CELEX: 62015CJ0076
Prejudiciële verwijzing
Staatssteun
Steun die het Koninkrijk België ten uitvoer heeft gelegd ten gunste van de financiële coöperatieve vennootschappen van de ARCO-groep
Depositogarantiestelsels
Richtlijn 94/19/EG
Werkingssfeer
Garantieregeling die de deelnemingen beschermt die natuurlijke personen aanhouden in coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector
Daarvan uitgesloten
Artikelen 107 en 108 VWEU
Besluit van de Commissie waarbij de steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft ten eerste de uitlegging van de artikelen 2 en 3 van richtlijn 94/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 inzake de depositogarantiestelsels (
PB 1994, L 135, blz. 5
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2005/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2005 (
PB 2005, L 79, blz. 9
) (hierna: „richtlijn 94/19”), en ten tweede de geldigheid van besluit 2014/686/EU van de Commissie van 3 juli 2014 betreffende steunmaatregel SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) door België ten uitvoer gelegd – Garantieregeling ter bescherming van de aandelen van individuele leden van financiële coöperaties (
PB 2014, L 284, blz. 53
; hierna: „besluit van 3 juli 2014”), alsook de uitlegging van artikel 108, lid 3, VWEU.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds Paul Vervloet, Marc De Wit, Edgard Timperman, Godelieve Van Braekel, Patrick Beckx, Marc De Schryver, Guy Deneire, Steve Van Hoof, het Organisme voor de financiering van pensioenen Ogeo Fund, de Gemeente Schaarbeek (België) en Frédéric Ensch Famenne, en anderzijds de Ministerraad (België), betreffende de vraag of de garantieregeling voor aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, die is ingesteld krachtens artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de wet van 22 februari 1998 tot vaststelling van het organiek statuut van de Nationale Bank van België (
Belgisch Staatsblad
, 28 maart 1998, blz. 9377), zoals gewijzigd bij het koninklijk besluit van 3 maart 2011 betreffende de evolutie van de toezichtsarchitectuur voor de financiële sector (
Belgisch Staatsblad
, 9 maart 2011, blz. 15623) (hierna: „wet van 22 februari 1998”), verenigbaar is met het in de Belgische Grondwet verankerde gelijkheidsbeginsel.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 94/19
Richtlijn 94/19 is ingetrokken bij richtlijn 2014/49/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 inzake de depositogarantiestelsels (
PB 2014, L 173, blz. 149
). Aangezien zij is ingetrokken met ingang van 4 juli 2015, blijft zij van toepassing op het hoofdgeding.
De eerste, de achtste, de zestiende en de zeventiende overweging van richtlijn 94/19 luidden als volgt:
„Overwegende dat, overeenkomstig de doelstellingen van het [EG‑]Verdrag, een harmonische ontwikkeling van de werkzaamheden van kredietinstellingen in de gehele Gemeenschap dient te worden bevorderd door alle beperkingen van de vrijheid van vestiging en van het vrij verrichten van diensten weg te nemen, en tegelijk de stabiliteit van het bankwezen en de bescherming van de spaarders te versterken;
[...]
Overwegende dat de harmonisatie beperkt moet blijven tot de voornaamste elementen van de depositogarantiestelsels en moet waarborgen dat op zeer korte termijn een op basis van een geharmoniseerd minimumniveau berekende uitkering uit hoofde van de garantie plaatsvindt;
[...]
Overwegende dat, enerzijds, het bij deze richtlijn vastgestelde minimumgarantieniveau geen te groot aandeel van de deposito’s onbeschermd mag laten, zowel ter wille van de bescherming van de consument als van de stabiliteit van het financieel stelsel; dat het, anderzijds, niet dienstig is in de gehele Gemeenschap een beschermingsniveau op te leggen dat in sommige gevallen een ongezond beheer bij kredietinstellingen in de hand zou kunnen werken; dat rekening dient te worden gehouden met de kosten van financiering van de stelsels; dat het redelijk lijkt het geharmoniseerde minimale garantieniveau op 20000 [EUR] vast te stellen; dat beperkte overgangsregelingen nodig kunnen blijken om de stelsels in staat te stellen aan dit voorschrift uitvoering te geven;
Overwegende dat in sommige lidstaten de deposanten een hogere dekking van hun deposito’s wordt geboden dan het in deze richtlijn vastgestelde geharmoniseerde minimumniveau van de garantie; dat het niet wenselijk lijkt te verlangen dat deze stelsels, die in sommige gevallen onlangs zijn ingevoerd bij toepassing van aanbeveling 87/63/EEG [van de Commissie van 22 december 1986 betreffende de invoering van depositogarantiestelsels in de Gemeenschap (
PB 1987, L 33, blz. 16
)], op dit punt worden gewijzigd”.
Artikel 1, punten 1 en 4, van deze richtlijn bepaalde:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1.
deposito
: een creditsaldo dat wordt gevormd door op een rekening staande gelden of dat tijdelijk uit normale banktransacties voortvloeit, en dat de kredietinstelling onder de toepasselijke wettelijke en contractuele voorwaarden dient terug te betalen, alsmede schulden belichaamd in door deze kredietinstelling uitgegeven schuldbewijzen.
Aandelen van ‚building societies’ in het Verenigd Koninkrijk en in Ierland worden als deposito’s behandeld, tenzij het gaat om aandelen met een vermogenskarakter, als bedoeld in artikel 2.
Obligaties die voldoen aan de voorwaarden van artikel 22, lid 4, van richtlijn 85/611/EEG van de Raad van 20 december 1985 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende bepaalde instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe’s) [
PB 1985, L 375, blz. 3
], worden niet als deposito’s beschouwd.
[...]
[...]
4.
kredietinstelling
: een onderneming waarvan de werkzaamheden bestaan in het van het publiek in ontvangst nemen van deposito’s of van andere terugbetaalbare gelden en het verlenen van kredieten voor eigen rekening”.
Artikel 2 van richtlijn 94/19 luidde als volgt:
„Van terugbetaling door een garantiestelsel zijn uitgesloten:
[...]
—
alle instrumenten die zouden vallen onder de definitie van ‚eigen vermogen’ in artikel 2 van richtlijn 89/299/EEG van de Raad van 17 april 1989 betreffende het eigen vermogen van kredietinstellingen [
PB 1989, L 124, blz. 16
],
[...]”
In artikel 3, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 94/19 heette het:
„Iedere lidstaat ziet erop toe dat op zijn grondgebied een of meer depositogarantiestelsels worden ingevoerd en officieel worden erkend. Uitgezonderd in de omstandigheden bedoeld in de tweede alinea en in lid 4, mogen kredietinstellingen waaraan op grond van artikel 3 van [de Eerste richtlijn (77/780/EEG) van de Raad van 12 december 1977 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen (
PB 1977, L 322, blz. 30
)] in die lidstaat vergunning is verleend, alleen deposito’s aanvaarden indien zij aan een van die stelsels deelnemen.”
Richtlijnen 77/780 en 89/299
De richtlijnen 77/780 en 89/299 zijn ingetrokken en vervangen door richtlijn 2000/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen (
PB 2000, L 126, blz. 1
), die is ingetrokken en vervangen door richtlijn 2006/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen (
PB 2006, L 177, blz. 1
), die op haar beurt met ingang van 1 januari 2014 is ingetrokken en vervangen door richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (
PB 2013, L 176, blz. 338
).
Artikel 1 van richtlijn 77/780 luidde als volgt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
—
kredietinstelling: een onderneming waarvan de werkzaamheden bestaan in het van het publiek in ontvangst nemen van deposito’s of van andere terugbetaalbare gelden en het verlenen van kredieten voor eigen rekening;
[...]”
Artikel 1, lid 2, van richtlijn 89/299 bepaalde:
„Onder kredietinstellingen in de zin van deze richtlijn worden verstaan de instellingen waarop richtlijn [77/780, zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 86/524/EEG van de Raad van 27 oktober 1986 (
PB 1986, L 309, blz. 15
)], van toepassing is.”
In artikel 2 van richtlijn 89/299 was bepaald:
„1.   Met inachtneming van de in artikel 6 vastgestelde limieten bestaat het niet-geconsolideerde eigen vermogen van kredietinstellingen uit de hierna genoemde bestanddelen:
1.
gestort kapitaal in de zin van artikel 22 van richtlijn 86/635/EEG [van de Raad van 8 december 1986 betreffende de jaarrekening en de geconsolideerde jaarrekening van banken en andere financiële instellingen (
PB 1986, L 372, blz. 1
)] plus agiorekening, maar zonder de cumulatief preferente aandelen;
[...]”
Richtlijn 2006/48
Artikel 4 van richtlijn 2006/48, zoals met ingang van 7 december 2009 gewijzigd bij richtlijn 2009/111/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 (
PB 2009, L 302, blz. 97
) (hierna: „richtlijn 2006/48”), luidde als volgt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1.
‚kredietinstelling’: een onderneming waarvan de werkzaamheden bestaan in het van het publiek in ontvangst nemen van deposito’s of van andere terugbetaalbare gelden en het verlenen van kredieten voor eigen rekening;
[...]”
Artikel 57, eerste alinea, van richtlijn 2006/48 bepaalde:
„Onverminderd de in artikel 66 vastgestelde limieten bestaat het niet-geconsolideerde eigen vermogen van kredietinstellingen uit de hierna genoemde bestanddelen:
a)
gestort kapitaal in de zin van artikel 22 van [richtlijn 86/635] plus de daarmee verbonden agiorekening, voor zover het verliezen in doorgaande bedrijfsvoering volledig opvangt en het in geval van faillissement of liquidatie achtergesteld is bij alle andere schuldvorderingen;
[...]”
Richtlijn 86/635
Artikel 22 van richtlijn 86/635, met als opschrift „Passiva: post 9 – Geplaatst kapitaal”, luidt als volgt:
„Deze post omvat, ongeacht de benaming die daarvoor in een gegeven geval wordt gebruikt, alle bedragen welke overeenkomstig de rechtsvorm van de betrokken kredietinstelling en overeenkomstig de nationale wetgeving als bij aandeelhouders of andere inbrengers geplaatste aandelen in het eigen vermogen van de kredietinstelling dienen te worden aangemerkt.”
