CELEX: 62019CJ0106
Tühistamishagi
Institutsiooniline õigus
Määrus (EL) 2018/1718
Amsterdami (Madalmaad) määramine Euroopa Ravimiameti (EMA) asukohaks
ELTL artikkel 263
Vastuvõetavus
Põhjendatud huvi
Õigus esitada hagi
Otsene ja isiklik puutumus
Otsus, mille liikmesriikide valitsuste esindajad on vastu võtnud nõukogu istungi raames, et määrata Euroopa Liidu ameti asukoht
Siduvate tagajärgede puudumine liidu õiguskorras
Euroopa Parlamendi eelisõigused

Itaalia Vabariik (C‑106/19) ja Comune di Milano (Milano omavalitsusüksus, Itaalia) (C‑232/19) paluvad oma hagiavaldustes tühistada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. novembri 2018. aasta määruse (EL) 2018/1718, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 726/2004 Euroopa Ravimiameti asukoha osas (
ELT 2018, L 291, lk 3
; edaspidi „vaidlustatud määrus“).
Õiguslik raamistik
Liikmesriikide valitsuste esindajad võtsid 12. detsembril 1992 EMÜ asutamislepingu artikli 216, ESTÜ asutamislepingu artikli 77 ja Euratomi asutamislepingu artikli 189 alusel ühisel kokkuleppel vastu otsuse Euroopa ühenduste institutsioonide ning teatud organite, asutuste ja talituste asukoha kohta (
EÜT 1992, C 341, lk 1
; ELT eriväljaanne 01/01, lk 223; edaspidi „Edinburghi otsus“).
Edinburghi otsuse artiklis 1 on sätestatud Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu, Euroopa Komisjoni, Euroopa Liidu Kohtu, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee, Euroopa Kontrollikoja ja Euroopa Investeerimispanga asukoht.
Selle otsuse artiklis 2 on sätestatud:
„Muude loodud või loodavate asutuste ja talituste asukoht otsustatakse liikmesriikide valitsuste esindajate ühisel kokkuleppel tulevasel Euroopa Ülemkogul, võttes arvesse eespool toodud sätete eeliseid asjaomaste liikmesriikide seisukohast ja andes asjakohase prioriteedi liikmesriikidele, kus ei asu praegusel hetkel ühenduse institutsioone.“
ELTL artiklis 341 on ette nähtud, et „[l]iidu institutsioonide asukoht määratakse liikmesriikide valitsuste ühisel kokkuleppel“.
EL lepingule, EL toimimise lepingule ja Euratomi asutamislepingule lisatud protokolli nr 6 Euroopa Liidu institutsioonide ning teatud organite, asutuste ja talituste asukoha kohta (edaspidi „protokoll nr 6“) kohaselt:
„Liikmesriikide valitsuste esindajad,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklit 341 ja Euroopa Aatomienergiaühenduse asutamislepingu artiklit 189,
Meelde tuletades ja kinnitades 8. aprilli 1965. aasta otsust ja ilma et see piiraks otsuseid tulevaste institutsioonide ja talituste asukoha kohta,
On leppinud kokku järgmistes sätetes […]:
Ainus artikkel
a) Euroopa Parlamendi asukoht on Strasbourgis […].
b) Nõukogu asukoht on Brüsselis […].
c) Komisjoni asukoht on Brüsselis […].
d) Euroopa Liidu Kohtu asukoht on Luxembourgis.
e) Kontrollikoja asukoht on Luxembourgis.
f) Majandus- ja sotsiaalkomitee asukoht on Brüsselis.
g) Regioonide komitee asukoht on Brüsselis.
h) Euroopa Investeerimispanga asukoht on Luxembourgis.
i) Euroopa Keskpanga asukoht on Frankfurdis.
j) Euroopa Politseiameti (Europoli) asukoht on Haagis.“
Vaidluste taust
Euroopa Ravimihindamisamet loodi nõukogu 22. juuli 1993. aasta määrusega (EMÜ) nr 2309/93, milles sätestatakse ühenduse kord inimtervishoius ja veterinaarias kasutatavate ravimite lubade andmise ja järelevalve kohta ning millega asutatakse Euroopa Ravimihindamisamet (
EÜT 1993, L 214, lk 1
; ELT eriväljaanne 13/12, lk 151). See määrus ei sisaldanud ühtegi sätet selle ameti asukoha määramise kohta.
Riigipeade ja valitsusjuhtide tasandil toimunud kohtumisel liikmesriikide valitsuste esindajate ühisel kokkuleppel vastuvõetud otsuse 93/C 323/01 Euroopa ühenduste teatavate institutsioonide ja talituste ja Europoli asukoha kohta (
EÜT 1993, C 323, lk 1
; ELT eriväljaanne 01/01, lk 229), mis võeti vastu 29. oktoobril 1993, artikli 1 punkti e kohaselt määrati ameti asukohaks London (Ühendkuningriik).
Määrus nr 2309/93 tunnistati kehtetuks ja asendati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 726/2004, milles sätestatakse ühenduse kord inim- ja veterinaarravimite lubade andmise ja järelevalve kohta ning millega asutatakse Euroopa ravimiamet (
EÜT 2004, L 136, lk 1
; ELT eriväljaanne 13/34, lk 229). Selle määrusega nimetati Euroopa Ravimihindamisamet ümber Euroopa Ravimiametiks (EMA). Nimetatud määrus ei sisaldanud ühtegi sätet selle ameti asukoha määramise kohta.
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik teatas 29. märtsil 2017 kooskõlas ELL artikli 50 lõikega 2 Euroopa Ülemkogule oma kavatsusest liidust välja astuda.
Ülejäänud 27 liikmesriigi riigipead või valitsusjuhid kiitsid 22. juunil 2017 Euroopa Ülemkogu ELL artiklis 50 sätestatud menetlust käsitleva kohtumise raames Euroopa Ülemkogu eesistuja ja komisjoni presidendi ettepanekul heaks menetluse otsuse vastuvõtmiseks EMA ja Euroopa Pangandusjärelevalve asukoha üleviimise kohta Ühendkuningriigi liidust väljaastumise raames (edaspidi „valikueeskirjad“).
Valikueeskirjad nägid muu hulgas ette, et see otsus tehakse õiglases ja läbipaistvas otsustusprotsessis, mis hõlmab konkreetsetel objektiivsetel kriteeriumidel põhineva pakkumismenetluse korraldamist.
Selles kontekstis sätestati valikueeskirjade punktis 3 kuus kriteeriumi, nimelt: i) kinnitus selle kohta, et ameti saab selles kohas tööle panna ja ta saab hakata täitma oma ülesandeid Ühendkuningriigi liidust väljaastumise kuupäeval; ii) asukoha juurdepääsetavus; iii) sobivate õppeasutuste olemasolu ameti töötajate lastele; iv) sobiv juurdepääs tööturule ning asjakohase sotsiaalkindlustuse ja arstiabi kättesaadavus nii töötajate lastele kui ka abikaasadele; v) tegevuse jätkuvus ja vi) geograafiline jaotus.
Valikueeskirjades on märgitud, et need kriteeriumid pandi paika analoogia alusel nendega, mis sisalduvad Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni 19. juuli 2012. aasta ühisavalduse detsentraliseeritud ametite kohta (edaspidi „2012. aasta ühisavaldus“) lisas olevas ühises lähenemisviisis, võttes eriti arvesse asjaolu, et EMA ja Euroopa Pangandusjärelevalve on juba asutatud ja nende tegevuse jätkuvus on eluliselt tähtis.
Valikueeskirjade punktis 2 oli lisaks ette nähtud, et otsus võetakse vastu hääletamisprotsessi teel, mille kohta liikmesriigid leppisid varem kokku, et austavad selle tulemust. Täpsemalt oli ette nähtud, et juhul, kui kolmandas hääletusvoorus saavad järele jäänud pakkumised võrdsel arvul hääli, heidetakse võrdse häältearvuga pakkumiste vahel liisku ning selliselt liisuheitmise teel valitud pakkumine loetakse väljavalitud pakkumiseks.
Komisjon avaldas 30. septembril 2017 oma hinnangu liikmesriikide esitatud 27 pakkumise kohta.
Nõukogu avaldas 31. oktoobril 2017 teate, millega täiendati valikueeskirju hääletamisega seotud praktilistes küsimustes.
Itaalia Vabariigi ja Madalmaade Kuningriigi pakkumised said 20. novembril 2017 kolmandas hääletusvoorus võrdsel arvul hääli. Madalmaade Kuningriigi pakkumine osutus seejärel valituks pärast võrdse häältearvuga pakkumiste vahel loosi tõmbamist kooskõlas valikueeskirjade punktiga 2.
Seetõttu määrasid liikmesriikide valitsuste esindajad selsamal päeval nõukogu istungi raames EMA uueks asukohaks Amsterdami linna (edaspidi „20. novembri 2017. aasta otsus“). Selle istungi protokollis ja pressiteates oli märgitud järgmist:
„Komisjon koostab nüüd tänast hääletust kajastavad seadusandlikud ettepanekud, mis võetakse vastu seadusandliku tavamenetluse teel, millesse on kaasatud Euroopa Parlament. Nõukogu ja komisjon teevad kõik võimaliku, et nende seadusandlike ettepanekute menetlemine toimuks võimalikult kiiresti, võttes arvesse küsimuse kiireloomulisust.“
29. novembril 2017 kiitis komisjon heaks ettepaneku võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 726/2004 Euroopa Ravimiameti asukoha osas (COM(2017) 735 (final)). Nimetatud ettepaneku seletuskirjas oli muu hulgas märgitud, et „[k]una Ühendkuningriik esitas 29. märtsil 2017 Euroopa Liidu lepingu […] artikli 50 alusel teate oma kavatsusest liidust välja astuda, valisid ülejäänud 27 liikmesriiki üldasjade nõukogu artikli 50 vormis toimunud kohtumisel [EMA] uueks asukohaks Amsterdami (Madalmaad)“. Selle ettepaneku artiklis 1 oli ette nähtud, et määrusele nr 726/2004 lisatakse artikkel 71a, mis on sõnastatud järgmiselt: „[EMA] asukoht on Amsterdam, Madalmaad.“
Vaidlustatud määrus võeti 14. novembril 2018 vastu ELTL artikli 114 ja artikli 168 lõike 4 punkti c alusel.
Selle määruse põhjendused 1, 2 ja 3 on sõnastatud järgmiselt:
„(1)
Kuna Ühendkuningriik teatas 29. märtsil 2017 Euroopa Liidu lepingu (ELi leping) artikli 50 alusel oma kavatsusest liidust välja astuda, valisid ülejäänud 27 liikmesriiki nõukogu 20. novembri 2017. aasta istungil [EMA] uueks asukohaks Amsterdami, Madalmaad.
(2)
Võttes arvesse ELi lepingu artikli 50 lõiget 3, peaks [EMA] asuma oma uues asukohas alates 30. märtsist 2019.
(3)
Et tagada [EMA] nõuetekohane toimimine tema uues asukohas, tuleks enne, kui [EMA] alustab seal tegevust, sõlmida [EMA] ja Madalmaade vahel peakorterileping.“
Vaidlustatud määruse artikliga 1 lisati määrusesse nr 726/2004 artikkel 71a, mis on sõnastatud järgmiselt:
„[EMA] asukoht on Amsterdam, Madalmaad.
Madalmaade pädevad asutused võtavad kõik vajalikud meetmed tagamaks, et [EMA] saab kolida oma ajutisse asukohta hiljemalt 1. jaanuaril 2019 ning alalisse asukohta hiljemalt 16. novembril 2019.
Madalmaade pädevad asutused esitavad Euroopa Parlamendile ja nõukogule kirjaliku aruande ajutiste ruumide kohandamisel ja alalise hoone ehitamisel tehtud edusammude kohta hiljemalt 17. veebruariks 2019 ning seejärel iga kolme kuu tagant, kuni [EMA] on kolinud oma alalisse asukohta.“
Vaidlustatud määruse artikli 2 esimese ja teise lõigu kohaselt jõustus see määrus
Euroopa Liidu Teatajas
avaldamise päeval ning seda kohaldatakse alates 30. märtsist 2019.
