CELEX: 62021CJ0243
Trimitere preliminară
Telecomunicații
Directiva 2002/19/CE (Directiva privind accesul)
Articolul 8 alineatul (3)
Directiva 2014/61/UE
Articolul 1 alineatele (3) și (4) și articolul 3 alineatul (5)
Competența autorității naționale de reglementare de a impune condiții de reglementare ex ante privind accesul la infrastructura fizică a unui operator de rețea care nu deține o putere semnificativă pe piață
Inexistența unui litigiu privind accesul

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 8 alineatul (3) din Directiva 2002/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora (Directiva privind accesul) (
JO 2002, L 108, p. 7
, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 169), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2009 (
JO 2009, L 337, p. 37
) (denumită în continuare „Directiva privind accesul”), coroborat cu articolul 1 alineatele (3) și (4) și cu articolul 3 alineatul (5) din Directiva 2014/61/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 privind măsuri de reducere a costului instalării rețelelor de comunicații electronice de mare viteză (
JO L 2014, p. 155
).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între TOYA sp. z o.o. și Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji (Camera Poloneză pentru Tehnologia Informației și Telecomunicații, Polonia), pe de o parte, și Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (președintele Oficiului pentru Comunicații Electronice, Polonia) (denumit în continuare „președintele UKE”), pe de altă parte, în legătură cu decizia luată de acesta din urmă la 11 septembrie 2018 prin care sunt impuse TOYA condiții normative
ex ante
care reglementează termenii și modalitățile de acces la infrastructura sa fizică (denumită în continuare „decizia atacată”).
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Directiva privind accesul
Articolul 1 alineatul (1) din Directiva privind accesul, intitulat „Domeniu de aplicare și scop”, avea următorul cuprins:
„În cadrul stabilit de Directiva 2002/21/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (directivă‑cadru) (
JO 2002, L 108, p. 33
, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 195)], prezenta directivă armonizează modul în care statele membre reglementează accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora. Scopul este de a institui un cadru de reglementare în conformitate cu principiile pieței interne pentru relațiile dintre furnizorii de rețele și servicii care să stimuleze o concurență durabilă, interoperabilitatea serviciilor de comunicații electronice și care să asigure beneficii pentru consumatori.”
Articolul 5 alineatele (1) și (3) din Directiva privind accesul, intitulat „Competențele și responsabilitățile autorității naționale de reglementare în ceea ce privește accesul și interconectarea”, prevedea:
„(1)   În vederea atingerii obiectivelor stabilite la articolul 8 din Directiva 2002/21/CE (directiva‑cadru), autoritățile naționale de reglementare încurajează și, după caz, asigură, în conformitate cu dispozițiile prezentei directive, accesul și interconectarea adecvată, precum și interoperabilitatea serviciilor, exercitându‑și responsabilitățile într‑un mod care să promoveze eficiența, concurența durabilă, investițiile eficiente și inovarea și care să permită obținerea de beneficii maxime de către utilizatorii finali.
În special, fără a aduce atingere măsurilor care pot fi luate cu privire la întreprinderile care au o putere semnificativă pe piață în conformitate cu articolul 8, autoritățile naționale de reglementare trebuie să fie în măsură să impună:
(a)
în măsura necesară pentru a asigura legătura cap la cap, obligații pentru întreprinderile care controlează accesul către utilizatorii finali, inclusiv, în cazurile justificate, obligația de a asigura interconectarea rețelelor lor, în cazul în care nu s‑a realizat încă acest lucru;
(ab)
în situații justificate și în măsura în care acest lucru este necesar, obligații impuse întreprinderilor care controlează accesul către utilizatorii finali să își facă serviciile interoperabile;
(b)
în măsura în care este necesar pentru a asigura accesul utilizatorilor finali la serviciile de emisie digitală de radio și televiziune specificate de statele membre, obligații pentru operatori de a furniza acces la alte elemente de infrastructură menționate de anexa I partea II, în condiții echitabile, rezonabile și nediscriminatorii.
[…]
(3)   În ceea ce privește accesul și interconectarea menționate la alineatul (1), statele membre se asigură că autoritatea națională de reglementare are competența de a interveni din proprie inițiativă, atunci când o astfel de acțiune este justificată, pentru a garanta respectarea obiectivelor de politică prevăzute la articolul 8 din Directiva 2002/21/CE (directiva‑cadru), în conformitate cu dispozițiile prezentei directive și cu procedurile menționate la articolele 6 și 7, 20 și 21 din Directiva 2002/21/CE (directiva‑cadru).”
Articolul 8 alineatele (1)-(3) din Directiva privind accesul, intitulat „Impunerea, modificarea sau retragerea obligațiilor”, prevedea:
„(1)   Statele membre se asigură că autoritățile naționale de reglementare au competența de a impune obligațiile menționate la articolele 9-13a.
(2)   În cazul în care în urma unei analize de piață efectuate în conformitate cu articolul 16 din Directiva 2002/21/CE (directiva‑cadru) un operator este desemnat ca având o putere semnificativă pe piață, autoritățile naționale de reglementare impun obligațiile prevăzute la articolele 9-13 din prezenta directivă, după caz.
