CELEX: 62014TJ0044
Θεσμικό δίκαιο
Πρόταση ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών
Κοινωνική πολιτική
Υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος
Άρθρο 352 ΣΛΕΕ
Άρνηση καταχωρίσεως
Πρόδηλη έλλειψη αρμοδιότητας της Επιτροπής
Άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού (ΕE) 211/2011
Αρχή της χρηστής διοικήσεως
Υποχρέωση αιτιολογήσεως

Ιστορικό της διαφοράς
Οι προσφεύγοντες, B. Costantini και οι λοιποί προσφεύγοντες των οποίων τα ονόματα παρατίθενται στο παράρτημα, κατάρτισαν πρόταση ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών (στο εξής: πρόταση ΕΠΠ), με τίτλο «Right to Lifelong Care: Leading a life of dignity and independence is a fundamental right!» («Δικαίωμα στη μακροχρόνια περίθαλψη: Η αξιοπρεπής και ανεξάρτητη ζωή είναι θεμελιώδες δικαίωμα!», στο εξής: επίδικη πρόταση ΕΠΠ), η οποία διαβιβάστηκε στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή στις 5 Σεπτεμβρίου 2013 και της οποίας το αντικείμενο, όπως περιγράφεται στην αίτηση καταχωρίσεως, είναι να απευθυνθεί έκκληση στην Ευρωπαϊκή Ένωση να «προτείνει νομοθεσία η οποία να προστατεύει το θεμελιώδες δικαίωμα στην ανθρώπινη αξιοπρέπεια και η οποία να διασφαλίζει δια βίου τη δέουσα κοινωνική προστασία και την πρόσβαση σε προσιτές ποιοτικές υπηρεσίες μακροχρόνιας προσιτές, πέραν της υγειονομικής περιθάλψεως».
Η επίδικη πρόταση ΕΠΠ αναφέρει ως νομική βάση της προτεινόμενης δράσεως τα άρθρα 14 ΣΛΕΕ, 153 ΣΛΕΕ και 352 ΣΛΕΕ.
Με απόφαση της 5ης Νοεμβρίου 2013 (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), η Επιτροπή απέρριψε την αίτηση καταχωρίσεως της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ για τον λόγο ότι η πρόταση αυτή καταφανώς δεν ενέπιπτε στις αρμοδιότητες της Επιτροπής στο πλαίσιο των οποίων δύναται να υποβάλει πρόταση για την έκδοση νομικής πράξεως της Ένωσης με σκοπό την εφαρμογή των Συνθηκών.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Με δικόγραφο που κατέθεσαν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 15 Ιανουαρίου 2014, οι προσφεύγοντες άσκησαν την υπό κρίση προσφυγή.
Οι προσφεύγοντες ζητούν από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση·
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή·
—
να καταδικάσει τους προσφεύγοντες στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
Προς στήριξη της προσφυγής τους, οι προσφεύγοντες προβάλλουν τρεις λόγους, ο πρώτος, αντλούμενος από το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ) 211/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Φεβρουαρίου 2011, σχετικά με την πρωτοβουλία πολιτών (
ΕΕ L 65, σ. 1
), ο δεύτερος, αντλούμενος από παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως και ο τρίτος από έλλειψη αιτιολογίας.
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως,ο οποίος αντλείται από εσφαλμένη εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011
Προς στήριξη του πρώτου λόγου, ο οποίος κατ’ ουσίαν περιλαμβάνει τέσσερα σκέλη, οι προσφεύγοντες προβάλλουν ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πολλαπλή πλάνη περί το δίκαιο καθόσον απέρριψε την αίτηση καταχωρίσεως της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011. Συναφώς, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν, στο πλαίσιο των τριών πρώτων σκελών, ότι η Επιτροπή παρέβη τα άρθρα 14 ΣΛΕΕ, 153 ΣΛΕΕ και 352 ΣΛΕΕ, τα οποία παρέχουν τις κατάλληλες νομικές βάσεις σχετικά με την επίδικη πρόταση ΕΠΠ, και προβάλλουν, στο πλαίσιο του τετάρτου σκέλους, ότι η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011, καθόσον ερμήνευσε και εφάρμοσε την προϋπόθεση αυτής της διατάξεως υπέρμετρα αυστηρά και κατά τρόπο αντίθετο προς τους σκοπούς του μηχανισμού της ΕΠΠ.
Εν προκειμένω, το Γενικό Δικαστήριο κρίνει σκόπιμο να αποφανθεί καταρχάς επί του τετάρτου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως, προκειμένου να προσδιορίσει την έννοια και το περιεχόμενο της προϋποθέσεως καταχωρίσεως προτάσεων ΕΠΠ, η οποία τίθεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011, και εν συνεχεία να εξετάσει τα λοιπά τρία σκέλη του πρώτου λόγου ακυρώσεως.
Επί του τετάρτου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως
Οι προσφεύγοντες προβάλλουν ότι η Επιτροπή εφάρμοσε εσφαλμένα το νομικό κριτήριο του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011. Ειδικότερα, υποστηρίζουν ότι, οσάκις η Επιτροπή ερμηνεύει και εφαρμόζει την εν λόγω προϋπόθεση καταχωρίσεως των προτάσεων ΕΠΠ, δεν δύναται, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού και του πνεύματος του κανονισμού, να προβαίνει σε υπέρμετρα αυστηρό έλεγχο, για τον λόγο ότι η εκτίμηση στο στάδιο της καταχωρίσεως των προτάσεων ΕΠΠ οφείλει απλώς να καθιστά δυνατόν για την Επιτροπή να εξακριβώνει εάν επί της ουσίας η πρωτοβουλία αφορά ζήτημα για το οποίο μπορεί να γίνει διάλογος μεταξύ της επιτροπής πολιτών και των θεσμικών οργάνων. Καταρχάς, υπέρμετρα αυστηρή εκτίμηση της ως άνω προϋποθέσεως αντιβαίνει, κατά τους προσφεύγοντες, στον σκοπό του μηχανισμού της ΕΠΠ, ο οποίος είναι να αυξήσει τη συμμετοχή των πολιτών στη δημοκρατική ζωή της Ένωσης. Εν συνεχεία, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι η εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011 προϋποθέτει ότι η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη την ιδιότητα των προσώπων που καταρτίζουν προτάσεις ΕΠΠ, υπό την έννοια ότι τα μέλη των επιτροπών δεν γνωρίζουν πλήρως τις εσωτερικές λειτουργίες της Ένωσης και τις ιδιαιτερότητές τους. Τέλος, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι, λαμβανομένης υπόψη της χρήσεως του επιρρήματος «καταφανώς» στο άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011, η καταχώριση προτάσεως ΕΠΠ μπορεί να απορριφθεί μόνον εφόσον η πρόταση βρίσκεται καταφανώς εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής, και αφού συνεκτιμηθεί το γεγονός ότι πολύ συχνά διίστανται οι απόψεις σχετικά με την ορθή και κατάλληλη επιλογή νομικής βάσεως.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα των προσφευγόντων.
Πρώτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι πρόταση ΕΠΠ βρίσκεται εκτός του πλαισίου αρμοδιοτήτων βάσει των οποίων η ίδια δύναται να διατυπώσει πρόταση για την έκδοση πράξεως εάν καμία από τις διατάξεις των Συνθηκών οι οποίες προβλέπουν την έκδοση νομικών πράξεων κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση πράξεως σχετικά με το αντικείμενο της προτάσεως ΕΠΠ. Υφίσταται δε προδήλως τέτοια κατάσταση οσάκις το συμπέρασμα αυτό δεν συναρτάται προς πραγματικά περιστατικά.
