CELEX: 62017CJ0487
Eelotsusetaotlus
Keskkond
Direktiiv 2008/98/EÜ ja otsus 2000/532/EÜ
Jäätmed
Ohtlikeks jäätmeteks liigitamine
Jäätmed, millele võidakse määrata nii ohtlike kui ka tavajäätmete koodid

Eelotsusetaotlused käsitlevad seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiivi 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid (
ELT 2008, L 312, lk 3
; parandused
ELT 2010, L 245, lk 39
, ja
ELT 2015, L 21, lk 22
), mida on muudetud komisjoni 18. detsembri 2014. aasta määrusega (EL) nr 1357/2014 (
ELT 2014, L 365, lk 89
; parandus
ELT 2017, L 42, lk 43
; edaspidi direktiiv „2008/98“), artikli 4 lõiget 2 ja III lisa ning komisjoni 3. mai 2000. aasta otsuse 2000/532/EÜ (millega asendatakse jäätmeid käsitleva nõukogu direktiivi 75/442/EMÜ artikli 1 punkti a kohaselt jäätmete nimistut kehtestav otsus 94/3/EÜ ja ohtlikke jäätmeid käsitleva nõukogu direktiivi 91/689/EMÜ artikli 1 lõike 4 kohaselt ohtlike jäätmete nimistut kehtestav nõukogu otsus 94/904/EÜ) (
EÜT 2000, L 226, lk 3
; ELT eriväljaanne 15/05, lk 151), mida on muudetud komisjoni 18. detsembri 2014. aasta otsusega 2014/955/EL (
ELT 2014, L 370, lk 44
; edaspidi „otsus 2000/532“), lisa kirje „Hindamine ja liigitamine“ punkti 2.
Taotlused on esitatud Alfonso Verlezza, Riccardo Traversa, Irene Cocco, Francesco Rando, Carmelina Scaglione, Francesco Rizzi, Antonio Giuliano, Enrico Giuliano, Refecta Srl, E. Giovi Srl, Vetreco Srl, SE.IN Srl (kohtuasi C‑487/17), Carmelina Scaglione (kohtuasi C‑488/17) ja MAD Srl (kohtuasi C‑489/17) suhtes kriminaalmenetlustes, mis puudutavad ebaseadusliku jäätmeteveoga seotud süütegusid.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 2008/98 põhjenduses 14 on märgitud:
„Jäätmete liigitamine ohtlikeks jäätmeteks peaks muu hulgas põhinema kemikaale käsitlevatel ühenduse õigusaktidel, eelkõige valmististe ohtlikeks liigitamise, sealhulgas selleks kasutatud kontsentratsioonide piirväärtuste osas. Ohtlikke jäätmeid tuleks reguleerida rangete spetsifikatsioonide alusel, et vältida või piirata, nii palju kui võimalik, mittenõuetekohasest käitlemisest tulenevat võimalikku kahjulikku mõju keskkonnale ja inimese tervisele. Lisaks on vaja säilitada süsteem, millega jäätmed ja ohtlikud jäätmed on liigitatud viimati […] otsusega 2000/532 […] kehtestatud jäätmeliikide nimistu kohaselt, et soodustada jäätmete ühtlustatud liigitamist ja tagada ohtlike jäätmete ühtlustatud kindlaksmääramine ühenduses.“
Direktiivi 2008/98 artikkel 3 sisaldab järgnevaid definitsioone:
„1)
„jäätmed“ – mis tahes ained või esemed, mille valdaja ära viskab, kavatseb ära visata või on kohustatud ära viskama;
2)
„ohtlikud jäätmed“ – jäätmed, millel on üks või rohkem III lisas loetletud ohtlikest omadustest;
[…]
6)
„jäätmevaldaja“ – jäätmetekitaja või füüsiline või juriidiline isik, kelle valduses on jäätmed;
7)
„edasimüüja“ – iga ettevõtja, kes tegutseb printsipiaalina jäätmeid ostes ja seejärel müües, kaasa arvatud need edasimüüjad, kes jäätmeid füüsiliselt ei valda;
8)
„vahendaja“ – iga ettevõtja, kes korraldab teiste nimel jäätmete taaskasutamist või kõrvaldamist, kaasa arvatud need vahendajad, kes jäätmeid füüsiliselt ei valda;
9)
„jäätmekäitlus“ – jäätmete kogumine, vedu, taaskasutamine ja kõrvaldamine, sealhulgas nende toimingute järelevalve ning jäätmekõrvaldamiskohtade järelhooldus, sealhulgas vahendaja või edasimüüja tegevus;
10)
„kogumine“ – jäätmete kokkukorjamine, sealhulgas jäätmete eelsortimine ja eelladustamine, eesmärgiga transportida need jäätmekäitlusettevõttesse;
[…]“.
Direktiivi artikli 4 lõike 2 kolmandas lõigus on sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad samuti kooskõlas artiklitega 1 ja 13 arvesse selliseid üldiseid keskkonnakaitse põhimõtteid nagu ettevaatus ja säästlikkus, tehniline teostatavus, majanduslik otstarbekus ja ressursside kaitse, samuti üldist mõju keskkonnale ja inimese tervisele ning majanduslikku ja sotsiaalset mõju.“
Direktiivi artiklis 7 „Jäätmenimistu“ on sätestatud:
„1.   Meetmed, mille eesmärk on muuta käesoleva direktiivi vähemolulisi sätteid, ja mis on seotud otsusega 2000/532/EÜ kehtestatud jäätmenimistu ajakohastamisega, võetakse vastu vastavalt artikli 39 lõikes 2 osutatud kontrolliga regulatiivmenetlusele. Jäätmenimistu sisaldab ohtlikke jäätmeid ning selles võetakse arvesse jäätmete päritolu ja koostist ning vajaduse korral ohtlike ainete kontsentratsiooni piirväärtusi. Jäätmenimistu on siduv selliste jäätmete määratlemise osas, mida loetakse ohtlikeks jäätmeteks. Aine või eseme nimistusse kandmine ei tähenda, et see kuulub jäätmete hulka kõikidel asjaoludel. Aine või ese loetakse jäätmete hulka kuuluvaks üksnes siis, kui see vastab artikli 3 punkti 1 määratlusele.
