CELEX: 62018CJ0321
Predhodno odločanje
Okolje
Direktiva 2001/42/ES
Presoja vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje
Odlok
Določitev ciljev ohranjanja za omrežje Natura 2000 v skladu z Direktivo 92/43/EGS
Pojem ‚načrti in programi‘
Obveznost izvedbe okoljske presoje

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 3(2) in (4) Direktive 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 157, v nadaljevanju: Direktiva PVNP).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med združenjem Terre Wallonne ASBL in Région wallonne (regija Valonija, Belgija) glede veljavnosti odloka vlade te regije z dne 1. decembra 2016 o določitvi ciljev ohranjanja za omrežje Natura 2000 (
Moniteur belge
z dne 22. decembra 2016, str. 88148, v nadaljevanju: odlok z dne 1. decembra 2016).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva PVNP
V uvodni izjavi 4 Direktive PVNP je navedeno:
„Okoljska presoja je pomembno orodje za vključevanje okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno imeli znatne vplive na okolje v državah članicah, ker zagotavlja, da se taki vplivi izvajanja načrtov in programov upoštevajo med njihovo pripravo in pred sprejetjem.“
Člen 1 te direktive, naslovljen „Cilji“, določa:
„Cilj te direktive je zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni razvoj, tako da se zagotovi skladno s to direktivo izvedena okoljska presoja nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.“
Člen 2 navedene direktive določa:
„V tej direktivi:
(a)
‚načrti in programi‘ pomenijo načrte in programe, vključno s tistimi, ki jih sofinancira Evropska [unija], ter vse njihove spremembe:
–
ki jih pripravi in/ali sprejme organ na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni ali jih pripravi organ, sprejme pa jih parlament ali vlada v zakonodajnem postopku in
–
ki so zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi;
(b)
‚okoljska presoja‘ pomeni pripravo okoljskega poročila, izvajanje posvetovanj, upoštevanje okoljskega poročila in izidov posvetovanj pri odločanju ter zagotovitev informacij o odločitvi skladno s členi 4 do 9;
[…]“
Člen 3 Direktive PVNP, naslovljen „Področje uporabe“, določa:
„1.   Okoljska presoja v skladu s členi 4 do 9 se izvede pri načrtih in programih iz odstavkov 2 do 4, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.
2.   Ob upoštevanju odstavka 3 se okoljska presoja izvede za vse načrte in programe,
(a)
ki so pripravljeni za kmetijstvo, gozdarstvo, ribištvo, energetiko, industrijo, promet, ravnanje z odpadki, upravljanje voda, telekomunikacije, turizem, prostorsko načrtovanje ali rabo zemljišč in ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov iz prilog I in II k Direktivi [Sveta] 85/337/EGS [z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 248), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2011/92/EU z dne 13. decembra 2011 (
UL 2012, L 26, str. 1
)];
(b)
pri katerih je bilo glede na možne vplive na območja ugotovljeno, da je zanje potrebna presoja skladno s členom 6 ali 7 Direktive [Sveta] 92/43/EGS [z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102)].
[…]
4.   Države članice ugotovijo, ali je verjetno, da bodo načrti in programi, ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov in ki niso načrti in programi iz odstavka 2, znatno vplivali na okolje.
5.   Države članice s preučevanjem vsakega primera posebej, z določanjem vrst načrtov in programov ali s kombinacijo obeh načinov ugotovijo, ali je verjetno, da bodo načrti ali programi iz odstavkov 3 in 4 znatno vplivali na okolje. Zato države članice v vseh primerih upoštevajo ustrezna merila iz Priloge II za zagotovitev, da so načrti in programi z verjetnimi znatnimi vplivi na okolje zajeti s to direktivo.
[…]“
Direktiva o habitatih
Člen 6(3) Direktive 92/43 (v nadaljevanju: Direktiva o habitatih) določa:
„Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.“
Belgijsko pravo
Loi du 12 juillet 1973, sur la conservation de la nature (zakon o ohranjanju narave z dne 12. julija 1973,
Moniteur belge
z dne 11. septembra 1973, str. 10306), kakor je bil nazadnje spremenjen z décret du 22 décembre 2010 (uredba z dne 22. decembra 2010,
Moniteur belge
z dne 13. januarja 2011, str. 1257) (v nadaljevanju: zakon z dne 12. julija 1973), v členu 25a določa:
„(1)   Vlada na ravni regije Valonije določa cilje ohranjanja za vsak tip naravnega habitata in za vsako vrsto, za katere je treba določiti območja.
