CELEX: 62021CJ0061
Řízení o předběžné otázce
Životní prostředí
Směrnice 80/779/EHS, 85/203/EHS, 96/62/ES, 1999/30/ES a 2008/50/ES
Kvalita ovzduší
Mezní hodnoty pro mikročástice (PM10) a pro oxid dusičitý (NO2)
Překročení
Plány kvality ovzduší
Újma, která byla údajně způsobena jednotlivci zhoršením ovzduší vyplývajícím z překročení těchto mezních hodnot
Odpovědnost daného členského státu
Podmínky založení této odpovědnosti
Požadavek, aby porušené pravidlo unijního práva přiznávalo práva poškozeným jednotlivcům
Neexistence

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (
Úř. věst. 2008, L 152, s. 1
).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi JP, na straně jedné, a ministre de la Transition écologique (ministr pro ekologickou transformaci, Francie) a Premier ministre (předseda vlády, Francie), na straně druhé, ve věci návrhů JP znějících zejména zaprvé na zrušení implicitního rozhodnutí prefekta departementu Val-d’Oise (Francie), kterým odmítl přijmout opatření nezbytná k vyřešení jeho zdravotních problémů souvisejících se znečištěním ovzduší, a zadruhé na náhradu různých druhů újmy, které JP tomuto znečištění přičítá, Francouzskou republikou.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 80/779/EHS
Článek 3 směrnice Rady 80/779/EHS ze dne 15. července 1980 o mezních a směrných hodnotách kvality ovzduší pro oxid siřičitý a suspendované částice (
Úř. věst. 1980, L 229, s. 30
; Zvl. vyd. 15/01, s. 142), stanovil:
„1.   Členské státy přijmou vhodná opatření, aby zajistily, že od 1. dubna 1983 nebudou koncentrace oxidu siřičitého a suspendovaných částic v ovzduší větší než mezní hodnoty stanovené v příloze I, aniž jsou dotčena následující ustanovení.
2.   Domnívá-li se členský stát, že je pravděpodobné, že navzdory přijatým opatřením mohou koncentrace oxidu siřičitého a suspendovaných částic v ovzduší po 1. dubnu 1983 v některých oblastech překročit mezní hodnoty uvedené v příloze I, uvědomí o tom Komisi [Evropských společenství] před 1. říjnem 1982.
Současně předloží Komisi plány postupného zlepšování kvality ovzduší v těchto oblastech. Tyto plány sestavené na základě příslušných informací o povaze, původu a vývoji znečištění popisují zejména opatření, která jsou nebo mají být přijata, a postupy, které jsou nebo budou prováděny dotyčným členským státem. Tato opatření a postupy musí co nejdříve a nejpozději do 1. dubna 1993 snížit koncentrace oxidu siřičitého a suspendovaných částic v ovzduší v těchto oblastech na hodnoty nižší než mezní hodnoty uvedené v příloze I nebo na hodnoty jim rovné.“
Článek 7 odst. 1 a 2 této směrnice stanovil:
„1.   Po vstupu této směrnice v platnost uvědomí členské státy Komisi nejpozději šest měsíců po skončení ročního referenčního období (31. března) o případech, ve kterých byly překročeny mezní hodnoty uvedené v příloze I, a o zaznamenaných koncentracích.
2.   Nejpozději jeden rok po skončení ročního referenčního období uvědomí Komisi rovněž o důvodech těchto případů a o přijatých opatřeních, která mají zabránit jejich opakování.“
Příloha I uvedené směrnice, nadepsaná „Mezní hodnoty pro oxid siřičitý a suspendované částice“, stanovila, v tabulce B:
„Mezní hodnoty pro suspendované částice (měřené metodou černého kouře (
)) v [mikrogramech na metr krychlový (μg/m
)]
Referenční období
Mezní hodnota pro suspendované částice
Rok
(medián denních průměrných hodnot měřených v průběhu roku)
Zima
Zima (1. října až 31. března)
(medián denních průměrných hodnot měřených v průběhu zimy)
Rok
(sestavený z měřicích období 24 hodin)
250 (2)
(98% percentil všech denních průměrných hodnot měřených v průběhu roku)
(
) Výsledky měření černého kouře zjištěné metodou OECD byly převedeny na gravimetrické jednotky podle OECD (viz přílohu III).
(
) Členské státy musí přijmout všechna vhodná opatření, aby zajistily, že tato hodnota není překročena ve více než třech po sobě následujících dnech. Navíc se musí členské státy snažit o to, aby předcházely a omezovaly případy, ve kterých byla tato hodnota překročena.“
Směrnice 85/203/EHS
Článek 3 směrnice Rady 85/203/EHS ze dne 7. března 1985 o normách kvality ovzduší pro oxid dusičitý (
Úř. věst. 1985, L 87, s. 1
; Zvl. vyd. 15/01, s. 239) stanovil:
„1.   Členské státy přijmou nezbytná opatření k tomu, aby zajistily, že od 1. července 1987 koncentrace oxidu dusičitého v ovzduší měřené podle přílohy III nebudou přesahovat mezní hodnoty stanovené v příloze I.
2.   Pokud bude i přes provedená opatření a z důvodu zvláštních okolností existovat nebezpečí, že koncentrace oxidu dusičitého po 1. červenci 1987 v některých oblastech přesáhnou mezní hodnotu stanovenou v příloze I, daný členský stát o tom informuje Komisi před 1. červencem 1987.
