CELEX: 62019CJ0743
Προσφυγή ακυρώσεως
Θεσμικό δίκαιο
Όργανα και οργανισμοί της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Ευρωπαϊκή Αρχή Εργασίας (ΕΑΕ)
Αρμοδιότητα όσον αφορά τον καθορισμό του τόπου της έδρας
Άρθρο 341 ΣΛΕΕ
Πεδίο εφαρμογής
Απόφαση εκδοθείσα από τους αντιπροσώπους των κρατών μελών στο περιθώριο συνόδου του Συμβουλίου
Αρμοδιότητα του Δικαστηρίου δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ
Εκδότης και νομική φύση της πράξεως
Έλλειψη δεσμευτικών αποτελεσμάτων στην έννομη τάξη της Ένωσης

Με την προσφυγή του, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζητεί την ακύρωση της αποφάσεως (ΕΕ) 2019/1199 η οποία ελήφθη κατόπιν κοινής συμφωνίας μεταξύ των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, στις 13 Ιουνίου 2019, σχετικά με τον καθορισμό της έδρας της Ευρωπαϊκής Αρχής Εργασίας (
ΕΕ 2019, L 189, σ. 68
, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
Το νομικό πλαίσιο
Στις 12 Δεκεμβρίου 1992, οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών έλαβαν με κοινή συμφωνία, επί τη βάσει του άρθρου 216 της Συνθήκης ΕΟΚ, του άρθρου 77 της Συνθήκης ΕΚΑΧ και του άρθρου 189 της Συνθήκης ΕΚΑΕ, την απόφαση σχετικά με τον καθορισμό των εδρών των οργάνων και ορισμένων οργανισμών και υπηρεσιών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (
ΕΕ 1992, C 341, σ. 1
, στο εξής: απόφαση του Εδιμβούργου).
Το άρθρο 1 της αποφάσεως του Εδιμβούργου όριζε την αντίστοιχη έδρα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου και της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων.
Κατά το άρθρο 2 της αποφάσεως:
«Η έδρα άλλων οργανισμών και υπηρεσιών που έχουν ιδρυθεί ή πρόκειται να ιδρυθούν θα αποφασισθεί κατόπιν κοινής συμφωνίας από τους Αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών σε μία από τις προσεχείς συνόδους του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, λαμβανομένων υπόψη των πλεονεκτημάτων που παρέχουν στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη οι ανωτέρω διατάξεις, και δίνοντας προτεραιότητα στα κράτη μέλη στα οποία, προς το παρόν, δεν υπάρχει έδρα οργάνου των Κοινοτήτων.»
Το άρθρο 341 ΣΛΕΕ προβλέπει ότι «[η] έδρα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης καθορίζεται με κοινή συμφωνία των κυβερνήσεων των κρατών μελών».
Κατά το πρωτόκολλο αριθ. 6 για τον καθορισμό της έδρας των θεσμικών οργάνων και ορισμένων λοιπών οργάνων, οργανισμών και υπηρεσιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: πρωτόκολλο αριθ. 6), το οποίο προσαρτάται στις Συνθήκες ΕΕ, ΛΕΕ και ΕΚΑΕ:
«Οι Αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών,
Έχοντας υπόψη το άρθρο 341 της Συνθήκης για την λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το άρθρο 189 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ατομικής Ενέργειας,
Υπενθυμίζοντας και επιβεβαιώνοντας την απόφαση της 8ης Απριλίου 1965, και με την επιφύλαξη των αποφάσεων σχετικά με την έδρα των μελλοντικών θεσμικών και λοιπών οργάνων, οργανισμών και υπηρεσιών,
Συμφώνησαν επί των ακόλουθων διατάξεων […]:
Άρθρο μόνο
α)
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει την έδρα του στο Στρασβούργο […].
β)
Το Συμβούλιο έχει την έδρα του στις Βρυξέλλες. […]
γ)
Η Επιτροπή έχει την έδρα της στις Βρυξέλλες. […]
δ)
Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει την έδρα του στο Λουξεμβούργο.
ε)
Το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει την έδρα του στο Λουξεμβούργο.
στ)
Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή έχει την έδρα της στις Βρυξέλλες.
ζ)
Η Επιτροπή των Περιφερειών έχει την έδρα της στις Βρυξέλλες.
η)
Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων έχει την έδρα της στο Λουξεμβούργο.
θ)
Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα έχει την έδρα της στη Φραγκφούρτη.
ι)
Η Ευρωπαϊκή Αστυνομική Υπηρεσία (Ευρωπόλ) έχει την έδρα της στη Χάγη.»
Το ιστορικό της διαφοράς
Ο κανονισμός (ΕΕ) 2019/1149
Στις 13 Μαρτίου 2018, η Επιτροπή ενέκρινε την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την ίδρυση Ευρωπαϊκής Αρχής Εργασίας [COM(2018) 131 final]. Το άρθρο 4 της εν λόγω προτάσεως περιελάμβανε μόνον τα εξής: «Η έδρα της Αρχής είναι [x]».
Κατόπιν διοργανικών διαπραγματεύσεων που διεξήχθησαν κατά τη διάρκεια τον Ιανουάριο και του Μάρτιο του 2019, οι εκπρόσωποι του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου διαπίστωσαν ότι δεν διέθεταν τα αναγκαία στοιχεία για τον καθορισμό της έδρας της Ευρωπαϊκής Αρχής Εργασίας (ΕΑΕ) και συμφώνησαν να μεταθέσουν την επιλογή αυτή σε μεταγενέστερη ημερομηνία. Ως εκ τούτου, αποφασίσθηκε, αφενός, η κατάργηση του άρθρου 4 της προαναφερθείσας στην προηγούμενη σκέψη προτάσεως κανονισμού και, αφετέρου, η παράθεση των λόγων της θέσεως αυτής σε κοινή δήλωση στην οποία θα προσχωρούσε η Επιτροπή και η οποία θα προσαρτάτο στον κανονισμό μετά την έκδοσή του.
Στις 20 Ιουνίου 2019, εκδόθηκε ο κανονισμός (ΕΕ) 2019/1149 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την ίδρυση Ευρωπαϊκής Αρχής Εργασίας, την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 883/2004, (ΕΕ) αριθ. 492/2011 και (ΕΕ) 2016/589 και την κατάργηση της απόφασης (ΕΕ) 2016/344 (
ΕΕ 2019, L 186, σ. 21
). Ο εν λόγω κανονισμός, ο οποίος δημοσιεύθηκε στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
στις 11 Ιουλίου 2019, δεν περιείχε καμία διάταξη σχετικά με τον καθορισμό της έδρας της ΕΑΕ.
Κατά την κοινή δήλωση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (
ΕΕ 2019, L 188, σ. 131
), η οποία εκδόθηκε ταυτόχρονα με τον κανονισμό 2019/1149 και δημοσιεύθηκε στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
στις 12 Ιουλίου 2019:
«Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή σημειώνουν ότι η διαδικασία για την επιλογή του τόπου της έδρας της [ΕΑΕ] δεν είχε ολοκληρωθεί κατά τον χρόνο έγκρισης του σχετικού ιδρυτικού κανονισμού.
Υπενθυμίζοντας τη δέσμευση για ειλικρινή και διαφανή συνεργασία και παραπέμποντας στις Συνθήκες, τα τρία θεσμικά όργανα αναγνωρίζουν την αξία της ανταλλαγής πληροφοριών από τα αρχικά στάδια της διαδικασίας για την επιλογή της έδρας της ΕΑΕ.
Αναμένεται ότι αυτή η ανταλλαγή πληροφοριών σε αρχικό στάδιο θα διευκολύνει τα τρία θεσμικά όργανα στην άσκηση των δικαιωμάτων που παρέχουν σε αυτά οι Συνθήκες, στα πλαίσια των διαδικασιών αυτών.
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο λαμβάνουν υπό σημείωση την πρόθεση της Επιτροπής να λάβει όλα τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου ο ιδρυτικός κανονισμός να συμπεριλάβει διάταξη σχετικά με τον τόπο της έδρας της ΕΑΕ, και να διασφαλίσει ότι η ΕΑΕ θα λειτουργεί αυτόνομα σύμφωνα με τον εν λόγω κανονισμό.»
Η επίμαχη απόφαση
Στις 13 Μαρτίου 2019, στο περιθώριο συνεδριάσεως της Επιτροπής των Μονίμων Αντιπροσώπων (στο εξής: ΕΜΑ), οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών ενέκριναν με κοινή συμφωνία τη διαδικασία και τα κριτήρια βάσει των οποίων μπορούσε να αποφασισθεί η έδρα της ΕΑΕ.
