CELEX: 62016CJ0572
Zahtjev za prethodnu odluku
Okoliš
Sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Europske unije
Direktiva 2003/87/EZ
Članak 10.a
Odluka 2011/278/EU
Prijelazni propisi za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica
Razdoblje 2013.
2020.
Zahtjev za dodjelu
Pogrešni podaci
Ispravak
Prekluzivni rok

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (
SL 2003., L 275, str. 32
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. (
SL 2009., L 140, str. 63
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3.; u daljnjem tekstu: Direktiva 2003/87), i Odluke Komisije 2011/278/EU od 27. travnja 2011. o utvrđivanju prijelaznih propisa na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87 (
SL 2011., L 130, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 257.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva INEOS Köln GmbH (u daljnjem tekstu: INEOS) i Bundesrepublik Deutschland (Savezna Republika Njemačka), koju zastupa Umweltbundesamt (Savezni ured za okoliš, Njemačka), jer tom društvu nije odobreno da ispravi zahtjev za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica stakleničkih plinova (u daljnjem tekstu: emisijske jedinice) za treće razdoblje trgovanja 2013. – 2020.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2003/87
Člankom 1. Direktive 2003/87, naslovljenim „Predmet”, određuje se:
„Ova Direktiva utvrđuje sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice (dalje u tekstu ‚sustav Zajednice’) s ciljem promicanja smanjenja emisija stakleničkih plinova na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu.
[…]”
Člankom 10.a te direktive, naslovljenim „Prijelazna pravila na razini Zajednice o usklađenoj dodjeli besplatnih emisijskih jedinica”, predviđa se:
„1.   Do 31. prosinca 2010. Komisija donosi potpuno usklađene mjere na razini Zajednice za dodjelu emisijskih jedinica […]
[…]
2.   Početna točka pri definiranju načela za utvrđivanje
ex‑ante
referentnih vrijednosti u pojedinačnim sektorima ili podsektorima mora biti prosječni učinak 10 % najučinkovitijih postrojenja u predmetnom sektoru ili podsektoru u okviru Zajednice u razdoblju 2007. – 2008. godine. […]
[…]
5.   Maksimalna godišnja količina emisijskih jedinica koja čini osnovu za izračunavanje emisijskih jedinica za postrojenja koja nisu obuhvaćena stavkom 3. i koja nisu novi sudionici ne smije prijeći zbroj:
(a)
godišnje ukupne količine na razini Zajednice, kako je utvrđena u skladu s člankom 9., pomnožene s udjelom emisija iz postrojenja koja nisu obuhvaćena stavkom 3. u ukupnoj prosječnoj količini verificiranih emisija u razdoblju od 2005. do 2007. godine, iz postrojenja uključenih u sustav Zajednice u razdoblju od 2008. do 2012. godine; i
(b)
ukupne količine prosječnih godišnjih verificiranih emisija iz postrojenja u razdoblju od 2005. do 2007. godine, koje se u sustav Zajednice uključuju tek počevši od 2013. godine i nisu obuhvaćene stavkom 3., prilagođene uz primjenu faktora koji se spominje u članku 9.
Prema potrebi se za sve sektore primjenjuje jedinstveni korektivni faktor.
[…]”
U skladu s člankom 11. navedene direktive, naslovljenim „Nacionalne provedbene mjere”:
„1.   Svaka država članica do 30. rujna 2011. dostavlja Komisiji popis postrojenja na njezinom teritoriju na koja se odnosi ova Direktiva i emisijske jedinice koje su besplatno dodijeljene svakom postrojenju na njezinom teritoriju, izračunane u skladu s pravilima navedenima u članku 10.a stavku 1. i članku 10.c.
2.   Do 28. veljače svake godine nadležna tijela izdaju količinu emisijskih jedinica koje se raspodjeljuju za tu godinu, izračunanu u skladu s člancima 10., 10.a i 10.c.
[…]”
Odluka 2011/278
Uvodna izjava 15. Odluke 2011/278 glasi kako slijedi:
„Države članice trebale bi se pobrinuti da podaci prikupljeni od operatera koji se koriste za potrebe dodjela budu potpuni, dosljedni i u najvećoj mogućoj mjeri točni. Te bi podatke trebao verificirati neovisni verifikator kako bi se zajamčilo da su podaci na kojima se temelji besplatna dodjela emisijskih jedinica čvrsti i pouzdani. Ovom bi odlukom trebalo predvidjeti određene minimalne zahtjeve za prikupljanje i verifikaciju podataka kako bi se olakšala usklađena i dosljedna primjena pravila dodjele.”
Člankom 7. te odluke, naslovljenim „Prikupljanje referentnih podataka”, predviđa se:
„1.   Države članice za sva postojeća postrojenja koja ispunjavaju uvjete za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ, uključujući postrojenja koja rade samo povremeno, posebna postrojenja koja se drže u rezervi ili u pripravnosti te postrojenja koja rade prema sezonskom rasporedu, od operatera prikupljaju sve relevantne informacije i podatke u vezi sa svim parametrima iz Priloga IV. za sve godine razdoblja od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. odnosno, tamo gdje je to primjereno, od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010. tijekom kojih je postrojenje radilo.
