CELEX: 62018CJ0014
Impugnazione
Clausola compromissoria
Articolo 272 TFUE
Nozione di “azione dichiarativa”
Articolo 263 TFUE
Nozione di “decisione amministrativa”
Convenzione di sovvenzione conclusa nell’ambito del programma quadro per l’innovazione e la competitività (CIP) (2007-2013)
Relazioni di audit che hanno constatato l’inammissibilità di alcuni costi dichiarati

Con la sua impugnazione, l’Alfamicro – Sistemas de computadores, Sociedade Unipessoal, Lda (in prosieguo: l’«Alfamicro») chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 14 novembre 2017, Alfamicro/Commissione (T‑831/14, non pubblicata; in prosieguo: la «sentenza impugnata»,
EU:T:2017:804
), con la quale il Tribunale ha respinto il suo ricorso avente ad oggetto una domanda basata sull’articolo 272 TFUE e diretta, in sostanza, a far dichiarare l’inesistenza del credito della Commissione europea nei confronti della ricorrente in forza della convenzione di sovvenzione n. 238882, relativa al finanziamento da parte dell’Unione europea del progetto «Save Energy», conclusa nell’ambito del programma quadro per l’innovazione e la competitività (2007-2013) istituito dalla decisione n. 1639/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 2006 (
GU 2006, L 310, pag. 15
; in prosieguo: la «convenzione di sovvenzione controversa»).
Contesto normativo
Conformemente all’articolo 1, paragrafo 2, della decisione n. 1639/2006, letto alla luce del suo considerando 2, quest’ultima è stata adottata al fine di contribuire alla competitività e alla capacità innovativa della Comunità europea in quanto società della conoscenza avanzata, con uno sviluppo sostenibile basato su una crescita economica forte e un’economia sociale di mercato altamente concorrenziale con un elevato livello di tutela e sul miglioramento della qualità dell’ambiente. Tale decisione è stata abrogata a decorrere dal 31 dicembre 2013 dal regolamento (UE) n. 1287/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, che istituisce un programma per la competitività delle imprese e le piccole e le medie imprese (COSME) (2014‑2020) e abroga la decisione n. 1639/2006 (
GU 2013, L 347, pag. 33
).
In base al considerando 19 della decisione n. 1639/2006, quest’ultima era volta, in particolare, ad adottare misure appropriate per evitare irregolarità e frodi e compiere i passi necessari per recuperare i fondi perduti, indebitamente versati o non correttamente utilizzati secondo i regolamenti (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (
GU 1995, L 312, pag. 1
), (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio, dell’11 novembre 1996, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità (
GU 1996, L 292, pag. 2
), e (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) (
GU 1999, L 136, pag. 1
).
Tra gli obiettivi di cui all’articolo 2 di detta decisione figurava, al paragrafo 2, lettera b), dello stesso articolo, il programma di sostegno alla politica in materia di tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC).
L’articolo 9 della medesima decisione, intitolato «Tutela degli interessi finanziari della Comunità», al paragrafo 3 prevedeva quanto segue:
«Tutte le misure di attuazione risultanti dalla presente decisione prevedono, in particolare, la supervisione e il controllo finanziario da parte della Commissione o di rappresentanti autorizzati dalla Commissione stessa e audit della Corte dei conti europea, se necessario effettuati anche in loco».
Fatti
L’Alfamicro è una società unipersonale di diritto portoghese che fornisce servizi nel settore dell’informatica e delle tecnologie dell’informazione. Il 9 giugno 2009 firmava con la Commissione la convenzione di sovvenzione controversa.
Il progetto «Save Energy», finanziato da tale convenzione, aveva ad oggetto la sensibilizzazione dei cittadini e dei decisori politici alle questioni relative all’efficienza energetica. Tale progetto si è svolto nel periodo compreso tra il 1
o
marzo 2009 e il 31 ottobre 2011.
L’Alfamicro partecipava a detto progetto in qualità di coordinatore, nell’ambito di un consorzio con 17 partner provenienti da cinque Stati membri. Essa coordinava l’attuazione dei progetti pilota di innovazione in materia tecnologica e sociale. Inoltre, partecipava ad altri progetti europei nel cui contesto assumeva il ruolo di consulente tecnico o di coordinatore di progetto.
La convenzione di sovvenzione controversa fissava, all’articolo 5, paragrafo 1, il contributo finanziario massimo della Comunità in EUR 2230000 e precisava che esso si sarebbe limitato al 50% dei costi ammissibili.
L’articolo 10 di detta convenzione, intitolato «Legge applicabile e giurisdizione competente», prevedeva, al primo comma, che quest’ultima sarebbe stata disciplinata dalle sue disposizioni, dagli atti comunitari rilevanti concernenti il programma quadro per l’innovazione e la competitività, dal regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee e dalle sue norme di attuazione, dalle altre disposizioni rilevanti del diritto comunitario in generale e, in subordine, dal diritto belga.
