CELEX: 62016TJ0325
Mededinging
Administratieve procedure
Besluit waarbij een inspectie wordt gelast
Evenredigheid
Geen willekeur
Motiveringsplicht
Aanwijzingen die voldoende ernstig zijn
Rechtszekerheid
Gewettigd vertrouwen
Recht op eerbiediging van het privéleven
Rechten van de verdediging

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoekster, České dráhy, a.s., is een naamloze vennootschap. Deze vennootschap is de Tsjechische nationale spoorwegmaatschappij en is eigendom van de Tsjechische Staat. Zij heeft een machtspositie op de markten voor diensten op het gebied van het personenvervoer en het beheer van spoorweginfrastructuur in Tsjechië.
Procedure voor de Tsjechische mededingingsautoriteit
In 2011 en 2012 zijn twee andere vervoersmaatschapijen, RegioJet a.s. en LEO Express a.s., begonnen met het aanbieden van diensten op het gebied van personenvervoer per spoor op de verbinding tussen Praag (Tsjechië) en Ostrava, een stad in het noordoosten van Tsjechië.
Sinds 2011 is het gedrag van verzoekster, die ervan wordt verdacht misbruik te maken van haar machtspositie door haar diensten op het gebied van personenvervoer per spoor met verlies en tegen afbraakprijzen aan te bieden op de verbinding Praag-Ostrava, voorwerp van een onderzoek door de Tsjechische mededingingsautoriteit, de Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (bureau voor de bescherming van de mededinging, Tsjechië).
Op 24 januari 2012 heeft de Tsjechische mededingingsautoriteit na een vooronderzoek een administratieve procedure tegen verzoekster ingeleid op grond van artikel 11, lid 1, van de zákon č. 143/2001 Sb. o ochraně hospodářské soutěže (wet nr. 143/2001 ter bescherming van de mededinging).
Op 25 januari 2012 heeft de Tsjechische mededingingsautoriteit een inspectie verricht in de gebouwen van verzoekster.
Het onderzoek van de Tsjechische mededingingsautoriteit was nog steeds aan de gang op de datum van vaststelling van het besluit waartegen het onderhavige beroep is gericht.
Procedure voor de Tsjechische rechterlijke instanties
Op een niet nader bepaalde datum hebben de twee concurrenten van verzoekster, RegioJet en LEO Express, bij de Tsjechische rechter tegen verzoekster vorderingen ingesteld tot vergoeding van de schade die zij stellen te hebben geleden door verzoeksters vermeend mededingingsverstorend gedrag op de verbinding Praag-Ostrava.
Bij vonnis van 10 december 2015 heeft de Městský soud v Praze (rechter voor de stad Praag, Tsjechië) de vordering van LEO Express verworpen. Laatstgenoemde heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de Vrchní soud v Praze (rechter in tweede aanleg Praag, Tsjechië). Op de datum van vaststelling van het besluit waartegen het onderhavige beroep is gericht, was deze procedure nog aanhangig.
Op die datum had de Městský soud v Praze nog geen uitspraak gedaan over de vordering van RegioJet.
Onderzoek van de Commissie
Op 18 april 2016 heeft de Europese Commissie besluit C(2016) 2417 final vastgesteld inzake een procedure op grond van artikel 20, lid 4, van verordening (EG) nr. 1/2003, gericht tot verzoekster en tot alle vennootschappen die rechtstreeks of indirect door haar worden gecontroleerd, waarbij zij worden gelast zich te onderwerpen aan een inspectie (zaak AT.40156 – Falcon) (hierna: „bestreden besluit”).
De overwegingen 2 tot en met 9 van het bestreden besluit luiden als volgt:
„(2)
De Europese Commissie (hierna: ‚Commissie’) heeft informatie verkregen waaruit blijkt dat [verzoekster] een machtspositie heeft in de zin van artikel 102 VWEU, onder meer op de markten voor diensten op het gebied van het personenvervoer per spoor en het beheer van spoorweginfrastructuur in Tsjechië.
(3)
De Commissie beschikt over informatie die erop wijst dat [verzoekster] op bepaalde spoorverbindingen, met name (maar niet beperkt tot) de verbinding Praag-Ostrava, mogelijk prijzen onder de kostprijs (predatory pricing) heeft toegepast. Dit gedrag kan deel uitmaken van een mededingingsverstorende strategie van [verzoekster] om haar positie op de markt voor diensten op het gebied van het personenvervoer te beschermen en de mededinging op de markt te belemmeren.
(4)
De Commissie heeft informatie ontvangen waaruit blijkt dat deze vermeende inbreuk ten minste sinds 2011 – of nog eerder – zou zijn begaan, toen een particuliere concurrent op de verbinding Praag-Ostrava diensten begon aan te bieden en dat deze wellicht voortduurt.
(5)
Indien bovengenoemd gedrag wordt bewezen, zou het een of meer inbreuken op artikel 102 VWEU vormen.
(6)
Deze vermeende inbreuken zouden in het striktste geheim worden gepleegd. De bestaande documentatie met betrekking tot de vermeende inbreuken zou tot een minimum zijn beperkt en worden bewaard op locaties en in een vorm die het verbergen, bewaren of vernietigen ervan zou vergemakkelijken in het geval van een verzoek om inlichtingen of aangekondigde controles.
(7)
Om de Commissie in staat te stellen alle relevante feiten met betrekking tot mogelijke inbreuken en de context ervan vast te stellen, moet overeenkomstig artikel 20 van verordening nr. 1/2003 een inspectie worden verricht in de gebouwen van [verzoekster]. Om de doeltreffendheid van deze inspectie te waarborgen, moet deze worden uitgevoerd zonder voorafgaande kennisgeving aan de onderneming die van de inbreuk wordt verdacht.
(8)
Derhalve moet overeenkomstig artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1/2003 een besluit worden vastgesteld waarbij [verzoekster] wordt gelast zich aan de inspectie te onderwerpen en moet dat besluit direct vóór de inspectie worden meegedeeld.
(9)
De Commissie is ervan op de hoogte dat de bevoegde mededingingsautoriteit van de lidstaat, de Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (hierna: ‚ÚOHS’), een administratieve procedure heeft ingeleid met betrekking tot dezelfde inbreuk en in 2012 een inspectie heeft verricht in de gebouwen van [verzoekster]. De Commissie heeft het desbetreffende dossier van de ÚOHS onderzocht.”
Artikel 1, eerste alinea, van het bestreden besluit bepaalt:
„Dit besluit gelast [verzoekster], tezamen met alle vennootschappen die rechtstreeks of indirect door haar worden gecontroleerd, zich te onderwerpen aan een inspectie met betrekking tot haar mogelijke deelname aan een inbreuk op artikel 102 VWEU bij de verlening van diensten op het gebied van personenvervoer per spoor in Tsjechië. De inbreuk omvat met name de toepassing van prijzen onder de kostprijs, hetgeen de toegang van derden tot of de ontwikkeling van de markt voor diensten op het gebied van personenvervoer per spoor kan beperken, en elke strategie die hetzelfde effect heeft.”
Volgens artikel 2 van het bestreden besluit „[moest] de inspectie aanvangen op of kort na 26 april 2016”.
Artikel 3 van het bestreden besluit bepaalt dat „[d]it besluit […] gericht is tot [verzoekster], tezamen met alle vennootschappen die rechtstreeks of indirect door haar worden gecontroleerd. Overeenkomstig artikel 297, lid 2, VWEU wordt het besluit onmiddellijk vóór de inspectie aan [verzoekster] meegedeeld”.
De inspectie heeft plaatsgevonden van 26 tot en met 29 april 2016.
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Gerecht op 24 juni 2016 heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
Overeenkomstig artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht heeft het Gerecht de Commissie verzocht bepaalde stukken over te leggen. De Commissie heeft binnen de gestelde termijn gevolg gegeven aan dat verzoek.
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster zes middelen aan:
–
het bestreden besluit en de betrokken inspectie zijn willekeurig en onevenredig (eerste middel);
–
de motiveringsplicht is geschonden (tweede middel);
–
er zijn geen aanwijzingen die voldoende ernstig zijn om de vaststelling van het bestreden besluit en het verrichten van de inspectie te rechtvaardigen (derde middel);
–
de handel tussen lidstaten is niet ongunstig beïnvloed en verzoekster heeft geen machtspositie op de interne markt of op een wezenlijk deel daarvan (vierde middel);
–
het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel zijn geschonden (vijfde middel);
–
de rechten die worden gewaarborgd door de artikelen 7 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en door de artikelen 6 en 8 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) zijn geschonden (zesde middel).
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat, hoewel de handeling waartegen met het onderhavige beroep wordt opgekomen, inderdaad het besluit is waarbij de betrokken inspectie wordt gelast en alle door verzoekster aangevoerde middelen uitsluitend betrekking hebben op de nietigverklaring van dat besluit, bepaalde opmerkingen en argumenten van verzoekster in de schriftelijke procedure betrekking hebben op het verloop van de inspectie die de Commissie ter uitvoering van dat besluit heeft verricht. Dit blijkt ook uit de wijze waarop verzoekster het eerste en het derde middel tot nietigverklaring heeft geformuleerd.
In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het gebruik dat wordt gemaakt van een besluit waarbij een inspectie wordt gelast geen weerslag heeft op de rechtmatigheid van dat besluit (zie arrest van 6 september 2013, Deutsche Bahn e.a./Commissie,
T‑289/11, T‑290/11 en T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak) en dat een onderneming zich derhalve niet op het onwettig verloop van een verificatie kan beroepen in het kader van een beroep tot nietigverklaring van de handeling op grond waarvan de Commissie die verificatie heeft verricht (zie arrest van 17 september 2007, Akzo Nobel Chemicals en Akcros Chemicals/Commissie,
T‑125/03 en T‑253/03
,
EU:T:2007:287
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Verzoekster heeft ter terechtzitting echter verklaard dat zij niet heeft getracht het vermeend onwettig verloop van de verificatie aan te voeren ter ondersteuning van haar vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit. De opmerkingen en argumenten met betrekking tot het verloop van de betrokken inspectie zijn uitsluitend bedoeld als „hulpmiddel bij de uitlegging” van het doel dat aan het bestreden besluit ten grondslag lag.
Het is dus vanuit dit oogpunt dat deze opmerkingen en argumenten moeten worden beoordeeld bij het onderzoek van de middelen tot nietigverklaring van het bestreden besluit.
Voorts moeten het tweede en het derde middel eerst worden geanalyseerd in het kader van dit onderzoek, aangezien deze analyse gevolgen kan hebben voor de analyse van de andere middelen.