[…]
7.   Države članice zahtijevaju da operateri dostave potpune i dosljedne podatke i da se pobrinu da ne dođe do preklapanja između potpostrojenja i dvostrukog brojanja. Države članice posebno vode računa da operateri postupaju s dužnom pažnjom i dostave što je moguće točnije podatke kako bi se postigla prihvatljiva razina sigurnosti u pogledu cjelovitosti podataka.
U tu svrhu države članice osiguravaju da svaki operater podnese i metodološko izvješće koje sadrži, posebno, opis postrojenja, primijenjenu metodologiju sastavljanja, različite izvore podataka, korake računskog postupka te, prema potrebi, polazne pretpostavke i primijenjenu metodologiju za raspoređivanje emisija po potpostrojenjima u skladu sa stavkom 6. Države članice mogu od operatera zahtijevati da dokaže točnost i potpunost dostavljenih podataka.
8.   Ako podaci nedostaju, države članice mogu zahtijevati da operater dostavi odgovarajuće obrazloženje.
Države članice zahtijevaju da operateri nadomjeste sve nedostajuće podatke konzervativnim procjenama koje se temelje, posebno, na najboljim industrijskim praksama, najnovijim znanstvenim i tehničkim spoznajama prije ili najkasnije tijekom postupka verifikacije putem verifikatora.
[…]”
Pod naslovom „Verifikacija”, članak 8. navedene odluke predviđa:
„1.   Države članice u postupku prikupljanja podataka u skladu s člankom 7. prikupljaju samo one podatke koje je verificirao verifikator i ocijenio kao zadovoljavajuće. Postupak verifikacije odnosi se na metodološko izvješće i prijavljene parametre iz članka 7. i Priloga IV. Kod verifikacije se verificira pouzdanost, vjerodostojnost i točnost podataka koje je dostavio operater i ona rezultira mišljenjem verifikatora u kojemu se s prihvatljivom razinom sigurnosti navodi da podneseni podaci sadrže odnosno ne sadrže materijalno značajne greške.
[…]
4.   Države članice ne dodjeljuju besplatno emisijske jedinice postrojenju čiji podaci nisu ocijenjeni kao zadovoljavajući.
[…]”
Člankom 10. Odluke 2011/278, naslovljenim „Dodjela na razini postrojenja”, određuje se:
„1.   Države članice na temelju podataka prikupljenih u skladu s člankom 7. za svaku godinu izračunavaju broj emisijskih jedinica koje se dodjeljuju besplatno svakom postojećem postrojenju na njihovom teritoriju od 2013. nadalje u skladu sa stavkom od 2. do 8.
Države članice za potrebe ovog izračuna prvo određuju preliminarni godišnji broj emisijskih jedinica koje se dodjeljuju besplatno svakom pojedinom dijelu postrojenja […]
[…]
9.   Konačna ukupna godišnja količina emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju svakom postojećem postrojenju, osim postrojenja obuhvaćenih člankom 10.a stavkom 3. Direktive [2003/87], dobiva se množenjem preliminarne ukupne godišnje količine besplatno dodijeljenih emisijskih jedinica u skladu sa stavkom 7. međusektorskim faktorom korekcije određenim u skladu sa člankom 15. stavkom 3.”
Pod naslovom „Dodjela za parno krekiranje”, članak 11. te odluke predviđa posebnu metodu, koja odstupa od one opisane u članku 10. stavku 2. navedene odluke, za izračun preliminarnog godišnjeg broja emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju dijelu postrojenja s referentnom vrijednošću za proizvod u vezi s proizvodnjom visokovrijednih kemikalija.
U skladu s člankom 15. navedene odluke, naslovljenim „Nacionalne provedbene mjere”:
„1.   U skladu s člankom 11. stavkom 1. Direktive [2003/87], države članice Komisiji dostavljaju popis postrojenja na njihovom teritoriju koja su obuhvaćena Direktivom [2003/87] do 30. rujna 2011. […] koristeći elektronički obrazac koji osigurava Komisija.
2.   Popis iz stavka 1. posebno sadrži sljedeće podatke za svako postojeće postrojenje:
[…]
3.   Komisija po primitku popisa iz stavka 1. ovog članka ocjenjuje svako uvrštenje postrojenja u popis i preliminarne ukupne godišnje količine emisijskih jedinica koje su mu dodijeljene besplatno.
Nakon što sve države članice prijave preliminarne ukupne godišnje količine emisijskih jedinica besplatno dodijeljenih u razdoblju od 2013. do 2020., Komisija određuje jedinstveni međusektorski faktor korekcije iz članka 10.a stavka 5. Direktive [2003/87]. On se određuje usporedbom zbroja preliminarnih ukupnih godišnjih količina emisijskih jedinica besplatno dodijeljenih postrojenjima koja nisu proizvođači električne energije u svakoj godini razdoblja od 2013.‑2020. […] godišnjom količinom emisijskih jedinica koja se izračunava u skladu s člankom 10.a stavkom 5. Direktive [2003/87] za postrojenja koja nisu proizvođači električne energije niti novi sudionici […]
4.   Ako Komisija ne odbije upis postrojenja u ovaj popis i pripadajuće preliminarne ukupne godišnje količine besplatnih emisijskih jedinica koje su mu dodijeljene, država članica u pitanju pristupa određivanju konačne godišnje količine emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju za svaku godinu razdoblja od 2013. do 2020. u skladu s člankom 10. stavkom 9. ove Odluke.
