CELEX: 62013TJ0546
Außervertragliche Haftung
Beitritt Kroatiens zur Union
Vor dem Beitritt erfolgte Aufhebung einer einzelstaatlichen gesetzlichen Regelung über die Einführung des Berufs des Gerichtsvollziehers
Schaden, der Personen entstanden ist, die zuvor zu Gerichtsvollziehern ernannt worden waren
Versäumnis der Kommission, Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung der Beitrittsverpflichtungen sicherzustellen
Hinreichend qualifizierter Verstoß gegen eine Rechtsnorm, die dem Einzelnen Rechte verleiht
Art. 36 der Beitrittsakte

Rechtlicher Rahmen
Art. 36 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Kroatien und die Anpassungen des Vertrags über die Europäische Union, des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (
ABl. 2012, L 112, S. 21
, im Folgenden: Beitrittsakte) im Anhang des Vertrags zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der Republik Kroatien über den Beitritt der Republik Kroatien zur Europäischen Union (
ABl. 2012, L 112, S. 10
, im Folgenden: Beitrittsvertrag) bestimmt:
„(1)   Die Kommission überwacht aufmerksam alle von Kroatien bei den Beitrittsverhandlungen eingegangenen Verpflichtungen, einschließlich derjenigen, die vor oder zum Tag des Beitritts erfüllt sein müssen. Die Überwachung durch die Kommission umfasst regelmäßig aktualisierte Überwachungstabellen, den Dialog im Rahmen des Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Kroatien andererseits …, Missionen zur gegenseitigen Begutachtung, das Wirtschaftsprogramm für die Zeit vor dem Beitritt, Haushaltsmitteilungen und erforderlichenfalls frühzeitige Warnschreiben an die kroatischen Behörden. Im Herbst 2011 legt die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament einen Sachstandsbericht vor. Im Herbst 2012 legt die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament einen umfassenden Überwachungsbericht vor. Die Kommission stützt sich während des gesamten Überwachungsprozesses auch auf Beiträge der Mitgliedstaaten und trägt gegebenenfalls Beiträgen internationaler und zivilgesellschaftlicher Organisationen Rechnung.
Die Kommission legt den Schwerpunkt der Überwachung vor allem auf die Verpflichtungen Kroatiens im Bereich Justiz und Grundrechte (Anhang VII), einschließlich weiterer Leistungen bei der Justizreform und der Effizienz der Justiz, der unparteiischen Bearbeitung der Fälle von Kriegsverbrechen und der Korruptionsbekämpfung.
…
Als Bestandteil ihrer regelmäßigen Überwachungstabellen und ‑berichte gibt die Kommission bis zum Beitritt Kroatiens halbjährliche Bewertungen zu den von Kroatien in diesen Bereichen eingegangenen Verpflichtungen ab.
(2)   Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, wenn im Verlauf des Überwachungsprozesses Problempunkte festgestellt werden. Die Maßnahmen werden nicht länger als unbedingt erforderlich beibehalten und in jedem Fall vom Rat nach demselben Verfahren aufgehoben, wenn die betreffenden Punkte wirksam angegangen wurden.“
Anhang VII der Beitrittsakte mit der Überschrift „Spezifische Verpflichtungen, die die Republik Kroatien bei den Beitrittsverhandlungen eingegangen ist (nach Artikel 36 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Beitrittsakte)“ bestimmt:
„1.   Die wirksame Umsetzung der Strategie und des Aktionsplans für die Justizreform wird weiterhin gewährleistet.
2.   Die Unabhängigkeit, Rechenschaftspflicht, Unparteilichkeit und Professionalität der Justiz werden weiterhin verstärkt.
3.   Die Effizienz der Justiz wird weiter verbessert.
…
6.   Die Bilanz der verstärkten Präventionsmaßnahmen bei der Korruptionsbekämpfung und bei Interessenkonflikten wird weiterhin verbessert.
…
9.   Der Schutz der Menschenrechte wird weiterhin verbessert.
…“
Art. 36 der Beitrittsakte gilt gemäß Art. 3 Abs. 5 des Beitrittsvertrags ab der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags, d. h. ab dem 9. Dezember 2011.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Im Hinblick auf ihren Beitritt zur Europäischen Union hat die Republik Kroatien am 29. Oktober 2001 das Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Kroatien andererseits (
ABl. 2005, L 26, S. 3
) unterzeichnet, in dem sie sich u. a. verpflichtet hat, die Grundsätze der Demokratie, die Menschenrechte sowie die Grundsätze des Völkerrechts und der Rechtsstaatlichkeit zu wahren.
Nachdem die Europäische Kommission eine positive Stellungnahme hinsichtlich der Erfüllung der für die Eröffnung von Beitrittsverhandlungen erforderlichen Kriterien abgegeben hatte, wurden die Verhandlungen zu Kapitel 23 der Beitrittsverhandlungen („Justiz und Grundrechte“) auf der Regierungskonferenz vom 30. Juni 2010 eröffnet.
In Fortführung des revidierten Aktionsplans für die Justizreform vom 20. Mai 2010 (im Folgenden: Aktionsplan 2010), der u. a. die Einführung von Gerichtsvollziehern vorsah, verabschiedete das kroatische Parlament am 23. November 2010 das Ovršni zakon (Gesetz über die Zwangsvollstreckung) (NN 139/10, im Folgenden: Zwangsvollstreckungsgesetz) und das Zakon o javnim ovršiteljima (Gesetz über die Gerichtsvollzieher) (NN 139/10, im Folgenden: Gerichtsvollziehergesetz), mit denen ein neues System der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen eingeführt wurde. Gemäß Art. 122 des Gerichtsvollziehergesetzes sollten einige Bestimmungen dieses Gesetzes am 1. Januar 2012, andere Bestimmungen dagegen am Tag des Unionsbeitritts der Republik Kroatien in Kraft treten. Darüber hinaus verabschiedete das kroatische Parlament am 15. Dezember 2010 die Strategie für die Justizreform für den Zeitraum 2011–2015 (im Folgenden: Strategie für die Justizreform 2011–2015), wonach die kroatischen Behörden beschlossen hatten, das Problem der Ineffizienz des Systems der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen durch eine radikale Reform des Systems zu beheben, die auf einer Übertragung der den Gerichten obliegenden Zwangsvollstreckung auf die Gerichtsvollzieher aufbaute.