Οι προκριθέντες κανόνες επιλογής διευκρίνιζαν ότι η απόφαση περί καθορισμού της έδρας της ΕΑΕ θα στηριζόταν σε κριτήρια ανάλογα με εκείνα που προβλέπονται στην κοινή προσέγγιση η οποία περιλαμβάνεται στο παράρτημα της κοινής δηλώσεως του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, της 19ης Ιουλίου 2012, για τους αποκεντρωμένους οργανισμούς (στο εξής: κοινή δήλωση του 2012). Τα κριτήρια αυτά αφορούσαν, πρώτον, τη γεωγραφική ισορροπία, δεύτερον, την ημερομηνία κατά την οποία ο οικείος οργανισμός μπορεί να εγκατασταθεί επιτόπου μετά την έναρξη ισχύος της ιδρυτικής του πράξεως, τρίτον, την προσβασιμότητα της τοποθεσίας, τέταρτον, την ύπαρξη κατάλληλων σχολικών ιδρυμάτων για τα τέκνα του προσωπικού του οργανισμού και, πέμπτον, την κατάλληλη πρόσβαση στην αγορά εργασίας, στην κοινωνική ασφάλιση και στην ιατροφαρμακευτική περίθαλψη για τα παιδιά και για τους/τις συζύγους.
Οι κανόνες της διαδικασίας επιλογής προέβλεπαν επίσης ότι κάθε προσφορά σχετικά με την υποδοχή μιας τέτοιας οντότητας θα έπρεπε να απευθύνεται στον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου, με κοινοποίηση αντιγράφου στον Γενικό Γραμματέα της Επιτροπής, και ότι θα δημοσιευόταν στην ιστοσελίδα του Συμβουλίου, ότι η Επιτροπή θα προέβαινε σε γενική εξέταση όλων των προσφορών και θα διευκρίνιζε σε ποιον βαθμό κάθε προσφορά πληροί τα κριτήρια που έγιναν δεκτά, ότι ο Γενικός Γραμματέας του Συμβουλίου θα διαβίβαζε στη συνέχεια την αξιολόγηση αυτή στα κράτη μέλη και θα τη δημοσιοποιούσε και ότι εν συνεχεία θα διεξαγόταν πολιτική συζήτηση μεταξύ των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών στο περιθώριο μιας συνεδριάσεως της ΕΜΑ. Οι ίδιοι αυτοί κανόνες διευκρίνιζαν ότι η διαδικασία ψηφοφορίας θα διεξαγόταν μεταγενέστερα στο περιθώριο συνόδου του Συμβουλίου «Απασχόληση, Κοινωνική Πολιτική, Υγεία και Καταναλωτές» (EPSCO) στο Λουξεμβούργο, ότι θα αποτελείτο από διαδοχικές ψηφοφορίες χωρίς κλήρωση, μέχρις ότου η προσφορά λάβει την πλειοψηφία, και ότι η τελική απόφαση, η οποία θα ελάμβανε υπόψη το αποτέλεσμα της διαδικασίας ψηφοφορίας, θα εκδιδόταν με κοινή συμφωνία μεταξύ των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών κατά την ίδια σύνοδο.
Στις 5 Ιουνίου 2019, επί τη βάσει της αξιολογήσεως από την Επιτροπή των τεσσάρων υποβληθεισών προσφορών, ήτοι της Σόφιας (Βουλγαρία), της Λευκωσίας (Κύπρος), της Ρίγας (Λεττονία) και της Μπρατισλάβας (Σλοβακία), οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών αντήλλαξαν απόψεις επί των εν λόγω προσφορών στο περιθώριο συνεδριάσεως της ΕΜΑ.
Στις 13 Ιουνίου 2019, στο περιθώριο συνεδριάσεως του Συμβουλίου και κατόπιν ψηφοφορίας για την επιλογή ενός μεταξύ των τεσσάρων κρατών μελών που υπέβαλαν προσφορά για να φιλοξενήσουν την ΕΑΕ, οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών εξέδωσαν την προσβαλλόμενη απόφαση η οποία δημοσιεύθηκε στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
στις 15 Ιουλίου 2019.
Το άρθρο 1 της αποφάσεως έχει ως εξής:
«Η [ΕΑΕ] εδρεύει στην Μπρατισλάβα.»
Αιτήματα των διαδίκων
Το Κοινοβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση και
–
να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη ή ως αβάσιμη·
–
να καταδικάσει το Κοινοβούλιο στα δικαστικά έξοδα, και
–
σε περίπτωση που γίνει δεκτή η προσφυγή, να διατηρηθούν σε ισχύ τα αποτελέσματα της προσβαλλομένης αποφάσεως κατά το χρονικό διάστημα που απαιτείται για τον καθορισμό της νέας έδρας της ΕΑΕ.
Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 7ης Ιανουαρίου 2020, επετράπη στη Σλοβακική Δημοκρατία να παρέμβει υπέρ του Συμβουλίου.
Με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της 3ης Φεβρουαρίου 2020, επετράπη στην Ελληνική Δημοκρατία, στο Βασίλειο της Ισπανίας και στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών να παρέμβουν υπέρ του Συμβουλίου.
Με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της 4ης Φεβρουαρίου 2020, επετράπη στο Βασίλειο του Βελγίου, στην Τσεχική Δημοκρατία, στο Βασίλειο της Δανίας, στην Ιρλανδία, στη Γαλλική Δημοκρατία, στο Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, στην Ουγγαρία, στη Δημοκρατία της Πολωνίας και στη Δημοκρατία της Φινλανδίας να παρέμβουν υπέρ του Συμβουλίου.
Στις 20 Νοεμβρίου 2020, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 16, τρίτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, να συνέλθει το Δικαστήριο ως τμήμα μείζονος συνθέσεως στην υπό κρίση υπόθεση.
Επί της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου
Επιχειρήματα των διαδίκων
Το Συμβούλιο, με το οποίο συντάσσεται το σύνολο των κυβερνήσεων των παρεμβαινόντων κρατών μελών, υποστηρίζει ότι η προσφυγή του Κοινοβουλίου είναι προδήλως απαράδεκτη.
Κατ’ αρχάς, θεωρεί ότι η προσβαλλομένη απόφαση δεν καταλογίζεται στον Συμβούλιο, αλλά στα κράτη μέλη. Όπως, όμως, επιβεβαιώνει η νομολογία, τα κράτη μέλη στερούνται παθητικής νομιμοποιήσεως. Εν συνεχεία, η προσβαλλόμενη απόφαση ελήφθη βάσει του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, το οποίο εφαρμόζεται όχι μόνο στον καθορισμό της έδρας των θεσμικών οργάνων της Ένωσης που απαριθμούνται στο άρθρο 13 ΣΕΕ, αλλά και στον καθορισμό της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης, με αποτέλεσμα η εν λόγω απόφαση να εκφεύγει του ελέγχου του Δικαστηρίου δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Τέλος, το Συμβούλιο επισημαίνει ότι η έκδοση της ίδιας αυτής αποφάσεως από τα κράτη μέλη ουδόλως εμποδίζει τον αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο. Εν πάση περιπτώσει, η ανάγκη διασφαλίσεως ενός τέτοιου ελέγχου δεν μπορεί, κατά την άποψή του, να συνεπάγεται τη δημιουργία άλλων μέσων ένδικης προστασίας πλην των προβλεπομένων από τις Συνθήκες.
Κατά το Κοινοβούλιο, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι μπορεί να ασκηθεί προσφυγή κατά της προσβαλλομένης αποφάσεως, κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, και ότι, ως εκ τούτου, η προσφυγή είναι παραδεκτή.
Κατά το Κοινοβούλιο, η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί προφανώς νομικά δεσμευτική πράξη της Ένωσης. Κατ’ αρχάς, θεωρεί ότι πρέπει να γίνει αναφορά στην τυπική ονομασία της «αποφάσεως», η οποία υποδηλώνει, δυνάμει του άρθρου 288, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, μια δεσμευτική πράξη ως προς όλα τα μέρη της. Εν συνεχεία, η εν λόγω απόφαση αποτελεί πράξη εκδοθείσα δυνάμει του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, ήτοι διατάξεως των Συνθηκών η οποία προβλέπει την έκδοση δεσμευτικών πράξεων και αποσκοπεί στον καθορισμό του τόπου της έδρας των οργανισμών της Ένωσης. Τέλος, η προσβαλλόμενη απόφαση δημοσιεύθηκε στη σειρά L της
Επίσημης Εφημερίδας της Ευρωπαϊκής Ένωσης
η οποία αφορά μόνον τις κανονιστικές πράξεις.
