CELEX: 62021CJ0213
Odesłanie prejudycjalne
Udzielanie zamówień publicznych
Dyrektywa 2014/24/UE
Zakres stosowania
Artykuł 10 lit. h)
Wyłączenia szczególne dotyczące zamówień na usługi
Usługi obrony cywilnej, ochrony ludności i zapobiegania niebezpieczeństwom
Organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym
Usługi transportu sanitarnego zakwalifikowane jako usługi pogotowia
Organizacje wolontariackie
Spółdzielnie socjalne

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 10 lit. h) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65).
Wnioski te zostały złożone w ramach dwóch sporów: w sprawie C‑213/21 – między Italy Emergenza Cooperativa Sociale (zwaną dalej „Italy Emergenza”) a Azienda Sanitaria Locale Barletta‑Andria‑Trani (lokalnym urzędem zdrowia Barletta‑Andria‑Trani, Włochy), a w sprawie C‑214/21 – między Italy Emergenza a Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza (urzędem zdrowia prowincji Cosenza, Włochy), dotyczących dwóch decyzji, na mocy których te urzędy zdrowia wszczęły procedury przetargowe w celu udzielenia organizacjom wolontariackim w drodze umowy zamówienia na usługi transportu sanitarnego w nagłych i wyjątkowo nagłych przypadkach.

Ramy prawne

Prawo Unii
Motywy 28 i 118 dyrektywy 2014/24 mają następujące brzmienie:
„(28)      Niniejsza dyrektywa nie powinna mieć zastosowania do niektórych usług ratownictwa [pogotowia], gdy są one wykonywane przez organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym, gdyż trudno byłoby zachować szczególny charakter takich organizacji, gdyby usługodawców trzeba było wybrać zgodnie z procedurami określonymi w niniejszej dyrektywie. Niemniej jednak wyłączenia tego nie należy stosować szerzej niż jest to absolutnie konieczne. Należy zatem wyraźnie określić, że usługi transportu sanitarnego pacjentów nie powinny być objęte wyłączeniem. W tym kontekście trzeba również sprecyzować, że grupa 601 w CPV »Usługi w zakresie transportu drogowego« nie obejmuje usług transportu sanitarnego, które są objęte w CPV klasą 8514. Należy zatem doprecyzować, że usługi objęte w CPV kodem 85143000‑3, obejmujące wyłącznie usługi transportu sanitarnego pacjentów, powinny podlegać szczególnemu systemowi przewidzianemu dla usług społecznych i innych usług (zwanemu dalej »łagodniejszym reżimem«). W związku z tym zamówienia mieszane na świadczenie usług transportu sanitarnego zasadniczo również podlegałyby łagodniejszemu reżimowi, jeżeli wartość usług transportu sanitarnego pacjentów byłaby większa niż wartość innych usług transportu sanitarnego.
[…]
(118)      Aby zapewnić ciągłość usług publicznych, niniejsza dyrektywa powinna dopuszczać możliwość rezerwowania udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia na określone usługi w dziedzinie usług zdrowotnych, społecznych i kulturalnych dla organizacji opartych na własności pracowniczej lub aktywnym udziale pracowników w zarządzaniu nimi lub dla istniejących organizacji takich jak spółdzielnie, na udział w świadczeniu tych usług na rzecz użytkowników końcowych. Zakres niniejszego przepisu ogranicza się wyłącznie do określonych usług zdrowotnych i społecznych oraz usług powiązanych, określonych usług edukacyjnych i szkoleniowych, usług związanych z bibliotekami, archiwami, muzeami i innych usług kulturalnych, usług sportowych oraz usług na rzecz prywatnych gospodarstw domowych; przepis ten nie ma również obejmować żadnych wyłączeń przewidzianych ponadto w niniejszej dyrektywie. Takie usługi powinny podlegać jedynie łagodniejszemu reżimowi”.
