CELEX: 62016CJ0420
Hogere voorziening
Institutioneel recht
Burgerinitiatief
Verordening (EU) nr. 211/2011
Registratie van het voorstel voor een burgerinitiatief
Artikel 4, lid 2, onder b)
Voorwaarde dat het voorstel niet zichtbaar buiten het kader valt van de bevoegdheden van de Europese Commissie om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen
Bewijslast
Economische, sociale en territoriale samenhang
Artikel 174 VWEU
Burgerinitiatief ‚Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen’
Aanvraag tot registratie
Weigering door de Commissie

Met hun hogere voorziening verzoeken Balázs-Árpád Izsák en Attila Dabis om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 10 mei 2016, Izsák en Dabis/Commissie (
T‑529/13
,
EU:T:2016:282
; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht hun beroep tot nietigverklaring van besluit C(2013) 4975 final van de Europese Commissie van 25 juli 2013 over het verzoek om registratie van het op 18 juni 2013 bij de Europese Commissie ingediende Europees burgerinitiatief „Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen” (hierna: „litigieus besluit”), heeft verworpen.
Toepasselijke bepalingen
Verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 over het burgerinitiatief (
PB 2011, L 65, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2012, L 94, blz. 49
), vermeldt in de overwegingen 1, 2, 4 en 10 van de considerans:
„(1)
Het Verdrag betreffende de Europese Unie geeft meer inhoud aan het burgerschap van de Unie en versterkt de democratische werking van de Unie: het bepaalt immers onder meer dat iedere burger het recht heeft aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen door middel van het burgerinitiatief. Die procedure biedt burgers de mogelijkheid direct contact op te nemen met de Commissie met het verzoek een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen in te dienen vergelijkbaar met het recht van het Europees Parlement in het kader van artikel 225 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en van de Raad in het kader van artikel 241 VWEU.
(2)
De procedures en voorwaarden voor het burgerinitiatief dienen eenvoudig, gebruiksvriendelijk en evenredig met de aard van het burgerinitiatief te zijn, om de burgerparticipatie aan te moedigen en de Unie toegankelijker te maken. Zij moeten zorgen voor een verantwoord evenwicht tussen rechten en plichten.
[...]
(4)
De Commissie dient burgers op verzoek informatie en informeel advies over burgerinitiatieven geven, met name wat de registratiecriteria betreft.
[...]
(10)
Met het oog op de coherentie en de transparantie van voorgestelde burgerinitiatieven en om te voorkomen dat handtekeningen worden verzameld voor een voorgesteld burgerinitiatief dat niet aan de in deze verordening vastgelegde voorwaarden voldoet, dient het verplicht te zijn dergelijke initiatieven op een door de Commissie beschikbaar gestelde website te laten registreren voordat wordt begonnen met het verzamelen van steunbetuigingen. Alle voorgestelde burgerinitiatieven die aan de voorwaarden van deze verordening voldoen, dienen door de Commissie te worden geregistreerd. De Commissie dient ten aanzien van de registratie de algemene beginselen van goed bestuur toe te passen.”
Artikel 1 van verordening nr. 211/2011 bepaalt:
„Deze verordening stelt de procedures en voorwaarden vast voor het indienen van een burgerinitiatief zoals bedoeld in artikel 11 [van het] Verdrag betreffende de Europese Unie en artikel 24 [van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie].”
Artikel 2 van deze verordening bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
1.
‚burgerinitiatief’: een overeenkomstig deze verordening bij de Commissie ingediend initiatief waarin de Commissie wordt verzocht om binnen het kader van haar bevoegdheden een passend voorstel in te dienen met betrekking tot een aangelegenheid waarvan burgers vinden dat er een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, en dat door ten minste een miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit ten minste een vierde van de lidstaten, wordt gesteund;
[...]
3.
‚organisatoren’: de natuurlijke personen die een burgercomité vormen dat verantwoordelijk is voor de voorbereiding van een burgerinitiatief en voor de indiening ervan bij de Commissie.”
Artikel 4, leden 1 tot en met 3, van de verordening is als volgt verwoord:
„1.   De organisatoren zijn verplicht om, voordat wordt begonnen met het verzamelen van steunbetuigingen, het voorgestelde burgerinitiatief te laten registreren bij de Commissie en daarbij de in bijlage II genoemde informatie te verstrekken, met name betreffende het onderwerp en de doelstellingen.
Deze informatie wordt verstrekt in een van de officiële talen van de Unie, in een online register dat voor dat doel beschikbaar wordt gesteld door de Commissie (hierna ‚het register’ genoemd).
