CELEX: 62019CJ0743
Žaloba o neplatnosť
Inštitucionálne právo
Orgány, úrady a agentúry Európskej únie
Európsky orgán práce (ELA)
Právomoc v oblasti umiestnenia sídla
Článok 341 ZFEÚ
Pôsobnosť
Rozhodnutie prijaté zástupcami vlád členských štátov popri zasadnutí Rady
Právomoc Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ
Autor a právna povaha aktu
Neexistencia záväzných účinkov v právnom poriadku Únie

Európsky parlament svojou žalobou navrhuje zrušenie rozhodnutia prijatého vzájomnou dohodou medzi zástupcami vlád členských štátov (EÚ) 2019/1199 z 13. júna 2019 o umiestnení sídla Európskeho orgánu práce (
Ú. v. EÚ L 189, 2019, s. 68
, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
Právny rámec
Dňa 12. decembra 1992 zástupcovia vlád členských štátov po vzájomnej dohode prijali na základe článku 216 Zmluvy o EHS, článku 77 Zmluvy o ESUO a článku 189 Zmluvy o ESAE rozhodnutie o určení sídla inštitúcií a určitých orgánov a útvarov európskych spoločenstiev (
Ú. v. ES C 341, 1992, s. 1
; Mim. vyd. 01/001, s. 223, ďalej len „rozhodnutie z Edinburghu“).
V článku 1 rozhodnutia z Edinburghu boli určené jednotlivé sídla Európskeho parlamentu, Rady Európskej únie, Európskej komisie, Súdneho dvora Európskej únie, Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru, Európskeho dvora audítorov a Európskej investičnej banky.
Podľa článku 2 tohto rozhodnutia:
„Rozhodnutie o sídle ostatných orgánov a útvarov, ktoré boli vytvorené alebo ktoré budú vytvorené, sa prijíma na základe vzájomnej dohody medzi zástupcami vlád členských krajín na niektorom z nasledujúcich zasadnutí Rady Európy [Európskej rady –
neoficiálny preklad
] pri zohľadnení výhod, ktoré vyplývajú z vyššie uvedených ustanovení pre príslušné členské krajiny; členské krajiny, v ktorých nemá v súčasnosti sídlo žiadna inštitúcia spoločenstiev, budú uprednostnené.“
Článok 341 ZFEÚ stanovuje, že „sídlo orgánov [inštitúcií] Únie sa určí po vzájomnej dohode vlád členských štátov“.
Podľa Protokolu č. 6 o umiestnení sídel inštitúcií a niektorých orgánov, úradov a agentúr a útvarov Európskej únie (ďalej len „protokol č. 6“), ktorý je pripojený k ZEÚ, ZFEÚ a Zmluve o ESAE:
„Zástupcovia vlád členských štátov,
so zreteľom na článok 341 Zmluvy o fungovaní Európskej únie a článok 189 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu,
pripomínajúc a potvrdzujúc rozhodnutie z 8. apríla 1965 a bez toho, aby boli dotknuté rozhodnutia týkajúce sa sídla budúcich [inštitúcií] orgánov, úradov a agentúr a odborov,
sa dohodli na týchto ustanoveniach…
Jediný článok
a)
Európsky parlament má svoje sídlo v Štrasburgu…
b)
Rada má svoje sídlo v Bruseli. …
c)
Komisia má svoje sídlo v Bruseli. …
d)
Súdny dvor Európskej únie má svoje sídlo v Luxemburgu.
e)
Dvor audítorov má svoje sídlo v Luxemburgu.
f)
Hospodársky a sociálny výbor má svoje sídlo v Bruseli.
g)
Výbor regiónov má svoje sídlo v Bruseli.
h)
Európska investičná banka má svoje sídlo v Luxemburgu.
i)
Európska centrálna banka má svoje sídlo vo Frankfurte.
j)
Úrad Európskej polície (Europol) má svoje sídlo v Haagu.“
Okolnosti predchádzajúce sporu
Nariadenie (EÚ) 2019/1149
Komisia prijala 13. marca 2018 návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán práce [COM(2018) 131 final]. Článok 4 tohto návrhu bol formulovaný takto: „Sídlom orgánu je [x].“
Po medziinštitucionálnych rokovaniach, ktoré sa uskutočnili v priebehu januára a februára 2019, zástupcovia Parlamentu a Rady konštatovali, že nemajú k dispozícii informácie potrebné na umiestnenie sídla Európskeho orgánu práce (ELA) a dohodli sa odložiť túto voľbu na neskorší dátum. Rozhodlo sa tak jednak o vypustení článku 4 návrhu nariadenia uvedeného v predchádzajúcom bode a jednak o uvedení dôvodov tejto pozície v spoločnom vyhlásení, ku ktorému sa pripojila Komisia a ktoré malo byť pripojené k nariadeniu po jeho prijatí.
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/1149, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán práce a ktorým sa menia nariadenia (ES) č. 883/2004, (EÚ) č. 492/2011 a (EÚ) 2016/589 a ktorým sa zrušuje rozhodnutie (EÚ) 2016/344 (
Ú. v. EÚ L 186, 2019, s. 21
), bolo prijaté 20. júna 2019. Uvedené nariadenie uverejnené v
Úradnom vestníku Európskej únie
11. júla 2019 neobsahovalo žiadne ustanovenie týkajúce sa umiestnenia sídla ELA.
Podľa spoločného vyhlásenia Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (
Ú. v. EÚ L 188, 2019, s. 131
), prijatého súčasne s nariadením 2019/1149 a uverejneného v
Úradnom vestníku Európskej únie
12. júla 2019:
„Európsky parlament, Rada a Komisia konštatujú, že proces výberu miesta sídla [ELA] nebol v čase prijatia jeho zakladajúceho nariadenia ukončený.
Pripomínajúc záväzok lojálnej a transparentnej spolupráce a pripomínajúc zmluvy, tieto tri inštitúcie uznávajú, že výmena informácií je od počiatočných fáz procesu výberu sídla ELA veľmi cenná.
Takáto včasná výmena informácií by uľahčila uvedeným trom inštitúciám uplatniť svoje práva podľa zmlúv prostredníctvom zodpovedajúcich postupov.
Európsky parlament a Rada berú na vedomie zámer Komisie podniknúť všetky vhodné kroky na to, aby zakladajúce nariadenie obsahovalo ustanovenie o umiestnení sídla ELA a aby sa zabezpečilo, že ELA bude fungovať samostatne v súlade s uvedeným nariadením.“
Napadnuté rozhodnutie
Popri zasadnutí Výboru stálych predstaviteľov (Coreper) zástupcovia vlád členských štátov schválili 13. marca 2019 vzájomnou dohodou postup a kritériá pre rozhodovanie o sídle ELA.
