CELEX: 62019TJ0502
Economische en monetaire Unie
Bankenunie
Herstel en afwikkeling van kredietinstellingen
Vroegtijdige‑interventiemaatregelen
Besluit van de ECB om Banca Carige onder tijdelijk bewind te stellen
Beroep tot nietigverklaring
Door een aandeelhouder ingesteld beroep
Procesbevoegdheid
Belang dat onderscheiden is van dat van de bank
Ontvankelijkheid
Onjuiste rechtsopvatting bij het bepalen van de rechtsgrondslag
Uitlegging door de Unierechter overeenkomstig het nationale recht
Beperking
Verbod om het nationale recht contra legem uit te leggen

Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Francesca Corneli, nietigverklaring van besluit ECB-SSM-2019-ITCAR-11 van de ECB van 1 januari 2019, waarbij Banca Carige SpA (hierna: „bank”) onder tijdelijk bewind is gesteld, alsmede van alle daaropvolgende of latere handelingen, waaronder met name besluit ECB-SSM-2019-ITCAR-13 van de ECB van 29 maart 2019, waarbij de plaatsing onder tijdelijk bewind is verlengd tot en met 30 september 2019.

Voorgeschiedenis van het geding en feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan
De bank is een in Italië gevestigde, beursgenoteerde kredietinstelling die sinds 2014 onder rechtstreeks prudentieel toezicht van de Europese Centrale Bank (ECB) staat. Tussen december 2014 en 1 januari 2019 heeft zij meer dan 1,6 miljard EUR verlies geleden. Verzoekster is minderheidsaandeelhouder van de bank. Bij de instelling van het beroep bezat zij 200 000 gewone aandelen, wat overeenkomt met 0,000361 % van het maatschappelijk kapitaal van de bank.
In 2016 heeft de ECB bij besluit ECB/SSM/2016 – F1T 87K3OQ2OV1UORLH26/26 ten aanzien van de bank een vroegtijdige‑interventiemaatregel vastgesteld, waarin doelstellingen werden gesteld met betrekking tot niet-renderende leningen en de dekking daarvan, die moesten worden bereikt tussen 2017 en 2019.
Om aan de gestelde doelstellingen te voldoen heeft de raad van bestuur in september 2017 een herkapitalisatieplan goedgekeurd waarmee werd beoogd opnieuw een passend niveau van eigen vermogen te bereiken, de ontstane verliezen te dekken en, meer in het algemeen, de kapitaalstructuur te versterken teneinde een aanvaardbare kapitaalratio te herstellen.
Ondanks de uitgifte van instrumenten voor een bedrag van 544 miljoen EUR, die op 21 december 2017 is afgesloten, voldeed de bank op 1 januari 2018 niet aan de toepasselijke kapitaalvereisten voor eigen vermogen.
Vervolgens heeft de bank tevergeefs getracht haar eigen vermogen te verhogen teneinde aan de toepasselijke vereisten te voldoen. Zo mislukte in 2018 tot driemaal toe (in maart, mei en juni) een poging tot uitgifte van kapitaalinstrumenten, wegens geringe belangstelling van investeerders.
Deze mislukte pogingen verergerden de spanningen in de raad van bestuur van de bank, die hebben geleid tot diverse ontslagen (zestien tussen maart 2016 en augustus 2018), waardoor nieuwe leden moesten worden benoemd. Derhalve hebben de aandeelhouders van de bank op de buitengewone algemene vergadering van 20 september 2018 de raad van bestuur vernieuwd en Pietro Modiano benoemd tot voorzitter. Tijdens de vergadering van deze raad van bestuur van 21 september 2018 werd Fabio Innocenzi benoemd tot directeur-generaal.
Eind september 2018 vertoonde de bank nog altijd lagere kapitaalratio’s dan vereist. De ECB heeft de bank vervolgens verzocht om een conserveringsplan op te stellen overeenkomstig artikel 142 van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338). De bank heeft daarop een nieuw conserveringsplan ingediend, dat was opgesteld na een derde vruchteloze poging tot verhoging van haar eigen vermogen (zie punt 6 hierboven). Daar de ECB van mening was dat dit plan geen wezenlijke wijziging bevatte, heeft zij geweigerd het goed te keuren en de bank verzocht om uiterlijk 30 november 2018 een strategie voor te leggen waarmee de vereisten vóór 1 januari 2019 weer zouden worden nageleefd en die naleving duurzaam zou worden gewaarborgd.
Om aan dit verzoek te voldoen heeft de raad van bestuur van de bank op 12 november 2018 een „kapitaalconserveringsplan van november 2018” vastgesteld dat op twee stappen berustte, namelijk eerst een uitgifte van achtergestelde obligaties van categorie 2 en vervolgens een aan goedkeuring van de aandeelhouders onderhevige kapitaalverhoging.
De eerste stap vond plaats met een inschrijving op obligaties van 318,2 miljoen EUR door het fonds voor vrijwillige interventie van het Fondo interbancario di tutela dei depositi (interbancair depositobeschermingsfonds, Italië) en 1,8 miljoen EUR door Banco di Desio e della Brianza SpA.
De tweede fase kon niet worden uitgevoerd aangezien aandeelhouders die 70 % van het kapitaal bezaten zich op een buitengewone algemene vergadering van 22 december 2018 hadden verzet tegen een kapitaalverhoging middels een omwisseling van achtergestelde obligaties tegen nieuw uitgegeven aandelen. Alvorens zich over dit voorstel uit te spreken, wensten de betrokken aandeelhouders dat hun zowel het ondernemingsplan als de balans met betrekking tot de in 2018 door de bank uitgeoefende activiteiten werd meegedeeld.
Naar aanleiding van deze gebeurtenissen:
–        heeft de bank op 23 december 2018 bij perscommuniqué meegedeeld dat, na de afwijzing van het voorstel van de raad van bestuur, de vicevoorzitter en een ander lid van de raad met onmiddellijke ingang ontslag hadden genomen;
–        heeft de bank op 2 januari 2019 in een tweede perscommuniqué aangegeven dat vijf andere leden van de raad van bestuur met ingang van die datum ontslag zouden nemen, waaronder voorzitter Modiano en directeur-generaal Innocenzi;
–        deze ontslagen hebben geleid tot het wegvallen van de raad van bestuur op grond van artikel 18, lid 12, van de statuten van de bank en artikel 2386 van het Italiaanse burgerlijk wetboek.
Overeenkomstig de statuten van de bank behielden de vier overgebleven leden van de raad van bestuur hun functie om het dagelijks bestuur te verzekeren.
