CELEX: 62018CJ0427
Apellatsioonkaebus
Avalik teenistus
Ametnikud ja teenistujad
Euroopa välisteenistus
Töötasu
Personalieeskirjad
Artikkel 110
Kolmandates riikides töötav Euroopa Liidu personal
X lisa
Artikli 1 kolmas lõik ja artikkel 10
Elamistingimuste eest makstav toetus
Iga-aastane hindamine ja läbivaatamine
Vähendamine Etioopias töötava personali jaoks
Vajadus võtta eelnevalt vastu üldised rakendussätted
Ulatus

Apellatsioonkaebuses palub Euroopa välisteenistus tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu 13. aprilli 2018. aasta kohtuotsuse Alba Aguilera jt
vs
. Euroopa välisteenistus (T‑119/17, edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus“,
EU:T:2018:183
), millega Üldkohus tühistas Euroopa välisteenistuse eelarve ja haldusküsimuste peadirektori 19. aprilli 2016. aasta otsuse personalieeskirjade X lisa artiklis 10 nimetatud elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramise kohta (Exercice 2016 ADMIN(2016) 7; edaspidi „vaidlusalune otsus“), osas, milles alates 1. jaanuarist 2016 vähendati Etioopias töötavale Euroopa Liidu personalile elamistingimuste eest makstavat toetust 30 protsendilt 25 protsendile võrdlussummast.
Õiguslik raamistik
Personalieeskirjad
Euroopa Liidu ametnike personalieeskirjade vaidluse suhtes kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „personalieeskirjad“) artikli 1b punktis a on täpsustatud, et kui personalieeskirjades ei ole sätestatud teisiti, on Euroopa välisteenistus nende personalieeskirjade kohaldamisel samastatud liidu institutsioonidega.
Artikkel 101a on personalieeskirjade VIIIb jaotise ainus artikkel. Selles artiklis on ette nähtud, et ilma et see piiraks personalieeskirjade muude sätete kohaldamist, nähakse X lisaga ette eri- ja erandsätted kolmandates riikides töötavate ametnike jaoks.
Personalieeskirjade IX jaotises, kus on ülemineku- ja lõppsätted, sisalduvas artiklis 110 on sätestatud:
„1.   Käesolevate personalieeskirjade üldised rakendussätted võtab vastu institutsiooni ametisse nimetav asutus või ametiisik pärast nõupidamist personalikomitee ja personalieeskirjade komiteega.
2.   Käesolevate personalieeskirjade jõustamiseks komisjoni poolt vastu võetud rakenduseeskirju, sealhulgas lõikes 1 osutatud üldisi rakendussätteid, kohaldatakse analoogia alusel ka ametite suhtes. […]
[…]
3.   Institutsioonide kokkuleppel vastuvõetud eeskirjade kohaldamisel ei käsitata ameteid institutsioonidena. […]
4.   Töötajaid teavitatakse käesolevate personalieeskirjade jõustamiseks vastu võetud rakenduseeskirjadest, sealhulgas lõikes 1 osutatud üldistest rakendussätetest, ning institutsioonide ametisse nimetavate asutuste või ametiisikute kokkuleppel vastuvõetud eeskirjadest.
[…]“.
Personalieeskirjade X lisa „Kolmandates riikides töötavate ametnike suhtes kohaldatavad eri- ja erandsätted“ 1. peatükis „Üldsätted“ sisalduvad selle lisa artiklid 1–3.
Kõnealuse lisa artiklis 1 on sätestatud:
„Käesolevas lisas sätestatakse kolmandates riikides töötavate Euroopa Liidu ametnike suhtes kohaldatavad eri- ja erandsätted.
[…]
Üldised rakendussätted võetakse vastu vastavalt personalieeskirjade artiklile 110.“
Sama lisa artikli 2 teises lõigus on täpsustatud:
„Ametisse nimetav asutus või ametiisik teeb sellised üleviimised erimenetluse teel, edaspidi „liikuvusmenetlus“, mille kohaldamiseks kehtestab ta üksikasjalikud rakenduseeskirjad pärast nõupidamist personalikomiteega.“
Personalieeskirjade X lisa artiklis 3 on ette nähtud:
„Kolmandasse riiki määratud ametniku võib liikuvusmenetluse kohaselt oma ametikohal ajutiselt ümber määrata ametisse nimetava asutuse või ametiisiku otsusega institutsiooni asukohta või muusse teenistuskohta liidus; […]. Erandina artikli 1 esimesest lõigust võib ametisse nimetav asutus või ametiisik üldiste rakendussätete põhjal otsustada, et ametniku suhtes kohaldatakse ka kõnealuse ajutise ametisoleku ajal teatavaid käesoleva lisa sätteid, välja arvatud selle artikleid 5, 10 ja 12.“
Selle lisa artikli 5 lõikes 2 on ette nähtud:
„Ametisse nimetav asutus või ametiisik kehtestab lõike 1 üksikasjalikud rakenduseeskirjad pärast nõupidamist personalikomiteega. […]“.
Selle lisa artiklis 10 on sätestatud:
„1.   Elamistingimuste eest makstav toetus määratakse vastavalt ametniku teenistuskohale kindlaks protsendimäärana võrdlussummast. Võrdlussumma hõlmab kogu põhipalka, millele lisatakse kodumaalt lahkumise toetus, majapidamistoetus ja ülalpeetava lapse toetus ning millest arvatakse maha personalieeskirjades või nende rakendusmäärustes nimetatud kohustuslikud kinnipidamised.
Seda toetust ei maksta, kui ametnik töötab riigis, mille elamistingimusi peetakse samaväärseks Euroopa Liidus tavaliselt valitsevate elamistingimustega.
Muude teenistuskohtade puhul määratakse elamistingimuste eest makstav toetus kindlaks, võttes muu hulgas arvesse järgmisi näitajaid:
–
tervishoiu ja haiglate olukord,
–
julgeolek,
–
kliima,
–
eraldatuse aste,
–
muud kohalikud elutingimused.
Igal aastal vaatab ametisse nimetav asutus või ametiisik teenistuskohtade jaoks määratud elamistingimuste eest makstava toetuse uuesti läbi ning muudab seda vajaduse korral pärast personalikomiteelt arvamuse saamist.
[…]
3.   Käesoleva artikli kohaldamise üksikasjalikud sätted määrab kindlaks ametisse nimetav asutus või ametiisik.“
Sama lisa artiklis 15 on sätestatud:
„Ametisse nimetava asutuse või ametiisiku sätestatud tingimustel saab ametnik tegelike õppekulude katmiseks õppetoetust […]“.
Personalieeskirjade X lisa artiklis 21 on ette nähtud:
„Kui ametnik peab muutma oma elukohta selleks, et järgida personalieeskirjade artikli 20 sätteid, kannab institutsioon teenistuse alustamisel või üleviimisel, võttes arvesse ametisse nimetava asutuse või ametiisiku kehtestatud tingimusi ja sõltuvalt talle teenistuskohas pakutava eluruumi liigist, [teatavad kulud].“
Kõnealuse lisa artikli 23 neljas lõik on sõnastatud järgmiselt:
„Käesoleva artikli kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad kehtestab ametisse nimetav asutus või ametiisik. Majutustoetuse suurus ei tohi mingil juhul ületada ametniku majutuskulusid.“
Muude teenistujate teenistustingimused
Euroopa Liidu muude teenistujate teenistustingimuste vaidluse suhtes kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „teenistustingimused“) artikli 10 lõikes 5 on täpsustatud, et personalieeskirjade VIIIb jaotist kohaldatakse kolmandates riikides töötavate olevate ajutiste teenistujate suhtes analoogia alusel.
Teenistustingimuste artiklis 118 on ette nähtud, et personalieeskirjade X lisa kohaldatakse kolmandas riigis teenistuses viibivate lepinguliste töötajate suhtes analoogia alusel, ilma et see piiraks teatavatel tingimustel selle artikli 21 kohaldamist.
