CELEX: 62010TJ0207
Valtiontuki
Yhteisöveroa koskevat säännökset, joiden nojalla Espanjassa verotuksellisesti asuvat yritykset voivat vähentää kuluna liikearvon, joka seuraa omistusosuuksien hankkimisesta ulkomailla verotuksellisesti asuvista yrityksistä
Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi sekä määrätään se takaisin perittäväksi
Säännös, jonka nojalla järjestelmän soveltamista jatketaan osittain
Vaatimus lausunnon antamisen raukeamisesta
Oikeussuojan tarpeen säilyminen
Luottamuksensuoja
Komission antamat täsmälliset vakuuttelut
Luottamuksen perusteltavuus
Luottamuksensuojan ajallinen soveltamisala

Asian tausta
Euroopan parlamentin jäsenet esittivät Euroopan yhteisöjen komissiolle vuosina 2005 ja 2006 useita kirjallisia kysymyksiä (E-4431/05, E-4772/05, E-5800/06 ja P-5509/06), jotka koskivat Espanjan yhteisöverolain (Ley del Impuesto sobre Sociedades) 12 §:n 5 momentissa, joka lisättiin kyseiseen lakiin verotuksellisista, hallinnollisista ja sosiaalisista toimenpiteistä 27.12.2001 annetulla lailla 24/2001 (Ley 24/2001, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social; BOE nro 313, 31.12.2001, s. 50493) ja joka vahvistettiin yhteisöverolain koonnoksen hyväksymisestä 5.3.2004 annetulla kuninkaan asetuksella 4/2004 (Real Decreto Legislativo 4/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades; BOE nro 61, 11.3.2004, s. 10951), säädetyn järjestelmän (jäljempänä riidanalainen tukiohjelma) luokittelemista valtiontueksi.
Kysymykseen E-4431/05 annettiin 19.1.2006 seuraava vastaus:
”Komissio ei voi vahvistaa, johtuvatko espanjalaisten yritysten korkeat tarjoukset Espanjan verolainsäädännöstä, joka sallii yritysten kirjata liikearvon kuluksi nopeammin kuin Ranskan tai Italian lainsäädäntö. Komissio voi kuitenkin vahvistaa, että tällainen kansallinen lainsäädäntö ei kuulu valtiontukisääntöjen soveltamisalaan vaan kyseessä ovat pikemminkin kaikkiin espanjalaisiin yrityksiin sovellettavat yleiset säännöt arvon alenemisesta.”
Kysymykseen E-4772/05 annettiin 17.2.2006 seuraava vastaus:
”Komission tämänhetkisten tietojen mukaan vaikuttaa siltä, että Espanjan verosääntöjä liikearvon kirjaamisesta kuluksi sovelletaan kaikkiin espanjalaisiin yrityksiin riippumatta niiden koosta, toimialasta, oikeudellisesta muodosta tai siitä, ovatko ne yksityisiä vai julkisia, koska kyseessä ovat yleiset säännöt. Ne eivät näin ollen vaikuta kuuluvan valtiontukisääntöjen soveltamisalaan. Komissio tietenkin tutkii perusteellisesti kaikki sen tietoon saatetut päinvastaiset tiedot.”
Komissio pyysi 15.1. ja 26.3.2007 päivätyillä kirjeillä Espanjan viranomaisilta tietoja voidakseen arvioida riidanalaisen tukiohjelman ulottuvuutta ja vaikutuksia. Espanjan kuningaskunta toimitti pyydetyt tiedot komissiolle 16.2. ja 4.6.2007 päivätyillä kirjeillä.
Komissio vastaanotti 28.8.2007 päivätyllä faksilla kantajan, Deutsche Telekom AG:n, tekemän kantelun, jossa väitettiin, että riidanalainen tukiohjelma on sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea.
Komissio aloitti 10.10.2007 tekemällään päätöksellä, joka julkaistiin tiivistelmänä 21.12.2007 (
EUVL 2007, C 311, s. 21
), muodollisen tutkintamenettelyn riidanalaisesta tukiohjelmasta.
Espanjan kuningaskunta esitti 5.12.2007 päivätyllä kirjeellä komissiolle huomautuksensa muodollisen menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä. Lisäksi 32 asianomaista kolmatta osapuolta esitti komissiolle huomautuksia 18.1. ja 16.6.2008 välisenä aikana ja kantaja 12.2.2008. Espanjan kuningaskunta esitti 30.6.2008 ja 22.4.2009 päivätyillä kirjeillä näkemyksensä asianomaisten kolmansien osapuolten huomautuksista.
Komissio päätti menettelyn Euroopan unionissa toteutettuja omistusosuuksien hankkimisia koskevilta osin Espanjan soveltamasta, omistusosuuden hankkimisesta ulkomaisissa kohteissa johtuvan liikearvon kirjaamisesta kuluksi C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) 28.10.2009 tehdyllä komission päätöksellä 2011/5/EY (
EUVL 2011, L 7, s. 48
; jäljempänä riidanalainen päätös).
Riidanalaisessa päätöksessä riidanalainen tukiohjelma, jonka mukaan Espanjassa verotettavat yritykset voivat kirjata kuluksi liikearvon, joka seuraa omistusosuuksien hankkimisesta unioniin sijoittautuneista ulkomaisista yhtiöistä, todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi.
Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaan riidanalaista tukiohjelmaa voitiin kuitenkin edelleen soveltaa koko ohjelmassa säädetyn kuluksi kirjaamisen määräajan sellaisiin omistusosuuksien hankintoihin, jotka oli toteutettu ennen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen julkaisemista Euroopan unionin virallisessa lehdessä 21.12.2007, ja sellaisiin omistusosuuksien hankintoihin, joiden toteuttamisesta oli sovittu peruuttamattomasti ennen 21.12.2007 sillä edellytyksellä, että kyseiseen liiketoimeen oli saatu sääntelyviranomaisen lupa ja että se oli annettu tiedoksi sääntelyviranomaiselle ennen tätä määräpäivää.
Riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan Espanjan kuningaskunnalle asetettu takaisinperimisvelvoite ei koske kyseisen päätöksen 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin omistusosuuksien hankintoihin liittyvää tukea. Komissio selitti istunnossa, että se, ettei riidanalaisen päätöksen 4 artiklassa mainita 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja omistusosuuksien hankintoja, on asiavirhe, mikä merkittiin istunnon pöytäkirjaan.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
Kantaja nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 6.5.2010 toimittamallaan kannekirjelmällä.
Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 9.8. ja 7.9.2010 jättämillään asiakirjoilla Ebro Foods, SA, Banco Santander, SA, Iberdrola, SA ja Telefónica, SA pyysivät saada osallistua tähän oikeudenkäyntiin väliintulijoina tukeakseen komission vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen kahdeksannen jaoston puheenjohtaja hyväksyi väliintulot 26.11.2010 antamallaan määräyksellä ja antoi Iberdrolalle ja Telefónicalle luvan käyttää suullisessa käsittelyssä englannin kieltä.
Asian käsittelyä lykättiin kahteen otteeseen, ensin unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtajan 13.3.2014 antamalla määräyksellä siihen asti, kunnes asiassa T‑219/10, Autogrill España v. komissio, ja asiassa T‑399/11, Banco Santander ja Santusa v. komissio, oli annettu lopulliset ratkaisut, ja sen jälkeen unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtajan 9.3.2015 antamalla määräyksellä siihen asti, kunnes näistä kahdesta tuomiosta tehdyistä valituksista oli annettu lopulliset ratkaisut (tuomio 7.11.2014, Banco Santander ja Santusa v. komissio,
T‑399/11
,
EU:T:2014:938
ja tuomio 7.11.2014, Autogrill España v. komissio,
T‑219/10
,
EU:T:2014:939
). Asian käsittelyä jatkettiin 21.12.2016, jolloin nämä valitukset ratkaistiin tuomiolla komissio v. World Duty Free Group ym. (
C‑20/15 P ja C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
). Unionin yleisen tuomioistuimen yhdeksännen jaoston puheenjohtajan hylkäsi 13.2.2017 antamallaan määräyksellä kantajan pyynnön asian käsittelyn lykkäämisestä siihen asti, kunnes asiassa T‑219/10 RENV, World Duty Free Group v. komissio, on annettu lopullinen ratkaisu.
Unionin yleisen tuomioistuimen yhdeksännen jaoston puheenjohtaja antoi 20. ja 30.10.2017 tekemillään päätöksillä väliintulijoille luvan esittää puheenvuoronsa istunnossa espanjaksi.
Komissio vaati unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 26.10.2017 toimittamallaan asiakirjalla lausunnon antamisen raukeamista. Tämä lausunnon antamisen raukeamista koskeva vaatimus siirrettiin ratkaistavaksi yhdessä pääasian kanssa unionin yleisen tuomioistuimen 13.11.2017 antamalla määräyksellä.
Asianosaisten suulliset lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin ja suullisiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 16.11.2017 pidetyssä istunnossa.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
”kumoaa [riidanalaisen päätöksen] siltä osin kuin siinä säädetään tietyille, päätöksen 1 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkemmin määritetyille espanjalaisille sijoittajille annettavasta luottamuksensuojasta” (jäljempänä riidanalainen säännös)
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut lukuun ottamatta väliintuloista aiheutuvia oikeudenkäyntikuluja, jotka on määrättävä väliintulijoiden maksettavaksi, ja toissijaisesti, vaikka kanne hylättäisiin, velvoittaa kummankin asianosaisen vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan
–
toissijaisesti lykkää asian käsittelyä siihen asti, kunnes valtiontuesta SA.35550 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), jonka Espanja on toteuttanut, omistusosuuden hankkimisesta ulkomaisissa kohteissa johtuvan rahallisen liikearvon kirjaamisesta kuluksi koskevasta järjestelmästä 15.10.2014 tehdystä komission päätöksestä (EU) 2015/314 (
EUVL 2015, L 56, s. 38
) nostetuista kanteista on annettu lopulliset ratkaisut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta
–
toissijaisesti toteaa, että lausunnon antaminen kanteesta raukeaa
–
edelleen toissijaisesti hylkää kanteen perusteettomana
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Ebro Foods, Banco Santander, Iberdrola ja Telefónica vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää sen perusteettomana
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Lausunnon antamisen raukeamista koskeva vaatimus
Käsiteltävästä kanteesta esittämänsä lausunnon antamisen raukeamista koskevan vaatimuksen tueksi komissio väittää, ettei kantajalla ole enää oikeussuojan tarvetta. Komission mukaan kantajan kilpailijan, Telefónican, O2-yhtiöstä hankkimat omistusosuudet, joihin kantaja vetoaa perusteena intressilleen vaatia riidanalaisen säännöksen kumoamista siltä osin kuin siinä sallitaan tämän kilpailijan soveltaa riidanalaista tukiohjelmaa kyseisen hankinnan perusteella, eivät kuuluneet kyseisen säännöksen soveltamisalaan, kuten Espanjan viranomaisten riidanalaisesta tukiohjelmasta esittämästä uudesta hallinnollisesta tulkinnasta (sitova lausunto V0608-12, 21.3.2012) ja sen komission päätökseen 2015/314 sisältyneestä arvioinnista ilmenee. Väliintulijat ilmoittivat, etteivät ne tue lausunnon antamisen raukeamista koskevaa vaatimusta ja sen perusteluja, ja korostivat muun muassa, että jos unionin yleinen tuomioistuin tutkii nämä perustelut, sen on lausuttava kysymyksistä, jotka ovat väliintulijoiden päätöksestä 2015/314 nostamien kanteiden (asiat T‑12/15, Banco Santander ja Santusa v. komissio, T‑256/15, Telefónica v. komissio ja T‑260/15, Iberdrola v. komissio) tueksi esitettyjen kanneperusteiden kohteena.
