CELEX: 62016CJ0073
Præjudiciel forelæggelse
Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
artikel 7, 8 og 47
direktiv 95/46/EF
artikel 1, 7 og 13
behandling af personoplysninger
artikel 4, stk. 3, TEU
udarbejdelse af en liste med personoplysninger
formål
skatteopkrævning
bekæmpelse af skattesvig
domstolsprøvelse
beskyttelse af grundlæggende rettigheder og friheder
søgsmål betinget af krav om forudgående administrativ klage
den nævnte listes antagelighed som bevismiddel
betingelser for lovligheden af en behandling af personoplysninger
den registeransvarliges udførelse af en opgave i offentlighedens interesse

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 7, 8 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), af artikel 1, stk. 1, artikel 7, litra e), og artikel 13, stk. 1, litra e) og f), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (
EFT 1995, L 281, s. 31
) samt af artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 267 TEUF.
Anmodningen er indgivet inden for rammerne af en tvist mellem Peter Puškár, på den ene side, og Finančné riaditel’stvo Slovenskej republiky (Den slovakiske Republiks finansdirektorat, herefter »finansdirektoratet«) og Kriminálny úrad finančnej správy (kontoret for bekæmpelse af økonomisk kriminalitet, Slovakiet), på den anden side, vedrørende et søgsmål med påstand om at pålægge disse sidstnævnte at fjerne Peter Puškárs navn fra en liste over personer, der af finansdirektoratet anses for stråmænd, og som er oprettet af direktoratet i forbindelse med skatteopkrævning, og hvor ajourføringen varetages af finansdirektoratet, skattekontorerne, som hører under direktoratet, og kontoret for bekæmpelse af økonomisk kriminalitet (herefter »den omtvistede liste«).
Retsforskrifter
EU-retten
Artikel 1 i direktiv 95/46 har følgende ordlyd:
»1.   Medlemsstaterne sikrer i overensstemmelse med dette direktiv beskyttelsen af fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, især retten til privatlivets fred, i forbindelse med behandling af personoplysninger.
2.   Medlemsstaterne må ikke af grunde, der har forbindelse med den i stk. 1 foreskrevne beskyttelse, indskrænke eller forbyde fri udveksling af personoplysninger mellem medlemsstaterne.«
Direktivets artikel 2 bestemmer følgende:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
»personoplysninger« enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person (»den registrerede«); ved identificerbar person forstås en person, der direkte eller indirekte kan identificeres, bl.a. ved et identifikationsnummer eller et eller flere elementer, der er særlige for denne persons fysiske, fysiologiske, psykiske, økonomiske, kulturelle eller sociale identitet
b)
»behandling af personoplysninger« (»behandling«) enhver operation eller række af operationer – med eller uden brug af elektronisk databehandling – som personoplysninger gøres til genstand for, f.eks. indsamling, registrering, systematisering, opbevaring, tilpasning eller ændring, selektion, søgning, brug, videregivelse ved transmission, formidling eller enhver anden form for overladelse, sammenstilling eller samkøring samt blokering, slettelse eller tilintetgørelse
[…]
d)
»den registeransvarlige« den fysiske eller juridiske person, offentlige myndighed, institution eller ethvert andet organ, der alene eller sammen med andre afgør, til hvilket formål og med hvilke hjælpemidler der må foretages behandling af personoplysninger; er formålet med og hjælpemidlerne ved behandlingen fastlagt ved nationale love eller forskrifter eller på fællesskabsplan, kan den registeransvarlige, eller de specifikke kriterier for udpegelse af denne, angives i den pågældende nationale ret eller i fællesskabsretten
[…]«
Artikel 3 i direktiv 95/46 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer følgende:
»1.   Dette direktivs bestemmelser anvendes på behandling af personoplysninger, der helt eller delvis foretages ved hjælp af edb, samt på ikke-elektronisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register.
2.   Dette direktiv gælder ikke for sådan behandling af personoplysninger,
–
som iværksættes med henblik på udøvelse af aktiviteter, der ikke er omfattet af fællesskabsretten, som f.eks. de aktiviteter, der er fastsat i afsnit V og VI i traktaten om Den Europæiske Union, og under ingen omstændigheder for behandling, der vedrører den offentlige sikkerhed, forsvar, statens sikkerhed (herunder statens økonomiske interesser, når behandlingen er forbundet med spørgsmål vedrørende statens sikkerhed) og statens aktiviteter på det strafferetlige område
[…]«
Samme direktivs artikel 6 fastsætter følgende:
»1.   Medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om, at personoplysninger
a)
skal behandles rimeligt og lovligt
b)
skal indsamles til udtrykkeligt angivne og legitime formål og ikke senere må gøres til genstand for behandling, som er uforenelig med disse formål; senere behandling af oplysninger i historisk, statistisk eller videnskabeligt øjemed anses ikke for at være uforenelig med disse formål, såfremt medlemsstaterne giver de fornødne garantier
c)
skal være relevante og tilstrækkelige og ikke omfatte mere end, hvad der kræves til opfyldelse af de formål, hvortil de indsamles, og de formål, hvortil de senere behandles
d)
skal være korrekte og om nødvendigt ajourførte; der skal tages ethvert rimeligt skridt til at slette eller berigtige oplysninger, der er urigtige eller ufuldstændige i forhold til det formål, hvortil de indsamles, eller i forbindelse med hvilke de behandles på et senere tidspunkt
e)
ikke må opbevares på en måde, der giver mulighed for at identificere de registrerede i et længere tidsrum end det, der er nødvendigt af hensyn til de formål, hvortil de indsamles, eller i forbindelse med hvilke de behandles på et senere tidspunkt. Medlemsstaterne fastsætter de fornødne garantier for personoplysninger, der i historisk, statistik eller videnskabeligt øjemed opbevares længere end i ovennævnte periode.
2.   Det påhviler den registeransvarlige at sikre, at bestemmelserne i stk. 1 overholdes.«
Nævnte direktivs artikel 7 er affattet således:
»Medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om, at behandling af personoplysninger kun må finde sted, hvis:
a)
der ikke hersker tvivl om, at den registrerede har givet sit samtykke,
eller
[…]
c)
behandlingen er nødvendig for at overholde en retlig forpligtelse, som gælder for den registeransvarlige,
eller
[…]
e)
behandlingen er nødvendig af hensyn til udførelsen af en opgave i samfundets interesse eller henhørende under offentlig myndighedsudøvelse, som den registeransvarlige eller en tredjemand, til hvem oplysningerne videregives, har fået pålagt,
eller
f)
behandlingen er nødvendig, for at den registeransvarlige eller den tredjemand eller de tredjemænd, til hvem oplysningerne videregives, kan forfølge en legitim interesse, medmindre den registreredes interesser eller de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, der skal beskyttes i henhold til artikel 1, stk. 1, i dette direktiv, går forud herfor.«
Artikel 10 i direktiv 95/46 bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om, at den registeransvarlige eller dennes repræsentant skal give den person, hos og om hvem der indsamles oplysninger, mindst følgende informationer, medmindre den pågældende allerede er bekendt hermed, og for så vidt som disse yderligere informationer, under hensyn til de særlige omstændigheder, hvorunder oplysningerne indsamles, er nødvendige for at sikre den registrerede en rimelig behandling af oplysningerne:
a)
den registeransvarliges og eventuelt dennes repræsentants identitet
b)
formålene med den behandling, hvortil oplysningerne er bestemt
c)
alle yderligere informationer som f. eks.
–
modtagerne eller kategorierne af modtagere
–
om det er obligatorisk eller frivilligt at besvare spørgsmålene samt mulige følger af ikke at svare
–
hvorvidt der gives ret til at få indsigt i og foretage berigtigelse af de oplysninger, der vedrører den registrerede.«
Nævnte direktivs artikel 11 bestemmer følgende:
»1.   Når oplysningerne ikke er indsamlet hos den registrerede, fastsætter medlemsstaterne bestemmelser om, at den registeransvarlige eller dennes repræsentant allerede ved registreringen af oplysningerne, eller senest når oplysningerne første gang videregives til tredjemand, skal give den registrerede mindst følgende informationer, medmindre den pågældende allerede er bekendt hermed, og for så vidt som disse yderligere informationer, under hensyn til de særlige omstændigheder, hvorunder oplysningerne indsamles, er nødvendige for at sikre den registrerede en rimelig behandling af oplysningerne:
a)
den registeransvarliges og eventuelt dennes repræsentants identitet
b)
formålene med behandlingen
c)
alle yderligere informationer som f. eks.