Zvolené pravidlá výberu spresňovali, že rozhodnutie o umiestnení sídla ELA bude založené na podobných kritériách, aké sú uvedené v spoločnom prístupe uvedenom v prílohe k spoločnému vyhláseniu Európskeho parlamentu, Rady a Komisie z 19. júla 2012 o decentralizovaných agentúrach (ďalej len „spoločné vyhlásenie z roku 2012“). Tieto kritériá sa týkali po prvé geografickej rovnováhy, po druhé dátumu, ku ktorému môže byť agentúra zriadená na mieste po nadobudnutí účinnosti jej ustanovujúceho aktu, po tretie dostupnosti lokality, po štvrté existencie primeraných vzdelávacích zariadení pre deti personálu agentúry a po piate primeraného prístupu detí a manželských partnerov na trh práce, k sociálnemu zabezpečeniu a zdravotnej starostlivosti.
Pravidlá výberu tiež stanovovali, že každá ponuka týkajúca sa umiestnenia takéhoto subjektu by mala byť adresovaná generálnemu tajomníkovi Rady s kópiou generálnemu tajomníkovi Komisie a že by mala byť zverejnená na webovej stránke Rady, pričom Komisia vykoná všeobecné preskúmanie všetkých ponúk a uvedie, do akej miery každá ponuka spĺňa prijaté kritériá, ďalej že generálny tajomník Rady následne poskytne toto posúdenie členským štátom a zverejní ho, pričom následne sa popri zasadnutí Coreperu uskutoční politická diskusia medzi zástupcami vlád členských štátov. Tie isté pravidlá špecifikovali, že postup hlasovania sa následne uskutoční popri zasadnutí Rady pre zamestnanosť, sociálnu politiku, zdravie a spotrebiteľské záležitosti (EPSCO) v Luxemburgu, že bude pozostávať z jednotlivých po sebe nasledujúcich kôl hlasovania bez žrebovania, až kým niektorá ponuka nezíska väčšinu hlasov, pričom konečné rozhodnutie zohľadňujúce výsledok postupu hlasovania bude prijaté vzájomnou dohodou zástupcov vlád členských štátov na rovnakom zasadnutí.
Dňa 5. júna 2019 na základe hodnotenia Komisie týkajúceho sa štyroch predložených ponúk, a to miest Sofia (Bulharsko), Nikózia (Cyprus), Riga (Lotyšsko) a Bratislava (Slovensko), si zástupcovia vlád členských štátov vymenili názory na tieto ponuky popri zasadnutí Coreperu.
Dňa 13. júna 2019 prijali zástupcovia vlád členských štátov popri zasadnutí Rady a po hlasovaní o voľbe medzi ponukami štyroch členských štátov, ktoré navrhli umiestniť ELA na svojom území, napadnuté rozhodnutie, ktoré bolo 15. júla 2019 uverejnené v
Úradnom vestníku Európskej únie
.
Článok 1 tohto rozhodnutia znie takto:
„[ELA] má svoje sídlo v Bratislave.“
Návrhy účastníkov konania
Parlament navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zrušil napadnuté rozhodnutie a
–
uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.
Rada navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zamietol žalobu ako neprípustnú alebo nedôvodnú,
–
uložil Parlamentu povinnosť nahradiť trovy konania, a
–
v prípade, že žalobe vyhovie, zachoval účinky napadnutého rozhodnutia na dobu potrebnú na určenie nového sídla ELA.
Konanie na Súdnom dvore
Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora zo 7. januára 2020 bol Slovenskej republike povolený vstup do konania ako vedľajšiemu účastníkovi konania na podporu návrhov Rady.
Rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 3. februára 2020 sa povolil vstup Helénskej republiky, Španielskeho kráľovstva a Holandského kráľovstva do konania ako vedľajším účastníkom konania na podporu návrhov Rady.
Uznesením predsedu Súdneho dvora zo 4. februára 2020 bol povolený vstup Belgického kráľovstva, Českej republiky, Dánskeho kráľovstva, Írska, Francúzskej republiky, Luxemburského veľkovojvodstva, Maďarska, Poľskej republiky a Fínskej republiky do konania ako vedľajším účastníkom konania na podporu návrhov Rady.
Európsky parlament 20. novembra 2020 na základe článku 16 tretieho odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie požiadal, aby Súdny dvor v tejto veci zasadal vo veľkej komore.
O právomoci Súdneho dvora
Argumentácia účastníkov konania
Rada, ktorú podporujú všetky členské štáty v postavení vedľajších účastníkov konania, tvrdí, že žaloba je zjavne neprípustná.
V prvom rade napadnuté rozhodnutie nie je podľa nej pripísateľné Rade, ale členským štátom. Ako pritom potvrdzuje judikatúra, členské štáty nemajú pasívnu procesnú legitimáciu. Ďalej toto rozhodnutie podľa nej bolo prijaté na základe článku 341 ZFEÚ, ktorý sa uplatňuje nielen na umiestnenie sídla inštitúcií Únie vymenovaných v článku 13 ZEÚ, ale tiež aj na umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie, takže uvedené rozhodnutie nepodlieha preskúmaniu zo strany Súdneho dvora na základe článku 263 ZFEÚ. Napokon Rada uvádza, že prijatie uvedeného rozhodnutia členskými štátmi nijako nebráni v účinnej súdnej kontrole. V každom prípade podľa nej potreba zabezpečiť takúto kontrolu nemá viesť k vytvoreniu iných procesných prostriedkov, než aké stanovujú Zmluvy.
Parlament sa domnieva, že napadnuteľná povaha napadnutého rozhodnutia v zmysle článku 263 ZFEÚ, a teda prípustnosť žaloby sú preukázané.
Podľa Parlamentu je toto rozhodnutie zjavne právne záväzným aktom Únie. V prvom rade je podľa neho dôležité poukázať na jeho formálne označenie ako „rozhodnutie“, ktoré podľa štvrtého odseku článku 288 ZFEÚ označuje akt záväzný v celom rozsahu. Ďalej je toto rozhodnutie podľa Parlamentu aktom, ktorý bol prijatý na základe článku 341 ZFEÚ, teda na základe ustanovenia Zmlúv stanovujúceho prijímanie záväzných aktov, ktoré upravuje určenie sídla agentúr Únie. Napokon to isté rozhodnutie bolo uverejnené v sérii L
Úradného vestníka Európskej únie
vyhradenej pre normatívne akty.
