CELEX: 62017CJ0425
Præjudiciel forelæggelse
tilnærmelse af lovgivningerne
fremstilling, præsentation og salg af tobaksvarer
direktiv 2014/40/EU
forbud mod markedsføring af tobak, der indtages oralt
begreberne »tyggetobak« og »tobak, der indtages oralt«
pasta bestående af fintmalet tobak (Thunder Chewing Tabacco) og porøse portionsbreve i cellulose fyldt med fintskåren tobak (Thunder Frosted Chewing Bags)

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, nr. 6) og 8), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU af 3. april 2014 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobak og relaterede produkter og om ophævelse af direktiv 2001/37/EF (
EUT 2014, L 127, s. 1
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Günter Hartmann Tabakvertrieb GmbH & Co. KG og Stadt Kempten (byen Kempten, Tyskland) vedrørende forbuddet over for dette selskab mod at markedsføre røgfrie tobaksvarer på det tyske marked.
Retsforskrifter
32., 34. og 35. betragtning til direktiv 2014/40 har følgende ordlyd:
»(32)
Ved Rådets direktiv 89/622/EØF [af 13. november 1989 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om mærkning af tobaksvarer samt om forbud mod markedsføring af visse tobaksvarer, der indtages oralt (
EFT 1989, L 359, s. 1
)] blev det i medlemsstaterne forbudt at sælge visse typer tobak, der indtages oralt. Dette forbud blev bekræftet ved [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/37/EF af 5. juni 2001 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobaksvarer (
EFT 2001, L 194, s. 26
)]. Ved artikel 151 i akten vedrørende [vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (
EFT 1994, C 241, s. 21
, og
EFT 1995, L 1, s. 1
)] undtages [Kongeriget] Sverige fra forbuddet. Forbuddet mod salg af tobak, der indtages oralt, bør opretholdes for at forhindre, at et produkt, som er afhængighedsskabende, og som har sundhedsskadelige virkninger, indføres i Unionen (bortset fra [Kongeriget] Sverige). For andre røgfrie tobaksvarer, som ikke masseproduceres, betragtes strenge mærkningsregler og visse regler vedrørende deres ingredienser som tilstrækkelige som middel til at sikre, at markedet ikke udvides ud over, hvad traditionel anvendelse af de pågældende produkter tegner sig for.
[…]
(34)
Alle tobaksvarer kan potentielt være årsag til død, sygdom og handicap. Fremstillingen, distributionen og forbruget af disse produkter bør således reguleres. Det er derfor vigtigt at følge udviklingen for så vidt angår nye kategorier af tobaksvarer. Fabrikanter og importører bør have pligt til at indgive en anmeldelse af nye kategorier af tobaksvarer, uden at dette berører medlemsstaternes beføjelser til at forbyde eller godkende sådanne nye kategorier af tobaksvarer.
(35)
For at sikre lige konkurrencevilkår bør nye kategorier af tobaksvarer, der er tobaksvarer som defineret i dette direktiv, opfylde dette direktivs krav.«
Artikel 2 i direktiv 2014/40 med overskriften »Definitioner« fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
4)
»tobaksvarer«: produkter, som kan anvendes, og som helt eller delvis består af tobak, uanset om den er genetisk modificeret
5)
»røgfri tobaksvare«: en tobaksvare, der ikke forbruges via en forbrændingsproces, herunder tyggetobak, tobak, der indtages nasalt, og tobak, der indtages oralt
6)
»tyggetobak«: en røgfri tobaksvare, som udelukkende er bestemt til at tygges
[…]
8)
»tobak, der indtages oralt«: alle tobaksprodukter, der er bestemt til oral indtagelse, med undtagelse af varer bestemt til at inhaleres eller tygges, og som helt eller delvis består af tobak i form af pulver eller fine partikler eller enhver kombination af disse former – navnlig varer i portionsbreve eller porøse breve
[…]
14)
»ny kategori af tobaksvarer«: en tobaksvare, der
a)
ikke falder ind under en af følgende kategorier: cigaretter, rulletobak, pibetobak, vandpibetobak, cigarer, cigarillos, tyggetobak, tobak, der indtages nasalt, eller tobak, der indtages oralt, og
b)
markedsføres efter den 19. maj 2014
[…]«
Direktivets artikel 17 med overskriften »Tobak, der indtages oralt« bestemmer:
»Medlemsstaterne forbyder markedsføring af tobak, som indtages oralt, jf. dog artikel 151 i akten vedrørende [Republikken] Østrigs, [Republikken] Finlands og [Kongeriget] Sveriges tiltrædelse.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Günter Hartmann Tabakvertrieb er et tysk selskab, der indfører forskellige tobaksprodukter i Tyskland, som det distribuerer på det tyske marked, og som bl.a. omfatter produkter benævnt »Thunder Chewing Tobacco« og »Thunder Frosted Chewing Bags«, der fremstilles af det danske selskab V2 Tobacco A/S.
