CELEX: 62015CJ0652
Преюдициално запитване
Споразумение за асоцииране между Европейския съюз и Турция
Решение № 1/80
Член 13
Клауза „standstill“
Право на пребиваване на членовете на семейството на турски работник, който се труди законно на трудовия пазар на държава членка
Евентуално наличие на императивно съображение от общ интерес, обосноваващо нови ограничения
Ефективно управление на миграционните потоци
Задължение на гражданите на трети държави, които не са навършили 16 години, да притежават разрешение за пребиваване
Пропорционалност

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 13 от Решение № 1/80 на Съвета по асоцииране от 19 септември 1980 година относно развитието на асоциирането, приложено към Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано в Анкара на 12 септември 1963 г. от Република Турция, от една страна, и от държавите — членки на ЕИО, и от Общността, от друга страна, и което е сключено, одобрено и утвърдено от името на последната с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 г. (
ОВ 217, 1964 г., стр. 3685
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 10) (наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране“).
Запитването е отправено в рамките на спор между Furkan Tekdemir — дете, чиито законни представители са родителите му Derya Tekdemir и Nedim Tekdemir, и Kreis Bergstraße (администрация на окръг Бергщрасе, Германия) относно отказа на последната да уважи заявлението за издаване на разрешение за пребиваване на детето в Германия.
Правна уредба
Правото на Съюза
Споразумението за асоцииране
От член 2, параграф 1 от Споразумението за асоцииране следва, че то има за цел да подпомага постоянното и балансирано укрепване на търговските и икономическите отношения между договарящите страни, като взема изцяло под внимание необходимостта от осигуряване на ускорено развитие на икономиката на Турция, повишаване на нивото на заетостта и подобряване на условията на живот на турския народ.
Съгласно член 12 от Споразумението за асоцииране „[д]оговарящите страни се споразумяват да се ръководят от членове [45 ДФЕС], [46 ДФЕС] и [47 ДФЕС], за да се осъществи поетапно свободното движение на работници между тях“.
Решение № 1/80
Член 13 от Решение № 1/80 предвижда:
„Държавите — членки на Общността, и Турция не могат да въвеждат нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците и членовете на техните семейства, които пребивават и се трудят законно на тяхна територия“. [неофициален превод]
Съгласно член 14 от Решение № 1/80:
„1.   Разпоредбите на този раздел се прилагат при спазване на ограниченията, обосновани от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве.
2.   Те не накърняват правата и задълженията, произтичащи от националните законодателства или двустранните споразумения между Турция и държавите — членки на Общността, които предвиждат по-благоприятен режим за гражданите на тези държави“. [неофициален превод]
Германското право
Член 4 от Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Закон за пребиваването, заетостта и интегрирането на чужденците на територията на Федерална република Германия) от 30 юли 2004 г. (BGBl. 2004 I, стр. 1950), в приложимата за спора в главното производство редакция (наричан по-нататък „AufenthG“), е озаглавен „Изискване за разрешение за пребиваване“ и гласи:
„(1)   За да влязат и пребивават на федералната територия, чужденците трябва да притежават разрешение за пребиваване, освен ако не е предвидено друго в правото на Европейския съюз или в подзаконов нормативен акт или освен ако не е налице право на пребиваване съгласно [Споразумението за асоцииране]. Разрешението за пребиваване се дава под формата на:
1.
виза по смисъла на член 6, параграф 1, точка 1 и параграф 3,
2.
разрешение за временно пребиваване (член 7),
2a.
синя карта на ЕС (член 19a),
3.
разрешение за установяване (член 9), или
4.
разрешение за дългосрочно пребиваване в ЕС (член 9a).
[…]
(5)   Чужденец, който има право на пребиваване съгласно [Споразумението за асоцииране], доказва това право с разрешение за пребиваване, стига да не притежава разрешение за установяване или разрешение за дългосрочно пребиваване в ЕС. Разрешението за пребиваване се издава по заявление на лицето“.
