CELEX: 62013TJ0546
Mimozmluvná zodpovednosť
Pristúpenie Chorvátska k Únii
Zrušenie vnútroštátnej právnej úpravy týkajúcej sa vytvorenia povolania súdneho vykonávateľa pred pristúpením
Škoda, ktorú utrpeli osoby, ktoré boli predtým vymenované za súdnych vykonávateľov
Neprijatie opatrení na splnenie záväzkov súvisiacich s pristúpením Komisiou
Dostatočne závažné porušenie právnej normy, ktorá priznáva práva jednotlivcom
Článok 36 aktu o pristúpení

Právny rámec
Článok 36 Aktu o podmienkach pristúpenia Chorvátskej republiky k Európskej únii a o úpravách Zmluvy o Európskej únii, Zmluvy o fungovaní Európskej únie a Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu (
Ú. v. EÚ L 112, 2012, s. 21
, ďalej len „akt o pristúpení“), priloženého k Zmluve medzi členskými štátmi Európskej únie a Chorvátskou republikou o pristúpení Chorvátskej republiky k Európskej únii (
Ú. v. EÚ L 112, 2012, s. 10
, ďalej len „zmluva o pristúpení“), stanovuje:
„1.   Komisia pozorne sleduje všetky záväzky, ktoré Chorvátsko prijalo v rámci prístupových rokovaní, vrátane tých záväzkov, ktoré sa musia splniť predo dňom pristúpenia alebo ku dňu pristúpenia. Monitorovanie zo strany Komisie zahŕňa pravidelne aktualizované monitorovacie tabuľky, dialóg v rámci Dohody o stabilizácii a pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na jednej strane a Chorvátskou republikou na strane druhej…, misie zamerané na partnerské preskúmanie, predvstupový hospodársky program, fiškálne oznámenia a v prípade potreby listy včasného varovania určené chorvátskym orgánom. Komisia na jeseň 2011 predloží Európskemu parlamentu a Rade správu o pokroku. Na jeseň 2012 predloží komplexnú monitorovaciu správu. Komisia počas monitorovacieho procesu vychádza aj z príspevkov členských štátov a podľa potreby zohľadní aj príspevky medzinárodných organizácií a organizácií občianskej spoločnosti.
Komisia sa pri monitorovaní zameria najmä na záväzky Chorvátska v oblasti súdnictva a základných práv (príloha VII), čo zahŕňa aj dosahovanie ďalších výsledkov aj dosahovanie ďalších výsledkov v oblasti reformy a efektívnosti justície, nestranného riešenia prípadov vojnových zločinov a boja proti korupcii.
…
Komisia v rámci svojich pravidelných monitorovacích tabuliek a správ vydáva do pristúpenia Chorvátska šesťmesačné hodnotenia týkajúce sa záväzkov, ktoré Chorvátsko prijalo v uvedených oblastiach.
2.   Ak sa počas monitorovacieho procesu zistia nejaké problémy, môže Rada, uznášajúc sa kvalifikovanou väčšinou na základe návrhu Komisie, prijať akékoľvek vhodné opatrenia. Tieto opatrenia sa zachovajú iba počas bezpodmienečne nevyhnutného obdobia a Rada, uznášajúc sa na základe rovnakého postupu, ich v každom prípade zruší, keď sa daný problém účinne vyrieši.“
Príloha VII aktu o pristúpení nazvaná „Konkrétne záväzky, ktoré prijala Chorvátska republika počas svojich prístupových rokovaní (na ktorú odkazuje článok 36 ods. 1 druhy pododsek aktu o pristúpení)“, stanovuje:
„1.   Naďalej zabezpečovať účinné vykonávanie svojej stratégie a akčného plánu pre reformu justície.
2.   Naďalej zvyšovať nezávislosť, zodpovednosť, nestrannosť a profesionalitu justície.
3.   Naďalej zvyšovať efektívnosť justície.
…
6.   Naďalej zlepšovať dosahované výsledky v súvislosti s posilňovaním preventívnych opatrení v boji proti korupcii a konfliktom záujmov.
…
9.   Naďalej zlepšovať ochranu ľudských práv.
…“
Článok 36 aktu o pristúpení sa podľa článku 3 ods. 5 zmluvy o pristúpení uplatňuje odo dňa podpisu tejto zmluvy, t. j. od 9. decembra 2011.
Okolnosti predchádzajúce sporu
Chorvátska republika s cieľom pristúpiť k Európskej únii podpísala 29. októbra 2001 dohodu o stabilizácii a pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na jednej strane a Chorvátskou republikou na strane druhej (
Ú. v. EÚ L 26, 2005, s. 3
), ktorou sa zaviazala dodržiavať najmä zásady demokracie, ľudské práva, ako aj zásady medzinárodného práva a právneho štátu.
Po vydaní súhlasného stanoviska Európskej komisie v súvislosti so splnením kritérií požadovaných na začatie prístupových rokovaní sa na medzivládnej konferencii 30. júna 2010 začali rokovania týkajúce sa kapitoly 23 prístupových rokovaní nazvanej „Súdna moc a základné práva“.
Chorvátsky parlament 23. novembra 2010 prijal v rámci predĺženia akčného plánu revidovaného 20. mája 2010 na účely reformy súdnictva (ďalej len „akčný plán 2010“) Ovršni zakon (zákon o nútenom výkone) (NN 139/10, ďalej len „zákon o nútenom výkone“) a Zakon o javnim ovršiteljima (zákon o súdnych vykonávateľoch) (NN 139/10, ďalej len „zákon o súdnych vykonávateľoch“), ktorými sa zaviedol nový systém výkonu súdnych rozhodnutí. Podľa § 122 zákona o súdnych vykonávateľoch mali niektoré ustanovenia tohto zákona nadobudnúť účinnosť 1. januára 2012, zatiaľ čo ostatné ustanovenia mali nadobudnúť účinnosť ku dňu pristúpenia Chorvátskej republiky k Únii. Chorvátsky parlament 15. decembra 2010 prijal tiež stratégiu reformy súdnictva pre obdobie rokov 2011 – 2015 (ďalej len „stratégia reformy súdnictva 2011 – 2015“), pričom spresnil, že chorvátske orgány sa rozhodli vyriešiť problém s neefektívnosťou systému výkonu súdnych rozhodnutí radikálnou reformou systému založenou na prenesení právomocí v oblasti núteného výkonu zo súdov na súdnych vykonávateľov.