De organisatoren verstrekken voor het register en indien van toepassing op hun website regelmatig bijgewerkte informatie betreffende de steun en de financieringsbronnen voor het voorgesteld burgerinitiatief.
Nadat de registratie is bevestigd in overeenstemming met lid 2 kunnen de organisatoren het voorgestelde burgerinitiatief in andere officiële talen van de Unie aanbieden voor opname in het register. De organisatoren zijn verantwoordelijk voor de vertalingen van het voorgestelde burgerinitiatief in andere officiële talen van de Unie.
De Commissie zorgt voor een contactpunt voor het verschaffen van informatie en assistentie.
2.   Ten laatste twee maanden na ontvangst van de in bijlage II bedoelde informatie registreert de Commissie een voorgesteld burgerinitiatief onder een uniek registratienummer en stuurt ze de organisatoren een bevestiging, op voorwaarde dat aan de volgende voorwaarden is voldaan:
[...]
b)
het voorgesteld burgerinitiatief valt niet zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen;
[...]
3.   De Commissie weigert registratie indien niet is voldaan aan de in lid 2 bepaalde voorwaarden.
Wanneer de Commissie weigert een voorgesteld burgerinitiatief te registreren, stelt zij de organisatoren in kennis van de redenen daarvoor en van alle gerechtelijke en niet-gerechtelijke beroepsmogelijkheden die voor hen open staan.”
Voorgeschiedenis van het geding en litigieus besluit
De voorgeschiedenis van het geding, zoals deze blijkt uit het bestreden arrest, kan als volgt worden samengevat.
Op 18 juni 2013 hebben de rekwiranten, samen met nog vijf andere personen, bij de Commissie een voorstel voor een Europees burgerinitiatief (hierna: „EBI”), getiteld „Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen”, ingediend (hierna: „voorgestelde EBI”).
In het door de Commissie voor dat doel online geplaatste register hebben rekwiranten overeenkomstig artikel 4, lid 1, van verordening nr. 211/2011 de minimaal vereiste informatie verstrekt als bedoeld in bijlage II bij deze verordening (hierna: „verplichte informatie”), met name een summiere uiteenzetting van het onderwerp en van de doelstellingen van het voorgestelde EBI.
Blijkens de inlichtingen die rekwiranten in het kader van de verplichte informatie hebben verstrekt, werd met het voorgestelde EBI beoogd dat in het cohesiebeleid van de Unie bijzondere aandacht zou worden besteed aan regio’s met andere kenmerken op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied dan de omliggende regio’s.
In een bijlage bij de in het kader van de verplichte informatie verstrekte inlichtingen hebben rekwiranten overeenkomstig bijlage II bij verordening nr. 211/2011 nadere informatie verschaft over het onderwerp, de doelstellingen en de achtergrond van het voorgestelde EBI (hierna: „aanvullende informatie”).
Wil het in de artikelen 174 tot en met 178 VWEU geregelde cohesiebeleid in overeenstemming zijn met de fundamentele waarden die zijn neergelegd in de artikelen 2 en 3 VEU, dan moet het volgens rekwiranten bijdragen aan het behoud van de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied, die door de Europese economische integratie worden bedreigd, alsook aan het wegwerken van belemmeringen en vormen van discriminatie die de economische ontwikkeling van die regio’s ongunstig beïnvloeden. Bijgevolg moest de voorgestelde handeling de regio’s met een nationale minderheid dezelfde mogelijkheden bieden op het gebied van toegang tot de fondsen, middelen en programma’s van het cohesiebeleid van de Unie als de regio’s die daar thans voor in aanmerking komen en die zijn opgesomd in bijlage I bij verordening (EG) nr. 1059/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 betreffende de opstelling van een gemeenschappelijke nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek (NUTS) (
PB 2003, L 154, blz. 1
). Tot die garanties kon volgens rekwiranten ook de oprichting behoren van autonome regionale instellingen met toereikende bevoegdheden om de regio’s met een nationale minderheid te helpen om hun nationale, taalkundige en culturele kenmerken alsook hun identiteit te behouden.
Met het litigieuze besluit heeft de Commissie geweigerd om het voorgestelde EBI te registeren omdat uit een grondig onderzoek van de in dat voorstel aangehaalde Verdragsbepalingen en van alle andere mogelijke rechtsgrondslagen was gebleken dat het voorstel zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden viel om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 27 september 2013, hebben rekwiranten beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld.
Ter ondersteuning van hun beroep hebben zij één enkel middel aangevoerd, waarmee zij stelden dat de Commissie blijk had gegeven van onjuiste rechtsopvattingen door op grond van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 te weigeren om het voorgestelde EBI te registreren.