Δεύτερον, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η προϋπόθεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011 πρέπει να εξετάζεται και να συντρέχει ήδη κατά το στάδιο της καταχωρίσεως της προτάσεως ΕΠΠ. Εξάλλου, ο νομικός έλεγχος που διενεργείται επ’ αυτού δεν μπορεί να γίνεται ακροθιγώς, αλλά, αντιθέτως, πρέπει να είναι πλήρης ώστε να αποφεύγεται η συνέχιση της διαδικασίας, όταν είναι προφανές ότι η Επιτροπή δεν θα μπορούσε να προτείνει την έκδοση πράξεως λόγω ελλείψεως αρμοδιότητας της Ένωσης.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι, βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 211/2011, η καταχώριση προτάσεως ΕΠΠ από την Επιτροπή συνιστά αναγκαία προϋπόθεση για τη συγκέντρωση των δηλώσεων υποστηρίξεως της οικείας ΕΠΠ. Προς τον σκοπό αυτόν, οι διοργανωτές-μέλη της επιτροπής πολιτών πρέπει να προσκομίσουν στην Επιτροπή πληροφορίες, ιδίως σχετικά με το αντικείμενο και τον σκοπό της προτάσεως ΕΠΠ, προκειμένου η Επιτροπή να εξακριβώσει τη συνδρομή των προϋποθέσεων καταχωρίσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 211/2011. Βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 211/2011, εάν οι προϋποθέσεις της παραγράφου 2 του ως άνω άρθρου δεν συντρέχουν, η Επιτροπή αρνείται την καταχώριση. Τέτοια απόφαση έχει ως αποτέλεσμα την περάτωση της διαδικασίας για την πρόταση ΕΠΠ.
Μεταξύ των προϋποθέσεων καταχωρίσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011 περιλαμβάνεται και εκείνη βάσει της οποίας η Επιτροπή οφείλει να προβεί στην καταχώριση προτάσεως πρωτοβουλίας πολιτών εφόσον αυτή «δεν ευρίσκεται καταφανώς εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής να υποβάλλει πρόταση για την έκδοση νομικής πράξης της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών».
Υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 5 ΣΕΕ, η οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης διέπεται από την αρχή της κατ’ απονομήν αρμοδιότητας και ότι, κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, κάθε θεσμικό όργανο ενεργεί εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που του έχουν ανατεθεί βάσει των Συνθηκών. Αυτό είναι το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011 και η προϋπόθεση βάσει την οποίας η πρόταση ΕΠΠ δεν μπορεί να ευρίσκεται καταφανώς εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής να υποβάλει πρόταση για την έκδοση νομικής πράξεως της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών.
Από το γράμμα της ως άνω διατάξεως προκύπτει ότι η Επιτροπή οφείλει να προβεί σε έναν πρώτο έλεγχο των στοιχείων που έχει στη διάθεσή της προκειμένου να εκτιμήσει εάν η πρόταση ΕΠΠ καταφανώς δεν εμπίπτει στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, με τη διευκρίνιση ότι προβλέπεται η διενέργεια πληρέστερου ελέγχου σε περίπτωση καταχωρίσεως της προτάσεως. Πράγματι, το άρθρο 10, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 211/2011 προβλέπει ότι, αφής στιγμής η Επιτροπή λάβει την πρόταση ΕΠΠ εκθέτει, εντός τριών μηνών, σε ανακοίνωση τα νομικά και πολιτικά συμπεράσματά της επ’ αυτής, τις ενδεχόμενες ενέργειες στις οποίες προτίθεται να προβεί, αναλόγως της περιπτώσεως, και τους λόγους για τους οποίους θα προβεί ή δεν θα προβεί στις εν λόγω ενέργειες.
Εν προκειμένω, προκειμένου να κριθεί εάν η Επιτροπή ορθώς εφάρμοσε την προϋπόθεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011, πρέπει να εξεταστεί εάν, λαμβανομένης υπόψη της προτάσεως ΕΠΠ και στο πλαίσιο ενός πρώτου ελέγχου των στοιχείων που είχε στη διάθεσή της η Επιτροπή, αυτή καταφανώς δεν μπορούσε να προτείνει την έκδοση πράξεως της Ένωσης βασιζόμενη στα άρθρα 14 ΣΛΕΕ, 153 ΣΛΕΕ ή 352 ΣΛΕΕ.
Επί του πρώτου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως
Καταρχάς, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη εκτιμήσεως του άρθρου 14 ΣΛΕΕ, για τον λόγο ότι, βάσει αυτής της διατάξεως, ιδίως εξεταζόμενης σε συνδυασμό προς τον δεύτερο σκοπό της επίδικης ΕΠΠ, η ίδια μπορεί να υποβάλει νομοθετική πρόταση. Προς στήριξη της επιχειρηματολογίας τους, οι προσφεύγοντες επικαλούνται την καταχώριση εκ μέρους της Επιτροπής παρόμοιας προτάσεως ΕΠΠ, με τίτλο «Η ύδρευση και η αποχέτευση είναι ανθρώπινο δικαίωμα», της οποίας ένας εκ των σκοπών ήταν να μην υπόκεινται η προμήθεια και η διαχείριση των υδάτινων πόρων στους κανόνες της εσωτερικής αγοράς και οι υπηρεσίες ύδατος να εξαιρεθούν από την ελευθέρωση της αγοράς. Επιπροσθέτως, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι η ερμηνεία του περιεχομένου του άρθρου 14 ΣΛΕΕ στην προσβαλλόμενη απόφαση αντιβαίνει στις αρχές στις οποίες στηρίζεται ο κανονισμός 211/2011, καθόσον η Επιτροπή δεν μπορούσε να απορρίψει την καταχώριση προτάσεως ΕΠΠ της οποίας ένας ή πλείονες σκοποί μπορούν να εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Ένωσης και να αποτελέσουν αντικείμενο διαλόγου μεταξύ της επιτροπής πολιτών και των θεσμικών οργάνων. Τέλος, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι η επίδικη πρόταση ΕΠΠ έχει ως σκοπό, μεταξύ άλλων, η μακροχρόνια περίθαλψη να αποκλεισθεί, βάσει του άρθρου 14 ΣΛΕΕ, από το πεδίο εφαρμογής των κανόνων της εσωτερικής αγοράς και να χαρακτηρισθεί ως καθολική υπηρεσία, όπερ σημαίνει ότι η Επιτροπή παραμόρφωσε την ουσία της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ στην προσβαλλόμενη απόφαση.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα των προσφευγόντων.
Από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι η Επιτροπή έκρινε ότι το άρθρο 14 ΣΛΕΕ δεν συνιστούσε θεμιτή νομική βάση για την πρόταση ΕΠΠ, διότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν μπορούσε να επιβάλει στα κράτη μέλη να παρέχουν υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος (στο εξής: ΥΓΟΣ), αλλά ήταν αρμόδιος μόνο για τον καθορισμό των αρχών και των προϋποθέσεων που τα κράτη μέλη πρέπει να τηρούν στην περίπτωση που αποφασίσουν αυτοτελώς να παράσχουν συγκεκριμένη ΥΓΟΣ.
Λαμβανομένης υπόψη της αιτήσεως καταχωρίσεως της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ, και ειδικότερα του αντικειμένου της, των σκοπών της και των λεπτομερέστερων πληροφοριών που παρατίθενται στο επεξηγηματικό σημείωμα, πρέπει να κριθεί εάν αυτή ευρισκόταν καταφανώς εκτός του πλαισίου εντός του οποίου η Επιτροπή μπορούσε, δυνάμει του άρθρου 14 ΣΛΕΕ, να υποβάλει πρόταση εκδόσεως πράξεως.