–
hvilken type oplysninger det drejer sig om
–
modtagerne eller kategorierne af modtagere
–
hvorvidt der gives ret til at få indsigt i og foretage berigtigelse af de oplysninger, der vedrører den registrerede
[…]«
Samme direktivs artikel 12 fastsætter følgende:
»Medlemsstaterne sikrer enhver registreret ret til hos den registeransvarlige
a)
frit og uhindret, med rimelige mellemrum og uden større ventetid eller større udgifter
–
at få oplyst, om der behandles personoplysninger om den pågældende selv, samt mindst formålene med behandlingen, hvilken type oplysninger det drejer sig om, og modtagerne eller kategorierne af modtagere af oplysningerne
–
at få meddelt letforståelig information om, hvilke oplysninger der er omfattet af behandlingerne, samt enhver tilgængelig information om, hvorfra disse oplysninger stammer
–
at få at vide, hvilken logik der ligger bag edb-behandlingen af oplysningerne om den pågældende, i det mindste i forbindelse med edb-baserede afgørelser som omhandlet i artikel 15, stk. 1,
b)
efter omstændighederne at få oplysninger, som ikke er blevet behandlet i overensstemmelse med dette direktiv, berigtiget, slettet eller blokeret, navnlig hvis de er ufuldstændige eller urigtige
c)
at få udvirket, at tredjemand, til hvem sådanne oplysninger er blevet videregivet, underrettes om enhver berigtigelse, sletning eller blokering, der er foretaget i overensstemmelse med litra b), medmindre underretning viser sig umulig eller er uforholdsmæssig vanskelig.«
I artikel 13, stk. 1, i direktiv 95/46 fastsættes følgende:
»Medlemsstaterne kan træffe lovmæssige foranstaltninger med henblik på at begrænse rækkevidden af de forpligtelser og rettigheder, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1, artikel 10, artikel 11, stk. 1, samt artikel 12 og 21, hvis en sådan begrænsning er en nødvendig foranstaltning af hensyn til:
[…]
c)
den offentlige sikkerhed
d)
forebyggelse, efterforskning, afsløring og retsforfølgning i straffesager eller i forbindelse med brud på de etiske regler for lovregulerede erhverv
e)
væsentlige økonomiske eller finansielle interesser hos en medlemsstat eller Den Europæiske Union, herunder valuta-, budget- og skatteanliggender
f)
en kontrol-, tilsyns- eller reguleringsopgave, selv af midlertidig karakter, der er et led i den offentlige myndighedsudøvelse på de i litra c), d) og e), nævnte områder
[…]«
Artikel 14 i direktiv 95/46 bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne indrømmer den registrerede ret til:
a)
i det mindste i de i artikel 7, litra e) og f), omhandlede tilfælde af vægtige legitime grunde, der vedrører den pågældendes særlige situation, til enhver tid at gøre indsigelse mod, at personoplysninger om ham selv gøres til genstand for behandling, medmindre andet er bestemt i den nationale lovgivning; i tilfælde af berettiget indsigelse må den af den registeransvarlige iværksatte behandling ikke længere omfatte de pågældende oplysninger
[…]«
Det nævnte direktivs artikel 17, stk. 1, fastsætter følgende:
»1.   Medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om, at den registeransvarlige skal iværksætte de fornødne tekniske og organisatoriske foranstaltninger til at beskytte personoplysninger mod hændelig eller ulovlig tilintetgørelse, mod hændeligt tab, mod forringelse, ubeføjet udbredelse eller ikke-autoriseret adgang, navnlig hvis behandlingen omfatter fremsendelser af oplysninger i et net, samt mod enhver anden form for ulovlig behandling.
Disse foranstaltninger skal under hensyn til det aktuelle tekniske niveau og de omkostninger, som er forbundet med deres iværksættelse, tilvejebringe et tilstrækkeligt sikkerhedsniveau i forhold til de risici, som behandlingen indebærer, og arten af de oplysninger, som skal beskyttes.«
Samme direktivs artikel 22 har følgende ordlyd:
»Uden at foregribe muligheden for at iværksætte administrativ klage, herunder for den tilsynsmyndighed, der er nævnt i artikel 28, inden forelæggelse for retsinstanser, fastsætter medlemsstaterne bestemmelser om, at enhver har ret til for en domstol at indbringe en klage over krænkelser af de rettigheder, der garanteres i henhold til de nationale love, der gælder for den pågældende behandling.«
Artikel 94 i Domstolens procesreglement fastsætter følgende:
»En anmodning om præjudiciel afgørelse indeholder ud over de spørgsmål, som forelægges Domstolen til præjudiciel afgørelse:
a)
en kortfattet fremstilling af tvistens genstand og de relevante faktiske omstændigheder, således som de er fastslået af den forelæggende ret, eller i det mindste en fremstilling af de faktiske oplysninger, som ligger til grund for spørgsmålene
b)
ordlyden af de nationale bestemmelser, som vil kunne finde anvendelse i den foreliggende sag, og i givet fald relevant national retspraksis
c)
en fremstilling af grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen eller gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser, samt af sammenhængen mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen.«
Slovakisk ret
§ 19, stk. 3, i Den Slovakiske Republiks forfatning (herefter »forfatningen«), som indgår i afsnit II med overskriften »Grundlæggende menneskerettigheder og frihedsrettigheder«, bestemmer følgende:
»Enhver har ret til beskyttelse mod indsamling og registrering eller andre misbrug af personoplysninger.«
I forfatningens § 46, stk. 2 og 4, fastsættes følgende:
»2.   Enhver, der anser sine rettigheder for krænket som følge af en beslutning truffet af en offentlig myndighed, kan anmode en domstol om at efterprøve beslutningens lovlighed, medmindre loven bestemmer andet. Efterprøvelsen af beslutninger vedrørende grundlæggende rettigheder og friheder kan imidlertid ikke udelukkes fra domstolenes kompetence.
[…]
4.   Betingelserne og de nærmere bestemmelser for domstolsbeskyttelse samt de andre former for retsbeskyttelse er fastsat ved lov.«
§ 3, stk. 1, i lov nr. 9/2010 om administrativ klage har følgende ordlyd:
»Den administrative klage er en retsakt, hvorved en fysisk eller juridisk person […]:
a)
anmoder om beskyttelse af sine rettigheder eller retligt beskyttede interesser, som denne anser for tilsidesat som følge af en handling eller undladelse […] fra en offentlig myndigheds side
b)
påberåber sig uregelmæssigheder, navnlig tilsidesættelse af en lov, hvis ophævelse henhører under den pågældende offentlige myndigheds kompetence.«
§ 135, stk. 1, andet punktum, i den civile retsplejelov, i den affattelse, der finder anvendelse i tvisten i hovedsagen, bestemmer følgende:
»Retten er endvidere bundet af afgørelser fra Ústavný súd (Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks forfatningsdomstol)) og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som vedrører grundlæggende menneskerettigheder og frihedsrettigheder.«
Følgende fremgår af § 250v, stk. 1 og 3, i den civile retsplejelov:
»1.   Enhver fysisk eller juridisk person, der anser sine rettigheder eller retligt beskyttede interesser for krænket ved et ulovligt indgreb fra en offentlig myndighed, der ikke udgør en afgørelse, og som anser sig for at være direkte omfattet af det pågældende indgreb eller dets virkninger, kan anlægge søgsmål til prøvelse af dette indgreb, såfremt det eller dets virkninger fortsætter, eller der er risiko for, at de gentages.
