CELEX: 62016CJ0322
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą
Laisvė teikti paslaugas, įsisteigimo laisvė, laisvas kapitalo judėjimas ir laisvė užsiimti verslu
Apribojimai
Naujų žaidimų nuotolinio valdymo koncesijų suteikimas
Teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principai
Konstitucinio Teismo sprendimas
Nacionaliniam teismui tenkanti (arba ne) pareiga kreiptis į Teisingumo Teismą

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl SESV 26, 49, 56, 63 ir 267 straipsnių, Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 16 straipsnio ir bendrųjų Sąjungos teisės principų išaiškinimo.
Šis prašymas pateiktas nagrinėjant
Global Starnet Ltd
ginčą su
Ministero dell’Economia e delle Finanze
(Ūkio ir finansų ministerija, Italija) ir
Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato
(Valstybės monopolių autonominė administracija, Italija, toliau – AAMS) dėl pramogų ir laisvalaikio žaidimų automatų valdymui kompiuteriniame tinkle taikomų sąlygų nustatymo ir dėl pranešimo apie viešuosius pirkimus, susijusius su koncesijos įsteigti tokį žaidimų automatų valdymo kompiuterinį tinklą ir jį eksploatuoti suteikimu.
Teisinis pagrindas
2010 m. gruodžio 13 d. Įstatymo Nr. 220 dėl metinio ir daugiamečio valstybės biudžeto sudarymo priemonių (2011 m. Įstatymas dėl stabilumo) (
Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(
legge di stabilità 2011
)) (GURI, Nr. 297, 2010 m. gruodžio 21 d. paprastasis priedas; toliau – Įstatymas Nr. 220/2010) 1 straipsnio 78 dalies b punkte numatyta:
„<…>
4)
viso koncesijos galiojimo laikotarpiu įsiskolinimas turi būti išlaikytas neperžengiant santykio <…> kuris neviršija Ekonomikos ir finansų ministro dekrete nustatytos vertės, ribų;
<…>
8)
operacijoms, kuriose reikia pasikeitusių koncesininkų, taikomas AAMS išankstinio leidimo reikalavimas (su teise, jeigu nesilaikoma šio leidimo sąlygų, jį atšaukti); koncesininko pasikeitimu laikoma kiekviena koncesininko įvykdyta jungimo, skaidymo, įmonės ar buveinės perkėlimo arba bendrovės tikslų pakeitimo ar bendrovės panaikinimo operacija, išskyrus pardavimo operacijas arba koncesininko akcijų pateikimą į reguliuojamą rinką;
9)
operacijoms, kuriomis pervedamos koncesininko turimų akcijų dalys, net tos, kuriomis atitinkamais metais, kai buvo įvykdyta operacija, perleidžiama savininkui priklausanti kontrolė, dėl ko gali sumažėti Ekonomikos ir finansų ministro dekrete nustatytos vertės kapitalo tvirtumo rodiklis, taikomas AAMS išankstinio leidimo reikalavimas, nepažeidžiant koncesininko pareigos šiomis aplinkybėmis atkurti minėtą rodiklį, padidinant kapitalą arba vykdant kitas operacijas ar įgyvendinant kitas priemones siekiant atkurti šį rodiklį per šešis mėnesius nuo datos, kurią patvirtinamos operacijos ataskaitos (su teise, jeigu nesilaikoma leidimo sąlygų, jį atšaukti);
<…>
17)
pelno, gauto iš 6 punkte nurodytos veiklos, perteklius gali būti paskirtas skirtingiems tikslams nei investicijoms į koncesijos veiklą tik gavus AAMS išankstinį leidimą;
<…>
23)
sankcijas numatyta skirti už koncesininkui priskirtą sutarties sąlygų, kuriomis vadovaujantis suteikiama koncesija, pažeidimą, net ir netyčinį; sankcijos yra laipsniškos ir skiriamos atsižvelgiant į pažeidimo sunkumą ir vadovaujantis proporcingumo ir sankcijų veiksmingumo principais;
<…>
25)
numatyta, kad koncesininkas, kuris nustoja vykdyti veiklą, pasibaigus koncesijos laikotarpiui administruoja įprastą lažybų įmokų rinkimo ir organizavimo veiklą, kuriai išduota koncesija, kol veiklos valdymas ir jos organizavimas bus perduotas naujam koncesininkui;
<…>“
Remiantis šio įstatymo 1 straipsnio 79 punktu, viešųjų žaidimų, kurie organizuojami ne nuotoliniu būdu, koncesininkai įpareigojami pasirašyti papildomą susitarimą prie koncesijos sutarties, kad ši sutartis būtų suderinta su ankstesniame punkte minėto įstatymo nuostatomis.
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
AAMS suteikė
Global Starnet
koncesiją aktyvuoti ir eksploatuoti įstatymu įteisintų žaidimų pramogų ir laisvalaikio veiklos automatuose kompiuterinį valdymo tinklą ir vykdyti su jais susijusią veiklą remiantis nuostata, pagal kurią šios rūšies koncesijos skiriamos esamiems koncesininkams, tarp kurių yra ir
Global Starnet
, nesivadovaudama atrankos procedūromis, kurios taikomos kitiems žaidimų operatoriams.
Įstatymu Nr. 220/2010 sąlygos, kurių reikalaujama laikytis siekiant gauti viešųjų žaidimų organizavimo ir valdymo licencijas, buvo iš dalies pakeistos taip, kad jos tapo mažiau palankios
Global Starnet
. Remdamasi šiuo įstatymu AAMS priėmė dekretą dėl pramogų ir laisvalaikio veiklos automatams taikomų sąlygų nustatymo ir pranešimą apie viešuosius pirkimus, susijusius su koncesijos įsteigti ir organizuoti žaidimų tokiuose automatuose kompiuterinį valdymo tinklą.