Op 1 januari 2019 heeft de ECB besloten om de bank onder tijdelijk bewind te stellen (hierna: „besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind”) met de volgende gevolgen:
–        ontbinding van de raad van bestuur van de bank en vervanging van de voormalige leden daarvan door drie tijdelijke bewindvoerders, waaronder Modiano en Innocenzi, die respectievelijk voorzitter van die raad van bestuur en algemeen directeur van de bank waren geweest;
–        ontbinding van het comité van toezicht van de bank en vervanging van de voormalige leden ervan door drie andere personen;
–        toewijzing aan de nieuwe organen van de opdracht om „de nodige maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat [de bank] opnieuw duurzaam aan de vermogensvereisten voldoet”.
De vaststelling van het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind is op 2 januari 2019 bekendgemaakt bij gelijktijdige perscommuniqués van de ECB en de bank. Diezelfde dag heeft de Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (nationale vennootschaps- en beursautoriteit, Italië) de verhandeling van uitgegeven of gewaarborgde effecten opgeschort „tot de inwerkingtreding van het besluit [tot plaatsing onder tijdelijk bewind] of tot het herstel, met name als gevolg van nieuwe initiatieven van de op het gebied van prudentieel toezicht bevoegde autoriteiten, van een volledig informatiekader over de door de bank uitgegeven of gegarandeerde effecten”.
Op 5 januari 2019 heeft verzoekster de ECB op grond van artikel 6 van besluit ECB/2004/3 van de Europese Centrale Bank van 4 maart 2004 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Europese Centrale Bank (PB 2004, L 80, blz. 42) verzocht om een afschrift van het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind; na afwijzing van dit verzoek heeft verzoekster beroep ingesteld tot nietigverklaring van het afwijzende besluit (arrest van 29 juni 2022, Corneli/ECB, T‑501/19, niet gepubliceerd, EU:T:2022:402).
Op 29 maart 2019 heeft de ECB de plaatsing onder tijdelijk bewind verlengd tot en met 30 september 2019 (hierna: „verlengingsbesluit”); de vaststelling van dit besluit werd door de bank aangekondigd in een perscommuniqué van 30 maart 2019.
Op 30 september 2019 heeft de ECB de plaatsing onder tijdelijk bewind verlengd tot en met 31 december 2019 (hierna: „tweede verlengingsbesluit”).
Op 20 december 2019 heeft de ECB het tijdelijk bewind verlengd tot en met 31 januari 2020 om de versterking van het eigen vermogen te kunnen afronden (hierna: „derde verlengingsbesluit”).

Conclusies van partijen
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–        het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind alsmede alle daaropvolgende of latere besluiten, met inbegrip van met name het verlengingsbesluit en de twee daaropvolgende verlengingsbesluiten, nietig te verklaren;
–        de ECB en de Commissie te verwijzen in de kosten.
De ECB, ondersteund door de Commissie, verzoekt het Gerecht:
–        het beroep niet-ontvankelijk of in elk geval ongegrond te verklaren;
–        verzoekster te verwijzen in de kosten.

In rechte

Ontvankelijkheid

Handelingen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd
In casu vordert verzoekster nietigverklaring van verscheidene handelingen:
–        in het verzoekschrift vordert zij nietigverklaring van het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind en van „alle daaropvolgende of latere besluiten”, met inbegrip van het verlengingsbesluit;
–        in een brief aan de griffie over de neerlegging van de repliek preciseert zij dat het in de tussentijd vastgestelde tweede verlengingsbesluit moet worden opgenomen in het voorwerp van het beroep;
–        in de repliek stelt zij dat het voorwerp van het beroep eveneens het derde verlengingsbesluit moet omvatten.
Dienaangaande dient eraan te worden herinnerd dat volgens artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht het voorwerp van het geschil in het verzoekschrift moet zijn opgenomen.
Bovendien moeten beroepen tot nietigverklaring zijn gericht tegen bestaande en bezwarende handelingen (zie arrest van 5 oktober 2017, Ben Ali/Raad, T‑149/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:693, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu zijn de in de punten 23 en 24 hierboven genoemde regels in acht genomen voor het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind en voor het verlengingsbesluit, aangezien deze twee besluiten in het verzoekschrift worden genoemd, zij bestonden op het tijdstip waarop het beroep werd ingesteld en toen bezwarend waren voor verzoekster.
Het tweede en het derde verlengingsbesluit zijn daarentegen vastgesteld na de indiening van het verzoekschrift en worden daarin niet genoemd. Weliswaar heeft verzoekster in het verzoekschrift niet alleen het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind maar ook „alle daaropvolgende of latere besluiten” aangeduid, doch kan een dermate algemene formulering niet worden geacht te voldoen aan het vereiste van artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat is overgenomen in artikel 76 van het Reglement voor de procesvoering. Volgens deze bepalingen moet het voorwerp van het geschil in het verzoekschrift worden aangeduid en moet het in geval van een beroep tot nietigverklaring vergezeld gaan van een afschrift van de bestreden handeling, zodat het voorwerp van het geschil zonder enige twijfel kan worden bepaald. Het is duidelijk dat niet aan dit vereiste is voldaan wanneer een verzoekende partij zich ertoe beperkt in het verzoekschrift een dergelijke algemene formulering op te nemen.
Bovendien kan verzoekster niet worden geacht te hebben verzocht om aanpassing van het verzoekschrift in de zin van artikel 86 van het Reglement voor de procesvoering, dat luidt:
–        wanneer een handeling waarvan om nietigverklaring wordt verzocht, door een andere handeling met hetzelfde voorwerp wordt vervangen of gewijzigd, kan de verzoeker vóór de sluiting van de mondelinge behandeling of vóór de beslissing van het Gerecht om zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen, het verzoekschrift aanpassen om met dit nieuwe gegeven rekening te houden (lid 1);
–        in dat geval moet de aanpassing van het verzoekschrift bij afzonderlijke akte en binnen de gestelde termijn worden gedaan (lid 2).
Formeel is in casu niet voldaan aan het vereiste om het verzoekschrift bij afzonderlijke akte aan te passen. Verzoekster heeft weliswaar de rechtmatigheid van het tweede en het derde verlengingsbesluit betwist, maar deed dit voor beide documenten in de repliek en in een brief aan de griffie over de neerlegging van de repliek. Een vermelding in een document betreffende een andere handeling kan, gelet op bovengenoemde bepaling, niet worden beschouwd als een bij „afzonderlijke akte” ingediend verzoek.
In casu is dus niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 86 van het Reglement voor de procesvoering, zodat de verzoeken om aanpassing van het verzoekschrift niet-ontvankelijk zijn. Zoals uit de punten 25 en 26 hierboven volgt, is het beroep derhalve ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind en het verlengingsbesluit (hierna: „bestreden besluiten”), maar niet voor zover het is gericht tegen „alle daaropvolgende of latere besluiten”, waaronder het tweede en het derde verlengingsbesluit.

