CELEX: 62018CJ0505
Reenvio prejudicial
Auxílio de Estado
Decisão 2009/402/CE
Planos de campanha no setor das frutas e dos produtos hortícolas executados pela República Francesa
Declaração de incompatibilidade do auxílio
Ordem de recuperação
Âmbito de aplicação da decisão
Comités económicos agrícolas

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação da Decisão 2009/402/CE da Comissão, de 28 de janeiro de 2009, relativa aos planos de campanha no setor das frutas e dos produtos hortícolas executados pela França (
JO 2009, L 127, p. 11
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Copebi SCA ao Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (Instituto Nacional de Produtos Agrícolas e do Mar, a seguir «FranceAgriMer»), a respeito da anulação de uma certidão de dívida emitida contra ela pelo FranceAgriMer, para efeitos de recuperação de um montante correspondente ao reembolso de ajudas públicas que lhe foram pagas entre os anos de 1998 e 2002 e dos juros correspondentes.
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento (CE) n.
o
659/1999
O artigo 1.
o
, alínea h), do Regulamento (CE) n.
o
659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.
o
TFUE] (
JO 1999, L 83, p. 1
), com a epígrafe «Definições», dispõe:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[…]
h)
“Parte interessada”, qualquer Estado‑Membro ou qualquer pessoa, empresa ou associação de empresas cujos interesses possam ser afetados pela concessão de um auxílio, em especial o beneficiário do auxílio, as empresas concorrentes e as associações setoriais.»
O artigo 6.
o
, n.
o
1, desse regulamento, com a epígrafe «Procedimento formal de investigação», dispõe:
«A decisão de dar início a um procedimento formal de investigação resumirá os elementos pertinentes em matéria de facto e de direito, incluirá uma apreciação preliminar da Comissão quanto à natureza de auxílio da medida proposta e indicará os elementos que suscitam dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado comum. A decisão incluirá um convite ao Estado‑Membro em causa e a outras partes interessadas para apresentarem as suas observações num prazo fixado, normalmente não superior a um mês. A Comissão pode prorrogar esse prazo em casos devidamente justificados.»
Decisão 2009/402
Os considerandos 15, 17, 24 a 27, 29 e 71 da Decisão 2009/402 têm a seguinte redação:
«(15)
Oito comités económicos agrícolas (
Rhône‑Méditerranée, Grand Sud‑Ouest, Corse, Val de Loire, Nord, Nord‑Est, Bretagne e Normandie
) beneficiaram durante muitos anos de fundos públicos, fornecidos pelo Oniflhor [Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Instituto Nacional Interprofissional dos Frutos e Produtos Hortícolas)] e utilizados para o financiamento de dispositivos de auxílios designados “planos de campanha”, que incluíram ações nos mercados intra e extracomunitários, destinadas a facilitar a comercialização de produtos agrícolas franceses, sobretudo em período de crise.
[…]
(17)
No que diz respeito à natureza exata das ações, na sua carta de 26 de dezembro de 2002 as autoridades francesas explicaram que as mesmas se destinavam a prevenir ou, em caso de crise, a minimizar os efeitos dos excedentes momentâneos da oferta em relação à procura, agindo a três níveis: mercados externos, mercado interno e transformação.
[…]
(24)
Na carta de 26 de dezembro de 2002, a França explicou que o financiamento das ações foi assegurado pelos setores em causa numa percentagem de 30 % ou 50 %, sendo o restante financiado pelas autoridades públicas.
(25)
A [Fédération des comités économiques agricoles rattachés à la filière de production des fruits et légumes (Federação dos Comités Agrícolas, associada ao setor de produção de frutas e produtos hortícolas, a seguir “Fedecom”)] explicou pormenorizadamente o mecanismo de financiamento dos “planos de campanha”, bem como o papel desempenhado pelos comités. Estas explicações não foram contestadas pela França.
