CELEX: 62019CJ0106
Žaloba na neplatnost
Institucionální právo
Nařízení (EU) 2018/1718
Umístění sídla Evropské agentury pro léčivé přípravky (EMA) do Amsterodamu (Nizozemsko)
Článek 263 SFEU
Přípustnost
Právní zájem na podání žaloby
Aktivní legitimace
Bezprostřední a osobní dotčení
Rozhodnutí přijaté zástupci vlád členských států v rámci zasedání Rady za účelem umístění sídla agentury Evropské unie
Neexistence závazných účinků v unijním právním řádu
Výsady Evropského parlamentu

Svými žalobami se Italská republika (C‑106/19) a Comune di Milano (obec Milán, Itálie) (C‑232/19) domáhají zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1718 ze dne 14. listopadu 2018 o změně nařízení (ES) č. 726/2004, pokud jde o umístění sídla Evropské agentury pro léčivé přípravky (
Úř. věst. 2018, L 291, s. 3
, dále jen „napadené nařízení“).
Právní rámec
Dne 12. prosince 1992 přijali zástupci vlád členských států na základě článku 216 Smlouvy o EHS, článku 77 Smlouvy o ESUO a článku 189 Smlouvy o ESAE vzájemnou dohodou rozhodnutí o umístění sídel orgánů a některých institucí a útvarů Evropských společenství (
Úř. věst. 1992, C 341, s. 1
; Zvl. vyd. 01/01, s. 223, dále jen „rozhodnutí z Edinburghu“).
Článek 1 rozhodnutí z Edinburghu upravuje umístění sídel Evropského parlamentu, Rady Evropské unie, Evropské komise, Soudního dvora Evropské unie, Hospodářského a sociálního výboru, Evropského účetního dvora a Evropské investiční banky.
Článek 2 tohoto rozhodnutí stanoví:
„Sídlo jiných institucí a útvarů, které již jsou nebo budou zřízeny, bude určeno vzájemnou dohodou mezi zástupci vlád členských států na příštím zasedání Evropské rady s přihlédnutím k výhodám, které dotyčným členským státům přinášejí výše uvedená ustanovení, přičemž se dá přednost těm členským státům, v nichž v současnosti nesídlí orgány Společenství.“
Článek 341 SFEU stanoví, že „[s]ídlo orgánů Unie určí vlády členských států vzájemnou dohodou“.
Protokol č. 6 o umístění sídel orgánů a některých institucí, subjektů a útvarů Evropské unie, (dále jen „protokol č. 6“), připojený ke Smlouvám o EU, o FEU a o ESAE, stanoví:
„Zástupci vlád členských států,
s ohledem na článek 341 Smlouvy o fungování Evropské unie a článek 189 Smlouvy o založení Evropského společenství pro atomovou energii,
majíce na paměti a potvrzujíce rozhodnutí ze dne 8. dubna 1965, a aniž jsou dotčena rozhodnutí o sídlech budoucích orgánů, institucí, subjektů a útvarů,
se dohodli na následujících ustanoveních […]:
Jediný článek
a) Evropský parlament má sídlo ve Štrasburku […]
b) Rada má sídlo v Bruselu. […]
c) Komise má sídlo v Bruselu. […]
d) Soudní dvůr Evropské unie má sídlo v Lucemburku.
e) Účetní dvůr má sídlo v Lucemburku.
f) Hospodářský a sociální výbor má sídlo v Bruselu.
g) Výbor regionů má sídlo v Bruselu.
h) Evropská investiční banka má sídlo v Lucemburku.
i) Evropská centrální banka má sídlo ve Frankfurtu.
j) Evropský policejní úřad (Europol) má sídlo v Haagu.“
Okolnosti předcházející sporu
Evropská agentura pro hodnocení léčivých přípravků byla založena nařízením Rady (EHS) č. 2309/93 ze dne 22. července 1993, kterým se stanoví postupy Společenství pro registraci a dozor nad humánními a veterinárními léčivými přípravky a kterým se zakládá Evropská agentura pro hodnocení léčivých přípravků (
Úř. věst. 1993, L 214, s. 1
; Zvl. vyd. 13/12, s. 151). Toto nařízení neobsahovalo žádné ustanovení týkající se umístění sídla této agentury.
Článek 1 písm. e) rozhodnutí 93/C 323/01 ze dne 29. října 1993 přijatého vzájemnou dohodou zástupců vlád členských států, zasedajících na úrovni hlav států a předsedů vlád, o umístění sídel některých institucí a útvarů Evropských společenství a Europolu (
Úř. věst. 1993, C 323, s. 1
; Zvl. vyd. 01/01, s. 229) stanovil, že řečená agentura sídlí v Londýně (Spojené království).
Nařízení č. 2309/93 bylo zrušeno a nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 726/2004 ze dne 31. března 2004, kterým se stanoví postupy Společenství pro registraci humánních a veterinárních léčivých přípravků a dozor nad nimi a kterým se zřizuje Evropská agentura pro léčivé přípravky (
Úř. věst. 2004, L 136, s. 1
; Zvl. vyd. 13/34, s. 229). Tímto nařízením byla Evropská agentura pro hodnocení léčivých přípravků přejmenována na Evropskou agenturu pro léčivé přípravky. Uvedené nařízení neobsahovalo žádné ustanovení týkající se umístění sídla této agentury.
Dne 29. března 2017 oznámilo Spojené království Velké Británie a Severního Irska Evropské radě svůj záměr vystoupit z Unie podle čl. 50 odst. 2 SEU.
Dne 22. června 2017 hlavy států a předsedové vlád ostatních 27 členských států v rámci zasedání Evropské rady, které se týkalo postupu podle článku 50 SEU, schválili na návrh předsedy Evropské rady a předsedy Komise postup k přijetí rozhodnutí o přemístění sídel EMA a Evropského orgánu pro bankovnictví v rámci vystoupení Spojeného království z Unie (dále jen „pravidla výběru“).
Pravidla výběru zejména stanovila, že toto rozhodnutí bude přijato spravedlivým a transparentním rozhodovacím postupem zahrnujícím vyhlášení výzvy k předkládání nabídek založené na stanovených objektivních kritériích.
V tomto kontextu bod 3 pravidel výběru stanovil šest kritérií, a sice i) ujištění, že agentura může být zřízena na daném místě a zahájit činnost ke dni vystoupení Spojeného království z Unie, ii) dostupnost navrhovaného místa, iii) existence přiměřených vzdělávacích zařízení pro děti zaměstnanců agentur, iv) odpovídající přístup na trh práce, k sociálnímu zabezpečení a zdravotní péči pro děti a manžele či manželky, v) kontinuita činnosti a vi) geografické rozložení.
Podle pravidel výběru byla tato kritéria stanovena analogicky ke kritériím uvedeným ve společném přístupu v příloze společného prohlášení Evropského parlamentu, Rady EU a Evropské komise ze dne 19. července 2012 o decentralizovaných agenturách (dále jen „společné prohlášení z roku 2012“), přičemž zvláště byla zohledněna skutečnost, že EMA a Evropský orgán pro bankovnictví již byly zřízeny a kontinuita jejich činnosti má klíčový význam.
Pravidla výběru také v bodě 2 stanovila, že rozhodnutí bude přijato hlasováním, jehož výsledek budou členské státy na základě předchozí dohody respektovat. Konkrétně bylo stanoveno, že v případě nerozhodného výsledku hlasování mezi zbývajícími nabídkami v rámci třetího kola hlasování bude jedna z nabídek se shodným počtem hlasů vybrána losováním, přičemž tato vylosovaná nabídka bude poté považována za vítěznou.
Dne 30. září 2017 zveřejnila Komise své hodnocení 27 nabídek předložených členskými státy.
Dne 31. října 2017 zveřejnila Rada doplňující poznámku k pravidlům výběru týkající se praktických otázek hlasování.
Dne 20. listopadu 2017 získaly nabídka Italské republiky a nabídka Nizozemského království v rámci třetího kola hlasování shodně nejvyšší počet hlasů. Nabídka nizozemského království byla následně vybrána v souladu s bodem 2 pravidel výběru losováním.
V důsledku výše uvedeného zástupci členských států téhož dne v rámci zasedání Rady určili město Amsterodam jako nové sídlo EMA (dále jen „rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017“). V zápise a v tiskové zprávě z tohoto zasedání se uvádí:
„Komise nyní připraví legislativní návrhy, které zohlední [toto] hlasování, k přijetí řádným legislativním postupem za účasti Evropského parlamentu. Rada a Komise jsou odhodlány zajistit, aby tyto legislativní návrhy byly s ohledem na naléhavost záležitosti zpracovány co nejrychleji.“
Dne 29. listopadu 2017 přijala Komise návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o změně nařízení (ES) č. 726/2004, pokud jde o umístění sídla Evropské agentury pro léčivé přípravky [COM(2017) 735 final]. V odůvodnění tohoto návrhu bylo upřesněno, že „[v] souvislosti s oznámením Spojeného království ze dne 29. března 2017 o záměru vystoupit z Unie podle článku 50 Smlouvy o Evropské unii zvolilo ostatních 27 členských států v rámci zasedání Rady pro obecné záležitosti (dále jen ‚článek 50‘) za nové sídlo [EMA] nizozemský Amsterodam“. Podle článku 1 tohoto návrhu měl být do nařízení (ES) č. 726/2004 vložen nový článek 71a tohoto znění: „[EMA] má sídlo v Amsterodamu, Nizozemsku.“
Dne 14. listopadu 2018 bylo na základě článku 114 a čl. 168 odst. 4 písm. c) SFEU přijato napadené nařízení.
V bodech 1, 2 a 3 tohoto nařízení se uvádí:
„(1)
V souvislosti s oznámením Spojeného království ze dne 29. března 2017 o záměru vystoupit z Unie podle článku 50 Smlouvy o Evropské unii (dále jen ‚Smlouva o EU‘) vybralo ostatních 27 členských států dne 20. listopadu 2017 v rámci zasedání Rady za nové sídlo [EMA] Amsterodam v Nizozemsku.
(2)
S ohledem na čl. 50 odst. 3 Smlouvy o EU by [EMA] měla ve svém novém sídle působit ode dne 30. března 2019.
(3)
K zajištění řádného fungování [EMA] v novém místě by měla být ještě předtím, než [EMA] převezme své nové sídlo, uzavřena mezi [EMA] a Nizozemskem dohoda o sídle.“
Článkem 1 napadeného nařízení byl do nařízení (ES) č. 726/2004 vložen nový článek 71a tohoto znění:
„Sídlo [EMA] je v Amsterodamu v Nizozemsku.
