CELEX: 62015CJ0316
Prejudiciële verwijzing
Vrij verrichten van diensten
Richtlijn 2006/123/EG
Artikel 13, lid 2
Vergunningsprocedures
Begrip eventuele kosten in verband met de aanvraag

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 13, lid 2, van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (
PB 2006, L 376, blz. 36
; hierna: „dienstenrichtlijn”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds Timothy Martin Hemming, handelend onder de handelsnaam „Simply Pleasure Ltd”, James Alan Poulton, Harmony Ltd, Gatisle Ltd, handelend onder de handelsnaam „Janus”, Winart Publications Ltd, Darker Enterprises Ltd en Swish Publications Ltd (hierna: „Hemming e.a.”) en anderzijds Westminster City Council (gemeenteraad van Westminster, Verenigd Koninkrijk), betreffende een vergoeding die moet worden betaald bij de indiening van de aanvraag voor de verlening of de verlenging van een vergunning voor een seksonderneming.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De overwegingen 39, 42, 43 en 49 van de dienstenrichtlijn luiden als volgt:
„(39)
Het begrip vergunningstelsel dient onder meer te duiden op de administratieve procedures voor de verlening van vergunningen, licenties, erkenningen of concessies, en ook op de verplichting zich voor de uitoefening van de activiteit in te schrijven als beroepsbeoefenaar, zich te laten opnemen in een register, op een rol of in een databank, officieel benoemd te zijn door een instantie of een beroepskaart aan te vragen. Een vergunning hoeft niet te zijn gebaseerd op een formeel besluit, maar kan ook stilzwijgend worden verleend, doordat bijvoorbeeld niets van de bevoegde instantie wordt vernomen of de betrokkene moet wachten op een bevestiging dat zijn verklaring is ontvangen voordat hij zijn activiteit kan aanvatten of legaal kan verrichten.
[…]
(42)
De voorschriften in verband met administratieve procedures zijn niet gericht op een harmonisatie van administratieve procedures, maar op het wegnemen van overmatig belastende vergunningstelsels, ‑procedures en ‑formaliteiten, die de vrijheid van vestiging en de daaruit voortvloeiende oprichting van nieuwe dienstverrichtende ondernemingen hinderen.
(43)
De complexiteit en de lange duur van de administratieve procedures en de rechtsonzekerheid die daarvan het gevolg is, vormen vooral voor kleine en middelgrote ondernemingen een fundamenteel probleem bij de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten. In navolging van bepaalde communautaire en nationale initiatieven voor modernisering en goede administratieve werkwijzen is het dan ook noodzakelijk beginselen voor administratieve vereenvoudiging vast te stellen, onder meer door beperking van de plicht tot voorafgaande vergunning tot gevallen waarin dit van essentieel belang is en door invoering van het beginsel dat een vergunning wordt geacht stilzwijgend te zijn verleend als de bevoegde instanties binnen een bepaalde termijn niets laten weten. Deze modernisering, die geen afbreuk doet aan de eis dat de informatie over de marktdeelnemers transparant en actueel moet zijn, beoogt een eind te maken aan het tijdverlies, de kosten en het ontmoedigende effect die het gevolg zijn van bijvoorbeeld overbodige of onnodig ingewikkelde en moeizame procedures, het meer dan eens moeten verrichten van dezelfde procedurele handelingen, overmatige administratieve last inzake de indiening van documenten, het arbitraire gebruik van hun bevoegdheid door de bevoegde instanties, onbepaalde of buitensporig lange termijnen voordat een antwoord wordt gegeven, de beperkte geldigheidsduur van de verleende vergunning en onevenredige kosten en sancties. Het ontmoedigende effect van dergelijke praktijken is bijzonder groot voor dienstverrichters die activiteiten in andere lidstaten willen ontplooien en deze praktijken vereisen een gecoördineerde modernisering binnen een uitgebreide interne markt van vijfentwintig lidstaten.
[…]
(49)
De vergoeding die het één‑loket in rekening mag brengen, moet in verhouding staan tot de kosten van de procedures en formaliteiten waarmee het zich bezighoudt. Dit belet lidstaten niet het één‑loket te belasten met de inning van andere administratieve vergoedingen, zoals die van toezichthoudende organen.”
Artikel 1, lid 1, van deze richtlijn luidt:
„Deze richtlijn stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten.”