Procesbevoegdheid
De ECB voert, ondersteund door de Commissie, een middel van niet‑ontvankelijkheid aan, ontleend aan het feit dat verzoekster niet de vereiste procesbevoegdheid heeft om op te komen tegen de bestreden besluiten, aangezien deze besluiten haar noch rechtstreeks noch individueel raken.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de vereiste procesbevoegdheid voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring wordt geregeld door artikel 263, vierde alinea, VWEU, dat, wat het in casu aan de orde zijnde geval betreft, bepaalt dat een natuurlijke of rechtspersoon rechtstreeks en individueel moet zijn geraakt door het besluit waartegen hij wil opkomen, wanneer dat besluit tot een andere persoon is gericht.
Om uitspraak te kunnen doen dienen deze vereisten te worden onderzocht in het licht van de situatie waarin verzoekster zich bevond.
–
Rechtstreekse geraaktheid van verzoekster
Volgens de rechtspraak wordt een persoon rechtstreeks geraakt wanneer de bestreden handeling, cumulatief:
–        rechtstreekse gevolgen heeft voor zijn rechtspositie;
–        aan degenen tot wie zij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid is gelaten, omdat de uitvoering zuiver automatisch geschiedt en reeds zonder nadere regels uit de regelgeving van de Unie voortvloeit (zie in die zin arrest van 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punt 103; hierna: „arrest Trasta”).
Uit het dossier blijkt dat in casu de bestreden besluiten verzoeksters rechtspositie zonder nadere handeling raken, aangezien deze besluiten zelf de rechten wijzigen waarover zij beschikt om als aandeelhouder overeenkomstig de toepasselijke regels deel te nemen aan het beheer van de bank:
–        zo tasten deze besluiten verzoeksters recht aan om als aandeelhouder de bestuurs- en toezichtsorganen van de bank te verkiezen, aangezien zonder die besluiten de aandeelhouders die, alleen of met anderen, een bepaald aandeel van het kapitaal bezitten, een kandidatenlijst kunnen indienen voor de verkiezing van leden van de raad van bestuur en de raad van commissarissen, en elke aandeelhouder overeenkomstig de statuten van de bank (artikelen 18 en 26) uit de kandidaten de leden van deze twee organen kan verkiezen;
–        voorts raakt het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind het recht van aandeelhouders zoals verzoekster om de algemene vergadering van aandeelhouders bijeen te roepen en de agenda vast te stellen, aangezien i) volgens artikel 10, lid 4, van de statuten van de bank de aandeelhouders een algemene vergadering kunnen laten bijeenroepen en agendapunten kunnen vaststellen, ii) dit recht in casu bij de bestreden besluiten is opgeschort en iii) overeenkomstig artikel 70, lid 2, van decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (wetsbesluit nr. 385 – gecoördineerde tekst van de wetten op het bank- en kredietwezen) van 1 september 1993 (gewoon supplement bij GURI nr. 230 van 30 september 1993) (hierna: „gecoördineerde banktekst”) alleen de tijdelijke bewindvoerders de algemene vergadering kunnen bijeenroepen en de agenda kunnen vaststellen, met goedkeuring van de ECB overeenkomstig artikel 72, lid 6, van de gecoördineerde banktekst;
–        ten slotte wijzigen de bestreden besluiten de voorwaarden waaronder de bestuurs- en toezichthoudende organen aansprakelijk kunnen worden gesteld door aandeelhouders, zoals verzoekster, aangezien i) deze aansprakelijkheid, die in beginsel wordt geregeld door artikel 2392 van het Italiaanse burgerlijk wetboek, in geval van tijdelijk bewind overeenkomstig artikel 72, lid 9, van de gecoördineerde banktekst wordt beperkt tot gevallen waarin sprake is van opzet of grove schuld, ii) deze bepaling voorts bepaalt dat civielrechtelijke vorderingen jegens tijdelijke bewindvoerders onderhevig zijn aan toestemming van de ECB en iii) lid 5 van dat artikel tijdelijke bewindvoerders het recht verleent om beroepen wegens aansprakelijkheid in te stellen jegens leden van de ontbonden organen van de bank of jegens de directeur‑generaal, waardoor de aandeelhoudersvergadering of aandeelhouders die gezamenlijk een bepaald aandeel van het maatschappelijk kapitaal in handen hebben, het recht is ontnomen om een dergelijk beroep in te stellen overeenkomstig de artikelen 2393 en 2393 bis van het Italiaanse burgerlijk wetboek.
Hieruit blijkt dat de rechtsverhouding tussen de bank en haar aandeelhouders, waaronder verzoekster, zonder nadere handeling is gewijzigd bij de bestreden besluiten, die haar dus rechtstreeks raken.
De ECB en Commissie betwisten deze conclusie echter.
In de eerste plaats betogen deze instellingen in essentie dat het effect van de bestreden besluiten op de situatie van de aandeelhouders, gesteld al dat dit zou vaststaan, de uitoefening van hun rechten slechts tijdelijk heeft beïnvloed, gedurende de door die besluiten bestreken periode.
In dit verband zij opgemerkt dat, wat de rechterlijke bescherming betreft, geen onderscheid wordt gemaakt tussen de gevolgen van een handeling naargelang zij betrekking hebben op het bestaan van een recht dan wel de uitoefening ervan. Een recht bestaat om te worden uitgeoefend, zodat, zelfs indien het effect van de betrokken handeling de uitoefening van een recht betreft, dit recht wordt geraakt in hetgeen waarvoor het is gecreëerd en is toegekend (zie in die zin beschikking van 25 juni 2014, Accorinti e.a./ECB, T‑224/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:611, punt 89). Niets in de rechtspraak wijst er dus op dat situaties waarin de rechtspositie van een partij voor een beperkte periode wordt aangetast, van rechterlijke bescherming moeten worden uitgesloten.
Dit argument moet dus worden afgewezen.
In de tweede plaats betogen de ECB en de Commissie dat het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind geen afbreuk heeft gedaan aan de belangrijkste rechten van de aandeelhouders, aangezien, volgens de toepasselijke regels, besluiten die voor de bank van belang waren tot de bevoegdheid van de aandeelhouders bleven behoren.
In dit verband moet worden opgemerkt dat, zoals de ECB en de Commissie aangeven, bepaalde besluiten die de bank raken, onder tijdelijk bewind nog steeds konden worden genomen door de algemene vergadering van aandeelhouders. In die gevallen moest de algemene vergadering echter worden bijeengeroepen door de tijdelijke bewindvoerders, zonder dat de aandeelhouders deze mogelijkheid hadden. Evenwel kan met betrekking tot de rechten van aandeelhouders geen onderscheid worden gemaakt tussen essentiële rechten die bescherming zouden verdienen en andere minder belangrijk geachte rechten die geen bescherming zouden genieten.
Dit argument moet dus worden afgewezen.
In de derde plaats betogen de ECB en de Commissie dat de beweerdelijk aangetaste rechten toebehoren aan de algemene vergadering en niet aan individuele aandeelhouders. Hieruit volgt dat de rechtspositie van elke aandeelhouder niet rechtstreeks wordt aangetast door de bestreden besluiten.
