CELEX: 62013CJ0673
Överklagande
Tillgång till institutionernas handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Miljö
Århuskonventionen
Förordning (EG) nr 1367/2006
Artikel 6.1
Risk för att en fysisk eller juridisk persons affärsintressen undergrävs
Begreppet 'information … [som] rör miljöutsläpp’
Handlingar i ett ärende som rör godkännande av ett verksamt ämne som ingår i växtskyddsmedel
Det verksamma ämnet glyfosat

Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den och 8 oktober 2013, Stichting Greenpeace Nederland PAN Europe/kommissionen (
T‑545/11
,
EU:T:2013:523
) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade tribunalen delvis kommissionens beslut av den 10 augusti 2011 om avslag på ansökan om tillgång till volym 4 av det utkast till utvärderingsrapport som Förbundsrepubliken Tyskland, i egenskap av rapporterande medlemsstat, upprättat i fråga om det verksamma ämnet glyfosat, enligt rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (
EGT L 230, 1991, s. 1
; svensk specialutgåva, område 13, volym 20, s. 236) (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
Århuskonventionen
Artikel 4 med rubriken ”Tillgång till miljöinformation” i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor som undertecknades den 25 juni 1998 i Århus och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (
EUT L 124, 2005, s. 1
) (nedan kallad Århuskonventionen) har följande lydelse:
”1.   Om inte annat följer av övriga punkter i denna artikel skall varje part se till att myndigheter på begäran ger allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen…
…
4.   En begäran om miljöinformation får avslås om utlämnandet skulle få negativa följder för följande:
…
d)
Sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, där sådan sekretess skyddas i lag i syfte att skydda legitima ekonomiska intressen. Denna punkt skall inte hindra utlämnande av information om utsläpp som är av betydelse i miljöskyddshänseende.
…
Ovannämnda grunder för avslag skall tolkas restriktivt, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida informationen gäller utsläpp i miljön.
…”
Unionsrätt
Bestämmelser om tillgång till handlingar
Skäl 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, 2001, s. 43
) har följande lydelse:
”Syftet med denna förordning är att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt …”
I artikel 4.2 i denna förordning föreskrivs följande:
”Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
—
en fysisk eller juridisk persons affärsintressen, inklusive immateriella rättigheter,
…
om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”
I skäl 2 och 15 till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (
EUT L 264, 2006, s. 13
) anges följande:
”(2)
I gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram … betonas att det är viktigt att allmänheten får adekvat miljöinformation och på ett meningsfullt sätt kan delta i beslutsprocesser i miljöfrågor, och därigenom öka ansvarigheten och öppenheten i beslutsprocessen och bidra till att öka allmänhetens miljömedvetenhet och stöd för fattade beslut. …
…
(15)
Undantagen i förordning … nr 1049/2001 bör tillämpas, med förbehåll för eventuella, mer specifika bestämmelser enligt den här förordningen, när det gäller begäran om miljöinformation. Grunderna för avslag när det gäller tillgång till miljöinformation bör tolkas restriktivt, varvid hänsyn bör tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida informationen gäller utsläpp i miljön. …”
I artikel 1.1 i denna förordning föreskrivs följande:
”Syftet med denna förordning är att bidra till fullgörandet av de skyldigheter som följer av [Århuskonventionen] genom att fastställa regler för tillämpningen av konventionens bestämmelser på gemenskapens institutioner och organ, särskilt genom att
…
b)
säkerställa att miljöinformation blir successivt tillgänglig och spridd till allmänheten för att uppnå bredast möjliga systematiska tillgång för och spridning till allmänheten av miljöinformation; i detta syfte skall särskilt användning av telematik och/eller elektronik, om sådan finns tillgänglig, främjas,
…”
I artikel 2.1 i förordningen föreskrivs följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
d)
miljöinformation
: all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk form eller annan materiell form om
i)
tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, mark, land, landskap och naturområden, inbegripet våtmarker, kust- och havsområden, biologisk mångfald och dess delar, inklusive genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar,
ii)
faktorer som substanser, energi, buller, strålning eller avfall, inklusive radioaktivt avfall, utsläpp i luften, utsläpp i vattnet och andra utsläpp i miljön som påverkar eller sannolikt kommer att påverka de delar av miljön som anges i led i,
…”
Artikel 3 i samma förordning har följande lydelse:
”Förordning … nr 1049/2001 skall tillämpas när en sökande begär tillgång till miljöinformation som förvaras hos gemenskapens institutioner och organ…”
I artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 anges följande:
”Beträffande artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning … nr 1049/2001 skall … ett övervägande allmänintresse av utlämnande anses föreligga om den begärda informationen rör miljöutsläpp. …”
Bestämmelser om godkännande för försäljning av växtskyddsmedel och införande av verksamma ämnen
I kommissionens förordning (EEG) nr 3600/92 av den 11 december 1992 om närmare bestämmelser för genomförandet av den första fasen i det arbetsprogram som avses i artikel 8.2 i direktiv 91/414 (
EGT L 366, 1992, s. 10
; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 203), fastställs närmare bestämmelser för genomförandet av den första fasen av det fleråriga arbetsprogram som syftar till att successivt undersöka de verksamma ämnen som finns på marknaden två år efter dagen för tillkännagivandet av direktiv 91/414. Det följer av bilaga I i denna förordning att glyfosat omfattades av den första etappen i detta arbetsprogram. Enligt artikel 7.1 i nämnda förordning ankom det på den rapporterande medlemsstaten att utarbeta ett utkast till utvärderingsrapport.
