CELEX: 62016TJ0151
Avustukset
OLAFin suorittama tutkinta
Sääntöjenvastaisuuksien toteaminen
Komission päätös, joka koskee hallinnollista seuraamusta
Hankintamenettelyjen ja Euroopan unionin yleisestä talousarviosta rahoitettujen avustusten ulkopuolelle sulkeminen 18 kuukauden ajaksi
Merkitseminen varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää koskevaan tietokantaan
Varainhoitoasetuksen eri versioiden ajallinen soveltaminen
Olennaiset menettelymääräykset
Lievemmän lain taannehtiva soveltaminen

Asian tausta
Unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta 25.10.2012 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) N:o 966/2012 (
EUVL 2012, L 298, s. 1
, jäljempänä varainhoitoasetus) on muutettu muun muassa 28.10.2015 annetulla neuvoston asetuksella (EU, Euratom) 2015/1929 (
EUVL 2015, L 286, s. 1
), jota sovelletaan 1.1.2016 lukien. Koska nyt käsiteltävässä asiassa on kyse siitä, mitä varainhoitoasetuksen versiota sovelletaan pääasian tosiseikkoihin, siinä mahdollisesti viitataan myös varainhoitoasetuksen versioon, jota sovellettiin kyseessä olevien tosiseikkojen tapahtumahetkellä, silloin kun tarkoitetaan Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25.6.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (
EYVL 2002, L 248, s. 1
) sitä versiota, jota sovellettiin marraskuussa 2008 ja helmikuussa 2009. Asetuksen N:o 966/2012 soveltamissäännöistä 29.10.2012 annettua komission delegoitua asetusta (EU) N:o 1268/2012 (
EUVL 2012, L 362, s. 1
) on myös muutettu 1.1.2016 lukien 30.10.2015 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) 2015/2462 (
EUVL 2015, L 342, s. 7
), kun taas kyseessä olevien tosiseikkojen tapahtumahetkellä sovellettiin asetuksen N:o 1605/2002 soveltamissäännöistä 23.12.2002 annettua komission asetusta (EY, Euratom) N:o 2342/2002 (
EYVL 2002, L 357, s. 1
) (kukin jäljempänä soveltamisasetus).
Kantaja, NC, on voittoa tavoittelematon yhdistys, joka harjoittaa muun muassa humanitaarista ja kestävään kehitykseen liittyvää toimintaa. Se sai vuonna 2007 Euroopan yhteisöjen komission kanssa Euroopan yhteisön ulkoisia hankkeita tekemänsä sopimuksen perusteella varten satojen tuhansien eurojen suuruiseksi suunnitellun avustuksen ympäristöhallintoon liittyvään hankkeeseen kolmannessa maassa.
Vuonna 2012 Euroopan unionin tilintarkastustuomioistuin suoritti edellä 2 kohdassa mainitun sopimuksen täyttämiseen liittyviä tarkastuksia kantajan kotipaikassa. Se havaitsi kaksi materiaalihankintaa, jotka koskivat ajoneuvoa ja teknistä laitteistoa ja joiden osalta syntyi epäilyksiä kyseisten hankintojen kilpailutusmenettelyjen vilpittömyydestä ensimmäisen hankinnan osalta marraskuussa 2008 ja toisen hankinnan osalta helmikuussa 2009. Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) aloitti tuolloin tutkinnan, jonka kuluessa se korosti kantajalle sitä, ettei kantaja ollut kyennyt toimittamaan asiakirjoja, joilla se oli pyytänyt tarjouksia eri toimittajilta, ja että tutkimuksista ilmeni, että tietyt tarjoajat olivat sidoksissa siihen ainoaan toimittajaan, joka oli saanut molemmat hankinnat. OLAFin mukaan tosiseikkojen perusteella saattoi olettaa, että kantaja oli itse järjestänyt asiat kyseisen toimittajan eduksi. Kantaja vastasi OLAFille, mutta OLAF totesi kuitenkin kantajalle elokuussa 2014 tutkimuksensa päätteeksi, että se suositteli komissiolle kantajan merkitsemistä komission tulojen ja menojen hyväksyjien ja toimeenpanovirastojen käyttöön tarkoitetusta ennakkovaroitusjärjestelmästä 16.12.2008 tehdyn komission päätöksen 2008/969/EY, Euratom (
EUVL 2008, L 344, s. 125
) mukaiseen ennakkovaroitusjärjestelmään.
Varainhoitoasetuksen 131 artiklan 5 kohdan, luettuna yhdessä mainitun asetuksen 109 artiklan 1 kohdan kanssa, sekä soveltamisasetuksen sen version, jota sovellettiin 31.12.2015 saakka, 145 artiklan, joiden mukaan toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä voi annettuaan kyseisille henkilöille tilaisuuden esittää huomautuksensa määrätä muun muassa sellaisille tuensaajille, joiden on todettu rikkoneen vakavasti velvoitteitaan, tehokkaita, oikeasuhteisia ja ennalta ehkäiseviä hallinnollisia ja taloudellisia seuraamuksia, nojalla laaditulla 31.8.2015 päivätyllä kirjeellä, komissio ilmoitti kantajalle, että se aikoi sulkea kantajan kahdeksi vuodeksi Euroopan unionin talousarviosta rahoitettavia hankintoja ja avustuksia koskevien menettelyjen ulkopuolelle. Soveltamisasetuksen sen version, jota sovellettiin 31.12.2015 saakka, 145 artiklassa säädettiin muun muassa, että Euroopan unionin talousarviosta rahoitettavia hankintoja ja avustuksia koskevien menettelyjen ulkopuolelle sulkeminen saattoi kestää enintään viisi vuotta siitä päivästä lukien, jolloin rikkominen todettiin, ja jopa kymmenen vuotta, jos rikkominen toistuu. Komissio lisäsi, että siinä tapauksessa, että mainittu seuraamus pysytetään, se merkitään varainhoitoasetuksen sen version, jota sovellettiin 31.12.2015 saakka, 108 artiklassa mainittuun poissulkemista koskevaan keskustietokantaan sekä komission tulojen ja menojen hyväksyjien ja toimeenpanovirastojen käyttöön tarkoitetusta ennakkovaroitusjärjestelmästä 13.11.2014 annetun komission päätöksen 2014/792/EU (
EUVL 2014, L 329, s. 68
), joka on korvannut aiemman päätöksen ennakkovaroitusjärjestelmästä ja joka puolestaan on korvattu varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, 105 a artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 108 artiklan 2–4 kohdan säännöksillä – jotka liittyvät ”unionin taloudellisia etuja uhkaavien riskien varhaiseen havaitsemiseen”– 12 artiklassa säädetyn poissulkemisvaroituksen johdosta ennakkovaroitusjärjestelmään. On huomattava, että kirjeessään komissio on viitannut myös varainhoitoasetuksen ja sen soveltamisasetusten merkityksellisiin säännöksiin kyseessä olleiden tosiseikkojen tapahtumahetkellä. Komission kirjeessään mainitsemat kyseisten asetusten säännökset ovat olennaisilta osin samat kuin tämän kohdan alussa siteeratut säännökset.
Komissio on edellä mainituissa säännöksissä säädetyssä kontradiktorisessa menettelyssä pyytänyt kantajaa esittämään huomautuksensa 30 päivän kuluessa komission sähköpostiviestin vastaanottamisesta.