Die Verhandlungen zu Kapitel 23 wurden auf der Regierungskonferenz vom 30. Juni 2011 abgeschlossen, nachdem die kroatischen Behörden der Kommission ihren Bericht vom 12. Mai 2011 über die Einhaltung der Verpflichtungen nach Kapitel 23 vorgelegt hatten.
Nach der Veröffentlichung eines öffentlichen Aufrufs zur Einreichung von Bewerbungen im Hinblick auf die Ernennung zum Gerichtsvollzieher durch den kroatischen Minister für Justiz am 19. August 2011 wurden Herr Ante Šumelj und die weiteren im Anhang namentlich aufgeführten Kläger nach erfolgreicher Teilnahme an dem fraglichen Auswahlverfahren durch die ministeriellen Beschlüsse vom 24. Oktober 2011 zu Gerichtsvollziehern ernannt und am 12. Dezember 2011 vereidigt und zur Ausübung ihrer Tätigkeit zugelassen.
In der Tabelle zur Überwachung der Fortschritte bei der Einhaltung der Verpflichtungen nach Kapitel 23 für den Zeitraum vom 30. Juni bis zum 1. September 2011 sowie in ihrem Bericht und ihrer Stellungnahme vom 12. Oktober 2011 stellte die Kommission u. a. fest, dass die Republik Kroatien bei der Einhaltung ihrer Verpflichtungen Fortschritte mache und dass die Justizreform voranschreite und laufend beobachtet werden müsse, insbesondere im Hinblick auf die Effizienz der Justiz.
Am 9. Dezember 2011 unterzeichneten die Mitgliedstaaten der Union und die Republik Kroatien den Beitrittsvertrag. Der Beitrittsvertrag wurde im Januar 2012 von der Republik Kroatien ratifiziert und am 24. April 2012 im
Amtsblatt der Europäischen Union
veröffentlicht. Art. 36 der Beitrittsakte im Anhang des Beitrittsvertrags sieht die Überwachung der von der Republik Kroatien bei den Beitrittsverhandlungen eingegangenen Verpflichtungen durch die Kommission vor (siehe oben, Rn. 1 bis 3).
Am 22. Dezember 2011 beschloss das kroatische Parlament auf seiner konstituierenden Sitzung nach den Parlamentswahlen vom 4. Dezember 2011, die Anwendung des Zwangsvollstreckungsgesetzes und des Gerichtsvollziehergesetzes auf den 1. Juli 2012 zu verschieben.
Bei einer Besprechung zwischen dem Vertreter der Delegation der Union bei der Republik Kroatien und den kroatischen Behörden am 25. Januar 2012 erläuterte der kroatische Justizminister den Aufschub und verpflichtete sich, die Kommission zu den neuen Gesetzesinitiativen sowie zur Analyse und Zielsetzung des Vollstreckungssystems zu konsultieren. Am 30. Januar 2012 übersandte der Leiter der Unionsdelegation einigen Gerichtsvollziehern ein Schreiben, in dem er darauf hinwies, dass die Kommission im Rahmen ihres Auftrags, die von der Republik Kroatien eingegangenen Verpflichtungen aufmerksam zu überwachen, die Reform des Systems der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen überwache und den kroatischen Behörden im Rahmen dieser Überwachung gegebenenfalls eine Stellungnahme übermitteln werde.
In der Überwachungstabelle für den Zeitraum vom 1. September 2011 bis zum 29. Februar 2012 und insbesondere in ihrem Bericht vom 24. April 2012 stellte die Kommission fest, dass die Durchführung der Reform des Systems der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen Priorität haben müsse, wobei sie vor allem den Aufschub des Inkrafttretens des Gerichtsvollziehergesetzes im Auge hatte.
Im Rahmen zweier Besprechungen am 9. März 2012 und mit Schreiben vom 16. Mai 2012 verlangte die Kommission Erklärungen zu diesem Aufschub. Darüber hinaus äußerte sie ihre Unzufriedenheit darüber, dass die Unionsbehörden vor dem Aufschub nicht konsultiert worden seien, und stellte fest, dass die kroatischen Behörden umgehend einen klaren Standpunkt zum System der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen unter Berücksichtigung der Anforderungen an die Effizienz einnehmen müssten.
Mit Schreiben vom 21. und 22. Mai 2012 übermittelten die kroatischen Behörden der Kommission Erläuterungen zur Reform des Systems der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen sowie zu entsprechenden Gesetzesentwürfen.
Bei einer Besprechung am 5. Juni 2012 wies die Kommission die kroatischen Behörden darauf hin, dass Änderungen der im Rahmen der Beitrittsverhandlungen vereinbarten Maßnahmen stichhaltig zu begründen seien und zu gleichwertigen Ergebnissen führen müssten, und verlangte von den Behörden Informationen über derartige Ergebnisse.
Am 21. Juni 2012 wurde das Gesetz zur Änderung des Gerichtsvollziehergesetzes verabschiedet, mit dem sein Inkrafttreten auf den 15. Oktober 2012 verschoben wurde.
Im Schreiben vom 27. Juni 2012 an die kroatischen Behörden legte die Kommission die Kriterien dar, nach denen die Reform des Systems der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen zu bewerten sei, verlangte die Übermittlung statistischer Angaben zu den Vollstreckungsverfahren und bot Unterstützung durch ihre Dienststellen an.
In der Überwachungstabelle für den Zeitraum vom 1. März bis zum 1. September 2012 wiederholte die Kommission im Wesentlichen die Stellungnahme, die sie in der vorhergehenden Überwachungstabelle abgegeben hatte, und stellte fest, dass die Republik Kroatien, da sie ihre Verpflichtungen im Großen und Ganzen eingehalten habe, in der Lage sein müsste, den Besitzstand der Union von ihrem Beitritt an umzusetzen.
Mit Schreiben vom 16. September 2012 reichte einer der Kläger bei der Kommission eine Beschwerde ein, in der er darauf hinwies, dass die Republik Kroatien ihre Beitrittsverpflichtungen nicht einhalte, und der Kommission vorwarf, nichts zu unternehmen, um die Einhaltung der Verpflichtungen zu gewährleisten.
Am 25. September 2012 wurden bei einem Treffen zwischen der Kommission und den kroatischen Behörden die Lösungen, die in dem vor der Annahme stehenden neuen Zwangsvollstreckungsgesetz vorgesehen waren, sowie die Möglichkeit zusätzlicher Verbesserungen erörtert.
Mit Gesetz vom 28. September 2012 wurde das Gerichtsvollziehergesetz aufgehoben, und der Beruf des Gerichtsvollziehers wurde mit Wirkung vom 15. Oktober 2012 abgeschafft.
