CELEX: 62019CJ0106
Beroep tot nietigverklaring
Institutioneel recht
Verordening (EU) 2018/1718
Aanwijzing van Amsterdam (Nederland) als zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA)
Artikel 263 VWEU
Ontvankelijkheid
Procesbelang
Procesbevoegdheid
Rechtstreeks en individueel geraakt
In de marge van een bijeenkomst van de Raad vastgestelde beslissing van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten om de zetel van een agentschap van de Europese Unie te bepalen
Geen bindende gevolgen in de rechtsorde van de Unie
Prerogatieven van het Europees Parlement

Met hun beroepen verzoeken de Italiaanse Republiek (C‑106/19) en de Comune di Milano (gemeente Milaan, Italië) (C‑232/19) om nietigverklaring van verordening (EU) 2018/1718 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 tot wijziging van verordening (EG) nr. 726/2004 wat betreft de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau (
PB 2018, L 291, blz. 3
; hierna: „bestreden verordening”).
Toepasselijke bepalingen
Op 12 december 1992 hebben de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in onderlinge overeenstemming, op basis van artikel 216 van het EEG-Verdrag, artikel 77 van het EGKS-Verdrag en artikel 189 van het EGA-Verdrag, het besluit inzake de vaststelling van de zetels van de instellingen en van bepaalde organisaties en diensten van de Europese Gemeenschappen (
PB 1992, C 341, blz. 1
; hierna: „besluit van Edinburgh”) vastgesteld.
In artikel 1 van het besluit van Edinburgh werden de respectieve zetels van het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie, het Hof van Justitie van de Europese Unie, het Europees Economisch en Sociaal Comité, de Europese Rekenkamer en de Europese Investeringsbank vastgesteld.
Artikel 2 van dit besluit bepaalt:
„Over de zetel van andere, ingestelde of in te stellen organisaties en diensten wordt tijdens een volgende Europese Raad door de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten in onderlinge overeenstemming een besluit genomen; daarbij wordt rekening gehouden met de voordelen van bovenstaande bepalingen voor de lidstaten en de nodige voorrang gegeven aan lidstaten waar momenteel geen instellingen van de Gemeenschappen gevestigd zijn.”
Volgens artikel 341 VWEU wordt de „zetel van de instellingen der Unie [...] in onderlinge overeenstemming door de regeringen der lidstaten vastgesteld”
Het aan het VEU, het VWEU en het EGA-Verdrag gehechte Protocol nr. 6 betreffende de plaats van de zetels van de instellingen, van bepaalde instanties, organen, organisaties en diensten van de Europese Unie (hierna: „Protocol nr. 6”) luidt:
„De vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten,
Gelet op artikel 341 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en artikel 189 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie,
Wijzend op en bevestigend het besluit van 8 april 1965, zulks onverminderd de daarin vervatte bepalingen betreffende de zetel van toekomstige instellingen, organen, organisaties en diensten,
Hebben overeenstemming bereikt omtrent de volgende bepalingen [...]:
Enig artikel
a) Het Europees Parlement heeft zijn zetel te Straatsburg [...].
b) De Raad heeft zijn zetel te Brussel. [...]
c) De Commissie heeft haar zetel te Brussel. [...]
d) Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft zijn zetel te Luxemburg.
e) De Rekenkamer heeft zijn zetel te Luxemburg.
f) Het Economisch en Sociaal Comité heeft zijn zetel te Brussel.
g) Het Comité van de Regio’s heeft zijn zetel te Brussel.
h) De Europese Investeringsbank heeft haar zetel te Luxemburg.
i) De Europese Centrale Bank heeft haar zetel te Frankfurt.
j) De Europese Politiedienst (Europol) heeft zijn zetel te Den Haag.”
Voorgeschiedenis van het geding
Het Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling is opgericht bij verordening (EEG) nr. 2309/93 van de Raad van 22 juli 1993 tot vaststelling van communautaire procedures voor het verlenen van vergunningen voor en het toezicht op geneesmiddelen voor menselijk en diergeneeskundig gebruik en tot oprichting van een Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling (
PB 1993, L 214, blz. 1
). Deze verordening bevatte geen bepaling over de zetel van dit Bureau.
Bij artikel 1, onder e), van besluit 93/C 323/01 van 29 oktober 1993 in onderlinge overeenstemming genomen door de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, op het niveau van de staatshoofden en regeringsleiders bijeen, inzake de vaststelling van de zetels van bepaalde organisaties en diensten van de Europese Gemeenschappen en Europol (
PB 1993, C 323, blz. 1
), is vastgesteld dat dit Bureau zijn zetel in Londen (Verenigd Koninkrijk) had.
Verordening nr. 2309/93 is ingetrokken en vervangen door verordening (EG) nr. 726/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 tot vaststelling van communautaire procedures voor het verlenen van vergunningen en het toezicht op geneesmiddelen voor menselijk en diergeneeskundig gebruik en tot oprichting van een Europees Geneesmiddelenbureau (
PB 2004, L 136, blz. 1
). Bij deze verordening is de naam „Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling” gewijzigd in „Europees Geneesmiddelenbureau”. De verordening bevatte geen bepaling over de zetel van dit Bureau.
Op 29 maart 2017 heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland de Europese Raad overeenkomstig artikel 50, lid 2, VEU in kennis gesteld van zijn voornemen om zich terug te trekken uit de Unie.
Op 22 juni 2017 hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de overige 27 lidstaten, in de marge van een bijeenkomst van de Europese Raad over de procedure van artikel 50 VEU, op voorstel van de voorzitter van de Europese Raad en de voorzitter van de Commissie, een procedure voor de vaststelling van een besluit over de verplaatsing van de zetel van het EMA en van de Europese Bankautoriteit in het kader van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie goedgekeurd (hierna: „selectieregels”).
Volgens de selectieregels moest dit besluit met name worden genomen op basis van een eerlijke en transparante besluitvormingsprocedure en zou een oproep worden georganiseerd tot het indienen van aanmeldingen op basis van nader bepaalde objectieve criteria.
Punt 3 van de selectieregels vermeldde zes criteria, namelijk i) de verzekering dat het agentschap op de voorgestelde locatie kan worden opgezet en zijn taken verder kan verrichten vanaf de datum van terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie; ii) de toegankelijkheid van de voorgestelde vestigingsplaats; iii) de aanwezigheid van adequate onderwijsvoorzieningen voor de kinderen van de personeelsleden van het agentschap; iv) passende toegang tot de arbeidsmarkt, sociale zekerheid en gezondheidszorg voor de echtgenoten en kinderen; v) bedrijfscontinuïteit, en vi) geografische spreiding.
Volgens de selectieregels waren deze criteria naar analogie gebaseerd op de criteria die genoemd worden in de gemeenschappelijke aanpak die is gehecht aan de gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 19 juli 2012 over gedecentraliseerde agentschappen (hierna: „gezamenlijke verklaring van 2012”), maar ging bijzondere aandacht uit naar het feit dat het EMA en de Europese Bankautoriteit reeds bestonden en de continuïteit van hun activiteiten van vitaal belang was.
Punt 2 van de selectieregels vermeldde tevens dat het besluit zou worden genomen aan de hand van een stemmingsprocedure en dat de lidstaten vooraf waren overeengekomen dat zij het resultaat daarvan zouden eerbiedigen. In het bijzonder was bepaald dat bij staking van stemmen tussen de overgebleven aanbiedingen in de derde stemronde, de beslissing zou worden genomen door loting tussen de aanbiedingen met een gelijk aantal stemmen.
Op 30 september 2017 heeft de Commissie haar beoordeling van de 27 door de lidstaten ingediende aanbiedingen bekendgemaakt.
Op 31 oktober 2017 heeft de Raad in aanvulling op de selectieregels een nota gepubliceerd over praktische vragen rond de stemming.
Op 20 november 2017 hebben het aanbod van de Italiaanse Republiek en dat van het Koninkrijk der Nederlanden in de derde stemronde ex aequo het hoogste aantal stemmen behaald. Tijdens de overeenkomstig punt 2 van de selectieregels georganiseerde loting is het aanbod van het Koninkrijk der Nederlanden als winnaar uit de bus gekomen.
Bijgevolg hebben de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten diezelfde dag, in de marge van een bijeenkomst van de Raad, de stad Amsterdam (Nederland) gekozen als nieuwe zetel van het EMA (hierna: „besluit van 20 november 2017”). In de notulen en de persmededeling van deze bijeenkomst stond het volgende:
„De Commissie gaat nu wetgevingsvoorstellen voorbereiden op basis van de stemming van vandaag. Deze voorstellen zullen worden behandeld volgens de gewone wetgevingsprocedure, met betrokkenheid van het Europees Parlement. De Raad en de Commissie zijn vastbesloten deze wetgevingsvoorstellen zo snel mogelijk te behandelen, gelet op de urgentie van de zaak.”
Op 29 november 2017 heeft de Commissie een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad aangenomen tot wijziging van verordening (EG) nr. 726/2004 wat betreft de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau [COM(2017) 735 final]. In de toelichting bij dit voorstel stond dat „het Verenigd Koninkrijk [op 29 maart 2017] ingevolge artikel 50 [VEU] kennisgeving aan de Europese Raad [had] gedaan van zijn voornemen zich uit de Unie terug te trekken”, en dat „de 27 resterende lidstaten in de marge van de Raad Algemene Zaken (artikel 50) Amsterdam, Nederland, [hadden] gekozen als de nieuwe zetel van het [EMA]”. Artikel 1 van dit voorstel voorzag in de invoeging van een artikel 71 bis in verordening nr. 726/2004 dat bepaalt: „Het [EMA] heeft zijn zetel in Amsterdam, Nederland.”
Op 14 november 2018 is de bestreden verordening vastgesteld op grond van artikel 114 en artikel 168, lid 4, onder c), VWEU.
De overwegingen 1, 2 en 3 van deze verordening luiden als volgt:
(1)
In verband met de kennisgeving van 29 maart 2017 waarin het Verenigd Koninkrijk ingevolge artikel 50 [VEU] kennis heeft gegeven van zijn voornemen zich uit de Unie terug te trekken, hebben de overige 27 lidstaten, op 20 november 2017 in de marge van de Raad bijeen, Amsterdam, Nederland, gekozen als de nieuwe zetel van het [EMA].
(2)
Gezien artikel 50, lid 3, VEU, moet het [EMA] zijn nieuwe zetel innemen met ingang van 30 maart 2019.
(3)
Om ervoor te zorgen dat het [EMA] op zijn nieuwe locatie naar behoren functioneert, moet een zetelovereenkomst tussen het [EMA] en Nederland worden gesloten voordat het [EMA] zijn nieuwe zetel inneemt.”
Artikel 1 van de bestreden verordening heeft in verordening nr. 726/2004 een artikel 71 bis ingevoegd, dat als volgt luidt:
„Het [EMA] heeft zijn zetel in Amsterdam, Nederland.
De bevoegde Nederlandse autoriteiten nemen alle maatregelen die nodig zijn om te waarborgen dat het voor het [EMA] mogelijk is uiterlijk op 1 januari 2019 naar zijn tijdelijke locatie en uiterlijk op 16 november 2019 naar zijn permanente locatie te verhuizen.