Πρώτον, όσον αφορά τον χαρακτηρισμό των υπηρεσιών μακροχρόνιας περιθάλψεως ως ΥΓΟΣ, πρέπει να τονισθεί ότι, σύμφωνα με το άρθρο 14 ΣΛΕΕ, υπό την επιφύλαξη των άρθρων 93, 106 και 107 ΣΛΕΕ, και λαμβανομένης υπόψη της θέσεως που κατέχουν οι ΥΓΟΣ στα πλαίσια των κοινών αξιών της Ένωσης, καθώς και της συμβολής τους στην προώθηση της κοινωνικής και εδαφικής συνοχής, η Ένωση και τα κράτη μέλη της, εντός του πλαισίου των αντιστοίχων αρμοδιοτήτων τους και εντός του πεδίου εφαρμογής των Συνθηκών, μεριμνούν ούτως ώστε οι υπηρεσίες αυτές να λειτουργούν βάσει αρχών και προϋποθέσεων οι οποίες να επιτρέπουν την εκπλήρωση του σκοπού τους. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης καθιερώνουν τις αρχές αυτές και καθορίζουν τις εν λόγω προϋποθέσεις, με την επιφύλαξη της αρμοδιότητας των κρατών μελών να μεριμνούν για την παροχή, την εκτέλεση και τη χρηματοδότηση των ως άνω υπηρεσιών, τηρώντας τις Συνθήκες.
Έτσι, κατά πάγια νομολογία, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα, τηρώντας το δίκαιο της Ένωσης, να καθορίζουν το περιεχόμενο και την οργάνωση των ΥΓΟΣ τους (απόφαση της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ.,
C-265/08
, Συλλογή,
EU:C:2010:205
, σκέψη
). Τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρεία εξουσία εκτιμήσεως ως προς τον καθορισμό των υπηρεσιών τις οποίες θεωρούν ΥΓΟΣ, ο δε καθορισμός αυτός μπορεί να τεθεί εν αμφιβόλω από την Επιτροπή μόνο σε περίπτωση πρόδηλης πλάνης. Αυτό το προνόμιο του κράτους μέλους, ως προς τον ορισμό των ΥΓΟΣ, επιβεβαιώνεται τόσο από την έλλειψη ειδικής αρμοδιότητας της Ένωσης, όσο και από την έλλειψη ακριβούς και πλήρους ορισμού της έννοιας της ΥΓΟΣ στο δίκαιο της Ένωσης (αποφάσεις της 12ης Φεβρουαρίου 2008, BUPA κ.λπ. κατά Επιτροπής,
T-289/03
, Συλλογή,
EU:T:2008:29
, σκέψεις
και
, της 7ης Νοεμβρίου 2012, CBI κατά Επιτροπής,
T-137/10
, Συλλογή,
EU:T:2012:584
, σκέψη
, και της 16ης Ιουλίου 2014, Zweckverband Tierkörperbeseitigung κατά Επιτροπής,
T-309/12
,
EU:T:2014:676
, σκέψη
).
Λαμβανομένων υπόψη αυτών των στοιχείων, η Επιτροπή ορθώς κατέληξε στο συμπέρασμα στην προσβαλλόμενη απόφαση ότι καταφανώς δεν μπορούσε να καταθέσει πρόταση εκδόσεως πράξεως βασιζόμενη στο άρθρο 14 ΣΛΕΕ και σκοπούσα στο να χαρακτηριστεί η μακροχρόνια περίθαλψη ως ΥΓΟΣ.
Δεύτερον, πρέπει να επισημανθεί, όπως ακριβώς επισήμανε και η Επιτροπή, ότι καμία διάταξη των Συνθηκών δεν της παρέχει τη δυνατότητα να προτείνει την έκδοση πράξεως της Ένωσης η οποία να εξαιρεί υπηρεσία από την εφαρμογή των κανόνων της εσωτερικής αγοράς. Πράγματι, προκύπτει από το άρθρο 14 ΣΛΕΕ ότι οι ειδικοί κανόνες που αυτό προβλέπει εφαρμόζονται στις ΥΓΟΣ με την επιφύλαξη του άρθρου 106 ΣΛΕΕ. Εντούτοις, κατά την παράγραφο 2 της τελευταίας ως άνω διατάξεως, ακόμα και οι επιχειρήσεις στις οποίες έχει ανατεθεί η διαχείριση τέτοιων υπηρεσιών υπόκεινται στους κανόνες των Συνθηκών, και ιδίως στους κανόνες σχετικά με την εσωτερική αγορά και τον ανταγωνισμό, αρχή από την οποία μπορεί να υπάρξει παρέκκλιση μόνον υπό ορισμένες αυστηρές προϋποθέσεις, των οποίων η συνδρομή συναρτάται προς τις νομικές και πραγματικές συνθήκες που επικρατούν σε κάθε κράτος μέλος και οι οποίες πρέπει να αποδεικνύονται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση από το κράτος μέλος ή από την επιχείρηση που τις επικαλείται (βλ., κατ’ αυτήν την έννοια, αποφάσεις της 23ης Οκτωβρίου 1997, Επιτροπή κατά Γαλλίας,
C-159/94
, Συλλογή,
EU:C:1997:501
, σκέψη
, και της 17ης Μαΐου 2001, TNT Traco,
C-340/99
, Συλλογή,
EU:C:2001:281
, σκέψη
). Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν μπορεί να προτείνει γενικώς να εξαιρεθούν από την εφαρμογή των κανόνων της εσωτερικής αγοράς υπηρεσίες των οποίων ο χαρακτηρισμός ως ΥΓΟΣ συναρτάται προς την εθνική πολιτική που ακολουθεί κάθε κράτος μέλος.
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή ορθώς κατέληξε στο συμπέρασμα στην προσβαλλόμενη απόφαση ότι καταφανώς δεν μπορούσε να καταθέσει πρόταση εκδόσεως πράξεως βασιζόμενη στο άρθρο 14 ΣΛΕΕ και σκοπούσα στο να αποκλειστεί η μακροχρόνια περίθαλψη από την εφαρμογή των κανόνων της εσωτερικής αγοράς.
Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρούν ούτε τα λοιπά επιχειρήματα των προσφευγόντων.
Καταρχάς, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι το άρθρο 14 ΣΛΕΕ συνιστά πρόσφορη νομική βάση για τον καθορισμό των αρχών που διέπουν την παροχή ΥΓΟΣ και προέβαλαν, συναφώς, ότι η διάταξη αυτή συνιστούσε νομική βάση της οδηγίας 2008/6/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Φεβρουαρίου 2008, για την τροποποίηση της οδηγίας 97/67/ΕΚ σχετικά με την πλήρη υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς κοινοτικών ταχυδρομικών υπηρεσιών (
ΕΕ L 52, σ. 3
).
Συναφώς, πρέπει να επισημανθεί ότι, καίτοι το άρθρο 16 ΕΚ, κατ’ ουσίαν νυν άρθρο 14 ΣΛΕΕ, μνημονεύεται στην αιτιολογική σκέψη 3 της οδηγίας 2008/6, καθόσον υπογραμμίζει τη θέση που κατέχουν οι ΥΓΟΣ στο πλαίσιο των κοινών αξιών της Ένωσης, καθώς και τη συμβολή τους στην προώθηση της κοινωνικής και εδαφικής συνοχής, και τονίζει ότι πρέπει να λαμβάνεται μέριμνα ώστε οι υπηρεσίες αυτές να λειτουργούν βάσει αρχών και υπό προϋποθέσεις οι οποίες να καθιστούν δυνατή την εκπλήρωση του σκοπού τους, η ως άνω οδηγία αναφέρει, ειδικότερα, ως νομική βάση το άρθρο 47, παράγραφος 2, ΕΚ και τα άρθρα 55 ΕΚ και 95 ΕΚ. Κατά συνέπεια, το ως άνω επιχείρημα είναι απορριπτέο ως αβάσιμο.
Επιπροσθέτως, πρέπει να απορριφθεί το επιχείρημα των προσφευγόντων κατά το οποίο η Επιτροπή προέβη σε ερμηνεία του άρθρου 14 ΣΛΕΕ αντίθετη προς τις αρχές στις οποίες στηρίζεται ο κανονισμός 211/2011, καθόσον ο μηχανισμός της ΕΠΠ δεν έχει ως αντικείμενο ή ως σκοπό, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζουν οι προσφεύγοντες, να δώσει απλώς το έναυσμα για ένα διάλογο μεταξύ των πολιτών και των θεσμικών οργάνων, αλλά να καλέσει την Επιτροπή να καταθέσει πρόταση εκδόσεως πράξεως, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της.
