CELEX: 62022CJ0435
Præjudiciel forelæggelse
præjudiciel hasteprocedure
retligt samarbejde i straffesager
Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
artikel 50
konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen
artikel 54
princippet ne bis in idem
aftale mellem Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater om udlevering
udlevering af en tredjelandsstatsborger til USA i medfør af en bilateral traktat indgået af en medlemsstat
statsborger, som er blevet endeligt dømt for de samme forhold og har afsonet hele sin straf i en anden medlemsstat

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 54 i konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (
EFT 2000, L 239, s. 19
), undertegnet i Schengen den 19. juni 1990 og trådt i kraft den 26. marts 1995 (herefter »gennemførelseskonventionen«), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 610/2013 af 26. juni 2013 (
EUT 2013, L 182, s. 1
), og af artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en udleveringsanmodning, som myndighederne i Amerikas Forenede Stater har rettet til myndighederne i Forbundsrepublikken Tyskland med henblik på strafforfølgning af HF, som er serbisk statsborger.
Retsforskrifter
EU-retten
Gennemførelseskonventionen
Gennemførelseskonventionen blev indgået med henblik på at sikre gennemførelsen af aftalen mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, undertegnet i Schengen den 14. juni 1985 (
EFT 2000, L 239, s. 13
).
Gennemførelseskonventionens artikel 20, der findes i denne konventions afsnit II, kapitel 4, med overskriften »Betingelser for udlændinges indrejse og ophold«, bestemmer i stk. 1:
»En udlænding, der ikke er visumpligtig, kan frit færdes på de kontraherende parters område i højst tre måneder i løbet af en seksmåneders periode regnet fra datoen for første indrejse, for så vidt den pågældende opfylder indrejsebetingelserne i artikel 5, stk. 1, litra a), c), d) og e).«
Gennemførelseskonventionens artikel 54, der er indeholdt i konventionens afsnit III, kapitel 3, som har overskriften »Straffedommes negative retsvirkninger (ne bis in idem)«, fastsætter:
»En person, over for hvem der er afsagt endelig dom af en kontraherende part, kan ikke retsforfølges af en anden kontraherende part for de samme strafbare handlinger, dersom sanktionen, i tilfælde af domfældelse, er fuldbyrdet, er ved at blive fuldbyrdet eller ikke længere kan kræves fuldbyrdet efter den dømmende kontraherende parts lovgivning.«
Protokollen om integration af Schengenreglerne i Den Europæiske Union
Gennemførelseskonventionen er blevet indført i EU-retten ved protokollen om integration af Schengenreglerne i Den Europæiske Union, der med Amsterdamtraktaten blev knyttet til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (
EFT 1997, C 340, s. 93
), som en del af Schengenreglerne, således som fastsat i bilaget til protokollen.
Protokollens artikel 2, stk. 1, andet afsnit, har følgende ordlyd:
»Rådet [for Den Europæiske Union] fastlægger med enstemmighed i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaterne retsgrundlaget for hver af de bestemmelser eller afgørelser, der udgør Schengen-reglerne.«
I henhold til denne bestemmelse vedtog Rådet den 20. maj 1999 afgørelse 1999/436/EF om fastsættelse, i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og traktaten om Den Europæiske Union, af retsgrundlaget for hver af de bestemmelser og afgørelser, der udgør Schengen-reglerne (
EFT 1999, L 176, s. 17
). Det fremgår af denne afgørelses artikel 2 og bilag A hertil, at Rådet angav artikel 34 EU og 31 EU som retsgrundlag for gennemførelseskonventionens artikel 54.
Aftalen mellem EU og USA
Artikel 1 i aftalen mellem Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater om udlevering af 25. juni 2003 (
EUT 2003, L 181, s. 27
, herefter »aftalen mellem EU og USA«) har følgende ordlyd:
»De kontraherende parter forpligter sig til i overensstemmelse med bestemmelserne i denne aftale at udbygge samarbejdet inden for rammerne af gældende udleveringsforbindelser mellem medlemsstaterne og Amerikas Forenede Stater om udlevering af lovovertrædere.«
Artikel 3 i aftalen mellem EU og USA med overskriften »Anvendelse af denne aftale i forhold til bilaterale udleveringstraktater med medlemsstaterne« fastsætter betingelserne og de nærmere bestemmelser for, hvordan bestemmelserne i denne aftales artikel 4-14 erstatter eller supplerer bestemmelserne i de bilaterale udleveringstraktater indgået mellem medlemsstaterne og USA.
Aftalens artikel 16 med overskriften »Tidsmæssig anvendelse« bestemmer:
»1.   Denne aftale finder anvendelse på lovovertrædelser, der er begået såvel før som efter aftalens ikrafttræden.
2.   Denne aftale finder anvendelse på udleveringsanmodninger, der er fremsat efter aftalens ikrafttræden. […]«
Samme aftales artikel 17 med overskriften »Ikke-fravigelse« bestemmer:
»1.   Denne aftale forhindrer ikke, at den anmodede stat kan påberåbe sig en grund til afslag i medfør af en gældende bilateral udleveringstraktat mellem en medlemsstat og Amerikas Forenede Stater for så vidt angår et spørgsmål, der ikke er omfattet af denne aftale.
2.   Hvis den anmodede stats forfatningsmæssige principper eller en for staten bindende og endelig domsafgørelse er til hinder for opfyldelsen af dens udleveringsforpligtelse, og spørgsmålet ikke kan løses under henvisning til denne aftale eller til en gældende bilateral traktat, konsulterer den anmodede og den anmodende stat hinanden.«
Schengengrænsekodeksen
Artikel 6, stk. 1, første afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (
EUT 2016, L 77, s. 1
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1240 af 12. september 2018 om oprettelse af et europæisk system vedrørende rejseinformation og rejsetilladelse (ETIAS) og om ændring af forordning (EU) nr. 1077/2011, (EU) nr. 515/2014, (EU) 2016/399 (EU) 2016/1624 og (EU) 2017/2226 (
EUT 2018, L 236, s. 1
) (herefter »Schengengrænsekodeksen«), bestemmer:
»For påtænkte ophold på medlemsstaternes område i højst 90 dage inden for en periode på 180 dage, hvorved perioden på 180 dage forud for hver opholdsdag tages i betragtning, skal tredjelandsstatsborgere opfylde følgende indrejsebetingelser:
a)
de skal være i besiddelse af et gyldigt rejsedokument, der giver indehaveren ret til grænsepassage, og dokumentet skal opfylde følgende betingelser:
i)
det skal være gyldigt i mindst tre måneder efter den påtænkte dato for afrejse fra medlemsstaternes område. I begrundede hastetilfælde kan dette krav dog frafaldes
ii)
det skal være udstedt inden for de seneste 10 år
b)
de skal være i besiddelse af gyldigt visum, hvis dette kræves i henhold til [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1806 af 14. november 2018 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (
EUT 2018, L 303, s. 39
)], eller en gyldig rejsetilladelse, hvis dette kræves i henhold til [forordning 2018/1240], undtagen hvis de har en gyldig opholdstilladelse eller et gyldigt visum til længerevarende ophold.
[…]«
Denne bestemmelse erstattede artikel 5, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (
EUT 2006, L 105, s. 1
), der selv erstattede gennemførelseskonventionens artikel 5, stk. 1. Gennemførelseskonventionens artikel 20, stk. 1, skal derfor forstås således, at bestemmelsen nu henviser til Schengengrænsekodeksens artikel 6, stk. 1.
