CELEX: 62015CJ0506
Recurso de casación
Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader)
Gastos excluidos de la financiación de la Unión Europea
Reglamentos (CE) n.o 1698/2005, (CE) n.o 1975/2006 y (CE) n.o 796/2004
Medidas de ayuda al desarrollo rural
Zonas con desventajas naturales
Controles sobre el terreno
Coeficiente de carga ganadera
Recuento de los animales

Mediante su recurso de casación, el Reino de España solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 15 de julio de 2015, España/Comisión (T‑561/13, no publicada; en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2015:496), en la que éste desestimó su recurso que tenía por objeto la anulación parcial de la Decisión de Ejecución 2013/433/UE de la Comisión, de 13 de agosto de 2013, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2013, L 219, p. 49; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
Reglamento (CE) n.º 1698/2005
El artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2005, L 277, p. 1), declara:
«La ayuda al desarrollo rural contribuirá a alcanzar los siguientes objetivos:
[...]
b)      mejorar el medio ambiente y el medio rural mediante ayudas a la gestión de las tierras».
Dentro del título IV del Reglamento n.º 1698/2005, denominado «Las ayudas en materia de desarrollo rural», el capítulo I de éste, relativo a los «Ejes», expone, en cada una de las cuatro secciones que lo componen, los distintos ámbitos de intervención y las medidas que pueden emplearse. La sección 2 de ese capítulo I, titulada «Eje 2 — Mejora del medio ambiente y del entorno rural», incluye el artículo 36 de dicho Reglamento, que en su letra a), incisos i) y ii), dispone lo siguiente:
«La ayuda prevista en la presente sección afectará a:
a)      medidas destinadas a la utilización sostenible de las tierras agrícolas a través de:
i)      ayudas destinadas a indemnizar a los agricultores por las dificultades naturales en zonas de montaña;
ii)      ayudas destinadas a indemnizar a los agricultores por las dificultades en zonas distintas de las de montaña».
El artículo 37, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º 1698/2005 tiene la siguiente redacción:
«1.      Las ayudas previstas en el artículo 36, letra a), incisos i) y ii), se concederán anualmente por cada hectárea de superficie agrícola utilizada [...], en el sentido de la Decisión 2000/115/CE de la Comisión, de 24 de noviembre de 1999, por la que se fijan las definiciones de las características, la lista de productos agrícolas, las excepciones a las definiciones y las regiones y circunscripciones en relación con las encuestas sobre la estructura de las explotaciones agrícolas [(DO 2000, L 38, p. 1)].
Tendrán por objeto indemnizar a los agricultores por los costes adicionales y las pérdidas de ingresos derivados de las dificultades que plantea la producción agrícola en la zona en cuestión.
2.      Las ayudas se concederán a los agricultores que se comprometan a desarrollar sus actividades agrícolas en las zonas designadas con arreglo al artículo 50, apartados 2 y 3, durante al menos cinco años a partir del primer pago de la ayuda.»
El artículo 71 del Reglamento n.º 1698/2005, titulado «Subvencionabilidad de los gastos», dispone, en su apartado 2:
«Los gastos sólo podrán beneficiarse de la contribución del FEADER si se dedican a operaciones aprobadas por la Autoridad de gestión del programa en cuestión o bajo su responsabilidad, de acuerdo con los criterios de selección fijados por el organismo competente.»
Reglamento (CE) n.º 1975/2006
El artículo 5 del Reglamento (CE) n.º 1975/2006 de la Comisión, de 7 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.º 1698/2005 en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural (DO 2006, L 368, p. 74), titulado «Principios generales de control», dispone en su apartado 1 lo siguiente:
«Sin perjuicio de las disposiciones específicas del presente Reglamento, los Estados miembros garantizarán que el cumplimiento de todos los criterios de admisibilidad establecidos por la normativa [de la Unión], las legislaciones nacionales o los programas de desarrollo rural puede ser comprobado de acuerdo con una serie de indicadores verificables establecidos por los Estados miembros.»
Resulta de los artículos 6 a 8 del Reglamento n.º 1975/2006, por una parte, que el título I de dicho Reglamento se aplica a la ayudas concedidas de acuerdo con lo establecido en el artículo 36 del Reglamento n.º 1698/2005, de las que las basadas en el tamaño de la superficie declarada se denominan «medidas relacionadas con la superficie». Por otra parte, dichos artículos establecen que diversos preceptos del Reglamento (CE) n.º 796/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores (DO 2004, L 141, p. 18), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 972/2007 de la Comisión, de 20 de agosto de 2007 (DO 2007, L 216, p. 3) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 796/2004), se aplican
mutatis mutandis
a los efectos del citado título I.
