CELEX: 62018CJ0731
Recurso de casación
Medidas restrictivas motivadas por acciones de la Federación de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania
Inclusión y posterior mantenimiento del nombre del recurrente en la lista de las entidades a las que se aplican medidas restrictivas
Obligación de motivación
Error manifiesto de apreciación
Derecho a la tutela judicial efectiva
Desviación de poder
Derecho de propiedad
Igualdad de trato

Mediante su recurso de casación, Bank for Development and Foreign Economic Affairs (Vnesheconombank) solicita que se anule la sentencia del Tribunal General de 13 de septiembre de 2018, Vnesheconombank/Consejo (T‑737/14, no publicada, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2018:543), mediante la cual el referido Tribunal desestimó el recurso por el que solicitaba la anulación, por una parte, de la Decisión 2014/512/PESC del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2014, L 229, p. 13), en su versión modificada por la Decisión 2014/659/PESC del Consejo, de 8 de septiembre de 2014 (DO 2014, L 271, p. 54) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), y, por otra parte, del Reglamento (UE) n.º 833/2014 del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2014, L 229, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 960/2014 del Consejo, de 8 de septiembre de 2014 (DO 2014, L 271, p. 3) (en lo sucesivo, «Reglamento controvertido»), en la medida en que tales actos atañen al recurrente (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos controvertidos»).

Antecedentes del litigio
Los antecedentes del litigio, que se recogen en los apartados 1 a 22 de la sentencia recurrida, pueden resumirse como se expone a continuación.
El 20 de febrero de 2014, el Consejo de la Unión Europea condenó el uso de la violencia en Ucrania, llamó al fin inmediato de la violencia y al respeto de los derechos humanos y decidió adoptar medidas restrictivas contra los responsables. El 3 de marzo de 2014, el Consejo condenó los actos de agresión perpetrados por las fuerzas armadas rusas en territorio ucraniano y pidió a la Federación de Rusia que respetase sus compromisos internacionales, antes de adoptar, el 5 de marzo siguiente, medidas restrictivas para la congelación y recuperación de fondos malversados pertenecientes al Estado ucraniano. Los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea, reunidos con carácter extraordinario el 6 de marzo de 2014, condenaron la violación no provocada de la soberanía y la integridad territorial ucranianas por la Federación de Rusia. Ratificaron las acciones propuestas por el Consejo al objeto de suspender las conversaciones bilaterales con la Federación de Rusia sobre los visados, así como sobre el nuevo Acuerdo global de Colaboración y Cooperación entre la Unión y sus Estados miembros, por una parte, y la Federación de Rusia, por otra parte, y declararon que cualquier nueva medida de la Federación de Rusia tendente a desestabilizar la situación en Ucrania conllevaría consecuencias de amplio alcance que afectarían, en una variada gama de sectores económicos, a las relaciones entre la Unión y sus Estados miembros, por una parte, y la Federación de Rusia, por otra.
El 31 de julio de 2014, en vista de la gravedad de la situación en Ucrania a pesar de la adopción, en marzo de 2014, de restricciones en materia de viaje y de medidas de inmovilización de activos contra determinadas personas físicas y jurídicas, el Consejo aprobó, sobre la base del artículo 29 TUE, la Decisión 2014/512 con el objeto de adoptar medidas restrictivas selectivas en los ámbitos del acceso a los mercados de capitales, de la defensa, de los productos de doble uso y de las tecnologías sensibles, incluido el sector energético.
En la misma fecha, el Consejo adoptó, en virtud del artículo 215 TFUE, el Reglamento n.º 833/2014, que recoge disposiciones más detalladas para dar efecto, tanto en el ámbito de la Unión como en el de los Estados miembros, a lo dispuesto en la Decisión 2014/512.
El objetivo declarado de las medidas restrictivas referidas consistía en aumentar el coste de las acciones de la Federación de Rusia por menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania y en promover una solución pacífica de la crisis. Para lograrlo, la Decisión 2014/512 estableció, entre otras, prohibiciones de exportación de determinados productos y de tecnologías sensibles destinados al sector petrolífero ruso y restricciones en el acceso al mercado de capitales de la Unión, en especial en el sector energético.
Seguidamente, el Consejo adoptó, el 8 de septiembre de 2014, la Decisión 2014/659 y el Reglamento n.º 960/2014 con el fin de ampliar la prohibición que, en relación con determinados instrumentos financieros, se había adoptado el 31 de julio de 2014 y de imponer restricciones adicionales al acceso al mercado de capitales.
El recurrente, Vnesheconombank, es un banco ruso con domicilio social en Moscú (Rusia) que opera en el mercado nacional ruso y a nivel internacional.
El artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida tiene la siguiente redacción:
«Quedan prohibidas las operaciones directas o indirectas de compra o venta o de prestación de servicios de inversión o de asistencia en la emisión, o cualquier otra forma de negociación, en relación con bonos, obligaciones, acciones o instrumentos financieros similares con vencimiento a más de 90 días, emitidos después del 1 de agosto de 2014 y hasta el 12 de septiembre de 2014, o con vencimiento a más de 30 días, emitidos después del 12 de septiembre de 2014 por:
a)      grandes entidades de crédito o de desarrollo financiero establecidas en Rusia, propiedad o bajo control del Estado ruso en más del 50 %, a fecha de 1 de agosto de 2014, que figuren en la lista del anexo I;
b)      cualquier persona jurídica, entidad u organismo establecido fuera de la Unión que sea propiedad en más del 50 % de una entidad que figure en la lista del anexo I, o
c)      cualquier persona jurídica, entidad u organismo que actúe en nombre o bajo la dirección de una entidad que pertenezca a la categoría a que se refiere la letra b) del presente apartado o que figure en la lista del anexo I.»
El nombre del recurrente figura en el punto 4 del anexo I de la Decisión controvertida.
El artículo 5, apartado 1, del Reglamento controvertido está redactado en los siguientes términos:
«Quedan prohibidas las operaciones directas o indirectas de compra o venta, prestación de servicios de inversión o de asistencia en la emisión, o cualquier otra forma de negociación, en relación con valores negociables o instrumentos del mercado [monetario] similares con vencimiento a más de 90 días, emitidos después del 1 de agosto de 2014 y hasta el 12 de septiembre de 2014, o con vencimiento a más de 30 días, emitidos después del 12 de septiembre de 2014 por:
a)      grandes entidades de crédito o de otro tipo que tengan mandato expreso de promover la competitividad de la economía rusa, su diversificación y el estímulo de la inversión, establecidas en Rusia, propiedad o bajo control del Estado ruso en más del 50 % a fecha de 1 de agosto de 2014, que figuren en la lista del anexo III; o
b)      personas jurídicas, entidades u organismos establecidos fuera de la Unión cuyos derechos de propiedad pertenezcan directa o indirectamente en más del 50 % [a] una entidad que figure en la lista del anexo III; o
c)      personas jurídicas, entidades u organismos que actúen en nombre o bajo la dirección de una entidad de las mencionadas en la letra b) del presente apartado o que figure en la lista del anexo III.»
El nombre del recurrente figura en el punto 4 del anexo III del Reglamento controvertido.
Mediante escrito de 15 de septiembre de 2014, el recurrente solicitó acceder, dentro del expediente del Consejo, a los documentos y pruebas que le concernían.
Mediante escrito de 16 de octubre de 2014, el Consejo respondió a la solicitud del recurrente y le remitió pruebas y documentos relativos a la decisión de incluir su nombre en la lista de entidades afectadas por las medidas restrictivas en cuestión. El recurrente recibió dicho escrito el 21 de octubre de 2014.

Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 24 de octubre de 2014, el demandante en primera instancia interpuso un recurso al objeto de que se anulasen los actos controvertidos en la medida en que le concernían, invocando seis motivos. El primer motivo se basaba en el incumplimiento de la obligación de motivación. El segundo, en un error manifiesto de apreciación de los hechos en los que se fundamentaban el artículo 1, apartado 1, letra a), de la Decisión controvertida y el artículo 5, apartado 1, letra a), del Reglamento controvertido (en lo sucesivo, «disposiciones pertinentes de los actos controvertidos»). El tercer motivo se refería a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva. Mediante su cuarto motivo, el recurrente afirmaba que el Consejo había incurrido en desviación de poder. Por último, los motivos quinto y sexto se basaban, respectivamente, en la vulneración del derecho de propiedad y de la libertad de empresa y en la violación del principio de igualdad de trato.
Mediante resolución de 29 de octubre de 2015, el Presidente de la Sala Novena del Tribunal General, tras haber oído a las partes, decidió suspender el asunto T‑737/14 hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciase en el asunto C‑72/15. El procedimiento se reanudó tras dictarse la sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236).
Tras haber desestimado la causa de inadmisión basada en la inadmisibilidad del recurso propuesta por el Consejo, el Tribunal General desestimó cada uno de los seis motivos invocados por el demandante en primera instancia y, en consecuencia, desestimó el recurso en su totalidad.

Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
El recurrente en casación solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Anule la sentencia recurrida.
–        Resuelva definitivamente el litigio, anulando las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos en la medida en que le atañen, y que suprima su nombre de los anexos de los actos controvertidos.
–        Condene al Consejo a cargar con las costas de ambas instancias.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Desestime íntegramente el recurso de casación por infundado.
–        Condene en costas al recurrente.
La Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Desestime el recurso de casación.
–        Condene al recurrente al pago de las costas.

Sobre el recurso de casación
En apoyo de su recurso de casación, el recurrente invoca cuatro motivos.

