CELEX: 62018TJ0101
Valtiontuet
Ydinteollisuus
Tuki, jonka Unkari aikoo toteuttaa kahden uuden ydinreaktorin rakentamiseksi Paksin voimala-alueelle
Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi sillä edellytyksellä, että tiettyjä sitoumuksia noudatetaan
SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta
Tuen yhdenmukaisuus muun unionin oikeuden kuin valtiontukioikeuden kanssa
Erottamaton yhteys
Ydinenergian edistäminen
Euratomin perustamissopimuksen 192 artiklan ensimmäinen kohta
Ympäristönsuojelun periaate, aiheuttamisperiaate, varautumisen periaate ja kestävyyden periaate
Asianomaisen taloudellisen toiminnan määrittäminen
Markkinahäiriö
Kilpailun vääristyminen
Tuen oikeasuhteisuus
Valtion väliintulon välttämättömyys
Tukiosuuksien määrittäminen
Julkinen hankintamenettely
Perusteluvelvollisuus

)
SEUT 263 artiklaan perustuvassa kanteessaan Itävallan tasavalta vaatii kumoamaan toimenpiteestä/tukiohjelmasta/valtiontuesta SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N), jonka Unkari aikoo toteuttaa tukeakseen kahden uuden ydinreaktorin rakentamista Paks II ‑ydinvoimalaan, 6.3.2017 annetun komission päätöksen (EU) 2017/2112 (
EUVL 2017, L 317, s. 45
; jäljempänä riidanalainen päätös).
Asian tausta ja riidanalainen päätös
Unkari ilmoitti 22.5.2015 Euroopan komissiolle numerolla C(2017) 1486 toimenpiteestä, jolla tuetaan taloudellisesti kahden uuden ydinreaktorin (yksiköt 5 ja 6) rakentamista Unkarissa sijaitsevalle Paksin ydinvoimala-alueelle, jolla on jo toiminnassa neljä ydinreaktoria. Ilmoitetun toimenpiteen tuensaaja on MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares ‑niminen yhtiö (jäljempänä Paks II ‑yhtiö), josta on tarkoitus tulla kyseisten kahden uuden ydinreaktorin omistaja ja niiden käytöstä vastaava yhtiö. Paks II ‑yhtiön omistaa kokonaan Unkarin valtio, jolle yhtiön osakkeet, jotka oli alun perin omistanut kokonaisuudessaan sähköntoimittaja ja energiantuottaja Magyar Villamos Művek Zártkörűen Működő Részvénytársaság (jäljempänä MVM-konserni), siirrettiin marraskuussa 2014.
Komissio päätti 23.11.2015 aloittaa ilmoitetun toimenpiteen osalta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn (
EUVL 2016, C 8, s. 2
; jäljempänä menettelyn aloittamista koskeva päätös).
Komissio antoi riidanalaisen päätöksen 6.3.2017.
Unkarin ilmoittamaa toimenpidettä kuvataan riidanalaisen päätöksen 2 jaksossa. Toimenpiteessä on kysymys kahden ”3+”-sukupolven venäläisen VVER 1200 (V491) ‑tyypin ydinreaktorin (yksiköt 5 ja 6) rakentamisesta Unkariin. Reaktorit varustetaan vesijäähdytys- ja vesihidastustekniikalla, ja niiden asennettu teho on vähintään 1000 megawattia yksikköä kohden. Unkarin valtio rahoittaa kyseisten uusien reaktoreiden rakentamisen kokonaan ne omistavan ja niiden käytöstä vastaavan Paks II ‑yhtiön hyväksi. Kyseisellä voimala-alueella toimii jo neljä ydinreaktoria. Nämä reaktorit omistaa kokonaan MVM-konserni, joka on Unkarin valtion omistuksessa. Näiden ydinvoimalan nykyisten neljän venäläistä VVER-440 (V213) ‑tyyppiä olevan yksikön tuotantokapasiteetti on yhteensä 2000 megawattia. Nämä reaktorit on tarkoitus poistaa toiminnasta vaiheittain vuoteen 2037 mennessä. Ne korvataan kyseisillä kahdella uudella reaktorilla, joista ensimmäinen on tarkoitus ottaa käyttöön vuonna 2025 ja toinen vuonna 2026.
Venäjän federaation ja Unkarin hallituksen rauhanomaisesta ydinenergiayhteistyöstä 14.1.2014 tekemän hallitustenvälisen sopimuksen mukaan nämä kaksi maata tekevät ydinalan ohjelmassa yhteistyötä Paksin nykyisen ydinvoimalan ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi. Kyseisen sopimuksen mukaan sekä Venäjän federaatio että Unkari nimeävät yhden kokeneen valtio-omisteisen ja valtion hallinnoiman organisaation, joka on taloudellisessa ja teknisessä vastuussa sopimusvelvollisuuksien täyttämisestä urakoitsijana tai omistajana kahden uuden VVER-tyyppisen reaktorin 5 ja 6 suunnittelussa, rakentamisessa, käyttöönotossa ja käytöstäpoistossa. Venäjän federaatio on antanut uusien reaktoreiden rakentamisen Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt ‑nimisen osakeyhtiön (jäljempänä JSC NIAEP) tehtäväksi, ja Unkari on nimennyt Paks II ‑yhtiön toimimaan reaktoreiden omistajana ja vastaamaan niiden käytöstä. JSC NIAEP ja Paks II ‑yhtiö allekirjoittivat tältä osin 9.12.2014 sopimuksen Paksin voimala-alueelle rakennettavien kahden uuden reaktorin 5 ja 6 teknisestä suunnittelusta, hankinnasta ja rakennustöistä.
Hallitustenvälisessä sopimuksessa Venäjän federaatio sitoutui myöntämään Unkarille valtionlainan Paksin ydinvoimalan uusien reaktoreiden rakentamisen rahoittamiseksi. Lainaehdot määritellään 28.3.2014 tehdyssä hallitustenvälisessä rahoitussopimuksessa. Laina tarjoaa 10 miljardin euron jatkuvan luottojärjestelyn, jota voidaan käyttää ainoastaan Paksin ydinvoimalan uusien reaktoreiden 5 ja 6 suunnitteluun, rakentamiseen ja käyttöönottoon. Unkari maksaa 2,5 miljardin euron suuruisen lisäsumman omasta talousarviostaan rahoittaakseen mainittuja investointeja.
Unkari ei siirrä kahden uuden reaktorin ostohinnan maksamiseen tarvittavia varoja Paks II ‑yhtiön tileille. Suurinta osaa näistä varoista säilytetään Vnesheconombankissa (Venäjän kehitys- ja ulkomaisten talousasioiden pankki). Paks II ‑yhtiö esittää kustakin täytetyksi katsotusta välitavoitteesta Venäjän kehitys- ja ulkomaisten talousasioiden pankille pyynnön maksaa 80 prosenttia erääntyvästä määrästä suoraan JSC NIAEP:lle. Lisäksi se esittää Unkarin valtionvelkaa hallinnoivalle virastolle pyynnön maksaa jäljellä olevat 20 prosenttia.
Komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä, että ilmoitettu toimenpide oli SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea ja että SEUT 107 ja SEUT 108 artiklaa voitiin soveltaa, vaikka kyseinen investointi kuului Euratomin perustamissopimuksen soveltamisalaan. Komissio katsoi, ettei kahden uuden reaktorin rakennusurakan myöntäminen suoraan JSC NIAEP:lle voinut aiheuttaa vääristävää lisävaikutusta kilpailuun ja kauppaan merkityksellisillä markkinoilla eli sähkömarkkinoilla. Komissio kertoi toteuttaneensa erillisen menettelyn, jossa oli tutkittu, onko Unkari noudattanut julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä. Komissio katsoi, että kyseisellä toimenpiteellä, jonka tarkoituksena oli ydinenergian edistäminen, pyrittiin Euratomin perustamissopimuksessa vahvistettuun yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen ja lisättiin samalla myös sähkön toimitusvarmuutta, että kaikki mahdolliset kilpailun vääristymät olivat rajoitettuja ja että todettu yhteisen edun mukainen tavoite, joka oli tarkoitus saavuttaa oikeasuhteisella tavalla, kumosi nämä mahdolliset vääristymät, erityisesti kun otetaan huomioon Unkarin menettelyn aikana esittämät vahvistukset. Komissio päätteli, että kyseinen toimenpide, sellaisena kuin se on Unkarin 28.7.2016 tekemien muutosten jälkeen, oli riidanalaisen päätöksen 3 artiklassa vahvistetuin edellytyksin SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuva. Riidanalaisen päätöksen 3 artiklassa Unkari velvoitetaan toteuttamaan useita toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että Paks II ‑yhtiö noudattaa tiettyjä velvoitteita ja rajoituksia, jotka koskevat muun muassa sen sijoitus- tai uudelleensijoitusstrategiaa, huutokauppapaikan ylläpitoa ja sen oikeudellista ja rakenteellista itsenäisyyttä.
Asianosaisten vaatimukset
Itävallan tasavalta vaatii Luxemburgin suurherttuakunnan tukemana unionin yleistä tuomioistuinta
–
kumoamaan riidanalaisen päätöksen
–
velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii Tšekin tasavallan ja Slovakian tasavallan tukemana unionin yleistä tuomioistuinta
–
hylkäämään kanteen
–
velvoittamaan Itävallan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Ranskan tasavalta, Unkari, Puolan tasavalta ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vaativat unionin yleistä tuomioistuinta hylkäämään kanteen.
Oikeudellinen arviointi
Itävallan tasavalta vetoaa kanteensa tueksi kymmeneen kanneperusteeseen. Ensimmäisessä kanneperusteessa se väittää, että Paksin ydinvoimalan kahden uuden reaktorin rakennusurakan myöntämisestä olisi pitänyt käynnistää julkinen hankintamenettely. Toinen kanneperuste koskee SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan virheellistä soveltamista, sillä Itävallan mukaan kahden uuden reaktorin rakentaminen ja käyttöönotto eivät palvele yhteisen edun mukaista tavoitetta. Kolmas kanneperuste koskee SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan virheellistä soveltamista, joka perustuu yhtäältä ”taloudellisen toiminnan” virheelliseen määrittämiseen ja toisaalta virheellisiin olettamiin markkinahäiriöstä. Neljännessä kanneperusteessa pyritään osoittamaan, että toimenpide on luonteeltaan suhteeton. Viidennessä kanneperusteessa Itävallan tasavalta väittää, että kyseinen toimenpide aiheuttaa kohtuutonta kilpailun vääristymistä ja erilaista kohtelua, jotka eivät sovellu sisämarkkinoille. Kuudennessa kanneperusteessa Itävallan tasavalta väittää, että kyseinen toimenpide on investointi ”vaikeuksissa olevaan hankkeeseen”, mikä myös vääristää kilpailua kohtuuttomasti, koska valtiontuesta rahoitusalan ulkopuolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen annettuja suuntaviivoja (
EUVL 2014, C 249, s. 1
; jäljempänä vaikeuksissa olevia yrityksiä koskevat suuntaviivat) ei ole noudatettu. Seitsemäs kanneperuste koskee määräävän markkina-aseman vahvistamista tai luomista sähkömarkkinoilla. Kahdeksas kanneperuste koskee Unkarin sähkön tukkumarkkinoiden likviditeetin vaarantumista. Yhdeksäs kanneperuste koskee valtiontuen puutteellista määritystä. Kymmenes kanneperuste koskee perusteluvelvollisuuden loukkaamista.