Volgens artikel 4, punt 6, van die richtlijn moet onder „vergunningstelsel” worden verstaan „elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit”.
Artikel 9 van deze richtlijn, met het opschrift „Vergunningstelsels”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a)
het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;
b)
de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c)
het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.”
Artikel 10 van de dienstenrichtlijn, met het opschrift „Vergunningsvoorwaarden”, luidt:
„1.   Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
2.   De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
a)
niet-discriminatoir;
b)
gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c)
evenredig met die reden van algemeen belang;
d)
duidelijk en ondubbelzinnig;
e)
objectief;
f)
vooraf openbaar gemaakt;
g)
transparant en toegankelijk.
[…]”
In artikel 11 van deze richtlijn, met het opschrift „Vergunningsduur”, is bepaald:
„1.   Een aan een dienstverrichter verleende vergunning heeft geen beperkte geldigheidsduur, tenzij in gevallen waar:
a)
de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden;
b)
het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang;
of
c)
een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
[…]
4.   Dit artikel laat de mogelijkheid van lidstaten onverlet om vergunningen in te trekken, met name wanneer niet meer aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan.”
Artikel 13 van deze richtlijn, met het opschrift „Vergunningsprocedures”, bepaalt in lid 2:
„De vergunningsprocedures en ‑formaliteiten mogen geen ontmoedigend effect hebben en de dienstverrichting niet onnodig bemoeilijken of vertragen. Zij zijn gemakkelijk toegankelijk en eventuele kosten voor de aanvragers in verband met hun aanvraag zijn redelijk en evenredig met de kosten van de vergunningsprocedures in kwestie en mogen de kosten van de procedures niet overschrijden.”
Artikel 14 van deze richtlijn, met het opschrift „Verboden eisen”, bepaalt:
„De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen:
[…]
6)
de directe of indirecte betrokkenheid van concurrerende marktdeelnemers, ook binnen raadgevende organen, bij de verlening van vergunningen of bij andere besluiten van de bevoegde instanties, met uitzondering van beroepsorden en van beroepsverenigingen of andere organisaties die in de hoedanigheid van bevoegde instantie optreden; dit verbod heeft geen betrekking op de raadpleging van organisaties zoals kamers van koophandel of sociale partners over andere aangelegenheden dan individuele vergunningsaanvragen, noch op een raadpleging van het grote publiek;
7)
een verplichting tot het stellen van of deelnemen in een financiële waarborg of het afsluiten van een verzekering bij een op hun grondgebied gevestigde dienstverrichter of instelling. Dit belet niet dat de lidstaten een verzekering of financiële garanties als zodanig kunnen verlangen noch dat eisen inzake de deelname in een collectief waarborgfonds worden gesteld, bijvoorbeeld voor leden van een beroepsorde of ‑organisatie;
[…]”
Recht van het Verenigd Koninkrijk
Regulation 4 van de Provision of services Regulations 2009 (regeling inzake dienstverlening van 2009), waarmee uitvoering wordt gegeven aan de dienstenrichtlijn, bepaalt:
„‚vergunningstelsel’ houdt in iedere regeling die in feite van degene die een dienst verleent of ontvangt, verlangt dat deze toestemming verkrijgt van een bevoegde instantie om toegang te krijgen tot een dienstenactiviteit of om deze uit te oefenen, of deze instantie daarvan in kennis stelt […]”
Regulation 18, leden 2 tot en met 4, van deze regeling luidt:
„2.
Vergunningsprocedures en ‑formaliteiten die door een bevoegde instantie in het kader van een vergunningstelsel worden vastgesteld mogen niet
a)
ontmoedigend zijn; of
b)
de dienstverrichting onnodig bemoeilijken of vertragen.
3.
Vergunningsprocedures en ‑formaliteiten die door een bevoegde instantie in het kader van een vergunningstelsel worden vastgesteld, dienen gemakkelijk toegankelijk te zijn.
4.
Eventuele door een bevoegde instantie vastgestelde kosten die aan aanvragers op grond van een vergunningstelsel in rekening kunnen worden gebracht, dienen redelijk te zijn en in verhouding te staan tot de kosten van de vergunningsprocedures en ‑formaliteiten op grond van het stelsel en dienen de kosten van die procedures en formaliteiten niet te overschrijden.”