Όσον αφορά τον πραγματικό εκδότη της προσβαλλομένης αποφάσεως, το Κοινοβούλιο θεωρεί ότι, παρά την αναφορά που γίνεται στον τίτλο της στην «κοινή συμφωνία των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών», αυτός είναι το Συμβούλιο.
Προς στήριξη της απόψεως αυτής, το Κοινοβούλιο υποστηρίζει, πρώτον, ότι τα έγγραφα που αφορούν τη διαδικασία επιλογής και το σχέδιο στο οποίο στηρίχθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση φέρουν ως επικεφαλίδα «Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης», όπερ αφήνει να εννοηθεί ότι το Συμβούλιο ανέλαβε την πατρότητα των εγγράφων αυτών. Δεύτερον, η διαδικασία που προηγήθηκε της εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως στηριζόταν στις διοικητικές δομές καθώς και στα προπαρασκευαστικά όργανα του Συμβουλίου, και ειδικότερα στην ΕΜΑ περί της οποίας υπάρχει πρόβλεψη στο άρθρο 240, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Τρίτον, η εμπλοκή Ρουμάνου υπουργού στη συγκεκριμένη διαδικασία λήψεως αποφάσεως αποδεικνύει ότι η Προεδρία του Συμβουλίου περί της οποία κάνει λόγο το άρθρο 16, παράγραφος 9, ΣΕΕ ενήργησε υπό την ιδιότητα αυτή στην υπό κρίση υπόθεση. Τέταρτον, δεδομένου ότι το άρθρο 297, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ προβλέπει ότι ορισμένες μη νομοθετικές πράξεις πρέπει να υπογράφονται από τον πρόεδρο του θεσμικού οργάνου που τις εξέδωσε, το γεγονός ότι ο Ρουμάνος υπουργός υπέγραψε την προσβαλλόμενη απόφαση αποδεικνύει ότι ο τελευταίος ενήργησε στο πλαίσιο των καθηκόντων του ως ασκούντος την προεδρία του Συμβουλίου.
Συναφώς, το Κοινοβούλιο υπενθυμίζει ότι, κατά τη νομολογία, δεν αρκεί μια πράξη να χαρακτηρίζεται ως απόφαση των κρατών μελών για να μην υπόκειται στον έλεγχο νομιμότητας του Δικαστηρίου. Είναι επίσης αναγκαίο να αποδεικνύεται ότι η επίμαχη πράξη, λαμβανομένου υπόψη του περιεχομένου της και του συνόλου των συνθηκών υπό τις οποίες εκδόθηκε, δεν συνιστά στην πραγματικότητα απόφαση του Συμβουλίου (απόφαση της 30ής Ιουνίου 1993, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου και Επιτροπής,
C‑181/91 και C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, σκέψη
). Πάντως, η διαπίστωση αυτή δεν μπορεί να πραγματοποιείται χωρίς την εξέταση του περιεχομένου της πράξεως και των εννόμων αποτελεσμάτων της. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο καθόσον, εν προκειμένω, η προσβαλλόμενη απόφαση θίγει την εξουσία που απονέμουν στον νομοθέτη της Ένωσης τα άρθρα 46 και 48 ΣΛΕΕ.
Επικουρικώς, ακόμη και αν θεωρηθεί ότι η προσβαλλόμενη απόφαση προέρχεται από τα κράτη μέλη και όχι από το Συμβούλιο, η υπό κρίση προσφυγή εξακολουθεί να είναι παραδεκτή. Συγκεκριμένα, εξακολουθεί να πρόκειται για πράξη της Ένωσης που προορίζεται να παραγάγει έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων σε δύο τομείς που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Ένωσης, ήτοι την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων και τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως των κρατών μελών. Επομένως, είναι πρόδηλο ότι ο καθορισμός του τόπου της έδρας της ΕΑΕ με την προσβαλλόμενη απόφαση επηρεάζει άμεσα έναν τομέα που έχει ήδη ρυθμισθεί από τον νομοθέτη της Ένωσης με τη σύσταση της αρχής αυτής και συμβάλλει στη δημιουργία μιας νομικής καταστάσεως δυνάμενης να αντιταχθεί έναντι τρίτων.
Το Κοινοβούλιο υπογραμμίζει ότι η αμφισβήτηση της δυνατότητας ασκήσεως προσφυγής κατά της προσβαλλομένης αποφάσεως βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ θα είχε ως αποτέλεσμα να μην υπόκειται σε οιονδήποτε δικαστικό έλεγχο μια νομικώς δεσμευτική πράξη της Ένωσης εκδοθείσα δυνάμει διατάξεως των Συνθηκών. Συγκεκριμένα, δεν υφίσταται κανένα άλλο ένδικο βοήθημα το οποίο να καθιστά δυνατό να εξακριβωθεί αν υφίσταται πράγματι η αρμοδιότητα που διεκδικούν τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 341 ΣΛΕΕ για τον καθορισμό της έδρας οργανισμών της Ένωσης, όπως είναι η ΕΑΕ, ή αν, όπως υποστηρίζει το Κοινοβούλιο, τα κράτη μέλη, κάνοντας χρήση του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, σφετερίσθηκαν την εξουσία που απονέμουν στον νομοθέτη της Ένωσης τα άρθρα 46 και 48 ΣΛΕΕ.
Το Κοινοβούλιο εκτιμά ότι, μολονότι οι πράξεις των κρατών μελών δεν περιλαμβάνονται μεταξύ εκείνων που απαριθμούνται στο άρθρο 263, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο πρέπει να κρίνει εαυτό αρμόδιο να ελέγξει τον σεβασμό των αρμοδιοτήτων που απονέμουν στα θεσμικά όργανα οι Συνθήκες, κατά την έννοια του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ. Η εξαίρεση της προσβαλλομένης αποφάσεως από τον έλεγχο του Δικαστηρίου με την αιτιολογία ότι πρόκειται για πράξη των κρατών μελών θα στερούσε από το Δικαστήριο τη δυνατότητα να εξακριβώσει αν έγιναν σεβαστές οι εξουσίες του νομοθέτη της Ένωσης και, ενδεχομένως, να παύσει την προσβολή των εξουσιών αυτών ακυρώνοντάς την.
Επιπλέον, τοιαύτη λύση θα ήταν αντίθετη προς τις αρχές του κράτους δικαίου, κατά τις οποίες ούτε τα κράτη μέλη ούτε τα θεσμικά όργανα της Ένωσης διαφεύγουν τον έλεγχο της συμφωνίας των πράξεών τους προς τις Συνθήκες (απόφαση της 23ης Απριλίου 1986, Les Verts κατά Κοινοβουλίου,
294/83
,
EU:C:1986:166
, σκέψη
). Συναφώς, το Κοινοβούλιο εκτιμά ότι οι αρχές αυτές αποτελούν τη βάση της γενικής αρμοδιότητας την οποία απονέμει το άρθρο 19 ΣΕΕ στο Δικαστήριο για τη διασφάλιση της τηρήσεως του δικαίου κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή των Συνθηκών (απόφαση της 24ης Ιουνίου 2014, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, σκέψη
).