Istunnossa Itävallan tasavalta luopui toisesta ja kolmannesta kanneperusteesta, mikä on kirjattu istunnon pöytäkirjaan. Mainittuja kanneperusteita ei näin ollen ole enää tarpeen tutkia.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee sitä, ettei julkista hankintamenettelyä ole toteutettu
Ensimmäisessä kanneperusteessaan Itävallan tasavalta väittää, että riidanalainen päätös on lainvastainen, koska uusien ydinreaktoreiden rakentamisesta Paks II ‑yhtiölle ei ollut aloitettu julkista hankintamenettelyä. Se väittää, että antamalla kahden uuden reaktorin kehittäminen ja rakentaminen suoraan JSC NIAEP:n tehtäväksi ilman julkista tarjouskilpailumenettelyä on rikottu julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2014/24/EU (
EUVL 2014, L 94, s. 65
) ja vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2014/25/EU (
EUVL 2014, L 94, s. 243
). Näin ollen riidanalainen päätös on Itävallan mukaan mitätön, koska asiassa on rikottu julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön perussääntöjä, joiden noudattaminen on erottamattomasti yhteydessä tuen kohteeseen.
Itävallan tasavalta toteaa, että EUT-sopimuksen yleisen systematiikan perusteella tukimenettely ei saa koskaan johtaa lopputulokseen, joka on kyseisen perustamissopimuksen erityismääräysten vastainen. Perustamissopimuksen muiden kuin valtiontukea koskevien määräysten noudattaminen on välttämätöntä erityisesti silloin, kun kyseisillä muilla määräyksillä, kuten julkisia hankintoja koskevalla lainsäädännöllä, on myös tarkoitus varmistaa, että kilpailu sisämarkkinoilla ei vääristy, ja taata, että valtion varoja käytetään tehokkaasti.
Se, että tuen osatekijät, jotka ovat erottamattomasti yhteydessä sen kohteeseen ja tarkoitukseen, ovat Euroopan unionin oikeuden vastaisia, vaikuttaa väistämättä tuen soveltuvuuteen sisämarkkinoille. Tilanne olisi toinen vain silloin, jos on kyse tuen sellaisista osista, joita ei voida pitää välttämättöminä tuen päämäärän saavuttamisen tai sen soveltamisen kannalta.
Nyt käsiteltävässä tapauksessa se, että JSC NIAEP:lle annettiin tehtäväksi uusien reaktoreiden rakentaminen, on Itävallan tasavallan mukaan osatekijä, jota ei voida erottaa tuen kohteesta. Kilpailijoiden kilpailuttaminen olisi voinut johtaa täysin erilaiseen tukeen, muun muassa sen määrän ja rakenteen osalta.
Itävallan tasavallan mukaan sillä, että tuensaajana ei ollut JSC NIAEP vaan Paks II ‑yhtiö, joka on kyseisten kahden uuden ydinreaktorin tuleva omistaja ja käyttäjä, ei ollut tässä yhteydessä merkitystä. Komissio kiisti sen mukaan virheellisesti riidanalaisen päätöksen 281 ja 283 perustelukappaleessa sen, että yhtäältä rakennussopimuksen suoran myöntämisen ja toisaalta tuen kohteen ja tarkoituksen välillä oli erottamaton yhteys, ja väitti, että direktiivin 2014/25 mahdollinen rikkominen ei olisi voinut johtaa kilpailun tai kaupan lisävääristymien toteamiseen sähkömarkkinoilla, koska tällaista lisävääristymää ei edellytetty.
Itävallan tasavalta, jota Luxemburgin suurherttuakunta tukee, toteaa lisäksi, että joka tapauksessa 22.9.2020 annetun tuomion Itävalta v. komissio (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) valossa on niin, ettei sillä ole riidanalaisen tuen tapauksessa juurikaan merkitystä, onko kyseessä tuen ”erottamaton osatekijä” tai ylipäänsä sen ”osatekijä”, sillä yleisesti valtiontukea, joka rikkoo unionin oikeuden säännöksiä tai yleisiä periaatteita, ei voida todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi. Tästä seuraa, että komission olisi pitänyt arvioida toimenpidettä riidanalaisessa päätöksessä julkisia hankintoja koskevien unionin oikeuden säännösten valossa. Tämän jälkeen sen olisi pitänyt todeta, että koska rakennussopimusta ei ollut suljettu direktiivin 2014/25 soveltamisalan ulkopuolelle kyseisen direktiivin 20 artiklan 1 kohdan tai 50 artiklan c alakohdan nojalla, rakennussopimuksen myöntämisessä suoraan oli kyse kyseisen direktiivin vakavasta rikkomisesta.
Direktiivin 2014/25 sitovien säännösten rikkominen on jo sellaisenaan omiaan vaikuttamaan Paks II ‑yhtiölle myönnetyn tuen laajuuteen ja muotoon, joten riidanalainen päätös on myös tästä syystä lainvastainen.
Itävallan tasavalta arvostelee ensinnäkin sitä, että komissio viittaa riidanalaisen päätöksen 285 perustelukappaleessa käynnistämäänsä rikkomusmenettelyyn. Itävallan tasavallan mukaan rikkomusmenettelyn lopputulos ei sanele SEUT 108 artiklan mukaisen menettelyn eikä nyt käsiteltävän kanteen lopputulosta. Komissio ei Itävallan mukaan voi menetellä siten, että tuen osatekijöiden, joita sen on SEUT 108 artiklan mukaisesti arvioitava, tarkasteleminen riippuisi SEUT 258 artiklan mukaisen menettelyn, jonka aloittaminen ja edistyminen ovat sen harkintavallassa, lopputuloksesta.
Toiseksi Itävallan tasavallan mukaan komissio ei selitä, millä perusteilla se olettaa, että direktiivin 2014/25 50 artiklan c alakohdan soveltamisedellytykset, jotka koskevat mahdollisuutta käyttää neuvottelumenettelyä, jossa ei julkaista hankintailmoitusta, täyttyvät. Itävallan tasavalta muistuttaa, että poikkeuksia on tulkittava tiukasti. Lisäksi todistustaakka on sen mukaan sillä osapuolella, joka vetoaa kyseiseen poikkeukseen.
Komissio, Unkari, Tšekin tasavalta, Yhdistynyt kuningaskunta ja Ranskan tasavalta kiistävät Itävallan tasavallan ja Luxemburgin suurherttuakunnan väitteet.
Ensinnäkin on todettava, että riidanalaisen päätöksen 5.3.2 jaksossa (279–287 perustelukappale) komissio on vahvistanut tuen yhdenmukaisuuden muun unionin oikeuden kuin valtiontukisääntöjen kanssa. Riidanalaisen päätöksen 280 perustelukappaleen mukaan komissio on katsonut, että sen oli EUT-sopimuksen yleisen systematiikan nojalla noudatettava valtiontukia koskevien määräysten ja muuta kuin valtiontukea koskevien erityisten määräysten johdonmukaisuutta ja näin ollen arvioitava kyseisen tuen yhteensoveltuvuutta näiden erityisten määräysten kanssa mutta että sillä oli tällainen velvollisuus ainoastaan silloin, jos tuen osatekijät olivat niin kiinteästi sidoksissa tuen kohteeseen, ettei niitä olisi mahdollista arvioida erikseen. Komissio viittasi 3.12.2014 annettuun tuomioon Castelnou Energía v. komissio (
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
) ja täsmensi, että sen velvollisuus ottaa tukia koskevassa menettelyssä kyseisen tuen osatekijän ja tuen kohteen välisestä yhteydestä riippumatta lopullisesti kantaa siihen, onko muita unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä kuin SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan määräyksiä rikottu, olisi ristiriidassa yhtäältä niiden menettelysääntöjen ja menettelyllisten takeiden, jotka eroavat osittain hyvinkin paljon toisistaan ja joista aiheutuu toisistaan eroavia oikeudellisia seurauksia, kanssa, jotka ovat ominaisia näiden määräysten soveltamisen valvontaa varten erityisesti säädetyille menettelyille, ja toisaalta hallinnollisten menettelyjen ja oikeussuojakeinojen erillisyyttä koskevan periaatteen kanssa. Kyseisen oikeuskäytännön mukaisesti tästä seuraa, että jos kyseisen tuen osatekijä on kiinteästi sidoksissa tuen kohteeseen, komissio arvioi sen yhteensoveltuvuutta muuta kuin valtiontukea koskevien säännösten ja määräysten kanssa SEUT 108 artiklassa tarkoitetussa menettelyssä ja tämä arviointi voi johtaa siihen, että kyseisen tuen todetaan olevan sisämarkkinoille soveltumaton. Jos sitä vastoin kyseinen osatekijä voidaan erottaa tuen kohteesta, komissiolla ei ole kyseisessä menettelyssä velvollisuutta arvioida sen yhteensoveltuvuutta muuta kuin valtiontukea koskevien säännösten ja määräysten kanssa.
Tämän jälkeen komissio katsoi riidanalaisen päätöksen 281 perustelukappaleessa, että ilmoitetun toimenpiteen sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevaan arvioon voisi vaikuttaa mahdollinen direktiivin 2014/25 noudattamatta jättäminen, jos toimenpide vääristäisi entisestään kilpailua ja kauppaa sähkömarkkinoilla, toisin sanoen markkinoilla, joilla tuensaaja eli Paks II ‑yhtiö harjoittaa toimintaansa. Koska tällaista direktiivin 2014/25 noudattamatta jättämisestä aiheutunutta vääristävää lisävaikutusta ei ollut osoitettu, direktiivin 2014/25 mahdollisen rikkomisen ja tuen kohteen välillä ei ollut ”erottamatonta yhteyttä”, joten tämä mahdollinen rikkominen ei voi vaikuttaa tuen soveltuvuuden arviointiin (riidanalaisen päätöksen 283 ja 284 perustelukappale).
Niiden Itävallan tasavallan esittämien väitteiden osalta, jotka perustuvat 22.9.2020 annettuun tuomioon Itävalta v. komissio (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
), on syytä ensiksi todeta, että erityisesti kyseisen tuomion 40, 44 ja 45 kohdasta ilmenee, että tuella edistettävän taloudellisen toiminnan on oltava unionin oikeuden mukaista. Ensimmäisessä kanneperusteessa ei kuitenkaan vedottu mihinkään unionin oikeuden säännösten rikkomiseen, joka olisi aiheutunut tuetusta toiminnasta eli ydinenergian tuotannosta.
Toiseksi siitä, että unionin tuomioistuin ei 22.9.2020 antamassaan tuomiossa Itävalta v. komissio (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) tutkinut erottamattoman yhteyden olemassaoloa, ei voida tehdä mitään päätelmiä. Tämä johtuu siitä, että kyseisen tuomion taustalla olleessa asiassa väitetty unionin oikeuden periaatteiden loukkaaminen johtui tuen kohteesta itsestään eli ydinvoimaan perustuvan sähköntuotantolaitoksen rakentamisesta. Näin ollen kysymys yhteydestä tuen kohteesta erilliseen tuen osatekijään ei tullut esiin.
Kolmanneksi, toisin kuin Itävallan tasavalta väittää, 22.9.2020 annetusta tuomiosta Itävalta v. komissio (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) ei käy ilmi, että unionin tuomioistuin olisi aikonut laajentaa komission vastuulla olevaa valvontaa menettelyssä, jonka tarkoituksena on selvittää, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille. Unionin tuomioistuin viittasi 22.9.2020 annetun tuomion Itävalta v. komissio (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) 44 kohdassa 15.4.2008 annettuun tuomioon Nuova Agricast (
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
,
ja
kohta) ja muistutti, että se oli jo katsonut, ettei valtiontukea, jolla rikotaan unionin oikeuden määräyksiä tai säännöksiä tai yleisiä periaatteita, voida todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi. Tämä periaate on tosiasiallisesti osa unionin tuomioistuimen vakiintunutta oikeuskäytäntöä, kuten 15.4.2008 annetun tuomion Nuova Agricast (
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
) 50 kohtaan sisältyvät viittaukset osoittavat.