Tältä osin on palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kantajan oikeussuojan tarpeen on, kun otetaan huomioon kanteen kohde, oltava olemassa kannetta nostettaessa, tai muuten kanne jätetään tutkimatta. Tämän oikeudenkäynnin kohteen on oikeussuojan tarpeen tavoin oltava olemassa tuomioistuimen ratkaisun julistamiseen saakka sillä uhalla, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa, mikä edellyttää sitä, että kanteen lopputulos voi tuottaa kantajalle etua (ks. tuomio 7.6.2007, Wunenburger v. komissio,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 28.5.2013, Abdulrahim v. neuvosto ja komissio,
C‑239/12 P
,
EU:C:2013:331
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa komissio lähinnä väittää, että käsiteltävän kanteen nostamisen jälkeen ilmenneistä seikoista seuraa, että riidanalaisen säännöksen nojalla Telefónica ei voinut soveltaa riidanalaista tukiohjelmaa ja että siitä ei siten ollut sille etua O2-yhtiön hankinnassa. Tämän vuoksi kantajalla ei ole enää intressiä vaatia riidanalaisen säännöksen kumoamista, jotta kilpailijalle myönnetty etu poistettaisiin taannehtivasti.
On syytä muistuttaa, että kantajan oikeussuojan tarpeen jatkumista on arvioitava konkreettisesti ottamalla muun muassa huomioon väitetyn lainvastaisuuden seuraukset ja väitetyn vahingon luonne (ks. tuomio 28.5.2013, Abdulrahim v. neuvosto ja komissio,
C‑239/12 P
,
EU:C:2013:331
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa on kuitenkin todettava, että vaikka oletettaisiin, kuten komissio väittää, että Telefónica ei voinut hyötyä riidanalaisesta tukiohjelmasta ennen edellä mainitun hallinnollisen tulkinnan antamista ja että riidanalainen säännös ei näin ollen koskenut sitä, kantajalla on silti intressi saada tämä säännös kumotuksi.
Tämä intressi johtuu ensinnäkin siitä, että kantaja on asianosaisena tekemässään kantelussa, ja toiseksi siitä, että riidanalaisella säännöksellä hylättiin tämä kantelu osittain ja asiakysymyksen osalta.
Vaikka nimittäin riidanalaisella päätöksellä ja siten riidanalaisella säännöksellä ei vastattukaan eksplisiittisesti kantajan tekemään kanteluun (ks. vastaavasti tuomio 12.2.2008, BUPA ym. v. komissio,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), komissio kuitenkin totesi, toisin kuin kantaja oli kantelussaan vaatinut, että riidanalaisen tukiohjelman soveltamista voitiin edelleen jatkaa tietyissä kyseisessä päätöksessä mainituissa tapauksissa. Tällainen hylkääminen riittää osoittamaan, että kantajalla on käsiteltävässä asiassa oikeussuojan tarve, koska tämän hylkäävän päätöksen kumoaminen kantajan esittämän ainoan kanneperusteen nojalla voi tuottaa kantajalle etua eli sen, että riidanalainen tukiohjelma todetaan sääntöjenvastaiseksi ja kielletään, riidanalaisessa säännöksessä mainitut tapaukset mukaan luettuina.
Ei nimittäin ole kiistetty, että kantaja on [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (
EYVL 1999, L 83, s. 1
) 1 artiklan h alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna, tarkoitettu ”asianomainen osapuoli”, ”jonka etuihin tuen myöntäminen voi vaikuttaa” ja jolla siten on lähtökohtaisesti intressi sellaisessa muodollisessa tutkintamenettelyssä, jonka päätteeksi on tehty komission päätös, ja, koska kantajan tekemä kantelu on kyseisellä päätöksellä hylätty, vastaavasti intressi nostaa kanne tästä sille vastaisesta päätöksestä. Korostettakoon, että kantaja on asianomaisena osapuolena myös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen taustalla olevassa kantelussa, jossa mainitaan kantelun syyt, kuten erityisesti kantajan O2-yhtiötä koskevan liiketoimen yhteydessä kärsimä kilpailuhaitta, sekä viitataan espanjalaisille tietoliikennealan yrityksille, jollainen kantajakin on, myönnettyyn yleiseen kilpailuetuun sekä Telefónicalle tämän O2-yhtiöstä tekemästä omistusosuuksien hankinnasta riippumatta myönnettyyn yleiseen kilpailuetuun.
Tästä seuraa, että se komission esille tuoma ja väitetysti tämän kanteen nostamisen jälkeen ilmennyt seikka, että Telefónica ei voinut hyötyä riidanalaisella päätöksellä lainvastaiseksi todetusta tukiohjelmasta hankkiessaan omistusosuuksia O2-yhtiöstä ja että sen ei riidanalaisen säännöksen nojalla ollut sallittua soveltaa tätä tukiohjelmaa kyseisen hankinnan perusteella, ei voi kyseenalaistaa kantajan oikeussuojan tarvetta riidanalaiseen säännökseen nähden. Muussa tapauksessa ja etenkin, jos asianomaiset osapuolet ja erityisesti muodollisen tutkintamenettelyn vireille panneet asianomaiset osapuolet velvoitettaisiin lisäksi osoittamaan – kuten komissio lähinnä väittää –, että ne ovat riidanalaisessa päätöksessä tarkastellun tukiohjelman tosiasiallisen edunsaajan kilpailijoita, oikeussuojan tarpeen edellytys, joka on kanteiden tutkittavaksi ottamisen olennainen ja ensimmäinen edellytys ja jonka on säilyttävä kanteen käsittelyn päättymiseen asti, sekoitettaisiin asiavaltuuden edellytykseen, vaikka nämä muodostavat unionin oikeudessa kaksi erillistä tutkittavaksi ottamisen edellytystä, jotka luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön on täytettävä kumulatiivisesti (ks. tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On syytä lisätä, että asiassa ei ole kiistetty sitä, että ennen niiden tämän kanteen nostamisen jälkeisten seikkojen ilmenemistä, joihin komissio vetoaa, Telefónica oli tosiasiallisesti hyötynyt riidanalaisesta tukiohjelmasta O2-yhtiöstä tekemänsä omistusosuuden hankinnan perusteella, kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi 21.3.2012 annetussa määräyksessä Telefónica v. komissio (
T‑228/10
, ei julkaistu,
EU:T:2012:140
,
kohta), ja että siitä, että kantelijan – joka kantelussaan oli nimenomaisesti ilmoittanut tämän omistusosuuksien hankinnan yhteydessä myönnetystä edusta – kilpailija tosiasiallisesti hyötyi riidanalaisesta tukiohjelmasta, voidaan niin ikään ja joka tapauksessa päätellä, että kantelijalla on yhä oikeussuojan tarve kantelunsa hylkäämisestä tehtyyn päätökseen nähden.
Lisäksi on katsottava, että kantajalla voi myös säilyä intressi vaatia toimielimen toimen kumoamista, jotta voitaisiin välttää se, että kyseistä tointa väitetysti rasittava lainvastaisuus toistuu tulevaisuudessa (ks. vastaavasti tuomio 7.6.2007, Wunenburger v. komissio,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tältä osin on korostettava, että väitetty lainvastaisuus voi toistua tulevaisuudessa sen asian olosuhteista riippumatta, joka johti nyt käsiteltävään kanteeseen, koska se näistä olosuhteista riippumatta kyseenalaistaa luottamuksensuojan periaatteen yleisistä soveltamisedellytyksistä ja tämän periaatteen nojalla annettavan suojan ajallisesta soveltamisalasta tehdyn tulkinnan (ks. vastaavasti tuomio 24.9.2008, Reliance Industries v. neuvosto ja komissio,
T‑45/06
,
EU:T:2008:398
,
kohta).
Tästä seuraa, että lausunnon antamisen raukeamista koskeva komission vaatimus on hylättävä ilman, että on tarpeen ottaa kantaa päätöksen 2015/314 ulottuvuuteen, ja näin ollen ilman, että on tarpeen hyväksyä asian käsittelyn lykkäämistä koskevaa pyyntöä, jonka kantaja esittää siinä tapauksessa, että unionin yleinen tuomioistuin päättää lausua mainitusta päätöksestä, mistä syystä myös tämä pyyntö on hylättävä.
Kanteen perusteltavuus
Kantaja esittää yhden ainoan kanneperusteen, joka koskee luottamuksensuojan periaatteen virheellistä soveltamista. Sen mukaan komissio katsoi virheellisesti, että tätä periaatetta oli sovellettava riidanalaisen tukiohjelman edunsaajien hyväksi, vaikka sen soveltamisedellytykset eivät täyttyneet. Komission olisi nimittäin pitänyt määrätä riidanalaisen tukiohjelman nojalla myönnetyt tuet takaisin perittäviksi, eikä se olisi saanut antaa lupaa jatkaa sen soveltamista ennen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen julkaisemista tehtyihin omistusosuuksien hankintoihin.
Tästä on muistutettava, että komissio perusteli sitä, että se antoi luvan jatkaa riidanalaisen tukiohjelman soveltamista tiettyihin omistusosuuksien hankintoihin – eli hankintoihin, jotka oli tehty ennen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen julkaisemista Euroopan unionin virallisessa lehdessä 21.12.2007, ja hankintoihin, joiden toteuttamisesta oli sovittu peruuttamattomasti ennen 21.12.2007 sillä edellytyksellä, että kyseiseen liiketoimeen oli saatu sääntelyviranomaisen lupa ja että se oli annettu tiedoksi sääntelyviranomaiselle ennen tätä määräpäivää –, ja sitä, että tietyt verovähennykset jätettiin edunsaajille syntyneen perustellun luottamuksen vuoksi perimättä takaisin, sillä, että kyseiset tuet oli myönnetty EY:n perustamissopimuksen sääntöjen mukaisesti. Komissio nimittäin antoi 19.1. ja 17.2.2006 Euroopan parlamentin jäsenille esittämissään vastauksissa täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät takeet, jotka olivat voimassa siihen saakka, kunnes muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehty päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 21.12.2007, ja joiden perusteella riidanalaisen tukiohjelman edunsaajat saattoivat perustellusti odottaa, että kyseinen tukiohjelma ei kuulunut valtiontukisääntöjen soveltamisalaan (riidanalaisen päätöksen 158–170 perustelukappale).
Lisäksi on muistutettava, että asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan mukaan ”sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta”. Sääntöjenvastaisen valtiontuen poistaminen perimällä se takaisin on johdonmukainen seuraus tuen sääntöjenvastaiseksi toteamisesta. Valtiolle asetetulla velvollisuudella poistaa komission sisämarkkinoille soveltumattomaksi katsoma valtiontuki pyritään näet palauttamaan aikaisempi tilanne (ks. tuomio 5.8.2003, P & O European Ferries (Vizcaya) ja Diputación Foral de Vizcaya v. komissio,
T‑116/01 ja T‑118/01
,
EU:T:2003:217
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), jolloin tuensaaja menettää edun, jonka se on tosiasiassa saanut kilpailijoihinsa nähden (ks. tuomio 7.3.2002, Italia v. komissio,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 29.4.2004, Saksa v. komissio,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 15.6.2010, Mediaset v. komissio,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
,
kohta).
