CELEX: 62020TJ0746
Dumping
Importaciones de determinados alcoholes polivinílicos originarios de China
Derechos antidumping definitivos
Exención de importaciones destinadas a un uso específico
Recurso de anulación
Carácter separable
Acto reglamentario que incluye medidas de ejecución
Afectación directa
Acto impugnable
Admisibilidad
Artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento (UE) 2016/1036
Derecho establecido en forma no discriminatoria
Igualdad de trato

Mediante su recurso interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE, la demandante, Grünig KG, solicita la anulación del artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución (UE) 2020/1336 de la Comisión, de 25 de septiembre de 2020, por el que se establecen derechos antidumping definitivos sobre las importaciones de determinados alcoholes polivinílicos originarios de la República Popular China (
DO 2020, L 315, p. 1
).
I.

Antecedentes del litigio
El 25 de septiembre de 2020, la Comisión Europea adoptó el Reglamento de Ejecución 2020/1336.
Mediante el artículo 1, apartado 1, del Reglamento de Ejecución 2020/1336, la Comisión estableció los derechos antidumping indicados en el apartado 1 de la presente sentencia.
Mediante el artículo 1, apartado 4, de ese mismo Reglamento, la Comisión introdujo una exención a la imposición de estos derechos (en lo sucesivo, «exención objeto del litigio»). Esta disposición establece lo siguiente:
«Los productos descritos en el apartado 1 quedarán exentos del derecho antidumping definitivo si se importan para la fabricación de adhesivos de mezcla seca, producidos y vendidos en forma de polvo para la industria del cartón. Estos productos se incluirán en el procedimiento de destino final a que se refiere el artículo 254, del Reglamento (UE) n.
o
952/2013 a fin de demostrar que se importan exclusivamente para el uso mencionado anteriormente.»
En el punto 6.3.4 de la parte del Reglamento de Ejecución 2020/1336 consagrada al interés de la Unión Europea, punto que lleva por epígrafe «Productores de adhesivos», la Comisión explicó los motivos por los que había decidido eximir las importaciones de determinados alcoholes polivinílicos (en lo sucesivo, «PVA») de los derechos antidumping definitivos establecidos por el citado Reglamento. Esta exención, que se aplica a los fabricantes de adhesivos de mezcla seca, tiene por objeto proteger los intereses de estos fabricantes frente a los efectos perjudiciales que podría acarrear para su situación la imposición de tales derechos.
La demandante es una empresa con domicilio en Alemania que importa PVA y fabrica adhesivos líquidos a base de PVA.
II.

Pretensiones de las partes
La demandante solicita al Tribunal General que:
–
Anule el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal General que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
III.

Fundamentos de Derecho
Dado que la Comisión ha planteado una serie de causas de inadmisión, es necesario examinar la admisibilidad del recurso.
A.

Sobre la admisibilidad
Para empezar, en apoyo de su pretensión de inadmisibilidad del recurso, la Comisión sostiene, en primer término, que el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 no es separable del resto del Reglamento; en segundo término, que dicho Reglamento incluye medidas de ejecución, y, en tercer término, que este no afecta a la demandante ni directa ni individualmente.
A continuación, dicha institución aduce que la demandante no puede apoyarse en el derecho a la tutela judicial efectiva para fundamentar su legitimación activa.
Por último, para el caso de que el Tribunal General declare que el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 afecta directamente a la demandante, la Comisión alega que la citada disposición no es un acto impugnable.
La demandante defiende la admisibilidad de su recurso.
1.

Carácter separable del artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la anulación parcial de un acto de la Unión solo es posible en la medida en que los elementos cuya anulación se solicita sean separables del resto del acto. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que no se cumple dicha exigencia cuando la anulación parcial de un acto tendría como efecto modificar la esencia de este (véase la sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, apartado
y jurisprudencia citada).
Asimismo, verificar si ciertos elementos de un acto de la Unión son separables requiere examinar el alcance de estos, a fin de apreciar si su anulación modificaría el espíritu y la esencia de dicho acto (véase la sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, la demandante solicita únicamente la anulación del artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 (véase el apartado 7 de la presente sentencia), precepto que establece la exención objeto del litigio.
Tal exención, en la medida en que contempla una excepción a una norma por la que se establecen derechos antidumping, es, en principio, separable del Reglamento que impone esa norma.
En la sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo (
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, apartados
a
), invocada por la Comisión, el Tribunal de Justicia enunció una serie de indicios que permiten determinar los supuestos en los que una exención de derechos antidumping podría no ser separable del reglamento que impone esos derechos.
En el asunto que dio lugar a la referida sentencia (sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo,
C 204/16 P
,
EU:C:2017:838
), se impugnaba el Reglamento de Ejecución (UE) n.
o
1238/2013 del Consejo, de 2 de diciembre de 2013, por el que se impone un derecho antidumping definitivo y se cobra definitivamente el derecho provisional impuesto a las importaciones de módulos fotovoltaicos de silicio cristalino y componentes clave (a saber, células) originarios o procedentes de la República Popular China (
DO 2013, L 325, p. 1
).
El Tribunal de Justicia declaró que el artículo 3, apartado 1, del Reglamento de Ejecución n.
o
1238/2013, que establecía que las importaciones de determinados productos facturados por empresas cuyos compromisos había aceptado la Comisión quedaban exentas de los derechos antidumping establecidos en el artículo 1 de dicho Reglamento, no era separable del resto de las disposiciones de ese mismo Reglamento y, en particular, de las que establecían la imposición de tales derechos (sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, apartado
).
El Tribunal de Justicia consideró que, si bien la imposición de los derechos se presentaba formalmente como la norma y la exención de los derechos sobre la base de un compromiso como la excepción a esa norma, en realidad, las dos disposiciones controvertidas constituían medidas alternativas y complementarias destinadas a alcanzar un mismo objetivo (sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, apartados
a
).
Para llegar a esta conclusión, el Tribunal de Justicia se basó en un conjunto de indicios. En primer lugar, observó que existía una identidad de los objetivos perseguidos por la medida que imponía los derechos y por la que establecía la exención. En este sentido, tanto la imposición de derechos como la aceptación de compromisos tenían por objeto eliminar los efectos perjudiciales para la industria de la Unión del dumping relativo a las importaciones de módulos fotovoltaicos de silicio cristalino y componentes clave (sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, apartados
a
). En segundo lugar, el Tribunal de Justicia señaló que las dos disposiciones controvertidas eran complementarias. A este respecto, se basó en las consecuencias económicas que entrañaban (sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, apartados
a
). Por último, en tercer lugar, el Tribunal de Justicia declaró que la exención no tenía carácter excepcional. A este respecto, indicó que la exención se aplicaba al 70 % de las importaciones de los productos en cuestión (sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, apartados
y
).
Por lo tanto, la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en el asunto que dio lugar a la sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo (
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
), se basa en un conjunto de indicios que pueden caracterizar una situación especial en la que lo que podría parecer, a primera vista, una mera exención y, por ende, una excepción a una norma, es en realidad una parte indisociable de la medida impugnada y, en consecuencia, no separable.
Por lo tanto, para pronunciarse sobre el carácter separable de la exención objeto del litigio, es preciso determinar si, en el presente asunto, concurren indicios de esa índole.
En primer término, procede recordar que la imposición de derechos antidumping, como la establecida en el presente asunto por el artículo 1, apartado 1, del Reglamento de Ejecución 2020/1336, tiene por objeto eliminar el efecto perjudicial en la industria de la Unión del supuesto dumping (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, apartado
).
Sin embargo, el artículo 21, apartado 1, del Reglamento (UE) 2016/1036 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Unión Europea (
DO 2016, L 176, p. 21
; en lo sucesivo, «Reglamento de base»), permite a la Comisión, al efecto de proteger, en particular, los intereses de los usuarios de un determinado producto, no adoptar medidas antidumping aun cuando se hayan comprobado la existencia de dumping y de perjuicio.
En el presente asunto, la exención objeto del litigio, adoptada con arreglo al artículo 21 del Reglamento de base, tiene por objeto, como se desprende del considerando 625 del Reglamento de Ejecución 2020/1336, proteger los intereses de determinados usuarios de PVA, a saber, los productores de adhesivos de mezcla seca, de los efectos perjudiciales que podría producir en su situación la imposición de derechos antidumping.
Por consiguiente, el objetivo de la exención objeto del litigio es distinto del que persigue el artículo 1, apartado 1, del Reglamento de Ejecución 2020/1336, indicado en el apartado 25 de la presente sentencia, mientras que, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo (
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
), la imposición de derechos antidumping y la exención perseguían una misma finalidad (véase el apartado 22 de la presente sentencia).
En segundo término, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo (
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
), el Consejo de la Unión Europea, autor del Reglamento impugnado, había establecido medidas de defensa comercial que constituían un bloque o «paquete» integrado por dos medidas distintas y complementarias, a saber, la imposición de derechos antidumping, por una parte, y la exención de esos derechos antidumping para las empresas cuyos compromisos había aceptado la Comisión, por otra (sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, apartado
).
Por el contrario, en el caso de autos, la exención objeto del litigio no es de naturaleza complementaria, sino accesoria a la imposición de derechos antidumping.
El carácter accesorio de la exención objeto del litigio respecto de los derechos antidumping se desprende del lugar que ocupan los considerandos relativos a la exención objeto del litigio en la exposición de motivos del Reglamento de Ejecución 2020/1336. Tales considerandos solo figuran en la parte del Reglamento de Ejecución 2020/1336 consagrada al interés de los productores de adhesivos y a los efectos adversos que estos podrían sufrir como consecuencia de la imposición de los derechos antidumping. Así pues, la Comisión solo justificó la exención objeto del litigio en la única parte del Reglamento de Ejecución 2020/1336 que se refiere a ella, lo que constituye un indicio del carácter accesorio que le atribuye la Comisión.
Por último, en el considerando 628 del Reglamento de Ejecución 2020/1336, la exención objeto del litigio se describe como concedida «de manera excepcional», ya que su procedimiento «se [limita] estrictamente a los adhesivos de mezcla seca [sin cubrir], en ningún caso, ningún otro producto (por ejemplo, adhesivos líquidos) producido por los productores de adhesivos».
A este respecto, la propia Comisión, al examinar, en el considerando 627 del Reglamento de Ejecución 2020/1336, los efectos que produciría la exención objeto del litigio en caso de aplicarse, señaló que la cuota de mercado de los adhesivos representaba el 17 % del consumo de la Unión y que el único productor de adhesivos de mezcla seca que se había presentado solo representaba el 4 % de esa cuota de mercado.
Por el contrario, la exención en el asunto que dio lugar a la sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo (
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
), en la medida en que se aplicaba al 70 % de las importaciones de los productos afectados (véase el apartado 22 de la presente sentencia), no era de carácter excepcional.
De las consideraciones formuladas en los apartados 25 a 34 de la presente sentencia resulta que en el presente asunto no concurre ninguno de los indicios indicados por el Tribunal de Justicia en el asunto que dio lugar a la sentencia de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo (
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
), y a los que se ha hecho mención en el apartado 22 de la presente sentencia.
Por otro lado, de los documentos que obran en autos no se desprende ningún otro indicio que permita concluir que la exención objeto del litigio no constituye una excepción a la norma que establece la imposición de derechos antidumping, sino una medida alternativa y complementaria a esa norma destinada a alcanzar un mismo objetivo (véase el apartado 21 de la presente sentencia).
En consecuencia, la exención objeto del litigio es separable de la norma que establece la imposición de derechos antidumping.
Procede añadir que el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 no se limita a establecer, en su primera frase, la exención objeto del litigio. La segunda frase de la citada disposición (véase el apartado 4 de la presente sentencia) dispone que, en caso de exención, los PVA se incluirán en el procedimiento de destino final a que se refiere el artículo 254 del Reglamento (UE) n.
o
952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el código aduanero de la Unión (
DO 2013, L 269, p. 1
), a fin de demostrar que se importan exclusivamente para el uso mencionado en el apartado 4 de la presente sentencia.
Esta última disposición tiene como único propósito determinar el régimen aduanero en el que se incluyen las importaciones de PVA que se benefician de la exención objeto del litigio.
Dado que la exención objeto del litigio, cuya razón de ser se establece en la primera frase del artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336, es separable del resto de disposiciones de este mismo Reglamento, la norma que se limita a determinar el régimen aduanero aplicable a los productos que disfrutan de esa exención, enunciada en la segunda frase de dicho artículo, toma de la exención su carácter separable.
Así pues, habida cuenta de la conclusión que figura en el apartado 37 de la presente sentencia, el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 es, en su totalidad, separable de las demás disposiciones de este Reglamento.
A la luz de las consideraciones anteriores, no son pertinentes para cuestionar el carácter separable del artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 las demás alegaciones esgrimidas por la Comisión, a saber, en primer lugar, la coexistencia de la imposición de los derechos antidumping y de la exención objeto del litigio en un mismo artículo del Reglamento de Ejecución 2020/1336; en segundo lugar, el carácter insólito de hacer uso de una exención como la que es objeto del litigio; en tercer lugar, la motivación detallada relativa a la exención objeto del litigio; en cuarto lugar, el número de observaciones transmitidas por los operadores económicos con ocasión del examen de la referida exención; en quinto lugar, las importantes consecuencias económicas que tendría la anulación de la exención tanto para Cordial, el fabricante de adhesivos de mezcla seca cuya situación fue considerada por la Comisión en el Reglamento de Ejecución 2020/1336, como para sus clientes, y, en sexto lugar, la insistencia manifestada por la Comisión en la necesidad de adoptar el referido acto pese a la reticencia de determinados Estados miembros.
Por consiguiente, procede desestimar la causa de inadmisión planteada por la Comisión.
2.

Requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto
Es preciso recordar que, según el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, son dos los supuestos en que se reconoce legitimación a una persona física o jurídica para recurrir contra un acto del que no es destinataria. Por una parte, puede interponer recurso a condición de que el acto la afecte directa e individualmente. Por otra parte, esa persona puede interponer recurso contra un acto reglamentario que no incluya medidas de ejecución si dicho acto la afecta directamente (sentencias de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, apartado
, y de 18 de octubre de 2018, Internacional de Productos Metálicos/Comisión,
C‑145/17 P
,
EU:C:2018:839
, apartado
).
Los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, deben interpretarse a la luz del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, tal como se recoge en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, sin que, no obstante, ello se traduzca en obviar dichos requisitos, expresamente establecidos en el Tratado FUE (véase la sentencia de 3 de diciembre de 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo y otros,
C‑461/18 P
,
EU:C:2020:979
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, la demandante no es la destinataria del Reglamento de Ejecución 2020/1336. Por consiguiente, su legitimación activa solo puede reconocerse si se encuentra en uno de los dos supuestos indicados en el apartado 44 de la presente sentencia.
La admisibilidad del presente recurso debe examinarse a la luz del segundo de esos dos supuestos.
Es preciso determinar, en primer lugar, si el Reglamento de Ejecución 2020/1336 es un acto reglamentario; en segundo lugar, si incluye o no medidas de ejecución, y, en tercer lugar, si afecta directamente a la situación de la demandante.
a)

Existencia de un acto reglamentario
Según la jurisprudencia, los actos reglamentarios son los actos de alcance general, con excepción de los actos legislativos (sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, apartado
, y auto de 28 de octubre de 2020, Sarantos y otros/Parlamento y Consejo,
C‑84/20 P
, no publicado,
EU:C:2020:871
, apartado
).
Es preciso determinar, en primer lugar, si el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 es de alcance general y, en segundo lugar, si el citado Reglamento no es un acto legislativo.
En primer lugar, de su tenor resulta que el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 es de alcance general, en la medida en que se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos en relación con una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta (véase el apartado 4 de la presente sentencia).
El alcance general del artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 se ve confirmado por la exposición de motivos de este Reglamento, cuyo considerando 630 indica lo siguiente:
«En este sentido, la Comisión aclaró que la exención [objeto del litigio] no es específica de [Cordial], sino que aplica de forma no discriminatoria a todos los productores de adhesivos de mezcla seca […].»
En segundo lugar, como se desprende de los considerandos 672 y 673 del Reglamento de Ejecución 2020/1336, el citado Reglamento fue adoptado por la Comisión previa presentación por esta institución del proyecto de Reglamento controvertido al comité de apelación con arreglo a las condiciones señaladas en el artículo 5, apartado 5, del Reglamento (UE) n.
o
182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión (
DO 2011, L 55, p. 13
).
De las consideraciones expuestas en los apartados 49 a 53 de la presente sentencia resulta que el Reglamento de Ejecución 2020/1336 no es un acto legislativo, puesto que no fue adoptado ni aplicando el procedimiento legislativo ordinario ni conforme a un procedimiento legislativo especial en el sentido del artículo 289 TFUE, apartados 1 y 2 (véanse, en este sentido, los autos de 5 de febrero de 2013, BSI/Consejo,
T‑551/11
, no publicado,
EU:T:2013:60
, apartado
, y de 14 de septiembre de 2021, Far Polymers y otros/Comisión,
T‑722/20
, no publicado,
EU:T:2021:598
, apartado
).
Dado que se cumplen los dos requisitos indicados en los apartados 49 y 50 de la presente sentencia, procede concluir que el Reglamento de Ejecución 2020/1336, cuyo artículo 1, apartado 4, establece la exención objeto del litigio, tiene la naturaleza de un acto reglamentario. La Comisión no rebate, por lo demás, esta calificación. Por consiguiente, es preciso examinar si esta exención incluye o no medidas de ejecución.
b)

