CELEX: 62020CJ0475
Преюдициално запитване
Свобода на установяване
Ограничения
Хазартни игри
Концесия за управление на хазартни игри с игрални автомати
Национално законодателство, което налага удръжка на концесионерите
Принцип на защита на оправданите правни очаквания

Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, както и на принципа на защита на оправданите правни очаквания.
Запитванията са отправени във връзка със спорове между, от една страна, Admiral Gaming Network Srl (дело C‑475/20), Cirsa Italia SpA (дело C‑476/20), Codere Network SpA (дело C‑477/20), Gamenet SpA (дело C‑478/20), NTS Network SpA (дело C‑479/20), Sisal Entertainment SpA (дело C‑480/20) и Snaitech SpA, по-рано Cogetech SpA и Snai SpA (дела C‑481/20 и C‑482/20) — дружества, осъществяващи дейност в сектора на хазартните игри, и от друга страна, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Агенция „Митници и монополи“, Италия) (наричана по-нататък „АММ“) и някои други италиански органи относно намаляване на компенсациите, на които имат право операторите, занимаващи се с организирана дейност по събиране на залози чрез игрални автомати.
Правна уредба
Членове 1—3 от Decreto legislativo n. 496 — Disciplina delle attività di giuoco (Законодателен декрет № 496 за условията и реда за организиране на хазартни игри) от 14 април 1948 г. (GURI бр. 118 от 22 май 1948 г.) гласят:
„1.   Само държавата може да организира и управлява познавателни игри, при които за участие се изисква паричен залог, а за правилен отговор се получава някакъв вид награда.
2.   Организирането и управлението по предходния член се възлагат на Министерството на финансите, което може да извършва тези дейности пряко или чрез физически или юридически лица, които предоставят подходящи гаранции, че отговарят на необходимите за това условия. В последния случай размерът на възнаграждението, което се дължи на осъществяващите посочените дейности лица, както и другите условия за управление се определят в специални споразумения […]
3.   Приходите от упражняване на дейностите по предходните членове се превеждат по отделна позиция на бюджета на Министерството на финансите“.
С член 8 от Decreto-legge n.°282 — Disposizioni urgenti in materia di adempimenti comunitari e fiscali, di riscossione e di procedure di contabilità (Декрет‑закон № 282 за приемане на спешни разпоредби за събиране и отчитане на общностните и данъчните задължения) от 24 декември 2002 г. (GURI бр. 301 от 24 декември 2002 г.) Италианската република възлага управлението на сектора на хазартни игри на АММ.
Член 110, параграф 6 от Regio decreto n. 773 — Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (Кралски декрет № 773 за одобряване на консолидирания текст на законите за обществена сигурност) от 18 юни 1931 г. (GURI бр. 146 от 26 юни 1931 г.) в редакцията му, приложима към спора по главното производство (наричан по-нататък „Кралски декрет № 773 от 18 юни 1931 г.“) гласи:
„За законни се считат игралните автомати:
a)
които имат удостоверение за съответствие с действащите разпоредби, издадено от Министерството на икономиката и финансите […], задължително са свързани към телематичната мрежа по член 14 bis, параграф 4 от Декрет № 640 на президента на Републиката от 26 октомври 1972 г. […], задействат се с пускането на метална монета или със специални електронни платежни инструменти […], освен елемента на случайност изискват и определени познания […], цената на играта не надвишава 1 EUR, минималната продължителност на играта е четири секунди, наградите са парични на стойност до 100 EUR, платими на игралния автомат Печалбите се изчисляват на случаен принцип от игралния автомат за общ цикъл от до 140000 игри и не могат да бъдат по-малко от 75 % от изиграните суми. При всички случаи игралните автомати не могат да предлагат играта покер или друга игра със същите основни правила;
b)
които са част от телематичната мрежа по член 14 bis, параграф 4 от Декрет № 640 на президента на Републиката от 26 октомври 1972 г. […] и се задействат само ако са свързвани в мрежа. За тези игрални автомати министърът на икономиката и финансите […] с акт […] определя:
1)
цената и условията за плащане на всяка партида;
2)
минималния процент от приходите, които ще се използват за печалби;
3)
максималния размер и начина на получаване на печалбите;
4)
техническите изисквания за непроменливост и сигурност, които се отнасят и за мрежата, към която са свързани игралните автомати;
5)
условията за отговорност на играча съответния игрален автомат;
6)
видовете и характеристиките на обществените заведения и другите места, на които е разрешено да се поставят такива игрални автомати“.
По отношение на управлението на игралните автомати член 14 bis, параграф 4 от Decreto del Presidente della Repubblica, n. 640 — Imposta sugli spettacoli (Декрет № 640 на президента на Републиката за данъка върху спектаклите) от 26 октомври 1972 г. (GURI бр. 292 от 11 ноември 1972 г., редовна притурка № 2) предвижда, че автоматите задължително трябва да бъдат свързани в специално създадена за целта телематична мрежа и че „един или няколко концесионери [на тази мрежа] трябва да бъдат избрани най-късно до 30 юни 2004 г. с процедура за възлагане на обществена поръчка в съответствие с националните и общностните разпоредби“, като на всеки концесионер, който управлява мрежата и отговаря за свързаните в нея автомати, се заплаща компенсация.