[…]
3.   Søgsmålet afvises, såfremt sagsøgeren ikke har udtømt alle retsmidler ifølge bestemmelserne i en særlov […]«
§ 164 i lov nr. 563/2009 om skatteforvaltning (skatteloven), i den affattelse, der finder anvendelse i den foreliggende sag, bestemmer følgende:
»Med henblik på skatteopkrævningen har skatteforvaltningen, finansdirektoratet og finansministeriet ifølge en særbestemmelse beføjelse til at behandle personoplysninger om skattepligtige, deres repræsentanter og andre personer […]; personoplysningerne kan kun videregives til kommunen i dennes egenskab af skatteforvaltning, til finansforvaltningen og til finansministeriet samt, for så vidt angår skatteopkrævning og udøvelse af opgaver i medfør af en særbestemmelse, til andre personer, domstole eller organer, som handler inden for rammerne af en strafferetlig procedure. Databehandlingen […] kan vedrøre en fysisk persons for- og efternavn, primære bopælsadresse og nationale personnummer, såfremt denne person ikke har et skatteidentificeringsnummer.«
§ 8, i lov nr. 479/2009 om de kompetente offentlige myndigheder på området for skatter og afgifter har følgende ordlyd:
»Finansdirektoratet og skattekontorerne har bemyndigelse til at behandle personlysninger i overensstemmelse med en særbestemmelse […], som omhandler fysiske personer, der er omfattet af de retsakter, som er truffet af skatteforvaltningen i forbindelse med udøvelsen af dennes opgaver i medfør af denne lov eller en særlov; 1) listen over personoplysninger fremgår af bilaget.«
§ 4, stk. 3, litra d), e) og o), i lov nr. 333/2011 om de kompetente offentlige myndigheder på området for skatter, afgifter og told har følgende ordlyd:
»3.   Finansdirektoratet udfører følgende opgaver:
[…]
d)
oprettelse, videreudvikling og drift af finansforvaltningens edb-systemer […]; underretning af finansministeriet om hensigten til at udøve aktiviteter vedrørende oprettelsen og videreudviklingen af finansforvaltningens edb-systemer
e)
oprettelse og føring af et centralregister over de økonomiske aktører og andre personer, som beskæftiger sig med aktiviteter omfattet af toldlovgivningen, og sikring af, at dette register er i overensstemmelse med Europa-Kommissionens tilsvarende registre; oprettelse og føring af et centralregister over skattepligtige, føring og opdatering af databasen; oprettelse og føring af det nævnte register ved hjælp af finansforvaltningens edb-systemer
[…]
o)
oplysning til personer om deres rettigheder og pligter på området for skatter og afgifter samt deres rettigheder og pligter efter en særlovgivning […]«
§ 5, stk. 3, litra b), i lov nr. 333/2011 har følgende ordlyd:
»Kontoret for bekæmpelse af økonomisk kriminalitet anvender finansforvaltningens edb-systemer, hvorved kontoret indsamler, behandler, opbevarer, videregiver, anvender, beskytter og tilintetgør oplysninger og personoplysninger om personer, der har overtrådt skatte- eller toldlovgivningen, eller personer, med hensyn til hvilke der er en rimelig mistanke om, at de har overtrådt skatte- eller toldlovgivningen, eller personer, der inden for finansforvaltningens kompetenceområde har forstyrret den offentlige orden, eller med hensyn til hvilke der er en rimelig mistanke om, at der foreligger en sådan forstyrrelse, samt yderligere oplysninger om sådanne overtrædelser eller forstyrrelser af den offentlige orden. Disse oplysninger eller personoplysninger videregives eller gøres tilgængelige for finansdirektoratet, skattemyndigheden eller toldmyndigheden i det omfang, det er nødvendigt af hensyn til udførelsen af deres respektive opgaver.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Peter Puškár anså sine personlige rettigheder for krænket ved opførelsen af sit navn på den omtvistede liste og har ved et søgsmål anlagt den 9. januar 2014, efterfulgt af et søgsmål den 19. november 2014, for Najvyšší súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks øverste domstol) nedlagt påstand om, at finansdirektoratet, alle skattekontorer herunder og kontoret for bekæmpelse af økonomisk kriminalitet pålægges ikke at opføre hans navn på den omtvistede liste eller enhver anden tilsvarende liste og at slette enhver nævnelse af ham fra disse lister og i finansforvaltningens edb-systemer.
Ifølge Peter Puškár har finansdirektoratet og kontoret for bekæmpelse af økonomisk kriminalitet udarbejdet og anvendt den omtvistede liste, som er en liste over fysiske personer, der ifølge Peter Puškárs oplysninger omfatter 1227 personer, som af de offentlige myndigheder betegnes som »
biele kone
« (»personer, der proforma beklæder ledende stillinger«). Dette udtryk anvendes til betegnelse af en person, der fungerer som stråmand med henblik på at varetage ledelsesopgaver. En fysisk person bliver i princippet med sit personlige identifikationsnummer og et skatteregistreringsnummer tilknyttet en eller flere juridiske personer, som ifølge Peter Puškárs oplysninger udgør i alt 3369, hvori personen udøver sine opgaver i en bestemt periode.
Den forelæggende ret har oplyst, at den omtvistede listes eksistens er blevet bekræftet af kontoret for bekæmpelse af økonomisk kriminalitet, der dog anførte, at denne liste var blevet oprettet af finansdirektoratet.
Ifølge den forelæggende ret er den omtvistede liste beskyttet mod »ubeføjet udbredelse eller ikke-autoriseret adgang« som omhandlet i artikel 17, stk. 1, i direktiv 95/46 ved de fornødne tekniske og organisatoriske foranstaltninger. Peter Puškár har imidlertid hverken i sit skriftlige indlæg eller under retsmødet gjort gældende, at han havde fået den omtvistede liste med det retmæssige samtykke fra finansdirektoratet eller i givet fald fra kontoret for bekæmpelse af økonomisk kriminalitet.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Najvyšší súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks øverste domstol) havde afvist søgsmålene anlagt af Peter Puškár og to andre personer, som var opført på den omtvistede liste, som ugrundede af årsager forbundet med proceduren, nemlig den omstændighed at disse sagsøgere ikke havde udtømt deres retsmidler for de nationale forvaltningsmyndigheder, eller af procesretlige grunde.
På baggrund af forfatningssøgsmål anlagt efterfølgende af Peter Puškár og de to andre personer fastslog Ústavný súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks forfatningsdomstol), der bl.a. støttede sig på Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis, at Najvyšší súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks øverste domstol) ved at fastslå dette havde tilsidesat flere af de nævnte sagsøgeres grundlæggende rettigheder, dvs. bl.a. retten til retfærdig rettergang, retten til respekt for privatliv og retten til beskyttelse af personoplysninger. Som følge heraf ophævede Ústavný súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks forfatningsdomstol) alle de omhandlede afgørelser fra Najvyšší súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks øverste domstol) og hjemviste sagerne til den nævnte domstol til fornyet afgørelse, idet den samtidig henviste til, at den var bundet af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis om beskyttelse af personoplysninger.
Ifølge Najvyšší súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks øverste domstol) har Ústavný súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks forfatningsdomstol) imidlertid ikke taget hensyn til Domstolens relevante praksis vedrørende anvendelsen af EU-retten om beskyttelse af personoplysninger.
Under disse omstændigheder har Najvyšší súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er artikel 47, stk. 1, i [chartret] hvorefter enhver, hvis rettigheder, og herunder også retten til privatlivets fred i forbindelse med behandling af personoplysninger, der er fastlagt i artikel 1, stk. 1, og efterfølgende bestemmelser i [direktiv 95/46], er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i [chartrets artikel 47] – til hinder for en national bestemmelse, der betinger muligheden for adgang til effektive retsmidler for en domstol, såsom adgang til at iværksætte søgsmål ved en forvaltningsdomstol, af den omstændighed, at sagsøgeren med henblik på at beskytte sine interesser og friheder inden sagsanlæg skal have udtømt alle retsmidler ifølge bestemmelserne i en lex specialis, såsom den slovakiske lov om administrativ rekurs?
2)
Kan retten til respekt for privatliv, familieliv, hjem og kommunikation, der er fastlagt i artikel 7, og retten til beskyttelse af personoplysninger, der er fastlagt i artikel 8 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, i tilfælde af angivelig tilsidesættelse af retten til beskyttelse af personoplysninger, der med hensyn til Den Europæiske Union hovedsageligt er gennemført ved nævnte direktiv 95/46/EF, og navnlig medfører:
–
pligt for medlemsstaternes til at sikre retten til privatlivets fred i forbindelse med behandling af personoplysninger [artikel [1], stk. 1,] samt
–
beføjelse for medlemsstaterne til at fastlægge behandling af personoplysninger, når behandlingen er nødvendig af hensyn til udførelsen af en opgave i samfundets interesse [artikel 7, litra e),] eller for, at den registeransvarlige eller den tredjemand eller de tredjemænd, til hvem oplysningerne videregives, kan forfølge en legitim interesse
–
og endvidere, henset til medlemsstatens særlige beføjelser [til at begrænse forpligtelser og rettigheder] [artikel 13, stk. 1, litra e) og f),], hvis en sådan begrænsning er en nødvendig foranstaltning af hensyn til væsentlige økonomiske eller finansielle interesser hos en medlemsstat eller Den Europæiske Union, herunder valuta-, budget- og skatteanliggender,
fortolkes således, at en medlemsstat uden den registreredes samtykke ikke må føre lister over personoplysninger med henblik på beskatning, dvs. at en offentlig myndigheds indsamling af personoplysninger med henblik på forhindring af skattesvig i sig selv udgør en risiko?
