CELEX: 62015TJ0616
FES
Paesi ACP
Accordo di Cotonou
Programma di sostegno alle iniziative culturali nei Paesi africani di lingua portoghese
Fondi erogati dalla Commissione all’ente responsabile dell’esecuzione finanziaria del programma in Guinea-Bissau
Recupero a seguito di una revisione finanziaria
Compensazione dei crediti
Proporzionalità
Arricchimento senza causa
Responsabilità extracontrattuale

Fatti
In applicazione dell’accordo di partenariato tra i membri del gruppo degli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico, da un lato, e la Comunità europea e i suoi Stati membri, dall’altro, firmato a Cotonu il 23 giugno 2000 (
GU 2000, L 317, pag. 3
), e approvato a nome della Comunità con la decisione 2003/159/CE del Consiglio, del 19 dicembre 2002 (
GU 2003, L 65, pag. 27
), il nono Fondo Europeo di Sviluppo (FES), ha istituito un programma di sostegno alle iniziative culturali destinato a cinque Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP), cioè i paesi africani di lingua ufficiale portoghese (in prosieguo: i «PALOP»).
I PALOP sono la Repubblica d’Angola, la Repubblica del Capo Verde, la Repubblica di Guinea-Bissau, la Repubblica del Mozambico e la Repubblica democratica di São Tomé e Príncipe.
Nel quadro del programma di sostegno alle iniziative culturali ad essi destinato, i PALOP hanno beneficiato di una decisione di finanziamento della Commissione europea pari a 3 milioni di euro, attuata dalla convenzione di finanziamento 9888/REG (in prosieguo: la «convenzione di finanziamento»), firmata il 19 dicembre 2007 dalla Commissione e dai PALOP, rappresentati dall’ordinatore regionale della Repubblica di Guinea-Bissau, il 29 febbraio 2008 ed entrata in vigore il medesimo giorno. Tale convenzione è scaduta il 31 dicembre 2013.
In applicazione della convenzione di finanziamento, il contratto di servizi FED/2009/210-646 (in prosieguo il «contratto di servizi») è stato firmato il 20 luglio 2009 tra l’ordinatore nazionale interessato, cioè il Ministro dell’Economia e delle Finanze della Repubblica di Guinea-Bissau (in prosieguo: l’«ordinatore nazionale»), in qualità di amministrazione aggiudicatrice, e la ricorrente, Transtec, che è uno studio di consulenza per lo sviluppo, la cui attività consiste nella fornitura di servizi di cooperazione tecnica a favore di istituzioni pubbliche, del settore privato e di altre organizzazioni nelle economie emergenti.
Il contratto di servizi è stato firmato, per avallo, anche dal Ministro dell’Istruzione, della Cultura e della Scienza della Repubblica di Guinea-Bissau, in qualità di beneficiario, e vistato dal capo delegazione dell’Unione europea presso la Repubblica di Guinea-Bissau (in prosieguo: il «capo delegazione») in qualità di finanziatore.
Alcune disposizioni e allegati del contratto di servizi sono stati oggetto di clausole aggiuntive nel 2011 e nel 2012. Concluso, ai sensi del suo articolo 3, per un importo di EUR 344992 e una durata di 24 mesi, tale contratto è stato infine portato, a seguito delle varie clausole aggiuntive, ad un importo di EUR 484787 e ad una durata di poco più di 36 mesi, vale a dire fino al 31 agosto 2012. Le clausole aggiuntive erano destinate a coprire le spese legate all’esecuzione dei vari compiti della ricorrente, descritti agli allegati II e III di detto contratto, relativi alla fornitura di servizi di assistenza tecnica presso l’unità di gestione del programma di sostegno alle iniziative culturali dei PALOP.
In esecuzione del contratto di servizi, la ricorrente ha predisposto e firmato un documento recante il riferimento FED/2010/249‑005, intitolato «Orçamento-programa de cruzeiro e de encerramento» (programma a preventivo di svolgimento e di chiusura; in prosieguo: il «programma a preventivo»), approvato dall’ordinatore nazionale, firmato per avallo dal beneficiario e vistato dal capo delegazione.
Per attuare il programma a preventivo e coprirne tutti gli aspetti operativi, alla ricorrente è stata affidata la gestione di una dotazione finanziaria di circa EUR 2531560.
Secondo il contratto di servizi e il programma a preventivo, la ricorrente ha assolto i compiti che le erano stati affidati entro i termini previsti. Il 31 agosto 2012, al termine del contratto, come modificato, essa ha dichiarato di aver speso EUR 475108,25 in base al contratto di servizi e EUR 1679933,71 per quanto riguarda l’attuazione del programma a preventivo.
La Commissione ha successivamente chiesto due revisioni contabili, una sul contratto di servizi e l’altra sul programma a preventivo. I due progetti di relazione di revisione contabile, che sono stati redatti, rispettivamente, il 12 e il 25 maggio 2014, hanno rilevato diverse spese ivi qualificate non ammissibili, per un importo totale di EUR 607072,24, divenuti, dopo rettifica contabile, EUR 607096,08, per il programma a preventivo e EUR 10151,17 per il contratto di servizi.
La ricorrente ha presentato le proprie osservazioni sui progetti di relazione di revisione contabile l’11 giugno 2014. La versione finale di tali relazioni, che è stata emessa il 25 luglio 2014, includeva le osservazioni del revisore dei conti sulle osservazioni della ricorrente.
A seguito di queste relazioni, la delegazione dell’Unione europea presso la Repubblica di Guinea-Bissau ha fatto proprie le conclusioni del revisore. Tuttavia, prima di decidere sul recupero della somma relativa al programma a preventivo, ossia EUR 607096,08, la ricorrente è stata invitata, con lettera del 29 ottobre 2014, a presentare le proprie osservazioni alla Commissione. Il 7 novembre 2014, la ricorrente ha risposto a tale lettera.
Il 12 dicembre 2014, con lettera firmata congiuntamente dal capo delegazione e dall’ordinatore nazionale, le obiezioni e gli argomenti della ricorrente sono stati respinti. Il 14 dicembre 2014, la ricorrente ha contestato il contenuto di tale lettera e ha ribadito la sua posizione.
Il 26 marzo 2015, la delegazione dell’Unione europea presso la Repubblica di Guinea-Bissau ha inviato alla ricorrente la nota di debito n. 4940150201, per un importo di EUR 607096,08, avente come causale «Rimborso di fondi, come da relazione di revisione contabile». La nota di debito è stata seguita da una lettera, del 30 marzo 2015, secondo la quale:
«Visto il [p]rogramma a [p]reventivo […] per il quale la relazione di revisione contabile ha stabilito un importo non ammissibile di EUR 607072,24, vi trasmettiamo, con lettera separata, una nota di debito per l’importo corrispondente. L’articolo 40 [dell’allegato I del contratto di servizi, sulla risoluzione delle controversie] non si applica al [p]rogramma a preventivo. Vi informiamo che è in corso una valutazione tecnica e che i suoi risultati saranno inclusi nel fascicolo».
La ricorrente ha contestato, con lettera del 6 maggio 2015, la nota di debito e la lettera di accompagnamento del 30 marzo 2015. Essa ha nuovamente scritto alla Commissione il 22 giugno 2015. È stato, dunque, inviato alla ricorrente un messaggio di posta elettronica della Commissione, datato 24 giugno 2015, per informarla che le sarebbe stata data risposta non appena possibile.
Avendo fatto valere la ricorrente altri crediti da essa vantati nei confronti della Commissione, quest’ultima ha deciso di liquidare gli importi dovuti mediante compensazione tra crediti e debiti pendenti, precisandosi che l’importo dovuto, secondo la Commissione, in base al programma a preventivo è stato infine quantificato in EUR 624388,73, per includervi EUR 17292,65 di interessi di mora.
Pertanto, la ricorrente ha ricevuto dalla direzione generale (DG) «Bilancio» della Commissione sei decisioni di compensazione, volte al recupero del credito costituito dalle spese qualificate come «non ammissibili» nella relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo (in prosieguo: il «credito controverso»). Tali decisioni sono le seguenti:
–
la decisione del 25 agosto 2015, che opera una compensazione di EUR 45581,87 (credito residuo senza interessi: EUR 561514,21);
–
la decisione del 27 agosto 2015, che opera una compensazione di EUR 21639,45 (credito residuo senza interessi: EUR 539874,76);
–
la decisione del 7 settembre 2015, che opera una compensazione di EUR 48715,20 (credito residuo senza interessi: EUR 491159,56);
–
la decisione del 16 settembre 2015, che opera una compensazione di EUR 21857,97 (credito residuo senza interessi: EUR 469301,59);
–
la decisione del 23 settembre 2015, che opera una compensazione di EUR 422302,02 (credito residuo senza interessi: EUR 46999,57);
–
la decisione del 25 settembre 2015, che opera una compensazione di EUR 64292,22, compresi EUR 17292,65 di interessi di mora (estinzione del credito controverso).
Dopo aver ricevuto la decisione del 25 agosto 2015, la ricorrente ha inviato alla delegazione dell’Unione europea presso la Repubblica di Guinea-Bissau la lettera del 26 agosto 2015, con la quale richiamava i termini di quella del 6 maggio 2015 e chiedeva la sospensione di tutti i provvedimenti di esecuzione della nota di debito in attesa dell’esame della sua posizione da parte dei servizi della Commissione.
Con lettera del 2 ottobre 2015, inviata per posta elettronica il 5 ottobre 2015, il capo delegazione ha risposto in senso negativo alla ricorrente, concludendo con questa frase:
«Tuttavia, data l’importanza della somma contestata, si procede a un’indagine supplementare, di cui sarete tenuti informati».
