CELEX: 62015CJ0046
Zahtjev za prethodnu odluku
Javna nabava
Direktiva 2004/18/EZ
Članak 48. stavak 2. točka (a) druga alineja
Tehničke sposobnosti gospodarskog subjekta
Izravni učinak
Dokazno sredstvo
Hijerarhijska veza između potvrde privatnog kupca i jednostrane izjave ponuditelja
Načelo proporcionalnosti
Zabrana bitnih izmjena predviđenih dokaznih sredstava

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (
SL L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Ambisig – Ambiente e Sistemas de Informação Geográfica SA (u daljnjem tekstu: Ambisig) i AICP – Associação de Industriais do Concelho de Pombal (u daljnjem tekstu: AICP) povodom odluke potonjeg tijela da kandidaturu Ambisiga isključi iz postupka javne nabave u svrhu sklapanja ugovora o javnoj nabavi usluga.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 1., 2., 4., 32. i 46. Direktive 2004/18 određuju:
„(1)
Prilikom donošenja novih izmjena Direktivama Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim uslugama [(
SL 1992., L 209, str. 1
.)], 93/36/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe [(
SL 1993., L 199, str. 1
.)], i 93/37/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima [(
SL 1993., L 199, str. 54
.)] koji su potrebni radi udovoljavanja zahtjevima kako javnih naručitelja tako i gospodarskih subjekata za pojednostavljivanjem i modernizacijom koje su naveli u svom odgovoru na Zelenu knjigu koju je usvojila Komisija 27. studenoga 1996., Direktive bi trebale, u interesu jasnoće, biti preinačene. [...]
(2)
Sklapanje ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih tijela kojima upravljaju tijela javnog prava, podliježe poštovanju načela Ugovora, a posebno načela slobode kretanja robe, načela slobode poslovnog nastana i načela slobode pružanja usluga i načelima koja iz toga proizlaze, kao što je načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti, te načelo transparentnosti. [...]
[...]
(4)
Države članice trebale bi se pobrinuti da sudjelovanje tijela kojim upravlja javno pravo kao ponuditelja u postupku sklapanja ugovora o javnoj nabavi ne uzrokuje narušavanje tržišnog natjecanja u odnosu na privatne ponuditelje.
[...]
(32)
S ciljem poticanja uključenja malih i srednjih poduzeća u tržište ugovora o javnoj nabavi, potrebno je uključiti odredbe o podizvođenju.
[...]
(46)
Ugovore bi trebalo [dodjeljivati] na temelju objektivnih kriterija koji osiguravaju poštovanje načela transparentnosti, zabrane diskriminacije, i načela jednakog tretmana i koji jamče da su ponude ocijenjene u uvjetima učinkovitog tržišnog natjecanja. [...]”
Člankom 1. stavkom 9. te direktive predviđa se:
„‚Javni naručitelj’ je država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.
‚Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava’ znači svako tijelo koje:
(a)
je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nema industrijski ili trgovački karakter;
(b)
ima pravnu osobnost; i
(c)
financira, većim dijelom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane tih tijela; ili koje ima upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor čijih je više od polovice članova imenovala država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.
Nepotpuna lista tijela i kategorija tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava koja ispunjavaju kriterije navedene u drugom podstavku točkama (a), (b) i (c) navedena je u Prilogu III. Države članice periodično obavještavaju Komisiju o bilo kakvim promjenama u njihovim listama tijela i kategorija tijela.”
U članku 48. navedene direktive, pod naslovom „Tehnička i/ili stručna sposobnost”, propisuje se:
„1.   Tehničke i/ili stručne sposobnosti gospodarskih subjekata procjenjuju se i pregledavaju u skladu sa stavcima 2. i 3.
2.   Dokaz o tehničkim sposobnostima gospodarskog subjekta može biti popraćen s jednim ili više sljedećih sredstava ovisno o prirodi, količini ili važnosti, i namjeni radova, robe ili usluga:
(a)
i.
[...]
ii.
popis glavnih izvršenih isporuka ili glavnih usluga pruženih u posljednje tri godine, s iznosima, datumima i uključenim primateljima, bilo javnim ili privatnim. Dokaz o isporuci robe i pruženim uslugama daje se:
—
[...]
