CELEX: 62018CJ0564
Řízení o předběžné otázce
Azylová politika
Společná řízení pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany
Směrnice 2013/32/EU
Žádost o mezinárodní ochranu
Článek 33 odst. 2
Důvody nepřípustnosti
Vnitrostátní právní úprava, která stanoví nepřípustnost žádosti, pokud žadatel přicestoval do dotčeného členského státu přes zemi, ve které není vystaven pronásledování či riziku vážné újmy, nebo pokud tato země zaručuje dostatečnou ochranu
Článek 46
Právo na účinnou žalobu
Soudní přezkum správních rozhodnutí týkajících se nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu
Lhůta osmi dnů pro rozhodnutí
Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 33 a čl. 46 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (
Úř. věst. 2013, L 180, s. 60
), jakož i článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi LH a Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Úřad pro přistěhovalectví a azyl, Maďarsko) v návaznosti na rozhodnutí posledně uvedeného orgánu, kterým byla prvně jmenovanému odmítnuta žádost o mezinárodní ochranu z důvodu nepřípustnosti, aniž bylo provedeno věcné posouzení, a kterým bylo nařízeno jeho vyhoštění se zákazem vstupu a pobytu na dobu dvou let.
Právní rámec
Unijní právo
Body 11, 12, 18, 43, 44, 50, 56 a 60 odůvodnění směrnice 2013/32 znějí:
„(11)
Aby bylo možné komplexně a účinně posoudit potřeby žadatelů v oblasti mezinárodní ochrany ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany [(
Úř. věst. 2011, L 337, s. 9
)], měl by rámec Unie týkající se řízení pro přiznání a odnímání mezinárodní ochrany vycházet z pojetí jednotného azylového řízení.
(12)
Hlavním cílem této směrnice je stanovit další normy řízení v členských státech pro přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany s cílem zavést v Unii společné azylové řízení.
[…]
(18)
Je v zájmu členských států i žadatelů o mezinárodní ochranu, aby bylo rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu přijato[]co možná nejdříve, aniž by tím bylo dotčeno provedení přiměřeného a úplného posouzení.
[…]
(43)
Členské státy by měly všechny žádosti zhodnotit po věcné stránce, to jest posoudit, zda dotyčný žadatel může být uznán za osobu způsobilou pro mezinárodní ochranu podle směrnice 2011/95/EU, pokud tato směrnice nestanoví jinak, zejména v případech, kdy lze důvodně předpokládat, že posouzení provede nebo dostatečnou ochranu poskytne jiná země. […]
(44)
Členské státy by rovněž neměly mít povinnost hodnotit věcnou stránku žádosti o mezinárodní ochranu, pokud lze důvodně předpokládat, že žadatel s ohledem na dostatečnou vazbu k některé třetí zemi ve smyslu vnitrostátních právních předpisů může požádat o ochranu v této třetí zemi, a existují důvody se domnívat, že bude žadatel touto zemí převzat nebo zpětně převzat. Členské státy by takto měly postupovat pouze tehdy, pokud by v dané třetí zemi byl tento konkrétní žadatel v bezpečí. V zájmu zamezení dalšího pohybu žadatelů by měly být stanoveny společné zásady, na základě nichž členské státy pokládají nebo označují třetí země za bezpečné.
[…]
(50)
Skutečnost, že proti rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu, […] musí být k dispozici účinné opravné prostředky k soudu, odráží jednu ze základních zásad práva Unie.
[…]
(56)
Jelikož cíle této směrnice, totiž stanovení společných řízení pro přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany […]
[…]
(60)
Tato směrnice respektuje základní práva a ctí zásady uznané v Listině. Cílem této směrnice je zejména zajistit plné respektování lidské důstojnosti a podpořit uplatňování článků 1, 4, 18, 19, 21, 23, 24 a 47 Listiny a v souladu s tím musí být prováděna.“
Článek 1 směrnice 2013/32 stanoví:
„Účelem této směrnice je stanovit společná řízení pro přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany podle směrnice 2011/95/EU.“
Článek 12 směrnice 2013/32, nadepsaný „Záruky pro žadatele“, stanoví:
„1.   S ohledem na řízení stanovená v kapitole III členské státy zajistí, aby se na všechny žadatele vztahovaly tyto záruky:
[…]
b)
žadatelům je k dispozici tlumočník, kdykoli je to nutné, aby mohli příslušným orgánům předložit svůj případ. […]
c)
žadatelům nesmí být odepřena možnost komunikovat s Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky nebo jinou organizací poskytující právní poradenské nebo jiné poradenské služby […]
d)
žadatelé, případně jejich právní poradci nebo jiní poradci podle čl. 23 odst. 1, musí mít přístup k informacím podle čl. 10 odst. 3 písm. b) a k informacím poskytnutým odborníky podle čl. 10 odst. 3 písm. d), […]
e)
žadatelům je rozhodnutí rozhodujícího orgánu o jejich žádosti oznámeno v přiměřené době. […]
[…]
2.   S ohledem na postupy stanovené v kapitole V členské státy zajistí, aby se na všechny žadatele vztahovaly záruky, které jsou rovnocenné zárukám uvedeným v odst. 1 písm. b), c), d) a e).“
Článek 20 odst. 1 této směrnice stanoví:
„Členské státy zajistí, aby v řízení o opravném prostředku podle kapitoly V byla na žádost poskytnuta bezplatná právní pomoc a zastoupení. […]“
Článek 22 uvedené směrnice uznává právo žadatelů o mezinárodní ochranu na právní pomoc a zastoupení ve všech fázích řízení.