Dotčený členský stát předá co možná nejdříve Komisi plány na postupné zlepšení kvality ovzduší v těchto oblastech. Tyto plány, vypracované na základě relevantních informací o druhu, původu a vývoji daného znečištění, musí obsahovat zejména popis opatření a postupů zavedených nebo připravovaných daným členským státem. Tato opatření a postupy musí mít za cíl snížení koncentrací oxidu dusičitého v ovzduší v dotčených oblastech na úroveň nepřesahující mezní hodnotu stanovenou v příloze I, a to co možná nejrychleji, nejpozději však do 1. ledna 1994.“
Článek 7 odst. 1 a 2 této směrnic stanovil:
„1.   Od 1. července 1987 musí členské státy informovat Komisi o případech překročení mezní hodnoty stanovené v příloze I a o naměřených koncentracích, a to nejpozději do šesti měsíců od skončení ročního referenčního období (31. prosince).
2.   Členské státy rovněž uvědomí Komisi o příčinách těchto případů a o opatřeních, která byla učiněna k jejich řešení, a to nejpozději do jednoho roku od skončení ročního referenčního období.“
Příloha I uvedené směrnice, nadepsaná „Mezní hodnota pro oxid dusičitý“, stanovila:
„(Mezní hodnota je vyjádřena v μg/m
. Objem musí být standardizován pro teplotu 293 ° [kelvina (°K)] a tlak 101,3 [kilopascalů (kPa)])
Referenční období (
)
Mezní hodnota pro oxid dusičitý
Rok
98. percentil vypočtený z průměrných hodnot za hodinu nebo za období kratší než hodina zaznamenaných v průběhu roku (
)
(
) Roční referenční období začíná 1. ledna a končí 31. prosince v daném kalendářním roce.
(
) K tomu, aby mohla být uznána platnost výpočtu 98. percentilu, musí být k dispozici alespoň 75 % možných hodnot, a tyto hodnoty z daného místa měření musí být pokud možno rovnoměrně rozloženy v daném roce.
Pokud v případě některých míst chybí měřené hodnoty pro období delší než 10 dní, tato okolnost musí být uvedena spolu s vypočteným percentilem.
Výpočet 98. percentilu na základě hodnot zaznamenaných v průběhu roku se provádí takto: 98. percentil musí být vypočten z hodnot skutečně naměřených. Tyto hodnoty se zaokrouhlí k nejbližšímu μg/m
. Všechny naměřené hodnoty se seřadí vzestupně pro každé místo měření:
X
≤ X
≤ X
≤...... ≤ X
k
≤...... ≤ X
N-1
≤ X
N
98. percentil je hodnota na pozici k, kdy k se vypočte z následujícího vzorce:
k = (q x N)
kde q je rovno 0,98 pro 98. percentil a 0,50 pro 50. percentil a N je počet skutečně naměřených hodnot. Hodnota (q × N) se zaokrouhlí na nejbližší celé číslo.
Tam, kde měřicí zařízení zatím neumožňuje měřit diskrétní hodnoty a poskytuje pouze třídy hodnot nad 1 μg/m
, mohou dotčené členské státy použít pro výpočet percentilů interpolaci, ovšem za předpokladu, že interpolační vzorec schválí Komise a že příslušné třídy hodnot nejsou vyšší než 10 μg/m
. Tato dočasná výjimka platí pouze pro již instalovaná měřicí zařízení a po dobu nepřesahující životnost přístroje, přičemž v každém případě nejvýše 10 let od provedení této směrnice.“
Směrnice 96/62/ES
Článek 4 směrnice Rady 96/62/ES ze dne 27. září 1996 o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší (
Úř. věst. 1996, L 296, s. 55
; Zvl. vyd. 15/03, s. 95), nadepsaný „Stanovení mezních hodnot a výstražných prahových hodnot pro vnější ovzduší“, v odstavcích 1 a 5 stanovil:
„1.   […] Komise předkládá Radě [Evropské unie] […] návrhy na stanovení mezních hodnot a případně výstražných prahových hodnot […]
[…]
5.   V souladu se Smlouvou přijme Rada právní předpisy podle odstavce 1 […]“
Článek 7 této směrnice, nadepsaný „Zlepšování kvality vnějšího ovzduší Obecné požadavky“, stanovil:
„1.   Členské státy učiní nezbytná opatření k zajištění dodržování mezních hodnot.
2.   Opatření činěná k dosažení cílů této směrnice:
a)
zohledňují integrovaný přístup k ochraně ovzduší, vody a půdy;
b)
nejsou v rozporu s právem Společenství v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci;
c)
nemají žádné významné nepříznivé účinky na životní prostředí v ostatních členských státech.
3.   Členské státy vypracují akční plány, v nichž uvedou krátkodobá opatření, která mají být přijata v případě rizika překročení mezních hodnot nebo výstražných prahových hodnot s cílem snížení tohoto rizika a zkrácení doby trvání takové situace. V některých případech mohou uvedené plány stanovit opatření na kontrolu a v nezbytném případě i na pozastavení činností, které přispívají k překračování mezních hodnot, včetně provozu motorových vozidel.“
Článek 8 uvedené směrnice, nadepsaný „Opatření pro oblasti, v nichž hodnoty překračují mezní hodnotu“, stanovil:
„1.   Členské státy vypracují seznam oblastí a aglomerací, v nichž hodnoty jedné nebo několika znečišťujících látek překračují součet mezní hodnoty a meze tolerance.
Nebyla-li pro určitou znečišťující látku stanovena mez tolerance, postupuje se v oblastech a aglomeracích, v nichž hodnota uvedené znečišťující látky překračuje mezní hodnotu, stejným způsobem jako v oblastech a aglomeracích uvedených v prvním pododstavci a na tyto oblasti a aglomerace se vztahují odstavce 3, 4 a 5.
2.   Členské státy vypracují seznam oblastí a aglomerací, v nichž se hodnoty jedné nebo několika znečišťujících látek pohybují mezi mezní hodnotou a součtem mezní hodnoty a meze tolerance.
3.   Pro oblasti a aglomerace uvedené v odstavci 1 přijmou členské státy opatření k zajištění vypracování nebo uplatňování plánu či programu, na jehož základě bude ve stanovené lhůtě dosaženo mezní hodnoty.