El artículo 10, apartados 1 a 4, del Reglamento n.º 1975/2006 establece que:
«1.      Las solicitudes de ayuda y las sucesivas solicitudes de pago se controlarán de forma que se garantice la comprobación real del cumplimiento de las condiciones establecidas para la concesión de la ayuda.
2.      Los Estados miembros definirán los métodos y medios adecuados para comprobar el cumplimiento de las condiciones de concesión de la ayuda con respecto a cada medida de ayuda.
3.      Los Estados miembros utilizarán el sistema integrado de gestión y control [...].
4.      La comprobación de los criterios de admisibilidad consistirá en controles administrativos y sobre el terreno.»
El artículo 12 de dicho Reglamento, titulado «Controles sobre el terreno», dispone en su apartado 2 lo siguiente:
«El artículo 26, apartados 3 y 4, del Reglamento (CE) n.º 796/2004 se aplicará a los controles sobre el terreno contemplados en el presente artículo.»
A tenor del artículo 14 del citado Reglamento, titulado «Principios generales de los controles sobre el terreno»:
«1.      Los controles sobre el terreno se distribuirán a lo largo del año en función de un análisis de los riesgos que hayan presentado los diferentes compromisos relativos a cada medida de desarrollo rural.
2.      Los controles sobre el terreno cubrirán todos los compromisos y obligaciones de un beneficiario que sea posible controlar en el momento de la visita.»
El artículo 15 del Reglamento n.º 1975/2006, titulado «Elementos de los controles sobre el terreno y determinación de las superficies», en sus apartados 2 y 3, establece que:
«2.      En lo que respecta a los controles de las medidas relacionadas con la superficie, los controles sobre el terreno se realizarán de acuerdo con los artículos 29, 30 y 32 del Reglamento (CE) n.º 796/2004.
[...]
3.      En lo que respecta a los controles de las medidas relacionadas con los animales, los controles sobre el terreno se realizarán de acuerdo con el artículo 35 del Reglamento (CE) n.º 796/2004.»
Reglamento n.º 796/2004
La parte II del Reglamento n.º 796/2004, relativa al sistema integrado de gestión y control, incluye un título III relativo a los controles. El capítulo II de dicho título, denominado «Controles respecto a los criterios de admisibilidad», contiene una sección II que se refiere a los controles sobre el terreno. Esta sección se divide en varias subsecciones, entre ellas la subsección 1, titulada «Disposiciones comunes», que comprende los artículos 25 a 28 del Reglamento, la subsección 2, titulada «Inspecciones sobre el terreno de las solicitudes únicas con respecto a los regímenes de ayuda por superficie», que comprende los artículos 29 a 33, y la subsección III, titulada «Controles sobre el terreno de las solicitudes de ayuda por ganado», que comprende los artículos 34 a 39.
Los artículos 29, 30 y 32 del Reglamento n.º 796/2004, aplicables a las ayudas destinadas a la mejora del medio ambiente y del entorno rural, según el artículo 15, apartado 2, del Reglamento n.º 1975/2006, establecen los procedimientos para efectuar los controles sobre el terreno y para determinar las superficies respecto de las medidas relacionadas con la superficie.
El artículo 35 del Reglamento n.º 796/2004 dispone lo siguiente:
«1.      Los controles sobre el terreno tendrán por objeto todo el ganado para el que se hayan presentado solicitudes de ayuda con arreglo a los regímenes de ayuda sometidos a control o, en el caso de los regímenes de ayuda por ganado vacuno, también los animales de la especie bovina que no hayan sido objeto de solicitudes.
2.      Los controles sobre el terreno incluirán:
a)      La comprobación de que el número de animales presentes en la explotación y respecto de los cuales se hayan presentado solicitudes de ayuda y el número de animales de la especie bovina que no hayan sido objeto de tales solicitudes, corresponde al número de animales inscritos en los registros y, en el caso de los animales de la especie bovina, al número de animales notificado a la base de datos informatizada de bovinos;
[...]».
Reglamento (CE) n.º 885/2006
El artículo 11, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de las cuentas del FEAGA y del Feader (DO 2006, L 171, p. 90), dispone lo siguiente:
«El Estado miembro notificará a la Comisión las medidas correctoras adoptadas para garantizar el cumplimiento de las normas comunitarias y la fecha efectiva de su aplicación.
La Comisión, previo examen de los informes elaborados por el órgano de conciliación de conformidad con el capítulo 3 del presente Reglamento, adoptará, en su caso, una o varias decisiones en aplicación del artículo 31 del Reglamento (CE) n.º 1290/2005 [del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1)] para excluir de la financiación comunitaria los gastos respecto de los cuales se hayan incumplido las normas comunitarias, hasta que el Estado miembro aplique efectivamente las medidas correctoras.
