CELEX: 62015CJ0433
Niet-nakoming
Melk en zuivelproducten
Extra heffing op melk
Verkoopseizoenen 1995/1996 tot en met 2008/2009
Verordening (EG) nr. 1234/2007
Artikelen 79, 80 en 83
Verordening (EG) nr. 595/2004
Artikelen 15 en 17
Schending
Niet-betalen van de heffing binnen de gestelde termijnen
Verzuim om de heffing in te vorderen bij niet-betaling

Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de relevante bepalingen van het Unierecht die van toepassing waren tijdens de betrokken verkoopseizoenen, en meer bepaald de artikelen 1 en 2 van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (
PB 1992, L 405, blz. 1
), artikel 4 van verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (
PB 2003, L 270, blz. 123
, met rectificatie in
PB 2004, L 94, blz. 71
), de artikelen 79, 80 en 83 van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (Integrale-GMO-verordening) (
PB 2007, L 299, blz. 1
), alsook – wat de uitvoeringsbepalingen van de Commissie betreft – artikel 7 van verordening (EEG) nr. 536/93 van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (
PB 1993, L 57, blz. 12
), artikel 11, leden 1 en 2, van verordening (EG) nr. 1392/2001 van 9 juli 2001 houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 3950/92 (
PB 2001, L 187, blz. 19
) en, tot slot, de artikelen 15 en 17 van verordening (EG) nr. 595/2004 van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1788/2003 (
PB 2004, L 94, blz. 22
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1468/2006 van de Commissie van 4 oktober 2006 (
PB 2006, L 274, blz. 6
) (hierna: „verordening nr. 595/2004”), door er niet op toe te zien dat de extra heffing die verschuldigd was voor hoeveelheden die in Italië boven de nationale quota waren geproduceerd, vanaf het eerste verkoopseizoen waarin de extra heffing in Italië feitelijk is opgelegd (1995/1996) tot het laatste verkoopseizoen waarin in Italië overproductie is vastgesteld (2008/2009)
–
daadwerkelijk ten laste werd gelegd van de producenten die tot ieder productieoverschot hadden bijdragen, en
–
door de kopers of, bij rechtstreekse verkoop, door de producenten op tijd werd betaald na kennisgeving van de hoogte van het te betalen bedrag, of
–
indien niet binnen de gestelde termijnen werd betaald – werd geregistreerd en, indien mogelijk, gedwongen werd ingevorderd van die kopers of producenten.
Toepasselijke bepalingen
Overeenkomstig de eerste overweging van verordening nr. 3950/92 heeft de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten „ten doel […] het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod voor melk en zuivelproducten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten te verkleinen; […] [en blijft zij] in de toekomst nodig […] om een beter marktevenwicht tot stand te brengen”.
Artikel 1 van verordening nr. 3950/92 bepaalt:
„Gedurende zeven nieuwe opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 1993, wordt ten laste van de producenten van koemelk een extra heffing ingesteld over de hoeveelheden melk of melkequivalent die zij in het betrokken tijdvak van twaalf maanden aan een koper hebben geleverd of rechtstreeks aan de consument hebben verkocht en die een vast te stellen hoeveelheid overschrijden.
De heffing wordt vastgesteld op 115 % van de richtprijs voor melk.”
Artikel 2, lid 1, van genoemde verordening bepaalt:
„De heffing is verschuldigd over alle hoeveelheden melk of melkequivalent die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden op de markt worden gebracht en een van de in artikel 3 bedoelde hoeveelheden overschrijden. De heffing wordt verdeeld over de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.
De bijdrage van de producenten aan de betaling van de verschuldigde heffing wordt naar keuze van de lidstaat vastgesteld al dan niet na herverdeling van de ongebruikte referentiehoeveelheden, hetzij op het niveau van de koper naargelang van de resterende overschrijding nadat alle ongebruikte referentiehoeveelheden zijn verdeeld in verhouding tot de referentiehoeveelheden die ter beschikking staan van elk van deze producenten, hetzij op nationaal niveau naargelang van de mate waarin de voor elk van deze producenten beschikbare referentiehoeveelheden zijn overschreden.”
Verordening (EG) nr. 3950/92 is met ingang van 1 april 2004 ingetrokken bij artikel 25 van verordening nr. 1788/2003. Overweging 5 van die laatste verordening luidt als volgt:
„De heffing moet op een afschrikkend peil worden vastgesteld en door de lidstaten verschuldigd zijn zodra de nationale referentiehoeveelheid overschreden wordt; vervolgens moet ze door de lidstaat omgeslagen worden over de producenten die tot de overschrijding bijgedragen hebben. Deze moeten de lidstaat hun bijdrage in de louter wegens de overschrijding van hun beschikbare hoeveelheid te betalen heffing verschuldigd zijn.”
Artikel 1 van deze verordening („Werkingssfeer”) luidt als volgt:
„1.   Gedurende 11 opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2004, (hierna ‚tijdvakken van twaalf maanden’ te noemen), wordt een heffing ingesteld (hierna ‚de heffing’ te noemen) over de hoeveelheden koemelk en andere zuivelproducten die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden boven de in de bijlage I vastgestelde nationale hoeveelheden worden vermarkt.
2.   Deze hoeveelheden worden overeenkomstig artikel 6 over de producenten verdeeld, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen levering en rechtstreekse verkoop als omschreven in artikel 5. De overschrijding van de nationale referentiehoeveelheid en de daaruit voortvloeiende heffing, worden, overeenkomstig hoofdstuk 3, op nationaal niveau in elke lidstaat en afzonderlijk voor leveringen en rechtstreekse verkopen vastgesteld.
3.   De in bijlage I opgenomen nationale referentiehoeveelheden worden vastgesteld onverminderd een eventuele herziening in het licht van de algemene marktsituatie en van bijzondere omstandigheden in bepaalde lidstaten.”
