CELEX: 62019CJ0106
Nichtigkeitsklage
Institutionelles Recht
Verordnung (EU) 2018/1718
Festlegung des Sitzes der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA) in Amsterdam (Niederlande)
Art. 263 AEUV
Zulässigkeit
Rechtsschutzinteresse
Klagebefugnis
Unmittelbare und individuelle Betroffenheit
Am Rande einer Tagung des Rates angenommener Beschluss der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten zur Festlegung des Standorts des Sitzes einer Agentur der Europäischen Union
Keine Bindungswirkung in der Unionsrechtsordnung
Befugnisse des Europäischen Parlaments

Mit ihren Klagen beantragen die Italienische Republik (C‑106/19) und die Comune di Milano (Gemeinde Mailand, Italien) (C‑232/19) die Nichtigerklärung der Verordnung (EU) 2018/1718 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. November 2018 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 in Bezug auf den Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur (
ABl. 2018, L 291, S. 3
, im Folgenden: angefochtene Verordnung).
Rechtlicher Rahmen
Am 12. Dezember 1992 erließen die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen auf der Grundlage von Art. 216 des EWG-Vertrags, Art. 77 des EGKS-Vertrags und Art. 189 des EAG-Vertrags den Beschluss über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen und Dienststellen der Europäischen Gemeinschaften (
ABl. 1992, C 341, S. 1
, im Folgenden: Beschluss von Edinburgh).
Art. 1 des Beschlusses von Edinburgh legte den Sitz des Europäischen Parlaments, des Rates der Europäischen Union, der Europäischen Kommission, des Gerichtshofs der Europäischen Union, des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Europäischen Rechnungshofs und der Europäischen Investitionsbank fest.
Art. 2 dieses Beschlusses lautet:
„Der Sitz anderer bereits bestehender oder noch zu schaffender Einrichtungen und Dienststellen wird von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten auf einer der nächsten Tagungen des Europäischen Rates im gegenseitigen Einvernehmen unter Berücksichtigung der Vorteile, die obige Bestimmungen für die betreffenden Mitgliedstaaten mit sich bringen, festgelegt; Mitgliedstaaten, in denen derzeit keine Gemeinschaftsinstitution ihren Sitz hat, wird dabei angemessene Priorität eingeräumt.“
Art. 341 AEUV sieht vor, dass „[d]er Sitz der Organe der Union … im Einvernehmen zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten bestimmt [wird]“.
Im Protokoll Nr. 6 über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen, sonstiger Stellen und Dienststellen der Europäischen Union (im Folgenden: Protokoll Nr. 6), das dem EU‑Vertrag, dem AEU‑Vertrag und dem EAG‑Vertrag beigefügt ist, heißt es:
„Die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten –
Gestützt auf Artikel 341 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, und Artikel 189 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft,
Eingedenk und in Bestätigung des Beschlusses vom 8. April 1965, jedoch unbeschadet der Beschlüsse über den Sitz künftiger Organe, Einrichtungen, sonstiger Stellen und Dienststellen –
sind über folgende Bestimmungen übereingekommen …
Einziger Artikel
a) Das Europäische Parlament hat seinen Sitz in Straßburg; …
b) Der Rat hat seinen Sitz in Brüssel. …
c) Die Kommission hat ihren Sitz in Brüssel. …
d) Der Gerichtshof der Europäischen Union hat seinen Sitz in Luxemburg.
e) Der Rechnungshof hat seinen Sitz in Luxemburg.
f) Der Wirtschafts- und Sozialausschuss hat seinen Sitz in Brüssel.
g) Der Ausschuss der Regionen hat seinen Sitz in Brüssel.
h) Die Europäische Investitionsbank hat ihren Sitz in Luxemburg.
i) Die Europäische Zentralbank hat ihren Sitz in Frankfurt.
j) Das Europäische Polizeiamt (Europol) hat seinen Sitz in Den Haag.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Die Europäische Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 2309/93 des Rates vom 22. Juli 1993 zur Festlegung von Gemeinschaftsverfahren für die Genehmigung und Überwachung von Human- und Tierarzneimitteln und zur Schaffung einer Europäischen Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln (
ABl. 1993, L 214, S. 1
) geschaffen. Diese Verordnung enthielt keine Bestimmung über die Festlegung des Sitzes dieser Agentur.
Gemäß Art. 1 Buchst. e des einvernehmlichen Beschlusses 93/C 323/01 vom 29. Oktober 1993 der auf Ebene der Staats- und Regierungschefs vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten über die Festlegung des Sitzes bestimmter Einrichtungen und Dienststellen der Europäischen Gemeinschaften sowie des Sitzes von Europol (
ABl. 1993, C 323, S. 1
) wurde der Sitz der genannten Agentur in London (Vereinigtes Königreich) festgelegt.
Die Verordnung Nr. 2309/93 wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 726/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Festlegung von Gemeinschaftsverfahren für die Genehmigung und Überwachung von Human- und Tierarzneimitteln und zur Errichtung einer Europäischen Arzneimittel-Agentur (
ABl. 2004, L 136, S. 1
) aufgehoben und ersetzt. Durch diese Verordnung wurde die Europäische Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln in Europäische Arzneimittel-Agentur umbenannt. Die Verordnung enthielt keine Bestimmung über die Festlegung des Sitzes dieser Agentur.
Am 29. März 2017 teilte das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland dem Europäischen Rat gemäß Art. 50 Abs. 2 EUV seine Absicht mit, aus der Union auszutreten.
Am 22. Juni 2017 billigten die Staats- und Regierungschefs der 27 anderen Mitgliedstaaten am Rande einer Sitzung des Europäischen Rates betreffend das Verfahren nach Art. 50 EUV auf der Grundlage eines Vorschlags des Präsidenten des Europäischen Rates und des Präsidenten der Kommission ein Verfahren für die Annahme eines Beschlusses über die Verlegung der Sitze der EMA und der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde an andere Standorte im Zusammenhang mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Union (im Folgenden: Auswahlregeln).
Die Auswahlregeln sahen u. a. vor, dass dieser Beschluss auf der Grundlage einer fairen und transparenten Entscheidungsfindung mit einer auf spezifische objektive Kriterien gestützten organisierten Aufforderung zur Einreichung von Angeboten gefasst werden sollte.
In diesem Zusammenhang wurden in Nr. 3 der Auswahlregeln sechs Kriterien genannt, nämlich i) die Gewissheit, dass die Agentur zum Zeitpunkt des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der Union an dem in Betracht gezogenen Ort errichtet werden und ihren Betrieb aufnehmen kann, ii) die Erreichbarkeit des Ortes, iii) das Vorhandensein schulischer Einrichtungen für die Kinder des Personals der Agentur, iv) ein angemessener Zugang zu Arbeitsmarkt, sozialer Sicherheit und medizinischer Versorgung für Kinder und Ehegatten, v) die Aufrechterhaltung des Betriebs und vi) die geografische Verteilung.
Nach den Auswahlregeln wurden diese Kriterien entsprechend den Kriterien festgelegt, die in dem Gemeinsamen Konzept im Anhang der Gemeinsamen Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 19. Juli 2012 zu den dezentralen Agenturen (im Folgenden: Gemeinsame Erklärung von 2012) aufgeführt waren, wobei dem Umstand besondere Bedeutung beigemessen wurde, dass die EMA und die Europäische Bankenaufsichtsbehörde bereits errichtet worden waren und dass die Aufrechterhaltung ihres Betriebs von größter Bedeutung war.
In Nr. 2 der Auswahlregeln wurde ausgeführt, dass der Beschluss im Rahmen einer Abstimmung gefasst werden sollte, wobei die Mitgliedstaaten im Voraus übereinkamen, das Ergebnis zu achten. Insbesondere sollte bei Stimmengleichheit zwischen den im dritten Wahlgang verbliebenen Angeboten im Losverfahren zwischen den Angeboten mit gleicher Stimmenzahl entschieden werden.
Am 30. September 2017 veröffentlichte die Kommission die von den Mitgliedstaaten eingereichten 27 Angebote.
Am 31. Oktober 2017 veröffentlichte der Rat einen Vermerk zur Ergänzung der Auswahlregeln über praktische Aspekte der Abstimmung.
Am 20. November 2017 erhielten die Angebote der Italienischen Republik und des Königreichs der Niederlande im dritten Wahlgang die höchste, gleiche Stimmenzahl. Nach dem gemäß Nr. 2 der Auswahlregeln durchgeführten Losverfahren wurde das Angebot des Königreichs der Niederlande ausgewählt.
Infolgedessen bestimmten die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten am selben Tag am Rande einer Ratssitzung die Stadt Amsterdam zum neuen Sitz der EMA (im Folgenden: Beschluss vom 20. November 2017). Im Protokoll und in der Pressemitteilung dieser Sitzung wurde ausgeführt:
„Die Kommission wird nun unter Berücksichtigung des heutigen Abstimmungsergebnisses Gesetzgebungsvorschläge ausarbeiten, die im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens unter Beteiligung des Europäischen Parlaments angenommen werden. Der Rat und die Kommission sind verpflichtet, dafür zu sorgen, dass diese Gesetzgebungsvorschläge aufgrund der Dringlichkeit so rasch wie möglich bearbeitet werden.“
Am 29. November 2017 nahm die Kommission den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 in Bezug auf den Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur (COM[2017] 735 final) an. In den Erwägungsgründen dieses Vorschlags wurde ausgeführt, dass „[i]m Zusammenhang mit der Mitteilung des Vereinigten Königreichs vom 29. März 2017 gemäß Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union über seine Absicht, aus der Union auszutreten, … die anderen 27 Mitgliedstaaten am Rande der Tagung des Rates ‚Allgemeine Angelegenheiten‘ (Artikel 50) Amsterdam (Niederlande) als neuen Sitz der [EMA] ausgewählt [haben]“. Art. 1 des Vorschlags sah vor, einen Art. 71a in die Verordnung Nr. 726/2004 einzufügen, der wie folgt lautete: „Die [EMA] hat ihren Sitz in Amsterdam (Niederlande).“
Am 14. November 2018 wurde die angefochtene Verordnung auf der Grundlage von Art. 114 und Art. 168 Abs. 4 Buchst. c AEUV erlassen.
In den Erwägungsgründen 1, 2 und 3 dieser Verordnung heißt es:
„(1)
Im Zusammenhang mit der Mitteilung des Vereinigten Königreichs vom 29. März 2017 über seine Absicht, gemäß Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) aus der Union auszutreten, haben die anderen 27 Mitgliedstaaten am Rande der Tagung des Rates vom 20. November 2017 Amsterdam, Niederlande, zum neuen Sitz der [EMA] gewählt.
(2)
Gestützt auf Artikel 50 Absatz 3 EUV sollte die [EMA] ihren neuen Sitz zum 30. März 2019 beziehen.
(3)
Um das ordnungsgemäße Funktionieren der [EMA] an ihrem neuen Standort sicherzustellen, sollte ein Sitzabkommen zwischen der [EMA] und den Niederlanden geschlossen werden, bevor die [EMA] an ihren neuen Sitz umzieht.“
Durch Art. 1 der angefochtenen Verordnung wurde in die Verordnung Nr. 726/2004 ein Art. 71a eingefügt, in dem es heißt:
„Die [EMA] hat ihren Sitz in Amsterdam, Niederlande.
Die Kommission und die zuständigen Behörden der Niederlande treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die [EMA] spätestens am 1. Januar 2019 an ihren provisorischen Standort und spätestens am 16. November 2019 an ihren endgültigen Standort umziehen kann.
Die zuständigen Behörden der Niederlande legen dem Europäischen Parlament und dem Rat bis zum 17. Februar 2019, und danach alle drei Monate, bis die [EMA] ihren endgültigen Standort bezogen hat, einen schriftlichen Bericht über die Fortschritte bei der Anpassung der vorübergehenden Räumlichkeiten und dem Bau des ständigen Sitzgebäudes vor.“
Gemäß ihrem Art. 2 Abs. 1 und 2 trat die angefochtene Verordnung am Tag ihrer Veröffentlichung im
Amtsblatt der Europäischen Union
in Kraft und wurde zum 30. März 2019 anwendbar.
Anträge der Parteien
Rechtssache C‑106/19
Die Italienische Republik beantragt,
–
die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären und
–
dem Rat und dem Parlament die Kosten aufzuerlegen.
Der Rat beantragt,
–
die Klage als unbegründet abzuweisen und
–
der Italienischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
Das Parlament beantragt,
–
die Klage abzuweisen und
–
der Italienischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
Rechtssache C‑232/19
Die Comune di Milano beantragt,
–
die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären,
–
den Beschluss vom 20. November 2017 für unwirksam zu erklären und
–
dem Rat und dem Parlament die Kosten aufzuerlegen.
