CELEX: 62017CJ0634
Prejudiciële verwijzing
Milieu
Overbrenging van afvalstoffen binnen de Europese Unie
Verordening (EG) nr. 1013/2006
Artikel 1, lid 3, onder d)
Toepassingsgebied
Verordening (EG) nr. 1069/2009
Overbrenging van dierlijke bijproducten

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1, lid 3, onder d), van verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (
PB 2006, L 190, blz. 1
, met rectificaties in
PB 2008, L 318, blz. 15
, en
PB 2013, L 334, blz. 46
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen ReFood GmbH & Co. KG en de Landwirtschaftskammer Niedersachsen (landbouwkamer Nedersaksen, Duitsland) over de wettelijkheid van een overbrenging van dierlijke bijproducten van Nederland naar Duitsland.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1013/2006
Overweging 11 van verordening nr. 1013/2006 luidt als volgt:
„Het is noodzakelijk in de procedures doublures te voorkomen met verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten [(
PB 2002, L 273, blz. 1
)], die al bepalingen bevat met betrekking tot het gehele proces van verzending, doorvoer en vervoer (inzameling, vervoer, hanteren, verwerking, gebruik, nuttige toepassing of verwijdering, bewaren van gegevens, begeleidende documenten en traceerbaarheid) van dierlijke bijproducten binnen, naar en uit de Gemeenschap.”
In artikel 1, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1013/2006 is bepaald:
„1.   In deze verordening worden de procedures en controleregelingen voor de overbrenging van afvalstoffen vastgelegd, naargelang van de herkomst, de bestemming en de route van de overbrenging, het soort overgebrachte afvalstoffen en het soort behandeling dat de afvalstoffen op de plaats van bestemming ondergaan.
2.   Deze verordening is van toepassing op de overbrenging van afvalstoffen:
a)
tussen lidstaten, binnen de Gemeenschap [...];
[...]
3.   Onder deze verordening vallen niet:
[...]
d)
de overbrenging die valt onder de erkenningseisen van verordening [...] nr. 1774/2002;
[...]”
Artikel 2 van verordening nr. 1013/2006 luidt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
1)
‚afvalstoffen’: afvalstoffen als omschreven in artikel 1, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/12/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen (
PB 2006, L 114, blz. 9
)];
[...]”
Artikel 3 van deze verordening, met het opschrift „Algemeen procedureel kader”, is als volgt verwoord:
„1.   Overbrengingen van de volgende afvalstoffen vallen onder de procedure van voorafgaandelijke schriftelijke kennisgeving en toestemming, als vastgelegd in [titel II van deze verordening]:
a)
indien bestemd voor verwijdering:
alle afvalstoffen;
b)
indien bestemd voor nuttige toepassing:
i)
de afvalstoffen van bijlage IV, inclusief inter alia de afvalstoffen die worden genoemd in de bijlagen II en VIII bij het Verdrag van Bazel;
ii)
de afvalstoffen van bijlage IV A;
iii)
de afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen;
iv)
mengsels van afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen, tenzij zij staan vermeld in bijlage III A.
2.   Overbrengingen van de volgende voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen vallen onder de algemene informatieverplichtingen als vastgesteld in artikel 18, wanneer het om meer dan 20 kg gaat:
a)
afvalstoffen van bijlage III of III B;
b)
mengsels die niet onder één code van bijlage III vallen, van twee of meer soorten afvalstoffen van bijlage III, mits de samenstelling van deze mengsels geen gevaar vormt voor de milieuhygiënisch verantwoorde nuttige toepassing ervan en mits deze mengsels overeenkomstig artikel 58 vermeld zijn in bijlage III A.
[...]”
Richtlijn 2008/98
In de overwegingen 12 en 13 van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (
PB 2008, L 312, blz. 3
), die met name richtlijn 2006/12 heeft ingetrokken, staat te lezen:
„(12)
Verordening [nr. 1774/2002] voorziet onder andere in evenredige controles op het inzamelen, het vervoer, de verwerking, het gebruik en de verwijdering van alle dierlijke bijproducten met inbegrip van afvalstoffen van dierlijke oorsprong en zorgt ervoor dat deze geen risico opleveren voor de gezondheid van dieren of voor de volksgezondheid. Het verband met die verordening moet dus worden verduidelijkt; tegelijk moet overlapping worden vermeden en moeten dierlijke bijproducten die bestemd zijn voor toepassingen die niet als handelingen met betrekking tot afvalstoffen worden aangemerkt daarom buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn blijven.
(13)
In het licht van de ervaring die met de toepassing van verordening [...] nr. 1774/2002 is verkregen, dient het toepassingsgebied van de afvalstoffenwetgeving en haar voorschriften inzake gevaarlijke afvalstoffen duidelijker te worden afgebakend ten aanzien van onder verordening [...] nr. 1774/2002 vallende dierlijke bijproducten. Voor de bestrijding van aan dierlijke bijproducten mogelijk verbonden gezondheidsrisico’s, is verordening [...] nr. 1774/2002 het passende rechtsinstrument; onnodige overlapping met de afvalstoffenwetgeving dient te worden vermeden.”
Artikel 2, lid 2, van richtlijn 2008/98 bepaalt het volgende:
„Het volgende is uitgesloten van het toepassingsgebied van deze richtlijn, voor zover reeds vallend onder andere communautaire wetgeving:
[...]
b)
dierlijke bijproducten inclusief verwerkte producten die onder verordening [...] nr. 1774/2002 vallen, behalve die welke bestemd zijn om te worden verbrand of gestort of voor gebruik in een biogas- of composteerinstallatie;
[...]”