Sobre el primer motivo de casació
n

Alegaciones de las partes
Mediante su primer motivo de casación, el recurrente alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho, en los apartados 71 a 87 de la sentencia recurrida, al considerar que el Consejo había motivado suficientemente las medidas restrictivas establecidas en las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos.
El recurrente considera que el Tribunal General reconoció que la motivación de tales disposiciones era genérica y endeble al estimar, en el apartado 78 de la sentencia recurrida, que «habría sido preferible una motivación más detallada» y al admitir, en el apartado 81 de dicha sentencia, que algunas versiones lingüísticas de las referidas disposiciones eran ambiguas y podían resultar confusas. Pues bien, la adopción de sanciones ambiguas e imprecisas es, a juicio del recurrente, contraria a los principios de legalidad y de seguridad jurídica.
Además, el recurrente niega cada una de las cuatro razones por las cuales el Tribunal General declaró, en la sentencia recurrida, que las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos estaban suficientemente motivadas.
En primer término, el recurrente refuta la apreciación realizada por el Tribunal General según la cual, dado que los objetivos de las medidas restrictivas resultantes de dichas disposiciones, esto es, el hecho de aumentar el coste de las acciones de la Federación de Rusia por los sucesos de Ucrania y de promover una solución pacífica de la crisis, se desprenden de los considerandos de los actos controvertidos, procedía considerar que tales medidas estaban suficientemente motivadas.
El recurrente añade que el hecho de sancionarlo no consigue, ni siquiera propicia, dichos objetivos. Sostiene haber acreditado, sin que el Consejo haya presentado ninguna prueba en sentido contrario, no ser responsable de ninguna obligación de la Federación de Rusia y que dicho Estado no es responsable de ninguna de las obligaciones del recurrente. Además, alega no tener ninguna relación con los sucesos de Ucrania. Indica, por el contrario, que, al haber colaborado intensa y muy positivamente en la economía de Ucrania, el hecho de sancionarlo no permite ni aumentar el coste para la Federación de Rusia ni promover una solución pacífica de la crisis. Por consiguiente, estima que el Tribunal General incurrió en error al considerar que las medidas restrictivas de que se trata estaban debidamente motivadas en razón de sus objetivos.
Además, el recurrente sostiene que los fundamentos que se recogen en el apartado 123 de la sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), acerca de la motivación de los actos controvertidos no se pueden trasladar al presente asunto, dado que el recurrente en casación, una entidad bancaria, y la demandante en el asunto que dio lugar a la referida sentencia, que era una compañía petrolera, son empresas de sectores económicos y empresariales distintos, comprendidas en el ámbito de aplicación de disposiciones parcialmente distintas.
En segundo término, según el recurrente, el Tribunal General dedujo erróneamente el carácter suficiente de la motivación de las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos del hecho de que el nombre del recurrente aparecía mencionado en el anexo de dichas disposiciones porque cumplía los requisitos establecidos en ellas. Esta motivación —además de ser, a su juicio, tautológica— es general y estereotipada y no precisa ni individualiza los concretos y particulares motivos que pudieran justificar la sanción que se le impuso. Tal motivación es contraria a los requisitos establecidos por la jurisprudencia de la Unión.
En tercer término, el recurrente sostiene que el Tribunal General estimó erróneamente que la motivación de tales disposiciones se completó y precisó mediante el escrito del Consejo de 16 de octubre de 2014, que la defensa del recurrente recibió el 21 de octubre de 2014, cuando en realidad, en contra de lo que expuso el Tribunal General, dicho escrito se recibió extemporáneamente.
En cuarto término, el recurrente alega que el Tribunal General declaró erróneamente, en el apartado 85 de la sentencia recurrida, que las diferencias de redacción entre las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos no afectaban al carácter suficiente de la motivación de las medidas restrictivas de que se trata. El recurrente afirma que el Tribunal General reconoció, en el apartado 81 de dicha sentencia, que el tenor del artículo 5, apartado 1, letra a), del Reglamento controvertido y el del artículo 1, apartado 1, letra a), de la Decisión controvertida diferían sensiblemente y que la ambigüedad que de ello derivaba no permitía saber sobre qué tipo de empresas recaían las sanciones. Sin embargo, el Tribunal General incurrió en error al presentar tales diferencias de redacción como un problema de divergencias entre versiones lingüísticas diferentes, cuando en realidad es un problema de diferentes redacciones de tales disposiciones en un mismo idioma. Estas divergencias de redacción impidieron al recurrente, según afirma, conocer de qué imputaciones tenía que defenderse. Por tanto, no se cumplen los requisitos de precisión y concreción de las sanciones. El recurrente añade que, en contra de lo que parece exigir el Tribunal General en la sentencia recurrida, no estaba obligado a explicar en qué medida las diferencias de redacción le impidieron comprender las razones por las que se le había sancionado. Además, el recurrente afirma que la apreciación hecha por el Tribunal de Justicia en el apartado 141 de la sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), acerca de las diferencias de redacción de que se trataba en dicho asunto entre el tenor de la Decisión controvertida y el del Reglamento controvertido carece de relevancia en el presente asunto porque no se refiere a las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos.
El Consejo y la Comisión rebaten las alegaciones del recurrente.