Uvedený plán nebo program musí být zpřístupněn veřejnosti a musí obsahovat přinejmenším informace vyjmenované v příloze IV.
4.   Pro oblasti a aglomerace uvedené v odstavci 1, v nichž je hodnota více než jedné znečišťující látky vyšší než mezní hodnoty, vypracují členské státy integrovaný plán zahrnující všechny takové znečišťující látky.
5.   Komise pravidelně kontroluje plnění plánů nebo programů předložených podle odstavce 3 posuzováním dosaženého pokroku a trendů v oblasti znečištění ovzduší.
6.   Pokud následkem významného znečištění vzniklého v jiném členském státě hodnota znečišťující látky překročí nebo hrozí překročit součet mezní hodnoty a meze tolerance nebo případně výstražnou prahovou hodnotu, musí dané členské státy vzniklou situaci vzájemně konzultovat a hledat řešení. Komise se může těchto konzultací účastnit.“
Článek 13 odst. 1 téže směrnice stanovil:
„Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 18 měsíců po vstupu této směrnice v platnost, co se týče předpisů týkajících se článků 1 až 4 a 12 a příloh I, II, III a IV, a nejpozději ke dni, od něhož se použijí předpisy podle čl. 4 odst. 5, co se týče předpisů týkajících se ostatních článků.
[…]“
Směrnice 1999/30/ES
Článek 4 směrnice Rady 1999/30/ES ze dne 22. dubna 1999 o mezních hodnotách pro oxid siřičitý, oxid dusičitý a oxidy dusíku, částice a olovo ve vnějším ovzduší (
Úř. věst. 1999, L 163, s. 41
; Zvl. vyd. 15/04, s. 164), nadepsaný „Oxid dusičitý a oxidy dusíku“, v odstavci 1 stanovil:
„Členské státy učiní nezbytná opatření k zajištění toho, aby koncentrace oxidu dusičitého a popřípadě oxidů dusíku ve vnějším ovzduší posuzované podle článku 7 nepřekračovaly mezní hodnoty přílohy II oddílu I ode dne v ní uvedeného.
Meze tolerance stanovené v příloze II oddílu I se uplatní podle článku 8 směrnice 96/62/ES.“
Článek 5 směrnice 1999/30, nadepsaný „Částice“, v odstavci 1 stanovil:
„Členské státy učiní nezbytná opatření k zajištění toho, aby koncentrace PM
ve vnějším ovzduší posuzované podle článku 7 nepřekračovaly mezní hodnoty přílohy III oddílu I ode dne v ní uvedeného.
Meze tolerance stanovené v příloze III oddílu I se uplatní podle článku 8 směrnice 96/62/ES.“
Článek 9 směrnice 1999/30, nadepsaný „Zrušení a přechodná ustanovení“, stanovil:
„1.   Zrušuje se směrnice [80/779] s účinkem od 19. července 2001, s výjimkou článku 1, čl. 2 odst. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 9, čl. 15 a čl. 16 jakož i příloh I, IIIb a IV, které se zrušují s účinkem od 1. ledna 2005.
[…]
3.   Zrušuje se směrnice […] 85/203/EHS […] s účinkem od 19. července 2001, s výjimkou článku 1 odst. 1 první odrážka, čl. 1 odst. 2, čl. 2 první odrážka, čl. 3 odst. 1, články 5, 9, 15, 16 a příloh[y] I, které se zrušují s účinkem od 1. ledna 2010.
[…]“
Článek 12 odst. 1 směrnice 1999/30, nadepsaný „Provádění“, zněl následovně:
„Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 19. července 2001. Neprodleně o nich uvědomí Komisi.
[…]“
Příloha II této směrnice, nadepsaná „Mezní hodnoty pro oxid dusičitý (NO
) a oxidy dusíku (NO
x
) a výstražné prahové hodnoty pro oxid dusičitý“, stanovila:
„I. Mezní hodnoty pro oxid dusičitý a oxidy dusíku
Mezní hodnoty se udávají v μg/m
. Objem se vztahuje na normální stav při teplotě 293 °K a tlak 101,3 kPa.