In base all’articolo 10, secondo comma, di detta convenzione, «i beneficiari dichiarano di sapere e accettano che la Commissione possa adottare decisioni che comportano obblighi pecuniari [e che costituiscono titolo esecutivo,] conformemente all’articolo 256 CE».
L’articolo 10, terzo comma, della stessa convenzione prevedeva che, fatto salvo il diritto della Commissione di adottare direttamente le decisioni contemplate al suo articolo 10, secondo comma, il Tribunale o, in caso di impugnazione, la Corte di giustizia delle Comunità europee fossero competenti in via esclusiva a conoscere delle controversie tra la Comunità, da un lato, e i beneficiari, dall’altro, relative all’interpretazione, all’applicazione o alla validità della convenzione di sovvenzione controversa e alla legittimità delle decisioni summenzionate.
L’allegato II della convenzione di sovvenzione controversa, di cui era parte integrante, enunciava le condizioni generali alle quali essa era soggetta. L’articolo II.28 di tali condizioni generali, intitolato «Revisione contabile», prevedeva, al paragrafo 1, primo comma, che la Commissione, in qualsiasi momento della realizzazione del progetto di cui trattasi e per cinque anni dalla data del pagamento finale, potesse sottoporre il beneficiario a un audit. Ai sensi del secondo comma di detto paragrafo, l’audit poteva essere affidato a revisori contabili esterni o ai servizi della Commissione, compreso l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF). In base al tenore dell’articolo II.28, paragrafo 6, delle suddette condizioni generali, la Corte dei conti europea aveva gli stessi diritti della Commissione, in particolare il diritto di accesso, ai fini di controllo e di audit.
La durata del progetto «Save Energy», inizialmente prevista per 30 mesi, veniva successivamente prorogata a 32 mesi e si concludeva quindi il 3 ottobre 2011. Dopo l’esecuzione di tale progetto, la Commissione versava una somma di EUR 680300, vale a dire il 50% dei costi dichiarati dall’Alfamicro.
Con lettera del 25 ottobre 2012, la Corte dei conti informava l’Alfamicro che, conformemente all’articolo 287 TFUE e come previsto all’articolo II.28, paragrafo 6, delle condizioni generali della convenzione di sovvenzione controversa, essa sarebbe stata sottoposta a un audit nei suoi locali in Cascais (Portogallo), dal 17 al 19 dicembre 2012. La Corte dei conti concludeva tale audit l’11 aprile 2013.
La relazione di audit provvisoria, comunicata all’Alfamicro con lettera del 29 aprile 2013, veniva successivamente rivista dalla Corte dei conti, tenendo conto delle osservazioni provvisorie presentate dalla ricorrente. Con lettera del 25 agosto 2014, la Commissione inviava all’Alfamicro la relazione di audit finale e la informava della chiusura definitiva di quest’ultimo. A seguito dell’audit, la Corte dei conti respingeva in quanto non conformi ai regimi contrattuale e regolamentare applicabili i costi dichiarati riguardanti il personale, i servizi forniti da due subappaltanti dell’Alfamicro, nonché «altri costi diretti», concernenti principalmente spese di viaggio e spese relative all’acquisto di beni di consumo, per un importo pari a EUR 934262.
Con lettera dell’8 settembre 2014 (in prosieguo: la «lettera di preinformazione»), la Commissione informava l’Alfamicro che, sulla base dei risultati dell’audit, essa avrebbe recuperato una somma di EUR 467131 e che, se l’Alfamicro non avesse presentato osservazioni entro 30 giorni dalla ricezione di detta lettera, sarebbe stata emessa una nota di addebito corrispondente a tale importo. Nella stessa lettera la Commissione sottolineava anche che, in caso di mancato pagamento di detta somma entro il termine precisato nella nota di addebito, sarebbero stati calcolati interessi di mora al tasso indicato in quest’ultima. Infine, la Commissione informava la ricorrente di avere la possibilità di recuperare detta somma mediante compensazione oppure adottando un atto avente valore di titolo esecutivo. Con lettera dell’8 ottobre 2014, l’Alfamicro contestava il contenuto della lettera di preinformazione.
Con lettera del 28 ottobre 2014, la Commissione confermava la posizione espressa nella lettera di preinformazione e vi allegava una nota di addebito recante il numero 3241413112, per un importo di EUR 467131, fissando come data limite di pagamento il giorno 12 dicembre 2014.