In het bestreden arrest heeft het Gerecht in wezen geoordeeld dat de Commissie geen blijk had gegeven van enige onjuiste rechtsopvatting met haar beoordeling dat het voorgestelde EBI zichtbaar viel buiten het kader van de bevoegdheden op grond waarvan zij ter zake een voorstel voor een rechtshandeling kan indienen.
Bijgevolg heeft het Gerecht het beroep ongegrond verklaard.
Conclusies van de partijen
Rekwiranten verzoeken het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen en het litigieuze besluit nietig te verklaren;
–
subsidiair, het bestreden arrest te vernietigen en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
Hongarije verzoekt het Hof het bestreden arrest te vernietigen, uitspraak ten gronde te doen of de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht.
De Commissie, Roemenië en de Slowaakse Republiek verzoeken het Hof de hogere voorziening af te wijzen en rekwiranten te verwijzen in de kosten.
Verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling
Overeenkomstig artikel 82, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering is de mondelinge behandeling gesloten nadat advocaat-generaal Mengozzi op 4 oktober 2018 conclusie had genomen.
Bij brief van 1 november 2018 heeft Roemenië verzocht om heropening van de mondelinge behandeling.
Deze lidstaat stelt de redenering van de advocaat-generaal in de punten 51 tot en met 55 van zijn conclusie ter discussie, en voert in wezen aan dat hij twee argumenten heeft aangevoerd waarover de partijen hun standpunten niet voldoende hebben kunnen uitwisselen. Ten eerste heeft de advocaat-generaal regio’s met nationale minderheden ingedeeld in de categorie van grensoverschrijdende gebieden bedoeld in artikel 174, derde alinea, VWEU. Ten tweede heeft hij gesteld dat de verwijzing naar grensoverschrijdende gebieden in artikel 174 VWEU kan afdoen aan de conclusie dat dit artikel moet worden toegepast in overeenstemming met de politieke, bestuurlijke en institutionele situatie van de lidstaten en dus overeenkomstig artikel 4, lid 2, VEU.
In dit verband zij erop gewezen dat de advocaat-generaal krachtens artikel 252, tweede alinea, VWEU tot taak heeft in het openbaar in volkomen onpartijdigheid en onafhankelijkheid met redenen omklede conclusies te nemen aangaande zaken waarin hij overeenkomstig het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie moet optreden, met dien verstande dat het Hof noch door de conclusies, noch door de motivering ervan gebonden is (zie in die zin arresten van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punt
, en 6 oktober 2015, Commissie/Andersen,
C‑303/13 P
,
EU:C:2015:647
, punt
).
Bijgevolg kan het feit dat een partij het oneens is met de conclusie van de advocaat-generaal als zodanig geen grond voor de heropening van de mondelinge behandeling vormen, ongeacht welke kwesties hij in die conclusie onderzoekt (arresten van 22 november 2012, E.ON Energie/Commissie,
C‑89/11 P
,
EU:C:2012:738
, punt
, en 17 september 2015, Mory e.a./Commissie,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punt
).
Dat neemt niet weg dat artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering het Hof de mogelijkheid biedt om, de advocaat-generaal gehoord, in elke stand van het geding de heropening van de mondelinge behandeling te gelasten, onder meer wanneer een zaak moet worden beslecht op grond van een juridisch argument waarover de belanghebbenden hun standpunten niet voldoende hebben kunnen uitwisselen (arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, punt
).
Dat is hier echter niet het geval.
In dit verband moet worden opgemerkt dat Roemenië gedeeltelijk uitgaat van een verkeerde lezing van de conclusie. De redenering van de advocaat-generaal in de punten 51 tot en met 55 van zijn conclusie heeft betrekking op de vraag of regio’s met nationale minderheden kunnen worden aangemerkt als regio’s in de zin van artikel 174, derde alinea, VWEU, meer bepaald regio’s die kampen met ernstige en permanente demografische belemmeringen, en of de lijst van belemmeringen die in die bepaling staat indicatief of uitputtend is. Over deze vraag, die in het bijzonder betrekking heeft op de aard van de genoemde lijst en die door de rekwiranten in hun hogere voorziening werd opgeworpen, hebben partijen hun standpunten uitvoerig uitgewisseld.
Gelet op het voorgaande is het Hof, de advocaat-generaal gehoord, van oordeel dat de heropening van de mondelinge behandeling niet hoeft te worden bevolen.
