CELEX: 62020CJ0453
Vorlage zur Vorabentscheidung
Art. 267 AEUV
Begriff ‚Gericht‘
Strukturelle und funktionelle Kriterien
Ausübung von Gerichts- oder Verwaltungsfunktionen
Richtlinie 2012/34/EU
Art. 55 und 56
Einzige nationale Regulierungsstelle für den Eisenbahnsektor
Unabhängige sektorspezifische Kontrollstelle
Befugnis zum Handeln von Amts wegen
Sanktionsbefugnis
Entscheidungen, die Gegenstand eines gerichtlichen Rechtsbehelfs sein können
Unzulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 288 AEUV sowie der Art. 3, 27 und 31 der Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (
ABl. 2012, L 343, S. 32
) in der durch die Richtlinie (EU) 2016/2370 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Dezember 2016 (
ABl. 2016, L 352, S. 1
) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2012/34) sowie ihrer Anhänge I, II und IV.
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der CityRail, a.s., einem Eisenbahnunternehmen, und der Správa železnic, státní organizace ([Eisenbahnverwaltung], im Folgenden: Správa železnic), Betreiberin der Eisenbahninfrastruktur in der Tschechischen Republik, über die von Správa železnic festgelegten Voraussetzungen für den Zugang zum Netz und zu bestimmten dazugehörigen Einrichtungen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Der 76. Erwägungsgrund der Richtlinie 2012/34 lautet:
„Die effiziente Verwaltung und gerechte und nichtdiskriminierende Nutzung der Eisenbahninfrastruktur erfordern die Einrichtung einer Regulierungsstelle, die über die Anwendung der Vorschriften dieser Richtlinie wacht und als Beschwerdestelle fungiert, unbeschadet der Möglichkeit gerichtlicher Nachprüfung. Diese Regulierungsstelle sollte ihre Informationsanfragen und Entscheidungen mit geeigneten Sanktionen durchsetzen können.“
In Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) dieser Richtlinie heißt es:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
1.
‚Eisenbahnunternehmen‘ jedes nach dieser Richtlinie zugelassene öffentlich-rechtliche oder private Unternehmen, dessen Haupttätigkeit im Erbringen von Eisenbahnverkehrsdiensten zur Beförderung von Gütern und/oder Personen besteht, …
2.
‚Infrastrukturbetreiber‘ jede Stelle oder jedes Unternehmen, die bzw. das für den Betrieb, die Instandhaltung und die Erneuerung von Eisenbahninfrastruktur innerhalb eines Netzes sowie für die Beteiligung an deren Ausbau … zuständig ist;
…
3.
‚Eisenbahninfrastruktur‘ die in Anhang I aufgeführten Anlagen;
…
11.
‚Serviceeinrichtung‘ die Anlage – unter Einschluss von Grundstück, Gebäude und Ausrüstung –, die ganz oder teilweise speziell hergerichtet wurde, um eine oder mehrere der in Anhang II Nummern 2 bis 4 genannten Serviceleistungen erbringen zu können;
…
19.
‚Antragsteller‘ ein Eisenbahnunternehmen …, [das] ein gemeinwirtschaftliches oder einzelwirtschaftliches Interesse am Erwerb von Fahrwegkapazität [hat];
…
26.
‚Schienennetz-Nutzungsbedingungen‘ eine detaillierte Darlegung der allgemeinen Regeln, Fristen, Verfahren und Kriterien für die Entgelt- und Kapazitätszuweisungsregelungen einschließlich der zusätzlichen Informationen, die für die Beantragung von Fahrwegkapazität benötigt werden;
…“
Art. 55 („Regulierungsstelle“) der Richtlinie bestimmt in Abs. 1:
„Jeder Mitgliedstaat richtet für den Eisenbahnsektor eine einzige nationale Regulierungsstelle ein. Diese Stelle ist unbeschadet des Absatzes 2 eine eigenständige Behörde, die in Bezug auf ihre Organisation, Funktion, hierarchische Stellung und Entscheidungsfindung rechtlich getrennt und unabhängig von anderen öffentlichen oder privaten Stellen ist. Sie ist außerdem organisatorisch, bei ihren Finanzierungsbeschlüssen, rechtlich und in ihrer Entscheidungsfindung von Infrastrukturbetreibern, entgelterhebenden Stellen, Zuweisungsstellen und Antragstellern unabhängig. Darüber hinaus ist die Regulierungsstelle funktionell unabhängig von allen zuständigen Behörden, die bei der Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge mitwirken.“
In Art. 56 („Aufgaben der Regulierungsstelle“) der Richtlinie heißt es:
„(1)   Ist ein Antragsteller der Auffassung, ungerecht behandelt, diskriminiert oder auf andere Weise in seinen Rechten verletzt worden zu sein, so hat er unbeschadet des Artikels 46 Absatz 6 das Recht, die Regulierungsstelle zu befassen, und zwar insbesondere gegen Entscheidungen des Infrastrukturbetreibers oder gegebenenfalls des Eisenbahnunternehmens oder des Betreibers einer Serviceeinrichtung betreffend:
a)
den Entwurf und die Endfassung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen;
…
j)
die Erfüllung der Anforderungen, einschließlich der Anforderungen in Hinsicht auf Interessenkonflikte, gemäß Artikel 2 Absatz 13 und den Artikeln 7, 7a, 7b, 7c und 7d.