Euroopa välisteenistuse otsused
Liidu välis- ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja 17. detsembri 2013. aasta otsus, mis käsitleb personalieeskirjade X lisa artiklis 10 sätestatud elamistingimuste eest makstavat toetust ja lisatoetust (HR DEC(2013) 013; edaspidi „17. detsembri 2013. aasta otsus“), puudutab personalieeskirju ja muude teenistujate teenistustingimusi, eelkõige seda sama artiklit 10, ning selles on märgitud, et see võeti vastu pärast personalikomiteega konsulteerimist. Selle otsuse ainsa põhjenduse kohaselt on otsuse eesmärk võtta vastu sisejuhised eelkõige elamistingimuste eest makstava toetuse kohta.
Otsuse artiklis 1 on märgitud:
„Personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõikes 1 sätestatud näitajaid hindab ametisse nimetav asutus või ametiisik, kes võib tugineda muu hulgas teabele, mis on pärit usaldusväärsetest rahvusvahelistest era- või avaliku sektori allikatest, liikmesriikidest või liidu delegatsioonidest ja Euroopa Liidu institutsioonide ja organite talitustest.“
Kõnealuse otsuse artikli 2 esimeses lõigus on sätestatud:
„Ametisse nimetav asutus määrab pärast Euroopa välisteenistuse ja komisjoni personalikomiteega konsulteerimist elamistingimuste eest makstava toetuse protsendimäära erinevatele teenistuskohtadele. Need protsendimäärad on jagatud kaheksasse kategooriasse […] vastavalt näitajatele, […]“.
Sama otsuse artiklis 7 on näitlik loetelu näitajatest, mida muu hulgas võetakse arvesse elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel, ning need näitajad vastavad personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 kolmandas lõigus märgitutele. Sisuliselt on selles ette nähtud, et kasutatud metoodika täpsustamiseks võtab Euroopa välisteenistus suunised vastu komisjoni vastutavate talituste nõusolekul ning pärast konsulteerimist ajutise tehnilise töörühmaga, kuhu kuuluvad administratsiooni liikmed ning Euroopa välisteenistuse ja komisjoni esindajad, kelle on nimetanud vastava institutsiooni personalikomitee.
17. detsembri 2013. aasta otsuse artiklis 12 on täpsustatud, et selle sätteid kohaldatakse analoogia alusel ajutiste teenistujate ja lepinguliste töötajate suhtes ning see jõustub 1. jaanuaril 2014.
Selle otsuse, eelkõige selle artiklite 2 ja 7, ning personalieeskirjade X lisa, eelkõige selle artiklite 8 ja 10 alusel, ning pärast konsulteerimist Euroopa välisteenistuse personalikomiteega ja komisjoni personalikomiteega tegi Euroopa välisteenistuse ajutine peadirektor 3. detsembril 2014 otsuse EEAS DEC(2014) 049, millega antakse suunised elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramise meetodite kohta (edaspidi „3. detsembri 2014. aasta otsus“).
Vaidlusalune otsus puudutab eelkõige 17. detsembri 2013. aasta otsust ja 3. detsembri 2014. aasta otsust ning selles on märgitud, et see on tehtud pärast Euroopa välisteenistuse personalikomiteelt ja komisjoni keskse personalikomitee liidu välisteenistuse sektsioonilt arvamuse saamist. Selle otsuse esimeses põhjenduses on märgitud, et „[e]lamistingimuste eest makstava toetuse läbivaatamine ja vajaduse korral selle muutmine on iga-aastane ülesanne, mis hõlmab kõiki teenistuskohti üldise tausta muutuste arvessevõtmiseks“ ning see ülesanne „hõlmab iga teenistuskoha oluliste elamistingimuste analüüsi, et määrata kindlaks, kas need on liidus esinevatega võrdsed või mitte“.
Nimetatud otsusega viis ametisse nimetav ja teenistuslepingute sõlmimise pädevusega asutus läbi elamistingimuste eest 2016. aastal makstava toetuse läbivaatamise. Tehnilise töörühma soovitusi arvesse võttes vähendas ta Etioopias töötavale personalile alates 1. jaanuarist 2016 elamistingimuste eest makstava toetuse määra 30 protsendilt 25 protsendile.
Vaidluste taust
R. Alba Aguilera ja teised esimese kohtuastme menetluses hagejatena osalenud isikud on liidu ametnikud, ajutised teenistujad või lepingulised töötajad, kes vaidlusaluse otsuse vastuvõtmise ajal töötasid Etioopias. Kuna selle otsusega vähendati selles riigis töötavale liidu personalile elamistingimuste eest makstavat toetust, esitasid R. Alba Aguilera ja teised hagejad igaüks personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel ajavahemikus 13. juulist 18. juulini 2016 ametisse nimetavale asutusele või teenistuslepingute sõlmimise pädevusega asutusele vaidlusaluse otsuse peale kaebuse, milles vaidlustasid toetuse vähendamise.
Need kaebused jäeti üheainsa, 9. novembri 2016. aasta otsusega rahuldamata.
Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus
R. Alba Aguilera jt esitasid 20. veebruaril 2017 Üldkohtule hagi, milles palusid tühistada vaidlusalune otsus osas, milles alates 1. jaanuarist 2016 vähendatakse Etioopias töötavale Euroopa Liidu personalile elamistingimuste eest makstavat toetust 30 protsendilt 25 protsendile võrdlussummast, mõista neile tekitatud mittevaralise kahju eest Euroopa välisteenistuselt nende kasuks välja kindlasummaline hüvitis Üldkohtu poolt
ex æquo et bono
kindlaks määratavas summas ning mõista kohtukulud välja Euroopa välisteenistuselt.
R. Alba Aguilera jt esitasid tühistamisnõuete põhjendamiseks kolm väidet. Esimene väide käsitles personalieeskirjade X lisa üldiste rakendussätete vastuvõtmise kohustuse rikkumist, teine väide personalieeskirjade X lisa artikli 10 rikkumist sellega, et Euroopa välisteenistuse poolt 3. detsembri 2014. aasta otsuses teenistuskoha elamistingimuste eest makstava toetuse summa kindlaksmääramisel kasutatud meetod võtab arvesse „piirkondlikku ühtekuuluvust“, ja kolmas väide ilmseid vigu, mis elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel on tehtud personalieeskirjade X lisa artiklis 10 osutatud kriteeriumide hindamisel.
Üldkohus nõustus vaidlustatud kohtuotsuses esimese väitega, tühistas vaidlusaluse otsuse palutud ulatuses, jättis rahuldamata talle esitatud kahju hüvitamise nõuded ja mõistis kohtukulud välja Euroopa välisteenistuselt.
Poolte nõuded Euroopa Kohtus
Euroopa välisteenistus palub Euroopa Kohtul:
–
tühistada vaidlustatud kohtuotsus;
–
rahuldada tema poolt esimeses kohtuastmes esitatud nõuded, ja
–
mõista kohtukulud välja R. Alba Aguileralt ja teistelt vastustajatelt.
R. Alba Aguilera jt paluvad Euroopa Kohtul:
–
esimese võimalusena jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja mõista kohtukulud välja Euroopa välisteenistuselt, ning
–
teise võimalusena, kui apellatsioonkaebus rahuldatakse, saata kohtuasi tagasi Üldkohtule.
Apellatsioonkaebus
Euroopa välisteenistus esitab apellatsioonkaebuse põhjendamiseks kaks väidet. Esimese väite kohaselt on rikutud õigusnormi personalieeskirjade X lisa artikli 1 tõlgendamisel seeläbi, et leiti, et kohustus võtta vastu üldised rakendussätted personalieeskirjade artikli 110 kohaselt tähendab kohustust võtta vastu üldised rakendussätted kogu selle lisa jaoks. Teise väite kohaselt on nimetatud lisa artikli 10 tõlgendamisel rikutud õigusnormi seeläbi, et leiti, et selle artikli puhul on tegemist sedavõrd ebaselge ja -täpse sättega, et seda on võimalik kohaldada meelevaldselt, mistõttu on vaja võtta vastu üldised rakendussätted vastuvõtmise vajaduse.