Artykuł 10 tej dyrektywy, zatytułowany „Wyłączenia szczególne dotyczące zamówień na usługi”, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do zamówień publicznych na usługi w zakresie:
[…]
h)      usług w dziedzinie obrony cywilnej, ochrony ludności i zapobiegania niebezpieczeństwom, świadczonych przez organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym i objętych następującymi kodami CPV: 75250000‑3, 75251000‑0, 75251100‑1, 75251110‑4, 75251120‑7, 75252000‑7, 75222000‑8; 98113100‑9; 85143000‑3, z wyjątkiem usług transportu sanitarnego pacjentów;
[…]”.
Artykuł 77 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Zamówienia zastrzeżone w odniesieniu do określonych usług”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1.      Państwa członkowskie mogą postanowić, że instytucje zamawiające mogą zastrzec dla organizacji prawo udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego wyłącznie w odniesieniu do tych usług zdrowotnych, społecznych i kulturalnych, o których mowa w art. 74, objętych kodami CPV: 75121000‑0, 75122000‑7, 75123000‑4, 79622000‑0, 79624000‑4, 79625000‑1, 80110000‑8, 80300000‑7, 80420000‑4, 80430000‑7, 80511000‑9, 80520000‑5, 80590000‑6, od 85000000‑9 do 85323000‑9, 92500000‑6, 92600000‑7, 98133000‑4, 98133110‑8.
2.      Organizacja, o której mowa w ust. 1, musi spełniać wszystkie następujące warunki:
a)      jej celem jest realizacja misji w zakresie służby publicznej związanej ze świadczeniem usług, o których mowa w ust. 1;
b)      zyski są ponownie inwestowane z myślą o osiągnięciu celu organizacji. W przypadku gdy zyski podlegają dystrybucji lub redystrybucji, podstawą takich działań powinny być udziały;
c)      struktura zarządzająca lub struktura własnościowa organizacji realizującej zamówienie opiera się na akcjonariacie pracowniczym lub zasadach partycypacji bądź też struktury te wymagają aktywnej partycypacji pracowników, użytkowników lub akcjonariuszy;
[…]”.

Prawo włoskie
Artykuł 17 decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (dekretu ustawodawczego nr 50 ustanawiającego kodeks zamówień publicznych) z dnia 18 kwietnia 2016 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 91 z dnia 19 kwietnia 2016 r.), zatytułowany „Wyłączenia szczególne dotyczące udzielania zamówień i koncesji na usługi”, stanowi w ust. 1:
„Przepisy niniejszego kodeksu nie mają zastosowania do zamówień publicznych i koncesji na usługi w zakresie:
[…]
h)      usług w dziedzinie obrony cywilnej, ochrony ludności i zapobiegania niebezpieczeństwom, świadczonych przez organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym i objętych następującymi kodami CPV: 75250000‑3, 75251000‑0, 75251100‑1, 75251110‑4, 75251120‑7, 75252000‑7, 75222000‑8, 98113100–9, 85143000‑3, z wyjątkiem usług transportu sanitarnego pacjentów;
[…]”.
Decreto legislativo n. 117 – Codice del Terzo settore (dekret ustawodawczy nr 117 ustanawiający kodeks trzeciego sektora) z dnia 3 lipca 2017 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 179 z dnia 2 sierpnia 2017 r.) (zwany dalej „dekretem ustawodawczym nr 117/2017”)  zawiera art. 4, zatytułowany „Podmioty trzeciego sektora”, który w ust. 1 stanowi:
„Podmioty trzeciego sektora to organizacje wolontariackie, stowarzyszenia na rzecz wsparcia społecznego, instytucje filantropijne, przedsiębiorstwa społeczne, w tym spółdzielnie socjalne, sieci stowarzyszeń, towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych, stowarzyszenia, uznane lub nieuznane, fundacje oraz instytucje prywatne, inne niż spółki, utworzone w celu realizacji w sposób niekomercyjny celów o charakterze obywatelskim, solidarnościowym i pożytku publicznego poprzez prowadzenie, wyłącznie lub głównie, działalności w interesie ogólnym w formie wolontariatu, nieodpłatnego przekazywania pieniędzy, towarów bądź usług lub w formie samopomocy lub produkcji, lub obrotu towarami bądź usługami, które są wpisane do jednolitego krajowego rejestru trzeciego sektora”.