Belgisch recht
Artikel 36/24, § 1, van de wet van 22 februari 1998 luidt:
„De Koning kan, na advies van de Bank, ingeval zich een plotse crisis voordoet op de financiële markten of in geval van een ernstige dreiging van een systemische crisis, teneinde de omvang of de gevolgen hiervan te beperken:
1°
aanvullende of afwijkende reglementen vaststellen ten opzichte van de wet van 9 juli 1975 betreffende de controle der verzekeringsondernemingen, de wet van 2 januari 1991 betreffende de markt van de effecten van de overheidsschuld en het monetair beleidsinstrumentarium, de wet van 22 maart 1993 op het statuut van en het toezicht op de kredietinstellingen, de wet van 6 april 1995 inzake het statuut van en het toezicht op de beleggingsondernemingen, de wet van 2 augustus 2002 betreffende het toezicht op de financiële sector en de financiële diensten, het Boek VIII, Titel III, hoofdstuk II, afdeling III van het Wetboek van vennootschappen en het koninklijk besluit nr. 62 betreffende de bewaargeving van vervangbare financiële instrumenten en de vereffening van transacties op deze instrumenten, gecoördineerd bij het koninklijk besluit van 27 januari 2004;
2°
in een systeem voorzien waarbij een staatswaarborg wordt verleend voor verbintenissen die zijn aangegaan door de krachtens voornoemde wetten aan toezicht onderworpen instellingen die Hij bepaalt, of de staatswaarborg toekennen aan bepaalde schuldvorderingen gehouden door dergelijke instellingen;
3°
in een systeem voorzien, in voorkomend geval door middel van reglementen vastgesteld overeenkomstig 1°, van toekenning van de staatswaarborg voor de terugbetaling aan vennoten die natuurlijke personen zijn van hun deel in het kapitaal van coöperatieve vennootschappen, erkend overeenkomstig het koninklijk besluit van 8 januari 1962 tot vaststelling van de voorwaarden tot erkenning van de nationale groeperingen van coöperatieve vennootschappen en van de coöperatieve vennootschappen, die instellingen zijn onderworpen aan toezicht krachtens voornoemde wetten of waarvan minstens de helft van het vermogen is geïnvesteerd in dergelijke instellingen;
[...]”
Artikel 3 van het koninklijk besluit van 14 november 2008 tot uitvoering van de wet van 15 oktober 2008 houdende maatregelen ter bevordering van de financiële stabiliteit en inzonderheid tot instelling van een staatsgarantie voor verstrekte kredieten en andere verrichtingen in het kader van de financiële stabiliteit, voor wat betreft de bescherming van de deposito’s, de levensverzekeringen en het kapitaal van erkende coöperatieve vennootschappen, en tot wijziging van de wet van 2 augustus 2002 betreffende het toezicht op de financiële sector en de financiële diensten (
Belgisch Staatsblad
, 17 november 2008, blz. 61285), zoals gewijzigd bij het koninklijk besluit van 10 oktober 2011 (
Belgisch Staatsblad
, 12 oktober 2011, blz. 62641) (hierna: „koninklijk besluit van 14 november 2008”), bepaalt:
„Er wordt bij de Deposito- en Consignatiekas een fonds opgericht, genoemd ‚Bijzonder Beschermingsfonds voor deposito’s, levensverzekeringen en kapitaal van erkende coöperatieve vennootschappen’.
De Koning regelt de organisatie en werking van het in het eerste lid bedoelde fonds.”
Artikel 4, § 3, van het koninklijk besluit van 14 november 2008 luidt als volgt:
„Mogen eraan deelnemen, op hun aanvraag, de coöperatieve vennootschappen, erkend overeenkomstig het koninklijk besluit van 8 januari 1962 tot vaststelling van de voorwaarden tot erkenning van de nationale groeperingen van coöperatieve vennootschappen en van de coöperatieve vennootschappen, die instellingen zijn onderworpen aan toezicht als bedoeld in artikel 36/24, § 2, van de wet van 22 februari 1998 of waarvan minstens de helft van het vermogen rechtstreeks of onrechtstreeks is geïnvesteerd in dergelijke instellingen.
De aanvraag bedoeld in het eerste lid, dient bij aangetekende brief gericht te worden aan de minister van Financiën.
[...]”
Artikel 1, § 1, van het koninklijk besluit van 7 november 2011 tot toekenning van een garantie tot bescherming van het kapitaal van erkende coöperatieve vennootschappen (
Belgisch Staatsblad
, 18 november 2011, blz. 68640; hierna: „koninklijk besluit van 7 november 2011”) luidt:
„In toepassing van artikel 4, § 3, van het koninklijk besluit van 14 november 2008 wordt de aanvraag tot bescherming van het kapitaal van volgende erkende coöperatieve vennootschappen aanvaard:
—
[Arcopar]
—
[Arcofin]
—
[Arcoplus].
[...]”
Het koninklijk besluit van 7 november 2011 is krachtens artikel 3 ervan in werking getreden op 14 oktober 2011.
Besluit van 3 juli 2014
In overweging 1 van haar besluit van 3 juli 2014 zet de Europese Commissie uiteen dat de Belgische Staat „de Commissie [bij schrijven van 7 november 2011] kennis [heeft] gegeven van het feit dat zij een garantieregeling had opgezet [...] ten behoeve van de aandelen van individuele vennoten in erkende coöperaties die ofwel onder prudentieel toezicht van de Nationale Bank van België [...] staan of die ten minste de helft van hun activa hebben geïnvesteerd in een instelling die onder dat soort toezicht staat (hierna ‚financiële coöperaties’ genoemd)”.
Overweging 8 van dit besluit behoort tot het inleidende gedeelte van de beschrijving die de Commissie van de „[t]otstandkoming van de aangemelde maatregel” heeft gegeven. Zij luidt als volgt:
„Op 30 september 2008 kondigde Dexia [...] een kapitaalverhoging van 6,4 miljard EUR aan, waarop werd ingetekend door haar bestaande aandeelhouders (waaronder ARCO) en door de Belgische, Franse en Luxemburgse overheid. Voor de bijzondere Kamercommissie van het Belgisch Parlement die belast was met het onderzoek van de omstandigheden die hebben geleid tot de ontmanteling van Dexia [...], heeft de Belgische minister van Financiën op het tijdstip van de steunverlening aan Dexia in 2008 verklaard dat, na verzoeken om maatregelen te nemen ten behoeve van ARCO, er reeds in september/oktober 2008 een politiek besluit was genomen om een garantieregeling voor coöperaties op te zetten. Hij verklaarde dat, om een akkoord over Dexia te bereiken, de regering tezelfdertijd ook een besluit over [onder meer] ARCO [...] moest nemen [...]. Ook uit verklaringen van de huidige minister van Financiën volgt dat de verbintenis van 2008 is aangegaan opdat ARCO zou toestemmen om deel te nemen aan de redding van Dexia [...].”
In overweging 9 van haar besluit zet de Commissie uiteen dat de Belgische regering op 10 oktober 2008 bij wege van een persbericht van de diensten van de minister van Financiën heeft aangekondigd dat zij met name had besloten om een soortgelijke regeling als de bestaande depositogarantieregeling in te stellen voor andere financiële producten en in het bijzonder voor aandelen in financiële coöperaties.
Overweging 10 van ditzelfde besluit is als volgt geformuleerd:
„Op 21 januari 2009 hebben de eerste minister en de minister van Financiën – in een gezamenlijk persbericht – de toezegging bevestigd die de vorige regering [...] had gedaan om een garantieregeling voor coöperaties in te voeren [...]. Diezelfde dag heeft ARCO het persbericht van de Belgische regering op haar website geplaatst. Daarentegen hebben andere financiële coöperaties zich gedistantieerd van de gelijkschakeling van deposito’s en aandelen in financiële coöperaties, die aan de garantieregeling voor coöperaties ten grondslag ligt [...].”
In de overwegingen 11 tot en met 15 van haar besluit van 3 juli 2014 beschrijft de Commissie in de volgende termen het wetgevingsproces dat tot de goedkeuring van de aangemelde maatregel heeft geleid:
„(11)
Op 15 oktober 2008 heeft het Belgische Parlement een wet goedgekeurd [...] waardoor de Belgische regering maatregelen kon nemen om de financiële stabiliteit te bewaren. Op 14 november 2008 [...] heeft de Belgische Staat een koninklijk besluit gepubliceerd waarmee de bescherming in het kader van de depositogarantieregeling voor kredietinstellingen werd opgetrokken tot 100000 EUR, terwijl ook een verzekeringsgarantieregeling voor tak 21-verzekeringsproducten werd ingevoerd. [...]
(12)
Op 14 april 2009 [...] heeft de Belgische Staat de wet van 15 oktober 2008 gewijzigd, zodat de regering bij koninklijk besluit een systeem kon opzetten voor het garanderen van het kapitaal dat individuele vennoten in financiële coöperaties hebben gestort. Bij koninklijk besluit van10 oktober 2011 [...] heeft de Belgische overheid het koninklijk besluit van 14 november 2008 gewijzigd. Dit koninklijk besluit van 10 oktober 2011 bevat ook technische details over de garantieregeling voor coöperaties.
[...]
(14)
Op 13 oktober 2011 hebben de drie coöperatieve vennootschappen van ARCO [...] een aanvraag ingediend om toe te treden tot de garantieregeling voor coöperaties. De Belgische regering heeft dit verzoek goedgekeurd bij koninklijk besluit van 7 november 2011 [...].
[...]”
In de overwegingen 80 en volgende van dit besluit beoordeelt de Commissie de aangemelde maatregel.
In het kader van de bepaling van de begunstigde van deze maatregel zet zij in overweging 81 van dit besluit uiteen dat er een belangrijk verschil bestaat tussen enerzijds ARCO, dat de erkende coöperatieve vennootschappen Arcopar, Arcoplus en Arcofin (hierna samen: „vennootschappen van de Arco-groep”) omvat en in 2001 de grootste aandeelhouder van Dexia is geworden, en anderzijds de andere financiële coöperaties die potentieel voor toetreding tot de garantieregeling voor coöperaties in aanmerking komen.
In de overwegingen 82 tot en met 84 van het besluit van 3 juli 2014 heet het:
„(82)
Uit de beschrijving van de feiten [...] blijkt duidelijk dat de garantieregeling voor coöperaties van bij de aanvang op maat was gemaakt van ARCO, dat in moeilijkheden was gekomen door zijn investeringen in Dexia. ARCO was uiteindelijk ook de enige financiële coöperatie die een aanvraag heeft ingediend om tot de maatregel te worden toegelaten.