Με το υπόμνημά του απαντήσεως, το Κοινοβούλιο επισημαίνει ότι η νομολογία την οποία επικαλείται το Συμβούλιο αφορά πράξεις εκδοθείσες από τα κράτη μέλη εκτός του πλαισίου που ορίζουν οι Συνθήκες. Εν προκειμένω όμως, κατά το Κοινοβούλιο, η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί νομική πράξη της Ένωσης, η οποία εκδόθηκε βάσει αρμοδιότητας που απονέμουν οι Συνθήκες, και συγκεκριμένα βάσει της απορρέουσας από το άρθρο 341 ΣΛΕΕ αρμοδιότητας. Συγκεκριμένα, το κύριο νομικό ζήτημα που εγείρει η υπό κρίση προσφυγή αφορά ακριβώς το ζήτημα αν η αρμοδιότητα αυτή μπορεί να ασκηθεί για τον καθορισμό της έδρας της ΕΑΕ.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι ένωση δικαίου η οποία διαθέτει, βάσει της ΣΛΕΕ, ένα πλήρες σύστημα ενδίκων μέσων και διαδικασιών, με το οποίο ανατίθεται στο Δικαστήριο ο έλεγχος της νομιμότητας των πράξεων των θεσμικών οργάνων (πρβλ. αποφάσεις της 23ης Απριλίου 1986, Les Verts κατά Κοινοβουλίου,
294/83
,
EU:C:1986:166
, σκέψη
, της 3ης Σεπτεμβρίου 2008, Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής,
C‑402/05 P και C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, σκέψη
, και της 3ης Ιουνίου 2021, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Η δε προσφυγή ακυρώσεως που προβλέπεται στο άρθρο 263 ΣΛΕΕ δύναται να ασκείται κατά πράξεων που εκδίδουν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, ανεξαρτήτως φύσεως ή μορφής, εφόσον αποσκοπούν στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων (πρβλ. αποφάσεις της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου,
22/70
,
EU:C:1971:32
, σκέψη
, και της 3ης Ιουνίου 2021, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Τούτου δοθέντος, στο πλαίσιο της προσφυγής ακυρώσεως του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, ο δικαστής της Ένωσης είναι αρμόδιος μόνο για τον έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων που καταλογίζονται στα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης. Εξ αυτού προκύπτει, μεταξύ άλλων, ότι οι πράξεις που εκδίδονται από τους αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών, οι οποίοι ενεργούν όχι ως μέλη του Συμβουλίου ή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου αλλά ως αντιπρόσωποι των κυβερνήσεών τους και ασκούν με τον τρόπο αυτόν συλλογικώς τις αρμοδιότητες των κρατών μελών, δεν υπόκεινται στον έλεγχο νομιμότητας που ασκεί ο δικαστής της Ένωσης (πρβλ. απόφαση της 30ής Ιουνίου 1993, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου και Επιτροπής,
C‑181/91 και C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, σκέψη
, και διάταξη της 16ης Ιουνίου 2021, Sharpston κατά Συμβουλίου και Αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, σκέψη
).
Εντούτοις, δεν αρκεί η απόφαση που αποτελεί το αντικείμενο προσφυγής να παρουσιάζεται τύποις ως απόφαση των κρατών μελών προκειμένου η πράξη αυτή να εκφεύγει του ελέγχου νομιμότητας που θεσπίζει το άρθρο 263 ΣΛΕΕ. Πρέπει, επιπλέον, η εν λόγω πράξη, ενόψει του περιεχομένου της και του συνόλου των συνθηκών υπό τις οποίες εκδόθηκε, να μην αποτελεί στην πραγματικότητα απόφαση του Συμβουλίου (πρβλ. απόφαση της 30ής Ιουνίου 1993, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου και Επιτροπής,
C‑181/91 και C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να εξετασθεί υπό το πρίσμα του ισχύοντος νομικού πλαισίου για τον καθορισμό της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης. Ως προς τούτο, πάντως, οι διάδικοι διαφωνούν εάν μπορεί βασίμως να γίνει επίκληση του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, κατά το οποίο η έδρα των «θεσμικών οργάνων» καθορίζεται «με κοινή συμφωνία των κυβερνήσεων των κρατών μελών», ως έρεισμα των αποφάσεων σχετικά με τον καθορισμό της έδρας των εν λόγω λοιπών οργάνων και των εν λόγω οργανισμών.
Συγκεκριμένα, αφενός, το Συμβούλιο και τα παρεμβαίνοντα υπέρ αυτού κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι το άρθρο 341 ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνευθεί διασταλτικώς, υπό την έννοια ότι αφορά κατ’ επέκταση τα εν λόγω λοιπά όργανα και οργανισμούς, όπερ συνεπάγεται ότι η αρμοδιότητα σχετικά με τον καθορισμό της έδρας ενός τέτοιου οργάνου ή ενός οργανισμού ανήκει αποκλειστικώς στους αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών, οι οποίοι αποφασίζουν με κοινή συμφωνία. Επομένως, η προσβαλλόμενη απόφαση, ως πράξη εκδοθείσα από τα κράτη μέλη και όχι από το Συμβούλιο, εκφεύγει του ελέγχου νομιμότητας που ασκεί το Δικαστήριο δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
Αφετέρου, το Κοινοβούλιο φρονεί ότι η απόφαση περί καθορισμού της έδρας οργανισμού της Ένωσης δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, αλλά περιλαμβάνεται στις αρμοδιότητες του νομοθέτη της Ένωσης. Το Κοινοβούλιο συνάγει εντεύθεν ότι η προσβαλλόμενη απόφαση προέρχεται οπωσδήποτε από το Συμβούλιο και δεν μπορεί, κατά συνέπεια, να διαφύγει τον έλεγχο νομιμότητας που ασκεί το Δικαστήριο. Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και στην περίπτωση που θεωρηθεί ότι η προσβαλλόμενη απόφαση προέρχεται από τα κράτη μέλη, η υπό κρίση προσφυγή πρέπει να κριθεί παραδεκτή καθόσον στρέφεται κατά του «πραγματικού εκδότη» της εν λόγω αποφάσεως.
Επομένως, πρέπει, κατ’ αρχάς, να κριθεί αν η απόφαση για τον ορισμό της έδρας οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης πρέπει να λαμβάνεται από τα κράτη μέλη, δυνάμει του κανόνα του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, ή αν πρέπει να λαμβάνεται από τον νομοθέτη της Ένωσης, δυνάμει της ουσιαστικής νομικής βάσεως που έχει εφαρμογή στον τομέα στον οποίο πρόκειται να παρέμβει το οικείο όργανο ή οργανισμός.
Επί της αρμοδιότητας καθορισμού του τόπου της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την ερμηνεία διατάξεως του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της και οι σκοποί που επιδιώκει, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται. Το ιστορικό θεσπίσεως μιας διατάξεως του δικαίου της Ένωσης μπορεί επίσης να προσφέρει στοιχεία χρήσιμα για την ερμηνεία της (πρβλ. απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 2018, Wightman κ.λπ.
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επομένως, πρέπει να εξετασθεί, βάσει αυτών των ερμηνευτικών μεθόδων, αν το άρθρο 341 ΣΛΕΕ έχει εφαρμογή στις αποφάσεις για τον καθορισμό της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης.
Όσον αφορά, πρώτον, το γράμμα του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, η διάταξη αυτή αναφέρεται μόνο στα «θεσμικά όργανα της Ένωσης». Κατά δε το άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ, η έννοια των «θεσμικών οργάνων» παραπέμπει σε συγκεκριμένο κατάλογο οντοτήτων που δεν περιλαμβάνει τα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης.
Όσον αφορά, δεύτερον, το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, υπογραμμίζεται, καταρχάς, ότι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 94 των προτάσεών του, ορισμένες διατάξεις των Συνθηκών τροποποιήθηκαν με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας προκειμένου να περιληφθεί σε αυτές ρητή αναφορά στα «όργανα και οργανισμούς της Ένωσης», πράγμα που είχε ως αποτέλεσμα να γίνει ρητώς διάκριση μεταξύ, αφενός, των θεσμικών οργάνων της Ένωσης που μνημονεύονται ρητώς στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ και, αφετέρου, των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης. Επομένως, ενώ ορισμένες διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ αφορούν μόνον τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, άλλες διατάξεις της, όπως τα άρθρα 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 265, 267, 282, 263, 298 και 325, αναφέρονται, ευρύτερα, στα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης. Τούτο ισχύει, ειδικότερα, για τα άρθρα 263, 265 και 267 ΣΛΕΕ, όσον αφορά την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου.
Επιβάλλεται πάντως η διαπίστωση ότι το γράμμα του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, το οποίο αφορά μόνον τα «θεσμικά όργανα», αντιστοιχεί σε εκείνο των διατάξεων που προηγήθηκαν του άρθρου αυτού, ήτοι του άρθρου 216 της Συνθήκης ΕΟΚ (μετέπειτα άρθρου 216 της Συνθήκης ΕΚ και νυν άρθρου 289 ΕΚ).