Článek 24 téže směrnice, nadepsaný „Žadatelé, kteří potřebují zvláštní procesní záruky“, v odstavci 3 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby žadatelům, u nichž bylo zjištěno, že potřebují zvláštní procesní záruky, byla poskytnuta náležitá podpora, jež jim umožní v průběhu azylového řízení požívat práv a plnit povinnosti stanovené v této směrnici.
[…]“
Článek 25 směrnice 2013/32 se týká záruk pro nezletilé osoby bez doprovodu.
Článek 31 této směrnice, nadepsaný „Řízení o posouzení žádosti“, jímž začíná kapitola III, nadepsaná „Řízení v prvním stupni“, v odstavci 2 stanoví následující:
„Členské státy zajistí, aby řízení o posouzení [ž]ádosti bylo skončeno co nejdříve, aniž by tím byla dotčena přiměřenost a úplnost posouzení.“
Podle článku 33 téže směrnice platí:
„1.   Kromě případů, kdy se žádost neposuzuje podle nařízení [Evropského parlamentu a Rady] (EU) č. 604/2013 [ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (
Úř. věst. 2013, L 180, s. 31
)], nemusí členské státy posuzovat, zda žadatel splňuje podmínky pro přiznání nároku na mezinárodní ochranu podle směrnice 2011/95/EU, považuje-li se žádost podle tohoto článku za nepřípustnou.
2.   Členské státy mohou považovat žádost o mezinárodní ochranu za nepřípustnou, pouze pokud:
a)
mezinárodní ochranu přiznal jiný členský stát;
b)
země, která není členským státem, je podle článku 35 považována za první zemi azylu pro žadatele;
c)
země, která není členským státem, je podle článku 38 považována za bezpečnou třetí zemi pro žadatele;
d)
žádost je následnou žádostí, v níž se neobjevily nebo nebyly žadatelem předloženy žádné nové skutečnosti či zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice 2011/95/EU, nebo
e)
osoba závislá na žadateli podá žádost poté, co v souladu s čl. 7 odst. 2 souhlasila, aby její případ byl součástí žádosti podané jejím jménem, a neexistují žádné skutečnosti týkající se situace této závislé osoby, které by odůvodňovaly samostatnou žádost.“
Článek 35 směrnice 2013/32 stanoví:
„Zemi lze pro žadatele o mezinárodní ochranu považovat za první zemi azylu, pokud:
a)
žadatel byl v této zemi uznán za uprchlíka a může nadále požívat této ochrany nebo
b)
žadatel jinak požívá v této zemi dostatečné ochrany, včetně použití zásady nenavracení,
za předpokladu, že bude touto zemí znovu přijat.
Při použití pojmu první země azylu na konkrétní situaci žadatele o mezinárodní ochranu mohou členské státy vzít v úvahu čl. 38 odst. 1. Žadatel může napadnout použití pojmu první země azylu na konkrétní situaci, ve které se nachází.“
Článek 38 této směrnice zní takto:
„1.   Členské státy mohou použít pojem bezpečné třetí země pouze tehdy, pokud se příslušné orgány přesvědčily, že s osobou žádající o mezinárodní ochranu bude v dotyčné třetí zemi zacházeno podle těchto zásad:
a)
není ohrožen život a svoboda z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo zastávání určitých politických názorů;
b)
neexistuje riziko vážné újmy, jak je vymezena ve směrnici 2011/95/EU;
c)
je dodržována zásada nenavracení v souladu s [Úmluvou o právním postavení uprchlíků, podepsanou v Ženevě dne 28. července 1951 [
Recueil des traités des Nations unies
, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)], doplněnou Protokolem týkajícím se právního postavení uprchlíků, který byl uzavřen v New Yorku dne 31. ledna 1967 a vstoupil v platnost dne 4. října 1967 (dále jen ‚Ženevská úmluva‘)];
d)
je dodržován zákaz vyhoštění, představuje-li to porušení zákazu mučení a krutého, nelidského nebo ponižujícího zacházení, jak je stanoven mezinárodním právem, a
e)
existuje možnost požádat o přiznání postavení uprchlíka a v případě uznání za uprchlíka obdržet ochranu v souladu s Ženevskou úmluvou.
2.   Použití pojmu bezpečné třetí země podléhá pravidlům stanoveným vnitrostátním právem, včetně:
a)
pravidel, která vyžadují, aby existovala vazba mezi žadatelem a dotyčnou třetí zemí, na jejímž základě by bylo odůvodněné, aby se tato osoba do dotyčné země odebrala;
b)
pravidel týkajících se metodiky, pomocí níž se mohou příslušné orgány přesvědčit, že pro konkrétní zemi nebo konkrétního žadatele lze použít pojem bezpečné třetí země. Tato metodika zahrnuje posuzování bezpečnosti země pro určitého žadatele případ od případu nebo vnitrostátní označení zemí, které se obecně považují za bezpečné;
c)
pravidel slučitelných s mezinárodním právem, která umožňují jednotlivě posoudit, zda dotyčná třetí země je pro určitého žadatele bezpečná, a poskytují žadateli alespoň možnost napadnout použití pojmu bezpečné třetí země z důvodu, že třetí země není v konkrétní situaci, ve které se osoba nachází, bezpečná. Žadatel musí m[í]t rovněž možnost zpochybnit existenci spojitosti mezi ním a třetí zemí podle písmena a).
