CELEX: 62017CJ0117
Procedimiento prejudicial
Medio ambiente
Directiva 2011/92/UE
Artículo 4, apartados 2 y 3, y anexos I a III
Evaluación de impacto ambiental
Autorización de realización de obras en una instalación de producción de energía eléctrica a partir de biogás sin examen previo de la necesidad de realizar una evaluación de impacto ambiental
Anulación
Regularización a posteriori de la autorización sobre la base de nuevas disposiciones de Derecho nacional sin examen previo de la necesidad de realizar una evaluación de impacto ambiental

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (
DO 2012, L 26, p. 1
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre el Comune di Castelbellino (ayuntamiento de Castelbellino, Italia) y la Regione Marche (región de Las Marcas, Italia), el Ministero per i beni e le attività culturali (Ministerio de Bienes y Actividades Culturales, Italia), el Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Ministerio de Medioambiente y Protección del Territorio y del Mar, Italia), la Regione Marche Servizio Infrastrutture Trasporti Energia — P. F. Rete Elettrica Regionale y la Provincia di Ancona (provincia de Ancona, Italia), en relación con la resolución mediante la cual la región de Las Marcas estimó que no procedía examinar la necesidad de someter a una evaluación de impacto ambiental (en lo sucesivo, «EIA») el proyecto de la Società Agricola 4 C S.S. (en lo sucesivo, «4 C») destinado a aumentar la potencia de una instalación de producción de energía eléctrica a partir de biogás.
Marco jurídico
El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2011/92 establece:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. Estos proyectos se definen en el artículo 4.»
El artículo 4, apartados 2 y 3, de dicha Directiva precisa:
«2.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 4, por lo que respecta a los proyectos enumerados en el anexo II, los Estados miembros determinarán si el proyecto será objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10. Los Estados miembros realizarán dicha determinación:
a)
mediante un estudio caso por caso,
o
b)
mediante umbrales o criterios establecidos por el Estado miembro.
Los Estados miembros podrán decidir la aplicación de ambos procedimientos contemplados en las letras a) y b).
3.   Cuando se examine caso por caso o se establezcan umbrales o criterios a los efectos del apartado 2, se tendrán en cuenta los criterios pertinentes de selección establecidos en el anexo III.»
El anexo I de la Directiva 2011/92, titulado «Proyectos contemplados en el apartado 1 del artículo 4» de dicha Directiva, prevé, en su punto 2, letra a), que forman parte de esos proyectos las «centrales térmicas y otras instalaciones de combustión de una producción calorífica de al menos 300 [megavatios (MW)]».
El anexo II de la misma Directiva, titulado «Proyectos contemplados en el apartado 2 del artículo 4» de la misma Directiva, dispone, por su parte, en el punto 3 que figuran dentro de esos proyectos las «instalaciones industriales para la producción de electricidad, vapor y agua caliente (proyectos no incluidos en el anexo I)».
El anexo III de la Directiva 2011/92, con la rúbrica «Criterios de selección contemplados en el apartado 3 del artículo 4», tiene la siguiente redacción:
«1.   Características de los proyectos
Las características de los proyectos deberán considerarse, en particular, desde el punto de vista de:
a)
el tamaño del proyecto;
b)
la acumulación con otros proyectos;
c)
la utilización de recursos naturales;
d)
la generación de residuos;
e)
contaminación y otros inconvenientes;
f)
el riesgo de accidentes, considerando en particular las sustancias y las tecnologías utilizadas.
2.   Ubicación de los proyectos
La sensibilidad medioambiental de las áreas geográficas que puedan verse afectadas por los proyectos deberá considerarse teniendo en cuenta, en particular:
a)
el uso existente del suelo;
b)
la relativa abundancia, calidad y capacidad regenerativa de los recursos naturales del área;
c)
la capacidad de carga del medio natural, con especial atención a las áreas siguientes
i)
humedales;
ii)
zonas costeras;
iii)
áreas de montaña y de bosque;
iv)
reservas naturales y parques;
v)
áreas clasificadas o protegidas por la legislación de los Estados miembros; áreas de protección especial designadas por los Estados miembros en aplicación de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres [(
DO 2010, L 20, p. 7
),] y la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres [(
DO 1992, L 206, p. 7
)];
vi)
áreas en las que se han rebasado ya los objetivos de calidad medioambiental establecidos en la legislación de la Unión;
vii)
áreas de gran densidad demográfica;
viii)
paisajes con significación histórica, cultural y/o arqueológica.
