CELEX: 62019CJ0743
Beroep tot nietigverklaring
Institutioneel recht
Instanties en organen van de Europese Unie
Europese Arbeidsautoriteit (ELA)
Bevoegdheid inzake de vaststelling van de plaats van de zetel
Artikel 341 VWEU
Werkingssfeer
Besluit dat door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten wordt vastgesteld in de marge van een vergadering van de Raad
Bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 263 VWEU
Auteur en juridische aard van de handeling
Geen bindende gevolgen in de rechtsorde van de Unie

Met zijn beroep vordert het Europees Parlement nietigverklaring van besluit (EU) 2019/1199, in onderlinge overeenstemming genomen door de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten van 13 juni 2019 betreffende de plaats van vestiging van de Europese Arbeidsautoriteit (
PB 2019, L 189, blz. 68
; hierna: „bestreden besluit”).
Toepasselijke bepalingen
Op 12 december 1992 hebben de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in onderlinge overeenstemming, op basis van artikel 216 van het EEG-Verdrag, artikel 77 van het EGKS-Verdrag en artikel 189 van het Euratom-Verdrag, het besluit inzake de vaststelling van de zetels van de instellingen en van bepaalde organisaties en diensten van de Europese Gemeenschappen vastgesteld (
PB 1992, C 341, blz. 1
; hierna: „besluit van Edinburgh”).
In artikel 1 van het besluit van Edinburgh zijn de respectieve zetels van het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie, het Hof van Justitie van de Europese Unie, het Europees Economisch en Sociaal Comité, de Europese Rekenkamer en de Europese Investeringsbank vastgesteld.
Artikel 2 van dit besluit bepaalt:
„Over de zetel van andere, ingestelde of in te stellen organisaties en diensten wordt tijdens een volgende Europese Raad door de Vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten in onderlinge overeenstemming een besluit genomen; daarbij wordt rekening gehouden met de voordelen van bovenstaande bepalingen voor de lidstaten en de nodige voorrang gegeven aan lidstaten waar momenteel geen instellingen van de Gemeenschappen gevestigd zijn.”
Artikel 341 VWEU bepaalt dat „[d]e zetel van de instellingen der Unie [...] in onderlinge overeenstemming door de regeringen der lidstaten [wordt] vastgesteld”.
Protocol nr. 6 betreffende de plaats van de zetels van de instellingen, van bepaalde instanties, organen, organisaties en diensten van de Europese Unie (hierna: „Protocol nr. 6”), dat is gehecht aan het VEU, het VWEU en het EGA, luidt als volgt:
„De vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten,
Gelet op artikel 341 [VWEU] en artikel 189 van het [Euratom-Verdrag],
Wijzend op en bevestigend het besluit van 8 april 1965, zulks onverminderd de daarin vervatte bepalingen betreffende de zetel van toekomstige instellingen, organen, organisaties en diensten,
Hebben overeenstemming bereikt omtrent [...]:
Enig artikel
a)
Het Europees Parlement heeft zijn zetel te Straatsburg [...].
b)
De Raad heeft zijn zetel te Brussel. [...]
c)
De Commissie heeft haar zetel te Brussel. [...]
d)
Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft zijn zetel te Luxemburg.
e)
De Rekenkamer heeft zijn zetel te Luxemburg.
f)
Het Economisch en Sociaal Comité heeft zijn zetel te Brussel.
g)
Het Comité van de Regio’s heeft zijn zetel te Brussel.
h)
De Europese Investeringsbank heeft haar zetel te Luxemburg.
i)
De Europese Centrale Bank heeft haar zetel te Frankfurt.
j)
De Europese Politiedienst (Europol) heeft zijn zetel te Den Haag.”
Voorgeschiedenis van het geding
Verordening 2019/1149
Op 13 maart 2018 heeft de Commissie het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van een Europese Arbeidsautoriteit [COM(2018) 131 final] aangenomen. Artikel 4 van dit voorstel luidde simpelweg: „De Autoriteit is gevestigd in [x].”
Na interinstitutionele onderhandelingen die in januari en februari 2019 hebben plaatsgevonden, stelden de vertegenwoordigers van het Parlement en de Raad vast dat zij niet over de nodige elementen beschikten om de plaats van vestiging van de Europese Arbeidsautoriteit (ELA) vast te stellen en kwamen zij overeen deze keuze uit te stellen. Zo werd beslist om artikel 4 van het in het vorige punt genoemde voorstel voor een verordening te schrappen en de motivering voor dat standpunt op te nemen in een gezamenlijke verklaring, waarbij de Commissie zich zou aansluiten, die aan de verordening zou worden gehecht zodra deze was aangenomen.
Op 20 juni 2019 is verordening (EU) 2019/1149 van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van een Europese Arbeidsautoriteit, tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 883/2004, (EU) nr. 492/2011 en (EU) 2016/589, en tot intrekking van besluit (EU) 2016/344 (
PB 2019, L 186, blz. 21
), vastgesteld. Die verordening, die op 11 juli 2019 in het
Publicatieblad van de Europese Unie
is bekendgemaakt, bevatte geen bepaling over de plaats van vestiging van de ELA.
De gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB 2019, L 188, blz. 131
), die tegelijk met verordening 2019/1149 is aangenomen en op 12 juli 2019 in het
Publicatieblad van de Europese Unie
is bekendgemaakt, luidt als volgt:
„Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie stellen vast dat het proces voor de selectie van de vestigingsplaats van de [ELA] nog niet is afgesloten op het moment van de goedkeuring van de verordening tot oprichting van die Autoriteit.
Herinnerend aan het engagement inzake loyale en transparante samenwerking en aan de Verdragen, erkennen de drie instellingen de waarde van informatie-uitwisseling vanaf de eerste fasen van het proces inzake de selectie van de vestigingsplaats van de [ELA].
Een dergelijke vroegtijdige uitwisseling van informatie zou het voor de drie instellingen gemakkelijker maken hun rechten overeenkomstig de Verdragen via de desbetreffende procedures uit te oefenen.
Het Europees Parlement en de Raad nemen akte van het voornemen van de Commissie om passende stappen te ondernemen om ervoor te zorgen dat de oprichtingsverordening een bepaling bevat over de vestigingsplaats van de Europese Arbeidsautoriteit, en te waarborgen dat de [ELA] autonoom opereert overeenkomstig die verordening.”