Příslušné orgány Nizozemska přijmou veškerá nezbytná opatření k zajištění toho, aby se [EMA] mohla do dočasných prostor přemístit nejpozději do 1. ledna 2019 a do svých stálých prostor nejpozději do 16. listopadu 2019.
Do 17. února 2019 a poté každé tři měsíce, dokud se [EMA] nepřemístí do svých stálých prostor, předloží příslušné orgány Nizozemska Evropskému parlamentu a Radě písemnou zprávu o pokroku úprav dočasných prostor a o výstavbě stálé budovy.“
Napadené nařízení vstoupilo podle čl. 2 prvního pododstavce v platnost dnem vyhlášení v
Úředním věstníku Evropské unie
a podle čl. 2 druhého pododstavce je použitelné ode dne 30. března 2019.
Návrhová žádání účastníků řízení
Věc C‑106/19
Italská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil napadené nařízení a
–
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zamítl žalobu jako neopodstatněnou a
–
uložil Italské republice náhradu nákladů řízení.
Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zamítl žalobu a
–
uložil Italské republice náhradu nákladů řízení.
Věc C‑232/19
Comune di Milano navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil napadené nařízení;
–
určil, že rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 je neúčinné, a
–
uložil Radě a Parlamentu náhradu nákladů řízení.
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
odmítl žalobu jako nepřípustnou;
–
zamítl žalobu jako neopodstatněnou a
–
uložil Comune di Milano náhradu nákladů řízení.
Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
odmítl žalobu jako nepřípustnou nebo ji každopádně zamítl jako neopodstatněnou a
–
uložil Comune di Milano náhradu nákladů řízení.
Podáním došlým kanceláři Soudního dvora dne 29. dubna 2019 vznesl Parlament námitku nepřípustnosti v souladu s čl. 151 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora.
Comune di Milano ve vyjádření došlém kanceláři Soudního dvora dne 1. července 2019 navrhuje, aby byla tato námitka nepřípustnosti zamítnuta, a podpůrně aby byla uvedená námitka spojena s věcí samou.
Řízení před Soudním dvorem
Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dnů 20. května 2019 a 14. června 2019 ve věcech C‑106/19 a C‑232/19 bylo povoleno vedlejší účastenství Nizozemského království a Komise na podporu návrhových žádání Rady a Parlamentu.
Rozhodnutím ze dne 26. listopadu 2019 byla námitka nepřípustnosti vznesená Parlamentem ve věci C‑232/19 spojena s věcí samou.
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 19. prosince 2019 byly věci C‑106/19 a C‑232/19 spojeny pro účely následného řízení a rozsudku.
Dne 19. listopadu 2020 požádal Parlament na základě čl. 16 třetího pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie, aby v projednávaných věcech zasedal Soudní dvůr ve velkém senátu.
K žádosti o projednání věci ve zrychleném řízení
Samostatným podáním ze dne 11. února 2019 požádala Italská republika, aby byla věc C‑106/19 projednána ve zrychleném řízení podle článku 133 jednacího řádu. Na podporu tohoto návrhu uvedla, že ke dni podání její žaloby probíhalo dočasné přemisťování sídla EMA do Amsterodamu, přičemž konečné přemístění tohoto sídla bylo plánováno na listopad 2019, v důsledku čehož je projednání této věci zvláště naléhavé.
Článek 133 odst. 1 jednacího řádu stanoví, že k žádosti žalobce nebo žalovaného může předseda Soudního dvora po vyslechnutí druhého účastníka řízení, soudce zpravodaje i generálního advokáta rozhodnout o projednání věci ve zrychleném řízení, pokud povaha věci vyžaduje, aby byla projednána bez zbytečného odkladu.
V projednávané věci předseda Soudního dvora dne 15. února 2021 po vyslechnutí ostatních účastníků řízení, soudce zpravodaje a generálního advokáta rozhodl, že této žádosti nevyhoví.
Vyhovění uvedené žádosti by totiž neumožnilo Italské republice dosáhnout pozastavení probíhajícího provádění napadeného nařízení, a zejména přemisťování sídla EMA z Londýna do Amsterodamu. Kromě toho z důvodu citlivé a složité povahy právních otázek vyvstalých ve věci C‑106/19 a ve věcech s ní souvisejících, na kterou Italská republika poukazuje ve své žádosti, je takové řízení stěží použitelné, zejména proto, že se nejeví jako vhodné zkrátit písemnou část řízení před Soudním dvorem (obdobně viz rozsudek ze dne 18. května 2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România a další,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, bod
a citovaná judikatura).
K žalobám
K přípustnosti žaloby Comune di Milano ve věci C‑232/19
Argumentace účastníků řízení
Rada tvrdí, že žaloba ve věci C‑232/19 je zjevně nepřípustná, neboť Comune di Milano nemá aktivní legitimaci ani právní zájem na podání žaloby proti napadenému nařízení.
Zaprvé k aktivní legitimaci Rada tvrdí, že Comune di Milano není napadeným nařízením, které je legislativním aktem ve smyslu čl. 289 odst. 3 SFEU, přijatým řádným legislativním postupem podle článku 294 SFEU, bezprostředně a osobně dotčena.
Stran otázky bezprostředního dotčení Comune di Milano napadeným nařízením má totiž Rada za to, že Comune di Milano neprokázala, jaké materiálně škodlivé účinky utrpěla po přijetí tohoto nařízení. Skutečnost, že Comune di Milano byla vybrána Italskou republikou v rámci její přihlášky k hoštění sídla EMA, z ní podle Rady nečiní subjekt bezprostředně dotčený uvedeným nařízením.
Dále stran otázky osobního dotčení Comune di Milano napadeným nařízením Rada tvrdí, že Comune di Milano neprokázala, v čem přijetí tohoto nařízení narušilo konkrétní výkon jejích pravomocí definovaných v italském právním řádu. Navíc vzhledem k tomu, že Comune di Milano nebyla zapojena do přijímání uvedeného nařízení, nemůže její osobní dotčení tímto nařízením prokázat ani okolnost, že se účastnila přípravy italské nabídky a výběrového řízení.
K tomu Rada podotýká, že unijní právo v procesních pravidlech ani v aktech určených k výběru sídla EMA nepřiznává žádné zvláštní právo účasti jiným subjektům než členským státům. Judikatura citovaná Comune di Milano, která přiznává aktivní legitimaci jednotlivcům, pokud jsou výslovně uvedeni v přípravných dokumentech napadených aktů a pokud tyto akty vyplývají z konkrétního zohlednění skutečností týkajících se těchto jednotlivců, je irelevantní. Comune di Milano rovněž neprokázala, jaké konkrétní okolnosti charakterizují její právní situaci takovým způsobem, aby byla považována za adresáta napadeného nařízení. Rada také zdůrazňuje irelevantnost odkazu na zásady rozvinuté v oblasti veřejných zakázek. Konečně osobní dotčení Comune di Milano napadeným nařízením neprokazují ani údajné výdaje vynaložené touto obcí z její vlastní iniciativy.
Co se zadruhé týče právního zájmu na podání žaloby, je Rada toho názoru, že Comune di Milano neprokázala, že by měla vzniklý a trvající osobní zájem na podané žalobě. Předně by jediným důsledkem případného úspěchu této žaloby bylo zrušení aktu, který zapracovává rozhodnutí přijaté členskými státy o umístění sídla EMA v Amsterodamu, a nikoli určení města Milán jako nového sídla této agentury. Tento případný úspěch dále nestačí k zaručení toho, že budou splněny podmínky pro získání náhrady škody. Konečně nemohou osobní dotčení územně správního celku unijním aktem prokázat samy o sobě ani případné hospodářské či sociální důsledky vyplývající z přijetí tohoto aktu. Právní zájem územně správního celku na podání žaloby existuje podle Rady jen tehdy, když může sporné rozhodnutí mít příznivý účinek na právní postavení tohoto celku, to znamená jen tehdy, když má toto rozhodnutí vliv na výkon pravomocí, které jsou tomuto celku svěřeny vnitrostátním právem.
Parlament rovněž tvrdí, že Comune di Milano nemá aktivní legitimaci ani právní zájem na podání žaloby proti napadenému nařízení. Zejména zdůrazňuje, že toto nařízení je unijním legislativním aktem ve smyslu čl. 289 odst. 3 SFEU, a proto musí Comune di Milano prokázat, že je tímto nařízením dotčena bezprostředně a osobně. Důkaz o tom ovšem v projednávané věci zjevně chybí.
Zaprvé k aktivní legitimaci Parlament tvrdí, že okolnosti, na které poukazuje Comune di Milano, neprokazují, že se jí napadené nařízení, které se omezuje na umístění nového sídla EMA do Amsterodamu, dotýká bezprostředně. Toto nařízení se v podstatě omezuje na umístění nového sídla EMA v návaznosti na návrh Komise. Unijnímu normotvůrci nebyl nikdy předložen návrh na umístění uvedeného sídla do Milána. Vzhledem k tomu, že neexistuje žádná právní souvislost mezi volbou učiněnou v rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 a návrhem Komise, na jehož základě bylo toto nařízení přijato, nelze mít za to, že je Comune di Milano ustanoveními tohoto nařízení bezprostředně dotčena.
Parlament dále tvrdí, že Comune di Milano není napadeným nařízením dotčena ani osobně, protože okolnosti, kterých se tento územní celek dovolává, nepostačují k prokázání, že se nachází v situaci, která jej vymezuje ve vztahu ke všem ostatním osobám, ve smyslu judikatury Soudního dvora. Konkrétně žádná případná účast Comune di Milano z titulu spolupráce členských států navázané za účelem umístění nového sídla EMA, zejména na základě pravidel výběru schválených dne 22. června 2017, nemůže mít za následek charakterizování města Milán takovým způsobem, že bude splněna podmínka osobního dotčení stanovená v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU. Kromě toho a nezávisle na síle, kterou je třeba přiznat těmto pravidlům, nepřiznávají tato pravidla místním orgánům žádnou zvláštní úlohu při výběru z navrhovaných nabídek, jelikož tato úloha je vyhrazena vládám dotčených členských států. V tomto ohledu se situace dotčená v projednávané věci liší od situací dotčených v oblastech antidumpingových cel nebo veřejných zakázek, kde je účast některých subjektů výslovně stanovena platnými právními předpisy.