Το προβαλλόμενο από το Συμβούλιο στοιχείο ότι στις διατάξεις του επιγραφόμενου «Γενικές και τελικές διατάξεις» εβδόμου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ, στο οποίο υπάγεται το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, γίνεται λόγος για «θεσμικά όργανα» δεν μπορεί, επομένως –δεδομένου μάλιστα ότι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 46 της παρούσας αποφάσεως, η ΣΕΕ προβαίνει σε σαφή διάκριση μεταξύ των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, αφενός, και των λοιπών οργάνων και οργανισμών της, αφετέρου–, να ερμηνευθεί ως εκδήλωση της προθέσεως των συντακτών των Συνθηκών να προσδώσουν ευρύτερο περιεχόμενο στην έννοια των «θεσμικών οργάνων», ώστε να περιλαμβάνει όχι μόνον τις οντότητες που απαριθμούνται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ, αλλά και τα όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης που έχουν ιδρυθεί από τις Συνθήκες ή δυνάμει αυτών με σκοπό να συμβάλουν στην επίτευξη των σκοπών της Ένωσης. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο καθόσον η Συνθήκη ΕΕ και η Συνθήκη ΛΕΕ αποτελούν ενιαία συνταγματική βάση για την Ένωση δυνάμει του άρθρου 1, τρίτο εδάφιο, ΣΕΕ και του άρθρου 1, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, οπότε ο ορισμός της έννοιας των «θεσμικών οργάνων» κατά το άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ και η διάκριση μεταξύ των θεσμικών αυτών οργάνων, αφενός, και των λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης, αφετέρου, πρέπει να ισχύουν κατά τρόπο οριζόντιο και ομοιόμορφο σε αμφότερες τις Συνθήκες.
Επίσης, δεν έχει καθοριστική σημασία η ευρεία ερμηνεία που έχει δώσει το Δικαστήριο στην έννοια των «θεσμικών οργάνων», κατά το άρθρο 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το οποίο ορίζει ότι, «[σ]το πεδίο της εξωσυμβατικής ευθύνης, η Ένωση υποχρεούται, σύμφωνα με τις γενικές αρχές του δικαίου που είναι κοινές στα δίκαια των κρατών μελών, να αποκαθιστά τη ζημία που προξενούν τα θεσμικά όργανα ή οι υπάλληλοί της κατά την άσκηση των καθηκόντων τους».
Ειδικότερα, το Δικαστήριο έχει μεν κρίνει ότι η έννοια των «θεσμικών οργάνων», κατά την τελευταία αυτή διάταξη, περιλαμβάνει όχι μόνον τα θεσμικά όργανα της Ένωσης που απαριθμούνται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ, αλλά και το σύνολο των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης που έχουν ιδρυθεί με τις Συνθήκες, ή δυνάμει αυτών με αποστολή να συμβάλλουν στην επίτευξη των σκοπών της Ένωσης (απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 2020, Συμβούλιο κ.λπ. κατά K. Chrysostomides & Co. κ.λπ,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P και C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), πλην όμως, για τη διαμόρφωση αυτής της νομολογίας, βασίστηκε ρητώς, αφενός, στο ότι τα όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης που έχουν ιδρυθεί από τις Συνθήκες ή δυνάμει αυτών έχουν ως αποστολή να συμβάλλουν στην επίτευξη των σκοπών της Ένωσης και, αφετέρου, στο ότι θα ήταν αντίθετο προς την πρόθεση των συντακτών των Συνθηκών να μπορεί η Ένωση, όταν ενεργεί μέσω οργάνου ή οργανισμού, να αποφύγει τις συνέπειες των διατάξεων των Συνθηκών οι οποίες διέπουν την εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης (πρβλ. απόφαση της 2ας Δεκεμβρίου 1992, SGEEM και Etroy κατά ΕΤΕπ,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, σκέψεις
έως
).
Επομένως, η ευρεία ερμηνεία που έχει δώσει το Δικαστήριο στην έννοια των «θεσμικών οργάνων», για τους σκοπούς της εφαρμογής του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, ανταποκρίνεται στην ανάγκη, η οποία δικαιολογείται από τις γενικές αρχές που είναι κοινές στα δίκαια των κρατών μελών και οι οποίες μνημονεύονται ρητώς στην εν λόγω διάταξη, να αποτραπεί το ενδεχόμενο να μπορεί η Ένωση να αποφύγει την εφαρμογή του καθεστώτος εξωσυμβατικής ευθύνης που διαμορφώνεται από το άρθρο 268 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, και τον εξ αυτού απορρέοντα δικαστικό έλεγχο του Δικαστηρίου, όταν η Ένωση ενεργεί μέσω οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης εκτός των θεσμικών οργάνων που απαριθμούνται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 2ας Δεκεμβρίου 1992, SGEEM και Etroy κατά ΕΤΕπ,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, σκέψεις
έως
). Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο καθόσον, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 100 των προτάσεών του, η έννοια των «υπαλλήλων» του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ περιλαμβάνει από λειτουργικής απόψεως το σύνολο του προσωπικού που εργάζεται στην Ένωση, είτε στα θεσμικά όργανα είτε στα λοιπά όργανα και στους οργανισμούς της Ένωσης.
Κατά συνέπεια, δεν μπορεί η ερμηνεία που δίδεται στην έννοια των «θεσμικών οργάνων» στο πλαίσιο του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το οποίο διέπει την έκταση της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης, να χρησιμοποιηθεί λυσιτελώς προκειμένου να οριστεί κατ’ αναλογίαν το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, το οποίο αφορά την έκταση των αρμοδιοτήτων που απονέμονται στα κράτη μέλη δυνάμει των Συνθηκών.
Επίσης, το Συμβούλιο δεν μπορεί να επικαλεσθεί λυσιτελώς την έννοια των «θεσμικών οργάνων» του άρθρου 342 ΣΛΕΕ, κατά το οποίο «[τ]ο γλωσσικό καθεστώς των θεσμικών οργάνων της Ένωσης ορίζεται από το Συμβούλιο ομοφώνως, μέσω κανονισμών, με την επιφύλαξη των διατάξεων που προβλέπονται από τον Οργανισμό του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης». Πράγματι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 98 των προτάσεών του, η έννοια των «θεσμικών οργάνων», κατά το άρθρο 342 ΣΛΕΕ, δεν πρέπει κατ’ ανάγκην να ερμηνεύεται ως περιλαμβάνουσα τα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης, διότι το γλωσσικό καθεστώς ενός οργάνου ή ενός οργανισμού της Ένωσης μπορεί να είναι διαφορετικό από εκείνο που ισχύει στα θεσμικά όργανα.
Όσον αφορά το πρωτόκολλο αριθ. 6, αυτό, μολονότι, όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο, καθορίζει όχι μόνον την έδρα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, αλλά και την έδρα ορισμένων λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης, μεταξύ των οποίων και της Ευρωπόλ, και μνημονεύει το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, εντούτοις δεν προβλέπει ότι οι έδρες των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης πρέπει να καθορίζονται συλλογικώς από τα κράτη μέλη δυνάμει της αρχής που διακηρύσσεται στο ως άνω άρθρο. Συναφώς, επισημαίνεται ότι τα εν λόγω λοιπά όργανα και οργανισμοί της Ένωσης έχουν ως κοινό χαρακτηριστικό ότι δημιουργήθηκαν από τα κράτη μέλη, ενώ αυτό δεν συμβαίνει στην περίπτωση ενός οργανισμού της Ένωσης όπως η ΕΑΕ, που ιδρύθηκε, βάσει των ιδρυτικών Συνθηκών, από τον νομοθέτη της Ένωσης. Επομένως, από το εν λόγω πρωτόκολλο δεν μπορεί να συναχθεί ότι, για τον καθορισμό της έδρας του συνόλου των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης, τα κράτη μέλη είχαν τη βούληση να εφαρμόσουν, ευθέως ή κατ’ αναλογίαν, την αρχή που καθιερώνει το συγκεκριμένο άρθρο.
Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 112 των προτάσεών του, η υπογραφή ειδικού πρωτοκόλλου καταδεικνύει, αντιθέτως, ότι τα κράτη μέλη έκριναν ότι η συλλογική απόφασή τους όσον αφορά τον καθορισμό της έδρας ορισμένων περιοριστικώς απαριθμούμενων οργάνων και οργανισμών της Ένωσης έπρεπε να ενσωματωθεί ειδικώς στο πρωτογενές δίκαιο προκειμένου να παράγει έννομα αποτελέσματα στο δίκαιο της Ένωσης.
Όσον αφορά δε τη ρητή παραπομπή του πρωτοκόλλου αριθ. 6 στο άρθρο 341 ΣΛΕΕ, αυτή εξηγείται από το γεγονός ότι το συγκεκριμένο πρωτόκολλο αφορά πρωτίστως τα θεσμικά όργανα που μνημονεύονται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ.
