CELEX: 62018CJ0427
Odwołanie
Służba publiczna
Urzędnicy i pracownicy
Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ)
Wynagrodzenie
Regulamin pracowniczy
Artykuł 110
Personel Unii Europejskiej pełniący służbę w państwie trzecim
Załącznik X
Artykuł 1 akapit trzeci i art. 10
Dodatek ze względu na warunki życia
Coroczny przegląd i dostosowanie
Obniżenie wysokości dodatku ze względu na warunki życia w przypadku członków personelu pełniących służbę w Etiopii
Konieczność wcześniejszego wydania ogólnych przepisów wykonawczych
Zakres

Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) wnosi w odwołaniu o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 13 kwietnia 2018 r., Alba Aguilera i in./ESDZ (T‑119/17, zwanego dalej zaskarżonym wyrokiem,
EU:T:2018:183
), w którym Sąd stwierdził nieważność decyzji dyrektora generalnego ds. budżetu i administracji ESDZ z dnia 19 kwietnia 2016 r. (zwanej dalej „sporną decyzją”) w sprawie ustalenia wysokości dodatku ze względu na warunki życia, o którym mowa w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej – rok budżetowy 2016 [ADMIN(2016) 7], w zakresie, w jakim na mocy tej decyzji obniżono, od dnia 1 stycznia 2016 r., wysokość dodatku ze względu na warunki życia (zwanego dalej „DWŻ”) wypłacanego członkom personelu Unii Europejskiej zatrudnionym w Etiopii z 30% do 25% kwoty referencyjnej.
Ramy prawne
Regulamin pracowniczy
Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze (zwany dalej „regulaminem pracowniczym”) stanowi w art. 1b lit. a), że z zastrzeżeniem odmiennych przepisów regulaminu pracowniczego dla potrzeb tego regulaminu ESDZ traktuje się jak instytucję Unii.
Artykuł 101a regulaminu pracowniczego jest jedynym przepisem zawartym w tytule VIIIb regulaminu pracowniczego. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem innych przepisów regulaminu pracowniczego załącznik X określa przepisy szczególne mające zastosowanie do urzędników pełniących służbę w państwie trzecim.
Artykuł 110 regulaminu pracowniczego, ujęty w jego tytule IX, zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, stanowi:
„1.   „Organ powołujący każdej instytucji przyjmuje ogólne przepisy wykonawcze do niniejszego regulaminu pracowniczego po zasięgnięciu opinii Komitetu Pracowniczego i Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego”.
2.   Przepisy wykonawcze przyjęte przez Komisję w celu wprowadzenia w życie przepisów niniejszego regulaminu pracowniczego, w tym ogólne przepisy wykonawcze, o których mowa w ust. 1, stosuje się na zasadzie analogii do agencji […].
[…]
3.   Do celów przyjęcia przepisów w drodze porozumienia między instytucjami agencji nie traktuje się jak instytucji […].
4.   Przepisy wprowadzające w życie niniejszy regulamin pracowniczy, w tym ogólne przepisy wykonawcze, o których mowa w ust. 1, oraz przepisy przyjęte w drodze porozumienia między organami powołującymi instytucji są podawane do wiadomości personelu.
[…]”.
Załącznik X do regulaminu pracowniczego, zatytułowany „Przepisy szczególne mające zastosowanie do urzędników pełniących służbę w państwie trzecim”, zawiera w rozdziale 1, zatytułowanym „Przepisy ogólne”, artykuły 1–3.
Artykuł 1 tego załącznika stanowi:
„Niniejszy załącznik ustanawia przepisy szczególne mające zastosowanie do urzędników Unii Europejskiej pełniących służbę w państwie trzecim.
[…]
Ogólne przepisy wykonawcze przyjmowane są zgodnie z przepisami art. 110 regulaminu pracowniczego”.
Artykuł 2 akapit drugi omawianego załącznika precyzuje:
„Organ powołujący dokonuje [przeniesień w interesie służby] na mocy szczególnej procedury, określanej jako »procedura mobilności«”, dla której ustanawia szczegółowe przepisy wykonawcze, po konsultacji z Komitetem Pracowniczym”.
Zgodnie z art. 3 załącznika X do regulaminu pracowniczego:
„Na mocy procedury mobilności urzędnik pełniący obowiązki w państwie trzecim, na mocy decyzji organu powołującego, może ponownie zostać tymczasowo skierowany na stanowisko w siedzibie instytucji lub w innym miejscu zatrudnienia w Unii […]. W drodze odstępstwa od art. 1 akapit pierwszy organ powołujący może podjąć decyzję na podstawie ogólnych przepisów wykonawczych, iż urzędnik w okresie tego tymczasowego powierzenia stanowiska nadal podlega niektórym przepisom niniejszego załącznika, z wyłączeniem art. 5, 10 i 12”.
Artykuł 5 ust. 2 omawianego załącznika przewiduje:
„Szczegółowe zasady stosowania ust. 1 ustanawia organ powołujący, po konsultacji z Komitetem Pracowniczym […]”.
Artykuł 10 tego załącznika głosi:
„1.   [DWŻ] jest ustalany, zgodnie z miejscem zatrudnienia urzędnika, jako odsetek kwoty referencyjnej. Kwota referencyjna obejmuje całkowite wynagrodzenie podstawowe łącznie z dodatkiem zagranicznym, dodatkiem na gospodarstwo domowe oraz dodatkiem na dzieci pozostające na utrzymaniu, pomniejszone o obowiązkowe potrącenia określone w regulaminie pracowniczym lub w rozporządzeniach wykonawczych do niego.
W przypadku gdy urzędnik jest zatrudniony w państwie, w którym warunki życia mogą być uznane za równoważne z warunkami normalnie występującymi w Unii Europejskiej, nie wypłaca się takiego dodatku.
W przypadku innych miejsc zatrudnienia [DWŻ] jest ustalany z uwzględnieniem między innymi następujących czynników [kryteriów]:
–
warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej,
–
bezpieczeństwo,
–
warunki klimatyczne,
–
stopień odizolowania,
–
inne lokalne warunki życia.
[DWŻ] ustalone dla każdego miejsca zatrudnienia są poddawane przeglądowi oraz w razie potrzeby dostosowywane co roku przez organ powołujący po uzyskaniu opinii Komitetu Pracowniczego.
[…]
3.   Szczegółowe przepisy dotyczące stosowania niniejszego artykułu ustala organ powołujący”.
Artykuł 15 omawianego załącznika przewiduje:
„Na warunkach określonych przez organ powołujący urzędnik otrzymuje dodatek edukacyjny […]”.
Zgodnie z art. 21 załącznika X do regulaminu pracowniczego:
„Urzędnik, który zobowiązany jest do zmiany miejsca zamieszkania w celu spełnienia wymogów art. 20 regulaminu pracowniczego […], z zastrzeżeniem warunków przewidzianych przez organ powołujący oraz w zależności od rodzaju miejsca zakwaterowania, […] uprawniony jest zwrotu [niektórych] kosztów”.
Artykuł 23 akapit czwarty tego załącznika brzmi następująco:
„Organ powołujący ustanawia szczegółowe przepisy dotyczące stosowania niniejszego artykułu. Kwota dodatku na zakwaterowanie nie może w żadnym przypadku przekroczyć kosztów poniesionych przez urzędnika”.