Cilji ohranjanja so določeni na podlagi stanja ohranjenosti tipov naravnih habitatov in vrst – na ravni regije Valonije – za katere je treba določiti območja, z njimi pa se skuša doseči ohranitev ali – kjer je to primerno – obnovitev tipov naravnih habitatov in vrst, za katere je treba določiti območja z ugodnim stanjem ohranjenosti.
Ti cilji ohranjanja so okvirni.
(2)   Vlada na podlagi ciljev ohranjanja iz odstavka 1 določi cilje ohranjanja, ki se uporabljajo na ravni območij Natura 2000.
Ti cilji ohranjanja so pravno zavezujoči. Razlagajo se glede na določila člena 26(1), pododstavka 2.2 in 3.“
Direktiva PVNP je bila prenesena v pravo regije Valonije s členom D. 52 in naslednjimi knjige I code de l’environnement (okoljski zakonik,
Moniteur belge
z dne 9. julija 2004, str. 54654). Te določbe ne določajo, da morajo biti cilji ohranjanja, sprejeti v skladu s členom 25a zakona z dne 12. julija 1973, predmet okoljske presoje kot „načrti in programi“.
V uvodnih izjavah od 6 do 9, 16 in 18 odloka z dne 1. decembra 2016 je navedeno:
„Določitev ciljev ohranjanja na ravni regije Valonije in na ravni območij je nujna za izvajanje sistema ohranjanja območij Natura 2000 kot pravne podlage za odločanje pri sprejemanju načrtov in izdaji dovoljenj ter – kjer je to primerno – za aktivno upravljanje območij;
cilji ohranjanja so določeni, da se ohrani ali – kjer je to primerno – obnovi ugodno stanje ohranjenosti tipov naravnega habitata in vrst, za katere bi bilo treba določiti območja;
skladno s členi 1a, 21a in 25a(1), prvi pododstavek, zakona [z dne 12. julija 1973] je treba cilje ohranjanja določiti na ravni celotnega ozemlja Valonije (in ne samo za omrežje Natura 2000), tako da obstaja pregled nad tem, kaj je v regiji Valoniji treba ohraniti oziroma – kjer je to primerno – kaj je treba obnoviti, da bi ohranili ali obnovili ugodno stanje ohranjenosti habitatov in vrst, za katere je vzpostavljeno omrežje Natura 2000; ti cilji so okvirni;
cilje ohranjanja je treba na ravni območij določiti na podlagi ciljev ohranjanja, določenih na ravni ozemlja Valonije; ti cilji so pravno zavezujoči;
[…]
ti cilji se na določenem območju Natura 2000 uporabljajo le, če je to območje določeno za to vrsto ali ta habitat; presoja skladnosti projekta s temi cilji ohranjanja bo opravljena za vsak posamezen primer, odvisno od območja upravljanja, na katero bi ta projekt lahko vplival, in od rezultatov ustrezne presoje, če do nje pride;
[…]
cilji ohranjanja območja na ravni območja predstavljajo referenčni okvir, ki ga morajo – razen izjem – upoštevati pristojni organi, zlasti pri izdaji dovoljenj, ki spadajo na področje uporabe zakona z dne 12. julija 1973 o ohranjanju narave ali druge zakonodaje.“
V skladu s členom 2 odloka z dne 1. decembra 2016 so v prilogi k temu odloku opredeljeni „kvantitativni in kvalitativni cilji ohranjanja na ravni regije Valonije“.
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Ministre de la Nature (minister, pristojen za okolje) je 8. novembra 2012 valonski vladi predlagal predhodni osnutek odloka o določitvi ciljev ohranjanja za omrežje Natura 2000. Od 10. decembra 2012 do 8. februarja 2013 je v 218 občinah, ki jih to omrežje zadeva, potekalo javno posvetovanje.
