CELEX: 62013TJ0546
Ansvar uden for kontraktforhold
Kroatiens tiltrædelse af Unionen
ophævelse inden tiltrædelsen af national lovgivning, der foreskriver indførelse af erhvervet som foged
skade lidt af de personer, der forinden var blevet udnævnt til fogeder
Kommissionens undladelse af at træffe foranstaltninger med henblik på overholdelse af tiltrædelsestilsagnene
tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder
tiltrædelsesaktens artikel 36

Retsforskrifter
Artikel 36 i akten om Republikken Kroatiens tiltrædelsesvilkår samt om tilpasning af traktaten om Den Europæiske Union, traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab (
EUT 2012 L 112, s. 21
, herefter »tiltrædelsesakten«), der er knyttet som bilag til traktaten mellem medlemsstaterne i Den Europæiske Union og Republikken Kroatien vedrørende Republikken Kroatiens tiltrædelse af Den Europæiske Union (
EUT 2012 L 112, s. 10
, herefter »tiltrædelsestraktaten«), bestemmer:
»1.   Kommissionen overvåger nøje alle de tilsagn, som Kroatien har givet under tiltrædelsesforhandlingerne, herunder de tilsagn, som skal opfyldes inden eller senest ved tiltrædelsen. Kommissionens overvågning består af overvågningstabeller, der regelmæssigt ajourføres, dialog under stabiliserings- og associeringsaftalen mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side, og Republikken Kroatien på den anden side […], peerevalueringsmissioner, det økonomiske førtiltrædelsesprogram, finansielle indberetninger og om nødvendigt varslingsskrivelser til de kroatiske myndigheder. I efteråret 2011 forelægger Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet en fremskridtsrapport. I efteråret 2012 forelægger Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet en samlet overvågningsrapport. Gennem hele overvågningsprocessen benytter Kommissionen sig også af bidrag fra medlemsstaterne og tager i passende omfang hensyn til bidrag fra internationale organisationer og civilsamfundets organisationer.
Kommissionens overvågning sætter særligt fokus på de tilsagn, som Kroatien har givet på områderne retsvæsen og grundlæggende rettigheder (bilag VII), herunder den fortsatte udvikling af resultatlister over reform af retsvæsenet og effektivitet, upartisk behandling af krigsforbrydelsessager og bekæmpelse af korruption.
[...]
Som en integrerende del af sine regelmæssige overvågningstabeller og ‑rapporter udsender Kommissionen frem til Kroatiens tiltrædelse halvårlige vurderinger vedrørende Kroatiens tilsagn på disse områder.
2.   Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen, kan træffe alle relevante foranstaltninger, hvis der i løbet af overvågningsprocessen identificeres spørgsmål, som giver anledning til bekymring. Foranstaltningerne opretholdes ikke længere end strengt nødvendigt og hæves under alle omstændigheder af Rådet efter samme procedure, når de relevante spørgsmål, der har givet anledning til bekymring, er blevet effektivt behandlet.«
Bilag VII til tiltrædelsesakten med overskriften »Særlige tilsagn, som Republikken Kroatien har givet under tiltrædelsesforhandlingerne (jf. artikel 36, stk. 1, andet afsnit, i tiltrædelsesakten)« indeholder følgende bestemmelser:
»1.   fortsat at sikre en effektiv gennemførelse af sin strategi og handlingsplan for reform af retsvæsenet
2.   fortsat at styrke retsvæsenets uafhængighed, ansvarlighed, upartiskhed og professionalisme
3.   fortsat at styrke retsvæsenets effektivitet
[...]
6.   fortsat at forbedre sin resultatliste over de styrkede forebyggende foranstaltninger til bekæmpelse af korruption og interessekonflikter
[...]
9.   fortsat at forbedre beskyttelsen af menneskerettighederne
[...]«.
Tiltrædelsesaktens artikel 36 finder i henhold til tiltrædelsestraktatens artikel 3, stk. 5, anvendelse fra datoen for denne traktats undertegnelse, dvs. fra den 9. december 2011.
Tvistens baggrund
Den 29. oktober 2001 underskrev Republikken Kroatien med henblik på sin tiltrædelse af Den Europæiske Union stabiliserings- og associeringsaftalen mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Kroatien på den anden side (
EUT 2005 L 26, s. 3
), hvorved Kroatien bl.a. gav tilsagn om at respektere de demokratiske principper og menneskerettighederne samt de folkeretlige og retsstatslige principper.
Efter at Europa-Kommissionen havde afgivet en positiv udtalelse vedrørende overholdelsen af de kriterier, der var påkrævet for indledningen af tiltrædelsesforhandlinger, blev forhandlingerne vedrørende kapitel 23 i tiltrædelsesforhandlingerne med overskriften »Retsvæsenet og grundlæggende rettigheder« indledt under regeringskonferencen den 30. juni 2010.
Som opfølgning på den reviderede aktionsplan for reform af retsvæsenet af 20. maj 2010 (herefter »aktionsplanen af 2010«), der bl.a. foreskrev etablering af et offentligt hverv som foged, vedtog det kroatiske parlament den 23. november 2010 Ovršni zakon (lov om tvangsfuldbyrdelse) (NN 139/10, herefter »lov om tvangsfuldbyrdelse«) og Zakon o javnim ovršiteljima (lov om fogeder) (NN 139/10, herefter »lov om fogeder«), som indførte en ny ordning for fuldbyrdelse af retsafgørelser. I henhold til artikel 122 i lov om fogeder skulle visse af bestemmelserne i denne lov træde i kraft den 1. januar 2012, mens andre bestemmelser skulle træde i kraft på datoen for Republikken Kroatiens tiltrædelse af Unionen. Det kroatiske parlament vedtog ligeledes den 15. december 2010 strategien for reform af retsvæsenet for perioden 2011-2015 (herefter »strategien for reform af retsvæsenet for 2011-2015«), hvori det blev præciseret, at de kroatiske myndigheder havde besluttet at løse problemet med manglende effektivitet i ordningen for fuldbyrdelse af retsafgørelser ved en grundlæggende reform af ordningen byggende på en overførsel af tvangsfuldbyrdelsen fra retterne til fogeder.