Mainitussa 31.8.2015 päivätyssä kirjeessä komissio on tehnyt yhteenvedon tosiseikoista, esittänyt tietyn määrän seikkoja, joiden perusteella se oli katsonut, että kyseistä kahta hankintaa varten tehdyt tarjoukset eivät olleet vilpittömiä, korostanut ajoneuvohankinnan tarjoajien henkilöllisyyteen liittyviä epäjohdonmukaisuuksia kantajan siinä kolmannessa maassa, jota hanke koski, olevan unionin delegaation päällikölle osoitetussa toimintakertomuksessa antamien tietojen ja OLAFin suorittamista tutkimuksista ilmenneiden tietojen välillä, ja korostanut sitä, ettei missään kantajan laatimissa raporteissa ollut mainittu teknisen laitteiston hankintaa, ja sitä, ettei kantajan ollut ollut mahdollista toimittaa tilintarkastustuomioistuimelle kopioita sellaisista tarjouspyynnöistä, jotka kantajan olisi pitänyt osoittaa tarjoajille. Komissio päätteli tästä, että kantaja oli järjestänyt petoksen, joka muodostui siitä, että kilpailuttaminen oli ollut fiktiivistä kyseisten kahden tavaran toimittajan suosimiseksi. Tämän jälkeen esitetyssä oikeudellisessa analyysissa komissio piti sääntöjenvastaisuuksina kyseisen kahden kilpailutusmenettelyn manipuloinnin lisäksi sitä, että oli laadittu raportteja, jotka eivät vastanneet todellisuutta, sekä sitä, ettei hankintaperiaatteita ja sopimuksessa määrättyä dokumentointivelvollisuutta ollut noudatettu. Se katsoi yleisesti, että kantaja ei ollut hoitanut tuettua hanketta vaaditulla vakavuudella, tehokkuudella, avoimuudella ja huolellisuudella alan hyvien käytäntöjen mukaisesti ja sopimusta noudattaen. Suunnitellusta seuraamuksesta komissio totesi muistutettuaan yleisistä arviointiperusteista, joita sen oli käytettävä, että esiin tuodut sääntöjenvastaisuudet olivat erittäin vakavia, eikä kyseessä ollut ensimmäinen kerta, kun kantaja oli esittänyt väärennettyjä asiakirjoja tai asiakirjoja, jotka eivät vastanneet todellisuutta. Komissio viittasi tältä osin useisiin käytäntöihin, joita kantaja oli sen mukaan toteuttanut korottaakseen menojaan todellisiin menoihin nähden useissa eri sopimuksissa, joihin nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva sopimus kuului, ja jotka OLAF tai muut viranomaiset olivat sen mukaan paljastaneet. Tämä oli komission mukaan johtanut siihen, että kantajan oli palautettava yli 200000 euroa perusteettomasti maksettuja avustuksia.
Kantaja esitti vastauksena huomautuksensa 5.10.2015 päivätyllä kirjeellä komission asettamassa määräajassa. Se toi esiin muun muassa, että sen poissulkemista koskeva seuraamus oli suhteettoman ankara. Tältä osin se väitti ensinnäkin, että tosiseikat eivät todellisuudessa vastanneet niitä vakavia tosiseikkoja, joista sitä moitittiin. Se kiisti sen, että komission huomioon ottamien seikkojen perusteella olisi voitu päätellä, että kantaja olisi järjestänyt fiktiivisiä kilpailutuksia. Se myönsi olennaisilta osin, että sen valvonnan ja raporttien laadinnan tarkkuus oli puutteellista, ja korosti, että hankkeesta vastuussa ollut henkilö oli irtisanottu ja että sen sisäisiä menettelyjä oli muutettu, mutta kielsi tahallisen petoksen osaltaan ja esitti väitteitä useista komission esiin tuomista seikoista. Toiseksi kantaja väitti, että kyseessä olevista tosiseikoista ei ollut aiheutunut haittaa unionin taloudellisille eduille eikä julkisuuskuvalle. Kyseiset hankinnat oli maksettu markkinahintaan ja niitä vastaava määrä oli palautettu unionille. Kolmanneksi se toi esiin, että oli otettava huomioon kulunut aika, etenkin kun sen jälkeen, kun moititut tosiseikat olivat tapahtuneet vuosina 2008 ja 2009, sille on jo määrätty raskaita seuraamuksia muista sääntöjenvastaisuuksista. Tältä osin neljänneksi kantaja on riitauttanut sääntöjenvastaisuuksien toistumisen. Muut komission mainitsemat käytännöt eivät kantajan mukaan nimittäin olleet edeltäneet nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevia käytäntöjä, vaan ne olivat olleet samanaikaisia ja niistä paljastuu sama sisäisen valvonnan puute. Viidenneksi tapahtuneet sääntöjenvastaisuudet eivät kantajan mukaan ole olleet tahallisia. Kuudenneksi kyseisten sääntöjenvastaisuuksien tunnistaminen on sen jälkeen mahdollistanut sen, että on voitu ottaa käyttöön vankkoja sisäisiä menettelyjä ja valvontajärjestelmiä, joilla pyritään takaamaan vaadittujen periaatteiden noudattaminen, ja kantaja oli lisäksi tehnyt täyttä yhteistyötä unionin toimielinten yksiköiden kanssa niiden suorittaman tutkinnan aikana. Seitsemänneksi kantaja tuo esiin, että edellä mainittu sille jo määrätty raskas seuraamus oli OLAFin kantajaa koskevia aiempia tutkimuksia koskeneen mediajulkisuuden vuoksi ollut erityisen raskas. Näin ollen komission suunnittelema poissulkeminen kahdeksi vuodeksi ja merkitseminen varainhoitoasetuksen sen version, jota sovellettiin 31.12.2015 saakka, 108 artiklassa mainittuun poissulkemista koskevaan keskustietokantaan sekä ennakkovaroitusjärjestelmään antaisi sille tuhoisan iskun, joka olisi suhteettoman ankara kyseessä oleviin tosiseikkoihin nähden.
Komissio antoi 28.1.2016 riidanalaisen päätöksen, joka koski hallinnollista seuraamusta, jolla kantaja suljettiin pois hankintamenettelyistä ja unionin yleisestä talousarviosta rahoitettavien avustusten myöntämismenettelyistä 18 kuukauden ajaksi ja jonka perusteella se näin ollen merkittiin varainhoitoasetuksen sen version, jota sovellettiin 1.1.2016 lukien, 108 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää koskevaan tietokantaan (jäljempänä riidanalainen päätös).
Riidanalaisessa päätöksessä toistetaan tosiseikkojen kuvaus, joka sisältyi komission 31.8.2015 päivättyyn kirjeeseen, josta on esitetty yhteenveto edellä 6 kohdassa. Päätöksessä muistutetaan siitä, että kyseisellä kirjeellä on aloitettu varainhoitoasetuksen sen version, jota sovellettiin 31.12.2015 saakka, 109 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu kontradiktorinen menettely. Siinä täsmennetään seuraamuksen oikeusperusta mainitsemalla kyseessä olevien tosiseikkojen tapahtumahetkellä sovellettavat varainhoitoasetuksen ja sen soveltamisasetuksen säännökset (ks. edellä 4 kohta). Tältä osin komissio on alaviitteessä ilmoittanut seuraavaa:
”Oikeussääntöjen ajallisen seuraannon periaatteen ja tätä koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on muistutettava siitä, että sovellettavien menettelysääntöjen on oltava ne säännöt, jotka ovat voimassa päätöksen tekohetkellä, kun taas lähtökohtaisesti aineellisia sääntöjä ei sovelleta tilanteisiin, jotka olivat olemassa ennen niiden voimaantuloa – –. Näin ollen nyt käsiteltävässä asiassa sovellettavat aineelliset säännöt ovat ne säännöt, jotka olivat voimassa kyseessä olevien tosiseikkojen tapahtumahetkellä. Kontradiktorinen menettely saatettiin päätökseen 31.12.2015 saakka sovellettujen sääntöjen mukaan.”
Riidanalaisessa päätöksessä mainitaan sen jälkeen kaksi paljastunutta sääntöjenvastaisuutta, eli kyseisten kahden kilpailutusmenettelyn manipulointi ja sellaisten raporttien laatiminen, jotka eivät kuvanneet todellisuutta. Siinä muistutetaan myös suunnitellusta kahden vuoden poissulkemista koskevasta seuraamuksesta, kun otetaan huomioon muun muassa se, että tietoja, jotka eivät kuvaa todellisuutta, oli toimitettu toistuvasti.
