CELEX: 62021CJ0772
Begäran om förhandsavgörande
Skydd av euron mot förfalskning
Förordning (EG) nr 1338/2001
Artikel 6.1
Betaltjänstleverantörer som medverkar i hanteringen och distributionen till allmänheten av sedlar
Beslut ECB/2010/14
Artikel 6.2
Upptäckt av obrukbara eurosedlar
Automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar
Minimistandarder som offentliggörs på Europeiska centralbankens (ECB) webbplats och återkommande ändras
Personkrets som omfattas av tillämpningsområdet
Omfattningen av kontanthanterares skyldigheter
Bindande verkan
Rättssäkerhetsprincipen

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6.2 i Europeiska centralbankens beslut ECB/2010/14 av den 16 september 2010 om äkthets- och kvalitetskontroll samt återcirkulering av eurosedlar (
EUT L 267, 2010, s. 1
), i dess lydelse enligt Europeiska centralbankens beslut ECB/2012/19 av den 7 september 2012 (
EUT L 253, 2012, s. 19
) (nedan kallat beslut ECB/2010/14) samt giltigheten av rättsakten med rubriken ”Minimistandarder för automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar av sedelhanteringsmaskiner” (nedan kallade minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll), som offentliggjorts på Europeiska centralbankens (ECB) webbplats.
Begäran har framställts i ett mål mellan ”Brink's Lithuania” UAB (nedan kallat Brink's Lithuania) och Lietuvos bankas (Litauens centralbank) (nedan kallad centralbanken). Målet rör ett beslut genom vilket centralbanken ålade Brink's Lithuania att vidta nödvändiga åtgärder för att sätta toleransnivån i bolagets sedelhanteringsmaskiner – vilka används för automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar för återcirkulering – till högst 5 procent.
Tillämpliga bestämmelser
Förordning nr 1338/2001
Rådets förordning (EG) nr 1338/2001 av den 28 juni 2001 om fastställande av nödvändiga åtgärder för skydd av euron mot förfalskning (
EGT L 181, 2001, s. 6
), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 44/2009 av den 18 december 2008 (
EUT L 17, 2009, s. 1
) (nedan kallad förordning nr 1338/2001), syftar enligt artikel 1.1 i förordningen till att fastställa nödvändiga åtgärder för att garantera att eurosedlar och euromynt i omlopp skyddas mot förfalskning.
I skäl 4 i förordning nr 1338/2001 anges följande:
”De åtgärder som skall vidtas för att skydda euron mot förfalskning berör gemenskapen genom dess ansvar för den gemensamma valutan. Medlemsstaterna kan inte var och en för sig skapa ett tillfredsställande rättsligt skydd för euron på grund av att eurosedlarna och euromynten kommer att sättas i omlopp utanför de deltagande medlemsstaternas territorier. Man bör därför anta en gemenskapslagstiftning, i vilken det fastställs nödvändiga åtgärder för att eurosedlar och euromynt skall cirkulera under förhållanden som är ägnade att garantera ett övergripande, verkningsfullt och enhetligt skydd mot verksamhet som kan skada eurons trovärdighet, och vidta lämpliga åtgärder så att allt är färdigt i god tid före den 1 januari 2002.”
Artikel 6 i förordning nr 1338/2001 har rubriken ”Skyldigheter för de inrättningar som medverkar i hanteringen och distributionen till allmänheten av sedlar och mynt”, och där föreskrivs följande:
”1.   Kreditinstitut och övriga betaltjänstleverantörer inom ramen för deras betaltjänstverksamhet, samt övriga ekonomiska aktörer som medverkar i hanteringen och distributionen till allmänheten av sedlar och mynt, inbegripet
…
–
värdetransportföretag,
…
är skyldiga att försäkra sig om att de eurosedlar och euromynt är äkta som de tar emot och avser att åter sätta i omlopp, och se till att förfalskningar upptäcks.
När det gäller eurosedlar utförs denna kontroll i enlighet med de förfaranden som fastställs av Europeiska centralbanken.
De inrättningar och ekonomiska aktörer som avses i första stycket är skyldiga att ta alla eurosedlar och euromynt ur omlopp som de tar emot och som de vet eller har tillräckliga skäl att tro är falska. De ska utan dröjsmål överlämna dem till de behöriga nationella myndigheterna.
…
2.   Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de inrättningar som avses i punkt 1, vilka åsidosätter sina skyldigheter enligt nämnda punkt, kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande påföljder.
3.   Utan att det påverkar de tidsfrister som Europeiska centralbanken har fastställt för tillämpningen av de förfaranden som den definierat, ska medlemsstaterna, senast den 31 december 2011, anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för tillämpningen av punkt 1 första stycket i den här artikeln. De ska genast underrätta [Europeiska] kommissionen och Europeiska centralbanken om detta.”
Beslut ECB/2010/14
I skäl 2 i beslut ECB/2010/14 anges följande:
”För att skydda eurosedlarnas ställning och möjliggöra en korrekt upptäckt av förfalskningar måste utelöpande eurosedlar vara i gott skick för att möjliggöra en enkel och säker äkthetskontroll och eurosedlarna måste därför kvalitetskontrolleras. Misstänkta förfalskningar av eurosedlar måste också snabbt upptäckas och lämnas över till de behöriga nationella myndigheterna.”
Artikel 1 i beslut ECB/2010/14 har rubriken ”Tillämpningsområde”, och där föreskrivs följande:
”I detta beslut fastställs gemensamma regler och förfaranden för äkthets- och kvalitetskontroll samt återcirkulering av eurosedlar enligt artikel 6.1 i förordning [nr 1338/2001].”
Artikel 2 i beslut ECB/2010/14 har rubriken ”Definitioner”, och där föreskrivs följande:
”I detta beslut gäller följande definitioner:
1.
nationell centralbank
: en nationell centralbank i en medlemsstat som har euron som valuta.
2.
kontanthanterare
: de inrättningar och ekonomiska aktörer som avses i artikel 6.1 i förordning [nr 1338/2001].
3.
återcirkulering
: kontanthanterares åtgärder för att, direkt eller indirekt, åter sätta i omlopp eurosedlar som de har tagit emot, antingen från allmänheten som betalning eller som insättning på ett bankkonto, eller också från en annan kontanthanterare.
4.
sedelhanteringsmaskin
: en kund- eller personalstyrd maskin såsom det definieras i bilaga I.
5.
typ av sedelhanteringsmaskin
: en sedelhanteringsmaskin som kan särskiljas från andra sedelhanteringsmaskiner enligt bilaga I.
6.
gemensamma testförfaranden
: de testförfaranden som ECB har fastställt att de nationella centralbankerna ska tillämpa för att testa olika typer av sedelhanteringsmaskiner.
…
11.
obrukbara eurosedlar
: eurosedlar som bedöms vara olämpliga för återcirkulering efter den kvalitetskontroll som avses i artikel 6.
…”.
Artikel 3 i beslut ECB/2010/14 har rubriken ”Allmänna principer”, och där föreskrivs följande i punkterna 1, 3, 4 och 5:
”1.   Kontanthanterare är skyldiga att kontrollera eurosedlarnas äkthet och kvalitet enligt de förfaranden som fastställs i detta beslut.
…
3.   Äkthets- och kvalitetskontrollen ska utföras av antingen en typ av sedelhanteringsmaskin som har [testats och] godkänts av en nationell centralbank eller också manuellt av utbildad personal.
4.   Eurosedlar får endast återcirkuleras via kundstyrda maskiner eller uttagsautomater förutsatt att de har äkthets- och kvalitetskontrollerats av en typ av sedelhanteringsmaskin som har [testats och] godkänts av en nationell centralbank och klassificerats som äkta och brukbara. Detta krav gäller emellertid inte för eurosedlar som har levererats direkt till en kontanthanterare av en nationell centralbank eller en annan kontanthanterare som redan har kontrollerat eurosedlarnas äkthet och kvalitet på detta sätt.
5.   Personalstyrda maskiner som används för äkthets- och kvalitetskontroll … får endast tas i drift av kontanthanterare om de har testats och godkänts av en nationell centralbank och anges på ECB:s webbplats enligt artikel 9.2. Maskinerna ska endast användas för de valörer och serier av eurosedlar som anges på ECB:s webbplats för respektive maskin, med de godkända standardfabriksinställningarna, inklusive eventuella uppdateringar, med vilka de testats och godkänts om inte den nationella centralbanken och kontanthanteraren har enats om striktare inställningar.”
Artikel 6 i beslut ECB/2010/14 har rubriken ”Upptäckt av obrukbara eurosedlar”, och där föreskrivs följande i punkterna 2 och 3:
”2.   Automatiserad kvalitetskontroll ska utföras med godkända sedelhanteringsmaskiner enligt de aktuella minimistandarder som offentliggörs på ECB:s webbplats.
3.   En nationell centralbank får, efter att ha underrättat ECB, fastställa striktare standarder för en eller flera valörer eller serier av eurosedlar om detta är befogat, t.ex. om de utelöpande eurosedlarnas kvalitet har försämrats i den aktuella medlemsstaten. Dessa striktare standarder ska offentliggöras på den nationella centralbankens webbplats.”
Artikel 9 i beslut ECB/2010/14 har rubriken ”Eurosystemets gemensamma testförfaranden för sedelhanteringsmaskiner”, och där föreskrivs följande:
”1.   De nationella centralbankerna ska testa olika typer av sedelhanteringsmaskiner i enlighet med de gemensamma testförfarandena.
2.   Alla godkända sedelhanteringsmaskiner ska anges på ECB:s webbplats under testresultatens giltighetsperioder enligt punkt 3. En typ av sedelhanteringsmaskin som under denna period inte längre klarar att upptäcka alla förfalskade eurosedlar som är kända för Eurosystemet ska avlägsnas från listan enligt ett förfarande som har fastställts av ECB.
3.   Om en typ av sedelhanteringsmaskin har godkänts ska testresultaten gälla i hela euroområdet under ett års tid räknat från slutet av den månad då testet genomfördes, förutsatt att den kan upptäcka alla förfalskade eurosedlar som är kända för Eurosystemet under denna period.”
4.   Eurosystemet ska inte hållas ansvarigt om en godkänd typ av sedelhanteringsmaskin inte kan klassificera och behandla eurosedlar i enlighet med bilaga IIa eller IIb.”
Artikel 10 i beslut ECB/2010/14 har rubriken ”Eurosystemets övervakningsverksamhet och korrigerande åtgärder”, och där föreskrivs följande:
”1.   Med förbehåll för nationella lagkrav har de nationella centralbankerna rätt att i) utföra inspektioner på plats, även oannonserat, i kontanthanterarnas lokaler för att övervaka deras sedelhanteringsmaskiner, särskilt maskinernas kapacitet att kontrollera äkthet och kvalitet samt att spåra misstänkt förfalskade eurosedlar och eurosedlar som inte klart har visats vara äkta för kontohavaren, samt att ii) kontrollera drift- och kontrollförfarandena för sedelhanteringsmaskiner, behandlingen av kontrollerade eurosedlar samt eventuell manuell äkthets- och kvalitetskontroll.
…
3.   Om en nationell centralbank i samband med en inspektion på plats upptäcker att bestämmelserna i detta beslut inte har efterlevts, ska den nationella centralbanken kräva att kontanthanteraren vidtar korrigerande åtgärder inom en viss tidsfrist. Fram till dess att den bristande efterlevnaden har korrigerats får den nationella centralbanken som ställer detta krav förbjuda kontanthanteraren att återcirkulera den eller de aktuella eurovalörerna i de berörda sedelserierna. Om den bristande efterlevnaden beror på ett fel i denna typ av sedelhanteringsmaskin, kan detta leda till att den avlägsnas från den lista som avses i artikel 9.2.
4.   Om en kontanthanterare inte samarbetar med en nationell centralbank i fråga om en inspektion, ska detta betraktas som bristande efterlevnad.”
Beslut ECB/2012/19
I skäl 3 i beslut ECB/2012/19 anges följande:
”De minimistandarder för automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar som framgår av bilaga IIIa till beslut ECB/2010/14 utgör de krav som gäller för sedelhanteringsmaskinernas funktion. Dessa är bara av intresse för tillverkare av sedelhanteringsmaskiner och har ingen betydelse för äkthets- och kvalitetskontrollerna som framgår av beslut ECB/2010/14 och som kontanthanterarna ska uppfylla. Eftersom de faller utanför tillämpningsområdet för beslut ECB/2010/14 bör minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll integreras i de regler och förfaranden som gäller för testning av sedelhanteringsmaskiner, uppgiftsinsamling och övervakning.”
Minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll
I artikel 6 i beslut ECB/2010/14, i dess ursprungliga lydelse, hänvisades till bilaga IIIa till beslutet, vilken hade rubriken ”Minimistandarder för automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar”. Nämnda bilaga upphävdes genom beslut ECB/2012/19. Sedan ikraftträdandet av beslut ECB/2012/19 offentliggörs minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll på ECB:s webbplats, i enlighet artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14. I den lydelse av minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll som är tillämplig i det nationella målet angavs bland annat följande:
”En acceptabel toleransnivå för kvalitetskontroller med sedelhanteringsmaskiner är 5 procent. Detta betyder att högst 5 procent av eurosedlarna som inte uppfyller kvalitetskriterierna får felklassificeras och sorteras som brukbara.”
Riktlinje ECB/2010/NP16
Europeiska centralbankens riktlinje av den 16 september 2010 om regler och förfaranden för testning av sedelhanteringsmaskiner, uppgiftsinsamling och övervakning (ECB/2010/NP16), i dess lydelse enligt Europeiska centralbankens riktlinje av den 7 september 2012 (ECB/2012/NP20) (nedan kallad riktlinje ECB/2010/NP16), är en konfidentiell handling som endast ECB och de nationella centralbankerna har tillgång till. På EU-domstolens begäran vid förhandlingen har ECB gett in en icke-konfidentiell version av riktlinje ECB/2010/NP16, som har tillförts handlingarna i målet.
Artikel 2 i riktlinje ECB/2010/NP16 har rubriken ”Testning av sedelhanteringsmaskiner”, och där anges följande i punkt 1:
”1.   ”De nationella centralbankerna ska på tillverkarnas begäran utföra tester för att kontrollera olika typer av sedelhanteringsmaskiner innan och i samband med att de installeras av kontanthanterarna …
…
4.   De nationella centralbankerna ska utföra kontrolltester, årliga tester och nya tester … i enlighet med det gemensamma testförfarande som anges i bilaga I.”
Artikel 2a i riktlinje ECB/2010/NP16 har rubriken ”Minimistandarder för automatisk kvalitetskontroll”, och där anges följande:
”De minimistandarder för automatisk kvalitetskontroll av sedelhanteringsmaskiner som avses i artikel 6 i beslut ECB/2010/14 ska fastställas av Eurosystemet. De ska tas in i bilaga IV till denna riktlinje och offentliggöras på ECB:s webbplats.”
I punkt 3.1.1 i bilaga I till riktlinje ECB/2010/NP16 anges följande:
”Kvalitetskontrollen ska utföras med hjälp av den senaste testutrustningen. … Kvalitetstestutrustningen består av eurosedlar med sådana brister som anges i bilaga IV. …”
I bilaga IV till riktlinje ECB/2010/NP16 anges följande:
”I denna bilaga fastställs minimistandarder för automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar som utförs av sedelhanteringsmaskiner.
Vid kvalitetskontroller ska eurosedlar som inte helt uppfyller de obligatoriska krav som har fastställts nedan anses vara obrukbara.
En acceptabel toleransnivå för kvalitetskontroller med sedelhanteringsmaskiner är 5 procent. Detta betyder att högst 5 procent av eurosedlarna som inte uppfyller kvalitetskriterierna får felklassificeras och sorteras som brukbara.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna respektive giltighetsfrågan
Den 18 december 2018 genomförde tjänstemän vid Litauens centralbank en inspektion på plats i Brink's Lithuanias filial i Panevėžys (Litauen). Vid denna inspektion kontrollerade tjänstemännen om filialens sedelhanteringsutrustning uppfyllde kraven för behandling av kontanter avsedda för återcirkulering. De testade särskilt dessa maskiners kapacitet att kontrollera eurosedlarnas äkthet och kvalitet. Testerna visade dock att en av hanteringsmaskinerna hade sorterat 18,26 procent av de obrukbara eurosedlarna i testpaketet som brukbara. För en andra maskin var denna andel 13,91 procent. Dessa resultat antecknades i en kontrollrapport, i vilken det angavs att de aktuella maskinerna ändå var av en modell som fanns med i förteckningen på ECB:s webbplats över testad och godkänd sedelhanteringsutrustning.
Direktören för Litauens centralbanks avdelning för kontanter fann att Brink's Lithuania hade brustit i efterlevnaden av minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll, enligt vilka toleransnivån för kvalitetskontroll av eurosedlar inte får överstiga 5 procent. Direktören beslutade därför, den 28 februari 2019, att förelägga bolaget att vidta nödvändiga åtgärder för att avhjälpa den bristande efterlevnaden inom fem arbetsdagar.
I skälen till beslutet angavs att sedelhanteringsutrustningens kapacitet att kontrollera eurosedlarnas äkthet och kvalitet inte bara beror på tillverkarna av utrustningen, utan även på de som använder den, det vill säga kontanthanterarna, och i synnerhet på det underhåll av utrustningen som dessa användare utför. Vidare angavs att enbart den omständigheten att en kontanthanterare använder utrustningen med standardfabriksinställningarna, såsom krävs enligt artikel 3.5 i beslut ECB/2010/14, inte kan anses utgöra bevis för att denne har uppfyllt sina skyldigheter. Slutligen angavs i beslutet att det endast är genom inspektioner i kontanthanterarnas lokaler som det kan fastställas huruvida utrustningen används och underhålls på ett lämpligt sätt, huruvida de krav som gäller för kontanthantering har iakttagits och huruvida lämpliga förfaranden för att testa utrustningen har tillämpats.
Den 29 mars 2019 vände sig Brink's Lithuania till ECB och begärde, i allt väsentligt, att den skulle ange huruvida det åligger kontanthanterarna att iaktta minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll eller om detta endast åligger tillverkare som vill att deras maskiner ska tas upp i förteckningen över testad och godkänd utrustning.
Den 17 april 2019 besvarade ECB denna begäran och angav följande. Minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll riktar sig till tillverkare av sedelhanteringsutrustning. Kontanthanterarna har, i fall där de väljer att göra en automatisk kontroll av förfalskningar och sedlarnas kvalitet, däremot endast en skyldighet att använda sedelhanteringsutrustning, med utrustningens standardfabriksinställningar, som uppfyller minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll och de är inte skyldiga att själva kontrollera att utrustningen överensstämmer med minimistandarderna.
Brink's Lithuania överklagade beslutet av den 28 februari 2019 till Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius, Litauen), som avslog överklagandet. Bolaget överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens högsta förvaltningsdomstol).
Den hänskjutande domstolen har i sin begäran om förhandsavgörande anfört följande. I målet är det utrett att Brink's Lithuania, i egenskap av värdetransportföretag, ska anses vara en kontanthanterare i den mening som avses i artikel 2.2 i beslut ECB/2010/14. I målet uppkommer dock frågor kring tolkningen och giltigheten av artikel 6.2 i nämnda beslut.
För det första finns det vissa delar av ordalydelsen i denna bestämmelse som tyder på att den automatiska kvalitetskontrollen av eurosedlar ska utföras i enlighet med minimistandarderna för en automatisk kontroll, vilket innebär att kontanthanterarna, enligt detta krav på att automatisk kvalitetskontroll ska ske enligt minimistandarderna, är skyldiga att försäkra sig om att kvalitetskontrollen utförs i enlighet med minimistandarderna och att, i förekommande fall, på eget initiativ vidta alla lämpliga åtgärder för detta ändamål. Denna tolkning vinner stöd av syftet med beslut ECB/2010/14, som är att hålla eurosedlarna brukbara, eftersom detta syfte inte kan säkerställas genom att särskild sedelhanteringsutrustning används, med utrustningens standardfabriksinställningar, såsom krävs enligt nämnda beslut.
En tolkning av artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 som innebär att kontanthanterarna är skyldiga att se till att den automatiska kvalitetskontrollen utförs i enlighet med minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll skulle dock kunna strida mot artikel 3.5 i beslutet, där det anges att kontanthanterarna ska använda sin maskin med standardfabriksinställningarna. Om kontanthanterarna var skyldiga att se till att den automatiska kvalitetskontrollen utförs i enlighet med minimistandarderna, skulle detta innebära att de vid fel på en maskin skulle kunna använda maskinen med andra inställningar än standardfabriksinställningarna. En sådan tolkning skulle dessutom ge upphov till rättsosäkerhet, eftersom det skulle vara svårt för kontanthanterarna att avgöra på vilket sätt de skulle kunna uppfylla nämnda skyldighet. Till sist kan det konstateras att denna tolkning skulle strida mot skäl 3 i beslut ECB/2012/19, av vilket framgår att minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll endast rör tillverkare av sedelhanteringsmaskiner och inte har någon betydelse för de förfaranden för automatisk kvalitetskontroll som kontanthanterarna ska tillämpa.
För det andra gäller att även om det slogs fast att artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 ska tolkas på så sätt att kontanthanterarna inte är skyldiga att testa sin sedelhanteringsutrustning i enlighet med minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll, så utesluter detta inte nödvändigtvis att medlemsstaterna kan föreskriva en sådan skyldighet, utanför det regelverk som fastställts av Europeiska unionen.
För det tredje gäller att om kontanthanterarna vore skyldiga att iaktta minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll, så kan det konstateras att det framgår av artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 att dessa endast offentliggörs på ECB:s webbplats och att de återkommande kan komma att ändras. Fråga uppkommer således huruvida minimistandarderna, som inte offentliggörs i
Europeiska unionens officiella tidning
, kan anses vara bindande och läggas till grund för ett föreläggande riktat till en kontanthanterare, och faktiskt även huruvida artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 av dessa skäl kan anses vara förenlig med rättssäkerhetsprincipen och med artikel 297.2 FEUF och därmed anses vara giltig.
Det är mot denna bakgrund som Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens högsta förvaltningsdomstol) har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1.
Ska artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 tolkas på så sätt att en kontanthanterare som utför automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar är skyldig att iaktta de i denna bestämmelse angivna [minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll]?
2.
Ska artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 jämförd med artikel 3.5 i nämnda beslut – för det fall den innebär att de däri angivna [minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll] endast gäller för tillverkare av sedelhanteringsmaskiner (men inte för kontanthanterare) – tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken skyldigheten att iaktta minimistandarderna även gäller för kontanthanterare?
3.
Med hänsyn till att [minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll] av eurosedlar som utförs av sedelhanteringsmaskiner offentliggörs på ECB:s webbplats, ska dessa minimistandarder anses vara förenliga med rättssäkerhetsprincipen och artikel 297.2 FEUF och ska de anses vara bindande för och kunna göras gällande mot kontanthanterare?
4.
Med hänsyn till att det av artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 framgår att [minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll] av eurosedlar offentliggörs på ECB:s webbplats och återkommande ändras, ska denna bestämmelse anses strida mot rättssäkerhetsprincipen och artikel 297.2 FEUF och därmed anses vara ogiltig?”
Prövning av tolkningsfrågorna respektive giltighetsfrågan
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 ska tolkas på så sätt att en kontanthanterare som utför en automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar är skyldig att iaktta minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll.
EU-domstolen gör följande bedömning. Av artikel 1 beslut ECB/2010/14 framgår att beslutet genomför artikel 6.1 i förordning nr 1338/2001. I denna bestämmelse fastställs principen om äkthetskontroll av eurosedlar och euromynt som syftar till att bekämpa förfalskning. För detta ändamål anges i förordningen att inrättningar som yrkesmässigt medverkar vid hanteringen och distributionen till allmänheten av sedlar, inklusive kontanthanterare, är skyldiga att se till att förfalskningar upptäcks i enlighet med de förfaranden som fastställs av ECB. De är även skyldiga att ta alla eurosedlar som de tar emot och som de vet eller har tillräckliga skäl att tro är falska ur omlopp och att utan dröjsmål överlämna dem till de behöriga nationella myndigheterna.
ECB har med stöd av artikel 6.1 i förordning nr 1338/2001 antagit beslut ECB/2010/14. Av skäl 2 i beslutet framgår att syftet med det är att skydda eurosedlarnas ställning och att fall av penningförfalskning ska kunna upptäckas på ett effektivt sätt samt att en förutsättning för detta är att eurosedlar i omlopp hålls i gott skick, så att en enkel och tillförlitlig kontroll av deras äkthet kan säkerställas.
EU-domstolen ansluter sig till vad generaladvokaten har anfört i punkt 62 i sitt förslag till avgörande, nämligen att det regelverk som fastställs bland annat i beslut ECB/2010/14 i syfte att säkerställa att endast brukbara eurosedlar återcirkuleras till allmänheten i allt väsentligt vilar på tre huvudpelare. Den första är att tillverkningen och konfigureringen av sedelhanteringsmaskiner ska ske i överensstämmelse med minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll, och att dessa, efter att ha testats och godkänts av en nationell centralbank på begäran av en tillverkare, ska klassas efter typ på ECB:s webbplats. Den andra är att kontanthanterare åläggs en rad skyldigheter, särskilt när det gäller automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar. Den tredje är att de nationella centralbankerna ges övervaknings- och tillsynsbefogenheter för att säkerställa att relevanta aktörer uppfyller sina respektive skyldigheter.
Bland de skyldigheter som åligger kontanthanterare kan nämnas att de enligt artikel 3.1 i beslut ECB/2010/14 är skyldiga att kontrollera eurosedlarnas äkthet och kvalitet i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i beslutet.
I detta syfte föreskrivs i artikel 3.3 i beslutet att kontanthanterare kan fullgöra sin äkthets- och kvalitetskontrollskyldighet genom att införa antingen ett manuellt kontrollförfarande med utbildad personal eller ett automatiserat kontrollförfarande med sedelhanteringsutrustning som testats och godkänts av en nationell centralbank. När det gäller eurosedlar är det enligt artikel 3.4 i beslutet dock obligatoriskt att använda ett automatiserat kontrollförfarande för eurosedlar som är avsedda för återcirkulering via kundstyrda maskiner eller uttagsautomater, såvida inte eurosedlarna har levererats direkt till en kontanthanterare av en nationell centralbank eller en annan kontanthanterare som redan har kontrollerat sedlarnas äkthet och kvalitet på detta sätt.
Vad närmare gäller formerna för utförandet av denna automatiska kontroll föreskrivs i artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 att kontrollen ska ”utföras med godkända sedelhanteringsmaskiner enligt de aktuella minimistandarder som offentliggörs på ECB:s webbplats”. Det framgår dock inte av denna bestämmelse huruvida de minimistandarder som den hänvisar till ska iakttas av de inrättningar som yrkesmässigt medverkar i hanteringen och distributionen till allmänheten av sedlar eller huruvida de endast gäller för tillverkare som vill att deras maskiner ska tas upp i förteckningen över testad och godkänd utrustning.
Mot denna bakgrund ska det erinras om att det följer av fast rättspraxis att det vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara ska tas hänsyn till lydelsen, utan också till det sammanhang som bestämmelsen ingår i och de mål som eftersträvas med den (se, för ett liknande resonemang, bland annat, dom av den 22 december 2022, Les Entreprises du Médiauteur,
C‑20/22
,
EU:C:2022:1028
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller det nu aktuella fallet kan följande konstateras angående lydelsen i artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14. I vissa språkversioner av bestämmelsen skulle visserligen den grammatiska strukturen i lydelsen kunna ge intrycket att uttrycket ”enligt [minimistandarderna]” syftar tillbaka på verbet ”utföras” och att uttrycket således är avsett att ange vilken typ av kontroll som ska utföras.
EU-domstolen delar dock generaladvokatens bedömning i förslaget till avgörande (se punkt 45 och fotnot 15) att strukturen i bestämmelsens lydelse i andra språkversioner, såsom den spanska, den engelska, den franska, den italienska och den portugisiska, snarare talar för en motsatt tolkning, det vill säga att den aktuella delen av meningen avser de tester som sedelhanteringsmaskiner måste genomgå med godkänt resultat innan de får användas av kontanthanterare för att uppfylla sina skyldigheter enligt beslut ECB/2010/14 i fall där kontanthanterarna är skyldiga – eller har valt – att använda sig av automatisk äkthets- och kvalitetskontroll av eurosedlar.
Det framgår ju av fast rättspraxis att de uttryck eller den grammatiska struktur som använts i vissa språkversioner av en unionsbestämmelse inte ensam kan ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller ges företräde framför övriga språkversioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2021, Hessischer Rundfunk,
C‑422/19 och C‑423/19
,
EU:C:2021:63
, punkt
).
EU-domstolen finner däremot att artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 – oavsett vilken språkversion man tittar på – inte torde kunna tolkas på så sätt att uttrycket ”enligt [minimistandarderna]” avser den automatiska kvalitetskontroll som utförs. Detta skulle nämligen innebära att uttrycket ”[testade och] godkända” i bestämmelsen till stor del förlorade sin ändamålsenliga verkan, eftersom det då inte längre skulle anges i bestämmelsen enligt vilka standarder sedelhanteringsutrustning ska ha testats och godkänts.
Det nu sagda innebär att det av lydelsen i artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 snarare får anses framgå att de minimistandarder som avses i bestämmelsen inte är tillämpliga på den automatiska kvalitetskontroll som utförs av kontanthanterare inom ramen för sin verksamhet, utan på de tester som sedelhanteringsmaskiner måste genomgå med godkänt resultat.
En sådan tolkning vinner för övrigt stöd både av det sammanhang som artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 ingår i och av de mål som eftersträvas med bestämmelsen.