Der Rat beantragt,
–
die Klage als unzulässig abzuweisen,
–
die Klage als unbegründet abzuweisen und
–
der Comune di Milano die Kosten aufzuerlegen.
Das Parlament beantragt,
–
die Klage als unzulässig, jedenfalls aber als unbegründet abzuweisen und
–
der Comune di Milano die Kosten aufzuerlegen.
Mit am 29. April 2019 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangenem Schriftsatz hat das Parlament eine Einrede der Unzulässigkeit gemäß Art. 151 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs erhoben.
In ihrer am 1. Juli 2019 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangenen Stellungnahme hat die Comune di Milano beantragt, diese Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen, hilfsweise, die Entscheidung über die Einrede dem Endurteil vorzubehalten.
Verfahren vor dem Gerichtshof
Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofs vom 20. Mai 2019 und vom 14. Juni 2019 in den Rechtssachen C‑106/19 und C‑232/19 sind das Königreich der Niederlande und die Kommission als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates und des Parlaments zugelassen worden.
Mit Beschluss vom 26. November 2019 ist die Entscheidung über die vom Parlament in der Rechtssache C‑232/19 erhobene Einrede der Unzulässigkeit dem Endurteil vorbehalten worden.
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 19. Dezember 2019 sind die Rechtssachen C‑106/19 und C‑232/19 für das weitere Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
Am 19. November 2020 hat das Parlament gemäß Art. 16 Abs. 3 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union beantragt, dass der Gerichtshof in den vorliegenden Rechtssachen als Große Kammer tagt.
Zum Antrag auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren
Mit gesondertem Schriftsatz vom 11. Februar 2019 hat die Italienische Republik beantragt, die Rechtssache C‑106/19 dem beschleunigten Verfahren gemäß Art. 133 der Verfahrensordnung zu unterwerfen. Zur Stützung dieses Antrags machte sie geltend, dass die vorläufige Verlegung des Sitzes der EMA nach Amsterdam zum Zeitpunkt der Einreichung ihrer Klageschrift im Gang gewesen sei und dass die endgültige Verlegung dieses Sitzes für November 2019 vorgesehen sei, was eine besondere Dringlichkeit der Behandlung dieser Rechtssache begründe.
Nach Art. 133 Abs. 1 der Verfahrensordnung kann der Präsident des Gerichtshofs auf Antrag des Klägers oder des Beklagten und nach Anhörung der Gegenpartei, des Berichterstatters und des Generalanwalts entscheiden, eine Rechtssache einem beschleunigten Verfahren zu unterwerfen, wenn die Art der Rechtssache ihre rasche Erledigung erfordert.
Im vorliegenden Fall hat der Präsident des Gerichtshofs am 15. Februar 2021 nach Anhörung der Gegenparteien, des Berichterstatters und des Generalanwalts entschieden, dem Antrag nicht stattzugeben.
Wäre dem Antrag stattgegeben worden, hätte dies der Italienischen Republik nämlich nicht ermöglicht, die Aussetzung der im Gang befindlichen Durchführung der angefochtenen Verordnung und insbesondere des Verfahrens zur Verlegung des Sitzes der EMA von London nach Amsterdam zu erreichen. Außerdem wäre die Sensibilität und Komplexität der durch die Rechtssache C‑106/19 und durch die mit dieser zusammenhängenden Rechtssachen aufgeworfenen rechtlichen Fragen, auf die die Italienische Republik in ihrem Antrag verwiesen hat, kaum mit der Anwendung eines solchen Verfahrens vereinbar, insbesondere, da es nicht angebracht erscheint, das schriftliche Verfahren vor dem Gerichtshof zu verkürzen (vgl. entsprechend Urteil vom 18. Mai 2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România u. a.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 und C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Zu den Klagen
Zur Zulässigkeit der Klage der Comune di Milano in der Rechtssache C‑232/19
Vorbringen der Parteien
Der Rat ist der Ansicht, die Klage in der Rechtssache C‑232/19 sei offensichtlich unzulässig, da die Comune di Milano weder klagebefugt sei noch ein Rechtsschutzinteresse in Bezug auf die angefochtene Verordnung habe.
Was als Erstes die Klagebefugnis betrifft, vertritt der Rat die Auffassung, dass die Comune di Milano von der angefochtenen Verordnung, die einen Gesetzgebungsakt im Sinne von Art. 289 Abs. 3 AEUV darstelle, der gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV erlassen worden sei, nicht unmittelbar und individuell betroffen sei.
Zum einen ist der Rat nämlich in Bezug auf die Frage, ob die Comune di Milano von der angefochtenen Verordnung unmittelbar betroffen ist, der Ansicht, dass die Comune di Milano nicht nachweise, welche nachteiligen Auswirkungen der Erlass dieser Verordnung in materieller Hinsicht für sie gehabt habe. Der Umstand, dass die Comune di Milano im Rahmen ihrer Bewerbung um den Sitz der EMA von der Italienischen Republik ausgewählt worden sei, bewirke nicht, dass sie von dieser Verordnung unmittelbar betroffen sei.
Was zum anderen die Frage betrifft, ob die Comune di Milano von der angefochtenen Verordnung individuell betroffen ist, trägt der Rat vor, dass die Comune di Milano nicht dargetan habe, inwiefern der Erlass dieser Verordnung die konkrete Ausübung ihrer Befugnisse, wie sie in der italienischen Rechtsordnung festgelegt seien, beeinträchtigt habe. Da die Comune di Milano außerdem nicht am Verfahren zum Erlass dieser Verordnung beteiligt gewesen sei, lasse der Umstand, dass sie an der Vorbereitung des italienischen Angebots und am Auswahlverfahren teilgenommen habe, nicht den Schluss zu, dass sie von dieser Verordnung individuell betroffen sei.
Insoweit weist der Rat darauf hin, dass das Unionsrecht weder in den Verfahrensvorschriften noch in den Rechtsakten zur Auswahl des Sitzes der EMA anderen Rechtssubjekten als den Mitgliedstaaten ein spezifisches Teilnahmerecht gewähre. Die von der Comune di Milano angeführte Rechtsprechung, die Einzelnen die Klagebefugnis zuerkenne, wenn sie in den vorbereitenden Dokumenten zu den angefochtenen Rechtsakten ausdrücklich erwähnt seien und diese sich aus der konkreten Berücksichtigung von diese Privatpersonen betreffenden Umständen ergäben, sei nicht einschlägig. Ebenso wenig habe die Comune di Milano dargetan, welche besonderen Umstände ihre Rechtsstellung dahin kennzeichneten, dass sie als Adressatin der angefochtenen Verordnung angesehen werden könne. Außerdem sei der Verweis auf die Grundsätze, die im Bereich der öffentlichen Aufträge entwickelt worden seien, unerheblich. Schließlich belegten die angeblichen Ausgaben der Comune di Milano, die sie aus eigener Initiative getätigt habe, nicht, dass sie von dieser Verordnung individuell betroffen sei.
Was als Zweites das Rechtsschutzinteresse betrifft, ist der Rat der Ansicht, dass die Comune di Milano nicht nachweise, dass sie ein persönliches bestehendes und gegenwärtiges Interesse an der erhobenen Klage habe. Zunächst hätte der mögliche Erfolg dieser Klage allein die Nichtigerklärung des Rechtsakts zur Folge, der die von den Mitgliedstaaten getroffene Entscheidung beinhalte, den Sitz der EMA in Amsterdam festzulegen, und nicht die Bestimmung der Stadt Mailand selbst als neuen Sitz dieser Agentur. Sodann genüge dieser mögliche Erfolg nicht, um zu gewährleisten, dass die Voraussetzungen für die Gewährung einer Entschädigung erfüllt seien. Schließlich erlaubten die sich aus dem Erlass eines Rechtsakts der Union ergebenden möglichen wirtschaftlichen oder sozialen Folgen als solche nicht den Nachweis, dass eine Gebietskörperschaft von diesem Rechtsakt individuell betroffen sei. Ein Rechtsschutzinteresse einer Gebietskörperschaft liege nur dann vor, wenn sich der beanstandete Beschluss vorteilhaft auf ihre Rechtsstellung auswirken könne, d. h. nur dann, wenn dieser Beschluss Folgen für die Ausübung der ihr nach nationalem Recht übertragenen Befugnisse habe.
Das Parlament macht ferner geltend, dass die Comune di Milano weder klagebefugt sei, noch ein Rechtsschutzinteresse in Bezug auf die angefochtene Verordnung habe. Da es sich bei dieser Verordnung um einen Gesetzgebungsakt der Union im Sinne von Art. 289 Abs. 3 AEUV handele, obliege es der Comune di Milano, nachzuweisen, dass sie von dieser Verordnung unmittelbar und individuell betroffen sei. An diesem Nachweis fehle es im vorliegenden Fall jedoch eindeutig.
Was als Erstes die Klagebefugnis betrifft, macht das Parlament zum einen geltend, dass die von der Comune di Milano vorgebrachten Umstände nicht belegten, dass die angefochtene Verordnung, die sich darauf beschränke, Amsterdam als neuen Sitz der EMA festzulegen, sie unmittelbar betreffe. Diese Verordnung beschränke sich im Wesentlichen darauf, den neuen Sitz der EMA infolge des von der Kommission formulierten Vorschlags festzulegen. Der Unionsgesetzgeber sei zu keinem Zeitpunkt mit einem Vorschlag zur Festlegung dieses Sitzes in Mailand befasst gewesen. Mangels jeglichen rechtlichen Zusammenhangs zwischen der im Beschluss vom 20. November 2017 getroffenen Wahl und dem der Verordnung zugrunde liegenden Vorschlag der Kommission könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Comune di Milano von den Bestimmungen dieser Verordnung unmittelbar betroffen sei.
Zum anderen trägt das Parlament vor, dass die Comune di Milano von der angefochtenen Verordnung auch nicht individuell betroffen sei, da die Umstände, auf die sich diese Gebietskörperschaft berufe, nicht für den Nachweis ausreichten, dass sie sich im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs in einer Lage befinde, die sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebe. Insbesondere könne eine etwaige Beteiligung der Comune di Milano im Rahmen der von den Mitgliedstaaten eingeleiteten Zusammenarbeit zur Festlegung des Ortes des neuen Sitzes der EMA, namentlich nach den am 22. Juni 2017 gebilligten Auswahlregeln, nicht dazu führen, dass die Stadt Mailand in einer Weise charakterisiert werde, die geeignet wäre, die Voraussetzung der individuellen Betroffenheit nach Art. 263 Abs. 4 AEUV zu erfüllen. Zudem wiesen diese Regeln, unabhängig davon, welcher Wert ihnen beizumessen sei, den lokalen Behörden keine besondere Rolle bei der Auswahl der vorgeschlagenen Angebote zu, da diese Rolle den Regierungen der betroffenen Mitgliedstaaten vorbehalten sei. Insoweit unterscheide sich die Situation, um die es im vorliegenden Fall gehe, von den Situationen, um die es in den Bereichen Antidumpingzölle oder öffentliche Aufträge gehe, in denen die Beteiligung bestimmter Akteure in den geltenden Rechtsvorschriften ausdrücklich vorgesehen sei.
Was als Zweites das Rechtsschutzinteresse der Comune di Milano anbelangt, ist das Parlament der Ansicht, dass die von der Comune di Milano vorgebrachten Argumente das Vorliegen eines solchen persönlichen und tatsächlichen Interesses nicht rechtlich hinreichend belegen könnten. Zunächst sei schwer vorstellbar, dass die etwaige Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung ihr einen Vorteil im Sinne der einschlägigen Rechtsprechung verschaffen könne, da diese Verordnung keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Comune di Milano habe. Sodann macht das Parlament geltend, dass das Interesse, auf das sich die Comune di Milano berufe, jedenfalls nicht einem „persönlichen“ Interesse gleichgesetzt werden könne. Es sei nämlich offensichtlich, dass diese Verordnung in keiner Weise in die Rechtsetzungs- oder Finanzautonomie der Comune di Milano eingreife, da sie sich darauf beschränke, den neuen Sitz der EMA in Amsterdam festzulegen. Hierzu trägt das Parlament vor, dass die italienische Regierung und nicht die Comune di Milano am Auswahlverfahren teilgenommen habe. Außerdem wäre, selbst wenn die angefochtene Verordnung für nichtig erklärt würde, die Verlegung des Sitzes der EMA nach Mailand rein hypothetisch und könnte daher nicht geltend gemacht werden, um das Rechtsschutzinteresse der Comune di Milano zu begründen. Schließlich trägt das Parlament vor, dass eine etwaige Nichtigerklärung dieser Verordnung nicht geeignet sein könne, eine Situation wiederherzustellen, die durch diese Verordnung nicht geändert worden sei.