Apreciación del Tribunal de Justicia
Mediante su primer motivo de casación, el recurrente alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho, en los apartados 71 a 87 de la sentencia recurrida, al considerar que el Consejo no había incumplido su obligación de motivación.
Por lo que respecta a la admisibilidad de este motivo de casación, que la Comisión rebate, es preciso señalar que el recurrente indica claramente los pasajes de la sentencia recurrida que, a su juicio, adolecen de un error de Derecho y los fundamentos jurídicos invocados en apoyo de su postura. Así, las alegaciones del recurrente no pretenden obtener meramente un nuevo examen del escrito de interposición del recurso, sino que se dirigen en realidad contra la sentencia recurrida y permiten, por consiguiente, al Tribunal de Justicia realizar su control (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 48).
No obstante, algunas de las alegaciones expuestas en el apartado 26 de la presente sentencia, invocadas por el recurrente en el marco de este motivo de casación, tienen por objeto en realidad impugnar la apreciación efectuada por el Tribunal General, no sobre la motivación de los actos controvertidos, sino sobre la adecuación de las medidas restrictivas de que se trata a sus objetivos. Así pues, estas alegaciones se refieren al segundo motivo de casación y serán examinadas más adelante.
Por lo que respecta al carácter fundado del primer motivo de casación, es preciso recordar que la motivación de un acto del Consejo que impone una medida restrictiva como las que son objeto del presente asunto debe, como indicó acertadamente el Tribunal General en el apartado 69 de la sentencia recurrida, identificar las razones específicas y concretas por las que el Consejo considera, en el ejercicio de su facultad discrecional de apreciación, que debe imponerse al interesado una medida de este tipo (sentencia de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, apartado 52).
Ahora bien, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y al contexto en el cual este se haya adoptado. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que el carácter suficiente de la motivación debe apreciarse en relación no solo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, apartado 53).
En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el interesado que le permite comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (sentencia de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, apartado 54).
Pues bien, el Tribunal General consideró fundadamente, en el apartado 72 de la sentencia recurrida, que los actos controvertidos indicaban el contexto en el que habían sido adoptados —contexto conocido por el recurrente— y los objetivos generales que se proponían alcanzar.
En efecto, por una parte, los considerandos 1 a 8 de la Decisión controvertida recuerdan los datos pertinentes del contexto político en el que se adoptaron las medidas restrictivas de que se trata y, en particular, el carácter insuficiente de las medidas ya adoptadas por el Consejo. Por otra parte, el considerando 2 del Reglamento controvertido señala que el objetivo de las medidas restrictivas en cuestión consiste en aumentar el coste de las acciones de la Federación de Rusia por menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, así como en promover una solución pacífica de la crisis. El considerando 6 del Reglamento n.º 960/2014 señala que las restricciones de acceso al mercado de capitales a determinadas entidades financieras en las que Rusia es accionista se adoptaron con el fin de presionar al Gobierno ruso.
Además, el Tribunal General declaró fundadamente, en el apartado 74 de la sentencia recurrida, que «las “razones específicas y concretas” por las que el Consejo estimó, en el ejercicio de su facultad discrecional de apreciación, que el banco demandante tenía que ser objeto de tales medidas […] se [correspondían], en el presente asunto, con los criterios que se [establecían] en las disposiciones pertinentes de los actos [controvertidos]», entre los cuales figura el de ser propiedad o estar bajo control del Estado ruso en más del 50 %.
En efecto, en los apartados 119 a 125 de la sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236),   el Tribunal de Justicia consideró que las medidas restrictivas de alcance individual objeto de dicho asunto —comparables a las que se han adoptado en relación con el recurrente en virtud de las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos— estaban suficientemente motivadas, en particular por lo que respecta al hecho de que tales actos indicaban la situación de conjunto que condujo a su adopción y los objetivos generales que se proponían alcanzar.
Además, habida cuenta de los objetivos consistentes en aumentar el coste de las acciones de la Federación de Rusia por menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, así como en promover una solución pacífica de la crisis, y en presionar al Gobierno ruso, el recurrente, en su condición de entidad financiera propiedad o bajo control del Gobierno ruso en más del 50 %, no podía ignorar las razones por las que el Consejo adoptó medidas específicas contra él (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, apartado 124).
Por lo demás, el Tribunal General no se basó únicamente en las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos para considerar que debía desestimarse el motivo basado en la falta de motivación. También acogió la motivación complementaria aportada por el Consejo con posterioridad a la adopción de tales actos. Así, en el apartado 77 de la sentencia recurrida, el citado Tribunal señaló que, en respuesta a un escrito del recurrente de 15 de septiembre de 2014, el Consejo había precisado, mediante escrito de 16 de octubre de 2014, que el nombre del banco recurrente había sido incluido en las listas adjuntas a los actos controvertidos precisamente en su condición de gran entidad que tenía mandato expreso de promover la competitividad de la economía rusa, su diversificación y el estímulo de la inversión, establecida en Rusia, propiedad o bajo control del Estado ruso en más del 50 % a fecha de 1 de agosto de 2014. El Consejo adjuntó a dicho escrito un extracto de la Ley Federal rusa n.º 82-FZ, de 17 de mayo de 2007, sobre los Bancos de Desarrollo, cuyo artículo 3 señalaba que el recurrente era una corporación estatal establecida por la Federación de Rusia para promover la competitividad de la economía rusa.
El Tribunal General estimó, también fundadamente, en el apartado 78 de dicha sentencia, que, dado que la motivación expuesta en el citado escrito únicamente pretendía completar la de los actos controvertidos y se basaba en datos conocidos por el recurrente en el momento en que se adoptaron dichos actos, tal motivación complementaria, que permitía al recurrente conocer de modo suficientemente preciso la justificación de las medidas restrictivas dirigidas contra él y rebatirla, no podía considerarse extemporánea.
Por consiguiente, la alegación del recurrente relativa al hecho de que recibió el 21 de octubre de 2014 ese escrito del Consejo, es decir, apenas unos días antes de que expirase el plazo para interponer el recurso, no incide sobre la efectividad de su derecho a recurrir. En cualquier caso, el recurrente no ha expuesto las alegaciones adicionales que habría podido formular en su recurso ante el Tribunal General si hubiese recibido antes el escrito del Consejo de 16 de octubre de 2014.
Por lo que respecta a la argumentación del recurrente de que las diferencias de redacción entre las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos le impidieron conocer de qué imputaciones tenía que defenderse, debe señalarse que, efectivamente, el artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida y el artículo 5, apartado 1, del Reglamento controvertido no están redactados en términos idénticos.
No obstante, dado que el Reglamento controvertido tiene por objetivo, de conformidad con el artículo 215 TFUE, la adopción de las medidas necesarias para dar efecto a la Decisión controvertida, los términos de este Reglamento deben interpretarse en la medida de lo posible a la luz de lo dispuesto en esa Decisión (sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, apartado 141).
Pues bien, el recurrente no expone las razones por las que estima que es errónea la interpretación del artículo 5, apartado 1, del Reglamento controvertido —a la luz del artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida— seguida por el Tribunal General en los apartados 80 a 84 de la sentencia recurrida, conforme a la cual, en esencia, el requisito previsto en el citado artículo 5, apartado 1, relativo al hecho de haber recibido un «mandato expreso de promover la competitividad de la economía rusa, su diversificación y el estímulo de la inversión», no afectaba a las «grandes entidades de crédito» sino únicamente a las «grandes entidades […] de otro tipo». No indica tampoco qué requisito o requisitos establecidos en las referidas disposiciones no pudo rebatir debido a esta diferencia de redacción.
Así pues, la alegación del recurrente está insuficientemente fundamentada y debe ser desestimada.
De lo anterior resulta que debe desestimarse el primer motivo de casación.