WZIP
Artykuł 10 ust. 5 Warunków zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej (zwanych dalej „WZIP”), w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze, stanowi, że tytuł VIIIb regulaminu pracowniczego stosuje się na zasadzie analogii do personelu tymczasowego pełniącego służbę w państwach trzecich.
Artykuł 118 WZIP przewiduje, że załącznik X do regulaminu pracowniczego stosuje się na zasadzie analogii do personelu kontraktowego pełniącego służbę w państwach trzecich, z wyłączeniem, w pewnych okolicznościach, art. 21 tego załącznika.
Decyzje ESDZ
Decyzja Wysokiego Przedstawiciela Unii do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie dodatku ze względu na warunki życia i dodatku uzupełniającego, o których mowa w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego [HR DEC(2013) 013] (zwana dalej „decyzją z dnia 17 grudnia 2013 r.”), odnosi się do regulaminu pracowniczego i WZIP, w szczególności do samego art. 10, oraz zawiera informację, że została przyjęta po zasięgnięciu opinii Komitetu Pracowniczego. Zgodnie z jej jedynym motywem ma ona na celu ustanowienie wewnętrznych wytycznych odnoszących się między innymi do DWŻ.
Artykuł 1 tej decyzji stanowi:
„Organ powołujący dokonuje przeglądu kryteriów, o których mowa w art. 10 ust. 1 załącznika X do regulaminu pracowniczego, opierając się między innymi na informacjach pochodzących z wiarygodnych źródeł międzynarodowych, zarówno o charakterze publicznym, jak i prywatnym, państw członkowskich, jak również delegatur Unii oraz służb instytucji i organów Unii” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].
Zgodnie z art. 2 akapit pierwszy tej decyzji:
„Po zasięgnięciu opinii komitetów pracowniczych ESDZ i Komisji organ powołujący określa stawki procentowe [DWŻ] dla poszczególnych miejsc zatrudnienia. Stawki te są podzielone na osiem kategorii […], w zależności od kryteriów […]”.
W art. 7 tej decyzji wskazano przykładowe kryteria, które są, między innymi, brane pod uwagę przy ustalaniu DWŻ, będące powtórzeniem kryteriów określonych w art. 10 ust. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego. Przewidziano w nim też w istocie, że ESDZ, działając w porozumieniu ze odpowiedzialnymi służbami Komisji i po zasięgnięciu opinii grupy technicznej ad hoc, w skład której wchodzą członkowie administracji oraz przedstawiciele ESDZ i Komisji powołani przez komitety pracownicze swoich instytucji, wyda wytyczne wyjaśniające metodę, która będzie stosowana przy ustalaniu DWŻ.
Artykuł 12 decyzji z dnia 17 grudnia 2013 r. stanowi, że jej postanowienia mają zastosowanie w drodze analogii do członków personelu tymczasowego i członków personelu kontraktowego oraz że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2014 r.
Na podstawie tej decyzji, w szczególności jej art. 2 i 7, oraz na podstawie załącznika X do regulaminu pracowniczego, w szczególności jego art. 8 i 10, oraz po zasięgnięciu opinii Komitetu Pracowniczego ESDZ i Komitetu Pracowniczego Komisji dyrektor generalny ds. administracyjnych ad interim ESDZ wydał decyzję z dnia 3 grudnia 2014 r., EEAS DEC(2014) 049, dotyczącą wytycznych ustalających metodę ustalania między innymi DWŻ (zwaną dalej „decyzją z dnia 3 grudnia 2014 r.”).
W spornej decyzji odniesiono się w szczególności do decyzji z dnia 17 grudnia 2013 r. i 3 grudnia 2014 r. i wskazano, że została ona wydana po zasięgnięciu opinii Komitetu Pracowniczego ESDZ i Centralnego Komitetu Pracowniczego Komisji – Sekcja Pozaunijna. W motywie pierwszym tej decyzji wskazano w szczególności, że „[DWŻ] podlegają corocznemu przeglądowi, oraz w razie potrzeby dostosowaniu, w odniesieniu do wszystkich miejsca zatrudnienia w celu uwzględnienia aktualnych warunków lokalnych” oraz że proces ten „obejmuje analizę warunków życia panujących w miejscach zatrudnienia w celu ustalenia, czy są one równorzędne ze zwykłymi warunkami w Unii”.
Na mocy tej decyzji organ powołujący upoważniony do zawierania umów o pracę przeprowadził roczny przegląd DWŻ na rok 2016. Zgodnie z zaleceniami grupy technicznej w szczególności obniżył on z 30% do 25%, ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2016 r., wysokość stawki, według której ustala się DWŻ wypłacany członkom personelu zatrudnionym w Etiopii.
Okoliczności powstania sporu
Skarżący w pierwszej instancji, R. Alba Aguilera i in., są urzędnikami albo pracownikami Unii – członkami personelu tymczasowego albo kontraktowego – którzy w chwili wydania spornej decyzji pełnili służbę w Etiopii. W związku z obniżeniem wysokości DWŻ wypłacanego personelowi Unii pełniącemu służbę w tym państwie R. Alba Aguilera i pozostali dotknięci tą decyzją urzędnicy i pracownicy, w dniach 13–18 lipca 2016 r. wnieśli, na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, do organu powołującego albo do organu upoważnionego do zawierania umów o pracę (zwanego dalej „OUZU”) zażalenie na sporną decyzję w celu zakwestionowania tego obniżenia.
Wszystkie wspomniane zażalenia zostały oddalone jedną decyzją z dnia 9 listopada 2016 r.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
W dniu 20 lutego 2017 r. R. Alba Aguilera i in. złożyli w sekretariacie Sądu skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji w zakresie, w jakim na jej mocy z dniem 1 stycznia 2016 r. obniżono DWŻ wypłacany personelowi Unii pełniącemu służbę w Etiopii z 30% do 25% kwoty referencyjnej, zasądzenie od ESDZ kwoty ryczałtowej w wysokości określonej ex æquo et bono przez Sąd tytułem zadośćuczynienia za wyrządzoną krzywdę oraz obciążenie ESDZ kosztami postępowania.
Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności R. Alba Aguilera i in. podnieśli trzy zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczył naruszenia obowiązku przyjęcia ogólnych przepisów wykonawczych (zwanych dalej „OPW”) do załącznika X do regulaminu pracowniczego, zarzut drugi dotyczył naruszenia art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego w zakresie, w jakim w ramach metody zastosowanej przez ESDZ w decyzji z dnia 3 grudnia 2014 r. w celu ustalenia wysokości DWŻ dla miejsca zatrudnienia wzięto pod uwagę „spójność w ramach całego regionu”, zaś zarzut trzeci dotyczył oczywistych błędów w ocenie kryteriów określonych w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego przy ustalaniu wspomnianego DWŻ.
W zaskarżonym wyroku Sąd uwzględnił pierwszy z podniesionych przed nim zarzutów, stwierdził nieważność spornej decyzji w żądanym zakresie, oddalił przedstawione mu żądania odszkodowawcze i obciążył ESDZ kosztami postępowania.
Żądania stron w postępowaniu przed Trybunałem
ESDZ wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
uwzględnienie żądań przedstawionych w pierwszej instancji; oraz
–
obciążenie R. Alby Aguilery i in. kosztami postępowania.
Ruben Alba Aguilera i in. wnoszą do Trybunału o:
–
tytułem żądania głównego – oddalenie odwołania i obciążenie ESDZ kosztami postępowania; oraz
–
tytułem żądania ewentualnego, w razie uwzględnienia odwołania – przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania.
