CELEX: 62021CJ0284
Žalba
Državne potpore
Članci 107. i 108. UFEU‑a
Potpora za restrukturiranje
Bankarstvo
Faza prethodnog ispitivanja
Odluka kojom se potpora proglašava spojivom s unutarnjim tržištem
Plan restrukturiranja
Obveze koje je preuzela dotična država članica
Mjere podjele tereta
Pretvorba podređenih tražbina u temeljni kapital
Imatelji obveznica
Tužba za poništenje
Dopuštenost
Članak 263. četvrti stavak UFEU‑a
Procesna legitimacija
Fizička ili pravna osoba na koju se akt izravno i osobno odnosi
Povreda postupovnih prava zainteresiranih stranaka
Neotvaranje službenog istražnog postupka
Članak 108. stavak 2. UFEU‑a
Pojam ‚odnosne stranke’
Uredba (EU) 2015/1589
Članak 1. točka (h)
Pojam ‚zainteresirana strana’
Nacionalne mjere koje je Europska komisija uzela u obzir
Nedopuštenost tužbe

Svojom žalbom Europska komisija zahtijeva ukidanje presude Općeg suda od 24. veljače 2021. donesene u predmetu Braesch i dr./Komisija (
T‑161/18
, u daljnjem tekstu: pobijana presuda,
EU:T:2021:102
), kojom je Opći sud odbio prigovor nedopuštenosti koji je istaknut u okviru tužbe koju su na temelju članka 263. UFEU‑a podnijeli Anthony Braesch, Trinity Investments DAC, Bybrook Capital Master Fund LP, Bybrook Capital Hazelton Master Fund LP i Bybrook Capital Badminton Fund LP (u daljnjem tekstu: Braesch i dr.) radi poništenja Odluke Komisije C(2017) 4690
final
od 4. srpnja 2017. o državnoj potpori SA.47677 (2017/N) – Italija, nova potpora i izmijenjeni plan restrukturiranja Bance Monte dei Paschi di Siena (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
Pravni okvir
Uredba (EU) 2015/1589
Članak 1. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (
SL 2015., L 248, str. 9
.), naslovljen „Definicije”, glasi:
„Za potrebe ove Uredbe, primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(b)
‚postojeća potpora’ znači:
[…]
ii.
odobrena potpora, to jest, programi potpora i pojedinačna potpora koje je odobrila Komisija ili Vijeće;
[…]
(c)
‚nova potpora’ znači svaka potpora, to jest programi potpora i pojedinačna potpora koji ne predstavljaju postojeću potporu, uključujući i izmjene postojećih potpora;
[…]
(f)
‚nezakonita potpora’ znači nova potpora čija je primjena u suprotnosti s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a;
(g)
‚zlouporaba potpore’ znači potpora koju korisnik rabi u suprotnosti s odlukom donesenom u skladu s člankom 4. stavkom 3. […] ove Uredbe;
(h)
‚zainteresirana strana’ znači svaka država članica i svaka osoba, poduzetnik ili udruženje poduzetnika na čije bi interese mogla utjecati dodjela neke potpore, a posebno korisnik potpore, konkurentski poduzetnici i trgovinske udruge.”
Članak 4. te uredbe, naslovljen „Prethodno ispitivanje prijave i odluka Komisije”, u stavcima 3. i 4. određuje:
„3.   U slučaju kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja, ustanovi da ne postoje nikakve sumnje u pogledu spojivosti prijavljene mjere s načelima unutarnjeg tržišta u onoj mjeri u kojoj je to obuhvaćeno člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a donosi odluku kojom se utvrđuje da je predmetna mjera spojiva s načelima unutarnjeg tržišta (‚odluka o neospornosti’). U takvoj se odluci točno navodi koja je iznimka primijenjena u skladu s UFEU‑om.
4.   U slučaju kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja, ustanovi da postoje sumnje u pogledu spojivosti prijavljene mjere s načelima unutarnjeg tržišta, Komisija donosi odluku o pokretanju postupka u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a (‚odluka o pokretanju službenog istražnog postupka’).”
Članak 6. navedene uredbe, naslovljen „Službeni istražni postupak”, u članku 1. određuje:
„Odluka o pokretanju službenog istražnog postupka sadrži sažeti prikaz svih bitnih činjeničnih i pravnih pitanja, obuhvaća prethodnu ocjenu Komisije o tome predstavlja li predložena mjera potporu te navodi moguće sumnje u pogledu njezine spojivosti s načelima unutarnjeg tržišta. Odlukom se od dotične države članice i od drugih zainteresiranih strana zahtijeva da u propisanom roku, koji u pravilu ne smije biti dulji od mjesec dana, iznesu primjedbe. U valjano utemeljenim slučajevima, Komisija može produljiti propisani rok.”
Članak 9. Uredbe 2015/1589, naslovljen „Odluke Komisije o okončanju službenog istražnog postupka”, u stavku 4. određuje:
„Komisija pozitivnoj odluci može priložiti uvjete pod kojima se potpora može smatrati spojivom s načelima unutarnjeg tržišta te može utvrditi obveze kako bi omogućila praćenje poštovanja donesene odluke (‚uvjetna odluka’).”
Člankom 16. stavkom 1. te uredbe, naslovljenim „Povrat potpore”, određuje se:
„Kada se u slučajevima nezakonite potpore donesu negativne odluke, Komisija donosi odluku kojom se od dotične države članice zahtijeva da poduzme sve potrebne mjere za povrat sredstava potpore od korisnika […]. Komisija ne smije zahtijevati povrat sredstava potpore ako bi to bilo u suprotnosti s općim načelima prava Unije.”
Člankom 20. Uredbe 2015/1589, naslovljenim „Zlouporaba potpore”, propisuje se:
„Ne dovodeći u pitanje članak 28., Komisija može, u slučajevima zlouporabe potpore, pokrenuti službeni istražni postupak u skladu s člankom 4. stavkom 4. U tom slučaju članci 6. do 9., članci 11. i 12., članak 13. stavak 1. i članci 14. do 17. primjenjuju se
mutatis mutandis
.”
Direktiva 2014/59/EU
Članak 32. Direktive 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EU, 2012/30/EU i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća (
SL 2014., L 173, str. 190
.), naslovljen „Uvjeti za sanaciju”, u stavku 4. predviđa:
„Za potrebe stavka 1. točke (a), za instituciju se smatra da propada ili da joj prijeti propast u jednoj ili više sljedećih okolnosti:
[…]
(d)
nužne su izvanredne javne financijske potpore osim kada se, kako bi se izbjegla ili otklonila ozbiljna smetnja u gospodarstvu države članice i očuvala financijska stabilnost, te izvanredne javne financijske potpore daju u sljedećim oblicima:
[…]
iii.
ubrizgavanje regulatornog kapitala ili kupnja instrumenata kapitala po cijenama i pod uvjetima kojima se daje prednost instituciji, ako u vrijeme odobrenja javne potpore ne postoje ni okolnosti navedene u točki (a), (b) ili (c) ovog stavka niti okolnosti navedene u članku 59. stavku 3.
U svakom od slučajeva iz prvog podstavka točke (d) podtočaka i., ii. i iii., jamstvo ili istovrsne mjere iz tih točaka ograničeni su na solventne institucije i ovise o konačnom odobrenju na temelju okvira Unije za državne potpore. Riječ je o privremenim mjerama opreza koje su razmjerne otklanjanju posljedica ozbiljne smetnje i ne koriste se radi nadoknade gubitaka koje je subjekt pretrpio ili postoji mogućnost da će ih uskoro pretrpjeti.
Mjere potpore u okviru [podtočke iii.] prvog podstavka točke (d) ograničene su na ubrizgavanja potrebna radi rješavanja nedostatka kapitala ustanovljenog u testovima otpornosti na stres, preispitivanjima kvalitete imovine ili jednakovrijednim ocjenama na nacionalnoj razini te na razini Unije ili [Jedinstvenog nadzornog mehanizma], koje vrše Europska središnja banka [ESB], [Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA)] ili nacionalna tijela te ih prema potrebi potvrđuje nadležno tijelo.
[…]”
Uredba (EU) br. 806/2014
Članak 18. Uredbe (EU) br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2014. o utvrđivanju jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i jedinstvenog fonda za sanaciju te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 (
SL 2014., L 225, str. 1
.), naslovljen „Sanacijski postupak”, u stavku 4. određuje:
„Za potrebe stavka 1. točke (a) za subjekt se smatra da propada ili da je vjerojatno da će propasti u jednoj ili više sljedećih okolnosti:
[…]
(d)
nužna je izvanredna javna financijska potpora osim ako se, kako bi se otklonila ozbiljna smetnja u gospodarstvu države članice i održala financijska stabilnost, ta izvanredna javna financijska potpora pojavljuje u sljedećim oblicima:
[…]
iii.
ubrizgavanje regulatornog kapitala ili kupnja instrumenata kapitala po cijenama i pod uvjetima kojima se daje prednost subjektu ako u vrijeme odobrenja javne potpore ne postoje ni okolnosti navedene u ovom stavku točkama (a), (b) i (c) niti okolnosti navedene u članku 21. stavku 1.
U svim slučajevima navedenima u prvom podstavku točki (d) podtočkama i., ii. te iii. jamstvo ili istovrsne mjere iz tih točaka ograničeni su na solventne subjekte i ovise o konačnom odobrenju na temelju okvira Unije o državnim potporama. Riječ je o privremenim mjerama opreza koje su razmjerne otklanjanju posljedica ozbiljne smetnje i ne koriste se radi nadoknade gubitaka koje je subjekt pretrpio ili postoji mogućnost da će ih uskoro pretrpjeti.
Mjere potpore u okviru prvog podstavka točke (d) podtočke iii. ograničene su na ubrizgavanja potrebna radi rješavanja nedostatka kapitala ustanovljenog u testovima otpornosti na stres, procjenama kvalitete imovine ili jednakovrijednim ocjenama na nacionalnoj razini te na razini Unije ili jedinstvenog nadzornog mehanizma, koje vrše ESB, EBA ili nacionalna tijela te ih po potrebi potvrđuje nadležno tijelo.
[…]”
Komunikacija o bankarstvu
Točka 15. Komunikacije Komisije o primjeni pravila o državnim potporama za poticajne mjere u korist banaka u kontekstu financijske krize počevši od 1. kolovoza 2013. („Komunikacija o bankarstvu”) (
SL 2013., C 216, str. 1
.; u daljnjem tekstu: Komunikacija o bankarstvu) glasi:
„U komunikacijama o kriznim situacijama izričito se napominje da su načela kontrole državne potpore na snazi čak i tijekom krize. Konkretno, kako bi se ograničilo narušavanje tržišnog natjecanja između banaka i diljem država članica na jedinstvenom tržištu te kako bi se rješavao moralni hazard, potporu treba ograničiti na potreban minimum, a korisnik potpore treba dati odgovarajući vlastiti doprinos troškovima restrukturiranja. Banka i njezini dioničari vlastitim sredstvima trebaju pridonijeti restrukturiranju što je više moguće. Državna se potpora treba dodijeliti ulagačima u banku pod uvjetima koji predstavljaju propisnu podjelu obveza.”
