CELEX: 62019CJ0821
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti
Območje svobode, varnosti in pravice
Azilna politika
Direktivi 2013/32/EU in 2013/33/EU
Postopek dodelitve mednarodne zaščite
Razlogi za nedopustnost
Pojma ‚varna tretja država‘ in ‚prva država azila‘
Pomoč, ki se zagotovi prosilcem za azil
Inkriminacija
Prepoved vstopa na obmejno območje zadevne države članice

Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz člena 8(2), člena 12(1)(c), člena 22(1) in člena 33(2) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (
UL 2013, L 180, str. 60
) ter iz člena 10(4) Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (
UL 2013, L 180, str. 96
):
–
ker je uvedla nov razlog za nedopustnost prošenj za azil poleg razlogov, ki so izrecno določeni v Direktivi 2013/32, ter
–
ker je dejavnost organiziranja, katere namen je omogočiti začetek azilnega postopka za posameznike, ki ne izpolnjujejo meril za pravico do azila, določenih v nacionalnem pravu, uvrstila med kazniva dejanja in ker je sprejela ukrepe, s katerimi se uvajajo omejitve za osebe, ki so preganjane ali kaznovane za tako kaznivo dejanje.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2013/32
Člen 6 Direktive 2013/32, naslovljen „Dostopnost postopka“, določa:
„1.   Ko prosilec poda prošnjo za mednarodno zaščito pri organu, ki je po nacionalnem pravu pristojno za evidentiranje takšnih prošenj, se prošnja evidentira najpozneje tri delovne dni potem, ko je prošnja podana.
Če se prošnja za mednarodno zaščito poda pri drugih organih, za katere je verjetno, da bodo prejeli takšne prošnje, vendar po nacionalnem pravu niso pristojni za evidentiranje, države članice zagotovijo, da se prošnja evidentira najpozneje šest dni potem, ko je prošnja podana.
Države članice zagotovijo, da imajo ti drugi organi, za katere je verjetno, da bodo prejeli prošnje za mednarodno zaščito, kot so policija, mejna policija, organi, pristojni za priseljevanje, in osebje ustanov za pridržanje, ustrezne informacije in da je njihovo osebje deležno potrebne ravni usposabljanja, za primerno izpolnjevanje svojih nalog in odgovornosti ter ima navodila za obveščanje prosilcev o tem, kje in kako se lahko vložijo prošnje za mednarodno zaščito.
2.   Države članice zagotovijo, da ima oseba, ki poda prošnjo za mednarodno zaščito, dejansko možnost, da jo vloži v najkrajšem možnem času. Kadar prosilec ne vloži svoje prošnje, lahko država članica uporabi člen 28.
3.   Brez poseganja v odstavek 2 lahko države članice zahtevajo, da se prošnje za mednarodno zaščito vložijo osebno in/ali na določenem mestu.
4.   Ne glede na odstavek 3 se za prošnjo za mednarodno zaščito šteje, da je bila vložena, ko obrazec, ki ga predloži prosilec ali, kadar tako določa nacionalno pravo, uradno poročilo prejmejo pristojni organi zadevne države članice.
[…]“
Člen 8 te direktive, naslovljen „Informacije in svetovanje v ustanovah za pridržanje in na mejnih prehodih“, določa:
„1.   Kadar je mogoče sklepati, da želijo državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, ki so pridržani v ustanovah za pridržanje ali na mejnih prehodih, vključno s tranzitnimi območji na zunanjih mejah, podati prošnjo za mednarodno zaščito, jim države članice priskrbijo informacije o možnostih, da to storijo. Države članice v teh ustanovah za pridržanje in na mejnih prehodih priskrbijo tolmačenje, kolikor je potrebno za olajšanje dostopnosti azilnega postopka.
2.   Države članice zagotovijo, da imajo organizacije in osebe, ki prosilcem zagotavljajo svetovanje in zastopanje, učinkovit dostop do prosilcev na mejnih prehodih, vključno s tranzitnimi območji, na zunanjih mejah. Države članice lahko predvidijo pravila, ki urejajo prisotnost takih organizacij in oseb na teh mejnih prehodih in še posebej, da je dostop mogoč na podlagi dogovora s pristojnimi organi držav članic. Takšen dostop se lahko omeji le, kadar je to po nacionalnem pravu objektivno nujno zaradi varnosti, javnega reda ali upravnega nadzora nad zadevnimi mejnimi prehodi, pod pogojem, da dostop ni resno oviran ali resno omejen.“
Člen 9 navedene direktive, naslovljen „Pravica ostati v državi članici do zaključka obravnave prošnje“, v odstavku 2 določa:
„Države članice lahko naredijo izjemo le, kadar oseba poda naknadno prošnjo iz člena 41 ali kadar bodo predale ali izročile osebo drugi državi članici na podlagi evropskega naloga za prijetje ali na kakšni drugi podlagi ali tretji državi ali mednarodnim kazenskim sodiščem.“
Člen 12 te direktive, naslovljen „Jamstva za prosilce“, določa:
„1.   Ob upoštevanju postopkov iz poglavja III države članice zagotovijo, da so vsem prosilcem zagotovljena naslednja jamstva:
[…]
(c)
ne sme se jim odreči možnost komuniciranja z [Visokim komisariatom Združenih narodov za begunce (UNHCR)] ali s katero koli drugo organizacijo, ki prosilcem zagotavlja pravno svetovanje ali drugo svetovanje v skladu s pravom zadevne države članice;
[…]
2.   V zvezi s postopki iz poglavja V države članice zagotovijo, da so vsem prosilcem zagotovljena jamstva, ki so enakovredna jamstvom iz odstavka 1(b) do (e).“
Člen 22 Direktive 2013/32, naslovljen „Pravica do pravne pomoči in zastopanja na vseh stopnjah postopka“, v odstavku 1 določa:
„Prosilcem se na vseh stopnjah postopka, vključno po izdaji zavrnilne odločbe, na njihove lastne stroške omogoči učinkovito posvetovanje s pravnim ali drugim svetovalcem, ki ga kot takšnega priznava in dopušča nacionalno pravo, o zadevah v zvezi z njihovimi prošnjami za mednarodno zaščito.“
Člen 23 te direktive, naslovljen „Obseg pravne pomoči in zastopanja“, v odstavku 2 določa:
„Države članice zagotovijo, da ima pravni ali drugi svetovalec, ki pomaga prosilcu ali ga zastopa, v skladu s členom 10(4) ter členom 18(2)(b) in (c) Direktive 2013/33/EU za posvetovanje s prosilcem dostop do zaprtih območij, kot so ustanove za pridržanje in tranzitna območja.“
Poglavje III te direktive, naslovljeno „Postopki na prvi stopnji“, v členih od 31 do 43 določa pravila za postopek obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito.
Člen 31(8) navedene direktive, naslovljen „Postopek obravnavanja“, določa:
„Države članice lahko določijo, da se v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II prošnje obravnavajo pospešeno in/ali v skladu s členom 43 na meji ali v tranzitnem območju, če:
(a)
je prosilec pri predložitvi svoje prošnje in navajanju dejstev omenil samo vprašanja, ki niso pomembna za preučitev, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive 2011/95/EU [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (prenovitev) (
UL 2011, L 337, str. 9
)];
(b)
prosilec prihaja iz varne izvorne države v smislu te direktive;
(c)
je prosilec zavajal organe tako, da je dajal napačne informacije ali dokumente ali zamolčal pomembne informacije ali dokumente o svoji identiteti in/ali državljanstvu, ki bi lahko negativno vplivali na odločitev;
(d)
je verjetno, da je prosilec zlonamerno uničil ali odsvojil osebni dokument ali potno listino, ki bi pomagala pri ugotavljanju njegove identitete ali državljanstva;
(e)
so prosilčeve navedbe očitno nedosledne in protislovne, očitno lažne ali očitno malo verjetne in v nasprotju z dovolj preverjenimi informacijami o izvorni državi, zaradi česar je njegova prošnja očitno neprepričljiva glede trditve, da prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive [2011/95];
(f)
je prosilec vložil naknadno prošnjo za mednarodno zaščito, ki ni dopustna v skladu s členom 40(5);
(g)
je prosilec podal prošnjo samo zaradi tega, da bi odložil ali onemogočil izvršitev prejšnje ali skorajšnje odločbe, na podlagi katere bi moral biti odstranjen;
(h)
je prosilec nezakonito vstopil na ozemlje države članice ali protipravno podaljšal svoje bivanje in se brez pravega razloga ni javil oblastem ali ni podal prošnje za mednarodno zaščito v najkrajšem možnem času glede na okoliščine njegovega vstopa;
(i)
prosilec noče izpolniti obveznosti v zvezi z oddajo prstnih odtisov v skladu z Uredbo (EU) št. 603/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi sistema Eurodac za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Uredbe (EU) št. 604/2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, in o zahtevah za primerjavo s podatki iz sistema Eurodac, ki jih vložijo organi kazenskega pregona držav članic in Europol zaradi kazenskega pregona[, ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1077/2011 o ustanovitvi Evropske agencije za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice (
UL 2013, L 180, str. 1
)]; ali
[…]“
Člen 33 Direktive 2013/32, naslovljen „Nedopustne prošnje“, določa:
„1.   Poleg primerov, v katerih se prošnja ne preučuje v skladu z Uredbo (EU) št. 604/2013, se od držav članic ne zahteva, da preučijo, ali prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito v skladu z Direktivo [2011/95], kadar se prošnja šteje za nedopustno v skladu s tem členom.
2.   Države članice lahko štejejo prošnjo za mednarodno zaščito za nedopustno le, če:
(a)
je druga država članica priznala mednarodno zaščito;
(b)
se država, ki ni država članica, šteje za prvo državo azila za prosilca na podlagi člena 35;
(c)
se država, ki ni država članica, šteje za varno tretjo državo za prosilca na podlagi člena 38;
(d)
je prošnja naknadna prošnja, ne da bi se pojavili novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive [2011/95], oziroma ne da bi prosilec navedel take nove elemente ali ugotovitve; ali
(e)
vzdrževana oseba prosilca vloži prošnjo, potem ko je v skladu s členom 7(2) soglašala, da bo njen primer del prošnje, ki je bila vložena v njenem imenu, in ne obstajajo nikakršna dejstva v zvezi z vzdrževano osebo, ki bi upravičevala ločeno prošnjo.“
Člen 35 te direktive, naslovljen „Koncept prve države azila“, določa:
„Za posameznega prosilca se šteje država za prvo državo azila, če:
(a)
je bil prosilcu v tej državi priznan status begunca in se lahko še vedno sklicuje na to zaščito ali
(b)
sicer v tej državi uživa zadostno zaščito, vključno z načelom nevračanja,
pod pogojem, da bo v to državo ponovno sprejet.