Pokiaľ ide o skutočného autora napadnutého rozhodnutia, Parlament sa domnieva, že ním, aj napriek odkazu v jeho názve na „vzájomnú dohodu predstaviteľov vlád členských štátov“, je Rada.
Na podporu tohto stanoviska Parlament po prvé uvádza, že dokumenty týkajúce sa procesu výberu a návrh, z ktorého vychádza napadnuté rozhodnutie, sú pod hlavičkou „Rada Európskej únie“, čo indikuje, že táto inštitúcia prevzala ich pôvodcovstvo. Po druhé proces predchádzajúci prijatiu tohto rozhodnutia bol podľa Parlamentu založený na administratívnych štruktúrach, ako aj na prípravných orgánoch Rady, najmä na Corepere uvedenom v článku 240 ods. 1 ZFEÚ. Po tretie účasť rumunského ministra na tomto rozhodovacom procese podľa neho dokazuje, že v tomto prípade konalo predsedníctvo Rady uvedené v článku 16 ods. 9 ZEÚ, a to v tejto funkcii. Po štvrté, keďže článok 297 ods. 2 prvý pododsek ZFEÚ stanovuje, že určité nelegislatívne akty podpisuje predseda inštitúcie, ktorá ich prijala, skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie podpísal rumunský minister, podľa Parlamentu potvrdzuje, že táto osoba konala v kontexte svojich povinností ako úradujúci predseda Rady.
Parlament v tejto súvislosti zdôrazňuje, že podľa judikatúry na to, aby sa na akt nevzťahovalo preskúmanie zákonnosti zo strany Súdneho dvora, nestačí, aby bol akt kvalifikovaný ako rozhodnutie členských štátov. Navyše je potrebné aj to, aby uvedený akt vzhľadom na svoj obsah a všetky okolnosti, za ktorých bol prijatý, v skutočnosti nepredstavoval rozhodnutie Rady (rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada,
C‑181/91 a C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, bod
). Toto konštatovanie však podľa názoru Parlamentu nie je možné vykonať bez preskúmania obsahu aktu a jeho právnych účinkov. To podľa neho platí o to viac, že v prejednávanej veci napadnuté rozhodnutie zasahuje do právomoci, ktorú normotvorcovi Únie priznávajú články 46 a 48 ZFEÚ.
Subsidiárne, aj keby sa malo vychádzať z toho, že napadnuté rozhodnutie pochádza od členských štátov, a nie od Rady, táto žaloba by bola podľa názoru Parlamentu stále prípustná. Stále by totiž podľa neho išlo o akt Únie, ktorý má vyvolať právne účinky voči tretím osobám v dvoch oblastiach patriacich do právomoci Únie, a to v oblasti voľného pohybu pracovníkov a koordinácie systémov sociálneho zabezpečenia členských štátov. Podľa jeho názoru je teda zrejmé, že umiestnenie sídla ELA napadnutým rozhodnutím má priamy vplyv na otázku, ktorú normotvorca Únie už upravil zriadením tohto orgánu, a prispieva k vytvoreniu právneho stavu, ktorý je pre tretie osoby záväzný.
Parlament zdôrazňuje, že spochybnenie napadnuteľnosti napadnutého rozhodnutia podľa článku 263 ZFEÚ by znamenalo vyňatie právne záväzného aktu Únie prijatého na základe ustanovenia Zmlúv spod akéhokoľvek súdneho preskúmania. Podľa neho by totiž neexistoval žiadny iný súdny prostriedok, ktorý by umožnil overiť, či skutočne existuje právomoc na umiestnenie sídla orgánov Únie, akým je ELA, ktorú si nárokujú členské štáty podľa článku 341 ZFEÚ, alebo či, ako tvrdí Parlament, členské štáty využitím článku 341 ZFEÚ zasiahli do právomoci, ktorú normotvorcovi Únie priznávajú články 46 a 48 ZFEÚ.
Parlament sa domnieva, že hoci akty členských štátov nepatria medzi akty uvedené v prvom odseku článku 263 ZFEÚ, Súdny dvor musí vyhlásiť, že má právomoc, aby overil rešpektovanie právomocí zverených inštitúciám na základe Zmlúv v zmysle článku 13 ods. 2 ZEÚ. Vylúčenie napadnutého rozhodnutia z preskúmania Súdnym dvorom z dôvodu, že ide o akt členských štátov, by podľa jeho názoru znamenalo, že by sa tým Súdnemu dvoru odňala možnosť overiť, či boli rešpektované právomoci normotvorcu Únie, a v prípade potreby ukončiť porušovanie uvedených právomocí zrušením tohto rozhodnutia.
Takéto riešenie by bolo navyše podľa neho v rozpore so zásadami právneho štátu, podľa ktorých ani členské štáty, ani inštitúcie Únie neuniknú kontrole súladu svojich aktov so Zmluvami (rozsudok z 23. apríla 1986, Les Verts/Parlament,
294/83
,
EU:C:1986:166
, bod
). V tejto súvislosti sa Parlament domnieva, že tieto zásady predstavujú základ pravidla o všeobecnej právomoci, ktorú článok 19 ZEÚ priznáva Súdnemu dvoru na zabezpečenie práva pri výklade a uplatňovaní Zmlúv (rozsudok z 24. júna 2014, Parlament/Rada,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, bod
).
Parlament vo svojej replike uvádza, že judikatúra, na ktorú sa odvoláva Rada, sa týka aktov prijatých členskými štátmi mimo rámca vymedzeného v Zmluvách. Podľa Parlamentu je však napadnuté rozhodnutie právnym aktom Únie prijatým na základe právomoci zverenej Zmluvami, konkrétne právomoci vyplývajúcej z článku 341 ZFEÚ. Hlavná právna otázka nastolená touto žalobou sa totiž podľa neho týka práve otázky, či možno túto právomoc uplatniť na umiestnenie sídla ELA.
Posúdenie Súdnym dvorom
Európska únia je úniou práva, ktorá na základe Zmluvy o FEÚ vytvorila úplný systém opravných prostriedkov a konaní, ktoré majú Súdnemu dvoru zveriť právomoc preskúmavať zákonnosť aktov inštitúcií (pozri v tomto zmysle rozsudky z 23. apríla 1986, Les Verts/Parlament,
294/83
,
EU:C:1986:166
, bod
; z 3. septembra 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia,
C‑402/05 P a C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, bod
, ako aj z 3. júna 2021, Maďarsko/Parlament,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, bod
a citovanú judikatúru).
