CELEX: 62015CJ0316
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Slobodné poskytovanie služieb
Smernica 2006/123/ES
Článok 13 ods. 2
Postupy pri udeľovaní povolení
Pojem poplatky, ktoré môžu vzniknúť v dôsledku žiadosti

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 13 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (
Ú. v. EÚ L 376
, 2006, s. 36; ďalej len „smernica o službách“).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Timothym Martinom Hemmingom, podnikajúcim pod obchodným menom „Simply Pleasure Ltd“, Jamesom Alanom Poultonom, Harmony Ltd, Gatisle Ltd, konajúcou pod obchodným menom „Janus“, Winart Publications Ltd, Darker Enterprises Ltd a Swish Publications Ltd (ďalej len „T. M. Hemming a i.“) na jednej strane a Westminster City Council (Mestské zastupiteľstvo mestského obvodu Westminster, Spojené kráľovstvo) na druhej strane, ktorého predmetom je poplatok, ktorý má byť zaplatený pri podaní žiadosti o udelenie alebo predĺženie platnosti licencie na prevádzkovanie erotického podniku.
Právny rámec
Právo Únie
Odôvodnenia 39, 42, 43 a 49 smernice o službách znejú takto:
„(39)
Pojem ‚systém udeľovania povolení‘ by mal okrem iného zahŕňať administratívne postupy udeľovania povolení, licencií, schválení alebo koncesií, ako aj povinnosť na účely získania oprávnenia vykonávať činnosť, zaregistrovať sa ako člen profesie alebo zapísať sa do registra, evidencie alebo databázy, povinnosť úradného vymenovania do orgánu alebo povinnosť byť držiteľom preukazu potvrdzujúceho členstvo v určitej profesii. Povolenie môže byť udelené nielen formálnym rozhodnutím, ale aj implicitným rozhodnutím, ktoré vyplýva napríklad z nečinnosti príslušného orgánu alebo zo skutočnosti, že zainteresovaná strana musí čakať na potvrdenie prijatia svojho vyhlásenia, aby mohla začať vykonávať príslušnú činnosť alebo aby sa vykonávania tejto činnosti stalo zákonným.
…
(42)
Pravidlá vzťahujúce sa na administratívne postupy by sa nemali zameriavať na harmonizáciu administratívnych postupov, ale na odstránenie príliš ťažkopádnych systémov udeľovania povolení, postupov a formálnych náležitostí, ktoré prekážajú výkonu slobody usadiť sa a z toho vyplývajúcemu vytvoreniu nových podnikov poskytujúcich služby.
(43)
Jedným z hlavných problémov, s ktorým sa stretávajú najmä MSP pri získavaní prístupu k činnostiam v oblasti služieb a pri ich vykonávaní je zložitosť, dĺžka a právna neistota administratívnych postupov. Z tohto dôvodu, nasledujúc vzor určitých iniciatív zameraných na modernizáciu a dobrú administratívnu prax, podniknutých na úrovni Spoločenstva a na vnútroštátnej úrovni, je potrebné ustanoviť zásady administratívneho zjednodušenia, okrem iného, pomocou obmedzenia povinnosti predchádzajúceho udelenia povolenia na prípady, v ktorých je to dôležité, a pomocou ustanovenia zásady implicitného udeľovania povolenia príslušným orgánom po uplynutí určitej lehoty. Cieľom takejto modernizácie je pri zachovaní požiadaviek na transparentnosť a aktualizáciu informácií, týkajúcich sa prevádzkovateľov, odstrániť oneskorenia, znížiť náklady a odstrániť odradzujúce účinky vyplývajúce napríklad zo zbytočných alebo príliš zložitých a ťažkopádnych postupov, z duplicity postupov, byrokratických postupov pri predkladaní dokumentov, zo svojvoľného výkonu právomocí príslušných orgánov, z neurčitých alebo nadbytočne dlhých lehôt na poskytnutie odpovede, obmedzenej doby platnosti udelených povolení a neprimeraných poplatkov a sankcií. Takáto prax pôsobí obzvlášť odradzujúco najmä na poskytovateľov, ktorí majú záujem začať vykonávať svoje činnosti v inom členskom štáte, a je potrebné ju koordinovane modernizovať v rámci rozšíreného vnútorného trhu dvadsiatich piatich členských štátov.