[…]“
Člen 38 navedene direktive, naslovljen „Koncept varne tretje države“, določa:
„1.   Države članice lahko uporabijo koncept varne tretje države le, če so pristojni organi prepričani, da se z osebo, ki išče mednarodno zaščito, v zadevni tretji državi ravna v skladu z naslednjimi načeli:
(a)
življenje in svoboda nista ogroženi zaradi rasne, verske ali narodne pripadnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali političnega prepričanja;
(b)
ni tveganja resne škode, kot je opredeljena v Direktivi [2011/95];
(c)
v skladu [s Konvencijo o statusu beguncev, podpisano v Ženevi 28. julija 1951 (
Recueil des traités des Nations unies
, zvezek 189, str. 150, št. 2545 (1954)), kakor je bila spremenjena s Protokolom o statusu beguncev, sklenjenim v New Yorku 31. januarja 1967,] se spoštuje načelo nevračanja;
(d)
spoštuje se prepoved odstranitve, ki bi kršila prepoved mučenja ter krutega, nečloveškega in ponižujočega ravnanja, kakor je določena v mednarodnem pravu; in
(e)
mogoče je zaprositi za status begunca ter, če je ugotovljeno, da je oseba res begunec, pridobiti zaščito v skladu [s Konvencijo o statusu beguncev].
2.   Uporaba koncepta varne tretje države je možna na podlagi pravil nacionalnega prava, kar vključuje:
(a)
pravila, ki zahtevajo zvezo med prosilcem in zadevno tretjo državo, na podlagi katere bi bilo smiselno, da ta oseba odide v to državo;
(b)
metodološka pravila, ki pristojnim organom omogočajo, da ugotovijo, da lahko koncept varne tretje države uporabijo za posamezno državo ali v zvezi s posameznim prosilcem. Takšna metodologija vključuje preučitev varnosti države od primera do primera za določenega prosilca in/ali nacionalno označitev držav, ki se na splošno štejejo za varne;
(c)
pravila, ki v skladu z mednarodnim pravom omogočajo posamično preučitev, ali je zadevna tretja država za določenega prosilca varna, in ki prosilcu omogočajo vsaj izpodbijanje uporabe koncepta varne tretje države z utemeljitvijo, da tretja država v njegovih posebnih okoliščinah ni varna. Prosilcu se omogoči tudi, da izpodbija obstoj zveze med njim in tretjo državo v skladu s točko (a).
[…]
4.   Kadar tretja država zadevnemu prosilcu ne dovoli vstopa na svoje ozemlje, države članice zagotovijo dostopnost postopka v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II.
[…]“
Direktiva 2013/33
Člen 10 Direktive 2013/33, naslovljen „Pogoji za pridržanje“, v odstavku 4 določa:
„Države članice zagotovijo, da imajo družinski člani, pravni svetovalci ali zagovorniki in predstavniki ustreznih nevladnih organizacij, ki jih zadevna država članica priznava, možnost komunicirati s prosilci in jih obiščejo v pogojih, ki spoštujejo zasebnost. Dostop do objekta za pridržanje se lahko omeji le, če je to po nacionalnem pravu objektivno potrebno zaradi varnosti, javnega reda ali upravnega poslovanja objekta za pridržanje, pod pogojem, da se s tem ta dostop ne omeji močno ali onemogoči.“
Člen 18 te direktive, naslovljen „Modalitete materialnih pogojev za sprejem“, določa:
„1.   Kadar se nastanitev zagotovi v naravi, bi morala biti v eni od naslednjih oblik ali kot njihova kombinacija:
(a)
prostori, ki se uporabljajo za nastanitev prosilcev med obravnavanjem prošnje za mednarodno zaščito, podane na meji ali v tranzitnih območjih;
(b)
nastanitveni centri, ki zagotavljajo ustrezen življenjski standard;
(c)
privatne hiše, stanovanja, hoteli ali drugi prostori, prilagojeni za nastanitev prosilcev.
2.   Brez poseganja v kakršne koli posebne pogoje za pridržanje iz členov 10 in 11 države članice v zvezi z nastanitvijo iz odstavka 1(a), (b) in (c) tega člena zagotovijo, da:
[…]
(b)
imajo prosilci možnost komuniciranja s sorodniki, pravnimi svetovalci ali zagovorniki, predstavniki UNHCR ter drugimi ustreznimi nacionalnimi, mednarodnimi in nevladnimi organizacijami in organi;
(c)
se družinskim članom, pravnim svetovalcem ali zagovornikom, predstavnikom UNHCR in ustreznih nevladnih organizacij, ki jih prizna zadevna država članica, zagotovi dostop, da pomagajo prosilcem. Omejitve takega dostopa se lahko določijo le zaradi varnosti prostorov in prosilcev.
[…]“
Direktiva 2002/90/ES
Člen 1 Direktive Sveta 2002/90/ES z dne 28. novembra 2002 o opredelitvi pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 64) določa:
„1.   Vsaka država članica sprejme ustrezne sankcije za:
(a)
vsako osebo, ki namenoma pomaga drugi osebi, ki ni državljan države članice, da vstopi ali v tranzitu prečka ozemlje države članice, pri čemer krši zakone te države o vstopu oziroma tranzitu tujcev;
(b)
vsako osebo, ki zaradi dobička pomaga drugi osebi, ki ni državljan države članice, da prebiva na ozemlju države članice, pri čemer krši zakone te države o prebivanju tujcev.
2.   Vsaka država članica lahko sklene, da v skladu s svojo nacionalno zakonodajo in prakso ne bo izrekala sankcij za ravnanja iz odstavka 1(a), kadar je cilj takšnega ravnanja priskrbeti tej osebi človekoljubno pomoč.“
Okvirni sklep 2002/946/PNZ
Člen 1(1) Okvirnega sklepa Sveta 2002/946/PNZ z dne 28. novembra 2002 o krepitvi kazenskega okvira na področju preprečevanja nudenja pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 61) določa:
„Vsaka država članica sprejme vse potrebne ukrepe, da zagotovi, da se kršitve, na kater[e] se nanašata člena 1 in 2 Direktive [2002/90], kaznujejo z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kaznimi, ki lahko vodijo v izročitev.“
Člen 6 tega okvirnega sklepa določa:
„Ta okvirni sklep se uporablja brez poseganja v zaščito beguncev in iskalcev azila v skladu z mednarodnim pravom o beguncih ali drugimi mednarodnimi listinami, ki se nanašajo na človekove pravice, zlasti brez poseganja v spoštovanje mednarodnih obveznosti, ki so jih države članice sprejele na podlagi členov 31 in 33 [Konvencije o statusu beguncev].“
Madžarsko pravo
Člen 51(2)(f) a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zakon št. LXXX iz leta 2007 o pravici do azila) z dne 29. junija 2007 (
Magyar Közlöny
, 2007/83) v različici, ki se uporablja za ta postopek (v nadaljevanju: zakon o pravici do azila), določa nov razlog za nedopustnost prošnje za azil, ki je opredeljen tako:
„Prošnja ni dopustna, če je prosilec na Madžarsko prispel skozi državo, v kateri ni bil izpostavljen preganjanju v smislu člena 6(1) ali tveganju resne škode v smislu člena 12(1) oziroma v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite.“
Člen 51(12) zakona o pravici do azila določa:
„Kadar se uporabi odstavek 2(f), lahko prosilec takoj, ko je bil obveščen o tem, vendar najkasneje v treh dneh po tem obvestilu, izjavi, zakaj v njegovem posamičnem primeru pogoji iz odstavka 2(f) za dano državo niso bili izpolnjeni.
[…]“
Člen 353/A a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (zakon št. C iz leta 2012 o kazenskem zakoniku) z dne 13. julija 2012
(Magyar Közlöny
2012/92) v različici, ki se uporablja za ta postopek (v nadaljevanju: kazenski zakonik), naslovljen „Omogočanje nezakonitega priseljevanja“, določa:
„1.   Vsakdo, ki organizira dejavnosti, katerih namen je
(a) omogočiti začetek azilnega postopka na Madžarskem za osebo, ki v državi, katere državljanstvo ima, državi običajnega prebivališča ali kateri koli drugi državi, skozi katero je prispela, ni preganjana na podlagi rase, državljanstva, pripadnosti določeni družbeni skupini oziroma verskih ali političnih prepričanj ali ki se ne more upravičeno bati neposrednega preganjanja; ali
(b) osebi, ki nezakonito vstopi na Madžarsko ali na Madžarskem nezakonito prebiva, pomagati pridobiti dovoljenje za prebivanje;
se pridrži, razen če ni storil hujšega kaznivega dejanja.
2.   Vsakdo, ki zagotavlja materialna sredstva, ki omogočajo storitev kaznivega dejanja iz odstavka 1, ali redno organizira take dejavnosti, se kaznuje z največ enoletno zaporno kaznijo.
3.   Vsakdo, ki stori kaznivo dejanje iz odstavka 1
(a) zaradi pridobitve finančne koristi,
(b) pri čemer pomaga več kot eni osebi ali
(c) manj kot osem kilometrov od meje ali mejne označbe, ki ustreza zunanji meji v smislu člena 2, točka 2, Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) [(
UL 2016, L 77, str. 1
)], se kaznuje s kaznijo iz odstavka 2.
4.   Kazen za storilca kaznivega dejanja iz odstavka 1 se lahko neomejeno zniža ali – v primerih, ko je utemeljeno posebno obravnavanje – odpravi, če storilec najpozneje ob uvedbi preiskave razkrije okoliščine, v katerih je bilo kaznivo dejanje storjeno.
5.   V smislu tega člena organiziranje dejavnosti za namene iz odstavka 1 vključuje zlasti:
(a) izvajanje nadzorovanja meja na mejni črti ali mejni označbi, ki ustreza zunanji meji Madžarske v smislu člena 2, točka 2, Uredbe 2016/399,
(b) pripravo ali razširjanje dokumentov z informacijami ali zadolžitev tretje osebe za opravljanje teh dejanj in
(c) vzpostavitev ali upravljanje mreže.“
Člen 46/F a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (zakon št. XXXIV iz leta 1994 o policiji) z dne 20. aprila 1994 (
Magyar Közlöny
1994/41) v različici, ki se uporablja za ta postopek (v nadaljevanju: zakon o policiji), naslovljen „Ukrepi odstranitve, ki se uporabljajo v okviru varovanja meja“, določa:
„Za ohranjanje reda na državni meji in za preprečevanje morebitnih motenj pri varovanju meje policisti vsaki osebi, zoper katero poteka kazenski pregon za kazniva dejanja nezakonitega prehoda meje (člen 352/A kazenskega zakonika), poškodovanja mejne pregrade (člen 352/B kazenskega zakonika), oviranja gradnje ali vzdrževanja mejne pregrade (člen 352/C kazenskega zakonika), trgovine z ljudmi (člen 353 kazenskega zakonika), omogočanja nedovoljenega prebivanja (člen 354 kazenskega zakonika) ali omogočanja nezakonitega priseljevanja (člen 353/A kazenskega zakonika), preprečijo vstop na območje, ki je manj kot osem kilometrov oddaljeno od meje ali mejne označbe, ki ustreza zunanji meji madžarskega ozemlja, v smislu člena 2, točka 2, Uredbe [2016/399], ali zahtevajo, da ta oseba to območje, če je na njem, zapusti.“
Predhodni postopek
Komisija je 19. julija 2018 Madžarski poslala opomin, v katerem je med drugim menila, da so razširitev razlogov za nedopustnost prošnje za mednarodno zaščito s strani madžarskega zakonodajalca, njegova inkriminacija dejavnosti organiziranja, katere namen je olajšati vložitev prošenj za azil za osebe, ki na podlagi madžarskega prava nimajo pravice do azila, in omejitve svobode gibanja, naložene osebam, na katere se ta inkriminacija nanaša, v nasprotju s pravom Unije.
