CELEX: 62017CJ0297
Eelotsusetaotlus
Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala
Rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühised nõuded
Direktiiv 2013/32/EL
Artikli 33 lõike 2 punkt a
Liikmesriigi ametiasutuste poolt varjupaigataotluse tagasilükkamine vastuvõetamatuse tõttu, kuna teises liikmesriigis on varem antud täiendav kaitse
Artikkel 52
Selle direktiivi ratione temporis kohaldamisala
Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklid 4 ja 18
Süsteemsed puudused varjupaigataotluse menetluses asjaomases teises liikmesriigis
Varjupaigataotluste süstemaatiline tagasilükkamine
Reaalne ja tõendatud oht saada ebainimliku ja alandava kohtlemise osaliseks
Täiendava kaitse saajate elutingimused viimati nimetatud riigis

Eelotsusetaotlused puudutavad küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (
ELT 2013, L 180, lk 60
, edaspidi „menetluste direktiiv“) artikli 33 lõike 2 punkti a ja artikli 52 esimest lõiku ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikleid 4 ja 18.
Taotlused on esitatud neljas kohtuvaidluses, mille pooled on ühelt poolt Bashar Ibrahim (kohtuasi C‑297/17), Mahmud Ibrahim, Fadwa Ibrahim, Bushra Ibrahim ning alaealised lapsed Mohammad ja Ahmad Ibrahim (kohtuasi C‑318/17), Nisreen Sharqawi ja tema alaealised lapsed Yazan ja Hosam Fattayrji (kohtuasi C‑319/17) ning teiselt poolt Bundesrepublik Deutschland (Saksamaa Liitvabariik), ning ühelt poolt Bundesrepublik Deutschland (Saksamaa Liitvabariik) ja teiselt poolt Taus Magamadov (kohtuasi C‑438/17), ning mis puudutab Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Saksamaa Föderaalne Rände‑ ja Pagulasamet) (edaspidi „Bundesamt“) otsuseid mitte anda puudutatud isikutele varjupaika.
Õiguslik raamistik
Rahvusvaheline õigus
4. novembril 1950 Roomas allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artiklis 3 „Piinamise keelamine“ on sätestatud:
„Kedagi ei või piinata ega ebainimlikult või alandavalt kohelda ega karistada.“
Liidu õigus
Harta
Harta artiklis 1 „Inimväärikus“ on sätestatud:
„Inimväärikus on puutumatu. Seda tuleb austada ja kaitsta.“
Harta artikkel 4 „Piinamise ning ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise keeld“ näeb ette:
„Kedagi ei tohi piinata ega ebainimlikult või alandavalt kohelda ega karistada.“
Harta artiklis 18 „Varjupaigaõigus“ on ette nähtud:
„Varjupaigaõigus tagatakse [Genfis 28. juulil 1951 alla kirjutatud pagulasseisundi konventsiooni (
United Nations Treaty Series
, 189. kd, lk 150, nr 2545 (1954))] ja 31. jaanuari 1967. aasta pagulasseisundi protokolli sätete ning Euroopa Liidu lepingu ja Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „aluslepingud“) kohaselt.“
Harta artikli 47 „Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele“ esimeses lõigus on sätestatud:
„Igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.“
Harta artikli 51 „Reguleerimisala“ lõikes 1 on sätestatud:
„Harta sätted on subsidiaarsuse põhimõtet arvesse võttes ette nähtud liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele ning liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise korral. Seepärast austavad nad õigusi, järgivad põhimõtteid ning edendavad nende kohaldamist oma asjaomase pädevuse kohaselt, võttes arvesse liidule aluslepingute muudes osades antud volituste piire.“
Harta artikli 52 „Õiguste ja põhimõtete ulatus ja tõlgendamine“ lõikes 3 on sätestatud:
„Hartas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad [EIÕKga] tagatud õigustele, on samad, mis neile nimetatud konventsiooniga ette on nähtud. See säte ei takista liidu õiguses ulatuslikuma kaitse kehtestamist.“
Kvalifitseerumisdirektiiv
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (
ELT 2011, L 337, lk 9
; edaspidi „kvalifitseerumisdirektiiv“), artiklis 2 on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)
„rahvusvaheline kaitse“ – […] pagulasseisund ja täiendava kaitse seisund;
[…]
d)
„pagulane“ – kolmanda riigi kodanik, kes põhjendatud kartuse tõttu rassilise, usulise, rahvusel, poliitilistel vaadetel või teatavasse sotsiaalsesse rühma kuulumisel põhineva tagakiusamise ees viibib väljaspool kodakondsusjärgset riiki ega saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla, või kodakondsuseta isik, kes samadel põhjustel, nagu eespool nimetatud, viibides väljaspool varasemat alalist elukohariiki ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda, ja kelle suhtes ei kohaldata artiklit 12;
e)
„pagulasseisund“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku tunnustamine pagulasena liikmesriigi poolt;
f)
„täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastav isik“ – kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes ei kvalifitseeru pagulaseks, kuid kellega seoses on ilmnenud mõjuv põhjus arvata, et asjaomast isikut ähvardaks oma päritoluriiki või kodakondsuseta isiku puhul varasemasse alalisse elukohariiki tagasipöördumisel reaalne oht kannatada suurt kahju vastavalt artiklile 15, ja kelle suhtes ei kohaldata artikli 17 lõikeid 1 ja 2 ning kes ei saa või kõnealuse ohu tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla;
g)
„täiendava kaitse seisund“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku tunnustamine liikmesriigi poolt täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna;
h)
„rahvusvahelise kaitse taotlus“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku selline taotlus kaitse saamiseks liikmesriigilt, mida võib käsitada pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi taotlemisena, kusjuures ei taotleta sõnaselgelt väljapoole käesoleva direktiivi reguleerimisala jäävat muud liiki kaitset, mida saab taotleda eraldi;
[…]“.
Kvalifitseerumisdirektiivi II peatükis on ette nähtud rahvusvahelise kaitse taotluste hindamise tingimused.
Kõnealuses II peatükis asub kvalifitseerumisdirektiivi artikkel 4 „Faktide ja asjaolude hindamine“, mille lõikes 3 on sätestatud:
„Rahvusvahelise kaitse taotlus vaadatakse läbi individuaalselt ning selle käigus arvestatakse järgmist:
a)
kõik asjaomased faktid, mis on seotud päritoluriigiga taotluse kohta otsuse tegemise ajal, sealhulgas päritoluriigi õigusnormid ja nende kohaldamise viis;
b)
taotleja esitatud asjaomased avaldused ja dokumendid, sealhulgas teave selle kohta, kas taotlejat on taga kiusatud või talle on tekitatud suurt kahju või teda võidakse taga kiusata või talle tekitada suurt kahju;
c)
taotleja individuaalne seisund ja isiklikud asjaolud, sealhulgas sellised tegurid nagu taust, sugu ja vanus, et hinnata, kas taotleja suhtes toime pandud või võimalikud teod võiksid taotleja isiklikest asjaoludest lähtudes osutuda tagakiusamiseks või tekitada suurt kahju;
[…]“.
Kvalifitseerumisdirektiivi III peatükis on sätestatud pagulaseks kvalifitseerumise tingimused. Selle raames näevad direktiivi artiklid 9 ja 10, mis kannavad vastavalt pealkirju „Tagakiusamine“ ja „Tagakiusamise põhjused“, ette need asjaolud, mida tuleb arvesse võtta selle hindamisel, kas taotlejat on taga kiusatud või võidakse taga kiusata.
Kvalifitseerumisdirektiivi IV peatükk „Pagulasseisund“ sisaldab artiklit 13 „Pagulasseisundi andmine“, milles on sätestatud:
„Liikmesriigid annavad pagulasseisundi kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes kvalifitseerub pagulaseks vastavalt II ja III peatükile.“
Kvalifitseerumisdirektiivi V ja VI peatükis on vastavalt määratletud kvalifitseerumine täiendavale kaitsele ja selle kaitse seisund.