(3)   Fără a aduce atingere:
–
dispozițiilor articolului 5 alineatul (1) și ale articolului 6;
–
dispozițiilor articolelor 12 și 13 din Directiva 2002/21/CE (directiva‑cadru), condiției 7 din partea B din anexa la Directiva 2002/20/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind autorizarea rețelelor și serviciilor de comunicații electronice (Directiva privind autorizarea) (
JO 2002, L 108, p. 21
, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 183)] aplicate în temeiul articolului 6 alineatul (1) din directiva menționată anterior, ale articolelor 27, 28 și 30 din Directiva 2002/22/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind serviciul universal și drepturile utilizatorilor cu privire la rețelele și serviciile electronice de comunicații (Directiva privind serviciul universal) (
JO 2002, L 108, p. 51
, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 213)] și dispozițiilor pertinente din Directiva 2002/58/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iulie 2002 privind prelucrarea datelor personale și protejarea confidențialității în sectorul comunicațiilor publice (Directiva asupra confidențialității și comunicațiilor electronice) [(
JO 2002, L 201, p. 37
, Ediție specială, 13/vol. 36, p. 63)], care conține obligațiile întreprinderilor altele decât cele desemnate ca având o putere semnificativă pe piață, sau
–
necesității de a respecta angajamentele internaționale,
autoritățile naționale de reglementare nu impun obligațiile prevăzute la articolele 9-13 operatorilor care nu au fost desemnați în conformitate cu alineatul (2).
[…]”
Directiva‑cadru
Articolul 8 din Directiva 2002/21, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140 (denumită în continuare „directiva‑cadru”), intitulat „Obiective generale și principii de reglementare”, prevedea:
„(1)   Statele membre se asigură că, la îndeplinirea sarcinilor de reglementare prevăzute de prezenta directivă și de directivele speciale, autoritățile naționale de reglementare iau toate măsurile rezonabile care vizează atingerea obiectivelor prevăzute la alineatele (2), (3) și (4). Aceste măsuri sunt proporționale cu obiectivele respective.
[…]
(2)   Autoritățile naționale de reglementare promovează concurența în furnizarea rețelelor de comunicații electronice, a serviciilor de comunicații electronice și a serviciilor și infrastructurilor asociate, în special: […]
[…]
(3)   Autoritățile naționale de reglementare contribuie la dezvoltarea pieței interne […]
[…]
(4)   Autoritățile naționale de reglementare promovează interesele cetățenilor Uniunii Europene […]
[…]
(5)   În scopul îndeplinirii obiectivelor de politică menționate la alineatele (2), (3) și (4), autoritățile naționale de reglementare aplică principii de reglementare obiective, transparente, nediscriminatorii și proporționale […]:
[…]”
Articolul 12 din directiva‑cadru, intitulat „Colocarea și utilizarea în comun a elementelor de rețea și a infrastructurilor asociate de către furnizorii de rețele de comunicații electronice”, prevedea:
„(1)   Atunci când o întreprindere care furnizează rețele de comunicații electronice are dreptul conform dreptului intern de a instala infrastructuri pe, peste sau sub o proprietate publică sau privată sau poate profita de o procedură de expropriere sau de utilizare a proprietății, autoritățile naționale de reglementare pot impune, ținând pe deplin cont de principiul proporționalității, utilizarea în comun a acestor infrastructuri sau a acestei proprietăți, inclusiv a clădirilor, a intrărilor în clădiri, a cablajului clădirilor, a pilonilor, a antenelor, a turnurilor și a altor construcții de susținere, a canalelor, a tuburilor, a nișelor și a cutiilor de distribuție.
(2)   Statele membre pot solicita titularilor de drepturi menționați la alineatul (1) să utilizeze în comun infrastructura sau proprietatea (inclusiv colocarea fizică) sau pot lua măsuri de facilitare a coordonării lucrărilor publice pentru a proteja mediul, sănătatea publică, siguranța publică sau pentru a îndeplini obiectivele de urbanism și amenajarea teritoriului și numai după o perioadă corespunzătoare de consultări publice, în care toate părțile interesate au posibilitatea de a‑și exprima punctele de vedere. Aceste proceduri de coordonare și utilizare în comun pot cuprinde norme de repartizare a costurilor de utilizare în comun a infrastructurii și a proprietății.
(3)   Statele membre se asigură că autoritățile naționale dispun de competențele necesare, după o perioadă corespunzătoare de consultări publice, în cursul căreia toate părțile interesate au posibilitatea de a‑și exprima punctul de vedere, pentru a impune obligații privind utilizarea în comun a cablajelor din interiorul clădirilor sau până la primul punct de concentrare sau de distribuție, în cazul în care acesta este situat în afara clădirii, titularilor de drepturi menționați la alineatul (1) și/sau proprietarului cablajelor respective, dacă acest lucru se justifică prin faptul că duplicarea infrastructurii în cauză ar fi ineficientă din punct de vedere economic sau imposibil de realizat fizic. Aceste acorduri de utilizare în comun sau de coordonare pot include norme privind repartizarea costurilor legate de partajarea infrastructurii sau a proprietății, după caz, adaptate la risc.
(4)   Statele membre se asigură că autoritățile naționale competente pot solicita întreprinderilor să ofere informațiile necesare, dacă acestea sunt solicitate de autoritățile competente, pentru a permite autorităților în cauză, în colaborare cu autoritățile naționale de reglementare, să stabilească un inventar detaliat al naturii, disponibilității și localizării geografice a infrastructurilor menționate la alineatul (1) și să le pună la dispoziția părților interesate.
(5)   Măsurile luate de către autoritatea națională de reglementare în temeiul prezentului articol sunt obiective, transparente, nediscriminatorii și proporționale. Dacă este cazul, aceste măsuri sunt executate în coordonare cu autoritățile locale.”