(83)
Ten aanzien van de andere financiële coöperaties wijst de Commissie erop dat de garantieregeling voor coöperaties een vrijwillige regeling is, dat de Ministerraad beoordelingsmarge had ten aanzien van het al dan niet toelaten tot de garantieregeling voor coöperaties van een financiële coöperatie die daarom verzocht en de voorwaarden waarop dat kon gebeuren, en dat geen enkele andere financiële coöperatie een aanvraag heeft ingediend om tot de garantieregeling voor coöperaties te worden toegelaten en dat een aantal van hen zich er zelfs van heeft gedistantieerd. Voorts wijst de Commissie erop dat bij geen andere financiële coöperatie de problemen met investeringen dezelfde omvang hadden als bij ARCO met haar investeringen in Dexia.
(84)
Daarom is de conclusie van de Commissie dat ARCO de enige reële begunstigde van de garantieregeling voor coöperaties is, die economische activiteiten uitoefent.”
In overweging 90 van dit besluit concludeert de Commissie dat de aankondiging en de tenuitvoerlegging van de garantieregeling voor coöperaties als één enkele maatregel moeten worden behandeld, en wel om de redenen die zij in de overwegingen 85 tot en met 89 van dit besluit als volgt heeft uiteengezet:
„(85)
De Commissie wijst erop dat de regering op 10 oktober 2008 tot de maatregel had besloten en deze had aangekondigd [...]. Het is duidelijk dat de Belgische regering had besloten om ARCO het voordeel van een garantieregeling voor coöperaties aan te bieden op hetzelfde moment dat in 2008 de maatregel ten behoeve van Dexia werd uitgewerkt [...]. Een ander persbericht van 21 januari 2009 gaf meer details over de maatregel en nadien werd begonnen met het omzetten in wetgeving van de toezegging van de regering.
(86)
De Commissie neemt nota van de bindende en ondubbelzinnige bewoording van de persberichten van 10 oktober 2008 en 21 januari 2009, waarin termen worden gebruikt als ‚heeft beslist’ en ‚het engagement’, waarmee een gewettigd vertrouwen werd gewekt ten aanzien van de nakoming ervan.
(87)
De persberichten gingen ook uit via de officiële kanalen: het persbericht van 10 oktober 2008 ging uit van de diensten van de minister van Financiën, terwijl het persbericht van 21 januari 2009 werd uitgezonden namens de eerste minister en de minister van Financiën. Het herhaalde karakter van de communicatie met de pers versterkte de onderliggende boodschap.
(88)
De Commissie tekent aan dat het reeds van bij het persbericht van 10 oktober 2008 duidelijk was dat de garantieregeling voor coöperaties zou worden vormgegeven als een uitbreiding van de depositogarantieregeling. Het persbericht van 21 januari 2009 bevat verdere technische details. Zodra het persbericht van 21 januari 2009 was bekendgemaakt, heeft ARCO het op haar website gezet. Dit laatste initiatief was duidelijk bedoeld om individuele vennoten gerust te stellen. Bovendien constateert de Commissie de coherentie van de maatregel in de tijd, aangezien de maatregel niet ingrijpend is gewijzigd tussen de initiële aankondiging ervan op 10 oktober 2008 en het uiteindelijke koninklijk besluit.
(89)
In zijn arrest van 19 maart 2013[, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie e.a. en Commissie/Frankrijk e.a. (
C‑399/10 P en C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
),] heeft het Hof van Justitie verklaard dat de aankondiging van een maatregel en de daadwerkelijke tenuitvoerlegging ervan als één enkel optreden kunnen worden bezien, indien [dat] gerechtvaardigd [is], gelet op de chronologie en de doeleinden van de aankondiging alsook op de tenuitvoerlegging ervan en de toestand van de onderneming op het tijdstip van dat optreden. Evenzo heeft de Belgische Staat in het geval van deze zaak op 10 oktober 2008 besloten tot en aankondiging gedaan van een maatregel, die nadien voor dezelfde doeleinden ten aanzien van de oorspronkelijk beoogde begunstigde ten uitvoer is gelegd. Bovendien heeft de Commissie in haar besluiten aankondiging en tenuitvoerlegging als één enkele maatregel beschouwd en geoordeeld dat dit soort maatregel een voordeel tot stand brengt vanaf de datum van de aankondiging ervan [...]. Ten slotte dient aangestipt te worden dat de in mei 2014 in functie zijnde minister van Financiën de maatregel gekwalificeerd heeft als een verbintenis aangegaan in 2008 [...].”
De vraag of sprake is van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU wordt behandeld in de overwegingen 91 tot en met 110 van het besluit van 3 juli 2014. Overweging 99 van dit besluit, die betrekking heeft op de voorwaarde dat staatsmiddelen zijn ingezet, luidt:
„(99)
Wat betreft de toerekenbaarheid van de maatregel aan de Belgische Staat, is het duidelijk dat de garantieregeling voor coöperaties niet kan worden beschouwd als een omzetting van richtlijn [94/19]. [Deze richtlijn] verplicht lidstaten alleen tot het invoeren van een depositogarantiestelsel voor deposito’s van kredietinstellingen en in artikel 2 van die richtlijn is uitdrukkelijk bepaald dat alle instrumenten die onder de definitie van ‚eigen vermogen’ van kredietinstellingen zouden vallen, van terugbetaling door een garantiestelsel zijn uitgesloten. Indien een lidstaat besluit andere terugbetalingsregelingen op te zetten die andere financiële producten garanderen, dan vloeit dat soort besluit niet voort uit het Unierecht, maar is het een initiatief van de lidstaat zelf [...]”.
De overwegingen 101 tot en met 107 van dit besluit, die betrekking hebben op de vraag of sprake is van een selectief voordeel, luiden als volgt:
„(101)
De maatregel is ook duidelijk selectief. In de eerste plaats geldt hij alleen voor houders van aandelen in financiële coöperaties – en niet voor houders van beleggingsproducten die door concurrerende ondernemingen worden uitgegeven. Zodoende konden financiële partijen die conservatieve obligatie- of geldmarktfondsen of beleggingsfondsen met kapitaalgarantie aanbieden, hun cliënten geen vergelijkbare garantie bieden. De Belgische Staat betoogt dat individuele aandelen van financiële coöperaties in wezen vergelijkbaar zijn met deposito’s [...]. [E]en aantal elementen dat de Belgische Staat aanvoerde, [heeft echter] betrekking op coöperaties in het algemeen – en niet op financiële coöperaties. Bovendien maakt de beschrijving die de Belgische Staat van aandelen van financiële coöperaties geeft, geen melding van relevante informatie zoals de risico’s van investeren in die instrumenten [...], die niet kenmerkend zijn voor deposito’s.
(102)
Het selectieve karakter van de maatregel blijkt ook wanneer de behandeling van financiële coöperaties wordt vergeleken met die van andere erkende, niet-financiële coöperaties. De Belgische Staat beriep zich op het arrest [van 8 september 2011, Paint Graphos e.a. (
C‑78/08–C‑80/08
,
EU:C:2011:550
),] om te pleiten voor een bijzondere behandeling van individuele vennoten van financiële coöperaties. [...]
(103)
De Commissie oordeelt dat de argumentatie van de Belgische Staat niet kan slagen omdat de aard van het voordeel toegekend door de maatregel kwalitatief anders is dan het voordeel beoordeeld in [de zaak Paint Graphos e.a. (C‑78/08–C‑80/08)]. De door België uitgewerkte maatregel brengt een positief voordeel met zich mee en niet de vrijstelling van een fiscale verplichting of van een betalingsverplichting. Daardoor kan de door het Hof van Justitie gesteunde drievoudige analyse om na te gaan of een fiscaal voordeel of een uitzondering op een heffing selectief is, niet toegepast worden.
(104)
Zelfs als de [...] analyse [van het arrest van 8 september 2011, Paint Graphos e.a. (
C‑78/08–C‑80/08
,
EU:C:2011:550
),] zou kunnen toegepast worden op de maatregel, dan zijn de kenmerken van de maatregel dusdanig dat de maatregel selectief blijft.
(105)
In de eerste plaats tekent de Commissie aan dat het in de zaak Paint Graphos [e.a. (C‑78/08–C‑80/08)] gaat om álle productie- en arbeidscoöperaties, en niet om een betrekkelijk kleine subsector, zoals financiële coöperaties. Indien er, zoals België beweert, een bijzondere behandeling moet zijn voor ‚echte’ coöperaties, dan dient die bijzondere behandeling te gelden voor alle erkende coöperaties. De enge focus van de maatregel op uitsluitend financiële coöperaties is daarom op zich al voldoende om het selectieve karakter van de maatregel aan te tonen.
(106)
In de tweede plaats wijst de Commissie erop dat, volgens de Belgische Staat, financiële coöperaties vanaf 10 oktober 2008 bijkomende voorrechten leken te verdienen. De Commissie wijst erop dat vóór die datum erkende coöperaties door hun bijzonder statuut een zekere gunstige behandeling kregen in de vorm van een vrijstelling van roerende voorheffing [...]. In dit besluit spreekt de Commissie zich niet uit over de vraag of dat belastingvoordeel evenredig is, maar zij gelooft dat er geen redenen waren om op 10 oktober 2008 plots een bijkomende compensatie of bescherming in te voeren voor vennootschappen die het statuut van financiële coöperatie hebben.
(107)
Ten slotte gelooft de Commissie dat, zelfs indien zij, zoals door België bepleit, zou meegaan in de analyse uit [het arrest van 8 september 2011, Paint Graphos e.a. (
C‑78/08–C‑80/08
,
EU:C:2011:550
),] er geen rechtvaardigingsgronden zijn om een 100 %-garantie af te geven aan individuele vennoten van ARCO [...], waarvan de entiteiten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid zijn. Door de aard van die vennootschappen zoals die is vastgesteld in de algemene regels van het Belgische vennootschapsrecht, hadden individuele ARCO-vennoten zich ervan bewust moeten zijn dat zij hun volledige kapitaal konden verliezen in het geval van een vereffening [...]. Voorts is een 100 %-bescherming van alle door de individuele vennoten van financiële coöperaties onderschreven kapitaal geen evenredige maatregel [...] omdat die vennoten zouden worden afgeschermd tegen alle risico’s, hetgeen een buitensporig voordeel zou opleveren aan de vennootschappen waarvan zij vennoten zijn [...].”