Rokovania týkajúce sa kapitoly 23 boli ukončené na medzivládnej konferencii 30. júna 2011 v dôsledku správy z 12. mája 2011, ktorú chorvátske orgány predložili Európskej komisii, týkajúcej sa plnenia povinností stanovených v uvedenej kapitole.
V dôsledku uverejnenia verejnej výzvy 19. augusta 2011 na podanie prihlášok do výberového konania s cieľom vymenovať súdnych vykonávateľov chorvátskym ministerstvom spravodlivosti, boli Ante Šumelj a ďalší žalobcovia, ktorých mená sú uvedené v prílohe, ako úspešní uchádzači predmetného výberového konania vymenovaní za súdnych vykonávateľov rozhodnutím ministerstva z 24. októbra 2011, prísahu zložili 12. decembra 2011 a získali povolenie začať svoju činnosť.
Komisia v monitorovacej tabuľke o pokroku pri záväzkoch prijatých podľa kapitoly 23 v období od 30. júna do 1. septembra 2011, ako aj vo svojich správach a v stanovisku z 12. októbra 2011 uviedla predovšetkým to, že Chorvátska republika robí pokroky pri plnení svojich záväzkov a že reforma súdnictva postupuje a vyžaduje si neustálu pozornosť, najmä pokiaľ ide o efektívnosť súdneho systému.
Zmluva o pristúpení bola podpísaná 9. decembra 2011 medzi členskými štátmi Únie a Chorvátskou republikou. Zmluva o pristúpení, ktorú Chorvátska republika ratifikovala v januári 2012, bola 24. apríla 2012 uverejnená v
Úradnom vestníku Európskej únie
. Akt o pristúpení, ktorý je priložený k zmluve o pristúpení, vo svojom článku 36 stanovuje monitorovanie záväzkov, ktoré prijala Chorvátska republika počas prístupových rokovaní, Komisiou (pozri body 1 až 3 vyššie).
Chorvátsky parlament 22. decembra 2011 na svojej inauguračnej schôdzi po parlamentných voľbách zo 4. decembra 2011 rozhodol o odložení uplatniteľnosti zákona o nútenom výkone a zákona o súdnych vykonávateľoch na 1. júl 2012.
Na stretnutí medzi zástupcom delegácie Únie pri Chorvátskej republike a chorvátskymi orgánmi, ktoré sa konalo 25. januára 2012, sa chorvátsky minister spravodlivosti vyjadril k tomuto odkladu a konzultoval s Komisiou nové legislatívne iniciatívy, ako aj analýzu a perspektívu systému výkonu súdnych rozhodnutí. V liste z 30. januára 2012 zaslanom niektorým súdnym vykonávateľom vedúci uvedenej delegácie Únie uviedol, že v rámci úlohy podrobne monitorovať záväzky prijaté Chorvátskou republikou, ktorou bol poverený, Komisia monitoruje reformu systému výkonu súdnych rozhodnutí a že v prípade potreby prezentuje chorvátskym orgánom svoj názor v rámci tohto monitoringu.
Komisia v monitorovacej tabuľke za obdobie od 1. septembra 2011 do 29. februára 2012 v zásade rovnako ako v správe z 24. apríla 2012 zdôraznila, že reformu systému výkonu súdnych rozhodnutí treba čo najrýchlejšie úspešne ukončiť, predovšetkým s prihliadnutím na odklad nadobudnutia účinnosti zákona o súdnych vykonávateľoch.
Komisia na dvoch stretnutiach 9. marca 2012 a listom zo 16. mája 2012 žiadala o vysvetlenie tohto odkladu. Vyjadrila tiež svoju nespokojnosť so skutočnosťou, že orgány Únie neboli konzultované pred uvedeným odkladom a zdôraznila nevyhnutnosť toho, aby chorvátske orgány v čo najkratšej lehote zaujali jasný postoj k otázke týkajúcej sa systému výkonu súdnych rozhodnutí s prihliadnutím na požiadavky efektívnosti.
Chorvátske orgány prostredníctvom emailov z 21. a 22. mája 2012 poskytli Komisii vysvetlenia týkajúce sa reformy systému súdnych rozhodnutí, ako aj návrhy príslušných zákonov.
Komisia na stretnutí 5. júna 2012 oznámila chorvátskym orgánom, že zmeny opatrení dohodnutých v priebehu prístupových rokovaní musia byť odôvodené závažnými dôvodmi a musia umožniť dosiahnutie rovnocenných výsledkov, pričom sa vyžaduje poskytnutie informácií o týchto výsledkoch.
Dňa 21. júna 2012 bol prijatý zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o súdnych vykonávateľoch, pričom nadobudnutie jeho účinnosti sa odložilo na 15. október 2012.
Komisia v liste z 27. júna, ktorý adresovala chorvátskym orgánom, spresnila kritériá, na základe ktorých sa má posudzovať reforma systému výkonu súdnych rozhodnutí, požiadala o poskytnutie štatistických údajov týkajúcich sa postupov pri ich výkone a ponúkla pomoc svojich služieb.
Komisia v monitorovacej tabuľke za obdobie od 1. marca do 1. septembra 2012 v podstate zopakovala svoj postoj vydaný v predchádzajúcej monitorovacej tabuľke a uviedla, že so zreteľom na celkové plnenie záväzkov Chorvátskou republikou by tento štát mal byť schopný uplatňovať
acquis
Únie od pristúpenia.
Listom zo 16. septembra 2012 podal jeden zo žalobcov Komisii sťažnosť, pričom jej pozornosť upriamil na nesplnenie záväzkov súvisiacich s pristúpením zo strany Chorvátskej republiky a Komisii vytýkal, že nekonala s cieľom zabezpečiť ich plnenie.
Pri príležitosti stretnutia medzi Komisiou a chorvátskymi orgánmi, ktoré sa konalo 25. septembra 2012, sa preskúmali riešenia, ktoré stanovuje nový zákon o nútenom výkone pri prijatí, ako aj možnosť ďalších zlepšení.