(2)   Unbeschadet der Befugnisse der nationalen Wettbewerbsbehörden … ist die Regulierungsstelle berechtigt, die Wettbewerbssituation in den Schienenverkehrsmärkten zu überwachen, insbesondere auch den Markt für Hochgeschwindigkeits-Personenverkehrsdienste und die Tätigkeiten der Infrastrukturbetreiber in Bezug auf Absatz 1 Buchstaben a bis j. Die Regulierungsstelle überprüft von sich aus insbesondere die Einhaltung der in Absatz 1 Buchstaben a bis j genannten Punkte, um der Diskriminierung von Antragstellern vorzubeugen. Sie prüft insbesondere, ob die Schienennetz-Nutzungsbedingungen diskriminierende Bestimmungen enthalten oder den Infrastrukturbetreibern einen Ermessensspielraum geben, der zur Diskriminierung von Antragstellern genutzt werden kann.
…
(6)   Die Regulierungsstelle gewährleistet, dass die vom Infrastrukturbetreiber festgesetzten Entgelte dem Kapitel IV Abschnitt 2 entsprechen und nichtdiskriminierend sind. Verhandlungen zwischen Antragstellern und einem Infrastrukturbetreiber über die Höhe von Wegeentgelten sind nur zulässig, sofern sie unter Aufsicht der Regulierungsstelle erfolgen. Die Regulierungsstelle hat einzugreifen, wenn bei den Verhandlungen ein Verstoß gegen die Bestimmungen dieses Kapitels droht.
…
(8)   Die Regulierungsstelle ist berechtigt, sachdienliche Auskünfte von dem Infrastrukturbetreiber, Antragstellern und betroffenen Dritten in dem betreffenden Mitgliedstaat einzuholen.
… Die Regulierungsstelle erhält die Möglichkeit, die Erteilung solcher Auskünfte durchzusetzen und geeignete Sanktionen, einschließlich Geldbußen, zu verhängen. …
(9)   Binnen eines Monats ab Erhalt einer Beschwerde prüft die Regulierungsstelle die Beschwerde und fordert gegebenenfalls einschlägige Auskünfte an und leitet Gespräche mit allen Betroffenen ein. [Sie] … entscheidet … über die betreffenden Beschwerden, trifft Abhilfemaßnahmen und setzt die Betroffenen über ihre begründete Entscheidung in Kenntnis. Unbeschadet der Zuständigkeiten der nationalen Wettbewerbsbehörden … entscheidet sie gegebenenfalls von sich aus über geeignete Maßnahmen zur Korrektur von Fällen der Diskriminierung von Antragstellern, Marktverzerrung und anderer unerwünschter Entwicklungen in diesen Märkten, insbesondere in Bezug auf Absatz 1 Buchstaben a bis j.
Entscheidungen der Regulierungsstelle sind für alle davon Betroffenen verbindlich und unterliegen keiner Kontrolle durch eine andere Verwaltungsinstanz. Die Regulierungsstelle muss ihre Entscheidungen durchsetzen können und geeignete Sanktionen, einschließlich Geldbußen, verhängen können.
…
(10)   Die Mitgliedstaaten gewährleisten die gerichtliche Nachprüfbarkeit von Entscheidungen der Regulierungsstelle. Die Beschwerde kann nur dann aufschiebende Wirkung auf die Entscheidung der Regulierungsstelle haben, wenn die Entscheidung der Regulierungsstelle dem Beschwerdeführer unmittelbar irreversiblen oder offensichtlich unverhältnismäßigen Schaden zufügen kann. Diese Bestimmung lässt die etwaigen durch Verfassungsrecht übertragenen Befugnisse des mit der Beschwerde befassten Gerichts unberührt.
…“
Tschechisches Recht
In § 2 Nr. 15 des Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy [České republiky] (Gesetz Nr. 2/1969 über die Organisation der Ministerien und der weiteren zentralen Organe der staatlichen Verwaltung [der Tschechischen Republik] heißt es:
„In der Tschechischen Republik sind folgende weitere zentrale Organe der staatlichen Verwaltung tätig: … 15. Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře [Regulierungsstelle für den Zugang zur Verkehrsinfrastruktur].“
Der Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Regulierungsstelle für den Zugang zur Verkehrsinfrastruktur, Tschechische Republik, im Folgenden: Regulierungsstelle) wurde durch den Zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (Gesetz Nr. 320/2016 über die Regulierungsstelle für den Zugang zur Verkehrsinfrastruktur, im Folgenden: Gesetz über die Regulierungsstelle) eingerichtet.
Nach § 3 Abs. 2 des Gesetzes über die Regulierungsstelle ist „die Regulierungsstelle … bei der Ausübung ihrer Aufgaben unabhängig, unparteiisch und unterliegt lediglich den Gesetzen und sonstigen Rechtsvorschriften“.
§ 4 dieses Gesetzes sieht die Ernennung des Präsidenten der Regulierungsstelle für eine sechsjährige Amtszeit mit Verlängerungsmöglichkeit vor, stellt eine Unvereinbarkeitsregelung auf und legt die Voraussetzungen fest, unter denen der Präsident abberufen werden kann.
Die §§ 71 bis 75, 77, 80, 81 und 85 des Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě (Gesetz Nr. 234/2014 über den öffentlichen Dienst) enthalten verschiedene für die Bediensteten der Regulierungsstelle geltende Bestimmungen, die ihre Unparteilichkeit gewährleisten sollen. Nach § 11 Abs. 5 dieses Gesetzes unterliegen diese Bediensteten nicht den Statutsbestimmungen, die der für den öffentlichen Dienst zuständige stellvertretende Minister erlassen hat.
Die Regulierungsstelle erlässt verbindliche Entscheidungen nach dem Zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách (Gesetz Nr. 266/1994 über die Eisen- und Seilbahnen, im Folgenden: Eisenbahngesetz) und nach den allgemeinen Vorschriften über das Verwaltungsverfahren, die sich aus dem Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (Gesetz Nr. 500/2004 über das Verwaltungsverfahren, im Folgenden: Verwaltungsverfahrensgesetz) ergeben.