In de overwegingen 108 en 109 van het besluit van 3 juli 2014 heeft de Commissie onderzocht of de betrokken garantieregeling de mededinging heeft verstoord en het handelsverkeer tussen de lidstaten heeft beïnvloed. Die overwegingen luiden als volgt:
„(108)
De garantieregeling voor coöperaties verleent financiële coöperaties een voordeel dat andere spelers die retailbeleggingsproducten en andere erkende, niet-financiële coöperaties aanbieden, niet hebben. Dankzij de maatregel heeft ARCO haar marktaandeel langer kunnen behouden. ARCO kreeg niet te maken met een uitstroom van kapitaal, of pas later en in mindere mate dan zonder de maatregel het geval was geweest. Daardoor kwam kapitaal dat anders beschikbaar was geweest om te investeren, niet beschikbaar voor andere spelers, die op hun merites moesten concurreren en dus geen beroep konden doen op de garantieregeling voor coöperaties. Bijgevolg verstoort de garantieregeling voor coöperaties de mededinging [...].
(109)
Wanneer een lidstaat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse activiteit in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om in die lidstaat (verder) op de markt te komen, afnemen [...]. Aangezien er op de Belgische markt talrijke internationale aanbieders van beleggingsproducten zijn, beïnvloedt de maatregel wel degelijk het handelsverkeer binnen de Unie.”
Op basis van de in de overwegingen 91 tot en met 109 van het besluit gemaakte analyse concludeert de Commissie in overweging 110 van dit besluit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling voor erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector „staatsmiddelen behelst, een selectief voordeel voor ARCO vormt, de mededinging verstoort en het handelsverkeer binnen de Unie ongunstig beïnvloedt” en „zodoende aan alle staatssteuncriteria voldoet”. De Commissie is ook van mening dat „[a]l deze elementen [...] ten laatste aanwezig [waren] wanneer het koninklijk besluit van 10 oktober 2011 [werd] aangenomen, maar [dat] het voordeel gecreëerd door de maatregel [al] bestond [...] op het ogenblik dat de Belgische regering op 10 oktober 2008 aankondigde dat de maatregel gecreëerd zou worden”.
In de overwegingen 111 tot en met 128 van het besluit van 3 juli 2014 beoordeelt de Commissie of deze steun verenigbaar is met de interne markt. Zij komt in overweging 129 van dit besluit tot de slotsom dat deze steun „niet met de interne markt verenigbaar [kan] worden verklaard, omdat hij geschikt, noodzakelijk noch evenredig is voor de toepassing van artikel 107, lid 3, onder b), [VWEU] en omdat hij niet onder de toepassing valt van enige andere bepaling betreffende de verenigbaarheid van staatssteun”.
Concluderend stelt de Commissie in overweging 143 van dit besluit vast dat „de garantieregeling voor coöperaties staatssteun vormt ten faveure van [Arcopar, Arcofin en Arcoplus] die België, in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU], onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd”. In diezelfde overweging verklaart zij dat „[d]e Belgische Staat [...] de aan de garantieregeling voor coöperaties ten grondslag liggende wetgeving (met name de wet van 14 april 2009 en het koninklijk besluit van 10 oktober 2011) [dient] in te trekken en [...] het voordeel [dient] terug te vorderen van [Arcopar, Arcofin en Arcoplus]”.
Luidens artikel 1 van het besluit van 3 juli 2014 is „[d]e garantieregeling, die België in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU] verstrekt heeft in het voordeel van de financiële [coöperaties] van [de Arco-groep,] onverenigbaar met de interne markt”.
Bij artikel 2, lid 1, van dit besluit wordt het Koninkrijk België gelast om deze steun terug te vorderen van de begunstigden en daarbij de door de Commissie vastgestelde berekeningsmethode te hanteren. Volgens artikel 2, lid 4, van dit besluit moet „België [...] zich [blijven] onthouden van elke uitbetaling ten gevolge van de maatregel van de steun bedoeld in artikel 1 vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
In het kader van de financiële crisis en met name in de context van de herkapitalisatie van de Frans-Belgische bank Dexia hebben de Belgische autoriteiten krachtens artikel 36/24 van de wet van 22 februari 1998 een garantieregeling ingesteld volgens welke natuurlijke personen die hebben belegd in aandelen van financiële coöperatieve vennootschappen die zich bij deze garantieregeling hebben aangesloten, van een Bijzonder Beschermingsfonds voor deposito’s terugbetaling ontvangen van hun belegde kapitaal (ten belope van maximaal 100000 EUR) ingeval deze vennootschappen in gebreke blijven. Overeenkomstig het koninklijk besluit van 14 november 2008, zoals gewijzigd door het koninklijk besluit van 10 oktober 2011, zijn de vennootschappen van de Arco-groep – die samen een van de grootste aandeelhouders van Dexia vormen – bij het koninklijk besluit van 7 november 2011 opgenomen in deze regeling.
In december 2011 en januari 2012 hebben Vervloet, De Wit, Timperman, Van Braekel, Beckx, De Schryver, Deneire, Van Hoof, het Organisme voor de financiering van pensioenen Ogeo Fund, de Gemeente Schaarbeek en Ensch Famenne bij de Raad van State (België) beroepen tot nietigverklaring van de koninklijke besluiten van 10 oktober 2011 en 7 november 2011 ingesteld. In het kader daarvan betogen zij in wezen dat deze koninklijke besluiten in strijd zijn met het in de Belgische Grondwet verankerde gelijkheidsbeginsel, aangezien zij een verschil in behandeling creëren tussen enerzijds natuurlijke personen die aandelen bezitten van coöperatieve vennootschappen die in aanmerking komen voor de met name bij die koninklijke besluiten in het leven geroepen garantieregeling, en anderzijds natuurlijke personen die aandelen bezitten van andere, dicht bij de financiële sector staande vennootschappen die van deze regeling zijn uitgesloten.
Van oordeel dat deze koninklijke besluiten hun rechtsgrond vinden in artikel 36/24 van de wet van 22 februari 1998, dat zij derhalve passen in het kader van de beperkingen die de wetgever zelf heeft gesteld, en dat het aangevoerde verschil in behandeling vervat is in een wetskrachtige norm, heeft de Raad van State het Grondwettelijk Hof (België) verschillende prejudiciële vragen gesteld over de verenigbaarheid van dit artikel met de Belgische Grondwet.
Het Grondwettelijk Hof zet in de eerste plaats uiteen dat de Ministerraad ter rechtvaardiging van dit verschil in behandeling betoogt dat aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector vergelijkbaar zijn met bankdeposito’s, waarvoor de lidstaten krachtens richtlijn 94/19 in een garantiestelsel moeten voorzien. De vennootschappen van de Arco-groep, die in de procedure bij de Raad van State hebben geïntervenieerd, voeren aan dat artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de wet van 22 februari 1998 een omzetting van deze richtlijn vormt, daar de aandelen van de coöperatieve vennootschappen kenmerken van een spaarproduct vertonen.
In die omstandigheden is de verwijzende rechter van oordeel dat het – om te kunnen uitmaken of de Belgische wetgever, zonder het in de Belgische Grondwet verankerde gelijkheidsbeginsel te schenden, de Koning vermocht te machtigen een stelsel in te voeren dat niet alleen de bankdeposito’s beschermt maar ook de waarde van de aandelen die een natuurlijk persoon als vennoot bezit in een erkende coöperatieve vennootschap die actief is in de financiële sector – van belang is om te weten of deze wetgever krachtens artikel 2 van richtlijn 94/19, in voorkomend geval gelezen in het licht van de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en het algemene gelijkheidsbeginsel, aldus mocht of zelfs moest handelen.
Wat in de tweede plaats het besluit van de Commissie van 3 juli 2014 betreft, wijst het Grondwettelijk Hof erop dat het onderzoek of een maatregel selectief is in de zin van artikel 107 VWEU, bepaalde overeenkomsten vertoont met het onderzoek of de in de Belgische Grondwet verankerde beginselen van gelijkheid en non-discriminatie zijn nageleefd. Het wijst erop dat de Belgische Staat en de vennootschappen van de Arco-groep, die voor het Grondwettelijk Hof de geldigheid van dit besluit betwisten, beroepen tot nietigverklaring van dit besluit hebben ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie. De verwijzende rechter merkt op dat deze vennootschappen de argumenten die zij voor hem hebben aangevoerd, hebben herhaald en nader hebben uitgewerkt in het kader van hun beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht, waarnaar zij hebben verwezen.
Meer bepaald stellen deze vennootschappen, volgens het Grondwettelijk Hof, dat de Commissie met name artikel 107, lid 1, artikel 108, lid 2, en artikel 296, tweede alinea, VWEU alsook de procedureregels inzake de bewijslast en de bewijsvoering heeft geschonden. Tot staving van dat argument voeren zij twee middelen aan betreffende de geldigheid van het onderdeel van het besluit van 3 juli 2014 waarin de betrokken maatregel als nieuwe staatssteun wordt aangemerkt. Zij betogen ten eerste dat zij geen selectief voordeel hebben genoten en ten tweede dat de bedoelde maatregel de mededinging niet kan verstoren of dreigen te verstoren en evenmin het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.
In het kader van hun eerste middel betwisten deze vennootschappen ten eerste de conclusie van de Commissie dat zij de begunstigden zijn van de in het besluit van 3 juli 2014 vastgestelde staatssteun. Volgens hen zijn namelijk de particuliere vennoten van de coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, alsook Dexia, waarin de vennootschappen van de Arco-groep hebben geïnvesteerd, de rechtstreekse begunstigden van de betrokken maatregel. Zij wijzen er ook op dat de Commissie de aan Dexia verleende steun heeft goedgekeurd.
De vennootschappen van de Arco-groep komen ten tweede op tegen de conclusie van de Commissie dat de verklaringen van 10 oktober 2008 en 21 januari 2009 en het koninklijk besluit van 7 november 2011 één enkel overheidsoptreden vormen. Zij beklemtonen in dit verband dat zij in het persbericht van 10 oktober 2008 niet met naam worden genoemd.
Ten derde betwisten zij de conclusie van de Commissie dat zij voordeel haalden uit het feit dat hun particuliere vennoten vanaf 10 oktober 2008 de verzekering hadden dat hun aandelen door de Belgische Staat zouden worden beschermd. De Commissie heeft volgens hen geen bewijzen tot staving van deze conclusie aangevoerd. De betrokken maatregel heeft de vennootschappen van de Arco-groep geen betere toegang tot de kapitaalmarkt verleend. De verklaringen die de Belgische regering in 2008 en 2009 heeft afgelegd, hebben geen enkele impact gehad op hun concurrentiepositie. De Commissie mocht zich overigens niet baseren op het vermoeden dat sprake was van een voordeel, aangezien de door de Belgische Staat toegekende garantie noch onbeperkt noch kosteloos was.
