CELEX: 62018CJ0505
Begäran om förhandsavgörande
Statligt stöd
Beslut 2009/402/EG
Åtgärdsprogram som Republiken Frankrike har genomfört inom frukt- och grönsakssektorn
Stödet fastställs vara oförenligt
Beslut om återbetalningskrav
Beslutets tillämpningsområde
Ekonomiska jordbrukskommittéer

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av kommissionens beslut 2009/402/EG av den 28 januari 2009 om de ”åtgärdsprogram” som Frankrike har genomfört inom frukt- och grönsakssektorn (
EUT L 127, 2009, s. 11
).
Begäran har framställts i ett mål mellan Copebi SCA och Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (nationell organisation för jordbruks- och fiskeriprodukter) (FranceAgriMer), om ogiltigförklaring av ett beslut av FranceAgriMer genom vilket organisationen krävde att Copebi SCA skulle återbetala ett belopp som motsvarar det offentliga stöd som bolaget hade mottagit mellan 1998 och 2002 jämte ränta.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning (EG) nr 659/1999
I artikel 1 h i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (
EGT L 83, 1999, s. 1
), med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I denna förordning avses med
…
h)
intresserad part: en medlemsstat eller en person, ett företag eller en företagssammanslutning, vars intressen kan påverkas av att stöd beviljas, framför allt stödmottagaren, konkurrerande företag och branschorganisationer.”
I artikel 6.1 i förordningen, med rubriken ”Formellt granskningsförfarande”, föreskrivs följande:
”Beslutet om att inleda ett formellt granskningsförfarande skall sammanfatta relevanta sak- och rättsfrågor, kommissionens preliminära bedömning beträffande den föreslagna åtgärdens karaktär av stöd skall inbegripas och tvivlen beträffande åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden skall anges. I beslutet skall den berörda medlemsstaten och andra intresserade parter uppmanas att lämna sina synpunkter inom en föreskriven tidsfrist som normalt inte skall överskrida en månad. I vederbörligen berättigade fall får kommissionen förlänga den föreskrivna tidsfristen.”
Beslut 2009/402
Skälen 15, 17, 24–27, 29 och 71 i beslut 2009/402 har följande lydelse:
”(15)
Åtta ekonomiska jordbrukskommittéer (Rhône-Méditerranée, Grand Sud-Ouest, Korsika, Val de Loire, Nord, Nord-Est, Bretagne och Normandie) har under många år fått statliga bidrag, främst via [Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor)], som de använt för att finansiera stödåtgärder som kallas åtgärdsprogram och som innefattar åtgärder på marknaderna inom och utanför gemenskapen i syfte att i synnerhet i kristider underlätta saluföringen av jordbruksprodukter skördade i Frankrike.
…
(17)
När det gäller en mer ingående beskrivning av åtgärdernas art förklarade de franska myndigheterna i sin skrivelse av den 26 december 2002 att dessa syftade till att förebygga, eller i händelse av kriser, mildra effekterna av tillfälliga överskott på utbudssidan i förhållande till efterfrågan genom åtgärder på tre olika nivåer: exportmarknader, hemmamarknaden och bearbetning.
…
(24)
I sin skrivelse av den 26 december 2002 förklarade Frankrike att de berörda sektorerna bidragit till finansieringen av åtgärderna med 30 eller 50 procent, medan resterande del finansierats av de offentliga myndigheterna.
(25)
[Fédération des comités économiques agricoles rattachés à la filière de production des fruits et légumes (nedan kallat Fedecom)] förklarade ingående finansieringsmekanismen för åtgärdsprogrammen och den roll kommittéerna spelade. Dessa förklaringar har inte ifrågasatts av Frankrike.
(26)
Enligt [Fedecom] avgjorde [Oniflhor] på egen hand vilka åtgärder som skulle tillämpas och de ekonomiska kommittéerna var skyldiga att tillämpa dessa åtgärder. [Oniflhor] beslutade i samband med varje åtgärdsprogram och för varje växtsort vilka åtgärder som skulle genomföras och gav den berörda nationella avdelningen i uppdrag att genomföra åtgärderna. [Oniflhor] beslutade också om vilka belopp som skulle avsättas för åtgärdsprogrammet i fråga och om de avgiftsbelopp som de ekonomiska kommittéerna skulle bidra med.
(27)
Åtgärderna finansierades med hjälp av en driftsfond som förvaltades av de ekonomiska kommittéerna. För fonden tillämpades de principer som gäller för gemenskapsstöd enligt artikel 15 i rådets förordning (EG) 2200/96 av den 28 oktober 1996 om den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker [
EGT L 297, 1996, s. 1
], såtillvida att den delvis finansierades med statligt stöd och delvis med ekonomiska bidrag från producentsammanslutningarna (så kallade branschbidrag), beräknade i förhållande till volym och värde för saluförda frukter och grönsaker. Branschbidragen bestod inte av avgifter för utvidgande av bestämmelser. De var med andra ord inte obligatoriska enligt något ministerdekret.
…
(29)
[En tabell under denna punkt 29] innehåller en sammanställning över de belopp, angivna i euro, som [Oniflhor] betalade ut för åtgärdsprogram under perioden 1992–2002. Beloppen fördelar sig per år och åtgärd. För år 1992 och 1993 anges endast det totala stödbeloppet i tabellen. Frankrike har förklarat att [Oniflhor] inte har arkiverat uppgifter som gör det möjligt att lämna en detaljerad beskrivning av fördelningen för dessa år.
…
(71)
Enligt de uppgifter som kommissionen förfogar över innehöll åtgärdsprogrammen åtgärder avsedda att bemöta kriser orsakade av ett utbudsöverskott av franska produkter på gemenskapsmarknaden, särskilt genom subventionering av försäljningspriser, subventionerad lagring och destruering av en del av skörden, och ekonomiska incitament för bearbetning av färskvaror. På marknaderna utanför gemenskapen har exportsubventioner likaså bidragit till att hitta avsättning för överskottet av franska produkter, subventioner som kunde stärka aktörernas konkurrensställning. Stöden förefaller ha beviljats utifrån pris och produktionsvolym.”
I artikel 1 i detta beslut föreskrivs följande:
”De statliga stöd som Frankrike olagligen har genomfört i strid med artikel [108.3 FEUF] i form av åtgärdsprogram till förmån för franska producenter av frukt och grönsaker mellan åren 1992 och 2002 är oförenliga med den gemensamma marknaden.”
I artikel 2 i nämnda beslut föreskrivs följande:
”1.   Frankrike ska vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagarna återkräva det stöd som avses i artikel 1 och som olagligen redan utbetalats till stödmottagarna.
2.   Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta som löper från den dag stödet stod till stödmottagarnas förfogande till den dag det har återbetalats.
…”
Artikel 5 i beslutet har följande lydelse:
”Detta beslut riktar sig till Republiken Frankrike.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
[Oniflhor], som FranceAgriMer trätt i stället för, är ett offentligt industriellt och kommersiellt organ som står under den franska statens kontroll. [Oniflhor] har bland annat till uppgift att stärka frukt- och grönsakssektorns ekonomiska effektivitet.
Mellan 1998 och 2002 införde [Oniflhor] ett konjunkturstöd för inrättande av avtalssystem för leveranser av körsbär som kallades för bigarråer och som var avsedda för bearbetning. Stödet hade formen av ekonomiskt stöd som utbetalades varje regleringsår.
Stödet var avsett för producentgrupper vilka, efter den berörda skörden, hade levererat bigarråer avsedda för bearbetning till bearbetningsindustrier inom ramen för flerårsavtal som hade ingåtts med tillämpning av ett branschöverskridande avtal.
Stödet från Oniflhor betalades ut via comité économique bigarreau industrie (ekonomisk kommitté för bigarråer avsedda för bearbetning) (CEBI) som överförde medlen till sina medlemmar, däribland Copebi, som har mottagit sammanlagt 2823708,83 euro.
Efter att ha mottagit ett klagomål bekräftade kommissionen genom beslut 2009/402, i fråga om de stödinstrument som hade delats ut, bland annat av Oniflhor, inom ramen för de ”åtgärdsprogram” som Republiken Frankrike hade genomfört inom frukt- och grönsakssektorn, att de stöd som hade betalats ut till den franska frukt- och grönsakssektorn syftade till att underlätta avsättningen av franska produkter genom att manipulera försäljningspriset eller de volymer som salufördes på marknaderna. Enligt kommissionen utgjorde sådana ingripanden statligt stöd vilket hade införts i strid med unionsrätten och stöden skulle därför återkrävas.
Detta beslut fastställdes i två domar från Europeiska unionens tribunal av den 27 september 2012, Frankrike mot kommissionen (
T‑139/09
,
EU:T:2012:496
) och Fedecom mot kommissionen (
T‑243/09
, ej publicerad,
EU:T:2012:497
).
Republiken Frankrike har mot bakgrund av dessa domar åtagit sig att återkräva det stöd som olagligen hade beviljats producenter av bigarråer avsedda för bearbetning, däribland Copebi. I beslut av den 29 mars 2013 krävde FranceAgriMer Copebi på 5042768,78 euro, vilket motsvarade återbetalning av offentligt stöd som bolaget hade mottagit mellan 1998 och 2002 jämte ränta.
Genom dom av den 20 januari 2015 ogillade Tribunal administratif de Nîmes (Förvaltningsdomstolen i Nîmes, Frankrike) Copebis talan om ogiltigförklaring av beslutet om återbetalningskrav.
Genom dom av den 18 april 2016 ogillade Cour administrative d’appel de Marseille (Förvaltningsdomstolen i andra instans i Marseille, Frankrike) Copebis överklagande av ovannämnda dom.
Copebi överklagade därefter denna dom till Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike).
Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) konstaterar dels att beslut 2009/402 allmänt avser marknaden för frukt och grönsaker, som omfattas av den gemensamma organisationen för frukt och grönsaker, vilken vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna reglerades av rådets förordning (EEG) nr 1035/72 av den 18 maj 1972 (
EUT L 118, 1972, s. 1
), och därefter av rådets förordning (EG) nr 2200/96 av den 28 oktober 1996 (
EUT L 297, 1996, s. 1
), vilka båda avsåg den gemensamma organisationen av frukt- och grönsakssektorn, till vilken sektorn för bigarråer avsedda för bearbetning hör, dels att det framgår av domen av den 12 februari 2015, kommissionen mot Frankrike (
C‑37/14
, ej publicerad,
EU:C:2015:90
), att CEBI hade tagit emot det stöd som var i fråga i det nationella målet för att underlätta avsättningen av franska produkter genom att manipulera försäljningspriset eller de kvantiteter som bjuds ut på marknaden, men att CEBI inte ingår bland de åtta ekonomiska jordbrukskommittéer som omnämns i punkt 15 i beslut 2009/402.
Enligt den hänskjutande domstolen framgår det också av detta beslut att det stöd som är i fråga i det nationella målet, i motsats till den finansieringsmetod som beskrivs i punkterna 24–28 i nämnda beslut, inte finansieras genom frivilliga bidrag från producenter, så kallade branschbidrag, utan endast genom subventioner vilka betalas ut av Oniflhor.
I detta avseende konstaterar den hänskjutande domstolen att även om de årliga stödbelopp som Oniflhor hade betalat ut till producenter av bigarråer avsedda för bearbetning via CEBI ingår i tabellen i punkt 29 i beslut 2009/402, har dessa belopp anmälts av de franska myndigheterna och det finns inte något i detta beslut som tyder på att kommissionen för egen räkning formellt har övertagit dessa belopp. I skäl 15 i det beslutet namnges endast åtta ekonomiska kommittéer, och CEBI är inte en av dem. Denna tabell förekommer endast i den del av beslutet som beskriver det omtvistade stödet och inte i den del som avser återkravsförfarandet.
Den hänskjutande domstolen ifrågasätter följaktligen lagenligheten av FranceAgriMers beslut att kräva Copebi på återbetalning, vilket gällde återbetalning av det stöd som avses i beslut 2009/402. Huruvida nämnda beslut om återbetalningskrav är lagenligt beror bland annat på svaret på frågan huruvida beslutet ska tolkas så, att det omfattar stöd som Oniflhor betalat ut till CEBI och som fördelats på producenter av bigarråer avsedda för bearbetning av producentgrupper som är medlemmar i denna kommitté, trots att CEBI inte nämns bland de åtta ekonomiska jordbrukskommittéer som omnämns i punkt 15 i nämnda beslut och trots att detta stöd finansierades på ett helt annat sätt.
Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska [beslut 2009/402] tolkas så, att det omfattar stöd som Oniflhor betalat ut till CEBI och som därefter fördelats på producenter av bigarråer avsedda för bearbetning av producentgrupper som är medlemmar i denna kommitté, trots att CEBI inte nämns bland de åtta ekonomiska jordbrukskommittéer som omnämns i punkt 15 i beslutet och att stödet i fråga, i motsats till den finansieringsmetod som beskrivs i punkterna 24–28 i beslutet, endast finansierades genom subventioner från Oniflhor, och inte också genom frivilliga bidrag från producenter, så kallade branschbidrag?”
Tolkningsfrågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida beslut 2009/402 ska tolkas så, att det omfattar stöd som Oniflhor betalat ut till CEBI och som därefter fördelats på producenter av bigarråer avsedda för bearbetning av producentgrupper som är medlemmar i denna kommitté, trots att, å ena sidan, nämnda kommitté inte nämns bland de åtta ekonomiska jordbrukskommittéer som omnämns i beslutet och att, å andra sidan, stödet i fråga, i motsats till den finansieringsmetod som beskrivs i beslutet, uteslutande finansierades genom subventioner från Oniflhor och inte också genom frivilliga bidrag från producenter.
Vad gäller, för det första, den omständigheten att CEBI inte omnämns i beslut 2009/402, ska det noteras att det inte har bestridits att Copebi mellan 1998 och 2002 mottog stöd från Oniflhor via CEBI.
Det har heller inte bestridits att CEBI har samma rättsliga ställning som de åtta andra ekonomiska jordbrukskommittéer som omnämns i punkt 15 i beslut 2009/402, att CEBI styrs av samma nationella bestämmelser eller att, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, denna kommitté har fått stöd från samma offentliga organ, nämligen Oniflhor, i syfte att underlätta avsättningen av franska produkter genom att manipulera försäljningspriset eller de kvantiteter som erbjuds på marknaderna.
Dessutom ska det noteras att, i enlighet med vad som anges i artikel 1 i beslut 2009/402, ”[de] statliga stöd som Frankrike olagligen har genomfört i strid med artikel [108.3 FEUF] i form av åtgärdsprogram till förmån för franska producenter av frukt och grönsaker mellan åren 1992 och 2002 är oförenliga med den gemensamma marknaden”. Av detta drar domstolen slutsatsen att artikeldelen av beslut 2009/402, såsom kommissionen har angett i sina skriftliga yttranden, inte endast gäller för de åtta ekonomiska jordbrukskommittéer som anges i skäl 15 i det beslutet.