Kvalifitseerumisdirektiivi VII peatükis, mis sisaldab direktiivi artikleid 20–35, on määratletud rahvusvahelise kaitse sisu.
Dublini II määrus ja Dublini III määrus
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrusega (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest (
ELT 2013, L 180, lk 31
; edaspidi „Dublini III määrus“), tunnistati kehtetuks ja asendati nõukogu 18. veebruari 2003. aasta määrus (EÜ) nr 343/2003, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest (
ELT 2003, L 50, lk 1
; ELT eriväljaanne 19/06, lk 109; edaspidi „Dublini II määrus“).
Kui Dublini II määrus sätestas selle artikli 1 kohaselt koostoimes artikli 2 punktiga c ainult kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi kindlaksmääramiseks, kes vastutab Genfis 28. juulil 1951 alla kirjutatud pagulasseisundi konventsiooni (edaspidi „Genfi konventsioon“) tähenduses varjupaigataotluse läbivaatamise eest, siis Dublini III määruse artiklist 1 nähtuvalt on nüüd viimati nimetatud määruse eesmärk sätestada sellised kriteeriumid ja mehhanismid seoses rahvusvahelise kaitse taotlustega, mis – vastavalt Dublini III määruse artikli 2 punktis b esitatud määratlusele, mis viitab kvalifitseerumisdirektiivi artikli 2 punktis h sätestatud määratlusele – on taotlused pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi saamiseks.
Dublini III määruse artikli 18 lõike 1 punktis d on ette nähtud, et selle määruse kohaselt vastutav liikmesriik on kohustatud võtma tagasi kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku, kelle taotlus on tagasi lükatud ja kes on esitanud taotluse mõnes muus liikmesriigis või kes viibib elamisloata mõne muu liikmesriigi territooriumil.
Dublini III määruse artiklis 49 „Jõustumine ja kohaldamine“ on sätestatud:
„Käesolev määrus jõustub kahekümnendal päeval pärast selle avaldamist Euroopa Liidu Teatajas.
Määrust kohaldatakse rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes, mis on esitatud selle jõustumisele järgneva kuuenda kuu esimesest päevast alates, ja sellest kuupäevast alates kohaldatakse seda kõikide taotlejate vastuvõtmis- või tagasivõtmispalvete suhtes, sõltumata taotluse esitamise kuupäevast. Enne seda kuupäeva esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik määratakse [Dublini II] määruses […] sätestatud kriteeriumide kohaselt.
[…]“.
Direktiiv 2005/85 ja menetluste direktiiv
Menetluste direktiiviga sõnastati uuesti nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiiv 2005/85/EÜ liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta (
ELT 2005, L 326, lk 13
).
Direktiivi 2005/85 artikli 1 kohaselt oli direktiivi eesmärk kehtestada pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuded. Kõnealuse direktiivi artikli 2 punktis b oli mõiste „varjupaigataotlus“ määratletud kui kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud taotlus, mida võidakse käsitada mõnelt liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse taotlemisena Genfi konventsiooni alusel.
Direktiivi 2005/85 artiklis 25 oli sätestatud:
„1.   Lisaks juhtudele, kus taotlust ei vaadata läbi vastavalt [Dublini II] määrusele […], ei ole liikmesriigid kohustatud tuvastama, kas taotlejat saab käsitada pagulasena […], kui taotlust loetakse vastavalt käesolevale artiklile vastuvõetamatuks.
2.   Liikmesriigid võivad lugeda varjupaigataotluse vastavalt käesolevale artiklile vastuvõetamatuks, kui:
a)
mõni teine liikmesriik on omistanud pagulasseisundi;
[…]“.
Menetluste direktiivi artikli 1 kohaselt on selle direktiivi eesmärk kehtestada kvalifitseerumisdirektiivi kohase rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise menetluse ühised nõuded.
Menetluste direktiivi artikli 2 punktis b on mõiste „rahvusvahelise kaitse taotlus“ määratletud kui kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku selline taotlus kaitse saamiseks liikmesriigilt, mida võib käsitada pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi taotlemisena, kusjuures ei taotleta selgesõnaliselt väljapoole kvalifitseerumisdirektiivi reguleerimisala jäävat muud liiki kaitset, mida saab eraldi taotleda.
Menetluste direktiivi artikli 10 lõikes 2 on sätestatud:
„Rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamisel teeb menetlev ametiasutus kõigepealt kindlaks, kas taotleja vastab pagulaseks tunnistamise nõuetele, ja kui ta neile ei vasta, siis kas ta vastab täiendava kaitse saamise kriteeriumidele.“
Menetluste direktiivi artiklis 33 „Vastuvõetamatud taotlused“ on sätestatud:
„1.   Lisaks juhtudele, kus taotlust ei vaadata läbi vastavalt [Dublini III] määrusele […], ei ole liikmesriigid kohustatud hindama, kas taotleja vastab rahvusvahelise kaitse saamise nõuetele vastavalt [kvalifitseerumis]direktiivile […], kui taotlust peetakse vastavalt käesolevale artiklile vastuvõetamatuks.
2.   Liikmesriigid võivad pidada rahvusvahelise kaitse taotlust vastuvõetamatuks ainult juhul, kui:
a)
mõni teine liikmesriik on andnud rahvusvahelise kaitse;
[…]
d)
taotlus on korduv taotlus, mille puhul ei ole tuvastatud ega taotleja poolt esitatud uusi dokumente ega tõendeid seoses selle läbivaatamisega, kas taotlejat on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna [kvalifitseerumis]direktiivi […] alusel […]
[…]“.
Menetluste direktiivi artikli 40 „Korduv taotlus“ lõiked 2–4 näevad ette:
„2.   Selleks et teha artikli 33 lõike 2 punkti d kohane otsus rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavuse kohta, tuleb korduvate rahvusvahelise kaitse taotluste puhul esmalt kontrollida, kas on tuvastatud või kas taotleja on esitanud uusi dokumente või tõendeid, mis aitavad kindlaks teha, kas taotlejat on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna [kvalifitseerumis]direktiivi […] alusel.
3.   Kui käesoleva artikli lõikes 2 osutatud esmase kontrollimise tulemusel jõutakse järeldusele, et on tuvastatud või taotleja on esitanud uusi dokumente või tõendeid, mis olulisel määral suurendavad tõenäosust, et taotlejat saab käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna [kvalifitseerumis]direktiivi […] alusel, vaadatakse taotlus uuesti läbi vastavalt II peatükile. Liikmesriigid võivad ette näha ka muid põhjuseid korduva taotluse uuesti läbivaatamiseks.
4.   Liikmesriigid võivad ette näha, et taotlus vaadatakse uuesti läbi ainult juhul, kui asjaomane taotleja ei saanud temast mitteolenevatel põhjustel eelneva menetluse käigus tõendada käesoleva artikli lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid, eelkõige juhul, kui ta kasutab artikli 46 kohast õigust tõhusale õiguskaitsevahendile.“
Menetluste direktiivi artikli 51 lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid jõustavad artiklite 1 kuni 30, artikli 31 lõigete 1, 2 ja 6 kuni 9, artiklite 32 kuni 46, artiklite 49 ja 50 ning I lisa järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid hiljemalt 20. juuliks 2015. Liikmesriigid edastavad kõnealuste normide teksti viivitamata komisjonile.“
Menetluste direktiivi artikli 52 esimeses lõigus on ette nähtud:
„Liikmesriigid kohaldavad artikli 51 lõikes 1 osutatud õigus‑ ja haldusnorme rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes ning rahvusvahelise kaitse äravõtmise menetluste suhtes, mis esitatakse või mis algatatakse pärast 20. juulit 2015. aastal või varasemal kuupäeval. Taotlused, mis esitati enne 20. juulit 2015. aastal, ja pagulasseisundi äravõtmise menetlused, mis algatati enne seda kuupäeva, on reguleeritud direktiivi [2005/85] kohaste õigus‑ ja haldusnormidega.“
Menetluste direktiivi artikli 53 esimene lõik näeb ette, et direktiiv 2005/85 tunnistatakse liikmesriikide suhtes, kelle jaoks menetluste direktiiv on siduv, kehtetuks alates 21. juulist 2015, ilma et see piiraks liikmesriikide kohustusi seoses selle direktiivi riigisisesesse õigusesse ülevõtmise tähtajaga, mis on sätestatud II lisa B osas.
Menetluste direktiivi artikli 54 esimene lõik näeb ette, et direktiiv „jõustub kahekümnendal päeval pärast selle avaldamist Euroopa Liidu Teatajas“; avaldamine toimus 29. juunil 2013.
Saksamaa õigus
Varjupaigaseaduse (Asylgesetz, edaspidi „AsylG“), mida on 6. augustist 2016 muudetud 31. juuli 2016. aasta integratsiooniseadusega (Integrationsgesetz,
BGBl
. 2016 I, lk 1939; edaspidi „Integrationsgesetz“), § 29 „Vastuvõetamatud taotlused“ näeb ette:
„(1)   Varjupaigataotlus on vastuvõetamatu, kui
1.
mõni teine riik vastutab varjupaigamenetluse läbiviimise eest
a)
vastavalt [Dublini III määrusele], või
b)
tulenevalt Euroopa Liidu muudest õigusnormidest või rahvusvahelisest lepingust
[…]
2.
mõni teine Euroopa Liidu liikmesriik on juba andnud välismaalasele § 1 lõike 1 punktis 2 viidatud rahvusvahelise kaitse,
[…]“.
AsylG § 77 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva seaduse kohaldamisalasse kuuluvates kohtuasjades lähtub kohus viimase kohtuistungi toimumise ajal esinenud faktilisest ja õiguslikust olukorrast; kui otsuse tegemisele ei eelnenud kohtuistungit, on määrava tähtsusega otsuse tegemise hetk. […]“.
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
Liidetud kohtuasjad C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17
Põhikohtuasja kaebajad on palestiinlastest kodakondsuseta varjupaigataotlejad, kes elasid Süürias.
Bashar Ibrahim, põhikohtuasja kaebaja kohtuasjas C‑297/17, on Mahmud Ibrahimi ja Fadwa Ibrahimi poeg ning viimati nimetatute kolme ülejäänud lapse vend, kusjuures need alaealised lapsed on koos nende vanematega põhikohtuasja kaebajad kohtuasjas C‑318/17. Nisreen Sharqawi ja tema alaealised lapsed on põhikohtuasja kaebajad kohtuasjas C‑319/17.
Puudutatud isikud lahkusid Süüriast 2012. aastal ning saabusid Bulgaariasse, kus neile anti 26. veebruari ja 7. mai 2013. aasta otsustega täiendav kaitse. 2013. aasta novembris jätkasid nad oma teekonda läbi Rumeenia, Ungari ja Austria ning saabusid Saksamaale, kus nad esitasid 29. novembril 2013 uued varjupaigataotlused.
22. jaanuaril 2014 saatis Bundesamt puudutatud isikute tagasivõtmispalved põgenikega tegelevale Bulgaaria ametiasutusele, kes jättis need 28. jaanuari ja 10. veebruari 2014. aasta kirjadega rahuldamata. Kõnealune asutus leidis, et täiendava kaitse tõttu, mis oli põhikohtuasja kaebajatele Bulgaarias juba antud, ei saa käesolevas asjas kohaldada Dublini III määruses ette nähtud tagasivõtmise süsteemi. Lisaks olevat pädev ametiasutus Bulgaarias kohalik piirivalve.
27. veebruari ja 19. märtsi 2014. aasta otsustega keeldus Bundesamt ilma puudutatud isikute taotlusi sisuliselt läbi vaatamata nende tunnustamisest varjupaigaõigusega isikutena, kuna nad olid saabunud turvalisest kolmandast riigist. Ta tegi ettekirjutuse toimetada nad Bulgaaria piiripunkti.
20. mai ja 22. juuli 2014. aasta otsustega jättis Verwaltungsgericht Trier (Trieri halduskohus, Saksamaa) nende otsuste peale esitatud kaebused rahuldamata.
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalzi liidumaa kõrgeim halduskohus, Saksamaa) tühistas 18. veebruari 2016. aasta otsustega puudutatud isikute Bulgaaria piiripunkti toimetamise ettekirjutused, kuid jättis rahuldamata ülejäänud nõuded. Viimati nimetatud kohus leidis, et puudutatud isikutele varjupaigaõiguse andmisest Saksamaal keelduti õigesti, kuna viimati nimetatud isikud saabusid sellesse liikmesriiki turvalisest kolmandast riigist ehk Austriast. Bulgaaria piiripunkti toimetamise ettekirjutused on aga siiski õigusvastased, kuna pole tuvastatud, et Bulgaaria Vabariik on jätkuvalt valmis kaebajad tagasi võtma.
Põhikohtuasja kaebajad esitasid nende otsuste peale, millega nende nõuded jäeti osaliselt rahuldamata, kassatsioonkaebuse Bundesverwaltungsgerichtile (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus). Nad väidavad eelkõige, et Dublini III määruse artikli 49 teise lõigu teise lause kohaselt kuulub nende olukord endiselt Dublini II määruse kohaldamisalasse ja viimati nimetatud määrus on kohaldatav ka pärast täiendava kaitse andmist. Kuid Dublini II määruse sätete kohaselt läks Bulgaaria Vabariigi algne vastutus selles määruses ette nähtud menetluse käigus üle Saksamaa Liitvabariigile.
Saksamaa Liitvabariik on seisukohal, et põhikohtuasjas käsitletavad varjupaigataotlused on nüüd vastuvõetamatud AsylG § 29 lõike 1 punkti 2 alusel, mille sisu vastab menetluste direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti a sisule.
Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) tõdeb, et Bundesamt ei saanud keelduda talle esitatud varjupaigataotluste läbivaatamisest põhjendusega, et kaebajad tulid turvalisest kolmandast riigist. Nimelt tuleb riigisisest õigust tõlgendada kooskõlas liidu õigusega, mistõttu saab turvaline kolmas riik olla ainult riik, mis ei ole liidu liikmesriik. Seega tuleb välja selgitada, kas vaidlusaluseid otsuseid võib pidada varjupaigataotluste tagasi lükkamise otsusteks, mis tuginevad varjupaigataotluste vastuvõetamatusele AsylG § 29 lõike 1 punkti 2 alusel.
Neil asjaoludel otsustas Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) menetlused peatada ja esitada Euroopa Kohtule kohtuasjades C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17 järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [menetluste]direktiivi artikli 52 esimeses lõigus sisalduva üleminekusättega on vastuolus selliste liikmesriigi õigusnormide kohaldamine, mis näevad [menetluste] direktiivi artikli 33 lõike 2 punktiga a antud pädevusele – mis on eelkäijaks olnud regulatsiooniga võrreldes ulatuslikum – tuginedes ette rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse, kui taotlejale on antud täiendav kaitse mõnes muus liikmesriigis, kuivõrd liikmesriigi neid õigusnorme tuleb liikmesriigi üleminekusätete puudumise tõttu kohaldada ka enne 20. juulit 2015 esitatud taotluste suhtes?
Kas [menetluste] direktiivi artikli 52 esimeses lõigus sisalduv üleminekusäte lubab liikmesriikidel eelkõige kasutada tagasiulatuvalt [menetluste] direktiivi artikli 33 lõike 2 punktiga a antud ulatuslikumat pädevust, mille tagajärjel on vastuvõetamatud ka varjupaigataotlused, mis on esitatud enne kõnealuse ulatuslikuma pädevuse ülevõtmist liikmesriigi õigusse, kuid mille suhtes ei ole ülevõtmise kuupäevaks veel tehtud lõplikuks muutunud otsust?
2.
Kas [menetluste] direktiivi artikkel 33 annab liikmesriikidele valikuõiguse jätta varjupaigataotlus vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata mõne muu rahvusvahelise vastutuse (Dublini määrus) või [menetluste] direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti a alusel?
3.
Kas juhul, kui vastus teisele küsimusele on jaatav, ei luba liidu õigus liikmesriigil jätta rahvusvahelise kaitse taotlust [menetluste] direktiivi artikli 33 lõike 2 punktis a sätestatud pädevust kasutades vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata, kuna mõni teine liikmesriik on andnud täiendava kaitse, kui:
a)
taotleja palub talle teises liikmesriigis antud täiendavat kaitset täiendada (pagulasseisundi andmine) ja teise liikmesriigi varjupaigamenetluses esines või jätkuvalt esineb süsteemseid puudusi või
b)
rahvusvahelise kaitse sisu, nimelt täiendava kaitse saajate elutingimused taotlejale täiendava kaitse juba andnud teises liikmesriigis
–
on vastuolus [harta] artikliga 4 ja EIÕK artikliga 3 või
–
ei vasta [kvalifitseerumis]direktiivi artikli 20 ja sellele järgnevate artiklite nõuetele, rikkumata aga [harta] artiklit 4 või EIÕK artiklit 3?
4.
Kas juhul, kui vastus kolmanda küsimuse punktile b on jaatav, on see nii ka siis, kui täiendava kaitse saajatele ei anta toimetulekut tagavaid toetusi või antakse neid teiste liikmesriikidega võrreldes tunduvalt väiksemas mahus, kuid selles osas ei kohelda neid liikmesriigi enda kodanikest erinevalt?
5.
Kui vastus teisele küsimusele on eitav:
a)
Kas Dublini III määrus on kohaldatav rahvusvahelise kaitse andmise menetluses, kui varjupaigataotlus esitati enne 1. jaanuari 2014, tagasivõtmispalve aga alles pärast seda kuupäeva ja taotlejale oli eelnevalt (2013. aasta veebruaris) palve saajaks olevas liikmesriigis juba antud täiendav kaitse?
b)
Kas Dublini määrustest võib kaudselt välja lugeda, et vastutus taotluse läbivaatamise eest läheb taotleja tagasivõtmise palve esitajaks olnud liikmesriigile, kui palve saajaks olev vastutav liikmesriik on Dublini määruse alusel tähtaegselt esitatud tagasivõtmispalve rahuldamata jätnud ja selle asemel viidanud riikidevahelisele tagasivõtmislepingule?“
Kohtuasi C‑438/17
Vene kodanikust varjupaigataotleja T. Magamadov, kes enda väidete kohaselt on tšetšeen, saabus 2007. aastal Poola, kus talle anti 13. oktoobri 2008. aasta otsusega täiendav kaitse. 2012. aasta juunis saabus ta koos oma abikaasa ja lapsega Saksamaale, kus esitas 19. juunil 2012 varjupaigataotluse.
Bundesamt saatis 13. veebruaril 2013 puudutatud isiku ja tema perekonna tagasivõtmispalve Poola ametiasutustele, kes teatasid 18. veebruaril 2013 valmisolekust nad tagasi võtta.
13. märtsi 2013. aasta otsuses leidis Bundesamt ilma taotluse sisulise läbivaatamiseta, et kaebaja ja tema pere varjupaigataotlused on vastuvõetamatud, kuna nende taotluste läbivaatamise eest vastutav liikmesriik on Poola Vabariik, ning tegi ettekirjutuse anda puudutatud isikud Poolale üle. Kuna üleandmine ei toimunud määratud tähtaja jooksul T. Magamadovi abikaasa terviseprobleemide tõttu, võttis Bundesamt 24. septembri 2013. aasta otsusega tagasi oma 13. märtsi 2013. aasta otsuse põhjendusega, et nimetatud tähtaja möödumise tõttu oli Saksamaa Liitvabariigist saanud nende taotluste läbivaatamise eest vastutav liikmesriik. 23. juuni 2014. aasta otsusega keeldus Bundesamt andmast T. Magamadovile rahvusvahelist kaitset ja teda tunnustamast varjupaigaõigusega isikuna, kuna ta oli saabunud Saksamaale turvalisest kolmandast riigist ehk Poolast, ning tegi ettekirjutuse saata ta sellesse riiki tagasi.
19. mai 2015. aasta otsusega jättis Verwaltungsgericht Potsdam (Potsdami halduskohus, Saksamaa) viimati nimetatud otsuse peale esitatud kaebuse rahuldamata.
21. aprilli 2016. aasta otsusega tühistas Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berliini ja Brandenburgi liidumaade kõrgeim halduskohus, Saksamaa) Bundesamti 23. juuni 2014. aasta otsuse. Nimelt leidis kõnealune kohus, et reegel, mille kohaselt ei anta varjupaika turvalisest riigist tulnud välismaalasele, ei ole põhikohtuasjas kohaldatav AsylG § 26a lõike 1 kolmanda lause punktis 2 ette nähtud erandi tõttu, mille kohaselt turvalise kolmanda riigi reegel ei kehti juhul, kui, nagu käesolevas asjas, on Saksamaa Liitvabariigist saanud liikmesriik, kes vastutab liidu õiguse kohaselt puudutatud isiku kaitsetaotluse läbivaatamise eest. Kuna põhikohtuasjas käsitletav varjupaigataotlus on esitatud enne 20. juulit 2015, tuleks käesoleval juhul kohaldada direktiivi 2005/85. Kuid nimetatud direktiiv lubab liikmesriigil varjupaigataotluse sisulise läbivaatamiseta tagasi lükata vaid juhul, kui mõni teine liikmesriik on tunnustanud asjaomast isikut pagulasena.
Saksamaa Liitvabariik esitas selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse Bundesverwaltungsgerichtile (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus). Ta väidab eelkõige, et kuna T. Magamadovile anti rahvusvaheline kaitse Poolas, on põhikohtuasjas käsitletav varjupaigataotlus nüüd vastuvõetamatu tulenevalt AsylG § 29 lõike 1 punktist 2, mida on muudetud Integrationsgesetziga. T. Magamadov on aga seisukohal, et tema 19. juunil 2012 esitatud varjupaigataotlus ei ole vastuvõetamatu, kuna Poola Vabariik ei andnud talle mitte pagulasseisundit, vaid lihtsalt täiendava kaitse.
Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) tõdeb, et Bundesamt ei saanud keelduda talle esitatud varjupaigataotluse läbivaatamisest põhjendusega, et kaebaja tuli turvalisest kolmandast riigist. Nimelt tuleb riigisisest õigust tõlgendada kooskõlas liidu õigusega, mistõttu saab turvaline kolmas riik olla ainult riik, mis ei ole liidu liikmesriik. Seega tuleb välja selgitada, kas vaidlusalust otsust võib pidada varjupaigataotluse tagasi lükkamise otsuseks, mis tugineb varjupaigataotluse vastuvõetamatusele AsylG § 29 lõike 1 punkti 2 alusel.
Neil asjaoludel otsustas Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [menetluste] direktiivi artikli 52 esimeses lõigus sisalduva üleminekusättega on vastuolus selliste liikmesriigi õigusnormide kohaldamine, mis näevad [menetluste] direktiivi artikli 33 lõike 2 punktiga a antud pädevusele – mis on eelkäijaks olnud regulatsiooniga võrreldes ulatuslikum – tuginedes ette rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse, kui taotlejale on antud täiendav kaitse mõnes muus liikmesriigis, kuivõrd liikmesriigi neid õigusnorme tuleb liikmesriigi üleminekusätete puudumise tõttu kohaldada ka enne 20. juulit 2015 esitatud taotluste suhtes? Kas eeltoodu kehtib igal juhul siis, kui varjupaigataotluse suhtes kohaldatakse [Dublini III] määruse artikli 49 alusel veel tervikuna [Dublini II] määruse sätteid?
2.
Kas [menetluste] direktiivi artikli 52 esimeses lõigus sisalduv üleminekusäte lubab liikmesriikidel eelkõige kasutada tagasiulatuvalt [menetluste] direktiivi artikli 33 lõike 2 punktiga a antud ulatuslikumat pädevust, mille tagajärjel on vastuvõetamatud ka varjupaigataotlused, mis on esitatud enne [menetluste] direktiivi jõustumist ja enne kõnealuse ulatuslikuma pädevuse ülevõtmist liikmesriigi õigusse, kuid mille suhtes ei ole ülevõtmise kuupäevaks veel lõplikku otsust tehtud?“
Menetlus Euroopa Kohtus
Euroopa Kohtu presidendi 9. juuni 2017. aasta määrusega liideti kohtuasjad C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17 kirjalikuks ja suuliseks menetlemiseks ning kohtuotsuse tegemiseks, kuna eelotsuse küsimused olid nimetatud kolmes kohtuasjas identsed. Euroopa Kohtu 30. jaanuari 2018. aasta määrusega liideti need kohtuasjad ja kohtuasi C‑438/17 suuliseks menetlemiseks ning kohtuotsuse tegemiseks.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus taotles eelotsusetaotlustes Euroopa Kohtu kodukorra artikli 105 lõikes 1 ette nähtud kiirendatud menetluse kohaldamist. Euroopa Kohtu president jättis need taotlused 14. juuli 2017. aastamäärustega Ibrahim jt (
C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17
, ei avaldata,
EU:C:2017:561
) ning 19. septembri 2017. aasta määrusega Magamadov (
C‑438/17
, ei avaldata,
EU:C:2017:723
) rahuldamata.
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus kohtuasjades C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17 ning küsimused kohtuasjas C‑438/17
Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub oma küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, sisuliselt selgitada, kas menetluste direktiivi artikli 52 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et see lubab liikmesriigil näha ette, et riigisisese õiguse sätet, millega võetakse üle selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punkt a, kohaldatakse vahetult nende varjupaigataotluste suhtes, mille kohta pole lõplikku otsust veel tehtud ning mis on esitatud enne 20. juulit 2015 ja enne selle riigisisese õiguse sätte jõustumist. Kohtuasjas C‑438/17 palub nimetatud kohus lisaks selgitada, kas see on nii ka siis, kui varjupaigataotlus esitati enne menetluste direktiivi jõustumist ja see kuulub Dublini III määruse artikli 49 kohaselt veel täielikult Dublini II määruse kohaldamisalasse.
Menetluste direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti a kohaselt võivad liikmesriigid pidada rahvusvahelise kaitse taotlust vastuvõetamatuks juhul, kui mõni teine liikmesriik on andnud rahvusvahelise kaitse.
Liikmesriigile antud võimalusega lükata selline taotlus vastuvõetamatuna tagasi ka olukordades, kus taotlejale on teises liikmesriigis antud üksnes täiendav kaitse, laiendatakse selle sättega varem direktiivi 2005/85 artikli 25 lõike 2 punktis a ette nähtud võimalust, mille kohaselt oli selline tagasilükkamine lubatud ainult siis, kui taotlejale oli antud teises liikmesriigis pagulasseisund.
Menetluste direktiivi artikli 51 lõikest 1 tuleneb, et liikmesriigid olid kohustatud jõustama muu hulgas selle direktiivi artikli 33 järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid hiljemalt 20. juuliks 2015. Peale selle tunnistati menetluste direktiivi artikli 53 esimese lõigu kohaselt direktiiv 2005/85 alates 21. juulist 2015 kehtetuks.
Menetluste direktiivi artikli 52 esimene lõik sisaldab üleminekusätteid.
Selle direktiivi artikli 52 esimese lõigu esimese lause kohaselt kohaldavad liikmesriigid artikli 51 lõikes 1 osutatud õigus- ja haldusnorme rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes ning rahvusvahelise kaitse äravõtmise menetluste suhtes, mis esitatakse või mis algatatakse „pärast 20. juulit 2015. aastal või varasemal kuupäeval“.
Menetluste direktiivi artikli 52 esimese lõigu teise lause kohaselt on taotlused, mis esitati „enne 20. juulit 2015. aastal“, ja pagulasseisundi äravõtmise menetlused, mis algatati enne seda kuupäeva, reguleeritud direktiivi 2005/85 kohaste õigus‑ ja haldusnormidega.
Menetluste direktiivi ettevalmistavate materjalide analüüsist – eeskätt kui võrrelda nõukogu seisukohta (EL) nr 7/2013 esimesel lugemisel eesmärgiga võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (vastu võetud 6. juunil 2013) (
ELT 2013, C 179 E, lk 27
) ja komisjoni ettepanekut Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviks liikmesriikides rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta (KOM(2009) 554 lõplik) – tuleneb, et menetluste direktiivi artikli 52 esimese lõigu esimeses lauses sisalduvad sõnad „või varasemal kuupäeval“ lisati seadusandliku menetluse käigus (25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, punkt
).
Seega olenemata menetluste direktiivi artikli 52 esimese lõigu esimese ja teise lause vahelisest ebakõlast nähtub kõnealustest ettevalmistavatest materjalidest, et liidu seadusandja kavatses anda seda soovivatele liikmesriikidele õiguse, et nad võivad enne 20. juulit 2015 esitatud rahvusvahelise kaitse taotlustele kohe kohaldada selle direktiivi ülevõtmiseks nende poolt vastu võetud sätteid (25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, punkt
).
Pealegi ei viita miski neis ettevalmistavates materjalides sellele, et liidu seadusandja oleks tahtnud seda õigust, mille menetluste direktiivi artikli 52 esimene lõik liikmesriikidele annab, piirata ainult nende sätetega, mis on rahvusvahelise kaitse taotlejatele soodsamad kui varem direktiivi 2005/85 ülevõtmiseks vastu võetud sätted.
Sellest järeldub, et kuigi menetluste direktiivi artikli 52 esimene lõik lubab liikmesriikidel nende sätteid, millega see direktiiv üle võeti, enne 20. juulit 2015 esitatud rahvusvahelise kaitse taotlustele kohaldada, ei kohusta see neid selleks. Kuna sõnastuse „algatatakse pärast 20. juulit 2015. aastal või varasemal kuupäeval“ kasutamisega pakub see säte erinevaid ajalise kohaldamise võimalusi, on selleks, et liidu õiguse rakendamisel järgitaks õiguskindluse põhimõtet ja seaduse ees võrdsuse põhimõtet, ning selleks, et rahvusvahelise kaitse taotlejad oleksid kaitstud omavoli eest, oluline, et iga liikmesriik, kelle jaoks see direktiiv on siduv, kohtleks kõiki tema territooriumil samal ajavahemikul esitatud rahvusvahelise kaitse taotlusi etteaimatavalt ja ühetaoliselt (vt selle kohta 25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, punkt
).
Eelotsusetaotlustest nähtub, et säte, millega võeti Saksa õigusesse üle menetluste direktiivi artikli 33 lõike 2 punktis a ette nähtud täiendav vastuvõetamatuse alus, nimelt AsylG § 29 lõike 1 punkt 2, jõustus 6. augustil 2016, ja et riigisiseste üleminekusätete puudumise korral peab eelotsusetaotluse esitanud kohus AsylG § 77 lõike 1 esimese lause kohaselt oma otsuse tegemisel põhikohtuasjades lähtuma selles kohtus toimunud viimase kohtuistungi toimumise ajal, või kui kohtuistungit ei toimunud, otsuse tegemise ajal esinenud faktilisest ja õiguslikust olukorrast, ja tuginedes seega sel kuupäeval kehtinud AsylG § 29 redaktsioonile, välja arvatud juhul, kui menetluste direktiivi artikli 52 esimese lõiguga ei ole vastuolus selle redaktsiooni vahetu kohaldamine taotlustele, mis esitati enne menetluste direktiivi jõustumist, kuid mille kohta ei ole lõplikku otsust veel tehtud.
Sellega seoses tuleb esiteks tõdeda, et selline riigisisene säte nagu AsylG § 77 lõike 1 esimene lause tagab, et rahvusvahelise kaitse taotlusi, mis on esitatud Saksamaa territooriumil samal ajavahemikul ja mille kohta ei ole AsylG § 29 lõike 1 punkti 2 jõustumise ajal lõplikku otsust veel tehtud, koheldakse etteaimatavalt ja ühetaoliselt.
Nagu tuleneb teiseks käesoleva kohtuotsuse punktides 64 ja 65 esitatud kaalutlustest, ei ole menetluste direktiivi artikli 52 esimese lõiguga vastuolus see, kui riigisisene säte, millega võetakse üle selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punktis a ette nähtud täiendav vastuvõetamatuse alus, on riigisisese õiguse järgi
ratione temporis
kohaldatav nende varjupaigataotluste suhtes, mis esitati enne 20. juulit 2015 ja enne selle üleminekusätte jõustumist, kuid mille kohta ei ole lõplikku otsust veel tehtud.
Kolmandaks, kuigi menetluste direktiivi artikli 52 esimese lõiguga ei ole põhimõtteliselt vastuolus ka selle direktiivi sätete vahetu kohaldamine enne direktiivi jõustumist esitatud taotluste suhtes, tuleb siiski nentida, et kõnealuse direktiivi artikli 33 lõike 2 punktis a ette nähtud täiendava vastuvõetamatuse aluse vahetu kohaldamine saavutab oma piirid sellises olukorras, nagu on käsitlusel kohtuasjas C‑438/17, kus nii Saksamaal esitatud varjupaigataotlus kui ka tagasivõtmispalve on esitatud enne 1. jaanuari 2014, nii et see taotlus kuulub Dublini III määruse artikli 49 kohaselt veel täielikult Dublini II määruse kohaldamisalasse.
Nimelt näeb Dublini III määrusega samal päeval vastu võetud menetluste direktiiv Dublini III määrusega sarnaselt ette, et võrreldes menetluste direktiivile eelnenud direktiiviga 2005/85, mis reguleeris ainult varjupaigamenetlust, laieneb menetluste direktiivi kohaldamisala rahvusvahelise kaitse taotlustele. Sellesse ulatuslikumasse regulatsiooni lisati seega menetluste direktiivi artikli 33 lõike 2 punktis a ette nähtud täiendav vastuvõetamatuse alus, mis võimaldab liikmesriikidel lükata varjupaigataotlus vastuvõetamatuse tõttu tagasi ka siis, kui taotlejale ei ole teises liikmesriigis mitte antud varjupaik, vaid üksnes täiendav kaitse.
Pealegi, kui direktiivi 2005/85 artikli 25 lõige 1 viitab Dublini II määrusele, viitab menetluste direktiivi artikli 33 lõige 1 hoopis Dublini III määrusele.
Seega tuleneb Dublini III määruse ja menetluste direktiivi ülesehitusest ning menetluste direktiivi artikli 33 lõike 1 sõnastusest, et selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punktis a ette nähtud täiendav vastuvõetamatuse alus ei ole kohaldatav varjupaigataotlusele, mis kuulub veel täielikult Dublini II määruse kohaldamisalasse.
Eeltoodut arvestades tuleb kohtuasjades C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17 esitatud esimesele küsimusele ning kohtuasjas C‑438/17 esitatud küsimustele vastata, et menetluste direktiivi artikli 52 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et see lubab liikmesriigil näha ette, et riigisisese õiguse sätet, millega võetakse üle selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punkt a, kohaldatakse vahetult nende varjupaigataotluste suhtes, mille kohta pole lõplikku otsust veel tehtud ning mis on esitatud enne 20. juulit 2015 ja enne selle riigisisese õiguse sätte jõustumist. Seevastu on kõnealuse artikli 52 esimese lõiguga koostoimes eelkõige nimetatud artikliga 33 vastuolus selline vahetu kohaldamine olukorras, kus nii varjupaigataotlus kui ka tagasivõtmispalve on esitatud enne menetluste direktiivi jõustumist ja kuuluvad Dublini III määruse artikli 49 kohaselt veel täielikult Dublini II määruse kohaldamisalasse.
Teine küsimus kohtuasjades C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17
Eelotsusetaotlusest nähtub, et selle küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas menetluste direktiivi artiklit 33 tuleb tõlgendada nii, et see lubab liikmesriikidel lükata varjupaigataotluse kõnealuse artikli 33 lõike 2 punkti a alusel vastuvõetamatuse tõttu tagasi, ilma et liikmesriigid peaksid esmajärjekorras kasutama Dublini II või Dublini III määruses ette nähtud vastuvõtmis‑ või tagasivõtmismenetlusi.
Menetluste direktiivi artikli 33 lõikes 1 on sätestatud, et lisaks juhtudele, kus taotlust ei vaadata läbi vastavalt Dublini III määrusele, ei ole liikmesriigid kohustatud hindama, kas taotleja vastab kvalifitseerumisdirektiivi kohastele rahvusvahelise kaitse saamise nõuetele, kui taotlust peetakse vastavalt menetluste direktiivi artiklile 33 vastuvõetamatuks. Nimetatud artikli 33 lõikes 2 on ammendavalt loetletud olukorrad, milles liikmesriigid võivad pidada rahvusvahelise kaitse taotlust vastuvõetamatuks.
Menetluste direktiivi artikli 33 lõike 1 sõnastusest, eelkõige lauseosa „[l]isaks juhtudele, kus taotlust ei vaadata läbi vastavalt [Dublini III määrusele]“ kasutamisest, ja selle sättega taotletud menetlusökonoomia eesmärgist tuleneb, et kõnealuse direktiivi artikli 33 lõikes 2 loetletud olukordades lubab see direktiiv liikmesriikidel lükata rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse tõttu tagasi, ilma et liikmesriigid peaksid esmajärjekorras kasutama Dublini III määruses ette nähtud vastuvõtmis‑ või tagasivõtmismenetlusi.
Mis puudutab lisaks selliseid rahvusvahelise kaitse taotlusi, nagu on kõne all kohtuasjades C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17, mis kuuluvad osaliselt Dublini III määruse kohaldamisalasse, siis ei saa liikmesriik teiselt liikmesriigilt õiguspäraselt nõuda, et ta võtaks selle määrusega kindlaks määratud menetluste raames vastu või tagasi kolmanda riigi kodaniku, kes on esitanud esimesena nimetatud liikmesriigis rahvusvahelise kaitse taotluse pärast seda, kui talle on teises liikmesriigis antud täiendav kaitse.
Liidu seadusandja on sellises olukorras nimelt leidnud, et sellise rahvusvahelise kaitse taotluse tagasilükkamine peab pigem toimuma menetluste direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti a kohase vastuvõetamatuks tunnistamise otsusega, mitte Dublini III määruse artikli 26 kohase otsusega isiku üleandmise ja taotluse läbi vaatamata jätmise kohta (vt 5. aprilli 2017. aasta kohtumäärus Ahmed,
C‑36/17
,
EU:C:2017:273
, punktid
ja
).
Neil tingimustel tuleb teisele küsimusele kohtuasjades C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17 vastata, et sellises olukorras, nagu on kõne all nendes kohtuasjades, tuleb menetluste direktiivi artiklit 33 tõlgendada nii, et see lubab liikmesriikidel lükata varjupaigataotluse kõnealuse artikli 33 lõike 2 punkti a alusel vastuvõetamatuse tõttu tagasi, ilma et liikmesriigid peaksid esmajärjekorras kasutama Dublini III määruses ette nähtud vastuvõtmis- või tagasivõtmismenetlusi või võiksid seda teha.
Kolmas ja neljas küsimus kohtuasjades C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17
Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub nende küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, esiteks selgitada, kas menetluste direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et see ei luba liikmesriigil kasutada selle sättega antud võimalust lükata pagulasseisundi taotlus vastuvõetamatuse tõttu tagasi põhjendusega, et teine liikmesriik on taotlejale juba andnud täiendava kaitse, kui täiendava kaitse saaja elutingimused selles teises liikmesriigis on kas vastuolus harta artikliga 4 või ei vasta need kvalifitseerumisdirektiivi VII peatüki sätetele, rikkumata aga kõnealust artiklit 4. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus, kas teatavatel juhtudel on see nii ka siis, kui need täiendava kaitse saajad ei saa kõnealuses teises liikmesriigis toimetulekut tagavaid toetusi või antakse neid teiste liikmesriikidega võrreldes tunduvalt väiksemas mahus, kuid selles osas ei kohelda neid kõnealuse liikmesriigi enda kodanikest erinevalt.
Teiseks palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas menetluste direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriik kasutab sama õigust juhul, kui teise liikmesriigi varjupaigamenetluses esines või jätkuvalt esineb süsteemseid puudusi.
Mis puudutab esiteks käesoleva kohtuotsuse punktis 81 nimetatud olukorda, siis on oluline märkida, et liidu õigus tugineb põhieeldusele, et iga liikmesriik jagab kõikide teiste liikmesriikidega – ja ühtlasi tunnistab, et teised liikmesriigid jagavad ka temaga – teatud hulka ühiseid väärtusi, millel liit rajaneb, nagu on täpsustatud ELL artiklis 2. See eeldus tähendab ja põhjendab liikmesriikidevahelist vastastikust usaldust nende väärtuste tunnustamisel ja seega neid elluviiva liidu õiguse järgimisel, samuti liikmesriikidevahelist vastastikust usaldust selle suhtes, et nende vastavad riigisisesed õiguskorrad saavad tagada võrdväärse ja tõhusa kaitse hartaga – eelkõige selle artiklites 1 ja 4 – tunnustatud põhiõigustele, mis näevad ette liidu ja selle liikmesriikide ühe põhiväärtuse (tänane kohtuotsus Jawo, C‑163/17, punkt 80 ja seal viidatud kohtupraktika).
Liikmesriikide vastastikuse usalduse põhimõte on liidu õiguses põhjapaneva tähtsusega, kuna see võimaldab luua ja säilitada sisepiirideta ala. Vastastikuse usalduse põhimõtte kohaselt on iga liikmesriik kohustatud eelkõige vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala osas eeldama – välja arvatud juhul, kui esineb erandlikke asjaolusid –, et kõik ülejäänud liikmesriigid järgivad liidu õigust ja eriti liidu õiguses tunnustatud põhiõigusi (tänane kohtuotsus Jawo, C‑163/17, punkt 81 ja seal viidatud kohtupraktika).
Euroopa ühise varjupaigasüsteemi kontekstis tuleb seega eeldada, et igas liikmesriigis toimub rahvusvahelise kaitse taotluste menetlemine kooskõlas harta, Genfi konventsiooni ja EIÕK nõuetega (tänane kohtuotsus Jawo, C‑163/17, punkt 82 ja seal viidatud kohtupraktika). See kehtib eelkõige siis, kui kohaldatakse menetluste direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti a, mis kujutab endast selle direktiiviga loodud ühise varjupaigamenetluse raames vastastikuse usalduse põhimõtte väljendust.
Ei saa aga välistada, et praktikas esineb selle süsteemi funktsioneerimisel konkreetses liikmesriigis suuri probleeme, mistõttu on olemas tõsine oht, et rahvusvahelise kaitse taotlejaid koheldakse selles liikmesriigis viisil, mis ei ole kooskõlas nende isikute põhiõigustega (tänane kohtuotsus Jawo, C‑163/17, punkt 83 ja seal viidatud kohtupraktika).
Selles kontekstis väärib märkimist, et arvestades harta artiklis 4 sätestatud keelu – mis on tihedalt seotud inimväärikuse austamisega ja mis keelab erandi tegemise võimaluseta ebainimliku või alandava kohtlemise kõikides selle vormides – üldist ja absoluutset olemust, ei ole kõnealuse artikli 4 kohaldamise seisukohast tähtis, kas asjaomasel isikul tekib sellise kohtlemise osaks saamise tõsine oht üleandmisel, varjupaigamenetluse ajal või pärast seda (vt analoogia alusel tänane kohtuotsus Jawo, C‑163/17, punkt 88).
Seega, kui kohtul, kes menetleb kaebust otsuse peale, millega lükati vastuvõetamatuse tõttu tagasi uus rahvusvahelise kaitse taotlus, on taotleja esitatud andmed sellise ohu tõendamiseks täiendava kaitse juba andnud liikmesriigis, peab see kohus objektiivsete, usaldusväärsete, täpsete ja nõuetekohaselt ajakohastatud andmete põhjal ning liidu õigusega tagatud põhiõiguste kaitse standardit silmas pidades hindama, kas esinevad süstemaatilised või üldised puudused või teatavaid isikute rühmi puudutavad puudused (vt analoogia alusel tänane kohtuotsus Jawo, C‑163/17, punkt 90 ja seal viidatud kohtupraktika).
Sellega seoses tuleb rõhutada, et selleks, et olla hõlmatud harta artikliga 4, mis vastab EIÕK artiklile 3 ning mille tähendus ja ulatus on seega harta artikli 52 lõike 3 kohaselt samad, mis neile nimetatud konventsiooniga on ette nähtud, peavad käesoleva kohtuotsuse eelmises punktis nimetatud puudused olema eriti olulised, mis sõltub konkreetse asja kõikidest asjaoludest (tänane kohtuotsus Jawo, C‑163/17, punkt 91 ja seal viidatud kohtupraktika).
See olulisuse määr on saavutatud siis, kui liikmesriigi asutuste ükskõiksuse tagajärjel satuks täielikult riigi abist sõltuv isik olenemata oma tahtest ja isiklikest valikutest nii äärmuslikku materiaalsesse puudusse, et tal ei oleks võimalik rahuldada oma kõige esmasemaid vajadusi, nagu eelkõige enda toitmine, pesemine ja majutamine, ning mis kahjustaks tema füüsilist või vaimset tervist või asetaks ta alandavasse olukorda, mis rikub inimväärikust (tänane kohtuotsus Jawo, C‑163/17, punkt 92 ja seal viidatud kohtupraktika).
Kõnealune olulisuse määr ei saa seega hõlmata olukordi, mida iseloomustab koguni suur ebakindlus või asjaomase isiku elutingimuste märkimisväärne halvenemine, kui sellega ei kaasne äärmuslikku materiaalset puudust, mis paneb selle isiku nii raskesse olukorda, et seda võib võrdsustada ebainimliku või alandava kohtlemisega (tänane kohtuotsus Jawo, C‑163/17, punkt 93).
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sellesisulisi küsimusi silmas pidades tuleb täpsustada, et arvestades vastastikuse usalduse põhimõtte tähtsust Euroopa ühises varjupaigasüsteemis, ei takista kvalifitseerumisdirektiivi VII peatüki sätete rikkumised, millega ei kaasne harta artikli 4 rikkumist, liikmesriikidel kasutamast menetluste direktiivi artikli 33 lõike 2 punktiga a antud võimalust.
Mis puudutab eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt samuti esile toodud asjaolu, et täiendava kaitse saajad ei saa liikmesriigis, kus taotlejale selline kaitse anti, toimetulekut tagavaid toetusi või antakse neid teiste liikmesriikidega võrreldes tunduvalt väiksemas mahus, kuid selles osas ei kohelda neid kõnealuse liikmesriigi enda kodanikest erinevalt, siis saab see asjaolu viia ainult siis järelduseni, et kõnealust taotlejat ähvardaks seal reaalne oht saada koheldud vastuolus harta artikliga 4, kui selle tagajärjel satuks taotleja tema erilise haavatavuse tõttu ning olenemata oma tahtest ja isiklikest valikutest nii äärmuslikku materiaalsesse puudusse, mis vastab käesoleva kohtuotsuse punktides 89–91 nimetatud kriteeriumidele.
Ainuüksi asjaolu, et sotsiaalkaitse ja/või elutingimused on liikmesriigis, kus uus rahvusvahelise kaitse taotlus esitati, paremad, kui täiendava kaitse juba andnud liikmesriigis, ei saa kindlasti toetada järeldust, et asjaomast isikut ähvardaks viimati nimetatud liikmesriiki üleandmise korral reaalne oht, et talle saab osaks harta artikliga 4 vastuolus olev kohtlemine (vt analoogia alusel tänane kohtuotsus Jawo, C‑163/17, punkt 97).
Mis puudutab teiseks käesoleva kohtuotsuse punktis 82 viidatud olukorda, siis nähtub eelotsusetaotlusest, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu nimetatud puudused varjupaigamenetluses seisnevad kõnealuse kohtu väitel asjaolus, et täiendava kaitse andnud liikmesriik keeldub etteaimatavalt ja kvalifitseerumisdirektiivi rikkudes andmast rahvusvahelise kaitse taotlejatele pagulasseisundit, ning et menetluste direktiivi artikli 40 lõiget 3 eirates ei vaata ta enam läbi hilisemaid taotlusi, kuigi esinevad uued asjaolud või tõendid, mis olulisel määral suurendavad tõenäosust, et taotlejat saab käsitada selle seisundi saamise kriteeriumidele vastava isikuna.
Sellega seoses on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, kas harta artikli 18 ja ELTL artikli 78 sätted nõuavad nende koostoimes, et liikmesriik peab niisuguses olukorras uue rahvusvahelise kaitse taotluse – hoolimata menetluste direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti a üle võtnud riigisisesest sättest – läbi vaatama.
Olgu märgitud, et nii kvalifitseerumisdirektiiv kui ka menetluste direktiiv võeti vastu ELTL artikli 78 alusel, et saavutada selles sätestatud eesmärk ja tagada harta artikli 18 järgimine.
Kvalifitseerumisdirektiivi, eelkõige selle artikli 13 kohaselt on liikmesriigid kohustatud andma pagulasseisundi kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes kvalifitseerub pagulaseks vastavalt selle direktiivi II ja III peatükile. Selle kindlakstegemiseks peavad nad kõnealuse direktiivi artikli 4 lõike 3 kohaselt vaatama iga rahvusvahelise kaitse taotluse individuaalselt läbi. Ainult juhul, kui liikmesriigid pärast sellist individuaalset läbivaatamist tuvastavad, et sellise kaitse taotleja ei vasta mitte kõnealuse direktiivi III peatükis, vaid V peatükis ette nähtud tingimustele, võivad nad anda taotlejale pagulasseisundi asemel täiendava kaitse seisundi.
Kui aga liikmesriigi varjupaigamenetlus viib selleni, et rahvusvahelise kaitse taotlejatele, kes vastavad kvalifitseerumisdirektiivi II ja III peatükis ette nähtud tingimustele, keeldutakse süstemaatiliselt ja ilma taotluse tegeliku läbivaatamiseta pagulasseisundi andmisest, siis ei saa varjupaigataotlejate kohtlemist selles liikmesriigis pidada harta artiklist 18 tulenevate kohustustega kooskõlas olevaks.
Samas võivad teised liikmesriigid uue taotluse, mille puudutatud isik neile on esitanud, vastavalt menetluste direktiivi artikli 33 lõike 2 punktile a koostoimes vastastikuse usalduse põhimõttega vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata. Sellisel juhul peab täiendava kaitse andnud liikmesriik alustama pagulasseisundi andmise menetlust uuesti.
Eeltoodud kaalutluste põhjal tuleb kolmandale ja neljandale küsimusele kohtuasjades C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17 vastata järgmiselt:
–
Menetluste direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus, kui liikmesriik kasutab selle sättega antud võimalust lükata pagulasseisundi taotlus vastuvõetamatuse tõttu tagasi põhjendusega, et teine liikmesriik on taotlejale juba andnud täiendava kaitse, kui neid elutingimusi arvestades, mis kõnealusel taotlejal selles teises liikmesriigis täiendava kaitse saajana eeldatavasti on, ei ähvarda teda tõsine oht, et talle saab osaks harta artikli 4 tähenduses ebainimlik või alandav kohtlemine. Asjaolu, et sellise täiendava kaitse saajad ei saa kõnealuses liikmesriigis toimetulekut tagavaid toetusi või antakse neid teiste liikmesriikidega võrreldes tunduvalt väiksemas mahus, kuid selles osas ei kohelda neid kõnealuse liikmesriigi enda kodanikest erinevalt, saab viia ainult siis järelduseni, et kõnealust taotlejat ähvardaks seal selline oht, kui selle asjaolu tagajärjel satuks taotleja tema erilise haavatavuse tõttu ning olenemata oma tahtest ja isiklikest valikutest äärmuslikku materiaalsesse puudusse.
–
Menetluste direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus liikmesriigi poolt selle võimaluse kasutamine juhul, kui taotlejale täiendava kaitse andnud teise liikmesriigi varjupaigamenetlus viib selleni, et rahvusvahelise kaitse taotlejatele, kes vastavad kvalifitseerumisdirektiivi II ja III peatükis ette nähtud tingimustele, keeldutakse süstemaatiliselt ja ilma taotluse tegeliku läbivaatamiseta pagulasseisundi andmisest.
Viies küsimus kohtuasjades C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17
Arvestades eelkõige vastust, mis anti teisele küsimusele kohtuasjades C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17, ei ole enam vaja vastata neis kohtuasjades esitatud viiendale küsimusele.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta artikli 52 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et see lubab liikmesriigil näha ette, et riigisisese õiguse sätet, millega võetakse üle selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punkt a, kohaldatakse vahetult nende varjupaigataotluste suhtes, mille kohta pole lõplikku otsust veel tehtud ning mis on esitatud enne 20. juulit 2015 ja enne selle riigisisese õiguse sätte jõustumist. Seevastu on kõnealuse artikli 52 esimese lõiguga koostoimes eelkõige nimetatud artikliga 33 vastuolus selline vahetu kohaldamine olukorras, kus nii varjupaigataotlus kui ka tagasivõtmispalve on esitatud enne direktiivi 2013/32 jõustumist ja kuuluvad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määruse (EL) nr 604/2013 (millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest) artikli 49 kohaselt veel täielikult nõukogu 18. veebruari 2003. aasta määruse (EÜ) nr 343/2003 (millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest) kohaldamisalasse.

2.
Sellises olukorras, nagu on kõne all kohtuasjades C‑297/17, C‑318/17 ja C‑319/17, tuleb direktiivi 2013/32 artiklit 33 tõlgendada nii, et see lubab liikmesriikidel lükata varjupaigataotluse kõnealuse artikli 33 lõike 2 punkti a alusel vastuvõetamatuse tõttu tagasi, ilma et liikmesriigid peaksid esmajärjekorras kasutama määruses nr 604/2013 ette nähtud vastuvõtmis- või tagasivõtmismenetlusi või võiksid seda teha.

3.
Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus, kui liikmesriik kasutab selle sättega antud võimalust lükata pagulasseisundi taotlus vastuvõetamatuse tõttu tagasi põhjendusega, et teine liikmesriik on taotlejale juba andnud täiendava kaitse, kui neid elutingimusi arvestades, mis kõnealusel taotlejal selles teises liikmesriigis täiendava kaitse saajana eeldatavasti on, ei ähvarda teda tõsine oht, et talle saab osaks Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 4 tähenduses ebainimlik või alandav kohtlemine. Asjaolu, et sellise täiendava kaitse saajad ei saa kõnealuses liikmesriigis toimetulekut tagavaid toetusi või antakse neid teiste liikmesriikidega võrreldes tunduvalt väiksemas mahus, kuid selles osas ei kohelda neid kõnealuse liikmesriigi enda kodanikest erinevalt, saab viia ainult siis järelduseni, et kõnealust taotlejat ähvardaks seal selline oht, kui selle asjaolu tagajärjel satuks taotleja tema erilise haavatavuse tõttu ning olenemata oma tahtest ja isiklikest valikutest äärmuslikku materiaalsesse puudusse.
Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus liikmesriigi poolt selle võimaluse kasutamine juhul, kui taotlejale täiendava kaitse andnud teise liikmesriigi varjupaigamenetlus viib selleni, et rahvusvahelise kaitse taotlejatele, kes vastavad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, II ja III peatükis ette nähtud tingimustele, keeldutakse süstemaatiliselt ja ilma taotluse tegeliku läbivaatamiseta pagulasseisundi andmisest.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.