Directiva 2014/61
Considerentele (9), (11) și (12) ale Directivei 2014/61 au următorul cuprins:
„(9)
Luarea de măsuri vizând creșterea eficienței în utilizarea infrastructurilor existente și reducerea costurilor și a obstacolelor legate de executarea unor lucrări noi de inginerie civilă ar trebui să contribuie în mod semnificativ la asigurarea unei instalări rapide și pe scară largă a rețelelor de comunicații electronice de mare viteză, menținând, în același timp, o concurență reală, fără ca siguranța, securitatea și buna funcționare a infrastructurilor publice existente să fie afectate.
[…]
(11)
Prezenta directivă urmărește să instituie unele drepturi și obligații minime, aplicabile în întreaga Uniune, pentru a facilita extinderea rețelelor de comunicații electronice de mare viteză și coordonarea transsectorială. Cu toate că asigură condiții minime de concurență echitabilă, acest lucru nu trebuie să aducă atingere bunelor practici existente și măsurilor în vigoare, adoptate la nivel național și local, care prevăd atât dispoziții și condiții mai detaliate, cât și măsuri suplimentare în completarea drepturilor și obligațiilor respective, în conformitate cu principiul subsidiarității.
(12)
În lumina principiului
lex specialis
, dacă sunt aplicabile mai multe măsuri de reglementare specifice, conforme cu legislația Uniunii, acestea ar trebui să prevaleze asupra drepturilor și obligațiilor minime prevăzute de prezenta directivă. Prin urmare, prezenta directivă nu ar trebui să aducă atingere cadrului de reglementare al Uniunii pentru comunicațiile electronice prevăzut de Directiva 2002/21/CE […], precum și de Directiva 2002/19/CE […], Directiva 2002/20/CE […], Directiva 2002/22/CE […] și de Directiva 2002/77/CE a Comisiei [din 16 septembrie 2002 privind concurența pe piețele de rețele și servicii de comunicații electronice (
JO 2002, L 249, p. 21
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 132)], inclusiv măsurilor naționale adoptate în conformitate cu cadrul de reglementare respectiv, cum ar fi măsurile specifice de reglementare simetrice sau asimetrice.”
Articolul 1 din Directiva 2014/61, intitulat „Obiect și domeniu de aplicare”, prevede:
„(1)   Obiectivul prezentei directive este să faciliteze și să stimuleze extinderea rețelelor de comunicații electronice de mare viteză prin măsuri care promovează utilizarea în comun a infrastructurii fizice existente și permit instalarea mai eficace a unora noi, pentru a reduce costurile asociate extinderii acestor rețele.
(2)   Prezenta directivă instituie cerințe minime referitoare la lucrările de construcții civile și la infrastructura fizică, în vederea apropierii anumitor aspecte ale actelor cu putere de lege și ale actelor administrative ale statelor membre în domeniile respective.
(3)   Statele membre pot menține sau introduce măsuri conforme cu dreptul Uniunii care depășesc cerințele minime stabilite prin prezenta directivă în vederea realizării într‑o mai mare măsură a obiectivului menționat la alineatul (1).
(4)   În cazul în care oricare dintre dispozițiile prezentei directive intră în contradicție cu o dispoziție cuprinsă în Directiva 2002/21/CE, Directiva 2002/19/CE, Directiva 2002/20/CE, Directiva 2002/22/CE și Directiva 2002/77/CE, dispozițiile relevante ale directivelor respective prevalează.”
Articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2014/61, intitulat „Definiții”, prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică definițiile din Directiva 2002/21/CE.
De asemenea, se aplică următoarele definiții:
1.   «operator de rețea» înseamnă o întreprindere care furnizează sau este autorizată să furnizeze rețele publice de comunicații, precum și o întreprindere care pune la dispoziție o infrastructură fizică destinată să furnizeze:
(a)
un serviciu de producție, transport sau distribuție a:
(i)
gazului;
(ii)
energiei electrice, inclusiv a iluminatului public;
(iii)
energiei termice;
(iv)
apei, inclusiv evacuarea sau tratarea apelor reziduale și sistemele de canalizare și de drenare;
(b)
servicii de transport, inclusiv căile ferate, drumurile, porturile și aeroporturile.”
Articolul 3 din Directiva 2014/61, intitulat „Accesul la infrastructura fizică existentă”, prevede:
„(1)   Statele membre se asigură că fiecare operator de rețea are dreptul de a oferi întreprinderilor care furnizează sau care sunt autorizate să furnizeze rețele de comunicații electronice accesul la propria infrastructură fizică în vederea instalării de elemente ale rețelelor de comunicații electronice de mare viteză. În mod reciproc, statele membre pot să prevadă dreptul operatorilor de rețele publice de comunicații de a oferi accesul la propria infrastructură fizică în vederea instalării unor rețele, altele decât rețelele de comunicații electronice.
(2)   Statele membre se asigură că, la solicitarea scrisă primită din partea unei întreprinderi care furnizează sau care este autorizată să furnizeze rețele publice de comunicații, fiecare operator de rețea are obligația de a satisface, conform unor clauze și condiții echitabile și rezonabile, incluzând tariful, toate solicitările rezonabile de acces la propria infrastructură fizică, în vederea instalării unor elemente ale rețelelor de comunicații electronice de mare viteză. Astfel de solicitări scrise precizează elementele proiectului pentru care se solicită accesul, inclusiv intervalul de timp aferent.
[…]
(4)   Dacă se refuză acordarea accesului sau dacă, în termen de două luni de la data primirii solicitării de acces, nu se ajunge la un acord privind clauze și condiții specifice, cum ar fi tariful, statele membre se asigură că fiecare parte are dreptul de a se adresa organismelor naționale competente în materie de soluționare a litigiilor.