Treći dio Komunikacije o bankarstvu odnosi se na rekapitalizaciju i mjere za imovinu umanjene vrijednosti. Njezino poglavlje 3.1.2 naslovljeno „Podjela obveza od strane dioničara i podređenih vjerovnika“ sadržava točke 40. do 46. te komunikacije, koje glase:
„40.
Državna potpora može stvoriti moralni hazard i narušiti disciplinu na tržištu. Kako bi se smanjio moralni hazard, potporu treba odobriti jedino pod uvjetima koji uključuju odgovarajuću podjelu obveza od strane postojećih ulagača.
41.
Adekvatna podjela obveza obično će obuhvaćati, nakon što se gubici prvo ponište temeljnim kapitalom, doprinose vlasnika hibridnog kapitala i vlasnika podređenog duga. Vlasnici hibridnog kapitala i podređenog duga moraju u najvećoj mjeri pridonijeti smanjenju manjka kapitala. Takvi doprinosi mogu biti u obliku pretvaranja u kategoriju Common Equity Tier 1 (Zajednički akcijski kapital razina 1) ili u obliku otpisa glavnice instrumenata. U svakom slučaju, prijenos sredstava od korisnika na vlasnike takvih vrijednosnih papira mora se spriječiti do mjere dopuštene zakonom.
42.
Komisija neće zahtijevati doprinos od vlasnika nadređenog duga (posebice iz osiguranih depozita, neosiguranih depozita, obveznica i svih drugih nadređenih dugova) kao obvezni dio podjele obveza prema pravilima o državnim potporama neovisno radi li se o pretvorbi u kapital ili otpisu sredstava.
43.
Ako se omjer kapitala banke koja je utvrdila manjak kapitala i dalje nalazi iznad regulatornog minimuma Unije, banka bi sama morala vratiti kapitalni položaj, osobito s pomoću mjera za povećanje kapitala navedenih u točki 35. Ako ne postoje druge mogućnosti, uključujući sve ostale nadzorne mjere kao što su rane intervencije ili druge korektivne mjere za prevladavanje manjka, što potvrđuje nadležno nadzorno tijelo ili tijelo nadležno za rješavanje, podređeni dug treba pretvoriti u vlasnički kapital, u načelu prije nego što se odobri državna potpora.
44.
U slučajevima gdje banka više ne zadovoljava minimalne regulatorne kapitalne zahtjeve, dug se mora pretvoriti ili otpisati, u načelu prije nego što se odobri državna potpora. Državna potpora ne smije biti odobrena prije nego što vlasnički kapital, hibridni kapital i podređeni dug u cijelosti ne pridonesu nadoknađivanju gubitka.
45.
Moguće je napraviti iznimku među zahtjevima u točkama 43. i 44. kada bi provedba takvih mjera ugrozila financijsku stabilnost ili dovela do nerazmjernih rezultata. Ova iznimka mogla bi obuhvatiti slučajeve u kojima je iznos potpore koja će biti primljena nizak u odnosu na rizikom ponderiranu aktivu banke, a manjak kapitala značajno je smanjen posebno kroz mjere povećanja kapitala kao što je navedeno u točki 35. Nerazmjerni rezultati ili rizik za financijsku stabilnost moguće je rješavati i ponovnim razmatranjem slijeda mjera radi rješavanja manjka kapitala.
46.
U kontekstu provedbe točki 43. i 44. treba se pridržavati načela prema kojem se nijedan vjerovnik ne smije nalaziti u gorem položaju. Prema tome, podređeni vjerovnici u ekonomskom smislu ne bi trebali dobiti manje od onoga koliko bi njihova sredstva vrijedila da nije odobrena državna potpora.”
Okolnosti spora i sporna odluka
Okolnosti spora su u točkama 1. do 14. pobijane presude izložene kako slijedi:
„1.
[…] Anthony Braesch predstavnik je imatelja obveznica pod nazivom „Floating Rate Equity‑Linked Subordinated Hybrid‑FRESH” 2008. (u daljnjem tekstu: obveznice FRESH), dok su ostali tužitelji – Trinity Investments […], Bybrook Capital Master Fund […], Bybrook Capital Hazelton Master Fund […] i Bybrook Capital Badminton Fund […] – imatelji tih obveznica.
2.
U travnju 2008. Banca Monte dei Paschi di Siena (u daljnjem tekstu: BMPS) povećala je kapital za 950 milijuna eura za korist društva J. P. Morgan Securities Ltd (u daljnjem tekstu: JPM), koje je postalo imatelj dionica BMPS‑a, „dionica FRESH”. JPM je istodobno 16. travnja 2008. s BMPS‑om sklopio ugovor o plodouživanju, u skladu s kojim JPM zadržava obično vlasništvo dionica, dok BMPS ima pravo plodouživanja, te ugovor o zamjeni društava (u daljnjem tekstu: ugovori FRESH). JPM je pribavio sredstva potrebna za kupnju dionica FRESH od društva Bank of New‑York Mellon (Luksemburg), koje je zamijenilo društvo Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luksemburg) SA (u daljnjem tekstu: MUFJ), koje je 16. travnja 2008. na temelju luksemburškog prava izdalo obveznice FRESH u iznosu od milijardu eura. JPM je s MUFJ‑om sklopio ugovor o zamjeni po luksemburškom pravu, a MUFJ je s imateljima obveznica FRESH sklopio ugovor o fiduciji, također po luksemburškom pravu. Na temelju tih različitih ugovora, koje [Braesch i dr.] kvalificiraju kao „instrumente FRESH”, naknade koje JPM prima od BMPS‑a na temelju ugovora FRESH prenose se MUFJ‑u, a zatim imateljima obveznica FRESH u obliku kupona.
3.
Odlukom od 27. studenoga 2013. […] Komisija je odobrila potporu za restrukturiranje koju je Talijanska Republika dodijelila […] BMPS‑u, uzimajući u obzir plan restrukturiranja i obveze. BMPS je u lipnju 2015. u cijelosti vratio potporu.
4.
Dana 29. srpnja 2016. [EBA] je objavila rezultate testa otpornosti na europskoj razini 2016., koji je u okviru negativnog scenarija otkrio manjak regulatornog kapitala BMPS‑a.
5.
Talijanska tijela 23. prosinca 2016. donijela su decreto‑legge n. 237 – Disposizioni urgenti per la tutela del risparmio nel settore creditizio (Zakonodavna uredba br. 237 o hitnim odredbama za zaštitu štednje u sektoru kredita) (GURI br. 299 od 23. prosinca 2016.), koji je potvrđen zakonom i izmijenjen leggeom di conversione (Zakon o konverziji) od 17. veljače 2017. (GURI br. 43 od 21. veljače 2017.) (u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba 237/2016), kojim se utvrđuje zakonski okvir za potpore za likvidnost i preventivnu dokapitalizaciju.
6.
Nakon izjave [ESB‑a] od 23. prosinca 2016., u skladu s kojom je BMPS bio solventan, Komisija je odlukom od 29. prosinca 2016., na temelju obveza koje su preuzela talijanska tijela, BMPS‑u privremeno odobrila pojedinačnu potporu za likvidnost u iznosu od 15 milijardi eura. Talijanska tijela obvezala su se predstaviti plan restrukturiranja u roku od dva mjeseca od dodjele jamstava, osim ako potpora ne bude vraćena u tom roku.
7.
Budući da BMPS‑ov pokušaj da dođe do novog privatnog kapitala nije uspio, 30. prosinca 2016. podnio je zahtjev za iznimnu državnu financijsku potporu u obliku preventivne dokapitalizacije na temelju Zakonodavne uredbe 237/2016.
8.
Talijanska su tijela 28. lipnja 2017. prijavila Komisiji potporu za dokapitalizaciju BMPS‑a u iznosu od 5,4 milijarde eura, popraćenu novim planom restrukturiranja [u daljnjem tekstu: plan restrukturiranja] i novim obvezama.
9.
Istog dana ESB je Komisiji poslao dopis u kojem je naveo da je BMPS tog dana bio solventan.
10.
U [spornoj o]dluci […], donesenoj nakon faze prethodnog ispitivanja, Komisija je ocijenila dvije mjere potpore. Prva mjera (u daljnjem tekstu: mjera 1) sastojala se od potpore za likvidnost u iznosu od 15 milijardi eura u obliku državnih jamstava za dugove u prvenstvenom redu namirenja, navedene u točki 6. [pobijane] presude. Druga mjera (u daljnjem tekstu: mjera 2) sastojala se od potpore za preventivnu dokapitalizaciju BMPS‑a u iznosu od 5,4 milijarde eura, navedene u točki 8. [pobijane] presude.
11.
Nakon što je zaključila da mjere 1 i 2 predstavljaju državne potpore, Komisija je navela da je pravna osnova za ocjenu njihove spojivosti [s unutarnjim tržištem] članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a, koji se odnosi na potpore za otklanjanje ozbiljnih smetnji u gospodarstvu države članice. Smatrala je da su mjere 1 i 2 bile potpore za restrukturiranje BMPS‑a te je ispitala njihovu spojivost na temelju planova restrukturiranja s obzirom na šest komunikacija o globalnoj financijskoj krizi, osobito Komunikaciju [o bankarstvu] […].
12.
Što se tiče spojivosti mjera potpore u pogledu [šest] komunikacija o krizi, Komisija je, kao prvo, smatrala da je plan restrukturiranja prikladan za ponovno uspostavljanje BMPS‑ove dugoročne održivosti. Kao drugo, smatrala je da je podjela tereta imatelja dionica i imatelja podređenih instrumenata bila prikladna, ograničavajući troškove restrukturiranja i iznos potpore na najmanju moguću mjeru, u skladu sa zahtjevima Komunikacije o bankarstvu, te je zaključila da je plan restrukturiranja sadržavao dovoljno mjera podjele tereta. Kao treće, smatrala je da plan restrukturiranja sadržava dovoljno jamstava da se ograniči neopravdano narušavanje tržišnog natjecanja. Također je istaknula da je osiguran odgovarajući nadzor provedbe plana restrukturiranja. Stoga je zaključila da su mjere potpore proporcionalne kako bi se otklonile posljedice ozbiljnih smetnji u talijanskom gospodarstvu.
13.
Komisija je nakon toga ispitala spojivost mjera potpore s odredbama Direktive [2014/59]. Smatrala je da su uvjeti pod kojima su dodijeljene mjere potpore (mjere 1 i 2) bili u skladu s izuzećem predviđenim u članku 32. stavku 4. točki (d) Direktive 2014/59.
14.
U izreci [sporne] odluke Komisija je zaključila, kao prvo, da mjere 1 i 2 predstavljaju državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a i, kao drugo, da te mjere ispunjavaju zahtjeve iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a te da su spojive s unutarnjim tržištem zbog financijske stabilnosti.”
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 5. ožujka 2018. Braesch i dr. pokrenuli su postupak na temelju članka 263. UFEU‑a radi poništenja sporne odluke, ili, podredno, poništenja te odluke u dijelu u kojem se odnosi na instrumente FRESH.