Samassa säännöksessä kuitenkin säädetään, että ”komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista”.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luottamuksensuojan periaate on unionin oikeuden yleinen periaate. Se on otettu vähitellen osaksi unionin oikeusjärjestystä oikeuskäytännöllä, jossa sitä on pidetty ”ylemmäntasoisena oikeussääntönä” (tuomio 14.5.1975, CNTA v. komissio,
74/74
,
EU:C:1975:59
,
kohta), ”yhteisön oikeuden perusperiaatteena” (tuomio 7.6.2005, VEMW ym.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
,
kohta) tai ”yleisenä periaatteena” (tuomio 4.10.2001, Italia v. komissio,
C‑403/99
,
EU:C:2001:507
,
kohta). Luottamuksensuojan periaatteen katsotaan perustuvan välittömästi oikeusvarmuuden periaatteeseen, joka edellyttää, että unionin lainsäädäntö on selvää ja että sen soveltaminen on oikeussubjektien ennakoitavissa, ja oikeussäännön muuttuessa sillä pyritään varmistamaan yhden tai useamman luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön laillisesti saavuttamien asemien suojelu (ks. vastaavasti tuomio 18.5.2000, Rombi ja Arkopharma,
C‑107/97
,
EU:C:2000:253
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja julkisasiamies Léger’n ratkaisuehdotus Belgia ja Forum 187 v. komissio,
C‑182/03 ja C‑217/03
,
EU:C:2006:89
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa on aluksi huomautettava, että asianosaisten välillä on riidatonta, että riidanalaisesta tukiohjelmasta ei ilmoitettu komissiolle ja että SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua ilmoitusvelvollisuutta ei siten noudatettu.
Lisäksi on huomautettava, että kantaja myönsi istunnossa, että luottamuksensuojan periaatetta voidaan poikkeuksellisesti soveltaa ilmoittamattomaan tukeen, ja että se näin ollen luopui väitteestään, jonka mukaan tätä periaatetta ei voida soveltaa, jos tukiohjelma on muodollisesti sääntöjenvastainen siksi, että siitä on jätetty ilmoittamatta, mikä kirjattiin istunnon pöytäkirjaan.
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että ilmoittamattoman tuen saajat voivat saada luottamuksensuojaa, mutta ainoastaan poikkeuksellisissa olosuhteissa.
Tältä osin on täsmennetty, että kun otetaan huomioon ilmoitusvelvollisuudella oleva perustavanlaatuinen merkitys siinä, että komissio voi harjoittaa tehokkaasti valtiontukien valvontaa, joka on pakottava, tuensaajat voivat lähtökohtaisesti perustellusti luottaa tuen sääntöjenmukaisuuteen ainoastaan silloin, kun tukea myönnettäessä on noudatettu SEUT 108 artiklassa määrättyä menettelyä, ja huolellisen taloudellisen toimijan on yleensä voitava varmistua siitä, että mainittua menettelyä on noudatettu. Erityisesti silloin, kun tuki on pantu täytäntöön ilman, että siitä olisi ilmoitettu ensin komissiolle, jolloin se on SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla sääntöjenvastainen, tuensaajalla ei voi kyseisenä ajankohtana olla perusteltua luottamusta sen myöntämisen sääntöjenmukaisuuteen, jollei kyse ole poikkeuksellisista olosuhteista (ks. vastaavasti tuomio 24.11.1987, RSV v. komissio,
223/85
,
EU:C:1987:502
,
ja
kohta; tuomio 20.9.1990, komissio v. Saksa,
C‑5/89
,
EU:C:1990:320
,
ja
kohta; tuomio 13.6.2013, HGA ym. v. komissio,
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
,
kohta; tuomio 27.1.1998, Ladbroke Racing v. komissio,
T‑67/94
,
EU:T:1998:7
,
kohta; tuomio 16.10.2014, Alcoa Trasformazioni v. komissio,
T‑177/10
,
EU:T:2014:897
,
kohta ja tuomio 22.4.2016, Irlanti ja Aughinish Alumina v. komissio,
T‑50/06 RENV II ja T‑69/06 RENV II
,
EU:T:2016:227
,
kohta).
Tämän poikkeuksen sallimista perustellaan erityisesti sillä, että jäsenvaltiot ovat ilmoitusvelvollisuuteen nähden eri asemassa kuin edunsaajat. Ilmoitusvelvollisuus on nimittäin osoitettu vain jäsenvaltioille, ja ne eivät voi oman lainvastaisen menettelynsä perusteella rajoittaa komission tekemiä päätöksiä ja estää SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan tehokasta vaikutusta eivätkä vedota omaan perusteltuun luottamukseensa (ks. tuomio 28.7.2011, Diputación Foral de Vizcaya ym. v. komissio,
C‑471/09 P–C‑473/09 P
, ei julkaistu,
EU:C:2011:521
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tietyissä tapauksissa myöskään tuensaajien perusteltuun luottamukseen (tuomio 14.1.1997, Espanja v. komissio,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
,
ja
kohta ja tuomio 22.4.2016, Ranska v. komissio,
T‑56/06 RENV II
,
EU:T:2016:228
,
kohta) sellaisen tuen sääntöjenmukaisuuteen, josta ne ovat jättäneet ilmoittamatta.
Koska siitä, että tuesta ei ole ilmoitettu, ei voida moittia tuensaajia, tämä ilmoittamatta jättäminen ei voi johtaa siihen, että tuensaajilta poistetaan kaikki mahdollisuudet vedota perusteltuun luottamukseensa kyseisen tuen sääntöjenmukaisuuteen.
Tuensaajien hyväksi sallittua poikkeusta voidaan myös perustella sillä, että – kuten komissio perustellusti korostaa –, ellei sitä sallittaisi, luottamuksensuojan yleinen periaate menettäisi merkityksensä valtiontukien alalla, koska takaisinperimisvelvollisuutta, jota tällä periaatteella on tarkoitus lieventää, sovelletaan ainoastaan ilmoittamattomiin tukiin, jotka on pantu täytäntöön ilman komission lupaa. On nimittäin katsottu, että asetuksen N:o 659/1999 antaminen synnytti sisämarkkinoille soveltumattomien tukien takaisin perimisen kannalta uuden tilanteen, koska siinä vahvistettiin takaisin perimisen systemaattisuus (asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke) mutta säädettiin kuitenkin poikkeuksesta (asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan toinen virke), jos takaisin periminen on unionin oikeuden jonkin yleisen periaatteen vastaista, ja että kyseessä on uusi tilanne, josta on tehtävä kaikki oikeudelliset johtopäätökset ja joka komission on otettava huomioon, kun se tekee päätöksiään ja etenkin kun se jättää vaatimatta sisämarkkinoille soveltumattoman tuen takaisin perimistä (tuomio 1.7.2010, ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni v. komissio,
T‑62/08
,
EU:T:2010:268
,
ja
kohta). Jos tuensaajat eivät voisi vedota perusteltuun luottamukseen pelkästään siitä syystä, että tuesta ei ole ilmoitettu, asetuksen N:o 659/1999 14 artikla, jossa säädetään, että komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi unionin lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista, menettäisi merkityksensä, vaikka unionin lainsäätäjä lisäsi sen nimenomaan rajoittaakseen sääntöjenvastaisten ja sisämarkkinoille soveltumattomiksi todettujen tukien takaisin perimistä koskevan komission velvollisuuden ulottuvuutta.
Kantaja kiistää, että käsiteltävässä asiassa ovat kyseessä poikkeukselliset olosuhteet, joilla voidaan perustella luottamuksensuojan periaatteen soveltamista tiettyjen riidanalaisen järjestelmän edunsaajien hyväksi, ja väittää, ettei yksikään tämän periaatteen soveltamisedellytyksistä ole käsiteltävässä asiassa täyttynyt.
On muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen edellyttää kolmen edellytyksen täyttymistä. Unionin hallintoelimen on ensiksikin täytynyt antaa asianomaiselle täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja, jotka on antanut toimivaltainen ja luotettava taho. Näiden vakuuttelujen on toiseksi oltava sellaisia, että ne saavat aikaan perustellun odotuksen sen henkilön mielessä, jolle ne on osoitettu. Vakuuttelujen täytyy kolmanneksi olla sovellettavien normien mukaisia (ks. tuomio 16.12.2008, Masdar (UK) v. komissio,
C‑47/07 P
,
EU:C:2008:726
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 23.2.2006, Cementbouw Handel & Industrie v. komissio,
T‑282/02
,
EU:T:2006:64
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), kun täsmennetään, että tuen takaisin perimättä jättämisestä annetut vakuuttelut, jotka voivat perustua vakuutteluihin siitä, ettei kyseistä toimenpidettä luokitella valtiontueksi, ovat asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan mukaisia (ks. edellä 44 kohta; ks. myös vastaavasti tuomio 15.11.2018, Banco Santander ja Santusa v. komissio,
T‑399/11 RENV
,
EU:T:2018:787
,
–
kohta).
Käsiteltävässä asiassa kantaja ei kiistä tämän kolmannen edellytyksen täyttymistä vaan ainoastaan kahden ensimmäisen edellytyksen täyttymisen, ja on korostettava, että viimeksi mainitut edellytykset ovat jo itsessään rajoittavia ja mahdollistavat poikkeuksellisten olosuhteiden määrittämisen, mistä on osoituksena se, että ne täyttyvät vain harvoissa tapauksissa (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2010, ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni v. komissio,
T‑62/08
,
EU:T:2010:268
,
–
kohta; tuomio 27.9.2012, Producteurs de légumes de France v. komissio,
T‑328/09
, ei julkaistu,
EU:T:2012:498
,
–
kohta ja tuomio 22.4.2016, Irlanti ja Aughinish Alumina v. komissio,
T‑50/06 RENV II ja T‑69/06 RENV II
,
EU:T:2016:227
,
,
ja
kohta).
Kantaja väittää, että käsiteltävässä asiassa ei täyty myöskään tietyistä luottamuksensuojan periaatetta koskevista tuomioista ilmenevä lisäedellytys, jonka mukaan tällaista suojaa ei saa antaa, jos pakottava yleinen etu estää sen (ks. jäljempänä 83 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö). Voidaan kuitenkin todeta, että myös tämän lisäedellytyksen tutkimisen edellyttämä intressivertailu, jossa punnitaan yhtäältä asianomaisen henkilön omaa etua ja toisaalta unionin yleistä etua, myötävaikuttaa jo sinänsä siihen, että perusteltu luottamus tunnustetaan ainoastaan poikkeuksellisissa olosuhteissa, koska tämän intressivertailun perusteella perusteltu luottamus voidaan – siitä huolimatta, että täsmällisten vakuuttelujen antaminen on synnyttänyt perusteltuja odotuksia ja että perustellun luottamuksen tunnustamisen kaksi ensimmäistä edellytystä näin ollen täyttyvät – tunnustettunakin jättää suojaamatta, koska unionin yleinen etu estää sen.
Seuraavaksi on tutkittava kaikkien näiden seikkojen perusteella, arvioiko komissio oikein luottamuksensuojan tunnustamiselle asetettuja kolmea edellytystä, minkä kantaja kiistää, ja jos näin oli, rajasiko se oikein tunnustetun luottamuksensuojan ajallisen soveltamisalan, minkä kantaja niin ikään kiistää.