(5)   Statele membre impun organismului național de soluționare a litigiilor menționat la alineatul (4) să adopte, ținând seama pe deplin de principiul proporționalității, o decizie cu caracter obligatoriu pentru a soluționa litigiul inițiat în conformitate cu alineatul (4), inclusiv pentru a stabili clauze și condiții, inclusiv, după caz, tarife echitabile și rezonabile.
Organismul național de soluționare a litigiilor soluționează litigiul, în cel mai scurt timp posibil și, în orice caz, în maximum patru luni de la data primirii solicitării complete, cu excepția situațiilor excepționale, fără a aduce atingere posibilității oricărei părți de a sesiza o instanță.
În cazul în care litigiul se referă la accesul la infrastructură al unui furnizor de rețea de comunicații electronice, iar organismul național de soluționare a litigiilor este autoritatea națională de reglementare, acesta ține seama, dacă este cazul, de obiectivele instituite la articolul 8 din Directiva 2002/21/CE. Orice tarif stabilit de organismul de soluționare a litigiilor asigură faptul că furnizorul de acces are posibilitatea echitabilă de a‑și recupera costurile și ia în considerare impactul accesului solicitat asupra planului de afaceri al furnizorului de acces, inclusiv investițiile realizate de operatorul de rețea căruia i se solicită accesul, în special în cazul infrastructurilor fizice utilizate pentru furnizarea de servicii de comunicații electronice de mare viteză.
[…]”
Directiva (UE) 2018/1972
În conformitate cu articolele 124 și 125 din Directiva (UE) 2018/1972 a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2018 de instituire a Codului european al comunicațiilor electronice (
JO 2018, L 321, p. 36
), Directiva privind accesul și directiva‑cadru se abrogă de la 21 decembrie 2020, data expirării termenului de transpunere a Directivei 2018/1972.
Dreptul polonez
Potrivit articolului 17 alineatele (1) și (2) din ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Legea privind stimularea dezvoltării rețelelor și serviciilor de telecomunicații), din 7 mai 2010 (denumită în continuare „Legea WRUIST”):
„(1)   Operatorul de rețea furnizează întreprinderilor de telecomunicații acces la infrastructura fizică, inclusiv la utilizarea în comun a acesteia, pentru a implementa o rețea de telecomunicații de mare viteză.
(2)   Accesul la infrastructura fizică este condiționat de efectuarea unei plăți, cu excepția cazului în care părțile la contract convin altfel.”
Articolul 18 alineatele (1)-(3) și (6) din Legea WRUIST are următorul cuprins:
„(1)   Condițiile de acces la infrastructura fizică, inclusiv condițiile tehnice, operaționale și financiare de cooperare, se stabilesc de către părți printr‑un contract de acces la infrastructura fizică, care trebuie încheiat în scris, sub sancțiunea nulității.
(2)   Președintele UKE poate solicita operatorului de rețea să prezinte informații cu privire la condițiile de acces la infrastructura fizică.
(3)   După ce operatorul de rețea a prezentat informații cu privire la condițiile de acces la infrastructura fizică, președintele UKE, acționând în conformitate cu criteriile prevăzute la articolul 22 alineatele (1)-(3), poate stabili, prin decizie, condițiile de acces la infrastructura fizică. […]
[…]
(6)   Operatorul de rețea căruia i s‑a emis o decizie privind stabilirea condițiilor de acces la infrastructura fizică este obligat să încheie contractele menționate la alineatul (1) în condiții care nu sunt mai puțin avantajoase decât cele stabilite în decizia respectivă.”
Articolul 22 alineatele (1) și (2) din Legea WRUIST prevede:
„(1)   Președintele UKE emite o decizie privind accesul la infrastructura fizică în termen de 60 de zile de la data depunerii cererii referitoare la un astfel de acces, ținând seama în special de necesitatea de a asigura condiții nediscriminatorii și proporționale de acces.
(2)   Atunci când emite o decizie privind accesul la infrastructura fizică a unei întreprinderi de telecomunicații, președintele UKE se asigură că tarifele pentru un astfel de acces permit rambursarea costurilor suportate de întreprinderea respectivă, ținând seama în special de obiectivele stabilite la articolul 8 din Directiva [2002/21] și de impactul accesului la infrastructura fizică asupra planului de afaceri al întreprinderii de telecomunicații respective, în special asupra investițiilor pe care aceasta le‑a făcut în rețelele de telecomunicații de mare viteză.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
TOYA este o întreprindere poloneză de telecomunicații și un operator de rețea.
În urma unei proceduri administrative în cadrul căreia TOYA a fost invitată să furnizeze informații cu privire la condițiile de acces la infrastructura sa fizică constituită din conducte pentru cablu și din conducte pentru telecomunicații din clădiri, președintele UKE a adoptat, la 11 septembrie 2018, decizia atacată.
Aceasta se întemeiază în special pe articolul 18 alineatul (3) din Legea WRUIST coroborat cu articolul 17 din legea menționată. Ea definește condițiile de acces la infrastructura fizică a TOYA în ceea ce privește conductele pentru cabluri și pentru telecomunicații din clădiri. Prevede de asemenea că TOYA trebuie să se asigure că este pregătită să încheie contracte‑cadru și contracte specifice și să accepte solicitări privind accesul la infrastructura sa fizică în conformitate cu condițiile de acces menționate anterior.
În decizia atacată, președintele UKE precizează că articolele 18 și 22 din Legea WRUIST îi permit să garanteze întreprinderilor de telecomunicații accesul la infrastructura fizică, ceea ce include utilizarea în comun a acestei infrastructuri, pentru a realiza o rețea de telecomunicații de mare viteză.
