CELEX: 62015CJ0316
Præjudiciel forelæggelse
fri udveksling af tjenesteydelser
direktiv 2006/123/EF
artikel 13, stk. 2
tilladelsesprocedurer
begrebet udgifter, de kan medføre

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 13, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (
EUT 2006, L 376, s. 36
, herefter »tjenesteydelsesdirektivet«).
Denne anmodning er blevet fremsat inden for rammerne af en tvist mellem Timothy Martin Hemming, der driver virksomhed under navnet »Simply Pleasure Ltd«, James Alan Poulton, Harmony Ltd, Gatisle Ltd, der driver virksomhed under navnet »Janus«, Winart Publications Ltd, Darker Enterprises Ltd og Swish Publications Ltd. (herefter »Timothy Martin Hemming m.fl.«) og Westminster City Council (byrådet i Westminster, Det Forenede Kongerige) vedrørende betaling af et gebyr i forbindelse med indgivelsen af en ansøgning om tilladelse eller om fornyelse af en tilladelse til at drive sexvirksomhed.
Retsforskrifter
EU-retten
39., 42., 43. og 49. betragtning til tjenesteydelsesdirektivet har følgende ordlyd:
»(39)
Begrebet »tilladelsesordning« bør bl.a. dække de administrative procedurer, hvorved der gives tilladelser, licenser, godkendelser eller koncessioner, men også forpligtelsen til at være optaget i en faglig organisation, et register, en fortegnelse eller en database, være officielt tilsluttet et organ eller være i besiddelse af et næringsbrev for at kunne udøve den pågældende virksomhed. En tilladelse kan indrømmes ikke blot ved en udtrykkelig afgørelse, men også ved en stiltiende afgørelse, som f.eks. består i, at den kompetente myndighed forholder sig tavs, eller at tjenesteyderen skal afvente en kvittering for modtagelsen af en erklæring for at kunne påbegynde den pågældende virksomhed, eller for at denne er lovlig.
[…]
(42)
Reglerne vedrørende administrative procedurer bør ikke tage sigte på at harmonisere administrative procedurer, men på at fjerne alt for tyngende tilladelsesordninger, procedurer og formaliteter, som er til hinder for etableringsfriheden og dermed for oprettelsen af nye servicevirksomheder.
(43)
En af de største vanskeligheder, som især SMV’er [(små og mellemstore virksomheder)] støder på i forbindelse med adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed, er de komplicerede og langvarige administrative procedurer og den retsusikkerhed, der er forbundet med disse procedurer. Derfor er det, ligesom i forbindelse med visse moderniseringsinitiativer og initiativer vedrørende god administrativ praksis på fællesskabsplan og nationalt plan, nødvendigt at fastsætte principper for administrativ forenkling, bl.a. ved at begrænse kravet om forhåndstilladelse til de tilfælde, hvor det er absolut nødvendigt, og ved at indføre princippet om stiltiende tilladelse fra de kompetente myndigheder efter udløbet af en vis frist. Sådanne moderniseringstiltag har – uden at berøre kravene om gennemsigtighed og ajourføring af oplysningerne om de erhvervsdrivende – til formål at fjerne de forsinkelser, omkostninger og afskrækkende virkninger, der er forbundet med f.eks. unødvendige eller uforholdsmæssigt komplicerede og byrdefulde procedurer, overlappende procedurer, administrative byrder i forbindelse med forelæggelsen af dokumenter, de kompetente instansers vilkårlige skøn, upræcis eller uforholdsmæssigt lang ekspeditionstid, den udstedte tilladelses begrænsede varighed eller urimelige udgifter og sanktioner. Sådanne former for praksis virker særlig afskrækkende på tjenesteydere, der ønsker at udvikle deres virksomhed i andre medlemsstater, og gør det nødvendigt med en koordineret modernisering i et udvidet indre marked med 25 medlemsstater.
[…]
(49)
Det gebyr, som kvikskranker kan opkræve, bør stå i et rimeligt forhold til omkostningerne ved de procedurer og formaliteter, de vedrører. Dette bør ikke være til hinder for, at medlemsstaterne kan lade kvikskrankerne opkræve andre administrative gebyrer såsom gebyret til tilsynsorganer.«
Dette direktivs artikel 1, stk. 1, er affattet således:
»Dette direktiv fastsætter de almindelige bestemmelser med henblik på at lette udøvelsen af etableringsfriheden for tjenesteydere samt den frie bevægelighed for tjenesteydelser og sikrer samtidig et højt kvalitetsniveau for tjenesteydelser.«
Nævnte direktivs artikel 4, nr. 6), definerer »tilladelsesordning« som »enhver procedure, der indebærer, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på at opnå en udtrykkelig eller en stiltiende afgørelse om adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed«.
