CELEX: 62017TJ0292
Ayudas de Estado
Régimen de ayudas ejecutado por Francia entre 1994 y 2008
Subvenciones a la inversión otorgadas por la Région Île-de-France
Decisión por la que se declara el régimen de ayudas compatible con el mercado interior
Ventaja
Carácter selectivo
Artículo 107 TFUE, apartado 1
Obligación de motivación
Conceptos de “ayuda existente” y de “nueva ayuda”
Artículo 108 TFUE
Artículo 1, letra b), incisos i) y v), del Reglamento (UE) 2015/1589

I.

Antecedentes del litigio
La demandante, la Región de Isla de Francia, fue instituida como entidad pública dotada de personalidad jurídica y de autonomía financiera por la loi n.
o
76‑394, portant création et organisation de la Région d’Île-de-France (Ley n.
o
76‑394, sobre la Creación y la Organización de la Región de Isla de Francia), de 6 de mayo de 1976 (JORF de 7 de mayo de 1976, p. 2741). Según el artículo 6 de esa Ley, corresponde a la Región determinar y aplicar la política regional de circulación y de transporte de viajeros en su territorio.
El artículo 17 de la Ley n.
o
76‑394 disponía lo siguiente:
«Mediante la aprobación de los correspondientes acuerdos, el Consejo Regional resolverá los asuntos que sean competencia de la Región […]».
El 20 de octubre de 1994, el conseil régional d’Île-de-France (Consejo Regional de Isla de Francia, Francia) aprobó el acuerdo CR 34‑94, sobre ayudas para la mejora de los servicios de transporte colectivo por carretera explotados por empresas privadas o en régimen de gestión directa, con objeto de prorrogar un conjunto de medidas de ayuda previamente aplicadas en favor de dichas empresas. A este acuerdo le sucedieron, en 1998 y en 2001 respectivamente, los acuerdos CR 44‑98 y CR 47‑01 (en lo sucesivo, junto con el acuerdo CR 34‑94, «acuerdos controvertidos»), antes de que el mecanismo de ayudas establecido fuera derogado en 2008.
Con arreglo a los acuerdos controvertidos, la demandante concedía ayudas financieras a las entidades locales de su territorio que habían celebrado contratos de explotación de líneas regulares de autobuses con empresas privadas de transporte colectivo regular por carretera o que explotaban directamente tales líneas en régimen de gestión directa (en lo sucesivo, «entidades locales afectadas»). Las entidades locales afectadas transferían a continuación las ayudas de la demandante a dichas empresas de transporte (en lo sucesivo, «beneficiarios finales»).
En el régimen de ayudas establecido por los acuerdos controvertidos (en lo sucesivo, «régimen de ayudas que se discute»), las ayudas se concedían en forma de subvenciones a la inversión (en lo sucesivo, «subvenciones controvertidas») y estaban destinadas a fomentar la adquisición de vehículos nuevos y la instalación de nuevos equipos por parte de los beneficiarios finales, con objeto de mejorar la oferta de transporte colectivo y poner remedio a las externalidades negativas del tráfico por carretera, especialmente denso en la red de carreteras del territorio de la demandante.
Según las autoridades francesas, entre 1994 y 2008 se beneficiaron del régimen de ayudas que se discute 135 empresas. La utilización de las subvenciones controvertidas se regulaba en unos apéndices a los convenios de explotación celebrados entre las entidades locales y los beneficiarios finales. Estos apéndices llevaban la contrafirma del presidente del Consejo Regional de Isla de Francia y detallaban las obligaciones impuestas a los beneficiarios finales como contrapartida al abono de tales subvenciones.
El 17 de octubre de 2008 se presentó ante la Comisión Europea una denuncia contra los regímenes de ayudas estatales, que se calificaban de ilegales, constituidos por las medidas de apoyo en favor de ciertas empresas de transporte por autobús aplicadas por la demandante en su territorio entre 1994 y 2008 y posteriormente, a partir de 2008, por el Syndicat des Transports d’Île-de-France (STIF; Asociación de Transportes de Isla de Francia, Francia) en ese mismo territorio.
Mediante escrito de 11 de marzo de 2014, la Comisión notificó a la República Francesa su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2. Al publicar esta decisión en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(
DO 2014, C 141, p. 38
), la Comisión invitó a los interesados a que presentaran sus observaciones sobre las medidas de que se trata.
El 30 de abril de 2014, la República Francesa remitió sus observaciones a la Comisión. Todas las observaciones presentadas por los interesados, entre ellos la demandante, fueron comunicadas a la República Francesa, que no formuló comentario alguno al respecto.
El 21 de junio de 2016, la Comisión recibió una nota conjunta de cuatro de los siete interesados, destinada a aclarar su posición tras el pronunciamiento de la sentencia de 6 de octubre de 2015, Comisión/Andersen (
C‑303/13 P
,
EU:C:2015:647
). El 9 de noviembre de 2016, la demandante completó sus observaciones.
El 2 de febrero de 2017, la Comisión puso fin al procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, mediante la adopción de su Decisión (UE) 2017/1470, relativa a los regímenes de ayudas SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) ejecutados por Francia en favor de las empresas de transporte por autobús en la región Île-de-France (
DO 2017, L 209, p. 24
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
En la Decisión impugnada, la Comisión estimó en particular que las subvenciones controvertidas otorgadas por la demandante entre 1994 y 2008 en virtud del régimen de ayudas que se discute constituían ayudas estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Como las condiciones de los intercambios comerciales entre Estados miembros no se habían visto afectadas de manera contraria al interés común, la Comisión consideró dicho régimen compatible con el mercado interior en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 3. En cambio, llegó a la conclusión de que, como las ayudas no habían sido notificadas y debían considerarse «nuevas ayudas», el régimen de ayudas que se discute se había ejecutado ilegalmente, infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 3.
La parte dispositiva de la Decisión impugnada está redactada así:
«Artículo 1
El régimen de ayudas ejecutado ilegalmente por Francia entre 1994 y 2008 en forma de subvenciones controvertidas otorgadas por la Región Île-de-France en el marco de las resoluciones CR 34‑94, CR 44‑98 y CR 47‑01 es compatible con el mercado interior.
[…]
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión es la República Francesa.»
II.