Forhandlingerne vedrørende kapitel 23 blev afsluttet under regeringskonferencen den 30. juni 2011, efter at de kroatiske myndigheder indgav deres rapport af 12. maj 2011 om overholdelse af de i dette kapitel omhandlede forpligtelser til Kommissionen.
Efter offentliggørelsen af en offentlig indkaldelse af ansøgninger med henblik på den kroatiske justitsministers udnævnelse af fogeder, blev Ante Šumelj og de andre sagsøgere, hvis navne er anført i bilaget, efter at have bestået den omhandlede udvælgelsesprøve udnævnt til fogeder ved ministeriel afgørelse af 24. oktober 2011. De aflagde ed den 12. december 2011 og modtog bemyndigelse til at begynde deres virksomhed.
I tabellen for overvågning af de opnåede fremskridt i forhold til de tilsagn, der var blevet givet under kapitel 23 for perioden fra den 30. juni til den 1. september 2011, og i dens rapport og udtalelse af 12. oktober 2011 anførte Kommissionen bl.a., at Republikken Kroatien gjorde fremskridt i overholdelsen af sine tilsagn, og at reformen af retsvæsenet skred fremad og krævede vedvarende opmærksomhed, navnlig hvad angik retssystemets effektivitet.
Den 9. december 2011 blev tiltrædelsestraktaten underskrevet af Unionens medlemsstater og Republikken Kroatien. Tiltrædelsestraktaten blev offentliggjort den 24. april 2012 i
Den Europæiske Unions Tidende
. Tiltrædelsesakten, der er knyttet som bilag til tiltrædelsestraktaten, foreskriver i artikel 36, at Kommissionen skal overvåge de tilsagn, som Republikken Kroatien gav under tiltrædelsesforhandlingerne (jf. præmis 1-3 ovenfor).
Den 22. december 2011 besluttede det kroatiske parlament under åbningsforsamlingen efter parlamentsvalget den 4. december 2011 at udskyde ikrafttrædelsen af lov om tvangsfuldbyrdelse og lov om fogeder til den 1. juli 2012.
Under et møde mellem repræsentanten for Unionens delegation i Republikken Kroatien og de kroatiske myndigheder, som fandt sted den 25. januar 2012, afgav den kroatiske justitsminister en forklaring om denne udskydelse og påtog sig at rådføre sig med Kommissionen om nye lovgivningsmæssige initiativer og om analysen af og visionerne for fuldbyrdelsesordningen. I en skrivelse af 30. januar 2012 tilstillet visse fogeder anførte chefen for Unionens delegation i Republikken Kroatien, at Kommissionen i forbindelse med den mission, han var blevet betroet, om nøje at overvåge de tilsagn, som Republikken Kroatien havde givet, ville overvåge reformen af ordningen vedrørende fuldbyrdelse af retsafgørelser, og at Kommissionen om nødvendigt ville meddele de kroatiske myndigheder dens indstilling i forbindelse med denne overvågning.
Kommissionen fremhævede i overvågningstabellen for perioden fra den 1. september 2011 til den 29. februar 2012 såvel som, i det væsentlige, i sin rapport af 24. april 2012, at gennemførelsen af reformen af ordningen for fuldbyrdelse af retsafgørelser skulle gives prioritet, idet der navnlig skulle tages hensyn til udskydelsen af ikrafttrædelsen af lov om fogeder.
Under to møder den 9. marts 2012 og ved skrivelse af 16. maj 2012 anmodede Kommissionen om forklaringer vedrørende denne udskydelse. Kommissionen gav ligeledes udtryk for sin utilfredshed med den omstændighed, at Unionens myndigheder ikke var blevet konsulteret før denne udskydelse, og fremhævede nødvendigheden af, at de kroatiske myndigheder inden for den kortest mulige frist fastlagde en klar stillingtagen til spørgsmålet om ordningen for fuldbyrdelse af retsafgørelser under hensyntagen til kravene om effektivitet.
Ved skrivelser af 21. og 22. maj 2012 fremsendte de kroatiske myndigheder Kommissionen forklaringer vedrørende reformen af ordningen for fuldbyrdelse af retsafgørelser og vedrørende de tilsvarende lovforslag.
Under et møde den 5. juni 2012 anførte Kommissionen over for de kroatiske myndigheder, at ændringer af de foranstaltninger, der var opnået enighed om under tiltrædelsesforhandlingerne, kunne retfærdiggøres af tungtvejende grunde, hvis tilsvarende resultater kunne opnås, idet den anmodede om meddelelse af oplysninger vedrørende sådanne resultater.
Den 21. juni 2012 blev den lov, der ændrede lov om fogeder ved at udskyde dens ikrafttræden til den 15. oktober 2012, vedtaget.
Ved skrivelse af 27. juni 2012 tilstillet de kroatiske myndigheder præciserede Kommissionen de kriterier, i henhold til hvilke reformen af ordningen for fuldbyrdelse af retsafgørelser ville blive vurderet, og den anmodede om meddelelse af statistiske oplysninger om fuldbyrdelsesprocedurer og tilbød hjælp fra Kommissionens tjenestegrene.
I overvågningstabellen for perioden fra den 1. marts til den 1. september 2012 gentog Kommissionen i det væsentlige den indstilling, den havde afgivet i den forudgående overvågningstabel, og anførte, at henset til Republikken Kroatiens overholdelse af tilsagnene, set i deres helhed, ville Kroatien være i stand til at gennemføre den gældende EU-ret ved tiltrædelsen.
Ved skrivelse af 16. september 2012 tilsendte en af sagsøgerne Kommissionen en klage, hvorved den gjorde opmærksom på Republikken Kroatiens manglende overholdelse af sine tilsagn vedrørende tiltrædelsen og påtalte, at Kommissionen ikke havde handlet for at sikre en sådan overholdelse.