Artykuł 57 dekretu ustawodawczego nr 117/2017, zatytułowany „Usługi transportu sanitarnego w nagłych i wyjątkowo nagłych przypadkach”, stanowi:
„1.      Usługi transportu sanitarnego w wyjątkowo nagłych oraz nagłych przypadkach mogą zostać na zasadzie pierwszeństwa powierzone w drodze umowy organizacjom wolontariackim  zarejestrowanym od co najmniej sześciu miesięcy w jednolitym  krajowym rejestrze trzeciego sektora, należącym do sieci stowarzyszeń, o której mowa w art. 41 ust. 2 i upoważnionym w tym zakresie na mocy regionalnego ustawodawstwa, o ile takie istnieje, jeżeli ze względu na szczególny charakter usługi bezpośrednie  zlecenie gwarantuje wykonanie usług świadczonych w interesie ogólnym w ramach systemu skutecznie przyczyniającego się do osiągnięcia celu społecznego i realizacji celów o charakterze solidarnościowym, w warunkach efektywności ekonomicznej i adekwatności oraz  zgodnie z zasadami przejrzystości i niedyskryminacji.
2.      Przepisy art. 56 ust. 2, 3, 3a i 4 stosuje się do umów o świadczenie usług, o których mowa w ust. 1”.
Artykuł 2514 Codice civile (kodeksu cywilnego), zatytułowany „Wymogi dotyczące spółdzielni o przeważająco samopomocowym charakterze”, ma następujące brzmienie:
„Statut spółdzielni mających przeważająco samopomocowy charakter powinien zawierać:
a)      zakaz wypłacania dywidendy w kwocie przekraczającej maksymalne oprocentowanie pocztowych bonów oszczędnościowych powiększone o dwa i pół punktu w stosunku do faktycznie wpłaconego kapitału;
b)      zakaz wypłaty wynagrodzenia z tytułu instrumentów finansowych oferowanych do subskrypcji członkom spółdzielni w wysokości przekraczającej o dwa punkty górną granicę ustaloną dla dywidend;
c)      zakaz podziału zasobów pomiędzy członków spółdzielni;
d)      obowiązek, w przypadku rozwiązania spółki, przekazania całego majątku, pomniejszonego wyłącznie o kapitał zakładowy i ewentualnie nabyte dywidendy, funduszom wzajemnym mającym na celu promocję i rozwój współpracy.
Spółdzielnie podejmują decyzje w przedmiocie wprowadzenia i uchylenia warunków wymienionych w poprzednim ustępie większością przewidzianą dla nadzwyczajnego walnego zgromadzenia”.
Zgodnie z art. 2545 sexies kodeksu cywilnego, zatytułowanym „Refundacje”:
„Akt założycielski określa kryteria przydziału członkom refundacji proporcjonalnie do ilości i jakości świadczeń spółdzielczych.
[…]
Walne zgromadzenie może zadecydować o przydziale refundacji poszczególnym członkom, w tym poprzez proporcjonalne zwiększenie odpowiednich udziałów lub poprzez emisję nowych udziałów, na zasadzie odstępstwa od art. 2525, lub poprzez emisję instrumentów finansowych”.
Decreto legislativo n. 112 – Revisione della disciplina in materia di impresa sociale (dekret ustawodawczy nr 112 w sprawie zmiany przepisów w dziedzinie przedsiębiorstw społecznych) z dnia 3 lipca 2017 r. (GURI nr 167 z dnia 19 lipca 2017 r.) (zwany dalej „dekretem ustawodawczym nr 112/2017”) stanowi w art. 3, zatytułowanym „Charakter niekomercyjny”:
„1.      Bez uszczerbku dla przepisów ust. 3 i art. 16 przedsiębiorstwo społeczne przeznacza ewentualne zyski i nadwyżki z działalności na prowadzenie działalności statutowej lub na powiększenie majątku.