Inexistencia de medidas de ejecución
La expresión «que no incluyan medidas de ejecución» a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, debe interpretarse a la luz del objetivo de dicha disposición, que consiste —como se desprende de la génesis de la referida disposición— en evitar que un particular se vea obligado a quebrantar el Derecho para poder acceder al juez. Pues bien, cuando un acto reglamentario produce directamente efectos en la situación jurídica de una persona física o jurídica sin requerir medidas de ejecución, existiría el riesgo de que dicha persona se viera desprovista de tutela judicial efectiva si no dispusiera de una vía de recurso ante el juez de la Unión para cuestionar la legalidad de ese acto reglamentario. En efecto, a falta de medidas de ejecución, aunque el acto de que se trate afectara directamente a una persona física o jurídica, esta solo podría obtener el control judicial de dicho acto tras haber infringido sus disposiciones, invocando la ilegalidad de tales disposiciones en los procedimientos abiertos en su contra ante los tribunales nacionales (sentencias de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, apartado
, y de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, en lo sucesivo, «sentencia Montessori,
EU:C:2018:873
, apartado
).
En cambio, cuando un acto reglamentario incluye medidas de ejecución, el control judicial del respeto del ordenamiento jurídico de la Unión queda garantizado con independencia de que tales medidas procedan de la Unión o de los Estados miembros. Las personas físicas o jurídicas que, a causa de los requisitos de admisibilidad establecidos en el 263 TFUE, párrafo cuarto, no puedan impugnar directamente un acto reglamentario de la Unión ante el juez de la Unión quedan protegidas contra la aplicación de dicho acto en lo que a ellas respecta mediante la posibilidad de impugnar las medidas de ejecución que ese acto incluya (sentencias de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, apartado
, y de 6 de noviembre de 2018, Montessori,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
).
En materia de derechos antidumping, el sistema aduanero instaurado por el Reglamento n.
o
952/2013 dispone que el cobro de los derechos fijados por un Reglamento como el Reglamento de Ejecución 2020/1336 ha de efectuarse sobre la base de medidas adoptadas por las autoridades nacionales, las cuales deben calificarse de «medidas de ejecución» (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de octubre de 2018, Internacional de Productos Metálicos/Comisión,
C‑145/17 P
,
EU:C:2018:839
, apartados
y
; de 19 de septiembre de 2019, Trace Sport,
C‑251/18
,
EU:C:2019:766
, apartado
, y el auto de 5 de febrero de 2013, BSI/Consejo,
T‑551/11
, no publicado,
EU:T:2013:60
, apartados
a
).
No obstante, para apreciar si un acto reglamentario incluye medidas de ejecución, es preciso referirse exclusivamente al objeto del recurso (sentencias de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, apartado
, y de 6 de noviembre de 2018, Montessori,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
). Además, en el supuesto de que una parte demandante solicite solo la anulación parcial de un acto, únicamente se deben tomar en consideración, en su caso, las medidas de ejecución que pueda incluir eventualmente esa parte del acto (sentencia de 18 de octubre de 2018, Internacional de Productos Metálicos/Comisión,
C‑145/17 P
,
EU:C:2018:839
, apartado
).
Pues bien, la demandante solo impugna el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336.
Por lo tanto, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, para determinar si en el presente asunto existen medidas de ejecución, no han de tomarse en consideración las medidas de ejecución que implica necesariamente, en virtud de la jurisprudencia citada en el apartado 58 de la presente sentencia, el artículo 1, apartado 1, del Reglamento de Ejecución 2020/1336, que establece la imposición de derechos antidumping (véase el apartado 3 de la presente sentencia).
Por otra parte, para apreciar si un acto reglamentario incluye medidas de ejecución, debe considerarse la posición de la persona que invoca el derecho de recurso al amparo del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto. Así pues, es irrelevante la cuestión de si el acto de que se trata incluye medidas de ejecución con respecto a otros justiciables (sentencias de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, apartado
, y de 6 de noviembre de 2018, Montessori,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
).
Pues bien, consta que la demandante, que importa PVA con el único fin de fabricar adhesivos líquidos, no puede beneficiarse de la exención objeto del litigio.
En consecuencia, aun suponiendo que el régimen de destino final a que se refiere el artículo 254 del Reglamento n.
o
952/2013, mencionado en la segunda frase del artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 (véase el apartado 4 de la presente sentencia), incluyera la adopción de medidas de ejecución por las autoridades nacionales, estas medidas no podrían aplicarse a la demandante.
Así, carece de pertinencia la alegación de la Comisión según la cual, en primer término, para que Cordial y los demás beneficiarios puedan beneficiarse de la exención objeto del litigio, las autoridades aduaneras deben concederles, en virtud del Reglamento n.
o
952/2013, una autorización, y, en segundo término, tal exención es una medida de ejecución del artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336.
Es cierto que la demandante podría solicitar la exención objeto del litigio para que las autoridades aduaneras de que se trata le opongan una denegación que podría impugnar.
No obstante, la negativa a estimar una solicitud presentada por una parte demandante ante las autoridades nacionales no puede considerarse una medida de ejecución de un acto de la Unión cuando pueda concluirse que resultaría artificial obligar a esa parte demandante a presentar tal solicitud (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Montessori,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartados
y
).
Pues bien, dado que, en el presente asunto, la demandante no cumple los requisitos exigidos por el Reglamento de Ejecución 2020/1336 para acogerse a la exención objeto del litigio, sería artificial obligarla a solicitar a las autoridades aduaneras de que se trata beneficiarse de esa exención y a impugnar el acto por el que se deniega tal solicitud ante un tribunal nacional a fin de inducirlo a consultar al Tribunal de Justicia sobre la validez del artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 (véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de noviembre de 2018, Montessori,
C‑622/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartados
y
, y de 28 de octubre de 2020, Associazione GranoSalus/Comisión,
C-313/19 P
, no publicada,
EU:C:2020:869
, apartado
).
De las consideraciones expuestas en los apartados 56 a 68 de la presente sentencia resulta que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, la exención objeto del litigio no incluye medidas de ejecución respecto de la demandante.
Al no existir medidas de ejecución, procede examinar el requisito relativo a la afectación directa.
c)

Afectación directa
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el requisito de que la decisión objeto de recurso afecte directamente a una persona física o jurídica, como se establece en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, exige que se reúnan dos criterios acumuladamente, a saber, que la medida impugnada, por un lado, surta efectos directamente en la situación jurídica del particular y, por otro, no deje ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener esta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias (sentencias de 5 de mayo de 1998, Dreyfus/Comisión,
C‑386/96 P
,
EU:C:1998:193
, apartado
; de 13 de marzo de 2008, Comisión/Infront WM,
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
, apartado
, y de 6 de noviembre de 2018, Montessori,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
).
1)

Segundo criterio, relativo a la falta de margen de apreciación de los destinatarios encargados de aplicar la medida impugnada
Procede señalar que el segundo criterio es irrelevante cuando se trata de una medida que, como en el presente asunto, no entraña medidas de ejecución con respecto a la demandante (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de julio de 2015, Federcoopesca y otros/Comisión,
T‑312/14
,
EU:T:2015:472
, apartados
a
).
En cualquier caso, el artículo 14, apartado 1, del Reglamento de base, que lleva por epígrafe «Disposiciones generales», establece lo siguiente:
«Los derechos antidumping provisionales o definitivos serán establecidos mediante Reglamento y percibidos por los Estados miembros según la forma, el tipo y demás criterios fijados en el Reglamento que los establezca […]».
Por lo tanto, los Estados miembros encargados de aplicar los reglamentos antidumping no disponen, en principio, de margen de apreciación alguno [véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de diciembre de 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo y otros,
C‑461/18 P
,
EU:C:2020:979
, apartado
, y de 18 de octubre de 2016, Crown Equipment (Suzhou) y Crown Gabelstapler/Consejo,
T‑351/13
, no publicada,
EU:T:2016:616
, apartado
].
En el presente asunto, al supeditar el beneficio de la exención al único requisito de que los productos de que se trata hayan sido importados para la fabricación de adhesivos de mezcla seca, producidos y vendidos en forma de polvo para la industria del cartón, el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 no deja ningún margen de apreciación a las autoridades aduaneras nacionales encargadas de su aplicación.
En cuanto a la norma que figura en el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 relativa a la inclusión de los PVA en el procedimiento de destino final a que se refiere el artículo 254 del Reglamento n.
o
952/2013, esta disposición, cuyo único objeto es determinar el régimen aduanero en el que se incluyen las importaciones de PVA que se benefician de la exención objeto del litigio (véase el apartado 39 de la presente sentencia), no puede, por este motivo, poner en entredicho el carácter puramente automático de esta exención. Además, según su propia redacción, la citada disposición, que no establece otro requisito para la aplicación del régimen de destino final que no sea el relativo a la exención de que se benefician los PVA, tampoco deja margen de apreciación a las autoridades aduaneras nacionales.
Por lo tanto, se cumple el segundo de los criterios mencionados en el apartado 71 de la presente sentencia, extremo este que, por lo demás, no fue cuestionado por ninguna de las partes.
2)