Co se zadruhé právního zájmu Comune di Milano na podání žaloby týče, je Parlament toho názoru, že argumenty předložené Comune di Milano nemohou právně dostačujícím způsobem podpořit existenci takového osobního a skutečného zájmu. Předně je těžko představitelné, že by případné zrušení napadeného nařízení mohlo přinést žalobkyni prospěch ve smyslu relevantní judikatury, jelikož toto nařízení nemá žádný přímý dopad na právní situaci Comune di Milano. Parlament dále tvrdí, že zájem, jehož se dovolává Comune di Milano, každopádně nelze považovat za zájem „osobní“. Je totiž zjevné, že uvedené nařízení nijak nezasahuje do normotvorné či finanční autonomie Comune di Milano, jelikož se omezuje na umístění nového sídla EMA do Amsterodamu. V tomto ohledu Parlament podotýká, že výběrového řízení se účastnila italská vláda, a nikoli Comune di Milano. Kromě toho i za předpokladu, že by napadené nařízení bylo zrušeno, bylo by přemístění sídla EMA do Milána čistě hypotetické, takže se jej nelze dovolávat pro účely odůvodnění právního zájmu Comune di Milano na podání žaloby. Parlament konečně tvrdí, že případné zrušení tohoto nařízení nemůže obnovit stav, který toto nařízení nezměnilo.
Comune di Milano tvrdí, že doložila nejen svou aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení napadeného nařízení, ale i právní zájem na podání žaloby.
Konktrétně ke své aktivní legitimaci Comune di Milano zdůrazňuje, že napadené nařízení, které má účinky
erga omnes
a je přímo použitelné, má nepopiratelný dopad na její právní postavení jakožto kandidujícího města a aktivní účastnice procesu určování nového sídla EMA. Tvrdí, že obdobně k tomu, jak bylo rozhodnuto v oblastech antidumpingových cel či veřejných zakázek, mají osoby, jež byly identifikovány nebo se účastnily řízení, které vedlo k přijetí aktu, zvláštní aktivní legitimaci k podání žaloby proti tomuto aktu. Zdůrazňuje, že v průběhu výběrového řízení dotčeného v projednávané věci, jehož výsledek byl určující pro obsah napadeného nařízení, získalo město Milán největší počet hlasů a vzhledem k tomu, že jeho přihláška splňuje všechny stanovené požadavky, je jediným důvodem, proč nebylo určeno jako nové sídlo EMA, protiprávnost tohoto nařízení.
Závěry Soudního dvora
Nejprve je třeba připomenout, že žalobu regionálního nebo místního celku nelze považovat za žalobu členského státu, jelikož pojem „členský stát“ ve smyslu článku 263 SFEU se vztahuje pouze na vládní orgány členských států (rozsudek ze dne 13. ledna 2022, Německo a další v. Komise,
C‑177/19 P až C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
, bod
a citovaná judikatura).
Takové celky podléhají stejně jako každá fyzická nebo právnická osoba uvedená v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU specifickým podmínkám, které toto ustanovení stanoví. Musí tedy samostatně a kumulativně doložit jak právní zájem na podání žaloby proti aktu, jehož zrušení se domáhají, tak svou aktivní legitimaci k jejímu podání (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. září 2015, Mory a další v. Komise,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, bod
a citovaná judikatura).
–

K právnímu zájmu Comune di Milano na podání žaloby
Podle ustálené judikatury je žaloba na neplatnost podaná fyzickou nebo právnickou osobou přípustná pouze v případě, že má tato osoba zájem na zrušení napadeného aktu. Předpokladem takového zájmu je, že samotné zrušení tohoto aktu může vyvolat právní následky a žaloba může ve výsledku přinést straně, která ji podala, prospěch. Důkaz takovéhoto zájmu, který se posuzuje ke dni podání žaloby a je základní a prvořadou podmínkou každého návrhu na zahájení soudního řízení, musí podat žalobce (rozsudek ze dne 18. října 2018, Gul Ahmed Textile Mills v. Rada,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, bod
, jakož i ze dne 27. března 2019, Canadian Solar Emea a další v. Rada,
C‑236/17 P
,
EU:C:2019:258
, bod
).
V projednávané věci by případné zrušení napadeného nařízení mohlo vést k přijetí nového nařízení, které by se po meritorní stránce lišilo od napadeného nařízení. Jak tvrdí Comune di Milano, takové zrušení by totiž vedlo k obnovení legislativního postupu za účelem umístění sídla EMA, takže město Milán by mohlo být navrženo a vybráno k hoštění tohoto sídla a po skončení nového výběrového řízení by mohlo být určeno, že novým sídlem této agentury je uvedené město.
Z toho vyplývá, že Comune di Milano doložila právní zájem na podání návrhu na zrušení napadeného nařízení.
–

K aktivní legitimaci Comune di Milano
Podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU platí, že „[k]aždá fyzická nebo právnická osoba může za podmínek uvedených v prvním a druhém pododstavci podat žalobu proti aktům, které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti právním aktům s obecnou působností [proti nařizovacím aktům], které se jí bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření“.
V tomto ohledu může regionální nebo místní celek, pokud má podle vnitrostátního práva, stejně jako Comune di Milano, právní osobnost, podat žalobu na neplatnost podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU [rozsudek ze dne 22. června 2021, Venezuela v. Rada (Dotčení třetího státu),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, bod
a citovaná judikatura].
V projednávané věci je třeba konstatovat, že napadené nařízení musí být kvalifikováno jako legislativní akt, jelikož bylo přijato na základě článku 114 a čl. 168 odst. 4 písm. c) SFEU a řádným legislativním postupem. Za těchto podmínek je žaloba Comune di Milano přípustná jen za předpokladu, že ji lze považovat za bezprostředně a osobně dotčenu tímto nařízením.
V první řadě k otázce, zda je Comune di Milano dotčena napadeným nařízením bezprostředně, je třeba připomenout, že požadavek stanovený článkem 263 čtvrtým pododstavcem SFEU – podle něhož musí fyzická nebo právnická osoba být opatřením, které je předmětem žaloby, dotčena bezprostředně – vyžaduje, aby byla splněny dvě kumulativní podmínky, a sice aby toto opatření zaprvé vyvolávalo bezprostřední účinky na právní postavení této osoby a zadruhé neponechávalo adresátům pověřeným jeho provedením žádnou posuzovací pravomoc, přičemž toto provedení je čistě automatické povahy a vyplývá výlučně z unijní právní úpravy, aniž je třeba použít další zprostředkující pravidla [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. listopadu 2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. Komise, Komise v. Scuola Elementare Maria Montessori a Komise v. Ferracci,
C‑622/16 P až C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, bod
, jakož i ze dne 22. června 2021, Venezuela v. Rada (Dotčení třetího státu),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, bod
a citovaná judikatura].
Je třeba postupně posoudit, zda Comune di Milano splňuje oba tyto požadavky.
Zaprvé napadené nařízení označuje město Amsterodam jako sídlo EMA bezprostředně a závazně. Vzhledem k tomu, že toto nařízení neponechává žádný prostor pro uvážení ve vztahu k určení místa sídla EMA a v tomto ohledu vyvolává právní účinky, aniž je vyžadováno jakékoli doplňující opatření, je splněn druhý požadavek uvedený v bodě 61 tohoto rozsudku.
Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 97 svého stanoviska, toto konstatování není zpochybněno tím, že podle bodu 3 odůvodnění napadeného nařízení mají být zvláštní práva a povinnosti města Amsterodam upřesněny v dohodě o sídle, kterou mají spolu uzavřít EMA a Nizozemské království.
Zadruhé k otázce, zda napadené nařízení vyvolává bezprostřední účinky na právní postavení žalobce, je třeba zdůraznit, že město Milán, zastupované Comune di Milano jakožto územním správní celkem s právní osobností, bylo jedním z měst ucházejících se o umístění nového sídla EMA.
Kromě toho je nesporné, že přihláška města Milán byla výslovně projednávána v průběhu legislativního procesu a návrh Komise zmíněný v bodě 20 tohoto rozsudku byl v rámci postupu před Parlamentem předmětem několika pozměňovacích návrhů.
Za těchto okolností byla právní situace Comune di Milano přijetím napadeného nařízení bezprostředně dotčena v rozsahu, v němž toto nařízení právně závazným způsobem určilo město Amsterodam jako místo nového sídla EMA, což mělo automaticky za následek, že v Miláně jakožto kandidujícím městě je umístění tohoto nového sídla vyloučeno.
Co se ve druhé řadě týče otázky, zda je Comune di Milano dotčena napadeným nařízením osobně, z ustálené judikatury vyplývá, že k tomu, aby osoba, která podala žalobu na neplatnost, byla osobně dotčena aktem s obecnou působností, musí prokázat, že se jí napadený akt dotýká z důvodu určitých vlastností, které jsou pro ni zvláštní, nebo faktické situace, která ji vymezuje vzhledem ke všem ostatním osobám, a tím ji individualizuje způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát aktu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. července 1963, Plaumann v. Komise,
25/62
,
EU:C:1963:17
, s. 223, a ze dne 20. ledna 2022, Deutsche Lufthansa v. Komise,
C‑594/19 P
,
EU:C:2022:40
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci je zaprvé třeba poukázat na to, že podle bodu 1 odůvodnění napadeného nařízení bylo toto nařízení přijato po výběrovém řízení ukončeném přijetím rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017.
Je přitom nesporné, že v uvedeném výběrovém řízení určila Italská republika jako město, které se uchází o hoštění nového sídla EMA, město Milán a že po skončení třetího kola hlasování získalo toto město spolu s městem Amsterodam, svým přímým konkurentem, shodně nejvyšší počet hlasů. Město Milán tedy bylo součástí uzavřeného okruhu měst ucházejících se o hoštění tohoto sídla, a z tohoto důvodu se ve vztahu k napadenému nařízení nacházelo v okamžiku jeho přijetí ve zvláštní situaci, v důsledku které mu lze přiznat právo na účinnou soudní ochranu.
Zadruhé, jak uvedla sama Rada ve svých písemnostech, poloha města Milán byla v průběhu legislativního postupu ukončeného přijetím napadeného nařízení několikrát výslovně zmíněna jako možné sídlo EMA.
Comune di Milano se tedy za okolností projednávané věci nachází ve faktické situaci, která ji individualizuje způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát aktu.
Tento závěr není zpochybněn okolností, že ve výběrovém řízení vedeném před přijetím napadeného nařízení mohly určitou roli hrát jen členské státy, a nikoli místní orgány. Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru totiž vyplývá, že Comune di Milano byla úzce zapojena do vypracování nabídky formálně předložené Italskou republikou a do administrativních postupů propagujících město Milán pro účely umístění nového sídla EMA.
Uvedený závěr není dotčen ani judikaturou, která se odráží zejména v bodě 73 rozsudku ze dne 13. ledna 2022, Německo a další v. Komise (
C‑177/19 P až C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
), týkajícího se specifické situace, která se lišila od situace dotčené v projednávané věci a ve které entita působící pod úrovní státu tvrdila, že akt, jehož zrušení se domáhala, jí brání ve vykonávání vlastních pravomocí, které jí svěřuje vnitrostátní ústavní pořádek, dle vlastního uvážení.
