CELEX: 62014TJ0044
Institutsiooniline õigus
Euroopa kodanikualgatus
Sotsiaalpoliitika
Üldist majandushuvi pakkuv teenus
ELTL artikkel 352
Registreerimisest keeldumine
Komisjoni volituste ilmne puudumine
Määruse (EL) nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punkt b
Hea halduse põhimõte
Põhjendamiskohustus

Vaidluse taust
Hageja Bruno Costantini ja teised hagejad, kelle nimed on esitatud lisas, on teinud Euroopa kodanikualgatuse ettepaneku (edaspidi „kodanikualgatus“) nimetusega „Right to Lifelong Care: Leading a life of dignity and independence is a fundamental right!“ („Õigus pikaajalistele hooldusteenustele: väärikas ja iseseisev elu on põhiõigus!“, edaspidi „vaidlusalune kodanikualgatus“), mis edastati Euroopa Komisjonile 5. septembril 2013 ja mille ese registreerimistaotlusest nähtuvalt on kutsuda Euroopa Liitu üles „pakkuma välja regulatsiooni, millega kaitstakse põhiõigust inimväärikusele, tagades kohase sotsiaalkaitse ning lisaks tervishoiuteenustele ka kvaliteetsete, jätkusuutlike, pikaajaliste hooldusteenuste kättesaadavuse“.
Vaidlusalune kodanikualgatus viitab väljapakutud meetme õigusliku alusena ELTL artiklitele 14, 153 ja 352.
Komisjon keeldus 5. novembri 2013. aasta otsusega (edaspidi „vaidlustatud otsus“) vaidlusalust kodanikualgatust registreerimast põhjendusel, et see jääb ilmselgelt välja nende volituste ulatusest, mille kohaselt komisjon on pädev esitama Euroopa Liidu õigusakti ettepaneku aluslepingute rakendamiseks.
Menetlus ja poolte nõuded
Hagejad esitasid hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 15. jaanuaril 2014.
Hagejad paluvad Üldkohtul:
—
tühistada vaidlustatud otsus;
—
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
Komisjon palub Üldkohtul:
—
jätta hagi rahuldamata;
—
mõista kohtukulud välja hagejatelt.
Õiguslik käsitlus
Hagejad esitavad hagi põhjendamiseks kolm väidet, mille kohaselt on esiteks ebaõigesti kohaldatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 2011. aasta määruse (EL) nr 211/2011 kodanikualgatuse kohta (
ELT 2011, L 65, lk 1
) artikli 4 lõike 2 punkti b, teiseks ei ole järgitud hea halduse põhimõtet ja kolmandaks on rikutud põhjendamiskohustust.
Esimene väide, mis tuleneb määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punkti b väärast tõlgendusest
Hagejad väidavad esimese, sisuliselt neljast osast koosneva väite põhjendamiseks, et komisjon on rikkunud õigusnormi, keeldudes registreerimast vaidlusalust kodanikualgatust määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punkti b alusel. Selle kohta väidavad hagejad kolme esimese väiteosa raames, et komisjon on eiranud ELTL artikleid 14, 153 ja 352, mis annavad vaidlusalusele kodanikualgatusele kohase õigusliku aluse, ning kinnitavad neljandas väiteosas, et komisjon on rikkunud määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punkti b, tõlgendades ja kohaldades selles sättes ette nähtud tingimust liiga kitsalt ning viisil, mis on vastuolus kodanikualgatuse instituudi eesmärkidega.
Käesoleval juhul peab Üldkohus asjakohaseks käsitleda kõigepealt neljandat väiteosa, et määratleda määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punktis b sätestatud kodanikualgatuste registreerimise tingimuse sisu ja ulatus, ning seejärel analüüsida kolme ülejäänud väiteosa.
Esimese väite neljas osa
Hagejate hinnangul kohaldas komisjon määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punktis b sätestatud õiguslikku kriteeriumi ebaõigesti. Täpsemalt leiavad nad, et kui komisjon tõlgendab ja kohaldab seda kodanikualgatuste registreerimise tingimust, ei tohi ta nimetatud määruse eesmärke ja mõtet arvestades teostada liiga ranget kontrolli, kuna kodanikualgatuste registreerimise etapis antav hinnang peab komisjonil lihtsalt võimaldama kontrollida, kas algatuse sisu puudutab teemat, mille üle kodanike komitee ja institutsioon saavad dialoogi pidada. Esiteks oleks nimetatud tingimuse liiga range hindamine vastuolus kodanikualgatuse institutsiooni eesmärgiga, mis on suurendada kodanike demokraatlikku osalust. Järgmiseks väidavad hagejad, et määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punkti b kohaldamisel on vaja, et komisjon võtaks arvesse, mis isikud on kodanikualgatuste esitajad, kuivõrd komiteede liikmed ei ole tingimata kursis liidu sisemiste mehhanismide toimimise ja eripäradega. Viimaseks leiavad hagejad, et arvestades määrsõna „ilmselgelt“ esinemist määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punktis b, võib algatuse registreerimisest keelduda ainult juhul, kui algatus jääb ilmselgelt välja komisjoni volituste ulatusest, võttes arvesse asjaolu, et nõuetekohase ja sobiva õigusliku aluse valimine on väga tihti vastuoluline.
Komisjon vaidleb hagejate argumentidele vastu.
Kõigepealt väidab komisjon, et kodanikualgatus jääb ilmselgelt välja volituste ulatusest, mille kohaselt komisjon on pädev esitama liidu õigusakti ettepaneku, kui ükski aluslepingute sätetest, mis näevad ette õigusaktide vastuvõtmise komisjoni ettepanekul, ei saa olla kodanikualgatuse eset puudutava õigusakti õiguslik alus. Niisugune olukord on ilmselge juhul, kui selline järeldus ei sõltu faktilistest asjaoludest.