Näin ollen, kun otetaan huomioon, että unionin tuomioistuin viittasi 22.9.2020 annetun tuomion Itävalta v. komissio (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) 44 kohdassa vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, mikään ei anna aihetta päätellä, että se aikoi hylätä oikeuskäytäntönsä, jonka mukaan tuen kohteeseen erottamattomasti liittyvät osatekijät ja ne osatekijät, joilla tällaista yhteyttä ei ole, on erotettava toisistaan.
Lisäksi komission velvollisuus ottaa tukia koskevassa menettelyssä kyseisen tuen osatekijän ja tuen kohteen välisestä yhteydestä riippumatta lopullisesti kantaa siihen, onko muita unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä kuin SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan määräyksiä rikottu, olisi ristiriidassa yhtäältä niiden menettelysääntöjen ja menettelyllisten takeiden – jotka eroavat osittain hyvinkin paljon toisistaan ja joista aiheutuu toisistaan eroavia oikeudellisia seurauksia – kanssa, jotka ovat ominaisia näiden määräysten soveltamisen valvontaa varten erityisesti säädetyille menettelyille, ja toisaalta hallinnollisten menettelyjen ja oikeussuojakeinojen erillisyyttä koskevan periaatteen kanssa (tuomio 12.2.2008, BUPA ym. v. komissio,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
,
ja
kohta; ks. myös tuomio 3.12.2014, Castelnou Energía v. komissio,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. vastaavasti myös tuomio 15.6.1993, Matra v. komissio,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
,
kohta).
Näin ollen on hylättävä Itävallan tasavallan tulkinta, jonka mukaan 22.9.2020 annetun tuomion Itävalta v. komissio (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) perusteella komission on vastedes tarkistettava, ettei mikään tuen osatekijä tai mikään tukeen liittyvä seikka, vaikka se ei liittyisikään tukeen erottamattomasti, riko mitään unionin oikeuden säännöstä tai määräystä tai loukkaa mitään sen yleisistä periaatteista.
On lisättävä, että nyt käsiteltävän asian kaltaisessa tilanteessa, jossa on kyse kahdesta erillisestä menettelystä, jotka molemmat kuuluvat komission toimivaltaan ja joiden sääntöjä komission on noudatettava, syntyisi vaara, että mainittujen menettelyjen säännöt olisivat ristiriidassa keskenään tai että niitä rikottaisiin, mikäli komissio joutuisi arvioimaan samaa tuen osatekijää sekä kyseisen tuen hyväksymismenettelyssä että rikkomusmenettelyssä.
Tästä seuraa, että komissio ei tehnyt oikeudellista virhettä, kun se katsoi, että SEUT 108 artiklan mukaisessa menettelyssä sen oli asianmukaista rajata valvonta itse tukitoimenpiteeseen sekä siihen erottamattomasti liittyviin osatekijöihin.
Toiseksi Itävallan tasavalta väittää virheellisesti, että uusien reaktoreiden rakentamisen antaminen JSC NIAEP:n tehtäväksi on tuen kohteeseen erottamattomasti liittyvä osatekijä, koska kilpailijoiden kilpailuttaminen olisi saattanut johtaa aivan toisenlaiseen tukeen, erityisesti sen määrän ja rakenteen osalta.
Nyt käsiteltävässä tapauksessa kyseinen tuki muodostuu kahden uuden ydinreaktorin antamisesta käyttöön maksutta Paks II ‑yhtiölle niiden käyttöä varten. Kysymys siitä, olisiko näiden kahden reaktorin rakentamissopimuksen tekemisestä pitänyt toteuttaa tarjouskilpailumenettely, koskee maksutta käyttöön annettavan tavaran valmistusta ja toimitusta ja edeltää näin ollen itse tukitoimenpidettä. Näin ollen päätös kahden uuden reaktorin kehittämistä ja rakentamista koskevan sopimuksen tekemisestä ei ole itse tuen osatekijä.
Julkisen hankintamenettelyn toteuttaminen ja mahdollinen toisen yrityksen käyttäminen reaktoreiden rakentamiseen eivät muuttaisi tuen kohdetta, eli kahden uuden reaktorin käyttöön antamista maksutta niiden käyttöä varten, eivätkä tuensaajaa, joka on Paks II ‑yhtiö. Tämän lisäksi julkisia hankintoja koskevien sääntöjen rikkomisella olisi vaikutuksia ainoastaan ydinvoimaloiden rakennustöiden markkinoilla, eikä sillä voisi olla seurauksia riidanalaisen tukitoimenpiteen kohteena olevilla markkinoilla.
Sen osalta, miten julkisen tarjouskilpailumenettelyn puuttuminen on vaikuttanut tuen määrään, on todettava, että komissio, Unkari ja Ranskan tasavalta ovat perustellusti katsoneet, ettei ole osoitettu, että muut tarjoajat olisivat voineet toimittaa kyseiset kaksi VVER 1200 ‑tekniikkaan perustuvaa reaktoria paremmilla ehdoilla tai alhaisemmalla hinnalla. Komissio on myös perustellusti todennut, että sen valtiontukipäätöksen laillisuus ei riipu unionin julkisia hankintoja koskevien sääntöjen noudattamisesta silloin, kun toisen yrityksen valitseminen reaktoreiden rakentajaksi ei muuttaisi valtiontukisääntöjen mukaista arviointia. Myöskään siinä tapauksessa, että tarjouskilpailumenettelyn käyttäminen olisi voinut muuttaa tuen määrää, tämä seikka ei sinänsä olisi vaikuttanut mitenkään siihen etuun, jonka mainittu tuki antoi saajalleen, Paks II ‑yhtiölle, koska kyseinen etu muodostui kahden uuden reaktorin maksuttomasta käyttöön antamisesta niiden käyttöä varten. Näin ollen tuen määrän kasvaminen tai pienentyminen ei käsiteltävässä tapauksessa muuta varsinaista tukea eikä sen kilpailunvastaista vaikutusta.
Tästä seuraa, että komissio on perustellusti katsonut, että kahden uuden reaktorin rakennussopimuksen tekeminen ei ollut sellainen tuen osatekijä, joka liittyi siihen erottamattomasti.
Kolmanneksi Itävallan tasavallan väitteestä, jonka mukaan päätös rakennussopimuksen antamisesta JSC NIAEP:lle rikkoi direktiivin 2014/25 säännöksiä, koska kyseistä sopimusta ei ollut suljettu kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle sen 20 artiklan 1 kohdan tai 50 artiklan c alakohdan nojalla, on todettava, että komissio käsitteli kysymystä direktiivin 2014/25 sovellettavuudesta riidanalaisen päätöksen 285 perustelukappaleessa. Kysymykseen siitä, säädetäänkö unionin oikeudessa velvollisuudesta käynnistää tarjouskilpailumenettely Paksin ydinvoimalan kahden uuden reaktorin teknistä suunnittelua, hankintaa ja rakentamista koskevasta sopimuksesta, komissio on todennut, että se oli joka tapauksessa arvioinut sitä, oliko Unkari noudattanut direktiiviä 2014/25, erillisessä menettelyssä, jossa käytettävissä olleiden tietojen perusteella tehty alustava päätelmä oli se, että direktiivissä 2014/25 säädettyjä menettelyjä ei voitu soveltaa kahden reaktorin rakennusurakan myöntämiseen asianomaisen direktiivin 50 artiklan c alakohdan perusteella.
Toisin kuin Itävallan tasavalta väittää, komissio on perustellusti katsonut, että tuen soveltuvuutta koskevan tutkimuksen tulosten ja rikkomusmenettelyn lopputulosten välisen johdonmukaisuuden vuoksi se voi viitata rikkomusmenettelyssä tekemäänsä arviointiin.
Rikkomusmenettelyssä komissio oli päätellyt, ettei kahden uuden reaktorin rakennusurakan suora myöntäminen rikkonut julkisia hankintoja koskevaa unionin oikeutta. Päätelmä perustui perusteelliseen analyysiin teknisistä vaatimuksista, joihin Unkari oli vedonnut perustellakseen tarjouskilpailumenettelyn toteuttamatta jättämisen.
Vastauksessaan unionin yleisen tuomioistuimen sille prosessinjohtotoimena esittämiin kirjallisiin kysymyksiin komissio vahvisti, että riidanalaisen päätöksen 285 perustelukappaleessa tarkoitettu ”erillinen menettely” oli SEUT 258 artiklan nojalla Unkaria vastaan aloitettu rikkomusmenettely NIF 2015/4231-32. Kyseisessä menettelyssä ja Unkarin toimivaltaisten viranomaisten toimittamien tietojen pohjalta komissio oli päätellyt, että kyseisten kahden reaktorin 5 ja 6 rakennusurakka voitiin myöntää suoraan JSC NIAEP ‑yhtiölle ilman sitä edeltävää kilpailuttamista, koska teknisistä syistä kilpailua ei ollut, joten vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (
EUVL 2004, L 134, s. 1
) 40 artiklan 3 kohdan c alakohta [nyttemmin direktiivin 2014/25 50 artiklan c alakohdan ii alakohta] oli asiassa merkityksellinen.
Komission vastaus saa vahvistusta mainitun prosessinjohtotoimen jälkeen tältä osin toimitetuista asiakirjoista, erityisesti kahdesta ”NIF-asiakirjasta” (asiakirjanumerot 2015/4231 ja 2015/4232), joissa esitetään perustelut menettelyn NIF 2015/4231-32 päättämiseen. Niistä käy ennen muuta ilmi, että komissio katsoi, että väite, jonka mukaan sopimus voitiin teknisistä syistä myöntää urakoitsijalle suoraan (direktiivin 2004/17 40 artiklan 3 kohdan c alakohta), oli perusteltu hankkeen keskeisten osien osalta.
Samasta liitteessä X.5 esitetystä asiakirjasta käy myös ilmi, että Unkari on antanut komissiolle sitoumuksen siitä, että se noudattaa hankkeen useimmissa muissa osissa julkista hankintamenettelyä avoimesti ja yhdenvertaisen kohtelun ja syrjimättömyyden perusperiaatteiden mukaisesti. Istunnossa komissio selosti, että tämä Unkarin antama sitoumus tuli esiin riidanalaisen päätöksen 372 perustelukappaleessa, jota on syytä lukea yhdessä riidanalaisen päätöksen 285 perustelukappaleen kanssa.
Liitteissä X.1–X.3 esitetyistä asiakirjoista käy niin ikään ilmi, että komission alainen Yhteinen tutkimuskeskus (JRC) ja energian pääosaston asiantuntijat vahvistivat, että Rosatomin valmistama ja Unkarin perustellusti rationaalisin kriteerein valitsema VVER 1200 ‑reaktori oli teknisesti ainutlaatuinen.
Ei myöskään olisi hyväksyttävissä, että tuen sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevan menettelyn nojalla asetettaisiin kyseenalaisiksi kaikki aiemmin tehdyt päätökset, joita on jo käsitelty erillisessä menettelyssä, johon sovelletaan 15.6.1993 annetussa tuomiossa Matra v. komissio (
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
,
kohta) tarkoitettuja erityissääntöjä, jotka poikkeavat valtiontukiin sovellettavista säännöistä. Oikeusvarmuuden periaate estää komissiota tutkimasta uudelleen rakennussopimuksen tekemisen valtiontukimenettelyn yhteydessä ilman, että sillä on käytettävissä uusia tietoja siihen ajankohtaan nähden, jolloin se teki päätöksen rikkomusmenettelyn päättämisestä. Tältä osin komissio vahvisti vastauksessaan unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen, että riidanalaisen päätöksen antamishetkellä eli 6.3.2017 komissiolla oli käytettävissään samat tiedot, joihin se oli perustanut 17.11.2016 tekemänsä päätöksen lopettaa rikkomusmenettely, joka oli aloitettu Unkaria vastaan sen johdosta, että rakennussopimus oli myönnetty suoraan JSC NIAEP:lle.