Med tillämpning av kommissionens förordning (EG) nr 933/94 av den 27 april 1994 om fastställande av verksamma ämnen i växtskyddsmedel och om val av rapporterande medlemsstater för genomförandet av kommissionens förordning nr 3600/92 (
EGT L 107, 1994, s. 8
; svensk specialutgåva, område 3, volym 57, s. 13) utsågs Förbundsrepubliken Tyskland till rapporterande medlemsstat för glyfosat.
Med stöd av artikel 1 och bilaga I i kommissionens direktiv 2001/99/EG av den 20 november 2001 om ändring av bilaga I till rådets direktiv 91/414 … i syfte att införa glyfosat och tifensulfuronmetyl som verksamma ämnen (
EGT L 304, 2001, s. 14
) lades slutligen glyfosat till i bilaga I i direktiv 91/414. Giltighetstiden härför löpte ut den 30 juni 2012. Genom kommissionens direktiv 2010/77/EU av den 10 november 2010 om ändring av direktiv 91/414 vad gäller sista giltighetsdag för införandet av vissa verksamma ämnen i bilaga I (
EUT L 293, 2010, s. 48
) förlängdes därefter giltighetstiden för glyfosat till och med den 31 december 2015.
Bestämmelser tillämpliga på industriutsläpp
Artikel 2 led 3 och 5 i rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (
EGT L 257, 1996, s. 26
) har följande lydelse:
”I detta direktiv avses med
…
3)
anläggning
: en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar.
…
5)
utsläpp
: direkt eller indirekt utsläpp, från punktkällor eller diffusa källor inom anläggningen, av ämnen, vibrationer, värme eller buller i luft, vatten eller mark.
…”
I artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs bestämmelser om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar som härrör från industriella verksamheter. …”
I artikel 3 led 3 och 4 i detta direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
3)
anläggning
: en fast, teknisk enhet inom vilken en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I eller i del 1 i bilaga VII bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet på samma plats som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som anges i dessa bilagor och som kan påverka utsläpp och föroreningar.
4)
utsläpp
: direkt eller indirekt utsläpp, från punktkällor eller diffusa källor inom anläggningen, av ämnen, vibrationer, värme eller buller till luft, vatten eller mark.
…”
Bakgrund till tvisten
Den 20 december 2010 ansökte Stichting Greenpeace Nederland (nedan kallat Greenpeace Nederland) och Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) med stöd av såväl förordning nr 1049/2001 som förordning nr 1367/2006 om att få tillgång till flera handlingar avseende ett första godkännande för försäljning av glyfosat såsom verksamt ämne, vilket meddelats med tillämpning av direktiv 91/414.
De begärda handlingarna var följande:
—
En kopia av det utkast till utvärderingsrapport som den rapporterande medlemsstaten, Förbundsrepubliken Tyskland, hade upprättat innan glyfosat för första gången infördes i bilaga I i direktiv 91/414 (nedan kallat utkastet till rapport).
—
En fullständig förteckning över alla tester som redovisats av dem som ansökt om införande av glyfosat i bilaga I till direktiv 91/414, vilket beslutades genom direktiv 2001/99, och
—
all dokumentation om testerna, i dess fullständiga och ursprungliga form, som lämnats in av dem som ansökt om upptagande av glyfosat i bilaga I i direktiv 91/414 år 2001, i den del den omfattar tester avseende långtidstoxicitet, mutagenicitet, cancerogenicitet, neurotoxicitet och studier om reproduktionen.
Efter att ha sökt ett föregående medgivande av de tyska myndigheterna, enligt förordning nr 1049/2001, beviljade kommissionens generalsekreterare genom skrivelse av den 6 maj 2011 tillgång till utkastet till rapport med undantag av volym 4 däri (nedan kallad den omtvistade handlingen). De tyska myndigheterna motsatte sig detta. Generalsekreteraren förklarade även att samrådet med de tyska myndigheterna fortfarande pågick och att ett beslut skulle fattas senare.
Genom det omtvistade beslutet avslog kommissionens generalsekreterare ansökan om tillgång till den omtvistade handlingen och detta på grundval av det avstyrkande som Förbundsrepubliken Tyskland gett uttryck för.
Till stöd för beslutet anförde kommissionens generalsekreterare att Förbundsrepubliken Tyskland motsatte sig att handlingen lämnades ut på grundval av artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 med motiveringen att handlingen innehöll konfidentiella uppgifter hänförliga till industriell äganderätt tillhörig dem som ansökt om införande av glyfosat i bilaga I i direktiv 91/414. Det rörde sig närmare bestämt om detaljerad information om den kemiska sammansättningen av det verksamma ämne som respektive sökande framställde, detaljerad information om framställningsmetoden samt information om föroreningarna, slutprodukternas sammansättning och avtalsförhållandena mellan de olika sökandena.
Kommissionens generalsekreterare noterade först att de tyska myndigheterna hade förklarat att det inte förelåg ett sådant övervägande allmänintresse som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 som motiverade att den omtvistade handlingen lämnades ut. Generalsekreteraren prövade därefter huruvida ett sådant allmänintresse kunde göras gällande med avseende på förordning nr 1367/2006. Generalsekreteraren påpekade härvid dels att artikel 6.1 i sistnämnda förordning – enligt vilken ett övervägande allmänintresse av utlämnande anses föreligga om den begärda informationen rör miljöutsläpp – inte var tillämplig på den omtvistade handlingen eftersom den inte innehöll sådan information.