Riidanalaisessa päätöksessä tämän jälkeen olevassa oikeudellisessa analyysissä komissio luokittelee edellisessä kohdassa mainitut kaksi sääntöjenvastaisuutta kyseessä olevien tosiseikkojen tapahtumahetkellä sovellettavissa varainhoitoasetuksen merkityksellisissä säännöksissä eli asetuksen N:o 1605/2002 96 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ja 114 artiklan 4 kohdassa, jotka ovat samoja kuin varainhoitoasetuksen sen version, jota sovellettiin 31.12.2015 saakka, 109 artiklan 1 kohdan b alakohta ja 131 artiklan 5 kohta, tarkoitetuiksi kantajan sopimusvelvoitteiden täyttämistä koskeviksi vakaviksi puutteiksi. Komissio kiistää kantajan väitteet, joilla kantaja kiistää järjestäneensä fiktiivisiä kilpailuttamisia. Se kiistää myös muut kantajan väitteet, joilla kantaja pyrkii osoittamaan, ettei se ollut jättänyt noudattamatta tiettyjä sopimuksessa mainittuja tai sen oikeaa täyttämistä koskevia periaatteita. Komissio korostaa lisäksi sitä, ettei kantaja kiistä niissä raporteissa, jotka kantajan piti esittää, olevia virheitä, epäjohdonmukaisuuksia tai poisjättämisiä.
Seuraamuksesta komissio tuo esiin, että kyseessä olevien tosiseikkojen tapahtumahetkellä sovellettujen soveltamisasetuksen merkityksellisten säännösten nojalla sen on määrätessään poissulkemisen kestoa suhteellisuusperiaatetta kunnioittaen otettava erityisesti huomioon tosiseikkojen vakavuus, muun muassa niiden vaikutus unionin taloudellisiin etuihin ja julkisuuskuvaan, tosiseikoista kulunut aika, rikkomisten kesto ja toistuvuus, kyseisen yhteisön tahallisuus tai laiminlyönnin aste ja ne toimenpiteet, joihin se on ryhtynyt tilanteen korjaamiseksi. Nyt käsiteltävässä asiassa komissio on korostettuaan tosiseikkojen vakavuutta ilmoittanut, että sellaisten asiakirjojen esittäminen, jotka eivät vastanneet todellisuutta, oli kantajan toistuva menettely. Komissio viittasi tältä osin 31.8.2015 päivätyssä kirjeessään mainittuihin useisiin käytäntöihin, joita kantaja oli sen mukaan toteuttanut korottaakseen menojaan todellisiin menoihin nähden useissa eri sopimuksissa, joihin nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva sopimus kuului, ja jotka OLAF tai muut viranomaiset olivat sen mukaan paljastaneet. Komissio vastaa kantajan seuraamukselta välttymiseksi esittämiin useisiin eri väitteisiin muun muassa, että on väärin kiistää unionille aiheutunut taloudellinen vahinko, sillä jos kilpailuttamismenettelyt olisivat olleet vilpittömiä, hankintahinta olisi voinut olla alempi, että unionin julkisuuskuvaan on väistämättä vaikuttanut kolmansien maiden kehitysyhteistyöhön myönnettyjen avustusten huono käyttö, että se, että tosiseikoista on kulunut aikaa, johtuu siitä, että tilintarkastustuomioistuin on havainnut ne vasta vuonna 2012, että sovellettavan soveltamisasetuksen merkityksellisissä säännöksissä tarkoitettu toistuvuuden käsite ei edellytä joistakin niistä määrättyä aiempaa hallinnollista seuraamusta eikä edes sitä, että ne ajallisesti seuraavat toisiaan, ja käsittää tapaukset, joissa tosiseikat eivät ole erillisiä vaan kuuluvat samankaltaisten tosiseikkojen kokonaisuuteen, joka osoittaa tilanteen vakavuutta, että nyt käsiteltävässä asiassa kantaja oli kuitenkin jo aiemmin antanut vääriä tietoja, joiden tarkoituksena oli korottaa sen menoja, ja että, toisin kuin se väittää, kyseessä olevat manipuloinnit ovat olleet tahallisia, eikä valvontajärjestelmä ole pystynyt estämään niitä. Komissio kiistää lisäksi tiukasti ja yksityiskohtaisesti, että se olisi ollut kantajaa koskevia menettelyjä koskevan mediajulkisuuden ja sen jälkeisten vaikeuksien, joilla on voinut olla kantajaan vaikutusta, taustalla. Komissio korostaa sitä, että kantajan talousarviossa julkisten – muiden kuin unionin – varojen osuus on erittäin merkittävä, ja sitä, että vuosina 2008–2014 unionin avustukset kantajalle ovat vastanneet selvästi vähäisempää osuutta. Poissulkemista koskevalla seuraamuksella ei siis komission mukaan olisi kantajaan mitään tuhoisaa vaikutusta, toisin kuin kantaja väittää. Komissio ottaa sitä vastoin huomioon kantajan toimenpiteet valvontansa ja sisäisten menettelyjensä parantamiseksi sekä kyseisestä hankkeesta vastanneen henkilön irtisanomisen ja lyhentää lopullisesti poissulkemista koskevan seuraamuksen keston 18 kuukauteen sen päätöksen, jossa seuraamuksesta päätetään, tiedoksiantopäivästä lukien.
Komissio lisää riidanalaisessa päätöksessä, että kantajan merkitseminen varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää koskevaan tietokantaan päättyy seuraamusajanjakson päättyessä. Merkintä on konkreettisesti tehty 30.3.2016.
Riidanalaista päätöstä ei ole julkaistu. Tältä osin varainhoitoasetuksessa, sellaisena kuin sitä sovellettiin kyseessä olevien tosiseikkojen tapahtumahetkellä, ei mainittu mahdollisuutta tällaisen päätöksen julkaisemiseen. Varainhoitoasetuksen sen version, jota sovellettiin 31.12.2015 saakka, 109 artiklan 3 kohdassa sitä vastoin mainittiin mahdollisuus tällaiseen julkaisemiseen sen jälkeen, kun päätöstä koskevat muutoksenhakukeinot olisi käytetty. Nyt käsiteltävän asian kaltaisessa tapauksessa määrättyjen poissulkemista koskevien seuraamusten osalta on todettava, että sittemmin varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, 106 artiklan 16 ja 17 kohdassa säädetään määrättyä poissulkemista koskevien nimitietojen mahdollisesta julkaisemista tietyin edellytyksin ennen muutoksenhakukeinojen käyttämistä loppuun.
Vaikka kantaja ei ollut vielä saanut tietoa riidanalaisesta päätöksestä, kantajan neuvonantajat kirjoittivat komissiolle 29.1.2016. Heidän kirjeessään riitautettiin sanan petos käyttäminen 31.8.2015 päivätyssä komission kirjeessä sillä perusteella, että se viittaa kyseisten menettelyjen tahallisuuteen ja että sillä on erittäin kielteinen merkitys. Kyseessä oli heidän mukaansa ollut tosiasiassa vain väitettyjä vakavia sopimusrikkomuksia. Myös sitä korostettiin, että kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa poissulkemista koskevan seuraamuksen yläraja oli laskettu viidestä kolmeen vuoteen, kuten varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, 106 artiklan 14 kohdan c alakohdasta ilmenee. Suunniteltu kahden vuoden seuraamus olisi siis heidän mukaansa ollut mahdollisten seuraamusten ylärajalla ja sitä olisi ainakin alennettava. Ensisijaisesti vaadittiin, ettei mitään seuraamusta määrättäisi. Jo esitettyihin perusteisiin lisättiin, että varainhoitoasetuksen saman version 106 artiklan 7 kohdassa säädetään, että talouden toimijaa ei voida sulkea ulkopuolelle, jos se on toteuttanut korjaavia toimenpiteitä osoittaen luotettavuutensa. Esillä olevassa asiassa unioni ei ollut ainoastaan saanut varojaan takaisin, vaan kantaja oli myös vakavasti tarkastellut uudelleen toimintatapojaan. Kyseisten menettelyjen toistuvuus kiistettiin jälleen. Lisäksi tuotiin esiin se, että kantaja oli todennäköisesti jo tosiasiallisesti suljettu unionin sopimusten ulkopuolelle vuoden 2014 puolesta välistä lukien ja että kantaja varasi itselleen oikeuden tarkastaa tämä. Kysyttiin myös sitä, miten komissio aikoi toimia, jotta varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, 108 artiklassa säädetty uusi tutkintaelin (jäljempänä 108 artiklan mukainen tutkintaelin) osallistuu menettelyyn.