De bevoegde Nederlandse autoriteiten dienen uiterlijk op 17 februari 2019 en vervolgens om de drie maanden, totdat het Bureau naar zijn permanente locatie is verhuisd, een schriftelijk verslag in bij het Europees Parlement en de Raad over de voortgang van het aanpassen van het tijdelijke gebouw en over de bouw van het permanente gebouw.”
Volgens artikel 2, eerste en tweede alinea, is de bestreden verordening in werking getreden op de dag van de bekendmaking ervan in het
Publicatieblad van de Europese Unie
en van toepassing geworden met ingang van 30 maart 2019.
Conclusies van partijen
Zaak C‑106/19
De Italiaanse Republiek verzoekt het Hof:
–
de bestreden verordening nietig te verklaren, en
–
de Raad en het Parlement te verwijzen in de kosten.
De Raad verzoekt het Hof:
–
het beroep ongegrond te verklaren, en
–
de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.
Het Parlement verzoekt het Hof:
–
het beroep te verwerpen, en
–
de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.
Zaak C‑232/19
De Comune di Milano verzoekt het Hof:
–
de bestreden verordening nietig te verklaren;
–
te gelasten dat het besluit van 20 november 2017 geen gevolgen heeft, en
–
de Raad en het Parlement te verwijzen in de kosten.
De Raad verzoekt het Hof:
–
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
–
het beroep ongegrond te verklaren, en
–
de Comune di Milano te verwijzen in de kosten.
Het Parlement verzoekt het Hof:
–
het beroep niet-ontvankelijk of in elk geval ongegrond te verklaren, en
–
de Comune di Milano te verwijzen in de kosten.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 29 april 2019, heeft het Parlement op grond van artikel 151, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
In zijn op 1 juli 2019 ter griffie van het Hof neergelegde opmerkingen heeft de Comune di Milano gevorderd deze exceptie van niet-ontvankelijkheid primair af te wijzen en subsidiair deze te voegen met de zaak ten gronde.
Procedure bij het Hof
Bij beslissingen van de president van het Hof van 20 mei en 14 juni 2019 in de zaken C‑106/19 en C‑232/19 zijn het Koninkrijk der Nederlanden respectievelijk de Commissie toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad en het Parlement.
Bij beslissing van 26 november 2019 is de door het Parlement in zaak C‑232/19 opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid gevoegd met de zaak ten gronde.
Bij beslissing van de president van het Hof van 19 december 2019 zijn de zaken C‑106/19 en C‑232/19 gevoegd voor het verdere verloop van de procedure en voor het arrest.
Op 19 november 2020 heeft het Parlement krachtens artikel 16, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie verzocht om in de onderhavige zaken zitting te houden in Grote kamer.
Verzoek om een versnelde procedure
Bij afzonderlijke akte van 11 februari 2019 heeft de Italiaanse Republiek verzocht om zaak C‑106/19 te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 133 van het Reglement voor de procesvoering. Zij heeft ter ondersteuning van haar verzoek aangevoerd dat de voorlopige verplaatsing van de zetel van het EMA naar Amsterdam al aan de gang was ten tijde van de indiening van haar verzoekschrift en dat de definitieve verplaatsing gepland stond voor november 2019, zodat de behandeling van deze zaak zeer dringend was.
Volgens artikel 133, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering kan de president van het Hof op verzoek van hetzij de verzoeker hetzij de verweerder, de andere partij, de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal gehoord, beslissen om de zaak volgens een versnelde procedure te behandelen wanneer de aard van de zaak verlangt dat zij binnen korte termijnen wordt behandeld.
In casu heeft de president van het Hof op 15 februari 2021, de andere partijen, de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal gehoord, beslist om het verzoek niet in te willigen.
De Italiaanse Republiek had met de inwilliging van dat verzoek immers niet de opschorting van de bestreden verordening, die aan de gang was, en meer bepaald van de verplaatsing van de zetel van het EMA van Londen naar Amsterdam, kunnen verkrijgen. Bovendien leende de gevoelige en ingewikkelde aard van de juridische kwesties in zaak C‑106/19 en in de daarmee samenhangende zaken waarover de Italiaanse Republiek in haar verzoek sprak, zich moeilijk voor de toepassing van een dergelijke procedure, met name omdat het niet wenselijk was om de schriftelijke behandeling voor het Hof te verkorten (zie naar analogie arrest van 18 mei 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e.a.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Beroepen
Ontvankelijkheid van beroep van de Comune di Milano in zaak C‑232/19
Argumenten van partijen
Volgens de Raad is het beroep in zaak C‑232/19 kennelijk niet-ontvankelijk aangezien de Comune di Milano niet bevoegd is om op te komen tegen de bestreden verordening en daar evenmin belang bij heeft.
Wat in de eerste plaats de procesbevoegdheid betreft, betoogt de Raad dat de Comune di Milano niet rechtstreeks en individueel wordt geraakt door de bestreden verordening, die een wetgevingshandeling is in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU, vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure van artikel 294 VWEU.
Aangaande de vraag of de bestreden verordening de Comune di Milano rechtstreeks raakt, is de Raad van mening dat de Comune di Milano niet aantoont welke schadelijke gevolgen hij materieel gezien wegens de vaststelling van deze verordening heeft geleden. Dat de Italiaanse Republiek de kandidatuur van de Comune di Milano heeft gekozen voor de zetel van het EMA, betekent niet dat hij rechtstreeks wordt geraakt door de verordening.
Ten aanzien van de vraag of de bestreden verordening de Comune di Milano individueel raakt, stelt de Raad dat de Comune di Milano niet aantoont in welke zin de vaststelling van deze verordening afbreuk heeft gedaan aan de concrete uitoefening van zijn bevoegdheden, zoals die worden omschreven in de Italiaanse rechtsorde. Bovendien is de Comune di Milano niet betrokken geweest bij de procedure tot vaststelling van de verordening, en kan uit de omstandigheid dat hij heeft meegewerkt aan de voorbereiding van het aanbod van Italië en heeft deelgenomen aan de selectieprocedure niet worden afgeleid dat de verordening hem individueel raakt.
De Raad betoogt in dit verband dat het Unierecht noch in de procedureregels noch in de handelingen waarmee de zetel van het EMA wordt gekozen, enig specifiek deelnamerecht verleent aan andere subjecten dan de lidstaten. De door de Comune di Milano aangehaalde rechtspraak dat particulieren procesbevoegd zijn wanneer zij uitdrukkelijk worden vermeld in de voorbereidende documenten van de bestreden handelingen en in laatstgenoemde handelingen concreet rekening wordt gehouden met hun omstandigheden, is irrelevant. De Comune di Milano heeft evenmin aangetoond welke specifieke omstandigheden zijn rechtspositie zodanig kenmerken dat hij als adressaat van de bestreden verordening moet worden beschouwd. Verder benadrukt de Raad dat de verwijzing naar de beginselen die op het gebied van overheidsopdrachten zijn ontwikkeld, irrelevant is. Tot slot tonen de vermeende uitgaven van de Comune di Milano, die op eigen initiatief zijn gedaan, niet aan dat deze verordening hem individueel raakt.
Wat in de tweede plaats het procesbelang betreft, meent de Raad dat de Comune di Milano niet aantoont een persoonlijk, reeds bestaand en actueel belang te hebben bij het ingestelde beroep. Om te beginnen zou dit beroep, indien het zou slagen, enkel tot gevolg hebben dat de handeling met daarin het besluit van de lidstaten om de zetel van het EMA in Amsterdam te vestigen, nietig wordt verklaard, maar niet dat de stad Milaan als nieuwe zetel van dit agentschap wordt aangewezen. Vervolgens zou een succesvol beroep niet betekenen dat met zekerheid wordt voldaan aan de voorwaarden om schadevergoeding te verkrijgen. Tot slot kan uit de eventuele economische of sociale gevolgen van de vaststelling van een Uniehandeling op zich niet worden afgeleid dat die handeling een plaatselijke overheid individueel raakt. Een plaatselijke overheid is enkel procesbevoegd indien het betwiste besluit gunstig kan zijn voor haar rechtssituatie, dat wil zeggen wanneer het gevolgen heeft voor de uitoefening van de bevoegdheden die haar door het nationale recht worden toegekend.
Ook het Parlement betoogt dat de Comune di Milano wat de bestreden verordening betreft noch procesbevoegdheid noch procesbelang heeft. Het benadrukt in het bijzonder dat de verordening een wetgevingshandeling van de Unie in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU is, zodat de Comune di Milano dient aan te tonen rechtstreeks en individueel door deze verordening te worden geraakt. Dit heeft de Comune di Milano in casu echter duidelijk niet gedaan.
Wat in de eerste plaats de procesbevoegdheid betreft, stelt het Parlement om te beginnen dat de door de Comune di Milano aangevoerde omstandigheden niet aantonen dat de bestreden verordening, die enkel bepaalt dat Amsterdam de nieuwe zetel van het EMA is, hem rechtstreeks raakt. Met deze verordening wordt in wezen gewoon de nieuwe zetel van het EMA vastgelegd op basis van het voorstel van de Commissie. De Uniewetgever heeft nooit een voorstel ontvangen om de zetel in Milaan te vestigen. Bij gebreke van enig juridisch verband tussen de keuze in het besluit van 20 november 2017 en het aan de verordening ten grondslag liggende Commissievoorstel, kan niet worden aangenomen dat de Comune di Milano rechtstreeks wordt geraakt door de bepalingen van de verordening.
De bestreden verordening raakt de Comune di Milano evenmin individueel, aangezien de door deze plaatselijke overheid aangevoerde omstandigheden onvoldoende aantonen dat zij in een situatie verkeert die haar ten opzichte van ieder ander karakteriseert in de zin van de rechtspraak van het Hof. In het bijzonder kan de eventuele betrokkenheid van de Comune di Milano bij de samenwerking van de lidstaten om de nieuwe zetel van het EMA met name volgens de op 22 juni 2017 goedgekeurde selectieregels te bepalen, niet tot gevolg hebben dat de stad Milaan voldoet aan de in artikel 263, vierde alinea, VWEU gestelde voorwaarde van individuele geraaktheid. Bovendien is er volgens deze regels, los van de waarde die daaraan moet worden gehecht, bij het selecteren van de verschillende voorstellen geen enkele bijzondere rol weggelegd voor de plaatselijke autoriteiten. Die rol is voorbehouden aan de regeringen van de betrokken lidstaten. De situatie in de onderhavige zaak verschilt op dit punt van die bij antidumpingrechten of overheidsopdrachten, waar de toepasselijke wetgeving uitdrukkelijk voorziet in de participatie van bepaalde actoren.
