CELEX: 62015CJ0316
Trimitere preliminară
Libera prestare a serviciilor
Directiva 2006/123/CE
Articolul 13 alineatul (2)
Proceduri de autorizare
Noțiunea de taxe care pot decurge din cererea lor

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 13 alineatul (2) din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (
JO 2006, L 376, p. 36
, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50, denumită în continuare „Directiva privind serviciile”).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul Timothy Martin Hemming, care își desfășoară activitatea sub denumirea comercială „Simply Pleasure Ltd”, domnul James Alan Poulton, Harmony Ltd, Gatisle Ltd, care își desfășoară activitatea sub denumirea comercială „Janus”, Winart Publications Ltd, Darker Enterprises Ltd și Swish Publications Ltd (denumiți în continuare „domnul Hemming și alții”), pe de o parte, și Westminster City Council (Consiliul Municipal al Orașului Westminster, Regatul Unit), pe de altă parte, în legătură cu taxa care trebuie plătită în momentul introducerii unei cereri de acordare sau de reînnoire a unei licențe pentru o unitate comercială cu profil sexual.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Considerentele (39), (42), (43) și (49) ale Directivei privind serviciile au următorul cuprins:
„(39)
Conceptul «regim de autorizare» ar trebui să cuprindă, printre altele, procedurile administrative pentru acordarea autorizațiilor, licențelor, aprobărilor sau concesiunilor și, de asemenea, obligația, pentru a putea exercita activitatea, de a fi înscris ca membru al unei profesii sau într‑un registru, într‑un rol sau o bază de date, de a fi numit în mod oficial pe lângă un organism sau de a obține un certificat profesional care atestă apartenența la o profesie. Autorizația poate fi acordată nu numai printr‑o decizie formală, ci și printr‑o decizie implicită, rezultând, de exemplu, din lipsa unui răspuns al autorității competente sau din faptul că persoana interesată trebuie să aștepte confirmarea primirii unei declarații pentru a începe activitatea în cauză sau pentru ca aceasta din urmă să fie legală.
[…]
(42)
Normele referitoare la procedurile administrative nu ar trebui să aibă ca scop armonizarea procedurilor administrative, ci eliminarea regimurilor de autorizare, procedurilor și formalităților excesiv de greoaie care aduc atingere libertății de stabilire și creării de noi întreprinderi de servicii.
(43)
Una dintre dificultățile fundamentale cu care se confruntă în special IMM‑urile în accesul la activitățile de servicii și în exercitarea acestora este complexitatea, durata și insecuritatea juridică a procedurilor administrative. Din acest motiv, după exemplul unor inițiative de modernizare în ceea ce privește bunele practici administrative la nivel comunitar sau național, este necesar să se stabilească principii de simplificare administrativă, în special prin limitarea obligației autorizării în prealabil la cazurile în care acest lucru este indispensabil și introducerea principiului autorizării tacite de către autoritățile competente după expirarea unui anumit termen. Astfel de acțiuni de modernizare, asigurând cerințele cu privire la transparență și actualizarea informației referitoare la operatori, sunt întreprinse cu scopul de a elimina întârzierile, costurile și efectele disuasive care decurg, de exemplu, din demersurile inutile și excesiv de complexe și greoaie, duplicarea procedurilor, birocrația în prezentarea documentelor, utilizarea arbitrară a competențelor de către autoritățile competente, termene nedeterminate sau excesiv de lungi până la transmiterea unui răspuns, durata limitată a validității autorizațiilor acordate și taxele și sancțiunile disproporționate. Astfel de practici au efecte disuasive deosebit de semnificative asupra prestatorilor care doresc să își dezvolte activitățile în alte state membre și necesită o modernizare coordonată în cadrul unei piețe interne extinse de douăzeci și cinci de state membre.
[…]
(49)
Taxa care ar putea fi percepută de către ghișeele unice ar trebui să fie proporțională cu costul procedurilor și formalităților pe care acestea le îndeplinesc. Această dispoziție nu ar trebui să împiedice statele membre să încredințeze ghișeelor unice sarcina colectării altor taxe administrative, cum ar fi taxele instanțelor de control.”
Potrivit articolului 1 alineatul (1) din această directivă:
„Prezenta directivă stabilește dispoziții generale pentru facilitarea exercitării libertății de stabilire pentru prestatorii de servicii și a liberei circulații a serviciilor, menținând totodată un nivel ridicat al calității serviciilor.”
Articolul 4 punctul 6 din directiva menționată definește „regimul de autorizare” ca fiind „orice procedură care obligă prestatorul sau beneficiarul să facă demersuri pe lângă autoritatea competentă în scopul obținerii unei decizii formale sau a unei decizii implicite referitoare la accesul la o activitate de servicii sau la exercitarea acesteia”.
Articolul 9 din aceeași directivă, intitulat „Regimuri de autorizare”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre nu impun ca accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia să se supună unui regim de autorizare decât în cazul în care sunt îndeplinite următoarele condiții:
(a)
regimul de autorizare nu este discriminatoriu în ceea ce îl privește pe prestatorul în cauză;
(b)
nevoia de un regim de autorizare se justifică printr‑un motiv imperativ de interes general;
(c)
obiectivul urmărit nu poate fi atins printr‑o măsură mai puțin restrictivă, în special din cauză că un control
a posteriori
ar avea loc prea târziu pentru a fi în mod real eficient.”
Articolul 10 din Directiva privind serviciile, intitulat „Condiții de acordare a autorizației”, prevede:
„(1)   Regimurile de autorizare au la bază criterii care îngrădesc exercitarea competenței de apreciere a autorităților competente, pentru ca aceasta să nu fie utilizată într‑o manieră arbitrară.
(2)   Criteriile menționate la alineatul (1) sunt:
(a)
nediscriminatorii;
(b)
justificate printr‑un motiv imperativ de interes general;
(c)
proporționale cu acel obiectiv de interes general;
(d)
clare și lipsite de ambiguități;
(e)
obiective;
(f)
făcute publice în prealabil;
(g)
transparente și accesibile.
[…]”
Articolul 11 din această directivă, intitulat „Durata autorizației”, prevede:
„(1)   O autorizație nu este acordată unui prestator pe o durată limitată, cu excepția cazurilor următoare:
(a)
autorizația se reînnoiește automat sau se supune doar îndeplinirii continue a cerințelor;
(b)
numărul autorizațiilor disponibile este limitat dintr‑un motiv imperativ de interes public
sau
(c)
o durată limitată de autorizare poate fi justificată printr‑un motiv imperativ de interes general.
[…]
(4)   Prezentul articol nu aduce atingere posibilității statelor membre de a retrage autorizațiile atunci când condițiile de autorizare nu mai sunt îndeplinite.”
Articolul 13 din directiva menționată, intitulat „Proceduri de autorizare”, prevede la alineatul (2):
„Procedurile și formalitățile de autorizare nu trebuie să fie disuasive și nici să complice sau să întârzie în mod inutil prestarea serviciului. Acestea trebuie să fie ușor accesibile și orice taxe care pot decurge pentru solicitanți din cererea lor trebuie să fie rezonabile și proporționale cu costul procedurilor de autorizare în cauză și să nu depășească costul procedurilor.”
Articolul 14 din aceeași directivă, intitulat „Cerințe interzise”, prevede:
„Statele membre nu condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de oricare din următoarele cerințe:
[…]
6.
intervenția directă sau indirectă a operatorilor concurenți, inclusiv în cadrul organismelor consultative, în acordarea autorizațiilor sau în adoptarea altor decizii ale autorităților competente, cu excepția ordinelor și asociațiilor profesionale sau a altor organizații în calitate de autoritate competentă; această interdicție nu vizează consultarea organizațiilor precum camere de comerț sau parteneri sociali în alte aspecte decât cererile individuale de autorizare sau o consultare a publicului larg;
7.
obligația de a constitui sau participa la o garanție financiară sau de a încheia o asigurare la un prestator sau organism stabilit pe teritoriul lor. Aceasta nu aduce atingere posibilității statelor membre de a solicita asigurare sau garanții financiare în sine și nici cerințelor referitoare la participarea la un fond colectiv de compensare, de exemplu pentru membrii ordinelor sau organizațiilor profesionale;
[…]”
Dreptul Regatului Unit
Articolul 4 din Provision of services Regulations 2009 (Regulamentul din anul 2009 privind prestarea de servicii), de punere în aplicare a Directivei privind serviciile, prevede:
„«Regim de autorizare» înseamnă orice procedură care obligă prestatorul sau beneficiarul unui serviciu să obțină autorizația din partea unei autorități competente sau să notifice o astfel de autoritate în scopul de a avea acces la o activitate de servicii sau de a o exercita […]”
Potrivit articolului 18 alineatele (2)-(4) din regulamentul menționat:
„(2)
Procedurile și formalitățile de autorizare aplicate de o autoritate competentă potrivit unui regim de autorizare nu trebuie:
(a)
să fie disuasive sau
(b)
să complice sau să întârzie în mod inutil prestarea serviciului.
(3)
Procedurile și formalitățile de autorizare aplicate de o autoritate competentă potrivit unui regim de autorizare trebuie să fie ușor accesibile.
(4)
Orice taxe stabilite de o autoritate competentă, care pot decurge pentru solicitanți dintr‑un regim de autorizare, trebuie să fie rezonabile și proporționale cu costul procedurilor și formalităților stabilite în cadrul regimului și nu trebuie să depășească costul acestor proceduri și formalități.”
Alineatul 19 din anexa 3 la Local Government (Miscellaneous Provisions) Act 1982 [Legea din 1982 privind guvernarea locală (dispoziții diverse)] prevede că solicitantul acordării sau reînnoirii unei licențe trebuie să plătească o taxă rezonabilă stabilită de autoritatea competentă.
Litigiul principal și întrebările preliminare
Consiliul Municipal al Orașului Westminster este autoritatea de acordare a licenței pentru unitățile comerciale cu profil sexual, inclusiv pentru sex‑shopuri, în Westminster. Domnul Hemming și alții dețineau, în toată perioada în discuție în litigiul principal, licențe pentru sex‑shopuri în Westminster.
Din decizia de trimitere reiese că, în perioada respectivă și în conformitate cu alineatul 19 al anexei 3 la Legea din 1982 privind guvernarea locală (dispoziții diverse), o taxă putea fi impusă pentru a acoperi nu numai costul de prelucrare a cererilor de acordare sau de reînnoire a unei licențe pentru o unitate comercială cu profil sexual, ci și costul de inspectare a localurilor după acordarea licențelor pentru exercitarea unei „politici de vigilență” în scopul identificării și al urmăririi persoanelor care exploatează fără licență unități comerciale cu profil sexual.
Astfel, solicitantul acordării sau al reînnoirii unei licențe pentru o unitate comercială cu profil sexual pentru un an oarecare trebuia să plătească o taxă compusă din două părți, una pentru prelucrarea administrativă a cererii și nerambursabilă, iar cealaltă, mult mai importantă, pentru gestionarea regimului de acordare a licențelor și recuperabilă în cazul respingerii cererii. Cu titlu de exemplu, pentru anul 2011/2012, cuantumul total al taxei era de 29102 lire sterline (GBP) (aproximativ 37700 de euro) pentru fiecare solicitant, dintre care o parte de 2667 GBP (aproximativ 3455 de euro) pentru prelucrarea administrativă a licenței și nerambursabilă, în timp ce restul de 26435 GBP (aproximativ 34245 de euro) era aferent gestionării regimului de acordare a licențelor și era recuperabil în cazul respingerii cererii.
Potrivit domnului Hemming și alții, Consiliul Municipal al Orașului Westminster nu avea dreptul de a impune plata celei de a doua părți a taxei. Sumele corespunzătoare, deși recuperabile în cazul respingerii cererii, ar fi fost datorate în contul costurilor legate de punerea în aplicare a regimului de acordare a licențelor, fără să aibă legătură cu costul de prelucrare administrativă a cererilor, și ar fi trebuit să fie suportate din bugetul general al Consiliului Municipal al Orașului Westminster sau ar fi trebuit impuse doar operatorilor a căror cerere a fost aprobată.
Domnul Hemming și alții au obținut câștig de cauză în fața instanțelor din Regatul Unit la care au introdus acțiuni. Acestea au considerat că articolul 13 alineatul (2) din Directiva privind serviciile vizează taxele aplicate atât solicitanților a căror cerere este aprobată, cât și celor a căror cerere este respinsă și că se opune ca o autoritate de acordare a licenței să impute fără distincție, atât solicitanților care vor obține o licență, cât și celor a căror cerere va fi respinsă, costul investigațiilor și al urmăririlor penale îndreptate împotriva persoanelor care exploatează fără licență unități comerciale cu profil sexual în Westminster.
Prin urmare, solicitanților care nu vor obține licența nu li s‑ar putea imputa decât costurile de prelucrare a cererii lor, inclusiv cele de examinare a capacității lor de a exploata o unitate comercială cu profil sexual, în timp ce solicitanților care vor obține licența nu li s‑ar putea imputa decât costuri similare și, în caz de reînnoire a licenței lor, costurile de control al respectării obligațiilor legate de licența lor deținută anterior.
Sesizată cu recurs împotriva hotărârii pronunțate de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) [Curtea de Apel (Anglia și Țara Galilor) (Secția civilă), Regatul Unit], instanța de trimitere a considerat că abordarea criticată în fața sa ar avea drept consecință faptul că autoritatea competentă pentru gestionarea regimului de acordare a licenței ar trebui să suporte costurile de funcționare a acestui regim în beneficiul operatorilor care au obținut o licență, dat fiind că această autoritate nu ar putea impune unui solicitant să contribuie la costurile care rezultă din aplicarea regimului menționat operatorilor de unități comerciale cu profil sexual care nu dețin o licență, cu toate că această gestionare este în beneficiul operatorilor de astfel de unități care dețin licență. În acest scop, autoritatea menționată ar trebui să recurgă la fondurile generale proprii.
Instanța de trimitere ridică problema soluției în cazul altor organisme de reglementare sau organizații profesionale care aplică regimuri similare și care ar putea să nu dețină fonduri generale, nici să nu aibă posibilitatea de a strânge fonduri în orice mod.
Deși instanța de trimitere este convinsă că un regim potrivit căruia solicitantul trebuie să plătească o taxă suplimentară pentru a acoperi costurile legate de funcționarea și de supravegherea regimului de acordare a licențelor în cazul în care cererea este aprobată este conform cu articolul 13 alineatul (2) din Directiva privind serviciile, aceasta ridică problema compatibilității regimului aplicat de Consiliul Municipal al Orașului Westminster cu acest articol.
Astfel, instanța de trimitere subliniază că nu are niciun temei pentru a considera că cerința potrivit căreia o cerere trebuie însoțită de plata unei sume recuperabile în cazul respingerii acestei cereri ar fi de natură să descurajeze operatorii să introducă o cerere de licență pentru o unitate comercială cu profil sexual.
În sfârșit, instanța de trimitere ridică problema dacă obligația de a plăti în avans o sumă, în așteptarea unei decizii de acordare sau de refuzare a acordării licenței, constituie în mod efectiv o taxă pentru solicitantul acordării licenței.
În aceste condiții, Supreme Court of the United Kingdom (Curtea Supremă a Regatului Unit) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„În cazul în care solicitantul acordării sau reînnoirii unei licențe pentru o unitate comercială cu profil sexual trebuie să plătească o taxă compusă din două părți, una pentru administrarea cererii și nerambursabilă, cealaltă destinată gestionării regimului de acordare a licențelor și recuperabilă în cazul în care cererea este respinsă:
1)
cerința plății unei taxe care cuprinde cea de a doua parte recuperabilă este suficientă pentru a considera, în raport cu dreptul Uniunii, că pârâții au suportat o taxă decurgând din cererile lor, care era contrară articolului 13 alineatul (2) din Directiva [privind serviciile] în cadrul pieței interne, în măsura în care aceasta depășea costul […] de prelucrare a cererii?
2)
concluzia că o astfel de cerință trebuie să fie interpretată în sensul că presupune o taxă – iar, în cazul în care trebuie să fie interpretată astfel, o taxă care depășește costul de prelucrare a cererii […] – depinde de efectul altor circumstanțe (și, în caz afirmativ, care anume), de exemplu:
a)
orice elemente de probă care să demonstreze că plata celei de a doua părți recuperabile a cauzat sau ar fi de natură să cauzeze unui solicitant anumite cheltuieli sau prejudicii,
b)
cuantumul celei de a doua părți recuperabile și durata deținerii acesteia înainte de a fi rambursată sau
c)
orice reducere a costurilor de prelucrare a cererilor […] (și, astfel, a costului lor nerambursabil), care ar rezulta din impunerea unei taxe plătite în avans, compuse din două părți, care trebuie plătită de toți solicitanții?”
Cu privire la întrebările preliminare
Prin intermediul întrebărilor sale, care trebuie examinate împreună, instanța de trimitere urmărește să afle în esență dacă articolul 13 alineatul (2) din Directiva privind serviciile trebuie interpretat în sensul că se opune, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, cerinței de a plăti, în momentul introducerii unei cereri de acordare sau de reînnoire a unei autorizații, o taxă din care o parte corespunde costurilor legate de gestionarea și de asigurarea punerii în aplicare a regimului de autorizare vizat, chiar dacă această parte este recuperabilă în cazul respingerii acestei cereri.
Conform unei jurisprudențe constante a Curții, în vederea interpretării unei dispoziții de drept al Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție (a se vedea printre altele Hotărârea din 14 iulie 2016, Verband Sozialer Wettbewerb,
C‑19/15
,
EU:C:2016:563
, punctul
).
În această privință, este necesar să se sublinieze de la început că aspectul dacă taxa datorată de către un solicitant este recuperabilă în cazul respingerii cererii sale de licență nu afectează identificarea unei taxe în sensul articolului 13 alineatul (2) din Directiva privind serviciile. Astfel, obligația de a plăti o taxă constituie o obligație financiară și, așadar, o taxă pe care solicitantul trebuie să o achite pentru ca cererea sa să fie luată în considerare, indiferent de faptul că cuantumul taxei ar putea fi recuperat ulterior în cazul respingerii acestei cereri. Aceasta cu atât mai mult cu cât obiectivul articolului menționat coroborat cu considerentele (39), (42) și (43) ale acestei directive este de a evita ca anumite aspecte privind procedurile și formalitățile de autorizare să descurajeze accesul la activitățile de servicii.
Pentru a fi conforme cu articolul 13 alineatul (2) din Directiva privind serviciile, taxele vizate trebuie, în sensul acestei dispoziții, să fie rezonabile și proporționale cu costul procedurilor de autorizare și să nu depășească costul acestor proceduri.
Întrucât, având în vedere aceste cerințe, cuantumul unor astfel de taxe nu poate să depășească în niciun caz costul procedurii de autorizare în cauză, trebuie să se examineze dacă costurile legate de gestionarea și de asigurarea punerii în aplicare a regimului de autorizare în ansamblul lor pot intra în sfera noțiunii „costul procedurilor”.
Deși Curtea nu a avut încă ocazia să interpreteze această noțiune în cadrul Directivei privind serviciile, aceasta a precizat deja într‑un alt context că, pentru a calcula cuantumul taxelor cu caracter remuneratoriu, un stat membru poate să ia în considerare nu numai costurile, ale materialelor și ale forței de muncă, care sunt legate în mod direct de îndeplinirea operațiunilor a căror contraprestație o constituie, ci și partea din cheltuielile generale ale autorității competente aferente acestor operațiuni (Hotărârea din 2 decembrie 1997, Fantask și alții,
C‑188/95
,
EU:C:1997:580
, punctul
).
Pe de altă parte, Curtea a avut deja ocazia să precizeze, mai mult, cu privire la o dispoziție de drept al Uniunii care permite în mod expres să se țină seama, în calculul cheltuielilor administrative, de cheltuielile aferente punerii în aplicare, gestionării și controlului unui regim de licențe individuale, că cheltuielile luate în considerare nu pot să includă cheltuielile legate de activitatea generală de supraveghere a autorității în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 septembrie 2006, i-21 Germany și Arcor,
C‑392/04 și C‑422/04
,
EU:C:2006:586
, punctele
și
).
Or, această considerație este valabilă
a fortiori
în privința articolului 13 alineatul (2) din Directiva privind serviciile, care, pe de o parte, vizează numai „costul procedurilor” și, pe de altă parte, urmărește obiectivul de a facilita accesul la activitățile de servicii. Astfel, acest obiectiv nu ar fi îndeplinit de cerința plății în avans a costurilor de gestionare și de asigurare a punerii în aplicare, care cuprind printre altele costurile legate de identificarea și de reprimarea activităților neautorizate, a regimului de autorizare vizat.
Este necesar, așadar, să se răspundă la întrebările adresate că articolul 13 alineatul (2) din Directiva privind serviciile trebuie interpretat în sensul că se opune, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, cerinței de a plăti, în momentul introducerii unei cereri de acordare sau de reînnoire a unei autorizații, o taxă din care o parte corespunde costurilor legate de gestionarea și de asigurarea punerii în aplicare a regimului de autorizare vizat, chiar dacă această parte este recuperabilă în cazul respingerii acestei cereri.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară:

Articolul 13 alineatul (2) din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne trebuie interpretat în sensul că se opune, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, cerinței de a plăti, în momentul introducerii unei cereri de acordare sau de reînnoire a unei autorizații, o taxă din care o parte corespunde costurilor legate de gestionarea și de asigurarea punerii în aplicare a regimului de autorizare vizat, chiar dacă această parte este recuperabilă în cazul respingerii acestei cereri.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.
(
)	Punctul 22 din prezentul text a făcut obiectul unei modificări de ordin lingvistic ulterior primei publicări.