Artikel 13 van deze richtlijn heeft het opschrift „Bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu” en luidt als volgt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu, met name:
a)
zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora;
b)
zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken; en tevens
c)
zonder schade te berokkenen aan natuur- en landschapsschoon.”
Regelgeving inzake dierlijke bijproducten
–
Verordening nr. 1774/2002
Artikel 8 van verordening nr. 1774/2002, met het opschrift „Verzending van dierlijke bijproducten en verwerkte producten naar andere lidstaten”, bepaalde in lid 2 dat de lidstaat van bestemming de ontvangst moest hebben toegestaan van categorie 1-materiaal, categorie 2-materiaal, verwerkte producten die afgeleid zijn van categorie 1- en categorie 2-materiaal, en verwerkte dierlijke eiwitten.
De artikelen 10 tot en met 15, 17 en 18 van deze verordening voorzagen in een procedure voor de erkenning van intermediaire bedrijven van categorie 1 tot en met 3, opslagbedrijven, verbrandings- en meeverbrandingsinstallaties, categorie 1- en categorie 2-verwerkingsbedrijven, categorie 2- en categorie 3-oleochemische bedrijven, biogas- en composteerinstallaties, categorie 3-verwerkingsbedrijven, bedrijven voor de vervaardiging van voeder voor gezelschapsdieren en technische bedrijven.
–
Verordening nr. 1069/2009
In de overwegingen 5, 6, 29, 57 en 58 van verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1774/2002 (verordening dierlijke bijproducten) (
PB 2009, L 300, blz. 1
) wordt verklaard:
„(5)
De communautaire gezondheidsvoorschriften voor het verzamelen, vervoeren, hanteren, bewerken, omvormen, verwerken, opslaan, op de markt brengen, verdelen, gebruiken of verwijderen van dierlijke bijproducten moeten worden vastgesteld in een coherent en allesomvattend kader.
(6)
Deze algemene voorschriften moeten in verhouding staan tot het risico voor de volksgezondheid en de diergezondheid dat dierlijke bijproducten met zich brengen, wanneer zij door exploitanten worden gehanteerd tijdens de verschillende fasen van de keten van verzameling tot gebruik of verwijdering. In deze voorschriften moet ook rekening worden gehouden met de milieurisico’s die deze activiteiten met zich brengen. Waar nodig moet het communautaire kader gezondheidsvoorschriften voor het in de handel brengen, met inbegrip van het intracommunautaire verkeer en de invoer van dierlijke bijproducten, omvatten.
[...]
(29)
Dierlijke bijproducten en afgeleide producten moeten op basis van risicobeoordelingen in drie categorieën worden ingedeeld volgens het risico voor de volksgezondheid en de diergezondheid dat zij inhouden. Terwijl dierlijke bijproducten en afgeleide producten met een hoog risico alleen voor doeleinden buiten de voederketen mogen worden gebruikt, moet het gebruik ervan met een laag risico onder veilige omstandigheden worden toegestaan.
[...]
(57)
Met het oog op de samenhang van de communautaire wetgeving moet het verband tussen de voorschriften van deze verordening en de communautaire afvalstoffenwetgeving worden verduidelijkt. [...]
(58)
Bovendien moet ervoor worden gezorgd dat dierlijke bijproducten die zijn gemengd of verontreinigd met gevaarlijke afvalstoffen als vermeld in beschikking 2000/532/EG van de Commissie van 3 mei 2000 tot vervanging van beschikking 94/3/EG houdende vaststelling van een lijst van afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, onder a), van richtlijn 75/442/EEG van de Raad betreffende afvalstoffen en beschikking 94/904/EG van de Raad tot vaststelling van een lijst van gevaarlijke afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689/EEG van de Raad betreffende gevaarlijke afvalstoffen [(
PB 2000, L 226, blz. 3
)] slechts overeenkomstig verordening [...] nr. 1013/2006 [...] tussen lidstaten worden verzonden. [...]”
In artikel 1 van verordening nr. 1069/2009 is bepaald:
„Deze verordening stelt volksgezondheidsvoorschriften en veterinairrechtelijke voorschriften voor dierlijke bijproducten en afgeleide producten vast teneinde risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid die aan deze producten verbonden zijn, te voorkomen en tot een minimum te beperken, en met name om de veiligheid van de voedsel- en voederketen te beschermen.”
Artikel 2, lid 2, van deze verordening luidt als volgt:
„Deze verordening is niet van toepassing op de volgende dierlijke bijproducten:
[...]
g)
keukenafval en etensresten, tenzij deze:
[...]
iii)
bestemd zijn voor verwerking door sterilisatie onder druk of voor verwerking met methoden die genoemd worden in artikel 15, lid 1, eerste alinea, onder b), of voor omzetting in biogas of voor compostering;
[...]”
Artikel 3 van deze verordening bepaalt:
„In deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
11.
‚exploitant’: de natuurlijke of rechtspersonen die de feitelijke controle hebben over een dierlijk bijproduct of een afgeleid product, waaronder vervoerders, handelaren en gebruikers;
[...]”
Artikel 8 van verordening nr. 1069/2009, met het opschrift „Categorie 1-materiaal”, is als volgt verwoord:
„Categorie 1-materiaal omvat de volgende dierlijke bijproducten:
[...]
f)
keukenafval en etensresten afkomstig van internationaal opererende vervoermiddelen;
[...]”
Artikel 10 van deze verordening draagt het opschrift „Categorie 3-materiaal” en bepaalt:
„Categorie 3-materiaal omvat de volgende dierlijke bijproducten:
[...]
p)
ander keukenafval en andere etensresten dan bedoeld in artikel 8, onder f).”