Член 33 от AufenthG е озаглавен „Раждане на дете на територията на Федерална република Германия“ и предвижда:
„Чрез дерогация от член 5 и член 29, параграф 1, точка 2 на дете, родено на федералната територия, може служебно да бъде издадено разрешение за пребиваване, когато един от родителите притежава разрешение за пребиваване, разрешение за установяване или разрешение за дългосрочно пребиваване в ЕС. Ако към датата на раждане двамата родители или родителят, който сам упражнява родителските права, притежават разрешение за пребиваване, разрешение за установяване или разрешение за дългосрочно пребиваване в ЕС, на детето, родено на федерална територия, служебно се издава разрешение за пребиваване. На дете, което е родено на федерална територия и чиято майка или баща притежава към датата на раждането виза или разрешение да пребивава, без да притежава виза, се признава право на пребиваване до изтичането на срока на визата или на законното безвизово пребиваване“.
Член 81 от AufenthG е озаглавен „Подаване на заявление за разрешение за пребиваване“ и гласи:
„(1)   Ако не е предвидено друго, разрешението за пребиваване се издава само по заявление на чужденеца.
(2)   Заявление за разрешение за пребиваване, което […] може да бъде издадено след влизането на територията, трябва да бъде подадено незабавно след влизането или в срока, определен в подзаконовия нормативен акт. В случая на дете, което е родено на федералната територия и на което не е издадено служебно разрешение за пребиваване, заявлението се подава в срок от шест месеца след раждането.
[…]“.
Член 2 от Ausländergesetz (Закон за чужденците) от 28 април 1965 г. (BGBl. 1965 I, стр. 353), приложим към датата на влизане в сила на Решение № 1/80 в Германия, предвижда:
„(1)   Чужденците, които влизат на територията, на която се прилага този закон, и искат да пребивават на нея, трябва да притежават разрешение за пребиваване. Разрешение за пребиваване може да бъде издадено, когато с присъствието си чужденецът не поставя в опасност интересите на Федерална република Германия.
(2)   Не са длъжни да притежават разрешение за пребиваване чужденците, които:
1.
не са навършили 16 години,
[…]
3.
са освободени от това задължение съгласно международни конвенции.
(3)   С оглед улесняване на пребиваването на чужденците федералният министър на вътрешните работи може с подзаконов нормативен акт да освободи други чужденци от задължението да притежават разрешение за пребиваване.
(4)   Федералният министър на вътрешните работи може с подзаконов нормативен акт да предвиди, че чужденците, освободени от задължението да притежават разрешение за пребиваване, трябва да заявят пребиваването си в страната“.
На последно място, видно от акта за преюдициално запитване, съгласно член 7, параграфи 4 и 5 от този закон административният орган може в рамките на оперативната си самостоятелност да ограничи срока на разрешението за пребиваване, издадено на малолетен чужденец, който поради възрастта си е освободен от задължението да притежава разрешение за пребиваване.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
Furkan Tekdemir е роден в Германия на 16 юни 2014 г. и е турски гражданин.
На 1 ноември 2013 г. майката на Furkan Tekdemir, която също е турска гражданка, влиза в Германия с шенгенска туристическа виза. На 12 ноември 2013 г. тя подава молба за предоставяне на убежище пред териториалното подразделение на Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Федерална служба за миграцията и бежанците) в Гисен (Германия). Производството по тази молба все още не е приключило към момента на отправяне на преюдициалното запитване. Майката на Furkan Tekdemir няма разрешение за пребиваване, но има право да остане на територията на страната в качеството на лице, поискало убежище.
Бащата на Furkan Tekdemir, който също е турски гражданин, влиза в Германия на 13 ноември 2005 г. Считано от 1 февруари 2009 г., той извършва различни дейности по трудово правоотношение. От 1 март 2014 г. работи на пълно работно време.