3)
Kan en liste ført ved en medlemsstats finansmyndighed, som indeholder sagsøgerens personoplysninger, og hvis fortrolighed sikres ved de fornødne tekniske og organisatoriske foranstaltninger til at beskytte personoplysninger mod ubeføjet udbredelse eller ikke-autoriseret adgang i henhold til artikel 17, stk. 1, i […] direktiv 95/46/EF, og som sagsøgeren har fremskaffet uden retmæssigt samtykke fra den nævnte finansmyndighed i medlemsstaten, opfattes som et ulovligt bevismiddel, hvis fremlæggelse skal afvises af de nationale retter i henhold til det EU-retlige princip om retten til en retfærdig rettergang, der er fastlagt i [chartrets] artikel 47, stk. 2?
4)
Er en fremgangsmåde ved de nationale retter, hvorefter EU-Domstolens praksis gives forrang i medfør af princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, [TEU] og artikel 267 [TEUF], såfremt der angående en bestemt sag foreligger praksis [fra] Menneskerettighedsdomstolen, der afviger fra EU-Domstolens praksis, forenelig med den omhandlede ret til adgang til effektive retsmidler og en retfærdig rettergang (i særdeleshed ovennævnte artikel 47 i [chartret])?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
Indledningsvis bemærkes på baggrund af oplysninger fra den forelæggende ret, at de oplysninger, der fremgår af den omtvistede liste, dvs. bl.a. navne på visse fysiske personer, herunder Peter Puškár, udgør »personoplysninger« som omhandlet i artikel 2, litra a), i direktiv 95/46, eftersom det drejer sig om »information om en identificeret eller identificerbar fysisk person« (jf. i denne retning dom af 16.12.2008, Satakunnan Markkinapörssi og Satamedia,
C-73/07
,
EU:C:2008:727
, præmis
, og af 1.10.2015, Bara m.fl.,
C-201/14
,
EU:C:2015:638
, præmis
).
Såvel deres indsamling som de i hovedsagen omhandlede forskellige nationale skattemyndigheders behandling af disse har således karakter af »behandling af personoplysninger« som omhandlet i nævnte direktivs artikel 2, litra b) (jf. i denne retning dom af 20.5.2003, Österreichischer Rundfunk m.fl.,
C-465/00, C-138/01 og C-139/01
,
EU:C:2003:294
, præmis
, af 16.12.2008, Huber,
C-524/06
,
EU:C:2008:724
, præmis
, og af 1.10.2015, Bara m.fl.,
C-201/14
,
EU:C:2015:638
, præmis
).
Den spanske regering har dog gjort gældende, at behandlingen af personoplysninger ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 95/46 i henhold til dettes artikel 3 stk. 2, første led, hvorefter dette direktiv under alle omstændigheder ikke gælder for behandling af personoplysninger, der vedrører den offentlige sikkerhed, forsvar, statens sikkerhed, herunder statens økonomiske interesser, når behandlingen er forbundet med spørgsmål vedrørende statens sikkerhed og statens aktiviteter på det strafferetlige område.
Det bemærkes i denne henseende, at de aktiviteter, der er nævnt som eksempler i bestemmelsen, under alle omstændigheder er statens eller statslige myndigheders aktiviteter og ikke vedrører området for den enkelte borgers aktiviteter (jf. dom af 6.11.2003, Lindqvist,
C-101/01
,
EU:C:2003:596
, præmis
, og af 16.12.2008, Satakunnan Markkinapörssi og Satamedia,
C-73/07
,
EU:C:2008:727
, præmis
).
Domstolen har endvidere fastslået, at de aktiviteter, der er nævnt som eksempler i artikel 3, stk. 2, første led, i direktiv 95/46, har til formål at fastlægge rækkevidden af de undtagelser, som er fastsat heri, således at denne undtagelse kun finder anvendelse på de aktiviteter, der er udtrykkeligt nævnt i bestemmelsen, eller som kan henføres til samme kategori (jf. dom af 6.11.2003, Lindqvist,
C-101/01
,
EU:C:2003:596
, præmis
).
Undtagelsen, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, første led, i direktiv 95/46, skal, for så vidt som den bevirker, at systemet med beskyttelse af personoplysninger fastsat ved dette direktiv ikke kan anvendes og således afviger fra det hovedformål, der ligger til grund for direktivet, om at sikre beskyttelsen af fysiske personers frihed og grundlæggende rettigheder i forbindelse med behandling af personoplysninger, nødvendigvis fortolkes strengt.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen i hovedsagen, at de omhandlede oplysninger indsamles og behandles med henblik på skatteopkrævning og bekæmpelse af skattesvig. Med forbehold for den efterprøvelse, der skal foretages af den forelæggende ret i denne henseende, fremgår det imidlertid ikke, at behandlingen af disse oplysninger sker med henblik på den offentlige sikkerhed, forsvaret eller statens sikkerhed.
Selv om det endvidere ikke kan udelukkes, at de nævnte oplysninger kunne blive anvendt i forbindelse med strafforfølgning, som kunne udøves i tilfælde af overtrædelser på skatteområdet mod visse personer, hvis navn optræder på den omtvistede liste, forekommer de i hovedsagen omhandlede oplysninger ikke at være blevet indsamlet med det specifikke formål at udøve sådanne strafforfølgninger eller i forbindelse med statens aktiviteter på det strafferetlige område.
Det fremgår endvidere af Domstolens retspraksis, at skatteoplysninger er »personoplysninger« som omhandlet i artikel 2, litra a), i direktiv 95/46 (jf. i denne retning dom af 1.10.2015, Bara m.fl.,
C-201/14
,
EU:C:2015:638
, præmis
).
I denne forbindelse bemærkes, at artikel 13, stk. 1, litra e), i direktiv 95/46 gør det muligt for medlemsstaterne at træffe lovmæssige foranstaltninger med henblik på at begrænse rækkevidden af de forpligtelser og rettigheder, der er omhandlet i det nævnte direktivs artikel 6, stk. 1, artikel 10, artikel 11, stk. 1, samt artikel 12 og 21, hvis en sådan begrænsning er en nødvendig foranstaltning af hensyn til væsentlige økonomiske eller finansielle interesser hos en medlemsstat eller EU, herunder valuta-, budget- og skatteanliggender. En begrænsning af den i direktiv 95/46 tillagte beskyttelse af oplysningerne til skattemæssige formål er også udtrykkeligt fastsat i det nævnte direktiv.
Artikel 13, stk. 1, i direktiv 95/46 forudsætter nødvendigvis, at de nationale foranstaltninger, der er omfattet heraf, såsom dem, der er nødvendige af hensyn til væsentlige økonomiske eller finansielle interesser hos en medlemsstat på skatteområdet, er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde (jf. analogt dom af 21.12.2016, Tele2 Sverige og Watson m.fl.,
C-203/15 og C-698/15
,
EU:C:2016:970
, præmis
).
Det følger heraf, at en behandling af personoplysninger som de i hovedsagen omhandlede er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 95/46, med forbehold for den efterprøvelse, der skal foretages af den forelæggende ret.
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 47 skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning, som gør gennemførelsen af et søgsmål af en person, der hævder, at hans ret til beskyttelse af personoplysninger, som er sikret ved direktiv 95/46, er blevet krænket, betinget af, at de tilgængelige retsmidler ved de nationale forvaltningsmyndigheder er udtømt (herefter de »tilgængelige administrative retsmidler«)
Om formaliteten
Peter Puškár og den slovakiske regering har afvist, at det første præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Peter Puškár har bl.a. gjort gældende, at spørgsmålet er hypotetisk, for så vidt som han, efter at den forelæggende ret afviste hans første søgsmål med den begrundelse, at han ikke havde foretaget administrativ klage, forud for sit andet søgsmål for den nævnte ret havde udtømt alle tilgængelige retsmidler.