(26)
Segundo a [Fedecom], as medidas a aplicar eram determinadas exclusivamente pelo [Oniflhor], sendo os comités económicos obrigados a aplicá‑las. Para cada campanha e espécie vegetal, o [Oniflhor] tomava uma decisão sobre as medidas a realizar e encarregava a secção nacional em causa da sua execução. O [Oniflhor] decidia também as somas atribuídas ao plano em causa, bem como o montante das quotizações a fornecer pelos comités económicos.
(27)
As medidas eram financiadas a partir de um fundo operacional gerido pelos comités económicos. Este fundo funcionava com base nos mesmos princípios que os aplicáveis às ajudas comunitárias previstas no artigo 15.
o
do Regulamento (CE) 2200/96 do Conselho, de 28 de outubro de 1996, que estabelece a organização comum de mercado no setor das frutas e produtos hortícolas [
JO 1996, L 297, p. 1
], na medida em que era parcialmente alimentado por fundos públicos e parcialmente por contribuições financeiras dos produtores associados (designadas contribuições setoriais), com base nas quantidades ou no valor das frutas e dos produtos hortícolas comercializados. As contribuições setoriais não eram compostas de quotizações de extensão de regras, pelo que não eram obrigatórias por força de um decreto ministerial.
[…]
(29)
[Um quadro que consta desse ponto 29] apresenta um resumo dos montantes pagos, em euros, pelo [Oniflhor] ao abrigo dos “planos de campanha”, de 1992 a 2002, repartidos por ano e por ações. No entanto, para os anos 1992 e 1993, apenas o montante global do auxílio figura no quadro, tendo a França explicado que os arquivos do [Oniflhor] já não permitiam, relativamente a estes dois anos, fornecer uma discriminação detalhada.
[…]
(71)
De acordo com as informações de que a Comissão dispõe, os “planos de campanha” previam medidas destinadas a fazer face a crises causadas por um excesso de oferta de produtos franceses no mercado comunitário, nomeadamente através da subvenção dos preços de venda, de subvenções à armazenagem ou à destruição de uma parte da colheita, bem como incentivos financeiros à transformação do produto fresco. Nos mercados fora de União Europeia, as subvenções à exportação teriam igualmente contribuído para o escoamento dos produtos franceses excedentários e podiam reforçar a posição concorrencial dos operadores. Estes auxílios parecem ter sido concedidos com base no preço e na quantidade produzida.»
O artigo 1.
o
dessa decisão dispõe:
«Os auxílios estatais concedidos no âmbito dos “planos de campanha” aos produtores de frutas e produtos hortícolas que a França executou ilegalmente em violação do disposto no artigo [108.
o
, n.
o
3, TFUE], no período compreendido entre 1992 e 2002, são incompatíveis com o mercado comum.»
O artigo 2.
o
da referida decisão dispõe:
«1.   A França deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar dos beneficiários os auxílios incompatíveis referidos no artigo 1.
o
2.   Os auxílios a recuperar incluirão os juros a partir da data em que foram colocados à disposição dos beneficiários e até à data da sua recuperação.
[…]»
Nos termos do artigo 5.
o
dessa mesma decisão:
«A República Francesa é a destinatária da presente decisão.»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
O Oniflhor, ao qual sucedeu o FranceAgriMer, é um estabelecimento público de caráter industrial e comercial sob tutela do Estado francês, que tinha nomeadamente por missão reforçar a eficácia económica do setor dos frutos e dos produtos hortícolas.
O Oniflhor criou, entre 1998 e 2002, um incentivo conjuntural à contratualização dos aprovisionamentos das indústrias de transformação de cerejas ditas «cerejas‑garrafais» com destino industrial, sob a forma de ajuda financeira a cada campanha em causa.
A ajuda era destinada aos agrupamentos de produtores que tivessem efetuado, na colheita em causa, entregas de cereja‑garrafal para a indústria de transformação, no âmbito de contratos plurianuais celebrados nos termos de um acordo interprofissional.