U potporu toj tužbi Braesch i dr. istaknuli su pet tužbenih razloga koji su se temeljili, prvi, na povredi članaka 18. i 21. Uredbe br. 806/2014 kao i obveze obrazlaganja jer je Komisija protuzakonito odobrila mjere podjele tereta, drugi, na povredi Komunikacije o bankarstvu, načela zaštite legitimnih očekivanja i jednakog postupanja jer je Komisija zahtijevala poništenje ugovora FRESH, treći, na povredi načela jednakog postupanja utvrđenog, posebice, u člancima 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) jer su spornom odlukom odobrene mjere podjele tereta koje su diskriminirale imatelje obveznica FRESH, četvrti, na povredi prava vlasništva potonjih osoba, koja su zajamčena, posebice, u članku 17. Povelje jer je Komisija odobrila primjenu mjera podjele tereta na instrumente FRESH te peti, na povredi članka 108. stavaka 2. i 3. UFEU‑a, članka 4. stavaka 3. i 4. Uredbe 2015/1589 kao i postupovnih prava tužitelja jer Komisija nije otvorila službeni istražni postupak iako su postojale ozbiljne sumnje u pogledu sukladnosti mjera podjele tereta odobrenih spornom odlukom s pravom Unije.
Zasebnim aktom koji je dostavila tajništvu Općeg suda 16. svibnja 2018. Komisija je istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. stavaka 1. i 7. Poslovnika Općeg suda, kojim je isticala da je tužba koju su podnijeli Braesch i dr. nedopuštena zato što oni nemaju ni pravni interes ni aktivnu procesnu legitimaciju za vođenje postupka, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Tužitelji su 10. srpnja 2018. podnijeli svoja očitovanja na taj prigovor.
Opći sud je na raspravi 9. srpnja 2020. saslušao izlaganja i odgovore stranaka na pisana pitanja koja im je postavio kao i na usmena pitanja koja im je postavio na raspravi.
Opći sud je pobijanom presudom odbio prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Komisija. Nakon što je u točkama 35. do 41. te presude utvrdio da Braesch i dr. imaju svojstvo „odnosne stranke” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a i „zainteresirane strane” u smislu članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589, Opći sud je u točkama 43. do 55. pobijane presude smatrao da oni imaju, s jedne strane, pravni interes jer su u dovoljnoj mjeri dokazali da bi im eventualno poništenje sporne odluke moglo donijeti korist, i, s druge strane, u točkama 56. do 64. te presude da imaju i aktivnu procesnu legitimaciju, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, s obzirom na to da se odobravanje, u spornoj odluci, mjera potpore u pogledu plana restrukturiranja na njih izravno i osobno odnosi kao na „odnosne stranke” i „zainteresirane strane”.
Zahtjevi stranaka pred Sudom
Komisija žalbom od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijanu presudu,
–
sam odluči o prvostupanjskoj tužbi i odbaci je kao nedopuštenu,
–
naloži Braeschu i dr. snošenje troškova.
Braesch i dr. od Suda zahtijevaju da:
–
odbije žalbu i
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
O žalbi
U potporu svojoj žalbi Komisija navodi samo jedan žalbeni razlog, koji se temelji na pogrešnom tumačenju Općeg suda, u točkama 35. do 41. i 58. pobijane presude, članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589, jer su Braesch i dr. kvalificirani kao „odnosne stranke” i „zainteresirane strane” u smislu tih odredaba.
Argumenti stranaka
Komisija ističe da iako je točno da pojam „zainteresirane strane”, kako je definiran u članku 1. točki (h) Uredbe 2015/1589, koji je sinonim pojma „odnosna stranka” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a, obuhvaća neodređeni skup adresata, on može – pod prijetnjom lišavanja smisla zahtjeva prema kojem osoba mora biti „zainteresirana strana” u smislu članka 1. točke (h) kako bi se moglo smatrati da se na nju izravno i osobno odnosi odluka donesena na temelju članka 4. stavka 3. te uredbe – obuhvaćati samo osobe koje dokažu da predmetna državna potpora može imati konkretan utjecaj na njihov položaj u vezi s tržišnim natjecanjem.
Najprije, iz sudske prakse Suda u tom području proizlazi da je on kao zainteresirane strane priznao samo osobe koje su dokazale utjecaj takve naravi, čak i ako te osobe nisu bile izravni takmaci korisnika potpore. Tako su u presudama od 9. srpnja 2009., 3F/Komisija (
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
, t.
33.
), kao i od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex (
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, t.
63.
), radnički sindikat i kupci iste sirovine kao i korisnik potpore smatrani zainteresiranim stranama zbog potencijalnog utjecaja predmetne potpore na njihov konkurentski položaj na tržištu.
Nadalje, to tumačenje potvrđuje i članak 1. točka (h) Uredbe 2015/1589. Naime, zainteresirane strane koje su indikativno navedene u toj odredbi dijele zajedničku osobinu da potpora može imati utjecaj na njihov položaj, ovisno o slučaju, povoljan ili nepovoljan, u vezi s tržišnim natjecanjem.
Naposljetku, iz opće strukture i ciljeva kontrole državnih potpora proizlazi da je Komisiji ta kontrola povjerena samo kao tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja i da, posljedično, ta institucija prilikom izvršavanja te nadležnosti ne može državama članicama nametati, kao što je Sud istaknuo u presudi od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
), politike koje nemaju veze s tržišnim natjecanjem. Tako je Sud u presudi od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci (
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, t.
43.
,
46.
i
47.
), nakon što je istaknuo da je cilj odredaba Unije u području državnih potpora zaštita tržišnog natjecanja, presudio da tužitelji, kako bi se odluka iz tog područja na njih izravno odnosila, moraju moći dokazati da ih se tom odlukom može staviti u nepovoljan tržišni položaj.
Iz toga proizlazi da pojam „zainteresirane strane”, koji je uostalom u članku 1. točki (h) Uredbe 2015/1589 definiran na način da znači svaku osobu „na čije bi interese mogla utjecati dodjela neke potpore”, ne može uključivati osobe koje bi mogle isticati prigovore koji nemaju veze s predmetnom državnom potporom, već se odnose na druge aspekte opće državne mjere kojom se provodi ta potpora, ili čak na druge državne mjere koje prate državnu potporu.
Naime, mnoge bi osobe mogle osporavati državnu mjeru kojom se provodi ili koja prati neku potporu na način da izraze samo zabrinutosti koje ne samo da nemaju veze s tržišnim natjecanjem, već niti s predmetnom potporom. Nasuprot tomu, za konkurente korisnika državne potpore sama bi njezina dodjela tom korisniku bila uzrok zabrinutosti. Kako bi se neka osoba mogla kvalificirati „zainteresiranom stranom”, ona dakle mora izražavati zabrinutosti koje su, na neki način, povezane s tržišnim natjecanjem shvaćenim široko, čak i ako ta osoba nije konkurent korisnika potpore.
Iz toga proizlazi da je u pobijanoj presudi Opći sud pogrešno protumačio i primijenio pojam „zainteresirane strane”, oslanjajući se na otvorenu definiciju tog pojma koja uključuje svaku osobu koja može dokazati bilo kakav potencijalni utjecaj potpore, pa čak i drugih mjera koje ju prate. Opći sud se čak oslonio na neizravne i čisto gospodarske učinke koji nemaju nikakve veze s tržišnim natjecanjem.
Tako je Opći sud u točkama 37. i 41. pobijane presude pogrešno zaključio da bi sporna odluka mogla imati konkretan utjecaj na položaj Braescha i dr. zato što plan restrukturiranja BMPS‑a predviđa mogućnost poništenja ugovora FRESH i zato što je, zbog međuovisnosti različitih ugovornih veza na kojima se temelje instrumenti FRESH, dugoročni ekonomski gubitak, s obzirom na prestanak plaćanja kupona povezanih s obveznicama FRESH, značajan.
Naime, poništenje ugovora FRESH nije posljedica državne potpore dodijeljene BMPS‑u, već zasebne odluke talijanskih tijela da dioničarima i vjerovnicima podređenih potraživanja BMPS‑a nametnu podjelu tereta, što je uzeto u obzir u njegovu planu restrukturiranja. Čak i da su talijanska tijela odlučila restrukturirati BMPS bez državnih potpora, ona su mogla nametnuti mjere podjele tereta, uključujući i poništenje ugovora FRESH, kako bi smanjila manjak temeljnog kapitala BMPS‑a. Stoga su te mjere neovisne o državnoj potpori koju su talijanska tijela odlučila dodijeliti BMPS‑u. Usto, poništeni ugovori FRESH su ugovor o plodouživanju i ugovor o zamjeni poduzeća zaključeni između JPM‑a i BMPS‑a, kako su navedeni u točki 2. pobijane presude, dok imatelji obveznica FRESH nisu bili stranke tih ugovora.
Posljedično, svaki utjecaj mjera podjele tereta na položaj Braescha i dr. čisto je gospodarske naravi i neizravan, posredstvom različitih ugovornih veza na kojima se temelje instrumenti FRESH.
Iz toga slijedi da rasuđivanje koje se nalazi u točki 40. pobijane presude sadržava najmanje četiri pogreške koje se tiču prava.
Kao prvo, Opći sud je pogrešno utvrdio da nije relevantno to što Braesch i dr. ne osporavaju spojivost s unutarnjim tržištem predmetnih mjera potpore, iako bi takva okolnost izričito potvrdila da oni ne osporavaju državne potpore dodijeljene BMPS‑u kao takve, već mjere podjele tereta koje proizlaze iz neovisne odluke koju su donijela talijanska tijela, što bi dokazalo da navedene potpore ne mogu imati utjecaja na njihov položaj u vezi s tržišnim natjecanjem.
Kao drugo, iako je Opći sud pravilno utvrdio da su obveze talijanskih tijela u pogledu plana restrukturiranja i podjele tereta „sastavni dio” prijavljenih mjera potpore, to utvrđenje nije relevantno za utvrđivanje aktivne procesne legitimacije. Točno je, kao što to proizlazi iz presude od 15. listopada 2015., Iglesias Gutiérrez i Rion Bea (
C‑352/14 i C‑353/14
,
EU:C:2015:691
, t.
28.
), da se odobrenje koje je Komisija dodijelila temelji na skupu činjeničnih pretpostavki koje je predstavila dotična država članica, bilo u svojoj obavijesti bilo u svojim obvezama, tako da bi ta država članica, ako odstupi od tih činjeničnih pretpostavki, provodila mjeru koja se činjenično razlikuje od one koju je Komisija odobrila i koja stoga više ne bi bila obuhvaćena tim odobrenjem. Međutim, s obzirom na to da Komisija državne potpore nadzire kao tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja, iz toga ne proizlazi da svakog tko ima bilo kakvu zabrinutost u vezi s nekom od tih činjeničnih pretpostavki treba smatrati „zainteresiranom stranom” u smislu članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589.
Kao treće, Opći sud je pogrešno utvrdio da su prijavljene mjere potpore i obveze koje su predstavila talijanska tijela, a koje su bile predmet ocjene Komisije „neodvojive jer se potonjima uvjetuje utvrđenje spojivosti”. Ta se tvrdnja protivi točkama 99. i 100. presude od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr. (
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
), iz kojih proizlazi da sukladnost mjere državne potpore s točkama 40. do 46. Komunikacije o bankarstvu, iako je dovoljna da Komisija tu mjeru proglasi spojivom s unutarnjim tržištem, za to nije nužna. Stoga Talijanska Republika nije bila dužna preuzeti obveze donošenja mjera podjele tereta navedenih u toj komunikaciji.