Επιπλέον, από το άρθρο 2 της αποφάσεως του Εδιμβούργου προκύπτει η βούληση των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών να διατηρήσουν την αποκλειστική αρμοδιότητα εκδόσεως των αποφάσεων που αφορούν την έδρα των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης κατ’ αντιστοιχία προς την εξουσία που ρητώς και σαφώς αναθέτει το άρθρο 341 ΣΛΕΕ στα κράτη μέλη να καθορίζουν την έδρα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Εξάλλου, επ’ ευκαιρία της διακυβερνητικής διασκέψεως που οδήγησε στη θέσπιση της Συνθήκης του Άμστερνταμ, το κείμενο της αποφάσεως του Εδιμβούργου περιελήφθη ως πρωτόκολλο προσαρτημένο στις Συνθήκες ΕΕ, ΕΚ, ΕΚΑΧ και ΕΚΑΕ, νυν πλέον πρωτόκολλο αριθ. 6, το οποίο προσαρτάται στις Συνθήκες ΕΕ, ΛΕΕ και ΕΚΑΕ.
Εντούτοις, αφενός, το μοναδικό άρθρο του συγκεκριμένου πρωτοκόλλου καθορίζει, με διατύπωση παρόμοια με εκείνη του άρθρου 1 της αποφάσεως του Εδιμβούργου, μόνον την έδρα των θεσμικών και λοιπών οργάνων ή οργανισμών της Ένωσης που έχουν δημιουργηθεί από τα κράτη μέλη. Αφετέρου, καίτοι το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει τη δεσμευτική νομική ισχύ της αποφάσεως του Εδιμβούργου με την απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 1997, Γαλλία κατά Κοινοβουλίου (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), στην οποία παραπέμπουν άλλες μεταγενέστερες αποφάσεις του [πρβλ. αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 2012, Γαλλία κατά Κοινοβουλίου,
C‑237/11 και C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, σκέψεις
έως
, και της 2ας Οκτωβρίου 2018, Γαλλία κατά Κοινοβουλίου (Άσκηση της δημοσιονομικής εξουσίας),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, σκέψη
], εντούτοις το άρθρο 2 της αποφάσεως αυτής δεν μπορεί να οδηγήσει στην αποδοχή μιας ερμηνείας του άρθρου 341 ΣΛΕΕ που θα αντέβαινε στο σαφές γράμμα του.
Το Συμβούλιο επικαλείται επίσης, ως στοιχείο του γενικότερου πλαισίου, την προγενέστερη θεσμική πρακτική σχετικά με τον καθορισμό της έδρας των οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης και υποστηρίζει ότι η πρακτική αυτή απολαύει «θεσμικής αναγνωρίσεως» μέσω της κοινής δηλώσεως του 2012 και της κοινής προσεγγίσεως που προσαρτήθηκε σε αυτήν.
Ωστόσο, από τα πληροφοριακά στοιχεία που περιήλθαν σε γνώση του Δικαστηρίου στο πλαίσιο των υπό κρίση υποθέσεων προκύπτει ότι η προβαλλόμενη πρακτική πόρρω απέχει από το να είναι γενικευμένη. Πράγματι, οι διαδικασίες για τον ορισμό της έδρας των λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης είτε διεξήχθησαν μόνον από τα κράτη μέλη είτε μετείχαν σε αυτές, σε διαφορετικό βαθμό και επί διαφόρων βάσεων, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης είτε υπό την ιδιότητά τους ως συντελεστών της νομοθετικής διαδικασίας είτε όχι.
Ωστόσο, ακόμη και αν υποτεθεί ότι, όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο, είναι δυνατόν να προσδιορισθεί μια εδραιωμένη και συνεπής προγενέστερη πρακτική κατά την οποία οι έδρες των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης ορίζονταν συστηματικά βάσει πολιτικής επιλογής από τους αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών και μόνον, η ερμηνεία του άρθρου 341 ΣΛΕΕ την οποία προτείνει το Συμβούλιο βάσει της πρακτικής αυτής δεν μπορεί να έτυχε οποιασδήποτε «θεσμικής αναγνωρίσεως» μέσω της κοινής δηλώσεως του 2012 και της κοινής προσεγγίσεως που προσαρτήθηκε σε αυτήν. Πράγματι, η δήλωση αυτή δεν έχει, όπως υπογραμμίζεται στο πέμπτο εδάφιό της, νομικώς δεσμευτικό χαρακτήρα και, κατά τα λοιπά, ουδόλως αναγνωρίζει οποιαδήποτε επιφύλαξη αρμοδιότητας υπέρ των κρατών μελών όσον αφορά τον καθορισμό της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης.
Εν πάση περιπτώσει, τοιαύτη πρακτική, η οποία θα αντέβαινε στους κανόνες της Συνθήκης ΛΕΕ και, ειδικότερα, στο άρθρο 341 ΣΛΕΕ, επεκτείνοντας, παρά το σαφές γράμμα του, το πεδίο εφαρμογής του εν λόγω άρθρου στον καθορισμό της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης, δεν μπορεί να δημιουργήσει προηγούμενο το οποίο να δεσμεύει τα θεσμικά όργανα (πρβλ. απόφαση της 6ης Μαΐου 2008, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Τρίτον και τελευταίο, όσον αφορά τον σκοπό του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, αυτός συνίσταται στη διατήρηση των εξουσιών λήψεως αποφάσεων των κρατών μελών κατά τον ορισμό της έδρας μόνον των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Αντιθέτως προς τη θέση που υποστήριξε το Συμβούλιο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η ερμηνεία του άρθρου αυτού υπό την έννοια ότι δεν εφαρμόζεται στα όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να καταστεί η διάταξη αυτή άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 138 των προτάσεών του. Καίτοι είναι αληθές ότι η έδρα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης έχει ήδη οριστεί από το πρωτογενές δίκαιο, και συγκεκριμένα από το πρωτόκολλο αριθ. 6, εντούτοις το άρθρο 341 ΣΛΕΕ εξακολουθεί να ασκεί επιρροή για κάθε ενδεχόμενη μελλοντική απόφαση που τροποποιεί την έδρα υφιστάμενου θεσμικού οργάνου ή καθορίζει την έδρα νέου θεσμικού οργάνου.
Στο πλαίσιο αυτό, υπενθυμίζεται ότι, αντιθέτως προς τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, των οποίων η σύσταση και οι λειτουργίες προβλέπονται, λόγω της συνταγματικής τους σημασίας, από τις ίδιες τις Συνθήκες, τα λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης, όπως η ΕΑΕ, ο οποίος έχει ως αντικείμενο την επίτευξη των σκοπών συγκεκριμένης πολιτικής της Ένωσης, δεν συστήνονται, κατά κανόνα, από τις Συνθήκες. Υπό τις συνθήκες αυτές, η σύστασή τους, εφόσον δεν απορρέει από το πρωτογενές δίκαιο, πρέπει να απορρέει από πράξη του παράγωγου δικαίου εκδοθείσα βάσει ουσιαστικών διατάξεων που θέτουν σε εφαρμογή την πολιτική της Ένωσης στην οποία παρεμβαίνει το οικείο όργανο ή ο οικείος οργανισμός, και σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι διατάξεις αυτές.
Ελλείψει περαιτέρω διευκρινίσεων ως προς το ζήτημα αυτό στις Συνθήκες, εναπόκειται, ομοίως, στον νομοθέτη της Ένωσης, σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι διατάξεις των Συνθηκών που ασκούν εν προκειμένω επιρροή, να καθορίσει την έδρα οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης που ο ίδιος έχει ιδρύσει με πράξη του παράγωγου δικαίου εκδοθείσα βάσει των διατάξεων αυτών, κατά τρόπο ανάλογο προς την αρμοδιότητα την οποία έχει, δυνάμει των εν λόγω διατάξεων, για τον καθορισμό των αρμοδιοτήτων, της οργανώσεως και του τρόπου λειτουργίας του εν λόγω οργάνου ή του εν λόγω οργανισμού.
Επομένως, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει το Συμβούλιο, η απόφαση για τον καθορισμό της έδρας ενός οργάνου ή ενός οργανισμού της Ένωσης είναι της ίδιας φύσεως με την απόφαση για τη σύστασή του.
Κατά τον ορισμό του τόπου της έδρας ενός οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης μπορεί ασφαλώς να λαμβάνονται υπόψη παράγοντες πολιτικής φύσεως, όπως είναι η ανάγκη να εξασφαλιστεί ορισμένη γεωγραφική ισορροπία στην εγκατάσταση των οργάνων ή των οργανισμών της Ένωσης ή να ευνοηθούν τα κράτη μέλη που δεν φιλοξενούν έδρα ενός οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης.