§ 67 Verwaltungsverfahrensgesetz bestimmt:
„Mit Bescheid legt die Verwaltungsbehörde in einer bestimmten Sache die Rechte oder Pflichten der namentlich bezeichneten Person fest, ändert sie oder hebt sie auf oder erklärt sie in einer bestimmten Sache, dass eine solche Person Rechte oder Pflichten hat bzw. nicht hat oder entscheidet sie in den gesetzlich vorgesehenen Fällen über Verfahrensfragen.“
Nach § 73 Abs. 2 dieses Gesetzes „ist der bestandkräftige Bescheid für die Parteien und alle Verwaltungsbehörden verbindlich“.
Die §§ 152 und 153 dieses Gesetzes regeln das Beschwerdeverfahren gegen die Entscheidungen der Regulierungsstelle vor deren Präsidenten.
Wie sich aus einer Antwort der Regulierungsstelle auf ein Auskunftsersuchen des Gerichtshofs ergibt, ist die Regulierungsstelle gemäß den §§ 23c, 23d, 34d, 34e, 34f, 34g und 58 des Eisenbahngesetzes dafür zuständig,
–
den Entwurf eines Plans zur Beschränkung der Nutzung nationaler und regionaler Schienenwege sowie der Öffentlichkeit zugänglichen Gleisanschlüssen zu genehmigen (§ 23c);
–
eine Entscheidung über den Abschluss eines Dienstleistungsvertrags zu treffen (§ 23d);
–
eine Entscheidung hinsichtlich der Gefährdung des wirtschaftlichen Gleichgewichts der auf der Grundlage eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags betriebenen Eisenbahnbeförderung zu treffen (§ 34d);
–
eine Entscheidung darüber zu treffen, ob die Eisenbahnerklärung mit dem Gesetz in Einklang steht (§ 34e),
–
eine Entscheidung darüber zu treffen, ob das Verfahren für die Zuweisung von Kapazitäten (einschließlich der Rahmenvereinbarungen) mit dem Gesetz in Einklang steht (§ 34f);
–
die Vereinbarkeit eines Vertrags über den Zugbetrieb mit dem Gesetz zu prüfen (§ 34g) und
–
Unzulänglichkeiten der staatlichen Überwachung zu beheben (§ 58).
Entscheidet die Regulierungsstelle gemäß den §§ 34e, 34f und 34g Eisenbahngesetz, so kann sie auf Antrag oder von Amts wegen entscheiden. Dagegen kann sie in den in den §§ 23c, 23d und 34d dieses Gesetzes genannten Fällen nur auf Antrag entscheiden. In den Verfahren nach § 58 dieses Gesetzes entscheidet die Regulierungsstelle nur von Amts wegen. Im Übrigen können alle Verfahren von Amts wegen aufgrund einer Beschwerde nach Art. 42 des Verwaltungsverfahrensgesetzes eingeleitet werden.
Die Entscheidungen der Regulierungsstelle können gerichtlich nachgeprüft werden. Den Zuständigkeitsverteilungsregeln, die sich insbesondere in Teil 5 („Verfahren in Sachen, die von einer anderen Behörde entschieden werden“) des Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (Gesetz Nr. 99/1963 über die Zivilprozessordnung, im Folgenden: Zivilprozessordnung) und in § 46 des Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (Gesetz Nr. 150/2002 über die Verwaltungsgerichtsordnung, im Folgenden: Verwaltungsgerichtsordnung) befinden, ist zu entnehmen, dass mit Rechtssachen, die privatrechtlichen Charakter haben, die Zivilgerichte zu befassen sind, während die Verwaltungsgerichte über öffentlich-rechtliche Rechtssachen entscheiden.
§ 250c Abs. 2 der Zivilprozessordnung sieht vor, dass die Zivilgerichte der Regulierungsstelle gestatten, „schriftlich zur Klage Stellung zu nehmen“.
Insbesondere in Verfahren, die im Erlass einer Entscheidung gemäß § 34e Abs. 1 Eisenbahngesetz münden, wendet die Regulierungsstelle neben dem Verwaltungsverfahrensgesetz den Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (Gesetz Nr. 250/2016 über die Verantwortlichkeit für Rechtsverstöße und die entsprechenden Verfahren) an. Nach § 78 Abs. 1 dieses Gesetzes ist „[d]ie [Regulierungsstelle] verpflichtet, Verfahren in Bezug auf jeden von ihr aufgedeckten Rechtsverstoß einzuleiten und von Amts wegen vorzugehen“.
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
Správa železnic ist eine gesetzlich geschaffene öffentliche Einrichtung. Als Infrastrukturbetreiber und Betreiber von Serviceeinrichtungen ist diese Einrichtung mit der Verwaltung eines Eisenbahnnetzes sowie der dazugehörigen Serviceeinrichtungen in der Tschechischen Republik betraut.
Správa železnic hat Schienennetz-Nutzungsbedingungen im Sinne von Art. 3 Nr. 26 der Richtlinie 2012/34 erstellt und veröffentlicht, in denen u. a. die Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten Einrichtungen ab dem 1. April 2020 dargelegt werden.
CityRail, ein Eisenbahnunternehmen, focht diese Nutzungsbedingungen auf der Grundlage von § 34e Eisenbahngesetz vor der Regulierungsstelle in ihrer Eigenschaft als nationale Regulierungsstelle für den Eisenbahnsektor mit der Begründung an, dass sie gegen die Bestimmungen der Richtlinie 2012/34 verstießen.