[…]”
U skladu s Prilogom IV. Odluci 2011/278, naslovljenim „Parametri za prikupljanje referentnih podataka za postojeća postrojenja”, države članice moraju za potrebe prikupljanja referentnih podataka iz članka 7. stavka 1. te odluke zahtijevati da operateri, na razini postrojenja i potpostrojenja, dostave za sve kalendarske godine odabranog referentnog razdoblja (2005. – 2008. ili 2009. – 2010.), osobito, ukupne emisije stakleničkih plinova i emisije stakleničkih plinova od goriva i od procesa.
Njemačko pravo
Članak 9. stavci 1. do 4. Treibhausgas‑Emissionshandelsgesetza (Zakon o trgovanju emisijama stakleničkih plinova) od 21. srpnja 2011. (BGBl. 2011. I, str. 1475., u daljnjem tekstu: TEHG), glasi kako slijedi:
„1.   Operaterima postrojenja besplatno se dodjeljuju emisije u skladu s načelima iz članka 10.a […] Direktive 2003/87 […] u verziji koja je na snazi te s načelima iz Odluke 2011/278 […]
2.   Dodjela se uvjetuje podnošenjem zahtjeva nadležnom tijelu. Zahtjev za besplatnu dodjelu emisija treba podnijeti u roku koji nadležno tijelo objavi u Bundesanzeigeru najmanje tri mjeseca prije njegova isteka. Rok se objavljuje najranije nakon stupanja na snagu propisa o pravilima za dodjelu iz članka 10. U slučaju nepravodobnog zahtjeva ne postoji pravo na besplatnu dodjelu emisija. Dokumenti potrebni za ispitivanje prava na dodjelu prilažu se zahtjevu. Osim ako je propisom iz članka 10. drukčije određeno, podatke stvarno navedene u zahtjevu za dodjelu treba provjeriti regulatorno tijelo iz članka 21.
3.   Nadležno tijelo izračunava preliminarne količine za dodjelu, objavljuje u Bundesanzeigeru popis svih postrojenja koja su obuhvaćena područjem primjene ovog zakona i preliminarne količine za dodjelu te prosljeđuje popis Europskoj komisiji. Pri izračunu preliminarnih količina za dodjelu uzimaju se u obzir samo dovoljno pouzdani podaci koje je dao operater.
4.   Prije početka razdoblja trgovanja nadležno tijelo odlučuje o besplatnoj dodjeli emisija za postrojenje operateru postrojenja koji je podnio zahtjev u roku objavljenom u skladu s drugom rečenicom stavka 2.
Člankom 5. Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas‑Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Propis o dodjeli emisijskih jedinica za stakleničke plinove za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020.) od 26. rujna 2011. (BGBl. 2011. I, str. 1921.), naslovljenim „Prikupljanje referentnih podataka”, predviđa se, u skladu s njegovim stavkom 1., da je operater postrojenja zajedno sa zahtjevom za besplatnu dodjelu za postojeća postrojenja dužan podnijeti podatke o postrojenju i podatke o svakom elementu dodjele.
Objavom u njemačkom elektroničkom glasniku obveznih zakonskih oglasa (elektronischer Bundesanzeiger, eBAnz AT118 2011 B1) 20. listopada 2011., Deutsche Emissionshandelsstelle (Njemačka služba za prodaju emisija (u daljnjem tekstu: DEHSt)) naveo je da rok predviđen člankom 9. stavkom 2. TEHG‑a ističe 23. siječnja 2012.
Glavni postupak i prethodno pitanje
INEOS upravlja postrojenjem u svrhu proizvodnje kemijskih proizvoda parnim krekiranjem benzina na visokim temperaturama. To postrojenje od 1. siječnja 2008. podliježe obvezi trgovanja emisijskim jedinicama.
INEOS je 23. siječnja 2012. za to postrojenje u propisanom roku DEHSt‑u podnio zahtjev za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 9. stavka 1. TEHG‑a za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020. na temelju referentnog razdoblja od 2005. do 2008. Naime, u skladu sa stavkom 2. tog članka, rok za podnošenje tih zahtjeva isticao je istog dana. Iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da je neovisno regulatorno tijelo provjerilo taj zahtjev. U njemu je, među ostalim, bila navedena preliminarna godišnja količina od 574635 emisijskih jedinica za dodjelu, prema izračunima koje je INEOS izvršio na temelju posebne metode izračuna predviđene u članku 11. Odluke 2011/278 za parno krekiranje.
Odlukom od 17. veljače 2014. DEHSt je INEOS‑u dodijelio 3867032 emisijskih jedinica na temelju tog razdoblja trgovanja što se tiče emisija za predmetno postrojenje, pri čemu je pojasnio da se dodjela temeljila na podacima koje je INEOS dostavio u svojem zahtjevu za dodjelu (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
INEOS je 11. ožujka 2014. DEHSt‑u podnio upravno pravno sredstvo protiv sporne odluke, pri čemu je isticao da je DEHSt bio dužan uzeti u obzir određene dodatne podatke u pogledu izračuna izravnih emisija za 2006. i 2007. godinu.
