CELEX: 62019CJ0903
Predhodno odločanje
Javni uslužbenci
Prenos pravic do starostne pokojnine
Kadrovski predpisi za uradnike Evropske unije
Člen 11 Priloge VIII
Uradniki in začasni uslužbenci, ki se po mirovanju svojih pravic in obveznosti iz delovnega razmerja in opravljanju nalog v instituciji Unije vrnejo na prvotno delovno mesto v nacionalno upravo

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 11(1) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom za uradnike Evropske unije (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med DQ ter ministre de la Transition écologique et solidaire (minister za ekološki in solidarnostni prehod) in ministre de l’Action et des Comptes publics (minister za javno politiko in javne račune) v zvezi z zahtevo za prenos aktuarskega ekvivalenta pokojninskih pravic DQ, pridobljenih v pokojninskem sistemu za uradnike Evropske unije.
Pravni okvir
Z Uredbo Sveta (ES, Euratom) št. 723/2004 z dne 22. marca 2004 o spremembi Kadrovskih predpisov za uradnike Evropskih skupnosti in pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 2, str. 130) so bile uvedene spremembe kadrovskih predpisov. Ena od novosti, uvedenih s to uredbo, se nanaša na pravila o prenosljivosti pravic do starostne pokojnine.
V uvodni izjavi 32 navedene uredbe je navedeno:
„Pogoje glede odpravnine je treba spremeniti in upoštevati pravila Skupnosti o prenosljivosti pokojninskih pravic. To naj se doseže s popravkom nekaterih neskladij in uvedbo večje prilagodljivosti.“
Priloga VIII h Kadrovskim predpisom, naslovljena „Sistem pokojninskega zavarovanja“, v členu 11 določa:
„1.   Uradnik, ki preneha delati v Uniji, da bi:
–
začel delati v državni upravi ali državni ali mednarodni organizaciji, ki je z Unijo sklenila dogovor;
–
kot zaposlena ali samozaposlena oseba opravljal dejavnost, na podlagi katere pridobiva pokojninske pravice v sistemu, katerega organ upravljanja je z Unijo sklenil dogovor,
ima pravico, da se aktuarski ekvivalent njegovih pravic do starostne pokojnine, ažuriranih na dejanski datum prenosa, pridobljenih v Uniji, prenese v pokojninski sklad te uprave ali organizacije, ali v pokojninski sklad, v katerem pridobiva pokojninske pravice zaradi opravljanja dejavnosti kot zaposlena ali samozaposlena oseba.
2.   Uradnik, ki začne delati v Uniji po tem, ko:
–
je prenehal delati v državni upravi ali v nacionalni ali mednarodni organizaciji;
ali
–
je opravljal dejavnost kot zaposlena ali samozaposlena oseba,
ima po tem, ko se zaposli, vendar preden izpolni pogoje za plačilo starostne pokojnine v smislu člena 77 Kadrovskih predpisov, pravico Uniji plačati na dejanski datum prenosa ažurirano kapitalizirano vrednost pokojninskih pravic, pridobljenih na podlagi takega dela ali dejavnosti.
[…]
3.   Odstavek 2 se uporablja tudi za uradnika, ki se ponovno zaposli po izteku napotitve, določeno v drugi alinei člena 37 (1) (b), in za uradnika, ki se ponovno zaposli po izteku dopusta iz osebnih razlogov, določenega v členu 40 Kadrovskih predpisov.“
Člen 12 te priloge določa:
„1.   Uradnik, ki ne dopolni upokojitvene starosti in mu, razen zaradi smrti ali invalidnosti, preneha zaposlitev, in ki nima pravice do takojšnje ali odložene starostne pokojnine, ima ob prenehanju dela pravico do izplačila:
(a)
odpravnine v višini trikratnega zneska, odtegnjenega od njegove osnovne plače za pokojninske prispevke, po odbitku katerega koli zneska, izplačanega po členih 42 in 112 pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev, če je delal manj kot eno leto in ni izkoristil ureditev, določene v členu 11(2);
(b)
v drugih primerih pa do prejemkov, predvidenih v členu 11(1), ali do plačila aktuarskega ekvivalenta takih prejemkov v zasebno zavarovalnico ali pokojninski sklad, ki ga sam izbere, pod pogojem, da taka zavarovalnica ali sklad jamči, da:
(i)
ne bo vračila kapitala;
(ii)
se bo mesečni dohodek izplačeval najprej od 60. leta starosti in najkasneje od 66. leta starosti;
(iii)
vključuje določbe glede vsote, ki se mora izplačati po smrti upravičenca, ali družinskih pokojnin;
(iv)
se prenos v drugo zavarovalnico ali drug sklad dovoli samo, če tak sklad izpolnjuje pogoje, določene v točkah (i), (ii) in (iii).