Oktobra in novembra 2016 sta bila valonski vladi predložena drugi in tretji osnutek odloka.
Ta vlada je 1. decembra 2016 sprejela izpodbijani odlok.
Združenje Terre wallonne je 9. februarja 2017 pri Conseil d'État (državni svet) vložilo tožbo za razglasitev ničnosti tega odloka.
To združenje je v utemeljitev tožbe med drugim trdilo, da določbe odloka z dne 1. decembra 2016 spadajo pod pojem „načrti in programi“ v smislu Direktive o habitatih ali v smislu Direktive PVNP. Po njegovem mnenju se ta pojem ne nanaša samo na načrte in programe, ki bi lahko bili škodljivi za okolje, ampak tudi na tiste, ki bi lahko bili zanj ugodni. Poleg tega meni, da bi javno posvetovanje moralo biti organizirano na celotnem ozemlju regije Valonije, in ne samo v občinah, ki jih zadevajo območja Natura 2000.
V odgovoru vlada regije Valonije na eni strani trdi, da je odlok z dne 1. decembra 2016„neposredno povezan ali potreben“ za upravljanje območij, tako da ne spada med primere iz člena 6(3) Direktive o habitatih. Na drugi strani, ker naj glede tega odloka ne bi bilo treba opraviti ustrezne presoje v smislu te direktive, naj bi bil izvzet tudi iz presoje vplivov v smislu Direktive PVNP, katere člen 3(2)(b) se sklicuje na člena 6 in 7 Direktive o habitatih. Ta vlada dodaja, da navedeni odlok ni načrt ali program v smislu Direktive PVNP in je zaradi člena 3 te direktive v vsakem primeru izvzet iz področja njene uporabe.
Predložitveno sodišče se sprašuje, ali odlok z dne 1. decembra 2016 spada na področje uporabe Direktive PVNP, in če spada, ali je z Direktivo o habitatih izključena obveznost predhodne presoje njegovih vplivov na okolje v smislu direktive PVNP.
Če odlok z dne 1. decembra ne 2016 ne spada na področje uporabe člena 3(2)(b) Direktive PVNP, pa bi po mnenju predložitvenega sodišča tak akt kljub temu lahko bil načrt ali program v smislu člena 3(2)(a) ali člena 3(4) Direktive PVNP.
V teh okoliščinah je Conseil d’État (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:
„1.
Ali je odlok, s katerim organ države članice v skladu z Direktivo [o habitatih] določi cilje ohranjanja za omrežje Natura 2000, načrt ali program v smislu Direktive [PVNP], zlasti v smislu člena 3(2)(a) oziroma 3(4) te direktive?
2.
Če je odgovor pritrdilen, ali je tak odlok predmet okoljske presoje v skladu z Direktivo [PVNP], čeprav takšna presoja ni potrebna v skladu z Direktivo [o habitatih], na podlagi katere je bil odlok sprejet?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče v svojih vprašanjih, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 3(2) in (4) Direktive PVNP razlagati tako, da odlok, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, s katerim organ države članice na ravni regije določi cilje ohranjanja za omrežje Natura 2000, spada med „načrte in programe“, za katere je presoja vplivov na okolje obvezna.
Uvodoma je treba najprej opozoriti, da kot izhaja iz uvodne izjave 4 Direktive PVNP, je okoljska presoja pomembno orodje za vključevanje okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje nekaterih načrtov in programov.
Dalje, v skladu s členom 1 te direktive je njen cilj zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni razvoj, tako da se zagotovi skladno s to direktivo izvedena okoljska presoja nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.
Nazadnje, določbe, ki opredeljujejo področje uporabe Direktive PVNP, zlasti pa tiste, ki opredeljujejo akte, določene z njo, je treba ob upoštevanju cilja te direktive, ki je zagotavljanje visoke ravni varstva okolja, razlagati široko (sodba z dne 27. oktobra 2016, D’Oultremont in drugi,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
, točka
in navedena sodna praksa).
Na postavljeni vprašanji je treba odgovoriti ob upoštevanju zgornjih preudarkov.
Najprej je treba zavrniti trditve, da naj bi določbe člena 3(2)(b) Direktive PVNP in člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih v primeru, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, vsekakor izključevale obveznost presoje vplivov na okolje.
