CELEX: 62015CJ0433
Manquement d’État
Lait et produits laitiers
Prélèvement supplémentaire sur le lait
Campagnes de 1995/1996 à 2008/2009
Règlement (CE) no 1234/2007
Articles 79, 80 et 83
Règlement (CE) no 595/2004
Articles 15 et 17
Violation
Absence de paiement effectif du prélèvement dans les délais impartis
Défaut de recouvrement en cas de non‑paiement du prélèvement

Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en omettant de veiller à ce que le prélèvement supplémentaire dû sur la production réalisée en Italie en sus du quota national, à partir de la première campagne d’imposition effective du prélèvement supplémentaire en Italie (1995/1996) et jusqu’à la dernière campagne où une production excédentaire a été constatée en Italie (2008/2009),
–
soit effectivement imputé aux producteurs qui ont contribué à chaque dépassement de production et
–
soit payé en temps utile, après notification du montant dû, par les acheteurs ou les producteurs, en cas de ventes directes, ou
–
en cas de non-paiement dans les délais prévus, soit inscrit au rôle et éventuellement recouvré par voie d’exécution forcée auprès desdits acheteurs ou producteurs,
la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions pertinentes du droit de l’Union applicables aux campagnes concernées, et notamment des articles 1
er
et 2 du règlement (CEE) n
o
3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (
JO 1992, L 405, p. 1
), de l’article 4 du règlement (CE) n
o
1788/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant un prélèvement dans le secteur du lait et des produits laitiers (
JO 2003, L 270, p. 123
, et rectificatif
JO 2004, L 94, p. 71
), des articles 79, 80 et 83 du règlement (CE) n
o
1234/2007 du Conseil, du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement OCM unique) (
JO 2007, L 299, p. 1
), ainsi que, pour ce qui est des dispositions d’exécution de la Commission, de l’article 7 du règlement (CEE) n
o
536/93, du 9 mars 1993, fixant les modalités d’application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (
JO 1993, L 57, p. 12
), de l’article 11, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) n
o
1392/2001, du 9 juillet 2001, portant modalités d’application du règlement n
o
3950/92 (
JO 2001, L 187, p. 19
), ainsi que, en dernier lieu, des articles 15 et 17 du règlement (CE) n
o
595/2004, du 30 mars 2004, portant modalités d’application du règlement n
o
1788/2003 (
JO 2004, L 94, p. 22
), tel que modifié par le règlement (CE) n
o
1468/2006 de la Commission, du 4 octobre 2006 (
JO 2006, L 274, p. 6
) (ci-après le « règlement n
o
595/2004 »).
Le cadre juridique
Conformément au premier considérant du règlement n
o
3950/92, le régime de prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers, qui « a pour objectif de réduire le déséquilibre entre l’offre et la demande de lait et de produits laitiers et les excédents structurels en résultant, [...] demeure nécessaire à l’avenir pour parvenir à un meilleur équilibre du marché ».
L’article 1
er
du règlement n
o
3950/92 dispose :
« Pendant sept nouvelles périodes consécutives de douze mois débutant le 1
er
avril 1993, il est institué un prélèvement supplémentaire à la charge des producteurs de lait de vache sur les quantités de lait ou d’équivalent-lait livrées à un acheteur ou vendues directement à la consommation pendant la période de douze mois en question et qui dépassent une quantité à déterminer.
Le prélèvement est fixé à 115 % du prix indicatif du lait. »
L’article 2, paragraphe 1, dudit règlement prévoit :
« Le prélèvement est dû sur toutes les quantités de lait ou d’équivalent-lait commercialisées pendant la période de douze mois en question et qui dépassent l’une ou l’autre des quantités visées à l’article 3. Il est réparti entre les producteurs qui ont contribué au dépassement.
Selon la décision de l’État membre, la contribution des producteurs au paiement du prélèvement dû est établie, après réallocation ou non des quantités de référence inutilisées, soit au niveau de l’acheteur en fonction du dépassement subsistant après avoir réparti, proportionnellement aux quantités de référence dont chacun de ces producteurs dispose, les quantités de référence inutilisées, soit au niveau national en fonction du dépassement de la quantité de référence dont chacun de ces producteurs dispose. »
Le règlement n
o
3950/92 a été abrogé, à partir du 1
er
avril 2004, par l’article 25 du règlement n
o
1788/2003. Le considérant 5 de ce dernier règlement énonce :
« Il convient que le prélèvement soit fixé à un niveau dissuasif et soit dû par les États membres dès que la quantité de référence nationale est dépassée. Il convient ensuite que le prélèvement soit réparti par l’État membre entre les producteurs qui ont contribué au dépassement. Ceux‑ci sont redevables envers l’État membre du paiement de leur contribution au prélèvement dû par le seul fait du dépassement de leur quantité disponible. »
L’article 1
er
dudit règlement, intitulé « Objet », dispose :
« 1.   À partir du 1
er
avril 2004 et pendant 11 périodes consécutives de douze mois débutant le 1
er
avril (ci-après dénommées “périodes de douze mois”), il est institué un prélèvement (ci-après dénommé “le prélèvement”) sur les quantités de lait de vache ou d’autres produits laitiers commercialisées pendant la période de douze mois en question et qui dépassent les quantités de référence nationales fixées à l’annexe I.
