CELEX: 62015CJ0589
Обжалване
Институционално право
Гражданска инициатива, с която Европейската комисия се приканва да внесе законодателно предложение относно отмяната на държавния дълг за държави членки в положение на крайна необходимост
Искане за регистрация
Отказ на Комисията
Очевидна липса на правомощия на Комисията
Регламент (ЕС) № 211/2011
Член 4, параграф 2, буква б)
Задължение за мотивиране
Член 122 ДФЕС
Член 136 ДФЕС
Неизпълнение

С жалбата си г‑н Alexios Anagnostakis иска отмяна на решение на Общия съд на Европейския съюз от 30 септември 2015 г. Anagnostakis/Комисия (T‑450/12, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“,
EU:T:2015:739
), с което Общият съд е отхвърлил жалбата му за отмяна на Решение С (2012) 6289 окончателен на Комисията от 6 септември 2012 г. относно искането за регистрация на европейската гражданска инициатива „Един милион подписи за солидарна Европа“, внесено в Комисията на 13 юли 2012 г. (наричано по-нататък „спорното решение“).
Правна уредба
Съображения 1, 2, 4 и 10 от Регламент (ЕС) № 211/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година относно гражданската инициатива (
OВ L 65, 2011 г., стр. 1
и поправка в
ОВ L 94, 2012 г., стр. 49
) се уточняват условията, при които може да бъде внесена Европейска гражданска инициатива (наричана по-нататък „ЕГИ“), предвиждат:
„(1)
С Договора за Европейския съюз (ДЕС) се укрепва гражданството на Съюза и се засилва допълнително демократичното функциониране на Съюза, като се предвижда, inter alia, че всеки гражданин трябва да има правото да участва в демократичния живот на Съюза чрез европейска гражданска инициатива. Тази процедура предоставя на гражданите възможност пряко да се обърнат към Комисията с искане и да я приканят да представи предложение за правен акт на Съюза за целите на прилагането на Договорите, подобно на правото, предоставено на Европейския парламент съгласно член 225 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и на Съвета съгласно член 241 ДФЕС.
(2)
Процедурите и условията, необходими за гражданската инициатива, следва да бъдат ясни, разбираеми, лесни за прилагане и пропорционални на естеството на гражданската инициатива, така че да насърчават участието на гражданите и да правят Съюза по-достъпен. Те следва да установяват разумен баланс между права и задължения.
[…]
(4)
Комисията следва при поискване да предоставя на гражданите информация и неофициални консултации относно гражданските инициативи, особено що се отнася до критериите за регистрация.
[…]
(10)
За да се гарантират последователността и прозрачността на предложените граждански инициативи и за да се избягва ситуация, при която се събират подписи за предложение за гражданска инициатива, което не отговаря на условията, установени от настоящия регламент, следва да бъде задължително регистрирането на такива инициативи на уебсайт, предоставен от Комисията, преди да започне събирането на необходимите изявления за подкрепа от гражданите. Всички предложения за граждански инициативи, които отговарят на условията, установени в настоящия регламент, следва да бъдат регистрирани от Комисията. Комисията следва да извършва регистрацията в съответствие с общите принципи на добрата администрация“.
Член 1 Регламент № 211/2011 гласи:
„С настоящия регламент се установяват процедурите и условията, необходими за представянето на граждански инициативи, както е предвидено в член 11 от ДЕС и член 24 от ДФЕС“.
Съгласно член 2 от този регламент:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
1)
„гражданска инициатива“ означава инициатива, внесена в Комисията в съответствие с настоящия регламент, с която Комисията се приканва да представи подходящо предложение в рамките на правомощията ѝ по въпроси, за които гражданите считат, че за целите на прилагането на Договорите е необходим правен акт на Съюза, и която е получила подкрепата на най-малко един милион имащи право да я подпишат поддръжници, които произхождат от най-малко една четвърт от всички държави членки;
[…]
3)
„организатори“ означава физически лица, образували граждански комитет, които отговарят за подготовката и внасянето на гражданската инициатива в Комисията“.
Член 4, параграфи 1—3 от посочения регламент предвижда:
„1.   Преди да започне събирането на изявления за подкрепа от поддръжниците на дадена предложена гражданска инициатива, от организаторите се изисква да регистрират инициативата в Комисията, като предоставят информацията, посочена в приложение II, и по-специално тази относно предмета и целите на предложената гражданска инициатива.
Тази информация се предоставя на един от официалните езици на Съюза в онлайн регистър, предоставен за тази цел от Комисията („регистърът“).
Организаторите предоставят, за регистъра и по целесъобразност на своя уебсайт, редовно актуализирана информация относно източниците на подкрепа и финансиране за предложената гражданска инициатива.
След като регистрацията бъде потвърдена в съответствие с параграф 2, организаторите могат да предоставят предложената гражданска инициатива на други официални езици на Съюза за включването ѝ в регистъра. Организаторите отговарят за писмения превод на предложената гражданска инициатива на други официални езици на Съюза.
Комисията създава място за контакт, където се предоставя информация и помощ.
2.   В срок от два месеца след получаването на информацията, посочена в приложение II, Комисията регистрира предложената гражданска инициатива под уникален регистрационен номер и изпраща потвърждение за това на организаторите, при положение че са изпълнени следните условия:
[…]
б)
предложената гражданска инициатива не попада по очевиден начин извън обхвата на правомощията на Комисията да представи предложение за правен акт на Съюза с цел изпълнение на Договорите;
[…]
3.   Комисията отказва регистрация, ако установените в параграф 2 условия не са изпълнени.