На основание на тази разпоредба се избират концесионери с процедура за възлагане на обществена поръчка (GURI бр. 95, специална серия № 5 от 12 август 2011 г., стр. 40), като по отношение на компенсациите за концесионерите точка II 1.5 от обявлението предвижда:
„[…] Концесията на предоставените на концесия дейности налага задължение на концесионера да плаща на държавната хазна и на Автономната администрация на държавните монополи единен налог в полза на държавната хазна, концесионна такса, както и да депозира гаранция като процент от събраните залози. Концесионерът има право на компенсация, която се определя, като от сбора на залозите се извадят посочените суми, разпределените печалби, изчислени въз основа на минималните предвидени в действащите разпоредби граници, и дължимият на отговарящите за събирането на залозите третите лица дял“.
Член 14 от Legge n. 23 — Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita (Закон № 23 относно делегирането на правомощия на правителството във връзка с мерки за по-справедлива, по-прозрачна и ориентирана към растеж данъчна система) от 11 март 2014 г. (GURI бр. 59 от 12 март 2014 г.) в редакцията му, приложима към споровете в главните производства (наричан по-нататък „Закон № 23 от 11 март 2014 г.“), гласи:
„1.   Чрез законодателните декрети, предвидени в член 1, правителството има право да извърши реорганизация на действащите разпоредби в областта на хазартните игри, като реорганизира всички действащи норми в кодекс на разпоредбите относно хазартните игри, без да се засяга организационният модел, основан на концесионния и разрешителния режим, доколкото е необходим за защитата на оправданите правни очаквания и обществения ред и сигурност, за постигане на баланс между интересите на държавната хазна и местните интереси, както и на общите интереси в областта на общественото здраве, за предотвратяване на изпирането на доходи от престъпни дейности, както и за гарантиране на редовното плащане на данъчните налози върху хазартните игри.
2.   Реорганизацията, предвидена в параграф 1, се извършва при спазване на следните принципи и насоки:
[…]
g)
преразглеждане на възнагражденията и компенсациите, дължими на концесионерите и останалите оператори, според критерия за прогресивност, свързан с обема на събраните залози;
[…]“.
Член 1, параграф 649 от Legge n. 190 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2015) (Закон № 190 относно разпоредби за съставяне на годишния и многогодишния държавен бюджет (Закон за стабилността за 2015 г.) от 23 декември 2014 г. (GURI бр. 300 от 29 декември 2014 г., редовна притурка на GURI, бр. 99) (наричан по-нататък „Законът за стабилността за 2015 г.“) предвижда годишна удръжка в размер на 500 милиона евро от държавните средства, които следва да се предоставят като компенсации за концесионерите и другите оператори, извършващи дейност в областта на хазартни игри и събиращи залози от името на държавата. Тази разпоредба гласи:
„За да се допринесе за подобряване на целите на публичните финанси и в очакване на цялостна реорганизация на възнагражденията и компенсациите, дължими на концесионерите и останалите оператори от сектора в рамките на мрежата за събиране на залози за сметка на държавата на основание член 14, параграф 2, буква g) от Закон № 23 от 11 март 2014 г., държавните средства, предоставяни под формата на компенсации на концесионерите и лицата, които в зависимост от съответните си функции извършват дейност по управление на игрите и събиране на залози, като използват автоматите, посочени в член 110, параграф 6 от консолидирания текст на Кралски декрет № 773 от 18 юни 1931 г., се намаляват със сумата от 500 милиона евро годишно, считано от 2015 г. Поради това от 1 януари 2015 г:
a)
общата сума на залозите, събрани чрез посочените по-горе автомати, намалени с изплатените печалби, се изплаща на концесионерите от операторите от сектора. Концесионерите съобщават на [АММ] имената на операторите в сектора, които не извършват това плащане, по-специално за целите на евентуална жалба до компетентния съдебен орган;
b)
в изпълнение на поверените им обществени функции — освен това, което обичайно се внася в полза на държавата под формата на данъци и други такси, дължими съгласно действащото законодателство и въз основа на концесионните договори — концесионерите ще плащат годишно и сумата от 500 милиона евро между април и октомври всяка година, като всеки от тях плаща пропорционално на броя на предоставените му към 31 декември 2014 г. автомати. Броят на автоматите, посочени в член 110, параграф 6, букви а) и b) от консолидирания текст на Кралски декрет № 773 от 18 юни 1931 г., предоставени на всеки концесионер, и начините на плащане се определят с решение на директора на [АММ], прието най-късно до 15 януари 2015 г., след проверка на данните. С такова решение ще бъде променен броят на автоматите, определен в съответствие с посоченото по-горе, считано от 2016 г.;
c)
при изпълнението на поверените им обществени функции концесионерите разпределят между останалите оператори от сектора останалите налични средства за техните възнаграждения и компенсации като предоговарят съответните договори и изплащат възнагражденията и компенсациите изключително с оглед на сключването на предоговорените договори“.