Primer criterio, relativo a los efectos directos en la situación jurídica de la demandante
En apoyo de la admisibilidad de su recurso, la demandante invoca su situación de usuaria de PVA que compite con los beneficiarios de la exención objeto del litigio. En cuanto al requisito de afectación directa, solicita que el Tribunal General aplique en el presente asunto la solución adoptada por el Tribunal de Justicia, en materia de ayudas de Estado, en la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Montessori (
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
). Indica que la exención objeto del litigio la coloca en una posición competitiva desventajosa respecto de los fabricantes de adhesivos de mezcla seca.
A este respecto, según reiterada jurisprudencia, el hecho de que un acto de la Unión ponga a un operador económico en una situación competitiva de desventaja no basta por sí mismo para considerar que este se ha visto afectado en su situación jurídica por dicho acto y, por tanto, directamente afectado por él (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de abril de 2015, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión,
C‑456/13 P
,
EU:C:2015:284
, apartados
,
et 37; de 17 de septiembre de 2015, Confederazione Cooperative Italiane y otros/Anicav y otros,
C‑455/13 P, C‑457/13 P y C‑460/13 P
, no publicada,
EU:C:2015:616
, apartados
a
, y de 28 de febrero de 2019, Consejo/Growth Energy y Renewable Fuels Association,
C‑465/16 P
,
EU:C:2019:155
, apartado
).
No obstante, en el apartado 43 de la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Montessori (
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
), el Tribunal de Justicia declaró que puede considerarse que una decisión adoptada por la Comisión en materia de ayudas de Estado que pueda colocar a un operador económico en una posición competitiva desventajosa, por dejar intactos los efectos de una medida nacional favorable a sus competidores, afecta directamente a la situación jurídica de ese operador.
Como se desprende de los apartados 43 y 52 de la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Montessori (
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
), el Tribunal de Justicia basó la solución adoptada en el hecho de que las normas relativas a las ayudas de Estado tienen como objetivo preservar la competencia y de que las disposiciones del Tratado FUE en la materia generan para el competidor de una empresa que se beneficia de una medida nacional el derecho a no verse sometido a una competencia falseada por tal medida.
Pues bien, en materia antidumping, el artículo 21, apartado 1, del Reglamento de base dispone lo siguiente:
«A efectos de determinar si el interés de la Unión exige la adopción de medidas, deberá procederse a una valoración conjunta de los diferentes intereses en juego, incluyendo los de la industria de la Unión y los de usuarios y consumidores. Solo se realizará cuando se haya dado a todas las partes la oportunidad de presentar sus puntos de vista con arreglo al apartado 2. Se prestará una especial atención a la necesidad de eliminar los efectos distorsionadores sobre el comercio derivados del dumping y restablecer una competencia efectiva. Las medidas determinadas sobre la base del dumping y del perjuicio probados podrán no aplicarse cuando las autoridades, sobre la base de toda la información suministrada, puedan concluir claramente que su aplicación no responde a los intereses de la Unión.»
En virtud de esta disposición, antes de adoptar medidas antidumping, las autoridades de la Unión, en particular la Comisión, deben determinar si redunda en interés de la Unión que se adopten tales medidas. De este modo, la Comisión puede decidir no adoptar medidas, aun cuando se compruebe la existencia de dumping y de un perjuicio, si no es favorable a los intereses de la Unión.
La exención objeto del litigio fue adoptada sobre la base de esta disposición (véase el considerando 551 del Reglamento de Ejecución 2020/1336).
A efectos de determinar el interés de la Unión, el artículo 21, apartado 1, tercera frase, del Reglamento de base precisa que «se prestará una especial atención a la necesidad de eliminar los efectos distorsionadores sobre el comercio derivados del dumping y restablecer una competencia efectiva».
De esta frase se desprende que, a tal fin, se tiene en cuenta prioritariamente el interés de los productores de la industria de la Unión en que se restablezca su posición competitiva, que se ha visto afectada por prácticas de dumping perjudiciales.
Sin embargo, según el artículo 21, apartado 1, primera frase, del Reglamento de base, a efectos de determinar si el interés de la Unión exige la adopción de medidas antidumping, corresponde a la Comisión realizar una valoración conjunta de los diferentes intereses en juego, de modo que los intereses de los productores no son los únicos que dicha institución debe tener en cuenta.
En este sentido, la citada disposición precisa que los intereses en juego incluyen los de los usuarios del producto de que se trata.
Por consiguiente, no cabe concluir que, en la medida en que el artículo 21, apartado 1, tercera frase, del Reglamento de base solo se refiere a la situación competitiva de los productores de la industria de la Unión, no se tuvieron en cuenta, en beneficio del interés de la Unión, los intereses de los usuarios del producto de que se trata en que su posición competitiva no se viera afectada en un supuesto como el indicado en el apartado 87 de la presente sentencia.
Por el contrario, los intereses de determinados usuarios del producto de que se trata en que se preserve su posición competitiva ante los efectos de posibles distorsiones resultantes de tal exención forman parte del interés de la Unión a efectos del artículo 21, apartado 1, del Reglamento de base.
La relación entre los intereses de los usuarios del producto de que se trata en que se mantenga su posición competitiva y el interés de la Unión se deduce de la referencia a los intereses de aquellos y de esta en el artículo 21, apartado 1, del Reglamento de base, así como del hecho de que, en dicho Reglamento, se establece un objetivo general de preservación de la competencia en el mercado interior que no se limita a la posición competitiva de los productores de la Unión.
A este respecto, procede señalar que el artículo 21, apartado 1, tercera frase, del Reglamento de base hace referencia a una competencia efectiva y no solo a la posición competitiva de los productores de la industria de la Unión y a los intereses específicos de estos.
Además, el artículo 9, apartado 4, párrafo segundo, del Reglamento de base dispone que el importe de los derechos antidumping definitivos no solo no debe sobrepasar el margen de dumping establecido, sino que tampoco debe rebasar el perjuicio sufrido por la industria de la Unión.
Así, por una parte, no se concede a los productores de la industria de la Unión ventaja competitiva alguna frente a los exportadores de países terceros que practican dumping y, por otra, el importe de los derechos antidumping no va más allá de lo estrictamente necesario, preservando así los intereses de los operadores económicos que intervienen en fases posteriores de la cadena, en particular los usuarios del producto de que se trate.
De lo anterior se infiere que el Reglamento de base no tiene como único objetivo restablecer la situación competitiva de los productores de la industria de la Unión, sino que también persigue el objetivo de preservar una competencia efectiva en el mercado interior.
Por consiguiente, los usuarios del producto de que se trate tienen derecho a no verse sometidos a una competencia falseada por un acto adoptado por la Comisión en virtud del Reglamento de base, del mismo modo que el competidor de una empresa beneficiaria de una ayuda de Estado tiene derecho a no verse sometido a una competencia falseada por tal ayuda.
Habida cuenta de la existencia de este derecho, un acto de la Comisión que pueda vulnerarlo produce efectos en la situación jurídica de su titular y, por ende, afecta a este directamente.
Por lo que refiere al requisito de afectación directa previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, la demandante se encuentra en una situación comparable a la de las recurrentes en los asuntos que dieron lugar a la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Montessori (
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
).
En cambio, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en el apartado 79 de la presente sentencia, que no permite considerar que un acto de la Unión afecta directamente a un operador económico por el hecho de que este se halle en una posición competitiva desventajosa como consecuencia de la adopción de ese acto, no impide que se cumpla el requisito de afectación directa.
Es cierto que la demandante sostiene, al igual que las recurrentes en los asuntos mencionados en el apartado 79 de la presente sentencia, que la Comisión adoptó una medida que, debido a las diferencias de trato que implica, podría afectar a su situación competitiva.
Sin embargo, contrariamente a los hechos que fueron objeto de los asuntos a que se refiere ese mismo apartado, en el caso de autos se tienen en cuenta los intereses de la demandante, incluida la preservación de su posición competitiva, en virtud del Reglamento de base que sirvió de fundamento a la adopción de la exención objeto del litigio.
Por el contrario, en los asuntos descritos en el antedicho apartado 79 no se preservaban los intereses de las recurrentes puesto que el régimen jurídico que procuraba una ventaja a sus competidores no les era aplicable.
En este sentido, en la sentencia de 28 de abril de 2015, T y L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión (
C‑456/13 P
,
EU:C:2015:284
), apartados
a
y
, se recordaba que la oferta de azúcar en el mercado de la Unión comprende el azúcar producido, por un lado, con la transformación de remolachas azucareras producidas en el interior de la Unión y, por otro, con el refinamiento del azúcar de caña bruto importado de terceros países, siendo el producto final químicamente idéntico en ambos casos. Las disposiciones controvertidas tenían por objeto aumentar la oferta de azúcar en el mercado de la Unión, que atravesaba una situación de penuria. Algunas de ellas procuraban una ventaja a los productores de la Unión, permitiéndoles comercializar una cantidad limitada de azúcar y de isoglucosa que excediese la cuota de producción interior. Las partes demandantes, que no eran productores de azúcar y de isoglucosa, sino empresas dedicadas al refinado de azúcar de caña importado, no estaban comprendidas en el ámbito de aplicación del régimen jurídico en cuestión.
Del mismo modo, en los asuntos que dieron lugar a la sentencia de 17 de septiembre de 2015, Confederazione Cooperative Italiane y otros/Anicav y otros (
C‑455/13 P, C‑457/13 P y C‑460/13 P
, no publicada,
EU:C:2015:616
), apartados
a
,
y
, las disposiciones controvertidas procuraban una ventaja a las organizaciones de productores en el sector de las frutas y hortalizas. Las partes demandantes, que eran transformadores industriales de frutas y hortalizas y no productores de estos productos alimenticios, alegaban que recibían un trato discriminatorio con respecto a las organizaciones de productores dedicados a actividades de transformación. Sin embargo, no estaban comprendidas en el ámbito de aplicación del régimen jurídico en cuestión.
Por último, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 28 de febrero de 2019, Consejo/Growth Energy y Renewable Fuels Association (
C‑465/16 P
,
EU:C:2019:155
), apartados
,
y
a
, el objeto de las medidas impugnadas era establecer un derecho antidumping sobre las importaciones de bioetanol originario de Estados Unidos. La parte demandante era un productor estadounidense de bioetanol. No exportaba su producto a la Unión, sino que lo vendía a operadores comerciales/mezcladores. Estos exportaban el bioetanol que habían comprado, en particular a la parte demandante, aplicándose entonces un derecho antidumping a ese producto. La adopción de las medidas impugnadas se basó en las disposiciones recogidas en el artículo 9, apartado 5, del Reglamento (CE) n.
o
1225/2009 del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (
DO 2009, L 343, p. 51
) (actualmente, artículo 9, apartado 5, del Reglamento de base). Pues bien, estas disposiciones establecen que se impone un derecho antidumping «sobre las importaciones» de productos que se introduzcan en el territorio de la Unión. Así pues, estas disposiciones, al igual que el régimen jurídico establecido por el Reglamento de base, en particular por su artículo 21, apartado 1, no se aplican a los productores de terceros países como tales, sino únicamente a aquellos que exportan sus productos a la Unión.
Ahora bien, en los asuntos que dieron lugar a la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Montessori (
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
), tanto la parte recurrente como sus competidores estaban comprendidos en el ámbito de aplicación del Derecho en materia de ayudas de Estado, ya que operaban en el mercado interior. Además, la parte recurrente tenía derecho, en virtud de ese régimen jurídico común, a que se preservara su posición competitiva (véase el apartado 81 de la presente sentencia). La decisión de la Comisión, que fue impugnada, se adoptó sobre la base de dicho régimen y autorizaba una medida nacional que introducía, dentro de ese régimen, una diferencia de trato que podía colocar a la parte recurrente en una posición competitiva desventajosa.
Así sucede también en el presente asunto.
En efecto, como se ha señalado anteriormente, el artículo 21, apartado 1, del Reglamento de base establece que, para determinar si redunda en interés de la Unión la aplicación de los derechos antidumping, debe procederse a una valoración conjunta de los diferentes intereses en juego, en particular de los intereses de los usuarios del producto de que se trate.
Fue mediante la aplicación del artículo 21, apartado 1, del Reglamento de base —que se refiere a los usuarios del producto en cuestión, esto es, en el presente asunto, en particular, a todos los fabricantes de adhesivos— como se adoptó el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 (véase el apartado 27 de la presente sentencia).
Por lo tanto, los fabricantes de adhesivos líquidos están comprendidos, al igual que sus competidores, a saber, los fabricantes de adhesivos de mezcla seca, en el ámbito de aplicación del Reglamento de base y además se tienen en cuenta sus intereses en la aplicación de dicho Reglamento.
Así pues, procede concluir que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en el apartado 79 de la presente sentencia no se opone a la conclusión de que la exención objeto del litigio produce efectos jurídicos en la situación de los fabricantes de adhesivos líquidos, en la medida en que, a causa de esa exención, se los puede poner en una posición competitiva de desventaja.
Por otro lado, es cierto que, en materia de ayudas de Estado, los competidores de los beneficiarios de una medida nacional que exime a estos últimos de una carga están, en principio, sujetos directamente a esta, como sucedía en los asuntos que dieron lugar a la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Montessori (
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
), apartados
y
.
Pues bien, en el presente asunto, la demandante, en su condición de usuaria de PVA, no está directamente sujeta a los derechos antidumping que, como se desprende del artículo 1, apartado 1, del Reglamento de Ejecución 2020/1336, se imponen a las importaciones.
Sin embargo, los derechos antidumping se destinan a repercutirse total o parcialmente en los compradores del producto afectado dentro de la Unión que, en el presente asunto, son los usuarios de PVA, en particular los fabricantes de adhesivos líquidos.
En efecto, el artículo 12 del Reglamento de base establece que la Comisión puede reabrir la investigación, en el sentido del artículo 6 de dicho Reglamento, para examinar si los derechos antidumping han tenido efectos sobre los precios cuando resulte que esos derechos solo han influido de forma insuficiente en los precios de reventa o en los subsiguientes precios de venta en la Unión.
Además, la Comisión, en la medida en que consideró que era necesario, en este caso, eximir de derechos antidumping a los productores de PVA destinado a la fabricación de adhesivos de mezcla seca, estimó que, de no existir tal exención, los usuarios de PVA que fabrican tales adhesivos soportarían, total o parcialmente, los costes suplementarios correspondientes a los derechos antidumping. Pues bien, ningún dato de los autos sugiere que la situación de los usuarios de PVA que fabrican adhesivos líquidos sea distinta a este respecto.
Por lo tanto, sin que proceda tomar en consideración la condición de importadora de PVA de la demandante (véase el apartado 6 de la presente sentencia), basta con señalar que, como usuaria de dicho producto, está destinada a soportar, total o parcialmente, los derechos antidumping establecidos por el Reglamento de Ejecución 2020/1336.
De las consideraciones formuladas en los apartados 112 a 117 de la presente sentencia se desprende que la conclusión que figura en el apartado 111 de la presente sentencia no puede quedar desvirtuada por el hecho de que no exista para la demandante la obligación, como usuaria de PVA que se halla en situación de competencia con los beneficiarios de la exención objeto del litigio, de pagar ella misma los derechos antidumping.
A continuación, procede determinar si, a causa de la exención objeto del litigio, la demandante puede quedar colocada en una posición competitiva desventajosa.
A este respecto, en el apartado 46 de la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Montessori (
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
), el Tribunal de Justicia añadió que, si bien no corresponde al juez de la Unión, en la fase de examen de la admisibilidad, pronunciarse con carácter definitivo sobre las relaciones de competencia entre una parte demandante y los beneficiarios de las medidas nacionales apreciadas en una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado, no puede inferirse de la mera relación de competencia que esa parte demandante resulte directamente afectada.
El Tribunal de Justicia indicó que, en la medida en que el requisito relativo a la afectación directa exigía que el acto impugnado produjera directamente efectos en la situación jurídica de la parte demandante, el juez de la Unión estaba obligado a comprobar si este último había expuesto de forma pertinente las razones por las que la decisión de la Comisión podía colocarlo en una posición competitiva desventajosa y, por lo tanto, producir efectos en su situación jurídica (sentencia de 6 de noviembre de 2018, Montessori,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
).
Por lo que respecta a las circunstancias que concurrían en ese caso, el Tribunal de Justicia declaró que las recurrentes, al probar que operaban en el mismo mercado que los beneficiarios de la ayuda en cuestión, habían justificado de forma pertinente que la Decisión controvertida podía colocarlas en una situación competitiva desventajosa y que, por lo tanto, dicha Decisión afectaba directamente a su situación jurídica, en particular, a su derecho a no verse sometidas en ese mercado a una competencia falseada por las medidas litigiosas (sentencia de 6 de noviembre de 2018, Montessori,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
).
En el caso de autos, la demandante expuso, de manera detallada y sin ser contradicha a este respecto, que ejercía su actividad en el mismo mercado de productos y en el mismo mercado geográfico que uno de los operadores económicos que se benefician de la exención objeto del litigio. En efecto, fabrica adhesivos líquidos a base de PVA destinados a la industria del cartón en la Unión. Añadió que el adhesivo líquido y el adhesivo de mezcla seca son sustituibles y que los costes en que incurren sus clientes debido a los derechos antidumping podrían hacer que estos se decantaran por tomar como proveedores a los productores de adhesivos de mezcla seca.
Así, la demandante expuso las razones por las que la exención objeto del litigio podía colocarla en una posición competitiva desventajosa.
Por lo tanto, en el presente asunto, procede concluir que se cumple el primero de los criterios mencionados en el apartado 71 de la presente sentencia y el requisito de afectación directa en su conjunto.
De todas las consideraciones formuladas en los apartados 49 a 125 de la presente sentencia resulta que se cumplen los tres requisitos establecidos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, y que se han recordado en el apartado 44 de la presente sentencia. Por consiguiente, no procede examinar si también concurren los requisitos indicados en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, segundo supuesto.
En consecuencia, es preciso examinar la causa de inadmisión planteada con carácter subsidiario por la Comisión (véase el apartado 12 de la presente sentencia).
3.