Hogere voorziening
Rekwiranten voeren ter ondersteuning van hun hogere voorziening vijf middelen aan: 1) schending van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), en artikel 92, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht; 2) schending van artikel 11, lid 4, VEU en artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011; 3) schending van artikel 4, lid 2, en artikel 174 VWEU; 4) schending van de artikelen 7 en 167 VWEU, artikel 3, lid 3, VEU, artikel 22 van het Handvest, en de bepalingen in de Verdragen betreffende het discriminatieverbod, en 5) onjuiste uitlegging van het begrip „rechtsmisbruik” in de uitspraak over de kosten.
In hun verzoek om een pleitzitting hebben rekwiranten bovendien op grond van artikel 127 van het Reglement van procesvoering van het Hof verzocht om drie nieuwe middelen te mogen aanvoeren, gebaseerd op, respectievelijk, schending van het beginsel van behoorlijk bestuur, de gedeeltelijke niet-registratie van het voorgestelde EBI, en schending van het gelijkheidsbeginsel.
Om te beginnen dienen het eerste tot en met het derde middel van de hogere voorziening samen te worden onderzocht, voor zover rekwiranten het Gerecht daarmee in wezen verwijten dat het in het bijzonder in de punten 72 tot en met 74, 81 en 85 tot en met 87 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat de artikelen 174 tot en met 178 VWEU betreffende het cohesiebeleid van de Unie geen rechtsgrondslag konden vormen voor de vaststelling van de voorgestelde handeling.
Argumenten van partijen
Met hun eerste middel betogen rekwiranten dat het Gerecht hun procedurele rechten, zoals die voortvloeien uit artikel 47 van het Handvest en artikel 92, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, heeft geschonden door in de punten 81 en 85 van het bestreden arrest te oordelen dat zij niet hadden aangetoond dat de uitvoering van het cohesiebeleid van de Unie, zowel door de Unie als door de lidstaten, een bedreiging vormde voor de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid, en evenmin dat de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied konden worden beschouwd als een ernstige en permanente demografische belemmering in de zin van artikel 174, derde alinea, VWEU. Rekwiranten voeren aan dat het Gerecht hen voorafgaand aan deze vaststelling had moeten inlichten dat het aan hen toekwam om het bewijs aan te leveren van deze feiten.
Het Gerecht heeft zich bijgevolg uitgesproken op basis van zuivere aannames, zoals overigens ook blijkt uit punt 87 van het bestreden arrest.
De Commissie en de Slowaakse Republiek concluderen dat dit middel ongegrond moet worden verklaard.
Met hun tweede middel verwijten rekwiranten, ondersteund door Hongarije, het Gerecht in wezen een schending van artikel 11, lid 4, VEU en van de voorwaarde die is neergelegd in artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 door in punten 72 tot en met 74 van het bestreden arrest te oordelen dat de artikelen 174, 176, 177 en 178 VWEU niet de rechtsgrondslag konden vormen voor de vaststelling van de voorgestelde handeling, en dat het voorgestelde EBI bijgevolg niet aan deze voorwaarde voldeed.
In dit verband voeren zij om te beginnen aan dat de relevante bepalingen van het VEU en het VWEU het recht om een EBI voor te stellen niet beperken tot de gebieden waarop de Unie een exclusieve bevoegdheid heeft. Dit recht kan eveneens uitgeoefend worden op de gebieden met gedeelde bevoegdheden, en dus ook betreffende het cohesiebeleid. Het voorgestelde EBI, dat is ingediend op grond van de artikelen 174 tot en met 178 VWEU, veronderstelt een op gedeelde bevoegdheden van toepassing zijnde wetgevende procedure.
Volgens rekwiranten heeft het Gerecht in de punten 73 en 74 van het bestreden arrest de aanvullende informatie onjuist samengevat en aldus het voorgestelde EBI een inhoud toegeschreven die niet kon worden afgeleid uit de door de organisatoren overgelegde documenten. Deze laatsten verwachtten immers duidelijk van de voorgestelde handeling, ten eerste, een definitie van het begrip „regio met een nationale minderheid” en de totstandbrenging van een juridisch en institutioneel kader voor een dergelijke regio en, ten tweede, als bijlage een aanduiding van de namen van de bestaande regio’s met nationale minderheden. De organisatoren hadden echter niet voor ogen dat de voorgestelde handeling de lidstaten zou verplichten dit begrip te omschrijven of de lijst van regio’s op te stellen. Het feit dat de organisatoren niet in detail zijn gegaan over de te volgen procedure om de voorgestelde handeling vast te stellen, kan geen gevolgen hebben voor de registratie van het voorgestelde EBI aangezien de artikelen 174 tot en met 178 VWEU de Commissie de mogelijkheid bieden om een voorstel voor een dergelijke handeling in te dienen.
