CELEX: 62017CJ0584
Recurs
Clauză compromisorie
Acorduri de grant încheiate în cadrul programului specific «Justiție civilă» pentru perioada 2007-2013
Rapoarte de audit care pun în discuție caracterul eligibil al anumitor costuri
Decizie a Comisiei Europene de a recupera sumele plătite fără să fie datorate
Articolul 299 TFUE
Competența Comisiei de a adopta o decizie care constituie titlu executoriu în cadrul unor raporturi contractuale
Competența instanței Uniunii
Protecție jurisdicțională efectivă

Prin recursul formulat, ADR Center SpA (denumită în continuare „ADR”) solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 20 iulie 2017, ADR Center/Comisia (T‑644/14, denumită în continuare „hotărârea atacată”,
EU:T:2017:533
), prin care acesta a respins acțiunea sa având ca obiect, pe de o parte, anularea Deciziei C(2014) 4485 final a Comisiei din 27 iunie 2014 privind recuperarea unei părți a asistenței financiare plătite ADR în executarea celor trei acorduri de grant încheiate în cadrul programului specific „Justiție civilă” (denumit în continuare „decizia în litigiu”) și, pe de altă parte, obligarea Comisiei la plata sumei restante datorate în temeiul celor trei acorduri de grant, în cuantum de 49172,52 euro, precum și a unor daune interese.
Cadrul juridic
Articolul 2 litera (b) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (
JO 2012, L 298, p. 1
, denumit în continuare „Regulamentul financiar”) prevede că, în sensul acestui regulament, „instituție” înseamnă, printre altele, Comisia.
Articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar are următorul cuprins:
„Instituția poate constata în mod oficial o creanță imputabilă altor persoane decât statele membre printr‑o decizie care constituie titlu executoriu în sensul articolului 299 [TFUE].
[…]”
Articolul 90 din Regulamentul financiar prevede:
„(1)   Plata se efectuează după ce a fost demonstrat faptul că acțiunea relevantă este conformă cu dispozițiile actului de bază sau ale contractului și acoperă una sau mai multe din următoarele operațiuni:
(a)
plata întregii sume datorate;
(b)
plata sumei datorate în oricare dintre următoarele moduri:
(i)
prefinanțare, care poate fi împărțită în mai multe plăți după semnarea acordului de delegare, a contractului sau a acordului de grant sau după comunicarea deciziei de grant;
(ii)
una sau mai multe plăți intermediare cu titlu de contrapartidă a executării parțiale a acțiunii;
(iii)
plata soldului sumelor datorate atunci când acțiunea a fost executată în întregime.
[…]”
Istoricul litigiului
Istoricul litigiului este expus la punctele 1-42 din hotărârea atacată. În vederea prezentei proceduri, acesta poate fi rezumat după cum urmează.
ADR este o societate cu sediul în Italia care furnizează servicii în domeniul soluționării amiabile a litigiilor.
În luna decembrie 2008, Comisia a încheiat cu mai multe consorții, al căror coordonator era ADR, trei acorduri de grant (denumite în continuare „acordurile de grant”), în aplicarea Deciziei nr. 1149/2007/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 septembrie 2007 de instituire, pentru perioada 2007-2013, a programului specific „Justiție civilă” în cadrul programului general „Drepturi fundamentale și justiție” (
JO 2007, L 257, p. 16
).
Conform articolului I.6 din acordurile de grant coroborat cu articolul II.15.4 din acestea din urmă, coordonatorul trebuia să depună, în termen de două luni de la încheierea acțiunii în cauză, în primul rând, un raport final privind executarea tehnică a acestei acțiuni, în al doilea rând, o situație financiară finală a costurilor eligibile suportate în mod real potrivit structurii și descrierea bugetului estimat și, în al treilea rând, o situație recapitulativă completă a încasărilor și a cheltuielilor aferente acțiunii respective.
Articolul I.9 din acordurile de grant prevedea că subvențiile erau reglementate de clauzele convențiilor înseși, de dispozițiile Uniunii aplicabile și, în subsidiar, de reglementarea belgiană în materie de subvenții. Se preciza că deciziile Comisiei privind aplicarea clauzelor acordului de grant în cauză, precum și modalitățile de punere în aplicare a acestuia puteau face obiectul unei acțiuni formulate de beneficiari în fața instanțelor Uniunii.
Articolul II.14.1 din acordurile de grant preciza criteriile generale pe care trebuiau să le îndeplinească costurile pentru a putea fi considerate costuri eligibile ale acțiunii în cauză.
Articolul II.19.5 din acordurile de grant preciza în atenția beneficiarilor că, în temeiul articolului 256 CE (devenit articolul 299 TFUE), Comisia putea constata în mod oficial o creanță imputabilă altor persoane decât statele printr‑o decizie care constituie titlu executoriu. Această decizie putea face obiectul unei acțiuni în fața Tribunalului.
Articolul II.20 din acordurile de grant conținea clauze detaliate referitoare la controale și la audit.
După transmiterea rapoartelor finale și având în vedere conținutul acestora, Comisia a comunicat ADR intenția sa de a recupera anumite sume achitate cu titlu de plăți de prefinanțare în cadrul acordurilor de grant.
Pe de altă parte, în urma unor rapoarte de audit contradictorii realizate de Comisie, aceasta a comunicat ADR, la 10 iunie 2013, cuantumurile sumelor pe care a decis să le recupereze din cauza caracterului neeligibil al anumitor costuri declarate pentru fiecare dintre acordurile în cauză. Comisia a informat de asemenea ADR că îi va comunica, în termen de o lună, note de debit și că urma, dacă este cazul, să procedeze la recuperarea sumelor plătite fără să fie datorate, prin compensare sau prin executare silită.
Prin scrisoarea din 9 iulie 2013, ADR a contestat concluziile rapoartelor de audit și a susținut că ordinele de recuperare ale Comisiei sunt nule pentru motivul că au fost adoptate la peste doi ani de la finalizarea procedurii de audit.
La 16 octombrie 2013, Comisia a comunicat ADR trei note de debit referitoare, fiecare, la câte unul dintre acordurile în cauză, în cuantum de 62649,47 euro, de 78991,12 euro și, respectiv, de 52634,75 euro. Aceste note de debit precizau că, în caz de neplată la scadență, cuantumul sumelor plătite fără a fi datorate va fi majorat cu dobânzi de întârziere.
La 27 iunie 2014, după ce a trimis ADR scrisori de atenționare la 16 decembrie 2013 și scrisori de punere în întârziere la 26 februarie 2014, Comisia a adoptat decizia în litigiu, în temeiul articolului 299 TFUE și al articolului 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar. Prin această decizie, Comisia a dispus ca ADR să restituie suma de 194275,34 euro cu titlu de capital datorat de aceasta în temeiul acordurilor de grant, majorată cu suma de 3236 de euro reprezentând dobânzi de întârziere până la30 aprilie 2014, și cu o sumă suplimentară de 21,30 euro pe zi de întârziere începând de la 1 mai 2014. Articolul 4 din decizia în litigiu preciza printre altele că aceasta constituie titlu executoriu în sensul articolului 299 primul paragraf TFUE.
Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 30 august 2014, ADR a introdus o acțiune prin care solicita anularea deciziei în litigiu, plata soldului restant datorat în temeiul acordurilor de grant în cuantum de 49172,52 de euro, precum și plata de daune interese ca urmare a unui pretins prejudiciu adus reputației sale și a timpului investit de personalul său pentru apărarea intereselor sale în cadrul procedurilor administrative și jurisdicționale.
Referitor la admisibilitatea acțiunii formulate de ADR, în ceea ce privește cererea de plată a soldului restant datorat, Tribunalul a amintit, la punctul 56 din hotărârea atacată, că admisibilitatea acestei cereri depinde de natura juridică a acțiunii. Astfel, potrivit Tribunalului, dacă aceasta este o acțiune introdusă în temeiul articolului 263 TFUE, cererea respectivă este inadmisibilă, întrucât nu este de competența instanței Uniunii să adreseze, în cadrul controlului de legalitate a actelor Uniunii, somații instituțiilor Uniunii sau să se substituie acestora din urmă, cărora le revine sarcina de a lua măsurile pe care le presupune executarea unei hotărâri pronunțate în urma unei acțiuni în anulare.
Cu toate acestea, la punctele 59 și 60 din hotărârea atacată, Tribunalul a precizat că o acțiune, deși este întemeiată în mod explicit pe articolul 263 TFUE, poate să aibă, în realitate, un obiect dublu vizând să obțină nu numai anularea deciziei contestate, ci și constatarea faptului că Comisia nu deținea creanța contractuală în cauză. În această privință, Tribunalul a statuat că, atunci când contractul conține o clauză compromisorie, în sensul articolului 272 TFUE, el poate verifica dacă este posibilă recalificarea parțială a acțiunii introduse. Potrivit Tribunalului, o astfel de recalificare este posibilă fără ca dreptul la apărare al instituției pârâte să fie afectat, în cazul în care, pe de o parte, reclamantul nu se opune în mod expres acestei recalificări, iar pe de altă parte, în cererea introductivă este invocat cel puțin un motiv întemeiat pe încălcarea normelor care reglementează raportul contractual în cauză, în conformitate cu dispozițiile articolului 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură al Tribunalului.
După ce a procedat, la punctul 61 din hotărârea atacată, la recalificarea parțială a acțiunii cu care era sesizată în acțiune iată atât pe articolul 263 TFUE, cât și pe articolul 272 TFUE, Tribunalul a concluzionat, la punctul 62 din hotărârea atacată, că articolul 272 TFUE, care „consacră instanța Uniunii drept instanță de drept comun”, îi permite acesteia, „spre deosebire de instanța învestită cu controlul legalității, sesizată în temeiul articolului 263 TFUE”, să soluționeze orice tip de cerere întemeiată pe o clauză compromisorie și, prin urmare, și o cerere prin care se solicită ca Tribunalul să oblige Comisia la plata soldului restant datorat. În consecință, cererea formulată de ADR prin care solicita plata soldului restant datorat în executarea acordurilor de grant a fost considerată admisibilă de Tribunal.
În ceea ce privește cererea de plată a unor daune interese pentru repararea prejudiciului pretins suferit de ADR, Tribunalul a respins‑o ca inadmisibilă, la punctul 67 din hotărârea atacată, întrucât aceasta nu îndeplinea niciuna dintre cele trei condiții impuse de jurisprudență pentru angajarea răspunderii Uniunii pentru repararea unui prejudiciu cauzat de una dintre instituțiile sale, de unul dintre organele, oficiile sau agențiile sale.
În ceea ce privește aprecierea pe fond a acțiunii formulate de ADR, Tribunalul a amintit, cu titlu introductiv, la punctul 70 din hotărârea atacată, că, atunci când este sesizată cu o acțiune în anulare în temeiul dispozițiilor articolului 263 TFUE, instanța Uniunii trebuie să aprecieze legalitatea actului atacat în raport cu tratatul FUE sau cu orice normă de drept referitoare la aplicarea acestuia și, prin urmare, cu dreptul Uniunii. Acesta a adăugat că, în schimb, în cadrul unei acțiuni introduse în temeiul articolului 272 TFUE, reclamantul nu poate imputa instituției respective decât neexecutarea clauzelor contractului respectiv sau încălcările dreptului aplicabil acestui contract. În continuare, Tribunalul a examinat natura celor cinci motive invocate de ADR pentru a stabili dacă argumentele invocate în susținerea acestor motive urmăreau contestarea legalității deciziei în litigiu, în sensul articolului 263 TFUE, ori dacă, dimpotrivă, aceste argumente se înscriau în esență în cadrul unui litigiu de natură contractuală și, în consecință, trebuiau examinate din perspectiva unei neexecutări a acordurilor de grant sau a unei încălcări a dreptului aplicabil acestora.
Din moment ce decizia în litigiu nu avea alt rol decât să facă executorie creanța contractuală pretins deținută de Comisie împotriva ADR, Tribunalul a considerat oportun să se pronunțe mai întâi cu privire la existența și la cuantumul acestei creanțe.
Tribunalul a examinat, la punctele 91-116 din hotărârea atacată, al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea de către Comisie a obligației sale de a îndeplini sarcina probei care îi revine în această privință.
În acest context, Tribunalul a amintit la punctul 93 din hotărârea atacată că, potrivit unui principiu fundamental care guvernează ajutoarele financiare ale Uniunii, aceasta din urmă nu putea subvenționa decât cheltuielile care au fost într‑adevăr efectuate. Potrivit Tribunalului, nu este suficient ca beneficiarul unei subvenții să demonstreze că un proiect a fost realizat pentru ca acordarea acestei subvenții să fie justificată, ci acest beneficiar trebuie de asemenea să facă dovada că a suportat costurile declarate în conformitate cu condițiile financiare stabilite pentru acordarea subvenției menționate, numai costurile justificate în mod corespunzător putând fi considerate eligibile. În această privință, Tribunalul a statuat că obligația de a respecta aceste condiții constituie astfel una dintre „obligațiile esențiale” ale beneficiarului unei subvenții și, prin aceasta, condiționează acordarea acestei subvenții.
După ce a arătat, la punctul 94 din hotărârea atacată, că acest principiu era reflectat în acordurile de grant și după ce a constatat, la punctul 96 din hotărârea atacată, că rapoartele de audit finale constituiau elemente de probă în susținerea pretențiilor Comisiei referitoare la executarea acestor convenții, Tribunalul a examinat diferitele argumente invocate de ADR în ceea ce privește respingerea anumitor cheltuieli.