Wat in de tweede plaats het procesbelang van de Comune di Milano betreft, is het Parlement van mening dat de argumenten van die gemeente niet rechtens genoegzaam het bestaan van een dergelijk persoonlijk en reëel belang aantonen. Aangezien de bestreden verordening geen rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van de Comune di Milano, is het moeilijk denkbaar dat een eventuele nietigverklaring ervan hem een voordeel zou kunnen opleveren in de zin van de relevante rechtspraak. Het belang dat de Comune di Milano aanvoert kan hoe dan ook niet als een „persoonlijk” belang worden aangemerkt. Het is immers duidelijk dat de verordening op geen enkele wijze afbreuk doet aan zijn wetgevende of financiële autonomie, aangezien daarin gewoon wordt bepaald dat Amsterdam de nieuwe zetel van het EMA is. Het is de Italiaanse regering en niet de Comune di Milano die heeft deelgenomen aan de selectieprocedure. Gesteld al dat de bestreden verordening nietig wordt verklaard, dan nog is het puur hypothetisch dat de zetel van het EMA naar Milaan zou worden verplaatst en zou dit dus niet het procesbelang van de Comune di Milano kunnen aantonen. Tot slot kan een eventuele nietigverklaring van deze verordening geen situatie herstellen waarin zij geen verandering heeft gebracht.
De Comune di Milano betoogt van zijn kant niet alleen bevoegd te zijn om de nietigverklaring van de bestreden verordening te vorderen, maar daar ook belang bij te hebben.
Wat meer in het bijzonder zijn procesbevoegdheid betreft, benadrukt de Comune di Milano dat de bestreden verordening, die erga omnes werkt en rechtstreeks toepasselijk is, ontegenzeglijk zijn rechtspositie als kandidaat-stad en actieve deelnemer aan het proces van aanwijzing van de nieuwe zetel van het EMA aantast. Net als geoordeeld is op het gebied van antidumpingrechten of overheidsopdrachten, hebben personen die geïdentificeerd zijn in of hebben deelgenomen aan een procedure die tot de vaststelling van een handeling heeft geleid, een bijzondere bevoegdheid om tegen die handeling op te komen. De Comune di Milano beklemtoont dat de stad Milaan tijdens de betrokken selectieprocedure, waarvan de uitkomst bepalend is geweest voor de inhoud van de bestreden verordening, de meeste stemmen behaalde en dat zijn kandidatuur aan alle betrokken vereisten voldeed, zodat het feit dat die stad niet is aangewezen als nieuwe zetel van het EMA, compleet te wijten is aan de onrechtmatigheid van die verordening.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het beroep van een regionale of lokale entiteit niet kan worden gelijkgesteld met het beroep van een lidstaat, aangezien het begrip lidstaat in de zin van artikel 263, tweede alinea, VWEU enkel slaat op de regeringsautoriteiten van de lidstaten (arrest van 13 januari 2022, Duitsland e.a./Commissie,
C‑177/19 P‑C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dergelijke entiteiten moeten, net als de in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde natuurlijke en rechtspersonen, voldoen aan de specifieke voorwaarden in deze bepaling. Zo moeten zij afzonderlijk en cumulatief aantonen zowel bevoegd te zijn als er belang bij te hebben om op te komen tegen de handeling waarvan zij de nietigverklaring vorderen (zie in die zin arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
–

Procesbelang van de Comune di Milano
Het is vaste rechtspraak van het Hof dat een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk is indien deze persoon belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Een dergelijk belang veronderstelt dat de nietigverklaring van die handeling op zichzelf rechtsgevolgen kan hebben en dat de uitkomst van het beroep de verzoeker dus een voordeel kan opleveren. Het bewijs van een dergelijk belang, dat moet worden beoordeeld naar de dag waarop het beroep is ingesteld en dat de essentiële en eerste voorwaarde voor elk beroep in rechte vormt, moet door de verzoeker worden geleverd (arresten van 18 oktober 2018, Gul Ahmed Textile Mills/Raad,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, punt
, en 27 maart 2019, Canadian Solar Emea e.a./Raad,
C‑236/17 P
,
EU:C:2019:258
, punt
).
In casu zou de eventuele nietigverklaring van de bestreden verordening ertoe kunnen leiden dat een nieuwe verordening wordt vastgesteld die inhoudelijk verschilt van de bestreden verordening. Zoals de Comune di Milano betoogt, zou een nietigverklaring immers tot gevolg hebben dat de wetgevingsprocedure ter bepaling van de zetel van het EMA wordt hervat, dat de stad Milaan in dat kader eventueel wordt voorgesteld en gekozen en dat deze stad na afloop van de nieuwe selectieprocedure wordt aangewezen als de nieuwe vestigingsplaats van dat agentschap.
Bijgevolg heeft de Comune di Milano er belang bij de nietigverklaring van de bestreden verordening te vorderen.
–

Procesbevoegdheid van de Comune di Milano
Volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU kan iedere natuurlijke of rechtspersoon onder de in de eerste en tweede alinea vastgestelde voorwaarden beroep instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.
Voor zover een regionale of lokale entiteit, zoals de Comune di Milano, naar nationaal recht rechtspersoonlijkheid bezit, kan zij krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU beroep tot nietigverklaring instellen [arrest van 22 juni 2021, Venezuela/Raad (Geraaktheid van een derde staat),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
In casu zij geconstateerd dat de bestreden verordening moet worden aangemerkt als een wetgevingshandeling, aangezien zij is vastgesteld op de gecombineerde grondslag van artikel 114 VWEU en artikel 168, lid 4, onder c), VWEU, volgens de gewone wetgevingsprocedure. Bijgevolg is het beroep van de Comune di Milano alleen ontvankelijk indien deze verordening hem rechtstreeks en individueel zou raken.
Wat in de eerste plaats de vraag betreft of de Comune di Milano rechtstreeks wordt geraakt door de bestreden verordening, zij eraan herinnerd dat het in artikel 263, vierde alinea, VWEU gestelde vereiste dat een natuurlijke of rechtspersoon rechtstreeks wordt geraakt door de maatregel waartegen beroep wordt ingesteld, slechts vervuld is indien aan twee cumulatieve criteria is voldaan. Het eerste criterium behelst dat de maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van die persoon. Het tweede criterium houdt in dat aan degenen tot wie die maatregel is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid wordt gelaten, omdat die uitvoering zuiver automatisch geschiedt en alleen voortvloeit uit de regelgeving van de Unie zonder dat daarvoor nadere regels hoeven te worden gesteld [zie in die zin arresten van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci,
C‑622/16 P‑C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punt
, en 22 juni 2021, Venezuela/Raad (Geraaktheid van een derde staat),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Achtereenvolgens moet worden onderzocht of bij de Comune di Milano is voldaan aan deze twee vereisten.
Ten eerste wordt bij de bestreden verordening de stad Amsterdam met onmiddellijke en dwingende werking als nieuwe zetel van het EMA aangewezen. Aangezien deze verordening geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat met betrekking tot de aanwijzing van de zetel van het EMA en wat dat betreft rechtsgevolgen heeft zonder dat aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn, is voldaan aan het tweede in punt 61 van dit arrest genoemde vereiste.
Zoals de advocaat-generaal in punt 97 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, wordt hieraan niet afgedaan door het feit dat de specifieke rechten en verplichtingen van de stad Amsterdam volgens overweging 3 van de bestreden verordening moeten worden gepreciseerd in een tussen het Bureau en het Koninkrijk der Nederlanden te sluiten zetelovereenkomst.
Wat ten tweede de vraag betreft of de bestreden verordening rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de verzoeker, moet worden onderstreept dat de stad Milaan, vertegenwoordigd door de Comune di Milano, als plaatselijke overheid met rechtspersoonlijkheid een van de kandidaat-steden voor de nieuwe zetel van het EMA was.
Verder staat vast dat de kandidatuur van de stad Milaan uitdrukkelijk is onderzocht tijdens de wetgevingsprocedure en dat het in punt 20 van dit arrest genoemde Commissievoorstel het voorwerp is geweest van verschillende wijzigingsvoorstellen in de procedure bij het Parlement.
Bijgevolg is de rechtspositie van de Comune di Milano rechtstreeks geraakt door de vaststelling van de bestreden verordening, aangezien de stad Amsterdam daarbij op juridisch dwingende wijze als nieuwe zetel van het EMA is aangewezen, met als automatisch gevolg dat de kandidaat-stad Milaan is uitgesloten.
Wat in de tweede plaats de vraag betreft of de Comune di Milano individueel wordt geraakt door de bestreden verordening, blijkt uit vaste rechtspraak dat van individuele geraaktheid door een handeling van algemene strekking slechts sprake is indien de persoon die een beroep tot nietigverklaring instelt, aantoont dat de bestreden handeling hem betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hem ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hem derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat van een handeling (zie in die zin arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie,
25/62
,
EU:C:1963:17
, blz. 223, en 20 januari 2022, Deutsche Lufthansa/Commissie,
C‑594/19 P
,
EU:C:2022:40
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu zij er ten eerste op gewezen dat de vaststelling van de bestreden verordening volgens overweging 1 ervan het gevolg is geweest van de selectieprocedure die is uitgemond in de vaststelling van het besluit van 20 november 2017.
Vast staat dat de Italiaanse Republiek de stad Milaan in die selectieprocedure heeft aangewezen als kandidaat-stad voor de nieuwe zetel van het EMA en dat die stad in de derde stemronde het hoogste aantal stemmen had behaald, ex aequo met haar rechtstreekse concurrent Amsterdam. De stad Milaan maakte dus deel uit van de besloten groep van kandidaat-steden voor die zetel en bevond zich daardoor bij de vaststelling van de bestreden verordening in een bijzondere situatie ten aanzien van die verordening waardoor zij recht heeft op effectieve rechterlijke bescherming.
Ten tweede is de situatie van de stad Milaan als mogelijke zetel van het EMA, zoals de Raad in zijn geschriften zelf heeft opgemerkt, meermaals uitdrukkelijk ter sprake gebracht tijdens de wetgevingsprocedure die is uitgemond in de vaststelling van de bestreden verordening.
Bijgevolg bevindt de Comune di Milano zich in de omstandigheden van het onderhavige geval in een feitelijke situatie die hem op soortgelijke wijze individualiseert als de adressaat van een handeling.
Hieraan wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat in de selectieprocedure voorafgaand aan de vaststelling van de bestreden verordening enkel een rol was weggelegd voor lidstaten en niet voor plaatselijke overheden. Blijkens het aan het Hof overgelegde dossier is de Comune di Milano immers nauw betrokken geweest bij de voorbereiding van het aanbod dat formeel door de Italiaanse Republiek is ingediend, alsook bij de administratieve stappen om de stad Milaan te promoten als nieuwe zetel van het EMA.
Aan die conclusie wordt evenmin afgedaan door de rechtspraak die met name wordt weergegeven in punt 73 van het arrest van 13 januari 2022, Duitsland e.a./Commissie (
C‑177/19 P–C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
), over de bijzondere, van die in deze zaak verschillende configuratie waarin een regionale entiteit aanvoert dat de handeling waarvan zij de nietigverklaring vordering haar belet haar eigen nationale grondwettelijke bevoegdheden naar eigen goeddunken uit te oefenen.
Zoals het Parlement en de Raad hebben benadrukt, volstaat het voor de ontvankelijkheid van een beroep van een plaatselijke overheid van een lidstaat inderdaad niet dat zij zich beroept op het feit dat de toepassing of tenuitvoerlegging van een Uniehandeling de socio-economische situatie op haar grondgebied algemeen kan wijzigen.