Die Regulierungsstelle bezweifelt, ob diese Voraussetzungen und das auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbare nationale Recht mit der Richtlinie 2012/34 vereinbar sind.
Insbesondere äußert die Regulierungsstelle erstens Zweifel, ob die Be- und Entladeorte einschließlich der angrenzenden Gleise als Serviceeinrichtungen im Sinne von Art. 3 Nr. 11 der Richtlinie 2012/34 anzusehen sind. Nach Ansicht der Regulierungsstelle sollten diese Orte eher als Teil der Eisenbahninfrastruktur im Sinne von Art. 3 Nr. 3 dieser Richtlinie erachtet werden. Zweitens ist die Regulierungsstelle der Auffassung, dass diese Richtlinie einen Infrastrukturbetreiber oder einen Betreiber von Serviceeinrichtungen daran hindern könnte, jederzeit die Höhe der Entgelte für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur oder der Serviceeinrichtungen zu ändern. Drittens stelle sich die Frage, ob sich Eisenbahnunternehmen gegenüber Správa železnic auf die Bestimmungen der Richtlinie 2012/34 berufen könnten. Viertens möchte die Regulierungsstelle wissen, ob die Zugangsbedingungen, die in den von Správa železnic erstellten Schienennetz-Nutzungsbedingungen enthalten sind, als diskriminierend eingestuft werden können, da sie gegen die Anforderungen dieser Richtlinie verstoßen.
Unter diesen Umständen hat die Regulierungsstelle beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Ist der Ort des Be- und Entladens für die Beförderung von Gütern, einschließlich der Gleise, ein Bestandteil der Eisenbahninfrastruktur im Sinne von Art. 3 Nr. 3 der Richtlinie 2012/34?
2.
Ist mit der Richtlinie 2012/34 vereinbar, dass ein Infrastrukturbetreiber jederzeit zulasten der Spediteure eine Änderung der Höhe des Entgelts für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur oder von Serviceeinrichtungen vornehmen kann?
3.
Ist die Richtlinie 2012/34 nach Art. 288 AEUV für die Správa železnic verbindlich?
4.
Sind die in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen enthaltenen Bestimmungen als diskriminierend anzusehen, wenn sie im Widerspruch zu jenen Vorschriften der Europäischen Union stehen, zu deren Einhaltung die Eisenbahnverwaltung verpflichtet ist?
Zur Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
In ihrem Vorabentscheidungsersuchen und in ihren Antworten auf das Auskunftsersuchen des Gerichtshofs vom 26. Oktober 2020 legt die Regulierungsstelle dar, aus welchen Gründen sie ihrer Ansicht nach ein „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV ist.
Sie beruft sich insoweit auf das Urteil vom 22. November 2012, Westbahn Management (
C‑136/11
,
EU:C:2012:740
), aus dem sich ergebe, dass die österreichische Regulierungsstelle für den Eisenbahnsektor, die Schienen-Control Kommission, als „Gericht“ im Sinne dieser Bestimmung einzustufen sei. Da sich die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsstellen unmittelbar aus Art. 55 der Richtlinie 2012/34 ergebe, verlangten die Grundsätze der Gleichheit der Mitgliedstaaten und der Nichtdiskriminierung, dass der Gerichtshof der Regulierungsstelle dieselbe Eigenschaft zuerkennen müsse.
Zudem ergebe sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, die u. a. im Urteil vom 22. November 2012, Westbahn Management (
C‑136/11
,
EU:C:2012:740
), zum Ausdruck komme, dass für die Feststellung, ob eine Einrichtung den Charakter eines „Gerichts“ im Sinne von Art. 267 AEUV habe, eine Reihe von Merkmalen wie die gesetzliche Grundlage der Einrichtung, ihr ständiger Charakter, die obligatorische Gerichtsbarkeit, streitiges Verfahren, die Anwendung von Rechtsnormen durch die Einrichtung sowie deren Unabhängigkeit zu berücksichtigen seien.
Im Hinblick auf diese Kriterien weist die Regulierungsstelle darauf hin, dass sie vom nationalen Gesetzgeber als zentrale Verwaltungsbehörde errichtet worden sei. Aus dem Gesetz über die Regulierungsstelle ergebe sich auch, dass Letztere bei der Ausübung ihrer Aufgaben unabhängig und unparteiisch sei sowie lediglich den Gesetzen und sonstigen Rechtsvorschriften unterliege. Insbesondere würden ihre Handlungen nicht von anderen Behörden der Exekutive kontrolliert.
Die Unabhängigkeit des Präsidenten der Regulierungsstelle sei ebenfalls gewährleistet. Insbesondere sehe das Gesetz über die Regulierungsstelle vor, dass ihr Präsident von der Regierung nur unter bestimmten Voraussetzungen, die in diesem Gesetz aufgezählt seien, abberufen werden könne und dass er gegen Abberufungsentscheidungen einen Rechtsbehelf einlegen könne.
Da die Gründe für die Abberufung des Präsidenten der Regulierungsstelle gesetzlich festgelegt seien, sei dessen Situation nicht mit derjenigen des Präsidenten des Úřad průmyslového vlastnictví (Amt für gewerbliches Eigentum, Tschechische Republik) vergleichbar, dessen Unabhängigkeit vom Gerichtshof in seinem Beschluss vom 14. November 2013, MF 7 (
C‑49/13
,
EU:C:2013:767
), in Frage gestellt worden sei. Außerdem unterlägen im Gegensatz zu den Bediensteten der letztgenannten Einrichtung die Bediensteten der Regulierungsstelle nicht den vom stellvertretenden Minister für den Öffentlichen Dienst erlassenen Statutsbestimmungen.
