CELEX: 62015TJ0616
ЕФР
Държави от АКТБ
Споразумение от Котону
Програма за подкрепа на културни инициативи в африканските португалоезични страни
Суми, платени от Комисията на субекта, отговарящ за финансовото изпълнение на програмата в Гвинея Бисау
Възстановяване в резултат на финансов одит
Прихващане на вземания
Пропорционалност
Неоснователно обогатяване
Извъндоговорна отговорност

Обстоятелствата, предхождащи спора
Съгласно Споразумението за партньорство между членовете на групата държави от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн, от една страна, и Европейската общност и нейните държави членки, от друга страна, подписано в Котону на 23 юни 2000 г. (
ОВ L 317, 2000 г., стр. 3
) и одобрено от името на Общността с Решение 2003/159/ЕО на Съвета от 19 декември 2002 г. (
ОВ L 65, 2003 г., стр. 27
), Европейският фонд за развитие (ЕФР) създаде програма за подкрепа на културни инициативи за пет държави от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн (АКТБ), а именно африканските португалоезични страни (наричани по-нататък „държавите от АКТБ“).
Държавите от АКТБ са Република Ангола, Република Кабо Верде, Република Гвинея-Бисау, Република Мозамбик и Демократична република Сао Томе и Принсипи.
В рамките на предназначената за тях програма за подкрепа на културните инициативи държавите от АКТБ са получили сума от порядъка на 3 милиона евро въз основа на решение за финансиране на Европейската комисия, приложено чрез финансово споразумение с референтен номер 9888/REG (наричано по-нататък „финансовото споразумение“), подписано от Комисията на 19 декември 2007 г., а от държавите от АКТБ, представлявани от регионалния разпоредител на Република Гвинея-Бисау — на 29 февруари 2008 г., и влязло сила на тази дата. Срокът на посоченото споразумение е изтекъл на 31 декември 2013 г.
Съгласно финансовото споразумение на 20 юли 2009 г. е подписан договор за услуги с референтен номер FED/2009/210‑646 (наричан по-нататък „договорът за услуги“) между съответния национален разпоредител, а именно министъра на икономиката и финансите на Република Гвинея-Бисау (наричан по-нататък „националният разпоредител“) в качеството му на възлагащ орган, и жалбоподателя Transtec, който е консултантско дружество за развитие, чиято дейност е насочена към предоставяне на услуги за техническо сътрудничество в полза на публични институции, на частния сектор и на други организации в развиващите се икономики.
Договорът за услуги е подписан като гаранция и от министъра на образованието, културата и науката на Република Гвинея-Бисау в качеството му на бенефициер и заверен от ръководителя на делегацията на Европейския съюз в Република Гвинея-Бисау (наричан по-нататък „ръководителят на делегацията“) в качеството му на донор.
Някои от разпоредбите и приложенията към договора за услуги са изменени с допълнителни споразумения през 2011 г. и 2012 г. Съгласно член 3 от този договор той е сключен за сума в размер на 344992 EUR и за срок от 24 месеца, като в резултат на различните допълнителни споразумения сумата по него достига 484787 EUR, а срокът — 36 месеца, т.е. до 31 август 2012 г. Допълнителните споразумения са предназначени за покриване на разходите по изпълнението на различните задачи на жалбоподателя, описани подробно в приложения II и III към този договор, свързани с предоставянето на услуги за техническа помощ на звеното за управление на програмата за подкрепа на културните инициативи на държавите от АКТБ.
В изпълнение на договора за услуги жалбоподателят изготвя и подписва документ с референтен номер FED/2010/249‑005, озаглавен „Orçamento-programa de cruzeiro e de encerramento“ (Програмна оценка за изпълнение и приключване, наричан по-нататък „програмната оценка“), одобрен от националния разпоредител, подписан като гаранция от бенефициера и заверен от ръководителя на делегацията.
С оглед на изпълнението на програмната оценка и покриването на всички оперативни аспекти на жалбоподателя е възложено управлението на финансови средства в размер на 2531560 EUR.
Съгласно договора за услуги и програмната оценка жалбоподателят изпълнява възложените му задачи в определения срок. На 31 август 2012 г., след изтичане на посочения изменен договор, той декларира разходи в размер на 475108,25 EUR по договора за услуги и в размер на 1679933,71 EUR във връзка с изпълнението на програмната оценка.