Madžarska je na ta uradni opomin odgovorila z dopisom, ki ga je Komisija prejela 19. septembra 2018, v katerem je trdila, da je madžarska ureditev skladna s pravom Unije.
Komisija je 24. januarja 2019 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je med drugim trdila, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz člena 8(2), člena 12(1)(c), člena 22(1) in člena 33(2) Direktive 2013/32 ter člena 10(4) Direktive 2013/33:
–
ker je uvedla nov razlog za nedopustnost prošenj za azil poleg tistih, ki so izrecno določeni v Direktivi 2013/32,
–
ker je dejavnost organiziranja, s katero se olajša uvedba azilnega postopka, uvrstila med kazniva dejanja in
–
ker je uvedla omejevalne ukrepe proti osebam, ki so bile obtožene storitve takega kaznivega dejanja ali obsojene zaradi tega.
Madžarska je na to obrazloženo mnenje odgovorila 23. marca 2019, pri čemer je ponovila svoje stališče, da so zadevne madžarske zakonske določbe združljive s pravom Unije in utemeljene glede na krizne razmere, ki so zaradi množičnega priseljevanja nastale na njenem ozemlju.
Ker trditve Madžarske Komisije niso prepričale, je ta pri Sodišču vložila to tožbo.
Člen 51(2)(f) zakona o pravici do azila
Trditve strank
Komisija meni, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz člena 33(2) Direktive 2013/32, ker je v členu 51(2)(f) zakona o pravici do azila določila, da je treba prošnjo za azil šteti za nedopustno, če je prosilec prispel skozi državo, v kateri ni izpostavljen preganjanju ali v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite.
Po mnenju Komisije ta razlog za nedopustnost ne ustreza nobenemu od razlogov za nedopustnost, ki so izčrpno našteti v členu 33(2) Direktive 2013/32. Zlasti naj ne bi bilo mogoče šteti, da je v skladu s konceptom „prva država azila“ ali „varna tretja država“ v smislu te določbe.
Madžarska sicer upošteva sodbo z dne 19. marca 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (
C‑564/18
,
EU:C:2020:218
), vendar dvomi, da se lahko s členom 33 Direktive 2013/32 ustvari ustrezno ravnovesje med preobremenjenostjo sistemov obravnavanja prošenj za azil, nastalo zaradi neupravičenih prošenj, in legitimnimi interesi prosilcev, ki resnično potrebujejo mednarodno zaščito.
Po mnenju te države članice je namen člena 51(2)(f) zakona o pravici do azila kaznovati zlorabe, ker določa, da v skladu z razlogom za nedopustnost v zvezi z „varno tretjo državo“, kot je naveden v členu 33(2)(c) Direktive 2013/32, prošnja, ki jo je vložila oseba, ki je – po potrebi v daljšem obdobju – potovala skozi državo, v kateri ni bila preganjana in ni nevarnosti, da bi bila v njej preganjana, načeloma ni dopustna, tudi če ta oseba v tej državi ni vložila prošnje za mednarodno zaščito.
Nezadostnost določb prava Unije za boj proti zlorabam naj bi izhajala tudi iz predloga Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi skupnega postopka za mednarodno zaščito v Uniji in razveljavitvi Direktive 2013/32/EU (COM(2016) 467 final).
Presoja Sodišča
Uvodoma je treba poudariti, da v nasprotju s tem, za kar se zdi, da trdi Madžarska, zgolj okoliščina, da zakonodajalec Unije predvideva spremembo Direktive 2013/32, ni upošteven element v okviru preučitve tega očitka, ki se mora presojati glede na ureditev Unije, ki je veljala ob koncu roka, navedenega v obrazloženem mnenju, naslovljenem na to državo članico (glej v tem smislu sodbo z dne 24. maja 2011, Komisija/Portugalska,
C‑52/08
,
EU:C:2011:337
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s to uvodno ugotovitvijo je treba poudariti, da se v skladu s členom 33(1) Direktive 2013/32 poleg primerov, v katerih se prošnja ne preučuje v skladu z Uredbo št. 604/2013, od držav članic ne zahteva, da preučijo, ali prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito v skladu z Direktivo 2011/95, kadar se prošnja šteje za nedopustno v skladu s to določbo. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da so v členu 33(2) Direktive 2013/32 izčrpno našteti položaji, v katerih lahko države članice prošnjo za mednarodno zaščito štejejo za nedopustno (sodba z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, točka
in navedena sodna praksa).
Kot pa je razsodilo Sodišče, člen 51(2)(f) zakona o pravici do azila ne ustreza nobenemu od razlogov za nedopustnost iz člena 33(2)(a), (b), (d) in (e) Direktive 2013/32 (glej v zvezi s tem sodbo z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, točke 151 in od 161 do 164).
V zvezi s členom 33(2)(c) te direktive je treba spomniti, da lahko države članice v skladu s to določbo prošnjo za mednarodno zaščito štejejo za nedopustno, če se država, ki ni država članica, na podlagi člena 38 Direktive 2013/32 šteje za tretjo državo, ki je varna za prosilca.
Kot je razsodilo Sodišče, iz člena 38 te direktive izhaja, da morajo biti za uporabo pojma „varna tretja država“ izpolnjeni kumulativni pogoji iz odstavkov od 1 do 4 tega člena (sodba z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, točka
in navedena sodna praksa). Tako mora v skladu s členom 38(2)(a) navedene direktive obstajati zveza med prosilcem za mednarodno zaščito in zadevno tretjo državo, na podlagi katere bi bilo smiselno, da ta oseba odide v to državo.
V obravnavani zadevi zveza, ki je s členom 51(2)(f) zakona o pravici do azila vzpostavljena med takim prosilcem in zadevno tretjo državo, izhaja zgolj iz tega, da je prosilec prečkal ozemlje te države.
Vendar zadostuje poudariti, da je Sodišče razsodilo, da zgolj okoliščina, da je prosilec za mednarodno zaščito prečkal ozemlje tretje države, še ne more biti veljaven razlog za sklepanje, da bi bilo smiselno, da je ta prosilec vrnjen v to državo (sodba z dne 19. marca 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa),
C‑564/18
,
EU:C:2020:218
, točke od 45 do 47).
Poleg tega obveznost določitve pravil, s katerimi se določijo metode, na podlagi katerih se od primera do primera presodi, ali zadevna tretja država izpolnjuje pogoje, da bi se štela za varno za prosilca, ki je državam članicam s členom 38(2) Direktive 2013/32 naložena za namene uporabe pojma „varna tretja država“, in možnost, da ta prosilec izpodbija obstoj zveze s to tretjo državo, ne bi bila upravičena, če bi že tranzit prosilca za mednarodno zaščito čez zadevno tretjo državo pomenil, da obstaja zadostna ali upoštevna zveza za te namene (sodba z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz navedenega izhaja, da zgolj to, da je prosilec za mednarodno zaščito prečkal zadevno tretjo državo, ne more pomeniti „zveze“ s to tretjo državo v smislu člena 38(2)(a) Direktive 2013/32 (glej v tem smislu sodbo z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, točka
in navedena sodna praksa).
Zato člen 51(2)(f) zakona o pravici do azila ne more pomeniti uporabe razloga za nedopustnost v zvezi z varno tretjo državo iz člena 33(2)(c) te direktive (sodba z dne 19. marca 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa),
C‑564/18
,
EU:C:2020:218
, točka
) in zato v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska, ne more pomeniti pravilnega prenosa te določbe.
Glede na vse zgornje preudarke je treba ugotoviti, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz člena 33(2) Direktive 2013/32, ker je dopustila, da se prošnja za mednarodno zaščito zavrže kot nedopustna iz razloga, da je prosilec na njeno ozemlje prišel skozi državo, v kateri ni izpostavljen preganjanju ali tveganju resne škode oziroma v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite.
Člen 353/A(1)(a) kazenskega zakonika
Trditve strank
Komisija meni, da Madžarska s sprejetjem člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika ni izpolnila obveznosti iz člena 8(2), člena 12(1)(c) in člena 22(1) Direktive 2013/32 ter člena 10(4) Direktive 2013/33.
Komisija v zvezi s tem opozarja, da je ubeseditev sestavnih elementov kaznivega dejanja iz člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika „široka“ in „nenatančna“.
Tako, prvič, čeprav je v skladu z obrazložitvijo tega člena 353/A uvedba tega kaznivega dejanja upravičena s povečanim tveganjem zlorabe azilnega postopka, področje uporabe navedenega kaznivega dejanja v skladu z besedilom navedenega člena 353/A ni omejeno le na vložitev prošnje z namenom zlorabe ali na zavajanje organov.
V sodni praksi Alkotmánybíróság (ustavno sodišče, Madžarska) v zvezi s tem členom 353/A naj to ne bi bilo pojasnjeno, saj naj bi to sodišče pristojnost za določitev, v katerem primeru je mogoče pomoč prosilcu za azil šteti za humanitarno pomoč in se tako izogniti kaznivosti, preneslo na redna sodišča.
Poleg tega naj obveznost dokazovanja resne namere storilca kaznivega dejanja iz člena 353/A kazenskega zakonika prav tako ne bi zagotavljala zadostnih jamstev osebam, ki zagotavljajo pomoč prosilcem za azil. Ta člen naj bi namreč temeljil na napačni premisi, da oseba, ki opravlja dejavnost organiziranja za ponujanje take pomoči, vnaprej ve, ali ti prosilci za azil izpolnjujejo pogoje za pridobitev azila na Madžarskem, čeprav naj ta oseba ne bi bila pristojna za odločanje o tem, ali so ti prosilci begunci.
Drugič, člen 353/A(1) kazenskega zakonika naj bi kot nadaljevanje člena 51(2)(f) zakona o pravici do azila omogočal sankcioniranje dejavnosti organiziranja, katere namen je osebi, ki ni izpostavljena preganjanju v kateri koli državi, skozi katero je prispela, ali ki nima utemeljenega razloga, da bi se v navedeni državi bala neposrednega preganjanja, omogočiti, da vloži prošnjo za azil.
V kriznih razmerah, nastalih zaradi množičnega priseljevanja, ki so na Madžarskem razglašene od leta 2015, pa naj bi bilo prošnje za azil mogoče vložiti le na tranzitnih območjih Röszke (Madžarska) in Tompa (Madžarska), ki sta na srbsko-madžarski meji in naj bi bili dostopni le iz Srbije. Zato naj bi bile v večini primerov te prošnje na podlagi madžarske zakonodaje zavržene kot nedopustne. V takih okoliščinah bi morale osebe, ki zagotavljajo pomoč ali informacije v zvezi z vložitvijo prošenj za azil, nujno vedeti, da so prosilci, ki so na tranzitnem območju, tja lahko prispeli le skozi Srbijo in da na podlagi madžarskega prava načeloma ne bodo mogli pridobiti pravice do azila. Zato naj bi bilo preprosto dokazati namernost ravnanja oseb, ki opravljajo take dejavnosti.