Kantaja kirjoitti komissiolle 29.2.2016 ja pahoitteli sitä, että edellä 15 kohdassa tiivistetty kantajan neuvonantajien kirje oli mennyt ristiin riidanalaisen päätöksen kanssa. Se pyysi, ettei riidanalaista päätöstä julkaistaisi ja että sitä harkittaisiin uudelleen niin, että kantajan neuvonantajien esittämät perusteet otettaisiin huomioon. Kantaja kysyi myös, mitä seurauksia voimassa oleville sopimuksille aiheutui.
Komissio vastasi kantajan lakimiehille 1.3.2016. Se korosti, että riidanalainen päätös ei ollut perustunut toteamukseen petoksesta, vaan toteamukseen vakavista puutteista sopimusvelvoitteiden noudattamisessa, että uuden lievemmän lain soveltamisen periaatetta oli noudatettu alentamalla poissulkemisen kesto kahdesta vuodesta 18 kuukauteen, kun otettiin huomioon kyseisen seuraamuksen ylärajan alentaminen 1.1.2016 lukien sovellettavassa varainhoitoasetuksen versiossa, ja ettei kantajaa ollut tosiasiallisesti suljettu pois ennen menettelyn päättymistä. Komissio lisäsi olennaisilta osin, että riidanalaisen päätöksen antamiseen johtanut menettely oli päättynyt kontradiktorisine menettelyvaiheineen 31.12.2015 saakka sovellettujen sääntöjen ollessa voimassa.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
Kantaja nosti nyt käsiteltävän kanteen 12.4.2016.
Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 151 ja 152 artiklan nojalla jätetyllä erillisellä asiakirjalla kantaja haki nopeutettua menettelyä. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kyseisen hakemuksen 13.5.2016 tekemällään päätöksellä.
Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon työjärjestyksen 66 artiklan nojalla jätetyllä erillisellä asiakirjalla kantaja pyysi tunnistetietojen ja eräiden muiden tietojen poistamista yleisön saatavilta. Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi mainitun pyynnön 14.6.2016 tekemällään päätöksellä sillä perusteella, että tunnistetietojen poistamisen epääminen johtaisi siihen, että kantajan seuraamuksesta tulisi julkinen ja siis tosiasiallisesti langettaisi kantajalle poissulkemista koskevan päätöksen julkaisemisesta muodostuvan lisäseuraamuksen (ks. edellä 14 kohta).
Kannekirjelmässä kantaja on vaatinut prosessinjohtotoimia ja muun muassa sitä, että unionin yleinen tuomioistuin vaatii komissiota toimittamaan tiettyjä asiakirjoja sekä täsmentämään eri tosiseikkoja.
Sen jälkeen, kun komission vastine oli jätetty unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 24.6.2016, unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi 18.7.2016 työjärjestyksen 83 artiklan nojalla kantajan pyynnön komission toimittamaan kahteen liitteeseen rajoittuvan vastauskirjelmän jättämisestä ja kehotti komissiota vastaamaan siihen vastauskirjelmällä.
Kantaja jätti vastauskirjelmän 7.8.2016 ja komissio jätti vastauskirjelmänsä 28.9.2016.
Esittelevän tuomarin esityksestä unionin yleinen tuomioistuin (yhdeksäs jaosto) päätti aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen ja prosessinjohtotoimina esittää asianosaisille kirjallisia kysymyksiä suullisessa käsittelyssä vastattaviksi.
Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 2.3.2017 pidetyssä istunnossa.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen
—
toteuttaa pyydetyt prosessinjohtotoimet
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
hylkää kanteen perusteettomana
—
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Kantaja esittää kannekirjelmässä neljä kanneperustetta riidanalaista päätöstä vastaan. Ensinnäkin komissio on kantajan mukaan loukannut lievemmän lain taannehtivan soveltamisen periaatetta, kun se ei ole soveltanut pääasian osalta oikein tiettyjä varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, säännöksiä. Toiseksi komissio on rikkonut olennaisia menettelymääräyksiä, kun se on tehnyt riidanalaisen päätöksen pyytämättä ja saamatta 108 artiklassa säädetyn tutkintaelimen suositusta, kuten varainhoitoasetuksen saman version säännöksissä säädetään, ja kun se ei ole suostunut tarkastelemaan päätöstään uudelleen kantajan toteuttamien korjaavien toimenpiteiden suhteen, mikä on vastoin mainituissa säännöksissä säädettyä. Kolmanneksi kantaja väittää toissijaisesti, että komissio on rikkonut soveltamisasetuksen sen version, jota sovellettiin kyseessä olevien tosiseikkojen tapahtumahetkellä, 133 a artiklaa, jossa määriteltiin arviointiperusteet, joiden mukaan komission piti määrittää nyt käsiteltävässä asiassa päätetyn kaltaisen poissulkemisen kesto suhteellisuusperiaatetta kunnioittaen. Lopuksi suhteellisuusperiaatetta ja ne bis in idem -periaatetta on kantajan mukaan joka tapauksessa loukattu, koska kantaja oli jo tosiasiallisesti suljettu pois unionin hankintoja ja avustuksia koskevista menettelyistä samojen tosiseikkojen vuoksi ennen riidanalaisen päätöksen antamista.
Aluksi on tutkittava toinen kanneperuste.
Olennaisten menettelymääräysten rikkomista koskeva kanneperuste
Istunnossa kantaja on luopunut tämän kanneperusteen toisesta osasta, jonka mukaan komissio olisi virheellisesti ollut tarkistamatta riidanalaista päätöstä varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.12016 lukien, 106 artiklan 9 kohdassa säädetyn mukaisesti sen jälkeen, kun komissio oli vastaanottanut kantajan neuvonantajien 29.1.2016 päivätyn kirjeen, joka on mainittu edellä 15 kohdassa ja jossa korostettiin korjaavia toimenpiteitä, jotka oli toteutettu, jotta kyseessä olevien kaltaiset tosiseikat eivät toistuisi. Nämä seikat on merkitty istuntopöytäkirjaan. On siis tutkittava vain kanneperusteen ensimmäinen osa.
Kantaja tuo esiin, että komissio on itse ilmoittanut riidanalaisessa päätöksessä, että noudatettavat menettelysäännöt olivat säännöt, joita sovellettiin päätöksenantohetkellä. Koska riidanalainen päätös on annettu 28.1.2016, kantajan mukaan olisi pitänyt noudattaa varainhoitoasetuksen siitä versiosta, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, ilmeneviä menettelysääntöjä ja erityisesti kuulla varainhoitoasetuksen 108 artiklan 5 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa tarkoitettua tutkintaelintä ennen mainitun päätöksen antamista.