Det ska i detta hänseende erinras om att det framgår av domstolens fasta praxis att beslut om återkrav av statligt stöd riktar sig till den ansvariga medlemsstaten och inte till stödmottagarna samt att det inte finns någon bestämmelse avseende förfarandet för kontroll av statligt stöd som ger stödmottagaren en särskild roll bland dem som är berörda (se, bland annat, dom av den 24 september 2002, Falck och Acciaierie di Bolzano/kommissionen,
C‑74/00 P et C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, punkterna
och
).
Således riktar sig beslut 2009/402, enligt dess artikel 5, särskilt till Republiken Frankrike och inte till en viss ekonomisk kommitté. I artikel 2 i det beslutet anges följaktligen att det åligger nämnda medlemsstat att vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagarna återkräva det stöd som i nämnda beslut har förklarats vara oförenligt samt att fastställa vilka organ som har dragit nytta av detta stöd.
Domstolen har även preciserat att kommissionen i fråga om ett stödprogram kan begränsa sig till att granska det ifrågavarande programmets särdrag för att, i skälen till sitt beslut, bedöma om detta innebär en avsevärd fördel för stödmottagarna i förhållande till deras konkurrenter och om det huvudsakligen gynnar företag som deltar i handeln mellan medlemsstaterna (dom av den 7 mars 2002, Italien/kommissionen,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, punkt
).
Ett beslut av kommissionen i vilket det fastställts att stöd är oförenligt med den inre marknaden behöver således inte innehålla en bedömning av stöd som beviljats i enskilda fall på grundval av detta system. Det är först vid återkrav av stödet som det är nödvändigt att kontrollera varje berört företags individuella situation (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2002, Italien/kommissionen,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, punkt
).
Såsom kommissionen har påpekat gäller detta i ännu högre grad när institutionen, från den berörda medlemsstaten, inte kan erhålla tillfredsställande uppgifter om exakt hur dessa åtgärder har tillämpats.
Av den omständigheten att CEBI inte nämns bland de åtta ekonomiska jordbrukskommittéer som omnämns i beslut 2009/402 går det följaktligen inte att sluta sig till att beslutet inte omfattar stöd som Oniflhor har betalat ut via denna ekonomiska kommitté för jordbruk och som har tilldelats Copebi.
Vidare saknas det stöd för att beslut 2009/402 antogs i strid med Copebis rätt att yttra sig. Det räcker att erinra om att domstolen också har fastställt att med begreppet ”intresserad part”, i den mening som avses i artikel 1 h i förordning nr 659/1999, avses en obestämd grupp av adressater (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 oktober 2011, Österrike/Scheucher-Fleisch m.fl.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, punkt
) och att denna bestämmelse följaktligen inte kräver att var och en av de berörda parterna ska ges tillfälle att yttra sig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 1984, Intermills/kommissionen,
323/82
,
EU:C:1984:345
, punkt
).
Artikelns enda syfte är att ålägga kommissionen att vidta åtgärder för att samtliga personer som potentiellt är berörda ska underrättas och beredas tillfälle att framföra sina argument. Under dessa omständigheter är, på området för kontroll av statligt stöd, ett offentliggörande av ett meddelande i
Europeiska unionens officiella tidning
ett lämpligt sätt att upplysa alla berörda parter om att ett förfarande inletts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 1984, Intermills/kommissionen,
323/82
,
EU:C:1984:345
, punkt
, och dom av den 24 september 2002, Falck och Acciaierie di Bolzano/kommissionen,
C‑74/00 P och C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, punkt
).
Vad gäller, för det andra, den omständigheten att det stöd som Copebi mottog, i motsats till den finansieringsmetod som beskrivs av kommissionen i beslut 2009/402, enbart finansierades genom bidrag från Oniflhor och inte också genom frivilliga bidrag från producenterna, följer det av detta beslut att de berörda sektorerna bidragit till finansieringen av åtgärderna med 30 till 50 procent. Detta branschbidrag kompletterats med finansiering från offentliga myndigheter via Oniflhor. Branschbidragen samlades in av de ekonomiska jordbrukskommittéerna och utebliven betalning av detta bidrag motsvarade i princip en vägran att ta emot stöd från Oniflhor.