Zákonom z 28. septembra 2012 bol zrušený zákon o súdnych vykonávateľoch, pričom toto povolanie sa zrušilo od 15. októbra 2012.
Komisia vo svojej správe z 10. októbra 2012 vyjadrila svoje obavy vzhľadom na nárast počtu vecí súvisiacich s výkonom nevyriešených súdnych rozhodnutí a uviedla, že jednou z úloh, ktorej musia chorvátske orgány v nasledujúcich mesiacoch venovať osobitnú pozornosť, je prijatie novej právnej úpravy v oblasti výkonu súdnych rozhodnutí, aby sa zaručilo ich uplatnenie a znížil počet nevybavených vecí súvisiacich s výkonom rozsudkov.
Komisia emailami z 8. a 19. októbra 2012 odpovedala viacerým súdnym vykonávateľom, že zabezpečuje dohľad nad vykonávaním novej právnej úpravy v oblasti výkonu súdnych rozhodnutí tým, že vypracováva správy a dbá predovšetkým o to, aby nový systém prispel k zníženiu počtu nevybavených vecí pridelených súdom.
Komisia listom z 3. decembra 2012 ako odpoveď na list chorvátskych orgánov z 10. októbra 2012, ktorým ju informovali o prijatí novej právnej úpravy v oblasti výkonu súdnych rozhodnutí, pripomenula kritériá umožňujúce zhodnotiť výsledky tejto novej právnej úpravy a zdôraznila potrebu naliehavých opatrení na to, aby uvedená právna úprava priniesla presvedčivé výsledky pred 1. júlom 2013.
Ustavni sud (Ústavný súd, Chorvátsko) uznesením z 23. januára 2013 zamietol návrh na začatie konania o súlade zákona, ktorým sa odkladá nadobudnutie účinnosti zákona o súdnych vykonávateľoch, s Ústavou. Potvrdil však zásah do legitímneho očakávania súdnych vykonávateľov vymenovaných s cieľom začatia ich činnosti od 1. januára 2012 a z tohto dôvodu nariadil zaplatenie paušálnej sumy týmto vykonávateľom ako náhrady škody bez toho, aby bolo dotknuté ich právo požadovať náhradu škody podľa všeobecných pravidiel záväzkového práva.
Komisia v monitorovacej tabuľke za obdobie od 1. septembra 2012 do 28. februára 2013 zdôraznila pokrok, ktorý dosiahla Chorvátska republika, pričom poukázala na pokles nevyriešených občianskoprávnych vecí v oblasti výkonu súdnych rozhodnutí medzi septembrom a decembrom 2012 (pokles o 4,28 % až 28,85 %).
Komisia vo svojej správe z 26. marca 2013 uviedla, že Chorvátska republika úspešne splnila prioritnú úlohu týkajúcu sa prijatia novej právnej úpravy v oblasti výkonu rozsudkov na účely zabezpečenia uplatňovania súdnych rozhodnutí a zníženia počtu nevybavených vecí, ktoré súvisia s výkonom rozsudkov.
Dňa 22. apríla 2013 Rada Európskej únie so zadosťučinením prijala túto monitorovaciu správu Komisie, ako aj k nej priložené monitorovacie tabuľky, a zaznamenala záver, že Chorvátska republika si vo všeobecnosti splnila svoje záväzky a vyhovela požiadavkám vyplývajúcim z prístupových rokovaní. Tiež uviedla, že pristúpenie Chorvátskej republiky je vyvrcholením rokovacieho procesu vedeného s obozretnosťou a pozorného monitorovania predvstupových príprav.
Komisia vo svojej odpovedi z 23. apríla 2013 predsedovi združenia zriadeného s cieľom zastupovať súdnych vykonávateľov zdôraznila, že pozorne monitorovala reformu systému výkonu rozsudkov a spresnila, že kandidátskej krajine nechala možnosť zvoliť si vlastný model systému výkonu súdnych rozhodnutí pod podmienkou, že tento model prinesie požadované výsledky a je v súlade so štandardmi Únie, ako aj s najlepšími postupmi.
Ustavni sud uznesením z 23. apríla 2013 zamietol návrh na začatie konania o súlade zákona, ktorým sa ruší zákon o súdnych vykonávateľoch, s Ústavou. Uviedol predovšetkým, že nepreskúma tvrdenia chorvátskeho združenia súdnych vykonávateľov týkajúce sa nedodržania Zmluvy o pristúpení z dôvodu, že Komisia vo svojej správe z 26. marca 2013 preukázala splnenie záväzkov súvisiacich s pristúpením zo strany Chorvátskej republiky.
Chorvátska republika sa od 1. júla 2013 stala členským štátom Únie.
Konanie a návrhy účastníkov konania
Návrhmi doručenými do kancelárie Všeobecného súdu 20. septembra 2013 (vec T‑546/13) a 17. februára 2014 (veci T‑108/14 a T‑109/14) žalobcovia podali tieto žaloby.
Predseda druhej komory Všeobecného súdu uznesením z 5. mája 2014 spojil veci T‑546/13, T‑108/14 a T‑109/14 na účely písomnej časti konania, prípadnej ústnej časti konania a vyhlásenia rozsudku, ktorým sa konanie ukončí.
Uznesením z 18. júla 2014 rozhodol, že o troch námietkach neprípustnosti v týchto troch veciach sa rozhodne v rámci konania vo veciach samých.
Žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd:
—
zamietol námietky neprípustnosti a uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania súvisiace s týmito námietkami,
—
formou medzitýmneho rozsudku určil, že Únia je zodpovedná za škodu, ktorú utrpeli, a prerušil konanie o výške náhrady uvedenej škody do právoplatnosti medzitýmneho rozsudku,
—
rozhodol o trovách konania neskôr, a za predpokladu, že Všeobecný súd nevydá medzitýmny rozsudok, uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
v prvom rade zamietol žaloby ako neprípustné,
—
subsidiárne zamietol žaloby ako nedôvodné,
—
uložil žalobcom povinnosť nahradiť trovy konania.
Komisia sa v odpovedi na otázky položené na pojednávaní Všeobecným súdom vzdala uplatnenia námietok neprípustnosti, čo bolo zaznamenané v zápisnici z pojednávania.