In ihrem Bericht vom 10. Oktober 2012 äußerte die Kommission ihre Besorgnis angesichts der steigenden Zahl nicht abgeschlossener Verfahren zur Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen und stellte fest, dass eine der Maßnahmen, denen die kroatischen Behörden in den kommenden Monaten besondere Aufmerksamkeit schenken müssten, die Verabschiedung der neuen gesetzlichen Regelung über die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen sei, damit die Durchsetzung von Gerichtsentscheidungen gewährleistet und der Rückstand bei den anhängigen Verfahren zur Vollstreckung der Urteile verringert werde.
Mit Schreiben vom 8. und 19. Oktober 2012 antwortete die Kommission mehreren Gerichtsvollziehern, dass sie die Anwendung der neuen gesetzlichen Regelung über die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen überwache, indem sie Berichte erstelle und insbesondere darauf achte, dass das neue System zum Abbau des Rückstands bei den Gerichtsverfahren beitrage.
Mit Schreiben vom 3. Dezember 2012 antwortete die Kommission auf das Schreiben der kroatischen Behörden vom 10. Oktober 2012, mit dem sie von dem Erlass der neuen gesetzlichen Regelung über die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Kenntnis gesetzt worden war. Sie erinnerte an die Kriterien für die Beurteilung der Ergebnisse der neuen gesetzlichen Regelung und wies auf die Notwendigkeit von Eilmaßnahmen hin, damit die Rechtsvorschriften vor dem 1. Juli 2013 überzeugende Ergebnisse erzielten.
Mit Entscheidung vom 23. Januar 2013 wies der Ustavni sud (Verfassungsgerichtshof, Kroatien) den Antrag auf Einleitung eines Verfahrens zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes über den Aufschub der Anwendung des Gerichtsvollziehergesetzes zurück. Gleichwohl erkannte er an, dass die berechtigten Erwartungen der ernannten Gerichtsvollzieher, am 1. Januar 2012 ihren Dienst antreten zu können, beeinträchtigt worden seien, und ordnete aus diesem Grund an, den Betroffenen unbeschadet ihres Rechts, nach den allgemeinen schuldrechtlichen Vorschriften Schadensersatz zu verlangen, eine pauschale Entschädigung zu zahlen.
In der Überwachungstabelle für den Zeitraum vom 1. September 2012 bis zum 28. Februar 2013 hob die Kommission die Fortschritte der Republik Kroatien hervor und wies darauf hin, dass sich die nicht abgeschlossenen Zivilverfahren zur Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen zwischen September und Dezember 2012 verringert hätten (Verringerung zwischen 4,28 % und 28,85 %).
In ihrem Bericht vom 26. März 2013 stellte die Kommission fest, dass die Republik Kroatien die vorrangigen Maßnahmen zum Erlass der neuen gesetzlichen Regelung über die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen durchgeführt habe, um die Durchsetzung der Gerichtsentscheidungen zu gewährleisten und den Rückstand bei den anhängigen Verfahren zur Vollstreckung der Urteile zu verringern.
Am 22. April 2013 begrüßte der Rat der Europäischen Union den Überwachungsbericht der Kommission sowie die ihm beigefügten Überwachungstabellen und nahm die Schlussfolgerung zur Kenntnis, dass die Republik Kroatien ihren Verpflichtungen nachgekommen sei und die aus den Beitrittsverhandlungen erwachsenen Anforderungen im Allgemeinen erfüllt habe. Ferner stellte er fest, dass der Beitritt der Republik Kroatien das Ergebnis eines strengen Verhandlungsverfahrens und einer aufmerksamen Überwachung der Beitrittsvorbereitungen gewesen sei.
In ihrer Antwort vom 23. April 2013 an den Vorsitzenden der zur Vertretung der Gerichtsvollzieher gegründeten Vereinigung wies die Kommission darauf hin, dass sie die Reform des Systems der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen aufmerksam überwacht habe und dem Beitrittskandidatenland die Wahl des Modells für sein Vollstreckungssystem überlassen habe, sofern das Modell die verlangten Ergebnisse erziele und den Standards der Union sowie den besten Praktiken entspreche.
Mit Entscheidung vom 23. April 2013 wies der Ustavni sud den Antrag auf Einleitung eines Verfahrens zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes zur Aufhebung des Gerichtsvollziehergesetzes zurück. Er wies insbesondere darauf hin, dass er das Vorbringen der kroatischen Vereinigung der Gerichtsvollzieher zur Nichteinhaltung des Beitrittsvertrags nicht prüfen werde, da die Kommission in ihrem Bericht vom 26. März 2013 festgestellt habe, dass die Republik Kroatien ihren Beitrittsverpflichtungen nachgekommen sei.
Die Republik Kroatien ist am 1. Juli 2013 Mitglied der Union geworden.
Verfahren und Anträge der Parteien
Mit Klageschriften, die am 20. September 2013 (Rechtssache T‑546/13) und 17. Februar 2014 (Rechtssachen T‑108/14 und T‑109/14) bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind, haben die Kläger die vorliegenden Klagen erhoben.
Mit Beschluss vom 5. Mai 2014 hat die Präsidentin der Zweiten Kammer des Gerichts die Rechtssachen T‑546/13, T‑108/14 und T‑109/14 zu gemeinsamem schriftlichen Verfahren, gegebenenfalls gemeinsamem mündlichen Verfahren und gemeinsamer Entscheidung verbunden.
Mit Beschluss vom 18. Juli 2014 hat die Präsidentin die Entscheidung über die drei in den drei Rechtssachen erhobenen Einreden der Unzulässigkeit dem Endurteil vorbehalten.
Die Kläger beantragen,
—
die Einreden der Unzulässigkeit zurückzuweisen und der Kommission die durch die Einreden entstandenen Kosten aufzuerlegen;
—
durch Zwischenurteil festzustellen, dass die Union für die ihnen entstandenen Schäden haftet, und das Verfahren zur Festsetzung der Höhe dieser Schäden auszusetzen, bis das Zwischenurteil rechtskräftig ist;
—
die Entscheidung über die Kosten vorzubehalten und, falls das Gericht kein Zwischenurteil erlässt, der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
—
die Klagen als unzulässig abzuweisen;
—
hilfsweise, die Klagen als unbegründet abzuweisen;
—
den Klägern die Kosten aufzuerlegen.