3.   Při výkonu rozhodnutí, které se zakládá výlučně na tomto článku, členské státy:
a)
žadatele náležitě vyrozumí a
b)
vydají mu doklad, kterým informují orgány třetí země v jazyce dané země, že žádost nebyla po věcné stránce posouzena.
4.   Pokud třetí země nepovolí žadateli vstup na své území, členské státy zajistí, aby mu byl poskytnut přístup k řízení v souladu se základními zásadami a zárukami stanovenými v kapitole II.
5.   Členské státy pravidelně informují Komisi o zemích, na které se podle tohoto článku používá tento pojem.“
Článek 46 odst. 1, 3, 4 a 10 směrnice 2013/32 stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby měl žadatel o mezinárodní ochranu právo na účinný opravný prostředek před soudem proti:
a)
rozhodnutí o jeho žádosti o mezinárodní ochranu, včetně rozhodnutí:
[…]
ii)
o nepřípustnosti žádosti podle čl. 33 odst. 2,
[…]
3.   Členské státy pro dosažení souladu s odstavcem 1 zajistí, aby účinný opravný prostředek obsahoval úplné a ex nunc posouzení jak skutkové, tak právní stránky, včetně případného posouzení potřeby mezinárodní ochrany podle směrnice 2011/95/EU, a to alespoň v řízeních o opravném prostředku u soudu prvního stupně.
4.   Členské státy stanoví přiměřené lhůty a další nezbytná pravidla, aby mohl žadatel využít svého práva na účinný opravný prostředek podle odstavce 1. […]
[…]
10.   Členské státy mohou stanovit lhůty, ve kterých má soud podle odstavce 1 rozhodnutí rozhodujícího orgánu přezkoumat.“
Maďarské právo
Článek XIV odst. 4 Magyarország Alaptörvénye (Základní zákon Maďarska), ve znění ze dne 29. června 2018, stanoví:
„Maďarsko na žádost přizná právo na azyl osobám, které nemají maďarskou státní příslušnost a které jsou v zemi, jejíž mají státní příslušnost, nebo v jiné zemi pronásledovány nebo mají odůvodněný strach z pronásledování z důvodu své rasy, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání svých náboženských či politických názorů, neposkytne-li jim ochranu země jejich původu ani jiné země. Osoba, která nemá maďarskou státní příslušnost a která přicestovala na území Maďarska přes zemi, ve které nebyla vystavena pronásledování či přímému nebezpečí pronásledování, se nemůže dovolávat práva na azyl.“
Ustanovení § 6 odst. 1 menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zákon č. LXXX z roku 2007 o právu na azyl), ve znění účinném od 1. července 2018 (dále jen „zákon o právu na azyl“), stanoví:
„Maďarsko přizná postavení uprchlíka cizinci, který splňuje podmínky vymezené v první větě čl. XIV odst. 4 Základního zákona Maďarska.“
Ustanovení § 12 odst. 1 zákona o právu na azyl zní následovně:
„Maďarsko přizná status doplňkové ochrany cizinci, který nesplňuje podmínky pro přiznání postavení uprchlíka, avšak v případě návratu do země jeho původu by mu hrozilo nebezpečí vážné újmy a nemůže nebo z důvodu takového nebezpečí není ochoten využít ochrany země svého původu.“
Ustanovení § 51 odst. 2 uvedeného zákona stanoví:
„Žádost je nepřípustná, když
[…]
e)
existuje třetí země, kterou lze považovat za bezpečnou třetí zemi pro žadatele;
f)
žadatel přicestoval do Maďarska přes zemi, ve které není vystaven pronásledování ve smyslu § 6 odst. 1, nebo riziku vážné újmy ve smyslu § 12 odst. 1, nebo ve které je zaručena odpovídající úroveň ochrany.“
Podle ustanovení § 53 odst. 2 a 4 zákona o právu na azyl může být rozhodnutí vnitrostátního orgánu pro azylové záležitosti, kterým se žádost o azyl odmítá jako nepřípustná, napadeno žalobou podanou k soudu, který musí rozhodnout ve lhůtě osmi dnů ode dne doručení návrhu na zahájení řízení.
Ustanovení § 2 nařízení vlády č. 191/2015 ze dne 21. července 2015 stanovilo seznam zemí považovaných za bezpečné třetí země. Tento seznam zahrnuje členské státy a státy, které jsou kandidáty na přistoupení k Evropské unii, včetně Srbské republiky, s výjimkou Turecké republiky.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Žalobce v původním řízení je syrský státní příslušník kurdského původu, který přicestoval do Maďarska do tranzitní zóny. Dne 19. července 2018 podal žádost o mezinárodní ochranu u přistěhovaleckého a azylového úřadu. Na podporu své žádosti uvedl, že již před válkou si přál žít v Evropě, aby tam studoval archeologii.
Přistěhovalecký a azylový úřad uvedenou žádost odmítl jako nepřípustnou na základě čl. 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl, a tedy neprovedl posouzení po věcné stránce, a konstatoval, že zásada nenavracení se na žalobce v původním řízení nepoužije. Přistěhovalecký a azylový úřad tak přijal rozhodnutí o navrácení v neprospěch žalobce v původním řízení, kterým mu bylo uloženo, aby opustil území Unie a vrátil se na území Srbska, a dále nařídil za účelem výkonu tohoto rozhodnutí jeho vyhoštění. Tento úřad k tomuto svému rozhodnutí připojil i zákazu vstupu a pobytu na dobu dvou let.