2.      Do celów ust. 1 zabroniona jest dystrybucja, również pośrednia, zysków i nadwyżek operacyjnych, funduszy i zasobów, niezależnie od ich nazwy, na rzecz założycieli, członków lub wspólników, pracowników i współpracowników, członków zarządu i innych członków organów przedsiębiorstwa, w tym w przypadku rozwiązania lub jakiegokolwiek innego indywidualnego zakończenia łączącego z przedsiębiorstwem stosunku. W przypadku przedsiębiorstw społecznych utworzonych w formie, o której mowa w księdze V kodeksu cywilnego, zwrot na rzecz członka faktycznie wpłaconego kapitału, w stosownych przypadkach zrewaloryzowany lub podwyższony w granicach określonych w ust. 3 lit. a), jest dozwolony. Do celów niniejszego ustępu przez pośrednią dystrybucję zysków należy w każdym wypadku rozumieć:
a)      wypłatę na rzecz członków zarządu, biegłych rewidentów i osób upoważnionych do reprezentowania przedsiębiorstwa indywidualnego wynagrodzenia, które nie jest proporcjonalne do wykonywanej działalności, zakresu obowiązków i szczególnych kompetencji, a w każdym razie wyższego od wynagrodzenia przewidzianego w podmiotach działających w tych samych lub podobnych sektorach i na takich samych lub podobnych warunkach;
[…]
2 bis.      Do celów, o których mowa w ust. 1 i 2, za dystrybucję, w tym pośrednią, zysków i nadwyżek z działalności nie uznaje się przydziału  członkom refundacji związanych z działalnością prowadzoną w interesie ogólnym, o której mowa w art. 2 kodeksu cywilnego, wykonywaną zgodnie z art. 2545 sexies kodeksu cywilnego i z poszanowaniem warunków i ograniczeń ustanowionych ustawą i statutem przedsiębiorstw społecznych utworzonych w formie spółdzielni, pod warunkiem że ich statut lub akt założycielski określa kryteria przydziału refundacji członkom proporcjonalnie do ilości i jakości świadczeń spółdzielczych oraz że odnotowana zostanie samopomocowa nadwyżka operacyjna.
[…]”.

Postępowania główne i pytania prejudycjalne

Sprawa
C
‑
/21
W drodze ogłoszenia opublikowanego w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
z dnia 27 kwietnia 2020 r. Azienda Sanitaria Locale Barletta‑Andria‑Trani wszczęła postępowanie przetargowe w celu udzielenia, w drodze umowy, zamówienia na świadczenie usług transportu sanitarnego w nagłych i wyjątkowo nagłych przypadkach na podległym mu obszarze organizacjom wolontariackim spełniającym wymogi przewidziane w art. 57 dekretu ustawodawczego nr 117/2017.
Uznając, że przetarg ten zawiera niedozwolone postanowienia uniemożliwiające jej udział w tym postępowaniu, Italy Emergenza, spółdzielnia socjalna prowadząca działalność w zakresie świadczenia usług zwykłego i medycznego transportu sanitarnego, zakwestionowała go, wnosząc skargę do Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (regionalnego sądu administracyjnego dla Apulii, Włochy). Uznała ona, że art. 57 dekretu ustawodawczego nr 117/2017 jest niegodny z art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 w związku z jej motywem 28, ponieważ zezwala on na bezpośrednie powierzenie w drodze umowy zadania świadczenia usług transportu w nagłych i wyjątkowo nagłych przypadkach wyłącznie organizacjom wolontariackim, wykluczając tym samym spółdzielnie socjalne. Do celów bezpośredniego udzielania w drodze umowy zamówień na takie usługi świadczone w nagłych i wyjątkowo nagłych przypadkach wspomniany art. 10 lit. h) traktuje bowiem spółdzielnie socjalne całkowicie na równi ze stowarzyszeniami wolontariackimi.
Skarga ta została przez ów sąd oddalona. Po pierwsze, sąd ten orzekł, że usługa będąca przedmiotem wspomnianego przetargu stanowi „kwalifikowaną” usługę transportu sanitarnego, objętą wyjątkiem przewidzianym w art. 10 lit. h). Po drugie, sąd ten uznał, że wyłączenie spółdzielni socjalnych z zakresu stosowania tego wyjątku jest zgodne z prawem Unii, ponieważ spółdzielnie realizują cel gospodarczy, uzasadniający odmienne traktowanie w stosunku do organizacji lub stowarzyszeń wolontariackich, które nie mają charakteru komercyjnego. W niniejszym przypadku, co się tyczy Italy Emergenza, wyłączenie to było uzasadnione w świetle art. 5 statutu tej spółdzielni socjalnej, przewidującego możliwość wypłaty dywidendy w ograniczonej wysokości.
