CELEX: 62019CJ0106
Žaloba o neplatnosť
Inštitucionálne právo
Nariadenie (EÚ) 2018/1718
Umiestnenie sídla Európskej agentúry pre lieky (EMA) v Amsterdame (Holandsko)
Článok 263 ZFEÚ
Prípustnosť
Záujem na podaní žaloby
Aktívna legitimácia
Priama a osobná dotknutosť
Rozhodnutie prijaté zástupcami vlád členských štátov popri zasadnutí Rady s cieľom umiestniť sídlo agentúry Európskej únie
Neexistencia záväzných účinkov v právnom poriadku Únie
Právomoci Parlamentu

Talianska republika (C‑106/19) a Comune di Milano (mesto Miláno, Taliansko) (C‑232/19) sa svojimi žalobami domáhajú zrušenia nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1718 zo 14. novembra 2018, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 726/2004, pokiaľ ide o umiestnenie sídla Európskej agentúry pre lieky (
Ú. v. EÚ L 291, 2018, s. 3
; ďalej len „napadnuté nariadenie“).
Právny rámec
Dňa 12. decembra 1992 zástupcovia vlád členských krajín prijali na základe vzájomnej dohody v súlade s článkom 216 Zmluvy EHS, článkom 77 Zmluvy ESUO a článkom 189 Zmluvy ESAE rozhodnutie o určení sídla inštitúcií a určitých orgánov a útvarov európskych spoločenstiev (
Ú. v. ES C 341, 1992, s. 1
; Mim. vyd. 01/001, s. 223; ďalej len „rozhodnutie z Edinburghu“).
Článok 1 rozhodnutia z Edinburghu upravuje miesto sídla Európskeho parlamentu, Rady Európskej únie, Európskej komisie, Súdneho dvora Európskej únie, Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru, Európskeho dvora audítorov a Európskej investičnej banky.
Článok 2 tohto rozhodnutia stanovuje:
„Rozhodnutie o sídle ostatných orgánov a útvarov, ktoré boli vytvorené alebo ktoré budú vytvorené, sa prijíma na základe vzájomnej dohody medzi zástupcami vlád členských krajín na niektorom z nasledujúcich zasadnutí Rady Európy [Európskej rady –
neoficiálny preklad
] pri zohľadnení výhod, ktoré vyplývajú z vyššie uvedených ustanovení pre príslušné členské krajiny; členské krajiny, v ktorých nemá v súčasnosti sídlo žiadna inštitúcia spoločenstiev, budú uprednostnené.“
Článok 341 ZFEÚ stanovuje, že „sídlo orgánov Únie sa určí po vzájomnej dohode vlád členských štátov“.
Protokol (č. 6) o umiestnení sídel inštitúcií a niektorých orgánov, úradov a agentúr a útvarov Európskej únie (ďalej len „protokol č. 6“), pripojený k Zmluvám EÚ, FEÚ a ESAE, stanovuje:
„Zástupcovia vlád členských štátov,
so zreteľom na článok 341 Zmluvy o fungovaní Európskej únie a článok 189 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu,
pripomínajúc a potvrdzujúc rozhodnutie z 8. apríla 1965 a bez toho, aby boli dotknuté rozhodnutia týkajúce sa sídla budúcich orgánov, úradov a agentúr a odborov,
sa dohodli na týchto ustanoveniach…:
Jediný článok
a) Európsky parlament má svoje sídlo v Štrasburgu….
b) Rada má svoje sídlo v Bruseli.…
c) Komisia má svoje sídlo v Bruseli.…
d) Súdny dvor Európskej únie má svoje sídlo v Luxemburgu.
e) Dvor audítorov má svoje sídlo v Luxemburgu.
f) Hospodársky a sociálny výbor má svoje sídlo v Bruseli.
g) Výbor regiónov má svoje sídlo v Bruseli.
h) Európska investičná banka má svoje sídlo v Luxemburgu.
i) Európska centrálna banka má svoje sídlo vo Frankfurte.
j) Úrad Európskej polície (Europol) má svoje sídlo v Haagu.“
Okolnosti predchádzajúce sporu
Európska agentúra na hodnotenie liekov bola vytvorená nariadením Rady (EHS) č. 2309/93 z 22. júla 1993, na základe ktorého sa stanovujú postupy spoločenstva v oblasti povoľovania a kontroly liekov pre použitie v humánnej a veterinárnej medicíne a zriaďuje sa Európska agentúra na hodnotenie liekov (
Ú. v. ES L 214, 1993, s. 1
; Mim. vyd. 13/012, s. 151). Nariadenie neobsahovalo nijaké ustanovenie o umiestnení sídla tejto agentúry.
Podľa článku 1 písm. e) rozhodnutia 93/C 323/01 z 29. októbra 1993 prijatého spoločnou dohodou zástupcami vlád členských štátov zasadajúcich na úrovni hláv štátov a predsedov vlád o umiestnení sídiel určitých orgánov a oddelení Európskych spoločenstiev a Europolu (
Ú. v. ES C 323, 1993, s. 1
; Mim. vyd. 01/001, s. 229) sa sídlo tejto agentúry nachádzalo v Londýne (Spojené kráľovstvo).
Nariadenie č. 2309/93 bolo zrušené a nahradené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 726/2004 z 31. marca 2004, ktorým sa stanovujú postupy Spoločenstva pri povoľovaní liekov na humánne použitie a na veterinárne použitie a pri vykonávaní dozoru nad týmito liekmi a ktorým sa zriaďuje Európska agentúra pre lieky (
Ú. v. EÚ L 136, 2004, s. 1
; Mim. vyd. 13/034, s. 229). Týmto nariadením bola Európska agentúra na hodnotenie liekov premenovaná na „Európsku agentúru pre lieky“. Nariadenie neobsahovalo nijaké ustanovenie týkajúce sa umiestnenia sídla agentúry.
Dňa 29. marca 2017 v súlade s článkom 50 ods. 2 ZEÚ Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska oznámilo Európskej rade svoj úmysel vystúpiť z Európskej únie.
Dňa 22. júna 2017 v rámci zasadnutia Európskej rady, ktoré sa týkalo postupu stanoveného v článku 50 ZEÚ, hlavy štátov alebo predsedovia vlád ostatných 27 členských štátov prijali na návrh predsedu Európskej rady a predsedu Komisie postup na účely prijatia rozhodnutia o premiestnení sídla EMA a Európskeho orgánu pre bankovníctvo v rámci vystúpenia Spojeného kráľovstva z Únie (ďalej len „pravidlá výberu“).
Pravidlá výberu najmä stanovovali, že toto rozhodnutie by malo byť prijaté na základe spravodlivého a transparentného rozhodovacieho procesu s organizovanou výzvou na predkladanie ponúk na základe konkrétnych objektívnych kritérií.
V tejto súvislosti bolo v odseku 3 pravidiel výberu stanovených šesť kritérií, konkrétne i) záruka, že agentúra môže byť zriadená na navrhnutom mieste a vykonávať svoju funkciu k dátumu vystúpenia Spojeného kráľovstva z Únie; ii) dostupnosť navrhnutej lokality; iii) existencia primeraných vzdelávacích zariadení pre deti personálu agentúry; iv) primeraný prístup detí a manželských partnerov na trh práce, k sociálnemu zabezpečeniu a zdravotnej starostlivosti; v) zabezpečenie kontinuity činnosti a vi) geografická rovnováha.
V pravidlách výberu bolo uvedené, že tieto kritériá obdobne vychádzajú z kritérií stanovených v spoločnom prístupe, ktorý je pripojený k spoločnému vyhláseniu Európskeho parlamentu, Rady a Komisie z 19. júla 2012 k decentralizovaným agentúram (ďalej len „spoločné vyhlásenie z roku 2012“), s osobitným zreteľom na skutočnosť, že EMA a Európsky orgán pre bankovníctvo obe už existujú a že zabezpečenie ich kontinuity je kľúčové.
Odsek 2 pravidiel výberu okrem toho stanovoval, že rozhodnutie sa prijme na základe hlasovania, ktorého výsledok sa členské štáty vopred zaviazali rešpektovať. Uvádzalo sa v nich konkrétne, že v prípade rovnosti hlasov zvyšných ponúk v treťom kole hlasovania sa rozhodnutie prijme na základe žrebovania medzi ponukami s rovnakým počtom hlasov.
Komisia 30. septembra 2017 uverejnila svoje posúdenie 27 ponúk, ktoré predložili členské štáty.
Rada 31. októbra 2017 uverejnila oznámenie, v ktorom doplnila pravidlá výberu v praktických otázkach týkajúcich sa hlasovania.
Dňa 20. novembra 2017 ponuky Talianskej republiky a Holandského kráľovstva získali rovnaký najvyšší počet hlasov v treťom kole hlasovania. Následne bola na základe žrebovania v súlade s odsekom 2 pravidiel výberu vybratá ponuka Holandského kráľovstva.
V dôsledku toho v ten istý deň zástupcovia členských štátov vybrali v rámci zasadnutia Rady Amsterdam ako nové sídlo EMA (ďalej len „rozhodnutie z 20. novembra 2017“). V zápisnici a v tlačovej správe z tohto zasadnutia sa uvádzalo:
„Komisia teraz pripraví legislatívne návrhy, ktoré budú odrážať dnešné hlasovanie a prijmú sa riadnym legislatívnym postupom za účasti Európskeho parlamentu. Rada a Komisia sa zaviazali, že zaistia, aby sa tieto legislatívne návrhy spracovali čo najskôr vzhľadom na naliehavosť záležitosti.“
Komisia 29. novembra 2017 prijala návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 726/2004, pokiaľ ide o umiestnenie sídla Európskej agentúry pre lieky [COM(2017) 735 final]. V dôvodovej správe tohto návrhu nariadenia sa uvádzalo, že „vzhľadom na to, že Spojené kráľovstvo 29. marca 2017 v súlade s článkom 50 Zmluvy o Európskej únii oznámilo svoj úmysel vystúpiť z Únie, zvyšných 27 členských štátov vybralo v rámci zasadnutia Rady pre všeobecné záležitosti (,článok 50‘) ako nové sídlo [EMA] Amsterdam v Holandsku“. Článok 1 tohto návrhu stanovoval, že do nariadenia č. 726/2004 sa vloží článok 71a s týmto znením: „[EMA] má sídlo v Amsterdame v Holandsku.“
Dňa 14. novembra 2018 bolo prijaté napadnuté nariadenie na základe článku 114 a článku 168 ods. 4 písm. c) ZFEÚ.
Odôvodnenia 1, 2 a 3 tohto nariadenia stanovujú:
„(1)
Vzhľadom na to, že Spojené kráľovstvo 29. marca 2017 v súlade s článkom 50 Zmluvy o Európskej únii (ďalej len ,Zmluva o EÚ‘) oznámilo svoj úmysel vystúpiť z Únie, zvyšných 27 členských štátov na stretnutí 20. novembra 2017 v rámci zasadnutia Rady vybralo Amsterdam v Holandsku ako nové sídlo [EMA] (ďalej len ,agentúra‘).
(2)
So zreteľom na článok 50 ods. 3 Zmluvy o EÚ by [EMA] mala začať pôsobiť vo svojom novom sídle od 30. marca 2019.
(3)
Na zabezpečenie riadneho fungovania [EMA] na svojom novom mieste, by sa mala predtým, ako sa [EMA] presťahuje do svojho nového miesta, uzatvoriť medzi [EMA] a Holandskom dohoda o sídle.“
Článkom 1 napadnutého nariadenia bol do nariadenia č. 726/2004 vložený článok 71a s týmto znením:
„[EMA] má sídlo v Amsterdame v Holandsku.