2.   Liikmesriik võib lugeda jäätmed ohtlikeks jäätmeteks isegi siis, kui need ei esine sellisena jäätmenimistus, kuid neil on üks või enam III lisas loetletud omadustest. Liikmesriik teatab igast sellisest juhtumist viivitamata komisjonile. Liikmesriik teatab neist aruandes, mis on ette nähtud artikli 37 lõikega 1, ja esitab komisjonile kogu asjakohase teabe. Saadud teadetest lähtudes vaadatakse kõnealune nimistu selle kohandamise üle otsustamiseks läbi.
3.   Kui liikmesriigil on tõendid selle kohta, et teatavatel kõnealusesse nimistusse kuuluvatel ohtlikuks liigitatud jäätmetel ei ole ühtegi III lisas loetletud omadust, võib see liikmesriik lugeda need jäätmed tavajäätmeteks. Liikmesriik teatab igast sellisest juhtumist viivitamata komisjonile aruandes ja esitab komisjonile kõik vajalikud tõendid. Saadud teadetest lähtudes vaadatakse kõnealune nimistu selle kohandamise üle otsustamiseks läbi.
4.   Ohtlike jäätmete ümberliigitamine tavajäätmeteks ei tohi toimuda jäätmete lahjendamise või segamise teel eesmärgiga vähendada ohtlike ainete algsisaldust allapoole ohtlikeks jäätmeteks liigitamise piirväärtust.
[…]
6.   Vastavalt lõikes 1 nimetatud jäätmenimistule võivad liikmesriigid käsitleda neid jäätmeid kui tavajäätmeid.
[…]“.
Direktiivi 2008/98 III lisas on loetletud jäätmete omadused, mille alusel loetakse jäätmed ohtlikeks jäätmeteks. „Katsemeetodite“ kohta on selles lisas märgitud:
„Kasutatakse meetodeid, mida on kirjeldatud komisjoni [30. mai 2008. aasta] määruses (EÜ) nr 440/2008[, millega kehtestatakse katsemeetodid vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EÜ) nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist (REACH) (
ELT 2008, L 142, lk 1
)] ning muudes asjakohastes [Euroopa Standardikomitee (CEN)] dokumentides või muudes rahvusvaheliselt tunnustatud katsemeetodites ja juhendites.“
Otsuse 2000/532 lisa kirjes „Hindamine ja liigitamine“ on ette nähtud:
„1. Jäätmete ohtlike omaduste hindamine
Jäätmete ohtlike omaduste hindamisel kohaldatakse direktiivi 2008/98/EÜ III lisas sätestatud kriteeriume. Ohtlike omaduste HP4, HP6 ja HP8 puhul kohaldatakse hindamisel üksikute ainete piirnorme, nagu on osutatud direktiivi 2008/98/EÜ III lisas. Kui jäätmed sisaldavad teatavat ainet selle piirnormist vähem, ei arvestata seda piirmäära arvutamisel. Kui jäätmete ohtlikke omadusi on hinnatud katse ja direktiivi 2008/98/EÜ III lisa kohaselt ohtlike ainete sisalduse abil, on katse tulemused ülimuslikud.
2. Jäätmete ohtlikuks liigitamine
Kõiki jäätmenimistus tärniga (*) tähistatud jäätmeid käsitatakse vastavalt direktiivile [2008/98], ohtlikena, välja arvatud juhul, kui kohaldatakse kõnealuse direktiivi artiklit 20.
Nende jäätmete suhtes, millele võib määrata ohtlike ja tavajäätmete koodid, kehtivad järgmised tingimused:
–
Ühtlustatud jäätmenimistu ohtlike jäätmete kirje, millel on konkreetne või üldine viide ohtlikele ainetele, on kohane määrata ainult jäätmetele, mis sisaldavad asjakohaseid ohtlikke aineid, mille tõttu on jäätmetel üks või mitu direktiivi [2008/98] III lisas loetletud ohtlikku omadust HP1–HP8 ja/või HP10–HP15. Ohtlikku omadust HP9 (nakkust tekitav) hinnatakse liikmesriikides asjakohaste õigusaktide või viitedokumentide kohaselt.
–
Ohtliku omaduse hindamiseks võib järgida direktiivi [2008/98] III lisa kohaseid jäätmete ohtlike ainete sisaldusi või kui määruses (EÜ) nr 1272/2008 ei ole sätestatud teisiti, teha katse kooskõlas [määrusega nr 440/2008] või muude rahvusvaheliselt tunnustatud katsemeetodite ja juhenditega, võttes arvesse määruse (EÜ) nr 1272/2008 artiklit 7 loomade ja inimestega katsetamise kohta.
[…]“.
Määruse nr 1357/2014 põhjenduses 2 on märgitud:
„Direktiivis 2008/98/EÜ on märgitud, et jäätmete liigitamine ohtlikeks peaks muu hulgas põhinema kemikaale käsitlevatel liidu õigusaktidel, eelkõige valmististe ohtlikeks klassifitseerimise, sealhulgas selleks kasutatud sisalduse piirväärtuste [Termin on muutunud. Uus termin on „piirnorm“] osas. Lisaks on vaja säilitada süsteem, millega jäätmed ja ohtlikud jäätmed on liigitatud viimati [otsusega 2000/532] kehtestatud jäätmeliikide nimistu kohaselt, et soodustada jäätmete ühtlustatud liigitamist ja tagada ohtlike jäätmete ühtlustatud määratlemine liidus.“
Itaalia õigus
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul sisaldab kõige tähtsamaid jäätmevaldkonna sätteid hetkel 3. aprilli 2006. aasta seadusandlik dekreet nr 152 (
GURI
regulaarne lisa nr 88, 14.4.2006; edaspidi „seadusandlik dekreet nr 152/2006“). Selle dekreedi artikkel 184 käsitleb eelkõige jäätmete liigitamist, eristades päritolu alusel olmejäätmeid ja erijäätmeid, mis võivad omakorda liigituda vastavalt nende ohtlikele omadustele ohtlikeks ja tavajäätmeteks. Artiklit 184 on korduvalt muudetud.