Bestreden besluit
Op 13 maart 2019 hebben de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in de marge van een vergadering van het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) in onderlinge overeenstemming de procedure en de criteria voor het besluit over de vestigingsplaats van de ELA goedgekeurd.
In de vastgelegde selectieregels werd gespecificeerd dat het besluit tot vaststelling van de vestigingsplaats van de ELA zou berusten op criteria die vergelijkbaar zijn met die welke zijn geformuleerd in de gemeenschappelijke aanpak die is opgenomen in de bijlage bij de gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de gedecentraliseerde agentschappen van 19 juli 2012 (hierna: „gezamenlijke verklaring van 2012”). Die criteria hadden betrekking op i) het geografische evenwicht, ii) de datum waarop het betrokken agentschap bij de inwerkingtreding van het oprichtingsbesluit kan worden opgezet, iii) de toegankelijkheid van de vestigingsplaats, iv) de aanwezigheid van adequate onderwijsvoorzieningen voor de kinderen van personeelsleden van het agentschap, en v) goede toegang tot de arbeidsmarkt, sociale zekerheid en gezondheidszorg voor kinderen en echtgenoten.
De regels van de selectieprocedure bepaalden ook dat de aanmeldingen om als gastland voor een dergelijke instelling te fungeren bij de secretaris-generaal van de Raad moesten worden ingediend, met afschrift aan de secretaris-generaal van de Commissie, en dat zij op de website van de Raad zouden worden bekendgemaakt; dat de Commissie alle aanmeldingen zou beoordelen en zou aangeven in hoeverre iedere aanmelding aan de criteria voldeed; dat het secretariaat-generaal van de Raad deze beoordeling vervolgens aan de lidstaten zou toezenden en zou bekendmaken, en dat vervolgens een politieke bespreking tussen de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten zou plaatsvinden in de marge van een vergadering van het Coreper. Die regels bepaalden dat de stemming later zou plaatsvinden in de marge van een zitting van de Raad „Werkgelegenheid, Sociaal beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken” („EPSCO”) te Luxemburg; dat zij zou bestaan uit opeenvolgende stemronden zonder loting totdat er een meerderheid van stemmen voor een aanmelding was, en dat het definitieve besluit, dat rekening zou houden met de uitslag van de stemming, tijdens dezelfde zitting in onderlinge overeenstemming door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten zou worden vastgesteld.
Op 5 juni 2019 hebben de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten op basis van de beoordeling door de Commissie van de vier aanmeldingen, namelijk Sofia (Bulgarije), Nicosia (Cyprus), Riga (Letland) en Bratislava (Slowakije), over die aanmeldingen van gedachten gewisseld in de marge van een vergadering van het Coreper.
Op 13 juni 2019 hebben de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in de marge van een vergadering van de Raad en na een stemming om een keuze te maken tussen de vier lidstaten die hadden aangeboden om de ELA te huisvesten, het bestreden besluit vastgesteld, dat op 15 juli 2019 in het
Publicatieblad van de Europese Unie
is bekendgemaakt.
Artikel 1 van dat besluit luidt als volgt:
„De [ELA] heeft haar plaats van vestiging in Bratislava.”
Conclusies van partijen
Het Parlement verzoekt het Hof:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Raad te verwijzen in de kosten.
De Raad verzoekt het Hof:
–
het beroep niet-ontvankelijk of ongegrond te verklaren;
–
het Parlement te verwijzen in de kosten, en
–
indien het beroep wordt toegewezen, de gevolgen van het bestreden besluit te handhaven voor de tijd die nodig is om de nieuwe vestigingsplaats van de ELA vast te stellen.
Procedure bij het Hof
Bij beslissing van de president van het Hof van 7 januari 2020 is de Slowaakse Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
Bij beslissing van de president van het Hof van 3 februari 2020 zijn de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje en het Koninkrijk der Nederlanden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
Bij beslissing van de president van het Hof van 4 februari 2020 zijn het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, Ierland, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, Hongarije, de Republiek Polen en de Republiek Finland toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
Op 20 november 2020 heeft het Europees Parlement het Hof krachtens artikel 16, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie verzocht om in de onderhavige zaak zitting te houden in Grote kamer.
Bevoegdheid van het Hof
Argumenten van partijen
De Raad, waarbij alle regeringen van de interveniërende lidstaten zich hebben aangesloten, stelt dat het beroep van het Parlement kennelijk niet-ontvankelijk is.
Om te beginnen dient het bestreden besluit niet aan de Raad maar aan de lidstaten te worden toegerekend. Zoals wordt bevestigd in de rechtspraak, hebben laatstgenoemden echter geen passieve legitimatie. Voorts is dit besluit vastgesteld op grond van artikel 341 VWEU, dat niet alleen van toepassing is op de vaststelling van de plaats van de zetel van de in artikel 13 VEU genoemde instellingen van de Unie, maar ook op de vaststelling van de plaats van de zetel van de instanties en organen van de Unie, zodat dat besluit buiten het toezicht van het Hof op grond van artikel 263 VWEU valt. Tot slot wijst de Raad erop dat de vaststelling van het bestreden besluit door de lidstaten geenszins in de weg staat aan een doeltreffende rechterlijke toetsing. De noodzaak om een dergelijke toetsing te waarborgen, kan volgens hem hoe dan ook niet ertoe leiden dat andere beroepsmogelijkheden in het leven worden geroepen dan die waarin de Verdragen voorzien.
Het Parlement is van mening dat vaststaat dat het bestreden besluit vatbaar is voor beroep in de zin van artikel 263 VWEU en dat het beroep derhalve ontvankelijk is.
Volgens het Parlement is dit besluit klaarblijkelijk een juridisch bindende handeling van de Unie. In de eerste plaats moet worden verwezen naar de formele benaming van „besluit”, die volgens artikel 288, vierde alinea, VWEU duidt op een handeling die in al haar onderdelen verbindend is. Voorts is dat besluit een handeling die krachtens artikel 341 VWEU is vastgesteld, dat wil zeggen een Verdragsbepaling die voorziet in de vaststelling van bindende handelingen en beoogt de plaats vast te stellen waar de zetel van de agentschappen van de Unie moet worden gevestigd. Ten slotte is het bestreden besluit bekendgemaakt in de L-serie van het
Publicatieblad van de Europese Unie
, die uitsluitend voor normatieve handelingen wordt gebruikt.
Wat de werkelijke auteur van het bestreden besluit betreft, stelt het Parlement zich op het standpunt dat, ondanks de verwijzing in de titel ervan naar de „onderlinge overeenstemming tussen de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten”, hiermee de Raad wordt bedoeld.
Tot staving van dit standpunt voert het Parlement ten eerste aan dat de documenten met betrekking tot de selectieprocedure en het ontwerp van het bestreden besluit het briefhoofd van de „Raad van de Europese Unie” dragen, wat erop lijkt te wijzen dat deze laatste het auteurschap op zich heeft genomen. Ten tweede was het aan de vaststelling van dit besluit voorafgaande proces gebaseerd op de administratieve structuren en de voorbereidende instanties van de Raad, met name op het in artikel 240, lid 1, VWEU bedoelde Coreper. Ten derde toont de betrokkenheid van een Roemeense minister bij dat besluitvormingsproces aan dat het in artikel 16, lid 9, VEU bedoelde voorzitterschap van de Raad in casu in die hoedanigheid heeft gehandeld. Ten vierde, aangezien artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU voorschrijft dat bepaalde niet-wetgevingshandelingen moeten worden ondertekend door de voorzitter van de instelling waardoor zij zijn vastgesteld, blijkt uit het feit dat de Roemeense minister het bestreden besluit heeft ondertekend, dat deze in het kader van zijn functie van fungerend voorzitter van de Raad heeft gehandeld.
In dit verband herinnert het Parlement eraan dat het volgens de rechtspraak niet volstaat een handeling als een besluit van de lidstaten te bestempelen om aan het wettigheidstoezicht van het Hof te ontsnappen. Tevens moet worden aangetoond dat de betrokken handeling, gelet op haar inhoud en op de omstandigheden waarin zij is genomen, in werkelijkheid niet een besluit van de Raad is (arrest van 30 juni 1993, Parlement/Raad en Commissie,
C‑181/91 en C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, punt
). Dat kan evenwel niet worden vastgesteld zonder de inhoud en de rechtsgevolgen van de handeling te onderzoeken. Dit geldt temeer daar het bestreden besluit in het onderhavige geval inbreuk maakt op de bij de artikelen 46 en 48 VWEU aan de Uniewetgever toegekende bevoegdheid.
Subsidiair betoogt het Parlement dat, ook al zou moeten worden aangenomen dat het bestreden besluit uitgaat van de lidstaten en niet van de Raad, het onderhavige beroep nog steeds ontvankelijk zou zijn. Het gaat immers nog altijd om een handeling van de Unie die beoogt rechtsgevolgen jegens derden teweeg te brengen op twee gebieden die onder de bevoegdheid van de Unie vallen, namelijk het vrije verkeer van werknemers en de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten. Het is dan ook duidelijk dat de vaststelling van de vestigingsplaats van de ELA bij het bestreden besluit rechtstreeks gevolgen heeft voor een materie die – met de oprichting van die autoriteit – reeds is geregeld door de Uniewetgever, en bijdraagt tot het creëren van een juridische situatie die aan derden kan worden tegengeworpen.
Het Parlement benadrukt dat indien in twijfel wordt getrokken dat het bestreden besluit voor beroep vatbaar is in de zin van artikel 263 VWEU, dit erop zou neerkomen dat een krachtens een Verdragsbepaling vastgestelde juridisch bindende Uniehandeling aan elke rechterlijke toetsing wordt onttrokken. Er bestaat immers geen enkel ander rechtsmiddel waarmee kan worden nagegaan of de bevoegdheid die de lidstaten toekomt krachtens artikel 341 VWEU, daadwerkelijk bestaat voor de vaststelling van de plaats van de zetel van organen van de Unie, zoals de ELA, dan wel of, zoals het Parlement betoogt, de lidstaten, door gebruik te maken van artikel 341 VWEU, inbreuk hebben gemaakt op de bij de artikelen 46 en 48 VWEU aan de Uniewetgever verleende bevoegdheid.
Het Parlement is van mening dat, hoewel de handelingen van de lidstaten niet behoren tot die welke in artikel 263, eerste alinea, VWEU zijn opgesomd, het Hof zich bevoegd moet verklaren om na te gaan of de bij de Verdragen aan de instellingen toegekende bevoegdheden zijn geëerbiedigd in de zin van artikel 13, lid 2, VEU. Indien het bestreden besluit aan het toezicht van het Hof wordt onttrokken op grond dat het gaat om een handeling van de lidstaten, zou dat betekenen dat het Hof de mogelijkheid wordt ontnomen om na te gaan of de bevoegdheden van de Uniewetgever in acht zijn genomen en, in voorkomend geval, om de schending van die bevoegdheden te beëindigen door dat besluit nietig te verklaren.
Een dergelijke oplossing zou bovendien in strijd zijn met de beginselen van de rechtsstaat, volgens welke noch de lidstaten, noch de instellingen van de Unie ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met de Verdragen (arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement,
294/83
,
EU:C:1986:166
, punt
). Dienaangaande is het Parlement van mening dat deze beginselen de grondslag vormen van de algemene bevoegdheid die bij artikel 19 VEU aan het Hof is verleend om de eerbiediging van het recht te verzekeren bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen (arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, punt
).
Het Parlement wijst er in zijn repliek op dat de door de Raad aangevoerde rechtspraak betrekking heeft op handelingen die door de lidstaten zijn vastgesteld buiten het door de Verdragen vastgestelde kader. Volgens het Parlement is het bestreden besluit evenwel een rechtshandeling van de Unie die is vastgesteld op basis van een door de Verdragen toegekende bevoegdheid, te weten die welke voortvloeit uit artikel 341 VWEU. De belangrijkste rechtsvraag die door het onderhavige beroep aan de orde wordt gesteld, is namelijk juist de vraag of deze bevoegdheid kan worden uitgeoefend om de zetel van de ELA vast te stellen.
Beoordeling door het Hof
De Europese Unie is een rechtsunie waarvoor het VWEU een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven heeft geroepen, waarbij het toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen aan het Hof is opgedragen (zie in die zin arresten van 23 april 1986, Les Verts/Parlement,
294/83
,
EU:C:1986:166
, punt
; 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie,
C‑402/05 P en C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punt
, en 3 juni 2021, Hongarije/Parlement,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU staat open tegen alle door de instellingen, organen en instanties van de Unie vastgestelde bepalingen, ongeacht de aard of de vorm ervan, die beogen bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen (zie in die zin arresten van 31 maart 1971, Commissie/Raad,
22/70
,
EU:C:1971:32
, punt
, en 3 juni 2021, Hongarije/Parlement,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De Unierechter is in het kader van het in artikel 263 VWEU bedoelde beroep tot nietigverklaring evenwel alleen bevoegd om de wettigheid te toetsen van handelingen die toerekenbaar zijn aan de instellingen, organen en instanties van de Unie. Hieruit volgt onder meer dat handelingen die worden vastgesteld door de vertegenwoordigers van de regeringen van lidstaten, die daarbij niet handelen in de hoedanigheid van leden van de Raad of de Europese Raad, maar in de hoedanigheid van vertegenwoordigers van hun regering en die dus gezamenlijk de bevoegdheden van de lidstaten uitoefenen, niet zijn onderworpen aan het door de Unierechter uitgeoefende wettigheidstoezicht (zie in die zin arrest van 30 juni 1993, Parlement/Raad en Commissie,
C‑181/91 en C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, punt
, en beschikking van 16 juni 2021, Sharpston/Raad en vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, punt
).
Het volstaat echter niet om het besluit waartegen beroep is ingesteld, formeel te presenteren als een besluit van de lidstaten om deze handeling aan het wettigheidstoezicht van artikel 263 VWEU te onttrekken. Daarvoor dient ook te worden nagegaan of die handeling, gelet op haar inhoud en op alle omstandigheden waarin zij is vastgesteld, in werkelijkheid niet een besluit van de Raad is (zie in die zin arrest van 30 juni 1993, Parlement/Raad en Commissie,
C‑181/91 en C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, punt
).
In casu moet het bestreden besluit worden beoordeeld in het licht van het juridische kader voor de vaststelling van de zetel van de organen en instanties van de Unie. In dit verband zijn partijen het oneens over de vraag of artikel 341 VWEU, volgens hetwelk de zetel van de „instellingen”„in onderlinge overeenstemming door de regeringen van de lidstaten” wordt vastgesteld, geldig kan worden aangevoerd als grondslag voor besluiten inzake de vaststelling van de zetel van die organen en instanties.
Enerzijds betogen namelijk de Raad en de lidstaten die aan de zijde van de Raad interveniëren, dat dit artikel ruim moet worden uitgelegd, in die zin dat het ook geldt voor die organen en instanties, zodat enkel de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten bevoegd zijn om in onderlinge overeenstemming de zetel daarvan te bepalen. Hieruit volgt dat het bestreden besluit, als handeling die uitgaat van de lidstaten en niet van de Raad, buiten het wettigheidstoezicht van het Hof op grond van artikel 263 VWEU valt.
Anderzijds is het Parlement van mening dat het besluit tot vaststelling van de zetel van een agentschap van de Unie niet binnen de werkingssfeer van artikel 341 VWEU valt, maar behoort tot de bevoegdheden van de Uniewetgever. Het Parlement leidt daaruit af dat het bestreden besluit noodzakelijkerwijs dient te worden toegerekend aan de Raad en bijgevolg niet kan ontkomen aan het wettigheidstoezicht van het Hof. Zelfs indien zou moeten worden aangenomen dat dit besluit aan de lidstaten dient te worden toegerekend, moet het onderhavige beroep in ieder geval ontvankelijk worden verklaard voor zover het tegen de „werkelijke auteur” van dat besluit is ingesteld.
Bijgevolg moet eerst worden nagegaan of een besluit tot aanwijzing van de zetel van een instantie of orgaan van de Unie moet worden genomen door de lidstaten krachtens de regel in artikel 341 VWEU, dan wel door de Uniewetgever op grond van de materiële rechtsgrondslag die van toepassing is op het gebied waarop de instantie of het orgaan in kwestie moet optreden.
Bevoegdheid tot vaststelling van de plaats van de zetel van de organen en instanties van de Unie
Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen van deze bepaling, maar ook met de context ervan. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van het Unierecht kan ook relevante gegevens voor de uitlegging ervan bevatten (zie in die zin arrest van 10 december 2018, Wightman e.a.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg moet aan de hand van deze uitleggingsmethoden worden onderzocht of artikel 341 VWEU van toepassing is op besluiten inzake de vaststelling van de zetel van de organen en instanties van de Unie.
In de eerste plaats refereren de bewoordingen van artikel 341 VWEU enkel aan de „instellingen van de Unie”. Volgens artikel 13, lid 1, VEU verwijst het begrip „instellingen” naar een specifieke lijst van entiteiten, waarvan de organen en instanties en met name de agentschappen van de Unie geen deel uitmaken.
Wat in de tweede plaats de context van artikel 341 VWEU betreft, moet om te beginnen worden benadrukt, zoals de advocaat-generaal in punt 94 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat een aantal Verdragsbepalingen door het Verdrag van Lissabon is gewijzigd om daarin een uitdrukkelijke verwijzing naar de „organen en instanties van de Unie” op te nemen, waardoor expliciet onderscheid wordt gemaakt tussen de instellingen van de Unie die uitdrukkelijk worden genoemd in artikel 13, lid 1, VEU enerzijds en de organen en instanties van de Unie anderzijds. Zo zien sommige bepalingen van het VWEU enkel op de instellingen van de Unie, terwijl andere bepalingen, zoals de artikelen 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 en 325, in ruimere zin spreken van de instellingen, organen en instanties van de Unie. Dit geldt, wat de bevoegdheid van het Hof betreft, met name voor de artikelen 263, 265 en 267 VWEU.
Vastgesteld moet worden dat de bewoordingen van artikel 341 VWEU, waarin alleen sprake is van de „instellingen”, overeenkomen met die van de voorlopers van dit artikel, te weten artikel 216 EEG-Verdrag (nadien artikel 216 EG-Verdrag, en vervolgens artikel 289 EG).
De door de Raad aangevoerde omstandigheid dat de bepalingen van het zevende deel van het VWEU, met als opschrift „Algemene en slotbepalingen”,, waarvan artikel 341 VWEU deel uitmaakt, verwijzen naar de „instellingen”, kan – nu het VEU, zoals uit punt 46 van het onderhavige arrest blijkt, een duidelijk onderscheid maakt tussen de instellingen van de Unie enerzijds en de organen en instanties van de Unie anderzijds – dus niet worden uitgelegd als een blijk van de bedoeling van de opstellers van de Verdragen om het begrip „instellingen” ruim op te vatten, in die zin dat het niet alleen zou slaan op de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde entiteiten van de Unie, maar ook op de organen en instanties van de Unie die bij of krachtens de Verdragen zijn opgericht om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie. Dit geldt temeer daar het VEU en het VWEU volgens artikel 1, derde alinea, VEU en artikel 1, lid 2, VWEU één constitutionele grondslag voor de Unie vormen, zodat de definitie van het begrip „instellingen” in artikel 13, lid 1, VEU en het onderscheid tussen die instellingen enerzijds en de organen en instanties van de Unie anderzijds voor beide Verdragen op dezelfde manier moeten gelden.
Evenmin beslissend is de ruime uitlegging die het Hof heeft gegeven aan het begrip „instellingen” in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU, volgens hetwelk „[i]nzake de niet-contractuele aansprakelijkheid [...] de Unie overeenkomstig de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben, de schade [moet] vergoeden die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt”.
Het Hof heeft immers weliswaar geoordeeld dat het begrip „instellingen” in de zin van deze laatste bepaling niet alleen de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde instellingen van de Unie omvat, maar ook alle organen en instanties van de Unie die bij of krachtens de Verdragen zijn ingesteld om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie (arrest van 16 december 2020, Raad e.a./K. Chrysostomides & Co. e.a.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P en C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), maar het heeft zich voor de formulering van deze rechtspraak uitdrukkelijk gebaseerd op de omstandigheid, ten eerste, dat de bij of krachtens de Verdragen ingestelde organen en instanties van de Unie dienen bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie en, ten tweede, dat het zou ingaan tegen de bedoeling van de opstellers van de Verdragen dat de Unie, wanneer zij via een orgaan of een instantie optreedt, zou kunnen ontsnappen aan de gevolgen van de Verdragsbepalingen die de niet‑contractuele aansprakelijkheid van de Unie regelen (zie in die zin arrest van 2 december 1992, SGEEM en Etroy/EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, punten
‑
).
De ruime uitlegging die het Hof voor de toepassing van artikel 340, tweede alinea, VWEU heeft gegeven aan het begrip „instellingen”, beantwoordt dan ook aan de noodzaak – die wordt gerechtvaardigd door de in deze bepaling uitdrukkelijk genoemde algemene beginselen die de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben – te voorkomen dat de Unie het stelsel van de niet-contractuele aansprakelijkheid van artikel 268 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 340, tweede alinea, VWEU, kan omzeilen en zich aan het daaruit voortvloeiende rechterlijk toezicht door het Hof kan onttrekken wanneer zij optreedt via een orgaan van de Unie dat of een instantie van de Unie die verschilt van de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde instellingen (zie naar analogie arrest van 2 december 1992, SGEEM en Etroy/EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, punten
en
). Dit geldt temeer daar, zoals de advocaat-generaal in punt 100 van zijn conclusie heeft aangegeven, het begrip „personeelsleden” in artikel 340, tweede alinea, VWEU uit functioneel oogpunt alle personeelsleden van de Unie omvat, of die nu bij de instellingen dan wel bij organen of instanties werkzaam zijn.
Bijgevolg kan de uitlegging van het begrip „instellingen” in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU, dat de omvang van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie regelt, niet met succes worden aangevoerd om naar analogie de werkingssfeer te bepalen van artikel 341 VWEU, dat betrekking heeft op de omvang van de bevoegdheden die krachtens de Verdragen aan de lidstaten zijn voorbehouden.
De Raad kan zich evenmin met succes beroepen op het begrip „instellingen” in artikel 342 VWEU, waarin is bepaald dat „[d]e regeling van het taalgebruik door de instellingen van de Unie [...], onverminderd de bepalingen van het [S]tatuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, door de Raad met eenparigheid van stemmen bij verordeningen [wordt] vastgesteld”. Zoals de advocaat-generaal in punt 98 van zijn conclusie heeft aangegeven, hoeft het begrip „instellingen” in de zin van dit artikel immers niet noodzakelijkerwijs aldus te worden uitgelegd dat het ook ziet op de organen en instanties van de Unie, aangezien de regeling van het taalgebruik bij een orgaan of instantie van de Unie kan verschillen van die welke bij de instellingen van de Unie geldt.
Wat Protocol nr. 6 betreft, dit bepaalt, zoals de Raad betoogt, weliswaar niet alleen de zetel van de instellingen van de Unie, maar ook die van bepaalde organen en instanties van de Unie, waaronder Europol, en verwijst naar artikel 341 VWEU, maar schrijft niet voor dat de zetels van de organen en instanties van de Unie volgens het in dit artikel vastgelegde beginsel gezamenlijk door de lidstaten moeten worden bepaald. Dienaangaande moet erop worden gewezen dat die organen en instanties van de Unie gemeen hebben dat zij door de lidstaten zijn opgericht, wat niet het geval is voor een agentschap van de Unie, zoals de ELA, dat op basis van de oprichtingsverdragen door de Uniewetgever is opgericht. Uit dit protocol kan derhalve niet worden afgeleid dat de lidstaten het in dat artikel vastgelegde beginsel rechtstreeks of naar analogie hebben willen toepassen bij de vaststelling van de zetel van alle organen en instanties van de Unie.
Zoals de advocaat-generaal in punt 112 van zijn conclusie heeft opgemerkt, getuigt de vaststelling van een specifiek protocol juist van het feit dat de lidstaten van mening waren dat hun gezamenlijke besluit over de vaststelling van de zetel van bepaalde limitatief opgesomde organen en instanties van de Unie specifiek in het primaire recht moest worden opgenomen om rechtsgevolgen in het Unierecht te sorteren.
De uitdrukkelijke verwijzing in Protocol nr. 6 naar artikel 341 VWEU valt te verklaren door het feit dat dit protocol in de eerste plaats betrekking heeft op de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde instellingen.
Voorts is het juist dat uit artikel 2 van het besluit van Edinburgh blijkt dat de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten besluiten over de zetels van de organen en instanties van de Unie aan zichzelf hebben willen voorbehouden, net zoals zij krachtens artikel 341 VWEU uitdrukkelijk en duidelijk bevoegd zijn om de zetel van de instellingen van de Unie vast te stellen. Bovendien is de tekst van het besluit van Edinburgh tijdens de intergouvernementele conferentie die heeft geleid tot de vaststelling van het Verdrag van Amsterdam, overgenomen als protocol bij het EU-Verdrag, het EG-Verdrag, het EGKS-Verdrag en het EGA-Verdrag, thans Protocol nr. 6 bij het VEU, het VWEU en het EGA-Verdrag.
Niettemin legt het enige artikel van laatstgenoemd protocol in vergelijkbare bewoordingen als die van artikel 1 van het besluit van Edinburgh enkel de zetel vast van instellingen, organen of instanties van de Unie die door de lidstaten zijn opgericht. Voorts heeft het Hof in het arrest van 1 oktober 1997, Frankrijk/Parlement (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), waarnaar het in latere arresten heeft verwezen [zie in die zin arresten van 13 december 2012, Frankrijk/Parlement,
C‑237/11 en C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, punten
‑
, en 2 oktober 2018, Frankrijk/Parlement (Uitoefening van de begrotingsbevoegdheid),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, punt
], weliswaar erkend dat dit besluit bindende rechtskracht heeft, maar artikel 2 van dat besluit kan niet leiden tot een uitlegging van artikel 341 VWEU die in strijd zou zijn met de duidelijke bewoordingen ervan.
De Raad beroept zich ook, bij wijze van een contextueel element, op de eerdere institutionele praktijk betreffende de vaststelling van de zetel van organen en instanties van de Unie en stelt dat deze praktijk „institutionele erkenning” geniet dankzij de gezamenlijke verklaring van 2012 en de daaraan gehechte gemeenschappelijke aanpak.
Uit de informatie die het Hof in het kader van de onderhavige zaak ter kennis is gebracht, blijkt evenwel dat de gestelde praktijk verre van algemeen is. De ter aanwijzing van de zetel van de organen en instanties van de Unie gevolgde procedures zijn immers ofwel alleen door de lidstaten gevoerd, ofwel in verschillende mate en op diverse gronden met betrokkenheid van de instellingen van de Unie, al dan niet in hun hoedanigheid van actoren van de wetgevingsprocedure.
Zelfs al zou het toch mogelijk zijn om, zoals de Raad betoogt, een vaste en coherente praktijk uit het verleden aan te wijzen waarbij de zetels van de organen en instanties van de Unie stelselmatig zijn vastgesteld op basis van een politieke keuze van uitsluitend de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, geniet de uitlegging van artikel 341 VWEU die de Raad op basis van deze praktijk voorstaat, geen „institutionele erkenning” wegens de gezamenlijke verklaring van 2012 en de daarbij gevoegde gemeenschappelijke aanpak. Deze verklaring heeft immers, zoals de vijfde alinea ervan benadrukt, geen juridisch bindend karakter en houdt verder geen erkenning in van enig voorbehoud van bevoegdheid van de lidstaten met betrekking tot de vaststelling van de vestigingsplaats van de organen en instanties van de Unie.
Hoe dan ook zou een dergelijke praktijk, die in strijd zou zijn met de regels van het VWEU en in het bijzonder met artikel 341 VWEU, door de werkingssfeer van dit artikel ondanks de duidelijke bewoordingen ervan uit te breiden tot de vaststelling van de zetel van organen en instanties van de Unie, geen precedent kunnen scheppen dat de instellingen bindt (zie in die zin arrest van 6 mei 2008, Parlement/Raad,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de derde en laatste plaats bestaat de doelstelling van artikel 341 VWEU in het vrijwaren van de beslissingsbevoegdheden van de lidstaten om de zetel van de instellingen van de Unie alleen vast te stellen. Anders dan de Raad ter terechtzitting heeft betoogd, kan een uitlegging van dit artikel in de zin dat het niet van toepassing is op de organen en instanties van de Unie, niet tot gevolg hebben dat het elk nuttig effect verliest, zoals de advocaat-generaal in punt 138 van zijn conclusie heeft opgemerkt. Hoewel de zetel van de instellingen van de Unie reeds is vastgesteld in het primaire recht, in casu in Protocol nr. 6, blijft artikel 341 VWEU niettemin relevant voor eventuele toekomstige besluiten tot wijziging van de zetel van een bestaande instelling of tot vaststelling van de zetel van een nieuwe instelling.
In dit verband zij eraan herinnerd dat, anders dan de instellingen van de Unie, waarvan de oprichting en de taken wegens hun constitutioneel belang in de Verdragen zelf zijn vastgelegd, de organen en instanties van de Unie, zoals de ELA, die tot doel hebben de doelstellingen van een bepaald beleid van de Unie te verwezenlijken, in de regel niet bij de Verdragen worden opgericht. Derhalve moet de oprichting ervan, aangezien deze niet voortvloeit uit het primaire recht, voortkomen uit een handeling van afgeleid recht die is vastgesteld op grond van de materiële bepalingen ter uitvoering van het beleid van de Unie in het kader waarvan het orgaan of de instantie in kwestie optreedt, en volgens de in die bepalingen voorgeschreven procedures.
Bij gebreke van nadere preciseringen dienaangaande in de Verdragen staat het eveneens aan de Uniewetgever om volgens de procedures die in de inhoudelijk relevante Verdragsbepalingen zijn voorgeschreven, de zetel vast te stellen van organen of instanties van de Unie die hij zelf heeft opgericht bij een op basis van die bepalingen vastgestelde handeling van afgeleid recht, net zoals hij krachtens die bepalingen bevoegd is om de bevoegdheden, de organisatie en de werkwijze van die organen of instanties te bepalen.
Het besluit tot vaststelling van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie, zoals een agentschap van de Unie, is derhalve, anders dan de Raad aanvoert, onlosmakelijk verbonden met het besluit tot oprichting ervan.
Bij de vaststelling van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie kan beslist rekening worden gehouden met overwegingen van politieke aard, zoals de noodzaak om bij de vestiging van organen of instanties van de Unie een bepaald geografisch evenwicht te waarborgen of om lidstaten te bevoordelen die nog geen zetel van een orgaan of instantie van de Unie hebben.
Het politieke karakter van het besluit tot vaststelling van de plaats van de zetel van een dergelijk orgaan of een dergelijke instantie van de Unie kan op zich echter niet rechtvaardigen dat het buiten de bevoegdheid van de Uniewetgever valt, die bij de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie immers regelmatig politieke keuzen moet maken (zie in die zin arrest van 7 september 2016, Duitsland/Parlement en Raad,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, punt
).
Bovendien moet een dergelijk besluit hoofdzakelijk kunnen garanderen dat de taken van het orgaan of de instantie van de Unie in kwestie worden volbracht, zodat de doelstellingen van een bepaald beleid kunnen worden verwezenlijkt.
Evenmin kan de stelling slagen dat het feit dat de vaststelling van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie wordt gekoppeld aan de materiële grondslag voor de oprichting ervan, naargelang van de relevante rechtsgrondslag ertoe kan leiden dat de vaststelling geschiedt in de Raad door stemming met gekwalificeerde meerderheid, en niet middels een in onderlinge overeenstemming door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten genomen besluit waarbij die vaststelling wordt gehanteerd als een onderdeel van een compromis in het kader van het wetgevingsdebat.
Zoals in punt 68 van dit arrest in herinnering is gebracht, belet het feit dat een besluit tot vaststelling van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie een belangrijke politieke dimensie kan hebben, aangezien het met name moet beantwoorden aan overwegingen betreffende het geografische evenwicht, immers niet dat dit besluit door de Uniewetgever kan worden genomen overeenkomstig de procedures die in de inhoudelijk relevante Verdragsbepalingen zijn vastgelegd, aangezien die politieke dimensie in dat verband een factor kan zijn waarmee de Uniewetgever bij de uitoefening van zijn bevoegdheid rekening kan houden. Tevens moet worden benadrukt dat, aangezien het wetgevingsproces van de Unie volgens artikel 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 10, lid 3, VEU, wordt geleid door het beginsel van transparantie ten opzichte van de burgers, het gebruik van dit proces de democratische basis voor een besluit betreffende de aanwijzing van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie, zoals de ELA, kan versterken.
Bovendien, en meer fundamenteel, impliceert de omstandigheid dat een besluit, zoals een besluit betreffende de vaststelling van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie, politiek gevoelig ligt, niet dat de bij de Verdragen aan de instellingen van de Unie verleende bevoegdheden kunnen worden gewijzigd of dat de uitoefening van die bevoegdheden kan worden onttrokken aan de in de Verdragen vastgelegde wetgevingsprocedures. De vaststelling van de draagwijdte van een Verdragsbepaling die een materiële bevoegdheid van de Unie regelt, kan dus niet afhangen van overwegingen die verband houden met het politiek gevoelige karakter van de betrokken materie of met het streven om de doeltreffendheid van een optreden te verzekeren.
Uit al deze overwegingen, en met name uit de bewoordingen van artikel 341 VWEU, volgt dat deze bepaling niet aldus kan worden uitgelegd dat zij de aanwijzing van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie, zoals de ELA, regelt.
In die omstandigheden komt de bevoegdheid om te beslissen over de vaststelling van de plaats van de zetel van dat agentschap niet toe aan de lidstaten, maar aan de Uniewetgever, die daartoe dient te handelen overeenkomstig de procedures die zijn vastgelegd in de inhoudelijk relevante Verdragsbepalingen, in casu de artikelen 46 en 48 VWEU, volgens welke de gewone wetgevingsprocedure moet worden toegepast.
In het licht van deze conclusie moet vervolgens uitspraak worden gedaan over de bevoegdheid van het Hof om op het onderhavige beroep te beslissen.
Auteur van het bestreden besluit en bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 263 VWEU
–
Auteur van het bestreden besluit
In de eerste plaats moet worden nagegaan of het bestreden besluit, dat in de marge van een bijeenkomst van de Raad is genomen door de conferentie van de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, aan die vertegenwoordigers is toe te rekenen.
Wat de inhoud van het bestreden besluit betreft, volgt uit de bewoordingen ervan dat het een handeling is die de staatshoofden en regeringsleiders van 27 lidstaten na afloop van een intergouvernementele procedure hebben vastgesteld in de marge van een bijeenkomst van de Raad. Dat blijkt uit de uitdrukkelijke verwijzing, in het opschrift en aan het begin van de preambule van dit besluit, naar de „vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten”.
Dienaangaande zij opgemerkt dat het bestreden besluit uitdrukkelijk is vastgesteld op grond van artikel 341 VWEU, aangezien de auteurs van dit besluit van mening waren dat de verwijzing in dit artikel naar de „instellingen” ruim moest worden uitgelegd, in die zin dat zij niet alleen betrekking heeft op de in artikel 13, lid 1, VEU nauwkeurig opgesomde instellingen, maar ook op de organen en instanties van de Unie.
Bovendien moet worden vastgesteld dat de voorbereidende werkzaamheden voor het bestreden besluit zijn verricht tijdens bijeenkomsten van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in de marge van de vergaderingen van het Coreper van 13 maart 2019 en 5 juni 2019.
Wat de omstandigheden betreft waarin het bestreden besluit is vastgesteld, kan noch het feit dat de op intergouvernementeel niveau gevolgde selectieprocedure voor de aanwijzing van de vestigingsplaats van de ELA heeft plaatsgevonden in het gebouw van de Raad met gebruikmaking van de diensten van het secretariaat-generaal van de Raad, noch het feit dat de aanmeldingen in het kader van die selectieprocedure door de Commissie zijn beoordeeld, noch de omstandigheid dat het bestreden besluit is ondertekend door de vertegenwoordiger van de lidstaat die ten tijde van de vaststelling van dit besluit het voorzitterschap van de Raad uitoefende op grond van artikel 16, lid 9, VEU, in casu door de Roemeense minister van Justitie, afdoen aan de conclusie dat dit besluit moet worden toegerekend aan de lidstaten, en niet aan de Raad.
De vaststelling van een handeling in de gebouwen of met behulp van een instelling van de Unie geeft op zich het Hof immers niet de bevoegdheid om de wettigheid van die handeling te toetsen (zie, naar analogie, arrest van 22 maart 1990, Le Pen,
C‑201/89
,
EU:C:1990:133
, punten
en
). Voorts kan de deelname van instellingen van de Unie aan de voorbereiding van een besluit van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, dat in de marge van een bijeenkomst van de Raad is genomen, niet bepalend zijn voor de juridische aard en het auteurschap van een daaruit voortvloeiende handeling.
Het bestreden besluit kan derhalve noch vanwege de inhoud ervan, noch vanwege de omstandigheden waarin het is vastgesteld, als een handeling van de Raad worden aangemerkt. Dat besluit vormt integendeel een handeling die gezamenlijk en in onderlinge overeenstemming door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten is vastgesteld.
–
Bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 263 VWEU
In de tweede plaats moet in herinnering worden gebracht dat het enige relevante criterium dat het Hof hanteert om uit te sluiten dat de rechterlijke instanties van de Unie bevoegd zijn om kennis te nemen van een rechtsmiddel tegen handelingen van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, het criterium betreffende de auteur ervan is, ongeacht de bindende rechtsgevolgen ervan (beschikking van 16 juni 2021, Sharpston/Raad en vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, punt
).
Het betoog van het Parlement dat in casu met betrekking tot de auteurs van de handelingen waaraan artikel 263 VWEU refereert – te weten de instellingen, organen en instanties van de Unie – een ruime opvatting moet worden gehanteerd om ervan uit te gaan dat het bestreden besluit is vastgesteld door een instelling, orgaan of instantie van de Unie in de zin van dat artikel, dan wel om op zijn minst het onderhavige beroep gelijk te stellen met een beroep tegen een besluit van de Raad, kan dus niet worden aanvaard zonder de duidelijke bewoordingen van dat artikel te schenden (zie in die zin beschikking van 16 juni 2021, Sharpston/Raad en vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, punt
).
Een dergelijke uitlegging zou ook in strijd zijn met de bedoeling van de opstellers van de Verdragen – die tot uitdrukking komt in artikel 263 VWEU, waarvan de werkingssfeer beperkt is tot uitsluitend handelingen van het Unierecht die zijn vastgesteld door de instellingen, organen en instanties van de Unie – om handelingen van de lidstaten te onttrekken aan de rechterlijke toetsing door het Hof.
Indien het begrip „handelingen die op grond van artikel 263 VWEU voor beroep vatbaar zijn” zou worden uitgebreid tot handelingen die – zelfs in onderlinge overeenstemming – door de lidstaten zijn vastgesteld, dan zou dat er uiteindelijk op neerkomen dat wordt aanvaard dat de Unierechter rechtstreeks toezicht uitoefent op de handelingen van de lidstaten en zouden bijgevolg de rechtsmiddelen worden omzeild waarin specifiek is voorzien voor het geval de lidstaten de krachtens de Verdragen op hen rustende verplichtingen niet nakomen.
Deze rechtsmiddelen houden immers rekening met de respectieve rol in de rechtsorde van de Unie van enerzijds de instellingen, organen en instanties van de Unie en anderzijds de lidstaten. In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat, volgens het in artikel 13, lid 2, VEU geformuleerde beginsel, iedere instelling, net als het Hof, handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen.
In het onderhavige geval moet het bestreden besluit weliswaar worden gezien als een handeling die alleen door de lidstaten is vastgesteld en derhalve buiten het in artikel 263 VWEU bedoelde wettigheidstoezicht valt, maar het kan daarom nog niet worden gelijkgesteld met een krachtens artikel 341 VWEU vastgesteld besluit, aangezien dit artikel blijkens de overwegingen in de punten 43 tot en met 73 van het onderhavige arrest aldus moet worden uitgelegd dat het uitsluitend ziet op de vaststelling van de zetel van de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde instellingen en niet op de vaststelling van de zetel van de organen en instanties van de Unie.
Zoals de advocaat-generaal in punt 166 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft een besluit, zoals het bestreden besluit, dat door de lidstaten is genomen op een gebied waarop zij volgens de Verdragen niet optreden, geen bindende rechtsgevolgen in het Unierecht. De omstandigheid dat een of meer instellingen van de Unie een bepaalde rol hebben gespeeld in het kader van de procedure die tot de vaststelling van dit besluit heeft geleid, verandert niets aan de aard van dat besluit, dat niet onder de rechtsorde van de Unie valt (zie, naar analogie, arrest van 20 september 2016, Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB,
C‑18/15 P-C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, punt
).
In deze context staat het aan de Uniewetgever om, zowel om redenen van rechtszekerheid als om redenen van effectieve rechterlijke bescherming, overeenkomstig de in de inhoudelijk relevante Verdragsbepalingen voorgeschreven procedures een Uniehandeling vast te stellen die de politieke beslissing van de lidstaten bekrachtigt of daarentegen daarvan afwijkt, met dien verstande dat alleen die handeling van de Uniewetgever bindende rechtsgevolgen in het Unierecht kan teweegbrengen en dat die handeling in een context als die van de onderhavige zaak noodzakelijkerwijs moet voorafgaan aan enige concrete uitvoeringsmaatregel voor de vestigingsplaats van het betrokken agentschap.
Uit een en ander volgt dat het bestreden besluit geen handeling van de Raad is, maar een door de lidstaten gezamenlijk vastgestelde handeling van politieke aard zonder bindende rechtsgevolgen, waartegen dus geen beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU kan worden ingesteld.
Bijgevolg moet het onderhavige beroep worden verworpen, aangezien het is gericht tegen een handeling ten aanzien waarvan het Hof niet bevoegd is om de wettigheid te toetsen op grond van artikel 263 VWEU.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
Volgens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering dragen alle partijen hun eigen kosten indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, kan het Hof evenwel beslissen dat een partij behalve in haar eigen kosten ook wordt verwezen in een deel van de kosten van de andere partij.
In het onderhavige geval doet zich de situatie voor dat de omstandigheden rond de vaststelling van het bestreden besluit worden gekenmerkt door uiteenlopende praktijken en uitleggingen met betrekking tot de beslissingsbevoegdheid voor de vaststelling van de zetel van de organen en instanties van de Unie. Het komt dan ook gerechtvaardigd voor te beslissen dat elke hoofdpartij, te weten het Parlement en de Raad, haar eigen kosten zal dragen.
Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van dat Reglement dragen het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, Ierland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Polen, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland hun eigen kosten.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie dragen hun eigen kosten.

3)
Het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, Ierland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Polen, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.