Myöskään ei voida hyväksyä Itävallan tasavallan väitettä, jonka mukaan rikkomusmenettely ei voi rajoittaa julkisia hankintoja koskevan oikeuden mahdollisen rikkomisen arviointia valtiontukimenettelyssä, koska rikkomusmenettelyyn sovelletaan tarkoituksenmukaisuusperiaatetta. Sillä, että rikkomusmenettelyyn sovelletaan tarkoituksenmukaisuusperiaatetta, ei ole merkitystä, kun otetaan huomioon, että komissio on tosiasiallisesti aloittanut tällaisen menettelyn ja analysoinut sen yhteydessä ne tekniset syyt, joihin Unkari oli vedonnut, ja tehnyt kyseisen analyysin perusteella päätelmän, jonka mukaan direktiivin 2014/25 50 artiklan c alakohdassa säädetyt edellytykset täyttyivät. Istunnossa komissio täsmensi, että rikkomusmenettelyn päättämisestä tehdyssä päätöksessä käytetty tarkoituksenmukaisuuden käsite viittasi päätöksen tekoajankohtaan eikä sen sisältöön. Vastauksena prosessinjohtotoimen yhteydessä esitettyyn kolmanteen kysymykseen komissio täsmensi lisäksi, että kyseisen menettelyn tulosta oli kuvattu riidanalaisen päätöksen 285 perustelukappaleessa ”alustavaksi päätelmäksi” vain siksi, että komissio saattoi aloittaa milloin tahansa uusien tietojen perusteella uuden samankaltaisen menettelyn.
Tästä seuraa, että komissio on joka tapauksessa oikeudelliseen virheeseen syyllistymättä tukeutunut riidanalaisessa päätöksessä rikkomusmenettelyn lopputulokseen.
Edellä esitetyn perusteella ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
[– –]
Viides kanneperuste, joka koskee suhteetonta kilpailun vääristymistä ja erilaista kohtelua, joiden takia tuki ei sovellu sisämarkkinoille
Viidennessä kanneperusteessa Itävallan tasavalta väittää, että tuki ei sovellu sisämarkkinoille, koska sen myöntäminen johtaa suhteettomaan kilpailun vääristymiseen ja erilaiseen kohteluun, joiden seurauksena uusiutuvan energian tuottajat syrjäytetään vapautetuilta sähkön sisämarkkinoilta.
Itävallan tasavalta esittää ensinnäkin, että erilaista kohtelua on kahta eri tyyppiä – teknistä ja lainsäädännöllistä.
Ensinnäkin laajamittaisen ydinvoimaan perustuvan peruskuormakapasiteetin käyttöön tarjoamisen huomattava tukeminen aiheuttaisi haittaa edullisemman vaihtoehtoisen sähkön tuottajille, jotka joutuisivat keinotekoisesti vähentämään omia syöttöjään verkkoon, jotta verkon vakaus ei vaarantuisi silloin, kun sähkömarkkinoilla on tilapäistä ylikapasiteettia. Kyseinen tuki aiheuttaa näin ollen pitkällä aikavälillä rakenteellista kilpailun vääristymistä ja syrjäyttää tuottajia vapautetuilta sähkön sisämarkkinoilta. Tuotannon keinotekoiset vähennykset vaikuttaisivat myös rajatylittävää liiketoimintaa harjoittaviin tuottajiin, jotka vievät sähköä Unkariin.
Toiseksi Itävallan tasavalta väittää, että käsiteltävässä tapauksessa valtio vastaa kaikista kustannuksista, joita kilpailukyvyttömän ja kannattamattoman hankkeen suunnittelusta, rakentamisesta, ulkoisesta rahoituksesta ja käynnistämisestä aiheutuu, kun taas uusiutuvan energian tuottajat saavat huomattavasti pienempiä tukia ja vain sillä edellytyksellä, että ne täyttävät hyvin tiukat soveltuvuusedellytykset, sellaisina kuin ne määritellään Euroopan ympäristökeskuksen (EEA) suuntaviivoissa. Tämä johtaisi tukilainsäädännön kannalta samoilla markkinoilla kilpailevien saman tuotteen tuottajien erilaiseen kohteluun.
Toiseksi Itävallan tasavalta väittää, että Paks II ‑yhtiölle myönnetty tuki vääristää kilpailua myös siksi, että se on ristiriidassa sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (
EUVL 2009, L 211, s. 55
) keskeisten pääperiaatteiden ja erityisesti tasapuolisten toimintaedellytysten luomista kaikille unioniin sijoittautuneille sähköalan yrityksille koskevan tavoitteen sekä energian toimittamista kuluttajille mahdollisimman kilpailukykyisellä hinnalla koskevan tavoitteen kanssa.
Tämän lisäksi riidanalainen päätös toimisi ennakkotapauksena muille huomattaville tuille muiden ydinvoimaloiden hyväksi: tällaiset tuet voisivat vääristää kilpailua rakenteellisesti ja suhteettomasti sähkön koko sisämarkkinoilla.
Itävallan tasavalta väittää vielä lisäksi, että jos riidanalaisen päätöksen mukaan kunkin yksittäisen tuen erillinen arviointi ei vahingoita kilpailua, ei edes silloin, kun on kyse 12,5 miljardin euron suuruisesta tuesta, kaikki tuet olisivat lopulta automaattisesti sisämarkkinoille soveltuvia.
Komissio ja Unkari kiistävät Itävallan tasavallan väitteet.
Ensinnäkin sen Itävallan tasavallan esittämän moitteen osalta, joka koskee uusiutuvan energian tuottajien erilaista kohtelua ja joka perustui erityisesti direktiivin 2009/72 pääperiaatteisiin, on syytä muistaa, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että jäsenvaltio voi vapaasti päättää, mistä sen energiapaletti muodostuu (ks. vastaavasti tuomio 22.9.2020, Itävalta v. komissio,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
,
ja
kohta). Näin ollen komissio ei voi vaatia, että valtion rahoitus kohdistetaan vaihtoehtoisiin energianlähteisiin. Tästä seuraa myös, ettei jäsenvaltiolta voida edellyttää, että se säätäisi kaikille energiantuottajille täysin samanlaisista rahoitus- tai toimintaedellytyksistä. Tällainen vaatimus estäisi sitä paitsi kokonaan tuen myöntämisen jollekin tietylle energiantuotantohankkeelle.
Toiseksi, kuten komissio on aivan oikein huomauttanut, kaikkiin tukiin liittyy kiinteästi vaara tietynlaisesta kilpailun vääristymisestä. Se on näin ollen hyväksyttävä tiettyyn pisteeseen saakka silloin, kun arvioidaan tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistämiseen tarkoitetun tuen SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettua soveltuvuutta sisämarkkinoille. Raja ylittyy, mikäli kyseinen tuki muuttaa kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
Riidanalaisen päätöksen 391 perustelukappaleessa komissio päätteli, että tavoitellun yhteisen edun mukaisella tavoitteella vähintäänkin hyvitetään kyseisestä tuesta mahdollisesti aiheutuvat kielteiset vaikutukset. Kyseisen tuen 12,5 miljardin euron suuruusluokka on osatekijä, joka on otettava tässä vertailussa huomioon. Tämä osatekijä ei kuitenkaan voi yksin olla ratkaiseva. Koska kyse on ainoastaan kustannuksista, jotka aiheutuvat investoimisesta kahteen uuteen reaktoriin, joilla korvataan neljä vanhaa reaktoria, jotka poistetaan asteittain käytöstä niiden iän takia, ja koska toimintatukea ei ole suunnitteilla, vaikutus energiamarkkinoihin on vain vähäinen.
Komissio selosti ja perusteli, millaisia markkinaosuuksia yhtäältä Paks II ‑yhtiö voisi saavuttaa yksin vanhojen reaktoreiden sulkemisen jälkeen ja toisaalta millaisia markkinaosuuksia MVM-konserni ja Paks II ‑yhtiö voisivat saavuttaa yhdessä vanhojen ja uusien reaktoreiden yhtäaikaisen toiminnan rajoitettuna ajanjaksona Unkarin markkinoilla sekä Romanian ja Slovakian yhteenkytketyillä markkinoilla. Kuten riidanalaisen päätöksen kaavio 10 osoittaa, Paks II ‑yhtiön osuus näistä yhteenkytketyistä markkinoista on enintään 10 prosenttia. MVM-konsernin ja Paks II ‑yhtiön yhteiset markkinaosuudet Unkarin kanssa yhteenkytketyillä Slovakian ja Romanian markkinoilla olisivat saman kaavion perusteella enintään 20 prosenttia markkinoista. Näin ollen kahden uuden reaktorin vaikutukset markkinaosuuksien jakautumiseen olisivat vähäisiä.
Sen osalta, että energiankuluttajien etujen mukaista on saada energiaa mahdollisimman kilpailukykyisellä hinnalla, on aiheellista muistaa, että NERAn tutkimuksessa, jonka tuloksia Itävallan tasavalta ei ole kyseenalaistanut, Paksin ydinvoimala olisi edelleen hinnanottaja, kuten riidanalaisen päätöksen 113, 365, 369 ja 376 perustelukappaleesta ilmenee. Kuten komissio on selostanut erityisesti riidanalaisen päätöksen 365 perustelukappaleessa, sähkön hinnat määräytyvät ensisijaisesti tietyille markkinoille osallistuvien tuottajien marginaalikustannusten perusteella. Uusiutuviin energianlähteisiin perustuvilla teknologioilla marginaalikustannukset ovat pienet, koska useimmat niistä voivat toimia ilman polttoainekustannuksia. Ydinteknologialla on myös alhaiset toimintakustannukset. Sen sijaan polttoaineisiin perustuvilla teknologioilla, kuten hiilivoimaloilla ja kaasuturbiinivoimaloilla, on korkeat käyttökustannukset, mikä nostaa sähkön hintaa. Näin ollen ydinenergia on pikemminkin hinnanottaja kuin hinnanasettaja. Tältä osin kyseinen tuki ei siis ole ristiriidassa Itävallan tasavallan esiin nostamien direktiivin 2009/72 keskeisten pääperiaatteiden kanssa.
Tämän lisäksi komissio on muun muassa tarkastellut riidanalaisen päätöksen 5.3.8.2 jaksossa yksityiskohtaisesti uusien toimijoiden markkinoille pääsyn esteitä. Tätä kysymystä on tarkasteltu muun muassa sen perusteella, millaisia vaikutuksia toimenpiteellä voi olla Unkarin markkinoilla (357–365 perustelukappale), millaisia rajatylittäviä vaikutuksia sillä voi olla (366–371 perustelukappale) ja millaisia vaikutuksia Paksin ydinvoimalan vanhojen ja uusien reaktoreiden yhtäaikaisella käyttämisellä voi olla (372–376 perustelukappale). Itävallan tasavalta ei ole osoittanut, että tässä arviossa olisi ilmeisiä virheitä. Sikäli, kun Itävallan tasavalta ei kiistä, kuten komissio perustellusti toteaa, sitä, että uusien reaktoreiden kapasiteetti ei pitkällä aikavälillä kasvata Unkarin ydinvoiman kokonaiskapasiteettia, joka on arviolta 36 prosenttia sähkön kokonaiskulutuksesta, Paksin ydinvoimalan neljän reaktorin korvaaminen kahdella uudella reaktorilla, jotka tuottavat saman verran energiaa kuin vanhat reaktorit ja jotka on rahoitettu kyseisellä investointituella, ei voi johtaa siihen, että muita energianlähteitä hyödyntävät energiantuottajat joutuisivat merkittävässä määrin syrjäytetyiksi markkinoilta.