Global Starnet
pateikė ieškinį dėl šių dviejų administracinių aktų
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
(Lacijaus regiono administracinis teismas, Italija).
Kadangi šis teismas atmetė jos ieškinį,
Global Starnet
pateikė apeliacinį skundą
Consiglio di Stato
(Valstybės Taryba, Italija), teigdama, pirma, kad buvo pažeistas teisėtų lūkesčių apsaugos principas, nes Įstatymas Nr. 220/2010 leido įtraukti koncesininko veiklos, susijusios su viešųjų žaidimų organizavimu ir valdymu, vykdymo sąlygas, kurios iš esmės pakeitė galiojančią koncesijos sutartį. Be to, ji teigė, kad buvo pažeistas vienodo požiūrio principas, todėl ji pateko į mažiau palankią padėtį, palyginti su naujais konkurentais, kurie nėra įsiskolinę, ir kad šis įstatymas yra nesuderinamas su Sąjungos teisės principais, kuriais įpareigojama panaikinti bet kokią laisvo prekių judėjimo ir naudojimosi paslaugų teikimo laisve kliūtį. Galiausiai
Global Starnet
teigia, kad ginčijamos Įstatymo Nr. 220/2010 nuostatos yra nekonstitucinės, nes prieštarauja laisvei užsiimti verslu, ir kad pranešimas dėl viešojo pirkimo sutarties dėl koncesijos, susijusios su žaidimų pramogų ir laisvalaikio automatuose kompiuterinio valdymo tinklo įsteigimu ir valdymu, paskyrimo yra neteisėtas, nes dėl to jai gali būti užkirstas kelias dalyvauti viešojo pirkimo sutarties skyrimo procedūroje.
2013 m. rugsėjo 2 d.
Consiglio di Stato
(Valstybės Taryba) iš dalies patenkino
Global Starnet
ieškinį savo dar neįsiteisėjusiu sprendimu. Jis, be kita ko, nusprendė, kad ši bendrovė buvo priversta dalyvauti naujoje atrankos procedūroje, nors pagal koncesijos sutarties, kuria naudojasi, galiojimo laikotarpiu taikomais teisės aktais esamiems koncesininkams atrankos procedūra nebuvo būtina, ir kad jai neteisėtai buvo primesta mažiau palanki sutartis, nors ji skyrė lėšų investicijoms, pasitikėdama tuo, jog ir toliau bus taikoma pirminė koncesija, leidžiant prie jos prisijungti naujiems konkurentams.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiančio teismo, kuris pateikė klausimą dėl Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 79 dalies atitikties Konstitucijai, iniciatyva 2015 m. kovo 31 d. Sprendimu Nr. 56/2015
Corte costituzionale
(Konstitucinis Teismas, Italija) yra nusprendęs, kad teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principai yra Italijos Konstitucijos saugomos vertybės, tačiau ne absoliutūs, ir tai nereiškia, kad nuo jų negalima nukrypti. Nagrinėdamas viešųjų paslaugų koncesijų klausimą šis teismas pažymėjo, kad valstybės įsikišimo, dėl kurio reikia pakeisti pirmines sąlygas, galimybė nuo pat pradžių turi būti laikoma neatsiejama nuo koncesija grindžiamo sutartinio santykio, o tai dar labiau tikėtina tokioje srityje, kokia yra viešieji žaidimai, kurie verti to, kad nacionalinės teisės aktų leidėjas į juos atkreiptų ypatingą nuolatinį dėmesį. Taigi, nebuvo pažeistos nei minėtos vertybės, nei laisvė užsiimti verslu. Be to, nagrinėjamomis nuostatomis nustatyti suvaržymai šioje byloje yra švelniausia priemonė, kuria siekiama atkurti vienodo požiūrio į operatorius principo veiksmingumą ir kurią visiškai pateisina esamo koncesininko, įgijusio pranašumą, nes neprivalėjo dalyvauti naujoje atrankos procedūroje, padėtis. Be to, nagrinėjamos nuostatos nėra nei akivaizdžiai nenuoseklios, palyginti su nacionalinės teisės aktų leidėjo nustatytais tikslais, nei neproporcingos, atsižvelgiant į ataskaitą ir koncesijos sutartinį pobūdį, nei nustato nepakeliamą papildomą naštą. Galiausiai
Corte costituzionale
(Konstitucinis Teismas) nusprendė, kad tariamas dalies arba, blogiausiu atveju, viso kapitalo praradimas yra tik netiesioginė pasekmė, kilusi dėl ginčijamomis nuostatomis nustatytų valdymo apribojimų, ir, kaip toks, jis nėra apsaugotas teisės į nuostolių atlyginimą.
Priimdamas šį sprendimą, kuriame buvo išnagrinėta Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 79 dalis,
Corte costituzionale
(Konstitucinis Teismas) atsižvelgė į Italijos Konstitucijos nuostatas, kurių turinys, prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiančio teismo manymu, iš esmės atitinka Sutarties nuostatas; šis teismas manė, kad būtina pateikti Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą.
Šiomis aplinkybėmis
Consiglio di Stato
(Valstybės Taryba) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1.