Artikel 3 van verordening nr. 1788/2003 („Betaling van de heffing”) bepaalt:
„1.   De lidstaten zijn de Gemeenschap de heffing verschuldigd die voortvloeit uit de overschrijding van de nationale referentiehoeveelheid; deze heffing wordt op nationaal niveau afzonderlijk bepaald voor leveringen en rechtstreekse verkopen; 99 % van het verschuldigde bedrag van de heffing wordt na afloop van het tijdvak van twaalf maanden vóór 1 oktober door de lidstaten gestort in het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL).
2.   Indien de in lid 1 bedoelde betaling niet heeft plaatsgevonden vóór de vastgestelde datum brengt de Commissie, na raadpleging van het comité van het [EOGFL], een bedrag gelijk aan de niet-betaalde heffing in mindering op de maandelijkse voorschotten op de voorziening voor de door de lidstaat verrichte uitgaven in de zin van artikel 5, lid 1, en artikel 7, lid 2, van verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid [
PB 1999, L 160, blz. 103
]. […]
3.   De Commissie stelt de uitvoeringsbepalingen voor dit artikel vast volgens de in artikel 23, lid 2, bedoelde procedure.”
Artikel 4 van deze verordening („Bijdrage van de producenten in de verschuldigde heffing”) bepaalt:
„De heffing wordt overeenkomstig de artikelen 10 en 12, volledig omgeslagen over de producenten die hebben bijgedragen tot elk van de overschrijdingen van de in artikel 1, lid 2, bedoelde nationale referentiehoeveelheden.
Onverminderd artikel 10, lid 3, en artikel 12, lid 1, zijn de producenten de lidstaat de betaling verschuldigd van hun bijdrage in de overeenkomstig hoofdstuk 3 berekende louter wegens de overschrijding van hun beschikbare referentiehoeveelheden verschuldigde heffing.”
Verordening nr. 1788/2003 is met ingang van 1 april 2008 ingetrokken bij artikel 201, lid 1, onder b), van verordening nr. 1234/2007. De bepalingen in deze laatste verordening houdende de regeling van de productiebeperkingssystemen in de melksector zijn krachtens artikel 204, lid 2, onder f), ervan, van toepassing met ingang van 1 juli 2008. Overweging 38 van deze verordening luidt:
„De overschotheffing moet op een ontmoedigend peil worden vastgesteld en dient door de lidstaten verschuldigd te zijn zodra het nationale quotum wordt overschreden. Vervolgens moet ze door de lidstaat worden omgeslagen over de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen. Deze producenten moeten worden verplicht de lidstaat hun bijdrage te betalen in de heffing, die ze wegens de overschrijding van hun beschikbare hoeveelheid verschuldigd zijn. De lidstaten storten in het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) de heffing die correspondeert met de overschrijding van hun nationale quotum, verminderd met een forfaitair bedrag van 1 % teneinde rekening te houden met gevallen van faillissement of definitief onvermogen van bepaalde producenten om hun bijdrage in de betaling van de verschuldigde heffing te betalen.”
Artikel 78 van verordening nr. 1234/2007 („Overschotheffing”) luidt als volgt:
„1.   Op melk en andere zuivelproducten die worden vermarkt boven de overeenkomstig subsectie II vastgestelde nationale quota, wordt een overschotheffing gelegd.
Deze heffing wordt vastgesteld op 27,83 [EUR] per 100 kilogram melk.
[…]
2.   De lidstaten zijn de Gemeenschap de overschotheffing verschuldigd die voortvloeit uit de overschrijding van het nationale quotum, dat op nationaal niveau afzonderlijk wordt bepaald voor leveringen en rechtstreekse verkopen, en zij storten tussen 16 oktober en 30 november na afloop van het betrokken tijdvak van twaalf maanden 99 % van het verschuldigde bedrag in het ELGF.
3.   Als de in lid 1 bedoelde overschotheffing niet vóór de vastgestelde datum is betaald, brengt de Commissie, na raadpleging van het Comité voor de landbouwfondsen, een bedrag gelijk aan de niet-betaalde overschotheffing in mindering op de maandelijkse betalingen in de zin van artikel 14 en artikel 15, lid 2, van verordening (EG) nr. 1290/2005. Alvorens een besluit te nemen meldt de Commissie dit aan de betrokken lidstaat, die binnen een week zijn standpunt kenbaar maakt. […]
[…]”
Artikel 79 van deze verordening („Bijdrage van de producenten in de verschuldigde overschotheffing”) bepaalt:
„De overschotheffing wordt overeenkomstig de artikelen 80 en 83, volledig omgeslagen over de producenten die hebben bijgedragen tot elk van de overschrijdingen van de in artikel 66, lid 2, bedoelde nationale quota.
Onverminderd artikel 80, lid 3, en artikel 83, lid 1, zijn de producenten de lidstaat de betaling verschuldigd van hun bijdrage in de overeenkomstig de artikelen 69, 70 en 80 berekende overschotheffing die zij louter wegens de overschrijding van hun beschikbare quota verschuldigd zijn.”
Artikel 80 van deze verordening („Overschotheffingen op leveringen”), in de versie zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 72/2009 van de Raad van 19 januari 2009 (
PB 2009, L 30, blz. 1
), bepaalt:
„1.   Om de eindafrekening van de overschotheffing op te stellen, worden de door iedere producent geleverde hoeveelheden, wanneer het werkelijke vetgehalte van het referentievetgehalte afwijkt, door toepassing van door de Commissie vast te stellen coëfficiënten en voorwaarden naar boven of naar onder gecorrigeerd.