Het door de Comune di Milano ingestelde beroep heeft echter betrekking op een andere situatie, namelijk die waarin een stad is aangewezen als zetel van een agentschap van de Unie, met als gevolg dat de kandidaturen van andere steden, waaronder die van Milaan, zijn afgewezen, aangezien het besluit tot aanwijzing van die stad het lot van alle kandidaturen in gunstige of ongunstige zin heeft bepaald.
Uit al het voorgaande volgt dat, afgezien van het zelfstandig beroepsrecht dat de Italiaanse Republiek krachtens artikel 263, tweede alinea, VWEU heeft, de Comune di Milano rechtstreeks en individueel wordt geraakt door de bestreden verordening en derhalve bevoegd is om de nietigverklaring ervan te vorderen.
Het beroep in zaak C‑232/19 is dan ook ontvankelijk.
Ten gronde
De Italiaanse Republiek voert ter ondersteuning van haar beroep in zaak C‑106/19 twee middelen aan. Met haar eerste middel voert zij in wezen schending aan van de artikelen 10, 13 en 14 VEU en van artikel 114, artikel 168, lid 4, onder c), en de artikelen 289 en 294 VWEU, aangezien het Parlement zijn wetgevingsbevoegdheden niet volledig heeft uitgeoefend. Het tweede middel betreft onrechtmatigheid van het besluit van 20 november 2017 als grondslag voor de bestreden verordening.
De Comune di Milano voert in zaak C‑232/19 vier middelen aan ter ondersteuning van zijn beroep. Het eerste middel, dat rechtstreeks tegen de bestreden verordening is gericht, betreft schending van de beginselen van representatieve democratie (artikel 10 VEU), institutioneel evenwicht en loyale samenwerking (artikel 13 VEU) en schending van wezenlijke vormvoorschriften (artikel 14 VEU en de artikelen 289 en 294 VWEU). Het tweede tot en met het vierde middel, waarmee middels een exceptie de rechtmatigheid wordt betwist van het besluit van 20 november 2017, waarop die verordening zou berusten, betreffen respectievelijk misbruik van bevoegdheden en schending van de beginselen van transparantie, behoorlijk bestuur en billijkheid (tweede middel), schending van de beginselen van behoorlijk bestuur, transparantie en samenwerking (derde middel) en schending van besluit 2009/937/EU van de Raad van 1 december 2009 houdende vaststelling van zijn reglement van orde (
PB 2009, L 325, blz. 35
) en van de regels in de nota van de Raad van 31 oktober 2017.
Eerste middel in zaak C‑106/19 en eerste middel in zaak C‑232/19
–

Argumenten van partijen
Met haar eerste middel in zaak C‑106/19 betoogt de Italiaanse Republiek dat de bestreden verordening is vastgesteld in strijd met de artikelen 10 en 13 VEU, artikel 14, lid 1, VEU, artikel 114 VWEU, artikel 168, lid 4, onder c), VWEU en de artikelen 289 en 294 VWEU voor zover de rol van het Parlement als medewetgever is miskend.
Om te beginnen benadrukt de Italiaanse Republiek dat het aanwijzen van de zetel van agentschappen van de Unie, gelet op de evolutie van het Unierecht en de institutionele praktijk, geen bevoegdheid van de lidstaten is, zoals voor het bepalen van de zetel van de instellingen van de Unie (artikel 341 VWEU) het geval is, maar een bevoegdheid van de Unie.
Het Parlement heeft in het besluitvormingsproces dat heeft geleid tot de keuze van de nieuwe zetel van het EMA en tot de vaststelling van de bestreden verordening echter slechts een louter formele rol gespeeld. Dit blijkt ook uit de omstandigheden rond de vaststelling van deze verordening en met name uit de verklaringen van het Parlement in de bijlage bij zijn standpunt in eerste lezing van 15 maart 2018 en zijn wetgevingsresolutie van 25 oktober 2018, waarin het duidelijk te kennen heeft gegeven te betreuren buiten het besluitvormingsproces te zijn gelaten. Het Parlement heeft zich niet kunnen uitspreken over de voormelde keuze en heeft dus evenmin zijn prerogatieven als medewetgever kunnen uitoefenen, noch in de fase die heeft geleid tot de vaststelling van het besluit van 20 november 2017 noch tijdens de procedure tot vaststelling van de bestreden verordening, aangezien het voorstel van de Commissie en het standpunt dat de Raad tijdens die procedure heeft ingenomen, hem geen enkele reële interventiemogelijkheid hebben gelaten.
Met zijn eerste middel in zaak C‑232/19 betoogt de Comune di Milano dat de bestreden verordening is vastgesteld in strijd met de prerogatieven van het Parlement. Het lijdt immers geen enkele twijfel dat de zetel van het EMA is gekozen aan het einde van het proces dat heeft geleid tot het besluit van 20 november 2017, waarbij de inhoud van die verordening is bepaald en dus de zetel van het EMA in Amsterdam is vastgelegd, buiten de gewone wetgevingsprocedure om. Het Parlement is op geen enkel moment bij dit proces betrokken geweest, ofschoon de gewone wetgevingsprocedure overeenkomstig artikel 294 VWEU de volledige en daadwerkelijke deelneming van het Parlement vereist. De Raad en de Commissie hebben besloten de stad Amsterdam als nieuwe zetel van het EMA te kiezen en hebben het Parlement aldus voor een voldongen feit geplaatst zonder het enige ruimte te geven om dit besluit ter discussie te stellen.
Het resultaat hiervan is schending van het institutionele evenwicht van de Unie, schending van de beginselen van representatieve democratie en loyale samenwerking (arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punt
), en schending van een wezenlijk vormvoorschrift (arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad,
C‑643/15 en C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punt
).
Dat de prerogatieven van het Parlement zijn geschonden gedurende het wetgevingsproces dat is uitgemond in de aanwijzing van de stad Amsterdam als nieuwe zetel van het EMA, blijkt duidelijk uit de verklaringen van die instelling en uit de door haar in eerste lezing voorgestelde amendementen.
Volgens de Raad, daarin ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden, moet het eerste middel in zaak C‑106/19 en in zaak C‑232/19 worden afgewezen.
In de eerste plaats stelt hij dat uit het onderzoek van het in casu doorlopen wetgevingsproces duidelijk blijkt – en wat met name wordt bevestigd door het aantal voorgestelde amendementen op de ontwerpwetgevingsresolutie – dat het Parlement uitvoerig heeft gediscussieerd over het voorstel van de Commissie en de verschillende opties heeft onderzocht alvorens Amsterdam als zetel van het EMA te aanvaarden. Het Parlement heeft er ook voor gezorgd dat in de definitieve wettekst verschillende relevante wijzigingen zijn doorgevoerd. Deze omstandigheden tonen aan dat de prerogatieven van het Parlement feitelijk gezien, afgezien van eventuele politieke verklaringen, zijn geëerbiedigd.
Wat het argument over de verklaringen van het Parlement betreft, stelt de Raad dat de wil van een instelling tot uitdrukking komt in de handelingen die zij met inachtneming van de toepasselijke formele procedures dient vast te stellen. Bijgevolg kunnen verklaringen die soms in het kader van deze formele procedure worden gedaan weliswaar politieke context of de politieke redenen voor een gegeven beslissing geven, maar zijn zij als zodanig irrelevant voor de vraag of daadwerkelijk een bevoegdheid is uitgeoefend.
In de tweede plaats ligt de bevoegdheid om de zetel van een agentschap van de Unie te bepalen volgens de Raad bij de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, die daarover in onderlinge overeenstemming beslissen. De aanwijzing van de zetel van het EMA in de bestreden verordening heeft dan ook een louter declaratoire waarde. De medewetgever had daar niet van kunnen afwijken, maar het stond hem wel vrij om op dit punt geen regelgeving vast te stellen.
In dit verband betoogt de Raad ten eerste dat de bevoegdheid om de zetel van een agentschap van de Unie te bepalen, niet onder de bevoegdheid van de Unie valt om een bepaald gebied inhoudelijk te regelen, en dus in casu niet onder de gewone wetgevingsprocedure. Volgens die instelling is een besluit over de zetel van een agentschap volledig anders van aard dan een besluit over de bevoegdheden, werkingsregels of organisatie van een agentschap. Een dergelijk besluit heeft een uitgesproken politieke en symbolische dimensie, die het specifieke inhoudelijke gebied van het betrokken agentschap overstijgt. Er komen dan ook niet enkel economische en doelmatigheidsoverwegingen bij kijken. De Raad verwijst daarbij naar de verschillende intergouvernementele verklaringen ter zake, met name het besluit van Edinburgh, en ook naar de gedingen over de zetel van het Parlement.
Ten tweede meent de Raad dat artikel 341 VWEU de grondslag vormt voor de bevoegdheid van de lidstaten om in onderlinge overeenstemming de zetel van een agentschap van de Unie te bepalen. De historische evolutie en de context van deze bepaling leert immers dat de verwijzing naar „instellingen” niet strikt moet worden uitgelegd alsof het enkel zou gaan om de instellingen die in artikel 13, lid 1, VEU worden genoemd. Deze uitlegging strookt met de gevestigde praktijk ter zake, die, zoals blijkt uit artikel 2 van het besluit van Edinburgh en de gezamenlijke verklaring van 2012, institutionele erkenning geniet. Die praktijk toont duidelijk aan dat een door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in onderlinge overeenstemming genomen besluit niet louter politiek is, maar juridisch bindend en zelfs in sommige gevallen een voorwaarde voor de inwerkingtreding van de basishandeling.
Volgens de Raad mag de aard van de bevoegdheid van de Unie op een bepaald gebied niet worden verward met de wijze waarop die volgens de Verdragen moet worden uitgeoefend. Zo kan een bevoegdheid exclusief zijn omdat zij verbonden is aan een gebied dat noodzakelijkerwijs een optreden op Unie-niveau vereist, maar kan tegelijkertijd zijn bepaald dat deze bevoegdheid moet worden uitgeoefend middels een besluit van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in plaats van een besluit van de instellingen van de Unie. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de benoeming van de rechters en de advocaten-generaal van het Hof (artikel 253 VWEU) en die van de leden van het Gerecht (artikel 254 VWEU).
Tot slot preciseert de Raad dat het feit dat de medewetgevers verplicht zijn om de keuze van de lidstaten te volgen, evenwel niet betekent dat de vermelding van de plaats van de zetel van het betrokken agentschap van de Unie in de basiswetgevingshandeling geen enkele toegevoegde waarde heeft. Behalve dat dit een belangrijke factor van rechtszekerheid is, kan in de wettekst, zoals in casu met de invoeging van artikel 71 bis in verordening nr. 726/2004 bij verordening 2018/1718, immers een aantal andere normatieve materiële of procedurele elementen worden verbonden aan die vermelding, in aanvulling op de puur geografische bepaling van de zetel. Dit is in casu het geval, aangezien dit artikel 71 bis niet alleen bepaalt dat de zetel van het EMA Amsterdam zal zijn, maar de bevoegde Nederlandse autoriteiten ook de verplichting oplegt om alle nodige maatregelen te nemen om te waarborgen dat het EMA tegen welbepaalde data naar zijn tijdelijke en vervolgens naar zijn permanente locatie kan verhuizen, en om regelmatig schriftelijke verslagen in te dienen bij het Parlement en de Raad zolang het EMA niet naar zijn permanente locatie is verhuisd. Deze aanvullende bindende gevolgen vloeien rechtstreeks en uitsluitend voort uit de bestreden verordening, voor de vaststelling waarvan het Parlement zijn prerogatieven als medewetgever ten volle heeft uitgeoefend, en niet uit de door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten gemaakte zetelkeuze.