Successivamente, con lettere del 15 e del 24 aprile 2015, inviate all’Alfamicro durante la fase scritta del procedimento dinanzi al Tribunale, la Commissione informava quest’ultima che avrebbe compensato detto credito con altri importi dovuti alla ricorrente in quanto beneficiaria nell’ambito di altri tre progetti finanziati dall’Unione. A causa di tali compensazioni, l’importo richiesto dalla Commissione all’Alfamicro ammonta attualmente a EUR 270436.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 29 dicembre 2015, l’Alfamicro ha proposto un ricorso basato sull’articolo 272 TFUE, ai sensi del quale la Corte è competente a giudicare in virtù di una clausola compromissoria contenuta in un contratto di diritto pubblico o di diritto privato stipulato dall’Unione o per conto di questa.
L’Alfamicro ha chiesto al Tribunale di dichiarare l’invalidità della decisione della Commissione asseritamente contenuta nella sua lettera del 28 ottobre 2014, con tutte le conseguenze giuridiche che ne derivano, vale a dire l’annullamento della nota di addebito allegata a detta lettera, di importo pari a EUR 467131, e l’emissione di una nota di credito del medesimo importo a suo favore.
L’Alfamicro ha dedotto dinanzi al Tribunale motivi relativi alla violazione della convenzione di sovvenzione controversa per quanto concerne la valutazione dei costi dichiarati inammissibili, del principio di proporzionalità, dei principi di tutela del legittimo affidamento, della certezza del diritto e di buona amministrazione, nonché dell’obbligo di motivazione.
Nella sua replica, presentata dopo l’adozione da parte della Commissione degli atti di compensazione di cui al punto 19 della presente sentenza, l’Alfamicro ha esteso l’oggetto del proprio ricorso, chiedendo al Tribunale di dichiarare l’invalidità di tali atti di compensazione e di condannare la Commissione a procedere al loro annullamento, nonché a rimborsarle le somme corrispondenti, maggiorate degli interessi di mora.
La Commissione, a sua volta, ha presentato una domanda riconvenzionale diretta, in sostanza, alla condanna dell’Alfamicro al rimborso della sovvenzione indebitamente versata nell’ambito della convenzione di sovvenzione controversa.
Il Tribunale ha qualificato la domanda presentata dall’Alfamicro ai sensi dell’articolo 272 TFUE come «azione dichiarativa», diretta alla constatazione dell’inesistenza del credito che la Commissione invoca nell’ambito della convenzione di sovvenzione controversa.
Per quanto concerne il primo motivo, relativo alla violazione della convenzione di sovvenzione controversa, il Tribunale ha effettuato un’analisi approfondita delle conclusioni della Corte dei conti in merito ai costi relativi ai servizi forniti da consulenti interni e da subappaltanti, nel caso di specie dalle società O. e D. Esso ha confermato la valutazione della Corte dei conti e della Commissione al riguardo, secondo cui un importo corrispondente al 93% della sovvenzione versata dalla Commissione non era verificabile e affidabile e non poteva quindi essere considerato un importo che rappresentasse i costi effettivamente sostenuti dall’Alfamicro. Di conseguenza, esso ha dichiarato che tali costi non erano ammissibili ai sensi della convenzione di sovvenzione controversa e ha respinto il primo motivo.
Con il suo secondo motivo, l’Alfamicro ha fatto valere una violazione del principio di proporzionalità. Poiché il progetto «Save Energy» è stato concluso e la Commissione ne ha tratto pienamente vantaggio, l’Alfamicro ha sostenuto che sarebbe stato sproporzionato ridurre la sovvenzione ad appena il 7% del suo importo iniziale. Il Tribunale ha dichiarato che, in una convenzione di questo tipo, la sovvenzione non costituisce una retribuzione del lavoro effettuato dal beneficiario, bensì una sovvenzione dei progetti il cui pagamento è soggetto a condizioni precise. Per tale motivo, la Commissione potrebbe rimborsare unicamente i costi ammissibili ai sensi della convenzione firmata con detto beneficiario. Pertanto, il Tribunale ha considerato che il principio di proporzionalità non era stato violato e ha respinto detto motivo.
Con il suo terzo motivo, l’Alfamicro ha invocato la violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento, della certezza del diritto e di buona amministrazione. Il Tribunale ha respinto tale motivo in quanto inoperante, considerando che detti principi non si applicano in un contesto contrattuale. In ogni caso, tali principi non sarebbero stati violati nel caso di specie.
Il quarto e ultimo motivo della ricorrente riguardava la violazione dell’obbligo di motivazione da parte della Commissione. L’Alfamicro sosteneva che la motivazione della decisione asseritamente contenuta nella lettera del 28 ottobre 2014 era «estremamente breve», cosicché detta decisione era viziata da un errore di diritto. Il Tribunale ha respinto tale motivo, considerando che, poiché la lettera non costituiva un atto amministrativo, l’obbligo di motivazione non era applicabile nel caso di specie. Inoltre, esso ha rilevato che, anche se tale motivo dovesse essere interpretato come un motivo relativo all’obbligo di eseguire il contratto in buona fede, lo stesso non poteva essere accolto, in quanto tale lettera era stata redatta in un contesto noto all’Alfamicro, la quale era già stata sufficientemente informata con la lettera di preinformazione.