Je sice pravda, jak zdůraznily Parlament a Rada, že k uznání přípustnosti žaloby podané územně správním celkem členského státu nepostačuje, aby se tento celek dovolával skutečnosti, že použití nebo provádění unijního aktu může obecně ovlivnit hospodářské a sociální podmínky na jeho území.
Žaloba podaná Comune di Milano se ovšem týká odlišné situace, a sice situace, kdy bylo určité město označeno za sídlo unijní agentury, v důsledku čehož byly přihlášky ostatních měst, včetně přihlášky Milána, zamítnuty, takže daným rozhodnutím se vlastně příznivě či nepříznivě rozhodlo o osudu všech přihlášek.
Ze všech výše uvedených skutečností vyplývá, že bez ohledu na právo podat samostatnou žalobu, které svědčí Italské republice na základě čl. 263 druhého pododstavce SFEU, je Comune di Milano napadeným nařízením bezprostředně a osobně dotčena, a je tudíž aktivně legitimována k podání návrhu na jeho zrušení.
Žaloba ve věci C‑232/19 je tedy přípustná.
K věci samé
Italská republika uvádí na podporu své žaloby ve věci C‑106/19 dva žalobní důvody. První žalobní důvod vychází v podstatě z porušení článků 10, 13 a 14 SEU, jakož i článku 114, čl. 168 odst. 4 písm. c) a článků 289 a 294 SFEU spočívajícího v tom, že Parlament plně nevyužil svých výsad v legislativní oblasti. Druhý žalobní důvod vychází z protiprávnosti rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 jakožto základu napadeného nařízení.
Comune di Milano vznáší na podporu své žaloby ve věci C‑232/19 čtyři žalobní důvody. První žalobní důvod, jenž směřuje přímo proti napadenému nařízení, vychází z porušení zásady zastupitelské demokracie (článek 10 SEU), zásad institucionální rovnováhy a loajální spolupráce (článek 13 SEU) a podstatných formálních náležitostí (článek 14 SEU a články 289 a 294 SFEU). Druhý, třetí a čtvrtý žalobní důvod, které formou procesní námitky zpochybňují legalitu rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017, na němž je toto nařízení založeno, vycházejí ze zneužití pravomoci a z porušení zásad transparentnosti, řádné správy a ekvity (druhý žalobní důvod), z porušení zásad řádné správy, transparentnosti a spolupráce (třetí žalobní důvod), jakož i z porušení rozhodnutí Rady 2009/937/EU ze dne 1. prosince 2009, kterým se přijímá její jednací řád (
Úř. věst. 2009, L 325, s. 35
), jakož i pravidel obsažených v poznámce Rady ze dne 31. října 2017.
K prvnímu žalobnímu důvodu ve věci C‑106/19 a prvnímu žalobnímu důvodu ve věci C‑232/19
–

Argumentace účastníků řízení
V rámci prvního žalobního důvodu ve věci C‑106/19 Italská republika tvrdí, že přijetím napadeného nařízení byly porušeny články 10 a 13 a čl. 14 odst. 1 SEU, jakož i článek 114, čl. 168 odst. 4 písm. c) a články 289 a 294 SFEU, protože nebyla respektována úloha Parlamentu jako spolunormotvůrce.
Úvodem Italská republika zdůrazňuje, že s ohledem na vývoj unijního práva a institucionální praxi nespadá umisťování sídla unijních agentur do pravomoci členských států, jako je tomu v případě umístění sídla unijních orgánů podle článku 341 SFEU, nýbrž do pravomoci Unie.
Parlament přitom podle Italské republiky hrál v rozhodovacím postupu, který vedl k volbě nového sídla EMA a přijetí napadeného nařízení, pouze čistě formální roli. Svědčí o tom okolnosti přijímání tohoto nařízení, zejména prohlášení Parlamentu připojená k jeho postoji přijatému v prvním čtení ze dne 15. března 2018 a k legislativnímu usnesení ze dne 25. října 2018, kterými tento orgán jasně vyjádřil politování nad tím, že do tohoto rozhodovacího postupu nebyl zapojen. Parlament neměl možnost se vyjádřit k této volbě, a tudíž ani vykonat své výsady spolunormotvůrce, ať už ve fázi, která vedla k přijetí rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017, nebo v průběhu postupu přijímání napadeného nařízení, neboť návrh Komise a postoj přijatý Radou v rámci tohoto postupu mu neponechaly žádný skutečný prostor pro zásah.
Comune di Milano v rámci prvního žalobního důvodu ve věci C‑232/19 tvrdí, že při přijímání napadeného nařízení byly porušeny výsady Parlamentu. Není totiž pochyb o tom, že volba sídla EMA je výsledkem postupu ukončeného přijetím rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017, které určilo obsah tohoto nařízení, a tedy umístění sídla EMA do Amsterodamu, mimo řádný legislativní postup. Parlament nikdy nebyl zapojen do tohoto postupu, přestože podle článku 294 SFEU předpokládá řádný legislativní postup jeho plnou a efektivní účast. Rada a Komise se rozhodly zvolit město Amsterodam jako nové sídlo EMA a Parlament postavily před „hotovou věc“, aniž mu ponechaly sebemenší prostor pro zpochybnění tohoto rozhodnutí.
Z toho podle Comune di Milano vyplývá porušení unijní institucionální rovnováhy a zásad zastupitelské demokracie a loajální spolupráce (rozsudek ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, bod
), jakož i porušení jedné podstatné formální náležitosti (rozsudek ze dne 6. září 2017, Slovensko a Maďarsko v. Rada,
C‑643/15 a C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, bod
).
Zásah do výsad Parlamentu v průběhu legislativního postupu, jenž vedl k rozhodnutí, že město Amsterodam je novým sídlem EMA, jasně vyplývá z prohlášení tohoto orgánu, jakož i z pozměňovacích návrhů předložených tímto orgánem v prvním čtení.
Rada podporovaná Nizozemským královstvím navrhuje zamítnutí prvního žalobního důvodu ve věci C‑106/19 i prvního žalobního důvodu ve věci C‑232/19.
Zaprvé tvrdí, že z analýzy legislativního postupu v projednávané věci jasně vyplývá, jak o tom svědčí zejména počet pozměňovacích návrhů k návrhu legislativního usnesení, že Parlament o návrhu předloženém Komisí obsáhle diskutoval a posuzoval jednotlivé možnosti, než souhlasil s umístěním sídla EMA do Amsterodamu. Parlament rovněž dosáhl začlenění řady relevantních změn do konečného legislativního textu. Tyto okolnosti dokládají, že fakticky, nehledě k jakýmkoli politickým prohlášením, byly výsady Parlamentu respektovány.
K argumentu vycházejícímu z prohlášení Parlamentu Rada upřesňuje, že vůle orgánu se odráží v aktech, které má přijímat v souladu s platnými formálními postupy. Za těchto podmínek jsou vysvětlující prohlášení doprovázející v některých případech tento formální postup – přestože mohou obsahovat informace o politickém kontextu nebo politické důvody, na nichž je dané rozhodnutí založeno – jako taková irelevantní pro posouzení skutečného výkonu pravomoci.
Ve druhé řadě Rada tvrdí, že pravomoc k umístění sídla unijní agentury mají zástupci vlád členských států, již rozhodnou vzájemnou dohodou. Určení místa sídla EMA v napadeném nařízení má tedy jen deklaratorní povahu a spolunormotvůrce se od něj nemohl odchýlit, i když měl v tomto ohledu možnost nevyvinout žádnou normotvornou činnost.
Rada má v tomto ohledu zaprvé za to, že pravomoc k umístění sídla unijní agentury nespadá do pravomoci, kterou má Unie pro účely hmotněprávní úpravy dané oblasti, v projednávané věci tedy do řádného legislativního postupu. Podle tohoto orgánu se rozhodnutí o umístění sídla agentury svou povahou zásadně liší od rozhodnutí upravujících vymezení pravomocí, pravidel fungování, resp. organizace této agentury. Takové rozhodnutí má silný politický a symbolický rozměr, který se neomezuje na konkrétní hmotněprávní oblast dotyčné agentury a přesahuje hlediska pouhé hospodárnosti a či efektivity. Rada v této souvislosti odkazuje na různá mezivládní prohlášení v této oblasti, zejména na rozhodnutí z Edinburghu, ale rovněž na soudní agendu týkající se sídla Parlamentu.
Zadruhé je Rada toho názoru, že článek 341 SFEU zakládá pravomoc členských států umístit sídlo unijní agentury vzájemnou dohodou. Z analýzy historického vývoje tohoto ustanovení, jakož i z kontextu, jehož je součástí, totiž vyplývá, že odkaz na „orgány“ nelze vykládat restriktivně tak, že odkazuje jen na orgány uvedené v čl. 13 odst. 1 SEU. Tento výklad je mimoto v souladu s praxí zavedenou v této oblasti, která, jak o tom svědčí článek 2 rozhodnutí z Edinburghu a společné prohlášení z roku 2012, byla předmětem interinstitucionálního uznání. Tato praxe zejména jasně dokládá, že rozhodnutí přijaté vzájemnou dohodou zástupců vlád členských států, které zdaleka není čistě politické povahy, je právně závazné do té míry, že se v některých případech stává podmínkou vstupu základního aktu v platnost.
Podle Rady by povaha pravomoci Unie v určité oblasti neměla být zaměňována s podmínkami, za kterých má být tato pravomoc vykonávána v souladu se Smlouvami. Pravomoc může tedy být výlučná, protože je spojená s oblastí, která nutně vyžaduje jednání na úrovni Unie, ale zároveň může být stanoveno, že bude vykonávána formou rozhodnutí zástupců vlád členských států spíše než unijních orgánů. Tak je tomu například v případě jmenování soudců a generálních advokátů Soudního dvora podle článku 253 SFEU a jmenování členů Tribunálu na základě podle 254 SFEU.