Vervolgens stellen rekwiranten en Hongarije dat het Gerecht in ieder geval artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 heeft geschonden door te oordelen dat de daarin neergelegde voorwaarde in dit geval niet was vervuld. Uit een grammaticale uitlegging van deze bepaling volgt immers dat de Commissie de registratie van een voorgesteld EBI slechts kan weigeren als het zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden valt om een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen in te dienen. Afgezien van het feit dat de Commissie bij de registratie van het voorgestelde EBI haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden, zou het voorgestelde EBI duidelijk binnen het kader vallen van het cohesiebeleid en tot doel hebben om het bestaande reglementaire kader te verbeteren, teneinde de nagestreefde doelstellingen en de door de Unie erkende waarden te beschermen. Bijgevolg heeft het Gerecht, door een dergelijke onjuiste conclusie van de Commissie te bevestigen, blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
Ten slotte verwijten rekwiranten het Gerecht dat het zich in het bestreden arrest niet heeft uitgesproken over de vraag tot uitlegging van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 wat betreft de kwestie of het gebrek aan bevoegdheid van de Commissie zichtbaar was. Het Gerecht heeft aldus zijn motiveringsplicht geschonden, en dit motiveringsgebrek rechtvaardigt op zich al de vernietiging van het bestreden arrest.
Volgens de Commissie, daarin gesteund door Roemenië en de Slowaakse Republiek, dient het tweede middel van rekwiranten, voor zover zij met dit middel vraagtekens plaatsen bij de vaststellingen van het Gerecht inzake het voorwerp van het voorgestelde EBI, als niet-ontvankelijk te worden verworpen omdat het gaat om een feitelijke beoordeling waartoe alleen het Gerecht bevoegd is. In ieder geval is het middel niet ter zake dienend dan wel ongegrond. Het Gerecht heeft in de punten 66 tot en met 90 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat de Commissie, gelet op het voorgestelde EBI en in het kader van een eerste onderzoek van de elementen waarover zij beschikte, kennelijk niet de vaststelling van een met de voorgestelde handeling overeenkomende handeling van de Unie op basis van de artikelen 174, 176, 177 en 178 VWEU kon voorstellen.
Roemenië benadrukt in het bijzonder dat de Unie op grond van de Verdragen geen uitdrukkelijke wetgevende bevoegdheid heeft op het gebied van de bescherming van personen die behoren tot een nationale minderheid. De Unie kan bovendien op dit gebied niet optreden door de bevoegdheden waarover zij beschikt op andere gebieden, zoals cultuur, onderwijs of regionaal beleid, oneigenlijk te gebruiken. Ten slotte kan de Unie uiteraard geen nieuwe bevoegdheden op het gebied van de bescherming van personen die tot een nationale minderheid behoren, via een EBI verkrijgen.
De Slowaakse Republiek voegt toe dat, anders dan rekwiranten betogen, artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 niet door de enkele aanwezigheid van het bijwoord „zichtbaar” in die bepaling aldus moet worden uitgelegd dat de Commissie zich bij de registratie van een voorgesteld EBI moet beperken tot een prima-facieonderzoek. Het Gerecht hoefde in casu in het bestreden arrest geen standpunt in te nemen over de betekenis van dat begrip.
Deze lidstaat voert verder aan dat de kritiek van rekwiranten op de vaststelling die het Gerecht in punt 73 van het bestreden arrest heeft gedaan en die erin bestaat dat de voorgestelde handeling de lidstaten moest verplichten om het begrip „regio met een nationale minderheid” te definiëren en een lijst van deze regio’s op te stellen, voortkomt uit een fout in de Hongaarse versie van dit punt.
Rekwiranten antwoorden hierop dat in ieder geval voorrang moet worden gegeven aan de Hongaarse versie van het bestreden arrest aangezien het Hongaars in casu de procestaal is.
Met hun derde middel verwijten rekwiranten, daarin gesteund door Hongarije, het Gerecht in wezen dat het artikel 174 VWEU, juncto artikel 4, lid 2, VWEU, onjuist heeft uitgelegd doordat het de lijst van „belemmeringen” in artikel 174, derde alinea, VWEU blijkbaar als uitputtend heeft beschouwd.
In dit verband komt met name uit de Hongaarse en de Engelse versie van deze bepaling duidelijk naar voren dat de betreffende lijst een indicatief karakter heeft. Ook al heeft het zich er niet uitdrukkelijk over uitgesproken, uit de vaststelling door het Gerecht in punt 86 van het bestreden arrest kan worden afgeleid dat het van oordeel was dat deze lijst uitputtend is. Zou het Gerecht niettemin worden geacht in punt 87 van het bestreden arrest impliciet de mogelijkheid te hebben erkend dat de genoemde lijst kan worden uitgebreid, dan zou daaruit in elk geval moeten worden afgeleid dat het Gerecht zijn motiveringsplicht heeft geschonden door deze dubbelzinnige motivering.