Kao četvrto, Opći sud je pogrešno presudio da su – zbog toga što je spornom odlukom odobrena provedba mjera potpore pri čemu su „te obveze istodobno postale obvezujuće” – svi ti elementi nužno utjecali na položaj Braescha i dr. te da oni svoje interese mogu braniti samo zahtijevajući poništenje te odluke u cijelosti. Naime, navedenom se odlukom obveze talijanskih tijela ni na koji način nisu učinile obvezujućima. Ona je donesena u skladu s člankom 4. stavkom 3. Uredbe 2015/1589, na temelju obveza koje su ta tijela dobrovoljno preuzela, uključujući i mjere podjele tereta. S obzirom na to da sporna odluka nije „uvjetna odluka”, u smislu članka 9. stavka 4. navedene uredbe, njome se nisu nametnuli, niti su se uostalom mogli nametnuti, nikakvi uvjeti državi članici ili trećima.
Braesch i dr. tvrde da Komisija nije dokazala da tumačenje Općeg suda članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589 sadržava pogrešku koja se tiče prava.
Najprije, navode da tvrdnja prema kojoj kvalifikacija „zainteresiranom stranom“ u sudskoj praksi Suda zahtijeva štetan utjecaj potpore na dotičnu osobu u vezi s tržišnim natjecanjem nije osnovana. Sud je osobito u presudama od 9. srpnja 2009., 3F/Komisija (
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
), i od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex (
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
), smatrao da su tužitelji zainteresirane strane s obzirom na postojanje, za njih, štetnog utjecaja potpore. Obrazloženje Suda ni na koji način ne spominje da bi se taj utjecaj morao odnositi na njihov konkurentski položaj na tržištu.
Zatim, tvrde da argument prema kojem članak 1. točka (h) Uredbe 2015/1589 ograničava pojam „zainteresiranih strana” na subjekte koji se nalaze u tržišnom natjecanju s korisnikom potpore također nije osnovan. S jedne strane, tom se odredbom izričito dopušta da se poduzetnika koji nije izravni konkurent korisniku potpore smatra zainteresiranom stranom ako bi dodjela potpore mogla utjecati na njegove interese. S druge strane, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, utvrđenom, među ostalim, u presudi od 13. lipnja 2019., Copebi (
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
, t.
34.
), popis kategorija koje se u njoj nalaze samo je indikativan, a pojam „zainteresirana strana” nadilazi korisnika potpore ili njegove takmace jer obuhvaća neodređen skup adresata na čije interese utječe dodjela potpore.
Naposljetku, što se tiče opće strukture i ciljeva kontrole državnih potpora, presuda od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci (
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
t. 43., 46. i 47.), nije relevantna s obzirom na to da se odnosi na uvjet prema kojem se akt protiv kojeg je podnesena tužba mora izravno odnositi na podnositelja tužbe, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, a ne na pojam „zainteresirana strana” u smislu članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589. Ni presuda od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
), nije relevantna jer u njoj nije obrađeno pitanje tumačenja pojma „zainteresirana strana”. U svakom slučaju, ta presuda potvrđuje da Komisija raspolaže ovlastima koje joj omogućuju da ispita ne samo utjecaj mjere povezane s tržišnim natjecanjem već i ukupnu zakonitost te mjere te da može uzeti u obzir različite aspekte koji nemaju nikakve veze s tržišnim natjecanjem. Tako je u spornoj odluci Komisija ocijenila usklađenost predmetnih mjera s Direktivom 2014/59.
Što se tiče argumenata prema kojima na Braescha i dr. sporna odluka utječe samo s gospodarskog stajališta i prema kojima oni ističu samo zabrinutosti koje nemaju nikakve veze s tržišnim natjecanjem, oni su pogrešni. Naime, dodjela predmetnih potpora konkretno utječe na njihov pravni položaj jer ta odluka čini obvezujućim za Talijansku Republiku i BMPS poništenje njihovih instrumenata FRESH. Usto, mjere podjele tereta, koje su dio obveza i predstavljaju, kako to proizlazi iz uvodnih izjava 101. do 110. sporne odluke, uvjet za usklađenost potpore s unutarnjim tržištem, u skladu s Komunikacijom o bankarstvu, posebno su usmjerene na Braescha i dr.
Stoga Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je, zbog razloga navedenih u točki 40. pobijane presude, smatrao da se Braesch i dr. mogu kvalificirati „zainteresiranim stranama” ili „odnosnim strankama”, u smislu članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589 i članka 108. stavka 2. UFEU‑a, zato što su predmetne mjere državne potpore, takve kakve su prijavljene i u spornoj odluci proglašene spojivima s unutarnjim tržištem, mogle imati konkretan utjecaj na njihov položaj.
Naime, poništenje instrumenata FRESH ne proizlazi iz usvajanja talijanskih tijela Zakonodavne uredbe 237/2016. Potonja, u kojoj se posebno nabrajaju instrumenti kapitala BMPS‑a koji podliježu podjeli tereta, ni na koji način ne upućuje na instrumente FRESH. Uostalom, iz poruke elektroničke pošte koju je 19. rujna 2017. BMPS uputio Braeschu i dr. proizlazi da je Komisija zahtijevala da se mjere koje su donijela talijanska tijela primjene na ugovore FRESH, što pokazuje da se te mjere na temelju talijanskog prava nisu primjenjivale na te ugovore i da se na njih ne bi niti primijenile bez intervencije navedene institucije, koja je pak smatrala da se te mjere trebaju primijeniti na temelju plana restrukturiranja koji je postao obvezujući na temelju sporne odluke.
U tom pogledu nije bitno to da su talijanska tijela, čak i da su odlučila restrukturirati BMPS bez državnih potpora, svejedno mogla nametnuti mjere podjele tereta, uključujući i poništenje ugovora FRESH, kako bi smanjila manjak regulatornog kapitala BMPS‑a. Naime, činjenica je da je u stvarnosti BMPS restrukturiran putem državnih potpora i da su uredbe kojima su utvrđene mjere podjele tereta usvojene u skladu s Komunikacijom o bankarstvu, što potvrđuje nerazdruživu vezu između tih potpora i mjera podjele tereta.
Komisija nije objasnila razlog zbog kojeg bi zaključak Općeg suda iz točke 40. pobijane presude, prema kojem bi predmetne mjere potpore, kako su prijavljene i u spornoj odluci proglašene spojivima s unutarnjim tržištem, mogle imati konkretan utjecaj na položaj Braescha i dr., bio neprimjeren s obzirom na obrazloženje koje je Opći sud naveo u toj presudi.
Kao prvo, činjenica da Braesch i dr. ne osporavaju spojivost predmetnih potpora s unutarnjim tržištem ne pokazuje da te mjere nisu mogle imati utjecaja na njihov položaj u vezi s tržišnim natjecanjem, već samo odražava sudsku praksu Suda navedenu, posebice, u presudi od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex (
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, t.
59.
), prema kojoj osobe imaju svojstvo zainteresirane strane zbog povrede svojih postupovnih prava, a da se ne zahtijeva da ističu i pitanja koja se odnose na spojivost potpore s unutarnjim tržištem.
Kao drugo, ni iz jedne točke pobijane presude ne proizlazi da svakog tko ima bilo kakvu zabrinutost u vezi s nekom od činjeničnih hipoteza izloženih u prijavi ili u preuzetim obvezama treba smatrati zainteresiranom stranom. Opći sud je u točki 41. pobijane presude naveo da činjenica da predmetne mjere potpore, kako su prijavljene i u spornoj odluci proglašene spojivima s unutarnjim tržištem, mogu imati konkretan utjecaj na položaj Braescha i dr. opravdava to da ih se kvalificira kao „zainteresirane strane”.
Kao treće, nije točno da talijanska tijela nisu bila dužna obvezati se na donošenje mjera podjele tereta navedenih u Komunikaciji o bankarstvu i da je stoga Opći sud pogrešno utvrdio da je utvrđenje spojivosti potpore dodijeljene BMPS‑u s unutarnjim tržištem uvjetovano tim obvezama. Naime, Komisija je sama priznala obvezujuću narav tih mjera, navodeći da će, ako država članica odstupi od činjeničnih hipoteza koje su joj predstavljene, provesti mjeru koja je činjenično različita od odobrene mjere i koja neće biti obuhvaćena odobrenjem te institucije. Sud došao do drukčijeg zaključka u točki 100. presude od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., (
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
), kada je presudio da je država članica, iako nije na temelju Komunikacije o bankarstvu obvezna nametnuti mjere podjele tereta, ipak obvezna da ih nametne kako bi se potpora smatrala spojivom s unutarnjim tržištem. U svakom slučaju, u ovom predmetu takve mjere, koje su dio preuzetih obveza talijanskih tijela, predstavljaju prethodni uvjet spojivosti potpore s unutarnjim tržištem, kao što proizlazi iz uvodnih izjava 101. do 110. same sporne odluke.
Kao četvrto, Sud je već u presudi od 3. travnja 2014., Komisija/Nizozemska i ING Groep (
C‑224/12 P
,
EU:C:2014:213
, t.
80.
i
81.
), u kojoj je presudio da obveze koje su preuzele države članice u bitnome može nametnuti Komisije, odbio argument prema kojem Komisija u uvjetima odobrenja ne može preoblikovati obveze koje su ponudile države članice i korisnici potpore u uvjet da bi se potporu moglo smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.
Ocjena Suda
Ovom žalbom Komisija prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točkama 35. do 41. i 58. pobijane presude presudio da Braesch i dr. imaju aktivnu procesnu legitimaciju da svojom tužbom podnesenom na temelju članka 263. UFEU‑a zahtijevaju poništenje sporne odluke, kojom je ta institucija smatrala da predmetne potpore koje je Talijanska Republika prijavila u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a predstavljaju „državne potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, koje su spojive s unutarnjim tržištem, u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a.
S obzirom na to da je ta odluka upućena navedenoj državi članici, a ne Braeschu i dr., valja podsjetiti na to da članak 263. četvrti stavak UFEU‑a predviđa dva slučaja u kojima se fizičkoj ili pravnoj osobi priznaje procesna legitimacija za podnošenje tužbe protiv akta Unije koji joj nije upućen. S jedne strane, takva tužba može se podnijeti pod uvjetom da se taj akt izravno i osobno odnosi na nju. S druge strane, takva osoba može podnijeti tužbu protiv regulatornog akta koji ne podrazumijeva provedbene mjere ako se on izravno odnosi na nju (presuda od 30. lipnja 2022., Danske Slagtermestre/Komisija,
C‑99/21 P
,
EU:C:2022:510
, t.
41.
i navedena sudska praksa).
Što se tiče pitanja odnosi li se sporna odluka izravno i osobno na Braescha i dr., u smislu te odredbe, koju je Opći sud jedino ispitivao u pobijanoj presudi, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da osobe kojima odluka nije upućena mogu tvrditi da se ona odnosi na njih osobno samo ako ta odluka utječe na njih zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući ih zbog toga pojedinačno na istovrstan način poput adresata odluke (vidjeti, posebice, presude od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija,
25/62
,
EU:C:1963:17
, str. 223. i od 15. srpnja 2021., Deutsche Lufthansa/Komisija,
C‑453/19 P
,
EU:C:2021:608
, t.