3.   Características del potencial impacto
Los potenciales efectos significativos de los proyectos deben considerarse en relación con los criterios establecidos en los puntos 1 y 2, y teniendo presente en particular:
a)
la extensión del impacto (área geográfica y tamaño de la población afectada);
b)
el carácter transfronterizo del impacto;
c)
la magnitud y complejidad del impacto;
d)
la probabilidad del impacto;
e)
la duración, frecuencia y reversibilidad del impacto.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
4 C explota una instalación de producción de energía eléctrica a partir de biogás en el municipio de Castelbellino, en la región de Las Marcas (en lo sucesivo, «instalación en cuestión»), cuya entrada en servicio fue autorizada por dicho municipio en virtud de la normativa en materia de protección del paisaje.
Mediante resolución de 20 de junio de 2012, la región de Las Marcas autorizó a 4 C a realizar las obras necesarias para aumentar la potencia de la instalación en cuestión de 249 kilovatios (kW) a 999 kW.
Con arreglo a la legge Regione Marche n. 3 (Ley Regional de Las Marcas n.
o
3), de 26 de marzo de 2012 (en lo sucesivo, «Ley n.
o
3/2012»), esta autorización se concedió sin que el proyecto fuera sometido a una EIA, ni a un examen previo de la necesidad de tal evaluación, ya que la potencia nominal de la instalación en cuestión no superaba el umbral de 1 MW previsto por esta Ley.
El municipio de Castelbellino solicitó al órgano jurisdiccional remitente, el Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Las Marcas, Italia), que anulara esta autorización por vulneración de la Directiva 2011/92.
El 22 de febrero de 2013, dicho tribunal desestimó la demanda de medidas provisionales del municipio de Castelbellino dirigida a la suspensión de la autorización impugnada.
Mediante sentencia n.
o
93/2013, de 22 de mayo de 2013, la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Italia) declaró inconstitucional la Ley n.
o
3/2012 por ser incompatible con el Derecho de la Unión, ya que esta Ley no exigía que se tomara en consideración el conjunto de los criterios establecidos en el anexo III de la Directiva 2011/92 con el fin de identificar los proyectos que quedan sujetos a una EIA, con arreglo al artículo 4, apartado 3, de esta Directiva.
El 16 de abril de 2015, 4 C presentó ante la región de Las Marcas una solicitud con el fin de que se apreciara la conformidad de la instalación en cuestión con las exigencias previstas en la Directiva 2011/92.
De la resolución de remisión resulta que las disposiciones de la Ley n.
o
3/2012 que permitían anteriormente que las regiones fijaran los umbrales diferenciados de exención de la EIA, y con fundamento en las cuales las autoridades regionales adoptaron la resolución de 20 de junio de 2012, quedaron derogadas a raíz de la sentencia n.
o
93/2013 de la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional), de 22 de mayo de 2013. Fueron aprobadas nuevas disposiciones que definieron exclusivamente a nivel nacional los requisitos para que los proyectos de interés regional quedaran dispensados de EIA. A partir de ese momento, el umbral que determina que las instalaciones del tipo de la que constituye el objeto del litigio principal queden sujetas a esa evaluación fue elevado a 50 MW en lugar de 1 MW, pudiendo quedar reducido ese umbral en un 50 % bajo determinadas condiciones.
En estas circunstancias, en aplicación de ese nuevo régimen jurídico, la región de Las Marcas, mediante resolución de 3 de junio de 2015, por una parte, consideró que la instalación en cuestión quedaba exenta del examen previo de la necesidad de una EIA y, por otra, «convalidó» la autorización anteriormente concedida el 20 de junio de 2012.
No obstante, mediante sentencia de 19 de junio de 2015, el órgano jurisdiccional remitente, el Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Las Marcas) anuló la autorización concedida el 20 de junio de 2012 por la región de Las Marcas por estimar que había sido aprobada con fundamento en disposiciones legislativas declaradas inconstitucionales posteriormente.
4 C interpuso ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) un recurso contra esta sentencia.
Por su parte, el municipio de Castelbellino presentó ante el órgano jurisdiccional remitente un recurso de anulación de la resolución de la región de Las Marcas de 3 de junio de 2015.