Pirmiausia, ar SESV 267 straipsnio trečia pastraipa gali būti aiškinama taip, kad paskutinės instancijos teismui nenustatyta besąlygiškos pareigos pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą dėl Europos Sąjungos teisės aiškinimo, jeigu, vykstant tam pačiam procesui,
Corte Costituzionale
(Konstitucinis Teismas) įvertino nacionalinės teisės nuostatų konstitucingumą, iš esmės taikydamas tuos pačius norminius kriterijus, kuriuos Teisingumo Teismo prašoma išaiškinti, nors formaliai jie skiriasi, nes įtvirtinti Konstitucijoje, o ne Sutartyse?
2.
Subsidiariai, atsižvelgiant į pirmąjį klausimą, jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų, jog SESV 267 straipsnio trečią pastraipą reikia aiškinti taip, kad ji įpareigoja pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą: ar nuostatomis ir principais, įtvirtintais [SESV 26, 49, 56 ir 63 straipsniuose] ir <…> Pagrindinių teisių chartijos 16 straipsnyje, taip pat bendruoju teisėtų lūkesčių apsaugos principu (kuris „yra vienas iš pagrindinių Sąjungos principų“, kaip tai patvirtinta Teisingumo Teismo 2013 m. kovo 14 d. Sprendime Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
), draudžiama priimti ir taikyti nacionalinės teisės nuostatas [Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 78 dalies b punkto 4, 8, 9, 17, 23 ir 25 papunkčius], kuriose numatyta, kad net asmenys, kurie jau yra koncesininkai įstatymu įteisintų žaidimų kompiuterinio tinklo valdymo sektoriuje, turi laikytis naujų reikalavimų ir pareigų, kuriomis papildoma jau sudaryta koncesijos sutartis (nenustatant jokio termino šiai nuostatai laipsniškai įgyvendinti)?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo klausimo
Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar SESV 267 straipsnio 3 dalis turi būti aiškinama taip, kad nacionalinis teismas, kurio sprendimai negali būti apskųsti teisme, neprivalo pateikti prašymo priimti prejudicinį sprendimą dėl Sąjungos teisės išaiškinimo, jeigu pagal tą pačią nacionalinę procedūrą atitinkamas valstybės narės Konstitucinis Teismas jau įvertino nacionalinių taisyklių turinio atitiktį Konstitucijai, taikydamas tuos pačius norminius kriterijus, kurių turinys yra analogiškas Sąjungos teisėje.
Iš karto pažymėtina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas, prieš kreipdamasis į Teisingumo Teismą,
Corte costituzionale
(Konstitucinis Teismas) iškėlė nacionalinės teisės nuostatų atitikties Konstitucijai klausimą, kuris taip pat yra antro prejudicinio klausimo dalykas.
Corte costituzionale
(Konstitucinis Teismas) atsakydamas į šį klausimą priėmė sprendimą dėl šių nuostatų atitikties ne Sąjungos teisei, bet Italijos Konstitucijos nuostatoms, kurias prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas laiko iš esmės tokiomis pačiomis normomis kaip ir SESV 26, 49, 56 ir 63 straipsniai, Pagrindinių teisių chartijos 16 straipsnis ir teisinio saugumo bei teisėtų lūkesčių apsaugos principai.
Dėl priimtinumo
Italijos vyriausybė ginčija pirmojo klausimo priimtinumą, pateikdama toliau nurodomus argumentus.
Pirma, nacionalinis teismas, nagrinėdamas bylą paskutinėje instancijoje, privalėjo iš anksto įvertinti klausimą, siekdamas išvengti, kad šalys piktnaudžiautų procesu. Antra, nėra jokios priežasties aiškintis, ar reikia vadovautis
Corte costituzionale
(Konstitucinis Teismas) aiškinimu, nes šio teismo sprendimai, kuriais atmetami klausimai dėl atitikties Konstitucijai, nėra privalomi nacionaliniam teismui. Trečia, prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas nusprendė, jog ginčijamos nacionalinės taisyklės atitiko Sąjungos teisę, nes manė, jog klausimas dėl nacionalinės teisės atitikties Konstitucijai buvo svarbus siekiant išnagrinėti bylą, ir dėl tos priežasties pateikė klausimus
Corte costituzionale
(Konstitucinis Teismas). Ketvirta, pirmasis klausimas yra visiškai hipotetinis, todėl nepriimtinas, nes prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas, prieš kreipdamasis į Teisingumo Teismą, turėjo su šiuo klausimu kreiptis į
Corte costituzionale
(Konstitucinis Teismas) dėl galimo pagrindinėje byloje nagrinėjamų teisės nuostatų prieštaravimo Sąjungos teisei.
Šiuo klausimu primintina, kad, vykstant SESV 267 straipsnyje numatytam Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų bendradarbiavimui, tik bylą nagrinėjantis nacionalinis teismas, atsakingas už sprendimo priėmimą, atsižvelgdamas į konkrečios bylos aplinkybes, turi įvertinti, ar reikia pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą, kad galėtų priimti savo sprendimą, ir kokia Teisingumo Teismui pateikiamų klausimų svarba. Todėl, kai pateikti klausimai yra susiję su Sąjungos teisės išaiškinimu, Teisingumo Teismas iš esmės privalo priimti sprendimą. Atsisakyti priimti sprendimą dėl nacionalinio teismo pateikto prejudicinio klausimo galima tik tuomet, kai akivaizdu, kad prašomas Sąjungos teisės išaiškinimas visiškai nesusijęs su pagrindinės bylos aplinkybėmis arba dalyku, kai problema hipotetinė arba kai Teisingumo Teismui nežinomos faktinės aplinkybės ar teisiniai pagrindai, kad jis galėtų naudingai atsakyti į jam pateiktus klausimus (2016 m. liepos 7 d. Sprendimo Muladi,
C‑447/15
,
EU:C:2016:533
,
punktas).