DEHSt je 3. rujna 2015. odbio to pravno sredstvo osobito zbog toga što se novi podaci nisu mogli uzeti u obzir za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica jer ih je INEOS podnio tek u travnju 2015. u okviru upravnog pravnog sredstva, to jest tri godine nakon datuma isteka roka za podnošenje zahtjeva za dodjelu, odnosno 23. siječnja 2012. DEHSt je naveo da ne samo da je člankom 9. stavkom 2. TEHG‑a predviđen zakonski prekluzivni rok nego je i zbog uske povezanosti nacionalnog postupka i postupka predviđenog pravom Unije za dodjelu nemoguća bilo koja izmjena podataka iz tog zahtjeva.
INEOS je 29. rujna 2015. podnio tužbu protiv te odluke o odbijanju Verwaltungsgerichtu Berlin (Upravni sud u Berlinu, Njemačka), pri čemu je, među ostalim, tvrdio da pogreškom nije proslijedio određene podatke o svojim izravnim emisijama za 2006. i 2007. godinu jer je pogrešno pretpostavio da je DEHSt već raspolagao tim podacima iako je predmetno postrojenje bilo uključeno u sustav trgovanja emisijskim jedinicama tek od 1. siječnja 2008. Prema mišljenju društva INEOS, DEHSt ga je trebao tražiti da dopuni ili ispravi podatke navedene u zahtjevu za dodjelu.
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da pravo Unije ne sadržava izričito odredbu o pravnim učincima koje valja pridati podacima koje operater dostavi nakon isteka roka predviđenog nacionalnim pravom za podnošenje zahtjeva za dodjelu, valja pojasniti pitanje je li članak 9. stavak 2. TEHG‑a, na temelju kojeg u slučaju nepravodobnog zahtjeva ne postoji pravo na besplatnu dodjelu emisija, usklađen s odredbama Direktive 2003/87 i Odluke 2011/278.
U tim je okolnostima Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se članku 10.a Direktive [2003/87] kao i odredbama Odluke [2011/278] zakonodavstvo države članice kojim se za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020. predviđa materijalni prekluzivni rok za nepravodobno podnesene zahtjeve za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica za postojeća postrojenja i tako onemogućuju ispravci pogrešaka ili dopune (nepotpunih) podataka u zahtjevu za dodjelu, koji se utvrđuju tek po isteku roka koji je utvrđen pravom države članice?”
O prethodnom pitanju
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 10.a Direktive 2003/87 i Odluku 2011/278 tumačiti na način da im se protivi nacionalna odredba kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja za podnošenje zahtjeva za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica za razdoblje 2013. – 2020. predviđa prekluzivni rok nakon čijeg isteka podnositelj zahtjeva više nema nikakve mogućnosti ispravka ili dopune svojeg zahtjeva.
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je to pitanje postavljeno u okviru spora u kojem je operater postrojenja koji je uključen u sustav trgovanja emisijskim jedinicama od 1. siječnja 2008., u predmetnom slučaju INEOS, u svojem zahtjevu za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica pogreškom propustio navesti referentne podatke, odnosno one koji se odnose na izravne emisije tog postrojenja za 2006. i 2007. Nije sporno da bi, da nije bilo tog propusta, taj operater dobio veću količinu besplatnih emisijskih jedinica.
Uvodno, valja podsjetiti da je svrha Direktive 2003/87 uspostavljanje sustava za trgovanje emisijskim jedinicama koji teži smanjenju emisija stakleničkih plinova u atmosferu na razinu koja će spriječiti sve opasne antropogene poremećaje klimatskog sustava i čiji je krajnji cilj zaštita okoliša (vidjeti, među ostalim, presudu od 8. ožujka 2017., ArcelorMittal Rodange i Schifflange,
C‑321/15
,
EU:C:2017:179
, t.
24.
).
Taj sustav počiva na gospodarskoj logici koja potiče svakog sudionika u tom sustavu na ispuštanje količine stakleničkih plinova niže od emisijskih jedinica koje su mu prvotno dodijeljene, kako bi prenio višak drugom sudioniku koji je proizveo količinu emisija višu od emisijskih jedinica koje su mu dodijeljene (vidjeti, među ostalim, presudu od 8. ožujka 2017., ArcelorMittal Rodange i Schifflange,
C‑321/15
,
EU:C:2017:179
, t.
22.
).
Direktiva 2003/87 tako teži smanjivanju ukupnih emisija stakleničkih plinova u Europskoj uniji do 2020. za najmanje 20 % u odnosu na razinu iz 1990. na gospodarski učinkovit način (presuda od 8. rujna 2016., E.ON Kraftwerke,
C‑461/15
,
EU:C:2016:648
, t.
23.
).
U tu svrhu, članak 10.a Direktive 2003/87 za postrojenja iz određenih sektora djelatnosti previđa besplatnu dodjelu emisijskih jedinica, čija se količina postupno smanjuje tijekom razdoblja 2013. – 2020., s ciljem da se 2027. besplatne jedinice više ne dodjeljuju (vidjeti u tom smislu presude od 8. rujna 2016., E.ON Kraftwerke,
C‑461/15
,
EU:C:2016:648
, t.
24.
i od 26. listopada 2016., Yara Suomi i dr.,
C‑506/14
,
EU:C:2016:799
, t.