Procedimiento ante los tribunales nacionales
En mayo de 2004, el syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (Sindicato Autónomo de Transportistas de Viajeros, Francia; en lo sucesivo, «Sindicato Autónomo de Transportistas») solicitó al Presidente del Consejo Regional de Isla de Francia que derogase los acuerdos controvertidos. Al ser desestimada su solicitud, el Sindicato Autónomo de Transportistas interpuso el 17 de junio de 2004 ante el tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de París, Francia) un recurso de anulación contra la decisión del Presidente del Consejo Regional de Isla de Francia.
En su sentencia n.
o
0417015, de 10 de julio de 2008, el tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de París) estimó el recurso del Sindicato Autónomo de Transportistas y ordenó a la demandante que sometiera al Consejo Regional de Isla de Francia un nuevo proyecto de acuerdo, por la razón de que el régimen de ayudas que se discute no había sido notificado a la Comisión. El tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de París) ordenó además a la demandante que procediese a derogar los acuerdos controvertidos.
La demandante, pese a apelar contra esta sentencia, adoptó el acuerdo CR 80‑08, de 16 de octubre de 2008, para derogar los acuerdos controvertidos.
Mediante sentencia n.
o
08PA04753, de 12 de julio de 2010, la cour administrative d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de París, Francia) confirmó la sentencia n.
o
0417015 del tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de París), de 10 de julio de 2008. La demandante interpuso un recurso de casación contra esta sentencia ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Francia). En su sentencia n.
o
343440, de 23 de julio de 2012, el Conseil d’État (Consejo de Estado) desestimó dicho recurso de casación, indicando que el hecho de que el mercado del transporte público regular de viajeros en el territorio de la demandante estuviera cerrado a la competencia no afectaba a la calificación como ayudas estatales de las subvenciones controvertidas, dado que los beneficiarios finales operaban igualmente en otros mercados abiertos a la competencia.
Después de que la cour administrative d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de París) desestimara el 27 de noviembre de 2015 varios recursos extraordinarios de oposición de tercero, los beneficiarios finales autores de esos recursos interpusieron ante el Conseil d’État (Consejo de Estado) unos recursos de casación, que seguían pendientes en la fecha de presentación de la demanda en el presente asunto.
A raíz de una nueva demanda presentada por el Sindicato Autónomo de Transportistas el 27 de octubre de 2008, el tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de París) ordenó a la demandante, en su sentencia n.
o
0817138, de 4 de junio de 2013, que emitiera los títulos ejecutivos necesarios para la recuperación de las ayudas abonadas en virtud de los acuerdos controvertidos. El 27 de noviembre de 2015, la cour administrative d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de París) desestimó la apelación de la demandante contra dicha resolución (sentencia n.
o
13PA03172). La demandante interpuso un recurso de casación ante el Conseil d’État (Consejo de Estado), que seguía pendiente en la fecha de presentación de la demanda en el presente asunto.
III.

Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de mayo de 2017, la demandante interpuso al amparo del artículo 263 TFUE el presente recurso, en el que solicita la anulación parcial de la Decisión impugnada.
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Declare la admisibilidad del recurso.
–
Anule la Decisión impugnada en la parte en que la Comisión calificó de «régimen de ayudas estatales» el régimen de ayudas que se discute.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Con carácter principal, declare la inadmisibilidad del recurso.
–
Subsidiariamente, desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
IV.

Fundamentos de Derecho
A.

Sobre la admisibilidad
Sin proponer formalmente una excepción de inadmisibilidad mediante escrito separado con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la Comisión solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso por carecer la demandante de legitimación activa y de interés en el ejercicio de la acción.
Pese a no ser destinataria de la Decisión impugnada, la demandante defiende la admisibilidad de su recurso, alegando que dispone tanto de legitimación activa como de interés en el ejercicio de la acción contra la Decisión impugnada.
A este respecto, procede recordar que el juez de la Unión Europea está facultado para apreciar, según las circunstancias de cada caso concreto, si una recta administración de la justicia justifica que se desestime el recurso en cuanto al fondo sin pronunciarse previamente sobre su admisibilidad (sentencias de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, apartados
y
, y de 14 de septiembre de 2015, Brouillard/Tribunal de Justicia,
T‑420/13
, no publicada,
EU:T:2015:633
, apartado
).
En las circunstancias del presente asunto, el Tribunal considera que, por razones de economía procesal, procede examinar directamente la procedencia del recurso, sin pronunciarse previamente sobre su admisibilidad.
B.