Právny stav
Podľa ustálenej judikatúry je dôvodnosť žaloby o náhradu škody na základe článku 340 druhého odseku ES podmienená súčasným splnením niekoľkých podmienok, a to protiprávnosťou konania vytýkaného inštitúciám, existenciou škody a existenciou príčinnej súvislosti medzi uvádzaným konaním a údajnou ujmou (pozri rozsudky z 19. apríla 2012, Artegodan/Komisia,
C‑221/10 P
, Zb.,
EU:C:2012:216
, bod
a citovaná judikatúra, a zo 16. mája 2013, Gap granen & producten/Komisia,
T‑437/10
,
EU:T:2013:248
, bod
a citovanú judikatúru).
V súvislosti s podmienkou týkajúcou sa protiprávnosti konania vytýkaného inštitúciám z ustálenej judikatúry tiež vyplýva, že iba dostatočne závažné porušenie právnej normy, ktorej cieľom je priznať jednotlivcom práva, umožňuje založiť mimozmluvnú zodpovednosť Únie (pozri rozsudky zo 4. júla 2000, Bergaderm a Goupil/Komisia,
C‑352/98 P
, Zb.,
EU:C:2000:361
, body
a
a citovanú judikatúru, a z 2. marca 2010, Arcelor/Parlament a Rada,
T‑16/04
, Zb.,
EU:T:2010:54
, bod
a citovanú judikatúru).
Na úvod je potrebné spresniť, že údajné nezákonné konanie vytýkané v prejednávanej veci Komisii spočíva iba v protiprávnom opomenutí, konkrétne v tom, že neprijala opatrenia, ktoré by umožnili zabrániť zrušeniu zákona o súdnych vykonávateľoch. Na rozdiel od toho, čo na pojednávaní tvrdili žalobcovia, vydanie kladného stanoviska v poslednej monitorovacej správe v rámci prípravných prác na pristúpenie Chorvátskej republiky (pozri bod 28 vyššie) totiž patrí do všetkých opomenutí Komisie, ktoré údajne poškodili monitorovanie procesu pristúpenia touto inštitúciou. Komisia nezastavila ani neprerušila tento proces vydaním záporného stanoviska. Stanovisko, ktoré vydala vo vyššie uvedenej správe, nemožno teda považovať za samostatné protiprávne konanie, a to tým viac, že samotní žalobcovia v replike zdôraznili, že Komisii vytýkajú protiprávne opomenutie.
Podľa ustálenej judikatúry opomenutia inštitúcií môžu založiť zodpovednosť Únie iba v prípade, že uvedené inštitúcie porušili právnymi predpismi stanovenú povinnosť konať vyplývajúcu z ustanovenia práva Únie (rozsudky z 15. septembra 1994, KYDEP/Rada a Komisia,
C‑146/91
, Zb.,
EU:C:1994:329
, bod
, a z 13. novembra 2008, SPM/Rada a Komisia,
T‑128/05
,
EU:T:2008:494
, bod
). Z judikatúry navyše vyplýva, že požiadavka porušenia právnej normy, ktorej cieľom je priznať práva jednotlivcom, sa uplatní aj v prípade protiprávneho opomenutia (pozri rozsudok z 29. januára 1998, Dubois et Fils/Rada a Komisia,
T‑113/96
, Zb.,
EU:T:1998:11
, bod
a citovanú judikatúru).
Žalobcovia v prejednávanej veci v podstate tvrdia, že povinnosť Komisie konať vyplýva z článku 36 aktu o pristúpení. Odkazujú tiež na články 13 ZEÚ a 17 ZEÚ, ako aj na zásadu ochrany legitímnej dôvery.
O porušení článku 36 aktu o pristúpení
Je potrebné zistiť, či Komisia za okolností vo veci samej mala povinnosť vo svojich monitorovacích tabuľkách a správach konštatovať nesplnenie záväzkov chorvátskymi orgánmi z dôvodu odkladu nadobudnutia účinnosti a neskôr zrušenia zákona o súdnych vykonávateľoch, a zaslať im listy včasného varovania, ktorými sa upovedomia o tomto nesplnení podľa článku 36 ods. 1 aktu o pristúpení, ako aj navrhnúť primerané opatrenia prislúchajúce Rade podľa článku 36 ods. 2 tohto aktu.
Po prvé žalobcovia zakladajú existenciu takej povinnosti na povinnosti chorvátskych orgánov spočívajúcej v zavedení funkcie súdneho vykonávateľa, ktorá vyplýva zo zmluvy o pristúpení.
Je nesporné, že pre chorvátske orgány sú záväzné zásady stanovené v kapitole 23 prístupových rokovaní týkajúcej sa zriadenia nezávislého a efektívneho súdneho aparátu a rešpektovania základných práv. Tieto zásady boli prebraté do prílohy VII aktu o pristúpení vo forme desiatich osobitných záväzkov, ktoré prijala Chorvátska republika. Okrem záväzku týkajúceho sa „účinného vykonávania svojej stratégie a akčného plánu pre reformu justície“ (záväzok č. 1), sa Chorvátska republika tiež zaviazala „pokračovať v zvyšovaní nezávislosti, zodpovednosti, nestrannosti a profesionality justície“ (záväzok č. 2), „naďalej zvyšovať efektívnosť justície“ (záväzok č. 3), „naďalej zlepšovať dosahované výsledky v súvislosti s posilňovaním preventívnych opatrení v boji proti korupcii a konfliktom záujmov“ (záväzok č. 6) a „naďalej zlepšovať ochranu ľudských práv“ (záväzok č. 9) (pozri bod 2 vyššie). Iba nesplnenie týchto záväzkov by teda v prejednávanej veci mohlo založiť povinnosť Komisie konať.
V súvislosti so záväzkom č. 1 možno uviesť, že z jeho znenia vyplýva, že sa nevzťahuje na konkrétnu stratégiu reformy súdnictva a ani na konkrétny akčný plán. Ako totiž Komisia relevantne uvádza, tento záväzok všeobecným spôsobom odkazuje na „stratégiu reformy súdnictva“ a „akčný plán“ chorvátskych orgánov bez ďalšieho spresnenia, hoci tak predmetnú stratégiu, ako aj plán by bolo možné identifikovať tým, že sa odkáže na tie účinné ku dňu podpisu zmluvy o pristúpení, konkrétne na stratégiu reformy súdnictva 2011 – 2015 a akčný plán 2010, z ktorých oba stanovovali zriadenie funkcie súdneho vykonávateľa (pozri bod 6 vyššie).