Šioje byloje nėra akivaizdu, kad trečiasis klausimas visiškai nesusijęs su ginčo pagrindinėje byloje faktais arba dalyku ar problema yra hipotetinė.
Be to, atsižvelgiant į minėtą jurisprudenciją, klausimas, ar prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas privalo vadovautis
Corte costituzionale
(Konstitucinis Teismas) nacionalinės teisės nuostatų pateiktu aiškinimu arba ar turėjo kreiptis į pastarąjį teismą su klausimu dėl Sąjungos teisės išaiškinimo, neturi reikšmės siekiant įvertinti pirmojo klausimo priimtinumą.
Darytina išvada, kad pirmasis klausimas yra priimtinas.
Dėl esmės
Primintina, kad jei su Sąjungos teise susijusią bylą nagrinėjantis nacionalinis teismas mano, jog nacionalinė nuostata ne tik prieštarauja Sąjungos teisei, bet ir yra antikonstitucinė, iš jo neatimama SESV 267 straipsnyje numatyta teisė ir jis neatleidžiamas nuo šiame straipsnyje įtvirtintos pareigos pateikti Teisingumo Teismui klausimus dėl Sąjungos teisės aiškinimo ar galiojimo dėl to, kad, konstatavus vidaus teisės nuostatos prieštaravimą Konstitucijai, privalu kreiptis į Konstitucinį Teismą. Iš tikrųjų Sąjungos teisės veiksmingumui kiltų grėsmė, jei dėl privalomo kreipimosi į Konstitucinį Teismą su Sąjungos teise susijusią bylą nagrinėjantis nacionalinis teismas negalėtų pasinaudoti pagal SESV 267 straipsnį jam suteikta galimybe pateikti Teisingumo Teismui klausimus dėl Sąjungos teisės aiškinimo ar galiojimo, kad galėtų nuspręsti, ar nacionalinė nuostata su ja suderinama (2015 m. birželio 4 d. Sprendimo Kernkraftwerke Lippe-Ems,
C‑5/14
,
EU:C:2015:354
,
punktas ir nurodyta jurisprudencija).
Iš visų šių svarstymų Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad, siekiant užtikrinti Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų bendradarbiavimo pagal SESV 267 straipsnį sistemos funkcionavimą ir Sąjungos teisės viršenybės principo taikymą, būtina, kad nacionalinis teismas galėtų laisvai pateikti Teisingumo Teismui bet kurį, kaip jis mano, būtiną prejudicinį klausimą bet kuriuo tinkamu bylos nagrinėjimo momentu, net pasibaigus konstitucingumo kontrolės
ad hoc
procedūrai (2015 m. birželio 4 d. Sprendimo Kernkraftwerke Lippe-Ems,
C‑5/14
,
EU:C:2015:354
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Taigi, iš to, kas išdėstyta, matyti, kad Sąjungos teisės efektyvumui kiltų grėsmė, o SESV 267 straipsnio veiksmingumas sumažėtų, jei dėl to, kad vyksta konstitucingumo kontrolės
ad hoc
procedūra, nacionaliniam teismui būtų sutrukdyta nedelsiant kreiptis į Teisingumo Teismą su prašymu priimti prejudicinį sprendimą ir taikyti Sąjungos teisę remiantis Teisingumo Teismo sprendimu ar praktika (šiuo klausimu žr. 2015 m. birželio 4 d. Sprendimo Kernkraftwerke Lippe-Ems,
C‑5/14
,
EU:C:2015:354
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Šiuo klausimu pasakytina, kad SESV 267 straipsnyje numatyta procedūra yra Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų bendradarbiavimo priemonė, pagal kurią Teisingumo Teismas nacionaliniams teismams teikia Sąjungos teisės išaiškinimą, būtiną pastariesiems priimant sprendimą dėl jų nagrinėjamų ginčų, tačiau jei pagal nacionalinę teisę negalimas skundas teisme dėl nacionalinio teismo sprendimo, pastarasis iš principo privalo kreiptis į Teisingumo Teismą, kaip numatyta SESV 267 straipsnio trečioje pastraipoje, kai jame keliamas klausimas dėl Sąjungos teisės išaiškinimo (žr. 2015 m. rugsėjo 9 d. Sprendimo Ferreira da Silva e Brito ir kt.,
C‑160/14
,
EU:C:2015:565
,
punktą).
Tai, kad
Corte costituzionale
(Konstitucinis Teismas) priėmė sprendimą dėl nacionalinės teisės normų, kurios taip pat yra antrojo prejudicinio klausimu dalykas, atitikties Italijos Konstitucijos normoms, kurias prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas laiko iš esmės atitinkančiomis tokias normas, kokios yra SESV 26, 49, 56 ir 63 straipsniai ir Pagrindinių teisių chartijos 16 straipsnis, neturi jokio poveikio SESV 267 straipsnyje nustatytai pareigai kreiptis į Teisingumo Teismą su klausimais dėl Sąjungos teisės išaiškinimo.
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, į pirmąjį klausimą reikia atsakyti, kad SESV 267 straipsnio 3 dalis turi būti aiškinama taip, jog nacionalinis teismas, kurio sprendimai negali būti apskųsti, iš principo turi pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą dėl Europos Sąjungos teisės aiškinimo, net jeigu atitinkamos valstybės narės Konstitucinis Teismas per tokią pačią nacionalinę procedūrą įvertino nacionalinių taisyklių atitikties Konstitucijai klausimą, taikydamas tuos pačius norminius kriterijus, kurių turinys yra analogiškas Sąjungos teisėje.