Tretjič, okoliščina, da je za storitev kaznivega dejanja iz člena 353/A(1) kazenskega zakonika treba opravljati dejavnost organiziranja, naj prav tako ne bi pomenila zadostnega jamstva. Dejavnost organiziranja naj bi bila namreč opredeljena „široko“ in „nenatančno“, zaradi česar naj ne bi bilo mogoče izključiti, da je zgolj to, da se osebi pomaga vložiti prošnja za azil, kazensko preganjano, saj so v členu 353/A(5) tega zakonika zgolj našteti posebej splošni primeri dejavnosti organiziranja. S sodbo Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) z dne 25. februarja 2019 naj v zvezi s tem ne bi bila zagotovljena pravna varnost, saj naj bi bila z njo skrb za natančno opredelitev tega, kaj je dejavnost organiziranja, zaupana rednemu sodišču.
Poleg tega naj bi iz besedila člena 353/A kazenskega zakonika izhajalo, prvič, da je mogoče dejavnost kot dejavnost organiziranja v smislu tega člena opredeliti tudi, če se ne izvaja redno in je njen namen pomagati le eni osebi, in drugič, da lahko oseba, ki – čeprav s skromnim zneskom – finančno pomaga organizaciji civilne družbe, ki prosilcem za azil, ki so na tranzitnem območju, zagotovi dokumentacijo o azilnih pravilih Unije, tvega kazensko sankcijo.
Zato naj bi člen 353/A kazenskega zakonika ne glede na cilj zakona, kot izhaja iz njegove obrazložitve, in sicer zmanjšanja števila prošenj za azil, ki pomenijo zlorabo in so zavajajoče, povzročil nevarnost kazenskega pregona zoper skoraj vse osebe, ki zagotavljajo pomoč pri sprožitvi azilnega postopka na Madžarskem. V zvezi s tem je Komisija na obravnavi pojasnila, da je vsako pomoč med azilnim postopkom mogoče šteti za pomoč pri sprožitvi takega postopka, ker ima prosilec od trenutka, ko parasodni ali upravni organ v državi članici, ki je odgovoren za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito in je pristojen izdajati odločbe na prvi stopnji v takih primerih (v nadaljevanju: organ za presojo), začne obravnavati spis, vrsto obveznosti, da bi dokazal, da je upravičen pridobiti status begunca.
Komisija prav tako poudarja, da člena 353/A kazenskega zakonika ni mogoče šteti za prenos Direktive 2002/90 v madžarsko pravo, saj se področje uporabe tega člena razlikuje od pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju, kot je opredeljena v členu 1 te direktive.
Komisija na podlagi teh pojasnil meni, na prvem mestu, da člen 353/A kazenskega zakonika ni združljiv s členom 8(2) Direktive 2013/32.
Ker bi bila skoraj vsaka organizacija, pa tudi vsak prostovoljec ali pravni svetovalec, ki bi opravljal dejavnost organiziranja v smislu člena 353/A kazenskega zakonika, v praksi izpostavljeni kazenskemu pregonu, bi namreč lahko učinkovit dostop organizacij in oseb, ki prosilcem za azil, ki pridejo na mejne prehode na zunanjih mejah, vključno s tranzitnimi območji, zagotavljajo svetovanje in zastopanje, nemogoč.
Res je, da naj bi člen 8(2), zadnji stavek, Direktive 2013/32 Madžarski omogočal, da določi, kdo lahko vstopi na tranzitna območja, da tam zagotavlja pravno svetovanje prosilcem za azil. Vendar se lahko take omejitve naložijo le, kadar je to objektivno nujno zaradi varnosti, javnega reda ali upravnega nadzora nad zadevnimi mejnimi prehodi, pod pogojem, da dostop ni resno oviran ali resno omejen. V obravnavani zadevi pa naj pogoji za uporabo izjem, ki izhajajo iz javnega reda in javne varnosti, ne bi bili izpolnjeni in člen 353/A naj ne bi določal preizkusa takih pogojev.
Na drugem mestu, Komisija meni, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz člena 12(1)(c) Direktive 2013/32. Člen 353/A kazenskega zakonika naj bi bilo namreč mogoče uporabiti za vse osebe, ki opravljajo dejavnost organiziranja, s katero se pomaga pri sprožitvi azilnega postopka v smislu tega člena 12(1)(c), zlasti z zagotovitvijo informacij o pravni pomoči ali o formalnostih, potrebnih za vložitev prošnje.
Na tretjem mestu, Komisija trdi, da ta člen 353/A ni združljiv niti s členom 22(1) Direktive 2013/32. Če se namreč kazenski pregon uvede proti svetovalcem, zlasti pravnim svetovalcem, ker ti opravljajo storitve iz zadnjenavedene določbe, ti ne bi mogli več biti na voljo prosilcem za azil, tudi če bi bila prošnja za azil zavrnjena.
Na četrtem mestu, Komisija meni, da izpodbijana madžarska zakonodaja ni združljiva niti s členom 10(4) Direktive 2013/33. Tranzitna območja naj bi bilo namreč treba enačiti s centri za pridržanje v smislu člena 2(h) Direktive 2013/33. Prosilci za azil, ki so na tranzitnih območjih, naj bi zato spadali na področje uporabe člena 10 te direktive. S členom 353/A kazenskega zakonika pa naj bi se pravici iz tega člena 10(4) odvzel pomen.
Madžarska trdi, na prvem mestu, da je člen 353/A(1) kazenskega zakonika ob upoštevanju izraza „katerih namen je“ mogoče razumeti le tako, da se z njim uvaja naklepno kaznivo dejanje. Zato naj bi bilo mogoče osebo na podlagi člena 353/A kazenskega zakonika kaznovati le, če lahko organi onkraj razumnega dvoma dokažejo, da je ravnala vedoč, da posameznik, v interesu katerega je opravljala dejavnost organiziranja, ni izpostavljen preganjanju ali da bojazen tega posameznika v zvezi s tem ni bila utemeljena, in je želela, da bi ta posameznik zaradi te dejavnosti lahko sprožil azilni postopek ali pridobil dovoljenje za prebivanje.
Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) naj bi v sodbi z dne 25. februarja 2019 tako razlago potrdilo, pri čemer je poudarilo, da nepridobitna dejavnost organiziranja, s katero je izpolnjena dolžnost zagotavljanja pomoči ogroženim in pomoči potrebnim osebam, ne more spadati na področje uporabe člena 353/A kazenskega zakonika. Razlaga, ki jo je tako podalo Alkotmánybíróság (ustavno sodišče), naj bi zavezovala redna sodišča.
Poleg tega naj bi bilo iz obrazložitve člena 353/A kazenskega zakonika jasno razvidno, da je njegov cilj kaznovati pomoč pri zlorabi azilnega postopka in pomoč pri priseljevanju, ki temelji na zavajanju, ter ravnanja, katerih namen je organizirati take dejavnosti. Zato bi morali madžarski organi za namene pregona dokazati, da je bil cilj storilca pomagati osebam, ki želijo vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, da obidejo predpise, zlorabijo azilni sistem ali se izognejo pravilom o dovoljenjih za prebivanje. Zato naj kaznivega dejanja iz člena 353/A kazenskega zakonika ne bi mogle storiti dobroverne osebe in organizacije, ki ne poskušajo doseči ciljev, ki so prepovedani z zakonom, ali se izogniti uporabi prava.
Tako naj oseba, ki pomaga ob vložitvi prošnje za mednarodno zaščito, pri tem pa ve, da prosilec verjetno ne bi imel pravice do statusa begunca, ne bi storila kaznivega dejanja iz člena 353/A kazenskega zakonika. V zvezi s tem naj bi bilo treba poudariti, da v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, to, da oseba načeloma nima pravice do azila, ker je prečkala varno tretjo državo, ne zadostuje za takojšnjo izključitev možnosti, da bi jo bilo mogoče šteti za osebo, ki ima pravico do statusa begunca, saj je razlog za nedopustnost njene prošnje, ki se nanaša na to prečkanje, v skladu s členom 51(12) zakona o pravici do azila izpodbojen.
Na drugem mestu, Madžarska poudarja, da se pojem „organiziranje“ uporablja kot sestavni del drugih kaznivih dejanj, določenih v kazenskem zakoniku. To, da člen 353/A(5) tega zakonika napotuje na ponazoritveni seznam, naj ne bi pomenilo, da je razlaga tega pojma v sodni praksi težavna, ampak to razlago, nasprotno, olajšuje.
Poleg tega naj take dejavnosti organiziranja ne bi bilo mogoče enačiti zgolj z dajanjem nasvetov ali informacij, saj pojem „organiziranje“ napotuje na bolj zapleteno in široko obliko ravnanja, katerega namen je z usklajevanjem doseči usklajen in usmerjen cilj. Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) naj bi poleg tega v sodbi z dne 25. februarja 2019 razsodilo, da opravljanje storitve pravnega zastopanja samo po sebi ne pomeni opravljanja dejavnosti organiziranja v smislu člena 353/A kazenskega zakonika. Poleg tega naj bi bilo izvajanje dejavnosti pravnega svetovanja, obveščevalnih služb ali zagotavljanja pomoči izrecno zagotovljeno z madžarsko ureditvijo na področju azila.
Na tretjem mestu, Madžarska je na obravnavi trdila, da ker je pomoč, zagotovljena prosilcu za azil, kazniva le, če omogoča uvedbo azilnega postopka, naj nikakršna pomoč, zagotovljena po vložitvi prošnje za azil, ne bi spadala na področje uporabe te inkriminacije. Čeprav naj bi se vse določbe prava Unije, katerih kršitev zatrjuje Komisija, nanašale le na prosilce za mednarodno zaščito, bi državljan tretje države ali oseba brez državljanstva status prosilca pridobila šele ob vložitvi prošnje.
Na četrtem mestu, Komisija naj se pri dokazovanju obstoja odvračilnega učinka, na katerega se sklicuje v zvezi s členom 353/A kazenskega zakonika, ne bi opirala na nobeno objektivno dejstvo. Komisija pa naj bi morala Sodišču predložiti elemente, ki jih to potrebuje, da preveri obstoj neizpolnitve obveznosti, ki jo zatrjuje, ne da bi se lahko oprla na kakršno koli domnevo.
Na petem mestu, čeprav namen člena 353/A kazenskega zakonika ni prenos Direktive 2002/90 v madžarsko pravo, naj bi bil ta člen sprejet v skladu s cilji te direktive, da bi se sankcionirala kazniva ravnanja, ki ob sprejetju navedene direktive še niso bila znana, vendar so tesno povezana z ravnanji iz njenega člena 1.
Nazadnje, Madžarska trdi, da prepoved zapustitve tranzitnih območij ni ukrep pridržanja, tako da naj člen 10(4) Direktive 2013/33 nikakor ne bi bil upošteven v okviru preučitve te tožbe.
Presoja Sodišča
Komisija v bistvu meni, da je Madžarska neupravičeno omejila pravice, zagotovljene s členom 8(2), členom 12(1)(c) in členom 22(1) Direktive 2013/32 ter členom 10(4) Direktive 2013/33, ker je dejavnost organiziranja, katere namen je omogočiti začetek azilnega postopka za osebe, ki ne morejo pridobiti statusa begunca v skladu z merili, določenimi v nacionalnem pravu, uvrstila med kazniva dejanja.
