CELEX: 62018CJ0380
Προδικαστική παραπομπή
Συνοριακοί έλεγχοι, άσυλο και μετανάστευση
Κανονισμός (ΕΕ) 2016/399
Κώδικας της Ένωσης σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν)
Άρθρο 6
Προϋποθέσεις εισόδου για τους υπηκόους τρίτων χωρών
Έννοια της “απειλής για τη δημόσια τάξη”
Απόφαση περί επιστροφής παρανόμως διαμένοντος υπηκόου τρίτης χώρας

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού (ΕΕ) 2016/399 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Μαρτίου 2016, περί κώδικα της Ένωσης σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) (
ΕΕ 2016, L 77, σ. 1
, στο εξής: κώδικας συνόρων του Σένγκεν).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Υφυπουργού Δικαιοσύνης και Ασφάλειας, Κάτω Χώρες, στο εξής: υφυπουργός) και του E.P. σχετικά με τη νομιμότητα απόφασης η οποία υποχρεώνει τον τελευταίο να εγκαταλείψει το έδαφος της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Το νομικό πλαίσιο
Η σύμβαση εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν
Το άρθρο 5, παράγραφος 1, της σύμβασης εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν, της 14ης Ιουνίου 1985, μεταξύ των κυβερνήσεων των κρατών της Οικονομικής Ένωσης Μπενελούξ, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Γαλλικής Δημοκρατίας, σχετικά με τη σταδιακή κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορα, η οποία υπεγράφη στο Σένγκεν στις 19 Ιουνίου 1990 (
ΕΕ 2000, L 239, σ. 19
, στο εξής: σύμβαση εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν), προέβλεπε τα εξής:
«Μπορεί να επιτραπεί η είσοδος στο έδαφος των συμβαλλομένων μερών, για διαμονή που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες, σε αλλοδαπούς που ανταποκρίνονται στις ακόλουθες προϋποθέσεις:
α)
είναι κάτοχοι εγκύρου εγγράφου ή εγγράφων, επιτρεπόντων τη διέλευση των συνόρων, καθοριζομένων από την εκτελεστική επιτροπή·
[…]
γ)
προσκομίζουν, αν παραστεί ανάγκη, έγγραφα που δικαιολογούν το σκοπό και καθορίζουν τις συνθήκες της προβλεπόμενης παραμονής τους, διαθέτουν δε τα αναγκαία μέσα διαβιώσεως […] ή είναι σε θέση να εξασφαλίσουν νομίμως τα μέσα διαβιώσεώς τους·
δ)
δεν είναι καταχωρημένοι στους καταλόγους ανεπιθυμήτων·
ε)
δεν θεωρούνται ικανοί να διαταράξουν τη δημόσια τάξη, την εθνική ασφάλεια ή τις διεθνείς σχέσεις ενός από τα συμβαλλόμενα μέρη.»
Το άρθρο 20, παράγραφος 1, της σύμβασης εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 610/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013 (
ΕΕ 2013, L 182, σ. 1
), ορίζει τα εξής:
«Αλλοδαποί μη υποκείμενοι στην υποχρέωση θεωρήσεως μπορούν να κυκλοφορούν ελεύθερα στο έδαφος των συμβαλλομένων μερών επί 90 ημέρες [κατ’ ανώτατο όριο] εντός οιασδήποτε περιόδου 180 ημερών, εφόσον πληρούν τους όρους εισόδου που προβλέπονται από το άρθρο 5 παράγραφος 1 στοιχεία α), γ), δ) και ε).»
Η οδηγία 2004/38/ΕΚ
Το άρθρο 27, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (
ΕΕ 2004, L 158, σ. 77
, και διορθωτικό
ΕΕ 2004, L 229, σ. 35
), ορίζει τα ακόλουθα:
«Κάθε μέτρο που λαμβάνεται για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας πρέπει να τηρεί την αρχή της αναλογικότητας και να θεμελιώνεται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του [ενδιαφερομένου]. Προηγούμενες ποινικές καταδίκες δεν αποτελούν αφ’ εαυτών λόγους για τη λήψη τέτοιων μέτρων.