I en udtalelse af 18. september 2014 analyserede Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (myndighed med ansvar for sundhed og fødevaresikkerhed i delstaten Bayern, Tyskland) produktet »Thunder Frosted Chewing Bags«, der markedsføres på det tyske marked af Günter Hartmann Tabakvertrieb, og nåede frem til den konklusion, at det som følge af sin struktur, sin konsistens og sit anvendelsesformål udgjorde et forbudt produkt, idet det var bestemt til en anden oral indtagelse end indtagelsen bestående i at blive røget eller tygget.
Ved udtalelser af henholdsvis 19. november 2014 og 26. november 2014 fandt den nævnte myndighed, at det samme var gældende for produkterne »Thunder Wintergreen Chewing Tobacco« og »Thunder Original Chewing Tobacco«.
Ved afgørelser af 13. oktober 2014 og 15. januar 2015, der blev vedtaget i henhold til den tyske lov om gennemførelse af direktiv 2014/40, udstedte byen Kempten efterfølgende et forbud over for Günter Hartmann Tabakvertrieb mod at markedsføre produkterne »Thunder Chewing Tobacco« og »Thunder Frosted Chewing Bags«.
Selskabet anfægtede disse afgørelser ved at anlægge søgsmål ved Bayerisches Verwaltungsgericht Augsburg (delstaten Bayerns forvaltningsdomstol i Augsburg, Tyskland). Denne domstol afholdt den 28. juli 2015 et retsmøde vedrørende de to søgsmål, i forbindelse med hvilket den selv foretog en undersøgelse af de nævnte tobaksprodukter, af klassisk tyggetobak og af produkter af snus-typen.
Ved dom af 28. juli 2015 annullerede Bayerisches Verwaltungsgericht Augsburg (delstaten Bayerns forvaltningsdomstol i Augsburg) byen Kemptens afgørelse vedrørende produktet »Thunder Chewing Tobacco«, idet den var af den opfattelse, at produktet kunne markedsføres, da der var tale om et produkt bestemt til at tygges.
I denne henseende fastslog den nævnte ret bl.a., at den blotte omstændighed, at produktet »Thunder Chewing Tobacco« udgjorde en ny kategori af varer og adskilte sig fra traditionel tyggetobak, ikke begrundede et markedsføringsforbud. Fastlæggelsen af, om et produkt er bestemt til at tygges, skal nemlig foretages på grundlag af en objektiv vurdering af produktet og ikke på grundlag af producentens oplysninger eller forbrugernes holdninger. Det fremgår imidlertid af den undersøgelse, som den nævnte ret selv forestod, at det pågældende tobaksprodukt er et produkt, der kan tygges. Ifølge den nævnte ret forholdt det sig således, at der under hele retsmødet var én konsistent og sammenhængende masse, der modstod tryk uden at blive opløst, selv efter at produktet var blevet puttet i et glas vand. Derimod opløstes den løse snus hurtigt i vandet og forblev i bunden af glasset. Produktet »Thunder Chewing Tobacco« er således modstandsdygtigt over for en mekanisk tandpåvirkning og har i et vist omfang behov for en sådan påvirkning for at udløse tobakkens indholdsstoffer.
Hvad derimod angår produktet »Thunder Frosted Chewing Bags« forkastede Bayerisches Verwaltungsgericht Augsburg (delstaten Bayerns forvaltningsdomstol i Augsburg) ved dom af 28. juli 2015 det af Günter Hartmann Tabakvertrieb anlagte søgsmål, idet domstolen bl.a. fastslog, at der var tale om fintskåren tobak, som havde en noget grynet konsistens, som var pakket ind i cellulosebreve, som ikke var modstandsdygtig over for en mekanisk tandpåvirkning og som ikke havde behov for en sådan påvirkning for at udløse sine indholdsstoffer. Ifølge den nævnte domstol indebærer den omstændighed, at et tobaksprodukts præsentationsform, der er uafhængig af selve tobaksproduktet, gør produktet egnet til at blive tygget, nemlig ikke, at det er bestemt til at tygges.