33.
).
Budući da se tužba u prvostupanjskom postupku odnosila na Komisijinu odluku u području državnih potpora, valja također podsjetiti na to da u okviru postupka nadzora državnih potpora predviđenog člankom 108. UFEU‑a valja razlikovati, s jedne strane, fazu prethodnog ispitivanja potpora na temelju stavka 3. toga članka, koja ima za cilj samo omogućiti Komisiji da stekne prvi dojam o djelomičnoj ili potpunoj spojivosti konkretne potpore s unutarnjim tržištem i, s druge strane, fazu ispitivanja iz stavka 2. navedenog članka. Tek u toj fazi, kojoj je svrha omogućiti Komisiji stjecanje potpune slike o svim činjenicama predmeta, Ugovor propisuje obvezu Komisije da pozove stranke da podnesu svoje primjedbe (vidjeti, posebice, presude od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, t.
94.
i od 15. srpnja 2021., Deutsche Lufthansa/Komisija,
C‑453/19 P
,
EU:C:2021:608
, t.
35.
).
Iz toga proizlazi, kao što je Opći sud ispravno naveo u točki 59. pobijane presude, da kada Komisija odlukom na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a, bez pokretanja službenog istražnog postupka propisanog člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, utvrdi da je neka potpora spojiva s unutarnjim tržištem, osobe u čiju korist idu navedena postupovna jamstva mogu ostvariti poštovanje tih jamstava samo ako imaju mogućnost pobijanja te odluke pred sudskim instancama Unije. Zbog tih razloga tužba kojom se zahtijeva poništenje takve odluke, koju je podnijela stranka, u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a, dopuštena je ako tužitelj njezinim podnošenjem želi očuvati postupovna prava koja za njega proizlaze iz potonje odredbe (vidjeti, osobito, presude od 19. svibnja 1993., Cook/Komisija,
C‑198/91
,
EU:C:1993:197
, t.
23.
do
26.
; od 15. lipnja 1993., Matra/Komisija,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, t.
17.
do
19.
kao i od 15. srpnja 2021., Deutsche Lufthansa/Komisija,
C‑453/19 P
,
EU:C:2021:608
, t.
36.
).
Nasuprot tomu, ako tužitelj dovodi u pitanje osnovanost odluke o ocjeni potpore koja je donesena na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a ili nakon službenog istražnog postupka, sama činjenica da ga se može smatrati „strankom” u smislu stavka 2. toga članka ne može biti dovoljna kako bi se dopustila tužba. U tom slučaju, dakle, tužitelj mora dokazati da ima poseban status u smislu sudske prakse navedene u točki 51. ove presude. To je osobito slučaj ako potpora koja je predmet odluke u pitanju bitno utječe na položaj tužitelja na tržištu (vidjeti, posebice, presude od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, t.
95.
i od 15. srpnja 2021., Deutsche Lufthansa/Komisija,
C‑453/19 P
,
EU:C:2021:608
, t.
37.
).
U ovom predmetu nesporno je da je sporna odluka donesena nakon faze prethodnog ispitivanja predviđene u članku 108. stavku 3. UFEU‑a, kako je navedeno u članku 4. stavku 3. Uredbe 2015/1589, i, stoga, bez da je bio otvoren službeni istražni postupak predviđen u članku 108. stavku 2. UFEU‑a, kako je navedeno u članku 4. stavku 4. te uredbe. Međutim, kako je Opći sud naveo u točkama 32. i 60. pobijane presude, nije sporno da su Braesch i dr. svojim petim tužbenim razlogom istaknutim pred Općim sudom radi poništenja te odluke istaknuli povredu postupovnih prava koja imaju na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 6. stavka 1. navedene uredbe.
U tim okolnostima, Opći sud je ispravno, kako bi utvrdio odnosi li se sporna odluka izravno i osobno na Braescha i dr., u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, ispitao imaju li oni svojstvo „stranaka” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a. Naime, kao što proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 53. ove presude, tužitelj koji ima to svojstvo ispunjava navedene kriterije te stoga može podnijeti tužbu za poništenje protiv takve odluke kako bi zaštitio svoja postupovna prava.
Međutim, treba utvrditi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava u točkama 37., 40., 41. i 58. pobijane presude kada je presudio da u ovom predmetu Braesch i dr. imaju to svojstvo.
U tom pogledu treba podsjetiti na to da je definiciju „zainteresirane strane”, kako proizlazi iz sudske prakse Suda, zakonodavac Unije kodificirao u članku 1. točki (h) Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (
SL 1999., L 83, str. 1
.), koji je naslijedio članak 1. točka (h) Uredbe 2015/1589. U potonjoj se odredbi analogni pojam „zainteresirane strane” definira na način da znači „svaku državu članicu i svaku osobu, poduzetnika ili udruženje poduzetnika na čije bi interese mogla utjecati dodjela neke potpore, a posebno korisnik potpore, konkurentski poduzetnici i trgovinske udruge” (vidjeti, u tom smislu, presudu od 2. rujna 2021., Ja zum Nürburgring/Komisija,
C‑647/19 P
,
EU:C:2021:666
, t.
56.
i navedenu sudsku praksu).
Iako pojam „zainteresirane strane” definiran u potonjoj odredbi tako uključuje i, posebice, konkurentske poduzetnike korisnika potpore (vidjeti, u tom smislu, presude od 3. rujna 2020., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i dr./Komisija,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, t.
50.
, kao i od 15. srpnja 2021., Deutsche Lufthansa/Komisija,
C‑453/19 P
,
EU:C:2021:608
, t.
36.
), činjenica je da se taj pojam odnosi na, kao što je Opći sud ispravno istaknuo u točki 35. pobijane presude, neodređen skup adresata (vidjeti, u tom smislu, presude od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, t.
63.
, kao i od 7. travnja 2022., Solar Ileias Bompaina/Komisija,
C‑429/20 P
,
EU:C:2022:282
, t.
34.
).
Tako iz sudske prakse Suda proizlazi da se i poduzetnik koji nije izravni konkurent korisnika potpore ipak može kvalificirati „zainteresiranom stranom”, u smislu članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589, pod uvjetom da istakne da bi dodjela potpore mogla utjecati na njegove interese, što zahtijeva da taj poduzetnik u dovoljnoj mjeri dokaže da postoji opasnost od konkretnog utjecaja potpore na njegov položaj (vidjeti u tom smislu posebice presude od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, t.
64.
i
65.
kao i od 7. travnja 2022., Solar Ileias Bompaina/Komisija,
C‑429/20 P
,
EU:C:2022:282
, t.
35.
). Stoga svojstvo „zainteresirane strane” nužno ne pretpostavlja postojanje konkurentskog odnosa (presuda od 2. rujna 2021., Ja zum Nürburgring/Komisija (
C‑647/19 P
,
EU:C:2021:666
, t.
58.
).
Opći sud je, nakon što je u točki 36. pobijane presude naveo u biti tu sudsku praksu, u točkama 37. do 41. i 58. navedene presude presudio da su Braesch i dr. u dovoljnoj mjeri dokazali da bi dodjela predmetnih potpora i, posljedično, donošenje sporne odluke „mogli imati”, prema riječima iz točaka 37. i 41. te presude, i čak – u skladu s njezinom točkom 58.– da „imaju” konkretan utjecaj na njihov položaj, tako da ih treba kvalificirati kao „zainteresirane strane” u smislu članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589.
Kako bi došao do tog zaključka Opći sud je u točki 39. pobijane presude istaknuo da, prema navodima Braescha i dr., dio pobijane odluke koji se odnosi na mjere podjele tereta utječe na njihove interese jer plan restrukturiranja, kako ga je odobrila Komisija, predviđa mogućnost poništenja ugovora FRESH, što se u konačnici i dogodilo na njihovu štetu, i da je, zbog međuovisnosti različitih ugovornih veza na kojima se temelje instrumenti FRESH, dugoročni ekonomski gubitak, s obzirom na prestanak plaćanja kupona povezanih s obveznicama FRESH koje drže, značajan.
U tom pogledu, Opći sud u točki 40. pobijane presude precizira da nije relevantno to što Braesch i dr. ne osporavaju samu spojivost predmetnih mjera državne potpore s unutarnjim tržištem, u smislu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, jer su obveze talijanskih tijela koje se odnose na plan restrukturiranja i podjelu tereta sastavni dio prijavljenih mjera potpora, tako da se ta odluka odnosi na te mjere i obveze uzete u cjelini. Prema mišljenju Općeg suda, budući da su navedene mjere potpore i obveze bile predmet Komisijine ocjene, one su neodvojive jer se, s jedne strane, tim obvezama uvjetuje utvrđenje spojivosti predmetnih potpora i, s druge strane, jer je pobijanom odlukom odobrena provedba navedenih mjera potpore, čime su te obveze postale obvezujuće, pri čemu svi ti elementi nužno utječu na situaciju Braescha i dr. te oni svoje interese mogu braniti samo zahtijevajući poništenje te odluke u njezinoj cijelosti.
Valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 4. stavkom 3. navedene uredbe, kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja utvrđenog u članku 108. stavku 3. UFEU‑a, ustanovi da prijavljena mjera predstavlja „državnu potporu”, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, oko koje ne postoje sumnje u pogledu spojivosti s unutarnjim tržištem, donosi odluku da ne ističe prigovore, kojom utvrđuje da je ta mjera spojiva s unutarnjim tržištem, u skladu s člankom 107. stavkom 3. UFEU‑a.
U ovom predmetu, kako proizlazi iz pobijane presude, a osobito iz njezinih točaka 8. do 12. i 14., Komisija je, nakon što je u spornoj odluci nakon prethodnog ispitivanja smatrala da su plan restrukturiranja i obveze koje je predstavila Talijanska Republika prikladni za ponovno uspostavljanje BMPS‑ove dugoročne održivosti i da su njime predviđene mjere podjele tereta imatelja dionica i imatelja podređenih instrumenata ograničavale iznos prijavljene predmetne potpore na najmanju moguću mjeru, u skladu s Komunikacijom o bankarstvu, smatrala da te potpore predstavljaju „državne potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, koje se može smatrati spojivima s unutarnjim tržištem zbog razloga financijske stabilnosti, u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a.
Najprije valja istaknuti da svojom prvostupanjskom tužbom Braesch i dr., kako su više puta potvrdili na raspravi pred Sudom i kao što proizlazi i iz točke 63. ove presude, ne osporavaju ni narav predmetnih potpora kao „državnih potpora” ni njihovu spojivost s unutarnjim tržištem, već jedino dovode u pitanje – kao što to proizlazi iz točaka 28. do 32. pobijane presude – sukladnost s pravom Unije, a osobito s Direktivom 2014/59, Uredbom br. 806/2014, pravom na vlasništvo iz članka 17. Povelje i s većim brojem općih načela prava Unije, jednog dijela mjera podjele tereta koje je prijavila Talijanska Republika, koje se nalaze u planu restrukturiranja opisanom u toj odluci i koje se odražavaju u obvezama koje se nalaze u njezinu prilogu.
U tom pogledu nije sporno da mjere podjele tereta koje se navode u spornoj odluci predviđaju, kao što to proizlazi iz točaka 39. i 58. pobijane presude, a što ne osporava ni Komisija, mogućnost poništenja ugovora FRESH zaključenih između BMPS‑a i JPM‑a radi pretvaranja podređenih instrumenata BMPS‑a u temeljni kapital.