Kantaja korostaa lähinnä, että varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, 105 a artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä 106 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä 131 artiklan 4 kohdan kanssa, mukaan tilanteessa, jossa tulojen ja menojen hyväksyjän, OLAFin tai tilintarkastustuomioistuimen suorittamien tarkastusten, tilintarkastusten tai tutkimusten jälkeen on havaittu vakavia sopimusvelvoitteiden rikkomisia, kyseinen tuensaaja voidaan sulkea ulkopuolelle vain ottamalla huomioon 108 artiklan mukaisen tutkintaelimen antamassa suosituksessa vahvistetut tosiseikat tai siinä olevat muut toteamukset. Koska komissio myöntää, ettei se ollut antanut riidanalaista päätöstä mainitunlaisen suosituksen perusteella, kantaja tuo esiin, että 108 artiklan mukaisen tutkintaelimen osallistumisesta oli säädetty talouden toimijoiden puolustautumisoikeuksien takaamiseksi ja erityisesti sen epätasapainon korjaamiseksi, joka komission ja tuen hakijoiden tai saajien välillä viimeksi mainittujen haitaksi niiden keskinäisessä voimasuhteessa vallitsee. Se väittää, että jos 108 artiklan mukainen tutkintaelin olisi osallistunut menettelyyn, komission antama päätös olisi voinut olla erilainen, muun muassa sen vuoksi, että se olisi johtanut tiettyjen tosiseikkojen selventämiseen, koska kantaja olisi voinut esittää väitteensä riippumattomammalle elimelle ja koska kantajalla olisi ollut mahdollisuus esittää täsmennyksiä toteuttamistaan korjaavista toimenpiteistä.
Kantaja kiistää komission nyt käsiteltävässä asiassa, muun muassa edellä 17 kohdassa mainitussa 1.3.2016 päivätyssä kirjeessään, esittämän mahdollisuuden katsoa, että huomioon otettavat menettelysäännöt olivat menettelysäännöt, joita sovellettiin hetkellä, jolloin ”menettely päättyi”, joka on määrittelemätön hetki, mikä estäisi menettelysääntöjen oikean ajallisen soveltamisen valvonnan. Kantajan mukaan olisi otettava huomioon vain kyseisen päätöksen antamispäivä. Kantaja viittaa tältä osin erityisesti 26.3.2015 annettuun tuomioon komissio vastaan Moravia Gas Storage (
C-596/13 P
,
EU:C:2015:203
,
ja
kohta).
Vastineessaan komissio myöntää, että riidanalainen päätös on annettu 1.1.2016 jälkeen ja korostaa tältä osin, että mainitun päätöksen viittauskappaleissa mainitaan varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan mainitusta päivästä lukien, 105 a artikla, 106 artiklan 1 kohdan e alakohta, 108 artiklan 1 kohta ja 131 artiklan 4 kohta. Komissio katsoo kuitenkin, että menettelysääntöjen välittömän sovellettavuuden periaate on yleinen periaate, joka on pantava täytäntöön kyseisen tilanteen erityispiirteiden mukaan. Nyt käsiteltävässä asiassa se menettelyn osa, jossa kantaja oli mukana, eli kontradiktorinen menettely, oli päättynyt ennen 31.12.2015 kyseisenä ajanjaksona sovellettujen menettelysääntöjen mukaan. Menettelyn sisäinen vaihe oli sekin päättynyt 17.12.2015, kun eri yksiköiden väliset kuulemiset, joissa oli päädytty päätökseen määrätyn seuraamuksen määräämisestä, olivat päättyneet. Komission mukaan tämän jälkeinen aika oli käytetty vain riidanalaisen päätöksen viimeistelyyn. Jos 1.1.2016 lukien olisi päätetty noudattaa kaikkia uusia menettelysääntöjä ja saattaa asia 108 artiklan mukaisen tutkintaelimen käsiteltäväksi, tästä olisi seurannut jo päätetyn kontradiktorisen menettelyn toistaminen. Komission mukaan riidanalaisen päätöksen lopullisessa antamisessa on kuitenkin sovellettu uusia menettelysääntöjä, erityisesti varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, 105 a artiklan 2 kohtaa ja 131 artiklan 4 kohtaa, joista ilmenee, että ”Euroopan naapuruuspolitiikka ja laajentumisneuvottelut” -pääosaston oli annettava kyseinen päätös.
Tältä osin on aivan ensimmäiseksi muistutettava siitä, että yleisesti tunnetun periaatteen mukaan uutta säännöstöä sovelletaan poikkeuksia lukuun ottamatta välittömästi paitsi tuleviin tilanteisiin niin myös aiemman säännöstön aikana syntyneiden tilanteiden tuleviin vaikutuksiin. Sitä vastoin sitä ei yleensä sovelleta aikaisemman säännöstön soveltamisaikana syntyneisiin ja lopullisiksi tulleisiin oikeudellisiin tilanteisiin (ks. vastaavasti tuomiot 9.12.1965, Singer,
44/65
,
EU:C:1965:122
, s. 1200; 15.2.1978, Bauche,
96/77
,
EU:C:1978:26
,
kohta, ja 26.3.2015, komissio v. Moravia Gas Storage,
C-596/13 P
,
EU:C:2015:203
,
kohta). Toisin on vain – jollei oikeudellisten toimien taannehtivuuskiellon periaatteesta muuta johdu –, jos uuteen sääntöön liittyy erityisiä säännöksiä, joissa nimenomaisesti vahvistetaan sen ajallista soveltamista koskevat edellytykset (ks. tuomio 7.11.2013, Gemeinde Altrip ym.,
C-72/12
,
EU:C:2013:712
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että menettelysääntöjä sovelletaan lähtökohtaisesti kaikkiin sinä hetkenä, jona ne tulevat voimaan, vireillä oleviin asioihin (ks. vastaavasti tuomiot 12.11.1981, Meridionale Industria Salumi ym.,
212/80–217/80
,
EU:C:1981:270
,
kohta; 6.7.1993, CT Control (Rotterdam) ja JCT Benelux v. komissio,
C-121/91 ja C-122/91
,
EU:C:1993:285
,
kohta, ja 26.3.2015, komissio v. Moravia Gas Storage,
C-596/13 P
,
EU:C:2015:203
,
kohta). Myös tältä osin toisin on vain, jos uuteen sääntöön liittyy erityisiä säännöksiä, joissa nimenomaisesti vahvistetaan sen ajallista soveltamista koskevat tai kyseisten menettelyjen etenemisen asteen mukaan määräytyvät edellytykset.
Nyt käsiteltävässä asiassa asetukseen 2015/1929, jolla varainhoitoasetusta on muutettu siten, että muutos tuli voimaan 1.1.2016, ei sisälly mitään erityistä siirtymäsäännöstä sen lisäksi, että on vahvistettu kyseinen yleinen soveltamispäivä. Sama koskee asetusta 2015/2462 siltä osin kuin on kyse soveltamisasetuksen muutoksista, jotka tulivat voimaan samana päivänä.
Kuten todettiin 8.11.2007 annetussa tuomiossa Andreasen v. komissio (
F-40/05
,
EU:F:2007:189
,
ja
kohta), jossa asianosaisten huomiota oli istunnon valmistelemiseksi kiinnitetty siihen, että uuden menettelysäännön soveltaminen menettelyyn, joka oli jo aloitettu aiemman menettelysäännön voimassa ollessa, ja sitä suuremmalla syyllä päättyneeseen menettelyyn, voi, mikäli kyseinen menettely joudutaan tällöin aloittamaan uudelleen, johtaa siihen, että uudelle menettelysäännölle annetaan taannehtiva vaikutus ja että sitä ei sovelleta ainoastaan käsillä olevaan tilanteeseen tai aiemman säännön aikana syntyneen tilanteen tuleviin vaikutuksiin. Mainitunlaisessa tapauksessa uuden menettelysäännön soveltaminen johtaa siihen, että kumotaan jälkikäteen menettelyjä tai menettelyvaiheita, jotka olivat voimassa olleen säännön mukaisia silloin, kun ne oli suoritettu.