Η προσωπική συμπεριφορά του [ενδιαφερομένου] πρέπει να συνιστά πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή, στρεφόμενη κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας. Αιτιολογίες που δεν συνδέονται με τα στοιχεία της υπόθεσης ή στηρίζονται σε εκτιμήσεις γενικής πρόληψης δεν γίνονται αποδεκτές.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1987/2006
Το άρθρο 24, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού (ΕΚ) 1987/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τη δημιουργία, τη λειτουργία και τη χρήση του Συστήματος Πληροφοριών Σένγκεν δεύτερης γενιάς (SIS II) (
ΕΕ 2006, L 381, σ. 4
), ορίζει τα εξής:
«1.   Δεδομένα σχετικά με υπηκόους τρίτων χωρών για τους οποίους εισάγεται καταχώριση με σκοπό την απαγόρευση εισόδου ή διαμονής καταχωρίζονται σε αρχείο με βάση εθνική καταχώριση, η οποία απορρέει από απόφαση των αρμοδίων διοικητικών αρχών ή δικαστηρίων σύμφωνα με τους διαδικαστικούς κανόνες της εθνικής νομοθεσίας και βάσει χωριστής αξιολόγησης. Οι προσφυγές κατά των αποφάσεων αυτών ασκούνται σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις του εθνικού δικαίου.
2.   Καταχώριση εισάγεται όταν η απόφαση της παραγράφου 1 είχε ως αιτιολογία απειλή κατά της δημόσιας τάξης ή ασφάλειας ή κατά της εθνικής ασφάλειας που ενδέχεται να συνιστά η παρουσία υπηκόου τρίτης χώρας επί του εδάφους κράτους μέλους. Αυτή είναι ιδίως η περίπτωση:
α)
υπηκόου τρίτης χώρας ο οποίος έχει καταδικαστεί σε κράτος μέλος για αξιόποινη πράξη επισύρουσα ποινή στερητική της ελευθερίας τουλάχιστον ενός έτους,
β)
υπηκόου τρίτης χώρας εις βάρος του οποίου υπάρχουν σοβαροί λόγοι να πιστεύεται ότι διέπραξε σοβαρές αξιόποινες πράξεις ή εις βάρος του οποίου υπάρχουν σαφείς ενδείξεις ότι προτίθεται να διαπράξει τέτοιες πράξεις στο έδαφος κράτους μέλους.»
Η οδηγία 2008/115/ΕΚ
Το άρθρο 3 της οδηγίας 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (
ΕΕ 2008, L 348, σ. 98
), έχει ως εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:
[…]
2.
“παράνομη παραμονή”: παρουσία στο έδαφος κράτους μέλους υπηκόου τρίτης χώρας που δεν πληροί, ή δεν πληροί πλέον, τις προϋποθέσεις εισόδου, όπως ορίζονται στο άρθρο 5 του [κανονισμού (ΕΚ) 562/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2006, για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) (
ΕΕ 2006, L 105, σ. 1
)] ή τις λοιπές προϋποθέσεις εισόδου, παραμονής ή διαμονής στο εν λόγω κράτος μέλος,
[…]».
Το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής προβλέπει τα ακόλουθα:
«Τα κράτη μέλη εκδίδουν απόφαση επιστροφής για υπηκόους τρίτης χώρας που διαμένουν παράνομα στο έδαφός τους, με την επιφύλαξη των εξαιρέσεων που προβλέπονται στις παραγράφους 2 έως 5.»
Ο κώδικας θεωρήσεων
Το άρθρο 21, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 810/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, για τη θέσπιση κοινοτικού κώδικα θεωρήσεων (κώδικας θεωρήσεων) (
ΕΕ 2009, L 243, σ. 1
, στο εξής: κώδικας θεωρήσεων), ορίζει τα εξής:
«Κατά την εξέταση αίτησης ενιαίας θεώρησης διαπιστώνεται εάν ο αιτών πληροί τους όρους εισόδου του άρθρου 5 παράγραφος 1 στοιχεία α), γ), δ) και ε) του [κανονισμού 562/2006] και δίδεται ιδιαίτερη προσοχή στην εκτίμηση του κατά πόσον ο αιτών παρουσιάζει κίνδυνο παράνομης μετανάστευσης ή κίνδυνο για την ασφάλεια των κρατών μελών και κατά πόσον ο αιτών προτίθεται να εγκαταλείψει το έδαφος των κρατών μελών πριν από τη λήξη ισχύος της ζητούμενης θεώρησης.»
Ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν
Οι αιτιολογικές σκέψεις 6 και 27 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν έχουν ως εξής:
«(6)
Ο έλεγχος των συνόρων δεν γίνεται μόνο προς το συμφέρον των κρατών μελών στα εξωτερικά σύνορα των οποίων ασκείται αλλά προς το συμφέρον όλων των κρατών μελών που έχουν καταργήσει τον έλεγχο στα εσωτερικά τους σύνορα. Ο έλεγχος θα πρέπει να συμβάλλει στην καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης και της εμπορίας ανθρώπων, καθώς και στην πρόληψη κάθε απειλής κατά της εσωτερικής ασφάλειας, της δημόσιας τάξης, της δημόσιας υγείας και των διεθνών σχέσεων των κρατών μελών.
[…]
(27)
Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η παρέκκλιση από τη θεμελιώδη αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων πρέπει να ερμηνεύεται αυστηρά, η δε έννοια της δημόσιας τάξης προϋποθέτει την ύπαρξη πραγματικής, συντρέχουσας και αρκούντως σοβαρής απειλής για κάποιο από τα θεμελιώδη συμφέροντα της κοινωνίας.»
Το άρθρο 2 του κώδικα αυτού προβλέπει τα ακόλουθα:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, νοούνται ως:
[…]
5)
“δικαιούχοι του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης”:
α)
οι πολίτες της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 20 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ, καθώς και οι υπήκοοι τρίτων χωρών οι οποίοι είναι μέλη της οικογενείας πολίτη της Ένωσης με δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας σύμφωνα με την οδηγία [2004/38]·
β)
οι υπήκοοι τρίτων χωρών και τα μέλη της οικογενείας τους, ανεξαρτήτως ιθαγένειας, εφόσον, δυνάμει συμφωνιών που έχουν συναφθεί μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών της αφενός και αυτών των τρίτων χωρών αφετέρου, απολαύουν δικαιωμάτων ελεύθερης κυκλοφορίας ισοδυνάμων με τα δικαιώματα των πολιτών της Ένωσης·
[…]».
Το άρθρο 6, παράγραφος 1, του εν λόγω κώδικα ορίζει τα εξής:
«Για σκοπούμενη παραμονή στην επικράτεια των κρατών μελών που δεν υπερβαίνει σε διάρκεια τις 90 ημέρες εντός οιασδήποτε περιόδου 180 ημερών, που περιλαμβάνει τον συνυπολογισμό της τελευταίας περιόδου 180 ημερών πριν από κάθε ημέρα παραμονής, οι προϋποθέσεις εισόδου για τους υπηκόους τρίτων χωρών είναι οι εξής:
[…]
δ)
δεν είναι καταχωρισμένοι στο [σύστημα πληροφοριών Σένγκεν (SIS)] ως ανεπιθύμητοι·
ε)
δεν θεωρούνται απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια, τη δημόσια υγεία ή τις διεθνείς σχέσεις ενός εκ των κρατών μελών, ιδίως, δε, δεν είναι καταχωρισμένοι ως ανεπιθύμητοι στις εθνικές βάσεις δεδομένων των κρατών μελών για τους ίδιους λόγους.»
Το άρθρο 8, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, του ίδιου κώδικα προβλέπει τα εξής:
«Ωστόσο, οι συνοριοφύλακες δύνανται, σε μη συστηματική βάση, κατά τον στοιχειώδη έλεγχο προσώπων που απολαύουν του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας βάσει του δικαίου της Ένωσης, να συμβουλεύονται εθνικές και ευρωπαϊκές βάσεις δεδομένων προκειμένου να βεβαιώνονται ότι τα συγκεκριμένα πρόσωπα δεν συνιστούν πραγματικό, άμεσο και επαρκώς σοβαρό κίνδυνο για την εσωτερική ασφάλεια, τη δημόσια τάξη, τις διεθνείς σχέσεις των κρατών μελών ή απειλή για τη δημόσια υγεία.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Ενώ βρισκόταν στις Κάτω Χώρες στο πλαίσιο βραχείας διαμονής για την οποία ετύγχανε απαλλαγής από την υποχρέωση θεώρησης, ο E.P., υπήκοος τρίτης χώρας, θεωρήθηκε ύποπτος για παραβίαση της ολλανδικής ποινικής νομοθεσίας περί ναρκωτικών.
