CELEX: 62020TJ0143
Subsydia
Przywóz biodiesla pochodzącego z Indonezji
Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2019/2092
Ostateczne cło wyrównawcze
Artykuł 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) 2016/1037
Podcięcie cenowe
Presja cenowa
Artykuł 8 ust. 5 rozporządzenia 2016/1037
Związek przyczynowy
Artykuł 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) i art. 3 pkt 2 rozporządzenia 2016/1037
Działanie polegające na „powierzeniu” lub „wyznaczeniu” prywatnej jednostce wykonywania funkcji stanowiącej wkład finansowy
Kwota niższa od odpowiedniego wynagrodzenia
Wsparcie w zakresie dochodów lub cen
Artykuł 3 pkt 2 i art. 6 lit. d) rozporządzenia 2016/1037
Korzyść
Artykuł 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i) i art. 3 pkt 2 rozporządzenia 2016/1037
Bezpośrednie przekazanie środków finansowych
Artykuł 7 rozporządzenia 2016/1037
Obliczanie kwoty korzyści
Artykuł 8 ust. 1 i 8 rozporządzenia 2016/1037
Zagrożenie wystąpienia istotnej szkody
Prawo do obrony

W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżące – PT Pelita Agung Agrindustri i PT Permata Hijau Palm Oleo – wnoszą o stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/2092 z dnia 28 listopada 2019 r. nakładającego ostateczne cło wyrównawcze na przywóz biodiesla pochodzącego z Indonezji (
Dz.U. 2019, L 317, s. 42
, zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”) w zakresie, w jakim rozporządzenie to ich dotyczy.
Okoliczności powstania sporu
Skarżące są spółkami indonezyjskimi produkującymi biodiesel i eksportującymi go do Unii Europejskiej.
W dniu 19 listopada 2013 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 1194/2013 nakładające ostateczne cło antydumpingowe i stanowiące o ostatecznym pobraniu tymczasowego cła nałożonego na przywóz biodiesla pochodzącego z Argentyny i Indonezji (
Dz.U. 2013, L 315, s. 2
), w którym w odniesieniu do skarżących zastosowano ostateczne cło antydumpingowe.
W dniu 25 listopada 2013 r. Komisja Europejska przyjęła rozporządzenie (UE) nr 1198/2013 w sprawie zakończenia postępowania antysubsydyjnego dotyczącego przywozu biodiesla pochodzącego z Argentyny i Indonezji i uchylające rozporządzenie (UE) nr 330/2013 poddające ten przywóz rejestracji (
Dz.U. 2013, L 315, s. 67
).
W dniu 15 września 2016 r. Sąd stwierdził nieważność art. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego nr 1194/2013 w zakresie, w jakim dotyczyło ono pierwszej ze skarżących (wyrok z dnia 15 września 2016 r., PT Pelita Agung Agrindustri/Rada,
T‑121/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:500
).
W dniu 25 stycznia 2018 r. na wniosek Republiki Indonezji zespół orzekający Światowej Organizacji Handlu (WTO) wydał sprawozdanie dotyczące środków antydumpingowych nałożonych rozporządzeniem wykonawczym nr 1194/2013 na przywóz biodiesla pochodzącego z Indonezji [sprawozdanie zespołu orzekającego WTO zatytułowane „Unia Europejska – Środki antydumpingowe w odniesieniu do biodiesla pochodzącego z Indonezji”, przyjęte w dniu 25 stycznia 2018 r. (WT/DS 480/R), zwane dalej „sprawozdaniem zespołu orzekającego »UE-biodiesel (Indonezja)«”]. Zespół orzekający WTO stwierdził, że Unia działała w sposób niezgodny z szeregiem postanowień Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (GATT) oraz porozumienia o stosowaniu artykułu VI GATT (
Dz.U. 1994, L 336, s. 103
), zawartego w załączniku 1A do porozumienia ustanawiającego WTO (
Dz.U. 1994, L 336, s. 3
).
W dniu 22 października 2018 r. European Biodiesel Board (EBB) wniosła do Komisji skargę zgodnie z art. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1037 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony przed przywozem towarów subsydiowanych z krajów niebędących członkami Unii Europejskiej (
Dz.U. 2016, L 176, s. 55
), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/825 z dnia 30 maja 2018 r. (
Dz.U. 2018, L 143, s. 1
) (zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”). Stosownie do owej skargi przywóz biodiesla pochodzącego z Indonezji był przedmiotem subsydiów i w związku z tym wyrządzał przemysłowi Unii szkodę.
W drodze zawiadomienia opublikowanego w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
w dniu 6 grudnia 2018 r. (
Dz.U. 2018, C 439, s. 16
) Komisja wszczęła postępowanie antysubsydyjne dotyczące przywozu biodiesla pochodzącego z Indonezji.
Produktem objętym dochodzeniem są „monoalkilowe estry kwasów tłuszczowych lub parafinowe oleje napędowe będące produktem syntezy lub hydrorafinacji, o pochodzeniu niekopalnym, powszechnie nazywane »biodieslem«, w formie czystej lub zawarte w mieszance, pochodzące z Indonezji” (zwane dalej „odnośnym produktem”).
Biodiesel produkowany w Indonezji to głównie ester metylowy oleju palmowego (zwany dalej „PME”), pozyskiwany z surowego oleju palmowego (zwanego dalej „CPO”). Natomiast biodiesel produkowany w Unii jest głównie estrem metylowym oleju rzepakowego (zwanym dalej „RME”), lecz jest on produkowany także z innych surowców, w tym CPO.
Zarówno PME, jak i RME należą do kategorii monoalkilowych estrów kwasów tłuszczowych. Pojęcie „estru” odnosi się do transestryfikacji olejów roślinnych, to jest do mieszania oleju z alkoholem, w wyniku której powstaje biodiesel i, jako produkt uboczny, gliceryna. Przymiotnik „metylowy” odnosi się do metanolu, alkoholu najczęściej używanego w tym procesie. Monoalkilowe estry kwasów tłuszczowych nazywane są również „estrami metylowymi kwasu tłuszczowego” (zwanymi dalej „FAME”). Chociaż zarówno PME, jak i RME stanowią FAME, mają one częściowo różne właściwości fizyczne i chemiczne, a w szczególności – różne temperatury zablokowania zimnego filtra (zwane dalej „CFPP”). CFPP to temperatura, w której paliwo powoduje zablokowanie filtra paliwa ze względu na krystalizację lub galaretowacenie niektórych jego komponentów. CFPP w przypadku RME może wynosić –14 °C, natomiast w przypadku PME – wynosi ona około 13 °C. Na rynku biodiesel mający określoną CFPP jest często opisywany jako FAMEX, na przykład FAME0 lub FAME5.
Dochodzenie dotyczące subsydiowania i szkody objęło okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. (zwany dalej „okresem objętym dochodzeniem”). Badanie trendów mających znaczenie dla oceny szkody objęło okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do końca okresu objętego dochodzeniem. W stosownych przypadkach Komisja zbadała również dane z okresu późniejszego niż okres objęty dochodzeniem.
Pismem z dnia 18 stycznia 2019 r. skarżące udzieliły odpowiedzi na kwestionariusz dotyczący środków antysubsydyjnych, który skierowała do nich Komisja, a w dniu 1 marca 2019 r. uzupełniły one swoje odpowiedzi. W dniach od 12 do 15 oraz w dniu 22 marca 2019 r. Komisja przeprowadziła kontrole na miejscu w pomieszczeniach skarżących w Indonezji.
W dniu 12 sierpnia 2019 r. Komisja przyjęła rozporządzenie wykonawcze (UE) 2019/1344 nakładające tymczasowe cło wyrównawcze na przywóz biodiesla pochodzącego z Indonezji (
Dz.U. 2019, L 212, s. 1
, zwane dalej „rozporządzeniem tymczasowym”). Tymczasowe cło wyrównawcze mające zastosowanie do skarżących wyniosło 18%.
W dniu 28 sierpnia 2019 r. skarżące przedstawiły uwagi w przedmiocie dokumentów dotyczących ujawnienia tymczasowych ustaleń. Posiedzenie wyjaśniające z Komisją odbyło się w dniu 6 września 2019 r.
W dniu 4 października 2019 r. Komisja przedstawiła zasadnicze fakty i ustalenia, na podstawie których zamierzała ona wprowadzić ostateczne środki wyrównawcze w odniesieniu do biodiesla pochodzącego z Indonezji. Skarżące przedstawiły uwagi w przedmiocie owych faktów i ustaleń w dniu 14 października 2019 r. Posiedzenia wyjaśniające odbyły się w dniu 14 października 2019 r. w obecności rzecznika praw stron i w dniu 17 października 2019 r.
Po zakończeniu postępowania antysubsydyjnego Komisja przyjęła zaskarżone rozporządzenie, w którym potwierdziła wnioski, jakie sformułowała w rozporządzeniu tymczasowym. Uznała ona, że indonezyjskie władze publiczne wspierały branżę biodiesla w drodze subsydiów w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia podstawowego. Komisja uznała, że wsparcie to było udzielane w ramach określonych programów. Chodziło w szczególności o fakt, że Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych, będący organem publicznym, wypłacał producentom biodiesla, którzy dostarczali biodiesel spółkom oznaczonym jako „podmioty paliwowe”, różnicę między ceną referencyjną mineralnego oleju napędowego płaconą przez te podmioty a ceną referencyjną biodiesla ustalaną przez ministra energii i surowców mineralnych. Komisja ustaliła również, że indonezyjskie władze publiczne powierzyły lub wyznaczyły producentom CPO – surowca, który producenci biodiesla nabywali w celu przekształcenia go w biodiesel – dostarczanie tego surowca za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia, w szczególności poprzez ograniczenia wywozowe i kontrolę cen za pośrednictwem grupy spółek publicznych PT Perkebunan Nusantara (zwanej dalej „PTPN”).
Ostateczne cło wyrównawcze mające zastosowanie do skarżących wyniosło 18%.
Żądania stron
Skarżące wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim ich ono dotyczy;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja, popierana przez EBB, wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
W uzasadnieniu skargi skarżące podnoszą zasadniczo siedem zarzutów:
–
zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego przy ustalaniu podcięcia cenowego;
–
zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 8 ust. 5 rozporządzenia podstawowego w ramach analizy związku przyczynowego;
–
zarzut trzeci dotyczy oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję, która stwierdziła istnienie subsydium w postaci dostaw CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia;
–
zarzut czwarty dotyczy oczywistego błędu w ocenie i naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i) i art. 3 pkt 2 rozporządzenia podstawowego, obarczających ustalenie Komisji dotyczące istnienia subsydium w postaci bezpośredniego przekazania środków finansowych;
–
zarzut piąty dotyczy naruszenia art. 7 rozporządzenia podstawowego i oczywistego błędu w ocenie, jakich Komisja dopuściła się przy obliczaniu kwoty korzyści przyznanej przez system Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych;
–
zarzut szósty dotyczy naruszenia art. 8 ust. 1 i 8 rozporządzenia podstawowego przy ustalaniu istnienia zagrożenia wystąpienia istotnej szkody;
–
zarzut siódmy dotyczy naruszenia prawa do obrony przysługującego skarżącym.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego przy ustalaniu podcięcia cenowego
Zarzut pierwszy składa się z dwóch części, które Komisja, popierana przez EBB, kwestionuje.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego, dotyczącej braku uwzględnienia wszystkich istotnych danych przy ustalaniu podcięcia cenowego
W ramach części pierwszej zarzutu pierwszego skarżące podnoszą, że Komisja naruszyła art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego, ponieważ obliczenie podcięcia cenowego nie jest oparte na konkretnych dowodach i nie wynika z obiektywnego badania. Dokładniej rzecz ujmując, w ramach zastrzeżenia pierwszego podnoszą one, że pierwsza metoda zastosowana przez Komisję w celu obliczenia podcięcia cenowego pomija fakt, że między PME przywożonym z Indonezji a PME produkowanym w Unii nie może istnieć bezpośrednia konkurencja, ponieważ ten pierwszy jest wykorzystywany jako materiał do produkcji mieszaniny biodiesla, zaś drugi jest bezpośrednio mieszany z mineralnym olejem napędowym. W ramach zastrzeżenia drugiego skarżące twierdzą, że druga metoda, która polega na porównaniu przywozu PME z Indonezji ze sprzedażą PME produkowanego w Unii i biodiesla o CFPP wynoszącej 0 °C (zwanego dalej „FAME0”) produkowanego w Unii, nie uwzględnia również faktu, że indonezyjski biodiesel jest materiałem do produkcji FAME0 i nie może być stosowany w niektórych chłodnych regionach Unii ze względu na swoją wysoką CFPP. W ramach zastrzeżenia trzeciego skarżące podnoszą, że trzecia metoda, która polega na porównaniu całego przywozu biodiesla pochodzącego z Indonezji z całą sprzedażą biodiesla w Unii bez dostosowania ceny, nie uwzględnia różnic w cenach poszczególnych rodzajów biodiesla w zależności od ich CFPP.
Na wstępie należy przypomnieć, że – zgodnie z orzecznictwem – w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a w szczególności w dziedzinie środków ochrony handlowej, instytucje Unii dysponują szerokim zakresem uznania ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych i politycznych, których oceny muszą dokonać (zob. wyrok z dnia 18 października 2018 r., Gul Ahmed Textile Mills/Rada,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ten szeroki zakres uznania dotyczy w szczególności ustalania w ramach postępowania antysubsydyjnego istnienia szkody wyrządzonej przemysłowi Unii. Sądowa kontrola takiej oceny powinna w związku z tym ograniczyć się do weryfikacji przestrzegania przepisów proceduralnych, prawidłowości ustalenia okoliczności faktycznych, braku oczywistego błędu w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz braku nadużycia władzy (zob. analogicznie wyroki: z dnia 10 września 2015 r., Bricmate,
C‑569/13
,
EU:C:2015:572
, pkt
; z dnia 19 maja 2021 r., China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products i in./Komisja,
T‑254/18
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:278
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Jest tak w szczególności w przypadku ustalania w ramach dochodzenia antysubsydyjnego czynników wyrządzających przemysłowi Unii szkodę (zob. analogicznie wyrok z dnia 10 września 2015 r., Bricmate,
C‑569/13
,
EU:C:2015:572
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Dokonywana przez Sąd kontrola dowodów, na których instytucje Unii oparły swe twierdzenia, nie stanowi nowej oceny faktów zastępującej ocenę dokonaną przez te instytucje. Kontrola ta nie zastępuje szerokiego zakresu uznania tych instytucji w dziedzinie polityki handlowej, lecz ogranicza się do wykazania, czy dowody te są w stanie potwierdzić wnioski wyciągnięte przez instytucje. W związku z tym Sąd powinien dokonać nie tylko weryfikacji materialnej dokładności przytoczonego materiału dowodowego, jego wiarygodności i spójności, ale także kontroli tego, czy te materiały stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie (wyrok z dnia 18 października 2018 r., Gul Ahmed Textile Mills/Rada,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, pkt
).
Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia podstawowego ustalenie wystąpienia szkody dla przemysłu Unii opiera się na konkretnych dowodach i obejmuje obiektywne badanie, po pierwsze, wielkości przywozu towarów po cenach subsydiowanych oraz wpływu tego przywozu na ceny podobnych produktów na rynku Unii, a także, po drugie, wpływu tego przywozu na przemysł Unii. Co się tyczy konkretniej wpływu przywozu towarów po cenach subsydiowanych na ceny, art. 8 ust. 2 rozporządzenia podstawowego przewiduje obowiązek zbadania, czy w przypadku tego przywozu nie nastąpiło istotne podcięcie ceny w porównaniu z ceną podobnego produktu przemysłu Unii lub czy ów przywóz nie prowadzi w inny sposób do istotnego obniżenia cen lub znaczącego powstrzymania wzrostu cen, który nastąpiłby w przeciwnym wypadku (wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
,
).
Rozporządzenie podstawowe nie zawiera definicji pojęcia podcięcia cenowego i nie określa metody jego obliczania (wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
). Metoda wykorzystana w celu ustalenia ewentualnego podcięcia cenowego powinna co do zasady być stosowana na poziomie „produktu podobnego” w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia podstawowego, nawet jeśli może on składać się z różnych typów produktów (zob. analogicznie wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo; opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2021:533
, pkt
, z którą Trybunał w owej sprawie się zgodził).
Obliczenie podcięcia cenowego rozpatrywanego przywozu jest dokonywane zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego dla celów ustalenia wystąpienia szkody poniesionej przez przemysł Unii w wyniku tego przywozu i jest używane, w szerszym zakresie, w celu oszacowania tej szkody i ustalenia marginesu szkody, a mianowicie poziomu usunięcia szkody. Obowiązek dokonania obiektywnego badania wpływu przywozu towarów po cenach subsydiowanych ustanowiony w art. 8 ust. 1 wymaga dokonania obiektywnego porównania ceny odnośnego produktu z ceną podobnego produktu wskazanego przemysłu przy sprzedaży dokonywanej na terytorium Unii (wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
).
Schematycznie, w ramach ustalania, czy doszło do podcięcia cenowego, instytucje dokonują porównania cen w Unii ze skorygowanymi cenami przywozu w taki sposób, by otrzymać margines podcięcia cenowego wyrażony procentowo (zob. analogicznie wyrok z dnia 25 października 2011 r., Transnational Company Kazchrome i ENRC Marketing/Rada,
T‑192/08
,
EU:T:2011:619
, pkt
).
W tym kontekście należy zauważyć, że analiza podcięcia cenowego wymaga oceny złożonych sytuacji gospodarczych i że szeroki zakres uznania, jakim dysponuje Komisja, rozciąga się co najmniej na decyzje dotyczące wyboru metody analizy, danych i dowodów, które należy zebrać, metody obliczeń stosowanej w celu ustalenia podcięcia cenowego oraz interpretacji i oceny zebranych danych (zob. analogicznie wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, pkt
,
; opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2021:533
, pkt
–
, z którą Trybunał w owej sprawie się zgodził).
W świetle powyższych uwag należy zbadać część pierwszą zarzutu pierwszego.
–
W przedmiocie pierwszej metody obliczeń
Zgodnie z motywem 234 zaskarżonego rozporządzenia w ramach pierwszej metody obliczania podcięcia cenowego „porównano przywóz PME z Indonezji ze sprzedażą PME wyprodukowanego w Unii Europejskiej”, przy czym „[m]arginesy podcięcia wahały się od 6,0% do 11,6%”. W motywie 235 zaskarżonego rozporządzenia wyjaśniono, że „dokonano dokładnego porównania między PME o [CFPP] +13 pochodzącego z Indonezji i PME o CFPP +10 wyprodukowanego przez przemysł Unii”, że „PME o CFPP +10 nie mieszano w celu uzyskania takiej CFPP”, że „do biodiesla dodawano dodatek, który kosztuje mniej niż 1 EUR za tonę metryczną, co stanowi około 0,1% kosztu produkcji” oraz że „Komisja nie uważa, że dostosowanie w odniesieniu do tego dodatku jest konieczne, ponieważ nie miałoby to żadnego wpływu na obliczenia”.
Stosownie do motywu 293 rozporządzenia tymczasowego porównanie to obejmowało około 20% całkowitej sprzedaży objętych próbą producentów unijnych.
Z motywu 292 rozporządzenia tymczasowego wynika, że porównanie to dotyczy tego samego produktu po stronie przywozu z Indonezji i przemysłu Unii, a mianowicie biodiesla z czystego oleju palmowego. Skarżące tego nie kwestionują.
W motywie 242 zaskarżonego rozporządzenia Komisja wyjaśniła również, że nie stwierdziła żadnej różnicy cenowej między tymi produktami. Ponadto w tym samym motywie zauważyła ona, że oferty dotyczące czystego PME nie odnosiły się do rzeczywistej CFPP produktu, a jedynie do PME. Z uwagi na to, że skarżące nie przedstawiły żadnego dowodu mogącego podważyć te ustalenia, Komisja słusznie wywnioskowała stąd, że całość PME sprzedawana była po podobnych cenach, niezależnie od dokładnej CFPP. Co się tyczy opartego na konkurencji stosunku między tymi dwoma produktami, w motywie 228 zaskarżonego rozporządzenia wskazano, że analiza sprzedaży objętych próbą producentów unijnych wykazała znaczącą sprzedaż czystego PME bezpośrednio do rafinerii mineralnego oleju napędowego, co będzie stanowić bezpośrednią konkurencję dla przywozu czystego PME z Indonezji. Okoliczność, że zgodnie z motywem 290 rozporządzenia tymczasowego czysty PME „zazwyczaj” jest mieszany nie z mineralnym olejem napędowym, lecz z innymi biodieslami o niższej CFPP, aby wyprodukować najpierw mieszankę o CFPP wynoszącej 5 °C lub 0 °C, którą miesza się następnie z mineralnym olejem napędowym, nie może wykluczyć, że produkt ten jest sprzedawany bezpośrednio do rafinerii mineralnego oleju napędowego.
Argument skarżących, że przywożony PME jest wykorzystywany jako materiał do produkcji mieszaniny biodiesla, podczas gdy PME produkowany w Unii jest bezpośrednio mieszany z mineralnym olejem napędowym, a w konsekwencji nie może między nimi istnieć bezpośrednia konkurencja, nie jest poparty dowodami i wydaje się oparty na błędnym zrozumieniu zaskarżonego rozporządzenia.
Okoliczność, że motyw 253 zaskarżonego rozporządzenia wskazuje, iż PME produkowany w Unii jest sprzedawany bezpośrednio przedsiębiorstwom naftowym, nie oznacza bowiem, że nie jest tak w przypadku PME przywożonego. Przeciwnie, o sytuacji tej wprost mowa w motywie 228 zaskarżonego rozporządzenia, w którym Komisja wyjaśniła istnienie bezpośredniej konkurencji między tymi dwoma produktami, uściślając, że „[a]naliza sprzedaży objętych próbą producentów unijnych wykazała znaczącą sprzedaż czystego PME bezpośrednio do rafinerii mineralnego oleju napędowego, co będzie stanowić bezpośrednią konkurencję dla przywozu czystego PME z Indonezji”. Jak słusznie podkreśla Komisja, w motywie 254 wspomnianego rozporządzenia stwierdzono jedynie, że „Komisja nie kwestionuje tego, że PME przywozi się do Unii także w celu zmieszania go z innymi biodieslami”.
W związku z tym skarżące nie przedstawiły dowodów wystarczających do tego, by pozbawić wiarygodności ocenę ustaleń faktycznych dokonaną w rozporządzeniu tymczasowym i potwierdzoną w zaskarżonym rozporządzeniu. Tymczasem dowód taki jest wymagany do wykazania, że instytucja popełniła oczywisty błąd w ocenie, który może uzasadniać stwierdzenie nieważności aktu (zob. wyrok z dnia 11 września 2014 r., Gold East Paper i Gold Huasheng Paper/Rada,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z powyższego wynika, że Komisja, stosując pierwszą metodę obliczeń, uwzględniła rodzaj i właściwości fizyczne porównywanych produktów, a także ich zastosowania i oparty na konkurencji stosunek między nimi. Dokonała ona zatem obiektywnego porównania ceny odnośnego produktu z ceną podobnego produktu przemysłu Unii przy sprzedaży dokonywanej na terytorium Unii, jak wymaga tego orzecznictwo przywołane w pkt 29 powyżej.
W związku z tym argumenty skarżących dotyczące pierwszej metody obliczeń należy oddalić.
–
W przedmiocie drugiej metody obliczeń
Zgodnie z motywem 245 zaskarżonego rozporządzenia w ramach drugiej metody obliczania podcięcia cenowego „zwiększono ilość biodiesla wytwarzanego w Unii, którą porównano z przywozem z Indonezji poprzez uwzględnienie w porównaniu sprzedaży biodiesla FAME0 przez producentów unijnych objętych próbą”.
W motywach 246–248 zaskarżonego rozporządzenia wyjaśniono, że:
„(246)
Aby porównać unijną sprzedaż FAME0 z ogólnokrajowym przywozem PME z Indonezji, cenę unijnej sprzedaży FAME0 dostosowano i w rezultacie obniżono do poziomu cenowego unijnej sprzedaży PME, by uwzględnić wartość rynkową różnic pod względem właściwości fizycznych.
(247)
W celu objaśnienia obliczeń na wniosek zgłaszających uwagi Komisja informuje, że cena powyższej obniżki mieściła się w przedziale od 100 do 130 EUR za tonę metryczną. Również w celu objaśnienia obliczeń informuje się, że 55% całej sprzedaży przemysłu Unii objętej tym porównaniem dotyczy zarówno PME, jak i FAME0 […].
(248)
Ustalony w ramach tej metody ogólnokrajowy margines podcięcia wynosił 7,4%”.
Z brzmienia zaskarżonego rozporządzenia wynika, że Komisja rozszerzyła zakres porównania dokonanego w ramach pierwszej metody obliczeń w celu uwzględnienia po stronie sprzedaży przemysłu Unii zarówno PME, jak i FAME0. W tym celu ceny FAME0 dostosowano w dół, do poziomu ceny sprzedaży PME, aby uwzględnić wartość rynkową różnic we właściwościach fizycznych.
Skarżące zarzucają Komisji, iż ta nie uwzględniła okoliczności, że biodiesel indonezyjski jest materiałem do produkcji biodiesla o CFPP wynoszącej 0 °C i że nie może być stosowany w niektórych chłodnych regionach Unii ze względu na swoją wysoką CFPP. W uzasadnieniu swoich twierdzeń powołują się one na sprawozdania zespołu orzekającego WTO, a w szczególności na sprawozdanie zespołu orzekającego „UE-biodiesel (Indonezja)”, w którego pkt 7.158 mowa o „złożoności w zakresie opartych na konkurencji stosunkach między PME a mieszanym biodieslem o CFPP wynoszącej 0 stopni z uwagi na to, że indonezyjski PME jest materiałem do produkcji mieszanego biodiesla, w tym mieszanego biodiesla o CFPP wynoszącej 0 stopni”.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przyjęta przez ów organ wykładnia porozumienia w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych, zawartego w załączniku 1A do porozumienia ustanawiającego WTO (
Dz.U. 1994, L 336, s. 156
, zwanego dalej „porozumieniem w sprawie subsydiów”), nie może wiązać Sądu przy dokonywaniu oceny ważności zaskarżonego rozporządzenia (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 1 marca 2005 r., Van Parys,
C‑377/02
,
EU:C:2005:121
, pkt