Впоследствие Комисията изисква два одита, единият във връзка с договора за услуги, а другият — във връзка с програмната оценка. В двата одитни проектодоклада, изготвени съответно на 12 и 25 май 2014 г., са установени различни разходи, квалифицирани като недопустими, за общо 607072,24 EUR, възлизащи, след счетоводна корекция, на 607096,08 EUR по програмната оценка и 10151,17 EUR по договора за услуги.
Жалбоподателят представя становището си по одитните проектодоклади на 11 юни 2014 г. Окончателният вариант на тези доклади, публикуван на 25 юли 2014 г., включва коментарите на одитора относно становището на жалбоподателя.
Вследствие на тези доклади делегацията на Европейския съюз в Република Гвинея-Бисау подкрепя заключенията на одитора. Въпреки това, преди да бъде взето решение за събиране на сумата по програмната оценка, а именно 607096,08 EUR, с писмо от 29 октомври 2014 г. жалбоподателят е поканен да представи становището си на Комисията. На 7 ноември 2014 г. жалбоподателят отговаря на това писмо.
На 12 декември 2014 г. с писмо, подписано едновременно от ръководителя на делегацията и от националния разпоредител, възраженията и доводите на жалбоподателя са отхвърлени. На 14 декември 2014 г. жалбоподателят оспорва съдържанието на това писмо и потвърждава позицията си.
На 26 март 2015 г. делегацията на Европейския съюз в Република Гвинея-Бисау изпраща на жалбоподателя дебитно известие № 4940150201 за сума в размер на 607096,08 EUR, съдържащо уточнението „Възстановяване на средства съгласно одитния доклад“. Дебитното известие е последвано от писмо от 30 март 2015 г., съгласно което:
„Имайки предвид програмната оценка […], за която одитният доклад е установил недопустима сума от 607072,24 EUR, с отделно писмо Ви изпращаме дебитно известие за посочената сума. Член 40 [от приложение I към договора за услуги относно уреждането на споровете] не се прилага за програмната оценка. Бихме искали да Ви информираме, че е в ход техническа оценка, резултатите от която ще бъдат приложени към преписката“.
С писмо от 6 май 2015 г. жалбоподателят оспорва дебитното известие и придружителното писмо от 30 март 2015 г. На 22 юни 2015 г. той изпраща ново писмо до Комисията. С електронно съобщение от 24 юни 2015 г. Комисията уведомява жалбоподателя, че ще му бъде отговорено възможно най-скоро.
Тъй като жалбоподателят изтъква, че има други вземания към Комисията, тя решава да погаси дължимите суми чрез прихващане, уточнявайки, че според нея размерът на сумата за плащане по програмната оценка в крайна сметка възлиза на 624388,73 EUR с включена мораторна лихва в размер на 17292,65 EUR.
Така генерална дирекция (ГД) „Бюджет“ на Комисията изпраща на жалбоподателя шест решения за прихващане с цел събиране на вземането, състоящо се от разходите, квалифицирани в одитния доклад относно програмната оценка като „недопустими“ (по-нататък наричано „спорното вземане“). Посочените решения са, както следва:
–
решение от 25 август 2015 г. за прихващане на сумата 45581,87 EUR (остатъчно вземане без лихвите: 561514,21 EUR),
–
решение от 27 август 2015 г. за прихващане на сумата 21639,45 EUR (остатъчно вземане без лихвите: 539874,76 EUR),
–
решение от 7 септември 2015 г. за прихващане на сумата 48715,20 EUR (остатъчно вземане без лихвите: 491159,56 EUR),
–
решение от 16 септември 2015 г. за прихващане на сумата 21857,97 EUR (остатъчно вземане без лихвите: 469301,59 EUR),
–
решение от 23 септември 2015 г. за прихващане на сумата 422302,02 EUR (остатъчно вземане без лихвите: 46999,57 EUR),
–
решение от 25 септември 2015 г. за прихващане на сумата 64292,22 EUR с включена лихва за забава в размер на 17292,65 (погасяване на спорното вземане).
Веднага след получаване на решението от 25 август 2015 г. жалбоподателят изпраща на делегацията на Европейския съюз в Република Гвинея-Бисау писмо от 26 август 2015 г., в което припомня съдържанието на писмото от 6 май 2015 г. и иска спиране на всички мерки по изпълнение във връзка с дебитното известие до разглеждането на становището му от службите на Комисията.