Príslušné orgány Holandska prijmú všetky potrebné opatrenia na zabezpečenie toho, aby sa [EMA] mohla presídliť do svojho dočasného miesta najneskôr do 1. januára 2019 a do svojho trvalého miesta najneskôr do 16. novembra 2019.
Príslušné orgány Holandska predložia Európskemu parlamentu a Rade písomnú správu o pokroku dosiahnutom pri úpravách dočasných priestorov a výstavbe budovy trvalého sídla do 17. februára 2019 a potom každé tri mesiace až dočasu, kým sa [EMA] nepresídli do svojho trvalého miesta.“
Podľa svojho článku 2 prvého a druhého odseku napadnuté nariadenie nadobudlo účinnosť dňom uverejnenia v
Úradnom vestníku Európskej únie
a uplatňovalo sa od 30. marca 2019.
Návrhy účastníkov konania
Vec C‑106/19
Talianska republika navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zrušil napadnuté nariadenie a
–
uložil Rade a Parlamentu povinnosť nahradiť trovy konania.
Rada navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zamietol žalobu ako nedôvodnú a
–
uložil Talianskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
Parlament navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zamietol žalobu a
–
uložil Talianskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
Vec C‑232/19
Comune di Milano navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zrušil napadnuté nariadenie,
–
vyhlásil, že rozhodnutie z 20. novembra 2017 je bez právnych účinkov, a
–
uložil Rade a Parlamentu povinnosť nahradiť trovy konania.
Rada navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zamietol žalobu ako neprípustnú,
–
zamietol žalobu ako nedôvodnú a
–
uložil Comune di Milano povinnosť nahradiť trovy konania.
Parlament navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zamietol žalobu ako neprípustnú alebo v každom prípade ako nedôvodnú a
–
uložil Comune di Milano povinnosť nahradiť trovy konania.
Podaním doručeným do kancelárie Súdneho dvora 29. apríla 2019 Parlament namietol neprípustnosť žaloby v súlade s článkom 151 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
V pripomienkach doručených do kancelárie Súdneho dvora 1. júla 2019 Comune di Milano v prvom rade navrhla, aby Súdny dvor zamietol túto námietku neprípustnosti, a subsidiárne, aby prejednanie námietky spojil s konaním vo veci samej.
Konanie na Súdnom dvore
Rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 20. mája 2019 a zo 14. júna 2019 vo veciach C‑106/19 a C‑232/19 bolo Holandskému kráľovstvu a Komisii umožnené vstúpiť do konania na podporu návrhov Rady a Parlamentu.
Rozhodnutím z 26. novembra 2019 bolo prejednanie námietky neprípustnosti vznesenej Parlamentom vo veci C‑232/19 spojené s konaním vo veci samej.
Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 19. decembra 2019 boli veci C‑106/19 a C‑232/19 spojené na účely ďalšieho konania, ako aj na účely vyhlásenia rozsudku.
Dňa 19. novembra 2020 Parlament podľa článku 16 tretieho odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie navrhol, aby tieto veci prejednala veľká komora Súdneho dvora.
O návrhu na skrátené konanie
Samostatným podaním z 11. februára 2019 Talianska republika navrhla, aby bola vec C‑106/19 prejednaná v skrátenom konaní podľa článku 133 rokovacieho poriadku. Na podporu tohto návrhu tvrdila, že ku dňu podania žaloby prebieha dočasné presídľovanie EMA do Amsterdamu a že konečné presídlenie sa má uskutočniť v novembri 2019, v dôsledku čoho je prejednanie tejto veci mimoriadne naliehavé.
Článok 133 ods. 1 rokovacieho poriadku stanovuje, že ak si povaha veci vyžaduje prejednať ju bez zbytočného odkladu, môže predseda Súdneho dvora na žiadosť žalobcu alebo žalovaného po vypočutí druhého účastníka konania, sudcu spravodajcu a generálneho advokáta rozhodnúť, že vec sa prejedná v skrátenom súdnom konaní.
V prejednávanej veci predseda Súdneho dvora 15. februára 2021 po vypočutí ďalších účastníkov konania, sudcu spravodajcu a generálneho advokáta rozhodol, že tomuto návrhu nevyhovie.
Vyhovenie návrhu by totiž Talianskej republike neumožnilo dosiahnuť pozastavenie prebiehajúceho uplatňovania napadnutého nariadenia a predovšetkým procesu premiestňovania sídla EMA z Londýna do Amsterdamu. Navyše vzhľadom na citlivosť a zložitosť právnych problémov, ktoré nastoľuje vec C‑106/19, ako aj s ňou súvisiace veci, na ktoré sa Talianska republika odvoláva vo svojom návrhu, by bolo sotva možné uplatniť také konanie, a to najmä v dôsledku toho, že sa nezdá byť vhodné skrátiť písomnú časť konania na Súdnom dvore (pozri analogicky rozsudok z 18. mája 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a i.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, bod
, ako aj citovanú judikatúru).
O žalobe
O prípustnosti žaloby podanej zo strany Comune di Milano vo veci C‑232/19
Argumentácia účastníkov konania
Rada tvrdí, že žaloba vo veci C‑232/19 je zjavne neprípustná, lebo Comune di Milano nemá aktívnu legitimáciu ani záujem na podaní žaloby proti napadnutému nariadeniu.
Pokiaľ ide po prvé o aktívnu legitimáciu, Rada tvrdí, že Comune di Milano nie je priamo a osobne dotknutá napadnutým nariadením, ktoré predstavuje legislatívny akt v zmysle článku 289 ods. 3 ZFEÚ, prijatý v súlade s riadnym legislatívnym postupom podľa článku 294 ZFEÚ.
Rada sa totiž na jednej strane, pokiaľ ide o to, či je Comune di Milano priamo dotknutá napadnutým nariadením, domnieva, že Comune di Milano nepreukázala, aké škody utrpela z materiálneho hľadiska v dôsledku prijatia tohto nariadenia. Skutočnosť, že Talianska republika vybrala Comune di Milano v rámci svojej kandidatúry na miesto sídla EMA, nemá za následok jej priamu dotknutosť týmto nariadením.
Na druhej strane, pokiaľ ide o to, či je Comune di Milano osobne dotknutá napadnutým nariadením, Rada tvrdí, že Comune di Milano nepreukázala, v akom zmysle prijatie tohto nariadenia zasiahlo do konkrétneho vykonávania jej právomocí, ktoré sú vymedzené v talianskom právnom poriadku. Okrem toho, keďže Comune di Milano sa nepodieľala na postupe prijímania uvedeného nariadenia, skutočnosť, že sa zúčastnila na príprave talianskej ponuky vo výberovom konaní, nepreukazuje, že je týmto nariadením osobne dotknutá.
V tomto smere Rada poukazuje na to, že právo Únie v procesných ustanoveniach ani v aktoch určených na výber sídla EMA nepriznáva nijaké osobitné právo na účasť iným subjektom než členským štátom. Judikatúra, ktorú cituje Comune di Milano a ktorá priznáva aktívnu legitimáciu jednotlivcom, ak sú výslovne spomenutí v prípravných dokumentoch napadnutých aktov, ktoré vyplývajú z konkrétneho zohľadnenia skutočností týkajúcich sa týchto jednotlivcov, je irelevantná. Rovnako Comune di Milano nepreukázala, aké špecifické okolnosti charakterizujú jej právne postavenie takým spôsobom, aby mohla byť považovaná za adresáta napadnutého nariadenia. Rada navyše zdôrazňuje, že odkaz na zásady stanovené v oblasti verejného obstarávania je irelevantný. Nakoniec údajné výdavky, ktoré Comune di Milano vynaložila z vlastnej iniciatívy, nepreukazujú, že je osobne dotknutá týmto nariadením.
Pokiaľ ide po druhé o záujem na podaní žaloby, podľa názoru Rady Comune di Milano nepreukázala, že má osobný, vzniknutý a skutočný záujem na konaní o podanej žalobe. V prvom rade prípadný úspech tejto žaloby by mal za následok len zrušenie aktu, ktorý obsahuje rozhodnutie členských štátov umiestniť EMA do Amsterdamu, a nie určenie mesta Miláno ako takého za nové sídlo tejto agentúry. Tento prípadný úspech by ďalej nepostačoval na zaručenie splnenia podmienok na získanie náhrady škody. Nakoniec prípadné hospodárske alebo sociálne dôsledky prijatia aktu Únie samy osebe neumožňujú preukázať, že subjekt územnej samosprávy je osobne dotknutý týmto aktom. Subjekt územnej samosprávy má záujem na konaní len vtedy, keď môže sporné rozhodnutie vyvolať priaznivé účinky na jeho právne postavenie, t. j. keď má toto rozhodnutie vplyv na výkon právomocí, ktoré mu priznáva vnútroštátne právo.
Parlament tiež tvrdí, že Comune di Milano nemá aktívnu legitimáciu a dokonca ani záujem na podaní žaloby proti napadnutému nariadeniu. Predovšetkým poukazuje na to, že keďže nariadenie je legislatívny akt Únie v zmysle článku 289 ods. 3 ZFEÚ, je úlohou Comune di Milano preukázať, že je ním priamo a osobne dotknutá. Toto preukázanie však v prejednávanej veci jednoznačne chýba.
Po prvé, pokiaľ ide o aktívnu legitimáciu, Parlament na jednej strane tvrdí, že skutočnosti, na ktoré sa odvoláva Comune di Milano, nepreukazujú, že je priamo dotknutá napadnutým nariadením, ktoré iba stanovuje, že nové sídlo EMA bude v Amsterdame. Nariadenie v podstate len stanovuje nové sídlo EMA v nadväznosti na návrh Komisie. Normotvorcovi Únie nebol nikdy predložený návrh na umiestnenie tohto sídla do Milána. Keďže neexistuje právna súvislosť medzi voľbou uskutočnenou v rozhodnutí z 20. novembra 2017 a návrhom Komisie, na základe ktorého bolo uvedené nariadenie prijaté, nie je možné vychádzať z toho, že Comune di Milano je priamo dotknutá ustanoveniami tohto nariadenia.
Na druhej strane Parlament tvrdí, že Comune di Milano nie je ani osobne dotknutá napadnutým nariadením, keďže okolnosti, na ktoré sa tento subjekt odvoláva, nepostačujú na preukázanie toho, že sa nachádza v situácii, ktorá ho charakterizuje vo vzťahu k akejkoľvek inej osobe v zmysle judikatúry Súdneho dvora. Predovšetkým prípadná účasť Comune di Milano v rámci spolupráce členských štátov na účely stanovenia miesta nového sídla EMA, najmä na základe pravidiel výberu schválených 22. júna 2017, by nemohla mať za následok charakterizovanie mesta Miláno takým spôsobom, aby bola splnená podmienka osobnej dotknutosti podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ. Navyše tieto pravidlá bez ohľadu na to, akú hodnotu im treba pripísať, nepriznávajú pri výbere z predložených ponúk nijakú osobitnú úlohu orgánom miestnej samosprávy, ale táto úloha je vyhradená pre vlády dotknutých členských štátov. V tomto smere sa situácia v prejednávanej veci líši od situácií v oblasti antidumpingových ciel alebo verejného obstarávania, kde je účasť určitých aktérov výslovne upravená v platnej právnej úprave.
