CELEX: 62017CJ0117
Řízení o předběžné otázce
Životní prostředí
Směrnice 2011/92/EU
Článek 4 odst. 2 a 3 a přílohy I až III
Posuzování vlivů na životní prostředí
Povolení k zahájení prací na zařízení na výrobu elektrické energie z bioplynu bez předchozího zkoumání nutnosti posouzení vlivů na životní prostředí
Zrušení
Dodatečná legalizace povolení na základě nových ustanovení vnitrostátního práva bez předchozího zkoumání nutnosti posouzení vlivů na životní prostředí

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (
Úř. věst. 2012, L 26, s. 1
).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Comune di Castelbellino (obec Castelbellino, Itálie) na straně jedné a Regione Marche (region Marche, Itálie), Ministero per i beni e le attività culturali (ministerstvo kultury a kulturního bohatství, Itálie), Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (ministerstvo životního prostředí a ochrany území a moře, Itálie), společností Regione Marche Servizio Infrastrutture Trasporti Energia – P. F. Rete Elettrica Regionale a Provincia di Ancona (provincie Ancona, Itálie) na straně druhé ve věci rozhodnutí, kterým měl region Marche za to, že není třeba zkoumat nutnost podrobit projekt společnosti Società Agricola 4 C S. S. (dále jen „4 C“) týkající se zvýšení výkonu zařízení na výrobu elektrické energie z bioplynu posouzení vlivů na životní prostředí (dále jen „EIA“).
Právní rámec
Článek 2 odst. 1 směrnice 2011/92 stanoví:
„Členské státy přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění, aby před vydáním povolení musely záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, získat povolení a posouzení z hlediska jejich vlivů na životní prostředí. Tyto záměry jsou vymezeny v článku 4.“
Článek 4 odst. 2 a 3 uvedené směrnice upřesňuje:
„2.   S výhradou čl. 2 odst. 4 určí členské státy pro záměry uvedené v příloze II, zda záměr podléhá posouzení v souladu s články 5 až 10. Členské státy provedou toto určení na základě:
a)
přezkoumání každého jednotlivého případu;
nebo
b)
prahových hodnot nebo kritérií stanovených členským státem.
Členské státy se mohou rozhodnout používat oba postupy uvedené v písmenech a) a b).
3.   Při přezkoumávání každého jednotlivého případu nebo při stanovení kritérií nebo prahových hodnot podle odstavce 2 jsou brána v úvahu odpovídající kritéria výběru uvedená v příloze III.“
Příloha I uvedené směrnice, nadepsaná „Záměry uvedené v čl. 4 odst. 1“, v bodě 2 písm. a) stanoví, že mezi tyto záměry patří „[t]epelné elektrárny a jiná spalovací zařízení s tepelným výkonem minimálně 300 [megawattů (MW)]“.
Příloha II téže směrnice, nadepsaná „Záměry uvedené v čl. 4 odst. 2“, zase v bodě 3 stanoví, že mezi tyto záměry patří „[p]růmyslová zařízení k výrobě elektrické energie, páry a teplé vody (záměry neuvedené v příloze I)“.
Příloha III směrnice 2011/92, nadepsaná „Kritéria výběru uvedená v čl. 4 odst. 3“, zní takto:
„1.   Charakteristické znaky záměrů
Charakteristické znaky záměrů musí být brány v úvahu zejména vzhledem k:
a)
rozsahu záměru;
b)
kumulaci s ostatními záměry;
c)
využití přírodních zdrojů;
d)
produkci odpadu;
e)
znečišťování a rušivým vlivům;
f)
riziku nehod s ohledem zejména na používané látky nebo technologie.
2.   Lokalizace záměrů
Ekologická citlivost geografických oblastí, které by mohly být záměrem zasaženy, musí být brána v úvahu zejména s ohledem na:
a)
stávající způsob využití území;
b)
relativní četnost, kvalitu a regenerační schopnost přírodních zdrojů v oblasti;
c)
únosné zatížení přírodního prostředí s tím, že zvláštní pozornost je věnována těmto územím:
i)
mokřadům,
ii)
pobřežním zónám,
iii)
horským oblastem a lesům,
iv)
přírodním rezervacím a velkoplošným chráněným územím,
v)
oblastem registrovaným nebo chráněným předpisy členských států; zvlášť chráněné oblasti vyhlášené členskými státy v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků [(
Úř. věst. 2010, L 20, s. 7
)] a směrnicí Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin [(
Úř. věst. 1992, L 206, s. 7
)],
vi)
oblastem, kde normy kvality životního prostředí stanovené právními předpisy Unie jsou již překročeny,
vii)
hustě osídleným oblastem,
viii)
krajinám významným z hlediska historického, kulturního nebo archeologického.