2.   Ces quantités sont réparties entre les producteurs conformément aux dispositions de l’article 6, en distinguant les livraisons et les ventes directes, telles que définies à l’article 5. Le dépassement de la quantité nationale de référence et le prélèvement qui en résulte sont établis au niveau national dans chaque État membre, conformément au chapitre 3 et séparément pour les livraisons et les ventes directes.
3.   Les quantités de référence nationales de l’annexe I sont fixées sous réserve d’une éventuelle révision en fonction de la situation générale du marché et des conditions particulières existant dans certains États membres. »
L’article 3 du règlement n
o
1788/2003, intitulé « Versement du prélèvement », prévoit :
« 1.   Les États membres sont redevables envers la Communauté du prélèvement qui résulte du dépassement de la quantité de référence nationale, établi au niveau national et séparément pour les livraisons et les ventes directes, et ils le versent, dans la limite de 99 % de la somme due, au Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) avant le 1
er
octobre qui suit la période de douze mois en question.
2.   Si le versement prévu au paragraphe 1 n’a pas eu lieu avant la date fixée et après consultation du comité du [FEOGA], la Commission déduit une somme équivalente au prélèvement non payé des avances mensuelles sur la prise en compte des dépenses effectuées par l’État membre concerné au sens de l’article 5, paragraphe 1, et de l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) n
o
1258/1999 du Conseil du 17 mai 1999 relatif au financement de la politique agricole commune [
JO 1999, L 160, p. 103
] [...]
3.   La Commission fixe les modalités d’application du présent article selon la procédure visée à l’article 23, paragraphe 2. »
Aux termes de l’article 4 de ce règlement, intitulé « Contribution des producteurs au prélèvement dû » :
« Le prélèvement est entièrement réparti, conformément aux articles 10 et 12, entre les producteurs qui ont contribué à chacun des dépassements des quantités nationales de référence visés à l’article 1
er
, paragraphe 2.
Sans préjudice de l’article 10, paragraphe 3, et de l’article 12, paragraphe 1, les producteurs sont redevables envers l’État membre du paiement de leur contribution au prélèvement dû, calculée selon le chapitre 3, du seul fait du dépassement de leur ou leurs quantités de référence disponibles. »
Le règlement n
o
1788/2003 a été abrogé par l’article 201, paragraphe 1, sous b), du règlement n
o
1234/2007, à compter du 1
er
avril 2008. Les dispositions de ce dernier règlement régissant le régime de maîtrise de la production dans le secteur du lait s’appliquent, en vertu de l’article 204, paragraphe 2, sous f), de celui-ci, à partir du 1
er
juillet 2008. Le considérant 38 dudit règlement énonce :
« Il convient que le prélèvement sur l’excédent soit fixé à un niveau dissuasif et soit dû par les États membres dès que le quota national est dépassé. Il convient ensuite que le prélèvement soit réparti par les États membres entre les producteurs qui ont contribué au dépassement. Ces producteurs devraient être redevables envers l’État membre du paiement de leur contribution au prélèvement dû par le fait du dépassement de leur quantité disponible. Il convient que les États membres versent au Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) le prélèvement correspondant au dépassement de leur quota national, réduit d’un montant forfaitaire de 1 % afin de tenir compte des cas de faillite ou d’incapacité définitive de certains producteurs de s’acquitter de leur contribution au paiement du prélèvement dû. »
L’article 78 du règlement n
o
1234/2007, intitulé « Prélèvement sur les excédents », est libellé comme suit :
« 1.   Un prélèvement sur les excédents est perçu sur le lait et les autres produits laitiers commercialisés en sus du quota national établi conformément à la sous-section II.
Le prélèvement est fixé, pour 100 kilogrammes de lait, à 27,83 [euros].
[...]
2.   Les États membres sont redevables envers la Communauté du prélèvement sur les excédents qui résulte du dépassement du quota national, établi au niveau national et séparément pour les livraisons et les ventes directes, et ils versent 99 % de la somme due au FEAGA, entre le 16 octobre et le 30 novembre suivant la période de douze mois en question.
3.   Si le prélèvement sur les excédents prévu au paragraphe 1 n’a pas été payé avant la date fixée et après consultation du comité des fonds agricoles, la Commission déduit une somme équivalente au prélèvement non payé des paiements mensuels au sens de l’article 14 et de l’article 15, paragraphe 2, du règlement (CE) n
o
1290/2005. Avant de prendre sa décision, la Commission avertit l’État membre concerné, qui fait connaître son point de vue dans un délai d’une semaine. [...]
[...] »
L’article 79 de ce règlement, intitulé « Contribution des producteurs au prélèvement sur les excédents dû », dispose :
« Le prélèvement sur les excédents est entièrement réparti, conformément aux articles 80 et 83, entre les producteurs qui ont contribué à chacun des dépassements des quotas nationaux visés à l’article 66, paragraphe 2.
Sans préjudice de l’article 80, paragraphe 3, et de l’article 83, paragraphe 1, les producteurs sont redevables envers l’État membre du paiement de leur contribution au prélèvement sur les excédents dû, calculée conformément aux articles 69, 70 et 80, du seul fait du dépassement de leur ou leurs quotas disponibles. »
L’article 80 dudit règlement, intitulé « Prélèvement sur les excédents en cas de livraisons », dans sa version telle que modifiée par le règlement (CE) n
o
72/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009 (
JO 2009, L 30, p. 1
), prévoit :
« 1.   Afin d’établir le décompte final du prélèvement sur les excédents, les quantités livrées par un producteur sont ajustées par augmentation ou diminution, lorsque son taux de matière grasse réel diffère de son taux de référence, suivant des coefficients et aux conditions à fixer par la Commission.