Italy Emergenza wniosła apelację od wyroku Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (regionalnego sądu administracyjnego dla Apulii) do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), czyli sądu odsyłającego, podnosząc, że art. 57 dekretu ustawodawczego nr 117/2017 narusza art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24.
Consiglio di Stato (rada stanu) ma wątpliwości co do zgodności art. 57 dekretu ustawodawczego nr 117/2017 ze wspomnianym art. 10 lit. h). O ile bowiem art. 57 wymienia jedynie organizacje wolontariackie, a zatem wydaje się wykluczać powierzanie w drodze umowy zadania świadczenia usług transportu sanitarnego w nagłych i wyjątkowo nagłych przypadkach spółdzielniom socjalnym, o tyle wspomniany art. 10 lit. h) dotyczy organizacji lub stowarzyszeń „o charakterze niekomercyjnym” i nie ogranicza się wyłącznie do organizacji lub stowarzyszeń wolontariackich.
W tym kontekście sąd odsyłający przypomina przede wszystkim, że w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., Falck Rettungsdienste i Falck (C‑465/17, EU:C:2019:234) Trybunał orzekł, iż organizacjami lub stowarzyszeniami o charakterze niekomercyjnym w rozumieniu art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 są organizacje lub stowarzyszenia, których celem jest wykonywanie zadań społecznych, które nie mają celu komercyjnego i reinwestują ewentualne zyski na rzecz osiągnięcia swojego celu. Trybunał podkreślił zatem, że decydującym kryterium podlegania temu przepisowi jest realizowanie niekomercyjnego celu. Zdaniem zaś sądu odsyłającego spółdzielnia socjalna, taka jak Italy Emergenza,  nie ma komercyjnego charakteru. Artykuł 6 jej statutu stanowi bowiem, że „spółdzielnia socjalna działa bez celu zarobkowego i realizuje ogólny interes wspólnoty na rzecz rozwoju ludzkiego i integracji społecznej […]”. Wprawdzie art. 5 jej statutu zawiera „zakaz wypłaty dywidendy przekraczającej maksymalne oprocentowanie pocztowych bonów oszczędnościowych, powiększone o dwa i pół punktu w stosunku do faktycznie wpłaconego kapitału”, jednakże ów art. 5 niczego nie może dowodzić, ponieważ chodzi o przepis, który powiela art. 2514 kodeksu cywilnego.
Następnie sąd odsyłający wskazuje, że spółdzielnie socjalne różnią się od organizacji lub stowarzyszeń wolontariackich. Podczas gdy te ostatnie nie przyznają żadnej korzyści gospodarczej, nawet pośredniej, swoim członkom i ograniczają się do zwrotu kosztów poniesionych przez swych członków, spółdzielnie socjalne dostarczają swoim członkom korzyści gospodarczych, nawet jeśli realizują one cele integracji i wsparcia społecznego o niekomercyjnym charakterze. A zatem takie spółdzielnie charakteryzują się tym, że mają cel gospodarczy o charakterze samopomocowym. Jednakże sąd odsyłający relatywizuje tę różnicę, ponieważ z orzecznictwa Trybunału wynika, że umowa przewidująca jako jedyne świadczenie wzajemne zwrot poniesionych kosztów wchodzi w zakres pojęcia „zamówienia publicznego” jako umowy o charakterze odpłatnym.
Ponadto sąd odsyłający wskazuje na inny element mogący zacierać różnicę między organizacjami lub stowarzyszeniami wolontariackimi a spółdzielniami socjalnymi. Chodzi tu z jednej strony o możliwość zatrudniania pracowników przez organizację lub stowarzyszenie wolontariackie, a z drugiej strony o możliwość posiadania przez spółdzielnię socjalną członków wolontariackich, którym pokrywa się wyłącznie ich wydatki.