Rada konečně upřesňuje, že povinnost spolunormotvůrců následovat volbu učiněnou členskými státy ještě neznamená, že by uvedení místa sídla dotyčné unijní agentury v základním legislativním aktu nemělo žádnou přidanou hodnotu. Toto uvedení je totiž důležité nejen z hlediska právní jistoty, ale právní předpis může, jako je tomu v projednávané věci u vložení článku 71a do nařízení č. 726/2004 nařízením 2018/1718, s tímto uvedením spojit řadu dalších normativních prvků, hmotněprávních i procesních, aby čistě zeměpisné umístění sídla doplnil. Tak je tomu podle Rady v projednávané věci, neboť zmíněný článek 71a nejen uvádí, že se sídlo EMA nachází v Amsterodamu, ale rovněž ukládá příslušným nizozemským orgánům, aby přijaly veškerá nezbytná opatření k zajištění toho, že se EMA bude moci do dočasných prostor a posléze i do svých stálých prostor přemístit nejpozději do konkrétně stanovených dat, a dále aby pravidelně předkládaly Parlamentu a Radě písemné zprávy, dokud se EMA nepřemístí do svých stálých prostor. Takové dodatečné závazné účinky tedy vyplývají přímo a výlučně z napadeného nařízení, k jehož přijetí Parlament plně využil svých výsad spolunormotvůrce, a nikoli z volby sídla provedené zástupci vlád členských států.
Parlament rovněž navrhuje zamítnutí prvního žalobního důvodu ve věci C‑106/19 i prvního žalobního důvodu ve věci C‑232/19, ale z jiných důvodů než Rada.
Parlament předně uvádí, že plně sdílí závěr žalobkyň, podle kterého takový akt, jako je rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017, nemůže legitimně nijak omezit výkon pravomocí svěřených Smlouvami unijnímu normotvůrci. Na rozdíl od těchto účastnic řízení má ovšem Parlament za to, že vady, jimiž může být toto rozhodnutí stiženo, nemohou přímo ani nepřímo vést k tomu, že protiprávností bude stiženo i napadené nařízení.
Parlament v podstatě tvrdí, že pokud zástupci vlád členských států nemají žádnou pravomoc k umístění sídla unijních institucí, nelze rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 přiznat žádný závazný účinek, který by mohl omezit působnost unijního normotvůrce. Připuštění opaku by totiž znamenalo legitimizovat rozhodovací postup mimo institucionální strukturu zavedenou Smlouvami, která v oblasti umisťování sídla institucí nebo jiných subjektů Unie, zejména unijních agentur, nepřiznává pravomoc členským státům. Takovou výhradu pravomoci nelze dovodit ani z článku 341 SFEU, který zmiňuje výlučně „orgány Unie“ stanovené v čl. 13 odst. 1 SEU. S ohledem také na skutečnost, že unijní orgány nemohou dobrovolně rezignovat na výkon pravomocí, které jim byly svěřeny Smlouvami, nemohla Komise bezvýhradně a bez diskrečního hodnocení převzít do návrhu nařízení volbu zástupců vlád členských států učiněnou v rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017, stejně jako se spolunormotvůrci nemohli právně zavázat k přijetí tohoto návrhu. Z toho podle Parlamentu vyplývá, že dohody postupně uzavřené mezi členskými státy a týkající se nejprve pravidel výběru přijatých dne 22. června 2017 a posléze volby provedené na základě rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017, podle které je novým sídlem EMA město Amsterodam, mají povahu čistě politických aktů spolupráce, jež nemohou omezit pravomoci unijních orgánů.
Parlament upřesňuje, že na výkon legislativních výsad, které mu svěřují Smlouvy, vůbec nerezignoval. Připomíná, že případný politický dopad postoje členských států na rozhodovací postup stanovený Smlouvami, a zejména na pravomoc legislativní iniciativy přiznanou Komisi a na legislativní pravomoc Parlamentu a Rady, nemůže být důvodem pro zrušení aktu přijatého uvedeným postupem.
Parlament v daném případě dbal na to, aby si zachoval své institucionální postavení všemi prostředky, které má k dispozici, přičemž jeho hlavním zájmem v průběhu celého legislativního postupu bylo zajistit kontinuitu činností EMA, aby přemístěním jejího sídla nebylo narušeno řádné plnění významného poslání této unijní agentury v oblasti ochrany veřejného zdraví. Za tímto účelem byl ve druhém a třetím pododstavci článku 71a nařízení č. 726/2004, vloženého napadeným nařízením, na podnět Parlamentu stanoven harmonogram přemisťování a mechanismus monitoringu. Stejný zájem se odráží i v bodech 3 až 5 odůvodnění tohoto nařízení, které byly rovněž vloženy v legislativním postupu.
Parlament konečně uvádí, že ačkoli pro členské státy má volba sídla instituce nebo jiného subjektu Unie zvláštní politickou hodnotu, tato okolnost není důvodem k tomu, aby členským státům byla svěřena pravomoc, která jim Smlouvami svěřena není, jako je pravomoc učinit takovou volbu [v tomto smyslu viz posudek 2/00 (Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti) ze dne 6. prosince 2001,
EU:C:2001:664
, bod
a citovaná judikatura].
Iniciativě vedené v rámci mezivládní spolupráce za účelem umístění nového sídla EMA je tedy třeba přiznat jen hodnotu striktně politické spolupráce, která vedla k přijetí rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017, jež má rovněž politickou povahu a postrádá jakoukoli právní závaznost. Tímto rozhodnutím nejsou dotčeny pravomoci unijních orgánů v řádném legislativním postupu, který je v projednávané věci jediný použitelný. V neposlední řadě nelze doporučení členských států uvedené v rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 a výběrové řízení, které mu předcházelo, považovat za přípravnou fázi legislativního postupu, v němž bylo přijato napadené nařízení. V obecnější rovině by se podle Parlamentu nemělo rozlišovat mezi právní sílou a politickými účinky rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017.
Parlament upřesňuje, že ačkoli se v daném případě nakonec rozhodl schválit volbu města Amsterodamu coby nového sídla EMA, učinil tak při výkonu posuzovací pravomoci, kterou má v rámci své role spolunormotvůrce, a nikoli proto, že by byl vázán postojem členských států. Prohlášení Parlamentu připojené k legislativnímu usnesení ze dne 25. října 2018 ostatně na žádném místě nepřiznává rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 právní závaznost.
Komise, která vstoupila do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Rady a Parlamentu, navrhuje zamítnutí prvního žalobního důvodu ve věci C‑106/19 i prvního žalobního důvodu ve věci C‑232/19.
Podobně jako Parlament má Komise za to, že volba učiněná zástupci vlád členských států nemohla narušit její pravomoc iniciativy ani výsady obou žalovaných orgánů coby spolunormotvůrců. Vysvětluje totiž, že i když článek 341 SFEU nepopiratelně inspiroval praxi doposud uplatňovanou při zřizování různých institucí a jiných subjektů Unie a i když Komise celkově využívala své pravomoci iniciativy, přičemž uznávala relevanci obecných důvodů politického rázu souvisejících především s nutností zajistit geografické rozložení jednotlivých sídel a do návrhů aktů, kterými byly unijní agentury zřizovány, nevkládala ustanovení o umístění jejich sídla, může se od této praxe odchýlit, jak již učinila za různých okolností, když místo sídla některých unijních agentur ve svých legislativních návrzích uvedla. Komise tedy z hlediska práva není povinna převzít volbu učiněnou zástupci vlád členských států nebo některých členských států. Ani Parlament nebyl v žádném případě právně vázán rozhodnutím zástupců vlád členských států přijatým v souladu s touto praxí.
Komise zdůrazňuje, že je třeba odlišit politický dopad postoje přijatého členskými státy od jeho právní závaznosti, která v daném případě chybí. Toto odlišení je podle Komise potvrzeno judikaturou, podle které určení obsahu legislativního aktu přísluší výlučně Parlamentu a Radě a existence vlivu politické povahy nemůže být důvodem ke zrušení aktu přijatého na konci legislativního postupu (rozsudek ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, body
a
a citovaná judikatura).
Komise dodává, že není důvod se domnívat, že by spolunormotvůrce – ve vztahu ke kterému již Soudní dvůr uznal, že může rozhodnout o zřízení takové instituce, jako je unijní agentura (rozsudek ze dne 2. května 2006, Spojené království v. Parlament a Rada,
C‑217/04
,
EU:C:2006:279
, body
a
) – nemohl, jako tomu bylo v daném případě, rozhodnout o umístění sídla takové agentury zcela nezávisle. Komise podotýká, že v průběhu parlamentní rozpravy o jejím návrhu, z něhož vychází napadené nařízení, bylo určení města Milán jako sídla EMA zamítnuto poté, co bylo předmětem konkrétní diskuze. Tato okolnost dokládá, že možnost odchýlit se od politického rozhodnutí zástupců vlád členských států není pouze teoretická a Parlament nebyl v daném případě postaven před „hotovou věc“.
–

Závěry Soudního dvora
Podstatou prvního žalobního důvodu ve věci C‑106/19 a prvního žalobního důvodu ve věci C‑232/19, které je třeba projednat společně, je tvrzení Italské republiky a Comune di Milano, že v rámci postupu, v němž bylo určeno, že město Amsterodam je novým sídlem EMA, nebyly respektovány výsady Parlamentu, čímž došlo k porušení ustanovení Smluv, zejména článků 10, 13 a 14 SEU, jakož i článku 114, čl. 168 odst. 4 písm. c) a článků 289 a 294 SFEU.
Při projednávání těchto žalobních důvodů je nutné nejprve rozhodnout, kdo – zda členské státy, nebo unijní normotvůrce – má pravomoc rozhodnout o umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie, což předpokládá zejména určit, zda se článek 341 SFEU, podle kterého sídlo „orgánů“ Unie určí „vlády členských států vzájemnou dohodou“, vztahuje i na instituce a jiné subjekty Unie.
Kdyby totiž bylo třeba, jak tvrdí Rada, dospět k závěru, že tato pravomoc je vyhrazena členským státům jednajícím vzájemnou dohodou, nemohl by se unijní normotvůrce právoplatně odchýlit od rozhodnutí přijatého v této oblasti členskými státy, i kdyby měl v tomto ohledu možnost nevyvinout žádnou normotvornou činnost a i kdyby akt, který by měl přijmout, byl jen deklaratorní či potvrzující.
Naproti tomu v případě závěru, že uvedená pravomoc přísluší unijnímu normotvůrci na základě pravomocí, které mu svěřují Smlouvy, bylo by třeba posoudit, zda rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 omezilo, jak tvrdí Italská republika a Comune di Milano, výsady unijního normotvůrce a v širším smyslu ohrozilo institucionální rovnováhu v postupu přijímání napadeného nařízení.
1)

K pravomoci určit sídlo institucí a subjektů Unie
Podle ustálené judikatury Soudního dvora je při výkladu ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen jeho znění a cíle, které sleduje, ale i jeho kontext. Historie vzniku ustanovení unijního práva může rovněž poskytnout informace relevantní pro jeho výklad (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. prosince 2018, Wightman a další,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, bod
a citovaná judikatura).