Με απόφαση της 19ης Μαΐου 2016, ο υφυπουργός διέταξε τον E.P. να εγκαταλείψει το έδαφος της Ένωσης διότι δεν πληρούσε πλέον την προϋπόθεση του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, καθόσον συνιστούσε απειλή για τη δημόσια τάξη.
Ο E.P. άσκησε προσφυγή κατά της απόφασης αυτής ενώπιον του rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (πρωτοδικείου Χάγης, με τόπο συνεδριάσεως το Άμστερνταμ, Κάτω Χώρες).
Με απόφαση της 13ης Σεπτεμβρίου 2016, το δικαστήριο αυτό δέχθηκε την προσφυγή και ακύρωσε την απόφαση του υφυπουργού.
Ο υφυπουργός άσκησε ένδικο μέσο κατά της απόφασης του ως άνω δικαστηρίου.
Λαμβανομένων ιδίως υπόψη της φύσης της απόφασης που ελήφθη εις βάρος του E.P., της πολυπλοκότητας των εκτιμήσεων στις οποίες κλήθηκε να προβεί ο υφυπουργός για να εκδώσει μια τέτοια απόφαση και του γεγονότος ότι ο E.P. βρισκόταν στο έδαφος κράτους μέλους κατά τον χρόνο έκδοσής της, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν, προκειμένου να διαπιστωθεί η ύπαρξη απειλής για τη δημόσια τάξη, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, έπρεπε να αποδειχθεί ότι η προσωπική συμπεριφορά του E.P. συνιστούσε πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή, η οποία έθιγε θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας.
Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι, κατά το παρόν στάδιο εξέλιξής της, η νομολογία του Δικαστηρίου η οποία προκύπτει από τις αποφάσεις της 19ης Δεκεμβρίου 2013, Koushkaki (
C-84/12
,
EU:C:2013:862
), της 11ης Ιουνίου 2015, Zh. και O. (
C-554/13
,
EU:C:2015:377
), της 24ης Ιουνίου 2015, T. (
C-373/13
,
EU:C:2015:413
), της 15ης Φεβρουαρίου 2016, N. (
C-601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
), καθώς και της 4ης Απριλίου 2017, Fahimian (
C-544/15
,
EU:C:2017:255
), δεν μπορεί να δώσει σαφή απάντηση στο εν λόγω ερώτημα.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας, Κάτω Χώρες) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχει το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του [κώδικα συνόρων του Σένγκεν] την έννοια ότι, όταν διαπιστώνεται ότι η νόμιμη διαμονή που δεν υπερβαίνει σε διάρκεια τις 90 ημέρες εντός οποιασδήποτε περιόδου 180 ημερών έχει τερματιστεί επειδή ο αλλοδαπός θεωρείται απειλή για τη δημόσια τάξη, πρέπει να αιτιολογηθεί το ότι η προσωπική συμπεριφορά του εν λόγω αλλοδαπού συνιστά πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή, στρεφόμενη κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας;
2)
Σε περίπτωση κατά την οποία στο ερώτημα 1 πρέπει να δοθεί αρνητική απάντηση, ποιες απαιτήσεις ισχύουν, βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του [κώδικα συνόρων του Σένγκεν], για την αιτιολόγηση του ότι ο αλλοδαπός θεωρείται απειλή για τη δημόσια τάξη;
Έχει το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του [κώδικα συνόρων του Σένγκεν] την έννοια ότι δεν επιτρέπει εθνική πρακτική κατά την οποία αλλοδαπός θεωρείται απειλή για τη δημόσια τάξη λόγω του γεγονότος και μόνον ότι έχει διαπιστωθεί ότι ο εν λόγω αλλοδαπός είναι ύποπτος για την τέλεση αξιόποινης πράξης;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Με τα προδικαστικά ερωτήματα, τα οποία πρέπει να εξεταστούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική πρακτική δυνάμει της οποίας οι αρμόδιες αρχές μπορούν να εκδώσουν απόφαση περί επιστροφής υπηκόου τρίτης χώρας μη υποκείμενου στην υποχρέωση θεώρησης και ευρισκόμενου στο έδαφος των κρατών μελών για βραχεία διαμονή, λόγω του ότι ο υπήκοος αυτός θεωρείται απειλή για τη δημόσια τάξη επειδή είναι ύποπτος για την τέλεση αξιόποινης πράξης.