Sobre el fondo
En apoyo de su recurso, la demandante invoca, fundamentalmente, dos motivos. El primer motivo se basa en una infracción del artículo 1, letra b), incisos i) y v), del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (
DO 2015, L 248, p. 9
), en la medida en que la Comisión consideró erróneamente en la Decisión impugnada que las ayudas otorgadas en virtud del régimen de ayudas que se discute entre 1994 y 2008 eran nuevas ayudas que, por no haber sido notificadas, habían sido ejecutadas ilegalmente. El segundo motivo se basa en un incumplimiento de la obligación de motivación, en la medida en que la Comisión, al calificar las subvenciones controvertidas de ayudas estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, no motivó suficientemente su conclusión de que esas subvenciones eran selectivas y conferían una ventaja económica indebida a los beneficiarios finales.
A este respecto, es preciso señalar que, en las pretensiones de su recurso, la demandante solicita expresamente al Tribunal que anule la Decisión impugnada en la parte en que la Comisión declaró que las subvenciones controvertidas constituían un régimen de ayudas estatales.
Sin embargo, los títulos de los motivos invocados en apoyo del presente recurso no permiten presumir que con ellos se pretenda poner en entredicho la calificación como ayudas estatales de las subvenciones controvertidas.
En efecto, se desprende de los títulos de estos motivos de recurso que con ellos se pretende únicamente, en el caso del segundo motivo, conseguir que el Tribunal declare que la Decisión impugnada adolece de insuficiencia de motivación en lo referente a la calificación como ayudas estatales de las subvenciones controvertidas y, en el caso del primer motivo, impugnar la apreciación formulada por la Comisión en dicha Decisión sobre el carácter de novedad del régimen de ayudas que se discute.
Sin embargo, la demanda muestra claramente que, en el segundo motivo de recurso, que se presenta como si estuviera basado únicamente en el incumplimiento de la obligación de motivación, en realidad la demandante reprocha también a la Comisión su conclusión de que en el presente asunto se cumplían los criterios de carácter selectivo y de existencia de una ventaja. Con este motivo de recurso, la demandante pretende, pues, tanto conseguir que el Tribunal declare el incumplimiento de la obligación de motivación como poner en entredicho la legalidad de fondo de la Decisión impugnada, alegando que las subvenciones controvertidas no constituían ayudas estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
Además, se desprende tanto de los argumentos formulados por la demandante en sus escritos procesales como de los que desarrolló en la vista que con la pretensión de anulación de la Decisión impugnada no se pretende solo poner en entredicho la calificación como ayudas estatales de las subvenciones controvertidas, sino también negar el carácter de novedad del régimen de ayudas que se discute. En consecuencia, procede considerar que el primer motivo de recurso, basado en la infracción del artículo 1, letra b), incisos i) y v), del Reglamento 2015/1589, es un motivo operativo en apoyo de esa pretensión.
Dadas estas circunstancias, se debe considerar que los motivos de recurso invocados apoyan la pretensión de la demandante de obtener la anulación parcial de la Decisión impugnada basándose, por una parte, en la inexistencia de ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y, por otra parte, en la errónea calificación del régimen de ayudas que se discute como nuevo régimen de ayudas.
Por otra parte, procede recordar que la alegación de inexistencia o de insuficiencia de motivación pretende acreditar un vicio sustancial de forma y requiere, por tanto, un examen distinto, como tal, de la apreciación de la inexactitud de la motivación de la decisión impugnada, cuyo control forma parte del examen de la procedencia de dicha decisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, apartado
, y de 15 de diciembre de 2005, Italia/Comisión,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, apartado
).
De ello se deduce que el segundo motivo de recurso, que pretende en particular que se declare la existencia de un incumplimiento de la obligación de motivación y de un error de apreciación por parte de la Comisión en cuanto a la calificación como ayudas estatales de las subvenciones controvertidas, debe examinarse antes que el primer motivo de recurso, que únicamente se refiere a la legalidad de fondo de la Decisión impugnada.
1.