Po druhé, pokiaľ ide o záujem Comune di Milano na konaní, Parlament sa domnieva, že tvrdenia Comune di Milano z právneho hľadiska dostatočne nepodporujú existenciu takého osobného a skutočného záujmu. V prvom rade je ťažko predstaviteľné, že prípadné zrušenie napadnutého nariadenia by jej mohlo priniesť prospech v zmysle príslušnej judikatúry, keďže toto nariadenie nemá priamy vplyv na právne postavenie Comune di Milano. Parlament ďalej tvrdí, že v každom prípade záujem, ktorého sa dovoláva Comune di Milano, nemožno pokladať za „osobný“ záujem. Je totiž zjavné, že nariadenie nijako nezasahuje do legislatívnej ani finančnej autonómie Comune di Milano, keďže len stanovuje, že nové sídlo EMA bude v Amsterdame. V tomto smere Parlament uvádza, že na výberovom konaní sa zúčastnila talianska vláda, a nie Comune di Milano. Okrem toho, aj keby bolo napadnuté nariadenie zrušené, presun sídla EMA do Milána by bol čisto hypotetický, takže sa naň nemožno odvolávať na účely odôvodnenia záujmu Comune di Milano na konaní. Nakoniec Parlament tvrdí, že prípadným zrušením tohto nariadenia by nemohol byť obnovený stav, ktorý nariadenie nezmenilo.
Comune di Milano zas tvrdí, že vie odôvodniť nielen svoju aktívnu legitimáciu na to, aby sa domáhala zrušenia napadnutého nariadenia, ale aj záujem na konaní.
Čo sa týka konkrétne jej aktívnej legitimácie, Comune di Milano zdôrazňuje, že napadnuté nariadenie, ktoré vyvoláva účinky
erga
omnes
a je priamo uplatniteľné, sa nepopierateľne dotýka jej právneho postavenia ako kandidujúceho mesta, ktoré sa aktívne zúčastňovalo na procese určovania nového sídla EMA. Tvrdí, že podobne ako v prípade judikatúry v oblasti antidumpingových ciel alebo verejného obstarávania osoby, ktoré boli identifikované alebo sa zúčastnili na konaní, na základe ktorého bol prijatý určitý akt, majú osobitnú legitimáciu na podanie žaloby proti tomuto aktu. Zdôrazňuje, že v priebehu výberového konania, ktoré je predmetom prejednávanej veci a ktorého výsledok určil obsah napadnutého nariadenia, mesto Miláno získalo najvyšší počet hlasov, a keďže jeho kandidatúra spĺňala všetky stanovené požiadavky, jediným dôvodom, pre ktorý nebolo určené za nové sídlo EMA, je protiprávnosť tohto nariadenia.
Posúdenie Súdnym dvorom
Na úvod treba pripomenúť, že žalobu regionálneho alebo miestneho subjektu nemožno považovať za žalobu členského štátu, lebo pojem „členský štát“ v zmysle článku 263 ZFEÚ sa týka iba vládnych orgánov členských štátov (rozsudok z 13. januára 2022, Nemecko a i./Komisia,
C‑177/19 P až C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
, bod
, ako aj citovaná judikatúra).
Také subjekty rovnako ako všetky fyzické alebo právnické osoby uvedené v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ podliehajú osobitným podmienkam, ktoré toto ustanovenie upravuje. Musia teda osobitne a kumulatívne preukázať ako záujem na konaní, tak aj svoju aktívnu legitimáciu na podanie žaloby proti aktu, ktorého zrušenia sa domáhajú (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. septembra 2015, Mory a i./Komisia,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, bod
, ako aj citovanú judikatúru).
–

O záujme Comune di Milano na konaní
Žaloba o neplatnosť podaná fyzickou alebo právnickou osobou je podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora prípustná len v rozsahu, v akom má táto osoba právny záujem na zrušení napadnutého aktu. Predpokladom takéhoto záujmu je, že samotné zrušenie aktu musí byť spôsobilé vyvolať právne následky, a teda žaloba musí byť spôsobilá svojím výsledkom priniesť prospech pre účastníka konania, ktorý ju podal. Dôkaz takého záujmu, ktorý sa posudzuje ku dňu podania žaloby a ktorý predstavuje podstatnú a prvú podmienku každého návrhu na začatie konania, musí predložiť žalobca (rozsudky z 18. októbra 2018, Gul Ahmed Textile Mills/Rada,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, bod
, ako aj z 27. marca 2019, Canadian Solar Emea a i./Rada,
C‑236/17 P
,
EU:C:2019:258
, bod
).
V prejednávanej veci by prípadné zrušenie napadnutého nariadenia mohlo mať za následok prijatie nového nariadenia, ktoré by sa z vecného hľadiska líšilo od napadnutého nariadenia. Ako totiž tvrdí Comune di Milano, po takom zrušení by nasledovalo obnovenie legislatívneho postupu s cieľom určiť miesto sídla EMA, v dôsledku čoho by bolo možné, že mesto Miláno bude navrhnuté a vybraté ako miesto tohto sídla a že na konci nového výberového konania bude určené, že toto mesto sa stane novým sídlom agentúry.
Z toho vyplýva, že Comune di Milano preukázala záujem na zrušení napadnutého nariadenia.
–

O aktívnej legitimácii Comune di Milano
V súlade s článkom 263 štvrtým odsekom ZFEÚ môže akákoľvek fyzická alebo právnická osoba za podmienok stanovených v prvom a druhom odseku podať žalobu proti aktom, ktoré sú jej určené alebo ktoré sa jej priamo a osobne týkajú, ako aj voči regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú si vykonávacie opatrenia.
V tomto smere regionálny alebo miestny subjekt môže v rozsahu, v akom má ako Comune di Milano právnu subjektivitu podľa vnútroštátneho práva, podať žalobu o neplatnosť podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ [rozsudok z 22. júna 2021, Venezuela/Rada (Opatrenia, ktoré sa dotkli tretieho štátu),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, bod
, ako aj citovaná judikatúra].
V prejednávanej veci treba konštatovať, že napadnuté nariadenie sa musí považovať za legislatívny akt, keďže bolo prijaté na základe článku 114 ZFEÚ v spojení s článkom 168 ods. 4 písm. c) ZFEÚ a v súlade s riadnym legislatívnym postupom. Za týchto okolností je žaloba prípustná, len ak možno Comune di Milano považovať za priamo a osobne dotknutú týmto nariadením.
Po prvé, pokiaľ ide o to, či je Comune di Milano priamo dotknutá napadnutým nariadením, treba pripomenúť, že podmienka stanovená v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ, podľa ktorej sa musí opatrenie, ktoré je predmetom žaloby, priamo týkať fyzickej alebo právnickej osoby, si vyžaduje splnenie dvoch kumulatívnych kritérií, a to konkrétne po prvé, aby sporné opatrenie priamo ovplyvňovalo právne postavenie tejto osoby, a po druhé, aby neponechávalo nijaký priestor na voľnú úvahu jeho adresátom povereným jeho uplatňovaním, keďže má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Únie bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení [pozri v tomto zmysle rozsudky zo 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisia, Komisia/Scuola Elementare Maria Montessori a Komisia/Ferracci,
C‑622/16 P až C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, bod
, ako aj z 22. júna 2021, Venezuela/Rada (Opatrenia, ktoré sa dotkli tretieho štátu),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, bod
a citovanú judikatúru].
Je potrebné postupne preskúmať, či Comune du Milano spĺňa obe tieto podmienky.
Po prvé napadnuté nariadenie určuje mesto Amsterdam za sídlo EMA s okamžitým a záväzným účinkom. Keďže nariadenie neponecháva nijaký priestor na voľnú úvahu, pokiaľ ide o určenie sídla EMA, a v tomto smere vyvoláva právne účinky bez potreby doplňujúcich opatrení, druhá požiadavka uvedená v bode 61 tohto rozsudku je splnená.
Ako v podstate zdôraznil generálny advokát v bode 97 svojich návrhov, toto konštatovanie nie je spochybnené skutočnosťou, že podľa odôvodnenia 3 napadnutého nariadenia konkrétne práva a povinnosti mesta Amsterdam budú podrobnejšie formulované v dohode o sídle, ktorá bude uzatvorená medzi EMA a Holandským kráľovstvom.
Po druhé, pokiaľ ide o to, či napadnuté nariadenie vyvoláva priame účinky na právne postavenie žalobkyne, treba zdôrazniť, že mesto Miláno, ktoré zastupuje Comune di Milano, bolo ako územný subjekt s právnou subjektivitou jedným z kandidujúcich miest na účely stanovenia nového sídla EMA.
Okrem toho je nesporné, že kandidatúra mesta Miláno bola výslovne preskúmaná počas legislatívneho postupu a že k návrhu Komisie spomenutému v bode 20 tohto rozsudku bolo v rámci konania v Parlamente podaných viacero pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov.
Za týchto okolností právne postavenie Comune di Milano bolo priamo dotknuté prijatím napadnutého nariadenia v rozsahu, v akom nariadenie právne záväzným spôsobom stanovilo mesto Amsterdam ako nové sídlo EMA, čo znamenalo automatické vylúčenie kandidujúceho mesta Miláno ako miesta tohto nového sídla.
Po druhé, pokiaľ ide o to, či je Comune di Milano osobne dotknutá napadnutým nariadením, z ustálenej judikatúry vyplýva, že aby bola osoba, ktorá podala žalobu o neplatnosť, osobne dotknutá všeobecne záväzným aktom, musí preukázať, že napadnutý akt sa jej dotýka na základe jej určitých osobitných vlastností alebo na základe okolnosti, ktorá ju charakterizuje vo vzťahu k akejkoľvek inej osobe, a tým ju individualizuje obdobným spôsobom ako osobu, ktorej je akt určený (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. júla 1963, Plaumann/Komisia,
25/62
,
EU:C:1963:17
, s. 223, ako aj z 20. januára 2022, Deutsche Lufthansa/Komisia,
C‑594/19 P
,
EU:C:2022:40
, bod
a citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci treba po prvé poukázať na to, že podľa odôvodnenia 1 napadnutého nariadenia bolo nariadenie prijaté v nadväznosti na výberové konanie, ktoré viedlo k prijatiu rozhodnutia z 20. novembra 2017.
Je však nesporné, že v rámci uvedeného výberového konania Talianska republika určila mesto Miláno ako mesto kandidujúce na umiestnenie nového sídla EMA a že po treťom kole hlasovania získalo spolu s mestom Amsterdam, svojím priamym konkurentom, rovnaký najvyšší počet hlasov. Mesto Miláno teda patrilo do uzavretej skupiny miest kandidujúcich na umiestnenie tohto sídla, v dôsledku čoho sa v čase prijatia napadnutého nariadenia nachádzalo voči nemu v osobitnej situácii, v dôsledku čoho mu možno priznať právo na účinnú súdnu ochranu.
Po druhé, ako uvádza samotná Rada vo svojich písomných podaniach, poloha mesta Miláno bola viackrát výslovne spomenutá ako možné sídlo EMA počas legislatívneho postupu, v ktorom bolo prijaté napadnuté nariadenie.
Comune di Milano sa teda vzhľadom na okolnosti prejednávanej veci nachádza v skutkovej situácii, ktorá ju individualizuje obdobným spôsobom ako osobu, ktorej je akt určený.
Tento záver nie je spochybnený skutočnosťou, že vo výberovom konaní, ktoré sa uskutočnilo pred prijatím napadnutého nariadenia, zohrávali úlohu len členské štáty, a nie miestne orgány. Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru totiž vyplýva, že Comune di Milano bola úzko zapojená do prípravy ponuky, ktorú Talianska republika formálne predložila, a do administratívnych postupov, ktorých cieľom bolo propagovať Miláno na účely umiestnenia nového sídla EMA.
Na tento záver nemá vplyv ani judikatúra, ktorá sa odráža najmä v bode 73 rozsudku z 13. januára 2022, Nemecko a i./Komisia (
C‑177/19 P až C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
), a súvisí s osobitnou konfiguráciou, ktorá je odlišná od prejednávanej veci, v ktorej subjekt nižšej ako štátnej úrovne tvrdil, že akt, ktorého zrušenia sa domáha, mu bráni vykonávať vlastné právomoci, ktoré mu priznáva vnútroštátny ústavný poriadok, podľa vlastného uváženia.