Op nationaal niveau wordt de overschotheffing berekend op basis van de overeenkomstig de eerste alinea gecorrigeerde som van de leveringen.
[…]
3.   De bijdrage van de producenten in de betaling van de verschuldigde overschotheffing wordt, naar keuze van de lidstaat, al dan niet na hertoewijzing van het ongebruikte deel van het nationale quotum voor leveringen, door de lidstaten vastgesteld naar evenredigheid van de individuele quota van elke producent of overeenkomstig door de lidstaten vast te stellen objectieve criteria:
a)
hetzij op nationaal niveau op basis van de hoeveelheid waarmee het quotum van elke producent overschreden is,
b)
hetzij eerst voor iedere koper en vervolgens, in voorkomend geval, op nationaal niveau.
Bij toepassing van artikel 78, lid 1, derde alinea, zorgen de lidstaten ervoor dat, wanneer zij de bijdrage van elke producent in de betaling van het deel van de heffing dat resulteert uit de toepassing van het in die alinea bedoelde hogere percentage vaststellen, aan dit deel evenredig wordt bijgedragen door de producenten die, volgens door de lidstaat vast te stellen objectieve criteria, hiervoor aansprakelijk zijn.”
Artikel 83 van verordening nr. 1234/2007 („Overschotheffing bij rechtstreekste verkoop”) luidt als volgt:
„1.   Bij rechtstreekse verkoop wordt naar keuze van de lidstaat de bijdrage van elke producent in de betaling van de overschotheffing, al dan niet na hertoewijzing van het ongebruikte deel van het nationale quotum voor directe verkoop, hetzij op het passende territoriale niveau, hetzij nationaal vastgesteld.
2.   Aan de hand van door de Commissie vastgestelde criteria bepalen de lidstaten de grondslag voor de berekening van de bijdrage van de producent in de overschotheffing die verschuldigd is op de totale hoeveelheid melk die is verkocht of doorverkocht of is gebruikt voor de vervaardiging van verkochte of doorverkochte zuivelproducten.
3.   Voor het opstellen van de eindafrekening van de overschotheffing wordt geen rekening gehouden met het vetgehalte.
4.   De Commissie bepaalt hoe en wanneer de overschotheffing aan de bevoegde instantie van de lidstaat moet worden betaald.”
Artikel 7 van verordening nr. 536/93 bepaalt:
1.   „De lidstaten nemen alle nodige controlemaatregelen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd op de hoeveelheden melk en melkequivalent die boven een van de in artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden op de markt zijn gebracht. […]
[…]
3.   De lidstaat verifieert fysiek of de in de handel gebrachte hoeveelheden melk en melkequivalent juist zijn geboekt en verricht te dien einde controles op het vervoer van melk tijdens het ophalen bij bedrijven, en controleert ter plaatse met name:
a)
bij de kopers […]
b)
bij de producenten […]
[…]”
Verordening nr. 1392/2001 heeft krachtens artikel 16, lid 1, en artikel 17 ervan, verordening nr. 536/93 vervangen met ingang van 31 maart 2002. Artikel 11 van verordening nr. 1392/2001 („Controles door de lidstaten”) luidt als volgt:
„1.   De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de heffing op de hoeveelheden melk en melkequivalent die op de markt zijn gebracht boven de in artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden, op de juiste wijze wordt geïnd en, in het geval van leveringen, op de betrokken producenten wordt afgewenteld.
2.   De lidstaten nemen de nodige aanvullende maatregelen om:
a)
de gevallen te controleren waarin overeenkomstig artikel 8, onder a), van verordening (EEG) nr. 3950/92 de melkproductie geheel of gedeeltelijk wordt gestaakt en/of geheel of gedeeltelijk afstand wordt gedaan van de referentiehoeveelheid, indien de desbetreffende bepalingen worden toegepast;
b)
ervoor te zorgen dat de belanghebbenden worden geïnformeerd over de strafrechtelijke of bestuursrechtelijke sancties op niet-naleving van het bepaalde in verordening (EEG) nr. 3950/92 en in deze verordening.
[…]”
Verordening (EG) nr. 1392/2001 is met ingang van 1 april 2004 ingetrokken bij verordening nr. 595/2004, die krachtens artikel 28 ervan, van toepassing is met ingang van het tijdvak 2004/2005. Artikel 15 van deze laatstgenoemde verordening („Betalingstermijn”) bepaalt:
„1.   Vóór 1 oktober van elk jaar maken de heffingplichtige kopers of, in het geval van rechtstreekse verkopen, producenten het verschuldigde bedrag aan de bevoegde autoriteit over volgens de door de lidstaat vastgestelde regels.
2.   Indien de in lid 1 bedoelde betalingstermijn niet in acht wordt genomen, dragen de verschuldigde bedragen jaarlijks rente tegen de in bijlage II genoemde driemaandsreferentietarieven die gelden op 1 oktober van elk jaar, verhoogd met één procentpunt.
De rente wordt betaald aan de lidstaat.
3.   De lidstaten declareren de uit de toepassing van artikel 3 van verordening (EG) nr. 1788/2003 voortvloeiende bedragen bij het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) samen met de voor november van elk jaar aangegeven uitgaven.
[…]”
Artikel 17 van verordening nr. 595/2004 („Inning van de heffing”) bepaalt:
„De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de heffing correct wordt geïnd en wordt afgewenteld op de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.”
Op 16 juli 2003 heeft de Raad beschikking 2003/530/EG betreffende de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van steun die de Italiaanse Republiek wil verlenen aan melkproducenten (
PB 2003, L 184, blz. 15
) vastgesteld op grond van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG, thans artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU. De overwegingen 2 tot en met 5, alsmede 7 en 8 van deze beschikking luiden als volgt:
„(2)
De Italiaanse melkproducenten hebben in de periode 1995‑1996 tot en met 2001‑2002 meer melk geproduceerd dan op grond van hun referentiehoeveelheden toegestaan was, en moeten de Gemeenschap een bedrag van 1386475250 EUR betalen als extra heffing op melk en zuivelproducten, zoals vastgesteld overeenkomstig verordening (EEG) nr. 3950/92.