Poolte nõuded
Kohtuasi C‑106/19
Itaalia Vabariik palub Euroopa Kohtul:
–
tühistada vaidlustatud määrus ja
–
mõista kohtukulud välja nõukogult ja parlamendilt.
Nõukogu palub Euroopa Kohtul:
–
jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
–
mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.
Euroopa Parlament palub Euroopa Kohtul:
–
jätta hagi rahuldamata ja
–
mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.
Kohtuasi C‑232/19
Comune di Milano palub Euroopa Kohtul:
–
tühistada vaidlustatud määrus;
–
tuvastada, et 20. novembri 2017. aasta otsusel puuduvad õiguslikud tagajärjed, ja
–
mõista kohtukulud välja nõukogult ja parlamendilt.
Nõukogu palub Euroopa Kohtul:
–
jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata;
–
jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja
–
mõista kohtukulud välja Comune di Milanolt.
Parlament palub Euroopa Kohtul:
–
jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata või igal juhul põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja
–
mõista kohtukulud välja Comune di Milanolt.
Euroopa Kohtu kantseleisse 29. aprillil 2019 saabunud dokumendis esitas parlament Euroopa Kohtu kodukorra artikli 151 lõike 1 alusel vastuvõetamatuse vastuväite.
Euroopa Kohtu kantseleisse 1. juulil 2019 saabunud seisukohtades palus Comune di Milano esimese võimalusena lükata vastuvõetamatuse vastuväide tagasi ja teise võimalusena käsitleda seda kohtuasja sisulise lahendamise käigus.
Menetlus Euroopa Kohtus
Euroopa Kohtu presidendi 20. mai 2019. aasta ja 14. juuni 2019. aasta otsustega kohtuasjades C‑106/19 ja C‑232/19 anti Madalmaade Kuningriigile ja komisjonile luba astuda menetlusse nõukogu ja parlamendi nõuete toetuseks.
26. novembril 2019 otsustati, et vastuvõetamatuse vastuväidet, mille parlament esitas kohtuasjas C‑232/19, käsitletakse kohtuasja sisulise lahendamise käigus.
Euroopa Kohtu 19. detsembri 2019. aasta määrusega liideti kohtuasjad C‑106/19 ja C‑232/19 ülejäänud menetluse ja kohtuotsuse huvides.
Euroopa Parlament esitas 19. novembril 2020 Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 16 kolmanda lõigu alusel taotluse, et Euroopa Kohus lahendaks käesolevad kohtuasjad suurkojas.
Kiirendatud menetluse taotlus
Itaalia Vabariik esitas 11. veebruaril 2019 eraldi dokumendiga taotluse kohtuasja C‑106/19 lahendamiseks kiirendatud menetluses, mis on ette nähtud kodukorra artiklis 133. Oma taotluse põhjenduseks väitis ta, et tema hagiavalduse esitamise ajal oli EMA asukoha esialgne Amsterdami üleviimine juba toimumas ja et selle asukoha lõplik üleviimine oli kavas 2019. aasta novembris, mis muutis kohtuasja lahendamise iseäranis kiireloomuliseks.
Kodukorra artikli 133 lõikes 1 on sätestatud, et kui kohtuasja laad nõuab asja lahendamist lühikese aja jooksul ja kui hageja või kostja seda taotleb, võib Euroopa Kohtu president, olles vastaspoole, ettekandja-kohtuniku ja kohtujuristi ära kuulanud, otsustada lahendada kohtuasja kiirendatud menetluses.
Käesoleval juhul otsustas Euroopa Kohtu president 15. veebruaril 2021, olles teised pooled, ettekandja-kohtuniku ja kohtujuristi ära kuulanud, selle taotluse rahuldamata jätta.
Nimelt ei oleks selle taotluse rahuldamine võimaldanud Itaalia Vabariigil saavutada seda, et peatataks vaidlustatud määruse juba käigus olev täitmine ja eelkõige EMA asukoha üleviimine Londonist Amsterdami. Lisaks oli kohtuasjas C‑106/19 ning sellega seotud kohtuasjades käsitlemisel olevate õiguslike probleemide tundlikkus ja keerukus, millele Itaalia Vabariik oma taotluses viitas, sellise menetluse kohaldamisega raskesti ühitatavad, arvestades muu hulgas, et Euroopa Kohtus toimuva konkreetse menetluse kirjalikku osa ei olnud otstarbekas lühendada (vt analoogia alusel 18. mai 2021. aasta kohtuotsus Asociaţia Forumul Judecătorilor din România jt,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ja C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Hagi
Comune di Milano kohtuasjas C‑232/19 esitatud hagi vastuvõetavus
Poolte argumendid
Nõukogu väidab, et hagi kohtuasjas C‑232/19 on ilmselgelt vastuvõetamatu, kuna Comune di Milanol puudub vaidlustatud määruse peale hagi esitamise õigus ja põhjendatud huvi.
Mis puudutab esiteks hagi esitamise õigust, siis väidab nõukogu, et vaidlustatud määrus, mis kujutab endast seadusandlikku akti ELTL artikli 289 lõike 3 tähenduses ja mis võeti vastu ELTL artiklis 294 ette nähtud seadusandlikus tavamenetluses, ei puuduta Comune di Milanot otseselt ja isiklikult.
Nimelt leiab nõukogu ühelt poolt, seoses küsimusega, kas vaidlustatud määrus puudutab Comune di Milanot otseselt, et Comune di Milano ei ole tõendanud, milliseid kahjulikke tagajärgi selle määruse vastuvõtmine talle konkreetselt materiaalses plaanis tekitas. Asjaolu, et Itaalia Vabariik valis oma taotluse raames Comune di Milano EMA asukoha vastuvõtmiseks välja, ei muuda teda sellest määrusest otseselt puudutatud subjektiks.
Teiselt poolt, küsimuse kohta, kas vaidlustatud määrus puudutab Comune di Milanot isiklikult, väidab nõukogu, et Comune di Milano ei ole tõendanud, kuidas kahjustas selle määruse vastuvõtmine tema volituste konkreetset kasutamist, nagu need on määratletud Itaalia õiguskorras. Lisaks, kuna Comune di Milano ei olnud kaasatud nimetatud määruse vastuvõtmise menetlusse, siis asjaolu, et ta osales Itaalia pakkumise ettevalmistamises ja valikumenetluses, ei võimalda tõendada, et see määrus puudutab teda isiklikult.
Selle kohta märgib nõukogu, et liidu õigus ei anna ei menetlusnormides ega EMA asukoha valimiseks mõeldud aktides mingit konkreetset osalemisõigust muudele subjektidele kui liikmesriigid. Nõukogu väitel ei puutu asjasse kohtupraktika, millele Comune di Milano viitab ja mis tunnustab eraõiguslike isikute õigust esitada hagi, kui neid isikuid on vaidlustatud akte ettevalmistavates dokumentides sõnaselgelt mainitud ja kui nende aktide andmisel on neid eraõiguslikke isikuid puudutavaid asjaolusid konkreetselt arvesse võetud. Samuti ei ole Comune di Milano tõendanud, millised konkreetsed asjaolud iseloomustavad tema õiguslikku olukorda nii, et teda tuleks lugeda vaidlustatud määruse adressaadiks. Lisaks rõhutab nõukogu, et viide riigihankealastele põhimõtetele ei ole asjakohane. Lõpuks ei tõenda Comune di Milano väidetavad kulud, mida ta kandis omal algatusel, et vaidlustatud määrus puudutab teda isiklikult.
Mis teiseks puudutab põhjendatud huvi, siis on nõukogu seisukohal, et Comune di Milano ei ole tõendanud, et tal on olemas tekkinud ja jätkuv isiklik huvi hagi esitamiseks. Kõigepealt tooks selle hagi võimalik rahuldamine ainsa tagajärjena kaasa, et tühistatakse akt, mis sisaldab liikmesriikide otsust määrata EMA asukohaks Amsterdam, mitte aga otseselt Milano linna nimetamist selle ameti uueks asukohaks. Järgmiseks, selline võimalik edukaks osutumine ei oleks piisav, et tagada, et hüvitise saamise tingimused oleksid täidetud. Viimaseks ei võimalda võimalikud liidu õigusakti vastuvõtmisest tulenevad majanduslikud või sotsiaalsed tagajärjed iseenesest tuvastada, et vaidlustatud akt puudutab territoriaalüksust isiklikult. Territoriaalüksuse põhjendatud huvi esineb vaid siis, kui vaidlustatud otsusest võib tema õiguslikule olukorrale kasu olla, st kui vaidlustatud otsusel on tagajärjed talle riigisisese õigusega antud volituste kasutamisele.
Parlament väidab samuti, et Comune di Milanol ei ole vaidlustatud määruse peale hagi esitamiseks ei kaebeõigust ega ka põhjendatud huvi. Ta rõhutab eelkõige, et kuna see määrus on liidu seadusandlik akt ELTL artikli 289 lõike 3 tähenduses, peab Comune di Milano tõendama, et see puudutab teda otseselt ja isiklikult. Käesolevas kohtuasjas on see aga ilmselgelt tõendamata.
Esimesena, mis puudutab õigust esitada hagi, siis väidab parlament ühelt poolt, et asjaolud, millele Comune di Milano viitab, ei tõenda, et vaidlustatud määrus, mis piirdub sellega, et määrab EMA uueks asukohaks Amsterdami, puudutab teda otseselt. Selles määruses on sisuliselt piirdutud EMA uue asukoha kehtestamisega pärast komisjoni sellekohast ettepanekut. Liidu seadusandjale ei ole kunagi esitatud ettepanekut määrata selleks asukohaks Milano. Kuna puudub igasugune õiguslik seos 20. novembri 2017. aasta otsuses tehtud valiku ja selle määruse aluseks oleva komisjoni ettepaneku vahel, ei saa parlamendi väitel asuda seisukohale, et selle määruse sätted puudutavad Comune di Milanot otseselt.
Teiselt poolt väidab parlament, et vaidlustatud määrus ei puuduta Comune di Milanot ka isiklikult, kuna asjaolud, millele see territoriaalüksus viitab, ei ole piisavad tõendamaks, et ta on Euroopa Kohtu praktika tähenduses olukorras, mis teda kõigist teistest isikutest eristab. Eelkõige ei saa Comune di Milano mis tahes võimalik sekkumine koostöö raames, mida liikmesriigid tegid EMA uue asukoha määramiseks, eelkõige 22. juunil 2017 heaks kiidetud valikueeskirjade alusel, kaasa tuua Milano linna sellist eristamist viisil, mis täidaks ELTL artikli 263 neljandas lõigus ette nähtud isikliku puutumuse tingimuse. Lisaks ja sõltumata kaalust, mis neile eeskirjadele omistada tuleb, ei anna need esitatud pakkumiste vahelise valiku tegemisel mingit konkreetset rolli kohalikele ametivõimudele, kuivõrd see roll on reserveeritud asjasse puutuvate liikmesriikide valitsustele. Selles osas erineb käesolevas asjas käsitletav olukord olukordadest, mis on kõne all dumpinguvastase tollimaksu või riigihangete valdkonnas, kus teatavate asjaosaliste osalemine on kehtivates õigusnormides sõnaselgelt ette nähtud.