S
obre el segundo motivo de casació
n

Alegaciones de las partes
Mediante su segundo motivo de casación, el recurrente alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho, en los apartados 97 y 98 de la sentencia recurrida, al considerar que el Consejo no había cometido un error manifiesto en la apreciación de los hechos en los que se fundamentan las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos. Sostiene que dicho error también constituye una desviación de poder.
Según afirma el recurrente, el Tribunal General consideró erróneamente que las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos se sustentaban en pruebas suficientes, cuando en realidad el hecho de sancionar al recurrente era manifiestamente inadecuado para alcanzar los objetivos que pretendía conseguir el Consejo en el conflicto en Ucrania. A este respecto, el recurrente sostiene que el hecho de sancionarlo no aumenta los costes del Estado ruso ni promueve una solución pacífica del conflicto. Destaca que él ha acreditado incluso que, dado su apoyo a la economía ucraniana, las sanciones que se le impusieron tuvieron, por el contrario, un efecto perjudicial para Ucrania y eran, por tanto, inadecuadas. Considera que el Consejo, por su parte, no ha aportado ni una sola prueba de que no fuese manifiestamente inadecuado sancionarlo, pues no ha demostrado que las sanciones que se le impusieron aumentasen los costes para Rusia o promoviesen una solución pacífica del conflicto ucraniano. Pues bien, según jurisprudencia reiterada de la Unión, incumbe a la autoridad competente de la Unión acreditar, en caso de impugnación, que los motivos invocados contra la persona afectada son fundados, y no es dicha persona quien debe aportar la prueba negativa de la carencia de fundamento de tales motivos.
El recurrente sostiene también que, con arreglo a la jurisprudencia, no cabe sancionar cualquier forma de apoyo a determinados gobiernos o países terceros objeto de restricciones, sino únicamente aquellas modalidades de apoyo que, por su importancia cualitativa o cuantitativa, contribuyan a las actividades por las que se ha sancionado a ese país o a ese gobierno. Pues bien, en el presente asunto, a juicio del recurrente, no se ha acreditado ningún tipo de apoyo por su parte al Gobierno ruso o a las personas que presuntamente desestabilizan la situación de Ucrania.
Por último, el recurrente destaca que la presunción de inocencia, que se garantiza en el artículo 48, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, se corresponde con la que establece el artículo 6, apartado 2, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, y que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha recordado que esta presunción se extiende a las sanciones administrativas. Pues bien, el recurrente fue sancionado, según afirma, de una manera genérica e imprecisa, sin que se le pueda imputar un comportamiento que justifique la sanción teniendo en cuenta los objetivos perseguidos por tales sanciones.
El Consejo y la Comisión alegan que este motivo de casación es inadmisible y, en cualquier caso, infundado.

Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, es preciso señalar que, en contra de lo que afirman tanto el Consejo como la Comisión, el recurrente no se limita a repetir las alegaciones formuladas en primera instancia. Por tanto, este motivo de casación debe ser considerado admisible por las mismas razones que se han expuesto en el apartado 33 de la presente sentencia.
Por lo que respecta al carácter fundado de este motivo de casación, que tiene por objeto impugnar los apartados 97 y 98 de la sentencia recurrida, debe reconocerse una amplia facultad discrecional al legislador de la Unión en los ámbitos en que se ve obligado a elegir entre diversas opciones de carácter político, económico y social y en los que debe llevar a cabo apreciaciones complejas. Solo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en esos ámbitos, en relación con el objetivo que pretende conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida (sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, apartado 146 y jurisprudencia citada).
En los apartados 96 y 97 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señaló que las medidas restrictivas de que se trata pretendían aumentar el coste de las acciones de la Federación de Rusia por menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania y promover una solución pacífica de la crisis y, así, tenían como finalidad presionar a las autoridades rusas para que pusiesen fin a sus acciones y a sus políticas de desestabilización de Ucrania. Consideró que, en vista, en particular, del carácter insuficiente de las medidas adoptadas anteriormente, no resultaba manifiestamente inadecuado que el Consejo adoptase medidas dirigidas a ejercer una presión adicional sobre la Federación de Rusia, limitando el acceso al mercado de capitales de la Unión de las grandes entidades de crédito y de otras grandes entidades que tengan mandato expreso de promover la competitividad de la economía rusa, establecidas en Rusia, propiedad o bajo control del Estado ruso en más del 50 %, al margen de cualquier implicación de las entidades afectadas en las acciones del Estado ruso que desestabilizan la situación en Ucrania. Finalmente, en el apartado 98 de dicha sentencia, el Tribunal General destacó que, al no negar el recurrente ser propiedad del Estado ruso en más del 50 % ni, por lo demás, haber recibido un mandato expreso de promover la competitividad de la economía rusa, las alegaciones que formuló en apoyo del motivo basado en el error manifiesto en la apreciación de los hechos en los que se fundamentan las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos carecían de relevancia para evaluar si cumplía los requisitos establecidos en tales disposiciones. Por consiguiente, desestimó dichas alegaciones por ser inoperantes.
En el presente asunto, no cabe acoger ninguna de las alegaciones formuladas por el recurrente en casación que, a juicio de este, permiten identificar la existencia de un error de Derecho por parte del Tribunal General.
En primer lugar, en contra de lo que afirma el recurrente, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al no exigir al Consejo que aportase la prueba de que las sanciones que se le impusieron aumentaban el coste para la Federación de Rusia. A efectos de controlar la legalidad de las razones en las que se basa la decisión de incluir o de mantener el nombre de una persona en una lista de personas a las que se aplican medidas restrictivas, el Tribunal General comprobó, por una parte, en los apartados 96 y 97 de la sentencia recurrida, que los hechos alegados en la exposición de las razones para la inclusión en tal lista que figuran en los actos controvertidos estaban respaldados de manera suficientemente precisa y concreta. Por otra parte, consideró tras un examen detallado que, en vista, en particular, del carácter insuficiente de las medidas adoptadas anteriormente, las medidas restrictivas en cuestión, que limitaban el acceso al mercado de capitales de la Unión de las grandes entidades de crédito y de otras grandes entidades que tengan mandato expreso de promover la competitividad de la economía rusa, establecidas en Rusia, propiedad o bajo control del Estado ruso en más del 50 %, no eran manifiestamente inadecuadas para conseguir los objetivos perseguidos por el Consejo en relación con el conflicto en Ucrania. Por tanto, dado que el recurrente no niega ser una gran entidad de crédito, ser propiedad del Estado ruso en más de un 50 % y tener un mandato expreso de promover la competitividad de la economía rusa, el Tribunal General declaró, sin incurrir en error de Derecho, que el Consejo había considerado fundadamente que cumplía los requisitos establecidos en las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos para poder ser incluido en las listas objeto del presente asunto.
En segundo lugar, la alegación del recurrente de que las medidas restrictivas de que se trata tienen consecuencias negativas para la economía ucraniana es irrelevante a este respecto porque, aun suponiendo que tales medidas puedan tener también tales consecuencias, no es menos cierto que dichas medidas no son manifiestamente inadecuadas en relación con los objetivos perseguidos por el Consejo.
En tercer lugar, el recurrente alega en vano que no prestó apoyo alguno al Gobierno ruso o a las personas que desestabilizan la situación en Ucrania y que la presunción de inocencia se ha vulnerado en su caso, ya que se desprende claramente de los actos controvertidos que las medidas restrictivas de que se trata no fueron adoptadas por el Consejo como consecuencia de la conducta del recurrente.
Por último, en cuanto a la alegación del recurrente basada en la desviación de poder, debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, un acto solo incurre en desviación de poder cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que ha sido adoptado exclusivamente o, al menos, de modo determinante para alcanzar fines distintos de aquellos para los que se ha conferido la facultad de que se trate o para eludir un procedimiento específicamente establecido por los Tratados para hacer frente a las circunstancias del caso (sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, apartado 135 y jurisprudencia citada). Pues bien, basta con señalar que el recurrente no ha aportado tales indicios.
De todo lo anterior resulta que debe desestimarse el segundo motivo de casación.

Sobre el tercer motivo
de casació
n

Alegaciones de las partes
Mediante su tercer motivo de casación, el recurrente alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho, en los apartados 105 y 117 a 125 de la sentencia recurrida, al declarar que, dado que las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos estaban suficientemente motivadas, que el recurrente había sido oído en tiempo y forma adecuados y que su acceso al expediente sancionador no fue extemporáneo, se había respetado el derecho a la tutela judicial efectiva.
Por lo que respecta a la falta de motivación, el recurrente se remite a las alegaciones que desarrolló en el marco del primer motivo de casación.
Además, afirma que se vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva porque, por una parte, el Consejo le impuso una sanción sin que tuviese ocasión de ser oído previamente y, por otra parte, recibió el expediente del Consejo extemporáneamente, por lo que padeció una «radical» limitación de su derecho de defensa. A este respecto, alega que solicitó acceder al expediente el 15 de septiembre de 2014, una vez que conoció, a través de la publicación en el
Diario Oficial de la Unión Europea
, que había sido objeto de medidas restrictivas adoptadas por el Consejo. Pues bien, el recurrente señala que el Consejo no accedió a su solicitud hasta el 16 de octubre de 2014 y que el expediente no llegó a sus representantes legales hasta el 21 de octubre de 2014, cuando solo quedaban tres días para que expirase el plazo de interposición del recurso de anulación ante el Tribunal General. Considera, por tanto, que el citado Tribunal declaró erróneamente, sin motivar su apreciación al respecto, que el plazo de cinco semanas empleado por el Consejo para responder a su solicitud de acceso al expediente no era irrazonable. Además, a su juicio, el Tribunal General estimó erróneamente que el recurrente había contribuido mediante su comportamiento a reducir el lapso de tiempo del que disponía para presentar el escrito de interposición del recurso. Destaca que, al estar establecido fuera de la Unión, no conocía las posibles vías de acción legal disponibles para impugnar la sanción de la que era objeto y que tuvo dificultades para encontrar un despacho de abogados especializado en el ámbito de que se trata que asumiese su representación procesal. En vista de estas circunstancias, su tiempo de reacción fue muy corto y su comportamiento no justifica que el Consejo pusiese a su disposición el expediente extemporáneamente. En cambio, mediante su conducta, el Consejo, que utilizó mensajería para remitir el expediente y se negó a que los abogados del recurrente se desplazasen a Bruselas (Bélgica) para recogerlo, alargó innecesariamente su tiempo de respuesta a la solicitud de acceso al expediente que debía tener antes de la imposición de las sanciones.
Por último, el recurrente alega que, si hubiese dispuesto del expediente antes de la imposición de la sanción, habría podido hacer sus alegatos e inducir al Consejo a reconsiderar la sanción que le había impuesto o, al menos, a hacerla menos gravosa, y habría podido comenzar a preparar su recurso de anulación. Además, si hubiese accedido con más tiempo al expediente, lo que, según afirma, habría sido posible si el Consejo hubiese actuado de otra manera, habría podido preparar su defensa mejor, demostrando, en particular, la inadecuación de la sanción que se le había impuesto.
En el escrito de réplica, el recurrente sostiene que, en contra de lo que afirma la Comisión, no ha formulado nuevas alegaciones en el marco de este motivo de casación. Señala que en el escrito de interposición del recurso detalló los perjuicios causados por la larga demora en el envío por el Consejo del expediente correspondiente a las sanciones que le conciernen.
El Consejo y la Comisión rebaten las alegaciones del recurrente.

