CELEX: 62018CJ0638
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Mediu
Directiva 2008/50/CE
Calitatea aerului înconjurător
Articolul 13 alineatul (1) și anexa XI
Depășire sistematică și persistentă a valorilor-limită pentru microparticule (PM10) în zona RO32101 (București, România)
Articolul 23 alineatul (1)
Anexa XV
Perioadă de depășire «cât mai scurtă cu putință»
Măsuri potrivite

Prin cererea introductivă formulată, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin nerespectarea în mod sistematic și persistent, din anul 2007, a valorilor‑limită zilnice pentru concentrațiile de PM10 și prin nerespectarea în mod sistematic și persistent, din anul 2007 până în anul 2014 inclusiv, cu excepția anului 2013, a valorilor‑limită anuale pentru concentrațiile de PM10 în zona RO32101 (București, România), România nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 13 alineatul (1)  din Directiva 2008/50/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 mai 2008 privind calitatea aerului înconjurător și un aer mai curat pentru Europa (JO 2008, L 152, p. 1) coroborat cu anexa XI la această directivă și că, în ceea ce privește această zonă, și‑a încălcat, începând din data de 11 iunie 2010, obligațiile care îi revin  în temeiul articolului 23 alineatul (1) din această directivă coroborat cu secțiunea A din anexa XV la aceasta, în special obligația prevăzută la articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din directiva menționată, de a se asigura că perioada de depășire este cât mai scurtă cu putință.

Cadrul juridic

Directiva 96/62/CE
Articolul 7 din Directiva 96/62/CE a Consiliului din 27 septembrie 1996 privind evaluarea și gestionarea calității aerului înconjurător (JO 1996, L 296, p. 55, Ediție specială, 15/vol. 3, p. 198), intitulat „Îmbunătățirea calității aerului înconjurător – Cerințe generale”, prevedea la alineatele (1) și (3):
„(1)      Statele membre iau măsurile necesare pentru a asigura conformitatea cu valorile‑limită.
[…]
(3)      Statele membre elaborează planuri de acțiune care să indice măsurile ce urmează să fie luate pe termen scurt acolo unde există un risc de depășire a valorilor‑limită și/sau a pragurilor de alertă, în scopul reducerii acelui risc și pentru limitarea duratei de producere a acestui eventual risc. În funcție de caz, aceste planuri pot asigura măsuri de control și, unde este necesar, măsuri de suspendare a activităților, inclusiv a traficului rutier care contribuie la depășirea valorilor‑limită.”
Articolul 8 din această directivă, intitulat „Măsurile aplicabile în zone unde nivelurile sunt mai mari decât valoarea‑limită”, prevedea la alineatele (1), (3) și (4):
„(1)      Statele membre alcătuiesc o listă cu zone și aglomerări în care nivelurile unuia sau mai multor poluanți sunt mai ridicate decât valoarea‑limită plus marja de toleranță.
[…]
(3)      În zonele și aglomerările menționate la alineatul (1), statele membre iau măsuri pentru a asigura pregătirea sau aplicarea unui plan sau program în scopul atingerii valorii‑limită în cadrul limitei de timp respective.
Planul sau programul menționat, care trebuie pus la dispoziția publicului, include cel puțin informația prevăzută la anexa IV.
(4)      În zonele și în aglomerările menționate la alineatul (1), dacă nivelul mai multor poluanți depășește valorile‑limită, statele membre elaborează un plan integrat care include toți poluanții în cauză.”
În temeiul articolului 11 din directiva menționată, intitulat „Transmiterea informațiilor și a rapoartelor”, statele membre erau obligate să prezinte Comisiei rapoarte anuale cu privire la respectarea valorilor‑limită aplicabile concentrațiilor de PM10.

Directiva 1999/30/CE
Articolul 5 din Directiva 1999/30/CE a Consiliului din 22 aprilie 1999 privind valorile‑limită pentru dioxidul de sulf, dioxidul de azot și oxizii de azot, pulberile în suspensie și plumbul din aerul înconjurător (JO 1999, L 163, p. 41, Ediție specială, 15/vol. 5, p. 46), intitulat „Pulberi în suspensie”, prevedea la alineatul (1):
„Statele membre trebuie să ia măsurile necesare pentru a se asigura că concentrațiile de PM10 din aerul înconjurător, evaluate în conformitate cu articolul 7, nu depășesc valorile‑limită stabilite în secțiunea I din anexa III în conformitate cu datele menționate în aceasta.
[…]”
În ceea ce privește PM10, data de la care trebuiau respectate valorile‑limită  era 1 ianuarie 2005.
Articolul 5 alineatul (4) din Directiva 1999/30 prevedea:
„În cazul în care valorile‑limită ale PM10 stabilite în secțiunea I din anexa III sunt depășite datorită concentrațiilor de PM10 prezente în aerul înconjurător din cauze naturale care au ca urmare concentrații cu mult peste nivelul normal din sursele naturale, statele membre informează Comisia în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) din Directiva [96/62], furnizând justificările necesare pentru a demonstra că aceste depășiri se datorează unor cauze naturale. În aceste cazuri, statele membre sunt obligate să aplice planuri de acțiuni în conformitate cu articolul 8 alineatul (3) din Directiva [96/62] numai în cazul în care valorile‑limită stabilite în secțiunea I din anexa III sunt depășite din alte cauze decât cele naturale.”
În temeiul articolului 12 din Directiva 1999/30, statele membre trebuiau să asigure intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru respectarea acesteia până cel târziu la 19 iulie 2001.