El subliniază conformitatea deciziei atacate cu obiectivele definite de Directiva 2014/61, care privesc avantajele legate de utilizarea în comun a infrastructurilor și necesitatea de a elimina obstacolele care conduc la o utilizare ineficientă a resurselor existente.
Acesta arată că decizia atacată va contribui la armonizarea termenelor, a procedurilor și a cotelor de piață, legate de punerea la dispoziție a conductelor pentru cabluri și pentru telecomunicații din clădiri. În consecință, aceasta ar conduce la o egalitate de tratament a tuturor operatorilor, ar contribui la limitarea costurilor de achiziționare a infrastructurilor de către întreprinderile de telecomunicații care utilizează accesul la infrastructura fizică și ar permite un acces mai larg la conducte.
Președintele UKE arată, pe de altă parte, că natura universală a condițiilor de acces aprobate se manifestă prin faptul că acestea pot fi puse în aplicare pentru cooperarea în materie de interconectare de către întreprinderi de telecomunicații care au profiluri comerciale diferite și o serie de operațiuni diferite. TOYA nu ar fi, în plus, lipsită de posibilitatea de a determina conținutul contractelor‑cadru pentru ca acestea să fie adaptate normelor de funcționare adoptate în cadrul său.
Cu privire la caracterul ei proporțional, decizia atacată menționează că nu exista altă posibilitate de a stabili condițiile de acces la infrastructura fizică a TOYA decât printr‑o decizie administrativă. În cadrul deciziei respective se precizează de asemenea că, potrivit președintelui UKE, normele de acces stabilite în decizie, deși afectează dreptul de proprietate al TOYA, nu sunt excesiv de constrângătoare pentru aceasta și țin seama în mod corespunzător de drepturile și de interesele sale.
În decizia atacată, se indică de asemenea că dispozițiile Legii WRUIST, având ca obiect condițiile care permit președintelui UKE să pronunțe decizii de stabilire a condițiilor de acces la infrastructura fizică, nu se referă nici la amploarea infrastructurii deținute, nici la numărul de litigii pe care le atrage problema accesului la această infrastructură.
În decizia menționată, președintele UKE arată, în această privință, că a ținut seama de faptul că TOYA va fi obligată să trateze întreprinderile în mod egal cu ocazia cererii de acces prevăzute la articolul 17 din Legea WRUIST și că, având în vedere necesitatea de a asigura condiții de acces proporționale, a ales să determine condițiile de acces adoptând măsuri suficiente și, în același timp, minime pentru a asigura obiectivul urmărit de acest acces.
Din cererea de decizie preliminară reiese că, pe lângă decizia atacată, președintele UKE a adoptat decizii în mare măsură similare în privința altor șase operatori de telecomunicații.
TOYA a formulat împotriva deciziei atacate o acțiune la instanța de trimitere, și anume Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunalul Regional din Varșovia, Polonia). TOYA consideră că, în temeiul articolului 3 alineatele (2) și (5), precum și al articolului 1 alineatul (4) din Directiva 2014/61 și al considerentului (12) al acesteia coroborate cu articolul 8 alineatele (2) și (3) din Directiva privind accesul și cu articolul 8 alineatul (5) litera (f) din directiva‑cadru, o autoritate națională de reglementare nu poate impune aplicarea unei oferte de referință
ex ante
decât din partea unor operatori care au o putere semnificativă pe o anumită piață. Decizia atacată ar fi contrară dreptului Uniunii pentru motivul că nu ar fi existat o analiză a pieței prin care să se stabilească faptul că TOYA dispunea de o astfel de putere semnificativă și că nu ar fi existat niciun litigiu privind accesul la infrastructura sa fizică, în sensul articolului 3 alineatul (5) din Directiva 2014/61.
Instanța de trimitere are îndoieli cu privire la compatibilitatea deciziei atacate și a interpretării articolului 18 alineatul (3) din Legea WRUIST pe care se întemeiază aceasta cu dispozițiile relevante ale dreptului Uniunii, în special cu articolul 1 alineatele (3) și (4) și cu articolul 3 alineatul (5) din Directiva 2014/61, precum și cu articolul 8 alineatul (3) din Directiva privind accesul, în măsura în care, prin decizia respectivă, președintele UKE impune TOYA obligații de reglementare
ex ante
referitoare la accesul la infrastructura sa fizică, în condițiile în care acest acces nu a dat naștere niciunui litigiu și nu s‑a demonstrat că TOYA deține o putere semnificativă pe piață.
În plus, dat fiind că Directiva privind accesul și directiva‑cadru au fost abrogate și înlocuite de Directiva 2018/1972, instanța de trimitere ridică problema stabilirii directivelor Uniunii aplicabile în speță.
În aceste condiții, Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunalul Regional din Varșovia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolul 8 alineatul (3) din [Directiva privind accesul] coroborat cu articolul 3 alineatul (5) și cu articolul 1 alineatele (3) și (4) din Directiva [2014/61] trebuie interpretat în sensul că se opune ca o autoritate națională de reglementare să impună unui operator care dispune de infrastructura fizică și care, în același timp, are calitatea de furnizor de servicii sau de rețele de comunicații electronice accesibile publicului, dar căruia nu i s‑a stabilit calitatea de operator cu putere semnificativă pe piață, obligația de a aplica condițiile care reglementează modalitățile de acces la infrastructura fizică a operatorului respectiv, astfel cum sunt stabilite
ex ante
de autoritatea menționată, inclusiv normele și procedurile de încheiere a contractelor, precum și tarifele de acces aplicabile, indiferent de existența unui litigiu privind accesul la infrastructura fizică a acestui operator și de existența unei concurențe efective pe piață?
Eventual (varianta II):
2)
Articolul 67 alineatele (1) și (3) coroborat cu articolul 68 alineatele (2) și (3) din [Directiva 2018/1972] și cu articolul 3 alineatul (5), precum și cu articolul 1 alineatul (3) și alineatul (4) din [Directiva 2014/61] trebuie interpretat în sensul că se opune ca o autoritate națională de reglementare să impună unui operator care dispune de infrastructura fizică și care, în același timp, are calitatea de furnizor de servicii sau de rețele de comunicații electronice accesibile publicului, dar căruia nu i s‑a stabilit calitatea de operator cu putere semnificativă pe piață, obligația de a aplica condițiile care reglementează modalitățile de acces la infrastructura fizică a operatorului respectiv, astfel cum sunt stabilite
ex ante
de autoritatea menționată, inclusiv normele și procedurile de încheiere a contractelor, precum și tarifele de acces aplicabile, indiferent de existența unui litigiu privind accesul la infrastructura fizică a acestui operator și de existența unei concurențe efective pe piață?”
Cu privire la întrebările preliminare
Observații introductive
Cu titlu introductiv, este necesar să se arate că cele două întrebări preliminare adresate de instanța de trimitere sunt, pe fond, identice și diferă doar în ceea ce privește cadrul juridic în lumina căruia se solicită Curții să răspundă la acestea. Astfel, în timp ce, prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la interpretarea care trebuie dată articolului 1 alineatele (3) și (4), precum și articolului 3 alineatul (5) din Directiva 2014/61 și articolului 8 alineatul (3) din Directiva privind accesul, a doua întrebare face referire la aceleași dispoziții ale Directivei 2014/61 și, alternativ, la articolul 67 alineatele (1) și (3), precum și la articolul 68 alineatele (2) și (3) din Directiva 2018/1972.
În această privință, trebuie să se constate că decizia atacată a fost adoptată la 11 septembrie 2018. Or, astfel cum s‑a arătat la punctul 12 din prezenta hotărâre, la acea dată, Directiva privind accesul și directiva‑cadru erau pe deplin în vigoare, Directiva 2018/1972 nefiind încă adoptată.
Prin urmare, numai interpretarea dispozițiilor relevante ale Directivei privind accesul și ale directivei‑cadru, cu excluderea celor ale Directivei 2018/1972, care nu este aplicabilă
ratione temporis
, este relevantă pentru a stabili dacă dispozițiile respective se opun practicii unei autorități naționale de reglementare precum cea a președintelui UKE în cauza principală.
În aceste condiții, nu este necesar să se răspundă la a doua întrebare preliminară.
Cu privire la prima întrebare
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 1 alineatele (3) și (4), precum și articolul 3 alineatul (5) din Directiva 2014/61 coroborate cu articolul 8 alineatul (3) din Directiva privind accesul trebuie interpretate în sensul că se opun ca o autoritate națională de reglementare competentă în domeniul comunicațiilor electronice să oblige un operator de rețea care nu a fost desemnat ca având o putere semnificativă pe piață să aplice condițiile care reglementează modalitățile de acces al altor întreprinderi active în domeniul respectiv la infrastructura fizică a operatorului menționat, astfel cum sunt stabilite
ex ante
de această autoritate, inclusiv normele și procedurile de încheiere a contractelor, precum și tarifele de acces aplicabile, indiferent de existența unui litigiu privind accesul respectiv și de existența unei concurențe efective.
Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, în vederea interpretării unei dispoziții a dreptului Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție (Hotărârea din 26 februarie 2019, Rimšēvičs și BCE/Letonia,
C‑202/18 și C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
În ceea ce privește, în primul rând, modul de redactare și contextul dispozițiilor menționate, trebuie mai întâi să se arate, astfel cum subliniază domnul avocat general la punctul 37 din concluzii, că din dispozițiile Directivei 2014/61 reiese că aceasta are un domeniu de aplicare larg, care include toți operatorii de rețele, indiferent dacă au fost sau nu au fost desemnați ca având o putere semnificativă pe piață.
Astfel, articolul 2 alineatul (1) din această directivă definește „operatorul de rețea” ca fiind o întreprindere care furnizează sau este autorizată să furnizeze rețele publice de comunicații, precum și o întreprindere care pune la dispoziție o infrastructură fizică destinată să furnizeze un serviciu de producție, transport sau distribuție a gazului, a energiei electrice, a energiei termice sau a apei, precum și servicii de transport. Trebuie să se constate că această definiție nu conține nicio referire la puterea de piață a acestei întreprinderi, la mărimea cotelor de piață pe care le deține, nici la caracterul concurențial al pieței pe care își desfășoară activitatea.
Articolul 3 din Directiva 2014/61, privind accesul la infrastructura fizică existentă consacră, la alineatul (1), dreptul oricărui operator de rețea de a oferi întreprinderilor care furnizează sau sunt autorizate să furnizeze rețele de comunicații electronice accesul la propria infrastructură fizică. Această dispoziție instituie de asemenea, la alineatul (2), o obligație în sarcina oricărui operator de rețea, indiferent dacă a fost sau nu a fost desemnat ca având o putere semnificativă pe piață, de a satisface, conform unor clauze și condiții echitabile și rezonabile, incluzând tariful, toate solicitările rezonabile de acces la propria infrastructură fizică, inclusiv la nivelul prețului, în vederea instalării unor elemente ale rețelelor de comunicații electronice în bandă largă.
Dacă se refuză acordarea accesului sau dacă nu s‑a ajuns la un acord între operatorul de rețea proprietar al infrastructurii fizice și întreprinderea care solicită accesul la aceasta, cu privire la modalitățile și la condițiile specifice menționate, articolul 3 alineatul (4) din această directivă impune statelor membre să se asigure că fiecare parte are dreptul de a se adresa organismelor naționale competente în materie de soluționare a litigiilor. În acest caz, în conformitate cu articolul 3 alineatul (5) din directiva menționată, organismul respectiv trebuie să adopte o decizie cu caracter obligatoriu pentru a soluționa litigiul, stabilind, în cazul acordării accesului, modalități și condiții echitabile și rezonabile, printre care, dacă este cazul, prețul.
În consecință, în ceea ce privește intervenția autorităților naționale cu privire la accesul întreprinderilor care furnizează sau care sunt autorizate să furnizeze rețele de comunicații electronice la infrastructura fizică de rețea existentă în Uniune, articolul 3 din Directiva 2014/61 este consacrat soluționării
ex post
a litigiilor. Această dispoziție nu prevede în mod expres posibilitatea de a stabili, cu titlu preventiv și în afara oricărui litigiu specific, obligații de reglementare
ex ante
referitoare accesul la infrastructura fizică a unui operator de rețea, precum cele care au fost impuse TOYA de președintele UKE în cauza principală.
Totuși, nici articolul 3 menționat, nici vreo altă dispoziție din Directiva 2014/61 nu interzic în mod expres stabilirea unor astfel de obligații de reglementare
ex ante
referitoare la accesul la infrastructura fizică a unui operator de rețea.
În această privință, din articolul 1 alineatele (2) și (3) din Directiva 2014/61, interpretat în lumina considerentului (11) al acestei directive, rezultă că aceasta stabilește numai cerințe minime și că statele membre pot menține sau introduce măsuri conforme cu dreptul Uniunii care depășesc cerințele menționate pentru a atinge obiectivul fondator al directivei respective, astfel cum este consacrat la alineatul (1) al acestui articol 1.
Din cuprinsul articolului 1 alineatul (4) din directiva respectivă, interpretat în lumina considerentului (12) al acesteia, reiese însă că, în caz de conflict între o dispoziție din directiva menționată și o dispoziție din celelalte directive amintite la articolul 1 alineatul (4) menționat, printre care directiva‑cadru și Directiva privind accesul, dispozițiile relevante ale acestor alte directive primează.
Din norma de conflict respectivă rezultă că, pentru a răspunde la prima întrebare, trebuie să se examineze de asemenea dacă aceleași directive și în special directiva‑cadru și Directiva privind accesul se opun unor măsuri adoptate de o autoritate națională de reglementare în materie de acces la infrastructura fizică a unui operator de rețea precum cele adoptate de președintele UKE în cauza principală.
În această privință, trebuie arătat că articolul 8 alineatul (3) din Directiva privind accesul prevede că, în principiu, autoritățile naționale de reglementare nu impun obligațiile de transparență, de nediscriminare, de separare contabilă, obligațiile referitoare la accesul la anumite elemente din infrastructura rețelelor și la utilizarea acestora, de control al prețurilor și pe cele referitoare la sistemul de contabilitate a costurilor, astfel cum sunt definite la articolele 9-13 din această directivă, operatorilor de rețea care nu au fost desemnați printr‑o analiză de piață ca având o putere semnificativă pe piață.
Totuși, este necesar să se constate, astfel cum a procedat domnul avocat general la punctul 33 din concluzii, că această interdicție de principiu care decurge din articolul 8 alineatul (3) din Directiva privind accesul cunoaște mai multe excepții. În temeiul unora dintre acestea, autoritățile naționale de reglementare pot impune printre altele obligații de reglementare
ex ante
referitoare la accesul la infrastructura fizică unor operatori de rețea care nu au neapărat o putere semnificativă pe piața relevantă.
Astfel, articolul 5 alineatul (1) din Directiva privind accesul prevede că, în vederea atingerii obiectivelor stabilite la articolul 8 din directiva‑cadru, autoritățile naționale de reglementare încurajează și, după caz, asigură accesul și interconectarea adecvate, precum și interoperabilitatea serviciilor, exercitându‑și responsabilitățile într‑un mod care, printre altele, să promoveze eficiența și concurența durabilă și care să permită obținerea de beneficii maxime de către utilizatorii finali. În acest scop, dispoziția menționată permite printre altele autorităților naționale de reglementare să impună, în măsura necesară pentru a asigura legătura de la un capăt la altul sau pentru a face serviciile interoperabile, obligații întreprinderilor care controlează accesul către utilizatorii finali, iar aceasta independent de aspectul dacă întreprinderile respective au o putere semnificativă pe piață (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 septembrie 2015, KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, punctul
și jurisprudența citată).
În această privință, Curtea a avut ocazia să precizeze că, pentru a realiza obiectivele enumerate la articolul 8 din directiva‑cadru în contextul specific al accesului și al interconectării, autoritățile naționale de reglementare dispun de autonomie de intervenție și de mijloace de acțiune care nu sunt enumerate limitativ (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 noiembrie 2008, Comisia/Polonia,
C‑227/07
,
EU:C:2008:620
, punctul
, Hotărârea din 12 noiembrie 2009, TeliaSonera Finland,
C‑192/08
,
EU:C:2009:696
, punctele
-
, și Hotărârea din 17 septembrie 2015, KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, punctul
).
Articolul 12 din directiva‑cadru abilitează de asemenea autoritățile naționale de reglementare să impună, fără să fi constatat în prealabil că operatorul în cauză are o putere semnificativă pe piață, obligații privind colocarea și utilizarea în comun a elementelor de rețea și a infrastructurilor asociate.
