CELEX: 62016CJ0420
Odvolanie
Inštitucionálne právo
Iniciatíva občanov
Nariadenie (ES) č. 211/2011
Zaregistrovanie navrhovanej iniciatívy občanov
Článok 4 ods. 2 písm. b)
Podmienka, aby návrh iniciatívy občanov nebol zjavne mimo rámca právomocí Európskej komisie predložiť návrh právneho aktu Únie na účely vykonávania Zmlúv
Dôkazné bremeno
Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť
Článok 174 ZFEÚ
Občianska iniciatíva ‚Politika súdržnosti pre rovnosť regiónov a zachovanie regionálnych kultúr‘
Žiadosť o registráciu
Zamietnutie Komisiou

V rámci svojho odvolania sa páni Balázs‑Árpád Izsák a Attila Dabis domáhajú zrušenia rozsudku Všeobecného súdu Európskej únie z 10. mája 2016, Izsák a Dabis/Komisia (
T‑529/13
, ďalej len napadnutý rozsudok,
EU:T:2016:282
), ktorým Všeobecný súd zamietol ich žalobu o neplatnosť rozhodnutia Európskej komisie C(2013) 4975 final z 25. júla 2013, ktorým bola zamietnutá žiadosť o registráciu európskej iniciatívy občanov „Politika súdržnosti pre rovnosť regiónov a zachovanie regionálnych kultúr“, predložená Komisii 18. júna 2013 (ďalej len „sporné rozhodnutie“).
Právny rámec
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 211/2011 zo 16. februára 2011 o iniciatíve občanov (
Ú. v. EÚ L 65, 2011, s. 1
) vo svojich odôvodneniach 1, 2, 4 a 10 stanovuje:
„(1)
Zmluva o Európskej únii (Zmluva o EÚ) posilňuje občianstvo Únie a ďalej zlepšuje demokratické fungovanie Únie okrem iného tým, že stanovuje právo každého občana zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie prostredníctvom európskej iniciatívy občanov. Tento postup umožňuje občanom, aby sa priamo obracali na Komisiu so žiadosťou o to, aby predložila návrh právneho aktu Únie na účely uplatňovania zmlúv, čo je právo podobné právomoci Európskeho parlamentu podľa článku 225 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) a Rady podľa článku 241 ZFEÚ.
(2)
Postupy a podmienky požadované v prípade iniciatívy občanov by mali byť v záujme podpory účasti občanov a sprístupnenia Únie jasné, jednoduché, užívateľsky prijateľné a primerané povahe iniciatívy občanov. Mali by zabezpečovať primeranú rovnováhu medzi právami a povinnosťami.
…
(4)
Komisia by mala na požiadanie poskytnúť občanom informácie a neformálne poradenstvo o iniciatívach občanov, najmä pokiaľ ide o kritériá registrácie.
…
(10)
V snahe zabezpečiť súdržnosť a transparentnosť v súvislosti s navrhovanými iniciatívami občanov a zabrániť tomu, aby sa zbierali podpisy za iniciatívu občanov, ktorá nespĺňa podmienky ustanovené týmto nariadením, by sa mala zaviesť povinná registrácia týchto iniciatív na webovej stránke, ktorú sprístupní Komisia, pred zbieraním potrebných vyhlásení o podpore od občanov. Všetky navrhované iniciatívy občanov, ktoré spĺňajú podmienky stanovené v tomto nariadení, by mala registrovať Komisia. Komisia by mala vykonávať registráciu v súlade so všeobecnými zásadami riadnej správy.“
Článok 1 nariadenia č. 211/2011 stanovuje:
„Týmto nariadením sa ustanovujú postupy a podmienky požadované na iniciatívu občanov, ako sa stanovuje v článku 11 Zmluvy o EÚ a v článku 24 ZFEÚ.“
Podľa článku 2 tohto nariadenia:
„Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
1.
‚iniciatíva občanov‘ je iniciatíva predložená Komisii v súlade s týmto nariadením, ktorou sa Komisia vyzýva, aby v rámci svojich právomocí predložila vhodný návrh vo veciach, o ktorých sa občania domnievajú, že na účely uplatňovania zmlúv je potrebný právny akt Únie, a ktorú podporil najmenej jeden milión oprávnených signatárov pochádzajúcich najmenej z jednej štvrtiny všetkých členských štátov;
…
3.
‚organizátori‘ sú fyzické osoby, ktoré tvoria občiansky výbor zodpovedný za vypracovanie iniciatívy občanov a jej predloženie Komisii.“
Článok 4 ods. 1 až 3 uvedeného nariadenia stanovuje:
„1.   Pred začiatkom zbierania vyhlásení o podpore navrhovanej iniciatívy občanov od signatárov musia organizátori túto iniciatívu zaregistrovať v Komisii, pričom uvedú informácie stanovené v prílohe II, najmä predmet a ciele navrhovanej iniciatívy občanov.
Uvedené informácie sa poskytujú v jednom z úradných jazykov Únie a zapisujú sa do online registra, ktorý na tento účel sprístupní Komisia (ďalej len ‚register‘).