Je pravda, že ako zdôrazňuje Parlament a Rada, na uznanie prípustnosti žaloby, ktorú podal subjekt územnej samosprávy členského štátu, nepostačuje, ak sa tento subjekt odvoláva na skutočnosť, že uplatňovanie alebo vykonávanie aktu Únie môže vo všeobecnosti ovplyvniť sociálno‑ekonomické podmienky na jeho území.
Žaloba, ktorú podala Comune di Milano, sa však týka osobitnej situácie, a to situácie, v ktorej bolo určité miesto určené ako sídlo agentúry Únie, v dôsledku čoho boli zamietnuté kandidatúry ďalších miest vrátane mesta Miláno, a teda rozhodnutie o stanovení sídla má za účinok určenie priaznivého či nepriaznivého osudu všetkých kandidatúr.
Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že bez ohľadu na právo podať samostatnú žalobu, ktoré má Talianska republika podľa článku 263 druhého odseku ZFEÚ, Comune di Milano je priamo a osobne dotknutá napadnutým nariadením, a teda má aktívnu legitimáciu na to, aby sa domáhala jeho zrušenia.
Z toho vyplýva, že žaloba podaná vo veci C‑232/19 je prípustná.
O veci samej
Talianska republika na podporu svojej žaloby vo veci C‑106/19 uvádza dva žalobné dôvody. Prvý žalobný dôvod je v podstate založený na porušení článkov 10, 13 a 14 ZEÚ, ako aj článku 114, článku 168 ods. 4 písm. c) a článkov 289 a 294 ZFEÚ v rozsahu, v akom Parlament v plnom rozsahu nevykonal svoje právomoci v legislatívnej oblasti. Druhý žalobný dôvod je založený na protiprávnosti rozhodnutia z 20. novembra 2017 ako základu napadnutého nariadenia.
Comune di Milano zas na podporu svojej žaloby vo veci C‑232/19 uvádza štyri žalobné dôvody. Prvý žalobný dôvod, ktorý smeruje priamo proti napadnutému nariadeniu, je založený na porušení zásad zastupiteľskej demokracie (článok 10 ZEÚ), inštitucionálnej rovnováhy a lojálnej spolupráce (článok 13 ZEÚ), ako aj podstatných formálnych náležitostí (článok 14 ZEÚ, ako aj články 289 a 294 ZFEÚ). Druhý až štvrtý žalobný dôvod, ktorými Comune di Milano namieta protiprávnosť rozhodnutia z 20. novembra 2017, z ktorého nariadenie vychádza, sú založené na zneužití právomoci, ako aj na porušení zásad transparentnosti, dobrej správy vecí verejných a rovnosti (druhý žalobný dôvod), na porušení zásad dobrej správy vecí verejných, transparentnosti a spolupráce (tretí žalobný dôvod), ako aj na porušení rozhodnutia Rady 2009/937/EÚ z 1. decembra 2009, ktorým sa prijíma rokovací poriadok Rady (
Ú. v. EÚ L 325, 2009, s. 35
), a pravidiel uvedených v oznámení Rady z 31. októbra 2017.
O prvom žalobnom dôvode vo veci C‑106/19 a prvom žalobnom dôvode vo veci C‑232/19
–

Argumentácia účastníkov konania
Prvým žalobným dôvodom vo veci C‑106/19 Talianska republika tvrdí, že napadnuté nariadenie bolo prijaté v rozpore s článkami 10 a 13 ZEÚ, s článkom 14 ods. 1 ZEÚ, s článkom 114 ZFEÚ, s článkom 168 ods. 4 písm. c) ZFEÚ, ako aj s článkami 289 a 294 ZFEÚ, keďže nebola rešpektovaná úloha Parlamentu ako spolunormotvorcu.
Na úvod Talianska republika zdôrazňuje, že vzhľadom na vývoj práva Únie a inštitucionálnej praxe nepatrí určovanie sídla agentúr Únie do právomoci členských štátov, ako je to v prípade určovania sídla inštitúcií Únie podľa článku 341 ZFEÚ, ale do právomoci Únie.
Podľa Talianskej republiky však Parlament nezohral v rozhodovacom procese, ktorý viedol k výberu nového sídla EMA a k prijatiu napadnutého nariadenia, čisto formálnu úlohu. Svedčia o tom okolnosti prijatia tohto nariadenia, najmä vyhlásenia Parlamentu pripojené k jeho pozícii prijatej v prvom čítaní z 15. marca 2018 a k jeho legislatívnemu uzneseniu z 25. októbra 2018, pričom týmito vyhláseniami jasne vyjadril ľútosť na tým, že bol vylúčený z tohto rozhodovacieho procesu. Parlament nemal možnosť vyjadriť sa k tejto voľbe a v dôsledku toho ani vykonať svoje právomoci spolunormotvorcu, a to vo fáze, ktorá viedla k prijatiu rozhodnutia z 20. novembra 2017, ani v rámci postupu prijímania napadnutého nariadenia, lebo návrh Komisie a pozícia prijatá Radou počas tohto postupu mu nenechali nijaký skutočný priestor na zásah.
Prvým žalobným dôvodom vo veci C‑232/19 Comune di Milano tvrdí, že napadnuté nariadenie bolo prijaté v rozpore s výsadami Parlamentu. Je nepochybné, že voľba sídla EMA je výsledkom procesu ukončeného prijatím rozhodnutia z 20. novembra 2017, ktoré určilo obsah tohto nariadenia, a teda umiestnenie sídla EMA do Amsterdamu, mimo riadneho legislatívneho postupu. Parlament nebol nikdy do tohto procesu zapojený, hoci podľa článku 294 ZFEÚ si riadny legislatívny postup vyžaduje jeho plnú a účinnú účasť. Rada a Komisia sa rozhodli vybrať mesto Amsterdam ako nové sídlo EMA, Parlament postavili pred hotovú vec a nenechali mu nijaký priestor na spochybnenie tohto rozhodnutia.
Z toho vyplýva porušenie inštitucionálnej rovnováhy Únie a zásad zastupiteľskej demokracie a lojálnej spolupráce (rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, bod
), ako aj porušenie podstatnej formálnej náležitosti (rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada,
C‑643/15 a C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, bod
).
Porušenie výsad Parlamentu počas legislatívneho procesu, ktorý viedol k umiestneniu nového sídla EMA do mesta Amsterdam, jasne vyplýva z vyhlásenia tejto inštitúcie, ako aj z pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, ktoré podala v prvom čítaní.
Rada, ktorú podporuje Holandské kráľovstvo, navrhuje zamietnuť prvý žalobný dôvod vo veci C‑106/19 a prvý žalobný dôvod vo veci C‑232/19.
Po prvé tvrdí, že ako dokazuje najmä množstvo pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov podaných k návrhu legislatívneho uznesenia, z preskúmania legislatívneho procesu uplatneného v prejednávanej veci jasne vyplýva, že Parlament o návrhu predloženom Komisiou viedol obsiahle rozpravy a posudzoval jednotlivé možnosti, než súhlasil s umiestnením sídla EMA do Amsterdamu. Parlament zároveň dosiahol začlenenie viacerých významných zmien do konečného legislatívneho textu. Tieto skutočnosti preukazujú, že z faktického hľadiska a bez ohľadu na akékoľvek politické vyhlásenia boli výsady Parlamentu dodržané.
Pokiaľ ide o tvrdenie založené na vyhláseniach Parlamentu, Rada spresňuje, že vôľa inštitúcie sa odráža v aktoch, ktoré má prijímať v súlade s platnými formálnymi postupmi. Za týchto okolností síce vysvetľujúce vyhlásenia, ktoré občas tento formálny postup sprevádzajú, môžu poskytnúť informácie o politických súvislostiach alebo uviesť politické dôvody, na ktorých je dané rozhodnutie založené, ako také sú však nepodstatné na účely posúdenia skutočného výkonu určitej právomoci.
Po druhé sa Rada domnieva, že právomoc určiť sídlo agentúry Únie majú zástupcovia vlád členských štátov, ktorí rozhodnú na základe vzájomnej dohody. Určenie sídla EMA v napadnutom nariadení má teda len deklaratórnu povahu a spolunormotvorca sa od neho nemohol odchýliť, aj keď mal v tomto smere možnosť nevyvinúť normotvornú činnosť.
V tomto smere Rada po prvé tvrdí, že právomoc na určenie sídla agentúry Únie nepatrí do právomoci, ktorú má Únia na hmotnoprávnu úpravu danej oblasti, a teda v prejednávanej veci do riadneho legislatívneho postupu. Podľa tejto inštitúcie má rozhodnutie o umiestnení sídla agentúry úplne inú povahu než rozhodnutia upravujúce vymedzenie právomocí, pravidlá fungovania, či dokonca organizáciu tejto agentúry. Také rozhodnutie sa vyznačuje silným politickým a symbolickým rozmerom, ktorý nie je obmedzený na špecifickú hmotnoprávnu oblasť dotknutej agentúry a presahuje rámec obyčajnej hospodárnosti či efektivity. Rada sa v tomto smere odvoláva na medzivládne vyhlásenia v tejto oblasti, najmä na rozhodnutie z Edinburghu, ale aj na súdnu agendu týkajúcu sa sídla Parlamentu.
Po druhé sa Rada domnieva, že článok 341 ZFEÚ zakladá právomoc členských štátov na určenie sídla agentúry Únie po vzájomnej dohode. Z analýzy historického vývinu tohto ustanovenia, ako aj z jeho kontextu totiž vyplýva, že odkaz na „[inštitúcie]“ sa nemá vykladať reštriktívne v tom zmysle, že odkazuje len na inštitúcie spomenuté v článku 13 ods. 1 ZEÚ. Taký výklad navyše zodpovedá ustálenej praxi v danej oblasti, ktorá je predmetom medziinštitucionálneho uznania, o čom svedčí článok 2 rozhodnutia z Edinburghu a spoločné vyhlásenie z roku 2012. Táto prax navyše jasne svedčí o tom, že rozhodnutie prijaté na základe vzájomnej dohody zástupcami vlád členských štátov zďaleka nemá len čisto politickú povahu, ale je právne záväzné do tej miery, že v niektorých prípadoch predstavuje podmienku nadobudnutia účinnosti základného aktu.
Podľa Rady si povahu právomoci Únie v určitej oblasti netreba zamieňať so spôsobom jej vykonávania v súlade so Zmluvami. Právomoc tak môže byť výlučná, lebo je spojená s oblasťou, ktorá si nevyhnutne vyžaduje činnosť na úrovni Únie, zároveň však môže byť stanovené, že sa vykonáva prostredníctvom rozhodnutia zástupcov vlád členských štátov, a nie inštitúcií Únie. Platí to napríklad pre menovanie sudcov a generálnych advokátov Súdneho dvora podľa článku 253 ZFEÚ a členov Všeobecného súdu podľa článku 254 ZFEÚ.
Rada nakoniec uvádza, že skutočnosť, že spolunormotvorcovia musia nasledovať voľbu uskutočnenú členskými štátmi, neznamená, že uvedenie miesta sídla príslušnej agentúry Únie v základnom legislatívnom akte nemá nijakú pridanú hodnotu. Okrem toho, že toto uvedenie je dôležitým faktorom právnej istoty, by totiž právny predpis mohol, ako je to v prejednávanej veci s vložením článku 71a do nariadenia č. 726/2004 nariadením 2018/1718, spojiť s týmto uvedením celý rad ďalších normatívnych prvkov, hmotnoprávnych i procesných, aby doplnil čisto zemepisné určenie sídla. Je to tak v prejednávanej veci, lebo v článku 71a nie je uvedené len to, že sídlo EMA sa nachádza v Amsterdame, ale zároveň ukladá príslušným holandským orgánom na jednej strane povinnosť prijať všetky opatrenia potrebné na zaručenie toho, že presídlenie EMA do miesta dočasného sídla a následne do miesta konečného sídla sa uskutoční v konkrétnej lehote, a na druhej strane povinnosť pravidelne predkladať Parlamentu a Rade písomné správy, až kým sa EMA nepresťahuje do svojho konečného sídla. Tieto dodatočné záväzné účinky teda vyplývajú priamo a výlučne z napadnutého nariadenia, pri prijímaní ktorého Parlament v plnej miere vykonal svoje právomoci spolunormotvorcu, a nie z voľby sídla, ktorú uskutočnili zástupcovia vlád členských štátov.
Parlament tiež navrhuje zamietnuť prvý žalobný dôvod vo veci C‑106/19 a prvý žalobný dôvod vo veci C‑232/19, ale z iných dôvodov ako Rada.
Na úvod Parlament uvádza, že v plnej miere súhlasí s názorom žalobkýň, podľa ktorého taký akt, akým je rozhodnutie z 20. novembra 2017, nemôže v nijakom prípade legitímne obmedziť výkon právomocí, ktoré normotvorcovi Únie zverujú Zmluvy. Na rozdiel od tvrdení žalobkýň sa však Parlament domnieva, že vady, ktorými môže byť postihnuté toto rozhodnutie, nemôžu priamo ani nepriamo spôsobiť protiprávnosť napadnutého nariadenia.
Parlament v podstate tvrdí, že keďže zástupcovia vlád členských štátov nemajú nijakú právomoc na určenie sídla orgánov Únie, rozhodnutie z 20. novembra 2017 nemôže mať záväzný účinok, ktorý by mohol obmedziť pôsobnosť normotvorcu Únie. Pripustenie opaku by totiž znamenalo legitimizáciu existencie rozhodovacieho procesu, ktorý je cudzí inštitucionálnej architektúre stanovenej Zmluvami, ktorá členským štátom nepriznáva právomoc v oblasti určovania sídla inštitúcií alebo orgánov Únie, najmä jej agentúr. Takú výhradu právomoci nemožno vyvodiť ani z článku 341 ZFEÚ, v ktorom sú spomenuté výlučne „[inštitúcie] Únie“ upravené v článku 13 ods. 1 ZEÚ. Navyše vzhľadom na to, že inštitúcie Únie sa nemôžu dobrovoľne zrieknuť výkonu právomocí, ktoré im priznávajú Zmluvy, Komisia nemohla vo svojom návrhu nariadenia bez výhrady a bez vykonania diskrečného posúdenia schváliť voľbu, ktorú uskutočnili zástupcovia vlád členských štátov v rozhodnutí z 20. novembra 2017, rovnako ako spolunormotvorcovia sa nemohli právne zaviazať, že taký návrh prijmú. Z toho vyplýva, že následné dohody uzavreté medzi členskými štátmi, ktoré sa v prvom rade týkali pravidiel výberu prijatých 22. júna 2017 a následne voľby mesta Amsterdam ako nového sídla EMA v súlade s rozhodnutím z 20. novembra 2017, majú povahu čisto politických aktov spolupráce, ktoré nemôžu obmedziť právomoci inštitúcií Únie.
Parlament spresňuje, že sa nezriekol výkonu svojich legislatívnych právomocí, ktoré mu priznávajú Zmluvy. Pripomína, že prípadný politický vplyv pozície členských štátov na rozhodovací proces upravený v Zmluvách, najmä na právomoc legislatívnej iniciatívy priznanú Komisii a legislatívnu právomoc Parlamentu a Rady, nemôže byť dôvodom na zrušenie aktu prijatého na základe uvedeného postupu.
V prejednávanej veci sa Parlament usiloval zachovať svoje inštitucionálne postavenie všetkými prostriedkami, ktoré má k dispozícii, pričom počas celého legislatívneho postupu mu šlo najmä o to, aby bola zabezpečená kontinuita činnosti EMA, s cieľom zabrániť tomu, aby presídlenie tejto agentúry Únie ohrozilo riadne plnenie jej dôležitej úlohy v oblasti ochrany verejného zdravia. Na tento účel bol na podnet Parlamentu v druhom a treťom odseku článku 71a nariadenia č. 726/2004, vloženého napadnutým nariadením, stanovený harmonogram presídlenia a monitorovací mechanizmus. Rovnaký záujem sa odráža aj v odôvodneniach 3 až 5 tohto nariadenia, ktoré boli tiež vložené počas legislatívneho postupu.
Parlament nakoniec uvádza, že voľba sídla orgánu, úradu alebo agentúry Únie má síce pre členské štáty osobitný politický význam, táto skutočnosť však nie je dôvodom na to, aby bola členským štátom priznaná právomoc, ktorú im neudeľujú Zmluvy, akou je právomoc uskutočniť takú voľbu [pozri v tomto zmysle stanovisko zo 6. decembra 2001,
2/00
(Kartagenský protokol o biologickej bezpečnosti),
EU:C:2001:664
, bod
a citovanú judikatúru].
Iniciatíve vyvinutej v rámci medzivládnej spolupráce s cieľom určiť nové sídlo EMA teda treba pripísať len význam prísne politickej spolupráce, ktorá viedla k rozhodnutiu z 20. novembra 2017, ktoré má tiež politickú povahu a nie je právne záväzné. Toto rozhodnutie nezasahuje do právomocí priznaných inštitúciám Únie v rámci riadneho legislatívneho postupu, ktorý sa ako jediný uplatní v prejednávanej veci. Okrem toho a predovšetkým odporúčanie členských štátov uvedené v rozhodnutí z 20. novembra 2017 a výberové konanie, ktoré mu predchádzalo, nemožno pokladať za prípravnú fázu legislatívneho postupu, ktorý viedol k prijatiu napadnutého nariadenia. Všeobecnejšie netreba rozlišovať medzi právnym významom a politickými účinkami rozhodnutia z 20. novembra 2017.
Parlament spresňuje, že hoci sa v prejednávanej veci nakoniec rozhodol schváliť voľbu mesta Amsterdam ako nového sídla EMA, urobil to na základe právomoci voľnej úvahy, ktorá je mu priznaná v rámci úlohy spolunormotvorcu, a nie preto, že k tomu bol prinútený pozíciou členských štátov. Vyhlásenie Parlamentu pripojené k legislatívnemu uzneseniu z 25. októbra 2018 napokon na nijakom mieste nepriznáva rozhodnutiu z 20. novembra 2017 právnu záväznosť.
Komisia, ktorá vstúpila do konania na podporu návrhov Rady a Parlamentu, navrhuje zamietnuť prvý žalobný dôvod vo veciach C‑106/19 a C‑232/19.
Komisia sa rovnako ako Parlament domnieva, že voľba uskutočnená zástupcami vlád členských štátov nemohla narušiť jej právomoc iniciatívy ani výsady oboch žalovaných inštitúcií ako spolunormotvorcov. Vysvetľuje totiž, že aj keď článok 341 ZFEÚ nepopierateľne inšpiroval doposiaľ uplatňovanú prax pri vytváraní rôznych orgánov a agentúr Únie a hoci Komisia vo všeobecnosti používa svoju právomoc iniciatívy, pričom uznáva význam všeobecných politických dôvodov, ktoré súvisia predovšetkým s potrebou zabezpečiť geografickú rovnováhu pri určovaní jednotlivých sídel, a do návrhov aktov, ktorými sa agentúry Únie zriaďujú, nevkladá miesto ich sídla, má však možnosť odchýliť sa od tejto praxe, ako to urobila za rôznych okolností, keď miesto sídla niektorých agentúr Únie vo svojich legislatívnych návrhoch uviedla. Komisia teda z právneho hľadiska nie je povinná prebrať voľbu uskutočnenú zástupcami vlád členských štátov alebo určitými členskými štátmi. Rovnako Parlament nebol v nijakom prípade právne viazaný rozhodnutím zástupcov vlád členských štátov prijatým v súlade s týmto postupom.
Komisia zdôrazňuje, že treba rozlišovať medzi politickým vplyvom pozície členských štátov a jej právnou záväznosťou, ktorá v prejednávanej veci chýba. Toto rozlišovanie podľa Komisie potvrdzuje judikatúra, podľa ktorej na jednej strane, len Parlamentu a Rade prináleží určiť obsah legislatívneho aktu a na druhej strane existencia politických dôsledkov nemôže byť dôvodom na zrušenie aktu prijatého na konci legislatívneho postupu (rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, body
a
, ako aj citovaná judikatúra).
Komisia ďalej uvádza, že nie je dôvod domnievať sa, že spolunormotvorca, ktorému už Súdny dvor uznal schopnosť rozhodnúť o zriadení orgánu, akým je agentúra Únie (rozsudok z 2. mája 2006, Spojené kráľovstvo/Parlament a Rada,
C‑217/04
,
EU:C:2006:279
, body
a
), nemôže ako v prejednávanej veci nezávisle rozhodnúť o umiestnení sídla tejto agentúry. Komisia poukazuje na to, že počas rozpráv o návrhu napadnutého nariadenia v Parlamente bolo určenie mesta Miláno ako sídla EMA vylúčené po osobitnej rozprave. Táto skutočnosť preukazuje, že možnosť odchýliť sa od politického rozhodnutia zástupcov vlád členských štátov nie je čisto teoretická a že v prejednávanej veci nebol Parlament postavený pred „hotovú vec“.
–

Posúdenie Súdnym dvorom
Prvým žalobným dôvodom vo veci C‑106/19 a prvým žalobným dôvodom vo veci C‑232/19, ktoré treba preskúmať spoločne, Talianska republika a Comune di Milano v podstate tvrdia, že výsady Parlamentu neboli dodržané v procese, ktorý viedol k určeniu mesta Amsterdam za nové sídlo EMA, a to v rozpore s ustanoveniami Zmlúv, najmä článkov 10, 13 a 14 ZEÚ, článku 114, článku 168 ods. 4 písm. c) a článkov 289 a 294 ZFEÚ.
Pri skúmaní týchto žalobných dôvodov je potrebné na úvod sa vyjadriť k otázke, kto – členské štáty alebo normotvorca Únie – má právomoc stanoviť sídlo orgánu, úradu alebo agentúry Únie, čo si vyžaduje predovšetkým určenie, či sa článok 341 ZFEÚ, podľa ktorého sa sídlo „[inštitúcií]“ Únie stanoví „po vzájomnej dohode vlád členských štátov“, vzťahuje aj na orgány, úrady a agentúry Únie.
Totiž pokiaľ by bolo potrebné dospieť k záveru, že ako tvrdí Rada, táto právomoc je vyhradená členským štátom konajúcim na základe vzájomnej dohody, normotvorca Únie by sa právoplatne nemohol odchýliť od rozhodnutia prijatého v tejto oblasti členskými štátmi, hoci by mal možnosť nevyvinúť v tomto smere nijakú legislatívnu činnosť a hoci by bol akt, ktorý by mal prijať, len deklaratórny či potvrdzujúci.
Naopak, ak by bolo potrebné dospieť k záveru, že táto právomoc prináleží normotvorcovi Únie v súlade s právomocami, ktoré mu priznávajú Zmluvy, bolo by treba preskúmať, či rozhodnutie z 20. novembra 2017 obmedzilo výsady normotvorcu Únie a všeobecnejšie narušilo inštitucionálnu rovnováhu v postupe, ktorý viedol k prijatiu napadnutého nariadenia, ako tvrdí Talianska republika a Comune di Milano.
1)

O právomoci v oblasti určovania miesta sídla orgánov a agentúr Únie
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je pri výklade ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen znenie ustanovenia a ciele, ktoré sleduje, ale aj jeho kontext. Aj vývoj ustanovenia práva Únie môže obsahovať relevantné prvky pre jeho výklad (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. decembra 2018, Wightman a i.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, bod
a citovanú judikatúru).
Na základe týchto metód výkladu teda treba preskúmať, či sa článok 341 ZFEÚ uplatní na rozhodnutia o určení sídla orgánov a agentúr Únie.
Po prvé, pokiaľ ide o znenie článku 341 ZFEÚ, odkazuje len na „[inštitúcie] Únie“. V súlade s článkom 13 ods. 1 ZEÚ však pojem „inštitúcie“ odkazuje na presný zoznam subjektov, ktorý nezahŕňa orgány a iné subjekty Únie, najmä jej agentúry.
Po druhé, pokiaľ ide o kontext článku 341 ZFEÚ, v prvom rade treba poukázať na to, že ako zdôraznil generálny advokát Bobek v bode 94 svojich návrhov prednesených vo veciach Taliansko/Rada (Sídlo Európskej agentúry pre lieky) a Parlament/Rada (Sídlo Európskeho orgánu práce) (
C‑59/18, C‑182/18 a C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), Lisabonskou zmluvou sa upravili mnohé ustanovenia Zmlúv s cieľom vložiť do nich výslovnú zmienku o „orgánoch, úradoch alebo agentúrach Únie“, čo znamená explicitné rozlišovanie medzi na jednej strane inštitúciami Únie, ktoré sú výslovne uvedené v článku 13 ods. 1 ZEÚ, a na druhej strane orgánmi, úradmi a agentúrami Únie. Zatiaľ čo teda určité ustanovenia Zmluvy FEÚ sa týkajú len inštitúcií Únie, iné z týchto ustanovení, akými sú články 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 a 325, odkazujú všeobecnejšie na inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie. Pokiaľ ide o právomoc Súdneho dvora, platí to predovšetkým pre články 263, 265 a 267 ZFEÚ.
Treba však konštatovať, že znenie článku 341 ZFEÚ, ktoré sa týka len „[inštitúcií]“, zodpovedá zneniu ustanovení, ktoré tomuto článku predchádzali, a to článku 216 Zmluvy EHS (neskôr článok 216 Zmluvy ES, teraz článok 289 ES).
Skutočnosť, na ktorú poukazuje Rada, že v ustanoveniach siedmej časti Zmluvy FEÚ, nazvanej „Všeobecné a záverečné ustanovenia“, ktorej súčasťou je článok 341 ZFEÚ, sú spomínané „[inštitúcie]“, teda nemožno vykladať napriek tomu, že ako vyplýva z bodu 114 tohto rozsudku, Zmluva EÚ jasne rozlišuje medzi inštitúciami Únie na jednej strane a jej orgánmi, úradmi a agentúrami na druhej strane, ako prejav úmyslu autorov Zmlúv chápať pojem „inštitúcie“ v širokom zmysle tak, že nezahŕňa len subjekty vymenované v článku 13 ods. 1 ZEÚ, ale aj orgány, úrady a agentúry Únie zriadené Zmluvami alebo podľa nich, ktoré majú prispieť k dosahovaniu cieľov Únie. Platí to tým viac, že Zmluva EÚ a Zmluva FEÚ predstavujú jednotný ústavný základ pre Úniu podľa článku 1 tretieho odseku ZEÚ a článku 1 ods. 2 ZFEÚ, takže definícia pojmu „inštitúcie“ uvedená v článku 13 ods. 1 ZEÚ a rozlišovanie medzi týmito inštitúciami na jednej strane a orgánmi, úradmi a agentúrami Únie na druhej strane musia platiť prierezovo a jednotne v oboch Zmluvách.
Určujúci nie je ani široký výklad, ktorý Súdny dvor priznal pojmu „[inštitúcie]“ v zmysle článku 340 druhého odseku ZFEÚ, podľa ktorého „v prípade nezmluvnej zodpovednosti Únia, v súlade so zásadami spoločnými pre právne poriadky členských štátov, napraví akékoľvek škody spôsobené vlastnými [inštitúciami] alebo pracovníkmi pri výkone ich funkcií“.
Súdny dvor totiž síce rozhodol, že pojem „inštitúcia“ v zmysle uvedeného ustanovenia zahŕňa nielen inštitúcie Únie vymenované v článku 13 ods. 1 ZEÚ, ale aj všetky orgány, úrady a agentúry Únie zriadené Zmluvami alebo na ich základe, ktoré majú prispieť k dosiahnutiu cieľov Únie (rozsudok zo 16. decembra 2020, Rada a i./K. Chrysostomides & Co. a i.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P a C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, bod
a citovaná judikatúra), túto judikatúru však výslovne založil na tom, že na jednej strane orgány, úrady a agentúry Únie zriadené Zmluvami alebo na ich základe majú prispieť k dosiahnutiu cieľov Únie a že na druhej strane by bolo v rozpore s úmyslom autorov Zmlúv, keby sa Únia mohla vyhnúť dôsledkom ustanovení Zmlúv upravujúcich mimozmluvnú zodpovednosť Únie, keď koná prostredníctvom orgánu, úradu alebo agentúry (pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. decembra 1992, SGEEM a Etroy/BEI,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, body
až
).
Široký výklad pojmu „inštitúcie“ zo strany Súdneho dvora na účely uplatnenia článku 340 druhého odseku ZFEÚ teda zodpovedá potrebe, ktorú odôvodňujú všeobecné zásady spoločné pre právne poriadky členských štátov, na ktoré toto ustanovenie výslovne odkazuje, zabrániť tomu, aby sa Únia mohla vyhnúť uplatneniu režimu mimozmluvnej zodpovednosti podľa článku 268 ZFEÚ v spojení s článkom 340 druhým odsekom ZFEÚ a súdnemu preskúmaniu Súdnym dvorom, ktoré z neho vyplýva, keď koná prostredníctvom orgánu, úradu alebo agentúry Únie, iného než inštitúcie vymenované v článku 13 ods. 1 ZEÚ (pozri analogicky rozsudok z 2. decembra 1992, SGEEM a Etroy/BEI,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, body
a
). Platí to tým viac, že ako uviedol generálny advokát v bode 100 svojich návrhov, pojem „pracovníci“ uvedený v článku 340 druhom odseku ZFEÚ zahŕňa z funkčného hľadiska všetkých pracovníkov pracujúcich pre Úniu, či už v jej inštitúciách, alebo v orgánoch, úradoch a agentúrach.
V dôsledku toho nie je možné účelne sa dovolávať výkladu pojmu „[inštitúcie]“ v zmysle článku 340 druhého odseku ZFEÚ, ktorý upravuje mimozmluvnú zodpovednosť Únie, na účely analogického vymedzenia pôsobnosti článku 341 ZFEÚ, ktorý sa týka rozsahu právomocí vyhradených pre členské štáty podľa Zmlúv.
Rada sa nemôže účelne odvolávať ani na pojem „[inštitúcie]“ uvedený v článku 342 ZFEÚ, podľa ktorého „Rada prostredníctvom nariadení jednomyseľne určí pravidlá používania jazykov [inštitúciami] Únie, čím nie sú dotknuté ustanovenia uvedené v štatúte Súdneho dvora Európskej únie“. Ako totiž uviedol generálny advokát v bode 98 svojich návrhov prednesených vo veciach Taliansko/Rada (Sídlo Európskej agentúry pre lieky), Comune di Milano/Rada (Sídlo Európskej agentúry pre lieky) a Parlament/Rada (Sídlo Európskeho orgánu práce) (
C‑59/18, C‑182/18 a C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), pojem „[inštitúcie]“ v zmysle tohto článku netreba nevyhnutne vykladať tak, že zahŕňa orgány, úrady a agentúry Únie, keďže jazykový režim orgánu, úradu alebo agentúry Únie sa môže líšiť od režimu platného v jej inštitúciách.
Čo sa týka protokolu č. 6, ten síce, ako tvrdí Rada, neupravuje len sídlo inštitúcií Únie, ale aj sídlo niektorých orgánov a úradov Únie, okrem iného Europolu, a odkazuje na článok 341 ZFEÚ, nestanovuje však, že sídla orgánov a úradov Únie musia kolektívne určiť členské štáty podľa zásady uvedenej v tomto článku. V tomto smere treba poukázať na to, že spoločnou črtou týchto orgánov a úradov Únie je to, že ich zriadili členské štáty, čo neplatí pre agentúry Únie, akou je EMA, ktorú na základe zakladajúcich Zmlúv zriadil normotvorca Únie. Z tohto protokolu teda nemožno vyvodiť vôľu členských štátov uplatniť priamo alebo analogicky zásadu uvedenú v tomto článku na určenie sídla všetkých orgánov, úradov a agentúr Únie.
Ako zdôraznil generálny advokát Bobek v bode 112 svojich návrhov prednesených vo veciach Taliansko/Rada (Sídlo Európskej agentúry pre lieky), Comune di Milano/Rada (Sídlo Európskej agentúry pre lieky) a Parlament/Rada (Sídlo Európskeho orgánu práce) (
C‑59/18, C‑182/18 a C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), prijatie osobitného protokolu, naopak, svedčí o tom, že členské štáty sa domnievali, že ich kolektívne rozhodnutie o umiestnení sídla niektorých orgánov, úradov a agentúr Únie, ktoré sú taxatívne vymenované, musí byť osobitne zaradené do primárneho práva, aby vyvolávalo právne účinky v práve Únie.
Pokiaľ ide o priamy odkaz na článok 341 ZFEÚ v protokole č. 6, dá sa vysvetliť tým, že tento protokol sa v prvom rade vzťahuje na inštitúcie uvedené v článku 13 ods. 1 ZEÚ.
Navyše je pravda, že ako vyplýva z článku 2 rozhodnutia z Edinburghu, zástupcovia vlád členských štátov vyjadrili želanie vyhradiť si rozhodnutia o sídlach orgánov, úradov a agentúr Únie, rovnako ako ich článok 341 ZFEÚ výslovne a jasne oprávňuje určiť sídlo inštitúcií Únie. Okrem toho pri príležitosti medzivládnej konferencie, ktorá viedla k prijatiu Amsterdamskej zmluvy, bolo znenie rozhodnutia z Edinburghu prebraté ako protokol pripojený k Zmluvám EÚ, ES, ESUO a ESAE, z ktorého je dnes protokol č. 6 pripojený k Zmluvám EÚ, FEÚ a ESAE.
Na jednej strane však jediný článok posledného uvedeného protokolu v porovnateľnom znení ako článok 1 rozhodnutia z Edinburghu stanovuje len sídlo inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr zriadených členskými štátmi. Na druhej strane, hoci Súdny dvor tomuto rozhodnutiu priznal právnu záväznosť v rozsudku z 1. októbra 1997, Francúzsko/Parlament (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), na ktorý sa odvolal v ďalších nasledujúcich rozsudkoch [pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. decembra 2012, Francúzsko/Parlament,
C‑237/11 a C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, body
až
, a z 2. októbra 2018, Francúzsko/Parlament (Výkon rozpočtovej právomoci),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, bod
], článok 2 uvedeného rozhodnutia nemôže viesť k prijatiu výkladu článku 341 ZFEÚ, ktorý by bol v rozpore s jeho jednoznačným znením.
Rada sa v rámci kontextu odvoláva aj na predchádzajúcu inštitucionálnu prax v oblasti určovania sídla orgánov, úradov a agentúr Únie a tvrdí, že táto prax sa teší „inštitucionálnemu uznaniu“ vyjadrenému v spoločnom vyhlásení z roku 2012 a v spoločnom prístupe, ktorý je k nemu pripojený.
Z informácií poskytnutých Súdnemu dvoru v rámci prejednávaných vecí však vyplýva, že tvrdená prax zďaleka nie je všeobecná. Postupy uplatňované na určenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie totiž viedli buď len členské štáty, alebo do nich boli zapojené v rozličnej miere a na rôznych základoch inštitúcie Únie ako aktéri alebo neaktéri legislatívneho postupu.
Aj keby však bolo možné, ako tvrdí Rada, určiť ustálenú a konzistentnú predchádzajúcu prax, podľa ktorej boli sídla orgánov, úradov a agentúr Únie systematicky stanovované na základe politickej voľby uskutočnenej výlučne zástupcami vlád členských štátov, výklad článku 341 ZFEÚ, ktorý Rada presadzuje na základe tejto praxe, nemôže požívať nijaké „inštitucionálne uznanie“ vyjadrené v spoločnom vyhlásení z roku 2012 a v spoločnom prístupe, ktorý je k nemu pripojený. Ako je totiž zdôraznené v piatom odseku tohto vyhlásenia, vyhlásenie nie je právne záväzné a okrem toho neobsahuje nijaké uznanie výhrady právomoci členských štátov, pokiaľ ide o určenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie.
V každom prípade taká prax, ktorá by bola v rozpore s ustanoveniami Zmluvy FEÚ a najmä s článkom 341 ZFEÚ, keďže by napriek jeho jasnému zneniu rozšírila pôsobnosť tohto článku na určenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie, nemôže vytvoriť precedens zaväzujúci inštitúcie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. mája 2008, Parlament/Rada,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, bod
a citovanú judikatúru).
Po tretie a nakoniec, pokiaľ ide o cieľ článku 341 ZFEÚ, spočíva v zachovaní rozhodovacích právomocí členských štátov len pri určovaní sídla inštitúcií Únie. Na rozdiel od stanoviska, ktoré presadzovala Rada na pojednávaní, výklad tohto článku v tom zmysle, že sa nevzťahuje na orgány, úrady a agentúry Únie, by toto ustanovenie nezbavil potrebného účinku, ako zdôraznil generálny advokát Bobek v bode 138 návrhov prednesených vo veciach Taliansko/Rada (Sídlo Európskej agentúry pre lieky), Comune di Milano/Rada (Sídlo Európskej agentúry pre lieky) a Parlament/Rada (Sídlo Európskeho orgánu práce) (
C‑59/18, C‑182/18 a C‑743/19
,
EU:C:2021:812
). Je síce pravda, že sídlo inštitúcií Únie je už stanovené v primárnom práve, v prejednávanej veci v protokole č. 6, článok 341 ZFEÚ si však napriek tomu zachováva relevantnosť na účely prípadného budúceho rozhodnutia o zmene sídla existujúcej inštitúcie alebo o určení sídla novej inštitúcie.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že na rozdiel od inštitúcií Únie, ktorých zriadenie a funkcie sú vzhľadom na ich ústavný význam upravené v samotných Zmluvách, orgány, úrady a agentúry Únie, akou je EMA, ktorých predmetom je sledovanie cieľov danej politiky Únie, vo všeobecnosti nie sú zriadené Zmluvami. Za týchto okolností musí byť ich zriadenie, pokiaľ nevyplýva z primárneho práva, výsledkom aktu sekundárneho práva prijatého na základe hmotnoprávnych ustanovení, ktorými sa vykonáva politika Únie, v ktorej príslušný orgán, úrad alebo agentúra pôsobí, a v súlade s postupmi stanovenými v týchto ustanoveniach.
Ak Zmluvy neobsahujú ďalšie spresnenie v tomto smere, rovnako prináleží normotvorcovi Únie, aby v súlade s postupmi upravenými v príslušných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv určil sídlo orgánu, úradu alebo agentúry Únie, ktorú zriadil aktom sekundárneho práva prijatým na základe týchto ustanovení, rovnako ako v prípade právomoci, ktorú má na základe uvedených ustanovení na účely vymedzenia právomocí, organizácie a spôsobu fungovania tohto orgánu, úradu alebo agentúry.
Rozhodnutie o umiestnení sídla orgánu alebo iného subjektu Únie, akým je agentúra Únie, je teda na rozdiel od tvrdení Rady neoddeliteľnou súčasťou rozhodnutia o ich zriadení. Rovnakú povahu má rozhodnutie o presídlení takej agentúry.
Je pravda, že pri určovaní sídla orgánu, úradu alebo agentúry Únie je možné zohľadniť také politické dôvody, akým je nevyhnutnosť zabezpečiť pri umiestňovaní orgánov, úradov alebo agentúr Únie určitú geografickú rovnováhu alebo uprednostniť členské štáty, v ktorých sa ešte nenachádza sídlo orgánu, úradu alebo agentúry Únie.
Politická povaha rozhodnutia o určení sídla takého orgánu, úradu alebo agentúry Únie však sama osebe nemôže by dôvodom na to, aby sa také rozhodnutie vymykalo právomoci normotvorcu Únie, ktorý musí pri výkone právomocí Únie v skutočnosti pravidelne robiť politické rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. septembra 2016, Nemecko/Parlament a Rada,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, bod
).
Také rozhodnutie musí ďalej predovšetkým umožňovať, aby bolo zaručené plnenie úloh zverených príslušnému orgánu, úradu alebo agentúre Únie na účely dosiahnutia cieľov danej politiky.
Nemôže obstáť ani tvrdenie, že spojenie určenia sídla orgánu, úradu alebo agentúry Únie s hmotnoprávnym základom, na ktorom je založené jeho zriadenie, môže v závislosti od príslušného právneho základu viesť k tomu, že určenie sídla bude podliehať hlasovaniu kvalifikovanou väčšinou v Rade, a nie rozhodnutiu prijatému na základe vzájomnej dohody zástupcov vlád členských štátov, takže toto umiestnenie by sa stalo prvkom kompromisu v rámci legislatívnej rozpravy.
Ako je totiž pripomenuté v bode 136 tohto rozsudku, skutočnosť, že rozhodnutie o umiestnení sídla orgánu, úradu alebo agentúry Únie môže mať významný politický rozmer v tom zmysle, že musí zohľadňovať najmä dôvody týkajúce sa geografickej rovnováhy, nebráni tomu, aby toto rozhodnutie mohol normotvorca Únie prijať v súlade s postupmi stanovenými v relevantných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv, pričom tento politický rozmer môže v tomto smere predstavovať prvok, ktorý môže normotvorca Únie zohľadniť pri výkone svojej posudzovacej právomoci. Okrem toho treba zdôrazniť, že keďže legislatívny proces Únie sa podľa ustanovení článku 1 druhého odseku v spojení s článkom 10 ods. 3 ZEÚ riadi zásadou transparentnosti voči občanom, uplatnenie tohto procesu môže posilniť demokratickú podporu rozhodnutia o určení miesta sídla orgánu, úradu alebo agentúry Únie, akou je EMA.
Okrem toho, a čo je ešte podstatnejšie, skutočnosť, že rozhodnutie, akým je rozhodnutie o umiestnení sídla orgánu, úradu alebo agentúry Únie, je politicky citlivé, nemôže viesť k zmene právomocí, ktoré Zmluvy priznávajú inštitúciám Únie, ani k vyňatiu výkonu týchto právomocí z legislatívnych postupov stanovených Zmluvami. Určenie pôsobnosti ustanovenia Zmlúv, ktoré upravuje vecnú právomoc Únie, teda nemôže závisieť od dôvodov súvisiacich s politicky citlivou povahou príslušnej oblasti alebo s úsilím o zabezpečenie účinnosti určitého opatrenia.
Zo všetkých týchto úvah a predovšetkým zo znenia článku 341 ZFEÚ vyplýva, že toto ustanovenie nemožno vykladať v tom zmysle, že upravuje určenie miesta sídla orgánu, úradu alebo agentúry Únie, akou je EMA.
Za týchto okolností právomoc na rozhodnutie o umiestnení sídla tejto agentúry neprináleží členským štátom, ale normotvorcovi Únie, ktorý musí na tento účel konať v súlade s postupmi stanovenými v hmotnoprávne relevantných ustanoveniach Zmlúv, v prejednávanej veci v článku 114 a článku 168 ods. 4 ZFEÚ, ktoré upravujú uplatnenie riadneho legislatívneho postupu.
Práve z hľadiska tohto záveru je potrebné po druhé posúdiť pôsobnosť rozhodnutia z 20. novembra 2017 a preskúmať, či boli dodržané výsady Parlamentu.
2)

O pôsobnosti rozhodnutia z 20. novembra 2017 a rešpektovaní výsad Parlamentu
Talianska republika a Comune di Milano v podstate tvrdia, že prijatie rozhodnutia z 20. novembra 2017 bolo ako také zásahom do výsad Parlamentu. Tvrdia prinajmenšom, že Parlament sa týmto rozhodnutím cítil byť viazaný.
Pokiaľ ide po prvé o výhradu, podľa ktorej bolo rozhodnutie z 20. novembra 2017 ako také zásahom do výsad Parlamentu, z dôvodov uvedených v bodoch 111 až 142 tohto rozsudku vyplýva, že právomoc v oblasti určovania sídla orgánov, úradov a agentúr Únie má normotvorca Únie, a nie členské štáty.
Legislatívna právomoc vyhradená Parlamentu a Rade v článku 14 ods. 1 ZEÚ a v článku 16 ods. 1 ZEÚ, ktorá tvorí súčasť zásady zverenia právomocí zakotvenej v článku 13 ods. 2 ZEÚ a v širšom zmysle sa týka zásady inštitucionálnej rovnováhy ako charakteristiky inštitucionálnej architektúry Únie, naopak znamená, že len týmto inštitúciám prináleží určiť obsah legislatívneho aktu (rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, bod
, ako aj citovaná judikatúra).
Takému rozhodnutiu, akým je rozhodnutie z 20. novembra 2017, ktoré členské štáty prijali na základe osobitných hmotnoprávnych a procesných ustanovení, na ktorých sa dohodli členské štáty mimo rámca definovaného podľa práva Únie, teda bez porušenia inštitucionálnej architektúry a rozdelenia právomocí vyplývajúceho zo Zmlúv nemožno pripísať akúkoľvek záväznosť, ktorá by mohla obmedziť posudzovaciu právomoc normotvorcu Únie, aj keby Komisia bola zapojená do výberového konania, ktoré viedlo k prijatiu tohto rozhodnutia. Také rozhodnutie má teda hodnotu aktu politickej spolupráce, ktorý v nijakom prípade nemôže zasahovať do právomocí zverených inštitúciám Únie v rámci riadneho legislatívneho postupu.
V tomto smere samotnú skutočnosť, že Parlament nebol zapojený do procesu, ktorý viedol k prijatiu rozhodnutia z 20. novembra 2017, nemožno považovať za porušenie alebo obchádzanie výsad Parlamentu ako spolunormotvorcu. Okrem toho, že tento proces sa uskutočnil mimo rámca vymedzeného právom Únie a že toto rozhodnutie nie je v uvedenom práve záväzné, sa totiž legislatívny postup v súvislosti s umiestnením nového sídla EMA v čase jeho prijatia ešte nezačal.
Z toho vyplýva, že výhradu, podľa ktorej bolo prijatie rozhodnutia z 20. novembra 2017 ako také zásahom do výsad Parlamentu, treba zamietnuť.
Pokiaľ ide po druhé o výhradu, podľa ktorej sa Parlament cítil byť viazaný rozhodnutím z 20. novembra 2017, a preto sa vzdal účinného výkonu svojich právomocí v legislatívnej oblasti tým, že svoju úlohu obmedzil na čisto formálne aspekty, zo spisu predloženého Súdnemu dvoru v prvom rade vyplýva, že návrh, z ktorého vychádza napadnuté nariadenie, spomenutý v bode 20 tohto rozsudku, ktorý stanovoval Amsterdam ako nové sídlo EMA, bol prejednaný vo viacerých parlamentných výboroch. Niektoré z nich, konkrétne výbor pre kontrolu rozpočtu, ako aj výbor pre ústavné veci, vyjadrili svoje stanovisko k tomuto návrhu 11. januára 2018 a 26. februára 2018.
Následne boli počas rozpráv v Parlamente predložené pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, z ktorých niektoré navrhovali stanoviť ako sídlo EMA iné mesto než Amsterdam, konkrétne Miláno, a iné navrhovali prijatie nových výberových kritérií a nových procesných pravidiel na voľbu tohto sídla. Po hlasovaní v parlamentných výboroch a následne na plenárnom zasadnutí však Parlament všetky tieto pozmeňujúce a doplňujúce návrhy zamietol a schválil sídlo uvedené v návrhu Komisie. Priebeh legislatívneho procesu a jeho výsledok teda svedčia o tom, že prípadné určenie mesta Miláno ako nového sídla EMA bolo v rámci parlamentných prác prejednané a nakoniec zamietnuté.
Naopak, po neformálnych rokovaniach vedených medzi Radou a Parlamentom boli prijaté iné pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, ktoré sa týkali uvedenia presného dátumu presunu sídla EMA a zavedenia mechanizmu monitorovania pokroku dosiahnutého v presídľovaní. Tieto doplnenia boli následne vložené do znenia napadnutého nariadenia, ako vyplýva z odôvodnení 2 a 3 uvedeného nariadenia.
Nakoniec Parlament 25. októbra 2018 hlasoval o návrhu legislatívneho aktu, pričom vzal do úvahy niekoľko neformálnych kontaktov, ktoré sa uskutočnili medzi Radou, Parlamentom a Komisiou s cieľom dospieť k dohode o otázke nového sídla EMA v prvom čítaní a vyhnúť sa potrebe druhého čítania, či dokonca zmierovacieho konania.
Nemožno teda dôvodne tvrdiť, že zásah Parlamentu bol obmedzený na čisto formálnu úlohu.
Je pravda, že vo vyhlásení pripojenom k legislatívnemu uzneseniu z 25. októbra 2018 Parlament vyjadril ľútosť nad tým, že „jeho úloha spolunormotvorcu nie je riadne zohľadnená, keďže nebol zapojený do postupu výberu nového sídla [EMA]“ (prvý odsek), chcel „pripomenúť svoje výsady spolunormotvorcu“, trval na „plnom rešpektovaní riadneho legislatívneho postupu, pokiaľ ide o rozhodovanie o sídlach orgánov a agentúr“ (druhý odsek), a odsúdil „postup, ktorý sa použil na výber nového sídla a ktorým sa mu fakticky upreli jeho výsady, keďže nebol účinne zapojený do procesu, ale teraz sa od neho očakáva, že jednoducho potvrdí výber nového sídla prostredníctvom riadneho legislatívneho postupu“ (štvrtý odsek).
Z tohto vyhlásenia však nemožno vyvodiť, že Parlament sa domnieval, že rozhodnutie z 20. novembra 2017 je právne záväzné. Je pravda, že toto rozhodnutie, ako aj postup výberu, ktorý mu predchádzal, mohli mať veľký politický význam najmä vzhľadom na skutočnosť, na ktorú sa odvolal Parlament, a to že bolo nevyhnutné zabezpečiť kontinuitu činnosti EMA, a teda čo najskôr vybrať nové sídlo tejto agentúry. Politické dôsledky tohto rozhodnutia na legislatívnu právomoc Parlamentu a Rady nemôžu predstavovať dôvod na zrušenie napadnutého nariadenia zo strany Súdneho dvora (pozri analogicky rozsudky zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada,
C‑643/15 a C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, body
až
, ako aj z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, body
a
).
Nakoniec ani odkaz na rozhodnutie z 20. novembra 2017, uvedený v odôvodnení 1 napadnutého nariadenia, nemôže ako taký preukázať, že Parlament správne neposúdil rozsah svojich výsad alebo že tieto výsady neboli rešpektované.
Z toho vyplýva, že aj výhradu založenú na tom, že Parlament sa cítil byť viazaný rozhodnutím z 20. novembra 2017, treba zamietnuť.
Za týchto okolností je potrebné zamietnuť prvý žalobný dôvod vo veci C‑106/19 a prvý žalobný dôvod vo veci C‑232/19.
O druhom žalobnom dôvode vo veci C‑106/19, ako aj o druhom až štvrtom žalobnom dôvode vo veci C‑232/19
–

Argumentácia účastníkov konania
Druhým žalobným dôvodom vo veci C‑106/19 Talianska republika tvrdí, že aj keby nedošlo k porušeniu výsad Parlamentu a konkrétne by napadnuté nariadenie len „zabezpečovalo prevzatie“ rozhodnutia z 20. novembra 2017, protiprávne aspekty tohto rozhodnutia, ktoré sú predmetom veci C‑59/18, Talianska republika/Rada, by odvodene spôsobili protiprávnosť tohto nariadenia. Talianska republika s odkazom na tvrdenia uvedené v rámci poslednej uvedenej veci zdôrazňuje, že rozhodnutie je postihnuté zneužitím právomoci.
Comune di Milano druhým až štvrtým žalobným dôvodom vo veci C‑232/19, ktoré sa prekrývajú s druhým žalobným dôvodom predloženým Talianskou republikou vo veci C‑106/19, rovnako tvrdí, že keďže napadnuté nariadenie je založené na rozhodnutí z 20. novembra 2017, protiprávne aspekty tohto rozhodnutia a výberového konania, ktoré mu predchádzalo, spôsobujú protiprávnosť tohto nariadenia.
V rámci druhého žalobného dôvodu vo veci C‑232/19 Comune di Milano po prvé namieta protiprávnosť výberového konania schváleného 22. júna 2017 v rozsahu, v akom stanovovalo, že o konečnom umiestnení sídla EMA sa rozhodne žrebovaním. Comune di Milano sa domnieva, že voľba natoľko náhodnej metódy výberu predstavuje zneužitie právomoci v tom zmysle, že sa vzďaľuje od cieľa sledovaného výberovým konaním, a to dbať na to, aby bola vybratá najlepšia ponuka na umiestnenie nového sídla EMA vzhľadom na vopred stanovené kritériá.
Po druhé Comune di Milano tvrdí, že výberové konanie je protiprávne aj z toho dôvodu, že Komisia neprijala informačné opatrenia stanovené na účely tohto konania, čo viedlo k významnému skresleniu ponuky Holandska členskými štátmi, ktoré sa na hlasovaní zúčastnili.
Tretím žalobným dôvodom Comune di Milano tvrdí, že výberové konanie schválené 22. júna 2017 porušilo zásady dobrej správy vecí verejných a lojálnej spolupráce v rozsahu, v akom stanovovalo záverečné žrebovanie, čiže spôsob výberu, ktorý nie je hodný rozhodovacieho procesu vlastného inštitúciám Únie. Ďalej tvrdí, že tento postup porušil zásadu transparentnosti správnej činnosti, keďže nebola vyhotovená nijaká zápisnica z hlasovania a všeobecnejšie toto konanie nebolo nijako zverejnené ani nepodliehalo nijakej kontrole.
Nakoniec štvrtým a posledným žalobným dôvodom Comune di Milano v podstate namieta porušenie celého radu ustanovení Rokovacieho poriadku Rady, ktoré sa týkajú vyhotovenia zápisnice, prijímania rozhodnutí, formy aktov a povinnosti odôvodnenia. Okrem toho Comune di Milano tvrdí, že výberové konanie, predovšetkým fáza žrebovania, sa uskutočnilo v rozpore s pravidlami vymedzenými v oznámení z 31. októbra 2017, spomenutom v bode 17 tohto rozsudku, najmä v tom zmysle, že oznámenie stanovovalo prestávku v trvaní tridsať minút medzi jednotlivými kolami hlasovania.
Rada navrhuje zamietnuť predložené žalobné dôvody, pričom najmä tvrdí, že nie je prípustné, aby Talianska republika a Comune di Milano namietali protiprávnosť rozhodnutia z 20. novembra 2017.
Parlament zas poukazuje na to, že pokiaľ ide o uvedenie tvrdení, z formálneho hľadiska žaloba Talianskej republiky nespĺňa podmienky upravené v článku 21 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a v článku 120 písm. c) rokovacieho poriadku. Z vecného hľadiska sa domnieva, že predložené žalobné dôvody sú neúčinné, keďže neexistuje právna súvislosť medzi rozhodnutím z 20. novembra 2017 a napadnutým nariadením.
Pokiaľ ide o Komisiu, tiež navrhuje zamietnuť uvedené žalobné dôvody, keďže rozhodnutie z 20. novembra 2017 nevyvoláva nijaký právne záväzný účinok.
–

Posúdenie Súdnym dvorom
Druhý žalobný dôvod vo veci C‑106/19, ako aj druhý až štvrtý žalobný dôvod vo veci C‑232/19, ktorými Talianska republika a Comune di Milano v podstate tvrdia, že protiprávne aspekty rozhodnutia z 20. novembra 2017 spôsobujú protiprávnosť napadnutého nariadenia, sú založené na predpoklade existencie právnej súvislosti medzi rozhodnutím a nariadením.
Ako však vyplýva z úvah uvedených v bodoch 111 až 142 tohto rozsudku, právomoc na rozhodnutie o sídle orgánov a agentúr Únie neprináleží členským štátom, ale normotvorcovi Únie, ktorý ju vykonáva v súlade s postupmi upravenými v relevantných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv, v prejednávanej veci v článku 114 a článku 168 ods. 4 ZFEÚ, ktoré stanovujú uplatnenie riadneho legislatívneho postupu. Ako je navyše konštatované v bode 147 tohto rozsudku, rozhodnutie z 20. novembra 2017 nevyvoláva záväzné právne účinky v práve Únie, takže nemôže byť právnym základom napadnutého nariadenia a okrem toho s ním nemá právnu súvislosť.
Aj keby teda bolo rozhodnutie z 20. novembra 2017 prijaté na základe konania postihnutého vadami a protiprávnym spôsobom, ako tvrdia žalobkyne, táto skutočnosť nemá sama osebe vplyv na legalitu napadnutého nariadenia.
Za týchto okolností treba druhý žalobný dôvod vo veci C‑106/19, ako aj druhý až štvrtý žalobný dôvod vo veci C‑232/19 zamietnuť ako neúčinné.
Keďže nebolo vyhovené ani jednému zo žalobných dôvodov predložených na podporu týchto žalôb, žaloby je potrebné zamietnuť v celom rozsahu.
O trovách
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
V súlade s článkom 138 ods. 3 rokovacieho poriadku, ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša vlastné trovy konania. Ak sa to však zdá oprávnené vzhľadom na okolnosti prípadu, Súdny dvor môže rozhodnúť, že účastník konania znáša vlastné trovy konania a je povinný nahradiť časť trov konania druhého účastníka.
V prejednávanej veci, v ktorej sa okolnosti prijatia napadnutého nariadenia vyznačujú rozdielnou praxou a rozdielnym výkladom otázky rozhodovacej právomoci v oblasti určovania sídla orgánov a agentúr Únie, sa zdá byť opodstatnené rozhodnúť, že každý z hlavných účastníkov konania, t. j. Talianska republika, Comune di Milano, Rada a Parlament, znáša svoje vlastné trovy konania.
V súlade s článkom 140 ods. 1 rokovacieho poriadku Holandské kráľovstvo a Komisia ako vedľajší účastníci konania znášajú svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:

1.
Žaloby sa zamietajú.

2.
Talianska republika, Rada Európskej únie a Európsky parlament znášajú svoje vlastné trovy konania vo veci C‑106/19.

3.
Comune di Milano, Rada Európskej únie a Európsky parlament znášajú svoje vlastné trovy konania vo veci C‑232/19.

4.
Holandské kráľovstvo a Európska komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.