С Decreto n. 388, prot. n. 4076/RU del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli (Декрет № 388, прот. № 4076/RU на директора на АММ) от 15 януари 2015 г. се увеличава броят на свързаните с всеки концесионер игрални автомати, а тежестта на намалението на сумата за компенсации се поема пропорционално на броя на апаратите, с които е свързан всеки концесионер. Съгласно член 3 от този декрет всеки концесионер трябва да плати 40 % от своята част до 30 април 2015 г. и 60 % преди 31 октомври 2015 г.
Член 1, параграфи 920 и 921 от Legge n. 208 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2016) (Закон № 208 относно годишния и многогодишния държавен бюджет (Закон за стабилността за 2016 г.) от 28 декември 2015 г. (GURI, бр. 302 от 30 декември 2015 г., редовна притурка на GURI бр. 70) (наричан по-нататък „Законът за стабилността за 2016 г.“), като отменя член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г., ограничава обхвата на тази разпоредба и така удръжката важи само за 2015 г. (наричана по-нататък „удръжката за 2015 г.“). Тази разпоредба гласи:
„920.   Отменя член 1, параграф 649 от [Закона за стабилността за 2015 г.].
921.   Член 1, параграф 649 от [Закона за стабилността за 2015 г.] се тълкува в смисъл, че годишното намаляване на държавните средства, предоставяни като компенсация на концесионерите и лицата, които в зависимост от правомощията си извършват дейности по управление на хазартни игри и събиране на залози с игрални автомати по член 110, параграф 6 от Кралски декрет № 773 от 18 юни 1931 г., се прилага за всеки от операторите в отрасъла пропорционално на участието му в разпределянето на компенсацията въз основа на съответните договорни споразумения и с оглед на действието им през 2015 г.“.
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
Жалбоподателите в главното производство са дружества, които осъществяват дейност в сектора на хазартните игрите със законни игрални автомати по член 110, параграф 6 от Кралски декрет № 773 от 18 юни 1931 г. Тези дружества са избрани за концесионери на мрежата за събиране на залози за сметка на държавата с посочената в точка 7 от настоящото решение процедура за подбор. Всеки от тях поотделно подава жалба пред Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Областен административен съд Лацио, Италия) за отмяна на Наредба № 388 от 15 януари 2015 г., тъй като тя значително намалявала маржа им на печалба и била незаконосъобразна поради противоречие с правото на Съюза или италианската конституция.
Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Областен административен съд Лацио) сезира Corte costituzionale (Конституционен съд, Италия) с въпрос за установяване на конституционосъобразността на член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г., с който се въвежда годишната удръжка. С решение № 125 от 8 май 2018 г. Конституционният съд връща делото на Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Областен административен съд Лацио), тъй като в хода на производството е приет закон за изменение на член 1, параграфи 920 и 921 от Закона за стабилността за 2016 г.
Изменението на закона разсейва съмненията на Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Областен административен съд Лацио), свързани със съответствието на разглежданата правна уредба с конституцията на страната и с правото на Съюза, и той отхвърля по същество жалбите на жалбоподателите в главното производство.
Последните подават въззивна жалба пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия).
Запитващата юрисдикция има съмнения относно съвместимостта на съответните национални законови разпоредби с правото на Съюза.
Първо, в резултат на мярката, наложена с член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г. и впоследствие отменена и тълкувана с член 1, параграфи 920 и 921 от Закона за стабилността за 2016 г., жалбоподателите в главното производство претърпели икономически загуби. По този начин били ограничени гарантираните им с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС свободи. Удръжката от 2015 г. имала обратно действие, в смисъл че се прилагала през 2015 г. за реализираните през 2014 г. доходи.
Запитващата юрисдикция не е сигурна дали удръжката от 2015 г. може да се счита за обусловена от императивни съображения от общ интерес. Всъщност приемането ѝ — видно от член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г., който предвижда, че се иска „да се допринесе за подобряване на целите на публичните финанси“ — изглежда, било мотивирано само от икономическата необходимост от увеличаване на данъчните постъпления на държавата.
Второ, удръжката от 2015 г. явно била приета в нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания. Тази мярка засягала действащите концесионни правоотношения. Тя утежнила значително икономическите условия и била непредвидима за предпазливия и внимателен предприемач.
При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавният съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Съвместимо ли е с упражняването на свободата на установяване, гарантирана от член 49 ДФЕС, и с упражняването на свободата на предоставяне на услуги, гарантирана от член 56 ДФЕС, приемането на правна уредба като съдържащата се в член 1, алинея 649 от Закона за стабилността за 2015 г., с която се ограничават възнагражденията и компенсациите само на една ограничена и специфична категория оператори на игри с игрални автомати, а не на всички оператори от сектора на хазарта?
2)
Съвместимо ли е с принципа на европейското право на защита на оправданите правни очаквания приемането на правна уредба като посочената по-горе, съдържаща се в член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г., с която по време на действието на концесионен договор, единствено по икономически съображения, се намалява компенсацията, договорена между дружество и администрацията на италианската държава?“.