Tweede en derde middel: schending van de motiveringsplicht en geen aanwijzingen die voldoende ernstig zijn voor de verdenking van een inbreuk op de mededingingsregels
Met het derde middel verwijt verzoekster de Commissie in de eerste plaats dat zij in het bestreden besluit geen enkel bewijs heeft aangedragen voor de verdenking van een inbreuk op de mededingingsregels.
Hoe dan ook is verzoekster ervan overtuigd dat de Commissie op het moment van vaststelling van het bestreden besluit niet over ernstige (zelfs indirecte) bewijzen kon beschikken om het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels te vermoeden. Integendeel, de bewijzen die zijn verzameld in het kader van de procedure voor de Tsjechische mededingingsautoriteit, waaronder het deskundigenverslag van Krabec van 16 december 2013 en dat van de Univerzita Pardubice (universiteit van Pardubice, Tsjechië) van 25 augustus 2015, wijzen erop dat verzoekster de mededinging niet heeft verstoord. Bovendien blijkt uit hetzelfde bewijsmateriaal dat de door verzoekster aangerekende prijzen gemiddeld hoger bleven dan die van haar concurrenten en dat haar inkomsten op de verbinding Praag-Ostrava altijd hoger waren dan de variabele kosten. Het ontbreken van voldoende ernstige aanwijzingen wordt bevestigd door de ontwikkeling van de situatie op de verbinding Praag-Ostrava, die wordt gekenmerkt door een hoog concurrentieniveau. Volgens verzoekster was het bestreden besluit derhalve zeer waarschijnlijk uitsluitend gebaseerd op een klacht die door een van de concurrerende vervoersmaatschappijen is ingediend, en niet op een passende verificatie van de feiten.
Verzoekster verzoekt het Gerecht in dit verband de strekking van de aanwijzingen waarover de Commissie op de datum van vaststelling van het bestreden besluit beschikte inhoudelijk te verifiëren en na te gaan in hoeverre de Commissie het dossier van de Tsjechische mededingingsautoriteit heeft onderzocht.
Met haar tweede middel betoogt verzoekster dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd en het voorwerp en het doel van de inspectie te ruim omschrijft, zodat het betrekking heeft op vrijwel elke gedraging van verzoekster in de sector van het personenvervoer per spoor in Tsjechië.
Het voorwerp van de inspectie is immers te ruim afgebakend vanuit territoriaal, temporeel en materieel oogpunt. Vanuit territoriaal oogpunt heeft overweging 3 van het bestreden besluit betrekking op een mogelijke inbreuk die met name op de verbinding Praag-Ostrava is gepleegd maar zij is niet beperkt tot deze verbinding. Wat de temporele afbakening betreft, verwijst de gebruikte formulering weliswaar naar 2011 als de aanvangsdatum van het onderzochte gedrag maar zij sluit niet uit dat de Commissie ook daaraan voorafgaande en daaropvolgende perioden onderzoekt. Op materieel vlak wordt in artikel 1 van het bestreden besluit vastgesteld dat de vermeende inbreuk „met name” de toepassing van prijzen onder de kostprijs omvat, zodat het ook betrekking heeft op elke andere vorm van inbreuk op artikel 102 VWEU. Bovendien geeft de Commissie niet aan welke de relevante markt is.
Voorts geeft het bestreden besluit geen concrete beschrijving van de feiten en vermoedens die de Commissie voornemens was te onderzoeken, en bevat het geen enkele aanwijzing die haar vermoeden zou kunnen staven (wat laatstgenoemde grief betreft, zie punt 26 hierboven).
Het bestreden besluit heeft de Commissie dus in staat gesteld „op informatie te vissen” en niet alleen aandacht te schenken aan documenten betreffende de komst van concurrerende vervoersmaatschappijen op de verbinding Praag-Ostrava, maar ook aan andere documenten. Het was immers op basis van de documenten die tijdens de betrokken inspectie (Falcon) in beslag zijn genomen, maar die geen verband hielden met de verbinding Praag-Ostrava, dat de Commissie een tweede inspectie (Twins) heeft gelast, die het onderwerp is van de zaak die is ingeschreven onder het nummer T‑621/16, České dráhy/Commissie.
De Commissie concludeert tot afwijzing van de twee middelen.
Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat het een algemeen beginsel van Unierecht is dat bescherming moet worden geboden tegen willekeurige of buitensporige ingrepen van het openbaar gezag in de privésfeer van een persoon, ongeacht of het gaat om een natuurlijke persoon dan wel om een rechtspersoon (zie arrest van 25 november 2014, Orange/Commissie,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Om dit algemene beginsel te eerbiedigen, moet een inspectiebesluit dan ook beogen de noodzakelijke bewijsstukken te verzamelen om de juistheid en de strekking na te gaan van een bepaalde situatie feitelijk en rechtens waarover de Commissie reeds gegevens in haar bezit heeft die voldoende ernstige aanwijzingen vormen voor de verdenking van een inbreuk op de mededingingsregels (zie arrest van 25 november 2014, Orange/Commissie,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Met andere woorden, het bezit van voldoende ernstige aanwijzingen voor de verdenking van een inbreuk op de mededingingsregels is een conditio sine qua non voor de Commissie om een inspectie te gelasten op grond van artikel 20, lid 4, van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101] en [102 VWEU] (
PB 2003, L 1, blz. 1
).
Evenzo mogen, steeds met inachtneming van dat algemene beginsel, de voorwaarden van een besluit waarbij een inspectie wordt gelast, niet verder gaan dan de omvang van de inbreuk die op grond van die aanwijzingen kan worden vermoed.
Het is juist dat de Commissie in beginsel de adressaat van een dergelijk besluit niet alle inlichtingen hoeft mee te delen waarover zij beschikt ter zake van de vermeende inbreuken en dat zij de relevante markt niet nauwkeurig hoeft af te bakenen of een exacte juridische kwalificatie van deze inbreuken hoeft vast te stellen of de periode aan te geven waarin deze inbreuken zijn begaan (zie in die zin arrest van 6 september 2013, Deutsche Bahn e.a./Commissie,
T‑289/11, T‑290/11 en T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Daarentegen moet zij wel zo nauwkeurig mogelijk wijzen op de vermoedens die zij voornemens is te verifiëren, te weten wat wordt gezocht en de gegevens waarop de inspectie betrekking heeft. Daartoe dient zij in een inspectiebesluit ook een beschrijving te geven van de voornaamste kenmerken van de vermoedelijke inbreuk, waarbij zij de veronderstelde relevante markt en de aard van de vermoedelijke mededingingsbeperkingen omschrijft, uiteen te zetten hoe de onderneming waarbij de inspectie is gelast, wordt vermoed bij de inbreuk betrokken te zijn, alsmede de aan de inspecteurs van de Unie toegekende bevoegdheden te omschrijven (zie arrest van 6 september 2013, Deutsche Bahn e.a./Commissie,
T‑289/11, T‑290/11 en T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien kan een uiterst beknopte, vage en generieke omschrijving, die in bepaalde opzichten dubbelzinnig is, niet voldoen aan de in artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 gestelde motiveringsvereisten ter rechtvaardiging van een verzoek om inlichtingen dat meer dan twee jaar na de eerste inspecties heeft plaatsgevonden, terwijl de Commissie reeds meerdere verzoeken om inlichtingen had gericht tot de ondernemingen waarvan wordt vermoed dat zij hebben deelgenomen aan een inbreuk, en meerdere maanden na het besluit tot inleiding van de procedure. Het betrokken besluit is derhalve vastgesteld op een datum waarop de Commissie reeds beschikte over informatie op basis waarvan zij de vermoedens van het bestaan van inbreuken door de betrokken ondernemingen nauwkeuriger had kunnen toelichten (zie in die zin arrest van 10 maart 2016, HeidelbergCement/Commissie,
C‑247/14 P
,
EU:C:2016:149
, punt
).
Hoe dan ook staat het in punt 34 hierboven genoemde algemene beginsel eraan in de weg dat, aangezien de omvang van de aan de ambtenaren van de Commissie verleende bevoegdheden wordt afgebakend door de motivering van een inspectiebesluit (zie in die zin arrest van 18 juni 2015, Deutsche Bahn e.a./Commissie,
C‑583/13 P
,
EU:C:2015:404
, punt
), in een inspectiebesluit formuleringen worden opgenomen die deze omvang ruimer zouden maken dan hetgeen voortvloeit uit de voldoende ernstige aanwijzingen waarover de Commissie beschikt op de datum van vaststelling van een dergelijk besluit.
Op grond van dit algemene beginsel heeft het Gerecht immers de beschikking nietig verklaard die aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 14 november 2012, Nexans France en Nexans/Commissie (
T‑135/09
,
EU:T:2012:596
), voor zover die beschikking betrekking had op andere stroomkabels dan onderzeese en ondergrondse hoogspanningskabels en met deze andere kabels verband houdende apparatuur, na te hebben vastgesteld dat op de datum van vaststelling van deze beschikking, de Commissie voldoende ernstige aanwijzingen had om een inspectie te gelasten van de onderzeese en ondergrondse hoogspanningskabels en de met deze kabels verband houdende apparatuur, maar niet voldoende ernstige aanwijzingen om een inspectie te gelasten van alle stroomkabels en de met deze kabels verband houdende apparatuur (zie in die zin arrest van 14 november 2012, Nexans France en Nexans/Commissie,
T‑135/09
,
EU:T:2012:596
, punten
‑
).
In casu moet dus ten eerste worden vastgesteld of de Commissie over aanwijzingen beschikte die voldoende ernstig zijn om het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels door verzoekster te vermoeden, en ten tweede of de omvang van de in het bestreden besluit omschreven inspectie beperkt was tot de inbreuk die de Commissie op basis van die aanwijzingen kon vermoeden.
In dit verband stelt verzoekster om te beginnen dat de Commissie in het bestreden besluit geen enkel concreet bewijs heeft geleverd dat het vermoeden van het haar ten laste gelegde mededingingsverstorende gedrag kan staven.
Om aan te tonen dat de inspectie gerechtvaardigd is, moet de Commissie weliswaar in het inspectiebesluit uitvoerig uiteenzetten dat zij beschikt over serieuze materiële elementen en aanwijzingen op grond waarvan zij de bij de inspectie betrokken onderneming van de inbreuk verdenkt (zie arrest van 6 september 2013, Deutsche Bahn e.a./Commissie,
T‑289/11, T‑290/11 en T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), doch zij kan niet worden verplicht om in de fase van het vooronderzoek naast de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die zij wenst te verifiëren, ook de aanwijzingen mee te delen, dat wil zeggen de feiten die haar ertoe hebben gebracht om aan te nemen dat artikel 102 VWEU mogelijkerwijs is geschonden. Een dergelijke verplichting zou immers afbreuk doen aan het door de rechtspraak gevestigde evenwicht tussen het behoud van de doeltreffendheid van het onderzoek en de bescherming van de rechten van verdediging van de betrokken onderneming (arrest van 25 november 2014, Orange/Commissie,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, punt
).