A ajuda paga pelo Oniflhor era canalizada pelo Comité économique bigarreau industrie (Comité Económico da Cereja‑Garrafal para a Indústria, a seguir «CEBI»), que transferia os fundos para os seus membros, incluindo a Copebi, a qual recebeu um montante total de 2823708,83 euros.
Na sequência de uma denúncia, a Comissão, através da Decisão 2009/402, relativa aos dispositivos de auxílios atribuídos, nomeadamente pelo Oniflhor, no âmbito de «planos de campanha» no setor das frutas e produtos hortícolas, executado pela República Francesa, afirmou que os auxílios pagos ao setor das frutas e produtos hortícolas e legumes franceses tinham por objetivo facilitar o escoamento dos produtos franceses através da manipulação do preço de venda ou das quantidades oferecidas nos mercados. Concluiu daí que essas intervenções constituíam auxílios de Estado instituídos em violação do direito da União e determinou a sua recuperação.
Essa decisão foi confirmada por dois Acórdãos do Tribunal Geral da União Europeia de 27 de setembro de 2012, França/Comissão (
T‑139/09
,
EU:T:2012:496
) e Fedecom/Comissão (
T‑243/09
, não publicado,
EU:T:2012:497
).
Na sequência desses acórdãos, a Administração francesa deu início à recuperação dos auxílios ilegalmente pagos aos produtores de cereja‑garrafal para a indústria, incluindo a Copebi, contra a qual o FranceAgriMer emitiu, em 29 de março de 2013, uma certidão de dívida com vista à recuperação do montante de 5042768,78 euros correspondente ao reembolso dos auxílios públicos pagos entre 1998 e 2002, acrescidos dos juros entretanto vencidos.
Por sentença de 20 de janeiro de 2015, o tribunal administratif de Nîmes (Tribunal Administrativo de Nîmes, França) julgou improcedente o pedido de anulação da referida certidão de dívida deduzido pela Copebi.
Por Acórdão de 18 de abril 2016, a cour administrative d’appel de Marseille (Tribunal Administrativo de Recurso de Marselha, França) negou provimento ao recurso interposto dessa sentença pela Copebi.
A Copebi recorreu desse acórdão para o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França).
Este declara que, embora a Decisão 2009/402 vise, de um modo geral, o mercado das frutas e produtos hortícolas, que pertence à organização comum das frutas e produtos hortícolas, regulado à data dos factos pelo Regulamento (CEE) n.
o
1035/72 do Conselho, de 18 de maio de 1972 (
JO 1972, L 118, p. 1
; EE 03 F5 p. 258), e, em seguida, pelo Regulamento (CE) n.
o
2200/96 do Conselho, de 28 de outubro de 1996 (
JO 1996, L 297, p. 1
), que estabelecem ambos a organização comum de mercado no setor das frutas e produtos hortícolas, à qual pertence o setor da cereja‑garrafal para a indústria, e embora resulte do Acórdão de 12 de fevereiro de 2015, Comissão/França (
C‑37/14
, não publicado,
EU:C:2015:90
), que o CEBI recebeu os auxílios em causa no processo principal para facilitar o escoamento dos produtos franceses através da manipulação do preço de venda ou das quantidades oferecidas no mercado, o CEBI não figura entre os oito comités económicos agrícolas mencionados no n.
o
15 da Decisão 2009/402.
Segundo o tribunal de reenvio, resulta igualmente dessa decisão que os auxílios em causa no processo principal, contrariamente ao mecanismo de financiamento descrito nos n.
os
24 a 28 da referida decisão, não são financiados pelas contribuições voluntárias dos produtores ditas «contribuições setoriais», mas apenas pelas subvenções pagas pelo Oniflhor.