Takéto všeobecné výrazy možno vysvetliť skutočnosťou, že obdobie, ktoré uplynulo od dátumu podpísania aktu o pristúpení a skutočným pristúpením, a konkrétne monitorovanie záväzkov súvisiacich s pristúpením, ktoré sa uskutočnilo v tomto období, sa vyznačuje pravidelnou komunikáciou medzi inštitúciami Únie a orgánmi pristupujúceho štátu, ako to potvrdzujú okolnosti predchádzajúce tomuto sporu. Túto komunikáciu pritom síce nemožno považovať za prístupové rokovania
strictu senso
, keďže rokovania boli už na základe definície skončené ku dňu aktu o pristúpení, ktorý uvádza predmetné záväzky, ale nevyhnutne predstavuje, ako zdôrazňuje Komisia, prispôsobenia z jednej alebo druhej strany v závislosti od dosiahnutých výsledkov pristupujúceho štátu a posúdení zo strany inštitúcie poverenej monitorovaním. Je teda bežné, že počas obdobia, v ktorom sa monitorujú záväzky súvisiace s pristúpením, pristupujúci štát prijme doplňujúce alebo nápravné opatrenia, a to najmä v prípade neuspokojivých výsledkov konštatovaných Komisiou.
Z toho vyplýva, že stratégia reformy a akčný plán citovaný v prílohe VII aktu o pristúpení neodkazujú iba na stratégiu reformy súdnictva 2011 – 2015 a na akčný plán 2010 účinný ku dňu aktu o pristúpení, a to o to viac, že akčný plán 2010 v podstate určoval krátkodobé ciele, ktoré sa majú dosiahnuť v roku 2010, pričom implikoval, že je nevyhnutné, aby po ňom až do skutočného pristúpenia nasledovalo niekoľko nových plánov. Samotná stratégia reformy súdnictva 2011 – 2015 navyše stanovovala, že vykonávacie opatrenia sa vypracujú v rámci viacerých ročných akčných plánov. Komisia takisto na pojednávaní bez toho, aby to žalobcovia napadli, spresnila, že chorvátske orgány v decembri 2012 prijali novú stratégiu reformy súdnictva sprevádzanú novým príslušným akčným plánom.
Skutočnosť, ktorú zdôraznili žalobcovia, že stratégia reformy súdnictva 2011 – 2015 a akčný plán 2010 sú uvedené vo viacerých aktoch prijatých pri začatí a skončení rokovaní týkajúcich sa kapitoly 23, z nich najmä v správe chorvátskych orgánov z 12. mája 2011 (pozri bod 7 vyššie), ako aj správach a monitorovacích tabuľkách Komisie, neumožňuje spochybniť túto analýzu. Tieto odkazy na stratégiu reformy súdnictva 2011 – 2015 a na akčný plán 2010 možno vysvetliť skutočnosťou, že išlo o stratégiu reformy a akčný plán účinný ku dňu predmetných dokumentov, ako to potvrdzuje údaj o viacerých neskorších dokumentoch Komisie o inej stratégie reformy a inom akčnom pláne (pozri najmä monitorovaciu tabuľku na obdobie od 1. septembra 2012 do 28. februára 2013, v ktorej sa uvádza stratégia prijatá v decembri 2012, a akčný plán, ktorého prijatie bolo stanovené na marec 2013).
Zo záväzku č. 1 teda nevyplýva žiadna povinnosť chorvátskych orgánov zriadiť funkciu súdneho vykonávateľa.
Nemožno z toho však vyvodiť, že chorvátske orgány, vrátane tých, ktoré vzišli z novej politickej väčšiny, ako to bolo v prípade orgánov, ktoré odložili nadobudnutie účinnosti a neskôr zrušili zákon o súdnych vykonávateľoch, mali všetku právomoc zmeniť stratégiu reformy súdnictva 2011 – 2015 a akčný plán 2010. S prihliadnutím na ustanovenia aktu o pristúpení, konkrétne na jeho článok 36 a jeho prílohu VII, boli tieto orgány povinné rešpektovať nielen záväzok č. 1, ale tiež všetky ďalšie záväzky stanovené v uvedenej prílohe, predovšetkým záväzky č. 2, č. 3, č. 6 a č. 9, ktorých sa dovolávajú žalobcovia.
V súvislosti so záväzkom č. 3 je potrebné uviesť, že sa týka iba efektívnosti systému súdnictva a nestanovuje žiadne pridelenie právomoci v oblasti výkonu súdnych rozhodnutí konkrétnemu orgánu podľa vlastných vopred definovaných postupov. Ako totiž správne zdôrazňuje Komisia, právo Únie neupravuje systém výkonu súdnych rozhodnutí v členských štátoch a tento systém teda nie je súčasťou
acquis
Únie, ktoré musí pristupujúci štát prebrať, čo navyše nespochybňujú ani žalobcovia. Zmluvy ako Charta základných práv Európskej únie určujú určité zásady, ktorými sa má riadiť justícia členského štátu, ako sú nestrannosť súdov či prezumpcia neviny, ako aj určité pravidlá s cieľom zabezpečiť súdnu spoluprácu medzi členskými štátmi pre potreby aproximácie vnútroštátnych právnych úprav. Komisia mala teda možnosť intervencie vo vzťahu k chorvátskym orgánom, ako to navyše uvádzajú žalobcovia odkazom na vec nazvanú „Lex Perković“, na základe ťažkostí pri preberaní určitých harmonizovaných ustanovení v oblasti súdnej spolupráce. Žiadne ustanovenie primárneho ani sekundárneho práva naopak nedefinuje harmonizovaný systém výkonu súdnych rozhodnutí. Žalobcovia okrem toho zdôraznili, že viaceré členské štáty Únie sa rozhodli pre systém výkonu súdnych rozhodnutí, ktorý je rovnocenný so systémom využívajúcim služby súdnych vykonávateľov, pričom však zároveň uznali, že taký systém nepoužívajú všetky členské štáty.