Vad först gäller sammanhanget kan följande konstateras. Av artikel 3.3–3.5 i beslutet framgår att kontanthanterarna vid automatisk kvalitetskontroll ska använda sedelhanteringsutrustning som testats och godkänts av en nationell centralbank i enlighet med ECB:s minimistandarder, vilka nämns i artikel 6.2 i beslutet, och att sedelhanteringsutrustningen endast ska användas för de valörer och serier av eurosedlar som anges på ECB:s webbplats för den aktuella utrustningen, med standardfabriksinställningarna, inklusive eventuella uppdateringar. Om ECB hade haft för avsikt att ålägga kontanthanterarna att se till att automatisk kvalitetskontroll utförs i enlighet med ECB:s minimistandarder, skulle det dock inte ha varit nödvändigt att föreskriva att kontanthanterarna endast får använda sedelhanteringsutrustning som har genomgått vissa tester med godkänt resultat eller att ange villkoren för användning av utrustningen för automatisk kvalitetskontroll. Denna typ av krav innebär däremot att användning av sedelhanteringsutrustning av ovan nämnt slag, i beslut ECB/2010/14, anses vara det sätt genom vilket kontanthanterarna, vid automatisk kvalitetskontroll, uppfyller sin skyldighet att garantera sedlarnas kvalitet.
Vad därefter gäller de mål som eftersträvas med artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 kan följande konstateras. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 48–50 i sitt förslag till avgörande, föreskrevs i artikel 6 i beslut ECB/2010/14, innan den ändrades genom beslut ECB/2012/19, att kvalitetskontroll av eurosedlar skulle utföras i enlighet med de minimistandarder som fanns intagna i bilagorna IIIa och IIIb till beslutet. Det kan särskilt nämnas att det i bilaga IIIa till beslutet fastställdes ”minimistandarder för automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar som utförs av sedelhanteringsmaskiner”, medan det i bilaga IIIb fastställdes ”minimistandarder för manuell kvalitetskontroll av eurosedlar som utförs av utbildad personal”. Såsom framgår av skäl 3 i beslut ECB/2012/19 upphävdes bilaga IIIa till beslut ECB/2010/14 med det uttryckliga syftet att minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar, vilka dittills inte hade omfattats av tillämpningsområdet för beslut ECB/2010/14, skulle integreras i de regler och förfaranden som gäller för testning av sedelhanteringsmaskiner, uppgiftsinsamling och övervakning. Samtidigt infördes en hänvisning till minimistandarderna i riktlinje ECB/2010/NP16, som fastställer regler och förfaranden för testning av olika typer av sedelhanteringsutrustning. Sedan dess följer det av artikel 2.1 och 2.4 jämförd med artikel 2a i samt bilaga I (punkt 3.1.1) och bilaga IV till riktlinje ECB/2010/NP16 att minimistandarderna är tillämpliga på testning av olika typer av sedelhanteringsutrustning.
Härtill kommer att det i skäl 3 i beslut ECB/2012/19 uttryckligen anges att minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar ”bara [är] av intresse för tillverkare av sedelhanteringsmaskiner och [inte har någon] betydelse för äkthets- och kvalitetskontrollerna som framgår av beslut ECB/2010/14 och som kontanthanterarna ska uppfylla”.
Det framgår således av beslut ECB/2012/19 att artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 ändrades i syfte att klargöra att de minimistandarder som avses i denna bestämmelse endast är tillämpliga på tester som utförs av tillverkarna på deras olika typer av sedelhanteringsutrustning.
Av detta följer att artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 inte innebär någon skyldighet för en kontanthanterare som utför en automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar att själv se till att den automatiska kontrollen utförs i enlighet med de minimistandarder som avses i bestämmelsen. Minimistandarderna ska däremot iakttas av tillverkarna om de vill att en utrustningsmodell som de tillverkar ska tas upp i förteckningen på ECB:s webbplats över utrustning som är lämplig för att utföra kontrollera kvalitets- och äkthetskontroller av eurosedlar av en viss valör i vissa serier av sedlar.
EU-domstolen konstaterar dock, i likhet med vad generaladvokaten har anfört i punkterna 66–68 i sitt förslag till avgörande, att kontanthanterarna icke desto mindre måste iaktta sina skyldigheter enligt beslut ECB/2010/14, särskilt artiklarna 3.1 och 10.1, att genomföra automatiska kvalitetskontroller och att införa kontrollförfaranden för sedelhanteringsutrustning som de använder.
Det står klart att dessa skyldigheter innebär att kontanthanterarna måste använda sedelhanteringsutrustning som uppfyller kraven för att kunna utföra nämnda kontroller och, i synnerhet, att upptäcka sedlar som inte är lämpliga för återcirkulering eller som är förstörda. Detta förutsätter att kontanthanterarna försäkrar sig om att skicket på den utrustning som de använder, vad gäller funktion, underhåll och inställningar, är anpassat till kvalitetskontroll av eurosedlar. I annat fall skulle kontanthanterarna inte uppfylla sin mer allmänna skyldighet enligt artikel 6.1 i förordning nr 1338/2001 att delta i bekämpningen av penningförfalskning.
Detta innebär att ett kontanthanteringsföretag vars sedelhanteringsutrustning inte uppfyller den toleransnivå på 5 procent som föreskrivs i minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll inte får vägra att följa ett föreläggande, som en nationell centralbank har riktat till företaget med stöd av artikel 10.3 i beslut ECB/2010/14 efter en inspektion i företagets lokaler, om att avhjälpa denna brist.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 tolkas på så sätt att de minimistandarder som avses i denna bestämmelse inte är tillämpliga på kontanthanterare när de utför automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar. Artiklarna 3.1 och 10.1 i beslut ECB/2010/14, jämförda med artikel 6.1 i förordning nr 1338/2001, ska emellertid tolkas på så sätt att kontanthanterare är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att avhjälpa en situation där en nationell centralbank vid en inspektion har upptäckt att deras sedelhanteringsmaskiner inte har kapacitet att upptäcka obrukbara eurosedlar med en toleransnivå som understiger 5 procent.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 6.2 jämförd med artikel 3.5 i beslut ECB/2010/14 – för det fall det av svaret på den första frågan framgår att de minimistandarder som avses i artikel 6.2 i beslutet endast är tillämpliga på tillverkare av sedelhanteringsmaskiner – ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för att en medlemsstat ålägger kontanthanterare att iaktta dessa minimistandarder när de utför en automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar.
EU-domstolen gör följande bedömning. De åtgärder som är nödvändiga för att euron ska kunna användas som gemensam valuta, vilka anges i artikel 133 FEUF, omfattas av den monetära politiken, som är ett politikområde där unionen enligt artikel 3.1 c FEUF har exklusiv befogenhet. Av skäl 4 i förordning nr 1338/2001 framgår att de gemensamma reglerna och förfarandena för att skydda euron mot förfalskning, däribland bestämmelserna om kvalitetskontroll av sedlar och mynt i euro, utgör nödvändiga åtgärder när det gäller användningen av euron.
Unionen har således exklusiv befogenhet att kontrollera sedlars äkthet och kvalitet, och detta innebär att medlemsstaterna inte utan stöd i unionsrätten kan anta bestämmelser på detta område. Beslut ECB/2010/14 ger emellertid inte något stöd för medlemsstaterna att på eget initiativ ålägga kontanthanterare att vid automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar iaktta de i artikel 6.2 i beslutet angivna minimistandarderna från ECB.
Enligt artikel 6.3 i beslutet får en nationell centralbank visserligen fastställa striktare standarder för en eller flera valörer eller serier av eurosedlar. Bruket av uttrycket ”striktare standarder” visar dock att denna möjlighet är begränsad till innehållet i de krav som sedelhanteringsmaskiner måste uppfylla för att hantera en eller flera valörer eller serier av eurosedlar. Artikel 6.3 i ECB/2010/14 kan således inte anses ge en nationell centralbank befogenhet att utvidga den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för de i artikel 6.2 i beslutet angivna minimistandarderna från ECB, genom att ålägga kontanthanterare att vid automatisk kvalitetskontroll med godkänd sedelhanteringsutrustning, i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse, se till att kontrollen utförs i enlighet med nämnda minimistandarder.
Det nu sagda innebär att artikel 6.2 jämförd med artikel 3.5 i beslut ECB/2010/14 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för att en medlemsstat ålägger kontanthanterare att vid automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar iaktta de i artikel 6.2 angivna minimistandarderna från ECB.
Den tredje och den fjärde frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje och den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll och artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14 är förenliga med rättssäkerhetsprincipen och med artikel 297.2 FEUF, i den mån det av artikel 6.2 i beslutet framgår att standarderna offentliggörs på ECB:s webbplats och återkommande ändras.
I detta avseende är det utrett att det nationella målet rör en tvist mellan en nationell centralbank och en kontanthanterare. Det framgår emellertid av svaret på den första frågan att minimistandarderna för automatisk kvalitetskontroll inte är tillämpliga på kontanthanterare när de utför automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar. Det saknas följaktligen anledning att besvara den tredje och den fjärde frågan.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1)
Artikel 6.2 i Europeiska centralbankens beslut ECB/2010/14 av den 16 september 2010 om äkthets- och kvalitetskontroll samt återcirkulering av eurosedlar, i dess lydelse enligt Europeiska centralbankens beslut ECB/2012/19 av den 7 september 2012,
ska tolkas på så sätt
att de minimistandarder som avses i denna bestämmelse inte är tillämpliga på kontanthanterare när de utför automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar.
Artiklarna 3.1 och 10.1 i beslut ECB/2010/14, i ändrad lydelse, jämförda med artikel 6.1 i rådets förordning (EG) nr 1338/2001 av den 28 juni 2001 om fastställande av nödvändiga åtgärder för skydd av euron mot förfalskning (
EGT L 181, 2001, s. 6
), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 44/2009 av den 18 december 2008,
ska emellertid tolkas på så sätt
att kontanthanterare är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att avhjälpa en situation där en nationell centralbank vid en inspektion har upptäckt att deras sedelhanteringsmaskiner inte har kapacitet att upptäcka obrukbara eurosedlar med en toleransnivå som understiger 5 procent.

2)
Artikel 6.2 i beslut ECB/2010/14, i dess lydelse enligt beslut ECB/2012/19, jämförd med artikel 3.5 i beslut ECB/2010/14, i ändrad lydelse,
ska tolkas på så sätt
att den utgör hinder för att en medlemsstat ålägger kontanthanterare att vid automatisk kvalitetskontroll av eurosedlar iaktta de i artikel 6.2 angivna minimistandarderna från Europeiska centralbanken.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: litauiska.