En estas circunstancias, el Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Las Marcas) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Se opone en principio el Derecho [de la Unión] (y, en particular, la Directiva [2011/92], en su versión en vigor en la fecha de adopción de las [medidas sobre las que versa el litigio principal]) a una normativa o a una práctica administrativa nacional que permiten someter a un examen de la necesidad de una EIA o a una EIA, proyectos relativos a plantas ya construidas en el momento en que se efectúa el examen o si, por contrario, [el Derecho de la Unión] permite tener en cuenta a este respecto circunstancias excepcionales que justifican una excepción al principio general en virtud del cual la EIA constituye una evaluación previa?
2)
¿Está justificada, en particular, esta excepción en el caso de que una normativa posterior exima de la EIA a un determinado proyecto que debería haber sido objeto de un examen de la necesidad de EIA en virtud de una decisión del juez nacional que ha declarado inconstitucional y/o ha dejado sin aplicar una norma anteriormente en vigor que preveía la exención?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Con carácter preliminar, debe señalarse que resulta de la resolución de remisión que el litigio principal se refiere a un proyecto de aumento de la potencia de una instalación existente de producción de energía eléctrica alimentada con biogás, respecto del cual las autoridades regionales decidieron que no procedía realizar un examen previo de la necesidad de una EIA, con arreglo a una norma de una autoridad regional que fue declarada posteriormente inconstitucional porque no exigía que se tomara en consideración el conjunto de los criterios pertinentes, establecidos en el anexo III de la Directiva 2011/92 con el fin de identificar los proyectos que quedan sujetos a una EIA, con arreglo al artículo 4, apartado 3, de la misma Directiva.
Resulta igualmente de la resolución de remisión que, a raíz de la solicitud de 4 C de 16 de abril de 2015, mencionada en el apartado 14 de la presente sentencia de que se examinara de nuevo la cuestión de la necesidad de proceder a una EIA, dado que las obras en cuestión ya se habían realizado, las autoridades regionales competentes consideraron, sobre la base de las nuevas disposiciones legislativas, que no debía realizarse tal evaluación.
En consecuencia, mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que procede analizar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente si, cuando un proyecto de aumento de la potencia de una instalación de producción de energía eléctrica, como el que constituye el objeto del litigio principal, no ha quedado sometido a un examen previo de la necesidad de proceder a una EIA en aplicación de disposiciones nacionales posteriormente declaradas incompatibles en este punto con la Directiva 2011/92, el Derecho de la Unión se opone a que esta instalación, tras la realización de ese proyecto, sea objeto de un nuevo procedimiento de examen por las autoridades competentes para comprobar su conformidad con las exigencias de dicha Directiva y, eventualmente, de una EIA. El órgano jurisdiccional remitente pregunta igualmente si esas autoridades podrían considerar, sobre la base de las disposiciones de Derecho nacional vigentes en la fecha en que debían resolver, que tal EIA no era necesaria.
Es preciso recordar que el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2011/92 impone que los proyectos que pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, a efectos del artículo 4 de la misma, en relación con sus anexos I o II, deben someterse a esta evaluación antes de que se otorgue la autorización (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de enero de 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, apartado
, y de 26 de julio de 2017, Comune di Corridonia y otros,
C‑196/16 y C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, apartado
).
Como el Tribunal de Justicia ha declarado, el carácter previo de tal evaluación se justifica por la necesidad de que, en el proceso de decisión, la autoridad competente tenga en cuenta lo antes posible las repercusiones sobre el medio ambiente de todos los procesos técnicos de planificación y de decisión, con el objetivo de evitar, desde el principio, causar contaminación o daños, más que de combatir posteriormente sus efectos (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, apartado
, y de 26 de julio de 2017, Comune di Corridonia y otros,
C‑196/16 y C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, apartado
).
El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2011/92 precisa que, sin perjuicio del artículo 2, apartado 4, de la misma Directiva, los proyectos enumerados en el anexo I de esta Directiva se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10.
Respecto de los proyectos enumerados en el anexo II de la Directiva 2011/92, el artículo 4, apartado 2, de la misma prevé que los Estados miembros determinarán si el proyecto será objeto de una EIA mediante un estudio caso por caso sobre la base de los umbrales o los criterios fijados por el Estado miembro de que se trate.
El artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2011/92 añade que, cuando se proceda a un examen caso por caso o se establezcan umbrales o criterios a los efectos del apartado 2 de ese mismo artículo, se tendrán en cuenta los criterios pertinentes de selección establecidos en el anexo III de esa Directiva.