(3)
Een groot gedeelte van dat bedrag is nog niet door de Italiaanse autoriteiten geïnd ten gevolge van opschortingen van betalingen die de producenten via nationale administratieve rechtbanken verkregen hebben.
(4)
De huidige situatie in Italië wordt gekenmerkt door het feit dat de inning van de extra heffing een aantal moeilijkheden oplevert, hetgeen met name geleid heeft tot een groot aantal rechtszaken die de uiteindelijke terugbetaling nog gedurende lange tijd kunnen blijven vertragen.
(5)
De Italiaanse autoriteiten overwegen stappen om deze rechtszaken te regelen en de huidige sociale spanningen weg te nemen door de melkproducenten toe te staan hun nog openstaande schulden gespreid over een aantal jaren in termijnen renteloos af te lossen.
[…]
(7)
De Italiaanse regering verbindt zich ertoe in de toekomst dergelijke problemen te vermijden door voortaan de extra heffing streng toe te passen op basis van een nieuwe wet inzake het toekomstige beheer van melkquota die voorziet in een radicale herziening en modernisering van de uitvoeringsbepalingen. Naar het oordeel van de Commissie vormt de wet in Italië een correcte rechtsgrond voor de toepassing van de regeling; indien deze wet volledig en correct wordt toegepast, wordt een goede werking van de regeling verwacht.
(8)
Er zijn uitzonderlijke omstandigheden aanwezig die de overweging rechtvaardigen dat, om ondraaglijke financiële lasten voor de individuele Italiaanse melkproducenten te voorkomen – die waarschijnlijk zouden ontstaan indien alle verschuldigde bedragen in een keer geïnd zouden worden – en aldus de bestaande sociale spanningen te verlichten, de steun die de Italiaanse Republiek voornemens is te verlenen aan die melkproducenten in de vorm van een voorschot en een betaling in termijnen, in afwijking van artikel 87 van het Verdrag, als verenigbaar wordt beschouwd met de gemeenschappelijke markt, indien aan de in deze beschikking genoemde voorwaarden is voldaan.”
Artikel 1 van deze beschikking bepaalt:
„De steun die de Italiaanse Republiek wil verlenen aan melkproducenten, door het bedrag dat deze producenten aan de Gemeenschap verschuldigd zijn op grond van de extra heffing op melk en zuivelproducten voor de periode 1995/1996 tot en met 2001/2002 zelf aan de Gemeenschap terug te betalen, en door die producenten toe te staan hun schuld gespreid over een aantal jaren in termijnen renteloos af te lossen, wordt bij wijze van uitzondering beschouwd als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, op voorwaarde dat:
–
de terugbetaling volledig geschiedt in jaarlijkse termijnen van gelijke omvang;
–
de terugbetaling niet langer duurt dan 14 jaar, te rekenen vanaf 1 januari 2004.”
Precontentieuze procedure en conclusies van partijen
Na inlichtingen te hebben ingewonnen over het feit dat in Italië onvoldoende extra heffingen waren geïnd die waren verschuldigd door de producenten van koemelk, stond de Commissie op het standpunt dat de Republiek Italië was tekortgeschoten in haar verplichtingen om de extra heffing die individueel was verschuldigd door de producenten die tot iedere overschrijding van de nationale referentiehoeveelheden hadden bijgedragen volledig over hen om te slaan, de bijbehorende individuele schuld te berekenen, na te gaan of deze schuld daadwerkelijk door betrokkenen was betaald en, bij niet-betaling, de verschuldigde bedragen te innen.
In een briefwisseling tussen juli 2008 en juli 2012, die grotendeels plaatsvond in het kader van de EU-pilot-procedure, verzochten de diensten van de Commissie de Italiaanse regering om inlichtingen met betrekking tot de voortgang van de invordering van deze extra heffing op melk. De verzoeken van de Commissie hadden met name betrekking op de omslag van de extra heffing over de heffingplichtigen, de invorderingsmaatregelen die waren genomen in geval van niet-betaling, de invloed van de doorgevoerde wetswijzigingen op de doeltreffendheid van de invordering van de extra heffing, de administratieve invorderingsprocedures en de geschillenregeling.
Aangezien de Commissie geen genoegen nam met de antwoorden die door Italiaanse autoriteiten waren verstrekt, heeft zij de Italiaanse Republiek bij brief van 21 juni 2013 formeel aangemaand om daarover opmerkingen te maken. Deze lidstaat heeft geantwoord bij brief van 23 september 2013, aangevuld met drie andere brieven van 30 september 2013 en van 21 januari en 7 februari 2014.
In het licht van de „aanhoudende stagnatie van de invorderingsprocedures en van aanzienlijke uitstaande bedragen”, heeft de Commissie de Italiaanse Republiek op 10 juli 2014 een met redenen omkleed advies gezonden en deze lidstaat verzocht de maatregelen te nemen die noodzakelijk waren om binnen twee maanden na ontvangst van het advies aan dat advies te voldoen. Op verzoek van de Italiaanse regering heeft de Commissie de termijn voor beantwoording verlengd tot 11 oktober 2014.
Bij brief van 13 oktober 2014, aangevuld op 22 oktober en 25 november 2014, heeft de Italiaanse Republiek geantwoord op de grieven die in het met redenen omklede advies waren aangevoerd.
Aangezien de Commissie niet was overtuigd door de argumenten van de Italiaanse autoriteiten, heeft zij besloten het onderhavige beroep in te stellen.
