CELEX: 62018CJ0204
Recurso de casación
Medio ambiente
Prevención y gestión de la introducción y propagación de especies exóticas invasoras
Reglamento (UE) n.º 1143/2014
Reglamento de Ejecución (UE) 2016/1141
Adopción de una lista de especies exóticas invasoras preocupantes para la Unión
Inclusión de la especie Procambarus clarkii

Mediante el presente recurso de casación, la Asociación de la Pesca y Acuicultura del Entorno de Doñana y del Bajo Guadalquivir (Pebagua) solicita la anulación del auto del Tribunal General de la Unión Europea de 16 de enero de 2018, Pebagua/Comisión (T‑715/16, no publicado, en lo sucesivo, «auto recurrido», EU:T:2018:13), mediante el cual el referido Tribunal desestimó su recurso de anulación del Reglamento de Ejecución (UE) 2016/1141 de la Comisión, de 13 de julio de 2016, por el que se adopta una lista de especies exóticas invasoras preocupantes para la Unión de conformidad con el Reglamento (UE) n.º 1143/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2016, L 189, p. 4; en lo sucesivo, «Reglamento de Ejecución»).
Marco jurídico
Reglamento de base
El considerando 24 del Reglamento (UE) n.º 1143/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2014, sobre la prevención y la gestión de la introducción y propagación de especies exóticas invasoras (DO 2014, L 317, p. 35; en lo sucesivo, «Reglamento de base»), está redactado en los siguientes términos:
«Tras la introducción de una especie exótica invasora, las medidas de detección temprana y erradicación rápida resultan esenciales para evitar su establecimiento y propagación. La respuesta más eficaz y rentable suele ser erradicar la población tan pronto como sea posible mientras que el número de ejemplares sea aún reducido. En el caso de que la erradicación no resulte factible o su coste no compense los beneficios medioambientales, sociales y económicos a largo plazo, se deben aplicar medidas de contención y control. Las medidas de gestión deben ser proporcionadas al impacto sobre el medio ambiente y tener debidamente en cuenta las condiciones biogeográficas y climáticas del Estado miembro de que se trate.»
Según el artículo 1 del Reglamento de base, este tiene por objeto establecer las normas para evitar, reducir al máximo y mitigar los efectos adversos sobre la biodiversidad de la introducción y propagación en la Unión Europea, tanto de forma intencionada como no intencionada, de especies exóticas invasoras.
A tenor del artículo 4 de este Reglamento:
«1.      La Comisión adoptará, mediante actos de ejecución, una lista de especies exóticas invasoras preocupantes para la Unión (la “lista de la Unión”), basándose en los criterios previstos en el apartado 3 del presente artículo. Dichos actos de ejecución se adoptarán con arreglo al procedimiento de examen a que se refiere el artículo 27, apartado 2. El proyecto de acto de ejecución se someterá al comité contemplado en el artículo 27, apartado 1, a más tardar el 2 de enero de 2016.
[...]
3.      Únicamente se incluirán en la lista de la Unión aquellas especies exóticas invasoras que cumplan todos los criterios siguientes:
a)      se consideren, sobre la base de pruebas científicas disponibles, exóticas en todo el territorio de la Unión, excluyendo las regiones ultraperiféricas;
b)      se consideren, sobre la base de pruebas científicas disponibles, capaces de establecer una población viable y propagarse en el entorno en las condiciones de cambio climático actuales o previsibles en una región biogeográfica compartida por más de dos Estados miembros o en una subregión marina, excluyendo sus regiones ultraperiféricas;
c)      puedan tener, sobre la base de pruebas científicas disponibles, efectos adversos importantes sobre la biodiversidad o los servicios asociados de los ecosistemas, y puedan tenerlos también sobre la salud humana o la economía;
d)      se haya demostrado por medio de un análisis de riesgos efectuado con arreglo al artículo 5, apartado 1, que es necesaria una acción concertada a escala de la Unión para prevenir su introducción, establecimiento y propagación;
e)      es probable que la inclusión en la lista de la Unión impida, reduzca al máximo o mitigue de forma efectiva sus efectos adversos.