Järgmiseks rõhutab komisjon, et määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punktis b ette nähtud tingimust tuleb kontrollida ja see peab olema täidetud registreerimise etapis. Lisaks ei saa vastav õiguslik kontroll olla ligikaudne, vaid see peab vastupidi olema täielik, et vältida protsessi jätkumist hoolimata sellest, et on ilmne, et komisjon ei saa teha ettepanekut õigusakti vastuvõtmiseks, kuna liidule ei ole selleks volitust antud.
Siinkohal tuleb märkida, et määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punkti b kohaselt on kodanikualgatuse registreerimine komisjoni poolt vajalik eeltingimus kõnealusele kodanikualgatusele toetusavalduste kogumiseks. Selleks peavad kodanike komitee korraldajaliikmed esitama komisjonile teabe, mis muu hulgas puudutab kodanikualgatuse eset ja eesmärke, et komisjon saaks kontrollida, kas määruse nr 211/2011 artikli 4 lõikes 2 ette nähtud registreerimistingimused on täidetud. Määruse nr 211/2011 artikli 4 lõikes 3 on ette nähtud, et kui lõikes 2 kehtestatud tingimused ei ole täidetud, keeldub komisjon registreerimisest. Niisuguse otsuse tulemuseks on vastava kodanikualgatus menetluse lõppemine.
Määruse nr 211/2011 artikli 4 lõikes 2 ette nähtud registreerimistingimuste hulgas on tingimus, mille kohaselt komisjon keeldub kavandatud kodanikualgatuse registreerimisest, kui see jääb „ilmselgelt välja komisjoni volituste ulatusest, mille kohaselt komisjon on pädev esitama liidu õigusakti ettepaneku aluslepingute rakendamiseks“.
Olgu meelde tuletatud, et ELL artikli 5 kohaselt reguleerib liidu pädevuse piire pädevuse andmise põhimõte ja et ELL artikli 13 lõike 2 kohaselt peab iga institutsioon tegutsema talle aluslepinguga antud volituste piires. See on kontekst, milles määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punkt b näeb ette tingimuse, mille kohaselt ei tohi kodanikualgatus jääda ilmselgelt välja komisjoni volituste ulatusest, mille kohaselt komisjon on pädev esitama liidu õigusakti ettepaneku aluslepingute rakendamiseks.
Selle sätte sõnastusest tuleneb, et komisjon peab viima läbi talle teadaolevate asjaolude esmase kontrolli, et hinnata, kas kodanikualgatus ei jää tema volituste ulatusest ilmselgelt välja, võttes arvesse, et on ette nähtud, et algatuse registreerimise korral on ette nähtud täielikuma kontrolli läbiviimine. Määruse nr 211/2011 artikli 10 lõike 1 punktis c on nimelt ette nähtud, et kodanikualgatuse saamisel esitab komisjon kolme kuu jooksul teatise teel oma õiguslikud ja poliitilised järeldused kodanikualgatuse kohta ja vajaduse korral koos põhjendustega meetme, mida ta kavatseb selle suhtes võtta või võtmata jätta.
Käesoleval juhul tuleb selleks, et kindlaks teha, kas komisjon kohaldas määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punktis b esitatud tingimust õigesti, kontrollida, kas arvestades kodanikualgatust ja esmase kontrolli käigus komisjonile teada olnud asjaolusid ei olnud komisjonil ilmselgelt võimalik teha ettepanekut liidu õigusakti vastuvõtmiseks ELTL artiklite 14, 153 või 352 alusel.
Esimese väite esimene osa
Kõigepealt väidavad hagejad, et komisjon on andnud ebaõige tõlgenduse ELTL artiklile 14, kuna selle sätte alusel, mis iseäranis hästi vastab vaidlusaluse kodanikualgatuse eesmärgile, saab ta esitada õigusakti ettepaneku. Esitatud argumentide põhjendamiseks viitavad hagejad asjaolule, et komisjon on registreerinud sarnase kodanikualgatuse nimetusega „Vesi ja kanalisatsioon on inimõigus“, mille üks eesmärkidest on kindlustada, et veevarustuse ja veevarude majandamise suhtes ei kohaldataks siseturueeskirju ja et veevarustusteenuseid ei liberaliseeritaks. Lisaks rõhutavad hagejad, et tõlgendus, mis vaidlustatud otsuses ELTL artiklile 14 antakse, on vastuolus määruse nr 211/2011 juhtpõhimõtetega, kuna komisjon ei saa keelduda registreerimast kodanikualgatust, mille üks või mitu eesmärki võivad kuuluda liidu pädevusse ning olla kodanike komitee ja institutsioonide vahelise arutelu esemeks. Viimaseks väidavad hagejad, et muu hulgas on vaidlusaluse kodanikualgatuse eesmärk tagada, et vastavalt ELTL artiklile 14 ei kohaldataks pikaajaliste hooldusteenuste suhtes siseturueeskirju ning et need loetaks universaalteenusteks, mistõttu komisjon on vaidlustatud otsuses moonutanud vaidlusaluse kodanikualgatuse põhisisu.
Komisjon vaidleb hagejate argumentidele vastu.
Vaidlustatud otsusest ilmneb, et komisjon leidis, et ELTL artikkel 14 ei ole kodanikualgatuse nõuetekohane alus, kuna liidu seadusandja ei saa kohustada liikmesriike osutama üldist majandushuvi pakkuvat teenust, vaid on üksnes pädev määrama kindlaks põhimõtted ja tingimused, mida liikmesriigid peavad järgima, kui nad iseseisvalt otsustavad teatavat üldist majandushuvi pakkuvat teenust osutada.
Kodanikualgatuse registreerimise taotlust ja täpsemalt selle eset, eesmärki ja selle selgitavas märkuses esitatud üksikasjalikumat teavet arvestades tuleb kindlaks teha, kas see algatus jääb ilmselgelt välja volituste ulatusest, mille kohaselt komisjon on vastavalt ELTL artiklile pädev esitama liidu õigusakti ettepaneku.