Sobre el segundo motivo de recurso, relativo a un incumplimiento de la obligación de motivación y a un error de apreciación en la calificación de las subvenciones controvertidas con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1
a)

Sobre el incumplimiento de la obligación de motivación
En primer lugar, la demandante sostiene que la Decisión impugnada adolece de insuficiencia de motivación en la medida en que la Comisión se limitó a indicar en esta decisión que el régimen de ayudas que se discute operaba, de hecho, una selección entre los operadores económicos del sector del transporte público regular por carretera y favorecía a este sector económico en comparación con otros sectores. Según la demandante, la cuestión de la selectividad de las ayudas fue examinada únicamente en tres considerandos de la Decisión impugnada (a saber, los considerandos 222 a 224).
En segundo lugar, la demandante estima que la insuficiencia de motivación de que adolece la Decisión impugnada procede de que la Comisión no demostró cómo podían los beneficiarios finales disponer de márgenes de maniobra específicos a raíz de la concesión de las subvenciones controvertidas en el marco del régimen de ayudas que se discute. Alega así, en particular, que la Comisión omitió analizar el modo en que esas subvenciones permitían, según ella, aligerar el peso de las cargas que recaían sobre los beneficiarios finales, confiriéndoles de este modo una ventaja económica.
La Comisión impugna las alegaciones de la demandante, afirmando en particular que la Decisión impugnada contiene explicaciones detalladas tanto sobre la existencia de una ventaja económica como sobre el carácter selectivo de dicha ventaja. Afirma además que, como los acuerdos controvertidos no detallaban ninguno de los parámetros clave relativos a la amortización de la ventaja recibida, ella actuó con arreglo a Derecho al llegar a la conclusión de que existía una ventaja económica indebida en favor de los beneficiarios finales.
Sobre este punto, es preciso recordar que, a tenor del artículo 296 TFUE, párrafo segundo, los actos jurídicos deberán estar motivados. Además, a tenor del artículo 41, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el derecho a una buena administración incluye la obligación de la administración de motivar sus decisiones.
Según reiterada jurisprudencia, el alcance de la obligación de motivación depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en que fue adoptado. La motivación debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución, de manera que, por un lado, el juez de la Unión pueda ejercer su control de legalidad y, por otro, los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada, para poder defender sus derechos y comprobar si la decisión es o no fundada (véase la sentencia de 6 de marzo de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Land Nordrhein-Westfalen/Comisión,
T‑228/99 y T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, apartado
).
No se exige que la motivación especifique todas las razones de hecho y de Derecho pertinentes, pues la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE, párrafo segundo, debe apreciarse no solo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto y con el conjunto de las normas jurídicas que regulen la materia de que se trate (sentencia de 6 de marzo de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Land Nordrhein-Westfalen/Comisión,
T‑228/99 y T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, apartado
).
Sin embargo, aunque la Comisión no está obligada a tomar postura sobre todas las alegaciones que los interesados formulen ante ella, sí debe exponer los hechos y las consideraciones jurídicas que revistan una importancia esencial en la estructura de la decisión (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de marzo de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Land Nordrhein-Westfalen/Comisión,
T‑228/99 y T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, apartado
).
En lo referente a la calificación de ayuda aplicada a una medida, la obligación de motivación exige que se indiquen las razones por las que la Comisión considera que la medida de que se trate está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1 (sentencia de 13 de junio de 2000, EPAC/Comisión,
T‑204/97 y T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, apartado
).
A este respecto, en primer lugar, es preciso hacer constar que, antes de concluir que existía una ventaja económica en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, la Comisión respondió a los argumentos de las autoridades francesas y de los interesados, citados en el considerando 198 de la Decisión impugnada, que pretendían demostrar que la demandante había otorgado las ayudas como contrapartida a la ejecución de obligaciones de servicio público y que tales ayudas no eran capaces de conferir una ventaja económica a los beneficiarios finales, conforme a los requisitos establecidos en la sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, apartados
a
).
En particular, la Comisión expuso en los considerandos 201 a 207 de la Decisión impugnada las razones por las que consideró que las subvenciones controvertidas no pretendían compensar unas obligaciones de servicio público, sino que venían a sumarse a la relación contractual ya existente entre las empresas de transporte público regular del territorio de la demandante y las entidades locales afectadas, con el fin de estimular la inversión. Precisó además que no resultaba pertinente para tal análisis el hecho de que la ventaja conferida por esas subvenciones pudiera verse corregida por la eventual amortización de las cantidades abonadas por esas entidades locales a los beneficiarios finales con objeto de compensar sus obligaciones de servicio público.
Habida cuenta de la detallada apreciación que la Comisión realizó en la Decisión impugnada sobre la cuestión de si las subvenciones controvertidas conferían una ventaja a los beneficiarios finales, no cabe reprocharle que no haya ofrecido en el presente asunto una motivación suficiente para verificar que se cumplía dicho criterio.
En segundo lugar, por lo que respecta al criterio del carácter selectivo de las subvenciones controvertidas y a la motivación que la Decisión impugnada ofrece en relación con este criterio, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, incumbe a la Comisión acreditar que la medida de que se trate introduce diferenciaciones entre empresas que se hallan, desde el punto de vista del objetivo de dicha medida, en una situación fáctica y jurídica comparable (véase en este sentido la sentencia de 8 de septiembre de 2011, Comisión/Países Bajos,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, apartado
y jurisprudencia citada).
En los considerandos 222 y 223 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó a este respecto, por una parte, que las subvenciones controvertidas concernían exclusivamente a las empresas privadas de transporte público con las que las entidades locales afectadas habían celebrado un convenio de explotación, de modo que tales subvenciones solo concernían al sector del transporte público regular por carretera en el territorio de la demandante. Por otra parte, la Comisión hizo constar que se procedía a una selección entre las empresas de dicho sector antes de conceder las subvenciones, para determinar a cuáles se confiaría la ejecución de las obligaciones de servicio público en el territorio de la demandante.
Esto llevó a la Comisión a concluir, en el considerando 224 de la Decisión impugnada, que el carácter selectivo del régimen de ayudas que se discute podía observarse tanto a nivel del sector concernido como en el interior de dicho sector, entre las empresas a las que se otorgaban las subvenciones controvertidas y las que quedaban excluidas de dicho régimen.
De ello se deduce que la Comisión aportó explicaciones lo bastante detalladas como para permitir que la demandante comprendiera las razones por las que, en opinión de aquella, las subvenciones controvertidas procedían a una diferenciación, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el anterior apartado 47, entre los beneficiarios finales y las empresas que, desde el punto de vista del objetivo perseguido por los acuerdos controvertidos, se hallaban en una situación fáctica y jurídica comparable a la de tales beneficiarios.
Dadas estas circunstancias, la demandante no puede acusar a la Comisión de haber incumplido la obligación de motivación en sus apreciaciones relativas, por una parte, al carácter selectivo que el régimen de ayudas que se discute y, por otra, a la ventaja económica indebida otorgada a los beneficiarios finales.
b)