Kahteen Euroopan parlamentin kysymykseen annetuissa komission vastauksissa annetut täsmälliset vakuuttelut
Riidanalaisessa päätöksessä komissio päätteli unionin hallintoelimen antamien täsmällisten vakuuttelujen olemassaolon kahteen Euroopan parlamentin jäsenen kysymykseen komission nimissä annetuista vastauksista. Näistä komission jäsenen englanniksi laatimista komission vastauksista on käännetty otteita riidanalaisen päätöksen 165 perustelukappaleeseen.
Kirjalliseen kysymykseen E-4431/05 19.1.2006 annetussa vastauksessa (jäljempänä ensimmäinen vastaus) todetaan seuraavaa:
”5.
Komissio ei voi vahvistaa, johtuvatko espanjalaisten yritysten korkeat tarjoukset Espanjan verolainsäädännöstä, joka sallii yritysten kirjata liikearvon kuluksi nopeammin kuin Ranskan tai Italian lainsäädäntö. Komissio voi kuitenkin vahvistaa, että tällainen kansallinen lainsäädäntö ei kuulu valtiontukisääntöjen soveltamisalaan vaan kyseessä ovat pikemminkin kaikkiin espanjalaisiin yrityksiin sovellettavat yleiset säännöt arvon alenemisesta.” (The Commission cannot confirm whether the high bids by Spanish companies are due to Spain’s tax legislation enabling undertakings to write off goodwill more quickly than their French or Italian counterparts. The Commission can confirm, however, that such national legislations do not fall within the scope of application of state aid rules, because they rather constitute general depreciation rules applicable to all undertakings in Spain.)
Kirjalliseen kysymykseen E-4772/05 17.2.2006 annetussa vastauksessa (jäljempänä toinen vastaus) todetaan seuraavaa:
”Komission tämänhetkisten tietojen mukaan vaikuttaa siltä, että Espanjan verosääntöjä liikearvon kirjaamisesta kuluksi sovelletaan kaikkiin espanjalaisiin yrityksiin riippumatta niiden koosta, toimialasta, oikeudellisesta muodosta tai siitä, ovatko ne yksityisiä vai julkisia, koska kyseessä ovat yleiset säännöt. Ne eivät näin ollen vaikuta kuuluvan valtiontukisääntöjen soveltamisalaan. Komissio tietenkin tutkii perusteellisesti kaikki sen tietoon saatetut päinvastaiset tiedot.” (According to the information currently in its possession, it would however appear to the Commission that the Spanish(tax) rules related to the write off of ‘goodwill’ are applicable to all undertakings in Spain independently from their sizes, sectors, legal forms or if they are privately or publicly owned because they constitute general depreciation rules. Therefore, they do not appear to fall within the scope of application of the state aid rules. The Commission will of course thoroughly investigate any information that would come to its knowledge indicating the contrary.)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan vakuutteluja, joiden vuoksi voi syntyä perusteltuja odotuksia, ovat täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot, jotka on saatu toimivaltaisilta ja luotettavilta tahoilta (tuomio 16.12.2010, Kahla Thüringen Porzellan v. komissio,
C‑537/08 P
,
EU:C:2010:769
,
kohta; tuomio 13.6.2013, HGA ym. v. komissio,
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
,
kohta ja tuomio 12.12.2014, Banco Privado Português ja Massa Insolvente do Banco Privado Português v. komissio,
T‑487/11
,
EU:T:2014:1077
,
kohta). Luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen ei sitä vastoin voida vedota, jollei unionin toimielin ole antanut asiassa täsmällisiä vakuutteluja (tuomio 17.3.2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
,
kohta ja tuomio 18.6.2013, Schenker & Co. ym.,
C‑681/11
,
EU:C:2013:404
,
kohta).
Kantaja kiistää komission antamien täsmällisten vakuuttelujen olemassaolon vedoten sekä komission antamien kahden vastauksen muotoon että niiden sisältöön.
–
Komission antamien kahden vastauksen muoto
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeudellisella muodolla, jossa viranomaisen vakuuttelut on annettu tiedoksi, ei ole merkitystä (tuomio 14.2.2006, TEA-CEGOS ym. v. komissio,
T‑376/05 ja T‑383/05
,
EU:T:2006:47
,
kohta ja tuomio 24.9.2008, Kahla v. Thüringen Porzellan v. komissio,
T‑20/03
,
EU:T:2008:395
,
kohta).
Kantaja ei kyseenalaista tätä oikeuskäytäntöä, johon se myös viittaa, vaan lähinnä väittää, että komission väitetysti antamat vakuuttelut olisi vähintäänkin pitänyt yhtäältä osoittaa riidanalaisen tukiohjelman edunsaajille, mitä ei tapahtunut, koska kyse oli komission vastauksista toimielinten välistä oikeudellista keskustelua koskeviin Euroopan parlamentin kysymyksiin, ja toisaalta saattaa näiden edunsaajien tietoon, mitä myöskään ei tapahtunut, kun otetaan huomioon valittu julkaisemistapa.
Oikeuskäytännöstä ei kuitenkaan ensinnäkään mistään kohden ilmene, että ainoastaan sellaiset unionin toimielinten toimet, jotka on nimenomaisesti osoitettu asianomaisille toimijoille, voivat synnyttää niissä perustellun luottamuksen. Toimijalle annettuna täsmällisenä vakuutteluna on siten pidetty pelkkää käytäntöä, jota komissio noudattaa keskittymäasioissa, joissa toimija ei ole osapuolena (ks. vastaavasti tuomio 28.9.2004, MCI v. komissio,
T‑310/00
,
EU:T:2004:275
,
–
kohta). Tämä pätee sitäkin suuremmalla syyllä silloin, kun kyseessä on riidanalaista tukea nimenomaisesti koskeva toimielimen toimi. Unionin tuomioistuin sitä paitsi totesi 22.6.2006 annetussa tuomiossa Belgia ja Forum 187 v. komissio (
C‑182/03 ja C‑217/03
,
EU:C:2006:416
,
kohta), että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen Euroopan parlamentin kysymykseen annettu komission vastaus oli antanut edunsaajille aiheen luottaa perustellusti siihen, että järjestelmä oli lainmukainen.
Kantajan mainitsemasta oikeuskäytännöstä ei nimittäin ilmene, että asianomaisen henkilön on oltava täsmällisiä vakuutteluja sisältävän toimen muodollinen adressaatti, vaan että asianosaiselle henkilölle ”annetuilla” tai ”osoitetuilla” vakuutteluilla tarkoitetaan sitä, että kyseisten vakuuttelujen on koskettava tätä henkilöä ja että ne on saatettava hänen tietoonsa (ks. vastaavasti tuomio 28.9.2004, MCI v. komissio,
T‑310/00
,
EU:T:2004:275
,
ja
kohta). Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tosin kiisti 13.12.2000 annetussa määräyksessä Sodima v. komissio (
C‑44/00 P
,
EU:C:2000:686
,
kohta), johon kantaja niin ikään vetoaa, että komission jäsenen esittämissä julkisissa kannanotoissa oli annettu kantajalle täsmällisiä vakuutteluja, mutta on todettava, että tämä kiistäminen johtui pääosin kyseisten kannanottojen sisällöstä, jota se piti liian yleisluonteisena.
Komission tavoin voidaan vielä lisätä, että Euroopan parlamentin kysymysmenettelyllä, vaikka se käydäänkin kahden toimielimen, tässä tapauksessa parlamentin ja komission välillä, pyritään tiedottamaan parlamentissa kokoontuville unionin kansalaisten edustajille kysymyksen vastaanottavan toimielimen, tässä tapauksessa komission, joka on ylin toimivaltainen elin valtiontukien alalla, kannasta näiden unionin kansalaisten esiin tuomiin huolenaiheisiin, jotta he voivat päättää, mihin toimiin he ryhtyvät edustajantoimessaan.
Toiseksi on huomautettava, kuten kantaja sitä paitsi vastauksessaan myöntää, että komission vastaukset julkistettiin. Euroopan unionin virallisessa lehdessä nimittäin julkaistiin kysymyksen numero, esittäjän nimi, kysymyksen kutakuinkin yksityiskohtainen aihe, toimielin, jolle se oli osoitettu, maininta siitä, oliko kysymykseen vastattu, vastauksen päivämäärä (
EUVL 2006, C 327, s. 164
ja 192) ja viite Euroopan parlamentin verkkosivustolle, jolla kysymykset ja niihin annetut vastaukset oli julkistettu kokonaisuudessaan, mitä oikeuskäytännön mukaan (määräys 19.9.2005, Air Bourbon v. komissio,
T‑321/04
,
EU:T:2005:328
,
kohta ja tuomio 11.3.2009, TF1 v. komissio,
T‑354/05
,
EU:T:2009:66
,
kohta) on pidettävä komission vastausten julkaisemisena ja joka tapauksessa niiden riittävänä tiedottamisena.
Lisättäköön, että toisin kuin kantaja väittää, Euroopan parlamentin internetsivustolla esitetty maininta, jonka mukaan ”tällä sivustolla julkaistut tiedot ovat yleisluontoisia, eikä niitä ole laadittu mihinkään tiettyyn tarkoitukseen”, ei kyseenalaista kyseisten tietojen julkisuutta eikä niiden mahdollista luokittelua täsmällisiksi vakuutteluiksi. Paitsi että kyseinen lauseke ei ole peräisin tietojen laatijalta, on korostettava, että täsmällisten vakuuttelujen antaminen tarkoittaa sitä, että kyseiset vakuuttelut koskevat niiden saajaa, mutta ei sitä, että saaja näissä vakuutteluissa nimetään yhdeksi niiden ainoista saajista tai ainoaksi saajaksi.
Ei myöskään voida kantajan tavoin katsoa, että komission vastausten tiettyjen osien julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä aiheuttaa tässä tapauksessa oikeudellista epävarmuutta, koska komissio piti riidanalaisessa päätöksessä perustellun luottamuksen synnyttäneen toimen päivämääränä Euroopan parlamentin kysymyksiin annettujen vastausten päivämäärää mutta vastinekirjelmässä päivämäärää, jona nämä vastaukset julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Kuten nimittäin jäljempänä 91–105 kohdassa täsmennetään, perustellun luottamuksen synnyttäneen toimen päivämäärä ei ole ratkaiseva määritettäessä tukia, joita ei koske takaisinperintävelvollisuus. Lisättäköön, että kantaja, joka todellisuudessa riitauttaa komission vastinekirjelmään sisältyvän maininnan, ei tällä väitteellään voi kyseenalaistaa riidanalaisen säännöksen laillisuutta.
Tästä seuraa, toisin kuin kantaja väittää, että komission vastausten luonteen ja julkaisemistavan perusteella ei voida yksinään sulkea pois sitä, että niissä on voitu antaa täsmällisiä vakuutteluja riidanalaisen tukiohjelman edunsaajille. Nämä vastaukset olivat päinvastoin omiaan lujittamaan edunsaajien luottamusta järjestelmän sääntöjenmukaisuuteen.