3.   Charakteristické znaky možného dopadu
Významný vliv, který by záměr mohl mít, musí být brán v úvahu ve vztahu ke kritériím vyjmenovaným v bodě 1 a 2, zejména s ohledem na:
a)
rozsah dopadu (geografická oblast a počet ovlivněných obyvatel);
b)
přeshraniční povahu dopadu;
c)
velikost a komplexnost dopadu;
d)
pravděpodobnost dopadu;
e)
dobu trvání, četnost a vratnost dopadu.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Společnost 4 C provozuje zařízení na výrobu elektrické energie z bioplynu v obci Castelbellino v regionu Marche (dále jen „dotčené zařízení“), jehož uvedení do provozu bylo povoleno touto obcí na základě předpisů o ochraně krajiny.
Rozhodnutím ze dne 20. června 2012 vydal region Marche společnosti 4 C povolení k provedení prací nezbytných ke zvýšení výkonu dotčeného zařízení z 249 kilowattů (kW) na 999 kW.
Na základě legge Regione Marche n. 3 (zákon regionu Marche č. 3) ze dne 26. března 2012 (dále jen „zákon č. 3/2012“) bylo toto povolení vydáno, přestože daný záměr nepodléhal EIA, a dokonce ani předchozímu zkoumání nutnosti takového posouzení, jelikož nominální výkon dotčeného zařízení nedosahoval hranice 1 MW stanovené uvedeným zákonem.
Obec Castelbellino podala k předkládajícímu soudu, Tribunale amministrativo regionale per le Marche (správní soud regionu Marche, Itálie), návrh na zrušení uvedeného povolení, přičemž uplatňovala porušení směrnice 2011/92.
Dne 22. února 2013 uvedený soud zamítl návrh obce Castelbellino na nařízení předběžného opatření spočívajícího v pozastavení platnosti napadeného povolení.
Ve svém nálezu č. 93/2013 ze dne 22. května 2013 Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie) prohlásil zákon č. 3/2012 za částečně protiústavní z důvodu jeho neslučitelnosti s unijním právem, plynoucí z toho, že uvedený zákon neukládá zohlednění všech kritérií stanovených v příloze III směrnice 2011/92 pro účely identifikace záměrů podléhajících EIA, v souladu s čl. 4 odst. 3 uvedené směrnice.
Dne 16. dubna 2015 se 4 C obrátila na region Marche s žádostí, aby byl zajištěn soulad dotčeného zařízení s požadavky stanovenými směrnicí 2011/92.
Z předkládacího rozhodnutí plyne, že ustanovení zákona č. 3/2012, která dříve regionům umožňovala stanovit odlišné prahy pro výjimky z EIA a na jejichž základě regionální orgány přijaly rozhodnutí ze dne 20. června 2012, byla na základě nálezu Corte costituzionale (Ústavní soud) č. 93/2013 ze dne 22. května 2013 zrušena. Byla přijata nová ustanovení, jež celostátně stanovila jednotné podmínky, za jakých se záměrů regionálního zájmu netýká EIA. Limit, od kterého zařízení takového typu, jako je zařízení dotčené ve sporu v původním řízení, podléhají EIA, byl z 1 MW zvýšen na 50 MW, přičemž tento limit může být za určitých podmínek snížen o 50 %.
Za těchto podmínek měl na základě tohoto nového právního režimu region Marche v rozhodnutí ze dne 3. června 2015 za to, že na dotčené zařízení se nevztahuje povinnost předchozího zkoumání nutnosti EIA, a „potvrdil“ povolení ze dne 20. června 2012.
Rozsudkem ze dne 19. června 2015 však předkládající soud, Tribunale amministrativo regionale per le Marche (správní soud regionu Marche), povolení vydané regionem Marche dne 20. června 2012 zrušil z důvodu, že bylo přijato na základě ustanovení zákona, která byla následně prohlášena za protiústavní.
Společnost 4 C podala ke Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) žalobu směřující proti uvedenému rozsudku.
Obec Castelbellino zase podala k předkládajícímu soudu návrh na zrušení rozhodnutí regionu Marche ze dne 3. června 2015.
Za těchto okolností se Tribunale amministrativo regionale per le Marche (správní soud regionu Marche, Itálie) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Brání [unijní právo] (zejména směrnice 2011/92/EU ve znění platném ke dni přijetí opatření [dotčených ve věci v původním řízení]) v zásadě vnitrostátnímu režimu nebo vnitrostátní správní praxi, která umožňuje podrobit ověření nutnosti provést EIA nebo podrobit EIA záměry týkající se zařízení již existujících v okamžiku, kdy k tomuto ověřování dochází, nebo naopak umožňuje v této souvislosti unijní právo zohlednit mimořádné okolnosti, které odůvodňují odchylku od obecné zásady, podle které má EIA povahu předchozího posouzení?
2)
Konkrétně, byla by tato odchylka odůvodněna v případě, kdy nový režim osvobozuje od EIA určitý záměr, který měl být podroben [ověření nutnosti provedení EIA] na základě rozhodnutí vnitrostátního soudu, který prohlásil předtím platné pravidlo stanovující osvobození za protiústavní nebo nepoužitelné?“
K předběžným otázkám
Úvodem je třeba uvést, že z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že věc v původním řízení se týká záměru na zvýšení výkonu stávajícího zařízení na výrobu elektrické energie z bioplynu, u něhož regionální orgány rozhodly, že není třeba provést předchozí zkoumání nutnosti provést EIA, a to na základě právních předpisů regionálního orgánu, které byly následně prohlášeny za protiústavní, protože neukládaly, aby pro účely identifikace záměrů podléhajících EAI v souladu s čl. 4 odst. 3 směrnice 2011/92 byla zohledněna všechna relevantní kritéria uvedená v příloze III dané směrnice.
Z předkládacího rozhodnutí rovněž vyplývá, že v návaznosti na žádost společnosti 4 C ze dne 16. dubna 2015, uvedené v bodě 14 tohoto rozsudku, aby byla přezkoumána otázka nutnosti provedení EIA poté, co již byly dotčené práce realizovány, měly příslušné regionální orgány na základě nových právních předpisů za to, že toto posouzení není třeba provést.
Podstatou obou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda v případě, že záměr na zvýšení výkonu takového zařízení na výrobu elektrické energie, jako je zařízení dotčené v původním řízení, nepodléhal předchozímu zkoumání nutnosti provést EIA, a to na základě vnitrostátních ustanovení, která byla následně v tomto ohledu prohlášena za neslučitelná se směrnicí 2011/92, unijní právo brání tomu, aby toto zařízení, když byl záměr již realizován, podléhalo novému zkoumání příslušnými orgány za účelem ověření jeho shody s požadavky uvedené směrnice, a případně EIA. Předkládající soud se rovněž táže, zda uvedené orgány mohly mít na základě ustanovení vnitrostátního práva platných v okamžiku, kdy rozhodovaly, za to, že EIA není nutné.
Je třeba připomenout, že čl. 2 odst. 1 směrnice 2011/92 ukládá, aby záměry, jež mohou mít významný vliv na životní prostředí ve smyslu jejího článku 4 ve spojení s přílohami I nebo II téže směrnice, podléhaly tomuto posouzení před udělením povolení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. ledna 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, bod
, jakož i ze dne 26. července 2017, Comune di Corridonia a další,
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
, bod
).
Jak již Soudní dvůr rozhodl, povaha
ex ante
takového posouzení je odůvodněna nutností, aby v průběhu rozhodovacího procesu příslušný orgán provedl co nejvčasnější zohlednění vlivů všech technických plánovacích a rozhodovacích procesů na životní prostředí, jehož cílem je vyvarovat se od samého počátku riziku vzniku znečištění nebo škodlivých vlivů spíše než následně potlačovat jejich účinky (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, bod
, jakož i ze dne 26. července 2017, Comune di Corridonia a další,
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
, bod
).
Článek 4 odst. 1 směrnice 2011/92 upřesňuje, že s výhradou čl. 2 odst. 4 uvedené směrnice záměry uvedené v její příloze I podléhají posouzení podle článků 5 až 10.
Pro záměry vyjmenované v příloze II směrnice 2011/92 její čl. 4 odst. 2 stanoví, že členské státy určí, zda záměr musí podléhat EIA na základě přezkoumávání každého jednotlivého případu či na základě prahových hodnot nebo kritérií stanovených dotčeným členským státem.
Článek 4 odst. 3 směrnice 2011/92 doplňuje, že pro přezkoumávání každého jednotlivého případu či stanovení prahových hodnot nebo kritérií podle odstavce 2 téhož článku jsou brána v potaz relevantní výběrová kritéria uvedená v příloze III dané směrnice.
Směrnice 2011/92 naproti tomu neupřesňuje právní důsledky, které je třeba vyvodit z porušení těchto ustanovení.
Je však třeba připomenout, že Soudní dvůr v bodě 43 rozsudku ze dne 26. července 2017, Comune di Corridonia a další (
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
), již rozhodl, že v případě neprovedení EIA vyžadovaného unijním právem musí členské státy odstranit protiprávní důsledky tohoto neprovedení a že unijní právo nebrání tomu, aby se takové posouzení uskutečnilo v rámci legalizace po výstavbě a zprovoznění dotyčného zařízení, za podmínky, že vnitrostátní pravidla umožňující takovou legalizaci dotčeným osobám nedají příležitost k obcházení pravidel unijního práva nebo k vyhýbání se jejich použití a dále že se posouzení provedené v rámci legalizace nebude týkat jen budoucích vlivů tohoto zařízení na životní prostředí, ale zohlední rovněž vlivy na životní prostředí, které vyvolalo od okamžiku své realizace.
V bodě 42 rozsudku ze dne 26. července 2017, Comune di Corridonia a další (
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
), Soudní dvůr rovněž uvedl, že okolnost, zaprvé že společnosti dotčené ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek, učinily všechny nezbytné kroky k tomu, aby se případně provedlo EIA, že zadruhé odmítnutí příslušných orgánů vyhovět těmto žádostem se zakládalo na vnitrostátních ustanoveních, jejichž rozpor s unijním právem byl konstatován až následně, a že zatřetí činnost zařízení dotčených ve věci, v níž byl vydán tentýž rozsudek, byla pozastavena, spíš nasvědčuje tomu, že provedené legalizace nebyly dovoleny vnitrostátním právem za podobných podmínek jaké existovaly ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, bod
), a jejich cílem nebylo obejít pravidla unijního práva.
V důsledku toho unijní právo za těchto podmínek nebrání tomu, aby v případě, že záměr nebyl předložen k předchozímu zkoumání nutnosti provést EIA podle ustanovení neslučitelných se směrnicí 2011/92, byl i po svém uskutečnění předmětem posouzení příslušných orgánů směřujícího k určení, zda musí podléhat EIA, a to případně na základě nových vnitrostátních právních předpisů, pokud jsou slučitelné s uvedenou směrnicí.
Vnitrostátní orgány, které mají v této souvislosti rozhodnout, musí rovněž zohlednit dopady na životní prostředí, jež zařízení vyvolalo od uskutečnění prací, a nic nebrání tomu, aby v důsledku tohoto přezkumu dospěly znovu k závěru, že EIA není nutné.
Posouzení, zda jsou s ohledem na obsah vnitrostátních ustanovení a informací, jež má k dispozici, tyto podmínky splněny ve věci v původním řízení, sice přísluší předkládajícímu soudu, Soudní dvůr však považuje za užitečné mu poskytnout následující vodítka.
Nejprve je třeba konstatovat, že záměr výstavby zařízení na výrobu elektrické energie z bioplynu o nominálním výkonu nižším než 1 MW nespadá pod přílohu I bod 2 písm. a) směrnice 2011/92, která se vztahuje na tepelné elektrárny a jiná spalovací zařízení s tepelným výkonem minimálně 300 MW, ale pod přílohu II bod 3 písm. a) uvedené směrnice, která odkazuje na záměry průmyslových zařízení k výrobě elektrické energie neuvedené v příloze I.
Takové práce směřující ke zvýšení výkonu zařízení, jako jsou práce dotčené v původním řízení, jsou proto záměrem, u něhož musí členské státy určit, zda musí podléhat EIA, v souladu s čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice 2011/92.
Z ustálené judikatury Soudního dvora dále plyne, že pokud se členské státy na základě čl. 4 odst. 2 směrnice 2011/92 rozhodly pro stanovení prahových hodnot nebo kritérií, je takto poskytnutý prostor pro uvážení omezen povinností podrobit před vydáním povolení záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, posouzení vlivů, uvedenou v čl. 2 odst. 1 směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. listopadu 2008, Komise v. Irsko,
C‑66/06
, nezveřejněný,
EU:C:2008:637
, bod
a citovaná judikatura).
Podle čl. 4 odst. 3 směrnice 2011/92 mají členské státy povinnost při stanovení uvedených prahových hodnot nebo kritérií brát v potaz relevantní kritéria pro výběr uvedená v příloze III směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. listopadu 2008, Komise v. Irsko,
C‑66/06
, nezveřejněný,
EU:C:2008:637
, bod
).
Mimoto členský stát, který stanoví uvedená kritéria nebo prahové hodnoty na takové úrovni, že je v praxi celá kategorie záměrů předem vyňata z povinnosti posouzení vlivů, překračuje prostor pro uvážení, ledaže by všechny vyloučené záměry mohly být považovány na základě celkového posouzení za záměry, které nemohou mít významný vliv na životní prostředí (rozsudek ze dne 20. listopadu 2008, Komise v. Irsko,
C‑66/06
, nezveřejněný,
EU:C:2008:637
, bod
a citovaná judikatura).
Z toho plyne, že skutečnost, že taková vnitrostátní ustanovení, jako jsou ustanovení, z nichž vycházel region Marche při přijetí svého rozhodnutí ze dne 3. června 2015, zvýšila prahovou hodnotu, od níž se EIA stává povinným, nemůže sama o sobě postačovat pro závěr, že daná ustanovení nerespektují směrnici 2011/92.
Takové konstatování neslučitelnosti s unijním právem nemůže plynout ani z okolnosti zmíněné předkládajícím soudem, že pokud by daná ustanovení nebyla přijata, musel by být záměr dotčený v původním řízení na základě rozsudku Corte costituzionale (Ústavní soud) č. 93/2013 ze dne 22. května 2013 podroben předchozímu zkoumání nutnosti provést EIA.
S ohledem na výše uvedené je třeba na položené otázky odpovědět tak, že v případě, že záměr na zvýšení výkonu takového zařízení na výrobu elektrické energie, jako je zařízení dotčené v původním řízení, nebyl podroben předchozímu zkoumání nutnosti provést EIA, a to na základě vnitrostátních ustanovení, která byla následně v tomto ohledu prohlášena za neslučitelná se směrnicí 2011/92, unijní právo vyžaduje, aby členské státy zhojily protiprávní důsledky tohoto porušení, a nebrání tomu, aby toto zařízení, když byl záměr již realizován, podléhalo novému zkoumání příslušnými orgány za účelem ověření jeho shody s požadavky uvedené směrnice, a případně bylo podrobeno EIA, za podmínky, že vnitrostátní pravidla umožňující takovou legalizaci dotčeným osobám nedávají příležitost k obcházení pravidel unijního práva ani k vyhýbání se jejich použití. Je rovněž třeba, aby byly zohledněny vlivy na životní prostředí, které záměr vyvolal od okamžiku jeho realizace. Uvedené vnitrostátní orgány mohou mít na základě ustanovení vnitrostátního práva platných v okamžiku, kdy rozhodují, za to, že EIA není nutné, pokud jsou tato ustanovení slučitelná s uvedenou směrnicí.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto:

V případě, že záměr na zvýšení výkonu takového zařízení na výrobu elektrické energie, jako je zařízení dotčené v původním řízení, nebyl podroben předchozímu zkoumání nutnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí, a to na základě vnitrostátních ustanovení, která byla následně v tomto ohledu prohlášena za neslučitelná se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, unijní právo vyžaduje, aby členské státy zhojily protiprávní důsledky tohoto porušení, a nebrání tomu, aby toto zařízení, když byl záměr již realizován, podléhalo novému zkoumání příslušnými orgány za účelem ověření jeho shody s požadavky uvedené směrnice, a případně bylo podrobeno posouzení uvedených vlivů, za podmínky, že vnitrostátní pravidla umožňující takovou legalizaci dotčeným osobám nedávají příležitost k obcházení pravidel unijního práva ani k vyhýbání se jejich použití. Je rovněž třeba, aby byly zohledněny vlivy na životní prostředí, které záměr vyvolal od okamžiku jeho realizace. Uvedené vnitrostátní orgány mohou mít na základě ustanovení vnitrostátního práva platných v okamžiku, kdy rozhodují, za to, že posouzení vlivů na životní prostředí není nutné, pokud jsou tato ustanovení slučitelná s uvedenou směrnicí.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.