Artikel 21, met als opschrift „Verzamelen en identificeren van de categorie en vervoer”, van verordening nr. 1069/2009 luidt als volgt:
„1.   Exploitanten verzamelen, identificeren en vervoeren dierlijke bijproducten onverwijld onder voorwaarden ter voorkoming van risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid.
2.   Exploitanten zorgen ervoor dat dierlijke bijproducten en afgeleide producten tijdens het vervoer vergezeld gaan van een handelsdocument of, indien deze verordening of een overeenkomstig lid 6 vastgestelde maatregel dat voorschrijft, een gezondheidscertificaat.
[...]
3.   De handelsdocumenten en gezondheidscertificaten waarvan dierlijke bijproducten en afgeleide producten tijdens het vervoer vergezeld gaan, bevatten op zijn minst informatie over de oorsprong, de bestemming en de hoeveelheid van deze producten, alsook een beschrijving van de dierlijke bijproducten of afgeleide producten en, indien deze verordening markering voorschrijft, de daarop aangebrachte markering.
[...]
4.   De exploitanten verzamelen, vervoeren en verwijderen keukenafval en etensresten van categorie 3 overeenkomstig de nationale maatregelen waarin is voorzien in artikel 13 van richtlijn [2008/98].
[...]”
In artikel 22 van deze verordening, met het opschrift „Traceerbaarheid”, is bepaald:
„1.   Exploitanten die dierlijke bijproducten of afgeleide producten verzenden, vervoeren of ontvangen, houden een administratie van die zendingen alsook de desbetreffende documenten of gezondheidscertificaten bij.
[...]
2.   De in lid 1, bedoelde exploitanten beschikken over systemen en procedures voor de identificatie van:
a)
de andere exploitanten aan wie hun dierlijke bijproducten of afgeleide producten zijn geleverd, en
b)
de exploitanten van wie zij hun levering hebben ontvangen.
[...]”
Artikel 23 van deze verordening draagt het opschrift „Registratie van exploitanten, inrichtingen of bedrijven” en bepaalt in de leden 1 en 2:
„1.   Met het oog op registratie
a)
stellen de exploitanten de bevoegde autoriteit alvorens de exploitatie te starten in kennis van de inrichtingen of bedrijven onder hun controle die actief zijn in welke fase ook van de productie, het vervoer, de hantering, de verwerking, de opslag, het in de handel brengen, de verdeling, het gebruik of de verwijdering van dierlijke bijproducten en afgeleide producten;
b)
verstrekken de exploitanten de bevoegde autoriteit informatie over:
i)
de categorie dierlijke bijproducten of afgeleide producten onder hun controle;
ii)
de aard van de verrichte activiteiten waarbij dierlijke bijproducten en afgeleide producten als grondstof worden gebruikt.
2.   De exploitanten verstrekken de bevoegde autoriteit actuele informatie over de inrichtingen of bedrijven onder hun controle als bedoeld in lid 1, onder a), onder andere over elke wezenlijke wijziging van de activiteiten, zoals sluiting van een bestaande inrichting of een bestaand bedrijf.”
Artikel 24 van deze verordening heeft het opschrift „Erkenning van inrichtingen of bedrijven” en bepaalt in lid 1:
„De exploitanten zorgen ervoor dat de inrichtingen of bedrijven onder hun controle door de bevoegde autoriteit worden erkend, als deze inrichtingen of bedrijven een of meer van de volgende activiteiten uitvoeren:
[...]”
Artikel 41 van verordening nr. 1069/2009 heeft als opschrift „Invoer en doorvoer” en bepaalt in lid 2:
„In afwijking van lid 1 vinden de invoer en doorvoer van:
[...]
b)
dierlijke bijproducten en afgeleide producten die zijn gemengd of verontreinigd met afvalstoffen die in beschikking [2000/532] als gevaarlijke afvalstoffen zijn vermeld, slechts plaats overeenkomstig de voorschriften van verordening [...] nr. 1013/2006;
[...]”
Artikel 43 van verordening nr. 1069/2009, dat het opschrift „Uitvoer” draagt, bepaalt in lid 5 het volgende:
„In afwijking van de leden 3 en 4 vindt de uitvoer van:
[...]
b)
dierlijke bijproducten en afgeleide producten die zijn gemengd of verontreinigd met afvalstoffen die in beschikking [2000/532] als gevaarlijke afvalstoffen zijn vermeld, slechts plaats overeenkomstig de voorschriften van verordening [...] nr. 1013/2006.”
Artikel 48 van verordening nr. 1069/2009, met het opschrift „Controles bij de verzending naar andere lidstaten”, bevat de volgende bepalingen:
„1.   Wanneer een exploitant van plan is materiaal van categorie 1, materiaal van categorie 2 of vleesbeendermeel of dierlijke vetten afgeleid van materiaal van categorie 1 en categorie 2 naar een andere lidstaat te verzenden, brengt hij de bevoegde autoriteit van de lidstaat van oorsprong en de bevoegde autoriteit van de lidstaat van bestemming op de hoogte.
In reactie op de aanvraag van de exploitant besluit de bevoegde autoriteit van de lidstaat van bestemming binnen een gespecificeerde tijdsspanne:
a)
de ontvangst van de zending te weigeren;
b)
om de zending onvoorwaardelijk te aanvaarden, of
c)
aan de ontvangst van de zending de volgende voorwaarden te verbinden:
i)
indien de afgeleide producten niet onder druk zijn gesteriliseerd, moeten zij een dergelijke behandeling ondergaan, of
ii)
de dierlijke bijproducten of de afgeleide producten moeten voldoen aan alle voorwaarden voor de verzending van de zending die gerechtvaardigd zijn ter bescherming van de volksgezondheid en de diergezondheid, opdat de dierlijke bijproducten en de afgeleide producten overeenkomstig deze verordening worden gehanteerd.
2.   Standaardformaten voor de in lid 1 bedoelde aanvragen van exploitanten kunnen worden vastgesteld volgens de in artikel 52, lid 3, bedoelde regelgevingsprocedure.
[...]
6.   In afwijking van de leden 1 tot en met 5 mogen dierlijke bijproducten en afgeleide producten als bedoeld in die leden die zijn gemengd of verontreinigd met afvalstoffen die in beschikking [2000/532] als gevaarlijke afvalstoffen zijn vermeld, slechts overeenkomstig de voorschriften van verordening [...] nr. 1013/2006 naar andere lidstaten worden verzonden.
[...]”
Artikel 54 van verordening nr. 1069/2009 luidt als volgt:
„Verordening [...] nr. 1774/2002 wordt ingetrokken met ingang van 4 maart 2011.
Verwijzingen naar verordening [...] nr. 1774/2002 gelden als verwijzingen naar deze verordening [...]”
–
Verordening nr. 142/2011
Verordening (EU) nr. 142/2011 van de Commissie van 25 februari 2011 tot uitvoering van verordening nr. 1069/2009 en tot uitvoering van richtlijn 97/78/EG van de Raad wat betreft bepaalde monsters en voorwerpen die zijn vrijgesteld van veterinaire controles aan de grenzen krachtens die richtlijn (
PB 2011, L 54, blz. 1
) stelt gedetailleerde voorschriften vast voor met name het gebruik en de verwijdering van dierlijke bijproducten en afgeleide producten, het verzamelen, het vervoer, de identificatie en de traceerbaarheid van deze bijproducten en producten, de registratie en erkenning van inrichtingen en bedrijven, het in de handel brengen, de invoer, de doorvoer en de uitvoer van deze bijproducten en producten en de officiële controleprocedures.
Duits recht
Het Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen und des Basler Übereinkommens (wet inzake de tenuitvoerlegging van verordening nr. 1013/2006 en het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan) van 19 juli 2007 (BGBl. 2007 I, blz. 1462) bepaalt in § 13 dat de bevoegde autoriteit in het geval van een illegale overbrenging waarvoor geen kennisgeving overeenkomstig verordening nr. 1013/2006 is gedaan, de nodige bevelen kan geven met het oog op de naleving van de terugnameplicht van artikel 24, lid 2, eerste alinea, onder b), van deze verordening, teneinde ervoor te zorgen dat de betrokken afvalstoffen worden teruggenomen door diegene die deze kennisgeving had moeten doen uit hoofde van artikel 2, punt 15, van deze verordening.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
ReFood is in Duitsland actief in de overbrenging van voedselafval en etensresten, inclusief dierlijke bijproducten.
Op 7 april 2014 werd een vrachtwagen, bestuurd door een medewerker van ReFood en beladen met in Nederland verzamelde dierlijke bijproducten van categorie 3 in de zin van verordening nr. 1069/2009 door de Duitse politie gecontroleerd. Deze producten werden vervoerd naar een vestiging van ReFood in Duitsland, waar deze verder zouden worden verwerkt om vervolgens te worden gebruikt in een eveneens in Duitsland gelegen biogasinstallatie.
De Landwirtschaftskammer Niedersachsen heeft ReFood gelast deze lading terug te sturen naar Nederland omdat deze vennootschap de kennisgevingsprocedure van artikel 3, lid 1, onder b), van verordening nr. 1013/2006 niet in acht had genomen.
Op 16 juli 2014 heeft ReFood bij de verwijzende rechter beroep ingesteld om de rechtmatigheid van het bevel van de Landwirtschaftskammer Niedersachsen te betwisten. Volgens ReFood viel de betrokken overbrenging van dierlijke bijproducten immers niet binnen het toepassingsgebied van verordening nr. 1013/2006, zodat de in deze verordening vastgestelde kennisgevingsverplichting niet op haar van toepassing was.
De verwijzende rechter vraagt zich af of de betrokken overbrenging binnen het toepassingsgebied van deze verordening valt, dan wel op grond van artikel 1, lid 3, onder d), van deze verordening ervan is uitgesloten. Noch de rechtspraak van het Hof, noch de voorstukken van deze verordening maken het mogelijk deze vraag te beantwoorden. Deze bepaling kan dus op verschillende manieren worden uitgelegd.
Ten eerste zou artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 aldus kunnen worden uitgelegd, zoals door ReFood wordt aangevoerd en ondanks hetgeen de bewoordingen van deze bepaling doen vermoeden, dat elke overbrenging die onder verordening nr. 1069/2009 – waarbij verordening nr. 1774/2002 is ingetrokken en vervangen – valt, onvoorwaardelijk van het toepassingsgebied van verordening nr. 1013/2006 wordt uitgesloten. Zou een dergelijke uitlegging worden gevolgd, dan zou echter volgens de verwijzende rechter een uniforme behandeling en verwijdering van dierlijke bijproducten en een harmonisatie van de controles in de Europese Unie niet gewaarborgd zijn, aangezien de lidstaten overeenkomstig verordening nr. 1069/2009 alleen verplicht zijn om risico’s voor de gezondheid van mens en dier te vermijden en te zorgen voor een doeltreffend systeem voor het verzamelen en verwijderen van dierlijke bijproducten.
Ten tweede zou artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 aldus kunnen worden uitgelegd dat op grond van deze bepaling alleen overbrengingen van dierlijke bijproducten die onderworpen zijn aan procedureregels die gelijkwaardig of strenger zijn dan die welke in deze verordening zijn vastgesteld, van het toepassingsgebied van deze verordening worden uitgesloten. Volgens de verwijzende rechter kunnen, gelet op de voorschriften van verordening nr. 142/2011, overbrengingen van keukenafval van categorie 3 aldus in aanmerking komen voor deze uitsluiting.
Ten derde zou artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 aldus kunnen worden uitgelegd, zoals de Landwirtschaftskammer Niedersachsen stelt, dat op grond van deze bepaling alleen overbrengingen van dierlijke bijproducten waarvoor krachtens artikel 48, lid 1, van verordening nr. 1069/2009 een toestemming is vereist, van het toepassingsgebied van eerstgenoemde verordening zijn uitgesloten. De verwijzende rechter wijst erop dat een dergelijke uitlegging echter tot een onoverkomelijke tegenstrijdigheid kan leiden. De vereisten van dat artikel 48 hebben immers in wezen alleen betrekking op categorie 1- en categorie 2-materiaal, zodat de uitsluiting van het toepassingsgebied van verordening nr. 1013/2006 als bedoeld in artikel 1, lid 3, onder d), van deze verordening, niet van toepassing zou zijn op dierlijke bijproducten van categorie 3. Dit zou betekenen dat de grensoverschrijdende overbrenging van deze bijproducten – die het minst gevaarlijk zijn – onderworpen blijft aan de in de regel strengere eisen van verordening nr. 1013/2006, terwijl de overbrenging van de gevaarlijkere dierlijke bijproducten van categorieën 1 en 2, op enkele uitzonderingen na, alleen onder verordening nr. 1069/2009 zou vallen.
De verwijzende rechter wijst er in dit verband op dat artikel 48, lid 6, van verordening nr. 1069/2009 uitdrukkelijk bepaalt dat enkel de overbrenging van dierlijke bijproducten van de categorieën 1 en 2 en bepaalde afgeleide producten die zijn gemengd of verontreinigd met als gevaarlijk aangemerkte afvalstoffen, onderworpen is aan verordening nr. 1013/2006, dit wil zeggen aan de hoogste eisen. Het zou dan ook ongerechtvaardigd kunnen lijken om de regeling van laatstgenoemde verordening ook toe te passen op het grensoverschrijdend vervoer van dierlijke bijproducten van categorie 3 die niet verontreinigd zijn met gevaarlijke afvalstoffen.
In die omstandigheden heeft het Verwaltungsgericht Oldenburg de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Dient [artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006] te worden uitgelegd als een uitsluiting van de toepassing die geldt voor alle overbrengingen die krachtens artikel 2 van verordening [nr. 1069/2009] binnen het toepassingsgebied van deze laatste verordening vallen?
2)
Bij een ontkennend antwoord op de eerste vraag:
Dient die bepaling te worden uitgelegd als een uitsluiting van de toepassing die geldt voor overbrengingen waarvoor krachtens verordening nr. 1069/2009 – ook juncto verordening [nr. 142/2011] – voorschriften bestaan voor de verzameling, het vervoer, de identificatie en de traceerbaarheid?
3)
Bij een ontkennend antwoord op de tweede vraag:
Dient die bepaling te worden uitgelegd als een uitsluiting van de toepassing die uitsluitend geldt voor overbrengingen waarbij het gaat om een verzending waarvoor toestemming is vereist overeenkomstig artikel 48, lid 1, van verordening nr. 1069/2009?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn drie vragen, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 aldus moet worden uitgelegd, dat op grond van deze bepaling alle onder verordening nr. 1069/2009 vallende overbrengingen van dierlijke bijproducten van het toepassingsgebied van verordening nr. 1013/2006 zijn uitgesloten, dan wel dat slechts een deel van bedoelde overbrengingen – die welke voldoen aan bij verordening nr. 1069/2009 gestelde specifieke voorwaarden – daarvan zijn uitgesloten.
Vooraf dient te worden benadrukt dat het bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde dierlijke bijproducten gaat om keukenafval uit Nederland, bestemd om in Duitsland te worden verwerkt en vervolgens nuttig te worden toegepast in een biogasinstallatie. Op grond van artikel 2, lid 2, onder g), iii), van verordening nr. 1069/2009 vallen deze bijproducten binnen het toepassingsgebied van deze verordening. Krachtens artikel 10, onder p), van deze verordening zijn deze bijproducten categorie 3-materiaal, met dien verstande dat, zoals blijkt uit overweging 29 van deze verordening en een lezing van deze verordening in haar geheel, de dierlijke bijproducten die onder deze categorie vallen, als de minst gevaarlijke worden beschouwd. Bovendien kan uit de verwijzingsbeslissing worden afgeleid dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde dierlijke bijproducten ook afvalstoffen zijn in de zin van artikel 2, punt 1, van verordening nr. 1013/2006 – dat verwijst naar de definitie in artikel 1, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/12 (thans artikel 3, punt 1, van richtlijn 2008/98) – die, indien zij binnen het toepassingsgebied van deze verordening vielen, onder de categorieën afvalstoffen zouden vallen waarvoor de in artikel 3, lid 1, van deze verordening bedoelde procedure van voorafgaandelijke kennisgeving en toestemming geldt, en niet onder de categorieën afvalstoffen als bedoeld in artikel 3, lid 2, van deze verordening waarvoor alleen een procedure van voorafgaandelijke informatieverstrekking is vereist. In dit verband is het ook belangrijk op te merken dat – behalve voor de in laatstgenoemde bepaling bedoelde afvalcategorieën, die in casu niet relevant zijn – verordening nr. 1013/2006 de overbrenging van afvalstoffen van de ene lidstaat naar de andere onderwerpt aan eisen die in de regel strenger zijn dan verordening nr. 1069/2009, zoals door de advocaat-generaal in punt 65 van zijn conclusie is opgemerkt.
Om vast te stellen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overbrenging van dierlijke bijproducten van Nederland naar Duitsland op grond van artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 is uitgesloten van het toepassingsgebied van deze verordening, dient eraan te worden herinnerd dat de in deze bepaling neergelegde uitsluiting van toepassing is op „de overbrenging die valt onder de erkenningseisen van verordening [...] nr. 1774/2002”, met dien verstande dat deze verwijzing naar verordening nr. 1774/2002 op grond van artikel 54 van verordening nr. 1069/2009 moet worden begrepen als een verwijzing naar laatstgenoemde verordening, waarbij verordening nr. 1774/2002 is ingetrokken.
Om artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 uit te leggen, is het in de eerste plaats van belang op te merken dat, ondanks de bewoordingen van dit artikel, geen enkele bepaling van verordening nr. 1774/2002 een „erkenning” vereiste voor het vervoer of de overbrenging van dierlijke bijproducten. Zo werd in artikel 8 van verordening nr. 1774/2002 de verzending van de ene lidstaat naar de andere van dierlijke bijproducten van de categorieën 1 en 2, verwerkte producten die zijn afgeleid van categorie 1- en 2-materiaal en verwerkte dierlijke eiwitten onderworpen aan een „toestemming” van de lidstaat van bestemming, maar deze toestemming was niet vereist voor het vervoer van dierlijke bijproducten van categorie 3. Voorts had de in de artikelen 10 tot en met 15, 17 en 18 van verordening nr. 1774/2002 neergelegde verplichting om een „erkenning” te verkrijgen betrekking op de intermediaire bedrijven, de opslagbedrijven, de verbrandings- en meeverbrandingsinstallaties, de verwerkingsbedrijven, de oleochemische bedrijven, de biogas- en composteerinstallaties, de bedrijven voor de vervaardiging van voeder voor gezelschapsdieren en de technische bedrijven.
Evenzo voorzien de artikelen 21 tot en met 23 van verordening nr. 1069/2009 weliswaar in een reeks specifieke verplichtingen ten aanzien van de vervoerders van dierlijke bijproducten, met name een verplichting om zich bij de bevoegde autoriteit te registreren, maar de vervoersactiviteit is niet onderworpen aan een erkenningsprocedure. Artikel 24 van deze verordening, dat exploitanten van inrichtingen of bedrijven die een van de activiteiten uitoefenen waarop deze verordening van toepassing is, verplicht over een erkenning te beschikken, is dus niet van toepassing op de vervoersactiviteit. Voorts stelt artikel 48, lid 1, van deze verordening de verzending van een lidstaat naar een andere van categorie 1- en categorie 2-materiaal en bepaalde producten die daarvan zijn afgeleid, weliswaar afhankelijk van de aanvaarding door de bevoegde autoriteit van de lidstaat van bestemming, maar voorziet die bepaling niet in een „erkenningsprocedure”.
Dienaangaande verwijst de Duitse taalversie van artikel 48, lid 2, van deze verordening weliswaar naar aanvragen om „erkenning” (
Anträgen auf Zulassung
) als bedoeld in lid 1 van dit artikel. In andere taalversies van dit artikel 48, lid 2, met name de Griekse, de Engelse, de Franse, de Italiaanse en de Nederlandse taalversie, is er echter enkel sprake van „standaardformaten voor de [...] aanvragen” als bedoeld in lid 1 van dit artikel. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan, wanneer er verschillen bestaan tussen de taalversies van een Unierechtelijke bepaling, de in een van deze taalversies gebruikte formulering niet als enige grondslag dienen voor de uitlegging van die bepaling en evenmin voorrang hebben boven de andere taalversies (zie in die zin arrest van 24 januari 2019, Balandin e.a.,
C‑477/17
,
EU:C:2019:60
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de tweede plaats moet worden benadrukt dat uit overweging 11 van verordening nr. 1013/2006 volgt dat de uitsluiting van het toepassingsgebied van deze verordening als bedoeld in artikel 1, lid 3, onder d), ervan tot doel heeft doublures te vermijden met verordening nr. 1774/2002, die al bepalingen bevatte met betrekking tot het gehele proces van verzending, doorvoer en verkeer – met inbegrip van het vervoer – van dierlijke bijproducten binnen, naar en uit de Unie (zie in die zin arrest van 1 maart 2007, KVZ retec,
C‑176/05
,
EU:C:2007:123
, punt
).
Die overweging moet worden gelezen in het licht van de ontwikkelingen van de Uniewetgeving inzake afval en die inzake dierlijke bijproducten sinds de vaststelling van verordening nr. 1013/2006. Die ontwikkelingen zijn gepaard gegaan met een grotere samenhang tussen deze verschillende regelingen.