Organizátori poskytujú pravidelne aktualizované informácie o zdrojoch podpory a financovania navrhovanej iniciatívy občanov na evidenciu v registri a prípadne ich uverejnia na svojej webovej stránke.
Po potvrdení registrácie v súlade s odsekom 2 môžu organizátori do registra poskytnúť navrhovanú iniciatívu občanov v iných úradných jazykoch Únie. Za preklad navrhovanej iniciatívy občanov do iných úradných jazykov Únie sú zodpovední organizátori.
Komisia zriadi kontaktný bod, ktorý poskytuje informácie a poradenstvo.
2.   Do dvoch mesiacov od doručenia informácií stanovených v prílohe II Komisia zaregistruje navrhovanú iniciatívu občanov pod jedinečným registračným číslom a zašle potvrdenie organizátorom, a to za predpokladu, že sú splnené tieto podmienky:
…
b)
navrhovaná iniciatíva občanov nie je zjavne mimo rámca právomocí Komisie predložiť návrh právneho aktu Únie na účely vykonávania zmlúv;
…
3.   Komisia zamietne registráciu, ak nie sú splnené podmienky stanovené v odseku 2.
Ak Komisia zamietne registráciu navrhovanej iniciatívy občanov, informuje organizátorov o dôvodoch zamietnutia a o všetkých dostupných prostriedkoch súdnej a mimosúdnej nápravy.“
Okolnosti predchádzajúce sporu a sporné rozhodnutie
Okolnosti predchádzajúce sporu, ako vyplývajú z napadnutého rozsudku, možno zhrnúť takto.
Dňa 18. júna 2013 odvolatelia spolu s piatimi ďalšími osobami predložili Komisii návrh európskej iniciatívy občanov (ďalej len „EIO“), nazvaný „Politika súdržnosti pre rovnosť regiónov a zachovanie regionálnych kultúr“ (ďalej len „dotknutý návrh EIO“).
V registri, ktorý Komisia na tento účel sprístupnila, odvolatelia v súlade s článkom 4 ods. 1 nariadenia č. 211/2011 poskytli minimálne informácie opísané v prílohe II toho istého nariadenia (ďalej len „požadované informácie“), najmä pokiaľ ide o zhrnutie predmetu a cieľov dotknutého návrhu EIO.
Z informácií poskytnutých odvolateľmi v rámci požadovaných informácií vyplývalo, že cieľom dotknutého návrhu EIO bolo to, aby Únia v rámci politiky súdržnosti prikladala mimoriadnu pozornosť regiónom, ktorých etnické, kultúrne, náboženské či jazykové charakteristiky sa odlišujú od okolitých regiónov.
V prílohe k informáciám poskytnutým v rámci požadovaných informácií odvolatelia v súlade s prílohou II nariadenia č. 211/2011 pripojili podrobnejšie informácie o predmete, cieľoch a kontexte dotknutého návrhu EIO (ďalej len „dodatočné informácie“).
Podľa odvolateľov politika súdržnosti upravená článkami 174 až 178 ZFEÚ musí na to, aby zodpovedala základným hodnotám definovaným v článkoch 2 a 3 ZEÚ, prispievať k zachovaniu špecifických etnických, kultúrnych, náboženských či jazykových charakteristík regiónov s národnostnou menšinou, ktoré sú ohrozené európskou ekonomickou integráciou, a k náprave znevýhodnenia a diskriminácie, ktorými je postihnutý hospodársky rozvoj týchto regiónov. V dôsledku toho mal navrhovaný akt udeľovať regiónom s národnostnou menšinou rovnakú možnosť prístupu k fondom, zdrojom a programom politiky súdržnosti Únie, ako je to pri regiónoch, ktoré na to majú v súčasnosti nárok, ktoré uvádza príloha I nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1059/2003 z 26. mája 2003 o zostavení spoločnej nomenklatúry územných jednotiek pre štatistické účely (NUTS) (
Ú. v. EÚ L 154, 2003, s. 1
; Mim. vyd. 14/001, s. 196). Tieto záruky by podľa názoru odvolateľov mohli zahŕňať zriadenie autonómnych regionálnych inštitúcií s dostatočnými právomocami na pomoc regiónom s národnostnou menšinou so zachovaním ich národnostných, jazykových a kultúrnych charakteristík, ako aj ich identity.
Komisia sporným rozhodnutím zamietla registráciu dotknutého návrhu EIO z dôvodu, že po dôkladnom preskúmaní ustanovení Zmlúv citovaných v tomto návrhu a preskúmaní všetkých ostatných právnych podkladov, ktoré by prichádzali do úvahy, vyplýva, že uvedený návrh je zjavne mimo rámca jej právomoci, ktorá jej umožňuje predložiť návrh na prijatie právneho aktu Únie na účely vykonávania Zmlúv.
Konanie pred Všeobecným súdom a napadnutý rozsudok
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 27. septembra 2013 podali žalobkyne žalobu o neplatnosť sporného rozhodnutia.