[...]»
El artículo 7 de dicho Reglamento establece lo siguiente:
«1.      Las especies exóticas invasoras preocupantes para la Unión no podrán, de forma intencionada:
a)      introducirse en el territorio de la Unión, incluida la prohibición de tránsito bajo supervisión aduanera;
b)      mantenerse, tampoco en espacios contenidos;
c)      criarse, tampoco en espacios contenidos;
d)      transportarse ni a la Unión, ni desde esta, ni dentro de esta, exceptuando el transporte de especies hasta instalaciones en el contexto de la erradicación;
e)      introducirse en el mercado;
f)      utilizarse o intercambiarse;
g)      ponerse en situación de poder reproducirse, criarse o cultivarse, tampoco en espacios contenidos; ni
h)      liberarse en el medio ambiente.
2.      Los Estados miembros adoptarán todas las medidas necesarias para prevenir la introducción o propagación no intencionada de especies exóticas invasoras preocupantes para la Unión, incluida, en su caso, la introducción o propagación por negligencia grave.»
El artículo 8, apartado 1, del Reglamento de base está redactado en estos términos:
«Como excepción a las restricciones recogidas en el artículo 7, apartado 1, letras a), b), c), d), f) y g), y a reserva del apartado 2 del presente artículo, los Estados miembros establecerán un sistema de permisos que permita a los establecimientos llevar a cabo investigaciones o conservaciones
ex situ
con especies exóticas invasoras preocupantes para la Unión. Cuando el uso de productos derivados de especies exóticas invasoras preocupantes para la Unión sea imprescindible para lograr avances en materia de salud humana, los Estados miembros también podrán incluir la producción con fines científicos y el uso medicinal subsiguiente dentro de su sistema de permisos.»
El artículo 9, apartados 1 y 6, de este Reglamento tiene el siguiente tenor:
«1.      En casos excepcionales, por motivos imperiosos de interés público, incluidos los de naturaleza social o económica, los Estados miembros podrán expedir permisos para facultar a los establecimientos, previa autorización de la Comisión, con arreglo al procedimiento establecido en el presente artículo y en las condiciones señaladas en el artículo 8, apartados 2 y 3, para realizar actividades distintas de las previstas en el artículo 8, apartado 1.
[...]
6.      Tras recibir la autorización de la Comisión, la autoridad competente podrá expedir el permiso a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 8, apartados 4 a 8. Los permisos incluirán disposiciones que hayan sido especificadas por la Comisión en expedición de la autorización.»
El artículo 10, apartado 1, de dicho Reglamento está redactado en los siguientes términos:
«En caso de que un Estado miembro tenga pruebas de la presencia o del riesgo inminente de introducción en su territorio de una especie exótica invasora que no esté incluida en la lista de la Unión, pero que las autoridades competentes, sobre la base de pruebas científicas preliminares, consideren que puede cumplir los criterios establecidos en el artículo 4, apartado 3, dicho Estado miembro podrá tomar medidas de emergencia inmediatamente, consistentes en cualquiera de las restricciones establecidas en el artículo 7, apartado 1.»
El artículo 19, apartados 1 y 2, de ese mismo Reglamento establece lo siguiente:
«1.      Dentro de los dieciocho meses a contar desde que una especie exótica invasora haya sido incluida en la lista de la Unión, los Estados miembros pondrán en marcha medidas eficaces de gestión respecto de aquellas especies exóticas invasoras preocupantes para la Unión que los Estados miembros hayan comprobado que están ampliamente propagadas por su territorio, de modo que se reduzcan al máximo sus efectos negativos sobre la biodiversidad y los servicios asociados de los ecosistemas y, en su caso, sobre la salud humana y la economía.
Dichas medidas de gestión serán proporcionadas al impacto en el medio ambiente y apropiadas a las circunstancias específicas de los Estados miembros, se basarán en un análisis de costes y beneficios e incluirán además, en la medida de lo posible, las medidas reparadoras a que se refiere el artículo 20. Se les dará prioridad sobre la base de una evaluación de los riesgos y de su rentabilidad.