Die Comune di Milano macht hingegen geltend, dass sie nicht nur befugt sei, die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung zu beantragen, sondern auch ein Rechtsschutzinteresse habe.
Was insbesondere ihre Klagebefugnis anbelangt, weist die Comune di Milano darauf hin, dass die angefochtene Verordnung, die Wirkungen
erga omnes
entfalte und unmittelbar anwendbar sei, unbestreitbar ihre Rechtsstellung in ihrer Eigenschaft als Bewerbergemeinde und aktive Beteiligte am Verfahren zur Bestimmung des neuen Sitzes der EMA beeinträchtige. Wie im Bereich der Antidumpingzölle oder der öffentlichen Aufträge seien Personen, die feststünden oder an einem Verfahren beteiligt gewesen seien, das zum Erlass eines Rechtsakts geführt habe, befugt, gegen diesen Rechtsakt zu klagen. Während des im vorliegenden Fall in Rede stehenden Auswahlverfahrens, dessen Ergebnis den Inhalt der angefochtenen Verordnung bestimmt habe, habe die Stadt Mailand die meisten Stimmen erhalten, und da ihre Bewerbung alle Anforderungen erfülle, liege der einzige Grund dafür, dass sie nicht zum neuen Sitz der EMA bestimmt worden sei, in der Rechtswidrigkeit dieser Verordnung.
Würdigung durch den Gerichtshof
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Klage einer regionalen oder lokalen Einheit nicht der Klage eines Mitgliedstaats gleichgestellt werden kann, da der Begriff „Mitgliedstaat“ im Sinne von Art. 263 AEUV nur die Regierungsbehörden der Mitgliedstaaten erfasst (Urteil vom 13. Januar 2022, Deutschland u. a./Kommission,
C‑177/19 P bis C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Solche Einheiten unterliegen wie jede natürliche oder juristische Person im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV den in dieser Bestimmung vorgesehenen besonderen Voraussetzungen. Sie müssen daher gesondert und kumulativ sowohl über ein Rechtsschutzinteresse als auch über die Befugnis zur Erhebung einer Klage gegen die Handlung, deren Nichtigerklärung sie beantragen, verfügen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. September 2015, Mory u. a./Kommission,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
–

Zum Rechtsschutzinteresse der Comune di Milano
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist eine Nichtigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person nur zulässig, wenn diese ein Interesse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Handlung hat. Ein solches Interesse setzt voraus, dass die Nichtigerklärung dieser Handlung als solche Rechtswirkungen haben kann und dass der Rechtsbehelf der Partei, die ihn eingelegt hat, damit im Ergebnis einen Vorteil verschaffen kann. Der Nachweis eines solchen Interesses, das die wesentliche Grundvoraussetzung jeder Klage darstellt, muss vom Kläger erbracht werden, wobei auf den Zeitpunkt der Klageerhebung abzustellen ist (Urteile vom 18. Oktober 2018, Gul Ahmed Textile Mills/Rat,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, Rn.
, und vom 27. März 2019, Canadian Solar Emea u. a./Rat,
C‑236/17 P
,
EU:C:2019:258
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall könnte die etwaige Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung zum Erlass einer neuen Verordnung führen, die inhaltlich von der angefochtenen Verordnung abweicht. Wie die Comune di Milano geltend macht, zöge eine solche Nichtigerklärung nämlich die Wiederaufnahme des Gesetzgebungsverfahrens zur Festlegung des Ortes des Sitzes der EMA mit der Folge nach sich, dass die Stadt Mailand für diesen Sitz vorgeschlagen und ausgewählt werden könnte und dass am Ende des neuen Auswahlverfahrens diese Stadt als Ort für die Neuansiedlung dieser Agentur bestimmt werden könnte.
Daraus folgt, dass die Comune di Milano ein Interesse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung dargetan hat.
–

Zur Klagebefugnis der Comune di Milano
Nach Art. 263 Abs. 4 AEUV kann jede natürliche oder juristische Person unter den Bedingungen nach den Abs. 1 und 2 dieses Artikels gegen die an sie gerichteten oder sie unmittelbar und individuell betreffenden Handlungen sowie gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen, Klage erheben.
Insoweit kann eine regionale oder lokale Einheit, soweit sie wie die Comune di Milano nach nationalem Recht rechtsfähig ist, eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV erheben (Urteil vom 22. Juni 2021, Venezuela/Rat [Betroffenheit eines Drittstaats],
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die angefochtene Verordnung als Gesetzgebungsakt einzustufen ist, da sie auf der Grundlage von Art. 114 AEUV in Verbindung mit Art. 168 Abs. 4 Buchst. c AEUV und gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen wurde. Unter diesen Umständen ist die Klage der Comune di Milano nur zulässig, wenn diese als von dieser Verordnung unmittelbar und individuell betroffen angesehen werden kann.
Was als Erstes die Frage betrifft, ob die Comune di Milano von der angefochtenen Verordnung unmittelbar betroffen ist, ist darauf hinzuweisen, dass das in Art. 263 Abs. 4 AEUV vorgesehene Erfordernis, dass eine natürliche oder juristische Person von der Maßnahme, die Gegenstand der Klage ist, unmittelbar betroffen sein muss, verlangt, dass zwei Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind, nämlich zum einen, dass sich die beanstandete Maßnahme unmittelbar auf die Rechtsstellung dieser Person auswirkt, und zum anderen, dass sie den Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut sind, keinerlei Ermessensspielraum lässt, ihre Umsetzung vielmehr rein automatisch erfolgt und sich allein aus der Unionsregelung ohne Anwendung weiterer Durchführungsvorschriften ergibt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 6. November 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission, Kommission/Scuola Elementare Maria Montessori und Kommission/Ferracci,
C‑622/16 P bis C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, Rn.
, und vom 22. Juni 2021, Venezuela/Rat [Betroffenheit eines Drittstaats],
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Es ist nacheinander zu prüfen, ob die Comune di Milano jede dieser beiden Anforderungen erfüllt.
Erstens bestimmt die angefochtene Verordnung die Stadt Amsterdam mit sofortiger und verbindlicher Wirkung zum Sitz der EMA. Da diese Verordnung keinen Ermessensspielraum hinsichtlich der Bestimmung des Ortes des Sitzes der EMA lässt und insoweit ihre Rechtswirkungen entfaltet, ohne dass es einer ergänzenden Maßnahme bedürfte, ist die zweite, in Rn. 61 des vorliegenden Urteils genannte Anforderung erfüllt.
Wie der Generalanwalt in Nr. 97 seiner Schlussanträge im Kern ausgeführt hat, wird diese Feststellung nicht dadurch in Frage gestellt, dass nach dem dritten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung die konkreten Rechte und Pflichten der Stadt Amsterdam in einem zwischen der EMA und dem Königreich der Niederlande zu schließenden Sitzabkommen festgelegt werden sollen.
Zweitens ist, was die Frage betrifft, ob die angefochtene Verordnung unmittelbare Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Klägerin hat, darauf hinzuweisen, dass die Stadt Mailand, vertreten durch die Comune di Milano, als Gebietskörperschaft mit Rechtspersönlichkeit eine der Kandidatinnen für die Festlegung des neuen Sitzes der EMA war.
Außerdem steht fest, dass die Bewerbung der Stadt Mailand im Lauf des Gesetzgebungsverfahrens ausdrücklich geprüft wurde und dass der in Rn. 20 des vorliegenden Urteils angeführte Vorschlag der Kommission Gegenstand mehrerer Änderungsvorschläge im Verfahren vor dem Parlament war.
Unter diesen Umständen wurde die Rechtsstellung der Comune di Milano durch den Erlass der angefochtenen Verordnung unmittelbar berührt, da mit dieser Verordnung die Stadt Amsterdam rechtsverbindlich als Ort des neuen Sitzes der EMA bestimmt wurde, was automatisch den Ausschluss der Bewerberstadt Mailand als Ort dieses neuen Sitzes zur Folge hatte.
Was als Zweites die Frage betrifft, ob die Comune di Milano von der angefochtenen Verordnung individuell betroffen ist, so ergibt sich aus einer gefestigten Rechtsprechung, dass eine Person, die eine Nichtigkeitsklage erhebt, von einem Rechtsakt mit allgemeiner Geltung nur dann individuell betroffen ist, wenn sie nachweist, dass der angefochtene Rechtsakt sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und sie daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten eines Rechtsakts (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. Juli 1963, Plaumann/Kommission,
25/62
,
EU:C:1963:17
, S.
f., und vom 20. Januar 2022, Deutsche Lufthansa/Kommission,
C‑594/19 P
,
EU:C:2022:40
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall ist erstens festzustellen, dass nach dem ersten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung der Erlass dieser Verordnung auf das Auswahlverfahren hin erfolgte, das zum Erlass des Beschlusses vom 20. November 2017 geführt hatte.
Es steht aber fest, dass die Stadt Mailand im Rahmen dieses Auswahlverfahrens von der Italienischen Republik als Bewerberstadt für die Aufnahme des neuen Sitzes der EMA benannt wurde und dass sie im dritten Wahlgang die höchste, gleiche Stimmenzahl wie die Stadt Amsterdam, ihre unmittelbare Mitbewerberin, erhielt. Daher gehörte die Stadt Mailand zum geschlossenen Kreis der Bewerberstädte um die Aufnahme dieses Sitzes und befand sich deshalb zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnung in Bezug auf diese in einer besonderen Situation, die geeignet war, ihr das Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz zu verleihen.
Zweitens wurde die Situation der Stadt Mailand als möglicher Sitz der EMA, wie der Rat in seinen Schriftsätzen selbst ausgeführt hat, während des Gesetzgebungsverfahrens, das zum Erlass der angefochtenen Verordnung führte, mehrfach ausdrücklich erwähnt.
Somit liegen bezüglich der Comune di Milano beim vorliegenden Sachverhalt tatsächliche Umstände vor, die sie in ähnlicher Weise individualisieren wie den Adressaten eines Rechtsakts.
Dieses Ergebnis wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass das vor dem Erlass der angefochtenen Verordnung durchgeführte Auswahlverfahren nur den Mitgliedstaaten, nicht aber den lokalen Behörden eine Rolle zuwies. Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten geht nämlich hervor, dass die Comune di Milano eng in die Ausarbeitung des von der Italienischen Republik förmlich eingereichten Angebots und in die administrativen Schritte zur Förderung der Stadt Mailand im Hinblick auf die Bestimmung des neuen Sitzes der EMA eingebunden war.
Diese Schlussfolgerung wird auch nicht durch die Rechtsprechung berührt, die sich u. a. in Rn. 73 des Urteils vom 13. Januar 2022, Deutschland u. a./Kommission (
C‑177/19 P bis C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
), widerspiegelt und die sich auf die besondere, von der hier in Rede stehenden verschiedene Konstellation bezieht, in der eine unterhalb der nationalstaatlichen Ebene angesiedelte Einheit geltend macht, dass die Handlung, deren Nichtigerklärung sie beantragt, sie daran hindert, die ihr von der nationalen Verfassungsordnung übertragenen eigenen Befugnisse so auszuüben, wie sie es für richtig hält.
Zwar genügt es, wie das Parlament und der Rat hervorgehoben haben, für die Anerkennung der Zulässigkeit der Klage einer Gebietskörperschaft eines Mitgliedstaats nicht, dass diese sich darauf beruft, dass die Anwendung oder Durchführung eines Unionsrechtsakts die sozioökonomischen Bedingungen in ihrem Gebiet allgemein berühren kann.
Die von der Comune di Milano erhobene Klage bezieht sich jedoch auf eine andere Situation, nämlich die, in der eine Stadt zum Sitz einer Agentur der Union bestimmt wurde, mit der Folge, dass die Bewerbungen anderer Städte, darunter die von Mailand, abgelehnt wurden, da die Entscheidung über die Bestimmung bewirkte, dass über das Schicksal sämtlicher Bewerbungen – sei es positiv, sei es negativ – entschieden wurde.
Nach alledem ist die Comune di Milano – unabhängig von dem eigenen Klagerecht, über das die Italienische Republik nach Art. 263 Abs. 2 AEUV verfügt – unmittelbar und individuell von der angefochtenen Verordnung betroffen und daher befugt, deren Nichtigerklärung zu beantragen.