Iz tega izhaja, da je treba ta očitek razumeti tako, da je usmerjen zoper kaznivo dejanje iz člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika, pri čemer so meje takega kaznivega dejanja pojasnjene v členu 353/A(2), (3) in (5) tega zakonika.
Za ugotovitev, ali je navedeni očitek utemeljen, je treba najprej preučiti, ali ta določba pomeni omejitev pravic, ki izhajajo iz določb direktiv 2013/32 in 2013/33, navedenih v točki 70 te sodbe, in nato, če je tako, ali je taka omejitev glede na pravo Unije lahko upravičena.
Obstoj omejitve
Za presojo, ali člen 353/A(1)(a) kazenskega zakonika pomeni omejitev pravic iz določb direktiv 2013/32 in 2013/33, navedenih v točki 70 te sodbe, je treba ugotoviti, ali dejavnosti pomoči prosilcem za mednarodno zaščito, na katere se nanašajo te določbe prava Unije, spadajo na področje uporabe navedenega člena, in če je odgovor pritrdilen, ali ta člen 353/A(1)(a) omejuje pravice iz navedenih določb.
Prvič, v zvezi z uporabo navedenega člena 353/A(1)(a) za take dejavnosti pomoči prosilcem za mednarodno zaščito je treba poudariti, da ima kaznivo dejanje iz te določbe tri konstitutivne elemente.
Tako, prvič, iz besedila te določbe izhaja, da mora biti za ugotovitev kaznivega dejanja pomoč, ki jo zagotovi storilec kaznivega dejanja, namenjena „omogoč[enju] začet[ka] azilnega postopka na Madžarskem“.
Iz tega po mnenju te države članice sledi, da je področje uporabe te določbe omejeno le na faze azilnega postopka pred tem, ko organ za presojo obravnava prošnjo za azil v pravem pomenu besede, tako da se lahko z navedeno določbo kaznuje le pomoč, zagotovljena državljanom tretjih držav ali osebam brez državljanstva, da podajo in nato vložijo prošnjo za azil v smislu člena 6 Direktive 2013/32.
Komisija ni dokazala, da je taka razlaga napačna. Namreč, to, da je treba področje uporabe člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika razumeti tako, da zajema pomoč, zagotovljeno v celotnem azilnem postopku, trdi na podlagi razlage, ki je očitno v nasprotju z besedilom tega člena, in sicer zgolj zato, ker pri obravnavi – v pravem pomenu besede – prošnje za azil prosilca zanj še vedno veljajo nekatere obveznosti, za katere je lahko potrebna pomoč oseb ali organizacij, na katere se nanašajo določbe prava Unije, navedene v točki 70 te sodbe.
Iz tega izhaja, da je treba glede na elemente, predložene Sodišču, to določbo razlagati tako, da ne more biti podlaga za kazensko obsodbo zoper osebo, ki prosilcu za azil pomaga po tem, ko je bila njegova prošnja vložena v skladu s členom 6, od (2) do (4), Direktive 2013/32.
Ob tem je treba najprej poudariti, da se dejavnosti iz člena 8(2) in člena 22(1) Direktive 2013/32 ter člena 10(4) Direktive 2013/33 po svoji naravi izvajajo že pred vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito in zato lahko spadajo na področje uporabe člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika.
Na eni strani namreč v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska, državljan tretje države ali oseba brez državljanstva status prosilca za mednarodno zaščito v smislu teh določb pridobi, ko poda tako prošnjo (sodba z dne 17. decembra 2020, Komisija/Madžarska (Sprejem prosilcev za mednarodno zaščito),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, točka
in navedena sodna praksa). Na drugi strani pa je treba člen 8(2) in člen 22(1) Direktive 2013/32 razlagati tako, da zagotavljata tudi to, da je mogoče za podajo take prošnje ponuditi pomoč. Poleg tega, da je namen Direktive 2013/32 zagotoviti učinkovit, enostaven in hiter dostop do postopka mednarodne zaščite, vključno od faze podaje prošnje za mednarodno zaščito (glej v zvezi s tem sodbo z dne 17. decembra 2020, Komisija/Madžarska (Sprejem prosilcev za mednarodno zaščito),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, točke od 104 do 106), je iz povezane razlage odstavkov 1 in 2 člena 8 Direktive 2013/32 razvidno, da je cilj pomoči, ki se zagotavlja na mejnih prehodih, državljanom tretjih držav ali osebam brez državljanstva, ki pridejo na te mejne prehode, olajšati podajo prošnje za mednarodno zaščito. Poleg tega člen 22(1) te direktive izrecno določa pravico do posvetovanja s svetovalcem v vseh fazah postopka.
To pa ne velja za dejavnosti iz člena 12(1)(c) Direktive 2013/32. Iz te določbe je namreč razvidno, da se uporablja le za postopke iz poglavja III te direktive, to je od faze obravnavanja prošnje za azil v pravem pomenu besede. Kot pa izhaja zlasti iz člena 31(3) navedene direktive, se ta faza začne šele po tem, ko je bila prošnja za mednarodno zaščito vložena, in je bila zato faza dostopa do postopka v smislu člena 6 te direktive končana.
Iz tega izhaja, da v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, dejavnosti pomoči prosilcem za mednarodno zaščito, ki so inkriminirane s členom 353/A(1)(a) kazenskega zakonika, ne spadajo na področje uporabe člena 12(1)(c) Direktive 2013/32. Z njihovo inkriminacijo torej ni mogoče omejevati pravic, ki so prosilcem za mednarodno zaščito zagotovljene na podlagi te določbe.
Drugič, za ugotovitev kaznivega dejanja iz tega člena 353/A(1)(a) je potrebno tudi, da se pomoč zagotovi v okviru „dejavnosti organiziranja“.
Čeprav pojem „dejavnost organiziranja“ v členu 353/A kazenskega zakonika ni opredeljen, saj je v odstavku 5 tega člena naveden le ponazoritveni seznam takih dejavnosti, je iz odstavkov 2 in 3 navedenega člena razvidno, da je mogoče pomoč pri podaji ali vložitvi prošnje za azil šteti za „dejavnost organiziranja“ v smislu člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika tudi, če je zagotovljena samo eni osebi, občasno in neodvisno od obstoja pridobitnega namena.
Vendar Madžarska trdi, da mora biti pomoč, zagotovljena osebi, ki želi pridobiti azil na njenem ozemlju, za to, da bi jo bilo mogoče šteti za „dejavnost organiziranja“ v smislu zadnjenavedene določbe, umeščena v okvir nekega usklajevanja, ki se nanaša na usklajen in usmerjen cilj.
Ta okoliščina nikakor ne preprečuje, da bi se na podlagi člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika inkriminirale nekatere dejavnosti, ki spadajo na področje uporabe člena 8(2) in člena 22(1) Direktive 2013/32 ter člena 10(4) Direktive 2013/33.
Na eni strani, člen 8(2) Direktive 2013/32 in člen 10(4) Direktive 2013/33 namreč nekaterim organizacijam med drugim zagotavljata pravico dostopa do prosilcev za mednarodno zaščito, ki so prišli na zunanje meje držav članic ali so pridržani na njihovem ozemlju. Kot pa je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 39 sklepnih predlogov, je dejavnost teh organizacij po naravi predmet določenega usklajevanja, da bi se dosegel usklajen in usmerjen cilj. Zato je treba pomoč, ki jo člani navedenih organizacij zagotavljajo tem prosilcem za azil, šteti za „dejavnost organiziranja“ v smislu navedenega člena 353/A(1)(a).
Na drugi strani, čeprav organizacije, ki ponujajo pomoč prosilcem za mednarodno zaščito, niso izrecno navedene v členu 22(1) Direktive 2013/32, ni mogoče izključiti, da se posvetovanja, vključno s pravnimi posvetovanji, ki jih prosilec za mednarodno zaščito na podlagi te določbe lahko opravi na lastne stroške, opravijo v okviru „dejavnosti organiziranja“ v smislu, ki ga temu pojmu daje Madžarska.
Čeprav taka posvetovanja potekajo v korist določene osebe, je namreč povsem mogoče, da se opravijo v splošnejšem okviru usklajene in skupne dejavnosti, namenjene pomoči prosilcem za mednarodno zaščito.
Prav tako iz sodbe Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) z dne 25. februarja 2019, na katero se Madžarska sklicuje v utemeljitev svoje obrambe, ne izhaja, da bi bila pravna posvetovanja, vključno s posvetovanjem z odvetnikom, vsekakor izključena s področja uporabe člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika. Čeprav je namreč to sodišče v tej sodbi poudarilo, da pravna pomoč sama po sebi ni dejavnost organiziranja, ki jo je mogoče kaznovati na podlagi te določbe, pa ni izključilo, da bi taka pomoč, če so izpolnjeni pogoji iz navedene določbe, lahko spadala na njeno področje uporabe. Navedeno sodišče je poleg tega pojasnilo, da v skladu z madžarsko zakonodajo opravljanje odvetniške dejavnosti ne more biti namenjeno obidu zakona.
Tretjič, kaznivo dejanje iz tega člena 353/A(1)(a) predpostavlja namernost ravnanja. Kot je navedla Madžarska, morajo namreč madžarski organi, da bi bilo to kaznivo dejanje dokazano, brez razumnega dvoma dokazati, da se je njegov storilec zavedal, da oseba, ki ji je zagotovil pomoč, v skladu z madžarskim pravom ni mogla pridobiti azila.
Vendar ne člen 8(2) Direktive 2013/32 ne člen 22(1) te direktive ne člen 10(4) Direktive 2013/33 s svojega področja uporabe ne izključujejo pomoči, zagotovljene prosilcu za mednarodno zaščito, niti če se je oseba, ki zagotovi tako pomoč, zavedala, da bo prošnja vsekakor neuspešna.
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da vsaj nekatere dejavnosti pomoči prosilcem za mednarodno zaščito, na katere se nanašajo člen 8(2) in člen 22(1) Direktive 2013/32 ter člen 10(4) Direktive 2013/33, spadajo na področje uporabe člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika.
Na drugem mestu, preučiti je treba, ali ta člen 353/A(1)(a) omejuje pravice iz določb prava Unije, ki so navedene v točki 93 te sodbe.
Na eni strani je treba glede pravic, ki izhajajo iz člena 8(2) Direktive 2013/32 in člena 10(4) Direktive 2013/33, navesti, da ta člen 353/A(1)(a), (2) in (3) osebam ali organizacijam, ki zagotavljajo pomoč prosilcem za mednarodno zaščito, sicer res ne prepoveduje izrecno dostopa do državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva, ki želijo pridobiti azil na Madžarskem, ki so prišle na zunanje meje te države članice ali ki so pridržane na njenem ozemlju, ali komuniciranja s temi osebami, vendar ta določba s tem, da kazensko sankcionira določeno vrsto pomoči, zagotovljeno ob tej priložnosti, omejuje pravico dostopa do teh prosilcev in komuniciranja z njimi, ki sta pravici, izrecno priznani v tem členu 8(2) in tem členu 10(4).