De vennootschappen van de Arco-groep stellen ten vierde dat de in geding zijnde maatregel geenszins selectief is. De Commissie geeft volgens hen geen rechtvaardiging voor de vergelijking die zij maakt tussen de financiële coöperatieve vennootschappen enerzijds en de niet‑financiële coöperatieve vennootschappen en andere financiële vennootschappen anderzijds. Zij heeft niet aangetoond dat ondernemingen die zich in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden, verschillend worden behandeld, en is haar motiveringsplicht niet nagekomen. Financiële coöperatieve vennootschappen bevinden zich in een specifieke situatie, met name gelet op hun aandeelhoudersstructuur (99 % van hun aandeelhouders zijn immers kleine spaarders), op het feit dat zij beschikken over een erkenning, waardoor van een speculatieve houding geen sprake kan zijn, op de beperkingen van de dividenden die kunnen worden ontvangen en op de fiscale behandeling van die dividenden, die vergelijkbaar is met de fiscale behandeling van inkomsten uit spaardeposito’s. Een eventueel verschil in behandeling zou hoe dan ook worden verantwoord door de aard of de algemene opzet van de betrokken regeling. In dit verband verwijzen de vennootschappen van de Arco-groep naar het arrest van 8 september 2011, Paint Graphos e.a. (
C‑78/08–C‑80/08
,
EU:C:2011:550
).
Ten vijfde voeren deze vennootschappen aan dat het besluit van 3 juli 2014 niet correct is gemotiveerd. De Commissie heeft haar conclusie dat sprake is van een voordeel niet toereikend gemotiveerd.
Tot staving van hun tweede middel betwisten de vennootschappen van de Arco-groep de conclusie van de Commissie dat de betrokken maatregel de mededinging kan verstoren. De Commissie kon volgens hen niet op goede gronden aannemen dat het kapitaal van de erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, beschikbaar zou zijn geweest voor aanbieders van beleggingsproducten of voor erkende niet-financiële coöperatieve vennootschappen. Voorts stellen de vennootschappen van de Arco-groep dat de Commissie haar conclusie dat het handelsverkeer tussen de lidstaten kon worden bedreigd, niet heeft gestaafd.
Gelet op deze argumenten wenst de verwijzende rechter te vernemen of het besluit van 3 juli 2014 geldig is in het licht van de artikelen 107 en 296 VWEU.
De verwijzende rechter is in de derde plaats van oordeel dat, ingeval het Hof zou oordelen dat dit besluit ongeldig is omdat de Commissie niet naar behoren heeft gerechtvaardigd waarom zij de regeling van artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de wet van 22 februari 1998 als nieuwe staatssteun heeft aangemerkt, nog steeds moet worden nagegaan of deze steunregeling eventueel op grond van een andere redenering zou kunnen worden aangemerkt als nieuwe staatssteun, die krachtens artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie had moeten worden aangemeld.
In de vierde plaats is de verwijzende rechter van oordeel dat, ingeval het Hof zou oordelen dat het besluit van 3 juli 2014 geldig is, nog moet worden bepaald vanaf welke datum de betrokken staatssteun tot uitvoering is gebracht. In dit besluit is die datum immers niet gespecificeerd. In dit verband merkt de verwijzende rechter op dat uit dit besluit blijkt dat de betrokken garantieregeling bij brief van 7 november 2011 bij de Commissie is aangemeld en dat het koninklijk besluit van 3 maart 2011, op grond waarvan artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de wet van 22 februari 1998 kracht van wet heeft verkregen, op 1 april 2011 in werking is getreden. Indien de betrokken staatssteun op het ogenblik van de vaststelling of de inwerkingtreding van het koninklijk besluit van 3 maart 2011 echter niet kon worden geacht tot uitvoering te zijn gebracht, kan worden betwijfeld of de Belgische Staat wel is tekortgeschoten in de verplichting die krachtens artikel 108, lid 3, VWEU op hem rust. Artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de wet van 22 februari 1998 verleent de Koning immers louter een machtiging om de in geding zijnde garantieregeling in te stellen, en deze garantie is pas bij het koninklijk besluit van 7 november 2011 daadwerkelijk verleend op grond van het koninklijk besluit van 10 oktober 2011. Daarenboven is er twijfel of de Commissie in overweging 110 van het besluit van 3 juli 2014 mocht concluderen dat alle elementen om van staatssteun te kunnen spreken, ten laatste aanwezig waren toen het koninklijk besluit van 10 oktober 2011 werd aangenomen, maar dat het door de betrokken maatregel gecreëerde voordeel al bestond vanaf de aankondiging van 10 oktober 2008.
Tot slot blijkt volgens het Grondwettelijk Hof niet duidelijk uit het besluit van 3 juli 2014 of de Commissie van mening was dat de in geding zijnde staatssteun tot uitvoering is gebracht op de dag waarop het koninklijk besluit van 3 maart 2011 is aangenomen of in werking is getreden of vóór deze twee data, dan wel of zij meende dat deze steun pas ná deze twee data tot uitvoering is gebracht. In het eerstbedoelde geval moet worden bevestigd dat artikel 108, lid 3, VWEU zich tegen de vaststelling van dat koninklijk besluit verzette. In het tweede geval moet worden geverifieerd of artikel 108, lid 3, VWEU – dat verlangt dat de Commissie „tijdig” op de hoogte wordt gebracht – zich tegen de aanneming van het koninklijk besluit van 3 maart 2011 verzette, met name gelet op het tijdsverloop tussen de inwerkingtreding van dit koninklijk besluit en de aanneming van de koninklijke besluiten ter uitvoering ervan.
In die omstandigheden heeft het Grondwettelijk Hof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Dienen de artikelen 2 en 3 van [richtlijn 94/19], in voorkomend geval in samenhang gelezen met de artikelen 20 en 21 van het [Handvest] en met het algemene gelijkheidsbeginsel, in die zin te worden geïnterpreteerd dat:
a)
zij aan de lidstaten de verplichting opleggen om de aandelen van de erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, op dezelfde wijze te waarborgen als de deposito’s?
b)
zij zich ertegen verzetten dat een lidstaat aan de entiteit die gedeeltelijk belast is met de waarborg van de in die richtlijn beoogde deposito’s de opdracht toevertrouwt om eveneens, ten belope van 100000 euro, de waarde van de aandelen van de vennoten, natuurlijke personen, van een erkende coöperatieve vennootschap die actief is in de financiële sector, te waarborgen?
2)
Is het [besluit van 3 juli 2014] verenigbaar met de artikelen 107 en 296 [VWEU] in zoverre het de waarborgregeling die het voorwerp van dat besluit uitmaakt, kwalificeert als nieuwe staatssteun?
3)
In geval van een ontkennend antwoord op de tweede vraag, dient artikel 107 [VWEU] in die zin te worden geïnterpreteerd dat een regeling van staatswaarborg toegekend aan de vennoten, natuurlijke personen, van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, in de zin van artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de wet van 22 februari 1998 [...], nieuwe staatssteun vormt die bij de [...] Commissie moet worden aangemeld?
4)
In geval van een bevestigend antwoord op de tweede vraag, is hetzelfde besluit van de [...] Commissie verenigbaar met artikel 108, lid 3, [VWEU] indien het in die zin wordt geïnterpreteerd dat daarin wordt geoordeeld dat de in het geding zijnde staatssteun tot uitvoering is gebracht vóór 3 maart 2011 of 1 april 2011 of op een van beide data, of, omgekeerd, indien het in die zin wordt geïnterpreteerd dat daarin wordt geoordeeld dat de in het geding zijnde staatssteun op een latere datum tot uitvoering is gebracht?
5)
Dient artikel 108, lid 3, [VWEU] in die zin te worden geïnterpreteerd dat het een lidstaat verbiedt om een maatregel, zoals die welke is vervat in artikel 36/24, eerste lid, 3°, van de wet van 22 februari 1998 [...], aan te nemen, indien die maatregel staatssteun tot uitvoering brengt of staatssteun vormt die reeds tot uitvoering is gebracht en die staatssteun nog niet is aangemeld bij de [...] Commissie?
6)
Dient artikel 108, lid 3, [VWEU] in die zin te worden geïnterpreteerd dat het een lidstaat verbiedt om, zonder voorafgaande kennisgeving aan de [...] Commissie, een maatregel, zoals die welke is vervat in artikel 36/24, eerste lid, 3°, van de wet van 22 februari 1998 [...], aan te nemen, indien die maatregel staatssteun vormt die nog niet tot uitvoering is gebracht?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen
Sommige van de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoelde belanghebbenden die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, hebben twijfels geuit over de ontvankelijkheid van de door de verwijzende rechter gestelde vragen op grond dat zij geen verband houden met het voorwerp van het hoofdgeding. Dit geding valt volgens hen namelijk volledig onder het Belgische grondwettelijke recht, zodat het niets te maken heeft met richtlijn 94/19 en de artikelen 107 en 108 VWEU.
Dienaangaande moet in herinnering worden gebracht dat het volgens vaste rechtspraak van het Hof in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, rekening houdend met de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof dus in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arresten van 15 januari 2013, Križan e.a.,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, punt
, en 5 maart 2015, Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Op vragen betreffende het Unierecht rust derhalve een vermoeden van relevantie. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een prejudicieel verzoek van een nationale rechterlijke instantie wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arresten van 15 januari 2013, Križan e.a.,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, punt
, en 30 mei 2013, Halaf,
C‑528/11
,
EU:C:2013:342
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het Grondwettelijk Hof zich moet uitspreken over de vraag of artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de wet van 22 februari 1998 in strijd is met de in de artikelen 10 en 11 van de Belgische Grondwet verankerde beginselen van gelijkheid en non-discriminatie, omdat deze bepaling een verschil in behandeling creëert tussen enerzijds natuurlijke personen die aandelen bezitten van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector en anderzijds natuurlijke personen die aandelen bezitten van andere vennootschappen die in deze sector actief zijn.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 30 en 31 van haar conclusie in wezen heeft opgemerkt, blijkt zowel uit de verwijzingsbeslissing als uit het antwoord van de verwijzende rechter op het verzoek om verduidelijkingen dat het Hof krachtens artikel 101 van zijn Reglement voor de procesvoering aan hem had gericht, dat hij van oordeel is dat hij eerst moet nagaan of artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de wet van 22 februari 1998 strookt met het Unierecht en zich pas daarna kan uitspreken over de vraag of de door die bepaling toegestane garantieregeling voor deelnemingen van particuliere vennoten van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, verenigbaar is met de Belgische Grondwet. Indien zou blijken dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling geboden was door richtlijn 94/19, zou het gerechtvaardigd kunnen zijn om natuurlijke personen die aandelen bezitten van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, anders te behandelen dan natuurlijke personen die aandelen bezitten van andere vennootschappen die actief zijn in deze sector. Indien daarentegen zou blijken dat het Unierecht zich tegen een dergelijke garantieregeling verzet op grond dat zij niet verenigbaar is met richtlijn 94/19 of met de artikelen 107 en 108 VWEU, zou dit verschil in behandeling niet kunnen worden gerechtvaardigd.