Dėl antrojo klausimo
Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas iš esmės siekia sužinoti, ar SESV 26, 49, 56 ir 63 straipsniai, Pagrindinių teisių chartijos 16 straipsnis ir teisėtų lūkesčių apsaugos principas turi būti aiškinami kaip draudžiantys nacionalinės teisės nuostatas, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje, kuriomis asmenims, jau esantiems koncesininkais įstatymu įteisintų žaidimų kompiuterinio tinklo valdymo sektoriuje, nustatomos naujos veiklos sąlygos, pasirašant papildomą susitarimą prie galiojančios sutarties.
Šiuo atveju Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 78 dalies b punkto 4, 8, 9, 17, 23 ir 25 papunkčiuose esamiems koncesininkams buvo nustatytos šešios naujos veiklos vykdymo sąlygos. Šiomis sąlygomis atitinkamai nustatoma: pareiga išlaikyti įsiskolinimo ribas, neviršijančias dekrete nustatytos vertės; reikalavimas turėti AAMS išankstinį leidimą operacijoms, kuriose reikia pasikeitusių koncesininkų (su teise, jeigu nesilaikoma šio leidimo sąlygų, jį atšaukti); reikalavimas turėti AAMS išankstinį leidimą koncesininko turimų akcijų dalių pervedimams, dėl kurių gali sumažėti dekrete nustatytas tvirto kapitalo rodiklis, nepažeidžiant koncesininko pareigos šiomis aplinkybėmis atkurti šį rodiklį (su teise, jeigu nesilaikoma šio leidimo sąlygų, jį atšaukti); reikalavimas už tam tikras veiklos rūšis gauto pelno perteklių skirti kitoms veiklos rūšims nei tos, kurios numatytos koncesijoje ir kurioms reikia išankstinio AAMS leidimo; laipsniškų sankcijų skyrimas už koncesininkui priskiriamą sutarties pažeidimą, nors ir netyčinį, atsižvelgiant į pažeidimo sunkumą, vadovaujantis proporcingumo ir sankcijų veiksmingumo principais; ir koncesininko, kai jis nutraukia savo veiklą, įpareigojimas tęsti įprastą veiklos valdymą, kol tokios veiklos valdymas ir organizavimas bus perduotas naujam koncesininkui.
Pirminės pastabos
Primintina, kad kai nacionalinė priemonė yra vienu metu susijusi su keliomis pagrindinėmis laisvėmis, Teisingumo Teismas ją iš esmės vertina tik vienos iš šių laisvių atžvilgiu, jei paaiškėja, kad bylos aplinkybėmis kitos laisvės iš tikrųjų tik papildo pirmąją ir gali būti su ja susietos (žr. 2016 m. rugsėjo 28 d. Nutarties Durante,
C‑438/15
, nepaskelbta Rink.,
EU:C:2016:728
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Vis dėlto pažymėtina, kad Teisingumo Teismas yra nusprendęs, jog valstybės narės teisės aktas, pagal kurį ūkinės veiklos vykdymas priklauso nuo koncesijos gavimo ir kuriame numatyti įvairūs koncesijos panaikinimo atvejai, yra SESV 49 ir 56 straipsniuose garantuojamų laisvių kliūtis (2016 m. sausio 28 d. Sprendimo Laezza,
C‑375/14
,
EU:C:2016:60
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Be to, kiek tai susiję su SESV 34 ir 35 straipsniais, primintina, kad azartinių arba piniginių lošimų automatų eksploatavimo veikla, nesvarbu, ar ji gali būti atskirta nuo gamybinės, importo ar platinimo veiklos, negali būti laikoma susijusia su šiais gaminiais, kuriems taikoma prekių judėjimo laisvė (šiuo klausimu žr. 2003 m. rugsėjo 11 d. Sprendimo Anomar ir kt.,
C‑6/01
,
EU:C:2003:446
,
punktą).
Kiek tai susiję su SESV 63 straipsnio taikymu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiančiam teismui nenurodžius priešingų įrodymų, galimas pagrindinėje byloje nagrinėjamų nacionalinės teisės nuostatų ribojamasis poveikis laisvam kapitalo judėjimui ir mokėjimų laisvei būtų tik galimų apribojimų, taikomų SESV 49 ir 56 straipsniuose nustatytoms laisvėms, neišvengiama pasekmė.
Galiausiai, kalbant apie SESV 26 straipsnį, pažymėtina, kad iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos matyti, jog pagrindinė byla nėra susijusi su Sąjungos arba kurios nors iš jos institucijų kompetencija priimti šiame straipsnyje numatytas priemones.
Darytina išvada, kad į antrąjį klausimą reikia atsakyti tik tiek, kiek jis susijęs su SESV 49 ir 56 straipsniais, Pagrindinių teisių chartijos 16 straipsniu ir teisėtų lūkesčių apsaugos principu.
Dėl SESV 49 ir 56 straipsniuose garantuojamų laisvių ribojimo pateisinimo
Visų pirma reikia priminti, kad įsisteigimo laisvės ir (arba) laisvės teikti paslaugas apribojimu laikomos visos priemonės, kurios draudžia, daro ne tokį patrauklų SESV 49 ir 56 straipsniuose nustatytų laisvių įgyvendinimą arba trukdo jas įgyvendinti (žr. 2015 m. sausio 22 d. Sprendimo Stanley International Betting ir Stanleybet Malta,
C‑463/13
,
EU:C:2015:25
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Šiuo atveju dėl naujų veiklos sąlygų, kurios esamiems koncesininkams buvo nustatytos Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 78 dalies b punkto 4, 8, 9, 17, 23 ir 25 papunkčiuose, kaip nurodyta šio sprendimo 28 punkte, gali būti mažiau patrauklu arba net neįmanoma naudotis laisvėmis, kurios garantuojamos SESV 49 ir 56 straipsniuose, nes šios sąlygos gali kliudyti gauti pelno iš jų investicijų.