; z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
; z dnia 19 maja 2021 r., China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products i in./Komisja,
T‑254/18
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:278
, pkt
).
Jednakże Trybunał podkreśla również, że zasada ogólna prawa międzynarodowego dotycząca przestrzegania zobowiązań umownych (pacta sunt servanda), zapisana w art. 26 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r., oznacza, że dla celów wykładni i stosowania porozumienia w sprawie subsydiów sąd Unii musi uwzględnić wykładnię poszczególnych postanowień tego porozumienia przyjętą przez organ ds. rozstrzygania sporów WTO (zob. analogicznie wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, pkt
; opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2021:533
, pkt
, z którą Trybunał w owej sprawie się zgodził). Nic nie stoi zatem na przeszkodzie temu, aby Sąd odniósł się do niej w zakresie dokonywania wykładni przepisów rozporządzenia podstawowego, które odpowiadają postanowieniom porozumienia w sprawie subsydiów (wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
).
W każdym wypadku przede wszystkim Komisja w motywach 251 i 252 zaskarżonego rozporządzenia słusznie zwróciła uwagę na zmianę w strukturze przemysłu Unii, który obecnie również produkuje PME. Sytuacja na rynku uległa zatem zmianie w stosunku do tej, która uzasadniała przedstawioną w pkt 45 powyżej analizę zawartą w sprawozdaniu zespołu orzekającego „UE-biodiesel (Indonezja)”.
Następnie, wbrew twierdzeniom skarżących, z motywu 246 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że Komisja rzeczywiście uwzględniła wartość rynkową różnic we właściwościach fizycznych, dostosowując cenę sprzedaży FAME0 w Unii w celu dokonania porównania. Ponadto skarżące nie podważają dokonanego przez Komisję dostosowania ceny FAME0. Przeciwnie, wykorzystują one to dostosowanie jako punkt wyjścia, aby zaproponować własne obliczenie podcięcia cenowego w odniesieniu do całej sprzedaży biodiesla w Unii.
Wreszcie w motywie 254 zaskarżonego rozporządzenia Komisja stwierdziła również, że przywożony PME indonezyjski wykorzystywano jako „materiał do produkcji” i mieszano go z innymi biodieslami w celu wytworzenia na przykład FAME0, oraz dodała, że „[i]lość przywożonego PME [była] […] podyktowana ceną tego przywozu oraz jego właściwościami fizycznymi i w związku z tym cena przywożonego PME wywiera[ła] presję cenową także na mieszanki”. Komisja dodała, że „PME należy do najtańszych rodzajów biodiesla, które można stosować w mieszaninach takich jak FAME0 i FAME+5, odpowiednich do wykorzystania w obrębie znacznej części rynku unijnego w ciągu roku” oraz że „[p]rzywóz PME konkur[ował] więc bezpośrednio z innymi rodzajami biodiesla produkowanego w UE, które w przeciwnym wypadku byłyby wykorzystywane do mieszania w większych ilościach, aby osiągnąć ten sam wynik mieszania”. Ponadto w motywie 297 rozporządzenia tymczasowego Komisja wyjaśniła, że FAME0 często zawiera do 20% PME.
Wynika stąd zatem, że Komisja należycie uwzględniła w swojej analizie zarówno zastosowanie produktów, jak i oparte na konkurencji stosunki między nimi.
W związku z tym skarżące nie wykazały, że wynikające z drugiej metody podcięcie cenowe jest oczywiście błędne.
–
W przedmiocie trzeciej metody obliczeń
Zgodnie z motywem 256 zaskarżonego rozporządzenia w ramach trzeciej metody obliczania podcięcia cenowego „porównano ogólnokrajowy przywóz biodiesla z Indonezji z całkowitą sprzedażą biodiesla przez objętych próbą producentów unijnych”, a „[u]stalony w ramach tej metody ogólnokrajowy margines podcięcia wynosił 17,1%”.
W motywie 270 zaskarżonego rozporządzenia Komisja wyjaśniła, że w ramach tego obliczenia porównano indonezyjski PME o CFPP wynoszącej 13 °C z całą unijną sprzedażą własnej produkcji przemysłu Unii, która obejmowała również PME, i że nie przedłożono żadnego uzasadnionego i określonego ilościowo żądania o dokonanie dostosowania.
Skarżące utrzymują, że ta metoda obliczeń całkowicie pomija różnicę w zakresie poziomu CFPP między biodieslem indonezyjskim a biodieslem sprzedawanym przez producentów unijnych, i podkreślają znaczenie dokonywania przez organ apelacyjny i zespół orzekający WTO koniecznych dostosowań w celu zapewnienia właściwego porównania cen.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 46 i 47 powyżej przyjęta przez owe organy wykładnia porozumienia w sprawie subsydiów nie może wiązać Sądu przy dokonywaniu oceny ważności zaskarżonego rozporządzenia, chociaż sąd Unii powinien ją uwzględnić.
Ponadto zespół orzekający WTO wskazał, że „porównywane ceny muszą odpowiadać produktom i transakcjom, które są porównywalne, jeżeli mają stanowić wiarygodną wskazówkę co do istnienia i zakresu podcięcia cenowego spowodowanego przywozem towarów po cenach dumpingowych lub subsydiowanych w porównaniu z ceną krajowego produktu podobnego, na której to wskazówce można się następnie oprzeć przy ocenie związku przyczynowego między przedmiotowym przywozem a szkodą wyrządzoną gałęzi przemysłu krajowego”. Dodał on, że „[u]prawnienia dyskrecjonalne organu ogranicza również ogólny wymóg […], by ustalenie istnienia szkody »było oparte na konkretnych dowodach i obejmowało obiektywne badanie«” oraz że „porównanie cen, które nie są porównywalne, w naszej ocenie nie spełniałoby wymogu przeprowadzenia przez organ prowadzący dochodzenie »obiektywnego badania«»konkretnych dowodów«”. Zespół orzekający podkreślił, że o cenie sprzedaży w danej transakcji decyduje wiele czynników i że w konsekwencji należy zapewnić porównywalność cen w odniesieniu do różnych cech porównywanych produktów i transakcji. I tak, podstawowym czynnikiem, który decyduje o cenie, są właściwości fizyczne produktu, i w przypadku gdy organ prowadzący dochodzenie „dokonuje porównania cen na podstawie »koszyka« produktów lub transakcji sprzedaży, musi on upewnić się, że grupy porównywanych po obu stronach równania produktów lub transakcji są wystarczająco podobne, aby można było racjonalnie stwierdzić, że wszelkie różnice cen wynikają z »podcięcia cenowego«, a nie po prostu z różnic w składzie dwóch porównywanych koszyków”, przy czym „[w] przypadku rozbieżności organ musi dokonać dostosowań w celu uwzględnienia i skorygowania istotnych różnic w fizycznych lub innych właściwościach produktu” [sprawozdanie zespołu orzekającego WTO zatytułowane „Chiny – Środki antydumpingowe i wyrównawcze w odniesieniu do brojlerów ze Stanów Zjednoczonych”, przyjęte w dniu 2 sierpnia 2013 r. (WT/DS 427/R, pkt 7.475, 7.476, 7.480, 7.483)].
Bezsporne jest, że Komisja nie dokonała dostosowań w ramach trzeciej metody obliczania podcięcia cenowego. Należy zatem zbadać, czy porównanie ceny odnośnego produktu z ceną podobnego produktu przemysłu Unii jest obiektywne w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 29 powyżej i czy Komisja nie przekroczyła granic przysługującego jej uznania w ramach analizy podcięcia cenowego, która wymaga oceny złożonych sytuacji gospodarczych zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 31 powyżej.
W tym względzie należy zauważyć, że Komisja w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, iż podobny produkt przemysłu Unii uwzględniony na potrzeby tego porównania ma CFPP wahającą się między –20 °C i 10 °C. Uważa ona, że między ceną a CFPP nie istnieje korelacja, która polegałaby na tym, że różnica stopni prowadzi do zmiany ceny wyrażonej w euro za tonę. Chociaż Komisja mogła oszacować wartość rynkową różnic we właściwościach fizycznych między sprzedażą FAME0 w Unii a przywozem PME z Indonezji i w konsekwencji dostosować cenę sprzedaży FAME0 w Unii, utrzymuje ona, że nie znalazła żadnego rozsądnego uzasadnienia dla dokonania innych dostosowań w odniesieniu do innych rodzajów biodiesla, na przykład między biodieslem na bazie PME a biodieslem o CFPP wynoszącej –14 °C.
Między stronami bezsporne jest, że w miesiącach letnich i w cieplejszych regionach można sprzedawać biodiesle o wyższej CFPP, a w miesiącach zimowych i w regionach chłodniejszych wymagane są biodiesle o niższej CFPP. Ilość PME wykorzystywanego w mieszaninie zależy więc od pory roku i od położenia geograficznego w Europie.
Komisja zauważyła zatem, że rynek biodiesla jest bardzo złożony. Nie zgadza się ona z analizą skarżących, stosownie do której poziom CFPP ma we wszystkich przypadkach wpływ na ceny. W jej ocenie poziom CFPP rzeczywiście może mieć wpływ na ceny, gdy – w zależności od pory roku i położenia geograficznego – na rynku tym mogą konkurować ze sobą różne poziomy CFPP. Na przykład biodiesel o CFPP wynoszącej 13 °C może konkurować z biodieslem o CFPP wynoszącej 10 °C przez cały rok w kilku regionach południowej Europy. Jednakże taka konkurencja nie przekłada się automatycznie na różnicę cen. Komisja podkreśla zatem, że unijna sprzedaż PME o CFPP wynoszącej 10 °C mogła zostać porównana z przywozem indonezyjskiego PME o CFPP wynoszącej 13 °C i nie było w tym względzie konieczne dostosowanie w celu uwzględnienia ewentualnych różnic dotyczących poziomu CFPP. Natomiast w pewnych warunkach klimatycznych, na przykład zimą w północnej Europie, biodiesel o CFPP wynoszącej 13 °C nie konkuruje z biodieslem o CFPP wynoszącej –10 °C, niezależnie od jakiejkolwiek różnicy w cenie, ponieważ biodiesel o CFPP wynoszącej 13 °C nie może być stosowany w takich zimowych warunkach. Komisja wywodzi stąd, że o ile dostosowanie ceny na podstawie odnotowanej wartości rynkowej uznano za konieczne w przypadku FAME0, który jest produktem sprzedawanym przez producentów unijnych najczęściej, o tyle inaczej jest w przypadku innych rodzajów biodiesla o niskich poziomach CFPP, które niekoniecznie stanowią bezpośrednią konkurencję cenową względem biodiesli o wyższych poziomach CFPP.
Z przedstawionych przez Komisję wyjaśnień wynika, że decyzję o niedokonywaniu dostosowań cen w ramach trzeciej metody obliczeń oparto na obiektywnych elementach, obejmujących złożoność opartych na konkurencji stosunków między biodieslami o różnych poziomach CFPP, różnicę w warunkach rynkowych w odniesieniu do biodiesli o różnych poziomach CFPP oraz brak bezpośredniej korelacji między poziomem CFPP a ceną. Elementy te mogą stanowić wiarygodną podstawę ustaleń Komisji, która nie przekroczyła w niniejszym przypadku przysługującego jej szerokiego zakresu uznania przy określaniu dokładnej metody analizy podcięcia cenowego.
W tym kontekście skarżące nie wykazały, że żądane dostosowanie było konieczne w celu zapewnienia porównywalności ceny odnośnego produktu i ceny podobnego produktu przemysłu Unii, jak wymaga tego orzecznictwo (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., Rada i Komisja/Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP,
C‑191/09 P i C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
, pkt
).
Wniosku tego nie może podważyć alternatywne obliczenie podcięcia cenowego zaproponowane przez skarżące w replice. Opierając się na informacjach przedstawionych przez Komisję w odpowiedzi na skargę, skarżące proponują obliczenie podcięcia cenowego, które poprzez zastosowanie współczynnika 10 lub 13 EUR na tonę (to jest takiej samej różnicy jednostkowej jak ta, którą Komisja stwierdziła między cenami biodiesla o CFPP wynoszącej 0 °C a cenami biodiesla o CFPP wynoszącej 10 °C) w celu uwzględnienia każdego stopnia różnicy CFPP prowadzi do ustalenia średniego podcięcia cenowego wynoszącego jedynie –0,27%.
Należy stwierdzić, że – jak skarżące przyznały na rozprawie – ta metoda obliczeń opiera się na założeniu, że dostosowanie ceny produktu o CFPP wynoszącej 0 °C i produktu o CFPP wynoszącej 10 °C przyjęte przez Komisję w ramach drugiej metody obliczeń może służyć jako podstawa do dokonania dostosowań dla każdego stopnia różnicy CFPP. Tymczasem, jak Komisja słusznie podkreśla w duplice, skarżące nie wyjaśniają, z jakiego względu podzielona przez dziesięć różnica między CFPP wynoszącą 0 °C a CFPP wynoszącą 10 °C miałaby być reprezentatywna dla każdej różnicy cen na stopień. Nie można bowiem przyjąć takiego założenia dla uwzględnionych w obliczeniach zaproponowanych przez skarżące poziomów CFPP, które wahają się między –20 °C a 10 °C, w sytuacji gdy nie przedstawiają one wyjaśnień co do zasadności ich podejścia.
Skarżące podnoszą również, po pierwsze, że Komisji przedstawiono uzasadnione wnioski o dokonanie dostosowania, a po drugie, że brak przedstawienia przez nie innych obliczeń wynika z tego, że Komisja nie dostarczyła im niezbędnych w tym celu informacji. Skarżące nie podnoszą jednak w swych pismach wynikającego z braku dostarczenia im informacji naruszenia ich prawa do obrony.
W tym względzie należy zauważyć, że – co się tyczy pierwszej kwestii podniesionej przez skarżące – z dokumentów, na które się one powołują, wynika, iż przedstawiona przez nie propozycja dostosowania, podobnie jak propozycja indonezyjskich władz publicznych, dotyczyła pierwszej metody obliczania podcięcia cenowego i porównania między PME o CFPP wynoszącej 13 °C a PME o CFPP wynoszącej 10 °C. Propozycje te nie dotyczyły więc trzeciej metody obliczeń, a skarżące nie wyjaśniają, dlaczego miałyby one być w tym kontekście istotne.
Co się tyczy drugiej kwestii podniesionej przez skarżące, między stronami jest bezsporne, że pomimo wniosków skarżących Komisja w toku dochodzenia nie ujawniła zakresów sprzedaży przemysłu Unii według poziomu CFPP.
W tym względzie należy zauważyć, że rozporządzenie tymczasowe zawierało już informacje dotyczące sprzedaży przemysłu Unii według CFPP. I tak, zgodnie z motywami 295 i 296 rozporządzenia tymczasowego oraz motywem 247 zaskarżonego rozporządzenia 20% unijnej sprzedaży przypada na CFPP wynoszącą 10 °C, a 35% – na CFPP wynoszącą 0 °C (suma drugiej metody, to jest 55%, minus procent odpowiadający PME o CFPP wynoszącej 10 °C, to jest 20%). Z informacji tych wynikało już, że unijna sprzedaż inna niż dotycząca CFPP wynoszącej 10 °C i CFPP wynoszącej 0 °C była na poziomie około 45%. Ponadto z wyjaśnień przedstawionych w motywie 247 zaskarżonego rozporządzenia i motywie 295 rozporządzenia tymczasowego można wywnioskować, że znaczna część tych 45% odnosi się do ujemnej CFPP, co zresztą w skardze zauważają same skarżące. Skarżące dysponowały zatem informacjami umożliwiającymi im zrozumienie obliczeń Komisji i przedstawienie na tej podstawie obliczeń alternatywnych. W związku z tym ich argument należy oddalić.
Przy założeniu, że krytyka skarżących odnosząca się do trzeciej metody zostałaby uwzględniona ze względu na to, iż Komisja niesłusznie zaniechała dokonania dostosowań, jakich wymagały różnice między produktami, stwierdzenie przez Komisję istnienia podcięcia cenowego, wykazanego w ramach metod pierwszej i drugiej, których wyników skarżące nie zakwestionowały, pozostałoby zasadne. W świetle powyższych rozważań należy w każdym wypadku oddalić argumenty skarżących, a tym samym – całą część pierwszą zarzutu pierwszego.
W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącej braku ustalenia podcięcia cenowego w odniesieniu do rozpatrywanego jako całość produktu przemysłu Unii oraz tego, że błędnie przyjęto istnienie presji cenowej
W ramach części drugiej zarzutu pierwszego, która obejmuje dwa zastrzeżenia, skarżące podnoszą w ramach zastrzeżenia pierwszego, że Komisja nie wykazała podcięcia cenowego w odniesieniu do rozpatrywanego jako całość produktu przemysłu Unii. W ramach zastrzeżenia drugiego podnoszą one, że przywóz biodiesla z Indonezji nie wywiera presji cenowej na rynek Unii.
–
W przedmiocie ustalenia podcięcia cenowego w odniesieniu do produktu rozpatrywanego jako całość
Należy zauważyć, że z art. 1 rozporządzenia podstawowego, zatytułowanego „Zasady”, który w ust. 1 odnosi się do „dowolnego produktu, którego dopuszczenie do swobodnego obrotu w Unii powoduje szkodę”, wynika, że dochodzenie antysubsydyjne dotyczy konkretnego produktu. Ów „rozpatrywany produkt” jest definiowany przez instytucje Unii przy wszczęciu takiego dochodzenia. I tak, art. 2 lit. c) wspomnianego rozporządzenia definiuje „podobny produkt” jako produkt identyczny, to jest produkt przypominający pod wszystkimi względami rozpatrywany produkt lub, w przypadku braku takiego produktu, inny produkt, który wprawdzie nie przypomina go pod wszystkimi względami, ale ma właściwości, które w dużej mierze przypominają właściwości rozpatrywanego produktu.
Wpływ przywozu towarów po cenach subsydiowanych na ceny produktów podobnych na rynku Unii, niezbędny do ustalenia szkody stosownie do art. 8 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego, jest określany na podstawie „rozpatrywanego produktu”. W celu określenia tego wpływu należy zbadać, zgodnie z art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia, w szczególności, „czy nastąpiło istotne podcięcie cenowe w wyniku przywozu towarów po cenach subsydiowanych w porównaniu z ceną podobnego produktu w przemyśle Unii”.
To na podstawie definicji „rozpatrywanego produktu”, do którego odsyła pojęcie „podobnego produktu”, podanej przez instytucje Unii w chwili wszczęcia dochodzenia, obliczane jest podcięcie cenowe (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Changshu City Standard Parts Factory i Ningbo Jinding Fastener/Rada,
C‑376/15 P i C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, pkt
).
Zgodnie z orzecznictwem rozporządzenie podstawowe nie wymaga samo w sobie, aby pojęcie „rozpatrywanego produktu” obejmowało koniecznie produkt ujmowany jako jednorodna całość i składający się z produktów podobnych (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 marca 2016 r.,Portmeirion Group,
C‑232/14
,
EU:C:2016:180
, pkt
). Zdefiniowanie „rozpatrywanego produktu” w chwili wszczęcia dochodzenia nie pozbawia instytucji Unii możliwości dokonania podziału tego produktu na odrębne typy lub modele produktów i oparcia się na porównaniach między ceną produktu na rynku Unii a ceną przywozu w odniesieniu do każdego poszczególnego modelu lub typu (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Changshu City Standard Parts Factory i Ningbo Jinding Fastener/Rada,
C‑376/15 P i C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, pkt
).
Skarżące twierdzą, że podstawą spoczywającego na Komisji obowiązku wykazania podcięcia cenowego w odniesieniu do „produktu rozpatrywanego” jako całość może być zastosowanie per analogiam wniosków płynących z wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Changshu City Standard Parts Factory i Ningbo Jinding Fastener/Rada (
C‑376/15 P i C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, pkt
).
Jednakże wniosków płynących z wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Changshu City Standard Parts Factory i Ningbo Jinding Fastener/Rada (
C‑376/15 P i C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
), dotyczącego wykładni art. 2 ust. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1036 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Unii Europejskiej (
Dz.U. 2016, L 176, s. 21
), nie można przenieść na grunt analizy wpływu na ceny przemysłu Unii przywozu towarów po cenach dumpingowych, jaką przewiduje art. 3 ust. 2 i 3 owego rozporządzenia, którego odpowiednikiem w rozporządzeniu podstawowym w dziedzinie środków antysubsydyjnych jest art. 8 ust. 1 i 2. Należy bowiem dostrzec fundamentalną różnicę między ustalaniem marginesu dumpingu a prowadzoną w celu ustalenia szkody analizą wpływu przywozu po cenach dumpingowych na ceny przemysłu Unii, związaną z tym, że analiza ta wymaga porównania sprzedaży nie jednego i tego samego przedsiębiorstwa, jak ma to miejsce w przypadku ustalania marginesu dumpingu, który jest obliczany na podstawie danych określonego producenta eksportującego, ale wielu przedsiębiorstw, to znaczy producentów eksportujących objętych próbą oraz przedsiębiorstw stanowiących część przemysłu Unii objętych próbą (wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, pkt
–
; opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2021:533
, pkt
–
, z którą Trybunał w owej sprawie się zgodził). Ten sam wniosek odnosi się, mutatis mutandis, do ustalania podcięcia cenowego na podstawie rozporządzenia podstawowego w dziedzinie środków antysubsydyjnych. Wniosków płynących z wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Changshu City Standard Parts Factory i Ningbo Jinding Fastener/Rada (
C‑376/15 P i C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
), nie można zatem przenieść na grunt niniejszego sporu.
W niniejszym wypadku motyw 27 zaskarżonego rozporządzenia odsyła na potrzeby zdefiniowania odnośnego produktu do motywów 31–37 rozporządzenia tymczasowego (zob. pkt 9–11 powyżej).
Skarżące podnoszą, że w ramach pierwszej metody obliczeń Komisja ustaliła podcięcie cenowe wyłącznie w odniesieniu do 20% całkowitej sprzedaży objętych próbą producentów unijnych. Ponadto, w ich ocenie, w ramach drugiej metody obliczeń analiza podcięcia cenowego wykazuje braki, ponieważ nie uwzględnia ona wysokiej złożoności opartego na konkurencji stosunku między tymi produktami i obejmuje jedynie 55% całkowitej sprzedaży objętych próbą producentów unijnych, zaś trzecia metoda jest pozbawiona sensu. Zdaniem skarżących takie podejście prowadzi do dopuszczenia sytuacji, w których istnienie podcięcia cenowego w odniesieniu do niewielkiego odsetka sprzedaży przemysłu Unii zostanie ekstrapolowane na pozostałą część sprzedaży przemysłu Unii.
Należy stwierdzić, że ta argumentacja skarżących opiera się na założeniu, że trzecia metoda obliczania podcięcia cenowego, w ramach której porównano przywóz biodiesla z Indonezji z całkowitą sprzedażą biodiesla objętych próbą producentów unijnych, jest błędna, a także na założeniu, że w ramach drugiej metody obliczeń, która zdaniem skarżących wykazuje braki, analiza podcięcia cenowego obejmuje jedynie 55% całkowitej sprzedaży objętych próbą producentów unijnych. Tymczasem argumenty skarżących w tym względzie oddalono w głównym uzasadnieniu Sądu w ramach analizy części pierwszej zarzutu pierwszego. Należy bowiem stwierdzić, że Komisja obliczyła podcięcie cenowe najpierw w odniesieniu do 20%, następnie – 55%, a ostatecznie w odniesieniu do całkowitej sprzedaży producentów unijnych. Jak słusznie podkreśla zatem Komisja, nie dokonano żadnej ekstrapolacji na podstawie ustaleń dokonanych w oparciu o 20% unijnej sprzedaży.
Omawiane zastrzeżenie należy zatem oddalić. Przy założeniu, że Komisja niesłusznie oparła się na trzeciej metodzie obliczania podcięcia cenowego, argumentacji skarżących również nie można by uwzględnić. Zastosowanie dwóch pozostałych metod pozwoliło bowiem Komisji na dokonanie oceny zakresu podcięcia cenowego w odniesieniu do 55% sprzedaży producentów unijnych, czyli większości sprzedaży, reprezentatywnej dla sytuacji na całym rynku. Skarżące, nie zdoławszy wykazać, że analiza ta jest w sposób oczywisty wadliwa, nie mogą zatem skutecznie twierdzić, że obliczenie podcięcia cenowego jest w sposób oczywisty błędne z uwagi na to, że oparto je na stanowiącej nadużycie ekstrapolacji danych, które są zbyt fragmentaryczne lub odnoszą się do niewielkiego odsetka sprzedaży.
–
W przedmiocie presji cenowej
Skarżące utrzymują, że Komisja niesłusznie przyjęła, iż przywóz biodiesla z Indonezji mógł wywierać presję cenową, ponieważ PME stanowi jedynie 20% biodiesla o CFPP wynoszącej 0 °C, a od 35% do 45% biodiesla sprzedawanego na rynku Unii ma CFPP poniżej zera. Ponadto z tabeli 2 zaskarżonego rozporządzenia wynika ich zdaniem, że jedynie 13% spadku kosztów w okresie po przeprowadzeniu dochodzenia przeniesiono na klientów, co dowodzi, że przywóz z Indonezji nie wywiera żadnej presji cenowej na unijną sprzedaż. W ocenie skarżących analiza danych zawartych w tabeli 2 zaskarżonego rozporządzenia i tabeli 11 rozporządzenia tymczasowego wskazuje na to, że marża zysku producentów unijnych wzrosła z –1,8% do 0,4%.
Na wstępie należy zauważyć, że art. 8 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego nie wymaga oceny wpływu podcięcia cenowego jako takiego na ceny w Unii [zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 12 grudnia 2014 r., Crown Equipment (Suzhou) i Crown Gabelstapler/Rada,
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
, pkt
(niepublikowany)] – wymaga on oceny bardziej ogólnego wpływu przywozu towarów po cenach subsydiowanych na ceny produktów podobnych na rynku Unii.
W każdym wypadku Komisja, opierając się na danych zawartych w tabeli 11 rozporządzenia tymczasowego, znajdującej się w jego motywie 325, zauważyła w motywie 328 rozporządzenia tymczasowego, że podcięcie cenowe wynoszące około 10% wywierało silną presję powodującą spadek cen, co skutkowało tym, że przemysł Unii nie mógł odnieść korzyści ze spadających kosztów produkcji w okresie objętym dochodzeniem, ponieważ musiał całkowicie przenieść ten spadek kosztów na swoich klientów, aby uniknąć jeszcze większej utraty udziału w rynku.
W tym względzie należy wziąć pod uwagę dane zawarte w tabeli 2 znajdującej się w motywie 325 zaskarżonego rozporządzenia i w tabeli 11 znajdującej się w motywie 325 rozporządzenia tymczasowego:
Przemysł Unii (przed okresem objętym dochodzeniem, w jego trakcie i po nim)