Paragraaf 19 van bijlage 3 bij de Local Government (Miscellaneous Provisions) Act 1982 [wet van 1982 inzake de lokale overheid (diverse bepalingen)] bepaalt dat degene die een verzoek indient voor de verlening of verlenging van een vergunning een redelijke vergoeding betaalt, die door de bevoegde instantie wordt vastgesteld.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
De gemeenteraad van Westminster is de instantie in Westminster die vergunningen afgeeft voor seksondernemingen, waaronder „seksshops”. Hemming e.a. waren in de gehele in het hoofdgeding aan de orde zijnde periode vergunninghouders voor seksshops in Westminster.
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat gedurende deze periode en overeenkomstig bijlage 3, paragraaf 19, bij de wet van 1982 inzake de lokale overheid (diverse bepalingen) een vergoeding in rekening kon worden gebracht ter dekking van de kosten van niet alleen de behandeling van de aanvragen voor de verlening of verlenging van een vergunning voor een seksonderneming, maar ook van het inspecteren van de panden nadat de vergunningen zijn verleend, teneinde de openbare orde nauwlettend te handhaven en degenen die zonder vergunning een seksonderneming exploiteren, op te sporen en te vervolgen.
Degene die voor een bepaald jaar een aanvraag indiende voor de verlening of de verlenging van een vergunning voor een seksonderneming diende aldus een vergoeding te betalen die uit twee delen bestond, een niet-terugbetaalbaar deel voor de behandeling van de aanvraag en een aanzienlijk groter deel voor het beheer van het vergunningstelsel dat bij afwijzing van de aanvraag werd terugbetaald. Voor het jaar 2011/2012 bijvoorbeeld bedroeg de totale vergoeding die elke aanvrager moest betalen, 29102 pond sterling (GBP) (ongeveer 37700 EUR), waarvan 2667 GBP (ongeveer 3455 EUR) betrekking had op de behandeling van de aanvraag en niet werd terugbetaald, terwijl het resterende bedrag van 26435 GBP (ongeveer 34245 EUR) betrekking had op het beheer van het vergunningstelsel en bij afwijzing van de aanvraag wel werd terugbetaald.
Volgens Hemming e.a. mocht de gemeenteraad van Westminster dit tweede deel van de vergoeding niet in rekening brengen. De overeenkomstige bedragen, hoewel deze werden terugbetaald bij afwijzing van de aanvraag, waren verschuldigd wegens de kosten voor de handhaving van het vergunningstelsel, die geen verband hielden met de kosten van de behandeling van de aanvragen en hadden moeten worden gefinancierd uit de algemene middelen van de gemeenteraad van Westminster of hadden slechts moeten worden gevorderd van marktdeelnemers wier aanvraag was toegekend.
Hemming e.a. zijn voor de rechterlijke instanties van het Verenigd Koninkrijk waarbij zij beroep hadden ingesteld, in het gelijk gesteld. Deze rechterlijke instanties waren van oordeel dat artikel 13, lid 2, van de dienstenrichtlijn de kosten van zowel toegekende als afgewezen aanvragen betreft en eraan in de weg staat dat een vergunningverlenende instantie, zonder onderscheid, zowel aan degenen aan wie een vergunning wordt verleend als aan degenen wier aanvraag wordt afgewezen, de kosten in rekening brengt voor het opsporen en vervolgen van personen die in Westminster zonder vergunning een seksonderneming exploiteren.
Aan aanvragers aan wie een vergunning wordt geweigerd zouden bijgevolg alleen de kosten van het behandelen van hun aanvraag, met inbegrip van het instellen van een onderzoek naar hun geschiktheid om een seksonderneming te exploiteren, in rekening mogen worden gebracht, terwijl aan aanvragers die wel een vergunning krijgen, alleen diezelfde kosten in rekening zouden mogen worden gebracht en, bij verlenging van hun vergunning, de kosten van het toezicht op de naleving van hun vergunning in het verleden en de handhaving ervan.