Beroep
Opmerkingen vooraf
In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat de Commissie het Hof in het petitum van haar verzoekschrift verzoekt vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens „de relevante bepalingen van het Unierecht die van toepassing waren tijdens de betrokken verkoopseizoenen, en meer bepaald” de in punt 1 van dit arrest bedoelde bepalingen. In het inleidende gedeelte van dit verzoekschrift en in punt 2 ervan, geeft de Commissie echter, zonder de term „en meer bepaald” te gebruiken, een opsomming van de bepalingen van het Unierecht die onderwerp zijn van de verweten niet-nakoming. Daarenboven blijkt uit dat verzoekschrift niet dat de Commissie in haar beroep andere bepalingen van het Unierecht heeft willen opnemen dan die welke expliciet zijn genoemd in punt 1 van het onderhavige arrest. Onder deze omstandigheden moet het petitum in het verzoekschrift aldus worden opgevat dat het enkel is gericht op deze laatste bepalingen.
In de tweede plaats moet worden benadrukt dat het door de Commissie ingestelde beroep wegens niet-nakoming betrekking heeft op het verzuim van de Italiaanse Republiek om de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om te voldoen aan bepaalde verplichtingen die krachtens het Unierecht op haar rusten en die betrekking hebben op de regeling voor de extra heffing op de melkproductie boven het nationale quotum dat deze lidstaat is toegewezen. De Commissie verwijt deze lidstaat geen regeling te hebben ingesteld die garandeert dat de extra heffing die op nationaal niveau is verschuldigd daadwerkelijk ten laste is gelegd van de betrokken marktdeelnemers en door hen is betaald of, bij niet-betaling, is ingevorderd door de bevoegde autoriteiten.
In het petitum van het verzoekschrift worden evenwel geen specifieke bedragen genoemd die niet zouden zijn ingevorderd tijdens de verschillende seizoenen waarin de heffing werd opgelegd, en zelfs geen totaalbedrag over alle bedoelde seizoenen waarin de heffing werd opgelegd.
Hieruit volgt dat in het kader van dit beroep niet hoeft te worden vastgesteld of de nog niet geïnde extra heffingen 1343 miljoen EUR bedragen, zoals blijkt uit de stukken van de Commissie, dan wel 827,39 miljoen EUR, zoals gesteld door de Italiaanse Republiek.
Niettemin moet ondanks de verschillende standpunten van partijen over de bedragen die reeds zijn geïnd en die welke nog moeten worden geïnd, worden geconstateerd dat aanzienlijke bedragen die als extra heffingen waren verschuldigd op de in punt 23 van dit arrest bedoelde datum – 11 oktober 2014 – dus meer dan 18 jaar na het einde van het eerste verkoopseizoen waarin de extra heffing in Italië werd opgelegd en meer dan vijf jaar na het laatste verkoopseizoen, nog steeds niet door de Italiaanse autoriteiten waren geïnd.
Het onderhavige beroep dient in het licht van deze opmerkingen te worden onderzocht.
Ten gronde
Argumenten van partijen
De Commissie betoogt dat de Italiaanse Republiek op 11 oktober 2014, de datum waarop de in het met redenen omklede advies vastgestelde termijn verstreek, welke termijn met een maand is verlengd, geen doelmatige regeling had ingesteld waarmee deze lidstaat de extra heffingen op melk die verschuldigd waren voor de verkoopseizoenen 1995/1996 tot 2008/2009 kon innen.
De Commissie is van mening dat de Italiaanse Republiek haar verplichting niet is nagekomen om de extra heffing met de nodige spoed en zorgvuldigheid volledig om te slaan over de producenten die aan iedere overschrijding van de nationale referentiehoeveelheden hebben bijgedragen en deze heffing in te vorderen. In dit verband baseert de Commissie zich meer bepaald op de rechtspraak die is ontwikkeld naar aanleiding van het arrest van 21 januari 1999, Duitsland/Commissie (
C‑54/95
,
EU:C:1999:11
, punt
), volgens welke de lidstaten op grond van de algemene zorgvuldigheidsplicht van artikel 4, lid 3, VEU, de verschuldigde extra heffingen onmiddellijk moeten innen.
Zij meent dus dat de omstandigheid dat het verschuldigde bedrag aan extra heffingen op melk zo hoog is, zoals uit punt 29 van dit arrest naar voren komt, voortvloeit uit de eigen nalatigheid van de Italiaanse Republiek en uit het feit dat de regeling die deze lidstaat heeft ingesteld ter verdeling en invordering van deze heffing op zijn grondgebied, in de in het verzoekschrift bedoelde periode niet doelmatig heeft gewerkt.
Volgens de Commissie is, in de eerste plaats, de Unierechtelijke regelgeving op dit gebied op buitengemeen ongeordende wijze omgezet in nationaal recht, hetgeen heeft geleid tot aanzienlijke vertraging in de toepassing van de nationale regeling van de extra heffing en tot tal van geschillen. Ten gevolge daarvan werd de invordering van deze heffing bemoeilijkt, met name omdat sommige nationale rechters als conservatoire maatregel uitstel van betaling toekenden.
In de tweede plaats heeft de Italiaanse Republiek geen doelmatig gebruikgemaakt van de administratieve mechanismen die zij had kunnen gebruiken om de als extra heffing verschuldigde bedragen te innen, met name de compensatieregeling. De mogelijkheid om de bedragen die als extra heffing verschuldigd waren te compenseren met de steun die moest worden uitgekeerd in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, is in Italië ondoelmatig en te laat ingevoerd. Voorts staat de Commissie op het standpunt dat bepaalde nog van kracht zijnde regelingen de toepassing van de compensatie belemmeren.