Sobre el error de apreciación en la calificación de las subvenciones controvertidas como ayudas estatales con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1, y, en particular, en los criterios referidos a la ventaja económica y al carácter selectivo de las subvenciones
1)

Sobre la procedencia de la apreciación relativa a la ventaja económica
Según la demandante, la Comisión cometió un error al considerar en la Decisión impugnada que se cumplía el criterio relativo a la ventaja económica, fijado en el artículo 107 TFUE, apartado 1. En particular, según ella, la Comisión omitió precisar cuáles eran las cargas especiales que podían recaer en los beneficiarios finales y cómo podían las subvenciones controvertidas aligerar esas cargas, confiriendo por tanto a aquellos una ventaja económica.
La Comisión impugna las alegaciones de la demandante. Alega que los acuerdos controvertidos no detallaban los parámetros clave relativos a la eventual amortización de la ventaja recibida por los beneficiarios finales y que ella actuó, pues, con arreglo a Derecho al llegar a la conclusión de que las ayudas otorgadas en virtud del régimen de ayudas que se discute conferían una ventaja económica indebida a los beneficiarios finales, basándose en particular en el hecho de que nada en el contenido de los acuerdos controvertidos permitía presumir que las subvenciones controvertidas se amortizarían debidamente.
A este respecto procede señalar, en primer término, que la Comisión afirmó en el considerando 207 de la Decisión impugnada que, como las subvenciones controvertidas estaban destinadas a cubrir una parte de los costes de inversión soportados normalmente por las empresas del mercado del transporte público regular, la demandante, al otorgar esas subvenciones, había liberado márgenes de maniobra financieros para los beneficiarios finales, que podían por tanto utilizar sus recursos propios para otros fines.
El detallado análisis recogido en el considerando 207 de la Decisión impugnada basta para rechazar la alegación de la demandante de que la Comisión omitió explicar cómo podían las subvenciones controvertidas aligerar las cargas que recaían en los beneficiarios finales.
Al no haber presentado la demandante ninguna otra alegación o prueba destinada a poner en entredicho la apreciación efectuada por la Comisión en la Decisión impugnada sobre el criterio referente a la ventaja económica, establecido en el artículo 107 TFUE, apartado 1, y al haberse limitado por lo demás a afirmar que esa apreciación era errónea, no procede poner en entredicho la procedencia de la apreciación formulada en la Decisión impugnada sobre la existencia de una ventaja económica.
2)