Auf entsprechende Fragen des Gerichts in der mündlichen Verhandlung hat die Kommission ihre Einreden der Unzulässigkeit zurückgenommen, was im Sitzungsprotokoll vermerkt worden ist.
Rechtliche Würdigung
Nach ständiger Rechtsprechung müssen für eine außervertragliche Haftung der Union für rechtswidriges Verhalten ihrer Organe im Sinne von Art. 340 Abs. 2 AEUV eine Reihe von Voraussetzungen erfüllt sein, nämlich die Rechtswidrigkeit des den Organen vorgeworfenen Verhaltens, das tatsächliche Vorliegen eines Schadens und das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen dem vorgeworfenen Verhalten und dem geltend gemachten Schaden (vgl. Urteile vom 19. April 2012, Artegodan/Kommission,
C‑221/10 P
, Slg,
EU:C:2012:216
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 16. Mai 2013, Gap granen & producten/Kommission,
T‑437/10
,
EU:T:2013:248
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Was die Voraussetzung der Rechtswidrigkeit des den Organen vorgeworfenen Verhaltens betrifft, so entspricht es ebenfalls ständiger Rechtsprechung, dass nur ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen eine Rechtsnorm, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, die außervertragliche Haftung der Union begründen kann (vgl. Urteile vom 4. Juli 2000, Bergaderm und Goupil/Kommission,
C‑352/98 P
, Slg,
EU:C:2000:361
, Rn.
und
und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 2. März 2010, Arcelor/Parlament und Rat,
T‑16/04
, Slg,
EU:T:2010:54
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Vorab ist festzustellen, dass das als rechtswidrig angesehene Verhalten, das der Kommission im vorliegenden Fall vorgeworfen wird, nur in einer rechtswidrigen Unterlassung besteht, nämlich darin, keine Maßnahmen getroffen zu haben, durch die die Aufhebung des Gerichtsvollziehergesetzes hätte verhindert werden können. Entgegen dem Vorbringen der Kläger in der mündlichen Verhandlung reiht sich nämlich die Abgabe einer positiven Stellungnahme im letzten Überwachungsbericht zu den Vorbereitungen für den Beitritt der Republik Kroatien (siehe oben, Rn. 28) in die der Kommission vorgeworfenen Unterlassungen bei der Überwachung des Beitrittsverfahrens ein. Die Kommission hat dieses Verfahren nicht durch Abgabe einer negativen Stellungnahme unterbrochen oder beendet. Somit kann ihre Stellungnahme in ihrem Bericht nicht als eigenständige rechtswidrige Handlung angesehen werden, zumal die Kläger in ihrer Erwiderung selbst vorgetragen haben, dass sie der Kommission eine rechtswidrige Unterlassung vorwürfen.
Nach ständiger Rechtsprechung können Unterlassungen der Organe nur dann die Haftung der Union begründen, wenn die Organe gegen eine Rechtspflicht zum Tätigwerden verstoßen haben, die sich aus einer Unionsvorschrift ergibt (Urteile vom 15. September 1994, KYDEP/Rat und Kommission,
C‑146/91
, Slg,
EU:C:1994:329
, Rn.
, und vom 13. November 2008, SPM/Rat und Kommission,
T‑128/05
,
EU:T:2008:494
, Rn.
). Darüber hinaus folgt aus der Rechtsprechung, dass die Voraussetzung des Verstoßes gegen eine Rechtsnorm, die die Verleihung von Rechten an Einzelne bezweckt, auch im Fall einer rechtswidrigen Unterlassung gilt (vgl. Urteil vom 29. Januar 1998, Dubois et Fils/Rat und Kommission,
T‑113/96
, Slg,
EU:T:1998:11
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
In der vorliegenden Rechtssache machen die Kläger im Wesentlichen geltend, dass sich die Verpflichtung der Kommission zum Handeln aus Art. 36 der Beitrittsakte ergebe. Außerdem berufen sie sich auf die Art. 13 EUV und 17 EUV und den Grundsatz des Vertrauensschutzes.
Zum Verstoß gegen Art. 36 der Beitrittsakte
Es ist zu prüfen, ob die Kommission unter den gegebenen Umständen verpflichtet war, in ihren Überwachungstabellen und ‑berichten zum einen festzustellen, dass die kroatischen Behörden wegen des Aufschubs des Inkrafttretens und der späteren Aufhebung des Gerichtsvollziehergesetzes ihre Verpflichtungen nicht eingehalten haben, und zum anderen gemäß Art. 36 Abs. 1 der Beitrittsakte entsprechende frühzeitige Warnschreiben an die kroatischen Behörden zu versenden sowie gemäß Art. 36 Abs. 2 der Beitrittsakte dem Rat die erforderlichen Maßnahmen vorzuschlagen.
Die Kläger stützen diese Verpflichtung erstens darauf, dass die kroatischen Behörden nach dem Beitrittsvertrag verpflichtet gewesen seien, das Amt des Gerichtsvollziehers einzuführen.
Es ist unstreitig, dass die Grundsätze, die in Kapitel 23 der Beitrittsverhandlungen zur Begründung einer unabhängigen und effizienten Justiz und zur Wahrung der Grundrechte aufgestellt wurden, für die kroatischen Behörden verbindlich sind. Diese Grundsätze wurden in Anhang VII der Beitrittsakte in Form von zehn spezifischen Verpflichtungen der Republik Kroatien aufgenommen. Neben der Verpflichtung zur „wirksame[n] Umsetzung der Strategie und des Aktionsplans für die Justizreform“ (Verpflichtung Nr. 1) hat sich die Republik Kroatien auch verpflichtet, „[d]ie Unabhängigkeit, Rechenschaftspflicht, Unparteilichkeit und Professionalität der Justiz … weiterhin [zu] verstärk[en]“ (Verpflichtung Nr. 2), „[d]ie Effizienz der Justiz … weiter [zu] verbesser[n]“ (Verpflichtung Nr. 3), „[d]ie Bilanz der verstärkten Präventionsmaßnahmen bei der Korruptionsbekämpfung und bei Interessenkonflikten … weiterhin [zu] verbesser[n]“ (Verpflichtung Nr. 6) und den „Schutz der Menschenrechte weiterhin [zu] verbesser[n]“ (Verpflichtung Nr. 9) (siehe oben, Rn. 2). Folglich hätte im vorliegenden Fall nur die Nichteinhaltung dieser Verpflichtungen eine Handlungspflicht der Kommission begründen können.