Il Tribunale ha quindi respinto integralmente l’azione dichiarativa.
Per quanto riguarda le domande formulate dall’Alfamicro nella sua replica, dirette a far dichiarare l’invalidità degli atti di compensazione adottati dalla Commissione dopo la presentazione del ricorso e ad ottenere la condanna della Commissione a rimborsarle la somma corrispondente a tali compensazioni, maggiorata degli interessi di mora, il Tribunale le ha respinte in quanto irricevibili, per il motivo che tali atti di compensazione costituivano atti amministrativi il cui annullamento doveva essere chiesto sul fondamento dell’articolo 263 TFUE. Orbene, il regolamento di procedura del Tribunale non consente di modificare la natura del ricorso durante il procedimento.
Per quanto concerne la domanda riconvenzionale della Commissione, il Tribunale ha confermato la fondatezza della valutazione della Corte dei conti in merito ai costi considerati inammissibili e, pertanto, l’esistenza di un credito per il dovuto importo a favore della Commissione. Di conseguenza, esso ha condannato l’Alfamicro a pagare alla Commissione l’importo residuo dovuto dopo gli atti di compensazione, ovvero EUR 277849,93, maggiorato di EUR 26,88 a titolo di interessi per ciascun giorno di ritardo a decorrere dal 20 giugno 2015 e fino all’estinzione completa del suo debito risultante dall’esecuzione della convenzione di sovvenzione controversa.
Conclusioni delle parti
Con la sua impugnazione, l’Alfamicro chiede che la Corte voglia:
–
annullare la sentenza impugnata;
–
rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché sia decisa ai sensi dell’articolo 263 TFUE, e
–
condannare la Commissione alla totalità delle spese.
La Commissione chiede che la Corte voglia:
–
in via principale, dichiarare irricevibile l’impugnazione proposta dalla ricorrente;
–
in subordine, respingere l’impugnazione in quanto infondata e, pertanto, confermare la sentenza impugnata, e
–
condannare la ricorrente alla totalità delle spese.
Sull’impugnazione
A sostegno della sua impugnazione, l’Alfamicro solleva quattro motivi, il primo, relativo a un’erronea interpretazione da parte del Tribunale delle domande formulate nel ricorso iniziale nel senso che queste ultime erano dirette a far dichiarare inesistente il credito invocato dalla Commissione a titolo della convenzione di sovvenzione controversa, il secondo, concernente la violazione della convenzione medesima, il terzo, attinente alla violazione del principio di proporzionalità e, il quarto, riguardante una violazione del principio della certezza del diritto.
Sul primo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 263 TFUE
Sulla ricevibilità del primo motivo
–
Argomenti delle parti
La Commissione eccepisce l’irricevibilità del primo motivo. Essa si basa sul fatto che l’Alfamicro aveva proposto il suo ricorso dinanzi al Tribunale sul fondamento dell’articolo 272 TFUE e della clausola compromissoria contenuta nella convenzione di sovvenzione controversa. Chiedendo alla Corte, nell’ambito dell’impugnazione, di annullare la sentenza impugnata e di rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché statuisse, in base all’articolo 263 TFUE, sulla validità di un’asserita decisione amministrativa adottata dalla Commissione e contenuta nella sua lettera del 28 ottobre 2014, la ricorrente avrebbe modificato l’oggetto della controversia, in violazione dell’articolo 170 del regolamento di procedura della Corte. Pertanto, il motivo dovrebbe essere respinto in quanto irricevibile.
L’Alfamicro fa valere di aver indicato chiaramente nel suo ricorso che essa chiedeva al Tribunale di dichiarare l’invalidità della decisione della Commissione contenuta, a suo avviso, nella lettera del 28 ottobre 2014 e di annullare la nota di addebito ivi allegata. Il Tribunale avrebbe anche ammesso, ai punti 35 e 36 della sentenza impugnata, che l’Alfamicro chiedeva l’annullamento di una decisione della Commissione, sostenendo che la decisione contenuta in detta lettera costituiva un atto amministrativo. Pertanto, l’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla Commissione dovrebbe essere respinta.