A esse respeito, o tribunal de reenvio observa que apesar de os montantes anuais de auxílios pagos pelo Oniflhor aos produtores de cereja‑garrafal para a indústria por intermédio do CEBI estarem incluídos no quadro do n.
o
29 da Decisão 2009/402, esses montantes foram comunicados pelas autoridades francesas e nada na decisão permite pensar que foram formalmente assumidos pela Comissão, que, no considerando 15 dessa decisão, apenas refere oito comités económicos, sem incluir o CEBI. Esse quadro só figurava na parte que visava descrever os auxílios em causa e não na parte dedicada ao processo de recuperação.
O tribunal de reenvio interroga‑se, portanto, sobre a legalidade da certidão de dívida emitida pelo FranceAgriMer contra a Copebi, baseada na recuperação dos auxílios a que se refere a Decisão 2009/402. Entende que a legalidade dessa certidão de dívida depende, nomeadamente, da questão de saber se essa decisão deve ser interpretada no sentido de que abrange as ajudas pagas pelo Oniflhor ao CEBI e atribuídas aos produtores de cereja‑garrafal para a indústria pelos agrupamentos de produtores membros desse comité, apesar de o CEBI não figurar entre os oito comités económicos agrícolas mencionados no ponto 15 da referida decisão e de o modo de financiamento dessas ajudas ser sensivelmente diferente.
Nestas condições, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Deve a Decisão [2009/402] ser interpretada no sentido de que é aplicável aos auxílios pagos pelo [Oniflhor] ao [CEBI] e atribuídos aos produtores de cereja‑garrafal para a indústria pelos agrupamentos de produtores membros do referido comité, apesar de o CEBI não constar entre os oito comités económicos agrícolas mencionados no n.
o
15 da decisão e de os auxílios em causa, contrariamente ao mecanismo de financiamento descrito nos n.
os
24 a 28 da referida decisão, terem sido financiados unicamente por subvenções do Oniflhor e não por contribuições voluntárias, designadas como contribuições [setoriais]?»
Quanto à questão prejudicial
Com a sua questão, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se a Decisão 2009/402 deve ser interpretada no sentido de que abrange as ajudas pagas pelo Oniflhor ao CEBI e atribuídas aos produtores de cereja‑garrafal para a indústria pelos agrupamentos de produtores membros desse comité, mesmo que, por um lado, esse comité não figure entre os oito comités económicos agrícolas mencionados nessa decisão e, por outro, essas ajudas, contrariamente ao mecanismo de financiamento descrito nessa decisão, fossem financiadas unicamente por subvenções do Oniflhor e não igualmente por contribuições voluntárias dos produtores.
No que respeita, em primeiro lugar, ao facto de o CEBI não ser mencionado na Decisão 2009/402, refira‑se que não foi impugnado o facto de a recorrente no processo principal ter beneficiado de um auxílio entre os anos 1998 e 2002, pago pelo Oniflhor através do CEBI.
Também não é impugnado o facto de o CEBI ter a mesma natureza jurídica dos outros oito comités económicos agrícolas mencionados no n.
o
15 da Decisão 2009/402, se reger pelas mesmas disposições nacionais e de, como salientou o órgão jurisdicional de reenvio, esse comité ter beneficiado efetivamente de uma ajuda paga pelo mesmo organismo público, a saber, o Oniflhor, com o objetivo de facilitar o escoamento dos produtos franceses através da manipulação do preço de venda ou das quantidades oferecidas nos mercados.
Refira‑se ainda que, em conformidade com o artigo 1.
o
da Decisão 2009/402, «os auxílios estatais concedidos no âmbito dos “planos de campanha” aos produtores de frutas e produtos hortícolas que a França executou ilegalmente em violação do disposto no artigo [108.
o
, n.
o
3, TFUE], no período compreendido entre 1992 e 2002, são incompatíveis com o mercado comum». Por conseguinte, há que declarar que, como indica a Comissão nas suas observações escritas, o dispositivo da Decisão 2009/402 não está circunscrito apenas aos oito comités económicos agrícolas mencionados no considerando 15 dessa decisão.
