CELEX: 62021CJ0243
Procedimiento prejudicial
Telecomunicaciones
Directiva 2002/19/CE (Directiva acceso)
Artículo 8, apartado 3
Directiva 2014/61/UE
Artículos 1, apartados 3 y 4, y 3, apartado 5
Competencia de la autoridad nacional de reglamentación para imponer condiciones establecidas ex ante que regulan el acceso a la infraestructura física de un operador de red sin peso significativo en el mercado
Inexistencia de conflicto sobre el acceso

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2022, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión (Directiva acceso) (
DO 2002, L 108, p. 7
), en su versión modificada por la Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009 (
DO 2009, L 337, p. 37
) (en lo sucesivo, «Directiva sobre el acceso»), en relación con los artículos 1, apartados 3 y 4, y 3, apartado 5, de la Directiva 2014/61/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a medidas para reducir el coste del despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad (
DO 2014, L 155, p. 1
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre TOYA sp. z o.o. y la Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji (Cámara Polaca de Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones, Polonia), por un lado, y el Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Presidente de la Oficina de Comunicaciones Electrónicas, Polonia) (en lo sucesivo, «Presidente de la UKE»), por otro, en relación con la resolución adoptada por este último el 11 de septiembre de 2018 por la que se imponen a TOYA condiciones establecidas
ex ante
que regulan la forma de acceso a la infraestructura física de dicha sociedad (en lo sucesivo, «resolución impugnada»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva sobre el acceso
El artículo 1, apartado 1, de la Directiva sobre el acceso, titulado «Ámbito de aplicación y objetivo» tenía el siguiente tenor:
«La presente Directiva armoniza, dentro del marco que establece la Directiva 2002/21/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva Marco) (
DO 2002, L 108, p. 33
)], la manera en que los Estados miembros regulan el acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y su interconexión. El objetivo es establecer un marco regulador para las relaciones entre los suministradores de redes y servicios que sea compatible con los principios del mercado interior, haga posible el mantenimiento de una competencia sostenible, garantice la interoperabilidad de los servicios de comunicaciones electrónicas y redunde en beneficio de los consumidores.»
El artículo 5, apartados 1 y 3, de la Directiva sobre el acceso, titulado «Competencias y responsabilidades de las autoridades nacionales de reglamentación en materia de acceso e interconexión», disponía:
«1.   Para la consecución de los objetivos que se establecen en el artículo 8 de la Directiva [2002/21], las autoridades nacionales de reglamentación fomentarán y, en su caso, garantizarán, de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva, la adecuación del acceso, la interconexión y la interoperabilidad de los servicios, y ejercerán sus responsabilidades de tal modo que se promueva la eficiencia, la competencia sostenible, la innovación e inversión eficientes y el máximo beneficio para los usuarios finales.
En particular y sin perjuicio de las medidas que puedan adoptarse en relación con las empresas que tengan un peso significativo en el mercado de conformidad con el artículo 8, las autoridades nacionales de reglamentación podrán imponer:
a)
en la medida en que sea necesario garantizar la posibilidad de conexión de extremo a extremo, obligaciones a las empresas que controlen el acceso a los usuarios finales, incluida, en casos justificados, la obligación de interconectar sus redes cuando no lo hayan hecho;
a
ter
)
en casos justificados y en la medida en que sea necesario, obligaciones a las empresas que controlen el acceso a los usuarios para que sus servicios sean interoperables;
b)
en la medida en que sea necesario para garantizar el acceso de los usuarios finales a los servicios digitales de radiodifusión y televisión que determine el Estado miembro en cuestión, obligaciones a los operadores para que faciliten acceso a los demás recursos contemplados en la parte II del anexo I en condiciones justas, razonables y no discriminatorias.
[…]
3.   Por lo que respecta al acceso y la interconexión a que se refiere el apartado 1, los Estados miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación estén facultadas para intervenir por iniciativa propia cuando esté justificado con objeto de garantizar los objetivos generales contemplados en el artículo 8 de la Directiva [2002/21], de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva y en los procedimientos contemplados en los artículos 6, 7, 20 y 21 de la Directiva [2002/21].»
El artículo 8, apartados 1 a 3, de la Directiva sobre el acceso, titulado «Imposición, modificación o supresión de las obligaciones», disponía:
«1.   Los Estados miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación estén facultadas para imponer las obligaciones a que se refieren los artículos 9 a 13
bis
.
2.   Cuando resulte del análisis de mercado efectuado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Directiva [2002/21] que un operador tiene un peso significativo en un mercado específico, las autoridades nacionales de reglamentación impondrán, según proceda, las obligaciones establecidas en los artículos 9 a 13 de la presente Directiva.
3.   Sin perjuicio de:
–
lo dispuesto en el artículo 5, apartado 1, y en el artículo 6;
–
lo dispuesto en los artículos 12 y 13 de la Directiva [2002/21], en la condición 7 de la sección B del anexo de la Directiva 2002/20/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización) (
DO 2002, L 108, p. 21
)] aplicada en virtud del apartado 1 del artículo 6 de dicha Directiva, en los artículos 27, 28 y 30 de la Directiva 2002/22/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal) (
DO 2002, L 108, p. 51
)] y en las disposiciones pertinentes de la Directiva 2002/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de julio de 2002, relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas (Directiva sobre la privacidad y las comunicaciones electrónicas) [(
DO 2002, L 201, p. 37
)], que contengan obligaciones aplicables a las empresas que no tengan un peso significativo en el mercado; o bien
–
la necesidad de respetar compromisos internacionales;
las autoridades nacionales de reglamentación no impondrán las obligaciones establecidas en los artículos 9 a 13 a los operadores que no hayan sido notificados de conformidad con lo establecido en el apartado 2.
[…]»
Directiva Marco
El artículo 8 de la Directiva 2002/21, en su versión modificada por la Directiva 2009/140 (en lo sucesivo «Directiva Marco»), titulado «Objetivos generales y principios reguladores» establecía:
«1.   Los Estados miembros velarán por que, al desempeñar las funciones reguladoras especificadas en la presente Directiva y en las directivas específicas, las autoridades nacionales de reglamentación adopten todas las medidas razonables que estén encaminadas a la consecución de los objetivos enumerados en los apartados 2, 3 y 4. Estas medidas deberán guardar proporción con dichos objetivos.
[…]
2.   Las autoridades nacionales de reglamentación fomentarán la competencia en el suministro de redes de comunicaciones electrónicas, servicios de comunicaciones electrónicas y recursos y servicios asociados […]
[…]
3.   Las autoridades nacionales de reglamentación contribuirán al desarrollo del mercado interior […]
[…]
4.   Las autoridades nacionales de reglamentación promoverán los intereses de los ciudadanos de la Unión Europea […]
[…]
5.   Las autoridades nacionales de reglamentación, para lograr los objetivos a que se refieren los apartados 2, 3 y 4, aplicarán principios reguladores objetivos, transparentes, no discriminatorios y proporcionados […]
[…]».
El artículo 12 de la Directiva Marco, titulado, «Coubicación y uso compartido de elementos de redes y recursos asociados para los suministradores de redes de comunicaciones electrónicas», disponía:
«1.   Cuando una empresa suministradora de redes de comunicaciones electrónicas disfrute, con arreglo a la legislación nacional, del derecho a instalar recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma, o pueda beneficiarse de un procedimiento de expropiación o utilización de una propiedad, las autoridades nacionales de reglamentación podrán imponer el uso compartido de tales recursos o propiedades, teniendo plenamente en cuenta el principio de proporcionalidad, incluyendo los edificios, las entradas a edificios, el cableado de edificios, mástiles, antenas, torres y otras estructuras de soporte, conductos, cámaras subterráneas, bocas de inspección y distribuidores.
2.   Los Estados miembros podrán exigir que los titulares de los derechos a que se refiere el apartado 1 compartan los recursos o la propiedad (incluida la coubicación física) o adopten medidas para facilitar la coordinación de las obras públicas para proteger el medio ambiente, la salud pública o la seguridad pública o alcanzar los objetivos de la planificación urbana y ordenación territorial y solo después de transcurrido un período apropiado de consulta pública, durante el cual se dará a todas las partes interesadas la oportunidad de expresar sus opiniones. Tales sistemas de uso compartido o de coordinación podrán incluir reglas de prorrateo de los costes del uso compartido de los recursos o las propiedades.
3.   Los Estados miembros velarán por que, al término de un período apropiado de consulta pública en que todas las partes interesadas tengan la posibilidad de exponer sus puntos de vista, se dote a las autoridades nacionales de las competencias que les permitan imponer el uso compartido del cableado en el interior de los edificios, o hasta el primer punto de concentración o distribución si está ubicado en el exterior del edificio, a los titulares de los derechos a que se refiere el apartado 1 y al propietario de dicho cableado cuando lo justifique el hecho de que la duplicación de esta infraestructura sea económicamente ineficiente o físicamente inviable. Estos acuerdos de uso compartido o coordinación podrán incluir reglas de prorrateo de los costes del uso compartido de los recursos o las propiedades, ajustados en su caso en función de los riesgos.
4.   Los Estados miembros garantizarán que las autoridades nacionales competentes puedan exigir a las empresas que suministren, cuando lo soliciten las autoridades competentes, la información necesaria para que dichas autoridades puedan elaborar, en colaboración con las autoridades nacionales de reglamentación, un inventario detallado de la naturaleza, la disponibilidad y el emplazamiento geográfico de las instalaciones a que se refiere el apartado 1, y facilitar dicho inventario a las partes interesadas.
5.   Las medidas adoptadas por una autoridad nacional de reglamentación de conformidad con el presente artículo deberán ser objetivas, transparentes, no discriminatorias y proporcionadas. Cuando proceda, estas medidas se aplicarán de forma coordinada con las autoridades locales.»
Directiva 2014/61
Los considerandos 9, 11 y 12 de la Directiva 2014/61 tienen el siguiente tenor:
«(9)
Las medidas destinadas a aumentar la eficiencia en la utilización de las infraestructuras existentes y reducir los costes y los obstáculos en la realización de nuevas obras civiles deben aportar una contribución sustancial para garantizar un rápido y amplio despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad, manteniendo al mismo tiempo una competencia efectiva, sin que se produzca un impacto negativo en la seguridad, protección y buen funcionamiento de las infraestructuras públicas existentes.
[…]
(11)
La presente Directiva tiene por objeto establecer unos derechos y obligaciones mínimos aplicables en toda la Unión con el fin de facilitar el despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad y la coordinación intersectorial. Al tiempo que se garantizan unas condiciones mínimas de igualdad, es preciso hacerlo sin perjuicio de las mejores prácticas existentes y de las medidas adoptadas a nivel nacional y local que impliquen disposiciones y condiciones más detalladas, así como de las medidas adicionales que complementen estos derechos y obligaciones, de conformidad con el principio de subsidiariedad.
(12)
A la luz del principio
lex specialis
, cuando sean de aplicación medidas reguladoras más específicas conformes con el Derecho de la Unión, estas deben prevalecer sobre los derechos y obligaciones mínimos previstos en la presente Directiva. Por tanto, la presente Directiva debe entenderse sin perjuicio del marco regulador de la Unión relativo a las comunicaciones electrónicas establecido en la Directiva [2002/21], así como en la Directiva [sobre el acceso], la Directiva [2002/20] , la Directiva [2002/22] y la Directiva 2002/77/CE de la Comisión[, de 16 de septiembre de 2002, relativa a la competencia en los mercados de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (
DO 2002, L 249, p. 21
)], incluidas las medidas nacionales adoptadas de conformidad con dicho marco regulador, como las medidas reguladoras específicas simétricas o asimétricas.»
El artículo 1 de la Directiva 2014/61, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», dispone:
«1.   La presente Directiva pretende facilitar e incentivar el despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad fomentando la utilización conjunta de las infraestructuras físicas existentes y el despliegue más eficiente de otras nuevas, de manera que resulte posible desplegar dichas redes a un menor coste.
2.   La presente Directiva establece los requisitos mínimos aplicables a las obras civiles e infraestructuras físicas, con vistas a la aproximación de determinados aspectos de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en esos ámbitos.
3.   Los Estados miembros podrán mantener o introducir medidas conformes con el Derecho de la Unión que superen los requisitos mínimos establecidos por la presente Directiva a fin de alcanzar mejor el objetivo contemplado en el apartado 1.
4.   Si las disposiciones de la presente Directiva entraran en conflicto con una disposición de la Directiva [2002/21], la Directiva [sobre el acceso], la Directiva [2002/20], la Directiva [2002/22] y la Directiva [2002/77], prevalecerán las disposiciones correspondientes de dichas Directivas.»
El artículo 2 de la Directiva 2014/61, titulado «Definiciones», establece en su punto 1:
«A efectos de la presente Directiva, se aplicarán las definiciones que figuran en la Directiva [2002/21].
Se aplicarán asimismo las siguientes definiciones:
1)   “operador de red”: empresa que suministra o está autorizada para suministrar redes públicas de comunicaciones, así como la empresa que proporciona una infraestructura física destinada a prestar:
a)
un servicio de producción, transporte o distribución de:
i)
gas,
ii)
electricidad, incluida la iluminación pública,
iii)
calefacción,
iv)
agua, incluida la evacuación o tratamiento de aguas residuales y el alcantarillado, y los sistemas de drenaje;
b)
servicios de transporte, incluidos los ferrocarriles, las carreteras, los puertos y los aeropuertos».
El artículo 3 de la Directiva 2014/61, titulado «Acceso a la infraestructura física existente», dispone:
«1.   Los Estados miembros garantizarán que todos los operadores de redes tengan derecho a ofrecer a las empresas autorizadas para suministrar redes de comunicaciones electrónicas acceso a su infraestructura física con vistas al despliegue de elementos de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad. De manera recíproca, los Estados miembros podrán disponer que los operadores de redes públicas de comunicaciones tengan derecho a ofrecer el acceso a su infraestructura física a fines de despliegue de redes distintas de las redes de comunicaciones electrónicas.
2.   Los Estados miembros garantizarán que, previa petición escrita de una empresa que suministre o esté autorizada para suministrar redes públicas de comunicaciones, los operadores de redes tengan la obligación de atender todas las solicitudes razonables de acceso a su infraestructura física en condiciones equitativas y razonables, en particular en cuanto al precio, con vistas al despliegue de elementos de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad. Dicha petición escrita especificará los elementos del proyecto para el que se solicite el acceso, con inclusión de un plazo específico.
[…]
4.   Cuando se deniegue el acceso o no se llegue a un acuerdo sobre las condiciones específicas, incluidos los precios, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de recepción de la solicitud de acceso, los Estados miembros garantizarán que cualquiera de las partes pueda someter la cuestión al organismo nacional de resolución de controversias competente.
5.   Los Estados miembros exigirán que el organismo nacional de resolución de controversias a que se refiere el apartado 4, adopte, teniendo plenamente en cuenta el principio de proporcionalidad, una decisión vinculante para resolver el conflicto iniciado con arreglo al apartado 4, incluida la fijación de condiciones y precios equitativos y razonables cuando proceda.
El organismo nacional de resolución de controversias resolverá el conflicto, en el plazo más breve posible y, en cualquier caso, en el plazo máximo de cuatro meses a partir de la fecha de recepción de la solicitud completa salvo en circunstancias excepcionales, sin perjuicio de la posibilidad de que cualquiera de las partes someta el asunto a los tribunales.
Cuando la diferencia esté relacionada con la infraestructura de un suministrador de redes de comunicaciones electrónicas y el organismo nacional de resolución de controversias sea la autoridad nacional de reglamentación tendrá en cuenta, según proceda, los objetivos establecidos en el artículo 8 de la Directiva [2002/21]. Cualquier precio fijado por el organismo de resolución de controversias garantizará que el suministrador de acceso tenga una oportunidad de recuperar sus costes de manera justa y tendrá en cuenta la incidencia del acceso solicitado en el plan de negocio del suministrador de acceso, y también las inversiones realizadas por el operador de la red a la que se solicita el acceso, en particular las infraestructuras físicas utilizadas para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas de alta velocidad.
[…]»
Directiva (UE) 2018/1972
De conformidad con los artículos 124 y 125 de la Directiva (UE) 2018/1972 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por la que se establece el código europeo de las comunicaciones electrónicas (
DO 2018, L 321, p. 36
), quedaron derogadas las Directivas sobre el acceso y Marco con efectos a partir del 21 de diciembre de 2020, fecha de expiración del plazo de transposición de la Directiva 2018/1972.
Derecho polaco
A tenor del artículo 17, apartados 1 y 2, de la ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Ley de Fomento de los Servicios y Redes de Telecomunicaciones), de 7 de mayo de 2010 (en lo sucesivo, «Ley de Fomento»):
«1.   El operador de red ofrecerá a las empresas de telecomunicaciones acceso a la infraestructura física, en particular a su uso compartido, para desplegar una red de telecomunicaciones de alta velocidad.
2.   El acceso a la infraestructura física estará supeditado al pago de una tarifa, salvo que las partes del contrato acuerden lo contrario.»
El artículo 18, apartados 1 a 3 y 6, de la Ley de Fomento dispone:
«1.   Las partes del contrato de acceso a la infraestructura física, que deberá celebrarse por escrito, so pena de nulidad, determinarán las condiciones de dicho acceso, en particular las condiciones técnicas, operativas y financieras de la cooperación.
2.   El Presidente de la UKE podrá instar al operador de red a que facilite información sobre las condiciones de acceso a la infraestructura física.
3.   Después de que el operador de red proporcione la información sobre las condiciones de acceso a la infraestructura física, el Presidente de la UKE, siguiendo los criterios establecidos en el artículo 22, apartados 1 a 3, podrá determinar, mediante resolución, las condiciones de acceso a la infraestructura física. […]
[…]
6.   El operador de red destinatario de una resolución sobre la determinación de las condiciones de acceso a la infraestructura física deberá celebrar los contratos a que se refiere el apartado 1 con arreglo a unas condiciones que no sean menos favorables que las establecidas en dicha resolución.»
El artículo 22, apartados 1 y 2, de la Ley de Fomento dispone:
«1.   El Presidente de la UKE dictará una resolución sobre el acceso a la infraestructura física en el plazo de 60 días a partir de la fecha de presentación de la solicitud de acceso, tomando en consideración, en particular, la necesidad de garantizar unas condiciones de acceso no discriminatorias y que sean proporcionadas.
2.   Al dictar una resolución sobre el acceso a la infraestructura física de una empresa de telecomunicaciones, el Presidente de la UKE velará por que las tarifas de este acceso permitan recuperar los costes soportados por dicha empresa, habida cuenta, en particular, de los objetivos enunciados en el artículo 8 de la Directiva [2002/21] y de la incidencia del acceso a la infraestructura física en el plan de negocio de dicha empresa, especialmente en las inversiones que esta haya realizado en redes de telecomunicaciones de alta velocidad.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
TOYA es una empresa polaca de telecomunicaciones y un operador de red.
A raíz de un procedimiento administrativo en el que se instó a TOYA a que facilitara información sobre las condiciones de acceso a su infraestructura física consistente en canalizaciones de cables y de telecomunicaciones de edificios, el Presidente de la UKE adoptó, el 11 de septiembre de 2018, la resolución impugnada.
Esta resolución se fundamenta, en particular, en el artículo 18, apartado 3, de la Ley de Fomento, en relación con el artículo 17 de la misma Ley. Dicha resolución determina las condiciones de acceso a la infraestructura física de TOYA en lo relativo a la canalización de cables y de telecomunicaciones de edificios y obliga a TOYA a garantizar su disponibilidad para concluir contratos marco y contratos particulares y para aceptar solicitudes de acceso a su infraestructura física con arreglo a las condiciones de acceso antes mencionadas.
En la resolución impugnada, el Presidente de la UKE puntualiza que los artículos 18 y 22 de Ley de Fomento le permiten conceder a las empresas de telecomunicaciones acceso a la infraestructura física, lo que incluye el uso compartido de dicha infraestructura, con el fin de desplegar una red de telecomunicaciones de alta velocidad.
El Presidente de la UKE subraya la compatibilidad de la resolución impugnada con los objetivos enunciados en la Directiva 2014/61, que hacen referencia a los beneficios que reporta el uso compartido de infraestructuras y a la necesidad de eliminar los obstáculos que dan lugar a un uso ineficiente de los recursos existentes.
El Presidente de la UKE señala asimismo que la resolución impugnada contribuye a conciliar los plazos, los procedimientos y las tarifas de mercado inherentes a la puesta a disposición del sistema de canalización de cables y de telecomunicaciones de edificios. Por consiguiente, en su opinión, dicha resolución conduce a la igualdad de trato de todos los operadores, contribuye a limitar los costes de adquisición de infraestructura para las empresas de telecomunicaciones que utilizan el acceso a la infraestructura física y permite un acceso más amplio a las canalizaciones.
Por otra parte, el Presidente de la UKE afirma que el carácter universal de las condiciones de acceso aprobadas se refleja en el hecho de que pueden ser implementadas, con vistas a una cooperación en materia de interconexión, por empresas de telecomunicaciones con distintos perfiles comerciales y una escala de operaciones diferente. Además, TOYA no se ve privada de la posibilidad de establecer el contenido de sus contratos marco de forma que estos se ajusten a las normas de funcionamiento adoptadas en su seno.
En cuanto a la proporcionalidad de la resolución impugnada, esta pone de manifiesto que, para determinar las condiciones de acceso a la infraestructura física de TOYA, no existía más posibilidad que adoptar una resolución administrativa. La resolución impugnada señala asimismo que, según el Presidente de la UKE, las normas de acceso establecidas en la resolución, aunque afectan al derecho de propiedad de TOYA, no son excesivamente gravosas para esta y tienen debidamente en cuenta sus derechos e intereses.
En la resolución impugnada se indica asimismo que las disposiciones de la Ley de Fomento relativas a los requisitos que permiten al Presidente de la UKE adoptar resoluciones que establezcan las condiciones de acceso a la infraestructura física no se refieren ni a la envergadura de la infraestructura que se posee ni al número de conflictos que suscite la cuestión del acceso a dicha infraestructura.
En dicha resolución, el Presidente de la UKE señala, a este respecto, que ha tenido en cuenta el hecho de que TOYA está obligada a tratar con igualdad a las empresas cuando estas presentan la solicitud de acceso contemplada en el artículo 17 de la Ley de Fomento y que, habida cuenta de la necesidad de garantizar unas condiciones de acceso proporcionadas, al establecer estas condiciones de acceso, optó por adoptar medidas suficientes y, al mismo tiempo, mínimas para garantizar el objetivo perseguido con dicho acceso.
De la petición de decisión prejudicial resulta que, además de la resolución impugnada, el Presidente de la UKE adoptó resoluciones muy similares respecto de otros seis operadores de telecomunicaciones.
TOYA interpuso un recurso contra la resolución impugnada ante el órgano jurisdiccional remitente, a saber, el Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunal Regional de Varsovia, Polonia). TOYA considera que, en virtud de los artículos 3, apartados 2 y 5, y 1, apartado 4, de la Directiva 2014/61 y del considerando 12 de esta, en relación con el artículo 8, apartados 2 y 3, de la Directiva sobre el acceso y el artículo 8, apartado 5, letra f), de la Directiva Marco, las autoridades nacionales de reglamentación solo pueden exigir la publicación de una oferta de referencia
ex ante
a operadores que tengan un peso significativo en el mercado de que se trate. En su opinión, la resolución impugnada es contraria al Derecho de la Unión debido a que no se ha procedido a un análisis de mercado para determinar que TOYA tiene un peso significativo y a que tampoco ha existido ningún conflicto en relación con el acceso a su infraestructura física en el sentido del artículo 3, apartado 5, de la Directiva 2014/61.
El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas respecto de la compatibilidad de la resolución impugnada y de la interpretación del artículo 18, apartado 3, de la Ley de Fomento en la que se basa con las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión, en particular los artículos 1, apartados 3 y 4, y 3, apartado 5, de la Directiva 2014/61 y el artículo 8, apartado 3, de la Directiva sobre el acceso, en la medida en que mediante dicha resolución, el Presidente de la UKE impone a TOYA obligaciones reglamentarias
ex ante
en relación con el acceso a la infraestructura física de esta, a pesar de que dicho acceso no ha dado lugar a conflictos y no se ha demostrado que TOYA tenga un peso significativo en el mercado.
Además, dado que la Directiva sobre el acceso y la Directiva Marco han sido derogadas y sustituidas por la Directiva 2018/1972, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta qué directivas de la Unión son aplicables en el presente asunto.
En estas circunstancias, el Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunal Regional de Varsovia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 8, apartado 3, de la Directiva [sobre el acceso], en relación con los artículos 3, apartado 5, y 1, apartados 3 y 4, de la Directiva [2014/61], en el sentido de que se opone a que la autoridad nacional de reglamentación pueda imponer a un operador que dispone de infraestructura física y es simultáneamente proveedor de servicios o redes de comunicación electrónica disponibles para el público, pero que no ha sido designado como operador con un peso significativo en el mercado, la obligación de aplicar condiciones establecidas
ex ante
por dicha autoridad, que regulan las condiciones de acceso a la infraestructura física de ese operador, incluidas las normas y formas de celebración de contratos y las tarifas de acceso aplicables, con independencia de que exista un conflicto sobre el acceso a la infraestructura física de dicho operador y una competencia efectiva en el mercado?
En su caso (variante II):
2)
¿Debe interpretarse el artículo 67, apartados 1 y 3, de la Directiva [2018/1972], en relación con el artículo 68, apartados 2 y 3, de esta y con los artículos 3, apartado 5, y 1, apartados 3 y 4, de la Directiva [2014/61], en el sentido de que se opone a que la autoridad nacional de reglamentación pueda imponer a un operador que dispone de una infraestructura física y es simultáneamente proveedor de servicios o redes de comunicación electrónica disponibles para el público, pero que no ha sido designado como operador con un peso significativo en el mercado, la obligación de aplicar condiciones establecidas
ex ante
por dicha autoridad, que regulan las condiciones de acceso a la infraestructura física de ese operador, incluidas las normas y formas de celebración de contratos y las tarifas de acceso aplicables, con independencia de que exista un conflicto sobre el acceso a la infraestructura física de dicho operador y una competencia efectiva en el mercado?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Observaciones preliminares
Con carácter preliminar, procede señalar que las dos cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente son, en esencia, idénticas y difieren únicamente en lo relativo al marco jurídico a la luz del cual se solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie. En efecto, mientras que, mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia sobre la interpretación que debe darse a los artículos 1, apartados 3 y 4, y 3, apartado 5, de la Directiva 2014/61 y al artículo 8, apartado 3, de la Directiva sobre el acceso, la segunda cuestión prejudicial hace referencia a las disposiciones equivalentes de la Directiva 2014/61 y, subsidiariamente, a los artículos 67, apartados 1 y 3, y 68, apartados 2 y 3, de la Directiva 2018/1972.
A este respecto, procede señalar que la resolución impugnada fue adoptada el 11 de septiembre de 2018. Pues bien, como se ha señalado en el apartado 12 de la presente sentencia, en esa fecha las Directivas sobre el acceso y Marco estaban plenamente en vigor, y la Directiva 2018/1972 aún no había sido adoptada.
Por consiguiente, solo la interpretación de las disposiciones correspondientes de las Directivas sobre el acceso y Marco, con exclusión de las de la Directiva 2018/1972, que no es aplicable
ratione temporis
, es pertinente para determinar si estas disposiciones se oponen a una práctica de una autoridad nacional de reglamentación como la del Presidente de la UKE en el litigio principal.
Por todo lo anterior, no procede responder a la segunda cuestión prejudicial.
Primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 1, apartados 3 y 4, y 3, apartado 5, de la Directiva 2014/61, en relación con el artículo 8, apartado 3, de la Directiva sobre el acceso, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que una autoridad nacional de reglamentación competente en el ámbito de las comunicaciones electrónicas obligue a un operador de red, que no ha sido designado como operador con un peso significativo en el mercado, a aplicar las condiciones establecidas
ex ante
por dicha autoridad, que regulan las condiciones de acceso de otras empresas activas en este ámbito a la infraestructura física de ese operador, incluidas las normas y formas de celebración de contratos y las tarifas de acceso aplicables, con independencia de la existencia de un conflicto sobre dicho acceso y de una competencia efectiva en el mercado.
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión debe tenerse en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 26 de febrero de 2019, Rimšēvičs y BCE/Letonia,
C‑202/18 y C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo que respecta, en primer lugar, al tenor y al contexto de dichas disposiciones, procede comenzar señalando que, como observó el Abogado General en el punto 37 de sus conclusiones, de las disposiciones de la Directiva 2014/61 resulta que esta goza de un amplio ámbito de aplicación, que abarca a todos los operadores de redes, hayan sido o no designados como operadores con un peso significativo en el mercado.
Así, el artículo 2, punto 1, de la mencionada Directiva define el concepto de «operador de red» como una empresa que suministra o está autorizada para suministrar redes públicas de comunicaciones, así como la empresa que proporciona una infraestructura física destinada a prestar un servicio de producción, transporte o distribución de gas, electricidad, calefacción o agua, o servicios de transporte. Es preciso señalar que esta definición no incluye ninguna referencia al peso en el mercado de la empresa en cuestión, a la amplitud de su cuota de mercado ni al carácter competitivo del mercado en el que opera.
El artículo 3 de la Directiva 2014/61, relativo al acceso a la infraestructura física existente, consagra, en su apartado 1, el derecho de todos los operadores de redes a ofrecer a las empresas autorizadas para suministrar redes de comunicaciones electrónicas acceso a su infraestructura física. Además, esta disposición impone, en su apartado 2, a todos los operadores de redes, hayan sido o no designados como operadores con un peso significativo en el mercado, la obligación de atender todas las solicitudes razonables de acceso a su infraestructura física en condiciones equitativas y razonables, en particular en cuanto al precio, con vistas al despliegue de elementos de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad.
Cuando se deniegue el acceso o cuando el operador de red propietario de la infraestructura física y la empresa que solicita el acceso no lleguen a un acuerdo sobre las condiciones específicas, el artículo 3, apartado 4, de esta Directiva exige a los Estados miembros que garanticen que cualquiera de las partes pueda someter la cuestión al organismo nacional de resolución de controversias competente. Dicho organismo deberá adoptar entonces, conforme al artículo 3, apartado 5, de la mencionada Directiva, una decisión vinculante para resolver el conflicto, en la que se fijen, en caso de concederse el acceso, condiciones equitativas y razonables, incluidos, cuando proceda, los precios.
Por consiguiente, por lo que respecta a la intervención de las autoridades nacionales en relación con el acceso de las empresas que suministran o están autorizadas para suministrar redes de comunicaciones electrónicas a la infraestructura física de redes existente en la Unión, el artículo 3 de la Directiva 2014/61 está dedicado a la resolución
ex post
de controversias. Esta disposición no prevé expresamente la posibilidad de establecer, de forma preventiva y sin ningún conflicto específico, obligaciones reglamentarias
ex ante
relativas al acceso a la infraestructura física de un operador de red, como las impuestas a TOYA por el Presidente de la UKE en el litigio principal.
Sin embargo, ni el artículo 3 ni ninguna otra disposición de la Directiva 2014/61 prohíben expresamente que se establezcan tales obligaciones reglamentarias
ex ante
en relación con el acceso a la infraestructura física de un operador de red.
A este respecto, del artículo 1, apartados 2 y 3, de la Directiva 2014/61, interpretado a la luz del considerando 11 de esta, resulta que la Directiva solo establece requisitos mínimos y que los Estados miembros pueden mantener o introducir medidas conformes con el Derecho de la Unión que superen dichos requisitos mínimos a fin de alcanzar el objetivo que subyace a dicha Directiva, consagrado en el apartado 1 de este artículo 1.
No obstante, del artículo 1, apartado 4, de la mencionada Directiva, interpretado a la luz del considerando 12 de esta, se desprende que, si las disposiciones de esta Directiva entran en conflicto con una disposición de las demás Directivas mencionadas en el artículo 1, apartado 4, entre ellas la Directiva Marco y la Directiva sobre el acceso, prevalecerán las disposiciones correspondientes de estas otras Directivas.
De esta norma de conflicto se sigue que, para responder a la primera cuestión prejudicial, es necesario examinar asimismo si esas mismas Directivas, y más concretamente las Directivas Marco y sobre el acceso, se oponen a medidas adoptadas por una autoridad nacional de reglamentación en materia de acceso a la infraestructura física de un operador de red como las adoptadas por el Presidente de la UKE en el litigio principal.
A este respecto, procede señalar que el artículo 8, apartado 3, de la Directiva sobre el acceso establece que, en principio, las autoridades nacionales de reglamentación no impondrán las obligaciones de transparencia, no discriminación, mantenimiento de cuentas separadas, acceso a recursos específicos de las redes y su utilización, control de precios y contabilidad de costes, tal como se definen en los artículos 9 a 13 de dicha Directiva, a los operadores de redes que no hayan sido designados mediante un análisis de mercado como operadores con un peso significativo en el mercado.
No obstante, debe precisarse, como hizo el Abogado General en el punto 33 de sus conclusiones, que existen varias excepciones a esta prohibición de principio que se deriva del artículo 8, apartado 3, de la Directiva sobre el acceso. En virtud de algunas de ellas, las autoridades nacionales de reglamentación pueden, en particular, imponer obligaciones reglamentarias
ex ante
en materia de acceso a la infraestructura física a operadores de redes que no tengan un peso significativo en el mercado de que se trate.
Así, el artículo 5, apartado 1, de la Directiva sobre el acceso dispone que, para la consecución de los objetivos que se establecen en el artículo 8 de la Directiva Marco, las autoridades nacionales de reglamentación fomentarán y, en su caso, garantizarán la adecuación del acceso, la interconexión y la interoperabilidad de los servicios, y ejercerán sus responsabilidades de tal modo que se promuevan, entre otras cosas, la eficiencia, la competencia sostenible y el máximo beneficio para los usuarios finales. Con este fin, esta disposición permite, en particular, que las autoridades nacionales de reglamentación, en la medida en que sea necesario para garantizar la posibilidad de conexión de extremo a extremo o para hacer que los servicios sean interoperables, impongan obligaciones a las empresas que controlen el acceso a los usuarios finales, independientemente de si estas empresas tienen un peso significativo en el mercado (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de septiembre de 2015, KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de declarar que, para alcanzar los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva Marco, en particular, en materia de acceso e interconexión, las autoridades nacionales de reglamentación disponen de una autonomía de intervención y de medios que no se enumeran taxativamente (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de noviembre de 2008, Comisión/Polonia,
C‑227/07
,
EU:C:2008:620
, apartado
; de 12 de noviembre de 2009, TeliaSonera Finland,
C‑192/08
,
EU:C:2009:696
, apartados
a
, y de 17 de septiembre de 2015, KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, apartado
).
El artículo 12 de la Directiva Marco también faculta a las autoridades nacionales de reglamentación para imponer, sin tener que comprobar previamente que el operador de que se trate tiene un peso significativo en el mercado, obligaciones relativas a la coubicación y al uso compartido de elementos de red y de recursos asociados.
Por último, debe señalarse asimismo que ninguna disposición de las Directivas Marco y sobre el acceso supedita la imposición a un operador de red, por parte de una autoridad nacional de reglamentación, de obligaciones reglamentarias
ex ante
en materia de acceso a la infraestructura física a la existencia de conflictos específicos entre dicho operador y las empresas que solicitan el acceso a esa infraestructura.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, del tenor y del contexto de los artículos 1, apartados 3 y 4, y 3, apartado 5, de la Directiva 2014/61, en relación con los artículos 1, apartado 1, 5, apartado 1, y 8, apartado 3, de la Directiva sobre el acceso y con los artículos 8 y 12 de la Directiva Marco, se desprende que la inexistencia de conflictos específicos entre el operador de red que posee una infraestructura física y una empresa que solicite acceso a ella y el hecho de que no se haya demostrado previamente que dicho operador tenga un peso significativo en el mercado de que se trate o que dicho mercado no presente una competencia efectiva no pueden impedir que la autoridad nacional de reglamentación competente establezca obligaciones reglamentarias
ex ante
en materia de acceso a la infraestructura física de dicho operador.
En segundo lugar, tal interpretación literal y contextual se ve plenamente corroborada por la interpretación teleológica de las disposiciones pertinentes de las Directivas 2014/61, sobre el acceso y Marco.
A este respecto, procede señalar, por un lado, que la Directiva 2014/61 tiene por objeto, conforme a su artículo 1, apartado 1, facilitar e incentivar el despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad fomentando la utilización conjunta de las infraestructuras físicas existentes y el despliegue más eficiente de otras nuevas, de manera que resulte posible desplegar dichas redes a un menor coste.
Pues bien, una práctica como la controvertida en el litigio principal, consistente en establecer
ex ante
condiciones mínimas de acceso a la infraestructura física de un operador de red, sin ningún conflicto específico y sin que se haya demostrado previamente que dicho operador tenía un peso significativo en el mercado, puede contribuir al objetivo general de la Directiva 2014/61, en la medida en que fomenta y facilita la utilización conjunta de las infraestructuras físicas existentes. Más concretamente, contribuye, además, como han señalado el Gobierno polaco y la Comisión Europea en sus observaciones escritas y como señaló el Abogado General en el punto 43 de sus conclusiones, a evitar conflictos en relación con el acceso a la infraestructura física del operador de red, coadyuvando así al objetivo de resolución de controversias que subyace al artículo 3 de esta Directiva, como se ha recordado en el apartado 41 de la presente sentencia.
Por otro lado, debe señalarse que tal práctica favorece además la consecución de los principales objetivos definidos por las Directivas sobre el acceso y Marco. En efecto, al fomentar y facilitar la utilización conjunta de las infraestructuras físicas existentes, esta práctica contribuye a instaurar una competencia sostenible, reforzar la interoperabilidad de los servicios de comunicaciones electrónicas, desarrollar el mercado interior en dicho sector y apoyar los intereses de los ciudadanos y consumidores de la Unión, objetivos consagrados, en particular, en el artículo 8, apartados 2 a 4, de la Directiva Marco y en el artículo 1, apartado 1, de la Directiva sobre el acceso.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que los artículos 1, apartados 3 y 4, y 3, apartado 5, de la Directiva 2014/61, en relación con los artículos 1, apartado 1, 5, apartado 1, y 8, apartado 3, de la Directiva sobre el acceso y con los artículos 8 y 12 de la Directiva Marco, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que una autoridad nacional de reglamentación competente en el ámbito de las comunicaciones electrónicas obligue a un operador de red, que no ha sido designado como operador con un peso significativo en el mercado, a aplicar las condiciones establecidas
ex ante
por dicha autoridad, que regulan las condiciones de acceso de empresas activas en este ámbito a la infraestructura física de ese operador, incluidas las normas y formas de celebración de contratos y las tarifas de acceso aplicables, con independencia de la existencia de un conflicto sobre dicho acceso y de una competencia efectiva.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

Los artículos 1, apartados 3 y 4, y 3, apartado 5, de la Directiva 2014/61/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a medidas para reducir el coste del despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad, en relación con los artículos 1, apartado 1, 5, apartado 1, y 8, apartado 3, de la Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2022, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión (Directiva acceso), en su versión modificada por la Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, y con los artículos 8 y 12 de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva Marco), en su versión modificada por la Directiva 2009/140,

deben interpretarse en el sentido de que

no se oponen a que una autoridad nacional de reglamentación competente en el ámbito de las comunicaciones electrónicas obligue a un operador de red, que no ha sido designado como operador con un peso significativo en el mercado, a aplicar las condiciones establecidas
ex ante
por dicha autoridad, que regulan las condiciones de acceso de empresas activas en este ámbito a la infraestructura física de ese operador, incluidas las normas y formas de celebración de contratos y las tarifas de acceso aplicables, con independencia de la existencia de un conflicto sobre dicho acceso y de una competencia efectiva.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: polaco.