Na eni strani belgijska vlada in Irska v zvezi s tem trdita, da ker odlok z dne 1. decembra 2016 določa cilje ohranjanja, naj bi imel zgolj ugodne učinke in naj zato presoja njegovih vplivov na okolje ne bi bila potrebna.
Vendar je treba opozoriti, da je Sodišče glede Direktive 85/337 že razsodilo, da okoliščina, da naj bi imeli projekti, obravnavani v postopku v glavni stvari, ugodne vplive na okolje, ni upoštevna v okviru presoje, ali je treba glede navedenih projektov izvesti presojo njihovih vplivov na okolje (sodba z dne 25. julija 2008, Ecologistas en Acción-CODA,
C‑142/07
,
EU:C:2008:445
, točka
).
Na drugi strani belgijska vlada in Irska menita, da je zaradi člena 3(2)(b) Direktive PVNP in izjeme za ukrepe upravljanja območja iz člena 6(3) Direktive o habitatih strateška okoljska presoja v zvezi z območji Natura 2000, ki se opravlja v skladu z Direktivo PVNP, omejena na presojo načrtov in projektov, ki so tudi predmet presoje posledic za območje, predpisane v Direktivi o habitatih. Glede na to analizo naj okoljska presoja za ukrepe za upravljanje teh območij nikoli ne bi bila potrebna.
V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da je odlok z dne 1. decembra 2016 neposredno povezan z upravljanjem vseh območij regije Valonije. Tako se ne nanaša na določeno območje v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih in zato zanj tudi ni potrebna okoljska presoja v skladu s členom 3(2)(b) Direktive PVNP.
Kljub temu pa to, da za akt, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, okoljska presoja ni obvezna na podlagi določb člena 6(3) Direktive o habitatih v povezavi z določbami člena 3(2)(b) Direktive PVNP, ne pomeni, da je oproščen vsake obveznosti na tem področju, saj ni izključeno, da vsebuje pravila, zaradi katerih bi ga bilo mogoče šteti za načrt ali program v smislu zadnjenavedene direktive, za katerega je presoja vplivov na okolje lahko obvezna.
Kot je v zvezi s tem v točkah 64 in 65 sklepnih predlogov navedla generalna pravobranilka, to, da po presoji zakonodajalca v okviru Direktive o habitatih ni bilo treba sprejeti določb o okoljski presoji in udeležbi javnosti v zvezi z upravljanjem območij Natura 2000, še ne pomeni, da je zakonodajalec ob poznejšem sprejetju splošnih pravil o okoljski presoji hotel to upravljanje izključiti. Obstajajo tudi presoje, opravljene v okviru drugih instrumentov za varstvo okolja, ki smiselno dopolnjujejo pravila Direktive o habitatih v zvezi s presojo možnih vplivov na okolje in udeležbo javnosti.
Prvič, glede obravnave odloka iz postopka v glavni stvari kot načrta ali programa v smislu Direktive PVNP je treba opozoriti, da iz člena 2(a) Direktive PVNP izhaja, da načrti in programi pomenijo načrte in programe, ki izpolnjujejo dva kumulativna pogoja, in sicer na eni strani to, da jih pripravi in/ali sprejme organ na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni oziroma jih pripravi organ, sprejme pa jih parlament ali vlada v zakonodajnem postopku, in na drugi strani to, da so zahtevani z zakonskimi ali drugimi predpisi.
Sodišče je to določbo razlagalo tako, da je treba za načrte in programe, katerih sprejetje je urejeno z nacionalnimi zakonskimi ali drugimi predpisi, ki določajo organe, ki so pristojni za njihovo sprejetje, in postopek njihove priprave, šteti, da „se zahtevajo“ v smislu Direktive PVNP in za njeno uporabo ter da je zato treba presoditi njihov vpliv na okolje pod pogoji, ki jih določa ta direktiva (sodbi z dne 22. marca 2012, Inter-Environnement Bruxelles in drugi,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, točka
, in z dne 7. junija 2018, Thybaut in drugi,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, točka
).
V obravnavani zadevi je odlok z dne 1. decembra 2016 pripravil in sprejel regionalni organ, in sicer vlada regije Valonije, in ta odlok je zahtevan s členom 25a zakona z dne 12. julija 1973.