Pokiaľ ide o žalobu o neplatnosť upravenú v článku 263 ZFEÚ, možno ju podať proti všetkým opatreniam prijatým inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami Únie, bez ohľadu na ich povahu alebo formu, ktoré majú vyvolávať záväzné právne účinky (pozri v tomto zmysle rozsudky z 31. marca 1971, Komisia/Rada,
22/70
,
EU:C:1971:32
, bod
, ako aj z 3. júna 2021, Maďarsko/Parlament,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, bod
a citovanú judikatúru).
V rámci žaloby o neplatnosť uvedenej v článku 263 ZFEÚ má však súd Únie právomoc iba preskúmať zákonnosť aktov, ktoré možno pripísať inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram Únie. Z toho najmä vyplýva, že akty prijaté zástupcami vlád členských štátov, ktorí nekonajú v postavení členov Rady alebo Európskej rady, ale v postavení zástupcov svojich vlád, a teda kolektívne vykonávajúcimi právomoci členských štátov, nepodliehajú súdnemu preskúmaniu súdom EÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia,
C‑181/91 a C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, bod
, ako aj uznesenie zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a zástupcovia vlád členských štátov,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, bod
).
Na to, aby sa tento akt vyhol preskúmaniu zákonnosti zavedenému článkom 263 ZFEÚ, však nestačí, aby rozhodnutie, ktoré je predmetom žaloby, bolo formálne prezentované ako rozhodnutie členských štátov. Navyše je potrebné, aby uvedený akt vzhľadom na svoj obsah a všetky okolnosti, za ktorých bol prijatý, v skutočnosti nepredstavoval rozhodnutie Rady (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia,
C‑181/91 a C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, bod
).
V prejednávanej veci treba napadnuté rozhodnutie posudzovať z hľadiska právneho rámca uplatniteľného na umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie. V tejto súvislosti sa však účastníci konania nezhodujú v tom, či sa na článok 341 ZFEÚ, podľa ktorého sa sídlo „orgánov [inštitúcií]“ určuje „po vzájomnej dohode vlád členských štátov“, možno platne odvolávať ako na základ pre rozhodnutia týkajúce sa určenia sídla týchto orgánov, úradov a agentúr.
Na jednej strane totiž Rada a členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania na podporu jej návrhov tvrdia, že tento článok sa má vykladať v širšom zmysle tak, že sa vzťahuje aj na uvedené orgány, úrady a agentúry, takže právomoc týkajúca sa umiestnenia sídla takéhoto orgánu, úradu a agentúry prislúcha výlučne zástupcom vlád členských štátov, ktorí rozhodujú vzájomnou dohodou. Z toho podľa nich vyplýva, že napadnuté rozhodnutie ako akt členských štátov, a nie Rady, nepodlieha preskúmaniu zákonnosti Súdnym dvorom podľa článku 263 ZFEÚ.
Na druhej strane Parlament tvrdí, že rozhodnutie o umiestnení sídla agentúry Únie nepatrí do pôsobnosti článku 341 ZFEÚ, ale spadá do pôsobnosti normotvorcu Únie. Z toho vyvodzuje, že napadnuté rozhodnutie je nevyhnutne pripísateľné Rade, a preto sa nemôže vyhnúť preskúmaniu zákonnosti zo strany Súdneho dvora. V každom prípade, aj keby sa vychádzalo z toho, že toto rozhodnutie možno pripísať členským štátom, táto žaloba by mala byť podľa neho vyhlásená za prípustnú v rozsahu, v akom smeruje proti „skutočnému autorovi“ tohto rozhodnutia.
V prvom rade je teda potrebné určiť, či rozhodnutie týkajúce sa umiestnenia sídla orgánu, úradu a agentúry Únie musia prijať členské štáty v súlade s pravidlom uvedeným v článku 341 ZFEÚ alebo či ho má prijať normotvorca Únie na základe hmotnoprávneho základu uplatniteľného na oblasť, v ktorej má predmetný orgán, úrad alebo agentúra konať.
O právomoci v oblasti umiestnenia sídla orgánov, úradov a agentúr Únie
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je pri výklade ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen jeho znenie a ciele, ktoré sleduje, ale aj jeho kontext. Aj vývoj ustanovenia práva Únie môže obsahovať relevantné prvky pre jeho výklad (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. decembra 2018, Wightman a i.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, bod
a citovanú judikatúru).
Na základe týchto metód výkladu je teda potrebné preskúmať, či sa článok 341 ZFEÚ uplatňuje na rozhodnutia týkajúce sa umiestnenia sídla orgánov, úradov a agentúr Únie.
Po prvé, pokiaľ ide o znenie článku 341 ZFEÚ, toto ustanovenie odkazuje len na „orgány [inštitúcie] Únie“. V súlade s článkom 13 ods. 1 ZEÚ však pojem „inštitúcie“ odkazuje na presný zoznam subjektov, ktorý nezahŕňa orgány, úrady alebo agentúry Únie, najmä jej agentúry.
Po druhé, pokiaľ ide o kontext článku 341 ZFEÚ, treba predovšetkým zdôrazniť, ako uviedol generálny advokát v bode 94 svojich návrhov, že určité ustanovenia Zmlúv boli zmenené Lisabonskou zmluvou s cieľom zahrnúť do nej výslovný odkaz na „orgány, úrady alebo agentúry Únie“, čo malo za následok výslovné rozlíšenie medzi inštitúciami Únie výslovne uvedenými v článku 13 ods. 1 ZEÚ na jednej strane a orgánmi, úradmi a agentúrami na strane druhej. Zatiaľ čo niektoré ustanovenia Zmluvy o FEÚ sa týkajú len inštitúcií Únie, iné jej ustanovenia, ako sú články 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 a 325, odkazujú v širšom zmysle na inštitúcie, orgány, úrady alebo agentúry Únie. Pokiaľ ide o právomoc Súdneho dvora, ide najmä o články 263, 265 a 267 ZFEÚ.
Treba však konštatovať, že znenie článku 341 ZFEÚ, ktorý sa týka len „orgánov [inštitúcií]“, zodpovedá zneniu ustanovení, ktoré predchádzali tomuto článku, teda článku 216 Zmluvy o EHS (zmenený na článok 216 Zmluvy o ES, ktorý sa zmenil na článok 289 ES).