Teisena, mis puudutab Comune di Milano põhjendatud huvi, siis on parlament seisukohal, et viimase esitatud argumendid ei saa õiguslikult piisavalt tõendada sellise isikliku ja tegeliku huvi olemasolu. Kõigepealt on raske ette kujutada, et vaidlustatud määruse võimalik tühistamine tooks Comune di Milanole asjasse puutuva kohtupraktika tähenduses kasu, kui sellel määrusel puudub igasugune otsene mõju Comune di Milano õiguslikule olukorrale. Seejärel väidab parlament, et igal juhul ei saa huvi, millele Comune di Milano tugineb, samastada „isikliku huviga“. Nimelt on tema väitel ilmne, et nimetatud määrus ei mõjuta kuidagi Comune di Milano seadusandlikku või finantsautonoomiat, kuna selles piirdutakse Amsterdami määramisega EMA uueks asukohaks. Sellega seoses väidab parlament, et valikumenetluses osales Itaalia valitsus, mitte Comune di Milano. Lisaks, kui eeldada, et vaidlustatud määrus tühistatakse, on EMA asukoha üleviimine Milanosse täiesti hüpoteetiline ja sellele ei saa seega tugineda Comune di Milano põhjendatud huvi alusena. Lõpuks väidab parlament, et selle määruse võimalik tühistamine ei saa taastada olukorda, mida see ei ole muutnud.
Comune di Milano väidab omalt poolt, et tal ei ole põhjendatult olemas mitte üksnes õigus nõuda vaidlustatud määruse tühistamist, vaid ka põhjendatud huvi.
Mis puudutab täpsemalt tema õigust esitada hagi, siis rõhutab Comune di Milano, et vaidlustatud määrus, millel on
erga omnes
toime ja mis on vahetult kohaldatav, mõjutab vaieldamatult tema õiguslikku staatust kandidaatlinna ja aktiivse osalejana EMA uue asukoha määramise protsessis. Comune di Milano väidab, et samamoodi sellega, mida on otsustatud dumpinguvastaste tollimaksude või riigihangete valdkonnas, on isikutel, kes on identifitseeritud või osalenud menetluses, mille tulemusel akt vastu võeti, neile eriomane õigus esitada selle akti peale hagi. Ta rõhutab, et käesolevas kohtuasjas kõne all oleva valikumenetluse käigus, mille tulemus määras kindlaks vaidlustatud määruse sisu, sai Milano linn kõige rohkem hääli ja kuna tema kandidatuur vastas kõigile kehtestatud nõuetele, on ainus põhjus, miks Milanot ei määratud EMA uueks asukohaks, selle määruse õigusvastasus.
Euroopa Kohtu hinnang
Kõigepealt tuleb märkida, et piirkondliku või kohaliku üksuse hagi ei saa samastada liikmesriigi hagiga, kuna mõiste „liikmesriik“ ELTL artikli 263 tähenduses hõlmab üksnes liikmesriikide valitsusasutusi (13. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Saksamaa jt vs. komisjon,
C‑177/19 P – C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Niisuguste üksuste suhtes, nagu ka ELTL artikli 263 neljandas lõigus silmas peetud füüsiliste või juriidiliste isikute suhtes, kehtivad selles sättes ette nähtud eritingimused. Nad peavad põhjendama – eraldiseisvalt ja kumulatiivselt –, et neil on olemas nii põhjendatud huvi kui ka õigus esitada hagi akti peale, mille tühistamist nad taotlevad (vt selle kohta 17. septembri 2015. aasta kohtuotsus Mory jt vs. komisjon,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
–

Comune di Milano põhjendatud huvi
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on füüsilise või juriidilise isiku esitatud tühistamishagi vastuvõetav üksnes siis, kui tal on huvi vaidlustatud otsuse tühistamise vastu. Selline huvi eeldab, et selle akti tühistamine võib iseenesest tekitada õiguslikke tagajärgi ja et hagi tulemusel võib selle esitanud isik saada mingit kasu. Põhjendatud huvi, mida hinnatakse hagi esitamise päeva seisuga ning mis on iga kohtule esitatava hagi puhul peamine ja esimene tingimus, tuleb tõendada hagejal (18. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Gul Ahmed Textile Mills vs. nõukogu,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, punkt
, ning 27. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Canadian Solar Emea jt vs. nõukogu,
C‑236/17 P
,
EU:C:2019:258
, punkt
).
Käesoleval juhul võib vaidlustatud määruse võimalik tühistamine kaasa tuua selle, et võetakse vastu uus määrus, mis vaidlustatud määrusest sisuliselt erineb. Nimelt, nagu väidab Comune di Milano, tooks selline tühistamine kaasa EMA asukoha määramise seadusandliku menetluse uuesti alustamise, mille tagajärjel tekib võimalus, et Milano linn pakutakse välja ja valitakse selle vastuvõtjaks ning et uue valikumenetluse lõpus määratakse see linn selle ameti uueks asukohaks.
Sellest järeldub, et Comune di Milanol on põhjendanud huvi nõuda vaidlustatud määruse tühistamist.
–

Comune di Milano õigus esitada hagi
ELTL artikli 263 neljanda lõigu kohaselt võib iga füüsiline või juriidiline isik esimeses ja teises lõigus sätestatud tingimustel esitada hagi temale adresseeritud või teda otseselt ja isiklikult puudutava akti vastu ning halduse üldakti vastu, mis puudutab teda otseselt ega vaja rakendusmeetmeid.
Sellega seoses võib piirkondlik või kohalik üksus juhul, kui tal on – nagu Comune di Milanol – riigisisese õiguse alusel juriidilise isiku staatus, esitada tühistamishagi ELTL artikli 263 neljanda lõigu alusel (22. juuni 2021. aasta kohtuotsus Venezuela vs. nõukogu (kolmanda riigi puutumus),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesolevas asjas tuleb tõdeda, et vaidlustatud määrus tuleb kvalifitseerida seadusandlikuks aktiks, kuna see võeti vastu, tuginedes õigusliku alusena ELTL artiklile 114 koostoimes ELTL artikli 168 lõike 4 punktiga c ning järgides seadusandlikku tavamenetlust. Neil asjaoludel on Comune di Milano hagi vastuvõetav üksnes siis, kui on võimalik asuda seisukohale, et see määrus puudutab teda otseselt ja isiklikult.
Esimesena, mis puudutab küsimust, kas vaidlustatud määrus puudutab Comune di Milanot otseselt, siis tuleb märkida, et ELTL artikli 263 neljandas lõigus ette nähtud nõue, et hagi esemeks olev otsus peab füüsilist või juriidilist isikut otseselt puudutama, nõuab kahe kumulatiivse tingimuse täidetust, nimelt esiteks, et vaidlustatud meede avaldaks otsest mõju isiku õiguslikule olukorrale, ja teiseks, et see ei jätaks meedet rakendama kohustatud adressaatidele mingit kaalutlusõigust – akti rakendamine on puhtalt automaatne ja tuleneb vaid liidu õigusnormidest, ilma et kohaldataks muid vahenorme (vt selle kohta 6. novembri 2018. aasta kohtuotsus Scuola Elementare Maria Montessori vs. komisjon, komisjon vs. Scuola Elementare Maria Montessori ja komisjon vs. Ferracci,
C‑622/16 P – C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punkt
, ning 22. juuni 2021. aasta kohtuotsus Venezuela vs. nõukogu (kolmanda riigi puutumus),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Järgmiseks tuleb analüüsida, kas Comune du Milano vastab mõlemale nõudele.
Esiteks nimetab vaidlustatud määrus Amsterdami EMA asukohaks nii, et see jõustub kohe ja on siduv. Kuna see määrus ei jäta EMA asukoha määramisel mingit kaalutlusruumi ja kuivõrd see toob kõnealuses küsimuses kaasa õiguslikud tagajärjed, ilma et oleks vaja mingeid täiendavaid meetmeid, on käesoleva kohtuotsuse punktis 61 nimetatud teine nõue täidetud.
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 97 sisuliselt märkis, ei sea seda järeldust kahtluse alla asjaolu, et vaidlustatud määruse põhjenduse 3 kohaselt täpsustatakse Amsterdami linna konkreetseid õigusi ja kohustusi EMA ja Madalmaade Kuningriigi vahel sõlmitavas asukohalepingus.
Teiseks, mis puudutab küsimust, kas vaidlustatud määrus toob hageja õiguslikule olukorrale otseselt kaasa õiguslikke tagajärgi, siis tuleb rõhutada, et Milano linn, keda esindas Comune di Milano kui õigusvõimeline territoriaalüksus, oli üks kandidaatlinnadest EMA uue asukoha määramisel.
Lisaks ei ole vaidlust selles, et Milano linna kandidatuuri analüüsiti sõnaselgelt seadusandliku menetluse käigus ning et käesoleva kohtuotsuse punktis 20 mainitud komisjoni ettepaneku kohta tehti parlamendi menetluses mitu muudatusettepanekut.
Neil asjaoludel mõjutas vaidlustatud määruse vastuvõtmine Comune di Milano õiguslikku olukorda otseselt, kuna selle määrusega määrati Amsterdami linn õiguslikult siduvalt EMA uueks asukohaks, mille automaatne tagajärg oli kandidaatlinna Milano kui uue asukoha välistamine.
Teisena, küsimuse kohta, kas vaidlustatud määrus puudutab Comune di Milanot isiklikult, tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et selleks, et üldkohaldatav akt puudutaks isikut isiklikult, peab tühistamishagi esitanud isik tõendama, et vaidlustatud akt mõjutab teda mingi talle omase tunnuse või teda iseloomustava faktilise olukorra tõttu, mis teda kõigist teistest isikutest eristab, ning seega individualiseerib teda analoogselt akti adressaadiga (vt selle kohta 15. juuli 1963. aasta kohtuotsus Plaumann vs. komisjon,
25/62
,
EU:C:1963:17
, punkt
, ning 20. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Deutsche Lufthansa vs. komisjon,
C‑594/19 P
,
EU:C:2022:40
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesolevas asjas tuleb esiteks märkida, et vaidlustatud määruse põhjenduse 1 kohaselt võeti see määrus vastu valikumenetluse tulemusel, mis päädis 20. novembri 2017. aasta otsuse vastuvõtmisega.
Vaidlust ei ole aga selles, et nimetatud valikumenetluses nimetas Itaalia Vabariik Milano linna EMA uue asukoha kandidaatlinnaks ning et pärast kolmandat hääletusvooru sai Milano koos Amsterdami linnaga, kes oli tema otsene konkurent, võrdselt kõige rohkem hääli. Seega kuulus Milano linn selle asukoha kandidaatlinnade suletud ringi ning oli vaidlustatud määruse vastuvõtmise hetkel seetõttu selle suhtes eriomases olukorras, mis andis talle õiguse tõhusale kohtulikule kaitsele.
Teiseks, nagu nõukogu ise oma menetlusdokumentides märkis, käsitleti seadusandlikus menetluses, mille tulemusel võeti vastu vaidlustatud määrus, Milano linna korduvalt, sõnaselgelt EMA võimaliku asukohana.
Seega on Comune di Milano käesoleva kohtuasja asjaoludel faktilises olukorras, mis individualiseerib teda analoogselt akti adressaadiga.
Seda järeldust ei sea kahtluse alla asjaolu, et enne vaidlustatud määruse vastuvõtmist läbi viidud valikumenetlus andis rolli üksnes liikmesriikidele, mitte kohalikele ametivõimudele. Euroopa Kohtule esitatud toimikust nähtub nimelt, et Comune di Milano oli tihedalt seotud Itaalia Vabariigi ametlikult esitatud pakkumise väljatöötamise ja haldustoimingutega, mida tehti selleks, et edendada Milano võimalusi saada määratud EMA uueks asukohaks.
Niisugust järeldust ei mõjuta ka kohtupraktika, mis on väljendatud eelkõige 13. jaanuari 2022. aasta kohtuotsuse Saksamaa jt vs. komisjon (
C‑177/19 P – C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
) punktis 73, mis käsitleb konkreetset olukorda, mis erineb käesolevas asjas kõne all olevast, ja kus riigisisene territoriaalüksus väidab, et akt, mille tühistamist ta taotleb, takistab tal soovikohaselt kasutamast oma pädevust, mille riigi põhiseaduslik kord talle annab.
