CELEX: 62020TJ0111
Subvenções
Importações de biodiesel originário da Indonésia
Regulamento de Execução (UE) 2019/2092
Direito de compensação definitivo
Artigo 3.o, ponto 1, alínea a), do Regulamento (UE) 2016/1037
Contribuição financeira
Artigo 3.o, ponto 2, do Regulamento 2016/1037
Vantagem
Artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento 2016/1037
Cálculo do montante das subvenções passíveis de medidas de compensação
Artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), e ponto 2, do Regulamento 2016/1037
Ação que consiste em “atribuir” a um organismo privado o exercício de uma função que constitui uma contribuição financeira ou em lhe “dar instruções” nesse sentido
Remuneração inferior à adequada
Proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços
Artigo 28.o, n.o 5 do Regulamento 2016/1037
Utilização dos dados disponíveis
Artigo 3.o, ponto 2 e artigo 6.o, alínea d), do Regulamento 2016/1037
Vantagem
Artigo 8.o, n.o 8, do Regulamento 2016/1037
Ameaça de prejuízo importante para a indústria da União
Artigo 8.o, n.os 5 e 6, do Regulamento 2016/1037
Nexo de causalidade
Análise de imputação
Análise de não imputação

Com o seu recurso baseado no artigo 263.
o
TFUE, as recorrentes, PT Wilmar Bioenergi Indonesia, PT Wilmar Nabati Indonesia e PT Multi Nabati Sulawesi, pedem a anulação do Regulamento de Execução (UE) 2019/2092 da Comissão, de 28 de novembro de 2019, que institui um direito de compensação definitivo sobre as importações de biodiesel originário da Indonésia (
JO 2019, L 317, p. 42
, a seguir «regulamento impugnado»), na parte em que lhes diz respeito.
Antecedentes do litígio
As recorrentes são sociedades indonésias que produzem e exportam biodiesel.
Em 19 de novembro de 2013, o Conselho da União Europeia aprovou o Regulamento de Execução (UE) n.
o
1194/2013, que institui um direito
antidumping
definitivo e estabelece a cobrança definitiva do direito provisório instituído sobre as importações de biodiesel originário da Argentina e da Indonésia (
JO 2013, L 315, p. 2
) que aplicou às recorrentes um direito
antidumping
definitivo.
Em 25 de novembro de 2013, a Comissão Europeia adotou o Regulamento (UE) n.
o
1198/2013, que encerra o processo antissubvenções relativo às importações de biodiesel originário da Argentina e da Indonésia e que revoga o Regulamento (UE) n.
o
330/2013 que torna obrigatório o registo dessas importações (
JO 2013, L 315, p. 67
).
Em 15 de setembro de 2016, o Tribunal Geral anulou os artigos 1.
o
e 2.
o
do Regulamento de Execução n.
o
1194/2013 na parte em que dizia respeito às duas primeiras recorrentes (Acórdão de 15 de setembro de 2016, PT Wilmar Bioenergi Indonesia e PT Wilmar Nabati Indonesia/Conselho,
T‑139/14
, não publicado,
EU:T:2016:499
).
Em 25 de janeiro de 2018, na sequência de um pedido da República da Indonésia, o painel da Organização Mundial do Comércio (OMC) elaborou um relatório sobre as medidas
antidumping
impostas pelo Regulamento de Execução n.
o
1194/2013 sobre as importações de biodiesel proveniente da Indonésia [relatório do painel da OMC intitulado «União Europeia — Medidas
antidumping
sobre o biodiesel originário da Indonésia», de 25 de janeiro de 2018 (WT/DS 480/R)]. O painel da OMC concluiu que a União Europeia tinha agido de forma incompatível com várias disposições do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT) e do Acordo sobre a aplicação do artigo VI do GATT (
JO 1994, L 336, p. 103
), que figura no anexo 1 A do Acordo que institui a OMC (
JO 1994, L 336, p. 3
).
Em 22 de outubro de 2018, o European Biodiesel Board [Conselho Europeu do Biodiesel (a seguir «EBB»)] apresentou uma denúncia à Comissão nos termos do artigo 10.
o
do Regulamento (UE) 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2016, relativo à defesa contra as importações que são objeto de subvenções de países não membros da União Europeia (
JO 2016, L 176, p. 55
), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2018/825 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018 (
JO 2018, L 143, p. 1
) (a seguir «regulamento de base»). Segundo esta denúncia, as importações de biodiesel originário da Indonésia eram objeto de subvenções e, por isso, causavam prejuízo à indústria da União.
Por aviso publicado no
Jornal Oficial da União Europeia
em 6 de dezembro de 2018 (
JO 2018, C 439, p. 16
), a Comissão deu início a um processo antissubvenções relativo às importações de biodisel originário da Indonésia.
O produto visado no inquérito é constituído por «ésteres monoalquílicos de ácidos gordos e/ou gasóleos parafínicos de síntese e/ou hidrotratamento, de origem não fóssil, conhecidos geralmente como “biodiesel”, em estado puro ou incluídos numa mistura, originários da Indonésia».
O biodiesel produzido na Indonésia é principalmente éster metílico de óleo de palma (a seguir «EMP»), derivado do óleo de palma bruto (a seguir «OPB»). Em contrapartida, o biodiesel produzido na União é essencialmente éster metílico de colza (a seguir «EMC»), sendo também obtido a partir de outras matérias‑primas, entre as quais OPB.
O EMP e o EMC pertencem à categoria dos ésteres monoalquílicos de ácidos gordos. O termo «éster» refere‑se à transesterificação de óleos vegetais, a saber a mistura de óleo com álcool, o que produz biodiesel e, como subproduto, a glicerina. O termo «metílico» refere‑se ao metanol, o álcool mais frequentemente utilizado no processo. Os ésteres monoalquílicos de ácidos gordos também são conhecidos como «ésteres metílicos de ácidos gordos» (a seguir «EMAG»). Embora o EMP e o EMC sejam ambos EMAG, têm propriedades físicas e químicas parcialmente diferentes e, nomeadamente, possuem uma temperatura‑limite de filtrabilidade (
Cold Filter Plugging Point
) (a seguir «CFPP») diferente. O CFPP é a temperatura a que o combustível provocará obstrução no filtro devido à cristalização ou gelificação de alguns dos seus dos componentes. Para o EMC, o CFPP pode ser de ‑14 °C enquanto para o EMP, é de cerca de 13 °C. No mercado, o biodiesel com um CFPP específico é frequentemente descrito como EMAG X, EMAG 0 ou EMAG 5.
O inquérito sobre a existência de práticas de subvenção e do prejuízo daí resultante abrangeu o período compreendido entre 1 de outubro de 2017 e 30 de setembro de 2018 (a seguir «período de inquérito»). A análise das tendências pertinentes para a avaliação do prejuízo abrangeu o período compreendido entre 1 de janeiro de 2015 e o final do inquérito. Sempre que considerou necessário, a Comissão analisou também as informações apresentadas após o período de inquérito.
Por carta de 25 de janeiro de 2019, a PT Wilmar Bioenergi Indonesia a apresentou respostas ao questionário antissubvenções que a Comissão lhe tinha enviado em 19 de dezembro de 2018. A Comissão procedeu a inspeções nas instalações das recorrentes na Indonésia, de 18 a 21 de março de 2019.
Paralelamente, as recorrentes apresentaram as seguintes observações: em 17 de janeiro de 2019, sobre a denúncia; em 14 de fevereiro de 2019, sobre os dados apresentados pelo EBB e os produtores de biodiesel da União incluídos na amostra e sobre as alegações de ameaça de prejuízo; em 14 de fevereiro de 2019, sobre a aplicabilidade de medidas de compensação aos regimes de subvenções alegados, e, em 19 de junho de 2019, sobre as alegações de ameaça de prejuízo expostas nas observações do EBB de 29 de abril de 2019 e sobre o pedido de registo das importações do EBB.
Em 12 de agosto de 2019, a Comissão adotou o Regulamento de Execução (UE) 2019/1344, que institui um direito de compensação provisório sobre as importações de biodiesel originário da Indonésia (
JO 2019, L 212, p. 1
, a seguir «regulamento provisório»). O direito de compensação provisório aplicável à PT Wilmar Bioenergi Indonesia e à PT Wilmar Nabati Indonesia era de 15,7 %. O direito de compensação provisório aplicável a «[t]odas as outras empresas» além das expressamente mencionadas no artigo 1.
o
do regulamento provisório, era de 18 %.
Em 13 de agosto de 2019, a Comissão comunicou às recorrentes os factos e as considerações essenciais com base nos quais adotou o regulamento provisório.
Em 28 de agosto de 2019, as recorrentes apresentaram as suas observações sobre o regulamento provisório e sobre os factos e considerações essenciais com base nos quais este tinha sido adotado.
Em 4 de outubro de 2019, a Comissão comunicou os factos e as considerações essenciais com base nos quais tencionava instituir medidas de compensação definitivas sobre o biodiesel originário da Indonésia. As recorrentes apresentaram as suas observações sobre os mesmos em 14 de outubro de 2019.
No termo do processo antissubvenções, a Comissão adotou o regulamento impugnado mediante o qual confirmou as conclusões a que tinha chegado no regulamento provisório. Considerou que o Governo da Indonésia tinha apoiado a indústria do biodiesel através de subvenções na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, do regulamento de base. A Comissão considerou que esse apoio teve lugar através de certos programas. Tratava‑se, nomeadamente, do facto de o Fundo para as plantações de óleo de palma, um organismo público, pagar aos produtores de biodiesel que tinham fornecido biodiesel a sociedades designadas «Petrofuel Entities» a diferença entre o preço de referência do diesel mineral, pago por estas entidades, e o preço de referência para o biodiesel fixado pelo ministro da Energia e dos Recursos Minerais. A Comissão concluiu também que o Governo da Indonésia tinha atribuído aos produtores de OPB, matéria‑prima que os produtores de biodiesel compram para a transformar em biodiesel, a função de fornecer esta matéria‑prima mediante uma remuneração inferior à adequada, ou lhes tinha dado instruções nesse sentido, nomeadamente através das restrições à exportação e do controlo dos preços por intermédio do grupo de sociedades públicas PT Perkebunan Nusantara (a seguir «PTPN»).
O direito de compensação definitivo aplicável à PT Wilmar Bioenergi Indonesia e à PT Wilmar Nabati Indonesia era de 15,7 %. O direito de compensação definitivo aplicável a «[t]odas as outras empresas», além das expressamente mencionadas no artigo 1.
o
do regulamento impugnado era de 18 %.
Pedidos das partes
As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular o regulamento impugnado na parte em que lhes diz respeito;
–
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão, apoiada pelo EBB, conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
julgar o recurso inadmissível no que respeita à PT Multi Nabai Sulawesi;
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar as recorrentes nas despesas.
Questão de direito
As recorrentes invocam, em substância, quatro fundamentos de recurso, relativos:
–
o primeiro, à violação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), ponto 1, alínea a), i), e ponto 2, e do artigo 7.
o
, n.
o
1, alínea a), do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão ao concluir que os pagamentos obtidos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma constituíam uma subvenção passível de medidas de compensação e ao não adaptar a vantagem alegadamente recebida pelas recorrentes para ter em conta as reduções concedidas, bem como os custos de transporte e os custos de crédito incorridos para obter as alegadas subvenções;
–
o segundo, à violação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), iv), ponto 1, alínea b), e ponto 2, do artigo 6.
o
, alínea d), e do artigo 28.
o
, n.
o
5, do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão ao concluir pela existência de um apoio dos poderes públicos ao fornecimento de OPB mediante uma remuneração inferior à adequada;
–
o terceiro, à violação do artigo 8.
o
, n.
o
8, do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão ao concluir pela existência de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União;
–
o quarto, à violação do artigo 8.
o
, n.
os
5 e 6, do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão ao concluir que as importações provenientes da Indonésia ameaçavam causar um prejuízo à indústria da União e ao ignorar o impacto das importações provenientes da Argentina.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), ponto 1, alínea a), i), e ponto 2, e do artigo 7.
o
, n.
o
1, alínea a), do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão ao concluir que os pagamentos obtidos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma constituíam uma subvenção passível de medidas de compensação e ao não adaptar a vantagem alegadamente recebida pelas recorrentes para ter em conta as reduções concedidas e os custos de transporte e os custos de crédito incorridos para obter as alegadas subvenções.
O primeiro fundamento assenta em quatro partes, que são contestadas pela Comissão, apoiada pelo EBB.
Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação na medida em que a Comissão considerou que os pagamentos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma constituíam uma contribuição financeira dos poderes públicos ou de um organismo público
Na primeira parte, as recorrentes alegam que os pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma não constituem uma contribuição financeira dos poderes públicos ou de um organismo público.
A título preliminar, há que recordar que, segundo jurisprudência, no domínio da política comercial comum, mais particularmente em matéria de medidas de defesa comercial, as instituições da União dispõem de um amplo poder de apreciação em razão da complexidade das situações económicas e políticas que têm de examinar (v. Acórdão de 18 de outubro de 2018, Gul Ahmed Textile Mills/Conselho,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, n.
o
63 e jurisprudência referida).
O amplo poder de apreciação de que dispõem as instituições da União no domínio das medidas de defesa comercial abrange igualmente a determinação da existência de uma contribuição financeira na aceção do artigo 3.
o
, ponto 1, do regulamento de base (v., neste sentido, Acórdão de 11 de outubro de 2012, Novatex/Conselho,
T‑556/10
, não publicado,
EU:T:2012:537
, n.
os
34 e 35).
A este respeito, há que salientar que o artigo 3.
o
do regulamento de base dispõe que se considera que existe uma subvenção se os requisitos estabelecidos nos seus pontos 1 e 2 estiverem preenchidos, nomeadamente, quando existir uma «contribuição financeira» dos poderes públicos do país de origem ou de exportação e, deste modo, se conceder uma «vantagem».
O objetivo do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), do regulamento de base é definir o conceito de «contribuição financeira» de modo a excluir do mesmo as medidas dos poderes públicos que não estão compreendidas em nenhuma das categorias enumeradas nesta disposição. É nesta perspetiva que o artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), i) a iii), do regulamento de base enumera situações concretas que devem ser consideradas no sentido de que incluem uma contribuição financeira dos poderes públicos, designadamente, a transferência direta ou indireta de fundos, a renúncia de receitas públicas ou o fornecimento de bens ou a prestação de serviços ou a aquisição de bem, ao passo que o ponto 1, alínea a), iv), do regulamento de base prevê que o facto de os poderes públicos atribuírem a um organismo privado o exercício de uma ou mais funções dos tipos assim enumerados subalíneas i), ii) e iii), ou de lhes dar instruções nesse sentido equivale à concessão, por esses poderes públicos, de uma contribuição financeira na aceção do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), do regulamento de base (Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, n.
o
106).
Resulta da leitura do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), do regulamento de base, nomeadamente da formulação «uma contribuição financeira dos poderes públicos», que a contribuição financeira deve poder ser imputada aos poderes públicos. Todavia, esta disposição não contém nenhuma precisão quanto à origem dos fundos transferidos. Assim, no seu ponto 1, alínea a), i), este artigo inclui no conceito de «contribuição financeira» uma «medida dos poderes públicos» que inclua uma transferência direta de fundos, sem acrescentar exigências quanto à origem desses fundos. O facto de a origem dos fundos não ter incidência na qualificação de uma medida dos poderes públicos como «contribuição financeira dos poderes públicos» aparece claramente na hipótese prevista no segundo travessão do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), iv), em que os poderes públicos atribuem a um organismo privado o exercício de certas funções como a transferência direta dos fundos, ou lhe dão instruções nesse sentido, sem precisar qual deve ser a origem dos fundos utilizados. Resulta destas disposições que o conceito de «contribuição financeira dos poderes públicos» abrange todos os meios pecuniários que os poderes públicos podem efetivamente utilizar.
No caso em apreço, resulta dos considerandos 30 a 33 do regulamento impugnado, e não é contestado pelas recorrentes, que o Fundo para as plantações de óleo de palma é um organismo público. Este organismo é utilizado para apoiar as compras de biodiesel pelas entidades designadas pelos organismos do Estado e incumbiu uma agência, a Agência Responsável pela Gestão do Fundo (a seguir «Agência de Gestão»), da cobrança dos direitos niveladores de exportação aplicáveis à exportação de produtos de óleo de palma que constituem o seu financiamento (considerandos 41 a 43 do regulamento provisório).
Resulta do regulamento provisório que o Fundo de subvenção para o biodiesel, que faz parte do Fundo para as plantações de óleo de palma, foi criado pelo Regulamento Presidencial n.
o
61/2015 (considerando 40) e que a Agência de Gestão foi incumbida da cobrança dos direitos niveladores de exportação aplicáveis aos produtos de óleo de palma que constituem os fundos do Fundo para as plantações de óleo de palma (considerandos 41 e 42). Foi com base no artigo 1.
o
, n.
o
4, do Regulamento Presidencial 61/2015 que o Governo da Indonésia concedeu à Agência de Gestão o direito de utilizar os direitos niveladores de exportação e os impostos de exportação instituídos sobre o OPB e os seus produtos derivados, ao passo que o artigo 18.
o
, n.
o
1, do Regulamento Presidencial 66/2018 dispõe expressamente que «a utilização do fundo […] visa cobrir a diferença entre o preço do índice de mercado do diesel e o preço do índice de mercado do biodiesel» (considerandos 58 e 60). Assim, a diferença entre este preço de referência do diesel e o preço de referência do biodiesel é paga pela Agência de Gestão aos produtores de biodiesel graças aos fundos do Fundo para as plantações de óleo de palma (considerando 47).
Em primeiro lugar, as recorrentes alegam que a origem e a natureza dos fundos utilizados para os pagamentos efetuados aos produtores de biodiesel pela Agência de Gestão, a saber, o direito nivelador de exportação pago pelos produtores‑exportadores, são pertinentes para determinar se existe uma contribuição financeira. Em segundo lugar, o direito nivelador de exportação destinava‑se expressamente a financiar o Fundo para as plantações de óleo de palma e o Governo da Indonésia não podia dispor do mesmo de outra forma. Em terceiro lugar, o Fundo para as plantações de óleo de palma foi financiado pela cadeia de abastecimento de OPB a favor dessa mesma cadeia e os pagamentos não implicaram, portanto, nenhum custo para o Governo da Indonésia.
A este respeito, importa recordar, como salientado no n.
o
30,
supra
, que o artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), do regulamento de base não contém nenhuma precisão quanto à origem dos fundos transferidos e abrange, assim, todos os meios pecuniários que os poderes públicos podem efetivamente utilizar.
Assim, a interpretação desta disposição proposta pelas recorrentes que tem em conta a origem dos fundos pagos pelos poderes públicos como forma de contribuição financeira e o modo como esses poderes públicos podem dispor da mesma ao abrigo da regulamentação nacional deve ser rejeitada. Além disso, o facto de os fundos de que dispõe o Fundo para as plantações de óleo de palma provirem do direito nivelador de exportação pago pelos produtores‑exportadores não significa que, quando esses fundos são pagos aos produtores de biodiesel para cobrir a diferença entre o preço do índice de mercado do diesel e o preço do índice de mercado do biodiesel, não há encargo para o organismo público que os paga.
Importa acrescentar, em primeiro lugar, que esta conclusão não é posta em causa pelo Acórdão de 14 de julho de 1988, Fediol/Comissão (
188/85
,
EU:C:1988:400
), invocado pelas recorrentes. Nesse processo, que tinha por objeto um recurso de anulação de uma decisão da Comissão pela qual esta encerrou um processo antissubvenções iniciado com base numa denúncia do recorrente, o Tribunal de Justiça rejeitou, é certo, o argumento segundo o qual o conceito de subvenção deve ser entendido de forma ampla e que existe subvenção, quando todas as medidas tomadas tenham como resultado conceder uma vantagem aos seus beneficiários. Todavia, no mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que o conceito de subvenção à exportação previsto no artigo 3.
o
do Regulamento (CEE) n.
o
2176/84 do Conselho, de 23 de julho de 1984, relativo à defesa contra as importações que são objeto de
dumping
ou de subvenções por parte de países não‑membros da Comunidade Económica Europeia (
JO 1984, L 201, p. 1
), foi concebido pelo legislador da União como implicando necessariamente um encargo financeiro suportado direta ou indiretamente por organismos públicos e que o conceito de encargo abrangia não só a hipótese de o Estado proceder a um pagamento de fundos mas também aquela em que renuncia à cobrança de créditos fiscais (Acórdão de 14 de julho de 1988, Fediol/Comissão,
188/85
,
EU:C:1988:400
, n.
o
12). O referido acórdão, que não tem em consideração a origem dos fundos utilizados, não exclui que os pagamentos efetuados pela Agência de Gestão no caso em apreço, financiados pela cobrança de um direito nivelador de exportação por esse organismo, constituam um encargo financeiro suportado diretamente por um organismo público.
Em segundo lugar, não pode prosperar o argumento das recorrentes relativo ao relatório do Órgão de Recurso do Órgão de Resolução de Litígios da OMC intitulado «Estados Unidos — Medidas que afetam o comércio de aeronaves civis de grandes dimensões (segunda denúncia)», adotado em 12 de março de 2012 (WT/DS 353/AB/R, n.
o
617) (a seguir «relatório do Órgão de Recurso “Estados Unidos — Medidas que afetam o comércio de aeronaves civis de grandes dimensões (segunda denúncia)”»).
A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência, as interpretações do Acordo sobre as Subvenções e as Medidas de Compensação que figura no anexo 1 A do Acordo que institui a Organização Mundial do Comércio (OMC) (
JO 1994, L 336, p. 156
, a seguir «Acordo SMC»), adotadas por esse órgão, não são suscetíveis de vincular o Tribunal Geral na sua apreciação da validade do regulamento impugnado (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 1 de março de 2005, Van Parys,
C‑377/02
,
EU:C:2005:121
, n.
o
54, de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, n.
o
103, e de 19 de maio de 2021, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e o./Comissão,
T‑254/18
, pendente de recurso,
EU:T:2021:278
, n.
o
419).
Contudo, o Tribunal de Justiça sublinha igualmente que o princípio do direito internacional geral do respeito das obrigações contratuais (
pacta sunt servanda
), consagrado no artigo 26.
o
da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 23 de maio de 1969, implica que o juiz da União deve, para efeitos de interpretação e de aplicação do Acordo SMC, ter em conta a interpretação das diferentes disposições desse acordo que o Órgão de Resolução de Litígios da OMC adotou [v., por analogia, Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, n.
o
32, e Conclusões do advogado‑geral G. Pitruzzella no processo Comissão/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2021:533
, n.
o
24, seguidas pelo Tribunal de Justiça no referido processo; v., igualmente, por analogia, Acórdão de 6 de outubro de 2020, Comissão/Hungria (Ensino Superior),
C‑66/18
,
EU:C:2020:792
, n.
o
92]. Assim, nada se opõe a que o Tribunal Geral lhes faça referência, uma vez que se trata de proceder à interpretação das disposições do regulamento de base que correspondem a disposições do acordo SMC (Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, n.
o
103).
Em todo o caso, o n.
o
617 do relatório do Órgão de Recurso «Estados Unidos — Medidas que afetam o comércio de aeronaves civis de grandes dimensões (segunda denúncia)» invocado pelas recorrentes precisa que «uma transferência direta de fundos implica normalmente um financiamento concedido pelos poderes públicos ao beneficiário». Não se pode deixar de observar que este relatório conclui que a contribuição financeira é concedida «normalmente […] pelos poderes públicos», mas, contrariamente ao que sustentam as recorrentes, não estabelece exigências quanto à origem dos fundos de que os referidos poderes públicos dispõem.
Dado que os argumentos das recorrentes foram rejeitados na íntegra, há que julgar improcedente a primeira parte do primeiro fundamento.
Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), i), do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação na medida em que a Comissão concluiu que os pagamentos do Fundo para as plantações de óleo de palma constituem subvenções
Na segunda parte do primeiro fundamento, as recorrentes sustentam que os pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma não constituem uma transferência direta de fundos na forma de subvenção, mas um pagamento para a aquisição de biodiesel.
Importa recordar, como salientado nos n.
os
29 e 30,
supra
, que o artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), do regulamento de base enumera situações concretas que devem ser consideradas como comportando uma contribuição financeira dos poderes públicos, nomeadamente a transferência direta ou indireta de fundos, e que essa contribuição financeira deve poder ser imputada aos poderes públicos.
Além disso, para apreciar se uma transferência direta de fundos representa uma vantagem constitutiva de uma subvenção na aceção do artigo 3.
o
do regulamento de base que pode justificar a instituição de um direito de compensação, deve ser tida em conta a falta de contrapartida, ou de contrapartida equivalente, por parte da empresa que recebe essa transferência.
No caso em apreço, nos termos dos considerandos 45 a 50 do regulamento provisório (igualmente do considerando 37 do regulamento impugnado), o procedimento que a Comissão qualificou de «transferência direta de fundos» era o seguinte:
«(45)
Mais precisamente, o artigo 9.
o
, n.
o
1, do Regulamento Presidencial n.
o
26/2016 estipula que “o diretor‑geral da [Direção‑Geral das Novas Energias Renováveis e da Conservação de Energia] deve nomear a ‘Petrofuel Entity’ que será responsável pela aquisição de biodiesel, como previsto no artigo 4.
o
, no âmbito do financiamento pela Agência de Gestão e em conformidade com a política do seu comité de direção”. O artigo 9.
o
, n.
o
8, do mesmo regulamento estipula que “com base na aprovação do ministro, nos termos do n.
o
7, o diretor‑geral [da Direção‑Geral das Novas Energias Renováveis e da Conservação de Energia], em nome do ministro, deve designar os produtores de biodiesel que participarão na aquisição de biodiesel e atribuir o volume de biodiesel a cada produtor”. […]