Wreszcie sąd odsyłający podkreśla, że gdyby – w przeciwieństwie do organizacji lub stowarzyszeń wolontariackich – spółdzielni socjalnej nie można było w drodze umowy na zasadzie pierwszeństwa udzielić zamówienia na usługi transportu sanitarnego w nagłych i wyjątkowo nagłych przypadkach na podstawie art. 57 dekretu ustawodawczego nr 117/2017, to udzielenie takiego zamówienia spółdzielni socjalnej mogłoby nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, co byłoby jednak sprzeczne z art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24.
W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 10 lit. h) dyrektywy [2014/24] – a wraz z nim motyw 28 tej dyrektywy – stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które przewidują, że świadczenie usług w zakresie transportu sanitarnego [w nagłych i wyjątkowo nagłych przypadkach] może zostać powierzone w drodze porozumienia, na zasadzie pierwszeństwa, jedynie organizacjom wolontariackim – z zastrzeżeniem, że są one od co najmniej sześciu miesięcy wpisane do jednolitego krajowego rejestru trzeciego sektora, a także należą do sieci stowarzyszeń i są akredytowane zgodnie z regionalnymi przepisami sektorowymi (o ile takie istnieją), oraz pod warunkiem że takie powierzenie gwarantuje wykonanie usługi w systemie skutecznego przyczyniania się do realizacji celu społecznego i dążenia do osiągnięcia celów solidarności, w warunkach efektywności ekonomicznej i adekwatności, a także zgodnie z zasadami przejrzystości i niedyskryminacji – bez uwzględniania wśród ewentualnych wykonawców innych organizacji o charakterze niekomercyjnym, a w szczególności spółdzielni socjalnych, jako przedsiębiorstw społecznych o celu niezarobkowym?”.

Sprawa
C
‑
/21
W drodze ogłoszenia opublikowanego w dniu 26 lutego 2020 r. Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza wszczęła postępowanie przetargowe w celu udzielenia, w drodze umowy, zamówienia na świadczenie usług transportu sanitarnego w nagłych i wyjątkowo nagłych przypadkach na podległym mu obszarze organizacjom wolontariackim i Croce Rossa italiana (włoskiemu Czerwonemu Krzyżowi).
Uznając, że przetarg ten zawiera niedozwolone postanowienia uniemożliwiające jej udział w tym postępowaniu, Italy Emergenza zakwestionowała go, wnosząc skargę do Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (regionalnego sądu administracyjnego dla Kalabrii, Włochy), powołując się na te same zarzuty co te, które zostały przedstawione w pkt 13 niniejszego wyroku.
Sąd ten oddalił skargę z tych samych powodów co te, które zostały wskazane w pkt 14 niniejszego wyroku.
Italy Emergenza wniosła odwołanie do Consiglio di Stato (rady stanu), czyli sądu odsyłającego, który z tych samych powodów co te wskazane w pkt 16–20 niniejszego wyroku żywi wątpliwości co do zgodności art. 57 dekretu ustawodawczego nr 117/2017 z art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24. Sąd ten zastanawia się również nad wpływem art. 3 ust. 2 bis dekretu ustawodawczego nr 117/2017, który zezwala na to, by spółdzielnie socjalne nie reinwestowały całości swoich zysków i rozdzielały je między członków w postaci refundacji.
W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 10 lit. h) dyrektywy [2014/24] – a wraz z nim motyw 28 tej dyrektywy – stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które przewidują, że świadczenie usług w zakresie transportu sanitarnego w nagłych i wyjątkowo nagłych przypadkach może zostać powierzone w drodze umowy, na zasadzie pierwszeństwa, jedynie organizacjom wolontariackim – z zastrzeżeniem, że są one od co najmniej sześciu miesięcy wpisane do jednolitego krajowego rejestru trzeciego sektora, a także należą do sieci stowarzyszeń i są akredytowane zgodnie z regionalnymi przepisami sektorowymi (o ile takie istnieją), oraz pod warunkiem że takie powierzenie gwarantuje wykonanie usługi w systemie skutecznego przyczyniania się do realizacji celu społecznego i dążenia do osiągnięcia celów solidarności, w warunkach efektywności ekonomicznej i adekwatności, a także zgodnie z zasadami przejrzystości i niedyskryminacji – bez uwzględniania wśród ewentualnych wykonawców innych organizacji o charakterze niekomercyjnym, a w szczególności spółdzielni socjalnych, jako przedsiębiorstw społecznych o celu niezarobkowym, w tym spółdzielni socjalnych, które dokonują rozdzielenia między członków refundacji związanych z działalnością prowadzoną w interesie ogólnym, w rozumieniu art. 3 ust. 2 bis dekretu ustawodawczego [nr 112/2017]?”.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Poprzez swoje pytanie w sprawie C‑213/21 i pytanie w sprawie C‑214/21, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje, że zamówienia na usługi transportu sanitarnego w nagłych i wyjątkowo nagłych przypadkach można udzielić w drodze umowy na zasadzie pierwszeństwa wyłącznie organizacjom wolontariackim, a nie spółdzielniom socjalnym, które mogą przydzielać swoim członkom refundacje w związku ze swoją działalnością.