Existencia de un acto impugnable
La Comisión sostiene que, en el supuesto de que el Tribunal General considere que la exención objeto del litigio afecta directamente a la demandante, el recurso seguiría siendo inadmisible en la medida en que el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 no constituye un acto impugnable, ya que no afecta a los intereses de la demandante modificando de forma caracterizada su situación jurídica. Según la Comisión, la eventual flexibilización de la jurisprudencia relativa al requisito de afectación directa que resultaría de la extrapolación al caso de autos de la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Montessori (
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
), entraña el riesgo de instituir una
actio popularis
y, para evitar tal riesgo, debería imponer a la demandante la obligación de demostrar, en lo que respecta a la condición de acto impugnable, la existencia de una modificación caracterizada de su situación jurídica.
Con carácter preliminar, procede recordar que el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 tiene por objeto aplicar a las importaciones de PVA originarias de China una exención de los derechos antidumping definitivos impuestos por el artículo 1, apartado 1, de dicho Reglamento si el PVA se importa para la fabricación de adhesivos de mezcla seca, producidos y vendidos en forma de polvo para la industria del cartón.
Por consiguiente, el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 produce efectos jurídicos frente a terceros en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo primero.
Sin embargo, el Tribunal de Justicia declaró que constituían actos que pueden ser objeto de recurso de anulación, a efectos del artículo 263 TFUE, las medidas que producen efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de la parte demandante, modificando de forma caracterizada la situación jurídica de esta última (sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión,
60/81
,
EU:C:1981:264
, apartado
).
A este respecto, la jurisprudencia citada en el apartado 131 de la presente sentencia ha sido desarrollada en el contexto de recursos interpuestos ante el juez de la Unión por personas físicas o jurídicas contra actos de los que eran destinatarias. Cuando, como sucede en el presente asunto, un recurso de anulación se interpone por una parte demandante no privilegiada contra un acto del que no es destinataria, la exigencia de que los efectos jurídicos obligatorios de la medida impugnada deben poder afectar a los intereses de la parte demandante, modificando sustancialmente su situación jurídica, se solapa con los requisitos de admisibilidad de tal recurso de anulación, tal como existían antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, es decir, los requisitos establecidos actualmente en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, a excepción del tercer supuesto de este párrafo cuarto (véanse, en este sentido, la sentencia de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión,
C‑463/10 P y C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, apartado
, y el auto de 15 de abril de 2021, Validity y Center for Independent Living/Comisión,
C‑622/20 P
, no publicado,
EU:C:2021:310
, apartado
).
Así pues, esta jurisprudencia no es aplicable a las personas físicas o jurídicas no destinatarias del acto impugnado que cumplan ya los requisitos establecidos en el segundo supuesto del párrafo cuarto del artículo 263 TFUE, a saber, los requisitos de afectación directa y de afectación individual.
Del mismo modo, procede considerar que la jurisprudencia citada en el apartado 131 de la presente sentencia no es aplicable a las personas físicas o jurídicas no destinatarias del acto impugnado que cumplan ya los requisitos establecidos en el tercer supuesto del párrafo cuarto del artículo 263 TFUE.
En efecto, en primer lugar, de los trabajos preparatorios del artículo III‑365, apartado 4, del Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, cuyo contenido se reprodujo en idénticos términos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, resulta que la adición del tercer supuesto a dicha disposición se destinaba a ampliar los requisitos de admisibilidad de los recursos de anulación respecto de las personas físicas y jurídicas y que los actos legislativos eran los únicos actos de alcance general para los que debía mantenerse un enfoque restrictivo (sentencia de 6 de noviembre de 2018, Montessori,
C‑622/16
,
EU:C:2018:873
, apartado
).
Así pues, el objetivo del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, consiste en flexibilizar los requisitos de admisibilidad de los recursos de anulación interpuestos por personas físicas y jurídicas contra todos los actos de alcance general que no tengan la condición de actos legislativos (sentencia de 6 de noviembre de 2018, Montessori
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
).
Pues bien, la obligación, impuesta a una parte demandante que cumple todos los requisitos establecidos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, de acreditar que su situación jurídica ha quedado modificada de forma «caracterizada» para probar que se cumple el requisito relativo a la existencia de un acto impugnable tiene por efecto limitar la flexibilización de los requisitos de admisibilidad de los recursos deseada por los autores del Tratado FUE.
En segundo lugar, el objetivo perseguido por el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, consiste también, como se desprende de la génesis de esta disposición, en evitar que un particular se vea obligado a quebrantar el Derecho para poder acceder al juez (sentencias de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, apartado
, y de 6 de noviembre de 2018, Montessori,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
).
En el caso de autos, una inadmisibilidad del presente recurso basada en la falta de demostración por la demandante de una modificación caracterizada de su situación jurídica podría implicar para ella, si pretendiera proseguir con el procedimiento, la obligación de presentar ante las autoridades aduaneras competentes una solicitud para acogerse a la exención objeto del litigio. Pues bien, tal obligación presenta un carácter artificial, como se ha declarado en el apartado 68 de la presente sentencia.
Habida cuenta de las consideraciones expuestas en los apartados 129 a 139 de la presente sentencia, procede concluir que la Comisión no puede invocar fundadamente la causa de inadmisión basada en que el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 no implica para la demandante efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a sus intereses modificando de forma caracterizada su situación jurídica.
Por consiguiente, la causa de inadmisión planteada por la Comisión a este respecto debe desestimarse.
Es preciso añadir que no se ha demostrado el riesgo de
actio popularis
invocado por la Comisión. En efecto, la apreciación de la afectación directa de la demandante se circunscribe, en la presente sentencia, al supuesto en el que una exención de derechos antidumping introduce, en un régimen jurídico común a determinados usuarios del producto en cuestión, una diferencia de trato que da lugar a una situación competitiva desventajosa (véanse los apartados 110 y 111 de la presente sentencia).
De todo cuanto antecede se desprende que el presente recurso es admisible.
B.