Tribunalul a concluzionat, la punctul 103 din hotărârea atacată, că, în prezența unor constatări concrete efectuate de auditori, ADR avea sarcina de a furniza elemente de probă care să demonstreze că costurile în cauză îndeplineau condițiile de eligibilitate prevăzute în acordurile de grant. Dat fiind că ADR nu a prezentat niciun element de probă nici în cursul procedurii precontencioase, nici în fața Tribunalului, acesta din urmă a respins al treilea motiv ca nefondat.
În ceea ce privește al patrulea motiv, întemeiat pe pretinse erori care figurează în rapoartele de audit finale, Tribunalul l‑a înlăturat de asemenea ca nefondat. În special la punctul 157 din hotărârea atacată, Tribunalul a respins argumentul invocat de ADR, potrivit căruia auditorii și Comisia nu au ținut seama de calitatea prestațiilor efectuate și de rezultatele obținute, întemeindu‑se pe principiul fundamental care guvernează ajutoarele financiare ale Uniunii, enunțat la punctul 93 din hotărârea atacată.
Primul motiv, întemeiat pe lipsa unui acord între părți cu privire la normele de audit utilizate, și al doilea motiv, întemeiat pe necomunicarea rapoartelor de audit finale într‑un termen rezonabil și pe administrarea necorespunzătoare a acțiunilor în discuție de către Comisie, au fost de asemenea înlăturate de Tribunal ca nefondate.
În ceea ce privește al cincilea motiv, întemeiat pe necompetența Comisiei de a adopta decizia în litigiu, Tribunalul a amintit, la punctul 192 din hotărârea atacată, că această decizie are ca temei legal articolul 299 TFUE și articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar.
În această privință, Tribunalul a arătat, la punctele 195 și 196 din hotărârea atacată, că articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar figurează într‑un capitol din acest regulament care are vocație de a se aplica tuturor operațiunilor din bugetul Uniunii, inclusiv cele efectuate în cadrul unor raporturi contractuale, și nu doar unui domeniu specific al acțiunii Uniunii, fapt atestat de asemenea de articolul 90 din regulamentul menționat.
Tribunalul a dedus de aici, la punctele 197 și 198 din hotărârea atacată, că, în conformitate cu jurisprudența, atât articolul 299 TFUE, cât și articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar conferă Comisiei competența de a adopta o decizie care constituie titlu executoriu, în pofida împrejurării că creanța vizată are un caracter contractual.
La punctele 199-213 din hotărârea atacată, Tribunalul a precizat că această concluzie nu era contrară nici Hotărârii din 17 iunie 2010, CEVA/Comisia (
T‑428/07 și T‑455/07
,
EU:T:2010:240
), nici Hotărârii din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
), care ridicau problema dacă o notă de debit constituie un act atacabil, în sensul articolului 263 TFUE. Potrivit Tribunalului, o asemenea concluzie nu încălca nici articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), întrucât, în urma recalificării parțiale a acțiunii, el a examinat, în cadrul aceleiași acțiuni, atât legalitatea deciziei în litigiu, cât și temeinicia creanței contractuale a Comisiei față de ADR, care se află la originea adoptării acestei decizii.
În aceste condiții, Tribunalul a înlăturat al cincilea motiv ca nefondat și, prin urmare, a respins acțiunea în totalitate.
Procedura în fața Curții și concluziile părților
Prin recursul formulat, ADR solicită în esență Curții:
–
anularea hotărârii atacate;
–
anularea deciziei în litigiu și pronunțarea unei decizii definitive cu privire la litigiu prin admiterea motivelor pe care le‑a invocat în primă instanță;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată aferente procedurilor în fața Tribunalului și în fața Curții.
Comisia solicită Curții:
–
respingerea recursului;
–
obligarea ADR la plata cheltuielilor de judecată aferente procedurii de recurs.
Cu privire la recurs
În susținerea recursului formulat, ADR invocă două motive, primul, întemeiat pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal în interpretarea principiului care guvernează ajutoarele financiare ale Uniunii, iar al doilea, pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal în interpretarea articolului 299 TFUE, a articolului 79 din Regulamentul financiar, precum și a articolului 47 din cartă.
Dat fiind că al doilea motiv de recurs urmărește în esență să conteste hotărârea atacată în măsura în care Tribunalul a admis competența Comisiei de a adopta decizia în litigiu, este necesar să se examineze mai întâi acest motiv.
Cu privire la al doilea motiv
Argumentele părților
În primul rând, potrivit ADR, Tribunalul a efectuat o interpretare eronată a articolului 299 TFUE și a articolului 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar, statuând că aceste articole conferă Comisiei competența de a adopta un ordin de recuperare care constituie titlu executoriu în contextul executării acordurilor de grant. Articolele menționate nu ar putea constitui un temei juridic suficient în această privință.
Raționamentul Tribunalului, potrivit căruia articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar constituie temeiul juridic care se aplică tuturor creanțelor, contractuale sau necontractuale, ar fi contrar jurisprudenței Curții, potrivit căreia regulamentele Uniunii privind normele financiare trebuie interpretate în mod strict (Hotărârea din 6 mai 1982, BayWa și alții,
146/81, 192/81 și 193/81
,
EU:C:1982:146
, punctul
). Întrucât această dispoziție nu ar preciza în mod expres că se aplică în materie contractuală, Comisia nu ar putea fi autorizată să o aplice într‑un cadru contractual.
ADR susține că trimiterea la articolul 90 din Regulamentul financiar, pe care Tribunalul a făcut‑o la punctul 196 din hotărârea atacată, în sensul că acest articol menționează expres materia contractuală, confirmă, dimpotrivă, că toate dispozițiile aplicabile raporturilor contractuale sunt identificate în mod formal, astfel încât toate celelalte dispoziții nu sunt aplicabile în această materie.
ADR arată că raționamentul urmat de Tribunal la punctele 200 și 201 din hotărârea atacată, care a condus la admiterea adoptării, în cadrul contractual, a unui ordin de recuperare care constituie titlu executoriu, se întemeiază pe o viziune dezechilibrată a raporturilor contractuale dintre Comisie și beneficiarii unei subvenții. Acest raționament ar încălca principiul protecției încrederii legitime în privința acestor beneficiari.