Muidugi – nagu rõhutasid parlament ja nõukogu – ei piisa liikmesriigi territoriaalüksuse esitatud hagi vastuvõetavaks tunnistamiseks sellest, kui ta tugineb asjaolule, et liidu akti kohaldamine või rakendamine võib üldiselt mõjutada sotsiaal-majanduslikke tingimusi tema territooriumil.
Comune di Milano esitatud hagi puudutab siiski teistsugust olukorda, st olukorda, kus üks linn määrati liidu ameti asukohaks, millega kaasneb muude linnade, sealhulgas Milano kandidatuuri tagasilükkamine, kuna asukoha määramise otsusega otsustati ära kõigi kandidatuuride – olgu siis soodne või ebasoodne – saatus.
Kõigist eeltoodud asjaoludest tuleneb, et olenemata autonoomsest kaebeõigusest, mis Itaalia Vabariigil on ELTL artikli 263 teise lõigu alusel, puudutab vaidlustatud määrus Comune di Milanot otseselt ja isiklikult ning seega on tal õigus esitada hagi, et nõuda selle tühistamist.
Järelikult on kohtuasjas C‑232/19 esitatud hagiavaldus vastuvõetav.
Sisulised küsimused
Kohtuasjas C‑106/19 esitatud hagi põhjendamiseks esitab Itaalia Vabariik kaks väidet. Esimese väite kohaselt on sisuliselt rikutud ELL artikleid 10, 13 ja 14, ELTL artiklit 114, artikli 168 lõike 4 punkti c ning ELTL artikleid 289 ja 294, kuna parlament ei teostanud täielikult oma seadusandlikke õigusi. Teise väite kohaselt on 20. novembri 2017. aasta otsus vaidlustatud määruse alusena õigusvastane.
Comune di Milano omalt poolt esitab kohtuasjas C‑232/19 esitatud hagi põhjendamiseks neli väidet. Esimene väide on esitatud otse vaidlustatud määruse vastu ja selle kohaselt rikuti esindusdemokraatia põhimõtet (ELL artikkel 10), institutsioonilise tasakaalu põhimõtet ja lojaalse koostöö põhimõtet (ELL artikkel 13) ning olulisi menetlusnorme (ELL artikkel 14 ning ELTL artiklid 289 ja 294). Teine, kolmas ja neljas väide, millega esitatakse vaidlustatud määruse aluseks oleva 20. novembri 2017. aasta otsuse õigusvastasuse vastuväide, puudutavad vastavalt võimu kuritarvitamist ning läbipaistvuse, hea halduse ja õigluse põhimõtte rikkumist (teine väide), hea halduse, läbipaistvuse ja koostöö põhimõtte rikkumist (kolmas väide) ning nõukogu 1. detsembri 2009. aasta otsuse 2009/937/EL, millega võetakse vastu nõukogu kodukord (
ELT 2009, L 325, lk 35
), ja nõukogu 31. oktoobri 2017. aasta teates sisaldunud reeglite rikkumist.
Esimene väide kohtuasjas C‑106/19 ja esimene väide kohtuasjas C‑232/19
–

Poolte argumendid
Itaalia Vabariik toob kohtuasjas C‑106/19 esitatud esimeses väites esile, et vaidlustatud määrus võeti vastu, rikkudes ELL artikleid 10 ja 13, ELL artikli 14 lõiget 1, ELTL artiklit 114 ja ELTL artikli 168 lõike 4 punkti c ning ELTL artikleid 289 ja 294, kuna parlamendi kaasseadusandja rolli eirati.
Kõigepealt rõhutab Itaalia Vabariik, et arvestades liidu õiguse arengut ja institutsioonilist praktikat, ei kuulu liidu ametite asukoha määramine mitte liikmesriikide pädevusse, nagu see on ELTL artikli 341 alusel liidu institutsioonide asukoha määramisel, vaid liidu pädevusse.
Itaalia Vabariigi sõnul oli parlamendil aga üksnes puhtformaalne roll otsustusprotsessis, mille tulemusel valiti EMA uus asukoht ja võeti vastu vaidlustatud määrus. Sellest annavad tunnistust selle määruse vastuvõtmisega seotud asjaolud, eelkõige parlamendi avaldused, mis on lisatud tema 15. märtsi 2018. aasta esimesel lugemisel võetud seisukohale ja 25. oktoobri 2018. aasta seadusandlikule resolutsioonile, avaldustega, milles parlament väljendas selgelt kahetsust, et ta jäeti sellest otsustusprotsessist kõrvale. Parlament ei saanud selle valiku kohta arvamust avaldada ega seega kasutada tal olevaid kaasseadusandja õigusi, olgu siis 20. novembri 2017. aasta otsuse vastuvõtmise etapis või vaidlustatud määruse vastuvõtmise menetluses, kuna komisjoni ettepanek ja seisukoht, mille nõukogu selle menetluse käigus võttis, ei jätnud talle mingit tegelikku sekkumisruumi.
Comune di Milano märgib kohtuasjas C‑232/19 esitatud esimeses väites, et vaidlustatud määrus võeti vastu parlamendi õigusi rikkudes. Nimelt ei ole mingit kahtlust, et EMA asukoht valiti 20. novembri 2017. aasta otsuse vastuvõtmisega päädinud menetluse lõpus, kusjuures selles otsuses määrati kindlaks selle määruse sisu ja seega Amsterdami määramine EMA asukohaks väljaspool seadusandlikku tavamenetlust. Parlament ei olnud ühelgi ajahetkel sellesse protsessi kaasatud, kuigi ELTL artikli 294 kohaselt eeldab seadusandlik tavamenetlus tema täielikku ja tõhusat osalemist. Nõukogu ja komisjon otsustasid valida EMA uueks asukohaks Amsterdami linna ning panid parlamendi seega fakti ette, andmata talle mingit sekkumisruumi selle otsuse kahtluse alla seadmiseks.
Järelikult on rikutud liidu institutsioonilist tasakaalu ning esindusdemokraatia põhimõtet ja lojaalse koostöö põhimõtet (21. juuni 2018. aasta kohtuotsus Poola vs. parlament ja nõukogu,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punkt
) ning olulisi menetlusnorme (6. septembri 2017. aasta kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu,
C‑643/15 ja C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punkt
).
Parlamendi õiguste kahjustamine seadusandlikus menetluses, mis päädis Amsterdami linna määramisega EMA uueks asukohaks, nähtub selgelt nii selle institutsiooni avaldustest kui ka viimase poolt esimesel lugemisel välja pakutud muudatustest.
Nõukogu, keda toetab Madalmaade Kuningriik, palub kohtuasjades C‑106/19 ja C‑232/19 esitatud esimesed väited tagasi lükata.
Esiteks väidab ta, et käesolevas asjas järgitud seadusandliku menetluse analüüs toob selgelt esile – nagu näitab eelkõige seadusandliku resolutsiooni eelnõu kohta välja pakutud muudatusettepanekute arv –, et parlament arutas komisjoni esitatud ettepanekut põhjalikult ja analüüsis erinevaid võimalusi, enne kui nõustus Amsterdami määramisega EMA asukohaks. Parlament saavutas ka selle, et lõplikku seadusandlikku teksti lisati palju asjakohaseid muudatusi. Need asjaolud tõendavad, et faktilises plaanis ja sõltumata kõigist poliitilistest avaldustest on parlamendi õigusi järgitud.
Mis puudutab parlamendi tehtud avaldusi käsitlevat argumenti, siis täpsustab nõukogu, et institutsiooni tahet väljendavad aktid, mille ta peab vastu võtma kohaldatavaid ametlikke menetlusi järgides. Neil asjaoludel, kuigi sellele ametlikule protsessile mõnikord lisatavad selgitavad märkused võivad sisaldada teavet poliitilise konteksti asjaolude kohta või tuua esile konkreetse otsuse taustal olevad poliitilised põhjused, ei ole need iseenesest pädevuse tegeliku kasutamise hindamisel asjakohased.
Teiseks leiab nõukogu, et liidu ameti asukoha määramise pädevus kuulub liikmesriikide valitsuste esindajatele, kes teevad otsuseid ühisel kokkuleppel. Seega on vaidlustatud määruses EMA asukoha nimetamisel puhtdeklaratiivne väärtus ja kaasseadusandja ei oleks saanud sellest kõrvale kalduda, säilitades samas vabaduse seda küsimust mitte reguleerida.
Nõukogu väidab selle kohta esimesena, et liidu ameti asukoha määramise pädevus ei kuulu pädevuse hulka, mis on liidul, et sisuliselt reguleerida konkreetset valdkonda, ega kuulu käesoleval juhul seega seadusandliku tavamenetluse alla. Selle institutsiooni sõnul erineb otsus sellise ameti asukoha määramise kohta oma laadilt põhimõtteliselt otsustest, mis reguleerivad selle ameti pädevuse, töökorra või ülesehituse kindlaksmääramist. Niisugust otsust iseloomustab tugev poliitiline ja sümboolne mõõde, mis ei piirdu konkreetse sisulise valdkonnaga, millega kõnealune amet tegeleb, ning mis ületab lihtsalt majanduslikke või tõhususe kaalutlusi. Nõukogu viitab selles küsimuses erinevatele valitsustevahelistele avaldustele selles valdkonnas, eelkõige Edinburghi otsusele, aga ka Euroopa Parlamendi asukohta käsitlevatele kohtuvaidlustele.
Teisena väidab nõukogu, et liikmesriikide pädevus määrata liidu ameti asukoht ühisel kokkuleppel põhineb ELTL artiklil 341. Nimelt tuleneb selle sätte ajaloolise arengu analüüsist ja kontekstist, millesse see kuulub, et viidet „institutsioonidele“ ei tohi tõlgendada kitsendavalt nii, et see viitab üksnes ELL artikli 13 lõikes 1 nimetatud institutsioonidele. See tõlgendus vastab nõukogu väitel ka selles valdkonnas väljakujunenud praktikale, mis – nagu näitavad Edinburghi otsuse artikkel 2 ja 2012. aasta ühisavaldus – on leidnud institutsioonidevahelist tunnustamist. See praktika näitab muu hulgas selgelt, et liikmesriikide valitsuste esindajate ühisel kokkuleppel tehtud otsus ei ole kaugeltki puhtpoliitiline, vaid on õiguslikult siduv – kuni selleni, et kujutab endast teatavail juhtudel alusakti jõustumise tingimust.
Nõukogu sõnul ei tohi liidu pädevuse laadi konkreetses valdkonnas segi ajada üksikasjalike eeskirjadega, kuidas seda pädevust aluslepingute kohaselt kasutada tuleb. Seega võib pädevus olla ainupädevus, kuna see on seotud valdkonnaga, mis nõuab tingimata tegutsemist liidu tasandil, kuid samal ajal võib olla ette nähtud, et seda pädevust kasutatakse pigem liikmesriikide valitsuste esindajate kui liidu institutsioonide esindajate otsusega. Nii on see näiteks Euroopa Kohtu kohtunike ja kohtujuristide ametisse nimetamisega ELTL artikli 253 alusel ja Üldkohtu liikmete ametisse nimetamisega ELTL artikli 254 alusel.
Nõukogu täpsustab lõpuks, et asjaolu, et kaasseadusandjad on kohustatud järgima liikmesriikide valikut, ei tähenda siiski, et liidu asjasse puutuva ameti asukoha äramärkimisel seadusandlikus alusaktis puuduks igasugune lisaväärtus. Nimelt, lisaks asjaolule, et selline äramärkimine on õiguskindluse oluline tegur, võib õigusakt – nagu käesolevas asjas pärast seda, kui määrusesse nr 726/2004 oli määrusega 2018/1718 lisatud artikkel 71a – selle märkega seostada tervet rida muid normatiivseid, nii materiaalõiguslikke kui ka menetluslikke elemente, et täiendada asukoha puhtgeograafilist kindlaksmääramist. Nii on see käesoleval juhul, kuna artiklis 71a ei ole märgitud mitte ainult seda, et EMA asukoht on Amsterdamis, vaid see artikkel kohustab ka Madalmaade pädevaid asutusi võtma ühelt poolt kõik vajalikud meetmed, et tagada, et EMA üleviimine tema esialgsele asukohale ja seejärel tema lõplikule asukohale toimuks enne täpseid kuupäevi, ning teiselt poolt esitama parlamendile ja nõukogule regulaarselt kirjalikke aruandeid kuni EMA sisseseadmiseni tema lõplikus asukohas. Selline täiendav siduv mõju tuleneb seega otseselt ja eranditult vaidlustatud määrusest, mille vastuvõtmiseks on parlament täielikult kasutanud oma õigusi kaasseadusandjana, mitte liikmesriikide valitsuste esindajate valikust asukoha osas.