Den slovakiske regering har ligeledes fremhævet, at forelæggelsesafgørelsen nævner mindst to sager indledt af Peter Puškár uden at præcisere, hvilken der er genstand for denne præjudicielle forelæggelse. De oplysninger, der fremgår af forelæggelsesafgørelsen, gør det ikke muligt at fastlægge, om en klage var blevet indgivet i henhold til lov nr. 9/2010, i hvilket tilfælde det første præjudicielle spørgsmål ikke ville kunne antages til realitetsbehandling på grund af sin hypotetiske karakter.
I denne henseende bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at det inden for rammerne af det samarbejde, der i artikel 267 TEUF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, udelukkende tilkommer den nationale retsinstans, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, som den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (jf. bl.a. dom af 26.4.2017, Stichting Brein,
C-527/15
,
EU:C:2017:300
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Der foreligger en formodning for, at de spørgsmål om en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret har stillet på det retlige og faktiske grundlag, som den har fastlagt inden for sit ansvarsområde, er relevante, hvorfor det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve rigtigheden heraf (jf. dom af 17.7.2014, YS m.fl.,
C-141/12 og C-372/12
,
EU:C:2014:2081
, præmis
). Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse om et præjudicielt spørgsmål forelagt af en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (jf. bl.a. dom af 26.4.2017, Stichting Brein,
C-527/15
,
EU:C:2017:300
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Dette er ikke tilfældet i den foreliggende sag. Som det bemærkes i præmis 29 og 30 i denne dom, fremgår det nemlig af forelæggelsesafgørelsen, at Najvyšší súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks øverste domstol) i første omgang havde afvist de søgsmål, som var anlagt af Peter Puškár og to andre personer, bl.a. med den begrundelse, at disse ikke havde udtømt de tilgængelige administrative retsmidler, og at disse afgørelser blev ophævet af Ústavný súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks forfatningsdomstol).
Under disse omstændigheder fremgår det ikke klart, at den af den forelæggende ret ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand.
Heraf følger, at det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
Artikel 22 i direktiv 95/46 kræver udtrykkeligt, at medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om, at enhver har ret til for en domstol at indbringe en klage over krænkelser af de rettigheder, der garanteres i henhold til de nationale love, der gælder for den omhandlede behandling af personoplysninger.
Det nævnte direktiv, der ikke indeholder en bestemmelse, der specifikt regulerer de betingelser, hvorefter en sådan klageadgang kan udøves, udelukker imidlertid ikke, at den nationale ret også fastsætter en klageadgang for forvaltningsmyndighederne. Derimod bemærkes det, at den nævnte artikel 22 udtrykkeligt angiver, at det er »uden at foregribe muligheden for at iværksætte administrativ klage, herunder for den tilsynsmyndighed, der er nævnt i artikel 28 [i direktiv 95/46], inden forelæggelse for retsinstanser«, at medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om, at enhver har ret til for en domstol at indbringe en klage.
Det skal imidlertid afgøres, om chartrets artikel 47 er til hinder for, at en medlemsstat fastsætter, at det er en betingelse for adgang til domstolsprøvelse, at alle tilgængelige administrative retsmidler er blevet udtømt.
Det bemærkes, at det ifølge Domstolens faste praksis påhviler medlemsstaternes retsinstanser i medfør af princippet om loyalt samarbejde, der er indeholdt i artikel 4, stk. 3, TEU, at sikre retsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten. Ifølge artikel 19, stk. 1, TEU skal medlemsstaterne i øvrigt tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten (jf. bl.a. dom af 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK,
C-243/15
,
EU:C:2016:838
, præmis
, og af 26.7.2017, Sacko,
C-348/16
,
EU:C:2017:591
, præmis
).
Den pligt, som pålægges medlemsstaterne, svarer til den ret, der er fastsat i chartrets artikel 47 med overskriften »Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol«, i henhold til hvilken enhver, hvis EU-retligt sikrede rettigheder og friheder er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol (jf. i denne retning dom af 16.5.2017, Berlioz Investment Fund,
C-682/15
,
EU:C:2017:373
, præmis
, og af 26.7.2017, Sacko,
C-348/16
,
EU:C:2017:591
, præmis
).
Det følger heraf, at når medlemsstaterne fastsætter de proceduremæssige regler for klageadgangen, der skal sikre beskyttelsen af de rettigheder, som direktiv 95/46 tillægger, skal de derfor sikre adgangen til effektive retsmidler og til en upartisk domstol, som er fastsat i chartrets artikel 47, som udgør en bekræftelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse (jf. dom af 15.9.2016, Star Storage m.fl.,
C-439/14 og C-488/14
,
EU:C:2016:688
, præmis
, og af 26.7.2017, Sacko,
C-348/16
,
EU:C:2017:591
, præmis
).
Kendetegnene ved det retsmiddel, som er fastsat i artikel 22 i direktiv 95/46, skal dermed fastlægges i overensstemmelse med chartrets artikel 47 (jf. analogt dom af 17.12.2015, Tall,
C-239/14
,
EU:C:2015:824
, præmis
, og af 26.7.2017, Sacko,
C-348/16
,
EU:C:2017:591
, præmis
).
I nærværende sag er det ubestridt, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning indfører en yderligere etape for at få adgang til retsinstanserne ved at gøre realitetsbehandlingen af en sag, der er indbragt for retten af en person, der hævder, at hans ret til beskyttelse af personoplysninger, der er sikret ved direktiv 95/46, er blevet krænket, betinget af en forudgående udtømning af de tilgængelige administrative retsmidler. Som generaladvokaten også har anført i forslagets punkt 53, forsinker en sådan procedurebestemmelse adgangen til retsmidler for en domstol og kan forårsage yderligere omkostninger.
Kravet om at udtømme de tilgængelige administrative retsmidler udgør derfor – som en forudsætning for søgsmålsadgang – en begrænsning af retten til effektive retsmidler for en domstol som sikret ved chartrets artikel 47, som i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, kun er begrundet, såfremt den er fastsat i lovgivningen, respekterer rettighedens væsentligste indhold og under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendig og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af EU, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og (jf. i denne retning dom af 15.9.2016, Star Storage m.fl., C-439/14 og C-488/14, præmis 49).
Det konstateres, at det af forelæggelsesafgørelsen fremgår, at retsgrundlaget for kravet om at udtømme de tilgængelige administrative retsmidler i hovedsagen er fastsat ved § 250v, stk. 3, i den civile retsplejelov, således at det skal anses for at være fastsat i den nationale lovgivning (jf. i denne retning dom af 15.9.2016, Star Storage m.fl., C-439/14 og C-488/14, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
Endvidere opfylder dette krav det væsentligste indhold af den grundlæggende ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, som er fastsat ved chartrets artikel 47. Det nævnte krav tilsidesætter nemlig ikke denne ret som sådan. Det er alene en supplerende proceduremæssig etape, der indføres for at udøve denne ret.
Det må dog stadig undersøges, om kravet om at udtømme de tilgængelige administrative retsmidler svarer til et mål af almen interesse, og om det i bekræftende fald opfylder proportionalitetsprincippet som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen og den slovakiske regerings betragtninger, at grundene til at indføre et obligatorisk krav om administrativ klage inden anlæggelse af et søgsmål for domstolene dels er forbundet med ønsket om at gøre det muligt for forvaltningsmyndigheden, når den giver medhold i sagsøgerens argumenter, hurtigere at afhjælpe en ulovlig situation, når den har fastslået, at klagen er berettiget, og at undgå uventede retssager anlagt mod denne myndighed. Dels er grundene forbundet med den omstændighed, at et sådant krav bidrager til den retslige procedures effektivitet i det tilfælde, hvor den nævnte myndighed ikke deler sagsøgerens opfattelse, og hvor denne derefter anlægger et søgsmål, da retten således kan støtte sig på den eksisterende administrative sag.
Det fremgår således, at kravet om at udtømme de tilgængelige administrative retsmidler har til formål at aflaste retterne for de tvister, der kan løses direkte for den pågældende forvaltningsmyndighed, og at øge den retslige procedures effektivitet for så vidt angår de tvister, hvor et søgsmål er anlagt på trods af den omstændighed, at en klage allerede er indbragt. Det nævnte krav forfølger dermed lovlige formål af almen interesse.