Apreciación del Tribunal de Justicia
El tercer motivo de casación, basado en un error de Derecho por parte del Tribunal General en la apreciación relativa al derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho de defensa, se dirige contra los apartados 105 y 117 a 125 de la sentencia recurrida.
Por lo que respecta a la argumentación del recurrente de que el Tribunal General consideró erróneamente que, dado que, en particular, las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos estaban suficientemente motivadas, se había respetado el derecho a la tutela judicial efectiva, debe señalarse que esta repite las alegaciones formuladas en el marco del primer motivo de casación. Por consiguiente, debe desestimarse por las mismas razones expuestas en respuesta a ese primer motivo.
En cuanto a la alegación del recurrente de que el Tribunal General habría debido considerar que se había vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva porque, por una parte, el Consejo le impuso una sanción sin que tuviese ocasión de ser oído previamente y, por otra parte, recibió el expediente del Consejo extemporáneamente, por lo que padeció una radical limitación de su derecho de defensa, es preciso recordar que de jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se desprende que, para que una violación del derecho de defensa entrañe la anulación del acto de que se trate, es necesario que, de no haberse producido esa irregularidad, el procedimiento hubiera podido concluir con un resultado diferente (véase, en particular, el auto de 1 de diciembre de 2015, Georgias y otros/Consejo y Comisión, C‑545/14 P, no publicado, EU:C:2015:791, apartado 51 y jurisprudencia citada), extremo que corresponde acreditar a la persona que alega tal violación (véase, en particular, la sentencia de 16 de junio de 2016, SKW Stahl-Metallurgie y SKW Stahl-Metallurgie Holding/Comisión, C‑154/14 P, EU:C:2016:445, apartado 69 y jurisprudencia citada).
Pues bien, el recurrente no expone ningún argumento que permita demostrar que, en contra de la apreciación que figura en los apartados 118 a 120 de la sentencia recurrida, el procedimiento habría podido conducir a un resultado diferente si hubiese sido oído antes de la adopción de las medidas de que se trata o si se le hubiesen comunicado previamente las razones para aplicar tales medidas. El recurrente no ha demostrado tampoco que el Tribunal General considerase erróneamente, en el apartado 125 de la sentencia recurrida, que no había explicado cuáles eran los argumentos y los datos que habría podido invocar si hubiese tenido acceso antes al expediente.
Por consiguiente, sin que haya necesidad de pronunciarse sobre la inadmisibilidad del presente motivo de casación, planteada por la Comisión, procede desestimarlo por ser en parte infundado y en parte inoperante.

Sobre el cuarto motivo
de casació
n

Alegaciones de las partes
Mediante su cuarto motivo de casación, el recurrente sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho, en los apartados 146 a 158 y 162 a 165 de la sentencia recurrida, al estimar que en el presente asunto se había respetado el derecho de propiedad, al igual que los principios de proporcionalidad y de igualdad.
Según afirma, el Tribunal General consideró erróneamente en el presente asunto que se cumplían los requisitos necesarios para que la limitación de un derecho fundamental como el derecho de propiedad sea legítima de acuerdo con el Derecho de la Unión. En primer lugar, el requisito de que la limitación debe tener una base legal no se cumple, a juicio del recurrente, toda vez que las disposiciones impugnadas carecen a su parecer de una motivación adecuada. En segundo lugar, tampoco se cumple, según el recurrente, el requisito de que la limitación del derecho fundamental persiga un objetivo de interés general reconocido como tal por la Unión, ya que los objetivos de las medidas de que se trata no se pueden alcanzar mediante las sanciones que se le han impuesto. En tercer lugar, no se cumple tampoco el requisito de que la limitación del derecho fundamental no debe ser excesiva. A juicio del recurrente, la restricción de su derecho de propiedad es claramente excesiva, ya que no es necesaria en relación con el objetivo perseguido. Por idénticos motivos resulta también desproporcionada.
Por lo demás, el recurrente afirma que la sanción es arbitraria, ya que una persona únicamente puede ser sancionada por sus acciones y actividades, es decir, por aquello de lo que es responsable, pero no por pertenecer a una clase o categoría de empresas, definida en el presente asunto por el propio Consejo en las disposiciones pertinentes de los actos controvertidos.
En el escrito de réplica, el recurrente sostiene, en contra de lo afirmado por el Consejo, que la alegación basada en la discriminación sufrida ya había sido formulada en primera instancia. Destaca que, en los apartados 43 a 45 del escrito de interposición del recurso, invocó un motivo, basado en la violación del principio de igualdad de trato, al que, por lo demás, el Tribunal General respondió en los apartados 159 a 165 de la sentencia recurrida.
El Consejo y la Comisión rebaten las alegaciones del recurrente.