На 21 април 2008 г. бащата на Furkan Tekdemir получава за първи път разрешение за пребиваване за определен срок по причини от хуманитарен характер, като срокът на разрешението системно е удължаван до 30 октомври 2013 г. Считано от 31 октомври 2013 г., той притежава разрешение за пребиваване, което е валидно до 6 октомври 2016 г. и е издадено съгласно член 4, параграф 5 от AufenthG.
Родителите на Furkan Tekdemir сключват брак на 23 септември 2015 г. Преди това те са упражнявали съвместно родителските права върху жалбоподателя в главното производство.
На 10 юли 2014 г. Furkan Tekdemir, който — както установява запитващата юрисдикция — през първите шест месеца след раждането си пребивава законно в Германия, подава заявление за издаване на разрешение за пребиваване на основание член 33 от AufenthG.
С решение от 27 юли 2015 г. администрацията на окръг Бергщрасе отхвърля това заявление. За да мотивира отказа си, тя посочва по-конкретно, че компетентният орган действа при условията на оперативна самостоятелност, когато решава дали да издаде разрешение за пребиваване, и че в случая според нея няма основание това дискреционно правомощие да се упражни по отношение на Furkan Tekdemir. Всъщност администрацията на окръг Бергщрасе отбелязва, че не е неприемливо да се изиска от Furkan Tekdemir впоследствие да поиска по съответния ред да му бъде издадена виза дори ако в резултат от това той и майка му неизбежно ще бъдат поне временно разделени съответно от своя баща и съпруг. Освен това посочената администрация приема, че не е лишено от смисъл да се очаква от бащата на Furkan Tekdemir да продължи в Турция общия семеен живот със сина и съпругата си, тъй като той не се счита за поискало убежище лице, нито има статут на бежанец, и тъй като и той като тях е турски гражданин. На последно място, администрацията на окръг Бергщрасе подчертава, че се допуска Furkan Tekdemir да пребивава в Германия през периода на производството по подадената от майка му молба за предоставяне на убежище.
Furkan Tekdemir, представляван от родителите си, обжалва това решение пред запитващата юрисдикция.
Според запитващата юрисдикция задължението на гражданите на трети държави, които не са навършили 16 години, да притежават разрешение за пребиваване, е ново ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80.
Като се има предвид обаче, че с това задължение се преследва целта за ефективно управление на миграционните потоци, запитващата юрисдикция иска да установи дали тази цел е императивно съображение от общ интерес, което може да обоснове такова ограничение, и при утвърдителен отговор, на какви качествени изисквания следва да отговаря императивно съображение от общ интерес с оглед на тази цел.
При тези обстоятелства Verwaltungsgericht Darmstadt (Административен съд Дармщад, Германия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Целта да се осигури ефективно управление на миграционните потоци, представлява ли императивно съображение от общ интерес, въз основа на което може да бъде отказано роден на територията на Федерална република Германия турски гражданин да бъде освободен от изискването за притежаване на разрешение за пребиваване, като той може да иска такова освобождаване на основание клаузата „standstill“, която се съдържа в член 13 от Решение № 1/80?
2)
Ако Съдът отговори утвърдително на този въпрос, на какви качествени изисквания следва да отговаря „императивно съображение от общ интерес“ с оглед на целта за осигуряване на ефективно управление на миграционните потоци?“.
По преюдициалните въпроси
С въпросите си, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 13 от Решение № 1/80 трябва да се тълкува в смисъл, че целта за ефективно управление на миграционните потоци е императивно съображение от общ интерес, което може да обоснове национална мярка, въведена след влизането в сила на това решение в съответната държава членка и предвиждаща задължение за гражданите на трети държави, които не са навършили 16 години, да притежават разрешение за пребиваване, за да влязат и да пребивават в тази държава членка, и при утвърдителен отговор, дали такава мярка е пропорционална на преследваната цел.