Εν συνεχεία, οι προσφεύγοντες προβάλλουν ότι η εκτίμηση της Επιτροπής σχετικά με το άρθρο 14 ΣΛΕΕ παραμορφώνει την ουσία της επίδικης προτάσεως της ΕΠΠ η οποία, σύμφωνα με τον δεύτερο σκοπό της, επιδιώκει την εξαίρεση των υπηρεσιών μακροχρόνιας περιθάλψεως από το πεδίο εφαρμογής ορισμένων κανόνων της εσωτερικής αγοράς και τον χαρακτηρισμό τους ως καθολικής υπηρεσίας. Επομένως, η ουσία της προτάσεως της επίδικης ΕΠΠ έγκειται στην παγίωση των υφισταμένων υπηρεσιών μακροχρόνιας περιθάλψεως μέσω πράξεως του νομοθέτη της Ένωσης.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι ούτε το αντικείμενο, ούτε οι σκοποί της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ αναφέρουν την έννοια της καθολικής υπηρεσίας και ότι το επεξηγηματικό σημείωμα αναφέρεται, βεβαίως, στην καθολική υπηρεσία, αλλά στο πλαίσιο της μνείας του άρθρου 14 ΣΛΕΕ, χάρη στο οποίο η μακροχρόνια περίθαλψη θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως ΥΓΟΣ. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν παραμόρφωσε την επίδικη πρόταση ΕΠΠ καθόσον επισήμανε, στην προσβαλλόμενη απόφαση, ότι το άρθρο 14 ΣΛΕΕ δεν αποτελούσε νομική βάση δυνάμει της οποίας τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να υποχρεωθούν να χαρακτηρίσουν μια υπηρεσία ως ΥΓΟΣ και καθόσον επισήμανε ότι δεν μπορούσε να διατυπώσει πρόταση για την έκδοση πράξεως σκοπούσα στο να αποκλείσει υπηρεσία από την εφαρμογή των κανόνων της εσωτερικής αγοράς. Συνεπώς, το επιχείρημα των προσφευγόντων πρέπει να απορριφθεί.
Τέλος, το επιχείρημα των προσφευγόντων το οποίο βασίζεται στην καταχώριση της προτάσεως ΕΠΠ με τον τίτλο «Η ύδρευση και η αποχέτευση είναι ανθρώπινο δικαίωμα» δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Πράγματι, καίτοι η καταχώριση της εν λόγω προτάσεως ΕΠΠ, η οποία αναφέρει το άρθρο 14 ΣΛΕΕ ως προτεινόμενη νομική βάση, είναι συναφής, τούτο δεν επάγεται ότι η Επιτροπή έχει κρίνει ρητώς ότι το άρθρο 14 ΣΛΕΕ συνιστούσε πρόσφορη νομική βάση για την πρόταση εκδόσεως νομικής πράξεως αποκλείουσας τις υπηρεσίες που συνδέονται προς τους υδάτινους πόρους από την εφαρμογή των κανόνων της εσωτερικής αγοράς. Πράγματι, η απόφαση της Επιτροπής να προβεί στην καταχώριση αυτής της προτάσεως ΕΠΠ απλώς μαρτυρεί ότι, για την Επιτροπή, η εν λόγω πρόταση ΕΠΠ δεν ευρισκόταν καταφανώς εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων βάσει των οποίων η ίδια μπορούσε να καταθέσει πρόταση εκδόσεως νομικής πράξεως της Ένωσης προς εφαρμογή των Συνθηκών.
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πλάνη εκτιμήσεως στην προσβαλλόμενη απόφαση αναφορικά με το άρθρο 14 ΣΛΕΕ, καθόσον ήταν πρόδηλο ότι δεν μπορούσε, βάσει της εν λόγω διατάξεως, να προτείνει τη θέσπιση νομοθεσίας χαρακτηρίζουσας τις υπηρεσίες μακροχρόνιας περιθάλψεως ως ΥΓΟΣ και αποκλείουσας τις υπηρεσίες αυτές από την εφαρμογή των κανόνων της εσωτερικής αγοράς.
Επί του δευτέρου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως
Οι προσφεύγοντες προβάλλουν ότι η Επιτροπή δεν εκτίμησε ορθώς, στην προσβαλλόμενη απόφαση, το άρθρο 153 ΣΛΕΕ, το οποίο παρέχει, σε συνδυασμό προς το άρθρο 14 ΣΛΕΕ, πρόσφορη νομική βάση για την πρόταση της επίδικης ΕΠΠ, καθόσον καθιστά δυνατή τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων σχετικά με την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων. Καίτοι οι προσφεύγοντες παραδέχονται ότι, όσον αφορά τους μη εργαζομένους, η διάταξη αυτή δεν συνιστά την πλέον ισχυρή νομική βάση, εντούτοις ισχυρίζονται ότι είναι απαραίτητο αυτή να συσχετισθεί προς το άρθρο 14 ΣΛΕΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι όσο το δυνατόν μεγαλύτερος αριθμός προσώπων, μεταξύ των οποίων και οι εργαζόμενοι, θα δύνανται να τύχουν υπηρεσιών μακροχρόνιας περιθάλψεως.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα των προσφευγόντων.
Στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή επισήμανε ότι το άρθρο 153 ΣΛΕΕ δεν μπορούσε να αποτελέσει πρόσφορη νομική βάση για την έκδοση πράξεως με το αντικείμενο της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ, διότι το άρθρο 153 ΣΛΕΕ καθιστούσε δυνατή μόνο τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων σχετικά με την κοινωνική ασφάλιση και προστασία των εργαζομένων, εξαιρουμένης της υγειονομικής περιθάλψεως και της μακροχρόνιας περιθάλψεως για τους μη εργαζομένους.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι το άρθρο 153 ΣΛΕΕ καλύπτει μόνο μερικώς το πεδίο εφαρμογής των μέτρων που ζητούνται με την επίδικη πρόταση ΕΠΠ, δεδομένου ότι η διάταξη αυτή, η οποία αφορά ρητώς και αποκλειστικώς τους εργαζομένους, δεν καθιστά δυνατή την έκδοση νομικών πράξεων σχετικά με άλλες κατηγορίες προσώπων. Ως εκ τούτου, καθεαυτό το άρθρο 153 ΣΛΕΕ δεν μπορεί να συνιστά νομική βάση για την έκδοση πράξεως με το αντικείμενο της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ και σκοπούσας στο να διασφαλίσει την καθολική παροχή μακροχρόνιας περιθάλψεως εντός της Ένωσης.
Εντούτοις, διαπιστώνεται ότι, όπως τονίζουν οι προσφεύγοντες και προκύπτει από το επεξηγηματικό σημείωμα το οποίο συνοδεύει την αίτηση καταχωρίσεως, γίνεται επίκληση του άρθρου 153 ΣΛΕΕ, στην επίδικη πρόταση ΕΠΠ, ως πρόσθετης νομικής βάσεως για τις ενέργειες που θα πρέπει να γίνουν βάσει του άρθρου 14 ΣΛΕΕ.
Συναφώς, διαπιστώνεται ότι, δεδομένου ότι το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η Επιτροπή μπορούσε να απορρίψει την καταχώριση της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ, καθόσον αυτή καταφανώς δεν ενέπιπτε στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 14 ΣΛΕΕ, το συμπέρασμα της Επιτροπής σχετικά με το άρθρο 153 ΣΛΕΕ, το οποίο προβλήθηκε στην αίτηση καταχωρίσεως ως πρόσθετη νομική βάση, πρέπει άνευ ετέρου να επικυρωθεί.
Επί του τρίτου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως
Οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι, αφενός, το άρθρο 352 ΣΛΕΕ ουδόλως αναλύθηκε στην προσβαλλόμενη απόφαση και ότι, αφετέρου, η Επιτροπή δύναται να κάνει χρήση της διατάξεως αυτής για να λάβει μέτρα σύμφωνα προς το αντικείμενο και τους σκοπούς της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ.