–
Giudizio della Corte
Conformemente alla giurisprudenza della Corte, consentire a una parte di sollevare dinanzi alla stessa per la prima volta un motivo che essa non ha dedotto dinanzi al Tribunale equivarrebbe a consentirle di sottoporre alla Corte una controversia più ampia di quella su cui ha dovuto pronunciarsi il Tribunale. Nell’ambito dell’impugnazione, in linea di principio, la competenza della Corte è limitata all’esame della valutazione da parte del Tribunale dei motivi dinanzi ad esso discussi. Tuttavia, un argomento che non è stato dedotto in primo grado non costituisce un motivo nuovo, irricevibile in sede di impugnazione, se rappresenta un mero ampliamento di un argomento già sviluppato nell’ambito di un motivo presentato nel ricorso dinanzi al Tribunale (sentenza del 16 novembre 2017, Ludwig‑Bölkow‑Systemtechnik/Commissione,
C‑250/16 P
,
EU:C:2017:871
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
È vero che l’Alfamicro aveva chiesto al Tribunale di pronunciarsi non sulla base dell’articolo 263 TFUE ma sulla base dell’articolo 272 TFUE e della clausola compromissoria contenuta nella convenzione di sovvenzione controversa.
Tuttavia, dal punto 36 della sentenza impugnata risulta che la ricorrente chiedeva, fin dall’inizio, che si dichiarasse l’invalidità della decisione della Commissione asseritamente contenuta nella lettera del 28 ottobre 2014. Ne consegue che l’Alfamicro intendeva proporre, in realtà, un’azione di annullamento. Inoltre, il Tribunale ha constatato tale contraddizione e ha considerato, al punto 41 della sentenza impugnata, che un eventuale ricorso di annullamento sarebbe stato irricevibile, per il motivo che né detta lettera né la nota di addebito costituivano atti amministrativi impugnabili nell’ambito di un ricorso del genere.
Di conseguenza, l’Alfamicro già sosteneva con il suo ricorso dinanzi al Tribunale che la lettera della Commissione del 28 ottobre 2014 doveva essere considerata un atto amministrativo di tale istituzione, quand’anche essa avesse fondato la sua azione su una base giuridica erronea. Poiché il primo motivo d’impugnazione riguarda una valutazione erronea, da parte del Tribunale, della natura giuridica della lettera della Commissione del 28 ottobre 2014, siffatto motivo costituisce unicamente un ampliamento di un argomento già sviluppato nell’ambito di un motivo presentato nel ricorso dinanzi al Tribunale.
Di conseguenza, tale motivo va dichiarato ricevibile.
Nel merito
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Argomenti delle parti
Con il suo primo motivo d’impugnazione, l’Alfamicro contesta al Tribunale di aver dichiarato erroneamente che l’atto di cui essa aveva chiesto l’annullamento non presentava le caratteristiche di un atto impugnabile, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, e, al punto 50 della sentenza impugnata, che la domanda dell’Alfamicro era in realtà diretta a che il Tribunale dichiarasse l’inesistenza del credito che la Commissione invocava nell’ambito della convenzione di sovvenzione controversa.
Secondo l’Alfamicro, vari elementi possono dimostrare che la lettera della Commissione del 28 ottobre 2014 costituisce un atto amministrativo. Tale lettera accerterebbe unilateralmente il credito e la sua data di scadenza e prevederebbe il potere della Commissione di adottare atti esecutivi. Infatti, la natura dell’audit effettuato dalla Corte dei conti e la circostanza che i risultati di tale audit sono stati estrapolati ed estesi ad altre convenzioni concluse tra l’Alfamicro e la Commissione dimostrerebbero che tale audit si colloca al di fuori del quadro contrattuale.
Del pari, le misure di compensazione adottate dalla Commissione a seguito di detta lettera costituirebbero anch’esse atti amministrativi. Orbene, sarebbe contraddittorio, da un lato, affermare che il credito della Commissione ha un fondamento contrattuale, obbligando, di conseguenza, il beneficiario ad intentare un’azione ai sensi dell’articolo 272 TFUE e, dall’altro, riconoscere a tale istituzione la possibilità di procedere unilateralmente al recupero forzato di detto credito mediante compensazione, vale a dire mediante un atto amministrativo impugnabile solo sulla base dell’articolo 263 TFUE.
La Commissione contesta l’argomento sollevato dall’Alfamicro a sostegno del suo primo motivo d’impugnazione.
–
Giudizio della Corte
In via preliminare, occorre ricordare, come ha fatto il Tribunale al punto 42 della sentenza impugnata, che, secondo una giurisprudenza consolidata della Corte, il ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE è esperibile nei confronti di qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni, indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma, che miri a produrre effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica (sentenze del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, punto
e giurisprudenza ivi citata, nonché del 20 febbraio 2018, Belgio/Commissione,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, la Corte ha più volte dichiarato che la competenza interpretativa e applicativa delle disposizioni del Trattato FUE da parte del giudice dell’Unione nel caso di un ricorso di annullamento non si applica laddove la situazione giuridica del ricorrente si inscriva nell’ambito di relazioni contrattuali il cui regime giuridico è disciplinato dalla legge nazionale indicata dalle parti contraenti (v., in tal senso, sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, punto
, e ordinanza del 21 aprile 2016, Borde e Carbonium/Commissione,
C‑279/15 P
, non pubblicata,
EU:C:2016:297
, punto
).