Okres objęty dochodzeniem
Październik 2018 – czerwiec 2019
Średnia jednostkowa cena sprzedaży w Unii na rynku całkowitym (EUR/tonę)
Jednostkowy koszt produkcji (EUR/tonę)
Z danych tych wynika, że w okresie objętym dochodzeniem i po nim unijna cena sprzedaży była i jest wyższa niż koszty produkcji. Nie wyklucza to jednak wywierania presji cenowej przez indonezyjski przywóz. Z danych tych wynika bowiem również, że o ile spadek kosztów produkcji (–4,35% między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem) pozwolił uniknąć straty w stosunku do kosztów, o tyle ceny przemysłu Unii spadły jeszcze bardziej (–4,56% między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem), co potwierdza wniosek Komisji zawarty w motywie 399 zaskarżonego rozporządzenia, że przemysł Unii nie mógł odnieść korzyści ze spadających kosztów w okresie objętym dochodzeniem. Należy ponadto stwierdzić, że dane zawarte w tabelach wymienionych w pkt 85 powyżej dotyczą całej unijnej sprzedaży, a nie jedynie jej odsetka, jak twierdzą skarżące.
W związku z tym, ponieważ dane te mogą uzasadniać ustalenia Komisji, należy uznać, że w niniejszym wypadku instytucja ta nie popełniła oczywistego błędu w ocenie w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 25 powyżej.
W świetle powyższych rozważań należy oddalić omawiane zastrzeżenie, a w konsekwencji – zarzut pierwszy w całości.
W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na tym, że zaskarżone rozporządzenie w zakresie analizy związku przyczynowego narusza art. 8 ust. 5 rozporządzenia podstawowego
W ramach zarzutu drugiego skarżące utrzymują, że Komisja oparła swoją analizę związku przyczynowego między przywozem towarów rzekomo po cenach subsydiowanych a szkodą wyrządzoną przemysłowi Unii na błędnym wniosku dotyczącym podcięcia cenowego. W związku z tym zdaniem skarżących naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego, jakiego dopuściła się Komisja przy ustalaniu podcięcia cenowego, stanowi naruszenie art. 8 ust. 5 wspomnianego rozporządzenia.
W tym względzie wystarczy zauważyć, że zarzut drugi opiera się na założeniu, że zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego przy obliczaniu podcięcia cenowego, zostałby uwzględniony. Skoro zarzut ten oddalono w całości, nie można zarzucać Komisji uwzględnienia stwierdzonego w zaskarżonym rozporządzeniu podcięcia cenowego w celu dokonania oceny jego wpływu na przemysł Unii.
Zarzut drugi należy zatem oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję, która stwierdziła istnienie subsydium w postaci dostaw CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia
Zarzut trzeci składa się z trzech części, które Komisja, popierana przez EBB, kwestionuje.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu trzeciego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja uznała, że indonezyjskie władze publiczne powierzyły lub wyznaczyły dostawcom CPO dostarczanie produktów za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia
W ramach części pierwszej zarzutu trzeciego skarżące utrzymują, że Komisja niesłusznie uznała, iż indonezyjskie władze publiczne powierzyły lub wyznaczyły dostawcom CPO dostarczanie produktów za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia, po pierwsze, za pomocą ograniczeń wywozowych, a po drugie, za pomocą przejrzystego „ustalania cen” przez PTPN – należącego w 100% do indonezyjskich władz publicznych producenta CPO.
Na wstępie należy przypomnieć, że art. 3 rozporządzenia podstawowego stanowi, iż uważa się, że subsydium istnieje, jeżeli spełnione są przesłanki określone w jego pkt 1 i 2, a mianowicie jeżeli istnieje „wkład finansowy” władz publicznych kraju pochodzenia lub wywozu oraz jeżeli dochodzi w ten sposób do przyznania „świadczenia [korzyści]”.
Szeroki zakres uznania, jakim instytucje Unii dysponują w dziedzinie środków ochrony handlowej zgodnie z orzecznictwem (zob. pkt 24 powyżej), dotyczy również ustalania istnienia wkładu finansowego w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia podstawowego (zob. podobnie wyrok z dnia 11 października 2012 r., Novatex/Rada,
T‑556/10
, niepublikowany,
EU:T:2012:537
, pkt
,
).
Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego „wkład finansowy” istnieje, gdy władze publiczne „powierzają lub wyznaczają prywatnej jednostce wykonywanie jednej lub wielu rodzajów funkcji określonych w ppkt (i), (ii) oraz (iii), które zazwyczaj są przyznane władzy publicznej, a praktyka nie różni się pod żadnym względem od praktyk zazwyczaj stosowanych przez władzę publiczną”.
Pojęcia „powierzenia” i „wyznaczenia” nie zostały zdefiniowane w rozporządzeniu podstawowym.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ustalenie znaczenia i zakresu pojęć, których definicji prawo Unii nie zawiera, powinno być dokonywane zgodnie z ich zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym są one użyte, i celów uregulowania, którego część stanowią (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 września 2014 r., Deckmyn i Vrijheidsfonds,
C‑201/13
,
EU:C:2014:2132
, pkt
; z dnia 5 kwietnia 2017 r., Changshu City Standard Parts Factory i Ningbo Jinding Fastener/Rada,
C‑376/15 P i C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, pkt
).
W tym względzie należy zauważyć, że celem art. 3 rozporządzenia podstawowego jest zdefiniowanie pojęcia „subsydium” stanowiącego podstawę cła wyrównawczego.
Ściślej rzecz ujmując, celem art. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego jest zdefiniowanie pojęcia „wkładu finansowego” w sposób wykluczający środki władz publicznych, które nie wchodzą w zakres jednej z kategorii wymienionych w tym przepisie. W tym względzie art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i)–(iii) rozporządzenia podstawowego wylicza konkretne sytuacje, które należy traktować jako wiążące się z wkładem finansowym władz publicznych, a mianowicie bezpośrednie lub pośrednie przekazanie środków finansowych, utratę dochodu władz publicznych oraz zapewnianie towarów lub usług lub nabycie towarów, podczas gdy art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego przewiduje w tiret drugim, że powierzenie lub wyznaczenie przez władze publiczne prywatnej jednostce wykonywania jednej lub wielu rodzajów tak określonych w ppkt (i), (ii) i (iii) funkcji jest równoznaczne z przyznaniem przez owe władze publiczne wkładu finansowego w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego (wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
).
W tym kontekście art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) tiret drugie rozporządzenia podstawowego stanowi w istocie przepis mający na celu przeciwdziałanie obchodzeniu prawa, który ma zagwarantować, by władze publiczne państw trzecich nie mogły uchylić się od przestrzegania zasad odnoszących się do subsydiów poprzez przyjmowanie środków, które pozornie nie są objęte zakresem stosowania art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i)–(iii) tego rozporządzenia sensu stricto, ale w praktyce mają takie same skutki (wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
). Taką wykładnię art. 1.1 lit. a) pkt 1 ppkt (iv) porozumienia w sprawie subsydiów, którego treść jest podobna do treści art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego, przyjmuje również organ apelacyjny WTO [zob. sprawozdanie organu apelacyjnego WTO zatytułowane „Stany Zjednoczone – Dochodzenie w sprawie ceł wyrównawczych dotyczących pochodzących z Korei układów pamięci dynamicznej (DRAM)”, przyjęte w dniu 27 czerwca 2005 r. (WT/DS 296/AB/R, pkt 113)].
Zgodnie ze zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym pojęcie „powierzenia” oznacza „przydzielenie funkcji lub urzędu, poruczenie, delegowanie, przekazanie odpowiedzialności”. W ten sposób, w celu zapewnienia pełnej skuteczności (effet utile) art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) tiret drugie rozporządzenia podstawowego, pojęcie to zinterpretowano w orzecznictwie jako „wszelkie działania władz publicznych, które stanowią bezpośrednio lub pośrednio przekazanie podmiotowi prywatnemu odpowiedzialności za wykonywanie funkcji w rodzaju opisanych w art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i)–(iii) tego rozporządzenia” (wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
). Wynika stąd, że pojęcie „wyznaczenia”, które zgodnie ze swoim zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym oznacza „określenie, wskazanie, powierzenie, wybranie, powołanie, nadanie”, obejmuje wszelkie działania władz publicznych, które polegają bezpośrednio lub pośrednio na wykonywaniu ich uprawnień wobec prywatnej jednostki po to, by ta wykonywała funkcje w rodzaju opisanych w art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i)–(iii) rozporządzenia podstawowego.
Ponadto z użycia wyrażającego alternatywę spójnika współrzędnego „lub” między pojęciami „powierzenia” i „wyznaczenia” wynika, że te dwa rodzaje działań mogą mieć miejsce niezależnie od siebie, ale także łącznie. Ponadto z brzmienia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) tiret drugie rozporządzenia podstawowego, który nie ogranicza charakteru ani przedmiotu działania polegającego na „powierzeniu” lub „wyznaczeniu”, oraz z orzecznictwa przywołanego w pkt 102 powyżej, które uwzględnia „wszelkie działania władz publicznych”, wynika, że działania te niekoniecznie muszą być wynikiem aktu lub przyjętego środka rozpatrywanych w sposób wyizolowany, lecz mogą być również wynikiem łącznego skutku kilku środków.
To w świetle tych rozważań należy przeanalizować wniosek Komisji, zgodnie z którym poprzez środki takie jak podatek wywozowy i opłata wywozowa oraz faktyczna kontrola za pośrednictwem PTPN krajowych cen CPO indonezyjskie władze publiczne dążyły do uzyskania od producentów CPO dostaw tego produktu na rynku indonezyjskim za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia.
–
W przedmiocie podatku wywozowego i opłaty wywozowej
W ramach zastrzeżenia pierwszego skarżące podnoszą, że Komisja niesłusznie uznała, iż podatek wywozowy, który w okresie objętym dochodzeniem był ustalony na zero, oraz opłata wywozowa, która od grudnia 2018 r. była zawieszona, skutkowały „powierzeniem” lub wyznaczeniem dostawcom CPO dostarczania produktów za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia. Ponadto w ocenie skarżących celem tych środków nie było utrzymywanie cen CPO na niskim poziomie w celu wspierania branży biodiesla. Ich zdaniem taki rezultat mógłby być jedynie skutkiem ubocznym środków, których głównym celem było zapewnienie stabilności cen oleju kuchennego i finansowanie Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych.
Z motywów 113–117 rozporządzenia tymczasowego wynika, że w niniejszym wypadku indonezyjskie władze publiczne nakładały podatek wywozowy i opłatę wywozową na CPO.
Zgodnie z motywami 87 i 88 rozporządzenia tymczasowego podatek wywozowy wprowadzono w 1994 r., a w wersji z 2016 r. opierał się on na progresywnym systemie taryf celnych na CPO oraz na inne produkty, w tym biodiesel (w odniesieniu do którego stawka była konsekwentnie niższa niż stawka stosowana do CPO). Indonezyjscy eksporterzy płacili podatek powiązany z ceną referencyjną indonezyjskich władz publicznych od wywozu CPO. Gdy zatem referencyjna cena eksportowa ustalona przez indonezyjskie władze publiczne wzrastała, wzrastały również należności celne wywozowe. Gdy cena referencyjna wynosiła poniżej 750 dolarów amerykańskich (USD) za tonę, zastosowanie miała stawka podatku wywozowego wynosząca 0%. W okresie objętym dochodzeniem cena CPO utrzymywała się poniżej progu 750 USD za tonę i w związku z tym nie był należny żaden podatek wywozowy.
Zgodnie z motywem 89 rozporządzenia tymczasowego indonezyjskie władze publiczne w 2015 r. nałożyły również opłatę wywozową na CPO i produkty z niego wytwarzane. W okresie objętym dochodzeniem opłata ta była ustalona na 50 USD za tonę dla CPO oraz na 20 USD za tonę dla biodiesla.
W celu ustalenia istnienia wkładu finansowego Komisja w rozporządzeniu tymczasowym, którego ustalenia potwierdzono w zaskarżonym rozporządzeniu (w motywach 102–161), przeprowadziła analizę opartą na odpowiednim orzecznictwie WTO.
Na podstawie tej analizy Komisja w motywach 111–157 rozporządzenia tymczasowego uznała, że działanie indonezyjskich władz publicznych względem producentów CPO polegało na „powierzeniu” lub „wyznaczeniu” im dostarczania produktów użytkownikom krajowym za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia w celu stworzenia w Indonezji charakteryzującego się sztucznie niskimi cenami rynku krajowego. Następnie w motywie 160 tego rozporządzenia Komisja zauważyła, że wszystkich indonezyjskich producentów CPO należało uznać za jednostki prywatne, a w motywach 162 i 169 owego rozporządzenia – że przedsiębiorstwa te dostarczały CPO na rynku krajowym za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia. Wreszcie w motywie 170 tego rozporządzenia Komisja stwierdziła, że zapewnianie indonezyjskiej branży biodiesla dostaw CPO pochodzącego z terytorium Indonezji stanowiło funkcję, która była zazwyczaj przyznawana władzy publicznej. Komisja w tym samym motywie uznała bowiem, że funkcją taką objęte jest określanie przez rząd państwa, które ma suwerenną władzę nad swoimi zasobami naturalnymi, warunków regulacyjnych zapewniania dostaw surowców danego kraju przedsiębiorstwom tego kraju.
W omawianej analizie Komisja ustaliła, jak wynika z motywu 134 zaskarżonego rozporządzenia, że za pomocą podatku wywozowego i opłaty wywozowej – w połączeniu, jak podkreślono w motywach 103, 146 i 157 zaskarżonego rozporządzenia, z innymi środkami – indonezyjskie władze publiczne dążyły do uzyskania od producentów CPO dostaw CPO na rynku indonezyjskim za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia. Wspomniane władze publiczne wprowadziły bowiem system ograniczeń wywozowych, w wyniku których wywóz CPO stał się nieatrakcyjny z handlowego punktu widzenia.
O tym, że indonezyjskie władze publiczne opracowały i wprowadziły taki system, świadczą różne wskazane przez Komisję w zaskarżonym rozporządzeniu i w rozporządzeniu tymczasowym okoliczności, których skarżące nie zakwestionowały.
I tak, w motywie 116 rozporządzenia tymczasowego zauważono, że indonezyjskie władze publiczne powiązały system podatków wywozowych bezpośrednio z międzynarodowymi cenami CPO, a nie z innymi danymi (takimi jak poziomy produkcji lub wpływ na środowisko) w celu wywarcia wpływu na ceny płacone przez producentów eksportujących. Z przedstawionej w tym motywie tabeli 1 wynika, że indonezyjskie władze publiczne śledziły zmiany cen na poziomie międzynarodowym i dostosowywały poziom podatków wywozowych w zależności od tych cen, co skutkowało zmniejszeniem rentowności wywozu.
W motywie 119 rozporządzenia tymczasowego Komisja zauważyła również, że dyrekcja generalna ds. ceł i akcyzy w Indonezji w 2015 r. publicznie wyjaśniła, że celem należności celnych wywozowych było zapewnienie dostępności surowców i stymulowanie rozwoju krajowego przemysłu oleju palmowego niższego szczebla, którego integralną częścią jest wytwarzanie biodiesla.
W odniesieniu do opłaty wywozowej Komisja w motywie 117 rozporządzenia tymczasowego podkreśliła, że jej wprowadzenie w 2015 r. zbiegło się z okresem, w którym ceny indonezyjskie były niemal takie same jak ceny światowe, i umożliwiło producentom biodiesla nabywanie CPO po cenach niższych niż ceny, które byłyby dostępne w przeciwnym wypadku. Ponadto w motywie 114 zaskarżonego rozporządzenia Komisja wyjaśniła, że opłata ta finansowała Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych i faktycznie stanowiła wsparcie wyłącznie dla branży biodiesla za pośrednictwem subsydiów.
W motywach 128 i 129 zaskarżonego rozporządzenia wymieniono również dwa artykuły prasowe późniejsze niż okres objęty dochodzeniem, które potwierdzają ustalenia Komisji dotyczące tego okresu. I tak, w artykule z dnia 19 grudnia 2018 r. sekretarz generalny stowarzyszenia indonezyjskich producentów oleju palmowego przewidywał, że po obniżeniu do zera opłaty wywozowej wywóz CPO może wzrosnąć. W artykule z dnia 6 grudnia 2018 r. niezależna analityk oceniła, że zniesienie opłaty wywozowej spowoduje wzrost konkurencyjności indonezyjskich eksporterów oleju palmowego dzięki poczynionym oszczędnościom, z których większa część przypadnie prawdopodobnie indonezyjskim rolnikom dzięki wyższym cenom CPO na rynku krajowym.
Na podstawie tych rozważań Komisja w motywie 118 zaskarżonego rozporządzenia mogła zasadnie stwierdzić, że „cały system [kompleksowy system] ograniczeń wywozowych wprowadzony przez rząd Indonezji ma na celu przynoszenie korzyści branży biodiesla przez utrzymywanie krajowych cen CPO na sztucznie niskim poziomie”.
W tym względzie w pierwszej kolejności skarżące podnoszą, powołując się na orzecznictwo WTO, że owe ograniczenia wywozowe nie były objęte zakresem stosowania art. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego, ponieważ miały one na celu zabezpieczenie lokalnego zapotrzebowania na olej kuchenny i zapewnienie stabilności jego cen (w przypadku podatku wywozowego) oraz finansowanie Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych (w przypadku opłaty wywozowej), a wpływ, jaki mogły one mieć na ceny CPO, był jedynie skutkiem ubocznym tego uregulowania. W ocenie skarżących rola indonezyjskich władz publicznych ograniczała się do zachęcania poprzez zwykłe wykonywanie ich działalności w zakresie poboru dochodów publicznych.
Przede wszystkim, co się tyczy argumentu skarżących, że rola, jaką odgrywały indonezyjskie władze publiczne, nie była bardziej czynna niż rola polegająca na zwykłym zachęcaniu, należy stwierdzić, że rzeczone władze publiczne – przyjmując rozpatrywane ograniczenia wywozowe w konkretnym kontekście, w którym, po pierwsze, podatek wywozowy był powiązany z międzynarodowymi cenami CPO i wzrastał, gdy wzrastały owe ceny, a po drugie, opłata wywozowa została wprowadzona w okresie, w którym ceny indonezyjskie były niemal takie same jak ceny światowe – ograniczyły swobodę działania tych przedsiębiorstw poprzez ograniczenie w praktyce ich zdolności do decydowania o rynku, na którym sprzedają one produkty (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
).
Następnie nie można uwzględnić argumentu skarżących, że indonezyjskie władze publiczne po prostu wykonywały swoją działalność w zakresie poboru dochodów publicznych, a wpływ, jaki działalność ta mogła mieć na ceny CPO, jest jedynie jej skutkiem ubocznym. Jak bowiem wynika z pkt 111–116 powyżej, rozpatrywane ograniczenia wywozowe zostały wraz z innymi środkami wprowadzone w celu zapewnienia dostaw CPO na rynku indonezyjskim za kwotę niższą od odpowiedniej ceny, a wręcz były one dostosowywane w zależności od cen międzynarodowych w celu osiągnięcia tego rezultatu. Okoliczność, że omawiane przepisy nie wymieniają wprost tego celu, nie wystarcza do podważenia owego wniosku.
Wreszcie należy oddalić argumenty, jakie skarżące opierają w tym względzie na orzecznictwie organu ds. rozstrzygania sporów WTO, a w szczególności na sprawozdaniu zespołu orzekającego organu ds. rozstrzygania sporów WTO zatytułowanym „Stany Zjednoczone – Środki traktujące ograniczenia wywozowe jako subsydia”, przyjętym w dniu 23 sierpnia 2001 r. (WT/DS 194/R). Bez uszczerbku dla orzecznictwa przywołanego w pkt 46 i 47 powyżej sprawa ta dotyczyła bowiem kwestii, czy ustawodawstwo Stanów Zjednoczonych w dziedzinie ceł wyrównawczych, które wedle Kanady zrównywało działania regulacyjne władz publicznych ograniczające wywóz towarów – a więc ograniczenie wywozowe – z „wkładem finansowym” w rozumieniu art. 1.1 lit. a) pkt 1 porozumienia w sprawie subsydiów, było zgodne z tym ostatnim postanowieniem. Spór ten nie dotyczył zatem szczególnych ograniczeń wywozowych, które stanowią część zestawu środków o tym samym celu i które są badane w świetle oświadczeń dyrekcji generalnej ds. ceł i akcyzy w Indonezji dotyczących celu w postaci zapewnienia dostępności surowców i stymulowania rozwoju określonego przemysłu, jak zauważono w pkt 114 powyżej (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
).
W drugiej kolejności skarżące podnoszą, że ograniczenia wywozowe nie pozbawiły dostawców CPO możliwości dokonania racjonalnego wyboru i nie naruszyły ich zdolności wywozowej, ponieważ ponad 70% indonezyjskiego CPO było eksportowane.
Argumentu tego nie można przyjąć. Okoliczność, że 70% indonezyjskiego CPO było eksportowane, nie oznacza bowiem, że producenci CPO byli w stanie swobodnie dokonać racjonalnego wyboru, że będą eksportować swoje produkty i uzyskiwać w związku z tym odpowiednie wynagrodzenie. Przeciwnie, jak słusznie podkreśla Komisja, producenci CPO w pierwszej kolejności zaspokajali popyt krajowy, który według publicznych źródeł wymienionych w motywie 153 zaskarżonego rozporządzenia odpowiadał 30% produkcji, a dopiero później decydowali się na wywóz. Wynika stąd, że owi producenci nie dążyli do tego, by eksportować większą część swojej produkcji tam, gdzie ceny były wyższe, ponieważ potencjalne dodatkowe zyski z wywozu były ograniczone przez ograniczenia wywozowe wprowadzone przez indonezyjskie władze publiczne.
W trzeciej kolejności skarżące twierdzą, że podatek wywozowy, który w okresie objętym dochodzeniem był ustalony na zero, oraz opłata wywozowa, która od grudnia 2018 r. była zawieszona, nie mogły pozwolić na powierzenie lub wyznaczenie dostawcom CPO dostarczania produktów za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia.
Jak zauważono w pkt 106 i 113 powyżej, indonezyjskie władze publiczne powiązały system podatków wywozowych bezpośrednio z międzynarodowymi cenami CPO. Oznacza to, że okoliczność, iż w okresie objętym dochodzeniem podatek wywozowy wynosił zero, wynikała, jak podkreślono w motywie 113 zaskarżonego rozporządzenia, ze szczególnej sytuacji na rynku. Niski poziom cen międzynarodowych sam w sobie wystarczał bowiem, aby nakłonić producentów CPO do zaspokajania w pierwszej kolejności popytu krajowego. Jak słusznie podkreśla Komisja, gdyby zamiarem indonezyjskich władz publicznych było zaprzestanie poboru tego podatku, zniosłyby go one.
Co się tyczy opłaty wywozowej, bezsporne jest, że w okresie objętym dochodzeniem była ona pobierana i że była ustalona na 50 USD za tonę dla CPO oraz na 20 USD za tonę dla biodiesla. Okoliczność, że opłatę tę zawieszono, jak twierdzą skarżące, po okresie objętym dochodzeniem, a mianowicie w grudniu 2018 r., nie ma wpływu na zasadność wniosków wyciągniętych przez Komisję w odniesieniu do tego okresu w zaskarżonym rozporządzeniu.
W czwartej kolejności skarżące podnoszą, że Komisja naruszyła również art. 15 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia podstawowego, wprowadzając środki wyrównawcze pomimo faktu, że podatek wywozowy i opłata wywozowa były „wycofane” lub że nie wiązały się już z przyznaniem zainteresowanym eksporterom żadnej korzyści w rozumieniu tego artykułu w chwili przyjęcia środków antysubsydyjnych.
W tym względzie należy przypomnieć, że art. 15 rozporządzenia podstawowego przewiduje w ust. 1 akapit drugi, że środków wyrównawczych nie nakłada się, jeżeli wykazano, że subsydia są wycofane, lub jeżeli nie wiążą się już one z przyznaniem zainteresowanym eksporterom korzyści.
Brzmienie tego artykułu pozwala stwierdzić, że argument skarżących opiera się na jego błędnej wykładni. Nawet bowiem przy założeniu, że podatek wywozowy i opłata wywozowa zostały „wycofane”, jak twierdzą skarżące, oznaczałoby to jedynie wyeliminowanie jednego z instrumentów, jakimi indonezyjskie władze publiczne dysponowały w celu zapewniania dostaw CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia – wraz z ustalaniem cen przez PTPN oraz przyznawaniem subsydiów producentom CPO. Wyeliminowanie tego instrumentu nie oznacza zatem zniesienia subsydium, które poza zapewnianiem dostaw CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia (motywy 102–187 zaskarżonego rozporządzenia) przybierało postać bezpośredniego przekazywania środków finansowych za pośrednictwem Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych (motywy 28–101 zaskarżonego rozporządzenia), a także zwolnienia maszyn przywożonych do stref wolnocłowych z należności celnych przywozowych (motywy 188–193 zaskarżonego rozporządzenia). Nie można również uznać, że subsydia te nie wiązały się już z przyznaniem korzyści zainteresowanym eksporterom, ponieważ korzyść ta zależy nie od wysokości należności celnych wywozowych, lecz od ich odstraszającego skutku oraz od tego, że producentom CPO poprzez zestaw środków, w tym ograniczenia wywozowe, „powierzono” lub wyznaczono dostarczanie CPO za kwotę niższą od odpowiedniej ceny.
Zastrzeżenie pierwsze należy zatem oddalić.
–
W przedmiocie kontroli cen przez PTPN
W ramach zastrzeżenia drugiego skarżące podnoszą, że Komisja naruszyła art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego i popełniła oczywisty błąd w ocenie, stwierdzając, że indonezyjskie władze publiczne za pomocą przejrzystego „ustalania cen” przez PTPN podjęły względem dostawców CPO działania polegające na „powierzeniu” lub „wyznaczeniu”.
Na wstępie należy przypomnieć, jak wynika z motywów 91–99 i 126 rozporządzenia tymczasowego oraz z motywów 120 i 123 zaskarżonego rozporządzenia, że Komisja – ze względu na brak współpracy ze strony dostawców CPO i ze strony PTPN – zastosowała przepisy art. 28 ust. 1 rozporządzenia podstawowego i swoje ustalenia oparła na dostępnych danych.
Zgodnie z orzecznictwem art. 28 rozporządzenia podstawowego upoważnia instytucje do korzystania z dostępnych danych, aby nie zagrozić skuteczności unijnych środków ochrony handlowej, za każdym razem, gdy instytucje Unii spotykają się z odmową lub brakiem współpracy w ramach dochodzenia (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 26 stycznia 2017 r., Maxcom/City Cycle Industries,
C‑248/15 P, C‑254/15 P i C‑260/15 P
,
EU:C:2017:62
, pkt
), przy czym przepis ten nie zobowiązuje ich jednak do sięgnięcia po najlepsze dostępne dane (wyrok z dnia 11 września 2014 r., Gold East Paper i Gold Huasheng Paper/Rada,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, pkt
). Wynika stąd, że szerokie uprawnienia dyskrecjonalne Komisji w dziedzinie środków ochrony handlowej, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 24 powyżej, są wykonywane również przy stosowaniu art. 28 rozporządzenia podstawowego.
W pierwszej kolejności skarżące zarzucają Komisji, że popełniła ona oczywisty błąd w ocenie, stwierdzając, że PTPN ustalała swoje ceny CPO na sztucznie niskim poziomie. Twierdzą one, że PTPN nie ustalała swoich cen, ponieważ, po pierwsze, ceny te ustalano w drodze codziennych aukcji, a po drugie, rynek krajowy charakteryzował się znaczną siłą nabywczą nabywców CPO.