Au niveau national, le prélèvement sur les excédents est calculé sur la base de la somme des livraisons, ajustée conformément au premier alinéa.
[...]
3.   Selon la décision de l’État membre, la contribution des producteurs au paiement du prélèvement sur les excédents dû est établie, après réallocation ou non, proportionnellement aux quotas individuels de chaque producteur ou selon des critères objectifs à fixer par les États membres, de la partie inutilisée des quotas nationaux affectés aux livraisons :
a)
soit au niveau national en fonction du dépassement de quota de chacun des producteurs ;
b)
soit d’abord au niveau de l’acheteur et ensuite, le cas échéant, au niveau national.
Lorsque le troisième alinéa de l’article 78, paragraphe 1, s’applique, les États membres veillent, lorsqu’ils établissent la contribution de chaque producteur au montant du prélèvement à payer en raison de l’application du taux majoré visé audit alinéa, à ce que les producteurs concernés contribuent de manière proportionnelle en fonction de critères objectifs, que l’État membre doit fixer. »
Aux termes de l’article 83 du règlement n
o
1234/2007, intitulé « Prélèvement sur les excédents en cas de ventes directes » :
« 1.   En cas de ventes directes et selon la décision de l’État membre, la contribution des producteurs au paiement du prélèvement sur les excédents est établie, après réallocation ou non de la partie inutilisée des quotas nationaux affectés aux ventes directes, à l’échelon territorial approprié ou au niveau national.
2.   Les États membres établissent la base de calcul de la contribution du producteur au prélèvement sur les excédents dû sur la quantité totale de lait vendu, cédé ou utilisé pour fabriquer les produits laitiers vendus ou cédés, au moyen de critères fixés par la Commission.
3.   Afin d’établir le décompte final du prélèvement sur les excédents, aucune correction liée à la matière grasse n’est prise en considération.
4.   La Commission détermine les modalités et la date de paiement du prélèvement sur les excédents à l’organisme compétent de l’État membre. »
L’article 7 du règlement n
o
536/93 dispose :
« 1.   Les États membres prennent toutes les mesures de contrôle nécessaires pour assurer la perception du prélèvement sur les quantités de lait et d’équivalent-lait commercialisées en dépassement de l’une ou l’autre des quantités visées à l’article 3 du règlement (CEE) n
o
3950/92. [...]
[...]
3.   L’État membre vérifie dans les faits l’exactitude de la comptabilisation des quantités de lait et d’équivalent-lait commercialisées et, à cette fin, procède à des contrôles des transports de lait au cours du ramassage dans les exploitations et effectue, sur place, notamment le contrôle :
a)
auprès des acheteurs [...]
b)
auprès des producteurs [...]
[...] »
Le règlement n
o
1392/2001 a, en vertu de ses articles 16, paragraphe 1, et 17, remplacé le règlement n
o
536/93 avec effet au 31 mars 2002. L’article 11 du règlement n
o
1392/2001, intitulé « Contrôles par les États membres », prévoit :
« 1.   Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer que le prélèvement sur les quantités de lait et d’équivalent-lait commercialisées en dépassement de l’une ou l’autre des quantités visées à l’article 3 du règlement (CEE) n
o
3950/92 est correctement perçu et, dans le cas des livraisons, répercuté sur les producteurs concernés.
2.   Les États membres prennent les mesures complémentaires pour :
a)
contrôler les cas d’abandon total ou partiel de la production laitière et/ou de la quantité de référence conformément à l’article 8, point a), du règlement (CEE) n
o
3950/92, lorsqu’il est fait application des dispositions correspondantes ;
b)
de garantir l’information des intéressés en ce qui concerne les sanctions pénales ou administratives auxquelles ils s’exposent en cas de non-respect des dispositions du règlement (CEE) n
o
3950/92 et du présent règlement.
[...] »
Le règlement n
o
1392/2001 a été abrogé, avec effet au 1
er
avril 2004, par le règlement n
o
595/2004, dont les dispositions s’appliquent, en vertu de son article 28, à partir de la période 2004/2005. L’article 15 de ce dernier règlement, intitulé « Délai de paiement », dispose :
« 1.   Chaque année, avant le 1
er
octobre, l’acheteur et, dans le cas des ventes directes, le producteur redevable du prélèvement versent à l’autorité compétente le montant dû conformément aux règles établies par l’État membre.
2.   Lorsque le délai de paiement visé au paragraphe 1 n’est pas respecté, les montants dus sont soumis annuellement aux taux de référence à trois mois applicables le 1
er
octobre de chaque année, fixés à l’annexe II et majorés d’un point de pourcentage.
Les intérêts sont payés à l’État membre.
3.   Les États membres déclarent au Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) les montants résultant de l’application de l’article 3 du règlement (CE) n
o
1788/2003, chaque année au plus tard dans la déclaration des dépenses relatives au mois de novembre.