…
(49)
Poplatok, ktorý môžu miesta jednotného kontaktu vyberať, by mal byť primeraný nákladom na postupy a formálne náležitosti, ktoré vykonávajú. To by členským štátom nemalo brániť, aby miesta jednotného kontaktu poverili výberom iných správnych poplatkov, ako napríklad poplatkov dozorných orgánov.“
Podľa článku 1 ods. 1 tejto smernice:
„Táto smernica stanovuje všeobecné ustanovenia, ktoré uľahčujú výkon slobody poskytovateľov usadiť sa a voľný pohyb služieb, pričom sa zachová vysoká úroveň kvality služieb.“
Článok 4 bod 6 uvedenej smernice definuje „systém udeľovania povolení“ ako „každý postup, v rámci ktorého sa od poskytovateľa alebo príjemcu vyžaduje, aby podnikol kroky smerom k získaniu úradného rozhodnutia alebo konkludentného rozhodnutia o prístupe k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávaní od príslušného orgánu“.
Článok 9 tej istej smernice nazvaný „Systémy udeľovania povolení“ v odseku 1 stanovuje:
„Členské štáty nepodmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie systémom udeľovania povolení, pokiaľ nie sú splnené tieto podmienky:
a)
systém udeľovania povolení nediskriminuje daného poskytovateľa;
b)
potreba existencie systému udeľovania povolení je opodstatnená závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu;
c)
sledovaný cieľ nemožno dosiahnuť pomocou menej reštriktívneho opatrenia, najmä v dôsledku skutočnosti, že následná inšpekcia by bola vykonaná príliš neskoro, aby bola skutočne účinná.“
Článok 10 smernice o službách, nazvaný „Podmienky pre udeľovanie povolení“, stanovuje:
„1.   Systémy udeľovania povolení sa zakladajú na kritériách, ktoré zabraňujú tomu, aby príslušné orgány vykonávali svoju hodnotiacu právomoc svojvoľným spôsobom.
2.   Kritériá uvedené v odseku 1 musia byť:
a)
nediskriminačné;
b)
opodstatnené závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu;
c)
primerané cieľu tohto verejného záujmu;
d)
jasné a jednoznačné;
e)
objektívne;
f)
vopred zverejnené;
g)
transparentné a dostupné.
…“
Článok 11 tejto smernice, nazvaný „Doba platnosti povolenia“, stanovuje:
„1.   Povolenie sa poskytovateľovi neudeľuje na dobu určitú okrem týchto prípadov:
a)
povolenie sa automaticky obnovuje alebo podlieha len kontinuálnemu plneniu požiadaviek;
b)
počet dostupných povolení je vzhľadom na závažný dôvod týkajúci sa verejného záujmu obmedzený;
alebo
c)
obmedzené trvanie povolenia môže byť opodstatnené závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu.
…
4.   Tento článok sa nedotýka schopnosti členských štátov zrušiť povolenia, keď už nie sú splnené podmienky pre udelenie povolenia.“
Článok 13 uvedenej smernice, nazvaný „Postupy pri udeľovaní povolení“, vo svojom odseku 2 uvádza:
„Postupy a formálne náležitosti pri udeľovaní povolení nesmú byť odrádzajúce a nesmú neopodstatnene komplikovať alebo odkladať poskytovanie služby. Musia byť ľahko dostupné a všetky poplatky, ktoré môžu žiadateľom v dôsledku ich žiadosti vzniknúť, musia byť primerané a úmerné nákladom na predmetné postupy pri udeľovaní povolení a nesmú presiahnuť náklady takých postupov.“
Článok 14 uvedenej smernice, nazvaný „Zakázané požiadavky“, stanovuje:
„Členské štáty nepodmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie na ich území splnením žiadnej z týchto požiadaviek:
…
6.