Forordning 2018/1806
Artikel 3, stk. 1, i forordning 2018/1806 har følgende ordlyd:
»Statsborgere fra tredjelande, der er opført på listen i bilag I, skal være i besiddelse af visum, når de passerer medlemsstaternes ydre grænser.«
Forordningens artikel 4, stk. 1, er affattet således:
»Statsborgere fra tredjelande, der er opført på listen i bilag II, er fritaget for det i artikel 3, stk. 1, omhandlede krav i forbindelse med ophold på højst 90 dage inden for en periode på 180 dage.«
Blandt de tredjelande, der er opført på listen i det nævnte bilag II, er Republikken Serbien.
Tysk ret
Artikel 1 i Auslieferungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika (udleveringsaftalen mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Amerikas Forenede Stater) af 20. juni 1978 (BGBl. 1980 II, s. 647, herefter »udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA«) med overskriften »Udleveringspligt« fastsætter i stk. 1:
»De kontraherende parter forpligter sig til gensidigt og i henhold til bestemmelserne i denne aftale at udlevere personer, der retsforfølges for en lovovertrædelse begået på den anmodende medlemsstats område med henblik på fuldbyrdelse af en straf eller en sikkerhedsforanstaltning, og som befinder sig på den anden kontraherende parts område.«
Udleveringsaftalens artikel 2 med overskriften »Strafbare handlinger, der kan give anledning til udlevering«, som ændret ved Zusatzvertrag zum Auslieferungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika (tillægsaftale til udleveringsaftalen mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Amerikas Forenede Stater) af 21. oktober 1986 (BGBl. 1988 II, s. 1087), bestemmer:
»(1)   Strafbare handlinger, der kan give anledning til udlevering i henhold til denne aftale, er strafbare handlinger, der er strafbare i henhold til begge kontraherende parters lovgivning. […]
(2)   Udlevering efterkommes for en strafbar handling, der kan give anledning til udlevering
a)
med henblik på strafferetlig forfølgning, når den strafbare handling i henhold til de to kontraherende parters lovgivning er hjemfalden til en frihedsstraf på mindst et år […]
[…]«
Aftalens artikel 8 med overskriften »Ne bis in idem« har følgende ordlyd:
»Udlevering kan ikke finde sted, hvis de kompetente myndigheder i den anmodede stat allerede endeligt har frikendt eller domfældt den tiltalte for den strafbare handling, som ligger til grund for anmodningen om udlevering.«
Ifølge den forelæggende ret er udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA blevet tilpasset aftalen mellem EU og USA med Zweiter Zusatzvertrag zum Auslieferungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika (anden tillægsaftale til udleveringsaftalen mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Amerikas Forenede Stater) af 18. april 2006 (BGBl. 2007 II, s. 1634, herefter »anden tillægsaftale«).
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Den 20. januar 2022 blev HF, som er serbisk statsborger, varetægtsfængslet i Tyskland på grundlag af et efterlysningsblad (rødt hjørne) offentliggjort af Den Internationale Kriminalpolitiorganisation (INTERPOL) efter anmodning fra de amerikanske myndigheder, idet disse myndigheder begærede HF udleveret med henblik på strafforfølgning for strafbare handlinger begået mellem september 2008 og december 2013. Dette efterlysningsblad (rødt hjørne) var blevet udstedt på grundlag af en arrestordre udstedt den 4. december 2018 af United States District Court for the District of Columbia (den føderale distriktsdomstol i District of Columbia, USA).
HF har således siden den 20. januar 2022 siddet varetægtsfængslet i Tyskland med henblik på denne udleveringsprocedure.
De strafbare handlinger, der omhandles i udleveringsanmodningen, består i, ifølge beskrivelsen i forelæggelsesafgørelsen, sammensværgelse om deltagelse i kriminelle og korrupte organisationer og sammensværgelse om at begå bankbedrageri og bedrageri via telekommunikationsanlæg i henhold til Title 18, U.S. Code, section 1962 (d) og section 1349.
Ved skrivelse af 25. januar 2022 fremsendte de amerikanske myndigheder arrestordren af 4. december 2018 til de tyske myndigheder sammen med et Grand Jury-anklageskrift fra United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit (appeldomstolen i District of Columbia, USA) af samme dato.
HF oplyste ved anholdelsen, at han var bosiddende i Slovenien, og fremviste et serbisk pas udstedt den 11. juli 2016 og gyldigt indtil den 11. juli 2026, en slovensk opholdstilladelse udstedt den 3. november 2017 og udløbet den 3. november 2019 samt et kosovosk identitetskort. Ifølge forelæggelsesafgørelsen afviste de slovenske myndigheder i løbet af 2020 HF’s anmodning om forlængelse af hans opholdstilladelse.
På anmodning fra Oberlandesgericht München (den regionale ret i første instans i München, Tyskland), den forelæggende ret, som skal træffe afgørelse om anmodningen om udlevering af HF til USA, og Generalstaatsanwaltschaft München (statsadvokaturen i München, Tyskland) har de slovenske myndigheder fremsendt de følgende oplysninger.
For det første blev HF ved dom fra Okrožno sodišče v Mariboru (den regionale domstol i Maribor, Slovenien) af 6. juli 2012, som den 19. oktober 2012 har fået endelig retskraft, idømt en frihedsstraf på et år og tre måneder for den strafbare handling »angreb på informationssystemet« i henhold til artikel 221, stk. IV, i Kazenski zakonik (den slovenske straffelov), sammenholdt med stk. II heri, begået i perioden fra december 2009 til juni 2010.
For det andet blev denne frihedsstraf ændret til 480 timers samfundstjeneste, som HF udførte i sin helhed frem til den 25. juni 2015.
For det tredje afviste Okrožno sodišče v Kopru (den regionale domstol i Koper, Slovenien) ved afgørelse af 23. september 2020 en anmodning fra de amerikanske myndigheder om udlevering af HF med henblik på strafforfølgning i USA, fordi de faktiske omstændigheder frem til juli 2010, der var anført i denne anmodning, var blevet endeligt pådømt ved dom afsagt af Okrožno sodišče v Mariboru (den regionale domstol i Maribor), som er nævnt i nærværende doms præmis 28. Med hensyn til de øvrige faktiske omstændigheder, der er indtruffet efter juni 2010, foreligger der ingen mistanke om, at der skulle være tale om strafbare handlinger.
For det fjerde og sidste blev denne afgørelse fra Okrožno sodišče v Kopru (den regionale domstol i Koper) stadfæstet ved afgørelse fra Višje sodišče v Kopru (appeldomstolen i Koper, Slovenien) af 8. oktober 2020 og er således endelig.
Den forelæggende ret har bekræftet dels, at udleveringsanmodningen, der tidligere var stilet til de slovenske myndigheder, og den udleveringsanmodning, som er omhandlet i hovedsagen, vedrører de samme strafbare handlinger, dels, at de faktiske omstændigheder, som Okrožno sodišče v Mariboru (den regionale domstol i Maribor) pådømte i sin dom, som er nævnt i nærværende doms præmis 28, er identiske med de faktiske forhold, der er omhandlet i denne sidstnævnte anmodning, for så vidt angår de strafbare handlinger, der er begået før juni 2010.
Ifølge den forelæggende ret afhænger lovligheden af udleveringsanmodningen, for så vidt som den vedrører faktiske omstændigheder frem til juli 2010, således af spørgsmålet om, hvorvidt princippet ne bis in idem, således som det er fastsat i gennemførelseskonventionens artikel 54, sammenholdt med chartrets artikel 50, finder anvendelse på tvisten i hovedsagen.
Denne ret har anført, at dom af 12. maj 2021, Bundesrepublik Deutschland (Efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL) (C-505/19, herefter »dommen i sagen efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL«,
EU:C:2021:376
), ikke gør det muligt at afgøre dette spørgsmål, henset til forskellene i hovedsagen og den sag, der gav anledning til den nævnte dom.