În sfârșit, mai trebuie constatat că nicio dispoziție din Directiva privind accesul și din directiva‑cadru nu condiționează impunerea de către o autoritate națională de reglementare, unui operator de rețea, a unor obligații de reglementare
ex ante
referitoare la accesul la infrastructura fizică de existența unor litigii specifice între operatorul menționat și întreprinderile care solicită accesul la aceasta.
În lumina considerațiilor care precedă, din termenii și din contextul articolului 1 alineatele (3) și (4), precum și ai articolului 3 alineatul (5) din Directiva 2014/61 coroborate cu articolul 1 alineatul (1), cu articolul 5 alineatul (1) și cu articolul 8 alineatul (3) din Directiva privind accesul, precum și cu articolele 8 și 12 din directiva‑cadru, rezultă că inexistența unor litigii specifice între operatorul de rețea care dispune de o infrastructură fizică și o întreprindere care solicită accesul la aceasta, precum și faptul că nu s‑a stabilit în prealabil că operatorul respectiv are o putere semnificativă pe piața în cauză sau că piața respectivă nu prezintă o concurență efectivă nu pot împiedica impunerea de către autoritatea națională de reglementare competentă a unor obligații de reglementare
ex ante
referitoare la accesul la infrastructura fizică a operatorului menționat.
În al doilea rând, o astfel de interpretare literală și contextuală este susținută pe deplin de interpretarea teleologică a dispozițiilor relevante ale Directivei 2014/61, ale Directivei privind accesul și ale directivei‑cadru.
În această privință, trebuie arătat, pe de o parte, că Directiva 2014/61 urmărește, conform articolului 1 alineatul (1) din aceasta, să faciliteze și să stimuleze extinderea rețelelor de comunicații electronice de mare viteză, prin măsuri care promovează utilizarea în comun a infrastructurii fizice existente și permit instalarea mai eficace a unora noi, pentru a reduce costurile asociate extinderii acestor rețele.
Or, este necesar să se constate că o practică precum cea în discuție în cauza principală, care constă în stabilirea unor condiții minime
ex ante
pentru accesul la infrastructura fizică a unui operator de rețea, în afara oricărui litigiu specific și fără să se fi stabilit în prealabil că acest operator dispunea de o putere semnificativă pe piață, este de natură să contribuie la obiectivul general al Directivei 2014/61, prin faptul că promovează și facilitează utilizarea în comun a infrastructurii fizice existente. Mai precis, aceasta contribuie de asemenea, după cum menționează guvernul polonez și Comisia în observațiile lor scrise și așa cum arată domnul avocat general la punctul 43 din concluzii, la prevenirea litigiilor referitoare la accesul la infrastructura fizică a operatorului de rețea și participă astfel la obiectivul de soluționare a litigiilor subiacent articolului 3 din directiva menționată, după cum s‑a amintit la punctul 41 din prezenta hotărâre.
Pe de altă parte, trebuie arătat că o astfel de practică contribuie și la urmărirea principalelor obiective definite de Directiva privind accesul și de directiva‑cadru. Astfel, în măsura în care promovează și facilitează utilizarea în comun a infrastructurii fizice existente, practica menționată contribuie la instituirea unei concurențe durabile, la consolidarea interoperabilității serviciilor de comunicații electronice, la dezvoltarea pieței interne în acest sector și la susținerea intereselor cetățenilor și consumatorilor din Uniunea Europeană, obiective consacrate printre altele la articolul 8 alineatele (2)-(4) din directiva‑cadru și la articolul 1 alineatul (1) din Directiva privind accesul.
Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare că articolul 1 alineatele (3) și (4), precum și articolul 3 alineatul (5) din Directiva 2014/61 coroborate cu articolul 1 alineatul (1), cu articolul 5 alineatul (1) și cu articolul 8 alineatul (3) din Directiva privind accesul, precum și cu articolele 8 și 12 din directiva‑cadru trebuie interpretate în sensul că nu se opun ca o autoritate națională de reglementare competentă în domeniul comunicațiilor electronice să oblige un operator de rețea care nu a fost desemnat ca având o putere semnificativă pe piață să aplice condițiile care reglementează modalitățile de acces, astfel cum sunt stabilite
ex ante
de această autoritate, al unor întreprinderi active în domeniul respectiv la infrastructura fizică a operatorului menționat, inclusiv normele și procedurile de încheiere a contractelor, precum și tarifele de acces aplicate, indiferent de existența unui litigiu privind accesul respectiv și de existența unei concurențe efective.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:

Articolul 1 alineatele (3) și (4) și articolul 3 alineatul (5) din Directiva 2014/61/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 privind măsuri de reducere a costului instalării rețelelor de comunicații electronice de mare viteză coroborate cu articolul 1 alineatul (1), cu articolul 5 alineatul (1) și cu articolul 8 alineatul (3) din Directiva 2002/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora (Directiva privind accesul), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2009, precum și cu articolele 8 și 12 din Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (directivă‑cadru), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140,

trebuie interpretate în sensul că

nu se opun ca o autoritate națională de reglementare competentă în domeniul comunicațiilor electronice să oblige un operator de rețea care nu a fost desemnat ca având o putere semnificativă pe piață să aplice condițiile care reglementează modalitățile de acces, astfel cum sunt stabilite
ex ante
de această autoritate, al unor întreprinderi active în domeniul respectiv la infrastructura fizică a operatorului menționat, inclusiv normele și procedurile de încheiere a contractelor, precum și tarifele de acces aplicate, indiferent de existența unui litigiu privind accesul respectiv și de existența unei concurențe efective.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: polona.