Πρώτον, προκύπτει από την επιχειρηματολογία των προσφευγόντων ότι προβάλλουν ιδίως έλλειψη αιτιολογίας της προσβαλλομένης αποφάσεως όσον αφορά το άρθρο 352 ΣΛΕΕ. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι ο έλεγχος της τηρήσεως της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως αποτελεί ουσιώδη τύπο που πρέπει να διακρίνεται από το ζήτημα του βασίμου της αιτιολογίας, δεδομένου ότι το δεύτερο αφορά την ουσιαστική νομιμότητα της οικείας πράξεως (απόφαση της 2ας Απριλίου 1998, Επιτροπή κατά Sytraval και Brink’s France,
C-367/95 P
, Συλλογή,
EU:C:1998:154
, σκέψη
).
Κατά συνέπεια, τα επιχειρήματα των προσφευγόντων στο πλαίσιο του υπό κρίση λόγου τα οποία ως σκοπό έχουν να αναγνωρισθεί η έλλειψη αιτιολογίας της προσβαλλομένης αποφάσεως υπό το πρίσμα του άρθρου 352 ΣΛΕΕ, πρέπει να εξεταστούν στο πλαίσιο του τρίτου λόγου, ο οποίος αντλείται από παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως.
Δεύτερον, καθόσον οι προσφεύγοντες, στο πλαίσιο του παρόντος σκέλους του πρώτου λόγου, επιχειρούν να αποδείξουν ότι το άρθρο 352 ΣΛΕΕ συνιστά πρόσφορη νομική βάση, η Επιτροπή, απαντώντας σε ερώτημα του Γενικού Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, επιβεβαίωσε ότι προβάλλει το απαράδεκτο της επιχειρηματολογίας αυτής βάσει του άρθρου 44, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου της 2ας Μαΐου 1991.
Υπενθυμίζεται ότι, δυνάμει του άρθρου 21, πρώτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο εφαρμόζεται στη διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου σύμφωνα με το άρθρο 53, πρώτο εδάφιο, του ιδίου Οργανισμού, και του άρθρου 44, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, το δικόγραφο πρέπει να προσδιορίζει το αντικείμενο της διαφοράς και να περιέχει συνοπτική έκθεση των προβαλλομένων ισχυρισμών. Τα στοιχεία αυτά πρέπει να είναι αρκούντως σαφή και ακριβή, ώστε να μπορεί ο αντίδικος να προετοιμάσει την άμυνά του και το Γενικό Δικαστήριο να αποφανθεί επί της προσφυγής ή της αγωγής χωρίς πρόσθετα στοιχεία. Προς κατοχύρωση της ασφάλειας δικαίου και της ορθής απονομής της δικαιοσύνης, πρέπει, για να είναι η προσφυγή παραδεκτή, τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία επί των οποίων αυτή στηρίζεται να προκύπτουν, τουλάχιστον συνοπτικώς, πλην όμως κατά τρόπο συνεπή και κατανοητό, από το περιεχόμενο του σχετικού δικογράφου (βλ. απόφαση της 10ης Μαΐου 2006, Galileo International Technology κ.λπ. κατά Επιτροπής,
Τ-279/03
, Συλλογή,
EU:T:2006:121
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Συναφώς, επισημαίνεται ότι η επιχειρηματολογία σχετικά με το άρθρο 352 ΣΛΕΕ διατυπώνεται στο πλαίσιο του πρώτου λόγου, σχετικά με εσφαλμένη εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011, με τον οποίο οι προσφεύγοντες αμφισβητούν, αφενός, την ερμηνεία και την εφαρμογή της διατάξεως αυτής και, αφετέρου, την εφαρμογή της ως άνω διατάξεως υπό το πρίσμα των προτεινόμενων νομικών βάσεων στην αίτηση καταχωρίσεως της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ. Επιπροσθέτως, η ουσία των επιχειρημάτων των προσφευγόντων, καθόσον με αυτά προβάλλεται ότι το άρθρο 352 ΣΛΕΕ συνιστά πρόσφορη νομική βάση για την έκδοση πράξεως υλοποιούσας τους σκοπούς της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ, προκύπτει από το δικόγραφο της προσφυγής με επαρκή σαφήνεια, όπερ σημαίνει ότι η Επιτροπή μπόρεσε, όπως προκύπτει από τα υπομνήματά της, να αναπτύξει λυσιτελώς την επιχειρηματολογία προς αντίκρουση των εν λόγω επιχειρημάτων. Κατά συνέπεια, το τρίτο σκέλος του πρώτου λόγου, καθόσον βασίζεται σε πλάνη εκτιμήσεως του άρθρου 352 ΣΛΕΕ, δεν μπορεί να κριθεί απαράδεκτο και η σχετική ένσταση της Επιτροπής πρέπει, ως εκ τούτου, να απορριφθεί.
Τρίτον, προκύπτει από την επιχειρηματολογία των προσφευγόντων ότι, κατ’ αυτούς, η προτεινόμενη πρωτοβουλία πολιτών δεν ευρίσκεται καταφανώς εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής που απορρέουν από το άρθρο 352 ΣΛΕΕ, δυνάμει των οποίων αυτή δύναται να υποβάλει πρόταση για την έκδοση νομικής πράξης της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών.
Συναφώς, οι προσφεύγοντες προβάλλουν, καταρχάς, ότι, εάν τα άρθρα 14 ΣΛΕΕ και 153 ΣΛΕΕ δεν επαρκούσαν για να εκδοθεί πράξη υλοποιούσα την επίδικη πρόταση ΕΠΠ, η Επιτροπή θα μπορούσε να προτείνει σχέδιο ερειδόμενο στο άρθρο 352 ΣΛΕΕ. Επιπροσθέτως, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι μπορεί να γίνει χρήση του άρθρου 352 ΣΛΕΕ στο πλαίσιο προτάσεως ΕΠΠ. Τέλος, οι προσφεύγοντες προβάλλουν ότι θα ήταν αντίθετο στο πνεύμα του κανονισμού 211/2011 να απαιτείται οι πολίτες της Ένωσης να αποδεικνύουν για ποιόν λόγο η έκδοση νομικής πράξεως αφορώσας το αντικείμενο προτάσεως ΕΠΠ είναι αναγκαία για την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκουν οι Συνθήκες.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά το άρθρο 352 ΣΛΕΕ, εάν, στο πλαίσιο των πολιτικών που καθορίζονται από τις Συνθήκες, η δράση της Ένωσης θεωρείται αναγκαία για την επίτευξη ενός από τους στόχους που τίθενται με αυτές, χωρίς να προβλέπονται στις Συνθήκες οι εξουσίες δράσεως που απαιτούνται για τον σκοπό αυτό, το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής και εγκρίσεως του Κοινοβουλίου, θεσπίζει τις κατάλληλες διατάξεις.
Κατά τη νομολογία, το άρθρο 352 ΕΚ, το οποίο αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο μιας θεσμικής τάξεως βασιζομένης στην αρχή των κατ’ απονομήν αρμοδιοτήτων, δεν μπορεί να αποτελέσει έρεισμα για τη διεύρυνση του τομέα των αρμοδιοτήτων της Ένωσης πέραν του γενικού πλαισίου που απορρέει από το σύνολο των διατάξεων της Συνθήκης, ειδικότερα δε από τις διατάξεις που καθορίζουν την αποστολή και τη δράση της Ένωσης. Εν πάση περιπτώσει, η διάταξη αυτή δεν μπορεί να λειτουργήσει ως έρεισμα για την έκδοση διατάξεων οι οποίες, κατ’ ουσίαν, θα είχαν ως συνέπεια την τροποποίηση της Συνθήκης εκτός του πλαισίου της διαδικασίας που αυτή προβλέπει σχετικώς (γνώμη 2/94, της 28ης Μαρτίου 1996, Συλλογή,
EU:C:1996:140
, σημείο
). Ως εκ τούτου, η χρήση της διατάξεως αυτής υπόκειται σε ορισμένες προϋποθέσεις, προκειμένου να γίνεται σεβαστή η οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων από τις Συνθήκες και να αποφεύγεται η υπονόμευσή της μέσω της εκδόσεως πράξεως παράγωγου δικαίου.