Contesto giuridico e contrattuale
Il FES è stato istituito per finanziare la cooperazione con gli Stati ACP, dapprima mediante un allegato al Trattato CEE e, successivamente, mediante accordi interni degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio dell’Unione europea. Finora vi sono stati undici FES consecutivi e gli accordi interni relativi a tali FES sono stati conclusi per un periodo corrispondente alla durata dei vari accordi e convenzioni con cui l’Unione europea e i suoi Stati membri hanno istituito tale partenariato speciale con gli Stati ACP. I fondi di cui sono stati dotati i FES non sono stati iscritti nel bilancio generale dell’Unione, il che spiega perché la gestione di ciascun FES è stata disciplinata da uno specifico regolamento finanziario.
Il presente ricorso rientra nell’ambito di applicazione del regolamento finanziario del 27 marzo 2003 per il nono FES (
GU 2003, L 83, pag. 1
), come modificato dal regolamento (CE) n. 309/2007 del Consiglio, del 19 marzo 2007 (
GU 2007, L 82, pag. 1
) (in prosieguo: il «regolamento finanziario per il nono FES»).
Tuttavia, come risulta dall’articolo 156 del regolamento (CE) n. 215/2008 del Consiglio, del 18 febbraio 2008, recante il regolamento finanziario per il decimo FES (
GU 2008, L 78, pag. 1
), come modificato dal regolamento (UE) n. 370/2011 del Consiglio, dell’11 aprile 2011 (
GU 2011, L 102, pag. 1
) (in prosieguo: il «regolamento finanziario per il decimo FES»), le operazioni finanziate, in particolare, a partire dal nono FES sono state soggette all’applicazione delle disposizioni del regolamento finanziario per il decimo FES, a decorrere dalla sua entrata in vigore, il 20 marzo 2008, per quanto riguarda gli agenti finanziari, le operazioni e le entrate, la liquidazione, l’ordinazione e il pagamento delle spese, i sistemi informatici, il rendiconto, la revisione contabile esterna e il discarico.
Successivamente, a partire dal 6 marzo 2015, le disposizioni del regolamento (UE) 2015/323 del Consiglio, del 2 marzo 2015, recante il regolamento finanziario per l’undicesimo FES (
GU 2015, L 58, pag. 1
) si sono applicate alle operazioni finanziate da FES precedenti, nel rispetto degli impegni giuridici esistenti. Nel caso di specie, le operazioni finanziate dalla Commissione in base alla convenzione di finanziamento sono state oggetto di impegni giuridici anteriori all’entrata in vigore del regolamento 2015/323 e, quindi, non sono state soggette all’applicazione di tale regolamento.
Contratto di servizi e programma a preventivo
Il contratto di servizi è stato adottato in conformità all’articolo 5 della convenzione di finanziamento, secondo il quale l’ordinatore nazionale interessato deve concludere contratti di servizi con gli organismi selezionati, incaricati di predisporre adeguati programmi a preventivo (dapprima di «avvio», poi di «svolgimento» e, infine, di «chiusura»), entro il 18 dicembre 2010.
Ai sensi dell’articolo 80, paragrafo 4, del regolamento finanziario per il nono FES, un programma a preventivo è definito come «un documento contrattuale che fissa i mezzi necessari in termini di risorse umane e materiali, il bilancio preventivo e le modalità tecniche ed amministrative d’attuazione per l’esecuzione di un progetto».
Tale definizione è presente anche al punto 2.4.1 della guida pratica delle procedure applicabili ai programmi a preventivo finanziati dal FES e il bilancio generale dell’Unione europea del 2009 (in prosieguo: la «guida»).
Controlli e revisione contabile della Commissione
Gli articoli 12 e 13 del regolamento finanziario per il nono FES riguardavano il controllo esercitato dalla Commissione nell’ambito dell’esecuzione finanziaria dei progetti e programmi finanziati dal suddetto FES.
L’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento finanziario per il nono FES prevedeva, in particolare, quanto segue:
«L’attuazione da parte degli Stati ACP […] degli interventi finanziati sulle risorse del FES è soggetta al controllo della Commissione che può esercitarlo o con l’approvazione preventiva o con un controllo a posteriori o secondo una procedura mista […]».
In tale contesto, sono stati istituiti diversi sistemi di verifica e controllo dell’uso dei fondi stanziati, a favore della Commissione, dall’articolo 18 dell’allegato I della convenzione di finanziamento. Questi ultimi includevano, in particolare, la possibilità di procedere ad una revisione contabile completa, se necessario, sulla base di documenti giustificativi dei conti e di documenti contabili o di qualsiasi altro documento attinente al finanziamento del progetto o del programma, e fino alla fine di un periodo di sette anni a decorrere dall’ultimo pagamento. Ai sensi dell’articolo 18.4 del suddetto allegato, i controlli e le revisioni contabili possono «essere estesi ai contraenti e subcontraenti che hanno beneficiato di fondi comunitari». La realizzazione di revisioni finanziarie era prevista anche dall’articolo 4.5 dell’allegato II della citata convenzione e dall’articolo 25.1 dell’allegato I del contratto di servizi.
Inoltre, ai sensi dell’articolo 4.15 del programma a preventivo, anche le spese effettuate in base al programma a preventivo erano oggetto di una revisione finanziaria, durante la quale i revisori potevano eseguire tutti i controlli contabili, tecnici, amministrativi e giuridici che ritenevano utili o necessari.
Recupero di crediti
Per quanto riguarda eventuali crediti constatati dalla Commissione o dall’ordinatore nazionale, questi sono stati soggetti in primo luogo all’applicazione degli articoli da 41 a 47 del regolamento finanziario per il nono FES, e, in seguito, a partire dall’entrata in vigore del regolamento finanziario per il decimo FES, il 20 marzo 2008, agli articoli da 63 a 65 di tale ultimo regolamento.
L’articolo 65, paragrafo 2, del regolamento per il decimo FES riproduceva il contenuto dell’articolo 46, paragrafo 3, del regolamento finanziario per il nono FES. Tali disposizioni, nonché l’articolo 80, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 (
GU 2012, L 298, pag. 1
), attribuivano al contabile della Commissione il potere di procedere al recupero mediante compensazione e a debita concorrenza dei crediti del FES o dell’Unione, se il debitore è titolare a sua volta di un credito certo, liquido ed esigibile nei confronti del FES o dell’Unione.
Spese non ammissibili
Il punto 3.3.2 della guida distingueva i tipi di spese coperte dai programmi a preventivo da quelli coperti dai contratti di servizi, nei seguenti termini:
«In caso di appalti privati in amministrazione decentrata indiretta (soltanto il FES), le spese del personale dell’ente in questione nonché le sue spese di funzionamento necessarie per l’attuazione della voce anticipi del bilancio preventivo dei vari programmi a preventivo non possono essere finanziate dalla voce anticipi del bilancio preventivo dei programmi a preventivo, dato che tali spese sono coperte dal bilancio preventivo del contratto di servizi concluso con tale ente».
Per quanto riguarda, in primo luogo, il recupero dei fondi stanziati a norma del contratto di servizi che costituisce l’oggetto del presente ricorso, l’articolo 31.1 dell’allegato I del suddetto contratto precisava:
«Il titolare [del contratto di servizi] si impegna a restituire all’amministrazione aggiudicatrice i fondi che gli siano stati versati [a norma del contratto di servizi] in eccesso rispetto all’importo finale dovuto entro il termine indicato nella nota di debito, che è di 45 giorni dalla data di emissione della nota stessa».
A tal riguardo, l’articolo 31.3 dell’allegato I del contratto di servizi prevedeva che l’amministrazione aggiudicatrice poteva procedere al rimborso delle somme che le erano dovute mediante compensazione con le somme dovute, a qualunque titolo, al titolare e, se del caso, che la Commissione poteva, in qualità di finanziatore, surrogarsi all’amministrazione aggiudicatrice.
In secondo luogo, per quanto riguarda il recupero degli importi assegnati in base al programma a preventivo, l’articolo 4.14 del programma a preventivo precisava che gli importi corrispondenti alle spese non ammissibili dovevano essere rimborsati senza indugio dall’amministratore degli anticipi e dal contabile o, se del caso, dall’ente di cui al punto 4.2 del programma a preventivo, vale a dire la ricorrente.
In conformità al paragrafo introduttivo del punto 4 del programma a preventivo, le disposizioni tecniche relative all’esecuzione del programma a preventivo dovevano rispettare le norme e le procedure descritte nella guida. Il punto 3.4.1 di quest’ultima disponeva, tra l’altro, quanto segue:
«L’approvazione del programma a preventivo da parte del capo delegazione implica il suo consenso al finanziamento […] nella misura in cui le norme e le procedure stabilite nella presente guida siano rispettate. In caso di mancato rispetto di tali regole e procedure, le spese relative alle operazioni in questione non saranno ammissibili al finanziamento mediante le risorse dell’Unione europea».
Il punto 4.1.2 della guida prevedeva, inoltre, che, «per essere ammissibili, le spese d[ovevan]o riguardare la realizzazione di attività del programma a preventivo debitamente approvato e preventivamente firmato».
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 3 novembre 2015, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 22 gennaio 2016, la Commissione ha sollevato un’eccezione ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale. La ricorrente ha depositato le proprie osservazioni su tale eccezione il 21 marzo 2016.
Con ordinanza del 30 maggio 2016, l’Ottava Sezione del Tribunale (vecchia composizione) ha deciso di riunire l’eccezione al merito.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
dichiarare il ricorso ricevibile;
–
annullare le «decisioni di compensazione della Commissione […] contenute nelle sue lettere del 25 agosto, 27 agosto, 7 settembre, 16 settembre e 23 settembre 2015 e volte al recupero dell’importo di EUR 624388,73»;
–
condannare la Commissione al pagamento di EUR 624388,73, maggiorati degli interessi di mora, da fissare sulla base del tasso di riferimento della Banca centrale europea (BCE) aumentato di due punti;
–
condannare la Commissione al risarcimento del danno morale, valutato in EUR 1 simbolico;
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
in via principale, respingere il ricorso in quanto irricevibile;
–
in subordine, dichiararsi incompetente a conoscere del ricorso;
–
in ulteriore subordine, respingere il ricorso;
–
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
Sull’oggetto del ricorso
Nell’eccezione, la Commissione sostiene, in via preliminare, che l’oggetto del presente ricorso deve essere limitato ad una domanda di annullamento di cinque delle sei decisioni di compensazione menzionate al punto 17 supra, in quanto la ricorrente ha omesso di contestare, nel ricorso, la decisione del 25 settembre 2015. A suo parere, ne consegue che l’importo da prendere in considerazione ai fini del ricorso deve essere limitato a EUR 560096,51.
Nelle sue osservazioni sull’eccezione, la ricorrente non contesta l’omissione della decisione del 25 settembre 2015 nelle conclusioni dedotte nel ricorso. Essa rileva, tuttavia, che l’importo di cui reclama il pagamento implica necessariamente la presa in considerazione di tale decisione nell’oggetto del ricorso. Inoltre, il ricorso farebbe espresso riferimento a tale decisione come facente parte delle decisioni avverso le quali il ricorso è diretto.
Ai sensi dell’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura, ogni atto introduttivo di giudizio deve indicare l’oggetto della controversia, i motivi e gli argomenti dedotti nonché un’esposizione sommaria di detti motivi. Tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire al convenuto di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto su cui si basa un ricorso devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo dell’atto introduttivo stesso (v., in tal senso, sentenza del 16 aprile 2015, Parlamento/Consiglio,
C‑317/13 e C‑679/13
,
EU:C:2015:223
, punto
, e giurisprudenza citata).
Nel caso di specie, nel ricorso, la ricorrente indica in maniera chiara e inequivocabile l’ammontare di cui chiede il rimborso, che comprende l’importo previsto nella decisione del 25 settembre 2015. Inoltre, questa decisione vi è citata almeno una volta come una delle «decisioni impugnate con il presente ricorso».
Di conseguenza, l’omissione della decisione del 25 settembre 2015 nelle parti del ricorso relative alle conclusioni della ricorrente non ha alcuna rilevanza sull’oggetto del ricorso.
[Come rettificato con ordinanza del 3 ottobre 2018] Emerge, infatti, inequivocabilmente dalla lettura del ricorso che la tesi della ricorrente mira in particolare ad ottenere l’annullamento di tutte le decisioni di compensazione di cui al punto 17 supra, le quali sono tutte volte a recuperare il credito controverso, il che non solo consente al Tribunale di esercitare il suo controllo, ma anche alla ricorrente di preparare la sua difesa. Nelle sue memorie, quest’ultima ha peraltro risposto a tale argomentazione facendo riferimento al suddetto credito in tutti i suoi elementi.
Ne consegue che il presente ricorso è diretto contro tutte le decisioni di compensazione indicate al punto 17 supra (in prosieguo le «decisioni impugnate»).
Si deve quindi respingere l’argomentazione dedotta in via preliminare dalla Commissione nell’eccezione secondo la quale l’oggetto del ricorso deve essere limitato ad una domanda di annullamento di cinque delle sei decisioni impugnate.
Sulla competenza e la ricevibilità
A sostegno dell’eccezione, la Commissione deduce tre argomenti.
In primo luogo, la Commissione eccepisce l’irricevibilità del ricorso a causa della mancanza, nello stesso, di specifici motivi riguardanti le decisioni impugnate. Essa sostiene, a tale proposito, che i motivi dedotti dalla ricorrente mirano soltanto a rimettere in discussione la fondatezza del credito controverso, e non la regolarità giuridica e finanziaria degli atti di compensazione oggetto di tali decisioni.
In secondo luogo, la Commissione chiede al Tribunale di dichiararsi incompetente a conoscere del ricorso, dato che le decisioni impugnate non le sono imputabili. Essa sostiene, da un lato, di essere intervenuta solo per garantire il finanziamento del programma e, dall’altro lato, che il suo contabile ha agito surrogandosi all’ordinatore nazionale, al quale le suddette decisioni restano imputabili.
In terzo luogo, la Commissione afferma che la ricorrente ha commesso uno «sviamento di procedura». A suo parere, le decisioni impugnate si riferirebbero, in sostanza, ai rapporti contrattuali tra la ricorrente e le autorità competenti della Repubblica di Guinea-Bissau, di modo che la ricorrente non potrebbe, in mancanza di una clausola compromissoria, sottoporre il ricorso al Tribunale.
Nelle sue osservazioni sull’eccezione, la ricorrente sostiene di essere effettivamente la destinataria delle decisioni impugnate. Queste ultime non rientrerebbero in un contesto contrattuale e promanerebbero dalla Commissione, in virtù delle sue proprie competenze, ai sensi delle sue prerogative di potere pubblico.
Per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo cui la ricorrente ha commesso uno «sviamento di procedura», si deve rilevare che il presente ricorso è in parte fondato sull’articolo 263 TFUE e, in particolare, ha per oggetto una domanda di annullamento delle decisioni impugnate. A sostegno del ricorso, la ricorrente ha dedotto, in sostanza, cinque motivi, ossia un motivo attinente alla «mancanza di fondamento giuridico», un motivo attinente alla violazione del principio del divieto di arricchimento senza causa, un motivo relativo alla violazione del potere discrezionale di cui agli articoli 42, 44, 45 e 47 del regolamento finanziario per il nono FES e del principio di proporzionalità, un motivo relativo alla violazione del principio della buona amministrazione e un motivo vertente sull’esistenza di manifesti errori di valutazione della Commissione riguardanti una serie di risultanze della relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo.
L’esplicito riferimento all’articolo 263 TFUE nel ricorso e i titoli dei motivi ivi dedotti invitano quindi il Tribunale ad esercitare le proprie competenze in materia di controllo della legittimità delle decisioni impugnate. A tale riguardo, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, un atto con cui la Commissione effettua, come in ciascuna di tali decisioni, una compensazione stragiudiziale tra i debiti e i crediti risultanti da diversi rapporti giuridici con la medesima persona costituisce un atto impugnabile ai sensi di tale disposizione. È nell’ambito di un tale ricorso d’annullamento che spetta al Tribunale esaminare la legittimità di una decisione di compensazione riguardo ai suoi effetti quanto all’assenza di versamento effettivo delle somme dovute alla ricorrente (v. sentenza del 6 ottobre 2015, Technion e Technion Research & Development Foundation/Commissione,
T‑216/12
,
EU:T:2015:746
, punto
e giurisprudenza citata).
Nondimeno, deducendo il motivo relativo alla «mancanza di fondamento giuridico» e il motivo relativo ad un errore manifesto di valutazione della Commissione per quanto riguarda una serie di risultanze della relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo, la ricorrente chiede, in sostanza, al Tribunale di constatare che le decisioni impugnate non potevano fondarsi sul credito controverso. Infatti, nel contesto del motivo attinente alla «mancanza di fondamento giuridico», essa rimprovera, in particolare, alla Commissione di averla designata come debitrice del suddetto credito, del quale essa contesta l’esigibilità.
Il presente ricorso è quindi volto, in realtà, ad ottenere non solo l’annullamento delle decisioni impugnate, la condanna della Commissione al pagamento della somma di EUR 624388,73 e il risarcimento del danno morale della ricorrente, bensì anche l’accertamento da parte del Tribunale del fatto che l’Unione non detiene, nei confronti della ricorrente, il credito controverso (v., per analogia, sentenza del 6 ottobre 2015, Technion e Technion Research & Development Foundation/Commissione,
T‑216/12
,
EU:T:2015:746
, punti
e
).
Orbene, per quanto riguarda la natura del credito controverso, da un lato, occorre rilevare che non esiste alcun rapporto contrattuale tra l’Unione, rappresentata dalla Commissione, e la ricorrente. L’altra parte del contratto di servizi in base al quale la ricorrente ha predisposto il programma a preventivo è il Ministro dell’Economia e delle Finanze della Repubblica di Guinea-Bissau, e non l’Unione, rappresentata dalla Commissione. Quanto al programma a preventivo, la ricorrente ha affermato, nelle sue osservazioni sull’eccezione, che non si trattava di un contratto, ma di un documento di programmazione per l’esecuzione dei fondi erogati dalla Commissione in base al bilancio preventivo redatto dalla stessa e che non crea alcun tipo di impegno reciproco con la Commissione. In udienza, la Commissione ha dichiarato di condividere la posizione della ricorrente su tale punto. Essa ha qualificato il programma a preventivo come atto unilaterale che può essere considerato analogo ad una manifestazione di volontà della ricorrente, mediante la quale quest’ultima sarebbe divenuta responsabile della corretta esecuzione del progetto.
A tal proposito si deve precisare che, come risulta dall’articolo 54, paragrafo 4, del regolamento finanziario per il nono FES, i programmi a preventivo costituiscono degli «impegni giuridici specifici» e che sono stipulati dallo Stato ACP o il paese o territorio d’oltremare beneficiario (PTOM) o dalla Commissione in nome e per conto loro. Di conseguenza, la mera circostanza che il capo delegazione abbia firmato il programma a preventivo «per approvazione» non può portare alla conclusione che si tratti di un contratto tra la ricorrente e l’Unione, rappresentata dalla Commissione, a meno di contraddire il testo stesso della suddetta disposizione.
Inoltre, lo stanziamento dei fondi destinati al programma a preventivo da parte della Commissione costituiva l’esecuzione dell’obbligo di pagamento a cui quest’ultima era tenuta ai sensi dell’articolo 54, paragrafo 3, lettera a), del regolamento finanziario per il nono FES, senza che un tale obbligo fosse previsto nel programma a preventivo. In tali circostanze, i diritti della Commissione relativi ai crediti derivanti da tale stanziamento di fondi non potrebbero neppure essi derivare dal programma a preventivo e rientravano soltanto nell’ambito dell’esercizio delle prerogative di diritto dell’Unione, di cui la Commissione era titolare in virtù dei diversi regolamenti finanziari che disciplinano le risorse destinate ai FES.
D’altro canto, si deve rilevare che il credito controverso era fondato unicamente sulle risultanze della relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo, che era stata redatta in conformità all’articolo 4.15 del programma a preventivo e all’articolo 4.5 della convenzione di finanziamento, senza far riferimento alle disposizioni del contratto di servizi. Emerge, inoltre, dal punto 2.5 di tale relazione che questa riguardava solo le spese non ammissibili rilevate nell’ambito della gestione del bilancio preventivo costituito dai contributi dell’Unione sotto forma di anticipi. Essa, dunque, non includeva le spese coperte dal suddetto contratto, cioè quelle per il personale della ricorrente e quelle di funzionamento necessarie all’esecuzione finanziaria delle voci di anticipo del bilancio preventivo del programma a preventivo.
Ne consegue che la questione dell’esistenza del credito controverso non rientra né nel contesto contrattuale relativo al contratto di servizi concluso tra la ricorrente e l’ordinatore nazionale, né nell’interpretazione delle clausole di un contratto, o di una qualunque convenzione di sovvenzione, concluso tra la ricorrente e l’Unione, rappresentata dalla Commissione.
In tali circostanze, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, la ricorrente non ha commesso uno «sviamento di procedura» presentando la sua domanda di annullamento delle decisioni impugnate dinanzi al Tribunale. Secondo la giurisprudenza, infatti, le giurisdizioni dell’Unione possono essere adite con ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE se il provvedimento impugnato mira a produrre conseguenze giuridiche vincolanti che si pongono al di fuori della relazione contrattuale che vincola le parti e che implicano l’esercizio di pubblici poteri conferiti all’istituzione in qualità di autorità amministrativa (ordinanza del 29 settembre 2016, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT/Commissione,
C‑102/14 P
, non pubblicata,
EU:C:2016:737
, punto
; v. anche, in tal senso, sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, punto
).
Inoltre, per quanto riguarda la tesi della Commissione secondo cui le decisioni impugnate non le sono imputabili, in quanto le ha adottate surrogandosi all’ordinatore nazionale, va sottolineato che le disposizioni finanziarie applicabili alle risorse del FES, vale a dire l’articolo 46, paragrafo 3, del regolamento finanziario per il nono FES e l’articolo 80, paragrafo 1, del regolamento finanziario per il decimo FES, che mirano al recupero mediante compensazione dei crediti, non prevedevano un regime di surrogazione. Un simile regime era previsto solo dall’articolo 31.1 del contratto di servizi. Orbene, risulta dal punto 64 supra che le disposizioni del suddetto contratto non erano applicabili per il recupero del credito controverso. In ogni caso, poiché la surrogazione permette la trasmissione di un credito ad un surrogatario, che diventa titolare dei diritti connessi al credito, occorre constatare che le decisioni impugnate rimangono, anche in caso di surrogazione, imputabili alla Commissione.
Infine, per quanto riguarda la tesi della Commissione riguardante l’irricevibilità della domanda di annullamento della ricorrente, essa non può essere accolta. A norma dell’articolo 63, paragrafi 2 e 3, del regolamento finanziario per il decimo FES, la verifica da parte dell’ordinatore e del contabile competenti del fatto che il credito sia certo, liquido ed esigibile costituisce condizione essenziale per l’adozione di una decisione di riscossione e ciò vale, a fortiori, se si tratta di una decisione di compensazione di crediti a norma dell’articolo 65 del regolamento finanziario per il decimo FES. Di conseguenza, non può essere negata alla ricorrente la possibilità di contestare l’esistenza del credito che la Commissione ha nei suoi confronti, dato che costituisce il fondamento giuridico stesso delle decisioni impugnate.
Alla luce di quanto precede, il Tribunale è competente a conoscere della presente controversia. L’eccezione della Commissione deve essere respinta e il ricorso dichiarato ricevibile in toto.
Nel merito
Sulle domande di annullamento
È opportuno affrontare il primo, il terzo e il quinto motivo di ricorso prima del quarto, relativo alla violazione delle garanzie procedurali, dato che riguardano l’«assenza di fondamento giuridico» preciso per le pretese della Commissione e la portata del suo potere discrezionale in base alle disposizioni finanziarie applicabili nel contesto dell’utilizzo delle risorse del FES e mirano a dimostrare che essa ha commesso errori manifesti di valutazione avallando alcune risultanze della relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo.
Per quanto riguarda il secondo motivo, va esaminato nel quadro dell’analisi del punto della domanda volto a ottenere la restituzione delle somme che si asseriscono ricollegate ad un arricchimento senza causa della Commissione maggiorate degli interessi di mora, da fissare sulla base del tasso di riferimento della BCE, aumentato di due punti. Tale punto della domanda sarà esaminato dopo le domande di annullamento.
–
Sul primo motivo di ricorso, attinente all’«assenza di un fondamento giuridico»
In primo luogo, la ricorrente sostiene che, nelle decisioni impugnate, la Commissione non ha individuato alcun «fondamento giuridico» alla base delle sue pretese e ha, pertanto, violato il principio di certezza del diritto. A tal proposito, essa si basa sulle lettere del 29 ottobre e 12 dicembre 2014, nonché del 2 ottobre 2015, nelle quali, per giustificare l’esistenza di un credito dell’Unione nei suoi confronti, la Commissione avrebbe fatto riferimento solo agli articoli da 28 a 31 delle condizioni generali del contratto di servizi e alle «regole finanziarie per il [nono] FES», senza ulteriori precisazioni.
In secondo luogo, la ricorrente sostiene che essa non può essere considerata debitrice del credito controverso, dato che ha agito come intermediaria tra la Commissione e lo Stato della Repubblica di Guinea-Bissau, dal quale è giuridicamente distinta. Essa sostiene che l’articolo 46 del regolamento finanziario per il nono FES non permetteva il recupero di un credito nei confronti di un ente privato che interveniva nell’ambito di un appalto in amministrazione decentrata indiretta e che non era il beneficiario dell’importo in questione. A suo parere, risulta dall’articolo 3 dell’allegato l della convenzione di finanziamento che lo Stato beneficiario rimane responsabile della realizzazione del programma nei confronti della Commissione. A tal riguardo, essa precisa che le somme considerate non ammissibili nell’ambito del programma a preventivo non sono servite a coprire i propri costi né sono state assegnate ad alcun margine di profitto.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente. Essa sostiene che l’articolo 13, paragrafo 3, e gli articoli da 42 a 47 del regolamento finanziario per il nono FES attribuivano al suo contabile il potere di procedere al recupero del credito controverso e costituivano, pertanto, il fondamento giuridico delle decisioni impugnate. Inoltre, essa sostiene che la ricorrente non poteva essere considerata come un mero intermediario finanziario ed era pienamente responsabile della gestione dei fondi assegnati a norma del programma a preventivo, ai sensi dell’articolo 80 del suddetto regolamento, il cui paragrafo 3 disponeva che «l’organismo [di diritto privato] interessato [avrebbe] provved[uto] alla gestione ed all’esecuzione del progetto o del programma in luogo dell’ordinatore nazionale».
In via preliminare, occorre ricordare che il principio di certezza del diritto fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, di cui il Tribunale deve garantire l’osservanza. Esso esige che ogni atto inteso a produrre effetti giuridici tragga il proprio valore giuridico da una norma del diritto dell’Unione, che va esplicitamente indicata come fondamento normativo, e che prescrive la forma giuridica di cui l’atto deve essere rivestito (v. sentenza del 12 dicembre 2007, Italia/Commissione,
T‑308/05
,
EU:T:2007:382
, punto
e la giurisprudenza citata). Tale obbligo si applica a fortiori alle decisioni indirizzate alle persone fisiche o giuridiche di cui all’articolo 288, quarto comma, TFUE.
Tuttavia, l’omissione del riferimento al preciso fondamento normativo di un atto o di una decisione può non costituire un vizio sostanziale, qualora sia possibile determinarlo con l’ausilio di altri elementi dell’atto o della decisione in questione. Detto espresso riferimento è però indispensabile quando la sua omissione lascia gli interessati e il giudice dell’Unione competente nell’incertezza circa il preciso fondamento normativo (sentenze del 26 marzo 1987, Commissione/Consiglio,
45/86
,
EU:C:1987:163
, punto
, e del 12 dicembre 2007, Italia/Commissione,
T‑308/05
,
EU:T:2007:382
, punto
).
Nel caso di specie, occorre rilevare che le decisioni impugnate comprendono, nelle loro rispettive note a piè di pagina, un riferimento esplicito all’articolo 65 del regolamento finanziario per il decimo FES e all’articolo 80 del regolamento n. 966/2012.
Orbene, come emerge dal tenore dell’articolo 65 del regolamento finanziario per il decimo FES, tale disposizione attribuisce alla Commissione, in virtù del suo paragrafo 2, la possibilità di procedere al recupero dei crediti del FES mediante compensazione.
Per quanto riguarda l’articolo 80 del regolamento n. 966/2012, va rilevato che il paragrafo 1, secondo comma, di tale disposizione ha sostituito l’articolo 83 del regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d’esecuzione del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (
GU 2002, L 357, pag. 1
), che si applicava, mutatis mutandis, all’attuazione dell’articolo 65, paragrafo 2, del regolamento finanziario per il decimo FES, conformemente all’articolo 65, paragrafo 7, di quest’ultimo regolamento.
Ne consegue che, nella misura in cui le decisioni impugnate erano basate sull’articolo 65 del regolamento finanziario per il decimo FES e sull’articolo 80 del regolamento n. 966/2012, non può essere contestato alla Commissione di non aver adempiuto il suo obbligo di fornire un preciso fondamento giuridico agli atti di compensazione nelle decisioni impugnate.
Per quanto riguarda la questione se la Commissione potesse, a giusto titolo, basarsi sul credito controverso per procedere agli atti di compensazione oggetto delle decisioni impugnate, nel senso che essa non avrebbe, secondo la ricorrente, indicato un preciso «fondamento giuridico» per le sue pretese, è opportuno ricordare che il credito controverso è fondato, come risulta chiaramente dalle decisioni impugnate e dalla nota di debito, sulla relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo. Orbene, il punto 2.2 di tale relazione individua espressamente l’insieme delle disposizioni che hanno permesso di accertare il credito controverso.
Per quanto riguarda, inoltre, gli argomenti della ricorrente relativi alla sua qualità di intermediario tra la Commissione e la Repubblica di Guinea-Bissau, essi contestano, in sostanza, alla Commissione di aver adottato le decisioni impugnate senza alcun fondamento giuridico che permettesse di identificarla come debitrice del credito controverso e, di conseguenza, come destinataria delle suddette decisioni.
A tal riguardo, in primo luogo, occorre precisare che risulta dall’articolo 64, paragrafo 2, del regolamento per il decimo FES che la Commissione può, fatte salve le responsabilità degli Stati ACP, «formalizzare l’accertamento di un credito a carico di persone diverse dagli Stati con una decisione che costituisce titolo esecutivo alle stesse condizioni di cui all’articolo [299] del trattato».
Ne consegue che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, la Commissione aveva, ai sensi dell’articolo 64, paragrafo 2, del regolamento per il decimo FES, un fondamento giuridico che le consentiva di accertare un credito nei confronti della ricorrente, in qualità di ente di diritto privato, distinto dallo Stato beneficiario, in questo caso, la Repubblica di Guinea-Bissau.
Si deve poi verificare se, nel caso di specie, il credito controverso fosse esigibile, ai sensi dell’articolo 63, paragrafi 2 e 3, del regolamento finanziario per il decimo FES, nei confronti della ricorrente.
A tal riguardo, va rilevato che l’articolo 4.14 del programma a preventivo prevedeva espressamente che spettasse all’amministratore o al contabile nominato dalla ricorrente, o a quest’ultima, procedere al rimborso delle somme non ammissibili e che, solo quando queste mancassero e non fosse stata ottenuta alcuna garanzia bancaria prima del pagamento della dotazione iniziale, il rappresentante del Paese beneficiario, cioè l’ordinatore nazionale, poteva essere obbligato a rimborsare tali somme.
Ne consegue che, in conformità all’articolo 4.14 del programma a preventivo, la ricorrente si era impegnata unilateralmente, definendo il programma a preventivo, a rimborsare le eventuali spese non ammissibili constatate dalla Commissione. È pertanto corretto che la Commissione l’abbia considerata debitrice del credito controverso.
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dai punti 2.5 e 4.1.5 della guida che prevedono, rispettivamente, che «qualunque sia la portata dei poteri e delle responsabilità delegate, la responsabilità finanziaria dell’esecuzione dei programmi a preventivo nei confronti della Commissione […] rimane[va] sempre in capo al rappresentante interessato del/i Paese/i beneficiario/i» e che «in caso di emissione di un ordine di riscossione, il rappresentante interessato del/i Paese/i beneficiario/i d[oveva] garantire l’effettivo rimborso della somma dovuta».
Emerge, infatti, dal paragrafo introduttivo del punto 4 del programma a preventivo che gli elementi esposti in tale punto miravano a specificare e completare le disposizioni della guida applicabili al programma a preventivo, in modo tale che quest’ultime non potevano essere invocate per rimettere in causa la responsabilità finanziaria degli enti stabilita dalle disposizioni specifiche del programma a preventivo.
Allo stesso modo, nella misura in cui la convenzione di finanziamento si applicava ad un insieme di programmi o progetti non necessariamente oggetto di una gestione privata decentralizzata indiretta, essa non poteva essere invocata per smentire il contenuto degli specifici impegni assunti dalla ricorrente a norma del programma a preventivo.
Infine, per quanto riguarda la tesi della ricorrente secondo cui le somme qualificate non ammissibili in base al programma a preventivo non sono servite a coprire i suoi costi e non sono state assegnate ad alcun margine di profitto, essa non può essere accolta. Come risulta dall’articolo 65, paragrafo 2, del regolamento per il decimo FES, si può procedere a recupero mediante compensazione per i crediti nei confronti di qualsiasi debitore. Tale recupero è, dunque, riferibile a qualsiasi dotazione finanziaria della Commissione, conferita nell’ambito della gestione delle risorse del FES, che si tratti o meno di somme pagate per coprire i costi o la remunerazione del debitore o dirette a conferirgli un margine di profitto.
Alla luce di quanto esposto, occorre respingere il primo motivo.
–
Sul terzo e il quinto motivo di ricorso, relativi alla violazione del potere discrezionale della Commissione a norma delle disposizioni finanziarie applicabili nell’ambito dell’utilizzo delle risorse del FES, alla violazione del principio di proporzionalità e all’esistenza di manifesti errori di valutazione per quanto riguarda talune risultanze della relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo
Con il terzo motivo, da un lato, la ricorrente sostiene che la Commissione non avrebbe esercitato il potere discrezionale ad essa conferito dalle disposizioni del regolamento finanziario per il nono FES, relative all’accertamento e alla riscossione dei crediti, lette insieme alla guida, in quanto si è limitata a confermare le valutazioni del revisore senza adottare alcuna decisione autonoma a seguito della produzione della relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo.
Dall’altro, la ricorrente sostiene che la Commissione ha violato il principio di proporzionalità non avendo proceduto a un bilanciamento tra l’impatto del credito e il valore del contratto di servizi e non avendo tenuto conto del fatto che il contratto di servizi prevedeva sanzioni nel caso in cui la ricorrente non avesse rispettato gli obblighi ad essa imposti dal suddetto contratto. Essa sostiene che la Commissione ha anche omesso di prendere in considerazione il fatto che le spese considerate non ammissibili sono state da essa sostenute e pagate ai beneficiari finali e che l’importo del credito controverso raggiunge il 97% delle somme da essa pagate ai suddetti beneficiari.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente. Essa ritiene che la relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo era corretta e ben argomentata, al punto che essa poteva accettarla evitando di formulare commenti superflui. Per quanto riguarda la presa in considerazione degli elementi relativi al valore del contratto di servizi e alle sanzioni previste da tale contratto, essa ricorda che tale contratto e il programma a preventivo devono essere considerati come documenti separati.
Con il quinto motivo, la ricorrente sostiene che la Commissione è incorsa in manifesti errori di valutazione, nella misura in cui essa ha in particolare confermato le constatazioni finanziarie nn. 1, 2 e 8 della relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo.
A tal riguardo, occorre precisare che, nell’ambito della constatazione finanziaria n. 1 della suddetta relazione di revisione contabile, dal titolo «Superamento di esecuzione delle linee di bilancio», il revisore ha identificato spese non ammissibili per un ammontare di EUR 200779,27, a causa del totale superamento all’interno di varie voci del bilancio preventivo del programma a preventivo, a seguito della riallocazione di spese che la ricorrente aveva inizialmente erroneamente classificato.
Nell’ambito della constatazione finanziaria n. 2, intitolata «Spese relative ai contratti di sovvenzione dopo il periodo di cui alla clausola aggiuntiva n. 1», il revisore ha ritenuto che le spese sostenute durante il periodo di attuazione della clausola aggiuntiva n. 2 dei vari contratti di sovvenzione, per un importo di EUR 312265,42, non erano ammissibili, in quanto non vi era stata continuità tra la fine della clausola aggiuntiva n. 1 (tra il 24 gennaio e il 16 aprile 2012) e l’inizio della clausola aggiuntiva n. 2 (il 23 maggio 2012).
Nell’ambito della constatazione finanziaria n. 8, intitolata «Spese al di fuori del periodo di durata del contratto», il revisore ha concluso che alcune spese, per un totale di EUR 32585, erano intervenute dopo la fine del programma a preventivo ed erano, di conseguenza, non ammissibili.
Per quanto riguarda la constatazione finanziaria n. 1, la ricorrente sostiene che il punto 3.5.2 della guida, l’articolo 2.1 dell’allegato I alla convenzione di finanziamento e l’articolo 4.12 del programma a preventivo permettevano soltanto la riallocazione di importi tra le voci principali del bilancio preventivo o all’interno della stessa voce principale, di modo che non poteva effettuarsi una riallocazione di importi tra le sotto-voci del bilancio preventivo. Riguardo a taluni importi riallocati, il revisore non avrebbe fornito una motivazione adeguata. Inoltre, la ricorrente sostiene che, a seguito della riclassificazione dell’importo indicato nella linea di bilancio 390000 alla linea di bilancio 177000 da parte del revisore, essa è stata costretta ad assicurare i costi correlati alla necessità, da un lato, di prorogare oltre il termine previsto le prime due garanzie finanziarie e, dall’altro, di stipulare una terza garanzia finanziaria.
La Commissione sostiene che il bilancio preventivo del programma a preventivo deve essere considerato come la somma dei suoi elementi costitutivi e che le riclassificazioni e le correzioni contabili apportate dal revisore sono state effettuate sulla base di una rigorosa analisi degli originali dei documenti giustificativi delle spese di cui trattasi.
Per quanto riguarda la constatazione finanziaria n. 2, la ricorrente riconosce l’assenza di continuità tra la fine della clausola aggiuntiva n. 1 e l’inizio della clausola aggiuntiva n. 2 dei contratti di sovvenzione. Tuttavia, essa lamenta, in sostanza, che la Commissione ha rifiutato di conferire alle clausole aggiuntive dei contratti di sovvenzione il beneficio della retroattività, che ha autorizzato per la clausola aggiuntiva n. 2 del contratto di servizi per rimediare al proprio ritardo nella conclusione della clausola aggiuntiva di tale contratto, obbligandola, così, a continuare a svolgere il proprio compito, senza contratto, tra il 1
o
gennaio e il 10 febbraio 2012.
La Commissione sostiene che, a norma degli articoli 11 e 14.1 delle condizioni generali applicabili ai contratti di sovvenzione conclusi nell’ambito delle azioni esterne dell’Unione europea, riprese dal programma a preventivo e allegate a ciascun contratto di sovvenzione, il periodo di attuazione delle azioni in questione non poteva essere legittimamente prorogato.
Per quanto riguarda la constatazione finanziaria n. 8, la ricorrente sostiene che le spese ivi esposte sono connesse a servizi prestati per la durata del programma a preventivo, ossia attività di monitoraggio e revisione dei lavori svolti nell’ambito dei contratti di sovvenzione, prima della fine del periodo operativo, il 30 giugno 2012.
La Commissione sostiene che la ricorrente non può affermare di aver fornito i servizi in questione nella loro interezza, omettendo al contempo di fornire le relazioni finali relative a questi servizi entro il termine richiesto e di produrre prove a sostegno della sua conclusione.
Occorre ricordare che il principio della sana gestione finanziaria delle risorse dell’Unione è sancito dall’articolo 4 del regolamento finanziario per il nono FES e dall’articolo 6, lettera d), del regolamento finanziario per il decimo FES. Come risulta dall’articolo 11 di quest’ultimo regolamento, esso comprende i principi di economia, efficienza ed efficacia.
L’obbligo della Commissione di vigilare sulla sana gestione finanziaria delle risorse dell’Unione, conformemente all’articolo 317 TFUE, e la necessità di lottare contro la frode ai finanziamenti dell’Unione conferiscono un’importanza fondamentale agli impegni relativi alle condizioni finanziarie (sentenza del 17 giugno 2010, CEVA/Commissione,
T‑428/07 e T‑455/07
,
EU:T:2010:240
, punto
).
Ne consegue che, nel caso di specie, l’obbligo della ricorrente di presentare le spese sostenute durante il periodo di esecuzione del progetto e in conformità ai requisiti previsti nel programma a preventivo, nella guida e nella convenzione di finanziamento, costituiva impegno essenziale, volto a permettere alla Commissione di disporre dei dati necessari per verificare se i contributi versati fossero ammissibili al finanziamento del FES, e di esigere, in caso contrario, il rimborso dei crediti accertati.
Per quanto riguarda il principio della sana gestione finanziaria e, in particolare, il principio di efficacia, non si può, peraltro, rimproverare alla Commissione di essersi basata sulle conclusioni della relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo per far valere i crediti di cui era titolare in quanto finanziatrice, a condizione che questi le sembrassero esatti e giustificati.
Ciò nonostante, risulta dall’articolo 63, paragrafo 1, e dall’articolo 65, paragrafo 2, del regolamento finanziario per il decimo FES che l’ordinatore competente nominato dalla Commissione era tenuto a verificare l’esistenza e l’importo del debito, così come le sue condizioni di esigibilità, e poteva cancellare o adeguare l’importo del credito.
Pertanto, nell’esercizio del suo potere discrezionale nel contesto del recupero di crediti, la Commissione non può sfuggire ad un controllo giurisdizionale. Se così fosse, il margine di discrezionalità dell’ordinatore competente di quest’ultima diventerebbe in realtà un potere quasi arbitrario, al di fuori del controllo del giudice dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 13 luglio 2011, Grecia/Commissione,
T‑81/09
, non pubblicata,
EU:T:2011:366
, punto
).
È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare se sia stata condotta una valutazione autonoma e sufficiente ai sensi delle disposizioni del regolamento finanziario per il decimo FES e, se del caso, se la Commissione abbia correttamente constatato che le irregolarità finanziarie commesse dalla ricorrente fossero di una gravità tale da rendere necessario, alla luce del principio di proporzionalità, il recupero di tutte le spese non ammissibili individuate nella relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo.
A tal riguardo, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, il principio di proporzionalità esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione non superino i limiti di ciò che è opportuno e necessario al conseguimento degli obiettivi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere a quella meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v. sentenza del 26 febbraio 2016, Bodson e a./BEI,
T‑240/14 P
,
EU:T:2016:104
, punto
e giurisprudenza citata).
Nel caso di specie, occorre verificare se gli atti di compensazione, in quanto fondati sul credito controverso, segnatamente costituito dalle spese non ammissibili in base alle constatazioni nn. 1, 2 e 8 della relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo, non superassero quanto necessario al conseguimento degli obiettivi di sana gestione finanziaria e di lotta contro la frode ai finanziamenti dell’Unione, come indicato ai punti 105 e 106 supra.
Per quanto riguarda, anzitutto, la constatazione finanziaria n. 1 della relazione di revisione contabile, si deve constatare che l’argomento della ricorrente con cui essa afferma di aver dovuto assumersi tutti i costi delle garanzie bancarie e le altre spese connesse alle sovvenzioni e alle garanzie previste nel bilancio preventivo, si basa su affermazioni erronee. Infatti, la riallocazione effettuata dal revisore per la linea di bilancio 177000, intitolata «Altri costi con sovvenzioni e garanzie», consisteva nel detrarne un importo di EUR 53279,17, in modo che l’importo totale cui è stata data esecuzione, dopo la correzione, era pari a EUR 2672,17. A seguito delle correzioni del revisore, di conseguenza, non era più a carico della ricorrente alcuna spesa non ammissibile, a norma della linea di bilancio 177000.
In definitiva, le correzioni del revisore apportate alle varie linee di bilancio hanno portato all’identificazione di spese non ammissibili per un importo pari a EUR 80988,96, in quanto esse hanno aumentato o hanno portato al superamento alcune sotto-voci di bilancio (per le linee di bilancio 250000, 320000, 340000, 350000, 370000, 112000 e 172000). Tuttavia, per quanto riguarda altre sotto-voci del bilancio preventivo, la riallocazione effettuata dal revisore ha avuto l’effetto di ridurre lo sforamento di bilancio (per le linee di bilancio 154000, 174000 e 360000) o addirittura di eliminarlo (per le linee di bilancio 152000, 156000, 177000 e 39000).
A seguito delle correzioni del revisore, è stato, di conseguenza, dedotto un importo di EUR 50554,74 dall’importo totale corrispondente agli sforamenti di bilancio imputabili alla ricorrente nell’attuazione del bilancio preventivo finale del programma a preventivo. Pertanto, la riallocazione effettuata dal revisore rappresenta solo un importo pari a EUR 30434,22 (ovvero la differenza tra EUR 80988,96 e EUR 50554,74) sull’importo complessivo di EUR 200779,27, corrispondente all’insieme delle spese non ammissibili individuate nella constatazione finanziaria n. 1.
Ne consegue che non si può rimproverare alla Commissione di aver approvato le correzioni del revisore dato che queste non rappresentano che una parte limitata dell’importo totale corrispondente agli sforamenti di bilancio imputabili alla ricorrente, di cui quest’ultima non ha contestato né l’esistenza né la portata. Inoltre, essendo state tali correzioni effettuate dal revisore sulla base di documenti e fatture presentati in loco dalla ricorrente al revisore, la Commissione non era, in ogni caso, in grado di effettuare un proprio esame del dettaglio degli importi da attribuire a ciascuna linea di bilancio.
Di conseguenza, approvando la constatazione finanziaria n. 1 della relazione di revisione contabile, la Commissione non ha violato il principio di proporzionalità. Inoltre, non le può essere rimproverato di aver omesso di effettuare una valutazione autonoma delle conclusioni del revisore, in quanto essa non era in possesso di tutti i documenti presi in considerazione dal revisore.
Allo stesso modo, per quanto riguarda la constatazione finanziaria n. 8 della relazione di revisione contabile, si deve considerare che, dal momento che la ricorrente non è stata in grado di fornire alla Commissione le relazioni finali relative ai servizi realizzati entro il termine contrattuale e aveva a disposizione solo fatture posteriori alla data di conclusione del programma a preventivo, essa non ha presentato alcuna prova che permetta di constatare un manifesto errore di valutazione della Commissione o una violazione del principio di proporzionalità.
Per quanto riguarda invece la constatazione finanziaria n. 2 della relazione di revisione contabile, si deve rilevare che, come correttamente sostenuto dalla ricorrente nelle sue memorie e in udienza, la Commissione non ha tenuto conto del fatto che la conclusione della clausola aggiuntiva n. 2 del contratto di servizi è stata anch’essa oggetto di un ritardo, tra il 1
o
gennaio e il 10 febbraio 2012.
A tal proposito va osservato che emerge da un messaggio di posta elettronica del 23 gennaio 2012, inviato alla ricorrente da un rappresentante della Commissione, allegato al ricorso, che l’approvazione della proroga del contratto di servizi non aveva ancora avuto luogo in quel momento. In tale messaggio di posta elettronica, il rappresentante della Commissione, addetto agli affari politici e alle relazioni con i media in seno alla delegazione dell’Unione europea presso la Repubblica di Guinea-Bissau, esprimeva il suo rammarico per il ritardo incorso e garantiva che la retroattività della proroga di detto contratto «non [presentava] alcun problema».
Ne consegue che, disponendo il recupero delle spese accertate nella constatazione finanziaria n. 2 della relazione di revisione contabile, la Commissione, in sostanza, si è rifiutata di estendere alle clausole aggiuntive dei contratti di sovvenzione il beneficio della retroattività che aveva concesso alla clausola aggiuntiva del contratto di servizi, nella piena consapevolezza del carattere tardivo della sua proroga.
Tale diniego poteva essere giuridicamente fondato sul testo delle condizioni generali applicabili ai contratti di sovvenzione conclusi nel quadro delle azioni esterne dell’Unione europea visto che, da un lato, in applicazione dell’articolo 11.1 di tali condizioni generali, ogni proroga della durata dei contratti di sovvenzione doveva essere oggetto di una richiesta del beneficiario della sovvenzione, in base all’articolo 9, che prevedeva che un «contratto [di sovvenzione] [poteva] essere modificato solo durante il suo periodo di esecuzione», e, dall’altro, a norma dell’articolo 14.1 delle stesse condizioni generali, solo i costi effettivamente sostenuti durante il «periodo di realizzazione dell’azione» potevano essere considerati ammissibili.
Tale diniego era, comunque, idoneo a costituire una violazione del principio di proporzionalità, dal momento che, nel messaggio di posta elettronica del 23 gennaio 2012, il rappresentante della Commissione aveva espressamente incoraggiato la ricorrente a proseguire l’efficace collaborazione fino al termine del programma e ne aveva elogiato la perseveranza «malgrado tutti gli ostacoli e le difficoltà […] incontrate».
In tali condizioni, e dato che l’attuazione del progetto si basava, in definitiva, in applicazione delle disposizioni del programma a preventivo e, in particolare, del suo punto 1.5.4.3, sull’attribuzione delle sovvenzioni da parte della ricorrente ai beneficiari finali, la realizzazione del progetto non poteva continuare, in conformità alle rassicurazioni fornite dalla Commissione sulla retroattività della clausola aggiuntiva al contratto di servizi, senza che la ricorrente assicurasse, a sua volta, la continuità dell’esecuzione dei contratti di sovvenzione.
A tal riguardo, va inoltre osservato che le spese non ammissibili secondo la constatazione finanziaria n. 2 rappresentano un importo totale di EUR 312265,42, che corrisponde alla metà del credito controverso ed è oggetto di pagamenti ai beneficiari finali, con i quali la ricorrente ha stipulato i contratti di sovvenzione.
In considerazione di quanto precede, si deve concludere, nel caso di specie, da un lato, che non vi è stata frode ai finanziamenti dell’Unione e, dall’altro, che gli interessi dell’Unione in relazione all’esigenza di garantire il rispetto del principio della sana gestione finanziaria non sono stati lesi in maniera significativa.
Ne consegue che la Commissione avrebbe dovuto constatare, alla luce delle circostanze particolari del caso e, in particolare, del ritardo nella conclusione della clausola aggiuntiva al contratto di servizi ad essa imputabile, così come delle conseguenze per la ricorrente della decisione di recupero, la natura sproporzionata dell’atto di recupero in base alle conclusioni del revisore nell’ambito della constatazione finanziaria n. 2 della relazione di revisione contabile.
In subordine, il Tribunale ricorda che, quando si tratti di atti o decisioni la cui elaborazione ha luogo in varie fasi, in particolare al termine di un procedimento interno, in linea di principio costituiscono atti impugnabili solamente quei provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione dell’istituzione al termine di tale procedimento, con esclusione dei provvedimenti intermedi destinati a preparare la decisione finale (v. ordinanza dell’8 febbraio 2010, Alisei/Commissione,
T‑481/08
,
EU:T:2010:32
, punto
e giurisprudenza citata).
Come la ricorrente ha giustamente sostenuto durante l’udienza, la relazione di revisione contabile non è un atto impugnabile. Una relazione di revisione contabile si limita ad accertare le eventuali irregolarità già esistenti ed i crediti che ne derivano e quindi non modifica affatto la situazione giuridica del debitore di detti crediti (v., in tal senso, ordinanza dell’8 febbraio 2010, Alisei/Commissione,
T‑481/08
,
EU:T:2010:32
, punto
).
È in particolare per questo motivo che, come risulta da punto 107 supra e dalla giurisprudenza (v., in tal senso, ordinanza dell’8 febbraio 2010, Alisei/Commissione,
T‑481/08
,
EU:T:2010:32
, punto
), la Commissione può fondarsi, per l’adozione dell’atto di compensazione che fissi definitivamente la sua posizione, sulle conclusioni di una relazione di revisione contabile solo se le considera esatte e giustificate. In tale contesto, essa non può evitare, come ha fatto nel caso di specie, di valutare le conclusioni della relazione di revisione contabile alla luce del principio di proporzionalità.
Pertanto, il ricorso deve essere accolto sulla base del terzo e del quinto motivo, soltanto nella parte in cui riguarda la constatazione finanziaria n. 2 della relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo.
–
Sul quarto motivo di ricorso, riguardante la violazione del principio di buona amministrazione
La ricorrente deduce, in sostanza, che la Commissione non ha rispettato le garanzie procedurali di cui all’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo la «Carta»).
In primo luogo, la ricorrente sostiene che la Commissione non ha comunicato i motivi per cui ha deciso di mantenere la sua posizione espressa nella lettera del 29 ottobre 2014, in seguito alle sue osservazioni dettagliate, contenute nella sua lettera del 7 novembre 2014 e nel suo messaggio di posta elettronica del 14 dicembre 2014.
In secondo luogo, la ricorrente critica il fatto che la Commissione si è limitata a produrre una risposta di due pagine alla sua lettera del 6 maggio 2015, sebbene questa contenesse sette pagine di argomentazioni dettagliate. Essa aggiunge che tale risposta è stata comunicata solo con lettera del 2 ottobre 2015, ossia cinque mesi dopo, il che l’aveva lasciata nell’incertezza. In quest’ultima lettera si afferma inoltre che erano ancora in corso «ulteriori indagini», il che significa che la Commissione avrebbe proseguito l’esame del fascicolo.
In terzo luogo, la ricorrente sostiene che la relazione di revisione contabile e, in particolare, la sua constatazione finanziaria n. 1, non è stata accompagnata da una motivazione adeguata. Essa sostiene di non essere stata in grado di comprendere la portata di tale constatazione e delle decisioni impugnate e di esercitare il proprio diritto ad essere ascoltata.
La Commissione sostiene che le osservazioni della ricorrente sullo svolgimento della procedura che ha portato all’accertamento del credito controverso e alla sua compensazione con crediti di cui essa è titolare sono errate. A tal riguardo, essa precisa che la lettera della ricorrente del 7 novembre 2014 e il suo messaggio di posta elettronica del 14 dicembre 2014 le erano stati inviati in risposta alla sua lettera del 29 ottobre 2014, nella quale esprimeva la sua intenzione di procedere al recupero di tale credito e la invitava a presentare le sue osservazioni.
Secondo la Commissione, la ricorrente non fornisce alcun elemento di prova in grado di dimostrare che la lettera del 2 ottobre 2015 non aveva fornito una risposta soddisfacente alle sue osservazioni del 6 maggio 2015. Inoltre, il riferimento a «ulteriori indagini» in corso avrebbe avuto come unico obiettivo quello di prepararsi nel caso in cui nuove ragioni avessero giustificato la riapertura del fascicolo.
Si rammenta che, ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 1, della Carta, «[o]gni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell’Unione». L’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta precisa che tale diritto comprende, in particolare, «il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio».
Secondo una giurisprudenza costante della Corte, il rispetto dei diritti della difesa impone che i destinatari di decisioni che pregiudichino in maniera sensibile i loro interessi siano messi in condizione di far conoscere utilmente il proprio punto di vista (v. sentenze del 21 settembre 2000, Mediocurso/Commissione,
C‑462/98 P
,
EU:C:2000:480
, punto
e la giurisprudenza citata, e del 26 settembre 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, punto
e la giurisprudenza citata).
Nel caso di specie, la Commissione ha invitato la ricorrente, con una lettera del 29 ottobre 2014, a presentare le proprie osservazioni, entro un termine di due settimane dal ricevimento della suddetta lettera, sulla sua intenzione di procedere al recupero del credito controverso. Il 7 novembre e il 14 dicembre 2014, nonché il 6 maggio e il 22 giugno 2015, la ricorrente è stata in grado di inviare quattro lettere alla Commissione prima dell’adozione delle decisioni impugnate. Inoltre, la Commissione ha lasciato trascorrere un termine ragionevole tra la lettera della ricorrente del 6 maggio 2015 e l’adozione delle decisioni impugnate, a decorrere dal 25 agosto 2015.
Ne consegue che la ricorrente ha potuto far conoscere utilmente il proprio punto di vista e, quindi, esercitare il suo diritto di essere ascoltata prima dell’adozione delle decisioni impugnate.
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dal fatto che la ricorrente ha ricevuto risposta alla sua lettera del 6 maggio 2015 soltanto dopo l’adozione delle decisioni impugnate.
Infatti, il diritto di essere ascoltato non comprende il diritto a un contraddittorio tra l’autore degli atti impugnati e il loro destinatario, ma garantisce a chiunque la possibilità di manifestare, utilmente ed efficacemente, il proprio punto di vista durante il procedimento amministrativo e prima dell’adozione di qualsiasi decisione che possa incidere in modo negativo sui suoi interessi (v., in tal senso, sentenze dell’11 dicembre 2014, Boudjlida,
C‑249/13
,
EU:C:2014:2431
, punto
, e del 9 febbraio 2017, M,
C‑560/14
,
EU:C:2017:101
, punti
e
).
Alla luce di quanto esposto, si deve concludere che la Commissione non ha violato il diritto di essere ascoltata della ricorrente, ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, della Carta.
Inoltre, per quanto riguarda gli argomenti della ricorrente con i quali sostiene che la Commissione si è limitata a produrre una lettera di due pagine in risposta alla propria lettera del 6 maggio 2015 e a rispondere sommariamente alle sue spiegazioni dettagliate del 7 novembre e del 14 dicembre 2014, essi rientrano, piuttosto, nell’esame dell’obbligo di motivazione della Commissione previsto all’articolo 41, paragrafo 2, della Carta e all’articolo 296 TFUE.
A tal riguardo, risulta dalla giurisprudenza che la motivazione prescritta dall’articolo 296, secondo comma, TFUE deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui l’atto promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo (v., in tal senso, sentenza del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punto
e giurisprudenza citata).
Nel contesto delle decisioni individuali, l’obbligo di motivare una decisione individuale ha lo scopo, oltre che di consentire un controllo giurisdizionale, di fornire all’interessato un’indicazione sufficiente per sapere se la decisione è eventualmente affetta da un vizio che consente di contestarne la validità (v. sentenza del 29 settembre 2011, Elf Aquitaine/Commissione,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, punto
e giurisprudenza citata).
Tuttavia, nel caso di specie, la ricorrente non può basarsi esclusivamente sulla lunghezza della risposta della Commissione alla sua lettera del 6 maggio 2015, non potendo ciò, di per sé, costituire un elemento pertinente ai fini della determinazione di una violazione dell’obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 296, secondo comma, TFUE. Inoltre, la ricorrente non può omettere la circostanza che, come emerge chiaramente dalle decisioni impugnate, il ragionamento della Commissione si basava sulla relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo, che è stata comunicata alla ricorrente insieme alle spiegazioni del revisore finanziario ivi contenute.
In ogni caso, la ricorrente non può affermare di avere fornito spiegazioni dettagliate nella sua lettera del 7 novembre 2014 e nel suo messaggio di posta elettronica del 14 dicembre 2014, giacché risulta chiaramente da quest’ultimo che lo stesso è volto, anzitutto, a chiedere che l’articolo 40 del contratto di servizi, che prevedeva la possibilità di una composizione amichevole, fosse applicato al credito controverso. Essa si limitava a sostenere che le conclusioni delle relazioni di revisione contabile erano «erronee, giuridicamente inammissibili, parziali e derivanti da un ragionamento unilaterale», senza fornire ulteriori prove o argomentazioni.
La Commissione, quindi, ha giustamente ritenuto di poter mantenere la sua posizione, senza fornire ulteriori motivi alla ricorrente dopo le lettere o i messaggi di posta elettronica in questione.
Pertanto, il quarto motivo deve essere respinto.
Sulla domanda di restituzione delle somme asseritamente legate ad un arricchimento senza causa dell’Unione
Con il secondo motivo di ricorso, dedotto a sostegno del punto della domanda volto a ottenere la restituzione degli importi che costituiscono il credito controverso, la ricorrente sostiene che, nella misura in cui le decisioni impugnate non hanno fondamento giuridico e hanno avuto l’effetto di incrementare il patrimonio della Commissione di un importo totale di EUR 624388,73 – cioè l’importo del credito controverso, pari a EUR 60096,08, maggiorato degli interessi –, essa è legittimata a chiedere la restituzione delle somme connesse a tale arricchimento senza causa.
La Commissione sostiene di aver dimostrato che il credito controverso era fondato su una solida base giuridica ed era imputabile alla ricorrente. Essa sostiene che nessuna violazione del principio che vieta l’arricchimento senza causa può essere invocata nel caso di specie.
Secondo una giurisprudenza consolidata, un’azione di restituzione basata sull’arricchimento senza causa dell’Unione richiede, per poter essere accolta, la prova di un arricchimento dell’Unione senza valido fondamento giuridico e di un impoverimento del richiedente connesso all’arricchimento stesso (v. sentenza del 28 luglio 2011, Agrana Zucker,
C‑309/10
,
EU:C:2011:531
, punto
e giurisprudenza citata).
Infatti, conformemente ai principi comuni agli ordinamenti giuridici degli Stati membri, il diritto di restituzione dalla persona arricchita è subordinato all’assenza di qualsiasi fondamento giuridico dell’arricchimento in questione [v., in tal senso, sentenza del 16 dicembre 2008, Masdar (UK)/Commissione,
C‑47/07 P
,
EU:C:2008:726
, punti da
a
e
].
Nel caso di specie, non si può ritenere che la compensazione dei crediti effettuata dalla Commissione fosse priva di fondamento giuridico, in quanto, come risulta dall’analisi del primo motivo di ricorso di cui supra, le decisioni impugnate sono state adottate applicando le disposizioni del regolamento finanziario per il decimo FES e del regolamento n. 966/2012. Inoltre, la ricorrente si era impegnata unilateralmente, nel programma a preventivo, a rimborsare alla Commissione le spese inammissibili al finanziamento del FES.
Ne consegue che la Commissione non può essere obbligata, in ragione di un arricchimento senza causa dell’Unione, a restituire l’importo del credito controverso, costituito dalle spese non ammissibili constatate nella relazione di revisione contabile relativa al programma a preventivo.
La Commissione dovrà invece trarre le conseguenze dell’annullamento parziale delle decisioni di compensazione, fondato su una violazione del principio di proporzionalità.
Di conseguenza, si devono respingere il secondo motivo di ricorso e la domanda volta a ottenere la restituzione delle somme costituite dal credito controverso, maggiorato degli interessi di mora, da fissare sulla base del tasso di riferimento della BCE aumentato di due punti.
Sulla domanda di risarcimento
La ricorrente ritiene di aver subito un danno morale, a causa dell’incertezza causata dal ritardo della risposta della Commissione alla sua lettera del 6 maggio 2015 e del danno alla sua immagine e reputazione. Essa sostiene che le decisioni impugnate hanno messo in discussione la sua legittimità, in quanto referente operativo e partner abituale della Commissione.
La Commissione sostiene che la domanda di risarcimento danni della ricorrente è puramente simbolica e non soddisfa le tre condizioni di cui agli articoli 268 e 340 TFUE, in virtù delle quali si devono dimostrare l’illiceità del comportamento rimproverato alla Commissione, l’esistenza di un danno effettivo e un nesso di causalità tra il comportamento in questione ed il danno lamentato.
Riguardo al risarcimento simbolico del danno morale, risulta dall’articolo 340, secondo comma, TFUE che la responsabilità extracontrattuale dell’Unione e l’attuazione del diritto al risarcimento del danno subìto dipendono dalla sussistenza di un insieme di condizioni relative all’illiceità del comportamento rimproverato alle istituzioni, all’effettività del danno e all’esistenza di un nesso di causalità tra tale comportamento e il danno invocato. Detta responsabilità non può sussistere se non ricorrono tutti i presupposti ai quali è subordinato l’obbligo di risarcimento di cui alla predetta disposizione (v. sentenza dell’11 dicembre 2014, Heli-Flight/AESA,
T‑102/13
,
EU:T:2014:1064
, punto
e giurisprudenza citata).
Inoltre, l’annullamento di un atto viziato d’illegittimità può costituire di per sé un risarcimento adeguato e, in linea di principio, sufficiente, per qualsiasi danno morale che tale atto possa aver cagionato, salvo che il ricorrente dimostri di aver subito un danno morale separabile dall’illegittimità che ha motivato l’annullamento e che non possa essere integralmente riparato da tale annullamento (v. sentenza del 14 settembre 2017, Bodson e a./ BEI,
T‑504/16 e T‑505/16
,
EU:T:2017:603
, punto
e giurisprudenza citata).
Nel caso di specie, occorre rilevare, in primo luogo, per quanto riguarda l’illiceità della condotta rimproverata alla Commissione, che la ricorrente non invoca nessun altro elemento se non i motivi dedotti a sostegno della domanda di annullamento, in secondo luogo, che solo il terzo e il quinto motivo sono stati parzialmente accolti e, in terzo luogo, che l’annullamento delle decisioni impugnate costituisce di per sé un risarcimento adeguato per il danno morale lamentato, nella misura in cui la ricorrente non ha prodotto alcun elemento di prova idoneo a dimostrare l’esistenza di un danno morale separabile dall’illiceità che giustifica l’annullamento parziale delle decisioni impugnate prima di concludere per il rigetto della domanda di risarcimento danni.
Alla luce di quanto esposto, occorre respingere la domanda di risarcimento danni della ricorrente.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, comma 3, del regolamento di procedura, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, ciascuna di esse sopporta le proprie spese.
Nel caso di specie, dato che le decisioni impugnate debbono essere annullate solo in parte, il Tribunale dispone che ciascuna parte sopporti le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Le decisioni di compensazione contenute nelle lettere della Commissione europea del 27 agosto, del 7, 16, 23 e 25 settembre 2015, volte al recupero dell’importo di EUR 624388,73, corrispondente ad una parte degli anticipi versati alla ricorrente nell’ambito di un programma di sostegno ad iniziative culturali in Guinea-Bissau, finanziato dal nono Fondo europeo di sviluppo (FES), aumentato degli interessi di mora, sono parzialmente annullate, nella parte in cui sono dirette al recupero di un importo di EUR 312265,42, corrispondente all’importo delle spese non ammissibili individuate nella constatazione finanziaria n. 2 della relazione di revisione contabile FED 2007/20859 relativa al programma a preventivo di svolgimento e di chiusura recante il numero di riferimento FED/2010/249-005.

2)
Il ricorso è respinto quanto al resto.

3)
La Commissione e la Transtec sopporteranno ciascuna le proprie spese.

Pelikánová
Valančius
Öberg
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 3 luglio 2018.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.