In dit verband moet worden opgemerkt dat het argument dat de ECB en de Commissie ontlenen aan de rechten van de algemene vergadering, op zijn minst voorbijgaat aan het stemrecht op grond waarvan elke aandeelhouder individueel kan deelnemen aan de verkiezing van de leden van de bestuurs- en toezichthoudende organen. Uit het dossier blijkt dat door de vaststelling van het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind de aandeelhouders dit recht onder dat bewind niet langer konden uitoefenen, aangezien in het kader van het tijdelijk bewind de ECB zelf een besluit over die benoeming moest nemen, zonder de aandeelhouders zelfs maar te hoeven raadplegen.
Het is juist dat de stem van een individuele aandeelhouder op zich niet bepalend is voor het besluit van de algemene vergadering wanneer die aandeelhouder niet over een groot genoeg aandeel van het maatschappelijk kapitaal beschikt. Een dergelijke omstandigheid neemt evenwel niet weg dat dit stemrecht voor elke aandeelhouder bestaat en dus door de rechter dient te worden beschermd.
Dit argument moet dus worden afgewezen.
Anders dan verzoekster, die van mening is dat de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep kan worden gebaseerd op het standpunt van het Hof in het arrest Trasta, menen de ECB en de Commissie in de vierde plaats dat dit arrest juist hun standpunt bevestigt dat het beroep niet-ontvankelijk is.
In dit verband moet worden opgemerkt dat het Hof, zonder in te gaan op de individuele geraaktheid van aandeelhouders, zich in dat arrest heeft uitgesproken over de voorwaarden waaronder zij konden worden geacht rechtstreeks te zijn geraakt door een besluit dat is vastgesteld in het kader van het banktoezicht op een instelling waarin zij aandelen bezaten.
In die zaak had de ECB bij dat besluit de vergunning ingetrokken die de betrokken instelling nodig had om haar bankactiviteiten uit te oefenen. Na deze intrekking werd die instelling op grond van het nationale recht door een nationale rechter geliquideerd. Om de liquidatie tot een goed einde te brengen, had deze rechter een vereffenaar aangesteld. Het bestreden besluit in die zaak was het besluit waarbij de ECB de vergunning van die instelling had ingetrokken.
In het arrest Trasta heeft het Hof geoordeeld dat dit intrekkingsbesluit de rechtspositie van de betrokken instelling zelf rechtstreeks raakte, aangezien de instelling, zodra dat besluit was genomen, haar bankactiviteiten niet meer mocht voortzetten (punt 104).
Het intrekkingsbesluit had daarentegen geen dergelijk gevolg voor de aandeelhouders. Het klopt dat na de vaststelling van dat besluit de aandeelwaarde of het aantal uitkeerbare dividenden was gedaald. Volgens het Hof ging het daarbij echter niet om een juridisch, maar een economisch gevolg. Het Hof oordeelde dat de intrekking van de vergunning op zich niet eraan in de weg stond dat de aandeelhouders hun rechten in de algemene vergadering bleven uitoefenen, bijvoorbeeld om te verzoeken om een wijziging van het statutaire doel van de instelling opdat zij haar activiteiten kon voorzetten op een ander gebied dan het bankwezen.
Ten slotte blijkt uit het arrest Trasta dat volgens het Hof alleen het besluit tot vereffening de rechtspositie van aandeelhouders aantastte, daar bij dit besluit het beheer van de betrokken instelling werd overgedragen aan de vereffenaar en de aandeelhouders de mogelijkheid werd ontnomen om dit beheer te beïnvloeden. Dat besluit was echter niet door de ECB vastgesteld, maar door een nationale rechterlijke instantie op grond van het nationale recht, terwijl het Unierecht niet voorziet in vereffening als een gevolg van het intrekken van een vergunning. Deze door de ECB gelaste intrekking van de vergunning raakte dus als zodanig niet rechtstreeks de rechtspositie van aandeelhouders. Aangezien de intrekking van de vergunning de bestreden handeling was, moest het door de aandeelhouders ingestelde beroep niet-ontvankelijk worden verklaard (punten 105‑115 van dat arrest).
Het arrest Trasta betrof dus een andere situatie, aangezien, anders dan in de onderhavige zaak, het besluit waartegen werd opgekomen in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, op zich geen enkele invloed had op de rechtspositie van de verzoekende aandeelhouders.
Het argument moet dus worden afgewezen, zodat verzoekster kan worden geacht in casu rechtstreeks te zijn geraakt door de bestreden besluiten.
–
Individuele geraaktheid van verzoekster
Volgens de ECB en de Commissie wordt verzoekster niet individueel geraakt, aangezien de bestreden besluiten haar rechten in dezelfde mate hebben aangetast als die van de andere aandeelhouders van de bank.
In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat personen die niet de adressaten zijn van een bestreden handeling daar individueel door worden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU indien deze handeling hen betreft uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en daardoor individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (arrest van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, EU:C:1963:17, blz. 232).
Volgens verzoekster is in casu voldaan aan het vereiste van individuele geraaktheid, omdat:
–        zij behoort tot een groep waarvan de leden op het tijdstip waarop de bestreden besluiten werden vastgesteld, waren geïdentificeerd of konden worden geïdentificeerd;
–        en deze identificatie kon worden gebaseerd op specifieke kenmerken van de leden van deze groep (zie arrest van 23 april 2009, Sahlstedt e.a./Commissie, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband moet met betrekking tot het eerste criterium worden opgemerkt dat, zoals verzoekster aangeeft, zij identificeerbaar was als aandeelhouder op het tijdstip waarop de bestreden besluiten werden vastgesteld. Het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind is immers vastgesteld op 1 januari, dat wil zeggen een dag waarop, omdat de kredietinstellingen gesloten waren, de aandelen in het kapitaal niet konden worden verhandeld. Zoals de ECB heeft erkend, is het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind overigens op die dag genomen omdat op deze dag geen aandelen konden worden gekocht of verkocht. Op dat moment was de lijst van aandeelhouders gesloten. De identiteit van elk van de aandeelhouders kon worden geverifieerd, zoals de rechtspraak vereist. Voor het verlengingsbesluit gold hetzelfde. Dit besluit werd weliswaar, in tegenstelling tot het eerste, niet op een feestdag vastgesteld, maar dit neemt niet weg dat ook bij de vaststelling van dat besluit de lijst van aandeelhouders die erdoor konden worden geraakt, vaststond.
Wat het tweede criterium betreft, moet op dezelfde wijze worden vastgesteld dat de aandeelhouders, waaronder verzoekster, door de vaststelling van de bestreden besluiten werden geraakt in een hoedanigheid die hen karakteriseert, namelijk, ten eerste, wegens de hoedanigheid van aandeelhouder in het kapitaal van de bank, en, ten tweede, wegens het feit dat die aandeelhouders door deze besluiten worden belet bepaalde aan die aandelen verbonden rechten uit te oefenen.