Επιπροσθέτως, πρέπει να επισημανθεί ότι ούτε το άρθρο 352 ΣΛΕΕ, ούτε ο κανονισμός 211/2011 αποκλείουν την χρήση του άρθρου 352 ΣΛΕΕ στο πλαίσιο προτάσεως ΕΠΠ.
Εντούτοις, ο σκοπός της συμμετοχής των πολιτών στη δημοκρατική ζωή της Ένωσης τον οποίο προάγει ο μηχανισμός της ΕΠΠ δεν μπορεί να ανατρέψει την αρχή των κατ’ απονομήν αρμοδιοτήτων και να επιτρέψει στην Ένωση να νομοθετεί σε τομέα για τον οποίο δεν της έχει απονεμηθεί καμία αρμοδιότητα, όπερ σημαίνει ότι η τήρηση των προϋποθέσεων του άρθρου 352 ΣΛΕΕ επιβάλλεται επίσης στο πλαίσιο προτάσεως ΕΠΠ. Επομένως, στην Επιτροπή απόκειται να εξακριβώσει εάν, όσον αφορά πρόταση ΕΠΠ, είναι πρόδηλο ότι δεν θα μπορέσει να προβεί σε πρόταση εκδόσεως νομικής πράξεως βασιζόμενης στη διάταξη αυτή. Εντούτοις, τούτο δεν προδικάζει την εκτίμηση της αναγκαιότητας τέτοιας νομικής πράξεως από τα θεσμικά όργανα, καθόσον η εκτίμηση αυτή μπορεί να γίνει μετά την καταχώριση της προτάσεως ΕΠΠ και να περιληφθεί, αναλόγως της περιπτώσεως, στην ανακοίνωση που προβλέπεται στο άρθρο 10, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 211/2011.
Στην προκειμένη περίπτωση, πρέπει να επισημανθεί ότι η αίτηση καταχωρίσεως δεν περιλαμβάνει στοιχεία ικανά να αποδείξουν ότι οι προϋποθέσεις χρήσεως του άρθρου 352 ΣΛΕΕ συντρέχουν. Επομένως, καίτοι προκύπτει από το επεξηγηματικό σημείωμα που προσαρτάται στην αίτηση καταχωρίσεως ότι οι προσφεύγοντες βάσισαν τις σχετικές προτάσεις τους στα άρθρα 14 ΣΛΕΕ και 153 ΣΛΕΕ, εντούτοις αυτοί δεν διευκρίνισαν ρητώς για ποιούς λόγους θα ήταν δικαιολογημένη η χρήση του άρθρου 352 ΣΛΕΕ. Επιπλέον, προκύπτει από το εν λόγω παράρτημα ότι εάν η Επιτροπή ήθελε θεωρήσει ότι το άρθρο 14 ΣΛΕΕ δεν συνιστά πρόσφορη νομική βάση, θα έπρεπε να κάνει χρήση του άρθρου 352 ΣΛΕΕ. Κατά συνέπεια, μολονότι δεν μπορεί να προσαφθεί στους προσφεύγοντες ότι δεν απέδειξαν, στο πλαίσιο της αιτήσεώς τους καταχωρίσεως, ότι η ζητούμενη πράξη ήταν αναγκαία, εντούτοις θα έπρεπε να είχαν τουλάχιστον αποδείξει ότι η ως άνω πράξη εντασσόταν στο πλαίσιο των πολιτικών που ορίζουν οι Συνθήκες και σκοπούσε στην επίτευξη σκοπού προβλεπόμενου σε αυτές, στοιχείο που θα είχε επιτρέψει στην Επιτροπή να αξιολογήσει επισταμένως το αίτημά τους να γίνει χρήση, για την προτεινόμενη πράξη, του άρθρου 352 ΣΛΕΕ.
Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν ευσταθεί η αιτίαση των προσφευγόντων κατά του συμπεράσματος της Επιτροπής, κατά το οποίο το άρθρο 352 ΣΛΕΕ προδήλως δεν συνιστούσε πρόσφορη νομική βάση όσον αφορά πρόταση εκδόσεως νομικής πράξεως σκοπούσα στην υλοποίηση των σκοπών της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, προκύπτει ότι η Επιτροπή ούτε παρέβη το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011, ούτε υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κατά την εκτίμηση των άρθρων 14 ΣΛΕΕ, 153 ΣΛΕΕ και 352 ΣΛΕΕ. Επομένως, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του.
Επί του δευτέρου λόγου, ο οποίος αντλείται από παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως
Με τον δεύτερο λόγο, οι προσφεύγοντες προβάλλουν, κατ’ ουσίαν, ότι η αρχή της χρηστής διοικήσεως επιβάλλει ένα καθήκον συνέπειας, το οποίο επιτάσσει παρόμοιες υποθέσεις να αντιμετωπίζονται με τον ίδιο τρόπο, εκτός αν δικαιολογείται διάκριση μεταξύ αυτών, και ότι η Επιτροπή παρέβη το ως άνω καθήκον καθόσον αρνήθηκε να καταχωρίσει την επίδικη πρόταση ΕΠΠ, καίτοι είχε προβεί στην καταχώριση άλλων προτάσεων ΕΠΠ. Συγκεκριμένα, κατά τους προσφεύγοντες, η Επιτροπή, δια της καταχωρίσεως προηγούμενων προτάσεων ΕΠΠ, καθιέρωσε πρακτική κατά την οποία, στις περιπτώσεις όπου είναι αμφίβολη η προσφορότητα νομικής βάσεως, οι προτάσεις ΕΠΠ καταχωρίζονται ώστε να ξεκινήσει διάλογος μεταξύ των πολιτών και των θεσμικών οργάνων, και ερμήνευσε την προϋπόθεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011 υπό το πρίσμα του σκοπού αυτού. Η επίδικη πρόταση ΕΠΠ και η ΕΠΠ με τίτλο «Η ύδρευση και η αποχέτευση είναι ανθρώπινο δικαίωμα» είναι εξάλλου, κατά τους προσφεύγοντες, όλως παρεμφερείς, λαμβανομένων υπόψη των σκοπών τους, όσο και των προτεινόμενων νομικών βάσεων και, δυνάμει της αρχής της συνέπειας, δεν θα έπρεπε να είχε απορριφθεί η καταχώριση της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα των προσφευγόντων.
Πρέπει εξαρχής να τονισθεί ότι, απαντώντας σε ερώτηση του Γενικού Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι προσφεύγοντες επιβεβαίωσαν ρητώς ότι με τον υπό κρίση λόγο προβάλλουν παράβαση του καθήκοντος συνέπειας ως συνιστώσας της αρχής της χρηστής διοικήσεως και όχι της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, τα θεσμικά όργανα οφείλουν να ασκούν τις αρμοδιότητές τους σύμφωνα με τις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης, όπως είναι η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως και η αρχή της χρηστής διοικήσεως, και ότι, λαμβανομένων υπόψη των αρχών αυτών, σε αυτά απόκειται να λαμβάνουν υπόψη τις ήδη ληφθείσες αποφάσεις επί παρεμφερών αιτήσεων και να διερωτώνται με ιδιαίτερη επιμέλεια επί του κατά πόσον πρέπει να λάβουν απόφαση προς την ίδια κατεύθυνση. Εντούτοις, η αρχή της χρηστής διοικήσεως πρέπει να συνάδει προς την τήρηση της νομιμότητας (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 10ης Μαρτίου 2011, Agencja Wydawnicza Technopol κατά ΓΕΕΑ,
C-51/10 P
, Συλλογή,
EU:C:2011:139
, σκέψεις
έως
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και της 17ης Ιανουαρίου 2013, Gollnisch κατά Κοινοβουλίου,
T-346/11 και T-347/11
, Συλλογή,
EU:T:2013:23
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από την εξέταση του πρώτου λόγου, ορθώς η Επιτροπή διαπίστωσε στην προσβαλλόμενη απόφαση ότι η επίδικη πρόταση ΕΠΠ ευρισκόταν καταφανώς εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της δυνάμει των οποίων μπορούσε να καταθέσει πρόταση εκδόσεως νομικής πράξεως. Κατά συνέπεια, καθόσον αποδείχθηκε ότι η Επιτροπή ορθώς εφάρμοσε, στη συγκεκριμένη περίπτωση, το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011, προκύπτει από την παρατεθείσα στη σκέψη 60 ανωτέρω νομολογία ότι η νομιμότητα της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν μπορεί να αμφισβητηθεί απλώς και μόνο λόγω του ότι η Επιτροπή φέρεται να μην ακολούθησε ορισμένη, έστω παγιωμένη, ακολουθούμενη στον οικείο τομέα πρακτική.