(46)
Os produtores de biodiesel que decidiram participar, e aos quais foi atribuída uma quota ao abrigo desse regulamento, estão obrigados a vender a quantidade mensal de biodiesel à designada “Petrofuel Entity”. Até ao momento, o GI nomeou as seguintes empresas como “Petrofuel Entity”:
a)
PT Pertamina (“Pertamina”), uma empresa de petróleo e gás detida pelo Estado; e
b)
PT AKR Corporindo Tbk (“AKR”), uma empresa privada de petróleo e gás.
(47)
O [Fundo para as plantações de óleo de palma] prevê um mecanismo de pagamento específico, segundo o qual a Pertamina (e para alguns pequenos volumes, a AKR) paga aos produtores de biodiesel o preço de referência do diesel (em comparação com o preço real do biodiesel que, durante o [período de inquérito], teria sido mais elevado), enquanto a diferença entre esse preço de referência do diesel e o preço de referência do biodiesel é paga aos produtores de biodiesel pela Agência de Gestão através do [Fundo para as plantações de óleo de palma].
(48)
O preço de referência do diesel e do biodiesel é determinado pelo ministro da Energia e dos Recursos Minerais, […] do seguinte modo:
a)
O preço de referência do diesel é baseado nos preços indicados pela Platts Singapore para o petróleo […] e no custo de produção do diesel na Indonésia;
b)
[…] o preço de referência do biodiesel é baseado no preço interno do OPB, ao qual são adicionados os custos de transformação.
(49)
Mais concretamente, cada produtor de biodiesel (incluindo todos os produtores‑exportadores) fatura à Pertamina (ou à AKR, consoante o caso) o volume de biodiesel que o comprador é obrigado a utilizar, nos termos da obrigação de mistura [nos termos da qual, os operadores têm a obrigação de utilizar como combustível em várias aplicações, por exemplo, nos transportes públicos, uma mistura de diesel mineral e de biodiesel que contenha, pelo menos 20 % de biodiesel], e a Pertamina (ou a AKR) paga ao produtor o preço de referência do diesel para esse período. […]
(50)
A fim de obter o reembolso da diferença entre o preço pago pela Pertamina e pela AKR (com base no preço de referência do diesel) e o preço de referência do biodiesel, o produtor de biodiesel envia à Agência de Gestão uma fatura adicional para o mesmo volume, juntamente com uma lista de documentos. Após receção da fatura e verificação dos elementos nela constantes, a Agência de Gestão paga ao produtor de biodiesel em causa a diferença entre o preço de referência do diesel (pago pela Pertamina ou pela AKR, consoante o caso) e o preço de referência do biodiesel fixado para esse período.»
Em primeiro lugar, as recorrentes alegam que foi erradamente que a Comissão qualificou os pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma de transferência direta de fundos e não de pagamentos efetuados em contrapartida da compra de biodiesel. Primeiro, sustentam que o sistema de pagamentos do Fundo para as plantações de óleo de palma incluía obrigações recíprocas por parte do Governo da Indonésia e dos produtores de biodiesel, a saber, a venda do biodiesel pelo pagamento de um preço. A existência de contratos prévios entre as recorrentes e o Fundo para as plantações de óleo de palma, bem como o facto de as primeiras enviarem faturas ao segundo a fim de receber os pagamentos, deviam ser tomados em consideração nesse sentido. A natureza do Fundo para as plantações de óleo de palma, que visava apoiar as compras e a utilização de biodiesel para a implementação da obrigação instaurada pelos poderes públicos indonésios em matéria de mistura do biodiesel, devia ter sido tomada em consideração para determinar a natureza da contribuição em causa. Segundo, a maior parte das compras de biodiesel às recorrentes foram efetuadas pela PT Pertamina (a seguir «Pertamina»), um organismo público que faz parte do Governo da Indonésia. Terceiro, com base nestes elementos, as recorrentes sustentam que a Comissão devia ter qualificado os pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma, como parte de uma aquisição de bens na aceção do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), iii), do regulamento de base.
A este respeito, há que salientar que, no considerando 38 do regulamento impugnado, a Comissão constatou que «os pagamentos do [Fundo para as plantações de óleo de palma] a favor dos produtores de biodiesel não podiam ser considerados pagamentos devidos num contrato de compra celebrado entre o Governo da Indonésia e os produtores de biodiesel, mas constituí uma transferência direta de fundos».
Resulta do contexto factual do caso em apreço, conforme apresentado nos considerandos 45 a 50 do regulamento provisório e no considerando 37 do regulamento impugnado (v. n.
o
45,
supra
) e que não é contestado pelas recorrentes, que, no contexto do sistema concebido pelo Regulamento Presidencial n.
o
26/2016, a Agência de Gestão não intervinha na transação entre os produtores e a Pertamina e a PT AKR Corporindo Tbk (a seguir «AKR»). Com efeito, era o diretor‑geral da Direção‑Geral das Novas Energias Renováveis e da Conservação de Energia que designava, em primeiro lugar, as entidades responsáveis pela compra de biodiesel (em aplicação da política definida pelo comité de direção da Agência de Gestão) e, em segundo lugar, em nome do ministro, os produtores de biodiesel que participavam na aquisição de biodiesel e o volume de biodiesel atribuído a cada produtor. Tanto o preço de referência para o diesel como para o biodiesel era determinado pelo ministro da Energia e dos Recursos Minerais. Em seguida, cada produtor faturava à Pertamina ou à AKR o volume de biodiesel que estas empresas deviam utilizar por força da obrigação de mistura e estas últimas pagavam ao produtor o preço de referência do diesel. Só após o encerramento dessa transação é que os produtores de biodiesel enviavam à Agência de Gestão uma fatura adicional para o mesmo volume de biodiesel a fim de obter o pagamento da diferença entre o preço de referência do diesel e o preço de referência do biodiesel, juntamente com uma cópia da decisão da Direção‑Geral das Novas Energias Renováveis e da Conservação de Energia a autorizar a participar na aquisição de biodiesel e a respetiva atribuição do volume de biodiesel, uma cópia do contrato de aquisição de biodiesel celebrado com a Pertamina ou a AKR, o certificado assinado pela Pertamina ou a AKR e pelo produtor de biodiesel em causa e visado pelo Governo da Indonésia, com informações sobre o local de entrega, o volume e o tipo de biodiesel e o montante das taxas de transporte, bem como uma cópia do contrato entre a Agência de Gestão e o produtor de biodiesel em causa.
Além disso, a Comissão entendeu igualmente, nos considerandos 67 e 69 do regulamento impugnado, que o preço de referência para o biodiesel pago aos fornecedores independentes não refletia a oferta e a procura em condições normais de mercado sem intervenção governamental, e que o montante dos custos de transformação calculado pelo Governo da Indonésia no âmbito da fórmula utilizada para determinar o preço de referência para o biodiesel era excessivo. A Comissão não cometeu nenhum erro manifesto de apreciação ao deduzir desta situação, no considerando 68 do regulamento impugnado, que, sem esses pagamentos, os preços do biodiesel na Indonésia seriam inferiores. Uma vez que os pagamentos efetuados pela Agência de Gestão aos produtores de biodiesel são calculados com base num preço de referência do biodiesel que não resultam de condições normais de mercado, não podem ser considerados um complemento de preço que os produtores têm o direito de obter em contrapartida das suas entregas à Pertamina ou à AKR.
Com base nestes elementos de facto, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação, tendo em conta a ampla margem de apreciação que lhe é reconhecida pela jurisprudência referida no n.
o
27,
supra
, quanto à determinação da existência de uma contribuição financeira na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, do regulamento de base e de uma vantagem na aceção do n.
o
2 da mesma disposição, ao entender, no considerando 37 do regulamento impugnado, que o dinheiro pago pelo Fundo para as plantações de óleo de palma «não faz[ia], portanto, parte de um contrato a título oneroso (como a aquisição pelo governo de biodiesel em troca de um preço)». Com efeito, não resulta da apresentação dos factos que o Fundo para as plantações de óleo de palma intervinha na transação entre os produtores de biodiesel e as «Petrofuel Entities», a saber, a Pertamina e a AKR, nem que o referido fundo recebia qualquer contrapartida pelos pagamentos que efetuava. Assim, a natureza da transação, em que as recorrentes se centraram na audiência, não permite concluir que os pagamentos efetuados pelo referido fundo faziam parte de um esquema de obrigações recíprocas.
Esta conclusão não pode ser posta em causa pela natureza do Fundo para as plantações de óleo de palma que visava, segundo as recorrentes, apoiar as aquisições e a utilização de biodiesel para implementação da obrigação instaurada pelo Governo da Indonésia em matéria de mistura do biodiesel. Com efeito, no caso em apreço, a natureza e o objetivo do referido fundo foram corretamente tidos em conta pela Comissão, nos considerandos 56 a 61 do regulamento provisório e no considerando 30 do regulamento impugnado, para qualificar os pagamentos que este efetuava como «contribuição financeira».
Além disso, esta conclusão também não pode ser posta em causa pela referência das recorrentes aos pontos 616 e 617 do Relatório do Órgão de Recurso «Estados Unidos — Aeronaves civis de grandes dimensões (segunda denúncia)» onde se indica que, «numa transação desse tipo [um “donativo”], o dinheiro ou o equivalente é dado a um beneficiário, normalmente sem que este seja obrigado ou deva dar seja o que for em troca ao doador», que «uma transferência direta de dinheiro implica normalmente um financiamento concedido pelo governo ao beneficiário» e que, «[e]m certos casos, como nas doações, a transmissão de fundos não envolve uma obrigação recíproca por parte do beneficiário».
A este respeito, importa recordar, a título preliminar, que, segundo jurisprudência, as interpretações do Acordo SMC, adotadas por este órgão, não são suscetíveis de vincular o Tribunal Geral na sua apreciação da validade do regulamento impugnado (v. n.
os
38 e 39,
supra
).
De resto, resulta da leitura do excerto citado pelas recorrentes que o conceito de transferência direta de fundos comporta «normalmente» um financiamento concedido «pelo governo» e que, quando se trata de uma «doação», «a transmissão de fundos não implica uma obrigação recíproca» e é feita «normalmente sem que [o beneficiário] seja obrigado ou deva conceder seja o que for em troca ao doador».
No que respeita aos argumentos das recorrentes expostos no n.
o
46,
supra
, primeiro, como resulta dos n.
os
48 e 49,
supra
, os pagamentos efetuados pela Agência de Gestão aos produtores de biodiesel, uma vez que são calculados com base num preço de referência do biodiesel que não resultam de condições normais de mercado, não podem ser considerados um complemento de preço que os produtores têm o direito de obter em contrapartida das suas entregas à Pertamina ou à AKR. Por conseguinte, há que rejeitar este argumento das recorrentes.
Segundo, importa observar que resulta do considerando 46 do regulamento provisório que a Pertamina pertence ao Estado indonésio. Mesmo admitindo que, contrariamente às conclusões da Comissão constantes dos considerandos 48 e 49 do regulamento impugnado, a Pertamina seja um organismo público, trata‑se de uma entidade independente do Fundo para as plantações de óleo de palma e da Agência de Gestão e nada indica que a Pertamina agisse como comprador de biodiesel juntamente com o Fundo para as plantações de óleo de palma como sustentam as recorrentes. Com efeito, como sublinha com razão a Comissão, a Pertamina não era uma agência à qual os poderes públicos atribuíram apenas o exercício de determinadas funções, mas uma empresa de petróleo e gás que exercia as mesmas funções que a AKR, uma empresa privada de petróleo e gás, como resulta do considerando 46 do regulamento provisório e do considerando 55 do regulamento impugnado, o que não foi contestado pelas recorrentes.
Tendo em conta as considerações que precedem, deve observar‑se que, mesmo que as alegações das recorrentes de que a Pertamina era um organismo público estivessem corretas, um erro sobre este ponto por parte da Comissão só justificaria a anulação do regulamento impugnado se fosse suscetível de pôr em causa a sua legalidade, invalidando toda a sua análise relativa à existência de uma subvenção (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 25 de outubro de 2011, Transnational Company Kazchrome e ENRC Marketing/Conselho,
T‑192/08
,
EU:T:2011:619
, n.
o
119), o que não sucede no caso em apreço.
Terceiro, o facto de os pagamentos em questão não poderem ser qualificados de contrapartida pela compra de biodiesel significa que a transação em questão no caso em apreço não pode ser qualificada de «aquisição» de bens por parte do Governo da Indonésia e, assim, ser abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), iii), do regulamento de base. Por conseguinte, há que julgar improcedentes os argumentos das recorrentes formulados nesse sentido.
Em segundo lugar, as recorrentes apresentam uma série de argumentos para demonstrar que, se o Tribunal Geral considerar que a Pertamina não é um organismo público, esta foi, todavia, «encarregada» ou «instruída» pelo Governo da Indonésia para comprar biodiesel e que os produtores de biodiesel foram «encarregados» ou «instruídos» para o vender na aceção do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), iv), do regulamento de base.
A este respeito, há que constatar que não foi o pagamento do preço de referência do diesel pela Pertamina como contrapartida pela compra do biodiesel que foi considerado pela Comissão como «transferência direta de fundos», nem a venda de biodiesel pelos produtores de biodiesel, mas sim o pagamento pela Agência de Gestão, um organismo público, da diferença entre o preço de referência do diesel e o preço de referência do biodiesel fixado para o período em questão ao produtor de biodiesel em causa. Por conseguinte, o artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), iv), do regulamento de base, que se refere ao comportamento dos organismos privados (v. n.
os
111 e 116,
infra
), não é aplicável.
Por conseguinte, a segunda parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente na íntegra.
Quanto à terceira parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 3.
o
, n.
o
2, do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação na medida em que a Comissão concluiu que os pagamentos do Fundo para as plantações de óleo de palma conferiam uma vantagem
Na terceira parte, as recorrentes alegam que os pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma não conferem uma vantagem aos produtores de biodiesel.
A este respeito, importa salientar que o artigo 3.
o
do regulamento de base prevê que se considera que existe uma subvenção se houver uma «contribuição financeira» ou uma «proteção dos rendimentos ou […] dos preços» dos poderes públicos e se, deste modo, for conferida uma «vantagem». Os artigos 6.
o
e 7.
o
do referido regulamento precisam as modalidades de cálculo da «vantagem» conferida. Segundo jurisprudência, é concedida uma vantagem ao beneficiário quando este se encontra numa situação melhor do que a que teria se o regime de subvenção não existisse. Além disso, resulta do artigo 3.
o
, pontos 1 e 2, do regulamento de base que só no caso de uma contribuição financeira dos poderes públicos conferir efetivamente uma vantagem a um produtor‑exportador é que se considera existir uma subvenção para esse produtor‑exportador (v., neste sentido, Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, n.
os
195 e 210).
No âmbito da sua primeira alegação, as recorrentes sustentam que a Comissão se baseou num cenário contrafactual manifestamente errado quando concluiu que, sem o Fundo para as plantações de óleo de palma e os seus pagamentos, os produtores de biodiesel não poderiam vender o seu produto no mercado indonésio e que os preços do biodiesel seriam inferiores. Sem o Fundo para as plantações de óleo de palma, a obrigação de mistura existiria ainda assim e os misturadores seriam obrigados a comprar biodiesel para cumprir a obrigação de mistura e os produtores de biodiesel faturariam o mesmo preço que poderiam ter obtido no mercado mundial.
No caso em apreço, a Comissão entendeu, no considerando 65 do regulamento impugnado, que o cenário alternativo correto não era aquele em que, sem o Fundo para as plantações de óleo de palma, os misturadores pagariam o preço de referência do biodiesel. Segundo a Comissão, sem a obrigação de mistura, sem o Fundo para as plantações de óleo de palma e sem os seus pagamentos, os misturadores não tinham incentivo para comprar biodiesel e os produtores de biodiesel não receberiam o financiamento adicional correspondente à diferença entre o preço de referência do diesel e o preço de referência do biodiesel fixado pelo Governo da Indonésia.
Resulta do regulamento provisório que a obrigação de mistura foi introduzida pelo Regulamento 12/2015 do Ministério da Energia e dos Recursos Minerais (considerando 189). No mesmo ano de 2015, o Fundo de subvenção para o biodiesel, que faz parte do Fundo para as plantações de óleo de palma, foi criado pelo Regulamento Presidencial n.
o
61/2015 (considerando 40) e a Agência de Gestão foi incumbida da cobrança dos direitos niveladores de exportação aplicáveis à exportação de produtos de óleo de palma que constituíam o financiamento do Fundo para as plantações de óleo de palma (considerandos 41 e 42). Foi com base nesta mesma disposição (artigo 1.
o
, n.
o
4, do Regulamento Presidencial n.
o
61/2015), que o Governo da Indonésia concedeu à Agência de Gestão o direito de utilizar os impostos de exportação e os direitos niveladores de exportação instituídos sobre o HPB e os seus produtos derivados e instituiu o direito de aquisição e utilização de biodiesel (considerando 60). Os fundos para pagar aos produtores de biodiesel a diferença entre o preço de referência do diesel e o do biodiesel provinham dos fundos assim atribuídos à Agência de Gestão.
Afigura‑se que a implementação da obrigação de mistura no sistema concebido pelo Governo da Indonésia dependia do financiamento pela Agência de Gestão. Trata‑se de um regime complexo instituído pelo Governo da Indonésia com o objetivo de financiar as aquisições de biodiesel por entidades designadas pelos órgãos governamentais, como resulta dos Regulamentos Presidenciais n.
o
24/2016 e n.
o
26/2016 (considerando 44 do regulamento provisório). O cenário da existência da obrigação de mistura sem o financiamento pela Agência de Gestão é, assim, puramente hipotético e a Comissão não pode ser acusada de não ter baseado a sua análise no mesmo.
Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação na aceção da jurisprudência referida nos n.
os
26 e 27,
supra
, que se aplica igualmente à determinação da existência de uma vantagem concedida ao beneficiário de uma subvenção, ao considerar esse regime como um todo para efeitos da determinação da existência de uma vantagem.
No âmbito da sua segunda alegação, as recorrentes sustentam que foi erradamente que a Comissão concluiu que, sem o Fundo para as plantações de óleo de palma, o preço de referência do biodiesel teria sido inferior.
A título preliminar, há que rejeitar o argumento da Comissão segundo o qual esta alegação das recorrentes é inoperante. É certo que foi com razão que a Comissão sublinhou nos seus articulados e também na audiência, que o artigo 3.
o
, n.
o
2, do regulamento de base não exige que se calcule precisamente o montante da vantagem, mas antes que se determine a existência de uma vantagem. O cálculo da vantagem era abrangido pelos artigos 6.
o
e 7.
o
do regulamento de base. Todavia, o facto de o preço de referência do biodiesel ser mais elevado do que o que teria resultado das condições do mercado, sem que haja necessidade, nesta fase da análise, de o quantificar com exatidão, é um dos aspetos do sistema de pagamentos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma que permite concluir pela existência de uma vantagem. O facto de o montante dos pagamentos do Fundo para as plantações de óleo de palma poder eventualmente ser igualmente tomado em consideração quando se trata de calcular a vantagem conferida ao beneficiário não significa que seja
a priori
irrelevante para a determinação da existência dessa vantagem.
Por conseguinte, o argumento das recorrentes é operante.
No caso em apreço, o considerando 69 do regulamento impugnado enuncia o seguinte:
«Além disso, a Comissão observou que os preços de referência utilizados pelo Governo da Indonésia para determinar o montante da subvenção paga pelo [Fundo para as plantações de óleo de palma] não são indicativos de um preço de mercado, uma vez que a fórmula de cálculo não se baseia numa realidade de mercado não falseada. Isto acontece porque, por um lado, todo o mercado, a montante e a jusante, é distorcido e não pode, portanto, ser considerado representativo de condições de mercado normais [e concorrenciais]. Por outro lado, a Comissão considerou que o montante dos custos de conversão calculado pelo Governo da Indonésia como parte da fórmula utilizada para calcular o preço de referência para o biodiesel (o preço médio no mercado interno do óleo de palma em bruto acrescido de uma taxa de conversão de 100 dólares por tonelada) é excessivo. A Comissão verificou os custos de transformação reais de alguns dos produtores‑exportadores e observou que o cálculo efetuado pelo Governo da Indonésia exagera esses custos. Estes custos de transformação reais ascenderam, em média, a um montante entre 60 dólares e 80 dólares por tonelada durante o período de inquérito.»
Resulta assim do considerando 69 do regulamento impugnado que a Comissão teve em conta dois elementos para concluir pela existência de uma vantagem. Primeiro, concluiu que todo o mercado indonésio estava falseado, tanto a montante como a jusante, e não podia ser representativo de condições de mercado normais e concorrenciais e, segundo, considerou que o montante dos custos de transformação, a saber, 100 dólares americanos por tonelada, utilizado na fórmula para determinar o preço de referência para o biodiesel, era excessivo em relação aos custos reais de alguns dos produtores‑exportadores que tinha apurado.
Em primeiro lugar, as recorrentes sustentam que o preço de referência para o biodiesel não protege os produtores de biodiesel das flutuações do mercado, uma vez que evoluiu em função das cotações do OPB «custo, seguro, frete» (CIF) de Roterdão (Países Baixos).
A este respeito, há que salientar que o facto de o preço de referência indonésio do biodiesel evoluir em função das cotações do OPB CIF de Roterdão, admitindo‑o demonstrado, não significa que constituía um preço de mercado. Com efeito, como sublinha com razão a Comissão, o facto de o preço de referência do biodiesel seguir as flutuações de outros preços internacionais, não altera o facto de esse preço de referência ser fixado com base no preço interno do OPB (v. considerando 48 do regulamento provisório) que tinha sofrido a intervenção do Governo da Indonésia (v. n.
o
150,
infra
). Além disso, o preço CIF de Roterdão do OPB já inclui o preço do transporte e de seguro o que não é o caso do produto vendido no mercado interno. Por conseguinte, o argumento das recorrentes não pode, por si só, invalidar as conclusões da Comissão.
Em segundo lugar, as recorrentes alegam que o preço de referência do biodiesel era determinado com base nos custos das matérias‑primas, aos quais era acrescentado um montante razoável para cobrir os diferentes custos de transformação. Ora, a Comissão não tomou em consideração o facto de esses «custos de transformação» não se limitarem a esses custos, mas incluírem igualmente um montante razoável para os «encargos de venda, despesas administrativas e outros encargos gerais, bem como o lucro».
Resulta do considerando 81 do regulamento impugnado, e não foi contestado pelas recorrentes, que os custos de transformação estavam fixados em 100 USD por tonelada desde 21 de março de 2016. Este elemento demonstra que esses custos não estavam sujeitos a variações. Além disso, não há uma relação aparente entre rubricas orçamentais como «encargos de venda, despesas administrativas e outros encargos gerais, bem como o lucro» e a categoria de despesas «custos de transformação». Por conseguinte, não se pode criticar a Comissão por não ter acrescentado aos custos reais de transformação dos produtores‑exportadores, entre 60 e 80 dólares por tonelada durante o período de inquérito segundo o considerando 69 do regulamento impugnado, rubricas orçamentais que não parecem ter relação com a transformação do produto.
Decorre do exposto que a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação na aceção da jurisprudência referida no n.
o
26,
supra
, quando concluiu que o preço de referência indonésio para o biodiesel era excessivo.
No âmbito da terceira alegação, as recorrentes sustentam que qualquer vantagem resultante dos pagamentos do Fundo para as plantações de óleo de palma tinha sido passada para as «Petrofuel Entities».
A este respeito, não se pode deixar de observar que os argumentos das recorrentes destinados a contestar a existência de uma contribuição financeira que lhes atribui uma vantagem foram rejeitados no âmbito da primeira, da segunda e da presente parte do primeiro fundamento. É igualmente pacífico que os pagamentos em causa, correspondentes à diferença entre o preço de referência do diesel e o do biodiesel, foram pagos pela Agência de Gestão aos produtores de biodiesel, entre os quais as recorrentes. As recorrentes não apresentaram elementos suficientes que indiquem que uma parte dessas quantias ou da vantagem obtida com o seu pagamento foi passada para a AKR e a Pertamina. Ora, essa prova é exigida para determinar que uma instituição da União cometeu um erro manifesto de apreciação suscetível de justificar a anulação de um ato (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2014, Gold East Paper e Gold Huasheng Paper/Conselho,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, n.
o
62). O facto de o regime instituído pelo Governo da Indonésia poder ter sido benéfico igualmente para a AKR e a Pertamina não significa que a vantagem conferida aos beneficiários tenha sido passada para essas empresas. Além disso, mesmo admitindo que os misturadores tivessem beneficiado de condições de compra vantajosas de biodiesel ao adquiri‑lo ao preço de referência do diesel e não ao preço de referência do biodiesel, esta circunstância não exclui que, no âmbito do mesmo regime, os produtores de biodiesel tenham beneficiado de outra vantagem, resultante dos pagamentos efetuados pela Agência de Gestão.
Tendo em conta as considerações que antecedem, há que rejeitar a terceira alegação.
No âmbito da quarta alegação, as recorrentes sustentam que a análise da vantagem efetuada pela Comissão não tem em conta o facto de o Fundo para as plantações de óleo de palma ser financiado pelo direito nivelador de exportação pago nomeadamente pelos produtores de biodiesel. Esse direito tem como objetivo o financiamento do Fundo para as plantações de óleo de palma e não existiria sem o referido fundo e os seus pagamentos.