Nadat er tegen de beslissing van de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) [rechter in tweede aanleg (Engeland en Wales) (afdeling civiel recht), Verenigd Koninkrijk] een hogere voorziening bij de verwijzende rechter was ingesteld, heeft deze rechter overwogen dat de aan hem voorgelegde en betwiste benadering tot gevolg heeft dat de instantie die belast is met het beheer van het vergunningstelsel de kosten moet dragen van de werking van dat stelsel ten behoeve van de marktdeelnemers die een vergunning hebben verkregen, aangezien deze instantie een aanvrager niet kan verplichten bij te dragen in de kosten die voortkomen uit de handhaving van dit stelsel ten aanzien van exploitanten van seksondernemingen die geen vergunning hebben, ook al hebben exploitanten van dergelijke ondernemingen die wel een vergunning hebben hier baat bij. Deze instantie moet daartoe de algemene middelen waarover zij beschikt aanspreken.
De verwijzende rechter vraagt zich af hoe te werk zou moeten worden gegaan in het geval van andere regelgevende lichamen of beroepsorden die gebruikmaken van een soortgelijk stelsel en die mogelijkerwijs niet beschikken over algemene middelen noch over de mogelijkheid om op een dergelijke manier aan middelen te komen.
De verwijzende rechter is weliswaar overtuigd dat een stelsel op grond waarvan de aanvrager, in geval van toewijzing van de aanvraag, een aanvullende vergoeding verschuldigd is ter dekking van de kosten die verband houden met de werking van en het toezicht op het vergunningstelsel, in overeenstemming is met artikel 13, lid 2, van de dienstenrichtlijn, maar heeft er twijfels over of het stelsel dat door de gemeenteraad van Westminster wordt toegepast, verenigbaar is met deze richtlijn.
De verwijzende rechter merkt daarbij op dat hij over geen enkel element beschikt dat de mening rechtvaardigt dat de verplichting om op het moment van de aanvraag een bedrag te betalen, welk bedrag wordt terugbetaald bij afwijzing van deze aanvraag, marktdeelnemers kan ontmoedigen om een vergunningsaanvraag voor een seksonderneming in te dienen.
De verwijzende rechter vraagt zich ten slotte af of het feit dat er vooraf een bedrag moet worden betaald, in afwachting van een besluit tot verlening of weigering van een vergunning, daadwerkelijk een last vormt voor degene die een vergunning aanvraagt.
In die omstandigheden heeft de Supreme Court of the United Kingdom (hoogste rechterlijke instantie van het Verenigd Koninkrijk) besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
„Indien een aanvrager voor het verlenen of verlengen van een vergunning voor een seksonderneming een vergoeding dient te betalen die uit twee delen bestaat, een niet-terugbetaalbaar deel voor de behandeling van de aanvraag en een bij afwijzing van de aanvraag terugbetaalbaar deel voor het beheer van het vergunningstelsel:
1)
houdt het vereiste om een vergoeding, waaronder het tweede, terugbetaalbare, deel, te betalen dan vanuit het oogpunt van het Unierecht zonder meer in dat verwerende partijen in verband met hun aanvragen kosten in rekening zijn gebracht die in strijd waren met artikel 13, lid 2, van [de dienstenrichtlijn], voor zover deze de kosten die zijn gemaakt voor de behandeling van de aanvraag, overstijgen?
2)
is de vaststelling dat de toepassing van een dergelijke vergoeding geacht dient te worden kosten met zich mee te brengen – of, indien dit zo is, kosten die de kosten voor de behandeling van de aanvraag overstijgen – ervan afhankelijk dat sprake is van bepaalde andere (en zo ja, welke) omstandigheden, zoals
a)
bewijs dat betaling van het tweede, terugbetaalbare, deel voor een aanvrager bepaalde kosten of een bepaald verlies met zich meebrengt of waarschijnlijk met zich zal meebrengen,
b)
de hoogte van het tweede, terugbetaalbare, deel en de duur van de periode totdat het wordt terugbetaald, of
c)
enige besparing op de kosten voor de behandeling van aanvragen (en derhalve op hun niet-terugbetaalbare kosten) die voortvloeit uit het vereiste dat iedere aanvrager de uit beide delen bestaande vergoeding vooraf dient te betalen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 13, lid 2, van de dienstenrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat, in de omstandigheden als die van het hoofdgeding, op het moment van de aanvraag voor de verlening of de verlenging van een vergunning een vergoeding dient te worden betaald, waarvan een deel overeenkomt met de beheers‑ en handhavingskosten van het betrokken vergunningstelsel, ook al wordt dit deel terugbetaald in geval van afwijzing van deze aanvraag.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie met name arrest van 14 juli 2016, Verband Sozialer Wettbewerb,
C‑19/15
,
EU:C:2016:563
, punt
).