Ως εκ τούτου, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, ο οποίος αντλείται από έλλειψη αιτιολογίας
Οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι η προσβαλλόμενη απόφαση παραβιάζει την υποχρέωση αιτιολογήσεως που προβλέπεται στο άρθρο 296 ΣΛΕΕ και στο άρθρο 41, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, κατ’ ουσίαν, προβάλλουν, συναφώς, τρεις αιτιάσεις. Πρώτον, εκτιμούν ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι επαρκώς αιτιολογημένη όσον αφορά την άρνηση να εκληφθεί το άρθρο 352 ΣΛΕΕ ως πρόσφορη νομική βάση. Δεύτερον, προσάπτουν στην Επιτροπή ότι δεν εξέθεσε τους λόγους οι οποίοι δικαιολογούν την άρνηση καταχωρίσεως, καίτοι προηγούμενες παρεμφερείς προτάσεις είχαν καταχωρισθεί. Τρίτον, υποστηρίζουν ότι η Επιτροπή όφειλε να αιτιολογήσει την αυστηρή εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 211/2011 επί της αιτήσεως καταχωρίσεως της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα των προσφευγόντων.
Πρώτον, όσον αφορά τη δεύτερη και την τρίτη αιτίαση, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως ως ουσιώδους τύπου, που μπορεί να προβληθεί στο πλαίσιο λόγου βάλλοντος κατά της ανεπάρκειας ή ελλείψεως αιτιολογίας αποφάσεως, και του ελέγχου του βασίμου της αιτιολογίας, το οποίο εμπίπτει στον έλεγχο ουσιαστικής νομιμότητας της πράξεως και επιτάσσει ο δικαστής να εξακριβώσει εάν οι λόγοι στους οποίους βασίζεται η πράξη αποτελούν ή όχι προϊόν πλάνης (απόφαση Επιτροπή κατά Sytraval και Brink’s France, σκέψη
ανωτέρω,
EU:C:1998:154
, σκέψη
). Πράγματι, πρόκειται για δύο ελέγχους διαφορετικής φύσεως, που οδηγούν σε διακριτές εκτιμήσεις του Γενικού Δικαστηρίου (απόφαση Επιτροπή κατά Sytraval και Brink’s France, σκέψη
ανωτέρω,
EU:C:1998:154
, σκέψεις
έως
).
Εν προκειμένω, επισημαίνεται ότι, με τη δεύτερη και την τρίτη αιτίαση του δευτέρου λόγου, οι προσφεύγοντες προβάλλουν επιχειρήματα σχετικά με την κατ’ ουσίαν εκτίμηση της προσβαλλομένης αποφάσεως, τα οποία εξετάστηκαν και απορρίφθηκαν στο πλαίσιο του πρώτου και του δεύτερου λόγου. Τα επιχειρήματα αυτά δεν είναι ικανά να τροποποιήσουν το περιεχόμενο της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως που υπέχει η Επιτροπή.
Κατά συνέπεια, το Γενικό Δικαστήριο δεν μπορεί να εξετάσει τις αιτιάσεις αυτές στο πλαίσιο του ελέγχου της τηρήσεως της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως. Πράγματι, στο πλαίσιο λόγου αντλούμενου από ελλιπή ή ανεπαρκή αιτιολογία, οι αιτιάσεις και τα επιχειρήματα που προβάλλονται προς αμφισβήτηση της βασιμότητας της προσβαλλομένης αποφάσεως πρέπει να θεωρηθούν αλυσιτελή (απόφαση της 1ης Ιουλίου 2009, Operator ARP κατά Επιτροπής,
T-291/06
, Συλλογή,
EU:T:2009:235
, σκέψη
).
Δεύτερον, όσον αφορά την πρώτη αιτίαση, πρέπει καταρχάς να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η κατά το άρθρο 296 ΣΛΕΕ υποχρέωση αιτιολογήσεως ατομικής αποφάσεως σκοπεί να παράσχει στον ενδιαφερόμενο επαρκείς ενδείξεις ως προς το αν η απόφαση είναι πράγματι νόμιμη ή, ενδεχομένως, ενέχει πλημμέλεια δυνάμενη να κλονίσει το κύρος της και να καταστήσει δυνατή την εκ μέρους του δικαιοδοτικού οργάνου της Ένωσης άσκηση του ελέγχου νομιμότητας της αποφάσεως αυτής (αποφάσεις της 18ης Σεπτεμβρίου 1995, Tiercé Ladbroke κατά Επιτροπής,
T-471/93
, Συλλογή,
EU:T:1995:167
, σκέψη
, και της 27ης Σεπτεμβρίου 2012, J κατά Κοινοβουλίου,
T-160/10
,
EU:T:2012:503
, σκέψη
).
Το άρθρο 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 211/2011, κατά το οποίο η Επιτροπή γνωστοποιεί στους διοργανωτές τους λόγους απορρίψεως της αιτήσεως καταχωρίσεως, αποτελεί ειδική έκφανση της εν λόγω υποχρεώσεως αιτιολογήσεως στον τομέα της ΕΠΠ.
Κατά πάγια, επίσης, νομολογία, η απαιτούμενη βάσει του άρθρου 296 ΣΛΕΕ αιτιολογία πρέπει να είναι προσαρμοσμένη στη φύση της επίδικης πράξεως. Επομένως, η υποχρέωση αιτιολογήσεως πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση προς τις περιστάσεις της συγκεκριμένης περιπτώσεως, ιδίως δε προς το περιεχόμενο της πράξεως και το είδος των προβαλλομένων αιτιάσεων. Η αιτιολογία δεν απαιτείται να διασαφηνίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα κατά πόσον η αιτιολογία μιας πράξεως ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του άρθρου 296 ΣΛΕΕ πρέπει να εκτιμάται όχι μόνον βάσει του γράμματός της, αλλά και του πλαισίου της (διάταξη της 14ης Νοεμβρίου 2013, J κατά Κοινοβουλίου,
C-550/12 P
,
EU:C:2013:760
, σκέψη
).
Τέλος, επίσης κατά πάγια νομολογία, η Επιτροπή δεν είναι υποχρεωμένη να λαμβάνει θέση, στην αιτιολογία των αποφάσεών της, εφ’ όλων των επιχειρημάτων που προέβαλαν οι ενδιαφερόμενοι κατά τη διοικητική διαδικασία. Πράγματι, αρκεί η Επιτροπή να εκθέσει τα πραγματικά περιστατικά και τις νομικές εκτιμήσεις που έχουν αποφασιστική σημασία για την οικονομία της αποφάσεως (απόφαση της 11ης Ιανουαρίου 2007, Technische Glaswerke Ilmenau κατά Επιτροπής,
C-404/04 P
,
EU:C:2007:6
, σκέψη
· βλ., επίσης, απόφαση της 29ης Ιουνίου 1993, Asia Motor France κ.λπ. κατά Επιτροπής,
T-7/92
, Συλλογή,
EU:T:1993:52
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επισημαίνεται ότι, εν προκειμένω, η απόρριψη της αιτήσεως καταχωρίσεως της προτάσεως ΕΠΠ δύναται να θίξει την ίδια την αποτελεσματικότητα της ασκήσεως του δικαιώματος των πολιτών να υποβάλουν πρόταση πρωτοβουλίας πολιτών, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 24, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Κατά συνέπεια, τέτοια απόφαση πρέπει να καθιστά σαφείς τους λόγους της ως άνω απορρίψεως.