Ook het Parlement is van mening dat het eerste middel in de zaken C‑106/19 en C‑232/19 moet worden afgewezen, maar heeft daarvoor andere redenen dan de Raad.
Om te beginnen is het Parlement het volledig eens met de conclusie van verzoekers dat een handeling als het besluit van 20 november 2017 de uitoefening van de door de Verdragen aan de Uniewetgever verleende bevoegdheden op geen enkele wijze rechtsgeldig kan beperken. Anders dan verzoekers is het Parlement evenwel van mening dat de mogelijke gebreken van dit besluit noch direct noch indirect tot de onrechtmatigheid van de bestreden verordening kunnen leiden.
Het Parlement stelt in wezen dat aangezien de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten geen enkele bevoegdheid hebben om de zetel van organen van de Unie te bepalen, aan het besluit van 20 november 2017 geen enkele bindende werking kan worden toegekend die de interventiemogelijkheden van de Uniewetgever zou kunnen beperken. Aanvaarding van het tegendeel zou er immers op neerkomen dat een besluitvormingsproces wordt erkend dat vreemd is aan de institutionele structuur die door de Verdragen is opgezet en waarbij de lidstaten niet bevoegd zijn om de zetel van de organen of instanties – waaronder de agentschappen – van de Unie te bepalen. Een dergelijk bevoegdheidsvoorbehoud zou evenmin kunnen worden afgeleid uit artikel 341 VWEU, dat uitsluitend verwijst naar de „instellingen van de Unie” genoemd in artikel 13, lid 1, VEU. Aangezien de instellingen van de Unie bovendien niet vrijwillig kunnen afzien van de uitoefening van de bevoegdheden die hun door de Verdragen zijn toegekend, kon de Commissie van haar kant in haar voorstel voor een verordening niet zonder meer akte nemen van de keuze die de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in het besluit van 20 november 2017 hadden gemaakt, zonder zelf een discretionaire beoordeling te verrichten, net zoals de medewetgevers zich er niet juridisch toe konden verbinden dit voorstel aan te nemen. Hieruit volgt dat de opeenvolgende akkoorden tussen de lidstaten over eerst de selectieregels, vastgesteld op 22 juni 2017, en daarna de keuze van de stad Amsterdam als nieuwe zetel van het EMA, krachtens het besluit van 20 november 2017, de waarde hebben van zuiver politieke samenwerkingshandelingen, die de bevoegdheden van de instellingen van de Unie niet kunnen beperken.
Het Parlement preciseert dat het geenszins heeft afgezien van de uitoefening van de hem bij de Verdragen verleende wetgevende bevoegdheden. Hij herinnert eraan dat de eventuele politieke gevolgen van het standpunt van de lidstaten voor een besluitvormingsprocedure waarin de Verdragen voorzien, en met name voor het initiatiefrecht van de Commissie en de wetgevende bevoegdheid van het Parlement en de Raad, geen grond kunnen zijn om de handeling die in het kader van die procedure is vastgesteld, nietig te verklaren.
In casu heeft het Parlement er met alle middelen waarover het beschikte voor gezorgd dat zijn institutionele positie gehandhaafd bleef, en heeft het er gedurende de gehele wetgevingsprocedure in eerste instantie naar gestreefd dat de continuïteit van de werkzaamheden van het EMA verzekerd zou zijn, om te vermijden dat de goede uitvoering van de belangrijke taak van dit agentschap van de Unie op het gebied van bescherming van de volksgezondheid door de zetelverplaatsing in gevaar zou komen. Daartoe is op initiatief van het Parlement in artikel 71 bis, tweede en derde alinea, van verordening nr. 726/2004, zoals ingevoegd bij de bestreden verordening, respectievelijk voorzien in een tijdschema voor de verplaatsing en een controlesysteem. Diezelfde bezorgdheid komt ook tot uiting in de overwegingen 3 tot en met 5 van deze verordening, die ook gedurende de wetgevingsprocedure zijn ingevoegd.
Tot slot stelt het Parlement dat de zetelkeuze van een orgaan of instantie van de Unie politiek gezien inderdaad bijzonder belangrijk is voor de lidstaten, maar dat dit niet betekent dat de lidstaten een bevoegdheid kan worden gegeven die hun niet door de Verdragen is verleend, zoals de bevoegdheid om die keuze te maken [zie in die zin advies 2/00 (Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid) van 6 december 2001,
EU:C:2001:664
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Derhalve moet aan het initiatief dat in het kader van de intergouvernementele samenwerking is genomen om de nieuwe zetel van het EMA te bepalen, enkel de waarde van een puur politieke samenwerking worden gehecht, die is uitgemond in het besluit van 20 november 2017, dat eveneens politiek van aard is en geen enkele juridisch bindende kracht heeft. Dit besluit doet geen afbreuk aan de bevoegdheden die aan de instellingen van de Unie zijn verleend in het kader van de gewone wetgevingsprocedure, de enige procedure die in casu van toepassing is. Bovendien en vooral kunnen de aanbeveling van de lidstaten in het besluit van 20 november 2017 en het daaraan voorafgaande selectieproces niet worden beschouwd als de voorbereidende fase van de wetgevingsprocedure die tot de vaststelling van de bestreden verordening heeft geleid. Meer in het algemeen mag geen onderscheid worden gemaakt tussen de juridische waarde en de politieke gevolgen van het besluit van 20 november 2017.
Het Parlement preciseert dat het in casu weliswaar uiteindelijk heeft besloten om de keuze voor de stad Amsterdam als nieuwe zetel van het EMA goed te keuren, maar dat het dit heeft gedaan in de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid die hij als medewetgever heeft, niet omdat het daartoe gedwongen zou zijn geweest gezien het standpunt van de lidstaten. In de aan de wetgevingsresolutie van 25 oktober 2018 gehechte verklaring van het Parlement wordt trouwens nergens gezegd dat het besluit van 20 november 2017 juridisch bindend is.
Volgens de Commissie, die aan de zijde van de Raad en het Parlement intervenieert, moet het eerste middel in de zaken C‑106/19 en C‑232/19 worden afgewezen.
Net als het Parlement is de Commissie van mening dat de keuze van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten noch haar eigen initiatiefrecht noch de prerogatieven van de twee verwerende instellingen als medewetgevers kon hinderen. Het is immers zo dat – hoewel artikel 341 VWEU duidelijk als inspiratie heeft gediend voor de praktijk die tot dusver is gevolgd bij de oprichting van de verschillende organen en instanties van de Unie, en de Commissie bij de uitoefening van haar initiatiefrecht doorgaans de relevantie heeft erkend van algemene beleidsoverwegingen die hoofdzakelijk te maken hebben met de noodzaak om bij de bepaling van de verschillende zetels een geografisch evenwicht te verzekeren en voor de agentschappen van de Unie geen zetel heeft vastgelegd in de voorstellen waarbij deze worden ingesteld – het haar vrijstaat om van die praktijk af te wijken, zoals zij in verschillende gevallen al heeft gedaan, door in haar wetgevingsvoorstel de plaats van de zetel van een agentschap van de Unie aan te geven. De Commissie is dan ook niet wettelijk verplicht om de keuze van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten of van bepaalde lidstaten over te nemen. Evenzo was het Parlement geenszins juridisch gebonden door het besluit dat de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten volgens deze praktijk hadden genomen.
De Commissie benadrukt dat het politieke effect van een standpunt van de lidstaten moet worden onderscheiden van de juridisch bindende waarde ervan, die in dit geval ontbreekt. Dit onderscheid vindt steun in de rechtspraak dat het uitsluitend aan het Parlement en de Raad toekomt om de inhoud van een wetgevende handeling te bepalen en dat het bestaan van politieke invloed geen grond kan opleveren voor nietigverklaring van de aan het einde van de wetgevingsprocedure vastgestelde handeling (arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zij voegt daaraan toe dat er geen enkele reden is om te denken dat de medewetgever, waarvan het Hof reeds heeft erkend dat hij bevoegd is om te beslissen over de oprichting van een orgaan zoals een agentschap van de Unie (arrest van 2 mei 2006, Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad,
C‑217/04
,
EU:C:2006:279
, punten
en
), niet in alle onafhankelijkheid zou kunnen beslissen over de plaats van de zetel van dat agentschap, zoals in casu is gebeurd. De Commissie geeft aan dat tijdens het debat in het Parlement over haar voorstel dat aan de bestreden verordening ten grondslag ligt, de aanwijzing van de stad Milaan als zetel van het EMA is verworpen na een concrete discussie. Dit toont aan dat de mogelijkheid om af te wijken van het politieke besluit van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten niet louter theoretisch is en dat het Parlement in casu niet voor een „voldongen feit” was geplaatst.
–

Beoordeling door het Hof
Met het eerste middel in zaak C‑106/19 en het eerste middel in zaak C‑232/19, die samen moeten worden onderzocht, betogen de Italiaanse Republiek en de Comune di Milano in wezen dat de prerogatieven van het Parlement zijn miskend tijdens het proces dat heeft geleid tot de aanwijzing van de stad Amsterdam als nieuwe zetel van het EMA, in strijd met de bepalingen van de Verdragen en met name met de artikelen 10, 13 en 14 VEU, artikel 114, artikel 168, lid 4, onder c), en de artikelen 289 en 294 VWEU.
Bij het onderzoek van deze middelen dient om te beginnen uitspraak te worden gedaan over de vraag wie bevoegd is – de lidstaten of de Uniewetgever – om de zetel van een orgaan of instantie van de Unie te bepalen, waarvoor met name moet worden uitgemaakt of artikel 341 VWEU, volgens hetwelk de zetel „van de instellingen” van de Unie wordt vastgesteld „in onderlinge overeenstemming door de regeringen der lidstaten”, ook geldt voor organen en instanties van de Unie.
Indien zou moeten worden aangenomen dat, zoals de Raad betoogt, deze bevoegdheid voorbehouden is aan de lidstaten die daarover in onderlinge overeenstemming beslissen, zou de Uniewetgever immers niet kunnen afwijken van het besluit dat ter zake door de lidstaten is genomen, ook al zou het hem vrijstaan om op dit punt geen wetgeving vast te stellen en zou de door hem vast te stellen handeling slechts een declaratoire of bevestigende waarde hebben.
Indien daarentegen zou moeten worden geoordeeld dat die bevoegdheid toekomt aan de Uniewetgever krachtens de hem bij de Verdragen verleende bevoegdheden, zou moeten worden nagegaan of het besluit van 20 november 2017, zoals de Italiaanse Republiek en de Comune di Milano aanvoeren, de prerogatieven van de Uniewetgever heeft ingeperkt en meer in het algemeen het institutionele evenwicht in de voor de vaststelling van de bestreden verordening gevolgde procedure in gevaar heeft gebracht.