W tym względzie z motywów 128–131 rozporządzenia tymczasowego wynika, że PTPN jest podlegającą kontroli indonezyjskich władz publicznych grupą spółek będących w 100% własnością państwa, która wytwarza różne produkty podstawowe, w tym CPO.
W motywach 132 i 133 rozporządzenia tymczasowego wyjaśniono, a między stronami bezsporne jest, że PTPN organizowała codzienne aukcje w celu sprzedaży swojego CPO. Przed uruchomieniem codziennego procesu składania ofert PTPN określała „przewidywaną cenę” na dany dzień, lecz nie miała obowiązku odrzucenia ofert, w których proponowano cenę niższą niż owa „przewidywana cena”.
W celu stwierdzenia, że PTPN ustalała swoje ceny CPO na sztucznie niskim poziomie, Komisja oparła się na szeregu dostępnych danych. Po pierwsze, z motywu 151 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że indonezyjskie władze publiczne miały wpływ na decyzje PTPN dotyczące jej polityki cenowej. W przypadku bowiem gdy proponowana cena zakupu CPO była niższa od „przewidywanej ceny” ustalonej na dany dzień, zarząd PTPN, w którym reprezentowane były jedynie indonezyjskie władze publiczne, mógł podjąć decyzję o przyjęciu oferty, co zdarzało się regularnie. Po drugie, z motywu 125 zaskarżonego rozporządzenia i z motywu 135 rozporządzenia tymczasowego wynika, że dostępne informacje wskazywały na to, iż na skutek kierowania się wytycznymi indonezyjskich władz publicznych PTPN ponosiła w ubiegłych latach straty. Po trzecie, jak wynika z motywów 122–124 zaskarżonego rozporządzenia, Komisja nie mogła uzyskać żadnego dowodu na to, że „przewidywana cena” odzwierciedlała jakąkolwiek cenę rynkową wynikającą z konkurencyjnej procedury przetargowej. Przeciwnie, krajowa cena CPO była niższa od wszystkich międzynarodowych wartości odniesienia.
Na podstawie powyższych rozważań należy stwierdzić, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, stwierdzając w oparciu o dostępne dane, że PTPN nie działała jak racjonalny podmiot na rynku i ustalała cenę CPO na poziomie niższym niż wartości odniesienia.
Jeżeli chodzi o argument skarżących dotyczący braku równowagi na rynku, należy zauważyć, że rynek charakteryzuje się takim brakiem równowagi na korzyść nabywców CPO, którzy są dużymi przedsiębiorstwami mającymi „wyrównawczą siłę nabywczą”. Komisja przyznała to w motywie 146 rozporządzenia tymczasowego. Okoliczność ta nie może jednak podważyć ustalenia, zgodnie z którym za pośrednictwem PTPN indonezyjskie władze publiczne mogły wdrożyć mechanizm ustalania cen. Jak bowiem w tym samym motywie zauważyła Komisja, czemu nie zaprzeczono, inną cechą rynku CPO, tym razem w zakresie podaży, było jego rozdrobnienie na dużą liczbę małych przedsiębiorstw, w szczególności indywidualnych rolników. W tym kontekście, po ustaleniu przez PTPN ceny na dany dzień, dostawcom CPO, z których każdy posiadał niewielki udział w rynku, było bardzo trudno ustalić wyższe ceny sprzedaży względem nabywców mających znaczącą siłę nabywczą. Należy zatem oddalić twierdzenia skarżących, jakoby konfiguracja rynku uniemożliwiała PTPN ustalanie cen. Przeciwnie, jak wynika z powyższego, struktura rynku była czynnikiem pozwalającym PTPN na ustalanie cen CPO.
Ponadto należy oddalić twierdzenie skarżących, jakoby Komisja uchybiła spoczywającemu na niej obowiązkowi uzasadnienia.
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem brak uzasadnienia lub niewystarczające uzasadnienie stanowi zarzut oparty na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych, który należy odróżnić od zarzutu opartego na nieprawidłowości uzasadnienia decyzji i rozpatrzyć w ramach badania zasadności tej decyzji [wyroki: z dnia 19 czerwca 2009 r., Qualcomm/Komisja,
T‑48/04
,
EU:T:2009:212
, pkt
; z dnia 18 października 2016 r., Crown Equipment (Suzhou) i Crown Gabelstapler/Rada,
T‑351/13
, niepublikowany,
EU:T:2016:616
, pkt
]. Uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 akapit drugi TFUE, musi przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, tak aby umożliwić zainteresowanym poznanie podstaw podjętej decyzji, a właściwemu sądowi – przeprowadzenie jej kontroli [zob. analogicznie wyroki: z dnia 30 września 2003 r., Eurocoton i in./Rada,
C‑76/01 P
,
EU:C:2003:511
, pkt
; z dnia 12 grudnia 2014 r., Crown Equipment (Suzhou) i Crown Gabelstapler/Rada,
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
, pkt
(niepublikowany)].
Otóż w niniejszym wypadku w przeanalizowanych w pkt 135–139 powyżej motywach zaskarżonego rozporządzenia i rozporządzenia tymczasowego jasno przedstawiono powody, dla których Komisja uznała, że PTPN nie działała jak racjonalny podmiot na rynku i ustalała cenę CPO na poziomie niższym niż wartości odniesienia. Wyjaśnienia te umożliwiły skarżącym poznanie podstaw podjętej decyzji w celu obrony ich praw, a sądowi Unii – przeprowadzenie jej kontroli, jak wynika z pkt 134 i nast. powyżej.
W drugiej kolejności skarżące utrzymują, że Komisja błędnie uznała, iż indonezyjskie władze publiczne, komunikując w sposób w pełni przejrzysty dzienne ceny CPO PTPN, „powierzyły” lub „wyznaczyły” innym dostawcom CPO dostarczanie produktów na rynku krajowym za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia. Twierdzą one, że ceny niezależnych dostawców CPO są ustalane przez dane okoliczności faktyczne oraz strukturę rynku i wynikają z korzystania przez uczestników rynku ze swobody decyzyjnej. Postępowanie dostawców CPO jest „zwykłą nieoczekiwaną konsekwencją” przejrzystości ze strony PTPN.
Z motywu 160 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że działanie polegające na „powierzeniu” lub „wyznaczeniu” sprowadza się w niniejszym wypadku do tego, że indonezyjskie władze publiczne za pośrednictwem PTPN działały jako podmioty dyktujące ceny na indonezyjskim rynku krajowym, a wszyscy niezależni dostawcy CPO przestrzegali tych wskaźników cen. Przede wszystkim Komisja ustaliła bowiem, a skarżące nie podważają skutecznie tych ustaleń, jak wynika z pkt 135–137 powyżej, że PTPN ustalała swoje ceny CPO na sztucznie niskim poziomie. Następnie Komisja w motywach 140 i 141 rozporządzenia tymczasowego zauważyła, że PTPN zawsze publikowała wyniki codziennych przetargów na swojej platformie internetowej o godzinie 15.30 w dniu przetargu, wskazując dokładną cenę jednostkową oferty na CPO, oraz że codzienne negocjacje między dostawcami CPO innymi niż PTPN a nabywcami CPO, w ramach których cena wyjściowa odpowiadała cenie ustalonej przez PTPN na dany dzień, odbywały się zwykle po udostępnieniu wyników przetargów PTPN. Dzienna cena CPO na rynku krajowym ściśle odzwierciedlała cenę ofertową w codziennych aukcjach organizowanych przez PTPN, a ponadto w okresie objętym dochodzeniem cena jednostkowa płacona przez producentów eksportujących producentom CPO nienależącym do państwa była zawsze taka sama jak cena PTPN na ten sam dzień lub od niej niższa. Wreszcie, jak wynika z motywu 138 zaskarżonego rozporządzenia, wydarzenia te miały miejsce w kontekście, w którym indonezyjskie władze publiczne przyjęły środki ograniczające zdolność dostawców do wywozu ich CPO.
W tym kontekście Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając, że indonezyjskie władze publiczne podjęły względem dostawców CPO działania polegające na powierzeniu lub wyznaczeniu za pomocą przejrzystego „ustalania cen” przez PTPN, w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 101–103 powyżej.
Z tych względów nie można przyjąć argumentów skarżących, a w konsekwencji całą część pierwszą zarzutu trzeciego należy oddalić.
W przedmiocie części drugiej zarzutu trzeciego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja uznała, że indonezyjskie władze publiczne udzielały wsparcia w zakresie dochodów lub cen
Komisja uważa, że część drugą zarzutu trzeciego należy oddalić, ponieważ skarżące odwołują się w skardze do wsparcia w zakresie dochodów lub cen udzielonego „dostawcom CPO”, podczas gdy ustalenia Komisji dotyczą wsparcia udzielonego producentom biodiesla. Komisja twierdzi również, że wyjaśnienia skarżących w tym względzie, przedstawione na etapie repliki, są niedopuszczalne w rozumieniu art. 84 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem.
W tym względzie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 76 lit. d) regulaminu postępowania skarga powinna określać przedmiot sporu oraz zawierać zwięzłe przedstawienie zarzutów, a informacje te muszą być jasne i precyzyjne, tak aby umożliwić stronie pozwanej przygotowanie swojej argumentacji, a sądowi Unii – przeprowadzenie kontroli (wyrok z dnia 3 maja 2018 r., Sigma Orionis/Komisja,
T‑48/16
,
EU:T:2018:245
, pkt
). W świetle argumentacji przedstawionej przez Komisję w odpowiedzi na skargę i w duplice należy stwierdzić, że instytucja ta ewidentnie była w stanie zrozumieć krytykę, jaką skarżące sformułowały w odniesieniu do zaskarżonego rozporządzenia. Ponadto istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się omawiana część zarzutu trzeciego, wynikają w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi, pomimo wskazania w tytule tej części zarzutu, że wsparcie w zakresie dochodów lub cen jest udzielane „dostawcom CPO”, i pomimo błędnego odwołania się do motywu 172 rozporządzenia tymczasowego, który w rzeczywistości dotyczy istnienia wkładu finansowego stosownie do art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego (zob. podobnie wyrok z dnia 3 lipca 2018 r., Transtec/Komisja,
T‑616/15
,
EU:T:2018:399
, pkt
). Skarga spełnia zatem wymogi art. 76 lit. d) regulaminu postępowania.
Ponadto art. 84 regulaminu postępowania stanowi, że nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że opierają się one na okolicznościach prawnych lub faktycznych ujawnionych dopiero po jego wszczęciu. Zgodnie z orzecznictwem zarzut, który stanowi rozwinięcie zarzutu podniesionego wcześniej bezpośrednio lub pośrednio w skardze wszczynającej postępowanie i który jest z nim ściśle związany, należy uznać za dopuszczalny. Argument podniesiony na poparcie zarzutu należy traktować analogicznie (wyrok z dnia 19 marca 2013 r., In ’t Veld/Komisja,
T‑301/10
,
EU:T:2013:135
, pkt
).
Otóż część drugą zarzutu trzeciego, dotyczącą ustaleń Komisji w przedmiocie wsparcia w zakresie dochodów lub cen, podniesiono już w skardze wszczynającej postępowanie. Wyjaśnienia przedstawione przez skarżące w replice w odpowiedzi na twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę stanowią jedynie rozwinięcie owej części zarzutu trzeciego, którą należy zatem uznać za dopuszczalną.
Skarżące twierdzą, że Komisja, wbrew orzecznictwu WTO, przyjęła zbyt szeroką wykładnię pojęcia „wsparcia w zakresie dochodów lub cen” w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego. W ich ocenie pojęcie to obejmuje jedynie bezpośrednią interwencję władz publicznych na rynku w celu ustalenia ceny produktu na określonym poziomie. Zdaniem skarżących działania mające jedynie pośredni wpływ na rynek, takie jak – w niniejszym wypadku – ograniczenia wywozowe i komunikowanie cen przez PTPN, nie wchodzą w jego zakres. Twierdzą one, że pozostałe środki uwzględnione przez Komisję również nie skutkowały wsparciem w zakresie dochodów lub cen.
W tym względzie należy stwierdzić, że skarżące w ramach omawianej części zarzutu trzeciego nie kwestionują istnienia zestawu środków przyjętych przez indonezyjskie władze publiczne, przedstawionych przez Komisję w motywach 188–190 rozporządzenia tymczasowego, których ustalenia zostały potwierdzone w motywie 169 zaskarżonego rozporządzenia, lecz kwestionują ich kwalifikację jako „wsparcie w zakresie dochodów lub cen” w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego.
Z uwagi na to, że w rozporządzeniu podstawowym owego wyrażenia nie zdefiniowano, stosownie do orzecznictwa przywołanego w pkt 98 powyżej należy interpretować je zgodnie z jego zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym jest ono użyte, i celów uregulowania, którego część stanowi.
Celem art. 3 rozporządzenia podstawowego jest zdefiniowanie pojęcia „subsydium” uzasadniającego nałożenie cła wyrównawczego. Dokładniej rzecz ujmując, art. 3 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia przewiduje w lit. a), iż uważa się, że subsydium istnieje, jeżeli doszło do wniesienia „wkładu finansowego”„lub” – w lit. b) – ma miejsce „jakakolwiek forma wsparcia w zakresie dochodów lub cen w rozumieniu art. XVI GATT z 1994 r.”. Wynika stąd, że celem art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego jest uwzględnienie formy subsydiowania alternatywnej względem tej, o której mowa w lit. a), o czym wyraźnie świadczy użycie wyrażającego alternatywę spójnika współrzędnego „lub” w celu rozszerzenia zakresu tego przepisu.
Przepis ten jest stosowany w kontekście ustalania istnienia subsydium i wyraźnie odsyła – na potrzeby jego wykładni – do art. XVI GATT, co świadczy o woli samoograniczenia przez prawodawcę Unii swobody swojego działania przy stosowaniu przepisów GATT i WTO (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Komisja/Rusal Armenal,
C‑21/14 P
,
EU:C:2015:494
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo). Artykuł ten odnosi się do „subsydium, nie wyłączając żadnej formy pomocy dotyczącej poziomu dochodów lub poziomu cen, którego bezpośrednim lub pośrednim skutkiem jest wzrost eksportu jakiegokolwiek produktu z […] terytorium [wspomnianej umawiającej się strony] lub ograniczenie importu jakiegokolwiek produktu na jej terytorium”. Wynika stąd, że w rozumieniu tego postanowienia „pomoc dotycząca poziomu dochodów lub poziomu cen” jest formą subsydium i że postanowienie to koncentruje się na skutkach tego subsydium dla wywozu i przywozu.
Zgodnie ze zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym pojęcie „wsparcia” oznacza „pomoc”, „wspomożenie”, „ochronę”, „ratunek” lub „podtrzymywanie”, a działanie polegające na „wspieraniu” oznacza „utrzymywanie, podpieranie, podtrzymywanie” lub „pomaganie, wspomaganie, zachęcanie, dawanie oparcia”. Z brzmienia art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego, jak również z art. XVI GATT wynika, że działanie to może przybrać „jakąkolwiek formę”, które to sformułowanie wskazuje na dowolność „postaci”, „wymiaru”, „konfiguracji” lub „sposobu działania lub postępowania”. Wyrażenie „wsparcie w zakresie dochodów lub cen” należy zatem interpretować w ten sposób, że obejmuje ono wszelkie działania władz publicznych, które w sposób bezpośredni lub pośredni polegają na utrzymywaniu stabilności dochodów lub cen lub na wywołaniu ich wzrostu. Odesłanie w art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego do art. XVI GATT wymaga również uwzględnienia skutków tych działań dla wywozu i przywozu.
W niniejszym wypadku Komisja w celu wykazania istnienia wsparcia w zakresie dochodów lub cen w rozporządzeniu tymczasowym, którego ustalenia zostały potwierdzone w motywie 169 zaskarżonego rozporządzenia, ustaliła, że poprzez zestaw środków – a mianowicie system ograniczeń w wywozie CPO, faktyczne ustalanie cen CPO na rynku krajowym na sztucznie niskim poziomie oraz bezpośrednie subsydia dla producentów CPO służące nakłonieniu ich do zapewnienia zgodności z celami władz publicznych – rozpatrywanych w szerszym kontekście wspierania rozwoju branży biodiesla, w tym poprzez wprowadzenie obowiązku mieszania, jak również ustanowienie Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych na korzyść producentów biodiesla, indonezyjskie władze publiczne działały z zamiarem interweniowania na rynku w celu osiągnięcia konkretnego rezultatu, polegającego mianowicie na tym, aby producenci biodiesla korzystali ze sztucznie zaniżonych cen za dostawy CPO – surowca, który odpowiada za około 90% ich kosztów produkcji.
W motywie 191 rozporządzenia tymczasowego Komisja stwierdziła, że te działania indonezyjskich władz publicznych stanowiły wkład w dochód uzyskiwany przez producentów biodiesla, umożliwiając im dostęp do ich głównego surowca i głównego elementu kosztów za cenę poniżej światowej ceny rynkowej, co następnie przełożyło się na sztucznie zawyżone zyski wynikające głównie z wywozu na rynki trzecie. Komisja stwierdziła również znaczny wzrost wywozu biodiesla w 2018 r., jak wynika z tabeli 2 zawartej w motywie 192 rozporządzenia tymczasowego. Zaskarżone rozporządzenie potwierdziło tę analizę w całości (zob. motyw 169 zaskarżonego rozporządzenia).
Z powyższych ustaleń wynika – zważywszy na rozważania przedstawione w pkt 154–156 powyżej – że Komisja nie naruszyła art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego i nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, stwierdzając, że środki wdrożone przez indonezyjskie władze publiczne można było uznać za wsparcie w zakresie dochodów lub cen na rzecz producentów biodiesla.
Bez uszczerbku dla orzecznictwa przywołanego w pkt 46 i 47 powyżej wniosku tego nie mogą podważyć powołane przez skarżące uwagi zawarte w sprawozdaniu zespołu orzekającego WTO zatytułowanym „Chiny – Cła wyrównawcze i cła antydumpingowe w odniesieniu do walcowanej stali elektrotechnicznej o ziarnach zorientowanych pochodzącej ze Stanów Zjednoczonych”, przyjętym w dniu 15 czerwca 2012 r. (WT/DS 414/R). W owej sprawie zespół orzekający stwierdził, że zawarte w art. 1 ust. 1.1 lit. a) pkt 2 porozumienia w sprawie subsydiów sformułowanie „jakakolwiek forma wsparcia w zakresie […] cen” nie ma wystarczająco szerokiego zakresu, aby objąć porozumienia w sprawie samoograniczenia, które ograniczały przywóz stali do Stanów Zjednoczonych i które mogły mieć względem cen wtórny skutek uboczny o losowym znaczeniu. Spór ten nie dotyczył zatem zestawu środków mających taki sam cel i taki sam charakter co środki badane w zaskarżonym rozporządzeniu, którymi są szczególne ograniczenia wywozowe i faktyczne ustalanie cen za pośrednictwem przedsiębiorstwa należącego w 100% do indonezyjskich władz publicznych.
W związku z tym część drugą zarzutu trzeciego należy oddalić.
W przedmiocie części trzeciej zarzutu trzeciego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 2 i art. 6 lit. d) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja uznała, że indonezyjskim producentom przyznano korzyść
W ramach części trzeciej zarzutu trzeciego skarżące podnoszą, że Komisja, stwierdzając istnienie korzyści i wykorzystując błędne ceny referencyjne do jej obliczenia, naruszyła art. 3 pkt 2 i art. 6 lit. d) rozporządzenia podstawowego.
W tym względzie należy zauważyć, że art. 3 rozporządzenia podstawowego przewiduje, iż uważa się, że subsydium istnieje, jeżeli doszło do wniesienia „wkładu finansowego” lub udzielenia „wsparcia w zakresie dochodów lub cen” przez władze publiczne i jeżeli w ten sposób przyznano „świadczenie [korzyść]”. Artykuły 6 i 7 wspomnianego rozporządzenia określają szczegółowe warunki obliczania „świadczenia [korzyści]”, jaką przyznano. Co się tyczy wkładu finansowego lub wsparcia w zakresie dochodów lub cen w postaci dostarczenia towarów przez władze publiczne, art. 6 lit. d) rozporządzenia podstawowego przewiduje w istocie, że owo dostarczenie wiąże się z przyznaniem korzyści, gdy jest dokonywane za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
,
).
Artykuł 6 wspomnianego rozporządzenia określa zasady ustalania, w zależności od rodzaju danego środka, czy środek ten można uznać za „świadczenie przyznane [korzyść przyznaną] odbiorcy”. Zgodnie z owymi zasadami korzyść istnieje wówczas, gdy konkretnie beneficjent otrzymał wkład finansowy pozwalający mu na uzyskanie warunków bardziej korzystnych niż te, do których ma dostęp na rynku. Co się tyczy w szczególności dostawy towarów, art. 6 lit. d) rozporządzenia podstawowego stanowi, że korzyść występuje jedynie wówczas, gdy „dostawa odbywa się za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia”, przy czym „odpowiedniość wynagrodzenia jest określona w odniesieniu do aktualnych warunków rynkowych w stosunku do przedmiotowego produktu lub usługi w kraju dostawy lub nabycia, włączając cenę, jakość, dostępność, zbywalność towaru, transport oraz inne warunki zakupu lub sprzedaży”. Z brzmienia tego przepisu wynika, że określenie „świadczenia [korzyści]” obejmuje porównanie i że powinno ono uwzględniać – jako że ma ono na celu ocenę odpowiedniości ceny zapłaconej w porównaniu z normalnymi warunkami rynkowymi zasadniczo w kraju dostawy – wszystkie aspekty kosztu wynikającego dla beneficjenta z odbioru towaru dostarczonego przez władze publiczne. Zatem z przepisu tego wynika, że tak dalece, jak to możliwe, metoda stosowana przez Komisję w celu obliczenia korzyści powinna odzwierciedlać korzyść rzeczywiście przyznaną beneficjentowi (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
–
).
W niniejszym wypadku z motywów 170 i 171 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że Komisja ustaliła istnienie korzyści, wykorzystując jako cenę referencyjną, do celów porównania, ceny franco statek (FOB) CPO przy wywozie z Indonezji do pozostałych części świata zgodne z indonezyjskimi statystykami dotyczącymi wywozu oraz że obliczyła ona korzyść przyznaną beneficjentowi jako sumę różnic między owymi cenami referencyjnymi CPO obliczonymi dla poszczególnych miesięcy okresu objętego dochodzeniem a cenami płaconymi za CPO przy nabyciu na rynku krajowym. Dokładniej rzecz ujmując, zgodnie z motywami 199–201 rozporządzenia tymczasowego Komisja obliczyła w odniesieniu do poszczególnych miesięcy okresu objętego dochodzeniem średnią światowych cen eksportowych FOB z Indonezji, a następnie porównała z tą ceną ceny krajowe CPO płacone przez indonezyjskich producentów biodiesla. Komisja uznała, że całkowita kwota różnicy stanowiła „oszczędności” uzyskane przez indonezyjskich producentów biodiesla, którzy nabywali CPO na indonezyjskim rynku krajowym, w porównaniu z ceną, jaką zapłaciliby w przypadku braku zakłóceń na rynku indonezyjskim, i że kwota ta odpowiadała korzyści przyznanej przez indonezyjskie władze publiczne owym producentom w okresie objętym dochodzeniem.
Z powyższego uzasadnienia wynika, po pierwsze, że argument skarżących, iż Komisja niesłusznie wykorzystała ceny międzynarodowe jako ceny referencyjne, opiera się na błędnym zrozumieniu rozporządzenia tymczasowego oraz zaskarżonego rozporządzenia i należy go oddalić. Z motywu 198 rozporządzenia tymczasowego oraz z motywu 182 zaskarżonego rozporządzenia wynika bowiem jasno, że jako ceny referencyjne Komisja wykorzystała nie ceny międzynarodowe, lecz ceny FOB przy wywozie z Indonezji do pozostałych części świata.
Po drugie, argumenty skarżących zmierzające do podważenia ustalenia Komisji, zgodnie z którym ceny CPO na rynku indonezyjskim były zniekształcone przez interwencję indonezyjskich władz publicznych, oddalono już w ramach analizy części pierwszej omawianego zarzutu. W związku z tym Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając, że w celu obliczenia korzyści przyznanej beneficjentowi poprzez dostawę towarów za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia należało ustalić odpowiednią cenę referencyjną.
Po trzecie, z motywu 198 rozporządzenia tymczasowego wynika, że Komisja uznała, iż ceny FOB CPO przy wywozie z Indonezji do pozostałych części świata stanowiły odpowiednią wartość odniesienia, ponieważ były one ustalane w oparciu o zasady wolnej konkurencji, odzwierciedlały warunki rynkowe panujące w Indonezji i nie były zniekształcone przez interwencję władz publicznych, a zatem były najlepszym wskaźnikiem tego, jaka byłaby cena krajowa w Indonezji w braku zakłóceń spowodowanych interwencją indonezyjskich władz publicznych. Wbrew tej analizie skarżące podnoszą, że nawet przy założeniu, iż ceny CPO na indonezyjskim rynku krajowym były zniekształcone, cena eksportowa FOB nie jest właściwą ceną referencyjną, ponieważ sama jest zniekształcona przez ograniczenia wywozowe. Skarżące uzasadniły ten argument na rozprawie, podkreślając, że ceny zawierającej opłatę wywozową w wysokości 50 USD za tonę, która z definicji jest płacona tylko za produkt wywożony, nie można wykorzystać jako ceny referencyjnej dla ceny, która byłaby ceną niezakłóconą na rynku krajowym. Zdaniem skarżących Komisja w odpowiedzi na skargę sama przyznała, że różnica między krajowymi a eksportowymi cenami CPO odpowiadała w mniejszym lub większym stopniu kwocie opłaty wywozowej.
Argument ten należy oddalić. Przede wszystkim okoliczność, że cena FOB CPO przy wywozie z Indonezji obejmuje skutki opłaty wywozowej, jak wyjaśnia Komisja w motywach 173 i 181 zaskarżonego rozporządzenia, niekoniecznie oznacza, że cena ta jest zniekształcona. Przeciwnie, zważywszy, że cena CPO na rynku krajowym była niższa od ceny odpowiedniej ze względu na zestaw środków, w tym podatek wywozowy i opłatę wywozową oraz ustalanie cen przez PTPN, cena eksportowa CPO po uiszczeniu opłaty wywozowej odpowiadała, jak słusznie podkreśla Komisja, cenie, jaką sprzedawcy proponowali przy wywozie, a nabywcy byli gotowi zapłacić na rynku międzynarodowym.
Następnie w motywie 173 zaskarżonego rozporządzenia Komisja wyjaśniła, że punktem wyjścia argumentów skarżących było założenie, iż krajowe ceny CPO nie były sztucznie niskie, lecz to ceny eksportowe były zbyt wysokie z powodu opłaty wywozowej. Jest bowiem bezsporne, że argument skarżących opiera się na porównaniu ceny na rynku krajowym z ceną eksportową FOB. Komisja dowiodła zaś, nie popełniając oczywistego błędu w ocenie, że CPO był sprzedawany producentom biodiesla po sztucznie niskiej cenie w wyniku przyjętego przez indonezyjskie władze publiczne zestawu środków, którego opłata wywozowa była tylko elementem składowym. Wynika stąd, że argument skarżących jest oparty na błędnym założeniu.
Wreszcie, chociaż opłata wywozowa jest jednym ze środków, których skutkiem jest nakłonienie dostawców CPO do sprzedaży na rynku krajowym za kwotę niższą od odpowiedniej ceny, nie powoduje ona z tego względu, że indonezyjska cena eksportowa FOB jest nieodpowiednia jako cena referencyjna dla obliczenia korzyści.
Komisja nie popełniła zatem oczywistego błędu w ocenie, uznając, że cena ta pozwalała, zgodnie z zasadą określoną w art. 6 lit. d) rozporządzenia podstawowego i z orzecznictwem przywołanym w pkt 164 powyżej, na odzwierciedlenie – tak dalece, jak to możliwe – korzyści rzeczywiście przyznanej beneficjentowi.
W świetle powyższych rozważań należy oddalić część trzecią zarzutu trzeciego, a w konsekwencji – zarzut trzeci w całości.
W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na tym, że Komisja, stwierdzając istnienie subsydium w postaci bezpośredniego przekazania środków finansowych, popełniła oczywisty błąd w ocenie i naruszyła art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i) i art. 3 pkt 2 rozporządzenia podstawowego