A título preliminar, há que rejeitar o argumento da Comissão segundo o qual esta alegação das recorrentes é inoperante. Dado que os direitos niveladores de exportação fazem parte do financiamento do Fundo para as plantações de óleo de palma, o seu papel no sistema de pagamentos do referido fundo pode ter influência sobre a existência de uma vantagem para o beneficiário. O facto de o montante dos direitos niveladores de exportação também poder eventualmente ser tomado em consideração para calcular a vantagem conferida ao beneficiário não significa,
a priori
, que seja irrelevante para a determinação da existência dessa vantagem.
No caso em apreço, resulta claramente do considerando 89 do regulamento provisório, e é admitido pelas recorrentes, que o direito nivelador de exportação não diz unicamente respeito ao biodiesel, mas ao «OPB e [aos] produtos a jusante», entre os quais o biodiesel. Por outro lado, resulta do mesmo considerando que o direito nivelador de exportação era muito mais importante durante o período de inquérito para o OPB do que para o biodiesel. Neste contexto, as recorrentes não explicam como é que um direito nivelador de exportação que diz respeito a vários produtos compensaria a subvenção de que beneficia um desses produtos e anularia assim a vantagem proporcionada aos beneficiários dessa subvenção.
Além disso, e sem prejuízo da jurisprudência referida nos n.
os
38 e 39,
supra
, os argumentos que as demandantes tiram dos relatórios dos órgãos da OMC não podem ser aceites.
Primeiro, as recorrentes invocam o relatório do painel da OMC intitulado «Estados Unidos — Medidas que afetam o comércio de aeronaves civis de grandes dimensões — Segunda denúncia (Recurso da União Europeia ao artigo 21.
o
, n.
o
5 do memorando de entendimento sobre o Órgão de Resolução de Litígios)», de 9 de junho de 2017 (WT/DS 353/RW). Este diferendo tinha por objeto a questão de saber se as transferências diretas de fundos do Estado da Carolina do Sul para a sociedade Boeing tinham sido objeto de compensação, na forma de investimentos da Boeing em bens imóveis no sítio do projeto em causa, ou se constituíam uma subvenção. O Órgão de Recurso considerou que não estava demonstrada a existência de uma compensação paga pela Boeing, uma vez que não resultava do acordo celebrado entre o Estado da Carolina do Sul e a Boeing que o valor residual dos bens imóveis seria restituído ao Estado da Carolina do Sul. Por conseguinte, este diferendo não dizia respeito à questão de saber se o direito nivelador de exportação relativo a um leque de produtos compensa uma subvenção de que beneficiam os produtores de um desses produtos e o argumento das recorrentes baseado numa análise
a contrario
do relatório do painel deve ser rejeitado.
Segundo, as recorrentes invocam relatório do Órgão de Recurso da OMC intitulado «Estados Unidos — Medidas de compensação sobre determinados produtos planos de aço‑carbono laminados a quente provenientes da Índia», de 8 de dezembro de 2014 (WT/DS 436/AB/R). Este diferendo dizia respeito à questão de saber se havia que ter em conta os custos suportados pelos beneficiários de certos empréstimos para determinar se os mesmos conferiam uma vantagem aos beneficiários. Consequentemente, este diferendo não dizia respeito à questão de saber se os direitos niveladores de exportação relativos a um leque de produtos compensam uma subvenção de que beneficiam os produtores de um desses produtos e o argumento por analogia das recorrentes deve ser rejeitado.
Por estas razões, os argumentos das recorrentes não podem ser acolhidos e, consequentemente, deve ser rejeitada toda a terceira parte do primeiro fundamento.
Quanto à quarta parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 7.
o
, n.
o
1, alínea a), do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação na medida em que a Comissão não adaptou o montante da subvenção para ter em conta as reduções concedidas e os custos de transporte e de crédito
Na quarta parte, as recorrentes alegam que, quando calculou o montante da subvenção passível de medidas de compensação, a Comissão deveria ter deduzido os custos de transporte e de crédito suportados pelas recorrentes.
O artigo 7.
o
, n.
o
1, do regulamento de base dispõe o seguinte:
«[…] Na determinação do montante [da subvenção passível de medidas de compensação], podem ser deduzidos do total da subvenção os seguintes elementos:
a)
as despesas com o pedido de subvenção e outras despesas necessárias para ter direito à subvenção ou para dela beneficiar;
b)
os impostos, direitos e outros encargos cobrados na exportação desse produto para a União, destinados especificamente a neutralizar a subvenção.
Caso uma parte interessada solicite uma dedução, incumbe‑lhe a prova de que o pedido é justificado.»
A título preliminar, importa sublinhar que resulta claramente da leitura do artigo 7.
o
, n.
o
1, do regulamento de base, nomeadamente da formulação «podem ser deduzidos», que a Comissão dispõe de uma ampla margem de apreciação na aplicação desta disposição, em conformidade com a jurisprudência referida no n.
o
26,
supra
. A dedução destes elementos do montante de subvenção passível de medidas de compensação pressupõe que a parte interessada prove que o seu pedido de dedução é justificado. Uma vez feita esta prova, a Comissão deve proceder à dedução solicitada.
Em primeiro lugar, as recorrentes sustentam que a Comissão deveria ter deduzido do montante da subvenção passível de medidas de compensação as despesas de transporte do biodiesel no âmbito das vendas à Pertamina e à AKR que eram necessárias para obter os pagamentos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma. As recorrentes consideram que o Tribunal Geral não está vinculado na sua interpretação do artigo 7.
o
, n.
o
1, alínea a), do regulamento de base pela Comunicação da Comissão — Diretrizes para o cálculo do montante da subvenção no âmbito dos inquéritos em matéria de direitos de compensação (
JO 1998, C 394, p. 6
, a seguir «Diretrizes para o cálculo do montante da subvenção»), que limita os custos de transporte suscetíveis de serem deduzidos aos pagos diretamente aos poderes públicos ou a um organismo público.
A este respeito, há que salientar que as diretrizes constituem um instrumento destinado a precisar, no respeito das regras de direito de grau superior, os critérios que a Comissão entende aplicar no exercício do seu poder de apreciação no cálculo do montante da subvenção passível de medidas de compensação (v., neste sentido, por analogia, Acórdão de 15 de março de 2006, Daiichi Pharmaceutical/Comissão,
T‑26/02
,
EU:T:2006:75
, n.
o
49). Daqui decorre que, quando adota diretrizes, a Comissão não se pode afastar do texto de grau superior em que precisa os critérios de aplicação.
Além disso, segundo jurisprudência, ao adotar regras de conduta destinadas a produzir efeitos externos, como é o caso das diretrizes que visam operadores económicos, e ao anunciar, através da sua publicação, que as aplicará no futuro aos casos a que estas dizem respeito, a instituição em questão limita‑se no exercício do seu poder de apreciação e não se pode afastar dessas regras sob pena de censurar as suas decisões, eventualmente, por violação de princípios gerais do direito, como a igualdade de tratamento ou a proteção da confiança legítima. Por conseguinte, não se pode excluir que, sob certas condições e em função do seu conteúdo, tais regras de conduta que têm um alcance geral possam produzir efeitos jurídicos (v., por analogia, Acórdão de 28 de junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, n.
os
210 e 211).
As Diretrizes para cálculo do montante da subvenção, sob o título «G. Dedução do montante da subvenção» prevê que «[a]s únicas despesas ou custos que normalmente podem ser deduzidos são os diretamente pagos aos poderes públicos durante o período de inquérito», que «[é] necessário provar que tal pagamento é obrigatório para poder receber a subvenção» e que «[o]s pagamentos efetuados a partes privadas como por exemplo advogados ou contabilistas tendo em vista a apresentação do pedido de subvenção não são deduzíveis».
Estas precisões são compatíveis com o texto de grau superior que devem explicitar. Primeiro, a precisão de que é necessário provar que as despesas e os custos dedutíveis são «obrigatórios para poder receber a subvenção» está em conformidade com a condição prevista no artigo 7.
o
, n.
o
1, alínea a), do regulamento de base, a saber, que os custos e as despesas dedutíveis devem ser «necessariamente suportados» para poder beneficiar da subvenção. Segundo, a precisão de que «[a]s únicas despesas ou custos que normalmente podem ser deduzidos são os diretamente pagos aos poderes públicos durante o período de inquérito» é igualmente compatível com esta disposição. Tendo em conta a ampla margem de apreciação da Comissão na matéria, em conformidade com a jurisprudência referida no n.
o
91,
supra
, a Comissão, contrariamente ao que sustentam as recorrentes, não limitou erradamente as despesas e os custos dedutíveis quando precisou nas diretrizes que as «despesas com o pedido de subvenção e outras despesas necessárias para ter direito à subvenção» mencionada no artigo 7.
o
, n.
o
1, alínea a), do regulamento de base eram as «pag[a]s diretamente aos poderes públicos durante o período de inquérito».
Por conseguinte, foi acertadamente que a Comissão aplicou, nos considerandos 87 a 92 do regulamento impugnado, as Diretrizes para o cálculo do montante da subvenção ao pedido de dedução dos custos de transporte.
Ora, no caso em apreço, primeiro, as recorrentes não alegam que as despesas de transporte relativas ao fornecimento do biodiesel foram pagas diretamente ao Governo da Indonésia durante o período de inquérito. Segundo, o seu argumento de que as despesas de transporte eram necessárias para receber os pagamentos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma que estavam subordinadas à entrega do biodiesel não pode ser aceite. Com efeito, essas despesas estavam ligadas exclusivamente à execução do contrato de compra e venda entre as recorrentes e a Pertamina ou a AKR. O facto de, para receber os pagamentos pela Agência de Gestão, os produtores de biodiesel deverem juntar à sua fatura uma série de justificativos, incluindo as informações relativas ao local de entrega, ao volume e ao tipo de biodiesel fornecido e ao montante das despesas de transporte, não significa que essas despesas fossem «obrigatórias para ter direito à subvenção» na aceção das Diretrizes para o cálculo do montante da subvenção e não altera esta conclusão.
Por conseguinte, há que rejeitar estes argumentos.
Em segundo lugar, as recorrentes alegam que a Comissão deveria ter deduzido do montante da subvenção passível de medidas de compensação um custo de crédito ligado aos pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma. Na opinião das recorrentes, elas só podem faturar ao Fundo para as plantações de óleo de palma a parte do preço relativa às vendas de biodiesel que este lhes deve pagar uma vez emitida a fatura à Pertamina ou à AKR. O fundo submete os dados fornecidos a múltiplas verificações e as recorrentes só recebem o pagamento vários meses depois do envio da fatura à Pertamina ou à AKR. As recorrentes precisaram na audiência que o custo de crédito era devido para o período de tempo decorrido entre a entrega do biodiesel e os pagamentos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma.
Não se pode deixar de observar que estes custos de crédito, supondo‑os comprovados, resultam do processo estabelecido pelo Governo da Indonésia e do tempo de tratamento dos justificativos apresentados pelas recorrentes à Agência de Gestão, em conformidade com o procedimento descrito nos considerandos 49 e 50 do regulamento provisório. Daqui resulta que não se trata de «despesas necessárias para ter direito à subvenção» na aceção do artigo 7.
o
, n.
o
1, alínea a), do regulamento de base. Estas despesas também não são «despesas e custos pagos diretamente aos poderes públicos» na aceção das Diretrizes para o cálculo do montante da subvenção, uma vez que, enquanto despesas ligadas aos prazos de pagamento do Fundo para as plantações de óleo de palma, não podem ser consideradas montantes «pagos diretamente» ao referido fundo. Além disso, as recorrentes referem‑se ao tempo decorrido entre a entrega de biodiesel e a data de envio da fatura à Pertamina ou à AKR, por um lado, e a data dos pagamentos, por outro. Ora, a data pertinente para apreciar se os custos de crédito são despesas necessárias para ter direito à subvenção não deve ser a da entrega do biodiesel ou do envio da fatura à Pertamina ou à AKR, mas a posterior, do envio da fatura ao fundo, formalidade necessária para a obtenção dos pagamentos do fundo. Por conseguinte, as recorrentes não demonstram, através desse argumento, que apresentavam os custos de crédito para efeitos do pagamento da subvenção pelo fundo.
Por conseguinte, este argumento deve ser rejeitado.
Em terceiro lugar, as recorrentes alegam que também incorreram num «custo resultante da redução aplicada» para obter os pagamentos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma que a Comissão deveria ter deduzido do montante de subvenção passível de medidas de compensação.
A Comissão replica que as recorrentes não afirmaram, no decurso do inquérito, que havia que ajustar o montante da subvenção para ter em conta o valor atualizado do biodiesel vendido à Pertamina à AKR. As recorrentes, sem invocarem que apresentaram um pedido nesse sentido, alegam que a Comissão tinha à sua disposição as informações necessárias e, por força do princípio da boa administração, que esta deveria ter tido um papel mais ativo e considerar que as provas apresentadas pelas partes interessadas justificavam uma dedução.
Quanto a este ponto, há que observar que resulta do artigo 7.
o
, n.
o
1, alínea a), do regulamento de base que, caso uma parte interessada solicite uma dedução, «incumbe‑lhe a prova de que o pedido é justificado». Resulta dos factos do caso em apreço, expostos no n.
o
104,
supra
, que as recorrentes não apresentaram tal pedido e também não forneceram as precisões necessárias a este respeito. Ora, no contexto da dedução dos custos do montante da subvenção passível de medidas de compensação e tendo em conta a ampla margem de apreciação de que dispõe a Comissão em conformidade com a jurisprudência referida no n.
o
91,
supra
, a Comissão não pode ser acusada de não ter deduzido os custos por sua própria iniciativa.
Atendendo a estas considerações, há que rejeitar este argumento e, portanto, toda a quarta parte do primeiro fundamento.
Uma vez que todos os argumentos apresentados no âmbito do primeiro fundamento foram rejeitados, este deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), iv), ponto 1, alínea b), e ponto 2, do artigo 6.
o
, alínea d), e do artigo 28.
o
, n.
o
5, do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão ao concluir pela existência de um apoio dos poderes públicos ao fornecimento de OPB mediante uma remuneração inferior à adequada
O segundo fundamento assenta em três partes, que são contestadas pela Comissão, apoiada pelo EBB.
Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa à violação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), iv), e do artigo 28.
o
, n.
o
5, do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão quando concluiu que os fornecedores de OPB foram incumbidos de fornecer OPB mediante uma remuneração inferior à adequada ou que receberam instruções nesse sentido
No âmbito da primeira parte, as recorrentes sustentam que a Comissão concluiu erradamente, que o Governo da Indonésia atribuiu aos fornecedores de OPB a função de fornecerem os seus produtos mediante uma remuneração inferior à adequada, ou lhes deu instruções nesse sentido, em primeiro lugar, através de um imposto e de um direito nivelador de exportação e, em segundo lugar, através de uma «fixação dos preços» transparente pela PTPN, uma empresa produtora de OPB integralmente detida pelo Governo da Indonésia. As recorrentes alegam igualmente que os fornecedores indonésios de OPB não estão sujeitos a nenhuma forma de ameaça ou de persuasão que os leve a vender o seu produto no mercado interno a preços mais baixos.
A título preliminar, importa recordar que o amplo poder de apreciação de que dispõem as instituições da União no domínio das medidas de defesa comercial segundo a jurisprudência incide igualmente sobre a determinação da existência de uma contribuição financeira na aceção do artigo 3.
o
, ponto 1, do regulamento de base. (v. n.
os
26 e 27,
supra
).
O artigo 3.
o
do regulamento de base dispõe que se considera que existe uma subvenção se estiverem preenchidas as condições enunciadas nos seus pontos 1 e 2, ou seja, se houver uma «contribuição financeira» dos poderes públicos do país de origem ou de exportação e se, desse modo, for conferida uma «vantagem». Nos termos do artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea a), do regulamento de base, considera‑se que existe uma «contribuição financeira» quando os poderes públicos «atribuam a um organismo privado o exercício de uma ou mais funções dos tipos referidos nas subalíneas i), ii) e iii), e que normalmente incumbiriam aos poderes públicos», ou «lhe deem instruções nesse sentido, e a prática observada não difira realmente das práticas normais dos poderes públicos».
Os conceitos de «atribuir» ou de «dar instruções» não são definidos no regulamento de base.
Segundo jurisprudência constante, o significado e o alcance dos termos para os quais o direito da União não fornece nenhuma definição devem ser estabelecidos de acordo com o sentido habitual destes na linguagem corrente, tendo em atenção o contexto em que são utilizados e os objetivos da regulamentação de que fazem parte (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de setembro de 2014, Deckmyn e Vrijheidsfonds,
C‑201/13
,
EU:C:2014:2132
, n.
o
19, e de 5 de abril de 2017, Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Conselho,
C‑376/15 P e C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, n.
o
52).
A este respeito, há que salientar que o objetivo do artigo 3.
o
do regulamento de base é definir o conceito de «subvenção» passível de um direito de compensação.
Mais concretamente, o objetivo do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), do regulamento de base é definir o conceito de «contribuição financeira» de modo a excluir do mesmo as medidas dos poderes públicos que não estão abrangidas por uma das categorias enumeradas nesta disposição. É nesta perspetiva que o artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea a), i) a iii), do regulamento de base enumera situações concretas que devem ser consideradas no sentido de que incluem uma contribuição financeira dos poderes públicos, a saber, a transferência direta ou indireta de fundos, a renúncia de receitas públicas ou o fornecimento de bens ou de serviços. O artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), iv), do regulamento de base prevê no seu segundo travessão que o facto de os poderes públicos atribuírem a um organismo privado o exercício de uma ou mais funções dos tipos assim enumerados ou lhe dar instruções nesse sentido, equivale à concessão, por estes poderes públicos, de uma contribuição financeira na aceção do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), do regulamento de base. (Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, n.
o
106).
Neste contexto, o artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea a), iv), segundo travessão, do regulamento de base é, em substância, uma disposição antievasão, que visa assegurar que os poderes públicos de países terceiros não possam evitar as regras relativas às subvenções mediante a adoção de medidas que, aparentemente, não estão incluídas,
stricto sensu
, no âmbito de aplicação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), i) a iii), deste regulamento, mas que produzem, de facto, efeitos equivalentes (Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, n.
o
107). Esta é igualmente a interpretação do Órgão de Recurso da OMC do artigo 1.1, alínea a), 1, iv), do Acordo SMC, cujo conteúdo é semelhante ao do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), iv), do regulamento de base [v. relatório do Órgão de Recurso da OMC intitulado «Estados Unidos — Inquérito em matéria de direitos de compensação sobre memórias dinâmicas de acesso aleatório (DRAM) provenientes da Coreia», de 27 de junho de 2005 (WT/DS 296/AB/R, n.
o
113), a seguir «relatório do Órgão de Recurso “Estados Unidos — DRAN”»].
Segundo o seu sentido habitual na linguagem corrente, o termo «atribuir» significa «confiar uma função ou um serviço, cometer, delegar, encarregar». Assim, a jurisprudência interpretou este termo, para assegurar um efeito plenamente útil ao artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), iv), segundo travessão, do regulamento de base, no sentido de que designa «qualquer ação dos poderes públicos que, direta ou indiretamente, equivale a confiar a um organismo privado a responsabilidade de executar uma função do tipo das elencadas no artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea a), i) a iii), do referido regulamento» (Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, n.
o
108). Daqui resulta que o termo «dar instruções» que, segundo o seu sentido habitual na linguagem corrente significa «adjurar, recomendar, estipular, ordenar, determinar, intimar», engloba qualquer ação dos poderes públicos que consista, direta ou indiretamente, em exercer os seus poderes sobre um organismo privado para que este execute uma função do tipo das elencadas no artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), i) a iii), do regulamento de base.
Além disso, resulta claramente da conjunção coordenativa que marca a alternativa «ou» entre «atribuir» e «dar instruções» que estas duas ações podem ter lugar independentemente uma da outra, mas também em conjunto. Acresce que, resulta da leitura do artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea a), iv), segundo travessão, do regulamento de base, que não restringe a natureza ou o objeto da ação de «atribuir» ou de «dar instruções», e da jurisprudência referida no n.
o
117,
supra
, que toma em consideração «qualquer ação dos poderes públicos», que essa ação não deve necessariamente ser o resultado de um ato ou de uma medida tomada considerados isoladamente, mas que pode também ser o resultado do efeito combinado de várias medidas.
É à luz destas considerações que deve ser analisada a conclusão da Comissão segundo a qual, através de medidas como um imposto e um direito nivelador de exportação, o controlo de facto por intermédio da PTPN dos preços internos do OPB e a concessão de subvenções aos produtores de OPB, o Governo da Indonésia procurou obter dos produtores de OPB o fornecimento deste produto no mercado indonésio a uma remuneração inferior à adequada.
–
Quanto ao imposto e ao direito nivelador de exportação
No âmbito da primeira alegação, as recorrentes sustentam que a Comissão concluiu, erradamente, que o imposto de exportação, fixado em zero durante o período de inquérito, e o direito nivelador de exportação, que era um imposto destinado a gerar receitas e que estava fixado em zero no mês de dezembro de 2018, tiveram o efeito de «atribuir» aos fornecedores de OPB a função de fornecerem os seus produtos mediante uma remuneração inferior à adequada ou de lhes «dar instruções» nesse sentido.
Resulta dos considerandos 113 a 117 do regulamento provisório que, no caso em apreço, o Governo da Indonésia aplicava um imposto e um direito nivelador de exportação sobre o OPB.
Segundo os considerandos 87 e 88 do regulamento provisório, o imposto de exportação foi aplicado em 1994 e, na sua versão de 2016, consistia numa pauta aduaneira progressiva sobre o OPB e outros produtos, incluindo o biodiesel (ao qual era consistentemente atribuída uma taxa mais baixa do que a do OPB). Os exportadores indonésios pagam um imposto progressivo associado ao preço de referência do Governo da Indonésia para as exportações de OPB. Assim, quando o preço de referência fixado pelo Governo da Indonésia para as exportações aumentava, a taxa do imposto de exportação também aumentava. Quando o preço de referência era inferior a 750 USD por tonelada, a taxa do imposto de exportação aplicável era 0 %. Durante o período de inquérito, o preço do OPB manteve‑se abaixo do limiar de 750 USD por tonelada e, por conseguinte, não houve lugar ao pagamento do imposto de exportação.
Segundo o considerando 89 do regulamento provisório, o Governo da Indonésia instituiu em 2015 também um direito nivelador de exportação sobre o OPB e os produtos a jusante, o qual foi fixado durante o período de inquérito em 50 USD por tonelada de OPB e em 20 USD por tonelada de biodiesel.
Para demonstrar a existência de uma contribuição financeira no regulamento provisório, cujas conclusões são confirmadas pelo regulamento impugnado (nos considerandos 102 a 161), a Comissão efetuou uma análise baseada na jurisprudência pertinente da OMC.
Com base nessa análise, a Comissão entendeu, nos considerandos 111 a 157 do regulamento provisório, que a ação do Governo da Indonésia relativamente aos produtores de OPB era «atribuir» ou «dar instruções» para fornecerem os seus produtos aos utilizadores nacionais a uma remuneração inferior à adequada para criar na Indonésia um mercado interno do OPB em que os preços eram artificialmente baixos. Seguidamente, a Comissão salientou, no considerando 160 desse regulamento, que todos os produtores indonésios de OPB deviam ser considerados organismos privados e, nos considerandos 162 e 169 do mesmo regulamento, que essas empresas tinham fornecido o OPB no mercado interno mediante uma remuneração inferior à adequada. Por último, no considerando 170 do mesmo regulamento, a Comissão considerou que o abastecimento da indústria de biodiesel com OPB localizado em solo indonésio era uma função que incumbia normalmente aos poderes públicos. Com efeito, a Comissão entendeu, no mesmo considerando, que estava abrangida por essa função a determinação pelo Governo de um Estado, que tem soberania sobre os seus recursos naturais, das condições regulamentares do fornecimento de matérias‑primas do país às empresas desse país.
Com a análise em causa, a Comissão demonstrou, como resulta do considerando 134 do regulamento impugnado, através do imposto e do direito nivelador de exportação, em conjugação, como sublinhado nos considerandos 103, 146 e 157 do regulamento impugnado, com outras medidas, Governo da Indonésia tentou obter dos produtores de OPB o fornecimento de OPB no mercado indonésio por uma remuneração inferior à adequada. Com efeito, o referido Governo tinha instituído um sistema de restrições à exportação que tornava a exportação de OPB comercialmente não atrativa.
O facto de o Governo da Indonésia ter concebido e instituído esse sistema é evidenciado por diversos elementos mencionados pela Comissão no regulamento impugnado e no regulamento provisório.
Assim, foi salientado, no considerando 116 do regulamento provisório, que o Governo da Indonésia associou diretamente o sistema do imposto de exportação aos preços internacionais do OPB, e não a outros fatores (como os volumes de produção ou o impacto ambiental) com o objetivo de ter efeitos sobre os preços pagos pelos produtores‑exportadores. Resulta do quadro 1 reproduzido nesse considerando que Governo da Indonésia seguia a evolução dos preços a nível internacional e ajustava o nível dos impostos de exportação em função desses preços, tendo como resultado a diminuição da rendibilidade das exportações.