Taigi minėtos priemonės sudaro SESV 49 ir 56 straipsniuose garantuojamų laisvių apribojimą.
Reikia išnagrinėti, ar šie apribojimai vis dėlto gali būti pateisinami.
Dėl SESV 49 ir 56 straipsniuose garantuojamų laisvių ribojimo pateisinimo
–
Dėl viršesnių bendrojo intereso pagrindų buvimo
Reikia priminti, kad azartinių lošimų reglamentavimas – tai viena iš sričių, kuriose yra didelių moralinio, religinio ir kultūrinio pobūdžio skirtumų valstybėse narėse. Kadangi šiuo klausimu nėra suderintų teisės nuostatų Sąjungos lygmeniu, valstybės narės turi plačią diskreciją pasirinkti, kaip jos mano, tinkamiausią vartotojų ir socialinės santvarkos apsaugos lygį (2016 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Politanò,
C‑225/15
,
EU:C:2016:645
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Taigi valstybės narės gali nekliudomos nustatyti politikos azartinių lošimų srityje tikslus ir, jei reikia, tiksliai apibrėžti siektiną apsaugos lygį. Vis dėlto valstybės narių nustatomi apribojimai turi atitikti Teisingumo Teismo jurisprudencijoje nustatytus, be kita ko, jų pateisinimo privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais ir proporcingumo reikalavimus (2016 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Politanò,
C‑225/15
,
EU:C:2016:645
,
punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
Šiuo atveju, kaip akivaizdžiai rodo pagrindinėje byloje nagrinėjamų nacionalinių nuostatų tekstas ir kaip savo išvados 43 punkte pažymėjo generalinis advokatas, šių nuostatų tikslas visų pirma yra padidinti koncesininkų pelningumą ir sustiprinti jų finansinį tvirtumą, taip pat sąžiningumą ir patikimumą, kovojant su nusikalstamumu.
Atsižvelgiant į su azartiniais lošimais susijusios padėties ypatumą, tokie tikslai gali sudaryti privalomuosius bendrojo intereso pagrindus, galinčius pateisinti tokį pagrindinių laisvių apribojimą, kaip nagrinėjamas pagrindinėje byloje (šiuo klausimu žr. 2016 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Politanò,
C‑225/15
,
EU:C:2016:645
,
ir
punktus).
Kompetencija identifikuoti tikslus, kurių iš tiesų siekiama pagrindinėje byloje nagrinėjamais nacionalinės teisės aktais, bet kuriuo atveju priklauso prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui (šiuo klausimu žr. 2016 m. sausio 28 d. Sprendimo Laezza,
C‑375/14
,
EU:C:2016:60
,
punktą).
Be to, reikia priminti, kad, kai valstybė narė remiasi privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais tam, kad pateisintų teisės aktą, kuris gali kliudyti įgyvendinti laisvę teikti paslaugas, šis Sąjungos teisėje numatytas pateisinimas turi būti aiškinamas atsižvelgiant į Sąjungos teisės pagrindinius principus, visų pirma į Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos užtikrinamas pagrindines teises. Taigi nagrinėjamiems nacionalinės teisės aktams numatytas pateisinimas gali būti taikomas tik tuomet, jei atitinka pagrindines teises, kurių laikymąsi užtikrina Teisingumo Teismas (šiuo klausimu žr. 2015 m. birželio 11 d. Sprendimo Berlington Hungary ir kt.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Šioje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas siekia sužinoti, ar teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principai, taip pat Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 16 straipsnyje numatyta laisvė užsiimti verslu draudžia nacionalinės teisės nuostatas, kaip nagrinėjamos šioje pagrindinėje byloje ir nurodytos šio sprendimo 28 punkte, kuriomis asmenims, jau esantiems koncesininkais ir kompiuteriniame tinkle teikiantiems įstatymu įteisintus žaidimus, nustatomos naujos veiklos sąlygos, pasirašant papildomą susitarimą prie galiojančios sutarties.
–
Dėl teisėtų lūkesčių apsaugos principo
Pažymėtina, kad pagal teisinio saugumo principą reikalaujama, kad teisės normos, ypač kai jos gali sukelti asmenims ir įmonėms nepalankių pasekmių, būtų aiškios, tikslios, o jų pasekmės – nuspėjamos (šiuo klausimu žr. 2015 m. birželio 11 d. Sprendimo Berlington Hungary ir kt.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Vis dėlto ūkio subjektas negali tikėtis, jog teisės aktai liks visiškai nepakeisti, ir gali ginčyti tik tokio pakeitimo įgyvendinimo tvarką (šiuo klausimu žr. 2015 m. birželio 11 d. Sprendimo Berlington Hungary ir kt.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
,
punktą ir nurodytą jurisprudenciją).