При отказ за регистрация на предложена гражданска инициатива Комисията информира организаторите относно причините за този отказ и относно всички възможни съдебни и извънсъдебни средства за защита, с които те разполагат“.
Обстоятелствата по спора и спорното решение
Видно от обжалваното съдебно решение, обстоятелствата по спора могат да бъдат обобщени, както следва.
На 13 юли 2012 г. г‑н Anagnostakis внася в Комисията предложение за европейската гражданска инициатива (наричана по-нататък „ЕГИ“), озаглавено „Един милион подписи за солидарна Европа“.
Целта на предложението е да бъде утвърден в законодателството на Съюза „принципът на положение на крайна необходимост, според който, когато финансовото и политическото съществуване на държава е застрашено поради изплащане на непосилен дълг, отказът да се изплаща този дълг е необходим и оправдан“.
В предложението за ЕГИ като правно основание за приемането му се сочи „икономическата и парична политика (членове 119—144 ДФЕС)“.
Със спорното решение, след като припомня текста на член 4, параграф 2 от Регламент № 211/2011 и отбелязва, че е разгледала посочените във въпросното предложение за ЕГИ разпоредби от Договора за функционирането на ЕС, по-конкретно член 136, параграф 1 ДФЕС, както и „всички други възможни правни основания“, Комисията отказва да регистрира това предложение, тъй като то очевидно не попада в обхвата на правомощията ѝ да представи предложение за приемане на правен акт на Съюза с цел изпълнение на Договорите.
Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
На 11 октомври 2012 г. г‑н Anagnostakis подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на спорното решение.
В подкрепа на жалбата си той изтъква едно-единствено основание, състоящо се от няколко части, а именно че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, като е отказала да регистрира разглежданото предложение за ЕГИ на основание член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011. В това отношение той твърди по същество, че Комисията е можела да се произнесе по това предложение, като предложи приемането на правен акт на основание член 122, параграфи 1 и 2 ДФЕС и член 136, параграф 1, буква б) ДФЕС, както и на нормите на международното право.
С обжалваното съдебно решение, като е разгледал служебно основанието за липса или непълнота на мотивите, Общият съд е приел, че при приемането на спорното решение Комисията е изпълнила задължението си за мотивиране. Освен това той е счел, че тя не е допуснала грешка при прилагане на правото, като е приела, че разглежданото предложение за ЕГИ очевидно е извън правомощията, позволяващи ѝ да направи предложение за правен акт в това отношение. Поради това той отхвърля жалбата като неоснователна.
Искания на страните
С жалбата си г‑н Anagnostakis иска от Съда:
–
да отмени обжалваното съдебно решение,
–
да отмени спорното решение,
–
да разпореди на Комисията да регистрира разглежданото предложение за ЕГИ и да постанови всички други необходими от правна страна мерки,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията иска от Съда да отхвърли жалбата и да осъди г‑н Anagnostakis да заплати съдебните разноски.
По жалбата
В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква четири основания. Първото основание е изведено от грешка при прилагане на правото, тъй като Общият съд е приел, че при приемането на спорното решение Комисията е изпълнила задължението си за мотивиране. Основания от второ до четвърто са свързани с контрола за обоснованост на това решение и са изведени от неправилно тълкуване съответно на член 122 ДФЕС и на член 136, параграф 1 ДФЕС, както и на нормите на международното право.
По първото основание, изведено от грешка при прилагане на правото, що се отнася до пълнотата на мотивите на спорното решение
Доводи на страните
С първото си основание жалбоподателят изтъква, че като е приел в точки 28—32 и 34 от обжалваното съдебно решение, че спорното решение отговаря на изискванията, произтичащи от закрепеното в член 296 ДФЕС задължение за мотивиране, Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото.
Преди всичко Общият съд е приел неправилно в точка 28 от обжалваното съдебно решение, че самият факт, че в спорното решение Комисията се позовава на член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011, представлява достатъчен мотив с оглед на съдебната практика относно задължението за мотивиране. Всъщност подобно позоваване не представлявало подробно и ясно мотивиране на „очевидната“ липса на компетентност на Комисията по смисъла на посочената разпоредба.
По-нататък, според жалбоподателя за тази цел не била достатъчна констатацията, направена от Общия съд в точка 27 от обжалваното съдебно решение, че Комисията е разгледала „в подробности посочените в предложение[то] разпоредби от Договора (членове 119—144 ДФЕС) и всички други възможни правни основания“.
Същото се отнасяло за препращането в спорното решение към член 136, параграф 1 ДФЕС.
Накрая, Общият съд допуснал грешка, като приел в точки 30 и 31 от обжалвано съдебно решение, че мотивите на спорното решение били достатъчни с оглед на естеството му и на контекста, в който то е прието. Всъщност тези съображения на Общия съд, от една страна, нямали отношение към очевидната липса на компетентност на Комисията, и от друга страна, погрешно установявали причинно-следствена връзка между твърдяната липса на „ясно[та] и точно[ст] относно твърдяното правно основание на компетентността на Комисията да представи предложение за правен акт“, упомената в точка 30 от обжалваното съдебно решение, и задължението да се посочат мотивите, които са в основата на спорното решение.
Като споделя съображенията на Общия съд, към които е насочено първото основание, Комисията счита, че то трябва да бъде отхвърлено по същество.
Съображения на Съда
В началото следва да се припомни член 11, параграф 4 ДЕС, въведен с Лисабонския договор, признава на гражданите на Съюза правото да поемат при определени условия инициативата да приканят Комисията да представи подходящо предложение, в рамките на предоставените ѝ правомощия, по въпроси, за които тези граждани считат, че за целите на прилагането на Договорите е необходим юридически акт на Съюза.