Günter Hartmann Tabakvertrieb og byen Kempten har begge iværksat appel for den forelæggende ret til prøvelse af de nævnte domme afsagt af Bayerisches Verwaltungsgericht Augsburg (delstaten Bayerns forvaltningsdomstol i Augsburg).
Den nævnte ret har anført, at direktiv 2014/40 ikke angiver, hvornår et tobaksprodukt er bestemt til at tygges som omhandlet i direktivets artikel 2, nr. 8), og at flere fortolkninger er blevet foreslået i hovedsagen, uden at det kan hævdes, at en af disse klart skal foretrækkes.
På denne baggrund har Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i delstaten Bayern, Tyskland) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 2, nr. 8), i direktiv 2014/40[…] fortolkes således, at det alene er tyggetobak […] i traditionel forstand[, der] kan anses for »[…]produkter, der er bestemt til […] at […] tygges«?
2)
Skal artikel 2, nr. 8), i direktiv 2014/40[…] fortolkes således, at »[…]produkter, der er bestemt til […] at […] tygges«, kan sidestilles med »tyggetobak« som omhandlet i direktivets artikel 2, nr. 6)?
3)
Skal der ved afgørelsen af, om et tobaksprodukt er »bestemt til […] at […] tygges« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, nr. 8), i direktiv 2014/40[…], alene foretages en objektiv vurdering af produktet, hvorved der ikke tages hensyn til de af producenten angivne oplysninger eller til forbrugernes faktiske anvendelse heraf?
4)
Skal artikel 2, nr. 8), i direktiv 2014/40[…] fortolkes således, at det ved afgørelsen af, om et tobaksprodukt er bestemt til at tygges, kræves, at det som følge af dets konsistens og fasthed objektivt set er beregnet til at skulle tygges, og at tygningen af tobaksproduktet bevirker, at dets indholdsstoffer udløses?
5)
Skal artikel 2, nr. 8), i direktiv 201[4]/40[…] fortolkes således, at det for, at et tobaksprodukt kan anses for at være »bestemt til […] at […] tygges«, tillige er nødvendigt og tilstrækkeligt, at flere af produktets indholdsstoffer udløses ved gentagne lette tryk med tænderne eller tungen, end hvis det blot ligger i munden?
6)
Eller er det for, at tobaksproduktet kan anses for at være »bestemt til […] at […] tygges«, alene nødvendigt, at der ikke udløses nogen indholdsstoffer, når det blot ligger i munden, eller der suttes på det?
7)
Kan et tobaksprodukt også anses for at være »bestemt til […] at […] tygges« som omhandlet i artikel 2, nr. 8), i direktiv 2014/40[…], selv om der ikke er tale om typiske former for forarbejdet tobak, såsom f.eks. tobak, der findes i breve fremstillet af cellulose?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Med sine spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorledes begrebet »tobaksprodukter, der er bestemt til […] at […] tygges« som omhandlet i artikel 2, nr. 8), i direktiv 2014/40, sammenholdt med direktivets artikel 2, nr. 6), skal fortolkes med henblik på bedømmelsen af, om røgfrie tobaksvarer som de i hovedsagen omhandlede er omfattet af det i direktivets artikel 17 fastsatte forbud mod markedsføring af tobak, der indtages oralt.
I overensstemmelse med Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. i denne retning dom af 22.6.2016, Thomas Philipps,
C-419/15
,
EU:C:2016:468
, præmis
, og af 26.7.2017, Jafari,
C-646/16
,
EU:C:2017:586
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne henseende skal det indledningsvis bemærkes, at det fremgår af artikel 17 i direktiv 2014/40, at medlemsstaterne med forbehold af bestemmelserne i artikel 151 i akten vedrørende Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongerigets Sveriges tiltrædelse skal forbyde markedsføring af tobak, der indtages oralt.
