CELEX: 62014CJ0358
Tühistamishagi
Õigusaktide ühtlustamine
Direktiiv 2014/40/EL
Artikli 2 punkt 25, artikli 6 lõike 2 punkt b, artikli 7 lõiked 1
5, artikli 7 esimene lause, artiklid 12
14 ja artikli 13 lõike 1 punkt c
Kehtivus
Tubakatoodete valmistamine, esitlemine ja müük
Eristava maitse või lõhnaga tubakatoodete turuleviimise keeld
Mentooli sisaldavad tubakatooted
Õiguslik alus
ELTL artikkel 114
Proportsionaalsuse põhimõte
Subsidiaarsuse põhimõte

Oma hagis nõuab Poola Vabariik, et tühistataks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. aprilli 2014. aasta direktiivi 2014/40/EL tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2001/37/EÜ (
ELT L 127, lk 1
) artikli 2 punkt 25, artikli 6 lõike 2 punkt b, artikli 7 lõiked 1‐5, artikli 7 esimene lause, artiklid 12‐14 ja artikli 13 lõike 1 punkt c.
Õiguslik raamistik
Maailma Tervishoiuorganisatsiooni tubakatoodete tarbimise piiramist käsitlev raamkonventsioon
Tervishoiuorganisatsiooni tubakatoodete tarbimise piiramist käsitleva raamkonventsiooni – mis on alla kirjutatud Genfis 21. mail 2003 (edaspidi „CCLAT“) ja mille pooled on nii Euroopa Liit kui selle liikmesriigid – preambulis on märgitud, et konventsiooniosalised tunnustavad esiteks, et „teaduslikult on ümberlükkamatult kinnitatud, et tubaka tarbimine ja tubakasuitsuga kokkupuude põhjustab surma, haigusi ja vaegurlust“ ning teiseks, et „sigaretid ja muud tubakat sisaldavad tooted on kõrgtehnoloogiliselt välja töötatud nii, et need tekitavad ja hoiavad sõltuvust, neist eralduv suits ja paljud neis sisalduvad ühendid on farmakoloogiliselt aktiivsed, toksilised, mutageensed ja kantserogeensed ning et tubakasõltuvus liigitatakse peamistes rahvusvahelistes haiguste klassifikatsioonides omaette haiguseks“. [Siin ja edaspidi on raamkonventsiooni tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]
CCLAT artikkel 7 „Hinnavälised meetmed tubakanõudluse vähendamiseks“ sätestab:
„[...]Konventsiooniosaline võtab tõhusaid haldusmeetmeid või rakendab seadusandlikke, täidesaatvaid või muid abinõusid, mis on vajalikud tema kohustuste täitmiseks tulenevalt artiklitest 8–13, ning vajaduse korral teeb nende abinõude rakendamiseks teiste konventsiooniosalistega vahetult või pädevate rahvusvaheliste asutuste kaudu koostööd. Konventsiooniosaliste konverents esitab asjakohased suunised nende artiklite kohaldamiseks.“
CCLAT artikkel 9 „Tubakatoodete koostise reguleerimine“ näeb ette:
„Konventsiooniosaliste konverents, konsulteerides pädevate rahvusvaheliste organitega, teeb ettepaneku koostada juhendid tubakatoodete koostise ja suitsetamisel eralduvate heitmete teimimise, mõõtmise ja reguleerimise kohta. Konventsiooniosaline, kes on saanud pädeva riigiasutuse kinnituse, võtab tõhusaid haldusmeetmeid või rakendab seadusandlikke või muid abinõusid niisuguseks teimimiseks, mõõtmiseks ja reguleerimiseks.“
Maailma Tervishoiuorganisatsiooni tubakatoodete tarbimise piiramist käsitleva raamkonventsiooni artiklite 9 ja 10 osaliste rakendussuuniste (edaspidi „CCLAT artiklite 9 ja 10 osalised rakendussuunised“) punkt 1.1 näeb ette, et konventsiooniosalisi „julgustatakse […] kohaldama meetmeid, mis lähevad kaugemale nendes suunistes ettenähtust“. [Siin ja edaspidi on nimetatud osalisi rakendussuuniseid tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]
Nende osaliste rakendussuuniste punkt 3.1.2 „Koostisosad (reglementatsioon)“ kirjeldab meetmeid, mida konventsiooniosalised võiksid võtta koostisosade reglementeerimiseks, märkides järgmist:
„[...]
3.1.2.1 Üldnõuded
Koostisosade reglementatsioon, mille eesmärk on vähendada tubakatoodete atraktiivsust, võib kaasa aidata suitsetamise leviku ja sõltuvuse vähendamisele nii uute kui ka pikaaegsete tarbijate hulgas. […]
[...]
3.1.2.2 Tubakatooted
i) Maitse parandamiseks kasutatavad koostisosad
Tubakasuitsu mõrkjas maitse ja ärritav laad on oluline takistus suitsu proovimisel ja tarbima hakkamisel. Tubakatööstuse koostatud dokumendid näitavad, et tehtud on suuri jõupingutusi nende ebameeldivate külgede vähendamiseks. Suitsu mõrkjat maitset on võimalik vähendada mitut moodi, näiteks lisades erinevaid koostisosi, neutraliseerides aineid, millel on teadaolevalt ärritav mõju, tasakaalustades ärritust muude meeltele meeldivalt mõjuvate teguritega või muutes tubakatoodete heitmete keemilisi omadusi teatud toimeainete lisamise või eemaldamise teel.
[...]
Varjates tubakasuitsu mõrkjat maitset aroomidega, aitame me kaasa suitsetamise edendamisele ja jätkamisele. Kasutatavad maitseparandusained on näiteks bensaldehüüd, etüülmaltool, mentool ja vanilje.
Tubakatoodete maitse parandamiseks saab kasutada ka vürtse ja taimeekstrakte, näiteks kaneeli, ingverit ja piparmünti.
Soovitus
Konventsiooniosalised peaksid reguleerima kas piirangute või keeldude abil niisuguste ainete kasutamise, mis võivad tubakatoodete maitset parandada.
[...]“
Direktiiv 2014/40
Direktiivi 2014/40 põhjendustes 4, 7, 15‐17, 33 ja 60 on märgitud:
„(4)
Muudes valdkondades on tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevates liikmesriikide õigus- ja haldusnormides endiselt olulisi erinevusi, mis takistab siseturu tõrgeteta toimimist. Pidades silmas teaduses, turul ja rahvusvahelisel tasandil toimunud arengut, suurenevad erinevused eeldatavasti veelgi. See kehtib ka elektrooniliste sigarettide ja elektrooniliste sigarettide täitepakendite („täitepakend“), taimsete suitsetatavate toodete, koostisosade ja eralduvate ainete, teatavate märgistamise ja pakendamise aspektide ning tubakatoodete piiriülese kaugmüügi puhul.
[...]
(7)
Liidu tasandi seadusandlikud meetmed on vajalikud […] selleks, et rakendada [CCLAT‑d], mille sätted on liidule ja selle liikmesriikidele siduvad. Eelkõige on olulised [CCLAT] sätted, mis käsitlevad tubakatoodete koostise reguleerimist, tubakatoodete koostise avalikustamise reguleerimist, tubakatoodete pakendamist ja märgistamist, reklaami ja ebaseaduslikku tubakatoodete äri. [CCLAT] osalised, sealhulgas liit ja selle liikmesriigid, võtsid mitmel konverentsil ühehäälselt vastu rakendussuunised [CCLAT] sätete rakendamiseks.
[...]
(15)
Tubakatoodete koostisosade reguleerimise suhtes ühtlustatud lähenemisviisi puudumine mõjutab negatiivselt siseturu tõrgeteta toimimist ja kaupade vaba liikumist liidus. Mõned liikmesriigid on vastu võtnud õigusnorme või sõlminud tootmisharuga siduvaid lepinguid, millega lubatakse või keelatakse teatavad koostisosad. Seega on teatavate koostisosade kasutamine mõnes liikmesriigis reguleeritud, mõnes aga mitte. Liikmesriikidel on eri lähenemisviisid ka selle suhtes, kuidas reguleerida teatavate lisaainete kasutamist sigarettide filtrites või tubakasuitsule värvi andmiseks. Kui ühtlustamist ei toimu, muutuvad siseturu tõrgeteta toimimist takistavad asjaolud tulevastel aastatel tõenäoliselt veelgi arvukamaks, võttes arvesse [CCLAT] rakendamist ja selle asjakohaseid suuniseid kogu liidus ning kogemusi, mis on saadud muudes õigussüsteemides liidust väljaspool. [CCLAT] suunistes, mis käsitlevad tubakatoodete koostise reguleerimist ja tubakatoodete koostise avalikustamise reguleerimist, kutsutakse eelkõige üles lõpetama selliste koostisosade kasutamine, mis parandavad maitset, jätavad mulje, et tubakatoodetel on tervisele kasulikke mõjusid, mille puhul arvatakse, et need muudavad kasutaja erksamaks või annavad jõudu, või millel on tootele värvust andvaid omadusi.