По-специално подобно на правото на петиция до Парламента, правото да се поеме ЕГИ представлява инструмент, свързан с предвиденото в член 10, параграф 3 ДЕС право на гражданите да участват в демократичния живот на Съюза, тъй като им позволява пряко да се обърнат към Комисията с искане и да я приканят да представи предложение за правен акт на Съюза за целите на прилагането на Договорите.
В съответствие с член 24, първа алинея ДФЕС процедурите и условията, необходими за представянето на ЕГИ, са уточнени в Регламент № 211/2011. Член 4 от него определя условията за регистриране от Комисията на предложение за ЕГИ.
Сред посочените условия в член 4, параграф 2, буква б) от този регламент е предвидено, че предложението за ЕГИ се регистрира от Комисията, доколкото „не попада по очевиден начин извън обхвата на правомощията на Комисията да представи предложение за правен акт на Съюза с цел изпълнение на Договорите“.
Въз основа на тази разпоредба Комисията отказва със спорното решение да регистрира представеното ѝ от жалбоподателя предложение за ЕГИ.
В това отношение, доколкото с първото си основание жалбоподателят твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че това решение е мотивирано в достатъчна степен, следва да се подчертае, че предвиденото в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 211/2011 задължение за информиране на организаторите относно причините за отказа да регистрира предложението за ЕГИ им представлява, що се отнася до тази ЕГИ, специфичен израз на закрепеното в член 296 ДФЕС задължение за мотивиране на правните актове. Съгласно постоянната съдебна практика относно този член мотивите трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (вж. по-специално решение от 6 март 2003 г., Interporc/Комисия,
C‑41/00 P
,
EU:C:2003:125
, т.
).
От постоянната съдебна практика е видно и че изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (решение от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, т.
и решение от 21 декември 2016 г., Club Hotel Loutraki и др./Комисия,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, т.
).
С оглед на тези принципи, припомнени правилно в точки 22—24 от обжалваното съдебно решение, следва да се прецени дали Общият съд е допуснал грешка при прилагането на правото, като е приел, че при приемането на спорното решение Комисията е изпълнила задължението си за мотивиране.
В случая е безспорно, както е отбелязал Общият съд в точка 28 от обжалваното съдебно решение, че от спорното решение е видно, че отказът да се регистрира разглежданото предложение за ЕГИ е мотивиран с неспазването на предвиденото в член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011 условие. В това отношение в спорното решение се посочва, че Комисията счита, че нито упоменатите в предложението разпоредби относно икономическата и паричната политика на Съюза, а именно членове 119—144 ДФЕС, нито което и да е друго правно основание я оправомощават да представи предложение за правен акт на Съюза с цел изпълнение на Договорите, което да е в желаната в разглежданото предложение за ЕГИ посока. В този контекст Комисията се е произнесла по-специално относно член 136, параграф 1 ДФЕС и е изложила причините, поради които смята, че посочената разпоредба не може да представлява релевантно в това отношение правно основание.
Противно на това, което, изглежда, поддържа жалбоподателят, Общият съд не е приел, че взет поотделно, всеки от тези елементи на спорното решение представлява достатъчен мотив, за да се изпълнят изискванията на съдебната практика относно задължението за мотивиране. Освен това в точки 30 и 31 от обжалваното съдебно решение той не е счел, че в това си качество тези мотиви следват от естеството на разглеждания акт и от контекста, в който той е приет.
Напротив, в съответствие с постоянната практика на Съда, припомнена в точки 28 и 29 от настоящото решение, Общият съд е разгледал въпроса дали мотивите на спорното решение отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС, предвид всички елементи, които то съдържа, и с оглед на обстоятелствата в случая, в частност естеството на това решение и контекста, в който то е прието.
В това отношение в точки 25 и 26 от обжалваното съдебно решение Общият съд е подчертал по същество, че предвид самото естество на правото на ЕГИ и последиците, които може да има решението за отказ да се регистрира предложение за ЕГИ спрямо демократичния живот на Съюза, Комисията следва да мотивира решението си, с което отказва да регистрира такова предложение, по такъв начин, че да изложи ясно и недвусмислено мотивите, обосноваващи този отказ. Така, когато посоченият отказ се основава, както в случая, на член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011, в тези мотиви трябва да се изложат причините, поради които Комисията счита, че посоченото предложение очевидно е извън обхвата на правомощията да представи предложение за правен акт на Съюза с цел изпълнение на Договорите.
Във връзка с това, когато съгласно приложение II към Регламент № 211/2011 организаторите на ЕГИ приложат към предложението си по-подробна информация относно неговия предмет, цели и контекст, Комисията е длъжна да разгледа тази информация внимателно и безпристрастно.
В точки 30 и 31 от обжалваното съдебно решение обаче Общият съд е подчертал лаконичността и липсата на яснота на разглежданото предложение за ЕГИ, тъй като по въпроса за правното основание за приемането на посочения в това предложение правен акт на Съюза, то основно препраща само общо към членове 119—144 ДФЕС относно икономическата и паричната политика на Съюза, без да предоставя каквото и да било обяснение или уточнение за връзката между съдържанието на предложението и 26‑те члена от Договора за функционирането на ЕС, към които то препраща.
В това отношение, въпреки че интернет сайтът на Комисията позволява единствено да се избере като цяло рубриката „Икономическа и парична политика 119—144 ДФЕС“, следва да се подчертае, че в съответствие с приложение II към Регламент № 211/2011 все пак е можело организаторите да приложат по-подробна информация относно релевантността на тези разпоредби с оглед на съдържанието на разглежданото предложение за ЕГИ — нещо, което те не твърдят, че са направили.