46.
).
U skladu s člankom 10.a stavkom 1. Direktive 2003/87, Komisija je Odlukom 2011/278 utvrdila pravila usklađena na razini Unije za tu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica. Tim usklađenim pravilima ostvaruje se bitan zahtjev koji se sastoji u smanjenju na najmanju moguću razinu narušavanja tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu (presuda od 22. lipnja 2016., DK Recycling und Roheisen/Komisija,
C‑540/14 P
,
EU:C:2016:469
, t.
53.
).
Prema mišljenju društva INEOS, zakonodavac Unije tako je proveo iscrpno usklađivanje u svim aspektima, uključujući postupovnim, kada je riječ o zahtjevima za besplatnu dodjelu jedinica, tako da države članice u tom pogledu ne raspolažu nikakvom marginom prosudbe. No, i iz teksta relevantnih odredaba Odluke 2011/278, osobito njezinih članaka 7., 8. i 10., i iz njezine strukture i cilja koji slijedi proizlazi da države članice imaju obvezu osigurati da su referentni podaci prikupljeni od operaterâ potpuni, točni i dosljedni. S druge strane, tom se odlukom ne predviđa da se te obveze država članica mogu ograničiti rokovima ili da one mogu utvrditi vlastite prekluzivne rokove.
S tim u vezi, valja navesti da se postupak koji je zakonodavac Unije utvrdio za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica za razdoblje 2013. – 2020. u biti sastojao od triju različitih faza.
Najprije, u prvoj fazi države članice morale su, u skladu s člankom 7. Odluke 2011/278, za sva postojeća postrojenja koja ispunjavaju uvjete za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica prikupiti od operatera sve relevantne informacije i podatke u vezi sa svim parametrima iz Priloga IV. toj odluci koji omogućuju određivanje iznosa te dodjele u načelu za sve godine razdoblja od 2005. do 2008. tijekom kojih je postrojenje radilo (presuda od 8. rujna 2016., E.ON Kraftwerke,
C‑461/15
,
EU:C:2016:648
, t.
25.
).
U skladu s člankom 8. stavkom 1. Odluke 2011/278, države članice bile su u tu svrhu dužne prikupiti samo one podatke koje je verificirao verifikator i ocijenio kao zadovoljavajuće, koji je morao verificirati njihovu pouzdanost, vjerodostojnost i točnost, s ciljem da to rezultira mišljenjem u kojemu se s prihvatljivom razinom sigurnosti navodi da podneseni podaci sadrže odnosno ne sadrže materijalno značajne greške.
Na temelju tako prikupljenih podataka države članice, u skladu s člankom 10. Odluke 2011/278, morale su izračunati za svaku godinu preliminarni broj emisijskih jedinica koje se dodjeljuju besplatno svakom postojećem postrojenju na njihovu teritoriju od 2013. nadalje (presuda od 8. rujna 2016., E.ON Kraftwerke,
C‑461/15
,
EU:C:2016:648
, t.
26.
i
34.
).
Nakon završetka te prve faze, svaka država članica imala je obvezu u skladu s člankom 11. stavkom 1. Direktive 2003/87 i člankom 15. stavcima 1. i 2. Odluke 2011/278 objaviti i dostaviti Komisiji, do 30. rujna 2011., popis postrojenja i potpostrojenja na svojem teritoriju koji su obuhvaćeni tom direktivom, navodeći za svako od njih preliminarni iznos dodjele za cjelokupno razdoblje 2013. – 2020.
Zatim, tijekom druge faze Komisija je morala, po primitku tog popisa, i u biti ako je preliminarna godišnja količina koju su izračunale države članice prelazila maksimalan iznos određen industriji, koji odgovara maksimalnoj godišnjoj količini jedinica iz članka 10.a stavka 5. Direktive 2003/87, izvršiti proporcionalno smanjenje te preliminarne količine koju su izračunale države članice na temelju „korektivnog faktora” predviđenog tom odredbom, koji odgovara odnosu između navedene preliminarne količine i maksimalnog iznosa (vidjeti u tom smislu presudu od 28. travnja 2016., Borealis Polyolefine i dr.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 i C‑391/14 do C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, t.
62.
i
63.
).
Naposljetku, tijekom treće faze države članice morale su, u skladu s člankom 15. stavcima 4. i 5. Odluke 2011/278, odrediti konačne godišnje količine emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju za svaku godinu razdoblja od 2013. do 2020. množenjem, u skladu s člankom 10. stavkom 9. te odluke, preliminarne ukupne godišnje količine besplatno dodijeljenih emisijskih jedinica međusektorskim faktorom korekcije. U skladu s člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/87, države članice moraju izdati količinu emisijskih jedinica koje se raspodjeljuju za tu godinu do 28. veljače te godine.
U ovom slučaju, kao što to već proizlazi iz točke 25. ove presude, prekluzivni rok predviđen u članku 9. stavku 2. TEHG‑a, o kojem je riječ u glavnom postupku, odnosi se na prvu fazu tog postupka tijekom koje operateri, među ostalim, moraju u skladu s člankom 7. Odluke 2011/278 dostaviti nadležnim nacionalnim tijelima referentne podatke, nabrojene u Prilogu IV. toj odluci, koji se odnose na razdoblje 2005. – 2008., za svako od predmetnih postrojenja.