Parlament palub samuti lükata tagasi esimese väite kohtuasjas C‑106/19 ja esimese väite kohtuasjas C‑232/19, kuid seda muudel põhjustel kui need, mille esitas nõukogu.
Kõigepealt märgib parlament, et ta nõustub täielikult hagejate järeldusega, et selline akt nagu 20. novembri 2017. aasta otsus ei saa mingil viisil legitiimselt piirata liidu seadusandjale aluslepingutega antud õiguste kasutamist. Erinevalt nimetatud poolte väidetust leiab parlament siiski, et seda otsust mõjutada võivad vead ei saa muuta vaidlustatud määrust otseselt ega kaudselt õigusvastaseks.
Parlament väidab sisuliselt, et kuna liikmesriikide valitsuste esindajatel ei ole mingit pädevust liidu organite asukoha määramiseks, ei saa 20. novembri 2017. aasta otsusele omistada mingit siduvat mõju, mis võiks piirata liidu seadusandja tegutsemisulatust. Nimelt, kui nõustuda vastupidisega, legitimeeriks see niisuguse otsustusprotsessi olemasolu, mis ei ole seotud aluslepingutega loodud institutsioonilise ülesehitusega ja mis ei anna liidu organite või asutuste, sealhulgas liidu ametite asukoha määramise pädevust liikmesriikidele. Niisugust pädevuse reservatsiooni ei saa tuletada ka ELTL artiklist 341, kus on nimetatud ainult ELL artikli 13 lõikes 1 ette nähtud „liidu institutsioone“. Võttes lisaks arvesse asjaolu, et liidu institutsioonid ei saa vabatahtlikult loobuda neile aluslepingutega antud volituste kasutamisest, ei saanud komisjon omalt poolt määruse ettepanekus – reservatsioonideta ja ise oma kaalutlusõiguse raamides olevat hinnangut andmata – aluseks võtta valikut, mille tegid liikmesriikide valitsuste esindajad 20. novembri 2017. aasta otsuses, nagu ei saanud ka kaasseadusandjad võtta endale õiguslikku kohustust niisugust ettepanekut vastu võtta. Sellest järeldub, et liikmesriikide vahel järjestikku sõlmitud kokkulepped, mis puudutavad kõigepealt 22. juunil 2017 vastu võetud valikueeskirju ja seejärel Amsterdami linna valimist EMA uueks asukohaks vastavalt 20. novembri 2017. aasta otsusele, on puhtalt poliitilise koostöö aktid, mis ei saa piirata liidu institutsioonide volitusi.
Parlament täpsustab, et ta ei ole sugugi loobunud talle aluslepingutega antud seadusandlike õiguste kasutamisest. Ta tuletab meelde, et liikmesriikide seisukoha võimalik poliitiline mõju aluslepingutega ette nähtud otsustusmenetlusele ja eelkõige komisjoni seadusandlikule algatuspädevusele ning parlamendi ja nõukogu seadusandlikule pädevusele ei saa olla selle menetluse raames vastu võetud akti tühistamise põhjus.
Käesoleval juhul hoolitses parlament oma institutsioonilise seisundi säilitamise eest kõigi tema käsutuses olevate vahenditega, kusjuures tema peamine mure kogu seadusandliku menetluse vältel oli tagada EMA tegevuse järjepidevus, vältimaks seda, et asukoha üleviimine kahjustaks sel liidu ametil rahvatervise kaitse valdkonnas oleva olulise ülesande nõuetekohast täitmist. Just sel eesmärgil on parlamendi algatusel, vastavalt määruse nr 726/2004 artikli 71a teises ja kolmandas lõigus, ette nähtud üleviimise ajakava ja järelevalvemehhanism, nii nagu need lisati vaidlustatud määrusega. Sama soov kajastub ka selle määruse põhjendustes 3–5, mis lisati samuti seadusandliku menetluse käigus.
Viimaseks märgib parlament, et kuigi on tõsi, et liidu organi või asutuse asukoha valimisel on liikmesriikide jaoks eriline poliitiline väärtus, ei õigusta see asjaolu liikmesriikidele sellise pädevuse andmist, mida ei ole neile antud aluslepingutega, näiteks õigus sellist valikut teha (vt selle kohta 6. detsembri 2001. aasta arvamus
2/00
(Cartagena bioohutuse protokoll),
EU:C:2001:664
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Seega tuleks algatusele, mis viidi läbi valitsustevahelise koostöö raames, et määrata EMA uus asukoht, omistada üksnes rangelt poliitilise koostöö väärtus, mille tulemusel tehti 20. novembri 2017. aasta otsus, mis on samuti poliitilise iseloomuga ja millel puudub mis tahes siduv õigusjõud. See otsus ei mõjuta pädevust, mis on liidu institutsioonidele antud seadusandliku tavamenetluse raames, mis on ainsana käesolevas asjas kohaldatav. Veelgi enam ja iseäranis ei saa 20. novembri 2017. aasta otsuses esitatud liikmesriikide soovitust ja sellele eelnenud valikumenetlust pidada vaidlustatud määruse vastuvõtmiseni viinud seadusandliku menetluse ettevalmistavaks etapiks. Üldisemalt ei tohiks teha vahet 20. novembri 2017. aasta otsuse õigusliku väärtuse ja poliitiliste tagajärgede vahel.
Parlament täpsustab, et kuigi käesoleval juhul otsustas ta lõpuks kiita heaks Amsterdami linna valimise EMA uueks asukohaks, tegi ta seda, kasutades kaalutlusõigust, mis tal on kaasseadusandja rolli raames, mitte seetõttu, et liikmesriikide seisukoht teda selleks sundis. Pealegi ei ole parlamendi avalduses, mis on lisatud 25. oktoobri 2018. aasta seadusandlikule resolutsioonile, kordagi tunnistatud 20. novembri 2017. aasta otsuse õiguslikku siduvust.
Komisjon, kes astus menetlusse nõukogu ja parlamendi nõuete toetuseks, palub kohtuasjades C‑106/19 ja C‑232/19 esitatud esimesed väited tagasi lükata.
Nagu ka parlament, leiab komisjon, et liikmesriikide valitsuste esindajate valik ei saanud takistada tema algatusõiguse ega kahe kostjaks oleva institutsiooni kui kaasseadusandjate õiguste kasutamist. Komisjon selgitab nimelt, et kuigi ELTL artikkel 341 on vaieldamatult olnud senini liidu erinevate organite ja asutuste loomisel rakendatud praktikas lähtealuseks ning kuigi komisjon on üldiselt kasutanud oma algatuspädevust, tunnustades nende üldiste poliitiliste kaalutluste asjakohasust, mis on peamiselt seotud vajadusega tagada eri asukohtade määramisel geograafiline tasakaal, ja hoidunud liidu ametite loomise ettepanekutes märkest määratava asukoha kohta, oleks ta siiski vaba sellisest praktikast kõrvale kalduma, nagu ta on seda teinud mitmetel asjaoludel, eelkõige märkides oma seadusandlikes ettepanekutes ära teatavate liidu ametite asukoha. Seega ei ole komisjon õigusnormide alusel kohustatud üle võtma valikut, mille on teinud liikmesriikide valitsuste või teatavate liikmesriikide esindajad. Samuti ei ole Euroopa Parlament mingil juhul õiguslikult seotud liikmesriikide valitsuste esindajate otsusega, mis on tehtud selle praktika kohaselt.
Komisjon rõhutab, et tuleb eristada liikmesriikide võetud seisukoha poliitilist mõju selle õiguslikust siduvusest, mis käesoleval juhul puudub. Seda vahetegemist kinnitab komisjoni sõnul kohtupraktika, mille kohaselt esiteks määravad seadusandliku akti sisu kindlaks ainult parlament ja nõukogu ning teiseks ei saa poliitilise mõju olemasolu kujutada endast seadusandliku menetluse tulemusel vastu võetud akti tühistamise alust (21. juuni 2018. aasta kohtuotsus Poola vs. parlament ja nõukogu,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punktid
ja
ning seal viidatud kohtupraktika).
Komisjon lisab, et ei ole mingit põhjust arvata, et kaasseadusandja, kelle puhul Euroopa Kohus on juba tunnistanud, et tal on võimalik otsustada niisuguse organi nagu liidu ameti loomise üle (2. mai 2006. aasta kohtuotsus Ühendkuningriik vs. parlament ja nõukogu,
C‑217/04
,
EU:C:2006:279
, punktid
ja
), ei saaks – nagu käesoleval juhul – teha täiesti iseseisvalt otsust selle ameti asukoha kindlaksmääramise kohta. Komisjon märgib, et parlamendis toimunud arutelus vaidlustatud määruse ettepaneku üle, mille oli esitanud komisjon, jäeti Milano linna määramine EMA asukohaks kõrvale pärast konkreetset sellekohast arutelu. See asjaolu tõendab, et võimalus kalduda kõrvale liikmesriikide valitsuste esindajate poliitilisest otsusest ei ole puhtteoreetiline ja et käesoleval juhul ei seatud parlamenti „fakti ette“.
–

Euroopa Kohtu hinnang
Kohtuasjas C‑106/19 esitatud esimese väitega ja kohtuasjas C‑232/19 esitatud esimese väitega, mida tuleb analüüsida koos, väidavad Itaalia Vabariik ja Comune di Milano sisuliselt, et menetluses, mille tulemusel määrati Amsterdami linn EMA uueks asukohaks, ei järgitud parlamendi õigusi, rikkudes sellega aluslepingute sätteid, eelkõige ELL artikleid 10, 13 ja 14 ning ELTL artiklit 114, ELTL artikli 168 lõike 4 punkti c, ning ELTL artikleid 289 ja 294.
Nende väidete analüüsimiseks tuleb kõigepealt võtta seisukoht küsimuses, kas liikmesriigid või liidu seadusandja on pädev määrama liidu organi või asutuse asukoha, mis eeldab eelkõige, et tehakse kindlaks, kas ELTL artikkel 341, mille kohaselt „liidu institutsioonide“ asukoht määratakse „liikmesriikide valitsuste ühisel kokkuleppel“, on kohaldatav ka liidu organitele ja asutustele.
Nimelt juhul, kui – nagu väidab nõukogu – tuleks asuda seisukohale, et see pädevus on jäetud liikmesriikidele, kes tegutsevad ühisel kokkuleppel, ei saaks liidu seadusandja õiguspäraselt kalduda kõrvale liikmesriikide poolt selles valdkonnas vastu võetud otsusest, isegi kui talle jääks vabadus jätta see küsimus seadusandlikult reguleerimata ning kui aktil, mille ta peaks vastu võtma, oleks üksnes deklaratiivne või kinnitav väärtus.
Seevastu juhul, kui tuleks jõuda järeldusele, et see pädevus on liidu seadusandjal talle aluslepingutega antud pädevuse alusel, tuleb hinnata, kas 20. novembri 2017. aasta otsusega piirati – nagu väidavad Itaalia Vabariik ja Comune di Milano – liidu seadusandja õigusi ja laiemalt kahjustati institutsioonidevahelist tasakaalu vaidlustatud määruse vastuvõtmiseks järgitud menetluses.