Από το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν προκύπτει ότι μεταξύ των προϋποθέσεων εισόδου για βραχεία διαμονή στο έδαφος των κρατών μελών συγκαταλέγεται η απαίτηση να μη θεωρείται ο ενδιαφερόμενος απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια, τη δημόσια υγεία ή τις διεθνείς σχέσεις ενός από τα κράτη μέλη.
Μολονότι η ως άνω διάταξη παρουσιάζει την απαίτηση αυτή ως προϋπόθεση εισόδου στο έδαφος των κρατών μελών, διαπιστώνεται ότι, μετά την είσοδο, η νομιμότητα της διαμονής στα κράτη μέλη εξακολουθεί επίσης να εξαρτάται από την τήρηση της εν λόγω απαίτησης.
Συγκεκριμένα, αφενός, το άρθρο 20, παράγραφος 1, της σύμβασης εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν προβλέπει ότι οι υπήκοοι τρίτων χωρών που δεν υπόκεινται στην υποχρέωση θεώρησης μπορούν να κυκλοφορούν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών κατά τη διάρκεια της οριζόμενης στη διάταξη αυτή περιόδου, εφόσον πληρούν τις προϋποθέσεις εισόδου που προβλέπονται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ και γʹ έως εʹ, της εν λόγω σύμβασης.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν αντικατέστησε το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 562/2006, το οποίο είχε αντικαταστήσει το άρθρο 5, παράγραφος 1, της σύμβασης εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν. Επομένως, το άρθρο 20, παράγραφος 1, της σύμβασης αυτής πρέπει να γίνει αντιληπτό υπό την έννοια ότι παραπέμπει πλέον στο άρθρο 6, παράγραφος 1, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
Αφετέρου, από το άρθρο 3, σημείο 2, της οδηγίας 2008/115 προκύπτει ότι υπήκοος τρίτης χώρας ο οποίος βρίσκεται στο έδαφος κράτους μέλους χωρίς να πληροί τις προϋποθέσεις εισόδου του άρθρου 5 του κανονισμού 562/2006, το οποίο έχει πλέον αντικατασταθεί από το άρθρο 6 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, ή τις λοιπές προϋποθέσεις εισόδου, παραμονής ή διαμονής, διαμένει, εξ αυτού του λόγου, παρανόμως στο ως άνω κράτος μέλος (πρβλ. απόφαση της 7ης Ιουνίου 2016, Affum,
C-47/15
,
EU:C:2016:408
, σκέψη
).
Υπό τις συνθήκες αυτές, δεδομένου ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας προβλέπει ότι τα κράτη μέλη εκδίδουν, καταρχήν, απόφαση επιστροφής για υπηκόους τρίτης χώρας που διαμένουν παρανόμως στο έδαφός τους, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ένα κράτος μέλος μπορεί να εκδώσει μια τέτοια απόφαση εις βάρος υπηκόου τρίτης χώρας μη υποκείμενου στην υποχρέωση θεώρησης και ευρισκόμενου στο έδαφος των κρατών μελών για βραχεία διαμονή, όταν ο υπήκοος αυτός συνιστά απειλή για τη δημόσια τάξη, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
Στο πλαίσιο αυτό, προκειμένου να προσδιοριστεί το περιεχόμενο της κατά την τελευταία αυτή διάταξη έννοιας της «απειλής για τη δημόσια τάξη», υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, μπορεί να θεωρηθεί ότι πολίτης της Ένωσης που έχει κάνει χρήση του δικαιώματός του για ελεύθερη κυκλοφορία και ορισμένα μέλη της οικογένειάς του συνιστούν απειλή για τη δημόσια τάξη μόνον εάν η προσωπική συμπεριφορά τους συνιστά πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή, η οποία θίγει θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας του οικείου κράτους μέλους (πρβλ. αποφάσεις της 29ης Απριλίου 2004, Ορφανόπουλος και Oliveri,
C-482/01 και C-493/01
,
EU:C:2004:262
, σκέψεις
και
, καθώς και της 10ης Ιουλίου 2008, Jipa,
C-33/07
,
EU:C:2008:396
, σκέψεις
και
).