Sin embargo, la Directiva 2011/92 no precisa las consecuencias jurídicas que debe acarrear una infracción de estas disposiciones.
No obstante, debe recordarse que el Tribunal de Justicia ya resolvió, en el apartado 43 de la sentencia de 26 de julio de 2017, Comune di Corridonia y otros (
C‑196/16 y C‑197/16
,
EU:C:2017:589
), que, en caso de omisión de una EIA exigida por el Derecho de la Unión, los Estados miembros están obligados a eliminar las consecuencias ilícitas de esta omisión y que el Derecho de la Unión no se opone a que se efectúe tal evaluación para regularizar la instalación de que se trate, con posterioridad a su construcción y entrada en servicio, siempre que se cumpla el doble requisito de que, por una parte, las normas nacionales que permiten esa regularización no ofrezcan a los interesados la oportunidad de eludir las normas del Derecho de la Unión, o de verse dispensados de su aplicación, y, por otra parte, la evaluación efectuada para regularizar la instalación no se refiera únicamente a su impacto ambiental futuro, sino que tenga en cuenta también el impacto ambiental ocasionado desde su realización.
En el apartado 42 de la sentencia de 26 de julio de 2017, Comune di Corridonia y otros (
C‑196/16 y C‑197/16
,
EU:C:2017:589
), el Tribunal de Justicia indicó igualmente que la circunstancia de que, en primer término, las empresas sobre las que trataba el asunto que dio lugar a esa sentencia hubieran efectuado las gestiones necesarias para que realizara, en su caso, una EIA, de que, en segundo término, la negativa de las autoridades competentes a acceder a esas demandas se hubiera basado en disposiciones nacionales cuya incompatibilidad con el Derecho de la Unión sólo fue declarada posteriormente y de que, en tercer término, la actividad de las instalaciones en cuestión hubiera sido suspendida parecía demostrar que las regularizaciones llevadas a cabo en ese asunto no habían sido permitidas por el Derecho nacional en condiciones similares a las del asunto en el que recayó la sentencia de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, apartado
), y no habían tenido por objeto eludir las normas del Derecho de la Unión.
Por consiguiente, el Derecho de la Unión no se opone, en estas condiciones, a que, cuando un proyecto no haya sido sometido al examen previo de la necesidad de una EIA en aplicación de disposiciones incompatibles con la Directiva 2011/92, éste sea objeto, incluso después de su realización, de un examen por las autoridades competentes para determinar si debe o no someterse a una EIA, en su caso, sobre la base de una nueva legislación nacional, siempre que ésta sea conforme con esta Directiva.
Las autoridades nacionales que deben pronunciarse en este contexto deben también tomar en consideración las repercusiones sobre el medio ambiente provocadas por la instalación desde la realización de las obras y nada se opone a que, tras este examen, dichas autoridades lleguen nuevamente a la conclusión de que no es necesaria una EIA.
Si bien corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si en el litigio principal se cumplen estos requisitos a la luz de las disposiciones nacionales y de la información de la que dispone, el Tribunal de Justicia estima no obstante útil ofrecerle las siguientes indicaciones.
En primer lugar, debe señalarse que un proyecto de instalación de producción de energía eléctrica a partir de biogás de una potencia nominal inferior a 1 MW no se encuentra comprendido en el ámbito de aplicación del anexo I, punto 2, letra a), de la Directiva 2011/92, que se refiere a las centrales térmicas y otras instalaciones de combustión de una producción calorífica de al menos 300 MW, sino en el anexo II, punto 3, letra a), de esa Directiva, que se refiere a proyectos de instalaciones industriales para la producción de electricidad no incluidos en el anexo I de la misma.
En consecuencia, las obras para aumentar la potencia de una instalación como las que constituyen el objeto del litigio principal son un proyecto para el que los Estados miembros deben determinar la necesidad de una EIA con arreglo al artículo 4, apartados 2 y 3, de la Directiva 2011/92.
En segundo lugar, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando los Estados miembros deciden recurrir a la fijación de umbrales o de criterios, con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2011/92, el margen de apreciación del que disponen está limitado por la obligación, impuesta en el artículo 2, apartado 1, de esta Directiva, de someter los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, antes de la concesión de una autorización, a una evaluación de efectos (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de noviembre de 2008, Comisión/Irlanda,
C‑66/06
, no publicada,
EU:C:2008:637
, apartado
y jurisprudencia citada).
