CELEX: 62019CJ0743
Жалба за отмяна
Институционално право
Органи, служби и агенции на Европейския съюз
Европейски орган по труда (ЕОТ)
Компетентност за определяне на седалището
Член 341 ДФЕС
Приложно поле
Решение, прието от представителите на правителствата на държавите членки в рамките на заседание на Съвета
Компетентност на Съда съгласно член 263 ДФЕС
Автор и правно естество на акта
Липса на задължителни последици в правния ред на Съюза

С жалбата си Европейският парламент иска отмяната на Решение (ЕС) 2019/1199 взето с общото съгласие на представителите на правителствата на държавите членки от 13 юни 2019 година относно местонахождението на седалището на Европейския орган по труда (
ОВ L 189, 2019 г., стр. 68
, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Правна уредба
На 12 декември 1992 г. представителите на правителствата на държавите членки приемат по общо съгласие — на основание член 216 от Договора за ЕИО, член 77 от Договора за ЕОВС и член 189 от Договора за ЕОАЕ — решение относно местоположението на седалищата на институциите и някои органи, служби и агенции на Европейските общности (
ОВ C 341, 1992 г., стр. 1
, наричано по-нататък „Решението от Единбург“).
Член 1 от Решението от Единбург определя съответните седалища на Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз, Европейската комисия, Съда на Европейския съюз, Европейския икономически и социален комитет, Европейската сметна палата и Европейската инвестиционна банка.
Съгласно член 2 от това решение:
„Седалището на други органи, служби и агенции, които са създадени или предстои да бъдат създадени, се решава по общо съгласие между представителите на правителствата на държавите членки на предстоящ Европейски съвет, като се имат предвид предимствата на горепосочените разпоредби за съответните държави членки и като се отдаде необходимият приоритет на държави членки, в които понастоящем не са разположени институции на Общността“ [неофициален превод].
Член 341 ДФЕС предвижда, че „[с]едалището на институциите на Съюза се определя по общо съгласие между правителствата на държавите членки“.
Съгласно Протокол № 6 за местоположението на седалищата на институциите и някои органи, служби и агенции на Европейския съюз, приложен към ДЕС, ДФЕС и ЕОАЕ (наричан по-нататък „Протокол № 6“):
„Представителите на правителствата на държавите членки,
Като вземат предвид член 341 от Договора за функционирането на Европейския съюз и член 189 от Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия,
Като припомнят и потвърждават Решението от 8 април 1965 г. и без да накърняват решенията, отнасящи се до седалищата на бъдещи институции, органи, служби и агенции,
Се споразумяха по следните разпоредби […]:
Член единствен
а)
Седалището на Европейския парламент е в Страсбург […].
б)
Седалището на Съвета е в Брюксел. […]
в)
Седалището на Комисията е в Брюксел. […]
г)
Седалището на Съда на Европейския съюз е в Люксембург.
д)
Седалището на Сметната палата е в Люксембург.
е)
Седалището на Икономическия и социален комитет е в Брюксел.
ж)
Седалището на Комитета на регионите е в Брюксел.
з)
Седалището на Европейската инвестиционна банка е в Люксембург.
и)
Седалището на Европейската централна банка е във Франкфурт.
й)
Седалището на Европейската полицейска служба (Европол) е в Хага“.
Обстоятелствата по спора
Регламент (ЕС) 2019/1149
На 13 март 2018 г. Комисията приема Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Европейски орган по труда (COM(2018) 131 final). Член 4 от това предложение гласи следното: „Седалището на Органа се намира в [x]“.
След междуинституционални преговори, проведени през януари и февруари 2019 г., представителите на Парламента и на Съвета установяват, че не разполагат с необходимите данни, за да определят местоположението на седалището на Европейския орган по труда (ЕОТ), и се споразумяват да отложат този избор за по-късна дата. Поради това е решено, от една страна, да се заличи член 4 от предложението за регламент, посочено в предходната точка, а от друга, да се изложат мотивите за тази позиция в съвместно изявление, към което да се присъедини Комисията и което да бъде приложено към регламента след неговото приемане.
На 20 юни 2019 г. е приет Регламент (ЕС) 2019/1149 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Европейски орган по труда, за изменение на регламенти (ЕО) № 883/2004, (ЕС) № 492/2011 и (ЕС) 2016/589 и за отмяна на Решение (ЕС) 2016/344 (
ОВ L 186, 2019 г., стр. 21
). Този регламент, публикуван в
Официален вестник на Европейския съюз
на 11 юли 2019 г., не съдържа разпоредба относно определяне на седалището на ЕОТ.
Съгласно Съвместното изявление на Европейския парламент, Съвета и Комисията (
ОВ L 188, 2019 г., стр. 131
), прието едновременно с Регламент 2019/1149 и публикувано в
Официален вестник на Европейския съюз
на 12 юли 2019 г.:
„Европейският парламент, Съветът и Комисията отбелязват, че процесът на избор на местоположението на седалището на [ЕОТ] все още не е приключил към момента на приемане на регламента за учредяването му.
Като припомнят задължението за лоялно и прозрачно сътрудничество и Договорите, трите институции признават значението на обмена на информация от началните етапи на процеса на избор на седалището на ЕОТ.
Обменът на информация на такъв ранен етап ще улесни трите институции при упражняването на правата им съгласно Договорите в хода на съответните процедури.