Na podporu svojej žaloby uviedli jediný žalobný dôvod, ktorý sa zakladal na tom, že Komisia sa dopustila nesprávneho právneho posúdenia tým, že zamietla registráciu dotknutého návrhu EIO na základe článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011.
Všeobecný súd napadnutým rozsudkom v podstate rozhodol, že Komisia sa nedopustila žiadneho nesprávneho právneho posúdenia, keď usúdila, že dotknutý návrh EIO zjavne nepatrí do rámca jej právomoci predložiť v tejto súvislosti návrh právneho aktu.
V dôsledku toho Všeobecný súd zamietol žalobu ako nedôvodnú.
Návrhy účastníkov konania
Odvolatelia navrhujú, aby Súdny dvor:
–
zrušil napadnutý rozsudok a sporné rozhodnutie,
–
subsidiárne zrušil napadnutý rozsudok a vrátil vec na rozhodnutie Všeobecnému súdu a
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
Maďarsko navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok a rozhodol vo veci samej, alebo vrátil vec Všeobecnému súdu.
Komisia, Rumunsko a Slovenská republika navrhujú, aby Súdny dvor zamietol odvolanie a uložil odvolateľom povinnosť nahradiť trovy konania.
O návrhu na opätovné začatie ústnej časti konania
Podľa článku 82 ods. 2 rokovacieho poriadku sa ústna časť konania skončila po prednesení návrhov generálneho advokáta Mengozziho 4. októbra 2018.
Listom z 1. novembra 2018 Rumunsko navrhlo, aby Súdny dvor nariadil opätovné otvorenie ústnej časti konania.
Tento členský štát spochybňuje odôvodnenie uvedené generálnym advokátom v bodoch 51 až 55 jeho návrhov, pričom v podstate tvrdí, že uviedol dve tvrdenia, ku ktorým sa účastníci konania nevyjadrili. Po prvé generálny advokát podľa neho zahrnul regióny s národnostnou menšinou do kategórie cezhraničných regiónov v súlade s článkom 174 tretím odsekom ZFEÚ. Po druhé generálny advokát tvrdil, že odkaz na cezhraničné regióny uvedený v článku 174 ZFEÚ môže spochybniť záver, že tento článok sa má uplatňovať s ohľadom na politickú, správnu a inštitucionálnu situáciu v členských štátoch, a teda v súlade s článkom 4 ods. 2 ZEÚ.
V tejto súvislosti z článku 252 druhého odseku ZFEÚ vyplýva, že povinnosťou generálneho advokáta konajúceho nestranne a nezávisle je predkladať na verejných pojednávaniach odôvodnené návrhy v prípadoch, ktoré si v súlade so Štatútom Súdneho dvora Európskej únie vyžadujú jeho účasť, pričom platí, že Súdny dvor nie je viazaný ani jeho návrhom, ani odôvodnením týchto návrhov (pozri v tomto zmysle rozsudky z 18. júla 2013, Komisia a i./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, bod
, ako aj zo 6. októbra 2015, Komisia/Andersen,
C‑303/13 P
,
EU:C:2015:647
, bod
).
V dôsledku toho nesúhlas účastníka konania s uvedenými návrhmi bez ohľadu na otázky, ktoré v nich boli preskúmané, nemôže byť sám osebe dôvodom opodstatňujúcim opätovné otvorenie ústnej časti konania (rozsudky z 22. novembra 2012, E.ON Energie/Komisia,
C‑89/11 P
,
EU:C:2012:738
, bod
, ako aj zo 17. septembra 2015, Mory a i./Komisia,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, bod
).
V tejto súvislosti článok 83 rokovacieho poriadku umožňuje Súdnemu dvoru kedykoľvek po vypočutí generálneho advokáta rozhodnúť o opätovnom otvorení ústnej časti konania, najmä ak sa má vo veci rozhodnúť na základe tvrdenia, ku ktorému sa účastníci konania nevyjadrili (rozsudok z 21. decembra 2016, Rada/Front Polisario,
C‑140/16 P
,
EU:C:2016:973
, bod
).
V tomto prípade to však tak nie je.
V tejto súvislosti treba uviesť, že Rumunsko si čiastočne nesprávne vyložilo návrhy generálneho advokáta. Odôvodnenie generálneho advokáta uvedené v bodoch 51 až 55 jeho návrhov sa týka otázky, či regióny s národnostnou menšinou možno považovať za regióny v zmysle článku 174 tretieho odseku ZFEÚ, t. j. najmä za regióny, ktoré sú závažne a trvalo znevýhodnené demografickými podmienkami, a v tejto súvislosti, či zoznam znevýhodnení uvedený v tomto ustanovení má orientačný alebo vyčerpávajúci charakter. Táto otázka týkajúca sa najmä charakteru uvedeného zoznamu, ktorá bola nastolená odvolateľmi v ich odvolaní, bola predmetom rozsiahlych diskusií medzi účastníkmi konania.
Vzhľadom na uvedené sa Súdny dvor po vypočutí generálneho advokáta domnieva, že nie je potrebné nariadiť opätovné otvorenie ústnej časti konania.