[...] »
L’article 17 du règlement n
o
595/2004, intitulé « Application du prélèvement », prévoit :
« Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que le prélèvement soit correctement perçu et effectivement réparti entre les producteurs ayant contribué au dépassement. »
Le 16 juillet 2003, le Conseil a adopté la décision 2003/530/CE relative à la compatibilité avec le marché commun d’une aide que la République italienne entend accorder à ses producteurs de lait (
JO 2003, L 184, p. 15
), sur le fondement de l’article 88, paragraphe 2, troisième alinéa, CE, qui est devenu l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE. Les considérants 2 à 5 ainsi que 7 et 8 de cette décision énoncent :
« (2)
Lors des campagnes 1995/1996 à 2001/2002, les producteurs de lait italiens ont produit des quantités dépassant leurs quantités de référence et doivent verser à la Communauté un montant de 1386475250 euros au titre du prélèvement supplémentaire pour le lait et les produits laitiers établi conformément au règlement (CEE) n
o
3950/92.
(3)
Une grande partie de ce montant n’a pas été recouvrée par les autorités italiennes en raison des suspensions de paiement que ces producteurs ont obtenues de tribunaux administratifs nationaux.
(4)
En Italie, la situation actuelle est caractérisée par le fait que la perception du prélèvement supplémentaire se heurte à une série de difficultés, qui ont eu notamment pour conséquence un très grand nombre d’affaires, lesquelles sont encore en cours et peuvent continuer de retarder le paiement du montant dû pour une très longue période.
(5)
Les autorités italiennes envisagent de prendre des mesures pour régler le contentieux et de mettre fin aux tensions sociales actuelles en permettant aux producteurs laitiers concernés d’apurer leur dette par un report de paiement sans intérêts, échelonné sur plusieurs années.
[...]
(7)
Afin d’éviter des problèmes similaires à l’avenir, le gouvernement italien s’engage à faire désormais appliquer rigoureusement le prélèvement supplémentaire sur la base d’une nouvelle loi relative à la gestion future des quotas laitiers, prévoyant une refonte et une modernisation radicales de ses dispositions d’application. Selon l’évaluation de la Commission, la loi en question constitue une bonne base législative pour l’application du régime et devrait, dès lors qu’elle sera pleinement et correctement mise en œuvre, permettre le bon fonctionnement du régime.
(8)
Afin d’éviter aux producteurs de lait italiens concernés les problèmes financiers insurmontables qu’entraînerait probablement le recouvrement immédiat de la totalité de tous les montants dus et d’atténuer ainsi les tensions sociales existantes, il est estimé que des circonstances exceptionnelles existent qui justifient que l’aide que la République italienne entend accorder à ces producteurs de lait sous la forme d’une avance et d’un report de paiement soit considérée comme compatible avec le marché commun, par dérogation à l’article 87 du traité, pour autant que les conditions visées par la présente décision soient respectées. »
L’article 1
er
de ladite décision dispose :
« L’aide que la République italienne entend accorder aux producteurs de lait, en se substituant à ces producteurs pour verser à la Communauté le montant dû par ces derniers à la Communauté au titre du prélèvement supplémentaire sur le lait et les produits laitiers pour les campagnes 1995/1996 à 2001/2002 et en permettant à ces producteurs d’apurer leur dette par un report de paiement sans intérêts, échelonné sur plusieurs années, est considérée, à titre exceptionnel, comme compatible avec le marché commun, à condition que :
–
le remboursement se fasse intégralement, par annuités constantes,
–
la période de remboursement ne dépasse pas quatorze ans, à compter du 1
er
janvier 2004. »
La procédure précontentieuse et les conclusions des parties
Après avoir recueilli des informations sur l’insuffisance des sommes perçues en Italie au titre du prélèvement supplémentaire dû par les producteurs de lait de vache, la Commission a estimé que la République italienne n’avait pas rempli ses obligations consistant à répartir intégralement entre les producteurs qui ont contribué à chaque dépassement des quantités de référence nationales le prélèvement supplémentaire dû individuellement par ceux-ci, à calculer la dette individuelle correspondante, à contrôler le paiement effectif de cette dette par les intéressés et, en cas de non-paiement, à récupérer les sommes dues.
Par une série d’échanges de lettres entre le mois de juillet 2008 et celui de juillet 2012, pour l’essentiel dans le cadre d’une procédure EU Pilot, les services de la Commission ont adressé des demandes d’information au gouvernement italien sur l’état d’avancement du recouvrement de ce prélèvement supplémentaire sur le lait. Les demandes de la Commission portaient, notamment, sur la répartition du prélèvement supplémentaire entre les redevables et les mesures prises pour le recouvrement en cas de non-paiement, sur l’incidence des modifications législatives introduites sur l’efficacité du recouvrement du prélèvement supplémentaire ainsi que sur les procédures administratives de recouvrement et la gestion du contentieux.
N’étant pas satisfaite des réponses apportées par les autorités italiennes, la Commission a formellement mis en demeure la République italienne par lettre du 21 juin 2013, en l’invitant à présenter ses observations à cet égard. Cet État membre a répondu par une lettre datée du 23 septembre 2013, assortie de trois lettres complémentaires du 30 septembre 2013 ainsi que des 21 janvier et 7 février 2014.
La Commission, au regard de « la stagnation persistante des procédures de recouvrement et de l’importance des montants encore dus », a, le 10 juillet 2014, émis un avis motivé à l’encontre de la République italienne et a invité ledit État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer audit avis dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci. Le gouvernement italien ayant demandé à bénéficier d’un délai de réponse supplémentaire, la Commission a fait droit à cette demande en lui permettant de déposer sa réponse jusqu’au 11 octobre 2014.