In de derde plaats zijn de invorderingsprocedures sinds de inwerkingtreding van enkele wetswijzigingen in de loop van 2003 voor een groot deel geblokkeerd bij gebreke van uitvoeringsbepalingen of akkoorden tussen de autoriteiten en de betrokken gemeenschappen die nodig waren voor de voortzetting ervan.
In de vierde plaats zet de Commissie uiteen dat de Italiaanse Republiek, wegens fouten begaan door de nationale autoriteiten die de extra heffing moesten invorderen en tal van wijzigingen die in de invorderingsprocedure waren doorgevoerd, zelf heeft erkend dat zij werd geconfronteerd met een „substantiële impasse op het gebied van de invordering”. Deze instelling benadrukt op dit punt dat aanzienlijke bedragen ten onrechte als oninbaar werden beschouwd, hetgeen ook de doeltreffendheid van deze invordering heeft verminderd.
De Italiaanse Republiek antwoordt hierop ten eerste dat het beroep wegens niet-nakoming dat de Commissie krachtens artikel 258 VWEU heeft ingesteld in de omstandigheden van het geval in strijd is met het beginsel ne bis in idem, het evenredigheidsbeginsel en het specialiteitsbeginsel. Zij betoogt ten tweede dat de Commissie geen bewijs aanvoert voor de schending door de Italiaanse Republiek van de verplichtingen die op haar rustten in het kader van de verdeling en de invordering van de extra heffing.
Beoordeling door het Hof
Er zij aan herinnerd dat de extra heffing die bij artikel 1 van verordening nr. 3950/92 is ingesteld, overeenkomstig artikel 2, lid 1, van die verordening wordt verdeeld over de producenten die tot de overschrijding van de referentiehoeveelheden hebben bijgedragen. Een dergelijke verdeling van de extra heffing is ook bepaald in artikel 4 van verordening nr. 1788/2003 en in de artikelen 79, 80 en 83 van verordening nr. 1234/2007.
Overeenkomstig artikel 7 van verordening nr. 536/93, artikel 11, leden 1 en 2, van verordening nr. 1392/2001 alsmede de artikelen 15 en 17 van verordening nr. 595/2004, moeten de lidstaten alle nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de heffing, met inbegrip van de rente die is verschuldigd bij niet-naleving van de betalingstermijn, correct wordt geïnd en wordt afgewenteld op de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.
In deze context is het volgens vaste rechtspraak aan de lidstaten om, krachtens de algemene zorgvuldigheidsplicht van artikel 4, lid 3, VEU, zoals nader uitgewerkt in de verordeningen van de Unie op dit gebied, de maatregelen te nemen om de onregelmatigheden onmiddellijk te verhelpen. Na verloop van een zekere tijd bestaat namelijk het risico dat de verdeling en de invordering van de extra heffing worden bemoeilijkt of onmogelijk worden door bepaalde omstandigheden, bijvoorbeeld wegens bedrijfsbeëindiging of het verloren gaan van boekhoudkundige stukken (zie in die zin arresten van 11 oktober 1990, Italië/Commissie,
C‑34/89
,
EU:C:1990:353
, punt
, en 21 januari 1999, Duitsland/Commissie,
C‑54/95
,
EU:C:1999:11
, punt
).
Daarenboven is het krachtens vaste rechtspraak van het Hof inzake de bewijslast in het kader van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, aan de Commissie om de gestelde niet-nakoming te bewijzen. Het is dus deze instelling die het Hof de nodige gegevens moet verschaffen waarmee het Hof het bestaan van deze niet-nakoming kan nagaan (zie in die zin arrest van 28 januari 2016, Commissie/Portugal,
C‑398/14
,
EU:C:2016:61
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wanneer de Commissie voldoende bewijs van bepaalde feiten op het grondgebied van de verwerende lidstaat heeft aangevoerd, moet laatstgenoemde de aldus overgelegde gegevens en de daaruit voortvloeiende gevolgen inhoudelijk en gedetailleerd bestrijden (zie in die zin arrest van 28 januari 2016, Commissie/Portugal,
C‑398/14
,
EU:C:2016:61
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu heeft de Commissie de feitelijke elementen die volgens haar aanleiding hebben gegeven tot de nalatigheden en het verzuim dat zij de Italiaanse Republiek verwijt, uitgebreid en tot in detail in haar stukken uiteengezet. Voorts heeft de Commissie, zonder op dat punt door deze lidstaat te zijn weersproken, erop gewezen dat deze feitelijke gegevens grotendeels afkomstig zijn van de documentatie die de Italiaanse autoriteiten in het kader van hun correspondentie hebben verstrekt en inhoudelijk zijn bevestigd door de adviezen van de Corte dei conti (rekenkamer, Italië) alsmede door de gouvernementele en parlementaire onderzoekscommissies van deze lidstaat.
Gelet op de omstandigheid dat de als extra heffing verschuldigde bedragen, zoals die welke worden genoemd in punt 29 van dit arrest, zich over een zo lange periode hebben kunnen opstapelen zonder dat de bevoegde autoriteiten er ooit in geslaagd zijn deze duurzaam te verminderen, blijkt dat deze autoriteiten niet de nodige maatregelen hebben getroffen om de verplichtingen die op hen rusten krachtens het Unierecht zoals vermeld in het petitum van het verzoekschrift, na te komen.
In deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat de Commissie voldoende elementen heeft verstrekt waaruit blijkt dat de feiten waarop zij zich in haar beroep baseert om aan te tonen dat de Italiaanse Republiek de verplichtingen die voortvloeien uit deze bepalingen heeft geschonden, daadwerkelijk bestaan. Bijgevolg moeten, overeenkomstig de in punt 44 van dit arrest herhaalde rechtspraak, de aangevoerde middelen van verweer worden onderzocht.