Apreciación del Tribunal de Justicia
El cuarto motivo de casación se basa en que el Tribunal General incurrió en error de Derecho, en los apartados 146 a 158 y 162 a 165 de la sentencia recurrida, al considerar que se habían respetado el derecho de propiedad del recurrente y los principios de proporcionalidad y de igualdad.
En los apartados 154 a 158 y 162 a 165 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó, entre otras, las alegaciones del recurrente basadas en la vulneración de su derecho a la reputación y del principio de igualdad de trato. El recurrente no ha expuesto, en el procedimiento de casación, las razones por las que estos apartados de los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida adolecen de un error de Derecho. Pues bien, no corresponde al Tribunal de Justicia investigar qué error de Derecho ha podido cometer el Tribunal General (véanse, en particular, las sentencias de 6 de septiembre de 2018, Basic Net/EUIPO, C‑547/17 P, no publicada, EU:C:2018:682, apartado 43; de 23 de enero de 2019, Deza/ECHA, C‑419/17 P, EU:C:2019:52, apartados 93 y 94, y de 4 de abril de 2019, OZ/BEI, C‑558/17 P, EU:C:2019:289, apartado 33). Por tanto, debe declararse la inadmisibilidad del cuarto motivo de casación en la medida en que tiene por objeto los citados apartados de la sentencia recurrida.
En cambio, este motivo de casación es admisible en la medida en que se refiere a los apartados 146 a 153 de la sentencia recurrida, que versan sobre el derecho de propiedad y el principio de proporcionalidad.
A este respecto, es preciso recordar, por una parte, que, por lo que respecta al control jurisdiccional del respeto al principio de proporcionalidad, el Tribunal de Justicia ha declarado, como se ha indicado en el apartado 57 de la presente sentencia, que solo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en los ámbitos mencionados en dicho apartado, en relación con el objetivo que pretende conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida.
Por otra parte, los derechos fundamentales, como el derecho de propiedad, no constituyen prerrogativas absolutas, y su ejercicio puede ser objeto de restricciones justificadas por objetivos de interés general perseguidos por la Unión, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a la consecución de dichos objetivos de interés general y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte al propio contenido esencial de los derechos así garantizados (sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, apartado 148 y jurisprudencia citada).
El Tribunal de Justicia recordó también, en el apartado 149 de la citada sentencia, que las medidas restrictivas producen, por definición, efectos que atañen a los derechos de propiedad y al libre ejercicio de las actividades profesionales, ocasionando así perjuicios a terceros que no tienen ninguna responsabilidad respecto de la situación que condujo a la adopción de las sanciones, y que, con mayor motivo, es ese también el efecto que producen las medidas restrictivas selectivas en las entidades a las que van dirigidas.
Añadió, en el apartado 150 de dicha sentencia, que la importancia de los objetivos perseguidos por los actos controvertidos, esto es, la protección de la integridad territorial, soberanía e independencia de Ucrania y la promoción de una solución pacífica a la crisis del país, que se enmarcan en el objetivo, más amplio, de salvaguardar la paz y la seguridad internacional, de conformidad con los objetivos de la acción exterior de la Unión establecidos en el artículo 21 TUE, podía justificar las consecuencias negativas, aun cuando sean considerables, para determinados agentes económicos.
Pues bien, por una parte, el Tribunal General consideró acertadamente, en el apartado 151 de la sentencia recurrida, que, en la medida en que el objetivo perseguido por el Consejo al adoptar las medidas restrictivas en cuestión consistía en aumentar el coste de las acciones de la Federación de Rusia por menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, el enfoque consistente en centrarse en los bancos públicos rusos era coherente con ese objetivo y, en cualquier caso, no podía considerarse manifiestamente inadecuado en relación con el objetivo perseguido.
Por otra parte, teniendo en cuenta la importancia de los objetivos perseguidos por los actos controvertidos y la evolución progresiva de la intensidad de las medidas restrictivas adoptadas por el Consejo en respuesta a la crisis ucraniana, el Tribunal General estimó fundadamente, en el apartado 153 de la sentencia recurrida, que la injerencia en el derecho de propiedad del recurrente no resultaba desproporcionada.
De las consideraciones expuestas resulta que procede desestimar el cuarto motivo de casación y, por consiguiente, el recurso de casación en su totalidad.

Costas
En virtud del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, este decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.
A tenor del artículo 138, apartado 1, del citado Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Al haber solicitado el Consejo la condena en costas del recurrente y haber sido desestimados los motivos de casación formulados por este, procede condenarlo al pago de sus propias costas y de las del Consejo.
De conformidad con el artículo 184, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, la Comisión cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) decide:
1)
Desestimar el recurso de casación.
2)
Bank for Development and Foreign Economic Affairs (Vnesheconombank) cargará con sus propias costas y con las del Consejo de la Unión Europea.
3)
La Comisión Europea cargará con sus propias costas.
Xuereb
von Danwitz
Kumin
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 25 de junio de 2020.
El Secretario

El Presidente de la Sala Séptima
A. Calot Escobar

P. G. Xuereb
*
Lengua de procedimiento: español.