De vooronderzoeksfase begint immers op de datum waarop de Commissie krachtens de haar door de artikelen 18 en 20 van verordening nr. 1/2003 verleende bevoegdheden maatregelen neemt die impliceren dat aan de verdachte ondernemingen een inbreuk wordt verweten en die belangrijke consequenties hebben voor hun situatie. Pas aan het begin van de administratieve fase op tegenspraak wordt de betrokken onderneming door middel van de mededeling van punten van bezwaar ingelicht over de belangrijkste feiten waarop de Commissie zich in dat stadium van de procedure baseert en beschikt deze onderneming over een recht van toegang tot het dossier, dat dient te waarborgen dat zij haar rechten van verdediging daadwerkelijk kan uitoefenen. De betrokken onderneming kan dus pas na de verzending van de mededeling van punten van bezwaar haar rechten van verdediging ten volle uitoefenen. Indien deze rechten werden uitgebreid tot de periode vóór de verzending van de mededeling van punten van bezwaar, zou afbreuk worden gedaan aan de doeltreffendheid van het onderzoek van de Commissie, omdat de onderneming dan reeds in de vooronderzoeksfase zou kunnen achterhalen over welke informatie de Commissie beschikt en welke informatie dus nog voor haar verborgen kan worden gehouden (arrest van 25 november 2014, Orange/Commissie,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg kan de Commissie niet worden verweten dat zij in het bestreden besluit enkel heeft vastgesteld dat zij beschikte over informatie die erop wijst „dat [verzoekster] op bepaalde spoorverbindingen, met name (maar niet beperkt tot) de verbinding Praag-Ostrava, mogelijk prijzen onder de kostprijs (predatory pricing) [had] toegepast” en „dat deze vermeende inbreuk ten minste sinds 2011 – of nog eerder – [had moeten] zijn begaan, toen een particuliere concurrent op de verbinding Praag-Ostrava [was begonnen] diensten aan te bieden en dat deze wellicht [had voortgeduurd]”.
Wanneer, zoals in de onderhavige zaak, de rechter van de Unie een inspectiebesluit moet toetsen om na te gaan of dit besluit niet willekeurig is, dient hij zich ervan te vergewissen dat er voldoende ernstige aanwijzingen zijn voor de verdenking van een inbreuk op de mededingingsregels door de betrokken onderneming (zie in die zin arrest van 14 november 2012, Nexans France en Nexans/Commissie,
T‑135/09
,
EU:T:2012:596
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband blijkt uit de rechtspraak dat de rechter van de Unie, althans wanneer de onderneming tot wie een krachtens artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1/2003 vastgestelde besluit is gericht, bepaalde elementen overlegt waardoor in twijfel wordt getrokken dat de aanwijzingen waarover de Commissie beschikte om een dergelijke beschikking vast te stellen, voldoende ernstig waren, die aanwijzingen dient te onderzoeken en dient na te gaan of zij voldoende ernstig zijn (arrest van 14 november 2012, Nexans France en Nexans/Commissie,
T‑135/09
,
EU:T:2012:596
, punt
).
De toetsing of de aanwijzingen die vóór de vaststelling van een inspectiebesluit in het bezit van de Commissie waren, voldoende ernstig zijn voor de verdenking van een inbreuk op de mededingingsregels, is echter niet het enige middel waarmee het Gerecht zich ervan kan vergewissen dat dit besluit niet willekeurig is (arrest van 25 november 2014, Orange/Commissie,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, punt
).
Toetsing van de motivering van een besluit biedt de rechter namelijk ook de mogelijkheid erop toe te zien dat het beginsel van bescherming tegen willekeurig en onevenredig optreden wordt nageleefd, doordat deze motivering duidelijk maakt dat het voorgenomen optreden in de gebouwen van de betrokken ondernemingen gerechtvaardigd is (zie arrest van 25 november 2014, Orange/Commissie,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). In omstandigheden waarin het Gerecht meent dat de vermoedens die de Commissie wil verifiëren en de gegevens waarop de inspectie betrekking heeft, voldoende nauwkeurig zijn omschreven, kan het tot de slotsom komen dat een inspectiebesluit niet willekeurig is, zonder dat de strekking van de aanwijzingen in het bezit van de Commissie op de datum van de vaststelling van het besluit inhoudelijk hoeft te worden geverifieerd (arrest van 25 november 2014, Orange/Commissie,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, punt
).
In casu heeft de Commissie in het bestreden besluit aangegeven dat:
–
ten eerste, zij in het bezit is van „informatie die erop wijst dat [verzoekster] op bepaalde spoorverbindingen, met name (maar niet beperkt tot) de verbinding Praag-Ostrava, mogelijk prijzen onder de kostprijs (predatory pricing) [had] toegepast” (overweging 3 van het bestreden besluit);
–
ten tweede, zij „informatie [had] ontvangen waaruit blijkt dat deze vermeende inbreuk ten minste sinds 2011 – of nog eerder – [had moeten] zijn begaan, toen een particuliere concurrent op de verbinding Praag-Ostrava diensten begon aan te bieden” (overweging 4 van het bestreden besluit);
–
ten derde, de in het bestreden besluit bedoelde inbreuk op artikel 102 VWEU „met name de toepassing van prijzen onder de kostprijs [omvatte], hetgeen de toegang van derden tot of de ontwikkeling van de markt voor diensten op het gebied van personenvervoer per spoor kan beperken” (artikel 1 van het bestreden besluit).
Bijgevolg strekt de omvang van de betrokken inspectie zich volgens het bestreden besluit niet alleen uit tot een mogelijke inbreuk op artikel 102 VWEU bestaande in het toepassen van afbraakprijzen op de verbinding Praag-Ostrava sinds 2011, maar ook tot andere vormen van inbreuk op artikel 102 VWEU, andere verbindingen in Tsjechië dan de verbinding Praag-Ostrava en de periode vóór 2011.
Louter op grond van de motivering van het bestreden besluit kan echter niet worden aangenomen dat de Commissie op de datum waarop dit besluit is vastgesteld, inderdaad over aanwijzingen beschikte die voldoende ernstig waren voor de verdenking van een inbreuk op artikel 102 VWEU, zoals beschreven in punt 53 hierboven.
In die omstandigheden moet in de eerste plaats en in het licht van andere relevante factoren worden onderzocht of de Commissie op de datum van vaststelling van het bestreden besluit over aanwijzingen beschikte die voldoende ernstig waren voor de verdenking van een inbreuk op artikel 102 VWEU, bestaande in het toepassen van afbraakprijzen op de verbinding Praag-Ostrava sinds 2011.
In de tweede plaats moet worden onderzocht of de Commissie op dezelfde datum ook over aanwijzingen beschikte die voldoende ernstig waren met betrekking tot andere vormen van inbreuk op artikel 102 VWEU, andere verbindingen en de periode vóór 2011.
Vermeende toepassing van afbraakprijzen op de verbinding Praag-Ostrava sinds 2011
In haar memorie van antwoord heeft de Commissie drie reeksen gegevens genoemd op grond waarvan zij het bestreden besluit heeft vastgesteld: gegevens die zij van de klaagster heeft ontvangen, gegevens uit openbare bronnen en het dossier van de Tsjechische mededingingsautoriteit, waaronder het deskundigenverslag van de universiteit van Pardubice.
Met betrekking tot de derde reeks gegevens heeft de Commissie met name verwezen naar de punten 128 tot en met 130 en 155 tot en met 157 van het deskundigenverslag van de universiteit van Pardubice. In deze punten van het deskundigenverslag is met name vastgesteld dat uit de verstrekte informatie (zie punt 3 van het deskundigenverslag) niet kon worden geconcludeerd dat de cijfers betreffende de betrokken kosten de situatie correct weergaven. Het deskundigenverslag heeft ook de aandacht gevestigd op een mogelijke vertekening van de gegevens van verzoekster.
Met betrekking tot de door de Commissie aangevoerde punten van het deskundigenverslag van de universiteit van Pardubice stelt verzoekster met name dat de daarin gemaakte voorbehouden slechts marginaal zijn. Dit zijn standaardformules waarmee de deskundigen gewoonlijk ervoor zorgen dat hun verslag niet kan worden betwist en dat hun mogelijke aansprakelijkheid wordt uitgesloten.
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat uit het dossier van de onderhavige zaak blijkt dat de Tsjechische mededingingsautoriteit een onderzoek voert naar de mogelijke toepassing – sinds 2011 – van afbraakprijzen op de verbinding Praag-Ostrava door verzoekster, te weten hetzelfde gedrag als dat waarop het bestreden besluit hoofdzakelijk is gericht.
Uit het dossier blijkt ook dat de Tsjechische mededingingsautoriteit tijdens dat onderzoek duizenden bladzijden bewijsmateriaal heeft verzameld, die zij voornamelijk van verzoekster en de concurrerende vervoersmaatschappijen (RegioJet en LEO Express) heeft verkregen.
Met betrekking tot het deskundigenverslag van de universiteit van Pardubice moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat in de punten 128 tot en met 130 van dit verslag, waarnaar de Commissie heeft verwezen en die zijn opgenomen onder de titel „Overdracht van kosten tussen de verschillende opdrachtgevers van het openbaar vervoer per spoor”, het volgende is vermeld:
–
„[
vertrouwelijk
]”,
–
„[
vertrouwelijk
]”,
–
„[
vertrouwelijk
]”.
In de tweede plaats wordt in de punten 155 tot en met 157 van het deskundigenverslag van de universiteit van Pardubice, die eveneens door de Commissie zijn aangehaald en die zijn opgenomen onder de titel „Vaststelling van bepaalde tegenstrijdigheden in [verzoeksters] opmerkingen” het volgende gesteld:
–
„[
vertrouwelijk
]”,
–
„[
vertrouwelijk
]”; in dit verband wordt in het deskundigenverslag het volgende citaat overgenomen: „[
vertrouwelijk
]”.
In de derde plaats staat in de punten 158 tot en met 161 van het deskundigenverslag van de universiteit van Pardubice, die zijn opgenomen onder de titel „Tegenstrijdigheden in [verzoeksters] opmerkingen over het aandeel van de variabele en de vaste kosten”, te lezen dat „[
vertrouwelijk
]” en dat „[
vertrouwelijk
]”.
Vastgesteld moet worden dat de voorgaande opmerkingen, anders dan de stelling van verzoekster dat het slechts standaardformules zijn waarmee de deskundigen ervoor zorgen dat hun verslag niet kan worden betwist en dat hun mogelijke aansprakelijkheid wordt uitgesloten, aantonen – weliswaar indirect – dat de Commissie geldige redenen had om een inbreuk op artikel 102 VWEU door verzoekster te vermoeden en dat zij derhalve gerechtigd was de betrokken inspectie te gelasten.