In dit verband dient meteen te worden opgemerkt dat het feit dat de door een aanvrager te betalen vergoeding bij afwijzing van zijn vergunningsaanvraag wordt terugbetaald, er niet op van invloed is dat het gaat om kosten in de zin van artikel 13, lid 2, van de dienstenrichtlijn. Het feit dat een vergoeding moet worden betaald vormt immers een financiële verplichting, en dus een kostenpost, waaraan een aanvrager moet voldoen opdat zijn aanvraag in behandeling wordt genomen, ongeacht het feit dat dit bedrag in geval van afwijzing van deze aanvraag nadien wordt terugbetaald. Dit geldt temeer nu dit artikel, gelezen in het licht van de overwegingen 39, 42 en 43 van deze richtlijn, beoogt te voorkomen dat bepaalde aspecten van de procedures en de vergunningsformaliteiten een ontmoedigend effect hebben op de toegang tot dienstenactiviteiten.
Om aan artikel 13, lid 2, van de dienstenrichtlijn te voldoen, dienen de bedoelde kosten volgens deze bepaling redelijk en evenredig te zijn met de kosten van de vergunningsprocedures en de kosten van deze procedures niet te overschrijden.
Daar de hoogte van deze kosten, gelet op deze vereisten, in geen geval de kosten van de betrokken vergunningsprocedure mag overschrijden, moet worden onderzocht of de beheers‑ en handhavingskosten van het vergunningstelsel in zijn geheel, als „kosten van de procedures” kunnen worden beschouwd.
Het Hof heeft weliswaar nog niet de gelegenheid gehad om dit begrip in het kader van de dienstenrichtlijn uit te leggen, maar het heeft reeds in een andere context gepreciseerd dat een lidstaat bij de berekening van het bedrag van rechten met het karakter van een vergoeding niet alleen mag uitgaan van de kosten voor materiaal en salarissen die rechtstreeks verband houden met de inschrijvingen waarvan zij de tegenprestatie zijn, maar ook van het deel van de algemene kosten van de bevoegde administratie die met die verrichtingen samenhangen (arrest van 2 december 1997, Fantask e.a.,
C‑188/95
,
EU:C:1997:580
, punt
).
Bovendien heeft het Hof juist ten aanzien van een Unierechtelijke bepaling op grond waarvan het uitdrukkelijk was toegestaan bij de berekening van de administratiekosten rekening te houden met de kosten die verband hielden met de uitvoering, het beheer en de controle van een regeling voor individuele vergunningen, reeds geoordeeld dat de kosten die verband houden met het algemene toezicht door de betrokken reguleringsautoriteit hier niet onder kunnen vallen (zie in die zin arrest van 19 september 2006, i‑21 Germany en Arcor,
C‑392/04 en C‑422/04
,
EU:C:2006:586
, punten
en
).
Deze overweging gaat a fortiori op ten aanzien van artikel 13, lid 2, van de dienstenrichtlijn, dat in de eerste plaats enkel betrekking heeft op „kosten van de procedure”, en in de tweede plaats tot doel heeft de toegang tot dienstenactiviteiten te vergemakkelijken. Deze doelstelling wordt niet gediend door het vereiste dat de beheers‑ en handhavingskosten van het betrokken vergunningstelsel, waaronder met name de kosten die verband houden met de opsporing en bestrijding van niet-toegelaten activiteiten, vooraf moeten worden betaald.
Op de prejudiciële vragen moet derhalve worden geantwoord dat artikel 13, lid 2, van de dienstenrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat, in de omstandigheden als die van het hoofdgeding, op het moment van de aanvraag voor de verlening of de verlenging van een vergunning een vergoeding dient te worden betaald, waarvan een deel overeenkomt met de beheers‑ en handhavingskosten van het betrokken vergunningstelsel, ook al wordt dit deel terugbetaald in geval van afwijzing van deze aanvraag.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 13, lid 2, van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt moet aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat, in de omstandigheden als die van het hoofdgeding, op het moment van de aanvraag voor de verlening of de verlenging van een vergunning een vergoeding dient te worden betaald, waarvan een deel overeenkomt met de beheers‑ en handhavingskosten van het betrokken vergunningstelsel, ook al wordt dit deel terugbetaald in geval van afwijzing van deze aanvraag.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.