Siinkohal tuleb sissejuhatuseks märkida, et need Euroopa välisteenistuse väited on suunatud ainult nende vaidlustatud kohtuotsuse põhjenduste vastu, millega Üldkohus rahuldas vaidlusaluse otsuse osalise tühistamise nõude, kuid need ei puuduta selle kohtuotsuse neid põhjendusi, millega Üldkohus jättis rahuldamata talle esitatud kahju hüvitamise nõuded. Neil asjaoludel ei palu Euroopa välisteenistus oma apellatsioonkaebuses mitte kogu vaidlustatud kohtuotsuse tühistamist, vaid selle tühistamist ainult osas, milles Üldkohus tühistas vaidlusaluse otsuse temalt palutud ulatuses ja mõistis sellega seoses kohtukulud välja Euroopa välisteenistuselt.
Esimene väide
Poolte argumendid
Euroopa välisteenistus väidab, et Üldkohus rikkus personalieeskirjade X lisa artikli 1 tõlgendamisel õigusnormi, kui ta leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktides 30 ja 31, et nimetatud artikli 1 kolmandas lõigus sätestatud kohustus võtta vastu üldised rakendussätted personalieeskirjade artikli 110 kohaselt tähendab kohustust võtta vastu üldised rakendussätted kogu selle lisa jaoks, sest nimetatud artikkel 1 kuulub kõnealuse lisa üldsätete hulka.
Tema hinnangul sõltub personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmanda lõigu ulatus sellest, kas selle lisa sätete kohaldamise erimenetlused on ette nähtud selle lisa sätetega või mitte, ja kui ei ole, siis nende sätete täpsusest või sellest, kas neid on vaja üldiste rakendussätetega täiendada ja edasi arendada. Üldkohtu otsuse tulemusel muudetakse selles lisas teatavate konkreetsete rakendussätete vastuvõtmiseks ette nähtud menetlusi, tehakse selle lisa vahetult kohaldavad sätted sisutühjaks ja öeldakse kohtulikult, et need sätted on mittetäielikud, kuigi see tingimata nii ei ole.
Personalieeskirjade X lisa analüüsimisel selgub, et ainult selle artiklis 3 on sõnaselgelt ette nähtud, et ametisse nimetav asutus võib otsustada „üldiste rakendussätete põhjal“. Selle lisa artiklis 10 on kasutatud teistsugust sõnastust ja see tähendab, et liidu seadusandja ei kavatsenud nõuda samasugust menetlust. Selle artikli lõike 1 neljandas lõigus on ette nähtud, et ametisse nimetav asutus vaatab elamistingimuste eest makstava toetuse igal aastal uuesti läbi ning muudab seda vajaduse korral „pärast personalikomiteelt arvamuse saamist“, ning selle lõikes 3 on sätestatud, et ametisse nimetav asutus määrab kindlaks artikli 10 „kohaldamise üksikasjalikud sätted“. 17. detsembri 2013. aasta otsus ja 3. detsembri 2014. aasta otsus võeti vastu just eeltoodut arvestades ja pärast konsulteerimist personalikomiteega esimese otsuse puhul ning Euroopa välisteenistuse ja komisjoni personalikomiteega teise otsuse puhul.
Tema hinnangul ilmneb personalieeskirjade X lisa tervikuna analüüsimisel, et selles on rakendusmeetmete vastuvõtmiseks ette nähtud eri liiki otsused ja erinevad menetlused: need, millega võetakse vastu üldised rakendussätted, eeldavad konsulteerimist personalikomitee ja personalieeskirjade komiteega; need, millega ametisse nimetav asutus kehtestab kohaldamise üksikasjalikud sätted, eeldavad konsulteerimist personalikomiteega, ja need, millega ametisse nimetav asutus kehtestab korra või tingimused, mille puhul puudub personalikomiteega konsulteerimise kohustus. Kui liidu seadusandja oleks tahtnud näha ette kohustuse võtta vastu personalieeskirjade X lisa kõigi sätete suhtes kehtivad üldised rakendussätted, siis oleks ta seda tahet sõnaselgelt väljendanud, ta oleks kasutanud kogu selles lisas ühtset sõnastust ega oleks näinud selle teatavate sätete jaoks ette eriomaseid ja erinevaid menetlusi.
Üldkohtu antud tõlgenduse tulemuseks on paradoksaalne tagajärg, et personalieeskirjade X lisa artiklite 2, 5 ja 10 rakendamiseks oleks kõigepealt vaja võtta vastu üldised rakendussätted, mis nõuavad konsulteerimist personalikomiteega, ja seejärel tuleks uuesti pöörduda personalikomitee poole teatavate konkreetsete rakendusmeetmete vastuvõtmiseks vajaliku arvamuse saamiseks. Personalikomiteel tuleks seega samas küsimuses kaks korda arvamust avaldada. See ei saanud olla liidu seadusandja tahe. Lisaks võtaks selline tõlgendus kogu soovitava toime selle lisa teistelt sätetelt, milles liidu seadusandja on selgelt ette näinud muud mehhanismid kui üldiste rakendussätete vastuvõtmine.
Personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmanda lõigu ainuvõimalik tõlgendus on, et kui selle lisa teatav säte nõuab üldiste rakendussätete vastuvõtmist, võetakse need sätted vastu personalieeskirjade artikli 110 ette nähtud menetluse kohaselt.
Euroopa välisteenistus selgitab veel, et esimene väide ei muuda Üldkohtus arutatud kohtuasja eset ega kujuta endast uut väidet. Seega on see väide vastuvõetav. Pooled vaidlesid üldiste rakendussätete vastuvõtmise kohustuse ulatuse üle esimese väite raames, mille esimeses kohtuastmes esitasid hagejad, kes oma menetlusseisundi tõttu määrasid ühtlasi kindlaks vaidluse eseme. Euroopa välisteenistus lisab, et isegi kui oletada, et apellatsioonkaebuse esimest väidet tuleb käsitada uue väitena, ei saa temalt võtta õigust seada kahtluse alla arutluskäiku, mille tulemusel otsustas Üldkohus, et üldised rakendussätted on vajalikud personalieeskirjade X lisa jaoks tervikuna, sest see arutluskäik sai esimest korda ilmsiks vaidlustatud kohtuotsuses.
R. Alba Aguilera jt väidavad esimese võimalusena, et esimene väide on vastuvõetamatu. Kohustus võtta vastu personalieeskirjade X lisa artikli 10 üldised rakendussätted, mida Üldkohus käsitles vaidlustatud kohtuotsuse punktides 30–33, põhineb väljakujunenud kohtupraktikal, mida Euroopa välisteenistus esimeses kohtuastmes ei kritiseerinud, nagu nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktist 25 ja Euroopa välisteenistuse poolt Üldkohtus esitatud kostja vastuse punktist 16. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 27 on märgitud, et Euroopa välisteenistus väitis üksnes seda, et 17. detsembri 2013. aasta otsus ja 3. detsembri 2014. aasta otsus kujutavad endast selle lisa artikli 10 üldisi rakendussätteid, või vähemalt võib neid üldiste rakendussätetega samastada. Üldkohus otsustas siiski, et selline samastamine ei ole võimalik, sest Euroopa välisteenistus ei olnud küsinud personalieeskirjade artikli 110 alusel personalieeskirjade komitee arvamust, ning Euroopa välisteenistus ei ole sellele apellatsioonkaebuses vastu vaielnud. Samuti ei ole Euroopa välisteenistus väitnud, et Üldkohus moonutas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 25 tema argumente.