Al evaluar los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria, la Comisión podrá tener en cuenta la información proporcionada por el Estado miembro una vez terminado el plazo a que se refiere el apartado 2, cuando ello sea necesario para calcular mejor el perjuicio financiero causado al presupuesto comunitario, siempre que el envío de la información fuera de plazo esté justificado por circunstancias excepcionales.»
Antecedentes del litigio
Los antecedentes del litigio y el contenido de la Decisión controvertida se exponen en los apartados 1 a 21 de la sentencia recurrida. A los efectos del presente procedimiento, pueden resumirse de la manera que sigue.
La Comisión llevó a cabo en España una auditoría del sistema de gestión, control y sanciones de las medidas del eje 2, contempladas en el título IV, capítulo I, sección 2, del Reglamento n.º 1698/2005 y ejecutadas en el marco del Programa de Desarrollo Rural 2007-2013 de Galicia. Las ayudas previstas en el marco del eje 2 se refieren, entre otras, a las medidas contempladas en el artículo 36, letra a), incisos i) y ii), del Reglamento n.º 1698/2005, destinadas a la utilización sostenible de las tierras agrícolas a través de indemnizaciones a los agricultores por las dificultades naturales en zonas de montaña e indemnizaciones a los agricultores por las dificultades en zonas distintas de las de montaña, en forma de indemnizaciones compensatorias de las desventajas naturales (en lo sucesivo, «ICDN»).
Al término de dicha auditoría, la Comisión, mediante la Decisión controvertida, excluyó de la financiación de la Unión determinados gastos efectuados en el marco de la ayuda en concepto de ICDN prevista en el Programa de Desarrollo Rural 2007-2013 de Galicia con cargo a los ejercicios económicos de 2008 y 2009. En consecuencia, aplicó una corrección financiera del 5 %, equivalente a un importe de 1 175 505,33 euros, de los que 757 968,97 euros corresponden a las ICDN pagadas por las desventajas naturales en las zonas de montaña y por las desventajas naturales en zonas distintas de las de montaña.
Se desprende del procedimiento administrativo en su conjunto que la Comisión fundamentó la corrección financiera aplicada a los gastos efectuados en concepto de ICDN en el hecho de que la auditoría diligenciada por sus servicios había revelado deficiencias en los controles sobre el terreno, que en orden a la comprobación de la carga ganadera o de cualquier otro compromiso, conforme a lo dispuesto en el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.º 1975/2006, deberían haber sido independientes y complementarios de los controles administrativos e incluir un recuento de los animales.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 24 de octubre de 2013, el Reino de España interpuso un recurso tendente a la anulación parcial de la Decisión controvertida.
El Reino de España invocaba dos motivos para fundamentar su recurso. El primer motivo se basaba en la infracción del artículo 10, apartados 2 y 4, y del artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.º 1975/2006, por haber considerado la Comisión que dicho Estado miembro no había cumplido las obligaciones que le incumbían en materia de controles. El segundo motivo se basaba en la infracción del artículo 2, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1082/2003 de la Comisión, de 23 de junio de 2003, por el que se establecen determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al nivel mínimo de controles que deben realizarse en el marco del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina (DO 2003, L 156, p. 9), y del artículo 26, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 796/2004, por haber considerado la Comisión que las disposiciones del Reglamento n.º 1975/2006 exigían el recuento de los animales.
En los apartados 34 a 76 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó la primera parte del primer motivo, según la cual la obligación de recuento de los animales no era aplicable a las ayudas concedidas en concepto de ICDN y era incompatible con el carácter de continuidad del criterio de coeficiente de carga ganadera y con el principio de igualdad de trato.
En los apartados 34 a 37 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que las medidas de ayuda controvertidas debían considerarse medidas «por superficie», a efectos del Reglamento n.º 1698/2005, cuyos procedimientos de control estaban previstos en el Reglamento n.º 1975/2006, el cual, pese a ser una norma especial con respecto al Reglamento n.º 796/2004, se remitía no obstante a lo dispuesto en los artículos 29, 30 y 32 de éste en lo que respecta a la regulación del control sobre el terreno de dichas medidas.
En los apartados 38 a 50 de esa sentencia, el Tribunal General examinó la naturaleza de las ICDN y los controles sobre el terreno que habían de practicarse en relación con ellas. Consideró que se desprendía de los artículos 10, 12, apartado 1, 14, apartados 1 y 2, y 13 del Reglamento n.º 1975/2006 que las medidas controvertidas eran medidas relacionadas con la superficie. Estimó que los Estados miembros tenían no obstante la obligación de efectuar controles sobre el terreno, previstos en el artículo 10, apartado 4, y en el artículo 14, apartado 2, de dicho Reglamento, puesto que, concretamente, las explotaciones beneficiarias de ICDN debían cumplir un criterio de carga ganadera.
En los apartados 51 a 76 de la sentencia recurrida, el Tribunal General rechazó la alegación basada en el carácter continuo del criterio del coeficiente de carga ganadera, considerando que dicho criterio no podía basarse en el cálculo de una media correspondiente a un período determinado, so pena de permitir a los beneficiarios rebasar los valores máximo y mínimo de carga ganadera previstos por la normativa de la Comunidad Autónoma de Galicia. Señaló asimismo que resultaba del artículo 10, apartados 1, 2 y 4, y del artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.º 1975/2006 que el Reino de España estaba obligado a controlar sobre el terreno los animales existentes en las explotaciones beneficiarias de ICDN y a consignar los resultados de dichos controles en los informes contemplados en el artículo 28, apartado 1, del Reglamento n.º 796/2004. Por último, rechazó la alegación basada en la vulneración del principio de igualdad de trato.
En los apartados 77 a 95 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó la segunda parte del primer motivo, basada en la interpretación errónea del artículo 10, apartados 2 y 4, y del artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.º 1975/2006. Recordó que se desprendía de dichas disposiciones que el Reino de España tenía la obligación de comprobar, mediante el control sobre el terreno de la totalidad de los compromisos y obligaciones del beneficiario de las ayudas que fuese posible controlar en el momento de la visita, como la carga ganadera, que dicho beneficiario cumpliese los criterios de admisibilidad de las ayudas. El Tribunal General consideró, en el apartado 83 de dicha sentencia, que en el caso de medidas «por superficie» que incluyesen un criterio de carga ganadera, procedía imponer la obligación de efectuar controles sobre el terreno, resultante del artículo 35, apartado 1, del Reglamento n.º 796/2004, para contabilizar los animales existentes en las superficies beneficiarias de las ayudas. Precisó que dicha obligación tiene por objeto evitar que se traten de forma diferente situaciones comparables, infringiendo el principio de igualdad de trato y de no discriminación entre aquellos beneficiarios que han obtenido ayudas supeditadas a un requisito de carga ganadera y aquellos que han obtenido ayudas «por ganado». Por consiguiente, rechazó la alegación relativa a la falta de valor añadido de los controles sobre el terreno y basada en la calidad de la información contenida en las bases de datos.
En los apartados 97 a 113 de la sentencia recurrida, el Tribunal General rechazó el segundo motivo. Declaró que la obligación de practicar controles sobre el terreno, tal como se halla prevista en el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.º 1975/2006, era independiente de la obligación de efectuar controles periódicos en los términos previstos en el Reglamento n.º 1082/2003, que tiene por objeto garantizar la adecuada aplicación del sistema de identificación y registro del ganado bovino. Señaló que la obligación de practicar controles sobre el terreno no era contraria a lo dispuesto en el artículo 26, apartado 2, letra  b), del Reglamento n.º 796/2004, que no es aplicable a las medidas de ayuda, puesto que el Reglamento n.º 1975/2006 no contiene referencia alguna a dicha disposición.
En consecuencia, el Tribunal General desestimó el recurso del Reino de España.
Pretensiones de las partes
El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Anule la sentencia recurrida.
–        Anule la Decisión controvertida en la medida en que excluye los gastos realizados en el marco de la ayuda por ICDN del programa de Desarrollo Rural 2007-2013 de Galicia, por importe de 757 968,97 euros, correspondientes al concepto de «desventajas naturales».
–        Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Desestime el recurso de casación.
–        Condene en costas al Reino de España.
La República Francesa solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Estime el recurso de casación y anule la sentencia recurrida.
–        Anule parcialmente la Decisión controvertida.
–        Condene en costas a la Comisión.
Sobre el recurso de casación
En apoyo de su recurso de casación, el Reino de España invoca dos motivos.
En primer lugar, sostiene que el Tribunal General cometió un error de Derecho al no apreciar de oficio el motivo basado en el vicio sustancial de forma en que había incurrido la Comisión por no haber adoptado la Decisión controvertida dentro de un plazo razonable. En segundo lugar, alega que el Tribunal General infringió, por una parte, los artículos 10 y 14 del Reglamento n.º 1975/2006, al declarar que obligan a las autoridades españolas a proceder al recuento de los animales con ocasión de los controles sobre el terreno, y, por otra parte, el artículo 35, apartado 1, del Reglamento n.º 796/2004, por estimar que dicha disposición era aplicable después de haber reconocido que únicamente se refería a los controles sobre el terreno de las medidas «por ganado».
Sobre el primer motivo
Alegaciones de las partes
Mediante su primer motivo, el Reino de España, apoyado por la República Francesa, estima que el Tribunal General cometió un error de Derecho al no apreciar de oficio el motivo basado en el vicio sustancial de forma en que había incurrido la Comisión por no haber adoptado la Decisión controvertida dentro de un plazo razonable. A este respecto, recuerda que el Tribunal de Justicia ya declaró, en su sentencia de 4 de septiembre de 2014, España/Comisión (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156), que el Tribunal General había cometido un error de Derecho al considerar que la Comisión no estaba obligada a respetar plazo legal alguno para adoptar decisiones de corrección financiera.
El Reino de España estima que la existencia de un plazo de caducidad tiene por objeto garantizar el principio de seguridad jurídica y el equilibrio de los derechos y obligaciones de las partes en el procedimiento. Añade que el Reglamento n.º 885/2006 se basa en plazos breves y estrictos destinados a garantizar la observancia de esos principios, debiendo interpretarse su artículo 11, apartado 3, en el sentido de que obliga a la Comisión a pronunciarse dentro de un plazo razonable.
El Reino de España aduce que, para respetar un plazo razonable, la Comisión debería adoptar una decisión de liquidación dentro del plazo máximo de seis meses desde la conclusión del procedimiento de conciliación.
La Comisión se opone a las alegaciones del Reino de España.
Apreciación del Tribunal de Justicia
El Reino de España hace especial referencia a la sentencia de 4 de septiembre de 2014, España/Comisión (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156), para considerar que el Tribunal General debería haber apreciado de oficio el motivo basado en la existencia de un vicio sustancial de forma por no haber adoptado la Comisión la Decisión controvertida dentro de un plazo razonable.
Cierto es que, según la jurisprudencia, la inobservancia de las normas de procedimiento relativas a la adopción de un acto lesivo —como el hecho de que la Comisión no haya adoptado una decisión en el plazo establecido por el legislador de la Unión— constituye un vicio sustancial de forma que el juez de la Unión debe apreciar de oficio (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de septiembre de 2014, España/Comisión, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, apartado 103, y de 24 de junio de 2015, Alemania/Comisión, C‑549/12 P y C‑54/13 P, EU:C:2015:412, apartado 92).
No obstante, resulta obligado observar que, en el caso de autos, la normativa de la Unión en materia de liquidación de los fondos agrícolas, en particular el artículo 11, apartado 3, del Reglamento n.º 885/2006, no fija plazo alguno dentro del cual la Comisión deba adoptar una decisión de conclusión del procedimiento de liquidación de cuentas, de modo que la jurisprudencia citada en el apartado 39 de la presente sentencia no resulta aplicable.
De ello se desprende que, en el caso de autos, el Tribunal General no debía apreciar de oficio el motivo basado en la existencia de un vicio sustancial de forma.
En consecuencia, procede desestimar el primer motivo de casación.
Sobre el segundo motivo
Alegaciones de las partes
El segundo motivo de casación, en apoyo del cual interviene la República Francesa se divide en dos partes.
Mediante la primera parte de este motivo, el Reino de España sostiene que la sentencia recurrida incurre en contradicciones que suponen una desnaturalización de los hechos y de los argumentos esgrimidos en primera instancia, y que están directamente relacionadas con la interpretación de los artículos 10 y 14 del Reglamento n.º 1975/2006 y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento n.º 796/2004.
En este contexto, subraya asimismo que el artículo 10, apartado 2, del Reglamento n.º 1975/2006 confiere a los Estados miembros un importante margen de apreciación a efectos de definir los métodos y medios adecuados para comprobar el cumplimiento de las condiciones de concesión de la ayuda.
Seguidamente, el Reino de España alega que el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.º 1975/2006 ha de interpretarse en el sentido de que los controles sobre el terreno que contempla únicamente deben tener por objeto las obligaciones que sea posible controlar de ese modo. Pues bien, según dicho Estado miembro, la carga ganadera no puede controlarse mediante un recuento de los animales efectuado durante una visita. Tal obligación presenta, a su juicio, un carácter continuo que se basa en el cálculo de una media para un período establecido y resulta del número de unidades de ganado mayor, determinado en función de la edad del ganado, en relación con las hectáreas de superficie utilizadas para el ganado.
El Reino de España señala que el Tribunal de Justicia ha declarado, a propósito de ayudas otorgadas en función de la presencia de grandes bovinos, que únicamente importa la presencia en la explotación del número requerido durante todo el año de referencia, y no su presencia ocasional.
Según el Reino de España, el recuento de los animales es menos efectivo que los controles administrativos basados en el censo ganadero, ya que el cumplimiento del coeficiente de carga ganadera puede verificarse mediante bases de datos. El recuento de los animales sobre el terreno no aporta —afirma— ningún valor añadido a los controles administrativos.
Asimismo, el Reino de España considera que el Tribunal General definió erróneamente el ámbito de aplicación del artículo 28, apartado 1, letra d), del Reglamento n.º 796/2004, que establece que el informe de control incluye el número de cabezas de ganado. Afirma que dicha disposición es de carácter procedimental y únicamente se aplica a los controles sobre el terreno relativos a las medidas relacionadas con los animales.
Por último, sostiene que la normativa de la Unión aplicable no establece en modo alguno que una de las medidas específicas de control sobre el terreno en el caso de las ayudas «por superficie», a diferencia de las ayudas «por ganado», requiera en todo caso el recuento de las cabezas de ganado.
Mediante la segunda parte del segundo motivo, alega que el Tribunal General, al considerar que el artículo 35, apartado 1, del Reglamento n.º 796/2004 era aplicable en el caso de autos para evitar tratar de forma diferente situaciones comparables vulnerando el principio de igualdad de trato o de no discriminación, consagrado en el artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, sustituyó la motivación de la Comisión en la Decisión controvertida por la suya propia, siendo además tal interpretación contraria al texto de dicha disposición. En efecto, estima que, al ser las medidas de ayuda en concepto de ICDN medidas relacionadas con la superficie, el citado artículo 35, apartado 1, referente a las medidas relacionadas con los animales, no les es aplicable.
Además, el Reino de España considera que la referencia al principio de igualdad consagrado en el artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales resulta superflua por un doble motivo: por una parte, porque la interpretación del Tribunal General es contraria a la literalidad de dicho artículo y a la lógica de la normativa en que se inserta y, por otra parte, porque la situación de que se trata en el caso de autos, relativa a ayudas «por superficie», no puede compararse con la de las ayudas «por ganado», puesto que las medidas relacionadas con los animales son distintas de las medidas relacionadas con la superficie y tienen objetivos distintos.
El Reino de España añade que el compromiso de verificación se refiere a la carga ganadera y no al número exacto de animales presentes en la explotación.
La Comisión se opone a las alegaciones del Reino de España.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, es preciso recordar que el Tribunal General consideró, en el apartado 82 de la sentencia recurrida, que del artículo 10, apartados 2 y 4, y del artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.º 1975/2006 se desprendía que, a efectos de verificar que los beneficiarios de las ayudas cumplían los requisitos para su concesión, los Estados miembros tenían la obligación de efectuar un control sobre el terreno respecto de la totalidad de los compromisos y obligaciones de un beneficiario que fuese posible controlar en el momento de la visita. Entre estos compromisos figuraba el cumplimiento del coeficiente de carga ganadera. Además, estimó, en el apartado 83 de dicha sentencia, que cuando las medidas relacionadas con la superficie incluían un criterio de carga ganadera, procedía imponer la obligación de realizar controles sobre el terreno del ganado existente en las superficies por las que se percibían las ayudas, obligación que se derivaba del artículo 35, apartado 1, del Reglamento n.º 796/2004. Dicha obligación pretende evitar que se traten de forma diferente situaciones comparables, infringiendo el principio de igualdad de trato y de no discriminación entre los agricultores que hayan obtenido ayudas supeditadas a un criterio de carga ganadera y los beneficiarios de medidas «por ganado».
Pues bien, mediante las dos partes de su motivo, que procede examinar conjuntamente, el Reino de España impugna las apreciaciones del Tribunal General mencionadas en el apartado 55 de la presente sentencia.
A este respecto, debe señalarse que, si bien el artículo 10, apartado 2, del Reglamento n.º 1975/2006 establece que los Estados miembros definirán los métodos y medios adecuados para comprobar el cumplimiento de las condiciones de concesión de la ayuda con respecto a cada medida de ayuda, el apartado 4 de ese artículo limita su competencia a ese respecto, disponiendo que «la comprobación de los criterios de admisibilidad consistirá en controles administrativos y sobre el terreno».
Resulta de lo anterior que los Estados miembros tienen la obligación de organizar controles sobre el terreno para verificar que los beneficiarios de las ayudas reúnan los requisitos de concesión previstos por la normativa de la Unión y por la normativa nacional a los que se hallen supeditadas esas medidas de ayuda al desarrollo rural.
Pues bien, entre los principios generales reguladores de los controles sobre el terreno establecidos por el Reglamento n.º 1975/2006 figura el recogido en el artículo 14, apartado 2, de dicho Reglamento, según el cual los controles sobre el terreno cubrirán todos los compromisos y obligaciones de un beneficiario que sea posible controlar en el momento de la visita.
Sin embargo, el Reglamento n.º 1975/2006 no contempla los procedimientos concretos de los controles que los Estados miembros han de efectuar para verificar el cumplimiento de los criterios de admisibilidad de las medidas de ayuda al desarrollo rural.
No obstante, el artículo 15, apartado 2, del Reglamento n.º 1975/2006 precisa que, en lo que respecta a los controles sobre el terreno de las medidas relacionadas con la superficie, éstos se realizarán de acuerdo con los artículos 29, 30 y 32 del Reglamento n.º 796/2004, disposiciones que se refieren únicamente a los controles sobre el terreno respecto de las solicitudes únicas relativas a los regímenes de ayudas «por superficie».
El Reino de España sostiene, en lo sustancial, que el Tribunal General interpretó erróneamente los artículos 10 y 14 del Reglamento n.º 1975/2006 por haber considerado que el criterio del coeficiente de carga ganadera formaba parte de los compromisos y obligaciones de un beneficiario que era posible controlar en el momento de las visitas. Alega que, por ende, la sentencia recurrida incurre en varias contradicciones que suponen una desnaturalización de los hechos y de los argumentos esgrimidos en primera instancia.
En primer lugar, procede declarar que, como aduce la Comisión, la alegación basada en la imposibilidad material de controlar el compromiso relativo a la carga ganadera durante una visita puntual es inadmisible. En efecto, mediante esta alegación, que no incluye una argumentación específicamente encaminada a identificar el error de Derecho del que supuestamente adolece la sentencia recurrida y que no hace sino reiterar la argumentación ya expuesta en primera instancia, el Reino de España pretende simplemente conseguir que se examine de nuevo la demanda interpuesta ante el Tribunal General, lo que escapa a la competencia del Tribunal de Justicia en el marco de un recurso de casación (véanse, en particular, los autos de 26 de enero de 2005, Euroagri/Comisión, C‑153/04 P, no publicado, EU:C:2005:55, apartado 46, y de 19 de junio de 2014, Grecia/Comisión, C‑552/12 P, no publicado, EU:C:2014:2020, apartado 67).
Por idénticos motivos, las alegaciones basadas en la suficiencia de los controles administrativos efectuados mediante las bases de datos y en la falta de valor añadido significativo del recuento de los animales deben declararse inadmisibles.
En segundo lugar, es preciso declarar que la circunstancia de que el Tribunal General determinase erróneamente el ámbito de aplicación del artículo 28, apartado 1, letra d), del Reglamento n.º 796/2004 no puede afectar al fundamento del segundo motivo, puesto que dicha disposición se limita a establecer una obligación de índole procedimental, a saber, la elaboración de un informe de control que indique, entre otros extremos, el número y el tipo de animales observados.
En tercer lugar, debe ponerse de relieve que el Reino de España no discute ni la constatación del Tribunal General de que la normativa de la Comunidad Autónoma de Galicia establece una horquilla de valores máximo y mínimo para la carga ganadera que los beneficiarios de las ayudas tienen la obligación de cumplir durante todo el período considerado, ni la apreciación del Tribunal General según la cual el hecho de autorizar a los beneficiarios de las ayudas a no respetar en determinados momentos del año el criterio de carga ganadera favorecería comportamientos poco compatibles con los objetivos de las ayudas.
Asimismo, ha quedado acreditado que, con ocasión de los controles sobre el terreno de los beneficiarios de las ICDN en la Comunidad Autónoma de Galicia, las autoridades españolas no efectuaron recuento alguno de los animales presentes en las explotaciones.
En cuarto lugar, procede recordar que, si bien es cierto que la normativa de la Unión en materia de concesión de ayudas y primas no obliga expresamente a los Estados miembros a adoptar medidas de vigilancia y modalidades de control específicas, no es menos cierto que esta obligación puede resultar implícitamente, en su caso, del hecho de que, según la normativa en cuestión, incumbe a los Estados miembros organizar un sistema eficaz de control y de vigilancia (véanse las sentencias de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C‑8/88, EU:C:1990:241, apartado 16; de 14 de abril de 2005, España/Comisión, C‑468/02, no publicada, EU:C:2005:221, apartado 35, y de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comisión, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, apartado 70).
Pues bien, como ya se ha expuesto en los apartados 57 a 59 de la presente sentencia, se desprende de los artículos 10 y 14 del Reglamento n.º 1975/2006 que los Estados miembros tienen la obligación de organizar controles sobre el terreno para verificar si los beneficiarios de las medidas de ayuda al desarrollo rural previstas por la normativa de la Unión y por la normativa nacional cumplen los requisitos de concesión de dichas medidas. Más concretamente, el artículo 14, apartado 2, de dicho Reglamento obliga a los Estados miembros a efectuar controles sobre el terreno respecto de la totalidad de los compromisos y obligaciones de un beneficiario que sea posible controlar en el momento de la visita.
Como declaró el Tribunal General en los apartados 47 y 48 de la sentencia recurrida, la normativa de la Comunidad Autónoma de Galicia establece que el mantenimiento de una determinada carga ganadera figura entre los criterios de admisibilidad para la percepción de ICDN y entre las obligaciones que incumben a los beneficiarios de éstas. Para ello, y como señaló el Tribunal General en el apartado 54 de dicha sentencia, esa normativa fija valores máximo y mínimo de unidades de ganado mayor por hectárea de superficie forrajera. Las autoridades nacionales están pues obligadas, al efectuar controles sobre el terreno, a determinar el criterio de carga ganadera existente en la explotación en el momento de la visita de inspección, en particular mediante el recuento de los animales, con el fin de verificar si se respetan, puntualmente, los valores máximo y mínimo fijados por la normativa española y de corroborar, de ese modo, los datos resultantes de los controles administrativos.
La circunstancia de que, como afirma el Reino de España, algunos factores que influyen sobre la determinación del coeficiente de carga ganadera, como la edad de los animales, puedan no ser determinados con extrema precisión no permite a las autoridades nacionales sustraerse a su obligación de control a ese respecto. Además, no puede excluirse que, como afirma la Comisión, los inspectores que efectúen los controles sobre el terreno estén en disposición de determinar con suficiente precisión la edad de los animales.
Por consiguiente, el Tribunal General estimó fundadamente, en el apartado 71 de la sentencia recurrida, que las autoridades españolas tenían la obligación de proceder, con ocasión de los controles sobre el terreno, al recuento de los animales para comprobar la carga ganadera existente en las explotaciones beneficiarias de las ayudas.
Ciertamente, procede señalar, sin necesidad de examinar si el Tribunal General sustituyó la apreciación efectuada por la Comisión por la suya propia, que aquél declaró erróneamente que para evitar tratar de forma diferente situaciones comparables infringiendo el principio de igualdad de trato, las autoridades españolas deberían haber realizado controles sobre el terreno de conformidad con el artículo 35, apartado 1, del Reglamento n.º 796/2004. En efecto, por una parte, dicho artículo se refiere únicamente a los controles sobre el terreno relativos a las medidas relacionadas con los animales y, no puede, como tal, aplicarse a los controles sobre el terreno de medidas relacionadas con la superficie como las ICDN. Por otra parte, el principio de igualdad de trato no puede conducir a tratar de forma idéntica a los beneficiarios de medidas de ayuda distintas, sujetas a modalidades de control diferentes previstas por disposiciones de la misma normativa independientes unas de otras, puesto que, si se resolviese lo contrario, las diferencias de trato establecidas por el legislador de la Unión respecto de situaciones o categorías de personas que quiso distinguir quedarían exentas de consecuencias.
No obstante, procede recordar que, aunque los fundamentos de Derecho de una resolución del Tribunal General revelen una infracción del Derecho de la Unión, si su fallo resulta justificado con arreglo a otros fundamentos de Derecho, tal infracción no puede dar lugar a la anulación de dicha resolución (véanse en este sentido, las sentencias de 9 de junio de 1992, Lestelle/Comisión, C‑30/91 P, EU:C:1992:252, apartado 28, y de 9 de septiembre de 2008, FIAMM y otros/Consejo y Comisión, C‑120/06 P y C‑121/06 P, EU:C:2008:476, apartado 187).
Pues bien, como se ha declarado en el apartado 72 de la presente sentencia, el Tribunal General estimó fundadamente, en el apartado 71 de la sentencia recurrida, que las autoridades españolas tenían la obligación de proceder, con ocasión de los controles sobre el terreno, al recuento de los animales para comprobar la carga ganadera existente en las explotaciones beneficiarias de las ayudas.
Resulta de todo lo anterior que el segundo motivo carece de fundamento y que, por lo tanto, el recurso de casación debe ser desestimado en su totalidad.
Costas
En virtud del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, éste decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.
A tenor del artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento en casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de éste, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Al haber solicitado la Comisión la condena en costas del Reino de España y haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión.
Conforme al artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento en casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de éste, la República Francesa cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) decide:
1)      Desestimar el recurso de casación.
2)      Condenar en costas al Reino de España.
3)      La República Francesa cargará con sus propias costas.
Vilaras
Malenovský
Safjan
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 26 de enero de 2017.
El Secretario

El Presidente de la Sala Octava
A. Calot Escobar

M. Vilaras
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Lengua de procedimiento: español.