Kolmanneksi on syytä hylätä Itävallan tasavallan väite, jonka mukaan riidanalainen päätös toimisi ennakkotapauksena muiden ydinvoimaloiden hyväksi myönnettäville muille huomattaville tuille, jotka voisivat vääristää kilpailua rakenteellisesti ja suhteettomasti sähkön koko sisämarkkinoilla. Komissio on tältä osin perustellusti todennut, että riidanalaisen päätöksen toimiminen ennakkotapauksena ei ole oikeudellinen vaan poliittinen peruste, jolla ei voida mitätöidä kyseistä päätöstä.
Edellä esitetystä seuraa, että viides kanneperuste on perusteeton ja se on hylättävä.
[– –]
Seitsemäs kanneperuste, joka koskee määräävän markkina-aseman vahvistamista tai luomista
[– –]
Itävallan tasavalta muistuttaa, että Paksin ydinvoimalan vanhojen ja uusien reaktoreiden käytöstä vastaavat kaksi yhtiötä ovat kokonaan Unkarin valtion omistuksessa, sillä viimeksi mainittu on välillisesti näiden yhtiöiden omistaja MVM Hungarian Electricity Ltd:n kautta. Tämä oli Itävallan mukaan herättänyt menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä epäilyjä siitä, että Paksin ydinvoimalan uusien reaktoreiden käyttöönotto johtaisi Unkarissa erittäin voimakkaaseen markkinoiden keskittymiseen.
Itävallan tasavallan mukaan riidanalaisessa päätöksessä mainitut Unkarin antamat kaksi vähimmäissitoumusta eivät ole riittäviä. Se, että näiden kahden yhtiön hallinnointi on annettu eri ministeriöiden tehtäväksi, ei muuta sitä tosiseikkaa, että viime kädessä Unkarin valtiolla on osakkeenomistajana hallussaan näiden kahden yhtiön kaikki osakkeet ja se pystyy ohjaamaan näiden yhtiöiden toimintaa. Markkinoiden keskittymisen arvioimiseksi on järkevää laskea kyseisten kahden yrityksen markkinaosuudet yhteen. Se, että komissio viittaa riidanalaisen päätöksen 353 perustelukappaleessa yrityskeskittymien valvonnasta 20.1.2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 (
EUVL 2008, C 95, s. 1
) mukaisesti antamaansa konsolidoituun tiedonantoon toimivaltakysymyksistä, ei muuta mitenkään edellä esitettyä arviota.
Itävallan tasavalta huomauttaa, että se, että ydinvoimalan vanhoja ja uusia reaktoreita on tarkoitus käyttää yhtäaikaisesti vain seitsemän vuoden ajan, ei ole omiaan hälventämään kilpailuoikeudellisia huolenaiheita. Todellisuudessa kilpailijat pidettäisiin tänä aikana poissa markkinoilta. Ei myöskään voida taata, että vanhat ydinreaktorit suljetaan ilmoitettuna ajankohtana.
Itävallan mukaan komissio ei myöskään tutkinut sitä, millä tavoin tilanne vaikutti uusien toimijoiden markkinoille pääsemisen mahdollisuuksiin erityisesti vuosina 2026–2032 tai –2037. Se ei ottanut huomioon sitä, että investoinnit ydinvoimaloihin johtavat yleisesti siihen, että valtion investoinnit uusiutuviin energianlähteisiin vähenevät, ja samalla koko energiamarkkinoiden keskittyneisyyden huomattavaan lisääntymiseen.
Lausumasta, jonka mukaan MVM-konsernin ja Paks II ‑yhtiön yhdistetyt osuudet Unkarin, Slovakian ja Romanian yhteenkytketyillä markkinoilla ovat enintään 20 prosenttia markkinoista, Itävallan tasavalta toteaa, ettei tämä seikka yksinään riitä tekemään päätelmää siitä, että rajatylittävä vaikutus voitaisiin automaattisesti sulkea pois. Itävallan tasavallan mukaan komission olisi ennen muuta pitänyt ottaa huomioon myös koko markkinoiden rakenne. Koska Paksin ydinvoimalan markkinaosuus oli Unkarissa jo vanhojen reaktoreiden aikana yli 50 prosenttia, on ilmeistä, että vaarana on tämän aseman väärinkäyttö ja kilpailun vääristyminen sen seurauksena.
Komissio, Unkari ja Tšekin tasavalta kiistävät Itävallan tasavallan väitteet.
On syytä muistaa, että SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan tuki voidaan hyväksyä vain, jos se ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Tämä edellyttää sitä, että suunnitellun tuen myönteisiä vaikutuksia niiden toimintojen kehitykseen, joita sillä pyritään tukemaan, ja kyseisellä tuella sisämarkkinoille mahdollisesti olevia kielteisiä vaikutuksia vertaillaan toisiinsa (tuomio 22.9.2020, Itävalta v. komissio,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
,
kohta). Tällaisia kielteisiä vaikutuksia kilpailuun on erityisesti silloin, kun tuet johtavat määräävän aseman luomiseen tai ylläpitämiseen tuensaajan markkinoilla.
Tässä valossa komissio tarkasteli riidanalaisen päätöksen 5.3.8.1 jaksossa sitä, johtuiko mahdollisen markkinoiden keskittyneisyyden kasvu Paksin ydinvoimalan vanhojen ja uusien reaktoreiden tulevan omistajuuden ja toiminnan sulautumisesta.
Riidanalaisen päätöksen 347 perustelukappaleessa komissio totesi, että Unkarin sähköntuotantomarkkinoille oli ominaista suhteellisen suuri markkinoiden keskittyminen, sillä Paksin nykyinen ydinvoimala (MVM-konserni) tuotti noin 50 prosenttia Unkarin sähköstä. Riidanalaisen päätöksen 349 perustelukappaleesta ilmenee, että komissio oli huolissaan siitä, että Paks II ‑yhtiön oikeudellinen riippumattomuus MVM-konsernista ei ole riittävää tai että sitä ei pystytä säilyttämään ilman lisätakuita. Komissio kuitenkin katsoi, että tietyillä tiedoilla oli vastattu sen huolenaiheisiin: ensinnäkin Unkarin toimenpiteen tavoitteena oli Paksin ydinvoimalan olemassa olevan ydinvoimakapasiteetin vaiheittainen korvaaminen vuosina 2025–2037, toiseksi Unkari oli ilmoittanut MVM-konsernin ja Paks II ‑yhtiön olevan itsenäisiä ja toisiinsa liittymättömiä, ja kolmanneksi Unkarin mukaan Paks II sekä sen seuraajat ja sidosyritykset ovat oikeudellisesti ja rakenteellisesti toisistaan täysin erillisiä ja niiden ylläpito, hallinnointi ja toiminta ovat riippumattomia MVM-konsernista ja kaikista sen yrityksistä, seuraajista ja sidosyrityksistä sekä muista valtion omistamista yrityksistä, jotka toimivat energian tuotannossa tai energian tukku- tai vähittäismyynnissä, eivätkä liity niihin mitenkään (riidanalaisen päätöksen 350–354 perustelukappale).
Paksin ydinvoimalan markkinavoima Unkarin markkinoilla ja unionin sisämarkkinoilla
Itävallan tasavalta väittää, että kyseisellä tuella luodaan määräävä markkina-asema.
Ensinnäkin Itävallan tasavalta väittää, että Paksin ydinvoimalalla on jo vanhojen reaktoreiden turvin yli 50 prosentin markkinaosuus Unkarissa, mikä synnyttää kumottavan olettaman määräävän markkina-aseman olemassaolosta. Tämä väite perustuu kuitenkin tosiseikkoja koskevaan virheeseen.
Riidanalaisen päätöksen 43 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Sähköntuottajana valtion omistamalla MVM-konsernilla on merkittävä markkinaläsnäolo sen tärkeimmän tuotantoresurssin, [Paksin ydinvoimalan], ansiosta. [Paksin ydinvoimala] tuotti 52,67 prosenttia Unkarissa vuonna 2015 tuotetusta energiasta.” Kyseisessä lausumassa samoin kuin riidanalaisen päätöksen 18 ja 347 perustelukappaleessa on kuitenkin kyse Paksin ydinvoimalan osuudesta Unkarissa tuotetusta energiasta. Nämä prosenttiosuudet eivät kuitenkaan osoita Paksin ydinvoimalan markkinaosuutta Unkarin sähkömarkkinoilla. Viimeksi mainittu ilmenee pikemminkin kaaviosta 1, joka on esitetty niin ikään riidanalaisen päätöksen 43 perustelukappaleessa ja jossa viitataan ”Unkarin kokonaissähkönkulutuksen muodostumiseen vuonna 2015”. Sen mukaan Paksin ydinvoimalan markkinaosuus on 36,19 prosenttia. Koska Unkari on sähkön nettotuoja ja tuonti kattaa Unkarin sähkönkulutuksesta noin 30 prosenttia, kuten komissio on selostanut riidanalaisen päätöksen 47 perustelukappaleessa, mainittu tuonti, jolla katetaan huomattava osa Unkarin kotimaisesta kulutuksesta, pienentää mekaanisesti Paksin ydinvoimalan markkinaosuutta.
Komissio on näin ollen perustellusti painottanut, että se on riidanalaisen päätöksen 358 perustelukappaleessa ottanut lähtökohdakseen sen, että Paksin ydinvoimalan tuottamalla sähköllä katettiin 36 prosenttia Unkarin kokonaissähkönkulutuksesta. Lisäksi riidanalaisen päätöksen 358 perustelukappaleessa komissio katsoi ensinnäkin, että Paksin ydinvoimalassa tuolloin tuotettu sähkö kattoi 36 prosenttia Unkarin kokonaissähkönkulutuksesta, toiseksi, että kyseinen osuus pienenee, kun kysyntä kasvaa odotetusti, ja kolmanneksi, että Paksin ydinvoimalan uusien reaktoreiden tuotannon pitäisi olla samankaltaista sen jälkeen, kun sen vanhat reaktorit on vaiheittain poistettu käytöstä.
On lisättävä, etteivät markkinaosuudet itsessään määritä määräävää markkina-asemaa, kuten Unkari perustellusti huomauttaa, vaan että ne toimivat ainoastaan lähtökohtana markkina-analyysille, jossa on otettava huomioon myös kaikki muut merkitykselliset seikat, kuten markkinoille pääsyn esteet ja markkinoiden kehitys pitkällä aikavälillä (ks. vastaavasti tuomio 14.2.1978, United Brands ja United Brands Continentaal v. komissio,
27/76
,
EU:C:1978:22
,
kohta) tai asianomaisten markkinoiden rakenne. Tältä osin Unkari huomauttaa perustellusti, että yhtäältä Paksin ydinvoimalan uusien reaktoreiden rakentaminen on hanke, jonka tarkoituksena on sähköntuotantokapasiteetin säilyttäminen eikä sen kasvattaminen ja joka tarjoaa ratkaisun sähköpulan varalle ja helpottaa samalla verkon vakauttamista, ja että toisaalta riidanalaisen päätöksen 3 artikla sisältää muun muassa voittojen käyttöä, kaupallisin ehdoin toteutettavia kauppajärjestelyjä ja sen takaamista, että Paks II ‑yhtiö on oikeudellisesti ja rakenteellisesti itsenäinen MVM-konsernista, koskevia edellytyksiä, joiden tarkoituksena on rajoittaa tuen kilpailunvastaisia vaikutuksia ja joiden osalta Unkari on lisäksi sitoutunut toimittamaan vuosittaisia kertomuksia.
Komissio perusti riidanalaisessa päätöksessä arvionsa mahdollisesta markkinoiden vääristymisestä kaikkiin näihin osatekijöihin ilman, että Itävallan tasavalta olisi kyseenalaistanut komission käyttämiä Unkarin markkinoiden ja yhteenliitettyjen markkinoiden nykytilannetta ja kehitysennusteita koskevia taloustutkimuksia.