Zo záväzku č. 3 nemožno odvodiť ani povinnosť zveriť postupy výkonu súdnych rozhodnutí súdnym vykonávateľom. Jediná povinnosť uložená chorvátskym orgánom je zabezpečiť efektívnosť postupov výkonu súdnych rozhodnutí nezávisle od prostriedkov zriadených na tento účel.
V súvislosti so záväzkom č. 9 týkajúcim sa ochrany ľudských práv žalobcovia síce odkazujú na porušenie základných práv Únie a tvrdia, že dokonca informovali Komisiu o ich porušení chorvátskymi orgánmi, pričom okrem porušenia zásady ochrany legitímnej dôvery (v súvislosti s preskúmaním tohto tvrdenia pozri body 72 až 77 nižšie) však neuviedli žiadnu konkrétnu skutočnosť spôsobilú preukázať, že zrušenie povolania súdneho vykonávateľa zasahuje do týchto práv.
Napokon, pokiaľ ide o záväzky č. 2 a č. 6 týkajúce sa nestrannosti, ako aj profesionality súdnictva resp. boja proti korupcii a konfliktom záujmov, na ktoré žalobcovia tiež poukazujú, nemožno pri neexistencii vysvetlenia v tomto ohľade z nich vyvodiť žiadny zjavný vplyv na povolanie súdneho vykonávateľa.
V dôsledku toho zo žiadneho zo záväzkov prílohy VII aktu o pristúpení, ktorých sa dovolávajú žalobcovia, nevyplýva povinnosť Chorvátskej republiky zriadiť povolanie súdneho vykonávateľa, a teda ani povinnosť Komisie na tomto základe využiť prostriedky, ktoré jej podľa článku 36 aktu o pristúpení umožňujú konať s cieľom zabrániť zrušeniu zákona o súdnych vykonávateľoch. Rovnako z toho vyplýva, že Komisii nemožno vytýkať, že tým, že nevyužila tieto prostriedky, súhlasila so zmenou záväzkov súvisiacich s pristúpením, čím porušila zmluvu o pristúpení a článok 26 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve z 23. mája 1969 nazvaný „
Pacta sunt servanda
“.
Po druhé žalobcovia zakladajú povinnosť Komisie konať v prejednávanej veci s cieľom zabrániť zrušeniu zákona o súdnych vykonávateľoch na skutočnosti, že systém výkonu súdnych rozhodnutí prijatý v konečnom dôsledku po zrušení uvedeného zákona neposkytuje rovnaké záruky efektívnosti. V tejto súvislosti uvádzajú, že upriamili pozornosť Komisie na problémy, ktoré vznikli z dôvodu odkladu nadobudnutia účinnosti a zrušenia zákona o súdnych vykonávateľoch.
Na úvod treba uviesť, že žalobcovia na podporu tohto tvrdenia predložili jediný dokument, a to sťažnosť, ktorú mailom zo 16. septembra 2012 zaslal jeden zo žalobcov (pozri bod 20 vyššie).
Napokon je potrebné konštatovať, že kampaň očierňovania, ktorej terčom sa stali súdni vykonávatelia, uvedená v tejto sťažnosti a zopakovaná v replike, nech je akokoľvek poľutovaniahodná, nie je relevantná na účely posúdenia efektívnosti systému výkonu súdnych rozhodnutí v Chorvátsku. Taká efektívnosť sa totiž meria na základe počtu prejednávaných vecí v oblasti výkonu rozhodnutí, dĺžky a nákladov konaní, ktorých predmetom je výkon rozhodnutia, ako aj mierou úspešnosti vymáhania, ako uviedla Komisia vo svojich mailoch z 27. júna a 3. decembra 2012 (pozri body 18 a 25 vyššie), bez toho, aby to bolo napadnuté. Kampaň očierňovania súdnych vykonávateľov v médiách teda jednoznačne nemá vplyv na tieto posudzovacie kritériá.
Pokiaľ ide o údajný konflikt záujmov chorvátskeho ministra spravodlivosti, ktorý sa uvádza v sťažnosti, aj v replike, sám osebe nepostačuje na preukázanie neefektívnosti systému výkonu súdnych rozhodnutí v Chorvátsku na základe vyššie uvedených kritérií. Mohol by totiž nanajvýš vysvetliť, prečo sa zvolila možnosť výkonu súdmi s povinným zastupovaním účastníkov konania na úkor výkonu súdnymi vykonávateľmi bez účasti advokáta, a teda naznačiť, že náklady na konanie, ktorého predmetom je výkon rozhodnutia, by v novom systéme výkonu boli vyššie než náklady vyplývajúce zo systému výkonu založeného na súdnych vykonávateľoch, a to z dôvodu zapojenia advokátov. Náklady na konania, ktorých predmetom je výkon rozhodnutia, sú však iba jedným z kritérií, ktorým sa posudzuje efektívnosť systému výkonu, a nie sú nevyhnutne podstatným kritériom tohto posúdenia. Komisia sa totiž tým, že vo svojej správe z 10. októbra 2012 (pozri bod 23 vyššie) priznala prednosť zníženiu počtu prejednávaných vecí v oblasti výkonu rozsudkov, ktoré má byť vykonané zo strany chorvátskych orgánov, domnievala, že počet prejednávaných vecí v oblasti výkonu rozhodnutí je rozhodujúcim kritériom na posúdenie efektívnosti systému výkonu súdnych rozhodnutí v Chorvátsku. Samotné náklady na konania, ktorých predmetom je výkon rozhodnutia, teda neumožňujú preukázať nesplnenie záväzku č. 3 prílohy VII aktu o pristúpení, pokiaľ ide o efektívnosť týchto konaní.
Napokon nie je nijako podložené tvrdenie uvedené v sťažnosti a zopakované v replike, podľa ktorého by nový systém výkonu rozhodnutí, ktorý má nahradiť systém založený na súdnych vykonávateľoch, v podstate mal viesť k nárastu konaní, ktorých predmetom je výkon súdneho rozhodnutia, a prejednávaných vecí v oblasti výkonu rozhodnutí.