Der Ablauf des Verfahrens vor der Regulierungsstelle unterliege dem Verwaltungsverfahrensgesetz, wodurch garantiert sei, dass das Recht der Beteiligten auf ein streitiges Verfahren gewahrt werde.
Entscheide die Regulierungsstelle gemäß den §§ 34e, 34f und 34g Eisenbahngesetz, so entscheide sie auf Antrag oder von Amts wegen. Dagegen könnten in den Fällen, die in den §§ 23c, 23d und 34d Eisenbahngesetz genannt seien, die Verfahren nur auf Antrag eingeleitet werden.
Außerdem sei die Regulierungsstelle befugt, von sich aus Rechtsverstöße gegen die einschlägigen Vorschriften im Rahmen eines gesonderten Verfahrens, das es ihr erlaube, Geldbußen zu verhängen, zu ermitteln und zu verfolgen. Die von ihr im Verwaltungsverfahren aufgedeckten Unregelmäßigkeiten könnten zu einem Sanktionsverfahren führen.
Die Entscheidungen der Regulierungsstelle müssten dem öffentlichen Interesse Rechnung tragen und seien bindend.
Nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz könnten diese Entscheidungen im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens überprüft werden. Werde eine solche Beschwerde eingelegt, so habe der Präsident der Regulierungsstelle über sie zu entscheiden.
Nach Art. 56 Abs. 10 der Richtlinie 2012/34 könnten die Entscheidungen der Regulierungsstelle gerichtlich nachgeprüft werden. Je nach Art des bei ihr geführten Verfahrens werde die Klage entweder vor den Verwaltungsgerichten oder vor den Zivilgerichten erhoben.
Zum Verfahren der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Schienennetz-Nutzungsbedingungen, die Teil einer „Eisenbahnerklärung“ seien, weist die Regulierungsstelle darauf hin, dass es sich bei diesem Verfahren um jenes nach § 34e Eisenbahngesetz handle. Es könne von Amts wegen oder, wie im vorliegenden Fall, auf Antrag einer Partei eingeleitet werden. Die zu erlassende Entscheidung könne vor den nationalen Zivilgerichten angefochten werden, deren Entscheidungen nach den Vorschriften des Zivilprozessrechts und im Gegensatz zu den Entscheidungen der Verwaltungsgerichte an die Stelle der Entscheidungen der Regulierungsstelle träten. Außerdem könne die Regulierungsstelle, wenn sie bei ihrer Prüfung Unregelmäßigkeiten aufdecken sollte, ein Verfahren zur Feststellung eines Rechtsverstoßes einleiten.
In ihren schriftlichen Erklärungen tragen die tschechische und die spanische Regierung sowie die Europäische Kommission vor, die Regulierungsstelle sei kein „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV, das befugt sei, den Gerichtshof um Vorabentscheidung zu ersuchen. Sie machen insbesondere geltend, dass die Regulierungsstelle zum einen nicht mit der österreichischen Schienen-Control Kommission vergleichbar sei, weswegen die Erwägungen, die der Gerichtshof zu dieser Einrichtung im Urteil vom 22. November 2012, Westbahn Management (
C‑136/11
,
EU:C:2012:740
), angestellt habe, nicht auf die Situation der Regulierungsstelle übertragbar seien, und dass Letztere zum anderen Aufgaben administrativer Art wahrnehme.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs stellt dieser bei der Beurteilung der rein unionsrechtlichen Frage, ob es sich bei der jeweils vorlegenden Einrichtung um ein „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV handelt, auf eine Reihe von Merkmalen ab, wie z. B. die gesetzliche Grundlage der Einrichtung, ihr ständiger Charakter, die obligatorische Gerichtsbarkeit, das streitige Verfahren, die Anwendung von Rechtsnormen durch die betreffende Einrichtung sowie ihre Unabhängigkeit (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 30. Juni 1966, Vaassen-Göbbels,
61/65
,
EU:C:1966:39
, S.
, und vom 29. März 2022, Getin Noble Bank,
C‑132/20
,
EU:C:2022:235
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich ferner, dass die nationalen Gerichte ihn nur anrufen können, wenn bei ihnen ein Rechtsstreit anhängig ist und sie im Rahmen eines Verfahrens zu entscheiden haben, das auf eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter abzielt (Beschluss vom 26. November 1999, ANAS,
C‑192/98
,
EU:C:1999:589
, Rn.
, und Urteile vom 31. Januar 2013, Belov,
C‑394/11
,
EU:C:2013:48
, Rn.
, und vom 6. Oktober 2021, W.Ż. [Kammer für außerordentliche Überprüfung und öffentliche Angelegenheiten des Obersten Gerichts – Ernennung],
C‑487/19
,
EU:C:2021:798
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Die Vorlageberechtigung einer Einrichtung ist also sowohl anhand struktureller als auch anhand funktioneller Kriterien zu prüfen. Dabei kann eine nationale Einrichtung, wenn sie gerichtliche Funktionen ausübt, als „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV qualifiziert werden, während dies bei Ausführung anderer Aufgaben, insbesondere administrativer Art, nicht möglich ist (Beschluss vom 26. November 1999, ANAS,
C‑192/98
,
EU:C:1999:589
, Rn.
, und Urteil vom 31. Januar 2013, Belov,
C‑394/11
,
EU:C:2013:48
, Rn.
).
Folglich ist es für die Feststellung, ob eine nationale Einrichtung, die nach dem Gesetz mit Aufgaben unterschiedlicher Art betraut ist, als „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV zu qualifizieren ist, erforderlich, die spezifische Natur der Aufgaben zu prüfen, die sie in dem konkreten normativen Kontext ausübt, in dem sie sich zur Anrufung des Gerichtshofs veranlasst sieht (Beschluss vom 26. November 1999, ANAS,
C‑192/98
,
EU:C:1999:589
, Rn.