Mis esiteks puudutab pikaajaliste hooldusteenuste kvalifitseerimist üldist majandushuvi pakkuvaks teenusteks, siis tuleb märkida, et ilma et see piiraks ELL artikli 4 ja ELTL artiklite 93, 106 ja 107 kohaldamist ning arvestades kohta, mis liidu ühistes väärtustes kuulub üldist majandushuvi pakkuvatele teenustele, nagu ka nende osa ühiskondliku ja territoriaalse ühtekuuluvuse edendamisel, hoolitsevad liit ja liikmesriigid, igaüks oma vastavate volituste ja aluslepingute kohaldamisala piires, vastavalt ELTL artiklile 14, et niisugused teenused toimiksid põhimõtete ja tingimuste ning eelkõige majandus- ja rahandusalaste tingimuste alusel, mis võimaldavad neil täita oma ülesandeid. Euroopa Parlament ja Euroopa Liidu Nõukogu määratlevad nimetatud põhimõtted ja tingimused, ilma et see piiraks liikmesriikide pädevust kooskõlas aluslepingutega niisuguseid teenuseid osutada, tellida ja rahastada.
Nii on liikmesriikidel vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale liidu õigust järgides õigus määratleda oma üldist majandushuvi pakkuvate teenuste ulatus ja korraldus (kohtuotsus, 20.4.2010, Federutility jt,
C‑265/08
, EKL,
EU:C:2010:205
, punkt
). Neil on avar kaalutlusõigus selle määratlemisel, mida nad üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks peavad ning komisjon saab nende teenuste liikmesriigipoolse määratluse kahtluse alla seada ainult ilmse vea korral. Liikmesriigi eesõigust üldist majandushuvi pakkuva teenuse määratlemisel kinnitab nii see, et puudub spetsiaalselt liidule antud pädevus, kui ka see, et liidu õiguses puudub üldist majandushuvi pakkuva teenuse mõiste täpne ja täielik määratlus (kohtuotsused, 12.2.2008, BUPA jt vs. komisjon,
T‑289/03
, EKL,
EU:T:2008:29
, punktid
ja
; 7.11.2012, CBI vs. komisjon,
T‑137/10
, EKL,
EU:T:2012:584
, punkt
, ja 16.7.2014, Zweckverband Tierkörperbeseitigung vs. komisjon,
T‑309/12
,
EU:T:2014:676
, punkt
).
Neid asjaolusid arvestades sai komisjon vaidlustatud otsuses õigesti järeldada, et tal ei olnud ilmselgelt võimalik esitada ELTL artikli 14 alusel õigusakti ettepanekut, mille eesmärk on saavutada pikaajaliste hooldusteenuste kvalifitseerimine üldist majandushuvi pakkuvateks teenusteks.
Teiseks tuleb märkida nagu komisjongi märkis, et ükski aluslepingute säte ei anna õigust teha ettepanek võtta vastu liidu õigusakt, millega üks teenus jäetaks siseturueeskirjade kohaldamisalast välja. ELTL artiklist 14 tuleneb nimelt, et selles ette nähtud erinormid on kohaldatavad üldist majandushuvi pakkuvatele teenustele, piiramata ELTL artikli 106 kohaldamist. Vastavalt viimati nimetatud sätte lõikele 2 alluvad isegi ettevõtjad, kellele on antud niisuguste teenuste osutamine, aluslepingute eeskirjadele, eriti konkurentsieeskirjadele, ning sellest põhimõttest saab kõrvale kalduda üksnes rangetel tingimustel, mille täidetus sõltub liikmesriigis esinevatest õiguslikest ja faktilistest asjaoludest ning mille esinemist peab igal konkreetselt juhtumil tõendama kas liikmesriik või ettevõtja, kes soovib neile tugineda (vt selle kohta kohtuotsused, 23.10.1997, komisjon vs. Prantsusmaa,
C‑159/94
, EKL,
EU:C:1997:501
, punkt
, ja 17.5.2001, TNT Traco,
C‑340/99
, EKL,
EU:C:2001:281
, punkt
). Sellest järeldub, et üldiselt ei saa komisjon teha ettepanekut jätta siseturueeskirjade kohaldamisalast välja teenused, mille kvalifitseerimine üldist majandushuvi pakkuvateks teenusteks sõltub igas liikmesriigis järgitavast riiklikust poliitikast.
Järelikult sai komisjon vaidlustatud otsuses õigesti järeldada, et tal ei olnud ilmselgelt võimalik esitada ELTL artikli 14 alusel õigusakti ettepanekut, mille eesmärk on saavutada pikaajaliste hooldusteenuste väljajätmine siseturueeskirjade kohaldamisalast.
Hagejate teised argumendid ei sea seda hinnangut kahtluse alla.
Kõigepealt väidavad hagejad, et ELTL artikkel 14 on sobiv õiguslik alus üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamist reguleerivate põhimõtete kindlakstegemiseks, ning nad väidavad sellega seoses, et see säte on Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. veebruari 2008. aasta direktiivi 2008/6/EÜ, millega muudetakse direktiivi 97/67/EÜ seoses ühenduse postiteenuste siseturu rajamise lõpuleviimisega (
ELT L 52, lk 3
), õiguslik alus.
Sellega seoses olgu märgitud, et kuigi EÜ artiklit 16, mis sisuliselt on praegu ELTL artikkel 14, on mainitud direktiivi 2008/6 põhjenduses 3, kuivõrd seal toonitatakse üldist majandushuvi pakkuvate teenuste kohta liidu ühistes väärtustes, nagu ka nende osa ühiskondliku ja territoriaalse ühtekuuluvuse edendamisel, ning rõhutatakse, et tuleks hoolitseda, et sellised teenused toimiksid põhimõtete ja tingimuste alusel, mis võimaldavad neil oma ülesandeid täita, mainib see direktiiv konkreetsemalt oma õigusliku alusena EÜ artikli 47 lõiget 2 ning EÜ artikleid 55 ja 95. See argument tuleb seega põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Lisaks tuleb tagasi lükata hagejate argument, et komisjon andis ELTL artiklile 14 tõlgenduse, mis on vastuolus määruse nr 211/2011 juhtpõhimõtetega, kuna vastupidi hagejate väidetele ei ole kodanikualgatuse ese või eesmärk lihtsalt dialoogi alustamine kodanike ja institutsioonide vahel, vaid on kutsuda komisjoni üles esitama oma volituste ulatuses õigusakti ettepanekut.