V dôsledku toho nemožno z tvrdení uvedených v sťažnosti zo 16. septembra 2012 odvodiť nesplnenie záväzku č. 3 prílohy VII aktu o pristúpení a teda povinnosť Komisie konať s cieľom zabrániť zrušeniu zákona o súdnych vykonávateľoch. Komisia sa teda nedopustila protiprávneho opomenutia tým, že na tento účel nevyužila prostriedky, ktoré jej umožňujú konať na základe článku 36 aktu o pristúpení.
V tejto súvislosti je potrebné dodať, že Komisii nemožno ďalej vytýkať, že pri monitorovaní plnenia záväzku č. 3 chorvátskymi orgánmi nekonala s náležitou starostlivosťou, pokiaľ ide o efektívnosť konaní, ktorých predmetom je výkon rozhodnutia.
Na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, sa Komisia najmä na stretnutí uskutočnenom 5. júna 2012 (pozri bod 16 vyššie) totiž neuspokojila s vyžadovaním od chorvátskych orgánov, aby ich nový systém výkonu rozhodnutí priniesol výsledky rovnocenné tým, ktoré by dosiahol systém založený na súdnych vykonávateľoch. Na jednej strane počas celého prístupového procesu, a najmä od druhého odkladu nadobudnutia účinnosti zákona o súdnych vykonávateľoch, od chorvátskych orgánov pravidelne vyžadovala presné informácie o pokroku reformy systému výkonu súdnych rozhodnutí v prípade neexistencie súdnych vykonávateľov, a to predovšetkým formou žiadosti o poskytnutie štatistických údajov, a trvala na nevyhnutnosti dosiahnutia presvedčivých výsledkov ešte pred pristúpením (pozri listy z 27. júna a z 3. decembra 2012, ako aj správu z 10. októbra 2012, uvedené v bodoch 18, 25 a 23 vyššie). Komisia na druhej strane získala tieto štatistické údaje týkajúce sa konkrétne rozhodujúceho kritéria efektívnosti, ktorým je počet prejednávaných vecí (pozri bod 61 vyššie), a pravidelne ich skúmala, aby vo svojej správe z 26. marca 2013 konštatovala pokles počtu nevyriešených vecí v oblasti výkonu súdnych rozhodnutí (pozri bod 28 vyššie). Komisii preto nemožno vytýkať, že s náležitou starostlivosťou neurobila analýzu efektívnosti systému výkonu súdnych rozhodnutí v Chorvátsku.
Z toho vyplýva, že v prejednávanej veci nebola porušená ani povinnosť náležitej starostlivosti Komisie pri monitorovaní záväzkov súvisiacich s pristúpením podľa článku 36 aktu o pristúpení, a ani samotný článok 36 aktu o pristúpení za predpokladu, že cieľom tohto ustanovenia je priznať práva jednotlivcom.
O výklade článkov 13 ZEÚ a 17 ZEÚ
Podľa článku 13 ZEÚ má Únia k dispozícii inštitucionálny rámec zahŕňajúci predovšetkým Európsky parlament, Radu a Komisiu, ktorého účelom je podporovať jej hodnoty, sledovať jej ciele, slúžiť jej záujmom, záujmom jej občanov a členských štátov, ako aj zabezpečovať konzistentnosť, efektívnosť a kontinuitu jej politík a činností.
Vzhľadom na to, že žalobcovia vytýkajú iba Komisii, že si nesplnila povinnosti, ktoré jej ukladajú zmluvy, sa treba domnievať, že tento článok definujúci inštitucionálny rámec Únie nie je v prejednávanej veci relevantný, a to o to viac, že žalobcovia tiež uplatnili porušenie článku 17 ZEÚ, ktorý presne upravuje úlohu a právomoci Komisie.
Článok 17 ZEÚ totiž stanovuje, že Komisia podporuje všeobecný záujem Únie a na tento účel sa ujíma vhodných iniciatív a vykonáva koordinačné, výkonné a riadiace funkcie v súlade s podmienkami ustanovenými v zmluvách.
Podľa judikatúry z článku 17 ods. 1 ZEÚ vyplýva, že Komisia, ako strážkyňa zmlúv a dohôd uzatvorených na ich základe, je povinná zabezpečiť správne uplatňovanie povinností tretím štátom, ku ktorým sa zaviazal podľa dohody stanovenej zmluvami, vďaka prostriedkom stanoveným v tejto dohode (pozri uznesenie z 12. júla 2012, Mugraby/Rada a Komisia,
C‑581/11 P
,
EU:C:2012:466
, bod
a citovanú judikatúru).
Z toho vyplýva, že v rozsahu, v akom je cieľom článku 36 aktu o pristúpení spresniť povinnosti Komisie podľa článku 17 ZEÚ v kontexte pristúpenia Chorvátskej republiky k Únii, a v akom nebol v prejednávanej veci porušený (pozri bod 66 vyššie), nemožno ďalej článok 17 ZEÚ považovať za porušený.
O porušení zásady ochrany legitímnej dôvery
Podľa ustálenej judikatúry je zásada ochrany legitímnej dôvery všeobecnou zásadou práva Únie, ktorá priznáva práva jednotlivcovi (rozsudky z 19. mája 1992, Mulder a i./Rada a Komisia,
C‑104/89 a C‑37/90
, Zb.,
EU:C:1992:217
, bod
, a zo 6. decembra 2001, Emesa Sugar/Rada,
T‑43/98
, Zb.,
EU:T:2001:279
, bod
). Porušenie tejto zásady môže v dôsledku toho založiť zodpovednosť Únie (pozri rozsudok SPM/Rada a Komisia, už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2008:494
, bod
a citovanú judikatúru).
Právo dovolávať sa ochrany legitímnej dôvery sa vzťahuje na každého jednotlivca nachádzajúceho sa v situácii, z ktorej vyplýva, že administratíva Únie v ňom vzbudila opodstatnené očakávania tým, že mu poskytla presné uistenia (pozri rozsudky z 13. júla 1995, O’Dwyer a i./Rada,
T‑466/93, T‑469/93, T‑473/93, T‑474/93 a T‑477/93
, Zb.,
EU:T:1995:136
, bod
a citovanú judikatúru, a zo 16. októbra 1996, Efisol/Komisia,
T‑336/94
, Zb.,
EU:T:1996:148
, bod
a citovanú judikatúru). Nikto sa však nemôže odvolávať na porušenie zásady ochrany legitímnej dôvery, pokiaľ neexistujú presné uistenia, ktoré mu mal poskytnúť správny orgán. Takýmito uisteniami sú informácie, ktoré sú presné, bezpodmienečné, konzistentné a pochádzajú z oprávnených a dôveryhodných zdrojov (pozri rozsudok SPM/Rada a Komisia, už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2008:494
, bod
a citovanú judikatúru).