Par lettre du 13 octobre 2014, complétée les 22 octobre et 25 novembre 2014, la République italienne a répondu aux griefs soulevés dans l’avis motivé.
L’argumentation des autorités italiennes n’ayant pas emporté la conviction de la Commission, cette dernière a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Observations liminaires
En premier lieu, il convient d’observer que, dans les conclusions de sa requête, la Commission demande à la Cour de constater que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu « [des dispositions pertinentes du droit de l’Union applicables aux campagnes concernées, et notamment » des dispositions visées au point 1 du présent arrêt. Toutefois, dans la partie introductive de cette requête et au point 2 de celle-ci, la Commission énumère, sans se référer au terme « notamment », les différentes dispositions du droit de l’Union faisant l’objet du manquement reproché. En outre, il ne ressort pas de ladite requête que la Commission a entendu inclure dans son recours d’autres dispositions du droit de l’Union que celles qui sont visées, de manière explicite, au point 1 du présent arrêt. Dans ces conditions, les conclusions de la requête doivent être comprises en ce sens qu’elles ne visent que ces dernières dispositions.
En second lieu, il importe de préciser que le recours en manquement introduit par la Commission porte sur l’omission de la République italienne de prendre les mesures nécessaires afin de se conformer à certaines obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union et qui sont relatives au régime du prélèvement supplémentaire sur la production de lait réalisée en sus du quota national dont dispose cet État membre. La Commission reproche audit État membre de ne pas avoir mis en place un régime garantissant que le prélèvement supplémentaire dû au niveau national soit effectivement imputé aux opérateurs économiques concernés et payé par ces derniers ou, à défaut de paiement, recouvré par les autorités compétentes.
Les conclusions de la requête ne font cependant pas mention des montants spécifiques auxquels le défaut de récupération aurait donné lieu pendant les différentes campagnes d’imposition, ni même d’un montant global couvrant la totalité des campagnes d’imposition visées.
Il s’ensuit qu’il n’est pas nécessaire de déterminer, dans le cadre du présent recours, si le montant total des prélèvements supplémentaires non encore récupérés correspond à la somme de 1343 millions d’euros, ainsi que cela ressort des écritures de la Commission, ou à la somme de 827,39 millions d’euros, selon la République italienne.
Cela étant, nonobstant les divergences de vues entre les parties quant aux montants déjà récupérés et ceux restant à récupérer, il y a lieu de constater que, à la date du 11 octobre 2014, visée au point 23 du présent arrêt, soit plus de 18 ans après la fin de la première campagne d’imposition du prélèvement supplémentaire en Italie et plus de 5 ans après la dernière campagne, les autorités italiennes n’avaient toujours pas récupéré les montants considérables dus au titre du prélèvement supplémentaire.
C’est à la lumière de ces observations qu’il convient d’examiner le présent recours.
Sur le fond
Argumentation des parties
La Commission fait valoir que, à la date du 11 octobre 2014, à savoir celle de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, à laquelle un délai supplémentaire d’un mois a été ajouté, la République italienne n’avait pas instauré un régime effectif lui permettant de récupérer les montants dus au titre du prélèvement supplémentaire sur le lait pour les campagnes 1995/1996 à 2008/2009.
La Commission estime que la République italienne a manqué à son obligation de répartir et de recouvrer intégralement, avec diligence et célérité, le prélèvement supplémentaire entre les producteurs qui ont contribué à chaque dépassement des quantités de référence nationales. À cet égard, la Commission se fonde, notamment, sur la jurisprudence issue de l’arrêt du 21 janvier 1999, Allemagne/Commission (
C‑54/95
,
EU:C:1999:11
, point
), selon laquelle il incomberait aux États membres, en vertu de l’obligation de diligence générale figurant à l’article 4, paragraphe 3, TUE, de recouvrer avec promptitude les sommes dues au titre du prélèvement supplémentaire.
Ainsi, elle estime que la circonstance que les montants dus au titre du prélèvement supplémentaire sur le lait soient aussi élevés, ainsi que cela ressort du point 29 du présent arrêt, résulte des négligences propres à la République italienne et de l’absence d’effectivité du régime mis en place par cet État membre pour assurer l’imputation et le recouvrement de ce prélèvement sur son territoire durant la période visée dans la requête.
Selon la Commission, en premier lieu, la mise en œuvre en droit national de la réglementation de l’Union en la matière a été excessivement confuse, ce qui aurait généré des retards conséquents dans l’application du régime national du prélèvement supplémentaire et un important contentieux. En conséquence, le recouvrement de ce prélèvement aurait été rendu plus difficile, notamment en raison des sursis de paiement accordés par certaines juridictions nationales à titre conservatoire.
En deuxième lieu, la République italienne n’aurait pas utilisé de manière efficace les mécanismes administratifs auxquels elle aurait pu avoir recours pour récupérer les sommes dues au titre du prélèvement supplémentaire, notamment le régime de la compensation. En Italie, la possibilité de compenser les sommes dues à ce titre et les montants des aides à verser dans le cadre de la politique agricole commune aurait été introduite de manière inefficace et tardive. Par ailleurs, la Commission considère que certaines dispositions réglementaires encore en vigueur entravent la mise en œuvre de la compensation.