Folglich ist die Klage in der Rechtssache C‑232/19 zulässig.
Zur Begründetheit
Die Italienische Republik stützt ihre Klage in der Rechtssache C‑106/19 auf zwei Gründe. Mit dem ersten Klagegrund wird im Wesentlichen ein Verstoß gegen die Art. 10, 13 und 14 EUV sowie gegen Art. 114, Art. 168 Abs. 4 Buchst. c und die Art. 289 und 294 AEUV geltend gemacht, da das Parlament seine Befugnisse im Bereich der Gesetzgebung nicht in vollem Umfang ausgeübt habe. Mit dem zweiten Klagegrund wird geltend gemacht, dass der Beschluss vom 20. November 2017 als Grundlage der angefochtenen Verordnung rechtswidrig sei.
Die Comune di Milano führt zur Begründung ihrer Klage in der Rechtssache C‑232/19 vier Gründe an. Mit dem ersten Klagegrund, der sich unmittelbar gegen die angefochtene Verordnung richtet, wird ein Verstoß gegen die Grundsätze der repräsentativen Demokratie (Art. 10 EUV), des institutionellen Gleichgewichts und der loyalen Zusammenarbeit (Art. 13 EUV) sowie gegen wesentliche Formerfordernisse (Art. 14 EUV sowie Art. 289 und 294 AEUV) geltend gemacht. Mit den Klagegründen 2 bis 4, mit denen im Wege einer Einrede die Rechtmäßigkeit des Beschlusses vom 20. November 2017, auf den diese Verordnung gestützt sei, in Frage gestellt wird, werden ein Ermessensmissbrauch sowie ein Verstoß gegen die Grundsätze der Transparenz, der ordnungsgemäßen Verwaltung und der Billigkeit (zweiter Klagegrund), ein Verstoß gegen die Grundsätze der ordnungsgemäßen Verwaltung, der Transparenz und der Zusammenarbeit (dritter Klagegrund) sowie ein Verstoß gegen den Beschluss 2009/937/EU des Rates vom 1. Dezember 2009 zur Annahme seiner Geschäftsordnung (
ABl. 2009, L 325, S. 35
) und die im Vermerk des Rates vom 31. Oktober 2017 enthaltenen Regeln geltend gemacht.
Zum ersten Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19 und zum ersten Klagegrund in der Rechtssache C‑232/19
–

Vorbringen der Parteien
Mit ihrem ersten Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19 macht die Italienische Republik geltend, die angefochtene Verordnung sei unter Verstoß gegen die Art. 10 und 13 EUV, Art. 14 Abs. 1 EUV, Art. 114 AEUV, Art. 168 Abs. 4 Buchst. c AEUV sowie die Art. 289 und 294 AEUV erlassen worden, da die Rolle des Parlaments als Mitgesetzgeber missachtet worden sei.
Zunächst weist die Italienische Republik darauf hin, dass die Bestimmung des Sitzes der Agenturen der Union in Anbetracht der Entwicklung des Unionsrechts und der institutionellen Praxis nicht in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten falle, wie es bei der Festlegung des Sitzes der Unionsorgane nach Art. 341 AEUV der Fall sei, sondern in die Zuständigkeit der Union.
Nach Ansicht der Italienischen Republik spielte das Parlament in dem Entscheidungsprozess, der zur Wahl des neuen Sitzes der EMA und zum Erlass der angefochtenen Verordnung geführt habe, nur eine rein formale Rolle. Dies werde durch die Umstände im Zusammenhang mit dem Erlass dieser Verordnung, u. a. die Erklärungen des Parlaments in der Anlage zu seinem in erster Lesung angenommenen Standpunkt vom 15. März 2018 und seiner legislativen Entschließung vom 25. Oktober 2018 belegt; mit diesen Erklärungen habe es deutlich sein Bedauern darüber zum Ausdruck gebracht, dass es von diesem Entscheidungsprozess ausgeschlossen worden sei. Das Parlament sei weder in der Lage gewesen, sich zu dieser Wahl zu äußern, noch folglich, seine Befugnisse als Mitgesetzgeber auszuüben, sei es während der Phase, die zum Erlass des Beschlusses vom 20. November 2017 geführt habe, sei es während des Verfahrens zum Erlass der angefochtenen Verordnung, da der Vorschlag der Kommission und der vom Rat in diesem Verfahren eingenommene Standpunkt ihm keinen tatsächlichen Beteiligungsspielraum gelassen hätten.
Mit ihrem ersten Klagegrund in der Rechtssache C‑232/19 macht die Comune di Milano geltend, die angefochtene Verordnung sei unter Verletzung der Befugnisse des Parlaments erlassen worden. Es stehe nämlich außer Zweifel, dass der Sitz der EMA am Ende des Verfahrens ausgewählt worden sei, das zum Beschluss vom 20. November 2017 geführt habe, der den Inhalt dieser Verordnung und damit die Festlegung des Sitzes der EMA in Amsterdam außerhalb des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens bestimmt habe. Das Parlament sei zu keinem Zeitpunkt an diesem Verfahren beteiligt gewesen, obwohl das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV seine volle und wirksame Beteiligung voraussetze. Der Rat und die Kommission hätten beschlossen, die Stadt Amsterdam zum neuen Sitz der EMA zu wählen, und somit das Parlament vor vollendete Tatsachen gestellt, ohne ihm einen Beteiligungsspielraum zu lassen, um diesen Beschluss in Frage zu stellen.
Daraus ergebe sich eine Missachtung des institutionellen Gleichgewichts der Union sowie der Grundsätze der repräsentativen Demokratie und der loyalen Zusammenarbeit (Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, Rn.
) und eine Verletzung eines wesentlichen Formerfordernisses (Urteil vom 6. September 2017, Slowakei und Ungarn/Rat,
C‑643/15 und C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, Rn.
).
Die Verletzung der Befugnisse des Parlaments im Gesetzgebungsverfahren, das zur Bestimmung der Stadt Amsterdam zum neuen Sitz der EMA geführt habe, gehe eindeutig aus den Erklärungen dieses Organs sowie aus den von ihm in erster Lesung vorgeschlagenen Änderungen hervor.
Der Rat, unterstützt durch das Königreich der Niederlande, beantragt, den ersten Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19 und den ersten Klagegrund in der Rechtssache C‑232/19 zurückzuweisen.
Er macht erstens geltend, dass die Prüfung des im vorliegenden Fall durchgeführten Gesetzgebungsverfahrens klar zeige, dass – wie insbesondere die Zahl der Änderungsvorschläge zum Entwurf der legislativen Entschließung belege – das Parlament den von der Kommission vorgelegten Vorschlag ausführlich erörtert und die verschiedenen Optionen geprüft habe, bevor es akzeptiert habe, dass der Sitz der EMA in Amsterdam festgelegt werden solle. Das Parlament habe auch erreicht, dass mehrere relevante Änderungen in den endgültigen Gesetzestext aufgenommen worden seien. Diese Umstände zeigten, dass die Befugnisse des Parlaments in tatsächlicher Hinsicht und unabhängig von jeder politischen Erklärung beachtet worden seien.
Zu dem auf die Erklärungen des Parlaments gestützten Argument führt der Rat aus, dass sich der Wille eines Organs in den Rechtsakten widerspiegle, die es unter Einhaltung der geltenden förmlichen Verfahren zu erlassen habe. Unter diesen Umständen könnten zwar die erläuternden Erklärungen, die diesen formalen Prozess zuweilen begleiteten, Gesichtspunkte des politischen Kontexts liefern oder die einer bestimmten Entscheidung zugrunde liegenden politischen Gründe darlegen, doch seien sie als solche für die Beurteilung der tatsächlichen Ausübung einer Zuständigkeit unerheblich.
Zweitens vertritt der Rat die Auffassung, dass die Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes einer Agentur der Union bei den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten liege, die im gegenseitigen Einvernehmen entschieden. Daher habe die Bestimmung des Sitzes der EMA in der angefochtenen Verordnung lediglich deklaratorische Bedeutung, und der Mitgesetzgeber hätte nicht davon abweichen können, wobei es ihm aber freigestanden hätte, in diesem Punkt nicht gesetzgeberisch tätig zu werden.
Insoweit macht der Rat erstens geltend, dass die Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes einer Agentur der Union nicht zu der Zuständigkeit gehöre, über die die Union verfüge, um einen bestimmten Bereich materiell zu regeln, und damit im vorliegenden Fall unter das ordentliche Gesetzgebungsverfahren falle. Der Beschluss über die Festlegung des Sitzes einer Agentur unterscheide sich grundlegend von den Beschlüssen, die die Festlegung der Zuständigkeiten, die Vorschriften über die Arbeitsweise oder gar die Organisation dieser Agentur regelten. Ein solcher Beschluss sei durch eine starke politische und symbolische Dimension gekennzeichnet, die sich nicht auf den spezifischen Sachbereich der betreffenden Agentur beschränke und über bloße wirtschaftliche oder Effizienzerwägungen hinausgehe. Der Rat bezieht sich insoweit auf die verschiedenen zwischenstaatlichen Erklärungen in diesem Bereich, insbesondere auf den Beschluss von Edinburgh, aber auch auf Rechtsstreitigkeiten über den Sitz des Parlaments.
Zweitens ist der Rat der Ansicht, dass Art. 341 AEUV die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Festlegung des Sitzes einer Agentur der Union im gegenseitigen Einvernehmen begründe. Eine Analyse der historischen Entwicklung dieser Bestimmung sowie des Kontexts, in den sie sich einfüge, ergebe nämlich, dass der Verweis auf die „Organe“ nicht eng dahin ausgelegt werden dürfe, dass er nur auf die in Art. 13 Abs. 1 EUV genannten Organe verweise. Diese Auslegung entspreche außerdem der in diesem Bereich gängigen Praxis, die, wie Art. 2 des Beschlusses von Edinburgh und die Gemeinsame Erklärung von 2012 belegten, interinstitutionell anerkannt worden sei. Diese Praxis mache u. a. deutlich, dass der von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen gefasste Beschluss keineswegs rein politischer Natur sei, sondern rechtlich so verbindlich sei, dass er in bestimmten Fällen zur Voraussetzung für das Inkrafttreten des Basisrechtsakts werde.
Nach Ansicht des Rates darf die Art der Zuständigkeit der Union in einem bestimmten Bereich nicht mit den Modalitäten verwechselt werden, unter denen sie nach den Verträgen auszuüben sei. Eine Zuständigkeit könne daher ausschließlich sein, weil sie mit einem Bereich verbunden sei, der notwendigerweise ein Tätigwerden auf Unionsebene erfordere; gleichzeitig könne aber vorgesehen werden, dass sie durch einen Beschluss der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten und nicht der Organe der Union ausgeübt werde. Dies sei z. B. bei der Ernennung der Richter und Generalanwälte des Gerichtshofs nach Art. 253 AEUV und bei der Ernennung der Mitglieder des Gerichts nach Art. 254 AEUV der Fall.
Schließlich führt der Rat aus, dass der Umstand, dass die Mitgesetzgeber verpflichtet seien, der von den Mitgliedstaaten getroffenen Wahl zu folgen, nicht bedeute, dass die Einbeziehung der Angabe des Ortes des Sitzes der betreffenden Agentur der Union in den Basisgesetzgebungsakt ohne jeden Mehrwert sei. Abgesehen davon, dass diese Angabe ein wichtiger Faktor der Rechtssicherheit sei, könne der Gesetzestext – wie im vorliegenden Fall mit der Einfügung von Art. 71a in die Verordnung Nr. 726/2004 durch die Verordnung 2018/1718 – mit dieser Angabe nämlich eine Reihe anderer normativer Elemente sowohl materieller als auch verfahrensrechtlicher Art verbinden, um die rein geografische Festlegung des Sitzes zu ergänzen. Dies sei hier der Fall, da dieser Art. 71a nicht nur besage, dass sich der Sitz der EMA in Amsterdam befinde, sondern auch die zuständigen niederländischen Behörden verpflichte, zum einen alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass der Umzug der EMA an ihren provisorischen Standort und dann an ihren endgültigen Standort vor bestimmten Zeitpunkten erfolge, und zum anderen dem Parlament und dem Rat regelmäßig schriftliche Berichte vorzulegen, bis die EMA ihren endgültigen Standort bezogen habe. Solche zusätzlichen verbindlichen Wirkungen ergäben sich somit unmittelbar und ausschließlich aus der angefochtenen Verordnung, bei deren Erlass das Parlament seine Befugnisse als Mitgesetzgeber umfassend ausgeübt habe, und nicht aus der von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten getroffenen Wahl des Sitzes.
Das Parlament beantragt ebenfalls die Zurückweisung des ersten Klagegrundes in der Rechtssache C‑106/19 und des ersten Klagegrundes in der Rechtssache C‑232/19, jedoch aus anderen als den vom Rat vorgebrachten Gründen.
Zunächst weist das Parlament darauf hin, dass es die Schlussfolgerung der Klägerinnen vollumfänglich teile, wonach eine Handlung wie der Beschluss vom 20. November 2017 die Ausübung der dem Unionsgesetzgeber durch die Verträge übertragenen Befugnisse in keiner Weise rechtmäßig beschränken könne. Entgegen dem Vorbringen dieser Parteien ist das Parlament jedoch der Ansicht, dass die Mängel, die diesen Beschluss beeinträchtigen könnten, weder unmittelbar noch mittelbar zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verordnung führen könnten.
Das Parlament macht im Wesentlichen geltend, dass, da die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten über keine Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes der Organe der Union verfügten, dem Beschluss vom 20. November 2017 keinerlei Bindungswirkung zukommen könne, die den Handlungsbereich des Unionsgesetzgebers einschränken könnte. Andernfalls würde nämlich das Bestehen eines Entscheidungsprozesses legitimiert, der dem in den Verträgen angelegten institutionellen Gefüge fremd sei, das den Mitgliedstaaten nicht die Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes der Einrichtungen oder der sonstigen Stellen der Union, namentlich ihrer Agenturen, verleihe. Ein solcher Zuständigkeitsvorbehalt könne auch nicht aus Art. 341 AEUV abgeleitet werden, der ausschließlich die in Art. 13 Abs. 1 EUV vorgesehenen „Organe der Union“ erwähne. Außerdem könne die Kommission in Anbetracht dessen, dass die Unionsorgane nicht freiwillig auf die Ausübung der ihnen durch die Verträge übertragenen Befugnisse verzichten könnten, ihrerseits in ihrem Verordnungsvorschlag nicht vorbehaltlos die von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten im Beschluss vom 20. November 2017 getroffene Wahl niederlegen, ohne selbst eine Ermessensbeurteilung vorzunehmen, wie auch die Mitgesetzgeber sich nicht rechtlich verpflichten könnten, einen solchen Vorschlag anzunehmen. Daraus folge, dass die nacheinander zwischen den Mitgliedstaaten getroffenen Vereinbarungen betreffend zunächst die am 22. Juni 2017 angenommenen Auswahlregeln und sodann die Wahl der Stadt Amsterdam als neuen Sitz der EMA gemäß dem Beschluss vom 20. November 2017 den Wert von rein politischen Handlungen der Zusammenarbeit hätten, die die Befugnisse der Unionsorgane nicht beschränken könnten.
Das Parlament stellt klar, dass es in keiner Weise auf die Ausübung der ihm durch die Verträge übertragenen Gesetzgebungsbefugnisse verzichtet habe. Die mögliche politische Auswirkung des Standpunkts der Mitgliedstaaten auf ein in den Verträgen vorgesehenes Beschlussfassungsverfahren, insbesondere auf das Initiativrecht der Kommission bei der Gesetzgebung sowie auf die Gesetzgebungsbefugnis des Parlaments und des Rates, könne keinen Grund für die Nichtigerklärung des im Rahmen dieses Verfahrens erlassenen Rechtsakts darstellen.
Im vorliegenden Fall habe das Parlament darauf geachtet, seine institutionelle Stellung mit allen ihm zur Verfügung stehenden Mitteln zu wahren, da sein Hauptanliegen während des gesamten Gesetzgebungsverfahrens darin bestanden habe, die Kontinuität der Tätigkeiten der EMA sicherzustellen, um zu verhindern, dass die ordnungsgemäße Erfüllung der wichtigen Aufgabe dieser Agentur der Union im Bereich des Schutzes der öffentlichen Gesundheit durch die Verlegung ihres Sitzes gefährdet werde. Zu diesem Zweck seien auf Initiative des Parlaments im zweiten und im dritten Absatz des durch die angefochtene Verordnung eingefügten Art. 71a der Verordnung Nr. 726/2004 ein Zeitplan für den Umzug und ein Überwachungsmechanismus vorgesehen worden. Dieses Anliegen spiegle sich auch in den Erwägungsgründen 3 bis 5 dieser Verordnung wider, die ebenfalls im Lauf des Gesetzgebungsverfahrens eingefügt worden seien.
Das Parlament weist schließlich darauf hin, dass die Wahl des Sitzes einer Einrichtung oder sonstigen Stelle der Union für die Mitgliedstaaten zwar von besonderer politischer Bedeutung sei, dieser Umstand aber nicht rechtfertige, den Mitgliedstaaten eine Zuständigkeit zuzuweisen, die ihnen durch die Verträge nicht übertragen sei, wie die Zuständigkeit, eine solche Wahl zu treffen (vgl. in diesem Sinne Gutachten 2/00 [Protokoll von Cartagena über die biologische Sicherheit] vom 6. Dezember 2001,
EU:C:2001:664
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Daher sei der im Rahmen der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit durchgeführten Initiative zur Festlegung des neuen Sitzes der EMA nur der Wert einer Zusammenarbeit rein politischer Art beizumessen, die zum Beschluss vom 20. November 2017 geführt habe, der ebenfalls politischer Art sei und keinerlei rechtliche Bindungswirkung habe. Dieser Beschluss lasse die Zuständigkeiten unberührt, die den Unionsorganen im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens, das im vorliegenden Fall allein anwendbar sei, übertragen worden seien. Zudem und vor allem könnten die im Beschluss vom 20. November 2017 enthaltene Empfehlung der Mitgliedstaaten und das vorausgegangene Auswahlverfahren nicht als Vorbereitungsphase des Gesetzgebungsverfahrens angesehen werden, das zum Erlass der angefochtenen Verordnung geführt habe. Ganz allgemein dürfe nicht zwischen rechtlicher Bedeutung und politischen Auswirkungen des Beschlusses vom 20. November 2017 unterschieden werden.
Das Parlament stellt klar, dass es zwar im vorliegenden Fall letztlich entschieden habe, die Wahl der Stadt Amsterdam als neuen Sitz der EMA zu billigen, doch habe es dies in Ausübung des ihm im Rahmen seiner Rolle als Mitgesetzgeber zustehenden Ermessens getan und nicht, weil es dazu durch den Standpunkt der Mitgliedstaaten gezwungen gewesen wäre. Außerdem sei an keiner Stelle der Erklärung des Parlaments im Anhang der legislativen Entschließung vom 25. Oktober 2018 eine rechtliche Verbindlichkeit des Beschlusses vom 20. November 2017 anerkannt worden.
Die Kommission als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates und des Parlaments beantragt, den jeweils ersten Klagegrund in den Rechtssachen C‑106/19 und C‑232/19 zurückzuweisen.
Wie das Parlament ist die Kommission der Ansicht, dass die von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten getroffene Wahl weder ihr Initiativrecht noch die Befugnisse der beiden beklagten Organe in ihrer Eigenschaft als Mitgesetzgeber habe beeinträchtigen können. Denn zwar habe Art. 341 AEUV unbestreitbar die bisherige Praxis bei der Schaffung der verschiedenen Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union beeinflusst und die Kommission von ihrem Initiativrecht umfassend Gebrauch gemacht, indem sie die Relevanz der allgemeinen politischen Erwägungen, die hauptsächlich mit der Notwendigkeit zusammenhingen, ein geografisches Gleichgewicht bei der Festlegung der verschiedenen Sitze zu gewährleisten, anerkannt und davon abgesehen habe, die Festlegung des Sitzes der Agenturen der Union in den Vorschlägen für Rechtsakte zu ihrer Errichtung vorzusehen, jedoch stehe es ihr frei, von dieser Praxis abzuweichen, wie sie es unter verschiedenen Umständen getan habe, insbesondere, indem sie in ihren Gesetzgebungsvorschlägen den Ort des Sitzes bestimmter Agenturen der Union angebe. Somit sei die Kommission rechtlich nicht verpflichtet, die von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten getroffene Wahl umzusetzen. Auch sei das Parlament durch den entsprechend dieser Praxis gefassten Beschluss der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten keinesfalls rechtlich gebunden gewesen.
Die Kommission betont, dass zwischen den politischen Auswirkungen eines von den Mitgliedstaaten eingenommenen Standpunkts und seiner Rechtsverbindlichkeit unterschieden werden müsse, wobei Letztere im vorliegenden Fall nicht gegeben sei. Diese Unterscheidung werde durch die Rechtsprechung bestätigt, wonach es zum einen ausschließlich Sache des Parlaments und des Rates sei, den Inhalt eines Gesetzgebungsakts festzulegen, und zum anderen das Vorliegen von Auswirkungen politischer Natur keinen Grund für die Nichtigerklärung eines am Ende des Gesetzgebungsverfahrens erlassenen Rechtsakts darstellen könne (Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, Rn.
und
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Es gebe außerdem keinen Grund für die Annahme, dass der Mitgesetzgeber, bezüglich dessen der Gerichtshof bereits anerkannt habe, dass er über die Schaffung einer Einrichtung wie einer Agentur der Union entscheiden könne (Urteil vom 2. Mai 2006, Vereinigtes Königreich/Parlament und Rat,
C‑217/04
,
EU:C:2006:279
, Rn.
und
), nicht, wie es vorliegend der Fall gewesen sei, in völliger Unabhängigkeit über die Festlegung des Sitzes dieser Agentur entscheiden könne. Die Kommission weist darauf hin, dass bei der Debatte über ihren der angefochtenen Verordnung zugrunde liegenden Vorschlag im Parlament die Bestimmung der Stadt Mailand als Sitz der EMA verworfen worden sei, nachdem sie speziell erörtert worden sei. Dieser Umstand belege, dass die Möglichkeit, von dem politischen Beschluss der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten abzuweichen, nicht rein theoretisch sei und dass das Parlament im vorliegenden Fall nicht vor „vollendete Tatsachen“ gestellt worden sei.
–

Würdigung durch den Gerichtshof
Mit dem ersten Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19 und dem ersten Klagegrund in der Rechtssache C‑232/19, die zusammen zu prüfen sind, machen die Italienische Republik und die Comune di Milano im Wesentlichen geltend, dass die Befugnisse des Parlaments in dem Verfahren, das zur Bestimmung der Stadt Amsterdam zum neuen Sitz der EMA geführt habe, unter Verstoß gegen die Bestimmungen der Verträge, insbesondere die Art. 10, 13 und 14 EUV, Art. 114, Art. 168 Abs. 4 Buchst. c sowie die Art. 289 und 294 AEUV, nicht beachtet worden seien.
Bei der Prüfung dieser Klagegründe ist zunächst die Frage zu beantworten, wer – die Mitgliedstaaten oder der Unionsgesetzgeber – für die Festlegung des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union zuständig ist, was u. a. die Feststellung voraussetzt, ob Art. 341 AEUV, wonach der Sitz „der Organe“ der Union „im Einvernehmen zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten“ bestimmt wird, auch für die Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union gilt.
Sollte diese Frage nämlich, wie der Rat geltend macht, dahin zu beantworten sein, dass diese Zuständigkeit den im gegenseitigen Einvernehmen handelnden Mitgliedstaaten vorbehalten ist, könnte der Unionsgesetzgeber nicht rechtmäßig von dem Beschluss abweichen, den die Mitgliedstaaten in diesem Bereich erlassen haben, selbst wenn es ihm freistünde, in diesem Punkt nicht gesetzgeberisch tätig zu werden, und der Rechtsakt, den er zu erlassen veranlasst wäre, nur deklaratorischen oder bestätigenden Charakter hätte.
Sollte die Frage hingegen dahin zu beantworten sein, dass diese Zuständigkeit dem Unionsgesetzgeber aufgrund der ihm durch die Verträge übertragenen Befugnisse zusteht, wäre zu prüfen, ob der Beschluss vom 20. November 2017, wie die Italienische Republik und die Comune di Milano geltend machen, die Befugnisse des Unionsgesetzgebers eingeschränkt und, weiter gehend, das institutionelle Gleichgewicht in dem Verfahren zum Erlass der angefochtenen Verordnung beeinträchtigt hat.
1)

Zur Zuständigkeit für die Festlegung des Ortes des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut und die mit ihr verfolgten Ziele zu berücksichtigen, sondern auch ihr Zusammenhang. Auch die Entstehungsgeschichte einer Vorschrift des Unionsrechts kann relevante Anhaltspunkte für deren Auslegung liefern (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. Dezember 2018, Wightman u. a.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Somit ist anhand dieser Auslegungsmethoden zu prüfen, ob Art. 341 AEUV auf Beschlüsse über die Festlegung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union anwendbar ist.
Was erstens den Wortlaut von Art. 341 AEUV betrifft, so bezieht sich dieser nur auf die „Organe der Union“. Nach Art. 13 Abs. 1 EUV verweist der Begriff „Organe“ auf eine genaue Auflistung von Einheiten, die nicht die Einrichtungen und die sonstigen Stellen der Union, insbesondere nicht die Agenturen der Union, umfasst.
Was zweitens den Zusammenhang betrifft, in den sich Art. 341 AEUV einfügt, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass, wie Generalanwalt Bobek in Nr. 94 seiner Schlussanträge in den Rechtssachen Italien/Rat (Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur), Comune di Milano/Rat (Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur) und Parlament/Rat (Sitz der Europäischen Arbeitsbehörde) (
C‑59/18, C‑182/18 und C‑743/19
,
EU:C:2021:812
) ausgeführt hat, eine Reihe von Bestimmungen der Verträge durch den Vertrag von Lissabon geändert wurden, um einen ausdrücklichen Verweis auf die „Einrichtungen und [die] sonstigen Stellen der Union“ aufzunehmen, was zur Folge hatte, dass explizit eine Unterscheidung zwischen den in Art. 13 Abs. 1 EUV ausdrücklich genannten Organen der Union einerseits sowie den Einrichtungen und den sonstigen Stellen der Union andererseits getroffen wurde. Somit beziehen sich einige Bestimmungen des AEU‑Vertrags nur auf die Organe der Union, während sich andere Bestimmungen dieses Vertrags, wie die Art. 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 und 325, weiter gehend auf die Organe, die Einrichtungen und die sonstigen Stellen der Union beziehen. Dies ist, was die Zuständigkeit des Gerichtshofs anbelangt, insbesondere bei den Art. 263, 265 und 267 AEUV der Fall.
Es ist jedoch festzustellen, dass der Wortlaut von Art. 341 AEUV, der sich nur auf die „Organe“ bezieht, dem Wortlaut der Vorgängervorschriften dieses Artikels, nämlich Art. 216 EWG-Vertrag (danach Art. 216 EG‑Vertrag und dann Art. 289 EG), entspricht.
Der vom Rat hervorgehobene Umstand, dass in den Bestimmungen des Siebten Teils („Allgemeine und Schlussbestimmungen“) des AEU‑Vertrags, in den sich Art. 341 AEUV einfügt, von den „Organen“ die Rede ist, kann daher – obwohl der EU‑Vertrag, wie aus Rn. 114 des vorliegenden Urteils hervorgeht, eine klare Unterscheidung zwischen den Organen der Union einerseits und den Einrichtungen und den sonstigen Stellen der Union andererseits trifft – nicht als Ausdruck einer Absicht der Verfasser der Verträge verstanden werden, den Begriff „Organe“ in einem weiten Sinne dahin zu verstehen, dass er nicht nur die in Art. 13 Abs. 1 EUV aufgeführten Einheiten umfasst, sondern auch die Einrichtungen und die sonstigen Stellen der Union, die mit den Verträgen oder kraft der Verträge errichtet wurden und zur Verwirklichung der Ziele der Union beitragen sollen. Dies gilt umso mehr, als der EU‑Vertrag und der AEU‑Vertrag gemäß Art. 1 Abs. 3 EUV und Art. 1 Abs. 2 AEUV eine einheitliche Verfassungsgrundlage für die Union bilden, so dass die Definition des Begriffs „Organe“ in Art. 13 Abs. 1 EUV und die Unterscheidung zwischen diesen Organen einerseits und den Einrichtungen und den sonstigen Stellen der Union andererseits in beiden Verträgen übergreifend und einheitlich gelten müssen.
Ebenso wenig kann die weite Auslegung entscheidend sein, die der Gerichtshof dem Begriff „Organe“ im Sinne von Art. 340 Abs. 2 AEUV beigemessen hat, in dem es heißt, dass „[i]m Bereich der außervertraglichen Haftung … die Union den durch ihre Organe oder Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen [ersetzt], die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind“.
Denn zwar hat der Gerichtshof entschieden, dass der Begriff „Organe“ im Sinne der genannten Bestimmung nicht nur die in Art. 13 Abs. 1 EUV aufgeführten Organe der Union umfasst, sondern auch sämtliche Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, die mit den Verträgen oder kraft der Verträge errichtet wurden und zur Verwirklichung der Ziele der Union beitragen sollen (Urteil vom 16. Dezember 2020, Rat u. a./K. Chrysostomides & Co. u. a.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P und C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung), jedoch hat er sich bei der Entwicklung dieser Rechtsprechung ausdrücklich auf den Umstand gestützt, dass zum einen die mit den Verträgen oder kraft der Verträge errichteten Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union zur Verwirklichung der Ziele der Union beitragen sollen, und dass es zum anderen der Absicht der Verfasser der Verträge zuwiderliefe, wenn die Union den Folgen der Bestimmungen der Verträge, die die außervertragliche Haftung der Union regeln, entzogen wäre, soweit sie durch eine Einrichtung oder eine sonstige Stelle handelt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 2. Dezember 1992, SGEEM und Etroy/EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, Rn.
bis
).
Die weite Auslegung des Begriffs „Organe“ durch den Gerichtshof für die Zwecke der Anwendung von Art. 340 Abs. 2 AEUV trägt somit dem durch die in dieser Bestimmung ausdrücklich genannten allgemeinen, den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen gerechtfertigten Bedürfnis Rechnung, zu verhindern, dass sich die Union der Anwendung des Systems der außervertraglichen Haftung nach Art. 268 AEUV in Verbindung mit Art. 340 Abs. 2 AEUV und der sich daraus ergebenden gerichtlichen Kontrolle durch den Gerichtshof entziehen kann, wenn sie durch eine Einrichtung oder eine sonstige Stelle der Union handelt, die von den in Art. 13 Abs. 1 EUV aufgeführten Organen verschieden ist (vgl. entsprechend Urteil vom 2. Dezember 1992, SGEEM und Etroy/EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, Rn.
und
). Dies muss umso mehr gelten, als, wie der Generalanwalt in Nr. 100 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, der Begriff „Bedienstete“ in Art. 340 Abs. 2 AEUV in funktionaler Hinsicht das gesamte Personal umfasst, das für die Union arbeitet, sei es bei den Organen, sei es bei den Einrichtungen und den sonstigen Stellen der Union.
Folglich kann die Auslegung des Begriffs „Organe“ im Sinne von Art. 340 Abs. 2 AEUV, der den Umfang der außervertraglichen Haftung der Union regelt, nicht mit Erfolg geltend gemacht werden, um den Anwendungsbereich von Art. 341 AEUV, der den Umfang der Zuständigkeiten betrifft, die den Mitgliedstaaten nach den Verträgen vorbehalten sind, entsprechend zu definieren.
Der Rat kann sich auch nicht mit Erfolg auf den Begriff „Organe“ in Art. 342 AEUV berufen, wonach „[d]ie Regelung der Sprachenfrage für die Organe der Union … unbeschadet der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union vom Rat einstimmig durch Verordnungen getroffen [wird]“. Wie Generalanwalt Bobek in Nr. 98 seiner Schlussanträge in den Rechtssachen Italien/Rat (Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur), Comune di Milano/Rat (Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur) und Parlament/Rat (Sitz der Europäischen Arbeitsbehörde) (
C‑59/18, C‑182/18 und C‑743/19
,
EU:C:2021:812
) ausgeführt hat, ist der Begriff „Organe“ im Sinne der letztgenannten Vorschrift nämlich nicht zwingend dahin auszulegen, dass er die Einrichtungen und die sonstigen Stellen der Union umfasst, da sich die Sprachenregelung einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union von der Regelung unterscheiden kann, die in den Organen der Union gilt.
Das Protokoll Nr. 6 legt zwar, wie der Rat geltend macht, nicht nur den Sitz der Unionsorgane fest, sondern auch den Sitz bestimmter Einrichtungen und sonstiger Stellen der Union, darunter Europol, und verweist auf Art. 341 AEUV, sieht jedoch nicht vor, dass die Sitze der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union von den Mitgliedstaaten gemeinsam nach dem in dieser Vorschrift enthaltenen Grundsatz bestimmt werden müssten. Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass diese Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union das gemeinsame Merkmal haben, dass sie von den Mitgliedstaaten geschaffen wurden, während dies bei einer Agentur der Union wie der EMA, die vom Unionsgesetzgeber auf der Grundlage der Gründungsverträge geschaffen wurde, nicht der Fall ist. Somit kann aus diesem Protokoll nicht der Wille der Mitgliedstaaten abgeleitet werden, den in dieser Vorschrift enthaltenen Grundsatz unmittelbar oder entsprechend auf die Festlegung des Sitzes sämtlicher Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union anzuwenden.
Wie Generalanwalt Bobek in Nr. 112 seiner Schlussanträge in den Rechtssachen Italien/Rat (Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur), Comune di Milano/Rat (Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur) und Parlament/Rat (Sitz der Europäischen Arbeitsbehörde) (
C‑59/18, C‑182/18 und C‑743/19
,
EU:C:2021:812
) ausgeführt hat, zeugt die Annahme eines speziellen Protokolls vielmehr davon, dass die Mitgliedstaaten der Ansicht waren, dass ihre kollektive Entscheidung bezüglich der Festlegung des Sitzes bestimmter abschließend aufgezählter Einrichtungen und sonstiger Stellen der Union speziell in das Primärrecht aufgenommen werden müsse, um Rechtswirkungen im Unionsrecht zu entfalten.
Der ausdrückliche Verweis im Protokoll Nr. 6 auf Art. 341 AEUV erklärt sich daraus, dass dieses Protokoll in erster Linie die in Art. 13 Abs. 1 EUV genannten Organe betrifft.
Außerdem haben die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, wie aus Art. 2 des Beschlusses von Edinburgh hervorgeht, tatsächlich den Wunsch geäußert, sich die Beschlüsse über die Sitze der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union in der gleichen Weise vorzubehalten, wie sie nach Art. 341 AEUV ausdrücklich und eindeutig befugt sind, den Sitz der Organe der Union festzulegen. Darüber hinaus wurde anlässlich der Regierungskonferenz, die zur Annahme des Vertrags von Amsterdam führte, der Text des Beschlusses von Edinburgh dem EU‑, dem EG‑, dem EGKS- und dem EAG-Vertrag als Protokoll beigefügt, das heute das Protokoll Nr. 6 im Anhang zum EU‑, AEU- und EAG-Vertrag ist.
Allerdings legt zum einen der einzige Artikel des letztgenannten Protokolls mit ähnlichem Wortlaut wie Art. 1 des Beschlusses von Edinburgh nur den Sitz von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union fest, die von den Mitgliedstaaten geschaffen wurden. Zum anderen hat der Gerichtshof diesem Beschluss zwar im Urteil vom 1. Oktober 1997, Frankreich/Parlament (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), auf das er in späteren Urteilen Bezug genommen hat (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 13. Dezember 2012, Frankreich/Parlament,
C‑237/11 und C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, Rn.
bis
, und vom 2. Oktober 2018, Frankreich/Parlament [Ausübung der Haushaltsbefugnis],
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, Rn.
), rechtliche Bindungswirkung zuerkannt, jedoch kann Art. 2 des genannten Beschlusses nicht zu einer Auslegung von Art. 341 AEUV führen, die dessen klarem Wortlaut zuwiderliefe.
Bezüglich des Zusammenhangs beruft sich der Rat auch auf die frühere institutionelle Praxis bei der Festlegung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union und macht geltend, dass diese Praxis durch die Gemeinsame Erklärung von 2012 und das Gemeinsame Konzept in deren Anhang „institutionelle Anerkennung“ genieße.
Aus den Informationen, die dem Gerichtshof im Rahmen der vorliegenden Rechtssachen zur Kenntnis gebracht worden sind, geht jedoch hervor, dass die behauptete Praxis keineswegs allgemein üblich ist. Die Verfahren zur Bestimmung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union wurden nämlich entweder nur von den Mitgliedstaaten durchgeführt oder in unterschiedlichem Maße und auf unterschiedlichen Grundlagen von den Organen der Union, gegebenenfalls in ihrer Eigenschaft als Akteure des Gesetzgebungsverfahrens.