Žalobcovia vo veci samej v podstate poukázali iba na presné uistenia, ktoré im poskytli vnútroštátne orgány tým, že ich vymenovali za súdnych vykonávateľov. Ako zdôraznili, Ustavni sud (Ústavný súd) vo svojom uznesení z 23. januára 2013 navyše potvrdil „zásah do legitímneho očakávania vymenovaných súdnych vykonávateľov založený na platných legislatívnych aktoch pochádzajúcich od štátu a do dôvery, ktorú jednotlivci vkladali do štátnych orgánov a do práva, ktoré vytvárajú“ (pozri bod 26 vyššie).
Žalobcovia naopak neuviedli žiadnu skutočnosť preukazujúcu alebo umožňujúcu domnievať sa, že inštitúcie Únie, a z nich predovšetkým Komisia, v nich vyvolali dôvodné očakávania, ktoré vkladali do zachovania povolania súdneho vykonávateľa. Napokon nepodložená okolnosť, že sa Komisia podieľala na vypracovaní zákona o súdnych vykonávateľoch, financovala ho, a teda bola pri jeho začiatku, nemôže sama osebe predstavovať presné uistenie dané Komisiou o tom, že zriadenie súdnych vykonávateľov považuje za jediný spôsob splniť záväzky súvisiace s pristúpením. Na to, aby sa tieto uistenia preukázali, by tieto akty pôvodnej podpory zákona o súdnych vykonávateľoch so zreteľom na neexistujúcu povinnosť Chorvátskej republiky vytvoriť povolanie súdneho vykonávateľa museli byť doplnené o ďalšie výslovné a súhlasné akty vydané v tomto zmysle.
Žiadny z dôkazov uvedených žalobcami nemožno teda vyhodnotiť v ich prospech. Správa z 24. apríla 2012, na ktorú odkazujú žalobcovia, sa totiž obmedzuje na konštatovanie odkladu nadobudnutia účinnosti zákona o súdnych vykonávateľoch (pozri bod 13 vyššie) bez toho, aby v akomkoľvek okamihu kritizovala tento odklad, či a
fortiori
vyžadovala uvedenie predmetného zákona do účinnosti. Naopak, sama Komisia po tom, ako uvedený odklad vzala na vedomie, konštatovala vykonanie rozličných opatrení s cieľom zlepšiť efektívnosť súdneho systému chorvátskymi orgánmi, ako aj zlepšenie výkonu súdnych rozhodnutí. Na stretnutí z 5. júna 2012, ktoré uvádzajú žalobcovia, sa Komisia obmedzila na to, aby si od chorvátskych orgánov vyžiadala údaje týkajúce sa systému výkonu rozhodnutí, aby overila, či tento nový systém dosiahne rovnocenné výsledky (pozri bod 16 vyššie). Zákon o súdnych vykonávateľoch sa na uvedenom stretnutí uviedol iba ako jeden z viacerých prostriedkov na dosiahnutie cieľa zamýšľaného Komisiou, ktorý spočíva v efektívnosti systému výkonu súdnych rozhodnutí, a nie ako cieľ, ktorého plnenie Komisia ukladá Chorvátskej republike.
Žalobcovia teda nepreukázali, že Komisia v nich vyvolala legitímnu dôveru a v dôsledku toho svojou nečinnosťou porušila zásadu ochrany legitímnej dôvery.
Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že Komisii nemožno vytýkať žiadne protiprávne opomenutie.
Z toho vyplýva, že jedna z troch kumulatívnych podmienok zakladajúcich zodpovednosť Únie nie je splnená a že sa tieto žaloby majú teda zamietnuť bez toho, aby bolo potrebné preskúmať ostatné podmienky nevyhnutné na založenie tejto zodpovednosti.
O trovách
Podľa článku 134 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobcovia nemali vo svojich návrhoch úspech, je opodstatnené zaviazať ich na náhradu vlastných trov konania a na náhradu trov konania, ktoré vznikli Komisii, v súlade s návrhom, ktorý podala.

Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora),
rozhodol a vyhlásil:

1.
Žaloby sa zamietajú.

2.
Ante Šumelj a ďalší žalobcovia, ktorých mená sú uvedené v prílohe, znášajú svoje vlastné trovy konania.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 26. februára 2016.
Podpisy
Príloha
Dubravka Bašljan
, bydliskom v Záhrebe (Chorvátsko),
Đurđica Crnčević
, bydliskom vo Sv. Ivan Zeline (Chorvátsko),
Miroslav Lovreković
, bydliskom v Križevaci (Chorvátsko),
žalobcovia vo veci T‑546/13,
Drago Burazer
, bydliskom v Záhrebe,
Nikolina Nežić
, bydliskom v Záhrebe,
Blaženka Bošnjak
, bydliskom vo Sv. Ivane (Chorvátsko),
Bosiljka Grbašić
, bydliskom v Križevaci,
Tea Tončić
, bydliskom v Pule (Chorvátsko),
Milica Bjelić
, bydliskom v Dubrovniku (Chorvátsko),
Marijana Kruhoberec
, bydliskom vo Varaždine (Chorvátsko),
žalobcovia vo veci T‑108/14,
Davor Škugor
, bydliskom v Sisaku (Chorvátsko),
Ivan Gerometa
, bydliskom vo Vrsare (Chorvátsko),
Kristina Samardžić
, bydliskom v Splite (Chorvátsko),
Sandra Cindrić
, bydliskom v Karlovaci (Chorvátsko),
Sunčica Gložinić
, bydliskom vo Varaždine,
Tomislav Polić
, bydliskom v Kaštel Novi (Chorvátsko),
Vlatka Pižeta
, bydliskom vo Varaždine,
žalobcovia vo veci T‑109/14.
(
*1
)   Jazyk konania: chorvátčina.