Sobre el fondo
Debe recordarse que, mediante la Decisión 94/800/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986‑1994) (
DO 1994, L 336, p. 1
), el Consejo de la Unión Europea adoptó una decisión por la que se celebraba el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC), firmado en Marrakech el 15 de abril de 1994 (en lo sucesivo, «Acuerdo por el que se establece la OMC») y los acuerdos que figuran, en particular, en el anexo 1A de dicho Acuerdo, entre ellos el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (
DO 1994, L 336, p. 11
) y el Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (
DO 1994, L 336, p. 103
; en lo sucesivo, «Acuerdo antidumping»).
En el presente asunto, la demandante, que sostiene que el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 infringe el artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base, invoca también el artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping.
Recuerda que el artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base y el artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping disponen que los derechos antidumping se establecerán en forma no discriminatoria. La demandante sostiene que la única excepción permitida se refiere a las importaciones procedentes de fuentes de las que se hayan aceptado compromisos.
Por consiguiente, debido a la exención objeto del litigio, se establecieron, en opinión de la demandante, derechos antidumping discriminatorios en perjuicio de los fabricantes de adhesivos líquidos, ya que están sujetos a esos derechos, mientras que los fabricantes de adhesivos de mezcla seca están exentos de su pago.
Por lo tanto, la exención objeto del litigio infringe, según la demandante, las disposiciones mencionadas en el apartado 145 de la presente sentencia.
Por otro lado, la demandante sostiene que solo uno de los exportadores chinos de PVA puede beneficiarse de la exención objeto del litigio, a saber, el único proveedor de Cordial: el fabricante de adhesivos de mezcla seca cuya situación fue tenida en cuenta por la Comisión en el Reglamento de Ejecución 2020/1336. Alega así que la exención objeto del litigio es discriminatoria para todos los demás exportadores chinos de PVA.
La Comisión, en respuesta a la imputación indicada en los apartados 145 a 148 de la presente sentencia, sostiene, en primer término, que la diferencia de trato resultante de la exención objeto del litigio no está comprendida en el ámbito de aplicación de la obligación de no discriminación establecida en el artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base; en segundo término, que, aun cuando así fuera, esa diferencia de trato no constituye una discriminación en el sentido de dicha disposición, y, en tercer lugar, que, aunque se comprobara la existencia de una discriminación, esta está objetivamente justificada por el interés de la Unión con arreglo al artículo 21 del Reglamento de base.
La Comisión niega asimismo la existencia de la discriminación a que se refiere el apartado 149 de la presente sentencia.
De las consideraciones que figuran en los apartados 144 a 149 de la presente sentencia se infiere que el motivo único de la demandante se divide en dos imputaciones, basadas, la primera, en una discriminación entre los usuarios de PVA dentro de la Unión y, la segunda, en una discriminación entre los exportadores chinos de PVA.
1.

Discriminación entre los usuarios de PVA
El artículo 9, apartado 5, del Reglamento de base dispone lo siguiente:
«Se establecerá un derecho antidumping en la cuantía apropiada en cada caso y en forma no discriminatoria sobre las importaciones de un producto, cualquiera que sea su procedencia, respecto al cual se haya comprobado la existencia de dumping y de perjuicio, a excepción de las importaciones procedentes de fuentes de las que se hayan aceptado compromisos en virtud de lo establecido en el presente Reglamento.
[…]»
La Comisión sostiene que el artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base y, en particular, la expresión «en forma no discriminatoria» no son aplicables a una diferencia de trato entre los usuarios del producto en cuestión establecidos en el territorio del miembro de la OMC que impone los derechos antidumping.
A este respecto, ha de señalarse que la demandante no invoca la vulneración del principio de igualdad de trato. Su imputación relativa a la discriminación entre los usuarios de PVA se limita a invocar una infracción del artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base.
En efecto, la demandante precisa en sus escritos que el artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base, contrariamente al principio general de igualdad de trato, solo contempla una excepción a la imposición de los derechos antidumping, la cual se refiere a las importaciones procedentes de fuentes de las que se hayan aceptado compromisos. Por lo tanto, en su opinión, cualquier otra exención es necesariamente discriminatoria. Añade que la exigente aplicación que hace esta disposición del principio general de igualdad de trato es muy específica.
Habida cuenta de la delimitación de la imputación de la demandante, procede concluir que en caso de que, como sostiene la Comisión, el artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base no sea aplicable a una diferencia de trato entre usuarios del producto afectado, esta imputación sería inoperante, extremo este que es preciso determinar.
Para interpretar el artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base y, en particular, para delimitar su ámbito de aplicación, las partes invocan el artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping y su interpretación por los órganos de solución de diferencias de la OMC.
El artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping establece lo siguiente:
«Cuando se haya establecido un derecho antidumping con respecto a un producto, ese derecho se percibirá en la cuantía apropiada en cada caso y sin discriminación sobre las importaciones de ese producto, cualquiera que sea su procedencia, declaradas objeto de dumping y causantes de daño, a excepción de las importaciones procedentes de fuentes de las que se hayan aceptado compromisos en materia de precios en virtud de lo establecido en el presente Acuerdo. […]»
La referencia que hace la demandante al artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping debe entenderse en el sentido de que tiene por objeto interpretar el artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base de conformidad con dicha disposición.
a)

Toma en consideración de las disposiciones y los anexos del Acuerdo por el que se establece la OMC y de los informes de los órganos de la OMC que intervienen en el proceso de solución de diferencias
Es necesario determinar en qué medida pueden tenerse en cuenta útilmente, en primer término, las disposiciones y los anexos del Acuerdo por el que se establece la OMC, y, en segundo término, los informes de los órganos de la OMC que intervienen en el proceso de solución de diferencias a efectos de interpretar disposiciones de Derecho derivado, como el artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base.
1)