Međutim, kada je u točkama 37., 40., 41. i 58. pobijane presude presudio da taj utjecaj na interese vjerovnika podređenih tražbina BMPS‑a proizlazi iz predmetnih državnih potpora i, posljedično, iz sporne odluke, zato što su mjere podjele tereta na koje se ona odnosi integralni dio – isto kao i plan restrukturiranja i obveze koje su preuzela talijanska tijela – prijavljenih potpora, tako da je tom odlukom Komisija navedene mjere učinila obvezujućima, Opći sud je povrijedio odredbe prava Unije kojima se uređuje doseg navedene odluke te je, na taj način, počinio pogrešku koja se tiče prava zbog koje je ta presuda nezakonita.
Točno je da je Sud već presudio, u biti, da u slučaju kada prijavljena mjera uključuje, na prijedlog dotične države članice, obveze na koje je ta država pristala, treba smatrati da te obveze – za potrebe provjere primjenjuje li se još uvijek ovlaštenje za provedbu takve mjere potpore koje je Komisija dodijelila nakon faze prethodnog ispitivanja u okolnostima kada se navodi da ta država članica nije poštovala te obveze – također čine sastavni dio odobrene mjere, kada ih je ta institucija prilikom svoje ocjene spojivosti predmetnih državnih potpora s unutarnjim tržištem uzela u obzir, tako da to ovlaštenje vrijedi samo ako su te obveze poštovane (vidjeti, u tom smislu, presudu od 15. listopada 2015., Iglesias Gutiérrez i Rion Bea,
C‑352/14 i C‑353/14
,
EU:C:2015:691
, t.
28.
).
Međutim, unatoč tomu iz navedenog ne proizlazi da treba smatrati da je takve obveze Komisija nametnula kao takve i da se njihovi eventualni štetni učinci na treće osobe stoga mogu pripisati odluci koju je donijela ta institucija.
Naime, Komisija spornom odlukom donesenom nakon prethodnog ispitivanja na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a i članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589, kako bi ocijenila pobuđuju li predmetne potpore sumnje u pogledu njihove spojivosti s unutarnjim tržištem, nije Talijanskoj Republici naložila elemente koji se nalaze u planu restrukturiranja i obvezama koje je preuzela ta država članica, a koje uključuju, posebice, mjere podjele tereta imatelja dionica i podređenih instrumenata.
U tom pogledu valja istaknuti da – kao što proizlazi iz točaka 52. do 54. i 64. ove presude – Komisija odlukom poput sporne odluke ne može ništa nametnuti ili zabraniti dotičnoj državi članici, već ima pravo jedino odlukom o neospornosti odobriti nacrt potpore kako ga je ta država članica prijavila, proglašavajući tu potporu spojivom s unutarnjim tržištem. Nasuprot tomu, kada Komisija sumnja u spojivost prijavljene potpore s unutarnjim tržištem, dužna je pokrenuti službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a i naveden u članku 4. stavku 4. Uredbe 2015/1589.
Tako u ovom predmetu valja utvrditi da se spornom odlukom Komisija ograničila na to da ovlasti Talijansku Republiku da provede predmetne državne potpore uzimajući u obzir činjenični okvir koji je prethodno utvrdila ta država članica u okviru plana restrukturiranja i obveza koje je prijavila u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, kako bi otklonila sve sumnje oko spojivosti tih potpora s unutarnjim tržištem, u smislu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a.
Stoga je na Talijanskoj Republici bilo da provjeri je li u stanju poštovati obveze uključene u odobrenje dodijeljeno tom odlukom. Na toj osnovi ona je bila dužna, među ostalim, osigurati da su njezine obveze u skladu s nacionalnim zakonodavstvom i relevantnim pravom Unije (vidjeti, u tom smislu, presudu od 15. listopada 2015., Iglesias Gutiérrez i Rion Bea,
C‑352/14 i C‑353/14
,
EU:C:2015:691
, t.
29.
).
Iz navedenog slijedi da spornu odluku treba kvalificirati odlukom koja vodi računa o obvezama koje je dotična država članica dobrovoljno preuzela tijekom faze prijave predmetne državne potpore (vidjeti, u tom smislu, presudu od 13. lipnja 2013., Ryanair/Komisija,
C‑287/12 P
, neobjavljenu,
EU:C:2013:395
, t.
67.
). Čak i pod pretpostavkom, kako to ističu Braesch i dr., da je Komisija talijanska tijela potaknula da u predložene mjere uključe ugovore FRESH, činjenica je da se takvo uključenje u svakom slučaju odnosi na obveze koje je preuzela Talijanska Republika, a nije ih nametnula Komisija u spornoj odluci.
Stoga je Komisija u svojoj žalbi i tijekom rasprave pred Sudom ispravno istaknula da odluku kojom se državna potpora odobrava kao spojiva s unutarnjim tržištem nakon faze prethodnog ispitivanja, kao što je sporna odluka, kojom Komisija utvrđuje neospornost takve potpore, treba razlikovati od „uvjetne odluke” u smislu članka 9. stavka 4. Uredbe 2015/1589, usvojene nakon službenog istražnog postupka, kojom Komisija sama svojoj odluci kojom odobrava državnu potporu dodaje uvjete koji joj omogućuju da prizna njezinu spojivost s unutarnjim tržištem i obveze koje joj omogućuju da kontrolira poštovanje te odluke (vidjeti, u tom smislu, presudu d 13. lipnja 2013., Ryanair/Komisija,
C‑287/12 P
, neobjavljenu,
EU:C:2013:395
, t.
67.
).
Stoga se ne može smatrati da su mjere podjele tereta koje je u ovom predmetu prijavila Talijanska Republika u okviru faze prethodnog ispitivanja nametnute samom spornom odlukom, s obzirom na to da proizlaze isključivo iz akata koje je usvojila ta država članica.
Tako, s jedne strane, nju ništa ne sprečava da prijavi plan restrukturiranja i obveze koje sadržavaju druge mjere, makar bi u tom slučaju Komisija bila dužna otvoriti službeni istražni postupak predviđen u članku 108. stavku 2. UFEU‑a i naveden u članku 4. stavku 4. Uredbe 2015/1589 (vidjeti, u tom smislu, presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, t.
43.
i
44.
).
S druge strane, sporna odluka, čak i ako Talijansku Republiku ovlašćuje da isplati prijavljene potpore, premda je na to ne obvezuje (vidjeti, posebice, presudu od 20. svibnja 2010., Todaro Nunziatina & C.,
C‑138/09
,
EU:C:2010:291
, t.
52.
i
53.
, kao i rješenje od 30. svibnja 2018., Yanchev,
C‑481/17
, neobjavljeno,
EU:C:2018:352
, t.
22.
i
23.
), ne predstavlja pravnu osnovu na temelju koje se BMPS‑u može zabraniti da imateljima obveznica FRESH isplati kupone, s obzirom na to da takva zabrana ne proizlazi iz te odluke, već iz talijanskog prava.
Iz toga proizlazi da, suprotno onomu što je presudio Opći sud, mjere podjele tereta na koje se odnosi sporna odluka nije nametnula ili učinila obvezujućima Komisija u toj odluci, već su one čisto nacionalne mjere koje je Talijanska Republika prijavila u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, pod vlastitom odgovornosti, a koje je Komisija uzela u obzir kao činjenični element kako bi ocijenila mogu li predmetne državne potpore, ako u tom pogledu ne postoji nikakva sumnja, nakon faze prethodnog ispitivanja biti proglašene spojivima s unutarnjim tržištem.
Posljedično, poništenje ugovora FRESH, za koje Braesch i dr. tvrde da im kao imateljima obveznica FRESH može nanijeti znatnu gospodarsku štetu, ne može se smatrati obveznim učinkom sporne odluke jer ne proizlazi iz provedbe predmetnih potpora kao takvih. Nasuprot tomu, ono proizlazi iz mjera koje su doduše činjenično povezane, ali pravno odvojene, a koje je usvojila država članica koja je prijavila te potpore Komisiji. Okolnost da je te mjere navedena država članica usvojila, posebice, s ciljem da od Komisije ishodi odluku kojom se te potpore odobravaju i da su one predmet obveza o kojima se vodilo računa u takvoj odluci Komisije, nije u tom pogledu relevantna.
Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentima koje navode Braesch i dr. u potporu svojoj tužbi.
Kao prvo, što se tiče njihove argumentacije koja se temelji na posljedicama koje proizlaze iz povrede mjera podjele tereta na koje se odnosi sporna odluka, točno je, kao što proizlazi iz točke 69. ove presude, da odobrenje za provedbu predmetnih državnih potpora koje je tom odlukom dodijelila Komisija vrijedi samo ako se poštuju svi elementi koje je ta institucija uzela u obzir u svrhu ocjene spojivosti navedenih potpora s unutarnjim tržištem.
Tako bi svaka povreda BMPS‑a obveza koje je preuzela Talijanska Republika u području podjele tereta, kao što je isplata kupona imateljima financijskih instrumenata obuhvaćenih tim obvezama, dovela do zlouporabe predmetnih potpora, u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a, u vezi s člankom 1. točkom (g) Uredbe 2015/1589. Naime, te bi potpore, u tom slučaju, korisnik rabio u suprotnosti s odlukom donesenom u skladu s člankom 4. stavkom 3. te uredbe, u smislu navedenog članka 1. točke (g), jer bi on na taj način provodio potpore različite od onih koje je odobrila Komisija u spornoj odluci (vidjeti, u tom smislu, presudu od 7. travnja 2022., Autonome Provinz Bozen,
C‑102/21 i C‑103/21
,
EU:C:2022:272
, t.
38.
).
Posljedično, Komisija bi mogla, u skladu s člankom 20. Uredbe 2015/1589, u odnosu na te potpore otvoriti službeni istražni postupak predviđen u članku 108. stavku 2. UFEU‑a i naveden u članku 4. stavku 4. te uredbe, kako bi Talijanskoj Republici naložila ukidanje ili izmjenu potpora koje su zlouporabljene kao i, ovisno o slučaju, naložiti na temelju članka 16. stavka 1. navedene uredbe, koji se u skladu s njezinim člankom 20. primjenjuje
mutatis mutandis
, povrat nezakonito isplaćenih potpora.
Osim toga, potpore koje su provedene, a koje ne odgovaraju onima koje su prijavljene Komisiji i koje je ona odobrila spornom odluku mogu se također smatrati „novim potporama” u smislu članka 1. točke (c) Direktive 2015/1589, u vezi s njezinim člankom 1. točkom (b), i koje, zato što su odobrene protivno članku 108. stavku 3. posljednjoj rečenici UFEU‑a, predstavljaju „nezakonite potpore” u smislu članka 1. točke (f) te uredbe, tako da i nacionalni sudovi mogu naložiti njihov povrat (vidjeti, po analogiji, presudu od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, t.
87.
do
89.
).