Međutim, valja utvrditi, suprotno onomu što tvrdi INEOS, da zakonodavac Unije ni na koji način nije izvršio iscrpno usklađivanje te faze postupka. Naime, iako je točno da joj Direktiva 2003/87 i Odluka 2011/278 daju okvir, ni ta direktiva ni ta odluka nisu odredile rok u kojem operater mora podnijeti svoj zahtjev za dodjelu, a još manje rok u kojem bi operater mogao, ako je potrebno, ispraviti ili dopuniti podatke dostavljene u prilog tom zahtjevu.
S tim u vezi, valja primijetiti da se u članku 7. stavku 8. Odluke 2011/278 pojašnjava da ako podaci nedostaju, države članice moraju zahtijevati od operatera da dostavi „obrazloženje” i „djelomično raspoložive podatke” nadomjesti konzervativnim procjenama, pri čemu, međutim, nije određen postupak kojim bi se omogućio ispravak ili dopuna prikupljenih podataka. Usto, iako je člankom 8. te odluke državama članicama zabranjeno prikupljanje podataka koje verifikator nije ocijenio kao zadovoljavajuće, tom odredbom nije određen rok ili postupak ispravka za nezadovoljavajuće podatke.
U tim okolnostima, u nedostatku pravila određenih pravom Unije u vezi s postupovnim načinima glede podnošenja i ispitivanja zahtjeva za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica, prema ustaljenoj sudskoj praksi je na unutarnjem pravnom poretku svake države članice da odredi te načine na temelju načela postupovne autonomije, ali pod uvjetom da ne budu manje povoljna od onih koja uređuju slične nacionalne situacije (načelo ekvivalentnosti) te da u praksi ne onemogućuju ili pretjerano ne otežavaju ostvarivanje pravâ koja su dodijeljena pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti) (vidjeti u tom smislu, među ostalim, presudu od 20. listopada 2016., Danqua,
C‑429/15
,
EU:C:2016:789
, t.
29.
).
Što se tiče načela ekvivalentnosti, ne proizlazi ni iz jednog elementa spisa koji je podnesen Sudu te u okviru ovog postupka nitko nije tvrdio da se prekluzivni rok o kojem je riječ u glavnom postupku protivi tom načelu. U svakom slučaju, na sudu je koji je uputio zahtjev da odluči u tom pogledu, kao što je to pravilno istaknula Komisija.
Kad je riječ o načelu djelotvornosti, valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi svaki slučaj u kojem se postavlja pitanje čini li nacionalna postupovna odredba nemogućom ili pretjerano otežava primjenu prava Unije mora biti analiziran uzimajući u obzir mjesto te odredbe u cjelokupnom postupku, njegovo odvijanje i osobitosti pred različitim nacionalnim sudovima. U tu svrhu valja osobito uzeti u obzir, ako je potrebno, zaštitu prava obrane, načelo pravne sigurnosti i dobro odvijanje postupka (vidjeti, među ostalim, presudu od 20. listopada 2016., Danqua,
C‑429/15
,
EU:C:2016:789
, t.
42.
).
Kad je, konkretnije, riječ o prekluzivnim rokovima, Sud je utvrdio da je na državama članicama da za nacionalne propise koji ulaze u područje primjene prava Unije utvrde rokove posebno s obzirom na to koliko su odluke koje treba donijeti važne za dotične osobe, na složenost postupaka i primjenjivog zakonodavstva, na broj osoba na koje se propisi mogu odnositi i na ostale javne i privatne interese koje je potrebno uzeti u obzir (vidjeti, među ostalim, presudu od 20. listopada 2016., Danqua,
C‑429/15
,
EU:C:2016:789
, t.
44.
).
S tim u vezi, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da određivanje prekluzivnih rokova načelno zadovoljava zahtjev djelotvornosti jer je ono primjena temeljnog načela pravne sigurnosti kojim se istodobno štite zainteresirana stranka i dotična uprava. Naime, takvi rokovi načelno nisu takve naravi da u praksi onemogućavaju ili pretjerano otežavaju ostvarivanje prava koja priznaje pravni poredak Unije (vidjeti, među ostalim, presudu od 21. prosinca 2016., TDC,
C‑327/15
,
EU:C:2016:974
, t.
98.
).
Iz toga slijedi da je određivanje razumnih prekluzivnih rokova za pokretanje postupaka u interesu pravne sigurnosti usklađeno s pravom Unije (presuda od 29. listopada 2015., BBVA,
C‑8/14
,
EU:C:2015:731
, t.
28.
).
U ovom slučaju, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je kao datum isteka roka za podnošenje zahtjevâ za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica, predviđen u članku 9. stavku 2. TEHG‑a, određen 23. siječnja 2012. Kao što to proizlazi iz točke 15. ove presude, točno je da je taj datum službeno objavljen 20. listopada 2011. Osim toga, iz pisanih očitovanja koja je Sudu podnijela njemačka vlada, koja u tom pogledu nisu osporavana, proizlazi da je datum isteka tog roka istog dana priopćen operaterima u poruci elektroničke pošte koja im je upućena i da je objavljen u priopćenju za medije.