In deze omstandigheden blijkt niet duidelijk dat de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding.
Bijgevolg dienen de door de verwijzende rechter gestelde vragen ontvankelijk te worden verklaard.
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 2 en 3 van richtlijn 94/19, in voorkomend geval gelezen in samenhang met de artikelen 20 en 21 van het Handvest en het algemene beginsel van gelijke behandeling, aldus moeten worden uitgelegd dat zij de lidstaten ertoe verplichten een regeling als die van het hoofdgeding aan te nemen, op grond waarvan de aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector worden gewaarborgd, en – zo niet – of zij zich ertegen verzetten dat een lidstaat een dergelijke regeling aanneemt.
Krachtens artikel 3, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 94/19 moet iedere lidstaat erop toezien dat op zijn grondgebied een of meer depositogarantiestelsels worden ingevoerd en officieel worden erkend.
Om de draagwijdte te kunnen beoordelen van de verplichting die deze bepaling aan de lidstaten oplegt en meer bepaald te kunnen uitmaken of zij ook de plicht omvat om een garantieregeling in te stellen voor aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, moet worden onderzocht of dergelijke aandelen binnen de materiële en personele werkingssfeer van richtlijn 94/19 vallen.
Wat in de eerste plaats de materiële werkingssfeer van richtlijn 94/19 betreft, blijkt reeds uit de titel van deze richtlijn dat zij betrekking heeft op
deposito
garantiestelsels. Krachtens artikel 1, punt 1, eerste alinea, van deze richtlijn wordt in deze richtlijn onder „deposito” een creditsaldo verstaan dat wordt gevormd door op een rekening staande gelden of dat tijdelijk uit normale banktransacties voortvloeit, en dat de kredietinstelling onder de toepasselijke wettelijke en contractuele voorwaarden dient terug te betalen, alsmede schulden belichaamd in door deze kredietinstelling uitgegeven schuldbewijzen.
Uit de stukken waarover het Hof beschikt, blijkt dat aandelen zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, niet onder die definitie vallen. Zoals de advocaat-generaal in punt 40 van haar conclusie heeft opgemerkt, blijkt immers dat het bij dergelijke aandelen in wezen om een deelneming in het eigen vermogen van een vennootschap gaat, en dat de in richtlijn 94/19 bedoelde deposito’s daarvan verschillen in die zin dat zij deel uitmaken van het vreemd vermogen van een kredietinstelling.
Voorts moeten deposito’s op grond van de definitie ervan in artikel 1, punt 1, eerste alinea, van richtlijn 94/19 aan hun houders worden terugbetaald onder de toepasselijke wettelijke en contractuele voorwaarden, terwijl het bedrag dat de aandeelhouders van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector ontvangen wanneer zij uit de betrokken vennootschappen uittreden, de evolutie van het rendement van deze vennootschappen weerspiegelt. De verwerving van aandelen in financiële coöperaties valt dus eerder te vergelijken met de aankoop van vennootschapsaandelen, waarvoor richtlijn 94/19 niet in een waarborg voorziet, dan met het plaatsen van gelden op een bankrekening.
Anders dan de Belgische regering lijkt aan te nemen, kunnen aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, bovendien niet worden gelijkgesteld met aandelen van Britse of Ierse
building societies
, die overeenkomstig artikel 1, punt 1, tweede alinea, van richtlijn 94/19 worden aangemerkt als deposito’s.
Die bijzondere uitbreiding van het begrip „deposito” ziet volgens de bewoordingen ervan immers uitsluitend op aandelen van Britse of Ierse
building societies
, en niet op aandelen van erkende Belgische coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector. Niets in de tekst of de ontstaansgeschiedenis van artikel 1, punt 1, tweede alinea, van richtlijn 94/19 wijst erop dat deze bepaling ook zou moeten worden toegepast op andere dan de daarin uitdrukkelijk vermelde instrumenten. Voorts sluit deze bepaling uitdrukkelijk uit dat aandelen van
building societies
met een vermogenskarakter onder deze uitbreiding zouden vallen. Aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, vormen – zoals uit punt 66 hierboven blijkt – een deelneming in het eigen vermogen van een vennootschap.
Wat in de tweede plaats de personele werkingssfeer van richtlijn 94/19 betreft, moet worden opgemerkt dat de twee in artikel 1, punt 1, eerste alinea, van deze richtlijn bedoelde types van deposito’s met elkaar gemeen hebben dat zij zijn verricht bij een kredietinstelling. Aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector kunnen dus hoe dan ook maar als „deposito’s” in de zin van richtlijn 94/19 worden aangemerkt indien deze vennootschappen kunnen worden aangemerkt als „kredietinstellingen” in de zin van deze richtlijn.
Het begrip „kredietinstelling” in artikel 1, punt 4, van richtlijn 94/19 wordt gedefinieerd als een onderneming waarvan de werkzaamheden bestaan in het van het publiek in ontvangst nemen van deposito’s of van andere terugbetaalbare gelden en het verlenen van kredieten voor eigen rekening. Noch uit de verwijzingsbeslissing noch uit de bij het Hof ingediende opmerkingen blijkt dat de activiteit van bovengenoemde vennootschappen bestaat in het verlenen van kredieten voor eigen rekening. Nergens blijkt uit dat dergelijke vennootschappen deposito’s in ontvangst nemen van het publiek of, net als banken, regelmatig kredieten verlenen voor eigen rekening.
Hieruit volgt dat aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, noch binnen de materiële noch binnen de personele werkingssfeer van richtlijn 94/19 vallen. Bijgevolg kan niet worden aangenomen dat artikel 3, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 94/19 de lidstaten ertoe verplicht om voor aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, een garantieregeling in te stellen als die welke in het hoofdgeding aan de orde is.
Aan die conclusie kan niet worden afgedaan door overwegingen in verband met het algemene beginsel van gelijke behandeling, dat door de verwijzende rechter eveneens in de eerste prejudiciële vraag wordt aangehaald.
In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat het beginsel van gelijke behandeling een algemeen beginsel van Unierecht is dat in de artikelen 20 en 21 van het Handvest is verankerd en dat vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is (zie met name arrest van 14 september 2010, Akzo Nobel Chemicals en Akcros Chemicals/Commissie e.a.,
C‑550/07 P
,
EU:C:2010:512
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals uit de punten 65 tot en met 72 van het onderhavige arrest volgt en zoals de advocaat-generaal in punt 49 van haar conclusie heeft opgemerkt, onderscheiden aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, zich – vanuit het oogpunt van het voorwerp van de door het Unierecht voorgeschreven depositogarantie – van deposito’s die worden aangehouden bij kredietinstellingen, ook al lijken zij wellicht in meerdere opzichten – met name wat de wijze betreft waarop zij worden belast en door de Belgische Staat worden gereglementeerd en wat hun populariteit bij het publiek betreft – op klassieke spaarproducten.
Derhalve moet worden onderzocht of richtlijn 94/19 zich ertegen verzet dat een lidstaat een garantieregeling instelt voor aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn.
In dit verband dient te worden opgemerkt dat krachtens artikel 2, tweede streepje, van richtlijn 94/19 alle instrumenten die vallen onder de definitie van „eigen vermogen” in artikel 2 van richtlijn 89/299, zijn uitgesloten van terugbetaling door een garantiestelsel.
Artikel 2 van richtlijn 89/299 ziet enkel op het niet-geconsolideerde eigen vermogen van „kredietinstellingen”. Die term wordt overeenkomstig artikel 1, lid 2, van deze richtlijn – dat verwijst naar artikel 1 van richtlijn 77/780, zoals gewijzigd door richtlijn 86/524 – gedefinieerd als ondernemingen waarvan de werkzaamheden bestaan in het van het publiek in ontvangst nemen van deposito’s of van andere terugbetaalbare gelden en het verlenen van kredieten voor eigen rekening. Die definitie stemt overigens overeen met de definitie in artikel 1, punt 4, van richtlijn 94/19.
Zoals uit punt 71 van het onderhavige arrest blijkt, vallen erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, evenwel niet onder deze definitie van kredietinstellingen.
In dit verband moet worden opgemerkt dat ook artikel 57 van richtlijn 2006/48, die richtlijn 89/299 heeft vervangen, ziet op het niet-geconsolideerde eigen vermogen van „kredietinstellingen”, die in artikel 4, punt 1, van eerstgenoemde richtlijn eveneens op dezelfde manier worden gedefinieerd als in richtlijn 94/19.
Het is dus op zich niet onverenigbaar met artikel 2, tweede streepje, van richtlijn 94/19 dat een depositogarantiestelsel als dat waarin het Belgische recht voorziet, wordt uitgebreid tot aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn.
Deze uitlegging vindt steun in het feit dat richtlijn 94/19, zoals uit de achtste, de zestiende en de zeventiende overweging ervan blijkt, slechts een minimale harmonisatie op het gebied van depositogaranties tot stand brengt.
Richtlijn 94/19 belet de lidstaten dus niet om het depositogarantiestelsel waarin hun nationale recht overeenkomstig deze richtlijn voorziet, uit te breiden tot de aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, maar een dergelijke uitbreiding mag de nuttige werking van het krachtens die richtlijn in te stellen depositogarantiestelsel niet ondergraven (zie in die zin arrest van 23 november 2006, Lidl Italia,
C‑315/05
,
EU:C:2006:736
, punt
) en mag evenmin in strijd zijn met de voorschriften van het VWEU en met name de artikelen 107 en 108 VWEU.