Denne form for tobak er i direktivets artikel 2, nr. 8), defineret som »alle tobaksprodukter, der er bestemt til oral indtagelse, med undtagelse af varer bestemt til at inhaleres eller tygges, og som helt eller delvis består af tobak i form af pulver eller fine partikler eller enhver kombination af disse former – navnlig varer i portionsbreve eller porøse breve«.
Hvad angår tyggetobak, der således i overensstemmelse med denne bestemmelse ikke er omfattet af det i direktivets artikel 17 fastsatte forbud mod tobak, der indtages oralt, er den i direktivets artikel 2, nr. 6), defineret som værende »en røgfri tobaksvare, som udelukkende er bestemt til at tygges«.
I denne henseende skal det i modsætning til den antagelse, der ligger til grund for det andet præjudicielle spørgsmål, bemærkes, at begrebet »tobak[…], der er bestemt til […] at […] tygges« som omhandlet i artikel 2, nr. 8), i direktiv 2014/40 ikke kan adskilles fra det i direktivets artikel 2, nr. 6), omhandlede begreb »tyggetobak«. Idet dette produkt nemlig specifikt er genstand for en definition i den sidstnævnte bestemmelse, er der intet, der tyder på, at denne definition ikke finder anvendelse, når der i direktivets artikel 2, nr. 8), netop er tale om »tobaksprodukter, der er bestemt til […] at […] tygges«.
Hvad dernæst angår formålet med de pågældende bestemmelser skal det for det første bemærkes, at direktiv 2014/40 i henhold til sin artikel 1 har et dobbelt formål, som består i at fremme den rette funktion af det indre marked for tobak og relaterede produkter med udgangspunkt i et højt sundhedsbeskyttelsesniveau, navnlig for unge (domme af 4.5.2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C-547/14
,
EU:C:2016:325
, præmis
, og Polen mod Parlamentet og Rådet,
C-358/14
,
EU:C:2016:323
, præmis
).
Hvad mere specifikt angår formålet med det i direktivets artikel 17 fastsatte forbud mod tobak, der indtages oralt, skal det bemærkes, at dette forbud blev indført ved Rådets direktiv 92/41/EØF af 15. maj 1992 om ændring af direktiv 89/622 (
EFT 1992, L 158, s. 30
).
Det fremgår af betragtningerne til direktiv 92/41, at det nævnte forbud, som efterfølgende er blevet bekræftet og gengivet i de retsakter, der har efterfulgt direktivet på dette område, og hvoraf den seneste er direktiv 2014/40, særligt er blevet begrundet i den reelle risiko, som disse nye kategorier af tobaksvarer, der indtages oralt, frembyder på medlemsstaternes markeder, navnlig for de unge, henset til den særlige tiltrækning, som disse produkter udøver på denne gruppe af forbrugere, hvilket således medfører en tidlig nikotinafhængighed.
Samtidig fandt EU-lovgiver, at andre røgfrie tobaksvarer, der kunne kvalificeres som »traditionelle« tobaksvarer, såsom tyggetobak, skulle undergives en forskellig behandling, henset navnlig til den omstændighed, at de ikke var nye og attraktive for de unge (jf. i denne retning dom af 14.12.2004, Swedish Match,
C-210/03
,
EU:C:2004:802
, præmis
).
Selv om forbuddet mod tobak, der indtages oralt, således blev indført på grund af fremkomsten på markedet af nye kategorier af tobaksvarer, som er bestemt til en sådan brug, og nærmere bestemt tobaksvarer af snus-typen, kan det imidlertid ikke heraf udledes, at den omstændighed – hvortil den forelæggende ret har henvist i forelæggelsesafgørelsen – at et produkt er nyt eller, omvendt, »klassisk« eller »traditionelt«, som sådan er afgørende for at kvalificere et produkt som et produkt, der er bestemt til at indtages oralt, som omhandlet i artikel 17 i direktiv 2014/40, sammenholdt med direktivets artikel 2, nr. 8).
Som anført af generaladvokat Geelhoed i punkt 31 i forslag til afgørelse Arnold André (
C-434/02
,
EU:C:2004:487
), sondrer de pågældende bestemmelser nemlig ikke mellem produkterne i forhold til, om de er traditionelle eller ej, men i forhold til den påtænkte brug heraf.
Endelig skal det for det første bemærkes, at det er ubestridt, at det i artikel 17 i direktiv 2014/40 fastsatte forbud mod markedsføring af tobak, der indtages oralt, bl.a. tilsigter suttetobak af snus-typen (jf. i denne retning dom af 16.7.2015, Kommissionen mod Danmark,
C-468/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2015:504
, præmis
og
), idet dette produkt kan beskrives som »fintmalet eller fintskåret tobak, der sælges i løs vægt eller i form af små portionsbreve og er bestemt til indtagelse ved, at det anbringes mellem tandkødet og læben« (dom af 14.12.2004, Arnold André,
C-434/02
,
EU:C:2004:800
, præmis
).
For det andet følger det såvel af den sammenhæng, hvori artikel 2, nr. 8), i direktiv 2014/40, sammenholdt med direktivets artikel 2, nr. 6), indgår, som af formålet hermed – således som denne sammenhæng og dette formål følger af nærværende doms præmis 19-26 – og navnlig af den førstnævnte bestemmelses karakter af undtagelsesbestemmelse, at begrebet »tobaksprodukter, der er bestemt til […] at […] tygges«, skal fortolkes strengt, således at det ikke kan omfatte suttetobak såsom den af snus-typen.
Som anført af Europa-Kommissionen fremgår det nemlig af forarbejderne til direktiv 2014/40, at EU-lovgiver ved tilføjelsen af adverbiet »udelukkende« i den i direktivets artikel 2, nr. 6), indeholdte definition af begrebet »tyggetobak« tilsigtede at præcisere dette begreb med henblik på at begrænse mulighederne for omgåelse af forbuddet mod tobak, der indtages oralt, oven på gentagne forsøg på at markedsføre tobak af snus-typen under betegnelsen »tyggetobak«.
Det følger heraf, at det alene er produkter, der strengt taget kun kan indtages tygget – dvs. hvis væsentligste indholdsstoffer kun udløses i munden ved tygning – som kan kvalificeres som »tobaksprodukter, der er bestemt til […] at […] tygges« som omhandlet i artikel 2, nr. 8), i direktiv 2014/40.
Et tobaksprodukt, der, selv om det ligeledes kan tygges, hovedsageligt er bestemt til at blive suttet på, dvs. et produkt, hvis væsentligste indholdsstoffer udløses blot ved at holde det i munden, kan derimod ikke kvalificeres som et sådant produkt.
Hvad angår de i hovedsagen omhandlede produkter skal det bemærkes, at Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF ikke har kompetence til at anvende EU-regler på et bestemt tilfælde, men kun til at udtale sig om fortolkningen af traktaterne og retsakter vedtaget af EU-institutionerne (dom af 10.5.2001, Veedfald,
C-203/99
,
EU:C:2001:258
, præmis
, og af 6.10.2005, MyTravel,
C-291/03
,
EU:C:2005:591
, præmis
).
Det tilkommer følgelig den nationale ret på grundlag af samtlige relevante og objektive kendetegn for de i hovedsagen omhandlede produkter, såsom deres sammensætning, deres konsistens, deres præsentationsform og i givet fald forbrugernes faktiske brug heraf, at fastlægge, om de strengt taget kun kan indtages tygget.
Henset til de ovenstående betragtninger skal de præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 2, nr. 8), i direktiv 2014/40, sammenholdt med direktivets artikel 2, nr. 6), skal fortolkes således, at tobaksprodukter, der er bestemt til at tygges i disse bestemmelsers forstand, kun omfatter tobaksprodukter, der strengt taget alene kan indtages tygget, hvilket det påhviler den nationale ret at fastlægge på grundlag af samtlige relevante og objektive kendetegn for de pågældende produkter, såsom deres sammensætning, deres konsistens, deres præsentationsform og i givet fald forbrugernes faktiske brug heraf.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:

Artikel 2, nr. 8), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU af 3. april 2014 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobak og relaterede produkter og om ophævelse af direktiv 2001/37/EF, sammenholdt med direktivets artikel 2, nr. 6), skal fortolkes således, at tobaksprodukter, der er bestemt til at tygges i disse bestemmelsers forstand, kun omfatter tobaksprodukter, der strengt taget alene kan indtages tygget, hvilket det påhviler den nationale ret at fastlægge på grundlag af samtlige relevante og objektive kendetegn for de pågældende produkter, såsom deres sammensætning, deres konsistens, deres præsentationsform og i givet fald forbrugernes faktiske brug heraf.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.