En troisième lieu, les procédures de recouvrement auraient été pour une large partie bloquées depuis l’entrée en vigueur de certaines modifications législatives introduites au cours de l’année 2003, en raison de l’absence de dispositions d’exécution ou d’accords conventionnels entre les autorités et les collectivités concernées nécessaires à leur reprise.
En quatrième lieu, la Commission expose que, en raison des erreurs commises par des autorités nationales chargées de procéder au recouvrement du prélèvement supplémentaire et des nombreuses modifications apportées à la procédure de recouvrement, la République italienne elle-même a reconnu se trouver face à une « impasse substantielle en matière de recouvrement ». Cette institution précise à cet égard que des montants exigibles auraient été considérés, à tort, comme étant irrécupérables, ce qui aurait également affaibli l’effectivité de ce recouvrement.
En réponse, la République italienne soutient, d’une part, que le recours en manquement introduit par la Commission au titre de l’article 258 TFUE viole, dans les circonstances de l’espèce, les principes ne bis in idem, de proportionnalité et de spécialité. Elle fait valoir, d’autre part, que la Commission ne rapporte pas la preuve que la République italienne a violé les obligations qui lui incombaient dans le cadre de l’imputation et du recouvrement du prélèvement supplémentaire.
Appréciation de la Cour
Il y a lieu de rappeler que, conformément à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n
o
3950/92, le prélèvement supplémentaire établi par l’article 1
er
de ce règlement est réparti entre les producteurs qui ont contribué au dépassement des quantités de référence. Une telle répartition du prélèvement supplémentaire est également prévue par l’article 4 du règlement n
o
1788/2003 ainsi que par les articles 79, 80 et 83 du règlement n
o
1234/2007.
Conformément à l’article 7 du règlement n
o
536/93, à l’article 11, paragraphes 1 et 2, du règlement n
o
1392/2001 ainsi qu’aux articles 15 et 17 du règlement n
o
595/2004, les États membres sont tenus de prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que le prélèvement, y compris les intérêts dus en cas de non-respect du délai de paiement, soit correctement perçu et effectivement réparti entre les producteurs ayant contribué au dépassement.
Dans ce contexte, selon une jurisprudence bien établie, il incombe aux États membres, en vertu de l’obligation de diligence générale figurant à l’article 4, paragraphe 3, TUE, telle qu’elle est précisée par les règlements de l’Union en la matière, de prendre les mesures destinées à remédier aux irrégularités avec promptitude. En effet, après l’écoulement d’un certain délai, la répartition et le recouvrement du prélèvement supplémentaire risquent d’être compliqués ou de devenir impossibles, en raison de certaines circonstances, telles que, notamment, la cessation d’activités ou la perte de documents comptables (voir, en ce sens, arrêts du 11 octobre 1990, Italie/Commission,
C‑34/89
,
EU:C:1990:353
, point
, et du 21 janvier 1999, Allemagne/Commission,
C‑54/95
,
EU:C:1999:11
, point
).
En outre, en vertu d’une jurisprudence constante de la Cour relative à la charge de la preuve dans le cadre d’une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué. C’est donc elle qui doit apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement (voir, en ce sens, arrêt du 28 janvier 2016, Commission/Portugal,
C‑398/14
,
EU:C:2016:61
, point
et jurisprudence citée).
Lorsque la Commission a fourni suffisamment d’éléments faisant apparaître certains faits situés sur le territoire de l’État membre défendeur, il incombe à celui-ci de contester de manière substantielle et détaillée les données ainsi présentées et les conséquences qui en découlent (voir, en ce sens, arrêt du 28 janvier 2016, Commission/Portugal,
C‑398/14
,
EU:C:2016:61
, point
et jurisprudence citée).
En l’espèce, la Commission a exposé dans ses écritures de manière circonstanciée et détaillée les éléments factuels, qui, selon cette institution, ont donné lieu aux négligences et aux défaillances qui font l’objet des griefs qu’elle reproche à la République italienne. Par ailleurs, et sans être contredite à cet égard par cet État membre, la Commission a fait observer que ces éléments factuels trouvent dans une large mesure leur origine dans la documentation fournie par les autorités italiennes dans le cadre de leurs échanges et sont en substance confirmés par des avis de la Corte dei conti (Cour des comptes, Italie) ainsi que par des commissions d’enquête gouvernementales et parlementaires dudit État membre.
Compte tenu de la circonstance que les sommes dues au titre du prélèvement supplémentaire, telles que celles mentionnées au point 29 du présent arrêt, ont pu s’accumuler au cours d’une période si longue, sans que les autorités compétentes soient jamais parvenues à les réduire de manière durable, il apparaît que ces autorités n’ont pas pris les mesures nécessaires afin de respecter les obligations qui leur incombent en vertu des dispositions du droit de l’Union figurant dans les conclusions de la requête.
Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la Commission a fourni suffisamment d’éléments faisant apparaître la réalité des faits sur lesquels elle s’appuie dans son recours afin de démontrer que la République italienne a violé les obligations découlant de ces dispositions. Par conséquent, conformément à la jurisprudence rappelée au point 44 du présent arrêt, il convient d’examiner les moyens de défense présentés.
La République italienne, tout en admettant qu’il existe une obligation, en vertu du droit de l’Union, de procéder à l’imputation et, le cas échéant, au recouvrement du prélèvement supplémentaire, soutient, d’abord, que cette obligation est une obligation « de moyens » et non de « résultat » et que la Commission n’a pas rapporté la preuve du non‑respect de celle-ci par les autorités italiennes.