Hoci, ako vyplýva z bodu 46 tohto rozsudku, Zmluva o EÚ jasne rozlišuje medzi inštitúciami Únie na jednej strane a jej orgánmi, úradmi a agentúrami na druhej strane, skutočnosť, ktorú uvádza Rada, že ustanovenia siedmej časti Zmluvy o FEÚ, nazvanej „Všeobecné a záverečné ustanovenia“, v ktorej sa nachádza článok 341 ZFEÚ, odkazujú na „orgány [inštitúcie]“, preto nemožno vykladať ako prejav zámeru autorov Zmlúv chápať pojem „inštitúcie“ v širšom zmysle, aby zahŕňal nielen subjekty uvedené v článku 13 ods. 1 ZEÚ, ale aj orgány, úrady a agentúry Únie zriadené Zmluvami alebo na ich základe, ktoré majú prispievať k dosahovaniu cieľov Únie. Platí to o to viac, že Zmluva o EÚ a Zmluva o FEÚ predstavujú jednotný ústavný základ Únie na základe článku 1 tretieho odseku ZEÚ a článku 1 ods. 2 ZFEÚ, takže definícia pojmu „inštitúcie“ uvedená v článku 13 ods. 1 ZEÚ a rozlišovanie medzi týmito inštitúciami na jednej strane a orgánmi, úradmi a agentúrami Únie na druhej strane by sa mali uplatňovať plošne a jednotne v oboch Zmluvách.
Rozhodujúci nemôže byť ani široký výklad pojmu „orgány [inštitúcie]“ v zmysle článku 340 druhého odseku ZFEÚ, ktorý uvádza, že „v prípade nezmluvnej zodpovednosti Únia, v súlade so zásadami spoločnými pre právne poriadky členských štátov, napraví akékoľvek škody spôsobené vlastnými orgánmi [inštitúciami] alebo pracovníkmi pri výkone ich funkcií“.
Hoci Súdny dvor rozhodol, že pojem „orgán [inštitúcia]“ v zmysle posledného uvedeného ustanovenia zahŕňa nielen inštitúcie Únie vymenované v článku 13 ods. 1 ZEÚ, ale aj všetky orgány, úrady a agentúry Únie zriadené Zmluvami alebo na ich základe, ktoré majú prispieť k dosiahnutiu cieľov Únie (rozsudok zo 16. decembra 2020, Rada a i./K. Chrysostomides & Co. a i.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P a C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, bod
a citovaná judikatúra), pri tvorbe tejto judikatúry výslovne vychádzal jednak z toho, že orgány, úrady a agentúry Únie zriadené Zmluvami alebo na ich základe majú prispieť k dosiahnutiu cieľov Únie, a jednak z toho, že by bolo v rozpore s úmyslom autorov Zmlúv, aby sa Únia, ak koná prostredníctvom orgánu, úradu alebo agentúry, mohla vyhnúť dôsledkom ustanovení Zmlúv upravujúcich nezmluvnú zodpovednosť Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. decembra 1992, SGEEM a Etroy/EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, body
až
).
Široký výklad pojmu „orgány [inštitúcie]“, ktorý Súdny dvor podal na účely uplatnenia článku 340 druhého odseku ZFEÚ, tak zodpovedá potrebe odôvodnenej všeobecnými zásadami spoločnými pre právne poriadky členských štátov, ktoré sú výslovne uvedené v tomto ustanovení Zmluvy o FEÚ, zabrániť tomu, aby sa Únia mohla vyhnúť uplatneniu režimu nezmluvnej zodpovednosti podľa článku 268 ZFEÚ v spojení s článkom 340 druhým odsekom ZFEÚ a jeho súdnemu preskúmaniu Súdnym dvorom, ak koná prostredníctvom iného orgánu, úradu alebo agentúry Únie, než sú inštitúcie uvedené v článku 13 ods. 1 ZEÚ (pozri analogicky rozsudok z 2. decembra 1992, SGEEM a Etroy/EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, body
a
). Musí to platiť o to viac, ako uviedol generálny advokát v bode 100 svojich návrhov, že pojem „pracovníci“ uvedený v článku 340 druhom odseku ZFEÚ zahŕňa z funkčného hľadiska všetkých zamestnancov pracujúcich pre Úniu, či už v jej inštitúciách, alebo v orgánoch, úradoch a agentúrach.
V dôsledku toho sa nemožno úspešne dovolávať výkladu pojmu „orgány [inštitúcie]“ v zmysle článku 340 druhého odseku ZFEÚ, ktorý upravuje rozsah nezmluvnej zodpovednosti Únie, na účely analogického vymedzenia pôsobnosti článku 341 ZFEÚ týkajúceho sa rozsahu právomocí vyhradených členským štátom na základe Zmlúv.
Rada sa nemôže účinne odvolávať ani na pojem „orgány [inštitúcie]“ uvedený v článku 342 ZFEÚ, podľa ktorého „Rada prostredníctvom nariadení jednomyseľne určí pravidlá používania jazykov orgánmi [inštitúciami] Únie, čím nie sú dotknuté ustanovenia uvedené v štatúte Súdneho dvora Európskej únie“. Ako totiž uviedol generálny advokát v bode 98 svojich návrhov, pojem „orgány [inštitúcie]“ v zmysle tohto posledného uvedeného článku sa nemusí nevyhnutne vykladať tak, že zahŕňa orgány, úrady a agentúry Únie, keďže jazykový režim orgánu, úradu alebo agentúry Únie môže byť odlišný od jazykového režimu platného v jej inštitúciách.
Pokiaľ ide o protokol č. 6, hoci tento protokol, ako tvrdí Rada, určuje nielen sídlo inštitúcií Únie, ale aj sídlo niektorých orgánov, úradov a agentúr Únie, medzi nimi Europolu, a odkazuje na článok 341 ZFEÚ, nestanovuje, že sídla orgánov, úradov a agentúr Únie musia členské štáty určiť spoločne na základe zásady uvedenej v tomto článku. V tejto súvislosti treba poznamenať, že spoločným znakom týchto orgánov, úradov a agentúr Únie je, že boli zriadené členskými štátmi, zatiaľ čo v prípade agentúry Únie, akou je ELA, ktorá bola zriadená na základe zakladajúcich Zmlúv normotvorcom Únie, to neplatí. Z tohto protokolu teda nemožno vyvodiť vôľu členských štátov priamo alebo analogicky uplatňovať zásadu stanovenú v tomto článku na umiestnenie sídla všetkých orgánov, úradov a agentúr Únie.
Ako uviedol generálny advokát v bode 112 svojich návrhov, prijatie osobitného protokolu naopak svedčí o tom, že členské štáty sa domnievali, že ich kolektívne rozhodnutie týkajúce sa umiestnenie sídla určitých taxatívne vymenovaných orgánov, úradov a agentúr Únie musí byť osobitne zakotvené v primárnom práve, aby malo právne účinky v práve Únie.