Il giudice dell’Unione, infatti, se si riconoscesse competente a pronunciarsi sull’annullamento di provvedimenti che si inscrivono in un contesto meramente contrattuale, rischierebbe non soltanto di svuotare di significato l’articolo 272 TFUE, che consente di attribuire la competenza giurisdizionale dell’Unione in forza di una clausola compromissoria, ma altresì, nel caso in cui il contratto non contenesse una siffatta clausola, di estendere la sua competenza giurisdizionale oltre i limiti delineati dall’articolo 274 TFUE, che affida ai giudici nazionali la competenza di diritto comune a conoscere delle controversie nelle quali l’Unione è parte (sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, punto
).
Da tale giurisprudenza discende che, in presenza di un contratto che vincola il ricorrente a una delle istituzioni dell’Unione, gli organi giurisdizionali dell’Unione possono essere aditi con ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE soltanto se il provvedimento impugnato mira a produrre conseguenze giuridiche vincolanti che si pongono al di fuori della relazione contrattuale che vincola le parti e che implicano l’esercizio di pubblici poteri conferiti all’istituzione contraente in qualità di autorità amministrativa (sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, punto
).
Nel caso di specie, l’atto impugnato dall’Alfamicro è la lettera della Commissione del 28 ottobre 2014, con la quale quest’ultima le invia una nota di addebito e le ingiunge di rimborsare le somme indebitamente versate in forza della convenzione di sovvenzione controversa, il cui importo corrisponde a quello che figura in tale nota di addebito.
Pertanto, detta nota di addebito rientra nell’ambito della convenzione di sovvenzione controversa, in quanto ha ad oggetto il recupero di un credito che si basa su tale convenzione. Tale nota di addebito e la diffida che l’accompagna si limitano ad indicare la data di scadenza e le condizioni di pagamento del credito ivi accertato e non possono equivalere a un titolo esecutivo in quanto tale, nonostante menzionino il procedimento esecutivo dell’articolo 299 TFUE come una delle possibili opzioni di cui dispone la Commissione nell’ipotesi in cui il debitore non proceda all’esecuzione entro la data di scadenza fissata (v., per analogia, sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, punto
).
In ogni caso, nella fattispecie, la Commissione non è ricorsa all’esecuzione forzata, ma ha deciso di presentare una domanda riconvenzionale dinanzi al Tribunale, diretta alla condanna dell’Alfamicro al pagamento di detto credito.
Inoltre, nessun elemento invocato dall’Alfamicro induce a ritenere che la Commissione abbia agito in qualità di autorità amministrativa o che la sua lettera del 28 ottobre 2014 abbia prodotto effetti giuridici al di fuori del quadro contrattuale, idonei a modificare la situazione giuridica dell’Alfamicro.
Invero, l’audit effettuato dalla Corte dei conti era contemplato dalla convenzione di sovvenzione controversa e rientra in una procedura normalmente prevista in questo tipo di convenzione. Gli audit sono intesi a garantire che il beneficiario di una sovvenzione sia rimborsato unicamente per i costi ammissibili in forza della convenzione di sovvenzione, in modo da assicurare una gestione e un utilizzo responsabili dei fondi europei.
È vero che la Commissione, dopo l’invio della sua lettera del 28 ottobre 2014, ha estrapolato ed esteso i risultati dell’audit relativo alla convenzione di sovvenzione controversa ad altre convenzioni concluse con l’Alfamicro e che le decisioni adottate dalla Commissione sulla base di queste estrapolazioni potrebbero, se del caso, costituire atti amministrativi di detta istituzione, se vanno al di là del quadro contrattuale di tali altre convenzioni. Tuttavia, da un lato, il credito accertato dalla Commissione nella sua lettera del 28 ottobre 2014 non è fondato su siffatte estrapolazioni, bensì, direttamente, sui risultati dell’audit effettuato dalla Corte dei conti per quanto concerne le spese dichiarate dall’Alfamicro a titolo della convenzione di sovvenzione controversa e, dall’altro, il Tribunale non era investito di una domanda riguardante dette altre convenzioni.