Na základě těchto metod výkladu je tedy třeba zkoumat, zda se článek 341 SFEU použije na rozhodnutí, kterými se určuje sídlo institucí a subjektů Unie.
Zaprvé, co se týče znění článku 341 SFEU, zmíněny jsou v něm jen „orgány Unie“. Podle čl. 13 odst. 1 SEU přitom pojem „orgány“ odkazuje na přesně vymezený výčet subjektů, ve kterém nejsou zahrnuty instituce ani jiné subjekty Unie, zejména její agentury.
Zadruhé v souvislosti s kontextem, do něhož spadá článek 341 SFEU, je třeba nejprve zdůraznit, jak podotkl generální advokát M. Bobek v bodě 94 svého stanoviska ve věcech Itálie v. Rada (Sídlo Evropské agentury pro léčivé přípravky) a Parlament v. Rada (Sídlo Evropského orgánu pro pracovní záležitosti) (
C‑59/18, C‑182/18 a C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), že Lisabonská smlouva změnila řadu ustanovení Smluv tak, že v nich výslovně zmínila „instituce a jiné subjekty Unie“, čímž jednoznačně odlišila unijní orgány výslovně zmíněné v čl. 13 odst. 1 SEU od institucí a jiných subjektů Unie. V této souvislosti, zatímco se některá ustanovení Smlouvy o FEU týkají pouze orgánů Unie, jiná její ustanovení, jako jsou články 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 282, 298, 267 a 325 SFEU, odkazují šířeji na orgány, instituce a jiné subjekty Unie. Tak tomu je konkrétně u pravomoci Soudního dvora v případě článků 263, 265 a 267 SFEU.
Je přitom nutno konstatovat, že znění článku 341 SFEU, který se týká jen „orgánů“, odpovídá znění svých předchůdců, a sice článku 216 Smlouvy o EHS (později článku 216 Smlouvy o ES a následně článku 289 ES).
Okolnost, na kterou poukázala Rada, že v ustanoveních části sedmé Smlouvy o FEU, nadepsané „Ustanovení obecná a závěrečná“, do níž je článek 341 SFEU zařazen, jsou zmíněny „orgány“, tedy nemůže být vykládána navzdory tomu, že Smlouva o EU, jak vyplývá z bodu 114 tohoto rozsudku, jasně odlišuje unijní orgány od institucí a jiných subjektů Unie, jako projev úmyslu autorů Smluv chápat pojem „orgány“ v rozšiřujícím smyslu tak, že zahrnuje nejen entity uvedené v čl. 13 odst. 1 SEU, ale též instituce a jiné subjekty Unie zřízené Smlouvami nebo na jejich základě, které mají přispívat k dosahování cílů Unie. To platí tím spíše, že Smlouva o EU a Smlouva o FEU představují na základě čl. 1 třetího pododstavce SEU a čl. 1 odst. 2 SFEU jednotný ústavní základ pro Unii, takže definice pojmu „orgány“ uvedená v čl. 13 odst. 1 SEU a odlišování orgánů od institucí a jiných subjektů Unie musí platit v obou Smlouvách průřezově a jednotně.
Rozhodující nemůže být ani Soudním dvorem podaný široký výklad pojmu „orgány“ ve smyslu čl. 340 druhého pododstavce SFEU, v němž je stanoveno, že „[v] případě mimosmluvní odpovědnosti nahradí Unie v souladu s obecnými zásadami společnými právním řádům členských států škody způsobené jejími orgány nebo jejími zaměstnanci při výkonu jejich funkce“.
Soudní dvůr totiž sice rozhodl, že pojem „orgány“ ve smyslu právě citovaného ustanovení zahrnuje nejen orgány Unie uvedené v čl. 13 odst. 1 SEU, ale také všechny ostatní instituce a jiné subjekty Unie zřízené Smlouvami nebo na jejich základě, jejichž cílem je přispět k dosažení cílů Unie (rozsudek ze dne 16. prosince 2020, Rada a další v. K. Chrysostomides & Co. a další,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C 603/18 P a C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, bod
a citovaná judikatura), avšak k zavedení této judikatury výslovně vycházel z okolnosti, že cílem institucí a jiných subjektů Unie zřízených Smlouvami nebo na jejich základě je přispět k dosažení cílů Unie a bylo by v rozporu s úmyslem autorů Smluv, kdyby se Unie v případech, kdy jedná prostřednictvím instituce nebo jiného subjektu, mohla vyhnout následkům ustanovení Smluv upravujících mimosmluvní odpovědnost Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. prosince 1992, SGEEM a Etroy v. EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, body
až
).
Široký výklad pojmu „orgány“, který Soudní dvůr podal pro účely použití čl. 340 druhého pododstavce SFEU, tedy odpovídá potřebě – odůvodněné obecnými zásadami společnými právním řádům členských států výslovně zmíněnými v tomto ustanovení – zabránit možnosti Unie vyhnout se uplatnění režimu mimosmluvní odpovědnosti podle článku 268 SFEU ve spojení s čl. 340 druhým pododstavcem SFEU a z toho plynoucímu soudnímu přezkumu prováděnému Soudním dvorem v případech, kdy jedná prostřednictvím instituce nebo jiného subjektu Unie, a nikoli prostřednictvím orgánu uvedeného v čl. 13 odst. 1 SEU (obdobně viz rozsudek ze dne 2. prosince 1992, SGEEM a Etroy v. EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, body
a
). To platí tím spíše, jak uvedl generální advokát v bodě 100 svého stanoviska, že pojem „zaměstnanec“ uvedený v čl. 340 druhém pododstavci SFEU zahrnuje z funkčního hlediska všechny zaměstnance pracující pro Unii ať již v jejích orgánech, nebo v jejích institucích či jiných subjektech.
V důsledku toho se výkladu pojmu orgány ve smyslu čl. 340 druhého pododstavce SFEU, který upravuje rozsah mimosmluvní odpovědnosti Unie, nelze účelně dovolávat k tomu, aby byl per analogiam vymezen rozsah působnosti článku 341 SFEU, jenž se týká rozsahu pravomocí vyhrazených členským státům Smlouvami.
Rada se nemůže účinně dovolávat ani pojmu „orgány“ uvedeného v článku 342 SFEU, podle něhož „[p]ravidla pro používání úředních jazyků v orgánech Unie stanoví Rada jednomyslně formou nařízení; pravidla obsažená ve statutu Soudního dvora Evropské unie tím nejsou dotčena“. Jak totiž uvedl generální advokát v bodě 98 svého stanoviska ve věcech Itálie v. Rada (Sídlo Evropské agentury pro léčivé přípravky) a Parlament v. Rada (Sídlo Evropského orgánu pro pracovní záležitosti) (
C‑59/18, C‑182/18 a C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), pojem „orgány“ ve smyslu posledně uvedeného článku nemusí být nutně vykládán tak, že zahrnuje instituce a jiné subjekty Unie, jelikož jazykový režim instituce nebo jiného subjektu Unie se může lišit od režimu platného v rámci unijních orgánů.
Pokud jde o protokol č. 6, ten sice stanoví, jak tvrdí Rada, nejen sídlo unijních orgánů, ale také sídlo některých institucí a jiných subjektů Unie, mimo jiné Europolu, a odkazuje na článek 341 SFEU, avšak nestanoví, že by sídla institucí a jiných subjektů Unie musela být určována kolektivně členskými státy v souladu se zásadou stanovenou v tomto článku. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že společným rysem těchto institucí a jiných subjektů Unie je, že byly zřízeny členskými státy, zatímco v případě takové unijní agentury, jako je EMA, kterou zřídil unijní normotvůrce na základě zakládajících Smluv, tomu tak není. Z tohoto protokolu tedy nelze dovodit vůli členských států uplatňovat přímo nebo
per analogiam
zásadu stanovenou v tomto článku na umisťování sídel všech institucí a subjektů Unie.
Jak podotkl generální advokát M. Bobek v bodě 112 svého stanoviska ve věcech Itálie v. Rada (Sídlo Evropské agentury pro léčivé přípravky) a Parlament v. Rada (Sídlo Evropského orgánu pro pracovní záležitosti) (
C‑59/18, C‑182/18 a C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), přijetí zvláštního protokolu svědčí naopak o tom, že členské státy usoudily, že jejich kolektivní rozhodnutí o umístění sídla některých taxativně vyjmenovaných institucí a jiných subjektů Unie musí být výslovně zakotveno v primárním právu, aby v unijním právu vyvolávalo právní účinky.
Co se výslovného odkazu uvedeného v protokolu č. 6 na článek 341 SFEU týče, lze jej vysvětlit tím, že se tento protokol týká v prvé řadě orgánů uvedených v čl. 13 odst. 1 SEU.
Dále je pravda, jak vyplývá z článku 2 rozhodnutí z Edinburghu, že zástupci vlád členských států vyjádřili přání vyhradit si rozhodnutí týkající se sídla institucí a jiných subjektů Unie stejně, jako jsou podle článku 341 SFEU výslovně a jasně oprávněni určit sídlo unijních orgánů. Kromě toho byl na mezivládní konferenci, která vedla k přijetí Amsterodamské smlouvy, převzat text rozhodnutí z Edinburghu jakožto protokol připojený ke Smlouvě o EU, Smlouvě o ES, Smlouvě o ESUO a Smlouvě o ESAE, nyní protokol č. 6 připojený ke Smlouvě o EU, Smlouvě o FEU a Smlouvě o ESAE.
Jediný článek posledně uvedeného protokolu ovšem formulací srovnatelnou s formulací článku 1 rozhodnutí z Edinburghu určuje jen sídlo orgánů, institucí a jiných subjektů Unie zřízených členskými státy. Článek 2 uvedeného rozhodnutí navíc nemůže – přestože Soudní dvůr tomuto rozhodnutí přiznal v rozsudku ze dne 1. října 1997, Francie v. Parlament (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), na který odkázal v jiných pozdějších rozsudcích [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. prosince 2012, Francie v. Parlament,
C‑237/11 a C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, body
až
, a ze dne 2. října 2018, Francie v. Parlament (Výkon rozpočtové pravomoci),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, bod
], právní závaznost – vést k podání takového výkladu článku 341 SFEU, který by byl v rozporu s jeho jasným zněním.
Rada se jakožto kontextu dovolává rovněž dřívější institucionální praxe umisťování sídel institucí a jiných subjektů Unie a tvrdí, že tato praxe požívá „institucionálního uznání“ společným prohlášením z roku 2012 a společným přístupem v jeho příloze.