Výslovný odkaz v protokole č. 6 na článok 341 ZFEÚ sa vysvetľuje tým, že tento protokol odkazuje predovšetkým na inštitúcie uvedené v článku 13 ods. 1 ZEÚ.
Okrem toho je pravda, ako vyplýva z článku 2 rozhodnutia z Edinburghu, že zástupcovia vlád členských štátov vyjadrili želanie vyhradiť si rozhodnutia týkajúce sa sídla orgánov, úradov a agentúr Únie rovnakým spôsobom, ako sú výslovne a jasne oprávnení podľa článku 341 ZFEÚ umiestniť sídlo inštitúcií Únie. Navyše pri príležitosti medzivládnej konferencie, ktorá viedla k prijatiu Amsterdamskej zmluvy, bolo znenie rozhodnutia z Edinburghu prevzaté ako protokol pripojený k Zmluvám o EÚ, ES, ESUO a Euratom, teraz protokol č. 6, pripojený k Zmluvám o EÚ, FEÚ a Euratom.
Na jednej strane však jediný článok tohto posledného uvedeného protokolu stanovuje, podobne ako článok 1 rozhodnutia z Edinburghu, sídlo iba inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie zriadených členskými štátmi. Na druhej strane, hoci Súdny dvor uznal záväznosť tohto rozhodnutia v rozsudku z 1. októbra 1997, Francúzsko/Parlament (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), na ktorý odkázal v iných neskorších rozsudkoch [pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. decembra 2012, Francúzsko/Parlament,
C‑237/11 a C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, body
až
, a z 2. októbra 2018, Francúzsko/Parlament (Výkon rozpočtovej právomoci),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, bod
], článok 2 uvedeného rozhodnutia nemôže viesť k výkladu článku 341 ZFEÚ, ktorý by bol v rozpore s jeho jasným znením.
Rada sa v súvislosti s tým odvoláva aj na predchádzajúcu inštitucionálnu prax týkajúcu sa umiestnenia sídla orgánov, úradov a agentúr Únie a tvrdí, že táto prax je „inštitucionálne uznaná“ spoločným vyhlásením z roku 2012 a spoločným prístupom, ktorý je k nemu pripojený.
Z informácií, s ktorými bol Súdny dvor oboznámený v rámci prejednávaných vecí, však vyplýva, že údajná prax zďaleka nie je všeobecná. Postupy používané na účely umiestnenia sídla orgánov, úradov a agentúr Únie totiž vykonávali buď samotné členské štáty, alebo sa na nich v rôznej miere a z rôznych dôvodov podieľali inštitúcie Únie bez ohľadu na to, či sú alebo nie sú aktérmi legislatívneho postupu.
Aj za predpokladu, že by bolo možné, ako tvrdí Rada, identifikovať skoršiu ustálenú a koherentnú prax, podľa ktorej boli sídla orgánov, úradov a agentúr Únie systematicky určované len na základe politickej voľby uskutočnenej výlučne zástupcami vlád členských štátov, výkladu článku 341 ZFEÚ, ktorý Rada presadzuje na základe tejto praxe, nemožno spoločným vyhlásením z roku 2012 a spoločným prístupom, ktorý je jeho prílohou, priznať žiadne „inštitucionálne uznanie“. Toto vyhlásenie totiž nemá, ako zdôrazňuje jeho piaty odsek, právne záväznú povahu a okrem toho neobsahuje žiadne uznanie výhrady právomoci členských štátov, pokiaľ ide o umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie.
V každom prípade takáto prax, ktorá je v rozpore s pravidlami Zmluvy o FEÚ, a najmä s článkom 341 ZFEÚ tým, že napriek jeho jasnému zneniu rozširuje pôsobnosť tohto článku na umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie, nemôže vytvoriť precedens záväzný pre inštitúcie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. mája 2008, Parlament/Rada,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, bod
a citovanú judikatúru).
V treťom a poslednom rade, pokiaľ ide o cieľ článku 341 ZFEÚ, tento spočíva v zachovaní rozhodovacej právomoci členských štátov pri určovaní sídla inštitúcií Únie. Na rozdiel od stanoviska, ktoré obhajovala Rada na pojednávaní, výklad tohto článku v tom zmysle, že sa neuplatňuje na orgány, úrady a agentúry Únie, ho nemôže zbaviť akéhokoľvek potrebného účinku, ako uviedol generálny advokát v bode 138 svojich návrhov. Hoci je pravda, že sídlo inštitúcií Únie je už určené primárnym právom, v prejednávanej veci protokolom č. 6, článok 341 ZFEÚ zostáva relevantný pre každé prípadné budúce rozhodnutie o zmene sídla existujúcej inštitúcie alebo o umiestnení sídla novej inštitúcie.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že na rozdiel od inštitúcií Únie, ktorých zriadenie a funkcie sú z dôvodu ich ústavného významu upravené v samotných Zmluvách, orgány, úrady a agentúry Únie, ako je napríklad ELA, ktorých účelom je dosiahnutie cieľov danej politiky Únie, nie sú vo všeobecnosti zriadené Zmluvami. Za týchto podmienok musí ich zriadenie, ak nevyplýva z primárneho práva, vyplývať z aktu sekundárneho práva prijatého na základe hmotnoprávnych ustanovení, ktorými sa vykonáva politika Únie, v rámci ktorej príslušný orgán, úrad alebo agentúra koná, a v súlade s postupmi stanovenými v týchto ustanoveniach.
Ak v Zmluvách nie sú v tejto súvislosti uvedené iné podrobnosti, prináleží rovnako normotvorcovi Únie, aby v súlade s postupmi stanovenými v relevantných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv určil sídlo orgánu, úradu alebo agentúry Únie, ktorý sám zriadil aktom sekundárneho práva prijatým na základe týchto ustanovení, keďže podľa uvedených ustanovení má právomoc vymedziť právomoci, organizáciu a spôsob fungovania tohto orgánu, úradu alebo agentúry.
Rozhodnutie týkajúce sa umiestnenia sídla orgánu, úradu, alebo ako v prejednávanej veci agentúry Únie, je teda na rozdiel od toho, čo tvrdí Rada, neoddeliteľnou súčasťou rozhodnutia o jej zriadení.
Je pravda, že umiestnenie sídla orgánu, úradu alebo agentúry Únie môže zohľadňovať politické hľadiská, akými sú napríklad potreba zabezpečiť určitú geografickú rovnováhu pri umiestňovaní orgánov, úradov alebo agentúr Únie alebo potreba zvýhodniť členské štáty, v ktorých sa ešte nenachádza sídlo orgánu, úradu alebo agentúry Únie.