Průměrované období
Mezní hodnota
Mez tolerance
Datum, ke kterému je nutno mezní hodnoty dosáhnout
1. hodinová mezní hodnota pro ochranu lidského zdraví
1 hodina
200 μg/m
NO
nesmí být překročeno častěji než 18x v kalendářním roce
50 % při vstupu této směrnice v platnost, lineární redukce 1. ledna 2001 a každých 12 měsíců poté o stejné roční procento až na 0 % 1. ledna 2010
1. ledna 2010
2. roční mezní hodnota pro ochranu lidského zdraví
kalendářní rok
40 μg/m
NO
50 % při vstupu této směrnice v platnost, lineární redukce 1. ledna 2001 a každých 12 měsíců poté o stejné roční procento až na 0 % 1. ledna 2010
1. ledna 2010
3. roční mezní hodnota pro ochranu vegetace
kalendářní rok
30 μg/m
NO
x
žádná
19. července 2001
[…]“
Příloha III uvedené směrnice, nadepsaná „Mezní hodnoty pro částice (PM
)“, stanovila:
„
Průměrované období
Mezní hodnota
Mez tolerance
Datum, ke kterému je nutno mezní hodnoty dosáhnout
1. STUPEŇ
1. 24hodinová mezní hodnota pro ochranu lidského zdraví
24 hodin
50 μg/m
PM
nesmí být překročeno častěji než 35x v roce
50 % při vstupu této směrnice v platnost, lineární redukce 1. ledna 2001 a každých 12 měsíců poté o stejné roční procento až na 0 % 1. ledna 2005
1. ledna 2005
2. roční mezní hodnota pro ochranu lidského zdraví
kalendářní rok
40 μg/m
PM
20 % při vstupu této směrnice v platnost, lineární redukce 1. ledna 2001 a každých 12 měsíců poté o stejné roční procento až na 0 % 1. ledna 2005
1. ledna 2005
2. STUPEŇ (
)
1. 24hodinová mezní hodnota pro ochranu lidského zdraví
24 hodin
50 μg/m
PM
nesmí být překročeno častěji než 7x v roce
odvodí se z dat, rovnocenných s mezní hodnotou stupně 1
1. ledna 2010
2. roční mezní hodnota pro ochranu lidského zdraví
kalendářní rok
20 μg/m
PM
50 % 1. ledna 2005, lineární redukce každých 12 měsíců poté o stejné roční procento až na 0 % 1. ledna 2010
1. ledna 2010
(
) Směrné mezní hodnoty, které je třeba přezkoumat s ohledem na další informace o působení na zdraví a životní prostředí, o technické proveditelnosti a o zkušenostech učiněných ve členských státech při uplatňování mezních hodnot stupně 1.“
Směrnice 2008/50
V bodě 2 odůvodnění směrnice 2008/50 je uvedeno:
„V zájmu ochrany lidského zdraví a životního prostředí jako celku je zvláště důležité bojovat proti emisím znečišťujících látek u zdroje a stanovit a provádět co nejúčinnější opatření na snížení emisí na místní a celostátní úrovni a na úrovni Společenství. Proto je třeba emisím škodlivých látek znečišťujících ovzduší bránit, předcházet jim nebo je omezit a stanovit vhodné cíle pro kvalitu vnějšího ovzduší s ohledem na příslušné normy, pokyny a programy Světové zdravotnické organizace.“
Článek 1 směrnice 2008/50, nadepsaný „Předmět“, v bodech 1 až 3 stanoví:
„Tato směrnice stanoví opatření zaměřená na
1)
vymezení a stanovení cílů kvality vnějšího ovzduší určených k zabránění a předcházení škodlivým účinkům na lidské zdraví a životní prostředí jako celek nebo k jejich snížení;
2)
posuzování kvality vnějšího ovzduší v členských státech na základě společných metod a kritérií;
3)
získávání informací o kvalitě vnějšího ovzduší s cílem napomáhat snížení znečištění ovzduší a nepříznivého působení a sledovat dlouhodobé trendy a zlepšení vyplývající z vnitrostátních opatření a opatření Společenství.“
Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Definice“, v bodech 5, 7, 8, 16 až 18 a 24 stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
5)
‚mezní hodnotou‘ úroveň stanovená na základě vědeckých poznatků za účelem zabránění nebo předcházení škodlivým účinkům na lidské zdraví nebo na životní prostředí jako celek nebo jejich snížení, které má být dosaženo ve stanovené lhůtě a která poté již nesmí být překročena;
[…]
7)
‚mezí tolerance‘ procento mezní hodnoty, o které může být tato hodnota za podmínek stanovených v této směrnici překročena;
8)
‚plány kvality ovzduší‘ plány, které stanoví opatření pro dosažení mezních nebo cílových hodnot;
[…]
16)
‚zónou‘ část území členského státu, která je tímto členským státem vymezena pro účely posuzování a řízení kvality ovzduší;
17)
‚aglomerací‘ zóna, která je městskou aglomerací s počtem obyvatel vyšším než 250000, nebo v případě aglomerací s počtem obyvatel nižším nebo rovnajícím se 250000 zóna s danou hustotou obyvatelstva na km
stanovenou členskými státy;
18)
‚PM
‘ částice, které projdou velikostně selektivním vstupním filtrem definovaným v referenční metodě odběru vzorků a měření PM
EN 12341, vykazujícím pro aerodynamický průměr 10 μm odlučovací účinnost 50 %;
[…]
24)
„oxidy dusíku“ součet objemových poměrů (ppbv) oxidu dusnatého a oxidu dusičitého vyjádřený v jednotkách hmotnostní koncentrace oxidu dusičitého (μg/m
)“.
Článek 13 směrnice 2008/50, nadepsaný „Mezní hodnoty a varovné prahové hodnoty pro ochranu lidského zdraví“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby úrovně oxidu siřičitého, PM
, olova a oxidu uhelnatého ve vnějším ovzduší nepřekračovaly v žádné části jejich zón a aglomerací mezní hodnoty stanovené v příloze XI.
Pokud jde o oxid dusičitý a benzen, nesmějí být mezní hodnoty uvedené v příloze XI překračovány ode dne v ní uvedeného.
Splnění těchto požadavků se posuzuje podle přílohy III.
Meze tolerance stanovené v příloze XI se použijí podle čl. 22 odst. 3 a čl. 23 odst. 1.“
Článek 23 této směrnice, nadepsaný „Plány kvality ovzduší“, v odstavci 1 stanoví:
„Pokud v daných zónách nebo aglomeracích překračují úrovně znečišťujících látek ve vnějším ovzduší jakoukoli mezní hodnotu nebo cílovou hodnotu, a v každém případě navíc i jakoukoliv příslušnou mez tolerance, členské státy zajistí, aby byly pro tyto zóny nebo aglomerace vypracovány plány kvality ovzduší za účelem dosažení příslušné mezní nebo cílové hodnoty uvedené v přílohách XI a XIV.
V případě překročení mezních hodnot, u nichž již uplynula lhůta, od které je třeba hodnoty dodržovat, stanoví plány kvality ovzduší náležitá opatření, aby bylo období překročení co možná nejkratší. Plány kvality ovzduší mohou navíc zahrnovat zvláštní opatření zaměřená na ochranu citlivých skupin obyvatelstva, včetně dětí.
Tyto plány kvality ovzduší obsahují alespoň informace uvedené v oddíle A přílohy XV a mohou zahrnovat opatření podle článku 24. Tyto plány se Komisi sdělí neprodleně a nejpozději dva roky po skončení roku, v němž bylo zaznamenáno první překročení.