Disposiciones y anexos del Acuerdo por el que se establece la OMC
El Tribunal de Justicia ha declarado, respecto a la influencia que puede tener un acuerdo internacional del que forma parte la Unión, como el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, sobre la interpretación de una disposición de Derecho derivado, que la primacía de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión sobre los textos de Derecho derivado impone interpretar estos, en la medida de lo posible, de conformidad con dichos acuerdos (sentencias de 10 de septiembre de 1996, Comisión/Alemania,
C‑61/94
,
EU:C:1996:313
, apartado
, y de 7 de junio de 2007, Řízení Letového Provozu,
C‑335/05
,
EU:C:2007:321
, apartado
).
Antes de examinar si en el presente asunto es posible tal interpretación conforme, procede recordar, con carácter previo, que las disposiciones del Reglamento de base, en la medida en que se correspondan con disposiciones del Acuerdo Antidumping, deben interpretarse, en lo posible, a la luz de las disposiciones correspondientes de dicho Acuerdo (véase la sentencia de 14 de julio de 2021, Interpipe Niko Tube e Interpipe Nizhnedneprovsky Tube Rolling Plant/Comisión,
T‑716/19
,
EU:T:2021:457
, apartado
y jurisprudencia citada).
Pues bien, dado que el artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping y el artículo 9, apartado 5, del Reglamento de base están redactados en términos casi idénticos, las disposiciones del segundo se corresponden con las del primero.
A este respecto, se ha considerado que el artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping tiene un ámbito de aplicación equivalente al del artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base, en la medida en que prohíbe un trato discriminatorio en el cobro de los derechos antidumping impuestos sobre un producto en función de la fuente de las importaciones de que se trate (véase, por analogía, la sentencia de 17 de diciembre de 2008, HEG y Graphite India/Consejo,
T‑462/04
,
EU:T:2008:586
, apartado
).
En consecuencia, la interpretación del artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base debe realizarse, en la medida de lo posible, de conformidad con el artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping.
Procede añadir que la posibilidad de realizar la interpretación conforme de una disposición de Derecho derivado en relación con un acuerdo internacional, a la que se hace referencia en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en el apartado 162 de la presente sentencia, no es aplicable, como se desprende de la expresión «en lo posible», cuando se trate de una disposición cuyo sentido sea claro y carente de ambigüedad y que, por lo tanto, no requiera interpretación alguna. En efecto, si en tal caso se aplicara esta jurisprudencia, el principio de interpretación conforme de los textos de Derecho derivado de la Unión serviría de fundamento para realizar una interpretación
contra legem
de dicha disposición, lo cual sería inadmisible (véase, por analogía, la sentencia de 13 de julio de 2018, Confédération nationale du Crédit mutuel/BCE,
T‑751/16
,
EU:T:2018:475
, apartado
). Por este mismo motivo, si el sentido de la disposición de Derecho derivado de que se trate no carece de ambigüedad, no puede aplicarse una interpretación conforme cuando todas las interpretaciones posibles de esa disposición sean contrarias a la norma de rango superior.
Así, cuando el sentido de la disposición de Derecho derivado en cuestión es, por una parte, inequívoco y, por otra parte, contrario a la norma de rango superior establecida en el acuerdo internacional, esta disposición no puede ser objeto de una interpretación conforme con dicha norma.
En el presente asunto no se cumple ninguno de estos dos criterios.
Para empezar, la expresión «en forma no discriminatoria» que figura en el artículo 9, apartado 5, del Reglamento de base se presta a varias interpretaciones.
A continuación, al ser similar al artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping, no puede considerarse que el artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base sea contrario a aquel.
Por consiguiente, para determinar su alcance, la expresión «en forma no discriminatoria» que figura en el artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base debe interpretarse de conformidad con los términos «sin discriminación» que figuran en el artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping.
Además, en el contexto de la interpretación previa de esta última disposición, pueden tenerse en cuenta otras disposiciones pertinentes que figuran en el Acuerdo por el que se establece la OMC y sus anexos. En efecto, para interpretar un tratado internacional procede tomar en consideración el sentido corriente que haya de atribuirse a sus términos en el contexto de estos y hacerlo teniendo en cuenta su objeto y fin (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de julio de 2018, Bosphorus Queen Shipping,
C‑15/17
,
EU:C:2018:557
, apartado
), conforme establece, en materia de interpretación de los tratados internacionales, el artículo 31, apartado 1, del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 1155, p. 331), la cual forma parte del ordenamiento jurídico de la Unión (sentencia de 25 de febrero de 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, apartado
) y es tenida en cuenta por el Órgano de Apelación de la OMC [Informe de 20 de mayo de 1996 en el asunto «Estados Unidos — Pautas para la gasolina reformulada y convencional (WT/DS2/AB/R)»].
2)

Informes de los órganos de la OMC que intervienen en el proceso de solución de diferencias
El Tribunal de Justicia ya ha declarado que el principio de Derecho internacional general de cumplimiento de los compromisos contractuales (
pacta sunt servanda
), consagrado en el artículo 26 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, implica que el juez de la Unión debe, a efectos de la interpretación y aplicación del Acuerdo antidumping, tener en cuenta la interpretación adoptada por los órganos de solución de diferencias de la OMC de las diferentes disposiciones de dicho Acuerdo (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de enero de 2022, Comisión/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, apartado
y jurisprudencia citada).
Así, el Tribunal de Justicia ya se ha referido a los informes de un grupo especial o del Órgano de Apelación de la OMC en apoyo de su interpretación de determinadas disposiciones de acuerdos anexos al Acuerdo por el que se establece la OMC (véase la sentencia de 20 de enero de 2022, Comisión/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, apartado
y jurisprudencia citada).
El Tribunal de Justicia también ha admitido que los informes de los órganos de la OMC que intervienen en el proceso de solución de diferencias puedan invocarse para la interpretación del Derecho de la Unión (sentencias de 10 de noviembre de 2011, X y X BV,
C‑319/10 y C‑320/10
, no publicada,
EU:C:2011:720
, apartado
, y de 20 de enero de 2022, Comisión/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, apartado
).
Por su parte, el Tribunal General declaró que nada le impide remitirse a los informes de los órganos de la OMC que intervienen en el proceso de solución de diferencias a la hora de interpretar unas disposiciones del Reglamento de base a la luz de las disposiciones del Acuerdo antidumping (véase, por analogía, la sentencia de 10 de abril de 2019, Jindal Saw y Jindal Saw Italia/Comisión,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, apartado
y jurisprudencia citada).
De las consideraciones contenidas en los apartados 174 a 177 de la presente sentencia resulta que procede interpretar el artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base, en particular, la expresión «en forma no discriminatoria» que figura en dicho artículo, de conformidad con la interpretación dada por los órganos de solución de diferencias de la OMC del artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping.
b)

Aplicabilidad de la prohibición de imponer derechos antidumping discriminatorios a los usuarios del producto de que se trate
En primer lugar, el Órgano de Apelación de la OMC indicó, en el apartado 335 del informe de 28 de julio de 2011 en el asunto «Comunidades Europeas — Medidas antidumping definitivas sobre determinados elementos de fijación de hierro o acero procedentes de China (WT/DS397/R)», que el Acuerdo antidumping establece normas que se centran en los productos y también en los importadores, los exportadores y los productores. En ese mismo apartado del informe, precisó que el artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping se refiere tanto a los productos como a los proveedores.
Es cierto que el Órgano de Apelación no excluyó expresamente que los términos «sin discriminación», que figuran en la primera frase del artículo 9.2 del Acuerdo antidumping, puedan aplicarse a los usuarios del producto de que se trate establecidos en el territorio del miembro de la OMC que imponga los derechos antidumping. Sin embargo, estos operadores económicos no se ven afectados por la prohibición de discriminación establecida en una disposición cuando esa disposición, por una parte, no se refiera a ellos y, por otra parte, figure en un acuerdo que se centre en los propios productos y en otros operadores económicos distintos.
En segundo lugar, del tenor del artículo 9.2 del Acuerdo antidumping se desprende que este se refiere exclusivamente al origen de los productos y no a su uso en el territorio del miembro de la OMC que impone los derechos antidumping.
En efecto, el artículo 9.2 del Acuerdo antidumping se refiere a los proveedores y a las fuentes del producto y no a sus usuarios.
Por lo que respecta, en particular, a las fuentes del producto, el artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping establece que se percibirá un derecho antidumping sin discriminación sobre las importaciones del producto de que se trate, «cualquiera que sea su procedencia», a excepción de las importaciones «procedentes de fuentes» de las que se hayan aceptado compromisos.
Pues bien, el Órgano de Apelación de la OMC indicó, en el apartado 338 del informe de 28 de julio de 2011 en el asunto «Comunidades Europeas — Medidas antidumping definitivas sobre determinados elementos de fijación de hierro o acero procedentes de China (WT/DS397/R)», que el término «fuentes», que aparece dos veces en la primera frase del artículo 9.2 del Acuerdo antidumping, se refiere a los «exportadores o productores» individuales y no al conjunto de un país. En el apartado 354 del informe precisó que el término «fuentes» significa «proveedores». Este último término, en el contexto del artículo 9.2 del Acuerdo antidumping, resulta por tanto intercambiable con los términos «exportadores» o «productores».
Ciertamente, como indica con razón la demandante, el Órgano de Apelación de la OMC se pronunciaba en el referido asunto sobre la cuestión de si, como sostenía la Unión (véanse los apartados 333 y 337 del informe), el término «fuentes» que figura en el artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping podía referirse al conjunto de un país y no únicamente a las empresas exportadoras consideradas individualmente.
Sin embargo, con independencia de la cuestión a la que respondiera, el Órgano de Apelación de la OMC decidió contestar a ella precisando el significado del término «fuentes» sin que ningún elemento de su respuesta permita concluir que el alcance de ese significado se limita a la respuesta a la cuestión indicada en el apartado 185 de la presente sentencia.
La definición del término «fuentes» adoptada por el Órgano de Apelación de la OMC, en la medida en que designa a los productores, exportadores o proveedores, confirma que el artículo 9.2 del Acuerdo antidumping se refiere exclusivamente al origen de los productos y no a su uso en el territorio del miembro de la OMC que impone los derechos antidumping. Así pues, esta definición respalda la conclusión que figura en el apartado 180 de la presente sentencia.
En tercer lugar, cabe señalar que los artículos I y III del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, relativos, respectivamente, al «Trato general de la nación más favorecida» y al «Trato nacional en materia de tributación y de reglamentación interiores», que sirven de base a la prohibición de las discriminaciones dentro del sistema jurídico instaurado por la OMC, se refieren a discriminaciones entre «naciones» y, por ende, entre productos originarios de miembros individuales de la organización y no entre productos procedentes de un mismo miembro de esta.
A la luz de todos los elementos que figuran en los apartados 179 a 188 de la presente sentencia, el artículo 9.2, primera frase, del Acuerdo antidumping no puede interpretarse en el sentido de que la discriminación a la que se refiere alude a una diferencia de trato aplicable a los usuarios del producto de que se trate establecidos en el territorio del miembro de la OMC que impone los derechos antidumping.
Habida cuenta de las consideraciones recogidas en los apartados 162 a 172 de la presente sentencia, procede interpretar en el mismo sentido la expresión «en forma no discriminatoria» que figura en el artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base.
Por consiguiente, dado que el artículo 9, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base no es aplicable a los usuarios del producto afectado, la demandante no puede invocar válidamente esta disposición para impugnar una diferencia de trato que se aplica a los usuarios del producto de que se trata establecidos en la Unión.
En consecuencia, procede desestimar la presente imputación por inoperante.
2.