Politická povaha rozhodnutia, ktorým sa určuje sídlo takéhoto orgánu, úradu alebo agentúry Únie, však nemôže sama osebe byť dôvodom na to, aby toto rozhodnutie nepatrilo do právomoci normotvorcu Únie, ktorý má pravidelne prijímať politické rozhodnutia pri výkone právomocí Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. septembra 2016, Nemecko/Parlament a Rada,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, bod
).
Okrem toho takéto rozhodnutie musí predovšetkým zabezpečiť plnenie úloh zverených príslušnému orgánu, úradu alebo agentúre Únie na účely dosiahnutia cieľov danej politiky.
Rovnako nemožno prijať ani tvrdenie, že umiestnenie sídla orgánu, úradu a agentúry Únie na hmotnoprávnom základe, na ktorom je zriadený, môže podľa relevantného právneho základu viesť k tomu, že toto umiestnenie bude podliehať hlasovaniu kvalifikovanou väčšinou v Rade, a nie rozhodnutiu prijatému vzájomnou dohodou zástupcov vlád členských štátov, pričom toto umiestnenie sídla sa zároveň stane kompromisným prvkom v rámci legislatívnej diskusie.
Ako totiž bolo pripomenuté v bode 68 tohto rozsudku, skutočnosť, že rozhodnutie o umiestnení sídla orgánu, úradu a agentúry Únie môže mať významný politický rozmer, keďže musí byť prijaté okrem iného s ohľadom na úvahy týkajúce sa geografickej rovnováhy, nebráni tomu, aby normotvorca Únie mohol prijať toto rozhodnutie v súlade s postupmi stanovenými v relevantných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv, keďže tento politický rozmer môže v tejto súvislosti predstavovať prvok, ktorý môže normotvorca Únie zohľadniť pri výkone svojej voľnej úvahy. Okrem toho treba zdôrazniť, že vzhľadom na to, že legislatívny postup Únie sa na základe článku 1 ods. 2 v spojení v článkom 10 ods. 3 ZEÚ riadi zásadou transparentnosti vo vzťahu k občanom, použitie tohto postupu môže posilniť demokratický základ rozhodnutia o umiestnení sídla orgánu, úradu a agentúry Únie, ako je ELA.
Okrem toho a predovšetkým okolnosť, že také rozhodnutie, ako je napríklad rozhodnutie o umiestnení sídla orgánu, úradu a agentúry Únie, je politicky citlivé, nemôže viesť k úprave právomocí zverených Zmluvami inštitúciám Únie ani k vyňatiu výkonu týchto právomocí z legislatívnych procesov stanovených v Zmluvách. Určenie rozsahu pôsobnosti ustanovenia Zmlúv, ktoré upravuje vecnú právomoc Únie, tak nemôže závisieť od úvah týkajúcich sa politicky citlivej povahy dotknutej záležitosti alebo od záujmu zabezpečiť účinnosť konania.
Zo všetkých týchto úvah, a najmä zo znenia článku 341 ZFEÚ vyplýva, že toto ustanovenie nemožno vykladať tak, že upravuje určenie sídla takého orgánu, úradu alebo agentúry Únie, ako je ELA.
Za týchto podmienok právomoc rozhodovať o umiestnení sídla tejto agentúry neprináleží členským štátom, ale normotvorcovi Únie, ktorý musí na tento účel konať v súlade s postupmi stanovenými v relevantných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv, v prejednávanej veci v článkoch 46 a 48 ZFEÚ, ktoré stanovujú použitie riadneho legislatívneho postupu.
Vzhľadom na tento záver je potrebné v druhom rade rozhodnúť o právomoci Súdneho dvora rozhodovať o tejto žalobe.
O autorovi napadnutého rozhodnutia a o právomoci Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ
–
O autorovi napadnutého rozhodnutia
V prvom rade treba overiť, či napadnuté rozhodnutie, ktoré bolo prijaté popri zasadnutí Rady konferenciou zástupcov vlád členských štátov, možno pripísať týmto členským štátom.
V tejto súvislosti, pokiaľ ide o obsah napadnutého rozhodnutia, z jeho názvu vyplýva, že toto rozhodnutie predstavuje akt hláv štátov alebo predsedov vlád 27 členských štátov prijatý popri zasadnutí Rady na základe medzivládneho postupu. Svedčí o tom výslovný odkaz v názve a na začiatku preambuly tohto rozhodnutia na „zástupcov vlád členských štátov“.
V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté na výslovnom základe článku 341 ZFEÚ, pričom autori tohto rozhodnutia vychádzali z toho, že odkaz na „orgány [inštitúcie]“ uvedený v tomto článku by sa mal vykladať extenzívne, to znamená tak, že sa vzťahuje nielen na inštitúcie presne vymenované v článku 13 ods. 1 ZEÚ, ale aj na orgány, úrady a agentúry Únie.
Okrem toho je potrebné poznamenať, že prípravné práce na napadnutom rozhodnutí sa uskutočnili počas stretnutí zástupcov vlád členských štátov, ktoré sa konali popri zasadnutiach Coreperu 13. marca 2019 a 5. júna 2019.
Pokiaľ ide o okolnosti sprevádzajúce prijatie napadnutého rozhodnutia, nič z daných skutočností, a to jednak, že proces výber na medzivládnej úrovni s cieľom určiť sídlo ELA sa uskutočnil v priestoroch Rady a za pomoci oddelení Generálneho sekretariátu Rady, že ponuky predložené v rámci tohto procesu výberu posudzovala Komisia, ako aj to, že napadnuté rozhodnutie podpísal zástupca členského štátu, ktorý ku dňu prijatia tohto rozhodnutia zabezpečoval predsedníctvo Rady v zmysle článku 16 ods. 9 ZEÚ, v danom prípade rumunský minister spravodlivosti, nie je takej povahy, že by to mohlo vyvrátiť záver o tom, že uvedené rozhodnutie možno pripísať členským štátom, a nie Rade.
Prijatie aktu v priestoroch alebo s pomocou inštitúcie Únie totiž samo osebe nepriznáva Súdnemu dvoru právomoc posudzovať zákonnosť tohto aktu (pozri analogicky rozsudok z 22. marca 1990, Le Pen,
C‑201/89
,
EU:C:1990:133
, body
a
). Okrem toho účasť inštitúcií Únie na príprave rozhodnutia predstaviteľov vlád členských štátov prijatého popri zasadnutí Rady nemôže určiť právnu povahu a autora výsledného rozhodnutia.