Vidare underströk kommissionens generalsekreterare att den berörda informationen gällde framställningsmetoden för glyfosat som används av dem som ansökt om införande av detta ämne i bilaga I i direktiv 91/414. Vid den intresseavvägning som gjordes fann generalsekreteraren att nödvändigheten av att skydda de sökandes immateriella rättigheter vägde tyngre än allmänintresset av att lämna ut informationen. Ett utlämnande skulle nämligen göra det möjligt för konkurrerande företag att kopiera de framställningsmetoder som tillämpades av dem som ansökt om införande av glyfosat, vilket skulle ha lett till betydande förluster för de sistnämnda och skulle ha skadat deras affärsintressen och immateriella rättigheter. Däremot hade det redan tagits hänsyn till allmänintresset av att lämna ut informationen, eftersom de möjliga effekterna av glyfosatutsläpp framgår av andra delar av utkastet till rapport, vilka offentliggjorts, bland annat i fråga om relevanta föroreningar och metaboliter. Vad beträffar information om icke relevanta föroreningar, som ingår i den omtvistade handlingen, konstaterades att den avsåg förhållanden som inte innebar några risker för hälsan eller miljön, men som skulle avslöja framställningsmetoderna för varje produkt.
Enligt kommissionens generalsekreterare framgick det dessutom av det förfarande i vilket glyfosat hade införts i bilaga I till direktiv 91/414 att kraven enligt förordning nr 1367/2006 hade beaktats, såvitt avser tillhandahållande av information till allmänheten om de effekter som detta ämne hade för miljön. Under dessa omständigheter skulle skyddet för de intressen som tillverkarna av detta ämne hade ges företräde.
Kommissionens generalsekreterare drog härav slutsatsen att det inte styrkts att det förelåg ett övervägande allmänintresse av ett utlämnande.
Den överklagade domen
Greenpeace Nederland och PAN Europe har i ansökan som inkom till tribunalens kansli den 14 oktober 2011 väckt talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. De åberopade tre grunder till stöd för sin talan.
Genom den första grunden gjorde de gällande att förordning nr 1049/2001 inte ger en medlemsstat en vetorätt och att kommissionen får frångå medlemsstatens åsikt avseende tillämpningen av något av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 i nämnda förordning. Med den andra grunden anförde de att undantaget från rätten till tillgång som stadgas i artikel 4.2 första strecksatsen i denna förordning och som avser skydd för en bestämd fysisk eller juridisk persons affärsintressen inte skulle tillämpas i det aktuella fallet. Enligt Greenpeace Nederland och PAN Europe förelåg det ett övervägande allmänintresse av att den begärda informationen lämnades ut eftersom den avsåg miljöutsläpp i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006. Slutligen gjorde Greenpeace Nederland och PAN Europe genom den tredje grunden gällande att det omtvistade beslutet stred mot artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 och mot artikel 4 i Århuskonventionen, eftersom kommissionen inte har bedömt den faktiska risken för att de affärsintressen som åberopats skulle undergrävas.
Tribunalen biföll talan såvitt avsåg den andra grunden. Utan att pröva övriga två grunder ogiltigförklarade tribunalen det omtvistade beslutet i den del parterna nekas tillgång till det omtvistade beslutet som omfattar information som rör utsläpp i miljön, nämligen för det första information om identitet och kvantitet med avseende på alla föroreningar som förekommer i det verksamma ämne som anmälts av varje berörd aktör, för det andra information om de föroreningar som förekommer i de olika satserna samt de minimala, mediana och maximala kvantiteterna av var och en av dessa föroreningar, och information om sammansättningen av de växtskyddsmedel som utvecklats av aktörerna (nedan kallad den omtvistade informationen).
Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
Genom beslut av domstolens ordförande av den 29 april 2014 tilläts Förbundsrepubliken Tyskland att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 3 mars 2015, tilläts även American Chemistry Council Inc. (ACC) CropLife America Inc. (nedan kallat CropLife), CropLife International AISBL (CLI), European Chemical Industry Council (Cefic), European Crop Care Association (ECCA), European Crop Protection Association (ECPA) och National Association of Manufacturers of the United States of America (NAM) (nedan kallat NAM USA) att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 26 juni 2015 tilläts Konungariket Sverige att intervenera till stöd för Greenpeace Nederland och PAN Europes yrkanden.
Kommissionen, ACC, CropLife, CLI, Cefic, ECCA, ECPA, NAM USA och Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen,
—
enligt artikel 61 i stadgan för Europeiska unionens domstol, antingen själv slutligt avgöra ärendet såvitt avser den första och den tredje grunden som åberopats i första instans eller återförvisa ärendet till tribunalen för avgörande såvitt avser dessa grunder, och
—
förplikta Greenpeace Nederland och PAN Europe att ersätta rättegångskostnaderna.
Greenpeace Nederland och PAN Europe har yrkat att domstolen ska ogilla kommissionens överklagande och förplikta denna att ersätta rättegångskostnaderna.
Konungariket Sverige har yrkat att domstolen ska ogilla kommissionens överklagande.