При подобни обстоятелства обаче Общият съд не може да бъде упрекнат, че не се е съобразил с припомнената в точки 28 и 29 от настоящото решение съдебна практика, като е приел в точка 31 от обжалваното съдебно решение, че Комисията е имала право да се произнесе по релевантността само на тази от разпоредбите, посочени общо в същото предложение, за която е счела, че е в най-малка степен ирелевантна, а именно член 136, параграф 1 ДФЕС, без да е необходимо да се обосновава конкретно по всяка от тези разпоредби, нито a fortiori да мотивира ирелевантността на която и да е друга разпоредба от Договора за функционирането на ЕС.
При тези обстоятелства Общият съд правилно е приел в точка 32 от обжалваното съдебно решение, че в спорното решение се съдържат достатъчно данни, даващи възможност на жалбоподателя с оглед на контекста, в който е прието последното решение, да се запознае с мотивите за отказа да се регистрира разглежданото предложение за ЕГИ, а на съда на Съюза — да упражни своя контрол.
В този последен аспект от обжалваното съдебно решение е видно, че Общият съд действително е имал възможност да упражни своя контрол по отношение на това решение, включително що се отнася до въпроса дали член 122 ДФЕС може да представлява правно основание за мярката, която е предмет на разглежданото предложение за ЕГИ, макар същият член да не е конкретно посочен в предложението.
От изложеното по-горе следва, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 34 от обжалваното съдебно решение е приел, че при обстоятелствата в разглеждания случай Комисията е изпълнила задължението си за мотивиране при приемането на спорното решение.
Освен това жалбоподателят оспорва мотивите на това решение, тъй като разглежданото предложение за ЕГИ било очевидно извън правомощията на Комисията съгласно посочените в същото решение разпоредби. Следва обаче да се отбележи, че този довод е свързан не със задължението за мотивиране като съществено процесуално изискване, а със самостоятелния въпрос за обосноваността на мотивите, който е свързан с материалната законосъобразност на спорното решение (решение от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, т.
и цитираната съдебна практика). Ето защо той следва да бъде разгледан в рамките на отговора на въпроси от втори до четвърти.
Предвид изложените по-горе съображения първото основание трябва да се отхвърли по същество.
По основания от второ до четвърто, изведени от грешки при прилагане на правото относно контрола за обоснованост на спорното решение
Предварителни съображения
С основания от второ до четвърто жалбоподателят упреква Общия съд, че като е тълкувал погрешно член 122 ДФЕС, член 136, параграф 1 ДФЕС, както и правилата на международното право, е приел неправилно, че в случая не е изпълнено условието, посочено в член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011.
В началото трябва да се отбележи, че що се отнася, първо, до процеса на регистрация на предложение за ЕГИ, в съответствие с член 4 от Регламент № 211/2011 Комисията следва да провери дали това предложение отговаря на условията за регистриране, посочени в параграф 2, буква б) от този член. Така съгласно параграфи 1 и 2 от посочения член трябва да се вземе предвид информацията относно предмета и целите на предложението за ЕГИ, предоставена от организаторите в изпълнение на задължение или факултативно, съобразно с приложение II към посочения регламент.
В това отношение следва да се отбележи, че както е видно от съображение 4 и от член 4, параграф 1, последна алинея от Регламент № 211/2011, в рамките на тази процедура по регистрация Комисията е длъжна да предостави съдействие и консултации на организаторите на ЕГИ, в частност що се отнася до критериите за регистрация.
По-нататък е необходимо да се подчертае, че както е припомнено в съображение 10 от този регламент, решението относно регистрацията на предложение за ЕГИ по смисъла на член 4 от посочения регламент трябва да се приеме в съответствие с принципа на добра администрация, с който е свързано в частност задължението за компетентната институция да извърши надлежна и безпристрастна проверка, която впрочем отчита всички релевантни обстоятелства по конкретния случай.
Тези изисквания, присъщи на принципа на добра администрация, се прилагат общо към действията на администрацията на Съюза в отношенията ѝ с обществеността (вж. в този смисъл решение от 4 април 2017 г., Омбудсман/Staelen,
C‑337/15 P
,
EU:C:2017:256
, т.
), а следователно и в контекста на правото да се представи ЕГИ като инструмент за участие на гражданите в демократичния живот на Съюза.
Освен това, в съответствие с преследваните от този инструмент цели, които са посочени в съображения 1 и 2 от Регламент № 211/2011 и се състоят по-специално в това да се насърчи участието на гражданите и да се направи Съюзът по-достъпен, предвиденото в член 4, параграф 2, буква б) от този регламент условие за регистриране трябва да се тълкува и прилага от Комисията, сезирана с предложение за ЕГИ, по такъв начин, че да се осигури лесен достъп до ЕГИ.
Следователно само ако с оглед на предмета и целите на предложение за ЕГИ, видни от задължителната и евентуално от допълнителната информация, предоставена от организаторите съобразно с приложение II към Регламент № 211/2011, това предложение е очевидно извън рамките на правомощията, въз основа на които на Комисията може да представи предложение за правен акт на Съюза с цел изпълнение на Договорите, последната е овластена да откаже регистрирането на предложението за ЕГИ на основание член 4, параграф 2, буква б) от посочения регламент.
При това уточнение следва, второ, да се очертае контролът, който Съдът е оправомощен да упражни в рамките на настоящото производство по обжалване.