Samme direktivs artikel 9, der har overskriften »Tilladelsesordninger«, fastsætter i stk. 1:
»Medlemsstaterne kan gøre adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed afhængig af en tilladelsesordning, hvis følgende betingelser er opfyldt:
a)
tilladelsesordningen indebærer ikke en forskelsbehandling af den pågældende tjenesteyder
b)
behovet for en tilladelsesordning er begrundet i et tvingende alment hensyn
c)
det tilsigtede mål kan ikke nås gennem en mindre restriktiv foranstaltning, navnlig fordi en efterfølgende kontrol ville blive udført for sent til at have nogen reel virkning.«
Tjenesteydelsesdirektivets artikel 10 med overskriften »Betingelser for udstedelse af tilladelse« bestemmer:
»1.   Tilladelsesordninger skal bygge på kriterier, der regulerer udøvelsen af de kompetente myndigheders skønsbeføjelse, så denne ikke udøves vilkårligt.
2.   De i stk. 1 omhandlede kriterier skal være:
a)
ikke-diskriminerende
b)
begrundet i et tvingende alment hensyn
c)
afpasset efter dette tvingende almene hensyn
d)
klare og utvetydige
e)
objektive
f)
offentliggjort på forhånd
g)
gennemsigtige og tilgængelige.
[…]«
Dette direktivs artikel 11 med overskriften »Tilladelsens varighed« fastsætter:
»1.   En tilladelse, der udstedes til en tjenesteyder, må ikke være af begrænset varighed, undtagen hvis:
a)
tilladelsen fornyes automatisk eller kun er betinget af fortsat opfyldelse af kravene
b)
antallet af mulige tilladelser er begrænset af et tvingende alment hensyn,
eller
c)
den begrænsede varighed er begrundet i et tvingende alment hensyn.
[…]
4.   Denne artikel berører ikke medlemsstaternes ret til at inddrage tilladelser, hvis betingelserne herfor ikke længere er opfyldt.«
Nævnte direktivs artikel 13 med overskriften »Tilladelsesprocedurer«, bestemmer i stk. 2:
»Tilladelsesprocedurer og -formaliteter må ikke virke afskrækkende og ikke komplicere eller forsinke udførelsen af tjenesteydelsen unødigt. De skal være nemt tilgængelige, og de udgifter, de kan medføre for ansøgerne, skal være rimelige og stå i et rimeligt forhold til omkostningerne i forbindelse med de pågældende tilladelsesprocedurer og må ikke overstige omkostningerne ved procedurerne.«
Samme direktivs artikel 14, der har overskriften »Forbudte krav«, fastsætter:
»Medlemsstaterne må ikke gøre adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed på deres område betinget af:
[…]
6)
direkte eller indirekte inddragelse af konkurrerende erhvervsdrivende, herunder gennem rådgivende organer, i udstedelsen af tilladelser eller andre afgørelser, der træffes af de kompetente myndigheder, bortset fra faglige organisationer og sammenslutninger eller andre organisationer, der handler som kompetent myndighed; dette forbud vedrører ikke høring af organisationer såsom handelskamre eller arbejdsmarkedets parter om andre spørgsmål end individuelle ansøgninger om tilladelse og heller ikke høring af den brede offentlighed
7)
forpligtelse til at stille eller deltage i en finansiel sikkerhed eller til at tegne en forsikring hos en tjenesteyder eller et organ, der er etableret på deres område. Dette berører ikke medlemsstaternes mulighed for at kræve forsikring eller finansiel sikkerhed som sådan og heller ikke kravene om deltagelse i en kollektiv erstatningsfond, f.eks. for medlemmer af faglige organer eller organisationer
[…]«
Det Forenede Kongeriges ret
Regulation 4 i Provision of services Regulations 2009 (bekendtgørelse af 2009 om levering af tjenesteydelser), der gennemfører tjenesteydelsesdirektivet, bestemmer:
»Tilladelsesordning« betyder enhver procedure, der faktisk indebærer, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal opnå tilladelse fra eller give meddelelse til en kompetent myndighed for at få adgang til at optage eller for at udøve servicevirksomhed […]«
Nævnte bekendtgørelses regulation 18(2)-(4) er affattet således:
»(2)
Tilladelsesprocedurer og -formaliteter, som en kompetent myndighed opstiller i henhold til en tilladelsesordning, må ikke
a)
virke afskrækkende eller
b)
komplicere eller forsinke udførelsen af tjenesteydelsen unødigt.