Den forelæggende ret har således for det første anført, at HF ikke er unionsborger.
For det andet er genstanden for tvisten i hovedsagen en formel udleveringsanmodning og ikke kun INTERPOL’s udstedelse af et efterlysningsblad (rødt hjørne) med henblik på en midlertidig anholdelse og en eventuel udlevering.
Såfremt Forbundsrepublikken Tyskland for det tredje nægter at udlevere HF på grund af forpligtelsen til at overholde princippet ne bis in idem som omhandlet i chartrets artikel 50, vil denne medlemsstat tilsidesætte udleveringsforpligtelsen i artikel 1, stk. 1, i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA, eftersom den strafbare handling, der tilregnes HF, opfylder kravene i denne udleveringsaftales artikel 2, stk. 1 og 2.
Den omstændighed, at HF allerede er blevet endeligt dømt ved dom fra Okrožno sodišče v Mariboru (den regionale domstol i Maribor) af 6. juli 2012 for en del af de strafbare forhold, der er genstand for den i hovedsagen omhandlede udleveringsanmodning, dvs. de forhold, der blev begået frem til juni 2010, og at den idømte straf allerede er blevet afsonet fuldt ud, er ikke til hinder for, at HF kan udleveres til USA. Som det klart fremgår af dens ordlyd, forbyder artikel 8 i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA nemlig kun den anmodede stat at imødekomme udlevering på grund af princippet ne bis in idem i det tilfælde, hvor den tiltalte er blevet endeligt dømt af denne stats kompetente myndigheder, dvs. i den foreliggende sag Forbundsrepublikken Tyskland. Det er ikke muligt at fortolke denne artikel som ligeledes omfattende domfældelser afsagt i andre medlemsstater.
Forbundsrepublikken Tyskland og USA har endvidere udtrykkeligt i forbindelse med forhandlingerne om udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA aftalt, at afgørelser truffet i tredjelande ikke er til hinder for udlevering.
Endelig følger denne fortolkning af artikel 8 i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA ligeledes af den omstændighed, at der ikke i den anden tillægsaftale, hvormed udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA blev tilpasset aftalen mellem EU og USA, fastsættes særlige bestemmelser, der udvider forbuddet mod dobbeltstraf til at gælde alle medlemsstaterne.
Den forelæggende ret har imidlertid rejst spørgsmål om, hvorvidt chartrets artikel 50, sammenholdt med gennemførelseskonventionens artikel 54, pålægger Forbundsrepublikken Tyskland at afslå udlevering af HF for strafbare handlinger, der er blevet endeligt pådømt af Okrožno sodišče v Mariboru (den regionale domstol i Maribor).
I denne henseende har den forelæggende ret for det første bekræftet, at betingelserne for at anvende princippet ne bis in idem, der er fastsat i chartrets artikel 50 og gennemførelseskonventionens artikel 54, er opfyldt i hovedsagen.
Først og fremmest er HF således blevet idømt en endelig dom af en ret i en medlemsstat, og den idømte straf er blevet afsonet fuldt ud.
Dernæst er anvendelsen af bestemmelserne, der er nævnt i nærværende doms præmis 42, ikke kun forbeholdt unionsborgere.
Ifølge præmis 94 og 95 i dommen i sagen efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL udgør en medlemsstats midlertidige anholdelse af en person, som er genstand for et efterlysningsblad (rødt hjørne) udstedt af INTERPOL efter anmodning fra et tredjeland, endvidere retsforfølgning som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 54. En afgørelse om lovligheden af udlevering som den i hovedsagen omhandlede, der fører til den pågældende persons overgivelse til det anmodende tredjeland med henblik på strafforfølgning, må derfor også anses for strafforfølgning.
Endelig udgør en afgørelse om lovligheden af en udlevering til USA af en tredjelandsstatsborger, der er anholdt i en medlemsstat, en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51. En sådan afgørelse er således under alle omstændigheder omfattet af aftalen mellem EU og USA, ved anvendelsen af hvilken der skal tages hensyn til de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret. Ifølge den forelæggende ret havde HF desuden på tidspunktet for sin anholdelse ret til bevægelsesfrihed i henhold til gennemførelseskonventionens artikel 20, stk. 1, sammenholdt med Schengengrænsekodeksens artikel 6, stk. 1, første afsnit, litra b), samt i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning 2018/1806, eftersom han som serbisk statsborger var fritaget for kravet om at være i besiddelse af visum. Ved anvendelsen af gennemførelseskonventionens artikel 20 skal de nævnte grundlæggende rettigheder således tages i betragtning.
Når dette er sagt, har den forelæggende ret for det andet rejst tvivl om, hvorvidt chartrets artikel 50, sammenholdt med gennemførelseskonventionens artikel 54, kan bevirke, at en tredjelandsstatsborger ikke kan udleveres til USA.
Den har i denne henseende anført, at Domstolen i dommen i sagen efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL henviste til retten til fri bevægelighed som omhandlet i artikel 21 TEUF, som den person, der var omfattet af et efterlysningsblad (rødt hjørne), nemlig en tysk statsborger, havde, inden den fastslog, at denne person var omfattet af princippet ne bis in idem, således som sikret ved gennemførelseskonventionens artikel 54, i forbindelse med INTERPOL’s offentliggørelse af et efterlysningsblad (rødt hjørne) vedrørende en midlertidig anholdelse af denne person med henblik på dennes eventuelle udlevering til et tredjeland.
Som serbisk statsborger er HF imidlertid ikke omfattet af retten til fri bevægelighed som omhandlet i artikel 21, stk. 1, TEUF. Idet HF er fritaget for visumpligt, er han derimod omfattet af retten til fri bevægelighed som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 20. Det skal således undersøges, om retten til fri bevægelighed i denne sidstnævnte bestemmelses forstand kan begrænses under omstændigheder som dem, der foreligger i hovedsagen.
I denne henseende hælder den forelæggende ret mere til den opfattelse, at bestemmelserne i gennemførelseskonventionens artikel 54, sammenholdt med chartrets artikel 50, ikke er til hinder for, at HF udleveres til USA, eftersom denne ret skal overholde den udleveringsforpligtelse, der er fastsat i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA.
For at nå frem til denne konklusion har den forelæggende ret støttet sig på en fortolkning af artikel 351, stk. 1, TEUF, hvorefter denne bestemmelse ligeledes omfatter konventioner, der, selv om de er indgået efter den 1. januar 1958, vedrører et område, hvor Unionen først fik kompetence efter indgåelsen af de nævnte konventioner gennem en udvidelse af Unionens kompetencer, som det ikke var objektivt muligt for den pågældende medlemsstat at forudse ved indgåelsen af disse konventioner.
Udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA trådte imidlertid i kraft den 30. juli 1980, dvs. før indgåelsen den 14. juni 1985 af aftalen mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, og a fortiori inden indgåelsen den 19. juni 1990 af gennemførelseskonventionen og den 2. oktober 1997 af protokollen, der er knyttet til Amsterdamtraktaten, om integration af Schengenreglerne i Den Europæiske Union. Forbundsrepublikken Tyskland kunne således ikke ved indgåelsen af udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA have forudset, at et ne bis in idem-princip på europæisk plan eller det retlige samarbejde i straffesager ville blive integreret i Unionens kompetenceområder.
Eftersom aftalen mellem EU og USA desuden heller ikke fastsætter et sådant ne bis in idem-princip på europæisk plan, kan det heraf a contrario udledes, at en bilateral udleveringsaftale, som begrænser sig til at fastsætte et nationalt forbud mod dobbelt straf, fortsat skal overholdes.