(16)
Tõenäoliselt muutuvad erinevused selles, kuidas liikmesriigid tubakatooteid reguleerivad, veelgi suuremaks seetõttu, et turule jõuavad tubakast erineva maitse või lõhnaga tooted, mis võivad teha suitsetama hakkamise lihtsamaks või mõjutada tarbimisharjumusi. Vältida tuleks selliste meetmete kehtestamist, millega võetakse põhjendamatult kasutusele eri käsitlemisviisid erinevat tüüpi maitse- või lõhnaainega sigarettide suhtes. Suurema müügimahuga eristava maitse või lõhnaga tooted tuleks kaotada pikema ajavahemiku jooksul, et anda tarbijatele piisavalt aega minna üle teistsugustele toodetele.
(17)
Eristava maitse või lõhnaga tubakatoodete keelamine ei tähenda kõikide üksikute lisaainete välistamist, kuid kohustab tootjat vähendama lisaainete või lisaainete kombinatsioonide kasutamist sel määral, et need ei annaks tubakatoodetele eristavat maitset või lõhna. [...]
[...]
(33)
Tubakatoodete piiriülene kaugmüük võib hõlbustada juurdepääsu käesolevale direktiivile mittevastavatele tubakatoodetele. Samuti suureneb oht, et noortel on tubakatoodetele juurdepääs. Sellest tulenevalt eksisteerib oht, et tubaka tarbimist piiravate õigusaktide mõju väheneb. Seetõttu peaks liikmesriikidel olema võimalik keelata piiriülene kaugmüük. Kui piiriülene kaugmüük keelatud ei ole, on käesoleva direktiivi sätete tõhususe tagamiseks asjakohased ühtsed eeskirjad sellise müügiga tegelevate jaemüügiettevõtete registreerimiseks. [...]
[...]
(60)
Kuna käesoleva direktiivi eesmärke, nimelt ühtlustada liikmesriikide õigus- ja haldusnorme, mis käsitlevad tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki, ei suuda liikmesriigid piisavalt saavutada, küll aga saab neid nende ulatuse ja mõju tõttu paremini saavutada liidu tasemel, võib liit võtta meetmeid kooskõlas ELi lepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega. Kõnealuses artiklis sätestatud proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei lähe käesolev direktiiv nimetatud eesmärkide saavutamiseks vajalikust kaugemale.“
Direktiivi 2014/40 artiklis 1 „Reguleerimisese“ on sätestatud:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on ühtlustada liikmesriikide õigus- ja haldusnorme, mis käsitlevad
a)
tubakatoodete koostisosi ja neist eralduvaid aineid ning asjaomaseid teatamiskohustusi, sealhulgas sigarettidest eralduva tõrva, nikotiini ja süsinikmonooksiidi maksimaalset kogust;
b)
tubakatoodete märgistamise ja pakendamise, sealhulgas tarbijapakenditele ja igale välispakendile kantavate terviseohu hoiatuste, aga ka tubakatoodetele kohaldatavate jälgitavustunnuste ja turvaelementide teatavaid aspekte, et tagada kooskõla käesoleva direktiiviga;
c)
keeldu viia turule suukaudseks kasutamiseks mõeldud tubakat;
d)
tubakatoodete piiriülest kaugmüüki;
e)
uudsetest tubakatoodetest teatamise kohustust;
f)
teatavate tubakatoodetega seonduvate toodete, nimelt elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite ning taimsete suitsetatavate toodete turuleviimist ja märgistamist,
et hõlbustada tubaka- ja seonduvate toodete siseturu tõrgeteta toimimist, võttes aluseks inimeste tervise kaitse kõrge taseme, eelkõige noorte jaoks, ja täita [CCLAT] kohaseid liidu kohustusi.“
Vastavalt selle direktiivi artikli 2 „Mõisted“ punktile 25 on direktiivis:
„„eristav maitse või lõhn“ ‐ selgelt tuntav lõhn või maitse, välja arvatud tubaka lõhn või maitse, mille annab lisaaine või lisaainete kombinatsioon (sealhulgas, kuid mitte ainult puuviljad, vürtsid, taimed, alkohol, magusained, mentool, vanilje jne), mis on äratuntav enne tubakatoote tarbimist või tarbimise ajal“.
Direktiivi 2014/40 artikkel 6 „Lisaainete erinimekiri ja rangemad teatamiskohustused“ täpsustab:
„1.   Lisaks artiklis 5 sätestatud teatamiskohustusele kohaldatakse teatavate sigarettides ja isevalmistatavates sigarettide tubakas sisalduvate lisaainete suhtes, mis on kantud erinimekirja, rangemaid teatamiskohustusi. [...]
[...]
2.   Liikmesriigid nõuavad lõikes 1 ette nähtud erinimekirja lisatud lisaainet sisaldavate sigarettide ja isevalmistatavate sigarettide tubaka tootjatelt ja importijatelt, et nad teeksid põhjalikud uuringud, milles uuritakse iga lisaaine kohta, kas see
[...]
b)
põhjustab eristavat maitset või lõhna;
[...]“.
Nimetatud direktiivi artikkel 7 „Koostisosi käsitlevad õigusnormid“ näeb ette:
„1.   Liikmesriigid keelavad turule viia tubakatooteid, millel on eristav maitse või lõhn.
Liikmesriigid ei keela selliste lisaainete kasutamist, mis on vajalikud tubakatoodete tootmiseks (näiteks töötlemise käigus kaotatud suhkru asendamine), kui need lisaained ei anna tootele eristavat maitset või lõhna ega suurenda märkimisväärselt või mõõdetavalt tubakatoote sõltuvust tekitavat toimet, mürgisust või kantserogeenseid, mutageenseid või reproduktiivtoksilisi omadusi.
Liikmesriigid teatavad komisjonile käesoleva lõike kohaselt võetud meetmetest.
2.   Komisjon määrab kas liikmesriikide taotluse korral või omal algatusel rakendusaktiga kindlaks, kas toode kuulub lõike 1 reguleerimisalasse. Nimetatud rakendusaktid võetakse vastu kooskõlas artikli 25 lõikes 2 osutatud kontrollimenetlusega.
3.   Komisjon kehtestab rakendusaktidega ühtsed eeskirjad menetluse kohta, mida kasutatakse tubakatoote lõike 1 reguleerimisalasse kuulumise kindlaksmääramiseks. Nimetatud rakendusaktid võetakse vastu kooskõlas artikli 25 lõikes 2 osutatud kontrollimenetlusega.
4.   Asutatakse sõltumatu nõuandekomisjon liidu tasandil. Liikmesriigid ja komisjon võivad sellelt komisjonilt enne käesoleva artikli lõigete 1 ja 2 kohaste meetmete vastuvõtmist nõu küsida. Komisjon võtab vastu rakendusaktid, millega sätestatakse kõnealuse komisjoni asutamine ja toimimise kord.
Nimetatud rakendusaktid võetakse vastu kooskõlas artikli 25 lõikes 2 osutatud kontrollimenetlusega.
5.   Kui teatavate lisaainete sisalduse või kontsentratsiooni tase või nende kombinatsioon on toonud kaasa käesoleva artikli lõike 1 kohased keelud vähemalt kolmes liikmesriigis, on komisjonil õigus võtta kooskõlas artikliga 27 vastu delegeeritud õigusakte, et kehtestada selliste eristavat maitset või lõhna põhjustavate lisaainete või nende kombinatsioonide suhtes maksimaalne sisaldus.
[...]
7.   Liikmesriigid keelavad selliste tubakatoodete turuleviimise, mis sisaldavad maitse- ja lõhnaaineid oma koostisosades, nagu filtrites, paberis, pakendis, kapslites, või mis tahes tehniliste lahenduste kasutamise, mis võimaldavad muuta asjaomase tubakatoote maitset või lõhna või suitsu intensiivsust. [...]
[...]
12.   Muude tubakatoodete kui sigarettide ja isevalmistatavate sigarettide tubaka puhul nähakse ette erand lõigetes 1 ja 7 sätestatud keeldude kohaldamisest. Komisjon võtab kooskõlas artikliga 27 vastu delegeeritud õigusakte, et lõpetada nimetatud erand konkreetse tootekategooria puhul, kui olukord on oluliselt muutunud, mida kinnitab komisjoni aruanne.