–
Komission vastausten sisältö
Komission ensimmäisestä vastauksesta on yhtäältä todettava, että toisin kuin kantaja antaa ymmärtää väitteessään, jonka mukaan komissiolle esitetty kysymys on yleisluonteinen, siihen sisältyvässä alakysymyksessä nro 5 viitataan selvästi riidanalaiseen tukiohjelmaan maininnalla ”Espanjan verolainsäädännöstä, joka sallii yritysten kirjata liikearvon kuluksi”. Toisaalta voidaan todeta, että komissio vastasi tähän kysymykseen sekä täsmällisesti, kun se viittasi selvästi alakysymyksessä nro 5 tarkoitettuun lainsäädäntöön (vastaus nro 5, ensimmäinen alakohta), jota se lisäksi vertasi muuhun Espanjan verolainsäädäntöön (vastaus nro 5, toinen alakohta), että ehdottomasti, kun se totesi varmasti ja yksiselitteisesti, että riidanalainen tukiohjelma ei ollut valtiontukea (”Komissio voi kuitenkin vahvistaa, että [riidanalaisen tukiohjelman kaltainen] kansallinen lainsäädäntö ei kuulu valtiontukisääntöjen soveltamisalaan”).
Komission toisesta vastauksesta voidaan kantajan tavoin todeta, että siinä esitetään edelleen samansisältöisiä päätelmiä, mutta varovaisemmin kuin ensimmäisessä vastauksessa. Toisessa vastauksessaan komissio nimittäin käyttää yhtäältä kaksi kertaa verbiä ”vaikuttaa” (appear) ja toisaalta ilmoittaa vastauksensa lopuksi aloittavansa perusteellisen tutkinnan, jos sen tietoon saatetaan päinvastaisia tietoja.
On kuitenkin todettava, ettei vastauksen varovaisuus millään tavoin kyseenalaista komission riidanalaisesta tukiohjelmasta esittämien kannanottojen täsmällistä, ehdotonta ja yhtäpitävää luonnetta. Tämä varovaisuus nimittäin selittyy pääosin sillä, että komissiolle esitetty kysymys koski ainoastaan riidanalaista tukiohjelmaa ja että siinä pyydettiin komissiota selvittämään, miksi se ei ollut ryhtynyt toimenpiteisiin tämän tukiohjelman johdosta, ja siten asetettiin komissio tilanteeseen, jossa se joutui perustelemaan, miten se oli noudattanut asetuksen N:o 659/1999 mukaisia velvollisuuksiaan. Kuten komissio aivan oikein korosti, tämä selittää, miksi se täsmensi, että jos esiin tulee tietoja, joiden perusteella voidaan epäillä, että riidanalainen tukiohjelma on valtiontukea, se tutkii perusteellisesti kyseiset tiedot, kuten mainitun asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa edellytetään, eikä siis riidanalaista tukiohjelmaa, kuten kantaja väittää.
Lisäksi ilmaus ”vaikuttaa” (appear) on ensinnäkin suhteutettava siihen, että komissio esittää tämän ilmauksen jälkeen perustellun kantansa (”it would – – appear to the Commission that the Spanish(tax) rules related to the writeoff of ’goodwill’ are applicable to all undertakings in Spain independently from their sizes, sectors, legal forms or if they are privately or publicly owned because they constitute general depreciation rules”), ja toiseksi siihen, että komissio asettaa selvästi vastakkain yhtäältä tämän kannan ja toisaalta oman kantaa ottamattomuutensa edellisessä virkkeessä tarkasteltuun seikkaan (”the Commission cannot confirm whether – – it would however appear”). Lisäksi on korostettava, että toinen vastaus on jatkoa saman komission jäsenen vajaata kuukautta aikaisemmin antamalle ensimmäiselle vastaukselle, joka oli samansisältöinen, koska siinä käytettiin osin samoja ilmauksia (”constitute general depreciation rules”), mikä osoittaa annettujen tietojen olevan luonteeltaan yhtäpitäviä.
Edellä esitetystä seuraa, toisin kuin kantaja väittää, että komission tammi- ja helmikuussa 2006 Euroopan parlamentin kysymyksiin esittämissä vastauksissa annettiin riidanalaisen tukiohjelman edunsaajille täsmällisiä vakuutteluja siitä, että se ei kuulunut valtiontukisääntöjen soveltamisalaan vaan kyseessä olivat kaikkiin espanjalaisiin yrityksiin sovellettavat yleiset säännöt arvon alenemisesta. Komissio totesi siten perustellusti riidanalaisessa päätöksessä, että tämä luottamuksensuojan periaatteen soveltamisedellytys oli täyttynyt.
Syntyneen luottamuksen perusteltavuus
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ainoastaan ”perusteltua” luottamusta voidaan suojata. Luottamusta toisin sanoen suojataan vain silloin, kun kyseinen henkilö saattoi kohtuudella luottaa syntyneen tilanteen säilymiseen tai jatkuvuuteen (julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus komissio v. Koninklijke FrieslandCampina,
C‑519/07 P
,
EU:C:2009:256
,
kohta). Väitetyn luottamuksen perusteltavuutta arvioidessaan unionin tuomioistuimet ottavat huomioon, onko toimija ollut kohtuullisen huolellinen, asiantunteva ja tarkkaavainen (ks. tuomio 16.10.2014, Alcoa Trasformazioni v. komissio,
T‑177/10
,
EU:T:2014:897
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lisäksi ne ottavat huomioon väitetyn perustellun luottamuksen kohteen tai alan. Koska valtiontuen käsite on luonteeltaan objektiivinen (tuomio 16.5.2000, Ranska v. Ladbroke Racing ja komissio,
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
,
kohta), päätöksellä, jossa komissio toteaa, ettei toimenpide ole valtiontukea, ei luoda oikeudellista tilannetta, jonka jatkuva muuttaminen olisi toimielinten harkintavallassa, kuten voi olla erityisesti yhteisten markkinajärjestelyjen kaltaisella alalla, jolla markkinajärjestelyjen tavoitteiden saavuttaminen edellyttää jatkuvaa sopeutumista taloudellisen tilanteen vaihteluihin (julkisasiamies Léger’n ratkaisuehdotus Belgia ja Forum 187 v. komissio,
C‑182/03 ja C‑217/03
,
EU:C:2006:89
,
kohta), mikä estää katsomasta, että taloudelliset toimijat voivat perustellusti luottaa olemassa olevan tilanteen säilymiseen (ks. tuomio 15.7.2004, Di Lenardo ja Dilexport,
C‑37/02 ja C‑38/02
,
EU:C:2004:443
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tästä seuraa, että siltä osin kuin on kyse valtiontuen edunsaajien perusteltua luottamusta koskevasta väitteestä, komission, joka on ylin valtiontukisääntöjen täytäntöönpanosta vastaava viranomainen ja niistä ainoa, jonka tehtävä on arvioida tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille, kannanotto riittää jo sellaisenaan tekemään siitä syntyvästä luottamuksesta perustellun.
Lisäksi tästä seuraa, että sellaisilla toimilla ja menettelyillä, joiden takana ei ole komissio, kuten lehdistön, kantajan, edunsaajien tai Espanjan viranomaisten toimilla ja menettelyillä, joihin kantaja vetoaa, ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko riidanalaisen tukiohjelman edunsaajien luottamus ollut perusteltua.
Voidaan lisätä, että vaikka toisesta komission vastauksesta ilmenevän varovaisuuden olisikin johdettava näiden toimien ja menettelyjen perusteellisempaan tutkimiseen, tästä ei silti voida päätellä, että väitetty luottamus ei ole perusteltua siitä syystä, että riidanalaisen tukiohjelman edunsaajien olisi niiden perusteella pitänyt kyetä ennakoimaan riidanalaisen päätöksen tekeminen.
Kansainvälisen lehdistön artikkeleista, joihin käsiteltävässä asiassa vedotaan, on todettava, että niissä lähinnä vain selostetaan riidanalaista tukiohjelmaa ja sen oletettuja taloudellisia seurauksia ja että ainoassa artikkelissa, jossa tarkemmin täsmentämättä viitataan riidanalaisesta tukiohjelmasta valtiontuen kieltävien sääntöjen perusteella esitettyihin moitteisiin, viitataan heti perään komission virkamiesten antamiin lausuntoihin, joiden mukaan se ei täytä valtiontueksi luokittelun edellytyksiä, koska sillä ei suosita mitään tiettyä yritystä tai tuotannonalaa.
Kantajan tekemästä kantelusta, jonka komissio vastaanotti 28.8.2007, ja sitä käsittelevistä lehtiartikkeleista on muistutettava, että tietojen toimittaminen oletetusta sääntöjenvastaisesta tuesta velvoittaa komission ainoastaan tutkimaan nämä tiedot viipymättä (asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 1 kohta) ja ilmoittamaan kantelijalle, mihin toimiin kantelun johdosta on ryhdytty (asetuksen N:o 659/1999 20 artiklan 2 kohta), mutta se ei edellytä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista eikä etenkään sellaisen ”kielteisen päätöksen” tekemistä, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi (asetuksen N:o 659/1999 7 artiklan 5 kohta). Voidaan myös lisätä, että riidanalaisesta tukiohjelmasta on tehty komissiolle vain yksi kantelu, vaikka se oli kyseisen kantelun jättämisajankohtana ollut voimassa jo useita vuosia.
Telefónican suhtautumisesta on todettava, ettei tämän yhtiön riidanalaisen päätöksen jälkeen antamasta ja kantajan unionin yleiselle tuomioistuimelle toimittamasta tiedotteesta ilmene, että kyseinen yhtiö olisi jättänyt soveltamatta riidanalaista tukijärjestelmää siihen asti, kunnes komissio on tehnyt siitä päätöksen. Tämä yksittäisen riidanalaisen tukiohjelman edunsaajan noudattama erityinen varovaisuus ei missään tapauksessa ole yksinään riittävä peruste katsoa, että edunsaajien luottamus ei ole perusteltua.
Espanjan viranomaisten, jotka ovat kantajan mukaan ”keskustelleet” riidanalaisen tukiohjelman yhteensopivuudesta valtiontukisääntöjen kanssa, suhtautumisesta on riittävää todeta, että toimitetut todisteet eivät tue sitä. Kantajan vastauksen liitteenä olevissa lehtiartikkeleissa kylläkin viitataan tiettyihin riidanalaisen tukiohjelman täytäntöönpanossa ilmenneisiin ja Espanjan viranomaisten myöntämiin ongelmiin, mutta nämä ongelmat eivät liity mitenkään valtiontukisääntöihin. Lisäksi kyseisissä artikkeleissa viitataan ainoastaan sellaisiin valtiontuen kieltävien sääntöjen noudattamiseen liittyviin ongelmiin, jotka komissio oli tuonut esiin (ks. jäljempänä 79 kohta).
Komission toimista ja menettelyistä on syytä vielä lisätä seuraavaa.
Ensinnäkin väitetysti samankaltaisista verojärjestelmistä, jotka komissio totesi sisämarkkinoille soveltumattomiksi tuiksi vuosina 2000 (päätös, joka pysytettiin 15.7.2004 annetulla tuomiolla Espanja v. komissio,
C‑501/00
,
EU:C:2004:438
) ja 2006, on todettava, että kustakin komissiolle ilmoitetusta tai kannellusta tuesta tehtävän arvioinnin tapauskohtaisuus sulkee pois sen, että tiettyä tukea koskevalla arvioinnilla voitaisiin kyseenalaistaa samanlaista mutta erillistä tukea koskevaan arviointiin liittyvän luottamuksen perusteltavuus. Samalla tavoin kuin komission tekemästä myönteisestä tukipäätöksestä ei voi syntyä samanlaisten tulevien tukihankkeiden mahdollisille tuensaajille perusteltua luottamusta siihen, että kyseiset tuet soveltuvat sisämarkkinoille (ks. tuomio 20.9.2011, Regione autonoma della Sardegna ym. v. komissio,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 ja T‑454/08
,
EU:T:2011:493
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), myöskään kielteinen tukipäätös ei voi horjuttaa samanlaisten kansallisten järjestelmien soveltuvuudesta annetuista täsmällisistä vakuutteluista syntynyttä perusteltua luottamusta.