Należy zauważyć, że art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 wyłącza z zakresu jej stosowania zamówienia publiczne na usługi, których przedmiotem są usługi objęte wymienionymi w tym przepisie kodami CPV i które są świadczone przez „organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym”.
Dyrektywa nie definiuje przy tym pojęcia organizacji lub stowarzyszeń „o charakterze niekomercyjnym”.
Tymczasem – zgodnie z wymogami zarówno jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasady równości – treści przepisu prawa Unii, który nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia swego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać w całej Unii Europejskiej autonomiczną i jednolitą wykładnię, którą należy ustalić z uwzględnieniem kontekstu tego przepisu i celu danego uregulowania (zob. podobnie wyrok z dnia 21 marca 2019 r., Falck Rettungsdienste i Falck, C‑465/17, EU:C:2019:234, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
W pierwszej kolejności,  pojęcie organizacji lub stowarzyszeń „o charakterze niekomercyjnym” można definiować poprzez przeciwstawienie ich podmiotom komercyjnym, utworzonym w celu osiągnięcia zysku. W tym znaczeniu pojęcie to wydaje się wystarczająco szerokie, aby objąć organizacje opierające się na akcjonariacie pracowników lub na ich aktywnym udziale w zarządzaniu tymi organizacjami, takie jak spółdzielnie socjalne, o ile nie mają one charakteru komercyjnego.
W drugiej kolejności, celem wyjątku przewidzianego w art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 jest, jak wskazano w jej motywie 28, ochrona szczególnego charakteru organizacji i stowarzyszeń o charakterze niekomercyjnym poprzez odstąpienie od poddania ich określonym w tej dyrektywie procedurom. Niemniej jednak w myśl wskazanego motywu 28 wyłączenia tego nie należy stosować szerzej niż jest to absolutnie konieczne. W związku z tym wyjątek ten, jako odstępstwo od zakresu stosowania tej dyrektywy, należy interpretować ściśle [zob. analogicznie wyrok z dnia 20 marca 2018 r., Komisja/Austria (Drukarnia państwowa), C‑187/16, EU:C:2018:194, pkt 77].
Wynika z tego, że pojęcie organizacji lub stowarzyszeń „o charakterze niekomercyjnym” w rozumieniu art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 powinno ściśle ograniczać się do organizacji i stowarzyszeń o szczególnym charakterze, czyli takich, które nie mają żadnego komercyjnego celu i które nie mogą przynosić żadnych zysków, nawet pośrednich, swoim członkom.
W trzeciej kolejności należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż pojęcie to obejmuje organizacje lub stowarzyszenia działające w celu wykonywania zadań społecznych, które nie mają celu komercyjnego, reinwestujące ewentualne zyski, aby osiągnąć cel danej organizacji lub danego stowarzyszenia (zob. podobnie wyrok z dnia 21 marca 2019 r., Falck Rettungsdienste i Falck, C‑465/17, EU:C:2019:234, pkt 59).
Otóż wymagając, aby ewentualne zyski były reinwestowane na cele danej organizacji lub danego stowarzyszenia, Trybunał, po pierwsze, uznał, że zyski te powinny być przeznaczane na realizację misji społecznej realizowanej przez tę organizację lub przez to stowarzyszenie, a po drugie, wyraźnie wykluczył możliwość, by zyski te były wypłacane akcjonariuszom lub członkom wspomnianych organizacji lub stowarzyszeń. Wynika z tego, że organizacje lub stowarzyszenia mające możliwość podziału zysków na rzecz swoich członków nie są objęte zakresem stosowania art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24.