Pokud je třeba připravit nebo provést plány kvality ovzduší pro více znečišťujících látek, členské státy případně připraví a provedou integrované plány kvality ovzduší týkající se všech příslušných znečišťujících látek.“
Článek 31 uvedené směrnice, nadepsaný „Zrušující a přechodná ustanovení“, v odstavci 1 stanoví:
„Směrnice 96/62/ES, 1999/30/ES […] se zrušují s účinkem od 11. června 2010, aniž jsou dotčeny povinnosti členských států týkající se lhůty pro provedení těchto směrnic ve vnitrostátním právu a jejich použitelnost.
[…]“
Článek 33 směrnice 2008/50, nadepsaný „Provedení“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 11. června 2010. Znění těchto předpisů neprodleně sdělí Komisi.
[…]“
Článek 34 této směrnice, nadepsaný „Vstup v platnost“, zní:
„Tato směrnice vstupuje v platnost dnem vyhlášení v
Úředním věstníku Evropské unie
.“
Příloha XI uvedené směrnice, nadepsaná „Mezní hodnoty pro ochranu lidského zdraví“, stanoví:
„[…]
B. Mezní hodnoty
Doba průměrování
Mezní hodnota
Mez tolerance
Datum, do kterého je třeba dosáhnout mezní hodnoty
[…]
Oxid dusičitý
1 hodina
200 μg/m
, nesmí být překročeno častěji než 18krát v kalendářním roce
50 % dne 19. července 1999, snížení dne 1. ledna 2001 a poté každých 12 měsíců o stejné roční procento až na 0 % dne 1. ledna 2010
1. ledna 2010
Kalendářní rok
40 μg/m
50 % dne 19. července 1999, snížení dne 1. ledna 2001 a poté každých 12 měsíců o stejné roční procento až na 0 % dne 1. ledna 2010
1. ledna 2010
[…]
PM
1 den
50 μg/m
, nesmí být překročeno častěji než 35krát v kalendářním roce
50 %
— (
)
Kalendářní rok
40 μg/m
20 %
— (
)
(
) V platnosti již od 1. ledna 2005.
[…]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Pan JP se u tribunal administratif de Cergy-Pontoise (správní soud v Cergy-Pontoise, Francie) domáhal zejména zrušení implicitního rozhodnutí prefekta departementu Val-d’Oise (Francie), jenž je součástí součásti aglomerace města Paříž (Francie), kterým odmítl přijmout opatření nezbytná k vyřešení jeho zdravotních problémů souvisejících se znečištěním ovzduší v této aglomeraci, údajně trvajících od roku 2003, a dále náhrady různých druhů újmy, které mu měly být tímto znečištěním způsobeny a které odhaduje na 21 milionů eur, Francouzskou republikou.
JP se zejména domáhá náhrady újmy spočívající ve zhoršení jeho zdravotního stavu, které bylo podle něj způsobeno zhoršením kvality vnějšího ovzduší v pařížské aglomeraci, kde žije. Zhoršení kvality vnějšího ovzduší je podle JP způsobeno tím, že francouzské orgány neplní povinnosti, které pro ně vyplývají ze směrnice 2008/50.
Rozsudkem ze dne 12. prosince 2017 zamítl tribunal administratif de Cergy-Pontoise (správní soud v Cergy-Pontoise) všechny návrhy JP, a to v podstatě s tím, že články 13 a 23 směrnice 2008/50 nepřiznávají jednotlivcům právo na náhradu případné újmy vzniklé v důsledku zhoršení kvality ovzduší.
Podáním ze dne 25. dubna 2018 se JP proti tomuto rozsudku odvolal ke cour administrative d’appel de Versailles (odvolací správní soud ve Versailles, Francie).
Ministr pro ekologickou transformaci navrhuje zamítnutí tohoto odvolání.
Za těchto podmínek se cour administrative d’appel de Versailles (odvolací správní soud ve Versailles) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být použitelná pravidla práva Evropské unie vyplývající z ustanovení čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice [2008/50] vykládána tak, že v případě dostatečně závažného porušení povinností, které z těchto pravidel vyplývají, ze strany členského státu Evropské unie přiznávají jednotlivcům právo obdržet od dotčeného členského státu náhradu újmy na zdraví, která je v přímé a nepochybné příčinné souvislosti se zhoršením kvality ovzduší?
2)
Za předpokladu, že výše uvedená ustanovení skutečně mohou založit takový nárok na náhradu újmy na zdraví, jakým podmínkám podléhá vznik tohoto nároku, zejména s ohledem na datum, ke kterému musí být posouzeno nesplnění povinnosti přičitatelné dotčenému členskému státu?“
K předběžným otázkám
K první otázce
Podle ustálené judikatury platí, že v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen. Z tohoto hlediska Soudnímu dvoru přísluší případně přeformulovat otázky, které jsou mu položeny. Soudní dvůr může kromě toho zohlednit i normy unijního práva, na které vnitrostátní soud ve svých otázkách neodkázal (rozsudek ze dne 15. července 2021, Ministrstvo za obrambo,
C‑742/19
,
EU:C:2021:597
, bod
). Okolnost, že vnitrostátní soud formuloval předběžnou otázku po formální stránce tak, že odkázal na určitá ustanovení unijního práva, tedy nebrání tomu, aby Soudní dvůr tomuto soudu poskytl všechny prvky výkladu, které mohou být pro rozsouzení věci, jež mu byla předložena, užitečné, ať již na ně posledně uvedený ve svých otázkách odkázal, či nikoli. V tomto ohledu přísluší Soudnímu dvoru, aby ze všech poznatků předložených vnitrostátním soudem, zejména z odůvodnění předkládacího rozhodnutí, vytěžil ty prvky unijního práva, které je s přihlédnutím k předmětu sporu třeba vyložit (rozsudek ze dne 22, června 2022, Volvo a DAF Trucks,
C‑267/20
,
EU:C:2022:494
, bod
).