С писмо от 2 октомври 2015 г., изпратено по електронна поща на 5 октомври 2015 г., ръководителят на делегацията отговаря отрицателно на жалбоподателя, завършвайки със следното изречение:
„Въпреки това, като се има предвид значителният размер на оспорваната сума, ние правим допълнителни проучвания, за които ще Ви държим в течение“.
Правна уредба и договорна рамка
ЕФР е създаден за финансиране на сътрудничеството с държавите от АКТБ, най-напред посредством приложение към Договора за ЕИО, а впоследствие чрез вътрешни споразумения на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета на Европейския съюз. Досега е имало единадесет последователни ЕФР, като свързаните с тях вътрешни споразумения са били сключвани за срок, съответстващ на срока на различните споразумения и конвенции, посредством които Европейският съюз и неговите държави членки са установили това специално партньорство с държавите от АКТБ. Средствата, предоставяни за тези ЕФР, не се включват в общия бюджет на Съюза, което обяснява защо управлението на всеки един ЕФР се урежда от специален финансов регламент.
Настоящата жалба е свързана с прилагането на Финансовия регламент от 27 март 2003 г., приложим за деветия ЕФР (
ОВ L 83, 2003 г., стр. 1
), изменен с Регламент (ЕО) № 309/2007 на Съвета от 19 март 2007 г. (
ОВ L 82, 2007 г., стр. 1
) (наричан по-нататък „Финансовият регламент, приложим за деветия ЕФР“).
Както обаче е видно от член 156 от Регламент (ЕО) № 215/2008 на Съвета от 18 февруари 2008 година относно Финансовия регламент, приложим за 10-ия Европейски фонд за развитие (
ОВ L 78, 2008 г., стр. 1
), изменен с Регламент (ЕС) № 370/2011 на Съвета от 11 април 2011 г. (
ОВ L 102, 2011 г., стр. 1
) (наричан по-нататък „Финансовият регламент, приложим за 10-ия ЕФР“), разпоредбите на приложимия към 10-ия ЕФР финансов регламент се прилагат по-специално за операциите, финансирани от деветия ЕФР, считано от влизането му в сила на 20 март 2008 г., що се отнася до финансовите участници, приходните операции, утвърждаването, разрешаването и плащането на разходи, информационните системи, представянето на отчетите, счетоводната отчетност, външния одит и освобождаването от отговорност за финансовото изпълнение.
Впоследствие, считано от 6 март 2015 г., разпоредбите на Регламент (ЕС) 2015/323 на Съвета от 2 март 2015 година относно финансовия регламент, приложим за 11-ия Европейски фонд за развитие (
ОВ L 58, 2015 г., стр. 1
), се прилагат за операции, финансирани по предходни ЕФР, без да се засягат съществуващите правни задължения. В конкретния случай разпоредбите на Регламент 2015/323 не се прилагат за операциите, финансирани от Комисията съгласно финансовото споразумение, тъй като са предмет на правни задължения, предхождащи влизането в сила на посочения регламент.
Договор за услуги и програмна оценка
Договорът за услуги е приет в съответствие с член 5 от финансовото споразумение, съгласно който съответният национален разпоредител следва да изготви договори за услуги с избраните организации, на които е възложено изготвянето на подходящи програмни оценки (първо за „стартиране“, след това за „изпълнение“ и накрая за „приключване“), като всичко това е трябвало да приключи преди 18 декември 2010 г.
Съгласно член 80, параграф 4 от Финансовия регламент, приложим за деветия ЕФР, програмната оценка е „документ, който посочва необходимите човешки и материални ресурси, бюджета и подробните технически и административни договорености по изпълнението на проекта“.
Това определение е включено и в раздел 2.4.1 от практическото ръководство за процедурите относно програмните оценки, финансирани от ЕФР и от общия бюджет на Европейския съюз за 2009 г. (наричано по-нататък „ръководството“).
Проверки и одити на Комисията
Членове 12 и 13 от Финансовия регламент, приложим за деветия ЕФР, се отнасят до контрола, упражняван от Комисията в рамките на финансовото изпълнение на проектите и програмите, подпомагани от посочения ЕФР.
Член 13, параграф 3 от Финансовия регламент, приложим за деветия ЕФР, предвижда по-специално следното:
„Изпълнението на операции от държавите от АКТБ […], финансирани със средства на ЕФР, е предмет на контрол от страна на Комисията, който би могъл да бъде упражнен било чрез предварително одобрение, било чрез проверки ex post или чрез смесена процедура […]“.