Napadnuté rozhodnutie tak nemôže byť ani svojím obsahom, ani okolnosťami, za ktorých bolo prijaté, označené ako akt Rady. Toto rozhodnutie je naopak aktom prijatým kolektívne vzájomnou dohodou zástupcov vlád členských štátov.
–
O právomoci Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ
V druhom rade treba pripomenúť, že relevantným kritériom, ktoré Súdny dvor uplatnil na vylúčenie právomoci súdov Únie rozhodovať o žalobe podanej proti aktom prijatým zástupcami vlád členských štátov, je výlučne kritérium týkajúce sa ich autora bez ohľadu na ich záväzné právne účinky (uznesenie zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a zástupcovia vlád členských štátov,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, bod
).
Argumentáciu Parlamentu, že v prejednávanej veci je vhodné vychádzať zo širokého poňatia autorov aktov, na ktorých odkazuje článok 263 ZFEÚ, teda inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie, aby bolo možné považovať napadnuté rozhodnutie za prijaté inštitúciou, orgánom, úradom alebo agentúrou Únie v zmysle tohto článku, alebo prinajmenšom prirovnať prejednávanú žalobu k žalobám podaným proti rozhodnutiu Rady, teda nemožno prijať bez toho, aby to nebolo v rozpore s jasným znením tohto článku (pozri v tomto zmysle uznesenie zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a zástupcovia vlád členských štátov,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, bod
).
Takýto výklad by bol tiež v rozpore s úmyslom autorov Zmlúv, vyjadreným v článku 263 ZFEÚ, ktorého pôsobnosť sa obmedzuje výlučne na akty práva Únie prijaté inštitúciami, orgánmi, úradmi alebo agentúrami Únie, ktorým je vyňať akty členských štátov z preskúmania súdmi Únie.
Rozšírenie pojmu napadnuteľné akty podľa článku 263 ZFEÚ na akty prijaté členskými štátmi, hoci aj vzájomnou dohodou, by v konečnom dôsledku znamenalo priznanie priameho preskúmania aktov členských štátov súdom Únie, a teda obchádzanie právnych prostriedkov osobitne ustanovených v prípade nesplnenia záväzkov, ktoré im vyplývajú zo Zmlúv.
Tieto právne prostriedky sú totiž založené na zohľadnení príslušných úloh inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie na jednej strane a členských štátov na druhej strane v právnom poriadku Únie. Pritom je potrebné pripomenúť, že v súlade so zásadou uvedenou v článku 13 ods. 2 ZEÚ každá inštitúcia, vrátane Súdneho dvora, koná v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené Zmluvami, a v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi v nich ustanovenými.
Napriek tomu, hoci napadnuté rozhodnutie možno považovať za akt prijatý výlučne členskými štátmi, čím sa vymyká preskúmaniu zákonnosti stanovenému v článku 263 ZFEÚ, nemožno ho považovať za rozhodnutie prijaté podľa článku 341 ZFEÚ, keďže ako vyplýva z úvah uvedených v bodoch 43 až 73 tohto rozsudku, tento článok sa má vykladať v tom zmysle, že sa týka výlučne umiestnenia sídla inštitúcií uvedených v článku 13 ods. 1 ZEÚ, a nie umiestnenia sídla orgánov, úradov alebo agentúr Únie.
Ako však uviedol generálny advokát v bode 166 svojich návrhov, rozhodnutie, ktoré podobne ako napadnuté rozhodnutie prijali členské štáty v oblasti, v ktorej Zmluvy nestanovujú konanie členských štátov, je zbavené akéhokoľvek záväzného právneho účinku v práve Únie. Okolnosť, že jedna alebo viaceré inštitúcie Únie zohrali určitú úlohu v rámci konania, ktoré viedlo k prijatiu tohto rozhodnutia, nemení povahu tohto rozhodnutia, ktoré nie je súčasťou právneho poriadku Únie (pozri analogicky rozsudok z 20. septembra 2016, Ledra Advertising a i./Komisia a ECB,
C‑8/15 P až C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, bod
).
V tomto kontexte prináleží normotvorcovi Únie, aby z dôvodov právnej istoty a účinnej súdnej ochrany prijal v súlade s postupmi stanovenými v príslušných ustanoveniach Zmlúv akt Únie, ktorým sa schváli politické rozhodnutie prijaté členskými štátmi alebo sa od neho naopak odchýli, pričom sa spresňuje, že iba takýto akt normotvorcu Únie môže mať záväzné právne účinky podľa práva Únie a že v kontexte, akým je prejednávaná vec, musí tento akt nevyhnutne predchádzať akémukoľvek opatreniu na konkrétnu realizáciu nového umiestnenia sídla dotknutej agentúry.
Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že napadnuté rozhodnutie nie je aktom Rady, ale aktom politickej povahy bez záväzných právnych účinkov prijatým kolektívne členskými štátmi, takže nemôže byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ.
V dôsledku toho musí byť táto žaloba zamietnutá ako smerujúca proti aktu, ktorého zákonnosť Súdny dvor nemá právomoc preskúmať na základe článku 263 ZFEÚ.
O trovách
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
Podľa článku 138 ods. 3 uvedeného rokovacieho poriadku, ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania. Ak sa to však zdá oprávnené vzhľadom na okolnosti prípadu, Všeobecný súd môže rozhodnúť, že účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť časť trov konania druhého účastníka.
V prejednávanej veci, v ktorej okolnosti súvisiace s prijatím napadnutého rozhodnutia sa vyznačujú rozdielnou praxou a výkladom v otázke rozhodovacej právomoci v súvislosti s umiestnením sídla orgánov, úradov alebo agentúr Únie, sa zdá odôvodnené rozhodnúť, že každý z hlavných účastníkov konania, teda Parlament a Rada, znáša svoje vlastné trovy konania.
V súlade s článkom 140 ods. 1 uvedeného rokovacieho poriadku Belgické kráľovstvo, Česká republika, Dánske kráľovstvo, Írsko, Helénska republika, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Maďarsko, Holandské kráľovstvo, Poľská republika, Slovenská republika a Fínska republika znášajú svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:

1.
Žaloba sa zamieta.

2.
Európsky parlament a Rada Európskej únie znášajú svoje vlastné trovy konania.

3.
Belgické kráľovstvo, Česká republika, Dánske kráľovstvo, Írsko, Helénska republika, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Maďarsko, Holandské kráľovstvo, Poľská republika, Slovenská republika a Fínska republika znášajú svoje vlastné trovy konania.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.