Tältä osin on erityisesti muistutettava, että mainittujen tutkimusten mukaan, ja kuten komissio on selittänyt riidanalaisen päätöksen 360 ja 388 perustelukappaleessa, Unkarissa on jatkuvasti tuotantovajetta, joten maa on yhä nettotuoja sen jälkeen, kun Paksin ydinvoimalan tällä hetkellä toiminnassa olevat neljä yksikköä on poistettu vaiheittain käytöstä. Lisäksi riidanalaisen päätöksen 373 perustelukappaleen mukaan NERAn tutkimus osoittaa, ettei edes Paksin ydinvoimalan uusien ja vanhojen reaktoreiden yhtäaikaisen toiminnan aikana vuosina 2025–2037 Unkarin omien voimaloiden tuotanto riitä vastaamaan odotettuun kansallisen enimmäiskysynnän kasvuun (ks. myös riidanalaisen päätöksen 389 perustelukappale). Itävallan tasavallan väite, jonka mukaan Paksin ydinvoimalan vanhojen ja uusien reaktoreiden yhtäaikaisen käytön aikana vuosina 2026–2032 Unkarin sähkömarkkinat olisivat suljettuna tavalla, joka estäisi uusien toimijoiden markkinoille pääsyn, mitä komissio ei ottanut riidanalaisessa päätöksessä huomioon, osoittautuu näin ollen perusteettomaksi.
Unkarin markkinoilla ja Unkarin, Slovakian ja Romanian yhteenkytketyillä markkinoilla toimivia kilpailijoita koskevan valituksen osalta todetaan, että näihin markkinoihin kohdistuvia vaikutuksia on analysoitu riidanalaisen päätöksen 357 perustelukappaleessa ja sitä seuraavissa perustelukappaleissa ja 366 perustelukappaleessa ja sitä seuraavissa perustelukappaleissa ja että ne on otettu huomioon kilpailun vääristymistä koskevassa päätelmässä ja kokonaisarvioinnissa riidanalaisen päätöksen 388 perustelukappaleessa. Tässä yhteydessä on muistutettava, että toisin kuin Itävallan tasavalta väittää, kyseisten kahden yrityksen yhteenlaskettuja markkinaosuuksia ei pidä ottaa huomioon, koska Paks II ‑yhtiön riippumattomuus MVM-konsernista on osoitettu ja taattu, kuten selostetaan 152 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa.
Edellä esitetystä riippumatta Itävallan tasavallan esittämä arvostelu, jonka mukaan ne seitsemän vuotta, joiden aikana vanhat ja uudet reaktorit ovat toiminnassa yhtä aikaa, ovat ajanjakso, jonka aikana kilpailijat pidetään poissa markkinoilta siten, että ne pitkällä aikavälillä vääjäämättä syrjäytetään, on vailla perusteita. Tältä osin on muistutettava, että komissio päätyi riidanalaisen päätöksen 387 perustelukappaleessa ja siinä esitettyjen tutkimusten perusteella siihen tulokseen, että muuntyyppisen tuotantokapasiteetin markkinoillepääsyn esteet, erityisesti sinä rajattuna ajanjaksona, jolloin Paksin ydinvoimalan vanhat ja uudet reaktorit ovat toiminnassa yhtä aikaa, olivat vähäisiä siksi, että Unkarin siirtoverkkojen haltijan määrittämä tulevan kokonaistuotantokapasiteetin vaje mahdollistaisi muiden (sekä uusiutuviin energianlähteisiin perustuvien että muiden kuin vähähiilisten) tuotantoteknologioiden markkinoille pääsyn uusien reaktoreiden rakentamisesta riippumatta.
Uusia ja uusiutuvia energianlähteitä hyödyntävien energiantuottajien mahdollisen markkinoilta syrjäyttämisen osalta on vielä otettava huomioon kirjelmissä esitetty seikka, jota Itävallan tasavalta ei ole kiistänyt, että tällaiset energiamuodot ovat luonteeltaan epäsäännöllisiä ja että niiden avulla on vaikea kattaa vaadittua peruskuormaa (ks. riidanalaisen päätöksen 181 perustelukappale).
Toiseksi on hylättävä Itävallan tasavallan väite, jonka mukaan komission olisi pitänyt huomioida mahdollisen markkinoiden keskittymisen arvioinnissa Candole Partnersin toteuttama tutkimus, johon komissio tukeutui silloin, kun se määritti kyseisen tuen hyötyjä, ja joka sisältää arvioita markkinoiden keskittymisestä. Itävallan tasavalta päättelee kyseisestä tutkimuksesta, että investoinnit ydinvoimaloihin vähentävät yleisesti valtion investointeja uusiutuviin energianlähteisiin ja kasvattavat samalla merkittävästi koko energiamarkkinoiden keskittyneisyyttä.
Ensinnäkin on muistettava, että jäsenvaltio voi vapaasti määrittää oman energiapalettinsa.
Lisäksi riidanalaisen päätöksen 362 perustelukappaleesta ilmenee tältä osin, että Unkarin kansallisessa strategiassa uusiutuva energia on osa sen energiapalettia unionin vuoteen 2020 ulottuvan ilmasto- ja energiapaketin, uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23.4.2009 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2009/28/EY (
EUVL 2009, L 140, s. 16
) uusiutuvalle energialle sähkön sisämarkkinoilla vahvistettujen kansallisten tavoitteiden ja vuoteen 2030 ulottuvien ilmasto- ja energiapolitiikan puitteiden keskeisten tavoitteiden mukaisesti. Kun otetaan huomioon mainitut uusiutuvaa energiaa koskevat tavoitteet ja velvoitteet unionin ja jäsenvaltioiden tasolla, Unkari ei myöskään ole poikkeus siinä, että se hyödyntää tukimekanismeja ottaakseen käyttöön uusia voimaloita, jotka tuottavat sähköä uusiutuvista energianlähteistä. Komissio on myös todennut, että osa Unkarin uusiutuvan energian ohjelmasta oli ollut toiminnassa tammikuusta 2017 lähtien, kun taas muut ohjelman osat, jotka koskevat uusiutuvia energianlähteitä käyttäviä suuria tuottajia, odottivat riidanalaisen päätöksen antamishetkellä valtiontukisääntöjen mukaista hyväksyntää komissiolta.
Toiseksi Itävallan tasavallan esiin nostamat markkinoiden keskittyneisyyttä mittaavat indeksit ainoastaan vahvistavat lukuina sen, mikä ilmenee jo komission riidanalaisessa päätöksessä esittämistä lausumista: Herfindahl-Hirschmanin indeksi (HHI) on ”suurta markkinoiden keskittyneisyyttä” kuvaavissa lukemissa – tällä hetkellä indeksin arvo on 2594, vuonna 2030 se on 6889 (reaktoreiden päällekkäisen toiminnan ajanjakso), ja vuonna 2040 se on 2582. Koska Itävallan tasavalta ei ole täsmentänyt, missä määrin mainitusta tutkimuksesta ilmenevät tiedot voisivat vaikuttaa mahdollisen kilpailun vääristymisen laajuuden arviointiin, väite Candole Partnersin tekemän tutkimuksen jättämisestä vertailussa huomioimatta on hylättävä.
Päätelmä on, että komissio on katsonut riidanalaisen päätöksen 372 perustelukappaleessa perustellusti, että kyseisen tuen vaikutus markkinoihin oli oikeasuhteinen toimitusvarmuuden tavoitteisiin nähden ja siihen nähden, että oli tarpeen valmistautua huolellisesti Paksin ydinvoimalan yksiköiden käytöstä poistamiseen. Itävallan tasavalta ei ole osoittanut, että komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen kyseisestä tuesta mahdollisesti aiheutuvan markkinoiden keskittymisen tutkinnassa. Tämä väite on näin ollen hylättävä.
Paksin ydinvoimalan vanhojen ja uusien reaktoreiden yhtäaikaisen toiminnan pidentäminen
Itävallan tasavallan mukaan komission olisi pitänyt sisällyttää riidanalaiseen päätökseen tuen hyväksymisen edellytykseksi velvoite sulkea Paksin ydinvoimalan vanhat reaktorit. Ilman tällaista edellytystä vanhojen ja uusien reaktoreiden yhtäaikainen käyttö voisi teoriassa jatkua vielä pitkään, joten ei olisi varmaa, ettei Paksin ydinvoimalan reaktoreita 1–4 käytettäisi vielä vuosien 2032, 2034, 2036 ja 2037 jälkeenkin, sillä monissa valtioissa halutaan pidentää tai on jo pidennetty reaktoreiden käyttöikää.
Käsiteltävässä asiassa edellytyksen määrittäminen riidanalaisen päätöksen artiklaosassa ei ole kuitenkaan pakottava vaatimus mainitun seikan luotettavuuden varmistamiseksi. Riidanalaisen päätöksen 350 perustelukappaleesta ilmenee yhtäältä, että päällekkäisen toiminnan kauden pitäisi rajoittua vuosiin 2026–2032, ja toisaalta, että Paksin ydinvoimalan vanhojen reaktoreiden koko ydinvoiman tuotantokapasiteetin käytöstä poistaminen on määrä saada päätökseen vuoteen 2037 mennessä. Ydinvoiman tuotantokapasiteetin käytöstä poistamisen aikataulu on sisällytetty myös tuen kuvaukseen riidanalaisen päätöksen 2 jaksossa, jonka otsikko on ”Toimenpiteen yksityiskohtainen kuvaus”: komissio tarkentaa kymmenennessä perustelukappaleessa, että ”yksiköiden 5 ja 6 on tarkoitus kompensoida tuotantokapasiteetin väheneminen, joka aiheutuu yksiköiden 1–4 (kapasiteetti yhteensä 2000 megawattia) poistuessa käytöstä” ja että ”Unkari on ilmoittanut, että yksikkö 1 poistuu käytöstä vuoden 2032 lopussa, yksikkö 2 vuoden 2034 lopussa, yksikkö 3 vuoden 2036 lopussa ja yksikkö 4 vuoden 2037 lopussa” ja että ”näillä näkymin niiden käyttöä ei jatketa”. Näin ollen tuen kuvauksessa toimenpide kuvataan Paksin ydinvoimalan vanhojen reaktoreiden ydinvoiman tuotantokapasiteetin asteittaiseksi korvaamiseksi. Komission päätös todeta tuki sisämarkkinoille soveltuvaksi koskee kuitenkin vain tätä tukea, sellaisena kuin se on kuvattu kyseisessä päätöksessä, mikä merkitsee sitä, että riidanalaisessa päätöksessä tuki hyväksytään vain sikäli kuin se on ilmoitetun toimenpiteen mukainen.
Itävallan tasavallan väitteet, joissa kyseenalaistetaan sen Unkarin väitteen luotettavuus, jonka mukaan odotettavissa olevan ajanjakson, jonka aikana tällä hetkellä toiminnassa olevat neljä reaktoria toimivat yhtäaikaisesti kahden uuden reaktorin kanssa, on määrä rajoittua vuosiin 2026–2032 ja jonka mukaan koko vanhojen reaktoreiden ydinvoiman tuotantokapasiteetti poistetaan käytöstä vuoteen 2037 mennessä, eivät myöskään ole saaneet tukea sellaisista todisteista, jotka olisivat omiaan osoittamaan, että komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen määräävän markkina-aseman todennäköisen olemassaolon arvioinnissa.