Производството пред Съда
С искане за разяснения от 16 ноември 2020 г. Съдът приканва запитващата юрисдикция да уточни становището си по някои обстоятелства, които могат да определят допустимостта на преюдициалните ѝ запитвания.
С акт от 17 декември 2020 г. запитващата юрисдикция отговаря на искането, като по същество посочва най-напред, че жалбоподателите в главното производство са получили разглежданите концесии след провеждане на открита за всички предприятия от Съюза процедура за възлагане на обществена поръчка. По-нататък, макар всички жалбоподатели в главното производство несъмнено да са италиански дружества, четири от тях се контролират изцяло от дружества от други държави членки. Най-малко едно предприятие от друга държава членка отговаря за събиране на залози чрез установено в Италия място на стопанска дейност. Накрая, нарушаването на принципа на защита на оправданите правни очаквания с приемането на удръжката за 2015 г. водело до обратна дискриминация на засегнатите концесионери в полза на всички оператори на такива онлайн игри, сред които и много предприятия от други държави — членки на Европейския съюз. Следователно тази удръжка засягала непряко, а дори и пряко финансовите резултати на дружества от други държави членки, осъществяващи дейност на италианския пазар на хазартни игри.
С решение от 26 януари 2021 г. председателят на Съда съединява разглежданите дела за целите на писмената и устната фаза на производството, както и за целите на съдебното решение.
По преюдициалния въпрос
По допустимостта
В писменото си становище Европейската комисия изразява съмнения относно ползата от поставените въпроси за разрешаването на споровете в главните производства след отмяната на Закона за стабилността за 2015 г.
В това отношение следва да се припомни, че в рамките на сътрудничеството между Съда и националните юрисдикции, въведено с член 267 ДФЕС, само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само когато е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решение от 23 ноември 2021 г., IS (Незаконосъобразност на акта за преюдициално запитване),
C‑564/19
,
EU:C:2021:949
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
В случая обаче следва да се отбележи, че член 1, параграф 649 от посочения в преюдициалните въпроси Закон за стабилността за 2015 г. — макар и отменен през 2016 г. и приложим поради това обстоятелство само през 2015 г. — представлява в редакцията си съгласно тълкуването с обратно действие на член 1, параграфи 920 и 921 от Закона за стабилността за 2016 г. правно основание за удръжката от 2015 г. Освен това евентуална констатация, че посочената разпоредба накърнява гарантираните с член 49 ДФЕС и член 56 ДФЕС свободи, може да доведе до установяване от запитващата юрисдикция на незаконосъобразността на удръжката. Следователно не изглежда, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма връзка с действителността или с предмета на споровете в главното производство или че проблемът е от хипотетично естество.
Италианското правителство оспорва допустимостта на първия въпрос, като твърди, че в нарушение на член 94 от Процедурния правилник на Съда запитващата юрисдикция нито е изложила причините, поради които намаляването на компенсациите и възнагражденията би могло да наруши членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, след като се отнася само за оператори на хазартни игри с игрални автомати, но не и за останалите оператори от сектора на хазартните игри в Италия, нито е предоставила в това отношение сравнителна оценка на различните категории оператори, за да може да се прецени дали е налице твърдяната от нея разлика в третирането.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 94, букви а) и в) от Процедурния правилник преюдициалното запитване трябва по-специално да съдържа „кратко изложение на предмета на спора и на релевантните факти, така както са установени от запитващата юрисдикция, или поне изложение на фактите, на които се основават въпросите“, както и изложение на „причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването или валидността на някои разпоредби на правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо в главното производство“.
С оглед обаче на духа на сътрудничество, който ръководи отношенията между националните юрисдикции и Съда в рамките на преюдициалното производство, липсата на някои необходими предварителни констатации от запитващата юрисдикция не води непременно до недопустимост на преюдициалното запитване или на някой от съдържащите се в него преюдициални въпроси, ако въпреки тези пропуски с оглед на произтичащите от преписката обстоятелства Съдът счита, че е в състояние да даде полезен отговор на запитващата юрисдикция (вж. в този смисъл решение от 1 октомври 2020 г., Elme Messer Metalurgs,
C‑743/18
,
EU:C:2020:767
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая, макар несъмнено да е желателно запитващата юрисдикция да изложи по-подробно причините, поради които е приела, че разпоредбите на правото на Съюза, до които се отнася първият ѝ въпрос, биха могли да бъдат нарушени в конкретния случай, от информацията, съдържаща се в преюдициалните запитвания, следва, че удръжката от 2015 г. се отнася само за концесионерите на хазартни игри с игрални автомати и техните съдоговорители надолу по веригата, но не и за останалите участници в сектора на хазартните игри, като например операторите на онлайн игри. Следователно нито липсата на точно посочване и описание от страна на запитващата юрисдикция на различните други категории оператори от сектора на хазартните игри, нито липсата на по-подробни разяснения от страна на тази юрисдикция относно това доколко едно такова ограничение, засягащо приложното поле на разглежданата удръжка, може да има значение за установяването в случая на нарушение на разпоредбите на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, представлява пречка както за достатъчно разбиране на контекста, в който се вписват исканията на запитващата юрисдикция и връзките, които могат да съществуват между тези разпоредби от правото на Съюза и разглежданата в главното производство правна уредба, така и за Съда да ѝ даде някои указания, които тя би могла евентуално да приложи в контекста на делата, с които е сезирана.
От това следва, че преюдициалните въпроси, поставени от Consiglio di Stato (Държавен съвет), са допустими.
По същество
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба като съдържащата се в член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г., която само по съображения, свързани с подобряване на целите на публичните финанси, налага удръжка, водеща до намаляване на възнаграждението на ограничена категория оператори от сектора на хазартните игри, а именно на концесионерите на хазартни игри с игрални автомати.
Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика като ограничения на свободата на установяване и/или на свободното предоставяне на услуги трябва да се разглеждат всички мерки, които забраняват, възпрепятстват или правят по-слабо привлекателно упражняването на гарантираните с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС свободи (вж. в този смисъл решение от 20 декември 2017 г., Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая от предоставените от запитващата юрисдикция данни е видно, че през 2015 г. с член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г. Италианската република налага на концесионерите на хазартни игри с игрални автомати удръжката за 2015 г., намалявайки така общо с 500 милиона евро предоставяната им на основание на концесионните договори компенсация, като това намаление се разпределя пропорционално на броя на контролираните от всеки от тях към 31 декември 2014 г. игрални автомати, а след това всеки концесионер пренася разпределената му част от намалението към съдоговорителите си надолу по веригата пропорционално на получаваната от всеки от тях част от компенсацията.
Видно обаче от точка 22 от настоящото решение, сред засегнатите от удръжката за 2015 г. концесионери има и италиански дружества, контролирани от установени в други държави членки дружества.
В това отношение следва да се припомни, че свободата на установяване, която член 49 ДФЕС признава на гражданите на Съюза и която им предоставя възможността да започват и упражняват дейност като самостоятелно заети лица, както и да учредяват и управляват предприятия при същите условия като определените от законодателството на държавата членка на установяване за собствените ѝ граждани, включва, съгласно член 54 ДФЕС, за учредените в съответствие със законодателството на държава членка дружества със седалище, централно управление или основно място на дейност в рамките на Съюза, правото да извършват дейността си в съответната държава членка посредством дъщерно дружество, клон или представителство (решение от 21 декември 2016 г., AGET Iraklis,
C‑201/15
,
EU:C:2016:972
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следователно в приложното поле на свободата на установяване попада по-конкретно положение, при което дружество, установено в една държава членка, учредява дъщерно дружество в друга държава членка. Съгласно постоянната съдебна практика същото важи и когато такова дружество или гражданин на държава членка придобие участие в капитала на дружество, установено в друга държава членка, което му позволява да упражнява безспорно влияние върху решенията на дружеството и да определя неговата дейност (решение от 21 декември 2016 г., AGET Iraklis,
C‑201/15
,
EU:C:2016:972
, т.
и цитираната съдебна практика).
Тъй като данните, с които разполага Съдът, не му позволяват да определи достатъчно точно дали разглежданите в главното производство положения биха могли да представляват нарушение на член 56 ДФЕС, поставените от запитващата юрисдикция въпроси следва да се разгледат само с оглед на член 49 ДФЕС.
Италианското правителство счита, че размерът на удръжката за 2015 г. е твърде нисък, за да може да доведе до ограничаване на гарантираната с тази разпоредба свобода.
Следва обаче да се припомни, че дори когато са с малък обхват или несъществено значение, ограниченията на основните свободи са по принцип забранени от Договора за функционирането на ЕС (решение от 3 декември 2014 г., De Clercq и др.,
C‑315/13
,
EU:C:2014:2408
, т.
и цитираната съдебна практика).
При това положение следва да се отбележи, че удръжката за 2015 г. има характер на данъчна мярка, както по-специално подчертава италианското правителство в становището си и както се установява от съдържащия се в член 14, параграф 1 от Закон № 23 от 11 март 2014 г. израз „данъчните налози върху хазартните игри“.
В това отношение е необходимо най-напред да се уточни, че макар прякото данъчно облагане да е от компетентността на държавите членки, те трябва да упражняват тази компетентност при спазване на правото на Съюза, и по-специално като зачитат основните свободи, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС (решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, т.
).
В този контекст Съдът обаче е постановил, че при липса на хармонизация на равнището на Съюза неблагоприятните последици, които могат да възникнат от паралелното упражняване на данъчни правомощия от различните държави членки, доколкото това упражняване не е дискриминационно, не представляват ограничения на свободите на движение (вж. в този смисъл решения от 26 май 2016 г., NN (L) International,
C‑48/15
,
EU:C:2016:356
, т.
и от 9 септември 2021 г., Real Vida Seguros,
C‑449/20
,
EU:C:2021:721
, т.
). В този смисъл Съдът по-специално е уточнил, че член 56 ДФЕС не се отнася до мерките, единственото действие на които е създаването на допълнителни разходи за разглежданата доставка и които засягат доставката на услуги между държави членки по същия начин, както доставката им в рамките на една държава членка (решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, т.
и цитираната съдебна практика). По същия начин член 49 ДФЕС не се отнася до мерки, чиято единствена последица е създаването на допълнителни разходи за разглежданата услуга и които я засягат по един и същи начин независимо дали е изцяло вътрешна, или е извършена от оператор, който е контролиран от установено в друга държава членка дружество.
От предоставените на Съда материали по разглежданите дела не се установява обаче — като запитващата юрисдикция следва все пак да провери това — че удръжката за 2015 г. дискриминира концесионери на хазартни игри с игрални автомати чрез по-неблагоприятно третиране на трансграничните положения в сравнение с вътрешните положения, нито се установява до каква степен тази удръжка би могла да доведе до обратна дискриминация, ако националното право забраняваше обратната дискриминация и предвиждаше по-неблагоприятно третиране за вътрешните положения в сравнение с трансграничните положения.
Освен това не е ясно установено — като запитващата юрисдикция следва да провери също и това — че удръжката може да намали рентабилността на игралните автомати на действащите концесионери чрез привилегироване на други видове хазартни игри, и по-специално онлайн хазартните игри, нито че в такъв случай трансграничните положения биха били дискриминирани в сравнение с вътрешните положения (вж. в това отношение решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, т.
—
).
В този контекст националният съд следва да определи дали Италианската република, като е приела удръжката за 2015 г. за операторите на хазартни игри с игрални автомати, е довела — в рамките на сектора на хазартните игри с игрални автомати или между този сектор и други сектори на хазартни игри — до дискриминационно третиране на трансграничните положения в сравнение с вътрешните положения от гледна точка на гарантираната от член 49 ДФЕС свобода.
Въпросът за евентуално обосноваване на едно такова ограничение на посочената свобода възниква само ако това ограничение бъде установено.
По отношение на това обосноваване следва да се припомни, че правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липса на хармонизация в областта на равнището на Съюза държавите членки разполагат с широко право на преценка по отношение на избора на равнището на защита на потребителите и на обществения ред, което считат за най-подходящо (решение от 20 декември 2017 г., Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, т.
и цитираната съдебна практика).
Ето защо държавите членки са свободни да установяват целите на своята политика в областта на хазартните игри и когато се налага, да определят с точност търсеното равнище на защита. Въпреки това ограниченията, които държавите членки налагат, следва да удовлетворяват условията, очертани в практиката на Съда, по-специално що се отнася до тяхното обосноваване с оглед на императивни съображения от общ интерес и тяхната пропорционалност (решение от 20 декември 2017 г., Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, т.
и цитираната съдебна практика). Доколкото отговарят на последното изискване, ограниченията на дейностите, свързани с хазартни игри, могат да бъдат обосновани с императивни съображения от общ интерес, каквито са защитата на потребителите и предотвратяването на измамите и на подтикването на гражданите към прекомерни разходи във връзка с игрите (решение от 22 януари 2015 г., Stanley International Betting и Stanleybet Malta,
C‑463/13
,
EU:C:2015:25
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая член 14, параграф 1 от Закон № 23 от 11 март 2014 г. оправомощава италианското правителство „да извърши реорганизация на действащите разпоредби в областта на хазартните игри, като реорганизира всички действащи норми в кодекс на разпоредбите относно хазартните игри, без да се засяга организационният модел, основан на концесионния и разрешителния режим, доколкото е необходим за защитата на оправданите правни очаквания и обществения ред и сигурност, за постигане на баланс между интересите на държавната хазна и местните интереси, както и на общите интереси в областта на общественото здраве, за предотвратяване на изпирането на доходи от престъпни дейности, както и за гарантиране на редовното плащане на данъчните налози върху хазартните игри“.
Член 14, параграф 2 от същия закон налага тази реорганизация да се извършва при спазване на някои принципи и насоки, които съгласно буква g) от тази разпоредба се състоят по-специално в „преразглеждане на възнагражденията и компенсациите, дължими на концесионерите и останалите оператори, според критерия за прогресивност, свързан с обема на събраните залози“.
Член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г. обаче предвижда, че удръжката за 2015 г. от компенсациите на концесионерите е „за да се допринесе за подобряване на целите на публичните финанси и в очакване на цялостна реорганизация на възнагражденията и компенсациите, дължими на концесионерите и останалите оператори от сектора в рамките на мрежата за събиране на залози за сметка на държавата на основание член 14, параграф 2, буква g) от Закон № 23 от 11 март 2014 г.“.
От текста на член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г. може следователно да се заключи, че за приемането на удръжката за 2015 г. италианският законодател не се е позовал на императивно съображение от общ интерес, като например на защитата на потребителите и предотвратяването на измамите и пристрастяването към игрите, а само на подобряване на целите на публичните финанси.