1)

Pädevus liidu organite ja asutuste asukoha määramise valdkonnas
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei tule liidu õigusnormi tõlgendamisel arvesse võtta mitte ainult normi sõnastust ja sellega taotletavaid eesmärke, vaid ka selle konteksti. Ka liidu õigusnormi kujunemislugu võib anda asjakohast teavet selle normi tõlgendamiseks (vt selle kohta 10. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Wightman jt,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Niisiis tuleb nende tõlgendamismeetodite alusel analüüsida, kas ELTL artikkel 341 on kohaldatav otsuste suhtes, mis käsitlevad liidu organite ja asutuste asukoha määramist.
Esimesena, mis puudutab ELTL artikli 341 sõnastust, siis on seal nimetatud üksnes „liidu institutsioone“. Ent ELL artikli 13 lõike 1 kohaselt tähendab mõiste „institutsioonid“ täpset loetelu üksustest, mis ei hõlma liidu organeid ja asutusi, muu hulgas liidu ameteid.
Teisena, mis puudutab konteksti, kuhu ELTL artikkel 341 asetub, siis tuleb kõigepealt rõhutada, nagu märkis kohtujurist Bobek kohtuasjades Itaalia vs. nõukogu (Euroopa Ravimiameti asukoht) ja parlament vs. nõukogu (Euroopa Tööjõuameti asukoht) (
C‑59/18, C‑182/18 ja C‑743/19
,
EU:C:2021:812
) esitatud ettepaneku punktis 94, et Lissaboni lepinguga muudeti teatavat hulka aluslepingute sätteid, et lisada sinna sõnaselge viide „liidu organitele ja asutustele“, mille tulemusel tehakse selget vahet ühelt poolt liidu institutsioonidel, mida on sõnaselgelt nimetatud ELL artikli 13 lõikes 1, ning teiselt poolt liidu organitel ja asutustel. Seega, kui EL toimimise lepingu teatavad sätted puudutavad ainult liidu institutsioone, siis selle teised sätted, nagu artiklid 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 ja 325, viitavad laiemalt liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele. Nii on see konkreetselt Euroopa Kohtu pädevust puudutavas osas ELTL artiklite 263, 265 ja 267 puhul.
Tuleb aga tõdeda, et ELTL artikli 341 sõnastus, kus on nimetatud üksnes „institutsioone“, vastab sellele artiklile eelnenud sätete, st EMÜ asutamislepingu artikli 216 (hiljem EÜ asutamislepingu artikkel 216, millest sai EÜ artikkel 289) sõnastusele.
Nõukogu esile toodud asjaolu, et EL toimimise lepingu seitsmenda osa „Üld- ja lõppsätted“ – mille hulka kuulub ELTL artikkel 341 – sätetes on nimetatud „institutsioone“, ei saa hoolimata sellest, et – nagu nähtub ka käesoleva kohtuotsuse punktist 114 – EL lepingus on tehtud selget vahet ühelt poolt liidu institutsioonide ja teiselt poolt liidu organite ja asutuste vahel, tõlgendada väljendavana aluslepingute andja tahet anda mõistele „institutsioonid“ laiem sisu selles mõttes, et see mõiste hõlmaks nii ELL artikli 13 lõikes 1 loetletut kui ka liidu organeid ja asutusi, mis on loodud aluslepingutega või nende alusel ning mille eesmärk on panustada liidu eesmärkide saavutamisse. See on nii seda enam, et EL leping ja EL toimimise leping on ELL artikli 1 kolmanda lõigu ja ELTL artikli 1 lõike 2 kohaselt liidu jaoks ühtne konstitutsiooniline alus, mistõttu ELL artikli 13 lõikes 1 esitatud mõiste „institutsioonid“ määratlus ja vahetegu ühelt poolt nende institutsioonide ning teiselt poolt liidu organite ja asutuste vahel peavad kehtima läbivalt ja ühtselt mõlemas nimetatud aluslepingus.
Samuti ei saa määrava tähtsusega olla lai tõlgendus, mille Euroopa Kohus on andnud mõistele „institutsioonid“ ELTL artikli 340 teise lõigu tähenduses, milles on sätestatud, et „[l]epinguvälise vastutuse korral heastab liit kõik oma institutsioonide või oma teenistujate poolt ülesannete täitmisel tekitatud kahjud vastavalt liikmesriikide seaduste ühistele üldprintsiipidele“.
Nimelt, ehkki Euroopa Kohus on otsustanud, et mõiste „institutsioon“ viimati osundatud sätte tähenduses ei hõlma mitte ainult ELL artikli 13 lõikes 1 loetletud liidu institutsioone, vaid ka kõiki liidu organeid ja asutusi, mis on loodud aluslepingutega või nende alusel ning mille eesmärk on aidata kaasa liidu eesmärkide saavutamisele (16. detsembri 2020. aasta kohtuotsus nõukogu jt vs. K. Chrysostomides & Co. jt,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P ja C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika), tugines ta seda kohtupraktikat välja kujundades sõnaselgelt asjaolule, et ühelt poolt kannavad aluslepingutega või nende alusel loodud liidu organid ja asutused eesmärki panustada liidu eesmärkide täitmisse ning teiselt poolt oleks vastuolus aluslepingute koostajate kavatsusega see, kui liit saaks minna oma organi või asutuse vahendusel toimides mööda õiguslikest tagajärgedest, mis on liidu lepinguvälist vastutust reguleerivatel aluslepingute sätetel (vt selle kohta 2. detsembri 1992. aasta kohtuotsus SGEEM ja Etroy vs. EIP,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, punktid
–
).
Niisiis vastab lai tõlgendus, mille Euroopa Kohus on mõistele „institutsioonid“ ELTL artikli 340 teise lõigu kohaldamisel andnud, selles sättes sõnaselgelt nimetatud liikmesriikide seaduste ühiste üldprintsiipidega põhjendatud vajadusele vältida seda, et liit saaks oma organi või asutuse – mis ei ole ELL artikli 13 lõikes 1 nimetatud institutsioon – kaudu toimides hoiduda kohaldamast liidu lepinguvälise vastutuse korda, mis on ette nähtud ELTL artiklis 268 koostoimes ELTL artikli 340 teise lõiguga (vt analoogia alusel 2. detsembri 1992. aasta kohtuotsus SGEEM ja Etroy vs. EIP,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, punktid
ja
). See peab olema nii seda enam, et nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 100, hõlmab ELTL artikli 340 teises lõigus kasutatud mõiste „teenistujad“ funktsionaalsest vaatepunktist kogu personali, kes liidu – olgu siis liidu institutsioonides või tema organites ja asutustes – heaks töötab.
Järelikult ei saa tõlgendusele, mis on antud mõistele „institutsioonid“ liidu lepinguvälise vastutuse ulatust reguleeriva ELTL artikli 340 teise lõigu tähenduses, edukalt tugineda selleks, et määrata analoogia alusel kindlaks ELTL artikli 341 kohaldamisala, mis reguleerib liikmesriikidele aluslepingute alusel jäetud pädevuse ulatust.
Samuti ei saa nõukogu tulemuslikult tugineda ELTL artiklis 342 kasutatud mõistele „institutsioonid“, mille kohaselt „[e]eskirjad liidu institutsioonide keelte kohta määrab määruste abil ühehäälselt kindlaks nõukogu, ilma et see piiraks Euroopa Liidu Kohtu põhikirjas sisalduvate sätete kohaldamist“. Nimelt, nagu märkis kohtujurist kohtuasjades Itaalia vs. nõukogu (Euroopa Ravimiameti asukoht), Comune di Milano vs. nõukogu (Euroopa Ravimiameti asukoht) ja parlament vs. nõukogu (Euroopa Tööjõuameti asukoht) (
C‑59/18, C‑182/18 ja C‑743/19
,
EU:C:2021:812
) esitatud ettepaneku punktis 98, ei pea mõistet „institutsioonid“ viimati nimetatud artikli tähenduses tingimata tõlgendama nii, et see hõlmab ka liidu organeid ja asutusi, kuna liidu organi või asutuse keeltekasutuse kord võib olla erinev sellest, mis kehtib liidu institutsioonides.
Mis puudutab protokolli nr 6, siis kuigi – nagu väidab nõukogu – selles ei ole määratud mitte üksnes liidu institutsioonide asukoht, vaid ka teatavate liidu organite ja asutuste asukoht, sealhulgas Europoli oma, ning see sisaldab viidet ELTL artiklile 341, ei ole selles siiski ette nähtud, et liidu organite ja asutuste asukoht tuleb liikmesriikidel ühiselt määrata viidatud sättes ette nähtud põhimõtte alusel. Sellega seoses tuleb märkida, et nende liidu organite ja asutuste ühine tunnus on see, et need on asutanud liikmesriigid, samas kui see ei ole nii sellise liidu ameti puhul nagu EMA, mille asutas asutamislepingute alusel liidu seadusandja. Seega ei saa sellest protokollist tuletada liikmesriikide tahet kohaldada selles artiklis sätestatud põhimõtet vahetult või analoogia alusel kõigi liidu organite ja asutuste asukoha kindlaksmääramisel.
Nagu märkis kohtujurist Bobek kohtuasjades Itaalia vs. nõukogu (Euroopa Ravimiameti asukoht), Comune di Milano vs. nõukogu (Euroopa Ravimiameti asukoht) ja parlament vs. nõukogu (Euroopa Tööjõuameti asukoht) (
C‑59/18, C‑182/18 ja C‑743/19
,
EU:C:2021:812
) esitatud ettepaneku punktis 112, annab eriprotokolli vastuvõtmine vastupidi tunnistust asjaolust, et liikmesriigid asusid seisukohale, et nende kollektiivne otsus liidu teatavate, ammendavalt loetletud organite ja asutuste asukoha määramise kohta tuleb konkreetselt esmases õiguses fikseerida, et tekitada õiguslikke tagajärgi liidu õiguses.
Mis puudutab protokollis nr 6 sisalduvat otsest viidet ELTL artiklile 341, siis on see seletatav asjaoluga, et protokoll puudutab eelkõige ELL artikli 13 lõikes 1 nimetatud institutsioone.
Lisaks on tõsi, nagu nähtub Edinburghi otsuse artiklist 2, et liikmesriikide valitsuste esindajad väljendasid soovi, et liidu organite ja asutuste asukohta käsitlevad otsused jääksid nende teha, samamoodi nagu nad on ELTL artikli 341 alusel sõnaselgelt ja otseselt volitatud liidu institutsioonide asukohta kindlaks määrama. Pealegi lisati valitsustevahelisel konverentsil, mis viis Amsterdami lepingu vastuvõtmiseni, Edinburghi otsuse tekst protokollina EL lepingule, EÜ asutamislepingule, ESTÜ ja Euratomi asutamislepingule ning sellest on nüüdseks saanud EL lepingule, EL toimimise lepingule ja Euratomi asutamislepingule lisatud protokoll nr 6.
Siiski on ühelt poolt viimati nimetatud protokolli ainsas artiklis Edinburghi otsuse artikli 1 omaga sarnases sõnastuses määratud üksnes liikmesriikide loodud liidu institutsioonide, organite või asutuste asukoht. Teiselt poolt, ehkki Euroopa Kohus on tunnistanud selle otsuse siduvat jõudu 1. oktoobri 1997. aasta kohtuotsuses Prantsusmaa vs. parlament (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), millele ta on hilisemates lahendites viidanud (vt selle kohta 13. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Prantsusmaa vs. parlament,
C‑237/11 ja C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, punktid
–
, ning 2. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Prantsusmaa vs. parlament (eelarvepädevuse kasutamine),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, punkt
), ei saa selle otsuse artikkel 2 viia ELTL artikli 341 niisuguse tõlgenduseni, mis läheks vastuollu viimati nimetatud artikli selge sõnastusega.
Nõukogu tugineb osana kontekstist ka varasemale institutsioonilisele praktikale liidu organite ja asutuste asukoha määramise kohta ning väidab, et seda praktikat on „institutsionaalselt tunnustatud“ 2012. aasta ühisavalduse ja sellele lisatud ühise lähenemisviisi kaudu.