În plus, acest raționament ar fi contrar jurisprudenței Curții, mai precis Hotărârii din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
), în care aceasta ar fi repus în discuție temeiul juridic și validitatea însăși a practicii Comisiei care constă în eludarea obligațiilor sale în calitate de parte contractantă prin adoptarea unilaterală a unui ordin de recuperare care constituie titlu executoriu pentru a se sustrage de la introducerea unei acțiuni având ca obiect rambursarea subvenției respective în temeiul articolului 272 TFUE în fața instanței competente. ADR consideră că, potrivit acestei jurisprudențe, Comisia este obligată să rămână în cadrul definit pentru subvenție, în speță, cadrul contractual. Prin urmare, adoptarea unui ordin de recuperare nu ar fi posibilă decât în două situații: fie Comisia a ales să acorde o subvenție prin intermediul unei decizii de grant, fie Comisia poate, în mod excepțional, să se îndepărteze de cadrul contractual definit de acordul de grant în cauză dacă cocontractantul său își dă acordul expres, iar cuantumurile sumelor în cauză nu sunt contestate – ceea ce nu ar fi însă cazul în speță.
Potrivit ADR, raționamentul urmat de Tribunal, potrivit căruia un ordin de recuperare care constituie titlu executoriu produce în mod incontestabil efecte juridice obligatorii care se situează în afara raportului contractual dintre părți, nu poate fi admis, deoarece Tribunalul nu a explicat, de altfel, care ar fi aceste efecte care se situează în afara acestui raport contractual.
În al doilea rând, ADR susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat că recunoașterea unei competențe în favoarea Comisiei de a adopta ordine de recuperare care constituie titlu executoriu în materie contractuală nu încălcă articolul 47 din cartă.
În această privință, ADR arată că Tribunalul a examinat critica întemeiată pe încălcarea articolului 47 din cartă numai din perspectiva dreptului de acces la o instanță judecătorească, fără a se pronunța cu privire la problema dreptului la o cale de atac efectivă. Acordând Comisiei dreptul de a adopta măsuri unilaterale, deși cocontractantul acesteia a introdus o acțiune întemeiată pe articolul 272 TFUE în fața instanței competente, indiferent dacă este vorba despre instanța Uniunii sau despre instanțele naționale, Tribunalul ar permite acestei instituții să zădărnicească acțiunea introdusă de cocontractantul respectiv. Eficacitatea acțiunii întemeiate pe articolul 272 TFUE ar fi considerabil redusă și, în condițiile în care acțiunile formulate împotriva ordinului de recuperare care constituie titlu executoriu nu au efect suspensiv, o astfel de situație ar risca să aibă consecințe prejudiciabile importante pentru beneficiarii subvențiilor, care pot merge până la falimentul sau la lichidarea acestora din urmă.
Comisia contestă argumentația invocată de ADR în susținerea celui de al doilea motiv de recurs.
Aprecierea Curții
Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, ADR invocă o argumentație întemeiată în esență pe interpretarea eronată nu numai a articolului 299 TFUE și a articolului 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar, ci și a principiului protecției jurisdicționale efective, astfel cum este consacrat în jurisprudența Curții referitoare la articolul 47 din cartă.
–
Cu privire la interpretarea articolului 299 TFUE și a articolului 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar
În ceea ce privește pretinsa interpretare eronată a articolului 299 TFUE și a articolului 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar, trebuie să se stabilească mai întâi dacă Comisia avea dreptul să adopte o decizie care constituie titlu executoriu în temeiul articolului 299 primul paragraf TFUE, chiar dacă creanța de care se prevala rezulta dintr‑un raport contractual.
În această privință, trebuie amintit că, rezultă din modul de redactare a articolului 299 primul paragraf TFUE că actele Consiliului Uniunii Europene, ale Comisiei sau ale Băncii Centrale Europene (BCE), care impun o obligație pecuniară în sarcina altor persoane decât statele membre, constituie titlu executoriu. Această dispoziție nu conține, în consecință, nicio restricție cu privire la natura actelor care stabilesc o obligație pecuniară, cu excepția faptului că nu se aplică actelor adresate statelor membre.
Pe de altă parte, dat fiind că articolul 299 primul paragraf TFUE figurează în capitolul 2, intitulat „Acte juridice ale Uniunii, proceduri de adoptare și alte dispoziții”, din titlul I, intitulat „Dispoziții instituționale”, din partea a șasea a Tratatului FUE, această dispoziție se numără printre dispozițiile generale referitoare la actele Uniunii. Este necesar să se concluzioneze de aici că ea este aplicabilă tuturor actelor prin care se instituie o obligație pecuniară a instituțiilor Uniunii care sunt menționate în respectivul articol.
Totuși, după cum a arătat doamna avocată generală la punctul 59 din concluziile sale, articolul 299 TFUE nu constituie, singur, un temei juridic suficient pentru adoptarea unor acte juridice care constituie titlu executoriu. Astfel, competența instituțiilor vizate de această dispoziție de a adopta asemenea acte trebuie să reiasă din alte dispoziții.
În speță, decizia în litigiu menționează ca temei juridic nu numai articolul 299 TFUE, ci și articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar.
Această din urmă dispoziție coroborată cu articolul 2 litera (b) din Regulamentul financiar conferă Comisiei competența de a constata în mod oficial o creanță imputabilă altor persoane decât statele membre într‑o decizie care constituie titlu executoriu.
Tribunalul a arătat în mod întemeiat, la punctul 195 din hotărârea atacată, că articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar figurează în partea întâi a acestui regulament, intitulată „Dispoziții comune”, într‑un capitol intitulat „Operațiuni de venituri”, care este urmat de un capitol referitor la operațiunile de cheltuieli. El a precizat în mod corect că aceste două capitole nu se limitează la un anumit domeniu al acțiunii Uniunii, ci au vocația să se aplice tuturor operațiunilor din cadrul bugetului Uniunii.
În consecință, Tribunalul a concluzionat în mod întemeiat, la punctul 197 din hotărârea atacată, că nici articolul 299 TFUE, nici articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nu stabilesc o distincție după cum creanța constatată printr‑o decizie care constituie titlu executoriu este de origine contractuală sau de origine extracontractuală.
Prin urmare, este necesar să se concluzioneze că articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar poate servi Comisiei drept temei juridic pentru adoptarea unor decizii care constituie titlu executoriu, în sensul articolului 299 TFUE, chiar dacă obligația pecuniară în cauză este de natură contractuală.
Această concluzie nu este repusă în discuție de articolul 90 din Regulamentul financiar, care face referire în mod explicit la raporturile contractuale. Astfel, după cum a arătat doamna avocată generală la punctul 65 din concluziile sale, acest articol prevede doar, în general, că orice plată trebuie să se întemeieze pe dovada că acțiunea relevantă este conformă cu actul juridic care prevede respectiva acțiune. În consecință, nu se poate deduce de aici că articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nu se aplică în materie contractuală.