2.   Z odstopanjem od točke (b) odstavka 1 imajo uradniki, ki še niso dosegli upokojitvene starosti in so od začetka dela zaradi pridobitve ali ohranitve pokojninskih pravic plačevali v nacionalni pokojninski sistem, zasebno zavarovalno shemo ali pokojninski sklad po lastni izbiri, ki izpolnjuje pogoje iz odstavka 1, njihovo delovno razmerje pa ne preneha zaradi smrti ali invalidnosti, prav tako pa ne izpolnjujejo pogojev za takojšnjo ali odloženo starostno pokojnino, ob prenehanju dela pravico do odpravnine v višine aktuarske vrednosti njihovih pokojninskih pravic, pridobljenih med zaposlitvijo v institucijah. V teh primerih se izplačila za pridobitev ali ohranitev njihovih pokojninskih pravic v nacionalnem pokojninskem sistemu v skladu s členoma 42 ali 112 Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev odštejejo od odpravnine.“
Člen 39(1) Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije določa:
„Ob prenehanju dela je […] uslužbenec upravičen do starostne pokojnine, prenosa aktuarskega ekvivalenta ali izplačila odpravnine v skladu s poglavjem 3 naslova V Kadrovskih predpisov in Priloge VIII h Kadrovskim predpisom […].“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je od 1. septembra 2006 zaposlena kot francoski državni uslužbenec in opravlja naloge višjega tehničnega referenta za trajnostni razvoj v direktoratu departmaja Bas-Rhin (Francija).
V obdobju od 1. aprila 2011 do 31. avgusta 2013 so pravice in obveznosti tožeče stranke iz delovnega razmerja, ker je bila zaposlena kot pogodbeni uslužbenec pri Evropski komisiji, mirovale iz osebnih razlogov.
Ko se je po navedenem obdobju mirovanja pravic in obveznosti iz delovnega razmerja vrnila na delovno mesto v svojo prvotno službo v državni upravi, je zaprosila, da se aktuarski ekvivalent njenih pravic do starostne pokojnine, pridobljenih v pokojninskem sistemu Unije, prenese v pokojninski sistem državnih uradnikov, pri čemer se je opirala na določbe člena 11(1) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom.
Ta prošnja je bila z odločbama z dne 10. julija in 17. septembra 2014 zavrnjena.
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je pri tribunal administratif de Strasbourg (upravno sodišče v Strasbourgu, Francija) vložila predlog za razglasitev ničnosti teh odločb, ki je bil s sodbo z dne 19. oktobra 2016 zavrnjen.
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je pri Conseil d’État (državni svet, Francija) vložila kasacijsko pritožbo, pri čemer je navajala kršitev načela enakega obravnavanja, ker je tribunal administratif de Strasbourg (upravno sodišče v Strasbourgu) razsodilo, da je upravičenje do prenosa aktuarskega ekvivalenta zadevnih pravic do starostne pokojnine pridržano le uslužbencem in uradnikom Unije, ki so prvotno zaposleni v upravi države članice, ne pa tudi tistim, ki se v to upravo vrnejo po tem, ko so njihove pravice in obveznosti iz delovnega razmerja mirovale iz osebnih razlogov.
Ker je Conseil d’État (državni svet) menil, da odgovor na navedeni tožbeni razlog ni očiten in da je razlaga člena 11 Priloge VIII h Kadrovskim predpisom odločilna za rešitev spora, o katerem odloča, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali so do ugodnosti iz določb člena 11(1) Priloge VIII [h Kadrovskim predpisom] upravičeni samo uradniki in pogodbeni uslužbenci, ki se – potem ko so bili zaposleni kot uradniki, pogodbeni uslužbenci ali začasni uslužbenci v instituciji [U]nije – prvič zaposlijo v nacionalni državni upravi, ali pa so do njih lahko upravičeni tudi uradniki in pogodbeni uslužbenci, ki se – potem ko so delali v instituciji [U]nije in so jim pravice in obveznosti iz delovnega razmerja v tem obdobju mirovale ali so bili na dopustu iz osebnih razlogov – vrnejo v nacionalno državno upravo?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 11(1) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom razlagati tako, da je prenos aktuarskega ekvivalenta pravic do starostne pokojnine pridržan le uradnikom in pogodbenim uslužbencem, ki se prvič vključujejo v nacionalno upravo po tem, ko so bili zaposleni v instituciji Unije, ali pa lahko za ta prenos zaprosijo tudi tisti, ki se v upravo vrnejo po tem, ko so opravljali naloge v taki instituciji v okviru mirovanja svojih pravic in obveznosti iz delovnega razmerja ali dopusta iz osebnih razlogov.