Drugič, glede vprašanja, ali je za načrt ali program, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, obvezna okoljska presoja, je treba opozoriti, da so načrti in programi, ki izpolnjujejo pogoje iz člena 2(a) Direktive PVNP, lahko predmet okoljske presoje, če gre za enega izmed primerov iz člena 3 Direktive PVNP. Člen 3(1) Direktive PVNP namreč določa, da se okoljska presoja izvede pri načrtih in programih iz odstavkov 2, 3 in 4, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.
V skladu s členom 3(2)(a) Direktive PVNP se okoljska presoja izvede za vse načrte in programe, ki so pripravljeni za kmetijstvo, gozdarstvo, ribištvo, energetiko, industrijo, promet, ravnanje z odpadki, upravljanje voda, telekomunikacije, turizem, prostorsko načrtovanje ali rabo zemljišč in ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov iz prilog I in II k Direktivi 2011/92.
Belgijska in češka vlada, Irska ter Komisija so v zvezi s tem izrazile dvome glede tega, ali lahko določitev ciljev ohranjanja za območja Natura 2000 v regiji države članice spada v enega od teh sektorjev.
Kot je generalna pravobranilka navedla v točki 44 sklepnih predlogov, ker države članice v skladu s členom 3(4) Direktive PVNP ugotovijo, ali je verjetno, da bodo načrti in programi, ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo drugih projektov ter ki niso načrti in programi iz tega člena 3(2), znatno vplivali na okolje, je treba ugotoviti, ali akt, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, določa tak okvir.
Kot je generalna pravobranilka navedla v točki 69 sklepnih predlogov, je namreč obveznost izvedbe okoljske presoje iz člena 3(4) Direktive PNVP – tako kot obveznost presoje iz člena 3(2)(a) te direktive – odvisna od tega, ali zadevni načrt oziroma program opredeljuje okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov.
Sodišče je v zvezi s tem odločilo, da se pojem „načrti in programi“ nanaša na vsak akt, ki z opredelitvijo pravil in postopkov določa velik nabor meril in pogojev za odobritev in izvedbo enega ali več projektov, za katere je verjetno, da bodo znatno vplivali na okolje (sodbi z dne 27. oktobra 2016, D’Oultremont in drugi,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
, točka
in navedena sodna praksa, ter z dne 8. maja 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) - Aps Onlus in drugi,
C‑305/18
,
EU:C:2019:384
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi odlok z dne 1. decembra 2016 ne določa ciljev ohranjanja za določena območja, temveč jih združuje za celotno regijo Valonijo. Poleg tega iz člena 25a(1), tretji pododstavek, zakona z dne 12. julija 1973 izhaja, da so cilji ohranjanja na ravni regije Valonije zgolj okvirni, medtem ko člen 25a(2), drugi pododstavek, določa, da so cilji ohranjanja, ki se uporabljajo na ravni območij Natura 2000, pravno zavezujoči.
Glede na te elemente je treba ugotoviti, da akt, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, ne izpolnjuje pogoja, navedenega v točki 41 te sodbe, ker ne določa okvira za prihodnja soglasja za izvedbo projektov, tako da ne spada niti na področje uporabe člena 3(2)(a) niti na področje uporabe člena 3(4) Direktive PNVP.
Glede na vse zgornje preudarke je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člen 3(2) in (4) Direktive PVNP razlagati tako, da odlok, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, s katerim organ države članice na ravni regije za omrežje Natura 2000 določi cilje ohranjanja, ki so okvirni, medtem ko so cilji ohranjanja na ravni območij pravno zavezujoči, ne spada med „načrte in programe“ v smislu te direktive, za katere je presoja vplivov na okolje obvezna.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

Člen 3(2) in (4) Direktive 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje je treba razlagati tako, da odlok, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, s katerim organ države članice na ravni regije za omrežje Natura 2000 določi cilje ohranjanja, ki so okvirni, medtem ko so cilji ohranjanja na ravni območij pravno zavezujoči, ne spada med „načrte in programe“ v smislu te direktive, za katere je presoja vplivov na okolje obvezna.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.