Žalobce v původním řízení toto rozhodnutí napadl u předkládajícího soudu.
Předkládající soud, který má za to, že výčet důvodů nepřípustnosti, které jsou uvedeny v čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32 je taxativní, a že čl. 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azylu nemůže být vzhledem k jeho obsahu spojen s žádným z důvodů nepřípustnosti vyjmenovaných v uvedeném čl. 33 odst. 2, si klade otázku, zda vnitrostátní právní úprava nezavedla nový důvod nepřípustnosti, který je v rozporu s unijním právem.
Kromě toho předkládající soud konstatuje, že čl. 53 odst. 4 zákona o právu na azyl ukládá soudu, kterému byl předložen opravný prostředek směřující proti zamítavému rozhodnutí pro nepřípustnost žádosti o mezinárodní ochranu, aby rozhodl ve lhůtě osmi dnů ode dne doručení žaloby. Předkládající soud má přitom za to, že s ohledem na individuální okolnosti a zvláštnosti dotčeného případu se taková lhůta může projevit jako nedostatečná k získání důkazů a ke zjištění skutkových okolností, a tudíž nedostatečná k vydání správně odůvodněného soudního rozhodnutí. Tento soud si tedy klade otázku ohledně slučitelnosti dotčené vnitrostátní právní úpravy s čl. 31 odst. 2 směrnice 2013/32 a s článkem 47 Listiny.
Za těchto podmínek se Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správní a pracovní soud hlavního města Budapešti, Maďarsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Lze ustanovení týkající se nepřípustných žádostí, obsažená v článku 33 směrnice 2013/32 […] vykládat v tom smyslu, že nebrání právní úpravě členského státu, podle které je žádost v rámci azylového řízení nepřípustná, pokud žadatel do uvedeného členského státu, a sice do Maďarska, přicestoval přes zemi, ve které není vystaven pronásledování či riziku vážné újmy nebo ve které je zaručena odpovídající úroveň ochrany?
2)
Lze článek 47 [Listiny] a článek 31 směrnice [2013/32] – rovněž s ohledem na ustanovení článků 6 a 13 [Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950] – vykládat v tom smyslu, že je s nimi v souladu právní úprava členského státu, která pro soudní řízení správní ve věcech žádostí prohlášených v azylových řízeních za nepřípustné stanoví závaznou lhůtu osmi dnů?“
Řízení před Soudním dvorem
Předkládající soud požádal o projednání této věci v naléhavém řízení o předběžné otázce podle článku 23
a
statutu Soudního dvora Evropské unie. Dne 19. září 2018 první senát po vyslechnutí generálního advokáta rozhodl, že této žádosti nevyhoví.
K předběžným otázkám
K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda článek 33 směrnice 2013/32 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje odmítnout žádost o mezinárodní ochranu jako nepřípustnou z důvodu, že žadatel přicestoval na území dotyčného členského státu ze státu, ve kterém není vystaven pronásledování či riziku vážné újmy, nebo ve kterém je zaručena odpovídající úroveň ochrany.
Podle čl. 33 odst. 1 směrnice 2013/32 platí, že kromě případů, kdy se žádost neposuzuje podle nařízení č. 604/2013, nemusí členské státy posuzovat, zda žadatel splňuje podmínky pro přiznání nároku na mezinárodní ochranu podle směrnice 2011/95, považuje-li se žádost podle tohoto článku za nepřípustnou. V tomto ohledu čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32 taxativně vyjmenovává situace, kdy členské státy mohou považovat žádost o mezinárodní ochranu za nepřípustnou (rozsudek ze dne 19. března 2019, Ibrahim a další,
C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 a C‑438/17
,
EU:C:2019:219
, bod
).
Taxativní povaha výčtu obsaženého v čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32 vychází jak ze znění tohoto článku, a to zejména z výrazu „pouze“, který předchází výčtu důvodů nepřípustnosti, tak z jeho účelu, který spočívá, jak již konstatoval Soudní dvůr, právě ve zmírnění povinnosti členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu vymezením případů, v nichž je taková žádost považována za nepřípustnou (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. března 2016, Mirza,
C‑695/15 PPU
,
EU:C:2016:188
, bod
).
Je tedy třeba ověřit, zda taková vnitrostátní právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, může být považována za úpravu provádějící jeden z důvodů nepřípustnosti stanovených v čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32.
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že jak potvrdila maďarská vláda na jednání, vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení se týká dvou různých případů, které vedou k nepřípustnosti žádosti o mezinárodní ochranu, a sice případu, kdy žadatel přicestoval do Maďarska přes stát, ve kterém není vystaven pronásledování či riziku vážné újmy, a případu, kdy žadatel do uvedeného členského státu přicestoval přes stát, ve kterém je zaručena odpovídající úroveň ochrany.
S ohledem na obsah jak této právní úpravy, tak i čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32, je třeba předem vyloučit, že důvody nepřípustnosti vyjmenované v uvedené právní úpravě mohou představovat provedení důvodů stanovených v čl. 33 odst. 2 písm. a), d) a e) této směrnice, jelikož za tímto účelem mohou být zohledněny pouze důvody nepřípustnosti týkající se první země azylu uvedené v čl. 33 odst. 2 písm. b) uvedené směrnice a bezpečné třetí země uvedené v čl. 33 odst. 2 písm. c) uvedené směrnice.