Järgmiseks leiavad hagejad, et hinnang, mis komisjon seoses ELTL artikliga 14 andis, moonutab vaidlusaluse kodanikualgatuse põhisisu, mis nähtuvalt selle teisest eesmärgist taotleb pikaajaliste hooldusteenuste väljajätmist teatavate siseturueeskirjade kohaldamisalast ja nende kvalifitseerimist universaalteenuseks. Seega on vaidlusaluse kodanikualgatuse põhisisu see, et juba olemasolevad pikaajalised hooldusteenused jääks tänu liidu seadusandja tegevusele edasi kestma.
Siinkohal tuleb märkida, et vaidlusaluse kodanikualgatuse esemes ega eesmärkides ei ole mainitud universaalteenuse mõistet; selgitavates märkuses on universaalteenust küll mainitud, aga seal on seda tehtud nii, et mainitakse ELTL artiklit 14, tänu millele võiks pikaajalised hooldusteenused kvalifitseerida üldist majandushuvi pakkuvateks teenusteks. Seega ei moonutanud komisjon vaidlusalust kodanikualgatust, kui ta vaidlustatud otsuses märkis, et ELTL artikkel 14 ei ole õiguslik alus, mis võimaldaks kohustada liikmesriike kvalifitseerima teatava teenuse üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks, andes seeläbi teada, et tal ei ole võimalik koostada ettepanekut niisuguse õigusakti vastuvõtmiseks, millega teatav teenus välistatakse siseturueeskirjade kohaldamisalast. Sellest järeldub, et hagejate argument tuleb tagasi lükata.
Viimaseks ei saa nõustuda hagejate argumendiga, mis lähtub kodanikualgatuse „Vesi ja kanalisatsioon on inimõigus“ registreerimisest. Selle, õigusliku alusena ELTL artiklile 14 viitava kodanikualgatuse registreerimine võib küll olla asjakohane, kuid see ei tähenda siiski, et komisjon oleks sõnaselgelt leidnud, et ELTL artikkel 14 on sobiv õiguslik alus niisuguse õigusakti ettepaneku tegemiseks, millega veega seotud teenused jäetakse välja siseturueeskirjade kohaldamisalast. Komisjoni otsus see kodanikualgatus registreerida annab tunnistust üksnes sellest, et komisjoni jaoks ei jäänud see kodanikualgatus ilmselgelt välja komisjoni nende volituste ulatusest, mille kohaselt ta on pädev esitama liidu õigusakti ettepaneku aluslepingute rakendamiseks.
Sellest järeldub, et komisjon ei teinud vaidlustatud otsuses hindamisviga seoses ELTL artikliga 14, kuna oli ilmselge, et ta ei saa selle sätte alusel teha ettepanekut võtta vastu tekst, milles pikaajalised hooldusteenused kvalifitseeritakse üldist majandushuvi pakkuvateks teenusteks ja jäetakse need teenused välja siseturueeskirjade kohaldamisalast.
Esimese väite teine osa
Hagejad väidavad, et komisjon ei tõlgendanud vaidlustatud otsuses õigesti ELTL artiklit 153, mis koos ELTL artikliga 14 annab sobiva õigusliku aluse vaidlusaluse kodanikualgatuse vastuvõtmiseks, kuna võimaldab kehtestada töötajate sotsiaalkaitse miinimumnõuded. Hagejad küll möönavad, et mittetöötavate isikute puhul ei ole see säte kõige tugevam õiguslik alus, kuid väidavad, et säte tuleb siduda ELTL artikliga 14, et tagada, et võimalikult palju inimesi, sealhulgas töötajad, saaks pikaajalisi hooldusteenuseid kasutada.
Komisjon vaidleb hagejate argumentidele vastu.
Vaidlustatud otsuses märkis komisjon, et ELTL artikkel 153 ei saa olla sobiv õiguslik alus õigusaktile, mille ese vastab vaidlusaluse kodanikualgatuse omale, sest ELTL artikkel 153 võimaldab vastu võtta üksnes töötajate tervise ja turvalisuse kaitse miinimumnõudeid, millest jäävad välja mittetöötavate isikute tervishoiuteenused ja pikaajalised hooldusteenused.
Siinkohal tuleb märkida, et ELTL artikkel 153 hõlmab vaidlusaluses kodanikualgatuses soovitavate meetmete kohaldamisala üksnes osaliselt, kuna see säte, mis sõnaselgelt puudutab üksnes töötajaid, ei võimalda võtta vastu teiste isikutekategooriatega seotud õigusakte. Seetõttu ei saa ELTL artikkel 153 üksi olla sobiv õiguslik alus õigusaktile, mille ese vastab vaidlusaluse kodanikualgatuse omale ja mille eesmärk on tagada pikaajaliste hooldusteenuste osutamises seisneva universaalteenuse osutamine liidus.
Tuleb siiski märkida, samamoodi nagu rõhutavad hagejad ja nagu tuleneb registreerimistaotlusele lisatud selgitavast märkusest, et vaidlusaluses kodanikualgatuses on ELTL artiklit 153 mainitud täiendava õigusliku alusena meetmele, mis tuleks võtta ELTL artikli 14 alusel.
Siinkohal tuleb tõdeda, et kuna Üldkohus leidis, et komisjon sai keelduda vaidlusalust kodanikualgatust registreerimast põhjendusel, et see ilmselgelt ei kuulu ELTL artikli 14 kohaldamisalasse, tuleb paratamatult nõustuda komisjoni järeldusega ELTL artikli 153 kohta, kuivõrd seda artiklit on registreerimistaotluses nimetatud täiendava õigusliku alusena.