A Comissão observou igualmente, no considerando 119 do regulamento provisório, que a Direção‑Geral para os Assuntos Aduaneiros e Impostos Especiais de Consumo da Indonésia tinha explicado publicamente, em 2015, que o objetivo dos direitos de exportação consistia em garantir a disponibilidade das matérias‑primas e promover o crescimento da indústria nacional do óleo de palma a jusante, da qual a produção de biodiesel é parte integrante.
No que respeita ao direito nivelador de exportação, a Comissão sublinhou, no considerando 117 do regulamento provisório, que a sua introdução em 2015 coincidiu com um período em que os preços indonésios eram quase idênticos aos preços a nível mundial e permitiu aos produtores de biodiesel adquirir OPB a preços inferiores aos que seriam normais Além disso, no considerando 114 do regulamento impugnado, a Comissão explicou que o referido direito financiava o Fundo para as plantações de óleo de palma e apoiava exclusivamente a indústria do biodiesel através das subvenções.
O regulamento impugnado menciona igualmente, nos considerandos 128 e 129, dois artigos de imprensa posteriores ao período de inquérito que confirmam as conclusões da Comissão sobre esse período. Assim, num artigo de 19 de dezembro de 2018, o secretário‑geral da Associação Indonésia do Óleo de Palma previa que as exportações de OPB podiam subir depois de o direito nivelador de exportação ter sido reduzido a zero. Num artigo de 6 de dezembro de 2018, um analista independente considera que a supressão do direito nivelador de exportação aumentará a competitividade dos exportadores indonésios de óleo de palma graças a poupanças, cuja maior parte reverterá provavelmente para os agricultores indonésios através de preços mais elevados do OPB no mercado interno.
Com base nestas considerações, a Comissão concluiu, no considerando 118 do regulamento impugnado, que «o sistema global de restrições à exportação instituído pelo Governo da Indonésia foi concebido para beneficiar a indústria de biodiesel mantendo os preços internos do [OPB] artificialmente baixos».
A este respeito, em primeiro lugar, as recorrentes alegam que o imposto de exportação, que estava fixado em zero durante o período de inquérito, não podia permitir atribuir ou dar instruções aos fornecedores de OPB para fornecerem os seus produtos mediante uma remuneração inferior à adequada.
Todavia, como salientado nos n.
os
122 e 128,
supra
, o Governo da Indonésia associou diretamente o sistema dos impostos de exportação aos preços internacionais do OPB. Daqui resulta que o facto de o imposto de exportação ser de montante nulo durante o período de inquérito se devia, como sublinha o considerando 113 do regulamento impugnado, às circunstâncias específicas do mercado. Com efeito, o nível baixo dos preços internacionais bastava, por si só, para incitar os produtores de OPB a satisfazer prioritariamente a procura interna. Como acertadamente salienta a Comissão, se a intenção do Governo da Indonésia fosse a de deixar de cobrar esse imposto, tê‑lo‑ia revogado. Além disso, como resulta nomeadamente do considerando 118 do regulamento impugnado, foi o efeito conjugado do imposto e do direito nivelador de exportação (que, por sua vez, era cobrado durante o período de inquérito) que foi tomado em consideração pela Comissão, enquanto sistema global de restrições à exportação instituído pelo Governo da Indonésia concebido para favorecer a indústria de biodiesel mantendo os preços internos do OPB artificialmente baixos.
Por conseguinte, há que rejeitar o argumento das recorrentes segundo o qual qualquer referência da Comissão ao imposto de exportação deve ser ignorada.
Em segundo lugar, as recorrentes alegam que, ao instituir o direito nivelador de exportação, o Governo da Indonésia exerceu as suas competências gerais de regulação para gerar receitas sobre as exportações de produtos de base que, embora sujeitos a um direito nivelador de exportação, continuariam a ser competitivos nos mercados de exportação.
Primeiro, as recorrentes sustentam que a Comissão admitiu, no considerando 62 do regulamento impugnado, que, quando decidiu financiar o Fundo para as plantações de óleo de palma através de um imposto de exportação, o Governo da Indonésia limitou‑se a exercer as suas competências gerais de regulação, decisão que não pode ser qualificada de ação de «atribuir» ou de «dar instruções». Em apoio da sua argumentação as recorrentes invocam o relatório do Órgão de Recurso «Estados Unidos — DRAM».
Quanto a este ponto, há que observar que, ao adotar as restrições à exportação em causa num contexto concreto em que, por um lado, o imposto de exportação estava associado aos preços internacionais do OPB e aumentava quando esses preços aumentavam e, por outro, o direito nivelador de exportação foi instituído durante um período em que os preços indonésios eram quase idênticos aos preços a nível mundial, o referido Governo restringiu a liberdade de ação dessas empresas, ao limitar na prática a capacidade destas últimas de decidirem em que mercado pretendiam vender os seus produtos (v., neste sentido, Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, n.
o
124).
Esta conclusão não pode ser posta em causa pela análise da Comissão feita no considerando 62 do regulamento impugnado, quando, ao tratar outro aspeto do processo, a saber, a existência de uma vantagem, observa que «todas as empresas envolvidas na cadeia de valor do [OPB], incluindo os produtores de biodiesel, são obrigadas por lei a pagar [direitos de exportação]», e daí conclui que não se justifica argumentar que o Fundo para as plantações de óleo de palma tem financiamento privado, mas que era efetivamente financiado «através da atividade normal de cobrança de receitas fiscais e públicas do Governo da Indonésia».
Com efeito, e sem prejuízo da jurisprudência referida nos n.
os
38 e 39,
supra
, esta observação da Comissão não significa que, contrariamente à interpretação do Órgão de Recurso da OMC citado pelas recorrentes, a saber o ponto 115 do relatório do Órgão de Recurso «Estados Unidos — DRAM», procedeu a uma interpretação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), iv), do regulamento de base que «permite que os membros instituam medidas de compensação sobre os produtos quando os poderes públicos se limitam a exercer as suas competências gerais de regulação».
No caso em apreço, o facto de o Governo da Indonésia ter instaurado e ajustado as restrições à exportação em causa de forma continuada para se assegurar de que o objetivo prosseguido através dessas restrições era alcançado não pode ser considerado um simples incentivo aos produtores nacionais de OPB. Pelo contrário, essas ações por parte do Governo da Indonésia levaram esses produtores a vender os seus produtos no mercado interno a um preço inferior ao adequado, consequência que, contrariamente ao que alegam as recorrentes, não pode ser considerada uma «simples consequência da regulamentação dos poderes públicos», na aceção do ponto 114 do relatório do Órgão de Recurso «Estados Unidos — DRAM» (v., neste sentido, Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, n.
o
125).
Por conseguinte, há que rejeitar este argumento das recorrentes.
Segundo, as recorrentes alegam que os documentos e as comunicações citados pela Comissão nos considerandos 118 a 121 do regulamento provisório em apoio da sua constatação de que o Governo da Indonésia tinha explicitamente prosseguido um objetivo estratégico destinado a promover e desenvolver a da indústria do biodiesel, nomeadamente procurando reduzir o preço do OPB, diz respeito ao imposto de exportação, que era fixado em zero e, consequentemente, não tinha efeitos sobre os produtores de OPB, e não ao direito nivelador de exportação. Segundo as recorrentes, os dois instrumentos eram distintos e o objetivo do direito nivelador de exportação era financiar o Fundo para as plantações de óleo de palma e não fazer baixar os preços internos do OPB.
Este argumento das recorrentes baseia‑se numa leitura errada do regulamento provisório. Com efeito, depois de ter anunciado, no considerando 118 do referido regulamento, que vários documentos demonstravam o objetivo prosseguido pelo Governo da Indonésia, a Comissão citou declarações públicas do Governo Indonésio que diziam respeito ao imposto e aos direitos de exportação (considerando 119) e aos relatórios da OMC e da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) que diziam respeito ao imposto de exportação (considerandos 120 e 121). Em seguida, no considerando 122, a Comissão orientou a sua análise para o direito de exportação e considerou que esse direito, que era atribuído ao Fundo para as plantações de óleo de palma, tinha como objetivo apoiar a indústria do biodiesel, como a maioria dos fundos do referido fundo. Resulta destes considerandos que a Comissão examinou tanto o imposto como o direito nivelador de exportação antes de chegar a conclusões quanto aos objetivos dessas restrições à exportação no considerando 123 do regulamento provisório e no considerando 118 do regulamento impugnado. Além disso, há que recordar que os argumentos das recorrentes baseados no facto de o imposto de exportação ter sido fixado em zero durante o período de inquérito já foram rejeitados no n.
o
134,
supra
.
A circunstância de, como alegam as recorrentes, o direito nivelador de exportação se aplicar igualmente às exportações de biodiesel e de ter sido concebido para apoiar o Fundo para as plantações de óleo de palma não pode invalidar estas considerações. Por um lado, resulta do considerando 117 do regulamento provisório que este direito nivelador de exportação era consideravelmente mais elevado para o OPB do que para os produtos refinados como o biodiesel e, por outro, o facto de o direito nivelador de exportação ser atribuído ao Fundo para as plantações de óleo de palma que era, por sua vez, responsável pelos pagamentos no âmbito do sistema exposto no n.
o
45,
supra
, corrobora as conclusões da Comissão.
Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação, na aceção da jurisprudência referida nos n.
os
26 e 27, ao concluir no considerando 123 do regulamento provisório, que «o objetivo do sistema de restrições à exportação introduzido pelo [Governo da Indonésia] [consistia] efetivamente no apoio direto e indireto à indústria do biodiesel e que não [era] simplesmente um “efeito secundário” do exercício de competências gerais de regulação», conclusão confirmada no considerando 118 do regulamento impugnado.
Terceiro, as recorrentes alegam que a constatação da Comissão feita no considerando 115 do regulamento impugnado segundo a qual «a introdução do direito nivelador de exportação pelo Governo da Indonésia em 2015 coincidiu com um período em que os preços indonésios do [OPB] eram quase idênticos aos preços a nível mundial» é puramente conjetural e não prova que o direito nivelador de exportação foi instituído para fazer baixar os preços do OPB, que evoluíram consistentemente em função do nível mundial dos preços. As recorrentes sustentam igualmente que a Comissão considerou erradamente, no considerando 116 do regulamento impugnado, que o direito nivelador de exportação tinha atingido o seu objetivo, a saber, reduzir os preços do OPB no mercado interno. Segundo as recorrentes, esta diferença entre os preços internos e os preços de exportação do OPB correspondia ao direito nivelador de exportação de 50 USD por tonelada. Além disso, a redução dos preços do OPB no mercado indonésio é explicada por uma queda do mercado mundial dos produtos de base.
Importa sublinhar que as recorrentes não põem em causa as constatações factuais da Comissão, a saber, por um lado, que a introdução do direito nivelador de exportação coincidiu com uma diminuição dos preços do OPB no mercado interno indonésio e, por outro, que o aumento da produção de biodiesel constatado no quadro 2 reproduzido no considerando 192 do regulamento provisório implicava um aumento do consumo interno de OPB em 2016, como referido no considerando 117 do regulamento provisório. Por outro lado, resulta de um quadro apresentado pelas recorrentes na réplica que o preço do OPB no mercado interno indonésio baixou durante esse período e que os preços indonésios do OPB eram, em geral, inferiores aos preços a nível mundial.
Com esta argumentação, as recorrentes não põem em causa a exatidão das constatações factuais da Comissão, mas a apreciação desses factos pela referida instituição. Ora, segundo a jurisprudência, a fiscalização pelo Tribunal Geral dos elementos de prova em que as instituições da União baseiam as suas conclusões no domínio da política de defesa contra as subvenções não constitui uma nova apreciação dos factos que substitui a dessas instituições. Essa fiscalização não se sobrepõe ao amplo poder de apreciação dessas instituições no domínio da política comercial, antes se limita a referir se esses elementos são suscetíveis de sustentar as conclusões a que chegaram as instituições. Por conseguinte, cabe ao Tribunal Geral verificar não só a exatidão material dos elementos de prova invocados, a sua fiabilidade e a sua coerência, mas também se estes elementos constituem a totalidade dos dados pertinentes que devem ser tomados em consideração para apreciar uma situação complexa e se são suscetíveis de fundamentar as conclusões que deles se retiram (v. Acórdão de 18 de outubro de 2018, Gul Ahmed Textile Mills/Conselho,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, n.
o
64 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, a Comissão apreciou os dados em questão baseando‑se na finalidade com que foi concebido o sistema global das restrições à exportação. Ora, o Tribunal Geral constata que a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação quando concluiu, no considerando 118 do regulamento impugnado, com base num conjunto de dados, a saber, a existência de um imposto e de um direito nivelador de exportação, as declarações públicas do Governo da Indonésia, os relatórios da OMC e da OCDE, o aumento do consumo interno do OPB, bem como a diminuição dos preços desse produto no mercado indonésio após a introdução do direito nivelador de exportação, que o sistema global de restrições à exportação tinha sido concebido para favorecer a indústria do biodiesel ao manter os preços internos do OPB artificialmente baixos, e isso por oposição a um mero efeito secundário de medidas governamentais de cobrança de receitas públicas.
Quarto, as recorrentes alegam que o direito nivelador de exportação não teve por efeito restringir as exportações de OPB, uma vez que os produtores de OPB continuam a exportar até 70 % da sua produção.
Este argumento não pode ser acolhido. Com efeito, o facto de 70 % do OPB da indonésia ser exportado não significa que os produtores de OPB estivessem em condições de fazer livremente a escolha racional de exportar o seu produto e de daí obterem uma remuneração adequada. Pelo contrário, como acertadamente salienta a Comissão, os produtores de OPB começavam por satisfazer a procura interna, que ascendia a 30 % da produção, segundo as fontes públicas evocadas no considerando 153 do regulamento impugnado, e só depois recorriam à exportação. Daqui resulta que esses produtores não procuravam exportar uma proporção mais importante da sua produção a preços mais elevados, pois os potenciais lucros suplementares à exportação eram limitados pelas restrições à exportação instituídas pelo Governo da Indonésia.
Dado que este argumento foi rejeitado, há que rejeitar a primeira alegação na íntegra.
–
Quanto ao controlo dos preços pela PTPN
No âmbito da sua segunda alegação, as recorrentes sustentam que foi erradamente que a Comissão concluiu que o Governo da Indonésia pretendia baixar os preços do OPB no mercado interno através da PTPN.
A título preliminar, há que recordar, como resulta dos considerandos 91 a 99 e 126 do regulamento provisório e dos considerandos 120 e 123 do regulamento impugnado, que, tendo em conta a falta de cooperação dos fornecedores de OPB e da PTPN, a Comissão aplicou as disposições do artigo 28.
o
, n.
o
1, do regulamento de base e baseou‑se para fundamentar as suas conclusões nos dados disponíveis.
Em primeiro lugar, as recorrentes acusam a Comissão de ter concluído que a PTPN fixava os seus preços do OPB num nível artificialmente baixo e não atuava como operador racional no mercado. Sustentam que a PTPN, que representava apenas 6 a 9 % do aprovisionamento total de OPB na Indonésia, não fixava os seus preços, uma vez que, por um lado, esses preços eram determinados através de leilões diários que refletiam a oferta e a procura na Indonésia e, por outro, o facto de os preços indonésios do OPB serem mais baixos do que os mercados internacionais se devia ao facto de a Indonésia ser o principal produtor mundial de OPB. Decorre das informações comunicadas por oito dos fornecedores de OPB que as suas vendas de OPB eram rentáveis, o que demonstra que seguiam os preços da PTPN porque os consideravam rentáveis e o que significava igualmente que a PTPN atuava como operador racional.
A este respeito, resulta dos considerandos 128 a 131 do regulamento provisório que a PTPN é um grupo de sociedades integralmente detido pelo Estado, controlado pelo Governo da Indonésia, que produz diferentes produtos de base, entre os quais o OPB.
É explicado nos considerandos 132 e 133 do regulamento provisório, e é pacífico entre as partes, que a PTPN organizava leilões diários para vender o seu OPB. Antes de iniciar o processo de licitação diário, a PTPN identificava uma «ideia de preço» para o dia, mas não estava obrigada a recusar ofertas inferiores a essa «ideia de preço».
A Comissão baseou‑se em vários dados disponíveis para concluir que a PTPN fixava os seus preços de OPB num nível artificialmente baixo. Primeiro, resulta do considerando 151 do regulamento impugnado que o Governo da Indonésia influenciava as decisões da PTPN relativas à sua política de preços. Com efeito, quando o preço oferecido para a compra de OPB era inferior à «ideia de preço» fixada para o dia, o Conselho de Administração da PTPN, no qual está exclusivamente representado o Governo da Indonésia, podia decidir aceitar a oferta, o que acontecia regularmente. Segundo, resulta do considerando 125 do regulamento impugnado e do considerando 135 do regulamento provisório que as informações disponíveis tinham revelado que, ao seguir as orientações do Governo da Indonésia, a PTPN tinha registado prejuízos nos últimos anos. Terceiro, como resulta dos considerandos 122 a 124 do regulamento impugnado, a Comissão não pôde obter nenhuma prova de que a «ideia de preço» refletia um preço de mercado resultante de um processo de concurso competitivo. Pelo contrário, o preço do OPB no mercado interno era inferior a qualquer dos parâmetros de referência internacionais.
Estas conclusões não podem ser postas em causa pelo facto de, como resulta do considerando 146 do regulamento provisório, a PTPN representar apenas 6 a 9 % do aprovisionamento total de OPB na Indonésia, donde resulta, segundo as recorrentes, que os compradores de OPB, que são grandes empresas, seriam capazes de impor os seus preços tanto à PTPN como aos pequenos fornecedores de OPB, em conformidade com a lei da oferta e da procura.
Com efeito, há que salientar, é certo, que o mercado se caracteriza por esse desequilíbrio a favor dos compradores de OPB, que são grandes empresas com um «poder de compra suficiente». A Comissão admitiu‑o no considerando 146 do regulamento provisório. Todavia, esta circunstância não pode pôr em causa a conclusão de que, através da PTPN, o Governo da Indonésia tinha podido instituir um mecanismo de fixação de preços. Com efeito, como salientou a Comissão no considerando 146 do regulamento provisório sem ser contestada, outra característica do mercado do OPB, desta vez do lado da oferta, era a sua fragmentação entre um grande número de pequenas empresas, nomeadamente agricultores individuais. Neste contexto, uma vez que a PTPN tinha fixado um preço diário, era muito difícil para os fornecedores de OPB com modestas partes de mercado fixar preços de venda mais elevados face aos compradores com um poder de compra significativo. Por conseguinte, há que rejeitar as alegações das recorrentes segundo as quais a configuração do mercado impedia a PTPN de fixar os preços. Pelo contrário, afigura‑se que esta estrutura de mercado era um fator que permitia à PTPN fixar os preços do OPB.
Com base no exposto, há que declarar que a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação quando concluiu, nos considerandos 124 e 125 do regulamento impugnado, com base nos dados disponíveis, que a PTPN não agia como operador racional no mercado e fixava o preço do OPB num nível inferior aos parâmetros de referência.
Em segundo lugar, as recorrentes contestam a conclusão da Comissão que figura no n.
o
145 do regulamento provisório segundo a qual «ao divulgar publicamente o preço unitário diário do OPB, o [Governo da Indonésia] fixa efetivamente o preço máximo a que o produto de base será vendido nesse dia específico». Segundo as recorrentes, o OPB é um produto de base comercializado no mundo inteiro com base em diversos índices amplamente disponíveis e não é invulgar que o seu preço siga tendências específicas e a análise da Comissão demonstra que o mercado indonésio do OPB é muito concorrencial.
Resulta do considerando 160 do regulamento impugnado que a Comissão concluiu que, no caso em apreço, o Governo da Indonésia, através da PTPN, atuava como fixador de preços no mercado interno indonésio, e que todos os fornecedores independentes de OPB seguiam essas indicações de preço. Com efeito, antes de mais, a Comissão demonstrou, e as recorrentes não põem validamente em causa estas conclusões, como resulta dos n.
os
157 a 159,
supra
, que a PTPN fixava os seus preços de OPB num nível artificialmente baixo. Em seguida, a Comissão observou, nos considerandos 140 e 141 do regulamento provisório, que a PTPN publicava o resultado do leilão diário na sua plataforma em linha sempre às 15h30 do dia do leilão, indicando o preço unitário exato atribuído ao OPB, e que as negociações diárias entre fornecedores de OPB diferentes da PTPN e os compradores do OPB, nas quais o preço inicial correspondia ao preço diário da PTPN, eram normalmente efetuadas logo que eram conhecidos os resultados dos leilões da PTP O preço diário do OPB no mercado interno refletia o preço adjudicado nos leilões diários da PTPN e, além disso, o preço unitário pago pelos produtores‑exportadores aos produtores privados de OPB não pertencentes ao Estado, durante o período de inquérito, foi sempre igual ou inferior ao preço fixado pela PTPN para esse dia. Por último, como resulta do considerando 138 do regulamento impugnado, estes factos ocorreram num contexto em que Governo da Indonésia tinha adotado medidas que prejudicavam a capacidade dos fornecedores exportarem o seu OPB.
Neste contexto, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que o Governo da Indonésia tinha exercido uma ação de atribuição ou de instrução nesse sentido aos fornecedores de OPB através de uma «fixação de preços» transparente pela PTPN, na aceção da jurisprudência referida nos n.
os
116 a 118,
supra
.
Em terceiro lugar, as recorrentes alegam que a Comissão violou o artigo 28.
o
, n.
o
5, do regulamento de base ao não ter em conta as informações que estas lhe tinham fornecido acerca da ação da PTPN.
Segundo jurisprudência, o artigo 28.
o
do regulamento de base autoriza as instituições a recorrerem aos dados disponíveis, para não comprometer a eficácia das medidas de defesa comercial da União sempre que as instituições devam fazer face a uma recusa ou falta de cooperação no âmbito de um inquérito (v., neste sentido, e por analogia, Acórdão de 26 de janeiro de 2017, Maxcom/City Cycle Industries,
C‑248/15 P, C‑254/15 P e C‑260/15 P
,
EU:C:2017:62
, n.
o
67), sem no entanto as obrigar a recorrer aos melhores dados disponíveis (Acórdão de 11 de setembro de 2014, Gold East Paper e Gold Huasheng Paper/Conselho,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, n.
o
94). Daqui resulta que o amplo poder de apreciação da Comissão em matéria de medidas de defesa comercial, em conformidade com a jurisprudência referida no n.
o
26,
supra
, também se exerce quando se trata de aplicar o artigo 28.
o
do regulamento de base.
Neste contexto, o artigo 28.
o
, n.
o
5, do regulamento de base prevê que, se as determinações da Comissão se basearem nas disposições do n.
o
1 desse artigo, nomeadamente nas informações apresentadas na denúncia, devem ser «confrontadas com as informações disponíveis provenientes de outras fontes independentes […], ou informações obtidas junto de outras partes interessadas no decurso do inquérito», «sempre que possível e atendendo ao prazo fixado para o inquérito».
No caso em apreço, há que constatar, como sublinha corretamente a Comissão, que as recorrentes não contestam a aplicação do artigo 28.
o
, n.
o
1, do regulamento de base (v. n.
o
155,
supra
). Sustentam que a Comissão deveria ter tido em conta as informações que forneceram no decurso do inquérito ao abrigo do artigo 28.
o
, n.
o
5, do regulamento de base.
Ora, nos seus articulados, as recorrentes não põem em causa as constatações factuais da Comissão, mas a sua apreciação. Os elementos factuais que invocam, a saber, o facto de as vendas de oito fornecedores de OPB ligados ao grupo Wilmar serem rentáveis e de o OPB ser um produto de base comercializado no mundo inteiro com base em indícios amplamente disponíveis, não podem pôr em causa as conclusões da Comissão.
Em todo o caso, a necessidade de garantir a eficácia das medidas de defesa comercial justifica igualmente, em circunstâncias como as do caso em apreço, que as referidas instituições se possam basear num conjunto de indícios concordantes, tal como expostos nos n.
os
158 a 159,
supra
, para concluir pelo fornecimento de OPB a um preço inferior ao adequado (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 26 de janeiro de 2017, Maxcom/Chin Haur Indonesia,
C‑247/15 P, C‑253/15 P e C‑259/15 P
,
EU:C:2017:61
, n.
o
64 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, há que rejeitar esta argumentação das recorrentes e, portanto, a segunda alegação na íntegra.
–
Quanto à ação de «atribuir» ou de «dar instruções»
No âmbito da terceira alegação, as recorrentes apresentam uma série de argumentos para demonstrar que os fornecedores indonésios de OPB não foram sujeitos a nenhuma forma de ameaça ou de persuasão que os tenham levado a venderem OPB no mercado indonésio a preços inferiores.
Não se pode deixar de observar que, no âmbito desta alegação, as recorrentes reiteram certos argumentos relativos aos efeitos do direito nivelador de exportação que já foram rejeitados na análise das alegações precedentes. Com efeito, os argumentos relativos à incidência do direito nivelador de exportação, a saber, o facto de a maior parte da produção indonésia de OPB ser exportada, a escolha dos fornecedores de OPB de vender no mercado interno ou mundial, os efeitos do direito nivelador de exportação nos preços internos do OPB e a relação entre os preços indonésios de OPB e os preços a nível mundial, já foram acima excluídos nos n.
os
136 a 153.136 à 153,
supra
.
As recorrentes contestam igualmente as conclusões retiradas pela Comissão de dois artigos de imprensa citados nos considerandos 153 e 154 do regulamento provisório, alegando que esta última não demonstrou um nexo de causalidade entre o apoio do Governo da Indonésia à indústria do OPB e as alegações segundo as quais esse apoio tinha sido utilizado para as persuadir a fornecer o OPB mediante uma remuneração inferior à adequada. Segundo as recorrentes, os artigos em questão diziam respeito ao apoio dado aos pequenos operadores pelo Governo da Indonésia, que visa satisfazer, em termos de volume e não de preço, o aumento do consumo de OPB. Não existia nenhuma forma de persuasão, nem de ameaça, destinada a que esses volumes de OPB fossem fornecidos mediante uma remuneração inferior à adequada.
Esta argumentação das recorrentes baseia‑se numa leitura errada do regulamento provisório. Os dois artigos de imprensa em questão visam demonstrar, como alega a Comissão nos seus articulados e no considerando 153 do regulamento provisório, que o Governo da Indonésia intervinha de forma proativa no mercado do OPB para incentivar os fornecedores de OPB a cumprirem a obrigação que lhe foi imposta e concedia, para o efeito, subvenções para se assegurar de que os produtores de OPB não eram afetados negativamente na execução dos objetivos do Governo da Indonésia. A Comissão explica nesse mesmo considerando que o Governo da Indonésia apoiava os produtores de OPB essencialmente no interesse dos produtores de biodiesel. Além disso, estas subvenções não foram consideradas isoladamente pela Comissão, mas como parte de todas as medidas através das quais o Governo da Indonésia induziu os produtores de OPB a venderem os seus produtos localmente a preços mais baixos dos que poderiam obter de outro modo (considerando 162 do regulamento provisório).
Por conseguinte, há que rejeitar esta alegação e, portanto, toda a primeira parte do segundo fundamento.
Quanto à segunda parte do segundo fundamento, relativa à violação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea b), do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão quando concluiu que o Governo da Indonésia tinha protegido os rendimentos dos produtores de biodiesel
No âmbito da segunda parte do segundo fundamento, as recorrentes acusam a Comissão de ter considerado que existia uma proteção dos rendimentos e dos preços em beneficio dos produtores de biodiesel na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea b), do regulamento de base.
A este respeito, há que observar que as recorrentes não contestam, no âmbito desta parte, a existência das medidas adotadas pelo Governo da Indonésia expostas pela Comissão nos considerandos 188 a 190 do regulamento provisório, cujas conclusões foram confirmadas pelo considerando 169 do regulamento impugnado, mas sim a sua qualificação como «proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea b), do regulamento de base.
Uma vez que esta expressão não está definida no regulamento de base, há que interpretá‑la, segundo a jurisprudência referida no n.
o
113,
supra
, em conformidade com o seu sentido habitual na linguagem corrente, tendo em conta o contexto em que é utilizada e os objetivos da regulamentação de que faz parte.
O objetivo do artigo 3.
o
do regulamento de base é definir o conceito de «subvenção» que justifica a instituição de um direito de compensação. Mais precisamente, o artigo 3.
o
, n.
o
1, do referido regulamento prevê, na alínea a), que se considera que existe uma subvenção se houver uma «contribuição financeira», «ou», na alínea b), se existir «qualquer forma de proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços na aceção do artigo XVI do GATT 1994». Daqui resulta que o objetivo do artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea b), do regulamento de base é prever uma forma alternativa de subvenção à prevista na alínea a), como indica claramente a utilização da conjunção coordenativa que marca a alternativa «ou» a fim de alargar o âmbito desta disposição.
Esta disposição é utilizada no contexto da determinação da existência de uma subvenção e remete expressamente para a sua interpretação para o artigo XVI do GATT, daí a vontade do legislador da União de limitar ele próprio a sua margem de manobra na aplicação das regras do GATT e da OMC (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2015, Comissão/Rusal Armenal,
C‑21/14 P
,
EU:C:2015:494
, n.
os
40 e 41 e jurisprudência referida). Este artigo faz referência a uma «subvenção, incluindo qualquer forma de proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços, que vise, direta ou indiretamente, aumentar as exportações de um produto a partir de um território ou reduzir as importações desse produto nesse território». Daqui resulta que, na aceção desta disposição, a «proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços» é uma forma de subvenção e que esta disposição se baseia nos efeitos dessa subvenção sobre as exportações e as importações.
Segundo o seu sentido habitual na linguagem corrente, o termo «proteção» significa «ajuda», «apoio», «auxílio», «assistência» ou «suporte» e a ação de «proteger» significa «manter, suportar» ou «ajudar, apoiar, encorajar, amparar». Resulta da redação do artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea b), do regulamento de base, bem como do artigo XVI do GATT, que esta ação pode revestir «qualquer forma», formulação que deixa em aberto a «aparência», o «aspeto», a «configuração» ou a «forma ou o modo de agir ou de proceder». Assim, a expressão «proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços» deve ser interpretada no sentido de que engloba qualquer ação dos poderes públicos destinada, direta ou indiretamente, a manter a estabilidade dos rendimentos ou dos preços ou a provocar o seu aumento. A remissão feita no artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea b), do regulamento de base para o artigo XVI do GATT implica que se tomem igualmente em consideração os efeitos dessa ação sobre as exportações e as importações.
No caso em apreço, para demonstrar a existência de uma proteção dos rendimento ou dos preços no regulamento provisório, cujas conclusões são confirmadas no considerando 169 do regulamento impugnado, a Comissão considerou que, através de uma série de medidas, a saber, um sistema de restrições à exportação do OPB, a fixação dos preços do OPB no mercado interno num nível artificialmente baixo e das subvenções diretas aos produtores de OPB para os levar a cumprir os objetivos dos poderes públicos, considerados no contexto mais amplo de incentivar o desenvolvimento da indústria de biodiesel, por exemplo, através de obrigações de mistura e da instituição do Fundo para as plantações de óleo de palma em benefício dos produtores de biodiesel, o Governo da Indonésia queria intervir no mercado para assegurar um resultado específico, a saber, que os produtores de biodiesel beneficiassem de preços artificialmente baixos para o OPB, que representa cerca de 90 % dos seus custos de produção.
A Comissão concluiu, no considerando 191 do regulamento provisório, que essas ações do Governo da Indonésia contribuíram para os rendimentos obtidos pelos produtores de biodiesel, permitindo‑lhes ter acesso às suas principais matérias‑primas e elementos de custo a um preço inferior ao preço praticado no mercado mundial, o que se traduz depois em lucros artificialmente elevados provenientes, sobretudo, das exportações para mercados terceiros. A Comissão constatou igualmente um forte aumento das exportações de biodiesel em 2018, como resulta do quadro 2 reproduzido no considerando 192 do regulamento provisório. Esta análise é confirmada na íntegra no regulamento impugnado (v. considerando 169 do regulamento impugnado).
Em primeiro lugar, as recorrentes alegam que a interpretação do conceito de proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços é contrária à jurisprudência da OMC, a saber, as considerações contidas no relatório painel da OMC intitulado «China — Direitos
antidumping
e de compensação sobre produtos laminados planos, de grãos orientados, de aço, denominado “magnético”, originário dos Estados Unidos», de 15 de junho de 2012 (WT/DS 414/R). Mais especificamente, invocam o ponto 7.85 desse relatório, onde se considerou que «a expressão “manutenção dos preços” não inclui qualquer intervenção dos poderes públicos que possa ter um efeito sobre os preços, como os direitos aduaneiros e as restrições quantitativas», e que, «[e]m particular, não é claro que [o artigo 1.1, alínea a), 2] deva englobar todo o tipo de medidas dos poderes públicos que não constituem, de resto, uma contribuição financeira, mas que podem ter um efeito indireto sobre o mercado, incluindo sobre os preços».
Sem prejuízo da jurisprudência referida nos n.
os
38 e 39,
supra
, há que salientar que, nesse processo, o painel se pronunciou sobre acordos de autolimitação que restringem as importações de aço nos Estados Unidos, que considerou terem apenas um efeito secundário acessório, de importância aleatória, sobre os preços. Considerou que a frase «qualquer forma de […] proteção […] dos preços» que figura no artigo 1.
o
, n.
o
1.1, alínea a), ponto 2, do acordo SMC não tinha um alcance suficientemente amplo para englobar tais acordos. Por conseguinte, este diferendo não dizia respeito a uma série de medidas com o mesmo objetivo e a mesma natureza que as examinadas pelo regulamento impugnado, nomeadamente restrições à exportação específicas e uma fixação de facto dos preços através de uma empresa detida integralmente pelo Governo da Indonésia.
Em segundo lugar, as recorrentes acusam a Comissão, referindo‑se a vários considerandos do regulamento provisório, de ter concluído, erradamente, por um lado, que o Governo da Indonésia tinha a intenção de promover a utilização do biodiesel na Indonésia mediante uma descida dos preços do OPB e, por outro, que existia um conjunto de medidas destinadas a apoiar a indústria do biodiesel e que comprovam a existência de uma proteção dos rendimentos.
No que se refere ao primeiro ponto, há que observar que as recorrentes não põem em causa os elementos de prova utilizados pela Comissão para demonstrar a intenção do Governo da Indonésia de apoiar a indústria nacional do biodiesel, mas sim o facto de esses elementos de prova serem relativos à intenção do referido Governo de prestar esse apoio através de uma descida dos preços do OPB.
Ora, este argumento baseia‑se numa leitura errada do regulamento provisório. Com efeito, por um lado, o imposto e os direitos niveladores de exportação mencionados no considerando 182 do regulamento provisório estão entre as medidas que permitiram à Comissão concluir que foi atribuído aos fornecedores de OPB a função de fornecer o OPB mediante uma remuneração inferior à adequada ou que lhes foram dadas instruções nesse sentido (v. n.
os
121 a 132,
supra
). A mesma consideração é válida para o Fundo para as plantações de óleo de palma, mencionado no considerando 186 do regulamento provisório e que era financiado pelo direito nivelador de exportação sobre o OPB e os seus derivados (considerando 117 do regulamento provisório). Por outro lado, resulta da leitura do regulamento provisório que a Comissão começou por demonstrar a intenção do Governo da Indonésia de apoiar a indústria nacional do biodiesel nos considerandos 182 a 186 antes de expor, nos considerandos 188 a 190, os diferentes instrumentos através dos quais o referido Governo interveio no mercado do OPB para ampliar o desenvolvimento da indústria do biodiesel.
Resulta dos considerandos recordados no número anterior que a Comissão fez prova bastante da intenção do Governo da Indonésia de desenvolver a indústria do biodiesel ao intervir no mercado do OPB e que este argumento das recorrentes deve ser rejeitado.
No que se refere ao segundo ponto, as recorrentes remetem, em apoio das suas alegações relativas a todas as medidas destinadas a apoiar a indústria do biodiesel, para os seus argumentos apresentados no âmbito da parte precedente. Uma vez que a primeira parte do segundo fundamento das recorrentes foi rejeitada, há que rejeitar igualmente este argumento.
Em terceiro lugar, as recorrentes alegam que a Comissão não demonstrou em que é que este conjunto de medidas tinha, direta ou indiretamente, por efeito aumentar as exportações de um produto originário do território da Indonésia ou reduzir as importações desse produto no seu território, como exige o artigo XVI do GATT. Resulta dos dados do quadro 2 reproduzido no considerando 192 do regulamento provisório, primeiro, que as exportações indonésias de biodiesel diminuíram consideravelmente entre 2015 e 2018 e, segundo, que é mais provável que este conjunto de medidas tenha reduzido as exportações de biodiesel, uma vez que favorecia o consumo interno, ao passo que as medidas com uma pretensa incidência sobre o OPB seriam as mesmas para os produtores de biodiesel, independentemente de exportarem ou não.
A este respeito, primeiro, há que sublinhar, à semelhança da Comissão no considerando 193 do regulamento provisório, que os dados do quadro 2 reproduzidos no considerando 192 do referido regulamento indicam que as exportações indonésias de biodiesel diminuíram consideravelmente durante o período em que existiam medidas de defesa comercial da União (entre novembro de 2013 e março de 2018), para em seguida retomar em 2018 com um aumento de 847,59 % em relação a 2017 (v. considerandos 281, 282, 322 e 323 do regulamento provisório). Além disso, como observa a Comissão no considerando 193, a diminuição das exportações durante o período de aplicação das medidas de defesa comercial da União foi acompanhada de um aumento das existências.
Segundo, como sublinha corretamente a Comissão no considerando 191 do regulamento provisório, o conjunto de medidas introduzidas pelo Governo da Indonésia permitiu que os produtores tivessem acesso às suas principais matérias‑primas e elementos de custo a um preço inferior ao preço praticado no mercado mundial, o que se traduziu depois em lucros artificialmente elevados provenientes, sobretudo, das exportações para mercados terceiros. Por outro lado, o facto de a obrigação de mistura visar um aumento do consumo interno de biodiesel não põe em causa a conclusão de que todas as medidas introduzidas pelo Governo da Indonésia, incluindo a transferência direta de fundos por parte do Fundo para as plantações de óleo de palma, tiveram efeitos sobre as exportações de biodiesel.
Por conseguinte, estes argumentos das recorrentes devem ser rejeitados.
Resulta destas constatações que a Comissão não violou o artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea b), do regulamento de base e não cometeu um erro manifesto de apreciação quando concluiu que as medidas aplicadas pelo Governo da Indonésia podiam ser qualificadas de proteção dos rendimentos ou dos preços em benefício dos produtores de biodiesel.
Quanto à terceira parte do segundo fundamento, relativa à violação do artigo 3.
o
, ponto 2, e do artigo 6.
o
, alínea d), do regulamento de base, bem como a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão na determinação da vantagem conferida aos produtores de biodiesel
No âmbito da terceira parte do segundo fundamento, as recorrentes alegam que, ao declarar a existência de uma vantagem e ao fixar preços de referência errados para o cálculo da referida vantagem, a Comissão violou o artigo 3.
o
, ponto 2, e o artigo 6.
o
, alínea d), do regulamento de base.
A este respeito, importa salientar que o artigo 3.
o
do regulamento de base dispõe que se considera que existe uma subvenção quando se trata de uma «contribuição financeira» ou de «proteção dos rendimentos ou […] dos preços» dos poderes públicos e se, deste modo, for concedida uma «vantagem». Os artigos 6.° e 7.° do referido regulamento precisam as modalidades de cálculo da «vantagem» concedida. No que respeita a uma contribuição financeira ou a uma proteção dos rendimentos ou dos preços que consiste no fornecimento de bens pelos poderes públicos, o artigo 6.
o
, alínea d), do regulamento de base prevê, em substância, que este fornecimento confere uma vantagem se corresponder a uma remuneração inferior à adequada (v., neste sentido, Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, n.
os
195 e 196).
O artigo 6.
o
do referido regulamento enuncia regras para determinar, consoante o tipo de medida em causa, se esta pode ser considerada uma «vantagem conferida ao beneficiário». Em conformidade com essas regras, existe uma vantagem se, em concreto, o beneficiário recebeu uma contribuição financeira em condições mais favoráveis do que aquelas a que tem acesso no mercado. No que respeita, particularmente, ao fornecimento de bens, o artigo 6.
o
, alínea d), do regulamento de base prevê que apenas existe uma vantagem se «ao fornecimento […] correspond[er] uma remuneração inferior à adequada», «[sendo a] adequação da remuneração determinada em função das condições de mercado prevalecentes para o bem ou serviço em questão no país de fornecimento ou de aquisição, incluindo o preço, a qualidade, a disponibilidade, a possibilidade de comercialização, o transporte e outras condições de aquisição ou de venda». Resulta destes termos que a determinação da «vantagem» implica uma comparação e que esta, na medida em que visa apreciar a adequação do preço pago em relação às condições normais do mercado, em princípio no país de fornecimento, deve ter em conta todos os elementos do custo que implica, para o beneficiário, a receção do bem fornecido pelos poderes públicos. Por conseguinte, decorre desta disposição que, tanto quanto possível, o método utilizado pela Comissão para calcular a vantagem deve permitir refletir a vantagem efetivamente conferida ao beneficiário (v., neste sentido, Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, n.
os
208 a 210).
No caso em apreço, resulta dos considerandos 170 e 171 do regulamento impugnado que a Comissão determinou a existência de uma vantagem utilizando como preço de referência para efeitos da comparação os preços de exportação franco a bordo (FOB) do OPB na Indonésia para o resto do mundo, que constavam nas estatísticas de exportação indonésias, e que calculou a vantagem conferida ao beneficiário como a soma das diferenças entre esses preços de referência do OPB calculados mensalmente, durante o período de inquérito e os preços pagos pelo OPB adquirido no mercado interno.
As recorrentes sustentam que a Comissão, para determinar a vantagem conferida aos produtores de biodiesel, considerou um ponto de comparação errado para concluir que o OPB era fornecido a uma remuneração inferior à adequada no mercado indonésio.
Em primeiro lugar, as recorrentes alegam que a Comissão deveria ter considerado como ponto de comparação, para a análise da adequação da remuneração, os preços praticados no país, que eram determinados pelo mercado.
Todavia, a Comissão concluiu, e os argumentos das recorrentes destinados a invalidar as suas conclusões já foram rejeitados no âmbito da primeira parte do presente fundamento, que os preços do OPB no mercado indonésio eram fixados pela PTPN e que a «ideia de preço» proposta por esta última não refletia nenhum preço de mercado resultante de um processo de concurso competitivo (considerandos 124 e 148 do regulamento impugnado).
Por conseguinte, tendo em conta a distorção do mercado devida à intervenção do Governo da Indonésia (considerando 198 do regulamento provisório), a Comissão pôde validamente concluir, no considerando 197 do regulamento provisório, que o preço de compra do OPB devia ser comparado com uma referência adequada nos termos do artigo 6.
o
, alínea d), do regulamento de base, pelo que o argumento das recorrentes deve ser rejeitado.
Em segundo lugar, as recorrentes alegam que foi erradamente que a Comissão comparou os preços do OPB no mercado interno indonésio com os preços internos da Malásia e os preços de exportação indonésios. Especialmente, os preços de exportação FOB incluem o direito nivelador de exportação que não onera as transações internas. Além disso, a Comissão devia ter procedido a adaptações do preço de referência a fim de garantir que o ponto de referência utilizado refletia as condições em que o OPB seria comercializado em condições do mercado.
Antes de mais, resulta tanto do considerando 182 do regulamento impugnado como do considerando 198 do regulamento provisório que a Comissão não utilizou como preço de referência os preços da Malásia para determinar o montante da vantagem em causa. O facto de, como alegam as recorrentes, a Comissão ter comparado os preços internos indonésios do OPB com os preços da Malásia para chegar à conclusão de que o preço fixado pela PTPN não era equitativo e que os preços no mercado interno na Indonésia eram inferiores ao preço de mercado, noutra parte do regulamento provisório (considerando 163 do regulamento provisório), é irrelevante no contexto da determinação da vantagem conferida aos produtores de biodiesel. Por conseguinte, há que rejeitar esta alegação das recorrentes.
Em seguida, resulta do considerando 198 do regulamento provisório que a Comissão considerou que os preços de exportação FOB do OPB da Indonésia para o resto do mundo constituíam uma referência adequada, uma vez que eram fixados de acordo com os princípios do mercado livre, refletiam as condições de mercado prevalecentes na Indonésia, não eram distorcidos por intervenção dos poderes públicos e, portanto, eram o melhor indicador do que teria sido o preço interno indonésio sem intervenção do Governo da Indonésia. Contra esta análise, as recorrentes alegam que, mesmo admitindo que os preços do OPB no mercado interno indonésio sejam distorcidos, o preço de exportação FOB não é um preço de referência válido, uma vez que ele próprio é distorcido pelas restrições à exportação.
Este argumento deve ser rejeitado. Com efeito, o facto de o preço de exportação FOB do OPB a partir da Indonésia incluir os efeitos do direito nivelador de exportação, como precisa a Comissão nos considerandos 173 e 181 do regulamento impugnado, não implica que esse preço seja distorcido. Pelo contrário, dado que o preço do OPB no mercado interno era inferior ao adequado, devido a uma série de medidas entre as quais o imposto e o direito nivelador de exportação e a fixação dos preços pela PTPN, o preço de exportação do OPB, uma vez pago o direito nivelador de exportação, correspondia, como sublinha corretamente a Comissão, ao preço que os vendedores propunham para exportação. Embora o direito nivelador de exportação seja uma das medidas que têm como efeito induzir os fornecedores de OPB a vender no mercado interno a preços inferiores aos adequados, este não torna o preço de exportação FOB da Indonésia inadequado como preço de referência para o cálculo da vantagem. Com efeito, como acertadamente entendeu a Comissão, esse preço permitia, em conformidade com a regra estabelecida no artigo 6.
o
, alínea d), do regulamento de base e com a jurisprudência referida no n.
o
200,
supra
, refletir, tanto quanto possível, a vantagem efetivamente concedida ao beneficiário.
Por último, o argumento das recorrentes segundo o qual a Comissão deveria ter procedido a adaptações do preço de referência deve igualmente ser rejeitado. Com efeito, primeiro, a abordagem das recorrentes de que o direito nivelador de exportação devia ter sido deduzido já foi rejeitada no número anterior. Segundo, admitindo que as recorrentes alegam que eram necessárias outras adaptações do preço de referência, continuam a não apresentar elementos suficientes que indiquem quais são essas adaptações e por que eram necessárias. Ora, essa prova é exigida para determinar que uma instituição da União cometeu um erro manifesto de apreciação suscetível de justificar a anulação de um ato (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2014, Gold East Paper e Gold Huasheng Paper/Conselho,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, n.
o
62).
Em terceiro lugar, as recorrentes invocam, em apoio da sua argumentação, o relatório do Órgão de Recurso da OMC, intitulado «Estados Unidos — Medidas de compensação sobre determinados produtos planos de aço‑carbono laminados a quente provenientes da Índia», de 8 de dezembro de 2014 (WT/DS 436/AB/R), em que se considera, nos pontos 4.148 e 4.151, que «uma determinação quanto à questão de saber se uma remuneração é “inferior à adequada” na aceção do artigo 14.
o
, alínea d), pressupõe a seleção de um comparador — ou seja, um preço que serve de ponto de referência — com o qual comparar o preço praticado pelos poderes públicos para o bem em questão» e que esse ponto de referência «deve ser constituído por preços determinados pelo mercado para bens idênticos ou semelhantes, que digam respeito ou estejam ligados às condições do mercado existentes para o bem em questão no país de fornecimento». Não se pode deixar de observar, sem prejuízo da jurisprudência referida nos n.
os
38 e 39,
supra
, que as constatações assim feitas nesse relatório não põem em causa a análise da Comissão exposta nos n.
os
201, 205 e 208,
supra
, que se refere igualmente a um preço de mercado disponível para o mesmo produto, sobretudo à luz da consideração que figura no ponto 4.155 do referido relatório, segundo a qual, «[e]mbora a análise dos pontos de referência comece por uma análise dos preços no país para o bem em questão, não seria adequado utilizar esses preços quando não são determinados pelo mercado».
Consequentemente, há que rejeitar este argumento e, portanto, a totalidade da terceira parte do segundo fundamento.
À luz destas considerações, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente na íntegra.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 8.
o
, n.
o
8, do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão ao concluir pela existência de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União
No âmbito do terceiro fundamento, as recorrentes alegam que a Comissão violou o artigo 8.
o
, n.
o
8, do regulamento de base e cometeu um erro manifesto de apreciação, uma vez que concluiu pela existência de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União com base na premissa errada de que a indústria da União se encontrava numa situação frágil.
A Comissão, apoiada pelo EBB, refuta este fundamento.
No caso em apreço, a Comissão concluiu, nos considerandos 319 e 320 do regulamento impugnado, que a indústria da União não tinha sofrido um prejuízo importante durante o período de inquérito, ainda que a referida indústria não fosse robusta. Todavia, considerou que, no caso em apreço, existia uma ameaça de prejuízo importante para a referida indústria.
A título preliminar, importa recordar, a este respeito, que o artigo 2.
o
, alínea d), do regulamento de base define o termo «prejuízo» como significando, salvo disposição em contrário, nomeadamente, um prejuízo importante causado a uma indústria da União ou uma ameaça de prejuízo importante para essa indústria, e remete para as disposições do artigo 8.
o
para a interpretação deste conceito.
O artigo 8.
o
, n.
o
1, deste regulamento diz respeito à determinação da existência de um prejuízo. Esta deve incluir um exame objetivo, por um lado, do volume das importações objeto de subvenções e do seu efeito nos preços dos produtos similares no mercado da União e, por outro, da repercussão dessas importações na indústria da União.
O artigo 8.
o
, n.
o
4, do regulamento de base prevê que o exame da repercussão das importações subvencionadas na indústria da União em causa inclui uma avaliação de todos os fatores e índices económicos pertinentes que influenciem a situação dessa indústria, nomeadamente o facto de a indústria se encontrar ainda num processo de recuperação dos efeitos de situações de subvenções ou
dumping
.
O artigo 8.
o
, n.
o
5, do regulamento de base precisa que é necessário demonstrar, através de todos os elementos de prova relevantes acerca da situação da indústria da União, a existência de um prejuízo sofrido por essa indústria. Particularmente, esse artigo prevê que essa prova exige uma demonstração de que o volume ou os níveis de preços referidos no seu n.
o
2 se repercutem na indústria da União, conforme previsto no n.
o
4 do mesmo artigo e que essa repercussão possa ser classificada como importante (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 19 de dezembro de 2013, Transnational Company Kazchrome e ENRC Marketing/Conselho,
C‑10/12 P
, não publicado,
EU:C:2013:865
, n.
o
49).
O artigo 8.
o
, n.
o
8, do regulamento de base regula a «determinação da existência de uma ameaça de prejuízo importante». Esclarece‑se que essa determinação deve basear‑se em factos e não apenas em alegações, conjeturas ou possibilidades remotas, e que a alteração das circunstâncias suscetíveis de criar uma situação em que a subvenção causaria prejuízo deve ser claramente prevista e iminente. Daqui resulta que a constatação de uma ameaça de prejuízo deve resultar claramente dos factos da causa. Daqui resulta igualmente que o prejuízo em que a ameaça se traduz deve ocorrer a curto prazo (v., por analogia, Acórdão de 29 de janeiro de 2014, Hubei Xinyegang Steel/Conselho,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, n.
o
54).
Esta disposição enumera de forma não limitativa os fatores a tomar em consideração para a determinação da existência de uma ameaça de prejuízo importante (v., por analogia, Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi nos processos apensos ArcelorMittal Tubular Products Ostrava e o./Conselho e Conselho/Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P e C‑193/14 P
,
EU:C:2015:767
, n.
o
44).
Além disso, o Tribunal de Justiça já precisou que a existência de uma ameaça de prejuízo, tal como a de um prejuízo, deve ser demonstrada à data da adoção da medida antissubvenções, tendo em conta a situação da indústria da União nessa data. Com efeito, só à luz dessa situação é que as instituições da União poderão determinar se o aumento iminente das importações futuras objeto de subvenção causará um prejuízo importante a essa indústria na hipótese de não ser tomada nenhuma medida de defesa comercial. Contudo, as instituições da União podem ter em consideração, em certas circunstâncias, os dados posteriores a um período de inquérito (v., por analogia, Acórdão de 4 de fevereiro de 2021, eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, n.
os
40 e 41).
A este respeito, cabe igualmente recordar que, segundo a jurisprudência referida no n.
o
26,
supra
, no domínio da política comercial comum, e particularmente em matéria de medidas de defesa comercial, as instituições da União dispõem de um amplo poder de apreciação em razão da complexidade das situações económicas, políticas e jurídicas que devem examinar. Neste contexto, há que considerar que o exame de uma ameaça de prejuízo pressupõe a apreciação de questões económicas complexas, pelo que a fiscalização jurisdicional dessa apreciação deve, assim, ser limitada à verificação da observância das regras processuais, da exatidão material dos factos considerados para fazer a escolha contestada, da inexistência de erro manifesto na apreciação dos factos ou da inexistência de desvio de poder. Esta fiscalização jurisdicional limitada não implica que o juiz da União se abstenha de fiscalizar a interpretação, pelas instituições, dos dados de natureza económica (v., por analogia, Acórdão de 29 de janeiro de 2014, Hubei Xinyegang Steel/Conselho,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, n.
o
53 e, neste sentido, Acórdão de 19 de maio de 2021, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e o./Comissão,
T‑254/18
, pendente de recurso,
EU:T:2021:278
, n.
o
149). Em especial, cabe ao Tribunal Geral não só verificar a exatidão material dos elementos de prova invocados, a sua fiabilidade e a sua coerência, mas também fiscalizar se esses elementos constituem a totalidade dos dados pertinentes que devem ser tomados em consideração para apreciar uma situação complexa, e se são suscetíveis de fundamentar as conclusões que deles se retiram (v., por analogia, Acórdão de 18 de outubro de 2018, Gul Ahmed Textile Mills/Conselho,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, n.
o
64).
Por último, a conclusão da Comissão quanto à situação da indústria da União, no âmbito do exame de um prejuízo importante causado a uma indústria da União, na aceção do artigo 8.
o
, n.
o
4, do regulamento de base, continua, em princípio, a ser pertinente no âmbito do exame da ameaça de prejuízo importante para essa indústria, na aceção do artigo 8.
o
, n.
o
8, deste regulamento (v., por analogia, Acórdão de 4 de fevereiro de 2021, eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, n.
o
42).
É à luz destes princípios que há que examinar se a Comissão violou o artigo 8.
o
, n.
o
8, quando concluiu, no considerando 360 do regulamento provisório, confirmado no considerando 405 do regulamento impugnado, que a situação económica frágil da indústria da União era suscetível de se agravar pelo afluxo iminente e contínuo de importações subvencionadas de biodiesel provenientes da Indonésia objeto de subvenções, importações que, durante o período de inquérito, constituíram uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União.
A Comissão sustenta que, mesmo admitindo que tenha cometido um erro ao considerar que a indústria da União era frágil, podia, em todo o caso, considerar que a situação da indústria da União deveria mudar num futuro próximo e implicar um prejuízo importante. Nestas condições, o terceiro fundamento das recorrentes, que não põe em causa esta parte da análise da ameaça de prejuízo importante, deve, em qualquer caso, ser julgado improcedente.
Há que salientar que, enquanto o artigo 8.
o
, n.
o
1, do regulamento de base requer que «a determinação da existência de prejuízo» inclua, designadamente, um exame objetivo da repercussão das importações objeto de subvenções na indústria da União, exame que inclui, nos termos do artigo 8.
o
, n.
o
4, do regulamento de base, a avaliação de todos os fatores e índices económicos pertinentes que influenciem a situação da indústria da União, esse exame não é explicitamente exigido pelo regulamento de base em relação à análise de uma ameaça de prejuízo, na aceção do seu artigo 8.
o
, n.
o
8. No entanto, parece necessário o exame dos fatores pertinentes que influenciam a situação da indústria da União no contexto de uma ameaça de prejuízo, na medida em que permite fazer um balanço da situação da industria da União à luz da qual as instituições podem avaliar, como exige o artigo 8.
o
, n.
o
8, do regulamento de base, se, na iminência novas importações, a ameaça de prejuízo importante que impende sobre a indústria da União se materializaria num prejuízo importante se não fossem adotadas medidas de defesa. Por outras palavras, para que as instituições possam determinar se existe uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União, quando, por definição, essa indústria não sofre prejuízo material atual, apesar dos efeitos das importações objeto de subvenções durante o período de inquérito, é necessário conhecer a situação atual dessa indústria (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 7 de abril de 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava e o./Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P e C‑193/14 P
,
EU:C:2016:209
, n.
o
31, e Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi nos processos apensos ArcelorMittal Tubular Products Ostrava e o./Conselho e Conselho/Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P e C‑193/14 P
,
EU:C:2015:767
, n.
os
43 a 48).
No caso em apreço, como acertadamente salientam as recorrentes, resulta do considerando 360 do regulamento provisório que a situação da indústria da União foi tida em conta para concluir pela existência de uma ameaça de prejuízo. Assim, a conclusão da Comissão quanto à situação da indústria da União não é alheia à análise da ameaça de prejuízo (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 29 de janeiro de 2014, Hubei Xinyegang Steel/Conselho,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, n.
o
58). Assim, se fosse acolhido, o terceiro fundamento poderia efetivamente pôr em causa o fundamento da conclusão da Comissão relativa à existência de uma ameaça de prejuízo importante.
Por conseguinte, há que rejeitar o argumento da Comissão exposto no n.
o
227,
supra
, e examinar o terceiro fundamento das recorrentes.
As recorrentes alegam que a análise dos indicadores económicos da União não revela uma situação económica frágil da indústria da União. Todos os fatores, com exceção das partes de mercado, melhoraram entre 2015 e o período de inquérito, havendo apenas uma ligeira diminuição das vendas entre todo o ano de 2017 e o período de inquérito. Em apoio das suas alegações, as recorrentes apresentaram ao Tribunal Geral um quadro com a sua análise dos dados representativos da situação económica da indústria da União tidos em conta pela Comissão no regulamento provisório.
A título preliminar, há que constatar que as observações das recorrentes têm em conta os dados apresentados pela Comissão que dizem respeito não só ao período de inquérito mas igualmente à totalidade do «período considerado», a saber, o período compreendido entre 1 de janeiro de 2015 e o final do período de inquérito (considerando 13 do regulamento provisório). Segundo jurisprudência, a ideia subjacente à fixação de um «período considerado» é permitir à Comissão analisar um período mais longo do que o coberto pelo inquérito propriamente dito, de modo a basear a sua análise em tendências reais ou virtuais que pressupõem, para poderem ser identificadas, um período suficientemente longo (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 7 de maio de 1991, Nakajima/Conselho,
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
, n.
o
87, e de 19 de maio de 2021, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e o./Comissão,
T‑254/18
, pendente de recurso,
EU:T:2021:278
, n.
o
337).
Para chegar à conclusão de que a indústria da União não era robusta durante o período de inquérito, a Comissão tomou em consideração vários indicadores microeconómicos e macroeconómicos nos considerandos 309 a 340 do regulamento provisório e confirmou esta análise nos considerandos 279 a 317 do regulamento impugnado, no qual examinou igualmente, nos considerandos 321 a 341, indicadores económicos posteriores ao período de inquérito.
Em primeiro lugar, quanto aos indicadores macroeconómicos, as recorrentes alegam, primeiro, que a produção da União, a capacidade de produção e a utilização da capacidade evoluíram positivamente entre 2015 e o período de inquérito.
A este respeito, há que observar que resulta do quadro 3 reproduzido no considerando 268 do regulamento provisório que, após um aumento entre 2015 e 2017, a produção da União permaneceu praticamente estável entre 2017 e o período de inquérito (um ligeiro aumento de 13071053 para 13140582 toneladas para um índice estável de 111), ao passo que, durante esse mesmo período, o consumo da União aumentou, como resulta do quadro 4 reproduzido no considerando 271 do regulamento provisório (de 14202128 para 15634102 toneladas, um aumento de 10,08 %). Daqui resulta que a produção da União não seguiu o aumento do consumo da União, portanto da procura. Além disso, resulta do quadro 8 reproduzido no considerando 309 do regulamento provisório que a capacidade de produção da União aumentou ligeiramente entre 2015 e 2016 (de 16009878 para 16561814 toneladas) e entre 2017 e o período de inquérito (de 16594853 para 17031230 toneladas), ao passo que a utilização dessa capacidade, depois de ter aumentado em 2015, 2016 e 2017, baixou ligeiramente entre 2017 e o período de inquérito.
Com base nestes dados, a Comissão entendeu, no considerando 310 do regulamento provisório, que o aumento da capacidade de produção da indústria da União era claramente inferior ao da procura, dado que a referida indústria só pôde beneficiar de uma forma muito limitada do crescimento do mercado devido ao aumento substancial das importações subvencionadas, especialmente durante o período de inquérito.
Como esta constatação está em conformidade com os dados analisados e é suscetível de fundamentar a conclusão de que a indústria da União se encontrava numa situação delicada, o primeiro argumento das recorrentes deve ser rejeitado.
Segundo, as recorrentes alegam que o volume de vendas aumentou.
Todavia, resulta claramente do quadro 9 reproduzido no considerando 314 do regulamento provisório que, embora o volume de vendas no mercado da União tenha aumentado entre 2015 e 2017, essas vendas diminuíram entre 2017 e o período de inquérito, período que corresponde, como observa a Comissão no considerando 317 do regulamento provisório, à supressão dos direitos sobre as importações provenientes da Indonésia. Por conseguinte, há que rejeitar este argumento das recorrentes.
Terceiro, as recorrentes sustentam que a indústria da União conservou uma parte de mercado elevada, entre 81 % e 95 %.
Todavia, não se pode deixar de observar que resulta do quadro 9 reproduzido no considerando 314 do regulamento provisório que a parte de mercado da indústria da União diminuiu muito entre 2017 e o período de inquérito (de 91,6 % para 81,5 %). A Comissão explica, no considerando 317 do referido regulamento, e as recorrentes não põem validamente em causa este ponto pela sua argumentação relativa ao papel das importações provenientes da Argentina (v. n.
os
285 a 293,
infra)
, que esta diminuição se explica pela eliminação dos direitos sobre as importações provenientes da Indonésia que alterou a situação do mercado em março de 2018, durante o período de inquérito. Tendo em conta estes dados, há que rejeitar este argumento das recorrentes.
Quarto, as recorrentes alegam que o emprego e a produtividade apresentam tendências positivas.
Com efeito, resulta do quadro 10 reproduzido no considerando 319 do regulamento provisório que o número de trabalhadores da indústria da União aumentou ligeiramente entre 2015 e o período de inquérito (78 trabalhadores). Todavia, a produtividade diminuiu entre 2017 e o período de inquérito (de 4782 toneladas por trabalhador para 4625 toneladas por trabalhador). Daqui resulta que o ligeiro aumento do número de trabalhadores não basta, por si só, para invalidar as conclusões da Comissão retiradas do conjunto dos indicadores macroeconómicos. Com efeito, segundo jurisprudência, embora o exame das instituições deva levar à conclusão de que a ameaça de prejuízo é importante, não se exige que todos os fatores e todos os índices económicos pertinentes demonstrem uma tendência negativa (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 23 de abril de 2018, Shanxi Taigang Stainless Steel/Comissão,
T‑675/15
, não publicado,
EU:T:2018:209
, n.
o
93 e jurisprudência referida).
Daqui resulta que há que rejeitar estes argumentos das recorrentes.
Em segundo lugar, no que se refere aos indicadores microeconómicos, primeiro, as recorrentes sustentam que os preços de venda na União e os custos de produção tiveram uma evolução paralela.
Não se pode deixar de observar que resulta do quadro 11 reproduzido no considerando 325 do regulamento provisório que, depois de ter aumentado entre 2015 e 2017, período durante o qual existiam direitos sobre as importações provenientes da Indonésia, os preços passaram de 832 euros por tonelada para 794 euros entre 2017 e o período de inquérito. Resulta igualmente do quadro 11 reproduzido no considerando 325 do regulamento provisório que os custos de produção baixaram de 827 euros por tonelada para 791 euros por tonelada entre 2017 e o período de inquérito. Todavia, resulta de todos os dados desse quadro, particularmente da descida do preço de venda, que a indústria da União não pôde beneficiar dessa descida dos custos, uma vez que teve de transferir integralmente essa descida dos custos para os seus clientes, como observa acertadamente a Comissão no considerando 328 do regulamento provisório. Por conseguinte, há que rejeitar este argumento das recorrentes.
Segundo, as recorrentes alegam que o custo médio da mão‑de‑obra por trabalhador evoluiu positivamente.
Todavia, resulta do quadro 12 reproduzido no considerando 330 do regulamento provisório que este custo, depois de ter descido consideravelmente entre 2015 e 2016, se manteve quase estável entre 2016 e o período de inquérito. Por conseguinte, este argumento das recorrentes deve ser afastado.
Terceiro, as recorrentes sustentam que o cash flow, a rendibilidade das vendas e o retorno dos investimentos evoluíram positivamente.
A este respeito, não se pode deixar de observar que resulta do quadro 14 reproduzido no considerando 334 do regulamento provisório que o cash flow aumentou entre 2015 e 2017 (com um grande aumento entre 2016 e 2017) para seguidamente voltar aos níveis de 2016. Não é, portanto, possível verificar uma evolução positiva, contrariamente ao que alegam as recorrentes.
No que respeita ao retorno dos investimentos, este aumentou consideravelmente entre 2015 e 2016 para seguidamente se manter relativamente estável (18 % em 2016, 16 % em 2017 e 17 % durante o período de inquérito). Ora, estas evoluções, bem como a estabilização da rendibilidade das vendas na União a clientes independentes de 0,8 % em 2017 e durante o período de inquérito, não são suscetíveis de pôr em causa as conclusões da Comissão quanto à situação global da indústria da União. Como alegou a Comissão na audiência, esta taxa de rendibilidade é baixa e não é suficiente para assegurar a sobrevivência de uma indústria a longo prazo.
As recorrentes contestam igualmente as conclusões retiradas pela Comissão dos valores relativos ao período posterior ao período de inquérito.
A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência, a possibilidade de ter em consideração, em certas circunstâncias, os dados posteriores a um período de inquérito justifica‑se no âmbito de inquéritos que não têm por objeto a constatação de um prejuízo, mas a determinação de uma ameaça de prejuízo que, por natureza, implica uma análise prospetiva. Esses dados podem, assim, ser utilizados para confirmar ou desmentir as previsões constantes do regulamento da Comissão que institui um direito de compensação provisório e permitir, na primeira hipótese, instituir um direito de compensação definitivo. Contudo, a utilização, pelas instituições da União, de dados posteriores ao período de inquérito não se pode subtrair à fiscalização do juiz da União (v., por analogia, Acórdão de 4 de fevereiro de 2021, eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, n.
o
41).
No caso em apreço, a Comissão analisou, nos considerandos 321 a 341 do regulamento impugnado, os dados relativos ao período compreendido entre outubro de 2018 e junho de 2019 (a seguir «período posterior ao inquérito») e concluiu que, no período posterior ao inquérito, a situação económica da indústria da União se tinha deteriorado ainda mais.
As recorrentes alegam que, embora estas informações sejam incompletas, afigura‑se que, por um lado, as vendas e a utilização da capacidade permaneceram estáveis e, por outro, os custos de produção diminuíram mais do que os preços de venda unitários e a rendibilidade melhorou.
Ora, não se pode deixar de observar que resulta do quadro 2 reproduzido no considerando 325 do regulamento impugnado, cujos dados não foram contestados pelas recorrentes, que tanto a produção da indústria da União como as vendas diminuíram entre o período de inquérito e o período posterior ao inquérito (respetivamente de 2510356 toneladas para 1824599 toneladas e de 2524646 toneladas para 1871962 toneladas). A taxa de utilização da capacidade também baixou ligeiramente (de 82 % para 80 %). Além disso, embora seja verdade que o custo de produção unitária baixou de 791 euros por tonelada para 760 euros, o preço unitário de venda baixou também 4 euros por tonelada. Esta descida atenua a ligeira melhoria da rendibilidade observada, que não pode pôr em causa as conclusões da Comissão quanto à situação da indústria da União que se baseiam na totalidade dos elementos pertinentes a esse respeito.
Por conseguinte, há que julgar improcedentes os argumentos das recorrentes destinados a invalidar a análise da situação da indústria da União e, portanto, o terceiro fundamento.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do artigo 8.
o
, n.
os
5 e 6, do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão ao concluir que as importações provenientes da Indonésia ameaçavam causar prejuízo à indústria da União e ao ignorar a repercussão das importações provenientes da Argentina
O quarto fundamento assenta em duas partes, que são contestadas pela Comissão, apoiada pelo EBB.
A título preliminar, importa recordar que, segundo jurisprudência, em conformidade com o artigo 1.
o
, n.
o
1, e com o artigo 8.
o
, n.
o
5, do regulamento de base, a existência de um nexo causal entre as importações objeto de subvenções e o prejuízo da indústria da União é um requisito necessário para a imposição de um direito de compensação (Acórdão de 10 de abril de 2019,Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, n.
o
257). Aplica‑se o mesmo princípio quando o direito de compensação definitivo se baseia na existência de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União.
Nos termos do artigo 8.
o
, n.
os
5 e 6, do regulamento de base, por um lado, as instituições têm a obrigação de examinar se o prejuízo que consideram existir decorre efetivamente das importações que foram objeto de subvenções. Trata‑se da análise dita de imputação. Por outro lado, devem excluir qualquer prejuízo decorrente de outros fatores, de modo que o prejuízo causado por esses outros fatores não seja imputado às referidas importações. Trata‑se da análise dita de não imputação [v., por analogia, Acórdão de 28 de fevereiro de 2017, Yingli Energy (China) e o./Conselho,
T‑160/14
, não publicado,
EU:T:2017:125
, n.
o
189 e jurisprudência referida].
Estas disposições não impõem às instituições nenhuma obrigação quanto à forma ou à ordem das análises de imputação e de não imputação a que estão obrigadas a proceder. Em contrapartida, preveem que essas análises devem ser conduzidas de forma a permitir dissociar e distinguir os efeitos prejudiciais das importações subvencionadas dos efeitos causados por outros fatores (v., por analogia, Acórdão de 25 de outubro de 2011, Transnational Company Kazchrome e ENRC Marketing/Conselho,
T‑192/08
,
EU:T:2011:619
, n.
o
38).
Como o juiz da União já precisou, o objetivo do artigo 8.
o
, n.
os
5 e 6, do regulamento de base é, por um lado, fazer com que as instituições da União dissociem e distingam os efeitos prejudiciais das importações subvencionadas dos efeitos dos outros fatores, uma vez que se não dissociarem nem distinguirem a repercussão dos diferentes fatores, não podem validamente concluir que as importações subvencionadas causaram um prejuízo à indústria da União. Por outro lado, o objetivo destas regras não é proporcionar à indústria da União mais proteção do que aquela que é necessária (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 3 de setembro de 2009, Moser Baer India/Conselho,
C‑535/06 P
,
EU:C:2009:498
, n.
o
90; de 19 de dezembro de 2013, Transnational Company Kazchrome e ENRC Marketing/Conselho,
C‑10/12 P
, não publicado,
EU:C:2013:865
, n.
o
39, e de 6 de setembro de 2013, Godrej Industries e VVF/Conselho,
T‑6/12
,
EU:T:2013:408
, n.
o
63).
Além disso, o amplo poder de apreciação de que dispõem as instituições da União no domínio da política comercial comum, e muito particularmente em matéria de medidas de defesa comercial, em conformidade com a jurisprudência referida no n.
o
26,
supra
, incide nomeadamente sobre todas as condições de determinação do prejuízo causado à indústria da União no âmbito de um processo antissubvenções, nexo de causalidade incluído, e, por conseguinte, cabe às recorrentes apresentar os elementos de prova que permitam ao Tribunal Geral constatar que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação na avaliação e nas causas do prejuízo (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 11 de setembro de 2014, Gold East Paper e Gold Huasheng Paper/Conselho,
T‑443/11
,
EU:T:2014:774
, n.
os
323 a 325).
Na primeira parte do quarto fundamento, as recorrentes contestam a análise da imputação feita pela Comissão nos considerandos 406 a 415 do regulamento impugnado. Com a segunda parte, criticam a análise de não imputação, efetuada nos n.
os
416 e seguintes do mesmo regulamento.
Quanto à primeira parte do quarto fundamento, relativa à violação do artigo 8.
o
, n.
o
5, do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão quando concluiu que as importações provenientes da Indonésia ameaçavam causar prejuízo
No âmbito da primeira parte do seu quarto fundamento, as recorrentes alegam que a Comissão não demonstrou que existia um nexo de causalidade entre as importações de biodiesel provenientes da Indonésia e a ameaça de prejuízo importante para a indústria da União.
A este respeito, há que sublinhar que a determinação do efeito das importações objeto de subvenções nos preços dos produtos similares no mercado da União, nos termos do artigo 8.
o
, n.
o
1, do regulamento de base, é um exercício diferente daquele que visa estabelecer a existência de um nexo de causalidade entre as importações subvencionadas e o prejuízo sofrido pela indústria da União, referido no artigo 8.
o
, n.
o
5, do regulamento de base. A determinação prevista no artigo 8.
o
, n.
o
1, do regulamento de base visa estabelecer o efeito das importações objeto de subvenções nos preços dos produtos similares no mercado da União. Esta determinação implica um exame da relação entre os preços das importações objeto de subvenções e os preços dos produtos similares da indústria da União. A determinação prevista no artigo 8.
o
, n.
o
5, do regulamento de base visa, por seu turno, estabelecer a ligação entre as importações subvencionadas e o prejuízo, considerado no seu conjunto, da indústria da União. Todavia, mesmo que estas duas determinações difiram na sua finalidade, os elementos de prova da existência de um prejuízo, incluindo os relativos ao efeito das importações nos preços dos produtos similares no mercado da União, são tidos em conta no âmbito da análise efetuada pela Comissão a respeito do nexo de causalidade, referido no artigo 8.
o
, n.
o
5, do regulamento de base. Deste modo, existe uma relação entre a determinação da subcotação dos preços e, de uma forma mais geral, do efeito das importações objeto de subvenções sobre os preços dos produtos similares no mercado da União, e o estabelecimento de um nexo de causalidade, ao abrigo do artigo 8.
o
, n.
o
5, do regulamento de base (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 30 de novembro de 2011, Transnational Company Kazchrome e ENRC Marketing/Conselho e Comissão,
T‑107/08
,
EU:T:2011:704
, n.
o
59, e de 19 de maio de 2021, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e o./Comissão, pendente de recurso,
T‑254/18
,
EU:T:2021:278
, n.
o
363).
No caso em apreço, a Comissão teve em conta, para efeitos da determinação da existência de um nexo de causalidade, no considerando 361 do regulamento provisório, o aumento das importações provenientes da Indonésia durante o período de inquérito, a subcotação dos preços do biodiesel originário da Indonésia e o facto de essas importações terem provocado uma depreciação sobre os preços da indústria da União. Observou, no considerando 362 do regulamento provisório e no considerando 407 do regulamento impugnado, que esta situação tinha provocado uma perda de parte de mercado da indústria da União apesar do aumento de produção e de capacidade e o facto de esta última não ter conseguido melhorar a sua margem de lucro insatisfatória numa situação de mercado que, normalmente, seria favorável. Assim, a Comissão concluiu, no considerando 365 do regulamento provisório, confirmado pelo considerando 415 do regulamento impugnado, que as importações subvencionadas de biodiesel provenientes da Indonésia constituem uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União.
A título preliminar, há que rejeitar a alegação das recorrentes segundo a qual as importações originárias da Indonésia não eram uma causa da vulnerabilidade da indústria da União e, portanto, que essas importações não podiam ameaçar causar prejuízo a essa indústria. Com efeito, como acertadamente salienta a Comissão, a análise pertinente no caso em apreço não incide sobre a questão de saber se as importações provenientes da Indonésia constituem uma causa da situação vulnerável da indústria da União, mas sobre a questão de saber se essas importações constituem uma ameaça de prejuízo importante num futuro próximo.
Em primeiro lugar, os recorrentes alegam que resulta dos dados apresentados em quadros reproduzidos no regulamento provisório que o aumento da parte de mercado das importações provenientes da Indonésia entre 2017 e o período de inquérito, consequência lógica da anulação das medidas
antidumping
declaradas ilegais que bloqueavam as importações da Indonésia (v, n.
os
3 a 6,
supra
), era menos importante que a diminuição da parte de mercado da indústria da União, o que significa que as importações da Indonésia colmataram simplesmente uma lacuna que não era satisfeita pela indústria da União e não justifica a perda de parte de mercado por esta indústria.
A este respeito, não se pode deixar de observar que as recorrentes não põem em causa os dados utilizados pela Comissão para chegar às suas conclusões. Assim, é pacífico entre as partes que a produção da indústria da União aumentou ligeiramente entre 2017 e o período de inquérito, de 13071053 para 13140852 toneladas (quadro 3 reproduzido no considerando 268 do regulamento provisório), ao passo que o consumo da União aumentou de forma mais significativa no mesmo período, de 14202128 para 15634102 toneladas (quadro 4 reproduzido no considerando 271 do regulamento provisório). Durante o mesmo período, as importações provenientes da Indonésia aumentaram de 24984 para 516088 toneladas (quadro 5 reproduzido no considerando 280 do regulamento provisório), ou seja, um aumento de 1965,67 % ou de 491104 toneladas, e o volume das vendas da indústria da União no mercado da União baixou de 13004462 para 12741791 toneladas (quadro 9 reproduzido no considerando 314 do regulamento provisório), ou seja, uma diminuição de 262671 toneladas. Além disso, durante o mesmo período, a indústria da União utilizou apenas 77 % da sua capacidade de produção (quadro 8 reproduzido no considerando 309 do regulamento provisório).
Resulta dos dados expostos no número anterior que, apesar de um aumento do consumo, ou seja, da procura, no mercado da União, as vendas da indústria da União no mesmo mercado diminuíram apesar da existência de capacidade de produção não utilizada significativa, ao passo que, ao mesmo tempo, as importações provenientes da Indonésia aumentaram 1965,67 %. Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação, na aceção da jurisprudência referida no n.
o
263,
supra
, ao entender, no considerando 407 do regulamento impugnado, que o aumento das importações durante o período de inquérito e a subcotação e depreciação dos preços da indústria da União causados pelas importações provenientes da Indonésia subvencionadas provocaram uma perda de parte de mercado da indústria da União, apesar do aumento da produção e de capacidade, e impediu a indústria da União de beneficiar de uma situação de mercado favorável.
As recorrentes alegam que as importações provenientes da Indonésia não aumentarão mais no futuro. Primeiro, a procura de biodiesel a um CFPP elevado é limitada. Em segundo lugar, dois textos recentemente adotados limitam a utilização de EMP na União: a Diretiva (UE) 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa à promoção da utilização de energia de fontes renováveis (
JO 2018, L 328, p. 82
), e o Regulamento Delegado (UE) 2019/807 da Comissão, de 13 de março de 2019, que complementa a Diretiva (UE) 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho no que respeita à determinação das matérias‑primas com elevado risco de alterações indiretas do uso do solo relativamente às quais se observa uma expansão significativa da superfície de produção para terrenos com elevado teor de carbono e à certificação de biocombustíveis, biolíquidos e combustíveis biomássicos com baixo risco de alterações indiretas do uso do solo (
JO 2019, L 133, p. 1
).
Primeiro, como acertadamente salienta a Comissão, as recorrentes não puseram em causa as suas conclusões relativas à relação concorrencial do biodiesel produzido na União e do biodiesel proveniente da Indonésia e o facto de este exercer pressão sobre os preços (considerando 254 do regulamento impugnado). Além disso, como resulta do quadro 4 reproduzido no considerando 353 do regulamento impugnado, o volume das importações provenientes da Indonésia nos três trimestres do período posterior ao inquérito é superior ao volume dessas importações nos 4 trimestres do período de inquérito.
Segundo, a Comissão entendeu, com razão, no considerando 360 do regulamento impugnado, que o efeito da Diretiva 2018/2001 não podia ser previsto e «não afeta a análise atual da ameaça de prejuízo que as importações indonésias representam para a indústria da União num futuro próximo». Com efeito, há que observar que, em conformidade com o seu artigo 36.
o
, n.
o
1, esta diretiva foi adotada depois do período de inquérito e que o seu prazo de transposição terminava em 30 de junho de 2021. Além disso, nos termos do artigo 26.
o
, n.
o
2, da referida diretiva, a plena limitação de importações dos «biocombustíveis, dos biolíquidos e dos combustíveis biomássicos produzidos a partir de culturas alimentares para consumo humano ou animal com elevado risco de alteração indireta do uso do solo, relativamente aos quais se observe uma significativa expansão da superfície de produção para terrenos com elevado teor de carbono» decrescerá gradualmente a partir de 31 de dezembro de 2023, em conformidade com o artigo 26.
o
, n.
o
2, desta mesma diretiva.
Em segundo lugar, as recorrentes sustentam que a Comissão não estabeleceu um nexo entre o aumento das importações provenientes da Indonésia e os problemas de rendibilidade da indústria da União. Resulta dos dados apresentados em quadros reproduzidos no regulamento provisório que a rendibilidade da indústria da União se manteve positiva durante o período de inquérito e que não há correlação entre as importações provenientes da Indonésia e a rendibilidade da indústria da União. Os dados do período posterior ao inquérito confirmam esta falta de correlação.
Com efeito, resulta do quadro 14, reproduzido no considerando 334 do regulamento provisório, que a rendibilidade da indústria da União se manteve estável durante o período de inquérito (a 0,8 %). Todavia, como resulta do quadro 3 reproduzido no considerando 329 do regulamento impugnado, durante o período posterior ao inquérito e após um aumento da rendibilidade de 10,8 % no quarto trimestre de 2018, a rendibilidade baixou para níveis inferiores ao período de inquérito, ou mesmo para níveis negativos (5 %) no segundo trimestre de 2019. Além disso, do quadro 4 reproduzido no considerando 353 do regulamento impugnado resulta que as importações provenientes da Indonésia eram superiores no primeiro e segundo trimestres de 2019 relativamente ao quarto trimestre de 2018, durante o qual a rendibilidade da indústria da União tinha aumentado.
Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação ao concluir que existia um nexo de causalidade entre as importações de biodiesel provenientes da Indonésia e a existência de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União.
Assim, há que rejeitar a primeira parte do quarto fundamento.
Quanto à segunda parte do quarto fundamento, relativa à violação do artigo 8.
o
, n.
o
6, do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação na análise da repercussão das importações de biodiesel provenientes da Argentina
No âmbito da segunda parte do seu quarto fundamento, as recorrentes alegam que a Comissão não teve em conta, na sua análise de não imputação, a ameaça de prejuízo causado pelas importações de biodiesel provenientes da Argentina que foram objeto do Regulamento de Execução (UE) 2019/244 da Comissão, de 11 de fevereiro de 2019, que institui um direito de compensação definitivo sobre as importações de biodiesel originário da Argentina (
JO 2019, L 40, p. 1
).
A este respeito, importa recordar que, como resulta do n.
o
260,
supra
, no âmbito da análise de não imputação prevista no artigo 8.
o
, n.
o
6, do regulamento de base, a Comissão deve excluir qualquer prejuízo decorrente de outros fatores, de modo a que o prejuízo causado por estes outros fatores não seja imputado aos que foram objeto de subvenções.
Para este efeito, cabe à Comissão verificar se os efeitos desses outros fatores não foram suscetíveis de quebrar o nexo de causalidade entre, por um lado, as importações em causa e, por outro, o prejuízo sofrido pela indústria da União. Cabe‑lhe igualmente verificar se o prejuízo imputável a esses outros fatores não entra em linha de conta na determinação do prejuízo, uma vez que, mesmo que outro determinado fator não seja suscetível de quebrar o nexo de causalidade entre as importações examinadas e o prejuízo da indústria da União, é suscetível de causar à indústria da União um prejuízo autónomo. Todavia, se a Comissão constatar que, não obstante esses fatores, o prejuízo causado pelas referidas importações é importante, o nexo de causalidade entre essas importações e o prejuízo sofrido pela indústria da União pode, consequentemente, ser determinado (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 4 de fevereiro de 2016, C & J Clark International e Puma,
C‑659/13 e C‑34/14
,
EU:C:2016:74
, n.
o
169 e jurisprudência referida, e de 28 de fevereiro de 2017, Canadian Solar Emea e o./Conselho,
T‑162/14
, não publicado,
EU:T:2017:124
, n.
os
182 a 185 e jurisprudência referida).
Além disso, segundo jurisprudência, a Comissão pode atribuir às importações objeto de subvenções a responsabilidade de um prejuízo, mesmo que os seus efeitos representem apenas uma parte de um prejuízo mais amplo imputável a outros fatores. A instituição de direitos de compensação é possível ainda que deixem subsistir os problemas que os outros fatores criam à indústria da União [v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 5 de outubro de 1988, Canon e o./Conselho,
277/85 e 300/85
,
EU:C:1988:467
, n.
os
62 e 63; de 29 de janeiro de 1998, Sinochem/Conselho,
T‑97/95
,
EU:T:1998:9
, n.
os
99 a 103, e de 28 de fevereiro de 2017, Yingli Energy (China) e o./Conselho,
T‑160/14
, não publicado,
EU:T:2017:125
, n.
o
192]. Assim, para que exista um nexo de causalidade entre as importações que foram objeto de subvenções e o prejuízo, ou a ameaça de prejuízo importante para a indústria da União, na aceção das disposições do regulamento de base, não é necessário que essas importações sejam a única causa desse prejuízo.
Neste contexto não é necessário expor, nem sequer quantificar ou determinar, os efeitos precisos do fator em causa [v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2017, Yingli Energy (China) e o./Conselho,
T‑160/14
, não publicado,
EU:T:2017:125
, n.
o
195; v., igualmente, por analogia, Acórdão de 4 de outubro de 2006, Moser Baer India/Conselho,
T‑300/03
,
EU:T:2006:289
, n.
o
269].
Importa ainda recordar que cabe às partes que invocam a ilegalidade do regulamento controvertido apresentar os elementos de prova suscetível de demonstrar que esses fatores podem ter tido um impacto tal que a existência de um prejuízo causado à industria da União bem como do nexo causal entre esse prejuízo e as importações objeto de
dumping
ou de subvenções não está estabelecida e deve, por isso, ser posta em causa (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 28 de novembro de 2013, CHEMK e KF/Conselho,
C‑13/12 P
, não publicado,
EU:C:2013:780
, n.
o
75, e de 19 de dezembro de 2013, Transnational Company Kazchrome e ENRC Marketing/Conselho,
C‑10/12 P
, não publicado,
EU:C:2013:865
, n.
o
28).
No caso vertente, a Comissão, contrariamente ao que sustentam as recorrentes, apreciou os efeitos dos outros fatores suscetíveis de causar prejuízo à indústria da União nos considerandos 416 a 460 do regulamento impugnado. Neste contexto, apreciou, nomeadamente nos considerandos 416 a 420 do regulamento impugnado e 368 a 370 do regulamento provisório, os efeitos das importações de biodiesel provenientes da Argentina.
Mais concretamente, a Comissão observou, no considerando 368 do regulamento provisório, que as importações provenientes da Argentina atingiram uma parte de mercado de 2,8 % em 2017 e aumentaram para cerca de 10 % durante o período de inquérito, mas que tinham sido objeto de um inquérito que tinha resultado na instituição de um direito de compensação definitivo e na aceitação de ofertas de compromisso em fevereiro de 2019. Assim, concluiu, nos considerandos 417 e 418 do regulamento impugnado, que as importações provenientes da Argentina faziam parte de uma ameaça de prejuízo para a indústria da União durante o período de inquérito, razão pela qual a Comissão tinha instituído medidas sobre essas importações em fevereiro de 2019 e aceitado os compromissos de preços, mas que esse facto não significava que as importações provenientes da Indonésia não constituíam igualmente uma ameaça de prejuízo, em especial após a entrada em vigor das medidas contra as importações provenientes da Argentina.
Em primeiro lugar, as recorrentes alegam que o aumento das importações provenientes da Argentina foi três vezes superior ao das importações provenientes da Indonésia e que os preços das importações argentinas eram muito mais baixos, o que significa que eram a causa principal da ameaça de prejuízo. Além disso, segundo as recorrentes, as importações provenientes da Indonésia durante o período de inquérito eram de 516088 toneladas, ou seja, uma parte de mercado de 3,3 %, e durante o período posterior ao inquérito, eram de 581086 toneladas, ou seja uma parte de mercado de 5 %, parte essa que, para a Comissão, significava, segundo o considerando 466 do Regulamento de Execução 2019/244, que era improvável que essas exportações viessem a ser a principal causa de prejuízo num futuro próximo. Durante o período posterior ao inquérito, a parte de mercado da Argentina diminuiu 4,1 %, ao passo que a da Indonésia aumentou 1,7 %, a da Malásia aumentou 0,9 %, a da China manteve‑se estável e a da indústria da União aumentou 1,5 %. Os preços do biodiesel indonésio continuaram inferiores aos preços do biodiesel argentino e a rendibilidade da indústria da União melhorou.
As recorrentes sublinham, por outro lado, que a Comissão autorizou, mediante a Decisão de Execução (UE) 2019/245, de 11 de fevereiro de 2019, que aceita ofertas de compromisso na sequência da instituição de direitos de compensação definitivos sobre as importações de biodiesel originário da Argentina (
JO 2019, L 40, p. 71
), importações de cerca de 10 % do consumo anual médio da União entre 2014 e o período de inquérito (o que, segundo as recorrentes, corresponde a 1233417 toneladas por ano, ou seja, mais do dobro das importações provenientes da Indonésia). Assim, a Comissão considerou que as importações argentinas não deviam, em princípio, afetar o desempenho global da indústria da União. Apesar da adoção do Regulamento de Execução 2019/244, estas importações continuaram a ser uma ameaça de prejuízo para a indústria da União, uma vez que só escapam aos direitos de compensação quando não ultrapassam o limiar de 1233417 toneladas por ano e respeitam um preço mínimo de importação. Resulta dos quadros 2 e 6 do regulamento impugnado que as importações provenientes da Argentina continuam em volumes superiores aos das importações provenientes da Indonésia e que os preços das importações provenientes da Indonésia foram superiores aos preços das importações provenientes da Argentina durante o período de inquérito, como definido pelo Regulamento de Execução 2019/244.
Com todos estes argumentos, as recorrentes sustentam, em substância, primeiro, que as importações provenientes da Argentina continuam a ser um fator de ameaça de prejuízo para a indústria da União e, segundo, que no contexto global após a adoção do Regulamento de Execução 2019/244, as importações provenientes da Indonésia não constituem uma ameaça de prejuízo para a indústria da União.
Todavia, no que respeita ao primeiro ponto, importa recordar que, em conformidade com a jurisprudência referida no n.
o
282,
supra
, a Comissão pode atribuir às importações subvencionadas a responsabilidade por um prejuízo, ainda que os seus efeitos representem apenas uma parte de um prejuízo mais amplo imputável a outros fatores. As importações que foram objeto de subvenções não devem necessariamente ser a única causa do prejuízo ou da ameaça de prejuízo. A persistência de uma ameaça de prejuízo ligada às importações de biodiesel proveniente da Argentina não excluía, portanto, a constatação pela Comissão, no regulamento impugnado, da existência de outra ameaça de prejuízo, causada pelas importações indonésias de biodiesel.
No que respeita ao segundo ponto, a Comissão considerou, com razão, que as importações provenientes da Argentina não tinham sido suscetíveis de quebrar o nexo de causalidade entre, por um lado, as importações provenientes da Indonésia e, por outro, a ameaça de prejuízo para a indústria da União, uma vez que as importações provenientes da Argentina já tinham sido objeto de medidas de compensação (considerando 418 do regulamento impugnado). A Comissão considerou igualmente com razão que, apesar dessas importações, a ameaça de prejuízo causado pelas importações provenientes da Indonésia era importante, e que o nexo de causalidade entre estas últimas e a ameaça de prejuízo para a indústria da União podia ser estabelecido. Com efeito, como resulta do quadro 6 reproduzido no considerando 430 do regulamento impugnado, cujos dados não foram contestados pelas recorrentes, durante o período posterior ao inquérito, as partes de mercado argentina e indonésia eram quase as mesmas (5,7 % e 5 % respetivamente), ao passo que os preços das importações provenientes da Indonésia (655 euros por tonelada) eram inferiores aos preços das importações provenientes da Argentina (673 euros por tonelada). Esta diferença de preços entre as importações provenientes da Indonésia e o preço das importações provenientes da Argentina é suscetível de corroborar a conclusão da Comissão segundo a qual a ameaça de prejuízo causado pelas importações provenientes da Indonésia era importante apesar da existência das importações provenientes da Argentina.
Em todo o caso, as recorrentes não demonstraram, como lhes incumbe em conformidade com a jurisprudência referida no n.
o
284,
supra
, que as importações provenientes da Argentina poderiam ter tido um impacto tal que a existência de uma ameaça de prejuízo para a indústria da União e do nexo causal entre as importações indonésias objeto de subvenções e a ameaça de prejuízo para a indústria da União não tinha sido estabelecida.
Além disso, as alegações das recorrentes relativas às conclusões da Comissão nos considerandos 463 e 466 do Regulamento de Execução 2019/244, a saber, que era improvável que as importações de biodiesel proveniente da Indonésia que correspondiam a uma parte de mercado de 5 % viessem a ser a principal causa de prejuízo num futuro próximo, não podem ser acolhidas. Primeiro, estas conclusões da Comissão dizem respeito a um período de inquérito diferente, a saber, o período compreendido entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2017, durante o qual as medidas
antidumping
contra as importações provenientes da Indonésia ainda estavam em vigor. Segundo, a situação mudou durante o período de inquérito relativo às importações provenientes da Indonésia, uma vez que, como acertadamente salienta a Comissão, os efeitos negativos das importações provenientes da Argentina foram neutralizados com a adoção do Regulamento de Execução 2019/244 em fevereiro de 2019, o que alterou a situação no mercado da União. Terceiro, a Comissão, ao salientar que era improvável que as importações de biodiesel provenientes da Indonésia viessem a ser a «principal causa» de prejuízo num futuro próximo, não excluiu que essas importações pudessem representar uma causa de prejuízo ou uma ameaça de prejuízo para a indústria da União.
Daqui decorre que a análise da Comissão está em conformidade com os princípios enunciados nos n.
os
280 a 282,
supra
, e que não cometeu um erro manifesto de apreciação quando concluiu pela existência de um nexo de causalidade entre as importações provenientes da Indonésia e a ameaça de prejuízo importante para a indústria da União. Por conseguinte, os argumentos das recorrentes devem ser rejeitados.
Em segundo lugar, as recorrentes sustentam que a incoerência da análise de não imputação por parte da Comissão é evidenciada pela jurisprudência dos órgãos da OMC.
Em apoio das suas alegações, as recorrentes invocam dois relatórios do painel da OMC. Por um lado, trata‑se do relatório do painel da OMC intitulado «China — Medidas
antidumping
relativas às importações de pasta de celulose provenientes do Canadá», de 25 de abril de 2017 (WT/DS 483/R), onde se afirma, no n.
o
7.150, o seguinte:
«O aumento da parte de mercado das importações que não era objeto de
dumping
, que foram vendidas a preços próximos dos das importações objeto de
dumping
, não foi examinado […] no âmbito da demonstração de um nexo de causalidade entre as importações objeto de
dumping
e o prejuízo importante. […] Ora, espera‑se que uma autoridade responsável pelo inquérito razoável e objetiva examine, pelo menos, nestas circunstâncias, o eventual papel das importações que não foram objeto de
dumping
na depreciação dos preços que a [autoridade responsável pelo inquérito] constatou que não tinha contribuído para causar um prejuízo importante à parte de produção nacional.»
Por outro lado, trata‑se do relatório do painel da OMC intitulado «Estados Unidos — Medidas
antidumping
e de compensação sobre determinados papéis revestidos da Indonésia», adotado em 6 de dezembro de 2017 (WT/DS 491/R), que sublinha, nos n.
os
7.211 e 7.233, que:
«Para tratar [a questão de saber se a autoridade responsável pelo inquérito teve o cuidado de não imputar às importações objeto de subvenções algum prejuízo (futuro) suscetível de ser causado por “outros fatores” alegados] examinaremos se [a autoridade responsável pelo inquérito] deu uma explicação satisfatória relativa à natureza e à importância do impacto negativo provável dos outros fatores, por oposição ao impacto negativo provável das importações subvencionadas, e se as explicações […] nos permitem determinar que as conclusões que formulou são tão razoáveis como as que poderia retirar uma autoridade responsável pelo inquérito imparcial e objetiva à luz dos factos e argumentos apresentados […] [N]o caso de outros fatores terem contribuído para a vulnerabilidade de um ramo de produção nacional, esperamos que o provável impacto destes outros fatores seja tida em consideração e examinada pela autoridade responsável pelo inquérito para assegurar que nenhum provável prejuízo futuro resultante desses outros fatores seja imputado às referidas importações.»
Ora, e sem prejuízo da jurisprudência referida nos n.
os
38 e 39,
supra
, resulta da parte do regulamento impugnado e do regulamento provisório dedicada à análise do nexo de causalidade, nomeadamente dos considerandos 416 a 420 do regulamento impugnado e 368 a 370 do regulamento provisório que dizem respeito às importações provenientes da Argentina, que a análise da Comissão é compatível com os princípios enunciados nesses relatórios do painel da OMC. Com efeito, a Comissão apreciou o papel e os efeitos das importações de biodiesel provenientes da Argentina na indústria da União (considerandos 430 a 433 do regulamento impugnado e 367 a 370 do regulamento provisório) e deu explicações satisfatórias sobre a natureza e a importância do impacto negativo provável das referidas importações, nomeadamente nos considerandos 370 do regulamento provisório e 431 do regulamento impugnado, antes de concluir, no considerando 431 do regulamento impugnado, que já não podiam continuar a ser consideradas uma ameaça para a indústria da União.
Por conseguinte, há que rejeitar os argumentos das recorrentes relativos a esses relatórios da OMC.
Em terceiro lugar, as recorrentes alegam que a Comissão violou o seu direito a uma boa administração, uma vez que não examinou com cuidado e imparcialidade todos os elementos pertinentes do caso em apreço no que respeita às importações provenientes da Argentina e, particularmente, não teve em conta as suas próprias conclusões no Regulamento de Execução 2019/244.2019/244.
A este respeito, importa recordar que o direito a uma boa administração pressupõe um dever de diligência que impõe à instituição competente a obrigação de examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto [v. Acórdão de 12 de dezembro de 2014, Crown Equipment (Suzhou) e Crown Gabelstapler/Conselho,
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
, n.
o
46 e jurisprudência referida].
No caso em apreço, resulta dos considerandos 416 a 420 do regulamento impugnado e 368 a 370 do regulamento provisório que a Comissão examinou com cuidado e imparcialidade os elementos pertinentes para determinar se as importações provenientes da Argentina eram suscetíveis de atenuar ou de quebrar o nexo de causalidade entre as importações objeto de subvenções provenientes da Indonésia e a ameaça de prejuízo importante para a indústria da União. Uma vez que os argumentos das recorrentes destinados a demonstrar o contrário foram rejeitados, há que julgar improcedente a segunda parte do quarto fundamento e, portanto, este fundamento na íntegra.
Tendo em conta o que precede, há que negar provimento ao recurso na íntegra, sem que seja necessário, por razões de economia processual, pronunciar‑se sobre os argumentos da Comissão que põem em causa a admissibilidade do recurso no que respeita a uma das recorrentes, a PT Multi Nabati Sulawesi (Acórdão de 26 de fevereiro de 2002, Conselho/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, n.
o
52).
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená‑las a suportar as suas próprias despesas e as efetuadas pela Comissão e pelo EBB, em conformidade com os seus pedidos,

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção alargada)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A PT Wilmar Bioenergi Indonesia, a PT Wilmar Nabati Indonesia e a PT Multi Nabati Sulawesi são condenadas nas despesas.

Gervasoni
Madise
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 14 de dezembro de 2022.
Assinaturas
Índice

Antecedentes do litígio

Pedidos das partes

Questão de direito

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), ponto 1, alínea a), i), e ponto 2, e do artigo 7.
o
, n.
o
1, alínea a), do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão ao concluir que os pagamentos obtidos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma constituíam uma subvenção passível de medidas de compensação e ao não adaptar a vantagem alegadamente recebida pelas recorrentes para ter em conta as reduções concedidas e os custos de transporte e os custos de crédito incorridos para obter as alegadas subvenções.

Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação na medida em que a Comissão considerou que os pagamentos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma constituíam uma contribuição financeira dos poderes públicos ou de um organismo público

Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), i), do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação na medida em que a Comissão concluiu que os pagamentos do Fundo para as plantações de óleo de palma constituem subvenções

Quanto à terceira parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 3.
o
, n.
o
2, do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação na medida em que a Comissão concluiu que os pagamentos do Fundo para as plantações de óleo de palma conferiam uma vantagem

Quanto à quarta parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 7.
o
, n.
o
1, alínea a), do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação na medida em que a Comissão não adaptou o montante da subvenção para ter em conta as reduções concedidas e os custos de transporte e de crédito

Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), iv), ponto 1, alínea b), e ponto 2, do artigo 6.
o
, alínea d), e do artigo 28.
o
, n.
o
5, do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão ao concluir pela existência de um apoio dos poderes públicos ao fornecimento de OPB mediante uma remuneração inferior à adequada

Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa à violação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea a), iv), e do artigo 28.
o
, n.
o
5, do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão quando concluiu que os fornecedores de OPB foram incumbidos de fornecer OPB mediante uma remuneração inferior à adequada ou que receberam instruções nesse sentido

— Quanto ao imposto e ao direito nivelador de exportação

— Quanto ao controlo dos preços pela PTPN

— Quanto à ação de «atribuir» ou de «dar instruções»

Quanto à segunda parte do segundo fundamento, relativa à violação do artigo 3.
o
, ponto 1, alínea b), do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão quando concluiu que o Governo da Indonésia tinha protegido os rendimentos dos produtores de biodiesel

Quanto à terceira parte do segundo fundamento, relativa à violação do artigo 3.
o
, ponto 2, e do artigo 6.
o
, alínea d), do regulamento de base, bem como a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão na determinação da vantagem conferida aos produtores de biodiesel

Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 8.
o
, n.
o
8, do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão ao concluir pela existência de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União

Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do artigo 8.
o
, n.
os
5 e 6, do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão ao concluir que as importações provenientes da Indonésia ameaçavam causar prejuízo à indústria da União e ao ignorar a repercussão das importações provenientes da Argentina

Quanto à primeira parte do quarto fundamento, relativa à violação do artigo 8.
o
, n.
o
5, do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão quando concluiu que as importações provenientes da Indonésia ameaçavam causar prejuízo

Quanto à segunda parte do quarto fundamento, relativa à violação do artigo 8.
o
, n.
o
6, do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação na análise da repercussão das importações de biodiesel provenientes da Argentina

Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.