Dienaangaande moet ten eerste worden opgemerkt dat richtlijn 2006/12, die in werking was ten tijde van de vaststelling van verordening nr. 1013/2006, is ingetrokken en vervangen door richtlijn 2008/98. Zoals in wezen uit de overwegingen 12 en 13 van deze richtlijn blijkt, was de Uniewetgever van mening dat verordening nr. 1774/2002 voorzag in evenredige regels – met name voor het vervoer van alle dierlijke bijproducten, waaronder afvalstoffen van dierlijke oorsprong – die het mogelijk maken te voorkomen dat deze afvalstoffen een risico voor de gezondheid van mens en dier vormen, en was hij in het licht van de bij de toepassing van deze verordening opgedane ervaring van mening dat, in gevallen waarin deze bijproducten potentiële gezondheidsrisico’s inhouden, dezelfde verordening in beginsel het geschikte rechtsinstrument voor dit soort risico’s was, zodat dubbele voorschriften en onnodige overlapping met de afvalwetgeving moesten worden vermeden door dierlijke bijproducten van het toepassingsgebied van richtlijn 2008/98 uit te sluiten wanneer deze bestemd zijn voor toepassingen die niet als afvalverwerkingsactiviteiten worden beschouwd.
Aldus sluit artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2008/98 dierlijke bijproducten, met inbegrip van verwerkte producten die onder verordening nr. 1774/2002 vallen, uit van het toepassingsgebied van deze richtlijn, met als enige uitzondering die welke bestemd zijn om te worden verbrand of gestort of voor gebruik in een biogas- of composteerinstallatie, waarmee de wil van de Uniewetgever naar voren komt om dierlijke bijproducten in beginsel buiten de werkingssfeer van de regelgeving inzake afvalstoffen te houden.
Ten tweede, zoals vermeld in punt 40 van dit arrest, is verordening nr. 1774/2002 ingetrokken en vervangen door verordening nr. 1069/2009.
Zoals blijkt uit de overwegingen 5 en 6 van laatstgenoemde verordening, strekt deze verordening ertoe een coherent en allesomvattend kader van gezondheidsvoorschriften vast te stellen, met name voor het vervoer van dierlijke bijproducten, die in verhouding staan tot het gezondheidsrisico dat dierlijke bijproducten met zich meebrengen, wanneer zij door exploitanten worden gehanteerd tijdens de verschillende fasen van de keten van verzameling tot gebruik of verwijdering, en waarin rekening wordt gehouden met de milieurisico’s die deze activiteiten met zich meebrengen. Voorts strekt verordening nr. 1069/2009 blijkens de overwegingen 57 en 58 ervan er eveneens toe, met het oog op de samenhang van de Uniewetgeving, het verband te verduidelijken tussen de bepalingen van deze verordening en de Uniewetgeving inzake afvalstoffen, met name verordening nr. 1013/2006, voor wat de uitvoer, de invoer en de overbrenging tussen twee lidstaten van dierlijke bijproducten betreft.
Om dergelijke redenen van evenredigheid en coherentie heeft verordening nr. 1069/2009 voorzien in regels die in verhouding staan tot de risico’s die het vervoer van de verschillende categorieën dierlijke bijproducten met zich meebrengt naargelang van het gevaar ervan, waarbij het vervoer van dierlijke bijproducten van categorie 3 aan minder strenge regels is onderworpen, gelet op het feit dat deze minder gevaar opleveren, en heeft zij de toepassing van de strengere regels van verordening nr. 1013/2006 voorbehouden aan de overbrenging van de gevaarlijkste afvalstoffen.
Wat het vervoer van dierlijke bijproducten van categorie 3 van de ene lidstaat naar de andere betreft, bevat verordening nr. 1069/2009 derhalve – naast algemene verplichtingen inzake traceerbaarheid van dierlijke bijproducten en registratie van de exploitanten in de artikelen 22 en 23 – in wezen enkel een verplichting voor exploitanten – in artikel 21, lid 2 – om ervoor te zorgen dat het vervoer van deze bijproducten vergezeld gaat van een handelsdocument of, in bepaalde gevallen, een gezondheidscertificaat. In artikel 21, lid 4, van deze verordening wordt toegevoegd dat de exploitanten keukenafval en etensresten van categorie 3 vervoeren overeenkomstig de nationale maatregelen waarin is voorzien in artikel 13 van richtlijn 2008/98, dat bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu.
Wat materiaal van categorie 1, materiaal van categorie 2 en bepaalde producten die zijn afgeleid van categorie 1- en 2-materiaal betreft, bepaalt artikel 48, lid 1, van verordening nr. 1069/2009 daarentegen dat de verzending van de ene lidstaat naar een andere afhankelijk is van de aanvaarding door de bevoegde overheid van de lidstaat van bestemming.
Artikel 48, lid 6, van deze verordening voegt hieraan toe dat, in afwijking van de leden 1 tot en met 5 van dat artikel, dierlijke bijproducten en afgeleide producten als bedoeld in die leden – te weten voornamelijk materiaal van categorie 1, materiaal van categorie 2 en bepaalde producten die zijn afgeleid van categorie 1- en 2-materiaal – die zijn gemengd of verontreinigd met afvalstoffen die in beschikking 2000/532 als gevaarlijke afvalstoffen zijn vermeld, slechts overeenkomstig de voorschriften van verordening nr. 1013/2006 naar andere lidstaten worden verzonden.
Evenzo bepalen artikel 41, lid 2, onder b), en artikel 43, lid 5, onder b), van verordening nr. 1069/2009 dat de invoer en doorvoer, respectievelijk de uitvoer van dierlijke bijproducten en afgeleide producten die zijn gemengd of verontreinigd met dergelijke gevaarlijke afvalstoffen bij wijze van uitzondering slechts plaatsvinden overeenkomstig de voorschriften van verordening nr. 1013/2006.
Uit een lezing a contrario van artikel 41, lid 2, onder b), artikel 43, lid 5, onder b), en artikel 48, lid 6, van verordening nr. 1069/2009 volgt dus dat de overbrenging van dierlijke bijproducten, buiten de uitdrukkelijk in deze bepalingen bedoelde gevallen, niet onder verordening nr. 1013/2006 valt. Dit geldt met name voor het vervoer van keukenafval van categorie 3 van de ene lidstaat naar de andere.
Uit de overwegingen in de punten 49 tot en met 55 van dit arrest volgt dat de Uniewetgever met verordening nr. 1069/2009, die na verordening nr. 1013/2006 is vastgesteld, een volledig regelgevingskader voor het vervoer van dierlijke bijproducten heeft willen vaststellen en de onder verordening nr. 1069/2009 vallende overbrenging van dierlijke bijproducten, tenzij uitdrukkelijk anders is bepaald, aan de toepassing van verordening nr. 1013/2006 heeft willen onttrekken.
Daarentegen kan artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 om te beginnen niet aldus worden uitgelegd dat de overbrenging van dierlijke bijproducten slechts van het toepassingsgebied van deze verordening is uitgesloten voor zover deze onderworpen is aan procedurevoorschriften die gelijkwaardig zijn aan of strenger zijn dan die welke in deze verordening zijn vastgesteld.
Naast het feit dat een dergelijke uitlegging een bron van rechtsonzekerheid kan vormen voor de exploitanten gelet op de moeilijkheid om met zekerheid vast te stellen of de betrokken overbrengingen van dierlijke bijproducten onder dergelijke bepalingen vallen, zou deze uitlegging immers ertoe leiden dat het vervoer van alle dierlijke bijproducten wordt onderworpen aan regels die minstens even streng zijn als die van verordening nr. 1013/2006. Deze uitlegging zou aldus indruisen tegen de logica van verordening nr. 1069/2009, die – zoals blijkt uit de punten 49 tot en met 55 van dit arrest – erin bestaat regels vast te stellen die in verhouding staan tot de risico’s die het vervoer van de verschillende categorieën dierlijke bijproducten met zich meebrengt naargelang van het gevaar ervan en die – behalve voor de gevaarlijkste afvalstoffen – niet overeenstemmen met de regels van verordening nr. 1013/2006 en niet zo streng zijn als die welke daarin zijn vervat.
Overigens moet worden vastgesteld dat ofschoon deze uitlegging overeenkomt met de oorspronkelijke tekst van artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 zoals geformuleerd in het door de Commissie gedane voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de overbrenging van afvalstoffen [COM(2003) 379 definitief], waarin was bepaald dat de overbrengingen van afval die onder verordening nr. 1774/2002 vallen slechts van de werkingssfeer van dit voorstel waren uitgesloten voor zover deze aan soortgelijke of strengere procedurevoorschriften waren onderworpen, deze formulering niet is opgenomen in de definitieve tekst van deze bepaling.
Artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 kan voorts evenmin aldus worden uitgelegd dat op grond van deze bepaling uitsluitend de overbrengingen van dierlijke bijproducten die onderworpen zijn aan de procedure van artikel 48, lid 1, van verordening nr. 1069/2009 – namelijk materiaal van categorie 1, materiaal van categorie 2 en bepaalde producten die zijn afgeleid van categorie 1- en 2-materiaal, maar niet dierlijke bijproducten van categorie 3, die onderworpen blijven aan verordening nr. 1013/2006 – buiten het toepassingsgebied van verordening nr. 1013/2006 vallen.
Naast de overwegingen in de punten 43, 53 en 55 van dit arrest met betrekking tot dit artikel 48, dient erop te worden gewezen dat een dergelijke uitlegging ook in strijd zou zijn met de opzet van verordening nr. 1069/2009, die regels vaststelt die in verhouding staan tot het gevaar dat het vervoer van de verschillende categorieën dierlijke bijproducten met zich meebrengt, en tot een paradoxaal resultaat zou leiden, zoals de advocaat-generaal in de punten 66 en 67 van zijn conclusie en de verwijzende rechter hebben opgemerkt. Deze uitlegging zou er immers toe leiden dat voor het vervoer tussen twee lidstaten van dierlijke bijproducten van categorie 3, die het minst gevaarlijk zijn, de vereisten gelden van verordening nr. 1013/2006, die strenger zijn dan die welke overeenkomstig artikel 48, lid 1, van verordening nr. 1069/2009 van toepassing zijn op de verzending van de ene lidstaat naar de andere van dierlijke bijproducten van de categorieën 1 en 2. De overbrenging tussen twee lidstaten van dierlijke bijproducten van categorie 3 zou dus onderworpen zijn aan even strenge voorschriften als die welke krachtens artikel 48, lid 6, van laatstgenoemde verordening van toepassing zijn op de overbrenging van categorie 1- en categorie 2-materiaal dat is gemengd of verontreinigd met afvalstoffen die in beschikking 2000/532 als gevaarlijke afvalstoffen zijn aangemerkt.
Gelet op een en ander dient op de gestelde vragen te worden geantwoord dat artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 aldus moet worden uitgelegd dat de onder verordening nr. 1069/2009 vallende overbrengingen van dierlijke bijproducten van het toepassingsgebied van verordening nr. 1013/2006 zijn uitgesloten, behalve in de gevallen waarin verordening nr. 1069/2009 uitdrukkelijk voorziet in de toepassing van verordening nr. 1013/2006.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 1, lid 3, onder d), van verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen moet aldus worden uitgelegd dat de overbrengingen van dierlijke bijproducten die vallen onder verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1774/2002 (verordening dierlijke bijproducten), van het toepassingsgebied van verordening nr. 1013/2006 zijn uitgesloten, behalve in de gevallen waarin verordening nr. 1069/2009 uitdrukkelijk voorziet in de toepassing van verordening nr. 1013/2006.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.