Zoals de advocaat-generaal in punt 58 van haar conclusie in wezen heeft opgemerkt, valt niet uit te sluiten dat aan de nuttige werking van de door het Unierecht opgelegde depositogarantie wordt afgedaan indien een lidstaat zijn nationaal depositogarantiestelsel op grote schaal risico’s zou laten dragen die niet rechtstreeks in verband staan met het doel van dit stelsel. Hoe groter de te verzekeren risico’s zijn, des te meer de depositogarantie verwaterd raakt en des te minder het depositogarantiestelsel, bij onveranderd gebleven middelen, kan bijdragen tot de verwezenlijking van het dubbele doel van richtlijn 94/19, dat blijkens de eerste overweging ervan erin bestaat de spaarders een garantie te bieden in geval van onbeschikbaarheid van de deposito’s die zij bij kredietinstellingen aanhouden en de stabiliteit van het bankwezen te versterken (zie in die zin arrest van 2 september 2015, Surmačs,
C‑127/14
,
EU:C:2015:522
, punt
).
Het staat derhalve aan de verwijzende rechter om na te gaan of de goedkeuring van een garantieregeling voor aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, de nuttige werking kan ondergraven van het depositogarantiestelsel waarin het Belgische recht overeenkomstig richtlijn 94/19 voorziet.
In dat verband moet de verwijzende rechter met name rekening houden met het feit dat in casu een groot aantal kleine beleggers binnen de werkingssfeer van het Belgische depositogarantiestelsel wordt gebracht door de instelling van een regeling voor de aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, alsook met het feit dat de vennootschappen van de Arco-groep maar kort voordat aanspraak werd gemaakt op de garantie in dat stelsel zijn opgenomen en in het verleden niet hebben bijgedragen aan de financiering ervan.
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de artikelen 2 en 3 van richtlijn 94/19 aldus moeten worden uitgelegd dat zij de lidstaten er niet toe verplichten een regeling als die van het hoofgeding aan te nemen, op grond waarvan de aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector worden gewaarborgd, en er zich evenmin tegen verzetten dat een lidstaat een dergelijke regeling aanneemt, voor zover deze niet afdoet aan de nuttige werking van het depositogarantiestelsel dat de lidstaten krachtens deze richtlijn moeten instellen en voor zover zij strookt met het VWEU en met name de artikelen 107 en 108 VWEU. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of aan eerstgenoemde voorwaarde is voldaan.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het besluit van 3 juli 2014 in strijd is met artikel 107 VWEU en artikel 296 VWEU, doordat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling voor aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, bij dat besluit als nieuwe staatssteun wordt aangemerkt.
Wat in de eerste plaats artikel 107 VWEU betreft, moet in herinnering worden gebracht dat een maatregel volgens vaste rechtspraak slechts staatssteun in de zin van die bepaling uitmaakt indien aan alle hiernavolgende voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet het gaan om een maatregel van de staat of een maatregel die met staatsmiddelen is bekostigd. Ten tweede moet hij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Ten derde moet de maatregel de begunstigde ervan een voordeel verschaffen. Ten vierde moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen (zie met name arresten van 10 juni 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, punt
, en 29 maart 2012, 3M Italia,
C‑417/10
,
EU:C:2012:184
, punt
).
In casu bestaat als zodanig geen betwisting over het feit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling voor aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, toerekenbaar is aan de staat en een inzet van staatsmiddelen impliceert, maar volgens de vennootschappen van de Arco-groep en de Belgische regering is niet voldaan aan de drie andere voorwaarden die moeten zijn vervuld om deze garantieregeling als „staatssteun” aan te merken. Zij betwisten namelijk dat deze regeling een selectief voordeel verschaft aan de vennootschappen van de Arco-groep, dat zij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt en dat zij de mededinging vervalst. Om te kunnen uitmaken of de Commissie deze regeling in haar besluit van 3 juli 2014 op goede gronden als „staatssteun” kon aanmerken, moet derhalve worden onderzocht of deze drie voorwaarden zijn vervuld.
Wat de voorwaarde betreft dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling voor aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector een voordeel heeft verstrekt aan de vennootschappen van de Arco-groep, dient ten eerste te worden geconstateerd dat de Commissie in de overwegingen 82 tot en met 84 van het besluit van 3 juli 2014 heeft aangenomen dat Arco de enige echte begunstigde van deze regeling was.
Volgens de vennootschappen van de Arco-groep komt deze regeling echter niet hun ten goede, maar strekt zij ertoe een voordeel toe te kennen aan de particuliere vennoten van de erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, alsook aan de bank Dexia. De Arco-groep was een van de hoofdaandeelhouders van die bank en de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling voor aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector werd geacht bij te dragen tot de redding van die bank.
In dit verband moet in herinnering worden geroepen dat alle overheidsmaatregelen die, in welke vorm ook, ondernemingen rechtstreeks of indirect kunnen bevoordelen of die moeten worden beschouwd als een economisch voordeel dat de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen, als steun worden beschouwd (zie met name arresten van 8 mei 2013, Libert e.a.,
C‑197/11 en C‑203/11
,
EU:C:2013:288
, punt
, en 3 april 2014, Frankrijk/Commissie,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals de advocaat-generaal in de punten 74 tot en met 76 van haar conclusie heeft opgemerkt, lijdt het geen twijfel dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling voor aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, een voordeel heeft opgeleverd aan de Arco-groep. De vennootschappen van deze groep hebben – anders dan de andere erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector – overigens zelf een aanvraag ingediend om onder deze regeling te vallen, die vervolgens ook is aanvaard. Door deze garantieregeling werd de Arco-groep beschermd tegen een dreigende uittocht van de particuliere beleggers uit de vennootschappen van deze groep, en werd het haar tegelijk mogelijk gemaakt om als hoofdaandeelhouder van de bank Dexia mee te werken aan de herkapitalisatie van deze bank.
Het feit dat andere belanghebbenden, te weten de particuliere aandeelhouders van de vennootschappen van de Arco-groep alsook de bank Dexia, ingevolge deze regeling eveneens bepaalde voordelen hebben kunnen genieten, sluit niet uit dat deze groep als begunstigde ervan moet worden beschouwd.
Ten tweede zij eraan herinnerd dat artikel 107, lid 1, VWEU steunmaatregelen verbiedt die „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigen, dat wil zeggen selectieve steun (arresten van 28 juli 2011, Mediaset/Commissie, C‑403/10 P, niet gepubliceerd,
EU:C:2011:533
, punt
, en 14 januari 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, punt
).
In casu heeft de Commissie in overweging 101 van het besluit van 3 juli 2014 aangenomen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling voor aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector „duidelijk selectief” is, maar volgens de vennootschappen van de Arco-groep is deze regeling niet selectief.
Dienaangaande volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat op grond van artikel 107, lid 1, VWEU moet worden bepaald of een nationale maatregel in het kader van een bepaalde rechtsregeling „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigt ten opzichte van andere die zich, gelet op de doelstelling van de betrokken regeling, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden (arresten van 28 juli 2011, Mediaset/Commissie,
C‑403/10 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2011:533
, punt
, en 14 januari 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, punt
, alsook arresten van heden, Commissie/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, punt 41, en Commissie/World Duty Free Group e.a., C‑20/15 P en C‑21/15 P, punt 54).
Zoals uit de punten 65 tot en met 83 van het onderhavige arrest volgt, heeft het Koninkrijk België de in het Belgische recht geldende depositogarantieregeling uitgebreid tot de aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn. Doordat deze vennootschappen in aanmerking komen voor deze regeling, genieten zij een economisch voordeel ten opzichte van andere marktdeelnemers die het publiek de mogelijkheid bieden om door de aankoop van aandelen een participatie te verwerven, zonder onder een dergelijke garantieregeling te vallen.
Zoals de advocaat-generaal in punt 81 van haar conclusie in wezen heeft opgemerkt, bevinden erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, zoals de vennootschappen van de Arco-groep, zich – gelet op de doelstelling van het depositogarantiestelsel, die er blijkens de eerste overweging van richtlijn 94/19 in bestaat de spaarders een garantie te bieden in geval van onbeschikbaarheid van de deposito’s die zij bij kredietinstellingen aanhouden, en de stabiliteit van het bankwezen te versterken – in een feitelijke en juridische situatie die, ondanks bepaalde bijzonderheden die uit de rechtsvorm van deze vennootschappen voortvloeien, vergelijkbaar is met die van andere marktdeelnemers (al dan niet coöperatieve vennootschappen) die het publiek de mogelijkheid bieden om door de aankoop van aandelen een participatie te verwerven en dit publiek daarmee een soort kapitaalbelegging ter beschikking stellen waarvoor in beginsel geen depositogarantie geldt.
De uitbreiding van de in het Belgische recht geldende garantieregeling tot aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector heeft dus tot gevolg dat aan deze vennootschappen een economisch voordeel wordt verleend ten opzichte van andere marktdeelnemers die zich – gelet op de doelstelling van deze regeling – in een feitelijke en juridische situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van deze coöperatieve vennootschappen. Derhalve is deze maatregel selectief van aard.
Wat de voorwaarde betreft dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling voor aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, gevolgen kan hebben voor het handelsverkeer tussen de lidstaten, en de voorwaarde dat deze regeling de mededinging kan verstoren, dient in herinnering te worden geroepen dat voor de kwalificatie van een nationale maatregel als staatssteun niet hoeft te worden vastgesteld dat de betrokken steun de handel tussen de lidstaten werkelijk heeft beïnvloed en de mededinging daadwerkelijk heeft verstoord, maar enkel dient te worden onderzocht of die steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan verstoren (arresten van 29 april 2004, Italië/Commissie,
C‑372/97
,
EU:C:2004:234
, punt
; 15 december 2005, Unicredito Italiano,
C‑148/04
,
EU:C:2005:774
, punt
, en 19 maart 2015, OTP Bank,
C‑672/13
,
EU:C:2015:185
, punt
).
In casu blijkt dat de Commissie in overweging 108 van het besluit van 3 juli 2014 mocht aannemen dat de Arco-groep, dankzij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling, haar marktaandeel langer kon behouden en niet te maken kreeg met een uitstroom van kapitaal – of pas later en in mindere mate dan zonder deze regeling het geval was geweest – en dat daardoor kapitaal dat anders beschikbaar was geweest om te investeren, niet beschikbaar kwam voor andere spelers, die op hun merites moesten concurreren en geen beroep konden doen op deze garantieregeling.