In dit verband zij eraan herinnerd dat tot rechtvaardiging van verificaties niet noodzakelijk is dat de informatie waarover de Commissie beschikt, zonder redelijke twijfel het bestaan van de in het bestreden besluit vastgestelde inbreuk aantoont. Dat bewijsniveau is immers vereist voor besluiten van de Commissie waarin zij het bestaan van een inbreuk vaststelt en geldboeten oplegt. De Commissie hoeft, om een verificatiebeschikking in de zin van artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1/2003 vast te stellen, evenwel alleen te beschikken over ernstige materiële elementen en aanwijzingen die haar ertoe brengen een inbreuk te vermoeden (zie in die zin arresten van 14 maart 2014, Cementos Portland Valderrivas/Commissie,
T‑296/11
,
EU:T:2014:121
, punt
, en 29 februari 2016, EGL e.a./Commissie,
T‑251/12
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:114
, punt
).
Gelet op de hierboven vermelde gegevens blijkt dat de Commissie over dergelijke aanwijzingen beschikte.
Gesteld al dat verzoeksters argument dat uit het door de Tsjechische mededingingsautoriteit verzamelde bewijsmateriaal blijkt dat haar inkomsten op de verbinding Praag-Ostrava altijd hoger dan de variabele kosten zijn geweest, gegrond zou zijn, volstaat het eraan te herinneren dat volgens de rechtspraak prijzen die beneden de gemiddelde totale kosten – dit wil zeggen de vaste plus de variabele kosten – doch boven de gemiddelde variabele kosten liggen, eveneens in strijd zijn met artikel 102 VWEU indien zij zijn vastgesteld in het kader van een plan dat ten doel heeft een concurrent uit te schakelen (zie in die zin arrest van 3 juli 1991, AKZO/Commissie,
C‑62/86
,
EU:C:1991:286
, punt
).
Ten slotte wijst de Commissie er ten aanzien van verzoeksters argument dat het ontbreken van voldoende ernstige aanwijzingen ook wordt bevestigd door de ontwikkeling van de situatie op de verbinding Praag-Ostrava, die wordt gekenmerkt door een hoog concurrentieniveau, terecht op dat het feit dat de strategie van de onderneming met een machtspositie niet zo succesvol is geweest als verwacht, niet betekent dat het toepassen van afbraakprijzen de mededinging niet heeft vervalst.
Gelet op een en ander moet de grief betreffende het gebrek aan aanwijzingen die voldoende ernstig zijn voor de verdenking van een door verzoekster begane inbreuk op artikel 102 VWEU, bestaande in het toepassen van afbraakprijzen op de verbinding Praag-Ostrava sinds 2011, worden afgewezen.
Aangezien het door de Tsjechische mededingingsautoriteit uitgevoerde onderzoek echter alleen betrekking heeft op de vermeende toepassing van afbraakprijzen op de verbinding Praag-Ostrava sinds 2011, kan deze conclusie op die basis alleen niet worden overgezet naar andere vormen van inbreuk op artikel 102 VWEU, naar andere verbindingen dan de verbinding Praag-Ostrava of naar de periode vóór 2011.
Bijgevolg moeten nu de aanwijzingen worden onderzocht waarover de Commissie in dit verband beschikte, rekening houdend met haar antwoord op de maatregelen tot organisatie van de procesgang.
Andere vormen van inbreuk op artikel 102 VWEU, andere verbindingen dan de verbinding Praag-Ostrava en periode vóór 2011
–
Andere vormen van inbreuk op artikel 102 VWEU
Ten eerste heeft de Commissie in haar antwoord op bovengenoemde maatregelen tot organisatie van de procesgang toegegeven dat zij niet over aanwijzingen beschikte om het bestaan van andere vormen van inbreuk op artikel 102 VWEU te vermoeden.
Ten tweede heeft zij benadrukt dat zij volgens vaste rechtspraak bij de toepassing van artikel 102 VWEU verplicht is de commerciële strategie van de onderzochte onderneming te bestuderen, waaruit een bedoeling of voornemen kan blijken om de mededinging uit te schakelen.
In haar opmerkingen over het antwoord van de Commissie op de maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft verzoekster laatstgenoemd argument betwist. Het feit dat de Commissie haar commerciële strategie moet onderzoeken, kan in geen geval rechtvaardigen dat het voorwerp van de betrokken inspectie wordt uitgebreid tot vormen van inbreuk op de mededingingsregels waarvoor zij niet over aanwijzingen beschikte die voldoende ernstig zijn.
In dit verband volgt uit de rechtspraak dat, om de rechtmatigheid van het door een onderneming met een machtspositie gevoerde prijsbeleid te beoordelen, in beginsel een beroep moet worden gedaan op prijscriteria die zijn gebaseerd op de kosten en de strategie van de onderneming met de machtspositie (zie arrest van 17 februari 2011, TeliaSonera Sverige,
C‑52/09
,
EU:C:2011:83
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Evenzo blijkt uit de rechtspraak dat prijzen die beneden de gemiddelde totale kosten – dat wil zeggen de vaste plus de variabele kosten – doch boven de gemiddelde variabele kosten liggen, eveneens in strijd zijn met artikel 102 VWEU wanneer zij zijn vastgesteld in het kader van een plan dat ten doel heeft een concurrent uit te schakelen (arrest van 3 juli 1991, AKZO/Commissie,
C‑62/86
,
EU:C:1991:286
, punt
).
Wanneer de Commissie over aanwijzingen beschikt die voldoende ernstig zijn om het bestaan van een inbreuk op artikel 102 VWEU in de vorm van afbraakprijzen te vermoeden, kan haar onderzoek derhalve betrekking hebben op de strategie van de betrokken onderneming. Bovendien volgt de Commissie aan het eind van artikel 1, eerste alinea, van het bestreden besluit deze redenering door te stellen dat de inspectie niet alleen betrekking heeft op de toepassing van prijzen onder de kostprijs, die de toegang van derden tot of hun ontwikkeling op de markt voor diensten op het gebied van personenvervoer per spoor kan beperken, maar ook op „elke strategie die hetzelfde effect heeft”. Dit element is door verzoekster trouwens nooit in twijfel getrokken.
Verzoekster stelt daarentegen terecht dat deze redenering geen geldige reden kan zijn om het voorwerp van de betrokken inspectie uit te breiden tot andere vormen van inbreuk.
Met name gelet op het in punt 34 hierboven genoemde algemene beginsel, kan dezelfde redenering immers geen rechtvaardiging vormen voor de bewoordingen van artikel 1 van het bestreden besluit, volgens welke de inbreuk „met name” de toepassing van prijzen onder de kostprijs omvat, hetgeen het mogelijk maakt om elke andere vorm van inbreuk op artikel 102 VWEU onder de betrokken inspectie te brengen, terwijl de Commissie hierover geen aanwijzingen had.
–
Andere verbindingen dan de verbinding Praag-Ostrava
In de eerste plaats heeft de Commissie in haar antwoord op de door het Gerecht vastgestelde maatregelen tot organisatie van de procesgang twee klachten overgelegd, van respectievelijk 17 oktober 2014 en 1 maart 2016, die haar door LEO Express zouden zijn toegezonden.
Beide klachten zouden aanwijzingen bevatten met betrekking tot de verbinding Praag-Košice, een stad in het oostelijke deel van Slowakije. Bovendien zou de klacht van 1 maart 2016 aanwijzingen bevatten met betrekking tot de andere twee binnenlandse verbindingen Ostrava-Kolín en Olomouc-Kolín.
In de tweede plaats heeft de Commissie benadrukt dat documenten die geen betrekking hebben op de verbinding Praag-Ostrava ook nuttige gegevens kunnen verschaffen voor het onderzoek naar mededingingsverstorende praktijken op de verbinding Praag-Ostrava, aangezien daarin wordt ingegaan op de kwestie van de kosten op andere spoorverbindingen en zij dus een maatstaf vormen voor de gebruikelijke kostenverdeling tussen de verschillende verbindingen.
In haar opmerkingen over het antwoord van de Commissie op de maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft verzoekster deze elementen betwist. Zij betoogt dat de door de Commissie overgelegde documenten geen enkele aanwijzing bevatten op grond waarvan zij kon worden verdacht van mededingingsverstorend gedrag op de verbinding Praag-Košice. Wat de verbindingen Ostrava-Kolín en Olomouc-Kolín betreft, voert zij aan dat deze verbindingen in feite integraal deel uitmaken van de verbinding Praag-Ostrava.
Ten eerste moet worden opgemerkt dat beide klachten weliswaar gegevens bevatten met betrekking tot de verbinding Praag-Košice, maar dat deze gegevens geen aanwijzingen vormen die voldoende ernstig zijn om te vermoeden dat ook op die verbinding afbraakprijzen worden toegepast. In die klachten wordt enkel gesteld dat verzoekster misbruik heeft gemaakt van haar machtspositie door de beslissing om haar SC Pendolino-treinen opnieuw in te zetten op deze verbinding, als antwoord op soortgelijke bedoelingen van LEO Express, terwijl zij de exploitatie van deze treinen op die verbinding had stopgezet wegens het beperkte gebruik ervan.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de Commissie heeft toegegeven dat zij slechts over aanwijzingen beschikte op grond waarvan het bestaan kan worden vermoed van een inbreuk bestaande in de toepassing van afbraakprijzen.
Zelfs indien uit de betrokken gegevens indirect zou blijken dat ook op de verbinding Praag-Košice afbraakprijzen worden toegepast, zou de opneming van deze verbinding in de Falcon-inspectie hoe dan ook onverenigbaar zijn met artikel 1 van het bestreden besluit, dat het voorwerp ervan beperkt tot het grondgebied van de Tsjechische Republiek.
Ten tweede volstaat het met verzoekster vast te stellen dat de verbindingen Ostrava-Kolín en Olomouc-Kolín integraal deel uitmaken van de verbinding Praag-Ostrava. De steden Kolín en Olomouc liggen immers op de verbinding Praag-Ostrava, tussen deze twee steden. Hieruit volgt dat de verbindingen Ostrava-Kolín en Olomouc-Kolín reeds onder het bestreden besluit vallen, dat uitdrukkelijk op de verbinding Praag-Ostrava ziet.
De slotsom dient dus te luiden dat de Commissie niet over aanwijzingen beschikte die voldoende ernstig waren om te vermoeden dat verzoekster afbraakprijzen toepaste op andere verbindingen dan de verbinding Praag-Ostrava.