Najprej je treba opozoriti, da se določbe člena 11 Priloge VIII h Kadrovskim predpisom uporabljajo za pogodbene uslužbence, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, zaradi napotitve na člen 39(1) Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije. Ta določba namreč določa, da je uslužbenec ob prenehanju delovnega razmerja upravičen do starostne pokojnine, prenosa aktuarskega ekvivalenta ali izplačila odpravnine pod pogoji, določenimi v naslovu V, poglavje 3, Kadrovskih predpisov in v Prilogi VIII k tem predpisom.
V skladu s členom 11(1) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom ima vsak uradnik ali uslužbenec, ki preneha delati v Uniji, da bi začel delati v državni upravi ali državni ali mednarodni organizaciji oziroma da bi kot zaposlena ali samozaposlena oseba opravljal dejavnost, pravico do prenosa aktuarskega ekvivalenta pravic do starostne pokojnine, pridobljenih v Uniji.
V zvezi z besedilom člena 11(1) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom je treba ugotoviti, da zgolj na podlagi izraza „začel“, katerega običajni pomen ob nastopu funkcije označuje začetek opravljanja teh nalog ali njihovo časovno izhodišče, ni mogoče odgovoriti na vprašanje, ali gre za prvotni začetek dela ali pa ta izraz zajema tudi ponovno vrnitev na delo.
Tudi jezikovna razlaga glede na besedilo člena 11(3) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom, ki se sklicuje na uradnika, ki se „ponovno zaposli“ po izteku napotitve, določene v členu 37, prvi odstavek, točka (b), druga alinea, Kadrovskih predpisov, ali po izteku dopusta iz osebnih razlogov, določenega v členu 40 Kadrovskih predpisov, ne omogoča navedbe v zvezi s tem. Drugačno besedilo odstavkov 1 in 3 člena 11 Priloge VIII h Kadrovskim predpisom namreč samo po sebi kaže na njuno različno področje uporabe. Tako odstavek 3 tega člena, ki se nanaša na poseben primer uradnika, ki je bil napoten na delo ali je koristil dopust iz osebnih razlogov, določen v Kadrovskih predpisih, izrecno napotuje na pogoje za uporabo odstavka 2 navedenega člena.
Kar zadeva razlago besedila „začel delati v […] upravi“ iz člena 11(1) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom, je treba opozoriti, da iz zahtev po enotni uporabi prava Unije in načela enakosti izhaja, da je treba besedilo določbe prava Unije, ki za določitev svojega pomena in obsega ne napotuje izrecno na pravo držav članic, običajno v vsej Uniji razlagati avtonomno in enotno, pri tem pa se ne sme upoštevati le besedilo te določbe, ampak tudi njeno sobesedilo in cilji, ki se uresničujejo z zadevno ureditvijo (sodba z dne 15. oktobra 2015, Axa Belgium,
C‑494/14
,
EU:C:2015:692
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s sobesedilom, v katero je umeščen člen 11 Priloge VIII h Kadrovskim predpisom, je treba opozoriti, da so bile določbe členov 11 in 12 te priloge spremenjene z reformo Kadrovskih predpisov, izvedeno z Uredbo št. 723/2004. Kot je namreč razvidno iz uvodne izjave 32 te uredbe, je zakonodajalec Unije želel spremeniti pravila o odpravnini, da bi upošteval zakonodajo Unije na področju prenosljivosti pravic do starostne pokojnine, ter je v ta namen odpravil nekatere neskladnosti in uvedel večjo fleksibilnost.
Sprememba teh določb odraža voljo zakonodajalca Unije, da zmanjša število primerov, v katerih uslužbenci, ki nimajo pravice do starostne pokojnine, ker so dopolnili manj kot deset let delovne dobe, lahko prejmejo odpravnino in razširijo možnost prenosa pravic do starostne pokojnine v drug pokojninski sistem.
Kar zadeva cilj, ki mu sledi reforma Kadrovskih predpisov, izvedena z Uredbo št. 723/2004, in sicer da je bila prenosljivost pravic do starostne pokojnine določena kot pravilo, odpravnina pa naj bi postala izjema in bi se le izjemoma uporabila pod strogo določenimi pogoji, je treba navesti, da je zakonodajalec Unije želel spodbujati privlačnost javne službe Unije. Sistem prenosa pokojninskih pravic, kot je določen v členu 11 Priloge VIII h Kadrovskim predpisom, s tem, da dopušča koordinacijo med nacionalnimi sistemi in pokojninskim sistemom Unije, olajšuje prehod iz javnih ali zasebnih nacionalnih zaposlitev v upravo Unije in tako Uniji zagotavlja najboljše možnosti izbire usposobljenega osebja z ustreznimi delovnimi izkušnjami (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2004, My,
C‑293/03
,
EU:C:2004:821
, točka
in navedena sodna praksa).