Z informací, které byly Soudnímu dvoru předloženy v rámci projednávaných věcí, ovšem vyplývá, že tvrzená praxe zdaleka není všeobecně rozšířená. Postupy uplatňované k určení sídla institucí a jiných subjektů Unie byly totiž buď vedeny jen členskými státy, nebo do nich byly v různé míře a na různých základech zapojeny, jakožto aktéři legislativního postupu či nikoli, unijní orgány.
Nicméně i za předpokladu, že by bylo možné, jak tvrdí Rada, popsat dřívější ustálenou a soudržnou praxi, podle níž byla sídla institucí a jiných subjektů Unie systematicky umisťována na základě politické volby provedené jen zástupci vlád členských států, nemůže výklad článku 341 SFEU, který Rada prosazuje na základě této praxe, požívat žádného „institucionálního uznání“ společným prohlášením z roku 2012 a společným přístupem v jeho příloze. Toto prohlášení totiž nemá, jak se zdůrazňuje jeho v jeho pátém pododstavci, právně závazných charakter a navíc neobsahuje žádné uznání jakékoli výhrady pravomoci členských států ve věcech umístění sídla institucí a jiných subjektů Unie.
V každém případě by taková praxe, která by byla v rozporu s pravidly Smlouvy o FEU, a zejména s článkem 341 SFEU tím, že by navzdory jasnému znění tohoto článku rozšířila jeho působnost na určování sídel institucí a jiných subjektů Unie, nemohla zakládat precedens zavazující orgány (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. května 2008, Parlament v. Rada,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, bod
a citovaná judikatura).
A co se konečně zatřetí týče cíle článku 341 SFEU, ten spočívá v zachování rozhodovacích pravomocí členských států k určení sídla jen u unijních orgánů. Na rozdíl od názoru, který Rada hájila na jednání, nemůže výklad tohoto článku v tom smyslu, že se nevztahuje na instituce a jiné subjekty Unie, vést k tomu, že by byl zbaven veškerého užitečného účinku, jak podotkl generální advokát M. Bobek v bodě 138 svého stanoviska ve věcech Itálie v. Rada (Sídlo Evropské agentury pro léčivé přípravky) a Parlament v. Rada (Sídlo Evropského orgánu pro pracovní záležitosti) (
C‑59/18, C‑182/18 a C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), Sídla unijních orgánů byla sice již určena primárním právem, konkrétně protokolem č. 6, avšak článek 341 SFEU je relevantní pro každé případné budoucí rozhodnutí o změně sídla stávajícího orgánu nebo o umístění sídla nějakého nového orgánu.
V této souvislosti je třeba připomenout, že na rozdíl od unijních orgánů, jejichž zřizování a funkce jsou z důvodu jejich ústavního významu upraveny samotnými Smlouvami, instituce a jiné subjekty Unie, jako je EMA, jejichž předmětem je dosažení cílů dané unijní politiky, zpravidla nejsou zřízeny Smlouvami. Za těchto podmínek musí být jejich zřízení, pokud nevyplývá z primárního práva, výsledkem aktu sekundárního práva přijatého na základě hmotněprávních ustanovení provádějících unijní politiku, ve které instituce nebo jiný subjekt působí, a v souladu s postupy stanovenými těmito ustanoveními.
Neobsahují-li Smlouvy žádné další upřesnění v tomto ohledu, přísluší rovněž unijnímu normotvůrci, aby v souladu s postupy stanovenými věcně relevantními ustanoveními Smluv určil místo sídla instituce nebo jiného subjektu Unie, kterou nebo který sám zřídil aktem sekundárního práva přijatým na základě těchto ustanovení, obdobně k pravomoci, kterou má na základě uvedených ustanovení k vymezení pravomocí, organizace a způsobu fungování této instituce nebo subjektu.
Rozhodnutí o umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie, jako je unijní agentura, je tedy na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, nedílnou součástí rozhodnutí o jejich zřízení. Stejnou povahu má i rozhodnutí o přemístění sídla takové agentury.
Při určování místa sídla instituce nebo jiného subjektu Unie lze zajisté zohlednit takové politické důvody, jako je nutnost zajistit při umisťování institucí nebo jiných subjektů Unie určité geografické rozložení nebo zvýhodnit členské státy, ve kterých ještě není sídlo žádné instituce nebo jiného subjektu Unie.
Politická povaha rozhodnutí, kterým se určuje umístění sídla takové instituce nebo jiného subjektu Unie, ovšem nemůže sama o sobě být důvodem k tomu, aby toto rozhodnutí spadalo mimo pravomoc unijního normotvůrce, který při výkonu pravomocí musí Unie pravidelně činit politická rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. září 2016, Německo v. Parlament a Rada,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, bod
).
Takové rozhodnutí musí dále především umožňovat, aby bylo zaručeno plnění úkolů svěřených dotyčné instituci nebo dotyčnému subjektu Unie k dosažení cílů dané politiky.
Nemůže obstát ani tvrzení, že určení sídla instituce nebo jiného subjektu Unie na hmotněprávním základě, na kterém spočívá jejich zřízení, by v závislosti na relevantním právním základě mohlo vést k tomu, že o tomto umístění bude hlasováno kvalifikovanou většinou v Radě, a nikoli rozhodnuto vzájemnou dohodou zástupců vlád členských států, takže toto umístění by se stalo prvkem kompromisu v rámci legislativní rozpravy.
Jak totiž bylo připomenuto v bodě 136 tohoto rozsudku, skutečnost, že rozhodnutí o umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie může mít významný politický rozměr, jelikož musí odpovídat zejména ohledům geografického rozložení, nebrání tomu, aby toto rozhodnutí mohl přijmout unijní normotvůrce v souladu s postupy stanovenými věcně relevantními ustanoveními Smluv, přičemž tento politický rozměr může v tomto ohledu představovat prvek, který může unijní normotvůrce při výkonu své pravomoci zohlednit. Dále je třeba zdůraznit, že vzhledem k tomu, že unijní legislativní proces je na základě čl. 1 druhého pododstavce ve spojení s čl. 10 odst. 3 SEU veden zásadou transparentnosti ve vztahu k občanům, může využití tohoto procesu posílit demokratickou podporu rozhodnutí o umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie, jako je EMA.
Kromě toho a v podstatnější rovině okolnost, že takové rozhodnutí, jako je rozhodnutí o umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie, je politicky citlivé, nemůže vést ke změně pravomocí svěřených Smlouvami unijním orgánům ani k vynětí výkonu těchto pravomocí z legislativních postupů stanovených Smlouvami. Určení působnosti ustanovení Smluv, které upravuje věcnou pravomoc Unie, tedy nemůže záviset na důvodech spojených s politickou citlivostí dotyčné oblasti nebo se snahou zajistit účinnost akce.
Ze všech těchto úvah, a zejména ze znění článku 341 SFEU vyplývá, že toto ustanovení nelze vykládat v tom smyslu, že upravuje umístění sídla takové instituce nebo jiného subjektu Unie, jako je EMA.
Za těchto podmínek pravomoc rozhodovat o umístění sídla této agentury nepřísluší členským státům, nýbrž unijnímu normotvůrci, který musí za tímto účelem jednat v souladu s postupy stanovenými věcně relevantními ustanoveními Smluv, v tomto případě článkem 114 a článkem 168 odst. 4 SFEU, které stanoví použití řádného legislativního postupu.
S ohledem na tento závěr je zadruhé třeba posoudit dosah rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 a ověřit, zda byly respektovány výsady Parlamentu.
2)

K dosahu rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 a k respektování výsad Parlamentu
Italská republika a Comune di Milano v podstatě tvrdí, že přijetí rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 bylo jako takové zásahem do výsad Parlamentu. Tvrdí přinejmenším, že Parlament se tímto rozhodnutím cítil být vázán.
Zaprvé k výtce, že rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 bylo jako takové zásahem do výsad Parlamentu, je třeba uvést, z odůvodnění obsaženého v bodech 111 až 142 tohoto rozsudku vyplývá, že pravomoc v oblasti určování sídla institucí a jiných subjektů Unie přísluší unijnímu normotvůrci, a nikoli členským státům.
Legislativní pravomoc, kterou čl. 14 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 SEU vyhrazují Parlamentu a Radě a která je projevem zásady svěřených pravomocí zakotvené v čl. 13 odst. 2 SEU, jakož i z širšího hlediska zásady institucionální rovnováhy typické pro institucionální strukturu Unie, implikuje, že obsah legislativního aktu určují výlučně tyto orgány (rozsudek ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, bod
a citovaná judikatura).
Takovému rozhodnutí, jako je rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017, které bylo přijato členskými státy na základě zvláštních hmotněprávních a procesních pravidel dohodnutých členskými státy mimo rámec vymezený podle unijního práva, nelze bez pominutí institucionální struktury a rozdělení pravomocí vyplývajících ze Smluv přiznat jakoukoli závaznost, jež by mohla omezit posuzovací pravomoc unijního normotvůrce, i kdyby Komise byla zapojena do výběrového řízení ukončeného přijetím tohoto rozhodnutí. Takové rozhodnutí má tedy hodnotu aktu politické spolupráce, který v žádném případě nemůže zasahovat do pravomocí svěřených unijním orgánům v rámci řádného legislativního postupu.
V tomto ohledu pouhá skutečnost, že Parlament nebyl zapojen do postupu ukončeného přijetím rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017, nemůže být považována za porušení či obcházení výsad Parlamentu jako spolunormotvůrce. Vedle toho, že tento postup probíhal mimo rámec vymezený unijním právem a dané rozhodnutí nemá v tomto právu žádnou závaznost, nebyl totiž v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí zatím zahájen legislativní postup týkající se umístění nového sídla EMA.
Z toho vyplývá, že výtka, podle které bylo přijetí rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 jako takové zásahem do výsad Parlamentu, musí být zamítnuta.
Zadruhé k výtce, že se Parlament cítil být vázán rozhodnutím ze dne 20. listopadu 2017, takže rezignoval na efektivní výkon svých pravomocí v legislativní oblasti a svou úlohu omezil na čistě formální aspekty, je třeba uvést, že ze spisu předloženého Soudnímu dvoru předně vyplývá, že návrh – zmíněný v bodě 20 tohoto rozsudku – z něhož vychází napadené nařízení a podle něhož mělo být město Amsterodam novým sídlem EMA, byl analyzován několika parlamentními výbory. Některé z nich vyjádřily k tomuto návrhu své stanovisko, jako například výbor pro rozpočtovou kontrolu dne 11. ledna 2018 a výbor pro ústavní záležitosti dne 26. února 2018.