Selbst wenn sich aber, wie der Rat vorträgt, eine gefestigte und kohärente frühere Praxis feststellen ließe, wonach die Sitze der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union systematisch auf der Grundlage einer politischen Entscheidung festgelegt wurden, die allein von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten getroffen wurde, kommt für die vom Rat auf der Grundlage dieser Praxis vertretene Auslegung von Art. 341 AEUV keine irgendwie geartete „institutionelle Anerkennung“ durch die Gemeinsame Erklärung von 2012 und das Gemeinsame Konzept in deren Anhang in Betracht. Diese Erklärung ist nämlich, wie in ihrem fünften Absatz hervorgehoben wird, rechtlich nicht bindend und enthält im Übrigen keinerlei Anerkennung eines Zuständigkeitsvorbehalts für die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Bestimmung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union.
Jedenfalls kann eine solche Praxis, die den Regeln des AEU‑Vertrags, insbesondere Art. 341 AEUV, zuwiderliefe, indem sie trotz des klaren Wortlauts dieser Vorschrift deren Anwendungsbereich auf die Festlegung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union erstrecken würde, kein Präjudiz schaffen, das die Organe bindet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Mai 2008, Parlament/Rat,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Drittens schließlich besteht das Ziel von Art. 341 AEUV darin, die Entscheidungsbefugnisse der Mitgliedstaaten allein bei der Bestimmung des Sitzes der Unionsorgane zu wahren. Entgegen der vom Rat in der mündlichen Verhandlung vertretenen Auffassung kann eine Auslegung dieser Vorschrift dahin, dass er auf Einrichtungen und sonstige Stellen der Union nicht anwendbar ist, nicht dazu führen, ihm jede praktische Wirksamkeit zu nehmen, wie Generalanwalt Bobek in Nr. 138 seiner Schlussanträge in den Rechtssachen Italien/Rat (Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur), Comune di Milano/Rat (Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur) und Parlament/Rat (Sitz der Europäischen Arbeitsbehörde) (
C‑59/18, C‑182/18 und C‑743/19
,
EU:C:2021:812
) ausgeführt hat. Zwar ist der Sitz der Organe der Union bereits durch das Primärrecht, im vorliegenden Fall das Protokoll Nr. 6, festgelegt, doch ist Art. 341 AEUV für jeden etwaigen künftigen Beschluss, mit dem der Sitz eines bestehenden Organs geändert oder der Sitz eines neuen Organs festgelegt wird, weiterhin relevant.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass im Unterschied zu den Organen der Union, deren Schaffung und Aufgaben aufgrund ihrer verfassungsmäßigen Bedeutung in den Verträgen selbst vorgesehen sind, die Einrichtungen und die sonstigen Stellen der Union wie die EMA, deren Zweck in der Verwirklichung der Ziele einer bestimmten Politik der Union besteht, in der Regel nicht durch die Verträge geschaffen werden. Unter diesen Umständen muss sich ihre Schaffung, da sie sich nicht aus dem Primärrecht ergibt, aus einem Rechtsakt des Sekundärrechts ergeben, der auf der Grundlage der materiellen Bestimmungen zur Umsetzung der Politik der Union, in der die betreffende Einrichtung oder sonstige Stelle tätig wird, und nach den von diesen Bestimmungen vorgesehenen Verfahren erlassen wurde.
Da die Verträge hierzu keine weiteren Klarstellungen enthalten, ist es ebenso Sache des Unionsgesetzgebers, nach den in den sachlich einschlägigen Bestimmungen der Verträge vorgesehenen Verfahren den Sitz einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union festzulegen, die er selbst durch einen auf der Grundlage dieser Bestimmungen erlassenen Sekundärrechtsakt errichtet hat, entsprechend der Zuständigkeit, die er aufgrund dieser Bestimmungen besitzt, um die Zuständigkeiten, die Organisation und die Arbeitsweise dieser Einrichtung oder dieser sonstigen Stelle festzulegen.
Der Beschluss über die Festlegung des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union wie einer Agentur der Union ist somit entgegen dem Vorbringen des Rates mit dem Beschluss über ihre Schaffung untrennbar verbunden. Die gleiche Natur hat ein Beschluss über die Verlegung des Sitzes einer solchen Agentur.
Zwar kann die Festlegung des Ortes des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union politischen Erwägungen Rechnung tragen, wie z. B. der Notwendigkeit, bei der Ansiedlung der Einrichtungen oder der sonstigen Stellen der Union ein gewisses geografisches Gleichgewicht zu gewährleisten oder diejenigen Mitgliedstaaten zu bevorzugen, in denen noch keine Einrichtung bzw. keine sonstige Stelle der Union ihren Sitz hat.
Der politische Charakter des Beschlusses zur Festlegung des Ortes des Sitzes einer solchen Einrichtung oder sonstigen Stelle der Union kann jedoch für sich genommen nicht rechtfertigen, dass dieser Beschluss der Zuständigkeit des Unionsgesetzgebers entzogen ist, der nämlich regelmäßig politische Entscheidungen bei der Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Union zu treffen hat (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. September 2016, Deutschland/Parlament und Rat,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, Rn.
).
Außerdem muss ein solcher Beschluss in erster Linie ermöglichen, die Erfüllung der Aufgaben zu gewährleisten, mit denen die betreffende Einrichtung oder sonstige Stelle der Union im Hinblick auf die Verwirklichung der Ziele einer bestimmten Politik betraut ist.
Ebenso wenig kann die Auffassung durchgreifen, wonach die Verknüpfung der Festlegung des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union mit der materiellen Grundlage, auf der ihre Schaffung beruht, nach der einschlägigen Rechtsgrundlage dazu führen kann, dass diese Festlegung durch eine Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Rat und nicht durch einen im gegenseitigen Einvernehmen der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten erlassenen Beschluss erfolgt, während diese Festlegung gleichzeitig im Rahmen der gesetzgeberischen Debatte zu einem Kompromisselement gemacht wird.
Wie in Rn. 136 des vorliegenden Urteils ausgeführt, schließt nämlich der Umstand, dass der Beschluss über die Festlegung des Ortes des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union eine bedeutende politische Dimension haben kann, da er u. a. Erwägungen zum geografischen Gleichgewicht entsprechen muss, nicht aus, dass dieser Beschluss vom Unionsgesetzgeber nach den in den sachlich einschlägigen Bestimmungen der Verträge vorgesehenen Verfahren getroffen werden kann, wobei diese politische Dimension insoweit einen Gesichtspunkt darstellen kann, den der Unionsgesetzgeber bei der Ausübung seines Ermessens berücksichtigen kann. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass, da das Gesetzgebungsverfahren der Union nach Art. 1 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 10 Abs. 3 EUV vom Grundsatz der Transparenz gegenüber den Bürgern geleitet wird, die Anwendung dieses Verfahrens geeignet ist, das demokratische Fundament eines Beschlusses über die Bestimmung des Ortes des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union wie der EMA zu stärken.
Darüber hinaus kann vor allem der Umstand, dass ein Beschluss wie der über die Festlegung des Ortes des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union politische Sensibilität aufweist, weder zu einer Änderung der den Unionsorganen durch die Verträge übertragenen Zuständigkeiten noch dazu führen, dass die Ausübung dieser Zuständigkeiten den in den Verträgen vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren entzogen wird. Die Ermittlung der Tragweite einer Bestimmung der Verträge, die eine sachliche Zuständigkeit der Union regelt, kann daher nicht von Erwägungen abhängen, die mit der politischen Sensibilität des betreffenden Bereichs oder dem Bestreben zusammenhängen, die Wirksamkeit eines Handelns zu gewährleisten.
Aus all diesen Erwägungen und insbesondere aus dem Wortlaut von Art. 341 AEUV folgt, dass diese Bestimmung nicht dahin ausgelegt werden kann, dass sie die Bestimmung des Ortes des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union wie der EMA regelt.
Unter diesen Umständen liegt die Zuständigkeit für die Entscheidung über die Festlegung des Ortes des Sitzes dieser Agentur nicht bei den Mitgliedstaaten, sondern beim Unionsgesetzgeber, der zu diesem Zweck nach den Verfahren zu handeln hat, die in den sachlich einschlägigen Bestimmungen der Verträge vorgesehen sind, im vorliegenden Fall Art. 114 und Art. 168 Abs. 4 AEUV, die die Anwendung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens vorsehen.
Im Licht dieses Ergebnisses ist in einem zweiten Schritt die Tragweite des Beschlusses vom 20. November 2017 zu beurteilen und zu prüfen, ob die Befugnisse des Parlaments geachtet wurden.
2)

Zur Tragweite des Beschlusses vom 20. November 2017 und zur Achtung der Befugnisse des Parlaments
Die Italienische Republik und die Comune di Milano tragen im Wesentlichen vor, der Erlass des Beschlusses vom 20. November 2017 habe als solcher die Befugnisse des Parlaments beeinträchtigt. Zumindest habe sich das Parlament für an diesen Beschluss gebunden gehalten.
Was erstens die Rüge betrifft, der Beschluss vom 20. November 2017 habe als solcher die Befugnisse des Parlaments beeinträchtigt, geht aus den in den Rn. 111 bis 142 des vorliegenden Urteils dargelegten Gründen hervor, dass die Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union beim Unionsgesetzgeber und nicht bei den Mitgliedstaaten liegt.
Das dem Parlament und dem Rat durch Art. 14 Abs. 1 EUV und Art. 16 Abs. 1 EUV vorbehaltene Gesetzgebungsrecht, dessen Rahmen der in Art. 13 Abs. 2 EUV verankerte Grundsatz der Zuweisung von Befugnissen und, umfassender, der für den organisatorischen Aufbau der Union kennzeichnende Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts bildet, bedeutet jedoch, dass es ausschließlich Sache dieser Organe ist, den Inhalt eines Gesetzgebungsakts festzulegen (Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Daher kann einem Beschluss wie dem Beschluss vom 20. November 2017, der von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage spezifischer materiell- und verfahrensrechtlicher Regeln erlassen wurde, die von den Mitgliedstaaten außerhalb eines unionsrechtlich festgelegten Rahmens vereinbart wurden, keine wie auch immer geartete Verbindlichkeit beigemessen werden, die das Ermessen des Unionsgesetzgebers beschränken könnte, selbst wenn die Kommission an dem Auswahlverfahren beteiligt war, das zum Erlass dieses Beschlusses führte, da andernfalls das institutionelle Gefüge und die Aufteilung der Zuständigkeiten, die sich aus den Verträgen ergeben, missachtet würden. Ein solcher Beschluss hat somit die Bedeutung einer Handlung der politischen Zusammenarbeit, die in keinem Fall in die Zuständigkeiten eingreifen kann, die den Unionsorganen im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens übertragen wurden.
Insoweit kann der bloße Umstand, dass das Parlament nicht an dem Verfahren beteiligt war, das zum Erlass des Beschlusses vom 20. November 2017 führte, nicht als Verletzung oder Umgehung der Befugnisse des Parlaments als Mitgesetzgeber angesehen werden. Abgesehen davon, dass dieses Verfahren außerhalb des durch das Unionsrecht vorgegebenen Rahmens stattfand und der Beschluss im Unionsrecht keinerlei bindende Wirkung hat, war das Gesetzgebungsverfahren zur Festlegung des neuen Sitzes der EMA zum Zeitpunkt seines Erlasses nämlich noch nicht eingeleitet worden.
Folglich ist die Rüge, dass der Erlass des Beschlusses vom 20. November 2017 als solcher die Befugnisse des Parlaments beeinträchtigt habe, zurückzuweisen.
Was zweitens die Rüge betrifft, dass sich das Parlament für an den Beschluss vom 20. November 2017 gebunden gehalten und somit darauf verzichtet habe, seine Befugnisse im Bereich der Gesetzgebung tatsächlich auszuüben, indem es seine Rolle auf rein formale Aspekte beschränkt habe, geht aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten zunächst hervor, dass der der angefochtenen Verordnung zugrunde liegende, in Rn. 20 des vorliegenden Urteils angeführte Vorschlag, der vorsah, die Stadt Amsterdam als neuen Sitz der EMA zu bestimmen, von mehreren parlamentarischen Ausschüssen geprüft wurde. Einige von diesen, wie der Haushaltskontrollausschuss und der Ausschuss für konstitutionelle Fragen, gaben am 11. Januar 2018 bzw. am 26. Februar 2018 ihre Stellungnahme zu diesem Vorschlag ab.
Sodann führten die Debatten im Parlament zur Einreichung von Änderungsanträgen, mit denen zum einen vorgeschlagen wurde, als Sitz der EMA eine andere Stadt als Amsterdam, insbesondere Mailand, zu wählen, und zum anderen die Annahme neuer Auswahlkriterien und neuer Verfahrensmodalitäten für die Wahl dieses Sitzes vorgeschlagen wurde. Nach der Abstimmung im Parlamentsausschuss und anschließend im Plenum wurden diese Änderungsanträge jedoch vom Parlament, das sich für den im Kommissionsvorschlag angegebenen Sitz entschied, zur Gänze abgelehnt. Somit zeigen der Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens und das Ergebnis, zu dem es führte, dass die etwaige Bestimmung der Stadt Mailand zum neuen Sitz der EMA bei den parlamentarischen Arbeiten erörtert und dann letztlich abgelehnt wurde.
Andererseits wurden nach informellen Verhandlungen zwischen dem Rat und dem Parlament weitere Änderungen angenommen, die die Angabe eines konkreten Datums für die Verlegung des Sitzes der EMA und die Einführung eines Mechanismus zur Überwachung der Fortschritte bei der Verlegung betrafen. Diese Ergänzungen wurden später, wie sich aus den Erwägungsgründen 2 und 3 der angefochtenen Verordnung ergibt, in den Text der angefochtenen Verordnung eingefügt.
Schließlich stimmte das Parlament am 25. Oktober 2018 über den Entwurf des Gesetzgebungsakts ab, wobei es eine Reihe informeller Gespräche berücksichtigte, die zwischen dem Rat, dem Parlament und der Kommission mit der Absicht stattgefunden hatten, in erster Lesung eine Einigung über die Frage des neuen Sitzes der EMA zu erzielen und die Notwendigkeit einer zweiten Lesung oder gar eines Vermittlungsverfahrens zu vermeiden.
Es kann daher nicht mit Erfolg geltend gemacht werden, dass sich die Beteiligung des Parlaments auf eine rein formale Rolle beschränkt habe.
Zwar wies das Parlament in der Erklärung im Anhang der legislativen Entschließung vom 25. Oktober 2018 darauf hin, dass es bedauere, dass „seiner Funktion als Mitgesetzgeber nicht gebührend Rechnung getragen wurde, da es nicht in das Verfahren eingebunden wurde, das zur Wahl des neuen Sitzes der [EMA] führte“ (erster Absatz), es „erneut auf seine Vorrechte als Mitgesetzgeber hinweisen [möchte] und … nachdrücklich [fordert], dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren bei der Festlegung des Standorts von Einrichtungen und Stellen in vollem Umfang geachtet wird“ (zweiter Absatz), und es „das bei der Auswahl des neuen Standorts des Sitzes verfolgte Verfahren [verurteilt], bei dem das Europäische Parlament
de facto
seiner Vorrechte beraubt wurde: Es wurde nicht in das Verfahren einbezogen, soll nun aber den Erwartungen entsprechen und den ausgewählten neuen Standort des Sitzes auf dem Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens bestätigen“ (vierter Absatz).
Aus dieser Erklärung lässt sich jedoch nicht ableiten, dass das Parlament davon ausgegangen wäre, dass der Beschluss vom 20. November 2017 rechtsverbindlich sei. Zwar konnten dieser Beschluss und das ihm vorangegangene Auswahlverfahren insbesondere in Anbetracht des vom Parlament erwähnten Umstands, dass es zwingend erforderlich war, die Kontinuität der Tätigkeit der EMA und somit die Bestimmung eines neuen Sitzes für diese Agentur so schnell wie möglich zu gewährleisten, einen hohen politischen Wert haben. Jedoch können die politischen Auswirkungen des Beschlusses auf die Gesetzgebungsbefugnis des Parlaments und des Rates keinen Grund für die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung durch den Gerichtshof darstellen (vgl. entsprechend Urteile vom 6. September 2017, Slowakei und Ungarn/Rat,
C‑643/15 und C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, Rn.
bis
, und vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, Rn.
und
).
Schließlich ist auch der im ersten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung enthaltene Verweis auf den Beschluss vom 20. November 2017 als solcher nicht zum Nachweis dafür geeignet, dass das Parlament den Umfang seiner Befugnisse nicht richtig beurteilt hat oder dass diese Befugnisse verletzt wurden.
Folglich ist auch die Rüge, das Parlament habe sich für an den Beschluss vom 20. November 2017 gebunden gehalten, zurückzuweisen.
Unter diesen Umständen sind der erste Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19 und der erste Klagegrund in der Rechtssache C‑232/19 zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19 sowie zu den Klagegründen 2 bis 4 in der Rechtssache C‑232/19
–

Vorbringen der Parteien
Mit ihrem zweiten Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19 macht die Italienische Republik geltend, dass selbst dann, wenn die Befugnisse des Parlaments nicht verletzt worden sein sollten und insbesondere die angefochtene Verordnung lediglich die „Entgegennahme“ des Beschlusses vom 20. November 2017„gewährleistet“ habe, die in der Rechtssache C‑59/18, Italienische Republik/Rat, in Rede stehenden, diesen Beschluss betreffenden Rechtsverstöße mittelbar die Rechtswidrigkeit dieser Verordnung bewirkten. Unter Verweis auf die im Rahmen der letztgenannten Rechtssache vorgebrachten Argumente betont die Italienische Republik, dass der Beschluss ermessensmissbräuchlich sei.
Mit ihren Klagegründen 2 bis 4 in der Rechtssache C‑232/19, die sich mit dem zweiten Klagegrund der Italienischen Republik in der Rechtssache C‑106/19 überschneiden, macht auch die Comune di Milano geltend, dass, da die angefochtene Verordnung auf dem Beschluss vom 20. November 2017 beruhe, die diesen Beschluss und das ihm vorausgegangene Auswahlverfahren betreffenden Rechtsverstöße die Rechtmäßigkeit dieser Verordnung beeinträchtigten.
Im Rahmen des zweiten Klagegrundes in der Rechtssache C‑232/19 stellt die Comune di Milano erstens die Rechtmäßigkeit des am 22. Juni 2017 angenommenen Auswahlverfahrens in Abrede, soweit dieses den Rückgriff auf das Losverfahren für die Entscheidung über die endgültige Bestimmung des Ortes des Sitzes der EMA vorsah. Nach Ansicht der Comune di Milano stellt die Wahl einer derart zufallsbedingten Bestimmungsmethode einen Ermessensmissbrauch dar, da sie von dem mit dem Auswahlverfahren verfolgten Ziel abweiche, nämlich dafür zu sorgen, dass das beste Angebot zur Aufnahme des neuen Sitzes der EMA unter Berücksichtigung der im Voraus festgelegten Kriterien ausgewählt werde.
Zweitens trägt die Comune di Milano vor, das Auswahlverfahren sei auch deshalb rechtswidrig, weil die Kommission nicht die für dieses Verfahren vorgesehenen Informationsmaßnahmen ergriffen habe, was zu einer erheblichen Verfälschung des Angebots des Königreichs der Niederlande durch die an der Abstimmung beteiligten Mitgliedstaaten geführt habe.
Mit ihrem dritten Klagegrund macht die Comune di Milano geltend, das am 22. Juni 2017 beschlossene Auswahlverfahren habe gegen die Grundsätze der ordnungsgemäßen Verwaltung und der loyalen Zusammenarbeit verstoßen, da es ein abschließendes Losverfahren vorgesehen habe, das eine Auswahlmethode darstelle, die eines Entscheidungsprozesses, der den Organen der Union eigen sei, unwürdig sei. Außerdem habe dieses Verfahren gegen den Grundsatz der Transparenz des Verwaltungshandelns verstoßen, da kein Protokoll über die Abstimmungsvorgänge erstellt worden sei und es ganz allgemein keine Form der Publizität oder der Kontrolle des Verfahrens gegeben habe.
Mit ihrem vierten und letzten Klagegrund macht die Comune di Milano schließlich im Wesentlichen einen Verstoß gegen eine Reihe von Bestimmungen der Geschäftsordnung des Rates geltend, die die Erstellung eines Protokolls, die Beschlussfassung, die Form der Rechtsakte und die Begründungspflicht betreffen. Außerdem bringt die Comune di Milano vor, dass das Auswahlverfahren, insbesondere die Phase des Losverfahrens, unter Verstoß gegen die in dem in Rn. 17 des vorliegenden Urteils angeführten Vermerk vom 31. Oktober 2017 festgelegten Regeln durchgeführt worden sei, insbesondere, da dieser eine Pause von 30 Minuten zwischen jedem Wahlgang vorgesehen habe.
Der Rat beantragt, die vorgebrachten Klagegründe zurückzuweisen, und macht u. a. geltend, dass die Italienische Republik und die Comune di Milano die Rechtmäßigkeit des Beschlusses vom 20. November 2017 nicht zulässigerweise in Frage stellen könnten.
Das Parlament weist seinerseits darauf hin, dass die Klageschrift der Italienischen Republik in formaler Hinsicht, was die Darstellung der Argumente anbelange, nicht die Voraussetzungen von Art. 21 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 120 Buchst. c der Verfahrensordnung erfülle. In der Sache ist es der Ansicht, dass die vorgebrachten Klagegründe ins Leere gingen, da zwischen dem Beschluss vom 20. November 2017 und der angefochtenen Verordnung kein rechtlicher Zusammenhang bestehe.
Die Kommission beantragt ebenfalls, die vorgebrachten Klagegründe zurückzuweisen, da der Beschluss vom 20. November 2017 keinerlei rechtsverbindliche Wirkung habe.
–

Würdigung durch den Gerichtshof
Der zweite Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19 sowie die Klagegründe 2 bis 4 in der Rechtssache C‑232/19, mit denen die Italienische Republik und die Comune di Milano im Wesentlichen geltend machen, dass die dem Beschluss vom 20. November 2017 anhaftenden Rechtsverstöße die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verordnung bewirkten, beruhen auf der Prämisse, dass zwischen diesem Beschluss und dieser Verordnung ein rechtlicher Zusammenhang besteht.
Wie sich aus den in den Rn. 111 bis 142 des vorliegenden Urteils dargelegten Erwägungen ergibt, liegt die Zuständigkeit für die Entscheidung über die Festlegung des Sitzes der Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union jedoch nicht bei den Mitgliedstaaten, sondern beim Unionsgesetzgeber, der sie nach den Verfahren ausübt, die in den sachlich einschlägigen Bestimmungen der Verträge vorgesehen sind, im vorliegenden Fall Art. 114 und Art. 168 Abs. 4 AEUV, die die Anwendung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens vorsehen. Im Übrigen hat der Beschluss vom 20. November 2017, wie in Rn. 147 dieses Urteils festgestellt worden ist, im Unionsrecht keine verbindlichen Rechtswirkungen, so dass er nicht die Rechtsgrundlage der angefochtenen Verordnung darstellen kann und auch keinen rechtlichen Zusammenhang mit ihr aufweist.
Selbst wenn man also, wie die Klägerinnen vortragen, davon ausginge, dass der Beschluss vom 20. November 2017 am Ende eines fehlerhaften Verfahrens und nach nicht ordnungsgemäßen Modalitäten gefasst wurde, hätte dieser Umstand als solcher keine Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung.
Unter diesen Umständen sind der zweite Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19 sowie die Klagegründe 2 bis 4 in der Rechtssache C‑232/19 als ins Leere gehend zurückzuweisen.
Da keiner der zur Stützung der vorliegenden Klagen vorgebrachten Gründe durchgreift, sind die Klagen insgesamt abzuweisen.
Kosten
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung trägt jede Partei ihre eigenen Kosten, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Der Gerichtshof kann jedoch entscheiden, dass eine Partei außer ihren eigenen Kosten einen Teil der Kosten der Gegenpartei trägt, wenn dies in Anbetracht der Umstände des Einzelfalls gerechtfertigt erscheint.
Im vorliegenden Fall, der dadurch charakterisiert ist, dass die Umstände im Zusammenhang mit dem Erlass der angefochtenen Verordnung durch eine unterschiedliche Praxis und unterschiedliche Auslegungen in Bezug auf die Frage der Zuständigkeit für Entscheidungen im Bereich der Festlegung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union gekennzeichnet sind, erscheint es gerechtfertigt, zu entscheiden, dass jede der Hauptparteien, d. h. die Italienische Republik, die Comune di Milano, der Rat und das Parlament, ihre eigenen Kosten trägt.
Das Königreich der Niederlande und die Kommission tragen gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung als Streithelfer ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Klagen werden abgewiesen.

2.
Die Italienischen Republik, der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament tragen ihre eigenen Kosten in der Rechtssache C‑106/19.

3.
Die Comune di Milano, der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament tragen ihre eigenen Kosten in der Rechtssache C‑232/19.

4.
Das Königreich der Niederlande und die Europäische Kommission tragen ihre eigenen Kosten.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Italienisch.