O odvolaní
Odvolatelia na podporu svojho odvolania uvádzajú päť odvolacích dôvodov. Prvý odvolací dôvod je založený na porušení článku 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) a článku 92 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu. Druhý odvolací dôvod je založený na porušení článku 11 ods. 4 ZEÚ a článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011. Tretí odvolací dôvod je založený na porušení článku 4 ods. 2 a článku 174 ZFEÚ. Štvrtý odvolací dôvod je založený na porušení článkov 7 a 167 ZFEÚ, článku 3 ods. 3 ZEÚ, článku 22 Charty, ako aj ustanovení Zmlúv týkajúcich sa zákazu diskriminácie. Piaty odvolací dôvod je založený na nesprávnom výklade pojmu „zneužitie práva“ v rámci rozhodovania o trovách konania.
Okrem toho žalobkyne vo svojej žiadosti o nariadenie pojednávania požiadali na základe článku 127 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora o možnosť predložiť tri nové odvolacie dôvody založené po prvé na porušení zásady riadnej správy vecí verejných, po druhé na čiastočnom nezaregistrovaní dotknutého návrhu EIO, ako aj po tretie na porušení zásady rovnosti zaobchádzania.
Najprv treba spoločne preskúmať prvý až tretí odvolací dôvod, pretože v nich odvolatelia Všeobecnému súdu v podstate vytýkajú, že najmä v bodoch 72 až 74, 81 a 85 až 87 napadnutého rozsudku vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia, keď sa domnieval, že články 174 až 178 ZFEÚ, ktoré sa týkajú politiky súdržnosti Únie, nemôžu predstavovať právny základ na prijatie navrhovaného aktu.
Tvrdenia účastníkov konania
Odvolatelia vo svojom prvom odvolacom dôvode tvrdia, že Všeobecný súd porušil ich procesné práva, ako vyplývajú z článku 47 Charty a článku 92 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu tým, že v bodoch 81 a 85 napadnutého rozsudku konštatoval, že nepreukázali, že vykonávanie politiky súdržnosti Únie tak zo strany Únie, ako aj zo strany členských štátov ohrozuje charakteristiky špecifické regiónom s národnostnou menšinou, a ani to, že špecifické etnické, kultúrne, náboženské či jazykové charakteristiky regiónov s národnostnou menšinou treba považovať za závažné a trvalé demografické znevýhodnenie v zmysle článku 174 tretieho odseku ZFEÚ. Odvolatelia totiž tvrdia, že Všeobecný súd ich mal pred takýmto konštatovaním vyzvať, aby predložili dôkaz o takýchto skutočnostiach.
V dôsledku toho sa Všeobecný súd údajne vyslovil na len základe domnienok, ako to navyše vyplýva zo znenia bodu 87 napadnutého rozsudku.
Podľa Komisie a Slovenskej republiky treba tento odvolací dôvod zamietnuť ako nedôvodný.
V druhom žalobnom dôvode odvolatelia, ktorých podporuje Maďarsko, Všeobecnému súdu v podstate vytýkajú, že porušil článok 11 ods. 4 ZEÚ a nerešpektoval podmienku uvedenú v článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011, keď v bodoch 72 až 74 napadnutého rozsudku rozhodol, že články 174, 176, 177 a 178 ZFEÚ nemôžu predstavovať právny základ pre prijatie navrhovaného aktu a že teda návrh EIO nespĺňa túto podmienku.
V tejto súvislosti v prvom rade uvádzajú, že príslušné ustanovenia Zmlúv o EÚ a FEÚ neobmedzujú právo navrhnúť EIO na oblasti, v ktorých má Únia výlučnú právomoc. Toto právo sa tiež môže uplatňovať v oblastiach delených právomocí, a teda aj v rámci politiky súdržnosti. Dotknutý návrh EIO podaný na základe článkov 174 až 178 ZFEÚ si vyžadoval uplatnenie legislatívneho postupu vyžadujúceho použitie delenej právomoci.
Podľa odvolateľov však Všeobecný súd v bodoch 73 a 74 napadnutého rozsudku nesprávne zhrnul dodatočné informácie, a teda pripísal dotknutému návrhu EIO obsah, ktorý nebolo možné z dokumentov predložených organizátormi odvodiť. Títo organizátori totiž jasne očakávali od navrhovaného aktu jednak vymedzenie pojmu „región s národnostnou menšinou“, ako aj vytvorenie právneho a inštitucionálneho rámca pre takýto región, a jednak v prílohe požadovali výslovné určenie regiónov s existujúcou národnostnou menšinou. Naopak organizátori nepredpokladali, že navrhovaný akt by zaväzoval členské štáty, aby definovali uvedený pojem alebo vypracovali zoznam regiónov. Skutočnosť, že organizátori neuviedli podrobný postup na prijatie navrhovaného aktu, nemohla mať vplyv na registráciu dotknutého návrhu EIO, pretože články 174 až 178 ZFEÚ umožňujú Komisii, aby predložila návrh takéhoto aktu.