Concluzia menționată nu poate fi repusă în discuție nici de jurisprudența invocată de ADR, potrivit căreia dispozițiile regulamentelor Consiliului sau ale Comisiei care dau dreptul la prestații finanțate din fondurile Uniunii sunt de strictă interpretare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 mai 1982, BayWa și alții,
146/81, 192/81 și 193/81
,
EU:C:1982:146
, punctul
). Astfel, această jurisprudență se aplică numai normelor care reglementează cheltuielile suportate din diferitele fonduri ale Uniunii și se impune în special în scopul garantării egalității între diferiții operatori economici din statele membre (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 februarie 1979, Țările de Jos/Comisia,
11/76
,
EU:C:1979:28
, punctul
, și Hotărârea din 7 februarie 1979, Germania/Comisia,
18/76
,
EU:C:1979:30
, punctul
). Ea nu este însă relevantă pentru interpretarea articolului 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar.
Rezultă din cele ce precedă că Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept atunci când a statuat, la punctul 198 din hotărârea atacată, că articolul 299 TFUE și articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar conferă Comisiei competența de a adopta decizia în litigiu.
În continuare, trebuie amintit că acțiunea în anulare în temeiul articolului 263 TFUE este deschisă, în general, împotriva tuturor actelor adoptate de instituțiilor Uniunii, indiferent de natură sau de formă, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia (Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, punctul
, Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia,
C‑14/18 P
,
EU:C:2019:159
, punctul
, și Hotărârea din 25 iunie 2020, CSUE/KF,
C‑14/19 P
,
EU:C:2020:492
, punctul
).
Cu toate acestea, instanța Uniunii nu este competentă să soluționeze o acțiune în anulare atunci când situația juridică a reclamantului se înscrie exclusiv în cadrul raporturilor contractuale al căror regim juridic este guvernat de legea națională desemnată de părțile contractante (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, punctul
, Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia,
C‑14/18 P
,
EU:C:2019:159
, punctul
, și Hotărârea din 25 iunie 2020, CSUE/KF,
C‑14/19 P
,
EU:C:2020:492
, punctul
).
Astfel, dacă instanța Uniunii s‑ar considera competentă să judece litigiile privind anularea actelor care se înscriu într‑un cadru pur contractual, aceasta ar risca nu numai să lipsească de sens articolul 272 TFUE, care permite atribuirea competenței jurisdicționale a Uniunii în temeiul unei clauze compromisorii, dar și, în cazurile în care contractul nu ar conține o asemenea clauză, să se extindă competența sa jurisdicțională dincolo de limitele stabilite de articolul 274 TFUE, care încredințează instanțelor naționale competența de drept comun pentru soluționarea litigiilor în care Uniunea este parte (Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, punctul
, Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia,
C‑14/18 P
,
EU:C:2019:159
, punctul
, și Hotărârea din 25 iunie 2020, SATCEN/KF,
C‑14/19 P
,
EU:C:2020:492
, punctul
).
Rezultă din această jurisprudență că, în cazul unui contract între un reclamant și una dintre instituțiile Uniunii, instanțele Uniunii nu pot fi sesizate cu o acțiune în temeiul articolului 263 TFUE decât dacă actul atacat urmărește să producă efecte juridice obligatorii care se situează în afara raportului contractual dintre părți și care implică exercitarea prerogativelor de putere publică conferite instituției contractante în calitatea sa de autoritate administrativă (Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, punctul
, și Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia,
C‑14/18 P
,
EU:C:2019:159
, punctul
).
În plus, Curtea a precizat că o notă de debit sau o punere în întârziere, care au ca obiect recuperarea unei creanțe în temeiului acordului de grant în litigiu și care cuprind mențiuni privind data scadenței, precum și condițiile de plată ale creanței pe care le constată, nu pot fi asimilate unui titlu executoriu în sine, deși menționează calea executorie prevăzută la articolul 299 TFUE ca fiind o opțiune posibilă printre altele de care dispune Comisia în ipoteza în care debitorul nu și‑ar executa obligația la data stabilită a scadenței (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, punctul
, și Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia,
C‑14/18 P
,
EU:C:2019:159
, punctul
).
În temeiul acestei jurisprudențe, Tribunalul a precizat, la punctul 200 din hotărârea atacată, că, în cadrul contractual, Comisia nu dispune de dreptul de a adopta acte unilaterale și că nu are obligația de a adresa un act de natură decizională cocontractantului vizat, în vederea executării de către acesta din urmă a obligațiilor sale contractuale de natură financiară, ci îi revine, dacă este cazul, sarcina de a sesiza instanța competentă cu o cerere în pretenții. Tribunalul a dedus de aici în mod întemeiat, la punctul 201 din această hotărâre, că, în temeiul unui acord de grant, Comisia nu putea adopta un act unilateral privind recuperarea unei creanțe contractuale.
Cu toate acestea și contrar celor susținute de ADR, Curtea nu a repus în discuție, în cadrul jurisprudenței menționate, practica Comisiei care constă în adoptarea în mod unilateral a unui ordin de recuperare care constituie titlu executoriu în cadrul raporturilor contractuale. Astfel, după cum a arătat în mod întemeiat Tribunalul la punctul 204 din hotărârea atacată, în aceeași jurisprudență, Curtea s‑a limitat să analizeze natura juridică și caracterul atacabil al notelor de debit trimise în cadrul contractual în cauză, fără a aborda însă aspectul dacă Comisia poate să se prevaleze, în cadrul raporturilor contractuale, de competența sa de a constata în mod oficial creanța printr‑o decizie care constituie titlu executoriu.
În această privință, este necesar să se arate că, atunci când Comisia adoptă un ordin de recuperare care constituie titlu executoriu, în sensul articolului 299 TFUE, efectele și forța obligatorie ale unei astfel de decizii unilaterale nu pot rezulta din clauzele contractuale, ci își au originea în acest articol din Tratatul TFUE și în articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar.
În consecință, în speță, Tribunalul a constatat în mod întemeiat, la punctul 207 din hotărârea atacată, că decizia în litigiu nu își avea cauza în acordurile de grant, ci se întemeia pe articolul 299 TFUE coroborat cu articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar. În plus, Tribunalul a putut concluziona în mod întemeiat că această decizie implică exercitarea unor prerogative de putere publică conferite Comisiei în calitatea sa de autoritate administrativă.
Prin urmare, nu se poate reproșa Tribunalului că nu a explicat în ce măsură decizia în litigiu produce efecte juridice obligatorii care se situează în afara raportului contractual dintre părți.
În plus, trebuie arătat că, atunci când Comisia își exercită prerogativele de putere publică prin adoptarea unor acte ale căror efecte juridice se situează în afara cadrului contractual, aceste acte intră în competența instanței Uniunii. Astfel, respectivele acte, asemenea deciziei care constituie titlu executoriu, în sensul articolului 299 TFUE, emisă de Comisie în speță, constituie acte ale Uniunii care pot produce prejudicii, astfel încât pot să fie atacate prin intermediul unei acțiuni în anulare formulate în fața instanței Uniunii în temeiul articolului 263 TFUE.
Cu toate acestea, astfel cum a arătat doamna avocată generală la punctele 52-56 din concluziile sale, Comisia nu poate adopta o decizie care constituie titlu executoriu în cadrul raporturilor contractuale care nu conțin o clauză compromisorie în favoarea instanței Uniunii și care intră, prin urmare, în competența jurisdicțională a instanțelor unui stat membru. Astfel, adoptarea unei asemenea decizii de către Comisie în lipsa unei clauze compromisorii ar conduce la restrângerea competenței acestor din urmă instanțe, întrucât instanța Uniunii ar deveni competentă să se pronunțe cu privire la legalitatea acestei decizii. Comisia ar putea eluda astfel în mod sistematic repartizarea competențelor între instanța Uniunii și instanțele naționale consacrată în dreptul primar, astfel cum aceasta este amintită la punctele 62-64 din prezenta hotărâre. Prin urmare, competența Comisiei de a adopta decizii care constituie titlu executoriu în cadrul raporturilor contractuale trebuie să fie limitată la contractele care conțin o clauză compromisorie care atribuie competența instanței Uniunii.
În sfârșit, nu se poate reproșa Tribunalului nici că a încălcat principiul protecției încrederii legitime prin faptul că a admis că, în cadrul raporturilor contractuale, Comisia poate utiliza în mod unilateral competența pe care i‑o conferă articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar coroborat cu articolul 299 TFUE.
În această privință, trebuie amintit că dreptul de a se prevala de principiul protecției încrederii legitime presupune că autoritățile competente ale Uniunii au furnizat persoanei interesate asigurări precise, necondiționate și concordante, emise de surse autorizate și de încredere (a se vedea în special Hotărârea din 22 iunie 2006, Belgia și Forum 187/Comisia,
C‑182/03 și C‑217/03
,
EU:C:2006:416
, punctul
, precum și Hotărârea din 7 aprilie 2011, Grecia/Comisia,
C‑321/09 P
, nepublicată,
EU:C:2011:218
, punctul
). În schimb, nu se poate invoca încălcarea acestui principiu în lipsa acestor asigurări (Hotărârea din 31 ianuarie 2019, Islamic Republic of Iran Shipping Lines și alții/Consiliul,
C‑225/17 P
,
EU:C:2019:82
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
Or, în speță, după cum a arătat doamna avocată generală la punctul 80 din concluziile sale, ADR nu putea susține că jurisprudența instanței Uniunii îi conferea vreo asigurare că Comisia nu își putea exercita competența recunoscută de articolul 299 TFUE și de articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar pentru a constata în mod oficial o creanță contractuală printr‑o decizie care constituie titlu executoriu.
În plus, în conformitate cu obligația sa de bună administrare care îi impune, în ipoteza în care își rezervă exercitarea unei astfel de competențe în cadrul unui raport contractual, să o stipuleze în mod expres într‑o clauză din contractul vizat, Comisia a precizat, în speță, la articolul II.19.5 din acordurile de grant, că putea să constate în mod oficial o creanță în sarcina altor persoane decât statele printr‑o decizie care constituie titlu executoriu. În consecință, ADR trebuia să știe că o decizie precum decizia în litigiu putea să fie adoptată de Comisie în contextul acordurilor de grant.
În consecință, argumentația întemeiată pe interpretarea eronată a articolului 299 TFUE și a articolului 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar trebuie înlăturată ca nefondată.
–
Cu privire la principiul protecției jurisdicționale efective
În ceea ce privește argumentația ADR întemeiată pe încălcarea principiului protecției jurisdicționale efective, consacrat la articolul 47 din cartă, Tribunalul a amintit în mod întemeiat, la punctul 210 din hotărârea atacată, că acest principiu constituie un principiu general al dreptului Uniunii și că este constituit din diverse elemente printre care figurează dreptul de acces la instanțele judecătorești (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 noiembrie 2012, Otis și alții,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, punctele
și
).
La punctul 211 din hotărârea atacată, Tribunalul a amintit jurisprudența Curții potrivit căreia, pentru ca o instanță să poată decide cu privire la contestarea unor drepturi și obligații care rezultă din dreptul Uniunii în conformitate cu articolul 47 din cartă, această instanță trebuie să fie competentă să examineze toate aspectele de fapt și de drept pertinente pentru litigiul cu care este sesizată (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 noiembrie 2012, Otis și alții,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, punctul
).
Or, jurisprudența Tribunalului amintită la punctul 70 din hotărârea atacată are drept consecință faptul că instanța Uniunii, sesizată cu o acțiune în anulare formulată în temeiul articolului 263 TFUE, nu poate decât să aprecieze motivele prin care se contestă legalitatea actului atacat în raport cu dreptul Uniunii, în timp ce, în cadrul unei acțiuni introduse în temeiul articolului 272 TFUE, reclamantul nu poate invoca decât încălcări ale unor clauze contractuale sau ale dreptului aplicabil contractului în cauză.
Rezultă că, potrivit acestei jurisprudențe a Tribunalului, instanța Uniunii, sesizată cu o acțiune în anulare formulată împotriva unei decizii care constituie titlu executoriu și care reprezintă un act adoptat în temeiul unei competențe proprii și distincte de raportul contractual dintre părți, ar trebui să declare inadmisibil orice motiv întemeiat pe neexecutarea clauzelor contractului în cauză sau pe încălcarea dispozițiilor dreptului național aplicabil acestui contract.
În ipoteza în care instanța Uniunii intenționează totuși să examineze un motiv referitor la contractul menționat în cadrul unei acțiuni în anulare, ar reveni acesteia, tot potrivit jurisprudenței amintite a Tribunalului, sarcina de a examina dacă acțiunea cu care este sesizată poate fi recalificată, printre altele, în acțiune având ca obiect nu numai anularea deciziei contestate, ci și constatarea faptului că Comisia nu este titulara dreptului de creanță contractuală în cauză. În speță, Tribunalul a efectuat o astfel de examinare la punctele 56-62 din hotărârea atacată și a concluzionat că o astfel de recalificare putea fi efectuată.
Cu toate acestea, o astfel de recalificare a acțiunii, din moment ce este nu numai dependentă de voința instanței Uniunii, dar este și supusă, în conformitate cu aceeași jurisprudență a Tribunalului, unor condiții independente de aceasta, precum împrejurarea că reclamantul nu se opune în mod expres recalificării și existența unui motiv întemeiat pe încălcarea normelor care reglementează raportul contractual în cauză, nu se poate considera că asigură o protecție jurisdicțională efectivă în temeiul articolului 47 din cartă, deoarece acest drept fundamental impune, astfel cum s‑a amintit la punctul 80 din prezenta hotărâre, ca instanța respectivă să examineze toate aspectele de fapt și de drept pertinente pentru litigiul cu care este sesizată.
În plus, tot potrivit jurisprudenței Tribunalului redate la punctul 70 din hotărârea atacată, atunci când nu există niciun act care să poată fi separat de contractul în cauză, aprecierea instanței Uniunii sesizate în temeiul articolului 272 TFUE se limitează, în principiu, la motivele întemeiate pe neexecutarea clauzelor contractului în cauză sau pe încălcarea dreptului aplicabil acestui contract.
Or, atunci când Comisia execută un contract, ea rămâne supusă obligațiilor care îi revin în temeiul cartei și al principiilor generale ale dreptului Uniunii. Astfel, împrejurarea că dreptul aplicabil contractului în cauză nu asigură aceleași garanții precum cele conferite de cartă și de principiile generale ale dreptului Uniunii nu exonerează Comisia de obligația de a asigura respectarea lor față de contractanții săi.
Rezultă din ceea ce precedă că această jurisprudență, care face o distincție după cum motivele invocate în cadrul unei acțiuni trebuie considerate de instanța Uniunii care este sesizată cu aceasta ca fiind întemeiate pe una dintre încălcările sau pe unul dintre cazuri prevăzute la articolul 263 al doilea paragraf TFUE ori, dimpotrivă, ca fiind întemeiate pe neexecutarea clauzelor contractului respectiv sau pe o încălcare a dispozițiilor dreptului național aplicabil acestui contract, nu poate garanta că toate aspectele de fapt și de drept pertinente pentru soluționarea litigiului sunt examinate pentru a asigura protecția jurisdicțională efectivă vizată la articolul 47 din cartă.
În consecință, atunci când instanța Uniunii este sesizată, în temeiul articolului 263 TFUE, cu o acțiune în anulare împotriva unei decizii a Comisiei care constituie titlu executoriu și care constată în mod oficial o creanță contractuală, această instanță este competentă să examineze respectiva acțiune din perspectiva exercitării prerogativelor de putere publică pe care le implică adoptarea unei astfel de decizii. Cu toate acestea, în cadrul examinării unei astfel de acțiuni, instanța menționată este chemată să statueze nu numai asupra motivelor de anulare întemeiate pe elemente de fapt și de drept care rezultă din acțiunile Comisiei în calitate de autoritate administrativă, ci asupra motivelor de anulare întemeiate pe elemente de fapt și de drept care rezultă din raporturile contractuale dintre Comisie și reclamant. În măsura în care acțiunea menționată cuprinde, pe de altă parte, o cerere reconvențională întemeiată pe executarea contractului respectiv, instanța Uniunii nu poate declara inadmisibilă o astfel de cerere pentru motivul că aceasta din urmă ar reprezenta o cerere de emitere a unei somații pe care instanța de anulare nu o poate pronunța.
În consecință, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat, la punctul 70 din hotărârea atacată, că, în cadrul unei acțiuni formulate în temeiul articolului 263 TFUE, instanța Uniunii trebuie să aprecieze legalitatea actului atacat numai în raport cu dreptul Uniunii, în timp ce, în cadrul unei acțiuni introduse în temeiul articolului 272 TFUE, reclamantul nu poate invoca în mod valabil decât o neexecutare a clauzelor contractului vizat sau o încălcare a dreptului aplicabil acestui contract.
Cu toate acestea, atunci când motivarea hotărârii atacate este suficientă în sine pentru a justifica dispozitivul hotărârii respective, recursul trebuie să fie respins în integralitate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 septembrie 2017, Franța/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, punctul
). Or, în cadrul examinării pe care a efectuat‑o la punctele 72-80 din hotărârea atacată pentru a stabili în ce măsură acțiunea cu care era sesizat putea fi recalificată, Tribunalul a făcut în speță o analiză completă a tuturor aspectelor de fapt și de drept pertinente pentru a se pronunța asupra litigiului, eroarea de drept astfel săvârșită neavând incidență asupra dispozitivului hotărârii atacate.
În consecință, argumentația întemeiată pe încălcarea principiului protecției jurisdicționale efective, consacrat în jurisprudența Curții referitoare la articolul 47 din cartă, este inoperantă și trebuie, prin urmare, să fie de asemenea înlăturată.
Având în vedere considerațiile care precedă, al doilea motiv de recurs trebuie să fie respins.
Cu privire la primul motiv
Argumentele părților
Prin intermediul primului motiv de recurs, ADR arată că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a interpretat, în mod deosebit de strict, la punctul 157 din hotărârea atacată, principiul care guvernează ajutoarele financiare ale Uniunii în sensul că numai cheltuielile care au fost într‑adevăr efectuate pot face obiectul unei subvenții.
ADR consideră că o astfel de interpretare este contrară principiului proporționalității. Din moment ce beneficiarul unei subvenții este în măsură să demonstreze prin alte mijloace că costurile au fost efectiv suportate, iar calitatea prestațiilor nu este repusă în discuție, o cerere de subvenție nu ar putea fi respinsă.
În plus, potrivit ADR, la interpretarea oricărui principiu fundamental, trebuie să se pornească de la finalitatea și economia generală a acestuia. În această privință, ADR subliniază că interpretarea efectuată de Tribunal este contrară voinței legiuitorului Uniunii, întrucât Comisia însăși a recunoscut în propunerea sa de adoptare a unui nou regulament financiar al Uniunii că exista o necesitate reală de a „simplifica viața” beneficiarilor de fonduri ale Uniunii și că trebuia să se concentreze „mai degrabă pe rezultatele și pe valoarea adăugată decât pe procedurile administrative”.
În ceea ce privește pretinsa diferență existentă între contractele de achiziții publice și acordurile de grant evidențiată de Comisie, ADR afirmă că nu a putut valorifica în mod liber rezultatul acțiunilor întreprinse și nici nu a rămas „proprietara” lor.
Comisia susține că, în măsura în care primul motiv de recurs trebuie considerat că repune în discuție aprecierea faptelor efectuată de Tribunal, acesta trebuie respins ca inadmisibil și că, în rest, acest motiv trebuie respins ca nefondat.
Aprecierea Curții
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că Tribunalul a constatat, la punctele 94-115 din hotărârea atacată, că Comisia a îndeplinit sarcina probei care îi revenea și că ADR nu a furnizat niciun element de probă care permite să se demonstreze că costurile contestate au fost efectuate în conformitate cu condițiile stipulate în acordurile de grant. Or, este necesar să se arate că constatările astfel efectuate de Tribunal nu sunt contestate în recurs și că, pe de altă parte, ADR nu invocă nicio denaturare a rapoartelor de audit prezentate în fața Tribunalului în susținerea pretențiilor Comisiei referitoare la executarea acordurilor de grant.