Toiseksi komission ennen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista toteuttamista toimenpiteistä (Espanjan viranomaisille esitetyt tietojensaantipyynnöt), sellaisina kuin ne selostettiin helmi- ja kesäkuussa 2007 julkaistuissa kahdessa lehtiartikkelissa (ks. myös edellä 4 kohta), on todettava, että nämä toimenpiteet eivät siinä vaiheessa, kun ne toteutettiin, merkinneet komission kannanottoa kyseisen kansallisen lainsäädännön lainmukaisuuteen (ks. myös jäljempänä 111 kohta) ja että niiden ei siksi voida sellaisenaan katsoa vaikuttaneen komission antamien täsmällisten vakuuttelujen synnyttämän luottamuksen perusteltavuuteen (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2010, ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni v. komissio,
T‑62/08
,
EU:T:2010:268
,
kohta).
Tästä seuraa, että komissio saattoi käsiteltävässä asiassa pätevästi katsoa, että edunsaajien luottamus riidanalaisen tukiohjelman sääntöjenmukaisuuteen oli perusteltua. Lisättäköön, että huolellisella ja asiantuntevalla talouden toimijalla oli sitäkin vähemmän syytä epäillä tämän järjestelmän sääntöjenmukaisuutta, koska unionin yleinen tuomioistuin oli vuonna 2014 itse todennut, ettei komissio ollut näyttänyt toteen, että kyseinen järjestelmä, joka oli erotuksetta kaikkien yritysten saatavilla, oli valtiontukea (tuomio 7.11.2014, Banco Santander ja Santusa v. komissio,
T‑399/11
,
EU:T:2014:938
ja tuomio 7.11.2014, Autogrill España v. komissio,
T‑219/10
,
EU:T:2014:939
, jotka kumottiin tuomiolla 21.12.2016, komissio v. World Duty Free Group SA ym.,
C‑20/15 P ja C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
).
Intressivertailu
On muistutettava, että komissio totesi riidanalaisen päätöksen 168 perustelukappaleessa, että ”tuomioistuimen aiemman oikeuskäytännön ja komission käytännön mukaisesti – – ja pakottavan yleisen edun puuttuessa – – komissio katsoo, että edunsaajien on sallittava jatkaa [riidanalaisen tukiohjelman] eduista hyötymistä”.
Näin ollen ei voida kantajan tavoin katsoa, että komissio jätti käsiteltävässä asiassa tutkimatta sen perustellun luottamuksen tunnustamiselle asetetun edellytyksen, joka koskee sen esteenä olevan pakottavan yleisen edun puuttumista. Komissio nimittäin totesi selvästi, vaikkakin lyhyesti, ettei mikään yleinen etu vaatinut kieltämään riidanalaisen tukiohjelman soveltamisen jatkamista eikä määräämään kyseisessä ohjelmassa maksettuja tukia takaisin perittäviksi, vaikka muut perustellun luottamuksen tunnustamiselle asetetut edellytykset täyttyivät.
Vaikka kantaja päättelee tämän komission esittämän toteamuksen lyhykäisyydestä, että tämä ei todellisuudessa tutkinut, estikö pakottava yleinen etu käsiteltävässä asiassa tunnustamasta riidanalaisen tukijärjestelmän edunsaajien perusteltua luottamusta, on korostettava, että ”pakottavaa yleistä etua” (tai toisen oikeuskäytännössä käytetyn ilmauksen mukaan ”yleiseen järjestykseen liittyvää etua”) koskeva edellytys on negatiivinen edellytys eli tällaista etua ei saa olla, jotta perusteltu luottamus voitaisiin tunnustaa (ks. vastaavasti tuomio 17.7.1997, Affish,
C‑183/95
,
EU:C:1997:373
,
kohta ja tuomio 22.6.2006, Belgia ja Forum 187 v. komissio,
C‑182/03 ja C‑217/03
,
EU:C:2006:416
,
kohta). Niistä tuomioista, joissa luottamuksensuoja on tunnustettu, ilmenee, että unionin tuomioistuin ja unionin yleinen tuomioistuin ovat joko tyytyneet pelkästään mainitsemaan siitä, ettei riidanalaisessa päätöksessä kyseessä olevan kaltaista pakottavaa yleistä etua ole (ks. vastaavasti tuomio 17.4.1997, de Compte v. parlamentti,
C‑90/95 P
,
EU:C:1997:198
,
kohta), tai jättäneet kokonaan mainitsematta tämän edun, koska asianosaiset eivät ole riitauttaneet sitä koskevaa edellytystä (ks. vastaavasti tuomio 24.11.1987, RSV v. komissio,
223/85
,
EU:C:1987:502
,
–
kohta ja tuomio 5.6.2001, ESF Elbe-Stahlwerke Feralpi v. komissio,
T‑6/99
,
EU:T:2001:145
,
–
kohta).
Tästä voidaan päätellä, että komission on tarkasteltava kyseistä edellytystä yksityiskohtaisemmin vain, jos se ei aio suojata perusteltua luottamusta siitä syystä, että pakottava yleinen etu estää sen, mikä ei pidä paikkaansa nyt käsiteltävässä asiassa, tai jos asianomaiset osapuolet ovat esittäneet erityiseen yleiseen etuun liittyviä väitteitä, mikä myöskään ei pidä paikkaansa. Hallinnollisen menettelyn asiakirjoista ei nimittäin ilmene, että varsinkaan kantaja olisi (kantelussa ja muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta esittämissään huomautuksissa) esittänyt ainuttakaan väitettä sellaisen pakottavan yleisen edun olemassaolosta, joka olisi estänyt tunnustamasta riidanalaisen tukiohjelman edunsaajien perusteltua luottamusta. Kantaja sitä paitsi mainitsi unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa, ettei se voinut vahvistaa, että se oli hallinnollisen menettelyn aikana vedonnut pakottavaan yleiseen etuun, ja täsmensi, ettei sen asiana ollut vedota tähän etuun, kun otettiin huomioon sääntöjenvastaisten tukien poistamista ja takaisinperintää koskeva velvollisuus.
Vaikka kantaja erityisesti tässä viimeisessä väitteessään myös esittää, että komission olisi käsiteltävässä asiassa pitänyt asettaa etusijalle pakottava yleinen etu, joka edellytti riidanalaiseen tukiohjelmaan liittyvien etujen poistamista kokonaan sen edunsaajien eduista, on todettava, että tämä etu on olennaisin osin päällekkäinen itse sääntöjenvastaisen tuen takaisinperimistä koskevan periaatteen kanssa, josta luottamuksensuoja on poikkeus. Tällainen etu, kuten komissio kirjelmissään ja istunnon aikana perustellusti korosti, ei siten voi sisältyä valtiontukien alalla sovellettavan pakottavan yleisen edun käsitteeseen, koska jälkimmäinen etu palvelee aivan muita kuin sääntöjenvastaisten ja sisämarkkinoille soveltumattomien tukien takaisinperimisvelvollisuuteen liittyviä tarkoituksia ja voi liittyä esimerkiksi terveyden tai ympäristön suojeluun. Vaikka hyväksyttäisiinkin tämän edun vertailu muihin etuihin, liian suuren painoarvon antaminen tälle edulle kyseisessä vertailussa poistaisi asetuksen N:o 659/1999 14 artiklaan säädetyn poikkeuksen, josta on muistutettava, että sillä pyritään takaamaan tietyn ”perusperiaatteen” noudattaminen (ks. edellä 37 kohta).
Käsiteltävässä asiassa riidanalaisesta tukiohjelmasta tuetut liiketoimet olivat siis pitkäaikaisia sitoumuksia, sillä kyseisessä ohjelmassa säädetty liikearvon poistoaika oli 20 vuotta (ks. erityisesti riidanalaisen päätöksen 168 ja 169 perustelukappale), ja tällaisten sitoumusten voidaan katsoa saavan intressivertailun kallistumaan tuensaajien yksityisten etujen puolelle (ks. vastaavasti tuomio 22.6.2006, Belgia ja Forum 187 v. komissio,
C‑182/03 ja C‑217/03
,
EU:C:2006:416
,
–
kohta). Lisäksi on korostettava, että tämä pitkä jatkuvuus koskee ainoastaan luottamuksensuojan kattamana aikana (vuosina 2002–2007) tehdyille omistusosuuksien hankinnoille myönnettyjä verovähennyksiä ja että se ei tarkoita, että riidanalaisen tukijärjestelmän soveltamista jatketaan vuoden 2007 jälkeen tehtyjen omistusosuuksien hankintojen osalta. Edunsaajille myönnettyjen yksittäisten etujen merkittävyys, johon kantaja vetoaa, puoltaa pikemminkin näiden etujen säilyttämistä, jotta edunsaajille ei aiheutuisi varmaa ja merkittävää vahinkoa, kuin niiden takaisin perimistä, joka voi tapauksen mukaan olla perusteltua, jos niistä aiheutuu jo sinänsä laajoja vahingollisia vaikutuksia unionissa esimerkiksi edunsaajien ja kyseisten omistusosuuksien hankintojen suuren määrän takia, mitä kantaja ei ole edes väittänyt (ks. vastaavasti julkisasiamies Léger’n ratkaisuehdotus Belgia ja Forum 187 v. komissio,
C‑182/03 ja C‑217/03
,
EU:C:2006:89
,
ja
kohta).
Edellä esitetyn perusteella käsiteltävässä asiassa voidaan todeta, että komissio tutki sekä muodollisesti että aineellisesti riittävällä tavalla sen intressivertailuun liittyvän edellytyksen täyttymisen, joka koskee riidanalaisen tukiohjelman edunsaajille syntyneen perustellun luottamuksen tunnustamista.
Luottamuksensuojan ajallinen ulottuvuus
Kantaja moittii komissiota siitä, että se ulotti virheellisesti luottamuksensuojan koskemaan kaikkia ennen 21.12.2007 tehtyjä omistusosuuksien hankintoja, Euroopan parlamentin kysymyksiin vuonna 2006 annettuja komission vastauksia aikaisemmat hankinnat ja 5.2.2007 annettua komission vastausta myöhemmät hankinnat mukaan luettuina.
–
Vuonna 2006 annettuja komission vastauksia edeltäneiden omistusosuuksien hankintojen sisällyttäminen
On muistutettava, että komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä seuraavaa:
”(164)
Komission lausuntojen vaikutuksesta edunsaajien perusteltuun luottamukseen komissio katsoo, [että] on syytä erottaa kaksi ajanjaksoa: a) toimenpiteen voimaantulosta 1 päivästä tammikuuta 2002 aloittamista koskevan päätöksen julkaisemiseen EUVL:ssä 21 päivänä joulukuuta 2007 ja b) ajanjakso aloittamista koskevan päätöksen EUVL:ssä julkaisemisen jälkeen.