—
ako je primatelj bio privatni kupac, potvrdom kupca ili, u nedostatku navedenog, jednostavno izjavom gospodarskog subjekta;
[...]”
Portugalsko pravo
Direktiva 2004/18 prenesena je u portugalski pravni poredak Códigom dos Contratos Públicos (Zakon o javnoj nabavi) koji je potvrđen Zakonskim dekretom br. 18/2008 od 29. siječnja 2008., kako je izmijenjen i ponovno objavljen u prilogu Zakonskom dekretu br. 287/2009 od 2. listopada 2009. (
Diário da República
, serija 1., br. 192 od 2. listopada 2009.).
Članak 165. istog zakona glasi kako slijedi:
„1 –   Minimalni zahtjevi u smislu tehničke sposobnosti iz točke (h) stavka 1. prethodnog članka moraju biti prilagođeni naravi usluga koje su predmet ugovora koji će biti sklopljen te moraju opisivati situacije, kvalitete, značajke ili druge činjenične elemente koji se, između ostaloga, odnose na:
(a)
stručno iskustvo kandidatâ;
(b)
ljudske resurse, tehnološke resurse, opremu ili druge resurse kojima se kandidati koriste na bilo koji način;
(c)
organizacijski model i sposobnosti kandidatâ, posebice u pogledu upravljanja i integracije specijaliziranih sposobnosti, informacijskih sustava i sustava kontrole kvalitete;
(d)
sposobnost kandidatâ da usvoje mjere upravljanja zaštitom okoliša u okviru provođenja ugovora koji će biti sklopljen;
(e)
informacije sadržane u bazi podataka Instituta da Construção e do Imobiliário, I. P. koje se odnose na poduzetnike, ako je riječ o postupku za sklapanje ugovora o javnim radovima ili koncesiji za javne radove.
[...]
5 –   Minimalni zahtjevi u smislu tehničke sposobnosti iz stavka 1. i čimbenik ‚f’ predviđen točkom (i) stavka 1. prethodnog članka ne smiju biti utvrđeni na diskriminirajući način.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Iz dokumenata dostavljenih Sudu proizlazi da je 10. prosinca 2013. AICP, u svojstvu javnog naručitelja, pokrenuo ograničeni postupak javne nabave s postupkom preliminarne selekcije radi sklapanja ugovora o pružanju usluga „provedbe sustavâ za upravljanje okolišem, kvalitetom i tehnološke platforme kod 13 poduzetnika”.
Člankom 12. stavkom 1. točkama (c) i (f) poziva na nadmetanje utvrđeno je sljedeće:
„Kako bi bili odabrani, kandidati moraju dostaviti sljedeće dokumente:
[...]
(c)
izjavu klijenta, otisnutu na papiru sa zaglavljem i otiskom pečata, kojom se dokazuje da kandidat provodi sustav upravljanja okolišem i/ili kvalitetom, u skladu s predloškom izjave dostupnim u Prilogu VIII. ovom pozivu na nadmetanje. Izjava mora imati potpis koji je ovjerio javni bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno tijelo, uz navođenje funkcije potpisnika;
[...]
(f)
izjavu klijenta, otisnutu na papiru sa zaglavljem i otiskom pečata, kojom se dokazuje da kandidat provodi sustav upravljanja, razvoja i provođenja mrežne tehnološke platforme, programske podrške za upravljanje i aktivnosti koordinacije, uz navođenje predmetnog iznosa, u skladu s predloškom izjave dostupnim u Prilogu IX. ovom pozivu na nadmetanje. Izjava mora imati potpis koji je ovjerio javni bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno tijelo, uz navođenje funkcije potpisnika; [...]”
AICP je odlukom od 27. ožujka 2014. odobrio konačno izvješće ocjenjivačkog suda, koji je za fazu podnošenja ponuda odabrao kandidaturu Índice ICT & Management, Lda. i odbio kandidaturu društva Ambisig jer, s jedne strane, to društvo nije dokazalo uvjete vezane za svoju tehničku sposobnost putem izjave privatnog kupca, ovjerene u skladu s člankom 12. poziva na nadmetanje i, s druge strane, nije dokazalo ni potkrijepilo da mu je bilo nemoguće ili osobito otežano pribaviti takvu izjavu.