De Italiaanse Republiek erkent weliswaar dat er krachtens het Unierecht een verplichting tot verdeling en in het voorkomende geval tot invordering van de extra heffing bestaat, maar stelt allereerst dat deze verplichting een „inspanningsverbintenis” en geen „resultaatsverbintenis” betreft en dat de Commissie niet heeft aangetoond dat deze verplichting niet door de Italiaanse autoriteiten was nagekomen.
Tot staving van dit betoog wijst de Italiaanse Republiek op punt 36 van het arrest van 13 november 2001, Frankrijk/Commissie (
C‑277/98
,
EU:C:2001:603
), waarin het Hof zou hebben geoordeeld dat door artikel 19 van verordening (EEG) nr. 1546/88 van de Commissie van 3 juni 1988 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing (
PB 1988, L 139, blz. 12
), op grond waarvan de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de extra heffing wordt geïnd, een inspanningsverbintenis en geen resultaatsverbintenis wordt opgelegd.
Zij staat dan ook op het standpunt dat het loutere feit dat een deel van de extra heffing op melk niet is ingevorderd niet kan volstaan voor de conclusie dat sprake is van de verweten niet-nakoming.
In dit verband blijkt dat het betoog van de Italiaanse Republiek uitgaat van een onjuiste lezing van het petitum van de Commissie. In haar petitum verzoekt de Commissie het Hof namelijk vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de verplichtingen die op haar rusten niet is nagekomen doordat zij, zoals is opgemerkt in punt 27 van dit arrest, niet de nodige maatregelen heeft genomen om te garanderen dat de extra heffing op melk daadwerkelijk ten laste werd gelegd van de betrokken marktdeelnemers en in het voorkomende geval werd ingevorderd door de bevoegde autoriteiten. Het onderwerp van deze niet-nakoming heeft dus geen betrekking op het feit dat deze lidstaat niet al hetgeen als extra heffing was verschuldigd heeft ingevorderd.
De Italiaanse Republiek kan bijgevolg niet ontsnappen aan de niet-nakoming die haar wordt verweten met het betoog dat zij maatregelen heeft genomen waardoor zij een deel van hetgeen aan extra heffing op melk was verschuldigd, heeft kunnen invorderen.
Ofschoon de Italiaanse Republiek haar stukken grotendeels wijdt aan een gedetailleerde beschrijving van de nationale toepasselijke bepalingen inzake de verdeling en de invordering van de extra heffing en de wijzigingen daarvan, voert zij echter geen precieze gegevens aan waarmee het door de Commissie onderbouwde slechte functioneren ter discussie kan worden gesteld of kan worden aangetoond dat zij, overeenkomstig de zorgvuldigheidsplicht die op haar rust, tijdig een doeltreffende regeling heeft ingesteld waarmee zij de betrokken heffingen volgens de door de Commissie aangehaalde verordeningen kon innen.
In deze omstandigheden moet het argument met betrekking tot een gestelde „inspanningsverbintenis” als niet ter zake dienend worden verworpen. Volgens de constateringen in de punten 45 tot en met 47 van dit arrest heeft de Italiaanse Republiek immers niet de nodige maatregelen genomen om de verdeling van de heffing over de betreffende melkproducenten en de doeltreffende invordering ervan onmiddellijk te garanderen.
Vervolgens voert de Italiaanse Republiek aan dat de talrijke veranderingen in de wettelijke bepalingen van de Unie inzake de extra heffing op melk aanzienlijk hebben bijgedragen aan de wetgevende en administratieve problemen die zich op nationaal vlak voordeden.
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat, zelfs indien ervan wordt uitgegaan dat de regeling van de Unie inzake de heffing op de melk heeft geleid tot aanzienlijke problemen op nationaal niveau, een lidstaat zich desondanks niet, zoals het Hof bij herhaling heeft geoordeeld, mag beroepen op bepalingen, praktijken of situaties van zijn interne rechtsorde ter rechtvaardiging van de niet-naleving van de verplichtingen die voortvloeien uit het Unierecht (zie met name arrest van 2 maart 2017, Commissie/Griekenland,
C‑160/16
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:161
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Daarenboven had de Italiaanse Republiek, als zij van mening was dat de regelgeving van de Unie inzake de extra heffing op melk naar de aard ervan een belemmering had gevormd voor het snel en doeltreffend verdelen en, in voorkomend geval, invorderen van deze heffing, beroep kunnen instellen bij het Hof om de betreffende maatregelen van de Unie op hun wettigheid te laten toetsen. Over de volledige betwiste periode, die meer dan twaalf jaar bestrijkt, heeft de Italiaanse Republiek echter geen dergelijk beroep ingesteld. Overigens rechtvaardigt de omstandigheid dat de regeling voor de extra heffing op melk heeft geleid tot juridische en politieke moeilijkheden op het niveau van de Unie, en deze regeling uiteindelijk is vervangen, geenszins dat de lidstaten niet alle maatregelen nemen die nodig zijn om de doeltreffendheid ervan op nationaal niveau te verzekeren.
Voorts kan, waar het meer bepaald beschikking 2003/530 betreft, waaruit de Italiaanse Republiek afleidt dat de Raad van de Europese Unie deze beschikking niet had kunnen vaststellen als harerzijds sprake was geweest van niet-nakoming, worden volstaan met de opmerking dat de Raad bij deze beschikking slechts de steunmaatregelen heeft goedgekeurd die waren bedoeld om de betaling van de extra heffing door de betrokken melkproducenten te vergemakkelijken, zonder oordeel te geven over de situatie die in Italië heerste ten tijde van de vaststelling van die beschikking. Bovendien heeft de Raad door beschikking 2003/530 impliciet de op deze lidstaat rustende verplichting bevestigd om te verzekeren dat de melkproducenten de extra heffing betaalden en, zoals blijkt uit overweging 7 van deze beschikking, aangegeven dat „[d]e Italiaanse regering […] zich ertoe [had verbonden] in de toekomst dergelijke problemen te vermijden door voortaan de extra heffing streng toe te passen op basis van een nieuwe wet”.