Paksin ydinvoimalan vanhojen reaktoreiden käytöstä vastaavan yrityksen riippumattomuus saman ydinvoimalan uusien reaktoreiden käytöstä vastaavasta yrityksestä
Toisesta ja kolmannesta osatekijästä, joihin komissio tukeutuu riidanalaisen päätöksen 351–353 perustelukappaleessa hälventääkseen huolensa valta-aseman vahvistumisesta Unkarin energiamarkkinoilla, eli siitä, että Paksin ydinvoimalan vanhojen reaktoreiden operaattori, MVM-konserni, ei ole yhdistynyt uusien reaktoreiden käytöstä vastaavan Paks II ‑yhtiön kanssa tai että niiden toimia ei koordinoida, Itävallan tasavalta väittää lähinnä, että ne neljä ominaisuutta, joihin komissio perustaa toteamuksensa yritysten oikeudellisesta ja rakenteellisesta erillisyydestä, eivät ole riittäviä tähän tarkoitukseen. Nämä ominaisuudet ovat seuraavat: yrityksiä hallinnoivat eri viranomaiset (MVM-konsernia hallinnoi Unkarin kansallisesta kehityksestä vastaava ministeriö, ja Paks II ‑yhtiötä hallinnoi pääministerin kanslia); kummankaan yrityksen johtokunnassa ei ole jaettuja tai yhteisiä johtajan tehtäviä; käytössä on suojamekanismeja, joiden avulla varmistetaan, että yritysten välillä ei vaihdeta kaupallisesti arkaluonteisia eikä luottamuksellisia tietoja; ja yritysten päätöksentekovaltuudet ovat toisistaan erilliset ja riippumattomat.
Ensiksikin on hylättävä Itävallan tasavallan väite, jonka mukaan Paks II ‑yhtiö kuului perustamishetkellään MVM-konserniin. Riidanalaisen päätöksen 27 perustelukappaleesta käy ilmi, että Paks II ‑yhtiön osakkeet, jotka olivat alun perin olleet MVM-konsernin omistuksessa, siirrettiin Unkarin valtiolle vuonna 2014. Riidanalainen päätös annettiin 6.3.2017, joten sillä, että MVM-konserni omisti alun perin Paks II ‑yhtiön osakkeet, ei ollut merkitystä silloin, kun komissio antoi riidanalaisen päätöksen.
Toiseksi väitettä, jolla Itävallan tasavalta pyrkii kyseenalaistamaan riidanalaisen päätöksen 352 perustelukappaleessa mainitun toisen perusteen (ks. edellä oleva 152 kohta) eli itsenäisen päätösvallan olemassaoloa koskevan perusteen pätevyyden, ei voida pitää vakuuttavana. Itävallan tasavalta väittää, että asianomaisten kahden energiantuottajan oikeudellisesta ja rakenteellisesta erillisyydestä huolimatta se, että näiden kahden yhtiön hallinnointi on annettu eri ministeriöiden tehtäväksi, ei muuta millään tavalla sitä tosiseikkaa, että viime kädessä Unkarin valtio omistaa näiden kahden yhtiön kaikki osakkeet ja että se voi ohjata tai koordinoida näiden yhtiöiden toimintaa, erityisesti koska kyse on saman hallituksen ministereistä ja koska etenkin ”ministeripresidentillä” on erityinen asema Unkarin hallituksessa.
Unkari huomauttaa kuitenkin perustellusti, että Itävallan tasavalta ei ole toimittanut mitään todisteita sen väitteen tueksi, jonka mukaan Unkarin pääministerin erityinen asema Unkarin hallituksessa antaisi tälle mahdollisuuden valvoa ja ohjata vanhojen reaktoreiden käytöstä vastaavan yhtiön ja uusien reaktoreiden käytöstä vastaavan yrityksen strategiaa. Itävallan tasavalta ei myöskään ole toimittanut lisätietoja mahdollisista oikeuksista ohjeiden antamiseen. Etenkään ei voida olettaa, että pelkästään se, että pääministerillä on Unkarin perustuslain mukaan oikeus ehdottaa ministerien erottamista, on riittävä todiste asianomaisten oikeudellisesti erillisten yhtiöiden koordinoidusta hallinnosta, kuten Itävallan tasavalta on istunnossa väittänyt.
Kolmanneksi Itävallan tasavalta vastustaa riidanalaisen päätöksen 353 perustelukappaleessa selostettua komission lähestymistapaa, jolla se on määrittänyt Paks II ‑yhtiön, sen seuraajien ja sen sidosyritysten oikeudellisen ja rakenteellisen riippumattomuuden MVM-konsernista. Tältä osin komissio tukeutui asetuksen N:o 139/2004 mukaisesti toimivaltakysymyksistä antamansa konsolidoidun tiedonannon 52 ja 53 kohtaan. Kyseisen tiedonannon 52 kohdassa käsitellään valtionyhtiöihin liittyviä keskittymiä, ja siinä käytetään keskittymän sisäisen uudelleenjärjestelyn erottamiskriteerinä sitä, että yrityksillä on ”itsenäinen päätösvalta”.
Itävallan tasavalta ei tältä osin selitä, miksi tämä lähestymistapa olisi virheellinen. Se tyytyy ehdottamaan erilaisen lähestymistavan soveltamista ja viittaa julkisia hankintoja koskevaan oikeuteen.
Nyt käsiteltävässä tapauksessa ei kuitenkaan ole kyse sopimuksista, jotka olisi tehty kahden samaan oikeushenkilöön kuuluvan yksikön välillä. Tähän tilanteeseen säädettyjä kriteereitä, jotka esitetään direktiivin 2014/25 28 artiklan 2 kohdassa, ei voida soveltaa kysymykseen siitä, pitäisikö kahden yksikön, jotka ovat molemmat valtion omistuksessa mutta rakenteellisesti erillisiä, markkinavoimat samoilla markkinoilla laskea yhteen. Direktiivin 2014/25 28 artiklan 2 kohdan tavoitteena ei ole estää määräävän markkina-aseman syntymistä tai vahvistumista. Kysymys siitä, onko ”in house” ‑tilanteessa, jossa yhden yksikön on tarkoitus suorittaa palveluja toiselle, kyseisen yksikön voitava suorittaa mainitut palvelut kilpailematta ulkopuolisten yritysten kanssa, ei ole tosiasiassa verrattavissa kysymykseen, joka koskee mahdollisen keskittymän määrittämistä markkinoilla, joilla nämä kaksi yksikköä toimivat. Mainitun julkisia hankintoja koskevan oikeuden säännön kohteena ei ole kahden yksikön yhteistoiminta samoilla markkinoilla, vaan siinä on kyse tilanteesta, jossa kyseiset yksiköt tekevät keskenään sopimuksen. Sillä, että unionin tuomioistuimen julkisia hankintoja käsittelevän oikeuskäytännön perusteella niin sanotuissa in house ‑tilanteissa yhtäältä MVM-konsernin ja toisaalta Paks II ‑yhtiön pitäisi, kuten Itävallan tasavalta väittää, katsoa kuuluvan valtiolle, ei näin ollen ole merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta.
Itävallan tasavallan viittaus kilpailuoikeudelliseen tuomioon ei myöskään aseta kyseenalaiseksi komission omaksumaa lähestymistapaa. Kyseisessä 10.1.2006 annetussa tuomiossa Cassa di Risparmio di Firenze ym. (
C‑222/04
,
EU:C:2006:8
,
ja
kohta) unionin tuomioistuin ei todennut, että kaikki oikeudellisesti tai tosiasiallisesti saman yksikön määräysvallassa olevat yksiköt katsottaisiin yhdeksi ainoaksi yritykseksi, vaan se katsoi, että yksikkö, joka ei harjoita mitään muuta taloudellista toimintaa vaan käyttää ainoastaan määräysvaltaa toisessa yrityksessä, on itse luokiteltava yritykseksi. Tämä mainittuun tuomioon johtaneelle tapaukselle ominainen erityistilanne ei kuitenkaan liity mitenkään nyt käsiteltävän asian olosuhteisiin.
Neljänneksi on huomautettava, että MVM-konsernin ja Paks II ‑yhtiön itsenäisen päätösvallan varmistamiseen tarkoitettujen rakenteellisten takeiden vahvistamisesta sekä ylläpitämisestä määrätään riidanalaisen päätöksen 3 artiklan viidennessä kohdassa, johon sisältyy seuraava edellytys: ”Lisäksi Unkarin on huolehdittava siitä, että Paks II sekä sen seuraajat ja sidosyritykset ovat toisistaan oikeudellisesti ja rakenteellisesti täysin erillisiä, että niillä on erillinen päätösvalta sulautumia koskevan tiedonannon 52 ja 53 kohdan mukaisesti ja että niiden ylläpito, hallinnointi ja toiminta on riippumatonta MVM-konsernista ja kaikista sen yrityksistä, seuraajista ja sidosyrityksistä sekä muista valtion omistamista yrityksistä, jotka toimivat energian tuotannossa, tukkumyynnissä tai vähittäismyynnissä, eikä liity niihin mitenkään.” Lisäksi riidanalaisen päätöksen 4 artiklassa säädetään, että ”Unkarin on toimitettava komissiolle vuosittain kertomus 3 artiklassa tarkoitettujen sitoumusten noudattamisesta” ja että ”ensimmäinen kertomus on toimitettava kuukauden kuluttua Paks II:n ensimmäisen kaupallisen toimintavuoden päättymispäivästä”. Kuten Unkari ja Tšekin tasavalta korostavat, tämän edellytyksen ja riidanalaisen päätöksen 381 perustelukappaleen seurauksena markkinatilanne Paksin ydinvoimalan uusien reaktoreiden käynnistämisen jälkeen on komission jatkuvassa valvonnassa. Unkari toteaa lisäksi perustellusti, että näiden edellytysten noudattamatta jättäminen johtaisi uuteen komission tutkimukseen valtiontuista, mikä vaarantaisi Unkarin meneillään olevat investoinnit hankkeeseen.
Edellä esitetystä ilmenee, että komission esittämä toteamus siitä, että Paks II ‑yhtiö on riippumaton MVM-konsernista, ei sisällä arviointivirheitä eikä ole mitään näyttöä, joka tukisi Itävallan tasavallan huolta siitä, että Unkarin valtio voisi käyttää vaikutusvaltaansa koordinoidusti molempiin yrityksiin ja siten vahvistaa määräävää asemaansa.
Seitsemäs kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Kahdeksas kanneperuste, joka koskee Unkarin sähkön tukkumarkkinoiden likviditeetin vaarantumista
Kahdeksannessa kanneperusteessa Itävallan tasavalta väittää, että komissio ei ole huomioinut riittävän hyvin Unkarin sähkön tukkumarkkinoiden likviditeettiin kohdistuvaa vaaraa.