A esse respeito, há que lembrar que resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que as decisões de recuperação de auxílios de Estado se dirigem ao Estado‑Membro responsável e não aos beneficiários do auxílio e que nenhuma disposição do procedimento de controlo dos auxílios de Estado reserva, entre os interessados, um papel especial ao beneficiário do auxílio (v., nomeadamente, Acórdão de 24 de setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão,
C‑74/00 P e C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, n.
os
81 e 83).
Assim, a Decisão 2009/402 é dirigida, segundo o seu artigo 5.
o
, especificamente à República Francesa, e não a um comité económico particular. Cabia, portanto, a esse Estado‑Membro, nos termos do artigo 2.
o
dessa decisão, tomar as medidas necessárias para recuperar os auxílios declarados incompatíveis pela referida decisão junto dos seus beneficiários e assim determinar os organismos que beneficiaram desses auxílios.
O Tribunal de Justiça também esclareceu que, no âmbito de um programa de auxílios, a Comissão pode limitar‑se a estudar as características do programa em causa para apurar, nos fundamentos da sua decisão, se esse programa, em razão das modalidades que prevê, assegura uma vantagem sensível aos beneficiários face aos seus concorrentes e é suscetível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas comerciais entre Estados‑Membros (v. Acórdão de 7 de março de 2002, Itália/Comissão,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, n.
o
89).
Assim, a decisão da Comissão que declara a incompatibilidade de um auxílio com o mercado interno não tem de conter uma análise dos auxílios concedidos individualmente com base nesse regime. É apenas ao nível da recuperação dos auxílios que é necessário verificar a situação individual de cada empresa em causa (v., neste sentido, Acórdão de 7 de março de 2002, Itália/Comissão,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, n.
o
91).
Isto é tanto mais assim quando, como a Comissão indica, não consegue obter do Estado‑Membro em causa um conjunto satisfatório de informações sobre a maneira exata como essas medidas foram aplicadas.
Por conseguinte, não se pode deduzir do facto de o CEBI não figurar entre os oito comités económicos agrícolas mencionados na Decisão 2009/402 que essa decisão não abrange os auxílios que foram pagos pelo Oniflhor por intermédio desse comité económico agrícola e atribuídos à Copebi.
Por outro lado, não se pode sustentar que a Decisão 2009/402 foi adotada em violação do direito de audiência da recorrente no processo principal. Com efeito, há que lembrar que o Tribunal de Justiça também já declarou que o conceito de «interessado», na aceção do artigo 1.
o
, alínea h), do Regulamento n.
o
659/1999, se refere a um conjunto indeterminado de destinatários (v., neste sentido, Acórdão de 27 de outubro de 2011, Áustria/Scheucher‑Fleisch e o.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, n.
o
132) e que, portanto, essa disposição não exige uma notificação individual dos particulares (v., neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 1984, Intermills/Comissão,
323/82
,
EU:C:1984:345
, n.
o
17).
O seu único objeto é obrigar a Comissão a proceder de forma a que todas as pessoas potencialmente interessadas sejam avisadas e tenham a possibilidade de apresentar os seus argumentos. Nestas circunstâncias, a publicação de um aviso no
Jornal Oficial da União Europeia
é um meio adequado em matéria de fiscalização dos auxílios de Estado para efeitos de dar a conhecer a todos os interessados a abertura de um procedimento (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de novembro de 1984, Intermills/Comissão,
323/82
,
EU:C:1984:345
, n.
o
17, e de 24 de setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão,
C‑74/00 P e C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, n.
o
80).
Em segundo lugar, no que respeita ao facto de as ajudas recebidas pela Copebi, contrariamente ao mecanismo de financiamento descrito pela Comissão na Decisão 2009/402, serem financiadas unicamente por subvenções do Oniflhor e não também por contribuições voluntárias dos produtores, resulta dessa decisão que o financiamento dos «planos de campanha» era assegurado pelos setores em causa em valores entre 30 % e 50 %. Essa contribuição setorial era completada por financiamentos provenientes dos poderes públicos, através do Oniflhor. Essas contribuições setoriais eram recolhidas pelos comités económicos agrícolas e o seu não pagamento equivalia, em princípio, a uma recusa de receber as ajudas do Oniflhor.
Verifica‑se que, embora as ajudas recebidas pela Copebi tenham sido financiadas unicamente pelas subvenções da Oniflhor sem contribuição do setor, a verdade é que foram concedidas através de recursos estatais.
Isso não pode, portanto, subtrair as ajudas de que a Copebi beneficiou à qualificação de «auxílio de Estado», na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, e, portanto, ao âmbito da Decisão 2009/402.
Além disso, na medida em que o não pagamento das contribuições setoriais justifique a exclusão de qualquer pagamento das ajudas pelo Oniflhor, há que lembrar que o Tribunal de Justiça já declarou que a questão de saber se o benefício concedido às empresas interessadas respeitava a legislação interna ou, pelo contrário, constituía um caso de evasão ou de fraude fiscal não tem incidência na obrigação de o Estado‑Membro em causa recuperar os auxílios nos prazos fixados (Acórdão de 5 de maio de 2011, Comissão/Itália,
C‑305/09
,
EU:C:2011:274
, n.
o
42).
Por conseguinte, o facto de a Copebi ter conseguido obter o benefício dos planos de campanha sem ter de contribuir para eles e ter assim obtido um regime mais vantajoso do que aquele de que teriam beneficiado os outros beneficiários não é uma circunstância suscetível de a subtrair ao âmbito de aplicação da Decisão 2009/402.
Em terceiro e último lugar, a recorrente no processo principal sustenta que, ao contrário dos «planos de campanha» a que se refere a Decisão 2009/402, o dispositivo interprofissional de apoio ao setor da cereja‑garrafal para a indústria estava vinculado a um plano estrutural, sob a forma de ajudas conjunturais e pontuais, que não tinha como objetivo atenuar os excedentes temporários da oferta.
Há que observar, porém, que resulta do pedido de decisão prejudicial que a ajuda paga pelo Oniflhor ao CEBI tinha a forma de uma ajuda financeira renovada em cada campanha em causa, que se destinava a solucionar as dificuldades que atravessava esse setor devido a uma forte pressão concorrencial exercida pelas indústrias de transformação italianas e espanholas e por produtos brutos importados dos países da Europa central. Resulta igualmente dos autos no Tribunal de Justiça que essa ajuda era calculada anualmente em função do processo de colheita empregue e do destino do produto, no limite de uma determinada quantidade de frutos.
Em face do exposto, há que responder à questão submetida que a Decisão 2009/402 deve ser interpretada no sentido de que abrange as ajudas pagas pelo Oniflhor ao CEBI e atribuídas aos produtores de cereja‑garrafal para a indústria pelos agrupamentos de produtores membros desse comité, mesmo que, por um lado, esse comité não figure entre os oito comités económicos agrícolas mencionados nessa decisão e, por outro, essas ajudas, contrariamente ao mecanismo de financiamento descrito nessa decisão, fossem financiadas unicamente por subvenções do Oniflhor e não igualmente por contribuições voluntárias dos produtores.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:

A Decisão 2009/402/CE da Comissão, de 28 de janeiro de 2009, relativa aos planos de campanha no setor das frutas e dos produtos hortícolas executados pela França [C 29/05 (ex NN 57/05), deve ser interpretada no sentido de que abrange as ajudas pagas pelo Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor) ao Comité économique agricole du bigarreau d’industrie (CEBI) e atribuídas aos produtores de cereja‑garrafal para a indústria pelos agrupamentos de produtores membros desse comité, mesmo que, por um lado, esse comité não figure entre os oito comités económicos agrícolas mencionados nessa decisão e, por outro, essas ajudas, contrariamente ao mecanismo de financiamento descrito nessa decisão, fossem financiadas unicamente por subvenções do Oniflhor e não igualmente por contribuições voluntárias dos produtores.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.