Som det fremgår af punkt 62 i generaladvokatens forslag til afgørelse, forekommer kravet om at udtømme de tilgængelige administrative retsmidler at være egnet til at forfølge disse formål, idet ingen mindre indgribende foranstaltning end dette krav er egnet til effektivt at opnå de nævnte formål.
Desuden forekommer det ikke, at der er et åbenbart misforhold mellem disse mål og de eventuelle ulemper forårsaget af kravet om, at de tilgængelige administrative retsmidler skal være udtømt (jf. analogt dom af 18.3.2010, Alassini m.fl.,
C-317/08 – C-320/08
,
EU:C:2010:146
, præmis
).
I denne henseende bemærkes, at Domstolen har fastslået, at princippet om effektiv retsbeskyttelse, der er stadfæstet i chartrets artikel 47, ikke er til hinder for en national lovgivning, der gør anlæggelsen af et søgsmål inden for elektroniske kommunikationstjenester betinget af en forudgående iværksættelse af en udenretslig mæglingsprocedure, når disse procedurer ikke medfører en bindende beslutning for parterne, ikke medfører en væsentlig forsinkelse for at indbringe sagen for en domstol, suspenderer forældelsen af de pågældende rettigheder og ikke medfører udgifter eller medfører ubetydelige udgifter for parterne, for så vidt som adgang til nævnte mæglingsprocedure imidlertid ikke udelukkende er mulig ad elektronisk vej, og foreløbige forholdsregler er mulige i undtagelsestilfælde, hvor situationens uopsættelighed kræver det (jf. i denne retning dom af 18.3.2010, Alassini m.fl.,
C-317/08 – C-320/08
,
EU:C:2010:146
, præmis
, og af 14.6.2017, Menini og Rampanelli,
C-75/16
,
EU:C:2017:457
, præmis
).
Disse forskellige betingelser finder med de fornødne ændringer anvendelse på det i hovedsagen omhandlede krav om at udtømme de tilgængelige administrative retsmidler.
Det tilkommer således den forelæggende ret at efterprøve, om de konkrete bestemmelser i slovakisk ret om iværksættelse af de tilgængelige administrative retsmidler ikke i uforholdsmæssig grad berører retten til effektive retsmidler for en domstol som omhandlet i artikel 47 i chartret.
I denne forbindelse bemærkes det, at Peter Puškár bl.a. har gjort gældende, at der foreligger en usikkerhed om, hvorvidt fristen for at anlægge sag begynder at løbe, før der er truffet afgørelse inden for rammerne af den sag, der er indbragt for den pågældende forvaltningsmyndighed. Hvis dette var tilfældet, ville kravet om at udtømme de tilgængelige administrative retsmidler, der kunne være til hinder for adgangen til domstolsbeskyttelse, ikke være i overensstemmelse med retten til effektive retsmidler for en domstol som omhandlet i chartrets artikel 47.
Med hensyn til forsinkelser bemærkes det, at chartrets artikel 47, stk. 2, fastsætter, at enhver har ret til at få behandlet sin sag inden for en rimelig frist. Denne ret refererer ganske vist til selve retssagen, men den må naturligvis heller ikke blive undergravet af en forudgående betingelse for at indbringe et søgsmål.
Hvad angår de omkostningerne, som en forudgående administrativ klage vil kunne medføre, således som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 68 og 69 i forslaget til afgørelse, er det i princippet lovligt for medlemsstaterne at pålægge et rimeligt gebyr for indbringelse af en klage for en forvaltningsmyndighed, idet et sådant gebyr imidlertid ikke må være af en størrelse, der kan udgøre en hindring for iværksættelsen af retten til domstolsprøvelse som fastsat i chartrets artikel 47. I denne henseende skal den omstændighed, at dette gebyr er endnu en omkostning ved den retslige procedure, tages i betragtning.
På baggrund af alle ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at chartrets artikel 47 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, der gør gennemførelsen af et søgsmål af en person, der hævder, at hans ret til beskyttelse af personoplysninger, der er sikret ved direktiv 95/46, er blevet krænket, betinget af en forudgående udtømning af de tilgængelige administrative retsmidler, på betingelse af, at de konkrete nærmere bestemmelser for udøvelse af disse retsmidler ikke i uforholdsmæssig grad berører retten til effektive retsmidler for en domstol som omhandlet i denne bestemmelse. Det er bl.a. vigtigt, at den forudgående udtømning af de tilgængelige retsmidler ikke medfører en væsentlig forsinkelse for anlæggelse af et søgsmål, at den medfører en suspension af forældelsesfristen for de pågældende rettigheder, og at den ikke medfører uforholdsmæssige omkostninger.
Det tredje spørgsmål
Med sit tredje spørgsmål, som skal undersøges som det andet punkt, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 47 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en national ret afviser en liste som den omtvistede liste, der fremlægges af den pågældende person, og som indeholder personoplysninger om denne, som bevismiddel for en tilsidesættelse af den beskyttelse af personoplysninger, der gives ved direktiv 95/46, i det tilfælde, hvor denne person har fremskaffet denne liste uden retmæssigt samtykke fra den for disse oplysninger registeransvarlige.
Formaliteten
Flere af de parter og berørte, som har afgivet indlæg for Domstolen, er af den opfattelse, at det tredje spørgsmål er irrelevant.
Ifølge Peter Puškár og den slovakiske regering har dette spørgsmål for det første ingen forbindelse til EU-retten grundet manglende EU-regler om bevismidlers lovlighed.
En sådan argumentation kan imidlertid ikke tiltrædes.
Det må nemlig fastslås, at Peter Puškár anmoder om en retslig prøvelse af de slovakiske skattemyndigheders foranstaltning, dvs. udarbejdelsen af den omtvistede liste, hvorved de rettigheder, som han indrømmes ved direktiv 95/46, ifølge ham blev tilsidesat.
Den forelæggende rets afvisning af det i hovedsagen omhandlede bevismiddel med den ene begrundelse, at den omstændighed, at Peter Puškár havde fremskaffet dette uden retmæssigt samtykke fra den registeransvarlige, udgør en begrænsning af retten til domstolsprøvelse, som er sikret ved artikel 22 i direktiv 95/46, samt en begrænsning af retten til effektive retsmidler for en domstol som omhandlet i chartrets artikel 47.
For det andet har den tjekkiske regering udtrykt tvivl hvad angår relevansen af det tredje spørgsmål for løsningen af tvisten i hovedsagen, for så vidt som en af forvaltningsmyndighederne, som er part i denne tvist, dvs. kontoret for bekæmpelse af økonomisk kriminalitet, ikke anfægter eksistensen af den omtvistede liste. Tvisten i hovedsagen rejser således ikke spørgsmål om eksistensen af den omtvistede liste, således at det ikke kræves, at der tages stilling til, om denne liste kan antages som bevismiddel.
I denne henseende er det tilstrækkeligt at fastslå, at den forelæggende ret ikke synes at have taget stilling til de omstændigheder, der er forbundet med udarbejdelsen af den omtvistede liste.
Henset til den retspraksis, der er anført i denne doms præmis 49 og 50, fremgår det under disse omstændigheder ikke klart, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand.
Henset til ovenstående bemærkninger kan det tredje spørgsmål antages til realitetsbehandling.
Realiteten
Som det er anført i denne doms præmis 82, udgør den omstændighed, at en liste som den omtvistede liste afvises som bevismiddel for en tilsidesættelse af rettigheder sikret ved direktiv 95/46, en begrænsning af retten til effektive retsmidler for en domstol som omhandlet i chartrets artikel 47.
Det fremgår af denne doms præmis 62, at en sådan begrænsning i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 1, kun er begrundet, såfremt den er fastsat i lovgivningen, såfremt den respekterer rettighedens væsentligste indhold, og såfremt den under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendig og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af EU, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
Således skal den forelæggende ret, før den kan afvise den omtvistede liste som bevismiddel, først sikre sig, at denne begrænsning af retten til effektive retsmidler faktisk er fastsat i den nationale lovgivning.
Endvidere skal denne ret undersøge, om en sådan afvisning tilsidesætter det væsentligste indhold af den grundlæggende ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, som fastsat ved chartrets artikel 47. I denne sammenhæng skal det bl.a. undersøges, om den omtvistede liste og den omstændighed, at den indeholder personoplysninger om Peter Puškár, er blevet anfægtet i forbindelse med hovedsagen og, i givet fald, om sidstnævnte råder over andre bevismidler i denne henseende.