V této souvislosti maďarská vláda tvrdí, že cílem vnitrostátní právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení je doplnit vnitrostátní režim, který byl přijat za účelem uplatnění důvodu nepřípustnosti týkajícího se bezpečné třetí země, stanoveného v čl. 33 odst. 2 písm. c) směrnice 2013/32.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle tohoto ustanovení mohou členské státy považovat žádost o mezinárodní ochranu za nepřípustnou, pokud je země, která není členským státem, považována podle článku 38 uvedené směrnice za bezpečnou třetí zemi pro žadatele.
Jak uvedl generální advokát v bodech 42 až 45 svého stanoviska, z článku 38 směrnice 2013/32 vyplývá, že použití pojmu „bezpečná třetí země“ ve smyslu čl. 33 odst. 2 písm. c) této směrnice vyžaduje splnění podmínek stanovených v odstavcích 1 až 4 uvedeného článku 38.
Konkrétně čl. 38 odst. 1 směrnice 2013/32 zaprvé vyžaduje, aby se příslušné orgány členských států přesvědčily o tom, že dotyčná třetí země dodržuje zásady výslovně uvedené v tomto ustanovení, a sice zaprvé že žadatel o mezinárodní ochranu nesmí být ohrožen na životě ani svobodě z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo zastávání určitých politických názorů, zadruhé že žadatel o mezinárodní ochranu nesmí být vystaven riziku vážné újmy, jak je vymezena ve směrnici 2011/95, zatřetí že je dodržována zásada nenavracení v souladu s Ženevskou úmluvou, začtvrté že je dodržován zákaz vyhoštění, představuje-li to porušení zákazu mučení a krutého, nelidského nebo ponižujícího zacházení, jak je stanoven mezinárodním právem, a zapáté že žadatel o mezinárodní ochranu má možnost požádat o přiznání postavení uprchlíka a v případě uznání za uprchlíka obdržet ochranu v souladu s Ženevskou úmluvou.
Zadruhé čl. 38 odst. 2 směrnice 2013/32 podřizuje použití pojmu „bezpečná třetí země“ pravidlům stanoveným vnitrostátním právem, a to zejména zaprvé pravidlům, která vyžadují, aby existovala dostatečná vazba mezi žadatelem o mezinárodní ochranu a dotyčnou třetí zemí, na jejímž základě je odůvodněné, aby se tato osoba vrátila do dotyčné země, zadruhé pravidlům, která se týkají metodiky, pomocí níž se mohou příslušné orgány přesvědčit, že pro konkrétní zemi nebo konkrétního žadatele o mezinárodní ochranu lze použít pojem „bezpečná třetí země“, přičemž tato metodika musí dále zahrnovat posuzování bezpečnosti země pro takového žadatele případ od případu nebo vnitrostátní označení zemí, které se obecně považují za bezpečné, a zatřetí pravidlům, která jsou slučitelná s mezinárodním právem, která umožňují jednotlivě posoudit, zda dotyčná třetí země je pro určitého žadatele o mezinárodní ochranu bezpečná, a poskytují mu v tomto rámci možnost napadnout jak použití pojmu „bezpečná třetí země“ vzhledem ke konkrétní situaci, ve které se nachází, tak existenci vazby mezi ním samotnou a touto zemí.
Zatřetí ustanovení čl. 38 odst. 3 a 4 směrnice 2013/32 ukládají členským státům, které provádějí výkon rozhodnutí, které se zakládá výlučně na pojmu „bezpečná třetí země“, aby o tom vyrozuměly žadatele o mezinárodní ochranu a vydaly mu doklad, kterým informují orgány třetí země v jazyce dané země, že žádost nebyla po věcné stránce posouzena, a zajistily, aby tento žadatel mohl zahájit řízení v souladu se základními zásadami a zárukami stanovenými v kapitole II této směrnice, pokud mu třetí země nepovolí vstup na své území.
Je třeba zdůraznit, že podmínky stanovené v článku 38 směrnice 2013/32 jsou kumulativní (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. července 2018, Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, bod
), takže důvod nepřípustnosti stanovený v čl. 33 odst. 2 písm. c) této směrnice nelze použít, pokud některá z uvedených podmínek není splněna.
Proto pouze v případě, že vnitrostátní právní úprava, která má za následek nepřípustnost žádosti o mezinárodní ochranu, splňuje všechny podmínky uvedené v článku 38 směrnice 2013/32, může taková právní úprava představovat použití důvodu nepřípustnosti stanoveného v čl. 33 odst. 2 písm. c) této směrnice.
Pokud jde zaprvé o podmínku uvedenou v čl. 38 odst. 1 směrnice 2013/32 v projednávaném případě, vzhledem k samotnému znění vnitrostátní právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení se jeví, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu, že použití důvodu nepřípustnosti vycházejícího z první možnosti uvedené v této právní úpravě je podmíněno jen tím, aby v dotyčné třetí zemi byla dodržována pouze část zásad uvedených v čl. 38 odst. 1 této, přičemž chybí zejména požadavek, aby v této zemi byla dodržena zásada nenavracení. Podmínka uvedená v čl. 38 odst. 1 uvedené směrnice tedy nemůže být splněna.
Pokud jde o důvod nepřípustnosti vycházející z druhé možnosti uvedené ve vnitrostátní právní úpravě dotčené v původním řízení, předkládající soud neposkytl žádný údaj o obsahu pojmu „odpovídající úroveň ochrany“, která je vyžadována touto právní úpravou, a zejména o tom, zda taková úroveň ochrany zahrnuje dodržování všech zásad uvedených v čl. 38 odst. 1 směrnice 2013/32 v dotyčné třetí zemi. Je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda tomu tak je.