Prövning av överklagandet
Till stöd för sitt överklagande har kommissionen åberopat en enda grund som avser att tribunalen gjort en felaktig tolkning av begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006.
I den första delen av denna grund har kommissionen gjort gällande att tribunalen gjorde fel när den bortsåg från behovet av att säkerställa en ”inre” överensstämmelse i förordning nr 1049/2001.
Genom grundens andra del har kommissionen i andra hand anfört att tribunalen vid tolkningen och tillämpningen av undantagen från den rätt till tillgång till handlingar som föreskrivs i förordningarna nr 1049/2001 och nr 1367/2006 inte tagit vederbörlig hänsyn till det informationssystem som särskilt föreskrivs i den sektorsspecifika lagstiftningen som är tillämplig på växtskyddsmedel.
Genom den tredje delen av samma grund har kommissionen gjort gällande – likaså i andra hand – att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning då den i punkterna 44 och 45 i den överklagade domen bortsåg från behovet av att i möjligaste mån tolka artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 i överensstämmelse med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, i synnerhet artiklarna 16 och 17 häri, och med avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter, bilaga 1 C till avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (WTO), som undertecknades i Marrakech den 15 april 1994 och godkändes genom rådets beslut 94/800/EG av den 22 december 1994 om ingående, på Europeiska gemenskapens vägnar, av de avtal som är resultatet av de multilaterala förhandlingarna i Uruguayrundan (1986–1994) (
EGT L 336, 1994, s. 1
; svensk specialutgåva, område 1, volym 38, s. 3).
Den första delen av den enda grunden
Parternas argument
Genom den första delen av den enda grunden som åberopats till stöd för överklagandet har kommissionen gjort gällande att tribunalen gjort fel när den bortsåg från behovet av att säkerställa en ”inre” överensstämmelse i förordning nr 1049/2001 jämförd med artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 och artikel 4.4 i Århuskonventionen.
Kommissionen har inledningsvis påpekat att artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 skapar en presumtion som inte kan motbevisas för att information som omfattas av begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” ska utlämnas. Därefter har kommissionen anfört att begreppet ska tolkas restriktivt för att inte beröva de intressen som avses i artikel 339 FEUF och i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 all betydelse.
Under alla förhållanden anser kommissionen att för att omfattas av detta begrepp måste den aktuella informationen uppfylla två kumulativa villkor, nämligen dels avse utsläpp från anläggningar såsom fabriker och kraftverk, dels gälla faktiska utsläpp i miljön.
Det första av dessa villkor har även åberopats av CLI, Cefic, ECPA och Förbundsrepubliken Tyskland och följer av vägledningen för genomförandet av Århuskonventionen. För att definiera begreppet utsläpp hänvisas det nämligen i den första upplagan av vägledningen till direktiv 96/61. I artikel 2 led 5 i det direktivet definieras dock begreppet utsläpp såsom direkt eller indirekt utsläpp, från punktkällor eller diffusa källor inom anläggningen, av ämnen, vibrationer, värme eller buller i luft, vatten eller mark medan begreppet anläggning i artikel 2 led 3 i samma direktiv definieras såsom en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs. På samma sätt är den andra upplagan av vägledningen för genomförandet av Århuskonventionen avfattad i likalydande ordalag – och hänvisar till direktiv 2010/75 som ersatt direktiv 96/61 – och ger samma definitioner av begreppen utsläpp och anläggning. Härav följer att uttrycket ”miljöutsläpp” i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 bör tolkas så att det begränsas till de uttryck som omfattas av direktiven 96/61 och 2010/75.
Förbundsrepubliken Tyskland, CLI, Cefic och ECPA har tillagt att denna tolkning bekräftas av artikel 2.1 d i förordning nr 1367/2006. I den artikeln görs nämligen skillnad mellan utsläpp i luften, andra utsläpp i miljön och utsläpp i vattnet. Tribunalens tolkning leder däremot till att åtskillnaden försvinner och att all miljöinformation gäller utsläpp i miljön.
Vad gäller det andra villkoret, som också CLI och Cefic tagit upp, anser kommissionen att det inte är uppfyllt i förevarande fall. Den omtvistade handlingen innehåller ingen information om art och mängd av de utsläpp som faktiskt gjorts i miljön. Utsläppen varierar nämligen beroende på vilken mängd av produkten som jordbrukarna rent faktiskt använt och beroende på om växtskyddsmedlen innehåller exakt samma ämnen som de som utvärderats i utkastet till utvärderingsrapport eller inte.
Vidare har kommissionen gjort gällande att det kriterium som tribunalen tillämpat för att fastställa att information ”rör miljöutsläpp” i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 – det vill säga att det föreligger en ”tillräckligt direkt” koppling mellan den aktuella informationen och miljöutsläppen – inte har något rättsligt stöd och att kriteriets vaga karaktär ställer till allvarliga rättssäkerhetsproblem. Detta i sin tur bekräftas av hur tribunalen har tillämpat kriteriet i den överklagade domen. I punkt 71 i den överklagade domen fann tribunalen nämligen att analysprofilen för de satser som testats – med undantag av föroreningarnas strukturella formler – på ett tillräckligt direkt sätt rörde utsläpp i miljön. Påståendet stöds emellertid inte av några argument.
Greenpeace Nederland och PAN Europe, har med stöd av Konungariket Sverige, bestritt kommissionens argument.