2.      Las medidas de gestión comprenderán acciones físicas, químicas o biológicas, letales o no letales, destinadas a la erradicación, el control poblacional o la contención de una población de una especie exótica invasora. En su caso, las medidas de gestión incluirán acciones aplicadas al ecosistema de recepción, destinadas a aumentar su resistencia frente a invasiones presentes y futuras. El uso comercial de especies exóticas invasoras ya establecidas podrá permitirse temporalmente como parte de las medidas de gestión destinadas a la erradicación, control poblacional o contención de dichas especies, sobre la base de una justificación estricta y siempre que se hayan establecido todos los controles adecuados a fin de evitar cualquier propagación ulterior.»
Reglamento de Ejecución
En virtud del artículo 4, apartado 1, del Reglamento de base, la Comisión Europea adoptó el Reglamento de Ejecución en el que figura la lista de la Unión.
Entre las especies incluidas en esa lista se encuentra el
Procambarus clarkii
(cangrejo rojo de río o cangrejo de Luisiana).
Procedimiento ante el Tribunal General y auto recurrido
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 7 de octubre de 2016, Pebagua interpuso un recurso por el que solicitaba la anulación, con carácter principal, del Reglamento de Ejecución y, con carácter subsidiario, de la inclusión de la especie
Procambarus clarkii
en la lista de la Unión.
En su recurso ante el referido Tribunal, Pebagua invocó tres motivos, basados, respectivamente, en la infracción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento de base; en el incumplimiento de los criterios que se recogen en el artículo 5, apartado 1, de dicho Reglamento, y en la nulidad del Reglamento de Ejecución.
Mediante el auto recurrido, el Tribunal General declaró el recurso manifiestamente inadmisible, tras haber comprobado que Pebagua carecía de legitimación activa al no cumplir los requisitos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
En primer lugar, el Tribunal General consideró, en los apartados 19 a 23 del auto recurrido, que Pebagua no estaba comprendida en el supuesto previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, segunda parte de la frase, ya que no había aportado ningún dato que demostrase que el Reglamento de Ejecución la afectaba individualmente. A este respecto, el referido Tribunal destacó que Pebagua no podía pretender que las disposiciones de dicho Reglamento la afectaban en razón de cualidades que le eran propias o de una situación de hecho que la caracterizaba frente a cualquier otra persona y, por ello, la individualizaba de manera análoga a la del destinatario de una decisión.
A continuación, el Tribunal General examinó, en los apartados 24 a 46 del auto recurrido, si Pebagua estaba comprendida en el supuesto contemplado en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto,
in fine
. Tras recordar, con carácter previo, que el Reglamento de Ejecución es un acto reglamentario, el citado Tribunal analizó, en primer lugar, las disposiciones del Reglamento de base y llegó a la conclusión de que estas requerían medidas de ejecución. En segundo lugar, el Tribunal General hizo constar que, en el caso de autos, el Reino de España había puesto en marcha tales medidas mediante la Orden de 3 agosto de 2016, por la que se aprueba el Plan de Control del Cangrejo Rojo (
Procambarus clarkii
) en las Marismas del Guadalquivir (BOJA n.º 152, de 9 de agosto de 2016, p. 81; en lo sucesivo, «Orden de 3 de agosto de 2016»).
En estas circunstancias, el referido Tribunal destacó, en el apartado 43 del auto recurrido, que, para las empresas que pertenecen a Pebagua, las consecuencias específicas y concretas de la inclusión del
Procambarus clarkii
en la lista de la Unión solo se materializarían a través de las medidas de ejecución que el Estado miembro afectado adoptase específicamente en relación con esta especie exótica invasora, y concluyó, en el apartado 46 de dicho auto, que el recurso interpuesto no cumplía los requisitos de admisibilidad exigidos en el supuesto contemplado en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto,
in fine
.
En consecuencia, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad manifiesta del recurso.
Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
Pebagua solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Anule en su totalidad el auto recurrido.
–        Resuelva definitivamente el litigio, estimando su pretensión de que se anule el Reglamento de Ejecución.