Εντούτοις, ο πολιτικός χαρακτήρας της αποφάσεως με την οποία καθορίζεται ο τόπος της έδρας ενός τέτοιου οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης δεν είναι αφ’ εαυτού ικανός να δικαιολογήσει την εξαίρεση της εν λόγω αποφάσεως από την αρμοδιότητα του νομοθέτη της Ένωσης, ο οποίος πράγματι καλείται συχνά να προβεί σε πολιτικές επιλογές κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης (πρβλ. απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2016, Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, σκέψη
).
Εξάλλου, τοιαύτη απόφαση πρέπει πρωτίστως να διασφαλίζει την εκπλήρωση των καθηκόντων που ανατίθενται στο οικείο όργανο ή στον οικείο οργανισμό της Ένωσης για την επίτευξη των σκοπών συγκεκριμένης πολιτικής.
Ομοίως δεν μπορεί να γίνει δεκτή η άποψη ότι η σύνδεση του καθορισμού της έδρας ενός οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης με την ουσιαστική βάση στην οποία στηρίζεται η ίδρυσή του μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα, αναλόγως της σχετικής νομικής βάσεως, να εξαρτηθεί ο καθορισμός της έδρας από ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία στο πλαίσιο του Συμβουλίου, και όχι από απόφαση λαμβανόμενη με κοινή συμφωνία των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, ενώ ο καθορισμός αυτός αποτελεί στοιχείο συμβιβασμού στο πλαίσιο του νομοθετικού διαλόγου.
Πράγματι, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 68 της παρούσας αποφάσεως, το γεγονός ότι η απόφαση περί καθορισμού του τόπου της έδρας ενός οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης ενδέχεται να έχει σημαντική πολιτική διάσταση, καθόσον πρέπει να ανταποκρίνεται, μεταξύ άλλων, σε εκτιμήσεις σχετικές με τη γεωγραφική ισορροπία, ουδόλως αναιρεί τη δυνατότητα του νομοθέτη της Ένωσης να λάβει την απόφαση αυτή σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι σχετικές ουσιαστικές διατάξεις των Συνθηκών, δεδομένου ότι η πολιτική αυτή διάσταση δύναται να αποτελέσει, συναφώς, στοιχείο που ο νομοθέτης της Ένωσης δύναται να λάβει υπόψη του κατά την άσκηση της εξουσίας του εκτιμήσεως. Πρέπει, εξάλλου, να υπογραμμιστεί ότι, δεδομένου ότι η νομοθετική διαδικασία της Ένωσης διέπεται, δυνάμει των συνδυασμένων διατάξεων του άρθρου 1, δεύτερο εδάφιο, και του άρθρου 10, παράγραφος 3, ΣΕΕ, από την αρχή της διαφάνειας έναντι των πολιτών, η προσφυγή στη διαδικασία αυτή είναι ικανή να ενισχύσει τη δημοκρατική βάση της αποφάσεως περί καθορισμού της έδρας οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης, όπως η ΕΑΕ.
Επιπλέον, και κυριότερα, το ότι μια απόφαση, όπως αυτή που αφορά τον καθορισμό του τόπου της έδρας οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης, αποτελεί πολιτικά ευαίσθητη απόφαση δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την τροποποίηση των αρμοδιοτήτων που απονέμουν οι Συνθήκες στα θεσμικά όργανα της Ένωσης ή τη μη εφαρμογή των νομοθετικών διαδικασιών που προβλέπουν οι Συνθήκες κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών. Επομένως, ο καθορισμός του περιεχομένου διατάξεως των Συνθηκών η οποία διέπει την καθ’ ύλην αρμοδιότητα της Ένωσης δεν μπορεί να εξαρτάται από εκτιμήσεις συνδεόμενες με τον πολιτικώς ευαίσθητο χαρακτήρα του οικείου θέματος ή με τη μέριμνα διασφαλίσεως της αποτελεσματικότητας μιας δράσεως.
Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων, και ιδίως από το γράμμα του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, προκύπτει ότι η συγκεκριμένη διάταξη δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι διέπει τον καθορισμό του τόπου της έδρας οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης όπως η ΕΑΕ.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η αρμοδιότητα για τον καθορισμό του τόπου της έδρας του εν λόγω οργανισμού δεν ανήκει στα κράτη μέλη, αλλά στον νομοθέτη της Ένωσης, ο οποίος οφείλει να ενεργεί προς τον σκοπό αυτόν σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι εφαρμοστέες ουσιαστικές διατάξεις των Συνθηκών, εν προκειμένω τα άρθρα 46 και 48 ΣΛΕΕ τα οποία προβλέπουν την προσφυγή στη συνήθη νομοθετική διαδικασία.
Υπό το πρίσμα του συμπεράσματος αυτού πρέπει να κριθεί, σε δεύτερο στάδιο, εάν το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να αποφανθεί επί της υπό κρίση προσφυγής.
Επί του εκδότη της προσβαλλομένης αποφάσεως και επί της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ
–
Επί του εκδότη της προσβαλλομένης αποφάσεως
Πρέπει, κατά πρώτον, να εξακριβωθεί αν η προσβαλλόμενη απόφαση, η οποία ελήφθη στο περιθώριο συνόδου του Συμβουλίου από τη Διάσκεψη των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, δύναται να καταλογιστεί σε αυτούς.
Όσον αφορά το περιεχόμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως, από το γράμμα της προκύπτει ότι η εν λόγω απόφαση συνιστά πράξη των αρχηγών κρατών ή των κυβερνήσεων των 27 κρατών μελών, η οποία ελήφθη στο περιθώριο συνεδριάσεως του Συμβουλίου κατόπιν διακυβερνητικής διαδικασίας. Τούτο μαρτυρεί η ρητή αναφορά, στον τίτλο και στην αρχή του προοιμίου της εν λόγω αποφάσεως, στους «αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών».
Συναφώς, επισημαίνεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε ρητώς επί της βάσεως του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι οι εκδότες της έκριναν ότι η περιλαμβανόμενη στο άρθρο αυτό μνεία στα «θεσμικά όργανα» έπρεπε να ερμηνευθεί διασταλτικά, ήτοι ότι αφορά όχι μόνον τα θεσμικά όργανα που απαριθμούνται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ, αλλά και τα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης.
Επιπλέον, διαπιστώνεται ότι οι προπαρασκευαστικές εργασίες της προσβαλλομένης αποφάσεως διεξήχθησαν κατά τις συνεδριάσεις των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών που πραγματοποιήθηκαν στο περιθώριο των συνεδριάσεων της ΕΜΑ της 13ης Μαρτίου 2019 και της 5ης Ιουνίου 2019.
Όσον αφορά τις περιστάσεις υπό τις οποίες εκδόθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση, ούτε το γεγονός ότι η γενόμενη σε διακυβερνητικό επίπεδο διαδικασία επιλογής για τον καθορισμό του τόπου της έδρας της ΕΑΕ διεξήχθη στις εγκαταστάσεις του Συμβουλίου και με τη συνδρομή των υπηρεσιών της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου ούτε το γεγονός ότι οι προσφορές που κατατέθηκαν στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας επιλογής αξιολογήθηκαν από την Επιτροπή ούτε το γεγονός ότι η προσβαλλόμενη απόφαση υπογράφηκε από τον αντιπρόσωπο του κράτους μέλους ο οποίος, κατά την ημερομηνία εκδόσεως της εν λόγω αποφάσεως, προήδρευε του Συμβουλίου κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 16, παράγραφος 9, ΣΕΕ, εν προκειμένω από τον Ρουμάνο Υπουργό Δικαιοσύνης, είναι ικανές να ανατρέψουν το συμπέρασμα ότι η εν λόγω απόφαση καταλογίζεται στα κράτη μέλη, και όχι στο Συμβούλιο.
Πράγματι, αφενός, η έκδοση πράξεως εντός των χώρων ή με τη συνδρομή θεσμικού οργάνου της Ένωσης δεν αρκεί για να θεμελιωθεί αρμοδιότητα του Δικαστηρίου να εκτιμήσει τη νομιμότητα της εν λόγω πράξεως (βλ. κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 22ας Μαρτίου 1990, Le Pen,
C‑201/89
,
EU:C:1990:133
, σκέψεις
και
). Αφετέρου, η συμμετοχή θεσμικών οργάνων της Ένωσης στην κατάρτιση αποφάσεως των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών η οποία ελήφθη στο περιθώριο συνεδριάσεως του Συμβουλίου δεν μπορεί να καθορίσει τη νομική φύση και τον εκδότη της πράξεως η οποία απορρέει εξ αυτής.