В този контекст с член 18 от приложение I към финансовото споразумение в полза на Комисията са въведени множество системи за проверка и контрол на използването на отпуснатите средства. Те включват по-специално възможност за извършване при необходимост на цялостен одит въз основа на оправдателни документи, отчети и счетоводни документи и всякакви други документи, свързани с финансирането на проекта или програмата, при това в рамките на седемгодишен период, считано от последното плащане. Съгласно член 18, параграф 4 от посоченото приложение проверките и одитите могат да обхванат „изпълнителите и подизпълнителите, които са получили средства от Общността“. Извършването на финансови одити е предвидено също така в член 4, параграф 5 от приложение II към това споразумение и в член 25, параграф 1 от приложение I към договора за услуги.
Освен това съгласно член 4, параграф 15 от програмната оценка разходите, направени във връзка с програмната оценка, също са предмет на финансов одит, в рамките на който одиторите могат да извършват всякакви счетоводни, технически, административни и правни проверки, които смятат за полезни или необходими.
Събиране на вземания
Що се отнася до евентуалните вземания, установени от Комисията или от националния разпоредител, първоначално спрямо тях се прилагат членове 41—47 от Финансовия регламент, приложими за деветия ЕФР, а впоследствие, считано от 20 март 2008 г. — датата на влизане в сила на Финансовия регламент, приложим за 10-ия ЕФР — членове 63—65 от този регламент.
Член 65, параграф 2 от Финансовия регламент, приложим за 10-ия ЕФР, възпроизвежда съдържанието на член 46, параграф 3 от Финансовия регламент, приложим за деветия ЕФР. Тези разпоредби, както и член 80, параграф 1, втора алинея от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (
ОВ L 298, 2012 г., стр. 1
) предоставя на счетоводителя на Комисията правото да пристъпва към събиране на вземанията на ЕФР или на Съюза чрез прихващане с насрещно вземане на всеки длъжник, който от своя страна има безспорно, ликвидно и изискуемо вземане към ЕФР или Съюза.
Недопустими разходи
Точка 3.3.2 от ръководството разграничава видовете разходи по програмните оценки от разходите по договорите за услуги по следния начин:
„При частни непреки децентрализирани операции (само за ЕФР) разходите за персонала на съответния субект, както и неговите собствени оперативни разходи, необходими за финансовото изпълнение на частта за авансови средства на бюджета на различните програмни оценки не могат да се финансират от частта за авансови средства на бюджета на програмните оценки, тъй като тези разходи се покриват от бюджета на договора за услуги, подписан с този субект“.
Що се отнася, на първо място, до възстановяването на сумите, предоставени по договора за услуги, който е предмет на настоящата жалба, член 31, параграф 1 от приложение I към този договор предвижда:
„Изпълнителят [по договора за услуги] се задължава да възстанови на възлагащия орган изплатените му суми [в рамките на договора за услуги], надвишаващи окончателната дължима сума, не по-късно от крайната дата, посочена в дебитното известие, която настъпва 45 дни след датата на издаване на това дебитно известие“.
В това отношение член 31, параграф 3 от приложение I към договора за услуги предвижда, че възлагащият орган може да пристъпи към събиране на дължимите му сумите чрез прихващане на суми, които той самият дължи на изпълнителя на каквото и да било основание, и ако е необходимо, че Комисията, в качеството си на донор, може да встъпва в правата на възлагащия орган.
Що се отнася, на второ място, до възстановяването на сумите, предоставени в рамките на програмната оценка, член 4, параграф 14 от програмната оценка уточнява, че сумите, които съответстват на недопустимите разходи, следва да бъдат незабавно възстановени от администратора на авансови средства и от счетоводителя или от субекта, посочен в точка 4.2. от програмната оценка, т.е. жалбоподателя.
Съгласно уводния параграф на точка 4 от програмната оценка техническите разпоредби относно изпълнението на програмната оценка трябва да съответстват на правилата и процедурите, описани в ръководството. Точка 3.4.1 от това ръководство гласи по-специално следното:
„Одобрението на програмната оценка от страна на ръководителя на делегацията означава, че той е дал съгласието си за финансирането […], при условие че се спазват правилата и процедурите, предвидени в настоящото практическо ръководство. В случай на неспазване на тези правила и процедури, разходите, свързани с въпросните операции, няма да бъдат допустими за финансиране със средствата на Европейския съюз“.