Макар обстоятелството, че ограничение на дейността по организиране на хазартни игри има съпътстващи ползи за бюджета на съответната държава членка, не е пречка това ограничение да бъде обосновано, доколкото то преследва преди всичко цели, свързани с императивни съображения от общ интерес (вж. в този смисъл решения от 21 октомври 1999 г., Zenatti,
C‑67/98
,
EU:C:1999:514
, т.
и от 6 ноември 2003 г., Gambelli и др.,
C‑243/01
,
EU:C:2003:597
, т.
) — като националната юрисдикция следва да провери дали това е така — единствено целта да се оптимизират приходите на държавната хазна не може да позволи ограничение на свободното предоставяне на услуги (решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следователно, ако се приеме за възникнало вследствие на удръжката за 2015 г., ограничението на гарантираната с член 49 ДФЕС свобода не изглежда обосновано.
В съдебното заседание италианското правителство обаче твърди, че като намалява приходите на операторите, удръжката за 2015 г. цели да възпрепятства проникването на престъпни организации в сравнително доходоносния сектор на хазартни игри с игрални автомати. С оглед на продължаващия растеж на сектора на хазартни игри и на някои негови характеристики, удръжката целяла също да защити здравето на играчите от последиците от хазартните игри.
Запитващата юрисдикция — ако при проверката, която следва да извърши, установи, че независимо от текста на член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г., припомнен в точка 52 от настоящото решение, удръжката за 2015 г. действително преследва основно императивни цели от общ интерес — следва да определи дали наложеното с удръжката ограничение отговаря на установеното с практиката на Съда условие за пропорционалност, тоест дали може да гарантира постигането на преследваните цели, без да надхвърля необходимото за това. В този контекст следва освен това да се припомни, че национално законодателство е в състояние да гарантира осъществяването на набелязаната цел само ако действително отговаря на грижата за съгласуваното и последователното ѝ постигане (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, т.
и цитираната съдебна практика).
При тези обстоятелства на първия въпрос следва да се отговори, че член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че — ако се установи, че национална правна уредба за налагане на удръжка и за намаляване така на възнаграждението на концесионери на хазартни игри с игрални автомати съдържа ограничение на свободата, която тази разпоредба от Договора за функционирането на ЕС гарантира — не допуска това ограничение да се счита за обосновано с оглед на цели, основани изключително на съображения, свързани с подобряването на публичните финанси.
По втория въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали принципът на защита на оправданите правни очаквания трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като тази, която се съдържа в член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г. и съгласно която компенсация, предвидена в договор за концесия между дружество и администрацията на съответната държава членка, се намалява по време на действието на този договор.
По отношение на приложимостта на посочения принцип най-напред следва да се припомни, че когато държава членка се позовава на императивни съображения от общ интерес, за да обоснове правна уредба, която може да възпрепятства упражняването на гарантирана от Договора свобода, тази обосновка трябва да се тълкува и в светлината на общите принципи на правото на Съюза, и по-специално на общия принцип на защита на оправданите правни очаквания. Така разглежданата национална правна уредба ще може по-специално да се ползва от предвидените изключения само ако съответства на посочения принцип (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
От това следва, че запитващата юрисдикция — ако стигне до извода, че удръжката за 2015 г. води до ограничение на свободата на установяване, гарантирана с член 49 ДФЕС, и в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 57 от настоящото решение, започне проверка на пропорционалността — следва да вземе предвид и изискванията, произтичащи от принципа на защита на оправданите правни очаквания.
Съгласно постоянната практика на Съда всеки икономически оператор, у който национален орган е породил основателни надежди, може да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания. Когато обаче предпазлив и съобразителен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на мярка, която може да засегне неговите интереси, той не може да се позове на принципа за защита на оправданите правни очаквания, когато тази мярка бъде приета. Също така икономическите оператори не могат да възлагат оправдани правни очаквания за запазването на съществуващо положение, което може да бъде променяно от националните органи в рамките на тяхното право на преценка (решение от 15 април 2021 г., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) и др.,
C‑798/18 и C‑799/18
,
EU:C:2021:280
, т.
и цитираната съдебна практика).
Съгласно този принцип обаче икономическите оператори имат основание евентуално да оспорят правилата за прилагане на тези изменения (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение Съдът вече например е приел, че икономически оператор, който е направил скъпо струващи инвестиции, за да се съобрази с предишния режим, приет от законодателя, може да бъде значително засегнат от предсрочно премахване на този режим, още повече ако същото е внезапно и непредвидимо, без да му оставя възможност да се адаптира към новата законодателна уредба (вж. решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, т.
).
Запитващата юрисдикция трябва да провери дали национална правна уредба съответства на принципа на защита на оправданите правни очаквания, тъй като в рамките на преюдициално запитване по член 267 ДФЕС Съдът е компетентен единствено да предостави на тази юрисдикция всички насоки за тълкуване на правото на Съюза, които да ѝ позволят да прецени това съответствие. За тази цел запитващата юрисдикция може да вземе предвид всички относими данни, които следват от съдържанието, от целта или от структурата на съответното законодателство (решение от 15 април 2021 г., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) и др.,
C‑798/18 и C‑799/18
,
EU:C:2021:280
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение следва да се отбележи, че точка II 1.5 от обявлението за обществена поръчка, посочено в точка 7 от настоящото решение, гласи, че „концесионерът има право на компенсация, която се определя, като от сбора на залозите се извадят определени суми [(дължимият единен налог в полза на държавната хазна, концесионната такса и депозираната гаранция, изчислена като процент от събраните залози)], разпределените печалби, изчислени въз основа на минималните предвидени в действащите разпоредби граници, и дължимият на отговарящите за събирането на залозите третите лица дял“.
Макар концесионерите да не могат да имат оправдани правни очаквания, че размерът на така посочените в точка II 1.5 от обявлението за обществената поръчка удръжки и разходи ще бъде непроменен във времето, това не променя факта, че съгласно материалите по делото, с които разполага Съдът — като запитващата юрисдикция следва да провери дали това е така — в обявлението за обществена поръчка не е посочено нищо относно възможността да се наложи удръжка изключително по икономически и данъчни съображения.
По отношение на Закон № 23 от 11 март 2014 г., с който според италианското правителство се подготвя въвеждането на удръжката за 2015 г., следва да се отбележи, че последната, изглежда, не е уредена в рамките на реорганизацията на възнагражденията на концесионерите, която този закон оправомощава италианското правителство да извърши. Както изрично е посочено в член 1, параграф 649 от Закона за стабилността от 2015 г., тази удръжка е наложена „в очакване“ на реорганизацията и следователно априори извън нея. Освен това от материалите по делото се установява, че тази реорганизация не е извършена поради изтичане на периодите на разрешение.
Липсата на връзка между удръжката за 2015 г. и Закон № 23 от 11 март 2014 г. е видна и от обстоятелството, че за разлика от „критерия за прогресивност, свързан с обема на събраните залози“, който е трябвало да се приложи в рамките на предвидената реорганизация, член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г. установява спорната удръжка на определено равнище без значение на размера на събраните залози и я разпределя между концесионерите въз основа на броя на управляваните от всеки един от тях игрални автомати — тоест отново независимо от размера на събраните от всеки един от тях залози.
Накрая, по отношение на довода на жалбоподателите в главното производство, че удръжката от 2015 г. има обратно действие, следва да се отбележи, че тя е приета на 23 декември 2014 г. и предвижда намаляване на възнагражденията на концесионерите, „считано от 2015 г.“ (вж. член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г.) за плащанията от април до октомври 2015 г. Поради това удръжката за 2015 г. няма обратно действие.
Вярно е обаче, че датата на приемането ѝ, размерът ѝ и разпределението на тежестта ѝ в зависимост от броя на игралните автомати на всеки концесионер към 31 декември 2014 г., изглежда, са могли да засегнат непосредствено, а според данните в актовете за преюдициални запитвания и значително финансовите прогнози на концесионерите. В това отношение запитващата юрисдикция ще трябва евентуално да прецени точния обхват на въздействието, което може да има една такава временна удръжка върху рентабилността на извършените от концесионерите инвестиции, и дали и в каква степен поради евентуално внезапния и непредвидим характер на тази удръжка посочените концесионери са се оказали лишени от необходимото време, за да се приспособят към това ново положение.
При тези обстоятелства на втория въпрос следва да се отговори, че ако член 49 ДФЕС е приложим при наличието на такава национална мярка, принципът на защита на оправданите правни очаквания трябва да се тълкува в смисъл, че по принцип допуска национална правна уредба, която по време на действието на концесионните договори, сключени между дружествата и администрацията на съответната държава членка, временно намалява възнаграждението на концесионерите, определено в тези договори, освен ако не се окаже, че предвид степента на въздействие на това намаление върху рентабилността на инвестициите, направени от концесионерите, и евентуалната внезапност и непредсказуемост на тази мярка, на посочените концесионери не е предоставено необходимото време за адаптиране към това ново положение.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

1)
Член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че — ако се установи, че национална правна уредба за налагане на удръжка и за намаляване така на възнаграждението на концесионери на хазартни игри с игрални автомати съдържа ограничение на свободата, която тази разпоредба от Договора за функционирането на ЕС гарантира — не допуска това ограничение да се счита за обосновано с оглед на цели, основани изключително на съображения, свързани с подобряването на публичните финанси.

2)
Ако член 49 ДФЕС е приложим, принципът на защита на оправданите правни очаквания трябва да се тълкува в смисъл, че по принцип допуска национална правна уредба, която по време на действието на концесионните договори, сключени между дружествата и администрацията на съответната държава членка, временно намалява възнаграждението на концесионерите, определено в тези договори, освен ако не се окаже, че предвид степента на въздействие на това намаление върху рентабилността на инвестициите, направени от концесионерите, и евентуалната внезапност и непредсказуемост на тази мярка, на посочените концесионери не е предоставено необходимото време за адаптиране към това ново положение.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.