Onder deze omstandigheden kan het betoog van de Italiaanse Republiek betreffende de verplichtingen die op haar rusten met betrekking tot de verdeling en eventuele invordering van de extra heffing op melk, niet afdoen aan de conclusie van de Commissie.
Dan moet nog het betoog van de Italiaanse Republiek worden onderzocht dat het onderhavige, krachtens artikel 258 VWEU ingestelde beroep het beginsel ne bis in idem, het evenredigheidsbeginsel en het specialiteitsbeginsel schendt. De Italiaanse Republiek betoogt dat dit beroep, aangezien zij de met de heffingen betreffende de overschrijding van haar nationale referentiehoeveelheid gemoeide bedragen, overeenkomstig de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 1788/2003 en vervolgens de artikelen 78 en 79 van verordening nr. 1234/2007, al aan het EOGFL heeft betaald, impliceert dat zij opnieuw kan worden „bestraft” voor de niet-nakoming van dezelfde verplichtingen inzake de verdeling en, in het voorkomende geval, de invordering van de extra heffing.
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat, zoals tevens blijkt uit overweging 5 van verordening nr. 1788/2003 en uit overweging 38 van verordening nr. 1234/2007, de in het vorige punt aangehaalde bepalingen de Italiaanse Republiek verschillende verplichtingen opleggen die, in de eerste plaats, te maken hebben met de betaling van de extra heffing aan het EOGFL die deze lidstaat krachtens artikel 3 van verordening nr. 1788/2003 en artikel 78, lid 2, van verordening nr. 1234/2007 moet verrichten. In de tweede plaats moet deze lidstaat de extra heffing overeenkomstig artikel 4 van verordening nr. 1788/2003 en artikel 79 van verordening nr. 1234/2007 omslaan over de melkproducenten die hebben bijgedragen tot elk van de overschrijdingen van de nationale quota, en invorderen. Het feit dat de Italiaanse Republiek eventueel de eerste van deze verplichtingen heeft vervuld, verhindert niet dat zij is tekortgeschoten in de tweede verplichting die, als enige, onderwerp is van deze procedure wegens niet-nakoming.
Een dergelijke beoordeling klemt des te meer daar het argument van de Italiaanse Republiek uiteindelijk neerkomt op miskenning van het doel van de extra heffing: het verplichten van melkproducenten om de referentiehoeveelheden die hun zijn toegekend in acht te nemen (arrest van 25 maart 2004, Cooperativa Lattepiù e.a.,
C‑231/00, C‑303/00 en C‑451/00
,
EU:C:2004:178
, punt
).
Hieruit volgt dat het betoog van de Italiaanse Republiek inzake schending van het beginsel ne bis in idem, het evenredigheidsbeginsel en het specialiteitsbeginsel niet kan worden aanvaard.
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat, door er niet op toe te zien dat de extra heffing die verschuldigd was voor hoeveelheden die in Italië boven de nationale quota waren geproduceerd, vanaf het eerste verkoopseizoen waarin de extra heffing in Italië feitelijk is opgelegd (1995/1996) tot het laatste verkoopseizoen waarin in Italië overproductie is vastgesteld (2008/2009),
–
daadwerkelijk ten laste werd gelegd van de producenten die tot ieder productieoverschot hadden bijdragen en,
–
door de kopers of, bij rechtstreekse verkoop, door de producenten op tijd werd betaald na kennisgeving van de hoogte van het te betalen bedrag of,
–
indien niet binnen de gestelde termijnen werd betaald – werd geregistreerd en, indien mogelijk, gedwongen werd ingevorderd van die kopers of producenten,
de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 1 en 2 van verordening nr. 3950/92, artikel 4 van verordening nr. 1788/2003, de artikelen 79, 80 en 83 van verordening nr. 1234/2007, alsook – wat de uitvoeringsbepalingen van de Commissie betreft – artikel 7 van verordening nr. 536/93, artikel 11, leden 1 en 2, van verordening nr. 1392/2001 en, tot slot, de artikelen 15 en 17 van verordening nr. 595/2004.
Kosten
Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart:

1)
Door er niet op toe te zien dat de extra heffing die verschuldigd was voor hoeveelheden die in Italië boven de nationale quota waren geproduceerd, vanaf het eerste verkoopseizoen waarin de extra heffing in Italië feitelijk is opgelegd (1995/1996) tot het laatste verkoopseizoen waarin in Italië overproductie is vastgesteld (2008/2009),
–
daadwerkelijk ten laste werd gelegd van de producenten die tot ieder productieoverschot hadden bijdragen en,
–
door de kopers of, bij rechtstreekse verkoop, door de producenten op tijd werd betaald na kennisgeving van de hoogte van het te betalen bedrag of,
–
indien niet binnen de gestelde termijnen werd betaald – werd geregistreerd en, indien mogelijk, gedwongen werd ingevorderd van die kopers of producenten,
is de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 1 en 2 van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, artikel 4 van verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten, de artikelen 79, 80 en 83 van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (Integrale-GMO-verordening), alsook – wat de uitvoeringsbepalingen van de Commissie betreft – artikel 7 van verordening (EEG) nr. 536/93 van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, artikel 11, leden 1 en 2, van verordening (EG) nr. 1392/2001 van 9 juli 2001 houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 3950/92 en, tot slot, de artikelen 15 en 17 van verordening (EG) nr. 595/2004 van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1788/2003, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1468/2006 van de Commissie van 4 oktober 2006.

2)
De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.