priama alebo nepriama účasť konkurenčných prevádzkovateľov, vrátane účasti v poradných orgánoch, pri udeľovaní povolení alebo pri prijímaní iných rozhodnutí príslušných orgánov s výnimkou profesijných orgánov a združení alebo iných organizácií, ktoré konajú ako príslušný orgán; tento zákaz sa netýka konzultácií s organizáciami, ako sú obchodné komory alebo sociálni partneri, o iných veciach, než sú jednotlivé žiadosti o udelenie povolenia, ani konzultácií so širokou verejnosťou;
7.
povinnosť poskytovať alebo zúčastňovať sa na poskytovaní finančnej záruky alebo uzavrieť poistenie u poskytovateľa alebo subjektu, ktorý je usadený na ich území. Tým nie je dotknutá možnosť členských štátov požadovať poistenie alebo finančné záruky ako také, ani požiadavky vzťahujúce sa na účasť v kolektívnom kompenzačnom fonde, napríklad pre členov profesijných orgánov alebo organizácií;
…“
Právo Spojeného kráľovstva
Článok 4 Provision of Services Regulations 2009 (vyhláška o poskytovaní služieb z roku 2009), ktorou bola do vnútroštátneho právneho poriadku prebratá smernica o službách, stanovuje:
„‚Systém udeľovania povolení‘ je každý postup, v rámci ktorého sa od poskytovateľa alebo príjemcu služby vyžaduje, aby s cieľom získať prístup k činnosti v oblasti služieb alebo k jej vykonávaniu dostal od príslušného orgánu povolenie alebo aby ho informoval,…“
Podľa článku 18 ods. 2 až 4 uvedenej vyhlášky:
„2.
Postupy a formálne náležitosti stanovené príslušným orgánom v rámci systému udeľovania povolení nesmú
a)
odrádzať ani
b)
neopodstatnene komplikovať alebo odkladať poskytovanie služby.
3.
Postupy a formálne náležitosti stanovené príslušným orgánom v rámci systému udeľovania povolení musia byť ľahko dostupné.
4.
Poplatky stanovené príslušným orgánom, ktoré môžu žiadateľom v rámci systému udeľovania povolení vzniknúť, musia byť primerané a úmerné nákladom na predmetné postupy a formálne náležitosti v rámci tohto systému a nesmú presiahnuť náklady takých postupov a formálnych náležitostí.“
Odsek 19 prílohy 3 Local Government (Miscellaneous Provisions) Act 1982 [zákon z roku 1982 o miestnej samospráve (rôzne ustanovenia)] stanovuje, že žiadateľ o udelenie alebo predĺženie platnosti licencie je povinný zaplatiť primeraný poplatok stanovený príslušným orgánom.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Mestské zastupiteľstvo mestského obvodu Westminster je orgánom príslušným na udeľovanie licencií na prevádzkovanie erotických podnikov vrátane „sexshopov“ vo Westminstri. T. M. Hemming a i. boli počas celého predmetného obdobia držiteľmi licencií na prevádzkovanie sexshopov vo Westminstri.
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že počas uvedeného obdobia a v súlade s prílohou 3 ods. 19 zákona z roku 1982 o miestnej samospráve (rôzne ustanovenia) bolo možné uložiť poplatok, a to nie len na pokrytie nákladov súvisiacich so spracovaním žiadostí o udelenie alebo predĺženie platnosti licencie na prevádzkovanie erotických podnikov, ale takisto nákladov na kontrolu priestorov po udelení licencií zameranú na udržanie „poriadku“ s cieľom odhaľovať a stíhať osoby prevádzkujúce erotické podniky bez licencie.