Dále je třeba uvést, že z parlamentní rozpravy vzešly pozměňovací návrhy, z nichž jedním bylo navrženo umístit sídlo EMA do jiného města než Amsterodamu, jmenovitě do Milána, a v ostatních bylo navrženo přijetí nových kritérií pro výběr a nových procesních pravidel pro volbu tohoto sídla. Parlament ovšem po hlasování v parlamentních výborech a poté na plenárním zasedání všechny tyto pozměňovací návrhy zamítl a rozhodl se pro sídlo uvedené v návrhu Komise. Průběh legislativního postupu a výsledek, ke kterému tento postup vedl, tedy dokládají, že případné určení města Milán jako nového sídla EMA bylo v rámci parlamentních prací projednáno a nakonec zamítnuto.
Naproti tomu po neformálních jednáních Rady s Parlamentem byly přijaty další změny týkající se uvedení přesného data pro přemístění sídla EMA a zavedení mechanismu monitoringu pokroků v přemisťování. Tato doplnění byla následně začleněna do textu napadeného nařízení, jak vyplývá z bodů 2 a 3 odůvodnění uvedeného nařízení.
Konečně dne 25. října 2018 hlasoval Parlament o návrhu legislativního aktu, přičemž přihlédl k některým neformálním kontaktům mezi Radou, Parlamentem a Komisí, jejichž účelem bylo dosáhnout dohody o novém sídle EMA v prvním čtení a zabránit nutnosti druhého čtení, či dokonce dohodovacího řízení.
Nelze tedy platně tvrdit, že se Parlament omezil na čistě formální roli.
Je pravda, že Parlament v prohlášení připojeném k legislativnímu usnesení ze dne 25. října 2018 vyjádřil politování nad tím, že „jeho úloha spolunormotvůrce nebyla řádně zohledněna, jelikož nebyl zapojen do procesu, jenž vedl k výběru nového sídla [EMA]“ (první pododstavec), projevil přání „připom[enout] své výsady coby spol[u]normotvůrce“ a vznesl požadavek „na bezvýhradn[é] dodržování řádného legislativního postupu, pokud jde o sídla orgánů a agentur“ (druhý pododstavec), a odsoudil „postup, jakým bylo nové sídlo vybráno a jenž
de facto
připravil Evropský parlament o jeho výsady, neboť jej prakticky opomenul, ale nyní se očekává, že Parlament výběr nového sídla jednoduše potvrdí prostřednictvím řádného legislativního postupu“ (čtvrtý pododstavec).
Z tohoto prohlášení ovšem nelze vyvodit, že by Parlament považoval rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 za právně závazné. Je pravda, že toto rozhodnutí i výběrové řízení, které mu předcházelo, mohly mít významnou politickou hodnotu, zejména s ohledem na nutnost, na kterou poukazuje Parlament, naléhavě zajistit kontinuitu činnosti EMA, a tudíž určit nové sídlo této agentury co nejdříve. Politický vliv uvedeného rozhodnutí na legislativní pravomoc Parlamentu a Rady ovšem nemůže být důvodem k tomu, aby Soudní dvůr napadené nařízení zrušil (obdobně viz rozsudky ze dne 6. září 2017, Slovensko a Maďarsko v. Rada,
C‑643/15 a C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, body
až
, jakož i ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, body
a
).
Konečně odkaz na rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 obsažený v bodě 1 odůvodnění napadeného nařízení nemůže jako takový dokládat, že by Parlament nesprávně posoudil rozsah svých výsad nebo že by tyto výsady nebyly respektovány.
Z toho vyplývá, že i výtka vycházející z toho, že se Parlament cítil být vázán rozhodnutím ze dne 20. listopadu 2017, musí být zamítnuta.
Za těchto podmínek je třeba první žalobní důvod ve věci C‑106/19 i první žalobní důvod ve věci C‑232/19 zamítnout.
Ke druhému žalobnímu důvodu ve věci C‑106/19 a ke druhému, třetímu a čtvrtému žalobnímu důvodu ve věci C‑232/19
–

Argumentace účastníků řízení
V rámci druhého žalobního důvodu ve věci C‑106/19 Italská republika tvrdí, že i v případě, že by nedošlo k porušení výsad Parlamentu a konkrétně by napadené nařízení jen „zajišťovalo převzetí“ rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017, způsobily by protiprávní aspekty tohoto rozhodnutí, zpochybněné ve věci C‑59/18, Italská republika v. Rada, odvozeně protiprávnost tohoto nařízení. Italská republika odkazuje na argumenty předložené v posledně uvedené věci a zdůrazňuje, že uvedené rozhodnutí je stiženo zneužitím pravomoci.
Rovněž Comune di Milano v rámci druhého, třetího a čtvrtého žalobního důvodu ve věci C‑232/19, které se překrývají s druhým žalobním důvodem uplatněným Italskou republikou ve věci C‑106/19, tvrdí, že jelikož je napadené nařízení založeno na rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017, postihují protiprávní aspekty, kterými je stiženo toto rozhodnutí a výběrové řízení, které mu předcházelo, legalitu tohoto nařízení.
V rámci druhého žalobního důvodu ve věci C‑232/19 Comune di Milano zpochybňuje zaprvé legalitu výběrového řízení schváleného dne 22. června 2017 v rozsahu, v němž toto řízení počítalo pro účely rozhodnutí o konečném umístění sídla EMA s losováním. Podle Comune di Milano představuje volba metody pro umístění sídla, která je natolik závislá na náhodě, zneužití pravomoci, protože se odchyluje od cíle sledovaného výběrovým řízením, jímž je zajistit, s ohledem na předem stanovená kritéria, výběr nejlepší nabídky k hoštění nového sídla EMA.
Zadruhé Comune di Milano tvrdí, že výběrové řízení je protiprávní i proto, že Komise neprovedla dokazování stanovené pro účely tohoto řízení, což vedlo ke značnému zkreslení nabídky Nizozemska členskými státy, jež se hlasování účastnily.
V rámci třetího žalobního důvodu Comune di Milano tvrdí, že výběrové řízení schválené dne 22. června 2017 bylo v rozporu se zásadami řádné správy a loajální spolupráce v rozsahu, v němž počítalo s konečným losováním, jež představuje způsob výběru nehodný rozhodovacího procesu vlastního unijním orgánům. Mimoto tvrdí, že toto řízení bylo v rozporu se zásadou transparentnosti správní činnosti, protože o hlasování nebyl vyhotoven žádný zápis a řízení v obecnější rovině vůbec nebylo veřejné ani nepodléhalo žádnému typu kontroly.
Konečně v rámci čtvrtého a posledního žalobního důvodu Comune di Milano v podstatě poukazuje na porušení řady ustanovení jednacího řádu Rady týkajících se pořizování zápisů, přijímání rozhodnutí, formy aktů a povinnosti uvést odůvodnění. Comune di Milano mimoto tvrdí, že výběrové řízení, konkrétně jeho fáze losování, probíhalo v rozporu s pravidly definovanými v poznámce ze dne 31. října 2017 zmíněné v bodě 17 tohoto rozsudku, zejména pokud tato poznámka stanovila třicetiminutovou přestávku mezi jednotlivými koly hlasování.
Rada navrhuje, aby byly vznesené žalobní důvody zamítnuty, přičemž zejména tvrdí, že zpochybnění legality rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 ze strany Italské republiky a Comune di Milano je nepřípustné.
Parlament poukazuje na to, že žaloba Italské republiky z formálního hlediska, co do prezentace argumentů, nesplňuje podmínky uvedené v článku 21 statutu Soudního dvora Evropské unie a v čl. 120 písm. c) jednacího řádu. Stran věci samé má za to, že vznesené žalobní důvody jsou irelevantní, jelikož mezi rozhodnutím ze dne 20. listopadu 2017 a napadeným nařízením neexistuje právní souvislost.
Rovněž Komise navrhuje zamítnutí vznesených žalobních důvodů, protože rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 nemá žádné závazné právní účinky.
–

Závěry Soudního dvora
Druhý žalobní důvod ve věci C‑106/19, jakož i druhý, třetí a čtvrtý žalobní důvod ve věci C‑232/19, v jejichž rámci Italská republika a Comune di Milano v podstatě tvrdí, že v důsledku protiprávních aspektů, kterými je stiženo rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017, je protiprávní i napadené nařízení, jsou založeny na předpokladu, že mezi tímto rozhodnutím a tímto nařízením existuje právní souvislost.
Jak přitom vyplývá z úvah rozvedených v bodech 111 až 142 tohoto rozsudku, pravomoc rozhodovat o umístění sídla institucí a jiných subjektů Unie nepřísluší členským státům, nýbrž unijnímu normotvůrci, který ji vykonává v souladu s postupy stanovenými věcně relevantními ustanoveními Smluv, v tomto případě článkem 114 a článkem 168 odst. 4 SFEU, které stanoví použití řádného legislativního postupu. Jak bylo ostatně konstatováno v bodě 147 tohoto rozsudku, rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 nemá v unijním právu závazné právní účinky, takže nemůže být právním základem napadeného nařízení a navíc s ním nemá žádnou právní souvislost.
I kdyby, jak tvrdí žalobkyně, bylo rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 přijato postupem stiženým vadami a podle nesprávných pravidel, neměla by tato okolnost jako taková žádný vliv na legalitu napadeného nařízení.
Za těchto podmínek musí být druhý žalobní důvod ve věci C‑106/19, jakož i druhý, třetí a čtvrtý žalobní důvod ve věci C‑232/19 zamítnuty jako irelevantní.
Vzhledem k tomu, že žádnému ze žalobních důvodů uplatněných na podporu projednávaných žalob nebylo vyhověno, je třeba uvedené žaloby zamítnout v celém rozsahu.
K nákladům řízení
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
Článek 138 odst. 3 tohoto jednacího řádu stanoví, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Jeví-li se to však vzhledem k okolnostem v projednávané věci jako odůvodněné, může Soudní dvůr rozhodnout, že účastník řízení ponese vlastní náklady řízení a nahradí část nákladů řízení vynaložených druhým účastníkem řízení.
V projednávané věci, ve které se okolnosti přijímání napadeného nařízení vyznačují rozdílnou praxí a rozdílným výkladem otázky rozhodovací pravomoci ve věcech umístění sídla institucí a jiných subjektů Unie, se jeví jako odůvodněné rozhodnout, že všechny hlavní účastnice řízení, a sice Italská republika, Comune di Milano, Rada a Parlament, ponesou vlastní náklady řízení.
Podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu ponesou Nizozemské království a Komise, vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1)
Žaloby se zamítají.

2)
Italská republika, Rada Evropské unie a Evropský parlament ponesou vlastní náklady řízení ve věci C‑106/19.

3)
Comune di Milano, Rada Evropské unie a Evropský parlament ponesou vlastní náklady řízení ve věci C‑232/19.

4)
Nizozemské království a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.

Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.