Šiuo klausimu pažymėtina, kad pareigą numatyti šiems ūkio subjektams pakankamai ilgą pereinamąjį laikotarpį, kad jie galėtų prisitaikyti, arba deramo kompensavimo sistemą turi nacionalinės teisės aktų leidėjas (šiuo klausimu žr. 2015 m. birželio 11 d. Sprendimo Berlington Hungary ir kt.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Nors iš tiesų klausimą, ar pagrindinėje byloje nagrinėjamos nacionalinės teisės nuostatos atitinka teisėtų lūkesčių apsaugos principą, turi išnagrinėti prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas, atsižvelgdamas į ankstesniuose punktuose nurodytą jurisprudenciją ir bendrai įvertindamas visas svarbias aplinkybes, pažymėtina, kad iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, jog Įstatyme Nr. 220/2010 numatytas 180 dienų terminas nuo jo įsigaliojimo dienos, skirtas naujoms sąlygoms nustatyti pasirašant papildomą susitarimą prie sutarties, iš principo yra pakankamas ir leidžia koncesininkams prisitaikyti prie šių sąlygų.
–
Dėl laisvės užsiimti verslu
Kadangi Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad nacionalinės teisės nuostatose ribojimo pagal SESV 49 ir 56 straipsnius nagrinėjimas taip pat apima galimus Pagrindinių teisių chartijos 15–17 straipsniuose numatytų teisių ir laisvių įgyvendinimo ribojimus, atskirai laisvės užsiimti verslu nagrinėti nereikia (šiuo klausimu žr. 2014 m. balandžio 30 d. Sprendimo Pfleger ir kt.,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
,
punktą ir 2015 m. birželio 11 d. Sprendimo Berlington Hungary ir kt.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
,
punktą).
Dėl SESV 49 ir 56 straipsniuose garantuojamų laisvių apribojimo proporcingumo
Kiek tai susiję su Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 78 dalies b punkto 4, 8, 9, 17, 23 ir 25 papunkčiuose nustatytų priemonių proporcingumu, reikia išnagrinėti, ar šios priemonės yra tinkamos nustatytiems tikslams pasiekti ir neviršija to, kas būtina jiems pasiekti; visų pirma turi būti įsitikinta, ar pagrindinėje byloje nagrinėjamu nacionalinės teisės aktu iš tikrųjų nuosekliai ir sistemiškai siekiama šių tikslo (2016 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Politanò,
C‑225/15
,
EU:C:2016:645
,
punktas).
Šiuo klausimu reikia priminti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgdamas į Teisingumo Teismo pateiktus motyvus, turi patikrinti, ar atitinkamos valstybės narės nustatyti apribojimai atitinka iš Teisingumo Teismo praktikos kylančias proporcingumo sąlygas (šiuo klausimu žr. Sprendimo Digibet ir Albers,
C‑225/15
,
EU:C:2016:645
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Primintina, kad Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 78 dalies b punkto 8, 9 ir 17 papunkčiuose numatytos priemonės, pagal kurias reikalaujama turėti AAMS išankstinį leidimą atitinkamai operacijoms, kuriose galimai kuriose reikia pasikeitusių koncesininkų, taip pat koncesininko turimų akcijų dalių, dėl ko gali sumažėti dekrete nustatytas tvirto kapitalo rodiklis, pervedimams, ir pagal kurias už tam tikras veiklos rūšis gauto pelno perteklius pervedamas kitoms veiklos rūšims nei tos, kurios numatytos koncesijoje.
Nacionalinis teismas turi patikrinti, ar kriterijai, kuriais vadovaujantis suteikiami įgaliojimai išduoti AAMS išankstinį leidimą, yra tinkami siekiant garantuoti užsibrėžtų tikslų įgyvendinimą, ir neviršija to, kas būtina šiems tikslams pasiekti.
Be to, Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 78 dalies b punkto 4 ir 9 papunkčiuose numatytos priemonės, būtent atitinkamai pareiga išlaikyti įsiskolinimo ribas, neviršijančias dekrete nustatytos vertės, ir reikalavimas turėti AAMS išankstinį leidimą koncesininko turimų akcijų dalių pervedimams, dėl kurių gali sumažėti dekrete nustatytas tvirto kapitalo rodiklis, yra naudingi siekiant užtikrinti tam tikrą ūkio subjekto finansinį pajėgumą ir garantuoti, kad jis įvykdys pareigas, kylančias iš azartinių lošimų kompiuterinio valdymo tinklo įsteigimo ir eksploatavimo.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas turi užtikrinti, kad pirmoji priemonė (įsiskolinimo santykis) ir antroji priemonė (tvirto kapitalo rodiklis) neviršytų to, kas būtina siekiant minėto tikslo.
Be to, kiek tai susiję su priemonėmis, kurios numatytos Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 78 dalies b punkto 8 ir 17 papunkčiuose, t. y. atitinkamai reikalavimas turėti AAMS išankstinį leidimą operacijoms, kuriose reikia pasikeitusių koncesininkų (su teise, jeigu nesilaikoma jo sąlygų, šį leidimą atšaukti), ir reikalavimas už tam tikras veiklos rūšis gauto pelno perteklių skirti kitoms veiklos rūšims nei tos, kurios numatytos koncesijoje ir kurioms reikia išankstinio AAMS leidimo, pažymėtina: kadangi šios priemonės gali užkirsti kelią nusikalstamų organizacijų įtakai pagrindinėje byloje nagrinėjamos veiklos rūšims ir pinigų plovimui, jos gali būti naudingos kovojant su nusikalstamumu ir neviršija to, kas būtina šiam tikslui pasiekti.
Dėl priemonės, numatytos Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 78 dalies b punkto 25 papunktyje, t. y. koncesininko, kai jis nutraukia savo veiklą, pareigos tęsti įprastą veiklos administravimą, kol tokios veiklos valdymas ir organizavimas bus perduotas naujam koncesininkui, pažymėtina, kad ji gali užtikrinti teisėtos veiklos, lažybų statymų, tęstinumą ir sustabdyti neteisėtą paralelinę veiklą, taigi, gali padėti kovoti su nusikalstamumu (šiuo klausimu žr. 2016 m. sausio 28 d. Sprendimo Laezza,
C‑375/14
,
EU:C:2016:60
,
ir
punktus).
Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas turi patikrinti, ar, koncesininkui taikant ne tokią griežtą priemonę, būtų galima pasiekti tokį patį tikslą, atsižvelgiant į tai, kad koncesininkas privalo teikti koncesijoje nurodytas paslaugas galimai neterminuotą laikotarpį ir net turėdamas neigiamą [išlaidų] balansą, kad patenkintų bendrąjį interesą.
Kiek tai susiję su Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 78 dalies b punkto 23 papunktyje nustatyta priemone – sankcijų, kuriomis baudžiama už koncesininkui priskiriamą sutarties sąlygų pažeidimą, net už netyčinį, skyrimu, primintina, kad sankcijos neatitinka Sąjungos teisės, jeigu pačios sąlygos, kuriomis jos taikomos, jai prieštarauja (šiuo klausimu žr. 2007 m. kovo 6 d. Sprendimo Placanica ir kt.,
C‑338/04, C‑359/04 ir C‑360/04
,
EU:C:2007:133
,
punktą). Be kita ko, administracinės ar baudžiamosios priemonės neturi viršyti to, kas būtina siekiamiems tikslams, o sankcija neturi būti tokia neproporcinga, palyginti su pažeidimo sunkumu, kad taptų Sutartyje numatytų laisvių kliūtimi (šiuo klausimu žr. 2007 m. liepos 5 d. Sprendimo Ntionik ir Pikoulas,
C‑430/05
,
EU:C:2007:410
,
punktą).
Siekiant įvertinti, ar sankcija atitinka proporcingumo principą, reikia atsižvelgti, be kita ko, į pažeidimo, už kurį siekiama nubausti, pobūdį ir sunkumą, taip pat jos dydžio nustatymo taisykles (šiuo klausimu žr. 2008 m. gegužės 8 d. Sprendimo Ecotrade,
C‑95/07 ir C‑96/07
,
EU:C:2008:267
,
–
punktus ir 2013 m. birželio 20 d. Sprendimo Rodopi-M 91,
C‑259/12
,
EU:C:2013:414
,
punktą).
Šiuo atveju pagal Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 78 dalies b punkto 23 papunktį sankcijos turi būti „laipsniškos atsižvelgiant į pažeidimo sunkumą ir turi būti laikomasi sankcijų proporcingumo ir veiksmingumo principo“. Vis dėlto nei iš minėtos formuluotės, nei iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos nematyti, kad šioje nuostatoje nustatytos sankcijos prieštarautų Sąjungos teisei.
Be to, primintina, jog Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad atsakomybės be kaltės sistemos nustatymas nėra neproporcingas siekiamiems tikslams, jeigu šia sistema siekiama skatinti numatytus asmenis laikytis reglamento nuostatų ir siekiama bendrojo intereso tikslų, kuriais galima pateisinti tokios sistemos nustatymą (2012 m. vasario 9 d. Sprendimo Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
,
punktas).
Šioje byloje nagrinėjama sistema, pagal kurią koncesininkui sutarties sąlygų pažeidimo, nors ir netyčinio, atveju gali būti skirta sankcija, neprieštarauja Sąjungos teisei.
Iš to, kas pasakyta, matyti, kad į antrąjį klausimą reikia atsakyti, kad SESV 49 ir 56 straipsniai ir teisėtų lūkesčių apsaugos principas turi būti aiškinami kaip nedraudžiantys nacionalinės teisės nuostatų, kaip nagrinėjamos pagrindinėje byloje, pagal kurias asmenims, jau esantiems koncesininkais įstatymu įteisintų žaidimų, teikiamų per kompiuterinį tinklą, valdymo sektoriuje, pasirašant papildomą susitarimą prie galiojančios sutarties nustatomos naujos veiklos sąlygos, jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas mano, jog šios teisės nuostatos gali būti pateisinamos privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais ir gali garantuoti siekiamų tikslų įgyvendinimą ir neviršyti to, kas būtina jiems pasiekti.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (pirmoji kolegija) nusprendžia:

1.
SESV 267 straipsnio trečia pastraipa turi būti aiškinama taip, kad nacionalinis teismas, kurio sprendimai negali būti apskųsti, iš principo turi pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą dėl Europos Sąjungos teisės aiškinimo, net jeigu atitinkamos valstybės narės Konstitucinis Teismas per tokią pačią nacionalinę procedūrą įvertino nacionalinių taisyklių atitikties Konstitucijai klausimą, taikydamas tuos pačius norminius kriterijus, kurių turinys yra analogiškas Sąjungos teisėje.

2.
SESV 49 ir 56 straipsniai ir teisėtų lūkesčių apsaugos principas turi būti aiškinamai kaip nedraudžiantys nacionalinės teisės nuostatų, kaip nagrinėjamos pagrindinėje byloje, pagal kurias asmenims, jau esantiems koncesininkais įstatymu įteisintų žaidimų, teikiamų per kompiuterinį tinklą, valdymo sektoriuje, pasirašant papildomą susitarimą prie galiojančios sutarties nustatomos naujos veiklos sąlygos, jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas mano, jog šios teisės nuostatos gali būti pateisinamos privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais ir gali garantuoti siekiamų tikslų įgyvendinimą ir neviršyti to, kas būtina jiems pasiekti.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: italų.