U okviru tužbe koju je Ambisig podnio protiv te odluke, Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Upravni i porezni sud, Leiria, Portugal) 11. lipnja 2014. djelomično je prihvatio tužbene razloge tog društva, poništio odluku AICP‑a i naložilo potonjem da u roku od 20 dana donese novi poziv na nadmetanje.
Ambisig je osporio tu odluku pred punim sastavom istog suda tvrdeći da je sud pogriješio kada je odbio tužbene razloge koji se osobito odnose na nesukladnost pravila koje je javni naručitelj odredio u pogledu dokaza da su tehničke sposobnosti kandidata u skladu s uvjetima iz članka 48. Direktive 2004/18.
Budući da je Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Upravni i porezni sud, Leiria) presudom od 6. kolovoza 2014. odbio tu žalbu, Ambisig je podnio tužbu pred sudom koji je uputio zahtjev jer ni u toj presudi nije utvrđena nezakonitost, u smislu članka 48. Direktive 2004/18, pravila koje je javni naručitelj odredio u pogledu načina dokazivanja tehničkih sposobnosti kandidata.
U tim je okolnostima Tribunal Central Administrativo Sul (Središnji upravni sud Jug, Portugal) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
S obzirom na to da portugalsko zakonodavstvo ne uređuje područje sadržano u članku 48. stavku 2. točki (a) podtočki ii. drugoj alineji Direktive 2004/18, je li ta odredba izravno primjenjiva u portugalskom pravnom poretku tako da pojedincima dodjeljuje pravo na koje se oni mogu pozivati protiv javnih naručitelja?
2.
Treba li odredbu iz članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive 2004/18 tumačiti u smislu da se protivi primjeni pravila koje je utvrdio javni naručitelj kojima se gospodarskom subjektu ne dopušta dokazivanje pružanja usluga izjavom koju je potpisao taj isti subjekt, osim ako dokaže nemogućnost ili ozbiljnu poteškoću za dobivanje potvrde od privatnog kupca?
3.
Treba li odredbu iz članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive 2004/18 tumačiti u smislu da se protivi primjeni pravila koja je utvrdio javni naručitelj, a koja pod prijetnjom isključenja zahtijevaju da potvrda privatnog kupca sadržava potvrdu koju je potpisao javni bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno tijelo?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u bitnome pita treba li članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive 2004/18 tumačiti na način da se njime, ako ne postoji prijenos u nacionalno pravo, pojedincima mogu dodjeljivati prava na koja se oni mogu pozivati protiv javnih naručitelja u okviru sporova pokrenutih pred nacionalnim sudovima.
Na samom početku treba podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, ako je država propustila direktivu prenijeti u nacionalno pravo u propisanim rokovima ili ako ju je pogrešno prenijela, pojedinci se na te odredbe mogu pozivati pred nacionalnim sudovima protiv države kad god se odredbe direktive sadržajno gledajući čine bezuvjetnima i dovoljno određenima (vidjeti u tom smislu presude od 12. prosinca 2013., Portgás,
C‑425/12
,
EU:C:2013:829
, t.
18.
i navedenu sudsku praksu; od 14. siječnja 2014., Association de médiation sociale,
C‑176/12
,
EU:C:2014:2
, t.
31.
kao i od 15. svibnja 2014., Almos Agrárkülkereskedelmi,
C‑337/13
,
EU:C:2014:328
, t.
31.
).
Međutim, valja utvrditi da su, kako je istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 25. svojeg mišljenja, člankom 48. stavkom 2. točkom (a) podtočkom ii. drugom alinejom Direktive 2004/18 ispunjeni ti uvjeti jer, s jedne strane, propisuje obvezu koja ne sadržava nijedan dodatan uvjet i ne ovisi o donošenju akta institucija Unije ili država članica i, s druge strane, jasno i potpuno navodi elemente koji se mogu tražiti od gospodarskih subjekata u svrhu dokazivanja tehničke sposobnosti u postupcima za sklapanje ugovora o javnim nabavama.
Sud je, osim toga, već u tom smislu odlučio u pogledu Direktive Vijeća 92/50 koja je stavljena izvan snage i zamijenjena Direktivom 2004/18.
Sud je tako, u točkama 46. i 47. presude Tögel od 24. rujna 1998. (
C‑76/97
,
EU:C:1998:432
) utvrdio da odredbe glave VI. Direktive 92/59, među kojima su osobito njezin članak 32. stavak 2., čiji je sadržaj u gotovo identičnom tekstu preuzeo članak 48. stavak 2. točka (a) podtočka ii. druga alineja Direktive 2004/18, mogu imati izravne učinke.
Imajući navedeno na umu, u svrhu pružanja korisnog odgovora na prvo pitanje valja precizirati može li se pozivati na članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive 2004/18 protiv bilo kojeg subjekta koji ima svojstvo „javnog naručitelja” u smislu članka 1. stavka 9. te direktive.
U tom pogledu valja podsjetiti da iako prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda direktiva ne može stvarati obveze za pojedinca te se stoga protiv njega nije moguće pozivati na direktivu kao takvu (osobito vidjeti presude od 24. siječnja 2012., Dominguez,
C‑282/10
,
EU:C:2012:33
, t.
37.
i navedenu sudsku praksu kao i od 15. siječnja 2015., Ryanair,
C‑30/14
,
EU:C:2015:10
, t.
30.
), kad se pojedinci ne pozivaju na takvu direktivu protiv pojedinca već protiv države, oni to mogu bez obzira u kojem svojstvu potonja djeluje. Treba, naime, izbjeći situaciju u kojoj bi država mogla imati koristi od svojeg nepoštovanja prava Unije (u tom smislu vidjeti presude od 24. siječnja 2012., Dominguez,
C‑282/10
,
EU:C:2012:33
, t.
38.
i navedenu sudsku praksu kao i od 12. prosinca 2013., Portgás,
C‑425/12
,
EU:C:2013:829
, t.
23.
).
Nadalje, među subjekte protiv kojih se može pozivati na odredbe direktive koje mogu imati izravan učinak ubraja se i subjekt kojemu je, bez obzira na njegov pravni oblik, na temelju akta javne vlasti povjereno obavljanje službe od javnog interesa pod njezinim nadzorom te u tu svrhu raspolaže iznimnim ovlastima koje nadilaze pravila mjerodavna za odnose među pojedincima (presuda od 12. prosinca 2013., Portgás,
C‑425/12
,
EU:C:2013:829
, t.
24.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju, što se tiče situacije AICP‑a, iz pojašnjenja koja je portugalska vlada iznijela na raspravi pred Sudom proizlazi da je taj subjekt, iako je obuhvaćen pojmom „javni naručitelj” u smislu članka 1. stavka 9. Direktive 2004/18, udruženje privatnopravnih poduzetnika koje ne ispunjava prethodno navedene uvjete potrebne da bi se moglo protiv njega pozivati na odredbe te direktive jer ne obavlja nikakvu službu od javnog interesa pod nadzorom državne vlasti i ne raspolaže iznimnim ovlastima koje nadilaze pravila mjerodavna za odnose među pojedincima, što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
U takvom slučaju na tom je sudu da u najvećoj mogućoj mjeri uskladi tumačenje nacionalnog prava s tekstom i svrhom Direktive 2004/18 kako bi ostvario rezultat iz članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje i na taj način poštovao obvezu iz članka 288. stavka 3. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 24. siječnja 2012., Dominguez,
C‑282/10
,
EU:C:2012:33
, t.
24.
i navedenu sudsku praksu kao i od 19. travnja 2016., DI,
C‑441/14
,
EU:C:2016:278
, t.
31.
).
U tom pogledu valja podsjetiti da je obveza nacionalnog suca da se pozove na sadržaj direktive prilikom tumačenja i primjene relevantnih pravila unutarnjeg prava ograničena općim načelima prava i ne može služiti kao temelj tumačenja nacionalnog prava
contra legem
(u tom smislu vidjeti presude od 24. siječnja 2012., Dominguez,
C‑282/10
,
EU:C:2012:33
, t.
25.
i navedenu sudsku praksu kao i od 19. travnja 2016., DI,
C‑441/14
,
EU:C:2016:278
, t.
32.
).
U slučaju da nacionalno pravo nije moguće protumačiti tako da bude u skladu s Direktivom 2004/18, strana koja je oštećena uslijed takve neusklađenosti tog prava s pravom Unije mogla bi se pozivati na sudsku praksu proizašlu iz presude od 19. studenoga 1991., Francovich i dr. (
C‑6/90 i C‑9/90
,
EU:C:1991:428
) da bi, ovisno o slučaju, ishodila naknadu nastale štete (vidjeti u tom smislu presudu od 26. ožujka 2015., Fenoll,
C‑316/13
,
EU:C:2015:200
, t.
48.
i navedenu sudsku praksu).
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da se njime, ako ne postoji prijenos u nacionalno pravo, pojedincima mogu dodjeljivati prava na koja se oni mogu pozivati protiv javnih naručitelja u okviru sporova pokrenutih pred nacionalnim sudovima, ako su oni javni subjekti ili im je na temelju akta javne vlasti povjereno obavljanje službe od javnog interesa pod njezinim nadzorom te u tu svrhu raspolažu iznimnim ovlastima koje nadilaze pravila mjerodavna za odnose među pojedincima.
Drugo pitanje
Sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem u bitnome pita protivi li se članak 48. stavak 2. točka (a) podtočka ii. druga alineja Direktive 2004/18 primjeni pravila koja je utvrdio javni naručitelj kojima se gospodarskom subjektu ne dopušta dokazivanje tehničkih sposobnosti jednostranom izjavom, osim ako dokaže nemogućnost ili ozbiljnu poteškoću za dobivanje potvrde od privatnog kupca.
U tom pogledu početno valja podsjetiti da je člankom 48. stavkom 2. točkom (a) podtočkom ii. Direktive 2004/18 predviđeno da se tehničke sposobnosti gospodarskog subjekta mogu dokazati popisom glavnih izvršenih isporuka ili glavnih usluga pruženih u posljednje tri godine koje su prethodile objavi poziva na nadmetanje.
Ako je primatelj bio privatni kupac, drugom alinejom te odredbe predviđena su dva načina dokazivanja kako bi se dokazalo izvršenje tih isporuka ili pružanje tih usluga, odnosno „potvrdom kupca ili, u nedostatku navedenog, jednostavno izjavom gospodarskog subjekta”.
Pitanje suda koji je uputio zahtjev konkretno se odnosi na vezu između ta dva načina dokazivanja jer želi utvrditi jesu li oni ravnopravni i može li subjekt slobodno dokazati svoju tehničku sposobnost bilo kako, bilo potvrdom privatnog kupca bilo jednostavnom izjavom koju je sam sastavio, ili je, suprotno tomu, zakonodavac Unije odredio hijerarhiju navedenih načina dokazivanja te je korištenje jednostrane izjave od strane subjekta ograničeno samo na slučajeve u kojima nije bilo moguće pribaviti navedenu potvrdu.
U tom je pogledu potrebno utvrditi da je članak 48. stavak 2. točka (a) podtočka ii. druga alineja Direktive 2004/18 sastavljen riječima koje, sukladno svojem uobičajenom smislu u svakodnevnom jeziku, ne ostavljaju mjesta nikakvoj razumnoj dvojbi.
Naime, kako je nezavisni odvjetnik naglasio u točki 43. svojeg mišljenja, izraz „u nedostatku navedenog” koji se upotrebljava u toj odredbi ne upućuje, prema svojem uobičajenom smislu, na jednakost, nego na podređenost predviđenih načina dokazivanja.
Iz toga slijedi da, prema doslovnom tumačenju, članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive 2004/18 treba shvatiti na način da javni naručitelji gospodarskom subjektu mogu odobriti da svoje tehničke sposobnosti dokaže jednostranom izjavom samo ako ne može ishoditi potvrdu privatnog kupca.
Takvo tumačenje je osim toga potkrijepljeno kontekstom u kojem se koristi formulacija tog članka i ciljevima Direktive 2004/18 (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2012., GENESIS,
C‑190/10
,
EU:C:2012:157
, t.
41.
i navedenu sudsku praksu).
Što se tiče, kao prvo, konteksta članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive 2004/18, iz sudske prakse Suda proizlazi da se tom odredbom uspostavlja zatvoreni sustav koji ograničava načine ocjene i provjere tehničkih sposobnosti kojima raspolažu javni naručitelji (u tom smislu vidjeti presudu od 18. listopada 2012., Édukövízig i Hochtief Construction,
C‑218/11
,
EU:C:2012:643
, t.
28.
). Iz toga slijedi da ako navedeni naručitelji u ovom području ne mogu odrediti nove načine dokazivanja, oni ne mogu ni ograničiti doseg već predviđenih načina.
Međutim, doslovno tumačenje članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive 2004/18, kako proizlazi iz točke 34. ove presude, jedino je spojivo s tim kontekstom. Naime, nesporno je da bi alternativno tumačenje te odredbe, prema kojem bi javni naručitelji svakom gospodarskom subjektu trebali omogućiti da slobodno izabere između jednog ili drugog predviđenog načina dokazivanja, dovelo do ugrožavanja korisnog učinka i prema tome samog dosega načina koji se temelji na potvrdi privatnog kupca jer bi svaki subjekt vjerojatno, da bi udovoljio toj odredbi, u svakom slučaju pribavio jednostranu izjavu.
Što se tiče, kao drugo, ciljeva Direktive 2004/18, valja istaknuti da je cilj sustava koji je njome uspostavljen osobito, kao što proizlazi iz uvodnih izjava 2., 4. i 46., izbjeći narušavanje tržišnog natjecanja u odnosu na privatne ponuditelje i osigurati poštovanje načela transparentnosti, nediskriminacije kao i jednakog postupanja.
Međutim, doslovno tumačenje članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive 2004/18, kako proizlazi iz točke 34. ove presude, kojim se želi dati prednost načinu dokazivanja koji se temelji na potvrdi privatnog kupca dotičnog gospodarskog subjekta također je usklađeno s razlozima navedenima u prethodnoj točki ove presude jer, s jedne strane, ono u pogledu stvarnih tehničkih sposobnosti tog subjekta jamči više transparentnosti i pravne sigurnosti i, s druge strane, omogućuje da se spriječe naknadne kontrole izjava koje su dostavili svi gospodarski subjekti, a koje je javni naručitelj obvezan provesti na temelju članka 44. stavka 1. i članka 45. stavka 2. točke (g) Direktive 2004/18.
Sukladno načelu proporcionalnosti, koje predstavlja opće načelo prava Unije, pravila koja su javni naručitelji odredili za provođenje dvaju načina dokazivanja iz članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive 2004/18 ne smiju prelaziti ono što je nužno za ostvarenje ciljeva te direktive (u tom smislu vidjeti presudu od 22. listopada 2015., Impresa Edilux i SICEF,
C‑425/14
,
EU:C:2015:721
, t.
29.
i navedenu sudsku praksu).
Iz toga slijedi da su, kao što su istaknuli nezavisni odvjetnik u točki 50. svojeg mišljenja i Komisija u svojim pisanim očitovanjima, pravila sadržana u pozivu na nadmetanje koja dopuštaju gospodarskom subjektu da u svrhu dokazivanja svojih tehničkih sposobnosti predoči jednostranu izjavu samo ako dokaže apsolutnu nemogućnost pribavljanja potvrde privatnog kupca neproporcionalna. Naime, takva pravila za njega predstavljaju prekomjerno opterećenje u odnosu na ono što je potrebno da tržišno natjecanje ne bi bilo narušeno te da bi se osiguralo poštovanje načela transparentnosti, nediskriminacije kao i jednakog postupanja u području javne nabave.
Nasuprot tomu, pravila iz poziva na nadmetanje na temelju kojih se gospodarski subjekt može pozivati na takvu jednostranu izjavu također ako objektivnim dokazima koji se moraju provjeriti u svakom pojedinom slučaju dokaže postojanje ozbiljne poteškoće koja ga je spriječila da dobije takvu potvrdu uslijed, primjerice, zle vjere dotičnog privatnog kupca, doimaju se sukladnima načelu proporcionalnosti jer takva pravila za gospodarski subjekt ne predstavljaju prekomjerno opterećenje u odnosu na ostvarenje tih istih ciljeva.
Čini se da je tako, uz uvjet da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, i u pogledu pravila iz poziva na nadmetanje koja je odredio AICP i koja se osporavaju u okviru spora u glavnom postupku.
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti da članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive 2004/18 valja tumačiti na način da mu se ne protivi primjena pravila koja je utvrdio javni naručitelj, poput onih u glavnom postupku, kojima se gospodarskom subjektu ne dopušta dokazivanje tehničkih sposobnosti jednostranom izjavom, osim ako dokaže nemogućnost ili ozbiljnu poteškoću za dobivanje potvrde od privatnog kupca.
Treće pitanje
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se članku 48. stavku 2. točki (a) podtočki ii. drugoj alineji Direktive 2004/18 primjena pravilâ koja je utvrdio javni naručitelj, a kojima se pod prijetnjom isključenja kandidature ponuditelja zahtijeva da potvrda privatnog kupca sadržava potpis koji je ovjerio javni bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno tijelo.
U tom pogledu valja istaknuti da u verziji na portugalskom jeziku izraz „potvrda kupca” iz teksta članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive 2004/18 glasi „
declaração reconhecida do adquirente
” („ovjerena potvrda kupca”), što dovodi do zaključka da izjava privatnog kupca, da bi bila valjana, mora sadržavati ovjereni potpis.
Međutim, kako ističu sve stranke koje su podnijele pisana očitovanja, tekst većine drugih jezičnih verzija te odredbe glasi drukčije, što dovodi do manje restriktivnog tumačenja dosega takvog načina dokazivanja. Naime, iz verzija na njemačkom („
vom Erwerber ausgestellte Bescheinigung
”), španjolskom („
certificado del comprador
”), talijanskom („
attestazione dell’acquirente
”) i engleskom jeziku („
purchaser’s certification
”) proizlazi da se izraz „potvrda kupca” treba shvatiti na način da je gospodarskom subjektu dopušteno dokazivanje svojih tehničkih sposobnosti jednostavnim dokumentom koji je bez posebnih formalnosti sastavio jedan ili više privatnih kupaca i kojim se potvrđuju glavne izvršene isporuke ili glavne usluge pružene u posljednje tri godine, s iznosima i datumima.
Glede te jezične različitosti treba podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda formulacija korištena u jednoj od jezičnih verzija neke odredbe prava Unije ne može služiti kao jedini temelj za tumačenje te odredbe ili imati prednost u odnosu na ostale jezične verzije. Odredbe prava Unije treba tumačiti i primjenjivati na ujednačen način, s obzirom na ostale verzije sastavljene na svim jezicima Europske unije. U slučaju neslaganja između različitih jezičnih verzija određenog teksta prava Unije, dotičnu odredbu treba tumačiti u odnosu na opću strukturu i krajnji cilj propisa kojih je ona dio (presuda od 15. listopada 2015., Grupo Itevelesa i dr.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, t.
42.
i navedena sudska praksa).
Što se tiče opće strukture članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive 2004/18, kao što se podsjeća u točki 36. ove presude, njome se uspostavlja zatvoreni sustav koji ograničuje mogućnost javnih naručitelja da predvide nove načine dokazivanja odnosno da oblikuju dodatne zahtjeve kojima bi značajno izmijenili prirodu i uvjete podnošenja već predviđenih dokaza.
Međutim, valja utvrditi da bi zahtjev da potpis na potvrdi privatnog kupca bude ovjeren predstavljao konstitutivnu formalnost takve bitne izmjene prvog od dva načina dokazivanja predviđenih u članku 48. stavku 2. točki (a) podtočki ii. drugoj alineji Direktive 2004/18 i otežao korake koje gospodarski subjekt treba poduzeti da bi udovoljio zahtjevima svojeg tereta dokazivanja, što bi bilo protivno općoj strukturi tog članka.
Što se tiče cilja Direktive 2004/18, valja podsjetiti da se, kao što proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 1. i 2., njome uspostavljaju koordinacijska pravila kojima se osobito pojednostavljuju i osuvremenjuju nacionalni postupci javne nabave u svrhu olakšavanja slobodnog kretanja robe, slobode poslovnog nastana, slobodnog pružanja usluga i otvaranja takvih javnih nabava tržišnom natjecanju.
Osobito, kako proizlazi iz sudske prakse Suda i kako je utvrđeno u njezinoj uvodnoj izjavi 32., tom se direktivom želi olakšati pristup malih i srednjih poduzetnika javnoj nabavi (vidjeti u tom smislu presude od 10. listopada 2013., Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino,
C‑94/12
,
EU:C:2013:646
, t.
34.
i od 7. travnja 2016., Partner Apelski Dariusz,
C‑324/14
,
EU:C:2016:214
, t.
34.
).
Međutim, kako ističe nezavisni odvjetnik u točkama 80. i 81. svojeg mišljenja, podređivanje dokazne snage potvrde privatnog kupca ovjeri njegova potpisa od strane trećeg subjekta zahtijevalo bi formalizam koji ne bi doveo do otvaranja javne nabave najširem mogućem tržišnom natjecanju, već do ograničavanja sudjelovanja gospodarskih subjekata, osobito inozemnih, u toj nabavi.
Naime, zbog kratkih rokova koji se obično određuju za podnošenje kandidatura u pozivu na nadmetanje kao i zbog odstupanja između različitih nacionalnih zakonodavstava u pogledu ovjere potpisa akata, nije isključeno da bi mnogi subjekti, osobito inozemni, mogli odustati od podnošenja svojih ponuda, uslijed praktičnih poteškoća koje bi mogle nastati zbog obveze podnošenja, u državi članici na koju se odnosi sklapanje ugovora, potvrde čiji je potpis propisno ovjeren.
Slijedom toga, opća struktura i cilj Direktive 2004/18 dovode do prihvaćanja tumačenja prema kojem „potvrda” privatnog kupca kao „ovjerena izjava” iz verzije na portugalskom jeziku iz članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje te direktive zahtijeva samo podnošenje potvrde koju je sastavio taj kupac te javni naručitelji ne mogu za nju zahtijevati nikakvu drugu formalnost, poput ovjere potpisa navedenog kupca od strane bilo kakvog nadležnog tijela.
S obzirom na prethodna razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti da članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da se protivi primjeni pravila koja je utvrdio javni naručitelj, poput onih u glavnom postupku, a koja pod prijetnjom isključenja kandidature ponuditelja zahtijevaju da potvrda privatnog kupca sadržava potpis koji je ovjerio javni bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno tijelo.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama treba tumačiti na način da se njime, ako ne postoji prijenos u nacionalno pravo, pojedincima mogu dodjeljivati prava na koja se oni mogu pozivati protiv javnih naručitelja u okviru sporova pokrenutih pred nacionalnim sudovima, ako su oni javni subjekti ili im je na temelju akta javne vlasti povjereno obavljanje službe od javnog interesa pod njezinim nadzorom te u tu svrhu raspolažu iznimnim ovlastima koje nadilaze pravila mjerodavna za odnose među pojedincima.

2.
Članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da se ne protivi primjeni pravila koja je utvrdio javni naručitelj, poput onih u glavnom postupku, kojima se gospodarskom subjektu ne dopušta dokazivanje svojih tehničkih sposobnosti jednostranom izjavom, osim ako dokaže nemogućnost ili ozbiljnu poteškoću za dobivanje potvrde od privatnog kupca.

3.
Članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da se protivi primjeni pravila koja je utvrdio javni naručitelj, poput onih u glavnom postupku, a koja pod prijetnjom isključenja kandidature ponuditelja zahtijevaju da potvrda privatnog kupca sadržava potpis koji je ovjerio javni bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno tijelo.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: portugalski