1)

Bevoegdheid voor het bepalen van de plaats van de zetel van organen en instanties van de Unie
Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen ervan, maar ook met de context ervan. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten (zie in die zin arrest van 10 december 2018, Wightman e.a.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aldus moet met behulp van deze uitleggingsmethoden worden onderzocht of artikel 341 VWEU geldt voor besluiten inzake de vaststelling van de zetel van organen en instanties van de Unie.
In de eerste plaats verwijzen de bewoordingen van artikel 341 VWEU enkel naar de „instellingen der Unie”. Volgens artikel 13, lid 1, VEU slaat het begrip „instellingen” op een specifieke lijst van entiteiten, waarvan de organen en instanties en met name de agentschappen van de Unie geen deel uitmaken.
Wat in de tweede plaats de context van artikel 341 VWEU betreft, moet om te beginnen worden benadrukt dat, zoals advocaat-generaal Bobek heeft gedaan in punt 94 van zijn conclusie in de zaken Italië/Raad (Zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau) en Parlement/Raad (Zetel van de Europese Arbeidsautoriteit) (
C‑59/18, C‑182/18 en C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), het Verdrag van Lissabon in een aantal bepalingen van de Verdragen een uitdrukkelijke verwijzing naar de „organen en instanties van de Unie” heeft ingevoegd, met als gevolg dat de instellingen van de Unie die uitdrukkelijk worden genoemd in artikel 13, lid 1, VEU, duidelijk worden onderscheiden van de organen en instanties van de Unie. Zo zien sommige bepalingen van het VWEU enkel op de instellingen van de Unie, terwijl andere bepalingen, zoals de artikelen 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 en 325, in ruimere zin spreken van de instellingen, organen en instanties van de Unie. Dit is wat de bevoegdheid van het Hof betreft met name het geval in de artikelen 263, 265 en 267 VWEU.
Vastgesteld moet worden dat de formulering van artikel 341 VWEU, waarin alleen sprake is van de „instellingen”, overeenstemt met die van de bepalingen die aan dit artikel voorafgingen, te weten artikel 216 EEG-Verdrag (nadien artikel 216 EG-Verdrag en vervolgens artikel 289 EG).
Aangezien het VEU, zoals uit punt 114 van dit arrest blijkt, een duidelijk onderscheid maakt tussen de instellingen van de Unie enerzijds en de organen en instanties van de Unie anderzijds, kan de door de Raad aangevoerde omstandigheid dat de bepalingen van het zevende deel van het VWEU, met als opschrift „Algemene en slotbepalingen”, waartoe artikel 341 VWEU behoort, verwijzen naar de „instellingen”, dus niet in die zin worden opgevat dat de opstellers van de Verdragen het begrip „instellingen” een ruime draagwijdte hebben willen geven als zou het niet alleen slaan op de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde entiteiten maar ook op de organen en instanties van de Unie die bij of krachtens de Verdragen zijn opgericht en die tot doel hebben bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese Unie. Dit geldt temeer daar het VEU en het VWEU volgens artikel 1, derde alinea, VEU en artikel 1, lid 2, VWEU één constitutionele basis voor de Unie vormen, zodat de definitie van het begrip „instellingen” in artikel 13, lid 1, VEU en het onderscheid tussen die instellingen enerzijds en de organen en instanties van de Unie anderzijds voor beide Verdragen op dezelfde manier moeten gelden.
Evenmin beslissend is de ruime uitlegging die het Hof aan het begrip „instellingen” heeft gegeven in artikel 340, tweede alinea, VWEU, die luidt dat „[i]nzake de niet-contractuele aansprakelijkheid [...] de Unie overeenkomstig de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben, de schade [moet] vergoeden die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt”.
Het Hof heeft immers weliswaar geoordeeld dat het begrip „instellingen” in de zin van die bepaling niet alleen de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde instellingen van de Unie omvat maar ook alle organen en instanties van de Unie die bij of krachtens de Verdragen zijn ingesteld om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie (arrest van 16 december 2020, Raad e.a./K. Chrysostomides & Co. e.a.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P en C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), maar heeft zich voor deze rechtspraak uitdrukkelijk gebaseerd op de omstandigheid dat de organen en instanties van de Unie die bij of krachtens de Verdragen zijn ingesteld, bedoeld zijn om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen, en dat het zou ingaan tegen de bedoeling van de opstellers van de Verdragen dat de Unie, wanneer zij optreedt via een orgaan of instantie, zou kunnen ontsnappen aan de gevolgen van de verdragsbepalingen die de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie regelen (zie in die zin arrest van 2 december 1992, SGEEM en Etroy/EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, punten
‑
).
De ruime uitlegging die het Hof voor de toepassing van artikel 340, tweede alinea, VWEU aan het begrip „instellingen” heeft gegeven, beantwoordt dan ook aan de behoefte, die wordt gerechtvaardigd door de in deze bepaling uitdrukkelijk vermelde algemene beginselen die de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben, om te vermijden dat de Unie het stelsel van de niet-contractuele aansprakelijkheid van artikel 268 VWEU juncto artikel 340, tweede alinea, VWEU kan omzeilen en zich kan onttrekken aan het daaruit voortvloeiend rechterlijk toezicht van het Hof wanneer zij optreedt via een orgaan dat of instantie van de Unie die niet in artikel 13, lid 1, VEU wordt genoemd (zie naar analogie arrest van 2 december 1992, SGEEM en Etroy/EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, punten
en
). Zoals de advocaat-generaal in punt 100 van zijn conclusie heeft aangegeven, geldt dit temeer daar het begrip „personeelsleden” in artikel 340, tweede alinea, VWEU uit functioneel oogpunt op alle personeelsleden van de Unie slaat, of die nu bij de instellingen dan wel bij de organen of instanties werkzaam zijn.
Bijgevolg kan de uitlegging van het begrip „instellingen” in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU, die betrekking heeft op de omvang van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie, niet met succes worden aangevoerd om naar analogie de werkingssfeer te bepalen van artikel 341 VWEU, dat betrekking heeft op de omvang van de krachtens de Verdragen aan de lidstaten voorbehouden bevoegdheden.
De Raad kan zich evenmin met succes beroepen op het begrip „instellingen” in artikel 342 VWEU, bepalende dat „[d]e regeling van het taalgebruik door de instellingen van de Unie [...], onverminderd de bepalingen van het [S]tatuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, door de Raad met eenparigheid van stemmen bij verordeningen [wordt] vastgesteld”. Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 98 van zijn conclusie in de zaken Italië/Raad (Zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau), Comune di Milano/Raad (Zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau) en Parlement/Raad (Zetel van de Europese Arbeidsautoriteit) (
C‑59/18, C‑182/18 en C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), moet het begrip „instellingen” in de zin van dit artikel immers niet noodzakelijkerwijs in die zin worden uitgelegd dat het ook slaat op de organen en instanties van de Unie, aangezien de taalregeling van een orgaan of instantie van de Unie kan verschillen van die welke bij de instellingen geldt.
Zoals de Raad betoogt, bepaalt Protocol nr. 6 weliswaar niet alleen de zetels van de instellingen maar ook die van bepaalde organen en instanties van de Unie, waaronder Europol, en verwijst het inderdaad naar artikel 341 VWEU, maar het zegt niet dat de zetels van de organen en instanties van de Unie volgens het principe van dit artikel in onderlinge overeenstemming door de lidstaten moeten worden bepaald. In dit verband moet worden opgemerkt dat die organen en instanties van de Unie gemeen hebben dat zij door de lidstaten zijn opgericht, wat niet het geval is voor een agentschap van de Unie zoals het EMA, dat op basis van de oprichtingsverdragen door de Uniewetgever is opgericht. Uit dit protocol kan dus niet worden afgeleid dat de lidstaten de intentie hadden om het in dit artikel neergelegde beginsel rechtstreeks of naar analogie toe te passen bij het bepalen van de zetel van alle organen en instanties van de Unie.
Zoals de advocaat-generaal heeft aangegeven in punt 112 van zijn conclusie in de zaken Italië/Raad (Zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau), Comune di Milano/Raad (Zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau) en Parlement/Raad (Zetel van de Europese Arbeidsautoriteit) (
C‑59/18, C‑182/18 en C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), getuigt de vaststelling van een specifiek protocol juist van het feit dat de lidstaten van mening waren dat hun collectieve beslissing over de vaststelling van de zetel van bepaalde limitatief opgesomde organen en instanties van de Unie specifiek in het primaire recht moest worden opgenomen om rechtsgevolgen in het Unierecht te sorteren.
De uitdrukkelijke verwijzing in Protocol nr. 6 naar artikel 341 VWEU valt te verklaren door het feit dat dit protocol in de eerste plaats ziet op de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde instellingen.
Voorts is het juist dat uit artikel 2 van het besluit van Edinburgh blijkt dat de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten besluiten over de zetel van organen en instanties van de Unie aan zichzelf hebben willen voorbehouden, net zoals zij krachtens artikel 341 VWEU uitdrukkelijk en duidelijk bevoegd zijn om over de zetel van de instellingen van de Unie te beslissen. Bovendien is de tekst van het besluit van Edinburgh tijdens de intergouvernementele conferentie die heeft geleid tot de vaststelling van het Verdrag van Amsterdam, overgenomen als protocol bij het EU-Verdrag, het EG-Verdrag, het EGKS-Verdrag en het EGA-Verdrag, thans Protocol nr. 6 bij het VEU, het VWEU en het EGA-Verdrag.
Niettemin legt het enige artikel van laatstgenoemd protocol in vergelijkbare bewoordingen als in artikel 1 van het besluit van Edinburgh enkel de zetel vast van instellingen, organen en instanties die zijn opgericht door de lidstaten. Bovendien heeft het Hof in het arrest van 1 oktober 1997, Frankrijk/Parlement (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), waarnaar het in latere arresten heeft verwezen [zie in die zin arresten van 13 december 2012, Frankrijk/Parlement,
C‑237/11 en C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, punten
‑
, en 2 oktober 2018, Frankrijk/Parlement (Uitoefening van de begrotingsbevoegdheid),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, punt
] weliswaar de bindende rechtskracht van dat besluit erkend, maar artikel 2 van dat besluit kan niet leiden tot een uitlegging van artikel 341 VWEU die in strijd zou zijn met de duidelijke bewoordingen ervan.
De Raad beroept zich ook, bij wijze van een contextueel element, op de eerdere institutionele praktijk voor het bepalen van de zetel van organen en instanties van de Unie, en stelt dat deze praktijk „institutionele erkenning” geniet dankzij de gezamenlijke verklaring van 2012 en de daaraan gehechte gemeenschappelijke aanpak.
Uit de informatie die in de onderhavige zaken ter kennis van het Hof is gebracht, blijkt evenwel dat de gestelde praktijk verre van algemeen is. De ter aanwijzing van de zetel van de organen en instanties van de Unie gevolgde procedures zijn immers ofwel door de lidstaten alleen gevoerd, ofwel in verschillende mate en op diverse gronden met betrokkenheid van de instellingen van de Unie, al dan niet in hun hoedanigheid van actoren van de wetgevingsprocedure.