Bovendien bevestigt de Commissie zelf deze conclusie – althans impliciet – wanneer zij het belang benadrukt van de gegevens met betrekking tot andere verbindingen voor het onderzoek van de zaak betreffende de verbinding Praag-Ostrava.
Gesteld al dat deze laatste redenering gegrond is, staat zij de Commissie hoe dan ook niet toe in het bestreden besluit te verklaren dat zij over gegevens beschikte die erop wezen dat verzoekster „op bepaalde spoorverbindingen, met name (maar niet beperkt tot) de verbinding Praag-Ostrava”, afbraakprijzen heeft toegepast, terwijl zij alleen over voldoende ernstige aanwijzingen beschikte met betrekking tot laatstgenoemde verbinding.
–
Periode vóór 2011
Dienaangaande blijkt uit het dossier dat verzoeksters eerste concurrent, RegioJet, pas in september 2011 is begonnen met de exploitatie van de verbinding Praag-Ostrava en dat de Tsjechische mededingingsautoriteit pas vanaf die datum een onderzoek heeft ingesteld naar verzoeksters beweerdelijk onrechtmatig gedrag op die verbinding.
Niettemin heeft de Commissie in haar antwoord op de door het Gerecht vastgestelde maatregelen tot organisatie van de procesgang een document van 4 oktober 2010 overgelegd.
Volgens verzoekster bevatte dit document, te weten een klacht van RegioJet, geen relevante elementen. Het zou alleen om speculaties van laatstgenoemde gaan.
Vastgesteld moet echter worden dat, hoewel het door de Commissie overgelegde document slechts een klacht van een concurrent van verzoekster is, dit document op coherente wijze is geformuleerd en voor de periode vóór 2011 dezelfde gedraging bekritiseert als die waarvoor de Commissie voor de periode vanaf 2011 over aanwijzingen beschikte die voldoende ernstig waren.
Bovendien sluit het feit dat de eerste concurrent van verzoekster, RegioJet, pas in 2011 en de tweede, LEO Express, pas in 2012 de verbinding Praag-Ostrava is beginnen te gebruiken, op zich niet de mogelijkheid van misbruik door verzoekster vóór die datum uit. Redelijkerwijs kan immers worden aangenomen dat een onderneming met een machtspositie, om het hoofd te bieden aan nieuwe concurrenten, niet zal wachten totdat deze de relevante markt betreden, maar reeds voordien zal handelen om de toegang tot die markt te verhinderen of te bemoeilijken.
In die omstandigheden kon de Commissie in het bestreden besluit de periode „ten minste sinds 2011” vaststellen als de vermoedelijke periode van de vermeende inbreuk.
–
Voorlopige conclusie
Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Commissie op de datum van vaststelling van het bestreden besluit niet over aanwijzingen beschikte die voldoende ernstig waren voor de verdenking dat verzoekster een inbreuk heeft gemaakt op artikel 102 VWEU, anders dan door de vermeende toepassing van afbraakprijzen of met betrekking tot andere verbindingen dan de verbinding Praag-Ostrava. Zij mocht daarentegen de periode „ten minste sinds” 2011 vaststellen als de vermoedelijke periode van de betrokken inbreuk.
Conclusie met betrekking tot het tweede en het derde middel
In die omstandigheden moeten het tweede en het derde middel van het onderhavige beroep gedeeltelijk worden toegewezen en moet het bestreden besluit nietig worden verklaard voor zover het betrekking heeft op de vermeende inbreuk op artikel 102 VWEU op andere verbindingen dan de verbinding Praag-Ostrava en andere vormen van inbreuk dan de vermeende toepassing van afbraakprijzen.
In het licht van deze conclusie moeten nu de andere rechtsmiddelen worden onderzocht.
Eerste middel: het bestreden besluit is willekeurig en onevenredig
Verzoekster betoogt dat het bestreden besluit een willekeurige en onevenredige ingreep vormt.
In dit verband merkt verzoekster allereerst op dat de Commissie over duizenden bladzijden bewijsmateriaal uit de procedure voor de Tsjechische mededingingsautoriteit beschikte. Voorts heeft laatstgenoemde zelf reeds een onaangekondigde inspectie uitgevoerd op de zetel van verzoekster. Bovendien heeft verzoekster volledig met deze autoriteit meegewerkt gedurende de gehele door haar gevoerde administratieve procedure. Bijgevolg is de voor het onderzoek van de Commissie relevante feitelijke situatie in detail in het dossier van deze autoriteit opgenomen en kon de Commissie niet verwachten dat zij tijdens de betrokken inspectie aanvullend relevant bewijsmateriaal zou verkrijgen.
Vervolgens is verzoekster van mening dat hetzelfde resultaat op een minder ingrijpende wijze had kunnen worden bereikt, bijvoorbeeld door een verzoek om inlichtingen.
Verzoekster wijst er voorts op dat de betrokken gedraging reeds het voorwerp uitmaakt van twee gerechtelijke procedures die zijn ingeleid door de twee concurrenten RegioJet en LEO Express.
Ten slotte schendt het bestreden besluit het evenredigheidsbeginsel aangezien het voorwerp van de inspectie te ruim is geformuleerd.
De Commissie concludeert tot afwijzing van dit middel.
Het eerste onderdeel van dit middel, betreffende het willekeurige karakter van het bestreden besluit, moet van meet af aan worden afgewezen.
Uit de rechtspraak volgt immers dat een inspectiebesluit slechts willekeurig is wanneer het is vastgesteld zonder dat er feitelĳke omstandigheden zijn die een inspectie kunnen rechtvaardigen. Dit is niet het geval wanneer de inspectie beoogt de noodzakelijke bewijsstukken te verzamelen om de juistheid en de strekking na te gaan van een bepaalde situatie feitelijk of rechtens waarover de Commissie reeds over voldoende ernstige aanwijzingen beschikt om een inbreuk op de mededingingsregels door de betrokken onderneming te vermoeden (zie in die zin arrest van 14 november 2012, Nexans France en Nexans/Commissie,
T‑135/09
,
EU:T:2012:596
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit het onderzoek van het tweede en het derde middel volgt ten eerste dat de Commissie over aanwijzingen beschikte die voldoende ernstig waren om een inbreuk op artikel 102 VWEU te vermoeden, bestaande in de toepassing van afbraakprijzen op de verbinding Praag-Ostrava ten minste sinds 2011, en ten tweede dat het bestreden besluit nietig moet worden verklaard voor zover het andere vormen van inbreuk op artikel 102 VWEU en andere verbindingen betreft, bij gebreke van voldoende ernstige aanwijzingen dienaangaande.
In die omstandigheden is het bestreden besluit niet willekeurig.
Het eerste onderdeel van het eerste middel moet dus worden afgewezen.
Met betrekking tot het tweede onderdeel van het eerste middel, betreffende het onevenredige karakter van het bestreden besluit, moet in herinnering worden gebracht dat krachtens het evenredigheidsbeginsel de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder mogen gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken (artikel 5, lid 4, VEU).
Dit beginsel houdt derhalve in dat de handelingen van de instellingen van de Unie niet buiten de grenzen mogen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is om het nagestreefde doel te verwezenlijken, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (zie arrest van 6 september 2013, Deutsche Bahn e.a./Commissie,
T‑289/11, T‑290/11 en T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De keuze die de Commissie moet maken tussen de inspectie die op basis van een gewone opdracht of een verzoek om inlichtingen wordt verricht en de inspectie die bij besluit wordt gelast, hangt evenwel niet af van omstandigheden als de bijzondere ernst van de situatie, de extreme spoedeisendheid of de noodzaak van absolute geheimhouding, maar van de vereisten van een doeltreffend onderzoek, zulks in het licht van de bijzondere omstandigheden van elk geval. Wanneer een inspectiebesluit er enkel op is gericht de Commissie in staat te stellen de nodige gegevens te verzamelen om een mogelijke schending van het Verdrag op te sporen, maakt een dergelijk besluit bijgevolg geen inbreuk op het evenredigheidsbeginsel (zie in die zin arrest van 6 september 2013, Deutsche Bahn e.a./Commissie,
T‑289/11, T‑290/11 en T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het staat in beginsel aan de Commissie om te beoordelen of een inlichting noodzakelijk is om een inbreuk op de mededingingsregels te kunnen opsporen, en ook wanneer zij reeds over aanwijzingen of zelfs bewijzen voor het bestaan van een inbreuk beschikt, kan de Commissie het zeer wel noodzakelijk achten aanvullende verificaties te gelasten om zich een nauwkeuriger idee te vormen van de inbreuk of van de duur daarvan (zie arrest van 6 september 2013, Deutsche Bahn e.a./Commissie,
T‑289/11, T‑290/11 en T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het argument van verzoekster dat de Commissie met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel minder ingrijpende middelen had moeten aanwenden, zoals een verzoek om inlichtingen op grond van artikel 18 van verordening nr. 1/2003, kan derhalve niet slagen, temeer daar, gelet op de omstandigheden van de onderhavige zaak, de beoordeling van verzoeksters gedrag duidelijk afhangt van gegevens die zeker niet vrijwillig aan de Commissie zouden zijn meegedeeld en derhalve niet in haar bezit hadden kunnen komen, anders dan door middel van een inspectie (zie in die zin arresten van 8 maart 2007, France Télécom/Commissie,
T‑340/04
,
EU:T:2007:81
, punten
en
, en 12 juli 2007, CB/Commissie,
T‑266/03
, niet gepubliceerd,
EU:T:2007:223
, punt
).
Voor zover het bestreden besluit gedeeltelijk is gebaseerd op gegevens uit het dossier van de Tsjechische mededingingsautoriteit, die hetzelfde gedrag van verzoekster onderzoekt en haar meerdere verzoeken om inlichtingen heeft verzonden, bevatte het dossier van deze autoriteit bovendien waarschijnlijk reeds alle informatie die op die wijze kon worden verkregen.
In het licht van de met name in punt 115 hierboven aangehaalde rechtspraak kan ook het argument van verzoekster dat de Commissie zich tevreden had moeten stellen met de gegevens in het dossier van de Tsjechische mededingingsautoriteit, geen stand houden.