Zakonodajalec Unije je zato, da bi imel kar največjo izbiro med osebjem z ustreznimi poklicnimi izkušnjami, uvedel večjo prilagodljivost na področju prenosljivosti pravic do starostne pokojnine v obeh smereh, s čimer je odpravil negotovost, s katero bi se morali soočiti nekateri uslužbenci glede na možnost prenehanja delovnega razmerja in nemožnost pridobitve enakovrednih pravic do starostne pokojnine.
Čeprav je Sodišče že pred reformo Kadrovskih predpisov, izvedeno z Uredbo št. 723/2004, ugotovilo, da člen 11(1) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom v primeru vrnitve v nacionalni sistem omogoča, da se vanj prenese aktuarski ekvivalent pravic do starostne pokojnine, pridobljenih v pokojninskem sistemu Unije (sodba z dne 29. junija 1988, Gritzmann-Martignoni/Komisija,
124/87
,
EU:C:1988:345
, točka
), to še toliko bolj velja po tej reformi.
Ozka razlaga pogojev za prenosljivost pravic do starostne pokojnine, določenih v členu 11(1) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom, ki jo je podala francoska uprava, v smislu, da se nacionalnemu uradniku, ki je opravljal naloge za določen čas v instituciji Unije, zavrne prenosljivost pravic do starostne pokojnine, pridobljenih v tem obdobju, pa je očitno v nasprotju s ciljem te določbe, ki je zagotoviti visoko prožnost pri prenosljivosti pravic do starostne pokojnine in omogočiti izbiro usposobljenega osebja.
Iz tega izhaja, da mora biti možnost zahtevati prenos aktuarskega ekvivalenta pravic do starostne pokojnine, določenega v členu 11(1) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom, na voljo tako uradnikom in pogodbenim uslužbencem, ki so prvič zaposleni v nacionalni upravi, kot tistim, ki se v to upravo vrnejo, zlasti ob koncu mirovanja ali izrabe dopusta iz osebnih razlogov.
Kakršna koli drugačna razlaga člena 11(1) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom, ki bi osebi, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, odvzela pravico do prenosa aktuarskega ekvivalenta pravic do starostne pokojnine, pridobljenih v pokojninskem sistemu Unije, naj bi bila nezdružljiva z določbami Pogodbe DEU, ki se nanašajo na načelo prostega gibanja delavcev.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da ima uradnik ali uslužbenec Unije status delavca migranta v smislu člena 45 PDEU. Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da državljan Unije, ki dela v državi članici, ki ni njegova država članica izvora, ne izgubi statusa delavca v smislu tega člena, ker je zaposlen v mednarodni organizaciji (sodbi z dne 16. februarja 2006, Öberg,
C‑185/04
,
EU:C:2006:107
, točka
in navedena sodna praksa, ter z dne 6. oktobra 2016, Adrien in drugi,
C‑466/15
,
EU:C:2016:749
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz tega izhaja, da se državljanu Unije, ki je zaposlen v instituciji ali organu Unije v državi članici, ki ni njegova država članica izvora – kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari – ne smejo odreči socialne pravice in ugodnosti, ki so mu zagotovljene s členom 45 PDEU (sodba z dne 6. oktobra 2016, Adrien in drugi,
C‑466/15
,
EU:C:2016:749
, točka
in navedena sodna praksa).
V skladu z ustaljeno sodno prakso člen 45 PDEU nasprotuje vsakemu ukrepu, ki bi lahko, tudi če se uporablja brez diskriminacije glede na državljanstvo, državljane Unije oviral pri izvajanju temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo (sodba z dne 6. oktobra 2016, Adrien in drugi,
C‑466/15
,
EU:C:2016:749
, točka
in navedena sodna praksa).
Sodišče je tako razsodilo, da bi to, da se delavcu odvzame pravica do seštevanja obdobij, pridobljenih po zakonodaji več držav članic, ne da bi se upoštevala obdobja, dopolnjena v mednarodnih organizacijah, pomenilo oviro za prosto gibanje delavcev v smislu člena 45 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 4. julija 2013, Gardella,
C‑233/12
,
EU:C:2013:449
, točka
).
V obravnavanem primeru lahko razlaga člena 11(1) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom, ki jo je podala francoska uprava, postavi v slabši položaj uradnike zadevne države članice, ki so izkoristili pravico do prostega gibanja s tem, da so sprejeli zaposlitev v instituciji Unije, v primerjavi z uradniki, ki so ostali v tej državi članici, saj so zadnjenavedeni upravičeni do neprekinjenega obdobja plačevanja prispevkov, medtem ko bi bilo pri prvonavedenih zaradi zavrnitve prenosa pravic do starostne pokojnine, pridobljenih v pokojninskem sistemu Unije, obdobje plačevanja prispevkov prekinjeno.
Sodišče je poleg tega v zvezi s členom 11(2) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom že razsodilo, da bi z zavrnitvijo sprejetja ukrepov, ki so potrebni za prenos bodisi aktuarskega ekvivalenta bodisi pavšala za odkup pokojninskih pravic, pridobljenih v nacionalnem pokojninskem sistemu, v pokojninski sistem Unije, ki je določen v tem členu, ta država članica Uniji otežila zaposlovanje nacionalnih uradnikov, ki so že pridobili neko delovno dobo, glede na to, da bi tak prehod iz nacionalne službe v službo institucij Unije pomenil izgubo njihovih pokojninskih pravic, do katerih bi bili upravičeni, če ne bi sprejeli zaposlitve pri Uniji (glej v tem smislu sodbi z dne 16. decembra 2004, My,
C‑293/03
,
EU:C:2004:821
, točka
, in z dne 4. februarja 2015, Melchior,
C‑647/13
,
EU:C:2015:54
, točka
).
Takih posledic pa ob upoštevanju dolžnosti lojalnega sodelovanja in pomoči, ki jo imajo države članice do Unije in ki je izražena v obveznosti, določeni v členu 4(3) PEU, da se Uniji olajša izpolnjevanje njenih nalog, ni mogoče dopustiti (sodba z dne 16. decembra 2004, My,
C‑293/03
,
EU:C:2004:821
, točka
, in sklep z dne 9. julija 2010, Ricci in Pisaneschi,
C‑286/09
, neobjavljen,
EU:C:2010:420
, točka
).
Poleg tega morajo v skladu s sodno prakso Sodišča države članice spoštovati Kadrovske predpise, ki so v celoti zavezujoči in se neposredno uporabljajo (sodbi z dne 20. oktobra 1981, Komisija/Belgija,
137/80
,
EU:C:1981:237
, točka
, in z dne 10. maja 2017, de Lobkowicz,
C‑690/15
,
EU:C:2017:355
, točka
), kar ne zajema zgolj nacionalnih sodišč, ampak tudi vse organe zadevne države članice, vključno z upravnimi organi (sodba z dne 19. decembra 2019, GRDF,
C‑236/18
,
EU:C:2019:1120
, točka
).
Iz tega sledi, da Kadrovski predpisi razen učinkov, ki jih imajo v notranjem upravnem redu Unije, zavezujejo tudi države članice, če je njihovo sodelovanje nujno za izvajanje teh predpisov (sodbi z dne 20. oktobra 1981, Komisija/Belgija,
137/80
,
EU:C:1981:237
, točka
, in z dne 13. februarja 2019, Rohart,
C‑179/18
,
EU:C:2019:111
, točka
in navedena sodna praksa), nacionalne uprave pa se morajo vzdržati vseh ukrepov za omejitev področja uporabe možnosti, ki jih zagotavljajo Kadrovski predpisi.
Glede na navedeno je treba na zastavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 11(1) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom razlagati tako, da lahko za prenos aktuarskega ekvivalenta pravic do starostne pokojnine zaprosijo tako uradniki in pogodbeni uslužbenci, ki so prvič vključeni v nacionalno upravo po tem, ko so bili zaposleni v instituciji Unije, kot tudi tisti, ki se v nacionalno upravo vrnejo po tem, ko so opravljali delo v taki instituciji v okviru mirovanja svojih pravic in obveznosti iz delovnega razmerja ali dopusta iz osebnih razlogov.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo:

Člen 11(1) Priloge VIII h Kadrovskim predpisom za uradnike Evropske unije je treba razlagati tako, da lahko za prenos aktuarskega ekvivalenta pravic do starostne pokojnine zaprosijo tako uradniki in pogodbeni uslužbenci, ki so prvič vključeni v nacionalno upravo po tem, ko so bili zaposleni v instituciji Unije, kot tudi tisti, ki se v nacionalno upravo vrnejo po tem, ko so opravljali delo v taki instituciji v okviru mirovanja svojih pravic in obveznosti iz delovnega razmerja ali dopusta iz osebnih razlogov.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.