–        Imponga a la Comisión las costas de ambas instancias.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Desestime el recurso de casación.
–        Condene en costas a Pebagua y ordene el pago de las costas de ambas instancias.
Sobre el recurso de casación
Pebagua invoca seis motivos en apoyo de su recurso de casación.
Procede examinar en primer lugar el segundo motivo de casación.
Sobre el segundo motivo de casación
Alegaciones de las partes
Pebagua alega que el Tribunal General rebasó el marco del recurso al examinar si estaba comprendida en el supuesto contemplado en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, segunda parte de la frase, en la medida en que esta cuestión no había sido planteada en el procedimiento ante dicho Tribunal. Pebagua afirma que había basado su recurso únicamente en el supuesto contemplado en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto,
in fine
, relativo a la legitimación para impugnar un acto reglamentario que afecte directamente a una persona y que no incluya medidas de ejecución.
Según Pebagua, el artículo 129 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General establece que este únicamente puede resolver de oficio sobre las causas de inadmisión de la demanda por motivos de orden público, y solo después de oír a las partes. Así, en opinión de Pebagua, al examinar si estaba comprendida en el supuesto contemplado en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto,
in fine
, el Tribunal General infringió el artículo 129 de su Reglamento de Procedimiento.
La Comisión rebate este razonamiento alegando que el referido Tribunal no incurrió en error de Derecho al examinar con carácter previo si el Reglamento de Ejecución afectaba a Pebagua directa e individualmente. La citada institución recuerda que la legitimación activa constituye un motivo de orden público que puede examinarse incluso de oficio y estima que, si dicho examen no se hubiera efectuado, el Tribunal General habría incurrido en error de Derecho.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, es preciso recordar que el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, recoge dos supuestos en los que se reconoce legitimación activa a una persona física o jurídica para recurrir contra un acto del que no es destinataria. Por una parte, esa persona puede interponer tal recurso cuando dicho acto la afecte directa e individualmente. Por otra parte, esa persona puede interponer recurso contra un acto reglamentario que no incluya medidas de ejecución si dicho acto la afecta directamente (sentencia de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, apartado 19).
Estos dos supuestos reflejan hipótesis alternativas en las que se reconoce tal legitimación activa (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, apartado 20).
Según jurisprudencia reiterada, el criterio que supedita la admisibilidad de un recurso interpuesto por una persona física o jurídica contra una decisión de la que no es destinataria al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, constituye una causa de inadmisión de orden público que en todo momento incumbe examinar a los órganos jurisdiccionales de la Unión, incluso de oficio (sentencia de 27 de febrero de 2014, Stichting Woonpunt y otros/Comisión, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, apartado 45 y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, por un lado, ha de subrayarse que el Tribunal General examinó la admisibilidad del recurso de Pebagua analizando sucesivamente los dos supuestos mencionados en los apartados 26 y 27 de la presente sentencia, apreciando, en primer lugar, si podía considerarse que el Reglamento de Ejecución afectaba individualmente a la recurrente y, a continuación, si este no incluía medidas de ejecución respecto a ella.
Pues bien, al examinar de oficio el requisito relativo a la afectación individual, el Tribunal General se ajustó a la jurisprudencia mencionada en el apartado 28 de la presente sentencia. Por consiguiente, la alegación de Pebagua basada en la vulneración del principio dispositivo es manifiestamente infundada.
Por otro lado, es preciso señalar que el Tribunal General no se pronunció en virtud del artículo 129 de su Reglamento de Procedimiento, sino del artículo 126 de este, como se desprende del apartado 11 del auto recurrido. Pues bien, esta disposición le faculta para declarar manifiestamente inadmisible un recurso en cualquier momento, mediante auto motivado y sin continuar el procedimiento. De ello se deduce que la alegación que Pebagua basa, en esencia, en la vulneración de su derecho de defensa por no haber sido oída sobre su eventual afectación individual también es manifiestamente infundada.
Procede desestimar por ser manifiestamente infundado el segundo motivo de casación de la recurrente.