W przedmiocie odwołania
Na poparcie odwołania ESDZ podnosi dwa zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia prawa przy wykładni art. 1 załącznika X do regulaminu pracowniczego z uwagi na to, że zawarty w nim obowiązek przyjęcia OPW zgodnie z art. 110 regulaminu pracowniczego oznacza obowiązek przyjęcia OPW w odniesieniu do całego tego załącznika. Zarzut drugi dotyczy naruszenia prawa przy wykładni art. 10 tego załącznika z uwagi na to, że przepis ten jest na tyle niejasny i nieprecyzyjny, iż zachodzi ryzyko jego stosowania w sposób arbitralny, co powoduje konieczność przyjęcia OPW.
W tym względzie należy na wstępie zauważyć, że w swoich zarzutach ESDZ odnosi się tylko do tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której Sąd uwzględnił żądanie stwierdzenia częściowej nieważności spornej decyzji, i nie ma związku z tą częścią uzasadnienia, w której Sąd oddalił przedstawione mu żądania odszkodowawcze. W tych okolicznościach ESDZ wnosi w odwołaniu o uchylenie zaskarżonego wyroku nie w całości, lecz wyłącznie w zakresie, w jakim Sąd stwierdził w nim nieważność spornej decyzji w żądanym zakresie, i w konsekwencji obciążył ESDZ kosztami postępowania.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
ESDZ podnosi, że Sąd, orzekając w pkt 30 i 31 zaskarżonego wyroku, iż w związku z tym, że art. 1 załącznika X ma charakter generalny, przewidziany w art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego obowiązek przyjęcia OPW na podstawie art. 110 regulaminu pracowniczego oznacza obowiązek przyjęcia OPW w odniesieniu do całego tego załącznika, naruszył prawo przy dokonywaniu wykładni wspomnianego art. 1.
Zakres art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego zależałby od tego, czy jego przepisy ustanawiają szczególne procedury dotyczące stosowania zawartych w nim przepisów, a w razie braku tych procedur – od stopnia szczegółowości tych przepisów albo od konieczności uzupełnienia ich i doprecyzowania w drodze OPW. Stanowisko Sądu skutkuje zmianą ustanowionych w tym załączniku procedur ustanowionych w celu przyjęcia niektórych konkretnych przepisów wykonawczych, pozbawia sensu te przepisy tego załącznika, które są autonomiczne, i w drodze orzeczniczej nadaje im niekompletny charakter, który niekoniecznie mają.
Analiza załącznika X do regulaminu pracowniczego wykazuje, że jedynie w art. 3 tego regulaminu wyraźnie przewidziano, iż OUZU może podjąć decyzję „na podstawie [OPW]”. W art. 10 tego załącznika posłużono się odmienną terminologią, z czego wynika, że prawodawca Unii nie miał zamiaru wymagać zastosowania identycznej procedury. Artykuł 10 ust. 1 akapit czwarty załącznika X do regulaminu pracowniczego stanowi, że DWŻ są poddawane corocznemu przeglądowi oraz w razie potrzeby dostosowywane „przez OUZU, po zasięgnięciu opinii Komitetu Pracowniczego”, zaś art. 10 ust. 3 przewiduje, że OUZU „ustala szczegółowe przepisy dotyczące stosowania” owego art. 10. To właśnie w tym kontekście zostały wydane decyzje z dnia 17 grudnia 2013 r. i 3 grudnia 2014 r., po zasięgnięciu odpowiednich opinii, w przypadku tej pierwszej decyzji – opinii Komitetu Pracowniczego, a w przypadku tej drugiej opinii – komitetów pracowniczych ESDZ i Komisji.
Całościowa analiza załącznika X do regulaminu pracowniczego wykazuje, że przewidziano w nim różne rodzaje decyzji i różne procedury przyjmowania środków wykonawczych, a mianowicie procedury stanowiące OPW, które wymagają zasięgnięcia opinii Komitetu Pracowniczego i opinii Komitetu ds. regulaminu pracowniczego, procedury stanowiące szczegółowe przepisy dotyczące stosowania, które OUZU przyjmuje po zasięgnięciu opinii Komitetu Pracowniczego, oraz procedury stanowiące szczegółowe zasady lub warunki, które OUZU przyjmuje bez obowiązku zasięgnięcia opinii Komitetu Pracowniczego. Gdyby prawodawca Unii chciał, aby obowiązek przyjęcia OPW miał zastosowanie do wszystkich przepisów załącznika X do regulaminu pracowniczego, zamiar ten zostałby wyraźnie wskazany, w całym załączniku zastosowano by jednolitą terminologię oraz nie przewidziano by szczególnych i odrębnych procedur w przypadku niektórych z jego przepisów.
Dokonana przez Sąd wykładnia prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której wdrożenie art. 2, 5 i 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego wymagałoby najpierw przyjęcia OPW, przy których konieczne jest zasięgnięcie opinii Komitetu Pracowniczego, a następnie ponownej konsultacji z nim w celu przyjęcia pewnych szczególnych przepisów wykonawczych. Komitet musiałby wobec tego dwukrotnie wypowiadać się w tej samej kwestii. Takie rozwiązanie nie mogło być zamiarem prawodawcy Unii. Co więcej, wykładnia ta pozbawiałaby wszelkiej skuteczności (effet utile) pozostałe przepisy tego załącznika, w których prawodawca Unii wyraźnie przewidział mechanizmy odrębne od mechanizmu przyjęcia OPW.
Jedyną możliwą do przyjęcia wykładnią art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego jest wykładnia, zgodnie z którą w sytuacji, gdy właściwy przepis tego załącznika wymaga przyjęcia OPW, przepisy te powinny być przyjęte zgodnie z procedurą określoną w art. 110 regulaminu pracowniczego.
ESDZ podnosi ponadto, że pierwszy zarzut nie zmienia przedmiotu sporu przed Sądem ani nie stanowi nowego zarzutu. Zarzut ten jest wobec tego dopuszczalny. Zakres obowiązku przyjęcia OPW był przedmiotem dyskusji między stronami w ramach pierwszego zarzutu podniesionego przez skarżących w pierwszej instancji, którzy, działając w tym charakterze, określili zresztą przedmiot sporu. ESDZ dodaje, że w każdym razie nawet gdyby uznać, iż pierwszy zarzut odwołania jest nowy, nie pozbawia to jej prawa do podważenia toku rozumowania Sądu, który orzekł, że przyjęcie OPW jest niezbędne w odniesieniu do całego załącznika X do regulaminu pracowniczego, ponieważ ów tok rozumowania został ujawniony po raz pierwszy w zaskarżonym wyroku.
Ruben Alba Aguilera i in. podnoszą przede wszystkim, że pierwszy zarzut jest niedopuszczalny. Obowiązek przyjęcia OPW do art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, przypomniany przez Sąd w pkt 30–33 zaskarżonego wyroku, opiera się na utrwalonym orzecznictwie, które nie zostało zakwestionowane przez ESDZ w pierwszej instancji, jak wynika z pkt 25 zaskarżonego wyroku i z pkt 16 odpowiedzi ESDZ na skargę. W pkt 27 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że ESDZ podniosła jedynie, iż decyzje z dnia 17 grudnia 2013 r. i 3 grudnia 2014 r. stanowią OPW do art. 10 tego załącznika albo przynajmniej powinny być tak traktowane. Sąd orzekł jednak, że takie twierdzenie nie jest uprawnione, ponieważ ESDZ nie zasięgnęła opinii Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego na podstawie art. 110 regulaminu pracowniczego, czego ESDZ nie kwestionuje w ramach niniejszego odwołania. Ponadto ESDZ nie podniosła, że w pkt 25 zaskarżonego wyroku Sąd przeinaczył jej argumentację.