Del pari, gli atti di compensazione adottati successivamente dalla Commissione sono atti distinti, il cui eventuale carattere amministrativo non incide sulla natura contrattuale della dichiarazione del credito accertato nella nota di addebito allegata alla lettera di tale istituzione del 28 ottobre 2014. Inoltre, sebbene l’Alfamicro critichi, in termini generali, l’approccio differenziato delle misure contrattuali e degli atti amministrativi di compensazione da parte della giurisprudenza del Tribunale, essa non contesta, nell’ambito della presente impugnazione, la decisione del Tribunale, al punto 196 della sentenza impugnata, di dichiarare irricevibili le domande di annullamento degli atti di compensazione della Commissione, ma si limita ad affermare che il Tribunale avrebbe dovuto considerare che la lettera del 28 ottobre 2014 e la nota di addebito ad essa allegata costituiscono atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
Di conseguenza, il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto nel considerare che, anche se il ricorso in primo grado, benché espressamente fondato sull’articolo 272 TFUE, dovesse essere qualificato come «ricorso di annullamento» avente base giuridica nell’articolo 263 TFUE, un ricorso del genere sarebbe irricevibile, poiché né la lettera del 28 ottobre 2014 né la nota di addebito ad essa allegata costituiscono atti impugnabili, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, cosicché era opportuno ritenere che il ricorso dell’Alfamicro fosse basato sull’articolo 272 TFUE, tenuto conto della clausola compromissoria contenuta nella convenzione di sovvenzione controversa.
Da quanto precede risulta che il primo motivo d’impugnazione dev’essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo e sul terzo motivo d’impugnazione, relativi alla violazione della convenzione di sovvenzione controversa e del principio di proporzionalità
Argomenti delle parti
Con il suo secondo e terzo motivo d’impugnazione, che occorre esaminare congiuntamente, l’Alfamicro contesta al Tribunale di aver dichiarato, al punto 142 della sentenza impugnata, che la Commissione era tenuta a chiedere il rimborso del finanziamento dei costi ritenuti inammissibili e che essa non ha violato il principio di proporzionalità o il dovere di adempiere in buona fede i propri obblighi contrattuali.
Secondo l’Alfamicro, poiché la clausola II.28 della convenzione di sovvenzione controversa prevede che la Commissione adotti «tutte le misure opportune che ritiene necessarie», quest’ultima avrebbe dovuto tener conto del principio di proporzionalità nell’applicazione del risultato dell’audit effettuato dalla Corte dei conti. La convenzione di sovvenzione controversa sarebbe un contratto sinallagmatico e l’Alfamicro avrebbe adempiuto gli obblighi che le incombevano in forza di quest’ultimo. Orbene, riducendo la sovvenzione del 93%, nonostante il fatto che il progetto «Save Energy» fosse stato portato a termine, la Commissione avrebbe violato tale convenzione e il principio di proporzionalità.
La Commissione contesta gli argomenti formulati dall’Alfamicro a sostegno del suo secondo e del suo terzo motivo.
Giudizio della Corte
In via preliminare, va ricordato che il Tribunale, ai punti 90 e 128 della sentenza impugnata, ha affermato che la Corte dei conti aveva correttamente valutato il carattere inammissibile dei costi dichiarati dall’Alfamicro. Tale constatazione, che si basa in ogni caso su una valutazione di fatto rientrante nel potere insindacabile del Tribunale, non è contestata nell’ambito della presente impugnazione.
Pertanto, si tratta unicamente di verificare se a ragione il Tribunale abbia dichiarato che, nel detrarre la totalità dei costi considerati inammissibili dall’importo della sovvenzione e nel chiedere, di conseguenza, il rimborso di gran parte di tale sovvenzione, la Commissione non ha violato il principio di proporzionalità.
In questo contesto, occorre rilevare che la Commissione è tenuta, ai sensi dell’articolo 317 TFUE, a rispettare il principio della buona gestione finanziaria. Essa garantisce anche la tutela degli interessi finanziari dell’Unione nell’esecuzione del bilancio della medesima. Lo stesso vale in materia contrattuale, poiché le sovvenzioni concesse dalla Commissione provengono dal bilancio dell’Unione. Secondo un principio fondamentale che disciplina gli aiuti concessi dall’Unione, quest’ultima può sovvenzionare unicamente le spese effettivamente sostenute (sentenza del 28 febbraio 2013, Portogallo/Commissione,
C‑246/11 P
, non pubblicata,
EU:C:2013:118
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Di conseguenza, la Commissione non può, senza violare detti principi stabiliti dal Trattato FUE, approvare una spesa a carico del bilancio dell’Unione senza alcun fondamento giuridico. Orbene, nel contesto di una sovvenzione, è la convenzione di sovvenzione che disciplina le condizioni di concessione e di utilizzo della medesima e, in particolare, le clausole relative alla determinazione dell’importo di tale sovvenzione sulla base dei costi dichiarati dalla controparte contrattuale della Commissione.