Endelig påhviler det den nævnte ret at bedømme, om afvisningen af den omtvistede liste som bevismiddel er nødvendig og faktisk opfylder mål af almen interesse, der er anerkendt af EU, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
I denne henseende forekommer det, at målet om at undgå ikke-autoriseret brug af interne dokumenter i forbindelse med et søgsmål kan udgøre et legitimt mål af almen interesse (jf. i denne retning dom af 23.10.2002, Østrig mod Rådet,
C-445/00
,
EU:C:2002:607
, præmis
, af 23.3.2007, Stadtgemeinde Frohnleiten og Gemeindebetriebe Frohnleiten,
C-221/06
,
EU:C:2007:185
, præmis
, og af 29.1.2009, Donnici mod Parlamentet,
C-9/08
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2009:40
, præmis
). Når en liste som den omtvistede liste forventes at skulle forblive fortrolig og også indeholder personoplysninger om andre fysiske personer, foreligger der desuden et behov for at beskytte disse personers rettigheder.
Såfremt en afvisning af en liste som den omtvistede liste, der er fremskaffet uden retmæssigt samtykke fra den myndighed, der er ansvarlig for behandlingen af de oplysninger, der optræder på den liste, forekommer egnet til at opfylde disse mål, tilkommer det imidlertid den forelæggende ret at efterprøve, om en sådan afvisning i uforholdsmæssig grad berører retten til effektive retsmidler for en domstol som omhandlet i chartrets artikel 47.
I det mindste i det tilfælde, hvor den person, hvis personoplysninger optræder på listen, nyder godt af en adgang til disse oplysninger, synes en sådan afvisning imidlertid uforholdsmæssig i forhold til disse mål.
I denne henseende bemærkes, at artikel 12 i direktiv 95/46 sikrer enhver ret til at få adgang til indsamlede oplysninger om denne. Det fremgår endvidere af artikel 10 og 11 i direktiv 95/46, at den for disse oplysninger registeransvarlige skal give de pågældende personer visse informationer om denne behandling.
Selv om artikel 13, stk. 1, i direktiv 95/46 gør det muligt at begrænse rækkevidden af de rettigheder, der er fastsat i direktivets artikel 10-12, når en sådan begrænsning udgør en nødvendig foranstaltning af hensyn til bl.a. forebyggelse, efterforskning, afsløring og retsforfølgning i straffesager eller en væsentlig økonomisk eller finansiel interesse hos en medlemsstat, herunder på skatteområdet, samt en kontrol-, tilsyns- eller reguleringsopgave, kræves det dog udtrykkeligt, at sådanne begrænsninger træffes ved lovmæssige foranstaltninger (jf. i denne retning dom af 1.10.2015, Bara m.fl.,
C-201/14
,
EU:C:2015:638
, præmis
).
Med henblik på at vurdere, om afvisningen af den omtvistede liste som bevismiddel er forholdsmæssig, skal den forelæggende ret således undersøge, om dens nationale lovgivning i forhold til de oplysninger, der fremgår af denne liste, begrænser retten til indsigt og adgang, som er fastsat i artikel 10-12 i direktiv 95/46, og om en sådan begrænsning i givet fald er begrundet. Selv om dette er tilfældet, og der skulle være holdepunkter for en berettiget interesse i, at den omtvistede liste eventuelt bevares fortrolig, skal de nationale retter desuden efterprøve fra sag til sag, om disse går forud for den enkelte borgers søgsmålsinteresse, og om der i forbindelse med sagen for denne ret findes andre midler til at sikre denne fortrolighed, navnlig for så vidt angår de personoplysninger om andre fysiske personer, der optræder på denne liste.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det tredje spørgsmål besvares med, at chartrets artikel 47 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en national ret afviser en liste som den omtvistede liste, der fremlægges af den pågældende person, og som indeholder personoplysninger om denne, som bevismiddel for en tilsidesættelse af den beskyttelse af personoplysninger, der gives ved direktiv 95/46, i det tilfælde, hvor denne person har fremskaffet denne liste uden retmæssigt samtykke fra den for disse oplysninger registeransvarlige, medmindre en sådan afvisning er fastsat i national lovgivning, og medmindre den overholder både det væsentligste indhold af retten til effektivt søgsmål og proportionalitetsprincippet.
Det andet spørgsmål
Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 95/46 og chartrets artikel 7 og 8 skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats myndigheders behandling af personoplysninger med henblik på skatteopkrævning og bekæmpelse af skattesvig, såsom den behandling, der blev foretaget ved udarbejdelsen af den omtvistede liste i hovedsagen, uden de pågældende personers samtykke.
Formaliteten
Ifølge Peter Puškár er det andet spørgsmål hypotetisk og irrelevant for løsningen af tvisten i hovedsagen. Den forelæggende ret ønsker nemlig kun oplyst, om finansdirektoratets behandling af personoplysninger som hovedregel er tilladt, men henviser ikke konkret til den omtvistede liste, som er blevet udfærdiget af finansdirektoratet uden retsgrundlag.
Det må imidlertid, henset til den retspraksis, der er anført i denne doms præmis 49 og 50, og til oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, antages, at det ikke klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand.
Realiteten
Det andet spørgsmål skal undersøges på baggrund af direktiv 95/46, for så vidt som – således som det bl.a. fremgår af direktivs formål, som dette er fastsat i direktivets artikel 1, stk. 1 – denne behandling, for så vidt som betingelserne for en lovlig behandling af personoplysninger i medfør af dette direktiv er opfyldt, ligeledes opfylder kravene fastsat i chartrets artikel 7 og 8.
Som det fremgår af denne doms præmis 33 og 34, udgør udarbejdelsen af en liste som den omtvistede liste, der indeholder navne på visse fysiske personer og forbinder disse med en eller flere juridiske personer, hvori disse fysiske personer proforma besidder ledelsesstillinger, en »behandling af personoplysninger« som omhandlet i artikel 2, litra b), i direktiv 95/46.
Ifølge de bestemmelser, der er indeholdt i kapitel II i direktiv 95/46 med overskriften »Almindelige betingelser for lovlig behandling af personoplysninger«, skal enhver behandling af personoplysninger, med forbehold af de i artikel 13 tilladte undtagelser, dels foregå i overensstemmelse med både principperne vedrørende oplysningernes pålidelighed, der er fastsat i direktivets artikel 6, dels opfylde et af de i direktivets artikel 7 opregnede principper vedrørende grundlaget for behandling af oplysninger (jf. dom af 1.10.2015, Bara m.fl.,
C-201/14
,
EU:C:2015:638
, præmis
).
Det bemærkes, at det følger af det formål, som forfølges med direktivet, og som består i at sikre et ensartet beskyttelsesniveau i alle medlemsstaterne, at direktivets artikel 7 fastsætter en udtømmende og fuldstændig liste over de tilfælde, hvor behandling af personoplysninger kan anses for at være lovlig (jf. dom af 24.11.2011, ASNEF og FECEMD,
C-468/10 og C-469/10
,
EU:C:2011:777
, præmis
).
Navnlig bemærkes det, at litra e) i den nævnte artikel 7 fastsætter, at behandlingen af personoplysninger er lovlig, hvis den er nødvendig »af hensyn til udførelsen af en opgave i samfundets interesse eller henhørende under offentlig myndighedsudøvelse, som den registeransvarlige eller en tredjemand, til hvem oplysningerne videregives, har fået pålagt«.
Udarbejdelsen af den omtvistede liste synes at kunne være omfattet af denne bestemmelse.
Det må nemlig antages, at skatteopkrævning og bekæmpelse af skattesvig, formål, med henblik på hvilke den omtvistede liste er udarbejdet, skal betragtes som opgaver i samfundets interesse i denne bestemmelses forstand.
Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at efterprøve, om de slovakiske myndigheder, der har udarbejdet denne liste, eller de myndigheder, til hvem listen udbredes, af den slovakiske lovgivning er blevet pålagt de nævnte opgaver.
Det bemærkes i denne henseende, at artikel 6, stk. 1, litra b), i direktiv 95/46 fastsætter, at personoplysninger skal indsamles til udtrykkeligt angivne og legitime formål. Som generaladvokaten har konstateret i punkt 106 i forslaget til afgørelse, er formålet med behandlingen af personoplysninger inden for anvendelsesområdet for artikel 7, litra e), i direktiv 95/46 uløseligt forbundet med de opgaver, som den registeransvarlige er blevet pålagt. Følgelig skal sidstnævntes pålæggelse af denne opgave entydigt omfatte formålet med den pågældende behandling.