ESDZ po raz pierwszy kwestionuje zatem przed Trybunałem to, że była zobowiązana do przyjęcia OPW do art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego na podstawie art. 1 akapit trzeci tego regulaminu. Tymczasem ESDZ nie może zmieniać przedmiotu sporu, gdyż skutkowałoby to skierowaniem do Trybunału sporu o szerszym zakresie niż spór rozpoznawany przez Sąd. Ponadto nie ma tu mowy o okoliczności ujawnionej po raz pierwszy w zaskarżonym wyroku, ponieważ obowiązek ten został ustanowiony przez Sąd ds. Służby Publicznej w wyroku z dnia 25 września 2014 r., Osorio i in./ESDZ (
F‑101/13
,
EU:F:2014:223
) i potwierdzony w wyroku z dnia 17 marca 2016 r., Vanhalewyn/ESDZ (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
). Co więcej, w fazie poprzedzającej wniesienie skargi wyszła na jaw okoliczność, że ESDZ nie wykonała tych wyroków i nie przyjęła OPW przed podjęciem decyzji ustalającej wysokość rozpatrywanego DWŻ. Zaskarżony wyrok niczego zatem nie „ujawnił”.
W każdym wypadku zarzut pierwszy jest bezzasadny. Artykuł 1 załącznika X do regulaminu pracowniczego jest ujęty w jego rozdziale zawierającym przepisy ogólne, a akapit trzeci tego artykułu został sformułowany w sposób generalny. Wynika z tego, że prawodawca Unii wymaga przyjęcia OPW w odniesieniu do całego tego załącznika. Jak słusznie stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku, ów art. 1 akapit trzeci nie pozwala więc ESDZ na obniżenie wysokości DWŻ pobieranego przez skarżących w pierwszej instancji bez wcześniejszego przyjęcia OPW regulujących wykonanie art. 10 tego załącznika.
Argument, który ESDZ wywodzi z faktu, że prawodawca Unii czasami uściślił, iż konkretne przepisy wymagają przyjęcia OPW, nie popiera jej stanowiska. Gdyby bowiem prawodawca Unii rzeczywiście zamierzał ograniczyć obowiązek przyjęcia OPW do załącznika X do regulaminu pracowniczego do tylko niektórych przepisów tego załącznika, zostałoby to przez niego uściślone.
Pozostałe argumenty przedstawione przez ESDZ również nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, okoliczność, że art. 3 załącznika X do regulaminu pracowniczego wyraźnie przewiduje konieczność przyjęcia OPW do tego artykułu, jest, jak stwierdził już Sąd do spraw Służby Publicznej w pkt 24 i 25 wyroku z dnia 25 września 2014 r., Osorio i in./ESDZ (
F‑101/13
,
EU:F:2014:223
), bez znaczenia. Skoro bowiem art. 3 załącznika X do regulaminu pracowniczego został przewidziany jako odstępstwo od art. 1 akapit pierwszy tego załącznika, który dotyczy przepisów wspomnianego załącznika, to OPW, o których mowa w tym art. 3, nie mogą odsyłać do OPW przewidzianych w art. 1 akapit trzeci ani w konsekwencji podważyć obowiązku przyjęcia OPW do całego załącznika X do regulaminu pracowniczego wynikającego ze wspomnianego art. 1 akapit trzeci. Po drugie, okoliczność, że art. 10 tego załącznika wymaga przyjęcia „szczegółowych przepisów dotyczących stosowania” tego przepisu, nie stoi na przeszkodzie temu, by przepisy te przybrały formę OPW w rozumieniu art. 110 regulaminu pracowniczego, co potwierdził Sąd do spraw Służby Publicznej w pkt 26 wskazanego wyżej wyroku. Po trzecie, ustanowienie wymogu przyjęcia OPW do całości tego załącznika, jak i uzyskania opinii Komitetu Pracowniczego przed dokonaniem corocznego dostosowania wysokości DWŻ dla każdego miejsca zatrudnienia nie ma paradoksalnego charakteru.
Ocena Trybunału
–
W przedmiocie dopuszczalności
W zakresie, w jakim R. Alba Aguilera i in. kwestionują dopuszczalność zarzutu pierwszego ze względu na to, że jest on nowy i zmienia przedmiot sporu przed Sądem, który to spór nie dotyczył kwestii, czy ESDZ była zobowiązana do przyjęcia OPW do art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego w celu wykonania art. 1 akapit trzeci tego regulaminu, ale tylko kwestii, czy ESDZ dopełniła tego obowiązku i czy decyzje z dnia 17 grudnia 2013 r. i 3 grudnia 2014 r. stanowiły takie OPW albo mogły być jako takie traktowane, należy przypomnieć, że w postępowaniu odwoławczym kompetencje Trybunału są ograniczone do oceny prawnego rozstrzygnięcia w kwestii zarzutów i argumentów, które były rozpatrywane w pierwszej instancji. Strona nie może zatem przedstawić po raz pierwszy przed Trybunałem zarzutów i argumentów, które podnieść mogła, ale których nie podniosła przed Sądem, gdyż byłoby to równoznaczne z wyrażeniem zgody na wniesienie do Trybunału, którego kompetencje w postępowaniu odwoławczym są ograniczone, sprawy o zakresie szerszym niż sprawa, która była rozpoznawana przez Sąd (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 czerwca 1994 r., Komisja/Brazzelli Lualdi i in.,
C‑136/92 P
,
EU:C:1994:211
, pkt
; a także z dnia 18 lutego 2016 r., Rada/Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie prawdą jest, iż w pkt 25 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że „ESDZ nie podważa okoliczności, iż z wyroku z dnia 17 marca 2016 r.Vanhalewyn/ESDZ (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
) wynika, że jest ona obowiązana do przyjęcia OPW do art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, ponieważ obowiązek wynikający z art. 1 akapit trzeci tego załącznika obejmuje również przepisy regulujące DWŻ”. Ponadto, jak podnoszą R. Alba Aguilera i in., ESDZ nie twierdzi, że w tym punkcie Sąd przeinaczył jej argumentację.
Jednakże, po pierwsze, z pkt 26 i 27 zaskarżonego wyroku wynika, że ESDZ kwestionowała w istocie przed Sądem to, iż wyrok z dnia 17 marca 2016 r., Vanhalewyn/ESDZ (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
) ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie stoi to jednak na przeszkodzie temu, by ta strona zakwestionowała w ramach niniejszego odwołania dokonaną przez Sąd w zaskarżonym wyroku, między innymi na podstawie tego wyroku, wykładnię tych przepisów załącznika X do regulaminu pracowniczego.
Po drugie, w pkt 26 wniesionej do Sądu skargi R. Alba Aguilera i in. podnieśli na poparcie zarzutu pierwszego, że „art. [1] akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego wyraźnie przewiduje obowiązek przyjęcia przez daną instytucję OPW dotyczących całego załącznika X do regulaminu pracowniczego”, przy czym sformułowanie „całego załącznika X do regulaminu pracowniczego” zostało podkreślone. Powyższa argumentacja została przez nich powtórzona w pkt 33 skargi, zgodnie z którą „nic nie może usprawiedliwiać opóźnienia ESDZ w wypełnianiu obowiązku przyjęcia OPW dla całego załącznika X do regulaminu pracowniczego”.
Sąd powtórzył tę argumentację w pkt 24 zaskarżonego wyroku, w którym wyjaśnił, że „[skarżący w pierwszej instancji] twierdzą, iż ESDZ nie może powoływać się na okoliczność, iż wyrok z dnia 17 marca 2016 r., Vanhalewyn/ESDZ (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
) został ogłoszony dopiero […] nieco ponad miesiąc przed wydaniem [spornej] decyzji, ponieważ […] w każdym wypadku obowiązek przyjęcia OPW do załącznika X do regulaminu pracowniczego jest zawarty w art. 1 akapit trzeci omawianego załącznika”.
Tymczasem w systemie rozstrzygania przez sąd Unii sporów dotyczących zgodności z prawem to strony posiadają inicjatywę procesową oraz to one określają przedmiot sporu (wyrok z dnia 14 listopada 2017 r., British Airways/Komisja,
C‑122/16 P
,
EU:C:2017:861
, pkt
). Ruben Alba Aguilera i in. nie mogą zatem skutecznie podnosić, że w ramach zarzutu pierwszego ESDZ przedkłada Trybunałowi spór o szerszym zakresie niż spór, który wnieśli do Sądu.
Ponadto w pkt 30 zaskarżonego wyroku, którego dotyczy zarzut pierwszy, Sąd orzekł, że „o ile art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, będący podstawą prawną [spornej] decyzji, nie zawiera żadnego wyraźnego postanowienia przewidującego przyjęcie OPW, o tyle art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego, który wchodzi w skład rozdziale 1 tego załącznika, poświęconego »[p]rzepisom ogólnym« przepisów szczególnych i stanowiących odstępstwo mających zastosowanie do urzędników pełniących służbę w państwie trzecim, wyraźnie przewiduje taki obowiązek”.
W pkt 31 tego wyroku, który również został powołany w zarzucie pierwszym, Sąd doszedł do wniosku, że „przepisy art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego mają charakter generalny, a OPW, których wydanie przewiduje, dotyczą całego załącznika X do regulaminu pracowniczego, w tym przepisów regulujących przyznawanie DWŻ, przewidzianych w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego”. W tym samym punkcie Sąd dodał, że „[w] związku z tym instytucja Unii wdrażająca przepisy ma obowiązek przyjęcia OPW do art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, zgodnie z art. 1 akapit trzeci tego załącznika”, przy czym ów „obowiązek przyjęcia OPW dla całego załącznika X do regulaminu pracowniczego” został następnie powtórzony przez Sąd w pkt 42 tego wyroku.
Z lektury całego wyroku wynika ponadto, że Sąd uwzględnił podniesiony przed nim zarzut pierwszy w oparciu głównie o tę wykładnię art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego.
Tymczasem Trybunał wielokrotnie orzekał, że wnoszący odwołanie może w odwołaniu podnieść przed Trybunałem zarzuty, których źródłem był sam zaskarżony wyrok i których przedmiotem jest krytyka zasadności tego wyroku pod względem prawnym (wyroki: z dnia 29 listopada 2007 r., Stadtwerke Schwäbisch Hall i in./Komisja,
C‑176/06 P
, niepublikowany,
EU:C:2007:730
, pkt
; a także z dnia 6 września 2018 r., Republika Czeska/Komisja,
C‑4/17 P
,
EU:C:2018:678
, pkt
).
Z powyższego wynika, że zarzut pierwszy jest dopuszczalny.
–
Co do istoty
Zgodnie z art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego „[OPW] przyjmowane są zgodnie z przepisami art. 110 regulaminu pracowniczego”. Z kolei art. 110 regulaminu pracowniczego stanowi, że „[OUZU] każdej instytucji przyjmuje [OPW] do niniejszego regulaminu pracowniczego po zasięgnięciu opinii Komitetu Pracowniczego i Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego”.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, przypomnianym zasadniczo przez Sąd w pkt 28 zaskarżonego wyroku, sformułowanie „[OPW]” zawarte w art. 110 ust. 1 regulaminu pracowniczego odnosi się w pierwszej kolejności do OPW wyraźnie przewidzianych w niektórych przepisach szczególnych regulaminu pracowniczego. Ze względu na brak wyraźnego unormowania w tym względzie istnienie obowiązku wydania przepisów wykonawczych, które muszą spełniać określonym w tym przepisie warunki formalne, może zostać przyjęte jedynie wyjątkowo, to znaczy wówczas, gdy przepisy regulaminu pracowniczego są na tyle niejasne i nieprecyzyjne, że nie nadają się do stosowania pozbawionego arbitralnego charakteru (wyrok z dnia 8 lipca 1965 r., Willame/Komisja,
110/63
,
EU:C:1965:71
, s. 815).
W przedmiotowej sprawie, jak wskazano już w pkt 51 i 52 niniejszego wyroku, Sąd orzekł w istocie w pkt 30 i 31 zaskarżonego wyroku, że art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego jest przepisem, w którym ustanowiono wyraźny obowiązek przyjęcia OPW w odniesieniu do wszystkich przepisów załącznika X do regulaminu pracowniczego, w tym jego art. 10, w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, i że wobec tego ów art. 1 akapit trzeci nakazuje, aby przed przyjęciem decyzji zmieniającej wysokość DWŻ przysługującego urzędnikom i pracownikom Unii pełniącym służbę w państwach trzecich, takiej jak sporna decyzja, zostały przyjęte OPW do art. 10 zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 110 regulaminu pracowniczego.
Jak zauważyła ESDZ i jak wynika z tych punktów zaskarżonego wyroku, Sąd oparł się w tym względzie na okoliczności, że art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego jest jednym z jego przepisów ogólnych.
Z okoliczności tej nie można jednak wywnioskować, że przepis ten ma znaczenie przypisywane mu przez Sąd.
Należy bowiem stwierdzić, że obowiązek przyjęcia OPW wyraźnie został przewidziany także w art. 3 tego załącznika, podczas gdy w art. 10 ust. 3 tego załącznika ograniczono się do stwierdzenia, że szczegółowe przepisy dotyczące stosowania art. 10 ustala OUZU, zaś w ust. 1 akapit czwarty tego samego art. 10 stwierdzono, że DWŻ ustalone dla każdego miejsca zatrudnienia podlegają corocznemu przeglądowi oraz w razie potrzeby są dostosowywane przez organ powołujący po uzyskaniu opinii Komitetu Pracowniczego. Podobnie w art. 2 załącznika X do regulaminu pracowniczego uściślono, że szczegółowe przepisy wykonawcze dla procedury mobilności ustanawia OUZU po konsultacji z Komitetem Pracowniczym, w art. 5 ust. 2 tego załącznika wskazano, że szczegółowe zasady stosowania jego ust. 1 ustanawia OUZU po konsultacji z Komitetem Pracowniczym, zaś w art. 23 akapit czwarty tego załącznika sprecyzowano, że szczegółowe przepisy dotyczące stosowania tego artykułu ustanawia OUZU. Natomiast art. 15 i 21 omawianego załącznika przewidują, że określone w nich uprawnienia zostaną przyznane zainteresowanym członkom personelu na warunkach przewidzianych przez OUZU.
Z łącznej interpretacji tych przepisów wynika zatem, że w załączniku X do regulaminu pracowniczego jest mowa o przyjęciu nie tylko OPW, lecz również „szczegółowych przepisów dotyczących stosowania” bądź innych rodzajów aktów, w przypadku których niekiedy zaznaczono, że mogą one zostać przyjęte wyłącznie po konsultacji z Komitetem Pracowniczym. Tymczasem z brzmienia art. 110 regulaminu pracowniczego, a w szczególności jego ust. 2 akapit pierwszy oraz ust. 3 i 4 wynika, że „OPW”, o których mowa w ust. 1 tego artykułu i których przyjęcie wymaga od OUZU każdej instytucji zasięgnięcia opinii Komitetu Pracowniczego i Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego, stanowią szczególną kategorię przepisów wykonawczych do regulaminu pracowniczego, odrębną od przepisów przyjętych w drodze porozumienia między instytucjami, a także różniącą się od innych przepisów lub zasad jego wykonania.
Wynika z tego, że na gruncie systemu ustanowionego przez różne przepisy regulaminu pracowniczego oraz załącznika X do tego regulaminu ogólne przepisy wykonawcze należy odróżnić od innych przepisów wykonawczych do regulaminu pracowniczego, takich jak przepisy dotyczące stosowania, o których mowa w art. 10 ust. 3 tego załącznika.
Należy ponadto stwierdzić, że w świetle wymogu ustanowionego w art. 110 ust. 1 regulaminu pracowniczego, zgodnie z którym OPW mogą być przyjęte jedynie po zasięgnięciu opinii Komitetu Pracowniczego i Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego, przyjęta przez Sąd wykładnia art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego skutkuje powtórzeniem wymogów proceduralnych realizujących identyczny cel.
Wykładnia ta pozbawia tym samym, przynajmniej w części, skuteczności (effet utile) art. 10 ust. 3 załącznika X do regulaminu pracowniczego, ponieważ, jak w istocie wskazał rzecznik generalny w pkt 41 i 42 opinii, ten ostatni przepis przewiduje wymogi proceduralne dla przyjęcia szczegółowych przepisów dotyczących stosowania tego artykułu, które są mniej rygorystyczne niż wymogi określone w art. 110 ust. 1 regulaminu pracowniczego.
Przyjęta przez Sąd wykładnia narusza też skuteczność (effet utile) innych przepisów tego załącznika, w odniesieniu do których prawodawca Unii przewidział odrębne procedury przyjmowania przepisów wykonawczych, inne niż procedura określona w art. 110 ust. 1 regulaminu pracowniczego.
Natomiast okoliczności wskazane w pkt 61–66 niniejszego wyroku świadczą o tym, że art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy zgodnie z orzecznictwem, o którym mowa w pkt 57 niniejszego wyroku, przepis tego załącznika wymaga przyjęcia OPW, art. 1 akapit trzeci określa procedurę, którą należy w tym celu zastosować, a mianowicie procedurę ustanowioną w art. 110 regulaminu pracowniczego.
Podążając tym tokiem myślenia, należy przede wszystkim przypomnieć, że art. 3 załącznika X do regulaminu pracowniczego stanowi, iż „na mocy [OPW]” OUZU może zdecydować, że w drodze odstępstwa od art. 1 akapit pierwszy tego załącznika urzędnik pełniący obowiązki w państwie trzecim, który zostaje tymczasowo skierowany na stanowisko w siedzibie instytucji lub w innym miejscu zatrudnienia w Unii, w okresie tego tymczasowego powierzenia stanowiska podlega niektórym przepisom tego załącznika.
Tymczasem gdyby, jak orzekł Sąd w zaskarżonym wyroku, obowiązek przyjęcia OPW w odniesieniu do wszystkich przepisów załącznika X do regulaminu pracowniczego miał wynikać już z samego jego art. 1 ust. 3, nie byłoby potrzeby umieszczania tego wyraźnego uściślenia w art. 3. Z tego względu wykładnia wspomnianego art. 3 dokonana przez R. Alba Aguilerę i in., przedstawiona w pkt 44 niniejszego wyroku, nie może zostać przyjęta. Prawdą jest, że ostatnie zdanie owego art. 3 ustanawia odstępstwo od art. 1 akapit pierwszy tego załącznika. Jednakże w myśl tego samego art. 1 akapit pierwszy ów załącznik ustanawia przepisy szczególne mające zastosowanie do urzędników Unii Europejskiej pełniących służbę w państwie trzecim. Określa ono zatem zakres stosowania ratione personae tego załącznika.
Omawiane odstępstwo ma na celu nie wprowadzenie odstępstwa od „przepisów” załącznika X do regulaminu pracowniczego, w tym od jego art. 1 akapit trzeci, które skutkowałoby wyłączeniem art. 3 tego załącznika z zakresu art. 1 akapit trzeci tego załącznika, jak twierdzą R. Alba Aguilerę i in., a jedynie umożliwienie rozszerzenia przez OUZU, w pewnych okolicznościach, zakresu stosowania ratione personae tego załącznika poza zakres stosowania, który wynika wyłącznie z jego art. 1 ust. 1.
Następnie należy zauważyć, jak trafnie stwierdził rzecznik generalny w pkt 48–54 swojej opinii, że okoliczność, iż art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego jest wyłącznie przepisem o charakterze proceduralnym, nie pozbawia tego przepisu skuteczności (effet utile). W szczególności, po pierwsze, ów przepis pozostaje w każdym wypadku skuteczny w odniesieniu do art. 3 tego załącznika. Po drugie, wspomniany przepis ma również znaczenie w sytuacji, w której należałoby stwierdzić, że jeden z przepisów tego załącznika nie jest na tyle jasny i precyzyjny, aby nadawał się do stosowania pozbawionego arbitralnego charakteru i że w konsekwencji konieczne jest przyjęcie OPW do tego przepisu.
Wreszcie okoliczność, że art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego stanowi wyłącznie przepis proceduralny, mający na celu doprecyzowanie metody przyjmowania ewentualnych OPW, znajduje potwierdzenie w pracach przygotowawczych zwieńczonych dodaniem do regulaminu pracowniczego tego załącznika.
Pierwotnie wniosek w sprawie rozporządzenia Rady (EWG) wprowadzającego przepisy szczególne i odstępstwa mające zastosowanie do urzędników Wspólnot Europejskich pełniących służbę w państwie nienależącym do Wspólnot Europejskich [COM(86) 83 wersja ostateczna] (
Dz.U. 1986, C 74, s. 11
), przedstawiony przez Komisję Radzie w dniu 6 marca 1986 r., zawierał w art. 1 jeden akapit, którego treść odpowiada w istocie treści obecnego art. 1 akapit pierwszy załącznika X do regulaminu pracowniczego, przy czym liczne przepisy tego wniosku wyraźnie przewidywały obowiązek przyjęcia OPW. Tak było w szczególności w przypadku jego art. 3, którego treść w istocie pokrywa się z treścią art. 3 załącznika X do regulaminu pracowniczego, ale także w przypadku jego art. 10, który podobnie jak art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego dotyczył DWŻ. Zaproponowany art. 10 przewidywał, że „[OPW], o których mowa [w tym artykule, na podstawie których ustala się DWŻ] określają kryteria, za pomocą których określa się stawkę procentową dodatku, jak również listę miejsc i odpowiadających im stawek, według których przyznawany jest ten dodatek”.
Niemniej jednak rezolucja zamykająca procedurę konsultacji z Parlamentem Europejskim dotyczącą wniosku w sprawie rozporządzenia wymienionego w poprzednim punkcie z dnia 12 września 1986 r. (doc. A2‑83/86), załączona do protokołu z posiedzenia, które odbyło się w piątek, 12 września 1986 r. (
Dz.U. 1986, C 255, s. 213
, 245) oraz tekst zaproponowanych przez Parlament poprawek wskazują, że instytucja ta zaproponowała wprowadzenie uściśleń, które obecnie widnieją w art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego, motywując to tym, że jest to konieczne „w celu […] określenia warunków, w jakich można przyjmować przepisy wykonawcze”.
Przedstawiając Radzie w dniu 23 października 1986 r. zmieniony wniosek dotyczący rozporządzenia Rady wprowadzającego przepisy szczególne i odstępstwa mające zastosowanie do urzędników Wspólnot Europejskich pełniących służbę w państwie nienależącym do Wspólnot Europejskich [COM(86) 565 wersja ostateczna] (
Dz.U. 1986, C 284, s. 8
), które zasadniczo powtarzało ową poprawkę Parlamentu, Komisja przyjęła zmiany zaproponowane przez Parlament.
Tymczasem w ostatecznie przyjętej przez Radę wersji rozporządzenia, a mianowicie w rozporządzeniu Rady (Euratom, EWWiS, EWG) nr 3019/87 z dnia 5 października 1987 r. ustanawiającym przepisy szczególne i odstępstwa mające zastosowanie do urzędników Wspólnot Europejskich pełniących służbę w państwie trzecim (
Dz.U. 1987, L 286, s. 3
), na mocy którego załącznik X w brzmieniu wynikającym z tego rozporządzenia został dodany do regulaminu pracowniczego, po pierwsze, poprawka Parlamentu zawarta obecnie w art. 1 akapit trzeci tego załącznika została utrzymana w brzmieniu, w jakim została ona wprowadzona przez tę instytucję. Po drugie, wszelkie odniesienia do przyjęcia OPW do art. 10 tego załącznika zostały usunięte, ponieważ art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego w brzmieniu wynikającym ze zmienionego wniosku dotyczącego rozporządzenia, wspomnianego w poprzednim punkcie, został jednak przeredagowany i doprecyzowany, aby zawierał zarówno wykaz kryteriów branych pod uwagę przy ustalaniu DWŻ, jak i wpływających na te kryteria współczynników, ich wartości oraz odsetka kwoty referencyjnej, wynoszącego od 10%, gdy całkowita wartość różnych kryteriów wynosiła zero, do 35%, gdy wartość ta była większa niż osiem. Przewidziano również, podobnie jak w obecnie obowiązującej wersji tego przepisu, że DWŻ ustalany dla każdego miejsca zatrudnienia podlega corocznemu przeglądowi i w razie potrzeby dostosowaniu przez OUZU, po zasięgnięciu opinii Komitetu Pracowniczego.
Z prac przygotowawczych zwieńczonych dodaniem załącznika X do regulaminu pracowniczego jasno wynika, że po pierwsze, przepis zawarty obecnie w jego art. 1 akapit trzeci, którego treść pozostała niezmieniona od czasu przyjęcia rozporządzenia nr 3019/87, został wprowadzony wyłącznie w celu uściślenia procedury, jaką należy stosować przy przyjmowaniu OPW do tego załącznika, a po drugie, że wyraźnym zamieram prawodawcy Unii było wykluczenie konieczności przyjęcia OPW w szczególności w odniesieniu do art. 10 tego załącznika.
W tym względzie należy również zauważyć, że do momentu przyjęcia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 1023/2013 z dnia 22 października 2013 r. zmieniającego regulamin pracowniczy i warunki zatrudnienia innych pracowników (
Dz.U. 2013, L 287, s. 15
) art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, w brzmieniu wynikającym z rozporządzenia nr 3019/87, pozostał zasadniczo niezmieniony. Na mocy art. 1 pkt 70 lit. e) rozporządzenia nr 1023/2013 został on jednak zastąpiony od dnia 1 stycznia 2014 r. wersją w obecnie obowiązującym brzmieniu, po to, by, zgodnie z motywem 27 tego rozporządzenia, „unowocześnić warunki pracy pracowników zatrudnionych w państwach trzecich i zracjonalizować je pod względem kosztów, uzyskując oszczędności […] oraz [przewidzieć] możliwość uwzględnienia szerszego zakresu kryteriów przy określaniu [DWŻ], bez wpływu na ogólny cel zakładający uzyskanie oszczędności”.
W tym celu treść art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego w brzmieniu wynikającym z rozporządzenia nr 3019/87 została uproszczona. W istocie wykaz kryteriów, które należy uwzględnić przy ustaleniu DWŻ, stał się przykładowy, szczegółowe informacje dotyczące współczynników, wartości tych kryteriów oraz odsetków kwoty referencyjnej zostały usunięte oraz dodano ust. 3, zgodnie z którym OUZU ustala szczegółowe przepisy dotyczące stosowania tego artykułu.
Ponadto na mocy art. 1 pkt 59 rozporządzenia nr 1023/2013, którego nowa wersja określa różne rodzaje przepisów wykonawczych do regulaminu pracowniczego, jakie można przyjąć, nowe brzmienie art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego zaczęło obowiązywać tego samego dnia co nowe brzmienie art. 110 regulaminu pracowniczego.
Ta ostatnia zmiana legislacyjna dość dobitnie pokazuje, że gdyby prawodawca Unii chciał w kontekście upraszczania treści tego przepisu wprowadzić do art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego wymóg przyjmowania OPW, a nie szczegółowych przepisów dotyczących stosowania, wskazałby to wyraźnie.
Argumenty przedstawione przez R. Albę Aguilerę i in. na poparcie zaskarżonego wyroku, przedstawione w pkt 42–44 niniejszego wyroku, należy zatem odrzucić, ponieważ stoją one w bezpośredniej sprzeczności z zamiarem prawodawcy Unii.
Z całości powyższych rozważań wynika, że orzekając w pkt 30 i 31 zaskarżonego wyroku, iż art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego stanowi przepis ustanawiający wyraźny obowiązek przyjęcia OPW w odniesieniu do całego tego załącznika, i wywodząc z tego, że ESDZ była zobowiązana do przyjęcia OPW do art. 10 wspomnianego załącznika, zanim mogła zgodnie z prawem przyjąć sporną decyzję, Sąd naruszył prawo.
Zarzut pierwszy jest zatem zasadny. Jednakże w zakresie, w jakim zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 57 niniejszego wyroku obowiązek przyjęcia OPW w rozumieniu art. 110 regulaminu pracowniczego można, w braku wyraźnego unormowania w tym względzie, dopuścić w sytuacji, gdy dany przepis regulaminu pracowniczego jest na tyle niejasny i nieprecyzyjny, że nie nadaje się do stosowania pozbawionego arbitralnego charakteru, i w zakresie, w jakim w ramach zarzutu drugiego ESDZ twierdzi, że w zaskarżonym wyroku Sąd orzekł też, iż art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego spełnia ten wymóg, naruszając w ten sposób prawo, należy przed rozstrzygnięciem, czy zaskarżony wyrok winien zostać uchylony w żądanym zakresie, rozpatrzyć zarzut drugi.