Bovendien heeft het Gerecht, door in punt 87 van het bestreden arrest tot de conclusie te komen dat niet was aangetoond dat etnische, culturele, religieuze of taalkundige kenmerken van regio’s met een nationale minderheid een stelselmatige belemmering vormen voor de economische ontwikkeling van deze regio’s, waarmee de omliggende regio’s niet worden geconfronteerd, artikel 174, derde alinea, VWEU geschonden aangezien er in de procedure bij het Gerecht een groot aantal argumenten zijn aangevoerd en statistische gegevens zijn overgelegd die aantonen dat regio’s met een nationale minderheid kampen met een ernstige en permanente demografische belemmering.
Rekwiranten voeren tevens aan dat artikel 3, lid 5, van verordening nr. 1059/2003 reeds voorziet in de mogelijkheid om in het kader van het cohesiebeleid rekening te houden met bepaalde specifieke kenmerken van de regio’s met nationale minderheden.
Hongarije sluit zich in wezen aan bij deze redenering en brengt in het bijzonder in herinnering dat er in het Unierecht al rechtshandelingen bestaan die in het kader van het cohesiebeleid rekening houden met de kenmerken die in het voorgestelde EBI aan bod komen.
De Commissie, Roemenië en de Slowaakse Republiek sluiten zich aan bij de redenering van het Gerecht waartegen het derde middel is gericht en betogen dat dit middel ongegrond moet worden verklaard.
Beoordeling door het Hof
Vooraf zij opgemerkt dat, wat het registratieproces van een voorgesteld EBI betreft, de Commissie krachtens artikel 4 van verordening nr. 211/2011 moet onderzoeken of een dergelijk voorstel aan de in met name lid 2, onder b), van dit artikel vermelde voorwaarden voor registratie voldoet. Overeenkomstig de leden 1 en 2 van dat artikel moet rekening worden gehouden met de informatie betreffende het onderwerp en de doelstellingen van het voorgestelde EBI, die door de organisatoren van het EBI, hetzij verplicht, hetzij facultatief, conform bijlage II bij genoemde verordening wordt verstrekt (arrest van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, punt
).
Zoals in overweging 10 van deze verordening staat vermeld, moet het besluit inzake de registratie van een voorgesteld EBI in de zin van artikel 4 van die verordening worden vastgesteld in overeenstemming met het beginsel van goed bestuur, dat met name de verplichting voor de bevoegde instelling inhoudt om zorgvuldig en onpartijdig onderzoek uit te voeren waarbij bovendien rekening wordt gehouden met alle relevante gegevens van het geval (arrest van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, punt
).
Daarenboven moet de in artikel 4, lid 2, onder b), van deze verordening gestelde voorwaarde van registratie, in overeenstemming met de doelstellingen die met het EBI worden nagestreefd, zoals die zijn vermeld in de overwegingen 1 en 2 van verordening nr. 211/2011 en die met name bestaan in het aanmoedigen van de burgerparticipatie en het toegankelijker maken van de Unie, door de Commissie, wanneer zij een voorgesteld EBI ontvangt, worden uitgelegd en toegepast op een wijze die het EBI eenvoudig toegankelijk maakt (arrest van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, punt
).
De Commissie is dus alleen bevoegd om de registratie van een voorgesteld EBI krachtens artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 te weigeren in het geval dit voorgestelde EBI, gelet op het onderwerp en de doelstellingen ervan zoals die naar voren komen uit de verplichte en, in voorkomend geval, aanvullende informatie die ingevolge bijlage II bij verordening nr. 211/2011 door de organisatoren is verstrekt, zichtbaar valt buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen (arrest van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, punt
).
Bijgevolg moet in het licht van deze beginselen worden onderzocht of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door op basis van de beoordelingen vervat in de punten 72 tot en met 89 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie zich terecht op het standpunt mocht stellen dat noch de artikelen 174 tot en met 178 VWEU, noch andere bepalingen van dit Verdrag, het mogelijk maakten de voorgestelde handeling vast te stellen, en deze instelling dus de registratie van dit voorstel mocht weigeren.
In dit verband moet om te beginnen worden vastgesteld dat uit het in de punten 3 en 5 tot en met 8 van het bestreden arrest nader beschreven voorgestelde EBI naar voren komt dat daarmee werd beoogd ervoor te zorgen dat de Unie door de vaststelling van de voorgestelde handeling in het kader van het cohesiebeleid bijzondere aandacht zou besteden aan „regio’s met een nationale minderheid”, namelijk regio’s waarvan de etnische, culturele, religieuze of taalkundige kenmerken verschillen van die van de omliggende regio’s. Meer bepaald werd dus aan de Unie gevraagd om, onder meer op grond van de artikelen 174 tot en met 178 VWEU, maatregelen te nemen om dergelijke regio’s te ondersteunen, te behouden en te ontwikkelen, of om tenminste meer rekening te houden met deze regio’s die volgens de organisatoren vaak benadeeld zijn ten opzichte van de omliggende regio’s.
Wat het onderzoek betreft dat het Gerecht in casu heeft verricht teneinde na te gaan of de artikelen 174 tot en met 178 VWEU voor deze doeleinden als rechtsgrondslag konden dienen, moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat het Gerecht deze vraag met name in de punten 81, 85 en 87 van het bestreden arrest – die het voorwerp van het eerste middel van de hogere voorziening vormen – in essentie heeft behandeld als een beoordeling van feiten en bewijselementen, waarbij de bewijslast in dit verband bij de rekwiranten werd gelegd.
Na in punt 80 van het bestreden arrest te hebben vastgesteld dat de argumentatie van rekwiranten in deze context gebaseerd was op beweringen die niet werden onderbouwd, noch a fortiori bewezen, heeft het Gerecht aldus ten eerste, in punt 81 van het bestreden arrest, vastgesteld dat rekwiranten niet hadden aangetoond dat de uitvoering van het cohesiebeleid van de Unie, zowel door de Unie als door de lidstaten, een bedreiging vormde voor de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid.
Ten tweede heeft het Gerecht in punt 85 van het bestreden arrest geoordeeld dat rekwiranten evenmin hadden aangetoond dat de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied konden worden beschouwd als een ernstige en permanente demografische belemmering in de zin van artikel 174, derde alinea, VWEU.
Door aldus te oordelen, heeft het Gerecht echter blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
Eerst moet worden vastgesteld dat het bij de vraag of de in een EBI voorgestelde maatregel valt binnen het kader van de bevoegdheden van de Commissie om een rechtshandeling van de Unie voor te stellen ter uitvoering van de Verdragen, in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, op het eerste gezicht niet gaat om een vraag inzake de feiten of de beoordeling van bewijs, waar de regels inzake bewijslast op van toepassing zijn, maar in essentie om een vraag van uitlegging en toepassing van de betreffende Verdragsbepalingen.
Wanneer de Commissie een verzoek tot registratie van een voorgestelde EBI ontvangt, mag zij in dat stadium dus niet nagaan of het bewijs van alle aangehaalde feitelijke elementen is geleverd, en evenmin of het voorstel en de voorgestelde maatregelen toereikend zijn gemotiveerd. Teneinde na te gaan of de registratievoorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 is vervuld, dient zij zich ertoe te beperken na te gaan of, objectief gezien, dergelijke in abstracto voorgenomen maatregelen zouden kunnen worden vastgesteld op basis van de Verdragen.
Hieruit volgt dat, door te overwegen dat rekwiranten verplicht waren om het bewijs te leveren dat in casu aan de voorwaarden voor het vaststellen van de voorgestelde handeling op grond van de artikelen 174, 176, 177 en 178 VWEU was voldaan, het Gerecht, zoals de advocaat-generaal in de punten 35 tot en met 38 en 57 tot en met 61 van zijn conclusie in wezen heeft gesteld, blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting van de registratievoorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, en van de taakverdeling tussen de organisatoren van een EBI en de Commissie in de daaruit voortvloeiende registratieprocedure.
Een dergelijke premisse kan immers niet verenigbaar zijn met de in de punten 53 en 54 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte beginselen, volgens welke de Commissie, wanneer zij een voorgesteld EBI ontvangt, deze voorwaarde voor de registratie in dier voege moet uitleggen en toepassen dat een eenvoudige toegang tot het EBI wordt verzekerd, en zij de registratie van dit voorstel niet mag weigeren tenzij het zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden valt (zie in die zin arrest van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, punten
en
).
In de tweede plaats, voor zover rekwiranten het Gerecht meer bepaald verwijten dat het, met name in punt 86 van het bestreden arrest, artikel 174 VWEU juncto artikel 4, lid 2, onder c), VWEU onjuist heeft uitgelegd, moet worden opgemerkt dat het Gerecht in de punten 85 tot en met 89 van het bestreden arrest in wezen de vraag heeft onderzocht of de regio’s die het voorgestelde EBI voor ogen heeft, namelijk regio’s met een nationale minderheid, gelet op hun kenmerken kunnen worden beschouwd als regio’s in de zin van artikel 174 VWEU en dus het voorwerp kunnen vormen van op grond van deze bepaling vastgestelde maatregelen in het kader van het cohesiebeleid van de Unie.
In deze context heeft het Gerecht, na in het bijzonder te hebben onderzocht of deze etnische, culturele, religieuze of taalkundige kenmerken vallen onder het begrip „ernstige en permanente demografische belemmering” in de zin van artikel 174, derde alinea, VWEU, in punt 89 van het bestreden arrest deze vraag negatief beantwoord.
Het Gerecht heeft in punt 86 van het bestreden arrest met name geoordeeld dat uit de bewoordingen van artikel 174, derde alinea, VWEU en uit het afgeleide recht niet kon worden afgeleid dat onder dit begrip „ook de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied vallen”.
In dat verband is het juist dat artikel 174 VWEU de doelstelling van het cohesiebeleid van de Unie in algemene termen beschrijft en de Unie een ruime manoeuvreerruimte verleent voor de acties die zij zou willen ondernemen op het gebied van economische, sociale of territoriale samenhang, daarbij rekening houdend met een brede opvatting van de regio’s waarop deze acties betrekking kunnen hebben.
In het bijzonder is de lijst in artikel 174, derde alinea, VWEU van regio’s die „kampen met ernstige en permanente natuurlijke of demografische belemmeringen” indicatief en niet uitputtend, zoals blijkt uit het gebruik in deze bepaling van de woorden „wat betreft die regio’s” en „zoals”.
Niettemin kunnen, zoals het Gerecht in de punten 87 en 89 van zijn arrest heeft opgemerkt, de specifieke etnische, culturele, religieuze en taalkundige kenmerken van regio’s met een nationale minderheid niet worden geacht een stelselmatige belemmering te zijn voor de economische ontwikkeling in vergelijking met de omliggende regio’s.
Hieruit volgt dat het Gerecht, door in de punten 85 tot en met 89 van het bestreden arrest uit te sluiten dat een regio met een nationale minderheid vanwege haar specifieke etnische, culturele, religieuze of taalkundige kenmerken stelselmatig kan behoren tot de regio’s die „kampen met ernstige en permanente demografische belemmeringen” in de zin van artikel 174, derde alinea, VWEU, het begrip „die regio’s” in die bepaling juist heeft uitgelegd en derhalve op dit punt geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
Uit al het voorgaande volgt dat het Gerecht, door te oordelen dat voor de registratie van het voorgestelde EBI rekwiranten het bewijs moesten leveren dat was voldaan aan de registratievoorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
Bijgevolg moet de hogere voorziening gegrond worden verklaard en moet het bestreden arrest dus worden vernietigd zonder dat de andere argumenten van het eerste tot en met het derde middel en de andere middelen van de hogere voorziening nog behoeven te worden onderzocht. Evenmin moet worden beslist over de ontvankelijkheid of de gegrondheid van de nieuwe middelen die rekwiranten wilden aanvoeren.
Geding in eerste aanleg
Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening verwijzen naar het Gerecht.
In het onderhavige geval is de zaak in staat van wijzen.
Uit de vaststelling in punt 72 van dit arrest blijkt namelijk dat het middel van het door rekwiranten ingestelde beroep waarmee zij hebben aangevoerd dat de Commissie artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 heeft geschonden door de registratie van het voorgestelde EBI te weigeren, gegrond is.
Bijgevolg moet het litigieuze besluit nietig worden verklaard.
Kosten
Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof, wanneer de hogere voorziening gegrond is en het Hof zelf de zaak afdoet, ten aanzien van de proceskosten.
Volgens artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien rekwiranten hebben verzocht om de Commissie te verwijzen in de kosten en zij in het ongelijk is gesteld, dient zij te worden verwezen in de kosten van zowel de procedure in eerste aanleg als van de hogere voorziening.
Overeenkomstig artikel 184, lid 4, van dat Reglement dragen de interveniënten hun eigen kosten.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart:

1)
Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 10 mei 2016, Izsák en Dabis/Commissie (
T‑529/13
,
EU:T:2016:282
), wordt vernietigd.

2)
Besluit C(2013) 4975 final van de Commissie van 25 juli 2013 over het verzoek om registratie van het Europees burgerinitiatief „Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen” wordt nietig verklaard.

3)
De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten van de procedure in eerste aanleg en van de procedure in hogere voorziening.

4)
Hongarije, Roemenië en de Slowaakse Republiek dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Hongaars.