13.   Liikmesriigid ja komisjon võivad tubakatoodete tootjatelt ja importijatelt võtta proportsionaalset tasu, et hinnata, kas tubakatootel on eristav maitse või lõhn, kas on kasutatud keelatud lisaaineid või maitse- ja lõhnaaineid ning kas tubakatoode sisaldab lisaaineid kogustes, mis suurendavad märkimisväärselt ja mõõdetavalt asjaomase tubakatoote mürgisust või sõltuvust tekitavat toimet või kantserogeenseid, mutageenseid või reproduktiivtoksilisi omadusi.
14.   Eristava maitse või lõhnaga tubakatoodete puhul, mille müügimaht liidus on 3% või üle selle konkreetses tootekategoorias, kohaldatakse käesoleva artikli sätteid alates 20. maist 2020.
[...]“
Direktiivi 2014/40 artikkel 13 „Toote esitlemine“ on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Tarbijapakendil, igal välispakendil ja tubakatootel endal olev märgistus ei tohi sisaldada ühtegi sellist elementi ega omadust, mis:
[...]
c)
osutab maitsele, lõhnale, mis tahes maitse- ja lõhnaainetele või muudele lisaainetele või nende puudumisele;
[...]“
Selle direktiivi artikkel 18 „Tubakatoodete piiriülene kaugmüük“ sätestab lõikes 1 muu hulgas, et liikmesriigid võivad keelata tubakatoodete piiriülese kaugmüügi tarbijatele.
Vastavalt selle direktiivi artiklile 29 tuleb liikmesriikidel direktiivis kehtestatud õigusnormid siseriiklikku õigusesse üle võtta hiljemalt 20. maiks 2016 ja need peavad jõustuma alates sellest kuupäevast.
Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
Poola Vabariik palub Euroopa Kohtul:
—
tühistada direktiivi 2014/40 artikli 2 punkt 25, artikli 6 lõike 2 punkt b, artikli 7 lõiked 1‐5, artikli 7 esimene lause, artiklid 12‐14 ja artikli 13 lõike 1 punkt c (edaspidi koos „vaidlustatud sätted“) ja
—
mõista kohtukulud välja Euroopa Parlamendilt ja Euroopa Liidu Nõukogult.
Parlament ja nõukogu paluvad Euroopa Kohtul:
—
jätta hagi rahuldamata ja
—
mõista kohtukulud välja Poola Vabariigilt.
Parlament ja nõukogu paluvad teise võimalusena, et juhul, kui Euroopa Kohus direktiivi 2014/40 vaidlustatud sätted tühistab, määraks ta ELTL artikli 264 teise lõigu alusel, et nende sätete tagajärjed jäävad kehtima kuni uute õigusnormide vastuvõtmiseni selles valdkonnas.
11. detsembri 2014. aasta otsusega lubati Rumeenial menetlusse astuda Poola Vabariigi nõuete toetuseks ning Prantsuse Vabariigil, Iirimaal, Ühendkuningriigil ja komisjonil menetlusse astuda parlamendi ja nõukogu nõuete toetuseks.
Hagi
Tühistamishagi põhjendamiseks esitab Poola Vabariik kolm väidet, mis puudutavad vastavalt ELTL artikli 114, proportsionaalsuse ja subsidiaarsuse põhimõtte rikkumist.
Vastuvõetavus
Nõukogu leiab, et võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist käsitlev Poola Vabariigi väide on vastuvõetamatu, sest see esitati hilinenult alles repliigis, mistõttu on tegemist uue väitega Euroopa Kohtu kodukorra artikli 127 lõike 1 tähenduses.
Selles vastuvõetamatuse vastuväites lähtutakse aga Poola Vabariigi esitatud väidete ja argumentide väärast tõlgendusest. Kuigi on tõsi, et nimetatud liikmesriik märkis mitmel korral ‐ muu hulgas oma hagis ‐, et mentooli sisaldavad tubakatooted on erinevas olukorras võrreldes muude eristava maitse või lõhnaga tubakatoodetega, ei ole ta esitanud eraldi väidet võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise kohta, mida ta kohtuistungil ka kinnitas, põhjendades selle argumendiga lihtsalt oma kolme esitatud väidet.
Seetõttu tuleb vastuvõetamatuse vastuväide tagasi lükata.
Vaidlustatud sätete õiguspärasus
Esimene väide, mis käsitleb ELTL artikli 114 rikkumist
– Poolte argumendid
Poola Vabariik väidab, et ELLT artikkel 114 ei ole direktiivi 2014/40 vaidlustatud sätete vastuvõtmiseks sobiv õiguslik alus, sest need sätted keelavad mentooli kui eristavat maitset või lõhna sisaldavate tubakatoodete turuleviimise või on selle keeluga tihedalt seotud.
Poola Vabariik leiab selles küsimuses, et liidu seadusandja oleks pidanud direktiivi vastuvõtmisel eristama mentooli sisaldavaid tubakatooteid nendest tubakatoodetest, mis sisaldavad mõnda muud eristavat maitset või lõhna, esiteks seetõttu, et esimesena nimetatud tooted on turul olnud väga pikka aega, mis lubab neid vaadelda „traditsiooniliste“ toodetena, teiseks seetõttu, et nende erinevate maitseomanduste seisukohast ei kõrvalda mentool täielikult tubaka maitset ja lõhna, ning kolmandaks seetõttu, et need ei ole noorte jaoks nii atraktiivsed kui muud eristava maitse- või lõhnaga tubakatooted.
Arvestades eeltoodut, väidab Poola Vabariik kõigepealt, et liidu seadusandja ei ole tõendanud, et selle direktiivi vastuvõtmise ajal esinesid erinevused liikmesriikide õigusnormides spetsiifiliselt tubakatoodetes mentooli lisaainena kasutamise suhtes. Edasi, puuduvad ka objektiivsed põhjused, mis lubaksid järeldada, et tõenäoliselt tulevikus erisused nendes õigusnormides tekivad. Ja lõpuks, kuna mõiste „eristav maitse või lõhn“ ei ole direktiivis 2014/40 piisavalt täpselt määratletud, tekitab direktiiv siseriiklikul tasandil ülevõtmisel ja kohaldamisel erinevusi eri liikmesriikide selle valdkonna õigusnormides ja praktikas.
Rumeenia on seisukohal, et vaidlustatud sätete eesmärk ei ole parandada siseturu tõrgeteta toimimise tingimusi, nagu nõuab ELTL artikkel 114, vaid nendega soovitakse eelkõige tagada tervise kaitse kõrge tase, kuigi ELTL artikli 168 lõige 5 välistab ühtlustamise selles valdkonnas. Nimelt, arvestades mentooli sisaldavate tubakatoodete tarbimise väga erinevaid määrasid eri liikmesriikides, nende toodete väga väikest turuosa ning ühendusesisese kaubavahetuse vähesust, ei aita nende toodete turuleviimise keeld kaasa siseturu tõrgeteta toimimisele.
Parlament, nõukogu ja komisjon leiavad esiteks, et kuna liidu seadusandja otsustas kohelda võrdselt kõiki maitseid ja lõhnu, tuleb kontrollida, kas liikmesriikide õigusnormides esineb erinevusi, mis mõjutavad siseturu tõrgeteta toimimist kõigi nende lisaainete seisukohast, mida saab käsitleda eristava maitse või lõhnana, vaadeldes neid tervikuna. Nende institutsioonide, Iirimaa ja Ühendkuningriigi hinnangul nähtub nende erinevuste olemasolu aga selgelt komisjoni koostatud 19. detsembri 2012. aasta mõjuhinnangust, mis kaasnes ettepanekule Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi kohta tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta (SWD(2012) 452 (lõplik), edaspidi „mõjuhinnang“).
Teiseks on tõenäoline, et selle valdkonna liikmesriikide õigusnormid arenevad ebaühtlaselt, konkreetselt CCLAT artiklite 9 ja 10 osalisi rakendussuuniseid silmas pidades. Näiteks keelas Saksamaa Liitvabariik mentoolikapslite turuleviimise.
Kolmandaks väidavad parlament, nõukogu ja komisjon, et mõiste „eristav maitse või lõhn“ on määratletud üldiselt ja abstraktselt. Liikmesriikidel tuleb koostöös komisjoniga ja viimase kehtestatud kriteeriumide alusel kindlaks määrata konkreetsed tooted, mis niisugust maitset või lõhna sisaldavad. Selles suhtes võimaldavad direktiivi 2014/40 artikli 7 lõikes 2 ja artiklis 5 kehtestatud mehhanismid tagada eristava maitse ja lõhna keelu osas õiguskindluse ja selle keelu ühetaolise kohaldamise.
Lõpuks vaidlevad need institutsioonid vastu väitele, et mõnda eristavat maitset või lõhna sisaldavate tubakatoodete turuosa ja nende toodete ühendusesisene kaubavahetus ei ole märkimisväärsed.