Žiadateľ o udelenie alebo predĺženie platnosti licencie na prevádzkovanie erotických podnikov tak za každý rok musel zaplatiť poplatok pozostávajúci z dvoch častí, z ktorých prvá súvisí s administratívnym spracovaním žiadosti a je nenávratná a druhá, podstatne väčšia, sa týka správy systému udeľovania licencií a je návratná v prípade zamietnutia žiadosti. Napríklad celkový poplatok na rok 2011/2012 predstavoval pre každého žiadateľa sumu 29102 libier šterlingov (GBP) (približne 37700 eur), z ktorej suma vo výške 2667 GBP (približne 3455 eur) pripadala na administratívne spracovanie licencie a bola nenávratná, zatiaľ čo zvyšná suma 26435 GBP (približne 34245 eur) pripadala na správu systému udeľovania licencií a bola návratná v prípade zamietnutia žiadosti.
Podľa T. M. Hemming a i. mestské zastupiteľstvo mestského obvodu Westminster nemá právo žiadať platenie tejto druhej časti poplatku. Príslušné sumy, hoci boli návratné v prípade zamietnutia žiadostí, boli uhrádzané z dôvodu pokrytia nákladov na správu systému udeľovania licencií, ktoré nesúviseli s administratívnymi nákladmi na spracovanie žiadostí a ktoré malo uhrádzať mestské zastupiteľstvo Westminster zo svojho rozpočtu alebo ktoré mali sa mali požadovať iba od tých subjektov, ktorých žiadostiam sa vyhovelo.
T. M. Hemming a i. podali žaloby na súdy Spojeného kráľovstva, ktoré im po prejednaní vyhoveli. Tieto súdy sa domnievali, že článok 13 ods. 2 smernice o službách sa vzťahuje na poplatky vyberané tak od úspešných žiadateľov o licenciu, ako aj od žiadateľov, ktorých žiadosť bola zamietnutá, a že bráni tomu, aby orgán udeľujúci licencie účtoval bez rozdielu tak úspešným žiadateľom o licenciu, ako aj žiadateľom, ktorých žiadosť bola zamietnutá, náklady spojené s vyšetrovaním a stíhaním osôb, ktoré vo Westminstri prevádzkujú erotické podniky bez licencie.
Žiadateľom, ktorým nebola udelená licencia, sa teda mohli účtovať iba náklady na spracovanie ich žiadostí vrátane posúdenia ich spôsobilosti prevádzkovať erotický podnik, zatiaľ čo žiadateľom, ktorým licencia udelená bola, mohli byť účtované rovnaké náklady a v prípade predĺženia platnosti ich licencie aj náklady súvisiace s kontrolou dodržiavania povinností spojených s ich licenciou v minulosti.
Vnútroštátny súd, ktorý rozhodoval o opravnom prostriedku proti rozsudku Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) [Odvolací súd (Anglicko a Wales) (občianskoprávny senát), Spojené kráľovstvo], sa domnieval, že prístup, ktorý bol pred ním spochybnený, by mal za následok, že orgán poverený správou systému udeľovania licencií bude niesť náklady na fungovanie tohto systému v prospech subjektov, ktorým bola udelená licencia, keďže tento orgán by od žiadateľov nemohol vyžadovať, aby sa podieľali na nákladoch vyplývajúcich z uplatňovania uvedeného systému na prevádzkovateľov erotických podnikov nedisponujúcich licenciou, hoci mali z takejto správy prospech prevádzkovatelia takýchto podnikov, ktorí sú držiteľmi licencií. Na tento účel mal uvedený orgán využiť svoje všeobecné fondy.
Tento vnútroštátny súd si kladie otázku, aké by bolo riešenie v prípade iných regulačných alebo profesijných orgánov alebo organizácií, ktoré využívajú podobné systémy a ktoré nemusia mať žiadne všeobecné fondy ani právomoc získavať akýmkoľvek spôsobom finančné prostriedky v rámci týchto fondov.