Directiva 2008/50
Directiva 2008/50, care a intrat în vigoare la 11 iunie 2008, înlocuiește cinci acte legislative preexistente referitoare la evoluția și la gestionarea calității aerului înconjurător, în special Directivele 96/62 și 1999/30, care au fost abrogate începând de la 11 iunie 2010, după cum rezultă din articolul 31 din Directiva 2008/50, fără a se aduce atingere obligațiilor care revin statelor membre în ceea ce privește termenele de transpunere sau de aplicare a acelorași directive.
Articolul 1 din Directiva 2008/50, intitulat „Obiectul”, prevede la punctele 1-3:
„Prezenta directivă stabilește măsuri care urmăresc:
1.      definirea și stabilirea obiectivelor pentru calitatea aerului înconjurător destinate să evite, să prevină sau să reducă efectele dăunătoare asupra sănătății umane și a mediului ca întreg;
2.      evaluarea calității aerului înconjurător în statele membre pe baza unor metode și criterii comune;
3.      obținerea de informații privind calitatea aerului înconjurător pentru a ajuta la combaterea poluării aerului și a neplăcerilor cauzate de aceasta și pentru a monitoriza pe termen lung tendințele și îmbunătățirile care rezultă în urma măsurilor luate la nivel național și comunitar.”
Articolul 2 din această directivă, intitulat „Definiții”, prevede la punctele 5, 8, 16-18 și 24:
„În înțelesul prezentei directive:
[…]
5.      «valoare‑limită» înseamnă un nivel fixat pe baza cunoașterii științifice, în scopul de a evita, preveni sau reduce efectele dăunătoare asupra sănătății umane și/sau a mediului ca întreg, care se dorește a fi atins într‑o perioadă dată și care nu trebuie depășit odată atins;
[…]
8.      «planuri privind calitatea aerului» înseamnă planuri care stabilesc măsuri pentru a atinge valorile‑limită sau valorile‑țintă;
[…]
16.      «zonă» înseamnă o parte a teritoriului unui stat membru delimitată de acesta în scopul evaluării și gestionării calității aerului;
17.      «aglomerare» înseamnă o zonă urbană care constituie o conurbație cu o concentrare a populației de peste 250 000 de locuitori sau, acolo unde populația este de 250 000 de locuitori sau mai mică, cu o densitate a populației pe km
care urmează să fie stabilită de către statele membre;
18.      «PM10» înseamnă pulberile în suspensie care trec printr‑un orificiu de selectare astfel cum este definit de metoda de referință pentru prelevarea și măsurarea PM10, EN 12 341, cu un randament de separare de 50 % pentru un diametru aerodinamic de 10 μm;
[…]”
Articolul 13 din directiva menționată, intitulat „Valorile‑limită și pragurile de alertă pentru protecția sănătății umane”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre se asigură că, în ansamblul zonelor și aglomerărilor lor, nivelurile de dioxid de sulf, PM10, plumb și monoxid de carbon din aerul înconjurător se situează sub valorile‑limită prevăzute în anexa  XI.
[…]
Gradul de respectare a acestor cerințe este evaluat în conformitate cu anexa III.
Marjele de toleranță prevăzute în anexa XI se aplică în conformitate cu articolul 22 alineatul (3) și articolul 23 alineatul (1).”
Articolul 22 din aceeași directivă, intitulat „Prorogarea termenelor de atingere a valorilor‑limită și derogarea de la obligația de a aplica anumite valori‑limită”, are următorul cuprins:
„(1)      Atunci când, într‑o anumită zonă sau aglomerare, conformitatea cu valorile‑limită pentru dioxid de azot sau benzen nu poate fi atinsă până la termenele precizate în anexa XI, un stat membru poate proroga aceste termene pentru acea zonă sau aglomerare cu cel mult cinci ani, sub condiția întocmirii unui plan privind calitatea aerului, în conformitate cu articolul 23, pentru zona sau aglomerarea pentru care se aplică prorogarea; acest plan privind calitatea aerului este completat cu informațiile enumerate în secțiunea B din anexa XV cu privire la poluanții respectivi și demonstrează cum se va obține conformitatea cu valorile‑limită înaintea expirării noului termen.
(2)      Atunci când, într‑o anumită zonă sau aglomerare, conformitatea cu valorile‑limită pentru PM10, astfel cum sunt precizate în anexa XI, nu poate fi atinsă datorită unor caracteristici de dispersie specifice arealului, condițiilor climatice nefavorabile sau contribuțiilor transfrontaliere, un stat membru este exonerat de obligația de a aplica aceste valori‑limită până la 11 iunie 2011, sub rezerva îndeplinirii condițiilor stabilite la alineatul (1) și cu condiția ca statul membru să demonstreze că au fost luate toate măsurile necesare la nivel național, regional și local pentru respectarea termenelor.
(3)      Atunci când un stat membru aplică alineatul  (1) sau (2), se asigură că valoarea‑limită pentru fiecare poluant nu este depășită cu mai mult decât marja maximă de toleranță precizată în anexa  XI pentru fiecare dintre poluanții respectivi.
(4)      Statele membre notifică Comisia atunci când, în opinia lor, alineatului (1) sau (2) sunt aplicabile și comunică acesteia planul privind calitatea aerului menționat la alineatul (1), inclusiv toate informațiile relevante necesare Comisiei, pentru ca aceasta să evalueze dacă toate condițiile relevante sunt sau nu îndeplinite. În cadrul evaluării, Comisia ține seama de efectele estimate, prezente și viitoare, asupra calității aerului înconjurător din statele membre ale măsurilor ce au fost luate de statele membre, precum și de efectele estimate asupra calității aerului înconjurător ale actualelor măsuri comunitare și ale măsurilor ce urmează a fi propuse de către Comisie.
Atunci când Comisia nu ridică obiecții în termen de nouă luni de la primirea notificării, se consideră că sunt îndeplinite condițiile relevante pentru aplicarea alineatului (1) sau (2).
În cazul în care se ridică obiecții, Comisia poate cere statelor membre să modifice sau să furnizeze noi planuri privind calitatea aerului.”
Articolul 23 din Directiva 2008/50, intitulat „Planuri privind calitatea aerului”, prevede la alineatul (1):
„Atunci când, în anumite zone sau aglomerări, nivelul poluanților în aerul înconjurător depășește orice valoare‑limită sau valoare‑țintă, plus marja de toleranță pentru fiecare dintre acestea, statele membre se asigură că sunt întocmite planuri pentru aceste zone sau aglomerări pentru respectarea valorii‑limită sau valorii‑țintă respective, precizate în anexele XI și  XIV.
În eventualitatea unor depășiri a acelor valori‑limită al căror termen de atingere a expirat deja, planurile privind calitatea aerului stabilesc măsurile potrivite, astfel încât perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință. Planurile privind calitatea aerului pot include, în plus, măsuri specifice vizând protecția grupurilor sensibile ale populației, inclusiv copiii.
Aceste planuri privind calitatea aerului includ cel puțin informațiile enumerate în secțiunea A din anexa XV și pot include măsuri în conformitate cu articolul 24. Aceste planuri sunt comunicate de îndată Comisiei, dar în cel mult doi ani de la încheierea primului an în care a fost observată depășirea.
În cazul în care trebuie pregătite și puse în aplicare planuri referitoare la mai mulți poluanți, statele membre pregătesc și pun în aplicare, unde este cazul, planuri integrate privind calitatea aerului, privitoare la toți poluanții respectivi.”
Articolul 27 din această directivă, intitulat „Transmiterea informațiilor și raportarea”, prevede:
„(1)      Statele membre se asigură că informațiile privind calitatea aerului înconjurător sunt puse la dispoziția Comisiei în termenele necesare, stabilite prin măsurile de punere în aplicare de la articolul 28 alineatul (2).
(2)      În orice împrejurare, în scopul de a evalua nivelul de respectare a valorilor‑limită și a nivelurilor critice, precum și cel de atingere a valorilor‑țintă, aceste informații sunt puse la dispoziția Comisiei în cel mult nouă luni de la încheierea fiecărui an și includ:
(a)      modificările aduse în cursul acelui an listei și delimitării zonelor și aglomerărilor stabilite în conformitate cu articolul  4;
(b)      lista zonelor și aglomerărilor în care nivelurile unuia sau ale mai multor poluanți depășesc valorile‑limită plus marjele de toleranță, acolo unde este cazul, sau care depășesc valorile‑țintă sau nivelurile critice; și pentru aceste zone și aglomerări:
(i)      nivelurile evaluate și, dacă sunt relevante, datele și perioadele când aceste niveluri au fost observate;
(ii)      dacă este cazul, o evaluare privind contribuțiile surselor naturale sau celor datorate resuspensiei particulelor datorate tratării carosabilului cu nisip sau sare în timp de iarnă asupra nivelurilor evaluate, comunicate Comisiei în conformitate cu articolele  20 și  21.
(3)      Alineatele (1) și (2) se aplică informațiilor colectate începând cu cel de al doilea an calendaristic după intrarea în vigoare a măsurilor de punere în aplicare menționate la articolul 28 alineatul (2).”
În temeiul anexei XI la Directiva 2008/50, intitulată „Valorile‑limită pentru protecția sănătății umane”, în ceea ce privește PM10, valoarea‑limită zilnică este stabilită la 50 μg/m³ și nu trebuie depășită de mai mult de 35 de ori într‑un an calendaristic, iar valoarea‑limită anuală, care este stabilită la 40 μg/m³, nu poate fi depășită.
Secțiunea A din anexa XV la această directivă enumeră informațiile care trebuie să figureze în planurile privind calitatea aerului înconjurător, în sensul articolului 23 din directiva menționată, printre altele următoarele:
„8.      Detalii privind măsurile sau proiectele adoptate în vederea reducerii poluării în urma intrării în vigoare a prezentei directive:
(a)      enumerarea și descrierea tuturor măsurilor prevăzute de proiect;
(b)      calendarul aplicării;
(c)      estimarea îmbunătățirii planificate a calității aerului și a perioadei de timp preconizate conform necesarului pentru atingerea acestor obiective.”