Na drugi strani je treba v zvezi s členom 22(1) Direktive 2013/32 navesti, da čeprav sam prosilec za azil ne nosi tveganja kazenske sankcije, člen 353/A(1)(a) kazenskega zakonika v povezavi s členom 353/A(2) in (3) tega zakonika prav tako omejuje učinkovitost pravice, ki je temu prosilcu zagotovljena s členom 22(1), da se lahko na lastne stroške posvetuje s pravnim ali drugim svetovalcem, ker lahko ta kazenska določba take ponudnike storitev odvrne od tega, da mu zagotovijo tako pomoč. Poleg tega taka inkriminacija omejuje tudi pravico do odgovora na prošnje prosilcev za azil, ki jo imajo ti ponudniki storitev posredno na podlagi tega člena 22(1).
Treba je tudi poudariti, da je, kot je Madžarska priznala na obravnavi, v okviru inkriminacije nekaterih dejavnosti pomoči prosilcem za mednarodno zaščito, ki izhaja iz člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika, določena kazen pridržanja, ki pomeni ukrep odvzema prostosti. Poleg tega člen 353/A(2) tega zakonika določa, da če do storitve takega kaznivega dejanja prihaja redno, njegov storilec tvega zaporno kazen enega leta. Enako velja, če je navedeno kaznivo dejanje storjeno v okoliščinah, opisanih v členu 353/A(3) navedenega zakonika.
Uvedba takih kazenskih sankcij ima nedvomno znaten odvračilni učinek, ki lahko privede do tega, da osebe, ki želijo pomagati državljanom tretjih držav ali osebam brez državljanstva, ki želijo na Madžarskem pridobiti status begunca, ne sodelujejo pri dejavnostih pomoči iz določb prava Unije, navedenih v točki 93 te sodbe.
Ob upoštevanju teh elementov je treba člen 353/A(1)(a) kazenskega zakonika v povezavi z njegovim členom 353/A(2) in (3) šteti za omejitev pravic, ki so zagotovljene s temi določbami, s katerimi se poleg tega prispeva h konkretizaciji pravice, zagotovljene v členu 18 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
K temu je treba dodati, da take ugotovitve ni mogoče izpodbiti z nobeno trditvijo, na katero se sklicuje Madžarska.
Tako, prvič, tudi če bi bile, kot trdi ta država članica, pravice, ki so zagotovljene z določbami direktiv 2013/32 in 2013/33, navedenimi v točki 93 te sodbe, izrecno podeljene z drugimi določbami madžarskega prava, bi bilo treba člen 353/A(1)(a) kazenskega zakonika šteti za posebno zakonodajo glede na te nacionalne določbe, s katero se omejuje obseg teh določb, in ne obratno.
Drugič, glede pridržka razlage, ki ga je Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) podalo v sodbi z dne 25. februarja 2019, je treba ugotoviti, da v skladu s tem pridržkom s tem členom 353/A(1)(a) ni mogoče sankcionirati altruističnih ravnanj, ki izhajajo iz zahteve glede pomoči ogroženim in pomoči potrebnim osebam ter ne izvirajo iz namena, prepovedanega s to določbo.
Vendar pa je treba na eni strani poudariti, da je ta pridržek razlage omejen le na nepridobitne dejavnosti in se zato ne nanaša na osebo, ki prosilcem za azil zagotovi pomoč za plačilo, čeprav člen 22(1) Direktive 2013/32 pravico do posvetovanja s pravnim svetovalcem ali drugim svetovalcem prosilcu zagotavlja le na lastne stroške.
Na drugi strani iz navedenega pridržka za razlago izhaja, da prostovoljna pomoč prosilcem za azil na področje uporabe člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika ne spada le, če ni podan namen za storitev tega kaznivega dejanja. Zato se zdi izključeno, da bi bila na podlagi istega pridržka razlage oseba, ki v okviru dejavnosti organiziranja zagotavlja pomoč pri podaji ali vložitvi prošnje za azil, oproščena vsakršne kazenske odgovornosti, čeprav je mogoče brez vsakega razumnega dvoma dokazati, da se je zavedala, da ta prošnja v skladu z madžarskim pravom ne more biti uspešna.
Tretjič, v nasprotju s tem, kar Madžarska trdi v pisnih stališčih, Komisiji za ugotovitev obstoja omejitve pravic, podeljenih v določbah prava Unije, navedenih v točki 93 te sodbe, ni bilo treba predložiti dokazov o tem, da se je odvračalni učinek člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika konkretno odrazil v zmanjšanju dostopa do prosilcev za azil ali zmanjšanju posvetovanj, ki so bila dejansko opravljena v korist teh prosilcev.
Čeprav mora namreč Komisija dokazati obstoj neizpolnitev obveznosti, ki jih zatrjuje, ne da bi se lahko oprla na kakršno koli domnevo, je mogoče obstoj neizpolnitve obveznosti dokazati, če ta izhaja iz sprejetja zakonodajnega ali regulativnega ukrepa, katerega obstoj in uporaba se ne izpodbijata, s pravno analizo določb tega ukrepa (glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev),
C‑78/18
,
EU:C:2020:476
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi pa je neizpolnitev obveznosti, ki jo Komisija pripisuje Madžarski, posledica sprejetja člena 353/A kazenskega zakonika, katerega obstoja in uporabe ta država članica ne izpodbija in katerega določbe so predmet pravne analize v vlogi, s katero se postopek začne. V zvezi s tem je treba, natančneje, poudariti, da je Madžarska na obravnavi priznala, da so bili na podlagi člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika uvedeni kazenski pregoni.
Nazadnje je treba vsekakor poudariti, da tudi ob predpostavki, da ta določba, kot trdi Madžarska, še ni bila podlaga za kazensko obsodbo, taka okoliščina ne bi bila odločilna za presojo, ali ima ta določba odvračalni učinek, ki omejuje pravice, zagotovljene z določbami prava Unije, navedenimi v točki 93 te sodbe. Poleg tega, da ni mogoče izključiti, da bo v prihodnosti tako, je namreč za odvračilni učinek, povezan s kaznivimi dejanji, značilno odvračanje vsakogar od opravljanja dejavnosti, ki se šteje za nezakonito, in s tem izpostavitev sankcijam, ki to dejavnost dopolnjujejo.
Obstoj utemeljitve
Ker člen 353/A(1)(a) kazenskega zakonika v povezavi, po potrebi, s členom 353/A (2) in (3) tega zakonika pomeni omejitev pravic, zagotovljenih s členom 8(2) in členom 22(1) Direktive 2013/32 ter členom 10(4) Direktive 2013/33, mora Sodišče preučiti, ali je taka omejitev upravičena glede na pravo Unije.
V zvezi s tem je iz stališč Madžarske razvidno, da je bil člen 353/A(1)(a) kazenskega zakonika sprejet zaradi preprečevanja pomoči pri zlorabi azilnega postopka in pomoči pri nezakonitem priseljevanju, ki temelji na zavajanju. Zato je treba ugotoviti, ali zatrjevano uresničevanje takih ciljev lahko upraviči omejitev pravic iz prejšnje točke.
– Boj proti pomoči pri zlorabi azilnega postopka
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča se pravni subjekti na pravo Unije ne morejo sklicevati z namenom goljufije ali zlorabe. Iz tega izhaja, da mora država članica zavrniti ugodnost določb prava Unije, če se te ne uveljavljajo zaradi uresničitve ciljev teh določb, temveč s ciljem, da se pridobi ugodnost iz prava Unije, medtem ko so pogoji za upravičenost do te ugodnosti izpolnjeni le formalno (sodba z dne 26. februarja 2019, T Danmark in Y Denmark,
C‑116/16 in C‑117/16
,
EU:C:2019:135
, točke od 70 do 72 in navedena sodna praksa).
Člena 8(2) Direktive 2013/32 in člena 10(4) Direktive 2013/33 zato ni mogoče razlagati tako, da državam članicam preprečujeta, da sankcionirajo osebe ali organizacije, ki so navedene v teh členih, kadar te ravnajo tako, da to pomeni uporabo pravice dostopa do prosilcev za mednarodno zaščito za namene, ki niso združljivi s cilji, zaradi katerih jim je taka pravica do dostopa priznana.
Prav tako člena 22(1) Direktive 2013/32 ni mogoče razlagati tako, da državam članicam prepoveduje sankcioniranje goljufij ali zlorab, ki so jih pravni ali drugi svetovalci storili v okviru posvetovanj, ki jih izvajajo v korist teh prosilcev.
Zato je treba ugotoviti, ali je člen 353/A(1)(a) kazenskega zakonika v povezavi s členom 353/A(2) in (3) tega zakonika ustrezen ukrep za boj proti goljufijam ali zlorabam v smislu sodne prakse, navedene v točki 111 te sodbe.
V zvezi s tem je treba poudariti, da Komisija ni izpodbijala, da ta kazenska določba madžarskega prava omogoča sankcioniranje ravnanj, ki so lahko upravičeno zajeta z bojem držav članic proti goljufijam ali zlorabam.
Vendar navedena kazenska določba madžarskega prava ni omejena na kaznovanje takih ravnanj. Nezakonitost pomoči, sankcionirane na podlagi člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika, je namreč podana takoj, ko je mogoče brez razumnega dvoma dokazati, da je zadevna oseba vedela, da posameznik, ki mu je pomagala, ni mogel pridobiti statusa begunca na podlagi madžarskega prava. Zato je v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska, takoj ko je mogoče predložiti tak dokaz, vsakršna pomoč, ki se v okviru dejavnosti organiziranja zagotovi za olajšanje podaje ali vložitve prošnje za azil, pa čeprav je ta pomoč zagotovljena ob strogem spoštovanju postopkovnih pravil, ki so določena v zvezi s tem, in ne da bi se želelo vsebinsko zavesti organ za presojo, lahko kazensko sankcionirana.
Madžarska s tem kaznuje ravnanja, ki jih ni mogoče šteti za goljufije ali zlorabe v smislu sodne prakse, navedene v točki 111 te sodbe.
Zato je treba, na prvem mestu, poudariti, da Madžarska ni zanikala, da bi bila oseba, ki bi pomagala pri podaji ali vložitvi prošnje za azil na Madžarskem, čeprav bi vedela, da ta prošnja glede na pravila madžarskega prava ne more biti uspešna, vendar bi menila, da so ta pravila v nasprotju z mednarodnim pravom ali pravom Unije, izpostavljena kazenskemu pregonu na podlagi člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika.
Odvzem pomoči tem prosilcem, ki bi jim omogočala, da v poznejši fazi postopka mednarodne zaščite izpodbijajo zakonitost nacionalne ureditve, ki se uporablja za njihov položaj, zlasti z vidika prava Unije, pa bi bil v nasprotju s ciljem Direktive 2013/32, ki je, kot je bilo poudarjeno v točki 80 te sodbe, zagotoviti učinkovit, enostaven in hiter dostop do tega postopka.
V zvezi s tem je treba posebno pozornost nameniti položaju odvetnikov, s katerimi se posvetujejo prosilci in katerih dejavnosti lahko, kot je bilo poudarjeno v točkah od 88 do 90 te sodbe, spadajo na področje uporabe člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika.
Iz sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da mora odvetnik dejansko imeti možnost ustrezno zagotavljati naloge svetovanja, obrambe in zastopanja stranke, brez česar bi bile tej odvzete pravice, ki so ji podeljene s členom 47 Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 15. julija 2021, Komisija/Poljska (Disciplinska ureditev za sodnike),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, točka
in navedena sodna praksa).
Člen 353/A(1)(a) kazenskega zakonika pa odvetnikom preprečuje učinkovito obrambo interesov prosilcev, ki se posvetujejo z njimi, ker jih odvrača od svetovanja tem prosilcem pri podaji ali vložitvi prošnje za azil na Madžarskem, da bi lahko ti pozneje izpodbijali upoštevne nacionalne določbe, za katere menijo, da so v nasprotju s pravom Unije.
Madžarska sicer trdi, da bi lahko obdolženec na podlagi tega člena 353/A(1)(a) po potrebi pred sodiščem, ki je pristojno za odločanje o pregonu, uvedenem zoper njega, uveljavljal neskladnost teh nacionalnih določb s pravom Unije, da bi ga to sodišče oprostilo obtožb.
To pa ne spremeni tega, da bi bilo v nasprotju s členom 47 Listine, da bi bila oseba za dostop do sodišča, pristojnega za zagotovitev spoštovanja pravic, ki so ji zagotovljene s pravom Unije, primorana, da krši neko pravilo ali pravno obveznost in se izpostavi sankciji, določeni za to kršitev (glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2020, État luxembourgeois (Pravica do pravnega sredstva zoper zahtevo za informacije na davčnem področju),
C‑245/19 in C‑246/19
,
EU:C:2020:795
, točka
in navedena sodna praksa).
Na drugem mestu, kot je Madžarska potrdila na obravnavi, iz člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika izhaja, da se s to določbo kaznuje ravnanje vsakogar, ki ob popolnem poznavanju okoliščin in v okviru dejavnosti organiziranja pomaga osebi, da poda ali vloži prošnjo za azil na Madžarskem, čeprav ta oseba ni bila preganjana in ni izpostavljena nevarnosti preganjanja v vsaj eni državi, skozi katero je potovala, preden je prišla na Madžarsko.
Kot pa je navedeno v točki 42 te sodbe, Direktiva 2013/32 nasprotuje temu, da se prošnja za azil zavrže kot nedopustna iz tega razloga. Zato je, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 35 sklepnih predlogov, očitno, da se s členom 353/A(1)(a) kazenskega zakonika, ker se z njim inkriminira zagotavljanje pomoči, kot je pomoč, opisana v prejšnji točki, sankcionira ravnanje, ki ga kot takega nikakor ni mogoče enačiti z goljufijo ali zlorabo, in zato kršijo pravice, zagotovljene z določbami prava Unije, navedenimi v točki 93 te sodbe.
Na tretjem mestu, treba je poudariti, prvič, da čeprav se za storitev kaznivega dejanja iz tega člena 353/A(1)(a) zahteva, kot je poudarjeno v točki 91 te sodbe, da je mogoče brez razumnega dvoma dokazati, da se je njegov storilec zavedal, da prošnja za azil ne more uspeti, pa taka zahteva glede na elemente, ki jih ima na voljo Sodišče, ne omogoča, da se izključi, da se na podlagi te določbe izreče kazenska obsodba, če je mogoče konkretno dokazati, da je obdolženec moral vedeti, da državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, ki jima je zagotovil pomoč, ne izpolnjujeta pogojev, ki so z madžarskim pravom določeni za pridobitev pravice do azila.
Drugič, posledica tega, da člen 353/A(1)(a) kazenskega zakonika ne izključuje, da je oseba kazensko sankcionirana zgolj zato, ker je mogoče brez razumnega dvoma dokazati, da ni mogla prezreti, da prosilec, ki mu je pomagala, ni izpolnjeval pogojev za pridobitev azila na podlagi madžarskega prava, je, da se nobena oseba, ki želi zagotoviti tako pomoč, ne more omejiti na to, da prosilcu zagotovi izključno formalno pomoč v okviru podaje ali vložitve njegove prošnje, ampak mora že v tej fazi preučiti, ali lahko ta prošnja v skladu z madžarskim pravom uspe.
Vendar na eni strani, kot navaja Komisija, v bistvu od oseb, ki prosilcem za azil zagotavljajo pomoč, ne glede na njihov pravni naslov, ni mogoče pričakovati, da bi izvajale tak nadzor, preden bi državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva lahko pomagale pri podaji ali vložitvi prošnje za azil.
Poleg tega imajo lahko prosilci za azil težave pri tem, da že v fazi podaje ali vložitve svoje prošnje uveljavljajo upoštevne elemente, na podlagi katerih je mogoče utemeljiti, da so lahko upravičeni do statusa begunca.
Na drugi strani je zaradi tveganja, da bi bila zadevna oseba izpostavljena kazenski sankciji zgolj zato, ker ni mogla prezreti, da prošnja za azil ne more uspeti, negotova zakonitost vsakršne pomoči, katere namen je omogočiti izvedbo teh dveh bistvenih faz postopka dodelitve azila, in sicer podaje in vložitve take prošnje. To velja še toliko bolj, ker se v skladu s členom 353/A(1)(a) kazenskega zakonika to kaznivo dejanje kaznuje s posebej strogo kaznijo, saj ima ta obliko odvzema prostosti.
Iz tega sledi, da lahko ta določba močno odvrne vsakogar od zagotavljanja kakršne koli pomoči pri podaji ali vložitvi prošnje za azil, ne glede na podlago, na kateri ta oseba ravna, čeprav je namen te pomoči zgolj omogočiti državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva, da uresničuje svojo temeljno pravico, kot je zagotovljena v členu 18 Listine in natančneje določena v členu 6 Direktive 2013/32, da v državi članici zaprosi za azil.
Iz točk od 116 do 132 te sodbe izhaja, da člen 353/A(1)(a) kazenskega zakonika v povezavi z odstavkoma 2 in 3 tega člena presega to, kar je mogoče šteti za nujno za uresničitev cilja boja proti goljufijam ali zlorabam.
– Boj proti nezakonitemu priseljevanju, ki temelji na zavajanju
Glede cilja boja proti nezakonitemu priseljevanju, ki temelji na zavajanju, in ne da bi bilo treba preučiti, ali je mogoče s takim ciljem upravičiti omejitve vseh pravic, zagotovljenih z določbami prava Unije, navedenimi v točki 93 te sodbe, zadostuje poudariti, da člen 353/A(1)(a) kazenskega zakonika nikakor ni ukrep, s katerim bi bilo mogoče doseči tak cilj.
Namreč, na prvem mestu, namen člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika ni kaznovati osebo, ki zagotovi materialno ali finančno pomoč za olajšanje nezakonitega vstopa ali prebivanja na madžarskem ozemlju, saj je to ravnanje sicer sankcionirano z drugimi določbami tega zakonika, kot priznava Madžarska v svojih pisnih stališčih.
Na drugem mestu, treba je opozoriti, da imajo na eni strani vsi državljani tretje države ali osebe brez državljanstva pravico podati prošnjo za mednarodno zaščito na ozemlju države članice, vključno na njenih mejah ali na njenih tranzitnih območjih, tudi če na tem ozemlju prebivajo nezakonito (glej v tem smislu sodbi z dne 25. junija 2020, Ministerio Fiscal (Organ, za katerega je verjetno, da bo prejel prošnjo za mednarodno zaščito),
C‑36/20 PPU
,
EU:C:2020:495
, točka
, in z dne 17. decembra 2020, Komisija/Madžarska (Sprejem prosilcev za mednarodno zaščito),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, točka
in navedena sodna praksa). To pravico mu je treba priznati ne glede na možnosti za uspeh take prošnje.
Na drugi strani, kot je bilo opozorjeno v točki 80 te sodbe, državljan tretje države ali oseba brez državljanstva status prosilca za mednarodno zaščito v smislu Direktive 2013/32 pridobi ob podaji take prošnje. Za takega prosilca pa načeloma ni mogoče šteti, da nezakonito prebiva na ozemlju države članice, v kateri je vložil prošnjo, dokler o njej ni odločeno na prvi stopnji (glej v tem smislu sodbi z dne 19. junija 2018, Gnandi,
C‑181/16
,
EU:C:2018:465
, točka
, in z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, točka
in navedena sodna praksa).
Zato zagotovitve pomoči za podajo ali vložitev prošnje za azil na ozemlju države članice – tudi če oseba, ki to pomoč zagotovi, ve, da tej prošnji ne bo ugodeno – ni mogoče šteti za dejavnost, ki spodbuja nezakonit vstop državljana tretje države ali osebe brez državljanstva na ozemlje te države članice ali njuno prebivanje v tej državi.
To bi veljalo tudi, če prosilec za azil med obravnavanjem svoje prošnje na prvi stopnji ne bi imel pravice ostati na ozemlju zadevne države članice, kot to izjemoma določa člen 9(2) Direktive 2013/32. To namreč ne spremeni dejstva, da pomoči, ki je inkriminirana v členu 353/A(1)(a) kazenskega zakonika, ni mogoče enačiti s pomočjo za nezakonito prebivanje, ker je omejena na to, da zadevni osebi omogoča, da poda ali vloži tako prošnjo, ne pa, da v takem primeru ostane na ozemlju te države članice.
Poleg tega se v nasprotju s tem, kar Madžarska navaja v pisnih stališčih, dejavnost, ki je inkriminirana s tem členom 353/A(1)(a), jasno razlikuje od ravnanj, ki jih morajo države članice ustrezno sankcionirati na podlagi člena 1(1) Direktive 2002/90. Ta ravnanja namreč na eni strani vključujejo namerno pomoč osebi, ki je državljan tretje države, da vstopi na ali v tranzitu prečka ozemlje države članice, pri čemer krši zakone te države o vstopu oziroma tranzitu tujcev, in na drugi strani namerno pomoč – in sicer zaradi dobička – taki osebi, da prebiva na ozemlju države članice, pri čemer krši zakone te države o prebivanju tujcev.
Ni pa mogoče šteti, da državljan tretje države ali oseba brez državljanstva krši pravila v zvezi z vstopom na ozemlje držav članic in prebivanjem na njem zgolj zato, ker na ozemlju zadevne države članice zaprosi za mednarodno zaščito. Zato osebe, ki temu državljanu tretje države ali tej osebi brez državljanstva zgolj pomaga, da pri pristojnih nacionalnih organih poda ali vloži prošnjo za azil, čeprav ve, da ta prošnja ne more uspeti, ni mogoče primerjati z osebo, ki zagotavlja pomoč pri nedovoljenem vstopu, tranzitu ali prebivanju, kot je ta iz člena 1(1) Direktive 2002/90.
Taka razlaga je potrjena s členom 6 Okvirnega sklepa 2002/946. Čeprav namreč ta direktiva državam članicam nalaga, naj sprejmejo učinkovite sankcije za kaznovanje kaznivih dejanj, določenih v členu 1 Direktive 2002/90, pa člen 6 tega okvirnega sklepa izrecno določa, da se ta okvirni sklep uporablja brez poseganja v zaščito iskalcev azila v skladu z mednarodnim pravom.
Zato omejitev pravic, zagotovljenih v določbah prava Unije, navedenih v točki 93 te sodbe, ki jo povzroča člen 353/A(1)(a) kazenskega zakonika v povezavi z odstavkoma 2 in 3 tega člena, ni upravičena.