Wykładnia ta znajduje zresztą potwierdzenie w art. 77 omawianej dyrektywy w związku z jej motywem 118, który upoważnia państwa członkowskie do ustanowienia przepisów, zgodnie z którymi instytucje zamawiające mogą zastrzec prawo do udziału w szczególnych procedurach udzielania zamówień publicznych dotyczących wyłącznie określonych usług dla organizacji spełniających wymogi wymienione w tymże art. 77 ust. 2. Do tych wymogów należą: po pierwsze, wymóg określony w art. 77 ust. 2 lit. b), zgodnie z którym w przypadku dystrybucji lub redystrybucji zysków powinna ona opierać się na partycypacji, a po drugie, określony w art. 77 ust. 2 lit. c) wymóg, zgodnie z którym struktura zarządzająca lub struktura własnościowa organizacji realizującej zamówienie powinna opierać się na akcjonariacie pracowniczym lub zasadach partycypacji bądź też struktury te powinny wymagać aktywnej partycypacji pracowników, użytkowników lub akcjonariuszy.
Prawodawca Unii wprowadził zatem zróżnicowanie między organizacjami lub stowarzyszeniami „o charakterze niekomercyjnym”, o których mowa w art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24, a organizacjami, o których mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku. Wynika z tego, że organizacje i stowarzyszenia, o których mowa w art. 10 lit. h) tej dyrektywy, nie mogą być utożsamiane z organizacjami opartymi na akcjonariacie pracowników lub na ich aktywnym udziale w zarządzaniu, takimi jak spółdzielnie, o których mowa w motywie 118 i art. 77 tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 21 marca 2019 r., Falck Rettungsdienste i Falck, C‑465/17, EU:C:2019:234, pkt 60).
Z powyższych rozważań wynika, że jeżeli członkowie stowarzyszenia lub organizacji mogą osiągnąć zysk, nawet pośredni, związany z działalnością tego stowarzyszenia lub tej organizacji, wspomniane stowarzyszenie lub wspomniana organizacja nie mogą być objęte wyjątkiem ustanowionym w art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24.
W niniejszej sprawie, bez uszczerbku dla analizy przepisów krajowych i statutu organizacji rozpatrywanych w postępowaniu głównym, której dokonanie należy do sądu odsyłającego, z art. 3 ust. 2 bis dekretu ustawodawczego nr 112/2017 w związku z art. 34 statutu Italy Emergenza wynika, że walne zgromadzenie może postanowić o przydziale refundacji poszczególnym członkom. Tymczasem, jak wynika zarówno z postanowień odsyłających, jak i z uwag kilku zainteresowanych, z racji tego, że refundacje stanowią instrument pozwalający na przyznanie korzyści członkom spółdzielni, istnienie takiej możliwości podziału „zysków” powinno stanowić przeszkodę dla zakwalifikowania spółdzielni socjalnej, takiej jak Italy Emergenza, jako organizacji lub stowarzyszenia „o charakterze niekomercyjnym” w rozumieniu art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24.
Odpowiedź na przedstawione pytania powinna zatem brzmieć następująco: art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje, że zamówienia na usługi transportu sanitarnego w nagłych i wyjątkowo nagłych przypadkach można udzielić w drodze umowy na zasadzie pierwszeństwa wyłącznie organizacjom wolontariackim, a nie spółdzielniom socjalnym, które mogą dokonywać  refundacji na rzecz swoich członków w związku ze swoją działalnością.

W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 10 lit. h) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje, że zamówienia na usługi transportu sanitarnego w nagłych i wyjątkowo nagłych przypadkach można udzielić w drodze umowy na zasadzie pierwszeństwa wyłącznie organizacjom wolontariackim, a nie spółdzielniom socjalnym, które mogą dokonywać refundacji na rzecz swoich członków w związku ze swoją działalnością.
Podpisy
*
Język postępowania: włoski.