(3)
Tilladelsesprocedurer og -formaliteter, som en kompetent myndighed opstiller i henhold til en tilladelsesordning, skal være nemt tilgængelige.
(4)
Alle de udgifter, som en kompetent myndighed fastsætter, og som ansøgere skal afholde i henhold til en tilladelsesordning, skal være rimelige og stå i et rimeligt forhold til omkostningerne forbundet med ordningens procedurer og formaliteter og må ikke overstige omkostningerne ved disse procedurer og formaliteter.«
Paragraph 19 i Schedule 3 til Local Government (Miscellaneous Provisions) Act 1982 (lov af 1982 om lokal forvaltning (forskellige bestemmelser)) fastsætter, at en person, der ansøger om tilladelse eller fornyelse af en tilladelse, skal betale et rimeligt gebyr fastsat af den kompetente myndighed.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Byrådet i byen Westminster er den myndighed, der udsteder tilladelser til at drive sexvirksomhed, herunder »sexshops«, i Westminster. Timothy Martin Hemming m.fl. var i hele den pågældende periode indehavere af tilladelser til at drive sexshops i Westminster.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at der i nævnte periode og i henhold til paragraph 19 i Schedule 3 til lov af 1982 om lokal forvaltning (forskellige bestemmelser) kunne opkræves et gebyr, som skulle dække ikke kun omkostningerne til behandling af ansøgninger om tilladelse eller om fornyelse af en tilladelse til at drive sexvirksomhed, men også til besigtigelse af lokalerne efter tilladelsernes udstedelse med henblik på »årvågen kontrol« med henblik på at opdage og retsforfølge de personer, der drev sexvirksomhed uden tilladelser.
En ansøger om tilladelse eller fornyelse af en tilladelse til at drive en sexvirksomhed i et givet år skulle således betale et gebyr bestående af to dele, hvoraf den ene vedrørte den administrative behandling af ansøgningen og ikke kunne tilbagebetales, og den anden, som var betydeligt større, vedrørte forvaltningen af tilladelsesordningen og kunne tilbagebetales i tilfælde af afslag på ansøgningen. Til eksempel var det samlede gebyr for året 2011/2012 29102 GBP (ca. 37700 EUR) for hver ansøger, hvoraf 2667 GBP (ca. 3455 EUR), som vedrørte den administrative behandling af tilladelsen, ikke kunne tilbagebetales, mens de resterende 26435 GBP (ca. 34245 EUR) vedrørte forvaltningen af tilladelsesordningen og kunne tilbagebetales i tilfælde af afslag på ansøgningen.
Ifølge Timothy Martin Hemming m.fl. havde byrådet i byen Westminster ikke ret til at kræve betaling for denne anden del af gebyret. De dertil svarende beløb var, selv om de kunne tilbagebetales i tilfælde af afslag på ansøgningen, blevet betalt på grund af omkostningerne til håndhævelsen af tilladelsesordningen, som intet havde med omkostningerne til behandlingen af ansøgningerne at gøre, og de burde have været afholdt af byrådet i Westminsters almindelige midler eller burde kun have været opkrævet af de erhvervsdrivende, der fik udstedt en tilladelse.
Timothy Martin Hemming m.fl. vandt de sager, som de havde anlagt for retterne i Det Forenede Kongerige. Disse anså tjenesteydelsesdirektivets artikel 13, stk. 2, for at dække udgifter pålagt såvel ansøgere, der fik udstedt en tilladelse, som ansøgere, der ikke fik udstedt en tilladelse, og for at være til hinder for, at en myndighed, der udsteder tilladelse, uden forskel pålægger de ansøgere, der får udstedt en tilladelse, og de ansøgere, der ikke får udstedt en tilladelse, omkostningerne til efterforskning af og håndhævelse over for personer, der driver sexvirksomhed i Westminster uden en tilladelse.
De ansøgere, der ikke får udstedt en tilladelse, vil dermed kun kunne opkræves omkostningerne forbundet med deres ansøgning, herunder undersøgelse af deres evne til at drive en sexvirksomhed, mens de ansøgere, der får udstedt en tilladelse, kun vil kunne pålægges tilsvarende omkostninger og – i forbindelse med fornyelse af deres tilladelse – omkostningerne til overvågning og håndhævelse af den hidtidige overholdelse af de forpligtelser, der er knyttet til deres tilladelse.