Voorts moet het handelsverkeer tussen de lidstaten worden geacht door een steunmaatregel van een lidstaat te worden beïnvloed, wanneer die maatregel de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in dat handelsverkeer versterkt (zie met name arresten van 10 januari 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a.,
C‑222/04
,
EU:C:2006:8
, punt
, en 8 mei 2013, Libert e.a.,
C‑197/11 en C‑203/11
,
EU:C:2013:288
, punt
). In dit verband is het niet noodzakelijk dat de begunstigde onderneming zelf aan het handelsverkeer tussen de lidstaten deelneemt. Wanneer een lidstaat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse activiteit immers in stand blijven of stijgen, waardoor de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om in die lidstaat op de markt te komen, slinken (arrest van 8 mei 2013, Libert e.a.,
C‑197/11 en C‑203/11
,
EU:C:2013:288
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft ook reeds geoordeeld dat het feit dat een economische sector als die van de financiële diensten sterk is geliberaliseerd op het niveau van de Unie, waardoor de mededinging die reeds het gevolg kan zijn van het in het Verdrag verankerde vrije kapitaalverkeer nog is versterkt, een werkelijke of potentiële weerslag van de steun op het handelsverkeer tussen de lidstaten nog duidelijker kan doen uitkomen (zie in die zin arresten van 10 januari 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a.,
C‑222/04
,
EU:C:2006:8
, punten
en
, en 5 maart 2015, Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punt
).
De door de Belgische regering en de vennootschappen van de Arco-groep aangevoerde omstandigheid dat de waarde van de deelneming van de particuliere vennoten in de coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector doorgaans van geringe omvang is, sluit niet uit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling de mededinging verstoort en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
Bij de beoordeling van de impact van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling op de mededinging en op het handelsverkeer tussen de lidstaten moet immers worden gekeken naar het geheel van de onder deze regeling vallende aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector en niet naar het beschermde kapitaal van een afzonderlijke particuliere vennoot. Hoe dan ook sluit de omstandigheid dat het steunbedrag betrekkelijk gering is of de begunstigde onderneming vrij klein, volgens de rechtspraak van het Hof niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed (arresten van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, punt
, en 14 januari 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, punt
).
Hieruit volgt dat de Commissie op goede gronden mocht aannemen dat in casu was voldaan aan de voorwaarden dat de mededinging is verstoord en dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig is beïnvloed.
Wat in de tweede plaats artikel 296 VWEU betreft, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de Commissie in haar besluit van 3 juli 2014 afdoende heeft gemotiveerd waarom zij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling heeft aangemerkt als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Zoals blijkt uit de vaste rechtspraak van het Hof, moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (arresten van 15 april 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, punt
, en 5 maart 2015, Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punt
).
Aangezien een maatregel slechts als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan worden aangemerkt indien is voldaan aan elk van de in die bepaling gestelde voorwaarden, moet de Commissie in een besluit waarin zij concludeert dat staatssteun is verleend, uiteenzetten waarom zij van mening is dat de betrokken overheidsmaatregel aan al deze voorwaarden voldoet (arrest van 5 maart 2015, Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu voldoet het besluit van 3 juli 2014 aan die eisen.
Het is immers rechtens genoegzaam gemotiveerd, daar de Commissie in de overwegingen 91 tot en met 110 ervan duidelijk en ondubbelzinnig heeft uiteengezet waarom zij van mening was dat elk van de in artikel 107, lid 1, VWEU bedoelde voorwaarden in casu was vervuld.
In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat niet alle relevante feitelijke of juridische gegevens in de motivering hoeven te worden gespecificeerd, aangezien bij de beantwoording van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie in die zin arresten van 24 november 2005, Italië/Commissie,
C‑138/03, C‑324/03 en C‑431/03
,
EU:C:2005:714
, punt
, en 19 maart 2015, Dole Food en Dole Fresh Fruit Europe/Commissie,
C‑286/13 P
,
EU:C:2015:184
, punt
).
Zoals de Commissie heeft opgemerkt, komen de vennootschappen van de Arco-groep met bepaalde – in de verwijzingsbeslissing uiteengezette – argumenten die zij tot staving van hun betoog inzake schending van de motiveringsplicht hebben aangevoerd, overigens eerder op tegen de gegrondheid van het besluit van 3 juli 2014 dan tegen de motivering ervan. Dit is onder meer het geval voor het argument dat deze vennootschappen hebben aangevoerd tegen de rechtspraak die de Commissie heeft aangehaald ter onderbouwing van haar vaststelling dat sprake is van een voordeel, alsook voor hun argumenten in verband met de voorwaarde dat de mededinging is verstoord en de voorwaarde dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig is beïnvloed.
Het Hof heeft geoordeeld dat de motiveringsplicht van artikel 296, tweede alinea, VWEU een wezenlijk vormvoorschrift is dat moet worden onderscheiden van de vraag naar de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke rechtmatigheid van de litigieuze handeling betreft (zie arrest van 17 september 2015, Total/Commissie,
C‑597/13 P
,
EU:C:2015:613
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Derhalve is bij het onderzoek van de tweede vraag niet gebleken van feiten of omstandigheden die afdoen aan de geldigheid van het besluit van 3 juli 2014.
Derde vraag
Gelet op het antwoord op de tweede vraag behoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.
Vierde tot en met zesde vraag
Met zijn vierde tot en met zesde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 108, lid 3, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de tenuitvoerlegging van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling en voorts of het besluit van 3 juli 2014 in strijd is met die bepaling, voor zover het gaat om de datum waarop volgens de Commissie de door haar vastgestelde staatssteun ten uitvoer is gelegd.
Opgemerkt zij dat de lidstaten krachtens artikel 108, lid 3, eerste volzin, VWEU verplicht zijn om elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen aan te melden. Overeenkomstig artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU kan de lidstaat die voornemens is steun te verlenen, de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing van de Commissie heeft geleid. Het in die bepaling neergelegde verbod beoogt te waarborgen dat een steunmaatregel geen gevolgen sorteert voordat de Commissie een redelijke tijd heeft gehad om het plan nauwkeurig te onderzoeken en, in voorkomend geval, de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (arrest van 5 maart 2015, Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bij artikel 108, lid 3, VWEU is dus een preventieve controle op voorgenomen nieuwe steunmaatregelen ingesteld (zie arresten van 11 december 1973, Lorenz,
120/73
,
EU:C:1973:152
, punt
; 21 november 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, punt
, en 5 maart 2015, Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punt
).
Volgens vaste rechtspraak van het Hof is een steunmaatregel onrechtmatig indien hij tot uitvoering wordt gebracht zonder dat de uit artikel 108, lid 3, VWEU voortvloeiende verplichtingen zijn nagekomen (arrest van 5 maart 2015, Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu volgt uit overweging 1 van het besluit van 3 juli 2014 dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling pas op 7 november 2011 bij de Commissie is aangemeld, met andere woorden op de dag waarop het verzoek om het kapitaal van de vennootschappen van de Arco-groep door deze garantieregeling te laten beschermen, is aanvaard bij koninklijk besluit van diezelfde dag.
Een zo late aanmelding kan niet worden aangemerkt als „tijdig” in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU.
Het is juist dat op basis van overweging 110 van het besluit van 3 juli 2014 – waarin is aangegeven dat de elementen om van staatssteun te kunnen spreken ten laatste aanwezig waren toen het koninklijk besluit van 10 oktober 2011 werd aangenomen, maar dat het voordeel dat werd gecreëerd door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling al bestond vanaf het ogenblik dat de Belgische regering op 10 oktober 2008 aankondigde dat deze maatregel in het leven zou worden geroepen – niet ondubbelzinnig kan worden bepaald op welk ogenblik de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling volgens de Commissie tot uitvoering is gebracht.
Evenwel moet – zonder dat hoeft te worden bepaald of de bij het besluit van 3 juli 2014 vastgestelde staatssteun reeds ten uitvoer is gelegd op 10 oktober 2008, te weten de dag waarop hij voor het eerst is aangekondigd bij een persbericht van de Belgische regering, of pas bij het koninklijk besluit van 7 november 2011, dan wel op een van de door de verwijzende rechter aangegeven data tussen die twee data – worden geconstateerd dat de begunstigden van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling ten laatste bij het koninklijk besluit van 7 november 2011 het recht hebben verworven om tot deze regeling toe te treden, zodat de aanmelding van deze regeling (die eveneens op 7 november 2011 is gebeurd) hoe dan ook pas heeft plaatsgevonden toen het al niet meer ging om een louter „voornemen” tot invoering in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU. Zoals de advocaat-generaal in punt 118 van haar conclusie heeft opgemerkt, is het beginsel van voorafgaande toetsing door de Commissie dus niet in acht genomen.
Bijgevolg kon de Commissie in overweging 143 van het besluit van 3 juli 2014 hoe dan ook op goede gronden concluderen dat „[het Koninkrijk] België [de in het hoofdgeding aan de orde zijnde garantieregeling] in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU] onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd”.
Gelet op een en ander moet op de vierde tot en met de zesde vraag worden geantwoord dat artikel 108, lid 3, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een garantieregeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, voor zover deze tot uitvoering is gebracht zonder dat de uit die bepaling voortvloeiende verplichtingen zijn nagekomen.
Bij het onderzoek van deze vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die afdoen aan de geldigheid van het besluit van 3 juli 2014.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

1)
De artikelen 2 en 3 van richtlijn 94/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 inzake de depositogarantiestelsels, zoals gewijzigd bij richtlijn 2005/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2005, moeten aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten er niet toe verplichten een regeling als die van het hoofgeding aan te nemen, op grond waarvan de aandelen van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector worden gewaarborgd, en er zich evenmin tegen verzetten dat een lidstaat een dergelijke regeling aanneemt, voor zover deze niet afdoet aan de nuttige werking van het depositogarantiestelsel dat de lidstaten krachtens deze richtlijn moeten instellen en voor zover zij strookt met het VWEU en met name de artikelen 107 en 108 VWEU. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of aan eerstgenoemde voorwaarde is voldaan.

2)
Bij het onderzoek van de door het Grondwettelijk Hof (België) gestelde prejudiciële vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die afdoen aan de geldigheid van besluit 2014/686/EU van de Commissie van 3 juli 2014 betreffende steunmaatregel SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) door België ten uitvoer gelegd – Garantieregeling ter bescherming van de aandelen van individuele leden van financiële coöperaties.

3)
Artikel 108, lid 3, VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een garantieregeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, voor zover deze tot uitvoering is gebracht zonder dat de uit die bepaling voortvloeiende verplichtingen zijn nagekomen.

Ilešič
Prechal
Rosas
Toader
Jarašiūnas
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 21 december 2016.
De griffier
A. Calot Escobar
De president van de Tweede kamer
M. Ilešič
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.