Euroopa Kohtule käesolevates kohtuasjades edastatud teabest nähtub siiski, et väidetav praktika ei ole kaugeltki üldine. Nimelt viisid liidu organite ja asutuste asukoha määramise menetlused läbi kas ainult liikmesriigid või osalesid varieeruval määral ja erinevatel alustel liidu institutsioonid kas rollis, mida nad täidavad seadusandlikus menetluses, või siis sellest väljaspool.
Kui siiski eeldada, et – nagu väidab nõukogu – on võimalik kindlaks teha varasem väljakujunenud ja järjepidev praktika, mille kohaselt määrati liidu organite ja asutuste asukoht süstemaatiliselt kindlaks ainult liikmesriikide valitsuste esindajate poliitilise valiku alusel, ei saa ELTL artikli 341 tõlgendust, mida nõukogu selle praktika alusel soovitab, 2012. aasta ühisavalduse ja sellele lisatud ühise lähenemisviisi abil kuidagi „institutsionaalselt tunnustada“. Nimelt, nagu on rõhutatud selle ühisavalduse viiendas lõigus, ei ole see avaldus kuidagi õiguslikult siduv ega sisalda ka mingit reservatsiooni seoses liikmesriikide pädevusega liidu organite ja asutuste asukoha määramiseks.
Igal juhul ei saa selline praktika, mis läheks vastuollu EL toimimise lepingu sätetega ja konkreetselt ELTL artikliga 341, laiendades hoolimata selle artikli selgest sõnastusest selle kohaldamisala liidu organite ja asutuste asukoha määramisele, luua pretsedenti, mis oleks institutsioonidele siduv (vt selle kohta 6. mai 2008. aasta kohtuotsus parlament vs. nõukogu,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Mis kolmanda ja viimasena puudutab ELTL artikli 341 eesmärki, siis see on säilitada liikmesriikide otsustuspädevus üksnes liidu institutsioonide asukoha määramisel. Vastupidi seisukohale, mida nõukogu kohtuistungil kaitses, ei saa selle artikli tõlgendamine nii, et seda ei kohaldata liidu organite ja asutuste suhtes, tuua kaasa selle artikli jätmist soovitud toimeta, nagu märkis kohtujurist kohtuasjades Itaalia vs. nõukogu (Euroopa Ravimiameti asukoht), Comune di Milano vs. nõukogu (Euroopa Ravimiameti asukoht) ja parlament vs. nõukogu (Euroopa Tööjõuameti asukoht) (
C‑59/18, C‑182/18 ja C‑743/19
,
EU:C:2021:812
) esitatud ettepaneku punktis 138. Kuigi on tõsi, et liidu institutsioonide asukoht on juba määratud esmases õiguses, käesoleval juhul protokollis nr 6, jääb ELTL artikkel 341 siiski asjakohaseks mis tahes võimaliku tulevase otsuse puhul, millega muudetakse olemasoleva institutsiooni asukohta või määratakse uue institutsiooni asukoht.
Selles kontekstis tuleb tõdeda, et erinevalt liidu institutsioonidest, mille loomine ja ülesanded on nende konstitutsioonilise tähtsuse tõttu ette nähtud aluslepingutes endas, ei looda selliseid liidu organeid ja asutusi nagu EMA, mille eesmärk on liidu konkreetse valdkondliku poliitika eesmärkide täitmine, üldjuhul aluslepingutega. Neil asjaoludel peab nende loomine, juhul kui see ei tulene esmasest õigusest, tulenema teisese õiguse aktist, mis on vastu võetud materiaalõigusnormide alusel, millega rakendatakse liidu poliitikat valdkonnas, milles asjaomane organ või asutus tegutseb, ning neis normides ette nähtud menetluste kohaselt.
Kuna aluslepingutes ei ole selle kohta muid täpsustusi, siis tuleb liidu seadusandjal vastavalt materiaalõiguslikult asjasse puutuvates aluslepingusätetes ette nähtud menetlustele määrata liidu niisuguse organi või asutuse asukoht, mille ta on ise loonud nende sätete alusel vastu võetud teisese õiguse aktiga, samamoodi pädevusega, mis tal on nende sätete alusel, et määrata kindlaks selle organi või asutuse pädevus, ülesehitus ja toimimine.
Vastupidi nõukogu väidetule on sellise liidu organi või asutuse asukoha määramise otsus, nagu on liidu amet, lahutamatult seotud tema asutamise otsusega. Sama kehtib ka niisuguse ameti asukoha ümberpaigutamise kohta.
On tõsi, et liidu organi või asutuse asukoha määramisel võib arvesse võtta selliseid poliitilisi kaalutlusi nagu vajadus tagada liidu organite või asutuste asukohtade teatav geograafiline tasakaal või anda eelis liikmesriikidele, kus ei ole veel liidu ühegi organi ega asutuse asukohta.
Liidu niisuguse organi või asutuse asukoha määramise otsuse poliitiline laad ei õigusta muidugi iseenesest selle otsuse väljajäämist liidu seadusandja pädevuse alt – viimasel tuleb nimelt regulaarselt teha liidu pädevuse kasutamisel poliitilisi valikuid (vt selle kohta 7. septembri 2016. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. parlament ja nõukogu,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, punkt
).
Lisaks peab selline otsus peamiselt võimaldama tagada asjaomasele liidu organile või asutusele antud ülesannete täitmine, et saavutada konkreetse poliitika eesmärke.
Samuti ei saa nõustuda väitega, et liidu organi või asutuse asukoha määramise sidumine selle organi asutamise materiaalõigusliku alusega võib asjasse puutuva õigusliku aluse kohaselt päädida asukoha selliselt määramise kvalifitseeritud häälteenamusega hääletusel nõukogus, mitte aga liikmesriikide valitsuste esindajate ühisel kokkuleppel tehtava otsusega, muutes asukoha määramise sealjuures seadusandlikus debatis kompromissielemendiks.
Nimelt, nagu on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 136, ei takista asjaolu, et liidu organi või asutuse asukoha määramise otsus võib olla olulise poliitilise mõõtmega, kuna see peab vastama muu hulgas geograafilise tasakaalu kaalutlustele, seda, et liidu seadusandja saab selle otsuse teha kooskõlas materiaalõiguslikult asjasse puutuvates aluslepingusätetes ette nähtud menetlustega, kuna see poliitiline mõõde võib selles osas kujutada endast tegurit, mida liidu seadusandja võib oma kaalutlusõiguse kasutamisel arvesse võtta. Lisaks tuleb rõhutada, et kuna vastavalt ELL artikli 1 teisele lõigule ja artikli 10 lõikele 3 nende koostoimes juhindutakse liidu õigusloomeprotsessis kodanike jaoks läbipaistvuse põhimõttest, siis tugevdab selle protsessi kasutamine sellise liidu organi või asutuse nagu EMA asukoha määramise otsuse demokraatlikku toetust.
Lisaks ja põhimõttelisemalt ei saa asjaolu, et niisugune otsus nagu otsus liidu organi või asutuse asukoha määramise kohta on poliitiliselt tundlik, viia aluslepingutega liidu institutsioonidele antud pädevuse muutmiseni ega lahutada selle pädevuse kasutamist aluslepingutes ette nähtud õigusloomemenetlusest. Liidu materiaalõiguslikku pädevust reguleeriva aluslepingusätte ulatuse kindlaksmääramine ei saa seega sõltuda kaalutlustest, mis on seotud asjaomase valdkonna poliitiliselt tundliku laadi või vajadusega tagada meetme tõhusus.
Kõigist neist kaalutlustest ja eelkõige ELTL artikli 341 sõnastusest tuleneb, et seda sätet ei saa tõlgendada nii, et see reguleerib sellise liidu organi või asutuse nagu EMA asukoha määramist.
Neil asjaoludel ei kuulu selle ameti asukoha määramise pädevus mitte liikmesriikidele, vaid liidu seadusandjale, kes peab selleks tegutsema vastavalt menetlustele, mis on ette nähtud materiaalõiguslikult asjasse puutuvates aluslepingusätetes, käesoleval juhul ELTL artiklis 114 ja artikli 168 lõikes 4, mis näevad ette seadusandliku tavamenetluse kasutamise.
Just niisugust järeldust arvestades tuleb teiseks teha otsus 20. novembri 2017. aasta otsuse ulatuse kohta ja hinnata, kas parlamendi õigusi austati.
2)

20. novembri 2017. aasta otsuse ulatus ja parlamendi õiguste austamine
Itaalia Vabariik ja Comune di Milano väidavad sisuliselt, et 20. novembri 2017. aasta otsuse vastuvõtmine kui selline kahjustas parlamendi õigusi. Nad väidavad vähemasti, et parlament pidas end selle otsusega seotuks.
Mis puudutab esimesena etteheidet, et 20. novembri 2017. aasta otsus kui selline kahjustas parlamendi õigusi, siis nähtub käesoleva kohtuotsuse punktides 111–142 esitatud põhjendustest, et liidu organite ja asutuste asukoha määramise pädevus on liidu seadusandjal, mitte liikmesriikidel.
Ent parlamendile ja nõukogule ELL artikli 14 lõikega 1 ja ELL artikli 16 lõikega 1 antud seadusandlik pädevus, mis kuulub ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõtte alla ja laiemalt institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtte alla, mis on liidu institutsioonilisele struktuurile omane, tähendab, et seadusandliku akti sisu määravad kindlaks üksnes need institutsioonid (21. juuni 2018. aasta kohtuotsus Poola vs. parlament ja nõukogu,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punkt
).
Seega ei saa niisugusele otsusele nagu 20. novembri 2017. aasta otsus, mille liikmesriigid võtsid vastu spetsiifiliste materiaal- ja menetlusõiguse normide alusel, mille nad olid vastu võtnud väljaspool liidu õigusega määratletud raamistikku, omistada mingit siduvat jõudu, mis võiks piirata liidu seadusandja kaalutlusõigust, isegi kui komisjon oli kaasatud valikuprotsessi, mille tulemusel see otsus vastu võeti – vastasel korral eiratakse aluslepingutest tulenevat institutsioonilist ülesehitust ja pädevuse jaotust. Niisugusel otsusel on seega poliitilise koostöö akti kaal ja see ei saa mingil juhul sekkuda liidu institutsioonidele seadusandliku tavamenetluse raames antud pädevusalasse.
Sellega seoses ei saa pelka asjaolu, et parlament ei olnud 20. novembri 2017. aasta otsuse vastuvõtmiseni viinud menetlusse kaasatud, pidada parlamendi kui kaasseadusandja õiguste rikkumiseks või neist möödaminekuks. Nimelt, lisaks asjaolule, et see protsess toimus väljaspool liidu õiguses määratletud raamistikku ja et sellel otsusel ei ole selles õiguses mingit siduvat jõudu, ei olnud EMA uue asukoha kindlaksmääramise seadusandlikku menetlust selle otsuse vastuvõtmise ajal veel alustatud.
Sellest järeldub, et etteheide, mille kohaselt 20. novembri 2017. aasta otsuse vastuvõtmine iseenesest kahjustas parlamendi õigusi, tuleb kõrvale jätta.
Mis puudutab teisena etteheidet, et parlament pidas ennast 20. novembri 2017. aasta otsusega seotuks ja loobus seega oma seadusandliku pädevuse tegelikust kasutamisest, piirates oma rolli puhtformaalsete aspektidega, siis nähtub Euroopa Kohtule esitatud toimikust kõigepealt, et vaidlustatud määruse aluseks olevat ettepanekut, mida on mainitud käesoleva kohtuotsuse punktis 20 ja mis nägi ette Amsterdami linna valimise EMA uueks asukohaks, analüüsisid mitu parlamendikomisjoni. Mõned neist, nagu eelarvekontrolli komisjon ja põhiseaduskomisjon, väljendasid oma arvamust selle ettepaneku kohta vastavalt 11. jaanuaril 2018 ja 26. veebruaril 2018.