За да се отговори на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, на първо място следва да се провери дали процесната национална мярка е ново ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80, както смята запитващата юрисдикция.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда предвидената в член 13 от Решение № 1/80 клауза „standstill“ забранява поначало въвеждането на каквито и да било нови вътрешни мерки, които имат за цел или последица да обвържат упражняването от турски гражданин на свободното движение на работници на територията на страната с по-ограничителни условия от тези, които са били приложими спрямо него към датата на влизане в сила на посоченото решение в съответната държава членка (решение от 7 ноември 2013 г., Demir,
C‑225/12
,
EU:C:2013:725
, т.
и цитираната съдебна практика).
Видно от акта за преюдициално запитване, съгласно националната правна уредба, приложима за спора в главното производство, гражданите на трети държави, включително ненавършилите 16 години, са длъжни да притежават разрешение за пребиваване, за да влязат и да пребивават в Германия. При все това компетентният орган може служебно да издаде разрешение за пребиваване на дете като Furkan Tekdemir, което е гражданин на трета държава, родено е в Германия и на което единият родител има разрешение за пребиваване в тази държава членка.
От акта за преюдициално запитване следва също, че съгласно националната правна уредба, приложима към датата на влизане в сила на Решение № 1/80 в Германия, гражданите на трети държави, които не са навършили 16 години, са освободени от задължението да притежават разрешение за пребиваване, за да влязат и да пребивават в тази държава членка. Вследствие на това освобождаване тези малолетни лица имат право на пребиваване и поради това са приравнени по своя статут на гражданите на трети държави, които са получили разрешение за пребиваване. При все това административният орган може в рамките на оперативната си самостоятелност впоследствие да ограничи срока на така признатото на малолетните лица право на пребиваване.
След като сравнява националната правна уредба, действаща към датата на влизане в сила на Решение № 1/80 в Германия, и процесната национална правна уредба, запитващата юрисдикция констатира — като германското правителство не оспорва констатацията ѝ в това отношение — че условията за влизане и пребиваване в Германия за ненавършилите 16 години граждани на трети държави, предвидени в последната правна уредба, са по-строги от предвидените в първата правна уредба.
Освен това запитващата юрисдикция отбелязва, че макар процесната национална правна уредба да не урежда конкретно събирането на семейството, тя все пак може да окаже влияние върху събирането на семейството на турски работник като бащата на Furkan Tekdemir, когато, както в случая, затруднява това събиране. Тази констатация също не е оспорена от германското правителство.
Ето защо за отправна точка следва да служи констатацията, че процесната национална правна уредба предвижда по-строги условия за събиране на семейството на турските работници, какъвто е бащата на Furkan Tekdemir, в сравнение с условията, приложими към датата на влизане в сила на Решение № 1/80 в Германия.
В този контекст е важно да се припомни, че както следва от практиката на Съда, национална правна уредба, която утежнява условията за събиране на семействата на турските работници, пребиваващи законно в съответната държава членка, спрямо условията, приложими при влизането в сила на Решение № 1/80 в последната държава, представлява ново ограничение по смисъла на член 13 от това решение за упражняването на свободата на движение от турските работници в тази държава членка (вж. в този смисъл решение от 12 април 2016 г., Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, т.
).
Следователно процесната национална правна уредба е ново ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80.
В това отношение Съдът вече е постановил, че ограничение, което има за цел или резултат да обвърже упражняването от турски гражданин на свободното движение на работници на територията на страната с условия, по-ограничителни от приложимите към датата на влизане в сила на Решение № 1/80, е забранено, освен ако не е сред ограниченията по член 14 от това решение или е обосновано от императивно съображение от общ интерес, може да гарантира осъществяването на преследваната законна цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане (решение от 12 април 2016 г., Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая следва да се отбележи, че процесната национална правна уредба не е сред ограниченията по член 14 от Решение № 1/80, доколкото, както е видно от акта за преюдициално запитване и становището на германското правителство, с нея се преследва целта за ефективно управление на миграционните потоци.
