CELEX: 62020CJ0051
Niet-nakoming
Staatssteun
Onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar verklaarde steun
Verplichting tot terugvordering
Arrest van het Hof waarin de niet-nakoming wordt vastgesteld
Niet-uitvoering
Niet-nakoming van de verplichting om onrechtmatige en onverenigbare steun terug te vorderen
Financiële sancties
Evenredig en afschrikkend karakter
Dwangsom
Forfaitaire som
Draagkracht
Weging van de stem van de lidstaat in het Europees Parlement

De Europese Commissie verzoekt het Hof:
–
vast te stellen dat de Helleense Republiek, door niet alle maatregelen te treffen ter uitvoering van het arrest van 9 november 2017, Commissie/Griekenland (
C‑481/16
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:845
; hierna: „niet-nakomingsarrest”), de krachtens dat arrest en artikel 260, lid 1, VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
–
de Helleense Republiek te gelasten aan de Commissie een dwangsom te betalen van 26697,89 EUR per dag vertraging bij de uitvoering van het niet-nakomingsarrest vanaf de datum waarop het arrest in de onderhavige zaak wordt gewezen tot de datum waarop het niet-nakomingsarrest volledig is uitgevoerd;
–
de Helleense Republiek te gelasten de Commissie een forfaitaire som te betalen waarvan de hoogte wordt bepaald door een dagelijks bedrag van 3709,23 EUR te vermenigvuldigen met het aantal dagen dat is verstreken tussen de datum van de uitspraak van het niet-nakomingsarrest en de datum waarop deze lidstaat de inbreuk heeft beëindigd of, indien deze lidstaat de inbreuk niet heeft beëindigd, de datum waarop het arrest in de onderhavige zaak wordt gewezen, en
–
de Helleense Republiek te verwijzen in de kosten.
Voorgeschiedenis van het geding
In het kader van haar economisch aanpassingsprogramma heeft de Helleense Republiek een privatiseringsprogramma uitgevoerd. Larco General Mining & Metallurgical Company SA (hierna: „Larco”), een Griekse onderneming die actief is in de mijnbouw en de metaalproductie, behoort tot de te privatiseren vennootschappen. Larco is gespecialiseerd in de winning en de verwerking van laterieterts, de winning van bruinkool en de productie van ferronikkel en bijproducten. De activiteiten van de onderneming bestaan uit de exploratie, ontwikkeling, winning, smelting en verhandeling van haar producten overal ter wereld.
In maart 2012 informeerde het Hellenic Republic Asset Development Fund, een vennootschap die is opgericht om het privatiseringsproces te beheren, de Commissie over de voorgenomen privatisering van Larco.
Daarop is de Commissie in een preliminair onderzoek nagegaan of dit voornemen geen elementen van staatssteun bevatte.
Zij zond de Griekse autoriteiten een vragenlijst. Uit de antwoorden daarop, die de Commissie op 16 maart 2012 heeft ontvangen, blijkt uitdrukkelijk dat de Griekse Staat reeds maatregelen ten gunste van Larco had genomen. Vervolgens vroeg de Commissie om nadere informatie per e‑mails van 18 april, 24 april, 5 juli, 22 augustus en 7 december 2012, en per brieven van 4 mei 2012 en 14 januari 2013, waarop de Griekse autoriteiten antwoordden op 20 april, 26 april, 3 oktober, 13 november, 15 november, 7 december en 24 december 2012 en 18 januari 2013. De diensten van de Commissie en vertegenwoordigers van de Griekse autoriteiten ontmoetten elkaar tijdens vergaderingen op 30 april en 11 september 2012 in Athene (Griekenland) en op 25 januari 2013 in Brussel (België).
Bij brief van 6 maart 2013 heeft de Commissie de Helleense Republiek in kennis gesteld van haar besluit om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden ten aanzien van verschillende maatregelen, zoals staatsgaranties die Larco waren verleend voor de jaren 2008, 2010 en 2011, een kapitaalverhoging in 2009, een in 1998 ondertekend schuldregelingsakkoord of de mogelijkheid om garantieverklaringen ten bedrage van 1,5 miljoen EUR neer te leggen in plaats van een fiscale boete van 190 miljoen EUR te betalen.
Daarna heeft de Commissie de Griekse autoriteiten en belanghebbenden verzocht om hun opmerkingen met betrekking tot de steunmaatregelen in te dienen.
De Commissie heeft enkel opmerkingen ontvangen van de Griekse autoriteiten, op 30 april 2013.
Op 27 maart 2014 heeft de Commissie besluit 2014/539/EU betreffende de door Griekenland toegekende staatssteun SA.34572 (13/C) (ex 13/NN) ten gunste van de Larco General Mining & Metallurgical Company S.A. (
PB 2014, L 254, blz. 24
) vastgesteld, waarvan de artikelen 2 tot en met 5 van het dispositief bepalen dat de betrokken maatregelen onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun zijn, dat die steun van Larco moet worden teruggevorderd en dat aan de Commissie informatie moet worden verstrekt, onder meer wat betreft de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen.
Bovendien heeft de Commissie, nadat de Helleense Republiek de Commissie op de hoogte had gebracht van haar voornemen om bepaalde activa van Larco via twee afzonderlijke aanbestedingen te verkopen, op dezelfde dag het besluit betreffende steunmaatregel SA.37954 (2013/N) betreffende die verkoop vastgesteld (hierna: „besluit inzake de verkoop van bepaalde activa van Larco”). In dit laatste besluit geeft de Commissie aan dat volgens de door de Helleense Republiek verstrekte informatie de twee aanbestedingsprocedures respectievelijk door de Staat en door Larco zouden worden gevoerd als eigenaren van de activa waarop elke aanbesteding betrekking heeft. De eerste aanbesteding betrof in het bijzonder de metaalfabriek van Larymna (Griekenland) en 40 % van de exploitatierechten op het laterieterts van Agios Ioannis (Griekenland). De tweede aanbesteding had betrekking op 73 % van de rechten voor de ontginning van lateriet in Evia (Griekenland) en op alle rechten voor de ontginning van lateriet in Kastoria (Griekenland). Na afloop van de twee aanbestedingsprocedures en ongeacht de resultaten ervan, zou Larco overeenkomstig de nationale wettelijke regeling failliet worden verklaard en zouden haar resterende activa in het kader van de liquidatieprocedure worden verkocht.
Gelet op deze informatie heeft de Commissie zich in het besluit inzake de verkoop van bepaalde activa van Larco op het standpunt gesteld dat deze verkoop, voor zover aan een aantal bepalingen en voorwaarden werd voldaan, geen staatssteun vormde en niet leidde tot economische continuïteit tussen Larco en de eigenaar of eigenaren van de te verkopen activa. De Commissie was van mening dat in die omstandigheden de kwestie van de terugvordering van de aan Larco betaalde onrechtmatige en onverenigbare steun geen betrekking zou hebben op de nieuwe eigenaren van de voor de verkoop bestemde activa.
De in artikel 5 van beschikking 2014/539 aan de Helleense Republiek gestelde termijn van twee maanden om informatie te verstrekken over de maatregelen die waren genomen om de betrokken steun terug te vorderen, is op 28 mei 2014 verstreken zonder dat de Commissie enige informatie heeft ontvangen.
Bij brief van 23 juni 2014 heeft de Commissie de Griekse autoriteiten herinnerd aan hun verplichtingen krachtens besluit 2014/539 en hun verzocht om de Commissie binnen een termijn van 20 werkdagen op de hoogte te stellen van de wijze waarop dit besluit zou worden uitgevoerd. Deze autoriteiten hebben bij e‑mail van 18 juli 2014 geantwoord dat zij haar binnen die termijn geen gegevens konden verstrekken.
Voorts heeft de Commissie de Helleense Republiek er ook aan herinnerd dat zij gehouden was om de in artikel 4, lid 2, van beschikking 2014/539 gestelde termijn van vier maanden in acht te nemen. Deze termijn is echter op 28 juli 2014 verstreken zonder dat de Commissie informatie over de uitvoering van dit besluit heeft ontvangen.
Bij brieven van 6 oktober 2014 en 18 december 2015 heeft de Commissie deze lidstaat verzocht haar deze informatie te verstrekken en een uitwisseling van gegevens over de wijze van terugvordering van de betrokken steun te organiseren. De lidstaat heeft deze brieven echter niet beantwoord. Tijdens een bijeenkomst te Athene tussen de Commissie en de Griekse autoriteiten hebben laatstgenoemden geen enkel argument aangevoerd ter rechtvaardiging van het ontbreken van maatregelen ter uitvoering van besluit 2014/539.
Aangezien de Commissie van mening was dat de Helleense Republiek de krachtens besluit 2014/539 op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen, heeft zij op 2 september 2016 volgens artikel 108, lid 2, VWEU tegen deze lidstaat een beroep wegens niet-nakoming ingesteld strekkende tot vaststelling dat die lidstaat niet binnen de gestelde termijn alle maatregelen had genomen die nodig waren om te voldoen aan dit besluit of althans de Commissie overeenkomstig de voorschriften van artikel 5 van dat besluit onvoldoende in kennis had gesteld van de genomen maatregelen.
Op 9 november 2017 heeft het Hof in het niet-nakomingsarrest geoordeeld dat de Helleense Republiek niet binnen de gestelde termijn alle maatregelen had genomen die nodig waren ter uitvoering van besluit 2014/539 en zij de Commissie niet in kennis had gesteld van de ter uitvoering van dit besluit genomen maatregelen.
Precontentieuze procedure
Na de uitspraak van het niet-nakomingsarrest heeft de Commissie de Griekse autoriteiten op 15 november 2017 een brief gezonden met het verzoek om de onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun terug te vorderen. Deze autoriteiten hebben niet geantwoord op die brief.
Op 13 november 2018 heeft de Commissie bij brief aan de Griekse minister van Financiën om inlichtingen verzocht over de stand van de procedure voor de terugvordering van de betrokken steun en aangegeven dat zij een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 260 VWEU kon instellen. Ook deze brief bleef onbeantwoord.
Op 25 januari 2019 heeft de Commissie, na te hebben vastgesteld dat besluit 2014/539 nog niet was uitgevoerd, de Helleense Republiek overeenkomstig artikel 260, lid 2, VWEU een aanmaningsbrief gestuurd met het verzoek binnen een termijn van twee maanden haar opmerkingen in te dienen.
Op 29 maart 2019 heeft deze lidstaat in antwoord op de aanmaningsbrief onder meer melding gemaakt van de moeilijkheden die hij had ondervonden alsook zijn bereidheid om mee te werken.
Daarop heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Ontwikkelingen gedurende de onderhavige procedure
Op 14 februari 2020 heeft de Helleense Republiek wet 4664/2020 vastgesteld. Artikel 21 van deze wet bepaalt dat Larco onder een regeling van bijzonder bewind wordt geplaatst. Dit bewind moet via een snelle en vereenvoudigde procedure leiden tot liquidatie van deze vennootschap (hierna: „bijzonder bewind”).
Op het daartoe door deze lidstaat in zijn hoedanigheid van schuldeiser van Larco ingediende verzoek heeft de Monomeles Efeteio Athinon (alleensprekende rechter in tweede aanleg Athene, Griekenland) deze vennootschap bij beslissing nr. 1407/2020 van 28 februari 2020 onder bijzonder bewind geplaatst, dat niet gepaard ging met de stopzetting van de activiteiten van deze vennootschap. Bij diezelfde beslissing heeft die rechter een bewindvoerder aangewezen die is belast met de inventarisatie van alle activa en passiva van Larco en verplicht is om een openbare aanbestedingsprocedure te volgen voor de verkoop van de activa van deze vennootschap.
Op 13 maart 2020 hebben de Griekse autoriteiten Larco verzocht om binnen dertig kalenderdagen het bedrag te betalen van de onrechtmatige en onverenigbaar met de interne markt verklaarde steun, vermeerderd met de toepasselijke rente, en de Commissie in kennis gesteld van het bijzonder bewind van Larco.
Op 26 maart 2020 heeft het Hof bij zijn arrest Larko/Commissie (
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
) de hogere voorziening van Larco tegen het arrest van het Gerecht van 1 februari 2018, Larko/Commissie (
T‑423/14
,
EU:T:2018:57
), waarbij het Gerecht het beroep van Larco tot nietigverklaring van besluit 2014/539 had verworpen, gegrond verklaard. Het Hof heeft het arrest van het Gerecht vernietigd voor zover daarbij het eerste onderdeel van het eerste middel van het beroep, dat betrekking had op de in 2008 door de Griekse Staat aan Larco verleende garantie voor een lening van 30 miljoen EUR van ATE Bank aan deze vennootschap (hierna: „maatregel nr. 2”), was afgewezen.
Na het arrest van het Hof heeft Larco bezwaren geformuleerd tegen het terug te vorderen bedrag van de steun met betrekking tot maatregel nr. 2.
Op 7 april 2020 heeft de bewindvoerder van Larco de Helleense Republiek gedaagd in een verzoek om een arbitrale uitspraak over het geschil over de eigendomsregeling van de fabriek te Larymna.
Bij brief van 27 april 2020 hebben de Griekse autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van de bezwaren van Larco met betrekking tot maatregel nr. 2, waarop deze instelling bij brief van 6 mei 2020 heeft geantwoord.
Op 14 mei 2020 zonden deze autoriteiten de Griekse belastingautoriteiten een brief waarin zij verzochten om volledige terugvordering van de betrokken steun van Larco.
Naar aanleiding van een verzoek om inlichtingen van het Hof op grond van artikel 62, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof heeft de Helleense Republiek documenten betreffende de terugvordering van de betrokken steun overgelegd.
Uit het antwoord op dit verzoek om inlichtingen blijkt ten eerste dat Larco, gelet op de tijd die nodig was voor de arbitrale uitspraak over de eigendomsregeling van de fabriek te Larymna en het feit dat deze regeling twaalf maanden na de inwerkingtreding ervan of negen maanden na de datum van die uitspraak zou eindigen, op 22 maart 2021 nog steeds onder het bijzonder bewind was geplaatst.
Ten tweede heeft het scheidsgerecht bij die uitspraak, die is uitgesproken op 24 september 2020 en gerectificeerd op 8 oktober 2020, het eigendomsrecht van de Griekse Staat op de metaalfabriek en het mijncomplex van Larymna erkend. Larco bleef huurder van deze activa van de Griekse Staat.
Ten derde zijn naar aanleiding van die uitspraak de twee in punt 10 van het onderhavige arrest genoemde aanbestedingen, waarmee de Helleense Republiek te kennen had gegeven dat zij voornemens was bepaalde activa van Larco te verkopen, geactualiseerd en heeft de bewindvoerder de inventaris van alle activa en passiva van Larco definitief voorbereid.
Ten vierde zijn de procedures voor deze aanbestedingen parallel gevoerd en moesten zij uiterlijk op 8 juli 2021 zijn afgerond.
Niet-nakoming
Argumenten van partijen
In de eerste plaats verwijt de Commissie de Helleense Republiek dat zij niet de maatregelen heeft genomen die nodig waren ter uitvoering van het niet-nakomingsarrest, aangezien de Griekse autoriteiten meer dan vijf jaar na de vaststelling van besluit 2014/539 en meer dan twee jaar na de uitspraak van dat arrest de betrokken staatssteun niet hebben teruggevorderd van Larco.
Volgens de Commissie hebben de Griekse autoriteiten pas na 29 januari 2020, de datum waarop het onderhavige beroep is ingesteld, maatregelen voor de terugvordering van die steun genomen, in strijd met het vereiste dat dit besluit onverwijld en daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Om te beginnen is wet 4664/2020, op grond waarvan Larco onder bijzonder bewind kon worden geplaatst, pas vastgesteld op 14 februari 2020. Vervolgens is Larco op 28 februari 2020 onder bijzonder bewind geplaatst. Ten slotte hebben de Griekse autoriteiten Larco op 13 maart 2020 verzocht om het bedrag van die steun terug te betalen binnen een termijn van 30 dagen.
Wat het bijzonder bewind van Larco betreft, merkt de Commissie ten eerste op dat artikel 21, lid 4, van wet 4664/2020 bepaalt dat deze vennootschap in aanmerking komt voor een overheidssubsidie waarmee zij de aan de toepassing van dat beheer verbonden kosten kan dekken. Volgens de Commissie vormt de in deze bepaling vastgestelde steun voor de exploitatie van Larco, die bedoeld is om deze vennootschap te bevrijden van de kosten die zij normaliter in het kader van haar lopend beheer of van haar normale activiteiten had moeten dragen, een categorie van steunmaatregelen die bijzonder schadelijk is voor de mededinging. In casu hebben de Griekse autoriteiten Larco reeds exploitatiesteun verleend in het kader van het bijzonder bewind.
Ten tweede is de Commissie van mening dat de Helleense Republiek verplicht was om binnen de in artikel 4 van besluit 2014/539 gestelde termijn van vier maanden een insolventieprocedure tegen Larco in te leiden en de vorderingen tot terugbetaling van de betrokken steun op te nemen op de lijst van schuldvorderingen. Deze opneming had moeten worden gevolgd door ofwel volledige terugvordering van de betrokken steun, ofwel de liquidatie van de begunstigde en de definitieve stopzetting van zijn activiteiten.
In casu heeft de Helleense Republiek de vorderingen tot terugbetaling van de betrokken steun echter niet op de lijst van schuldvorderingen geplaatst. Volgens artikel 21, lid 9, van wet 4664/2020 kan een dergelijke formele opneming pas plaatsvinden nadat de activa van Larco na de veiling ervan zijn overgedragen aan de hoogste bieder.
Zelfs indien de vordering van de Helleense Republiek tot terugbetaling van de betrokken steun na de overdracht van de activa van Larco formeel op de lijst van schuldvorderingen zou zijn opgenomen, zoals het bijzondere bewind daarin voorziet, zou volgens de Commissie het niet-nakomingsarrest slechts volledig kunnen worden uitgevoerd indien de opbrengst van de liquidatie zou volstaan om het volledige bedrag van de betrokken steun terug te vorderen. Anders zou dit arrest alleen volledig kunnen worden uitgevoerd door de liquidatie en de definitieve beëindiging van de activiteiten van Larco.
Wat in de tweede plaats de verplichting van de Griekse Staat betreft om de Commissie op de hoogte te houden, voert de Commissie aan dat de autoriteiten van deze lidstaat niet binnen de gestelde termijnen gegevens hebben verstrekt aan de hand waarvan kan worden nagegaan of de berekening van het bedrag van de terug te vorderen steun juist was.
Deze autoriteiten hebben het niet-nakomingsarrest dus niet uitgevoerd.
Bovendien is de Commissie van mening dat het feit dat het beroep van Larco tot nietigverklaring van besluit 2014/539 na het arrest van 26 maart 2020, Larko/Commissie (
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
), nog steeds aanhangig is bij het Gerecht, voor de onderhavige zaak irrelevant is. Zij voert aan dat de niet-nakomingsprocedure van artikel 260, lid 2, VWEU losstaat van de niet-nakomingsprocedure van artikel 263 VWEU. De Commissie wijst erop dat het Hof bij dat arrest weliswaar het arrest van 1 februari 2018, Larko/Commissie (
T‑423/14
,
EU:T:2018:57
), gedeeltelijk nietig heeft verklaard, maar dat zij besluit 2014/539, dat volledig uitvoerbaar blijft, niet nietig heeft verklaard. De Helleense Republiek is dus gehouden dit besluit in zijn geheel uit te voeren.
In haar verweerschrift betoogt de Helleense Republiek in de eerste plaats dat de Griekse autoriteiten een reeks maatregelen hebben getroffen die een wezenlijke vooruitgang in de uitvoering van het niet-nakomingsarrest vormen. Zo hebben de Griekse autoriteiten Larco op 14 februari 2020 wegens haar financiële moeilijkheden onder een regeling van bijzonder bewind geplaatst. Dit bewind werd sinds 28 februari 2020 toegepast op Larco en het diende te eindigen twaalf maanden na de datum waarop het is toegepast of negen maanden na de datum waarop de arbitrale uitspraak over het geschil betreffende de eigendomsregeling van de fabriek te Larymna is gewezen.
Ten eerste merkt de Helleense Republiek op dat het bijzonder bewind ten opzichte van de gewone faillissementsprocedure en de bijzondere procedure van wet 4307/2014 een specifieke insolventieprocedure is, in het kader waarvan de bewindvoerder snel de activa van de betrokken onderneming verkoopt en een openbare aanbestedingsprocedure organiseert om een waardevermindering van de activa te voorkomen.
Het is juist dat de plaatsing van Larco onder een bijzonder bewind er niet toe heeft geleid dat haar activiteiten onmiddellijk werden gestaakt. Het in bedrijf houden van de fabriek te Larymna werd evenwel noodzakelijk geacht om de prijs van de activa van Larco te maximaliseren en de voortzetting van de nikkelproductie in Griekenland te verzekeren, die zowel voor de Griekse economie als voor de Europese economie van bijzonder belang is.
Bovendien beschikt het Griekse ministerie van Milieu en Energie naar nationaal recht over de mogelijkheid om overheidssubsidies toe te kennen teneinde de kosten te dragen die nodig zijn voor de uitvoering van het bijzonder bewind, alsmede de exploitatiekosten om de onderneming draaiende te houden totdat zij haar activiteiten stopzet. De eventueel uit dien hoofde betaalde bedragen moeten echter in mindering worden gebracht op de verkoopprijs van de activa en worden terugbetaald aan de Staat, zonder dat rekening wordt gehouden met de andere schuldvorderingen die op de lijst van schuldvorderingen zijn genomen.
Ten tweede merkt de Helleense Republiek op dat de bewindvoerder binnen vijf dagen na het einde van de aanbestedingsprocedure de schuldeisers moet verzoeken hun vorderingen definitief in te schrijven en vervolgens de lijst met de definitieve rangschikking van de schuldvorderingen moet opstellen. Wat meer in het bijzonder de datum van opneming op de lijst van schuldvorderingen betreft, voert de Helleense Republiek aan dat deze opneming, anders dan in de gewone faillissementsprocedure in het kader waarvan de opneming op de lijst van schuldvorderingen vóór de liquidatie van de onderneming plaatsvindt, in de procedure van bijzonder bewind plaatsvindt ná de verkoop van de activa van de betrokken onderneming. In afwijking van de toepasselijke algemene bepalingen hebben schuldvorderingen van de Staat die betrekking hebben op de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare steun voorrang boven elk algemeen of bijzonder voorrecht van de andere schuldeisers.
Ten derde betoogt de Helleense Republiek dat de activiteiten van Larco met de verkoop van haar activa definitief worden beëindigd, waardoor wordt gewaarborgd dat er geen sprake is van economische continuïteit en van verstoring van de mededinging op de betrokken markt. De plaatsing van Larco onder een bijzonder bewind vormt dus een onomkeerbare procedure die moet leiden tot liquidatie van deze onderneming en tot definitieve beëindiging van haar activiteiten. De Helleense Republiek stelt dat indien de openbare aanbestedingsprocedure mislukt, Larco hoe dan ook in staat van faillissement verkeert en haar activa worden geliquideerd volgens de gewone faillissementsprocedure. Dat die aanbestedingsprocedure is mislukt, dient te worden vastgesteld indien in de loop van de procedure van bijzonder bewind 75 % van de activa van deze onderneming niet verkocht zijn geraakt.
Overigens betwist de Helleense Republiek niet dat besluit 2014/539 na de uitspraak van het arrest van 26 maart 2020, Larko/Commissie (
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
), volledig uitvoerbaar blijft. Volgens deze lidstaat geeft de Commissie in haar mededeling betreffende de terugvordering van de onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun echter aan dat wanneer een beroep tegen een terugvorderingsbesluit aanhangig is, de voorlopige uitvoering van dat besluit onder meer kan worden verzekerd doordat de steunontvanger het volledige terug te vorderen bedrag op een escrow-rekening stort.
In de tweede plaats voert de Helleense Republiek aan dat zij de Commissie bij brief van 13 maart 2020 in kennis heeft gesteld van alle maatregelen die waren genomen om de betrokken steun terug te vorderen. Op 14 mei 2020 heeft zij de terugvordering van het totaalbedrag van deze steun gelast.
Beoordeling door het Hof
Allereerst zij erop gewezen dat het door Larco ingestelde beroep tot nietigverklaring van besluit 2014/539, dat heeft geleid tot het arrest van 26 maart 2020, Larko/Commissie (
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
), geen invloed heeft op de uitvoerbaarheid van dat besluit en bijgevolg op het onderhavige geding. Volgens de rechtspraak van het Hof heeft een beroep tot nietigverklaring immers, zoals blijkt uit artikel 278 VWEU, geen opschortende werking wanneer het Gerecht niet anders beslist. De inleiding van een beroep tot nietigverklaring doet dus geen afbreuk aan de uitvoerbaarheid van het besluit waarvan nietigverklaring wordt gevorderd (zie in die zin arrest van 9 juli 2015, Commissie/Frankrijk,
C‑63/14
,
EU:C:2015:458
, punt
).
Met betrekking tot het argument van de Helleense Republiek dat de Commissie in haar mededeling betreffende de terugvordering van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun aangeeft dat wanneer een beroep tegen een terugvorderingsbesluit aanhangig is, de voorlopige uitvoering van dat besluit onder meer kan worden verzekerd doordat de steunontvanger het volledige terug te vorderen bedrag op een escrow-rekening stort, volstaat de opmerking dat deze lidstaat in casu geen gegevens heeft verstrekt waaruit een dergelijke betaling blijkt.
In de eerste plaats moet er in hoofdzaak op worden gewezen dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de lidstaat die adressaat is van een besluit waarbij hij wordt gelast onrechtmatige, met de interne markt onverenigbare steun terug te vorderen, op grond van artikel 288, vierde alinea, VWEU verplicht is om alle maatregelen te nemen die nodig zijn om dat besluit uit te voeren. Hij dient de verschuldigde bedragen daadwerkelijk terug te vorderen om de verstoring van de mededinging op te heffen die voortkomt uit het concurrentievoordeel dat door die steun wordt verschaft (arrest van 14 november 2018, Commissie/Griekenland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Terugvordering van onrechtmatige, met de interne markt onverenigbare steun dient immers onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het besluit van de Commissie toelaten. Daartoe dienen de betrokken lidstaten alle nodige maatregelen te nemen, met inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd het Unierecht (arrest van 14 november 2018, Commissie/Griekenland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In herinnering dient te worden gebracht dat in de gevallen waarin de onrechtmatig verleende en met de interne markt onverenigbaar verklaarde staatssteun moet worden teruggevorderd van begunstigde ondernemingen die in moeilijkheden of in staat van faillissement verkeren, dergelijke problemen niet afdoen aan de verplichting tot terugvordering van de steun. De lidstaat moet naargelang het geval dus proberen de vennootschap te laten vereffenen, zijn schuldvordering aan de passiefzijde te laten opnemen of elke andere maatregel treffen waarmee de steun kan worden terugbetaald (arrest van 17 januari 2018, Commissie/Griekenland,
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
, punt
).
Met name kunnen volgens vaste rechtspraak het herstel in de vroegere toestand en de opheffing van de verstoring van de mededinging die uit de onrechtmatig verleende steun voortvloeit, in beginsel plaatsvinden door de vordering tot terugbetaling van de betrokken steun te doen opnemen op de lijst van schuldvorderingen (arrest van 17 januari 2018, Commissie/Griekenland,
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Niettemin moet erop worden gewezen dat met een dergelijke opneming alleen aan de terugvorderingsverplichting kan worden voldaan indien, ingeval de nationale autoriteiten niet het volledige steunbedrag hebben kunnen terugvorderen, de faillissementsprocedure resulteert in de vereffening van de onderneming, dat wil zeggen in een definitieve stopzetting van haar activiteit, hetgeen de nationale autoriteiten als aandeelhouder of schuldeiser teweeg kunnen brengen (arrest van 17 januari 2018, Commissie/Griekenland,
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
, punt
).
Daaruit volgt dat de definitieve stopzetting van de activiteiten van de onderneming die steun heeft genoten, alleen onvermijdelijk is wanneer in de loop van de faillissementsprocedure nog steeds niet het volledige steunbedrag kan worden teruggevorderd (arrest van 17 januari 2018, Commissie/Griekenland,
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
, punt
).
Daarnaast zij er ook op gewezen dat in een procedure wegens niet-nakoming krachtens artikel 260, lid 2, VWEU als referentiedatum om te bepalen of sprake is van niet-nakoming, de datum moet worden genomen waarop de termijn verstrijkt die in de krachtens die bepaling uitgereikte aanmaningsbrief is gesteld (arrest van 14 november 2018, Commissie/Griekenland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangezien de Commissie in het onderhavige geval, zoals in punt 20 van het onderhavige arrest is aangegeven, de Helleense Republiek op 25 januari 2019 een aanmaningsbrief heeft doen toekomen volgens de procedure van artikel 260, lid 2, VWEU, is de in het vorige punt van het onderhavige arrest bedoelde referentiedatum de datum waarop de in die brief gestelde termijn is verstreken, namelijk op 25 maart 2019.
Het is duidelijk dat de Griekse autoriteiten op die datum de verplichting tot terugvordering van de betrokken steun niet waren nagekomen.
Zoals blijkt uit de punten 23 tot en met 25, 45 en 52 van het onderhavige arrest hebben de Griekse autoriteiten immers pas na 29 januari 2020, de datum waarop het onderhavige beroep is ingesteld, maatregelen tot terugvordering van de betrokken steun vastgesteld. Ten eerste is wet 4664/2020 tot instelling van het bijzonder bewind namelijk vastgesteld op 14 februari 2020, dus bijna een jaar na het verstrijken van de in de aanmaningsbrief gestelde termijn en bijna zes jaar na het verstrijken van de oorspronkelijke termijn voor uitvoering van besluit 2014/539. Ten tweede staat vast dat de Helleense Republiek Larco onder bijzonder bewind heeft geplaatst op 28 februari 2020. Ten derde is Larco op 13 maart 2020 verzocht om binnen 30 dagen het bedrag van de betrokken steun terug te betalen. Ten vierde hebben de Griekse autoriteiten op 14 mei 2020 een brief aan de Griekse belastingautoriteiten doen toekomen waarin zij hebben verzocht om volledige terugvordering van de betrokken steun van Larco.
In die omstandigheden kan de Helleense Republiek niet op goede gronden stellen dat zij op de datum van het verstrijken van de in de aanmaningsbrief gestelde termijn alle nodige maatregelen had genomen om de procedure tot terugvordering van de betrokken staatssteun ten uitvoer te leggen.
Wat in de tweede plaats het verzuim betreft om de Commissie in te lichten, moet worden opgemerkt dat de Helleense Republiek op de datum van het verstrijken van de in de brief van 25 januari 2019 gestelde termijn de Commissie niet de in artikel 5 van besluit 2014/539 opgesomde inlichtingen had verstrekt.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Helleense Republiek, door niet alle maatregelen te hebben genomen die nodig waren ter uitvoering van het niet-nakomingsarrest, de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Financiële sancties
Dwangsom
Argumenten van partijen
De Commissie is van mening dat de aan de Helleense Republiek verweten niet-nakoming nog voortduurde op het tijdstip van het onderzoek van de feiten door het Hof.
Zij stelt voor de niet-uitvoering van het niet-nakomingsarrest te bestraffen door met name de betaling van een dwangsom op te leggen, waarbij zij zich baseert op mededeling SEC(2005) 1658 van 12 december 2005, met het opschrift „Uitvoering van artikel [260 VWEU]” (
PB 2007, C 126, blz. 15
; hierna: „mededeling van 2005”), op haar mededeling betreffende de wijziging van de methode voor de berekening van forfaitaire sommen en dwangsommen die door de Commissie worden voorgesteld in het kader van niet-nakomingsprocedures bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (
PB 2019, C 70, blz. 1
), alsook op haar mededeling met de titel „Aanpassing van de gegevens die worden gebruikt voor de berekening van forfaitaire sommen en dwangsommen die de Commissie het Hof van Justitie van de Europese Unie voorstelt in het kader van inbreukprocedures” (
PB 2019, C 309, blz. 1
). De Commissie wijst erop dat volgens de in de mededeling van 2005 vermelde formule de dwangsom per dag gelijk is aan het uniforme forfaitaire basisbedrag van 3116 EUR vermenigvuldigd met de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk, de coëfficiënt voor de duur van de inbreuk en de factor „n”.
Wat de coëfficiënt voor de ernst betreft, betoogt de Commissie dat de bepalingen van het VWEU inzake staatssteun waarop in casu inbreuk is gemaakt, van fundamenteel belang zijn. Zij wijst erop dat de onrechtmatige en onverenigbare steun, die niet is teruggevorderd, nadelige gevolgen heeft gehad op de markt waarop Larco actief is. Gelet op de kenmerken van deze markt treffen de schadelijke effecten die de niet-teruggevorderde steun sorteert op de mededinging, volgens de Commissie niet alleen de ondernemingen in Griekenland, maar ook meer algemeen de ondernemingen in de gehele Europese Unie.
Wat de vraag betreft of er verzwarende of verzachtende omstandigheden zijn, vestigt de Commissie de aandacht op de herhaalde tekortkomingen van de Helleense Republiek op het gebied van staatssteun, en is zij van mening dat er in de onderhavige zaak geen verzachtende omstandigheid kan gelden. Daarom stelt zij voor de ernst van de inbreuk, op de schaal van 1 tot 20 die in de mededeling van 2005 is vastgesteld, een coëfficiënt van 7 voor.
Wat de duur van de inbreuk betreft, betoogt de Commissie dat deze op de datum waarop zij heeft besloten de onderhavige zaak aanhangig te maken bij het Hof, te weten 27 november 2019, 24 maanden bedroeg, aangezien de inbreuk is aangevangen op de datum waarop het niet-nakomingsarrest is gewezen, te weten 9 november 2017, zodat voor de duur, op de schaal van 1 tot 3 die eveneens in die mededeling is vastgesteld, een coëfficiënt van 2,4 moet worden toegepast.
Wat de financiële draagkracht van de vervolgde lidstaat en meer bepaald de factor „n” betreft, merkt de Commissie op dat het Hof in zijn arrest van 14 november 2018, Commissie/Griekenland (
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
), heeft geoordeeld dat sinds de wijziging van het stemstelsel binnen de Raad van de Europese Unie, op 1 april 2017, bij de vaststelling van de factor „n” geen rekening meer kan worden gehouden met het aantal stemmen van de betrokken lidstaat binnen de Raad en dat het bruto binnenlands product (bbp) van de lidstaten de bepalende factor is waarvan moet worden uitgegaan.
Volgens de Commissie dient het institutionele gewicht van de betrokken lidstaat in de Unie evenwel te worden behouden als essentieel element voor de berekening van de factor „n”, teneinde sancties te kunnen opleggen die zowel evenredig als voldoende afschrikkend zijn. Zij stelt dat indien enkel het bbp in aanmerking wordt genomen, de kloof tussen de lidstaten aanzienlijk vergroot wat deze factor betreft. De Commissie voert aan dat de methode voor de berekening van de factor „n” niet alleen moet zijn gebaseerd op het demografische of economische gewicht, maar ook op het feit dat elke lidstaat in het institutionele kader van de Unie een intrinsieke waarde heeft. Teneinde een evenwicht te handhaven tussen de financiële draagkracht van een lidstaat en het institutionele gewicht die deze heeft in de Unie, moet de factor „n” volgens haar dan ook worden berekend op basis van het bbp én het aantal zetels in het Europees Parlement dat aan de betrokken lidstaat is toegewezen. De Commissie is derhalve van mening dat deze factor „n” voor de Helleense Republiek op 0,51 moet worden vastgesteld.
Het gebruik van het bbp en het aantal zetels in het Europees Parlement, zonder de mogelijkheid aanpassingen te verrichten, leidt volgens de Commissie echter tot een beduidend lagere referentiewaarde dan de waarde die voortvloeit uit de toepassing van de oude methode voor de berekening van de factor „n”. De Commissie stelt daarom voor om voor de berekening van het uniforme forfaitaire basisbedrag voor de dwangsom gebruik te maken van een aanpassingsfactor van 4,5 teneinde te garanderen dat de door de Commissie aan het Hof voorgestelde boetebedragen evenredig en voldoende afschrikkend blijven.
Wat ten slotte de periodiciteit van de dwangsom betreft, is de Commissie van mening dat deze per dag dient te worden opgelegd en niet halfjaarlijks moet zijn. Volgens haar hoeven de per dag opgelegde dwangsommen in casu evenmin degressief te zijn.
De Helleense Republiek brengt daartegen in dat in de onderhavige zaak geen financiële sancties behoeven te worden opgelegd, aangezien door de vaststelling van wet 4664/2020 en de plaatsing van Larco onder bijzonder bewind aanzienlijke vooruitgang is geboekt. Bovendien benadrukt deze lidstaat dat dit bijzonder bewind in zijn geheel bedoeld is om te verzekeren dat Larco spoedig wordt geliquideerd, hetzij door de verkoop van haar activa door de bewindvoerder teneinde de hoogst mogelijke prijs te verkrijgen, hetzij door Larco aan de gewone faillissementsprocedure te onderwerpen indien binnen twaalf maanden niet 75 % van de activa verkocht raakt.
De Helleense Republiek is van mening dat, mocht het Hof toch een dwangsom opleggen, het bedrag van de door de Commissie gevorderde dwangsom in de bijzondere omstandigheden van het geval niet passend is en niet strookt met het evenredigheidsbeginsel.
Wat de ernst van de inbreuk betreft, stelt de Helleense Republiek in de eerste plaats dat rekening moet worden gehouden met de maatregelen die in dit stadium reeds zijn genomen en met het feit dat in de onderhavige zaak het terug te vorderen bedrag, vermeerderd met rente zoals berekend op 14 mei 2020, 160 miljoen EUR bedraagt, terwijl in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 14 november 2018, Commissie/Griekenland (
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
), het terug te vorderen bedrag 670 miljoen EUR bedroeg. In deze context vordert deze lidstaat, gelet op de tijd die nodig is om aanzienlijke vooruitgang te boeken in de liquidatieprocedure van Larco, dat de dwangsom halfjaarlijks wordt vastgesteld.
In de tweede plaats betoogt de Helleense Republiek dat het onwaarschijnlijk is dat deze steun aanzienlijke gevolgen heeft gehad voor de mededingingsvoorwaarden binnen de Unie en de mededinging heeft vervalst.
In de derde plaats voert deze lidstaat met betrekking tot de vermeende herhaling van haar inbreukmakende gedrag op het gebied van staatssteun aan dat de Griekse autoriteiten in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 14 november 2018, Commissie/Griekenland (
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
), de nodige maatregelen hadden genomen om de terugvorderingsprocedure te voltooien door de activa van de betrokken onderneming te vereffenen.
Bijgevolg is het volgens de Helleense Republiek niet passend om in de onderhavige zaak een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk van meer dan 1 toe te passen.
De Helleense Republiek is van mening dat de coëfficiënt voor de duur niet hoger moet zijn dan 1.
Wat ten slotte de financiële draagkracht en meer bepaald de factor „n” betreft, is de Helleense Republiek net als de Commissie van mening dat bij de berekening van de waarde van deze factor niet alleen rekening moet worden gehouden met het economische gewicht, maar ook met het institutionele gewicht dat de betrokken lidstaat heeft in de Unie. Er moet dus rekening worden gehouden met het aantal zetels in het Europees Parlement dat aan deze lidstaat is toegekend.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de procedure van artikel 260, lid 2, VWEU tot doel heeft een in gebreke gebleven lidstaat ertoe te brengen een niet-nakomingsarrest uit te voeren en dus de effectieve toepassing van het Unierecht te verzekeren, en dat de maatregelen waarin deze bepaling voorziet, te weten de dwangsom en de forfaitaire som, beide dit doel dienen [arrest van 12 maart 2020, Commissie/Italië (Aan de hotelsector in Sardinië verleende onrechtmatige steun),
C‑576/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2020:202
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
In herinnering moet eveneens worden geroepen dat het aan het Hof staat om in elke zaak en aan de hand van de omstandigheden van het bij het Hof aanhangig gemaakte geding alsmede naargelang van de mate van overreding en afschrikking die het Hof vereist lijkt, de geldelijke sancties vast te stellen die passend zijn, met name om te voorkomen dat dergelijke inbreuken op het Unierecht zich vaker voordoen (arrest van 14 november 2018, Commissie/Griekenland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens vaste rechtspraak is de oplegging van een dwangsom in beginsel slechts gerechtvaardigd indien de niet-nakoming bestaande in de niet-uitvoering van een eerder arrest voortduurt tot aan het onderzoek van de feiten door het Hof [arrest van 12 maart 2020, Commissie/Italië (Aan de hotelsector in Sardinië verleende onrechtmatige steun),
C‑576/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2020:202
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Om te bepalen of de aan verweerster verweten niet-nakoming heeft voortgeduurd tot aan het onderzoek van de feiten door het Hof, moeten de maatregelen worden onderzocht die volgens verweerster zijn vastgesteld ná de haar daartoe in de aanmaningsbrief gestelde termijn (zie in die zin arresten van 11 december 2012, Commissie/Spanje,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, punt
, en 17 september 2015, Commissie/Italië,
C‑367/14
, niet gepubliceerd,
EU:C:2015:611
, punt
).
In casu stelt de Helleense Republiek dat het bijzonder bewind van Larco niet is beëindigd en dat de twee aanbestedingsprocedures voor de verkoop van de activa van Larco op 8 juli 2021 voltooid moesten zijn.
Het volstaat evenwel vast te stellen dat de Helleense Republiek niet heeft aangetoond dat zij op de datum van het onderzoek van de feiten door het Hof alle maatregelen heeft genomen die nodig zijn voor de uitvoering van het niet-nakomingsarrest.
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de aan de Helleense Republiek verweten niet-nakoming, op het tijdstip van het onderzoek van de feiten door het Hof, nog steeds voortduurde.
De veroordeling van de Helleense Republiek tot betaling van een dwangsom is dan ook een passend financieel middel om deze lidstaat aan te sporen de maatregelen te nemen die nodig zijn om de vastgestelde niet-nakoming te beëindigen en het niet-nakomingsarrest volledig uit te voeren.
Het is vaste rechtspraak dat de dwangsom moet worden vastgesteld naargelang van de mate van overreding die nodig is om de lidstaat die nalaat een niet-nakomingsarrest uit te voeren, tot ander gedrag te brengen en de gelaakte inbreuk te doen beëindigen [zie in die zin arrest van 12 maart 2020, Commissie/Italië (Aan de hotelsector in Sardinië verleende onrechtmatige steun),
C‑576/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2020:202
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Het Hof dient de dwangsom, in de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid, aldus vast te stellen dat zij in de gegeven omstandigheden passend is alsook evenredig is aan de vastgestelde niet-nakoming en aan de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat [arresten van 11 december 2012, Commissie/Spanje,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak; 22 februari 2018, Commissie/Griekenland,
C‑328/16
,
EU:C:2018:98
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 12 maart 2020, Commissie/Italië (Aan de hotelsector in Sardinië verleende onrechtmatige steun),
C‑576/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2020:202
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
De voorstellen van de Commissie in verband met de dwangsom kunnen het Hof niet binden en vormen louter een nuttige referentiebasis. Evenzo zijn richtsnoeren als die in de mededelingen van de Commissie niet bindend voor het Hof, maar dragen zij ertoe bij dat de doorzichtigheid, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie zelf worden gewaarborgd wanneer die instelling voorstellen doet aan het Hof. In een procedure krachtens artikel 260, lid 2, VWEU over een niet-nakoming door een lidstaat die voortduurt, ook al is diezelfde niet-nakoming reeds vastgesteld in een eerste krachtens artikel 258 VWEU of artikel 108, lid 2, VWEU gewezen arrest, moet het Hof immers vrij blijven om het bedrag en de vorm van de opgelegde dwangsom te kiezen die het geschikt acht om die lidstaat aan te sporen een einde te maken aan de niet-nakoming van de uit dat eerste arrest van het Hof voortvloeiende verplichtingen (arrest van 14 november 2018, Commissie/Griekenland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voor de vaststelling van het bedrag van de dwangsom zijn de basiscriteria die moeten worden gehanteerd om te verzekeren dat die dwangsom een dwingend karakter heeft met het oog op de eenvormige en effectieve toepassing van het Unierecht, in beginsel de ernst en de duur van de inbreuk alsook de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat. Bij de toepassing van deze criteria dient in het bijzonder rekening te worden gehouden met de consequenties van het niet-uitvoeren van het arrest voor de particuliere en de publieke belangen en met de spoed waarmee de betrokken lidstaat ertoe moet worden aangezet zijn verplichtingen na te komen [arrest van 12 maart 2020, Commissie/Italië (Aan de hotelsector in Sardinië verleende onrechtmatige steun), C‑576/18, niet gepubliceerd,
EU:C:2020:202
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Wat in de eerste plaats de ernst van de inbreuk betreft, moet worden gewezen op het fundamentele karakter van de bepalingen van het VWEU inzake staatssteun [arrest van 12 maart 2020, Commissie/Italië (Aan de hotelsector in Sardinië verleende onrechtmatige steun),
C‑576/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2020:202
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
De regels die in besluit 2014/539 en het niet-nakomingsarrest aan de orde zijn, vormen namelijk de uitdrukking van een van de wezenlijke taken die aan de Unie zijn opgedragen krachtens artikel 3, lid 3, VEU, te weten de totstandbrenging van een interne markt, en krachtens Protocol nr. 27 betreffende de interne markt en de mededinging, dat overeenkomstig artikel 51 VEU een integrerend deel uitmaakt van de Verdragen en volgens hetwelk de interne markt een regime omvat dat verzekert dat de mededinging niet wordt vervalst.
Het belang van de Unierechtelijke bepalingen die in een geval als het onderhavige zijn geschonden, blijkt met name uit het feit dat door de terugbetaling van de onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar verklaarde staatssteun de verstoring van de mededinging wordt opgeheven die voortkomt uit het concurrentievoordeel dat door deze steun wordt verschaft, en dat de begunstigde door deze terugbetaling het voordeel verliest dat hij op de markt genoot ten opzichte van zijn concurrenten [arrest van 12 maart 2020, Commissie/Italië (Aan de hotelsector in Sardinië verleende onrechtmatige steun),
C‑576/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2020:202
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Wat de in de onderhavige zaak vastgestelde niet-nakoming betreft, zij er ten eerste aan herinnerd dat de Helleense Republiek, ondanks het feit dat zij maatregelen heeft genomen om de betrokken staatssteun terug te vorderen, die steun niet volledig heeft teruggevorderd. Gelet op de in punt 94 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte regel dat de dwangsom passend moet zijn in de gegeven omstandigheden alsook evenredig aan de vastgestelde niet-nakoming, dient evenwel rekening te worden gehouden met het feit dat Larco na de op 24 september 2020 uitgesproken en op 8 oktober 2020 gerectificeerde scheidsrechterlijke uitspraak weliswaar huurder is gebleven van de metaalfabriek en het mijncomplex van Larymna, maar dat het scheidsgerecht het eigendomsrecht van de Griekse Staat op die activa heeft erkend.
Ten tweede dient te worden gewezen op de omvang van het niet teruggevorderde steunbedrag. Dit bedrag, vermeerderd met rente, bedroeg op 14 mei 2020 namelijk 160 miljoen EUR.
Ten derde moet rekening worden gehouden met het feit dat de markt waarop Larco actief is, met name die voor ferronikkel, grensoverschrijdend is. Bijgevolg heeft de onrechtmatige en onverenigbare steun die niet is teruggevorderd nadelige gevolgen op de markt die zich niet beperken tot het grondgebied van de Helleense Republiek.
Ten slotte moet worden gewezen op de recidiverende aard van het inbreukmakende gedrag van deze lidstaat op het gebied van staatssteun. De Helleense Republiek is immers in beroepen die op grond van artikel 108, lid 2, VWEU zijn ingesteld vanwege het niet uitvoeren van besluiten tot terugvordering van steun, veroordeeld in de zaken die hebben geleid tot de arresten van 1 maart 2012, Commissie/Griekenland (
C‑354/10
, niet gepubliceerd,
EU:C:2012:109
), 28 juni 2012, Commissie/Griekenland (
C‑485/10
, niet gepubliceerd,
EU:C:2012:395
), 17 oktober 2013, Commissie/Griekenland (
C‑263/12
, niet gepubliceerd,
EU:C:2013:673
), 9 november 2017, Commissie/Griekenland (
C‑481/16
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:845
), en 17 januari 2018, Commissie/Griekenland (
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
), alsmede in een op grond van artikel 228, lid 2, derde alinea, EG ingesteld beroep in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 7 juli 2009, Commissie/Griekenland (
C‑369/07
,
EU:C:2009:428
).
Vastgesteld moet worden dat er in het onderhavige geval sprake is van een aanmerkelijke schending van de regels van het VWEU inzake staatssteun.
Wat in de tweede plaats de duur van de inbreuk betreft, moet bij de beoordeling ervan rekening worden gehouden met het moment waarop het Hof de feiten beoordeelt en niet met het moment waarop de Commissie zich tot het Hof wendt [arrest van 12 maart 2020, Commissie/Italië (Aan de hotelsector in Sardinië verleende onrechtmatige steun),
C‑576/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2020:202
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Daar de Helleense Republiek niet heeft kunnen aantonen dat zij een einde heeft gemaakt aan de niet-nakoming van haar verplichting om het niet-nakomingsarrest volledig uit te voeren, moet derhalve worden geoordeeld dat deze niet-nakoming sinds de uitspraak van dat arrest al meer dan vier jaar duurt, hetgeen een aanzienlijke tijd is.
Wat in de derde plaats de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat betreft, volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat de recente evolutie van het bbp van die lidstaat, in de stand ervan op de datum van het feitenonderzoek door het Hof, in aanmerking moet worden genomen [arresten van 11 december 2012, Commissie/Spanje,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, punt
; arrest van 12 maart 2020, Commissie/Italië (Aan de hotelsector in Sardinië verleende onrechtmatige steun),
C‑576/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2020:202
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied),
C‑658/19
,
EU:C:2021:138
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Om ervoor te zorgen dat de sancties evenredig en afschrikkend zijn, stelt de Commissie voor om naast het bbp van de betrokken lidstaat ook rekening te houden met het institutionele gewicht van die lidstaat in de Unie, uitgedrukt door het aantal stemmen waarover die lidstaat in het Europees Parlement beschikt. De Commissie is tevens van mening dat een aanpassingscoëfficiënt van 4,5 moet worden gebruikt om ervoor te zorgen dat de sancties evenredig en afschrikkend zijn.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de voorstellen van de Commissie met betrekking tot de dwangsom, zoals blijkt uit punt 95 van het onderhavige arrest, het Hof niet binden en louter een nuttige referentiebasis vormen.
Aangezien de door de Commissie bij de berekening van het bedrag van de dwangsom te gebruiken variabelen indicatieve regels zijn die de door de Commissie te volgen gedragslijn afbakenen, bevorderen zij namelijk de doorzichtigheid, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van haar optreden, alsook de evenredigheid van het bedrag van de dwangsom dat zij wil voorstellen (zie in die zin arrest van 4 juli 2000, Commissie/Griekenland,
C‑387/97
,
EU:C:2000:356
, punten
en
).
In deze context blijkt uit de rechtspraak van na 1 april 2017, de datum met ingang waarvan het oude systeem van stemmenweging ter bepaling van het aantal stemmen van de lidstaten in de Raad niet meer kan worden toegepast, dat het Hof bij de beoordeling van de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat uitgaat van het bbp van die lidstaat als bepalende factor (arrest van 14 november 2018, Commissie/Griekenland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punten
en
).
Wat voorts de inaanmerkingneming betreft van het institutionele gewicht in de Unie van de betrokken lidstaat teneinde de evenredigheid en de afschrikkende werking van de sancties te waarborgen, zij er ten eerste aan herinnerd dat uit de in punt 94 van het onderhavige arrest aangehaalde vaste rechtspraak van het Hof volgt dat de evenredigheid van de financiële sancties in het licht van de vastgestelde niet-nakoming en volgens de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat wordt beoordeeld.
Ten tweede moet erop worden gewezen dat de doelstelling om sancties vast te stellen die voldoende afschrikkend zijn, zoals de advocaat-generaal in punt 35 van zijn conclusie heeft opgemerkt, niet noodzakelijkerwijs vereist dat het institutionele gewicht van de betrokken lidstaat in de Unie in aanmerking wordt genomen.
Zoals de advocaat-generaal in punt 29 van zijn conclusie in wezen heeft aangegeven, staat het institutionele gewicht van de betrokken lidstaat in de Unie immers los van de kenmerken van de betrokken niet-nakoming.
Het lijkt dus niet noodzakelijk om het institutionele gewicht van de betrokken lidstaat in aanmerking te nemen teneinde een voldoende afschrikkende werking te garanderen en deze lidstaat ertoe te brengen zijn huidige of toekomstige handelwijze betreffende de toekenning van staatssteun te wijzigen.
Onverminderd de mogelijkheid voor de Commissie om financiële sancties voor te stellen die op meerdere criteria zijn gebaseerd, met name om een redelijke differentiatie tussen de verschillende lidstaten mogelijk te maken, moet bij de beoordeling van de financiële draagkracht van de Helleense Republiek dan ook worden uitgegaan van het bbp van deze lidstaat als bepalende factor, en hoeft voor de vaststelling van voldoende afschrikkende en evenredige sancties geen rekening te worden gehouden met het institutionele gewicht van de Helleense Republiek zoals dit blijkt uit het aantal stemmen waarover deze lidstaat beschikt in het Europees Parlement.
Overigens heeft de Commissie, wat haar voorstel betreft om een aanpassingscoëfficiënt van 4,5 te gebruiken, niet aangetoond op basis van welke objectieve criteria zij de waarde van deze coëfficiënt heeft vastgesteld.
Aangaande de periodiciteit van de dwangsom meent de Commissie dat deze dagelijks moet zijn.
Evenwel dient het specifieke karakter van de terugvordering van de betrokken steun in aanmerking te worden genomen.
In dit verband moet rekening worden gehouden met het feit dat de Griekse autoriteiten bepaalde maatregelen hebben genomen die de basis kunnen vormen voor de uitvoering van het niet-nakomingsarrest. De gevolgen van deze maatregelen kunnen echter niet onmiddellijk worden waargenomen. Dat maakt dat besluit 2014/539 – en dus het niet-nakomingsarrest – niet volledig lijkt te kunnen worden uitgevoerd op korte termijn.
Bijgevolg zal de eventuele beëindiging van de bewuste inbreuk pas kunnen worden geconstateerd na afloop van een periode waarin alle behaalde resultaten ter beoordeling liggen.
Derhalve moet een per halfjaar opgelegde dwangsom worden vastgesteld, zodat de Commissie de staat van voortgang van de ter uitvoering van het niet-nakomingsarrest getroffen maatregelen kan beoordelen aan de hand van de situatie aan het einde van die periode.
Gelet op een en ander en gezien de beoordelingsbevoegdheid die artikel 260, lid 3, VWEU het Hof verleent, moet de Helleense Republiek worden veroordeeld tot betaling aan de Commissie van een dwangsom van 4368000 EUR voor elke periode van zes maanden vertraging bij de tenuitvoerlegging van de maatregelen die nodig zijn om te voldoen aan het niet-nakomingsarrest, vanaf de datum van uitspraak van het onderhavige arrest tot de datum waarop het niet-nakomingsarrest volledig is uitgevoerd.
Forfaitaire som
Argumenten van partijen
De Commissie suggereert het Hof het bedrag van de forfaitaire som te bepalen door een dagbedrag te vermenigvuldigen met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt.
De Commissie stelt voor om bij de berekening van de hoogte van het forfaitaire bedrag dezelfde coëfficiënt voor de ernst en dezelfde factor „n” als in het kader van de dwangsom te hanteren. Het forfaitaire basisbedrag stelt zij daarentegen vast op 1039 EUR per dag. Anders dan bij de berekening van de dwangsom het geval is hoeft volgens haar geen coëfficiënt voor de duur te worden toegepast omdat de duur van de inbreuk reeds in aanmerking wordt genomen door een dagbedrag te vermenigvuldigen met het aantal dagen dat de niet-nakoming voortduurt.
De Commissie stelt aldus voor dat het bedrag van de forfaitaire som gelijk is aan het basisbedrag van 1039 EUR, vermenigvuldigd met de coëfficiënt voor de ernst (7) en de factor „n” (0,51), ofwel 3709,23 EUR, vermenigvuldigd met het aantal dagen dat is verstreken tussen de datum van de uitspraak van het niet-nakomingsarrest en de datum waarop de lidstaat zijn verplichtingen is nagekomen of, bij gebreke daarvan, de datum van uitspraak van het onderhavige arrest.
De Helleense Republiek brengt daartegen in dat de door de Commissie voorgestelde forfaitaire som in de gegeven omstandigheden niet passend is en niet in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
Beoordeling door het Hof
Vooraf zij eraan herinnerd dat het Hof in de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid waarover het op dit gebied beschikt, gelijktijdig een dwangsom én een forfaitaire som mag opleggen [arrest van 12 maart 2020, Commissie/Italië (Aan de hotelsector in Sardinië verleende onrechtmatige steun),
C‑576/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2020:202
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
De veroordeling tot betaling van een forfaitair bedrag en de vaststelling, in voorkomend geval, van de hoogte van dat bedrag moeten in elk concreet geval gebaseerd blijven op alle relevante aspecten die zowel verband houden met de kenmerken van de vastgestelde niet-nakoming als met de houding van de lidstaat waarop de op grond van artikel 260 VWEU ingeleide procedure betrekking heeft. Dit artikel verleent het Hof dienaangaande een ruime beoordelingsbevoegdheid teneinde te beslissen om al dan niet een dergelijke sanctie op te leggen en in voorkomend geval het bedrag ervan te bepalen [arrest van 12 maart 2020, Commissie/Italië (Aan de hotelsector in Sardinië verleende onrechtmatige steun),
C‑576/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2020:202
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
In de onderhavige zaak wijzen alle juridische en feitelijke factoren die tot de vaststelling van de niet-nakoming hebben geleid erop dat alleen doeltreffend kan worden voorkomen dat zich in de toekomst opnieuw vergelijkbare inbreuken op het Unierecht voordoen indien een afschrikkende maatregel zoals de oplegging van een forfaitaire som wordt vastgesteld.
In die omstandigheden staat het aan het Hof om in de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid die het toekomt de hoogte van dat forfaitaire bedrag zodanig vast te stellen dat dit in de gegeven omstandigheden passend is en evenredig is aan de begane inbreuk (arrest van 14 november 2018, Commissie/Griekenland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband zijn vooral de ernst van de vastgestelde inbreuk en de periode gedurende welke deze is blijven voortbestaan na de uitspraak van het arrest waarbij zij is vastgesteld, relevante factoren (arrest van 14 november 2018, Commissie/Griekenland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De in casu in aanmerking te nemen omstandigheden komen met name naar voren in de overwegingen die zijn geformuleerd in de punten 97 tot en met 117 van het onderhavige arrest, die betrekking hebben op de ernst en de duur van de inbreuk alsook op de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat.
Gelet op het voorgaande wordt naar behoren rekening gehouden met de omstandigheden van het onderhavige geval wanneer de door de Helleense Republiek te betalen forfaitaire som wordt vastgesteld op 5500000 EUR.
Bijgevolg dient de Helleense Republiek te worden veroordeeld tot betaling aan de Commissie van een forfaitaire som van 5500000 EUR.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de niet-nakoming is vastgesteld, dient de Helleense Republiek overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart:

1)
De Helleense Republiek is de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op haar rustende verplichtingen niet nagekomen doordat zij niet alle maatregelen heeft genomen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van 9 november 2017, Commissie/Griekenland (
C‑481/16
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:845
).

2)
De Helleense Republiek wordt veroordeeld tot betaling aan de Europese Commissie van een dwangsom van 4368000 EUR voor elke periode van zes maanden vanaf de datum van de uitspraak van dit arrest tot de datum waarop het arrest van 9 november 2017, Commissie/Griekenland (
C‑481/16
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:845
), volledig is uitgevoerd.

3)
De Helleense Republiek wordt veroordeeld tot betaling aan de Europese Commissie van een forfaitaire som van 5500000 EUR.

4)
De Helleense Republiek wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Grieks.