Sobre el primer motivo de casación
Alegaciones de las partes
Pebagua alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que el Reglamento de Ejecución no la afectaba individualmente, pese a haber reconocido dicho Tribunal que Pebagua era una asociación de empresas que desarrollan una actividad relacionada con las capturas, el aprovechamiento de recursos, la acuicultura, la transformación y la comercialización del
Procambarus clarkii
. A juicio de la recurrente, el citado Tribunal debería haber examinado si las empresas que pertenecen a Pebagua, y no la propia Pebagua, resultaban directamente afectadas por el Reglamento de Ejecución.
La Comisión afirma que el Tribunal General no incurrió en ningún error de Derecho al examinar la legitimación activa de Pebagua en relación con el supuesto contemplado en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, segunda parte de la frase. Según la Comisión, puesto que el referido Tribunal declaró que el Reglamento de Ejecución afectaba por igual a todas las empresas del sector que se dedican a la comercialización de las especies en él incluidas, y que Pebagua no había demostrado que el Reglamento de Ejecución la afectase en razón de determinadas cualidades que le sean propias o de una situación de hecho que la caracterice frente a otras personas, no estaba obligado a examinar si dicho Reglamento afectaba o no directamente a las empresas representadas por Pebagua.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Es preciso recordar, en primer lugar, que los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión solo pueden alegar que se ven afectados individualmente si esta les atañe en razón de ciertas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y, por ello, los individualiza de manera análoga a la del destinatario (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, apartado 46 y jurisprudencia citada).
En segundo lugar, la posibilidad de determinar, con mayor o menor precisión, el número e incluso la identidad de los sujetos de Derecho a los que se aplica una medida no implica en absoluto que tales sujetos deban considerarse individualmente afectados por dicha medida cuando esta aplicación se efectúa en virtud de una situación objetiva de Derecho o de hecho definida por el acto de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, apartado 47 y jurisprudencia citada).
En tercer lugar, una parte no puede sostener que una disposición que se aplica a situaciones objetivamente determinadas y que produce efectos jurídicos con respecto a categorías de personas consideradas en términos generales y abstractos la individualiza (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, apartado 48).
En el presente asunto, el Tribunal General declaró acertadamente, en los apartados 21 a 23 del auto recurrido, que las empresas que pertenecen a Pebagua no pueden considerarse individualizadas por razón de su actividad, ya que la aplicación del Reglamento de Ejecución al sector de las capturas, el aprovechamiento de recursos, la acuicultura, la transformación y la comercialización del
Procambarus clarkii
se efectúa en virtud de una situación objetiva de Derecho o de hecho definida por dicho Reglamento.
En estas circunstancias, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al concluir que Pebagua no podía pretender que las disposiciones del Reglamento de Ejecución la afectaban en razón de determinadas cualidades que le eran propias o de una situación de hecho que la caracterizaba frente a cualquier otra persona y, por ello, la individualizaba de manera análoga a la del destinatario de una decisión.
Por otra parte, en la medida en que Pebagua alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al descartar la afectación individual de sus miembros cuando en realidad el Reglamento de Ejecución los afectaba directamente, basta con señalar que esta alegación deriva de una confusión entre los conceptos, distintos, de «afectación directa» y de «afectación individual».
En consecuencia, procede desestimar el primer motivo de casación por infundado.
Sobre los motivos de casación tercero a quinto
Los motivos de casación tercero a quinto, basados en errores de Derecho en los que supuestamente incurrió el Tribunal General al examinar la legitimación de Pebagua a la luz de los requisitos enunciados en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto,
in fine
, deben examinarse conjuntamente.
Alegaciones de las partes
Pebagua alega que el hecho de que la inclusión del
Procambarus clarkii
en la lista de la Unión llevada a cabo por el Reglamento de Ejecución comporte, como indicó el Tribunal General en el apartado 34 del auto recurrido, la adopción de medidas que deben ser tomadas por las autoridades nacionales no es obstáculo para que dicho Reglamento resulte directamente aplicable, en la medida en que el artículo 7 del Reglamento de base prevé que las restricciones que contempla entren en vigor sin que las autoridades nacionales estén obligadas a adoptar ninguna medida.