Η έννοια της «απειλής για τη δημόσια τάξη» ερμηνεύθηκε, εν συνεχεία, με τον ίδιο τρόπο στο πλαίσιο διάφορων οδηγιών οι οποίες διέπουν την κατάσταση υπηκόων τρίτων χωρών που δεν ανήκουν στην οικογένεια πολίτη της Ένωσης (βλ. αποφάσεις της 11ης Ιουνίου 2015, Zh. και O.,
C-554/13
,
EU:C:2015:377
, σκέψη
, της 24ης Ιουνίου 2015, T.,
C‑373/13
,
EU:C:2015:413
, σκέψη
, και της 15ης Φεβρουαρίου 2016, N.,
C-601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, σκέψη
).
Ωστόσο, κάθε αναφορά του νομοθέτη της Ένωσης στην έννοια της «απειλής για τη δημόσια τάξη» δεν πρέπει κατ’ ανάγκην να νοείται ως παραπέμπουσα αποκλειστικά σε προσωπική συμπεριφορά η οποία συνιστά πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή και η οποία θίγει θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας του οικείου κράτους μέλους.
Ειδικότερα, όσον αφορά την παραπλήσια έννοια της «απειλής για τη δημόσια ασφάλεια», το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, στο πλαίσιο της οδηγίας 2004/114/ΕΚ του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2004, σχετικά με τις προϋποθέσεις εισδοχής υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό τις σπουδές, την ανταλλαγή μαθητών, την άμισθη πρακτική άσκηση ή την εθελοντική υπηρεσία (
ΕΕ 2004, L 375, σ. 12
), η έννοια αυτή πρέπει να ερμηνεύεται ευρύτερα απ’ ό,τι ερμηνεύεται στη νομολογία που αφορά τα πρόσωπα τα οποία απολαύουν του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας και ότι η εν λόγω έννοια μπορεί, μεταξύ άλλων, να περιλαμβάνει δυνητικές απειλές για τη δημόσια ασφάλεια (πρβλ. απόφαση της 4ης Απριλίου 2017, Fahimian,
C-544/15
,
EU:C:2017:255
, σκέψη
).
Επομένως, προκειμένου να διευκρινιστεί το περιεχόμενο της έννοιας της «απειλής για τη δημόσια τάξη», κατ’ άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, είναι αναγκαίο να ληφθούν υπόψη το γράμμα της διάταξης αυτής, το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη νομοθεσία της οποίας αποτελεί μέρος (πρβλ. αποφάσεις της 24ης Ιουνίου 2015, T.,
C-373/13
,
EU:C:2015:413
, σκέψη
, και της 4ης Απριλίου 2017, Fahimian,
C‑544/15
,
EU:C:2017:255
, σκέψη
).
Όσον αφορά, πρώτον, το γράμμα του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κώδικα αυτού, επισημαίνεται ότι το εν λόγω άρθρο, σε αντίθεση, ιδίως, με το άρθρο 27, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38, δεν απαιτεί ρητώς η συμπεριφορά του ενδιαφερομένου να συνιστά πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή, θίγουσα θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας, προκειμένου να μπορεί να θεωρηθεί ότι το πρόσωπο αυτό συνιστά απειλή για τη δημόσια τάξη.
Η ως άνω εκτίμηση επιβεβαιώνεται, δεύτερον, από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
Συναφώς, πρέπει καταρχάς να επισημανθεί ότι η διάταξη αυτή συνδέεται επίσης στενά με τον κώδικα θεωρήσεων, δεδομένου ότι η τήρηση της προϋπόθεσης εισόδου την οποία θέτει η εν λόγω διάταξη πρέπει, βάσει του άρθρου 21, παράγραφος 1, του κώδικα θεωρήσεων, να εξακριβώνεται πριν από τη χορήγηση ομοιόμορφης θεώρησης.