Esimese väite kolmas osa
Hagejad väidavad sisuliselt, et esiteks ei ole vaidlustatud otsuses mingit analüüsi ELTL artikli 352 kohta ja teiseks saab komisjon seda sätet kasutada, et võtta vastu meemeid, mille ese ja eesmärgid vastavad vaidlusaluse kodanikualgatuse omadele.
Esiteks ilmneb hagejate argumentidest, et nad väidavad eelkõige, et vaidlustatud otsus on põhjendmata ELTL artiklit 352 puudutavas osas. Sellega seoses tuleb meelde tuletada, et põhjendamiskohustuse kui olulise vorminõude järgimise kontrolli tuleb eristada põhjenduste paikapidavuse kontrollist, mis on vaidlusaluse akti sisulise õiguspärasuse küsimus (kohtuotsus komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France,
C‑367/95 P
, EKL,
EU:C:1998:154
, punkt
).
Järelikult tuleb hagejate väiteid, mis on esitatud käesoleva väite raames, kuid millega kohtul palutakse tuvastada vaidlustatud akti põhjendamatus ELTL artikli 352 seisukohalt, analüüsida kolmanda väite raames, mis käsitleb põhjendamiskohustuse rikkumist.
Teiseks, osas, milles hagejad soovivad käesoleva väiteosa raames tõendada, et ELTL artikkel 352 on sobiv õiguslik alus, kinnitas komisjon vastuseks kohtuistungil Üldkohtu esitatud küsimusele, et palub tunnistada see argument vastuvõetamatuks vastavalt Üldkohtu 2. mai 1991. aasta kodukorra artikli 44 lõike 1 punktile c.
Olgu meelde tuletatud, et vastavalt Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 21 esimesele lõigule, mida vastavalt selle põhikirja artikli 53 esimesele lõigule kohaldatakse ka Üldkohtu menetluses, ja Üldkohtu 2. mai 1991. aasta kodukorra artikli 44 lõike 1 punktile c tuleb hagiavalduses märkida hagi ese ja ülevaade hagiavalduse aluseks olevatest asjaoludest. Need andmed peavad olema piisavalt selged ja täpsed, et võimaldada kostjal kaitseks valmistuda ja Üldkohtul hagi lahendada vajaduse korral ilma täiendava teabeta. Õiguskindluse ja hea õigusemõistmise tagamiseks peavad selleks, et hagi oleks vastuvõetav, selle aluseks olevad õiguslikud ja faktilised asjaolud kas või kokkuvõtlikult, ent seostatult ja arusaadavalt tulenema hagiavalduse tekstist (kohtuotsus, 10.5.2006, Galileo International Technology jt vs. komisjon,
T‑279/03
, EKL,
EU:T:2006:121
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Sellega seoses tuleb märkida, et ELTL artiklit 352 puudutavad argumendid on esitatud esimeses väites, mis käsitleb määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punkti b ebaõiget kohaldamist ja milles hagejad vaidlevad esiteks vastu selle sätte tõlgendamisele ja kohaldamisele ja teiseks selle sätte kohaldamisele, arvestades vaidlusaluse kodanikualgatuse registreerimise taotluses välja pakutud õiguslikke aluseid. Lisaks ilmneb hagejate väidete sisu osas, milles nad väidavad, et ELTL artikkel 352 on vaidlusaluse kodanikualgatuse eesmärkide rakendamiseks võetava õigusakti sobiv õiguslik alus, hagiavaldusest piisava selgusega, nii et komisjon sai oma kaitse tõhusalt ette valmistada – nagu ilmnebki komisjoni esitatud menetlusdokumentidest. Järelikult ei saa esimese väite kolmandat osa tunnistada vastuvõetamatuks osas, milles selles väidetakse, et ELTL artiklit 352 on tõlgendatud ebaõigesti, ning komisjoni väide tuleb seega tagasi lükata.
Kolmandaks, hagejate argumentidest ilmneb, et nad leiavad, et vaidlusalune kodanikualgatus ei jää ilmselgelt välja ELTL artikliga 352 komisjonile antud volituste ulatusest, mille kohaselt komisjon on pädev esitama liidu õigusakti ettepaneku aluslepingute rakendamiseks.
Hagejad väidavad selles küsimuses kõigepealt, et kui ELTL artiklid 14 ja 153 olid niisuguse õigusakti vastuvõtmiseks, mille ese vastab vaidlusaluse kodanikualgatuse omale, ebapiisavad, oleks komisjon võinud esitada õigusakti ettepaneku ELTL artikli 352 alusel. Lisaks väidavad nad, et vaidlusaluse kodanikualgatuse puhul saab tugineda ELTL artiklile 352. Viimaseks rõhutavad nad, et määruse nr 211/2011 mõttega oleks vastuolus, kui liidu kodanikelt nõutaks, et nad selgitaks, mille poolest on kodanikualgatuse esemele vastava õigusakti vastuvõtmine vajalik aluslepingutega taotletavate eesmärkide saavutamiseks.
Siinkohal tuleb meelde tuletada, et ELTL artiklis 352 on ette nähtud, et kui aluslepingutes määratletud poliitika raames osutub aluslepingute mõne eesmärgi saavutamiseks vajalikuks liidu meede ning aluslepingutes ei ole sätestatud selleks vajalikke volitusi, võtab nõukogu komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist ühehäälselt vastu kohased sätted.
Kohtupraktika kohaselt ei saa ELTL artikkel 352, mis on volituste andmise põhimõttele rajatud institutsioonilise süsteemi lahutamatu osa, olla aluseks liidu volituste ulatusele laiendamisele väljapoole nimetatud aluslepingu kui tervikuga, eelkõige aga liidu ülesandeid ja tegevust määratlevate sätetega loodud üldist raamistikku. Seda artiklit ei saa mingil juhul kasutada selliste sätete vastuvõtmiseks, millega võiks sisuliselt muuta aluslepingut selleks sätestatud menetlust järgimata (arvamus 2/94, 28.3.1996, EKL,
EU:C:1996:140
, punkt
). Sellest järeldub, et nimetatud sättele tuginemisel tuleb kinni pidada teatud tingimustest, et järgida aluslepingutes kindlaks määratud volituste piire ja vältida nende eiramist teisese õigusakti vastuvõtmisega.