Itävallan tasavalta esittää, että tuen kielteisten taloudellisten vaikutusten tutkinnassa on selvitettävä vaikutukset tuotantoketjun loppupään markkinoihin. Tuen hyväksyminen olisi lainvastaista sikäli, kun vaara markkinoiden likviditeetin vähenemisestä, jonka komissio itse myöntää riidanalaisen päätöksen 377 perustelukappaleessa, säilyy ja jopa pahenee. Likviditeettiin kohdistuvaa vaaraa kasvattavat Itävallan mukaan useat tekijät, muun muassa Paksin ydinvoimalan vanhojen ja uusien reaktoreiden yhtäaikainen käyttö suhteellisen pitkän ajanjakson ajan ja Unkarin sähkömarkkinoiden voimakas keskittyneisyys. Itävallan tasavallan mukaan komissio oli päättänyt ilman todellisia perusteita luopua epäilyistään, että markkinoilla, joilla tuotantokapasiteetti on suurelta osin valtion hallinnassa, likviditeetti voisi huonontua vielä entisestään, koska harvat markkinatoimijat voisivat rajoittaa toimitustarjousten määrää. Se ei riitä, että todetaan komission tavoin, että Paks II ‑yhtiön ja valtion omistamien toimijoiden väliset kytkökset vähittäismarkkinoilla olivat poissuljettuja, ja että muistutetaan muista riidanalaisessa päätöksessä vahvistetuista puite-edellytyksistä, joiden nojalla Unkarin on taattava myynti sähköpörssissä ja huutokaupoissa. Todellisuudessa kytkökset olivat edelleen olemassa, sillä Paks II ‑yhtiö on, aivan kuten MVM-konsernikin, valtion määräysvallassa ja valtio voi ainoana omistajana, myös väliyhteisönä toimivan yrityksen kautta, tehdä kaikki tarvittavat päätökset muun muassa henkilöstön osalta. Samalla tavoin eri ministeriöiden välistä toimivaltajakoa voitaisiin helposti muuttaa kansallisen oikeuden nojalla, ja hallituksessa olisi vähimmäismäärä viestintää ja yhteistoimintaa. Huolimatta asianomaisten kahden yrityksen oikeudellisesta ja rakenteellisesta erillisyydestä valtio voi siis käyttää vaikutusvaltaansa koordinoidusti molempiin yrityksiin niin, ettei määräävää markkina-asemaa voida sulkea pois. Sähköpörssissä ja huutokaupoissa tapahtuvan myynnin takaamisesta Itävallan tasavalta toteaa, että markkinoille tulisi tuettua sähköä, mikä vaikuttaisi suoraan sähkön markkinahintaan myyntitavasta riippumatta. Koska tällä tavoin myytävälle sähkölle ei ole säädetty mitään vähimmäismäärää, voidaan hyvinkin kuvitella, että MVM-konserni ja Paks II ‑yhtiö noudattaisivat liiketoimintastrategiaa, jonka tarkoituksena on vähentää sähkön tarjontaa hintojen korottamiseksi.
Komissio ja Unkari katsovat, että kahdeksas kanneperuste on hylättävä.
Itävallan tasavalta perustaa kahdeksannen kanneperusteensa, jonka mukaan komissio ei ole huomioinut riittävän hyvin Unkarin sähkön tukkumarkkinoiden likviditeettiin kohdistuvaa vaaraa, kahteen väiteryhmään.
Ensinnäkin on heti aluksi hylättävä Itävallan tasavallan lausumat, jotka perustuvat väitteeseen Paks II ‑yhtiön määräävästä asemasta.
Tältä osin on syytä viitata seitsemännen kanneperusteen tutkinnan yhteydessä toteutettuun arviointiin edellä 131 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa. Toisaalta on korostettava, että edellä 160 kohdassa mainitussa riidanalaisen päätöksen 3 artiklan viidennessä kohdassa vahvistetussa edellytyksessä, jolla pyritään estämään määräävän aseman syntyminen energiamarkkinoille vanhojen ja uusien reaktoreiden yhtäaikaisen toiminnan aikana, säädetään, että uusien reaktoreiden hallinnoinnin ja toiminnan riippumattomuuden ja MVM-konserniin liittymättömyyden takaaminen koskee nimenomaisesti muita valtion määräysvallassa olevia yrityksiä, jotka toimivat energian tukku- tai vähittäismyynnissä. Komission riidanalaisen päätöksen 379 perustelukappaleessa tekemää päätelmää, jonka mukaan Paks II ‑yhtiön ja valtiollisten toimijoiden välisten kytkösten poissulkeminen vähittäismarkkinoilla teki jotkin komission huolista perusteettomiksi, ei voida asettaa kyseenalaiseksi Itävallan tasavallan väitteellä, että tilanne voitaisiin helposti muuttaa kansallisen oikeuden nojalla ja että hallituksen sisällä olisi vähimmäismäärä viestintää ja yhteistoimintaa. Unkari huomauttaa tältä osin aivan oikein, että komissio on todennut tuen soveltuvan sisämarkkinoille tietyin edellytyksin, joihin kuuluu myös edellä mainittu sitoumus, joka koskee asianomaisten kahden yrityksen erottamista toisistaan. Riidanalaisen päätöksen 4 artiklassa perustetusta velvollisuudesta toimittaa vuosikertomus todetaan, että edellytyksen noudattaminen on yhä komission valvonnassa.
Toiseksi tuotetun energian jakelusta on huomattava, että riidanalaisessa päätöksessä, erityisesti sen 2.6 jaksossa, komissio on ilmaissut huolensa MVM-konsernin Paksin ydinvoimalassa tuottaman energian tukkumyynnin tämänhetkisten rakenteiden tilanteesta. Riidanalaisen päätöksen 377 perustelukappaleessa komissio totesi, että kaupat Unkarin sähkön tukkumyynnin alalla tehdään useimmiten kahdenvälisinä sähkönhankintasopimuksina eikä Unkarin sähköpörssi ollut vielä saavuttanut asianmukaista likviditeettitasoa. Se totesi, että markkinat voisivat muuttua vähemmän likvideiksi, koska asianomaiset toimijat voisivat rajoittaa markkinoilla saatavilla olevien toimitustarjousten määrää. Riidanalaisen päätöksen 378 perustelukappaleessa komissio katsoi myös, että tapa, jolla uusien reaktoreiden tuottama sähkö myytiin markkinoilla, voi vaikuttaa merkittävästi likviditeettiin ja että tuotantoketjun loppupään kilpailijoille aiheutuvat kustannukset saattaisivat kasvaa, kun näiden kilpailijoiden mahdollisuus saada tärkeää tuotantohyödykettä kilpailukykyiseen hintaan heikkenisi (tuotantohyödykemarkkinoiden sulkeminen), ja että tämä olisi mahdollista, jos Paks II ‑yhtiön tuottama sähkö myytäisiin ensisijaisesti pitkäaikaisilla sopimuksilla ainoastaan tietyille toimittajille, mikä siirtäisi Paks II ‑yhtiön markkinavoiman tuotantomarkkinoilta vähittäismarkkinoille.
Tämän tilanteen analyysin perusteella komissio määräsi edellytyksistä, joilla pyritään rajoittamaan likviditeettiriskiä velvoittamalla Unkari takaamaan, että Paks II ‑yhtiön tuottaman sähkön myynnissä noudatetaan tiettyjä sääntöjä. Nämä säännöt on sisällytetty riidanalaisen päätöksen 3 artiklan kolmanteen ja neljänteen kohtaan, ja niissä määrätään seuraavaa:
”Unkarin on varmistettava, että Paks II:n sähkönmyyntistrategia on markkinaehtoista ja perustuu voittojen optimointiin ja että strategia toteutetaan kaupallisin ehdoin kauppajärjestelyillä, jotka perustuvat läpinäkyvässä kaupankäyntijärjestelmässä tai pörssissä tehtyihin tarjouksiin. Paks II:n tuottaman sähkön myyntistrategia (ilman Paks II:n itsensä kuluttamaa sähköä) koostuu seuraavista osista:
Taso 1. Paks II myy vähintään 30 prosenttia kaikesta tuottamastaan sähköstä Unkarin sähköpörssin (HUPX) vuorokausimarkkinoilla, päivänsisäisillä markkinoilla ja futuurimarkkinoilla. Muita samanlaisia sähköpörssejä voidaan käyttää komission yksiköiden sopimuksella tai hyväksynnällä, joka voidaan myöntää tai evätä kahden viikon kuluessa Unkarin viranomaisten tekemästä pyynnöstä.
Taso 2. Paks II myy loput sähköntuotannostaan huutokaupalla puolueettomasti, avoimesti ja syrjimättömästi. Unkarin energia-alan sääntelyviranomainen määrittelee näiden huutokauppojen ehdot MVM Partnerille asetettuja huutokauppavaatimuksia vastaavasti (Unkarin energiasääntelyviranomaisen päätös N:o 741/2011). Unkarin energia-alan sääntelyviranomainen valvoo myös näiden huutokauppojen toimintaa.
Unkarin on varmistettava, että Paks II ylläpitää tason 2 huutokauppapaikkaa ja että osto- ja myyntitarjoukset ovat tasapuolisesti kaikkien lisensoitujen tai rekisteröityneiden kauppiaiden saatavilla samoin markkinaehdoin. Tarjousten selvitysjärjestelmän on oltava todennettavissa ja läpinäkyvä. Ostetun sähkön loppukäytölle ei saa asettaa mitään rajoituksia.”
Kuten riidanalaisen päätöksen 4 artiklasta ilmenee, Unkari sitoutui myös toimittamaan komissiolle vuosittain kertomuksia riidanalaisen päätöksen 3 artiklassa tarkoitettujen sitoumusten noudattamisesta, jotta komissio voi jatkuvasti valvoa niiden toteutusta.
Riidanalaisen päätöksen 383 ja 384 perustelukappaleessa komissio totesi perustellusti, että näin oli pyritty varmistamaan, että uusien reaktoreiden tuottama sähkö oli tukkumarkkinoilla avoimesti kaikkien markkinaosapuolten saatavilla ja ettei näin ollen ollut vaaraa siitä, että Paks II ‑yhtiön tuottama sähkö monopolisoitaisiin pitkäaikaisilla sopimuksilla, koska tämäntyyppiset sopimukset aiheuttaisivat riskin markkinoiden likviditeetille. Näin ollen komissio on perustellusti todennut, että riskit, joita saattoi kohdistua markkinoiden likviditeettiin, olivat vähäisiä.
Itävallan tasavalta ei täsmennä, millä tavalla komission asettamat edellytykset eivät riitä korjaamaan niitä ongelmia, jotka on havaittu tuen myöntämisessä vanhojen reaktoreiden tuotannon korvaamiseen uusilla reaktoreilla. Likviditeetti itse asiassa paranee, eikä ole mitään näyttöä siitä, että riidanalaisen päätöksen 3 artiklaan sisältyvien tukea koskevien edellytysten synnyttämä tilanne johtaisi markkinoilla kohtuuttomiin kilpailun vääristymiin.
Itävallan tasavallan esittämä kritiikki siitä, että ilman myytävälle sähkölle asetettua vähimmäismäärää MVM-konserni ja Paks II ‑yhtiö voisivat ryhtyä noudattamaan liiketoimintastrategiaa, jonka tarkoituksena olisi vähentää sähkön tarjontaa hintojen korottamiseksi myös sähköpörssissä tai huutokaupoissa tapahtuvassa myynnissä, ei ole vakuuttavaa. Komissio muistuttaa perustellusti, että asianomaisten kahden ydinvoimalan on määrä tuottaa niin sanottua peruskuormakapasiteettia, joten ne eivät voisi mielivaltaisesti vähentää reaktoreiden tehoa vain rajoittaakseen sähkön tarjontaa, sillä ydinvoimaloiden uudelleenkäynnistäminen aiheuttaa merkittäviä kustannuksia ja huomattavasti työtä.
Näin ollen komissio ei ole tehnyt ilmeistä arviointivirhettä, kun se on katsonut, että valtiontuen myöntäminen Paks II ‑yhtiölle Paksin ydinvoimalan vanhojen reaktoreiden korvaamiseksi uusilla reaktoreilla oli SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaista sähkön tukkumarkkinoiden likviditeetin osalta.
Kahdeksas kanneperuste on näin ollen perusteeton, ja se on hylättävä.
Yhdeksäs kanneperuste, joka koskee valtiontuen puutteellista määritystä
Yhdeksännessä kanneperusteessa Itävallan tasavalta väittää, ettei komissio ole määrittänyt tukiosuutta selkeästi. Etenkään velan rahoituskustannuksia ja jätteiden käsittelykustannuksia ei ole mainittu.
[– –]

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Itävallan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.

3)
Tšekin tasavalta, Ranskan tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Unkari, Puolan tasavalta, Slovakian tasavalta sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Van der Woude
De Baere
Steinfatt
Julistettiin Luxemburgissa 30 päivänä marraskuuta 2022.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.
(
)	Tuomiosta on otettu tähän vain kohdat, joiden julkaisemista unionin yleinen tuomioistuin pitää aiheellisena.