V projednávané věci z odpovědi předkládajícího soudu na žádost o informace, kterou mu zaslal Soudní dvůr, vyplývá, že žalobce v původním řízení se domáhá náhrady újmy, která mu údajně byla způsobena překračováním mezních hodnot koncentrace NO
a PM
stanovených v příloze XI směrnice 2008/50, což mělo mít dopad na jeho zdravotní stav od roku 2003.
Je třeba uvést, že podle čl. 33 odst. 1 a článku 34 směrnice 2008/50 tato směrnice vstoupila v platnost dnem jejího vyhlášení v
Úředním věstníku Evropské unie
, tedy 11. června 2008, a členským státům stanovila povinnost uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 11. června 2010. Z přílohy XI uvedené směrnice dále vyplývá, že datem, do kterého bylo třeba dosáhnout mezní hodnoty, byl l. leden 2005 pro PM
a 1. leden 2010 pro NO
.
Podle čl. 31 odst. 1 směrnice 2008/50 tato směrnice nahradila, s účinností od 11. června 2010, zejména směrnice 96/62 a 1999/30.
Směrnice 96/62 vstoupila v platnost dne 21. listopadu 1996. Tato směrnice v článku 7 a podle čl. 13 odst. 1 ve spojení s čl. 12 odst. 1 směrnice 1999/30 s účinností od 19. července 2001 stanovila požadavky obdobné těm, které vyplývají z čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50. Směrnice 96/62 nicméně nestanovila mezní hodnoty koncentrace znečišťujících látek ve vnějším ovzduší. V souladu s čl. 4 odst. 5 této směrnice byly tyto mezní hodnoty stanoveny směrnicí 1999/30. Data, do kterých bylo třeba dosáhnout mezní hodnoty uvedené v přílohách II a III této směrnice, v souladu s čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 1 této směrnice, byla stanovena na l. leden 2005 pro PM
a na 1. leden 2010 pro NO
.
Jak vyplývá z čl. 9 odst. 1 a 3 směrnice 1999/30, před těmito daty byly použitelnými mezními hodnotami, s výhradou požadavků vyplývajících z čl. 8 odst. 3 a 4 směrnice 96/62, mezní hodnoty stanovené v tabulce B přílohy I směrnice 80/779 pro PM
a v příloze I směrnice 85/203 pro NO
, což jsou přílohy, na které odkazoval článek 3 každé z posledně uvedených dvou směrnic.
Dále vzhledem k tomu, že podle informací poskytnutých předkládajícím soudem se žalobce v původním řízení domáhá náhrady újmy, která mu měla být způsobena překračováním mezních hodnot koncentrace NO
a PM
, a to újmy „údajně trvající od roku 2003“, není vyloučeno, že článek 7 směrnice 80/779 a článek 7 směrnice 85/203, zrušené, jak vyplývá rovněž z čl. 9 odst. 1 a 3 směrnice 1999/30, ke dni 19. července 2001, se rovněž ukážou být relevantní pro rozhodnutí sporu v původním řízení.
S přihlédnutím k období, na které předkládající soud ve svých informacích takto odkázal, je tudíž třeba zohlednit nejen relevantní ustanovení směrnice 2008/50, nýbrž také relevantní ustanovení směrnic 96/62, 1999/30, 80/779 a 85/203.
S ohledem na judikaturu připomenutou v bodě 34 tohoto rozsudku je proto třeba mít za to, že první předběžnou otázkou se předkládající soud táže, zda čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50, články 7 a 8 směrnice 96/62, čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 1 směrnice 1999/30, jakož i články 3 a 7 směrnic 80/779 a 85/203 musí být vykládány v tom smyslu, že přiznávají jednotlivcům individuální práva, která jim mohou založit vůči členskému státu nárok na náhradu újmy na základě zásady odpovědnosti státu za újmu způsobenou jednotlivcům v důsledku porušení unijního práva, které lze tomuto státu přičíst.
V tomto ohledu z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že systému smluv, na kterých je Unie založena, je vlastní zásada odpovědnosti státu za újmu způsobenou jednotlivcům v důsledku porušení unijního práva, které mu lze přičíst (rozsudek ze dne 18. ledna 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, bod
a citovaná judikatura). Tato zásada je platná pro jakékoli porušení unijního práva členským státem, a to bez ohledu na veřejnoprávní orgán, který se tohoto porušení dopustil (rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Deutsche Umwelthilfe,
C‑752/18
,
EU:C:2019:1114
, bod
a citovaná judikatura).
Pokud jde o podmínky vzniku této odpovědnosti, Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že poškození jednotlivci mají nárok na náhradu škody, jsou-li splněny tři podmínky, a sice zaprvé porušené pravidlo unijního práva jim přiznává práva, zadruhé porušení tohoto pravidla je dostatečně závažné a zatřetí existuje přímá příčinná souvislost mezi tímto porušením a škodou, kterou tito jednotlivci utrpěli [rozsudek ze dne 28. června 2022, Komise v. Španělsko (Porušení unijního práva zákonodárcem),
C‑278/20
,
EU:C:2022:503
, bod
a citovaná judikatura].
Z toho vyplývá, že v souladu s první z těchto tří výše uvedených podmínek pouze porušení pravidla unijního práva, které přiznává práva jednotlivcům, může založit odpovědnost státu.
Podle ustálené judikatury tato práva vznikají nejen tehdy, když to ustanovení unijního práva výslovně stanoví, ale také v důsledku pozitivních či negativních povinností, které tato ustanovení jasně stanoveným způsobem ukládají jak jednotlivcům, tak členským státům a unijním orgánům (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 5. února 1963, van Gend & Loos,
26/62
,
EU:C:1963:1
, s. 23; ze dne 19. listopadu 1991, Francovich a další,
C‑6/90 a C‑9/90
,
EU:C:1991:428
, bod
; ze dne 20. září 2001, Courage a Crehan,
C‑453/99
,
EU:C:2001:465
, bod
, jakož i ze dne 11. listopadu 2021, Stichting Cartel Compensation a Equilib Netherlands,
C‑819/19
,
EU:C:2021:904
, bod
).
Porušení takových pozitivních či negativních povinností ze strany členského státu je způsobilé bránit dotyčným jednotlivcům ve výkonu práv, která jsou jim předmětnými ustanoveními unijního práva implicitně přiznána a kterých se tito jednotlivci mají možnost dovolávat na vnitrostátní úrovni, a tedy změnit právní postavení, které mají tato ustanovení za cíl ve vztahu k těmto jednotlivcům vytvořit [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 4. října 2018, Kantarev,
C‑571/16
,
EU:C:2018:807
, body
a
, jakož i ze dne 10. prosince 2020, Euromin Holdings (Cyprus),
C‑735/19
,
EU:C:2020:1014
, bod
]. To je důvod, pro který plná účinnost těchto norem unijního práva a ochrana práv, která přiznávají, vyžadují, aby jednotlivci měli možnost získat náhradu škody (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. listopadu 1991, Francovich a další,
C‑6/90 a C‑9/90
,
EU:C:1991:428
, body
a
), a to bez ohledu na to, zda předmětná ustanovení mají přímý účinek, jelikož ten není pro naplnění první ze tří podmínek připomenutých v bodě 44 tohoto rozsudku nezbytný (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. března 1996, Brasserie du pêcheur et Factortame,
C‑46/93 a C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, body
až
), ani sám o sobě dostačující (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, body
a
).
Co se projednávané věci týče, směrnice 2008/50, 96/62, 1999/30, 80/779 a 85/203 členským státům v podstatě ukládají povinnost zajistit, aby úrovně mimo jiné PM
a NO
nepřekračovaly na jejich území a od stanovených dat mezní hodnoty těmito směrnicemi určené, a dále pro případ, že tyto hodnoty jsou navzdory tomu překročeny, povinnost stanovit vhodná opatření, aby k tomuto překračování nedocházelo, a to zejména v rámci plánů kvality ovzduší.
Ohledně prvně uvedené povinnosti je třeba konstatovat, že mezní hodnoty uvádějí přesnou koncentraci, vyjádřenou v μg/m
a zohledňující případné meze tolerance, dané znečišťující látky ve vnějším ovzduší, jejímuž překročení musí členské státy zabránit ve všech svých zónách a aglomeracích.
Jde-li o druhou povinnost, Soudní dvůr ve vztahu ke směrnici 2008/50 rozhodl, že z jejího článku 23 odst. 1 vyplývá, že i když členské státy mají při určování opatření, která mají být přijata, určitý prostor pro uvážení, musí tato opatření každopádně umožňovat, aby období překročení mezních hodnot bylo co možná nejkratší [rozsudek ze dne 10. listopadu 2020, Komise v. Itálie (Mezní hodnoty – PM10),
C‑644/18
,
EU:C:2020:895
, bod
].
Kromě toho Soudní dvůr měl sice za to, že čl. 7 odst. 3 směrnice 96/62, který stanoví povinnost obdobnou té, která je uvedena v čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50, neukládal členským státům povinnost přijmout opatření umožňující zajistit, aby k žádnému překročení hodnot nedocházelo, nýbrž toliko přijmout vhodná opatření ke snížení rizika překročení a doby trvání takové situace na minimum, s ohledem na všechny okolnosti v daném okamžiku a dotčené zájmy. Soudní dvůr nicméně rovněž rozhodl, že toto ustanovení obsahuje meze pro výkon posuzovací pravomoci, jichž se lze dovolávat před vnitrostátními soudy, pokud jde o přiměřenost opatření, která musí obsahovat akční plán s cílem snížení rizika překročení a omezení doby trvání takové situace, s ohledem na rovnováhu, již je třeba zajistit mezi uvedeným cílem a jednotlivými dotčenými veřejnými a soukromými zájmy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. července 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, body
až
).
Tentýž výklad se v podstatě uplatní ve vztahu k povinnostem vyplývajícím z čl. 8 odst. 3 a 4 směrnice 96/62.
Pokud jde o článek 7 směrnice 80/779 a článek 7 směrnice 85/203, je třeba uvést, že pro případ překročení mezních hodnot tyto články členským státům ukládaly povinnost přijmout opatření, která mají „zabránit jejich opakování“ v případě směrnice 80/779 a opatření „k jejich řešení“ v případě směrnice 85/203.
Z toho zajisté vyplývá, že čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 stanoví, stejně jako obdobná ustanovení směrnic 96/62, 1999/30, 80/779 a 85/203 poměrně jasné a přesné povinnosti, co se týče výsledku, který jsou členské státy povinny zajistit.
Tyto povinnosti nicméně sledují, jak vyplývá z článku 1 směrnic uvedených v předchozím bodě, a zejména z bodu 2 odůvodnění směrnice 2008/50, obecný cíl ochrany lidského zdraví a životního prostředí jako celku.
Kromě toho, že předmětná ustanovení směrnice 2008/50 a směrnic, které jí předcházely, tedy neobsahují výslovné přiznání práv jednotlivcům v tomto ohledu, povinnosti, které tato ustanovení v zájmu výše uvedeného obecného cíle vymezují, neumožňují mít za to, že by jednotlivcům či kategoriím jednotlivců byla v tomto případě implicitně přiznána, v důsledku těchto povinností, individuální práva, jejichž porušení by bylo způsobilé založit odpovědnost členského státu za újmu způsobenou jednotlivcům.
Ze všech výše uvedených skutečností vyplývá, že první ze třech podmínek připomenutých v bodě 44 tohoto rozsudku, kteréžto podmínky jsou kumulativní, není splněna.
Na tomto závěru přitom nemůže nic změnit okolnost, že v případě, že členský stát nezajistil dodržení mezních hodnot uvedených v čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/50 a v obdobných ustanoveních předchozích směrnic, musí mít dotčení jednotlivci možnost od vnitrostátních orgánů požadovat, případně prostřednictvím řízení u příslušných soudů, přijetí požadovaných opatření podle těchto směrnic (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. listopadu 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, bod
a citovaná judikatura, jakož i ze dne 19. prosince 2019, Deutsche Umwelthilfe,
C‑752/18
,
EU:C:2019:1114
, bod
).
V tomto ohledu je třeba připomenout, že v souvislosti s čl. 7 odst. 3 směrnice 96/62 Soudní dvůr uvedl, že fyzické či právnické osoby přímo dotčené rizikem překročení mezních hodnot nebo výstražných prahových hodnot musí mít možnost od příslušných orgánů požadovat, případně s pomocí příslušných soudů, aby byl vypracován akční plán, jestliže takové riziko existuje (rozsudek ze dne 25. července 2008, Janecek,
C‑237/07
,
EU:C:2008:447
, bod
).
Stejně tak, co se týče čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 2008/50, Soudní dvůr rozhodl, že fyzické či právnické osoby přímo dotčené překročením mezních hodnot po 1. lednu 2010 musí mít možnost od vnitrostátních orgánů požadovat, případně prostřednictvím řízení u příslušných soudů, vypracování plánu kvality ovzduší v souladu s uvedeným čl. 23 odst. 1 druhým pododstavcem, pokud členský stát nezajistil splnění požadavků vyplývajících z čl. 13 odst. 1 druhého pododstavce této směrnice, a nepožádal přitom o prodloužení lhůty za podmínek stanovených v jejím článku 22 (rozsudek ze dne 19. listopadu 2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, bod
).
V souladu s tím, co je uvedeno v bodech 52 a 53 tohoto rozsudku, se takový výklad použije rovněž v případě účinného provádění článku 7 směrnice 80/779 a článku 7 směrnice 85/203, jakož i čl. 8 odst. 3 a 4 směrnice 96/62.
Možnost takto uznaná judikaturou Soudního dvora vyplývající zejména ze zásady efektivity unijního práva, tedy efektivity, k níž jsou oprávněni přispět dotčení jednotlivci tím, že zahájí správní nebo soudní řízení z důvodu jejich konkrétní situace, neznamená, že předmětem povinností vyplývajících z čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50, jakož i z obdobných ustanovení předchozích směrnic je přiznat dotčeným osobám individuální práva ve smyslu první ze tří podmínek připomenutých v bodě 44 tohoto rozsudku, a že porušení těchto povinností je v důsledku toho způsobilé změnit právní postavení, které mají tato ustanovení vytvořit ve vztahu k těmto jednotlivcům.
Je třeba doplnit, že závěr uvedený v bodě 57 tohoto rozsudku nevylučuje, že odpovědnost státu může být založena za méně omezujících podmínek na základě vnitrostátního práva [rozsudek ze dne 28. června 2022, Komise v. Španělsko (Porušení unijního práva zákonodárcem),
C‑278/20
,
EU:C:2022:503
, bod
a citovaná judikatura] a že v rámci toho může případně být přihlédnuto k porušení povinností vyplývajících z čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50, jakož i z dalších ustanovení unijního práva uvedených v bodě 42 tohoto rozsudku, jakožto skutečnosti, která může být relevantní pro účely založení odpovědnosti orgánů veřejné moci na jiném základě, než je unijní právo.
Tento závěr nevylučuje ani to, aby soudy daného členského státu případně uložily povinnosti spojené s penále s cílem zajistit dodržování povinností vyplývajících z čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 a obdobných ustanovení předchozích směrnic tímto členským státem, obdobné povinnostem spojeným s penále, které v několika svých nedávných rozsudcích uložila Conseil d’État (Státní rada, France).
Se zřetelem ke všem výše uvedeným důvodům je třeba na první otázku odpovědět, že články 3 a 7 směrnice 80/779, články 3 a 7 směrnice 85/203, články 7 a 8 směrnice 96/62, čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 1 směrnice 1999/30, jakož i čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 musí být vykládány v tom smyslu, že nepřiznávají jednotlivcům individuální práva, která jim mohou založit vůči členskému státu nárok na náhradu újmy na základě zásady odpovědnosti státu za újmu způsobenou jednotlivcům v důsledku porušení unijního práva, které lze tomuto státu přičíst.
Ke druhé otázce
S ohledem na odpověď na první otázku není třeba odpovídat na druhou otázku.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

Články 3 a 7 směrnice Rady 80/779/EHS ze dne 15. července 1980 o mezních a směrných hodnotách kvality ovzduší pro oxid siřičitý a suspendované částice, články 3 a 7 směrnice Rady 85/203/EHS ze dne 7. března 1985 o normách kvality ovzduší pro oxid dusičitý, články 7 a 8 směrnice Rady 96/62/ES ze dne 27. září 1996 o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší, čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 1 směrnice Rady 1999/30/ES ze dne 22. dubna 1999 o mezních hodnotách pro oxid siřičitý, oxid dusičitý a oxidy dusíku, částice a olovo ve vnějším ovzduší, jakož i čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu,

musí být vykládány v tom smyslu, že

nepřiznávají jednotlivcům individuální práva, která jim mohou založit vůči členskému státu nárok na náhradu újmy na základě zásady odpovědnosti státu za újmu způsobenou jednotlivcům v důsledku porušení unijního práva, které lze tomuto státu přičíst.

Podpisy.
(
*1
) – Jazyk řízení: francouzština.