Ето защо, на второ място, следва да се провери дали ефективното управление на миграционните потоци е императивно съображение от общ интерес, което може да обоснове ново ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80, както поддържа германското правителство.
В това отношение следва да се подчертае значението, което правото на Съюза отдава на целта за ефективно управление на миграционните потоци, а то е видно от член 79, параграф 1 ДФЕС, в който тя изрично е посочена като една от целите на развиваната от Европейския съюз обща имиграционна политика.
Впрочем следва да се констатира, че такава цел не е в противоречие нито с целите, посочени в член 2, параграф 1 от Споразумението за асоцииране, нито с тези, посочени в съображенията на Решение № 1/80.
Освен това Съдът е признал, че целта да се предотврати незаконното влизане и пребиваване, представлява императивно съображение от общ интерес за целите на член 13 от Решение № 1/80 (вж. в този смисъл решение от 7 ноември 2013 г., Demir,
C‑225/12
,
EU:C:2013:725
, т.
).
При това положение, както отбелязва генералният адвокат в точка 17 от заключението си, целта за ефективно управление на миграционните потоци може да бъде императивно съображение от общ интерес, годно да обоснове ново ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80.
На трето място, следва да се провери дали процесната национална мярка може да гарантира осъществяването на преследваната цел и дали не надхвърля необходимото за постигането ѝ.
По въпроса дали тази мярка е подходяща за осъществяване на преследваната цел, следва да се отбележи, че задължението на гражданите на трети държави, които не са навършили 16 години, да притежават разрешение за пребиваване, за да влязат и да пребивават в съответната държава членка, безспорно позволява да се контролира дали тези граждани пребивават законно в посочената държава членка. Следователно, доколкото ефективното управление на миграционните потоци изисква да бъдат контролирани тези потоци, подобна мярка може да гарантира осъществяването на посочената цел. Поради това тя по принцип може да обоснове допълнително ограничение въпреки клаузата „standstill“.
По въпроса дали процесната национална мярка надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел следва да се отбележи, че по принцип задължението на гражданите на трети държави, включително на тези от тях, които не са навършили 16 години, да притежават разрешение за пребиваване, за да влязат и да пребивават в Германия, не може да се смята само по себе си за непропорционално на преследваната цел.
Принципът на пропорционалност обаче изисква и условията за прилагане на такова задължение да не надхвърлят необходимото за постигане на преследваната цел.
В това отношение трябва да се посочи, че съгласно член 33 от AufenthG компетентният орган разполага с широко право на преценка, когато решава дали в обстоятелства като тези по главното производство следва да издаде разрешение за пребиваване.
В случая, както следва от акта за преюдициално запитване, в рамките на оперативната си самостоятелност администрацията на окръг Бергщрасе решава да отхвърли заявлението за издаване на разрешение за пребиваване на Furkan Tekdemir, като приема, от една страна, че не е неприемливо да се изиска от него впоследствие да поиска по съответния ред да му бъде издадена виза дори ако в резултат от това той и майка му неизбежно ще бъдат поне временно разделени съответно от своя баща и съпруг, и от друга страна, че не е лишено от смисъл да се очаква от бащата на Furkan Tekdemir да продължи в Турция общия семеен живот със сина и съпругата си.
Ето защо прилагането на процесната национална правна уредба за турски работник като бащата на Furkan Tekdemir безспорно води до необходимостта той да избира между това да продължи работата си по трудово правоотношение в Германия и да претърпи сериозни сътресения в семейния живот или да се откаже от работата без гаранция за интегриране отново на пазара на труда при евентуалното си завръщане от Турция.
Германското правителство уточнява обаче, че националното право в никакъв случай не изключва възможността за събиране на жалбоподателя в главното производство и неговия баща на основание събиране на семейството, като предвижда задължение впоследствие да бъде подадено заявление за издаване на виза, в производството по което може да се провери дали са налице условията за такова събиране на семейството. Следователно жалбоподателят в главното производство ще трябва да подаде такова заявление в Турция, за да получи разрешение за пребиваване, което да му позволи да влезе и да пребивава в Германия на основание събиране на семейството.