À l’appui de cette argumentation, la République italienne invoque le point 36 de l’arrêt du 13 novembre 2001, France/Commission (
C‑277/98
,
EU:C:2001:603
), dans lequel la Cour aurait jugé que l’article 19 du règlement (CEE) n
o
1546/88 de la Commission, du 3 juin 1988, fixant les modalités d’application du prélèvement supplémentaire visé à l’article 5 quater du règlement (CE) n
o
804/68 (
JO 1988, L 139, p. 12
), aux termes duquel les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer la perception du prélèvement supplémentaire, a instauré une obligation de moyens et non une obligation de résultat.
Elle estime, dès lors, que le seul fait qu’une partie des sommes afférentes au prélèvement supplémentaire sur le lait n’a pas été recouvrée ne peut suffire pour conclure à l’existence du manquement reproché.
À cet égard, il apparaît que l’argumentation développée par la République italienne procède d’une lecture erronée des conclusions de la Commission. En effet, par ses conclusions, la Commission demande à la Cour de constater que la République italienne a manqué à ses obligations en n’ayant pas pris, ainsi qu’il a été relevé au point 27 du présent arrêt, les mesures nécessaires afin de garantir que le prélèvement supplémentaire sur le lait soit imputé aux producteurs concernés et, le cas échéant, recouvré par les autorités compétentes. Ainsi, l’objet de ce manquement ne porte pas sur le fait que cet État membre n’aurait pas recouvré la totalité des sommes dues au titre de ce prélèvement.
La République italienne ne saurait, de ce fait, s’exonérer du manquement qui lui est reproché en soutenant qu’elle a pris des mesures qui lui ont permis de recouvrer une partie des sommes dues au titre du prélèvement supplémentaire sur le lait.
Si la République italienne consacre une large partie de ses écritures à la description détaillée du cadre juridique national relatif à la répartition et au recouvrement du prélèvement supplémentaire et de ses modifications, elle n’apporte, cependant, pas d’éléments précis de nature à remettre en cause les dysfonctionnements étayés par la Commission ou à démontrer qu’elle a, conformément à l’obligation de diligence qui lui incombe, mis en œuvre en temps utile un système effectif lui permettant de récupérer les montants concernés selon les règlements cités par la Commission.
Dans ces conditions, il y a lieu d’écarter l’argument relatif à une prétendue « obligation de moyens » comme étant inopérant. En effet, selon les constatations figurant aux points 45 à 47 du présent arrêt, la République italienne n’a pas pris les mesures nécessaires afin de garantir avec promptitude l’imputation du prélèvement aux producteurs de lait concernés et son recouvrement efficace.
La République italienne fait ensuite valoir que les nombreux changements du cadre législatif de l’Union relatif au prélèvement supplémentaire sur le lait ont substantiellement contribué aux difficultés législatives et administratives rencontrées sur le plan national.
À cet égard, il convient de rappeler que, même à supposer que la mise en œuvre de la réglementation de l’Union relative au prélèvement sur le lait ait donné lieu à des difficultés notables sur le plan national, il n’en demeure pas moins que, ainsi que la Cour l’a itérativement jugé, un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations résultant du droit de l’Union (voir, notamment, arrêt du 2 mars 2017, Commission/Grèce,
C‑160/16
, non publié,
EU:C:2017:161
, point
et jurisprudence citée).
En outre, si la République italienne considérait que la réglementation de l’Union relative au prélèvement supplémentaire sur le lait avait fait obstacle, par sa nature, à l’imputation et, le cas échéant, au recouvrement de ce prélèvement, de manière prompte et efficace, il aurait été loisible à cet État membre d’introduire des recours devant la Cour aux fins d’un contrôle de légalité des mesures concernées de l’Union. Or, sur l’ensemble de la période litigieuse, qui couvre plus de douze années, aucun recours en ce sens n’a été introduit par la République italienne. Au demeurant, la circonstance que le régime du prélèvement supplémentaire sur le lait aurait donné lieu à des difficultés juridiques et politiques au niveau de l’Union, et que ce régime a finalement été remplacé, ne justifie nullement que les États membres ne prennent pas toutes les mesures nécessaires afin d’assurer son effectivité au niveau national.
Par ailleurs, s’agissant plus particulièrement de la décision 2003/530, de laquelle la République italienne déduirait que le Conseil de l’Union européenne n’aurait pas pu adopter cette décision si elle avait été en situation de manquement, il suffit de relever que le Conseil, par ladite décision, s’est borné à approuver les mesures d’aides destinées à faciliter le paiement du prélèvement supplémentaire par les producteurs de lait concernés, sans porter d’appréciation sur la situation telle qu’elle se présentait à la date de l’adoption de celle-ci en Italie. En outre, par la décision 2003/530, le Conseil a implicitement confirmé l’obligation qui incombait à cet État membre d’assurer le paiement du prélèvement supplémentaire par les producteurs de lait et a indiqué, ainsi que cela ressort du considérant 7 de cette décision, que « le gouvernement italien [s’était engagé] à faire désormais appliquer rigoureusement le prélèvement supplémentaire sur la base d’une nouvelle loi ».