Sobre la procedencia de la apreciación relativa al carácter selectivo de las subvenciones
La demandante niega que las subvenciones controvertidas tengan carácter selectivo, alegando al respecto que ella no disponía de facultad discrecional alguna para la concesión de esas subvenciones. Según ella, todos los operadores presentes en el mercado del transporte regular de viajeros podían ser seleccionados para recibir tales subvenciones simplemente sometiendo un expediente al efecto, a condición de haber celebrado un convenio de explotación con alguna de las entidades locales afectadas. Según la demandante, de entre los 150 operadores de transporte público regular que desarrollan sus actividades en su territorio, más de 130 recibieron así las ayudas otorgadas en virtud del régimen de ayudas que se discute.
La Comisión impugna las alegaciones de la demandante y sostiene, más concretamente, que algunas empresas que desarrollan sus actividades en el mercado del transporte público regular de viajeros en Isla de Francia quedaron excluidas del círculo de los beneficiarios finales, como la propia demandante ha reconocido. A su juicio, el hecho de que un gran número de empresas haya disfrutado de la posibilidad de recibir las subvenciones controvertidas no basta para poner en entredicho el carácter selectivo de tales subvenciones.
A este respecto es preciso señalar que, como la propia demandante ha reconocido en sus escritos procesales, la concesión de las subvenciones controvertidas dependía de la celebración de un convenio de explotación entre los beneficiarios finales y las entidades locales afectadas.
De ello se deduce que las empresas de otros Estados miembros o de otras regiones francesas no podían ser seleccionadas para la concesión de las subvenciones controvertidas, y que solo las empresas presentes en el mercado del transporte regular de viajeros que desarrollaran sus actividades en el territorio de la demandante podían beneficiarse del material subvencionado por las ayudas otorgadas en virtud del régimen de ayudas que se discute. Más concretamente, solo estas empresas podían utilizar el material así subvencionado en otras partes de la Unión o del territorio francés, donde podían acabar compitiendo con operadores de transporte público que no habían recibido las mismas ayudas.
Por lo tanto, en contra de lo que sostiene la demandante, procede considerar que, aunque un gran número de empresas que ejercían actividades de transporte público regular por carretera en su territorio pudieron recibir las subvenciones controvertidas, el régimen de ayudas que se discute llevaba implícita una diferenciación capaz de favorecer a «determinadas empresas o producciones» en comparación con otras que se encontraban, desde el punto de vista del objetivo perseguido por dicho régimen, en una situación fáctica y jurídica comparable.
Dadas estas circunstancias, procede concluir que las alegaciones formuladas por la demandante no permiten poner en entredicho la apreciación efectuada por la Comisión en la Decisión impugnada sobre el carácter selectivo de las subvenciones controvertidas.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede desestimar las alegaciones de la demandante sobre la apreciación efectuada por la Comisión en la Decisión impugnada en cuanto al carácter selectivo del régimen de ayudas que se discute y, por tanto, el segundo motivo de recurso en su totalidad.
2.