Всъщност, както отбелязва генералният адвокат по-специално в точки 7, 31 и 40 от заключението си, в хода на настоящото производство пред Съда жалбоподателят е развил по същество съображения относно предмета на разглежданото предложение за ЕГИ и относно релевантното в това отношение правно основание, като е посочил, че в обжалваното решение Общият съд многократно е направил констатации, които са неправилни или непълни.
Необходимо е да се подчертае обаче, на първо място, както отбелязва генералният адвокат по-специално в точка 30 от заключението си, че преценката за обоснованост на съображенията, изложени от Общия съд в обжалваното съдебно решение в рамките на контрола му за обоснованост на спорното решение, може да се извърши само в зависимост от това, което организаторите на разглежданото предложение за ЕГИ са посочили в рамките на искането им за регистрация, отправено до Комисията, а не с оглед на уточненията, направени от жалбоподателя в настоящото производство по обжалване.
Както установява Общият съд в точка 3 от обжалваното съдебно решение, и по-конкретно в различни части на това решение, посоченото от тях само описва целта на предложението, състояща се в това да бъде утвърден в законодателството на Съюза „принципът на положение на крайна необходимост, според който, когато финансовото и политическото съществуване на държава е застрашено поради изплащане на непосилен дълг, отказът да се изплаща този дълг е необходим и оправдан“ и препращат сам общо към членове 119—144 ДФЕС като правно основание за приемането му.
На второ място, съгласно постоянната съдебна практика в производството по обжалване правомощията на Съда по принцип се свеждат до преценка на правното решение, дадено във връзка с обсъдените в първоинстанционното производство основания (вж. в този смисъл решения от 30 април 2014 г., FLSmidth/Комисия,
C‑238/12 P
,
EU:C:2014:284
, т.
и от 22 май 2014 г., ASPLA/Комисия,
C‑35/12 P
,
EU:C:2014:348
, т.
).
В случая обаче, както бе подчертано в точка 12 от настоящото решение, жалбоподателят се позовава в подкрепа на единственото основание, повдигнато в производството по жалбата му пред Общия съд, на член 122, параграфи 1 и 2, на член 136, параграф 1 ДФЕС, както и на нормите на международното право.
Следователно обсъждането от Съда на доводите, с които се цели да се докаже, че Общият съд неправилно е приел, че в правото на Съюза липсва релевантно правно основание за приемането на принципа, посочен в разглежданото предложение за ЕГИ, трябва да се сведе до тези, с които се цели да се установи, че Общият съд е допуснал грешки при тълкуването на член 122 и член 136, параграф 1 ДФЕС, както и на нормите на международното право.
По второто основание, изведено от грешка при прилагане на правото при тълкуването на член 122 ДФЕС
– Доводи на страните
С второто си основание, състоящо се от четири части, жалбоподателят твърди, че в точки 41—43 и 47—50 от обжалваното съдебно решение Общият съд е тълкувал неправилно член 122, параграфи 1 и 2 ДФЕС, като в нарушение на член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011 е счел, че тези разпоредби очевидно не представляват правно основание за приемането в законодателството на Съюза на принципа, който е предмет на разглежданото предложение за ЕГИ.
Първо, като тълкувал изолирано член 122 ДФЕС, без да го постави в контекста на членове 119—126 ДФЕС, Общият съд не взел предвид духа на глава 1, озаглавена „Икономическа политика“, от част трета, дял VIII от Договора за функционирането на ЕС, чийто основен принцип бил, че икономическите политики на държавите членки са от компетентността на националните правителства и трябва да бъдат съгласувани.
Жалбоподателят поддържа по-специално че от член 122, параграфи 1 и 2 ДФЕС е видно, че мерките, които Комисията е оправомощена да предложи на Съвета за приемане на основание на този член, могат да бъдат поправителни или предпазни и имат за цел справяне със сериозни затруднения или със сериозна заплаха от подобни затруднения, застрашаващи постигането на целите на Съюза. По този начин, като е разгледал този член извън неговия контекст, Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото.
Второ, жалбоподателят подчертава, че член 122, параграф 1 ДФЕС, в който впрочем е прогласен принципът на солидарност между държавите членки, предоставя на Комисията широко право на преценка да приема подходящи мерки за справяне със сериозни затруднения, пред които е изправена някоя от тях. Приемането на принципа на положение на крайна необходимост в текст от правото на Съюза представлявало подобна подходяща мярка. Тъй като въпреки всичко Общият съд приел, че разглежданото предложение за ЕГИ било очевидно извън рамките на правомощията на Комисията, той тълкувал неправилно член 122 ДФЕС.
Трето, жалбоподателят оспорва, на първо място, съображенията на Общия съд в точка 41 от обжалваното съдебно решение, изведени от решение от 27 ноември 2012 г., Pringle (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
). Общият съд допуснал грешка при прилагането на правото, като сравнил мярката, предложена с ЕГИ, и Европейския механизъм за стабилност (наричан по-нататък „ЕМС“), който бил посочен конкретно в същото решение и бил напълно различен от тази мярка. Целта на разглежданото предложение за ЕГИ била само в законодателството на Съюза да се въведе принципът на положение на крайна необходимост с оглед на сериозните затруднения на Република Гърция, произтичащи от нейния дълг, а не да се създаде механизъм за финансиране като ЕМС.
На второ място, жалбоподателят твърди, че преценката на Общия съд в точка 42 от обжалваното съдебно решение, изведена от това, че член 122, параграф 1 ДФЕС предполагал, че посочените в същата разпоредба мерки се „основават на подпомагането между държавите членки“, е неправилна от правна страна. От прочита на този член било видно, че противно на приетото от Общия съд, посоченият в същия член дух на солидарност не е равнозначен на подпомагане с финансов характер между държавите членки.