En aplicación del artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2011/92, los Estados miembros deben tomar en consideración, a la hora de fijar esos umbrales o criterios, los criterios de selección pertinentes enunciados en el anexo III de la misma (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de noviembre de 2008, Comisión/Irlanda,
C‑66/06
, no publicada,
EU:C:2008:637
, apartado
).
En tercer lugar, un Estado miembro que fije esos umbrales o criterios en un nivel tal que, en la práctica, la totalidad de los proyectos de un determinado tipo quede de antemano excluida de la evaluación rebasaría su margen de apreciación, salvo en el caso de que pudiera considerarse, sobre la base de una apreciación global, que la totalidad de los proyectos excluidos no puede tener efectos significativos en el medio ambiente (sentencia de 20 de noviembre de 2008, Comisión/Irlanda,
C‑66/06
, no publicada,
EU:C:2008:637
, apartado
y jurisprudencia citada).
De lo anterior resulta que el hecho de que se eleve el nivel del umbral a partir del cual es obligatorio llevar a cabo una EIA mediante disposiciones nacionales, como aquellas que sirvieron de fundamento a la región de Las Marcas para adoptar su resolución de 3 de junio de 2015, no basta, por sí solo, para concluir que esas disposiciones no respetan la Directiva 2011/92.
Tal apreciación de falta de conformidad con el Derecho de la Unión tampoco puede deducirse de la circunstancia, mencionada por el órgano jurisdiccional remitente, de que si esas mismas disposiciones no hubieran sido aprobadas el proyecto objeto del litigio principal hubiera debido quedar sometido a un examen previo de la necesidad de proceder a una EIA a raíz de la sentencia n.
o
93/2013 de la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional), de 22 de mayo de 2013.
Habida cuenta de todo lo anterior, debe responderse a las cuestiones prejudiciales planteadas que, cuando un proyecto de aumento de la potencia de una instalación de energía eléctrica, como el que constituye el objeto del litigio principal, no ha sido sometido a un examen previo de la necesidad de llevar a cabo una EIA en aplicación de disposiciones nacionales posteriormente declaradas incompatibles en relación con este punto con la Directiva 2011/92, el Derecho de la Unión exige que los Estados miembros eliminen las consecuencias ilícitas de este incumplimiento y no se opone a que esa instalación sea objeto, tras la realización de ese proyecto, de un nuevo procedimiento de examen por las autoridades competentes para comprobar su conformidad con las exigencias de esta Directiva y, en su caso, someterla a una EIA, siempre que las normas nacionales que permiten esta regularización no ofrezcan a los interesados la oportunidad de eludir las normas del Derecho de la Unión o de verse dispensados de su aplicación. Es preciso igualmente que se tome en consideración el impacto ambiental ocasionado desde la realización del proyecto. Estas autoridades pueden considerar, sobre la base de las disposiciones nacionales vigentes en la fecha en que deban resolver, que tal EIA no es necesaria, siempre que esas disposiciones sean compatibles con esta Directiva.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) declara:

Cuando un proyecto de aumento de la potencia de una instalación de energía eléctrica, como el que constituye el objeto del litigio principal, no ha sido sometido a un examen previo de la necesidad de llevar a cabo una evaluación de impacto ambiental en aplicación de disposiciones nacionales posteriormente declaradas incompatibles en relación con este punto con la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, el Derecho de la Unión exige que los Estados miembros eliminen las consecuencias ilícitas de este incumplimiento y no se opone a que esa instalación sea objeto, tras la realización de ese proyecto, de un nuevo procedimiento de examen por las autoridades competentes para comprobar su conformidad con las exigencias de esta Directiva y, en su caso, someterla a una evaluación de impacto ambiental, siempre que las normas nacionales que permiten esta regularización no ofrezcan a los interesados la oportunidad de eludir las normas del Derecho de la Unión o de verse dispensados de su aplicación. Es preciso igualmente que se tome en consideración el impacto ambiental ocasionado desde la realización del proyecto. Estas autoridades pueden considerar, sobre la base de las disposiciones nacionales vigentes en la fecha en que deban resolver, que tal evaluación de impacto ambiental no es necesaria, siempre que esas disposiciones sean compatibles con esta Directiva.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.