Επομένως, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορεί, ούτε λόγω του περιεχομένου της ούτε λόγω των συνθηκών υπό τις οποίες εκδόθηκε, να χαρακτηρισθεί ως πράξη του Συμβουλίου. Αντιθέτως, η απόφαση αυτή συνιστά πράξη εκδοθείσα συλλογικώς και με κοινή συμφωνία των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών.
–
Επί της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ
Κατά δεύτερον, υπενθυμίζεται ότι το κρίσιμο κριτήριο που έχει υιοθετήσει το Δικαστήριο για να αποκλείσει την αρμοδιότητα των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης να επιληφθούν ένδικης προσφυγής κατά πράξεων των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών είναι αποκλειστικά το κριτήριο του εκδότη της πράξεως τους, ανεξαρτήτως των υποχρεωτικών εννόμων αποτελεσμάτων τους (διάταξη της 16ης Ιουνίου 2021, Sharpston κατά Συμβουλίου και Αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, σκέψη
).
Η επιχειρηματολογία του Κοινοβουλίου κατά την οποία θα έπρεπε εν προκειμένω να γίνει δεκτή μια ευρεία αντίληψη όσον αφορά τους εκδότες των πράξεων στις οποίες παραπέμπει το άρθρο 263 ΣΛΕΕ, ήτοι των θεσμικών και λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης, προκειμένου να γίνει δεκτό ότι η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε από θεσμικό ή άλλο όργανο ή οργανισμό της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου αυτού, ή, τουλάχιστον, να εξομοιωθεί η υπό κρίση προσφυγή με προσφυγή κατά αποφάσεως του Συμβουλίου, δεν μπορεί, επομένως, να γίνει δεκτή χωρίς να παραβιασθεί το σαφές γράμμα του άρθρου αυτού (πρβλ. διάταξη της 16ης Ιουνίου 2021, Sharpston κατά Συμβουλίου και Αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, σκέψη
).
Τοιαύτη ερμηνεία θα προσέκρουε επίσης στη βούληση των συντακτών των Συνθηκών, η οποία αποτυπώνεται στο άρθρο 263 ΣΛΕΕ, στο πεδίο εφαρμογής του οποίου εμπίπτουν μόνο οι πράξεις του δικαίου της Ένωσης που εκδίδονται από τα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης, να εξαιρούνται οι πράξεις των κρατών μελών από τον έλεγχο των δικαστών της Ένωσης.
Τυχόν επέκταση της εννοίας των πράξεων που μπορούν να προσβληθούν δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ και στις πράξεις που εκδίδονται, έστω και με κοινή συμφωνία, από τα κράτη μέλη θα ισοδυναμούσε, εν τέλει, με αποδοχή άμεσου ελέγχου εκ μέρους του δικαστή της Ένωσης επί των πράξεων των κρατών μελών και, επομένως, με καταστρατήγηση των μέσων ένδικης προστασίας που προβλέπονται ειδικώς σε περίπτωση παραβάσεως των υποχρεώσεων τις οποίες αυτά υπέχουν από τις Συνθήκες.
Πράγματι, τα εν λόγω μέσα παροχής εννόμου προστασίας στηρίζονται στη συνεκτίμηση των αντίστοιχων ρόλων των θεσμικών και λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης, αφενός, και των κρατών μελών, αφετέρου, στο πλαίσιο της έννομης τάξεως της Ένωσης. Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, σύμφωνα με την αρχή του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, κάθε θεσμικό όργανο, όπως ακριβώς και το Δικαστήριο, ενεργεί εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων οι οποίες του ανατίθενται από τις Συνθήκες, σύμφωνα με τις διαδικασίες, τους όρους και τους σκοπούς τους οποίους αυτές προβλέπουν.
Εν προκειμένω, μολονότι η προσβαλλόμενη απόφαση συνιστά πράξη εκδοθείσα μόνον από τα κράτη μέλη και, ως εκ τούτου, δεν εμπίπτει στον έλεγχο νομιμότητας τον οποίο προβλέπει το άρθρο 263 ΣΛΕΕ, εντούτοις δεν μπορεί να εξομοιωθεί με απόφαση εκδοθείσα δυνάμει του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι, όπως προκύπτει από τις εκτιμήσεις που περιλαμβάνονται στις σκέψεις 43 έως 73 της παρούσας αποφάσεως, το άρθρο 341 ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά αποκλειστικώς τον καθορισμό της έδρας των θεσμικών οργάνων τα οποία μνημονεύονται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ, και όχι τον καθορισμό της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης.
Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 166 των προτάσεών του, απόφαση εκδοθείσα, όπως η προσβαλλόμενη απόφαση, από τα κράτη μέλη σε τομέα στον οποίο οι Συνθήκες δεν προβλέπουν τη δράση τους στερείται παντός δεσμευτικού εννόμου αποτελέσματος στο δίκαιο της Ένωσης. Το γεγονός ότι ένα ή περισσότερα θεσμικά όργανα της Ένωσης ενδέχεται να έχουν ορισμένο ρόλο κατά τη διαδικασία η οποία οδήγησε στην έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν μεταβάλλει τη φύση της εν λόγω αποφάσεως η οποία δεν εμπίπτει στην έννομη τάξη της Ένωσης (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 2016, Ledra Advertising κ.λπ. κατά Επιτροπής και ΕΚΤ,
C‑8/15 P έως C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, σκέψη
).
Στο πλαίσιο αυτό, εναπόκειται στον νομοθέτη της Ένωσης, για λόγους τόσο ασφάλειας δικαίου όσο και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, να εκδώσει, σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι σχετικές ουσιαστικές διατάξεις των Συνθηκών, πράξη της Ένωσης η οποία επικυρώνει ή, αντιθέτως, αφίσταται από την πολιτική απόφαση των κρατών μελών, διευκρινιζομένου ότι μόνον αυτή η πράξη του νομοθέτη της Ένωσης μπορεί να παραγάγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης και ότι, σε πλαίσιο όπως το επίμαχο εν προκειμένω, η εν λόγω πράξη πρέπει οπωσδήποτε να προηγείται οποιουδήποτε συγκεκριμένου μέτρου εφαρμογής σχετικού με την εγκατάσταση της έδρας του οικείου οργανισμού.
Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν συνιστά πράξη του Συμβουλίου, αλλά πολιτική πράξη στερούμενη δεσμευτικών εννόμων αποτελεσμάτων, η οποία εκδόθηκε από τα κράτη μέλη συλλογικώς, να μη μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
Επομένως, η υπό κρίση προσφυγή πρέπει να απορριφθεί ως στρεφόμενη κατά πράξεως της οποίας το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να ελέγξει τη νομιμότητα βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
Το άρθρο 138, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας ορίζει ότι, σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του. Πάντως, αν τούτο δικαιολογείται από τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως, το Δικαστήριο μπορεί να αποφασίσει ότι ένας διάδικος φέρει, πέραν των δικαστικών εξόδων του, και μέρος των εξόδων του αντιδίκου.
Στην υπό κρίση υπόθεση, η οποία χαρακτηρίζεται από το γεγονός ότι η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε υπό ιδιάζουσες περιστάσεις όπως η διαφοροποιημένη πρακτική και οι αποκλίνουσες ερμηνείες ως προς το ζήτημα της αρμοδιότητας λήψεως αποφάσεων για τον καθορισμό της έδρας των οργάνων και οργανισμών της Ένωσης, κρίνεται εύλογο να φέρει να φέρει καθένας από τους κύριους διαδίκους, ήτοι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, τα δικαστικά του έξοδα.
Κατά το άρθρο 140 παράγραφος 1, του εν λόγω Κανονισμού, το Βασίλειο του Βελγίου, η Τσεχική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Δανίας, η Ιρλανδία, η Ελληνική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Ισπανίας, η Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, η Ουγγαρία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Δημοκρατία της Πολωνίας, η Σλοβακική Δημοκρατία και η Δημοκρατία της Φινλανδίας φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει την προσφυγή.

2)
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.

3)
Το Βασίλειο του Βελγίου, η Τσεχική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Δανίας, η Ιρλανδία, η Ελληνική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Ισπανίας, η Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, η Ουγγαρία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Δημοκρατία της Πολωνίας, η Σλοβακική Δημοκρατία και η Δημοκρατία της Φινλανδίας φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.