De har härvid inledningsvis gjort gällande att miljöinformation i princip ska lämnas ut. Regeln i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 och i artikel 4.4 första stycket d i Århuskonventionen – enligt vilken skydd för en viss fysisk eller juridisk persons affärsintressen inte kan åberopas som skäl för att inte lämna ut ”information … [som] rör miljöutsläpp” – kan därför inte tolkas restriktivt.
Vidare anser samma parter att vägledningen för genomförandet av Århuskonventionen inte ger stöd för den restriktiva tolkning av begreppet miljöutsläpp som kommissionen förespråkar eftersom det i vägledningen endast hänvisas till den definition som ges av ”utsläpp” i direktiv 96/61 såsom ett exempel. Det finns under alla omständigheter inte något i konventionen som ger stöd för en dylik tolkning. Konventionens tillämpningsområde är nämligen inte begränsat till de miljöområden som rör industrianläggningar. Konventionen är i stället obestridligen och uttryckligen tillämplig inom alla miljöområden och på all typ av miljöinformation.
Begränsningen av begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” till att gälla information som avser rent faktiska utsläpp kan enligt Greenpeace Nederland och PAN Europe slutligen inte heller godtas. De har härvid bland annat gjort gällande att den omtvistade informationen är nödvändig för att dels få kännedom om vilka mängder utsläpp som gjorts i naturen av glyfosat och dess kvalitet samt vilka kvantiteter föroreningar som släppts ut, dels kontrollera om det gjorts en korrekt utvärdering av verkningarna av att detta ämne släppts ut i miljön såsom en beståndsdel av ett växtskyddsmedel. Denna information utgör grunden för att tillåta utsläpp av glyfosat i miljön och den rör därför ”miljöutsläpp” i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006. Följaktligen saknas det anledning att begränsa begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” till att gälla information som rör utsläpp som rent faktiskt gjorts i miljön i samband med användningen av den aktuella produkten.
Domstolens bedömning
För att pröva den första delen av den enda grund som åberopats till stöd för överklagandet ska domstolen avgöra huruvida begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 ska tolkas restriktivt såsom kommissionen har hävdat. Därefter ska det avgöras huruvida begreppet ska begränsas till att gälla information som rör utsläpp från industrianläggningar såsom fabriker och kraftverk. I ett tredje skede kommer domstolen att fastställa om begreppet endast omfattar information som avser faktiska miljöutsläpp och därefter, för det fjärde, huruvida tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning då den fann att det är tillräckligt att information ”på ett sätt som är tillräckligt direkt”, rör miljöutsläpp för att omfattas av begreppet.
– Huruvida begreppet ”information…[som] rör miljöutsläpp” ska tolkas restriktivt
Vad gäller frågan huruvida begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 ska tolkas restriktivt anser domstolen att begreppet visserligen bör tolkas på ett sätt som inte undergräver räckvidden av artikel 339 FEUF och artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 i den mån dessa artiklar föreskriver skydd för tystnadsplikten och för en viss fysisk eller juridisk persons affärsintressen. Den rätt till tillgång till institutionernas handlingar som föreskrivs i förordningen är, såsom tribunalen betonade i punkt 29 i den överklagade domen, underkastad vissa begränsningar av hänsyn till allmänna eller privata intressen bland annat skydd för en viss fysisk eller juridisk persons affärsintressen.
Till skillnad från vad kommissionen har anfört kan begreppet emellertid inte ges en restriktiv tolkning.
Enligt domstolens fasta praxis syftar förordning nr 1049/2001, såsom anges i skäl 4 och artikel 1 i förordningen, till att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt (se bland annat dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
, och dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
). På samma sätt syftar förordning nr 1367/2006, såsom föreskrivs i dess artikel 1, till att säkerställa bredast möjliga systematiska tillgång för och spridning till allmänheten av miljöinformation som innehas av unionens institutioner och organ.
Det är således endast såvitt de undantag som avviker från principen att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar genom att begränsa denna tillgång som dessa undantag, i synnerhet de som stadgas i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, enligt domstolens fasta praxis ska tolkas och tillämpas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den m.fl./API och 21 september 2010, Sverige kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
, och dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
). Nödvändigheten av en dylik restriktiv tolkning bekräftas för övrigt i skäl 15 i förordning nr 1367/2006.
I artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 uppställs en presumtion att det finns ett allmänintresse av att lämna ut ”information … [som] rör miljöutsläpp”, med undantag för information som rör utredningar, som väger tyngre än intresset av att skydda en viss fysisk eller juridisk persons affärsintressen, med följd att skyddet för sådana affärsintressen inte kan åberopas som skäl för att inte lämna ut informationen. Detta innebär visserligen att, såsom bland annat CLI har understrukit, artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 utgör ett undantag från regeln om intresseavvägning i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Första meningen i nämnda artikel 6.1 gör det emellertid sålunda möjligt att konkret genomföra principen om bredast möjliga tillgång till information som innehas av unionens institutioner och organ. En restriktiv tolkning av bestämmelsen kan därför inte motiveras.
Under dessa omständigheter var inte tribunalens rättstillämpning i punkterna 49 och 53 i den överklagade domen felaktig när den i dessa punkter inte valde att göra en restriktiv tolkning av artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 och av begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp”.