Seejärel kasvasid parlamendis toimunud aruteludest välja muudatusettepanekud, millest ühtedes tehti ettepanek valida EMA asukohaks muu linn kui Amsterdam, eelkõige Milano, ning teistes soovitati võtta selle asukoha valimiseks vastu uued valikukriteeriumid ja uued menetluseeskirjad. Pärast hääletust parlamendi komisjonis ja seejärel täiskogu istungil, lükkas parlament need muudatused siiski tervikuna tagasi, otsustades komisjoni ettepanekus märgitud asukoha kasuks. Seadusandliku menetluse käik ja tulemus, milleni see jõudis, näitavad seega, et Milano linna võimalikku nimetamist EMA uueks asukohaks käsitleti parlamendi töö käigus enne seda, kui see lõpuks tagasi lükati.
Seevastu võeti nõukogu ja parlamendi vahel peetud mitteametlike läbirääkimiste tulemusel vastu teised muudatused, mis puudutasid EMA asukoha üleviimise konkreetse kuupäeva äranimetamist ja järelevalvemehhanismi kehtestamist üleviimise käigus tehtud edusammude üle. Seejärel lisati need täiendused vaidlustatud määruse teksti, nagu nähtub selle määruse põhjendustest 2 ja 3.
Lõpuks hääletas parlament 25. oktoobril 2018 seadusandliku akti eelnõu üle, võttes arvesse teatavat mitteametlikku mõttevahetust, mis oli toimunud nõukogu, parlamendi ja komisjoni vahel kavatsusega jõuda kokkuleppele EMA uue asukoha küsimuses esimesel lugemisel ja vältida vajadust teise lugemise või lepitusmenetluse järele.
Seega ei saa põhjendatult väita, et parlamendi osalus piirdus puhtformaalse rolliga.
On tõsi, et 25. oktoobri 2018. aasta seadusandlikule resolutsioonile lisatud avalduses märkis parlament, et ta peab kahetsusväärseks, et „tema kui kaasseadusandja rolli ei ole nõuetekohaselt arvesse võetud, sest ta ei osalenud menetluses, mille tulemusel valiti Euroopa Ravimiameti uus asukoht“ (esimene lõik); et ta soovis „meelde tuletada oma õigusi kaasseadusandjana“ ja nõudis „kindlalt, et asutuste ja ametite asukohtade kindlaksmääramisel järgitaks täielikult seadusandlikku tavamenetlust“ (teine lõik), ning et ta taunis „uue asukoha valimiseks kasutatud menetlust, millega
de facto
võeti Euroopa Parlamendilt tema õigused, kuna ta ei olnud protsessi tegelikult kaasatud, aga nüüd oodatakse, et ta lihtsalt kinnitaks uue valitud asukoha seadusandliku tavamenetluse teel“ (neljas lõik).
Siiski ei saa sellest avaldusest järeldada, et parlament leidis, et 20. novembri 2017. aasta otsus on õiguslikult siduv. On tõsi, et sellel otsusel ja sellele eelnenud valikuprotsessil võis olla suur poliitiline kaal, arvestades eelkõige parlamendi mainitud asjaolu, et EMA tegevuse jätkuvuse tagamine ja seega selle ameti jaoks võimalikult kiiresti uue asukoha määramine oli ülioluline. Sellegipoolest ei saa niisuguse otsuse poliitiline toime parlamendi ja nõukogu seadusandlikule pädevusele kujutada endast alust, millest lähtudes Euroopa Kohus vaidlustatud määruse tühistaks (vt selle kohta analoogia alusel 6. septembri 2017. aasta kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu,
C‑643/15 ja C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punktid
–
, ning 21. juuni 2018. aasta kohtuotsus Poola vs. parlament ja nõukogu,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punktid
ja
).
Vaidlustatud määruse põhjenduses 1 sisalduv viide 20. novembri 2017. aasta otsusele ei saa samuti iseenesest tõendada, et parlament ei hinnanud nõuetekohaselt oma õiguste ulatust või et neid õigusi on eiratud.
Sellest järeldub, et etteheide, mis rajaneb asjaolul, et parlament pidas end seotuks 20. novembri 2017. aasta otsusega, tuleb samuti tagasi lükata.
Neil asjaoludel tuleb esimene väide kohtuasjas C‑106/19 ja esimene väide kohtuasjas C‑232/19 tagasi lükata.
Teine väide kohtuasjas C‑106/19 ning teine kuni neljas väide kohtuasjas C‑232/19
–

Poolte argumendid
Kohtuasjas C‑106/19 esitatud teises väites märgib Itaalia Vabariik, et isegi juhul, kui parlamendi õigusi ei oleks rikutud, ja täpsemalt, kui vaidlustatud määruses oleks piirdutud 20. novembri 2017. aasta otsuse „täitmise tagamisega“, tuleneb selle otsuse õigusvastasusest, mis on vaidluse all kohtuasjas C‑59/18: Itaalia Vabariik
vs
. nõukogu, teiseselt ka vaidlustatud määruse õigusvastasus. Viidates viimati nimetatud kohtuasjas esitatud argumentidele, rõhutab Itaalia Vabariik, et kõnesolevas otsuses on võimu kuritarvitatud.
Kohtuasjas C‑232/19 esitatud teise kuni neljanda väitega, mis kattuvad Itaalia Vabariigi poolt kohtuasjas C‑106/19 esitatud teise väitega, väidab Comune di Milano samuti, et kuna vaidlustatud määrus põhineb 20. novembri 2017. aasta otsusel, mõjutavad selle otsuse õigusvastasus ja sellele eelnenud valikumenetlus selle määruse õiguspärasust.
Kohtuasjas C‑232/19 esitatud teises väites vaidlustab Comune di Milano esiteks 22. juunil 2017 heaks kiidetud valikumenetluse õiguspärasuse osas, milles see nägi ette liisuheitmise EMA asukoha lõpliku määramise otsustamiseks. Comune di Milano sõnul kujutab niivõrd juhusliku määramise meetodi valimine endast võimu kuritarvitamist, kuna see kaldub kõrvale valikumenetluse eesmärgist, milleks on tagada, et EMA uueks asukohaks valitakse parim pakkumine, võttes arvesse eelnevalt kindlaks määratud kriteeriume.
Teiseks väidab Comune di Milano, et valikumenetlus on õigusvastane ka seetõttu, et komisjon ei võtnud selle menetluse tarvis ette nähtud teavitamismeetmeid, mis tõi kaasa selle, et hääletamisel osalenud liikmesriigid moonutasid olulisel määral Madalmaade Kuningriigi pakkumist.
Oma kolmandas väites leiab Comune di Milano, et 22. juunil 2017 vastu võetud valikumenetlus rikkus hea halduse põhimõtet ja lojaalse koostöö põhimõtet, kuna see nägi ette lõppotsuse tegemise liisuheitmise teel, mis kujutab endast valiku tegemise viisi, mis ei ole liidu institutsioonide vääriline. Ta väidab lisaks, et see menetlus rikkus haldustegevuse läbipaistvuse põhimõtet, kuna ühtegi hääletamise protokolli ei koostatud ja üldisemalt ei toimunud mingit menetluse avalikustamist või järelevalvet.
Lõpuks viitab Comune di Milano neljandas ja viimases väites sisuliselt nõukogu kodukorra nende sätete rikkumisele, mis käsitlevad protokolli koostamist, otsuste tegemist, aktide vormi ja põhjendamiskohustust. Lisaks väidab Comune di Milano, et valikumenetlus ja eelkõige liisuheitmise etapp toimus, rikkudes käesoleva kohtuotsuse punktis 17 mainitud 31. oktoobri 2017. aasta teatises määratletud eeskirju, eelkõige osas, milles selles oli ette nähtud 30‑minutiline paus iga liisuheitmise vooru vahel.
Nõukogu palub lükata esitatud väited tagasi, väites eelkõige, et Itaalia Vabariigil ja Comune di Milanol ei ole õigust vaidlustada 20. novembri 2017. aasta otsuse õiguspärasust.
Parlament märgib omalt poolt, et formaalselt ei vasta Itaalia Vabariigi hagiavaldus argumentide esitamise osas Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklis 21 ja kodukorra artikli 120 punktis c sätestatud tingimustele. Sisulistes küsimustes leiab ta, et esitatud väited on tulemusetud, kuna 20. novembri 2017. aasta otsuse ja vaidlustatud määruse vahel puudub õiguslik seos.
Komisjon omakorda palub samuti lükata esitatud väited tagasi, kuna 20. novembri 2017. aasta otsusel puudub igasugune õiguslikult siduv jõud.
–

Euroopa Kohtu hinnang
Teine väide kohtuasjas C‑106/19 ning kohtuasjas C‑232/19 esitatud teine kuni neljas väide, millega Itaalia Vabariik ja Comune di Milano väidavad sisuliselt, et 20. novembri 2017. aasta otsuse õigusvastasuse tagajärjel on vaidlustatud määrus õigusvastane, põhinevad eeldusel, et selle otsuse ja selle määruse vahel on õiguslik seos.
Ent nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktides 111–142 esitatud kaalutlustest, kuulub liidu organite ja asutuste asukoha kindlaksmääramise otsuste tegemise pädevus mitte liikmesriikidele, vaid liidu seadusandjale, kes kasutab seda vastavalt menetlustele, mis on ette nähtud materiaalõiguslikult asjasse puutuvates aluslepingusätetes, käesoleval juhul ELTL artiklis 114 ja artikli 168 lõikes 4, mis näevad ette seadusandliku tavamenetluse kasutamise. Lisaks, nagu on märgitud selle kohtuotsuse punktis 147, puuduvad 20. novembri 2017. aasta otsusel liidu õiguses siduvad õiguslikud tagajärjed, mistõttu ei saa see olla vaidlustatud määruse õiguslik alus ja pealegi ei ole sellel määrusega õiguslikku seost.
Seega, isegi kui eeldada, nagu väidavad hagejad, et 20. novembri 2017. aasta otsus võeti vastu vigase menetluse tulemusel ja eeskirjade vastaselt, ei mõjuta see asjaolu iseenesest vaidlustatud määruse õiguspärasust.
Neil asjaoludel tuleb kohtuasjas C‑106/19 esitatud teine väide ning kohtuasjas C‑232/19 esitatud teine kuni neljas väide tulemusetuse tõttu tagasi lükata.
Kuna ühegi käesolevate hagide põhjendamiseks esitatud väitega ei saa nõustuda, tuleb hagid tervikuna rahuldamata jätta.
Kohtukulud
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
Kodukorra artikli 138 lõike 3 kohaselt jäävad kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks. Ent kui kohtuasja asjaolud seda õigustavad, võib Euroopa Kohus otsustada, et lisaks enda kohtukulude kandmisele mõistetakse poolelt välja ka osa teise poole kohtukuludest.
Käesolevas asjas, mida iseloomustab tõik, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmisega seotud asjaolude osas paistavad liidu asutuste ja organite asukoha määramise otsustuspädevuse küsimuses silma lahknev praktika ja erinevad tõlgendused, on põhjendatud otsustada, et kõik menetluse pooled, nimelt Itaalia Vabariik, Comune di Milano, nõukogu ja parlament, kannavad ise oma kohtukulud.
Kodukorra artikli 140 lõike 1 alusel kannavad menetlusse astujad Madalmaade Kuningriik ja komisjon ise oma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

1.
Jätta hagid rahuldamata.

2.
Jätta Itaalia Vabariigi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Parlamendi kohtukulud kohtuasjas C‑106/19 nende endi kanda.

3.
Jätta Comune di Milano, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Parlamendi kohtukulud kohtuasjas C‑232/19 nende endi kanda.

4.
Jätta Madalmaade Kuningriigi ja Euroopa Komisjoni kohtukulud nende endi kanda.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.