– Euroopa Kohtu hinnang
ELTL artikli 114 lõige 1 sätestab, et parlament ja nõukogu võtavad liikmesriikides nii õigus- kui ka haldusnormide ühtlustamiseks meetmed, mille eesmärk on siseturu rajamine ja selle toimimine.
Kuigi üksnes sellest, et siseriiklike õigusnormide vahel esinevad erinevused, ei piisa ELTL artiklile 114 tuginemise põhjendamiseks, tuleb asuda teistsugusele seisukohale olukorras, kus erinevused liikmesriikide õigus- ja haldusnormide vahel võivad kahjustada põhivabadusi ja mõjutada seeläbi otseselt siseturu toimimist (vt selle kohta kohtuotsused Saksamaa vs. parlament ja nõukogu,
C‑376/98
,
EU:C:2000:544
, punktid
ja
; British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punktid
ja
; Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, punkt
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punkt
; Saksamaa vs. parlament ja nõukogu,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, punkt
, ning Vodafone jt,
C‑58/08
,
EU:C:2010:321
, punkt
).
Samuti tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et kuigi õigusliku alusena ELTL artiklile 114 tuginemine on võimalik siis, kui soovitakse vältida kaubavahetusele tulevikus tekkida võivaid takistusi, mis tulenevad siseriiklike õigusnormide erinevast arengust, peab selliste takistuste tekkimine olema tõenäoline ja asjaomase meetme eesmärk peab olema takistuste ennetamine (kohtuotsused British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punkt
; Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, punkt
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punkt
; Saksamaa vs. parlament ja nõukogu,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, punkt
, ning Vodafone jt,
C‑58/08
,
EU:C:2010:321
, punkt
).
Euroopa Kohus on ka otsustanud, et kui ELTL artiklile 114 kui õiguslikule alusele tuginemise tingimused on täidetud, ei saa liidu seadusandjat takistada sellele õiguslikule alusele tuginemast põhjendusel, et üldine tervisekaitse on valikute tegemisel määrav faktor (kohtuotsused British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punkt
; Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, punkt
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punkt
, ning Saksamaa vs. parlament ja nõukogu,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, punkt
).
Tuleb ka rõhutada, et ELTL artikli 168 lõike 1 esimene lõik näeb ette, et kogu liidu poliitika ja meetmete määratlemisel ja rakendamisel tagatakse inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse ning ELTL artikli 114 lõige 3 nõuab sõnaselgelt, et ühtlustamisel tagatakse inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse (kohtuotsused British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punkt
; Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, punkt
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punkt
, ning Saksamaa vs. parlament ja nõukogu,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, punkt
).
Eeltoodust tuleneb, et kui esineb kaubavahetuse takistusi või on tõenäoline, et sellised takistused tulevikus tekivad, kuna liikmesriigid on võtnud või võtmas teatud kauba või kaupade kategooria suhtes erisisulisi meetmeid eesmärgiga tagada erineva ulatusega kaitse ning takistada seeläbi liidu piires asjaomase toote või toodete vaba ringlemist, lubab ELTL artikkel 114 liidu seadusandjal sekkuda, võttes vastu sobivaid meetmeid, järgides esiteks viidatud artikli lõiget 3 ja teiseks EL toimimise lepingus nimetatud või kohtupraktikas väljendatud õiguspõhimõtteid, muu hulgas proportsionaalsuse põhimõtet (kohtuotsused Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, punkt
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punkt
, ning Saksamaa vs. parlament ja nõukogu,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, punkt
).
Samuti tuleb märkida, et ELTL artiklis 114 kasutatud väljendiga „ühtlustamise meetmed“ tahtsid aluslepingu koostajad liidu seadusandjale anda sõltuvalt üldisest kontekstist ning ühtlustatava valdkonna erilistest asjaoludest hindamisruumi, et valida soovitud tulemuseni jõudmiseks sobivaim ühtlustamistehnika, ning seda eriti keerulisi tehnilisi üksikasju puudutavates valdkondades (kohtuotsused Saksamaa vs. parlament ja nõukogu,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, punkt
, ning Ühendkuningriik vs. parlament ja nõukogu,
C‑270/12
,
EU:C:2014:18
, punkt
).
Olenevalt olukorrast võivad need meetmed seisneda nõudes, et kõik liikmesriigid lubaksid asjaomase kauba või kaupade turustamist, seada sellisele lubamiskohustusele teatud tingimused või lausa keelata ajutiselt või lõplikult teatud kauba või kaupade turustamise (kohtuotsused Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, punkt
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punkt
, Alliance for Natural Health jt,
C‑154/04 ja C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, punkt
, ning Saksamaa vs. parlament ja nõukogu,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, punkt
).
Neid põhimõtteid silmas pidades tuleb kontrollida, kas direktiivi 2014/40 vaidlustatud sätete õigusliku alusena ELTL artiklile 114 tuginemise tingimused on täidetud.
Poola Vabariigi argumendid, mis on esitatud tühistamisnõude põhjendamiseks, puudutavad konkreetsemalt mentooli eristava maitse või lõhnana kasutamise keeldu. Need argumendid põhinevad seega eeldusel, et mentooli sisaldavatel tubakatoodetel on eriline staatus võrreldes teiste eristavaid maitseid või lõhnu sisaldavate tubakatoodetega, mistõttu liidu seadusandjal ei olnud õigust tugineda nende keelamisel õigusliku alusena ELTL artiklile 114 ilma, et ta oleks eelnevalt tõendanud, et esineb tegelikke või tõenäolisi erinevusi liikmesriikide õigusnormides, mis reguleerivad konkreetselt mentooli sisaldavate tubakatoodete turuleviimist.
Seega tuleb esiteks kontrollida, kas selleks, et ELTL artikkel 114 võiks olla vaidlustatud sätete vastuvõtmiseks sobiv õiguslik alus, pidi liidu seadusandja tõendama erinevusi liikmesriikide õigusnormides, mis reguleerivad eristava maitse või lõhnana konkreetselt mentooli sisaldavaid tubakatooteid ja mille tõttu on takistatud tubakatoodete vaba liikumine, või et tõenäoliselt tulevikus sellised erinevused tekivad.
Selle kohta tuleb märkida, et liidu seadusandja on otsustanud vastu võtta ühtsed eeskirjad eristavaid maitseid ja lõhnu sisaldavate tubakasigarettide ja isevalmistatavate sigarettide tubaka kohta, käsitledes neid koos. Ta leidis, nagu nähtub ka direktiivi 2014/40 põhjendusest 16, et need tooted võivad teha suitsetama hakkamise lihtsamaks või mõjutada tarbimisharjumusi.
Lisaks, nagu nähtub nimetatud direktiivi põhjendusest 15, võttis liidu seadusandja arvesse CCLAT artiklite 9 ja 10 osalisi rakendussuuniseid, mis kutsuvad muu hulgas üles keelustama koostisosi, mida kasutatakse toote maitse parandamiseks ja mis jätavad mulje, et tubakatoodetel on tervisele kasulikke mõjusid, mille puhul arvatakse, et need muudavad kasutaja erksamaks või annavad jõudu, või millel on tootele värvust andvaid omadusi.
Selle kohta olgu märgitud, et ka osalised rakendussuunised ei erista erinevaid maitse- või lõhnaaineid, mida võib tubakatoodetesse lisada. Vastupidi, nimetatud osaliste rakendussuuniste punktis 3.1.2.2 soovitatakse reglementeerida kas piirangu või keelu kaudu niisuguste koostisosade kasutamist, mis võivad tubakatoodete maitset parandada. Sellega seoses viidatakse otseselt mentoolile kui ainele, millega on võimalik tubakasuitsu mõrkust varjata ja mis aitab kaasa suitsetamise edendamisele ja jätkamisele.
Kuigi on tõsi, et CCLAT suunistel ei ole siduvat jõudu, on nende eesmärk vastavalt CCLAT artiklitele 7 ja 9 aidata konventsiooniosalisi konventsiooni siduvate sätete kohaldamisel.
Lisaks põhinevad need suunised parimatel kättesaadavatel teaduslikel andmetel ja CCLAT osaliste kogemusel, nagu nähtub nende suuniste punktist 1.1, ning need on vastu võetud ühehäälselt liidu ja liikmesriikide osalusel, nagu on märgitud direktiivi 2014/40 põhjenduses 7.
Seetõttu on välja töötatud soovitused seda laadi, et need mõjutavad kindlalt asjassepuutuvas valdkonnas liidu poolt vastuvõetavate normide sisu, nagu näitab liidu seadusandja selge otsus võtta neid arvesse direktiivi 2014/40 vastuvõtmisel, millele ta viitab selle direktiivi põhjendustes 7 ja 15.