(165)
Ensimmäiseltä ajanjaksolta – –
(166)
– – mikä tahansa komission nimissä annettu yksilöity ja ehdoton ilmoitus, jonka mukaan kansallista toimenpidettä ei voida katsoa valtiontueksi, merkitsee sitä, että kyseinen toimenpide ei ole ollut alun alkaenkaan tukea (eli myöskään ennen kyseistä lausuntoa). Jos jollain yrityksellä oli aiemmin ollut epävarmuutta siitä, kohdistuisiko siihen valtiontukisääntöjen perusteella tulevaisuudessa takaisinperintämääräys ennen näitä komission lausuntoja toteutetuista liiketoimista syntyneen liikearvon kirjaamisesta kuluksi, se saattoi näiden lausuntojen jälkeen päätellä epävarmuuden perusteettomaksi, koska siltä ei voida odottaa tässä asiassa suurempaa perusteellisuutta kuin komissiolta. Näistä erityisolosuhteista johtuen ja ottaen huomioon, että yhteisön oikeus ei edellytä syy-yhteyden osoittamista yhteisön toimielimen tarjoamien takeiden ja näiden takeiden kohteena olevien kansalaisten tai yritysten toiminnan välillä – –, mikä tahansa järkevä yrittäjä saattoi kohtuudella odottaa, että komissio ei määrää jälkikäteen takaisinperintää – – toimenpiteiden osalta, joiden se itse oli sitä ennen toiselle toimielimelle antamassaan lausunnossa kieltänyt olevan valtiontukea, riippumatta siitä, milloin tukitoimenpiteestä hyötynyt liiketoimi on suoritettu.
(167)
Tämän vuoksi komissio päättelee, että kiistanalaisen toimenpiteen edunsaajilla oli perusteltu luottamus siihen, että tukea ei peritä takaisin, eikä se näin ollen vaadi perimään takaisin kyseisille, kiistanalaisesta toimenpiteestä hyötyneille edunsaajille myönnettyä verotukea, joka liittyy mihin tahansa omistusosuuteen, jonka espanjalainen ostajayritys hankki suoraan tai epäsuorasti ulkomaisesta yrityksestä ennen perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan komission päätöksen julkaisemista
Euroopan unionin virallisessa lehdessä
– –.”
Kantaja vastustaa tätä komission lähestymistapaa, koska se johtaa siihen, että luottamuksensuojan soveltamisalaan sisällytetään liiketoimet, jotka toteutettiin ennen vuonna 2006 annettuja komission vastauksia. Kantaja perustelee näkemystään yhtäältä luottamuksensuojan periaatteella, sellaisena kuin se tunnustetaan Saksan oikeudessa, ja toisaalta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöllä.
Ensinnäkin on todettava, että nämä kaksi perustelua eivät tue kantajan väitettä.
Luottamuksensuojan periaatteesta, sellaisena kuin se tunnustetaan Saksan oikeudessa, on muistutettava, että ensimmäisessä tuomiossa, jossa luottamuksensuojan periaate vahvistettiin osaksi unionin oikeutta, tämä periaate johdettiin Euroopan hiili- ja teräsyhteisön kuutta jäsenvaltiota koskevan oikeusvertailun pohjalta unionin oikeuden yleisten periaatteiden perinteisen ”määrittämismenetelmän” mukaisesti (tuomio 12.7.1957, Algera ym. v. Assemblée commune,
7/56 ja 3/57–7/57
,
EU:C:1957:7
, s. 118). Siltä osin kuin kantaja vetoaa ainoastaan Saksan oikeuden periaatteeseen, jossa edellytetään, että perusteltuun luottamukseen vetoava konkretisoi tämän luottamuksen luottamusta osoittavalla toimella, jonka on välttämättä oltava luottamuksen synnyttänyttä toimea myöhempi, ei voida katsoa, että myös unionin oikeudessa asetettaisiin tällainen edellytys. Lisäksi voidaan todeta, että ratkaisuehdotuksessa Westzucker (
1/73
,
EU:C:1973:61
), jota kantaja lainaa, julkisasiamies Roemer kylläkin viittaa Saksan Bundesverfassungsgerichtin tuomioon (s. 740) mutta myös – edellä mainitun unionin oikeuden yleisten periaatteiden perinteisen määrittämismenetelmän mukaisesti – Ranskan Cour de cassationin ja Brysselin Cour d’appelin (Belgia) antamiin tuomioihin (s. 739).
Saksan oikeudessa luottamuksensuojan saamiselle asetettuja edellytyksiä ja etenkään luottamusta osoittavaa toimea koskevaa edellytystä ei siten voida soveltaa käsiteltävään asiaan.
Kantajan mainitsemasta oikeuskäytännöstä ei myöskään voida päätellä, että luottamuksensuojan soveltamisalaan voivat kuulua ainoastaan luottamuksen syntymisen jälkeen toteutetut liiketoimet.
Kaikissa kantajan mainitsemissa tuomioissa, joissa luottamuksensuojan periaatetta sovelletaan – 18.3.1975 annettu tuomio Deuka (
78/74
,
EU:C:1975:44
,
kohta) koski pääosin oikeusvarmuuden periaatetta –, oli kyseessä erityinen ja nyt tarkasteltavasta tilanteesta poikkeava tilanne, jossa perustellun luottamuksen suojaamat edut oli myöntänyt unionin hallintoelin ja jossa tämä myöntäminen muodosti samanaikaisesti luottamuksen synnyttäneen toimen (vientitodistuksen myöntäminen ja tasausmaksun ennakolta vahvistaminen 14.5.1975 annetussa tuomiossa CNTA v. komissio,
74/74
,
EU:C:1975:59
ja kaupan pitämisestä luopumista koskevan palkkion myöntäminen 28.4.1988 annetussa tuomiossa Mulder,
120/86
,
EU:C:1988:213
, 28.4.1988 annetussa tuomiossa von Deetzen,
170/86
,
EU:C:1988:214
ja 10.1.1992 annetussa tuomiossa Kühn,
C‑177/90
,
EU:C:1992:2
). Tämä päällekkäisyys merkitsi väistämättä sitä, että perusteltu luottamus suojasi ainoastaan luottamuksen synnyttäneen toimen perusteella myönnetyt edut, eikä tästä voida päätellä, että etenkin nyt kyseessä olevan kaltaisissa tilanteissa, joissa kansalliset viranomaiset ovat myöntäneet edun luottamuksen synnyttäneestä komission toimesta riippumatta, ainoastaan ensiksi mainitut edut voidaan suojata.
Sitä vastoin komission vastauksessa mainitusta, 5.6.2001 annetusta tuomiosta ESF Elbe-Stahlwerke Feralpi v. komissio (
T‑6/99
,
EU:T:2001:145
) ilmenee, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin myönsi ainakin lähtökohtaisesti, vaikkakin nyt käsiteltävän asian olosuhteista poikkeavissa olosuhteissa, että perusteltu luottamus saattoi suojata luottamuksen synnyttänyttä toimea aikaisemmat liiketoimet. Se nimittäin katsoi kyseisen tuomion 190 kohdassa, että Saksan viranomaisten kantajana olleelle yritykselle vuoden 1994 lopussa myöntämää takausta suojasi perusteltu luottamus, joka oli syntynyt komission 13.1.1995 antamista täsmällisistä vakuutteluista. Vaikka perustellun luottamuksen suojaaman tuen myöntämisen ja tämän luottamuksen synnyttäneen toimen välillä oli kulunut vain vähän aikaa, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin myönsi, että komissio oli saattanut antaa täsmällisiä vakuutteluja, joiden vuoksi oli syntynyt perusteltuja odotuksia aikaisemmin myönnetyn tuen sääntöjenmukaisuudesta. Toisin kuin kyseisen asian kantaja istunnossa väitti, se, että kyseinen takaus oli samankaltainen kuin toinen takaus, jota niin ikään suojasi perusteltu luottamus 1.3.1993 annettujen vakuuttelujen vuoksi, ei ollut ratkaisevaa, koska edellä 78 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan komission myönteisestä tukipäätöksestä ei voi syntyä samanlaisten tulevien tukihankkeiden mahdollisille tuensaajille perusteltua luottamusta siihen, että kyseiset tuet soveltuvat sisämarkkinoille.
Toiseksi on korostettava, että kantajan puoltamassa näkemyksessä perustellun luottamuksen syntymisen ajankohta, joka on sama kuin ajankohta, jona täsmällisistä vakuutteluista saadaan tieto (ks. vastaavasti tuomio 17.4.1997, de Compte v. parlamentti,
C‑90/95 P
,
EU:C:1997:198
,
kohta), sekoitetaan perustellun luottamuksen kohteeseen, joka voi ulottua edellä mainittua ajankohtaa edeltäneisiin liiketoimiin sen mukaan, miten kantajalle annetut täsmälliset vakuuttelut on muotoiltu.
Useimmiten – ja erityisesti nyt käsiteltävässä asiassa – perusteltu luottamus kohdistuu sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, joka on lähtökohtaisesti syntynyt ennen toimea, joka on synnyttänyt luottamuksen tämän tilanteen säilymiseen. Tässä tapauksessa perustellun luottamuksen synnyttäneellä toimella ei – toisin kuin kantaja väittää – ole taannehtivaa vaikutusta, eli se ei luo perusteltua luottamusta kyseisistä aikaisemmista tapahtumista lukien, vaan tämä toimi kattaa ainoastaan antamisajankohtaansa aikaisemmat tapahtumat ja niiden tulevat vaikutukset kyseisestä ajankohdasta lukien.
Jos kantajan väite hyväksyttäisiin, luottamuksensuojan periaatteeseen ei voitaisi pätevästi vedota sääntöjenvastaisten tukien eli tukien, jotka on myönnetty ennen kuin komissiolla, joka kykenee parhaiten antamaan täsmällisiä, ehdottomia, yhtäpitäviä ja luotettavia vakuutteluja, on ollut mahdollisuutta antaa lausuntoa niiden luokittelusta valtiontuiksi ja niiden soveltuvuudesta sisämarkkinoille, takaisin perimisen vastustamiseksi. Tämän seurauksena asetuksen N:o 659/1999 14 artikla menettäisi tehokkaan vaikutuksensa.
Komissio totesi siten aivan perustellusti, että sen vuonna 2006 antamista vastauksista syntynyt perusteltu luottamus koski vuonna 2002 voimaan tulleen riidanalaisen tukiohjelman voimassa pitämistä ja suojasi näin ollen tämän voimaantuloajankohdan jälkeen tehtyjä omistusosuuksien hankintoja ja kyseisestä tukiohjelmasta näiden hankintojen perusteella myönnettyjä tukia silloinkin, kun ne oli myönnetty ennen vuonna 2006 annettuja vastauksia.
Tätä päätelmää ei kyseenalaista se, että riidanalaisesta tukiohjelmasta ei ilmoitettu komissiolle ja että sen edunsaajilla voi olla perusteltu luottamus tukien myöntämisen sääntöjenmukaisuuteen ainoastaan poikkeuksellisissa olosuhteissa (ks. edellä 39 ja 40 kohta). Vaikka nimittäin poikkeuksellisten olosuhteiden puuttumisesta seuraa, että ilmoittamattoman tuen saajalla ei voi olla perusteltua luottamusta sen sääntöjenmukaisuuteen ja jatkumiseen, tällaisten olosuhteiden olemassaolosta seuraa, että sen jälkeen, kun on annettu täsmällisiä vakuutteluja, jotka ovat synnyttäneet tuensaajalle näille poikkeuksellisille olosuhteille ominaisia perusteltuja odotuksia tuen sääntöjenmukaisuudesta (ks. edellä 47 ja 48 kohta), ja jos annetuissa vakuutteluissa ei ole määritelty mitään aikarajoitusta, ei voida enää katsoa, että tuensaaja on tietyn ajanjakson ajan ollut perustellusti tietoinen kyseisen tuen sääntöjenvastaisuudesta.
Muussa tapauksessa jätettäisiin huomiotta annettujen vakuuttelujen täsmällisyys ja luotettavuus erityisesti siltä osin kuin on kyse niiden ajallisesta ulottuvuudesta ja siten poistettaisiin yksi perustellun luottamuksen tunnustamisen edellytyksistä, joka kuitenkin osaltaan myötävaikuttaa ilmoittamattomien tukien tapauksessa siihen, että perusteltu luottamus tukien sääntöjenmukaisuuteen tunnustetaan ainoastaan poikkeuksellisissa olosuhteissa (ks. edellä 47 kohta). Jos nimittäin perustellun luottamuksen katsottaisiin suojaavan ainoastaan luottamuksen synnyttänyttä toimea myöhempiä liiketoimia, vaikka kyseisessä toimessa on täsmennetty sen suojaavan sitä aikaisempia liiketoimia, seurauksena olisi näiden vakuuttelujen ulottuvuuden rajoittaminen luottamuksensuojan periaatteen vastaisesti.
Kantajan esittämästä analyysista olisi seurauksena myös se, että riidanalaisella tukiohjelmalla käyttöön otetun edun kaltaisen verotoimenpiteen edunsaajat pakotettaisiin noudattamaan erityistä huolellisuutta, joka menisi kohtuullisen huolelliselle talouden toimijalle asetettuja velvoitteita pidemmälle ja vastaisi olennaisin osin ilmoitusvelvolliselle asetettuja velvoitteita, vaikka tällaisen toimenpiteen ei voida suoraan olettaa tulevan luokitelluksi valtiontueksi ja vaikka se, että ilmoitusvelvollisuus ei koske tuensaajia, on nimenomaan yksi niistä perusteista, joiden nojalla voidaan tunnustaa, että tuensaajat saattoivat perustellusti luottaa ilmoittamattoman tuen sääntöjenmukaisuuteen (ks. edellä 42 ja 43 kohta).
On lisättävä, että kantajan näkemykseen yhtyminen johtaisi käsiteltävässä asiassa myös siihen, että riidanalaisen tukiohjelman edunsaajilla ei voitaisi katsoa olevan perusteltua luottamusta niiden tämän tukiohjelman mukaisesti helmikuuhun 2006 asti ja myöhemmin marraskuusta 2007 alkaen tekemien omistusosuuksien hankintojen perusteella myönnettyjen tukien osalta. Kansallisille viranomaisille tässä verovähennystä koskevassa tukiohjelmassa, jossa sovellettava poistoaika on 20 vuotta, annetun takaisinperintätehtävän vaikeutumisen lisäksi tällainen lähestymistapa johtaisi ennen muuta siihen, että luottamuksensuojan soveltamisala määräytyisi täysin sattumanvaraisesti perustellun luottamuksen synnyttäneiden toimien perusteella ja aiheuttaisi siten oikeudellista epävarmuutta sovellettaessa luottamuksensuojan periaatetta, joka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan liittyy erottamattomasti oikeusvarmuuden periaatteeseen (ks. edellä 37 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö).
Vaikka tämä seikka ei olekaan ratkaiseva (ks. vastaavasti tuomio 30.11.2009, France ja France Télécom v. komissio,
T‑427/04 ja T‑17/05
,
EU:T:2009:474
,
kohta), voidaan lisäksi todeta, että riidanalaisessa päätöksessä omaksuttua lähestymistapaa on noudatettu myös muissa päätöksissä, kuten komissio istunnossa vahvisti, ilman että unionin tuomioistuimet ovat kertaakaan kyseenalaistaneet tätä lähestymistapaa.
Tästä seuraa, että – toisin kuin kantaja väittää – komissio ei tehnyt virhettä, kun se katsoi perustellun luottamuksen ulottuvan riidanalaisesta tukiohjelmasta sen voimaantulosta eli vuodesta 2002 lähtien myönnettyihin tukiin.
–
5.2.2007 jälkeisiin omistusosuuksien hankintoihin liittyvien tukien sisällyttäminen
On muistutettava, että komissio totesi riidanalaisen päätöksen 164 ja 167 perustelukappaleessa, että riidanalaisen tukiohjelman edunsaajien perusteltu luottamus tämän ohjelman sääntöjenmukaisuuteen päättyi 21.12.2007 eli päivänä, jona muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehty komission päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä, koska tämän päivän jälkeen minkä tahansa järkevän taloudellisen toimijan olisi pitänyt ottaa huomioon komission ilmaisemat epäilyt riidanalaisen tukiohjelman sääntöjenmukaisuudesta.
Kantaja ei kiistä, että perusteltu luottamus voi päättyä tukitoimenpiteen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen julkaisemispäivänä, tässä tapauksessa 21.12.2007, mikä sitä paitsi vahvistetaan oikeuskäytännössä (ks. vastaavasti tuomio 22.4.2016, Irlanti ja Aughinish Alumina v. komissio,
T‑50/06 RENV II ja T‑69/06 RENV II
,
EU:T:2016:227
,
ja
kohta ja tuomio 1.3.2017, SNCM v. komissio,
T‑454/13
,
EU:T:2017:134
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Se kuitenkin väittää, että riidanalaisen tukiohjelman edunsaajien perusteltu luottamus päättyi tässä tapauksessa 5.2.2007, jolloin komissio antoi vastauksensa toiseen Euroopan parlamentin kysymykseen.
Tämän vastauksen riidanalaista tukiohjelmaa koskevassa osassa todetaan seuraavaa:
”Tässä tapauksessa komissio ei ole toistaiseksi ottanut kantaa liikearvon vähennyskelpoisuutta koskevien Espanjan verosäännösten, jotka eivät vaikuta olevan neljännen kirjanpitodirektiivin säännösten vastaisia, soveltuvuuteen. – – Komissio katsoo joka tapauksessa aiheelliseksi huomauttaa, että arvoisan parlamentin jäsenen mainitsemiin tukitoimenpiteisiin kohdistuvien mahdollisten myöhempien valvontamenettelyjen lopputulosta on mahdoton ennustaa. Tältä osin komissio muistuttaa, että se voi sille valtiontukien valvonnassa annettujen toimivaltuuksien nojalla vaatia sisämarkkinoille soveltumattomat ja sääntöjenvastaisesti myönnetyt tuet takaisin perittäviksi, jotta tuensaaja menettää edun, jonka se sai markkinoilla kilpailijoihinsa nähden, ja siten palauttaa tuen maksamista edeltäneen kilpailutilanteen.” (In this case, the Commission has yet to give its opinion on the compatibility, from a state aid point of view, of the Spanish goodwill write-off provisions; they do not, however, appear to be contrary to the Fourth Accounting Directive. – – In any case, the Commission would point out that it is impossible to predict the outcome of any subsequent investigation of the possible aid measures referred to by the Honourable Member. In this regard, the Commission would reiterate that it may, by virtue of its state aid control powers, order the recovery of any incompatible or illegally granted aid so as to deprive the recipient of any advantage it may have enjoyed over its competitors, thereby restoring the pre-aid competitive market situation.)
Tältä osin on korostettava, että edellä 108 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että huolellisella talouden toimijalla ei enää muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen julkaisemisen jälkeen voi olla perusteltua luottamusta tuen myöntämisen sääntöjenmukaisuuteen, koska muodollisen tutkintamenettelyn aloittaminen tarkoittaa, että komissiolla on vakavia epäilyjä kansallisen toimenpiteen sääntöjenmukaisuudesta valtiontuen kieltävien unionin oikeussääntöjen kannalta. Tästä seuraa, että jotta komission 5.2.2007 antamassaan vastauksessa esittämät lausunnot olisivat voineet poistaa asianmukaisesti syntyneen luottamuksen, niissä olisi vähintäänkin pitänyt esittää vakavia epäilyjä riidanalaisen tukiohjelman sääntöjenmukaisuudesta.
Mitään tällaisia epäilyksiä ei kuitenkaan tuoda esiin 5.2.2007 annetussa vastauksessa. Kyseisestä vastauksesta päätellen sekä riidanalaista tukiohjelmaa koskevan muodollisen tutkintamenettelyn aloittaminen, jolla riidanalaisen tukijärjestelmän sääntöjenmukaisuuteen kohdistuneet vakavat epäilyt olisi voitu näyttää toteen, että varsinkin tällaisen menettelyn lopputulos ovat hypoteettisia. Komissio toki viittaa vastauksessaan Espanjan viranomaisille 15.1.2007 osoitettuun tietojensaantipyyntöön (ks. edellä 4 kohta), mutta käsiteltävässä asiassa tämä pyyntö liittyy ainoastaan valtiontukien alustavaan tutkintavaiheeseen, jonka tarkoituksena on pelkästään mahdollistaa se, että komissio voi tehdä kyseisestä kansallisesta toimenpiteestä ensimmäiset päätelmänsä (ks. tuomio 10.7.2012, Smurfit Kappa Group v. komissio,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ja joka ei välttämättä johda muodollisen tutkintamenettelyn aloittamiseen, ja komissio voi siksi päättää menettelyn alustavaan vaiheeseen ja tehdä sen päätteeksi myönteisen päätöksen valtion toimenpiteen soveltuvuudesta ainoastaan, jos se pystyy alustavan tutkinnan perusteella olemaan vakuuttunut joko siitä, että kyseinen toimenpide ei ole valtiontukea, tai siitä, että vaikka toimenpide määritellään tueksi, se on yhteensopiva EUT‑sopimuksen kanssa (tuomio 22.12.2008, British Aggregates v. komissio,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
,
ja
kohta ja tuomio 16.9.2013, Colt Télécommunications France v. komissio,
T‑79/10
, ei julkaistu,
EU:T:2013:463
,
kohta). Lisäksi on huomautettava, että komissio ei vastauksessaan esitä riidanalaisesta tukiohjelmasta minkäänlaista, edes summittaista tai epämääräistä arviota, vaan ainoastaan muistuttaa sillä sääntöjenvastaisten ja sisämarkkinoille soveltumattomien tukien alalla olevista toimivaltuuksista.
Edellä esitetyn perusteella väitteet, jotka koskevat komission riidanalaisessa päätöksessä tekemää luottamuksensuojan ajallista rajausta, eivät voi menestyä.
Tämän vuoksi kantajan esittämä ainoa kanneperuste on hylättävä.
Näin ollen kantajalla ei ole perusteita vaatia riidanalaisen säännöksen kumoamista, ja käsiteltävä kanne on siten hylättävä komission esittämästä oikeudenkäyntiväitteestä lausumatta (ks. vastaavasti tuomio 26.2.2002, neuvosto v. Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
,
kohta).
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio ja väliintulijat ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Deutsche Telekom AG velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Gervasoni
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Julistettiin Luxemburgissa 15 päivänä marraskuuta 2018.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.