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio esittää lähinnä, että seuraamusta koskevan päätöksen antamista edeltävä kontradiktorinen menettely oli päättyneenä 1.1.2016, jolloin varainhoitoasetuksen uusi versio tuli sovellettavaksi. Komission mukaan kyseisissä olosuhteissa 108 artiklan mukaisen tutkintaelimen osallistuminen, kuten 1.1.2006 lukien sovellettavissa varainhoitoasetuksen säännöksissä säädetään, olisi johtanut siihen, että olisi aloitettu uudelleen sellainen kontradiktorinen menettely, joka oli sääntöjenmukaisesti käyty tuolloin sovellettujen menettelysääntöjen mukaan.
On todettava, kuten komissio väittää, että nyt käsiteltävässä asiassa kontradiktorinen menettely oli päättynyt ennen 1.1.2016. Se on nimittäin aloitettu varainhoitoasetuksen sen version, jota sovellettiin 31.12.2015 saakka, 131 artiklan 5 kohdan, luettuna yhdessä 109 artiklan 1 kohdan kanssa, perusteella ja soveltamisasetuksen saman version 145 artiklan perusteella 31.8.2015 päivätyllä komission kirjeellä, joka on mainittu edellä 4 kohdassa. Tämä ilmenee selvästi kyseisen kirjeen viimeisestä kappaleesta. Seuraamusta koskeva kontradiktorinen menettely on päättynyt lokakuussa 2015, kun kantaja on jättänyt vastauksena edellä 7 kohdassa tiivistetyt huomautuksensa komission asettamassa määräajassa. Koska komissio ei ole esittänyt uusia väitteitä, selvitystä tai asiakirjoja koskevia pyyntöjä tämän jälkeen, mainittu menettely ei ole jatkunut sen jälkeen. On siis todettava, että asiakirja-aineiston perusteella kontradiktorinen menettely on käyty ja päättynyt sääntöjenmukaisesti, kun otetaan huomioon säännöt, joita siihen sovellettiin.
On lisäksi huomautettava, että varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, säännöksillä, jotka sisältyvät muun muassa kyseisen asetuksen 108 artiklaan, on erittäin huomattavasti muutettu riidanalaisen päätöksen kaltaisen päätöksen antamista edeltävän menettelyn kulkua, koska sen jälkeen, kun toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä, joka siirtää asiakirja-aineiston 108 artiklan mukaiselle tutkintaelimelle, on saattanut asian tutkintaelimen käsiteltäväksi, kyseisen tutkintaelimen on itse hoidettava kontradiktorinen menettely suhteessa kyseiseen talouden toimijaan ja sen jälkeen annettava toimivaltaiselle tulojen ja menojen hyväksyjälle suositus sellaisen päätöksen antamiseksi, johon mahdollisesti sisältyy seuraamustoimenpiteitä. Varainhoitoasetuksen ja soveltamisasetuksen versioissa, joita sovellettiin 31.12.2015 saakka, ei sitä vastoin säädetty kontradiktorisen menettelyn jälkeisestä menettelyvaiheesta, jonka olisi hoitanut toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä itse, lukuun ottamatta viimeistä vaihetta, jossa päätös annetaan. Säännöstön muutos ei siis ole rajoittunut vain siihen, että olemassa olevaan edeltävään menettelyyn on lisätty uusi vaihe, joka on vaihe, joka olisi voitu suorittaa saattamatta kyseenalaiseksi sitä, mitä oli tehty aiemmin, vaan muutos on johtanut siihen, että olemassa oleva edeltävä menettely on suurelta osin korvattu uudella edeltävällä menettelyllä. On lisättävä, että toisin kuin komissio ja kantaja ovat väittäneet, ”menettely” ei ole päättynyt yksilöiden välisten kuulemisten päätyttyä 17.12.2015 eikä määrittämättömällä hetkellä, jota ei voitaisi tarkastaa. Riidanalaisen päätöksen antamista edeltävä menettely on nyt käsiteltävässä asiassa päättynyt lokakuussa 2015 kontradiktorisen vaiheen lopussa ja seuraamusmenettely kokonaisuudessaan on päättynyt 28.1.2016 riidanalaisen päätöksen antamisella.
Edellä esitetystä seuraa, että koko riidanalaisen päätöksen antamista edeltävä menettely on käyty ja päätetty sääntöjenmukaisesti ennen 1.1.2016, kun otetaan huomioon säännöt, joita siihen sovellettiin.
Se, että riidanalainen päätös on annettu sen jälkeen, kun varainhoitoasetuksen uutta versiota, jossa otettiin käyttöön 108 artiklan mukainen tutkintaelin, alettiin soveltaa, ei voi saattaa mainittua arviota kyseenalaiseksi. Vaikka mainitun käyttöönottamisen tarkoituksena olisikin ollut vahvistaa sellaisten unionin sopimuskumppaneiden puolustautumisoikeuksia, joille saatetaan määrätä varainhoitoasetuksen nojalla seuraamus, minkään asetuksen 2015/1929 tai asetuksen 2015/2462 nimenomaisen tai implisiittisen säännöksen ei voida tulkita antavan varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, 105 a artiklan 2 kohdalle ja 106 artiklan 2 kohdalle, joissa säädetään tietyissä tapauksissa siitä, että 108 artiklan mukainen tutkintaelin osallistuu menettelyyn, taannehtivaa ulottuvuutta, joka merkitsisi sitä, että ennen mainittua päivää sääntöjenmukaisesti päätetty edeltävä menettely olisi aloitettava uudelleen muun muassa kontradiktorisuuden noudattamisen kannalta (ks. analogisesti tuomio 8.11.2007, Andreasen v. komissio,
F-40/05
,
EU:F:2007:189
,
–
kohta).
Kantaja ei muutoinkaan ole ilmoittanut mitään sellaista toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän antaman riidanalaisen päätöksen antamisen loppuvaiheen menettelytapaa, jota ei olisi noudatettu, ei varainhoitoasetuksen eikä soveltamisasetuksen niiden versioiden, joita sovellettiin 31.12.2015 saakka, eikä kyseisten asetusten niiden versioiden, joita sovelletaan 1.1.2016 lukien, mukaan.
Näin ollen on todettava, että kantaja ei ole osoittanut sellaisen menettelyvirheen olemassaoloa, joka mahdollisesti voisi merkitä olennaisten menettelymääräysten rikkomista, mistä voisi aiheutua riidanalaisen päätöksen lainvastaisuus. Toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Lievemmän lain taannehtivan soveltamisen periaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste
Kantaja väittää, että moitittujen tosiseikkojen tapahtuma-aikana sovellettuihin säännöksiin nähden varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, säännöksiin sisältyy useita seikkoja, joita on pidettävä lievempinä nyt käsiteltävässä asian kaltaisessa asiassa määrättyjen seuraamusten osalta. Ensinnäkin poissulkemisen enimmäiskesto on 106 artiklan 14 kohdan c alakohdalla laskettu kolmeen vuoteen, kun se aiemmin oli viisi vuotta; toiseksi 106 artiklan 7 kohdan a alakohdassa säädetään vastedes, että jos kyseinen talouden toimija on toteuttanut tiettyjä korjaavia toimenpiteitä osoittaen luotettavuutensa, siihen ei saa kohdistaa poissulkemista, kun taas aiemmin mainittu seikka piti vain ottaa huomioon harkittaessa mahdollista seuraamusta; kolmanneksi 106 artiklan 3 kohdassa mainitaan vastedes mahdollisen seuraamuksen arviointiperusteiden joukossa ”mitkä tahansa muut lieventävät seikat, kuten talouden toimijan tekemä yhteistyö asianomaisen toimivaltaisen viranomaisen kanssa ja sen tutkintaan antama panos”, kun taas aiemmin mainittuja seikkoja ei ollut mainittu. Komissio ei ole kantajan mukaan soveltanut kyseisiä lievempiä säännöksiä ja näin ollen se on loukannut lievemmän rikoslain taannehtivan soveltamisen periaatetta.