Pokud jde zadruhé o podmínky uvedené v čl. 38 odst. 2 směrnice 2013/32, a zejména o podmínku týkající se existence vazby mezi žadatelem o mezinárodní ochranu a dotyčnou třetí zemí, vazba, kterou vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci původním řízení činí mezi takovým žadatelem a dotyčnou třetí zemí, je založena na pouhém tranzitu tohoto žadatele přes území této země.
Je tedy třeba ověřit, zda takový tranzit může představovat „vazbu“ ve smyslu čl. 38 odst. 2 písm. a) směrnice 2013/32.
V tomto ohledu je třeba uvést, že jak vyplývá z bodu 44 odůvodnění a z čl. 38 odst. 2 písm. a) směrnice 2013/32, vazba, která musí existovat mezi žadatelem o mezinárodní ochranu a dotyčnou třetí zemí pro účely použití důvodu nepřípustnosti stanoveného v čl. 33 odst. 2 písm. c) této směrnice, musí být dostatečná k tomu, aby bylo odůvodněné, aby se tento žadatel do dotyčné země odebral.
Okolnost, že žadatel o mezinárodní ochranu cestoval přes území třetí země, přitom sama o sobě nemůže představovat platný důvod pro závěr, že je odůvodněné, aby se uvedený žadatel mohl do této země vrátit.
Kromě toho, jak vyplývá z čl. 38 odst. 2 směrnice 2013/32, členské státy musí přijmout pravidla, která nejenže vyžadují existenci „vazby“ ve smyslu tohoto ustanovení, ale i pravidla týkající se metodiky, pomocí níž lze případ od případu posoudit v závislosti na zvláštních okolnostech žadatele o mezinárodní ochranu, zda dotyčná třetí země splňuje podmínky pro to, aby mohla být považována za bezpečnou pro tohoto žadatele, jakož i možnost uvedeného žadatele zpochybnit existenci takové vazby.
Jak přitom uvedl generální advokát v bodě 53 svého stanoviska, povinnost, kterou unijní normotvůrce uložil členským státům za účelem použití pojmu „bezpečná třetí země“ a která spočívá v tom, aby stanovily taková pravidla, by nemohla být důvodná, pokud by dostatečnou a relevantní vazbu pro tyto účely představoval pouhý tranzit žadatele o mezinárodní ochranu přes dotyčnou třetí zemi. Pokud by tomu tak bylo, tato pravidla, stejně jako individuální přezkum a možnost tohoto žadatele zpochybnit existenci vazby, která musí být uvedenými pravidly výslovně stanovena, by totiž ztratily veškerý význam.
Z předcházejících úvah vyplývá, že tranzit žadatele o mezinárodní ochranu přes dotyčnou třetí zemi nemůže představovat „vazbu“ ve smyslu čl. 38 odst. 2 písm. a) směrnice 2013/32.
Proto i za předpokladu, že by vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení splňovala podmínku uvedenou v čl. 38 odst. 1 směrnice 2013/32, zatímco podmínka týkající se vazby, jak je zakotvena v čl. 38 odst. 2 písm. a) této směrnice, v žádném případě splněna není, nemůže uvedená vnitrostátní právní úprava představovat provedení důvodu nepřípustnosti týkajícího se bezpečné třetí země stanoveného v čl. 33 odst. 2 písm. c) uvedené směrnice.
Konečně taková vnitrostátní právní úprava nemůže představovat ani provedení důvodu nepřípustnosti, který se týká první země azylu a je upraven v čl. 33 odst. 2 písm. b) směrnice 2013/32.
Stačí poznamenat, že podle samotného znění čl. 35 prvního pododstavce písm. a) a b) směrnice 2013/32 může být země považována za první zemi azylu pro konkrétního žadatele o mezinárodní ochranu, pouze pokud tento žadatel byl v této zemi uznán za uprchlíka a může nadále požívat této ochrany, nebo pokud jinak požívá v této zemi dostatečné ochrany, včetně použití zásady nenavracení, za předpokladu, že bude touto zemí znovu přijat.
Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru přitom vyplývá, že uplatnění důvodu nepřípustnosti stanoveného vnitrostátní právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení není podmíněno tím, že žadatel o mezinárodní ochranu v dotyčné zemi požívá postavení uprchlíka nebo dostatečné ochrany z jiného důvodu, takže by bylo zbytečné zkoumat potřebu ochrany v Unii.
V důsledku toho je třeba dospět k závěru, že taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, nemůže být považována za úpravu provádějící některý z důvodů nepřípustnosti uvedených v čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32.
S ohledem na předcházející úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že článek 33 směrnice 2013/32 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje odmítnout žádost o mezinárodní ochranu jako nepřípustnou z důvodu, že žadatel přicestoval na území dotyčného členského státu přes stát, ve kterém není vystaven pronásledování či riziku vážné újmy, nebo ve kterém je zaručena odpovídající úroveň ochrany.
K druhé otázce
Je třeba předeslat, že i když se druhá otázka tak, jak je formulována předkládajícím soudem, týká výkladu článku 31 směrnice 2013/32, který upravuje správní postup přezkumu žádostí o mezinárodní ochranu, tato otázka se ve skutečnosti týká uplatňování práva na účinný opravný prostředek, které je zakotveno v článku 46 této směrnice. Za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu je tedy třeba vyložit toto posledně uvedené ustanovení, zejména jeho odstavec 3.