Четвърто, Общият съд допуснал грешки при прилагане на правото, когато в точки 47—49 от обжалвано съдебно решение се е позовал отново на решение от 27 ноември 2012 г., Pringle (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
), за да стигне до извода, че целта на разглежданото предложение за ЕГИ очевидно не попада в приложното поле на член 122, параграф 2 ДФЕС.
На първо място, в редица отношения фактът на въвеждане на принципа на положение на крайна необходимост в законодателството на Съюза не бил съпоставим с ЕМС. На второ място, Общият съд погрешно счел, че процедурата по обявяване на положение на крайна необходимост се инициира от държавите членки, а не от Съюза. Всъщност в разглежданото предложение за ЕГИ се посочвало, че Съюзът ще приеме тази декларация в дух на солидарност. На трето място, в точка 49 от обжалваното съдебно решение Общия съд неправилно констатирал, че приемането на принципа на положение на крайна необходимост се отнасяло не само до дълга на държава членка към Съюза, но и до дълга на посочената държава към други юридически или физически лица, субекти на публичното или на частното право. Приемането на този принцип обхващало всъщност само дълга на държава членка към Съюза. Във всички случаи Комисията трябвало да даде частичен отговор на разглежданото предложение за ЕГИ, като сведе предмета му само до този дълг, който очевидно попадал в приложното поле на член 122, параграф 2 ДФЕС.
Според Комисията второто основание следва да се отхвърли като недопустимо, доколкото съдържа нови доводи, или във всички случаи да се отхвърли по същество.
– Съображения на Съда
В началото следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика изборът на правното основание на даден акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, сред които по-специално са целта и съдържанието на акта (решения от 29 април 2004 г., Комисия/Съвет,
C‑338/01
,
EU:C:2004:253
, т.
, от 19 юли 2012 г., Парламент/Съвет,
C‑130/10
,
EU:C:2012:472
, т.
и от 18 декември 2014 г., Обединено кралство/Съвет,
C‑81/13
,
EU:C:2014:2449
, т.
).
На първо място, доколкото с второто си основание, четирите части на което следва да се разгледат заедно, жалбоподателят твърди, че в точки 40—43 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснала грешки при прилагане на правото, като е приел, че член 122, параграф 1 ДФЕС не представлява релевантно правно основание за приемане на мярка като посочената в разглежданото предложение за ЕГИ, следва да се припомни, че по силата на тази разпоредба Съветът може по предложение на Комисията да вземе решение, в дух на солидарност между държавите членки, относно мерките, съобразени с икономическата ситуация, и по-конкретно ако възникнат сериозни затруднения при снабдяването с определени продукти, а именно в областта на енергетиката.
В това отношение, първо, както правилно отбелязва Общият съд в точка 41 от обжалваното съдебно решение, в точка 116 от решение от 27 ноември 2012 г., Pringle (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
), Съдът постановява, че член 122, параграф 1 ДФЕС не е релевантно правно основание за евентуална финансова помощ, предоставяна от Съюза на държави членки, които изпитват или има опасност да изпитат сериозни проблеми във връзка с финансирането.
Макар жалбоподателят да твърди, че ЕМС, който е предмет на делото, по което е постановено това решение, се различава в редица отношения от мярката, посочена в разглежданото предложение за ЕГИ, от посоченото решение е видно, че член 122, параграф 1 ДФЕС не се отнася до мерките, чиято основна цел е да се облекчи тежестта на затрудненията на държава членка във връзка с финансирането.
Второ, налага се изводът, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото и като е приел в точки 42 и 43 от обжалваното съдебно решение, че предвид по-специално духа на солидарност между държавите членки, от който съгласно член 122, параграф 1 ДФЕС следва да се ръководи приемането на мерките, съобразени с икономическата ситуация по смисъла на тази разпоредба, същата разпоредба не може да послужи като основание за приемане на мярка или на принцип, оправомощаващ(а) по същество държава членка да реши едностранно да не върне изцяло или отчасти своя дълг.
Доколкото жалбоподателят оспорва по-конкретно констатацията на Общия съд в точка 43 от обжалваното съдебно решение, че разглежданото предложение за ЕГИ би оправомощило държава членка, която изпитва сериозни затруднения във връзка с финансирането, да „реши едностранно“ да не върне изцяло или отчасти своя дълг, следва да се припомни, че единствено в рамките на настоящото производство по обжалване жалбоподателят е посочил, че възможността за тази държава членка да се позове на положение на крайна необходимост може да бъде поставена в зависимост от определени от Комисията условия. Както обаче бе подчертано в точка 53 от настоящото решение, посоченото от жалбоподателя не може да бъде взето предвид, за да се прецени обосноваността на съображенията, изложени от Общия съд в точка 43 от обжалваното съдебно решение.
Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точки 40—43 от обжалваното съдебно решение, че член 122, параграф 1 ДФЕС не представлява релевантно правно основание за приемането на мярка като посочената в разглежданото предложение за ЕГИ.
На второ място, доколкото с второто си основание жалбоподателят твърди, че в точки 47—50 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешки при прилагане на правото, като е приел, че член 122, параграф 2 ДФЕС не представлява релевантно правно основание за приемане на подобна мярка, следва да се припомни, че по силата на тази разпоредба Съветът може по предложение на Комисията да предостави, при определени условия, финансова помощ от Съюза на държава членка, която изпитва трудности или е сериозно застрашена от тежки трудности, причинени от природни бедствия или извънредни обстоятелства извън нейния контрол.