Komissio puolestaan katsoo, että riidanalainen päätös ei loukkaa lievemmän lain taannehtivan soveltamisen periaatetta.
Yleisesti ottaen 1.1.2016 lukien sovellettavat varainhoitoasetuksen säännökset, jotka koskevat riskien havaitsemista ja hallinnollisten seuraamusten määräämistä, eivät komission mukaan ole sallivampia tai lievempiä kuin ennen, mikä komission mukaan ilmenee asetuksen 2015/1929 johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta, jonka mukaan hankintamenettelyistä ja avustusten myöntämismenettelyistä poissulkemista koskevia sääntöjä olisi kehitettävä unionin taloudellisten etujen suojan tehostamiseksi.
Täsmällisemmin sanottuna kantajan mainitsemat lieventävät seikat ovat komission mukaan vain esimerkkejä tällaisista olosuhteista, jotka on jo otettu huomioon moitittujen tosiseikkojen tapahtumahetkellä sovellettujen säännösten puitteissa. Tältä osin asetuksen N:o 2342/2002 133 a artiklasta ilmenee komission mukaan, että asiasta vastaavan toimielimen on suhteellisuusperiaatetta noudattaakseen otettava poissulkemisen kestoa määrittäessään huomioon erityisesti rikkomuksen vakavuus ja vaikutus Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin ja julkisuuskuvaan, rikkomuksesta kulunut aika, sen kesto ja mahdollinen toistuminen, sen tahallisuus tai tuottamuksellisuuden aste sekä toimenpiteet, jotka asianomainen yhteisö on toteuttanut tilanteen korjaamiseksi. Kantaja ei myöskään ole komission mukaan kontradiktorisen menettelyn aikana erityisesti ottanut esille yhteistyötään toimivaltaisen viranomaisen kanssa ja tutkintaan antamaansa panosta.
Kantajan toteuttamista korjaavista toimenpiteistä komissio tuo esiin lähinnä varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, 106 artiklan 7 kohdan a alakohtaan tukeutuen, että mainitunlaisten toimenpiteiden huomioon ottaminen edellyttää, että kyseinen talouden toimija on voinut niillä osoittaa luotettavuutensa. Mainitunlaista vaatimusta ei komission mukaan ollut aiemmin olemassa, ja asiaa koskevat ponnistelut otettiin huomioon vain lieventävinä seikkoina. Uusi järjestelmä ei siten komission mukaan ole lievempi kuin aiempi järjestelmä.
Kantajan esiin tuomista kahdesta viimeisestä näkökohdasta on todettava, että 1.1.2016 lukien sovellettava säännöstö ei komission mukaan siis ole lievempi kuin moitittujen tosiseikkojen tapahtuma-aikaan sovellettu säännöstö.
Poissulkemisten kestolle asetetusta ylärajasta, joka todella on komission mukaan alempi kuin aiempi viisi vuotta, komissio korostaa, että menettelyssä ei ollut koskaan ajateltu uuden kolmen vuoden ylärajan ylittämistä, koska alun perin ilmoitettu poissulkemisen kesto oli kaksi vuotta ja lopulta poissulkemisen kestoksi määrättiin 18 kuukautta. Komission mukaan missään 1.1.2016 lukien sovellettavan varainhoitoasetuksen tai soveltamisasetuksen version säännössä ei säädetä seuraamusten keston alentamisesta suhteessa niiden ylärajan alentamiseen. Näin ollen määrätyn poissulkemisen keston suhteen ei komission mukaan ole rikottu mitään uutta lievempää sääntöä.
Lievemmän lain taannehtivan soveltamisen periaate on mainittu muun muassa Euroopan unionin perusoikeuskirjan 49 artiklan 1 kohdassa, jossa määrätään seuraavaa:
”Ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen sellaisen teon tai laiminlyönnin perusteella, joka ei ollut tekohetkellä rikos kansallisen lainsäädännön tai kansainvälisen oikeuden mukaan. Rikoksesta ei saa määrätä sen tekohetkellä sovellettavissa ollutta rangaistusta ankarampaa rangaistusta. Jos rikoksenteon jälkeen laissa säädetään lievemmästä rangaistuksesta, sitä on sovellettava.”
Kuten 11.3.2008 annetussa tuomiossa Jager (
C-420/06
,
EU:C:2008:152
,
ja
kohta) on muistutettu, mainittu periaate kuuluu jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen, joten sen on katsottava olevan unionin oikeuden yleinen periaate, jonka kunnioittamisen tuomioistuin varmistaa. Tätä periaatetta ilmentää erityisellä tavalla Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 (
EYVL 1995, L 312, s. 1
), joka muodostaa sellaisia väärinkäytöksiä, joista aiheutuu tai voi aiheutua vahinkoa unionin talousarviolle tai sen hoidossa oleville talousarvioille, koskevia hallinnollisia tarkastuksia, toimenpiteitä ja seuraamuksia koskevan yleisen säännöstön, jota siis sovelletaan nyt käsiteltävässä asiassa, 2 artiklan 2 kohdan toinen virke. Mainitun säännöksen mukaan toimivaltaisten viranomaisten on sovellettava väärinkäytöksen tunnusmerkit täyttävään menettelyyn taannehtivasti myöhempiä muutoksia, jotka on tehty säännöksillä, jotka sisältyvät alakohtaiseen unionin säännöstöön, jossa säädetään lievemmistä hallinnollisista seuraamuksista.
Kun kyseessä on hallinnollisia seuraamuksia koskevan säännöstön muutos, joka johtaa siihen, että joiltain osin uusi säännöstö on lievempi, mutta joiltain osin ankarampi kuin aiempi säännöstö, lievemmän säännöstön määrittämiseksi ei ole suoritettava abstraktia analyysiä, vaan on määritettävä se säännöstö, joka konkreettisesti on suotuisampi kyseessä olevalle yritykselle, kun sen tilanne otetaan huomioon (ks. vastaavasti tuomio 9.12.2014, Riva Fire v. komissio,
T-83/10
, ei julkaistu, valitus vireillä,
EU:T:2014:1034
,
kohta; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio, 17.9.2009, Scoppola v. Italia, CE:ECHR:2009:0917JUD001024903, 109 kohta, ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio, 18.7.2013, Maktouf ja Damjanović v. Bosnia-Hertsegovina, CE:ECHR:2013:0718JUD000231208, 65 kohta).
Kun nyt käsiteltävässä asiassa verrataan esillä ollut tilanne huomioon ottaen yhtäältä varainhoitoasetuksen ja soveltamisasetuksen niiden versioiden, joita sovellettiin moitittujen tosiseikkojen tapahtumahetkellä, ja toisaalta niiden versioiden, joita sovelletaan 1.1.2016 lukien, seuraamuksia koskevia säännöksiä, voidaan todeta seuraavaa.
Varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, 106 artiklan 7 kohdan a alakohta, jossa säädetään, ettei talouden toimijaa, joka on toteuttanut tiettyjä toimenpiteitä osoittaen luotettavuutensa, voida sulkea pois unionin hankintamenettelyistä ja avustusten myöntämismenettelyistä, on selvästi lievempi säännös kuin aiemmin sovellettu säännös. Kyseisten edellytysten täyttyminen, vaikka se voikin edellyttää vaativaa todistelua, mahdollistaa nimittäin sen, että poissulkemisseuraamuksesta voidaan vastedes vapautua kokonaan, kun taas aiemmin niiden täyttyminen ei välttämättä johtanut mainitunlaiseen vapautukseen. Mainittu säännös on konkreettisesti merkityksellinen nyt käsiteltävässä asiassa, koska 5.10.2015 komissiolle kontradiktorisen menettelyn yhteydessä antamassaan vastauksessa, joka on tiivistetty edellä 7 kohdassa, kantaja on nimenomaisesti vedonnut yksityiskohtaisesti korjaaviin toimenpiteisiin, joita se ilmoitti toteuttaneensa kyseisten tapahtumien johdosta, ja koska komissio ei ole pitänyt niitä merkityksettöminä, koska komissio on ottanut ne huomioon, kuten riidanalaisen päätöksen 68 kohdasta ilmenee, määrittäessään määrätyn poissulkemisen kestoa. Näin ollen määritettäessä sitä, kumpi oli lievempi säännöstö, on todettava, että varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, 106 artiklan 7 kohdan a alakohta oli lievempi säännös, jota kantajaan voitiin soveltaa.