Međutim, iako bi tako Talijanska Republika mogla biti obvezna naložiti povrat predmetnih potpora, to nije zbog toga što su mjere podjele tereta koje se nalaze u prilogu spornoj odluci nametnute tom odlukom jer Komisija ne raspolaže, kako je istaknuto u točki 72. ove presude, takvom ovlasti u okviru faze prethodnog ispitivanja, već, kako proizlazi iz točaka 84. i 86. ove presude, zato što navedene potpore više ne odgovaraju mjerama prijavljenim od strane te države članice u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a te stoga više nisu obuhvaćene odobrenjem za provedbu koje je Komisija dodijelila u navedenoj odluci, na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a.
Kao drugo, što se tiče argumentacije Braescha i dr. koja se temelji na Komunikaciji o bankarstvu, kojom se tvrdi, u biti, da se spojivost s unutarnjim tržištem svih potpora dodijeljenih bankama u kontekstu financijske krize uvjetuje usvajanjem mjera podjele tereta, valja utvrditi da je točno, kao što su ispravno istaknuli Braesch i dr. i kao što proizlazi iz točke 12. pobijane presude, da je Komisija u uvodnim izjavama 101. do 110. sporne odluke ispitivala sukladnost predmetnih potpora s odredbama navedene komunikacije, i to kako bi se uvjerila da se iznos tih potpora ograničava na nužni minimum, kako bi se smanjile povrede tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu i kako bi se otklonio moralni hazard, pazeći da dioničari i vjerovnici podređenih tražbina BMPS‑a na primjeren način doprinesu, vodeći računa o točkama 40. i 46. navedene komunikacije, troškovima restrukturiranja putem primjerene raspodjele tereta.
Budući da je u ovom predmetu Talijanska Republika prijavila mjere podjele tereta kako bi joj Komisija odobrila da dodjeli predmetne potpore, potonja je uostalom bila dužna provesti takvo ispitivanje.
Naime, donijevši pravila postupanja poput onih koja se nalaze u Komunikaciji o bankarstvu kako bi utvrdila kriterije na temelju kojih namjerava procijeniti spojivost s unutarnjim tržištem potpora koje planiraju države članice i najavivši njihovom objavom da će ih odsad nadalje primjenjivati na slučajeve na koje se odnose, Komisija sama sebe ograničava u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti koju joj u tom pogledu povjerava članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a i ne može, u načelu, odstupiti od tih pravila kako ne bi bila sankcionirana, ovisno o okolnostima slučaja, zbog povrede općih načela prava kao što su jednako postupanje ili zaštita legitimnih očekivanja (vidjeti, u tom smislu, presudu Suda od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, t.
39.
i
40.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, točno je, kao što je Sud već presudio, da okolnost da neka mjera državne potpore predviđa mjeru raspodjele tereta koja ispunjava kriterije navedene u navedenoj komunikaciji, a osobito u njezinoj točki 44., iako predstavlja načelno dostatan uvjet da Komisija tu potporu proglasi spojivom s unutarnjim tržištem, za to nije prijeko potrebna (vidjeti, u tom smislu, presudu Suda od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, t.
99.
).
Naime, donošenjem pravila postupanja sadržanih u navedenoj Komunikaciji o bankarstvu Komisija se samoograničila prilikom izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti isključivo u smislu da, ako ju država članica obavijesti o planu državne potpore koji je sukladan s tim pravilima, ona taj plan načelno mora odobriti. Međutim, države članice zadržavaju mogućnost obavijestiti Komisiju o planovima državnih potpora koji ne ispunjavaju kriterije propisane tom komunikacijom i, kao što to proizlazi iz njezine točke 45., ta institucija takve planove može odobriti u iznimnim okolnostima (vidjeti, u tom smislu, presudu Suda od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, t.
43.
).
Naime, Komisija se donošenjem pravila postupanja ne može odreći izvršavanja diskrecijske ovlasti koju joj dodjeljuje članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a. Donošenje komunikacije poput Komunikacije o bankarstvu Komisiju ne oslobađa obveze ispitivanja specifičnih iznimnih okolnosti na koje se država članica u određenom slučaju poziva kako bi zatražila izravnu primjenu te odredbe i obrazlaganja, po potrebi, svoje odluke o odbijanju takvog zahtjeva (presuda Suda od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, t.
41.
i navedena sudska praksa).
Iz toga slijedi da Komunikacija o bankarstvu ne može stvoriti samostalne obveze na teret država članica, nego se ograničava na uspostavu uvjeta kojima se nastoji osigurati spojivost državnih potpora dodijeljenih bankama u kontekstu financijske krize s unutarnjim tržištem, o čemu Komisija mora voditi računa prilikom izvršavanja široke margine prosudbe kojom raspolaže na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a. Stoga ta komunikacija nema obvezujući učinak u odnosu na države članice i, osobito, ne može im naložiti da odrede mjere podjele tereta (vidjeti, u tom smislu, presudu Suda od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, t.
44.
,
45.
i
70.
).
Stoga država članica bankama u poteškoćama prije dodjele neke državne potpore nije dužna naložiti da podređene instrumente pretvore u temeljni kapital ili smanje njihovu vrijednost ni da tim kapitalom u cijelosti doprinesu poništenju gubitaka. U takvom slučaju, planirana državna potpora se ipak neće moći smatrati ograničenom na ono što je potrebni minimum, u skladu s točkom 15. Komunikacije o bankarstvu, pri čemu država članica kao i banke korisnice planiranih državnih potpora preuzimaju rizik da Komisija donese protivnu odluku kojom ih proglašava nespojivima s unutarnjim tržištem (vidjeti, u tom smislu, presudu Suda od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, t.
100.
).
Kao treće, što se tiče argumentacije Braescha i dr. koja se temelji na obvezi Komisije da provjeri sukladnost svih mjera koje je prijavila Talijanska Republika s pravom Unije, treba podsjetiti na to da u skladu s ustaljenom sudskom praksom postupak predviđen člankom 108. UFEU‑a nikada ne smije dovesti do rezultata protivnog posebnim odredbama Ugovora (presude od 15. lipnja 1993., Matra/Komisija,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, t.
41.
; od 19. rujna 2000., Njemačka/Komisija,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, t.
78.
, i od 15. travnja 2008., Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, t.
50.
). Tako državna potpora kojom se, kao takvom ili nekim od njezinih uvjeta, krše odredbe ili opća načela prava Unije ne može biti proglašena spojivom s unutarnjim tržištem (presude od 15. travnja 2008., Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, t.
50.
, i od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
, t.
44.
).
Naime, kada su pravila o potpori u tolikoj mjeri neodvojivo povezana s predmetom potpore da ih nije moguće ocjenjivati odvojeno, njihov učinak na spojivost ili nespojivost potpore u cijelosti nužno treba ocjenjivati na temelju postupka predviđenog u članku 108. UFEU‑a (vidjeti, u tom smislu, presude od 22. ožujka 1977., Iannelli & Volpi,
74/76
,
EU:C:1977:51
, t.
14.
i od 15. lipnja 1993., Matra/Komisija,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, t.
41.
). TU Stao
Tako je Sud presudio da državna potpora u korist gospodarske aktivnosti iz sektora nuklearne energije, čije ispitivanje pokaže da povređuje odredbe prava Unije u području okoliša, ne može biti proglašena spojivom s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a (presuda od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
, t.
45.
). Naime, gospodarska djelatnost koja se nalazi u središtu projekta financiranog potporom neodvojiva je od njezina predmeta, tako da je Komisija bila obvezna osigurati se, u predmetu u kojem je donesena ta presuda, da predmetni projekt financiranja nuklearne elektrane ne povređuje navedene odredbe prava Unije.
Isto tako, Sud je u okolnostima u kojima je, u biti, država članica izmijenila uvjete kojima se utvrđuje identitet osoba koje se mogu koristiti već postojećim sustavom potpora, što je navodno za posljedicu imalo povredu načela jednakog postupanja u odnosu na određene gospodarske subjekte, odbio argument prema kojem takva povreda načela jednakog postupanja, koja proizlazi iz izmjene sustava, u svakom slučaju ne može uzrokovati nezakonitost odluke Komisije kojom se taj sustav odobrava, kako je izmijenjen (presuda od 15. travnja 2008., Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, t.
49.
do
52.
). Naime, takva pravila, koja utvrđuju uvjete prihvatljivosti sustava potpora, također su neodvojiva od potpore kao takve i stoga spadaju u elemente koje je Komisija dužna ispitati kao i, ovisno o okolnostima, odobriti, tako da je – ako ta pravila dovode do povrede općih načela prava Unije – Komisijina odluka kojom se odobrava takav sustav i sama nužno nezakonita.
Iz toga proizlazi da u ovom slučaju Komisija nije mogla utvrditi da su potpore koje je prijavila Talijanska Republika spojive s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a a da se prije toga nije uvjerila da te potpore, isto kao i dokapitalizacija BMPS‑a za čije su financiranje služile, ne povređuju druge odredbe ili relevantna opća načela prava Unije.
Tako nije sporno da je Komisija u spornoj odluci, kako proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 120. do 136., provjerila jesu li predmetne državne potpore u skladu s Direktivom 2014/59 te je došla do zaključka, u uvodnoj izjavi 137. te odluke, da te potpore ispunjavaju uvjete iz članka 32. stavka 4. točke (d) navedene direktive, među kojima se nalazi i njihovo odobrenje u skladu s člancima 107. i 108. UFEU‑a, kako oblici izvanredne javne financijske potpore kreditnoj instituciji ili investicijskom društvu, kako su navedeni u članku 32. stavku 4. točki (d), a koji služe da bi se izbjegla ili otklonila ozbiljna smetnja u gospodarstvu države članice i očuvala financijska stabilnost, ne bi doveli do pokretanja postupka sanacije.
U okviru te analize Komisija je, posebice, u uvodnoj izjavi 132. sporne odluke, ali i u njezinim uvodnim izjavama 101. do 110., provjerila jesu li mjere podjele tereta predviđene u planu restrukturiranja prikladne za ograničenje iznosa dodijeljene potpore na ono što je strogo nužno za ostvarivanje cilja dokapitalizacije BMPS‑a.
Nasuprot tomu, Komisija nije trebala provjeriti povređuje li sama ta podjela tereta koju je odredila Talijanska Republika prava koja Braesch i dr. navode da imaju na temelju prava Unije ili nacionalnog prava. Naime, takva povreda, čak i kada bi se utvrdila, ne proizlazi iz potpore kao takve, njezina predmeta ili njezinih neodvojivih pravila, već, kako proizlazi iz točke 81. ove presude, iz mjera koje je poduzela ta država članica kako bi od Komisije ishodila odluku kojom se odobrava navedena potpora nakon faze prethodnog ispitivanja.
U tim okolnostima, čak i ako treća osoba smatra da na nju utječu mjere koje su usvojila tijela države članice u kontekstu restrukturiranja poduzeća, činjenica da su te mjere dio plana restrukturiranja koji podrazumijeva isplatu državnih potpora, i, posljedično, da ta država članica prijavljuje te potpore Komisiji kako bi zahtijevala njihovo odobrenje nakon faze prethodnog ispitivanja, ne dodjeljuje toj trećoj osobi svojstvo „zainteresirane strane” u smislu članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589, u okviru postupka koji ta institucija vodi na temelju članka 108. UFEU‑a. U takvom slučaju, ako ta treća osoba smatra da je dotična država članica donošenjem takvih mjera povrijedila pravo Unije, ona mora pred nacionalnim sudom, koji je jedini nadležan u tom pogledu, osporavati zakonitost tih mjera, pri čemu taj sud ima mogućnost, pa čak i obvezu ako odlučuje u zadnjem stupnju, u slučaju potrebe uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, kako bi upitao o tumačenju ili valjanosti relevantnih odredaba prava Unije.