Zarzut czwarty składa się z dwóch części, które Komisja, popierana przez EBB, kwestionuje.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu czwartego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja uznała płatności dokonywane przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych za subsydia
W ramach części pierwszej zarzutu czwartego skarżące podnoszą, że płatności dokonywane przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych nie stanowią bezpośredniego przekazania środków finansowych w postaci subsydium, lecz płatność za zakup biodiesla.
Należy przypomnieć, że art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia podstawowego stanowi, że do wniesienia „wkładu finansowego” przez „władze publiczne kraju pochodzenia lub wywozu” dochodzi w przypadku, gdy „praktyka władz publicznych zakłada bezpośrednie przekazanie środków finansowych (na przykład dotacje, pożyczki, dopłaty do kapitału własnego)”.
Celem art. 3 rozporządzenia podstawowego jest zdefiniowanie, po pierwsze, pojęcia „subsydium” uzasadniającego nałożenie cła wyrównawczego, a po drugie, pojęcia „wkładu finansowego” w sposób wykluczający środki władz publicznych, które nie wchodzą w zakres jednej z kategorii wymienionych w tym przepisie (zob. pkt 99, 100 powyżej).
Z brzmienia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia podstawowego, a w szczególności ze sformułowania „praktyka władz publicznych”, wynika, że bezpośrednie przekazanie środków finansowych powinno móc zostać przypisane władzom publicznym. Jednakże przepis ten nie zawiera żadnych szczegółów dotyczących pochodzenia przekazywanych środków finansowych. I tak, ów art. 3 w pkt 1 lit. a) ppkt (i) włącza do pojęcia „wkładu finansowego”„praktykę władz publicznych”, która obejmuje bezpośrednie przekazanie środków finansowych, nie dodając wymogów co do pochodzenia tych środków. To, że pochodzenie środków finansowych nie ma wpływu na uznanie praktyki władz publicznych za „wkład finansowy władz publicznych”, widać wyraźnie w przypadku wskazanym w art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) tiret drugie, w którym władze publiczne powierzają lub wyznaczają prywatnej jednostce wykonywanie pewnych funkcji, takich jak bezpośrednie przekazywanie środków finansowych, przy czym nie doprecyzowano, jakie musi być pochodzenie wykorzystywanych środków. Z przepisów tych wynika, że pojęcie „wkładu finansowego władz publicznych” obejmuje wszelkie środki pieniężne, z jakich władze publiczne mogą rzeczywiście korzystać. Ponadto w celu dokonania oceny, czy bezpośrednie przekazanie środków finansowych może uzasadniać nałożenie cła wyrównawczego, należy uwzględnić brak świadczenia wzajemnego lub równoważnego świadczenia wzajemnego ze strony przedsiębiorstwa, względem którego dokonuje się owego przekazania.
W niniejszym wypadku z motywów 30–33 zaskarżonego rozporządzenia wynika – i nie zostało to zakwestionowane – że Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych jest organem publicznym. Jest to organ wykorzystywany do wspierania zakupu biodiesla przez podmioty wyznaczone przez organy państwowe, który powierzył agencji, a mianowicie Agencji Zarządzającej Funduszem (zwanej dalej „agencją zarządzającą”), pobieranie w odniesieniu do produktów z oleju palmowego opłat wywozowych, które stanowią jego finansowanie (motywy 41–43 rozporządzenia tymczasowego).
Zgodnie z motywami 45–50 rozporządzenia tymczasowego (a także z motywem 37 zaskarżonego rozporządzenia) procedura, którą Komisja uznała za „bezpośrednie przekazanie środków finansowych”, była następująca:
„(45)
Dokładniej rzecz ujmując, rozporządzenie prezydenta nr 26/2016 w art. 9 ust. 1 stanowi, że »[d]yrektor generalny [dyrekcji generalnej ds. nowej energii ze źródeł odnawialnych i oszczędności energii] wyznacza podmiot paliwowy, który przeprowadza procedurę udzielania zamówień publicznych na biodiesel w rozumieniu art. 4 w ramach finansowania przez agencję zarządzającą […], przestrzegając polityki komitetu sterującego agencji zarządzającej […]«, a następnie w art. 9 ust. 8, że »[n]a podstawie zezwolenia od ministra w rozumieniu ust. 7 dyrektor generalny [dyrekcji generalnej ds. nowej energii ze źródeł odnawialnych i oszczędności energii] w imieniu ministra wyznacza: a) producentów biodiesla, którzy będą uczestniczyć w procedurze udzielania zamówień publicznych na biodiesel; oraz b) przydział ilości biodiesla dla każdego producenta biodiesla«. […]
(46)
Producenci biodiesla, którzy zdecydują się na uczestnictwo i którym przydzielono kontyngent zgodnie z tym rozporządzeniem, mają obowiązek sprzedać miesięczną ilość biodiesla tzw. »podmiotowi paliwowemu«. Dotychczas rząd Indonezji wyznaczył na podmiot paliwowy następujące przedsiębiorstwa:
a)
PT Pertamina [zwana dalej »Pertaminą«], państwowe przedsiębiorstwo naftowo-gazowe; oraz
b)
PT AKR Corporindo Tbk [zwane dalej »AKR«], prywatne przedsiębiorstwo naftowo-gazowe.
(47)
W ramach [Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych] przewiduje się szczególny mechanizm płatności, za pośrednictwem którego Pertamina (i AKR w przypadku niektórych mniejszych ilości) płaci producentom biodiesla cenę referencyjną oleju napędowego (w przeciwieństwie do rzeczywistej ceny biodiesla, która w okresie objętym dochodzeniem byłaby wyższa), natomiast różnica między taką ceną referencyjną oleju napędowego a ceną referencyjną biodiesla jest wypłacana producentom biodiesla z [Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych] przez agencję zarządzającą.
(48)
Cenę referencyjną oleju napędowego i biodiesla ustala minister energii i surowców mineralnych […] w następujący sposób:
a)
Cena referencyjna oleju napędowego opiera się na cenach zgłoszonych przez Platts Singapore w odniesieniu do cen ropy […] i koszcie produkcji oleju napędowego w Indonezji.
b)
[…] [C]ena referencyjna biodiesla opiera się na krajowej cenie CPO, do której dodaje się koszty przetworzenia […].
(49)
Dokładniej rzecz ujmując, każdy producent biodiesla – w tym wszyscy producenci eksportujący – wystawia przedsiębiorstwu Pertamina (lub AKR, w zależności od przypadku) fakturę za ilość biodiesla, którą nabywca jest zobowiązany wykorzystać w ramach obowiązku mieszania [stosownie do którego w odniesieniu do szeregu zastosowań, takich jak na przykład transport publiczny, przedsiębiorcy mają obowiązek stosować jako paliwo mieszankę mineralnego oleju napędowego i biodiesla, która zawiera co najmniej 20% biodiesla], a Pertamina (lub AKR) płaci producentowi cenę referencyjną oleju napędowego za ten okres. […]
(50)
Aby otrzymać zwrot różnicy między ceną płaconą przez przedsiębiorstwo Pertamina i AKR (na podstawie ceny referencyjnej oleju napędowego) a ceną referencyjną biodiesla, producent biodiesla przesyła agencji zarządzającej dodatkową fakturę na tę samą ilość, załączając wykaz dokumentów. Po otrzymaniu faktury i zweryfikowaniu zawartych w niej elementów agencja zarządzająca wypłaca odnośnemu producentowi biodiesla różnicę między ceną referencyjną biodiesla (płaconą przez przedsiębiorstwo Pertamina lub AKR, w zależności od przypadku) a ceną referencyjną biodiesla ustaloną na ten okres”.
W pierwszej kolejności skarżące podnoszą, że Komisja niesłusznie uznała płatności dokonywane przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych za bezpośrednie przekazanie środków finansowych w postaci subsydium, a nie za płatności dokonywane w zamian za sprzedaż biodiesla na rzecz Pertaminy, ponieważ Pertamina, również będąca organem publicznym, należała do państwa indonezyjskiego, a w każdym wypadku wraz z agencją zarządzającą stanowiła część jednego podmiotu gospodarczego.
W tym względzie, po pierwsze, należy zauważyć, że z motywu 46 rozporządzenia tymczasowego wynika, iż Pertamina należy do państwa indonezyjskiego. Jednakże – poza tym, że Pertamina i agencja zarządzająca należą do państwa indonezyjskiego – skarżące nie przedstawiają żadnej okoliczności faktycznej ani prawnej na poparcie swojego twierdzenia, że zgodnie z orzecznictwem, na które się powołują (wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., Rada i Komisja/Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP,
C‑191/09 P i C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
, pkt
–
), podmioty te działają w ramach grupy utworzonej przez odrębne pod względem prawnym spółki, która organizuje w ten sposób całą działalność prowadzoną w innych przypadkach przez podmiot, który jest jeden także z prawnego punktu widzenia. Przeciwnie, bezsporne jest, że niepowiązana z państwem prywatna spółka, AKR, wykonuje te same funkcje co Pertamina.
Po drugie, nawet przy założeniu, że – wbrew ustaleniom Komisji zawartym w motywach 48 i 49 zaskarżonego rozporządzenia – Pertamina jest organem publicznym, jest to podmiot odrębny od Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych oraz od agencji zarządzającej i nic nie wskazuje na to, że Pertamina występowała jako jeden i ten sam nabywca biodiesla razem z agencją zarządzającą i indonezyjskimi władzami publicznymi w drodze „połączonych działań” kilku organów publicznych, jak utrzymują skarżące. Jak bowiem słusznie podkreśla Komisja, Pertamina nie była agencją, której władze publiczne powierzyły wykonywanie jedynie pewnych funkcji, lecz przedsiębiorstwem naftowo-gazowym, które wykonywało takie same funkcje jak AKR, prywatne przedsiębiorstwo naftowo-gazowe, jak wynika z motywu 46 rozporządzenia tymczasowego i z motywu 55 zaskarżonego rozporządzenia, czego skarżące nie zakwestionowały. Wniosku tego nie może zmienić przedstawiony przez skarżące na rozprawie argument, zgodnie z którym z akt sprawy przedłożonych przez Komisję wynika, że rząd indonezyjski wyznaczył Pertaminę i AKR do dostarczania biodiesla.
W świetle powyższych rozważań należy zauważyć, że nawet gdyby twierdzenia skarżących, że Pertamina była organem publicznym, były prawdziwe, tego rodzaju błąd Komisji uzasadniałby stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia tylko wtedy, gdyby mógł on podważyć jego zgodność z prawem, unieważniając całą jej analizę dotyczącą istnienia subsydium (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 25 października 2011 r., Transnational Company Kazchrome i ENRC Marketing/Rada,
T‑192/08
,
EU:T:2011:619
, pkt
), a tak w niniejszym wypadku nie jest.
W drugiej kolejności skarżące przedstawiają szereg argumentów, za pomocą których dążą one do wykazania, że – na wypadek uznania przez Sąd, że Pertamina nie jest organem publicznym i że nie tworzy z indonezyjskimi władzami publicznymi jednego podmiotu gospodarczego – należy stwierdzić, iż indonezyjskie władze publiczne „powierzyły” lub „wyznaczyły” jej nabywanie biodiesla w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego.
W tym względzie należy stwierdzić, że za „bezpośrednie przekazanie środków finansowych” Komisja nie uznała zapłaty ceny referencyjnej oleju napędowego przez Pertaminę jako świadczenia wzajemnego za zakup biodiesla, lecz wypłatę przez agencję zarządzającą, będącą organem publicznym, różnicy między ceną referencyjną oleju napędowego a ceną referencyjną biodiesla ustalaną na dany okres dla danego producenta biodiesla. W związku z tym art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego, który dotyczy postępowania jednostek prywatnych (zob. pkt 96 powyżej), nie ma zastosowania.
W trzeciej kolejności skarżące podnoszą, że między nimi a Funduszem na rzecz Plantacji Palm Olejowych istniał stosunek umowny, który uzależniał płatność ze strony owego funduszu od dostawy biodiesla na rzecz Pertaminy. Zdaniem skarżących chodzi tutaj o zakup, w przypadku którego nie jest konieczne, aby podmiot płacący za towary wszedł również w ich posiadanie.
W tym względzie należy zauważyć, że w motywie 38 zaskarżonego rozporządzenia Komisja stwierdziła, iż „wypłaty z [Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych] dokonywane na rzecz producentów biodiesla nie mogą kwalifikować się jako należna płatność wynikająca z umowy kupna zawartej między rządem Indonezji a producentami biodiesla, lecz stanowią bezpośredni transfer środków finansowych”.
Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, który przedstawiono w motywach 45–50 rozporządzenia tymczasowego i w motywie 37 zaskarżonego rozporządzenia (zob. pkt 180 powyżej) i którego skarżące nie kwestionują, wynika, że w ramach systemu ustanowionego rozporządzeniem prezydenta nr 26/2016 agencja zarządzająca nie była zaangażowana w transakcje między producentami biodiesla a Pertaminą i AKR. To bowiem dyrektor generalny dyrekcji generalnej ds. nowej energii ze źródeł odnawialnych i oszczędności energii wyznaczał, po pierwsze, podmioty odpowiedzialne za zakup biodiesla (zgodnie z polityką określaną przez komitet sterujący agencji zarządzającej), a po drugie, w imieniu ministra, producentów biodiesla, którzy uczestniczyli w procedurze udzielania zamówień publicznych na biodiesel, oraz określał przydział ilości biodiesla dla każdego producenta. Cenę referencyjną zarówno oleju napędowego, jak i biodiesla ustalał minister energii i surowców mineralnych. Następnie każdy producent wystawiał Pertaminie lub AKR faktury za ilość biodiesla, jaką przedsiębiorstwa te były zobowiązane wykorzystać w ramach obowiązku mieszania, a przedsiębiorstwa te płaciły producentowi cenę referencyjną oleju napędowego. Dopiero po zakończeniu tej transakcji producenci biodiesla przesyłali agencji zarządzającej dodatkową fakturę na tę samą ilość biodiesla, aby uzyskać wypłatę różnicy między ceną referencyjną oleju napędowego a ceną referencyjną biodiesla, wraz z kopią decyzji dyrekcji generalnej ds. nowej energii ze źródeł odnawialnych i oszczędności energii poświadczającej, że byli upoważnieni do uczestnictwa w procedurze udzielania zamówień publicznych na biodiesel, i wskazującej odpowiednie przydziały ilości biodiesla, kopią umowy w sprawie zakupu biodiesla zawartej z Pertaminą lub AKR, zaświadczeniem podpisanym przez Pertaminę lub AKR i odnośnego producenta biodiesla, opatrzonym pieczęcią indonezyjskich władz publicznych i zawierającym informacje na temat miejsca dostawy, ilości i rodzaju biodiesla oraz kwoty opłat za transport, a także kopią umowy zawartej między agencją zarządzającą a odnośnym producentem biodiesla.
Ponadto w motywach 67 i 69 zaskarżonego rozporządzenia Komisja uznała także – a skarżące również tego nie zakwestionowały – że cena referencyjna biodiesla płacona niezależnym dostawcom nie odzwierciedlała popytu i podaży w normalnych warunkach rynkowych bez interwencji władz publicznych oraz że kwota kosztów przetworzenia obliczona przez indonezyjskie władze publiczne w ramach wzoru zastosowanego do obliczenia ceny referencyjnej biodiesla była zbyt wysoka. W motywie 68 zaskarżonego rozporządzenia Komisja wywnioskowała z tej sytuacji, że bez tych płatności ceny biodiesla w Indonezji byłyby niższe. Wypłat dokonywanych przez agencję zarządzającą na rzecz producentów biodiesla – jako że są one obliczane na podstawie ceny referencyjnej biodiesla, która nie wynika z normalnych warunków rynkowych – nie można uznać za uzupełnienie ceny, jakie producenci mają prawo uzyskać w zamian za dostawy, jakich dokonują na rzecz Pertaminy lub AKR.
Na podstawie tych okoliczności faktycznych Komisja, nie popełniając oczywistego błędu w ocenie, zważywszy na szeroki zakres uznania, jaki przysługuje jej przy ustalaniu istnienia wkładu finansowego w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia podstawowego, i zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 95 powyżej, uznała w motywie 37 zaskarżonego rozporządzenia, że środki finansowe wypłacane przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych „nie wchodz[iły] zatem w zakres umowy o charakterze odpłatnym (takiej jak zakup biodiesla przez rząd w zamian za pewną cenę)”. Z przedstawionego stanu faktycznego nie wynika bowiem, że Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych był zaangażowany w transakcje między producentami biodiesla a „podmiotami paliwowymi”, to jest Pertaminą i AKR, ani że fundusz ten otrzymywał jakiekolwiek świadczenia wzajemne za płatności, jakich dokonywał. W związku z tym charakter transakcji nie pozwala stwierdzić, że płatności dokonywane przez wspomniany fundusz były objęte układem wzajemnych zobowiązań.
W tym kontekście argument skarżących, że pojęcie subsydiów podlegających warunkom należy interpretować w sposób zawężający, jest bezskuteczny.
W konsekwencji całą część pierwszą zarzutu czwartego należy oddalić.
W przedmiocie części drugiej zarzutu czwartego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 2 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie, jakich Komisja dopuściła się przy stwierdzeniu istnienia korzyści
W ramach części drugiej zarzutu czwartego skarżące kwestionują ustalenie Komisji, zgodnie z którym płatności dokonywane przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych stanowią korzyść.
W ramach zastrzeżenia pierwszego skarżące utrzymują, że Komisja oparła się na oczywiście błędnym scenariuszu kontrfaktycznym, gdy stwierdziła, że w braku Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych i jego wypłat producenci biodiesla nie mogliby sprzedawać swojego produktu na rynku indonezyjskim i że ceny biodiesla byłyby niższe. W ocenie skarżących Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych i obowiązek mieszania to dwa odrębne narzędzia prawne o różnych celach. Twierdzą one, że w braku pierwszego z nich drugi nadal by istniał, a przedsiębiorstwa zajmujące się mieszaniem byłyby zobowiązane do zakupu biodiesla w celu spełnienia obowiązku mieszania.
Jak przypomniano w pkt 163 powyżej, art. 3 rozporządzenia podstawowego przewiduje, iż uważa się, że subsydium istnieje, jeżeli doszło do wniesienia „wkładu finansowego” przez władze publiczne i jeżeli w ten sposób przyznano „świadczenie [korzyść]”. Artykuły 6 i 7 wspomnianego rozporządzenia określają szczegółowe warunki obliczania „świadczenia [korzyści]”, jaką przyznano. Zgodnie z orzecznictwem korzyść zostaje beneficjentowi przyznana, jeżeli znajduje się on w sytuacji korzystniejszej niż ta, w jakiej znajdowałby się w braku programu subsydiowania. Ponadto z art. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia podstawowego wynika, że jedynie w przypadku gdy wkład finansowy władz publicznych rzeczywiście przynosi korzyść producentowi eksportującemu, subsydium uważa się za zaistniałe w odniesieniu do tego producenta eksportującego (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
,
).
W niniejszym wypadku Komisja w motywie 65 zaskarżonego rozporządzenia uznała, że prawidłowym scenariuszem kontrfaktycznym nie był ten, w którym w braku Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych przedsiębiorstwa zajmujące się mieszaniem płaciłyby cenę referencyjną biodiesla. Zdaniem Komisji bez obowiązku mieszania, bez Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych i bez jego płatności przedsiębiorstwa zajmujące się mieszaniem nie miałyby żadnej motywacji do zakupu biodiesla, a producenci biodiesla nie otrzymywaliby dodatkowych funduszy odpowiadających różnicy między ceną referencyjną oleju napędowego a ceną referencyjną biodiesla ustalaną przez indonezyjskie władze publiczne. Komisja uznała również, jak wskazano w pkt 190 powyżej, że cena referencyjna biodiesla płacona niezależnym dostawcom była zbyt wysoka.
Z rozporządzenia tymczasowego wynika, że obowiązek mieszania wprowadzono rozporządzeniem ministerstwa energii i surowców mineralnych nr 12/2015 (motyw 189). Również w 2015 r. rozporządzeniem prezydenta nr 61/2015 utworzono Fundusz Subsydiowania Biodiesla, który jest częścią Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych (motyw 40), a agencji zarządzającej powierzono zadanie pobierania w odniesieniu do produktów z oleju palmowego opłat wywozowych, które stanowiły finansowanie Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych (motywy 41 i 42). Tym samym przepisem (art. 1 ust. 4 rozporządzenia prezydenta nr 61/2015) indonezyjskie władze publiczne przyznały agencji zarządzającej prawo do wykorzystywania opłat wywozowych i podatków wywozowych nałożonych na CPO i jego pochodne oraz nałożyły obowiązek zakupu i wykorzystywania biodiesla (motyw 60). Środki finansowe na zapłatę producentom biodiesla różnicy między ceną referencyjną oleju napędowego a ceną referencyjną biodiesla pochodziły z funduszy przyznanych w ten sposób agencji zarządzającej.
Wynika stąd, że wdrożenie obowiązku mieszania w systemie stworzonym przez indonezyjskie władze publiczne zależało od finansowania przez agencję zarządzającą. Jest to złożony program wprowadzony przez indonezyjskie władze publiczne w celu wspierania zakupu biodiesla przez podmioty wyznaczane przez organy państwowe, jak wynika z rozporządzeń prezydenckich nr 24/2016 i nr 26/2016 (motyw 44 rozporządzenia tymczasowego). Scenariusz istnienia obowiązku mieszania bez finansowania przez agencję zarządzającą jest zatem czysto hipotetyczny i nie można zarzucać Komisji, że nie oparła na nim swojej analizy.
W związku z tym Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 24 i 25 powyżej, które ma zastosowanie również do ustalania istnienia korzyści przyznanej beneficjentowi subsydium, uznając ów program za pewną całość i stwierdzając w motywie 71 zaskarżonego rozporządzenia, że jego istnienie stawiało producentów biodiesla w lepszej sytuacji niż sytuacja, w której byliby w innym przypadku, a zatem wiązało się z przyznaniem im korzyści.
Ponadto skarżące nie zakwestionowały stwierdzenia Komisji, zgodnie z którym w programie tym kwota kosztów przetworzenia w ramach wzoru zastosowanego do obliczenia ceny referencyjnej biodiesla była zbyt wysoka (pkt 197 powyżej). Jak słusznie podkreśla zatem Komisja, cena referencyjna biodiesla brana pod uwagę przez agencję zarządzającą w celu ustalenia kwoty wypłat, jakich dokonywała ona na rzecz producentów biodiesla, nie odzwierciedla ceny w warunkach rynkowych. Komisja mogła z tego wywnioskować, nie popełniając przy tym oczywistego błędu, że dzięki temu wkładowi finansowemu władz publicznych beneficjenci byli w lepszej sytuacji niż w braku tego wkładu, nawet w scenariuszu kontrfaktycznym zaproponowanym przez skarżące.
W związku z tym pierwsze zastrzeżenie skarżących należy oddalić.
W ramach zastrzeżenia drugiego skarżące podnoszą, że nawet przy założeniu, iż korzyść została przyznana, została ona w całości przekazana przedsiębiorstwom zajmującym się mieszaniem, Pertaminie i AKR. Zdaniem skarżących system Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych opracowano w celu wspierania przedsiębiorstw zajmujących się mieszaniem w nabywaniu przez nich biodiesla i zapewnienia im, że za produkt ten zapłacą cenę niższą niż referencyjna cena rynkowa, a nie w celu przyniesienia korzyści producentom biodiesla.
W tym względzie należy stwierdzić, że argumenty skarżących zmierzające do zakwestionowania istnienia wkładu finansowego wiążącego się z przyznaniem im korzyści oddalono (pkt 181–192 i 195–201 powyżej). Bezsporne jest również, że rozpatrywane płatności, odpowiadające różnicy między ceną referencyjną oleju napędowego a ceną referencyjną biodiesla, zostały wypłacone przez agencję zarządzającą producentom biodiesla, w tym skarżącym. Skarżące nie przedstawiły wystarczających dowodów wskazujących na to, że część tych kwot lub korzyści uzyskanej z ich wypłaty przeniesiono na AKR i Pertaminę. Tymczasem dowód taki jest wymagany do wykazania, że instytucja Unii popełniła oczywisty błąd w ocenie, który może uzasadniać stwierdzenie nieważności aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2014 r., Gold East Paper i Gold Huasheng Paper/Rada,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, pkt
). Okoliczność, że z programu wprowadzonego przez indonezyjskie władze publiczne mogły ewentualnie korzystać również AKR i Pertamina, nie oznacza, że korzyść przyznaną beneficjentom przekazano tym przedsiębiorstwom. Ponadto nawet przy założeniu, że przedsiębiorstwa zajmujące się mieszaniem skorzystały z preferencyjnych warunków zakupu biodiesla, nabywając go po cenie referencyjnej oleju napędowego, a nie po cenie referencyjnej biodiesla, nie jest wykluczone, że w ramach tego samego programu producenci biodiesla uzyskali inną korzyść wynikającą z wypłat dokonywanych przez agencję zarządzającą.
W świetle powyższych rozważań zastrzeżenie drugie, a tym samym całą część drugą zarzutu czwartego należy oddalić.
Z uwagi na to, że wszystkie argumenty przedstawione w ramach zarzutu czwartego oddalono, zarzut ten należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia art. 7 rozporządzenia podstawowego i oczywistego błędu w ocenie, jakich Komisja dopuściła się przy obliczaniu kwoty korzyści przyznanej przez system Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych
Argumentację skarżących w ramach zarzutu piątego można podzielić na dwa zastrzeżenia. Zastrzeżenie pierwsze dotyczy oczywistego błędu w ocenie, jaki Komisja miała popełnić przy obliczaniu kwoty korzyści przyznanej przez system Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych, nie odliczając od kwoty subsydium opłat wywozowych wpłaconych do Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych i kosztów transportu. Zastrzeżenie drugie dotyczy oczywistego błędu w ocenie, jaki Komisja miała popełnić przy obliczaniu owej kwoty korzyści poprzez rozdzielenie płatności dokonywanych przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych względem całkowitego obrotu biodieslem.
Komisja, popierana przez EBB, kwestionuje ten zarzut.
W przedmiocie braku odliczenia opłat wywozowych i kosztów transportu od kwoty subsydium
Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia podstawowego stanowi, co następuje:
„[…] Ustalając […] kwotę [subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych], można odliczyć od ogólnej kwoty subsydium następujące elementy:
a)
opłaty pobierane przy składaniu wniosków lub inne koszty obowiązkowo poniesione w celu zakwalifikowania się do uzyskania subsydium lub koszty jego uzyskania;
b)
podatki wywozowe, cła oraz inne opłaty nałożone na wywóz produktu na teren Unii szczególnie przeznaczone na skompensowanie subsydium.
W przypadku zażądania przez zainteresowaną stronę odliczenia strona ta musi udowodnić zasadność swojego żądania”.