При все това данните от предоставената на Съда преписка не позволяват да се приеме, че контролът дали гражданите на трети държави, които не са навършили 16 години, пребивават законно в съответната държава членка, а оттам и гарантирането на целта за ефективно управление на миграционните потоци, изискват децата, граждани на трети държави, родени в тази държава членка и законно пребиваващи в нея от момента на раждането си, да се завръщат в третата държава, чиито граждани са, и в нея да подават заявление, в производството по което да се провери дали са налице такива условия.
В това отношение не е изтъкнато, а още по-малко е доказано, че компетентният орган ще може да прецени законността на пребиваването на жалбоподателя в главното производство с оглед на събиране на семейството единствено ако последният напусне територията на Федерална република Германия и впоследствие подаде заявление за издаване на виза.
Напротив, няма основание да се приема, че компетентният орган все още не разполага с всички необходими данни, за да се произнесе по правото на жалбоподателя в главното производство да пребивава в Германия на основание събиране на семейството, и че той не може да извърши тази проверка — без да се стига до неудобствата, посочени в точка 46 от настоящото решение — когато решава дали да издаде разрешение за пребиваване съгласно член 33 от AufenthG.
Следователно трябва да се приеме, че прилагането на националната правна уредба е непропорционално с оглед на преследваната цел, доколкото в обстоятелства като тези по главното производство води до последици като описаните в точка 46 от настоящото решение.
При това положение следва да се заключи, че за целите на член 13 от Решение № 1/80 условията за прилагане на задължението на гражданите на трети държави, които не са навършили 16 години, да притежават разрешение за пребиваване, за да влязат и да пребивават в съответната държава членка, за децата, които както жалбоподателя в главното производство са граждани на трети държави, родени са в посочената държава членка и на които единият родител е турски работник с разрешение за пребиваване в последната държава, надхвърлят необходимото за постигане на целта за ефективно управление на миграционните потоци.
С оглед на изложените по-горе съображения на въпросите на запитващата юрисдикция следва да се отговори, че член 13 от Решение № 1/80 трябва да се тълкува в смисъл, че целта за ефективно управление на миграционните потоци може да бъде императивно съображение от общ интерес, годно да обоснове национална мярка, въведена след влизането в сила на това решение в съответната държава членка и предвиждаща задължение за гражданите на трети държави, които не са навършили 16 години, да притежават разрешение за пребиваване, за да влязат и да пребивават в тази държава членка. Такава мярка обаче не е пропорционална с оглед на преследваната цел, тъй като условията за прилагането ѝ за децата, които както жалбоподателя в главното производство са граждани на трета държава, родени са в съответната държава членка и на които единият родител е турски работник, пребиваващ законно в последната държава, надхвърлят необходимото за постигането на тази цел.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

Член 13 от Решение № 1/80 на Съвета по асоцииране от 19 септември 1980 година относно развитието на асоциирането, приложено към Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано в Анкара на 12 септември 1963 г. от Република Турция, от една страна, и от държавите — членки на ЕИО, и от Общността, от друга страна, и което е сключено, одобрено и утвърдено от името на последната с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 г., трябва да се тълкува в смисъл, че целта за ефективно управление на миграционните потоци може да бъде императивно съображение от общ интерес, годно да обоснове национална мярка, въведена след влизането в сила на това решение в съответната държава членка и предвиждаща задължение за гражданите на трети държави, които не са навършили 16 години, да притежават разрешение за пребиваване, за да влязат и да пребивават в тази държава членка.

Такава мярка обаче не е пропорционална с оглед на преследваната цел, тъй като условията за прилагането ѝ за децата, които както жалбоподателя в главното производство са граждани на трета държава, родени са в съответната държава членка и на които единият родител е турски работник, пребиваващ законно в последната държава, надхвърлят необходимото за постигането на тази цел.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.