Aj keď je vnútroštátny súd presvedčený, že systém, na základe ktorého žiadateľ musí platiť ďalší poplatok na pokrytie nákladov na fungovanie a kontrolu systému udeľovania licencií, ak bolo jeho žiadosti vyhovené, je v súlade s článkom 13 ods. 2 smernice o službách, pýta sa na zlučiteľnosť systému uplatňovaného mestským zastupiteľstvom mestského obvodu Westminster s týmto ustanovením.
V tejto súvislosti tento súd zdôrazňuje, že nemá žiadne informácie, na základe ktorých by sa mohol domnievať, že požiadavka, aby sa spolu s podaním žiadosti uhrádzala platba, ktorá sa v prípade zamietnutia žiadosti vráti, by mohla odradiť subjekty od podávania žiadostí o licencie na prevádzkovanie erotických podnikov.
Vnútroštátny súd sa napokon pýta, či skutočnosť, že má byť zaplatená suma pred vydaním rozhodnutia o udelení alebo zamietnutí licencie, v skutočnosti predstavuje pre žiadateľa o licenciu poplatok.
Za týchto podmienok Supreme Court of the United Kingdom (Najvyšší súd Spojeného kráľovstva) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„Keď žiadateľ o udelenie alebo predĺženie licencie na prevádzkovanie erotického podniku musí zaplatiť poplatok pozostávajúci z dvoch častí, pričom jedna súvisí so spracovaním žiadosti a je nenávratná, zatiaľ čo druhá sa týka správy systému udeľovania licencií a v prípade zamietnutia žiadosti je návratná:
1.
znamená samotná požiadavka zaplatiť poplatok vrátane druhej návratnej časti z hľadiska európskeho práva, že odporcom vznikla v dôsledku ich žiadostí povinnosť zaplatiť poplatok, ktorý bol v rozpore s článkom 13 ods. 2 smernice [‚o službách‘] v rozsahu, v akom presiahol náklady Westminster City Council na spracovanie žiadosti;
2.
závisí záver, že takáto požiadavka by sa mala považovať za požiadavku zahŕňajúcu poplatok – alebo, ak ju za takú treba považovať, poplatok presahujúci náklady Westminster City Council na spracovanie žiadosti – od vplyvu ďalších (a ak áno, akých) okolností, akými sú napríklad:
a)
dôkaz preukazujúci, že platba druhej návratnej časti pre žiadateľa predstavovala alebo by pravdepodobne predstavovala nejaký vlastný náklad alebo stratu;
b)
výška druhej návratnej časti a doba, počas ktorej sa zadržiava predtým, ako je vrátená, alebo
c)
úspory nákladov Westminster City Council na spracovanie žiadostí (teda jej nenávratných nákladov), ktoré vyplývajú z požiadavky uhradiť vopred poplatok pozostávajúci z dvoch častí, ktoré musia zaplatiť všetci žiadatelia?“
O prejudiciálnych otázkach
Svojimi otázkami, ktoré je potrebné skúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 13 ods. 2 smernice o službách vykladať v tom zmysle, že za okolností, akými sú dotknuté okolnosti vo veci samej, bráni požiadavke, aby bol v okamihu podania žiadosti o udelenie alebo predĺženie platnosti povolenia zaplatený poplatok, ktorého časť zodpovedá nákladom spojeným so správou a kontrolou dotknutého systému udeľovania povolení, aj keď je táto časť v prípade zamietnutia uvedenej žiadosti návratná.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je pri výklade ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou (pozri najmä rozsudok zo 14. júla 2016, Verband Sozialer Wettbewerb,
C‑19/15
,
EU:C:2016:563
, bod
).