Lisaks tuleb täpsustada, et ELTL artikkel 352 ega määrus nr 211/2011 ei välista kodanikualgatuse puhul tuginemist ELTL artiklile 352.
Sellele vaatamata ei saa liidu kodaniku demokraatlik osalemine, mis on kodanikualgatuse institutsiooni aluseks olev eesmärk, kahjustada volituste andmise põhimõtet ja lubada liidul kehtestada õigusakte valdkonnas, milles talle pädevust ei ole antud, mistõttu ELTL artiklis 352 sätestatud tingimusi peab järgima ka kodanikualgatuse ettepaneku puhul. Seega peab komisjon kontrollima, kas kodanikualgatuse pinnalt on (või ei ole) ilmselge, et ta võib teha selle sätte alusel õigusakti ettepaneku. See ei mõjuta siiski institutsioonide hinnangut vajadusele õigusakti järele, sest selle hinnangu võib anda pärast kodanikualgatuse registreerimist ja vajaduse korral võib seda käsitleda määruse nr 211/2011 artikli 10 lõike 1 punkti c kohases teatises.
Käesoleval juhul tuleb märkida, et registreerimistaotluses ei ole asjaolusid, millest ilmneks, et ELTL artiklile 352 tuginemise tingimused on täidetud. Samal ajal kui registreerimistaotlusele lisatud selgitavast märkusest tuleneb, et hagejad on põhistanud ELTL artiklitega 14 ja 153 seotud ettepanekuid, ei ole nad selgitanud, millega oleks põhjendatav tuginemine ELTL artiklile 352. Nimetatud lisast tuleneb veel, et kui komisjon peaks leidma, et ELTL artikkel 14 ei ole sobiv õiguslik alus, peaks ta tuginema ELTL artiklile 352. Järelikult, isegi kui hagejatele ei saa ette heita, et nad ei ole registreerimistaotluses veenvalt selgitanud, et taotletav õigusakt on vajalik, oleks nad pidanud vähemalt tõendama, et nimetatud õigusakt jääks aluslepingutes määratletud poliitika raamesse ning aitab kaasa aluslepingute mõne eesmärgi saavutamisele, kuivõrd see oleks võimaldanud komisjonil üksikasjalikult hinnata nende taotlust tugineda kavandatud meetme puhul ELTL artiklile 352.
Neil asjaoludel ei saa nõustuda hagejate argumendiga, millega vaieldakse vastu komisjoni järeldusele, et ELTL artikkel 352 ei saa ilmselgelt olla sobiv õiguslik alus niisugusele õigusaktile, millega rakendatakse vaidlusaluse kodanikualgatuse eesmärke.
Eelnevad kaalutlusi arvestades tuleb järeldada, et komisjon ei eiranud määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punkti b ega rikkunud ELTL artikleid 14, 153 ja 352 tõlgendades õigusnormi. Eespool toodust tuleneb, et esimene väide tuleb tervikuna tagasi lükata.
Seitsmes väide, mis puudutab hea halduse põhimõtte rikkumist
Teise väitega avaldavad hagejad sisuliselt seisukohta, et hea halduse põhimõte toob kaasa sidususe kohustuse, eeldades, et sarnaseid asju tuleb käsitleda samal viisil, välja arvatud kui erinev kohtlemine on põhjendatud, ning et komisjon rikkus seda kohustust, kui keeldus vaidlusalust kodanikualgatust registreerimast, olgugi et varem oli ta teisi kodanikualgatusi registreerinud. Varasemaid kodanikualgatusi registreerides oli komisjon nimelt loonud praktika, et juhul, kui õigusliku aluse asjakohasus on kaheldav, kodanikualgatused registreeritakse kodanike ja institutsioonide vahelise dialoogi alustamiseks, ja tõlgendanud määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punkti b sellest eesmärgist lähtuvalt. Vaidlusalune kodanikualgatus ja kodanikualgatus „Vesi ja kanalisatsioon on inimõigus“ on lisaks väga sarnased nii nende kummagi eset ja eesmärke kui ka väljapakutud õiguslikke aluseid arvestades ja esimesena nimetatu registreerimisest ei oleks sidususe põhimõtet arvestades tohtinud keelduda.
Komisjon vaidleb hagejate argumentidele vastu.
Sissejuhatuseks tuleb märkida, et vastuseks kohtuistungil Üldkohtu esitatud küsimusele kinnitasid hagejad sõnaselgelt, et tuginevad käesolevas väites sidususe kohustuse kui hea halduse põhimõtte koostisosa rikkumisele, mitte aga võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisele.
Siinkohal tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on institutsioonid kohustatud teostama oma pädevust kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtetega, nagu võrdse kohtlemise ja hea halduse põhimõte, ning neid põhimõtteid silmas pidades tuleb arvesse võtta sarnaste taotluste kohta juba tehtud otsuseid ning uurida eriti tähelepanelikult, kas tuleb teha samasisuline otsus või mitte. Võrdse kohtlemise põhimõtte järgimisel tuleb aga arvestada seaduslikkuse põhimõttega (vt analoogia alusel kohtuotsused, 10.3.2011, Agencja Wydawnicza Technopol vs. Siseturu Ühtlustamise Amet,
C‑51/10 P
,
EU:C:2011:139
, EKL,
EU:C:2011:139
, punktid
–
ja seal viidatud kohtupraktika, ning 17.1.2013, Gollnisch vs. parlament,
T‑346/11 ja T‑347/11
, EKL,
EU:T:2013:23
, punkt
).