Seega vaidleb Euroopa välisteenistus esimest korda alles Euroopa Kohtus vastu sellele, et ta oli kohustatud võtma personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmanda lõigu alusel vastu selle lisa artikli 10 üldised rakendussätted. Euroopa välisteenistusel ei ole aga lubatud vaidluse eset muuta, sest vastasel juhul tuleks Euroopa Kohtul lahendada vaidlus, mis on ulatuslikum kui Üldkohtus lahendatu. Peale selle ei ole tegemist asjaoluga, mis esimest korda ilmnes vaidlustatud kohtuotsuses, vaid Avaliku Teenistuse Kohus nimetas seda kohustust 25. septembri 2014. aasta kohtuotsuses Osorio jt vs. Euroopa välisteenistus (
F‑101/13
,
EU:F:2014:223
), ja kinnitas seda 17. märtsi 2016. aasta kohtuotsuses Vanhalewyn vs. Euroopa välisteenistus (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
). Lisaks toodi kohtueelses menetluses välja asjaolu, et Euroopa välisteenistus ei olnud enne vaidlusaluse elamistingimuste eest makstava toetuse summa kindlaksmääramist käsitleva otsuse vastuvõtmist neid kohtuotsuseid üldiste rakendussätete vastuvõtmisega täitnud. See kohtuotsus ei toonud seega midagi „ilmsiks“.
Igal juhul ei ole esimene väide põhjendatud. Personalieeskirjade X lisa artikkel 1 kuulub selle lisa üldsätete peatükki ja selle artikli kolmas lõik on üldsõnaline. Sellest järeldub, et liidu seadusandja näeb ette üldiste rakendussätete vastuvõtmise kogu selle lisa jaoks. Nimetatud artikli 1 kolmas lõik takistab Euroopa välisteenistusel vähendada esimese kohtuastme hagejatele elamistingimuste eest makstava toetuse summat enne, kui ta on eelnevalt vastu võtnud selle lisa artikli 10 rakendamist reguleerivad üldised rakendussätted, nagu Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuses õigesti tõdes.
Euroopa välisteenistuse seisukohta ei toeta tema argument, et vahel on liidu seadusandja täpsustanud, et teatava konkreetse sätte jaoks on vaja vastu võtta üldised rakendussätted. Kui liidu seadusandja oleks tõepoolest soovinud piirata personalieeskirjade X lisa üldiste rakendussätete vastuvõtmise kohustuse selle lisa teatavate sätetega, siis ta oleks seda maininud.
Ka Euroopa välisteenistuse ülejäänud argumentidega ei saa nõustuda. Esiteks ei ole tähtsust asjaolul, et personalieeskirjade X lisa artiklis 3 on spetsiaalselt ette nähtud selle artikli üldiste rakendussätete vastuvõtmine, ja Avaliku Teenistuse Kohus on seda juba tõdenud 25. septembri 2014. aasta kohtuotsuse Osorio jt vs. Euroopa välisteenistus (
F‑101/13
,
EU:F:2014:223
) punktides 24 ja 25. Kuna personalieeskirjade X lisa artikkel 3 on ette nähtud erandina selle lisa artikli 1 esimesest lõigust, milles on silmas peetud selle lisa sätteid, siis ei saa artiklis 3 nimetatud üldiste rakendussätete puhul olla tegemist artikli 1 kolmandas lõigus osutatud üldiste rakendussätetega ja need ei muuda seega olematuks artikli 1 kolmandast lõigust tulenevat kohustust võtta vastu personalieeskirjade X lisa kui terviku üldised rakendussätted. Teiseks ei välista asjaolu, et selle lisa artikkel 10 näeb ette kohustuse võtta vastu selle artikli „kohaldamise üksikasjalikud sätted“, seda, et need sätted oleksid personalieeskirjade artiklis 110 käsitletud üldiste rakendussätete vormis, nagu ka Avaliku Teenistuse Kohus juba otsustas selle kohtuotsus punktis 26. Kolmandaks ei ole paradoksaalne näha ühtaegu ette kogu selle lisa üldiste rakendussätete vastuvõtmine ja lisaks ka personalikomiteelt arvamuse küsimine enne elamistingimuste eest makstava toetuse iga-aastast läbivaatamist.
Euroopa Kohtu hinnang
–
Vastuvõetavus
Seoses R. Alba Aguilera jt argumendiga, et esimene väide ei ole vastuvõetav, sest see on uus ja muudab Üldkohtus toimunud vaidluse eset – Üldkohtus ei puudutanud vaidlus mitte küsimust, kas Euroopa välisteenistus pidi võtma vastu personalieeskirjade X lisa artikli 10 üldised rakendussätted personalieeskirjade artikli 1 kolmanda lõigu alusel, vaid üksnes küsimust, kas Euroopa välisteenistus oli selle kohustuse täitnud ja kas 17. detsembri 2013. aasta otsus ja 3. detsembri 2014. aasta otsus kujutavad endast üldisi rakendussätteid või saab neid üldiste rakendussätetega samastada –, tuleb märkida, et apellatsioonimenetluses piirdub Euroopa Kohtu pädevus esimeses kohtuastmes arutatud väidetele antud õigusliku lahenduse kontrollimisega. Pool ei tohi seega esitada esimest korda Euroopa Kohtus väidet, mille ta oleks saanud esitada Üldkohtus, sest vastasel juhul oleks tal lubatud Euroopa Kohtus – kelle pädevus apellatsioonimenetluses on piiratud – laiendada Üldkohtus toimunud vaidluse ulatust (vt selle kohta 1. juuni 1994. aasta kohtuotsus komisjon vs. Brazzelli Lualdi jt,
C‑136/92 P
,
EU:C:1994:211
, punkt
, ning 18. veebruari 2016. aasta kohtuotsus nõukogu vs. Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 25 tõesti, et „Euroopa välisteenistus ei sea kahtluse alla asjaolu, et 17. märtsi 2016. aasta kohtuotsusest Vanhalewyn vs. Euroopa välisteenistus (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
) ilmneb, et ta on kohustatud võtma vastu personalieeskirjade X lisa artikli 10 üldised rakendussätted, kuna [selle] lisa artikli 1 kolmandast lõigust tulenev kohustus hõlmab samuti elamistingimuste eest makstavat toetust reguleerivaid sätteid“. Lisaks, nagu rõhutavad R. Alba Aguilera jt, ei väida Euroopa välisteenistus, et Üldkohus moonutas selles küsimuses tema argumente.
Sellegipoolest ilmneb vaidlustatud kohtuotsuse punktidest 26 ja 27 ühelt poolt, et sisuliselt vaidles Euroopa välisteenistus Üldkohtus vastu sellele, et 17. märtsi 2016. aasta kohtuotsus Vanhalewyn vs. Euroopa välisteenistus (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
) on käesolevas asjas kohaldatav. See aga ei takista seda poolt käesolevas apellatsioonimenetluses muu hulgas selle kohtuotsuse alusel vaidlustamast kõnealustele personalieeskirjade X lisa sätetele antud tõlgendust, mille Üldkohus esitas vaidlustatud kohtuotsuses.
Teiselt poolt väitsid R. Alba Aguilera jt Üldkohtule esitatud hagiavalduse punktis 26 oma esimese väite põhjendamiseks, et „just personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmandas lõigus on sõnaselgelt ette nähtud kohustus võtta vastu üldised rakendussätted kogu personalieeskirjade X lisa jaoks“, kusjuures sõnad „kogu personalieeskirjade X lisa jaoks“ olid lisaks alla joonitud. Nad kordasid seda argumenti hagiavalduse punktis 33, kus oli kirjas, et „ei ole kuidagi põhjendatud, et Euroopa välisteenistus hilines oma kohustuse täitmisega võtta vastu üldised rakendussätted kogu personalieeskirjade X lisa jaoks“.
Üldkohus võttis selle argumendi üle vaidlustatud kohtuotsuse punkti 24, milles ta tõi esile, et „[esimese kohtuastme hagejad väidavad], et Euroopa välisteenistus ei [saa] tugineda asjaolule, et 17. märtsi 2016. aasta kohtuotsus Vanhalewyn vs. Euroopa välisteenistus (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
) kuulutati alles […] natuke vähem kui kuu enne vaidlustatud otsuse vastuvõtmist, kuna […] [igal juhul] sisaldub personalieeskirjade X lisa üldiste rakendussätete vastuvõtmise kohustus [selle] lisa artikli 1 kolmandas lõigus“.
Samas tuleb liidu kohtus lahendatavate õiguspärasuse vaidluste süsteemis menetluse algatamise initsiatiiv pooltelt ja nemad piiritlevad hagi eseme (14. novembri 2017. aasta kohtuotsus British Airways vs. komisjon,
C‑122/16 P
,
EU:C:2017:861
, punkt
), ja seega ei saa R. Alba Aguilera jt tulemuslikult väita, et Euroopa välisteenistus on oma esimese väitega esitanud Euroopa Kohtule laiema vaidluse kui see, mille nemad esitasid Üldkohtule.
Pealegi otsustas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 30, mida käsitleb esimene väide, et „[k]uigi käesoleval juhul ei sisalda personalieeskirjade X lisa artikkel 10, mis on [vaidlusaluse] otsuse õiguslik alus, sõnaselget sätet, mis näeks ette üldiste rakendussätete vastuvõtmise, on selline kohustus sõnaselgelt ette nähtud personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmandas lõigus, mis sisaldub lisa 1. peatükis, mis käsitleb kolmandates riikides töötavate ametnike suhtes kohaldatavate eri- ja erandsätete „Üldsätteid““.
Üldkohus järeldas sellest vaidlustatud kohtuotsuse punktis 31, mida samuti käsitletakse esimeses väites, et „personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmanda lõigu sätted on üldkohaldatavad, ja üldised rakendussätted, mille vastuvõtmine nendes ette on nähtud, puudutavad personalieeskirjade X lisa tervikuna, sealhulgas personalieeskirjade X lisa artiklis 10 ette nähtud elamistingimuste eest makstavat toetust reguleerivaid sätteid“. Samas punktis lisas Üldkohus, et „[s]eetõttu on neid sätteid rakendaval liidu institutsioonil vastavalt personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmandale lõigule kohustus võtta vastu [selle] lisa artikli 10 üldised rakendussätted“, kusjuures seda kohustust „võtta vastu üldised rakendussätted kogu personalieeskirjade X lisa kohta“ kordab Üldkohus veel ka kõnealuse kohtuotsuse punktis 42.
Peale selle ilmneb kogu vaidlustatud kohtuotsuse lugemisel, et Üldkohus nõustus talle esitatud esimese väitega eelkõige tulenevalt sellest personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmanda lõigu tõlgendusest.
Euroopa Kohus on aga korduvalt otsustanud, et apellant võib esitada apellatsioonkaebuse raames väited, mis on tekkinud vaidlustatud kohtuotsuse enese pinnalt ja mille eesmärk on selle kohtuotsuse põhjendatust õiguslikult kritiseerida (29. novembri 2007. aasta kohtuotsus Stadtwerke Schwäbisch Hall jt vs. komisjon,
C‑176/06 P
, ei avaldata,
EU:C:2007:730
, punkt
, ja 6. septembri 2018. aasta kohtuotsus Tšehhi Vabariik vs. komisjon,
C‑4/17 P
,
EU:C:2018:678
, punkt
).
Eeltoodust tuleneb, et esimene väide on vastuvõetav.
–
Sisulised küsimused
Personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmandas lõigus on kirjas, et „[ü]ldised rakendussätted võetakse vastu vastavalt personalieeskirjade artiklile 110“. Nimetatud artikli 110 lõikes 1 on ette nähtud, et „[k]äesolevate personalieeskirjade üldised rakendussätted võtab vastu institutsiooni ametisse nimetav asutus […] pärast nõupidamist personalikomitee ja personalieeskirjade komiteega“.
Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale, mida Üldkohus sisuliselt kordas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 28, peetakse „üldiste rakendussätete“ all personalieeskirjade artikli 110 lõike 1 tähenduses eelkõige silmas üldisi rakendussätteid, mis on personalieeskirjade teatavate erisätetega sõnaselgelt ette nähtud. Sõnaselge sätte puudumisel on ainult erandjuhul kohustus kehtestada viidatud artiklis ette nähtud formaalsetele nõuetele vastavad üldised rakendussätted ehk seda tuleb teha siis, kui personalieeskirjade sätted on sedavõrd ebaselged ja -täpsed, et ei võimalda kohaldamist, mis ei oleks meelevaldne (8. juuli 1965. aasta kohtuotsus Willame vs. komisjon,
110/63
,
EU:C:1965:71
, lk 815).
Nagu siinse kohtuotsuse punktides 51 ja 52 on juba välja toodud, otsustas Üldkohus käesolevas asjas vaidlustatud kohtuotsuse punktides 30 ja 31 sisuliselt, et personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmas lõik on säte, mis näeb ette sõnaselge kohustuse võtta personalieeskirjade X lisa kõigi sätete jaoks, sealhulgas selle lisa artikli 10 jaoks vastu üldised rakendussätted käesoleva kohtuotsuse eelmises punktis selgitatud tähenduses, ning leidis, et nimetatud artikli 1 kolmas lõik näeb seega ette kohustuse võtta enne kolmandates riikides töötavatele liidu ametnikele ja teenistujatele elamistingimuste eest makstava toetuse läbivaatamist käsitleva sellise otsuse nagu vaidlustatud otsus tegemist vastu selle artikli 10 üldised rakendussätted, järgides personalieeskirjade artiklis 110 ette nähtud menetlust.
Nagu tõi välja Euroopa välisteenistus ja nagu ilmneb nendest vaidlustatud kohtuotsuse punktidest, tugines Üldkohus selles küsimuses asjaolule, et personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmas lõik kuulub selle lisa üldsätete hulka.
Sellest asjaolust ei saa aga järeldada, et sellel sättel on selline ulatus, nagu Üldkohus leidis.
Tuleb nimelt tõdeda, et ka selle lisa artikkel 3 teeb konkreetse viite üldiste rakendussätete vastuvõtmisele, samas kui selle lisa artikli 10 lõige 3 piirdub sätestamisega, et artikli 10 kohaldamise üksikasjalikud sätted määrab kindlaks ametisse nimetav asutus, ja sama artikli 10 lõike 1 neljandas lõigus on ette nähtud, et ametisse nimetav asutus vaatab teenistuskohtade jaoks määratud elamistingimuste eest makstava toetuse igal aastal uuesti läbi, küsides ka personalikomitee arvamust. Ka personalieeskirjade X lisa artiklis 2 on sarnaselt täpsustatud, et liikuvusmenetluse üksikasjalikud rakenduseeskirjad kehtestab ametisse nimetav asutus pärast nõupidamist personalikomiteega, selle lisa artikli 5 lõikes 2 on märgitud, et ametisse nimetav asutus kehtestab selle artikli lõike 1 üksikasjalikud rakenduseeskirjad pärast nõupidamist personalikomiteega, ning nimetatud lisa artikli 23 neljandas lõigus on täpsustatud, et selle artikli kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad kehtestab ametisse nimetav asutus. Selle lisa artiklites 15 ja 21 on omakorda sätestatud, et nendes artiklites ette nähtud hüvesid antakse personalile ametisse nimetava asutuse kehtestatud tingimustel.
Nendest sätete üheskoos ilmneb seega, et personalieeskirjade X lisas on viidatud mitte ainult „üldiste rakendussätete“, vaid ka „kohaldamise üksikasjalike sätete“ või muud liiki aktide vastuvõtmisele, mille puhul on vahel täpsustatud, et need võib vastu võtta alles pärast personalikomiteelt arvamuse saamist. Personalieeskirjade artikli 110 sõnastusest ja eelkõige selle lõike 2 esimesest lõigust ja selle lõigetest 3 ja 4 ilmneb aga, et selle artikli lõikes 1 nimetatud „üldised rakendussätted“, mille vastuvõtmiseks peab institutsiooni ametisse nimetav asutus pidama nõu personalikomiteega ja saama arvamuse personalieeskirjade komiteelt, kujutavad endast personalieeskirjade rakendussätete erikategooriat, mis on eraldiseisev institutsioonidevahelise kokkuleppega vastu võetud normidest või personalieeskirjade rakendamise muudest eeskirjadest või üksikasjalikest sätetest.
Sellest järeldub, et personalieeskirjade ja selle X lisa erinevate sätetega loodud süsteemis tuleb üldisi rakendussätteid eristada personalieeskirjade muudest rakendussätetest, sealhulgas nimetatud lisa artikli 10 lõikes 3 ette nähtud kohaldamise üksikasjalikest eeskirjadest.
Peale selle tuleb tõdeda, et arvestades personalieeskirjade artikli 110 lõikes 1 kehtestatud nõuet, et üldised rakendussätted saab kehtestada alles pärast nõupidamist personalikomiteega ja personalieeskirjade komiteelt arvamuse saamist, toob tõlgendus, mille Üldkohus andis personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmandale lõigule, kaasa sama eesmärki taotlevate menetlusnõuete dubleerimise.
See tõlgendus jätab soovitavast toimest vähemalt osaliselt ilma personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 3, sest viimati nimetatud sättes on selle artikli kohaldamise üksikasjalike eeskirjade vastuvõtmiseks ette nähtud vähem ranged menetlusnõuded kui need, mis on kehtestatud personalieeskirjade artikli 110 lõikes 1, nagu sisuliselt märkis kohtujurist oma ettepaneku punktides 41 ja 42.
Üldkohtu antud tõlgendus kahjustab ka teiste selle lisa selliste sätete soovitavat toimet, mille puhul liidu seadusandja on ette näinud, et rakendussätete vastuvõtmisel tuleb järgida personalieeskirjade artikli 110 lõikes 1 sätestatust teistsugust erimenetlust.
Käesoleva kohtuotsuse punktides 61–66 osutatud asjaolud tunduvad seevastu viivat järeldusele, et personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmandat lõiku tuleb tõlgendada nii, et kui on kohustus võtta vastu selle lisa mõne sätte üldised rakendussätted vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktis 57 viidatud kohtupraktikale, on nende sätete vastuvõtmise menetlusele viidatud selle artikli 1 kolmandas lõigus ja see on personalieeskirjade artiklis 110 sätestatud menetlus.
Siinkohal tuleb kõigepealt märkida, et personalieeskirjade X lisa artiklis 3 on ette nähtud, et erandina selle lisa artikli 1 esimesest lõigust võib ametisse nimetav asutus „üldiste rakendussätete põhjal“ otsustada, et kolmandasse riiki määratud ametniku suhtes, kes on oma ametikohal ajutiselt ümber määratud institutsiooni asukohta või muusse teenistuskohta, kohaldatakse ka kõnealuse ajutise ametisoleku ajal teatavaid selle lisa sätteid.
Kui oleks nii, nagu otsustas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuses, ja kohustus võtta vastu üldised rakendussätted personalieeskirjade X lisa kõigi sätete jaoks tuleneks juba selle lisa artikli 1 lõikest 3, oleks sellise sõnaselge täpsustuse lisamine artiklisse 3 olnud mõttetu. Sellega seoses ei saa nõustuda sellega, kuidas seda artiklit 3 mõistavad R. Alba Aguilera jt ning mida on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktis 44. On küll tõsi, et artikli 3 viimane lause teeb erandi selle lisa artikli 1 esimesest lõigust. Artikli 1 esimeses lõigus on aga kirjas, et selles lisas sätestatakse kolmandates riikides töötavate liidu ametnike suhtes kohaldatavad eri- ja erandsätted. Selles on seega sätestatud kõnealuse lisa isikuline kohaldamisala.
Kõnealune erand ei puuduta seega mitte kõrvalekaldumist personalieeskirjade X lisa „sätetest“, sealhulgas selle artikli 1 kolmandast lõigust, mille tagajärjel ei kehtiks selle lisa artikli 1 kolmas lõik selle lisa artikli 3 suhtes, nagu nad väidavad, vaid see kõigest võimaldab ametisse nimetaval asutusel teatavatel juhtudel laiendada selle lisa isikulist kohaldamisala väljapoole seda kohaldamisala, mis tuleneb üksnes selle artikli 1 lõikest 1.
Järgmiseks tuleb kohtujuristi ettepaneku punktide 48–54 eeskujul tõdeda, et asjaolu, et personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmas lõik piirdub selle menetlusliku viitega, ei võta sellelt õigusnormilt soovitavat toimet. Esiteks jääb see viide selle lisa artikli 3 seisukohalt igal juhul tarvilikuks aluseks. Teiseks on see viide asjakohane ka juhul, kui peaks tuvastatama, et mõni selle lisa normidest on sedavõrd ebaselge ja ‑täpne, et ei võimalda kohaldamist, mis ei oleks meelevaldne, mistõttu on vaja võtta vastu selle normi üldised rakendussätted.
Viimaseks olgu märgitud, et asjaolu, et personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmas lõik kujutab endast üksnes menetluslikku viidet, mille eesmärk on täpsustada, millise meetodi kohaselt tuleb võimalikud üldised rakendussätted vastu võtta, on kooskõlas ka ettevalmistavate materjalidega, mille tulemusel see lisa personalieeskirjadele lisati.
Alguses oli ettepanekus võtta vastu nõukogu määrus (EMÜ), millega nähakse ette eri- ja erandsätted Euroopa Ühenduse ametnike jaoks, kes töötavad riikides, mis ei kuulu Euroopa Ühendusse (KOM(86) 83 lõplik) (
EÜT 1986, C 74, lk11
), mille komisjon esitas nõukogule 6. märtsil 1986, sisaldunud artiklil 1 ainult üks lõik ja see vastas sisuliselt praegusele personalieeskirjade X lisa artikli 1 esimesele lõigule, ning paljud selle ettepaneku sätted nägid sõnaselgelt ette üldiste rakendussätete vastuvõtmise kohustuse. Nii oli see muu hulgas nii selle ettepaneku artikli 3 puhul, mis sisuliselt vastab personalieeskirjade X lisa artiklile 3, kui ka selle artikli 10 puhul, mis käsitles sarnaselt personalieeskirjade X lisa artikliga 10 elamistingimuste eest makstavat toetust. Nii oli selle ettepaneku artiklis 10 ette nähtud, et „[selles artiklis osutatud] üldised rakendussätted[, mille alusel elamistingimuste eest makstav toetus tuleb määrata,] sätestavad näitajad, mida kasutatakse toetuse protsendimäära kindlaksmääramiseks ning samuti loetelu teenistuskohtadest, mille puhul seda toetust makstakse, ja vastavatest protsendimääradest“.
12. septembri 1986. aasta resolutsioonist, millega lõpetati Euroopa Parlamendi nõuandemenetlus eelmises punktis mainitud määruseettepaneku kohta (doc. A2‑83/86), mis on lisatud reedel, 12. septembril 1986 toimunud istungi protokollile (
EÜT 1986, C 255, lk 213
ja 245), ja selle raames parlamendi poolt välja pakutud muudetud tekstist ilmneb siiski, et viimati nimetatud institutsioon tegi ettepaneku lisada täpsustus, millest nüüd on saanud personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmas lõik, selgitades, et ta peab sellist muudatust vajalikuks, et „täpsustada tingimused, mille kohaselt rakendussätted saab vastu võtta“.
23. oktoobril 1986 nõukogule esitatud muudetud ettepanekus võtta vastu nõukogu määrus (EMÜ), millega nähakse ette eri- ja erandsätted Euroopa Ühenduse ametnike jaoks, kes töötavad riikides, mis ei kuulu Euroopa Ühendusse (KOM(86) 565 lõplik) (
EÜT 1986, C 284, lk 8
), mis sisuliselt võtab üle parlamendi ettepaneku, nõustus komisjon parlamendi tehtud ettepanekuga.
Versioonis, milles nõukogu selle määruse lõpuks vastu võttis ehk nõukogu 5. oktoobri 1987. aasta määruses (Euratom, ESTÜ, EMÜ) nr 3019/87, millega nähakse ette eri- ja erandsätted kolmandates riikides töötavate Euroopa Ühenduse ametnike jaoks (
EÜT 1987, L 286, lk 3
), millega personalieeskirjadele lisati X lisa sellest määrusest tulenevas redaktsioonis, oli aga esiteks parlamendi ettepanek – mis nüüdsest on selle lisa artikli 1 kolmandas lõigus – jäetud samasse sõnastusse, nagu see institutsioon selle välja pakkus. Teiseks olid selle lisa artiklist 10 täielikult eemaldatud viited üldiste rakendussätete vastuvõtmisele; personalieeskirjade X lisa artikkel 10 oli eelmises punktis mainitud muudetud määruseettepanekust tulenevas redaktsioonis siiski ümber sõnastatud ja seda oli täpsustatud, et selles sisalduks nii loetelu näitajatest, mida võetakse arvesse elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel, kui ka nende näitajate suhtes kohaldatavad koefitsiendid, nende väärtused ja toetuse määramise skaala, protsendimäärana võrdlussummast, mis algas 10 protsendist juhul, kui erinevate näitajate koguväärtus on null, ja võis ulatuda 35 protsendini juhil, kui see väärtus on suurem kui kaheksa. Samuti, nagu selle sätte praegu kehtivas redaktsioonis, oli selles ette nähtud, et ametisse nimetav asutus vaatab teenistuskohtade jaoks määratud elamistingimuste eest makstava toetuse igal aastal uuesti läbi ning vajaduse korral muudab seda pärast personalikomiteelt arvamuse saamist.
Ettevalmistavatest materjalidest, mille tulemusel X lisa personalieeskirjadele lisati, ilmneb esiteks seega selgelt, et alates määrusest nr 3019/87 muutumatuna püsinud sätte – mis nüüd sisaldub selle lisa artikli 1 kolmandas lõigus – lisamise ainus eesmärk oli täpsustada menetlust, mida tuleb järgida, kui tekib vajadus võtta vastu selle lisa üldised rakendussätted, ja teiseks, et liidu seadusandja soovis selgelt välistada üldiste rakendussätete vastuvõtmise vajaduse muu hulgas selle lisa artikli 10 jaoks.
Sellega seoses tuleb veel märkida, et kuni Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. oktoobri 2013. aasta määruse (EL, Euratom) nr 1023/2013, millega muudetakse personalieeskirju ja teenistustingimusi (
ELT 2013, L 287, lk 15
), vastuvõtmiseni püsis personalieeskirjade X lisa artikkel 10 sisuliselt muutumatuna määrusega nr 3019/87 kehtestatud redaktsioonis. Alates 1. jaanuarist 2014 asendati see siiski praegu kehtiva redaktsiooniga vastavalt määruse nr 1023/2013 artikli 1 punkti 70 alapunktile e, selleks et „ajakohastada kolmandates riikides töötavate töötajate töötingimusi ja muuta need kulutõhusamaks, vähendades sellega kulusid […] ja […] sätestada võimalus võtta kasutusele rohkem parameetreid elamistingimuste eest makstava toetuse määramiseks, ilma et see mõjutaks üldist eesmärki kulusid vähendada“.
Selleks lihtsustati personalieeskirjade X lisa artikli 10 redaktsiooni, mis tulenes määrusest nr 3019/87. Sisuliselt muudeti elamistingimuste eest makstava toetuse määramisel kasutatavate näitajate loetelu näitlikuks, jäeti välja koefitsiente, nende näitajate väärtusi ja võrdlussummade protsendimäärasid puudutavad täpsustused ja lisati lõige 3, mille kohaselt määrab selle artikli kohaldamise üksikasjalikud sätted kindlaks ametisse nimetav asutus.
See personalieeskirjade X lisa artikli 10 asendamine jõustus pealegi samal päeval, mil jõustus määruse nr 1023/2013 artikli 1 punktiga 59 toimunud personalieeskirjade artikli 110 asendamine; viimati nimetatud artiklis on nimetatud personalieeskirjade eri liiki rakendussätted, mida on võimalik vastu võtta.
Viimati kirjeldatud seadusandlikust arengust ilmneb seega selgelt, et kui liidu seadusandja oleks soovinud personalieeskirjade X lisa artikli 10 sisu lihtsustamisel näha ette kohustuse võtta vastu selle artikli üldised rakendussätted, mitte kohaldamise üksikasjalikud sätted, siis ta oleks seda sõnaselgelt märkinud.
R. Alba Aguilera jt argumendid vaidlustatud kohtuotsuse jõussejätmiseks, mis on esitatud käesoleva kohtuotsuse punktides 42–44, tuleb seega tagasi lükata, sest need on liidu seadusandja tahtega otseses vastuolus.
Kõigist eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta otsustas vaidlustatud kohtuotsus punktides 30 ja 31, et personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmas lõik näeb ette sõnaselge kohustuse võtta vastu üldised rakendussätted kogu selle lisa jaoks, ja järeldas sellest, et Euroopa välisteenistus oli selleks, et ta saaks vaidlusaluse otsuse õiguspäraselt vastu võtta, eelnevalt kohustatud vastu võtma selle lisa artikli 10 üldised rakendussätted.
Apellatsioonkaebuse esimene väide on seega põhjendatud. Kuna aga käesoleva kohtuotsuse punktis 57 viidatud kohtupraktika kohaselt võib kohustus võtta vastu üldised rakendussätted personalieeskirjade artikli 110 tähenduses tekkida isegi juhul, kui seda kohustust ei ole küll sõnaselgelt sätestatud, kuid personalieeskirjade asjaomane säte on sedavõrd ebaselge ja -täpne, et ei võimalda kohaldamist, mis ei oleks meelevaldne, ja kuna Euroopa välisteenistus väidab teises väites, et ka Üldkohus asus vaidlustatud kohtuotsuses teistkordselt õigusnormi rikkudes seisukohale, et personalieeskirjade X lisa artikkel 10 vastab sellele tingimusele, siis tuleb enne vaidlustatud kohtuotsuse palutud ulatuses tühistamist analüüsida ka teist väidet.
Teine väide
Poolte argumendid
Euroopa välisteenistus väidab vaidlustatud kohtuotsuse punktidele 28, 29 ja 38 viidates, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta asus seisukohale, et personalieeskirjade X lisa artikkel 10 on sedalaadi säte, mille jaoks on vaja võtta vastu üldised rakendussätted, sest see artikkel on sedavõrd ebaselge ja -täpne, et ei võimalda kohaldamist, mis ei oleks meelevaldne. Elamistingimuste eest makstavat toetust käsitlevate kohaldamise üksikasjalike sätete vastuvõtmise raames näeb selle lisa artikli 10 lõike 1 neljas lõik sõnaselgelt ette ainult kohustuse küsida personalikomitee arvamust, nagu seda ka tehti 17. detsembri 2013. aasta otsuse ja 3. detsembri 2014. aasta otsuse tegemisel. Juba ainuüksi see etapp võimaldab kõrvaldada igasuguse ohu, et administratsioon kehtestab elamistingimuste eest makstava toetuse määra fikseerimiseks selliseid kriteeriume, mis võimaldavad tal saavutada enda soovitud tulemuse. See, kui üksikasjalik on artikkel 10, millega kehtestatakse elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel arvesse võetavad näitajad ning nähakse ette nende näitajate iga-aastane hindamine, näitab juba iseenesest, et meelevaldseks kohaldamiseks ei ole ruumi jäetud.
Teine väide on Euroopa välisteenistuse hinnangul igati edukas. Kuna liidu seadusandja ei näe sõnaselgelt ette kohustust võtta vastu personalieeskirjade X lisa artikli 10 üldised rakendussätted ja kuna see artikkel ei ole sedalaadi, mis tekitaks üldiste rakendussätete vastuvõtmise kohustuse, on selge, et ei ole sellist personalieeskirjade X lisa artikli 10 üldiste rakendussätete vastuvõtmise kohustust, nagu väidavad R. Alba Aguilera jt. Teine väide ei puuduta personalieeskirjade komiteega konsulteerimise vajalikkust ega tema arvamuse asjakohasust ega tähenda, et R. Alba Aguileralt ja teistelt vastustajatelt nõutakse teatava asjaolu puudumise tõendamist.
R. Alba Aguilera jt väidavad esimese võimalusena, et teine väide on vastuvõetamatu. Kuna Üldkohus otsustas õigesti, et personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmandas lõigus on Euroopa välisteenistusele sõnaselgelt ette nähtud kohustus võtta vastu selle lisa artikli 10 üldised rakendussätted, ei ole selle artikli 10 väidetaval selgusel mingit tähtsust.
Igal juhul ei ole see väide põhjendatud. Üldiste rakendussätete vastuvõtmine tähendab, et personalieeskirjade komitee arvamus võib ametisse nimetava asutuse otsust mõjutada. Teatava puuduva asjaolu tõendamist ehk tõendamist, et vaidlusaluse otsuse sisu oleks üldiste rakendussätete vastuvõtmise korral võinud olla teistsugune, ei ole lubatud nõuda ja see võtaks selle komiteega konsulteerimise kohustuselt soovitava toime.
Euroopa Kohtu hinnang
Kuna R. Alba Aguilera jt väidavad esmajoones, et teine väide jääb edutuks, siis tuleb märkida, et nende sellekohased argumendid põhinevad eeldusel, et Üldkohus otsustas õigesti, et personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmas lõik on säte, mis näeb ette sõnaselge kohustuse võtta personalieeskirjade X lisa kõigi sätete jaoks, sealhulgas selle lisa artikli 10 jaoks vastu üldised rakendussätted käesoleva kohtuotsuse punktis 57 selgitatud tähenduses. Esimese väite analüüsist ilmneb aga, et see eeldus on ekslik.
Muus osas tuleb tõdeda, et teises väites kinnitab Euroopa välisteenistus sisuliselt, et Üldkohus rikkus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 38 õigusnormi, kui ta asus seisukohale, et olenemata personalieeskirjade X lisa artikli 10 üldiste rakendussätete vastuvõtmise kohustusest, mis selle kohtu hinnangul tulenes selle artikli 1 kolmandast lõigust, on artikkel 10 sedalaadi, mille tõttu on nõutav, et selleks, et elamistingimuste eest makstava toetuse summa läbivaatamise otsus oleks võimalik õiguspäraselt vastu võtta, peavad olema vastu võetud nimetatud artikli 10 üldised rakendussätted.
On tõsi, et Üldkohus tõdes vaidlustatud kohtuotsuse punktis 38, et „sellise välise ja institutsioonidevahelise organi nagu personalieeskirjade komitee arvamust on vaja selleks, et tagada, et kriteeriumid, mille järgi määratakse kindlaks kolmandates riikides valitsevad elamistingimused, oleksid seatud abstraktselt ja sõltumatult kõikidest menetlustest, mille eesmärk on vaadata läbi elamistingimuste eest makstava toetuse summa, eesmärgiga vältida seda, et nende kriteeriumide valikut mõjutaks tulemus, mida võib soovida administratsioon“.
Sellegipoolest ilmneb vaidlustatud kohtuotsusest tervikuna ja eriti selle punktidest 30, 31, 33 ja 40, et Üldkohus ei lähtunud vaidlustatud kohtuotsuse tühistamisel mitte käesoleva kohtuotsuse punktis 57 viidatud kohtupraktikas käsitletud teisest hüpoteesist, vaid asjaolust, et tema tõlgenduse kohaselt näeb personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmas lõik ette sõnaselge kohustuse võtta vastu üldised rakendussätted selle lisa kõigi sätete, sealhulgas artikli 10 jaoks.
Lisaks selgub vaidlustatud kohtuotsuse punktidest 34 ja 35, punkti 38 teisest lausest ja punktist 39, et Üldkohtu poolt punkti 38 esimeses lauses esitatud kaalutlused puudutavad küsimust, kas 17. detsembri 2013. aasta otsust ja 3. detsembri 2014. aasta otsust saab käsitada üldiste rakendussätetena personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmanda lõigu tähenduses. Need ei ole seega seotud sellega, mis laadi on selle lisa artikkel 10, vaid Üldkohtu poolt selle lisa artikli 1 kolmandale lõigule antud tõlgendusega. Ühtlasi olgu märgitud, et nagu juba sisuliselt tõdetud käesoleva kohtuotsuse punktis 48, puudutas Üldkohtule esitatud esimene tühistamisväide ainult esimest kahest hüpoteesist, mida on käsitletud käesoleva kohtuotsuse punktis 57 viidatud kohtupraktikas.
Seega põhineb apellatsioonkaebus teine väide vaidlustatava kohtuotsuse valesti mõistmisel ning tuleb seetõttu põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Kuna aga apellatsioonkaebuse esimene väide on põhjendatud ja kuna Üldkohtu antud hinnang – mis nähtuvalt esimesest väitest on ebaõige – oli vaidlusaluse otsuse tühistamise aluseks, nagu on selgitatud käesoleva kohtuotsuse punktis 92, siis tuleb vaidlustatud kohtuotsuse resolutsiooni punktid 1 ja 3 tühistada.
Üldkohtule esitatud hagi
Vastavalt Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 61 esimesele lõigule võib Euroopa Kohus Üldkohtu otsuse tühistamise korral teha ise asja suhtes lõpliku kohtuotsuse, kui menetlusstaadium seda lubab, või suunata asja tagasi Üldkohtusse otsustamiseks.
Käesoleval juhul ilmneb apellatsioonkaebuse analüüsist, et R. Alba Aguilera jt poolt esimeses kohtuastmes esitatud esimene väide, mille kohaselt Euroopa välisteenistus oli personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmanda lõigu kohaselt kohustatud enne vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist vastu võtma selle lisa artikli 10 üldised rakendussätted, ei ole põhjendatud.
Kuna aga Üldkohus nõustus selle väitega ja tühistas vaidlusaluse otsuse osas, milles seda temalt paluti, ilma et ta oleks analüüsinud talle esitatud teist ja kolmandat väidet, leiab Euroopa Kohus, menetlusstaadium ei luba teha asja suhtes lõplikku otsust. Seega tuleb kohtuasi Üldkohtusse uueks arutamiseks tagasi saata.
Kohtukulud
Kuna asi suunatakse tagasi Üldkohtusse, tuleb otsuse tegemine kohtukulude kohta jätta edaspidiseks.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kümnes koda) otsustab:

1.
Tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu 13. aprilli 2018. aasta kohtuotsuse Alba Aguilera jt vs. Euroopa välisteenistus (
T‑119/17
,
EU:T:2018:183
) resolutsiooni punktid 1 ja 3.

2.
Saata kohtuasi tagasi Euroopa Liidu Üldkohtusse.

3.
Otsustada kohtukulude kandmine edaspidi.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: prantsuse.