Dans ces conditions, l’argumentation de la République italienne concernant le respect des obligations qui lui incombent en matière d’imputation et de recouvrement éventuel du prélèvement supplémentaire sur le lait n’est pas de nature à infirmer les conclusions de la Commission.
Il convient encore d’examiner les arguments de la République italienne selon lesquels le présent recours en manquement introduit au titre de l’article 258 TFUE viole les principes ne bis in idem, de proportionnalité et de spécialité. Elle fait valoir que, dans la mesure où elle a déjà versé au FEOGA les sommes afférentes au prélèvement correspondant au dépassement de sa quantité de référence nationale, conformément aux articles 3 et 4 du règlement n
o
1788/2003 et, par la suite, aux articles 78 et 79 du règlement n
o
1234/2007, ledit recours impliquerait qu’elle puisse de nouveau être « sanctionnée » pour le manquement aux mêmes obligations relatives à l’imputation et, le cas échéant, au recouvrement du prélèvement supplémentaire.
À cet égard, il convient de rappeler que, ainsi qu’il ressort également du considérant 5 du règlement n
o
1788/2003 et du considérant 38 du règlement n
o
1234/2007, les dispositions citées au point précédent imposent à la République italienne différentes obligations qui, d’une part, ont trait au versement du prélèvement supplémentaire au FEOGA incombant à cet État membre, en vertu de l’article 3 du règlement n
o
1788/2003 et de l’article 78, paragraphe 2, du règlement n
o
1234/2007. D’autre part, ledit État membre est tenu de répartir le prélèvement supplémentaire entre les producteurs de lait qui ont contribué au dépassement des quotas nationaux et de le recouvrer, conformément à l’article 4 du règlement n
o
1788/2003 et à l’article 79 du règlement n
o
1234/2007. Ainsi, le fait que la République italienne a éventuellement rempli la première de ces obligations n’empêche pas qu’elle puisse avoir manqué à la seconde de ces obligations, qui, seule, fait l’objet de la présente procédure en manquement.
Une telle appréciation s’impose d’autant plus que l’argument de la République italienne revient, en définitive, à méconnaître la finalité du prélèvement supplémentaire consistant à obliger les producteurs de lait à respecter les quantités de référence qui leur ont été attribuées (arrêt du 25 mars 2004, Cooperativa Lattepiù e.a.,
C‑231/00, C‑303/00 et C‑451/00
,
EU:C:2004:178
, point
).
Il s’ensuit que l’argumentation de la République italienne relative à une violation des principes ne bis in idem, de proportionnalité et de spécialité doit être écartée.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en omettant de veiller à ce que le prélèvement supplémentaire dû sur la production réalisée en Italie en sus du quota national, à partir de la première campagne d’imposition effective du prélèvement supplémentaire en Italie (1995/1996) et jusqu’à la dernière campagne où une production excédentaire a été constatée en Italie (2008/2009),
–
soit effectivement imputé aux producteurs qui ont contribué à chaque dépassement de production et
–
soit payé en temps utile, après notification du montant dû, par les acheteurs ou les producteurs, en cas de ventes directes, ou
–
en cas de non-paiement dans les délais prévus, soit inscrit au rôle et éventuellement recouvré par voie d’exécution forcée auprès desdits acheteurs ou producteurs,
la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1
er
et 2 du règlement n
o
3950/92, de l’article 4 du règlement n
o
1788/2003, des articles 79, 80 et 83 du règlement n
o
1234/2007, ainsi que, pour ce qui est des dispositions d’exécution de la Commission, de l’article 7 du règlement n
o
536/1993, de l’article 11, paragraphes 1 et 2, du règlement n
o
1392/2001, ainsi que, en dernier lieu, des articles 15 et 17 du règlement n
o
595/2004.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) déclare et arrête :

1)
En omettant de veiller à ce que le prélèvement supplémentaire dû sur la production réalisée en Italie en sus du quota national, à partir de la première campagne d’imposition effective du prélèvement supplémentaire en Italie (1995/1996) et jusqu’à la dernière campagne où une production excédentaire a été constatée en Italie (2008/2009),
–
soit effectivement imputé aux producteurs qui ont contribué à chaque dépassement de production et
–
soit payé en temps utile, après notification du montant dû, par les acheteurs ou les producteurs, en cas de ventes directes, ou
–
en cas de non-paiement dans les délais prévus, soit inscrit au rôle et éventuellement recouvré par voie d’exécution forcée auprès desdits acheteurs ou producteurs,
la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1
er
et 2 du règlement (CEE) n
o
3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers, de l’article 4 du règlement (CE) n
o
1788/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant un prélèvement dans le secteur du lait et des produits laitiers, des articles 79, 80 et 83 du règlement (CE) n
o
1234/2007 du Conseil, du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement OCM unique), ainsi que, pour ce qui est des dispositions d’exécution de la Commission, de l’article 7 du règlement (CEE) n
o
536/93, du 9 mars 1993, fixant les modalités d’application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers, de l’article 11, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) n
o
1392/2001, du 9 juillet 2001, portant modalités d’application du règlement n
o
3950/92, ainsi que, en dernier lieu, des articles 15 et 17 du règlement (CE) n
o
595/2004, du 30 mars 2004, portant modalités d’application du règlement n
o
1788/2003, tel que modifié par le règlement (CE) n
o
1468/2006 de la Commission, du 4 octobre 2006.

2)
La République italienne est condamnée aux dépens.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’italien.