Tältä osin komissio ei ole ainoastaan, kuten edellä 9 kohdassa on esitetty, yleisesti nimenomaisesti viitannut riidanalaisessa päätöksessä varainhoitoasetuksen ja soveltamisasetuksen säännöksiin, jotka koskivat moitittujen tosiseikkojen tapahtumahetkellä sovellettavia seuraamuksia, vaan on myös ilmeistä, ettei se ole konkreettisesti ottanut huomioon varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, 106 artiklan 7 kohdan a alakohtaa, jossa säädetään, ettei talouden toimijaa, joka on toteuttanut tiettyjä toimenpiteitä osoittaen luotettavuutensa, voida sulkea pois unionin hankintamenettelyistä ja avustusten myöntämismenettelyistä. Vaikka riidanalaisesta päätöksestä nimittäin ilmenee, että kantajan toteuttamat korjaavat toimenpiteet on otettu huomioon määrätyn poissulkemisen keston määrittämisessä, siinä ei ole esitetty mitään perusteluja, joiden vuoksi kyseiset toimenpiteet olisivat olleet riittämättömiä täyttämään mainitussa säännöksessä asetetut edellytykset. Tästä on pääteltävä, ettei komissio ole tutkinut sitä, oliko sen sovellettava kyseistä säännöstä vai jätettävä se huomiotta. Tältä osin on täsmennettävä, että komission vastineessa esitettyä väitettä, jonka mukaan se, ettei kantaja ole missään kontradiktorisen menettelyn vaiheessa myöntänyt osaltaan OLAFin raportissa paljastettujen fiktiivisten kilpailutusten toteuttamisen tahallisuutta, osoittaisi, ettei kantajan luotettavuus olisi palautunut, ei voida hyväksyä. Seuraamusmenettelyn kohteena olevalla talouden toimijalla on nimittäin aina oikeus puolustautua sitä vastaan esitetyiltä väitteiltä, eikä se, että se käyttää tätä oikeuttaan, vaikuta talouden toimijan luotettavuuden arviointiin niiden tosiseikkojen jälkeen, joista sitä moititaan, kun otetaan huomioon korjaavat toimenpiteet, joita se on voinut toteuttaa. Tämä vahvistaa sen, että varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, 106 artiklan 7 kohdan a alakohdan huomioon ottaminen oli omiaan johtamaan kantajan kannalta lievempään ratkaisuun.
Ei ole myöskään poissuljettua, että nyt käsillä olevan kaltaisessa tapauksessa varainhoitoasetuksen, sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, 106 artiklan 14 kohdan c alakohdasta seuraava poissulkemisen enimmäiskeston alentaminen viidestä vuodesta kolmeen vuoteen saattaisi johtaa siihen, että toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä – muiden seikkojen pysyessä samoina – varainhoitoasetuksen kyseistä versiota soveltaessaan määrää kyseiselle talouden toimijalle lyhyemmän poissulkemisen keston kuin minkä hän olisi määrännyt, jos hän olisi soveltanut varainhoitoasetuksen ja soveltamisasetuksen aiempia versioita. Nyt käsiteltävässä asiassa komissio on itsekin esittänyt 1.3.2016 päivätyssä kirjeessään, joka on mainittu edellä 17 kohdassa, että poissulkemisen keston ylärajan aleneminen oli otettu huomioon, kun poissulkemisen kestoksi oli määrätty 18 kuukautta aiemmin suunnitellun kahden vuoden sijaan. Näin ollen varainhoitoasetuksen sen version, jota sovelletaan 1.1.2016 lukien, 106 artiklan 14 kohdan c alakohta oli myös konkreettisesti lievempi säännös, jota kantajaan voitiin soveltaa, vaikka komission 31.8.2015 päivätyssä kirjeessä suunniteltu poissulkemisen kesto oli jo uutta ylärajaa alempi.
Edellä 59 kohdassa mainitussa, 1.3.2016 päivätyssä kirjeessä esitetystä huolimatta mainitun säännöksen huomioon ottaminen ei kuitenkaan ilmene myöskään riidanalaisesta päätöksestä, etenkään osassa ”Poissulkemisen kesto” olevasta 45 kohdasta ja sitä seuraavista kohdista, minkä komissio on myös istunnossa vahvistanut.
Lisäksi voidaan huomauttaa, että 1.1.2016 sovellettavaan järjestelmään sisältyy toki säännös, joka vaikuttaa ankarammalta kuin se, josta moitittujen tosiseikkojen tapahtumahetkellä sovellettavassa järjestelmässä säädettiin. Kuten edellä 14 kohdassa on esitetty, viimeksi mainitussa järjestelmässä ei säädetty mahdollisuudesta julkaista seuraamuksista annettu päätös tai sen keskeiset osat, toisin kuin 1.1.2016 lukien sovellettavasta varainhoitoasetuksen versiosta ilmenee. On kuitenkin niin, että paitsi että mainitunlainen julkaiseminen ei viimeksi mainitun version mukaan ole pakollista, komissio ei nyt käsiteltävässä asiassa ollut suunnitellut mainitunlaista julkaisemista eikä päättänyt siitä, mikä olisi sitä paitsi ollut sellaisten hallinnollisten seuraamusten, joista ei ollut säädetty moitittujen tosiseikkojen tapahtumahetkellä, taannehtivuuskiellon periaatteen vastaista (ks. analogisesti tuomio 28.6.2005, Dansk Rørindustri ym. v. komissio,
C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P–C-208/02 P ja C-213/02 P
,
EU:C:2005:408
,
kohta). Näin ollen tällä näkökohdalla ei ole merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa.
Tilanteen konkreettisesta arvioinnista seuraa siis, että komission piti noudattaakseen lievemmän lain taannehtivuuden periaatetta soveltaa varainhoitoasetuksen ja soveltamisasetuksen niistä versioista, joita sovelletaan 1.1.2016 lukien, ilmeneviä seuraamussääntöjä.
Riidanalainen päätös on siis kumottava, koska se on annettu, kuten edellä 58 ja 60 kohdassa on todettu, ilman mitään merkkiä siitä, että olisi otettu huomioon sellaisen lievemmän seuraamusjärjestelmän säännökset, josta sovellettuna taannehtivasti esillä olleisiin tosiseikkoihin olisi voinut seurata lievempi päätös. Näin ollen ei ole tarpeen ryhtyä tutkimaan kantajan esittämää kahta muuta kanneperustetta eikä kantajan esittämiä prosessinjohtotoimia koskevia pyyntöjä.
Oikeudenkäyntikulut
Työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut kantajan vaatimusten mukaisesti.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Hallinnollisesta seuraamuksesta, jolla NC on suljettu pois hankintamenettelyistä ja Euroopan unionin talousarviosta rahoitettujen avustusten myöntämismenettelyistä 18 kuukauden ajaksi ja jonka perusteella se on näin ollen merkitty unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta 25.10.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 108 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää koskevaan tietokantaan, 28.1.2016 annettu komission päätös kumotaan.

2)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Gervasoni
Madise
Kowalik-Bańczyk
Julistettiin Luxemburgissa 27 päivänä kesäkuuta 2017.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti