z dne 22. maja 2013 PVO nujna.
Glede na zgoraj navedeno je treba na zastavljeni vprašanji odgovoriti, da kadar se za projekt za povečanje zmogljivosti objekta električne energije, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ni predhodno preverjalo, ali je nujno treba opraviti PVO v skladu z nacionalnimi predpisi, za katere je bilo kasneje razglašeno, da so glede te točke neskladni z Direktivo 2011/92, pravo Unije zahteva, da države članice odpravijo nedovoljene posledice te kršitve, in ne nasprotuje temu, da pristojni organi, potem ko je ta projekt realiziran, ponovno preverijo, ali je ta objekt skladen s to direktivo in eventualno zanj izvedejo PVO, če nacionalna pravila, ki dopuščajo to regularizacijo, zadevnim osebam onemogočajo, da bi obšle pravila prava Unije ali jih ne bi uporabile. Upoštevati je treba tudi okoljske vplive, ki so nastali po realizaciji projekta. Ti organi lahko na podlagi nacionalnih predpisov, ki so veljali na datum, ko so ti organi o tem odločali, odločijo, da se taka PVO ne izvede, če so ti predpisi v skladu s to direktivo.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo:

Kadar se za projekt za povečanje zmogljivosti objekta električne energije, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ni predhodno preverjalo, ali je nujno treba opraviti presojo vplivov na okolje v skladu z nacionalnimi predpisi, za katere je bilo kasneje razglašeno, da so glede te točke neskladni z Direktivo 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, pravo Unije zahteva, da države članice odpravijo nedovoljene posledice te kršitve, in ne nasprotuje temu, da pristojni organi, potem ko je ta projekt realiziran, ponovno preverijo, ali je ta objekt skladen s to direktivo in eventualno zanj izvedejo presojo vplivov na okolje, če nacionalna pravila, ki dopuščajo to regularizacijo, zadevnim osebam onemogočajo, da bi obšle pravila prava Unije ali jih ne bi uporabile. Upoštevati je treba tudi okoljske vplive, ki so nastali po realizaciji projekta. Ti organi lahko na podlagi nacionalnih predpisov, ki so veljali na datum, ko so ti organi o tem odločali, odločijo, da se taka presoja vplivov na okolje ne izvede, če so ti predpisi v skladu s to direktivo.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.