Met betrekking tot het argument dat hetzelfde gedrag van verzoekster reeds het voorwerp is van een administratief onderzoek en twee gerechtelijke procedures op nationaal niveau, volstaat het eraan te herinneren dat volgens de rechtspraak uit de bepalingen van verordening nr. 1/2003 niet kan worden afgeleid dat de Commissie, zodra een nationale mededingingsautoriteit begonnen is specifieke feiten te onderzoeken, geen kennis meer kan nemen van de zaak of zich er in een eerste fase niet meer mee kan bezighouden. Integendeel, deze twee autoriteiten kunnen, althans in een voorbereidend stadium, zoals dat van het instellen van een onderzoek, parallel werken en de Commissie behoudt de mogelijkheid om een procedure te beginnen die tot de vaststelling van een besluit moet leiden, ook wanneer een nationale autoriteit de zaak reeds in behandeling heeft genomen. A fortiori moet de Commissie ook een inspectie kunnen verrichten aangezien een besluit waarbij een inspectie wordt gelast slechts een voorbereidende handeling voor de behandeling ten gronde van de zaak vormt, die geen formele inleiding van de procedure in de zin van artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 impliceert (zie in die zin arrest van 8 maart 2007, France Télécom/Commissie,
T‑340/04
,
EU:T:2007:81
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit beginsel is erkend in gevallen waarin de nationale mededingingsautoriteit artikel 101 of 102 VWEU toepast. Dit geldt des te meer wanneer het onderzoek van de nationale mededingingsautoriteit uitsluitend op het nationale recht is gebaseerd. Dat is in casu juist het geval.
Ook volgt uit vaste rechtspraak dat de Commissie bij de vervulling van de haar door het Verdrag toegekende taak niet gebonden kan zijn door een beslissing van een nationale rechterlijke instantie op grond van artikel 101, lid 1, VWEU en artikel 102 VWEU. De Commissie kan dus op elk moment individuele besluiten geven tot toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU, ook wanneer een overeenkomst of een praktijk reeds aan de orde is in een beslissing van een nationale rechterlijke instantie en de door de Commissie voorgenomen beslissing in strijd is met die rechterlijke beslissing (zie arrest van 6 september 2013, Deutsche Bahn e.a./Commissie,
T‑289/11, T‑290/11 en T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg kunnen ook de bij de Tsjechische rechterlijke instanties aanhangige procedures de Commissie niet beletten een onaangekondigde inspectie uit te voeren, zoals die welke bij het bestreden besluit is gelast.
Met betrekking tot de in punt 8 hierboven genoemde beslissing van de Městský soud v Praze van 10 december 2015 moet bovendien worden opgemerkt dat het bestreden besluit niet in strijd is met deze beslissing. Door de beslissing van de Městský soud v Praze is het door LEO Express tegen verzoekster ingestelde beroep tot schadevergoeding immers verworpen op de grond dat LEO Express geen oorzakelijk verband had aangetoond tussen de geleden schade en het vermeende mededingingsverstorende gedrag van verzoekster. Na deze vaststelling hoefde echter niet meer te worden beslist over het mededingingsverstorende karakter van het gedrag van laatstgenoemde, en de Městský soud v Praze heeft dit dan ook niet gedaan.
Met betrekking tot verzoeksters argument betreffende het arrest van 25 november 2014, Orange/Commissie (
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
), waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat het onderzoek van het dossier in bezit van de nationale mededingingsautoriteit geen alternatief was voor het beroep op een inspectiemaatregel aangezien deze autoriteit geen enkele inspectie had gehouden in de gebouwen van de betrokken onderneming en haar besluit dus uitsluitend was vastgesteld op basis van inlichtingen die deze onderneming vrijwillig ter beschikking had gesteld, moet worden opgemerkt dat het Gerecht tot dit oordeel is gekomen om te ondervangen dat de Commissie in die zaak een inspectiemaatregel had gekozen zonder vooraf na te gaan welke inlichtingen de nationale mededingingsautoriteit over soortgelijke gedragingen had kunnen verkrijgen (zie in die zin arrest van 25 november 2014, Orange/Commissie,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, punten
en
). In casu stelt het Gerecht vast dat de Commissie het dossier van de Tsjechische mededingingsautoriteit heeft geraadpleegd en het bestreden besluit pas na deze raadpleging heeft vastgesteld.
Wat ten slotte de grief betreft dat het voorwerp van de betrokken inspectie in het bestreden besluit te ruim was geformuleerd, dient te worden opgemerkt dat deze grief reeds is onderzocht in het kader van het tweede en het derde middel en dat naar aanleiding van dat onderzoek is geoordeeld dat het bestreden besluit nietig moet worden verklaard voor zover het betrekking had op een andere verbinding dan de verbinding Praag-Ostrava en voor zover het betrekking had op andere gedragingen dan de vermeende toepassing van afbraakprijzen.
Wat daarentegen de bewoordingen van het bestreden besluit betreft waarmee de periode wordt aangegeven waarin de inbreuk is gepleegd, namelijk „ten minste sinds 2011”, heeft het Gerecht – nog steeds in het kader van het onderzoek van het tweede en het derde middel – geoordeeld dat de Commissie over aanwijzingen beschikte die niet alleen betrekking hadden op de periode vanaf 2011, maar ook op de periode vóór 2011.
Bovendien blijkt uit de rechtspraak dat de Commissie niet verplicht is aan te geven gedurende welke periode de inbreuk is gepleegd (zie in die zin arrest van 6 september 2013, Deutsche Bahn e.a./Commissie,
T‑289/11, T‑290/11 en T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In die omstandigheden kan het bestreden besluit niet als onevenredig worden beschouwd op de grond dat het voorwerp van de inspectie te ruim was geformuleerd.
Bijgevolg moet ook het tweede onderdeel van het eerste middel worden afgewezen, en moet dit middel dus in zijn geheel worden afgewezen.
Vierde middel: geen ongunstige beïnvloeding van de handel tussen lidstaten en geen machtspositie van verzoekster op de interne markt of op een wezenlijk deel daarvan
Volgens verzoekster was de Commissie niet bevoegd om het bestreden besluit vast te stellen en de inspectie uit te voeren. Aangezien de verbinding Praag-Ostrava, met een lengte van 356 km, op de schaal van het Europese spoorwegnet te verwaarlozen is, kan verzoeksters vermeend mededingingsverstorend gedrag de handel tussen lidstaten immers niet merkbaar beïnvloeden. Bovendien heeft verzoekster geen machtspositie op de interne markt of een wezenlijk deel daarvan. Gezien het marginale belang van het spoorvervoer op de verbinding Praag-Ostrava voor Europa, kan het niet worden beschouwd als een wezenlijk deel van de interne markt.
Verzoekster voegt daaraan toe dat dit middel een aanvulling vormt op het tweede middel, en vice versa, met name wat de geografische omvang van de betrokken inspectie betreft.
De Commissie concludeert tot afwijzing van dit middel.
Artikel 102 VWEU bepaalt dat het onverenigbaar met de interne markt en verboden is, voor zover de handel tussen lidstaten daardoor kan worden beïnvloed, dat een of meer ondernemingen misbruik maken van een machtspositie op de interne markt of op een wezenlijk deel daarvan.
In dit verband dient er allereerst aan te worden herinnerd dat de voorwaarde dat een mededingingsverstorende overeenkomst of gedraging verboden is voor zover de handel tussen lidstaten ongunstig kan worden beïnvloed, bedoeld is om de werkingssfeer van het Unierecht ten aanzien van dat van het recht van de lidstaten af te bakenen. Juist voor zover de overeenkomst of de gedraging de handel tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, valt de door die overeenkomst of gedraging veroorzaakte vervalsing van de mededinging onder de verbodsbepalingen van het Unierecht. Indien dit niet het geval is, ontsnapt zij aan deze bepalingen (zie in die zin arrest van 13 juli 1966, Consten en Grundig/Commissie,
56/64 en 58/64
,
EU:C:1966:41
, blz. 498).
Meer in het bijzonder blijkt uit de titel zelf van verordening nr. 1/2003 dat de door deze verordening aan de Commissie toegekende bevoegdheden tot doel hebben om de in artikelen 101 en 102 VWEU neergelegde mededingingsregels ten uitvoer te leggen. Deze twee bepalingen verbieden bepaalde gedragingen van ondernemingen voor zover zij de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en tot doel of tot gevolg hebben dat de mededinging binnen de interne markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst. De Commissie mag haar onderzoeksbevoegdheden dus enkel gebruiken om dergelijke gedragingen op te sporen (arrest van 14 november 2012, Nexans France en Nexans/Commissie,
T‑135/09
,
EU:T:2012:596
, punt
).
In het licht van deze rechtspraak voert de Commissie dus ten onrechte aan dat de voorwaarde dat een mededingingsverstorende overeenkomst of gedraging verboden is voor zover zij de handel tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, enkel betrekking heeft op de grond van de zaak, te weten de beoordeling van de rechtmatigheid van een eventueel eindbesluit van de Commissie, en derhalve niet onder de rechterlijke toetsing van het bestreden besluit valt.
Bijgevolg moet worden onderzocht of aan deze voorwaarde (hierna: „eerste voorwaarde”) is voldaan ten aanzien van de vermoedelijke inbreuk, gelet op de vaststelling bij het onderzoek van het tweede en het derde middel dat de Commissie niet over aanwijzingen beschikte die voldoende ernstig waren om het bestaan te vermoeden van een inbreuk op de mededingingsregels op andere verbindingen dan de verbinding Praag-Ostrava.
Aangezien de inbreuk die door de Commissie in het onderhavige geval wordt vermoed, een inbreuk op artikel 102 VWEU is, moet voorts ook de voorwaarde dat het verboden is misbruik te maken van een machtspositie op de interne markt of op een wezenlijk deel daarvan (hierna: „tweede voorwaarde”), worden onderzocht.
Wat de eerste voorwaarde betreft, zij er vooraf aan herinnerd dat, hoewel het juist is dat gedragingen waarvan de gevolgen zich binnen het grondgebied van één enkele lidstaat voordoen onder de nationale rechtsorde en niet onder het Unierecht vallen (zie in die zin arrest van 31 mei 1979, Hugin Kassaregister en Hugin Cash Registers/Commissie,
22/78
,
EU:C:1979:138
, punt
), dit niet wegneemt dat wanneer een onderneming met een machtspositie concurrenten de toegang tot de markt verhindert, het niet ter zake doet dat deze gedraging slechts op het grondgebied van één enkele lidstaat plaatsvindt, zodra zij gevolgen kan hebben voor het handelsverkeer en de mededinging op de interne markt (arrest van 9 november 1983, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin/Commissie,
322/81
,
EU:C:1983:313
, punt
).
Bovendien verlangt artikel 102 VWEU niet het bewijs dat het misbruik de handel tussen lidstaten merkbaar ongunstig heeft beïnvloed, doch slechts dat deze gedraging een dergelijk gevolg kan hebben (arrest van 9 november 1983, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin/Commissie,
322/81
,
EU:C:1983:313
, punt
).