– Huruvida begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” ska begränsas till att gälla information som avser utsläpp från industrianläggningar
Kommissionen har anfört att begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 ska tolkas så, att det är begränsat till att gälla information om utsläpp från industrianläggningar såsom fabriker och kraftverk. Domstolen betonar, beträffande detta argument, inledningsvis att i motsats till vad kommissionen påstått har tribunalen uttryckligen bemött argumentet i punkterna 54–56 i den överklagade domen innan den underkände det.
Vad sedan gäller frågan om tribunalens bedömning är välgrundad finns det förvisso anledning att påpeka att i vägledningen för genomförandet av Århuskonventionen från år 2000 föreslogs för att definiera uttrycket ”utsläpp” i den mening som avses i artikel 4.4 första stycket d i konventionen att den definition som ges av detta uttryck i artikel 2 led 5 i direktiv 96/61 skulle användas. I 2014 års version av vägledningen hänvisas det numera till definitionen i artikel 3 led 4 i direktiv 2010/75 som identiskt återger definitionen i det förstnämnda direktivet.
Det framgår emellertid i princip av dessa direktiv att ”utsläpp” enligt nämnda direktiv utgörs av direkt eller indirekt utsläpp till luft, vatten eller mark av ämnen, vibrationer, värme eller buller från punktkällor eller diffusa källor inom vissa angivna anläggningar.
Såsom tribunalen helt korrekt påpekat i punkt 55 i den överklagade domen följer det av domstolens fasta praxis att även om vägledningen kan anses utgöra ett förklarande dokument som i förekommande fall kan beaktas tillsammans med andra relevanta omständigheter vid tolkningen av Århuskonventionen, har de bedömningar som finns i denna vägledning ingen bindande verkan och har inte den normativa räckvidd som bestämmelserna i konventionen har (se bland annat dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley,
C‑279/12
,
EU:C:2013:853
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För det första finns det dock inget i förordning nr 1367/2006 som ger stöd för slutsatsen att begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordningen ska begränsas till utsläpp från industrianläggningar såsom fabriker och kraftverk.
Det går inte heller att utläsa någon sådan begränsning av Århuskonventionen som ska beaktas vid tolkningen av förordning nr 1367/2006 då nämnda förordning – såsom föreskrivs i artikel 1 – syftar till att bidra till fullgörandet av de skyldigheter som följer av konventionen genom att fastställa regler för tillämpningen av konventionens bestämmelser på unionens institutioner och organ.
Såsom domstolen betonat i punkt 72 i den dom som meddelas i dag i målet Bayer CropScience et Stichting De Bijenstichting (C‑442/14) skulle en sådan begränsning tvärtom strida mot själva ordalydelsen i artikel 4.4 första stycket d i Århuskonventionen. Enligt denna bestämmelse ska nämligen information om utsläpp som har betydelse i miljöskyddshänseende lämnas ut. Information om utsläpp från andra källor än industrianläggningar, såsom utsläpp till följd av att växtskyddsmedel använts på växter eller på marken är lika relevanta för skyddet av miljön som information om utsläpp från industrin.
En begränsning av begreppet miljöutsläpp i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 till att gälla utsläpp från vissa industrianläggningar såsom fabriker och kraftverk skulle för det andra stå i strid med det syfte som eftersträvas med direktivet och som består i att det ska ges största möjliga tillgång till miljöinformation (se analogt, dom av i dag, Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, punkt 73).
I motsats till vad Förbundsrepubliken Tyskland har anfört kan en sådan begränsning inte motiveras av en önskan att bevara konsekvensen i unionsrätten, i synnerhet mellan förordning nr 1367/2006 och direktiven 96/61 och 2010/75. Begränsningen i de sistnämnda direktiven av begreppet ”utsläpp” till att avse utsläpp från vissa industrianläggningar motiveras av själva föremålet för direktiven. Såsom framgår av artikel 1 i direktiv 2010/75 består detta just i att fastställa bestämmelser om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar som härrör från industriella verksamheter. En dylik begränsning är däremot inte motiverad med avseende på föremålet för förordning nr 1367/2006 vilket, i enlighet med artikel 1 i samma förordning, är att utgöra en ram för de bestämmelser som är tillämpliga på tillgång till miljöinformation som innehas av unionens institutioner och organ. Domstolen påpekar vidare att begreppet utsläpp inte är entydigt i unionsrätten, utan varierar beroende på vilket tillämpningsområde det rör sig om. Den definition som ges av detta begrepp i direktiven 96/61 och 2010/75 skiljer sig således från den som föreskrivs i bland annat artikel 2 led 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (
EUT L 143, 2004, s. 56
) och även från den som föreskrivs i artikel 3 e i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (
EGT L 309, 2001, s. 22
).
Slutligen vill domstolen poängtera att i motsats till vad bland annat CLI, Cefic, ECPA och Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat finner en dylik begränsning inte heller stöd i artikel 2.1 d ii) i förordning nr 1367/2006.
I sistnämnda bestämmelse görs en uppräkning av de faktorer som kan omfattas av begreppet ”miljöinformation”. Bestämmelsen ger vid första påseende intryck av att göra skillnad mellan begreppen ”utsläpp i luften” och ”utsläpp i vattnet” och ”[andra] utsläpp i miljön”. Följden härav är enligt CLI, Cefic, ECPA och Förbundsrepubliken Tyskland att begreppet ”miljöutsläpp” i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordningen bör begränsas till att gälla utsläpp från vissa industrianläggningar, och inte avse utsläpp i vattnet och [andra] utsläpp i miljön.