Discriminación entre los diferentes exportadores chinos
La demandante recuerda que, como se desprende del considerando 618 del Reglamento de Ejecución 2020/1336, Cordial solo tiene un proveedor de PVA y que ese proveedor es un exportador chino.
Dado que la exención objeto del litigio se limita al PVA destinado a la producción de adhesivos de mezcla seca, que Cordial fabrica, el exportador chino disfruta, según la demandante, de un trato favorable respecto a los demás exportadores chinos de PVA.
A este respecto, del artículo 1, apartado 4, del Reglamento de Ejecución 2020/1336 se desprende que, al supeditar la exención objeto del litigio al requisito de que el PVA importado se destine a la fabricación de adhesivos de mezcla seca producidos y vendidos en forma de polvo para la industria del cartón, esta disposición establece requisitos de carácter general y abstracto (véase el apartado 51 de la presente sentencia). Por lo tanto, la exención puede afectar a los productos de cualquier operador económico que exporte PVA destinado a la fabricación de adhesivos de mezcla seca (véase el apartado 52 de la presente sentencia). Así pues, no está reservada al proveedor de Cordial.
Por consiguiente, los productos de todos los exportadores chinos de PVA pueden, en principio, acogerse a la exención objeto del litigio.
No obstante, la demandante sostiene que la exención objeto del litigio solo beneficia en realidad al proveedor chino de Cordial.
Procede recordar que el Tribunal General puede remitirse a los informes de los órganos de la OMC que intervienen en el proceso de solución de diferencias cuando lleva a cabo la interpretación del Reglamento de base en relación con el Acuerdo antidumping (véanse los apartados 174 a 178 de la presente sentencia).
Pues bien, el punto 7.101 del informe del Grupo Especial de 7 de abril de 2000 en el asunto «Canadá — Protección mediante patente de los productos farmacéuticos (WT/DS114)» hace referencia al concepto de «discriminación
de facto
». En dicho punto se indica que la discriminación
de facto
es una expresión general que describe la conclusión jurídica de que una medida ostensiblemente neutra infringe una norma relativa a la no discriminación porque su efecto real es imponer una diferencia de trato desventajosa.
Además, el concepto de «discriminación de hecho» (o
de facto
) ya se utilizó en el Derecho de la Unión, si bien en materia de ayudas de Estado, para declarar que una medida nacional, aun cuando no se presentaba en forma de ventaja fiscal excepcional respecto a un régimen tributario común, sino de aplicación de un régimen tributario general basado en criterios de naturaleza general, llevaba a cabo en realidad una discriminación de hecho entre empresas que se encontraban en una situación comparable habida cuenta del objetivo perseguido por dicho régimen (sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group y otros,
C‑20/15 P y C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, apartado
).
Por último, el concepto de «discriminación
de facto
» se asemeja al concepto, más expandido en el Derecho de la Unión, de «discriminación indirecta» (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de octubre de 1993, Spotti,
C‑272/92
,
EU:C:1993:848
, apartados
y
, y de 7 de mayo de 1998, Clean Car Autoservice,
C‑350/96
,
EU:C:1998:205
, apartados
a
), concepto este consagrado también por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH, sentencia de 13 de noviembre de 2007, D. H. y otros c. República Checa, CE:ECHR:2007:1113JUD005732500, apartados 193 a 195), que remite a cualquier forma disimulada de discriminación que llega al mismo resultado que una discriminación ostensible (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de septiembre de 1998, Comisión/Francia,
C‑35/97
,
EU:C:1998:431
, apartados
y
).
Por consiguiente, es preciso determinar, sobre la base de los elementos aportados por la demandante en apoyo de la afirmación indicada en el apartado 197 de la presente sentencia, si la exención objeto del litigio da lugar a una discriminación de hecho o indirecta entre los exportadores chinos de PVA.
En primer lugar, la imputación de la demandante según la cual la exención objeto del litigio puede aplicarse a un único exportador chino de PVA, el proveedor de Cordial, implica examinar si dicha exención puede beneficiar solo a Cordial.
A este respecto, el procedimiento que permite la fabricación de adhesivos de mezcla seca producidos y vendidos en forma de polvo para la industria del cartón se describe como innovador en el considerando 623 del Reglamento de Ejecución 2020/1336.
Sin embargo, no se desprende de los autos ni, en particular, de la información aportada por la demandante que Cordial sea el único fabricante de adhesivos de mezcla seca en la Unión.
Además, no hay nada en los autos y, en particular, en los elementos aportados por la demandante que sugiera que es imposible o especialmente difícil para cualquier otro operador económico distinto de Cordial fabricar tales productos. A este respecto, de los documentos obrantes en autos no se desprende que exista un obstáculo jurídico, técnico o financiero que impida a un operador distinto de Cordial acceder al mercado de los adhesivos de mezcla seca.
Así pues, no cabe excluir la existencia de otros fabricantes de adhesivos de mezcla seca o la entrada de estos en el mercado de dichos adhesivos. Pues bien, nada permite presumir que otros fabricantes de adhesivos de mezcla seca se abastezcan ya o vayan a abastecerse del proveedor de PVA de Cordial y no de otros proveedores, en particular de exportadores chinos de PVA. Por consiguiente, no puede excluirse que otros exportadores chinos de PVA distintos del proveedor de Cordial puedan beneficiarse de la exención objeto del litigio.
En segundo lugar, en los considerandos 618 y 624 del Reglamento de Ejecución 2020/1336 se indica que el tipo de PVA importado por Cordial es específicamente desarrollado junto a su proveedor y que es necesaria una colaboración a largo plazo para que un proveedor pueda adaptarse a los requisitos del producto de Cordial.
Sin embargo, la persistencia de una situación en la que Cordial solo cuenta con un proveedor depende de una decisión de los productores de PVA, en particular de los exportadores chinos de este producto, y no de elementos externos que se les impongan (véase, en este sentido, la sentencia Nashua Corporation y otros/Comisión y Consejo, de 14 de marzo de 1990,
C‑133/87 y C‑150/87
,
EU:C:1990:115
, apartados
y
).
En efecto, ningún elemento de los autos y, en particular, ninguna información aportada por la demandante permite suponer que los exportadores chinos de PVA distintos del proveedor de Cordial no estarían en condiciones de adaptar su producción para satisfacer las exigencias específicas de esta empresa mencionadas en el apartado 208 de la presente sentencia.
Así pues, no puede descartarse que otros exportadores chinos distintos del proveedor de Cordial puedan, si lo desean, dar respuesta a las necesidades de abastecimiento de esta.
Por otra parte, del considerando 624 del Reglamento de Ejecución 2020/1336 se desprende que la demandante aportó pruebas que demostraban que había intentado, en el pasado, comprar PVA a un productor de Taiwán, pero no fue posible llegar a ningún acuerdo, ya que dicho productor vende exclusivamente a través de un comerciante de la Unión y no estaba dispuesto a adaptar sus productos a los requisitos de Cordial.
La voluntad de Cordial de limitar su dependencia de su proveedor de PVA se desprende del considerando 624 del Reglamento de Ejecución 2020/1336 y, en particular, del siguiente extracto, no rebatido por la demandante:
«[Cordial] ya intentó establecer nuevas colaboraciones pero, debido a su pequeño tamaño, no fue posible establecer una colaboración a largo plazo con proveedores alternativos […]. La empresa envió pruebas de que, efectivamente, en el pasado ya trató de comprar PVA a un productor de Taiwán, pero no fue posible llegar a ningún acuerdo, ya que dicho productor vende exclusivamente a través de un comerciante de la [Unión] y no estaba dispuesto a adaptar sus productos a los requisitos de Cordial. […]»
Del citado considerando se deduce que Cordial estaría dispuesta a aceptar propuestas de otros exportadores de PVA, en particular de China, para suministrarle dicho producto.
Ello también respalda la conclusión, recogida en el apartado 211 de la presente sentencia, de que otros exportadores chinos distintos del proveedor de Cordial podrían, si así lo desearan, dar respuesta a las necesidades de abastecimiento de esta.
De las consideraciones que figuran en los apartados 203 a 215 de la presente sentencia se infiere que no ha quedado acreditada la existencia de obstáculos que impidan efectivamente la aplicación de la exención objeto del litigio a otros exportadores chinos de PVA distintos del proveedor de Cordial.
Por consiguiente, no se ha demostrado la existencia de una diferencia de trato desfavorable de la que serían víctimas los exportadores chinos de PVA distintos del proveedor de Cordial. A falta de tal diferencia de trato, no puede considerarse probada una eventual discriminación de hecho (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de octubre de 2003,
T‑255/01
, Changzhou Hailong Electronics & Light Fixtures y Zhejiang Yankon/Consejo,
EU:T:2003:282
, apartado
).
De todo cuanto antecede resulta que procede desestimar la segunda imputación y el motivo del recurso en su totalidad.
En consecuencia, debe desestimarse el recurso.
IV.

Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima ampliada)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a Grünig KG.

da Silva Passos
Valančius
Reine
Truchot
Sampol Pucurull
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a de 21 de diciembre de 2022.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.