În cadrul examinării primului motiv de recurs, este necesar să se analizeze numai dacă, în mod întemeiat, Tribunalul a interpretat principiul fundamental care guvernează ajutoarele financiare ale Uniunii în sensul că numai cheltuielile efectuate într‑adevăr pot face obiectul unei subvenții, fără a fi luată în considerare calitatea prestațiilor realizate.
În acest context, trebuie arătat că Comisia are obligația, conform articolului 317 TFUE, să respecte principiul bunei gestiuni financiare. Ea asigură de asemenea protecția intereselor financiare ale Uniunii în execuția bugetului acesteia. Același lucru este valabil în materie contractuală, întrucât subvențiile acordate de Comisie provin din budgetul Uniunii. Potrivit unui principiu fundamental care guvernează ajutoarele financiare ale Uniunii, aceasta nu poate subvenționa decât cheltuielile care au fost într‑adevăr efectuate (Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia,
C‑14/18 P
,
EU:C:2019:159
, punctul
și jurisprudența citată).
În consecință, Comisia nu poate, fără a aduce atingere acestor principii stabilite de Tratatul FUE, să aprobe o cheltuială suportată din bugetul Uniunii fără temei juridic. Or, în ceea ce privește o subvenție, convenția de subvenționare este cea care reglementează condițiile de acordare și de utilizare a acesteia și în special clauzele referitoare la stabilirea valorii acestei subvenții în funcție de costurile declarate de cocontractantul Comisiei (Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia,
C‑14/18 P
,
EU:C:2019:159
, punctul
).
Prin urmare, în cazul în care costurile declarate de beneficiarul subvenției nu sunt eligibile în temeiul convenției de subvenționare respective, întrucât au fost considerate neverificabile și/sau nefiabile, Comisia nu are altă opțiune decât să procedeze la recuperarea subvenției în limita valorilor nejustificate, din moment ce, pe baza temeiului juridic reprezentat de această convenție de subvenționare, instituția menționată nu este autorizată să plătească, din budgetul Uniunii, decât sume legal justificate (Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamiro/Comisia,
C‑14/18 P
,
EU:C:2019:159
, punctul
).
În speță, Comisia era, prin urmare, obligată să dispună rambursarea sumelor corespunzătoare costurilor neeligibile, în conformitate cu condițiile financiare stabilite în acordurile de grant.
Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de faptul că, în cadrul unei propuneri de nou regulament financiar, Comisia însăși ar fi recunoscut că exista o nevoie de simplificare administrativă și că trebuia să se concentreze pe rezultatele obținute, o astfel de propunere fiind lipsită de relevanță în cadrul examinării prezentei cauze care este guvernată de Regulamentul financiar definit la punctul 2 de mai sus.
În consecință, nu se poate reproșa Tribunalului că a efectuat o interpretare prea restrictivă a principiului fundamental care guvernează ajutoarele financiare ale Uniunii statuând, la punctul 93 din hotărârea atacată, că obligația de respectare a condițiilor financiare stabilite în acordurile de grant constituia una dintre „obligațiile esențiale” ale beneficiarului subvențiilor în cauză.
În aceste condiții, trebuie de asemenea înlăturat argumentul invocat de ADR, referitor la problema dacă trebuie să se permită beneficiarului unei subvenții să facă dovada costurilor suportate prin alte mijloace decât cele prevăzute de clauzele contractuale. Astfel, pe de o parte, condițiile financiare stabilite prin clauzele contractuale sunt obligatorii pentru cele două părți contractante, iar Comisia, care este ținută de acestea în același mod ca beneficiarul subvenției, nu poate fi constrânsă să deroge de la ele admițând alte mijloace de probă. Pe de altă parte și în orice caz, astfel de considerații țin de aprecierea elementelor de probă de către Tribunal. Or, Tribunalul este singurul competent să constate și să aprecieze faptele pertinente, precum și să aprecieze elementele de probă. Aprecierea acestor fapte și a acestor elemente de probă nu constituie, așadar, cu excepția cazului denaturării lor, o chestiune de drept supusă ca atare controlului Curții în cadrul unui recurs (Hotărârea din 28 iunie 2005, Dansk Rørindustri și alții/Comisia,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P-C‑208/02 P și C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
În plus, atunci când o parte a costurilor a fost declarată neeligibilă, întrucât beneficiarul subvenției respective nu și‑a respectat obligația contractuală de a justifica utilizarea sumelor care i‑au fost alocate, faptul că beneficiarul a finalizat între timp cu bine proiectul vizat de acest acord de grant nu este de natură să influențeze această obligație, deoarece subvenția respectivă nu reprezintă contraprestația realizării proiectului care face obiectul acordului de grant (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 ianuarie 2006, Comunità montana della Valnerina/Comisia,
C‑240/03 P
,
EU:C:2006:44
, punctul
, și Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia,
C‑14/18 P
,
EU:C:2019:159
, punctul
).
Din moment ce subvenția nu reprezintă contraprestația proiectului realizat, împrejurarea că beneficiarilor subvențiilor li se va atribui sau nu proprietatea materială și intelectuală asupra produsului elaborat este lipsită de relevanță.
În consecință, Tribunalul nu a încălcat principiul proporționalității atunci când a statuat, la punctul 157 din hotărârea atacată, că nu era suficient ca beneficiarul subvenției să demonstreze că un proiect a fost realizat pentru a justifica acordarea unei subvenții determinate, ci că acesta trebuia să facă dovada că costurile declarate au fost suportate în conformitate cu condițiile stabilite pentru acordarea subvențiilor în cauză.
În consecință, primul motiv trebuie să fie respins ca nefondat.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, recursul trebuie să fie respins în ansamblul său.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții, atunci când recursul nu este fondat, Curtea se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.
Potrivit articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acesta, în cazul în care părțile cad, fiecare, în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată. Totuși, în cazul în care împrejurările cauzei justifică acest lucru, Curtea poate decide ca, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, o parte să suporte o fracțiune din cheltuielile de judecată efectuate de cealaltă parte.
Din moment ce analiza celui de al doilea motiv de recurs formulat a evidențiat o eroare de drept a Tribunalului, care nu a condus însă la anularea hotărârii atacate, este justificat să se decidă că ADR suportă două treimi din cheltuielile de judecată efectuate de Comisie, iar Comisia va suporta, pe lângă o treime din propriile cheltuieli de judecată, o treime din cheltuielile de judecată efectuate de ADR.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară și hotărăște:

1)
Respinge recursul.

2)
ADR Center SpA suportă două treimi din propriile cheltuieli de judecată, precum și două treimi din cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană.

3)
Comisia Europeană suportă o treime din propriile cheltuieli de judecată, precum și o treime din cheltuielile de judecată efectuate de ADR Center SpA.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.