Åtskillnad mellan begreppen ”utsläpp i luften”, ”utsläpp i vattnet” och ”[andra] utsläpp i miljön” är för det första främmande för Århuskonventionen som endast föreskriver i artikel 4.4 första stycket d att skydd för affärshemligheter och industriella rättigheter inte kan åberopas som skäl mot att lämna ut ”information om utsläpp som är av betydelse i miljöskyddshänseende” (se dom av i dag, Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, punkt 62)
För det andra är en sådan åtskillnad inte relevant för syftet i förordning nr 1367/2006 att lämna ut miljöinformation och skulle dessutom vara konstlad. Begreppen överlappar dessutom varandra i stor utsträckning, vilket visas av användningen av begreppet ”andra utsläpp” i artikel 2.1 d ii) i förordningen. Härav följer att utsläpp i luften och utsläpp i vattnet även utgör utsläpp i miljön (se, analogt, den i dag meddelade domen Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, punkterna 63 och 65).
Vid tolkningen av artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 saknas det således anledning att göra skillnad mellan uttrycken utsläpp i luften, utsläpp i vattnet och utsläpp i miljön (se, analogt, den i dag meddelade domen Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, punkt 67).
Mot denna bakgrund var tribunalens rättstillämpning i punkterna 54–56 i den överklagade domen således inte felaktig när den i dessa punkter kom fram till att begreppet ”information… som rör miljöutsläpp” i den mening som avses i denna bestämmelse inte är begränsat till att gälla utsläpp från vissa industrianläggningar.
– Huruvida begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” ska begränsas till att gälla information som avser rent faktiska utsläpp i miljön
Kommissionen har anfört att begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 endast omfattar information om rent faktiska utsläpp i miljön, vilket inte är fallet med den omtvistade informationen. Domstolen betonar inledningsvis att begreppet, såsom kommissionen själv har anfört, inte omfattar information om hypotetiska utsläpp.
Det framgår nämligen av artikel 1.1 b i förordningen jämförd med artikel 2.1 d i samma förordning att dess syfte är att säkerställa tillgång till information om faktorer som till exempel utsläpp som påverkar eller sannolikt kommer att påverka delar av miljön i synnerhet luft, vatten och mark. Så är emellertid inte fallet med rent hypotetiska utsläpp (se, analogt, den i dag meddelade domen, Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, punkt 80).
I motsats till vad kommissionen har gjort gällande kan begreppet dock inte begränsas till enbart information om utsläpp som rent faktiskt har gjorts i miljön i samband med att ett växtskyddsmedel eller det aktuella verksamma ämnet har använts på växter eller på marken och där utsläppen bland annat beror på hur stor mängd av produkten som lantbrukarna har använt i praktiken liksom av den saluförda slutproduktens exakta sammansättning.
Begreppet omfattar således även information om förutsägbara utsläpp i miljön av växtskyddsmedlet eller det verksamma ämnet vid användningsvillkor som är realistiska för produkten eller ämnet. Dessa villkor ska motsvara dem för vilka nämnda produkt eller ämne har beviljats tillstånd för utsläppande på marknaden och som gäller inom det område där produkten eller ämnet är avsett att användas (se, analogt, den i dag meddelade domen Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, punkterna 78 och 79).
Utsläppande på marknaden av en produkt eller ett ämne räcker förvisso i allmänhet inte för att anse att produkten eller ämnet nödvändigtvis släpps ut i miljön och att information om produkten eller ämnet rör ”miljöutsläpp”. Annorlunda förhåller det sig emellertid med en produkt – likt ett växtskyddsmedel – och de ämnen som produkten innehåller som vid normal användning är ägnade att släppas ut i miljön på grund av sin själva funktion. I sådant fall är förutsägbara utsläpp i miljön från den aktuella produkten eller från de ämnen som produkten innehåller – vid normala eller realistiska användningsvillkor – inte hypotetiska och omfattas av begreppet miljöutsläpp i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 (se, analogt, den i dag meddelade domen Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, punkterna 78 och 79).
Kommissionen har därför inget stöd för sitt påstående att tribunalens rättstillämpning var felaktig när den slog fast att den omtvistade handlingen innehöll ”information … [som] rör miljöutsläpp” med motiveringen att handlingen inte innehåller information om art och mängd av de utsläpp som rent faktiskt gjorts i miljön vid användningen av den aktuella produkten.
– Kriteriet att det ska föreligga en ”tillräckligt direkt” koppling mellan den aktuella informationen och miljöutsläppen
Avslutningsvis ska det fastställas huruvida tribunalen hade stöd för sin slutsats i punkt 53 i den överklagade domen att det räcker att den aktuella informationen, på ett sätt som är tillräckligt direkt, rör utsläpp i miljön för att omfattas av artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 eller om ett dylikt kriterium – som avser att det ska föreligga en tillräckligt direkt koppling mellan den aktuella informationen och utsläppen – ska underkännas på grund av att det saknar rättsligt stöd vilket kommissionen har hävdat.
Det följer av ordalydelsen i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 att bestämmelsen gäller ”information … [som] rör miljöutsläpp” det vill säga information som avser eller rör sådana utsläpp och inte information som har en direkt eller indirekt koppling till miljöutsläpp. Denna tolkning bekräftas i artikel 4.4 första stycket d i Århuskonventionen som hänvisar till ”information om utsläpp”.