Aus dem Wortlaut der Verpflichtung Nr. 1 geht hervor, dass sich diese nicht auf eine bestimmte Strategie und einen bestimmten Aktionsplan für die Justizreform bezieht. Wie die Kommission nämlich zutreffend geltend macht, verweist diese Verpflichtung allgemein ohne nähere Ausführungen auf die „Strategie“ und den „Aktionsplan für die Justizreform“ der kroatischen Behörden, obwohl es möglich gewesen wäre, die fragliche Strategie und den Aktionsplan festzulegen, indem man diejenigen angeführt hätte, die sich zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags in Kraft befanden, d. h. die Strategie für die Justizreform 2011–2015 und der Aktionsplan 2010, die beide die Einführung des Amtes des Gerichtsvollziehers vorsahen (siehe oben, Rn. 6).
Diese allgemeinen Angaben sind darauf zurückzuführen, dass der Zeitraum zwischen dem Zeitpunkt der Unterzeichnung der Beitrittsakte und dem Zeitpunkt des tatsächlichen Beitritts und insbesondere die Überwachung der Beitrittsverpflichtungen während dieses Zeitraums durch einen regelmäßigen Austausch zwischen den Unionsbehörden und den Behörden des beitretenden Staates gekennzeichnet ist, wie die Vorgeschichte dieses Rechtsstreits zeigt. Dieser Austausch kann zwar streng genommen nicht als Teil der Verhandlungen angesehen werden, da die Verhandlungen naturgemäß zum Zeitpunkt der Beitrittsakte, in der die fraglichen Verpflichtungen festgelegt sind, abgeschlossen waren, doch führt der Austausch, wie die Kommission zutreffend geltend macht, auf beiden Seiten je nach den vom beitretenden Staat erzielten Ergebnissen und den Beurteilungen der Überwachungsbehörde zwangsläufig zu Anpassungen. So kommt es oft vor, dass der beitretende Staat in dem Zeitraum, in dem die Beitrittsverpflichtungen überwacht werden, ergänzende Maßnahmen oder Korrekturmaßnahmen vornimmt, insbesondere wenn die Ergebnisse nach den Feststellungen der Kommission enttäuschend sind.
Somit bezogen sich die Reformstrategie und der Aktionsplan, die in Anhang VII der Beitrittsakte angeführt werden, nicht nur auf die Strategie für die Justizreform 2011–2015 und den Aktionsplan 2010, die zum Zeitpunkt der Beitrittsakte in Kraft waren, zumal im Aktionsplan 2010 im Wesentlichen kurzfristige Ziele festgelegt waren, die 2010 erreicht werden sollten, was bedeutet, dass ihm bis zum Zeitpunkt des tatsächlichen Beitritts zwangsläufig ein neuer oder gar mehrere neue Aktionspläne folgen mussten. Überdies sah die Strategie für die Justizreform 2011–2015 selbst vor, dass im Rahmen mehrerer jährlicher Aktionspläne Durchführungsmaßnahmen ausgearbeitet werden sollten. Ebenso hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, ohne dass die Kläger dem widersprochen hätten, dass die kroatischen Behörden im Dezember 2012 eine neue Strategie für die Justizreform mit einem zugehörigen neuen Aktionsplan beschlossen hätten.
Die von den Klägern geltend gemachte Tatsache, dass die Strategie für die Justizreform 2011–2015 und der Aktionsplan 2010 in mehreren Dokumenten, die bei Aufnahme und Abschluss der Verhandlungen zu Kapitel 23 angenommen wurden, darunter u. a. der Bericht der kroatischen Behörden vom 12. Mai 2011 (siehe oben, Rn. 7), sowie in den Überwachungsberichten und ‑tabellen der Kommission genannt werden, kann dieses Ergebnis nicht in Frage stellen. Die Bezugnahmen auf die Strategie für die Justizreform 2011–2015 und den Aktionsplan 2010 sind nämlich darauf zurückzuführen, dass zum Zeitpunkt der Annahme der fraglichen Dokumente diese Reformstrategie und dieser Aktionsplan in Kraft waren Dies wird dadurch untermauert, dass in mehreren späteren Dokumenten der Kommission eine andere Reformstrategie und ein anderer Aktionsplan genannt werden (vgl. u. a. Überwachungstabelle für den Zeitraum vom 1. September 2012 bis zum 28. Februar 2013, in der die Strategie, die im Dezember 2012 angenommen wurde, und der Aktionsplan, dessen Annahme im März 2013 geplant war, genannt werden).
Somit begründet die Verpflichtung Nr. 1 keine Verpflichtung der kroatischen Behörden, das Amt des Gerichtsvollziehers einzuführen.
Dennoch kann hieraus nicht gefolgert werden, dass es den kroatischen Behörden – einschließlich der Behörden, die aus einer neuen politischen Mehrheit hervorgingen, wie dies für die Behörden zutraf, die das Gerichtsvollziehergesetz aufschoben und später aufhoben – völlig freistand, die Strategie für die Justizreform 2011–2015 und den Aktionsplan 2010 zu ändern. Nach der Beitrittsakte, insbesondere nach ihrem Art. 36 und Anhang VII, waren die Behörden verpflichtet, nicht nur die Verpflichtung Nr. 1, sondern auch alle weiteren Verpflichtungen, die in Anhang VII vorgesehen waren, einzuhalten, insbesondere die Verpflichtungen Nrn. 2, 3, 6 und 9, auf die sich die Kläger berufen.
Die Verpflichtung Nr. 3 betrifft ausschließlich die Effizienz der Justiz und schreibt keineswegs vor, dass die Zuständigkeit für die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen nach im Voraus festgelegten Verfahren einem bestimmten Organ übertragen wird. Wie die Kommission zutreffend vorträgt, ist das System der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in den Mitgliedstaaten nämlich nicht durch das Unionsrecht geregelt und fällt daher nicht unter den Besitzstand der Union, der vom beitretenden Staat übernommen werden muss, was die Kläger im Übrigen nicht bestreiten. Sowohl in den Verträgen als auch in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sind allerdings bestimmte Grundsätze für die Rechtsprechung in den Mitgliedstaaten, z. B. die Unparteilichkeit der Gerichte oder die Unschuldsvermutung, sowie bestimmte Vorschriften zur Gewährleistung der justiziellen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten festgelegt, wozu gegebenenfalls die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften harmonisiert werden müssen. So hatte die Kommission Anlass, gegenüber den kroatischen Behörden einzuschreiten – wie die Kläger unter Verweis auf die Rechtssache „Lex Perković“ vorgetragen haben –, weil es Schwierigkeiten bei der Umsetzung bestimmter harmonisierter Vorschriften im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit gab. Es gibt jedoch keine Vorschrift des Primär- oder Sekundärrechts, die ein harmonisiertes System der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen festlegt. Zudem haben die Kläger geltend gemacht, dass sich zahlreiche Mitgliedstaaten der Union für ein System der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen entschieden hätten, das dem System der Gerichtsvollzieher gleichwertig sei, womit sie anerkannt haben, dass ein solches System nicht in allen Mitgliedstaaten vorhanden ist.
Somit kann aus der Verpflichtung Nr. 3 nicht gefolgert werden, dass die Vollstreckungsverfahren Gerichtsvollziehern übertragen werden müssen. Den kroatischen Behörden obliegt allein die Verpflichtung, die Effizienz der Vollstreckungsverfahren zu gewährleisten, unabhängig davon, welche Mittel sie zu diesem Zweck einsetzen.
Bezüglich der Verpflichtung Nr. 9, die den Schutz der Menschenrechte betrifft, berufen sich die Kläger zwar auf eine Verletzung der Grundrechte der Union und behaupten sogar, sie hätten der Kommission diese Grundrechtsverletzung der kroatischen Behörden mitgeteilt, doch tragen sie dafür, abgesehen von dem Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes (für die Prüfung dieser Behauptung siehe unten, Rn. 72 bis 77), keine konkreten Umstände vor, die beweisen könnten, dass die Abschaffung des Berufs des Gerichtsvollziehers ihre Rechte verletzt.
Schließlich lässt sich aus den von den Klägern ebenfalls genannten Verpflichtungen Nrn. 2 und 6, die die Unparteilichkeit und die Professionalität der Justiz sowie die Korruptionsbekämpfung und Interessenkonflikte betreffen, in Ermangelung näherer Ausführungen dazu keine offensichtliche Folgerung in Bezug auf den Beruf des Gerichtsvollziehers ableiten.
Somit ergibt sich aus keiner der von den Klägern geltend gemachten Verpflichtungen des Anhangs VII der Beitrittsakte eine Verpflichtung der Republik Kroatien, den Beruf des Gerichtsvollziehers einzuführen. Folglich bestand auch keine Verpflichtung der Kommission, auf dieser Grundlage von den Maßnahmen gemäß Art. 36 der Beitrittsakte Gebrauch zu machen, um die Abschaffung des Gerichtsvollziehergesetzes zu verhindern. Daher kann der Kommission auch nicht vorgeworfen werden, dass sie dadurch, dass sie von diesen Maßnahmen keinen Gebrauch gemacht hat, die Änderung der Beitrittsverpflichtungen genehmigt und damit gegen den Beitrittsvertrag und Art. 26 („
Pacta sunt servanda
“) des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 verstoßen habe.
Zweitens stützen die Kläger die Verpflichtung der Kommission, im vorliegenden Fall zur Verhinderung der Aufhebung des Gerichtsvollziehergesetzes tätig zu werden, auf den Umstand, dass das System der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen, das schließlich nach der Aufhebung des Gesetzes verabschiedet worden sei, nicht die gleiche Effizienz wie das aufgehobene Gesetz gewährleiste. Hierzu tragen sie vor, dass sie die Kommission auf die Schwierigkeiten aufmerksam gemacht hätten, die durch den Aufschub und die Aufhebung des Gerichtsvollziehergesetzes entstanden seien.
Zur Stützung dieses Vorbringens haben die Kläger nur ein Dokument vorgelegt, nämlich die Beschwerde, die einer der Kläger mit Schreiben vom 16. September 2012 bei der Kommission eingereicht hatte (siehe oben, Rn. 20).
Die in der Beschwerde und der Erwiderung angeführte Hetzkampagne gegen die Gerichtsvollzieher ist zwar äußerst bedauerlich, jedoch für die Beurteilung der Effizienz des Systems der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Kroatien ohne Bedeutung. Die Effizienz bemisst sich nämlich im Wesentlichen anhand der Zahl der Rechtssachen, die im Bereich der Vollstreckung von Entscheidungen anhängig sind, der Dauer und der Kosten von Vollstreckungsverfahren sowie der Erlösquote, wie die Kommission in ihren Schreiben vom 27. Juni und 3. Dezember 2012 (siehe oben, Rn. 18 und 25) dargelegt hat, ohne dass dem widersprochen worden wäre. Die Hetzkampagne in den Medien gegen die Gerichtsvollzieher steht eindeutig in keinem Zusammenhang mit diesen Beurteilungskriterien.
Was den Interessenkonflikt betrifft, in dem sich der kroatische Justizminister befunden haben soll und der ebenfalls in der Beschwerde und der Erwiderung angeführt wird, reicht dieser für sich genommen nicht aus, um anhand der genannten Kriterien die Ineffizienz des Systems der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Kroatien nachzuweisen. Ein Interessenkonflikt könnte nämlich allenfalls die Option für das Verfahren der Vollstreckung durch die Gerichte mit Anwaltszwang statt für das der Vollstreckung durch Gerichtsvollzieher ohne anwaltlichen Beistand erklären und insofern darauf hindeuten, dass aufgrund der Beteiligung von Anwälten die Kosten von Vollstreckungsverfahren im neuen Vollstreckungssystem höher sind als die Kosten, die in einem System der Vollstreckung durch Gerichtsvollzieher entstehen. Die Kosten von Vollstreckungsverfahren sind jedoch lediglich eines der Kriterien für die Beurteilung der Effizienz eines Vollstreckungssystems und nicht unbedingt das wichtigste Beurteilungskriterium. Die Kommission sah nämlich, als sie in ihrem Bericht vom 10. Oktober 2012 (siehe oben, Rn. 23) den Abbau des Rückstands bei anhängigen Vollstreckungsverfahren zu einer von den kroatischen Behörden durchzuführenden prioritären Maßnahme erklärte, die Zahl der anhängigen Verfahren zur Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen als entscheidendes Kriterium für die Beurteilung der Effizienz des Vollstreckungssystems in Kroatien an. Folglich können die Kosten von Vollstreckungsverfahren für sich genommen nicht als Nachweis dafür ausreichen, dass die Verpflichtung Nr. 3 des Anhangs VII der Beitrittsakte im Hinblick auf die Effizienz der Vollstreckungsverfahren nicht eingehalten wurde.
Schließlich ist die Behauptung in der Beschwerde, die in der Erwiderung wiederholt wurde, das neue Vollstreckungssystem, das das auf Gerichtsvollzieher gestützte Vollstreckungssystem ersetzen solle, führe im Wesentlichen zu einem Anstieg der Zahl der Vollstreckungsverfahren und der anhängigen Rechtssachen im Bereich der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen, in keiner Weise untermauert worden.
Somit kann aus den in der Beschwerde vom 16. September 2012 vorgetragenen Umständen nicht gefolgert werden, dass die Verpflichtung Nr. 3 in Anhang VII der Beitrittsakte und folglich die Verpflichtung der Kommission, zur Verhinderung der Aufhebung des Gerichtsvollziehergesetzes tätig zu werden, nicht eingehalten wurden. Insofern hat sich die Kommission keiner rechtswidrigen Unterlassung schuldig gemacht, als sie diesbezüglich nicht von den Maßnahmen gemäß Art. 36 der Beitrittsakte Gebrauch machte.
Ebenso wenig kann der Kommission mangelhafte Sorgfalt vorgeworfen werden, als sie darüber wachte, dass die kroatischen Behörden der Verpflichtung Nr. 3 betreffend die Effizienz der Vollstreckungsverfahren nachkamen.
Entgegen dem Vorbringen der Kläger hat sich die Kommission nämlich nicht darauf beschränkt, u. a. in der Besprechung vom 5. Juni 2012 (siehe oben, Rn. 16) von den kroatischen Behörden zu verlangen, dass ihr neues Vollstreckungssystem Ergebnisse erzielt, die den Ergebnissen gleichwertig sind, die das Gerichtsvollziehersystem erzielt hätte. Erstens hat sie die kroatischen Behörden während des gesamten Beitrittsverfahrens und insbesondere ab der zweiten Verschiebung des Zeitpunkts des Inkrafttretens des Gerichtsvollziehergesetzes regelmäßig – u. a. durch die Aufforderung, statistische Angaben zu übermitteln – aufgefordert, nähere Angaben zum Fortschritt der Reform des Systems der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen ohne Gerichtsvollzieher zu machen, und hat darauf bestanden, dass vor dem Beitrittszeitpunkt überzeugende Ergebnisse vorliegen müssten (vgl. Schreiben vom 27. Juni und vom 3. Dezember 2012 sowie Bericht vom 10. Oktober 2012, oben in den Rn. 18, 25 und 23 angeführt). Zweitens sind der Kommission diese statistischen Angaben übermittelt worden, die sich insbesondere auf das entscheidende Effizienzkriterium der Zahl anhängiger Rechtssachen bezogen (siehe oben, Rn. 61). Sie hat diese Angaben regelmäßig geprüft und in ihrem Bericht vom 26. März 2013 festgestellt, dass sich die Zahl der nicht abgeschlossenen Vollstreckungsverfahren verringert habe (siehe oben, Rn. 28). Folglich kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, dass sie die Effizienz des Systems der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Kroatien nicht sorgfältig geprüft habe.
Somit hat die Kommission im vorliegenden Fall bei der Überwachung der Beitrittsverpflichtungen nach Art. 36 der Beitrittsakte weder ihre Sorgfaltspflicht noch diese Vorschrift selbst verletzt, falls diese Vorschrift dem Einzelnen überhaupt Rechte verleihen sollte.
Zum Verstoß gegen die Art. 13 EUV und 17 EUV
Nach Art. 13 EUV verfügt die Union über einen u. a. das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission umfassenden institutionellen Rahmen, der zum Zweck hat, ihren Werten Geltung zu verschaffen, ihre Ziele zu verfolgen, ihren Interessen, denen ihrer Bürgerinnen und Bürger und denen der Mitgliedstaaten zu dienen sowie die Kohärenz, Effizienz und Kontinuität ihrer Politik und ihrer Maßnahmen sicherzustellen.
Da die Kläger nur der Kommission vorwerfen, ihre Verpflichtungen aus den Verträgen nicht eingehalten zu haben, ist diese Vorschrift, die den institutionellen Rahmen der Union festlegt, in der vorliegenden Rechtssache nicht einschlägig, zumal die Kläger auch einen Verstoß gegen Art. 17 EUV geltend machen, der der Funktion und den Befugnissen der Kommission gewidmet ist.
Art. 17 EUV bestimmt nämlich, dass die Kommission die allgemeinen Interessen der Union fördert, zu diesem Zweck geeignete Initiativen ergreift und nach Maßgabe der Verträge Koordinierungs-, Exekutiv- und Verwaltungsfunktionen ausübt.
Nach der Rechtsprechung ergibt sich aus Art. 17 Abs. 1 EUV, dass die Kommission als Hüterin der Verträge und der auf ihrer Grundlage abgeschlossenen Abkommen verpflichtet ist, dafür Sorge zu tragen, dass ein Drittstaat die Verpflichtungen erfüllt, die er in einem von den Verträgen vorgesehenen Abkommen eingegangen ist, indem sie von den Mitteln Gebrauch macht, die in dem Abkommen vorgesehen sind (vgl. Beschluss vom 12. Juli 2012, Mugraby/Rat und Kommission,
C‑581/11 P
,
EU:C:2012:466
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Da Art. 36 der Beitrittsakte die Verpflichtungen der Kommission nach Art. 17 EUV im Zusammenhang mit dem Unionsbeitritt der Republik Kroatien konkretisiert und im vorliegenden Fall nicht verletzt worden ist (siehe oben, Rn. 66), kann auch Art. 17 EUV nicht als verletzt angesehen werden.
Zur Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes
Nach ständiger Rechtsprechung ist der Grundsatz des Vertrauensschutzes ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts, der Einzelnen Rechte verleiht (Urteile vom 19. Mai 1992, Mulder u. a./Rat und Kommission,
C‑104/89 und C‑37/90
, Slg,
EU:C:1992:217
, Rn.
, und vom 6. Dezember 2001, Emesa Sugar/Rat,
T‑43/98
, Slg,
EU:T:2001:279
, Rn.
). Folglich kann die Verletzung dieses Grundsatzes die Haftung der Union begründen (vgl. Urteil SPM/Rat und Kommission, oben in Rn. 42 angeführt,
EU:T:2008:494
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Auf den Schutz berechtigten Vertrauens kann sich jeder Bürger berufen, der in einer Situation ist, aus der sich ergibt, dass die Unionsverwaltung ihm bestimmte Zusicherungen gegeben und dadurch bei ihm begründete Erwartungen geweckt hat (vgl. Urteile vom 13. Juli 1995, O’Dwyer u. a./Rat,
T‑466/93, T‑469/93, T‑473/93, T‑474/93 und T‑477/93
, Slg,
EU:T:1995:136
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 16. Oktober 1996, Efisol/Kommission,
T‑336/94
, Slg,
EU:T:1996:148
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Dagegen kann niemand eine Verletzung des Grundsatzes des Schutzes des berechtigten Vertrauens geltend machen, dem die Verwaltung keine bestimmten Zusicherungen gegeben hat. Präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Auskünfte von zuständiger und zuverlässiger Seite stellen solche Zusicherungen dar (vgl. Urteil SPM/Rat und Kommission, oben in Rn. 42 angeführt, b
EU:T:2008:494
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
In der vorliegenden Rechtssache haben sich die Kläger im Wesentlichen nur darauf berufen, dass die nationalen Behörden ihnen präzise Zusicherungen gegeben hätten, als sie sie zu Gerichtsvollziehern ernannt hätten. Wie die Kläger vorgetragen haben, hat der Ustavni sud in seiner Entscheidung vom 23. Januar 2013 im Übrigen anerkannt, dass „die berechtigten Erwartungen der ernannten Gerichtsvollzieher, die auf den gültigen Gesetzgebungsakten des Staates beruhten, und das Vertrauen, das Einzelne in die staatlichen Organe und das von ihnen gesetzte Recht hatten[, beeinträchtigt worden sind]“ (siehe oben, Rn. 26).
Dagegen haben die Kläger nichts vorgetragen, was belegte oder dafür spräche, dass die Unionsorgane, unter diesen insbesondere die Kommission, bei ihnen berechtigte Hoffnungen geweckt hätten, dass sie für die Beibehaltung des Berufs des Gerichtsvollziehers sorgen würden. Dass die Kommission an der Ausarbeitung des Gerichtsvollziehergesetzes beteiligt gewesen ist, die Finanzierung übernommen hat und sogar dessen Urheberin ist – was alles nicht bewiesen ist –, kann für sich genommen keine präzise Zusicherung der Kommission darstellen, dass sie die Ansicht vertrete, dass die Institution des Gerichtsvollziehers die einzige Möglichkeit sei, die Beitrittsverpflichtungen einzuhalten. Damit eine solche Zusicherung vorliegt, hätten, da die Republik Kroatien nicht zur Einführung des Berufs des Gerichtsvollziehers verpflichtet war, diese anfänglichen Maßnahmen zur Unterstützung des Gerichtsvollziehergesetzes durch entsprechende spätere, übereinstimmende und ausdrückliche Handlungen ergänzt werden müssen.
Keiner der von den Klägern vorgetragenen Umstände kann jedoch so eingestuft werden. Der von den Klägern angeführte Bericht vom 24. April 2012 beschränkt sich nämlich darauf, den Aufschub des Gerichtsvollziehergesetzes zur Kenntnis zu nehmen (siehe oben, Rn. 13), ohne ihn in irgendeiner Form zu beanstanden oder gar das Inkrafttreten des fraglichen Gesetzes zu verlangen. Vielmehr stellte die Kommission sogar nach Kenntnisnahme von diesem Aufschub fest, dass die kroatischen Behörden verschiedene Maßnahmen zur Steigerung der Effizienz der Justiz durchgeführt hätten und sich die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen verbessert habe. Ebenso beschränkte sich die Kommission in der von den Klägern in der mündlichen Verhandlung angeführten Besprechung vom 5. Juni 2012 darauf, die kroatischen Behörden um Angaben zu dem Vollstreckungssystem zu ersuchen, das das auf Gerichtsvollziehern beruhende System ersetzen sollte, um prüfen zu können, ob das neue System gleichwertige Ergebnisse erziele (siehe oben, Rn. 16). Das Gerichtsvollziehergesetz wurde also in dieser Besprechung nur als eines von mehreren Mitteln zur Erreichung des von der Kommission angestrebten Ziels der Effizienz des Vollstreckungssystems genannt und nicht als ein Ziel, das die Kommission der Republik Kroatien vorschrieb.
Somit haben die Kläger nicht nachgewiesen, dass die Kommission bei ihnen ein berechtigtes Vertrauen geweckt hatte und folglich durch ihre Untätigkeit gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstieß.
Aus alledem folgt, dass der Kommission keine rechtswidrige Unterlassung vorgeworfen werden kann.
Somit ist eine der drei kumulativen Voraussetzungen für die Begründung der Haftung der Union nicht erfüllt. Daher sind die vorliegenden Klagen abzuweisen, ohne dass die übrigen notwendigen Voraussetzungen für die Begründung der Haftung geprüft werden müssten.
Kosten
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kläger mit ihrem Vorbringen unterlegen sind, sind ihnen entsprechend dem Antrag der Kommission neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Kommission aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Klagen werden abgewiesen.

2.
Herr Ante Šumelj und die weiteren im Anhang namentlich aufgeführten Kläger tragen die Kosten.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 26. Februar 2016.
Unterschriften
Anhang
Dubravka Bašljan
, wohnhaft in Zagreb (Kroatien),
Đurđica Crnčević
, wohnhaft in Sv. Ivan Zeline (Kroatien),
Miroslav Lovreković
, wohnhaft in Križevaci (Kroatien),
Kläger in der Rechtssache T‑546/13,
Drago Burazer
, wohnhaft in Zagreb,
Nikolina Nežić
, wohnhaft in Zagreb,
Blaženka Bošnjak
, wohnhaft in Sv. Ivan (Kroatien),
Bosiljka Grbašić
, wohnhaft in Križevaci,
Tea Tončić
, wohnhaft in Pula (Kroatien),
Milica Bjelić
, wohnhaft in Dubrovnik (Kroatien),
Marijana Kruhoberec
, wohnhaft in Varaždin (Kroatien),
Kläger in der Rechtssache T‑108/14,
Davor Škugor
, wohnhaft in Sisak (Kroatien),
Ivan Gerometa
, wohnhaft in Vrsar (Kroatien),
Kristina Samardžić
, wohnhaft in Split (Kroatien),
Sandra Cindrić
, wohnhaft in Karlovac (Kroatien),
Sunčica Gložinić
, wohnhaft in Varaždin,
Tomislav Polić
, wohnhaft in Kaštel Novi (Kroatien),
Vlatka Pižeta
, wohnhaft in Varaždin,
Kläger in der Rechtssache T‑109/14.
(
*1
)   Verfahrenssprache: Kroatisch.