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu tedy je, zda musí být čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32 ve spojení s článkem 47 Listiny vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která soudu rozhodujícímu o žalobě proti rozhodnutí, kterým se zamítá žádost o mezinárodní ochranu jako nepřípustná, ukládá lhůtu osmi dnů pro vydání rozhodnutí.
Článek 46 odst. 1 směrnice 2013/32 ukládá členským státům povinnost zaručit právo na účinný opravný prostředek před soudem proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu, včetně rozhodnutí, která prohlašují žádost za zjevně nepřípustnou nebo neopodstatněnou.
Povinnost takto uložená členským státům stanovit takové právo na opravný prostředek odpovídá právu, které je zakotveno v článku 47 Listiny, nadepsaném „Právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces“, podle něhož má každý, jehož práva a svobody zaručené unijním právem byly porušeny, právo na účinné prostředky nápravy před soudem (rozsudek ze dne 18. října 2018, E. G.,
C‑662/17
,
EU:C:2018:847
, bod
a citovaná judikatura).
Z toho plyne, že vlastnosti opravného prostředku upraveného v článku 46 směrnice 2013/32 musí být definovány v souladu s článkem 47 Listiny, který je potvrzením zásady účinné soudní ochrany (rozsudek ze dne 18. října 2018, E. G.,
C C‑662/17
,
EU:C:2018:847
, bod
a citovaná judikatura).
Pokud jde zejména o lhůtu soudního rozhodování, je třeba uvést, že směrnice 2013/32 nejen že nestanoví harmonizovaná pravidla týkající se lhůt soudního rozhodování, ale dokonce v čl. 46 odst. 10 opravňuje členské státy, aby ony takové lhůty stanovily (rozsudek z dnešního dne, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, C‑406/18, bod 25).
Kromě toho, jak vyplývá z ustálené judikatury Soudního dvora, při neexistenci unijních pravidel v dané oblasti je na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv jednotlivců na základě zásady procesní autonomie, avšak za podmínky, že nejsou méně příznivé než ty, kterými se řídí obdobné situace ve vnitrostátním právu (zásada rovnocennosti), a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity) (rozsudek z dnešního dne, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, C‑406/18, bod 26 a citovaná judikatura).
Pokud jde o dodržení podmínky týkající se zásady rovnocennosti, pokud jde o takovou lhůtu soudního rozhodování, jako je lhůta dotčená v původním řízení, je třeba uvést, s výhradou ověření příslušejících předkládajícímu soudu, že ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, nevyplývá, a ostatně nebylo to ani tvrzeno, že by podobné situace byly upraveny vnitrostátními procesními podmínkami, které jsou příznivější než podmínky stanovené k provedení směrnice 2013/32 a použitelné na původní řízení (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, C‑406/18, bod 27 a citovaná judikatura).
Pokud jde o dodržení zásady efektivity, je třeba připomenout, že čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32 vymezuje rozsah práva na účinný opravný prostředek, když upřesňuje, že členské státy vázané touto směrnicí musí zajistit, aby soud, před nímž je napadáno rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu, provedl „úplné a
ex nunc
posouzení jak skutkové, tak právní stránky, včetně případného posouzení potřeby mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95]“ (rozsudek z dnešního dne, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, C‑406/18, bod 26 a citovaná judikatura).
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že i v případě opravného prostředku proti rozhodnutí, kterým byla žádost o mezinárodní ochranu zamítnuta jako nepřípustná, je soud rozhodující o takovém opravném prostředku povinen provést úplné a
ex nunc
posouzení uvedené v čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32.
Jak již totiž Soudní dvůr konstatoval, výraz „případně“ uvedený v části věty „včetně případného posouzení potřeby mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95]“ ukazuje na skutečnost, že úplné a
ex nunc
posouzení, které má provést soud, se nemusí nutně týkat meritorního posouzení potřeby mezinárodní ochrany, a může se tedy týkat přípustnosti žádosti o mezinárodní ochranu, umožňuje-li to vnitrostátní právo na základě čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32 (rozsudek ze dne 25. července 2018, Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, bod
).
Pokud jde dále konkrétně o opravný prostředek proti rozhodnutí, kterým byla žádost o mezinárodní ochranu zamítnuta jako nepřípustná na základě důvodů nepřípustnosti vztahujících se k první zemi azylu, uvedených v čl. 33 odst. 2 písm. b) směrnice 2013/32, nebo k bezpečné třetí zemi, uvedených v čl. 33 odst. 2 písm. c) směrnice 2013/32, v rámci úplného a aktualizovaného posouzení, které přísluší soudu rozhodujícímu o takovém opravném prostředku, je tento soud povinen zejména ověřit, zda žadatel o mezinárodní ochranu požívá dostatečné ochrany ve třetí zemi, nebo zda může být třetí země považována za bezpečnou třetí zemi pro žadatele.
Za účelem tohoto ověření musí uvedený soud důkladně posoudit, zda je splněna každá z kumulativních podmínek, kterým podléhá uplatnění takových důvodů nepřípustnosti, jako jsou podmínky uvedené v souvislosti s důvodem týkajícím se první země azylu v článku 35 směrnice 2013/32, a pokud jde o důvod týkající se bezpečné třetí země v článku 38 této směrnice, a případně vyzvat orgán příslušný k posuzování žádostí o mezinárodní ochranu, aby předložil veškeré podklady a uvedl veškeré skutkové okolnosti, které by mohly být relevantní, a aby se před přijetím rozhodnutí ujistil, že žadatel měl možnost vyjádřit osobně svůj názor na použitelnost daného důvodu nepřípustnosti na jeho konkrétní situaci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. července 2018, Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, body
a
).