No, u ovom predmetu, kako je već utvrđeno u točki 66. ove presude, Braesch i dr. ne tvrde da su na njih utjecale predmetne potpore, za koje uostalom ne osporavaju niti da predstavljaju „državne potpore”, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, niti da su spojive s unutrašnjim tržištem, u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a, već navode da trpe utjecaj mjera podjele tereta navedenih u spornoj odluci, u čiju sukladnost s pravom Unije – na što se odnose tužbeni razlozi navedeni u potporu njihovoj prvostupanjskoj tužbi – prema njihovu mišljenju postoje ozbiljne sumnje koje su trebale navesti Komisiju da otvori službeni istražni postupak.
Međutim, kao što proizlazi iz točaka 69. do 80. ove presude, te su mjere podjele tereta čisto nacionalne mjere koje je Talijanska Republika prijavila, pod vlastitom odgovornošću, i koje dakle nije nametnula Komisija, te su stoga pravno različite od predmetnih potpora jer ih je ta institucija jedino uzela u obzir kao činjenični element u svrhu donošenja sporne odluke. Stoga je, kao što to proizlazi iz točke 104. ove presude, isključivo na nadležnim nacionalnim sudovima da kontroliraju zakonitost navedenih mjera s obzirom na nacionalno pravo i pravo Unije.
U tom je pogledu važno istaknuti da nacionalni sud pred kojim je pokrenut postupak o zakonitosti predmetnih mjera podjele tereta, a koji bi ih djelomično ili u cijelosti poništio zato što su nezakonite, ne bi povrijedio spornu odluku jer se njome ne nameću te mjere niti se njome ocjenjivala njihova sukladnost s pravom Unije.
U slučaju da navedeni sud dođe do zaključka, s obzirom na tumačenje prava Unije koje je dao Sud nakon eventualnog zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, da su predmetne mjere podjele tereta u cijelosti ili djelomično nezakonite, Talijanska Republika bila bi dužna, ako joj ta nezakonitost više ne bi dopuštala da poštuje sve obveze koje je preuzela u odnosu na Komisiju prilikom provedbe prijavljenih potpora u skladu s odobrenjem dodijeljenim spornom odlukom, prijaviti nove mjere u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, pod prijetnjom da bude obvezna, kao što proizlazi iz točaka 84. do 86. ove presude, da zahtijeva povrat potpora koje su već isplaćene na temelju te odluke.
Iz toga proizlazi da, s jedne strane, suprotno onomu što su na raspravi pred Sudom tvrdili Braesch i dr., oni nikako nisu lišeni prava na djelotvornu sudsku zaštitu zajamčenog u članku 47. prvom stavku Povelje, i, s druge strane, da je Opći sud pogrešno u točki 40. pobijane presude presudio da Braesch i dr. mogu svoja prava braniti samo na način da od suda Unije zahtijevaju poništenje sporne odluke.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da pobijana presuda sadržava pogrešku koja se tiče prava jer je Opći sud u točkama 37., 40., 41. i 58. te presude smatrao da Braescha i dr. treba kvalificirati kao „zainteresirane strane” u smislu članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589.
Posljedično, jedini žalbeni razlog koji je istaknula Komisija u svojoj žalbi treba prihvatiti.
Prema tome, pobijanu presudu treba ukinuti.
Tužba pred Općim sudom
U skladu s drugom rečenicom prvog stavka članka 61. Statuta Suda Europske unije, Sud u slučaju ukidanja odluke Općeg suda može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.
To je slučaj u ovom predmetu, kada je riječ o prigovoru nedopuštenosti koji je istaknula Komisija tijekom postupka pred Općim sudom, u dijelu u kojem se njime Braeschu i dr. predbacuje nedostatak aktivne procesne legitimacije, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, za zahtijevanje poništenja sporne odluke.
Uvodno valja utvrditi, kao što to u navedenom prigovoru ispravno tvrdi Komisija, da sporna odluka, koja je upućena Talijanskoj Republici, nije regulatorni akt prema članku 263. četvrtom stavku drugom dijelu rečenice UFEU‑a, s obzirom na to da nije riječ o općem aktu (presuda od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, t.
92.
i navedena sudska praksa).
U tim okolnostima treba jedino ispitati, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 50. ove presude, je li točno, kao što navodi Komisija u svojem prigovoru nedopuštenosti, da se ne može smatrati da se na Braescha i dr. ta odluka izravno i osobno odnosi, u smislu članka 263. četvrtog stavka prvog dijela rečenice UFEU‑a.
Kao prvo, u dijelu u kojem Braesch i dr. žele svojim petim tužbenim razlogom zaštititi svoja postupovna prava koja imaju na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 6. stavka 1. Uredbe 2015/1589, treba istaknuti da, zbog razloga iznesenih u točkama 64. do 110. ove presude, oni nemaju svojstvo „odnosne stranke” i „zainteresirane strane” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 1. točke (h) navedene uredbe, tako da se u tu svrhu ne može smatrati da se na njih ta odluka izravno i osobno odnosi, u smislu članka 263. četvrtog stavka prvog dijela rečenice UFEU‑a.
Iz toga slijedi da Braesch i dr. nemaju aktivnu procesnu legitimaciju, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, kako bi zaštitili postupovna prava koja imaju na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 6. stavka 1. Uredbe 2015/1589.
Kao drugo, u dijelu u kojem Braesch i dr. žele svojim prvim četirima tužbenim razlozima dovesti u pitanje osnovanost sporne odluke, treba podsjetiti na to da bi, u skladu sa sudskom praksom koja proizlazi iz presude od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija (
25/62
,
EU:C:1963:17
), na koju se upućuje u točkama 51. i 54. ove presude, te stranke u tom slučaju mogle tvrditi da se navedena odluka na njih osobno odnosi u smislu članka 263. četvrtog stavka prvog dijela rečenice UFEU‑a samo ako ta odluka na njih utječe zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući ih zbog toga pojedinačno na istovrstan način poput adresata takve odluke, što bi, posebice, bio slučaj da potpora koja je predmet sporne odluke značajno utječe na njihov položaj na tržištu.
Međutim, u ovom je predmetu nesporno da Braesch i dr. ne tvrde da sporna odluka ima bilo kakav utjecaj na njihov konkurentski položaj na tržištu, već se ograničavaju, u osnovi, na isticanje, s jedne strane, da su Komisiji uputili pismo u kojem izražavaju svoje zabrinutosti u pogledu negativnog utjecaja te odluke na njihov položaj i, s druge strane, da navedena odluka, kada u svojoj uvodnoj izjavi 32. i bilješci br. 35 koja se nalazi ispod te točke opisuje mjere podjele tereta predviđene planom restrukturiranja koji se odnosi na vjerovnike podređenih potraživanja BMPS‑a, upućuje na ugovor o plodouživanju koji se odnosi na instrumente FRESH, kao što je navedeno u točki 2. pobijane presude.
No, takve okolnosti ni u kojem slučaju ne dokazuju da se Braesch i dr. nalaze u činjeničnoj situaciji koja ih individualizira na istovrstan način poput adresata, zbog toga što mjere podjele tereta na koje se odnosi sporna odluka utječu na njih u njihovu svojstvu imatelja financijskih instrumenata na isti način kao i na sve druge imatelje instrumenata na koje te mjere utječu. U tom pogledu nije važno, suprotno onomu što su isticali Braesch i dr., posebice tijekom rasprave pred Sudom, da se, za razliku od tih drugih financijskih instrumenata, instrumenti FRESH kao takvi izrijekom ne spominju u Zakonodavnoj uredbi 237/2016.
Osim toga, treba istaknuti da, u skladu sa sudskom praksom Suda, sama činjenica, kada bi se i uzela kao točna, da su Braesch i dr. imali aktivnu ulogu u okviru faze prethodnog ispitivanja koju je vodila Komisija ne može biti dovoljna da bi se priznalo da se na njih sporna odluka osobno odnosi, a da ne dokažu da je mjera potpore koja je predmet sporne odluke bitno utjecala na njihov položaj na tržištu (vidjeti, u tom smislu, presudu od 15. srpnja 2021., Deutsche Lufthansa/Komisija,
C‑453/19 P
,
EU:C:2021:608
, t.
38.
i navedenu sudsku praksu).
Iz navedenoga slijedi da se sporna odluka ne odnosi osobno na Braescha i dr. u smislu sudske prakse navedene u točkama 51. i 54. ove presude.
S obzirom na kumulativni karakter uvjeta predviđenih u članku 263. četvrtom stavku prvom dijelu rečenice UFEU‑a, prema kojima se akt čije se poništenje zahtijeva mora istodobno i izravno i osobno odnositi na tu osobu, činjenica da jedan od tih uvjeta kod tužitelja nedostaje za posljedicu ima to da tužbu za poništenje koju je on podnio protiv tog akta treba smatrati nedopuštenom (vidjeti, u tom smislu, presude od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, t.
76.
, kao i od 4. prosinca 2019., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisija,
C‑342/18 P
, neobjavljenu,
EU:C:2019:1043
, t.
37.
).
Iz toga proizlazi da Braesch i dr. nemaju ni aktivnu procesnu legitimaciju za osporavanje osnovanosti sporne odluke.
Posljedično, valja prihvatiti prigovor nedopuštenosti koji je iznijela Komisija u prvostupanjskom postupku, u dijelu u kojem se Braeschu i dr. predbacuje nepostojanje aktivne procesne legitimacije u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a za zahtijevanje poništenja sporne odluke.
Stoga prvostupanjsku tužbu treba odbaciti kao nedopuštenu.
Troškovi
Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad je žalba osnovana i Sud sâm konačno odluči u sporu, on odlučuje o troškovima.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. tog poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
S obzirom na to da u ovom postupku Braesch i dr. nisu uspjeli te da je Komisija zahtijevala da im se naloži snošenje troškova, valja im naložiti snošenje troškova postupka pred Općim sudom kao i troškova ovog žalbenog postupka.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Ukida se presuda Općeg suda Europske unije od 24. veljače 2021., Braesch i dr./Komisija (
T‑161/18
,
EU:T:2021:102
).

2.
Tužba koju su u prvostupanjskom postupku podnijeli Anthony Braesch, Trinity Investments DAC, Bybrook Capital Master Fund LP, Bybrook Capital Hazelton Master Fund LP i Bybrook Capital Badminton Fund LP radi poništenja Odluke Komisije C(2017) 4690
final
od 4. srpnja 2017. o državnoj potpori SA.47677 (2017/N) – Italija, nova potpora i izmijenjeni plan restrukturiranja Bance Monte dei Paschi di Siena odbacuje se kao nedopuštena.

3.
Nalaže se Anthonyju Braeschu i društvima Trinity Investments DAC, Bybrook Capital Master Fund LP, Bybrook Capital Hazelton Master Fund LP i Bybrook Capital Badminton Fund LP da osim vlastitih troškova snose i troškove Komisije koji se odnose kako na prvostupanjski postupak tako i na žalbeni postupak.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski