CELEX: 62019CJ0106
Tužba za poništenje
Institucionalno pravo
Uredba (EU) 2018/1718
Utvrđivanje sjedišta Europske agencije za lijekove (EMA) u Amsterdamu (Nizozemska)
Članak 263. UFEU‑a
Dopuštenost
Pravni interes
Aktivna procesna legitimacija
Izravni i osobni utjecaj
Odluka koju su donijeli predstavnici vlada država članica na marginama sastanka Vijeća radi utvrđivanja mjesta sjedišta agencije Europske unije
Nepostojanje obvezujućih učinaka u pravnom poretku Unije
Ovlasti Europskog parlamenta

Svojim tužbama Talijanska Republika (C‑106/19) i Comune di Milano (Općina Milano, Italija) (C‑232/19) zahtijevaju poništenje Uredbe (EU) 2018/1718 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. studenoga 2018. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 u pogledu mjesta sjedišta Europske agencije za lijekove (SL 2018., L 291, str. 3., u daljnjem tekstu: pobijana uredba).

Pravni okvir
Predstavnici vlada država članica donijeli su 12. prosinca 1992., na temelju članka 216. UEEZ‑a, članka 77. UEZUČ-a i članka 189. UEZAE‑a, zajedničkom suglasnošću, odluku o mjestu sjedišta institucija te određenih ureda, agencija i službi Europskih zajednica (SL 1992., C 341, str. 1., u daljnjem tekstu: Odluka iz Edinburgha).
Člankom 1. Odluke iz Edinburgha utvrđena su sjedišta Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije, Europske komisije, Suda Europske unije, Gospodarskog i socijalnog odbora, Revizorskog suda i Europske investicijske banke.
U skladu s člankom 2. te odluke:
„Sjedište drugih ureda, agencija i službi koji su osnovani ili koji će se osnovati utvrdit će se zajedničkom suglasnošću predstavnika vlada država članica na sljedećem Europskom vijeću, uzimajući u obzir koristi koje navedene odredbe imaju za dotične države članice i dodjeljivanjem odgovarajuće prednosti državama članicama u kojima trenutno nisu sjedišta institucija Zajednice.” [neslužbeni prijevod]
Člankom 341. UFEU‑a propisuje se da „[s]jedište institucija Unije zajedničkom suglasnošću utvrđuju vlade država članica”.
U skladu s Protokolom br. 6 o mjestu sjedišta institucija te određenih tijela, ureda, agencija i službi Europske unije (u daljnjem tekstu: Protokol br. 6), koji je priložen UEU‑u, UFEU‑u i UEZAE‑u:
„Predstavnici vlada država članica,
uzimajući u obzir članak 341. Ugovor[a] o funkcioniranju Europske unije i članak 189. Ugovora o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju,
podsjećajući na i potvrđujući Odluku od 8. travnja 1965., ali ne dovodeći u pitanje odluke o sjedištu budućih institucija, tijela, ureda, agencija i službi,
sporazumjele su se o sljedećim odredbama […]:
Jedini članak
(a)      Sjedište je Europskog parlamenta u Strasbourgu […]
(b)      Vijeće ima sjedište u Bruxellesu. […]
(c)      Komisija ima sjedište u Bruxellesu. […]
(d)      Sud Europske unije […] ima sjedište u Luxembourgu.
(e)      Revizorski sud ima sjedište u Luxembourgu.
(f)      Gospodarski i socijalni odbor ima sjedište u Bruxellesu.
(g)      Odbor regija ima sjedište u Bruxellesu.
(h)      Europska investicijska banka ima sjedište u Luxembourgu.
(i)      Europska središnja banka ima sjedište u Frankfurtu.
(j)      Europski policijski ured (Europol) ima sjedište u Haagu.”

Okolnosti spora
Europska agencija za ocjenu lijekova osnovana je Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2309/93 od 22. srpnja 1993. o utvrđivanju postupaka Zajednice za odobravanje i nadzor lijekova za ljudsku i veterinarsku uporabu i kojom se osniva Europska agencija za ocjenu lijekova (SL 1993., L 214, str. 1.). Ta uredba nije sadržavala ni jednu odredbu o sjedištu te agencije.
Na temelju članka 1. točke (e) Odluke 93/C 323/01 od 29. listopada 1993. donesene zajedničkim dogovorom predstavnika vlada država članica koji su se sastali na razini šefova država i vlada o određivanju sjedišta određenih tijela i službi Europskih zajednica i Europola (SL 1993., C 323, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 5., str. 16.), bilo je određeno da je sjedište navedene agencije u Londonu (Ujedinjena Kraljevina).
Uredba br. 2309/93 stavljena je izvan snage i zamijenjena Uredbom (EZ) br. 726/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o utvrđivanju postupaka odobravanja primjene i postupaka nadzora nad primjenom lijekova koji se rabe u humanoj i veterinarskoj medicini te uspostavi Europske agencije za lijekove (SL 2004., L 136, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 31., str. 18.). Tom je uredbom Europska agencija za ocjenu lijekova preimenovana u „Europsku agenciju za lijekove”. Navedena uredba nije sadržavala ni jednu odredbu o utvrđivanju njezina sjedišta.
Dana 29. ožujka 2017. Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske je, na temelju članka 50. stavka 2. UEU‑a, obavijestila Vijeće Europske unije o svojoj namjeri povlačenja iz Unije.
Dana 22. lipnja 2017. na marginama sastanka Europskog vijeća o postupku predviđenom člankom 50. UEU‑a šefovi država ili vlada ostalih 27 država članica prihvatili su, na prijedlog predsjednika Europskog vijeća i predsjednika Komisije, postupak radi donošenja odluke o premještanju sjedišta EMA‑e i Europskog nadzornog tijela za bankarstvo u okviru povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije (u daljnjem tekstu: Pravila o odabiru).
Pravila o odabiru su, među ostalim, predviđala da će ta odluka biti donesena na temelju poštenog i transparentnog postupka donošenja odluka koji obuhvaća organiziranje poziva na podnošenje ponuda utemeljenog na utvrđenim objektivnim kriterijima.
U tom je kontekstu u točki 3. Pravila o odabiru bilo utvrđeno šest kriterija, odnosno (i.) jamstvo da agencija može biti ustrojena na svojoj lokaciji i da može započeti s radom na datum povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije, (ii.) dostupnost lokacije, (iii.) postojanje primjerenih obrazovnih ustanova za djecu osoblja agencije, (iv.) odgovarajući pristup tržištu rada, socijalnoj sigurnosti i zdravstvenoj zaštiti za djecu i supružnike, (v.) kontinuitet poslovanja i (vi.) zemljopisna raširenost.
U skladu s Pravilima o odabiru, kriteriji su bili utvrđeni prema analogiji s kriterijima navedenima u zajedničkom pristupu sadržanom u Zajedničkoj izjavi Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije od 19. srpnja 2012. o decentraliziranim agencijama (u daljnjem tekstu: Zajednička izjava iz 2012.), pri čemu je osobita važnost dana činjenici da EMA i Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo već postoje te da je njihov kontinuitet poslovanja od ključne važnosti i mora biti osiguran.
Usto, u točki 2. Pravila o odabiru bilo je određeno da će se odluka donijeti postupkom glasovanja, pri čemu države članice unaprijed pristaju da će poštovati rezultat. Osobito, bilo je navedeno da će se, u slučaju izjednačenog ishoda u trećem krugu glasovanja, odluka donijeti ždrijebom ponuda s izjednačenim ishodom glasovanja.
Dana 30. rujna 2017. Komisija je objavila svoju ocjenu 27 ponuda koje su podnijele države članice.
Dana 31. listopada 2017. Vijeće je objavilo napomenu o dopuni Pravila o odabiru u pogledu praktičnih pitanja koja se odnose na glasovanje.
Dana 20. studenoga 2017. ponude Talijanske Republike i Kraljevine Nizozemske imale su najveći izjednačen ishod glasovanja u njegovu trećem krugu. Nakon ždrijeba organiziranog u skladu s točkom 2. Pravila o odabiru, odabrana je ponuda Kraljevine Nizozemske.
Slijedom toga, tog su istoga dana predstavnici vlada država članica pobijanom odlukom, na marginama sastanka Vijeća, odredili grad Amsterdam kao novo sjedište EMA‑e (u daljnjem tekstu: Odluka od 20. studenoga 2017.). U zapisniku i priopćenju za medije s tog sastanka bilo je navedeno slijedeće:
„Komisija će sada u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom uz sudjelovanje Europskog parlamenta pripremiti, radi donošenja, zakonodavne prijedloge kojima se odražava današnje glasovanje. Vijeće i Komisija obvezuju se osigurati da ti zakonodavni prijedlozi budu obrađeni što je brže moguće s obzirom na hitnost predmeta.”
Dana 29. studenoga 2017. Komisija je donijela prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 u pogledu mjesta sjedišta Europske agencije za lijekove (COM(2017) 735
final
). U obrazloženju tog prijedloga bilo je pobliže određeno da je, „s obzirom na obavijest Ujedinjene Kraljevine od 29. ožujka 2017. o namjeri izlaska iz Unije u skladu s člankom 50. Ugovora o Europskoj uniji, ostalih […] 27 država članica na marginama sastanka Vijeća za opće poslove (‚članak 50.’) odabralo Amsterdam (Nizozemska) za novo sjedište [EMA‑e]”. Članak 1. navedenog prijedloga predviđao je da se u Uredbu br. 726/2004 uvrsti članak 71.a, oblikovan na sljedeći način: „Sjedište je [EMA‑e] u Amsterdamu (Nizozemska).”
Dana 14. studenoga 2018. donesena je pobijana uredba na temelju članka 114. i članka 168. stavka 4. točke (c) UFEU‑a.
U skladu s uvodnim izjavama 1., 2. i 3. te uredbe:
„(1)      S obzirom na obavijest Ujedinjene Kraljevine od 29. ožujka 2017. o namjeri povlačenja iz Unije u skladu s člankom 50. Ugovora o Europskoj uniji (,UEU’), ostalih je 27 država članica, koje su se sastale 20. studenog 2017. na marginama sastanka Vijeća, odabralo Amsterdam u Nizozemskoj za novo sjedište [EMA‑e].
(2)      Uzimajući u obzir članak 50. stavak 3. UEU, [EMA] bi trebala zauzeti novo sjedište od 30. ožujka 2019.
(3)      Kako bi se osiguralo pravilno funkcioniranje [EMA‑e] na njezinu novom mjestu, [EMA] i Nizozemska trebale bi sklopiti sporazum o sjedištu prije nego što [EMA] zauzme novo sjedište.”
Člankom 1. pobijane uredbe uvršten je u Uredbu br. 726/2004 članak 71.a sastavljen na sljedeći način:
„Sjedište [EMA‑e] je u Amsterdamu u Nizozemskoj.
Nadležna tijela Nizozemske poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurala da se [EMA] može preseliti na svoje privremeno mjesto najkasnije 1. siječnja 2019. te da se može preseliti na svoje trajno mjesto najkasnije 16. studenoga 2019.
Nadležna tijela Nizozemske Europskom parlamentu i Vijeću podnose pisano izvješće o napretku u pogledu uređenja privremenih prostorija i izgradnje trajne zgrade do 17. veljače 2019. i svaka tri mjeseca nakon toga, sve dok se [EMA] ne preseli na svoje trajno mjesto.”
Na temelju svojeg članka 2. prvog i drugog stavka pobijana uredba stupila je snagu na dan objave u
Službenom listu Europske unije
i počela se primjenjivati od 30. ožujka 2019.

Zahtjevi stranaka

Predmet
C
‑
/19
Talijanska Republika od Suda zahtijeva da:
–        poništi pobijanu uredbu, i
–        naloži Vijeću i Parlamentu snošenje troškova.
Vijeće od Suda zahtijeva da:
–        odbije tužbu kao neosnovanu i
–        naloži Talijanskoj Republici snošenje troškova.
Parlament od Suda zahtijeva da:
–        odbije tužbu i
–        naloži Talijanskoj Republici snošenje troškova.

Predmet
C
‑
/19
Comune di Milano od Suda zahtijeva da:
–        poništi pobijanu uredbu;
–        proglasi nevaljanom Odluku od 20. studenoga 2017. i
–        naloži Vijeću i Parlamentu snošenje troškova.
Vijeće od Suda zahtijeva da:
–        odbaci tužbu kao nedopuštenu;
–        odbije tužbu kao neosnovanu i
–        naloži Comune di Milano snošenje troškova.
Parlament od Suda zahtijeva da:
–        odbaci tužbu kao nedopuštenu ili da je u svakom slučaju odbije kao neosnovanu, i
–        naloži Comune di Milano snošenje troškova.
Aktom podnesenim tajništvu Suda 29. travnja 2019. Parlament je istaknuo prigovor nedopuštenosti, u skladu s člankom 151. stavkom 1. Poslovnika Suda.
U svojim očitovanjima podnesenima tajništvu Suda 1. srpnja 2019. Comune di Milano zahtijevao je prvenstveno odbijanje tog prigovora nedopuštenosti i, podredno, spajanje navedenog prigovora s ispitivanjem merituma predmeta.

Postupak pred Sudom
Odlukama predsjednika Suda od 20. svibnja 2019. i 14. lipnja 2019. u predmetima C‑106/19 i C‑232/19, Kraljevini Nizozemskoj i Komisiji dopuštena je intervencija u potporu zahtjevima Vijeća i Parlamenta.
Odlukom od 26. studenoga 2019. prigovor nedopuštenosti koji je Parlament istaknuo u predmetu C‑232/19 spojen je s ispitivanjem merituma predmeta.
Odlukom predsjednika Suda od 19. prosinca 2019. predmeti C‑106/19 i C‑232/19 spojeni su u svrhu provođenja postupka i donošenja presude.
Dana 19. studenoga 2020. Parlament je na temelju članka 16. trećeg stavka Statuta Suda Europske unije zatražio da u ovim predmetima Sud zasjeda u velikom vijeću.

Zahtjev za ubrzani postupak
Zasebnim aktom od 11. veljače 2019. Talijanska Republika zatražila je da se u predmetu C‑106/19 odluči u ubrzanom postupku predviđenom u članku 133. Poslovnika. U prilog tom zahtjevu istaknula je da je privremeno premještanje sjedišta EMA‑e u Amsterdam u tijeku na datum podnošenja njezine tužbe i da je konačno premještanje tog sjedišta predviđeno za studeni 2019. što opravdava osobito hitno postupanje u tom predmetu.
Člankom 133. stavkom 1. Poslovnika predviđeno je da na zahtjev tužitelja ili tuženika predsjednik Suda može, kad priroda predmeta zahtijeva postupanje u kratkim rokovima, nakon što sasluša drugu stranku, suca izvjestitelja i nezavisnog odvjetnika, odlučiti da se o predmetu odlučuje u ubrzanom postupku.
U ovom slučaju predsjednik Suda je, nakon što je saslušao druge stranke, suca izvjestitelja i nezavisnog odvjetnika, odlučio 15. veljače 2021. ne prihvatiti taj zahtjev.
Naime, pozitivno rješavanje navedenog zahtjeva ne bi omogućilo Talijanskoj Republici da ishodi suspenziju primjene pobijane uredbe koja je u tijeku, a osobito postupka premještanja sjedišta EMA‑e iz Londona u Amsterdam. Osim toga, osjetljivost i složenost pravnih problema koji su nastali u predmetu C‑106/19, kao i u predmetima povezanima s njime te na koje je Talijanska Republika u uputila u svojem zahtjevu, teško se može rješavati u takvom postupku, osobito s obzirom na to da nije bilo primjereno skratiti pisani dio postupka pred Sudom (vidjeti po analogiji presudu od 18. svibnja 2021., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i dr., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, t. 103. i navedenu sudsku praksu).

O tužbama

Dopuštenost tužbe koju je Comune di Milano podnio u predmetu
C
‑
/19

Argumentacija stranaka
Vijeće tvrdi da je tužba u predmetu C‑232/19 očito nedopuštena jer Comune di Milano nema niti aktivnu procesnu legitimaciju niti pravni interes protiv pobijane uredbe.
Što se, kao prvo, tiče aktivne procesne legitimacije, Vijeće tvrdi da se pobijana uredba ne odnosi izravno i osobno na Comune di Milano i da je ta uredba zakonodavni akt u smislu članka 289. stavka 3. UFEU‑a donesen na temelju redovnog zakonodavnog postupka predviđenog u članku 294. UFEU‑a.
Naime, s jedne strane, glede pitanja utječe li pobijana uredba izravno na Comune di Milano, Vijeće smatra da Comune di Milano nije dokazao koje je štetne učinke na materijalnoj razini pretrpio povodom donošenja te uredbe. Činjenica da je Talijanska Republika odabrala Comune di Milano u okviru svoje ponude za prihvat sjedišta EMA‑e ne stvara od njega subjekt na koji se navedena uredba izravno odnosi.
S druge strane, što se tiče pitanja utječe li pobijana uredba osobno na Comune di Milano, Vijeće navodi da Comune di Milano nije dokazao po čemu je donošenje te uredbe utjecalo na konkretno izvršavanje njegovih nadležnosti, kako su određene u talijanskom pravnom poretku. Usto, budući da Comune di Milano nije bio uključen u postupak donošenja navedene uredbe, na temelju okolnosti da je sudjelovao u pripremi talijanske ponude i u postupku odabira ne može se utvrditi da se ista uredba osobno odnosi na njega.
U tom pogledu Vijeće ističe da niti u postupovnim pravilima niti u aktima čija je namjena odabir sjedišta EMA‑e pravo Unije ne dodjeljuje nikakvo posebno pravo na sudjelovanje subjekata različitih od država članica. Irelevantna je sudska praksa koju navodi Comune di Milano i kojom je pojedincima priznata aktivna procesna legitimacija kada su izrijekom spomenuti u pripremnim dokumentima pobijanih akata i kada ovi potonji proizlaze iz konkretnog uzimanja u obzir elemenata koji se odnose na te pojedince. Isto tako, Comune di Milano nije dokazao koje posebne okolnosti obilježavaju njegov pravni položaj tako da se on smatra adresatom pobijane uredbe. Usto, Vijeće naglašava da je irelevantno upućivanje na načela izvedena u području javne nabave. Naposljetku, navodni troškovi koji su nastali Comune di Milano i to na njegovu vlastitu inicijativu, ne dokazuju da se ta uredba osobno odnosi na njega.
Što se, kao drugo, tiče pravnog interesa, Vijeće smatra da Comune di Milano nije dokazao da ima osobni, postojeći i stvaran interes za podnesenu tužbu. Ponajprije, jedina posljedica mogućeg uspjeha te tužbe bilo bi poništenje akta u kojem je utjelovljena odluka koju su države članice donijele radi određivanja sjedišta EMA‑e u Amsterdamu, a ne određivanja samog grada Milana kao novog sjedišta te agencije. Potom, taj mogući uspjeh ne bi bio dovoljan da zajamči ispunjenje pretpostavki za dobivanje naknade štete. Naposljetku, moguće gospodarske ili socijalne posljedice koje proizlaze iz donošenja akta Unije ne bi kao takve omogućile utvrđenje da se taj akt osobno odnosi na teritorijalnu jedinicu. Pravni interes teritorijalne jedinice postoji samo kada sporna odluka može proizvesti koristan učinak na njezin pravni položaj, to jest kada ta odluka ima posljedice po izvršavanje nadležnosti koje su joj povjerene na temelju nacionalnog prava.
Parlament ističe također da Comune di Milano ne raspolaže niti aktivnom procesnom legitimacijom niti čak pravnim interesom protiv pobijane uredbe. Naglašava osobito da zato što je ta uredba zakonodavni akt Unije u smislu članka 289. stavka 3. UFEU‑a, Comune di Milano mora dokazati da ona na njega izravno i osobno utječe. No, to očito nije dokazano u ovom slučaju.
Kao prvo, glede aktivne procesne legitimacije, Parlament navodi, s jedne strane, da okolnosti koje je Comune di Milano istaknuo ne dokazuju da se pobijana uredba, koja samo određuje da je novo sjedište EMA‑e u Amsterdamu, odnosi na njega izravno. Tom se uredbom, u biti, samo određuje novo sjedište EMA‑e povodom prijedloga koji je Komisija iznijela. Zakonodavcu Unije nije ni u jednom trenutku bio podnesen prijedlog da se navedeno sjedište odredi u Milanu. Budući da nema nikakve pravne veze između odabira učinjenog u Odluci od 20. studenoga 2017. i prijedloga Komisije od kojeg navedena uredba potječe, ne može se zaključiti da se odredbe iste uredbe izravno odnose na Comune di Milano.
S druge strane, Parlament navodi da se pobijana uredba ne odnosi niti osobno na Comune di Milano s obzirom na to da okolnosti koje ta teritorijalna jedinica ističe nisu dovoljne da dokažu da se on nalazi u položaju koji ga razlikuje od bilo koje druge osobe u smislu sudske prakse Suda. Konkretno, niti jedna moguća intervencija Comune di Milano po osnovi suradnje koje države članice pokrenu radi određivanja mjesta novog sjedišta EMA‑e, osobito na temelju Pravila o odabiru prihvaćenih 22. lipnja 2017. ne bi mogla dovesti do razlikovanja grada Milana tako da bi mogao ispuniti pretpostavku osobnog utjecaja iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Usto i neovisno o vrijednosti koju valja pridodati tim pravilima, ona ne daju nikakvu posebnu ulogu lokalnim tijelima u odabiru podnesenih ponuda, jer je ta uloga pridržana vladama dotičnih država članica. S tim u vezi, situacija na koji se odnosi konkretni slučaj razlikuje se od onih o kojima je riječ u područjima antidampinških pristojbi ili javne nabave i u kojima je sudjelovanje određenih sudionika izrijekom predviđeno zakonodavstvom na snazi.
Kao drugo, glede pravnog interesa Comune di Milano, Parlament smatra da argumenti koje je ovaj potonji iznio ne mogu u dovoljnoj mjeri potkrijepiti postojanje takvog osobnog i stvarnog interesa. Prije svega je teško zamislivo da bi mu moguće poništenje pobijane uredbe moglo donijeti korist u smislu relevantne sudske prakse, jer nema nikakva izravnog utjecaja te uredbe na pravni položaj Comune di Milano. Potom, Parlament ističe da se u svakom slučaju interes na koji se Comune di Milano poziva ne može izjednačiti s „osobnim” interesom. Naime, očito je da navedena uredba uopće ne zadire u zakonodavnu ili financijsku autonomiju Comune di Milano s obzirom na to da samo određuje Amsterdam kao novo sjedište EMA‑e. U tom pogledu Parlament ističe da je u postupku odabira sudjelovala talijanska vlada, a ne Comune di Milano. Usto, čak i pod pretpostavkom da se pobijana uredba poništi, premještaj sjedišta EMA‑e u Milano bio bi isključivo hipotetski i ne može se, stoga, istaknuti kako bi se na njemu zasnovao pravni interes Comune di Milano. Naposljetku, Parlament navodi da moguće poništenje te uredbe ne može dovesti do ponovne uspostave položaja koji ta uredba nije izmijenila.
Comune di Milano tvrdi da nije dokazao samo aktivnu procesnu legitimaciju za zahtjev za poništenje pobijane uredbe, nego i pravni interes.
Što se, konkretnije, tiče njegove aktivne procesne legitimacije, Comune di Milano naglašava da pobijana uredba koja proizvodi učinke
erga omnes
i izravno se primjenjuje, nedvojbeno utječe na njegov pravni položaj u njegovu svojstvu grada kandidata i aktivnog sudionika u postupku određivanja novog sjedišta EMA‑e. Ističe da, kao što je to presuđeno u području antidampinških pristojbi ili u području javne nabave, osobe koje su bile određene ili koje su sudjelovale u postupku koji je doveo do donošenja akta imaju posebnu aktivnu procesnu legitimaciju protiv tog akta. Naglašava da je tijekom postupka odabira o kojemu je riječ u ovom slučaju i po okončanju kojeg je utvrđen sadržaj pobijane uredbe, grad Milano dobio najveći broj glasova i da, s obzirom na to da je njegova ponuda ispunila sve potrebne zahtjeve, jedini razlog zbog kojeg nije bio određen kao novo sjedište EMA‑e počiva u nezakonitosti te uredbe.

Ocjena Suda
Najprije valja podsjetiti na to da se tužba regionalnog ili lokalnog tijela ne može smatrati tužbom države članice, s obzirom na to da se pojam „države članice” u smislu članka 263. UFEU‑a odnosi samo na vladina tijela država članica (presuda od 13. siječnja 2022., Njemačka i dr./Komisija, C‑177/19 P do C‑179/19 P, EU:C:2022:10, t. 69. i navedena sudska praksa).
Takva tijela, poput svake fizičke ili pravne osobe iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, podliježu posebnim uvjetima predviđenima tom odredbom. Ona stoga moraju zasebno i kumulativno dokazati pravni interes i svoju procesnu legitimaciju protiv akta čije poništenje zahtijevaju (vidjeti u tom smislu presudu od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 62. i navedenu sudsku praksu).
–
Pravni interes Comune di Milano
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, tužba za poništenje koju podnosi fizička ili pravna osoba dopuštena je samo pod pretpostavkom da ta osoba ima interes da pobijani akt bude poništen. Takav pravni interes pretpostavlja da poništenje tog akta može samo po sebi imati pravne posljedice i da tužba tako može svojim rezultatom donijeti korist osobi koja ju je podnijela. Dokaz takvog interesa, koji se ocjenjuje na dan podnošenja tužbe i koji čini bitnu i primarnu pretpostavku svake tužbe, mora podnijeti tužitelj (presude od 18. listopada 2018., Gul Ahmed Textile Mills/Vijeće, C‑100/17 P, EU:C:2018:842, t. 37., i od 27. ožujka 2019., Canadian Solar Emea i dr./Vijeće, C‑236/17 P, EU:C:2019:258, t. 91.).
U ovom slučaju moguće poništenje pobijane uredbe moglo bi dati povoda donošenju nove uredbe koja je glede merituma drukčija od pobijane uredbe. Naime, kao što to Comune di Milano ističe, takvo bi poništenje dovelo do ponovnog pokretanja zakonodavnog postupka radi određivanja mjesta sjedišta EMA‑e, s mogućom posljedicom da se grad Milano predloži i prihvati za prihvat tog sjedišta i da po okončanju novog postupka odabira taj grad bude određen kao novo mjesto te agencije.
Iz toga slijedi da je Comune di Milano dokazao interes za zahtijevanje poništenja pobijane uredbe.
–
Aktivna procesna legitimacija Comune di Milano
U skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a, svaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u stavku prvom i drugom pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.
U tom pogledu regionalni ili lokalni subjekt, ako na temelju nacionalnog prava ima pravnu osobnost kao Comune di Milano, može podnijeti tužbu za poništenje na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a (presuda od 22. lipnja 2021., Venezuela/Vijeće (Utjecaj na treću državu), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, t. 45. i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju mora se utvrditi da se pobijana uredba mora okvalificirati kao zakonodavni akt jer je donesena na temelju zajedničke primjene članka 114. UFEU‑a i članka 168. stavka 4. točke (c) UFEU‑a i u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom. U tim je okolnostima tužba Comune di Milano dopuštena samo ako se može smatrati da se ta uredba izravno i osobno odnosi na njega.
Kao prvo, glede pitanja odnosi li se pobijana uredba izravno na Comune di Milano, valja podsjetiti na to da zahtjev predviđen u članku 263. četvrtom stavku UFEU‑a, prema kojem se mjera koja je predmet tužbe mora izravno odnositi na fizičku ili pravnu osobu, zahtijeva ispunjenje dvaju kumulativnih kriterija, odnosno da ta mjera, s jedne strane, izravno proizvodi učinke na pravni položaj te osobe i, s druge strane, da ne ostavlja nikakvu diskrecijsku ovlast adresatima koji su zaduženi za njezinu provedbu, s obzirom na to da je ta provedba u potpunosti automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila (vidjeti u tom smislu presude od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 42., i od 22. lipnja 2021., Venezuela/Vijeće (Utjecaj na treću državu), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, t. 61. i navedenu sudsku praksu).
Valja uzastopno ispitati ispunjava li Comune du Milano svaki od tih dvaju zahtjeva.
Prvo, pobijanom uredbom određuje se grad Amsterdam kao sjedište EMA‑e s trenutačnim i obvezujućim učinkom. Budući da se tom uredbom ne prepušta nikakva margina prosudbe glede određivanja mjesta sjedišta EMA‑e i da u tom pogledu proizvodi svoje pravne učinke bez potrebe za ikakvom dopunskom mjerom, drugi zahtjev spomenut u točki 61. ove presude jest ispunjen.
Kao što je to, u biti, nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 97. svojeg mišljenja, taj zaključak nije doveden u pitanje činjenicom da na temelju uvodne izjave 3. pobijane uredbe posebna prava i obveze grada Amsterdama trebaju biti određeni u sporazumu o sjedištu koji se mora sklopiti između EMA‑e i Kraljevine Nizozemske.
Drugo, glede pitanja proizvodi li pobijana uredba učinke izravno na tužiteljev pravni položaj, valja naglasiti da je grad Milano, koji zastupa Comune di Milano, kao teritorijalna jedinica s pravnom osobnošću, bio jedan od gradova kandidata u svrhu određivanja novog sjedišta EMA‑e.
Osim toga, nesporno je da se ponuda grada Milana izričito razmatrala tijekom zakonodavnog postupka i da je prijedlog Komisije spomenut u točki 20. ove presude bio predmetom više prijedloga amandmana u okviru postupka pred Parlamentom.
U tim je okolnostima na pravni položaj Comune di Milano izričito utjecalo donošenje pobijane uredbe jer je njome na pravno obvezujući način određen grad Amsterdam kao mjesto novog sjedišta EMA‑e s automatskim učinkom isključenja Milana, grada kandidata, kao mjesta tog novog sjedišta.
Kao drugo, glede pitanja utječe li pobijana uredba osobno na Comune di Milano, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da kako bi se akt opće primjene osobno odnosio na osobu koja podnosi tužbu za poništenje, ta osoba mora dokazati da pobijani akt utječe na nju zbog određenih osobina koje su joj svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja je razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući je uslijed toga pojedinačno na istovrstan način kao i kad se radi o adresatu akta (vidjeti u tom smislu presude od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str. 223., i od 20. siječnja 2022., Deutsche Lufthansa/Komisija, C‑594/19 P, EU:C:2022:40, t. 31. i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju valja istaknuti, prvo, da je u skladu s uvodnom izjavom 1. pobijane uredbe donošenje te uredbe uslijedilo nakon postupka odabira koji je doveo do donošenja Odluke od 20. studenoga 2017.
Nesporno je da je u okviru navedenog postupka odabira Talijanska Republika odredila grad Milano kao grad kandidat za prihvat novog sjedišta EMA‑e i da je nakon trećeg kruga glasovanja on dobio najveći broj glasova izjednačen s gradom Amsterdamom, svojim izravnim konkurentom. Stoga je grad Milano bio dio ograničene, zatvorene skupine gradova kandidata za prihvat tog sjedišta i zbog toga se u trenutku donošenja pobijane uredbe nalazio u posebnom položaju u odnosu na tu uredbu na temelju kojeg mu se moglo dodijeliti pravo na djelotvornu sudsku zaštitu.
Drugo, kao što je to Vijeće samo istaknulo u svojim pismenima, grad Milana bio je izrijekom naveden u više navrata kao moguće sjedište EMA‑e tijekom zakonodavnog postupka koji je doveo do donošenja pobijane uredbe.
Stoga se u okolnostima ovog slučaja Comune di Milano nalazi u činjeničnoj situaciji koja ga izdvaja na istovrstan način kao i adresata akta.
Taj zaključak nije doveden u pitanje okolnošću da se postupkom odabira vođenom prije donošenja pobijane uredbe uloga dodjeljuje samo državama članicama, a ne lokalnim tijelima. Naime, iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da je Comune di Milano bio tijesno uključen u izradu ponude koju je Talijanska Republika formalno podnijela i u upravne korake radi promidžbe grada Milana u svrhu određivanja novog sjedišta EMA‑e.
Na navedeni zaključak ne utječe niti sudska praksa koja se odražava, među ostalim u točki 73. presude od 13. siječnja 2022., Njemačka i dr./Komisija (C‑177/19 P do C‑179/19 P, EU:C:2022:10), i odnosi se na posebnu konstelaciju različitu od one o kojoj je ovdje riječ i u kojoj poddržavno tijelo ističe da ga akt čije poništenje zahtijeva sprječava da vlastite ovlasti, koje mu dodjeljuje nacionalni ustavni poredak, izvršava kako bi ono to htjelo.
Doduše, kao što su to naglasili Parlament i Vijeće, za priznavanje dopuštenosti tužbe koju je podnijela teritorijalna jedinica države članice nije dovoljno da se ona pozove na činjenicu da primjena ili provedba akta Unije može općenito utjecati na socijalno‑ekonomske uvjete na njezinu području.
Međutim, tužba koju je podnio Comune di Milano odnosi se na različitu situaciju, to jest onu u kojoj je grad bio određen kao sjedište agencije Unije s posljedicom odbijanja prijava iz drugih gradova, među kojima je i Milano, pri čemu je odluka o određivanju utjecala, povoljno ili nepovoljno, na određivanje sudbine svih prijava.
Iz svih prethodnih elemenata proizlazi da, neovisno o samostalnom pravu na tužbu kojim Talijanska Republika raspolaže na temelju članka 263. drugog stavka UFEU‑a, pobijana uredba izravno i osobno utječe na Comune di Milano i prema tome, on ima aktivnu procesnu legitimaciju da zahtijeva njezino poništenje.
Iz toga slijedi da je tužba podnesena u predmetu C‑232/19 dopuštena.

Meritum
U prilog svojoj tužbi u predmetu C‑106/19 Talijanska Republika ističe dva tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog temelji se, u biti, na povredi članaka 10., 13. i 14. UEU‑a kao i članka 114., članka 168. stavka 4. točke (c) te članaka 289. i 294. UFEU‑a jer Parlament nije u potpunosti izvršio svoje ovlasti u zakonodavnom području. Drugi tužbeni razlog temelji se na nezakonitosti Odluke od 20. studenoga 2017. kao osnove za pobijanu odluku.
Comune di Milano iznosi četiri tužbena razloga u prilog svojoj tužbi u predmetu C‑232/19. Prvi tužbeni razlog, izravno usmjeren protiv pobijane uredbe, temelji se na povredi načela predstavničke demokracije (članak 10. UEU‑a), institucionalne ravnoteže i lojalne suradnje (članak 13. UEU‑a), kao i bitnih postupovnih zahtjeva (članak 14. UEU‑a te članci 289. i 294. UFEU‑a). Drugi do četvrti tužbeni razlog, kojima se putem prigovora dovodi u pitanje zakonitost Odluke od 20. studenoga 2017. na kojoj se ta uredba zasniva, temelje se na zlouporabi ovlasti kao i na povredi načela transparentnosti, dobre uprave i pravičnosti (drugi tužbeni razlog), povredi načela dobre uprave, transparentnosti i suradnje (treći tužbeni razlog) kao i na povredi Odluke Vijeća 2009/937/EU od 1. prosinca 2009. o donošenju Poslovnika Vijeća (SL 2009., L 325, str. 35.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 181.) te pravila u napomeni Vijeća od 31. listopada 2017.

Prvi tužbeni razlog u predmetu C
‑
106/19 i prvi tužbeni razlog u predmetu C
‑
232/19
–
Argumentacija stranaka
U sklopu svojeg prvog tužbenog razloga u predmetu C‑106/19 Talijanska Republika ističe da je pobijana odluka donesena kršenjem članaka 10. i 13. UEU‑a, članka 14. stavka 1. UEU‑a, članka 114. UFEU‑a, članka 168. stavka 4. točke (c) UFEU‑a kao i članaka 289. i 294. UFEU‑a, s obzirom na to da je uloga Parlamenta kao suzakonodavca bila zanemarena.
Uvodno, Talijanska Republika naglašava da uzimajući u obzir razvoj prava Unije i institucionalnu praksu, određivanje sjedišta agencija Unije nije u nadležnosti država članica, kao što je to slučaj s određivanjem sjedišta institucija Unije na temelju članka 341. UFEU‑a, nego je u nadležnosti Unije.
Talijanska Republika smatra da je Parlament imao tek formalnu ulogu u postupku odlučivanja koji je doveo do odabira novog sjedišta EMA‑e i donošenja pobijane uredbe. To dokazuju okolnosti donošenja te uredbe, osobito izjave Parlamenta priložene njegovu stajalištu zauzetom u prvom čitanju od 15. ožujka 2018. i njegovoj zakonodavnoj rezoluciji od 25. listopada 2018., kojima je on jasno očitovao svoje žaljenje da je bio isključen iz tog postupka odlučivanja. Parlament nije bio u mogućnosti niti izjasniti se o tom odabiru niti, prema tome, izvršavati svoje ovlasti suzakonodavca, bilo tijekom faze koja je dovela do donošenja Odluke od 20. studenoga 2017. ili tijekom postupka donošenja pobijane uredbe, jer mu prijedlog Komisije i stajalište koje je Vijeće zauzelo u tom postupku nisu ostavili nikakav stvaran prostor za intervenciju.
U okviru svojeg prvog tužbenog razloga u predmetu C‑232/19 Comune di Milano ističe da je pobijana uredba donesena kršenjem ovlasti Parlamenta. Naime, nema nikakve sumnje da je sjedište EMA‑e bilo odabrano na kraju postupka koji je doveo do Odluke od 20. studenoga 2017. kojom je izvan redovnog zakonodavnog postupka utvrđen sadržaj te uredbe i, dakle, određeno sjedište EMA‑e u Amsterdamu. Parlament nije ni u jednom trenutku bio uključen u taj postupak, iako na temelju članka 294. UFEU‑a redovni zakonodavni postupak zahtijeva njegovo punopravno i stvarno sudjelovanje. Vijeće i Komisija odlučili su odabrati grad Amsterdam kao novo sjedište EMA‑e i stavili su time Parlament pred gotov čin, a da mu nisu dali nikakav prostor za intervenciju kako bi doveo u pitanje tu odluku.
Iz toga proizlazi kršenje institucionalne ravnoteže Unije i načela predstavničke demokracije i lojalne suradnje (presuda od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće, C‑5/16, EU:C:2018:483, t. 90.) kao i bitnog postupovnog zahtjeva (presuda od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće, C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 160.).
Zadiranje u ovlasti Parlamenta tijekom zakonodavnog postupka koji je doveo do određivanja grada Amsterdama kao novog sjedišta EMA‑e jasno proizlazi iz izjava te institucije kao i amandmana koje je ona predložila u prvom čitanju.
Vijeće, koje Kraljevina Nizozemska podupire, zahtijeva da se odbije prvi tužbeni razlog u predmetu C‑106/19 i prvi tužbeni razlog u predmetu C‑232/19.
Kao prvo, ističe da iz ispitivanja zakonodavnog postupka provedenog u ovom slučaju jasno proizlazi, kao što to osobito svjedoči broj predloženih amandmana na nacrt zakonodavne rezolucije, da je Parlament opsežno raspravio prijedlog koji je Komisija podnijela i ispitao različite mogućnosti prije nego što je prihvatio da se Amsterdam odredi kao sjedište EMA‑e. Parlament je također ishodio da se više relevantnih izmjena uvrsti u konačni zakonodavni tekst. Te okolnosti dokazuju da su ovlasti Parlamenta doista bile poštovane, neovisno o bilo kakvoj političkoj izjavi.
Što se tiče argumenta koji se temelji na izjavama Parlamenta, Vijeće pojašnjava da se volja institucije odražava u aktima koje ona mora donijeti poštujući mjerodavne formalne postupke. U tim okolnostima, iako se izjavama s objašnjenjima koje ponekad prate taj formalni postupak mogu pružiti elementi političkog konteksta ili iznijeti politički razlozi na kojima se odnosna odluka temelji, one su kao takve irelevantne za ocjenu stvarnog izvršavanja nadležnosti.
Kao drugo, Vijeće smatra da su za utvrđivanje sjedišta agencije Unije nadležni predstavnici vlada država članica koji odlučuju zajedničkom suglasnošću. Stoga određivanje sjedišta EMA‑e u pobijanoj uredbi ima tek deklaratornu vrijednost i suzakonodavac nije mogao od toga odstupiti, pri čemu je ostao slobodan ne izraditi zakonodavstvo s tim u vezi.
U tom pogledu Vijeće ističe, prvo, da nadležnost za utvrđivanje sjedišta agencije Unije nije obuhvaćena onom kojom raspolaže Unija za uređivanje određenog materijalnog područja i stoga, u predmetnom slučaju, redovnim zakonodavnim postupkom. Prema mišljenju te institucije, priroda odluke o utvrđivanju sjedišta agencije bitno se razlikuje od onih koje uređuju definiciju nadležnosti, pravila o funkcioniranju ili organizaciji te agencije. Takvu odluku okružuje snažna politička i simbolička dimenzija koja nije ograničena na posebno materijalno područje predmetne agencije i koja nadilazi puka razmatranja o gospodarstvu ili učinkovitosti. Vijeće se u tom pogledu poziva na različite međuvladine izjave u tom području, osobito na Odluku iz Edinburgha, ali i na spor o sjedištu Parlamenta.
Drugo, Vijeće je mišljenja da se na članku 341. UFEU‑a zasniva nadležnost država članica za utvrđivanje sjedišta agencije Unije zajedničkom suglasnošću. Naime iz analize povijesnog razvoja te odredbe kao i konteksta čiji je ona dio proizlazi da se upućivanje na „institucije” ne smije tumačiti usko, na način da se upućuje samo na institucije spomenute u članku 13. stavku 1. UEU‑a. To tumačenje odgovara, usto, ustaljenoj praksi u tom području koja je, kao što to svjedoče članak 2. Odluke iz Edinburgha i Zajednička izjava iz 2012., međuinstitucionalno priznata. Iz te je prakse razvidno, među ostalim, da odluka donesena zajedničkom suglasnošću predstavnikâ vlada država članica nikako nije isključivo političke naravi, nego je u toj mjeri pravno obvezujuća da u određenim slučajevima postaje pretpostavka za stupanje na snagu osnovnog akta.
Vijeće smatra da narav nadležnosti Unije u određenom području ne treba miješati s detaljnim pravilima na temelju kojih se ona mora izvršavati u skladu s Ugovorima. Stoga nadležnost može biti isključiva jer je povezana s područjem koje nužno zahtijeva djelovanje na razini Unije, ali se istovremeno može predvidjeti da se izvršava putem odluke predstavnikâ vlada država članica prije nego institucija Unije. To je, primjerice, slučaj s imenovanjem sudaca i nezavisnih odvjetnika Suda na temelju članka 253. UFEU‑a i imenovanjem članova Općeg suda na temelju članka 254. UFEU‑a.
Vijeće pojašnjava, naposljetku, da činjenica da su suzakonodavci dužni slijediti odabir država članica ipak ne znači da uključivanje navoda o mjestu sjedišta dotične agencije Unije u osnovni zakonodavni akt nema nikakvu dodanu vrijednost. Naime, osim činjenice da je taj navod važan čimbenik pravne sigurnosti, zakonodavni tekst može, kao u ovom slučaju uvrštavanjem članka 71.a u Uredbu br. 726/2004 na temelju Uredbe 2018/1718, povezati sa spomenutim navodom niz drugih normativnih elemenata, kako materijalnih tako i postupovnih, kako bi se dopunilo isključivo zemljopisno utvrđivanje sjedišta. To je ovdje slučaj jer se u tom članku 71.a ne navodi samo to da se sjedište EMA‑e nalazi u Amsterdamu, nego se također nalaže nadležnim nizozemskim tijelima, s jedne strane, da poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurala da do preseljenja EMA‑e na njezino privremeno mjesto, a potom na njezino trajno mjesto, dođe prije utvrđenih datuma i, s druge strane, da Parlamentu i Vijeću redovito podnose pisana izvješća do preseljenja EMA‑e na njezino trajno mjesto. Takvi obvezujući dodatni elementi proizlaze stoga izravno i isključivo iz pobijane uredbe, radi čijeg je donošenja Parlament u potpunosti izvršio svoje ovlasti suzakonodavca, a ne iz odabira sjedišta koji su napravili predstavnici vlada država članica.
Parlament također zahtijeva da se odbije prvi tužbeni razlog u predmetu C‑106/19 i prvi tužbeni razlog u predmetu C‑232/19, no zbog razloga različitih od onih koje Vijeće iznosi.
Parlament uvodno navodi da se u potpunosti slaže sa zaključkom tužiteljâ prema kojem akt poput Odluke od 20. studenog 2017. nikako ne može legitimno ograničiti izvršavanje ovlasti koje su Ugovorima dodijeljene zakonodavcu Unije. Međutim, za razliku od onoga što te stranke tvrde, Parlament smatra da pogreške koje mogu utjecati na tu odluku ne mogu dovesti, izravno ili neizravno, do nezakonitosti pobijane uredbe.
Parlament ističe, u biti, da se s obzirom da na to predstavnici vlada država članica ne raspolažu nikakvom nadležnošću za utvrđivanje sjedišta tijela Unije, Odluci od 20. studenoga 2017. ne može pripisati nikakav obvezujući učinak koji može ograničiti područje djelovanja zakonodavca Unije. Naime, ako se prihvati suprotno, to bi opravdalo postojanje postupka odlučivanja izvan institucionalne arhitekture osmišljene Ugovorima koja državama članicama ne dodjeljuje nadležnost u području utvrđivanja sjedišta tijela, ureda ili, osobito, agencija Unije. Takav pridržaj nadležnosti ne može se izvesti niti iz članka 341. UFEU‑a u kojem se spominju isključivo „institucije Unije” predviđene u članku 13. stavku 1. UEU‑a. Uzimajući, usto, u obzir činjenicu da se institucije Unije ne mogu dobrovoljno odreći izvršavanja ovlasti koje su im dodijeljene Ugovorima, Komisija nije mogla u svojem prijedlogu uredbe bezuvjetno formalizirati odabir predstavnikâ vlada država članica iz Odluke od 20. studenoga 2017., a da sama ne da diskrecijsku ocjenu, isto kao što se suzakonodavci nisu mogli pravno obvezati da će usvojiti takav prijedlog. Iz toga slijedi da sporazumi do kojih je uzastopno došlo među državama članicama glede, prije svega, Pravila o odabiru usvojenih 22. lipnja 2017. i, potom, odabira grada Amsterdama kao novog sjedišta EMA‑e na temelju Odluke od 20. studenoga 2017., imaju vrijednost isključivo političkih akata o suradnji kojima se ne mogu ograničiti ovlasti institucija Unije.
Parlament pojašnjava da se uopće nije odrekao izvršavanja zakonodavnih ovlasti koje su mu dodijeljene Ugovorima. Podsjeća na to da mogući politički utjecaj stajališta država članica na postupak odlučivanja predviđen Ugovorima, a osobito na ovlast zakonodavne inicijative Komisije i na zakonodavnu ovlast Parlamenta i Vijeća, ne može biti razlog za poništenje akta donesenog na temelju navedenog postupka.
U ovom slučaju, Parlament je svim sredstvima kojima raspolaže pazio na očuvanje svojeg institucionalnog položaja, pri čemu je njegova glavna briga tijekom cijelog zakonodavnog postupka bila osigurati kontinuitet rada EMA‑e, kako bi se izbjeglo da se pravilno ispunjavanje važne zadaće te agencije Unije u području javnog zdravlja ugrozi premještanjem njezina sjedišta. S tim su ciljem, na inicijativu Parlamenta, vremenski raspored premještanja i mehanizam praćenja bili predviđeni u drugom i trećem stavku članka 71.a Uredbe br. 726/2004, kako je uvršten pobijanom uredbom. Ta se ista briga odražava i u uvodnim izjavama 3. do 5. te uredbe koje su također uvrštene tijekom zakonodavnog postupka.
Parlament navodi, naposljetku, da iako je točno da je odabir sjedišta tijela, agencije ili ureda Unije od osobite političke vrijednosti za države članice, ta okolnost ne opravdava da se državama članicama dodijeli nadležnost koja im nije dodijeljena Ugovorima, poput one da napravi takav odabir (vidjeti u tom smislu mišljenje 2/00 (Kartagenski protokol o biološkoj sigurnosti) od 6. prosinca 2001., EU:C:2001:664, t. 22. i navedenu sudsku praksu).
Stoga inicijativi vođenoj u okviru međuvladine suradnje radi utvrđivanja novog sjedišta EMA‑e valja pripisati samo vrijednost suradnje strogo političke naravi koja je dovela do Odluke od 20. studenoga 2017. koja je također političke naravi i opće nije pravno obvezujuća. Ta odluka ne dira u nadležnosti dodijeljene institucijama Unije u okviru redovnog zakonodavnog postupka koji je jedini primjenjiv u ovom slučaju. Štoviše i nadasve, zagovaranje država članica u Odluci od 20. studenoga 2017. i postupak odabira koji joj je prethodio ne mogu se smatrati pripremnom fazom zakonodavnog postupka koji je doveo do donošenja pobijane uredbe. Općenitije gledano, ne treba praviti razlike između pravne vrijednosti i političkih učinaka Odluke od 20. studenoga 2017.
Parlament pojašnjava da iako je u ovom slučaju konačno odlučio odobriti odabir grada Amsterdama kao novog sjedišta EMA‑e, on je to učinio izvršavajući diskrecijsku ovlast koja mu je priznata u okviru njegove uloge suzakonodavca, a ne zato što ga je na to prisililo stajalište država članica. Osim toga, izjava Parlamenta, priložena Zakonodavnoj rezoluciji od 25. listopada 2018., ne priznaje ni u jednom trenutku pravnu obvezatnost Odluke od 20. studenoga 2017.
Komisija, koja intervenira u potporu zahtjevima Vijeća i Parlamenta, zahtijeva da se odbije prvi tužbeni razlog u predmetu C‑106/19 i C‑232/19.
Kao i Parlament, Komisija smatra da odabir predstavnikâ vlada država članica nije mogao biti prepreka niti njegovoj ovlasti inicijative niti ovlastima obiju institucija tuženikâ u njihovu svojstvu suzakonodavaca. Objašnjava, naime, da iako je članak 341. UFEU‑a nedvojbeno nadahnuo dosadašnju praksu prilikom osnivanja različitih tijela, ureda i agencija Unije te iako se Komisija općenito koristila svojom ovlašću inicijative time što je priznala relevantnost općih političkih razmatranja povezanih uglavnom s nužnošću da se osigura zemljopisna ravnoteža u utvrđivanju različitih sjedišta i time što se suzdržavala da predvidi utvrđivanje sjedišta agencija Unije u prijedlozima akata o njihovu osnivanju, ona je, međutim, slobodna odstupiti od te prakse kao što je to učinila u različitim okolnostima, osobito tako da u svojim zakonodavnim prijedlozima navede mjesto sjedišta nekih agencija Unije. Stoga Komisija nije bila pravno obvezana prenijeti odabir predstavnikâ vlada država članica ili nekih država članica. Isto tako, Parlament nije bio ni u kojem slučaju pravno obvezan odlukama predstavnikâ vlada država članica donesenih u skladu s tom praksom.
Komisija naglašava da valja razlikovati politički utjecaj stajališta koje su države članice zauzele od njezine pravno obvezujuće vrijednosti, pri čemu ova potonja ne postoji u ovom slučaju. Komisija smatra da je ta razlika potvrđena sudskom praksom prema kojoj je, s jedne strane, isključivo na Parlamentu i Vijeću da odrede sadržaj zakonodavnog akta i, s druge strane, postojanje utjecaja političke naravi ne može biti razlog za poništenje akta donesenog po okončanju zakonodavnog postupka (presuda od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće, C‑5/16, EU:C:2018:483, t. 84. i 86. i navedena sudska praksa).
Komisija dodaje da nema nikakva razloga za pomisao da suzakonodavac, kojemu je Sud već priznao da je u mogućnosti odlučiti o osnivanju tijela poput agencije Unije (presuda od 2. svibnja 2006., Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće, C‑217/04, EU:C:2006:279, t. 44. i 45.), ne može, kao što je to ovdje bio slučaj, potpuno neovisno odlučiti o utvrđivanju sjedišta navedene agencije. Komisija ističe da je prilikom rasprave u Parlamentu o prijedlogu, od kojeg pobijana uredba potječe, odbijeno da se grad Milano odredi kao sjedište EMA‑e nakon što se o tome posebno raspravljalo. Ta okolnost dokazuje da mogućnost odstupanja od političke odluke predstavnikâ vlada država članica nije isključivo teoretska i da u ovom slučaju Parlament nije bio stavljen pred „gotov čin”.
–
Ocjena Suda
U okviru prvog tužbenog razloga u predmetu C‑106/19 i prvog tužbenog razloga u predmetu C‑232/19, koje valja ispitati zajedno, Talijanska Republika i Comune di Milano tvrde, u biti, da ovlasti Parlamenta nisu bile poštovane tijekom postupka koji je doveo do određivanja grada Amsterdama kao novog sjedišta EMA‑e i to kršenjem odredbi Ugovorâ, a osobito članaka 10., 13. i 14. UEU‑a, članka 114., članka 168. stavka 4. točke (c) te članaka 289. i 294. UFEU‑a.
Ispitivanje tih tužbenih razloga zahtijeva da se uvodno odluči o pitanju tko je, države članice ili zakonodavac Unije, nadležan za utvrđivanje sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije, što osobito pretpostavlja određivanje primjenjuje li se članak 341. UFEU‑a, u skladu s kojim sjedište „institucija” Unije utvrđuju „zajedničkom suglasnošću vlade država članica”, i na tijela, urede i agencije Unije.
Naime, u slučaju da bi, kao što to Vijeće tvrdi, trebalo zaključiti da je ta nadležnost pridržana državama članicama koje djeluju na temelju zajedničke suglasnosti, zakonodavac Unije ne bi mogao opravdano odstupiti od odluke koje su države članice donijele u odnosnom području, čak i ako bi ostao slobodan ne izraditi zakonodavstvo s tim u vezi te iako bi akt koji bi morao donijeti imao samo deklaratornu ili potvrdnu vrijednost.
S druge strane, u slučaju da bi trebalo zaključiti da navedena nadležnost pripada zakonodavcu Unije na temelju ovlasti koje su mu dodijeljene Ugovorima, valjalo bi ocijeniti je li Odluka od 20. studenoga 2017., kao što to ističu Talijanska Republika i Comune di Milano, ograničila ovlasti zakonodavca Unije i, šire, ugrozila institucionalnu ravnotežu u postupku za donošenje pobijane uredbe.
1)
Nadležnost u području utvrđivanja mjesta sjedišta tijela, ureda i agencija Unije
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst i ciljeve koji se njome nastoje postići, nego i njezin kontekst. Povijest nastanka odredbe prava Unije može također sadržavati elemente koji su važni za njezino tumačenje (vidjeti u tom smislu presudu od 10. prosinca 2018., Wightman i dr., C‑621/18, EU:C:2018:999, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
Stoga na temelju tih metoda tumačenja valja ispitati primjenjuje li se članak 341. UFEU‑a na odluke o utvrđivanju sjedišta tijela, ureda i agencija Unije.
Kao prvo, što se tiče teksta članka 341. UFEU‑a, on se odnosi samo na „institucij[e] Unije”. Nadalje, u skladu s člankom 13. stavkom 1. UEU‑a, pojam „institucije” upućuje na točan popis subjekata koji ne uključuje tijela, urede, kao ni, među ostalim, agencije Unije.
Kao drugo, kad je riječ o kontekstu članka 341. UFEU‑a, najprije valja naglasiti, kako je istaknuo nezavisni odvjetnik M. Bobek u točki 94. svojeg mišljenja u predmetima Italija/Vijeće (sjedište Europske agencije za lijekove) i Parlament/Vijeće (sjedište Europskog nadzornog tijela za rad) (C‑59/18, C‑182/18 i C‑743/19, EU:C:2021:812), da je određen broj odredbi Ugovorâ izmijenjen Ugovorom iz Lisabona kako bi se u njih uključilo izričito upućivanje na „tijela, urede i agencije Unije”, što je dovelo do izričitog razlikovanja između, s jedne strane, institucija Unije izrijekom navedenih u članku 13. stavku 1. UEU‑a i, s druge strane, tijela, ureda i agencija Unije. Stoga, iako se određene odredbe UFEU‑a odnose samo na institucije Unije, drugim odredbama, kao što su to članci 15., 16., 123., 124., 127., 130., 228., 263., 265., 267., 282., 298. i 325., upućuje se, šire, na institucije, tijela, urede i agencije Unije. To je osobito slučaj, u pogledu nadležnosti Suda, s člancima 263., 265. i 267. UFEU‑a.
Nadalje, valja utvrditi da tekst članka 341. UFEU‑a, koji se odnosi samo na „institucije”, odgovara tekstu odredbi koje su prethodile tom članku, odnosno članku 216. UEEZ‑a (koji je postao članak 216. UEZ‑a, a zatim članak 289. UEZ‑a).
Iako se u UEU‑u, kao što to proizlazi iz točke 114. ove presude, jasno uočava razlika između, s jedne strane, institucija Unije i, s druge strane, njezinih tijela, ureda i agencija, okolnost koju je iznijelo Vijeće – da se „institucije” spominju u odredbama sedmog dijela UFEU‑a, naslovljenog „Opće i završne odredbe”, u kojem se nalazi članak 341. UFEU‑a – ne može se, stoga, tumačiti na način da je to odraz namjere donositelja Ugovorâ da se pojmu „institucije” prida široko shvaćanje u smislu da su njime uz subjekte iz članka 13. stavka 1. UEU‑a obuhvaćeni i tijela, uredi i agencije Unije koji su osnovani Ugovorima, ili na temelju njih, i čija je namjena doprinositi ostvarivanju ciljeva Unije. To vrijedi tim više što su UEU i UFEU jedinstvena ustavna osnova za Uniju na temelju članka 1. trećeg stavka UEU‑a i članka 1. stavka 2. UFEU‑a, tako da definicija pojma „institucije” iz članka 13. stavka 1. UEU‑a te razlikovanje između tih institucija, s jedne strane, i tijela, ureda i agencija Unije, s druge strane, moraju vrijediti transverzalno i ujednačeno u obama Ugovorima.
Odlučujuće ne može biti ni široko tumačenje Suda u pogledu pojma „institucije” u smislu članka 340. drugog stavka UFEU‑a, u kojem se navodi da je „[u] pogledu izvanugovorne odgovornosti Unija […], u skladu s općim načelima koja su zajednička pravima država članica, dužna naknaditi svaku štetu koju njezine institucije ili službenici prouzroče pri obavljanju svojih dužnosti”.
Naime, iako je Sud presudio da pojam „institucije” u smislu potonje odredbe ne obuhvaća samo institucije Unije navedene u članku 13. stavku 1. UEU‑a, nego i sva druga tijela, urede i agencije Unije koji su osnovani Ugovorima, ili na temelju njih, i čija je namjena doprinositi ostvarivanju ciljeva Unije (presuda od 16. prosinca 2020., Vijeće i dr./K. Chrysostomides & Co. i dr., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, t. 80. i navedena sudska praksa), on se za donošenje te sudske prakse izričito pozvao na okolnost, s jedne strane, da su tijela, uredi i agencije Unije koji su osnovani Ugovorima, ili na temelju njih, namijenjeni doprinositi ostvarivanju ciljeva Unije i, s druge strane, da bi bilo protivno namjeri donositelja Ugovorâ da Unija, kada postupa posredstvom tijela, ureda ili agencije, može izbjeći posljedice odredbi Ugovorâ kojima se uređuje njezina izvanugovorna odgovornost (vidjeti u tom smislu presudu od 2. prosinca 1992., SGEEM i Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, t. 13. do 16.).
Dakle, široko tumačenje Suda u pogledu pojma „institucije”, u svrhu primjene članka 340. drugog stavka UFEU‑a odgovara potrebi, koja je opravdana zajedničkim općim načelima prava država članica koja su izričito navedena u toj odredbi, da se izbjegne mogućnost da se Unija izuzme od primjene sustava izvanugovorne odgovornosti iz članka 268. UFEU‑a, u vezi s člankom 340. drugim stavkom UFEU‑a, i od sudskog nadzora Suda koji iz toga proizlazi, kada djeluje posredstvom tijela, ureda ili agencija Unije koje su zasebne od institucija navedenih u članku 13. stavku 1. UEU‑a (vidjeti po analogiji presudu od 2. prosinca 1992., SGEEM i Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, t. 14. i 16.). Navedeno je tim više tako s obzirom na to da, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 100. svojeg mišljenja, pojam „službenik” iz članka 340. drugog stavka UFEU‑a s funkcionalnog gledišta obuhvaća cjelokupno osoblje koje radi za Uniju, bilo u njezinim institucijama bilo u njezinim tijelima, uredima i agencijama.
Posljedično, ne može se djelotvorno pozivati na tumačenje pojma „institucije” u smislu članka 340. drugog stavka UFEU‑a, kojim se uređuje opseg izvanugovorne odgovornosti Unije, kako bi se po analogiji definiralo područje primjene članka 341. UFEU‑a, koji se odnosi na opseg nadležnosti pridržanih državama članicama na temelju Ugovorâ.
Vijeće se ne može djelotvorno pozivati ni na pojam „institucij[e]” iz članka 342. UFEU‑a, u skladu s kojim, „[n]e dovodeći u pitanje odredbe sadržane u Statutu Suda Europske unije, Vijeće uredbama, odlučujući jednoglasno, utvrđuje pravila kojima se uređuje uporaba jezika u institucijama Unije”. Naime, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 98. svojeg mišljenja i predmetima Italija/Vijeće (Sjedište Europske agencije za lijekove), Comune di Milano/Vijeće (Sjedište Europske agencije za lijekove) i Parlament/Vijeće (Sjedište Europskog nadzornog tijela za rad) (C‑59/18, C‑182/18 i C‑743/19, EU:C:2021:812), pojam „institucij[e]” u smislu potonjeg članka ne treba nužno tumačiti na način da uključuje tijela, urede i agencije Unije, s obzirom na to da se jezični režim tijela, ureda ili agencija Unije može razlikovati od pravila koja su na snazi u njezinim institucijama.
Što se tiče Protokola br. 6, valja navesti da, iako se njime, kao što to tvrdi Vijeće, ne utvrđuje samo sjedište institucija Unije nego i sjedište određenih tijela, ureda i agencija Unije, među kojima i Europola, te se upućuje na članak 341. UFEU‑a, njime se ipak ne predviđa da države članice moraju zajednički utvrditi sjedišta tijela, ureda i agencija Unije na temelju načela navedenog u tom članku. U tom pogledu valja primijetiti da ta tijela, uredi i agencije Unije imaju zajedničko obilježje da su ih osnovale države članice, pri čemu to nije slučaj s agencijom Unije kao što je to EMA, koju je na temelju osnivačkih Ugovorâ osnovao zakonodavac Unije. Stoga se iz tog protokola ne može zaključiti volja država članica da načelo navedeno u tom članku izravno ili analogijom primijene na utvrđivanje sjedišta svih tijela, ureda i agencija Unije.
Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik M. Bobek u točki 112. svojeg mišljenja u predmetima Italija/Vijeće (Sjedište Europske agencije za lijekove), Comune di Milano/Vijeće (Sjedište Europske agencije za lijekove) i Parlament/Vijeće (Sjedište Europskog nadzornog tijela za rad) (C‑59/18, C‑182/18 i C‑743/19, EU:C:2021:812), donošenje posebnog protokola, naprotiv, svjedoči o činjenici da su države članice smatrale da se njihova kolektivna odluka u pogledu utvrđivanja sjedišta određenih tijela, ureda i agencija Unije, koji su taksativno navedeni, mora posebno unijeti u primarno pravo kako bi proizvela pravne učinke u pravu Unije.
Što se tiče izričitog upućivanja na članak 341. UFEU‑a u Protokolu br. 6, to je objašnjeno činjenicom da se taj protokol prije svega odnosi na institucije navedene u članku 13. stavku 1. UEU‑a.
Usto, kao što proizlazi iz članka 2. Odluke iz Edinburgha, točno je da su predstavnici vlada država članica izrazili želju da zadrže ovlast donošenja odluka o sjedištima tijela, ureda i agencija Unije na isti način kao što su člankom 341. UFEU‑a izričito i jasno ovlašteni za utvrđivanje sjedišta institucija Unije. Osim toga, prilikom Međuvladine konferencije koja je dovela do donošenja Ugovora iz Amsterdama, tekst Odluke iz Edinburgha preuzet je kao protokol priložen UEU‑u, UEZ‑u, UEZUČ-u i UEZAE‑u, koji je sada Protokol br. 6 priložen UEU‑u, UFEU‑u i UEZAE‑u.
Međutim, s jedne strane, jedinim člankom tog potonjeg protokola utvrđuje se, na način koji je usporediv s tekstom članka 1. Odluke iz Edinburgha, samo sjedište institucija, tijela, ureda ili agencija Unije koje su osnovale države članice. S druge strane, iako je u presudi od 1. listopada 1997., Francuska/Parlament (C‑345/95, EU:C:1997:450), na koju se upućivalo u drugim naknadnim presudama (vidjeti u tom smislu presude od 13. prosinca 2012., Francuska/Parlament, C‑237/11 i C‑238/11, EU:C:2012:796, t. 36. do 42. i od 2. listopada 2018., Francuska/Parlament (Izvršavanje proračunskih ovlasti), C‑73/17, EU:C:2018:787, t. 33.), Sud priznao obvezujuću pravnu snagu toj odluci, njezin članak 2. ne može dovesti do prihvaćanja tumačenja članka 341. UFEU‑a koje bi bilo protivno njegovu jasnom tekstu.
Vijeće također ističe kao kontekstualni element raniju institucionalnu praksu koja se odnosi na utvrđivanje sjedišta tijela, ureda i agencija Unije i tvrdi da je ta praksa „institucionalno priznata” Zajedničkom izjavom iz 2012. i zajedničkim pristupom koji joj je priložen.
Međutim, iz informacija s kojima je Sud upoznat u okviru ovih predmeta proizlazi da je navedena praksa daleko od općenite naravi. Naime, postupke koji se vode radi utvrđivanja sjedišta tijela, ureda i agencija Unije provodile su ili same države članice ili su oni uključivali, u različitom opsegu i na različitim osnovama, institucije Unije u njihovu svojstvu sudionika, odnosno nesudionika, zakonodavnog postupka.
Pod pretpostavkom da je ipak moguće, kao što to tvrdi Vijeće, utvrditi raniju utvrđenu i dosljednu praksu, na temelju koje bi se sjedišta tijela, ureda i agencija Unije sustavno utvrđivala na temelju političkog odabira koji provode sami predstavnici vlada država članica, tumačenje članka 341. UFEU‑a koje Vijeće zagovara na temelju te prakse ne može nikako biti „institucionalno priznato” Zajedničkom izjavom iz 2012. i zajedničkim pristupom koji joj je priložen. Naime, ta izjava, kao što je to istaknuto u njezinu petom stavku, uopće nije pravno obvezujuća te, uostalom, ne sadržava nikakvo priznanje bilo kakvog zadržavanja nadležnosti država članica u pogledu utvrđivanja sjedišta tijela, ureda i agencija Unije.
U svakom slučaju, takva praksa, koja bi bila protivna pravilima UFEU‑a i osobito članku 341. UFEU‑a, proširujući, unatoč svojem jasnom tekstu, područje primjene tog članka na utvrđivanje sjedišta tijela, ureda i agencija Unije, ne može stvoriti presedan koji obvezuje institucije (vidjeti u tom smislu presudu od 6. svibnja 2008, Parlament/Vijeće, C‑133/06, EU:C:2008:257, t. 60. i navedenu sudsku praksu).
Kao treće i posljednje, kad je riječ o cilju članka 341. UFEU‑a, valja navesti da se on sastoji od očuvanja ovlasti odlučivanja država članica prilikom utvrđivanja sjedišta samo institucija Unije. Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik M. Bobek u točki 138. svojeg mišljenja u predmetima Italija/Vijeće (Sjedište Europske agencije za lijekove), Comune di Milano/Vijeće (Sjedište Europske agencije za lijekove) i Parlament/Vijeće (Sjedište Europskog nadzornog tijela za rad) (C‑59/18, C‑182/18 i C‑743/19, EU:C:2021:812), a suprotno stajalištu koje je Vijeće branilo na raspravi, posljedica tumačenja tog članka na način da se ne primjenjuje na tijela, urede i agencije Unije ne može biti to da mu se time oduzima njegov koristan učinak. Iako je točno da je sjedište institucija Unije već utvrđeno primarnim pravom, u ovom slučaju Protokolom br. 6, članak 341. UFEU‑a ipak ostaje relevantan za svaku buduću odluku kojom se mijenja sjedište postojeće institucije ili kojom se utvrđuje sjedište nove institucije.
U tom kontekstu valja podsjetiti na to da, za razliku od institucija Unije čije su osnivanje i djelovanje propisani samim Ugovorima zbog njihove ustavne važnosti, tijela, uredi i agencije Unije, kao što je to EMA, čiji je predmet djelovanja ostvarivanje ciljeva određene politike Unije, u pravilu nisu osnovani Ugovorima. U tim okolnostima, njihovo osnivanje, ako ne proizlazi iz primarnog prava, mora proizlaziti iz akta sekundarnog prava donesenog na temelju materijalnopravnih odredbi kojima se provodi politika Unije u kojoj dotično tijelo, ured ili agencija djeluju te u skladu s postupcima predviđenima tim odredbama.
U nedostatku drugih pojašnjenja u tom pogledu u Ugovorima, na zakonodavcu Unije je da u skladu s postupcima predviđenima relevantnim materijalnopravnim odredbama Ugovorâ utvrdi sjedište tijela, ureda ili agencije Unije koju je sam uspostavio aktom sekundarnog prava donesenim na temelju tih odredbi, poput nadležnosti koju ima na temelju navedenih odredbi za određivanje njihove nadležnosti, ustrojstva i načina djelovanja.
Odluka o utvrđivanju sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije, stoga je, suprotno tvrdnjama Vijeća, nerazdvojna od odluke o njezinu osnivanju. Iste je prirode odluka o premještanju sjedišta takve agencije.
Točno je da utvrđivanje mjesta sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije može podrazumijevati uzimanje u obzir političkih razmatranja, kao što je to nužnost da se pri smještanju tijela, ureda ili agencija Unije osigura određena zemljopisna ravnoteža odnosno da se pruži prednost državama članicama u kojima još ne postoji sjedište tijela, ureda ili agencije Unije.
Međutim, politička priroda odluke o utvrđivanju sjedišta takvog tijela, ureda ili agencije Unije nije sama po sebi takva da bi opravdala to da ta odluka ne ulazi u nadležnost zakonodavca Unije, koji je, naime, redovno dužan provoditi politički odabir prilikom izvršavanja nadležnosti Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2016., Njemačka/Parlament i Vijeće, C‑113/14, EU:C:2016:635, t. 55.).
Osim toga, takva odluka mora prije svega omogućiti jamčenje ostvarenja zadaća povjerenih dotičnom tijelu, uredu ili agenciji Unije radi ostvarivanja ciljeva određene politike.
Ne može se prihvatiti ni teza prema kojoj vezivanje utvrđivanja sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije s materijalnopravnom osnovom na kojoj počiva njezino osnivanje može dovesti do toga da se, ovisno o relevantnoj pravnoj osnovi, to utvrđivanje podvrgne glasovanju kvalificiranom većinom u okviru Vijeća, a ne odluci donesenoj zajedničkom suglasnošću predstavnika vlada država članica, pri čemu navedeno utvrđivanje sjedišta postaje element kompromisa u okviru zakonodavne rasprave.
Naime, kao što se na to podsjeća u točki 136. ove presude, činjenica da odluka o utvrđivanju mjesta sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije može imati važnu političku dimenziju, s obzirom na to da se njome mora odgovoriti, među ostalim, na razmatranja koja se odnose na zemljopisnu ravnotežu, ne onemogućuje zakonodavcu Unije da tu odluku donese u skladu s postupcima predviđenima relevantnim materijalnopravnim odredbama Ugovorâ, pri čemu ta politička dimenzija u tom pogledu može biti element koji zakonodavac Unije može uzeti u obzir prilikom izvršavanja svoje ovlasti ocjene. Osim toga, budući da je na temelju zajedničke primjene odredaba članka 1. drugog stavka i članka 10. stavka 3. UEU‑a zakonodavni postupak Unije vođen načelom transparentnosti u odnosu na građane, važno je naglasiti da primjena tog postupka može ojačati demokratski temelj odluke o utvrđivanju mjesta sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije, kao što je to EMA.
Usto i još važnije, okolnost da je odluka poput one o utvrđivanju mjesta sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije politički osjetljiva ne može dovesti do izmjene nadležnosti koje su Ugovorima dodijeljene institucijama Unije niti do izuzimanja izvršavanja tih nadležnosti od zakonodavnih postupaka predviđenih Ugovorima. Utvrđivanje dosega odredbe Ugovorâ kojom se uređuje materijalnopravna nadležnost Unije stoga ne može ovisiti o razmatranjima povezanima s politički osjetljivom prirodom predmetnog područja ili nastojanjem osiguranja učinkovitosti djelovanja.
Iz svih prethodnih razmatranja, a osobito iz teksta članka 341. UFEU‑a, proizlazi da se tu odredbu ne može tumačiti kao da uređuje utvrđivanje mjesta sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije, kao što je to EMA.
U tim okolnostima, nadležnost za odlučivanje o utvrđivanju mjesta sjedišta te agencije nemaju države članice, nego zakonodavac Unije, koji u tu svrhu mora postupati u skladu s postupcima predviđenima relevantnim materijalnopravnim odredbama Ugovorâ, u ovom slučaju člankom 114. i člankom 168. stavkom 4. UFEU‑a, kojima se propisuje primjena redovnog zakonodavnog postupka.
S obzirom na taj zaključak valja odlučiti, kao drugo, o dosegu Odluke od 20. studenoga 2017. i ispitati jesu li ovlasti Parlamenta bile poštovane.
2)
Doseg Odluke od 20. studenoga 2017. i poštovanje ovlasti Parlamenta
Talijanska Republika i Comune di Milano tvrde, u biti, da su samim donošenjem Odluke od 20. studenoga 2017. prekršene ovlasti Parlamenta. Tvrde da se Parlament barem smatrao vezanim tom odlukom.
Što se, kao prvo, tiče prigovora prema kojem su samom Odlukom od 20. studenoga 2017. prekršene ovlasti Parlamenta, iz razloga u točkama 111. do 142. ove presude proizlazi da nadležnost u području utvrđivanja sjedišta tijela, ureda i agencija Unije pripada zakonodavcu Unije, a ne državama članicama.
Zakonodavna ovlast koja je dodijeljena Parlamentu i Vijeću člankom 14. stavkom 1. UEU‑a i člankom 16. stavkom 1. UEU‑a, koja je dio načela dodjeljivanja ovlasti, utvrđenog člankom 13. stavkom 2. UEU‑a, i općenitije načela institucionalne ravnoteže, koje obilježava institucionalnu strukturu Unije, podrazumijeva da je isključivo na tim institucijama da odrede sadržaj zakonodavnog akta (presuda od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće, C‑5/16, EU:C:2018:483, t. 84. i navedena sudska praksa).
Također, kako se ne bi zanemarila institucionalna arhitektura i podjela nadležnosti koja proizlazi iz Ugovorâ, odluci poput Odluke od 20. studenoga 2017. koju su države članice donijele na temelju posebnih materijalnopravnih i postupovnih pravila koje su države članice dogovorile izvan okvira određenog na temelju prava Unije, ne može se pridodati ikakva obvezujuća vrijednost koja može ograničiti diskrecijsku ovlast Unije, čak i ako je Komisija bila uključena u postupak odabira koji je doveo do donošenja te odluke. Takva odluka ima, dakle, vrijednost akta o političkoj suradnji koji ni u kojem slučaju ne može zadrijeti u nadležnosti dodijeljene institucijama Unije u okviru redovnog zakonodavnog postupka.
U tom pogledu, sama činjenica da Parlament nije bio uključen u postupak koji je doveo do donošenja Odluke od 20. studenoga 2017. ne može se smatrati povredom ili zaobilaženjem ovlasti Parlamenta kao suzakonodavca. Naime, osim činjenice da se taj postupak odvijao izvan okvira određenog pravom Unije i da ta odluka nema nikakvu obvezujuću vrijednost u tom pravu, zakonodavni postupak u vezi s utvrđivanjem novog sjedišta EMA‑e nije bio još pokrenut prilikom njezina donošenja.
Iz toga slijedi da treba odbiti prigovor prema kojem su ovlasti Parlamenta prekršene donošenjem same Odluke od 20. studenoga 2017.
Što se, kao drugo, tiče prigovora prema kojem se Parlament smatrao vezanim Odlukom od 20. studenoga 2017. i time se odrekao stvarnog izvršavanja svojih nadležnosti u zakonodavnom području ograničivši svoju ulogu na isključivo formalne aspekte, iz spisa podnesenog Sudu proizlazi ponajprije da je više parlamentarnih odbora analiziralo prijedlog od kojeg pobijana uredba potječe, spomenut u točki 20. ove presude, koji je i predviđao prihvaćanje grada Amsterdama kao novog sjedišta EMA‑e. Neki od njih, poput Odbora za proračunski nadzor i Odbora za ustavna pitanja izrazili su svoje mišljenje o tom prijedlogu 11. siječnja 2018. i 26. veljače 2018.
Potom, rasprave unutar Parlamenta dale su povoda podnošenju amandmana, pri čemu se jednima predlagalo da se kao sjedište EMA‑e prihvati grad različit od Amsterdama, osobito Milano, a drugima se predlagalo usvajanje novih kriterija za odabir i novih detaljnih postupovnih pravila za odabir tog sjedišta. Nakon glasovanja u parlamentarnom odboru, a potom na plenarnoj sjednici, Parlament je te amandmane ipak odbio u cijelosti i odlučio se u korist sjedišta navedenog u prijedlogu Komisije. Stoga je iz odvijanja zakonodavnog postupka i rezultata do kojeg je doveo razvidno da je moguće određivanje grada Milana kao novog sjedišta EMA‑e bilo obrađeno tijekom rada Parlamenta prije nego što je konačno odbijeno.
S druge strane, nakon neformalnih pregovora vođenih između Vijeća i Parlamenta usvojeni su drugi amandmani koji se odnose na navođenje konkretnog datuma za preseljenje sjedišta EMA‑e i uvođenje mehanizma za praćenje napretka ostvarenog prilikom provedbe preseljenja. Ti su dodaci potom uvršteni u tekst pobijane uredbe kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 2. i 3. navedene uredbe.
Naposljetku, Parlament je 25. listopada 2018. glasovao o nacrtu zakonodavnog akta uzimajući u obzir određeni broj neformalnih razgovora koji su održani između Vijeća, Parlamenta i Komisije s namjerom postizanja sporazuma o novom sjedištu EMA‑e u prvom čitanju i izbjegavanja potrebe za drugim čitanjem ili pak postupkom mirenja.
Ne može se, dakle, valjano tvrditi da je sudjelovanje Parlamenta bilo ograničeno na isključivo formalnu ulogu.
Doduše, u izjavi priloženoj Zakonodavnoj rezoluciji od 25. listopada 2018. Parlament je naveo da žali zbog toga što „njegova uloga suzakonodavca nije propisno uzeta u obzir te što nije bio uključen u postupak odabira novog sjedišta [EMA‑e]” (prvi odlomak), želio je „podsjetiti na ovlasti koje ima kao suzakonodavac” te je inzistirao na „potpunom poštovanju redovnog zakonodavnog postupka kad je riječ o mjestu tijela i agencija” (drugi odlomak) te je osudio „postupak za odabir novog sjedišta, u kojemu su mu
de facto
oduzete ovlasti s obzirom na to da nije zaista bio uključen u taj proces, a sada se od njega očekuje da samo potvrdi odabir novog mjesta u redovnom zakonodavnom postupku” (četvrti odlomak).
Međutim, iz te se izjave ne može zaključiti da je Parlament smatrao da je Odluka od 20. studenoga 2017. pravno obvezujuća. Doduše, ta odluka kao i postupak odabira koji joj je prethodio imali svu veliku političku vrijednost, osobito s obzirom na okolnost koju je Parlament naveo da je nužno potrebno osigurati kontinuitet rada EMA‑e i, prema tome, određivanje novog sjedišta za tu agenciju u najkraćem roku. S obzirom na to, politički utjecaj navedene odluke na zakonodavnu ovlast Parlamenta i Vijeća ne može biti razlog da Sud poništi pobijanu uredbu (vidjeti po analogiji presude od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće, C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 145. do 149., i od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće, C‑5/16, EU:C:2018:483, t. 85. i 86.).
Naposljetku, niti upućivanje u uvodnoj izjavi 1. pobijane uredbe na Odluku od 20. studenoga 2017. ne može kao takvo dokazati da Parlament nije pravilno ocijenio opseg svojih ovlasti ili da su one bile prekršene.
Iz toga slijedi da prigovor koji se temelji na tome da se Parlament smatrao vezanim Odlukom od 20. studenoga 2017. treba također odbiti.
U tim okolnostima valja odbiti prvi tužbeni razlog u predmetu C‑106/19 i prvi tužbeni razlog u predmetu C‑232/19.

Drugi tužbeni razlog u predmetu C
‑
106/19 i drugi do četvrti tužbeni razlog u predmetu C
‑
232/19
–
Argumentacija stranaka
U sklopu svojeg drugog tužbenog razloga u predmetu C‑106/19 Talijanska Republika ističe da bi čak i u slučaju da nije bilo povrede ovlasti Parlamenta i da se, osobito, pobijanom uredbom samo „osigurava primitak” Odluke od 20. studenoga 2017., nezakonitosti koje utječu na tu odluku i o kojima je riječ u predmetu C‑59/18, Talijanska Republika/Vijeće, posredno dovele do nezakonitosti te uredbe. Upućujući na argumente iznesene u okviru ovog potonjeg predmeta, Talijanska Republika naglašava da je navedenom odlukom počinjena zlouporaba ovlasti.
U sklopu svojeg drugog do četvrtog tužbenog razloga u predmetu C‑232/19, koji se podudaraju s drugim tužbenim razlogom koji je Talijanska Republika istaknula u predmetu C‑106/19, Comune di Milano ističe također da, zato što se pobijana uredba zasniva na Odluci od 20. studenoga 2017., nezakonitosti kojima je ta odluka zahvaćena i postupak odabira koji joj je prethodio utječu na zakonitost te uredbe.
U okviru drugog tužbenog razloga u predmetu C‑232/19, Comune di Milano osporava, kao prvo, zakonitost postupka odabira usvojenog 22. lipnja 2017. jer je njime bilo predviđeno korištenje ždrijebom radi odluke o konačnom određivanju mjesta sjedišta EMA‑e. Prema navodima Comune di Milano, odabir tako nasumične metode određivanja predstavlja zlouporabu ovlasti jer se udaljava od cilja zadanog postupkom odabira, to jest osigurati da se prihvati najbolja ponuda za prihvat novog sjedišta EMA‑e, uzimajući u obzir prethodno utvrđene kriterije.
Kao drugo, Comune di Milano tvrdi da je postupak odabira nezakonit i zbog činjenice da Komisija nije donijela mjere obavještavanja predviđene u svrhu tog postupka, a što je dovelo da znatnog iskrivljavanja ponude Kraljevine Nizozemske od strane država članica koje su sudjelovale u glasovanju.
U sklopu svojeg trećeg tužbenog razloga Comune di Mlano ističe da su postupkom odabira usvojenim 22. lipnja 2017. povrijeđena načela dobre uprave i lojalne suradnje, s obzirom na to da je njime predviđeno konačno odlučivanje ždrijebom što je način odabira neprimjeren za postupak odlučivanja svojstven institucijama Unije. Navodi, usto, da je tim postupkom prekršeno načelo transparentnosti upravne aktivnosti, s obzirom na to da niti jedan zapisnik s glasovanja nije bio sastavljen i da, općenitije, nije bilo nikakvog oblika objavljivanja ili nadzora nad postupkom.
Naposljetku, u sklopu svojeg četvrtog i posljednjeg tužbenog razloga Comune di Milano navodi, u biti, povredu niza odredaba Poslovnika Vijeća o sastavljanju zapisnika, donošenju odluka, obliku akata i obvezi obrazlaganja. Usto, Comune di Milano tvrdi da se postupak odabira, a osobito faza ždrijeba, odvijala kršenjem pravila određenih u napomeni od 31. listopada 2017. spomenutoj u točki 17. ove presude, osobito u dijelu u kojem je njime predviđena pauza od trideset minuta između svakog kruga glasovanja.
Vijeće zahtijeva da se istaknuti tužbeni razlozi odbiju ističući osobito da Talijanskoj Republici i Comune di Milano nije dopušteno osporavati zakonitost Odluke od 20. studenoga 2017.
Parlament primjećuje da s formalnog aspekta tužba Talijanske Republike ne ispunjava, glede iznošenja argumenata, pretpostavke utvrđene u članku 21. Statuta Suda Europske unije i članku 120. točki (c) Poslovnika. Glede merituma smatra da su istaknuti tužbeni razlozi bespredmetni jer ne postoji pravna veza između Odluke od 20. studenoga 2017. i pobijane uredbe.
Komisija također zahtijeva da se istaknuti tužbeni razlozi odbiju jer Odluka od 20. studenoga 2017. nema nikakav pravno obvezujući učinak.
–
Ocjena Suda
Drugi tužbeni razlog u predmetu C‑106/19 i drugi do četvrti tužbeni razlog u predmetu C‑232/19, u okviru kojih Talijanska Republika i Comune di Milano tvrde, u biti, da su nezakonitosti kojima je zahvaćena Odluka od 20. studenoga 2017., dovele do nezakonitosti pobijane uredbe, zasnovani su na pretpostavci da postoji pravna veza između te odluke i te uredbe.
Kao što to proizlazi iz razmatranja izloženih u točkama 111. do 142. ove presude, nadležnost za odlučivanje o utvrđivanju sjedišta tijela, ureda, i agencija Unije nemaju države članice, nego zakonodavac Unije, koji je izvršava u skladu s postupcima predviđenima relevantnim materijalnopravnim odredbama Ugovorâ, u ovom slučaju člankom 114. i člankom 168. stavkom 4. UFEU‑a, kojima se propisuje primjena redovnog zakonodavnog postupka. Uostalom, kao što je to utvrđeno u točki 147. ove presude, Odluka od 20. studenoga 2017. nema pravno obvezujuće učinke u pravu Unije, tako da ona ne može predstavljati pravnu osnovu za pobijanu uredbu i, osim toga, nije pravno povezana s njome.
Tako, čak i pod pretpostavkom, kao što to tvrde tužitelji, da je Odluka od 20. studenoga 2017. donesena po okončanju nevaljanog postupka i prema nezakonitim detaljnim pravilima, ta bi okolnost bila kao takva bez utjecaja na zakonitost pobijane uredbe.
U tim okolnostima drugi tužbeni razlog u predmetu C‑106/19 kao i drugi do četvrti tužbeni razlog u predmetu C‑232/19 moraju se odbiti kao bespredmetni.
Budući da niti jedan od tužbenih razloga iznesenih u potporu ovim tužbama nije bio prihvaćen, navedene tužbe valja odbiti u cijelosti.

Troškovi
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
U skladu s člankom 138. stavkom 3. Poslovnika, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove. Međutim, ako se to čini opravdanim u danim okolnostima, Sud može odlučiti da, osim vlastitih troškova, jedna stranka snosi i dio troškova druge stranke.
U ovom slučaju, koji je obilježen činjenicom da se okolnosti donošenja pobijane uredbe razlikuju u praksi i različitim tumačenjima o pitanju nadležnosti odlučivanja u području utvrđivanja sjedišta tijela, ureda i agencija Unije, opravdano je odlučiti da će svaka od glavnih stranaka, odnosno Talijanska Republika, Comune di Milano, Vijeće i Parlament, snositi vlastite troškove.
U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, Kraljevina Nizozemska i Komisija, intervenijenti, snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Tužbe se odbijaju.
2.
Talijanska Republika, Vijeće Europske unije i Europski parlament snose vlastite troškove u predmetu C
‑
106/19.
3.
Comune di Milano, Vijeće Europske unije i Europski parlament snose vlastite troškove u predmetu C
‑
232/19.
4.
Kraljevina Nizozemska i Europska komisija snose vlastite troškove.
Potpisi
*
Jezik postupka: talijanski