Pertanto, se i costi dichiarati dal beneficiario non sono ammissibili a titolo della convenzione di sovvenzione di cui trattasi, poiché ritenuti non verificabili e/o inattendibili, la Commissione non ha altra scelta se non quella di recuperare la sovvenzione fino a concorrenza degli importi non giustificati, in quanto, sulla base del fondamento giuridico costituito da tale convenzione di sovvenzione, detta istituzione è autorizzata a liquidare, a carico del bilancio dell’Unione, solo importi debitamente giustificati. In tali circostanze, nel caso di specie, richiedere il rimborso della parte della sovvenzione corrispondente ai costi non ammissibili, quali accertati nella relazione di audit della Corte dei conti, rappresenta una misura adeguata.
Per quanto concerne gli argomenti relativi al carattere sinallagmatico di tale convenzione, è sufficiente ricordare che la sovvenzione non rappresenta la contropartita della realizzazione del progetto indicato nella convenzione di sovvenzione. Gli importi versati dalla Commissione in forza di quest’ultima sono destinati esclusivamente a consentire al beneficiario di far fronte ai costi derivanti da detta realizzazione. Poiché una parte di questi costi è stata considerata non ammissibile in quanto il beneficiario non ha rispettato l’obbligo contrattuale di giustificare l’utilizzo delle somme concessegli, la Commissione deve recuperare tale parte dei costi per l’importo corrispondente, e il fatto che il beneficiario abbia nel frattempo portato a termine il progetto previsto dalla convenzione di sovvenzione non incide su detto obbligo.
Per quanto concerne l’argomento dell’Alfamicro secondo cui vi sarebbe un arricchimento senza causa, è sufficiente rilevare che esso è stato sollevato per la prima volta dinanzi alla Corte ed è, pertanto, irricevibile.
Di conseguenza, il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto nel dichiarare che la Commissione, chiedendo il rimborso del finanziamento dei costi considerati inammissibili, ha adottato una misura adeguata nei confronti della ricorrente, in quanto si trattava dell’unica misura che essa poteva adottare in forza dei suoi obblighi derivanti sia dalla convenzione di sovvenzione controversa sia dal diritto dell’Unione, e che, in tale contesto, essa non ha agito in modo contrario al principio di proporzionalità o di buona fede nell’esecuzione dei contratti.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve respingere il secondo e il terzo motivo d’impugnazione in quanto infondati.
Sul quarto motivo d’impugnazione, vertente sulla violazione del principio di certezza del diritto
Argomenti delle parti
Con tale motivo d’impugnazione, l’Alfamicro fa valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto non avendo constatato che la Commissione ha violato il principio della certezza del diritto. La ricorrente osserva che l’articolo II.28, paragrafo 5, della convenzione di sovvenzione controversa stabiliva che la Commissione poteva adottare «misure adeguate». Orbene, la ricorrente sostiene che, anche se avesse potuto prevedere che il fatto di non essere in grado di giustificare costi dichiarati a titolo della convenzione di sovvenzione controversa avrebbe potuto avere conseguenze sull’importo della sovvenzione, essa non avrebbe mai potuto prevedere che quest’ultima sarebbe stata ridotta del 93%, nonostante che il progetto fosse stato portato a termine. In tal modo, la Commissione avrebbe adottato misure inadeguate, contrariamente a quanto stabilito nella convenzione di sovvenzione controversa e, pertanto, avrebbe violato il principio della certezza del diritto.
La Commissione contesta tale argomento.
Giudizio della Corte
Si deve rammentare che il Tribunale è stato chiamato a pronunciarsi in qualità di giudice del contratto, incaricato di statuire su una controversia di natura contrattuale, e non in quanto giudice di legittimità di un atto impugnabile con un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
Orbene, il principio della certezza del diritto, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, esige che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, affinché gli interessati possano orientarsi nelle situazioni e nei rapporti giuridici rientranti nella sfera del diritto dell’Unione (sentenza dell’8 dicembre 2011, France Télécom/Commissione,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In tale contesto, ne consegue che a ragione il Tribunale ha dichiarato, ai punti 156 e 157 della sentenza impugnata, che il principio della certezza del diritto non era applicabile in una controversia di natura contrattuale, nella quale il Tribunale non è chiamato a verificare la legittimità di un atto amministrativo. Pertanto, un’eventuale violazione di tale principio non influirebbe sugli obblighi incombenti alla Commissione in forza della convenzione di sovvenzione controversa.
Il quarto motivo d’impugnazione va quindi respinto in quanto inoperante.
Da tutte le considerazioni suesposte risulta che nessuno dei motivi dedotti dall’Alfamicro a sostegno della sua impugnazione può essere accolto.
Pertanto, l’impugnazione dev’essere integralmente respinta.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è respinta la Corte statuisce sulle spese. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del medesimo regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza del successivo articolo 184, paragrafo 1, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché l’Alfamicro è rimasta soccombente, occorre condannarla alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.

Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara e statuisce:

1)
L’impugnazione è respinta.

2)
L’Alfamicro ‑ Sistemas de computadores, Sociedade Unipessoal, Lda è condannata alle spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il portoghese.