В това отношение следва да се отбележи преди всичко че в точка 48 от обжалваното съдебно решение Общият съд правилно е посочил, че в точки 65, 104 и 131 от решение от 27 ноември 2012 г., Pringle (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
), Съдът е приел, че член 122, параграф 2 ДФЕС предоставя на Съюза компетентността да отпусне еднократна финансова помощ на държава членка, намираща се в описаното по-горе положение, но че тази разпоредба не може да обоснове въвеждането по законодателен път на механизъм за отказ от връщане на дълга, основаващ се на принципа на положение на крайна необходимост, по-специално поради това че такъв механизъм е общ и постоянен.
По-нататък, във връзка с грешките при прилагане на правото, които според жалбоподателя е допуснал Общият съд в точка 49 от обжалваното съдебно решение, що се отнася до естеството на посочената в член 122, параграф 2 ДФЕС финансова помощ, следва да се отбележи, както е направил Общият съд в същата точка от обжалваното съдебно решение, че от точка 118 от решение от 27 ноември 2012 г., Pringle (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
), е видно, че тази разпоредба се отнася само до финансова помощ, предоставена от Съюза, а не от държавите членки.
Ето защо Общият съд правилно е счел в точка 49 от обжалваното съдебно решение, че приемането на принципа на положение на крайна необходимост, което е предмет на разглежданото предложение за ЕГИ, не попада в обхвата на понятието „помощ, предоставена от Съюза“ по смисъла на посочената разпоредба, доколкото този принцип се отнася не само до дълга на държава членка към Съюза, но и до дълга към други субекти на публичното или на частното право и така по-специално на държавите членки.
Доколкото в този контекст жалбоподателят иска да оспори констатацията на Общия съд, че приемането на принципа на положение на крайна необходимост, посочен в разглежданото предложение за ЕГИ, не се отнася само до дълга на държава членка към Съюза, следва да се отбележи, че преди настоящото производство по обжалване жалбоподателят не е твърдял, че това предложение се свежда само до дълга на съответната държава членка към Съюза. Освен това доводът му се опровергава от други твърдения, изложени в настоящото производство по обжалване — че целта на посоченото предложение е да се даде възможност в полза на държавите членки, намиращи се в положение на крайна необходимост, за спиране или отмяна на плащането на част от дълга им, не само към Съюза, но и към другите държавите членки. Ето защо този довод не може да бъде приет.
Накрая, що се отнася до довода, че Комисията е могла да се произнесе по разглежданото предложение за ЕГИ в определена негова част, след като този довод е изтъкнат за първи път в стадия на производството по обжалване пред Съда, той следва да бъде отхвърлен като недопустим въз основа на припомнената в точка 55 от настоящото решение постоянна съдебна практика.
Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 50 от обжалваното съдебно решение е приел, че мярка като посочената в разглежданото предложение за ЕГИ очевидно не спада към мерките за финансова помощ, които Съветът на Европейския съюз е оправомощен да приема на основание член 122, параграф 2 ДФЕС.
От изложените по-горе съображения следва, че второто основание трябва да се отхвърли.
По третото основание, изведено от грешка при прилагане на правото при тълкуването на член 136, параграф 1 ДФЕС
– Доводи на страните
С третото си основание жалбоподателят твърди, че в точки 57—60 от обжалваното съдебно решение Общият съд е тълкувал неправилно член 136, параграф 1 ДФЕС. Противно на приетото от Общия съд, прогласяването на принципа на положение на крайна необходимост в законодателството на Съюза можело да се основава на член 136 ДФЕС, целта на който е по-специално да допринесе за „правилното функциониране на икономическия и паричен съюз“.
В това отношение жалбоподателят поддържа, че е неправилно от правна страна твърдението в точка 58 от обжалваното съдебно решение, че приемането на принципа на положение на крайна необходимост би довело до заменяне на свободната воля на договарящите страни със законодателен механизъм за едностранен отказ да се върне държавният дълг, нещо, което посочената разпоредба очевидно не допуска. Всъщност приемането на посочения принцип щяло да позволи на държава членка, изправена пред сериозни затруднения, да спре временно плащането на всички свои дългове, за да фокусира своята икономическа политика върху растежа, като се насърчат и по този начин се благоприятстват стопанските инвестиции, което несъмнено щяло да допринесе за посоченото в член 136, параграф 1 ДФЕС правилно функциониране на икономическия и паричен съюз. В този контекст жалбоподателят сочи като пример решението на Европейския съвет от 21 юли 2011 г., от което следвало, че решението относно отмяната на държавния дълг на държава членка може да намери основание в правото на Съюза.
Освен това член 136, параграф 1 ДФЕС оправомощавал изрично Съвета да приема мерки за разработване на насоки на икономическа политика. Поради това Комисията също била оправомощена да предложи на Съвета приемането на подобни мерки.
От това следвало, че разглежданото предложение за ЕГИ очевидно не е извън рамките на правомощията на Комисията по смисъла на член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011 и че в точка 59 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно е приел, че приемането на принципа на положение на крайна необходимост очевидно не се обхваща от предвиденото в член 136, параграф 1 ДФЕС.
Освен това според жалбоподателя един механизъм за стабилност и за финансова помощ, какъвто член 136, параграф 3 ДФЕС разрешава, би могъл да включва, по споразумение между държавите членки и когато една от тях се намира в положение на крайна необходимост, спиране на плащанията по нейния дълг. Във всички случаи член 352 ДФЕС оправомощавал Комисията да предложи мярка като посочената в предложението за ЕГИ, необходима за постигане на посочена в Договорите цел, каквато е стабилността на еврозоната.