Συνεπώς, το ευρύ περιθώριο εκτίμησης που αναγνωρίζει το Δικαστήριο στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών ως προς την εξακρίβωση της τήρησης των προϋποθέσεων από τις οποίες εξαρτάται η χορήγηση ομοιόμορφης θεώρησης πρέπει λογικά, λαμβανομένης υπόψη της πολυπλοκότητας μιας τέτοιας εξέτασης (πρβλ. απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2013, Koushkaki,
C-84/12
,
EU:C:2013:862
, σκέψεις
έως
), να αναγνωρίζεται στις αρχές αυτές και όταν κρίνουν αν υπήκοος τρίτης χώρας συνιστά απειλή για τη δημόσια τάξη, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
Περαιτέρω, μολονότι αληθεύει ότι η αιτιολογική σκέψη 27 και το άρθρο 8, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, του κώδικα αυτού αναφέρονται ρητώς στην περίπτωση κατά την οποία ένα πρόσωπο συνιστά, αντιστοίχως, «πραγματική, συντρέχουσα και αρκούντως σοβαρή απειλή» ή «πραγματικό, άμεσο και επαρκώς σοβαρό κίνδυνο» για τη δημόσια τάξη, οι αναφορές αυτές αφορούν μόνον την περίπτωση των δικαιούχων του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 5, του εν λόγω κώδικα.
Υπό τις συνθήκες αυτές, εάν ο νομοθέτης της Ένωσης ήθελε επίσης να εξαρτήσει την εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν από τη συνδρομή μιας τέτοιας περίπτωσης, θα είχε λογικά χρησιμοποιήσει στην εν λόγω διάταξη διατύπωση ίδια με εκείνη του άρθρου 8, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, του κώδικα αυτού.
Τέλος, το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν προβλέπει ότι η απαίτηση να μην είναι ο ενδιαφερόμενος καταχωρισμένος στο SIS ως ανεπιθύμητος συνιστά επίσης προϋπόθεση εισόδου για βραχεία διαμονή στο έδαφος των κρατών μελών.
Από το άρθρο, όμως, 24, παράγραφος 2, του κανονισμού 1987/2006 προκύπτει ότι υπήκοος τρίτης χώρας ο οποίος έχει καταδικαστεί για αξιόποινη πράξη επισύρουσα ποινή στερητική της ελευθερίας τουλάχιστον ενός έτους ή εις βάρος του οποίου υπάρχουν σοβαροί λόγοι να πιστεύεται ότι διέπραξε σοβαρή αξιόποινη πράξη μπορεί να καταχωριστεί στο SIS με σκοπό την απαγόρευση εισόδου, καθόσον συνιστά απειλή κατά της δημόσιας τάξης ή ασφάλειας.
Επομένως, η κατά την ως άνω διάταξη έννοια της «απειλής κατά της δημόσιας τάξης ή ασφάλειας» διαφέρει αισθητά από εκείνη στην οποία αναφέρεται η σκέψη 27 της παρούσας απόφασης (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 31ης Ιανουαρίου 2006, Επιτροπή κατά Ισπανίας,
C‑503/03
,
EU:C:2006:74
, σκέψη
).
Στο πλαίσιο αυτό, εάν γινόταν δεκτό ότι η έννοια της «απειλής για τη δημόσια τάξη», κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, είναι πιο περιορισμένη σε σχέση με εκείνη από την οποία εξαρτάται η εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, του εν λόγω κώδικα, τούτο θα συνεπαγόταν ανακολουθία εντός του κώδικα.
Όσον αφορά, τρίτον, τους σκοπούς του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, από την αιτιολογική του σκέψη 6 προκύπτει ότι ο έλεγχος των συνόρων θα πρέπει να συμβάλλει στην πρόληψη «κάθε απειλής» κατά της δημόσιας τάξης.
Ως εκ τούτου, συνάγεται, αφενός, ότι η διαφύλαξη της δημόσιας τάξης συνιστά, αυτή καθεαυτήν, έναν από τους σκοπούς που επιδιώκει ο εν λόγω κώδικας και, αφετέρου, ότι ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να καταπολεμήσει το σύνολο των απειλών για τη δημόσια τάξη.
Λαμβανομένων υπόψη όλων των ανωτέρω σκέψεων, το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αντιτίθεται, καταρχήν, σε εθνική πρακτική δυνάμει της οποίας εκδίδεται απόφαση περί επιστροφής υπηκόου τρίτης χώρας μη υποκείμενου στην υποχρέωση θεώρησης και ευρισκόμενου στο έδαφος των κρατών μελών για βραχεία διαμονή, εφόσον ο υπήκοος αυτός είναι ύποπτος για την τέλεση αξιόποινης πράξης, χωρίς να έχει αποδειχθεί ότι η συμπεριφορά του συνιστά πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή, η οποία θίγει θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας του οικείου κράτους μέλους.