Na wstępie należy podkreślić, że z brzmienia art. 7 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, a w szczególności ze sformułowania „można odliczyć”, wynika jasno, że Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy stosowaniu tego przepisu, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 24 powyżej. Odliczenie tych elementów od kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych wymaga od zainteresowanej strony udowodnienia, że zgłoszone przez nią żądanie odliczenia jest uzasadnione. Po przedstawieniu tego dowodu Komisja powinna dokonać żądanego odliczenia.
W pierwszej kolejności skarżące utrzymują, że Komisja powinna była odliczyć od kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych opłaty wywozowe wpłacone do Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych, ponieważ opłaty te mają inny charakter niż zwykłe podatki i są związane z branżą biodiesla, stanowiąc część jego łańcucha wartości.
Należy stwierdzić, że skarżące nie przedstawiły – a powinny były to uczynić zgodnie z ciężarem dowodu spoczywającym na nich na mocy art. 7 ust. 1 akapit ostatni rozporządzenia podstawowego i orzecznictwa przywołanego w pkt 204 powyżej – żadnego dowodu pozwalającego na wykazanie, że celem rozpatrywanych opłat wywozowych było konkretnie skompensowanie subsydium. Przeciwnie, z motywu 89 rozporządzenia tymczasowego wynika jasno – a skarżące tego nie zakwestionowały – że opłata wywozowa nie dotyczy wyłącznie biodiesla, lecz „CPO i produktów z niego wytwarzanych”, w tym biodiesla. Skarżące nie wyjaśniają, w jaki sposób celem opłaty wywozowej, która dotyczy wielu produktów, miałoby być konkretnie skompensowanie subsydium, z którego korzysta jeden z tych produktów. Ponadto okoliczność, że opłaty te finansują Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych i są częścią łańcucha wartości biodiesla, nie wystarcza do wykazania, że miały one konkretnie na celu skompensowanie subsydium, co miałoby wiązać się z tym, że Komisja pomyliła się co do zakresu art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego lub popełniła oczywisty błąd w swojej analizie.
W związku z tym ów argument skarżących należy oddalić.
W drugiej kolejności skarżące utrzymują, że koszty transportu były niezbędne w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego w celu dostarczenia biodiesla, a tym samym otrzymania wypłaty z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych, i powinny były zostać odliczone od kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych. Zdaniem skarżących Komisja niesłusznie oparła się na swoim komunikacie w sprawie obliczania kwoty subsydiów w ramach dochodzeń antysubsydyjnych (
Dz.U. 1998, C 394, s. 6
, zwanym dalej „wytycznymi w sprawie obliczania kwoty subsydiów”), który jest dokumentem pozbawionym mocy wiążącej, aby nie dokonać odliczenia kosztów transportu jako kosztów nieobowiązkowych, które były płacone przedsiębiorstwom prywatnym.
W tym względzie należy zaznaczyć, że wytyczne stanowią narzędzie mające wyjaśnić – przy jednoczesnym przestrzeganiu norm prawnych wyższego rzędu – kryteria stosowane przez Komisję przy korzystaniu z przysługującego jej uznania w zakresie obliczania kwoty subsydiów stanowiących podstawę środków wyrównawczych (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 15 marca 2006 r., Daiichi Pharmaceutical/Komisja,
T‑26/02
,
EU:T:2006:75
, pkt
). Wynika stąd, że Komisja, przyjmując wytyczne, nie może odejść od aktu wyższego rzędu, którego kryteria stosowania uściśla.
Ponadto zgodnie z orzecznictwem dana instytucja, przyjmując normy dotyczące postępowania, których celem jest wywołanie zewnętrznych skutków – jak w przypadku wytycznych, które skierowane są do podmiotów gospodarczych – i ogłaszając poprzez ich publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, sama sobie wyznacza granice uznania i nie może odejść od tych norm pod rygorem podważenia jej decyzji, w stosownym wypadku, ze względu na naruszenie zasad ogólnych prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. Z tego powodu nie można wykluczyć, że takie ogólnie obowiązujące normy postępowania, pod pewnymi warunkami i w zależności od ich treści, mogą wywoływać skutki prawne (zob. analogicznie wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r., Dansk Rørindustri i in./Komisja,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, pkt
,
).
Wytyczne w sprawie obliczania kwoty subsydiów przewidują w ramach tytułu „G. Elementy podlegające odliczeniu od kwoty subsydium”, że „[j]edynymi opłatami i kosztami, jakie zwykle mogą zostać odliczone, są te płacone bezpośrednio władzom publicznym w okresie objętym dochodzeniem”, że „[t]rzeba udowodnić, że płatności te są obowiązkowe w celu otrzymania subsydium” oraz że „[p]łatności dokonywane na rzecz podmiotów prywatnych, takich jak prawnicy lub księgowi, w ramach ubiegania się o subsydium nie podlegają odliczeniu”.
Uściślenia te są zgodne z aktem wyższego rzędu, który mają objaśniać. Po pierwsze, uściślenie, że trzeba udowodnić, iż opłaty i koszty podlegające odliczeniu są „obowiązkowe w celu otrzymania subsydium”, jest zgodne z warunkiem przewidzianym w art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego, stosownie do którego koszty i opłaty podlegające odliczeniu muszą być „obowiązkowo poniesione”, aby można było skorzystać z subsydium. Po drugie, uściślenie, że „[j]edynymi opłatami i kosztami, jakie zwykle mogą zostać odliczone, są te płacone bezpośrednio władzom publicznym w okresie objętym dochodzeniem”, również jest zgodne z tym przepisem. Z uwagi na szeroki zakres uznania Komisji w tej dziedzinie, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 24 powyżej, Komisja, wbrew temu, co twierdzą skarżące, nie ograniczyła niesłusznie opłat i kosztów podlegających odliczeniu, uściślając w wytycznych, że „opłatami pobieranymi przy składaniu wniosków lub innymi kosztami obowiązkowo poniesionymi w celu zakwalifikowania się do uzyskania subsydium”, o których mowa w art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego, są koszty „płacone bezpośrednio władzom publicznym w okresie objętym dochodzeniem”.
W związku z tym Komisja w motywach 87–92 zaskarżonego rozporządzenia słusznie zastosowała wytyczne w sprawie obliczania kwoty subsydiów do żądania odliczenia kosztów transportu.
Tymczasem w niniejszym wypadku, po pierwsze, skarżące nie podnoszą, że koszty transportu w związku z dostawą biodiesla zapłacono bezpośrednio indonezyjskim władzom publicznym w okresie objętym dochodzeniem. Po drugie, nie można przyjąć argumentu skarżących opartego na tym, że wypłaty z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych były uzależnione od dostawy biodiesla, a zatem związane z nią koszty transportu były „obowiązkowo poniesione w celu zakwalifikowania się do uzyskania subsydium” w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego. Koszty te były bowiem związane wyłącznie z wykonaniem umowy sprzedaży między skarżącymi a Pertaminą lub AKR. Okoliczność, że w celu otrzymania wypłat od agencji zarządzającej producenci biodiesla musieli dołączać do faktur szereg dokumentów potwierdzających, w tym informacje dotyczące miejsca dostawy, ilości i rodzaju dostarczonego biodiesla oraz kwoty kosztów transportu, nie oznacza, że koszty te były „obowiązkowe w celu otrzymania subsydium” w rozumieniu wytycznych w sprawie obliczania kwoty subsydiów, i nie zmienia tego wniosku.
W konsekwencji argumenty te należy oddalić.
W przedmiocie rozdziału kwoty subsydium względem całkowitego obrotu biodieslem
Artykuł 7 ust. 2 rozporządzenia podstawowego stanowi, że „[j]eżeli subsydium nie jest udzielone w odniesieniu do wyprodukowanych, wywożonych czy transportowanych ilości, kwota subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych jest ustalona poprzez przydzielenie wartości całkowitego subsydium, jeśli to właściwe, ponad poziom produkcji, sprzedaży czy wywozu przedmiotowych produktów w okresie prowadzenia dochodzenia w związku z subsydiowaniem [kwotę subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych ustala się poprzez właściwy rozdział całkowitej wartości subsydium względem wartości produkcji, sprzedaży lub wywozu przedmiotowych produktów w okresie objętym dochodzeniem]”.
Z przepisów znajdujących się w tytule F wytycznych w sprawie obliczania kwoty subsydiów, noszącym nagłówek „Okres objęty dochodzeniem do celów obliczania kwoty subsydium: przypisanie a rozdział”, lit. b), „Mianownik stosowany do rozdziału kwoty subsydium”, wynika, że „(ii) W przypadku subsydiów niewywozowych jako mianownik należy stosować całkowitą sprzedaż (krajową i eksportową), ponieważ subsydia takie są przyznawane zarówno w odniesieniu do sprzedaży krajowej, jak i eksportowej”.
W niniejszym wypadku w motywie 81 rozporządzenia tymczasowego, potwierdzonym w motywie 100 zaskarżonego rozporządzenia, Komisja rozdzieliła kwoty subsydiów względem całkowitego – obejmującego sprzedaż krajową i sprzedaż eksportową – obrotu producentów eksportujących osiągniętego ze sprzedaży biodiesla w okresie objętym dochodzeniem.
Skarżące utrzymują, że Komisja popełniła oczywisty błąd, rozdzielając kwotę wypłat otrzymywanych z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych względem całkowitego obrotu z dokonywanej przez nie sprzedaży biodiesla. Ich zdaniem kwoty te należało rozdzielić wyłącznie względem sprzedaży biodiesla na indonezyjskim rynku krajowym, ponieważ wyłącznie ta sprzedaż uzasadniała uzyskiwanie wypłat z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych.
Jednakże, po pierwsze, z uwagi na to, że subsydia nie były udzielane w odniesieniu do ilości wyprodukowanych, wywożonych czy transportowanych, Komisja, rozdzielając kwoty subsydiów względem całkowitego obrotu osiągniętego ze sprzedaży odnośnego produktu, a mianowicie biodiesla, w okresie objętym dochodzeniem, zastosowała się do art. 7 ust. 2 rozporządzenia podstawowego. Po drugie, z uwagi na to, że w niniejszym wypadku rozpatrywane subsydia nie są subsydiami wywozowymi, Komisja działała zgodnie z wytycznymi w sprawie obliczania kwoty subsydiów, stosując jako mianownik całkowitą sprzedaż (krajową i eksportową) tego produktu. Jak słusznie podkreśla Komisja, wypłaty z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych nie ograniczały swoich skutków do indonezyjskiego rynku krajowego, lecz stanowiły wsparcie udzielane producentom biodiesla i mogły wiązać się z przyznaniem im korzyści również w zakresie sprzedaży eksportowej. Argument przedstawiony przez skarżące w ich pismach i na rozprawie, zgodnie z którym, gdyby zastosować zasadę, że pieniądz jest rzeczą oznaczoną co do gatunku, korzyść należałoby rozdzielić względem całkowitej sprzedaży, może nie tyle zmienić ten wniosek, ile raczej go potwierdzić. Argument ten sprowadza się bowiem do przyjęcia, że rozdział powinien być dokonany na podstawie szerszej niż tylko sprzedaż biodiesla na rynku krajowym.
Wynika stąd, że podejście polegające na uwzględnieniu całkowitego obrotu ze sprzedaży biodiesla jest właściwe, a zatem nie wydaje się oczywiście błędne.
Ponadto skarżące utrzymują, że poprzez brak ustosunkowania się w zaskarżonym rozporządzeniu do ich argumentu, zgodnie z którym kwotę subsydium należało rozdzielić względem ich całkowitego obrotu, Komisja naruszyła spoczywający na niej obowiązek uzasadnienia.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja nie ma obowiązku zajmować stanowiska w odniesieniu do wszystkich argumentów podniesionych przed nią przez zainteresowanych, lecz wystarczy, że przedstawi ona fakty i względy prawne o zasadniczym znaczeniu dla systematyki decyzji (wyrok z dnia 6 marca 2003 r., Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein-Westfalen/Komisja,
T‑228/99 i T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, pkt
). Komisja nie jest zatem zobowiązana do ustosunkowywania się w motywach rozporządzenia tymczasowego lub ostatecznego do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych przywołanych przez zainteresowanych w toku postępowania administracyjnego (zob. analogicznie wyrok z dnia 25 października 2011 r., Transnational Company Kazchrome i ENRC Marketing/Rada,
T‑192/08
,
EU:T:2011:619
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto Komisja nie ma obowiązku uzasadnienia w szczególny sposób, w rozporządzeniu ustanawiającym ostateczne cło wyrównawcze, braku uwzględnienia poszczególnych argumentów przedstawionych przez strony w toku postępowania administracyjnego. Wystarczy, by rozporządzenie to zawierało jasne uzasadnienie głównych okoliczności, jakie uwzględniono w ramach jej analizy, o ile uzasadnienie to może wyjaśniać powody, dla których Komisja odrzuciła odnośne argumenty podniesione w tym względzie przez strony w toku postępowania administracyjnego (zob. analogicznie wyrok z dnia 1 czerwca 2017 r., Changmao Biochemical Engineering/Rada,
T‑442/12
,
EU:T:2017:372
, pkt
).
Gdy jednak w sprawie dotyczącej środków antysubsydyjnych zainteresowani nalegają w toku postępowania administracyjnego na uzyskanie odpowiedzi lub wyjaśnień w przedmiocie najważniejszych szczegółów obliczeń dokonanych przez instytucje, należy uznać, że instytucje te muszą tym bardziej uzasadnić swoją decyzję w taki sposób, by zainteresowani byli w stanie zrozumieć dokonane obliczenia (zob. analogicznie wyrok z dnia 11 lipca 2017 r., Viraj Profiles/Rada,
T‑67/14
, niepublikowany,
EU:T:2017:481
, pkt
). Ponadto uzasadnienie aktu musi znajdować się w samym akcie i nie może, poza wyjątkowymi przypadkami, wynikać z późniejszych wyjaśnień pisemnych lub ustnych, w czasie gdy akt jest już przedmiotem skargi przed sądem Unii (wyrok z dnia 1 czerwca 2017 r., Changmao Biochemical Engineering/Rada,
T‑442/12
,
EU:T:2017:372
, pkt
).
W niniejszym wypadku bezsporne jest, że jedna ze skarżących podniosła w toku postępowania administracyjnego, tytułem ewentualnym, że kwota subsydium powinna zostać rozdzielona względem jej całkowitego obrotu, obejmującego zarówno biodiesel, jak i inne produkty, oraz że w zaskarżonym rozporządzeniu nie ustosunkowano się wprost do tego argumentu. Jednakże z brzmienia motywu 81 rozporządzenia tymczasowego, którego analizę potwierdzono w zaskarżonym rozporządzeniu, wynika jasno, że rozdziału dokonano zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, który przewiduje rozdział całkowitej wartości subsydium względem wartości produkcji, sprzedaży lub wywozu „przedmiotowych produktów”, w niniejszym przypadku biodiesla.
Wynika stąd, że uzasadnienie to może wyjaśniać powody, dla których Komisja odrzuciła argumenty podniesione w tym względzie przez strony w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 229 powyżej.
Co więcej, metoda rozdziału kwoty subsydium wynika w sposób wystarczający pod względem prawnym z motywu 100 zaskarżonego rozporządzenia i z motywu 81 rozporządzenia tymczasowego, co umożliwiło skarżącym poznanie podstaw podjętej decyzji w celu obrony ich praw, a sądowi Unii – przeprowadzenie jej kontroli, jak wynika z pkt 225 i nast. powyżej. W związku z tym, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 141 powyżej, argument ten należy oddalić.
Zastrzeżenie dotyczące naruszenia obowiązku uzasadnienia należy zatem oddalić.
Z uwagi na to, że wszystkie zastrzeżenia podniesione w ramach zarzutu piątego oddalono, zarzut ten należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 1 i 8 rozporządzenia podstawowego przy ustalaniu istnienia zagrożenia wystąpienia istotnej szkody
W ramach zarzutu szóstego skarżące podnoszą, że Komisja naruszyła art. 8 ust. 1 i 8 rozporządzenia podstawowego, ponieważ stwierdziła istnienie zagrożenia wystąpienia istotnej szkody, nie zbadawszy pewnych czynników wymienionych w art. 8 ust. 8 rozporządzenia podstawowego i nie uwzględniwszy wszystkich przedstawionych dowodów.
W niniejszym wypadku Komisja w motywach 319 i 320 zaskarżonego rozporządzenia stwierdziła, że w okresie objętym dochodzeniem przemysł Unii nie poniósł istotnej szkody, chociaż nie był on silny. Uznała ona jednak, że w niniejszym przypadku istniało zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody.
Na wstępie należy w tym względzie przypomnieć, że art. 2 lit. d) rozporządzenia podstawowego definiuje pojęcie „szkody” jako oznaczające, o ile nie określono inaczej, w szczególności istotną szkodę wyrządzoną przemysłowi Unii lub zagrożenie wyrządzenia temu przemysłowi istotnej szkody i że w zakresie wykładni tego pojęcia odsyła on do przepisów art. 8.
Artykuł 8 ust. 1 tego rozporządzenia reguluje ustalanie istnienia szkody. Powinno ono obejmować obiektywne badanie, po pierwsze, wielkości przywozu towarów po cenach subsydiowanych oraz wpływu tego przywozu na ceny podobnych produktów na rynku Unii, a także, po drugie, wpływu tego przywozu na przemysł Unii.
Artykuł 8 ust. 8 rozporządzenia podstawowego reguluje „[o]kreśl[anie] zagrożenia wyrządzenia szkody majątkowej [istotnej szkody]”. Uściślono, że ustalenie istnienia tego zagrożenia powinno być oparte na faktach, a nie tylko na zarzutach, przypuszczeniach lub odległych możliwościach, oraz że zmiana okoliczności mogąca stworzyć sytuację, w której subsydium spowoduje szkodę, musi być dokładnie przewidziana i stanowić bezpośrednie zagrożenie. Wynika stąd, że stwierdzenie zagrożenia wystąpienia szkody powinno wyraźnie wynikać z okoliczności faktycznych sprawy. Wynika stąd również, że grożąca szkoda powinna wystąpić wkrótce (zob. analogicznie wyrok z dnia 29 stycznia 2014 r., Hubei Xinyegang Steel/Rada,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, pkt
).
Przepis ten wylicza w sposób niewyczerpujący czynniki, jakie powinno się uwzględnić przy ustalaniu istnienia zagrożenia wystąpienia istotnej szkody (zob. analogicznie opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawach połączonych ArcelorMittal Tubular Products Ostrava i in./Rada i Rada/Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P i C‑193/14 P
,
EU:C:2015:767
, pkt
), a mianowicie takie czynniki jak:
„a) charakter przedmiotowego subsydium lub subsydiów oraz skutki handlowe, jakie mogą z nich wyniknąć;
b) znaczne tempo wzrostu przywozu towarów po cenach subsydiowanych na rynek Unii, wskazujące na prawdopodobieństwo znacznego wzrostu przywozu;
c) fakt, czy ma miejsce swobodne dysponowanie dostatecznymi rezerwami mocy produkcyjnych po stronie eksportera lub znaczny i rychły wzrost tych mocy, wskazujący na prawdopodobieństwo istotnego wzrostu wywozu towarów po cenach subsydiowanych na teren Unii, uwzględniając dostępność do innych rynków eksportowych dla wchłonięcia dodatkowego wywozu;
d) fakt, czy ceny przywożonych produktów mogą, w istotnym stopniu, obniżyć ceny bądź uniemożliwić wzrost cen, który miałby miejsce w przeciwnym wypadku i mógłby prawdopodobnie zwiększyć popyt na dalszy przywóz;
e) zapasy produktu objętego dochodzeniem”.
Artykuł 8 ust. 8 rozporządzenia podstawowego precyzuje, że żaden z tych czynników nie stanowi sam w sobie decydującej wskazówki, lecz że wszystkie czynniki razem wzięte muszą prowadzić do wniosku, że dalszy wywóz towarów po cenach subsydiowanych stanowi bezpośrednie zagrożenie oraz że – w przypadku niepodjęcia działań ochronnych – wystąpi istotna szkoda.
Ponadto Trybunał wyjaśnił już, że zagrożenie wystąpienia szkody, podobnie jak wystąpienie szkody, powinno być ustalane w dniu przyjęcia środka antysubsydyjnego, z uwzględnieniem sytuacji przemysłu Unii w tym dniu. W rzeczywistości bowiem tylko z uwzględnieniem tej sytuacji instytucje Unii mogą ustalić, czy nieuchronny wzrost przywozu towarów po cenach subsydiowanych w przyszłości wyrządzi istotną szkodę przemysłowi Unii w przypadku braku przyjęcia środków ochrony handlowej. Jednakże instytucje Unii są uprawnione do uwzględnienia w określonych okolicznościach danych z okresu późniejszego niż okres objęty dochodzeniem (zob. analogicznie wyrok z dnia 4 lutego 2021 r., eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, pkt
,
).
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 24 powyżej, w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a w szczególności w dziedzinie środków ochrony handlowej, instytucje Unii dysponują szerokim zakresem uznania ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych, politycznych i prawnych, których oceny muszą dokonać. W tym kontekście należy stwierdzić, że ocena zagrożenia szkodą wymaga analizy złożonych kwestii ekonomicznych, a sądowa kontrola tej oceny powinna w związku z tym ograniczyć się do weryfikacji przestrzegania przepisów prawa i przepisów proceduralnych, prawidłowości ustalenia okoliczności faktycznych będących podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia, braku oczywistych błędów w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz braku nadużycia władzy. Ta ograniczona kontrola sądowa nie oznacza, iż sąd Unii powinien powstrzymać się od kontroli dokonanej przez instytucje interpretacji danych o charakterze ekonomicznym (zob. analogicznie wyrok z dnia 29 stycznia 2014 r., Hubei Xinyegang Steel/Rada,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, pkt
). W szczególności Sąd powinien dokonać nie tylko weryfikacji materialnej dokładności przytoczonego materiału dowodowego, jego wiarygodności i spójności, ale także kontroli tego, czy te materiały stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie (zob. analogicznie wyrok z dnia 18 października 2018 r., Gul Ahmed Textile Mills/Rada,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, pkt
).
Ponadto ustalenia Komisji co do sytuacji przemysłu Unii, poczynione w ramach analizy istotnej szkody wyrządzonej przemysłowi Unii w rozumieniu art. 8 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, zachowują zasadniczo ważność w ramach analizy zagrożenia wyrządzenia temu przemysłowi istotnej szkody w rozumieniu art. 8 ust. 8 tego rozporządzenia (zob. analogicznie wyrok z dnia 4 lutego 2021 r., eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, pkt
).
To w świetle tych zasad należy zbadać, czy Komisja naruszyła art. 8 ust. 1 i 8, stwierdzając w motywie 405 zaskarżonego rozporządzenia, że w okresie objętym dochodzeniem przywóz z Indonezji stwarzał zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody.
W przedmiocie sytuacji przemysłu Unii
Aby dojść do wniosku, że przemysł Unii nie był w okresie objętym dochodzeniem silny, Komisja w motywach 309–340 rozporządzenia tymczasowego uwzględniła wiele wskaźników mikroekonomicznych i makroekonomicznych, a w motywach 279–317 zaskarżonego rozporządzenia potwierdziła tę analizę; w motywach 321–341 tego ostatniego rozporządzenia zbadała ona również wskaźniki ekonomiczne dotyczące okresu późniejszego niż okres objęty dochodzeniem.
Skarżące, nie podważając prawdziwości danych wykorzystanych przez Komisję, podnoszą, że w świetle wskaźników mikroekonomicznych i makroekonomicznych świadczących o pewnych pozytywnych trendach Komisja niesłusznie utrzymuje, iż sytuacja przemysłu Unii była delikatna.
W pierwszej kolejności, co się tyczy wskaźników makroekonomicznych, po pierwsze, skarżące podnoszą, że produkcja unijna, moce produkcyjne i wykorzystanie mocy produkcyjnych w okresie objętym dochodzeniem wzrosły.
W tym względzie należy zauważyć, że z zawartej w motywie 268 rozporządzenia tymczasowego tabeli 3 wynika, iż po wzroście w latach 2015–2017 produkcja unijna utrzymywała się na zasadniczo stabilnym poziomie między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem (wzrost z 13071053 do 13140582 ton przy stabilnym wskaźniku 111), podczas gdy konsumpcja unijna znacznie wzrosła, jak wynika z zawartej w motywie 271 rozporządzenia tymczasowego tabeli 4 (z 14202128 do 15634102 ton, wzrost o 10,08%). Wynika stąd, że unijna produkcja nie nadążała za wzrostem unijnej konsumpcji, a tym samym – za wzrostem popytu. Ponadto z zawartej w motywie 309 rozporządzenia tymczasowego tabeli 8 wynika, że moce produkcyjne Unii wzrosły nieznacznie między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem (z 16594853 ton do 17031230 ton), podczas gdy wykorzystanie tych mocy po wzroście w latach 2015, 2016 i 2017 nieznacznie spadło między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem.
Na podstawie tych danych Komisja w motywie 310 rozporządzenia tymczasowego uznała, że wzrost mocy produkcyjnych przemysłu Unii był znacznie niższy niż wzrost popytu, ponieważ przemysł ten mógł odnieść korzyści ze wzrostu rynku jedynie w bardzo ograniczonym zakresie w związku ze znaczącym wzrostem przywozu towarów po cenach subsydiowanych, w szczególności w okresie objętym dochodzeniem.
Z uwagi na to, że stwierdzenie to jest zgodne z przeanalizowanymi danymi i może stanowić podstawę wniosku, że sytuacja przemysłu Unii była delikatna, argument pierwszy skarżących należy oddalić.
Po drugie, skarżące podnoszą, że wielkość sprzedaży wzrosła.
Jednakże z zawartej w motywie 314 rozporządzenia tymczasowego tabeli 9 wynika jasno, że o ile wielkość sprzedaży na rynku Unii wzrosła w latach 2015–2017, o tyle spadła ona między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem, który to okres odpowiada, jak zauważa Komisja w motywie 317 rozporządzenia tymczasowego, zniesieniu ceł na przywóz z Indonezji. Ten argument skarżących należy zatem oddalić.
Po trzecie, skarżące utrzymują, że przemysł Unii utrzymał wysoki udział w rynku na poziomie między 81% a 95%.
Należy jednak stwierdzić, że z zawartej w motywie 314 rozporządzenia tymczasowego tabeli 9 wynika, że udział przemysłu Unii w rynku znacząco spadł między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem (z 91,6% do 81,5%). W motywie 317 wspomnianego rozporządzenia Komisja wyjaśnia – a skarżące nie podważają – że spadek ten wynika ze zniesienia ceł na przywóz z Indonezji, które zmieniło sytuację na rynku w marcu 2018 r., w okresie objętym dochodzeniem. W świetle tych danych ów argument skarżących należy oddalić.
Po czwarte, skarżące twierdzą, że zatrudnienie i wydajność wykazują trend wzrostowy.
Z zawartej w motywie 319 rozporządzenia tymczasowego tabeli 10 rzeczywiście wynika, że liczba pracowników przemysłu Unii nieznacznie wzrosła między rokiem 2015 a okresem objętym dochodzeniem (o 78 pracowników). Jednakże między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem zmniejszyła się wydajność (z 4782 ton na pracownika do 4625 ton na pracownika). Wynika stąd, że niewielki wzrost liczby pracowników nie jest sam w sobie wystarczający, aby podważyć wnioski Komisji wyciągnięte na podstawie wszystkich wskaźników makroekonomicznych. Zgodnie bowiem z orzecznictwem, o ile przeprowadzone przez instytucje badanie musi prowadzić do wniosku, że zagrożenie wystąpienia szkody jest poważne, o tyle nie jest wymagane, by wszystkie istotne czynniki i wskaźniki ekonomiczne wykazywały trend spadkowy (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 23 kwietnia 2018 r., Shanxi Taigang Stainless Steel/Komisja,
T‑675/15
, niepublikowany,
EU:T:2018:209
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika stąd, że te argumenty skarżących należy oddalić.