Procedura precontencioasă
Ca urmare a comunicării de către România  Comisiei  a unor date care au evidențiat depășiri ale valorilor‑limită stabilite pentru PM10 în mai multe zone și aglomerări, instituția amintită a adresat acestui stat  membru, la 23 noiembrie 2009, o scrisoare de punere în întârziere pentru încălcarea articolului 5 alineatul (1) din Directiva 1999/30. România a răspuns la această scrisoare de punere în întârziere la 4 martie 2010.
La 25 martie 2010, acest stat membru a notificat Comisiei, în temeiul articolului 22 alineatul (2) din Directiva 2008/50, o cerere de scutire de obligația de a aplica valorile‑limită anuale și/sau zilnice privind PM10 pentru unsprezece zone, printre care București (RO0801), care figurau printre cele șaptesprezece zone pentru care fuseseră semnalate depășiri ale valorilor‑limită.
Pentru cele șase zone care nu erau vizate de această notificare, Comisia a adresat României, la 28 iunie 2010, un aviz motivat, la care acest stat membru a răspuns la 31 august 2010.
Printr‑o decizie din 17 decembrie 2010, Comisia a ridicat obiecții cu privire la cererea de scutire respectivă.
La 7 aprilie 2011, bazându‑se pe obiecțiile formulate în decizia sa din 17 decembrie 2010 și ținând seama de rapoartele anuale privind calitatea aerului comunicate de România pentru perioada cuprinsă între anii 2007 și 2011, care arătau că valorile‑limită zilnice stabilite pentru PM10 fuseseră depășite în mod constant în patru zone, iar valorile‑limită zilnice și anuale stabilite pentru PM10 fuseseră depășite în mod constant în alte cinci zone, printre care figura zona RO0801 (București), Comisia a transmis României un aviz motivat suplimentar.
La 22 februarie 2013, această instituție a adresat o scrisoare de punere în întârziere complementară acestui stat membru pentru nerespectarea valorilor‑limită zilnice și/sau anuale în cinci zone, printre care figura zona București (RO32101, ex‑RO0801). Comisia a invocat, în ceea ce privește această din urmă zonă, o depășire a valorilor‑limită anuale și zilnice pentru perioada cuprinsă între anii 2007-2011. Pe de altă parte, această scrisoare de punere în întârziere complementară privea de asemenea încălcarea de către România a articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50.
România a răspuns la această scrisoare de punere în întârziere complementară la 22 aprilie 2013, apoi la 31 martie 2014.
După o examinare a informațiilor comunicate de România cu privire la calitatea aerului în anul 2012, în temeiul articolului 27 din Directiva 2008/50, Comisia a emis, la 26 septembrie 2014, un al doilea aviz motivat suplimentar, privind nerespectarea de către acest stat membru a articolului 13 alineatul (1) din directiva menționată coroborat cu anexa XI la aceasta, în ceea ce privește trei zone, printre care figura zona RO32101 (București), pentru nerespectarea valorilor‑limită anuale și zilnice aplicabile PM10, în perioada cuprinsă între anii 2007-2012.
Pe de altă parte, Comisia a considerat că România nu și‑a îndeplinit, cel puțin până în anul 2012 inclusiv, obligațiile care îi reveneau în temeiul articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50, în special pe aceea de a se asigura că perioada depășirii valorilor‑limită este cât mai scurtă cu putință. În plus, ea a considerat că planurile privind calitatea aerului și măsurile adoptate de România pentru a pune în aplicare aceste planuri nu erau conforme cu articolul 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50 coroborat cu secțiunea A din anexa  XV la aceasta.
La 26 noiembrie 2014, România a răspuns la acest al doilea aviz motivat.
La 30 ianuarie 2018, o întâlnire între reprezentanții Comisiei și mai multe state membre, printre care figura și România, a fost consacrată procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor pentru încălcarea Directivei 2008/50, inițiate împotriva acestor state membre. În urma acestei reuniuni, la 8 februarie 2018, România a transmis un răspuns suplimentar prin care detalia măsurile adoptate sau avute în vedere pentru îmbunătățirea calității aerului pe teritoriul său.
După o examinare a acestor informații, Comisia a ajuns la concluzia că, în ceea ce privește două dintre cele trei zone care încă făceau obiectul procedurii, România respecta în acel moment valorile‑limită anuale și zilnice aplicabile PM10 din anul 2013 și, respectiv, din anul 2016.
În consecință, dat fiind că nu existau alte indicii ale unor încălcări ale articolului 13 alineatul (1) și ale articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50 în ceea ce privește zonele respective, Comisia a decis să sesizeze Curtea cu o acțiune întemeiată pe articolul 258 TFUE pentru încălcarea dispozițiilor menționate ale directivei doar în ceea ce privește zona RO32101 (București).

Cu privire la acțiune

Cu privire la admisibilitate

Argumentația părților
România contestă admisibilitatea prezentei acțiuni în două privințe.
Pe de o parte, acest stat‑membru consideră că această acțiune nu respectă cerințele de claritate și de precizie stabilite de jurisprudența Curții. Pe de altă parte, România susține că Comisia nu se poate întemeia pe depășirile valorilor‑limită zilnice și anuale pentru concentrațiile de PM10 înregistrate ulterior anului 2012 în zona RO32101 (București) și pe existența unei neîndepliniri sistematice și persistente a obligațiilor.
În ceea ce privește primul dintre aceste argumente, România susține, astfel, că modul în care Comisia a gestionat procedura precontencioasă, prin modificarea constantă, în fiecare etapă a acestei proceduri, nu numai a obiectului neîndeplinirii obligațiilor, mai precis numărul zonelor care nu ar respecta valorile‑limită zilnice și anuale pentru concentrațiile de PM10, ci și a perioadelor în care fuseseră înregistrate depășiri, a făcut mai dificil procesul de punere în conformitate.
România apreciază că delimitarea precisă a obiectului acțiunii este esențială atunci când punerea în conformitate cu obligațiile care decurg din dreptul Uniunii presupune un impact financiar, social și economic major.
În al doilea rând, în ceea ce privește depășirile înregistrate ulterior anului 2012 și existența unei încălcări sistematice și persistente, România arată că Comisia pare să urmărească să se întemeieze pe depășirea valorilor‑limită aplicabile concentrațiilor de PM10 nu numai pentru perioada invocată în cursul fazei precontencioase, mai precis cea de până în anul 2012, ci și pentru perioade ulterioare.
Or, în opinia României, presupunând că obiectul acțiunii ar putea viza de asemenea neîndeplinirile obligațiilor ulterioare anului 2012, care nu au fost invocate în avizul motivat suplimentar din 26 septembrie 2014, dar care corespund perioadei de până la expirarea termenului de răspuns la acest aviz motivat suplimentar, mai precis data de 26 noiembrie 2014, nu s‑ar justifica extinderea obiectului acțiunii la perioadele ulterioare anului 2014 decât cu condiția ca procedura să vizeze o neîndeplinire sistematică și persistentă a obligațiilor, iar faptele să corespundă celor invocate în avizul motivat, situație care nu s‑ar regăsi în speță.
Totuși, în speță, faptele ulterioare acestui aviz motivat suplimentar nu ar fi de aceeași natură și nu ar constitui același comportament cu faptele la care se referă acest aviz motivat. România precizează în această privință că elementele ulterioare anului 2012 invocate în cererea introductivă demonstrează tocmai că, în perioada cuprinsă între anii 2013 și 2016 în zona vizată, a avut loc o reducere constantă a depășirilor valorilor‑limită stabilite pentru concentrațiile de PM10. Acest stat membru adaugă că, deși au mai fost înregistrate depășiri ale valorilor‑limită zilnice pentru concentrațiile de PM10 în cursul anilor 2015 și 2016, aceste depășiri erau reduse, iar în cursul anului 2016, numărul maxim de zile de depășire a fost limitat la 38. Prin urmare, în lipsa unei neîndepliniri persistente și sistematice a obligațiilor și având în vedere că situația ulterioară anului 2012 este fundamental diferită de cea invocată în faza precontencioasă, acest stat membru consideră că obiectul acțiunii nu poate fi extins la fapte ulterioare avizului motivat.
În plus, ar fi cel puțin surprinzător ca Comisia să aprecieze că o neîndeplinire a obligațiilor ar putea fi considerată sistematică și, mai ales, persistentă, atunci când chiar aceasta a exclus din obiectul acțiunii, în ceea ce privește depășirea valorilor‑limită anuale, un an, mai precis anul 2013, din perioada invocată, cuprinsă între anii 2007 și 2014.
Pe de altă parte, România susține că durata neobișnuit de mare a fazei precontencioase confirmă lipsa caracterului sistematic și persistent al neîndeplinirii invocate a obligațiilor.
În sfârșit, acest stat membru arată că încălcările imputate privesc numai o singură zonă, ceea ce nu ar permite ca o neîndeplinire a obligațiilor care are un obiect atât de limitat să fie calificată drept sistematică și persistentă.
Comisia contestă temeinicia acestei argumentații.
În ceea ce privește primul argument invocat de România, Comisia subliniază că ritmul diferitor etape ale procedurii precontencioase a fost determinat mai degrabă de informațiile furnizate de România și de necesitatea de a adapta obiectul acțiunii în funcție de încălcările constatate. În consecință, această instituție consideră că comportamentul statului membru respectiv este cel care a determinat‑o să adapteze diferitele etape procedurale în funcție de informațiile menționate pentru a respecta legalitatea acestei proceduri.
Deși obiectul acțiunii introduse în temeiul articolului 258 TFUE este stabilit în procedura precontencioasă și deși, în consecință, avizul motivat și acțiunea trebuie să se întemeieze pe motive identice, Comisia arată că această cerință nu poate totuși, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, să meargă până la a impune în orice situație existența unei identități perfecte în formularea acestora, din moment ce obiectul litigiului nu a fost extins sau modificat, ci, dimpotrivă, precum în speță, a fost restrâns.
În ceea ce privește al doilea argument invocat de România, Comisia amintește că, potrivit unei jurisprudențe de asemenea constante, obiectul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor poate fi extins la fapte ulterioare avizului motivat în măsura în care acestea sunt de aceeași natură și reprezintă același comportament cu faptele la care se referă avizul motivat.
În ceea ce privește excluderea anului 2013 de la neîndeplinirea obligațiilor, Comisia susține că acest an nu a fost inclus în sfera încălcării, întrucât ea nu a avut posibilitatea, în lipsa unor date suficiente în această privință, să determine cu certitudine dacă valoarea‑limită anuală a fost depășită. Or, România, singura responsabilă de furnizarea datelor valabile, nu s‑ar putea întemeia pe propria omisiune pentru a susține că, de fapt, valorile‑limită anuale în zona vizată au fost respectate în anul 2013. Excluderea acestui an nu ar repune în discuție caracterul sistematic și persistent al încălcării Directivei 2008/50, conformitatea unui an din opt nepermițând să se concluzioneze că încălcarea și‑a pierdut acest caracter, având în vedere, mai ales, că încălcările reproșate ar fi continuat în anul 2014.
În ceea ce privește durata pretins excesivă a procedurii precontencioase, Comisia precizează că, deși este adevărat că o durată excesivă a procedurii precontencioase este susceptibilă să constituie un viciu care determină inadmisibilitatea unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, din jurisprudența Curții reiese că această concluzie se impune numai în cazurile în care Comisia a încălcat dreptul la apărare prin comportamentul său, făcând dificilă combaterea argumentelor sale de către statul membru în discuție. Or, România, căreia îi revine sarcina de a face dovada că a întâmpinat dificultăți în această privință, nu ar invoca niciun argument în acest sens și nu ar susține că a fost împiedicată să își exercite dreptul la apărare.
Comisia contestă de asemenea argumentația României potrivit căreia nu s‑ar putea invoca o încălcare sistematică și persistentă a valorilor‑limită, în măsura în care acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor privește numai o singură zonă. Ea subliniază că depășirea trebuie analizată pe baza măsurătorilor efectuate la fiecare stație de monitorizare din zona sau din aglomerarea vizată, astfel că, pentru fiecare zonă sau aglomerare, încălcarea poate fi sistematică și persistentă, fără să fie definit un prag „
de minimis
”.

Aprecierea Curții
În ceea ce privește argumentul României potrivit căruia acțiunea nu îndeplinește cerințele de claritate și de precizie care rezultă din jurisprudența Curții, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, procedura precontencioasă are ca obiectiv să acorde statului membru vizat posibilitatea, pe de o parte, de a se conforma obligațiilor sale izvorâte din dreptul Uniunii și, pe de altă parte, de a face uz în mod eficient de mijloacele de apărare împotriva obiecțiunilor formulate de Comisie (a se vedea în special Hotărârea din 31 mai 2018, Comisia/Polonia, C‑526/16, nepublicată, EU:C:2018:356, punctul 49, și Hotărârea din 18 octombrie 2018, Comisia/România, C‑301/17, nepublicată, EU:C:2018:846, punctul 32).
În plus, deși este adevărat că obiectul acțiunii introduse în temeiul articolului 258 TFUE este stabilit în procedura precontencioasă prevăzută la acest articol și că, în consecință, avizul motivat al Comisiei și acțiunea trebuie să se întemeieze pe motive identice, această cerință nu poate totuși merge până la a impune în orice situație existența unei identități perfecte în formularea acestora, din moment ce obiectul litigiului nu a fost extins sau modificat, ci, dimpotrivă, a fost doar restrâns (Hotărârea din 26 aprilie 2007, Comisia/Finlanda, C‑195/04, EU:C:2007:248, punctul 18 și jurisprudența citată). Astfel, Comisia își poate preciza motivele inițiale în cererea sa introductivă, cu condiția totuși să nu modifice obiectul litigiului (Hotărârea din 21 decembrie 2016, Comisia/Portugalia, C‑503/14, EU:C:2016:979, punctul 16 și jurisprudența citată).
Or, trebuie să se constatate că, în speță, Comisia nu a extins ori  modificat obiectul litigiului, astfel cum a fost acesta definit în avizul motivat suplimentar din 26 septembrie 2014. Simpla lecturare a scrisorii de punere în întârziere din 22 februarie 2013 și a acestui aviz motivat suplimentar, precum și a cererii introductive depuse la Curte permite să se observe că obiectul litigiului, stabilit în principal prin furnizarea informațiilor de către România, în conformitate cu articolul 27 alineatele (1) și  (2) din Directiva 2008/50, care au determinat Comisia să adapteze diferitele etape procedurale în funcție de aceste informații, a fost restrâns în mod progresiv tocmai pentru a se respecta legalitatea procedurii precontencioase.
Pe de altă parte, România nu a demonstrat în ce măsură punerea în conformitate solicitată cu dreptul Uniunii s‑a complicat prin restrângerea obiectului litigiului la o singură zonă.
În aceste condiții, argumentația acestui stat membru întemeiată pe pretinsa lipsă de precizie și de rigurozitate în delimitarea obiectului litigiului nu poate repune în discuție admisibilitatea acțiunii și, prin urmare, trebuie să fie înlăturată.
În ceea ce privește luarea în considerare, în acțiunea formulată de Comisie, a depășirilor valorilor‑limită ulterioare anului 2012, trebuie amintit că, în conformitate cu o jurisprudență constantă a Curții, existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în funcție de situația statului membru astfel cum se prezenta aceasta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, schimbările intervenite ulterior neputând fi luate în considerare [a se vedea în special Hotărârea din 5 noiembrie 2019, Comisia/Polonia (Independența instanțelor de drept comun), C‑192/18, EU:C:2019:924, punctul 45].
Cu toate acestea, în ipoteza în care, precum în speță, o acțiune introdusă în temeiul articolului 258 TFUE are ca obiect constatarea unei încălcări sistematice și persistente a dispozițiilor vizate, Curtea admite prezentarea unor elemente complementare prin care se urmărește, în etapa procedurii desfășurate în fața sa, să se susțină generalitatea și constanța pretinsei neîndepliniri a obligațiilor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, punctul 42,  și Hotărârea din 22 februarie 2018, Comisia/Polonia, C‑336/16, EU:C:2018:94, punctul 48).
În special, Curtea a avut ocazia să precizeze că, în această ipoteză, obiectul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor pretins persistentă poate fi extins la fapte ulterioare avizului motivat în măsura în care acestea sunt de aceeași natură și reprezintă același comportament cu faptele la care se referă avizul respectiv (Hotărârea din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, punctul 43, și Hotărârea din 22 februarie 2018, Comisia/Polonia, C‑336/16, EU:C:2018:94, punctul 49).
În cazul de față, termenul stabilit în avizul motivat suplimentar, care este singurul termen pertinent, a expirat la 26 noiembrie 2014. Or, la data notificării acestui aviz, mai precis la 26 septembrie 2014, ultimele date disponibile erau cele aferente anului 2012. Datele privind perioada cuprinsă între anii 2013 și 2016 au fost puse la dispoziție ulterior și trebuie considerat, așadar, că reprezintă fapte care au apărut după acest aviz motivat suplimentar.
Întrucât aceste date au aceeași natură cu faptele la care se referă avizul motivat suplimentar menționat, ele reprezintă, așadar, același comportament al statului membru vizat (a se vedea prin analogie Hotărârea din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, punctul 46, și Hotărârea din 22 februarie 2018, Comisia/Polonia, C‑336/16, EU:C:2018:94, punctul 51).
Prin urmare, aceste date, despre care Comisia a luat cunoștință numai după notificarea aceluiași aviz motivat suplimentar, au putut fi menționate în mod valabil de această instituție pentru a considera că România a încălcat în mod sistematic și persistent dispozițiile articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 coroborate cu cele ale anexei XI la aceasta în perioadele în cauză.
Pe de altă parte, în aceste condiții, simplul fapt că Comisia nu face referire la o dată fixă și determinată pentru a indica data până la care România nu și‑ar fi îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul acestor dispoziții coroborate nu este suficient pentru a atrage inadmisibilitatea acțiunii (a se vedea prin analogie Hotărârea din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, punctele 47 și 48, și Hotărârea din 22 februarie 2018, Comisia/Polonia, C‑336/16, EU:C:2018:94, punctul 52).
În sfârșit, nu poate fi primită nici argumentația potrivit căreia durata neobișnuit de mare a procedurii precontencioase demonstrează lipsa unei neîndepliniri sistematice și persistente  a obligațiilor. Deși este adevărat că durata excesivă a procedurii precontencioase este susceptibilă să constituie un viciu care determină inadmisibilitatea acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, din jurisprudență rezultă că această concluzie se impune numai în cazul în care comportamentul Comisiei a făcut dificilă combaterea argumentelor acesteia, încălcându‑se astfel dreptul la apărare, și că revine statului membru vizat sarcina de a face proba unei asemenea dificultăți (Hotărârea din 8 decembrie 2005, Comisia/Luxemburg, C‑33/04, EU:C:2005:750, punctul 76 și jurisprudența citată). Or, trebuie să se constate că România nu invocă niciun argument în acest sens și nu menționează dificultățile pe care le‑ar fi întâmpinat în exercitarea dreptului la apărare.
Dat fiind că argumentele prin care România contestă caracterul sistematic și persistent al încălcării care i se reproșează privesc aspectul dacă primul motiv formulat de Comisie este fondat, iar nu admisibilitatea acțiunii, vor fi examinate în partea din prezenta hotărâre care se pronunță pe fond.
Rezultă din cele ce precedă că acțiunea formulată de Comisie este admisibilă.

Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o încălcare sistematică
ș
i persistentă a dispozi
ț
iilor articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 coroborate cu cele ale anexei XI la aceasta

Argumentația părților
Prin intermediul primului motiv, Comisia susține că România a încălcat, în mod sistematic și persistent, obligațiile care rezultă din articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 coroborat cu anexa XI la aceasta, dat fiind că limitele zilnice pentru concentrațiile de PM10, din anul 2007 și până cel puțin în anul 2016, și valorile‑limită anuale, din anul 2007 până în anul 2014 inclusiv, cu excepția anului 2013, au fost depășite în zona RO32101 (București).
Comisia amintește în această privință că obligațiile menționate au intrat în vigoare la 1 ianuarie 2005, în conformitate cu dispozițiile coroborate ale articolului 5 alineatul (1) și ale anexei III la Directiva 1999/30 și nu au fost modificate prin intrarea în vigoare a articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50, astfel că România ar fi supusă acestora de la 1 ianuarie 2007, conform Protocolului privind condițiile și aranjamentele referitoare la admiterea Republicii Bulgaria și a României în Uniunea Europeană (JO 2005, L 157, p. 29).
În ipoteza în care un stat membru nu ar fi în măsură să respecte valorile‑limită stabilite de Directiva 2008/50, articolul 22 din aceasta a prevăzut, potrivit Comisiei, posibilitatea ca acest stat membru să obțină o prorogare a termenului de aplicare a valorilor‑limită respective până cel târziu la 11 iunie 2011. România ar fi solicitat această derogare, în special pentru zona RO32101 (București). Dat fiind că, printr‑o decizie din 17 decembrie 2010, Comisia ar fi ridicat obiecții în legătură cu acordarea derogării respective, obligația impusă României de a respecta integral articolul 13 alineatul (1) din directiva menționată coroborat cu anexa XI la aceasta s‑ar aplica de la 1 ianuarie 2007.
România nu contestă că, în perioadele vizate de Comisie, nici limitele zilnice, nici limitele anuale pentru concentrațiile de PM10 nu au fost respectate în zona RO32101 (București). Potrivit acestui stat‑membru, această neîndeplinire a obligațiilor care rezultă din articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 coroborat cu anexa XI la aceasta din urmă nu ar fi avut totuși un caracter sistematic și persistent.

Aprecierea Curții
Trebuie amintit că motivul întemeiat pe încălcarea obligației prevăzute la articolul 13 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2008/50 trebuie apreciat ținând seama de jurisprudența constantă potrivit căreia procedura prevăzută la articolul 258 TFUE se întemeiază pe constatarea obiectivă a nerespectării de către un stat membru a obligațiilor impuse de Tratatul FUE sau de un act de drept derivat [Hotărârea din 22 februarie 2018, Comisia/Polonia, C‑336/16, EU:C:2018:94, punctul 61 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 24 octombrie 2019, Comisia/Franța (Depășirea valorilor‑limită pentru dioxidul de azot), C‑636/18, EU:C:2019:900, punctul 37].
Rezultă că, în speță, depășirea valorilor‑limită pentru PM10 în aerul înconjurător este suficientă în sine pentru a se putea constata o încălcare a dispozițiilor articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 coroborate cu cele ale anexei XI la aceasta [a se vedea prin analogie Hotărârea din 22 februarie 2018, Comisia/Polonia, C‑336/16, EU:C:2018:94, punctul 62 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 24 octombrie 2019, Comisia/Franța (Depășirea valorilor‑limită pentru dioxidul de azot), C‑636/18, EU:C:2019:900, punctul 38].
Or, în speță, datele care rezultă din rapoartele anuale privind calitatea aerului prezentate de România în temeiul articolului 27 din Directiva 2008/50 arată că, din anul 2007 până în anul 2016 inclusiv, valorile‑limită zilnice pentru concentrațiile de PM10, și din anul 2007 până în anul 2014, cu excepția anului 2013, valorile‑limită anuale pentru concentrațiile de PM10 au fost depășite în mod constant în zona RO32101 (București).
De asemenea, contrar celor susținute de România, o neîndeplinire a obligațiilor poate să rămână sistematică și persistentă în pofida unei eventuale tendințe parțiale în scădere evidențiate de datele colectate, din care nu rezultă însă că acest stat membru se conformează valorilor‑limită pe care este ținut să le respecte (a se vedea prin analogie Hotărârea din 22 februarie 2018, Comisia/Polonia, C‑336/16, EU:C:2018:94, punctul 65).
Nici excluderea parțială a anului 2013 din obiectul acțiunii nu repune în discuție caracterul sistematic și persistent al pretinsei neîndepliniri a obligațiilor. Astfel cum a demonstrat Comisia, acest an nu a fost inclus în acțiune în considerarea unor lacune în monitorizarea nivelului poluanților de către România, astfel că insuficiența datelor nu permitea să se determine cu certitudine o depășire a valorii‑limită anuale pentru PM10. Or, întrucât România are obligația de a furniza informații, în conformitate cu articolul 27 alineatele (1) și  (2) din Directiva 2008/50, acest stat membru nu poate invoca propria neglijență în respectarea obligațiilor care rezultă din această directivă. În plus, această excludere privește numai un singur an începând cu anul 2007, pentru care România nu susține de altfel că această valoare‑limită ar fi fost respectată.
În ceea ce privește argumentul României potrivit căruia Comisia nu poate invoca o neîndeplinire sistematică și persistentă a obligațiilor, având în vedere că acțiunea privește numai o singură zonă, este suficient a se aminti că, astfel cum s‑a precizat la punctul 68 din prezenta hotărâre, depășirea valorilor‑limită pentru PM10 în aerul înconjurător este suficientă în sine pentru a se putea constata o încălcare a dispozițiilor articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 coroborate cu cele ale anexei XI la aceasta [Hotărârea din 24 octombrie 2019, Comisia/Franța (Depășirea valorilor‑limită pentru dioxidul de azot), C‑636/18, EU:C:2019:900, punctul 38 și jurisprudența citată].
Încălcarea dispozițiilor menționate este examinată în acest context la nivelul zonelor și al aglomerărilor, depășirea trebuind să fie analizată pentru fiecare zonă sau aglomerare pe baza măsurătorilor efectuate la fiecare stație de monitorizare. Curtea a statuat în această privință că articolul 13 alineatul (1) și articolul 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50 trebuie interpretate atât în temeiul economiei generale, cât și al finalității reglementării în care se înscriu acestea, în sensul că, pentru a se constata depășirea unei valori‑limită stabilite în anexa XI la această directivă pentru media calculată pe an calendaristic, este suficient ca un nivel de poluare superior acestei valori să fie măsurat la un punct de prelevare izolat [Hotărârea din 26 iunie 2019, Craeynest și alții, C‑723/17, EU:C:2019:533, punctele 60, 66 și 68, precum și Hotărârea din 24 octombrie 2019, Comisia/Franța (Depășirea valorilor‑limită pentru dioxidul de azot), C‑636/18, EU:C:2019:900, punctul 44].
În consecință, nu există un prag „
de minimis
” în ceea ce privește numărul de zone în care se poate constata o depășire sau referitor la numărul de stații de monitorizare dintr‑o zonă determinată la care se înregistrează depășiri. Pe de altă parte, trebuie să se menționeze că zona vizată, mai precis zona RO32101 (București), numără, potrivit informațiilor furnizate de Comisie, peste 2 milioane de locuitori. Să se ignore acest fapt ar însemna să nu se respecte obiectivele urmărite prin Directiva 2008/50, în special cel al protejării sănătății umane și a mediului ca întreg.
Rezultă că depășirea astfel constatată în această zonă trebuie considerată nu doar persistentă, ci și sistematică, fără să existe o obligație în sarcina Comisiei de a aduce probe suplimentare ale acestei depășiri [a se vedea prin analogie Hotărârea din 24 octombrie 2019, Comisia/Franța (Depășirea valorilor‑limită pentru dioxidul de azot), C‑636/18, EU:C:2019:900, punctul 40].
În aceste condiții, primul motiv trebuie să fie admis.

Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50 coroborat cu sec
ț
iunea A din anexa XV la aceasta

Argumentația părților
Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia susține că România și‑a încălcat, de la data de 11 iunie 2010, obligațiile care îi revin în temeiul articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50 coroborat cu secțiunea A din anexa XV la aceasta, în special obligația prevăzută la al doilea paragraf al acestei dispoziții, de a se asigura că perioada de depășire a valorilor‑limită pentru PM10 este cât mai scurtă cu putință.
În această privință, Comisia arată că articolul 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50, pe care România avea obligația să îl respecte de la 11 iunie 2010, instituie o legătură directă între, pe de o parte, depășirea valorilor‑limită aplicabile concentrațiilor de PM10, astfel cum sunt prevăzute de dispozițiile articolului 13 alineatul (1) coroborate cu dispozițiile anexei XI la Directiva 2008/50, și, pe de altă parte, întocmirea unor planuri privind calitatea aerului, care impun statelor membre o obligație de a acționa. Acestea din urmă ar trebui să reacționeze rapid în zona sau în aglomerarea în care s‑a constatat o depășire a valorilor‑limită, pentru normalizarea situației, pe baza măsurilor adoptate. Aceste planuri ar putea include măsuri specifice vizând protecția grupurilor sensibile ale populației, inclusiv copiii.
Comisia consideră că articolul  23 alineatul  (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/50 impune statelor membre să prevadă în mod concret un mecanism de urgență, declanșat de riscurile pentru sănătatea umană care rezultă din această depășire a valorilor‑limită. În consecință, această dispoziție, care ar prevedea, astfel, o obligație de rezultat, nu ar prelungi termenele de punere în conformitate cu valorile‑limită, ci ar urmări să asigure respectarea acestor valori‑limită în cel mai scurt timp de la apariția unei depășiri.
În plus, deși statele membre dispun de o anumită marjă de apreciere pentru stabilirea măsurilor care trebuie luate, aceste măsuri ar trebui să permită, în orice caz, ca perioada de depășire a valorilor‑limită să fie cât mai scurtă cu putință.
Pentru a se stabili dacă un plan privind calitatea aerului prevede măsuri potrivite pentru ca perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință, ceea ce ar necesita o analiză de la caz la caz, Comisia arată că trebuie să se țină seama de mai mulți factori, deduși, printre altele, din jurisprudența menționată la punctul 54 din prezenta hotărâre.
În primul rând, depășirea valorilor‑limită pe o perioadă îndelungată, precum și, în al doilea rând, prevederea unei perioade de o durată considerabilă pentru a pune capăt acestei depășiri ar constitui indicii importante ale nerespectării de către statul membru vizat a obligației care îi revine în temeiul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/50.
În al doilea rând, conținutul planurilor privind calitatea aerului, în special aspectul dacă acestea cuprind toate informațiile impuse de secțiunea A din anexa XV la Directiva 2008/50, ar trebui luat în considerare. Lipsa uneia sau a mai multe dintre aceste informații ar constitui o indicație clară a faptului că planul privind calitatea aerului este insuficient.
În al treilea rând, și alte elemente ar putea fi pertinente pentru a se stabili dacă planurile privind calitatea aerului cuprind măsuri potrivite și eficace astfel încât perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință. Astfel, aceste planuri ar trebui să acopere ansamblul principalelor cauze ale depășirilor valorilor‑limită și să prevadă măsuri obligatorii suficiente și surse de finanțare pentru punerea lor în aplicare.
În ceea ce privește planurile privind calitatea aerului adoptate de România, Comisia amintește că acest stat membru i‑a transmis cererea de derogare menționată la punctul 65 din prezenta hotărâre, însoțită de planuri privind calitatea aerului pentru toate zonele vizate, inclusiv zona București, precum și informații suplimentare, la 20 iulie 2010, privind obligația de respectare a valorilor‑limită zilnice și anuale pentru PM10, în special în zona București.
După ce a procedat la evaluarea acestor planuri, Comisia ar fi ridicat obiecții cu privire la această cerere, după ce a constatat că posibilitatea de a obține respectarea, până cel târziu la 10 iunie 2011, a valorilor‑limită zilnice și anuale stabilite pentru PM10 în aceste zone nu fusese demonstrată.
Ulterior, România ar fi indicat paginile site‑ului internet pe care puteau fi consultate programele de măsuri întocmite în temeiul articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50 și rapoartele de punere în aplicare a acestor programe, precum și măsurile prevăzute în planurile privind calitatea aerului și măsurile suplimentare. În plus, acest stat membru ar fi transmis nu numai informații actualizate cu privire la progresele înregistrate în legătură cu punerea în aplicare a măsurilor cuprinse în programe și a măsurilor suplimentare, ci și, în luna februarie 2018, o actualizare a stadiului unor măsuri.
Totuși, Comisia susține că, la data expirării termenului prevăzut în avizul motivat suplimentar, mai precis la 26 noiembrie 2014, planurile privind calitatea aerului aplicabile în zona RO32101 (București) erau identice cu planurile adoptate în luna septembrie 2010.
Contrar celor impuse la articolul 23 alineatul (1) al treilea paragraf coroborat cu punctul 8 secțiunea A din anexa XV la Directiva 2008/50, aceste planuri nu ar conține informații privind „estimarea îmbunătățirii planificate a calității aerului și [perioada] de timp preconizată conform necesarului pentru atingerea acestor obiective”, deși, în opinia Comisiei, aceste informații sunt esențiale pentru a determina dacă măsurile sunt potrivite astfel încât perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință.
În orice caz, Comisia susține că, dincolo de obiecțiile pe care le‑a ridicat cu privire la cererea de derogare transmisă de România, respectarea valorilor‑limită în zona RO32101 (București) nu a putut fi realizată nici până la sfârșitul perioadei prevăzute în avizul motivat suplimentar, mai precis până la 26 noiembrie 2014, adică la mai mult de patru ani de la data la care trebuia să adopte planurile privind calitatea aerului. Având în vedere depășirile valorilor‑limită zilnice în zona respectivă, nici până în anul 2016 România nu adoptase încă măsurile potrivite pentru a atinge obiectivele determinate, cu alte cuvinte la peste șase ani de la data la care îi incumba această obligație prevăzută de Directiva 2008/50.
În plus, Comisia susține că, de altfel, în răspunsul său la avizul motivat suplimentar din 26 noiembrie 2014, România admite că planurile privind calitatea aerului nu îndeplinesc cerințele prevăzute la articolul 23 alineatul (1) al doilea și al treilea paragraf din Directiva 2008/50, în sensul că nu conțin măsurile potrivite pentru a asigura o perioadă de depășire cât mai scurtă cu putință și că nu conțin toate informațiile prevăzute în secțiunea A din anexa XV la directiva menționată. De asemenea, România ar considera că este necesară adoptarea unor măsuri suplimentare pentru a respecta aceste cerințe.
În ceea ce privește conținutul planurilor respective, Comisia susține că, potrivit Programului integrat de gestionare a calității aerului din anul 2010, în zona RO32101 (București) există o multitudine de surse de poluanți atmosferici asociate, sursele principale de poluare fiind traficul rutier, care este responsabil de aproximativ 70 % din poluarea atmosferică, centralele electrotermice, industria și lucrările de construcție.
Măsurile enumerate în acest program includ, printre altele, modernizarea infrastructurii de transport, reînnoirea parcului auto RATB, exploatarea de noi linii de tramvai, construirea de pasaje și de poduri, linii subterane, transport intermodal, spații de parcare, piste pentru biciclete, plantarea de copaci și vegetație și întreținerea zilnică sau anuală a spațiilor verzi. De asemenea, s‑ar prevedea măsuri pentru ameliorarea transportului în comun în centrul orașului București, construirea unor parcări pe mai multe niveluri, amenajarea unor zone pentru pietoni și pentru bicicliști, întreținerea și extinderea spațiului verde, reabilitări termice și eficientizarea consumului de energie termică, precum și salubrizarea stradală. Ar fi prevăzute și construirea de fântâni arteziene și un proiect privind dispozitive anti‑praf.
Or, Comisia subliniază în primul rând că, în ceea ce privește aceste măsuri, statul membru vizat nu precizează la ce dată și în ce măsură vor contribui la îmbunătățirea calității aerului. În consecință, ar fi dificil să se determine dacă aceste măsuri vor avea ca rezultat respectarea valorilor‑limită în zona vizată. Astfel, planurile privind calitatea aerului nu ar conține informațiile prevăzute la punctul 8 secțiunea A din anexa XV, așa cum prevede articolul 23 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 2008/50.
În al doilea rând, lista furnizată de România nu ar menționa nicio măsură specifică adoptată recent sau planificată în vederea reducerii emisiilor generate de centralele termice pentru încălzire centralizată, care ar constitui a doua cauză de poluare cu PM10 din această zonă, cu excepția unor măsuri care vizează centrala CET Sud. Astfel, acest stat membru ar afirma că au fost aprobate scoaterea din funcțiune și sigilarea cazanelor de apă fierbinte de la această centrală și ar susține că, în inventarul surselor de emisie pentru anul 2013 aferente zonei RO32101 (București), nu mai figurează utilizarea combustibilului lichid‑păcură de către centralele termoelectrice. Cu toate acestea, în lipsa unor informații actualizate cu privire la sursele de poluare din această zonă, Comisia nu ar putea aprecia dacă măsurile luate cu privire la centralele termoelectrice au fost efectiv puse în aplicare și dacă au avut efectul scontat.
În al treilea rând, Comisia constată lipsa de măsuri specifice pentru abordarea emisiilor provenite din activitatea industrială, care ar constitui a treia sursă de poluare cu PM10 din această zonă.
De asemenea, referindu‑se la exemple concrete, Comisia observă că unele dintre măsurile propuse au fost amânate. În concluzie, nici răspunsul transmis de România în luna noiembrie 2014 nu ar permite să se determine dacă măsurile sunt potrivite pentru a asigura respectarea valorilor‑limită zilnice sau anuale pentru PM10, deoarece nu ar include nicio informație cu privire la efectul măsurilor propuse și nici vreun calendar sau vreun termen pentru respectarea acestor valori‑limită.
Comisia arată de asemenea că, în același răspuns la avizul motivat suplimentar, România a menționat sancțiunile pentru fapte care au condus la poluarea atmosferei cu pulberi, aplicate de Garda Națională de Mediu, inclusiv în zona RO32101 (București). Or, potrivit Comisiei, nu este clar dacă aceste sancțiuni au avut efectul de a scurta perioadele în care au fost observate depășiri ale valorilor‑limită.
De asemenea, Comisia susține că din informațiile suplimentare furnizate de statul membru vizat în luna februarie 2018 rezultă că este planificată adoptarea unor măsuri suplimentare în scopul reducerii emisiilor cauzate de traficul rutier, de procesul de eroziune eoliană și de activitățile de construcții care ar permite îmbunătățirea calității aerului. Printre altele, ar fi vorba despre măsuri precum investiții într‑o nouă linie de metrou, în înnoirea flotei de transport public de autobuze, tramvaie și troleibuze, și investiții într‑o flotă de transport public mai puțin poluantă. Măsurile avute în vedere s‑ar referi și la reabilitarea unor porțiuni din carosabil sau la realizarea de benzi unice pentru transportul public, precum și la implementarea unui proiect integrat de gestionare a traficului rutier în zona centrală a Bucureștiului. La nivel național, noile măsuri ar viza și reabilitarea centralelor termice și îmbunătățiri ale sistemelor de încălzire și realizarea de spații verzi. Aceste informații ar menționa și continuarea Programului de reînnoire a parcului auto (programul „Rabla”).
Cu toate acestea, Comisia consideră că datele de punere în aplicare a acestor măsuri nu sunt clare. Potrivit informațiilor de care dispune Comisia, acestea ar urma să fie realizate începând din anul 2018 sau „până în anul 2020”. De asemenea, nu ar fi clare caracterul obligatoriu sau voluntar al acestor măsuri și data la care vor produce efectele scontate pentru a fi respectate valorile‑limită pentru PM10.
În plus, în ceea ce privește programul „Rabla”, Comisia susține că, deși acesta se aplică deja de 12 ani, în România sunt înmatriculate de trei ori mai multe mașini uzate decât mașini noi, iar flota de vehicule este una dintre cele mai vechi din Europa. De asemenea, recenta eliminare a taxei pe emisiile poluante a avut ca efect o creștere a înmatriculării vehiculelor uzate și ar fi pus sub semnul întrebării finanțarea acestui program.
Comisia arată că, în orice caz, chiar dacă noile măsuri evocate ar fi în totalitate aplicate și implementate până cel târziu în anul 2020, România ar înceta să depășească valorile‑limită stabilite pentru PM10 în zona RO32101 (București) la zece ani de la data la care aceste planuri ar fi trebuit adoptate și la aproape treisprezece ani de la data la care au fost constatate depășiri ale acestor valori. Având în vedere aceste termene extrem de lungi, Comisia nu ar putea să considere că aceste măsuri sunt potrivite și eficiente pentru a se asigura că perioada de depășire a valorilor‑limită aplicabile concentrațiilor de PM10 este „cât mai scurtă cu putință”, în sensul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/50.
Ea concluzionează că planurile privind calitatea aerului adoptate de România, aplicabile la expirarea termenului prevăzut în avizul motivat suplimentar din 26 septembrie 2014, nu conțin măsuri potrivite, astfel încât să se asigure că perioada de depășire a valorilor‑limită este cât mai scurtă cu putință, și nici nu menționează toate informațiile enumerate în secțiunea A din anexa XV la directiva menționată.
La 24 iulie 2018, ar fi fost comunicat Comisiei un nou plan integrat privind calitatea aerului din municipiul București pentru perioada cuprinsă între anii 2018 și 2022. Or, faptul că acest plan prevede respectarea valorilor‑limită stabilite pentru PM10 în București cel mai târziu în anul 2022 ar confirma argumentația Comisiei potrivit căreia nu ar trebui să se considere că acest plan cuprinde măsuri potrivite pentru ca perioada de depășire a valorilor‑limită să fie cât mai scurtă cu putință. În orice caz, existența unei neîndepliniri a obligațiilor de către un stat membru ar trebui apreciată în funcție de situația din statul membru astfel cum se prezenta aceasta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, și anume, în speță, la 26 noiembrie 2014, dată la care, potrivit Comisiei, erau aplicabile planurile adoptate în anul 2010.
România arată în special că, pentru a fundamenta existența unei încălcări a articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50, Comisia se bazează pe argumente formale. Or, statele membre ar dispune de o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește alegerea măsurilor pe care le vor adopta, precum și a dreptului de a beneficia de un termen de aplicare rezonabil și realist într‑un context concret, specific situației particulare a statului membru vizat.
Acest stat membru susține în această privință că această marjă de apreciere ar trebui să includă și posibilitatea de reajustare a măsurilor care trebuie luate și acordarea timpului necesar pentru îndeplinirea formalităților interne de adoptare a planurilor care, de cele mai multe ori, se află în sarcina mai multor autorități responsabile, atât la nivel central, cât și la nivel local, și implică schimbări structurale. Abordarea aleasă de Comisie ar contraveni echilibrului dintre obiectivul de reducere a riscului de poluare și diferitele interese publice și private existente, nelăsând statelor membre posibilitatea de a mai avea dreptul să invoce și să justifice astfel de interese specifice.
Amintind jurisprudența Curții potrivit căreia trebuie să se verifice printr‑o analiză de la caz la caz dacă planurile întocmite de statul membru vizat sunt în conformitate cu articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/50, România susține că din această jurisprudență rezultă în mod clar că accentul cade pe analiza de la caz la caz a naturii măsurilor, a conținutului acestora, a contextului concret, iar nu pe verificarea formală a îndeplinirii cerințelor din secțiunea A din anexa XV la Directiva 2008/50.
În acest sens, România susține că măsurile pe care autoritățile române le‑au luat, încă din anul 2008, pentru reducerea concentrațiilor de PM10 în zona vizată au fost introduse progresiv și au fost dezvoltate de‑a lungul anilor, cu respectarea echilibrului dintre obiectivul de reducere a riscului de poluare și situația specifică a României din punct de vedere social, economic și financiar.
Or, potrivit acestui stat membru, deși au fost înregistrate evoluții semnificative în sensul reducerii concentrațiilor de PM10, valorile‑limită stabilite de Directiva 2008/50 nu au putut încă să fie respectate. Astfel, autoritățile române nu numai că ar fi decis, în cursul anului 2013, să elaboreze un Studiu de calitate a aerului pentru București, prin care s‑au inventariat sursele de emisii și s‑au întocmit hărțile de poluare a aerului, ci ar fi elaborat de asemenea, din anul 2015, un nou Plan Integrat de Calitate a Aerului în municipiul București pentru perioada cuprinsă între anii 2018 și 2022 (denumit în continuare „PICA”), în care ar fi stabilit prin modelare matematică că punerea în aplicare a măsurilor în forma propusă de acest plan și îndeplinirea indicatorilor propuși vor asigura, la sfârșitul perioadei de punere în aplicare stabilite, îmbunătățirea calității aerului în zona vizată.
PICA ar conține 20 de măsuri, în cadrul cărora au fost stabilite proiectele concrete cu indicatorii de realizare care asigură îndeplinirea măsurilor care au fost structurate în diverse categorii precum trafic rutier, spații verzi, surse industriale și altele, printre care în special salubrizare, plantări de arbori, parcări etc. Fiecare măsură ar fi descrisă cu sursele de finanțare și cu termenul de punere în aplicare.
România precizează că, pe lângă aceste proiecte și suplimentar față de măsurile din plan, sunt în derulare măsuri voluntare. De asemenea, ar avea prioritate măsurile privind conștientizarea populației care, deși sunt necuantificabile, ar avea o pondere importantă în determinarea cetățenilor de a contribui la realizarea măsurilor din același plan. Punerea în aplicare a măsurilor din PICA ar fi în curs. Monitorizarea PICA s‑ar realiza trimestrial și anual pentru ca autoritățile vizate să cunoască stadiul punerii în aplicare a măsurilor și eficiența acestora.

Aprecierea Curții
Din articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/50 rezultă că, atunci când depășirea valorilor‑limită pentru PM10 are loc după expirarea termenului prevăzut pentru aplicarea lor, statul membru în cauză este obligat să întocmească un plan privind calitatea aerului care îndeplinește anumite cerințe.
Astfel, acest plan trebuie să stabilească măsurile potrivite pentru ca perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință și poate include, în plus, măsuri specifice vizând protecția grupurilor sensibile ale populației, inclusiv copiii. Mai mult, potrivit articolului 23 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 2008/50, planul respectiv trebuie să conțină cel puțin informațiile enumerate în secțiunea A din anexa XV la directiva menționată și poate include și măsurile prevăzute la articolul 24 din aceasta. Planul menționat trebuie comunicat de îndată Comisiei, dar în cel mult doi ani de la încheierea anului în care a fost constatată prima depășire.
Potrivit jurisprudenței Curții, articolul 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50 are aplicabilitate generală, întrucât se aplică, fără limitare în timp, depășirilor oricărei valori‑limită de poluant stabilite de directiva menționată după expirarea termenului prevăzut pentru aplicarea sa, indiferent dacă termenul respectiv este stabilit de Directiva 2008/50 sau de Comisie în temeiul articolului 22 din aceasta [Hotărârea din 24 octombrie 2019, Comisia/Franța, (Depășirea valorilor‑limită pentru dioxidul de azot), C‑636/18, EU:C:2019:900, punctul 76 și jurisprudența citată].
Este necesar de asemenea să se arate că articolul 23 din Directiva 2008/50 instituie o legătură directă între, pe de o parte, depășirea valorilor‑limită pentru PM10, astfel cum sunt prevăzute de dispozițiile articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 coroborate cu cele ale anexei XI la aceasta, și, pe de altă parte, întocmirea unor planuri privind calitatea aerului [a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 octombrie 2019, Comisia/Franța (Depășirea valorilor‑limită pentru dioxidul de azot), C‑636/18, EU:C:2019:900, punctul 78 și jurisprudența citată].
Aceste planuri pot fi stabilite numai pe baza echilibrului dintre obiectivul de reducere a riscului de poluare și diferitele interese publice și private existente [Hotărârea din 24 octombrie 2019, Comisia/Franța (Depășirea valorilor‑limită pentru dioxidul de azot), C‑636/18, EU:C:2019:900, punctul 79 și jurisprudența citată].
Prin urmare, faptul că un stat membru depășește valorile‑limită pentru PM10 în aerul înconjurător nu este suficient în sine pentru a se considera că acest stat membru nu și‑a îndeplinit obligațiile prevăzute la articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/50 [Hotărârea din 24 octombrie 2019, Comisia/Franța (Depășirea valorilor‑limită pentru dioxidul de azot), C‑636/18, EU:C:2019:900, punctul 80 și jurisprudența citată].
Totuși, din articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/50 rezultă că, deși statele membre dispun de o anumită marjă de manevră pentru stabilirea măsurilor care trebuie luate, aceste măsuri trebuie să permită, în orice caz, ca perioada de depășire a valorilor‑limită să fie cât mai scurtă cu putință [Hotărârea din 24 octombrie 2019, Comisia/Franța (Depășirea valorilor‑limită pentru dioxidul de azot), C‑636/18, EU:C:2019:900, punctul 81 și jurisprudența citată].
În aceste condiții, trebuie să se verifice printr‑o analiză de la caz la caz dacă planurile elaborate de statul membru vizat sunt în conformitate cu articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/50 [Hotărârea din 24 octombrie 2019, Comisia/Franța (Depășirea valorilor‑limită pentru dioxidul de azot), C‑636/18, EU:C:2019:900, punctul 82 și jurisprudența citată].
Or, trebuie să se constate că România a adoptat planuri privind calitatea aerului, precum și diferite măsuri menite să îmbunătățească calitatea acestuia în zona în cauză. Cu toate acestea, măsurile menționate de acest stat, deși demonstrează o reducere a nivelului depășirii, pe de o parte, nu furnizau și încă nu furnizează nicio indicație precisă cu privire la data la care se va asigura respectarea valorilor‑limită zilnice aplicabile PM10 în această zonă și, pe de altă parte, cele mai multe dintre ele au fost adoptate sau preconizate la mult timp de la expirarea termenului de răspuns la avizul motivat sau sunt în curs de adoptare sau de planificare și prevăd uneori o durată de realizare care se poate extinde pe mai mulți ani după intrarea în vigoare a valorilor‑limită pentru PM10. România precizează de altfel că PICA, adoptat pentru perioada cuprinsă între anii 2018 și 2022, este în curs de punere în aplicare, iar 6 măsuri din cele 20 prevăzute au ca termen anul 2022.
În acest context, trebuie amintit că, în caz de depășire a valorilor‑limită în aerul înconjurător, obligația de a întocmi planuri privind calitatea aerului este impusă statului membru vizat începând de la 11 iunie 2010. Astfel cum reiese din dosarul prezentat Curții, asemenea depășiri fuseseră deja constatate în România la data respectivă. În consecință, începând de la această dată, la care România trebuia să adopte acte cu putere de lege și acte administrative pentru a se conforma Directivei 2008/50, în conformitate cu articolul 33 alineatul (1) din aceasta, statul membru respectiv era obligat să adopte și să pună în executare, cât mai rapid cu putință, măsuri potrivite, în temeiul articolului 23 alineatul (1) din această directivă.
În condițiile menționate la punctul 120 din prezenta hotărâre, trebuie să se arate că în mod vădit România nu a adoptat în timp util măsuri potrivite care să permită asigurarea unui termen de depășire a valorilor‑limită în cauză care să fie cât mai scurt cu putință în zona București (RO32101). Astfel, depășirea acestor valori‑limită a rămas sistematică și persistentă cel puțin patru ani și, respectiv, mai mult de șase ani în zona respectivă, în pofida obligației care îi incumbă acestui stat membru de a lua toate măsurile potrivite și eficiente pentru a se conforma cerinței conform căreia termenul de depășire trebuie să fie cât mai scurt cu putință.
O asemenea situație demonstrează prin ea însăși, fără a fi nevoie să se examineze în detaliu conținutul planurilor privind calitatea aerului întocmite de România, că, în speță, acest stat membru nu a pus în aplicare măsuri potrivite și eficiente pentru ca perioada de depășire a valorilor‑limită pentru PM10 să fie „cât mai scurtă cu putință”, în sensul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/50 [a se vedea prin analogie Hotărârea din 24 octombrie 2019, Comisia/Franța (Depășirea valorilor‑limită pentru dioxidul de azot), C‑636/18, EU:C:2019:900, punctul 90 și jurisprudența citată].
Rezultă că argumentele invocate de România nu pot, ca atare, justifica termene atât de lungi pentru a pune capăt depășirilor constatate, având în vedere obligația de a se asigura că perioada de depășire este cât mai scurtă cu putință.
În aceste condiții, cel de al doilea motiv invocat de Comisie trebuie admis.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se constate, pe de o parte, că, prin nerespectarea sistematică și persistentă, din anul 2007 și până cel puțin în anul 2016, a valorilor‑limită zilnice pentru concentrațiile de PM10 și prin nerespectarea sistematică și persistentă, din anul 2007 până în anul 2014 inclusiv, cu excepția anului 2013, a valorilor‑limită anuale pentru concentrațiile de PM10 în zona RO32101 (București), România nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 coroborat cu anexa XI la aceasta și, pe de altă parte, nu și‑a îndeplinit, în ceea ce privește această zonă, din 11 iunie 2010, obligațiile care îi revin în temeiul articolului 23 alineatul (1) din această directivă coroborat cu anexa XV la aceasta, în special obligația prevăzută la articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din directiva menționată, de a se asigura că perioada de depășire este cât mai scurtă cu putință.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea României la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta din urmă a căzut în pretenții cu privire la partea esențială a motivelor sale, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șaptea) declară și hotărăște:
1)
România, pe de o parte, prin nerespectarea sistematică și persistentă, din anul 2007 și până cel puțin în anul 2016, a valorilor
‑
limită zilnice pentru concentrațiile de PM10  și prin nerespectarea sistematică și persistentă, din anul 2007 și până în anul 2014 inclusiv, cu excepția anului 2013, a valorilor
‑
limită anuale pentru concentrațiile de PM10 în zona RO32101 (București, România), nu și
‑
a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 mai 2008 privind calitatea aerului înconjurător și un aer mai curat pentru Europa coroborat cu anexa XI la aceasta și, pe de altă parte, nu și
‑
a îndeplinit, în ceea ce privește această zonă, începând din 11 iunie 2010, obligațiile care îi revin în temeiul articolului 23 alineatul (1) din această directivă coroborat cu anexa XV la aceasta, în special obligația prevăzută la articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din directiva menționată, de a se asigura că perioada de depășire este cât mai scurtă cu putință.
2)
Obligă România la plata cheltuielilor de judecată.
Xuereb
von Danwitz
Kumin
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 30 aprilie 2020.
Grefier

Președintele Camerei a șaptea
A. Calot Escobar

P. G. Xuereb
*
Limba de procedură: româna.