Според Комисията третото основание трябва да бъде отхвърлено като частично недопустимо, а в останалата му част следва да бъде отхвърлено по същество.
– Съображения на Съда
Следва да се припомни, че съобразно с член 136, параграф 1 ДФЕС, за да допринесе за правилното функциониране на икономическия и паричен съюз и съгласно съответните разпоредби на Договорите, Съветът може да приема мерки, отнасящи се до държавите членки, чиято парична единица е еврото, с цел, в съответствие с буква а) от тази разпоредба, да се засилят координацията и наблюдението на тяхната бюджетна дисциплина, и от друга страна, в съответствие с буква б) на същата разпоредба, да се разработят отнасящи се за тях насоки на икономическа политика, като се внимава те да бъдат съвместими с насоките, приети за Съюза като цяло, и да се осигури съответното наблюдение.
Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точки 57 и 58 от обжалваното съдебно решение, че приемането на принципа на положение на крайна необходимост, посочен в разглежданото предложение за ЕГИ, очевидно не спада към описаните в предходната точка мерки.
Всъщност Общият съд правилно е счел в точка 57 от обжалваното съдебно решение, че няма никакво основание да се направи извод, както и че жалбоподателят изобщо не е доказал, че приемането на посочената в разглежданото предложение за ЕГИ мярка би имало за цел засилване на координацията на бюджетната дисциплина или би било част от насоките на икономическата политика, които Съветът е оправомощен да изготвя за нуждите на правилното функциониране на икономическия и паричен съюз.
В точка 58 от обжалваното съдебно решение Общият съд, от една страна, правилно е припомнил, че от точки 51 и 64 от решение от 27 ноември 2012 г., Pringle (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
), е видно, че ролята на Съюза в областта на икономическата политика е ограничена до приемането на мерки за координиране, и от друга страна, правилно е счел, че приемането на мярка като посочената в разглежданото предложение за ЕГИ съвсем не спада към понятието за насоки на икономическата политика по смисъла на член 136, параграф 1, буква б) ДФЕС и на практика би довело до заменяне на свободната воля на договарящите страни със законодателен механизъм за едностранен отказ да се върне държавният дълг, нещо, което тази разпоредба очевидно не допуска.
Ето защо в точка 59 от обжалваното съдебно решение Общият съд правилно е потвърдил извода на Комисията, че предложението за утвърждаване на принципа на положение на крайна необходимост, така както го е замислил жалбоподателят, очевидно не се обхваща от предвиденото в член 136, параграф 1 ДФЕС.
По-нататък, доколкото в рамките на третото основание жалбоподателят поддържа, че принципът на положение на крайна необходимост, посочен в разглежданото предложение за ЕГИ, може да бъде приет в правото на Съюза на основание член 136, параграф 3 ДФЕС, евентуално във връзка с член 352 ДФЕС, достатъчно е да се отбележи, че този довод е изтъкнат едва в стадия на настоящото производство по обжалване, поради което съгласно припомнената в точка 55 от настоящото решение съдебна практика не може в случая да бъде предмет на разглеждане от Съда.
С оглед на изложеното по-горе третото основание следва да бъде отхвърлено.
По четвъртото основание, изведено от грешка при прилагане на правото при тълкуването на международното право
– Доводи на страните
С четвъртото основание жалбоподателят твърди, че Общият съд неправилно е тълкувал нормите на международното право, тъй като в точка 65 от обжалваното съдебно решение е счел, че във всички случаи съществуването на принцип на международното право, какъвто е в случая принципът на положение на крайна необходимост, не е достатъчно, за да обоснове законодателна инициатива на Комисията. Освен това Общият съд не разгледал основателността на доводите за съществуването на посочения принцип в международното право.
Според Комисията, след като в жалбата не се съдържа довод, който да може да опровергае преценката на Общия съд, съгласно която предоставянето на необходимата компетентност на Комисията трябва да бъде предвидено в Договорите, а не в норма на международното право, това основание трябва да бъде отхвърлено по същество.
– Съображения на Съда
Следва да се припомни, че съгласно принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 5, параграфи 1 и 2 ДЕС, Съюзът действа единствено в границите на компетентност, която държавите членки са му предоставили с Договорите с оглед да се постигнат поставените в тях цели.
Относно институциите на Съюза в член 13, параграф 2 ДЕС е уточнено по-специално че всяка от тях действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени в Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях.
Ето защо Комисията може да предложи приемането на правен акт на Съюза само ако в Договорите ѝ е предоставена компетентност за тази цел.
Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 65 от обжалваното съдебно решение е счел, че във всички случаи, дори да се приеме за установено съществуването на принцип на международното право, какъвто е посоченият от жалбоподателя принцип на положение на крайна необходимост, то не е достатъчно само по себе си, за да обоснове законодателна инициатива на Комисията.
При тези обстоятелства Общият съд не може да бъде упрекнат, че не е разгледал основателността на доводите за съществуването на посочения принцип в международното право.
Ето защо четвъртото основание трябва да бъде отхвърлено по същество.
Тъй като нито едно от изложените от жалбоподателя основания не е уважено, жалбата следва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски.
Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, който се прилага по отношение на производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като жалбоподателят е загубил делото и Комисията е направила искане да бъде осъден да заплати съдебните разноски, той следва да бъде осъден да заплати разноските по настоящото производство по обжалване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда г‑н Alexios Anagnostakis да заплати съдебните разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: гръцки.