Den 25. september 2012 blev de løsninger, der blev foreskrevet ved den nye lov om tvangsfuldbyrdelse, der stod for at skulle vedtages, behandlet under et møde mellem Kommissionen og de kroatiske myndigheder sammen med muligheden for at foretage supplerende forbedringer.
Ved lov af 28. september 2012 blev lov om fogeder ophævet, og denne profession blev ophævet med virkning fra den 15. oktober 2012.
I sin rapport af 10. oktober 2012 gav Kommissionen udtryk for sin bekymring over det stigende antal sager i forbindelse med udestående fuldbyrdelser af retsafgørelser og anførte, at en af de handlinger, som de kroatiske myndigheder skulle være særlig opmærksomme på i de følgende måneder, var vedtagelsen af den nye lovgivning om fuldbyrdelse af retsafgørelser med henblik på at sikre fuldbyrdelsen af retsafgørelser og at nedbringe forsinkelsen med fuldbyrdelsessager.
Ved skrivelser af 8. og 19. oktober 2012 svarede Kommissionen flere fogeder, at den ville sikre overvågningen af gennemførelsen af den nye lovgivning om fuldbyrdelse af retsafgørelser, idet den ville udarbejde rapporter og bl.a. overvåge den nye ordnings bidrag til at nedbringe puklen af uafsluttede fuldbyrdelsessager ved domstolene.
Ved skrivelse af 3. december 2012, som besvarede de kroatiske myndigheders skrivelse af 10. oktober 2012, som gav Kommissionen meddelelse om vedtagelsen af den nye lovgivning vedrørende fuldbyrdelse af retsafgørelser, genkaldte Kommissionen de kriterier, der gjorde det muligt at måle resultaterne af denne nye lovgivning, og understregede nødvendigheden af hasteforanstaltninger, for at denne lovgivning kunne føre til afgørende resultater før den 1. juli 2013.
Ved afgørelse af 23. januar 2013 afviste Ustavni sud (forfatningsdomstol, Kroatien) en anmodning om indledning af en sag til prøvelse af forfatningsmæssigheden af den lov, der udskød ikrafttrædelsen af lov om fogeder. Forfatningsdomstolen anerkendte imidlertid, at der forelå en krænkelse af begrundede forhåbninger for de fogeder, der var blevet udnævnt til at begynde deres virksomhed den 1. januar 2012, og pålagde af denne årsag betaling af et fast beløb til disse fogeder som erstatning, uden at dette afskar deres ret til at kræve erstatning i henhold til de almindelige obligationsretlige regler.
I overvågningstabellen for perioden fra den 1. september 2012 til den 28. februar 2013 fremhævede Kommissionen de fremskridt, som Republikken Kroatien havde opnået, idet den nævnte reduktionen af uløste civile sager inden for fuldbyrdelse af retsafgørelser fra september til december 2012 (reduktionen udgjorde mellem 4,28% og 28,85%).
Kommissionen anførte i sin rapport af 26. marts 2013, at Republikken Kroatien havde givet prioritet til vedtagelsen af den nye lovgivning om fuldbyrdelse af retsafgørelser med henblik på at sikre fuldbyrdelsen af retsafgørelser og at nedbringe forsinkelsen med fuldbyrdelsessager.
Den 22. april 2013 udtrykte Rådet for Den Europæiske Union tilfredshed med denne overvågningsrapport fra Kommissionen samt med de tilhørende overvågningstabeller og med konklusionen om, at Republikken Kroatien generelt levede op til sine tilsagn og opfyldte de krav, der fulgte af tiltrædelsesforhandlingerne. Det gav ligeledes udtryk for, at Republikken Kroatiens tiltrædelse udgjorde resultatet af en grundig forhandlingsproces og nøje overvågning under førtiltrædelsesforberedelserne.
Kommissionen fremhævede i sit svar af 23. april 2013 til præsidenten for den forening, der var blevet oprettet med henblik på at repræsentere fogederne, at den nøje havde overvåget reformen af ordningen for fuldbyrdelse af retsafgørelser, og præciserede, at den overlod det til kandidatlandene at vælge deres model for en fuldbyrdelsesordning på betingelse af, at denne model leverede de krævede resultater, og at den var i overensstemmelse med Unionens standarder og bedste praksis.
Ved afgørelse af 23. april 2013 forkastede Ustavni sud anmodningen om indledning af en sag til prøvelse af forfatningsmæssigheden af lov om ophævelse af lov om fogeder. Den anførte bl.a., at den ikke undersøgte påstandene fra foreningen af kroatiske fogeder om manglende overholdelse af tiltrædelsestraktaten med den begrundelse, at Kommissionen i sin rapport af 26. marts 2013 havde fastslået, at Republikken Kroatien overholdt sine tiltrædelsestilsagn.
Republikken Kroatien blev medlem af Unionen den 1. juli 2013.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævninger indleveret til Rettens Justitskontor den 20. september 2013 (sag T-546/13) og den 17. februar 2014 (sagerne T-108/14 og T-109/14) har sagsøgerne anlagt nærværende sager.
Ved kendelse af 5. maj 2014 har formanden for Rettens Anden Afdeling besluttet at forene sagerne T-546/13, T-108/14 og T-109/14 med henblik på den skriftlige forhandling, den eventuelle mundtlige forhandling og den afgørelse, hvorved sagernes behandling afsluttes.
Ved kendelse af 18. juli 2014 har formanden for Rettens Anden Afdeling henskudt de tre formalitetsindsigelser, der var blevet fremsat i disse tre sager, til sagernes realitetsbehandling.
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
—
Formalitetsindsigelserne forkastes, og Kommissionen tilpligtes at betale de sagsomkostninger, der vedrører disse indsigelser.
—
Der afsiges en mellemdom, hvorved det fastslås, at Unionen er ansvarlig for den skade, sagsøgerne har lidt, og sagen udsættes for så vidt angår fastsættelsen af beløbet for denne skade indtil det tidspunkt, hvor mellemdommen får retskraft.
—
Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes, og i tilfælde af, at Retten ikke afsiger en mellemdom, tilpligtes Kommissionen at betale sagens omkostninger
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Principalt: Sagen afvises.
—
Subsidiært: Frifindelse.
—
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Som svar på spørgsmål fra Retten under retsmødet har Kommissionen frafaldet sine formalitetsindsigelser, hvilket blev tilført protokollatet for retsmødet.
Retlige bemærkninger
Ifølge fast retspraksis forudsætter Unionens erstatningsansvar uden for kontraktforhold for retsstridig adfærd udvist af dens organer som omhandlet i artikel 340, stk. 2, TEUF, at en række betingelser er opfyldt, nemlig at den adfærd, der lægges institutionerne til last, har været af ansvarspådragende karakter, at der foreligger et reelt tab, og at der er en årsagsforbindelse mellem denne adfærd og det påståede tab (jf. dom af 19.4.2012, Artegodan mod Kommissionen,
C-221/10 P
, Sml.,
EU:C:2012:216
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 16.5.2013, Gap granen & producten mod Kommissionen,
T-437/10
,
EU:T:2013:248
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår den ansvarspådragende karakter af den adfærd, der lægges institutionerne til last, følger det ligeledes af fast retspraksis, at det alene er en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, der kan pådrage Unionen ansvar uden for kontraktforhold (jf. dom af 4.7.2000, Bergaderm og Goupil mod Kommissionen,
C-352/98 P
, Sml.,
EU:C:2000:361
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis, og af 2.3.2010, Arcelor mod Parlamentet og Rådet,
T-16/04
, Sml.,
EU:T:2010:54
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det bør indledningsvis præciseres, at den angiveligt ulovlige adfærd, der i den foreliggende sag foreholdes Kommissionen, udelukkende består i en culpøs undladelse, nemlig den ikke at have truffet foranstaltninger, der kunne have hindret ophævelsen af lov om fogeder. Således er den omstændighed, at Kommissionen afgav en fordelagtig udtalelse i den sidste overvågningsrapport vedrørende forberedelserne til Republikken Kroatiens tiltrædelse (jf. præmis 28 ovenfor), i modsætning til hvad sagsøgerne har gjort gældende under retsmødet, en del af Kommissionens samlede undladelser, som denne institutions overvågning af tiltrædelsesprocessen angiveligt skulle være behæftet med. Kommissionen standsede eller suspenderede ikke denne proces ved afgivelsen af en ufordelagtig udtalelse. Den udtalelse, som Kommissionen afgav i sin ovennævnte rapport, kan ikke anses for at være en selvstændig ansvarspådragende handling, så meget desto mere som sagsøgerne selv i replikken har fremhævet, at de foreholder Kommissionen en ansvarspådragende undladelse.
Ifølge fast retspraksis kan institutionernes undladelser kun begrunde ansvar for Unionen, såfremt institutionerne ikke har overholdt en i en EU-retlig bestemmelse fastsat retlig forpligtelse til at handle (dom af 15.9.1994, KYDEP mod Rådet og Kommissionen,
C-146/91
, Sml.,
EU:C:1994:329
, præmis
, og af 13.11. 2008, SPM mod Rådet og Kommissionen,
T-128/05
,
EU:T:2008:494
, præmis
). Det fremgår i øvrigt af retspraksis, at kravet om tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, ligeledes finder anvendelse i forhold til ansvarspådragende undtagelser (jf. dom af 29.1.1998, Dubois et Fils mod Rådet og Kommissionen,
T-113/96
, Sml.,
EU:T:1998:11
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag har sagsøgerne i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionens handlepligt følger af tiltrædelsesaktens artikel 36. De har ligeledes anført artikel 13 TEU og 17 TEU samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Om tilsidesættelse af tiltrædelsesaktens artikel 36
Det må afgøres, om Kommissionen under de i sagen foreliggende omstændigheder havde pligt til at konstatere de kroatiske myndigheders manglende overholdelse af deres tilsagn på grund af først udskydelsen og derefter ophævelsen af lov om fogeder i sine overvågningstabeller og ‑rapporter og til at tilsende disse myndigheder varslingsskrivelser, der underrettede dem om denne manglende overholdelse som omhandlet i tiltrædelsesaktens artikel 36, stk. 1, samt til at foreslå Rådet tilsvarende relevante foranstaltninger i henhold til samme akts artikel 36, stk. 2.
Sagsøgerne har for det første begrundet eksistensen af en sådan forpligtelse med den forpligtelse, som de kroatiske myndigheder havde til at indføre et fogederhverv, hvilken forpligtelse følger af tiltrædelsestraktaten.
Det er uomtvistet, at de principper, der er opstillet i tiltrædelsesforhandlingernes kapitel 23 vedrørende indførelsen af et uafhængigt og effektivt retsvæsen og vedrørende respekten for grundlæggende rettigheder, har en bindende karakter for de kroatiske myndigheder. Disse principper gentages i bilag VII til tiltrædelsesakten i form af ti konkrete tilsagn afgivet af Republikken Kroatien. Ud over tilsagnet om »en effektiv gennemførelse af sin strategi og handlingsplan for reform af retsvæsenet« (tilsagn nr. 1) påtog Republikken Kroatien sig ligeledes »fortsat at styrke retsvæsenets uafhængighed, ansvarlighed, upartiskhed og professionalisme« (tilsagn nr. 2), »fortsat at styrke retsvæsenets effektivitet« (tilsagn nr. 3), »fortsat at forbedre sin resultatliste over de styrkede forebyggende foranstaltninger til bekæmpelse af korruption og interessekonflikter« (tilsagn nr. 6) og »fortsat at forbedre beskyttelsen af menneskerettighederne« (tilsagn nr. 9) (jf. præmis 2 ovenfor). Det er således kun en manglende overholdelse af disse tilsagn, der ville kunne begrunde en handlepligt for Kommissionen i den foreliggende sag.
Hvad angår tilsagn nr. 1 bemærkes det, at det fremgår af tilsagnets ordlyd, at det ikke omhandler en bestemt strategi og handlingsplan for reform af retsvæsenet. Som Kommissionen ganske relevant har anført, henviser dette tilsagn generelt til de kroatiske myndigheders »strategi […] for reform af retsvæsenet« og »handlingsplan« uden nogen præcisering, selv om den omhandlede strategi og handlingsplan kunne identificeres ved at nævne den strategi og handlingsplan, der var i kraft på datoen for tiltrædelsestraktatens underskrivelse, nemlig strategien for reform af retsvæsenet for 2011-2015 og aktionsplanen af 2010, som begge foreskrev indførelsen af et erhverv som foged (jf. præmis 6 ovenfor).
En sådan almindelig henvisning lader sig forklare med den omstændighed, at den periode, der forløb mellem datoen for tiltrædelsesaktens underskrivelse og den faktiske tiltrædelsesdato, og navnlig den overvågning af tiltrædelsestilsagnene, som fandt sted i denne periode, var karakteriseret ved jævnlige meningsudvekslinger mellem Unionens myndigheder og den tiltrædende stats myndigheder, således som det fremgår af tvistens baggrund. Disse udvekslinger medførte nødvendigvis, som Kommissionen har fremhævet, selv om de ikke kan karakteriseres som forhandlinger i snæver forstand, idet forhandlingerne pr. definition var afsluttede på datoen for tiltrædelsesakten, hvori de omhandlede tilsagn blev givet, gensidige justeringer som følge af de resultater, den tiltrædende stat havde opnået, og som følge af vurderingerne fra den myndighed, der havde ansvaret for overvågningen. Det sker således ofte, at supplerende eller korrigerende foranstaltninger vedtages af den tiltrædende stat i løbet af overvågningsperioden for tiltrædelsestilsagnene, navnlig i tilfælde af, at Kommissionen har konstateret skuffende resultater.
Det følger heraf, at den i bilag VII til tiltrædelsesakten nævnte strategi og handlingsplan for reform af retsvæsenet ikke alene henviser til strategien for reform af retsvæsenet for 2011-2015 og aktionsplanen af 2010, som var i kraft på datoen for tiltrædelsesakten, og det så meget desto mere som aktionsplanen af 2010 i det væsentlige fastsatte de kortfristede mål, der skulle opfyldes i 2010, hvilket indebar, at den nødvendigvis skulle efterfølges af en eller flere nye planer indtil den faktiske tiltrædelsesdato. Strategien for reform af retsvæsenet for 2011-2015 foreskrev i øvrigt selv, at gennemførelsesforanstaltningerne skulle udarbejdes inden for rammerne af flere årlige aktionsplaner. Kommissionen har ligeledes under retsmødet uden at blive modsagt af sagsøgeren vedrørende dette punkt præciseret, at de kroatiske myndigheder havde vedtaget en ny strategi for reform af retsvæsenet i december 2012, som var ledsaget af en ny tilsvarende aktionsplan.
Den omstændighed, som sagsøgerne har fremhævet, at strategien for reform af retsvæsenet for 2011-2015 og aktionsplanen af 2010 nævnes i flere af de akter, der blev vedtaget i forbindelse med indledningen og afslutningen af forhandlingerne vedrørende kapitel 23, herunder bl.a. de kroatiske myndigheders rapport af 12. maj 2011 (jf. præmis 7 ovenfor), samt i Kommissionens overvågningsrapporter og ‑tabeller, afkræfter ikke denne analyse. Disse henvisninger til strategien for reform af retsvæsenet for 2011-2015 og til aktionsplanen af 2010 lader sig således forklare ved den omstændighed, at der er tale om den reformstrategi og den aktionsplan, der var i kraft på datoen for de omhandlede dokumenter, således som det bekræftes af flere af Kommissionens senere dokumenter, hvor en anden reformstrategi og en anden aktionsplan nævnes (jf. bl.a. overvågningstabellen for perioden fra den 1. september 2012 til den 28. februar 2013, der nævner den strategi, der blev vedtaget i december 2012 og den aktionsplan, hvis vedtagelse var forventet i marts 2013).
Der fremgår således ikke af tilsagn nr. 1 nogen forpligtelse for de kroatiske myndigheder til at oprette et erhverv som foged.
Det kan ikke desto mindre ikke heraf udledes, at de kroatiske myndigheder, herunder de, der fulgte efter et nyt politisk flertal, som det var tilfældet med de myndigheder, der først udskød, dernæst ophævede loven om fogeder, havde ubegrænset frihed til at ændre strategien for reform af retsvæsenet for 2011-2015 og aktionsplanen af 2010. Henset til tiltrædelsesaktens bestemmelser, og navnlig artikel 36 deri og bilag VII dertil, var disse myndigheder forpligtet til at respektere ikke blot tilsagn nr. 1, men ligeledes alle de andre tilsagn, der er foreskrevet i dette bilag, herunder tilsagn nr. 2, nr. 3, nr. 6 og nr. 9, som sagsøgerne har påberåbt sig.
For så vidt angår tilsagn nr. 3 bemærkes det, at det udelukkende vedrører retssystemets effektivitet, og at det på ingen måde bestemmer, at en bemyndigelse til fuldbyrdelse af retsafgørelser skal tildeles et særligt organ i henhold til procedurer, der er fastlagte på forhånd. Som Kommissionen med rette har fremhævet, er ordningen for fuldbyrdelse af retsafgørelser i medlemsstaterne således ikke reguleret af EU-retten og henhører derfor ikke under den gældende EU-ret, som den tiltrædende stat skal gennemføre, hvilket sagsøgerne i øvrigt ikke har anfægtet. Traktaterne såvel som Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder fastsætter ganske vist visse principper, som skal være ledende for de retsafgørelser, der træffes i medlemsstaterne, såsom retternes uafhængighed og uskyldsformodningen, samt visse regler med henblik på at sikre retlige samarbejde mellem medlemsstaterne, om fornødent ved tilnærmelse af de nationale lovgivninger. Kommissionen har således haft lejlighed til at gribe ind i forhold til de kroatiske myndigheder grundet problemer ved gennemførelsen af visse harmoniserede bestemmelser inden for området for retligt samarbejde, som sagsøgerne i øvrigt har anført, idet de har påberåbt sig den sag, der almindeligvis benævnes »Lex Perković«. Der er derimod ingen bestemmelse i den primære eller afledte ret, som fastsætter en harmoniseret ordning for fuldbyrdelse af retsafgørelser. Sagsøgerne har i øvrigt fremhævet, at talrige af Unionens medlemsstater har valgt en ordning for fuldbyrdelse af retsafgørelser svarende til en ordning med fogeder, idet de derved har medgivet, at en sådan ordning ikke er indført af alle medlemsstaterne.
Der kan således ikke udledes en forpligtelse til at betro fuldbyrdelsesproceduren til fogeder af tilsagn nr. 3. Den eneste forpligtelse, der påhviler de kroatiske myndigheder, er at sikre fuldbyrdelsesprocedurernes effektivitet, uafhængigt af de midler, der anvendes til det formål.
Hvad angår tilsagn nr. 9 om beskyttelse af menneskerettighederne har sagsøgerne, selv om de har påberåbt sig en tilsidesættelse af Unionens grundlæggende rettigheder og påstår selv at have oplyst Kommissionen om kroatiske myndigheders krænkelse af disse rettigheder, ikke fremført noget konkret forhold andet end en tilsidesættelse af den berettigede forventning (se præmis 72-77 nedenfor for en undersøgelse af denne påstand), der kunne godtgøre, at ophævelsen af erhvervet som foged krænkede disse rettigheder.
Hvad endelig angår tilsagn nr. 2 og nr. 6 om henholdsvis retsvæsenets upartiskhed og professionalisme og bekæmpelsen af korruption og interessekonflikter, som sagsøgerne ligeledes har nævnt, kan der ikke i mangel på en forklaring desangående deraf udledes nogen åbenlyse implikationer med hensyn til erhvervet som foged.
Der følger derfor ingen forpligtelse for Republikken Kroatien til at indføre et erhverv som foged af nogen af de tilsagn i bilag VII til tiltrædelsesakten, som sagsøgerne har påberåbt sig, og derfor heller ingen forpligtelse for Kommissionen til på dette grundlag at anvende de handlebeføjelser, der foreskrives i tiltrædelsesaktens artikel 36 med henblik på at hindre ophævelsen af lov om fogeder. Det følger ligeledes deraf, at det ikke kan foreholdes Kommissionen, at den ved ikke at anvende disse handlebeføjelser har godkendt en ændring af tiltrædelsestilsagnene og derved tilsidesat tiltrædelsestraktaten og artikel 26 i Wienerkonventionen om traktatretten af 23. maj 1969 med overskriften »Pacta sunt servanda«.
For det andet har sagsøgerne begrundet eksistensen af en forpligtelse for Kommissionen til at handle i den foreliggende sag med henblik på at hindre ophævelsen af lov om fogeder med den omstændighed, at den ordning for fuldbyrdelse af retsafgørelser, der i sidste ende blev vedtaget efter denne ophævelse, ikke ydede den samme garanti for effektivitet. Sagsøgerne har i den henseende anført, at de gjorde Kommissionen opmærksom på de problemer, udskydelsen og ophævelsen af lov om fogeder gav anledning til.
Det bemærkes for det første, at sagsøgerne kun har fremlagt ét dokument til støtte for dette argument, nemlig den klage, som en af sagsøgerne fremsendte til Kommissionen ved skrivelse af 16. september 2012 (jf. præmis 20 ovenfor).
Det bemærkes endvidere, at den smædekampagne, som fogederne angiveligt skulle være blevet udsat for, og som nævnes i denne klage og i replikken, så beklagelig den end måtte være, ikke er relevant for bedømmelsen af effektiviteten af ordningen for fuldbyrdelse af retsafgørelser i Kroatien. Denne effektivitet måles i det væsentlige på grundlag af antallet af verserende sager inden for fuldbyrdelsesområdet, varigheden af og omkostningerne ved fuldbyrdelsesprocedurerne samt inddrivelsessatsen, som Kommissionen anførte i sine skrivelser af 27. juni og 3. december 2012 (jf. præmis 18 og 25 ovenfor) uden at blive modsagt vedrørende dette punkt. Smædekampagnen i medierne mod fogederne er således klart uden forbindelse med disse bedømmelseskriterier.
Med hensyn til den angivelige interessekonflikt, som den kroatiske justitsminister befandt sig i, som ligeledes blev påberåbt i såvel klagen som replikken, er denne ikke i sig selv tilstrækkelig til på grundlag af de ovennævnte kriterier at godtgøre, at ordningen for fuldbyrdelse af retsafgørelser i Kroatien ikke er effektivt. Den kan således endda forklare den anvendte løsning med fuldbyrdelse ved retterne med pligt for parterne til at lade sig repræsentere i stedet for fuldbyrdelse ved fogeder uden advokatbistand og således give anledning til at tro, at omkostningerne ved fuldbyrdelsesprocedurerne under den nye ordning vil være højere end dem, der ville følge af en fuldbyrdelsesordning på grundlag af fogeder grundet advokaternes deltagelse. Omkostningerne ved fuldbyrdelsesprocedurerne er imidlertid kun et af bedømmelseskriterierne for en fuldbyrdelsesordnings effektivitet og ikke nødvendigvis det væsentligste kriterium ved denne bedømmelse. Kommissionen fandt således, idet den i sin rapport af 10. oktober 2012 opløftede nedbringelsen af puklen af uafsluttede fuldbyrdelsessager til et prioriteret indsatsområde, som de kroatiske myndigheder skulle adressere (jf. præmis 23 ovenfor), at antallet af verserende sager vedrørende fuldbyrdelse af afgørelser udgjorde et afgørende kriterium for bedømmelsen af effektiviteten af fuldbyrdelsesordningen i Kroatien. Omkostningerne ved fuldbyrdelsesprocedurerne kan derfor ikke i sig selv godtgøre, at tilsagn nr. 3 i bilag VII til tiltrædelsesakten om disse procedurers effektivitet er blevet tilsidesat.