Pebagua afirma que el referido Tribunal consideró erróneamente que el Reglamento de base, en su totalidad, incluye medidas de ejecución debido a que las excepciones a la aplicabilidad de determinadas disposiciones de dicho Reglamento requieren la adopción de tales medidas de ejecución. En la medida en que el Tribunal General declaró, en el apartado 28 del auto recurrido, que las empresas que pertenecen a Pebagua manipulan igualmente ejemplares vivos de la especie
Procambarus clarkii
y que el artículo 7 del Reglamento de base resulta directamente aplicable, el citado Tribunal debería haber declarado que Pebagua gozaba de legitimación activa.
Según Pebagua, si bien del auto recurrido se desprende que los artículos 8 y 9 del Reglamento de base permiten a los Estados miembros modificar o limitar las restricciones enumeradas en el artículo 7 de dicho Reglamento, no es menos cierto que no pueden excluirlas totalmente.
Además, Pebagua considera que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al analizar el artículo 19 del Reglamento de base. Según Pebagua, si bien los Estados miembros disfrutaban, en virtud de dicho artículo, de un período de dieciocho meses para poner en marcha las medidas de gestión, no es menos cierto que las restricciones previstas en el artículo 7 de dicho Reglamento devinieron aplicables a partir de la entrada en vigor del Reglamento de Ejecución.
En la medida en que la Comisión entiende la alegación relativa a la aplicabilidad directa del artículo 7 del Reglamento de base en el sentido de que versa sobre el criterio de la afectación directa, la considera inadmisible por tratarse de un motivo nuevo.
En cualquier caso, la Comisión estima que los motivos de casación tercero a quinto son infundados. Según dicha institución, Pebagua realiza un análisis erróneo de la legislación existente cuando considera que el artículo 7 del Reglamento de base es directamente aplicable sin que los Estados miembros estén obligados a adoptar medidas de ejecución.
La Comisión, que comparte el análisis efectuado por el Tribunal General en los apartados 26 a 45 del auto recurrido, rebate el razonamiento de Pebagua de que el artículo 7 del Reglamento de base es directamente aplicable. En efecto, dicha institución recuerda que los artículos 8 y 9 del Reglamento de base han previsto ciertas excepciones basadas en motivos imperiosos de interés público, en el marco de los cuales se permite a los Estados miembros, con determinados requisitos, expedir permisos que autoricen a los establecimientos para realizar ciertas actividades relacionadas con las especies exóticas invasoras preocupantes para la Unión.
Por otra parte, la Comisión destaca que el artículo 19 del citado Reglamento concedía a los Estados miembros un plazo de dieciocho meses para poner en marcha las medidas necesarias para reducir al máximo la propagación de los efectos negativos de las especies invasoras. De ello se deduce, según la Comisión, que las prohibiciones previstas en el artículo 7 del Reglamento de base no se aplican de manera automática y que su aplicación se supedita a la ejecución de medidas de gestión concebidas y puestas en marcha por el Estado miembro afectado.
La Comisión recuerda que, en el presente asunto, el Reino de España adoptó la Orden de 3 de agosto de 2016, mediante la cual se dejó constancia de que el
Procambarus clarkii
estaba ampliamente extendido en la cuenca baja del Guadalquivir, y que, habida cuenta de la imposibilidad de erradicar esta especie, elaboró un Plan de Control adaptado a las circunstancias específicas de las marismas del Guadalquivir.
Por lo tanto, según dicha institución, las consecuencias específicas y concretas de la inclusión de dicha especie en la lista de la Unión solo se materializaron, para los miembros de Pebagua, a través de las medidas de ejecución que quedaron definidas y detalladas en el Plan de Control aprobado por la Orden de 3 de agosto de 2016.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión, puesto que la argumentación de Pebagua acerca de la aplicabilidad directa del artículo 7 del Reglamento de base no versa sobre el criterio de la afectación directa, sino sobre la cuestión de si el Reglamento de Ejecución incluye medidas de ejecución.
A este respecto, debe recordarse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para determinar si un acto reglamentario incluye medidas de ejecución, es preciso considerar la posición de la persona que invoca el derecho de recurso al amparo del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto,
in fine
. Así pues, es irrelevante la cuestión de si el acto de que se trata incluye medidas de ejecución con respecto a otros justiciables (sentencia de 18 de octubre de 2018, Internacional de Productos Metálicos/Comisión, C‑145/17 P, EU:C:2018:839, apartado 52 y jurisprudencia citada).
Además, el hecho de que un acto reglamentario de la Unión incluya medidas de ejecución, a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto,
in fine
, de modo que determinados efectos jurídicos de dicho acto se materialicen únicamente a través de las referidas medidas, no excluye, sin embargo, que ese acto produzca en la situación jurídica de una persona física o jurídica otros efectos jurídicos que no dependan de la adopción de medidas de ejecución (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de octubre de 2018, Internacional de Productos Metálicos/Comisión, C‑145/17 P, EU:C:2018:839, apartado 56 y jurisprudencia citada).
Los motivos de casación tercero a quinto deben ser examinados a la luz de esta jurisprudencia.
En el presente asunto, Pebagua alega que su recurso en primera instancia tenía por objeto que se anulase el Reglamento de Ejecución por el que se había incluido en la lista de la Unión la especie
Procambarus clarkii
. Según Pebagua, esta inclusión había surtido el efecto de convertir en aplicables de manera automática las restricciones y prohibiciones enumeradas en el artículo 7 del Reglamento de base, sin que fuera necesario adoptar medidas de ejecución.
A este respecto, procede señalar que, en los apartados 30 a 42 del auto recurrido, el Tribunal General señaló, en esencia, por una parte, que los artículos 8 y 9 del Reglamento de base establecen excepciones, con determinados requisitos, a las restricciones previstas en el artículo 7 de dicho Reglamento. Por otra parte, el referido Tribunal declaró que el artículo 19 del Reglamento de base exige que los Estados miembros pongan en marcha las medidas de gestión de las especies incluidas en la lista de la Unión en caso de que estén ampliamente propagadas. El Tribunal General dedujo, en esencia, de la lectura conjunta de estas disposiciones del Reglamento de base, que la inclusión, a través del Reglamento de Ejecución, de la especie
Procambarus clarkii
en la lista de la Unión comportaba, además, medidas de ejecución por parte de las autoridades nacionales e implicaba la obligación de los Estados miembros de adoptar medidas de gestión con respecto a esta especie en el plazo establecido en el artículo 19, apartados 1 y 2, del Reglamento de base. A este respecto, el Tribunal General señaló que el Reino de España había adoptado tales medidas mediante la Orden de 3 de agosto de 2016, que estableció un régimen específico de gestión de la especie
Procambarus clarkii
.
Pues bien, es preciso señalar que Pebagua no rebate, como tal, la interpretación por parte del Tribunal General de los artículos 8, 9 y 19 del Reglamento de base, en el sentido de que, en esencia, estas disposiciones facultan a las autoridades nacionales, por una parte, para establecer excepciones a las restricciones previstas en el artículo 7 de dicho Reglamento y, por otra parte, para adoptar medidas de gestión de las especies incluidas en la lista de la Unión. En efecto, Pebagua se limita a alegar que, sin perjuicio de tales excepciones y medidas de gestión, la inclusión, a través del Reglamento de Ejecución, de la especie
Procambarus clarkii
en la lista de la Unión había convertido por sí misma en aplicables las restricciones previstas en el artículo 7 del Reglamento de base.
Sin embargo, no es menos cierto que, como se desprende del análisis efectuado acertadamente por el Tribunal General, las consecuencias específicas y concretas de la inclusión de esta especie en la lista de la Unión que llevó a cabo el Reglamento de Ejecución solo se materializarán a través de las medidas de ejecución que el Estado miembro afectado adopte específicamente en relación con la especie
Procambarus clarkii
.
De ello se deduce que el referido Tribunal no incurrió en error de Derecho al declarar, en esencia, en los apartados 43 a 45 del auto recurrido, que las consecuencias específicas y concretas de la inclusión de la especie
Procambarus clarkii
en la lista de la Unión que llevó a cabo el Reglamento de Ejecución solo se materializarían, con respecto a los miembros de Pebagua, en virtud de medidas de ejecución nacionales, cuya existencia confirma, además, la adopción de la Orden de 3 de agosto de 2016.
Del conjunto de las consideraciones anteriores resulta que los motivos de casación tercero a quinto deben desestimarse por infundados.
Sobre el sexto motivo de casación
Alegaciones de las partes
Pebagua alega que el Tribunal General vulneró su derecho de defensa al considerar que los efectos concretos del Reglamento de Ejecución dependían de las medidas de ejecución y, más concretamente, que la aplicación de las excepciones previstas en el artículo 7 del Reglamento de base se supeditaba a la adopción de tales medidas por los Estados miembros. Según afirma Pebagua, el hecho de que el citado Tribunal la haya privado de la posibilidad de interponer un recurso directo contra el Reglamento de Ejecución le ha causado un perjuicio irreparable y la ha colocado en situación de indefensión.
La Comisión considera que Pebagua no fue privada de su derecho de defensa, puesto que gozaba de la facultad de interponer un recurso contra la Orden de 3 de agosto de 2016 ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
Apreciación del Tribunal de Justicia
De la apreciación de los motivos de casación tercero a quinto se desprende, en esencia, que el Reglamento de Ejecución incluye medidas de ejecución respecto de los miembros de Pebagua.
A este respecto, es preciso recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando un acto reglamentario incluye medidas de ejecución, el control judicial del respeto del ordenamiento jurídico de la Unión queda garantizado independientemente de que tales medidas procedan de la Unión o de los Estados miembros. Las personas físicas o jurídicas que, a causa de los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, no puedan impugnar directamente un acto reglamentario de la Unión ante el juez de la Unión quedan protegidas contra la aplicación de dicho acto en lo que a ellas respecta mediante la posibilidad de impugnar las medidas de ejecución que ese acto incluya (sentencia de 18 de octubre de 2018, Internacional de Productos Metálicos/Comisión, C‑145/17 P, EU:C:2018:839, apartado 50 y jurisprudencia citada).
Cuando la aplicación de un acto de ese tipo sea competencia de los Estados miembros, esas personas pueden alegar ante los tribunales nacionales la invalidez del acto de base de que se trate e inducirles a consultar al Tribunal de Justicia mediante cuestiones prejudiciales sobre la base del artículo 267 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de octubre de 2018, Internacional de Productos Metálicos/Comisión, C‑145/17 P, EU:C:2018:839, apartado 51 y jurisprudencia citada).
De lo anterior se deduce que, si bien Pebagua, a causa de los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, no podía impugnar directamente ante el juez de la Unión el Reglamento de Ejecución, no es menos cierto que estaba protegida contra la aplicación frente a ella de dicho Reglamento mediante la posibilidad de impugnar, ante el juez nacional, la Orden de 3 de agosto de 2016, así como de alegar, en ese momento, la invalidez del Reglamento de Ejecución e inducir a dicho juez a consultar al Tribunal de Justicia a este respecto mediante cuestiones prejudiciales sobre la base del artículo 267 TFUE.
Por consiguiente, procede desestimar por infundado este motivo de casación.
Como no se ha acogido ninguno de los motivos de casación invocados por Pebagua, procede desestimar en su totalidad el recurso de casación.
Costas
A tenor del artículo 184, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.
Con arreglo al artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de su artículo 184, apartado 1, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados todos los motivos invocados por Pebagua y al haber solicitado la Comisión la condena en costas de esta, procede condenarla al pago de las costas correspondientes al presente recurso de casación.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Novena) decide:
1)      Desestimar el recurso de casación.
2)      Condenar en costas a la Asociación de la Pesca y Acuicultura del Entorno de Doñana y del Bajo Guadalquivir (Pebagua).
Jürimäe
Šváby
Rodin
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de mayo de 2019.
El Secretario

El Presidente de la Sala Novena
A. Calot Escobar

K. Jürimäe
*
Lengua de procedimiento: español.