Det tilkommer ligeledes den forelæggende ret at efterprøve, om udarbejdelsen af den omtvistede liste er nødvendig for udførelsen af de i hovedsagen omhandlede opgaver i samfundets interesse, under hensyntagen til bl.a. det nøjagtige formål med udarbejdelsen af den omtvistede liste, de retsvirkninger, som de personer, der optræder på listen, er underlagt, og hvorvidt denne liste er offentlig eller ej.
I denne henseende er det vigtigt at sikre overholdelsen af proportionalitetsprincippet. Beskyttelsen af den grundlæggende ret til respekt for privatlivet på EU-plan kræver nemlig, at undtagelserne fra og begrænsningerne af beskyttelsen af personoplysninger holdes inden for det strengt nødvendige (jf. i denne retning dom af 21.12.2016, Tele2 Sverige og Watson m.fl.,
C-203/15 og C-698/15
,
EU:C:2016:970
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det tilkommer således den forelæggende ret at efterprøve, om udarbejdelsen af den omtvistede liste og opførelsen af de pågældende personers navne på denne er egnet til at opfylde de mål, der forfølges med udarbejdelsen, og om der ikke findes mindre indgribende foranstaltninger til at opnå disse mål.
Den omstændighed, at en person er opført på den omtvistede liste, kan krænke visse af personens rettigheder. En opførelse på denne liste vil nemlig kunne skade hans omdømme og påvirke hans forhold til skattemyndighederne. Denne opførelse vil også kunne påvirke denne persons uskyldsformodning, som er fastsat i chartrets artikel 48, stk. 1, og friheden til at oprette og drive egen virksomhed, som er fastsat i chartrets artikel 16, for de juridiske personer, som sættes i forbindelse med fysiske personer opført på den omtvistede liste. En sådan krænkelse kan kun være hensigtsmæssig, hvis der foreligger tilstrækkelige holdepunkter for mistanken om, at den pågældende person proforma varetager ledelsesposter hos de juridiske personer, der sættes i forbindelse med ham, og dermed påvirker skatteopkrævningen og bekæmpelsen af skattesvig.
Hvis den forelæggende ret skulle nå frem til den konklusion, at udarbejdelsen af den omtvistede liste er nødvendig for at udføre de opgaver i samfundets interesse, som er pålagt den registeransvarlige i henhold til artikel 7, litra e), i direktiv 95/46, skal denne endvidere efterprøve, om de andre betingelser for lovlig behandling af personoplysninger, som er fastsat i dette direktiv, er opfyldt, bl.a. dem, der følger af direktivets artikel 6 og 10-12.
Hvis der i øvrigt i medfør af artikel 13 i direktiv 95/46 forelå grunde til at begrænse visse af de rettigheder, der er fastsat i den sidstnævnte artikel, såsom den registreredes ret til information, skulle en sådan begrænsning, således som det fremgår af denne doms præmis 96, være nødvendig af hensyn til de interesser, der fremgår af den nævnte artikel 13, stk. 1, såsom bl.a. en væsentlig økonomisk eller finansiel interesse på skatteområdet, og være baseret på lovgivningsmæssige foranstaltninger.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 7, litra e), i direktiv 95/46 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en medlemsstats myndigheders behandling af personoplysninger med henblik på skatteopkrævning og bekæmpelse af skattesvig, såsom den behandling, der er foretaget ved udarbejdelsen af den omtvistede liste i hovedsagen, uden de registreredes samtykke, forudsat, dels, at disse myndigheder er blevet pålagt opgaver i samfundets interesse af den nationale lovgivning som omhandlet i denne bestemmelse, at udarbejdelsen af denne liste og opførelsen af de registreredes navne på denne liste faktisk er egnet og nødvendig med henblik på opfyldelsen af de forfulgte mål, og at der foreligger tilstrækkelige holdepunkter for at antage, at de registrerede med rette er opført på denne liste, dels, at alle de betingelser for en lovlig behandling af personoplysninger, som er fastsat ved direktiv 95/46, er opfyldt.
Det fjerde spørgsmål
Med sit fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 47 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en national domstol, der i en verserende sag har fastslået, at der foreligger afvigelser mellem retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og retspraksis fra Domstolen, giver den sidstnævnte forrang.
Den forelæggende ret har imidlertid rejst dette spørgsmål generelt og har ikke på en klar og konkret måde præciseret, hvori de afvigelser, som den nævner, består.
I denne henseende bemærkes det, at kravene til indholdet af en anmodning om præjudiciel afgørelse fremgår udtrykkeligt af artikel 94 i Domstolens procesreglement, som den forelæggende ret forventes at have kendskab til og iagttage nøje inden for rammerne af det samarbejde, der er indført ved artikel 267 TEUF. Den forelæggende ret skal således angive de præcise grunde til, at den finder, at der er tvivl om fortolkningen af visse EU-retlige bestemmelser, og at den finder det nødvendigt at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål. Domstolen har allerede fastslået, at det er nødvendigt, at den nationale ret i det mindste i et vist omfang angiver begrundelsen for valget af de EU-retlige bestemmelser, som den ønsker fortolket, og angiver den forbindelse, som efter dens opfattelse består mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, der finder anvendelse i sagen (dom af 9.3.2017, Milkova,
C-406/15
,
EU:C:2017:198
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Disse krav afspejles ligeledes i Den Europæiske Unions Domstols anbefalinger til de nationale retter vedrørende forelæggelse af præjudicielle spørgsmål (
EUT 2016, C 439, s. 1
).
I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at det fjerde spørgsmål ikke opfylder de krav, der er nævnt i de foregående præmisser.
Det bemærkes endvidere, at det følger af Domstolens faste praksis, at begrundelsen for en anmodning om præjudiciel afgørelse ikke er, at der skal afgives responsa vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, men at der skal foreligge et behov med henblik på selve afgørelsen af en retstvist, der vedrører EU-retten (jf. dom af 21.12.2016, Tele2 Sverige og Watson m.fl.,
C-203/15 og C-698/15
,
EU:C:2016:970
, præmis
).
Heraf følger, at det fjerde spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

1)
Artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, der gør gennemførelsen af et søgsmål af en person, der hævder, at hans ret til beskyttelse af personoplysninger, der er sikret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger, er blevet krænket, betinget af en forudgående udtømning af de tilgængelige administrative retsmidler, på betingelse af, at de konkrete nærmere bestemmelser for udøvelse af disse retsmidler ikke i uforholdsmæssig grad berører retten til effektive retsmidler for en domstol som omhandlet i denne bestemmelse. Det er bl.a. vigtigt, at den forudgående udtømning af de tilgængelige retsmidler ikke medfører en væsentlig forsinkelse for anlæggelse af et søgsmål, at den medfører en suspension af forældelsesfristen for de pågældende rettigheder, og at den ikke medfører uforholdsmæssige omkostninger.

2)
Artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en national ret afviser en liste som den omtvistede liste, der fremlægges af den pågældende person, og som indeholder personoplysninger om denne, som bevismiddel for en tilsidesættelse af den beskyttelse af personoplysninger, der gives ved direktiv 95/46, i det tilfælde, hvor denne person har fremskaffet denne liste uden retmæssigt samtykke fra den for disse oplysninger registeransvarlige, medmindre en sådan afvisning er fastsat i national lovgivning, og medmindre den overholder både det væsentligste indhold af retten til effektivt søgsmål og proportionalitetsprincippet.

3)
Artikel 7, litra e), i direktiv 95/46 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en medlemsstats myndigheders behandling af personoplysninger med henblik på skatteopkrævning og bekæmpelse af skattesvig, såsom den behandling, der er foretaget ved udarbejdelsen af den omtvistede liste i hovedsagen, uden de registreredes samtykke, forudsat, dels, at disse myndigheder er blevet pålagt opgaver i samfundets interesse af den nationale lovgivning som omhandlet i denne bestemmelse, at udarbejdelsen af denne liste og opførelsen af de registreredes navne på denne liste faktisk er egnet og nødvendig med henblik på opfyldelsen af de forfulgte mål, og at der foreligger tilstrækkelige holdepunkter for at antage, at de registrerede med rette er opført på denne liste, dels, at alle de betingelser for en lovlig behandling af personoplysninger, som er fastsat ved direktiv 95/46, er opfyldt.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: slovakisk.