Endelig er påstanden i klagen, som er blevet gentaget i replikken, hvorefter den nye fuldbyrdelsesordning, der skal erstatte ordningen på grundlag af fogeder, i det væsentlige vil føre til en forøgelse af antallet af fuldbyrdelsesprocedurer og verserende sager om fuldbyrdelse af retsafgørelser, ikke på nogen måde underbygget.
Som følge deraf kan det ikke af de forhold, der er anført i klagen af 16. september 2012 udledes, at tilsagn nr. 3 i bilag VII til tiltrædelsesakten ikke er blevet respekteret, eller at Kommissionen var under en forpligtelse til at handle med henblik på at hindre ophævelsen af lov om fogeder. Kommissionen gjorde sig således ikke skyldig i en ansvarspådragende undladelse, da den afstod fra at anvende de handlebeføjelser, der er foreskrevet i tiltrædelsesaktens artikel 36, til dette formål.
Det bør i denne forbindelse tilføjes, at det heller ikke kan foreholdes Kommissionen, at den har undladt at udvise fornøden omhu i sin overvågning af de kroatiske myndigheders overholdelse af tilsagn nr. 3 vedrørende fuldbyrdelsesprocedurernes effektivitet.
Kommissionen indskrænkede sig således ikke, som sagsøgerne har anført, til bl.a. under mødet den 5. juni 2012 (jf. præmis 16 ovenfor) at kræve af de kroatiske myndigheder, at deres nye fuldbyrdelsesordning skulle give tilsvarende resultater som dem, der ville være blevet opnået med ordningen på grundlag af fogeder. For det første anmodede Kommissionen under hele tiltrædelsesproceduren og navnlig efter den anden udskydelse af ikrafttrædelsen af lov om fogeder regelmæssigt de kroatiske myndigheder om oplysninger om status for fremskridtene i reformen af ordningen for fuldbyrdelse af retsafgørelser uden fogeder, bl.a. ved anmodning om statistiske data, og den insisterede på nødvendigheden af at opnå endelige resultater inden tiltrædelsesdatoen (jf. skrivelse af 27.6. og af 3.12.2012 samt rapport af 10.10.2012, nævnt i præmis 18, 25 og 23 ovenfor). For det andet modtog Kommissionen oplysninger om disse statistiske data vedrørende navnlig det afgørende effektivitetskriterium om antallet af verserende sager (jf. præmis 61 ovenfor) og undersøgte regelmæssigt disse data, idet den i sin rapport af 26. marts 2013 fastslog, at antallet af uafsluttede fuldbyrdelsessager var faldet (jf. præmis 28 ovenfor). Det kan derfor ikke foreholdes Kommissionen, at den ikke har foretaget en omhyggelig undersøgelse af effektiviteten af ordningen for fuldbyrdelse af retsafgørelser i Kroatien.
Det følger heraf, at hverken Kommissionens pligt til omhu ved dens overvågning af tiltrædelsestilsagnene som omhandlet i tiltrædelsesaktens artikel 36 eller tiltrædelsesaktens artikel 36 i sig selv, hvis det antages, at denne bestemmelse har til formål at tillægge borgerne rettigheder, er blevet tilsidesat i den foreliggende sag.
Om en tilsidesættelse af artikel 13 TEU og 17 TEU
Ifølge artikel 13 TEU har Unionen en institutionel ramme, der bl.a. omfatter Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen, og som tager sigte på at fremme dens værdier, at forfølge dens mål, at tjene dens, dens borgeres og medlemsstaternes interesser samt at sikre sammenhæng, effektivitet og kontinuitet i dens politikker og tiltag.
Da sagsøgerne har foreholdt Kommissionen alene, at den ikke har overholdt de forpligtelser, som den er pålagt ved traktaterne, må det fastslås, at denne artikel, som definerer Unionens institutionelle ramme, ikke er relevant i den foreliggende sag, og dette så meget desto mere som sagsøgerne ligeledes har påberåbt sig en tilsidesættelse af artikel 17 TEU, som netop er viet til Kommissionens rolle og beføjelser.
Artikel 17 TEU bestemmer således, at Kommissionen fremmer Unionens almene interesser og tager passende initiativer med henblik herpå, og at den udøver koordinerings-, gennemførelses- og forvaltningsfunktioner på de betingelser, der er fastsat i traktaterne.
Det følger ifølge retspraksis af artikel 17 TEU, stk. 1, at Kommissionen som vogter af traktaterne og de aftaler, der er indgået i henhold til disse, er forpligtet til at sikre sig, at et tredjeland korrekt opfylder de forpligtelser, det har påtaget sig i henhold til en aftale foreskrevet i traktaterne, ved hjælp af de midler, der foreskrives i denne aftale (jf. kendelse af 12.7.2012, Mugraby mod Rådet og Kommissionen,
C-581/11 P
,
EU:C:2012:466
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger heraf, at for så vidt som tiltrædelsesaktens artikel 36 har til formål at præcisere Kommissionens forpligtelser i henhold til artikel 17 TEU i forbindelse med Republikken Kroatiens tiltrædelse af Unionen, og for så vidt som denne artikel ikke er blevet tilsidesat i den foreliggende sag (jf. præmis 66 ovenfor), kan artikel 17 TEU heller ikke anses for at være blevet tilsidesat.