Van een ongunstige beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten kan immers slechts sprake zijn indien besluiten, overeenkomsten of feitelijke gedragingen op grond van een samenstel van objectieve feitelijke en juridische gegevens met een voldoende mate van waarschijnlijkheid doen verwachten dat zij al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten kunnen uitoefenen op zodanige wijze dat te vrezen valt dat zij de totstandkoming van een interne markt tussen lidstaten kunnen belemmeren (zie arrest van 16 april 2015, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej en Telefonia Dialog,
C‑3/14
,
EU:C:2015:232
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu staat het tussen partijen vast, ten eerste, dat de verbinding Praag-Ostrava wordt beschouwd als een van de belangrijkste verbindingen in Tsjechië, met name omdat er geen rechtstreekse autosnelweg is tussen Praag en Ostrava – een stad die op ongeveer tien kilometer van de Poolse grens en op enkele tientallen kilometers van de Slowaakse grens ligt –, ten tweede, dat de concurrerende vervoersmaatschappijen die op de verbinding Praag-Ostrava actief zijn, ook in andere lidstaten activiteiten uitoefenen, met name in de Slowaakse Republiek, en ten derde dat de verbinding Praag-Ostrava deel uitmaakt van de lijnen van de concurrerende vervoersmaatschappijen met name naar die lidstaat.
Vastgesteld moet worden dat in een dergelijke context mededingingsverstorend gedrag zoals hetgeen de Commissie in casu vermoedt, uiteraard gevolgen kan hebben voor het handelsverkeer en de mededinging op de interne markt. Een dergelijk onrechtmatig gedrag kan immers de economische positie aantasten van concurrerende vervoersmaatschappijen die in verschillende lidstaten actief zijn, en kan derhalve niet alleen de mededinging ongunstig beïnvloeden op de verbinding Praag-Ostrava en in Tsjechië, maar op zijn minst indirect op ruimere schaal in Midden-Europa, met name in Slowakije.
Indien de vermoedelijke inbreuk – zoals verzoekster suggereert – beperkt was tot het traject van 5 km tussen Choceň (Tsjechië) en Brandýs nad Orlicí (Tsjechië), dat deel uitmaakt van de verbinding Praag-Ostrava, zou de invloed ervan op de handel tussen lidstaten inderdaad waarschijnlijk minimaal zijn. De vermoedelijke inbreuk is echter niet tot dat traject beperkt. Hij heeft betrekking op de gehele verbinding Praag-Ostrava met een lengte van 356 km.
Hieruit volgt dat aan de eerste voorwaarde is voldaan.
Wat de tweede voorwaarde betreft, volstaat het op te merken dat het tussen de partijen vaststaat dat verzoekster een machtspositie in de zin van artikel 102 VWEU heeft, met name op de markten voor diensten op het gebied van personenvervoer en het beheer van spoorweginfrastructuur in Tsjechië (overweging 2 van het bestreden besluit).
Volgens de rechtspraak wordt de tweede voorwaarde als vervuld beschouwd, zelfs wanneer de machtspositie van de betrokken onderneming beperkt is tot een regio van een lidstaat (zie in die zin arrest van 25 oktober 2001, Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, punt
), of zelfs tot een haven (zie in die zin arrest van 10 december 1991, Merci convenzionali porto di Genova,
C‑179/90
,
EU:C:1991:464
, punt
).
A fortiori moet deze voorwaarde als vervuld worden beschouwd wanneer de machtspositie van de betrokken onderneming zich uitstrekt over het gehele grondgebied van een lidstaat zoals de Tsjechische Republiek.
Bovendien vergist verzoekster zich wanneer zij ervan uitgaat dat het spoorvervoer op de verbinding Praag-Ostrava een wezenlijk deel van de interne markt moet vormen. Opdat artikel 102 VWEU van toepassing zou zijn, moet immers cumulatief aan twee afzonderlijke voorwaarden zijn voldaan. Ten eerste moet het misbruik de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Ten tweede moet degene die het misbruik begaat een machtspositie bekleden op de interne markt of een wezenlijk deel daarvan. Daaruit volgt dat artikel 102 VWEU ook van toepassing is wanneer een onderneming met een machtspositie op de interne markt of een wezenlijk deel daarvan enkel misbruik maakt van die machtspositie op een marktsegment dat alleen geen wezenlijk deel van de interne markt vormt, op voorwaarde evenwel dat dit misbruik de handel tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden. Uit het bovenstaande volgt dat in casu aan deze laatste voorwaarde is voldaan.
Aan de tweede voorwaarde is dus ook voldaan.
Het vierde middel moet derhalve worden afgewezen.
Vijfde middel: schending van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel
Verzoekster betoogt dat het feit dat de Tsjechische mededingingsautoriteit dezelfde gedraging sinds 2011 onderzoekt, bij haar het gewettigd vertrouwen heeft gewekt dat het onderzoek alleen door die autoriteit zou worden verricht.
Dit gewettigd vertrouwen werd versterkt door de mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten (
PB 2004, C 101, blz. 43
) en door het feit dat de Commissie volledig inactief was tussen 2013, de datum van ontvangst van de klacht op grond waarvan zij het bestreden besluit heeft vastgesteld, en 2016, de datum waarop zij de betrokken inspectie heeft verricht.
De Commissie betwist deze argumenten.
In dit verband kan uit de bepalingen van verordening nr. 1/2003 niet worden afgeleid dat de Commissie, zodra een nationale mededingingsautoriteit begonnen is specifieke feiten te onderzoeken, geen kennis meer kan nemen van de zaak of zich er in een eerste fase niet meer mee kan bezighouden. Integendeel, deze twee autoriteiten kunnen, althans in een voorbereidend stadium, zoals onderzoeken, parallel werken en de Commissie behoudt de mogelijkheid om een procedure tot vaststelling van een besluit te beginnen, zelfs indien een nationale autoriteit de zaak reeds in behandeling heeft genomen. A fortiori moet de Commissie ook een inspectie kunnen verrichten. Een besluit waarbij een inspectie wordt gelast vormt immers slechts een voorbereidende handeling voor de behandeling ten gronde van een zaak, die geen formele inleiding van de procedure in de zin van artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 impliceert (zie in die zin arrest van 8 maart 2007, France Télécom/Commissie,
T‑340/04
,
EU:T:2007:81
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien is het vaste rechtspraak dat de Commissie in beginsel niet kan worden gebonden door een besluit van een nationale rechterlijke instantie of een nationale autoriteit ter uitvoering van artikel 101, lid 1, VWEU en van artikel 102 VWEU. De Commissie kan dus op elk moment individuele besluiten geven tot toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU, ook wanneer een overeenkomst of een praktijk reeds aan de orde is in een beslissing van een nationale rechterlijke instantie en het door de Commissie voorgenomen besluit in strijd is met die rechterlijke beslissing (zie arrest van 25 november 2014, Orange/Commissie,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg kan het onderzoek van de Tsjechische mededingingsautoriteit in geen geval bij verzoekster het gewettigd vertrouwen wekken dat de Commissie zich van interventie zou onthouden.
Bovendien moet worden opgemerkt dat de Tsjechische mededingingsautoriteit haar onderzoek niet op basis van het Unierecht verricht, maar op basis van het nationale recht.
Wat het feit betreft dat de Commissie het bestreden besluit pas in 2016 heeft vastgesteld, terwijl de Tsjechische mededingingsautoriteit haar onderzoek sinds 2011 heeft gevoerd en de Commissie in 2013 een klacht heeft ontvangen over hetzelfde gedrag van verzoekster, dit doet niets af aan de conclusie dat verzoekster in casu geen gewettigd vertrouwen kan inroepen.
In dit verband volstaat het eraan te herinneren dat de Commissie het recht heeft verschillende prioriteiten toe te kennen aan klachten die bij haar worden ingediend (zie arrest van 14 september 2016, Trajektna luka Split/Commissie,
T‑57/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:470
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Met betrekking tot de mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten moet worden opgemerkt, zoals ook de Commissie dit heeft gedaan, dat deze mededeling alleen van toepassing is wanneer de nationale mededingingsautoriteit de artikelen 101 of 102 VWEU toepast. Dat is in casu niet het geval. Derhalve kon ook deze mededeling bij verzoekster geen gewettigd vertrouwen wekken.
Bijgevolg moet het vijfde middel worden afgewezen.
Zesde middel: schending van het recht op eerbiediging van het privéleven en van de rechten van verdediging
Volgens verzoekster voldoet de door het bestreden besluit teweeggebrachte inmenging in het door artikel 7 van het Handvest en artikel 8 EVRM gewaarborgde recht aan geen van de drie voorwaarden om als gerechtvaardigd te kunnen worden beschouwd. Zij is niet bij wet voorzien, streeft geen rechtmatig doel na, met name omdat er geen voldoende ernstige aanwijzingen zijn om het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels door verzoekster te vermoeden, en is niet noodzakelijk in een democratische samenleving, met name in het licht van het onderzoek door de Tsjechische mededingingsautoriteit en de twee lopende gerechtelijke procedures.
Bovendien schendt het bestreden besluit het door artikel 48 van het Handvest en artikel 6 EVRM gewaarborgde recht, met name het recht van verzoekster om in detail op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen haar ingebrachte beschuldiging. Wat de aard van de beschuldiging betreft, is het bestreden besluit immers te ruim geformuleerd en, wat de reden van de beschuldiging betreft, bevat het geen concrete elementen.
De Commissie concludeert tot afwijzing van dit middel.
Eerste onderdeel van het zesde middel: schending van artikel 7 van het Handvest en artikel 8 EVRM
Volgens artikel 7 van het Handvest heeft eenieder recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.
In dit verband bepaalt artikel 52, lid 1, van het Handvest dat elke beperking op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet moet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moet eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen alleen beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden.
Met betrekking tot artikel 8 EVRM bepaalt artikel 52, lid 3, van het Handvest dat „[v]oor zover dit handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het [EVRM], […] de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde [zijn] als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend”.
Voorts luiden de toelichtingen bij het Handvest (
PB 2007, C 303, blz. 17
) met betrekking tot artikel 7 ervan als volgt:
„Conform artikel 52, lid 3 [van het Handvest], heeft dit recht dezelfde inhoud en reikwijdte als het recht in de daarmee corresponderende bepaling van het EVRM. Dit heeft tot gevolg dat de beperkingen die er rechtmatig aan kunnen worden gesteld, dezelfde zijn als die welke in het kader van het betrokken artikel 8 zijn toegestaan: ,[…] 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen’.”
Aangezien uit de rechtspraak blijkt dat de uitoefening van de door artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1/2003 aan de Commissie toegekende inspectiebevoegdheden bij een onderneming een duidelijke inmenging vormt in het recht van deze laatste op eerbiediging van haar privéleven, haar woning en haar communicatie (arrest van 6 september 2013, Deutsche Bahn e.a./Commissie,
T‑289/11, T‑290/11 en T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, punt
), moet worden onderzocht of het bestreden besluit voldoet aan de voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest en artikel 8, lid 2, EVRM.