Zelfs al zou het toch mogelijk zijn om, zoals de Raad betoogt, een vaste en coherente praktijk uit het verleden aan te wijzen waarbij de zetels van de organen en instanties van de Unie systematisch werden vastgesteld op basis van een politieke keuze van uitsluitend de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, geniet de uitlegging van artikel 341 VWEU die de Raad op basis van die praktijk voorstaat, geen enkele „institutionele erkenning” via de gezamenlijke verklaring van 2012 en de daarbij gevoegde gemeenschappelijke aanpak. Deze verklaring heeft immers, zoals de vijfde alinea ervan benadrukt, geen juridisch bindend karakter en houdt bovendien geen erkenning in van enig voorbehoud van bevoegdheid van de lidstaten met betrekking tot de bepaling van de zetel van de organen en instanties van de Unie.
Hoe dan ook zou een dergelijke praktijk, die zou indruisen tegen de regels van het VWEU en met name van artikel 341 VWEU, door de werkingssfeer van dit artikel, ondanks de duidelijke bewoordingen ervan, uit te breiden naar de vaststelling van de zetel van organen en instanties van de Unie, geen precedent kunnen scheppen dat de instellingen bindt (zie in die zin arrest van 6 mei 2008, Parlement/Raad,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de derde plaats ten slotte bestaat de doelstelling van artikel 341 VWEU erin de beslissingsbevoegdheden van de lidstaten te behouden om alleen de zetel van de instellingen van de Unie te bepalen. Anders dan de Raad ter terechtzitting heeft verdedigd, kan een uitlegging van dit artikel in de zin dat het niet van toepassing is op organen en instanties van de Unie, niet tot gevolg hebben dat het elk nuttig effect verliest, zoals de advocaat-generaal heeft aangegeven in punt 138 van zijn conclusie in de zaken Italië/Raad (Zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau), Comune di Milano/Raad (Zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau) en Parlement/Raad (Zetel van de Europese Arbeidsautoriteit) (
C‑59/18, C‑182/18 en C‑743/19
,
EU:C:2021:812
). Hoewel de zetels van de instellingen van de Unie inderdaad al zijn vastgesteld in het primaire recht – in casu in Protocol nr. 6 – blijft artikel 341 VWEU relevant voor eventuele toekomstige besluiten om de zetel van een bestaande instelling te wijzigen of de zetel van een nieuwe instelling te bepalen.
In dit verband zij eraan herinnerd dat organen en instanties van de Unie, zoals het EMA, die tot doel hebben de doelstellingen van een bepaald Uniebeleid te verwezenlijken, anders dan de instellingen van de Unie, waarvan de oprichting en de taken wegens hun constitutionele belang in de Verdragen zelf zijn neergelegd, in de regel niet bij de Verdragen worden opgericht. Aangezien de oprichting ervan niet voortvloeit uit het primaire recht, moet die dus blijken uit een handeling van afgeleid recht die is vastgesteld op grond van de materiële bepalingen die uitvoering geven aan het Uniebeleid waarbij het orgaan of de instantie betrokken is en volgens de daarin beschreven procedures.
Evenzo staat het, bij gebreke van verdere preciseringen dienaangaande in de Verdragen, aan de Uniewetgever om overeenkomstig de procedures beschreven in de inhoudelijk relevante Verdragsbepalingen de zetel vast te stellen van organen of instanties van de Unie die hij zelf heeft opgericht bij een op grond van die bepalingen vastgestelde handeling van afgeleid recht, net zoals de bevoegdheid die hij volgens die bepalingen heeft om de bevoegdheden, organisatie en werkwijze van die organen of instanties te bepalen.
Het besluit tot vaststelling van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie, zoals een agentschap van de Unie, is dan ook, anders dan de Raad stelt, onlosmakelijk verbonden met het besluit tot oprichting ervan. Een besluit over de verplaatsing van de zetel van een dergelijk agentschap is van dezelfde aard.
Stellig kan bij de bepaling van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie rekening worden gehouden met overwegingen van politieke aard, zoals de noodzaak om daarbij een bepaald geografisch evenwicht te waarborgen of om lidstaten te bevoordelen die nog geen zetel van een orgaan of instantie van de Unie hebben.
Toch kan het politieke karakter van een dergelijk besluit op zich niet rechtvaardigen dat het buiten de bevoegdheid van de Uniewetgever valt, die bij de uitoefening van de Uniebevoegdheden namelijk regelmatig politieke keuzen moet maken (zie in die zin arrest van 7 september 2016, Duitsland/Parlement en Raad,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, punt
).
Bovendien moet een dergelijk besluit hoofdzakelijk kunnen garanderen dat de taken van het betrokken orgaan of de betrokken instantie van de Unie worden volbracht, zodat de doelstellingen van een bepaald beleid kunnen worden verwezenlijkt.
Evenmin kan worden ingestemd met de stelling dat het feit dat de vaststelling van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie wordt gekoppeld aan de materiële grondslag voor de oprichting ervan, al naargelang de relevante rechtsgrondslag tot gevolg kan hebben dat de Raad met gekwalificeerde meerderheid over die vaststelling stemt, en niet dat de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten daar in onderlinge overeenstemming over beslissen en die vaststelling beschouwen als een onderdeel van een compromis in het kader van de wetgevingsdiscussie.
Zoals in punt 136 van dit arrest in herinnering is gebracht, belet het feit dat het besluit tot vaststelling van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie een belangrijke politieke dimensie kan hebben – doordat onder meer overwegingen inzake geografisch evenwicht meespelen – immers niet dat dit besluit door de Uniewetgever kan worden genomen overeenkomstig de procedures die zijn neergelegd in de inhoudelijk relevante Verdragsbepalingen, aangezien die politieke dimensie een element kan zijn waarmee de Uniewetgever bij de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid rekening kan houden. Ook moet worden benadrukt dat het wetgevingsproces van de Unie volgens artikel 1, tweede alinea, juncto artikel 10, lid 3, VEU wordt geleid door het beginsel van transparantie naar de burgers toe, en dat het gebruik van dit proces de democratische basis kan versterken voor een besluit tot aanwijzing van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie, zoals het EMA.
Bovendien, en meer fundamenteel, betekent het feit dat een besluit, zoals een besluit tot vaststelling van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie, politiek gevoelig ligt, niet dat de bij de Verdragen aan de instellingen van de Unie verleende bevoegdheden kunnen worden gewijzigd of dat de uitoefening van die bevoegdheden kan worden onttrokken aan de in de Verdragen bepaalde wetgevingsprocedures. De bepaling van de draagwijdte van een Verdragsbepaling die een materiële bevoegdheid van de Unie regelt, kan dan ook niet afhangen van overwegingen die verband houden met het politiek gevoelige karakter van de betrokken materie of met de wil om de doeltreffendheid van een optreden te verzekeren.
Uit al deze overwegingen, en met name uit de bewoordingen van artikel 341 VWEU, volgt dat deze bepaling niet aldus kan worden uitgelegd dat zij de aanwijzing van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie zoals het EMA regelt.
In die omstandigheden komt de bevoegdheid om te beslissen over de plaats van de zetel van dit agentschap niet toe aan de lidstaten, maar aan de Uniewetgever, die daartoe dient te handelen overeenkomstig de procedures neergelegd in de inhoudelijk relevante Verdragsbepalingen, in casu artikel 114 VWEU en artikel 168, lid 4, VWEU, die de gewone wetgevingsprocedure voorschrijven.
In het licht van deze conclusie dient nu te worden onderzocht wat de draagwijdte is van het besluit van 20 november 2017 en of de prerogatieven van het Parlement zijn geëerbiedigd.
2)

Draagwijdte van het besluit van 20 november 2017 en eerbiediging van de prerogatieven van het Parlement
De Italiaanse Republiek en de Comune di Milano betogen in wezen dat met de vaststelling van het besluit van 20 november 2017 als zodanig afbreuk is gedaan aan de prerogatieven van het Parlement. Zij betogen dat het Parlement zich op zijn minst gebonden achtte door dit besluit.
Wat in de eerste plaats de grief betreft dat het besluit van 20 november 2017 als zodanig afbreuk heeft gedaan aan de prerogatieven van het Parlement, blijkt uit de overwegingen in de punten 111 tot en met 142 van het onderhavige arrest dat de bevoegdheid om de zetel van de organen en instanties van de Unie te bepalen, toekomt aan de Uniewetgever en niet aan de lidstaten.
De wetgevende bevoegdheid die in artikel 14, lid 1, VEU en artikel 16, lid 1, VEU is voorbehouden aan het Parlement en de Raad en aansluit bij het beginsel van bevoegdheidstoedeling van artikel 13, lid 2, VEU en, in ruimer verband, bij het beginsel van institutioneel evenwicht – een kenmerk van de institutionele structuur van de Unie – houdt in dat het uitsluitend aan deze instellingen toekomt om de inhoud van een wetgevende handeling te bepalen (arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aan een besluit zoals het besluit van 20 november 2017, dat de lidstaten hebben vastgesteld op basis van specifieke materiële en procedurele regels die zij zijn overeengekomen buiten enig Unierechtelijk kader, kan dus geen enkele bindende kracht worden toegekend die de beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever zou kunnen beperken, omdat anders afbreuk wordt gedaan aan de institutionele structuur en de bevoegdheidsverdeling die voortvloeien uit de Verdragen. Dat de Commissie betrokken zou zijn geweest bij de selectieprocedure die tot de vaststelling van dat besluit heeft geleid, verandert daar niets aan. Een dergelijk besluit heeft dan ook de waarde van een handeling van politieke samenwerking die in geen geval kan afdoen aan de bevoegdheden die de instellingen van de Unie in het kader van de gewone wetgevingsprocedure genieten.
Het loutere feit dat het Parlement niet betrokken is geweest bij het proces dat tot de vaststelling van het besluit van 20 november 2017 heeft geleid, kan niet worden gezien als een schending of omzeiling van de prerogatieven die het Parlement als medewetgever heeft. Naast het feit dat dit proces heeft plaatsgevonden buiten het Unierechtelijke kader en dat dit besluit in het Unierecht geenszins bindend is, was de wetgevingsprocedure ter bepaling van de nieuwe EMA-zetel ten tijde van de vaststelling ervan immers nog niet ingeleid.
Bijgevolg moet de grief dat met de vaststelling van het besluit van 20 november 2017 als zodanig afbreuk is gedaan aan de prerogatieven van het Parlement, worden afgewezen.
Wat in de tweede plaats de grief betreft dat het Parlement zich gebonden achtte door het besluit van 20 november 2017 en dus ervan heeft afgezien om zijn wetgevende bevoegdheden daadwerkelijk uit te oefenen, namelijk door zijn rol te beperken tot louter formele aspecten, blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier om te beginnen dat het in punt 20 van dit arrest genoemde voorstel dat ten grondslag ligt aan de bestreden verordening, bepalende dat de stad Amsterdam de nieuwe zetel van het EMA zou worden, door verschillende parlementaire commissies is onderzocht. Sommige daarvan, zoals de commissie begrotingscontrole en de commissie constitutionele zaken, hebben op 11 januari 2018 respectievelijk 26 februari 2018 hun standpunt over dit voorstel kenbaar gemaakt.
Vervolgens zijn er naar aanleiding van de debatten binnen het Parlement amendementen ingediend, waaronder voorstellen om het EMA in een andere stad dan Amsterdam te vestigen, met name Milaan, en voorstellen om nieuwe selectiecriteria en procedureregels voor de zetelkeuze te bepalen. Na een stemming in de parlementaire commissie en vervolgens in de plenaire vergadering heeft het Parlement deze amendementen echter allemaal afgewezen, en heeft het gekozen voor de zetel die in het Commissievoorstel was opgenomen. Het verloop van het wetgevingsproces en de uitkomst ervan tonen dus aan dat de eventuele aanwijzing van de stad Milaan als nieuwe zetel van het EMA tijdens de parlementaire werkzaamheden is besproken en uiteindelijk is verworpen.
Na informele onderhandelingen tussen de Raad en het Parlement zijn andere amendementen daarentegen wel aangenomen, namelijk die van de vermelding van een precieze datum voor de verplaatsing van de zetel van het EMA en de invoering van een systeem om de voortgang van het verplaatsingsproces te controleren. Deze toevoegingen zijn vervolgens ingevoegd in de tekst van de bestreden verordening, zoals blijkt uit de overwegingen 2 en 3 ervan.
Tot slot heeft het Parlement op 25 oktober 2018 gestemd over de ontwerpwetgevingshandeling, rekening houdend met een aantal informele gedachtewisselingen tussen de Raad, het Parlement en de Commissie, met het doel in de eerste lezing overeenstemming over de kwestie van de nieuwe zetel van het EMA te bereiken en zo een tweede lezing of een bemiddelingsprocedure te voorkomen.
Bijgevolg kan niet op goede gronden worden betoogd dat de rol van het Parlement gereduceerd was tot een zuiver formele rol.
Het Parlement heeft inderdaad in de bij de wetgevingsresolutie van 25 oktober 2018 gevoegde verklaring aangegeven dat het betreurde dat „zijn rol als medewetgever niet naar behoren in aanmerking [was] genomen, doordat het [...] niet betrokken [was] geweest bij de procedure voor de vaststelling van de nieuwe zetel van het [EMA]” (eerste alinea), herinnerd „aan zijn prerogatieven als medewetgever”, erop aangedrongen „dat met betrekking tot de vestigingsplaats van organen en agentschappen de gewone wetgevingsprocedure volledig in acht wordt genomen” (tweede alinea) en laten weten het niet eens te zijn „met de procedure die gevolgd is bij de vaststelling van de nieuwe zetel van het EMA, omdat zijn prerogatieven daarbij de facto [waren] veronachtzaamd, aangezien het [...] niet betrokken [was] geweest bij dit proces en nu [werd] geacht eenvoudigweg de gekozen vestigingsplaats te bekrachtigen via de gewone wetgevingsprocedure” (vierde alinea).
Uit deze verklaring kan evenwel niet worden afgeleid dat het Parlement meende dat het besluit van 20 november 2017 juridisch bindend was. Stellig hadden dit besluit en de daaraan voorafgaande selectieprocedure mogelijk een belangrijke politieke waarde, vooral gelet op de door het Parlement genoemde omstandigheid dat het van groot belang was de continuïteit van de activiteit van het EMA te garanderen en zo snel mogelijk een nieuwe zetel voor dit agentschap aan te wijzen. Toch kan de politieke invloed van dit besluit op de wetgevingsbevoegdheid van het Parlement en de Raad geen grond opleveren voor nietigverklaring van de bestreden verordening door het Hof (zie naar analogie arresten van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad,
C‑643/15 en C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punten
‑
, en 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punten
en
).
Tot slot kan ook uit de verwijzing in overweging 1 van de bestreden verordening naar het besluit van 20 november 2017 niet als zodanig worden afgeleid dat het Parlement de omvang van zijn prerogatieven onjuist heeft ingeschat of dat deze zijn miskend.
Bijgevolg moet ook de grief dat het Parlement zich gebonden achtte door het besluit van 20 november 2017 worden afgewezen.
In die omstandigheden dient het eerste middel in de zaken C‑106/19 en C‑232/19 te worden afgewezen.
Tweede middel in zaak C‑106/19 en tweede tot en met vierde middel in zaak C‑232/19
–

Argumenten van partijen
Met haar tweede middel in zaak C‑106/19 betoogt de Italiaanse Republiek dat zelfs indien de prerogatieven van het Parlement niet zouden zijn geschonden en de bestreden verordening met name gewoon „zou hebben verzekerd” dat het besluit van 20 november 2017„werd gevolgd”, de in zaak C‑59/18, Italiaanse Republiek/Raad, aan de orde gestelde onrechtmatigheden van dit besluit deze verordening indirect onrechtmatig maakten. De Italiaanse Republiek benadrukt onder verwijzing naar de argumenten die in de laatstgenoemde zaak zijn aangevoerd, dat het besluit berust op misbruik van bevoegdheid.
Met zijn tweede tot en met vierde middel in zaak C‑232/19, die gedeeltelijk overeenstemmen met het tweede middel dat de Italiaanse Republiek in zaak C‑106/19 heeft aangevoerd, betoogt de Comune di Milano tevens dat, aangezien de bestreden verordening gebaseerd is op het besluit van 20 november 2017, de onrechtmatigheden van dit besluit en van de daaraan voorafgaande selectieprocedure de rechtmatigheid van deze verordening aantasten.
In het tweede middel in zaak C‑232/19 betwist de Comune di Milano in de eerste plaats de rechtmatigheid van de op 22 juni 2017 vastgestelde selectieprocedure voor zover deze voorzag in een loting voor de definitieve bepaling van de zetel van het EMA. Volgens de Comune di Milano vormt de keuze van een dermate willekeurige aanwijzingsmethode misbruik van bevoegdheid, aangezien de doelstelling van de selectieprocedure daardoor uit het oog wordt verloren, namelijk ervoor te zorgen dat het beste aanbod voor de nieuwe zetel van het EMA wint, rekening houdend met de vooraf bepaalde criteria.
In de tweede plaats is de selectieprocedure ook onrechtmatig omdat de Commissie niet de daarin voorgeschreven voorlichtingsmaatregelen heeft getroffen, waardoor de lidstaten die aan de stemming hebben deelgenomen, een volledig vertekend beeld hebben gekregen van het aanbod van het Koninkrijk der Nederlanden.
Met zijn derde middel stelt de Comune di Milano dat de op 22 juni 2017 vastgestelde selectieprocedure de beginselen van behoorlijk bestuur en loyale samenwerking heeft geschonden voor zover zij voorzag in een finale loting – een selectiemethode die een besluitvormingsproces bij de instellingen van de Unie onwaardig is. Die procedure is tevens in strijd met het beginsel van transparantie van de bestuurlijke activiteit aangezien er geen notulen zijn opgesteld van de stemming en er, meer algemeen, geen enkele openbaarheid van of controle op de procedure is geweest.
Tot slot voert de Comune di Milano met zijn vierde en laatste middel in wezen schending aan van een reeks bepalingen van het reglement van orde van de Raad, namelijk over het opstellen van notulen, het nemen van beslissingen, de vorm van handelingen en de motiveringsplicht. Bovendien is de selectieprocedure en inzonderheid de fase van de loting verlopen in strijd met de regels van de nota van 31 oktober 2017, die wordt vermeld in punt 17 van het onderhavige arrest, met name omdat was voorzien in een pauze van dertig minuten tussen elke stemronde.
Volgens de Raad moeten de middelen worden afgewezen omdat de Italiaanse Republiek en de Comune di Milano niet bevoegd zijn om de rechtmatigheid van het besluit van 20 november 2017 aan te vechten.
Het Parlement merkt van zijn kant op dat het verzoekschrift van de Italiaanse Republiek, wat de presentatie van de argumenten betreft, formeel gezien niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering. Inhoudelijk zijn de middelen irrelevant, omdat er geen juridisch verband is tussen het besluit van 20 november 2017 en de bestreden verordening.
Ook de Commissie is van mening dat de middelen moeten worden afgewezen, aangezien het besluit van 20 november 2017 geenszins juridisch bindend is.
–

Beoordeling door het Hof
Bij het tweede middel in zaak C‑106/19 en het tweede tot en met het vierde middel in zaak C‑232/19, waarmee de Italiaanse Republiek en de Comune di Milano in wezen betogen dat de onrechtmatigheden in het besluit van 20 november 2017 tot de onrechtmatigheid van de bestreden verordening leiden, wordt verondersteld dat er sprake is van een juridisch verband tussen dit besluit en deze verordening.
Zoals uit de overwegingen in de punten 111 tot en met 142 van dit arrest blijkt, komt de bevoegdheid om de zetel van de organen en instanties van de Unie te bepalen echter niet toe aan de lidstaten maar aan de Uniewetgever, die deze bevoegdheid uitoefent overeenkomstig de procedures die zijn neergelegd in de materieel relevante Verdragsbepalingen, in casu artikel 114 VWEU en artikel 168, lid 4, VWEU, die voorzien in de toepassing van de gewone wetgevingsprocedure. Voorts heeft het besluit van 20 november 2017, zoals in punt 147 van dat arrest is vastgesteld, geen bindende rechtsgevolgen in het Unierecht, zodat het niet de rechtsgrondslag van de bestreden verordening kan vormen en bovendien geen juridisch verband met deze verordening vertoont.
Zelfs gesteld dat, zoals de verzoekende partijen doen, het besluit van 20 november 2017 is genomen na afloop van een gebrekkige procedure en op onregelmatige wijze, heeft deze omstandigheid als zodanig dus geen invloed op de rechtmatigheid van de bestreden verordening.
Bijgevolg moeten het tweede middel in zaak C‑106/19 en het tweede tot en met het vierde middel in zaak C‑232/19 als niet ter zake dienend worden afgewezen.
Aangezien geen van de ter ondersteuning van de onderhavige beroepen aangevoerde middelen is aanvaard, moeten deze beroepen in hun geheel worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
Volgens artikel 138, lid 3, van dit Reglement draagt elke partij haar eigen kosten, indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, kan het Hof evenwel beslissen dat een partij behalve in haar eigen kosten ook wordt verwezen in een deel van de kosten van de andere partij.
In het onderhavige geval worden de omstandigheden rond de vaststelling van het bestreden besluit gekenmerkt door uiteenlopende praktijken en interpretaties met betrekking tot de beslissingsbevoegdheid voor de bepaling van de zetels van de organen en instanties van de Unie. Het komt dan ook gerechtvaardigd voor te beslissen dat de hoofdpartijen – de Italiaanse Republiek, de Comune di Milano, de Raad en het Parlement – hun eigen kosten zullen dragen.
Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zullen de interveniërende partijen, te weten het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie, hun eigen kosten dragen.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
De beroepen worden verworpen.

2)
De Italiaanse Republiek, de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement dragen hun eigen kosten in zaak C‑106/19.

3)
De Comune di Milano, de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement dragen hun eigen kosten in zaak C‑232/19.

4)
Het Koninkrijk der Nederlanden en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.