Med hänsyn till det syfte som eftersträvas med artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006, det vill säga att garantera en allmän princip om tillgång till ”information … [som] rör miljöutsläpp”, måste detta begrepp förstås så, att det omfattar bland annat uppgifter som ger allmänheten möjlighet att få kännedom om vad som verkligen släpps ut i miljön eller vad som med viss förutsägbarhet kommer att släppas ut i miljön vid användningsvillkor som är normala eller realistiska för den aktuella produkten eller det aktuella ämnet och vilka motsvarar de villkor för vilka produkten eller ämnet har beviljats tillstånd för utsläppande på marknaden och som är gängse inom det område där produkten eller ämnet är avsett att användas. Begreppet ska således tolkas så, att det bland annat omfattar uppgift om produktens eller ämnets art, sammansättning och mängd liksom tidpunkt och plats för faktiska eller förutsägbara utsläpp som gjorts under sådana villkor.
I begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” måste även inbegripas information som ger allmänheten möjlighet att kontrollera om utvärderingen av faktiska eller förutsägbara utsläpp – på grundval av vilka den behöriga myndigheten har godkänt den aktuella produkten eller det aktuella ämnet – är korrekt gjord liksom att kontrollera uppgifterna avseende utsläppens inverkan på miljön. Av skäl 2 i förordning nr 1367/2006 framgår nämligen i huvudsak att den tillgång till miljöinformation som garanteras i förordningen bland annat syftar till att främja att allmänheten på ett mer effektivt sätt deltar i beslutsprocessen och därigenom öka ansvarigheten hos behöriga beslutsfattare i beslutsprocessen och bidra till att öka allmänhetens miljömedvetenhet och stöd för fattade beslut. För att allmänheten ska kunna försäkra sig om att beslut fattade av behöriga myndigheter på miljöområdet är välgrundade och för att på ett effektivt sätt kunna delta i beslutsprocessen i miljöfrågor måste allmänheten ha tillgång till information som ger den möjlighet att kontrollera om utsläppen har utvärderats på ett korrekt sätt och ges möjlighet att i rimlig utsträckning förstå på vilket sätt utsläppen riskerar att påverka miljön.
Även om det, såsom påpekats i punkt 55 ovan, saknas anledning att tolka begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” restriktivt kan begreppet inte anses omfatta all information som har någon typ av koppling, även en direkt sådan, till miljöutsläpp. Om begreppet tolkades på så sätt att det omfattar sådan information skulle det i stor utsträckning beröva uttrycket ”miljöinformation” i artikel 2.1 d i förordning nr 1367/2006 all innebörd. En sådan tolkning skulle innebära att den möjlighet som föreskrivs i artikel 4.2 första stycket i förordning nr 1049/2001 förlorade all ändamålsenlig verkan. Enligt nämnda artikel får institutionerna nämligen neka tillgång till miljöinformation med motiveringen att ett utlämnande skulle undergräva skyddet för en viss fysisk eller juridisk persons affärsintressen. Nämnda tolkning skulle likaså äventyra den avvägning som unionslagstiftaren velat skapa mellan målsättningen att säkerställa öppenhet och skyddet för nämnda intressen. En dylik tolkning skulle även innebära ett oproportionerligt ingrepp i det skydd för tystnadsplikten som föreskrivs i artikel 339 FEUF.
Mot denna bakgrund finner domstolen att tribunalens rättstillämpning i punkt 53 i den överklagade domen var felaktig när den slog fast att det räcker att den aktuella informationen, på ett sätt som är tillräckligt direkt, rör utsläpp i miljön för att omfattas av begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006.
Överklagandet ska följaktligen bifallas såvitt avser den första delen av den enda grund som åberopats utan att det finns anledning att pröva övriga delar och den överklagade domen ska upphävas.
Följderna av att den överklagade domen upphävs
I enlighet med artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol får domstolen, när tribunalens avgörande upphävs, själv slutligt avgöra målet, om det är färdigt för avgörande, eller återförvisa målet till tribunalen för avgörande.
I förevarande fall medför utgången i målet att en förnyad bedömning måste göras av de faktiska omständigheterna vilken det ankommer på tribunalen att göra mot bakgrund av de överväganden som det redogörs för i punkterna 78– 80 i denna dom efter att ha berett parterna möjlighet att yttra sig. Om tribunalen efter sin bedömning kommer fram till att den omtvistade informationen inte omfattas av begreppet ”information … [som] rör miljöutsläpp” i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 åligger det tribunalen att pröva den första och den tredje grunden som åberopats av Greenpeace Nederland och PAN Europe inom ramen för deras talan om ogiltigförklaring.
Under dessa omständigheter är målet inte färdigt för avgörande och det ska därför återförvisas till tribunalen.
Rättegångskostnader
Eftersom målet återförvisas till tribunalen ska beslutet i frågan om rättegångskostnaderna i målet om överklagande anstå.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1)
Tribunalens dom av den 8 oktober 2013 i målet Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe/kommissionen (
T‑545/11
,
EU:T:2013:523
) upphävs.

2)
Mål T‑545/11 återförvisas till Europeiska unionens tribunal.

3)
Frågan om rättegångskostnader anstår.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.