Het criterium van de individuele geraaktheid is nader bepaald in die zin dat het met name kan worden geacht te zijn vervuld wanneer de bestreden handeling rechten aantast die de betrokkene vóór de vaststelling ervan heeft verworven (zie arrest van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Verzoekster genoot inderdaad, vóór de vaststelling van de bestreden besluiten, aan haar aandelen verbonden rechten die reeds waren verworven en gedurende de betrokken periode zijn aangetast.
In dit verband moet worden opgemerkt dat volgens artikel 70, lid 2, van de gecoördineerde banktekst het eerste gevolg van de plaatsing onder tijdelijk bewind bestaat in de opschorting van de taken van de algemene vergadering, dat wil zeggen van de mogelijkheid voor aandeelhouders om hun standpunt over de tot hen gerichte voorstellen kenbaar te maken.
Bovendien behoorde verzoekster tot de aandeelhouders die tegen het voorstel hadden gestemd dat was voorgelegd aan de algemene vergadering van 22 december 2018, welke stemming, ondanks dat daarmee enkel een verzoek tot uitstel tot uitdrukking werd gebracht, heeft geleid tot het aftreden van de leden van de raad van bestuur gevolgd door de ontbinding daarvan. Dit bracht de bank in de situatie die, wegens haar toestand en zoals blijkt uit het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind, heeft geleid tot de interventie van de ECB die gepaard ging met de opschorting van de taken van de algemene vergadering en dus van de mogelijkheid voor de aandeelhouders om middels hun stem de door de bank gevolgde koers te beïnvloeden.
In die omstandigheden kan worden geoordeeld dat is voldaan aan de vereisten die voortvloeien uit het arrest van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie (25/62, EU:C:1963:17).
De ECB en de Commissie betwisten deze conclusie.
In de eerste plaats benadrukken zij dat indien het Gerecht tot de conclusie zou komen dat het beroep tot nietigverklaring niet‑ontvankelijk is, een dergelijke niet-ontvankelijkverklaring niet in strijd zou zijn met de verplichting voor de Unierechter om daadwerkelijke of potentiële verzoekers een effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen, aangezien verzoekster in een dergelijk geval bij deze rechter nog een beroep tot schadevergoeding zou kunnen instellen om in voorkomend geval vergoeding voor de geleden schade te verkrijgen.
In dit verband streven beroepen tot nietigverklaring en beroepen tot schadevergoeding volgens de rechtspraak onderscheiden doelstellingen na die dus niet met elkaar mogen worden verward (arrest van 2 december 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Raad, 5/71, EU:C:1971:116). Dit brengt met zich mee dat de Unierechter niet kan oordelen dat een bepaald soort beroep (in casu een beroep tot nietigverklaring) niet-ontvankelijk kan worden verklaard op grond dat een tweede soort beroep (bijvoorbeeld een beroep tot schadevergoeding) kan worden geacht te voldoen aan de ontvankelijkheidsvereisten.
Het bezwaar moet dus worden afgewezen.
In de tweede plaats betoogt de ECB, ondersteund door de Commissie, dat de rechtspraak inzake gesloten groepen moet worden beperkt tot entiteiten met een gering aantal leden. In casu is dat niet het geval, aangezien de bank toen de bestreden besluiten werden vastgesteld ongeveer 35 000 aandeelhouders had. Volgens deze twee instellingen zou het aanvaarden van de ontvankelijkheid van een beroep dat door zoveel verzoekers kan worden ingesteld, indruisen tegen de benadering in het arrest van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie (25/62, EU:C:1963:17).
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat, zoals de ECB en de Commissie benadrukken, meerdere van de door verzoekster aangehaalde arresten betrekking hebben op groepen die weinig leden bevatten, bijvoorbeeld 8 entiteiten in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 22 juni 2006, België en Forum 187/Commissie (C‑182/03 en C‑217/03, EU:C:2006:416, punt 63), 6 in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punt 76), en 27 in het arrest van 1 juli 1965, Toepfer en Getreide-Import Gesellschaft/Commissie (106/63 en 107/63, EU:C:1965:65, blz. 512).
Volgens verzoekster dienen de in deze rechtspraak gebruikte bewoordingen echter enkel ter uitlegging van het betrokken criterium, te weten het vereiste dat de leden van de betrokken groep op het tijdstip van de vaststelling van het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind identificeerbaar zijn en dus een groep vormen die niet kan worden uitgebreid en dientengevolge „beperkt” of „gesloten” is (zie in die zin arresten van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punt 71, en 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punt 59).
Verzoekster meent hoe dan ook dat de rechtspraak zich er niet tegen verzet dat er beroepen worden ingesteld in situaties waarin het om een groot aantal verzoekers kan gaan. Dit is het geval voor beroepen van begunstigden van steun tegen besluiten die de Commissie tot een of meer lidstaten heeft gericht met betrekking tot door hen toegekende of mogelijk toe te kennen steunregelingen. Hoewel dit soort besluiten niet tot die begunstigden is gericht, biedt de rechtspraak hun de mogelijkheid om bij het Gerecht de rechtmatigheid van aldus vastgestelde besluiten te betwisten, ondanks het feit dat het, afhankelijk van het soort regeling, kan gaan om (zeer) talrijke verzoekers [arrest van 28 juni 2018, Andres (faillissement Heitkamp BauHolding)/Commissie, C‑203/16 P, EU:C:2018:505].
In haar antwoord stelt de Commissie dat, in dergelijke zaken betreffende begunstigden van steun, de bestreden handelingen van regelgevende aard zijn en geen individueel karakter hebben; zij hebben immers betrekking op nationale maatregelen die een steunregeling bevatten die van toepassing is op categorieën personen met bepaalde kenmerken.
In dit verband moet worden opgemerkt dat het standpunt van de Commissie over het regelgevend karakter van handelingen die aan de orde zijn in zaken betreffende begunstigden van steun, niet met zich meebrengt dat, als dit regelgevend karakter wordt bevestigd, het beroep niet-ontvankelijk is. Artikel 263, vierde alinea, VWEU waarborgt immers de ontvankelijkheid van beroepen tegen regelgevingshandelingen wanneer de situatie van de verzoekers wordt aangetast zonder nadere uitvoeringsmaatregel. In casu hebben de bestreden besluiten zonder de vaststelling van enige tussenhandeling, van welke aard ook, de rechtspositie van aandeelhouders aangetast, omdat hun daarbij de mogelijkheid is ontnomen om, terwijl de bank onder tijdelijk bewind stond, bepaalde aan hun aandelen verbonden rechten uit te oefenen (zie in die zin arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punten 28 en 58).