Συγκεκριμένα, στον πολίτη που υπέβαλε πρόταση ΕΠΠ πρέπει να παρασχεθεί η δυνατότητα να κατανοήσει τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή δεν καταχώρισε την πρόταση αυτή. Στην Επιτροπή απόκειται, σε περίπτωση που υποβληθεί ενώπιόν της πρόταση ΕΠΠ, να εκτιμήσει την πρόταση, αλλά και να αιτιολογήσει την απορριπτική απόφασή της, λαμβάνοντας υπόψη τις συνέπειες της αποφάσεως επί της αποτελεσματικής ασκήσεως του δικαιώματος που κατοχυρώνεται με τη Συνθήκη. Τούτο συνάγεται από την ίδια τη φύση του δικαιώματος αυτού, το οποίο, όπως επισημαίνεται στην αιτιολογική σκέψη 1 του κανονισμού 211/2011, σκοπεί να ενισχύσει την ευρωπαϊκή ιθαγένεια και να βελτιώσει τη δημοκρατική λειτουργία της Ένωσης μέσω της συμμετοχής των πολιτών στη δημοκρατική ζωή της Ένωσης (βλ. απόφαση της 30ής Σεπτεμβρίου 2015, Αναγνωστάκης κατά Επιτροπής,
T-450/12
, Συλλογή, υπό αναίρεση,
EU:T:2015:739
, σκέψη
).
Από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι η Επιτροπή εξέθεσε ειδικώς τους λόγους τους οποίους τα άρθρα 14 και 153 ΣΛΕΕ δεν μπορούσαν να αποτελέσουν πρόσφορες νομικές βάσεις. Αντιθέτως, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν περιλαμβάνει καμία ειδική αιτιολογία όσον αφορά το άρθρο 352 ΣΛΕΕ. Εντούτοις, όπως ορθώς τονίζει και η Επιτροπή, προκύπτει, εμμέσως πλην σαφώς, από την προσβαλλόμενη απόφαση, ότι η Επιτροπή έκρινε ότι το άρθρο 352 ΣΛΕΕ, όπως και οι λοιπές διατάξεις των Συνθηκών, δεν αποτελούσε πρόσφορη νομική βάση για την έκδοση πράξεως υλοποιούσας τους σκοπούς της επίδικης ΕΠΠ.
Κατά τη νομολογία, βεβαίως, η αιτιολογία πράξεως έχει ως σκοπό να εκθέσει κατά τρόπο σαφή και αναμφίλεκτο τη συλλογιστική του εκδότη της πράξεως ώστε να παρέχονται στον ενδιαφερόμενο επαρκή στοιχεία ως προς το αν η απόφαση είναι πράγματι νόμιμη ή, ενδεχομένως, ενέχει πλημμέλεια δυνάμενη να κλονίσει το κύρος της και να καταστήσει δυνατή την εκ μέρους του δικαιοδοτικού οργάνου της Ένωσης άσκηση του ελέγχου νομιμότητας της αποφάσεως αυτής.
Εντούτοις, πρέπει επίσης να υπομνησθεί ότι το περιεχόμενο της υποχρεώσεως αυτής συναρτάται προς πλείονες παράγοντες. Έτσι, η αιτιολογία δεν απαιτείται να διασαφηνίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, αλλά μόνον τα στοιχεία που είναι ουσιώδη για την οικονομία της αποφάσεως, καθόσον το ζήτημα κατά πόσον η αιτιολογία μιας πράξεως ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του άρθρου 296 ΣΛΕΕ συναρτάται προς τη φύση της επίδικης πράξεως και προς το πλαίσιο εντός του οποίου εκδόθηκε.
Στην προκειμένη περίπτωση, διαπιστώνεται ότι η αίτηση καταχωρίσεως της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ δεν περιλαμβάνει στοιχεία ικανά να αποδείξουν ότι οι προϋποθέσεις χρήσεως του άρθρου 352 ΣΛΕΕ συντρέχουν. Επομένως, όπως ορθώς υπογραμμίζει και η Επιτροπή, καίτοι προκύπτει από το επεξηγηματικό σημείωμα που συνοδεύει την αίτηση καταχωρίσεως ότι οι προσφεύγοντες βάσισαν τις σχετικές προτάσεις τους στα άρθρα 14 ΣΛΕΕ και 153 ΣΛΕΕ, εντούτοις αυτοί δεν διευκρίνισαν ρητώς για ποιούς λόγους θα ήταν δικαιολογημένη η χρήση του άρθρου 352 ΣΛΕΕ.
Λαμβανομένου όμως υπόψη ότι η χρήση του άρθρου 352 ΣΛΕΕ υπόκειται σε αυστηρές προϋποθέσεις, οι οποίες αφορούν ιδίως την αναγκαιότητα πράξεως στο πλαίσιο των πολιτικών που ορίζονται στις Συνθήκες για την επίτευξη σκοπού προβλεπόμενου από αυτές, οι προσφεύγοντες θα έπρεπε να είχαν τουλάχιστον αποδείξει ότι η επίδικη πρόταση ΕΠΠ επιδίωκε την επίτευξη σκοπού προβλεπόμενου στις Συνθήκες, ώστε η Επιτροπή να μπορεί να αξιολογήσει επισταμένως το σχετικό αίτημά τους. Πράγματι, εάν δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις χρήσεως του άρθρου 352 ΣΛΕΕ, η διάταξη αυτή δεν συνιστά πρόσφορη νομική βάση και δεν συντρέχει η προϋπόθεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 211/2011.
Ως εκ τούτου, λαμβανομένου υπόψη του πλαισίου και της ελλείψεως, στην αίτηση καταχωρίσεως της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ, κάθε στοιχείου, έστω και συνοπτικού, όσον αφορά τις προϋποθέσεις εφαρμογής, στο πλαίσιο της επίδικης προτάσεως ΕΠΠ, του άρθρου 352 ΣΛΕΕ, η σιωπηρή αιτιολογία όσον αφορά τη διάταξη αυτή πρέπει να εκληφθεί ως επαρκής και η πρώτη αιτίαση του τρίτου λόγου πρέπει να απορριφθεί.
Κατόπιν όλων των ανωτέρω, κρίνεται ότι η Επιτροπή δεν παρέβη την υποχρέωσή της αιτιολογήσεως και ότι ο τρίτος λόγος και, κατά συνέπεια, η προσφυγή, πρέπει να απορριφθούν.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 134, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα. Δεδομένου ότι οι προσφεύγοντες ηττήθηκαν, πρέπει να καταδικαστούν, εκτός από τα δικά τους έξοδα, και στα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Επιτροπή, σύμφωνα με τα αιτήματα της τελευταίας.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει την προσφυγή.

2)
Καταδικάζει τον B. Costantini και τους λοιπούς προσφεύγοντες, των οποίων τα ονόματα αναφέρονται στο παράρτημα, στα δικαστικά έξοδα.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 19 Απριλίου 2016.
(υπογραφές)
Παράρτημα
Robert Racke
, κάτοικος Lamadelaine (Λουξεμβούργο),
Pietro Pravata
, κάτοικος Beyne-Heusay (Βέλγιο),
Zbigniew Gałązka
, κάτοικος Łódź (Πολωνία),
Justo Santos Domínguez
, κάτοικος Leganés (Ισπανία),
Maria Isabel Lemos
, κάτοικος Mealhada (Πορτογαλία),
André Clavelou
, κάτοικος Vincennes (Γαλλία),
Citizens’ Committee «Right to Lifelong Care: Leading a life of dignity and independence is a fundamental right!», με έδρα τις Βρυξέλλες (Βέλγιο).
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.