Esialgu oli selle artikli lõikes 4 ette nähtud, et ministeeriumidevahelise dekreediga kehtestatakse jäätmenimistu vastavalt liidu õiguse erinevatele sätetele, eelkõige otsusele 2000/532, täpsustades, et kõnealuse dekreedi vastuvõtmiseni kohaldatakse keskkonna- ja maastikukaitse ministri 9. aprilli 2002. aasta korraldust; see korraldus sisaldus seadusandliku dekreedi nr 152 lisas D. Samas artiklis loeti ohtlikeks need mitte-olmejäätmed, mis olid lisa D nimistus otsesõnu tärniga selliseks liigitatud.
11. augusti 2014. aasta seadusega nr 116 (
GURI
regulaarne lisa nr 192, 20.8.2014; edaspidi „seadus nr 116/2014“), millega kehtestati 24. juuni 2014. aasta dekreetseadus nr 91 teatavate muudatustega seadusena, muudeti seadusandliku dekreedi nr 152/2006 lisa D preambulit ja nähti ette järgmised sätted:
„1. Jäätmeid liigitab jäätmetekitaja, kes määrab neile asjakohase Euroopa jäätmeloendi koodi, kohaldades otsuses [2000/532] sisalduvaid sätteid.
2. Kui jäätme liigitamisel määratakse sellele Euroopa jäätmeloendi kood, mille kohaselt on tegemist „kindlasti“ ohtliku jäätmega, on jääde ohtlik, ilma et seda oleks vaja pikemalt täpsustada. Punktides HP1–HP15 defineeritud jäätmete ohtlikud omadused tuleb nende jäätmete käitlemiseks kindlaks määrata.
3. Kui jäätme liigitamisel määratakse sellele Euroopa jäätmeloendi kood, mille kohaselt on tegemist „kindlasti“ tavajäätmega, ei ole see jääde ohtlik, ilma et seda oleks vaja pikemalt täpsustada.
4. Kui jäätmed on liigitatavad peegeljäätmekoodide alla, tuleb selle tuvastamiseks, kas jäätmed on ohtlikud või tavajäätmed, määrata kindlaks nende ohtlikud omadused. Jäätmete ohtlike omaduste kindlaksmääramiseks tuleb teha järgmised uuringud: a) teha kindlaks jäätmetes leiduvad ühendid, lähtudes: tootja infolehest; keemilise protsessi tundmisest; jäätmeproovidest ja jäätmete analüüsimisest; b) määrata kindlaks nende ühenditega seotud ohud, lähtudes: Euroopa normidest ohtlike ainete ja valmististe märgistamise kohta; Euroopa ja rahvusvahelistest teabeallikatest; ohutuskaardist nende toodete kohta, millest jäätmed on tekkinud; c) teha kindlaks, kas jäätmetel on neis leiduvate ühendite kontsentratsiooni tõttu ohtlikke omadusi võrreldes keemilisel analüüsil tuvastatud kontsentratsiooni piirnormidega, mis on ette nähtud konkreetselt neid koostisosi puudutavates riskilausetes, või tehes katseid, et kontrollida, kas jäätmel on teatavaid ohtlikke omadusi.
5. Kui keemilisel analüüsil on jäätmete koostisosad tuvastatud konkreetsete täpsustusteta ning nende koostises olevad konkreetsed osised ei ole teada, tuleb jäätmete ohtlike omaduste kindlakstegemisel lähtuda ettevaatuspõhimõtte kohaselt kõige ohtlikumatest osistest.
6. Kui jäätmetes leiduvad ained ei ole teada ega eelmistes lõigetes kirjeldatud meetoditega kindlaks määratud, või kui ohtlikke omadusi ei ole võimalik kindlaks määrata, klassifitseeritakse jäätmed ohtlikeks jäätmeteks.
7. Jäätmed liigitatakse enne selle äraviimist jäätmete tekkekohast.“
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
Eelotsusetaotlused esitati kolmes kohtuasjas, milles on umbes 30 süüdistatava suhtes algatatud kriminaalmenetlus süütegude tõttu, mis on seotud ohtlike jäätmete käitlemisega.
Eelotsusetaotlustest ilmneb, et süüdistatavaid – prügilakäitajaid, jäätmekogumise ja -tootmisega tegelevaid äriühinguid ning jäätmete keemilisi analüüse tegevaid äriühinguid – süüdistatakse selles, nad korraldasid organiseeritud ebaseaduslikku jäätmevedu, rikkudes seadusandliku dekreedi nr 152/2006 artiklit 260. Neid süüdistatakse selles, et jäätmeid, millele sai määrata kas ohtlikele või tavajäätmetele ette nähtud koodi (edaspidi „peegelkoodid“), käsitati tavajäätmetena. Mitteammendavate ja erapoolikute keemiliste analüüside alusel on nad süüdistuse kohaselt määranud neile jäätmetele tavajäätmete koodid ja kohtlesid neid prügilates edaspidi tavajäätmetena.
Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma (Rooma esimese astme kohtu eeluurimiskohtunik, Itaalia) tegi korralduse erinevate arestimeetmete kohaldamiseks seoses prügilatega, kus kõne all olevaid jäätmeid töödeldi, ning nende prügilate omanike varaga ja sel puhul nimetas prügilate ning jäätmetekke ja jäätmekogumiskohtade haldamiseks kuueks kuuks kohtuametniku.
Tribunale di Roma (Rooma esimese astme kohus, Itaalia), kellele esitati nimetatud määruste peale mitu kaebust, tunnistas need arestimeetmed kolme eri kohtumäärusega kehtetuks.
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma (Rooma esimese astme kohtu juures olev prokurör, Itaalia) esitas nende määruste peale Corte suprema di cassazionele (Itaalia kassatsioonikohus) kolm määruskaebust.
Selle kohtu sõnul on põhikohtuasjades küsimuse all see, kuidas määrata kindlaks kriteeriumid, mida kohaldada nende jäätmete ohtlike omaduste hindamisele, millele võidakse määrata peegelkoodid. Siinkohal täpsustab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et nende kriteeriumide kindlaksmääramine on küsimus, mis on kohtute ja õiguskirjanduse huviorbiidis olnud viimase kümne aasta jooksul, ja et nii riigisisese kui ka liidu õiguse asjakohaseid sätteid tõlgendades on jõutud kahe erineva lahenduseni.
Esimene lähenemine põhineb „turvalisusseisukohal“ ehk „eeldataval ohtlikkusel“, mille aluseks on ettevaatuspõhimõte ning mille kohaselt peab jäätmete puhul, millele saab määrata peegelkoode, jäätmete ohtlikkuse eelduse ümber lükkama jäätmevaldaja, kes on seega kohustatud tegema analüüse, et teha kindlaks, et kõnealustes jäätmetes puuduvad mis tahes ohtlikud ained.
Teine lähenemine põhineb „tõenäosusteesil“, mille aluseks on säästva arengu põhimõte ja milles tuginetakse otsuse 2000/532 lisa kirje „Hindamine ja liigitamine“ punkti 2 itaaliakeelsele sõnastusele, olles seisukohal, et niisuguste jäätmete valdajal, millele saab määrata peegelkoode, on kaalutlusõigus, kui ta hakkab eelnevalt asjakohaste analüüside alusel kõne all olevate jäätmete ohtlikkust kindlaks tegema. Niisiis võib nende jäätmete valdaja piirduda analüüse tehes ainetega, mis võivad suure tõenäosusega sisalduda toodetes, mille baasil tekib kõnealune jääde.
Neil asjaoludel otsustas Corte suprema di cassazione (Itaalia kassatsioonikohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused, mis on kohtuasjades C‑487/17–C‑489/17 sõnastatud ühtemoodi:
„1.
Kas otsuse [2000/532] ja [direktiivi 2008/98 III lisa] tuleb […] peegelkoodidega jäätmete liigitamisel tõlgendada nii, et kui jäätmete koostis ei ole teada, peab jäätmetekitaja eelnevalt nende omadused kindlaks tegema, ning kui jah, siis millistes piirides?
2.
Kas ohtlike ainete sisaldust tuleb kontrollida ühtsete eelnevalt kindlaks määratud meetoditega?
3.
Kas ohtlike ainete sisaldus tuleb kindlaks teha täpse ja representatiivse kontrolli teel, mille juures võetakse arvesse jäätmete koostist, kui see on juba teada või omaduste määratlemise faasis kindlaks tehtud, või kas ohtlike ainete sisalduse võib kindlaks teha hoopis tõenäosuskriteeriumide põhjal, lähtudes sellest, milliste ainete esinemine jäätmetes on mõistlikult usutav?
4.
Kas kahtluste korral või siis, kui jäätmetes sisalduvaid ohtlikke aineid või nende puudumist on võimatu kindlalt tuvastada, tuleks need jäätmed ettevaatuspõhimõtte kohaselt liigitada igal juhul ohtlikeks jäätmeteks ning neid sellistena töödelda?“
Euroopa Kohtu presidendi 7. septembri 2017. aasta määrusega liideti kohtuasjad C‑487/17–C 489/17 kirjalikuks ja suuliseks menetlemiseks ning kohtuotsuse tegemiseks.
Eelotsuse küsimuste analüüs
Vastuvõetavus
F. Rando, Vetreco ja Procuratore generale della Republica presso la Corte Suprema di Cassazione (kassatsioonikohtu riigiprokurör, Itaalia; edaspidi „riigiprokurör“) peavad eelotsusetaotlusi vastuvõetamatuteks ja need tuleb seega rahuldamata jätta.
F. Rando peab eelotsuse küsimusi asjakohatuteks, kuna need põhinevad seaduse nr 116/2014 kohaldamisel. See seadus on tema sõnul aga tehniline eeskiri, millest oleks pidanud komisjonile eelnevalt teada andma. Kuna komisjonile sellest teada ei antud, ei saa seadust eraõiguslike isikute suhtes kohaldada.
Vetreco väidab, et eelotsuse küsimused ei ole põhikohtuasjade lahendamiseks hädavajalikud, kuna Itaalia kohtupraktikas on määratletud kriteeriumid, mille alusel tuleb liigitada jäätmeid, mis võivad kuuluda peegelkoodide alla. Seega peaks eelotsusetaotluse esitanud kohus piirduma faktide hindamisega ja oma kohtupraktika kohaldamisega, ilma et oleks tarvis esitada küsimusi Euroopa Kohtule.
Riigiprokurör leiab esmalt, et esitatud küsimused ei näita täpselt ära liidu õiguse sätteid, mille tõlgendamist taotletakse, kuna ainult esimeses neist on üldine viide otsusele 2000/532 ja direktiivile 2008/98. Samuti ei vasta eelotsuse küsimused iseseisvuse nõuetele, sest need ei ole ilma lisateabeta arusaadavad. Viimasena tuleb märkida, et eelotsusetaotlustes ei ole selgitatud 2013.–2015. aastal väidetavalt toimunud ebaseaduslikku liigitamist ja eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole lahti seletanud, milline on loogiline ja argumenteeritud seos ühelt poolt nende eelotsusetaotluste põhjendustes nimetatud ainsa tõlgendamiskahtluse – mis on seotud otsuse 2000/532 lisa kirje „Hindamine ja liigitamine“ punkti 2 terminitega „kohane“ ja „asjakohased“ – ja teiselt poolt eelotsuse küsimuste vahel, milles on osutatud asjaoludele, mida nendes põhjendustes ei ole mainitud.
Siinkohal olgu osutatud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on ELTL artiklis 267 ette nähtud menetlus Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute vahelise koostöö vahend. Sellest tulenevalt on üksnes asja menetleval ja selle lahendamise eest vastutaval liikmesriigi kohtul õigus kohtuasja eripära arvesse võttes hinnata eelotsuse vajalikkust kohtuasjas otsuse langetamiseks ning Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust (vt eelkõige 17. juuli 1997. aasta kohtuotsus Leur-Bloem,
C‑28/95
,
EU:C:1997:369
, punkt
, ja 7. juuli 2011. aasta kohtuotsus Agafiței jt,
C‑310/10
,
EU:C:2011:467
, punkt
).
Seega juhul, kui liikmesriikide kohtute esitatud küsimused puudutavad liidu õiguse sätte tõlgendamist, on Euroopa Kohus seega põhimõtteliselt kohustatud neile vastama (vt eelkõige 17. juuli 1997. aasta kohtuotsus Leur-Bloem,
C‑28/95
,
EU:C:1997:369
, punkt
, ja 7. juuli 2011. aasta kohtuotsus Agafiței jt,
C‑310/10
,
EU:C:2011:467
, punkt
).
Euroopa Kohus võib siiski keelduda liikmesriigi kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastamisest, kui liidu õiguse tõlgendamine, mida liikmesriigi kohus on palunud, ei ole ilmselgelt kuidagi seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega või kui kõnealune probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtul puudub teave nende faktiliste ja õiguslike asjaolude kohta, mida tal on tarvis, et anda vajalikku vastust talle esitatud küsimustele (vt eelkõige 11. juuli 2006. aasta kohtuotsus Chacón Navas,
C‑13/05
,
EU:C:2006:456
, punkt
; 7. juuli 2011. aasta kohtuotsus Agafiței jt,
C‑310/10
,
EU:C:2011:467
, punkt
, ja 2. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Pérez Retamero,
C‑97/16
,
EU:C:2017:158
, punkt
).
Käesoleval juhul tuleb kõigepealt tõdeda, et kuigi on tõsi, et eelotsusetaotlustes sisalduv faktiliste ja õiguslike asjaolude kirjeldus on esitatud lühidalt, vastab see siiski Euroopa Kohtu kodukorra artikli 94 nõuetele ja seetõttu võimaldab Euroopa Kohtul mõista põhikohtuasjade asjaolusid ja õiguslikku raamistikku.
Seejärel tuleb lisada, et – nagu nähtub ka käesoleva kohtuotsuse punktidest 18–20 –eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitas põhjuseid, mis ajendasid teda paluma eelotsuse küsimuste esemeks olevate liidu õiguse sätete tõlgendust.
Viimasena olgu osutatud sellele, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. juuni 1998. aasta direktiivi 98/34/EÜ, millega nähakse ette tehnilistest standarditest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord (
EÜT 1998, L 204, lk 37
; ELT eriväljaanne 13/20, lk 337), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuli 1998. aasta direktiiviga 98/48/EÜ (
EÜT 1998, L 217, lk 18
; ELT eriväljaanne 13/21, lk 8), artikli 10 kohaselt ei ole liikmesriigid kohustatud teatama komisjonile tehniliste eeskirjade eelnõudest ega nendest teavitama, kui liikmesriigid täidavad liidu direktiividest tulenevaid kohustusi.
Käesoleval juhul ei ole vaidlust selles, et Itaalia Vabariik täitis jäätmete liigitamise valdkonna direktiividest – iseäranis direktiivist 2008/98 – tulenevaid kohustusi, kui ta võttis vastu seaduse nr 116/2014 sätted. Seega eeldades, et seadus nr 116/2014 kuulub direktiivi 98/34 kohaldamisalasse, ei kujuta see, kui liikmesriik jättis nendest sätetest teatamata, endast olulist menetlusnormi rikkumist, mis võiks tuua kaasa kõnealuste tehniliste eeskirjade kohaldamata jätmise eraõiguslike isikute suhtes. Niisugune teatamata jätmine ei mõjuta nendele tuginemist eraõiguslike isikute vastu ja seega ei ole sellel iseenesest mingit mõju eelotsuse küsimuste vastuvõetavusele.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb asuda seisukohale, et eelotsusetaotlused sisaldavad kõiki Euroopa Kohtule vajalikke faktilisi ja õiguslikke asjaolusid eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarviliku vastuse andmiseks.
Järelikult on eelotsusetaotlused vastuvõetavad.
Sisulised küsimused
Esimene kuni kolmas küsimus
Esimese kuni kolmanda küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2008/98 III lisa ja otsuse 2000/532 lisa tuleb tõlgendada nii, et niisuguse jäätme jäätmevaldaja, millele selle liigitamisel võidakse määrata peegelkoode, aga mille koostis ei ole alguses teada, peab jäätme liigitamiseks selle koostise kindlaks tegema ja kontrollima, kas kõnealune jääde sisaldab üht või rohkemat ohtlikku ainet, et teha kindlaks, kas jäätmel on ohtlikud omadused, ning juhul kui ta peab seda tegema, siis milline peab olema selle kindlaksmääramise ulatus ja milliseid meetodeid tuleb kasutada.
Kõigepealt tuleb täpsustada, et lähtudes eeldusest, et põhikohtuasjas kõnealustele jäätmetele, mis on tekkinud olmejäätmete mehaanilise töötlemise tulemusel, võidakse määrata peegelkoodid, on eelotsusetaotluse esitanud kohus selgelt määratlenud eelotsuse küsimuste eseme, nii et vastupidi sellele, mida on väitnud teatavad põhikohtuasja pooled, ei pea Euroopa Kohus vastama küsimusele, kas eelotsusetaotluse esitanud kohus on liigitanud õigesti või mitte.
Direktiivi 2008/98 artikli 3 punkti 2 kohaselt on ohtlikud jäätmed „jäätmed, millel on üks või rohkem [selle direktiivi] III lisas loetletud ohtlikest omadustest“. Tuleb märkida, nagu teeb ka kohtujurist oma ettepanku punktis 33, et selles direktiivis on ohtlike jäätmete käitlemisele kehtestatud erinõuded seoses jälgitavuse, märgistamise ja pakendamisega, samuti sisaldub seal keeld segada neid muude ohtlike jäätmete või muude jäätmete, ainete või materjalidega; ühtlasi näeb direktiiv ette, et ohtlikke jäätmeid võib töödelda ainult spetsiaalselt selleks määratud rajatistes, mis on saanud eriloa.
Nagu nähtub direktiivi 2008/98 artikli 7 lõikest 1, tuleb selleks, et teada, kas jääde kuulub otsusega 2000/532 loodud jäätmenimistusse, mis on ohtlikeks jäätmeteks peetavate jäätmete puhul kohustuslik, võtta arvesse „jäätmete päritolu ja koostist ning vajaduse korral ohtlike ainete kontsentratsiooni piirväärtusi“, sest viimati nimetatud lubavad kontrollida, kas jäätmel on üks või rohkem direktiivi III lisas loetletud ohtlikku omadust.
Seega juhul, kui niisuguste jäätmete koostis, millele liigitamisel võidakse määrata peegelkoode, ei ole alguses teada, peab jäätmevaldaja nende käitlemise eest vastutava isikuna koguma teavet, mis võimaldab tal saada piisavat teavet koostise kohta ja selle tulemusel määrata jäätmetele asjakohane kood.
Kui seda teavet ei ole saadud, riskib niisuguste jäätmete valdaja sellega, et rikub oma kohustusi jäätmete käitlemise eest vastutava isikuna, kui hiljem selgub, et jäätmeid käsitati tavajäätmetena, kuigi neil oli üks või rohkem direktiivi 2008/98 III lisas loetletud ohtlikest omadustest.
Tähtis on välja tuua, nagu on märkinud ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 52, et on erinevaid meetodeid, mille abil koguda teavet jäätmete koostise kohta, mis võimaldab seega teha kindlaks ohtlike ainete võimaliku olemasolu, aga samuti selle, kas jäätmetel on üks või rohkem direktiivi 2008/98 III lisas loetletud ohtlikest omadustest.
Lisaks nimetatud lisa kirjes „Katsemeetodid“ loetletud meetoditele võib jäätmevaldaja tugineda muu hulgas:
–
teabele „jäätmeid tekitavate“ tootmisprotsesside või keemiliste protsesside, samuti nende sisend- ja vaheainete kohta, sealhulgas ekspertarvamused;
–
teabele aine või eseme (enne kui sellest said jäätmed) esialgselt tootjalt, näiteks toote ohutuskaardid, toote märgistus või toote spetsifikaadid;
–
liikmesriikide tasandil kättesaadavatele andmebaasidele jäätmeanalüüside kohta, ja
–
proovivõtule ja jäätmete keemilisele analüüsile.
Proovivõtu ja jäätmete keemilise analüüsiga seoses tuleb täpsustada – nagu märkis kohtujuristki oma ettepaneku punktis 69 –, et nende meetodite puhul peavad tõhusus ja representatiivsus olema garanteeritud.
Tuleb ka märkida, et jäätmete keemiline analüüs peab kindlasti võimaldama jäätmevaldajal saada piisavalt teavet jäätmete koostise kohta, et kontrollida, kas jäätmetel on üks või rohkem direktiivi 2008/98 III lisas loetletud ohtlikest omadustest. Siiski ei saa ühtegi kõne all olevat liidu õigusnormi tõlgendada nii, et selle analüüsi eesmärk on kontrollida, et antud jäätmetes ei ole ühtegi ohtlikku ainet, nii et jäätmevaldaja oleks kohustatud nende jäätmete ohtlikkuse eelduse ümber lükkama.
Oluline on meeles pidada, et esiteks nähtub direktiivi 2008/98 artiklist 4 tulenevate kohustuste kohta selle artikli lõikest 2 selgelt, et direktiivis ette nähtud jäätmehierarhia kohaldamisel peavad liikmesriigid võtma meetmeid, et julgustada selliste valikuvõimaluste kasutamist, millel on parim üldine keskkonnaalane tulemus (15. oktoobri 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia,
C‑323/13
, ei avaldata,
EU:C:2014:2290
, punkt
). Seejärel on selles artiklis ette nähtud, et liikmesriigid võtavad arvesse tehnilist teostatavust ja majanduslikku otstarbekust, nii et direktiivi sätteid ei saa tõlgendada nii, et nad seaksid jäätmevaldajale jäätmete käitlemisel nii tehnilisest kui ka majanduslikust seisukohast ebamõistlikke kohustusi. Teiseks võib otsuse 2000/532 lisa kirje „Hindamine ja liigitamine“ punkti 2 esimese taande kohaselt olla jäätmete liigitamine peegelkoodide alla „ohtliku jäätmena“ kohane üksnes siis, kui jäätmed sisaldavad ohtlikke aineid, mille tõttu on jäätmetel üks või rohkem direktiivi 2008/98 III lisas loetletud ohtlikku omadust. Sellest järeldub, et kuigi jäätmevaldaja ei ole kohustatud kontrollima kõigi ohtlike ainete olemasolu neis jäätmetes, on tal siiski kohustus kontrollida nende ohtlike ainete olemasolu, mille sisaldumine jäätmetes on mõistlikult usutav, ja selle suhtes puudub tal kaalutlusõigus.
Nagu põhikohtuasjade pooled kohtuistungil väitsid, kinnitab niisugust tõlgendust nüüd ka komisjoni 9. aprilli 2018. aasta teatis „Jäätmete klassifitseerimise tehnilised suunised“ (
ELT 2018, C 124, lk 1
). Kuna see teatis on siiski põhikohtuasjade asjaolude toimumise ajast hilisem, leiab Euroopa Kohus nende kohtuasjade karistusõiguslikku laadi arvesse võttes, et eelotsuse küsimustele vastamisel ei tule seda teatist arvesse võtta.
Selline tõlgendus on ühtlasi kooskõlas ettevaatuspõhimõttega, mis on liidu keskkonnaalase kaitsepoliitika üks põhialuseid, sest Euroopa Kohtu praktikast nähtub, et niisugune kaitsemeede nagu jäätme liigitamine ohtlikuks jäätmeks tuleb võtta vaid juhul, kui see põhineb võimalikult täielikul riskianalüüsil, võttes arvesse juhtumi konkreetseid asjaolusid, millest ilmneb, et see liigitamine on vajalik (vt analoogia alusel 7. septembri 2004. aasta kohtuotsus Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, punkt
, ja 13. septembri 2017. aasta kohtuotsus Fidenato jt,
C‑111/16
,
EU:C:2017:676
, punkt
).
Kui jäätmevaldaja on kogunud jäätmete koostise kohta teavet, peab ta niisugustes olukordades, nagu on kõne all põhikohtuasjades, hindama nende jäätmete ohtlikke omadusi vastavalt otsuse 2000/532 lisa kirje „Hindamine ja liigitamine“ punktile 1, et ta saaks neid liigitada kas neis jäätmetes leiduvate ohtlike ainete sisaldust välja arvutades ja lähtudes iga aine puhul direktiivi 2008/98 III lisas märgitud piirväärtustest või katsete alusel või mõlema meetodi alusel. Viimati nimetatud juhul on samas punktis 1 ette nähtud, et „katse tulemused [on] ülimuslikud“.
Otsuse 2000/532 lisa kirje „Hindamine ja liigitamine“ punkti 2 teisest taandest ilmneb ohtliku omaduse arvutamise kohta, et neis jäätmetes leiduvate niisuguste ohtlike ainete – mille ohtlikud omadused võivad neisse jäätmeisse edasi kanduda – sisalduse määra tuleb arvutada direktiivi 2008/98/EÜ III lisas märgitu kohaselt. Viimati nimetatud lisa sisaldab ohtlike omaduste HP4–HP14 kohta täpseid juhiseid seoses kõnealuse sisalduse kindlakstegemisega ja määrab erinevate ohtlike omaduste spetsiaalsetes tabelites kindlaks sisalduse piirnormid, mille esinemisel või ületamise peab kõnealuseid jäätmeid liigitama ohtlikeks.
Katsete kohta tuleb esmalt märkida, et ohtlike omaduste HP 1–HP 3 hindamine peab toimuma selle meetodi alusel, kui see on „sobiv ja proportsionaalne“, nagu ilmneb direktiivi 2008/98 III lisast. Sellest tuleneb, et kui jäätmete ohtlikkust võib hinnata juba kogutud teabe alusel, nii et katsemeetodi kasutamine ei oleks ei sobiv ega proportsionaalne, võib jäätmevaldaja need jäätmed liigitada ilma katset läbi viimata.
Teisena on oluline märkida, et kuigi on tõsi – nagu täheldas ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 64 –, et liidu seadusandja ei ole selles staadiumis veel analüüsi- ja katsemeetodeid ühtlustanud, viitavad nii direktiivi 2008/98 III lisa kui ka otsus 2000/532 siiski ühelt poolt määrusele nr 440/2008 ja asjakohastele CENi dokumentidele ning teiselt poolt muudele rahvusvaheliselt tunnustatud katsemeetoditele ja juhenditele.
Siiski nähtub direktiivi 2008/98 III lisa kirjest „Katsemeetodid“, et need viited ei välista riiklikult välja arendatud katsemeetodite arvesse võtmist, kui neid tunnustatakse rahvusvaheliselt.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele kuni kolmandale küsimusele vastata, et direktiivi 2008/98 III lisa ja otsuse 2000/532 lisa tuleb tõlgendada nii, et jäätmevaldaja peab niisuguse jäätme, millele selle liigitamisel võidakse määrata peegelkoode, aga mille koostis ei ole alguses teada, liigitamiseks selle koostise kindlaks tegema ja kontrollima niisuguste ohtlike ainete sisaldust, mille esinemine jäätmes on mõistlikult usutav, et teha kindlaks, kas jäätmel on ohtlikke omadusi, ning ta võib selleks kasutada määruses nr 440/2008 sätestatud või mis tahes rahvusvaheliselt tunnustatud proovivõtmisi, keemilisi analüüse ja katseid.
Neljas küsimus
Neljanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitust, kas ettevaatuspõhimõtet tuleb tõlgendada nii, et kui on kahtlusi niisuguse jäätme ohtlike omadustega seoses, millele võidakse liigitamisel määrata peegelkoode, või siis, kui jäätmetes sisalduvaid ohtlikke aineid või nende puudumist on võimatu kindlalt tuvastada, tuleb need jäätmed ettevaatuspõhimõtte kohaselt liigitada ohtlikeks jäätmeteks.
Sellele küsimusele vastamiseks tuleb kõigepealt osutada, et ELTL artikli 191 lõike 2 kohaselt on ettevaatusprintsiip liidu keskkonnaalase poliitika üks aluspõhimõtteid.
Seejärel märkigem, et Euroopa Kohtu praktikast nähtub, et ettevaatuspõhimõtte õige kohaldamine eeldab esiteks nende võimalike negatiivsete tagajärgede kindlakstegemist, mis vastavatel jäätmetel keskkonnale on, ja teiseks keskkonnale avaldatava ohu põhjalikku hindamist, tuginedes kõige usaldusväärsematele kättesaadavatele teaduslikele andmetele ja kõige uuemate rahvusvaheliste uuringute tulemustele (vt selle kohta 9. septembri 2003. aasta kohtuotsus Monsanto Agricoltura Italia jt,
C‑236/01
,
EU:C:2003:431
, punkt
; 28. jaanuari 2010. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa,
C‑333/08
,
EU:C:2010:44
, punkt
, ja 19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus Queisser Pharma,
C‑282/15
,
EU:C:2017:26
, punkt
).
Euroopa Kohus järeldas selle alusel, et kui väidetava ohu olemasolu või ohu ulatuse üle ei ole võimalik kindlalt otsustada, kuna uuringute tulemused ei ole piisavad, lõplikud või täpsed, kuid ohu realiseerumise korral on tegelik kahju keskkonnale tõenäoline, õigustab ettevaatuspõhimõte piiravate meetmete võtmist juhul, kui need on mittediskrimineerivad ja objektiivsed (vt selle kohta 19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus Queisser Pharma,
C‑282/15
,
EU:C:2017:26
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Viimaks tuleb tõdeda, et direktiivi 2008/98 artikli 4 lõike 2 kolmanda lõigu kohaselt peavad liikmesriigid võtma arvesse lisaks sellistele üldistele keskkonnakaitse üldpõhimõtetele nagu ettevaatus ja säästlikkus ka tehnilist teostatavust, majanduslikku otstarbekust ja ressursside kaitset, samuti üldist mõju keskkonnale ja inimese tervisele ning majanduslikku ja sotsiaalset mõju. Sellest tuleneb, et liidu seadusandja soovis jäätmekäitluse spetsiifilises valdkonnas tasakaalustada omavahel ühelt poolt ettevaatuspõhimõtte ja teiselt poolt tehnilise teostatavuse ja majandusliku otstarbekuse, nii et jäätmevaldajad ei oleks kohustatud kontrollima kõigi ohtlike ainete olemasolu neis jäätmetes, vaid võiksid piirduda nende ainete kontrollimisega, mille esinemine jäätmetes on mõistlikult usutav, ja hinnata jäätmete ohtlikke omadusi arvutuste või nende ainetega seotud katsete teel.
Sellest tuleneb, et kaitsemeede, nagu niisuguse jäätme liigitamine, mida võidakse liigitada peegelkoodide all ohtliku jäätmena, tuleb võtta siis, kui pärast võimalikult täielikku riskianalüüsi, võttes arvesse juhtumi konkreetseid asjaolusid, on jäätmevaldajal reaalselt võimatu kindlaks teha ohtlike ainete sisaldumist või hinnata selle jäätme ohtlikke omadusi (vt analoogia alusel 7. septembri 2004. aasta kohtuotsus Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, punkt
, ja 13. septembri 2017. aasta kohtuotsus Fidenato jt,
C‑111/16
,
EU:C:2017:676
, punkt
).
Nagu komisjon täheldas oma seisukohtades, ei tohi selline reaalne võimatus olla jäätmevaldaja enda käitumise tagajärg.
Neid kaalutlusi arvestades tuleb neljandale küsimusele vastata, et ettevaatuspõhimõtet tuleb tõlgendada nii, et kui pärast võimalikult täielikku riskianalüüsi, võttes arvesse juhtumi konkreetseid asjaolusid, on niisuguse jäätme, millele selle liigitamisel võidakse määrata peegelkoode, jäätmevaldajal reaalselt võimatu kindlaks teha ohtlike ainete sisaldumist või hinnata nende jäätmete ohtlikke omadusi, tuleb need jäätmed liigitada ohtlikeks jäätmeteks.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kümnes koda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiivi 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid (mida on muudetud komisjoni 18. detsembri 2014. aasta määrusega (EL) nr 1357/2014), III lisa ning komisjoni 3. mai 2000. aasta otsuse 2000/532/EÜ (millega asendatakse jäätmeid käsitleva nõukogu direktiivi 75/442/EMÜ artikli 1 punkti a kohaselt jäätmete nimistut kehtestav otsus 94/3/EÜ ja ohtlikke jäätmeid käsitleva nõukogu direktiivi 91/689/EMÜ artikli 1 lõike 4 kohaselt ohtlike jäätmete nimistut kehtestav nõukogu otsus 94/904/EÜ), mida on muudetud komisjoni 18. detsembri 2014. aasta otsusega 2014/955/EL, lisa tuleb tõlgendada nii, et jäätmevaldaja peab niisuguse jäätme, millele selle liigitamisel võidakse määrata kas ohtlike jäätmete koodid või tavajäätmete koodid, aga mille koostis ei ole alguses teada, liigitamiseks selle koostise kindlaks tegema ja kontrollima niisuguste ohtlike ainete sisaldust, mille esinemine jäätmes on mõistlikult usutav, et teha kindlaks, kas jäätmel on ohtlikke omadusi, ning ta võib selleks kasutada komisjoni 30. mai 2008. aasta määruses (EÜ) nr 440/2008, millega kehtestatakse katsemeetodid vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EÜ) nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist (REACH), sätestatud või mis tahes rahvusvaheliselt tunnustatud proovivõtmisi, keemilisi analüüse ja katseid.

2.
Ettevaatuspõhimõtet tuleb tõlgendada nii, et kui pärast võimalikult täielikku riskianalüüsi, võttes arvesse juhtumi konkreetseid asjaolusid, on niisuguse jäätme, millele selle liigitamisel võidakse määrata kas ohtlike jäätmete koodid või tavajäätmete koodid, jäätmevaldajal reaalselt võimatu kindlaks teha ohtlike ainete sisaldumist või hinnata nende jäätmete ohtlikke omadusi, tuleb need jäätmed liigitada ohtlikeks jäätmeteks.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.