Käesolevas asjas tuleb märkida, et nagu ilmneb esimese väite analüüsist, sai komisjon vaidlustatud otsuses õigesti tõdeda, et vaidlusalune kodanikualgatus jääb ilmselgelt välja komisjoni volituste ulatusest, mille kohaselt ta saab esitada õigusakti ettepaneku. Kuna on kindlaks tehtud, et komisjon kohaldas käesoleval juhul õigesti määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punkti b, tuleneb eespool punktis 60 viidatud kohtupraktikast seega, et vaidlustatud otsuse seaduslikkust ei saa kahtluse alla seada pelga asjaoluga, et komisjon ei järginud teatavat otsustuspraktikat, isegi kui oletada, et selline praktika on välja kujunenud.
Sellest järeldub, et teine väide tuleb tagasi lükata.
Kolmas õiguslik alus, mis käsitleb põhjenduse puudumist
Hagejad väidavad, et vaidlustatud otsus rikub ELTL artiklis 296 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 lõike 2 punktis c sätestatud põhjendamiskohustust, ning esitavad sellega seoses kolm argumenti. Esiteks leiavad nad, et vaidlustatud otsus ei ole piisavalt põhjendatud osas, mis puudutab keeldumist lugeda ELTL artikkel 352 sobivaks õiguslikuks aluseks. Teiseks heidavad nad komisjonile ette, et viimane ei esitanud põhjendusi, mis selgitavad registreerimisest keeldumist, samas kui varasemad sarnased algatused on registreeritud. Kolmandaks väidavad nad, et komisjon oleks pidanud põhjendama, miks ta otsustas kohaldada vaidlusaluse kodanikualgatuse registreerimise taotlusele määruse nr 211/2011 artikli 4 lõiget 2 kitsendavalt tõlgendatuna.
Komisjon vaidleb hagejate argumentidele vastu.
Esiteks tuleb seoses teise ja kolmanda argumendiga meelde tuletada, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale tuleb eristada põhjendamiskohustust kui olulist vorminõuet, mille võib tõstatada väites, mis käsitleb otsuse ebapiisavat põhjendamist või põhjenduse puudumist, põhjenduste paikapidavuse kontrollist, mille puhul on tegemist õigusakti sisulise seaduslikkuse kontrollimisega, mis eeldab, et kohus teeks kindlaks, kas akti aluseks olevates põhjendustes on vigu või mitte (kohtuotsus komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France, punkt
eespool,
EU:C:1998:154
, punkt
). Tegemist on nimelt kahe erinevat laadi kontrolliga, mille tulemusel annab Üldkohus erinevad hinnangud (kohtuotsus komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France, punkt
eespool,
EU:C:1998:154
, punktid
–
).
Käesoleval juhul tuleb märkida, et kolmanda väite teise ja kolmanda argumendiga tõstatavad hagejad vaidlustatud otsuse sisulist hinnangut puudutavad küsimused, mida analüüsiti ja mis lükati tagasi esimese ja teise väite raames. Need argumendid ei muuda komisjoni põhjendamiskohustuse ulatust.
Järelikult ei saa Üldkohus neid argumente põhjendamiskohustuse järgimise kontrollimisel analüüsida. Põhjenduste puudumise või nende ebapiisavusele tugineva väite raames tuleb vaidlusaluse otsuse sisulist põhjendatust käsitlevad etteheited ja argumendid asjakohatuks lugeda (kohtuotsus, 1.7.2009, Operator ARP vs. komisjon,
T‑291/06
, EKL,
EU:T:2009:235
, punkt
).
Teiseks tuleb seoses esimese argumendiga kõigepealt meelde tuletada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on ELTL artiklis 296 kehtestatud üksikotsuse põhjendamise kohustuse eesmärk anda huvitatud isikule piisavalt teavet, et oleks võimalik kindlaks teha, kas otsus on põhjendatud või on selles tehtud viga, mis võimaldab vaidlustada otsuse kehtivuse, ja liidu kohtul otsuse õiguspärasust kontrollida (kohtuotsused, 18.9.1995, Tiercé Ladbroke vs. komisjon,
T‑471/93
, EKL,
EU:T:1995:167
, punkt
, ja 27.9.2012, J vs. parlament,
T‑160/10
,
EU:T:2012:503
, punkt
).
Määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 3 teine lõik, mille kohaselt komisjon peab teavitama korraldajaid keeldumise põhjustest, kujutab endast nimetatud põhjendamiskohustuse konkreetset väljendust Euroopa kodanikualgatuse valdkonnas.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab EÜ artiklis 296 nõutud põhjendus olema kohandatud asjaomase õigusakti laadiga. Põhjendamiskohustust tuleb hinnata vastavalt juhtumi asjaoludele, eelkõige akti sisu ja kõiki esitatud põhjendusi arvesse võttes. Ei ole nõutud, et põhjenduses oleks toodud kõik asjassepuutuvad faktilised ja õiguslikud asjaolud, kuna akti põhjenduse ELTL artikli 296 nõuetele vastavust kontrollides tuleb lisaks akti sõnastusele arvestada ka selle konteksti (kohtumäärus, 14.11.2013, J vs. parlament,
C‑550/12 P
,
EU:C:2013:760
, punkt
).
Viimaseks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast veel, et komisjon ei ole oma otsuste põhjendamisel kohustatud võtma seisukohta kõikide nende argumentide suhtes, mille huvitatud isikud on haldusmenetluses esitanud. Komisjon võib piirduda otsuse seisukohast olulise tähtsusega asjaolude ja õiguslike kaalutluste esitamisega (kohtuotsus, 11.1.2007, Technische Glaswerke Ilmenau vs. komisjon,
C‑404/04 P
,
EU:C:2007:6
, punkt
; vt ka kohtuotsus, 29.6.1993, Asia Motor France jt vs. komisjon,
T‑7/92
, EKL,
EU:T:1993:52
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul tuleb rõhutada, et asjaolu, et vaidlusalust kodanikualgatust ei registreeritud, võib mõjutada kodanikele ELTL artikli 24 esimeses lõigus antud kodanikualgatuse esitamise õiguse enda tõhusust. Järelikult peavad sellisest otsusest selgelt nähtuma nimetatud keeldumise põhjused.