Eeltoodust tuleneb, et tubakatoodetel, millel on eristav maitse või lõhn – kas mentool või mõni muu aine ‐, on esiteks objektiivselt samade omadustega tooted ja teiseks sarnane mõju suitsetama hakkamisele ja suitsetamise jätkamisele.
Selle kohta Poola Vabariigi esitatud vastuväited ei ole tulemuslikud.
Nimelt kõigepealt ei muuda asjaolu, et mentooli sisaldavad tubakatooted on „traditsioonilised“ tooted, kuna need on Euroopa turul olnud juba pikka aega, kuidagi järeldust, et sisuliselt on nende objektiivsed omadused sarnased teiste niisuguste tubakatoodetega, mis sisaldavad eristavaid maitseid või lõhnu, sest nende maitse või lõhn varjab või vähendab tubakasuitsu mõrkjat maitset.
Lisaks, nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 54, võib küll olla õigustatud see, et teatavatele toodetele kohaldatakse nende uudsuse tõttu erikorda, mis võib olla rangem (kohtuotsused Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, punkt
, ja Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punkt
), kuid sellest ei saa vastupidi järeldada, et turul juba pikka aega olnud toodete suhtes peaks ainuüksi sel põhjusel kehtima vähem rangem kord.
Edasi, isegi kui osutuks tõeseks argument, et mentool ei ole noorte jaoks nii atraktiivne kui muud maitsed ja lõhnad – millele kostjad muide vastu vaidlevad –, ei ole see iseenesest määrav asjaolu. Nimelt piisab, kui täheldada, et asjassepuutuvate toodete atraktiivsust ei saa hinnata ainult ühe tarbijarühma maitset ja harjumusi arvestades, jättes teised tarbijad kõrvale.
Selle kohta tuleb märkida, et vastavalt CCLAT artiklite 9 ja 10 osaliste rakendussuuniste punktidele 3.1.2.1 ja 3.1.2.2 muudab mentool oma meeldiva maitse ja lõhnaga tubakatooted tarbijate jaoks atraktiivsemaks ja nimetatud toodete atraktiivsuse vähendamine võib aidata kaasa suitsetamise leviku ja sõltuvuse vähendamisele nii uute kui ka pikaaegsete tarbijate hulgas.
Lõpuks, mis puudutab argumenti, et mentooli sisaldavate tubakatoodete maitseomadused on erinevad muude eristavaid maitseid ja lõhnu sisaldavate tubakatoodete maitseomadustest, kuna erinevalt teistest ei kõrvalda esimesena nimetatud tooted täielikult tubaka maitset ja lõhna, siis tuleb asuda seisukohale, et see argument ei ole piisavalt põhjendatud. Nimelt, kuigi ei ole välistatud, et erinevad maitse‑ ja lõhnaained muudavad tubaka maitset ja lõhna eri määral, varjavad või vähendavad tubakasuitsu mõrkust siiski kõik maitsed ja lõhnad, sealhulgas mentool, aidates kaasa suitsetamise edendamisele ja jätkamisele, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 44.
Seda arvestades pooldatakse Poola Vabariigi argumentatsioonis tegelikult põhjendamatut erinevat kohtlemist ühte kategooriasse kuuluvate tubakatoodete vahel, mis on oma objektiivsetelt omadustelt ja mõjudelt sarnased.
Seega selleks, et ELTL artikkel 114 saaks olla direktiivi 2014/40 vaidlustatud sätete sobiv õiguslik alus, piisab, et tõendatud oleksid erinevused eristava maitse või lõhnaga tubakatooteid – vaadeldes neid kogumis ‐ käsitlevate siseriiklike õigusnormide vahel, mis võib takistada nende toodete vaba ringlust, või tõenäosus, et need erinevused tulevikus tekivad.
Teiseks, mis puudutab nende erinevuste olemasolu, siis olgu märgitud, et selle direktiivi põhjendusest 15 ja käesoleva kohtuotsuse punktis 27 viidatud mõjuhinnangust (1. osa, lk 34 ja 4. osa, lk 6 jj) nähtub, et direktiivi vastuvõtmise ajal esines olulisi erinevusi liikmesriikide õigusnormides: osa neist olid kehtestanud erinevaid nimekirju maitsete või lõhnade kohta, mis on lubatud või keelatud, teised ei olnud aga selles küsimuses mingeid norme kehtestanud.
Lisaks näib tõenäoline, et kui liidu tasandil meetmeid ei oleks võetud, oleks eristava maitse või lõhnaga, sealhulgas mentooli sisaldavatele tubakatoodete suhtes siseriiklikul tasandil vastu võetud erinevaid norme.
Nimelt, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 44, soovitavad CCLAT artiklite 9 ja 10 osalised rakendussuunised raamkonventsiooni osalistel „reglementeerida kas piirangu või keelu kaudu niisuguste koostisosade kasutamist, mis võivad tubakatoodete maitset parandada“; nende koostisosade hulka kuulub ka mentool.
Jättes seega konventsiooniosalistele olulise kaalutlusruumi, võimaldavad need osalised suunised ennetada piisavalt suure tõenäosusega seda, et kui liidu tasandil meetmeid ei võetaks, võiksid siseriiklikud õigusnormid selles valdkonnas areneda erinevalt, sealhulgas mentooli kasutust puudutavas osas.
Keelates eristava maitse või lõhnaga tubakatoodete turuleviimise, ennetab direktiivi 2014/40 artikkel 7 just sellist siseriiklike õigusnormide erinevat arengut.
Kolmandaks, mis puudutab argumenti, et vastupidi sellele, mida nõuab ELTL artikkel 114, ei ole vaidlustatud sätete eesmärk parandada siseturu tõrgeteta toimimise tingimusi, siis tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et tubakatoodete turu puhul on tegemist turuga, kus liikmesriikidevaheline kaubavahetus on suhteliselt suur, ja et seega on nende toodete, muu hulgas nende koostise nõudeid käsitlevad siseriiklikud õigusnormid oma olemuselt sellised, et need võivad liidu tasandil ühtlustamise puudumisel olla takistuseks kaupade vabale liikumisele (vt selle kohta kohtuotsus British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punkt
).
Samuti tuleb meenutada, et vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktis 38 meenutatud kohtupraktikale võib ELTL artikli 114 alusel võetud meede seisneda muu hulgas toote või toodete turustamise ajutises või lõplikus keelustamises.
Seega soovitakse sellega, et kõrvaldatakse erinevused tubakatoodete koostist käsitlevate liikmesriikide õigusnormides või ennetatakse nende erinevuste väljaarenemist ‐ tehes seda muu hulgas liidu tasandil teatud lisandite keelamise kaudu ‐, hõlbustada tubakatoodete siseturu tõrgeteta toimimist.
Neljandaks, mis puudutab väidet, et eristavate maitsete ja lõhnade keeld ei aita ka kaasa siseturu tõketeta toimimise parandamisele, vaid hoopis liikmesriikide tasandil asjassepuutuvas valdkonnas erinevuste tekkele direktiivi 2014/40 ülevõtmisel, kuna mõiste „eristav maitse või lõhn“ on ebatäpne, siis tuleb märkida, et see mõiste on viidatud direktiivi artikli 2 punktis 25 määratletud kui „selgelt tuntav lõhn või maitse, välja arvatud tubaka lõhn või maitse, mille annab lisaaine või lisaainete kombinatsioon (sealhulgas, kuid mitte ainult puuviljad, vürtsid, taimed, alkohol, magusained, mentool, vanilje jne), mis on äratuntav enne tubakatoote tarbimist või tarbimise ajal“.
Selle direktiivi artikli 7 lõiked 2‐5 näevad ette kolm mehhanismi, mille abil niisugust maitset või lõhna sisaldavad tubakatooted kindlaks teha. Nii teeb esiteks komisjon selle artikli 7 lõike 2 alusel kas liikmesriikide taotluse korral või omal algatusel rakendusaktiga kindlaks, kas tubakatoode kuulub eristavate maitsete või lõhnade keelu reguleerimisalasse. Teiseks tuleb komisjonil vastavalt sama artikli lõikele 3 kehtestada rakendusaktidega ühtsed eeskirjad menetluse kohta, mida järgides saab kindlaks määrata, kas toode kuulub selle keelu kohaldamisalasse. Kolmandaks, kui teatavate lisaainete sisalduse või kontsentratsiooni tase või nende kombinatsioon toob kaasa turuleviimise keelu vähemalt kolmes liikmesriigis, on komisjonil õigus võtta vastu delegeeritud õigusakte, et kehtestada selliste eristavat maitset või lõhna põhjustavate lisaainete või nende kombinatsioonide suhtes maksimaalne sisaldus.
Nii tuleb asuda seisukohale, et need mehhanismid on ette nähtud just selleks, et kehtestada ühetaolised normid eristava maitse või lõhnaga tubakatoodete valdkonnas, et ennetada võimalike erinevuste tekkimist selle direktiivi ülevõtmisel või kohaldamisel või et kõrvaldada need erinevused, kui need tekkima peaksid.
Ent vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktis 37 meenutatud kohtupraktikale annab ELTL artikkel 114 liidu seadusandjale hindamisruumi, et valida soovitud tulemuseni jõudmiseks sobivaim ühtlustamistehnika, ning seda eriti keerulisi tehnilisi üksikasju puudutavates valdkondades.
Käesolevas asjas ei viita miski sellele, et liidu seadusandja oleks käesoleva kohtuotsuse punktis 66 kirjeldatud mehhanisme kehtestades seda hindamisruumi ületanud. Vastupidi, nendel dünaamilistel mehhanismidel on eeliseid võrreldes Poola Vabariigi toetatava keelatud või lubatud maitsete või lõhnade nimekirjade kehtestamisega, kuna need nimekirjad võivad tootjate kaubandusstrateegia pideva arengu tõttu ruttu aeguda ja nendest on lihtne kõrvale hoida.
Eespool esitatud kaalutlustest tuleneb, et ELTL artikli 114 rikkumist käsitlev esimene väide tuleb tagasi lükata.
Teine väide, mis käsitleb proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist
– Poolte argumendid
Poola ja Rumeenia Vabariik väidavad esiteks, et mentooli sisaldavate tubakatoodete turuleviimise keeld ei ole direktiivi 2014/40 eesmärkide saavutamiseks sobiv meede, sest käesoleva kohtuotsuse punkti 25 viimases lauses esitatud põhjustel viib see kaubavahetuse tõkete tekkimiseni. Lisaks ei ole see keeld ka sobiv tervise kaitse kõrge taseme tagamiseks, sest esiteks ei ole mentooli sisaldavad tubakatooted noortele nii atraktiivsed kui muud tubakatooted, mis sisaldavad eristavaid maitseid või lõhnu, ja teiseks ei vähene nende keelamise tagajärjel oluliselt suitsetajate hulk, sest suur osa neist hakkavad tõenäoliselt kasutama tubakatooteid, mis ei sisalda eristavaid maitseid või lõhnu. Samuti põhjustab asjassepuutuv keeld keelustatud toodete ebaseadusliku müügi tekke.
Teiseks heidavad need liikmesriigid liidu seadusandjale ette kõige piiravama meetme kehtestamist, ilma et oleks uuritud võimalust eelistada muid, vähem piiravaid meetmeid, nagu liidu tasandil selle vanusepiiri tõstmine, millest alates mentooli sisaldavate tubakatoodete tarbimine on lubatud, nende toodete piiriülese müügi keeld ja märgistusele hoiatuse kandmine, et need tooted on sama kahjulikud kui muud tubakatooted.
Kolmandaks on nende liikmesriikide hinnangul mentooli sisaldavate tubakatoodete turuleviimise keelu sotsiaalne ja majanduslik maksumus töökohtade ja tulu kaotuse seisukohast ebaproportsionaalne võrreldes võimalike eelistega, mida see keeld võib kaasa tuua, ja seda eelkõige liikmesriikides, sealhulgas Poolas, kus toodetakse ja tarbitakse mentooli sisaldavaid tubakatooteid palju.
Parlament, nõukogu, komisjon, Prantsuse Vabariik ja Iirimaa ning Ühendkuningriik väidavad, et asjassepuutuv keeld on direktiivi 2014/40 eesmärkide saavutamiseks sobiv.
Nad on seisukohal, et ühegi vähem piirava meetmega, mille Poola Vabariik välja pakkus, ei saaks sama tõhusalt soovitavat eesmärki saavutada.
Parlament leiab, et ainult asjaolust, et asjassepuutuv keeld võib tekitada ühtedele liikmesriikidele suuremaid kulusid kui teisele, ei piisa, et tõendada selle keelu ebaproportsionaalsust. Igal juhul ei ole nimetatud keelu mõju tubakatoodete turule nii suur, kui väidetakse, arvestades esiteks, et paljud suitsetajad hakkaksid suitsetama tubakatooteid, millele maitset või lõhna lisatud ei ole, ja teiseks, et direktiivi 2014/40 artikli 7 lõikes 14 ette nähtud üleminekuperiood lubab ettevõtjatel kohaneda uute normidega.
Nõukogu ja komisjon lisavad, et mõjuhinnangu kohaselt toob asjassepuutuv keeld kaasa sigarettide tarbimise vähenemise 0,5–0,8% võrra viieaastase perioodi jooksul, mis ei tekita tubakatööstusele ebaproportsionaalseid tagajärgi. Lisaks võib asjassepuutuva keelu teatavaid negatiivseid tagajärgi neutraliseerida maaelu arengu programmi kaudu antavate rahaliste toetustega.
– Euroopa Kohtu hinnang
Proportsionaalsuse põhimõte nõuab väljakujunenud kohtupraktika kohaselt, et liidu institutsioonide aktid oleksid vastava regulatsiooniga taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on nende eesmärkide saavutamiseks vajalik, ning juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega (vt selle kohta kohtuotsused British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punkt
; ERG jt,
C‑379/08 ja C‑380/08
,
EU:C:2010:127
, punkt
, ning Gauweiler jt,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punktid
ja
).
Mis puudutab käesoleva kohtuotsuse eelmises punktis nimetatud tingimuste kohtulikku kontrolli, siis tuleb niisuguses valdkonnas nagu see, mida käsitleb antud kohtuasi, tunnustada liidu seadusandja suurt kaalutlusruumi, mis hõlmab tema poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid valikuid ning mille raames ta peab andma keerulisi hinnanguid. Seetõttu võib selles valdkonnas võetud meetme õiguspärasust mõjutada vaid meetme ilmselge ebasobivus võrreldes pädevate institutsioonide püstitatud eesmärgiga (vt selle kohta kohtuotsus British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punkt
).
Mis puudutab esiteks mentooli kui eristavat maitset või lõhna sisaldavate tubakatoodete turuleviimise keelu sobivust, siis tuleb märkida, et vastavalt direktiivi 2014/40 artiklile 1 on sellel keelul kaks eesmärki, mis on hõlbustada tubaka- ja seonduvate toodete siseturu tõrgeteta toimimist, võttes aluseks inimeste tervise kaitse kõrge taseme, eelkõige noorte jaoks.
Siinkohal olgu esiteks märgitud, et nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 61‐64, võib eristava maitse või lõhnaga tubakatoodete turuleviimise keeld hõlbustada tubaka- ja seonduvate toodete osas siseturu takistusteta toimimist.
Teiseks on see keeld ka sobiv, et tagada inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse, eriti noorte jaoks. Nimelt ei vaielda vastu sellele, et teatud maitsed ja lõhnad on viimaste jaoks eriti ahvatlevad ja et need hõlbustavad tubakatarbimisega alustamist.
Nõustuda ei saa Poola Vabariigi argumentatsiooniga, mille abil üritatakse tõendada esiteks seda, et noori mentool ligi ei tõmba, mistõttu ei hõlbusta selle kasutamine ka tubakatarbimisega alustamist, ja teiseks seda, et selle maitse ja lõhna keelustamine ei aita suitsetajate arvu vähendada.
Nimelt on see argumentatsioon tulemusetu, sest nagu on juba märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 56, võis liidu seadusandja õigustatult kehtestada kõigi eristavate maitsete ja lõhnade suhtes sama õigusliku režiimi. Sellest tuleneb, et nimetatud keelu võimet täita inimeste tervise kaitse eesmärki ei saa kahtluse alla seada ainult ühe konkreetse lõhna või maitse osas.
Samuti, vastavalt CCLAT artiklite 9 ja 10 osalistele suunistele, millele tuleb omistada eriti suur tõenduslik väärtus kaalutluste tõttu, mis on esitatud käesoleva kohtuotsuse punktis 46, aitab mentool teiste lõhnade ja maitsete seas kaasa suitsetamise edendamisele ja jätkamisele ning selle eesmärk on oma meeldiva maitsega muuta tubakatooted tarbijatele ahvatlevamaks.
Direktiivi 2014/40 eesmärk on aga tagada kõigi tarbijate tervise kaitse kõrge tase, mistõttu ei saa direktiivi võimet see eesmärk saavutada hinnata ainult ühe tarbijate kategooria seisukohast.
Lisaks, argumendiga, et mentooli sisaldavate tubakatoodete turuleviimise keeld ei aita vähendada suitsetajate arvu, ei saaks nõustuda isegi siis, kui see oleks tõendatud, sest selles jäetakse tähelepanuta selle keelu ennetav roll tubakatarbimisega alustamise vähendamise seisukohast.
Lõpuks, mis puudutab argumenti, et eristavate maitsete ja lõhnade keeld põhjustab maitse‑ ja lõhnaainetega tubakatoodete ebaseadusliku müügi tekke, siis tuleb asuda seisukohale, et selles argumendis ei võeta piisavalt arvesse direktiivis 2014/40, muu hulgas selle artiklites 15 ja 16 selle ohu maandamiseks kehtestatud mehhanisme.
Seega ei saa seda keeldu pidada ilmselgelt ebasobivaks, et saavutada eesmärk hõlbustada tubaka- ja seonduvate toodete siseturu tõrgeteta toimimist, võttes aluseks inimeste tervise kaitse kõrge taseme, eelkõige noorte jaoks.
Teiseks, mis puudutab selle keelu vajalikkust, siis tuleb kõigepealt meenutada, et nagu on juba märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 44, soovitavad CCLAT artiklite 9 ja 10 osalised suunised CCLAT osalistel muu hulgas keelustada niisuguste ainete nagu mentooli kasutamise, mis võib tubakatoodete maitset parandada. Lisaks julgustatakse nende osaliste suuniste punktis 1.1 raamkonventsiooni osalisi kohaldama meetmeid, mis lähevad kaugemale nendes suunistes ettenähtust.
Liidu seadusandja võis seega õiguspäraselt, neid soovitusi arvesse võttes ja teostades oma suurt kaalutlusõigust, kehtestada kõigi eristavate maitsete ja lõhnade keelu.
Teiseks, mis puudutab vähem piiravaid meetmeid, millele viitab Poola Vabariik, siis tuleb märkida, et need ei tundu olevat sama tõhusad seatud eesmärki saavutama.
Nimelt ei saa vähendada eristava lõhna ja maitsega tubakatoodete atraktiivsust seeläbi, et ainult nende suhtes tõstetakse vanusemäära, millest alates nende tarbimine on lubatud, ja järelikult ei saa ka ennetada seda, et tubaka kasutamist alustavad seda vanusemäära ületavad isikud. Lisaks saab selle vanusemäära tõstmisest tulenevast müügikeelust nende toodete turustamisel igal juhul kergelt kõrvale kalduda.
Võimalus keelata tubakatoodete piiriülene müük on juba ette nähtud direktiivi 2014/40 artiklis 18. Nagu nähtub selle direktiivi põhjendusest 33, on selle keelu eesmärk ennetada direktiiviga kehtestatavatest tubakatoodete vastavusnormidest kõrvalehoidmist. Ent see keeld üksi ei ole sobiv tagama tervise kaitse kõrget taset, sest kui eristava maitse või lõhnaga tubakatoodete turuleviimine keelatud ei ole, tõmbavad need siiski tarbijaid ligi.
Mis puudutab märgistusele niisuguse terviseohu hoiatuse lisamist, et eristava maitse või lõhnaga tubakatoode on tervisele sama kahjulik kui muud tubakatooted, siis ei ole see tarbijate tervise kaitsmiseks sama sobiv meede kui sellist maitset või lõhna sisaldavate tubakatoodete turuleviimise keeld, kuna sellise maitse või lõhna kasutamine ise võib kaasa aidata suitsetamise edendamisele ja jätkamisele, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 44.
Seetõttu tuleb asuda seisukohale, et eristava maitse ja lõhnaga tubakatoodete turuleviimise keeld ei lähe ilmselgelt kaugemale sellest, mis on seatud eesmärgi saavutamiseks vajalik.
Kolmandaks, mis puudutab mentooli kui eristava maitse või lõhna kasutamise keelu mõju väidetavat ebaproportsionaalsust negatiivsete majanduslike ja sotsiaalsete tagajärgede tõttu, mis selle keeluga kaasnevad, siis olgu meenutatud, et isegi kui liidu seadusandjal on – nagu käesolevas asjas – ulatuslik seadusandlik pädevus, on ta kohustatud oma valikuid tegema objektiivsete kriteeriumide alusel ja uurima, kas eesmärgid, mida võetavate meetmetega tahetakse saavutada, on niisugused, mis õigustavad teatud ettevõtjatele tekitatavaid, lausa suuri negatiivsed majanduslikke tagajärgi (vt selle kohta kohtuotsus Luksemburg vs. parlament ja nõukogu,
C‑176/09
,
EU:C:2011:290
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Nimelt vastavalt EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokolli (nr 2) „Subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta“ artiklile 5 võetakse seadusandlike aktide eelnõudes arvesse vajadust, et mis tahes kohustus, mis langeb majandustegevuses osalejatele, oleks minimaalne ja proportsionaalne taotletava eesmärgiga.
Käesolevas asjas tuleb märkida, et liidu seadusandja on järginud, et negatiivsed majanduslikud ja sotsiaalsed tagajärjed, mis eristava maitse ja lõhnaga tubakatoodete turuleviimise keeluga kaasnevad, oleksid väheolulised.
Nii on esiteks selleks, et anda nii tubakatööstusele kui ka tarbijatel üleminekuaeg, direktiivi 2014/40 artikli 7 lõikes 14 ette nähtud, et eristava maitse või lõhnaga tubakatoodete puhul, mille müügimaht liidus on 3% või üle selle konkreetses tootekategoorias, kohaldatakse nende toodete liidu turuleviimise keeldu alles alates 20. maist 2020.
Teiseks nähtub mõjuhinnangust (1. osa, lk 114 ja 6. osa, lk 2), millele selles küsimuses ei ole vastu vaieldud, et see keeld aitab viieaastase perioodi jooksul vähendada sigarettide tarbimist liidus 0,5–0,8% võrra.
Need asjaolud näitavad, et liidu seadusandja on kaalunud ühelt poolt selle keelu majanduslikke tagajärgi ja teiselt poolt nõuet tagada vastavalt ELTL artikli 114 lõikele 3 inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse seoses tootega, mille koostisesse kuuluvad kantserogeensed, mutageensed ja reproduktiivtoksilised ained.
Veel on oluline täpsustada, et ainult asjaolu, et liidu seadusandlik akt võib mõjutada üht liikmesriiki rohkem kui teist, ei tähenda, et see akt rikub proportsionaalsuse põhimõtet, kui käesoleva kohtuotsuse punktis 78 meenutatud tingimused on täidetud. Nimelt on direktiivil 2014/40 õigusjõud kõigis liikmesriikides ja direktiiv eeldab, et tagatakse tasakaal asjaomaste erinevate huvide vahel, võttes arvesse direktiiviga järgitavaid eesmärke. Seega ei saa pidada proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus olevaks, et tasakaalu saavutamiseks ei võeta arvesse ainult ühe liikmesriigi erilist olukorda, vaid kõikides liidu liikmesriikides valitsevat olukorda (vt analoogia alusel kohtuotsus Eesti vs. parlament ja nõukogu,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, punkt
).
Eespool esitatud kaalutlustest tuleneb, et teine väide, mis käsitleb proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist, tuleb tagasi lükata.
Kolmas väide, mille kohaselt on rikutud subsidiaarsuse põhimõtet
– Poolte argumendid
Poola ja Rumeenia Vabariik väidavad, et subsidiaarsuse põhimõtet tuleb hinnata ainult rahvatervise kaitse eesmärgi seisukohast, sest kuna mentooli sisaldavaid tubakatooteid käsitlevates liikmesriikide õigusnormides erinevused puuduvad – mida tõendati esimese väite raames –, langeb ära vajadus seda hinnata siseturu tõrgeteta toimimise tingimuste parandamise eesmärgi seisukohast.
Arvestades liikmesriigiti suuri erinevusi nende toodete tarbimises, on nende keelustamise sotsiaalsed ja majanduslikud mõjud, nagu ka mõju rahvatervisele põhiliselt kohalik küsimus, mistõttu oleks olnud tõhusam meetmete võtmine nende liikmesriikide tasandil, kus neid tooteid palju tarbitakse.
Lisaks leiab Poola Vabariik, et direktiivi 2014/40 põhjenduses 60 märgitu on tüüpsõnastus, millel ei ole mingit konkreetset haaret subsidiaarsuse põhimõtte seisukohast.
Parlament, nõukogu, Ühendkuningriik ja komisjon väidavad, et kolmanda väite põhjenduseks esitatud argumentatsioon on tervikuna tulemusetu, sest erinevalt sellest, mida väidab Poola Vabariik, ei ole selle direktiivi eesmärk mitte rahvatervise kaitse, vaid siseturu tõrgeteta toimimise parandamine, võttes aluseks inimeste tervise kaitse kõrge taseme.