Den forelæggende ret, som behandler appellen af dommen fra Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (appeldomstol (England og Wales) (afdelingen for civile sager), Det Forenede Kongerige), er af den opfattelse, at den tilgang, der er blevet anfægtet for den forelæggende ret, ville medføre, at den myndighed, der er ansvarlig for forvaltningen af tilladelsesordningen, skulle afholde omkostningerne til at drive denne ordning til gavn for de erhvervsdrivende, der har fået udstedt en tilladelse, eftersom denne myndighed ikke kunne pålægge en ansøger at bidrage til omkostningerne til håndhævelsen af denne ordning over for personer, der uden at være i besiddelse af en tilladelse driver sexvirksomhed, selv om en sådan håndhævelse var til gavn for personer, der driver sådan virksomhed med tilladelse. Med henblik herpå ville nævnte myndighed skulle anvende sine generelle midler.
Den forelæggende ret ønsker oplyst, hvad løsningen måtte være for andre tilsynsmyndigheder eller faglige organer med mulighed for at anvende lignende ordninger, som ikke måtte have generelle midler og ikke er i stand til at erhverve midler.
Selv om den forelæggende ret er overbevist om, at en ordning, hvorefter ansøgeren skal betale et yderligere gebyr til dækning af omkostningerne til drift og håndhævelse af tilladelsesordningen, når tilladelsen udstedes, er i overensstemmelse med tjenesteydelsesdirektivets artikel 13, stk. 2, er den i tvivl om, hvorvidt den ordning, som anvendes af byrådet i byen Westminster, er forenelig hermed.
I betragtning heraf har den forelæggende ret anført, at den ikke er i besiddelse af nogen oplysninger, hvorefter det kan antages, at et krav om, at en ansøgning skal ledsages af en indbetaling, der kan tilbagebetales i tilfælde af afslag på ansøgningen, vil kunne afskrække erhvervsdrivende fra at indgive ansøgning om tilladelse til at drive sexvirksomhed.
Endelig er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt det faktisk er en udgift for en ansøger om tilladelse at fremrykke betalingen i afventning af en afgørelse om udstedelse af en tilladelse eller afslag herpå.
Supreme Court of the United Kingdom (Det Forenede Kongeriges øverste domstol) har på denne baggrund besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Når en person, der ansøger om tilladelse eller fornyelse af en tilladelse til at drive sexvirksomhed, skal betale et gebyr bestående af to dele, hvoraf den ene vedrører den administrative behandling af ansøgningen og ikke kan tilbagebetales, og den anden vedrører forvaltningen af tilladelsesordningen og kan tilbagebetales, hvis tilladelsen ikke udstedes:
1)
betyder kravet om betaling af et gebyr, herunder den anden del, der kan tilbagebetales, som et EU-retligt spørgsmål og uden videre, da, at de indstævnte havde en udgift til deres ansøgninger, som var i strid med tjenesteydelsesdirektivets artikel 13, stk. 2, for så vidt som dette gebyr oversteg enhver omkostning til behandling af ansøgningen?
2)
afhænger en konklusion om, at et sådant krav skal anses for at indebære en udgift – eller i givet fald en udgift, der overstiger omkostningerne til behandling af ansøgningen – af virkningen af yderligere (og i bekræftende fald hvilke) omstændigheder, f.eks.:
a)
beviser, der godtgør, at betalingen af den anden del, der kan tilbagebetales, påførte eller kunne påføre en ansøger visse udgifter eller tab
b)
størrelsen af den anden del, der kan tilbagebetales, og det tidsrum, hvor den tilbageholdes, inden den tilbagebetales, eller
c)
enhver besparelse i omkostningerne til behandling af ansøgninger (og dermed den del, som ikke kan tilbagebetales), som skyldes, at alle ansøgere skal forudbetale et gebyr bestående af begge dele?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Med sine spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om tjenesteydelsesdirektivets artikel 13, stk. 2, skal fortolkes således, at den under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende er til hinder for kravet om betaling på tidspunktet for indgivelse af en ansøgning om tildeling eller fornyelse af en tilladelse af et gebyr, hvoraf en del svarer til omkostningerne til forvaltningen og håndhævelsen af den omhandlede tilladelsesordning, selv om denne del kan tilbagebetales i tilfælde af afslag på ansøgningen.
I overensstemmelse med Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. bl.a. dom af 14.7.2016, Verband Sozialer Wettbewerb,
C-19/15
,
EU:C:2016:563
, præmis
).
I denne henseende bemærkes indledningsvist, at spørgsmålet om, hvorvidt det gebyr, som en ansøger skal betale, kan tilbagebetales, hvis denne ansøgning om tilladelse ikke efterkommes, er uden relevans for fastlæggelsen af en udgift som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 13, stk. 2. Den omstændighed at skulle betale et gebyr er således en økonomisk forpligtelse og dermed en udgift, som ansøgeren skal erlægge for at få sin ansøgning behandlet, uanset om beløbet efterfølgende kan tilbagebetales i tilfælde af afslag på ansøgningen. Dette gælder så meget desto mere, som nævnte artikels formål, sammenholdt med 39., 42. og 43. betragtning til dette direktiv, er at undgå, at visse proceduremæssige og formelle tilladelsesaspekter afholder ansøgeren fraadgangen til servicevirksomhed.
For at være i overensstemmelse med tjenesteydelsesdirektivets artikel 13, stk. 2, skal fastsatte udgifter i henhold til denne bestemmelse være rimelige og stå i et rimeligt forhold til omkostningerne i forbindelse med de pågældende tilladelsesprocedurer og må ikke overstige omkostningerne ved disse procedurer.
Da beløbet for sådanne udgifter, henset til disse krav, under ingen omstændigheder kan overstige omkostningerne til den omhandlede tilladelsesprocedure, skal det undersøges, om omkostningerne til forvaltningen og håndhævelsen af tilladelsesordningen i sin helhed kan være omfattet af begrebet »omkostningerne ved procedurerne«.
Selvom Domstolen endnu ikke har haft lejlighed til at fortolke dette begreb inden for rammerne af tjenesteydelsesdirektivet, har den allerede i en anden sammenhæng fastslået, at en medlemsstat ved beregningen af størrelsen af afgifter, der har karakter af vederlag, kan tage hensyn ikke alene til de drifts- og lønomkostninger, som direkte har sammenhæng med udførelsen af de transaktioner, afgifterne er modydelse for, men også til den del af generalomkostningerne for den pågældende myndighed, som kan henføres til registreringerne (dom af 2.12.1997, Fantask m.fl.,
C-188/95
,
EU:C:1997:580
, præmis
).
Endvidere har Domstolen desuden allerede haft lejlighed til at fastslå, at i forhold til en EU-retlig bestemmelse, der i beregningen af de administrative omkostninger udtrykkeligt gør det muligt at tage hensyn til dem, der hidrører fra anvendelsen og forvaltningen af samt kontrollen med en ordning om individuelle tilladelser, kan omkostningerne ikke omfatte udgifter, der vedrører den omhandlede tilsynsmyndigheds almindelige overvågning (jf. i denne retning dom af 19.9.2006, i-21 Germany og Arcor,
C-392/04 og C-422/04
,
EU:C:2006:586
, præmis
og
).
Denne betragtning gælder i endnu højere grad i forhold til tjenesteydelsesdirektivets artikel 13, stk. 2, som for det første kun omhandler »omkostningerne ved procedurerne« og for det andet forfølger det formål at fremme adgang til servicevirksomhed. Dette formål tjenes således ikke ved et krav om forudbetaling af omkostningerne til forvaltning og håndhævelse af den omhandlede tilladelsesordning, der bl.a. omfatter omkostningerne til at opdage og bekæmpe virksomhed uden tilladelse.
De forelagte spørgsmål skal derfor besvares med, at tjenesteydelsesdirektivets artikel 13, stk. 2, skal fortolkes således, at den under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende er til hinder for kravet om betaling på tidspunktet for indgivelse af en ansøgning om tildeling eller fornyelse af en tilladelse af et gebyr, hvoraf en del svarer til omkostningerne til forvaltningen og håndhævelsen af den omhandlede tilladelsesordning, selv om denne del kan tilbagebetales i tilfælde af afslag på ansøgningen.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Artikel 13, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked skal fortolkes således, at den under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende er til hinder for kravet om betaling på tidspunktet for indgivelse af en ansøgning om tildeling eller fornyelse af en tilladelse af et gebyr, hvoraf en del svarer til omkostningerne til forvaltningen og håndhævelsen af den omhandlede tilladelsesordning, selv om denne del kan tilbagebetales i tilfælde af afslag på ansøgningen.

Underskrifter
(
*1
) – * Processprog: engelsk.