, und Urteil vom 31. Januar 2013, Belov,
C‑394/11
,
EU:C:2013:48
, Rn.
).
Dieser Prüfung kommt eine besondere Bedeutung im Fall von Verwaltungsbehörden zu, deren Unabhängigkeit eine unmittelbare Folge der sich aus dem Unionsrecht ableitenden Anforderungen ist, das ihnen Befugnisse zur sektorspezifischen Kontrolle und zur Überwachung der Märkte verleiht. Obwohl diese Behörden die in Rn. 41 des vorliegenden Urteils angeführten Kriterien erfüllen können, die sich aus dem Urteil vom 30. Juni 1966, Vaassen-Göbbels (
61/65
,
EU:C:1966:39
), ergeben, handelt es sich bei der sektoriellen Kontrolle und Überwachung der Märkte im Wesentlichen um eine Verwaltungstätigkeit (vgl. entsprechend Urteil vom 12. November 1998, Victoria Film,
C‑134/97
,
EU:C:1998:535
, Rn.
), da sie die Ausübung von Befugnissen umfasst, die mit denen der Gerichte nichts zu tun haben.
Die Regulierungsstelle kann daher nicht geltend machen, dass sie, da sie diese Kriterien, insbesondere das der Unabhängigkeit, erfülle, zwangsläufig als „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV einzustufen sei. Eine solche Auslegung dieser Bestimmung verstieße nämlich gegen die in den Rn. 42 bis 44 des vorliegenden Urteils angeführte Rechtsprechung des Gerichtshofs, aus der hervorgeht, dass eine nationale Einrichtung, obwohl ihre gesetzliche Grundlage, ihr ständiger Charakter, das streitige Verfahren, die Anwendung von Rechtsnormen durch sie und ihre Unabhängigkeit außer Zweifel stehen, den Gerichtshof nur dann um Vorabentscheidung ersuchen kann, wenn sie im Rahmen der bei ihr anhängigen Rechtssache gerichtliche Funktionen ausübt.
Im Urteil vom 22. November 2012, Westbahn Management (
C‑136/11
,
EU:C:2012:740
), auf das sich die Regulierungsstelle beruft, hat der Gerichtshof, der mit einem Vorabentscheidungsersuchen der österreichischen Schienen-Control Kommission befasst war, nur die Kriterien geprüft, die sich aus dem Urteil vom 30. Juni 1966, Vaassen-Göbbels (
61/65
,
EU:C:1966:39
), ergeben, und es somit unterlassen, zu prüfen, ob diese Einrichtung im Rahmen des diesem Ersuchen zugrunde liegenden Verfahrens gerichtliche Funktionen ausgeübt hat.
Insoweit sprechen als Indizien dafür, dass die fragliche Einrichtung nicht Gerichts‑, sondern Verwaltungsfunktionen ausübt, die Befugnis zur Einleitung von Verfahren von Amts wegen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 31. Januar 2013, Belov,
C‑394/11
,
EU:C:2013:48
, Rn.
, und Beschluss vom 14. November 2013, MF 7,
C‑49/13
,
EU:C:2013:767
, Rn.
) sowie die Befugnis, ebenfalls von Amts wegen Sanktionen in ihren Zuständigkeitsbereichen zu verhängen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. September 2020, Anesco u. a.,
C‑462/19
,
EU:C:2020:715
, Rn.
).
Im Übrigen ist die Frage, ob das Verfahren, in dem ein Vorabentscheidungsersuchen ergangen ist, auf Initiative eines Betroffenen eingeleitet wurde, nicht von entscheidender Bedeutung. Die Tatsache, dass eine Einrichtung auf Antrag ein bestimmtes Verfahren einleiten kann, obwohl sie jedenfalls auch von Amts wegen die damit zusammenhängende Zuständigkeit ausüben kann, vermag nämlich den Verwaltungscharakter dieser Befugnis nicht in Frage zu stellen.
Die Rolle und der Platz einer Einrichtung in der nationalen Rechtsordnung sind ebenfalls für die Beurteilung der Natur ihrer Aufgaben relevant.
So hat der Gerichtshof die Tätigkeit von Einrichtungen, die nicht die Aufgabe haben, die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung zu prüfen, sondern erstmals zur Beschwerde eines Bürgers Stellung zu nehmen, und deren Entscheidungen mit einem gerichtlichen Rechtsbehelf angefochten werden können, als „Verwaltungs-“tätigkeit eingestuft (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. November 1998, Victoria Film,
C‑134/97
,
EU:C:1998:535
, Rn.
und
, Beschlüsse vom 24. März 2011, Bengtsson,
C‑344/09
,
EU:C:2011:174
, Rn.
und
, vom 14. November 2013, MF 7,
C‑49/13
,
EU:C:2013:767
, Rn.
und
, sowie Urteil vom 16. September 2020, Anesco u. a.,
C‑462/19
,
EU:C:2020:715
, Rn.
).
Außerdem hat der Gerichtshof mehrfach darauf hingewiesen, dass der Begriff „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV seinem Wesen nach nur eine staatliche Stelle bezeichnen kann, die im Verhältnis zu der Stelle, von der die zu überprüfende Entscheidung stammt, die Eigenschaft eines Dritten hat (Urteile vom 30. März 1993, Corbiau,
C‑24/92
,
EU:C:1993:118
, Rn.
, vom 30. Mai 2002, Schmid,
C‑516/99
,
EU:C:2002:313
, Rn.
, und vom 16. September 2020, Anesco u. a.,
C‑462/19
,
EU:C:2020:715
, Rn.
).
Hier ist zunächst im Wesentlichen die Natur und die Funktion einer Regulierungsstelle wie der hier vorliegenden in dem durch die Richtlinie 2012/34 errichteten System der Verwaltung und Kontrolle der Schienenverkehrsleistungen zu prüfen. Die Art. 55 und 56 dieser Richtlinie sehen nämlich die Existenz von nationalen Regulierungsstellen des Eisenbahnsektors in allen Mitgliedstaaten vor, stellen die Grundsätze ihrer Organisation auf und legen die ihnen übertragenen Befugnisse fest.
Insoweit ergibt sich aus Art. 55 Abs. 1 der Richtlinie, dass die Regulierungsstelle eine eigenständige Behörde ist, die in Bezug auf ihre Organisation, Funktion, hierarchische Stellung und Entscheidungsfindung rechtlich getrennt und unabhängig von anderen öffentlichen oder privaten Stellen ist.
Was die Befugnisse dieser Einrichtung betrifft, ergibt sich aus Art. 56 Abs. 1, 2, 6 und 9 der Richtlinie 2012/34, dass sie nicht nur über Rechtsbehelfe entscheidet, sondern auch von Amts wegen tätig werden kann.
Dabei ist es ihre Aufgabe, „die Wettbewerbssituation in den Schienenverkehrsmärkten zu überwachen“ und in diesem Rahmen die Entscheidungen der Akteure des Eisenbahnsektors insbesondere im Hinblick auf die verschiedenen in Art. 56 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34 aufgeführten Gesichtspunkte nachzuprüfen. Zudem wacht diese Einrichtung insbesondere darüber, dass die Wegeentgelte nicht diskriminierend sind, und greift in die Verhandlungen zwischen den „Antragstellern“ im Sinne von Art. 3 Nr. 19 dieser Richtlinie, d. h. insbesondere Eisenbahnunternehmen, und einem Infrastrukturbetreiber über die Höhe dieser Entgelte ein, um die Einhaltung der anwendbaren geltenden Regelung sicherzustellen. Schließlich entscheidet sie von sich aus über geeignete Maßnahmen zur Korrektur von Fällen der Diskriminierung von Antragstellern, Marktverzerrung und anderer unerwünschter Entwicklungen in diesen Märkten.
Daher hängt die Befugnis der Regulierungsstelle, über die Anwendung der Vorschriften dieser Richtlinie zu wachen, nicht von der Erhebung einer Beschwerde oder einer Klage ab und kann somit von Amts wegen ausgeübt werden (Urteil vom 9. September 2021, LatRailNet und Latvijas dzelzceļš,
C‑144/20
,
EU:C:2021:717
, Rn.
).
Im Übrigen muss die Regulierungsstelle für die Zwecke ihrer Überwachungstätigkeiten gemäß Art. 56 Abs. 8 der Richtlinie 2012/34 über Ermittlungsbefugnisse verfügen, um alle erforderlichen Informationen einzuholen. Sie kann die Erteilung von Auskünften mit geeigneten Sanktionen durchsetzen.
Ebenso kann diese Einrichtung nach Art. 56 Abs. 9 Unterabs. 2 dieser Richtlinie die von ihr erlassenen Entscheidungen mit geeigneten Sanktionen, einschließlich Geldbußen, durchsetzen.
Somit ergibt sich aus den Art. 55 und 56 der Richtlinie 2012/34 im Licht ihres 76. Erwägungsgrundes, dass die nach dieser Richtlinie vorgesehene effiziente Verwaltung sowie die gerechte und nicht diskriminierende Nutzung der Eisenbahninfrastruktur die Einrichtung einer staatlichen Stelle erfordern, die gleichzeitig beauftragt ist, von sich aus über die Anwendung der Vorschriften dieser Richtlinie durch die Akteure des Eisenbahnsektors zu wachen und als Beschwerdestelle zu fungieren.
Diese gleichzeitigen Funktionen bedeuten, dass wenn eine nach Art. 55 der Richtlinie 2012/34 eingerichtete Regulierungsstelle mit einem Rechtsbehelf befasst wird, dieser Umstand die Befugnis dieser Stelle unberührt lässt, erforderlichenfalls von Amts wegen geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um jeden Verstoß gegen die geltende Regelung abzustellen und ihre Entscheidungen, falls sie dies für erforderlich hält, mit Sanktionen durchzusetzen, was dafür spricht, dass ihre Aufgaben administrativer Natur sind.
Im Übrigen gewährleisten nach Art. 56 Abs. 10 der Richtlinie 2012/34 die Mitgliedstaaten die gerichtliche Nachprüfbarkeit von Entscheidungen der Regulierungsstelle, was wie in Rn. 51 des vorliegenden Urteils betont, ein Indiz dafür ist, dass solche Entscheidungen Verwaltungscharakter aufweisen (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 14. November 2013, MF 7,
C‑49/13
,
EU:C:2013:767
, Rn.
).
Im Licht der vorstehenden Erwägungen ist sodann zu prüfen, ob eine Regulierungsstelle wie die vorliegende trotz ihres grundsätzlichen Verwaltungscharakters im spezifischen Kontext der Aufgaben, die sie im Rahmen des Ausgangsverfahrens wahrnimmt, als „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV anzusehen ist.