Zo kan de Commissie, in een context waarin een handeling verzoeksters rechtspositie heeft aangetast zonder vaststelling van een tussenhandeling, niet op goede gronden enerzijds de individuele geraaktheid van verzoekster betwisten op grond dat zij deel uitmaakt van een categorie marktdeelnemers en anderzijds stellen dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat het is gericht tegen een handeling die ten aanzien van een dergelijke categorie regelgevend van aard is.
Derhalve moet ook het tweede bezwaar worden afgewezen en kan worden vastgesteld dat verzoekster, ten eerste, individueel wordt geraakt door de bestreden besluiten en, ten tweede, gelet op bovenstaande overwegingen betreffende de rechtstreekse geraaktheid, voldoet aan de door het Verdrag gestelde vereisten inzake procesbevoegdheid.

Procesbelang
De ECB betoogt dat verzoekster niet beschikt over het procesbelang dat vereist is om het onderhavige beroep in te stellen.
Dienaangaande zij opgemerkt dat volgens de rechtspraak verzoekster, om haar beroep in te stellen, moet vaststellen dat er een procesbelang bestaat door aan te tonen dat de bindende rechtsgevolgen van de bestreden besluiten haar belangen kunnen aantasten, hetgeen kan worden bewezen door vast te stellen dat de handeling haar rechtspositie aanmerkelijk heeft gewijzigd (zie in die zin arrest van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punt 37).
Aangezien verzoekster aandelen in het kapitaal van een onderneming bezit, moet het procesbelang onderscheiden zijn van dat van de onderneming – in casu de bank – waarin zij aandelen bezit. In beginsel heeft namelijk alleen de onderneming het recht om haar eigen belang te verdedigen. Indien het te verdedigen belang dat van de onderneming is, kan de aandeelhouder de algemene vergadering of het leidinggevende orgaan verzoeken beroep in te stellen (zie in die zin arresten van 20 juni 2000, Euromin/Raad, T‑597/97, EU:T:2000:157, punt 50, en 12 november 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C en HSH Investment Holdings FSO/Commissie, T‑499/12, EU:T:2015:840, punt 31).
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens maakt op dezelfde wijze onderscheid tussen enerzijds beroepen die aandeelhouders instellen om hun eigen rechten te verdedigen en anderzijds beroepen die zij instellen ter bescherming van de rechten van de onderneming (EHRM, 7 juli 2020, Albert e.a. tegen Hongarije, CE:ECHR:2020:0707JUD000529414).
In casu beroept verzoekster zich ter rechtvaardiging van haar beroep niet op de gevolgen die de bestreden besluiten voor de bank hebben, maar wijst zij op de impact van deze besluiten op de rechten die zij persoonlijk als aandeelhouder bezit, met name het recht om een algemene vergadering bijeen te roepen teneinde een voorstel voor het instellen van een beroep in te dienen of het recht om daartoe een punt toe te voegen aan de agenda van een dergelijke vergadering.
Derhalve kan niet worden aangenomen, zoals de ECB wel doet, dat nietigverklaring van de bestreden besluiten hetzelfde gevolg zou hebben voor de situatie van aandeelhouders als voor die van de bank: aangezien verzoekster zich beroept op het gevolg van de bestreden besluiten voor haar eigen rechten, kan zij een belang aanvoeren om te verzoeken om nietigverklaring van die besluiten dat niet samenvalt met dat van de bank maar daarvan onderscheiden is. In casu is dus voldaan aan het vereiste van een afzonderlijk belang.
Uit het voorgaande volgt dat het door verzoekster ingestelde beroep ontvankelijk kan worden verklaard voor zover het in haar naam is ingesteld tegen de bestreden besluiten.

Ten gronde
Tot staving van haar beroep voert verzoekster zeven middelen aan, respectievelijk ontleend aan:
–        schending van de evenredigheidsregels;
–        niet-nakoming van de motiveringsplicht en schending van het recht om te worden gehoord;
–        de benoeming tot tijdelijk bewindvoerder van personen die eerder belangrijke functies in het bestuur en het beheer van de bank hebben uitgeoefend;
–        onjuiste toepassing van het recht bij het bepalen van de rechtsgrondslag voor de vaststelling van de bestreden besluiten;
–        het feit dat de ECB heeft getracht om governanceproblemen op te lossen door personen aan te wijzen die deze problemen hadden gecreëerd;
–        schending van, ten eerste, de regels betreffende de rechten van aandeelhouders en, ten tweede, de fundamentele beginselen inzake de bescherming van eigendom en spaargeld, de vrijheid van particulier economisch initiatief en de zelfbeschikking van burgers bij hun persoonlijke keuzen;
–        de ongeschiktheid van het tijdelijk bewind om het geconstateerde probleem op te lossen.
Het Gerecht acht het passend om het onderzoek te beginnen met het middel inzake een onjuiste toepassing van het recht bij het bepalen van de rechtsgrondslag voor de vaststelling van de bestreden besluiten.

Middel inzake een onjuiste toepassing van het recht door de ECB bij het bepalen van de rechtsgrondslag voor de vaststelling van de bestreden besluiten
Verzoekster betoogt dat de ECB het recht verkeerd heeft toegepast door de bestreden besluiten te baseren op artikel 70, lid 1, van de gecoördineerde banktekst terwijl deze bepaling niet ziet op de situatie die is aangevoerd ter rechtvaardiging van de plaatsing onder tijdelijk bewind, te weten een „aanzienlijke verslechtering” van de situatie van de bank.
De ECB betwist dit middel, daarin ondersteund door de Commissie.
In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 69 octiesdecies, lid 1, onder b), van de gecoördineerde banktekst, dat strekt tot omzetting van artikel 28, met het opschrift „Afzetting van het hogere management en het leidinggevend orgaan”, van richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 173, blz. 190), luidt als volgt:
„1.      De Banca d’Italia kan ten aanzien van een bank of de moedermaatschappij van een bankgroep de volgende maatregelen nemen:
[…]
b)      de afzetting van de in artikel 69 vicies semel bedoelde actoren in geval van ernstige overtredingen van wettelijke, reglementaire of statutaire bepalingen of van ernstige bestuurlijke onregelmatigheden, of wanneer de verslechtering van de situatie van de bank of bankgroep bijzonder significant is, mits de onder a) of in de artikelen 53 bis en 67 ter bedoelde maatregelen niet volstaan om de situatie te verhelpen.”
Artikel 70 van de gecoördineerde banktekst, waarbij artikel 29 van richtlijn 2014/59, met het opschrift „Tijdelijk bewindvoerder”, is omgezet, bepaalt:
„1.      De Banca d’Italia kan ontbinding gelasten van organen met bestuurs- en toezichttaken in banken in geval van de in artikel 69 octiesdecies, lid 1, onder b), bedoelde overtredingen of onregelmatigheden of indien ernstige vermogensverliezen worden verwacht, of wanneer om ontbinding is verzocht bij met redenen omkleed verzoek van de bestuursorganen of de buitengewone vergadering.”