Πάντως, μια τέτοια εθνική πρακτική πρέπει να είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας, η οποία αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, και, ως εκ τούτου, δεν πρέπει ιδίως να υπερβαίνει το μέτρο που είναι αναγκαίο για την προστασία της δημόσιας τάξης (πρβλ. αποφάσεις της 2ας Μαΐου 2019, Lavorgna,
C-309/18
,
EU:C:2019:350
, σκέψη
, της 17ης Απριλίου 2018, Egenberger,
C‑414/16
,
EU:C:2018:257
, σκέψη
, καθώς και της 9ης Ιουλίου 2015, K και A,
C‑153/14
,
EU:C:2015:453
, σκέψη
).
Επομένως, αφενός, η αξιόποινη πράξη για την τέλεση της οποίας είναι ύποπτος ο συγκεκριμένος υπήκοος τρίτης χώρας πρέπει να είναι αρκούντως σοβαρή, λαμβανομένης υπόψη της φύσης της και της προβλεπόμενης ποινής, ώστε να δικαιολογείται ο άμεσος τερματισμός της διαμονής του υπηκόου αυτού στο έδαφος των κρατών μελών.
Αφετέρου, ελλείψει καταδίκης, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να επικαλεστούν την ύπαρξη απειλής για τη δημόσια τάξη μόνον εφόσον υφίστανται συγκλίνοντα, αντικειμενικά και συγκεκριμένα στοιχεία βάσει των οποίων ο εν λόγω υπήκοος μπορεί να θεωρηθεί ύποπτος για την τέλεση τέτοιας αξιόποινης πράξης.
Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνική πρακτική πληροί τις απαιτήσεις αυτές.
Κατόπιν όλων των ανωτέρω, στα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική πρακτική δυνάμει της οποίας οι αρμόδιες αρχές μπορούν να εκδώσουν απόφαση περί επιστροφής υπηκόου τρίτης χώρας μη υποκείμενου στην υποχρέωση θεώρησης και ευρισκόμενου στο έδαφος των κρατών μελών για βραχεία διαμονή, λόγω του ότι ο υπήκοος αυτός θεωρείται απειλή για τη δημόσια τάξη επειδή είναι ύποπτος για την τέλεση αξιόποινης πράξης, εφόσον η πρακτική αυτή εφαρμόζεται μόνον εάν, αφενός, η εν λόγω αξιόποινη πράξη είναι αρκούντως σοβαρή, λαμβανομένης υπόψη της φύσης της και της προβλεπόμενης ποινής, ώστε να δικαιολογείται ο άμεσος τερματισμός της διαμονής του υπηκόου στο έδαφος των κρατών μελών και, αφετέρου, οι αρχές αυτές διαθέτουν συγκλίνοντα, αντικειμενικά και συγκεκριμένα στοιχεία προς στήριξη των υπονοιών τους, πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού (ΕΕ) 2016/399 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Μαρτίου 2016, περί κώδικα της Ένωσης σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν), έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική πρακτική δυνάμει της οποίας οι αρμόδιες αρχές μπορούν να εκδώσουν απόφαση περί επιστροφής υπηκόου τρίτης χώρας μη υποκείμενου στην υποχρέωση θεώρησης και ευρισκόμενου στο έδαφος των κρατών μελών για βραχεία διαμονή, λόγω του ότι ο υπήκοος αυτός θεωρείται απειλή για τη δημόσια τάξη επειδή είναι ύποπτος για την τέλεση αξιόποινης πράξης, εφόσον η πρακτική αυτή εφαρμόζεται μόνον εάν, αφενός, η εν λόγω αξιόποινη πράξη είναι αρκούντως σοβαρή, λαμβανομένης υπόψη της φύσης της και της προβλεπόμενης ποινής, ώστε να δικαιολογείται ο άμεσος τερματισμός της διαμονής του υπηκόου στο έδαφος των κρατών μελών και, αφετέρου, οι αρχές αυτές διαθέτουν συγκλίνοντα, αντικειμενικά και συγκεκριμένα στοιχεία προς στήριξη των υπονοιών τους, πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.