V tejto súvislosti treba najprv zdôrazniť, že otázka, či poplatok, ktorý má zaplatiť žiadateľ, je v prípade zamietnutia žiadosti o licenciu návratný, nie je relevantná na účely jeho považovania za poplatok v zmysle článku 13 ods. 2 smernice o službách. Povinnosť zaplatiť poplatok totiž predstavuje finančný záväzok, a teda náklady, ktoré musí žiadateľ uhradiť, aby jeho žiadosť bola zohľadnená, a to bez ohľadu na to, či táto suma môže byť neskôr vrátená, ak by bola táto žiadosť zamietnutá. Platí to o to viac, že cieľom uvedeného článku v spojení s odôvodneniami 39, 42 a 43 tejto smernice je zabrániť tomu, aby určité aspekty postupov a formálnych náležitosti pri udeľovaní povolení odrádzali od prístupu k činnostiam v oblasti poskytovania služieb.
Uvedené poplatky, aby boli v súlade s článkom 13 ods. 2 smernice o službách, musia byť v zmysle tohto ustanovenia primerané a úmerné nákladom na postupy pri udeľovaní povolení a nesmú presiahnuť náklady takých postupov.
Keďže výška týchto poplatkov nemôže vzhľadom na tieto požiadavky v žiadnom prípade prekročiť náklady postupov pri udeľovaní povolení, treba preskúmať, či celkové náklady spojené so správou a kontrolou systému udeľovania povolení môžu spadať pod pojem „náklady postupov“.
Aj keď Súdny dvor ešte nemal príležitosť poskytnúť výklad tohto pojmu v kontexte smernice o službách, v inom kontexte už konštatoval, že pri výpočte výšky nárokov na odmenu môže členský štát zohľadňovať nie len materiálne a mzdové náklady priamo súvisiace s vykonávaním činností, voči ktorým tieto nároky na odmenu predstavujú protiplnenie, ale tiež časť všeobecných nákladov príslušného orgánu, ktoré možno týmto činnostiam pripísať (rozsudok z 2. decembra 1997, Fantask a i.,
C‑188/95
,
EU:C:1997:580
, bod
).
Okrem toho Súdny dvor už konštatoval, a to s ohľadom na ustanovenie práva Únie, ktoré umožňuje pri výpočte administratívnych nákladov výslovne zohľadniť náklady súvisiace s uplatňovaním, správou a kontrolou systému udeľovania individuálnych licencií, že zohľadnené náklady nemôžu zahŕňať náklady súvisiace so všeobecným dozorom príslušného orgánu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. septembra 2006, i‑21 Germany a Arcor,
C‑392/04 a C‑422/04
,
EU:C:2006:586
, body
a
).
Táto úvaha platí o to viac v prípade článku 13 ods. 2 smernice o službách, ktorý sa na jednej strane vzťahuje iba na „náklady postupov“ a na druhej strane sleduje cieľ uľahčiť prístup k činnostiam v oblasti poskytovania služieb. Tomuto cieľu by neprospievala požiadavka predbežného financovania nákladov na správu a kontrolu dotknutého systému udeľovania povolení, vrátane najmä nákladov spojených s odhaľovaním a postihovaním nepovolených činností.
Preto je potrebné na položené otázky odpovedať tak, že článok 13 ods. 2 smernice o službách sa má vykladať v tom zmysle, že za okolností, akými sú dotknuté okolnosti vo veci samej, bráni požiadavke, aby bol v okamihu podania žiadosti o udelenie alebo predĺženie platnosti povolenia zaplatený poplatok, ktorého časť zodpovedá nákladom spojeným so správou a kontrolou dotknutého systému udeľovania povolení, aj keď je táto časť v prípade zamietnutia tejto žiadosti návratná.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (tretia komora) rozhodol takto:

Článok 13 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu sa má vykladať v tom zmysle, že za okolností, akými sú dotknuté okolnosti vo veci samej, bráni požiadavke, aby bol v okamihu podania žiadosti o udelenie alebo predĺženie platnosti povolenia zaplatený poplatok, ktorého časť zodpovedá nákladom spojeným so správou a kontrolou dotknutého systému udeľovania povolení, aj keď je táto časť v prípade zamietnutia uvedenej žiadosti návratná.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.