Sobre el primer motivo de recurso, relativo a una infracción del artículo 1, letra b), incisos i) y v), del Reglamento 2015/1589 en la medida en que el régimen de ayudas que se discute fue calificado erróneamente de nuevo régimen de ayudas
La demandante alega que el régimen de ayudas que se discute es un régimen de ayudas existente con arreglo al artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento 2015/1589, ya que la posibilidad de que las entidades locales afectadas otorgaran subvenciones a las empresas de transporte público de viajeros por carretera había sido establecida por el artículo 19 del décret n.
o
49‑1473, relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers (Decreto n.
o
49‑1473, relativo a la Coordinación y a la Armonización del Transporte Ferroviario y por Carretera), de 14 de noviembre de 1949 (JORF de 15 de noviembre de 1949, p. 11104; en lo sucesivo, «Decreto de 1949»), antes de que el 1 de enero de 1958 entrara en vigor en Francia el Tratado por el que se establece la Comunidad Económica Europea (actualmente Tratado FUE).
Por otra parte, la demandante sostiene que, como la Decisión impugnada no contiene ninguna conclusión precisa sobre la fecha de establecimiento del régimen de ayudas que se discute, la Comisión no podía descartar la posibilidad de que dicho régimen se hubiera establecido en un mercado inicialmente cerrado a la competencia y constituyera, por tanto, un régimen de ayudas existente con arreglo al artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento 2015/1589.
En lo que respecta a la alegación de la demandante de que el régimen de ayudas que se discute fue establecido por las disposiciones del Decreto de 1949, la Comisión recuerda que, en el considerando 236 de la Decisión impugnada, llegó a la conclusión de que el Decreto de 1949 no definía ninguno de los parámetros clave de dicho régimen, a saber, duración, presupuesto, beneficiarios, naturaleza de los bienes que pueden optar a la subvención y porcentaje de subvención aplicable, ni creaba derecho alguno a recibir subvenciones.
Además, por lo que se refiere a la alegación de la demandante sobre la fecha a partir de la cual las subvenciones controvertidas podían afectar a la competencia en el mercado interior, la Comisión sostiene que, como determinó el tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de París) en su sentencia n.
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0417015, de 10 de julio de 2008, los beneficiarios finales operaban simultáneamente en el mercado del transporte regular de viajeros y en el mercado del transporte ocasional de viajeros. Ahora bien, el mercado del transporte ocasional de viajeros ya había sido liberalizado en 1979. De ello se deduce, a su juicio, que el régimen de ayudas que se discute podía afectar a la competencia entre los Estados miembros en ese mercado desde la fecha en que se estableció, sea cual sea esta, siempre que esté comprendida entre 1979 y 2008.
Procede verificar en primer lugar si, como sostiene la demandante, el régimen de ayudas que se discute fue establecido por el Decreto de 1949, en una fecha anterior a la entrada en vigor en Francia del Tratado por el que se establece la Comunidad Económica Europea, y constituía por consiguiente un régimen de ayudas existente con arreglo al artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento 2015/1589.
El Decreto de 1949 disponía lo siguiente:
«Artículo 2
Los servicios de transporte de viajeros sometidos a medidas de coordinación y de armonización en virtud de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de 5 de julio de 1949 serán los siguientes:
[…]
2. Los servicios de transporte público de viajeros por carretera que se enumeran a continuación […]:
Los servicios regulares, incluidos los servicios de temporada y periódicos […];
Los servicios ocasionales, es decir, aquellos que, aunque se presten a la demanda, respondan a necesidades generales del público, que se renuevan en determinadas épocas de cada año […]
Artículo 19
Una entidad local podrá subvencionar un servicio por carretera celebrando con una empresa un contrato que establezca las obligaciones que se imponen a esta, además de las derivadas de su reglamento de explotación.
La tarifa establecida de conformidad con ese contrato deberá respetar todas las normas recogidas en los artículos anteriores.»
En lo que respecta a la cuestión de si las subvenciones controvertidas tienen su origen en el Decreto de 1949, es preciso comenzar por precisar que las modalidades de concesión de las subvenciones previstas en el Decreto de 1949 diferían de aquellas de las ayudas acordadas en virtud del acuerdo CR 34‑94. Como alega con acierto la Comisión, con arreglo al acuerdo CR 34‑94, la demandante otorgaba las subvenciones controvertidas a las entidades locales, que las transferían a los beneficiarios finales. Ese mecanismo de transferencia no existía en el Decreto de 1949.
En segundo lugar, se desprende de la sentencia n.
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343440, de 23 de julio de 2012, del Conseil d’État (Consejo de Estado) que las subvenciones otorgadas en virtud del acuerdo CR 34‑94 estaban destinadas únicamente a facilitar la adquisición de material por parte de las empresas de transporte público de Isla de Francia, sin que el régimen de ayudas que se discute tuviera por objeto o por efecto imponer, como contrapartida, obligaciones en materia de tarifas a los beneficiarios finales. No era este el caso del artículo 19 del Decreto de 1949, que, al tiempo que establecía en términos generales la posibilidad de que las entidades locales francesas celebrasen contratos de subvención con esas mismas empresas, perseguía el objetivo de controlar las tarifas aplicadas. Así, el artículo 11 de este Decreto disponía que, «para los servicios que sean objeto de contrato con una entidad local, las tarifas se fijarán […] de conformidad con el contrato celebrado entre la empresa y la entidad que abone la subvención».
En tercer lugar, los acuerdos controvertidos no contenían referencia alguna al Decreto de 1949, sino que solo mencionaban el code général des collectivités territoriales (Código General de Entidades Locales), la loi n.
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82‑1153, d’orientation des transports intérieurs (Ley n.
o
82‑1153, de Orientación del Transporte Interior), de 30 de diciembre de 1982 (JORF de 31 de diciembre de 1982, p. 4004) y varios acuerdos anteriores y decretos aprobados con arreglo al Derecho nacional, entre los que no figuraba el Decreto de 1949.
En cuarto lugar, los acuerdos controvertidos se inscribían en un contexto legislativo específico, relativo a la organización de los transportes en Isla de Francia, precisado por primera vez en la ordonnance n.
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59‑151, relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne (Decreto-ley n.
o
59‑151, relativo a la Organización de los Transportes de Viajeros en la Región Parisina), de 7 de enero de 1959 (JORF de 10 de enero de 1959, p. 696), posterior en unos diez años a la aprobación del Decreto de 1949.
Se deduce del conjunto de consideraciones expuestas que el Decreto de 1949 no constituía la base jurídica del régimen de ayudas que se discute.
En consecuencia, procede hacer constar que la demandante no ha aportado ante este tribunal pruebas suficientes para demostrar que el régimen de ayudas que se discute deba calificarse de régimen de ayudas existente con arreglo al artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento 2015/1589.
En segundo lugar, con respecto a la cuestión de si el régimen de ayudas que se discute debe calificarse de régimen de ayudas existente con arreglo al artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento 2015/1589, procede recordar que, según la jurisprudencia, el concepto de «evolución del mercado interior» utilizado en dicha disposición puede interpretarse en el sentido de que se refiere a una modificación del contexto económico y jurídico en el sector afectado por la medida de que se trate. En particular, dicha modificación puede ser consecuencia de la liberalización de un mercado inicialmente cerrado a la competencia (véase, por analogía, la sentencia de 24 de marzo de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión,
T‑443/08 y T‑455/08
,
EU:T:2011:117
, apartado
).
De ello se deduce que un régimen de ayudas establecido en un mercado inicialmente cerrado a la competencia debe considerarse, en el momento de la liberalización de este mercado, un régimen de ayudas existente (sentencia de 15 de junio de 2000, Alzetta y otros/Comisión,
T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 a T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 a T‑6/98 y T‑23/98
,
EU:T:2000:151
, apartado
).
Sin embargo, conforme a lo dispuesto en el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento 2015/1589, la fecha en que el Derecho de la Unión liberaliza una actividad debe tomarse en consideración únicamente a fin de excluir que, con posterioridad a esa fecha, una medida que no constituía una ayuda antes de la liberalización pase a ser calificada de ayuda existente (véase, por analogía, la sentencia de 16 de enero de 2018, EDF/Comisión,
T‑747/15
,
EU:T:2018:6
, apartado
).
En el presente asunto, se desprende de la Decisión impugnada, y más concretamente de sus considerandos 18, letra a), 19, 183 y 186, que la Comisión estimó que el régimen de ayudas que se discute había sido establecido en 1994 y derogado en 2008, con la consecuencia de que las ayudas otorgadas en virtud de acuerdos anteriores deben considerarse incluidas en un régimen de ayudas distinto del implantado por los acuerdos CR 34‑94 y siguientes.
A este respecto conviene recordar que la loi n.
o
93‑122, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (Ley n.
o
93‑122, sobre la Prevención de la Corrupción y la Transparencia de la Vida Económica y de los Procedimientos Públicos), de 29 de enero de 1993 (JORF de 30 de enero de 1993, p. 1588), que liberalizó el mercado del transporte regular de viajeros en todo el territorio francés, con la excepción del territorio de la demandante, fue aprobada en 1993, es decir, antes de la fecha de entrada en vigor del acuerdo CR 34‑94, y que, según el análisis efectuado por la Comisión en la Decisión impugnada, esta última fecha es la fecha de establecimiento del régimen de ayudas que se discute.
Dadas estas circunstancias, la Comisión actuó con arreglo a Derecho al estimar, en la Decisión impugnada, que a partir de 1994 los beneficiarios finales podían utilizar en otros mercados de transporte público regular de viajeros abiertos a la competencia el equipo financiado por las subvenciones controvertidas y que, por consiguiente, dichas subvenciones podían afectar a la competencia y a los intercambios comerciales entre Estados miembros a partir de esa fecha.
A este respecto es preciso poner de relieve que la conclusión de la Comisión según la cual en dicho período se cumplían todos los criterios fijados en el artículo 107 TFUE, apartado 1, es conforme con el análisis que figura en las resoluciones de los tribunales nacionales, a saber, en particular, en la sentencia n.
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0417015, de 10 de julio de 2008, del tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de París) y en la sentencia n.
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08PA04753, de 12 de julio de 2010, de la cour administrative d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de París), citadas en el considerando 226 de la Decisión impugnada.
Por otra parte, incluso en el caso de que la Comisión hubiera cometido un error, como alega la demandante, al considerar que el régimen de ayudas de que se trata no se estableció hasta 1994, ese único error no bastaría para invalidar la conclusión de que dicho régimen debe considerarse un nuevo régimen de ayudas. En efecto, los considerandos 226 y 237 de la Decisión impugnada muestran que, incluso si se aceptara la hipótesis de que el régimen de ayudas que se discute se estableció en 1979 o no más tarde de 1994, en una fecha en la que el mercado del transporte regular de viajeros todavía estaba cerrado a la competencia, los beneficiarios finales disfrutaban de la posibilidad de utilizar el material subvencionado por la demandante en actividades de transporte ocasional abiertas a la competencia.
En el presente asunto, la demandante no ha aportado ninguna prueba destinada a demostrar que no existían intercambios comerciales entre Estados miembros en el mercado del transporte ocasional durante el período anterior al establecimiento del régimen de ayudas que se discute o en el momento en que se estableció, y se han limitado a afirmar, en la vista oral, que ese mercado era marginal comparado con el mercado del transporte público regular de viajeros.
Ahora bien, la cour administrative d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de París) ya había puesto de relieve con acierto la pertinencia del mercado del transporte ocasional de viajeros en su sentencia n.
o
15PA00385, de 27 de noviembre de 2015. Así pues, fueron las resoluciones de los tribunales nacionales las que sirvieron de base a la Comisión para afirmar que era preciso considerar que el régimen de ayudas que se discute había afectado, desde el momento en que se estableció, a los intercambios comerciales entre Estados miembros y a la competencia y para descartar calificarlo de régimen de ayudas existente con arreglo al artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento 2015/1589,
Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede hacer constar que la Comisión no infringió el artículo 1, letra b), incisos i) y v), del Reglamento 2015/1589.
Por lo tanto, procede desestimar el primer motivo de recurso, así como el recurso en su totalidad.
V.

Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
En el presente asunto, como las pretensiones formuladas por la demandante han sido desestimadas, procede condenarla a cargar con sus propias costas y, además, con las costas de la Comisión, conforme a lo solicitado por esta última.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
La Région Île-de-France (Región de Isla de Francia, Francia) cargará con sus propias costas y, además, con las de la Comisión Europea.

Pelikánová
Valančius
Öberg
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de julio de 2019.
Firmas
Índice

I. Antecedentes del litigio

II. Procedimiento ante los tribunales nacionales

III. Procedimiento y pretensiones de las partes

IV. Fundamentos de Derecho

A. Sobre la admisibilidad

B. Sobre el fondo

1. Sobre el segundo motivo de recurso, relativo a un incumplimiento de la obligación de motivación y a un error de apreciación en la calificación de las subvenciones controvertidas con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1

a) Sobre el incumplimiento de la obligación de motivación

b) Sobre el error de apreciación en la calificación de las subvenciones controvertidas como ayudas estatales con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1, y, en particular, en los criterios referidos a la ventaja económica y al carácter selectivo de las subvenciones

1) Sobre la procedencia de la apreciación relativa a la ventaja económica

2) Sobre la procedencia de la apreciación relativa al carácter selectivo de las subvenciones

2. Sobre el primer motivo de recurso, relativo a una infracción del artículo 1, letra b), incisos i) y v), del Reglamento 2015/1589 en la medida en que el régimen de ayudas que se discute fue calificado erróneamente de nuevo régimen de ayudas

V. Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.