Domstolen konstaterar att även om det stöd som Copebi mottog endast finansierades genom subventioner från Oniflhor utan bidrag från den berörda sektorn, har dessa stöd beviljats med hjälp av statliga medel.
Denna omständighet kan följaktligen inte få till följd att det stöd som Copebi mottagit inte ska klassificeras som ”statligt stöd”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, och därmed inte omfattas av tillämpningsområdet för beslut 2009/402.
I den mån som utebliven betalning av branschbidrag motiverade att stöd inte betalades ut av Oniflhor erinrar domstolen om att den redan har fastställt att frågan huruvida den förmån som de berörda företagen beviljats var förenlig med den nationella lagstiftningen eller, tvärtom, utgjorde ett fall av skatteundandragande eller skattebedrägeri inte påverkar den berörda medlemsstatens skyldighet att återvinna stödet inom de föreskrivna fristerna (dom av den 5 maj 2011, kommissionen/Italien,
C‑305/09
,
EU:C:2011:274
, punkt
).
Det faktum att Copebi kunde dra fördel av åtgärdsprogram utan att behöva bidra till dem och därmed kom att omfattas av ett fördelaktigare system än de andra stödmottagarna, är således inte en omständighet som undantar Copebi från tillämpningsområdet för beslut 2009/402.
Copebi har för det tredje gjort gällande att i motsats till åtgärdsprogrammen som avses i beslut 2009/402 var de branschöverskridande stödåtgärderna till förmån för sektorn för bigarråer avsedda för bearbetning kopplade till en strukturplan, i form av konjunkturstöd vilka användes punktvis, vilken inte hade till syfte att dämpa de tillfälliga överskotten i utbudet.
Det ska dock noteras att det framgår av begäran om förhandsavgörande att det stöd som Oniflhor betalat ut till CEBI hade formen av ett ekonomiskt stöd som utbetalades på nytt varje regleringsår, vilket var avsett att avhjälpa de svårigheter som uppstår inom denna sektor till följd av det starka konkurrenstrycket från den italienska och spanska beredningsindustrin, samt på de råvaror som importeras från de centraleuropeiska länderna. Av de handlingar som har ingetts till domstolen framgår också att stödet beräknades varje år på grundval av den skördemetod som hade använts och ändamålet med produkten inom gränsen för en viss kvantitet frukt.
Av det anförda följer att tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande: Beslut 2009/402 ska tolkas så, att det omfattar det stöd som Oniflhor betalat ut till CEBI och som därefter fördelats på producenter av bigarråer avsedda för bearbetning av producentgrupper som är medlemmar i denna kommitté, trots att, å ena sidan, nämnda kommitté inte nämns bland de åtta ekonomiska jordbrukskommittéer som omnämns i beslutet och att, å andra sidan, stödet i fråga, i motsats till den finansieringsmetod som beskrivs i beslutet, uteslutande finansierades genom subventioner från Oniflhor och inte också genom frivilliga bidrag från producenter.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

Kommissionens beslut 2009/402/EG av den 28 januari 2009 om de ”åtgärdsprogram” som Frankrike har genomfört inom frukt- och grönsakssektorn ska tolkas så, att det omfattar det stöd som Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor) betalat ut till comité économique bigarreau industrie (CEBI) och som därefter fördelats på producenter av bigarråer avsedda för bearbetning av producentgrupper som är medlemmar i denna kommitté, trots att, å ena sidan, nämnda kommitté inte nämns bland de åtta ekonomiska jordbrukskommittéer som omnämns i beslutet och att, å andra sidan, stödet i fråga, i motsats till den finansieringsmetod som beskrivs i beslutet, uteslutande finansierades genom subventioner från Oniflhor och inte också genom frivilliga bidrag från producenter.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.