Ent õiguslikult piisavalt on tõendatud, eelkõige käesoleva kohtuotsuse punktis 27 viidatud mõjuhinnanguga, et erinevused liikmesriikide õigusnormides õigustavad liidu meetme võtmist, et parandada siseturu tõrgeteta toimimise tingimusi. Subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise tõendamiseks ei piisa asjaolust, et selle regulatsiooni tagajärjed on ühtedes liikmesriikides rohkem tuntavad kui teistes.
Subsidiaarsuse põhimõtte järgimise põhjendatuse kohta väidavad parlament, nõukogu, Ühendkuningriik ja komisjon, et arvesse tuleb võtta mitte ainult direktiivi 2014/40 põhjendust 60, vaid ka selle direktiivi põhjendusi 4, 7, 15 ja 16, mis küll ei viita subsidiaarsuse põhimõttele, kuid tõendavad vajadust võtta meetmeid liidu tasandil.
– Euroopa Kohtu hinnang
Subsidiaarsuse põhimõte on sõnastatud EL lepingu artikli 5 lõikes 3, mille kohaselt võtab liit valdkondades, mis ei kuulu liidu ainupädevusse, meetmeid ainult niisuguses ulatuses ja siis, kui liikmesriigid ei suuda täielikult saavutada kavandatava meetme eesmärke ning seetõttu võib neid kavandatava meetme ulatuse või toime tõttu paremini saavutada liidu tasandil. EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokolli (nr 2) „Subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta“ artiklis 5 määratletakse ka juhised, kuidas kontrollida, kas need tingimused on täidetud (kohtuotsus Eesti vs. parlament ja nõukogu,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, punkt
).
Subsidiaarsuse põhimõtte järgimist kontrollitakse kõigepealt poliitilisel tasandil siseriiklikes parlamentides menetluste kohaselt, mis on selleks kehtestatud viidatud protokollis.
Seejärel teostab seda kontrolli liidu kohus, kes peab kontrollima nii ELL artikli 5 lõikes 3 sätestatud sisuliste tingimuste täitmist kui ka viidatud protokollis kehtestatud menetlustagatiste järgimist.
Mis puudutab esiteks ELL artikli 5 lõikes 3 sätestatud sisuliste tingimuste täitmise üle teostatavat kohtulikku kontrolli, siis peab Euroopa Kohus kontrollima, kas liidu seadusandja võis konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades asuda seisukohale, et kavandatava meetmega seatud eesmärgi sai paremini saavutada liidu tasandil.
Mis puudutab valdkonda, mis ei kuulu liidu ainupädevusse – käesolevas asjas siseturu toimimise parandamine –, siis tuleb kontrollida, kas direktiivi 2014/40 eesmärgi oleks saanud paremini saavutada liidu tasandil (vt selle kohta kohtuotsus British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punktid
ja
).
Nagu on ka märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 80, on nimetatud direktiivil kaks eesmärki, mis on hõlbustada tubaka- ja seonduvate toodete siseturu tõrgeteta toimimist, tagades seejuures inimeste tervise kaitse kõrge taseme, eelkõige noorte jaoks.
Ent isegi kui oletada, et nendest eesmärkidest teise saaks paremini saavutada liikmesriikide tasemel, nagu väidab Poola Vabariik, võib eesmärgi saavutamine sel tasandil siiski kinnistada senist olukorda või isegi tekitada olukorra, kus osades liikmesriikides lubatakse teatud eristava maitse ja lõhnaga tubakatoodete turuleviimist ning teistes see keelatakse, mis oleks aga risti vastupidine selle direktiivi esimese eesmärgiga, mis on tubaka- ja seonduvate toodete siseturu toimimise tingimuste parandamine.
Nende kahe direktiivis 2014/40 nimetatud eesmärgi omavahelisest seotusest järeldub, et liidu seadusandja võis õiguspäraselt asuda seisukohale, et tema võetava meetmega tuleb kehtestada eristava maitse ja lõhnaga tubakatoodete liidus turuleviimise kord ja et selle seotuse tõttu saab neid kahte eesmärki paremini saavutada liidu tasandil (vt analoogia alusel kohtuotsused Vodafone jt,
C‑58/08
,
EU:C:2010:321
, punkt
, ning Eesti vs. parlament ja nõukogu,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, punkt
).
Samuti tuleb märkida, et subsidiaarsuse põhimõtte eesmärk ei ole piirata liidu pädevust tulenevalt ühe või teise liikmesriigi konkreetsest olukorrast, vaid see nõuab üksnes, et kavandatavat meedet saaks selle ulatusest või toimest tulenevalt paremini ellu viia liidu tasandil, arvestades liidu eesmärke, mis on loetletud ELL artiklis 3, ja erinevaid valdkondi, muu hulgas aluslepingutes viidatud siseturgu puudutavaid erisätteid (vt selle kohta kohtuotsus Eesti vs. parlament ja nõukogu,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, punkt
).
Igal juhul tuleb täpsustada, et Euroopa Kohtu käsutuses olevad materjalid ei tõenda vastupidi Poola Vabariigi väidetule, et mentooli sisaldavaid tubakatooteid tarbitakse põhiliselt ainult Poolas, Slovakkias ja Soomes, kuid teistes liikmesriikides tarbitakse neid vähe. Nimelt ületab vastavalt Poola Vabariigi hagis esitatud andmetele vähemalt kaheksas muus liikmesriigis nende toodete siseriiklik turuosa nende üleliidulist turuosa.
Seega tuleb tagasi lükata Poola Vabariigi argumendid, millega soovitakse tõendada, et inimeste tervise kaitse eesmärki oleks konkreetselt mentooli sisaldavate tubakatoodete turuleviimise keelu osas saanud paremini saavutada liikmesriikide tasandil, arvestades, et nende toodete mõju piirdub ainult väikse arvu liikmesriikidega.
Teiseks, mis puudutab vorminõuete järgimist ja konkreetsemalt direktiivi 2014/40 põhjendusi subsidiaarsuse põhimõtte seisukohast, siis tuleb toonitada, et vastavalt Euroopa Kohtu praktikale tuleb põhjendamiskohustuse järgimist hinnata mitte üksnes vaidlustatud akti sõnastusest lähtudes, vaid võttes arvesse ka selle konteksti ja konkreetse juhtumi asjaolusid (vt selle kohta kohtuotsus Eesti vs. parlament ja nõukogu,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, punkt
).
Käesolevas asjas tuleb tuvastada, et komisjon esitatud direktiivi 2014/40 eelnõu ja ka tema koostatud mõjuhinnang toovad esile piisava hulga asjaolusid, mis näitavad selgelt ja ühemõtteliselt eeliseid, mis annab liidu tasandil meetme võtmine liikmesriikide tasandi asemel.
Neil kaalutlustel on õiguslikult piisavalt tõendatud, et need asjaolud lubasid nii liidu seadusandjal kui ka siseriiklikel parlamentidel hinnata, kas eelnõu oli kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega, võimaldades samas ka isikutel tutvuda selle põhimõttega seotud põhjendustega ning Euroopa Kohtul teostada oma kontrolli.
Igal juhul on oluline rõhutada, et Poola Vabariik osales direktiivi – mis on adresseeritud ühtemoodi nii talle kui ka teistele nõukogus esindatud liikmesriikidele – vastuvõtmisele eelnenud seadusandlikus menetluses vastavalt EL toimimise lepingus ette nähtud korrale. Järelikult ei saa ta mingil juhul tugineda sellele, et direktiivi vastu võtnud parlament ja nõukogu ei võimaldanud tal tutvuda kavandatavate meetmete valiku põhjendustega (vt selle kohta kohtuotsus Eesti vs. parlament ja nõukogu,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, punkt
).
Seega tuleb tagasi lükata ka kolmas väide, mis käsitleb subsidiaarsuse põhimõtte rikkumist.
Kõigist eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et kuna nõustuda ei saa ühegi Poola Vabariigi poolt tema hagi põhjendamiseks esitatud väitega, tuleb hagi rahuldamata jätta.
Kohtukulud
Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna parlament ja nõukogu on kohtukulude hüvitamist Poola Vabariigilt nõudnud ja viimane on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb temalt kohtukulud välja mõista. Kodukorra artikli 140 lõike 1 alusel kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud, mistõttu tuleb otsustada, et Iirimaa, Prantsuse Vabariik, Rumeenia, Ühendkuningriik ning komisjon kannavad ise oma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Mõista kohtukulud välja Poola Vabariigilt.

3.
Iirimaa, Prantsuse Vabariik, Rumeenia ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ning komisjon kannavad ise oma kohtukulud.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: poola.