W przedmiocie zarzutu drugiego
Argumentacja stron
ESDZ, odnosząc się do pkt 28, 29 i 38 zaskarżonego wyroku, podnosi, że Sąd naruszył prawo poprzez uznanie, iż art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego jest przepisem, który ze względu na swój charakter wymaga przyjęcia OPW, ponieważ jest on na tyle niejasny i nieprecyzyjny, że nie nadaje się do stosowania pozbawionego arbitralnego charakteru. W kontekście przyjęcia szczegółowych przepisów dotyczących stosowania DWŻ art. 10 ust. 1 akapit czwarty tego załącznika wyraźnie wymaga jedynie zasięgnięcia opinii Komitetu Pracowniczego, co miało miejsce przy przyjmowaniu decyzji z dnia 17 grudnia 2013 r. i 3 grudnia 2014 r. Już sam ten etap pozwala na wykluczenie jakiegokolwiek ryzyka, że kryteria, od których zależy stawka DWŻ, zostaną wprowadzone przez administrację tendencyjnie. Sam stopień szczegółowości art. 10, który ustanawia kryteria, jakie należy brać pod uwagę w celu ustalenia DWŻ, i wprowadza coroczny przegląd tych dodatków, świadczy zresztą o tym, że omawiane przepisy nie pozostawiają przestrzeni na stosowanie ich w sposób arbitralny.
Ponadto zarzut drugi jest istotny dla sprawy. Ponieważ prawodawca Unii wyraźnie nie przewidział obowiązku przyjęcia OPW do art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, zaś charakter tego przepisu nie wymaga przyjęcia OPW, zostało wykazane, że nie istnieje obowiązek przyjęcia OPW do art. 10 tego załącznika w sposób, za jakim opowiadają się R. Alba Aguilera i in. Zarzut drugi nie dotyczy możliwości zasięgnięcia opinii Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego, a nawet znaczenia jego opinii, ani nie sprowadza się do wymagania od R. Alba Aguilery i in. przedstawienia dowodu przeciwnego.
Ruben Alba Aguilera i in. podnoszą przede wszystkim, że drugi zarzut jest bezskuteczny. Ponieważ Sąd słusznie orzekł, że art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego ustanawia wyraźny obowiązek przyjęcia przez ESDZ OPW dotyczących art. 10 tego załącznika, kwestia jasności art. 10 jest bez znaczenia.
W każdym wypadku omawiany zarzut jest bezzasadny. Przyjęcie OPW oznacza bowiem, że opinia Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego może mieć wpływ na decyzję OUZU. Wymaganie przedstawienia dowodu przeciwnego, czyli dowodu, że gdyby przyjęto OPW, sporna decyzja mogłaby mieć inną treść, nie może zostać zaakceptowane i pozbawiałoby skuteczności (effet utile) obowiązek zasięgnięcia opinii tego komitetu.
Ocena Trybunału
Ponieważ R. Alba Aguilera i in. kwestionują przede wszystkim skuteczność zarzutu drugiego, należy zauważyć, że ich argumentacja w tym względzie opiera się na założeniu, zgodnie z którym Sąd słusznie orzekł, iż art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego stanowi przepis ustanawiający wyraźny obowiązek przyjęcia OPW w odniesieniu do wszystkich przepisów tego załącznika, w tym jego art. 10, w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 57 niniejszego wyroku. Z analizy zarzutu pierwszego wynika jednak, że założenie to jest błędne.
Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że w ramach zarzutu drugiego ESDZ utrzymuje w istocie, iż w pkt 38 zaskarżonego wyroku Sąd naruszył prawo poprzez orzeczenie, że niezależnie od obowiązku przyjęcia OPW do art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, który jego zdaniem wynika z jego art. 1 akapit trzeci, charakter tego art. 10 wymagał też przyjęcia OPW do tego artykułu, aby decyzja zmieniająca wysokość DWŻ była zgodna z prawem.
Prawdą jest, że w pierwszym zdaniu pkt 38 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że „opinia organu zewnętrznego i międzyinstytucjonalnego, takiego jak Komitet ds. Regulaminu Pracowniczego, jest konieczna, aby zapewnić, że kryteria, według których określa się warunki życia panujące w państwach trzecich, zostały ustalone w sposób abstrakcyjny i niezależnie od wszelkich procedur mających na celu zmianę wysokości DWŻ, w celu uniknięcia sytuacji, w której wybór tych kryteriów mógłby zależeć od wyniku pożądanego przez administrację”.
Jednakże z lektury całości zaskarżonego wyroku, a w szczególności z jego pkt 30, 31, 33 i 40 wynika, że Sąd oparł stwierdzenie nieważności spornej decyzji nie na drugim z przypadków, o których mowa w orzecznictwie przypomnianym w pkt 57 niniejszego wyroku, lecz na okoliczności, że zgodnie z jego wykładnią art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego wprowadza wyraźny obowiązek przyjęcia OPW w odniesieniu do wszystkich przepisów tego załącznika, w tym jego art. 10.
Ponadto jak wynika z pkt 34, 35, pkt 38 zdanie drugie i pkt 39 zaskarżonego wyroku, rozważania przedstawione przez Sąd w pierwszym zdaniu pkt 38 dotyczą kwestii, czy decyzje z dnia 17 grudnia 2013 r. i 3 grudnia 2014 r. mogą być uznane za stanowiące OPW w rozumieniu art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego. Mają one zatem związek nie z charakterem art. 10 tego załącznika, lecz z dokonaną przez Sąd wykładnią art. 1 akapit trzeci. Zresztą jak stwierdzono już w istocie w pkt 48 niniejszego wyroku, pierwszy zarzut nieważności przedstawiony Sądowi dotyczył jedynie pierwszej z dwóch hipotez, o których mowa w orzecznictwie przypomnianym w pkt 57 niniejszego wyroku.
Drugi zarzut odwołania opiera się zatem na błędnej interpretacji zaskarżonego wyroku i w konsekwencji musi zostać oddalony jako bezzasadny.
Z uwagi jednak na to, że pierwszy zarzut odwołania jest zasadny, zaś dokonana przez Sąd ocena, której błędny charakter stwierdzono w tym zarzucie, stanowi – jak wskazano w szczególności w pkt 92 niniejszego wyroku – podstawę stwierdzenia nieważności spornej decyzji, należy uchylić pkt 1 i 3 sentencji zaskarżonego wyroku.
W przedmiocie postępowania przed Sądem
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w razie uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli pozwala na to stan postępowania, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
W niniejszej sprawie rozpatrzenie odwołania wykazało, że zarzut pierwszy podniesiony przez R. Alba Aguilerę i in. w pierwszej instancji, zgodnie z którym ESDZ była na podstawie art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego zobowiązana do przyjęcia OPW do art. 10 tego załącznika przed wydaniem spornej decyzji, jest bezzasadny.
Ponieważ jednak Sąd uwzględnił ten zarzut i stwierdził nieważność spornej decyzji w żądanym zakresie bez zbadania podniesionych przed nim zarzutów drugiego i trzeciego, Trybunał uważa, że stan postępowania nie pozwala na wydanie orzeczenia. Należy zatem zwrócić sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania.
W przedmiocie kosztów
Ponieważ sprawa zostaje przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania, rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:

1)
Punkty 1 i 3 sentencji wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 13 kwietnia 2018 r., Alba Aguilera i in./ESDZ (
T‑119/17
,
EU:T:2018:183
) zostają uchylone.

2)
Sprawa zostaje przekazana Sądowi Unii Europejskiej do ponownego rozpoznania.

3)
Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.