Европейският парламент и Съветът отбелязват намерението на Комисията да предприеме всички подходящи мерки, за да може в учредителния регламент да бъде включена разпоредба относно местоположението на седалището на ЕОТ, както и да гарантира, че ЕОТ извършва дейността си самостоятелно в съответствие с посочения регламент“.
Обжалваното решение
На 13 март 2019 г., в рамките на заседание на Комитета на постоянните представители (Корепер), представителите на правителствата на държавите членки одобряват по общо съгласие процедурата и критериите за определяне на седалището на ЕОТ.
Във възприетите правила за избор се уточнява, че решението за определяне на седалището на ЕОТ се основава на критерии, аналогични на изложените в Общия подход, който се съдържа в приложението към Съвместното изявление на Европейския парламент, Съвета и Комисията от 19 юли 2012 г. относно децентрализираните агенции (наричано по-нататък „Съвместното изявление от 2012 г.“). Тези критерии са свързани, първо, с географския баланс, второ, с датата, на която съответната агенция може да бъде установена на място след влизането в сила на акта за учредяването ѝ, трето, с достъпността на мястото, четвърто, с наличието на подходяща образователна инфраструктура за децата на служителите на агенцията и пето, с подходящ достъп до пазара на труда, социална сигурност и медицинско обслужване за децата и съпрузите.
Правилата на процедурата за избор предвиждат също всяко предложение за осигуряване на седалище на агенцията да бъде отправено до генералния секретар на Съвета, с копие до генералния секретар на Комисията, и да бъде публикувано на уебсайта на Съвета; Комисията да изготви обща оценка на всички предложения и да посочи как всяко едно изпълнява възприетите критерии; след това генералният секретариат на Съвета предава тази оценка на държавите членки и я оповестява публично и следва политическо обсъждане между представителите на правителствата на държавите членки, което се провежда в рамките на заседание на Корепер. Същите правила уточняват, че по-късно процесът на гласуване се провежда в рамките на Съвета по заетост, социална политика, здравеопазване и потребителски въпроси (EPSCO) в Люксембург; процесът на гласуване се състои от няколко поредни тура на гласуване, които не включват теглене на жребий, гласува се, докато едно от предложенията получи мнозинството от гласовете; окончателното решение, което отразява резултата от гласуването, се приема с общо споразумение на представителите на правителствата на държавите членки по време на същото заседание.
На 5 юни 2019 г., въз основа на дадената от Комисията оценка на четирите отправени предложения, а именно София (България), Никозия (Кипър), Рига (Латвия) и Братислава (Словакия), представителите на правителствата на държавите членки обсъждат тези предложения в рамките на заседание на Корепер.
На 13 юни 2019 г. в рамките на заседание на Съвета и след гласуване, за да се реши коя от четирите предложили държави членки да бъде домакин на ЕОТ, представителите на правителствата на държавите членки приемат обжалваното решение, публикувано в О
фициален вестник на Европейския съюз
на 15 юли 2019 г.
Член 1 от това решение гласи следното:
„Седалището на [ЕОТ] е в Братислава“.
Искания на страните
Парламентът иска от Съда:
–
да отмени обжалваното решение и
–
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
Съветът иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата като недопустима или като неоснователна,
–
да осъди Парламента да заплати съдебните разноски и
–
в случай че жалбата бъде уважена, да се запазят последиците на обжалваното решение за срока, необходим за да се определи новото седалище на ЕОТ.
Производството пред Съда
С решение на председателя на Съда от 7 януари 2020 г. Словашката република е допусната да встъпи в подкрепа на исканията на Съвета.
С решение на председателя на Съда от 3 февруари 2020 г. Република Гърция, Кралство Испания и Кралство Нидерландия са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.
С решение на председателя на Съда от 4 февруари 2020 г. Кралство Белгия, Чешката република, Кралство Дания, Ирландия, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Унгария, Република Полша и Република Финландия са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.
На основание член 16, трета алинея от Статута на Съда на Европейския съюз Европейският парламент подава на 20 ноември 2020 г. искане Съдът да заседава в голям състав по настоящото дело.
По компетентността на Съда
Доводи на страните
Съветът, подкрепен от всички правителства на встъпилите държави членки, поддържа, че жалбата на Парламента е явно недопустима.
Преди всичко обжалваното решение не било на Съвета, а на държавите членки. Въпреки това, както потвърждава съдебната практика, последните не били пасивно процесуално легитимирани. По-нататък, това решение било взето на основание член 341 ДФЕС, който се прилагал не само за определянето на седалищата на институциите на Съюза, изброени в член 13 ДЕС, но и за определянето на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза, така че посоченото решение не подлежало на контрол от Съда по член 263 ДФЕС. Накрая, Съветът посочва, че приемането на това решение от държавите членки по никакъв начин не възпрепятства ефективния съдебен контрол. Във всеки случай според него необходимостта да се осигури такъв контрол не може да доведе до създаването на способи за защита, различни от предвидените в Договорите.
Според Парламента няма съмнение, че обжалваното решение представлява обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС, а оттам и че жалбата е допустима.
Парламентът счита, че това решение очевидно е правнообвързващ акт на Съюза. Най-напред, според него е важно да се вземе предвид формалното наименование „решение“, което съгласно член 288, четвърта алинея ДФЕС означава акт, задължителен в своята цялост. По-нататък, посоченото решение било акт, приет на основание член 341 ДФЕС, тоест на разпоредба от Договорите, която предвижда приемането на обвързващи актове, чиято цел е да установи къде трябва да се определят седалищата на агенциите на Съюза. Накрая, същото решение било публикувано в серия L на
Официален вестник на Европейския съюз
, където се публикуват нормативните актове.
Относно действителния автор на обжалваното решение Парламентът счита, че макар заглавието му да сочи „общото съгласие на представителите на правителствата на държавите членки“, всъщност ставало въпрос за Съвета.
В подкрепа на тази позиция Парламентът изтъква, първо, че документите относно процедурата за избор и проекта в основата на обжалваното решение са изготвени на бланка на „Съвета на Европейския съюз“, което навежда на мисълта, че последният е приел авторството. Второ, процесът преди приемането на това решение се основавал на административните структури и на подготвителните органи на Съвета, по-конкретно посочения в член 240, параграф 1 ДФЕС Корепер. Трето, участието на румънски министър в този процес на вземане на решения показвало, че в настоящия случай посоченото в член 16, параграф 9 ДЕС председателство на Съвета е действало в това си качество. Четвърто, тъй като член 297, параграф 2, първа алинея ДФЕС предвижда, че някои незаконодателни актове трябва да бъдат подписани от председателя на институцията, която ги е приела, обстоятелството, че румънският министър е подписал обжалваното решение, доказвало, че той е действал в рамките на функциите си на председател на Съвета.
В това отношение Парламентът припомня, че съгласно съдебната практика не е достатъчно даден акт да бъде квалифициран като решение на държавите членки, за да избегне контрола за законосъобразност от страна на Съда. Освен това било необходимо да се установи, предвид съдържанието и всички обстоятелства около приемането на въпросния акт, че той в действителност не е решение на Съвета (решение от 30 юни 1993 г., Парламент/Съвет и Комисия,
C‑181/91 и C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, т.
). Тази констатация обаче не можела да се направи, без да се разгледа съдържанието на акта и неговото правно действие. Това било така още повече защото в случая обжалваното решение навлиза в правомощията, предоставени на законодателя на Съюза от членове 46 ДФЕС и 48 ДФЕС.
При условията на евентуалност, дори да се приеме, че обжалваното решение произлиза от държавите членки, а не от Съвета, настоящата жалба все пак била допустима. Всъщност ставало въпрос все за акт на Съюза, предназначен да произведе правно действие по отношение на трети лица в две области от компетентността на Съюза, а именно свободното движение на работници и координирането на системите за социална сигурност на държавите членки. При това положение било очевидно, че определянето на седалището на ЕОТ с обжалваното решение засяга пряко област, която вече е регламентирана от законодателя на Съюза със създаването на този орган, и допринася за създаването на правно положение, противопоставимо на трети лица.
Парламентът подчертава, че да се постави под въпрос обжалваемият характер на обжалваното решение по член 263 ДФЕС би означавало да се избегне всякакъв съдебен контрол по отношение на правнообвързващ акт на Съюза, приет по силата на разпоредба от Договорите. Всъщност не съществувал друг способ за защита, за да се провери дали компетентността, която държавите членки твърдят, че имат по силата на член 341 ДФЕС, действително съществува за определяне на седалището на органи на Съюза като ЕОТ, или, както поддържа Парламентът, като прибягват до член 341 ДФЕС, държавите членки навлизат в правомощията, които членове 46 ДФЕС и 48 ДФЕС предоставят на законодателя на Съюза.
Парламентът счита, че макар актовете на държавите членки да не са сред изброените в член 263, първа алинея ДФЕС, Съдът трябва да приеме, че е компетентен да проверява спазването на правомощията, предоставени на институциите с Договорите по смисъла на член 13, параграф 2 ДЕС. Изключването на обжалваното решение от контрола на Съда с мотива, че става въпрос за акт на държавите членки, би означавало той да бъде лишен от възможността да провери дали са били спазени правомощията на законодателя на Съюза и евентуално да прекрати нарушението на посочените правомощия, като отмени това решение.
Освен това подобен подход би бил в разрез с принципите на правовата държава, според които нито държавите членки, нито институциите на Съюза могат да избегнат контрола за това дали действията им съответстват на Договорите (решение от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент,
294/83
,
EU:C:1986:166
, т.
). В това отношение Парламентът счита, че тези принципи са основанието за общата компетентност, която член 19 ДЕС предоставя на Съда, за да осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите (решение от 24 юни 2014 г., Парламент/Съвет ,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, т.
).
В репликата си Парламентът отбелязва, че съдебната практика, на която се позовава Съветът, се отнася до актове, приети от държавите членки извън определената от Договорите рамка. Според Парламента обаче обжалваното решение е правен акт на Съюза, приет въз основа на предоставена с Договорите компетентност, а именно на компетентността, произтичаща от член 341 ДФЕС. Всъщност основният правен въпрос, повдигнат с настоящата жалба, засягал именно въпроса дали тази компетентност може да бъде упражнена, за да се определи седалището на ЕОТ.
Съображения на Съда
Европейският съюз е правов съюз, за който Договорът за функционирането на ЕС е предвидил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да повери на Съда контрола за законосъобразност на актовете на институциите (вж. в този смисъл решения от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент,
294/83
,
EU:C:1986:166
, т.
, от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия,
C‑402/05 P и C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, т.
и от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до жалбата за отмяна по член 263 ДФЕС, тя може да се подаде срещу всички приети от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза разпоредби — независимо от естеството или формата им — които имат за цел да породят задължителни правни последици (вж. в този смисъл решения от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет,
22/70
,
EU:C:1971:32
, т.
и от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, т.
и цитираната съдебна практика).
При това положение в рамките на жалбата за отмяна по член 263 ДФЕС съдът на Съюза е компетентен да контролира само законосъобразността на актовете, които се считат за актове на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза. От това по-специално следва, че актовете, приети от представителите на правителствата на държавите членки, които действат не в качеството на членове на Съвета или на членове на Европейския съвет, а в качеството на представители на своето правителство и упражняват по този начин колективно правомощията на държавите членки, не подлежат на контрол за законосъобразност, упражняван от съда на Съюза (вж. в този смисъл решение от 30 юни 1993 г., Парламент/Съвет и Комисия,
C‑181/91 и C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, т.
и определение от 16 юни 2021 г., Sharpston/Съвет и представители на правителствата на държавите членки,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, т.
).
Не е достатъчно обаче обжалваното решение формално да е представено като решение на държавите членки, за да може този акт да избегне въведения с член 263 ДФЕС контрол за законосъобразност. Необходимо е също така актът, предвид неговото съдържание и всички обстоятелства около приемането му, действително да не представлява решение на Съвета (решение от 30 юни 1993 г., Парламент/Съвет и Комисия,
C‑181/91 и C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, т.
).
В случая обжалваното решение трябва да се разглежда в светлината на правната рамка, приложима за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза. В това отношение обаче страните спорят по въпроса дали член 341 ДФЕС, съгласно който седалището на „институциите“ се определя „по общо съгласие между правителствата на държавите членки“, може основателно да се използва като основание на решенията по определяне на седалищата на тези органи, служби и агенции.
Всъщност, от една страна, Съветът и встъпилите в подкрепа на исканията му държави членки изтъкват, че този член трябва да се тълкува в широк смисъл, че се отнася и до посочените органи, служби и агенции, така че компетентността за определяне на седалището на такъв орган, служба или агенция принадлежи единствено на представителите на правителствата на държавите членки, които действат по общо съгласие. От това според тях следва, че като акт на държавите членки, а не на Съвета, обжалваното решение остава извън обхвата на контрола за законосъобразност, осъществяван от Съда на основание член 263 ДФЕС.
От друга страна, Парламентът счита, че решението, с което се определя седалището на агенция на Съюза, не попада в приложното поле на член 341 ДФЕС, а е в правомощията на законодателя на Съюза. Така той стига до извода, че обжалваното решение по необходимост се счита за решение на Съвета и следователно не може да избегне контрола за законосъобразност, упражняван от Съда. Във всички случаи, дори да се приеме, че това решение може да бъде приписано на държавите членки, настоящата жалба би трябвало да бъде обявена за допустима в частта ѝ, насочена срещу „действителния автор“ на това решение.
Ето защо най-напред следва да се установи дали решението за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза трябва да се вземе от държавите членки по силата на правилото, залегнало в член 341 ДФЕС, или от законодателя на Съюза по силата на материалноправното основание, приложимо към областта, в която въпросният орган, служба или агенция действа.
По компетентността за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза
Съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният текст и целите ѝ, но също и нейният контекст. Генезисът на разпоредбата от правото на Съюза също може да разкрие обстоятелства, които са релевантни за тълкуването ѝ (вж. в този смисъл решение от 10 декември 2018 г., Wightman и др.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, т.
и цитираната съдебна практика).
Ето защо въз основа на тези методи за тълкуване следва да се провери дали член 341 ДФЕС се прилага към решенията за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза.
На първо място, що се отнася до текста на член 341 ДФЕС, в него са посочени единствено „институциите на Съюза“. Съгласно член 13, параграф 1 ДЕС обаче понятието „институции“ препраща към конкретен списък от субекти, който не включва органите и службите на Съюза, и по-специално неговите агенции.
На второ място, що се отнася до контекста на член 341 ДФЕС, най-напред следва да се подчертае, както отбелязва генералният адвокат в точка 94 от заключението си, че Договорът от Лисабон изменя редица разпоредби от Договорите, за да включи в тях изрично „органите, службите и агенциите на Съюза“, с което се прокарва експлицитно разграничение между изрично посочените в член 13, параграф 1 ДЕС институции на Съюза, от една страна, и органите, службите и агенциите на Съюза, от друга. Така, докато някои разпоредби от Договора за функционирането на ЕС се отнасят само до институциите на Съюза, в други негови разпоредби, като членове 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 и 325, става въпрос по общо за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза. Такъв е по-специално случаят с членове 263 ДФЕС, 265 ДФЕС и 267 ДФЕС, що се отнася до компетентността на Съда.
Трябва да се констатира обаче, че текстът на член 341 ДФЕС, който се отнася само до „институциите“, съответства на текста на предшествалите този член разпоредби, а именно член 216 от Договора за ЕИО (впоследствие член 216 от Договора за ЕО, който по-късно става член 289 ЕО).
Следователно изтъкнатото от Съвета обстоятелство, че разпоредбите на част седма („Общи и заключителни разпоредби“) от Договора за функционирането на ЕС, в която е включен член 341 ДФЕС, посочват „институциите“, не може да се тълкува — макар, както следва от точка 46 от настоящото решение, Договорът за ЕС да прокарва ясно разграничение между институциите на Съюза, от една страна, и неговите органи, служби и агенции, от друга — като проява на намерението на авторите на Договорите да придадат на понятието „институции“ широко разбиране в смисъл, че обхваща не само субектите, изброени в член 13, параграф 1 ДЕС, но и органите, службите и агенциите на Съюза, създадени с Договорите или по силата на Договорите, за да допринасят за постигането на целите на Съюза. Това важи в още по-голяма степен, тъй като Договорът за ЕС и Договорът за функционирането на ЕС представляват единна конституционна основа за Съюза по силата на член 1, трета алинея ДЕС и на член 1, параграф 2 ДФЕС, в резултат на което определението на понятието „институции“ в член 13, параграф 1 ДЕС и разграничението между тези институции, от една страна, и органите, службите и агенциите на Съюза, от друга страна, трябва да се прилагат повсеместно и еднакво в двата договора.
Не може да бъде определящо и широкото тълкуване, дадено от Съда на понятието „институция“ по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС, съгласно който „[в] случай на извъндоговорна отговорност, Съюзът в съответствие с основните принципи на правото, които са общи за държавите членки, е длъжен да поправи вредите, причинени от неговите институции или служители, при изпълнението на техните задължения“.
Всъщност, макар да е приел, че понятието „институция“ по смисъла на тази разпоредба включва не само изброените в член 13, параграф 1 ДЕС институции на Съюза, но и всички други органи, организации, служби и агенции на Съюза, създадени с Договорите или по силата на Договорите, за да допринасят за постигането на целите на Съюза (решение от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, т.
и цитираната съдебна практика), за да установи тази съдебна практика, Съдът изрично се основава на обстоятелството, от една страна, че органите, службите и агенциите на Съюза, създадени с Договорите или по силата на Договорите, следва да допринасят за постигането на целите на Съюза, и от друга страна, че би било в противоречие с намерението на авторите на Договорите, когато действа чрез орган, служба или агенция, Съюзът да може да избегне последиците от разпоредбите на Договорите, уреждащи неговата извъндоговорна отговорност (вж. в този смисъл решение от 2 декември 1992 г., SGEEM и Etroy/ЕИБ,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, т.
—
).
Така широкото тълкуване от Съда на понятието „институции“ за целите на прилагането на член 340, втора алинея ДФЕС отговаря на необходимостта, обоснована от посочените изрично в тази разпоредба основни принципи на правото, които са общи за държавите членки, да се осуети възможността Съюзът да избегне прилагането на режима на извъндоговорната отговорност на Съюза по член 268 ДФЕС във връзка с член 340, втора алинея ДФЕС и произтичащия от това съдебен контрол от страна на Съда, когато Съюзът действа чрез орган, служба или агенция на Съюза, различен/различна от институциите, изброени в член 13, параграф 1 ДЕС (вж. по аналогия решение от 2 декември 1992 г., SGEEM и Etroy/ЕИБ,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, т.
и
). Това важи в още по-голяма степен, тъй като, както посочва генералният адвокат в точка 100 от заключението си, понятието „служители“ по член 340, втора алинея ДФЕС обхваща — от функционална гледна точка — всички работещи за Съюза служители, независимо дали в институциите или в неговите органи, служби и агенции.
Следователно тълкуването, дадено на понятието „институция“ по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС, който урежда обхвата на извъндоговорната отговорност на Съюза, не може да се използва надлежно, за да се определи по аналогия приложното поле на член 341 ДФЕС, който се отнася до обхвата на правомощията, запазени за държавите членки по силата на Договорите.
Съветът не може да се позове надлежно и на понятието „институции“ в член 342 ДФЕС, съгласно който „[п]равилата относно езиковия режим на институциите на Съюза се определят от Съвета с единодушие чрез регламенти, без да се засягат разпоредбите на статута на Съда на Европейския съюз“. Всъщност, както посочва генералният адвокат в точка 98 от своето заключение, понятието „институции“ по смисъла на последния член не трябва непременно да се тълкува в смисъл, че включва органите, службите и агенциите на Съюза, тъй като езиковият режим на даден орган, служба и агенция на Съюза може да бъде различен от действащия в институциите.
Що се отнася до Протокол № 6, макар, както изтъква Съветът, той да определя не само седалищата на институциите на Съюза, но и тези на някои органи, служби и агенции на Съюза, включително Европол, и да се позовава на член 341 ДФЕС, той все пак не предвижда, че седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза трябва да се определят колективно от държавите членки съгласно принципа, прогласен в този член. В това отношение е важно да се отбележи, че общата характеристика на тези органи, служби и агенции на Съюза е, че са създадени от държавите членки, докато не е такъв случаят с агенция на Съюза като ЕОТ, която е създадена въз основа на учредителните договори от законодателя на Съюза. Така от този протокол не може да се заключи, че волята на държавите членки е да прилагат пряко или по аналогия заложения в този член принцип при определяне на седалищата на всички органи, служби и агенции на Съюза.
Както отбелязва генералният адвокат в точка 112 от заключението си, приемането на специален протокол, напротив, свидетелства за това, че държавите членки са приели, че тяхното колективно решение за определяне на седалищата на някои изчерпателно изброени органи, служби и агенции на Съюза трябва да бъде изрично закрепено в първичното право, за да породи правно действие в правото на Съюза.
Що се отнася до изричното позоваване в Протокол № 6 на член 341 ДФЕС, то се обяснява с факта, че този протокол се отнася преди всичко до институциите, посочени в член 13, параграф 1 ДЕС.
Освен това е вярно, както следва от член 2 от Решението от Единбург, че представителите на правителствата на държавите членки са изразили желание да запазят за себе си решенията относно седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза по същия начин, по който изрично и ясно са оправомощени с член 341 ДФЕС да установят седалищата на институциите на Съюза. По-нататък, на междуправителствената конференция, довела до приемането на Договора от Амстердам, текстът на Решението от Единбург е възпроизведен като протокол, приложен към Договорите за ЕС, ЕО, ЕОВС и ЕОАЕ, който понастоящем е Протокол № 6, приложен към Договора за ЕС, Договора за функционирането на ЕС и Договора за ЕОАЕ.
Въпреки това, от една страна, единственият член на последния протокол определя по начин, сходен с този на член 1 от Решението от Единбург, седалищата само на институции, органи, служби или агенции на Съюза, създадени от държавите членки. От друга страна, макар Съдът да е признал задължителна правна сила на това решение в решение от 1 октомври 1997 г., Франция/Парламент (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), на което се позовава в други последващи решения (вж. в този смисъл решения от 13 декември 2012 г., Франция/Парламент,
C‑237/11 и C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, т.
—
и от 2 октомври 2018 г.,Франция/Парламент (Упражняване на бюджетното правомощие),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, т.
), член 2 от Решението от Единбург не може да доведе до тълкуване на член 341 ДФЕС, което да противоречи на ясния му текст.
Като част от контекста Съветът се позовава и на предходната институционална практика относно определянето на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза, и поддържа, че е налице „институционално признаване“ на тази практика, което е изразено в Съвместното изявление от 2012 г. и приложения към него Общ подход.
От информацията, предоставена на Съда в рамките на настоящите дела, обаче е видно, че твърдяната практика далеч не е общо разпространена. Всъщност процедурите за определянето на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза или се провеждат само от държавите членки, или включват — в различна степен и на различни основания — институциите на Съюза, независимо дали в качеството им на участници в законодателната процедура или не.
Дори обаче да се предположи, както поддържа Съветът, че е възможно да се идентифицира трайна и последователна предишна практика, по силата на която седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза системно са били определяни въз основа на политически избор, направен единствено от представителите на правителствата на държавите членки, тълкуването на член 341 ДФЕС, което Съветът застъпва въз основа на тази практика, не може да получи каквото и да било „институционално признаване“ със Съвместното изявление от 2012 г. и приложения към него общ подход. Всъщност, както се подчертава в петата алинея от това изявление, то не е правно обвързващо и впрочем не съдържа признаване на каквато и да било запазена за държавите членки компетентност да определят седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза.
При всички случаи подобна практика, която би била в противоречие с правилата на Договора за функционирането на ЕС, и по-специално с член 341 ДФЕС, тъй като въпреки ясния текст на този член тя разширява приложното му поле, така че да обхване определянето на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза, не може да създаде прецедент, обвързващ институциите (вж. в този смисъл решение от 6 май 2008 г., Парламент/Съвет,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, т.
и цитираната съдебна практика).
На трето и последно място, що се отнася до целта на член 341 ДФЕС, тя е да се запазят правомощията на държавите членки да вземат решения за определяне на седалищата само на институциите на Съюза. Противно на позицията, застъпвана от Съвета в съдебното заседание, тълкуването на този член в смисъл, че той не се прилага за органите, службите и агенциите на Съюза, не може да има за последица да го лиши от всякакво полезно действие, както отбелязва генералният адвокат в точка 138 от заключението си. Макар да е вярно, че седалищата на институциите на Съюза вече са определени в първичното право, в случая с Протокол № 6, член 341 ДФЕС все пак остава релевантен при всяко евентуално бъдещо решение за промяна на седалището на съществуваща институция или за определяне на седалището на нова институция.
В този контекст следва да се припомни, че за разлика от институциите на Съюза, чието създаване и функции поради конституционното им значение са предвидени в самите Договори, органите, службите и агенциите на Съюза като ЕОТ, чийто предмет е постигането на целите на дадена политика на Съюза, по принцип не се създават с Договорите. При тези обстоятелства, ако не произтича от първичното право, създаването им трябва да e резултат от акт на вторичното право, приет на основание на материалноправните разпоредби за прилагане на политиката на Съюза, в която участват съответният орган, служба или агенция, и в съответствие с процедурите, предвидени в тези разпоредби.
При липсата на други уточнения в това отношение в Договорите, законодателят на Съюза следва — в съответствие с процедурите, предвидени от материално релевантните разпоредби на Договорите — да определи седалището на орган, служба или агенция на Съюза, който или която сам е учредил с акт на вторичното право, приет на основание на тези разпоредби, по същия начин, по който съгласно посочените разпоредби има компетентност да определя правомощията, организацията и начина на функциониране на този орган, служба или агенция.
По този начин, противно на твърдението на Съвета, решението за определяне на седалището на орган или служба на Съюза, като например агенция на Съюза, е неразделна част от решението за създаването на този орган или на тази служба или агенция.
Несъмнено при определянето на седалището на орган, служба или агенция на Съюза могат да се вземат предвид политически съображения като необходимостта да се осигури известен географски баланс при установяването на органите, службите или агенциите на Съюза или да се даде предимство на държавите членки, в които все още няма седалище на орган, служба или агенция на Съюза.
Политическият характер на решението за определяне на седалището на такъв орган, служба или агенция на Съюза обаче сам по себе си не може да обоснове изключване на това решение от компетентността на законодателя на Съюза, на който всъщност редовно се налага да прави политически избор при упражняване на правомощията на Съюза (вж. в този смисъл решение от 7 септември 2016 г., Германия/Парламент и Съвет,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, т.
).
Освен това едно такова решение по принцип трябва да позволи да се гарантира изпълнението на задачите, възложени на съответния орган, служба или агенция на Съюза с оглед на осъществяването на целите на дадена политика.
Не може да се приеме и тезата, че определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза, което е обвързано с материалноправното основание за създаването на този орган, служба или агенция, може да доведе — в зависимост от съответното правно основание — до това седалището да се определи с квалифицирано мнозинство в рамките на Съвета, а не с решение, взето по общо съгласие на представителите на правителствата на държавите членки, превръщайки определянето на това седалище в обект на компромис в рамките на законодателния дебат.
Всъщност, както бе припомнено в точка 68 от настоящото решение, фактът, че решението за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза може да има значително политическо измерение, доколкото трябва да отговаря по-специално на съображения, свързани с географския баланс, не е пречка това решение да бъде взето от законодателя на Съюза в съответствие с процедурите, предвидени от материално релевантните разпоредби на Договорите, тъй като това политическо измерение може да представлява фактор, който законодателят на Съюза да вземе предвид при упражняването на правото си на преценка. Трябва също така да се подчертае, че тъй като по силата на член 1, втора алинея във връзка с член 10, параграф 3 ДЕС законодателният процес на Съюза се ръководи от принципа на прозрачност по отношение на гражданите, прилагането на този процес може да укрепи демократичната основа на решение за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза като ЕОТ.
Освен това, и в по-общ план, обстоятелството, че решение като това за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза е политически чувствително, не може да доведе до промяна в предоставените от Договорите правомощия на институциите на Съюза, нито да изключи упражняването на тези правомощия от предвидените в Договорите законодателни процедури. Така установяването на смисъла на разпоредба от Договорите, която урежда материалната компетентност на Съюза, не може да зависи от съображения, свързани с политическата чувствителност на съответната област или със стремежа да се гарантира ефективността на дадено действие.
От всички тези съображения, и по-специално от текста на член 341 ДФЕС следва, че тази разпоредба не може да се тълкува в смисъл, че урежда определянето на седалището на орган, служба или агенция на Съюза като ЕОТ.
При тези обстоятелства компетентността за определяне на седалището на тази агенция не принадлежи на държавите членки, а на законодателя на Съюза, който за тази цел трябва да действа в съответствие с процедурите, предвидени в материално релевантните разпоредби на Договорите, които в случая са член 46 ДФЕС и член 48 ДФЕС, а те предвиждат да се приложи обикновената законодателна процедура.
Именно в светлината на този извод следва да се разгледа, на второ място, компетентността на Съда да се произнесе по жалбата по настоящото дело.
По автора на обжалваното решение и компетентността на Съда съгласно член 263 ДФЕС
–
По автора на обжалваното решение
На първо място, следва да се провери дали обжалваното решение, взето в рамките на заседание на Съвета от конференцията на представителите на правителствата на държавите членки, може да се счита за решение на държавите членки.
Що се отнася до съдържанието на обжалваното решение, от текстът му следва, че то представлява акт на държавните или правителствените ръководители на 27‑те държави членки, приет в рамките на заседание на Съвета след междуправителствена процедура. За това свидетелства фактът, че в заглавието и началото на преамбюла на това решение изрично са посочени „представителите на правителствата на държавите членки“.
В това отношение следва да се отбележи, че обжалваното решение е прието на изрично основание член 341 ДФЕС, тъй като неговите автори са счели, че позоваването в този член на „институциите“ трябва да се тълкува разширително, с други думи, че се отнася не само до конкретно изброените в член 13, параграф 1 ДЕС институции, но и до органите, службите и агенциите на Съюза.
Освен това следва да се приеме, че подготвителните работи по обжалваното решение са извършени по повод заседанията на представителите на правителствата на държавите членки, провели се в рамките на заседанията на Корепер на 13 март 2019 г. и на 5 юни 2019 г.
Що се отнася до обстоятелствата около приемането на обжалваното решение, нито фактът, че следваната на междуправителствено равнище процедура за избор с цел определяне на седалището на ЕОТ е проведена в помещенията на Съвета и с помощта на службите на генералния секретариат на Съвета, нито фактът, че предложенията, подадени в рамките на тази процедура за избор, са оценени от Комисията, нито обстоятелството, че обжалваното решение е подписано от представителя на държавата членка, която към момента на приемането му е председателствала Съвета съгласно член 16, параграф 9 ДЕС — в случая от румънския министър на правосъдието — могат да опровергаят извода, че това решение се счита за решение на държавите членки, а не на Съвета.
Всъщност, от една страна, приемането на акт в помещенията или с помощта на институция на Съюза само по себе си не предоставя на Съда компетентност да преценява законосъобразността на такъв акт (вж. по аналогия решение от 22 март 1990 г., Le Pen,
C‑201/89
,
EU:C:1990:133
, т.
и
). От друга страна, участието на институции на Съюза в изготвянето на решение на представителите на правителствата на държавите членки, взето в рамките на заседание на Съвета, не би могло да определи правното естество и автора на последвалия акт.
Така нито поради съдържанието си, нито поради обстоятелствата, при които е прието, обжалваното решение може да се квалифицира като акт на Съвета. Напротив, това решение представлява акт, приет колективно и по общо съгласие от представителите на правителствата на държавите членки.
–
По компетентността на Съда съгласно член 263 ДФЕС
На второ място, следва да се припомни, че единственият релевантен критерий, възприет от Съда за изключване на компетентността на съдилищата на Съюза да разглеждат жалби срещу актове, приети от представителите на правителствата на държавите членки, е свързан с техния автор, независимо от задължителното им правно действие (определение от 16 юни 2021 г., Sharpston/Съвет и представители на правителствата на държавите членки,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, т.
).
При това положение доводите на Парламента, че в случая би следвало да се възприеме широко разбиране за авторите на актовете, за които се отнася член 263 ДФЕС, а именно институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, за да се счете, че обжалваното решение е прието от институция, орган, служба или агенция на Съюза по смисъла на този член, или най-малкото би трябвало настоящата жалба да се приравни на жалба срещу решение на Съвета, не биха могли да бъдат приети, без да се наруши ясната формулировка на този член (вж. в този смисъл определение от 16 юни 2021 г., Sharpston/Съвет и представители на правителствата на държавите членки,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, т.
).
Такова тълкуване би било в разрез и с волята на авторите на Договорите, отразена в член 263 ДФЕС — чието приложно поле се свежда единствено до актовете от правото на Съюза, приети от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза — да изключат актовете на държавите членки от контрола на съдилищата на Съюза.
Да се разшири понятието за актове, които подлежат на обжалване по член 263 ДФЕС, като се обхванат и актовете, приети от държавите членки, дори по взаимно съгласие, в крайна сметка би означавало да се допусне пряк контрол от съда на Съюза върху актовете на държавите членки и по този начин да се заобиколят средствата за правна защита, специално предвидени в случай на неизпълнение на задълженията им по Договорите.
Всъщност тези средства за правна защита се основават на отчитане на съответните роли на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, от една страна, и на държавите членки, от друга страна, в правния ред на Съюза. В това отношение е важно да се припомни, че в съответствие с принципа, закрепен в член 13, параграф 2 ДЕС, всяка институция, подобно на Съда, действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, с условията и с целите, предвидени в тях.
В случая, макар да се разглежда като акт, приет само от държавите членки, и следователно извън предвидения в член 263 ДФЕС контрол за законосъобразност, обжалваното решение все пак не може да се приравни на решение, прието на основание член 341 ДФЕС, тъй като, видно от изложените в точки 43—73 от настоящото решение съображения, този член трябва да се тълкува в смисъл, че се отнася изключително до определянето на седалищата на институциите, посочени в член 13, параграф 1 ДЕС, а не до определянето на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза.
Както отбелязва обаче генералният адвокат в точка 166 от своето заключение, решение като обжалваното, взето от държавите членки в област, в която Договорите не предвиждат действия от тяхна страна, няма задължително правно действие в правото на Съюза. Обстоятелството, че една или повече институции на Съюза са изиграли определена роля в рамките на процедурата, довела до приемането на това решение, не променя неговото естество, което не попада в правния ред на Съюза (вж. по аналогия решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ,
C‑8/15 P—C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, т.
).
В този контекст по съображения както за правна сигурност, така и за ефективна съдебна защита, законодателят на Съюза следва да приеме, в съответствие с процедурите, предвидени в материално релевантните разпоредби на Договорите, акт на Съюза, който утвърждава или, напротив, се отклонява от приетото от държавите членки политическо решение, като трябва да се уточни, че само този акт на законодателя на Съюза може да произведе задължително правно действие в рамките на правото на Съюза и че в контекст като настоящия посоченият акт трябва непременно да предхожда всяка конкретна мярка за установяване на седалището на съответната агенция.
От всички изложени по-горе съображения следва, че обжалваното решение представлява не акт на Съвета, а акт от политическо естество без задължително правно действие, приет колективно от държавите членки, поради което срещу него не може да се подава жалба за отмяна по член 263 ДФЕС.
Поради това настоящата жалба следва да се отхвърли като насочена срещу акт, чиято законосъобразност Съдът няма компетентност да проверява на основание член 263 ДФЕС.
По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
Съгласно член 138, параграф 3 от Процедурния правилник, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Съдът обаче може да реши една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна, ако обстоятелствата по делото оправдават това.
В настоящия случай, за който е характерно това, че обстоятелствата около приемането на обжалваното решение се отличават с различна практика и различно тълкуване по въпроса кой е компетентен да взема решения за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза, изглежда обосновано да се постанови, че всяка от главните страни, а именно Парламентът и Съветът, ще понесе направените от нея съдебни разноски.
Съгласно член 140, параграф 1 от посочения правилник Кралство Белгия, Чешката република, Кралство Дания, Ирландия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Унгария, Кралство Нидерландия, Република Полша, Словашката република и Република Финландия понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз понасят направените от тях съдебни разноски.

3)
Кралство Белгия, Чешката република, Кралство Дания, Ирландия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Унгария, Кралство Нидерландия, Република Полша, Словашката република и Република Финландия понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.