Kromě toho je třeba připomenout, jak již učinil generální advokát v bodě 84 svého stanoviska, že v rámci opravného prostředku upraveného v čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32 je žalobcům zaručena řada zvláštních procesních práv na základě čl. 12 odst. 2 této směrnice, a sice právo na tlumočníka, možnost komunikovat zejména s Úřadem vysokého komisaře Organizace spojených národů pro uprchlíky a přístup k některým informacím, na základě článku 20 uvedené směrnice, a sice možnost bezplatné právní pomoci a zastoupení, na základě článku 22 téže směrnice týkajícího se přístupu k právnímu poradenství, jakož i na základě článků 24 a 25 směrnice, které se týkají práv osob se zvláštními potřebami a nezletilých osob bez doprovodu.
Navíc, pokud má soud, k němuž byl podán opravný prostředek proti rozhodnutí, jímž byla zamítnuta žádost o mezinárodní ochranu jako nepřípustná, za to, že vyslechnutí žadatele je nezbytné k obligatornímu provedení úplného posouzení
ex nunc
, tento soud musí takové vyslechnutí zorganizovat, přičemž žadatel má v takovém případě jak právo, tak i potřebu využít při svém výslechu soudem služby tlumočníka, aby mohl předložit argumenty (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. července 2018, Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, body
a
).
V projednávaném případě stanoví vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení lhůtu osmi dnů pro vydání rozhodnutí o opravném prostředku směřujícím proti rozhodnutí, kterým byla zamítnuta žádost o mezinárodní ochranu jako nepřípustná. Podle předkládajícího soudu není možné o takovém opravném prostředku rozhodnout do osmi dnů od doručení žaloby soudu, aniž by došlo k porušení požadavku úplného přezkumu.
V tomto ohledu se lhůta osmi dnů, i když nelze
a

priori
vyloučit, že je v nejzjevnějších případech nepřípustnosti přiměřená, může za určitých okolností ukázat – jak uvedl generální advokát v bodech 86 a 87 svého stanoviska – jako fakticky nedostatečná k tomu, aby bylo soudu, kterému byl předložen opravný prostředek směřující proti rozhodnutí, jímž byla zamítnuta žádost o mezinárodní ochranu jako nepřípustná, umožněno zajistit dodržování všech práv uvedených v bodech 65 až 71 tohoto rozsudku v každém případu, který je předmětem jeho přezkumu, a zaručil tak právo žadatelů o mezinárodní ochranu na účinnou právní ochranu.
Článek 46 odst. 4 směrnice 2013/32 přitom stanoví povinnost členských států stanovit přiměřené lhůty pro vydání rozhodnutí.
V situaci, kdy lhůta stanovená soudu, kterému byl předložen opravný prostředek směřující proti rozhodnutí, kterým byla zamítnuta žádost o mezinárodní ochranu jako nepřípustná, neumožňuje zajistit účinnost hmotněprávních pravidel a procesních záruk přiznaných žadateli unijním právem, tudíž zásada efektivity vyplývající z unijního práva ukládá dotyčnému soudu povinnost nepoužít vnitrostátní právní úpravu, která by považovala tuto lhůtu za závaznou (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, C‑406/18, bod 34).
V každém případě s ohledem na celkový cíl, kterým je co možná nejrychlejší vyřízení žádostí o mezinárodní ochranu, stanovený v bodě 18 odůvodnění směrnice 2013/32, nemůže povinnost soudu nepoužít vnitrostátní právní úpravu, která stanoví lhůtu soudního rozhodování neslučitelnou se zásadou efektivity unijního práva, tento soud zprostit veškeré povinnosti urychleného vyřízení věci, ale ukládá mu, aby lhůtu, která je pro něj stanovena, pokládal pouze za orientační, přičemž musí co nejrychleji rozhodnout, pokud vyjde najevo, že taková lhůta byla překročena (rozsudek z dnešního dne, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, C‑406/18, body 35 a 36).
S ohledem na předcházející úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32 musí být v světle článku 47 Listiny vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která soudu rozhodujícímu o žalobě proti rozhodnutí, jímž se zamítá žádost o mezinárodní ochranu jako nepřípustná, ukládá lhůtu osmi dnů pro vydání rozhodnutí, pokud tento soud není schopen v takové lhůtě zajistit účinnost hmotněprávních pravidel a procesních záruk, které žadateli přiznává unijní právo.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

1)
Článek 33 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje odmítnout žádost o mezinárodní ochranu jako nepřípustnou z důvodu, že žadatel přicestoval na území dotyčného členského státu přes stát, ve kterém není vystaven pronásledování či riziku vážné újmy, nebo ve kterém je zaručena odpovídající úroveň ochrany.

2)
Článek 46 odst. 3 směrnice 2013/32 musí být ve světle článku 47 Listiny základních práv Evropské unie vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která soudu rozhodujícímu o žalobě proti rozhodnutí, jímž se zamítá žádost o mezinárodní ochranu jako nepřípustná, ukládá lhůtu osmi dnů pro vydání rozhodnutí, pokud tento soud není schopen v takové lhůtě zajistit účinnost hmotněprávních pravidel a procesních záruk, které žadateli přiznává unijní právo.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: maďarština.