Ďalej odvolatelia a Maďarsko tvrdia, že Všeobecný súd v každom prípade porušil článok 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011, keď dospel k záveru, že podmienka v ňom stanovená nebola v prejednávanej veci splnená. Z gramatického výkladu tohto ustanovenia totiž vyplýva, že Komisia môže zamietnuť registráciu návrhu EIO, len ak je táto iniciatíva zjavne mimo rámca jej právomocí, ktoré jej umožňujú predložiť návrh právneho aktu Únie na účely vykonávania Zmlúv. Okrem toho, že Komisia prekročila hranice svojej voľnej úvahy pri registrácii návrhu EIO, dotknutý návrh EIO jednoznačne spadal do rámca politiky súdržnosti a mal za cieľ zlepšiť existujúci regulačný rámec s cieľom chrániť sledované ciele a hodnoty uznané Úniou. Pri potvrdení takéhoto nesprávneho záveru Komisie Všeobecný súd tiež vychádzal nesprávneho právneho posúdenia.
Napokon odvolatelia Všeobecnému súdu vytýkajú, že sa v napadnutom rozsudku nevyjadril k otázke výkladu článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011, pokiaľ ide o zjavný nedostatok právomocí Komisie. Všeobecný súd tak údajne porušil povinnosť odôvodnenia, ktorá mu prináleží, pričom tento nedostatok odôvodnenia by mohol sám osebe byť dôvodom na zrušenie napadnutého rozsudku.
Podľa Komisie, ktorú podporujú Rumunsko a Slovenská republika, v rozsahu, v akom odvolatelia svojím druhým odvolacím dôvodom spochybňujú konštatovania Všeobecného súdu týkajúce sa predmetu dotknutého návrhu EIO, ktoré obsahujú zhodnotenie skutkovej povahy patriace do výlučnej právomoci tohto súdu, tento odvolací dôvod treba zamietnuť ako neprípustný. V každom prípade je tento odvolací dôvod buď neúčinný, alebo nedôvodný. Všeobecný súd teda v bodoch 66 až 90 napadnutého rozsudku správne dospel k záveru, že s ohľadom na dotknutý návrh EIO a v rámci prvého preskúmania dôkazov, ktoré mala Komisia k dispozícii, zjavne nemohla navrhnúť prijatie aktu Únie zodpovedajúceho navrhovanému právnemu aktu na základe článkov 174, 176, 177 a 178 ZFEÚ.
Rumunsko zdôrazňuje najmä to, že Únia nemá na základe Zmlúv výslovné zákonné právomoci v oblasti ochrany osôb patriacich k národnostným menšinám. Okrem toho Únia nemôže konať v tejto oblasti tak, že by použila tie právomoci, ktoré má k dispozícii v iných oblastiach, akými sú kultúra, vzdelávanie alebo regionálna politika, v rozpore s ich cieľom. Napokon Únia zjavne nemôže nadobudnúť nové právomoci v oblasti ochrany osôb patriacich k národnostným menšinám pomocou EIO.
Slovenská republika najmä dodáva, že na rozdiel od toho, čo tvrdia odvolatelia, článok 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011 nemožno vykladať – len z dôvodu príslovky „zjavne“ v tomto ustanovení – v tom zmysle, že Komisia sa musí vo fáze registrácie návrhu EIO obmedziť na preskúmanie
prima facie
. V danom prípade nebolo nevyhnutné, aby Všeobecný súd zaujal v napadnutom rozsudku stanovisko k významu tohto pojmu.
Tento členský štát navyše uvádza, že kritika odvolateľov voči konštatovaniu uvedenému Všeobecným súdom v bode 73 napadnutého rozsudku, podľa ktorého navrhovaný akt má údajne zaväzovať členské štáty na vymedzenie pojmu „región s národnostnou menšinou“ a vypracovať zoznam takýchto regiónov, vychádza z chyby nachádzajúcej sa v maďarskej jazykovej verzii tohto bodu.
Odvolatelia namietajú, že v tejto súvislosti by sa mala v každom prípade uprednostniť maďarská verzia napadnutého rozsudku, pretože maďarčina je jazykom konania v tejto veci.
Odvolatelia, ktorých podporuje Maďarsko, svojím tretím odvolacím dôvodom v podstate Všeobecnému súdu vytýkajú, že vychádzal z nesprávneho výkladu článku 174 ZFEÚ v spojení s článkom 4 ods. 2 ZFEÚ tým, že ako sa zdá, zoznamu „znevýhodnení“ uvedenému v článku 174 treťom odseku ZFEÚ priznal vyčerpávajúci charakter.
V tejto súvislosti najmä z maďarskej a anglickej jazykovej verzie tohto ustanovenia jasne vyplýva, že uvedený zoznam má orientačný charakter. Hoci sa Všeobecný súd výslovne v tejto súvislosti nevyjadril, z jeho konštatovania v bode 86 napadnutého rozsudku bolo možné vyvodiť, že sa domnieval, že tento zoznam má vyčerpávajúci charakter. V každom prípade, aj keby Všeobecný súd v bode 87 napadnutého rozsudku implicitne uznal možnosť, že tento zoznam môže byť rozšírený, v takom prípade treba dospieť k záveru, že Všeobecný súd týmto svojím nejednoznačným odôvodnením porušil svoju povinnosť odôvodnenia.
Okrem toho, keď Všeobecný súd v tom istom bode 87 napadnutého rozsudku rozhodol, že nebolo preukázané, že etnické, kultúrne, náboženské či jazykové charakteristiky regiónov s národnostnou menšinou systematicky predstavujú znevýhodnenie hospodárskeho rozvoja uvedených regiónov v porovnaní s okolitými regiónmi, tento súd sa údajne tiež dopustil porušenia článku 174 tretieho odseku ZFEÚ, keďže mnohé tvrdenia a štatistické údaje predložené v konaní pred Všeobecným súdom preukazovali, že regióny s národnostnou menšinou trpia závažným a trvalým demografickým znevýhodnením.
Odvolatelia tiež tvrdia, že už samotný článok 3 ods. 5 nariadenia č. 1059/2003 umožňuje v rámci politiky súdržnosti zohľadniť osobitné charakteristiky regiónov s národnostnou menšinou.
Maďarsko v podstate uvádza tieto dôvody a pripomína, že v práve Únie už existujú právne akty, ktoré berú do úvahy v rámci politiky súdržnosti charakteristiky uvedené v dotknutom návrhu EIO.
Komisia, Rumunsko a Slovenská republika súhlasia s odôvodnením Všeobecného súdu, ktorého sa týka tretí odvolací dôvod, a tvrdia, že tento odvolací dôvod sa musí zamietnuť ako nedôvodný.
Posúdenie Súdnym dvorom
Pokiaľ ide o postup registrácie návrhu EIO, na úvod treba uviesť, že podľa článku 4 nariadenia č. 211/2011 prináleží Komisii preskúmať, či takýto návrh spĺňa podmienky registrácie uvedené najmä v odseku 2 písm. b) toho článku. V súlade s odsekmi 1 a 2 uvedeného článku tak musia byť zohľadnené informácie týkajúce sa predmetu a cieľov návrhu EIO, ktoré poskytujú organizátori EIO, a to buď povinne alebo dobrovoľne v súlade s prílohou II uvedeného nariadenia (rozsudok z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, bod
).
Ako bolo pripomenuté v odôvodnení 10 tohto nariadenia, rozhodnutie týkajúce sa registrácie návrhu EIO v zmysle článku 4 uvedeného nariadenia musí byť prijaté v súlade so zásadou riadnej správy vecí verejných, ku ktorej patrí najmä povinnosť príslušnej inštitúcie vykonať náležité a nestranné preskúmanie, v rámci ktorého sa okrem iného prihliadne k relevantným skutočnostiam daného prípadu (rozsudok z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, bod
).
Navyše v súlade s cieľmi sledovanými týmto EIO, ako sú uvedené v odôvodneniach 1 a 2 nariadenia č. 211/2011, ktoré spočívajú najmä v podpore účasti občanov a sprístupnení Únie, je potrebné, aby Komisia, ktorej bol predložený návrh EIO, vykladala a uplatňovala podmienku registrácie stanovenú v článku 4 ods. 2 písm. b) tohto nariadenia tak, aby bol zabezpečený jednoduchý prístup k EIO (rozsudok z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, bod
).
V dôsledku toho len v prípade, ak je návrh EIO vzhľadom na svoj predmet a svoje ciele, ako vyplývajú z informácií, ktoré sú povinné alebo prípadne doplňujúce a ktoré poskytli organizátori na základe prílohy II nariadenia č. 211/2011, zjavne mimo rámca právomocí, na základe ktorých môže Komisia predložiť návrh právneho aktu Únie na účely uplatňovania Zmlúv, môže Komisia zamietnuť registráciu tohto návrhu EIO na základe článku 4 ods. 2 písm. b) uvedeného nariadenia (rozsudok z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, bod
).
Práve s ohľadom na tieto zásady treba preskúmať, či sa Všeobecný súd nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď na základe posúdení uvedených v bodoch 72 až 89 napadnutého rozsudku konštatoval, že Komisia sa mohla oprávnene domnievať, že články 174 až 178 ZFEÚ neumožňovali, o nič viac než iné ustanovenia tejto Zmluvy, prijatie navrhovaného aktu, a preto bola táto inštitúcia oprávnená odmietnuť zápis uvedeného návrhu.
V tejto súvislosti treba hneď na úvod uviesť, že z dotknutého návrhu EIO, ako bol podrobnejšie opísaný najmä v bodoch 3 a 5 až 8 napadnutého rozsudku, vyplýva, že cieľom tohto návrhu bolo zabezpečiť, aby Únia prostredníctvom prijatia navrhovaného aktu priznala v rámci politiky súdržnosti mimoriadnu pozornosť „regiónom s národnostnou menšinou“, t. j. regiónom, ktorých etnické, kultúrne, náboženské či jazykové charakteristiky sa odlišujú od okolitých regiónov. Od Únie by sa teda presnejšie vyžadovalo, aby na základe článkov 174 až 178 ZFEÚ prijala opatrenia na podporu, ochranu alebo rozvoj v prospech týchto regiónov, alebo prinajmenšom na lepšie zohľadnenie týchto regiónov, pretože podľa názoru organizátorov sú tieto regióny v porovnaní s okolitými regiónmi často znevýhodnené.