Glede na vse zgornje preudarke je treba ugotoviti, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz člena 8(2), člena 22(1) Direktive 2013/32 in člena 10(4) Direktive 2013/33, ker v svojem notranjem pravu kazensko preganja ravnanje vseh oseb, ki v okviru dejavnosti organiziranja zagotovijo pomoč pri podaji ali vložitvi prošnje za azil na njenem ozemlju, če je mogoče brez razumnega dvoma dokazati, da so te osebe vedele za to, da tej prošnji na podlagi tega prava ni mogoče ugoditi.
Očitek Komisije pa je treba zavrniti v delu, v katerem se nanaša na neizpolnitev obveznosti Madžarske na podlagi člena 12(1)(c) Direktive 2013/32 zaradi sprejetja člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika.
Člen 46/F zakona o policiji
Trditve strank
Komisija meni, da Madžarska obveznosti iz člena 8(2), člena 12(1)(c) in člena 22(1) Direktive 2013/32 ter člena 10(4) Direktive 2013/33 ni izpolnila tudi zato, ker je določila, da omejitve svobode gibanja iz člena 46/F zakona o policiji veljajo tudi za osebe, za katere se sumi, da so storile kaznivo dejanje iz člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika, ali ki so bile obsojene zaradi tega.
V zvezi s tem poleg trditev, navedenih glede člena 353/A kazenskega zakonika, opozarja, da bi se organizacijam in osebam, navedenim v členu 8(2) Direktive 2013/32, tudi če bi se kljub tveganju pregona, ki so mu izpostavljene zaradi te kazenske določbe, odločile še naprej opravljati svoje dejavnosti, to zlahka preprečilo na podlagi člena 46/F zakona o policiji, ki naj bi vsakomur, tudi če se zanj šele sumi, da je kršil ta člen 353/A, prepovedoval, da se približa zunanjim mejam Madžarske. Take omejitve pravice, zagotovljene s členom 8(2) Direktive 2013/32, pa naj ne bi bilo mogoče utemeljiti na podlagi drugega stavka te določbe, saj policijski ukrepi iz tega člena 46/F samodejno izhajajo iz uvedbe kazenskega postopka.
Komisija poleg tega meni, da uporaba člena 46/F zakona o policiji za osebe, osumljene storitve kaznivega dejanja iz člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika ali obsojene na podlagi zadnjenavedene določbe, lahko odvzame bistvo pravicam, zagotovljenim s členom 12(2)(c) in členom 22(1) Direktive 2013/32 ter členom 10(4) Direktive 2013/33.
Madžarska poleg trditev, ki jih navaja v podporo svoji obrambi v zvezi s členom 353/A kazenskega zakonika, odgovarja, da je logično, da oseba, osumljena storitve kaznivega dejanja, ne more vstopiti v objekt, ki je tako pomemben kot tranzitno območje.
Poleg tega, ker naj bi bil „utemeljen sum“ v smislu a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (zakon št. XC iz leta 2017 o kazenskem postopku) z dne 26. junija 2017 (
Magyar Közlöny
2017/99) v različici, ki se uporablja v sporu o glavni stvari, nujen za začetek kazenskega postopka, naj bi bila izključitev oseb, ki se preganjajo zaradi storitve kaznivih dejanj, navedenih v členu 46/F zakona o policiji, v skladu z izjemo iz člena 8(2) Direktive 2013/32, ki temelji na vzdrževanju javnega reda in varnosti. Natančneje, osebe, za katere se sumi, da v okviru dejavnosti organiziranja prosilcem za azil posredujejo informacije, potrebne za zavajanje madžarskih organov, naj bi ogrozile vzdrževanje varnosti in javnega reda ali upravljanje mejnih prehodov, tako da naj bi člen 46/F pomenil nujen in upravičen ukrep za ohranitev reda na državnih mejah.
Presoja Sodišča
Komisija Madžarski v bistvu očita, da je kršila člen 8(2), člen 12(1)(c) in člen 22 Direktive 2013/32 ter člen 10(4) Direktive 2013/33, ker je določila, da se člen 46/F zakona o policiji uporablja za osebe, ki so obdolžene ali so bile kaznovane na podlagi člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika.
V skladu s tem členom 46/F mora madžarska policija preprečiti, da bi bila katera koli oseba, zoper katero poteka kazenski pregon, med drugim na podlagi člena 353/A kazenskega zakonika, od zunanjih meja Madžarske oddaljena manj kot osem kilometrov.
Uvodoma je treba pojasniti, da je v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, iz člena 46/F zakona o policiji razvidno, da se ta člen ne uporablja za osebe, ki so bile obsojene na podlagi navedenega člena 353/A. Madžarska v zvezi s tem sicer ne izpodbija, da lahko taka obsodba povzroči prepoved vstopa na del njenega ozemlja, vendar je treba poudariti, da ta posledica ni določena v členu 46/F zakona o policiji, ampak v drugi določbi kazenskega zakonika, ki ni predmet te tožbe.
Po tem uvodnem pojasnilu je treba na prvem mestu navesti, da člen 46/F zakona o policiji pomeni omejitev pravic, ki so zagotovljene z določbami prava Unije, navedenimi v točki 151 te sodbe.
Tako je, prvič, očitno, da ta člen 46/F s tem, da osebam, osumljenim storitve kaznivega dejanja iz člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika, preprečuje dostop do prosilcev za azil, ki so prišli na zunanje meje Madžarske, omejuje pravico do dostopa do teh prosilcev za azil, ki je zagotovljena s členom 8(2) Direktive 2013/32.
Drugič, člen 46/F zakona o policiji je treba šteti tudi za omejitev pravice do dostopa do pridržanih prosilcev za azil, kot je določena v členu 10(4) Direktive 2013/33.
Dovolj je namreč poudariti, da ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, naslovljenem na Madžarsko, tranzitni območji Röszke in Tompa še nista bili zaprti. Na eni strani pa so morali številni prosilci za mednarodno zaščito med obravnavanjem svoje prošnje ostati na teh tranzitnih območjih, ki so v neposredni bližini srbsko-madžarske meje, na drugi strani pa je bilo treba navedena območja šteti za centre za pridržanje v smislu Direktive 2013/33 (glej v tem smislu sodbo z dne 17. decembra 2020, Komisija/Madžarska (Sprejem prosilcev za mednarodno zaščito),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, točke od 156 do 166 in navedena sodna praksa).
Zato je bil z navedenim členom 46/F, ker se je z njim osebam, osumljenim storitve kaznivega dejanja iz člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika, preprečil dostop do neposredne bližine zunanjih meja Madžarske, vključno s tranzitnima območjema Röszke in Tompa, vsekakor omejen dostop oseb in organizacij iz člena 10(4) Direktive 2013/33 do dela prosilcev za mednarodno zaščito, ki so bili ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, naslovljenem na Madžarsko, pridržani na ozemlju te države članice.
Tretjič, treba je poudariti, da je treba pravico prosilca za mednarodno zaščito do posvetovanja z osebami, navedenimi v členu 22(1) Direktive 2013/32, razumeti tako, da vključuje pravico do dostopa do teh oseb, kot je to potrjeno s členom 23(2) te direktive.
Iz tega izhaja, da člen 46/F zakona o policiji omejuje tudi pravice, ki so prosilcem za azil zagotovljene s členom 22(1) Direktive 2013/32, če so ti od zunanjih meja te države članice oddaljeni manj kot osem kilometrov.
Četrtič, v zvezi s členom 12(1)(c) Direktive 2013/32 je bilo v točki 82 te sodbe ugotovljeno, da člen 353/A(1)(a) kazenskega zakonika ne more ovirati uresničevanja pravic, ki so prosilcem za mednarodno zaščito priznane s to določbo, saj se ta uporablja šele po vložitvi prošnje za mednarodno zaščito.
Ob tem je treba poudariti, da je namen člena 46/F zakona o policiji preprečiti, da bi lahko katera koli oseba, osumljena storitve kaznivega dejanja iz člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika, dostopala do prosilcev za mednarodno zaščito, ki so v bližini madžarskih meja, vključno po tem, ko so ti vložili prošnjo za mednarodno zaščito. Iz tega izhaja, da se lahko z navedenim členom 46/F omeji pravica teh prosilcev, da po vložitvi prošnje komunicirajo z organizacijami iz člena 12(1)(c) Direktive 2013/32, pri čemer je pojasnjeno, da taka pravica predpostavlja možnost teh organizacij, da dostopajo do navedenih prosilcev.
Na drugem mestu je treba poudariti, da ker člen 46/F zakona o policiji omejuje pravice, zagotovljene z določbami prava Unije, navedenimi v točki 151 te sodbe, ker je zadevna oseba osumljena storitve kaznivega dejanja iz navedenega člena 353/A(1)(a) kazenskega zakonika, čeprav je to kaznivo dejanje v nasprotju s pravom Unije, take omejitve ni mogoče razumno upravičiti glede na to pravo.
Glede na vse zgornje preudarke je treba ugotoviti, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz člena 8(2), člena 12(1)(c) in člena 22(1) Direktive 2013/32 ter člena 10(4) Direktive 2013/33, ker je vsem osebam, za katere se sumi, da so v okviru dejavnosti organiziranja zagotovile pomoč pri podaji ali vložitvi prošnje za azil na njenem ozemlju, čeprav so vedele za to, da tej prošnji ni mogoče ugoditi, kar je mogoče dokazati brez razumnega dvoma, odvzela pravico, da se približajo njenim zunanjih mejam.
Stroški
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. V skladu s členom 138(3) Poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma. Vendar lahko Sodišče, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.
Ker je Komisija predlagala, naj se Madžarski naloži plačilo stroškov, in ker ta z bistvenim delom predlogov ni uspela, je treba glede na okoliščine obravnavanega primera Madžarski naložiti, da poleg svojih stroškov nosi štiri petine stroškov Evropske komisije. Evropska komisija nosi petino lastnih stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Madžarska ni izpolnila obveznosti iz:
–
člena 33(2) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite, ker je dopustila, da se prošnja za mednarodno zaščito zavrže kot nedopustna, ker je prosilec na njeno ozemlje prišel skozi državo, v kateri ni izpostavljen preganjanju ali tveganju resne škode oziroma v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite;
–
člena 8(2) in člena 22(1) Direktive 2013/32 ter člena 10(4) Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito, ker v svojem notranjem pravu kazensko preganja ravnanje vseh oseb, ki v okviru dejavnosti organiziranja zagotovijo pomoč pri podaji ali vložitvi prošnje za azil na njenem ozemlju, če je mogoče brez razumnega dvoma dokazati, da so vedele za to, da tej prošnji na podlagi tega prava ni mogoče ugoditi;
–
člena 8(2), člena 12(1)(c) in člena 22(1) Direktive 2013/32 ter člena 10(4) Direktive 2013/33, ker je vsem osebam, za katere se sumi, da so storile tako kaznivo dejanje, odvzela pravico, da se približajo njenim zunanjih mejam.

2.
V preostalem se tožba zavrne.

3.
Madžarska nosi svoje stroške in štiri petine stroškov Evropske komisije.

4.
Evropska komisija nosi petino svojih stroškov.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: madžarščina.