Iz toga slijedi da je u glavnom postupku prekluzivni rok određen operaterima za podnošenje njihovih zahtjeva za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87 i relevantnih odredaba Odluke 2011/278 za razdoblje 2013. – 2020. bio malo duži od tri mjeseca.
Stoga valja utvrditi može li takav rok operateru, kao što je to INEOS u glavnom postupku, u praksi onemogućiti ili pretjerano otežati ostvarivanje prava koje je priznato pravom Unije.
S tim u vezi, valja utvrditi da iako članak 10.a Direktive 2003/87 i Odluka 2011/278 određenim operaterima, kao što je INEOS, daju određena prava na besplatno korištenje emisijskim jedinicama za razdoblje 2013. – 2020., taj operater ni na koji način nije istaknuo, u ovom slučaju, da je taj rok koji je malo duži od tri mjeseca bio prekratak za podnošenje njegova zahtjeva za dodjelu tog prava, s obzirom na to da je navedeni operater, osim toga, podnio taj zahtjev u navedenom roku. Usto, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 87. svojeg mišljenja, spis podnesen Sudu ne sadržava nikakav element na temelju kojeg bi se moglo smatrati da je prekluzivnim rokom o kojem je riječ u praksi onemogućeno ili pretjerano otežano ostvarivanje toga prava.
S druge strane, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da, kao što je to već istaknuto u točkama 25. i 39. ove presude, taj operater osporava nemogućnost dopune tog zahtjeva nakon isteka tog roka kako bi ispravio pogrešne podatke koje je dostavio u pogledu emisija vlastitih postrojenja.
Međutim, valja podsjetiti da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, prekluzivni rok načelno usklađen s načelom djelotvornosti, neovisno o činjenici da je moguće da se istekom takvog roka, po njegovoj naravi, dotične osobe spriječi da u cijelosti ili djelomično ostvare svoja prava (vidjeti, među ostalim, presude od 16. svibnja 2000., Preston i dr.,
C‑78/98
,
EU:C:2000:247
, t.
34.
; od 18. rujna 2003., Pflücke,
C‑125/01
,
EU:C:2003:477
, t.
35.
i od 8. rujna 2011., Q‑Beef i Bosschaert,
C‑89/10 i C‑96/10
,
EU:C:2011:555
, t.
36.
).
Stoga, sama činjenica da prekluzivni rok o kojem je riječ, po svojoj naravi, sprečava podnositelja zahtjeva za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica da dostavi dodatne podatke nakon isteka tog roka ne može, kao takva, biti dostatna da bi se dokazala povreda načela djelotvornosti.
Iz toga slijedi da se ni iz jednog elementa spisa podnesenog Sudu ne može zaključiti da je takav prekluzivni rok mogao u praksi onemogućiti ili pretjerano otežati podnošenje zahtjeva za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica u skladu s člankom 10.a Direktive 2003/87 i Odlukom 2011/278.
INEOS pak tvrdi da iz obveze koju imaju države članice da se za izračun tih jedinica moraju temeljiti na što preciznijim i potpunijim referentnim podacima proizlazi da su nadležna nacionalna tijela dužna, u cilju osiguranja djelotvorne primjene prava Unije, ne primijeniti bilo koju postupovnu odredbu, kao što je prekluzivni rok o kojem je riječ u glavnom postupku, koja sprečava da se isprave pogrešni podaci.
S tim u vezi, točno je, kao što je to Sud već naglasio, da bi se države članice, u skladu s člankom 7. stavkom 7. Odluke 2011/278 u vezi s njezinom uvodnom izjavom 15., trebale pobrinuti da podaci prikupljeni od operatera koji se koriste za potrebe dodjela budu potpuni, dosljedni i u najvećoj mogućoj mjeri točni (presuda od 8. rujna 2016., E.ON Kraftwerke,
C‑461/15
,
EU:C:2016:648
, t.
27.
i
37.
).
U tom istom smislu, kao što to već proizlazi iz točke 34. ove presude, članak 8. stavak 1. Odluke 2011/278 državama članicama nameće da osiguraju da je verifikator verificirao „pouzdanost, vjerodostojnost i točnost” tih podataka s ciljem da to rezultira mišljenjem u kojemu se „s prihvatljivom razinom sigurnosti” navodi da podneseni podaci sadrže odnosno ne sadrže materijalno značajne greške.
Takav zahtjev za točnost jest na državama članicama, kao što to proizlazi i iz uvodne izjave 15. Odluke 2011/278, kako bi potonje mogle ostvariti cilj smanjenja emisija stakleničkih plinova, naveden u točkama 26. do 28. ove presude, usklađenom i dosljednom primjenom pravila za dodjelu.
Međutim, kao što to proizlazi, među ostalim, iz samog teksta članka 7. stavaka 7. i 8. Odluke 2011/278, zahtjev za točnost koji je na državama članicama zahtijeva suradnju operatera i na tom im temelju također nameće poštovanje raznih obveza, među kojima je osobito ona da dostave potpune, dosljedne i u najvećoj mogućoj mjeri točne podatke te obveza da postupaju s dužnom pažnjom.