W drugiej kolejności, co się tyczy wskaźników mikroekonomicznych, po pierwsze, skarżące twierdzą, że ceny sprzedaży w Unii wzrosły.
Tymczasem należy stwierdzić, że z zawartej w motywie 325 rozporządzenia tymczasowego tabeli 11 wynika, że po wzroście w latach 2015–2017 – w okresie obowiązywania ceł na przywóz z Indonezji – ceny między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem spadły z 832 EUR za tonę do 794 EUR za tonę. Ten argument skarżących należy zatem oddalić.
Po drugie, skarżące podnoszą, że od 2017 r. koszty produkcji spadły.
Z zawartej w motywie 325 rozporządzenia tymczasowego tabeli 11 rzeczywiście wynika, że koszty produkcji spadły z 827 EUR na tonę do 791 EUR na tonę między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem. Jednakże z całości danych zawartych w tej tabeli, a w szczególności ze spadku ceny sprzedaży wynika, że przemysł Unii nie mógł odnieść korzyści ze spadających kosztów, ponieważ musiał całkowicie przenieść ten spadek kosztów na swoich klientów, jak Komisja słusznie zauważa w motywie 328 rozporządzenia tymczasowego. Ten argument skarżących należy zatem oddalić.
Po trzecie, skarżące utrzymują, że przepływy pieniężne, rentowność sprzedaży i zwrot z inwestycji zmieniły się in plus.
W tym względzie należy stwierdzić, że z zawartej w motywie 334 rozporządzenia tymczasowego tabeli 14 wynika, że przepływy pieniężne wzrosły w latach 2015–2017 (ze znacznym wzrostem w latach 2016–2017), a następnie spadły do poziomu z 2016 r. Wbrew temu, co utrzymują skarżące, nie można zatem wywieść stąd zmiany in plus.
Jeżeli chodzi o zwrot z inwestycji, wzrósł on znacznie w latach 2015–2016, a następnie utrzymywał się na stosunkowo stabilnym poziomie (18% w 2016 r., 16% w 2017 r. i 17% w okresie objętym dochodzeniem). Otóż ta stabilizacja zwrotu z inwestycji, jak również stabilizacja rentowności sprzedaży klientom niepowiązanym w Unii w 2017 r. i w okresie objętym dochodzeniem na poziomie 0,8%, który to wskaźnik pozostaje niski, nie podważają opartych na wszystkich istotnych w tym względzie elementach wniosków Komisji co do sytuacji przemysłu Unii.
Co się tyczy danych z okresu późniejszego niż okres objęty dochodzeniem, skarżące podnoszą, że nie są one reprezentatywne i nie można się na nie powoływać, aby wywieść z nich zasadne wnioski.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem uprawnienie do uwzględnienia w określonych okolicznościach danych z okresu późniejszego niż okres objęty dochodzeniem znajduje uzasadnienie w ramach dochodzeń, których przedmiotem nie jest ustalenie szkody, lecz ustalenie zagrożenia wystąpienia szkody, które z uwagi na swój charakter oznacza analizę prognozową. Dane te mogą być zatem stosowane do potwierdzenia lub podważenia prognoz znajdujących się w rozporządzeniu Komisji ustanawiającym tymczasowe cło wyrównawcze i mogą pozwolić w pierwszym przypadku na ustanowienie ostatecznego cła wyrównawczego. Niemniej jednak posłużenie się przez instytucje Unii danymi z okresu późniejszego niż okres objęty dochodzeniem nie może być wyjęte spod kontroli sądu Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 4 lutego 2021 r., eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, pkt
).
W niniejszym wypadku Komisja w motywach 321–341 zaskarżonego rozporządzenia zbadała dane dotyczące okresu od października 2018 r. do czerwca 2019 r. (zwanego dalej „okresem po przeprowadzeniu dochodzenia”) i stwierdziła, że w okresie po przeprowadzeniu dochodzenia sytuacja gospodarcza przemysłu Unii uległa dalszemu pogorszeniu.
Skarżące zarzucają Komisji, że ta wykorzystała niereprezentatywne dane, ponieważ, po pierwsze, w zaskarżonym rozporządzeniu wskazano, że w przypadku czterech z dziewięciu miesięcy okresu po przeprowadzeniu dochodzenia dane były zniekształcone ze względu na wyjątkowe okoliczności, w jakich znalazł się jeden producent, a po drugie, w motywie 322 zaskarżonego rozporządzenia stwierdzono, że „dane liczbowe dotyczące okresu objętego dochodzeniem nie mogą być bezpośrednio porównywane z danymi liczbowymi dotyczącymi okresu [po przeprowadzeniu dochodzenia]”.
Te twierdzenia skarżących są bezpodstawne. Komisja dołożyła bowiem starań, aby sprecyzować okoliczności pozwalające zrelatywizować reprezentatywność danych z okresu po przeprowadzeniu dochodzenia lub uzasadnić ich przydatność. Po pierwsze, w motywie 331 zaskarżonego rozporządzenia wyjaśniła ona, że wyższe zyski w okresie zimowym 2018/2019 należały do wyjątków, ponieważ odnotowała je jedna spółka objęta próbą, która wykorzystała tymczasowe trudności w zakresie dostaw w swoim regionie, które umożliwiły jej podniesienie cen, a tym samym zwiększenie zysków w tym okresie. Po drugie, Komisja w motywie 322 wspomnianego rozporządzenia podkreśliła, że dane liczbowe dotyczące okresu objętego dochodzeniem nie były bezpośrednio porównywalne z danymi liczbowymi dotyczącymi okresu po przeprowadzeniu dochodzenia. I tak, zauważyła ona, że z jednej strony, ze względu na ograniczenia czasowe dochodzenia, analiza niektórych wskaźników makroekonomicznych była możliwa wyłącznie w przypadku producentów unijnych objętych próbą. Z drugiej strony porównała ona dwanaście miesięcy okresu objętego dochodzeniem z dziewięcioma miesiącami okresu po przeprowadzeniu dochodzenia, ponieważ dane dotyczące dwunastu miesięcy okresu po przeprowadzeniu dochodzenia nie były jeszcze dostępne.
Wynika stąd, że dane te mogą być zastosowane do potwierdzenia lub podważenia prognoz znajdujących się w rozporządzeniu Komisji ustanawiającym tymczasowe cło wyrównawcze w celu ustanowienia ostatecznego cła wyrównawczego, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 268 powyżej.
W świetle całości powyższych rozważań należy oddalić argumenty skarżących bez konieczności rozstrzygania kwestii ich dopuszczalności, podniesionej w sposób dorozumiany przez Komisję, według której argumenty te przedstawiono po raz pierwszy na etapie repliki (zob. podobnie wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Francja/Komisja,
T‑344/15
,
EU:T:2017:250
, pkt
).
W przedmiocie charakteru przedmiotowych subsydiów oraz skutków handlowych, jakie mogą z nich wyniknąć
Skarżące podnoszą, że Komisja nie uwzględniła dowodów, które one same i inne strony przedstawiły w odniesieniu do charakteru i skutków przedmiotowych subsydiów. Z dowodów tych zdaniem skarżących wynikało, po pierwsze, że rzekome dostawy CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia nie wywoływały już skutków handlowych, ponieważ podatek wywozowy i opłata wywozowa przestały być stosowane w grudniu 2018 r., a po drugie, że płatności dokonywane w ramach programu Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych spadły do zera w okresie między wrześniem a grudniem 2018 r., po czym wznowiono je na niższym poziomie od stycznia 2019 r., i również nie wywoływały one żadnych skutków handlowych na działalność eksportową indonezyjskich producentów biodiesla. Ponadto w ocenie skarżących wszelkie korzyści uzyskane poprzez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych należy rozdzielić wyłącznie względem sprzedaży biodiesla na rynku krajowym.
W tym względzie należy przypomnieć, że argumenty skarżących zmierzające do podważenia wniosków Komisji dotyczących podcięcia cenowego, dostaw CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia oraz istnienia subsydium w postaci bezpośredniego przekazania środków finansowych z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych oddalono w ramach analizy zarzutów, odpowiednio, pierwszego, trzeciego i czwartego. Argumenty dotyczące rozdziału kwoty subsydium względem całkowitego obrotu biodieslem oddalono w ramach analizy zarzutu piątego.
Wobec tego okoliczności faktyczne, na które powołują się skarżące, a które dotyczą ustalenia na zero podatku wywozowego, zawieszenia opłaty wywozowej od grudnia 2018 r. oraz wahań płatności dokonywanych w ramach programu Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych i z których wszystkie odnoszą się do okresu po przeprowadzeniu dochodzenia, nie mogą podważyć wniosku Komisji, że indonezyjskie władze publiczne poprzez zestaw środków wywołały zakłócenia na rynku krajowym CPO w Indonezji i utrzymywały cenę tego produktu na sztucznie niskim poziomie z korzyścią dla przemysłu przetwórczego biodiesla (zob. motywy 80, 162, 172, 190 i 203 rozporządzenia tymczasowego).
W związku z tym Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, stwierdzając w motywie 343 zaskarżonego rozporządzenia, jak zauważyła wcześniej w motywie 349 rozporządzenia tymczasowego, że przedmiotowe subsydia mogły utrzymywać ceny wywozu indonezyjskiego biodiesla na poziomie mającym na przemysł Unii jeszcze bardziej negatywny wpływ, a tym samym potwierdzając (motyw 351 zaskarżonego rozporządzenia) ocenę zawartą w motywie 350 rozporządzenia tymczasowego, zgodnie z którą środki przyjęte przez indonezyjskie władze publiczne miały wpływ na sytuację gospodarczą przemysłu Unii.
W przedmiocie tempa wzrostu przywozu towarów po cenach subsydiowanych
Skarżące twierdzą, że dane dotyczące okresu po przeprowadzeniu dochodzenia nie wskazują na wzrost przywozu indonezyjskiego biodiesla na rynek Unii i że w konsekwencji jest mało prawdopodobne, by taki wzrost nastąpił w przyszłości.
Należy jednak stwierdzić – a skarżące nie podważają prawidłowości tych danych – że z zawartej w motywie 353 zaskarżonego rozporządzenia tabeli 4 wynika, iż przywóz z Indonezji był większy w trzech kwartałach okresu po przeprowadzeniu dochodzenia (581078 ton) niż w czterech kwartałach okresu objętego dochodzeniem (516068 ton). Argument skarżących, że kwartalna wielkość przywozu z okresu po przeprowadzeniu dochodzenia była niższa niż wielkość przywozu w trzecim kwartale 2018 r., nie może podważyć wniosków Komisji co do tempa wzrostu przywozu. Jak bowiem w motywie 355 zaskarżonego rozporządzenia słusznie podkreśla Komisja, trzy pierwsze kwartały następujące po okresie objętym dochodzeniem nie są bezpośrednio porównywalne z trzema ostatnimi kwartałami okresu objętego dochodzeniem ze względu na różnice sezonowe, a punktu kulminacyjnego osiągniętego w 2018 r., to jest 263678 ton w trzecim kwartale, nie można porównywać z wynikiem z trzeciego kwartału 2019 r., ponieważ na przywóz w tym ostatnim kwartale miało wpływ nałożenie ceł tymczasowych.
W związku z tym należy oddalić twierdzenia skarżących, zgodnie z którymi dane dotyczące okresu po przeprowadzeniu dochodzenia nie wskazują na jakikolwiek wzrost przywozu.
Skarżące podnoszą również, że przyjęcie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (
Dz.U. 2018, L 328, s. 82
) ogranicza przywóz PME.
W tym względzie należy stwierdzić, że dyrektywę tę przyjęto po okresie objętym dochodzeniem i że zgodnie z jej art. 36 ust. 1 termin jej transpozycji upływał dopiero w dniu 30 czerwca 2021 r. Ponadto stosownie do art. 26 ust. 2 wspomnianej dyrektywy pełne ograniczenie przywozu „biopaliw, biopłynów lub paliw z biomasy o wysokim ryzyku spowodowania pośredniej zmiany użytkowania gruntów wyprodukowanych z roślin spożywczych i pastewnych, w przypadku których zaobserwowano znaczącą ekspansję obszaru produkcji na tereny zasobne w pierwiastek węgla”, będzie wprowadzane stopniowo, od dnia 31 grudnia 2023 r., zgodnie z art. 26 ust. 2 owej dyrektywy. W związku z tym Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając w motywie 360 zaskarżonego rozporządzenia, że skutku tej dyrektywy nie można przewidzieć i że „nie ma to [ona] wpływu na aktualną analizę zagrożenia wystąpieniem w najbliższej przyszłości szkody dla przemysłu Unii spowodowanej przywozem z Indonezji”.
Argumenty skarżących należy zatem oddalić.
W przedmiocie pozostających do swobodnej dyspozycji dostatecznych mocy produkcyjnych eksportera
Co się tyczy pozostających do swobodnej dyspozycji mocy produkcyjnych indonezyjskich eksporterów, skarżące utrzymują, że informacje otrzymane przez Komisję od indonezyjskich władz publicznych i od EBB były sprzeczne oraz że zdecydowała się ona oprzeć się na informacjach otrzymanych od EBB i na sprawozdaniu „US GAIN z Dżakarty” z 2019 r. w sprawie indonezyjskich biopaliw. W tych okolicznościach Komisja zdaniem skarżących powinna była uznać, że dostępne w tym zakresie dowody nie są rozstrzygające.
W tym względzie należ przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 244 powyżej Sąd powinien dokonać nie tylko weryfikacji materialnej dokładności przytoczonego materiału dowodowego, jego wiarygodności i spójności, ale także kontroli tego, czy te materiały stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie.
W tym kontekście należy uznać, że jeżeli instytucje oceniają zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody, biorąc pod uwagę moce produkcyjne i zdolność eksportową w kraju wywozu, to powinny one uwzględniać nie tylko istnienie innych rynków eksportowych, lecz także ewentualny rozwój wewnętrznej konsumpcji w kraju wywozu (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 29 stycznia 2014 r., Hubei Xinyegang Steel/Rada,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, pkt
).
W niniejszym wypadku skarżące nie podważają poczynionych w motywach 353 i 354 rozporządzenia tymczasowego ustaleń Komisji opartych na informacjach przedstawionych przez indonezyjskie władze publiczne, zgodnie z którymi moce produkcyjne indonezyjskich producentów biodiesla znacznie, o około 300%, przekraczają popyt krajowy, a wolne moce produkcyjne producentów indonezyjskich w okresie objętym dochodzeniem szacuje się na około 40% unijnej konsumpcji. Nie kwestionują one również zawartego w motywie 373 zaskarżonego rozporządzenia stwierdzenia Komisji, że stosownie do sprawozdania „US GAIN z Dżakarty” z 2019 r. indonezyjskie moce produkcyjne w zakresie produkcji biodiesla powinny w latach 2019–2021 wzrosnąć z 11,5 mld litrów do 13 mld litrów.
Skarżące podnoszą, że indonezyjskie władze publiczne przedstawiły informacje wskazujące na to, iż w 2019 r. przewiduje się wykorzystanie mocy produkcyjnych na poziomie 85%. Uwagi indonezyjskich władz publicznych z dnia 6 września 2019 r., do których odsyłają skarżące, wskazują zaś na to, że wykorzystanie mocy produkcyjnych na poziomie 85% w 2019 r. wynika z ekstrapolacji danych dostępnych za okres od stycznia do maja 2019 r. i dotyczy części produkcji wykorzystywanej na potrzeby popytu krajowego i zagranicznego. Skarżące nie wyjaśniają dokładnie, w jaki sposób dane te miałyby podważyć ustalenia Komisji. Ponadto nawet w przypadku przedstawionym przez skarżące poziom wolnych mocy produkcyjnych w 2019 r. wynosił 15%.
Skarżące utrzymują również, że indonezyjskie władze publiczne przekazały informacje mające na celu wykazanie, że Indonezja w 2020 r. przejdzie z tzw. mieszanki obowiązkowej B20, czyli mieszanki biodiesla i mineralnego oleju napędowego zawierającej 20% biodiesla, na tzw. mieszankę obowiązkową B30, która zawiera 30% biodiesla, co doprowadzi do pochłonięcia wszelkich pozostających do swobodnej dyspozycji mocy produkcyjnych indonezyjskich producentów. Zdaniem skarżących Komisja niesłusznie opowiedziała się zatem za stanowiskiem EBB, która twierdziła, że wdrożenie tzw. obowiązku mieszanki B20 wywołało problemy i że przejście z owego obowiązku na tzw. obowiązek mieszanki B30 może wiązać się z podobnymi problemami.
Dokładniej rzecz ujmując, skarżące podnoszą, iż ze sprawozdania „US GAIN z Dżakarty” z 2019 r. wynika, że tzw. obowiązek mieszanki B20 rozszerzono na sektor transportu nieobjęty zobowiązaniami z zakresu usług publicznych dopiero we wrześniu 2018 r., co doprowadziło do wzrostu lokalnego zużycia biodiesla o 54% w 2019 r., i że wzrost proporcji mieszania uległ gwałtownemu wzrostowi od 2017 r. (z 8,2% w 2017 r. do 12,7% w 2018 r., a następnie do 19,9% w 2019 r.). W ocenie skarżących oświadczenia zawarte we wspomnianym sprawozdaniu potwierdzają, że wdrożenie tzw. obowiązku mieszanki B30 przewidziano na 2020 r.
Z motywów 374–376 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że Komisja uwzględniła uwagi indonezyjskich władz publicznych dotyczące przejścia z tzw. obowiązku mieszanki B20 na tzw. obowiązek mieszanki B30.
W motywie 382 zaskarżonego rozporządzenia Komisja zauważyła zaś, że zgodnie ze sprawozdaniem „US GAIN z Dżakarty” z 2019 r. tzw. obowiązek mieszanki B20, który był celem obowiązkowym już w 2016 r., będzie mógł być spełniony po raz pierwszy dopiero w 2019 r., czyli trzy lata po ustalonym terminie. Skarżące w swych pismach potwierdzają prawidłowość tej informacji.
Z motywu 376 zaskarżonego rozporządzenia wynika również, że Komisja zbadała dane przekazane przez indonezyjskie władze publiczne w związku z informacjami przekazanymi przez EBB w jej uwagach z dnia 29 kwietnia 2019 r., wskazujących, że indonezyjskie podmioty zmagały się z trudnościami w zakresie dystrybucji oraz dostępności infrastruktury do przechowywania i mieszania podczas wdrażania tzw. obowiązku mieszanki B20, a także że celem tego wymogu jest raczej ograniczenie przywozu mineralnego oleju napędowego, a nie ograniczenie wywozu biodiesla na inne rynki. W motywie 377 zaskarżonego rozporządzenia wzięła ona również pod uwagę informacje przekazane przez EBB wskazujące na to, że wdrożenie tzw. obowiązku mieszanki B30 zajmie sporo czasu.
W odniesieniu do możliwości podwyższenia proporcji mieszania do 30% w ciągu jednego roku Komisja w motywie 383 zaskarżonego rozporządzenia stwierdziła, że – zważywszy na wzrost proporcji mieszania od 2011 r. – podwyższenie jej z 19,9% do 30% wydaje się niezwykle ambitnym zamierzeniem.
W tym względzie należy stwierdzić, że – jak podnoszą skarżące (zob. pkt 290 powyżej) – najbardziej znaczące podwyższenie proporcji mieszania miało miejsce w latach 2018–2019, kiedy wzrosła ona z 12,7% do 19,9%. Ów wzrost o 7,2 punktu procentowego był zaś znacznie niższy niż wzrost o 10 punktów procentowych, który był konieczny do spełnienia tzw. obowiązku mieszanki B30 w ciągu jednego roku.
W świetle powyższych uwag Komisja wywiązała się ze spoczywającego na niej obowiązku zbadania w sposób dokładny i bezstronny wszystkich istotnych okoliczności sprawy (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 10 marca 2009 r., Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP/Rada,
T‑249/06
,
EU:T:2009:62
, pkt
) i nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, stwierdzając w motywie 384 zaskarżonego rozporządzenia, że było mało prawdopodobne, by w najbliższej przyszłości spełniono tzw. obowiązek mieszanki B30 i by miał on w perspektywie krótkoterminowej znaczący wpływ na wolne moce produkcyjne w Indonezji.
Należy stwierdzić, że skarżące nie przedstawiły dowodów wystarczających do tego, by pozbawić wiarygodności dokonane w zaskarżonym rozporządzeniu ustalenia faktyczne dotyczące obowiązku mieszania. Tymczasem z uwagi na to, że dowód taki jest wymagany do wykazania, że instytucja Unii popełniła oczywisty błąd w ocenie, który może uzasadniać stwierdzenie nieważności aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2014 r., Gold East Paper i Gold Huasheng Paper/Rada,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, pkt
), okoliczności te są wystarczające do oddalenia omawianych argumentów skarżących.
W przedmiocie poziomu cen przywozu towarów objętego subsydiami
Skarżące utrzymują, że w odniesieniu do poziomu cen przywozu towarów objętego subsydiami Komisja ograniczyła się do odesłania do swoich ustaleń w zakresie podcięcia cenowego, które, jak ich zdaniem wykazano w ramach zarzutu pierwszego, nie spełniają wymogów art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego. Ponadto w ocenie skarżących przywóz z Indonezji nie wywiera presji na unijne ceny.
W tym względzie należy przypomnieć, iż argumenty przedstawione przez skarżące w ramach zarzutu pierwszego, poprzez które dążyły one do wykazania, że Komisja naruszyła art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego przy ustalaniu podcięcia cenowego oraz że niesłusznie przyjęła ona, iż przywóz biodiesla z Indonezji wywierał presję na unijne ceny, oddalono w całości. Ponadto z zawartej w motywie 283 rozporządzenia tymczasowego tabeli 7 wynika – a skarżące tego nie zakwestionowały – że cena przywozu biodiesla z Indonezji wynosiła 671 EUR za tonę w okresie objętym dochodzeniem, podczas gdy – jak wynika z zawartej w motywie 325 rozporządzenia tymczasowego tabeli 11 – średnia jednostkowa cena sprzedaży w Unii spadła z 832 EUR za tonę do 794 EUR za tonę między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem.
W konsekwencji owe argumenty skarżących, a tym samym zarzut szósty należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu siódmego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony przysługującego skarżącym
W ramach zarzutu siódmego skarżące podnoszą, że niektóre informacje ujawniono im dopiero w zaskarżonym rozporządzeniu, co pozbawiło je możliwości przedstawienia w tym przedmiocie uwag. Zdaniem skarżących nie można wykluczyć, że gdyby mogły one przedstawić w tym względzie uwagi, postępowanie mogłoby doprowadzić do innego wyniku.
Na wstępie należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż poszanowanie prawa do obrony w każdym postępowaniu wszczętym przeciwko danej osobie i mogącym doprowadzić do wydania niekorzystnego dla niej aktu stanowi podstawową zasadę prawa Unii, której przestrzeganie powinno być zagwarantowane nawet w braku jakichkolwiek uregulowań dotyczących danego postępowania (zob. wyrok z dnia 1 października 2009 r., Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Rada,
C‑141/08 P
,
EU:C:2009:598
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie ze wspomnianą zasadą zainteresowane przedsiębiorstwa w toku postępowania administracyjnego muszą mieć możliwość skutecznego przedstawienia swego stanowiska dotyczącego prawdziwości i znaczenia przywołanych faktów i okoliczności oraz dowodów, na których Komisja oparła swoje twierdzenia w przedmiocie wystąpienia praktyki subsydiowania i wynikającej z niej szkody (zob. analogicznie wyroki: z dnia 16 lutego 2012 r., Rada i Komisja/Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP,
C‑191/09 P i C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
, pkt
; z dnia 28 października 2004 r., Shanghai Teraoka Electronic/Rada,
T‑35/01
,
EU:T:2004:317
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
O ile prawdą jest, że poszanowanie prawa do obrony ma zasadnicze znaczenie w dochodzeniach antysubsydyjnych (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., Rada i Komisja/Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP,
C‑191/09 P i C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), o tyle wystąpienie uchybienia w zakresie poszanowania prawa do obrony może prowadzić do stwierdzenia nieważności rozporządzenia ustanawiającego cło wyrównawcze jedynie wówczas, gdy istnieje możliwość, że z powodu tego uchybienia postępowanie administracyjne potencjalnie doprowadziło do innego wyniku, a więc uchybienie to w konkretny sposób wpłynęło na prawo do obrony zainteresowanej strony (zob. wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z orzecznictwem nie można zobowiązać strony skarżącej do wykazania, że decyzja instytucji miałaby inną treść, lecz jedynie że ewentualności tej nie można całkowicie wykluczyć, w razie gdyby strona ta miała możliwość lepszego zagwarantowania swej obrony w braku uchybień proceduralnych, co w konkretny sposób wpływałoby na prawo do obrony (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., Rada i Komisja/Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP,
C‑191/09 P i C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
, pkt
,
).
To w świetle tych zasad należy zbadać, czy przysługujące skarżącym prawo do obrony zostało w toku dochodzenia naruszone.
W pierwszej kolejności skarżące zarzucają Komisji, że w motywach 230–233 zaskarżonego rozporządzenia dokonała ona nowych ustaleń dotyczących niskiej podatności popytu na biodiesel na zmiany cen na unijnym rynku biodiesla, twierdząc, że niska cena biodiesla nie powoduje wzrostu konsumpcji i że konkurencja cenowa jest zatem grą o sumie zerowej, niezależnie od wykorzystywanych surowców.
Argument ten należy oddalić. W ustaleniach zawartych w motywach 230–233 zaskarżonego rozporządzenia Komisja uściśliła zakres wyjaśnień przedstawionych w pierwszym rzędzie w motywie 289 rozporządzenia tymczasowego, stosownie do którego „w większości przypadków odbiorca końcowy kupujący biodiesel nie ma wiedzy na temat surowców wykorzystanych do produkcji ani nie jest tym zainteresowany, ale wymaga produktu, który posiada określoną maksymalną CFPP”, następnie w motywie 299 wspomnianego rozporządzenia, zgodnie z którym „przywóz PME z Indonezji po cenach subsydiowanych przyniósłby skutek w postaci obniżonej ceny większości mieszanek sprzedawanych na rynku unijnym”, a wreszcie w motywie 328 owego rozporządzenia, stosownie do którego „podcięcie cenowe na poziomie około 10% wywiera presję powodującą znaczny spadek cen”. Skarżące nie mogą zatem twierdzić, że motywy 230–233 zaskarżonego rozporządzenia zawierały nowe elementy zmieniające analizę, jaką wcześniej przyjęła Komisja, co do których skarżące powinny były mieć możliwość przedstawienia uwag.
W drugiej kolejności skarżące zarzucają Komisji, że w motywach 251–254 zaskarżonego rozporządzenia ujęła ona nowe ustalenia odnoszące się do zmian, jakie nastąpiły na rynku Unii od czasu poprzedniego dochodzenia, oraz do okoliczności, że przywóz PME stanowił konkurencję dla innych rodzajów biodiesla.
Argument ten należy oddalić. Skarżące nie mogą być nieświadome tego, że przemysł Unii produkował już PME. Stwierdzenie to zawarto bowiem w motywach 292–294 rozporządzenia tymczasowego. Nie można zatem zarzucać Komisji, że naruszyła ona przysługujące skarżącym prawo do obrony, nie informując ich o tym, że przemysł Unii produkował PME.
W związku z tym Komisja w rozporządzeniu tymczasowym, w toku postępowania administracyjnego, które kończy się przyjęciem rozporządzenia ostatecznego (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 21 listopada 2002 r., Kundan i Tata/Rada,
T‑88/98
,
EU:T:2002:280
, pkt
), przedstawiła swoje stanowisko co do okoliczności, na które powołują się skarżące i o których mowa w pkt 307 i 309 powyżej. Wynika stąd, że skarżące już na etapie przekazania rozporządzenia tymczasowego miały możliwość przedstawienia swojego stanowiska w tym względzie.
W świetle powyższego należy oddalić zarzut siódmy, a w konsekwencji – skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżące przegrały sprawę, należy obciążyć je ich własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję i przez EBB, zgodnie z żądaniami Komisji i EBB.

Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
PT Pelita Agung Agrindustri i PT Permata Hijau Palm Oleo zostają obciążone kosztami postępowania.

Gervasoni
Madise
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 14 grudnia 2022 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

Żądania stron

Co do prawa

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego przy ustalaniu podcięcia cenowego

W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego, dotyczącej braku uwzględnienia wszystkich istotnych danych przy ustalaniu podcięcia cenowego

– W przedmiocie pierwszej metody obliczeń

– W przedmiocie drugiej metody obliczeń

– W przedmiocie trzeciej metody obliczeń

W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącej braku ustalenia podcięcia cenowego w odniesieniu do rozpatrywanego jako całość produktu przemysłu Unii oraz tego, że błędnie przyjęto istnienie presji cenowej

– W przedmiocie ustalenia podcięcia cenowego w odniesieniu do produktu rozpatrywanego jako całość

– W przedmiocie presji cenowej

W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na tym, że zaskarżone rozporządzenie w zakresie analizy związku przyczynowego narusza art. 8 ust. 5 rozporządzenia podstawowego

W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję, która stwierdziła istnienie subsydium w postaci dostaw CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia

W przedmiocie części pierwszej zarzutu trzeciego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja uznała, że indonezyjskie władze publiczne powierzyły lub wyznaczyły dostawcom CPO dostarczanie produktów za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia

– W przedmiocie podatku wywozowego i opłaty wywozowej

– W przedmiocie kontroli cen przez PTPN

W przedmiocie części drugiej zarzutu trzeciego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja uznała, że indonezyjskie władze publiczne udzielały wsparcia w zakresie dochodów lub cen

W przedmiocie części trzeciej zarzutu trzeciego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 2 i art. 6 lit. d) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja uznała, że indonezyjskim producentom przyznano korzyść

W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na tym, że Komisja, stwierdzając istnienie subsydium w postaci bezpośredniego przekazania środków finansowych, popełniła oczywisty błąd w ocenie i naruszyła art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i) i art. 3 pkt 2 rozporządzenia podstawowego

W przedmiocie części pierwszej zarzutu czwartego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja uznała płatności dokonywane przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych za subsydia

W przedmiocie części drugiej zarzutu czwartego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 2 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie, jakich Komisja dopuściła się przy stwierdzeniu istnienia korzyści

W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia art. 7 rozporządzenia podstawowego i oczywistego błędu w ocenie, jakich Komisja dopuściła się przy obliczaniu kwoty korzyści przyznanej przez system Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych

W przedmiocie braku odliczenia opłat wywozowych i kosztów transportu od kwoty subsydium

W przedmiocie rozdziału kwoty subsydium względem całkowitego obrotu biodieslem

W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 1 i 8 rozporządzenia podstawowego przy ustalaniu istnienia zagrożenia wystąpienia istotnej szkody

W przedmiocie sytuacji przemysłu Unii

W przedmiocie charakteru przedmiotowych subsydiów oraz skutków handlowych, jakie mogą z nich wyniknąć

W przedmiocie tempa wzrostu przywozu towarów po cenach subsydiowanych

W przedmiocie pozostających do swobodnej dyspozycji dostatecznych mocy produkcyjnych eksportera

W przedmiocie poziomu cen przywozu towarów objętego subsydiami

W przedmiocie zarzutu siódmego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony przysługującego skarżącym

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: angielski.