Om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
Ifølge fast retspraksis er princippet om beskyttelse af den berettigede forventning et almindeligt EU-retligt princip, som tillægger borgerne rettigheder (dom af 19.5.1992, Mulder m.fl. mod Rådet og Kommissionen,
C-104/89 og C-37/90
, Sml.,
EU:C:1992:217
, præmis
, og af 6.12.2001, Emesa Sugar mod Rådet,
T-43/98
, Sml.,
EU:T:2001:279
, præmis
). En tilsidesættelse af dette princip kan som følge deraf være ansvarspådragende for Unionen (jf. dom SPM mod Rådet og Kommissionen, nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2008:494
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Enhver privat, som befinder sig i en situation, hvor EU-administrationen har givet den pågældende anledning til at nære begrundede forhåbninger ved at have afgivet præcise løfter over for denne, kan påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. dom af 13.7.1995, O’Dwyer m.fl. mod Rådet,
T-466/93, T-469/93, T-473/93, T-474/93 og T-477/93
, Sml.,
EU:T:1995:136
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 16.10.1996, Efisol mod Kommissionen,
T-336/94
, Sml.,
EU:T:1996:148
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Derimod kan en person ikke påberåbe sig en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter. Præcise, ubetingede og samstemmende oplysninger, der hidrører fra autoriserede og pålidelige kilder, udgør sådanne løfter (jf. dom SPM mod Rådet og Kommissionen, nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2008:494
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag har sagsøgerne i det væsentlige kun gengivet præcise løfter, som de er blevet givet af de nationale myndigheder ved deres udnævnelse til fogeder. Som sagsøgerne har fremhævet, anerkendte Ustavni sud i sin afgørelse af 23. januar 2013 i øvrigt, at der forelå en »krænkelse af [de udnævnte fogeders] berettigede forventninger på grundlag af gyldige lovgivningsmæssige retsakter fra staten og [af] den forventning, borgerne har til statens institutioner og den ret, de skaber« (jf. præmis 26 ovenfor).
Sagsøgerne har derimod ikke påberåbt sig noget forhold, der godtgør eller lader antage, at Unionens institutioner, herunder navnlig Kommissionen, har givet dem anledning til at nære begrundede forhåbninger, som de kan påberåbe sig til støtte for opretholdelsen af embedet som foged. Den i øvrigt udokumenterede omstændighed, at Kommissionen skulle have deltaget i udarbejdelsen af lov om fogeder og finansieret den, henholdsvis været årsag til den, kan ikke i sig selv udgøre et præcist løfte fra Kommissionen om, at den anser indførelsen af fogeder som den eneste måde at overholde tiltrædelsestilsagnene på. For at sådanne løfter kan godtgøres, skulle disse indledende handlinger til støtte for loven om fogeder, henset til fraværet af en forpligtelse for Republikken Kroatien til at skabe et fogedembede, suppleres af senere samstemmende handlinger, der var udtrykkelige i den henseende.
Ingen af de forhold, som sagsøgerne har gjort gældende, kan imidlertid karakteriseres således. Den rapport af 24. april 2012, som sagsøgerne har påberåbt sig, indskrænker sig således til at tage udskydelsen af lov om fogeder til efterretning (jf. præmis 13 ovenfor) uden på noget tidspunkt at kritisere denne udskydelse eller a fortiori at kræve, at den omhandlede lov skulle træde i kraft. Tværtimod fastslog Kommissionen selv efter at have taget denne udskydelse til efterretning, at de kroatiske myndigheder havde gennemført forskellige foranstaltninger med henblik på at forbedre retssystemets effektivitet og på at forbedre fuldbyrdelsen af retsafgørelser. Kommissionen indskrænkede sig ligeledes ved det møde af 5. juni 2012, som sagsøgerne har påberåbt sig under retsmødet, til at anmode de kroatiske myndigheder om at give meddelelse af oplysninger om den ordning for fuldbyrdelse, der skulle erstatte den på grundlag af fogeder, med henblik på at undersøge, om der kunne opnås tilsvarende resultater med denne nye ordning (jf. præmis 16 ovenfor). Lov om fogeder blev således kun nævnt i løbet af dette møde som et middel blandt flere til at opnå det formål om fuldbyrdelsesordningens effektivitet, som Kommissionen forfulgte, og ikke som et mål, som Kommissionen pålagde Republikken Kroatien at forfølge.
Sagsøgerne har derfor ikke godtgjort, at Kommissionen gav anledning til en berettiget forventning hos dem, og at den således ved sin manglende handling tilsidesatte princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Det følger af det ovenstående, at der ikke kan foreholdes Kommissionen nogen ansvarspådragende undladelse.
Det følger heraf, at en af de tre kumulative betingelser, for at Unionen kan ifalde erstatningsansvar, ikke er opfyldt, og at Kommissionen derfor skal frifindes, uden at det er fornødent at foretage en undersøgelse af de andre nødvendige betingelser for et sådant erstatningsansvar.
Sagens omkostninger
Ifølge Rettens procesreglements artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, og Kommissionen har nedlagt påstand om, at de tilpligtes at afholde sagens omkostninger, pålægges de ud over at bære deres egne omkostninger at betale Kommissionens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
M. Ante Šumelj og de andre sagsøgere, hvis navne er anført i bilaget, betaler sagens omkostninger.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 26. februar 2016.
Underskrifter
Bilag
Dubravka Bašljan
, Zagreb (Kroatien),
Đurđica Crnčević
, Sv. Ivan Zeline (Kroatien),
Miroslav Lovreković
, Križevaci (Kroatien),
sagsøgere i sag T-546/13,
Drago Burazer
, Zagreb,
Nikolina Nežić
, Zagreb,
Blaženka Bošnjak
, Sv. Ivan (Kroatien),
Bosiljka Grbašić
, Križevaci,
Tea Tončić
, Pula (Kroatien),
Milica Bjelić
, Dubrovnik (Kroatien),
Marijana Kruhoberec
, Varaždin (Kroatien),
sagsøgere i sag T-108/14,
Davor Škugor
, Sisak (Kroatien),
Ivan Gerometa
, Vrsar (Kroatien),
Kristina Samardžić
, Split (Kroatien),
Sandra Cindrić
, Karlovac (Kroatien),
Sunčica Gložinić
, Varaždin,
Tomislav Polić
, Kaštel Novi (Kroatien),
Vlatka Pižeta
, Varaždin,
sagsøgere i sag T-109/14.
(
*1
)   Processprog: kroatisk.