Cilj tih obveza suradnje nametnutih operaterima jasno je, kao što su to pravilno primijetili Savezni ured za okoliš i njemačka vlada, da potonje potaknu, ako su oni izvor referentnih podataka potrebnih za izračun besplatnih emisijskih jedinica, da postupaju s dužnom pažnjom kako bi se osiguralo prikupljanje podataka koji su u najvećoj mogućoj mjeri točni, i to kako bi države članice same mogle ispuniti svoje obveze, na temelju članaka 7. i 8. Odluke 2011/278 i tako ostvariti cilj smanjenja emisija stakleničkih plinova koji slijedi Direktiva 2003/87.
U tim okolnostima, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 93. i 94. svojeg mišljenja, valja utvrditi da navedeni zahtjev za točnost proizlazi iz zajedničke odgovornosti operatera i država članica i da se, prema tome, ne može smatrati, suprotno onomu što ističe INEOS, da ti operateri na temelju Odluke 2011/278 imaju bilo kakvo pravo na točnost podataka dostavljenih za potrebe izračuna besplatnih emisijskih jedinica koje bi mogli isticati pred svojom državom članicom. Iz toga slijedi da djelotvorna primjena te odluke ni na koji način ne može obvezati nadležna nacionalna tijela da ne primijene postupovnu odredbu, kao što je prekluzivni rok o kojem je riječ u glavnom postupku, kako bi se operateru omogućilo da ispravi pogrešne podatke koje je sam dostavio u tom roku.
Iz toga slijedi da se ni iz jednog elementa spisa podnesenog Sudu ne može zaključiti da se prekluzivnim rokom, kakav je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku, povređuje načelo djelotvornosti.
Ta se ocjena tim više nameće u okolnostima glavnog predmeta jer iz elemenata koje je Sudu podnijela njemačka vlada, koje u tom pogledu INEOS nije osporavao, proizlazi da su od listopada 2011. nadležna nacionalna tijela u više navrata navela dotičnim operaterima da je kad je riječ o postrojenjima, kao ona društva INEOS o kojima je riječ u glavnom postupku, koja podliježu sustavu trgovanja emisijskim jedinicama tek od 1. siječnja 2008., bila potrebna dodatna dostava relevantnih podataka nabrojenih u članku 5. propisa o dodjeli emisijskih jedinica za stakleničke plinove za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020., od 26. rujna 2011. ako je izabrano referentno razdoblje 2005. – 2008.
K tomu, valja primijetiti da bi u ovom slučaju ispravak pogrešnih podataka s ciljem dodjele dodatnih besplatnih emisijskih jedinica, da je bio moguć, uslijedio ne samo nakon završetka prve faze nego i nakon završetka treće i posljednje faze postupka, nakon koje je donesena sporna odluka.
Takav nepravodobni ispravak mogao bi stoga ugroziti načelo pravne sigurnosti jer bi postojala opasnost da sve besplatne dodjele emisijskih jedinica ostanu preliminarne na neodređeno vrijeme, s obzirom na to da bi se prva faza postupka uvijek mogla ponovno otvoriti. Iz toga bi proizašlo ozbiljno narušavanje dobrog odvijanja postupka besplatne dodjele emisijskih jedinica.
Naposljetku, suprotno onomu što tvrdi INEOS, drukčije tumačenje nikako se ne može izvesti iz presude od 28. travnja 2016., Borealis Polyolefine i dr. (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 i C‑391/14 do C‑393/14
,
EU:C:2016:311
). Doista, u točki 97. te presude Sud je presudio da je na Komisiji da od država članica zatraži da provedu „potrebne ispravke” dostavljenih podataka o emisijama. Međutim, u tim predmetima do pogreške je došlo, kao što to proizlazi iz točaka 94. i 95. te iste presude, zbog toga što je Komisija uzela u obzir podatke koje su proslijedile države članice u vezi s emisijama koje se odnose na razdoblje koje nije obuhvaćeno člankom 10.a stavkom 5. prvim podstavkom točkom (b) Direktive 2003/87. Samo zbog težine te pogreške, koja je bitno utjecala na jedinstveni korekcijski faktor i
in fine
, broj jedinica za besplatnu dodjelu, načelu pravne sigurnosti nije se protivilo dovođenje u pitanje tog faktora s učinkom
ex nunc
od trenutka navedenog u točki 111. te presude.
S obzirom na prethodno navedeno, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 10.a Direktive 2003/87 i Odluku 2011/278 treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalna odredba, kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja za podnošenje zahtjeva za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica za razdoblje 2013. – 2020. predviđa prekluzivni rok nakon čijeg isteka podnositelj zahtjeva više nema nikakve mogućnosti ispravka ili dopune svojeg zahtjeva, s obzirom na to da taj rok nije takav da podnošenje takvog zahtjeva čini praktično nemogućim ili pretjerano otežanim.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

Članak 10.a Direktive 2003/87/EZ od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ, kako je izmijenjena Direktivom 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009., i Odluku Komisije 2011/278/EU od 27. travnja 2011. o utvrđivanju prijelaznih propisa na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87 treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalna odredba kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja za podnošenje zahtjeva za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica za razdoblje 2013. – 2020. predviđa prekluzivni rok nakon čijeg isteka podnositelj zahtjeva više nema nikakve mogućnosti ispravka ili dopune svojeg zahtjeva, s obzirom na to da taj rok nije takav da podnošenje takvog zahtjeva čini praktično nemogućim ili pretjerano otežanim.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački