CELEX: 62021CJ0243
Řízení o předběžné otázce
Telekomunikace
Směrnice 2002/19/ES (přístupová směrnice)
Článek 8 odst. 3
Směrnice 2014/61/EU
Článek 1 odst. 3 a 4 a čl. 3 odst. 5
Pravomoc vnitrostátního regulačního orgánu předem stanovit regulační podmínky týkající se přístupu k fyzické infrastruktuře provozovatele soustavy bez významné tržní síly
Absence sporu ve věci přístupu

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 8 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/19/ES ze dne 7. března 2002 o přístupu k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a o jejich vzájemném propojení (přístupová směrnice) (
Úř. věst. 2002, L 108, s. 7
; Zvl. vyd. 13/29, s. 323), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/140/ES ze dne 25. listopadu 2009 (
Úř. věst. 2009, L 337, s. 37
) (dále jen „přístupová směrnice“), ve spojení s čl. 1 odst. 3 a 4 a čl. 3 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/61/EU ze dne 15. května 2014 o opatřeních ke snížení nákladů na budování vysokorychlostních sítí elektronických komunikací (
Úř. věst. 2014, L 155, s. 1
).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností TOYA sp. z o.o. a Polską Izbą Informatyki i Telekomunikacji (polská komora pro informační a telekomunikační technologie, Polsko) na straně jedné a Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej (předseda úřadu pro elektronické komunikace, Polsko, dále jen „předseda UKE“) na straně druhé ve věci rozhodnutí přijatého tímto předsedou dne 11. září 2018, kterým společnosti TOYA předem stanovil regulační podmínky upravující zásady přístupu k její fyzické infrastruktuře (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Právní rámec
Unijní právo
Přístupová směrnice
Článek 1 odst. 1 přístupové směrnice, nadepsaný „Oblast působnosti a cíl“, zněl takto:
„V rámci stanoveném směrnicí [Evropského parlamentu a Rady] 2002/21/ES [ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací] (rámcová směrnice) [(
Úř. věst. 2002, L 108, s. 33
; Zvl. vyd. 13/29, s. 349)] harmonizuje tato směrnice způsob, kterým členské státy regulují přístup k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a jejich vzájemné propojení. Cílem je zavést v souladu se zásadami vnitřního trhu předpisový rámec pro vztahy mezi zajišťovateli sítí a poskytovateli služeb, který povede k dosažení trvalé hospodářské soutěže, interoperability služeb elektronických komunikací a k prospěchu zákazníka.“
Článek 5 odst. 1 a 3 směrnice, nadepsaný „Pravomoci a odpovědnosti vnitrostátních regulačních orgánů ve vztahu k přístupu a propojení“, stanovoval:
„1.   Při uskutečňování cílů stanovených v článku 8 směrnice 2002/21/ES (rámcová směrnice) vnitrostátní regulační orgány podporují a v případě potřeby zajišťují v souladu s ustanoveními této směrnice odpovídající přístup a propojení, jakož i interoperabilitu služeb a plní své úkoly způsobem, který podporuje efektivitu, udržitelnou hospodářskou soutěž, efektivní investice a inovace a koncovým uživatelům přináší co nejvyšší výhody.
Aniž jsou dotčena opatření, která mohou být přijata vůči podnikům s významnou tržní silou v souladu s článkem 8, musí mít vnitrostátní regulační orgány zejména pravomoc uložit:
a)
v míře, která je nezbytná k zabezpečení spojení konec–konec, povinnosti podnikům, které kontrolují přístup ke koncovým uživatelům, v odůvodněných případech rovněž povinnost propojovat jejich sítě, kde tomu tak ještě není;
ab)
v odůvodněných případech a v nezbytné míře, povinnosti podnikům, které kontrolují přístup ke koncovým uživatelům, s cílem zajistit interoperabilitu jejich služeb;
b)
v míře, která je nezbytná k zabezpečení přístupnosti koncovým uživatelům ke službám digitálního rozhlasového a televizního vysílání stanovených členským státem, operátorům povinnosti poskytovat za spravedlivých, přiměřených a nediskriminačních podmínek přístup k dalším zařízením uvedeným v příloze I části II.
[…]
3.   Pokud jde o přístup a propojení podle odstavce 1, zajistí členské státy, aby byl vnitrostátní regulační orgán zmocněn k provedení zásahu z vlastního podnětu, je-li to odůvodněné pro zajištění politických cílů podle článku 8 směrnice 2002/21/ES (rámcová směrnice), v souladu s ustanoveními této směrnice a s postupy podle článků 6 a 7, 20 a 21 směrnice 2002/21/ES (rámcová směrnice).“
Odstavce 1 až 3 článku 8, nadepsaného „Ukládání, změna nebo rušení povinností“, stanovovaly:
„1.   Členské státy zajistí, aby byly vnitrostátní regulační orgány zmocněny ukládat povinnosti stanovené v článcích 9 až 13a.
2.   Pokud je operátor na základě analýzy trhu provedené v souladu s článkem 16 směrnice 2002/21/ES (rámcová směrnice) označen jako operátor s významnou tržní silou na určitém trhu, uloží mu vnitrostátní regulační orgány podle potřeby povinnosti uvedené v článcích 9 až 13 této směrnice.
3.   Aniž jsou dotčeny:
–
čl. 5 odst. 1 a článek 6,
–
články 12 a 13 směrnice 2002/21/ES (rámcová směrnice), podmínka 7 v části B přílohy směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2002/20/ES [ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací] (autorizační směrnice) [
Úř. věst. 2002, L 108, s. 21
; Zvl. vyd. 13/29, s. 349)], jak je uplatněna na základě čl. 6 odst. 1 dané směrnice, články 27, 28 a 30 směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2002/22/ES [ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací] (směrnice o univerzální službě) [
Úř. věst. 2002, L 108, s. 51
; Zvl. vyd. 13/29, s. 367)] a příslušná ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58/ES ze dne 12. července 2002 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací (směrnice o soukromí a elektronických komunikacích [(
Úř. věst. 2002, L 201, s. 37
; Zvl. vyd. 13/29, s. 514)] obsahující povinnosti pro podniky jiné než podniky označené jako podniky s významnou tržní silou, nebo
–
potřeba dodržet mezinárodní závazky,
neukládají vnitrostátní regulační orgány povinnosti stanovené v článcích 9 až 13 operátorům, kteří nebyli označeni v souladu s odstavcem 2.
[…]“
Rámcová směrnice
Článek 8 směrnice 2002/21, ve znění směrnice 2009/140, (dále jen „rámcová směrnice“), nadepsaný „Cíle politiky a regulační zásady“, stanovoval:
„1.   Členské státy zajistí, aby při plnění regulačních úkolů uvedených v této směrnici a ve zvláštních směrnicích přijímaly vnitrostátní regulační orgány veškerá přiměřená opatření, která směřují k dosažení cílů stanovených v odstavcích 2, 3 a 4. Taková opatření musí být přiměřená daným cílům.
[…]
2.   Vnitrostátní regulační orgány podporují hospodářskou soutěž při zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací a přiřazených zařízení a doplňkových služeb […]
[…]
3.   Vnitrostátní regulační orgány přispívají k rozvoji vnitřního trhu […]
[…]
4.   Vnitrostátní regulační orgány prosazují zájmy občanů Evropské unie […]
[…]
5.   Vnitrostátní regulační orgány při sledování cílů politik uvedených v odstavcích 2, 3 a 4 uplatňují objektivní, transparentní, nediskriminační a přiměřené regulační zásady[…]
[…]“
Článek 12 směrnice, nadepsaný „Společné umístění a sdílení síťových prvků a přiřazených zařízení poskytovatelů sítí elektronických komunikací“, uváděl:
„1.   Pokud má podnik zajišťující sítě elektronických komunikací podle vnitrostátních právních předpisů právo na instalování zařízení na veřejném nebo soukromém majetku, nad nebo pod ním, nebo může využít výhody postupu pro vyvlastnění nebo využití majetku, vnitrostátní regulační orgány uloží, při plném zohlednění zásady proporcionality, sdílení takových zařízení nebo majetku, včetně budov, vstupů do budov, elektrického vedení v budovách, stožárů, antén, věží a jiných podpůrných konstrukcí, kabelovodů, potrubí, vstupních šachet a rozvodných skříní.
2.   Členské státy mohou požadovat, aby držitelé práv uvedení v odstavci 1 sdíleli zařízení nebo majetek (včetně fyzického společného umístění), nebo přijali opatření pro usnadnění koordinace prací ve veřejném zájmu s cílem ochrany životního prostředí, veřejného zdraví, veřejné bezpečnosti nebo z důvodu nutnosti splnit cíle územního plánování a teprve po uplynutí přiměřené lhůty k veřejné konzultaci, během níž je všem zainteresovaným subjektům dána příležitost vyjádřit svá stanoviska. Taková ujednání o sdílení nebo koordinaci mohou zahrnovat pravidla pro rozdělení nákladů na sdílení zařízení nebo majetku.
3.   Členské státy dbají na to, aby vnitrostátní orgány po uplynutí přiměřené lhůty k veřejné konzultaci, během níž je všem zainteresovaným subjektům dána příležitost vyjádřit své názory, měly také pravomoc požadovat, aby držitelé práv uvedení v odstavci 1 nebo majitel elektrického vedení sdíleli elektrické vedení uvnitř budov nebo až po první soustřeďovací nebo rozvodný bod, pokud jde o umístění mimo budovu, a to v případech odůvodněných tím, že zdvojení takové infrastruktury by bylo ekonomicky neefektivní nebo prakticky neproveditelné. Taková ujednání o sdílení nebo koordinaci mohou zahrnovat pravidla pro rozdělení nákladů na sdílení zařízení nebo majetku, případně upravená s ohledem na riziko.
4.   Členské státy zajistí, aby příslušné vnitrostátní orgány mohly požadovat, aby podniky poskytly informace – v případě, že to příslušné orgány požadují – nezbytné k tomu aby tyto orgány spolu s vnitrostátními regulačními orgány mohly stanovit podrobný přehled povahy, dostupnosti a zeměpisného umístění zařízení uvedených v odstavci 1 a zpřístupnily jej zainteresovaným subjektům.
5.   Opatření přijatá vnitrostátním regulačním orgánem v souladu s tímto článkem musí být objektivní, transparentní, nediskriminační a přiměřená. Je-li to nutné, jsou tato opatření prováděna v koordinaci s místními orgány.“
Směrnice 2014/61
Body 9, 11 a12 odůvodnění směrnice 2014/61 znějí takto:
„(9)
Opatření, jejichž cílem je zvýšit efektivitu využití existující infrastruktury a snížit náklady a zmenšit překážky při provádění nových stavebních prací, by měla poskytnout významný příspěvek k zajištění rychlého a rozsáhlého budování vysokorychlostních sítí elektronických komunikací za současného zachování účinné hospodářské soutěže, aniž by to mělo nepříznivý dopad na bezpečnost, zabezpečení a bezproblémový provoz existující veřejné infrastruktury.
[…]
(11)
Cílem této směrnice je stanovit určitá minimální práva a povinnosti platné v celé Unii s cílem usnadnit zavádění vysokorychlostních sítí elektronických komunikací a meziodvětvovou koordinaci. Při zajištění rovných podmínek by tím neměly být dotčeny stávající osvědčené postupy a opatření přijatá na vnitrostátní a místní úrovni, obsahující podrobnější ustanovení a podmínky, jakož i další opatření doplňující uvedená práva a povinnosti, v souladu se zásadou subsidiarity.
(12)
Pokud jsou s ohledem na zásadu
lex specialis
v platnosti zvláštní regulační opatření v souladu s právem Unie, měla by mít přednost před minimálními právy a povinnostmi stanovenými touto směrnicí. Touto směrnicí by proto neměl být dotčen regulační rámec Unie pro elektronické komunikace stanovený ve směrnici […] 2002/21/ES[…], jakož i směrnici […] 2002/19/ES[…], směrnici […] 2002/20/ES[…], směrnici […] 2002/22/ES[…] a směrnici Komise 2002/77/ES [o hospodářské soutěži na trzích sítí a služeb elektronických komunikací (
Úř. věst. 2002, L 249, s. 21
; Zvl. vyd. 08/02, s. 178)], včetně vnitrostátních opatření přijatých v souladu s tímto regulačním rámcem, jako jsou např. specifická symetrická nebo asymetrická regulační opatření.“
Článek 1 směrnice, nadepsaný „Předmět a oblast působnosti“, stanoví:
„1.   Cílem této směrnice je usnadnit a podnítit zavádění vysokorychlostních sítí elektronických komunikací podporou společného využívání existující fyzické infrastruktury a usnadněním efektivnějšího budování nové fyzické infrastruktury, aby bylo možné tyto sítě zavádět s nižšími náklady.
2.   Tato směrnice stanoví minimální požadavky týkající se stavebních prací a fyzické infrastruktury s cílem sblížit některé aspekty právních a správních předpisů členských států v těchto oblastech.
3.   Členské státy mohou zachovat nebo zavést opatření v souladu s právními předpisy Unie, které jsou přísnější než minimální požadavky stanovené touto směrnicí s cílem lépe dosáhnout cíle uvedeného v odstavci 1.
4.   Pokud jsou ustanovení této směrnice v rozporu s ustanoveními směrnic 2002/21/ES, 2002/19/ES, 2002/20/ES, 2002/22/ES nebo 2002/77/ES, použijí se příslušná ustanovení uvedených směrnic.“
Článek 2 odst. 1 směrnice 2014/61, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se použijí definice uvedené ve směrnici 2002/21/ES.
Použijí se rovněž tyto definice:
1)   ‚provozovatelem sítě‘ se rozumí podnik zajišťující nebo oprávněný zajišťovat veřejné komunikační sítě, jakož i podnik, který zajišťuje fyzickou infrastrukturu určenou k poskytování:
a)
služeb výroby, přepravy nebo distribuce
i)
plynu,
ii)
elektrické energie včetně veřejného osvětlení,
iii)
vytápění,
iv)
vody včetně odstraňování nebo čištění odpadních a kanalizačních vod, a odvodňovacích systémů,
b)
dopravních služeb včetně železnic, silnic, přístavů a letišť.“
Článek 3 směrnice 2014/61, nadepsaný „Přístup k existující fyzické infrastruktuře“, uvádí:
„1.   Členské státy zajistí, aby každý provozovatel sítě měl právo nabízet podnikům zajišťujícím nebo oprávněným zajišťovat sítě elektronických komunikací přístup ke své fyzické infrastruktuře pro účely budování prvků vysokorychlostních sítí elektronických komunikací. Členské státy mohou naproti tomu stanovit právo provozovatelů veřejných komunikačních sítí nabízet přístup k jejich fyzické infrastruktuře pro účely budování jiných sítí než sítí elektronických komunikací.
2.   Členské státy zajistí, aby na základě písemné žádosti podniku zajišťujícího nebo oprávněného zajišťovat veřejné komunikační sítě měl každý provozovatel sítě povinnost vyhovět všem přiměřeným žádostem o přístup ke své fyzické infrastruktuře pro účely budování prvků vysokorychlostních sítí elektronických komunikací, a to za spravedlivých a přiměřených podmínek včetně ceny. Taková písemná žádost specifikuje prvky projektu, pro nějž se požaduje přístup, včetně konkrétního časového rámce.
[…]
4.   V případě, kdy byl odepřen přístup nebo kdy do dvou měsíců od data obdržení žádosti o přístup nebylo dosaženo dohody o konkrétních podmínkách včetně ceny, členské státy zajistí, aby kterákoli ze stran byla oprávněna předložit věc příslušnému vnitrostátnímu orgánu pro řešení sporů.
5.   Členské státy vyžadují, aby vnitrostátní orgán pro řešení sporů uvedený v odstavci 4 vydal, s řádným ohledem na zásadu proporcionality, závazné rozhodnutí ve věci sporu zahájeného podle odstavce 4, včetně stanovení spravedlivých a přiměřených podmínek i cen, je-li to namístě.
Vnitrostátní orgán pro řešení sporů vyřeší spor v nejkratší možné době a v každém případě do čtyř měsíců ode dne přijetí úplné žádosti s výjimkou mimořádných okolností, aniž je dotčena možnost kterékoli ze stran předložit věc soudu.
Týká-li se spor přístupu k infrastruktuře poskytovatele sítě elektronických komunikací a je-li vnitrostátní orgán pro řešení sporů vnitrostátním regulačním orgánem, zohlední případně cíle stanovené v článku 8 směrnice 2002/21/ES. Jakákoli cena stanovená orgánem pro řešení sporů zajistí, aby poskytovatel přístupu měl přiměřenou možnost náhrady svých nákladů, a zohlední dopad požadovaného přístupu na obchodní plán poskytovatele přístupu, včetně investic realizovaných provozovatelem sítě, který byl o přístup požádán, zejména do fyzických infrastruktur využívaných k poskytování vysokorychlostních služeb elektronických komunikací.
[…]“
Směrnice (EU) 2018/1972
V souladu s články 124 a 125 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1972 ze dne 11. prosince 2018, kterou se stanoví evropský kodex pro elektronické komunikace (
Úř. věst. 2018, L 321, s. 36
), byly přístupová a rámcová směrnice zrušeny s účinností k 21. prosinci 2020, kdy uplynula lhůta pro provedení směrnice 2018/1972.
Polské právo
Článek 17 odst. 1 a 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (zákon o podpoře rozvoje telekomunikačních služeb a sítí) ze dne 7. května 2010 (dále jen „zákon WRUIST“) uvádí:
„1.   Provozovatel sítí umožní telekomunikačním podnikům přístup k fyzické infrastruktuře, včetně jejího sdílení, za účelem vybudování vysokorychlostní telekomunikační sítě.
2.   Přístup k fyzické infrastruktuře podléhá poplatku, pokud se smluvní strany nedohodnou jinak.“
Článek 18 odst. 1 až 3 a 6 zákona WRUIST zní takto:
„1.   Podmínky přístupu k fyzické infrastruktuře, včetně technických, provozních a finančních podmínek spolupráce, stanoví strany ve smlouvě o přístupu k fyzické infrastruktuře, která musí být uzavřena písemně, jinak je neplatná.
2.   Předseda UKE může požádat provozovatele sítě o poskytnutí informací o podmínkách přístupu k fyzické infrastruktuře.
3.   Poté, co provozovatel sítě poskytne informace o podmínkách přístupu k fyzické infrastruktuře, může předseda UKE v souladu s kritérii uvedenými v čl. 22 odst. 1 až 3 stanovit rozhodnutím podmínky pro poskytování přístupu k fyzické infrastruktuře. […]
[…]
6.   Provozovatel sítě, vůči kterému bylo vydáno rozhodnutí o stanovení podmínek přístupu k fyzické infrastruktuře, je povinen uzavřít smlouvy uvedené v odstavci 1 za podmínek, které nejsou méně příznivé než podmínky stanovené v tomto rozhodnutí.“
Článek 22 odst. 1 a 2 zákona WRUIST stanoví:
„1.   Předseda UKE vydá rozhodnutí o přístupu k fyzické infrastruktuře ve lhůtě 60 dnů ode dne podání žádosti o takový přístup, přičemž zohlední zejména potřebu zajistit nediskriminační a přiměřené podmínky přístupu.
2.   Předseda UKE dbá při vydávání rozhodnutí o přístupu k fyzické infrastruktuře telekomunikačního podniku na to, aby poplatky za tento přístup umožňovaly návratnost nákladů vzniklých tomuto podniku, zejména s ohledem na cíle stanovené v článku 8 směrnice [2002/21] a na dopad přístupu k fyzické infrastruktuře na obchodní plán tohoto telekomunikačního podniku, zejména na investice, které tento podnik vynaložil na vysokorychlostní telekomunikační sítě.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
TOYA je polská telekomunikační společnost a síťový operátor.
Na základě správního řízení, v němž byla TOYA vyzvána k poskytnutí informací o podmínkách přístupu ke své fyzické infrastruktuře sestávající z kabelového vedení a telekomunikačních vedení v budovách, vydal předseda UKE dne 11. září 2018 napadené rozhodnutí.
To je založeno zejména na čl. 18 odst. 3 zákona WRUIST ve spojení s jeho článkem 17. Vymezuje podmínky přístupu k fyzické infrastruktuře společnosti TOYA, pokud jde o uvedená kabelová a telekomunikační vedení. Ukládá rovněž společnosti TOYA povinnost být připravena uzavírat rámcové a individuální smlouvy a akceptovat žádosti o přístup ke své fyzické infrastruktuře v souladu s výše uvedenými podmínkami přístupu.
Předseda UKE v napadeném rozhodnutí upřesňuje, že články 18 a 22 zákona WRUIST mu umožňují zajistit, že telekomunikační společnosti budou mít přístup k fyzické infrastruktuře, což zahrnuje i její sdílení, za účelem zavedení vysokorychlostní telekomunikační sítě.
Zdůrazňuje soulad napadeného rozhodnutí s cíli definovanými směrnicí 2014/61, které se týkají výhod spojených se sdílením infrastruktur a nutnosti odstranit překážky, které vedou k neefektivnímu využívání stávajících zdrojů.
Uvádí, že napadené rozhodnutí přispěje k harmonizaci lhůt, postupů a tržních sazeb spojených s poskytnutím kabelových vedení a telekomunikačních vedení v budovách. V důsledku toho vede k rovnému zacházení se všemi operátory, přispívá k omezení nákladů na vybudování infrastruktury telekomunikačními společnostmi, které využívají přístup k fyzické infrastruktuře, a umožňuje širší přístup k vedením.
Předseda UKE kromě toho uvádí, že univerzální povaha schválených podmínek přístupu se projevuje tím, že mohou být využívány pro spolupráci v oblasti propojování telekomunikačními společnostmi s rozdílnými obchodními profily a rozsahem činnosti. TOYA není mimo to zbavena možnosti určit obsah svých rámcových smluv, tak aby odpovídaly provozním pravidlům, která si stanovila.
Pokud jde o jeho přiměřenost, napadené rozhodnutí uvádí, že neexistovala jiná možnost jak stanovit podmínky přístupu k fyzické infrastruktuře společnosti TOYA než správní rozhodnutí. Upřesňuje rovněž, že podle předsedy UKE nejsou pravidla pro přístup stanovená v rozhodnutí, pokud se dotýkají vlastnického práva společnosti TOYA, pro ni nadměrně omezující a náležitě zohledňují její práva a zájmy.
V napadeném rozhodnutí je rovněž uvedeno, že ustanovení zákona WRUIST, která se týkají podmínek umožňujících předsedovi UKE vydat rozhodnutí určující podmínky přístupu k fyzické infrastruktuře, neodkazují na rozsah vlastněné infrastruktury ani na množství sporů vzniklých v souvislosti s přístupem k ní.
V rozhodnutí předseda UKE v tomto ohledu uvádí, že zohlednil skutečnost, že TOYA je povinna zacházet s žádostmi společností o přístup podle článku 17 zákona WRUIST rovným způsobem, a že s ohledem na nezbytnost zajistit přiměřené podmínky přístupu se rozhodl stanovit tyto podmínky tak, že přijal dostatečná a zároveň minimální opatření k zajištění cíle sledovaného tímto přístupem.
Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že kromě napadeného rozhodnutí přijal uvedený předseda v podstatě obdobná rozhodnutí ve vztahu k šesti dalším telekomunikačním operátorům.
TOYA podala proti napadenému rozhodnutí opravný prostředek k předkládajícímu soudu, Sądu Okręgowemu w Warszawie (krajský soud ve Varšavě, Polsko). Uvedená společnost má za to, že podle čl. 3 odst. 2 a 5, jakož i čl. 1 odst. 4 směrnice 2014/61 a bodu 12 jejího odůvodnění ve spojení s čl. 8 odst. 2 a 3 přístupové směrnice a čl. 8 odst. 5 písm. f) rámcové směrnice může vnitrostátní regulační orgán vyžadovat
ex ante
předložení referenční nabídky pouze ze strany operátorů s významnou tržní silou na určeném trhu. Napadené rozhodnutí je v rozporu s unijním právem, jelikož nebyla provedena analýza trhu, která by prokázala, že TOYA takovou významnou tržní sílu má, ani není veden žádný spor o přístup k její fyzické infrastruktuře ve smyslu čl. 3 odst. 5 směrnice 2014/61.
Předkládající soud má pochybnosti o slučitelnosti napadeného rozhodnutí a o výkladu čl. 18 odst. 3 zákona WRUIST, z něhož toto rozhodnutí vychází, s příslušnými ustanoveními unijního práva, zejména čl. 1 odst. 3 a 4 a čl. 3 odst. 5 směrnice 2014/61, jakož i s čl. 8 odst. 3 přístupové směrnice v rozsahu, v němž předseda UKE tímto rozhodnutím předem uložil společnosti TOYA regulační povinnosti týkající se přístupu k její fyzické infrastruktuře, ačkoli tento přístup nevyvolal žádné spory a nebylo prokázáno, že by tato společnost měla významnou tržní sílu.
Mimoto, jelikož přístupová a rámcová směrnice byly zrušeny a nahrazeny směrnicí 2018/1972, zabývá se předkládající soud tím, jaké unijní směrnice jsou v projednávaném případě použitelné.
Za těchto podmínek se Sąd Okręgowy w Warszawie (krajský soud ve Varšavě) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 8 odst. 3 [přístupové] směrnice ve spojení s čl. 3 odst. 5 a čl. 1 odst. 3 a 4 směrnice [2014/61] vykládán v tom smyslu, že brání možnosti vnitrostátního regulačního orgánu předem uložit provozovateli, jenž disponuje fyzickou infrastrukturou a současně je poskytovatelem veřejně dostupných služeb elektronických komunikací i provozovatelem veřejných sítí elektronických komunikací, ale není označen za provozovatele s významnou tržní silou, povinnost uplatňovat podmínky upravující zásady přístupu k fyzické infrastruktuře tohoto provozovatele, včetně pravidel a postupů pro uzavírání smluv a účtovaných poplatků za přístup, a to bez ohledu na to, zda byl vznikl spor ohledně přístupu k fyzické infrastruktuře tohoto provozovatele a zda na trhu existuje skutečná hospodářská soutěž?
Alternativně (varianta 2):
2)
Musí být čl. 67 odst. 1 a 3 směrnice [2018/1972] ve spojení s jejím čl. 68 odst. 2 a 3, jakož i s čl. 3 odst. 5 a čl. 1 odst. 3 a 4 směrnice [2014/61] vykládán v tom smyslu, že brání možnosti vnitrostátního regulačního orgánu předem uložit provozovateli, jenž disponuje fyzickou infrastrukturou a současně je poskytovatelem veřejně dostupných služeb elektronických komunikací i provozovatelem veřejných sítí elektronických komunikací, ale není označen za provozovatele s významnou tržní silou, povinnost uplatňovat podmínky upravující zásady přístupu k fyzické infrastruktuře tohoto provozovatele, včetně pravidel a postupů pro uzavírání smluv a účtovaných poplatků za přístup, a to bez ohledu na to, zda vznikl spor ohledně přístupu k fyzické infrastruktuře tohoto provozovatele a zda na trhu existuje skutečná hospodářská soutěž?“
K předběžným otázkám
Úvodní poznámky
Úvodem je třeba uvést, že obě předběžné otázky položené předkládajícím soudem jsou věcně totožné a liší se pouze právním rámcem, v jehož světle na ně má Soudní dvůr odpovědět. Zatímco první otázkou se předkládající soud táže Soudního dvora na to, jak je třeba vykládat čl. 1 odst. 3 a 4 směrnice 2014/61, jakož i její čl. 3 odst. 5 a čl. 8 odst. 3 přístupové směrnice, druhá otázka odkazuje na tatáž ustanovení směrnice 2014/61 a alternativně na čl. 67 odst. 1 a 3, jakož i na čl. 68 odst. 2 a 3 směrnice 2018/1972.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že napadené rozhodnutí bylo přijato dne 11. září 2018. Jak přitom bylo uvedeno v bodě 12 tohoto rozsudku, k tomuto okamžiku byla přístupová i rámcová směrnice plně v platnosti, přičemž směrnice 2018/1972 ještě nebyla přijata.
Vzhledem k tomu, že ustanovení směrnice 2018/1972 nejsou použitelná
ratione temporis
, je tudíž pro účely určení, zda příslušná ustanovení přístupové směrnice a rámcové směrnice brání praxi takového vnitrostátního regulačního orgánu, jako je praxe předsedy UKE uplatněná ve věci v původním řízení, relevantní pouze výklad posledně uvedených směrnic.
Za těchto podmínek není namístě na druhou předběžnou otázku odpovídat.
K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 1 odst. 3 a 4, jakož i čl. 3 odst. 5 směrnice 2014/61 ve spojení s čl. 8 odst. 3 přístupové směrnice vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby vnitrostátní regulační orgán příslušný pro oblast elektronických komunikací uložil provozovateli sítě, který nebyl označen za provozovatele s významnou tržní silou, povinnost uplatňovat tímto orgánem předem stanovené podmínky upravující zásady přístupu jiných společností působících v této oblasti k fyzické infrastruktuře tohoto provozovatele, včetně pravidel a postupů pro uzavírání smluv a účtovaných poplatků za přístup, a to bez ohledu na to, zda byl ohledně tohoto přístupu vyvolán spor a zda na trhu existuje skutečná hospodářská soutěž.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že pro výklad ustanovení unijního práva je třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (rozsudek ze dne 26. února 2019, Rimšēvičs a ECB v. Lotyšsko,
C‑202/18 a C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, bod
a citovaná judikatura).
Pokud jde zaprvé o znění a kontext uvedených ustanovení, je třeba nejprve uvést, že jak zdůrazňuje generální advokát v bodě 37 svého stanoviska, z ustanovení směrnice 2014/61 vyplývá, že tato má širokou působnost, která zahrnuje všechny provozovatele sítí bez ohledu na to, zda byli označeni za provozovatele s významnou tržní silou.
Článek 2 odst. 1 uvedené směrnice tak definuje „provozovatele sítě“ jako podnik zajišťující nebo oprávněný zajišťovat veřejné komunikační sítě, jakož i podnik, který zajišťuje fyzickou infrastrukturu určenou k poskytování služeb výroby, přepravy nebo distribuce plynu, elektrické energie, vytápění nebo vody, jakož i dopravních služeb. Je nutno konstatovat, že tato definice neobsahuje žádný odkaz na tržní sílu tohoto podniku, jeho podíl na trhu ani na konkurenční povahu trhu, na kterém působí.
Článek 3 směrnice 2014/61, který se týká přístupu k existující fyzické infrastruktuře, v odstavci 1 zakotvuje právo každého provozovatele sítě nabídnout podnikům zajišťujícím nebo oprávněným zajišťovat elektronické komunikační sítě přístup ke své fyzické infrastruktuře. Toto ustanovení ve svém odstavci 2 zavádí rovněž povinnost každého provozovatele sítě bez ohledu na to, zda byl označen za provozovatele s významnou tržní silou, vyhovět všem přiměřeným žádostem takových podniků o přístup ke své fyzické infrastruktuře pro účely budování prvků vysokorychlostních sítí elektronických komunikací, a to za spravedlivých a přiměřených podmínek včetně ceny.
Pokud je přístup odepřen nebo nebylo dosaženo dohody mezi provozovatelem sítě, který je vlastníkem fyzické infrastruktury, a podnikem, který žádá o přístup k ní, ohledně těchto spravedlivých a přiměřených podmínek, ukládá čl. 3 odst. 4 směrnice členským státům povinnost zajistit, aby kterákoli ze stran byla oprávněna předložit věc příslušnému vnitrostátnímu orgánu pro řešení sporů. Tento orgán pak musí v souladu s čl. 3 odst. 5 směrnice přijmout závazné rozhodnutí ve věci sporu a v případě poskytnutí přístupu stanovit spravedlivé a přiměřené podmínky pro něj, včetně ceny.
Pokud tedy jde o zásahy vnitrostátních orgánů ve věci přístupu společností zajišťujících nebo oprávněných zajišťovat sítě elektronických komunikací k síťové fyzické infrastruktuře existující v Unii, článek 3 směrnice 2014/61 je věnován následnému řešení sporů. Toto ustanovení výslovně nestanoví možnost preventivně, mimo rámec jakéhokoli specifického sporu, předem stanovit takové regulační povinnosti týkající se přístupu k fyzické infrastruktuře provozovatele sítě, jako jsou povinnosti, které uložil společnosti TOYA předseda UKE ve věci v původním řízení.
Nicméně uvedený článek 3 ani žádné jiné ustanovení směrnice 2014/61 výslovně
ex ante
stanovení takových regulačních povinností týkajících se přístupu k fyzické infrastruktuře provozovatele sítě nezakazuje.
V tomto ohledu z čl. 1 odst. 2 a 3 směrnice 2014/61 ve spojení s bodem 11 jejího odůvodnění vyplývá, že směrnice stanoví pouze minimální požadavky a že členské státy mohou zachovat nebo zavést opatření, která jsou v souladu s unijním právem a která jsou přísnější než uvedené požadavky, za účelem dosažení cíle, na němž je směrnice založena, který je zakotven v odstavci 1 uvedeného článku.
Z článku 1 odst. 4 uvedené směrnice vykládaného ve světle bodu 12 jejího odůvodnění nicméně vyplývá, že v případě rozporu mezi ustanovením uvedené směrnice s ustanoveními směrnic uvedených v tomto čl. 1 odst. 4, mezi něž patří i rámcová a přístupová směrnice, mají přednost příslušná ustanovení těchto jiných směrnic.
Z této kolizní normy vyplývá, že za účelem odpovědi na první otázku je rovněž třeba zkoumat, zda uvedené směrnice, konkrétně rámcová a přístupová směrnice, brání takovým opatřením vnitrostátního regulačního orgánu v oblasti přístupu k fyzické infrastruktuře provozovatele sítě, jako jsou opatření přijatá předsedou UKE ve věci v původním řízení.
V tomto ohledu je třeba uvést, že čl. 8 odst. 3 přístupové směrnice v zásadě stanoví, že vnitrostátní regulační orgány v zásadě neukládají povinnosti transparentnosti, nediskriminace, odděleného účetnictví, přístupu k určitým síťovým zařízením a jejich využívání a regulace cen a nákladového účetnictví, tak jak jsou definovány v článcích 9 až 13 směrnice, provozovatelům sítě, kteří nebyli po provedení analýzy trhu označeni za provozovatele s významnou tržní silou.
Je však třeba konstatovat ve shodě s tím, co uvedl generální advokát v bodě 33 svého stanoviska, že k tomuto zásadnímu zákazu vyplývajícímu z čl. 8 odst. 3 přístupové směrnice se váže několik výjimek. V rámci některých z nich mohou vnitrostátní regulační orgány provozovatelům sítě, kteří nemají na dotčeném trhu nutně významnou sílu, mj. předem stanovit regulační podmínky týkající se přístupu k fyzické infrastruktuře.
Článek 5 odst. 1 přístupové směrnice tak stanoví, že k uskutečňování cílů stanovených v článku 8 rámcové směrnice vnitrostátní regulační orgány podporují a v případě potřeby zajišťují odpovídající přístup a propojení, jakož i interoperabilitu služeb a plní své úkoly způsobem, který podporuje mj. ekonomickou efektivitu a udržitelnou hospodářskou soutěž a koncovým uživatelům přináší co největší výhody. Za tímto účelem toto ustanovení mimo jiné umožňuje vnitrostátním regulačním orgánům uložit v míře, která je nezbytná k zabezpečení spojení konec–konec a pro zajištění interoperability jejich služeb, povinnosti podnikům, které kontrolují přístup ke koncovým uživatelům, a to nezávisle na tom, zda tyto podniky mají významnou tržní sílu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. září 2015, KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu měl Soudní dvůr příležitost upřesnit, že za účelem dosažení cílů uvedených v článku 8 rámcové směrnice ve zvláštním rámci přístupu a propojení disponují vnitrostátní regulační orgány autonomií ohledně zásahů a prostředků, jež nejsou taxativně vyjmenovány (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. listopadu 2008, Komise v. Polsko,
C‑227/07
,
EU:C:2008:620
, bod
; ze dne 12. listopadu 2009, TeliaSonera Finland,
C‑192/08
,
EU:C:2009:696
, body
až
, a ze dne 17. září 2015, KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, bod
).
Článek 12 rámcové směrnice rovněž opravňuje vnitrostátní regulační orgány ukládat povinnosti týkající se společného umístění a sdílení síťových prvků a přiřazených prostředků, přestože předtím nekonstatovaly, že dotyčný provozovatel má významnou tržní sílu.
A konečně je třeba ještě konstatovat, že jakékoliv ustanovení přístupové a rámcové směrnice nepodmiňuje
ex ante
uložení regulačních povinností v oblasti přístupu k fyzické infrastruktuře vnitrostátními regulačními orgány existencí konkrétních sporů mezi uvedeným provozovatelem a podniky žádajícími o přístup.
Ve světle výše uvedených úvah ze znění a kontextu čl. 1 odst. 3 a 4, jakož i čl. 3 odst. 5 směrnice 2014/61 ve spojení s čl. 1 odst. 1, čl. 5 odst. 1 a čl. 8 odst. 3 přístupové směrnice, jakož i s články 8 a 12 rámcové směrnice plyne, že absence konkrétních sporů mezi provozovatelem sítě disponujícím fyzickou infrastrukturou a podnikem, který žádá o přístup k ní, jakož i skutečnost, že nebylo předem konstatováno, že tento provozovatel disponuje na dotčeném trhu významnou sílou ani že na tomto trhu neexistuje účinná hospodářská soutěž, nemohou bránit tomu, aby příslušný vnitrostátní regulační orgán předem uložil regulační povinnosti, pokud jde o přístup k fyzické infrastruktuře tohoto provozovatele.
Zadruhé je takový doslovný a kontextuální výklad plně podpořen teleologickým výkladem relevantních ustanovení směrnice 2014/61 a přístupové a rámcové směrnice.
V tomto ohledu je třeba uvést, že směrnice 2014/61 má v souladu se svým čl. 1 odst. 1 usnadnit a podnítit zavádění vysokorychlostních sítí elektronických komunikací podporou společného využívání existující fyzické infrastruktury a usnadněním efektivnějšího budování nové infrastruktury, aby bylo možné tyto sítě zavádět s nižšími náklady.
Je přitom třeba konstatovat, že taková praxe, jako je praxe dotčená ve věci v původním řízení, která spočívá v
ex ante
stanovení minimálních podmínek přístupu k fyzické infrastruktuře provozovatele sítě mimo rámec jakéhokoli konkrétního sporu, a i když nebylo předem prokázáno, že tento provozovatel disponuje významnou tržní silou, může přispět k dosažení obecného cíle směrnice 2014/61, jelikož podporuje a usnadňuje společné využívání stávající fyzické infrastruktury. Konkrétně přispívá, jak uvádí polská vláda a Komise ve svých písemných vyjádřeních a jak uvádí generální advokát v bodě 43 svého stanoviska, rovněž k předcházení sporům týkajícím se přístupu k fyzické infrastruktuře provozovatele sítě, a přispívá tak k cíli řešení sporů, jímž je veden článek 3 směrnice, který byl připomenut v bodě 41 tohoto rozsudku.
Dále je třeba uvést, že taková praxe přispívá rovněž ke sledování hlavních cílů určených přístupovou a rámcovou směrnicí. Uvedená praxe totiž tím, že podporuje a usnadňuje společné využívání stávající fyzické infrastruktury, přispívá k dosažení udržitelné hospodářské soutěže, posílení interoperability služeb elektronických komunikací, k rozvoji vnitřního trhu v tomto odvětví a k podpoře zájmů občanů a spotřebitelů Evropské unie, tedy cílů zakotvených zejména v čl. 8 odst. 2 až 4 rámcové směrnice a v čl. 1 odst. 1 přístupové směrnice.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 1 odst. 3 a 4, jakož i čl. 3 odst. 5 směrnice 2014/61 ve spojení s čl. 1 odst. 1, čl. 5 odst. 1 a čl. 8 odst. 3 přístupové směrnice, jakož i s články 8 a 12 rámcové směrnice musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání tomu, aby vnitrostátní regulační orgán příslušný pro oblast elektronických komunikací uložil provozovateli sítě, který nebyl označen za provozovatele s významnou tržní silou, povinnost uplatňovat tímto orgánem předem stanovené podmínky upravující zásady přístupu jiných společností působících v této oblasti k fyzické infrastruktuře tohoto provozovatele, včetně pravidel a postupů pro uzavírání smluv a účtovaných poplatků za přístup, a to bez ohledu na to, zda ohledně tohoto přístupu vznikl spor a zda na trhu existuje skutečná hospodářská soutěž.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

Článek 1 odst. 3 a 4 a čl. 3 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/61/EU ze dne 15. května 2014 o opatřeních ke snížení nákladů na budování vysokorychlostních sítí elektronických komunikací ve spojení s čl. 1 odst. 1, čl. 5 odst. 1 a čl. 8 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/19/ES ze dne 7. března 2002 o přístupu k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a o jejich vzájemném propojení (přístupová směrnice), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/140/ES ze dne 25. listopadu 2009, jakož i s články 8 a 12 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice) ve znění směrnice 2009/140

musí být vykládány v tom smyslu, že

nebrání tomu, aby vnitrostátní regulační orgán příslušný pro oblast elektronických komunikací uložil provozovateli sítě, který nebyl označen za provozovatele s významnou tržní silou, povinnost uplatňovat tímto orgánem předem stanovené podmínky upravující zásady přístupu jiných společností působících v této oblasti k fyzické infrastruktuře tohoto provozovatele, včetně pravidel a postupů pro uzavírání smluv a účtovaných poplatků za přístup, a to bez ohledu na to, zda ohledně tohoto přístupu vznikl spor a zda na trhu existuje skutečná hospodářská soutěž.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: polština.