Onder deze voorwaarden moet de beperking in de eerste plaats bij wet zijn gesteld. De betrokken maatregel moet derhalve een rechtsgrondslag hebben (zie naar analogie arrest van 28 mei 2013, Trabelsi e.a./Raad,
T‑187/11
,
EU:T:2013:273
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu volgt uit de aanhalingen van het bestreden besluit dat dit besluit is vastgesteld op grond van artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1/2003, een bepaling die de Commissie inderdaad de bevoegdheid verleent om bij besluit inspecties te gelasten waaraan ondernemingen en ondernemersverenigingen zich moeten onderwerpen.
Aan de voorwaarde dat inmenging in het recht op eerbieding van het privéleven „bij wet is gesteld”, is dus voldaan.
Wat vervolgens de voorwaarde betreft dat beperkingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel alleen kunnen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden, blijkt uit de rechtspraak dat de bij artikel 20 van verordening nr. 1/2003 aan de Commissie verleende bevoegdheden tot doel hebben de Commissie in staat te stellen de haar bij de Verdragen toevertrouwde taak te vervullen, namelijk te waken over de naleving van de mededingingsregels op de interne markt. Deze regels moeten ervoor zorgen dat de mededinging niet wordt vervalst ten nadele van het algemeen belang, de individuele ondernemingen en de consumenten. De uitoefening van de bij verordening nr. 1/2003 aan de Commissie verleende bevoegdheden draagt bij tot de handhaving van het door de Verdragen gewenste mededingingsstelsel, waarvan de naleving voor de ondernemingen een dwingende plicht is. Men kan derhalve niet zeggen dat verordening nr. 1/2003, door de Commissie de bevoegdheid te verlenen over te gaan tot verificaties zonder voorafgaande kennisgeving, inbreuk maakt op het recht als bedoeld in artikel 7 van het Handvest en artikel 8 EVRM (zie in die zin arrest van 26 juni 1980, National Panasonic/Commissie,
136/79
,
EU:C:1980:169
, punt
).
Gelet op de analyse van de andere middelen van het onderhavige beroep, waarnaar verzoekster in dat verband verwijst, voldoet het bestreden besluit – dat is vastgesteld op grond van verordening nr. 1/2003 – ook aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang.
Wat ten slotte de vraag betreft of het bestreden besluit verder gaat dan wat nodig is om de in punt 173 hierboven genoemde doelstelling te bereiken, volstaat het eraan te herinneren dat dezelfde vraag reeds is onderzocht in het kader van het onderzoek van het eerste middel. Naar aanleiding van deze beoordeling werd geconcludeerd dat, gelet op het resultaat van het onderzoek van het tweede en het derde middel, het evenredigheidsbeginsel inderdaad in acht was genomen bij de vaststelling van het bestreden besluit.
In die omstandigheden moet het eerste onderdeel van het zesde middel, betreffende een schending van artikel 7 van het Handvest en artikel 8 EVRM, worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het zesde middel: schending van artikel 48 van het Handvest en artikel 6 EVRM
Volgens artikel 48, lid 2, van het Handvest wordt „[a]an eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, […] de eerbiediging van de rechten van de verdediging gegarandeerd”.
Met betrekking tot artikel 6 EVRM wordt in de toelichtingen bij het Handvest het volgende bepaald:
„Artikel 48 is hetzelfde als artikel 6, leden 2 en 3, van het EVRM […] Overeenkomstig artikel 52, lid 3, heeft dit recht dezelfde inhoud en reikwijdte als het recht dat door het EVRM wordt gewaarborgd.”
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat de administratieve procedure van verordening nr. 1/2003 die zich voor de Commissie afspeelt, is onderverdeeld in twee onderscheiden en achtereenvolgende fasen, die elk een eigen innerlijke logica hebben, te weten de vooronderzoeksfase en de fase op tegenspraak. De vooronderzoeksfase, tijdens welke de Commissie de in verordening nr. 1/2003 voorziene onderzoeksbevoegdheden gebruikt en die duurt tot de mededeling van punten van bezwaar, moet de Commissie in staat stellen alle relevante bewijzen te verzamelen die al of niet het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels bevestigen en een eerste standpunt in te nemen over de richting die en het uiteindelijke gevolg dat aan de procedure zal worden gegeven. Daarentegen moet de fase op tegenspraak, die loopt van de mededeling van punten van bezwaar tot de vaststelling van de definitieve beschikking, de Commissie in staat stellen zich definitief uit te spreken over de verweten inbreuk (zie arrest van 8 juli 2008, AC-Treuhand/Commissie,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft wat de vooronderzoeksfase betreft verduidelijkt dat deze fase ingaat op de datum waarop de Commissie krachtens haar bevoegdheden op grond van de artikelen 18 en 20 van verordening nr. 1/2003 maatregelen neemt die impliceren dat een inbreuk ten laste wordt gelegd en die belangrijke consequenties hebben voor de situatie van de verdachte ondernemingen. Daarnaast volgt uit de rechtspraak van het Hof dat het pas aan het begin van de administratieve fase op tegenspraak is dat de betrokken onderneming, door middel van de mededeling van punten van bezwaar, wordt ingelicht over de belangrijkste feiten waarop de Commissie zich in dat stadium van de procedure baseert en dat deze onderneming over een recht van toegang tot het dossier van de Commissie beschikt teneinde een daadwerkelijke uitoefening van haar rechten van de verdediging te waarborgen. De betrokken onderneming kan dus pas na verzending van de mededeling van punten van bezwaar haar rechten van verdediging ten volle uitoefenen. Indien immers bovengenoemde rechten zouden worden uitgebreid tot de periode vóór de verzending van de mededeling van punten van bezwaar, zou afbreuk worden gedaan aan de doeltreffendheid van het onderzoek van de Commissie, omdat de onderneming dan reeds in de vooronderzoeksfase van de Commissie zou kunnen achterhalen over welke informatie de Commissie beschikt en dus welke nog voor haar verborgen kan worden gehouden (zie arrest van 8 juli 2008, AC-Treuhand/Commissie,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De onderzoeksmaatregelen van de Commissie in de vooronderzoeksfase, inzonderheid de verificaties en verzoeken om inlichtingen krachtens de artikelen 18 en 20 van verordening nr. 1/2003, impliceren naar hun aard inderdaad dat een inbreuk wordt verweten en kunnen belangrijke consequenties hebben voor de situatie van de verdachte ondernemingen (arrest van 8 juli 2008, AC-Treuhand/Commissie,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, punt
). Zelfs indien de betrokken onderneming formeel gezien tijdens de vooronderzoeksfase niet de status heeft van „degene tegen wie een vervolging is ingesteld”, kan de inleiding van een onderzoek tegen haar, met name het nemen van een haar betreffende onderzoeksmaatregel, materieel gezien in de regel immers niet los worden beschouwd van het bestaan van een vermoeden en dus van een impliciet verwijt dat het nemen van die maatregel rechtvaardigt (arrest van 8 juli 2008, AC-Treuhand/Commissie,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, punt
). Derhalve moet worden vermeden dat de rechten van de verdediging in deze fase van de administratieve procedure onherstelbare schade lijden, daar de onderzoeksmaatregelen beslissend kunnen zijn voor de totstandkoming van het bewijs van de onrechtmatigheid van gedragingen van ondernemingen waarvoor deze aansprakelijk zijn (zie arrest van 8 juli 2008, AC-Treuhand/Commissie,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Hieruit volgt dat de Commissie de betrokken onderneming in het stadium van de eerste maatregel die te harer aanzien wordt genomen, dient in te lichten over met name het voorwerp en het doel van het lopende onderzoek. Deze motivering moet die onderneming met name in staat stellen te begrijpen wat het doel en het voorwerp van dat onderzoek is, wat impliceert dat de vermoedens van een inbreuk worden verduidelijkt en dat in die context wordt aangegeven dat zij bloot kan worden gesteld aan verwijten die verband houden met die eventuele inbreuk, zodat zij de maatregelen kan nemen die zij nuttig acht om zich te disculperen en aldus het verweer dat zij in de fase op tegenspraak van de administratieve procedure zal voeren, voor te bereiden (arrest van 8 juli 2008, AC-Treuhand/Commissie,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, punt
).
Gelet op het onderzoek van het tweede en het derde middel, dat heeft geleid tot de conclusie dat het bestreden besluit nietig moest worden verklaard voor zover het betrekking had op andere verbindingen dan de verbinding Praag-Ostrava en voor zover het betrekking had op andere gedragingen dan de vermeende toepassing van prijzen onder de kostprijs, moet worden vastgesteld dat de motivering van het bestreden besluit voor het overige voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit verordening nr. 1/2003 en de rechtspraak.
In die omstandigheden moet het bestreden besluit, dat deel uitmaakt van het vooronderzoek van de administratieve procedure van verordening nr. 1/2003, worden geacht te zijn vastgesteld met inachtneming van verzoeksters rechten van verdediging.
Het tweede onderdeel van het zesde middel, betreffende een schending van artikel 48 van het Handvest en artikel 6 EVRM, moet derhalve eveneens worden afgewezen.
Bijgevolg moet het zesde middel worden afgewezen.
Gelet op een en ander moet, ten eerste, het bestreden besluit nietig worden verklaard voor zover het betrekking heeft op andere verbindingen dan de verbinding Praag-Ostrava en op andere gedragingen dan de vermeende toepassing van prijzen onder de kostprijs en, ten tweede, het beroep worden verworpen voor het overige.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering dragen de partijen hun eigen kosten, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit, gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, kan het Gerecht evenwel beslissen dat een partij behalve in haar eigen kosten ook in een deel van de kosten van de andere partij wordt verwezen.
Aangezien het bestreden besluit in casu gedeeltelijk nietig moet worden verklaard, acht het Gerecht het in casu passend te beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.

HET GERECHT (Achtste kamer),
verklaart voor recht:

1)
Besluit C(2016) 2417 final van de Commissie van 18 april 2016 inzake een procedure op grond van artikel 20, lid 4, van verordening (EG) nr. 1/2003, gericht tot České dráhy, a.s., en tot alle vennootschappen die rechtstreeks of indirect door haar worden gecontroleerd, waarbij zij worden gelast zich te onderwerpen aan een inspectie (zaak AT.40156 – Falcon), wordt nietig verklaard voor zover het betrekking heeft op andere verbindingen dan de verbinding Praag-Ostrava en op andere gedragingen dan de vermeende toepassing van prijzen onder de kostprijs.

2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)
Elke partij zal haar eigen kosten dragen.

Collins
Barents
Passer
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 20 juni 2018.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Tsjechisch.