Insoweit ergibt sich aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte und insbesondere aus den Antworten der Regulierungsstelle auf das Auskunftsersuchen des Gerichtshofs, die sich auf das Eisenbahngesetz und das Verwaltungsverfahrensgesetz beziehen, dass die Regulierungsstelle im Rahmen ihrer Befugnisse, mit Ausnahme der in den §§ 23c, 23d und 34d Eisenbahngesetz vorgesehenen Verfahren, die nur „auf Antrag“ durchgeführt werden können, sowohl „auf Antrag“ eines Antragstellers als auch von Amts wegen entscheidet. So sieht § 34e Abs. 1 des Eisenbahngesetzes ausdrücklich vor, dass das dort genannte Verfahren von Amts wegen oder „auf Antrag“ eines Antragstellers eingeleitet werden kann.
Das Ausgangsverfahren, das von einem Antragsteller, CityRail, auf der Grundlage von § 34e Abs. 1 eingeleitet wurde, hat zum Gegenstand, die Vereinbarkeit von Schienennetz-Nutzungsbedingungen, die Teil einer „Eisenbahnerklärung“ sind, mit diesem Gesetz zu überprüfen. Diese Bestimmung stellt nach Ansicht der Regulierungsstelle die Umsetzung von Art. 56 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2012/34 dar. Im Rahmen dieses Verfahrens hat sich die Regulierungsstelle zu den Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten von Správa železnic betriebenen Einrichtungen zu äußern, die in den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Schienennetz-Nutzungsbedingungen aufgeführt sind.
Die Regulierungsstelle verfolgt nach eigenen Angaben gemäß § 78 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 250/2016 über die Verantwortlichkeit für Rechtsverstöße und die entsprechenden Verfahren von sich aus die Unregelmäßigkeiten, die sie in einem Verwaltungsverfahren wie jenem im Sinne von § 34e Eisenbahngesetz feststellt. Gegebenenfalls leitet sie ein gesondertes Verfahren zur Feststellung eines Rechtsverstoßes ein.
Wie in den Rn. 48 und 49 des vorliegenden Urteils ausgeführt, sind die Befugnis der Regulierungsstelle, das Verfahren, in dem das Vorabentscheidungsersuchen vorgelegt worden ist, auch von Amts wegen einzuleiten, ebenso wie ihre Befugnis, im Laufe dieses Verfahrens von Amts wegen aufgedeckte Unregelmäßigkeiten zu verfolgen, besonders relevante Indizien, die die Feststellung zu stützen vermögen, dass diese Einrichtung im Ausgangsverfahren keine Gerichts‑, sondern Verwaltungsfunktionen ausübt.
Außerdem ergibt sich aus den Angaben der Regulierungsstelle auch, dass die Entscheidungen dieser Einrichtung gerichtlich angefochten werden können. Sind nach den Zuständigkeitsverteilungsregeln, die sich aus der Zivilprozessordnung und der Verwaltungsgerichtsordnung ergeben, die Verwaltungsgerichte für die Entscheidung über eine Klage gegen eine Entscheidung der Regulierungsstelle zuständig, so hat Letztere die Stellung einer beklagten Partei. Im Übrigen ergibt sich aus § 250c Abs. 2 der Zivilprozessordnung, dass die Regulierungsstelle vor den Zivilgerichten, die dieser Stelle zufolge u. a. für Klagen gegen Entscheidungen zuständig sind, die im Rahmen des Verfahrens nach § 34e Eisenbahngesetz ergangen sind, das Recht hat, Erklärungen abzugeben, ohne im Verfahren Parteistellung zu haben.
Eine solche Beteiligung der Regulierungsstelle an einem Beschwerdeverfahren, in dem ihre eigene Entscheidung in Frage gestellt wird, ist aber ein Indiz dafür, dass die Regulierungsstelle beim Erlass dieser Entscheidung im Verhältnis zu den beteiligten Interessen nicht die Eigenschaft eines Dritten im Sinne von Rn. 52 des vorliegenden Urteils hat (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 9. Oktober 2014, TDC,
C‑222/13
,
EU:C:2014:2265
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 24. Mai 2016, MT Højgaard und Züblin,
C‑396/14
,
EU:C:2016:347
, Rn.
).
Die vorstehende Analyse lässt den Umstand unberührt, dass in der Linie der in Rn. 43 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung eine Einrichtung, die sowohl Verwaltungs- als auch Gerichtsfunktionen ausübt und die in Rn. 41 des vorliegenden Urteils genannten strukturellen Kriterien erfüllt, als „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV angesehen werden kann, wenn die von ihr wahrgenommenen Aufgaben gerichtlicher Natur objektiv und streng von ihren Aufgaben administrativer Natur getrennt sind. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn bestimmte Verfahren vor dieser Einrichtung nur durch einen Rechtsbehelf und nicht von Amts wegen eingeleitet werden können und diese Einrichtung im Rahmen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs gegen die Entscheidungen, die sie am Ende dieser Verfahren erlässt, nicht beklagte Partei sein kann.
Es ist jedoch festzustellen, dass die Regulierungsstelle im Hinblick auf die in den Rn. 64 bis 69 des vorliegenden Urteils dargelegten Gesichtspunkte im Rahmen des Ausgangsrechtsstreits nicht Aufgaben gerichtlicher, sondern administrativer Natur ausübt. Sie kann daher nicht als „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV angesehen werden, weshalb das von ihr vorgelegte Vorabentscheidungsersuchen unzulässig ist.
Kosten
Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei der vorlegenden Einrichtung anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieser Einrichtung. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:

Das Vorabentscheidungsersuchen des Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Regulierungsstelle für den Zugang zur Verkehrsinfrastruktur, Tschechische Republik) ist unzulässig.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Tschechisch.
(
i
)	Die vorliegende Sprachfassung ist in den Rn. 18, 24, 60 und 68 gegenüber der ursprünglich online gestellten Fassung geändert worden.