Pokiaľ ide o preskúmanie, ktoré Všeobecný súd v tomto prípade vykonal s cieľom overiť, či články 174 až 178 ZFEÚ mohli predstavovať právny základ na tieto účely, treba v prvom rade konštatovať, že daný súd sa zaoberal touto otázkou najmä v bodoch 81, 85 a 87 napadnutého rozsudku, ktorých sa týka prvý odvolací dôvod a ktoré v zásade spadajú do posúdenia skutkového stavu a dôkazov, v dôsledku čoho sa dôkazné bremeno v tejto súvislosti presúva na odvolateľov.
Všeobecný súd najskôr v bode 80 napadnutého rozsudku spresnil, že argumentácia odvolateľov v tejto súvislosti vychádzala z tvrdení, ktoré neboli vôbec podložené a o to menej preukázané, na základe čoho na jednej strane v bode 81 napadnutého rozsudku konštatoval, že odvolatelia nepreukázali, že by vykonávanie politiky súdržnosti Únie tak Úniou, ako aj členskými štátmi ohrozovala špecifické charakteristiky regiónov s národnostnou menšinou.
Na druhej strane Všeobecný súd v bode 85 napadnutého rozsudku rozhodol, že odvolatelia nepreukázali ani to, že špecifické etnické, kultúrne, náboženské či jazykové charakteristiky regiónov s národnostnou menšinou by sa dali považovať za závažné a trvalé demografické znevýhodnenie v zmysle článku 174 tretieho odseku ZFEÚ.
Pri tomto svojom rozhodnutí však Všeobecný súd vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia.
V prvom rade treba konštatovať, že otázka, či opatrenie navrhované v súvislosti s EIO patrí do rámca právomocí Komisie, podľa ktorých Komisia môže predložiť návrh právneho aktu Únie na účely uplatňovania Zmlúv v zmysle článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011, na prvý pohľad nepredstavuje skutkovú otázku, či posúdenie dôkazu, ktoré by ako také podliehali pravidlám týkajúcim sa dôkazného bremena, ale v zásade otázku týkajúcu sa výkladu a vykonávania dotknutých ustanovení Zmlúv.
Keď teda Komisia dostane žiadosť o registráciu návrhu EIO, neprináleží jej v tejto fáze overovať, či bol predložený dôkaz o všetkých uvádzaných skutočnostiach, ani či odôvodnenie návrhu a navrhovaných opatrení je postačujúce. Na účely posúdenia splnenia podmienky registrácie podľa článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011 sa musí obmedziť na preskúmanie toho, či z objektívneho hľadiska by takéto opatrenia mohli byť na základe Zmlúv teoreticky prijaté.
Z toho vyplýva, že keď sa Všeobecný súd domnieval, že odvolatelia boli povinní predložiť dôkaz, že podmienky na prijatie navrhovaného aktu na základe článkov 174, 176, 177 a 178 ZFEÚ boli v danej veci splnené, vychádzal – ako uviedol generálny advokát v podstate v bodoch 35 až 38 a 57 až 61 svojich návrhov – z nesprávneho pochopenia podmienok registrácie podľa článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011 a rozdelenia úloh medzi organizátorov EIO a Komisiu v rámci procesu registrácie, ktorá z toho vyplýva.
Takýto predpoklad totiž nemôže byť v súlade so zásadami pripomenutými v bodoch 53 a 54 tohto rozsudku, podľa ktorých je Komisia v rámci rozhodovania o EIO povinná vykladať a uplatňovať uvedenú podmienku registrácie tak, aby bol zabezpečený jednoduchý prístup k EIO, a nie je oprávnená zamietnuť registráciu návrhu EIO, pokiaľ táto iniciatíva nie je zjavne mimo rámca jej právomocí (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, body
a
).
V druhom rade, pokiaľ ide o to, že odvolatelia Všeobecnému súdu konkrétne vytýkajú, že najmä v bode 86 napadnutého rozsudku použil nesprávny výklad článku 174 ZFEÚ v spojení s článkom 4 ods. 2 písm. c) ZFEÚ, treba uviesť, že Všeobecný súd v bodoch 85 až 89 napadnutého rozsudku v podstate pristúpil k preskúmaniu otázky, či regióny, ako sú zamýšľané v dotknutom návrhu EIO, t. j. regióny s národnostnou menšinou, sa môžu vzhľadom na svoje charakteristiky považovať za regióny v zmysle článku 174 ZFEÚ, a teda byť predmetom opatrení v rámci politiky súdržnosti Únie prijatých na základe tohto ustanovenia.
Po presnejšom preskúmaní v tejto súvislosti toho, či tieto etnické, kultúrne, náboženské či jazykové charakteristiky spadajú pod pojem „závažné a trvalé demografické znevýhodnenie“ v zmysle článku 174 tretieho odseku ZFEÚ, Všeobecný súd v bode 89 napadnutého rozsudku odpovedal na túto otázku záporne.
Všeobecný súd najmä v bode 86 napadnutého rozsudku uviedol, že zo znenia článku 174 tretieho odseku ZFEÚ alebo zo sekundárneho práva nemožno vyvodiť, že uvedený pojem „by mohol zahŕňať špecifické etnické, kultúrne, náboženské či jazykové charakteristiky regiónov s národnostnou menšinou“.
V tejto súvislosti je pravda, že článok 174 ZFEÚ definuje ciele politiky súdržnosti Únie len všeobecne a poskytuje Únii širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o opatrenia, ktoré môže prijať v oblasti hospodárskej, sociálnej a územnej súdržnosti vzhľadom na široké chápanie regiónov, ktoré môžu byť týmito opatreniami dotknuté.
Predovšetkým zoznam uvedený v článku 174 treťom odseku ZFEÚ a uvádzajúci príklady regiónov „závažne a trvalo znevýhodnen[é] prírodnými a demografickými podmienkami“, ako to jasne vyplýva z použitia výrazov „v rámci dotknutých regiónov“ a „ako sú“ v tomto ustanovení, má orientačný, a nie vyčerpávajúci charakter.
Ako však Všeobecný súd uviedol v bodoch 87 a 89 svojho rozsudku, špecifické etnické, kultúrne, náboženské či jazykové charakteristiky regiónov s národnostnou menšinou nemožno považovať za systematické znevýhodnenie ich hospodárskeho rozvoja v porovnaní s okolitými regiónmi.
Z toho vyplýva, že keď Všeobecný súd v bodoch 85 až 89 napadnutého rozsudku vylúčil, že región s národnostnou menšinou by vzhľadom na svoje špecifické etnické, kultúrne, náboženské či jazykové charakteristiky mohol systematicky patriť medzi „regióny závažne a trvalo znevýhodnen[é] prírodnými a demografickými podmienkami“ v zmysle článku 174 tretieho odseku ZFEÚ, správne vyložil pojem „dotknutý región“ uvedený v tomto ustanovení, a preto pri svojom rozhodnutí nevychádzal z nesprávneho právneho posúdenia.
Zo všetkých vyššie uvedených úvah vyplýva, že keď Všeobecný súd dospel k záveru, že odvolatelia boli povinní predložiť dôkaz, že podmienka registrácie dotknutého návrhu EIO stanovená v článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011 bola splnená, vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia.
Odvolaniu je teda potrebné vyhovieť a v dôsledku toho zrušiť napadnutý rozsudok bez toho, aby bolo potrebné ďalej preskúmať ostatné tvrdenia predložené na podporu prvého až tretieho odvolacieho dôvodu či zvyšné odvolacie dôvody. Podobne nie je nevyhnutné rozhodnúť o prípustnosti alebo dôvodnosti nových odvolacích dôvodov, ktoré navrhli odvolatelia.
O spore na prvom stupni
Podľa článku 61 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie ak Súdny dvor zruší rozhodnutie Všeobecného súdu, môže sám rozhodnúť o veci samej, ak to stav konania dovoľuje, alebo vráti vec Všeobecnému súdu na ďalšie konanie.
V prejednávanej veci stav konania dovoľuje, aby bolo vo veci rozhodnuté.
Z konštatovania uvedeného v bode 72 tohto rozsudku najmä vyplýva, že žalobný dôvod odvolateľov založený na tom, že Komisia sa dopustila porušenia článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 211/2011, keď odmietla registráciu dotknutého návrhu EIO, je dôvodný.
V dôsledku toho treba sporné rozhodnutie zrušiť.
O trovách
Podľa článku 184 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora ak je odvolanie dôvodné a tento súd sám rozhodne s konečnou platnosťou o veci, rozhodne aj o trovách konania.
Podľa článku 138 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku uplatniteľného na konanie o odvolaní na základe jeho článku 184 ods. 1 účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
Keďže odvolatelia navrhli uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania a tá nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy prvostupňového a odvolacieho konania.
Podľa článku 184 ods. 4 toho istého rokovacieho poriadku znášajú vedľajší účastníci konania svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:

1.
Rozsudok Všeobecného súdu Európskej únie z 10. mája 2016, Izsák a Dabis/Komisia (
T‑529/13
,
EU:T:2016:282
), sa zrušuje.

2.
Rozhodnutie Komisie C(2013) 4975 final z 25. júla 2013, ktorým bola zamietnutá žiadosť o registráciu európskej iniciatívy občanov „Politika súdržnosti pre rovnosť regiónov a zachovanie regionálnych kultúr“, sa zrušuje.

3.
Európska komisia je povinná nahradiť trovy prvostupňového a odvolacieho konania.

4.
Maďarsko, Rumunsko a Slovenská republika znášajú svoje vlastné trovy konania.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: maďarčina.