Uit deze bewoordingen blijkt dat de twee bepalingen zien op twee verschillende gevallen:
–        aan de ene kant regelt artikel 69 octiesdecies, lid 1, onder b), de „afzetting” van de bestuurs- of toezichtsorganen van banken die, zodra dit is gebeurd, moeten worden vervangen volgens de nationaal- en Unierechtelijke procedures;
–        aan de andere kant regelt artikel 70 de „ontbinding” (scioglimento) van de bestuurs- of toezichtsorganen van banken, welke ontbinding leidt tot opschorting van de taken van vergaderingen en andere organen en tot het opzetten van een buitengewoon bewind.
Blijkens de bewoordingen van de artikelen 28 en 29 van richtlijn 2014/59, waarvan bovengenoemde bepalingen de omzetting beogen, kunnen de betrokken maatregelen niet als gelijkwaardig of alternatief worden beschouwd, aangezien de eerste minder ingrijpend is dan de tweede, die alleen kan worden genomen indien de bevoegde autoriteit van oordeel is dat de vervanging van de bestuurs- of toezichtsorganen van banken volgens de nationaal- en Unierechtelijke procedures niet volstaat om de situatie te verhelpen.
De voorwaarden voor toepassing van artikel 69 octiesdecies, lid 1, onder b), van de gecoördineerde banktekst en van artikel 70 van deze tekst verschillen eveneens. Zo is voorzien in het „afzetten” van de bestuurs- of toezichthoudende organen in geval van:
–        ernstige overtreding van wettelijke, reglementaire of statutaire bepalingen, of
–        ernstige onregelmatigheden in het kader van het bestuur, of
–        bijzonder significante verslechtering van de situatie van de bank of bankgroep.
Daarentegen is voorzien in de „ontbinding” van de bestuurs- of toezichtsorganen en het opzetten van buitengewoon bewind:
–        in geval van de in artikel 69 octiesdecies, lid 1, onder b), bedoelde ernstige overtreding van wettelijke, reglementaire of statutaire bepalingen, of
–        in geval van de in artikel 69 octiesdecies, lid 1, onder b), bedoelde ernstige onregelmatigheden in het kader van het bestuur, of
–        indien ernstige vermogensverliezen worden verwacht, of
–        wanneer om ontbinding is verzocht bij met redenen omkleed verzoek van de bestuursorganen of de buitengewone vergadering.
Uit een tekstuele analyse van de formulering van de voorwaarden voor toepassing van artikel 69 octiesdecies, lid 1, onder b), en artikel 70 van de gecoördineerde banktekst blijkt dat het gaat om uitputtende opsommingen van alternatieve voorwaarden, gezien het gebruik van het disjunctieve voegwoord „of”. Zo vermeldt de tweede bepaling dat de bestuurs- of toezichtsorganen van banken kunnen worden ontbonden en buitengewoon bewind kan worden opgezet in vier gevallen, waarvan er twee zijn opgenomen in de eerste bepaling en, zoals blijkt uit de rechtstreekse verwijzing naar deze bepaling, op dezelfde wijze moeten worden uitgelegd als in de context van „afzetting”. Uit het onderzoek van de tekst blijkt ook dat er tussen deze voorwaarden geen hiërarchie bestaat.
Uit artikel 69 octiesdecies, lid 1, onder b), en artikel 70 van de gecoördineerde banktekst volgt dus dat de tweede bepaling niet voorziet in de ontbinding van bestuurs- of toezichtsorganen en het opzetten van een buitengewoon bewind in geval van een „bijzonder significante verslechtering van de situatie van de bank of bankgroep”.
In casu heeft de ECB bij het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind besloten „de bestuurs- en toezichtsorganen van [de bank] te ontbinden en deze te vervangen door drie buitengewone commissarissen en een comité van toezicht”.
Voor de vaststelling van dat besluit heeft zij in punt 2.1 overwogen dat „[was] voldaan aan de voorwaarden van de artikelen 69 octiesdecies en 70 van de gecoördineerde banktekst, dat wil zeggen een aanzienlijke verslechtering van de situatie van [de bank]”, alvorens in punt 2.6 tot de slotsom te komen dat „buitengewoon bewind noodzakelijk en passend [was]” en dat „de uitoefening van de in artikel 70 [van die tekst] bedoelde bevoegdheid ook evenredig [werd] geacht om het hoofd te bieden aan de ernstige situatie [waarin de bank zich op dat moment bevond]”.
Zo blijkt uit de in bovengenoemd besluit gegeven motivering dat de bevoegdheid die de ECB in de onderhavige zaak heeft uitgeoefend om de bank onder tijdelijk bewind te stellen, de in artikel 70 van de gecoördineerde banktekst bedoelde bevoegdheid is, aan welke vaststelling niet kan worden afgedaan door het feit dat ook wordt verwezen naar artikel 69 octiesdecies van die tekst.
Evenzo heeft de ECB zich in het verlengingsbesluit op het standpunt gesteld dat het tijdelijke bewind moest worden voortgezet wegens het voortduren van „de aanzienlijke verslechtering van de situatie van de onder toezicht staande entiteit” (punt 2.1), en dat „de uitoefening van de bevoegdheid krachtens artikel 70 [van de gecoördineerde banktekst]” in de gegeven omstandigheden passend was (punt 2.6).
Hieruit volgt dat de ECB artikel 70 van de gecoördineerde banktekst heeft geschonden door zich, ondanks dat deze bepaling niet in die voorwaarde voorzag, te baseren op de „aanzienlijke verslechtering van de situatie van [de bank]” om de bestuurs- of toezichtsorganen van de bank te ontbinden, tijdelijk bewind op te zetten en dit te handhaven gedurende de periode waarop het verlengingsbesluit betrekking heeft.
De ECB en de Commissie betwisten deze conclusie.
In de eerste plaats merken zij beide op dat in de plaatsing onder tijdelijk bewind is voorzien in artikel 29 van richtlijn 2014/59. Artikel 70 van de gecoördineerde banktekst dient ter omzetting van die bepaling en moet dus overeenkomstig het beginsel van conforme uitlegging in het licht daarvan worden gelezen. Uit deze lezing volgt dat plaatsing onder tijdelijk bewind op grond van artikel 70 is toegestaan zelfs al is de betrokken situatie, te weten de aanzienlijke verslechtering van de situatie van de bank, niet uitdrukkelijk in deze bepaling opgenomen.
In dit verband is het vaste rechtspraak dat de nationale rechters bij de toepassing van het interne recht dit recht zo veel mogelijk moeten uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken. Deze verplichting tot richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht is immers inherent aan het systeem van het VWEU, aangezien zij de nationale rechters in staat stelt binnen het kader van hun bevoegdheden de volle werking van het recht van de Unie te verzekeren bij de beslechting van de bij hen aanhangige geschillen (zie arresten van 24 januari 2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, punt 24, en 19 januari 2010, Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie ook, naar analogie, arrest van 24 juni 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, punten 55, 57 en 58). Het Gerecht heeft dezelfde verplichting tot richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht wanneer het, zoals in casu, op grond van de relevante bepalingen dit recht moet toepassen.
Aangezien de uitlegging van een bepaling van nationaal recht aan de orde is, moet voorts in herinnering worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak de strekking van nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen moet worden beoordeeld met inachtneming van de uitlegging die de nationale rechterlijke instanties daaraan geven (zie arrest van 24 april 2018, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence e.a./ECB, T‑133/16–T‑136/16, EU:T:2018:219, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Met betrekking tot dat beginsel dat het nationale recht in overeenstemming met het Unierecht dient te worden uitgelegd, gelden echter bepaalde grenzen. De verplichting voor de nationale rechter om bij de uitlegging en de toepassing van de relevante bepalingen van zijn nationale recht te verwijzen naar de inhoud van een richtlijn, wordt immers begrensd door de algemene rechtsbeginselen en kan niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht (arresten van 15 april 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punt 100, en 24 januari 2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, punt 25).
Hieruit volgt dat de hierboven in herinnering gebrachte verplichting tot richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht niet als grondslag kan dienen voor een uitlegging die ingaat tegen de in de nationale bepaling tot omzetting van een richtlijn gebruikte bewoordingen.
Dit zou evenwel het resultaat zijn indien die uitleggingsmethode in casu zou worden gebruikt. De genomen maatregel is immers die van artikel 70 van de gecoördineerde banktekst, zodat moet zijn voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van dit artikel. De verwijzing naar artikel 69 octiesdecies van deze tekst in het besluit tot plaatsing onder tijdelijk bewind, die wellicht kan worden verklaard door het feit dat naar dat artikel wordt verwezen in twee van de in artikel 70 van die tekst genoemde toepassingsvoorwaarden, kan geen verandering brengen in de regels die gelden voor de vaststelling van de bedoelde maatregelen, noch in de voorwaarden voor toepassing ervan.
De „verslechtering van de situatie van de bank” is geen generieke uitdrukking, maar een voorwaarde in een wettekst die een uitputtende lijst van vier alternatieve voorwaarden bevat. Deze uitdrukkelijk in de wet gestelde voorwaarden voor het treffen van een dermate ingrijpende maatregel als die van de plaatsing van een bank onder tijdelijk bewind (de meest ingrijpende maatregel van het systeem van vroegtijdige interventie), moeten worden nageleefd, en de voorwaarden voor het treffen van de minst ingrijpende maatregel kunnen zonder concrete verwijzing in die zin in de tekst niet toereikend worden geacht om te rechtvaardigen dat de meest ingrijpende maatregel wordt getroffen.
Dit argument moet dus worden afgewezen.
In de tweede plaats hebben de ECB en de Commissie ter terechtzitting betoogd dat de ECB, wanneer zij optreedt als krachtens de bankenwetgeving bevoegde autoriteit, naast het nationale recht ook alle Unierechtelijke normen moet toepassen; uit dien hoofde moest zij volgens genoemde instellingen de bepaling van richtlijn 2014/59 toepassen op grond waarvan een kredietinstelling onder tijdelijk bewind kan worden geplaatst in geval van een aanzienlijke verslechtering van haar situatie.
In dit verband moet worden opgemerkt dat deze twee instellingen, zoals zij zelf opmerken, bij hun optreden het Unierecht in acht moeten nemen. Deze verplichting vloeit voort uit het legaliteitsbeginsel, dat de instellingen verplicht om, onder toezicht van de Unierechter, de regels waaraan zij zijn onderworpen in acht te nemen. Zoals benadrukt door de betrokken instellingen wordt die verplichting wat het prudentieel toezicht betreft specifiek uitgedrukt in artikel 4, lid 3, van verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB 2013, L 287, blz. 63), dat met name bepaalt dat „[v]oor het vervullen van de haar bij deze verordening opgedragen taken en het waarborgen van hoogwaardige toezichtsnormen […] de ECB alle toepasselijke Uniewetgeving [toepast], en wanneer het daarbij gaat om richtlijnen, de nationale wetgeving waarbij die richtlijnen zijn omgezet”.
Uit deze bepaling volgt evenwel dat wanneer het toepasselijke Unierecht bestaat uit richtlijnen, de nationale wetgeving waarbij die richtlijnen zijn omgezet moet worden toegepast. De bepaling kan niet aldus worden gelezen dat zij twee verschillende bronnen van verplichtingen omvat, namelijk het Unierecht als geheel, de richtlijnen daaronder begrepen, waaraan het nationale recht tot omzetting ervan moet worden toegevoegd. Een dergelijke uitlegging zou immers veronderstellen dat de nationale bepalingen verschillen van de richtlijnen en dat in een dergelijk geval de twee soorten documenten voor de ECB als afzonderlijke rechtsbronnen gelden. Een dergelijke uitlegging kan niet worden aanvaard omdat deze zou indruisen tegen artikel 288 VWEU, dat bepaalt dat „[e]en richtlijn […] verbindend [is] ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties […] de bevoegdheid [wordt] gelaten vorm en middelen te kiezen”. Bovendien kan een richtlijn volgens vaste rechtspraak uit zichzelf geen verplichtingen voor een particulier scheppen en kan een richtlijn als zodanig dus niet tegen een particulier worden ingeroepen (arrest van 26 februari 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, punt 48; zie ook arrest van 19 januari 2010, Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De fout van de ECB bij de toepassing van artikel 70 van de gecoördineerde banktekst kan dus niet worden verholpen door een vrije uitlegging van de teksten waarmee de voorwaarden voor toepassing van bepalingen waaraan op verschillende wijzen is vormgegeven in richtlijn 2014/59 en in het nationale recht, nader tot elkaar zouden kunnen worden gebracht.
Het middel moet derhalve worden aanvaard en de bestreden besluiten moeten dus nietig worden verklaard, zonder dat de andere middelen hoeven te worden onderzocht.

Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien de ECB in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verzoekster te worden verwezen in haar eigen kosten en in de kosten van verzoekster.
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Ingevolge deze bepaling draagt de Commissie haar eigen kosten.
HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
Besluit ECB-SSM-2019-ITCAR-11 van de ECB van 1 januari 2019, waarbij Banca Carige SpA onder tijdelijk bewind is gesteld en besluit ECB-SSM-2019-ITCAR-13 van de ECB van 29 maart 2019, waarbij de plaatsing onder tijdelijk bewind is verlengd tot en met 30 september 2019, worden nietig verklaard.
2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3)
De Europese Centrale Bank (ECB) wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van Francesca Corneli.
4)
De Europese Commissie draagt haar eigen kosten.
Papasavvas
Gervasoni
Madise
Nihoul

Martín y Pérez de Nanclares
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 oktober 2022.
ondertekeningen
*
Procestaal: Italiaans.