Nimelt peab kodanikul, kes kodanikualgatuse esitas, olema võimalik aru saada, mis põhjustel selle registreerimisest keelduti. Komisjon, kellele kodanikualgatus on esitatud, peab seda hindama, aga ka põhjendama oma keelduvat otsust, arvestades selle mõju aluslepinguga antud õiguse tõhusale kasutamisele. See tuleneb selle õiguse enda olemusest, mille eesmärk määruse nr 211/2011 põhjenduse 1 kohaselt on tugevdada liidu kodanikuühiskonda ja tõhustada liidu demokraatlikku toimimist, nähes selleks muu hulgas ette, et igal kodanikul on õigus osaleda liidu demokraatlikus elus (30.9.2015, Anagnostakis vs. komisjon,
T‑450/12
, EKL, edasi kaevatud,
EU:T:2015:739
, punkt
).
Vaidlustatud otsusest ilmneb, et komisjon selgitas konkreetselt põhjusi, miks ELTL artiklid 14 ja 153 ei saa olla sobiv õiguslik alus. Seevastu puuduvad vaidlusaluses otsuses konkreetsed põhjendused seoses ELTL artikliga 352. Sellegipoolest – nagu ka komisjon nagu õigesti rõhutab – tuleneb vaidlustatud otsusest küll vaikimisi, kuid tingimata, et komisjon asus seisukohale, et samamoodi nagu teised aluspingute sätted ei ole ka ELTL artikkel 352 sobiv õiguslik alus niisuguse õigusakti vastuvõtmiseks, millega rakendatakse vaidlusaluse kodanikualgatuse eesmärke.
Peab tõepoolest paika, et õigusakti põhjenduse eesmärk on selgelt ja ühemõtteliselt näidata asjaomase akti vastuvõtja arutluskäiku, nii et akti adressaatidel oleks teada asjaolud, mis võimaldavad kindlaks teha, kas akt on põhjendatud või on selles viga, mille tõttu saab vaidlustada akti kehtivuse, ning Euroopa Kohus akti seaduslikkuse üle kontrolli teostada.
Sellele vaatamata tuleb meenutada, et selle kohustuse ulatus sõltub paljudest teguritest. Nii ei ole nõutud, et põhjenduses oleks toodud kõik asjassepuutuvad faktilised ja õiguslikud asjaolud, vaid põhjendus peab puudutama ainult otsuse ülesehituse seisukohalt olulisi asjaolusid, kuna akti põhjenduse ELTL artikli 296 nõuetele vastavust kontrollides tuleb lisaks akti sõnastusele arvestada ka selle vastuvõtmise konteksti.
Käesoleval juhul tuleb tõdeda, et kodanikualgatuse registreerimise taotluses ei ole mainitud asjaolusid, mis põhjendaks tuginemist ELTL artiklile 352. Seega, nagu ka komisjon õigesti märgib, ilmneb selgitavast märkusest küll, et hagejad on põhistanud ELTL artiklitele 14 ja 153 tuginevat taotlust paljude asjaoludega, kuid nad ei ole sõnagagi selgitanud, millega ELTL artiklile 352 tuginemine põhjendatav oleks.
Arvestades aga asjaolu, et tuginemine ELTL artiklile 352 on seotud rangete tingimustega, mis muu hulgas puudutavad aluslepingutes määratletud poliitika raamesse jääva meetme vajalikkust mõne nendes lepingute nimetatud eesmärgi saavutamiseks, oleks hagejad pidanud vähemalt selgitama, kuidas teeniks vaidlusalune kodanikualgatus aluslepingutes nimetatud eesmärke, et komisjonil oleks võimalik nende taotlust sellest seisukohast üksikasjalikult hinnata. Kui ELTL artiklile 352 tuginemise tingimused ei ole täidetud, siis ei ole see säte sobiv õiguslik alus ja määruse nr 211/2011 artikli 4 lõike 2 punktis b seatud tingimus ei ole täidetud.
Sellest järeldub, et arvestades konteksti ja asjaolu, et vaidlusaluse kodanikualgatus registreerimise taotluses puuduvad kas või lühidad viited ELTL artikli 352 rakendamise tingimustele vaidlusaluse kodanikualgatuse raames, tuleb seda sätet puudutavat vaikivat põhjendust pidada piisavaks ja kolmanda väite esimene argument tuleb tagasi lükata.
Kõiki eelnevaid kaalutlusi silmas pidades tuleb järeldada, et komisjon ei rikkunud põhjendamiskohustust ja et seetõttu tuleb kolmas väide tagasi lükata ja hagi rahuldamata jätta.
Kohtukulud
Vastavalt Üldkohtu kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna hagejad on kohtuvaidluse kaotanud ja komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud, tuleb kohtukulud vastavalt tema nõudele välja mõista hagejatelt, kes ühtlasi kannavad ise oma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (esimene koda)
otsustab:

1)
Jätta hagi rahuldamata.

2)
Mõista kohtukulud välja Bruno Costantinilt ja teistelt hagejatelt, kelle nimed on esitatud lisas.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 19. aprillil 2015 Luxembourgis.
Allkirjad
Lisa
Robert Racke
, elukoht Lamadelaine (Luksemburg),
Pietro Pravata
, elukoht Beyne-Heusay (Belgia),
Zbigniew Gałązka
, elukoht Łódź (Poola),
Justo Santos Domínguez
, elukoht Leganés (Hispaania),
Maria Isabel Lemos
, elukoht Mealhada (Portugal),
André Clavelou
, elukoht Vincennes (Prantsusmaa),
Citizens’ Committee „Right to Lifelong Care
:
Leading a life of dignity and independence is a fundamental right
!“, asukoht Brüssel (Belgia).
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.