På denne baggrund har Oberlandesgericht München (den regionale ret i første instans i München) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal [gennemførelseskonventionens] artikel 54 […] sammenholdt med [chartrets] artikel 50 […] fortolkes således, at disse retsforskrifter er til hinder for udleveringen af en tredjelandsstatsborger, som ikke er unionsborger som omhandlet i artikel 20 TEUF, ved myndighederne i en af de kontraherende stater i denne konvention, hvilken stat endvidere er en EU-medlemsstat, til et tredjeland, når der allerede er afsagt endelig dom over for den pågældende person i en anden EU-medlemsstat for de samme lovovertrædelser, som ligger til grund for anmodningen om udlevering, og denne dom er blevet fuldbyrdet, og når afgørelsen om at afslå udlevering af denne person til den pågældende tredjestat alene kan ske ved at tilsidesætte en eksisterende bilateral udleveringsaftale med det pågældende tredjeland?«
Anmodningen om anvendelse af den præjudicielle hasteprocedure
Den forelæggende ret har anmodet om, at den nærværende præjudicielle forelæggelse undergives den præjudicielle hasteprocedure i henhold til artikel 23a, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 107 i Domstolens procesreglement.
Til støtte for sin annmodning har den forelæggende ret henvist til den omstændighed, at HF siden den 20. januar 2022 har siddet varetægtsfængslet i Tyskland med henblik på den i hovedsagen omhandlede udleveringsprocedure, og at besvarelsen af det forelagte spørgsmål kan have indvirkning på denne fængsling med henblik på udlevering.
Det bemærkes for det første, at den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse navnlig vedrører fortolkningen af gennemførelseskonventionens artikel 54, og at Rådet, således som det fremgår af artikel 2 i afgørelse 1999/436 og af bilag A hertil, har angivet artikel 34 EU og 31 EU som retsgrundlag for gennemførelseskonventionens artikel 54.
Selv om artikel 34 EU blev ophævet ved Lissabontraktaten, blev bestemmelserne i artikel 31 EU gengivet i artikel 82 TEUF, 83 TEUF og 85 TEUF. Disse sidstnævnte bestemmelser henhører under afsnit V om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i EUF-traktatens tredje del. Den foreliggende anmodning kan følgelig undergives den præjudicielle hasteprocedure i henhold til artikel 23a, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og procesreglementets artikel 107, stk. 1.
Hvad for det andet angår kriteriet om den hastende karakter fremgår det af fast retspraksis, at dette kriterium er opfyldt, når den i hovedsagen berørte person på tidspunktet for indgivelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse er frihedsberøvet, og når den pågældendes fortsatte frihedsberøvelse afhænger af løsningen af tvisten i hovedsagen (dom af 28.4.2022, C og CD (Retlige hindringer for fuldbyrdelse af en afgørelse om overgivelse),
C-804/21 PPU
,
EU:C:2022:307
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at HF sidder varetægtsfængslet, og at alt efter besvarelsen af det forelagte spørgsmål vil den forelæggende ret skulle træffe afgørelse om, at HF skal løslades.
På denne baggrund besluttede Domstolens Anden Afdeling den 15. juli 2022 efter forslag fra den refererende dommer og efter at have hørt generaladvokaten at efterkomme den forelæggende rets anmodning om, at nærværende præjudicielle forelæggelse undergives den præjudicielle hasteprocedure.
Den besluttede desuden på grundlag af procesreglementets artikel 113, stk. 2, at henvise den foreliggende sag til Domstolen med henblik på, at denne henviser sagen til Store Afdeling.
Om det præjudicielle spørgsmål
Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om gennemførelseskonventionens artikel 54, sammenholdt med chartrets artikel 50, skal fortolkes således, at den er til hinder for, at myndighederne i en medlemsstat udleverer en tredjelandsstatsborger til et andet tredjeland, dels når der allerede er afsagt endelig dom over for denne statsborger i en anden medlemsstat for de samme strafbare handlinger som dem, der ligger til grund for udleveringsanmodningen, og den pågældende har afsonet den idømte straf, dels når udleveringsanmodningen er baseret på en bilateral udleveringstraktat, der begrænser rækkevidden af princippet ne bis in idem til domme afsagt i den anmodede medlemsstat.
Det skal indledningsvis bemærkes, at princippet ne bis in idem udgør et grundlæggende princip i EU-retten, som nu er fastslået i chartrets artikel 50 (dom af 22.3.2022, bpost,
C-117/20
,
EU:C:2022:202
, præmis
, og af 22.3.2022, Nordzucker m.fl.,
C-151/20
,
EU:C:2022:203
, præmis
).
Endvidere følger dette princip, som ligeledes er fastsat i gennemførelseskonventionens artikel 54, af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner. Denne sidstnævnte artikel skal derfor fortolkes i lyset af chartrets artikel 50, hvis væsentligste indhold den sikrer respekteres (jf. i denne retning dommen i sagen efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis).
Henset til den tvivl, som den forelæggende ret har givet udtryk for, og som der er redegjort for i nærværende doms præmis 47-53, skal fortolkningselementerne med hensyn til gennemførelseskonventionens artikel 54 i første omgang behandles inden behandlingen af den eventuelle indvirkning for anvendelsen af denne artikel i tvisten i hovedsagen af udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA samt artikel 351, stk. 1, TEUF.
Om gennemførelseskonventionens artikel 54
I henhold til Domstolens faste praksis skal der med henblik på fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den lovgivning, som den er en del af (dommen i sagen efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
Som det fremgår af dens ordlyd, er gennemførelseskonventionens artikel 54 til hinder for, at en medlemsstat retsforfølger en person for de samme strafbare handlinger, som denne allerede er blevet idømt en endelig dom for i en anden medlemsstat, dersom sanktionen, i tilfælde af domfældelse, er blevet fuldbyrdet, er ved at blive fuldbyrdet eller ikke længere kan kræves fuldbyrdet efter sidstnævnte stats lovgivning.
I den foreliggende sag har den forelæggende ret specifikt spurgt Domstolen dels om anvendelsen af denne bestemmelse med hensyn til en formel udleveringsanmodning, dels om, hvorvidt begrebet »en person« i denne bestemmelses forstand omfatter en tredjelandsstatsborger.
I denne henseende må det for det første fastslås, at begrebet »retsforfølgning« som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 54, omfatter en udleveringsanmodning. Hvis en midlertidig anholdelse af en person, der er omfattet af et efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL med det formål at muliggøre en eventuel udlevering af denne person til et tredjeland, er omfattet af dette begreb, må det samme – således som generaladvokaten i det væsentlige har konstateret i punkt 46 i forslaget til afgørelse – også a fortiori gælde for gennemførelse af en udleveringsanmodning, da en sådan gennemførelse udgør en handling fra en medlemsstat, der bidrager til effektiv strafforfølgning i det pågældende tredjeland.
Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt begrebet »person« som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 54 omfatter en tredjelandsstatsborger, bemærkes, at denne artikel garanterer beskyttelsen af princippet ne bis in idem, når »[e]n person« er blevet idømt en endelig dom i en anden medlemsstat.
Det må således indledningsvis konstateres, at ordlyden af gennemførelseskonventionens artikel 54 ikke indeholder nogen betingelse om, at den pågældende skal være statsborger i en medlemsstat.
Denne konklusion understøttes endvidere af den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår.
Chartrets artikel 50, i lyset af hvilken gennemførelseskonventionens artikel 54 skal fortolkes, bestemmer således, at »[i]ngen« skal i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken den pågældende allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i en af EU- medlemsstaterne i overensstemmelse med lovgivningen. Chartrets artikel 50 opstiller derfor heller ikke en forbindelse til unionsborgerskabet. I øvrigt, og således som generaladvokaten har anført i punkt 49 i forslaget til afgørelse, findes denne artikel 50 ikke i kapitel V med overskriften »[b]orgerrettigheder«, men i kapitel VI heri med overskriften »[r]etfærdighed i retssystemet«.
En fortolkning af gennemførelseskonventionens artikel 54, hvorefter begrebet »person« i denne bestemmelses forstand omfatter en tredjelandsstatsborger, understøttes endelig af de formål, som forfølges med den nævnte bestemmelse.
For det første fremgår det således af retspraksis, at det i denne artikel fastsatte princip om ne bis in idem har til formål inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed at undgå, at en person, over for hvem der er afsagt endelig dom, retsforfølges for de samme strafbare handlinger på flere medlemsstaters område som følge af, at den pågældende udøver sin ret til fri bevægelighed, med henblik på at sikre retssikkerheden derved, at endelige afgørelser fra offentlige organer efterkommes (jf. i denne retning dommen i sagen efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL, præmis 79).
For det andet har Domstolen fastslået, at dette princip, som en tæt naturlig følge af princippet om retskraft, har til formål at sikre retssikkerhed og ligebehandling; at sikre, at når den pågældende er blevet retsforfulgt og i givet fald straffet, har vedkommende sikkerhed for ikke at ville blive yderligere retsforfulgt for den samme overtrædelse (dom af 22.3.2022, Nordzucker m.fl.,
C-151/20
,
EU:C:2022:203
, præmis
). Gennemførelseskonventionens artikel 54 sikrer således civilfreden for personer, over for hvem der, efter at de er blevet retsforfulgt, er afsagt endelig dom (dom af 28.9.2006, Gasparini m.fl.,
C-467/04
,
EU:C:2006:610
, præmis
).
Henset til de formål, der forfølges med gennemførelseskonventionens artikel 54, må det således fastslås, at anvendelsen af denne bestemmelse ikke kan begrænses til kun statsborgere i en medlemsstat, idet denne bestemmelse mere generelt tager sigte på at sikre, at enhver, som er blevet dømt og har afsonet sin straf, eller efter omstændighederne er blevet endeligt frikendt i en medlemsstat, kan bevæge sig inden for Schengenområdet uden at skulle frygte at blive retsforfulgt for de samme handlinger i en anden medlemsstat (jf. i denne retning dom af 29.6.2016, Kossowski,
C-486/14
,
EU:C:2016:483
, præmis
).
Det skal desuden tilføjes, at der i retsmødet blev rejst spørgsmål om, hvorvidt den lovlige eller ulovlige karakter af HF’s ophold på tidspunktet for hans anholdelse var relevant med henblik på at afgøre, om han omfattes af denne konventions artikel 54.
Et sådant forhold er imidlertid uden betydning for anvendelsen af gennemførelseskonventionens artikel 54. Selv om den pågældende persons ophold ved anholdelsen ikke er eller ikke længere er lovligt, medfører denne omstændighed således ikke, at den pågældende udelukkes fra at være omfattet af beskyttelsen i henhold til denne artikel.
Ganske vist, og således som det er anført i nærværende doms præmis 76, har princippet ne bis in idem i gennemførelseskonventionens artikel 54 bl.a. til formål at sikre, at en person, over for hvem der er afsagt endelig dom i en medlemsstat, kan bevæge sig inden for Schengenområdet uden at skulle frygte at blive retsforfulgt for de samme handlinger i en anden medlemsstat.
Det fremgår imidlertid på ingen måde af denne bestemmelse, at den grundlæggende rettighed, der er fastsat heri, for så vidt angår tredjelandsstatsborgere skulle være betinget af, at de har lovligt ophold, eller at de har ret til fri bevægelighed inden for Schengenområdet. Det eneste krav, som den nævnte bestemmelse opstiller, og som finder anvendelse i alle tilfælde, er nemlig kravet om, at der skal være afsagt endelig dom i en af medlemsstaterne, og at sanktionen, i tilfælde af domfældelse, skal være fuldbyrdet, er ved at blive fuldbyrdet eller ikke længere kan kræves fuldbyrdet efter den dømmende stats lovgivning.
Det skal ligeledes fremhæves, at ingen anden bestemmelse i gennemførelseskonventionen betinger anvendelsen af artikel 54 heri af krav om, at pågældendes ophold er af lovlig karakter, eller omfattelse af retten til fri bevægelighed inden for Schengenområdet. Desuden bemærkes, at selv om denne bestemmelse henhører under gennemførelseskonventionens afsnit III, som har overskriften »Politi og sikkerhed«, er bestemmelserne om betingelserne for udlændinges indrejse og ophold at finde i denne konventions afsnit II, som har overskriften »Ophævelse af kontrollen ved de indre grænser og persontrafik«.
I øvrigt, og således som det er anført i nærværende doms præmis 76 og 77, tager princippet ne bis in idem i gennemførelseskonventionens artikel 54 ligeledes sigte på at sikre retssikkerheden i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed derved, at endelige afgørelser fra medlemsstaternes offentlige organer efterkommes.
Beskyttelsen af enhver person, over for hvem der er afsagt endelig dom i en medlemsstat, uafhængigt af den pågældendes statsborgerskab eller lovligheden af dennes ophold, mod ny retsforfølgning for de samme faktiske omstændigheder i en anden medlemsstat bidrager til at opfylde dette formål.
Det følger heraf, at i en sag som hovedsagen, og uanset om den pågældende har lovligt ophold eller ej på tidspunktet for sin anholdelse, og dermed uanset om denne person omfattedes af en ret til fri bevægelighed i henhold til gennemførelseskonventionens artikel 20, stk. 1, skal vedkommende anses for at være omfattet af artikel 54 heri.
Denne konstatering ændres ikke af den omstændighed, at Domstolen – således som den forelæggende ret har fremhævet – i dommen i sagen efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL flere gange henviste til retten til fri bevægelighed som omhandlet i artikel 21 TEUF.
Det følger således af den nævnte dom, og navnlig af præmis 89-93 og 106 heri, at Domstolen heri fortolkede gennemførelseskonventionens artikel 54 alene i lyset af chartrets artikel 50 og ikke artikel 21 TEUF. Endvidere, og således som generaladvokaten også i det væsentlige har anført i punkt 52 i forslaget til afgørelse, forklares henvisningerne til artikel 21 TEUF i den nævnte dom af omstændighederne i den sag, der gav anledning til dommen, hvor en tysk statsborger havde klaget over, at INTERPOL’s offentliggørelse af et efterlysningsblad (rødt hjørne) over for ham forhindrede ham i at udøve retten til fri bevægelighed i henhold til denne artikel, for så vidt som han ikke, uden at udsætte sig for en risiko for at blive anholdt, kunne begive sig til en anden medlemsstat end Forbundsrepublikken Tyskland.
Domstolen har i øvrigt ikke i dom af 27. maj 2014, Spasic (
C-129/14 PPU
,
EU:C:2014:586
, præmis
-
), udtrykt noget forbehold med hensyn til anvendelsen på tvisten i den hovedsag af gennemførelseskonventionens artikel 54, sammenholdt med artikel 3, stk. 2, TEU, idet den nævnte tvist i lighed med hovedsagen vedrørte en serbisk statsborger, der ikke havde ret til fri bevægelighed, der er sikret ved artikel 21 TEUF.
Det følger heraf, at gennemførelseskonventionens artikel 54, sammenholdt med chartrets artikel 50, er til hinder for, at myndighederne i en medlemsstat udleverer en tredjelandsstatsborger til et andet tredjeland, dels når der allerede er afsagt endelig dom over for denne statsborger i en anden medlemsstat for de samme strafbare handlinger som dem, der ligger til grund for udleveringsanmodningen, dels når, i tilfælde af domfældelse, sanktionen er blevet fuldbyrdet, er ved at blive fuldbyrdet eller ikke længere kan kræves fuldbyrdet efter denne anden medlemsstats lovgivning.
Denne fortolkning af gennemførelseskonventionens artikel 54 kan ikke ændres af de argumenter, der er fremsat af anklagemyndigheden i München og den tyske regering både i deres skriftlige indlæg og i retsmødet, og hvorefter den nævnte artikel, i tilfælde af en anmodning om udlevering af en tredjelandsstatsborger til et andet tredjeland, skal fortolkes restriktivt for at sikre et velfungerende retssystem og effektiviteten af strafforfølgning. I denne sammenhæng har disse parter taget forbehold med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt retssagen for de slovenske domstole har taget hensyn til samtlige relevante forhold for at pådømme de handlinger, som HF har begået i den periode, som de nævnte retsinstanser skal tage stilling til, navnlig visse oplysninger, som de amerikanske myndigheder har til rådighed.
Det bemærkes i denne henseende, at både princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne og princippet om gensidig anerkendelse, der selv hviler på den gensidige tillid mellem medlemsstaterne, er af grundlæggende betydning i EU-retten, idet de muliggør oprettelsen og bevarelsen af et område uden indre grænser (dom af 15.10.2019, Dorobantu,
C-128/18
,
EU:C:2019:857
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad navnlig angår gennemførelseskonventionens artikel 54 har Domstolen fastslået, at denne bestemmelse nødvendigvis indebærer, at der består en gensidig tillid mellem medlemsstaterne i deres respektive strafferetsplejeordninger, og at hver enkelt af de nævnte stater accepterer en anvendelse af strafferetlige bestemmelser, der er i kraft i de øvrige medlemsstater, uanset om en anvendelse af statens egen retsorden måtte føre til en anden løsning. Denne gensidige tillid forudsætter, at de berørte kompetente myndigheder i den anden medlemsstat accepterer en endelig afgørelse truffet på den første medlemsstats område, således som afgørelsen er blevet tilstillet disse myndigheder (jf. i denne retning dommen i sagen efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis).
En fortolkning af gennemførelseskonventionens artikel 54 som den, anklagemyndigheden i München og den tyske regering har argumenteret for, ville, for så vidt som den ville være ensbetydende med at give mulighed for flere strafforfølgninger mod samme person for de samme strafbare handlinger, som denne allerede er blevet idømt en endelig dom for eller frikendt for i en anden medlemsstat, i forholdet mellem medlemsstaterne imidlertid rejse tvivl om selve grundlaget for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed som et område uden indre grænser og være i strid med princippet om gensidig tillid og princippet om gensidig anerkendelse af domstolsafgørelser på det strafferetlige område, som denne bestemmelse hviler på.
Om udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA og aftalen mellem EU og USA
Den forelæggende ret ønsker ligeledes oplyst, om den omstændighed dels, at aftalen mellem EU og USA ikke fastsætter en grund til afslag på grundlag af princippet ne bis in idem, dels, at udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA begrænser rækkevidden af princippet ne bis in idem til domme afsagt i den anmodede stat, kan have betydning for besvarelsen af det præjudicielle spørgsmål.
Det følger i denne henseende af artikel 1 i aftalen mellem EU og USA, at EU og USA i henhold til bestemmelserne i denne aftale har forpligtet sig til at udbygge samarbejdet »inden for rammerne af gældende udleveringsforbindelser mellem medlemsstaterne og Amerikas Forenede Stater om udlevering af lovovertrædere«.
Det følger endvidere af dens artikel 3, som har overskriften »Anvendelse af denne aftale i forhold til bilaterale udleveringstraktater med medlemsstaterne«, at bestemmelserne i aftalen mellem EU og USA i dens artikel 4-14 efter betingelserne eller de nærmere bestemmelser fastsat i denne artikel 3 erstatter eller supplerer bestemmelserne i bilaterale udleveringstraktater indgået mellem medlemsstaterne og USA.
Aftalen mellem EU og USA finder dermed anvendelse på eksisterende forbindelser mellem medlemsstaterne og USA for så vidt angår udlevering, dvs. forbindelserne reguleret ved gældende bilaterale udleveringstraktater såsom udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA. Som Europa-Kommissionen har gjort gældende, giver den nævnte aftale således en fælles ramme for procedurer for udlevering til USA, som de eksisterende bilaterale udleveringstraktater indgår i.
Endvidere fastsætter artikel 16 i aftalen mellem EU og USA i stk. 1, at denne aftale finder anvendelse på lovovertrædelser, der er begået såvel før som efter aftalens ikrafttræden, dvs. den 1. februar 2010, og i stk. 2, at den finder anvendelse på udleveringsanmodninger, der er fremsat efter denne ikrafttræden.
For så vidt som denne aftale ikke direkte fastsætter en udleveringsprocedure, men støtter sig på de udleveringsprocedurer, der er fastsat i de gældende bilaterale udleveringstraktater, skal de udleveringsanmodninger, der er omhandlet i dens artikel 16, stk. 2, nødvendigvis fremsættes på grundlag af en bilateral udleveringstraktat mellem en medlemsstat og USA såsom udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA.
Heraf følger, at aftalen mellem EU og USA finder anvendelse på en udleveringsprocedure som den, der er omhandlet i hovedsagen, idet udleveringsanmodningen på grundlag af udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA er blevet fremsat efter denne aftales ikrafttræden (jf. analogt dom af 10.4.2018, Pisciotti,
C-191/16
,
EU:C:2018:222
, præmis
).
Ganske vist fastsætter aftalen mellem EU og USA ikke udtrykkeligt, at en medlemsstat kan afslå USA’s anmodning om udlevering med henvisning til princippet ne bis in idem (dommen i sagen efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL, præmis 97).
Artikel 17, stk. 2, i aftalen mellem EU og USA omhandler dog de situationer, hvor den anmodede stats forfatningsmæssige principper eller en for staten bindende og endelig domsafgørelse er til hinder for opfyldelsen af dens udleveringsforpligtelse, og hvor spørgsmålet ikke kan løses under henvisning til aftalen mellem EU og USA eller den gældende bilaterale traktat, idet det fastsættes, at i sådanne situationer konsulterer den anmodede og den anmodende stat hinanden (jf. i denne retning dom af 10.4.2018, Pisciotti,
C-191/16
,
EU:C:2018:222
, præmis
).
Denne artikel 17, stk. 2, giver derfor principielt mulighed for, at en medlemsstat på grundlag af enten reglerne i sin egen forfatningsret eller en for staten bindende og endelig domsafgørelse forbeholder personer, over for hvem der er afsagt endelig dom for samme strafbare handling, for hvilken der søges udlevering, en særlig behandling, ved at forbyde denne udlevering (jf. i denne retning dom af 10.4.2018, Pisciotti,
C-191/16
,
EU:C:2018:222
, præmis
). Denne bestemmelse udgør således et selvstændigt og subsidiært retsgrundlag for anvendelsen af princippet ne bis in idem i forbindelse med en udleveringsanmodning fra USA til en medlemsstat, når den gældende bilaterale traktat ikke gør det muligt at løse dette spørgsmål.
Den forelæggende ret har imidlertid anført, at selv om artikel 8 i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA fastsætter, at udlevering ikke kan finde sted, hvis de kompetente myndigheder i den anmodede stat allerede har afsagt endelig dom om den strafbare handling, for hvilken der søges udlevering, giver den ikke en sådan mulighed ved en endelig dom afsagt i en anden medlemsstat.
Den beføjelse, som medlemsstaterne har til at vedtage regler for udleveringsprocedurer, skal ikke desto mindre udøves i overensstemmelse med EU-retten, hvorunder gennemførelseskonventionens artikel 54 og chartrets artikel 50 henhører, som finder anvendelse i tvisten i hovedsagen, henset til de konstateringer, der er anført i nærværende doms præmis 86 og 101. Det fremgår således af Domstolens praksis, at selv om det forholder sig således, at medlemsstaterne, når der ikke foreligger EU-retlige regler, som regulerer procedurerne for udlevering til et tredjeland, bevarer deres kompetence til at vedtage sådanne regler, er medlemsstaterne forpligtet til at udøve denne kompetence under overholdelse af EU-retten (jf. i denne retning dommen i sagen efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis).
Den forelæggende ret har i forelæggelsesafgørelsen anført, at artikel 8 i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA skal fortolkes således, at den udelukker domme afsagt i de øvrige medlemsstater.
Såfremt det ikke er muligt at anlægge en overensstemmende fortolkning, pålægger princippet om EU-rettens forrang den nationale retsinstans, der inden for sit kompetenceområde skal anvende EU-retlige bestemmelser, en forpligtelse til at sikre denne rets fulde virkning i den sag, som den skal behandle, idet den om fornødent af egen drift skal undlade at anvende enhver national lovgivning, endog senere, der er i strid med en bestemmelse i EU-retten, der har direkte virkning, uden at den behøver at anmode om eller afvente en forudgående ophævelse af denne nationale lovgivning ad lovgivningsvejen eller ved noget andet forfatningsmæssigt middel (jf. i denne retning dom af 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning),
C-205/20
,
EU:C:2022:168
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har i denne henseende for så vidt angår princippet ne bis in idem, der er fastsat i chartrets artikel 50, fastslået, at denne bestemmelse har direkte virkning (dom af 20.3.2018, Garlsson Real Estate m.fl.,
C-537/16
,
EU:C:2018:193
, præmis
, og af 24.10.2018, XC m.fl.,
C-234/17
,
EU:C:2018:853
, præmis
). Henset til den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 65, gælder det samme gennemførelseskonventionens artikel 54.
Det påhviler følgelig den forelæggende ret, således som det kræves i henhold til den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 108, at sikre den fulde virkning af gennemførelseskonventionens artikel 54 og chartrets artikel 50 i tvisten i hovedsagen, idet den af egen drift skal undlade at anvende enhver bestemmelse i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA, der er uforenelig med princippet ne bis in idem, som er fastsat i disse artikler, uden at afvente, at Forbundsrepublikken Tyskland eventuelt genforhandler den nævnte udleveringsaftale.
Det er i denne henseende uden betydning, således som den forelæggende ret har anført, at Forbundsrepublikken Tyskland og USA i forbindelse med forhandlingerne af denne udleveringsaftale, der fandt sted i løbet af 1978, blev enige om, at afgørelser afsagt i tredjelande ikke er til hinder for udlevering. Uden at det berører behandlingen af artikel 351 TEUF i nærværende doms præmis 115-127, kan en sådan forpligtelse således ikke gå forud for de forpligtelser, der for denne medlemsstat følger af de EU-retlige bestemmelser, der er nævnt i nærværende doms foregående præmis, at regne fra deres ikrafttræden.
Det skal tilføjes, at såfremt en fortolkning af de relevante bestemmelser i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA, som er i overensstemmelse med gennemførelseskonventionens artikel 54 og chartrets artikel 50, således som fortolket i nærværende doms præmis 90, er udelukket, må det fastslås, at den nævnte udleveringsaftale ikke gør det muligt at løse spørgsmålet om anvendelsen af princippet ne bis in idem som det, der er rejst i tvisten i hovedsagen, således at dette spørgsmål skal løses på grundlag af artikel 17, stk. 2, i aftalen mellem EU og USA, sammenholdt med nævnte artikel 50.
Henset til konstateringen i nærværende doms præmis 104, og således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 67 og 68 i forslaget til afgørelse, kan en domsafgørelse såsom dommen fra Okrožno sodišče v Mariboru (den regionale domstol i Maribor) af 6. juli 2012 således være omfattet af artikel 17, stk. 2, i aftalen mellem EU og USA, idet det følger af selve ordlyden af denne bestemmelse, at en for staten bindende og endelig domsafgørelse kan være til hinder for den udleveringsforpligtelse, som påhviler den anmodede stat i en situation, hvor den bilaterale udleveringstraktat indgået mellem den pågældende medlemsstat og USA ikke gør det muligt at løse spørgsmålet om anvendelsen af princippet ne bis in idem.
Heraf følger, at den omstændighed, at udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA begrænser rækkevidden af princippet ne bis in idem til domme afsagt i den anmodede stat, ikke kan rejse tvivl om anvendelsen af gennemførelseskonventionens artikel 54 i en tvist som den, der omhandles i hovedsagen, der følger af fortolkningen af denne bestemmelse i nærværende doms præmis 90.
Om artikel 351 TEUF
Det skal endvidere undersøges, således som den forelæggende ret har anført, om artikel 351, stk. 1, TEUF kan fortolkes således, at udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA ikke berøres af de EU-retlige bestemmelser, således at de tyske myndigheder kan efterkomme den udleveringsanmodning, der er omhandlet i hovedsagen, uden at tilsidesætte EU-retten.
I henhold til artikel 351, stk. 1, TEUF berøres de rettigheder og forpligtelser, der følger af konventioner, som før den 1. januar 1958 eller før tiltrædelsesdatoen for tiltrædende medlemsstaters vedkommende er indgået mellem på den ene side en eller flere medlemsstater og på den anden side et eller flere tredjelande, ikke af bestemmelserne i traktaterne.
Det må fastslås, at denne bestemmelse – således som den forelæggende ret selv har anerkendt – efter sin ordlyd ikke finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, idet udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA blev undertegnet den 20. juni 1978 og trådte i kraft den 30. juli 1980, dvs. efter den 1. januar 1958.
Den forelæggende ret ønsker ikke desto mindre oplyst, om denne bestemmelse skal fortolkes bredt, således at den ligeledes omfatter konventioner indgået af en medlemsstat efter den 1. januar 1958 eller efter datoen for dens tiltrædelse, men før den dato, på hvilken Unionen har fået kompetence på det område, inden for hvilket disse konventioner er indgået.
Det skal i denne henseende fastslås, at artikel 351, stk. 1, TEUF er en regel, som, når betingelserne for at anvende denne bestemmelse er opfyldt, kan tillade undtagelser fra anvendelsen af EU-retten, herunder primærretten (jf. i denne retning dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen,
C-402/05 P og C-415/05 P
,
EU:C:2008:461
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Ifølge fast retspraksis skal undtagelser imidlertid fortolkes strengt, således at generelle regler ikke udhules for deres indhold (dom af 26.2.2015, Wucher Helicopter og Euro-Aviation Versicherung,
C-6/14
,
EU:C:2015:122
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
En sådan streng fortolkning skal navnlig anvendes med hensyn til artikel 351, stk. 1, TEUF, idet denne bestemmelse gør det muligt at fravige ikke et konkret princip, men anvendelsen af en hvilken som helst af traktatens bestemmelser.
En sådan streng fortolkning skal endvidere ligeledes anvendes med hensyn til den forpligtelse, som påhviler medlemsstaterne i medfør af artikel 351, stk. 2, TEUF til at bringe alle egnede midler i anvendelse med henblik på at fjerne eksisterende uoverensstemmelser mellem en konvention og traktaterne (jf. i denne retning dom af 3.3.2009, Kommissionen mod Østrig,
C-205/06
,
EU:C:2009:118
, præmis
, af 3.3.2009, Kommissionen mod Sverige,
C-249/06
,
EU:C:2009:119
, præmis
, og af 22.10.2020, Ferrari,
C-720/18 og C-721/18
,
EU:C:2020:854
, præmis
).
Henvisningen i artikel 351, stk. 1, TEUF til datoen den 1. januar 1958 eller, for tiltrædende medlemsstaters vedkommende, datoen for deres tiltræden, blev i øvrigt indsat ved Amsterdamtraktaten, som trådte i kraft den 1. maj 1999. EF-traktatens artikel 234 anvendte således indtil da formuleringen »før denne traktats ikrafttræden«.
Når medlemsstaterne således under forhandlingerne af Amsterdamtraktaten ændrede det, som nu er artikel 351, stk. 1, TEUF, besluttede de således at fastsætte de relevante datoer til den 1. januar 1958 eller, for tiltrædende medlemsstaters vedkommende, datoen for deres tiltræden. Denne tekst har ikke været genstand for ændringer ved vedtagelsen af Nicetraktaten og Lissabontraktaten.
Selv om de allerede ved indgåelsen af disse traktater var bevidste om, at Unionens kompetencer kan udvikle sig væsentligt over tid, herunder på områder, der er genstand for konventioner, som de havde indgået med tredjelande, har medlemsstaterne ikke fastsat muligheden for med henblik på artikel 351, stk. 1, TEUF at tage den dato, hvor Unionen har fået kompetence på et givent område, i betragtning.
Det følger heraf, at denne undtagelsesbestemmelse skal fortolkes således, at den kun omfatter konventioner indgået før den 1. januar 1958 eller før tiltrædelsesdatoen for tiltrædende medlemsstaters vedkommende.
Artikel 351, stk. 1, TEUF finder følgelig ikke anvendelse på udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA.
Om identiske faktiske omstændigheder
For at give den forelæggende ret et så nyttigt svar som muligt skal det endvidere bemærkes, at i henhold til Domstolens faste praksis er det relevante kriterium ved fastlæggelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse som omhandlet i chartrets artikel 50, kriteriet om, at de faktiske handlinger, når disse forstås som en helhed af konkrete omstændigheder, der er indbyrdes uadskilleligt forbundne, som har ført til endelig frifindelse eller endelig domfældelse af den pågældende person, er identiske. Denne artikel forbyder således pålæggelse, for de samme forhold, af flere sanktioner af strafferetlig karakter efter forskellige procedurer, der er gennemført med henblik herpå (dom af 22.3.2022, bpost,
C-117/20
,
EU:C:2022:202
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Betingelsen om, at der skal foreligge en samme lovovertrædelse, kræver dermed, at de faktiske omstændigheder er de samme. Princippet ne bis in idem skal derimod ikke finde anvendelse, når de pågældende faktiske omstændigheder ikke er identiske, men blot ligner hinanden (dom af 22.3.2022, bpost,
C-117/20
,
EU:C:2022:202
, præmis
).
Det forhold, at de faktiske handlinger er de samme, skal nemlig forstås som en helhed af konkrete omstændigheder, der følger af begivenheder, som i det væsentlige er de samme, for så vidt som de involverer samme ophavsmand og er indbyrdes uadskilleligt forbundne i tid og rum (dom af 22.3.2022, bpost,
C-117/20
,
EU:C:2022:202
, præmis
).
I den foreliggende sag fremgår det for det første af forelæggelsesafgørelsen, at den udleveringsanmodning, som er omhandlet i hovedsagen, omfatter strafbare handlinger, som HF skulle have begået i perioden fra september 2008 til december 2013. For det andet har den forelæggende ret fremhævet, at de forhold, for hvilke HF i Slovenien er blevet endeligt dømt, er identiske med dem, der er omhandlet i denne udleveringsanmodning, for så vidt som der heri beskrives lovovertrædelser begået frem til juni 2010. Den har således anført, at domfældelsen afsagt af de slovenske retter kun omfatter en del af de forhold, der er genstand for den nævnte udleveringsanmodning.
Det spørgsmål, der er forelagt i den foreliggende sag, hviler imidlertid på den forudsætning, at de forhold, der omfattes af en udleveringsanmodning, er de samme som dem, for hvilke den tiltalte allerede er blevet idømt en endelig dom af retterne i en anden medlemsstat.
Det påhviler i denne henseende den forelæggende ret, der alene har kompetence til at vurdere de faktiske omstændigheder, og ikke Domstolen at afgøre, om de faktiske omstændigheder, der er genstand for den udleveringsanmodning, som er omhandlet i hovedsagen, er de samme som dem, de slovenske retter har pådømt endeligt (jf. analogt dom af 28.9.2006, Gasparini m.fl.,
C-467/04
,
EU:C:2006:610
, præmis
, og af 22.3.2022, bpost,
C-117/20
,
EU:C:2022:202
, præmis
). Domstolen kan dog forsyne den forelæggende ret med elementer til fortolkning af EU-retten i forbindelse med bedømmelsen af, om de faktiske omstændigheder er identiske (jf. i denne retning dom af 22.3.2022, Nordzucker m.fl.,
C-151/20
,
EU:C:2022:203
, præmis
).
Henset til den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 128-130, skal det for det første præciseres, at princippet ne bis in idem som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 54, sammenholdt med chartrets artikel 50, ikke er til hinder for udlevering for så vidt angår strafbare handlinger, der angiveligt er begået af den pågældende person, og for hvilke de faktiske forhold, ifølge bedømmelsen fra retten i den anmodede medlemsstat på grundlag af de sagsakter, som den råder over, har fundet sted uden for den periode, der er taget i betragtning med henblik på domfældelse afsagt af retterne i en anden medlemsstat.
For det andet kan princippet ne bis in idem ikke omfatte eventuelle strafbare handlinger omhandlet i udleveringsanmodningen, der, selv om de er begået i den periode, der tages i betragtning med henblik på denne domfældelse, vedrører andre faktiske forhold end dem, der er genstand for den nævnte domfældelse (jf. i denne retning dom af 16.11.2010, Mantello,
C-261/09
,
EU:C:2010:683
, præmis
).
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at gennemførelseskonventionens artikel 54, sammenholdt med chartrets artikel 50, skal fortolkes således, at den er til hinder for, at myndighederne i en medlemsstat udleverer en tredjelandsstatsborger til et andet tredjeland, dels når der allerede er afsagt endelig dom over for denne statsborger i en anden medlemsstat for de samme strafbare handlinger som dem, der ligger til grund for udleveringsanmodningen, og den pågældende har afsonet den idømte straf, dels når udleveringsanmodningen er baseret på en bilateral udleveringstraktat, der begrænser rækkevidden af princippet ne bis in idem til domme afsagt i den anmodede medlemsstat.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

Artikel 54 i konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, undertegnet i Schengen den 19. juni 1990 og trådt i kraft den 26. marts 1995, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 610/2013 af 26. juni 2013, sammenholdt med artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder,

skal fortolkes således, at

den er til hinder for, at myndighederne i en medlemsstat udleverer en tredjelandsstatsborger til et andet tredjeland, dels når der allerede er afsagt endelig dom over for denne statsborger i en anden medlemsstat for de samme strafbare handlinger som dem, der ligger til grund for udleveringsanmodningen, og den pågældende har afsonet den idømte straf, dels når udleveringsanmodningen er baseret på en bilateral udleveringstraktat, der begrænser rækkevidden af princippet ne bis in idem til domme afsagt i den anmodede medlemsstat.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.