Точка 4.1.2 от ръководството предвижда освен това, че „за да бъдат допустими, разходите трябва да са свързани с осъществяването на дейности в надлежно одобрената и предварително подписана програмна оценка“.
Производството и исканията на страните
Жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд на 3 ноември 2015 г.
С отделен акт, подаден в секретариата на Общия съд на 22 януари 2016 г., Комисията повдига възражение на основание член 130, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд. Жалбоподателят представя становището си по възражението на 21 март 2016 г.
С определение от 30 май 2016 г. осми състав на Общия съд (в предишния му състав) решава да разгледа възражението по същество.
Жалбоподателят иска от Общия съд:
–
да обяви жалбата за допустима,
–
да отмени „решенията на [Комисията] за прихващане, съдържащи се в нейните писма от 25 август, 27 август, 7 септември, 16 септември и 23 септември 2015 г., с които се цели възстановяването на сумата 624388,73 EUR“,
–
да осъди Комисията да заплати сумата 624388,73 EUR, ведно с мораторна лихва в размер на основния лихвен процент на Европейската централна банка (ЕЦБ), увеличен с два пункта,
–
да осъди Комисията да заплати обезщетение за неимуществени вреди в размер на символичната сума от 1 EUR,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията иска от Общия съд:
–
като главно искане, да отхвърли жалбата като недопустима,
–
при условията на евентуалност, да обяви, че не е компетентен да разгледа жалбата,
–
при условията на евентуалност спрямо предходните искания, да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
По предмета на жалбата
Във възражението Комисията изтъква на първо място, че предметът на настоящата жалба трябва да се ограничи до искането за отмяна на пет от шестте решения за прихващане, посочени в точка 17 по-горе, доколкото в жалбата жалбоподателят е пропуснал да оспори решението от 25 септември 2015 г. От това според Комисията следва, че сумата, която трябва да се вземе предвид в рамките на производството, трябва да бъде ограничена до 560096,51 EUR.
В становището си по възражението жалбоподателят не оспорва, че решението от 25 септември 2015 г. е пропуснато в исканията, съдържащи се в жалбата. Той обаче посочва, че сумата по искането му за плащане задължително предполага включване на това решение в предмета на жалбата. Освен това в жалбата изрично се посочвало това решение като част от решенията, срещу които е насочена жалбата.
Съгласно член 76, буква г) от Процедурния правилник исковата молба или жалбата трябва да съдържа предмета на спора, изтъкнатите основания и доводи, както и кратко изложение на тези основания. Посочването трябва да е достатъчно ясно и точно, за да позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни контрол. От това произтича, че съществените правни и фактически обстоятелства, на които искът или жалбата се основава, трябва да се извеждат по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба (вж. в този смисъл решение от 16 април 2015 г., Парламент/Съвет,
C‑317/13 и C‑679/13
,
EU:C:2015:223
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай в жалбата жалбоподателят посочва ясно и недвусмислено сумата, която иска да му бъде възстановена и която включва сумата, посочена в решението от 25 септември 2015 г. Освен това решението е посочено поне веднъж като едно от „обжалваните решения в настоящото производство“.
Ето защо непосочването на решението от 25 септември 2015 г. в петитума на жалбата е без значение за предмета на делото.
[Поправено с определение от 3 октомври 2018 г.] Всъщност прочитът на жалбата сочи недвусмислено, че доводите на жалбоподателя имат за цел отмяна на всички посочени в точка 17 по-горе решения за прихващане, всяко от тях целящо събиране на спорното вземане, което не само позволява на Общия съд да упражни своя контрол, но също така и на Комисията да подготви своята защита. В писмените си изявления последната впрочем е отговорила на тези доводи, като се е позовала на вземането в неговата цялост.
От това следва, че настоящата жалба е насочена срещу всички решения за прихващане, посочени в точка 17 по-горе (наричани по-нататък „обжалваните решения“).
Ето защо предварителните доводи на Комисията във възражението, че предметът на жалбата трябва да се ограничи до искане за отмяна на пет от шестте обжалвани решения, следва да се отхвърлят.
Относно компетентността и допустимостта
В подкрепа на възражението си Комисията повдига три довода.
На първо място, Комисията изтъква недопустимостта на жалбата с твърдението, че в нея не се посочват конкретните основания на обжалваните решения. В това отношение тя твърди, че повдигнатите от жалбоподателя основания имат за цел единствено да оспорят основателността на претенцията за спорното вземане, а не законосъобразността и финансовата редовност на актовете за прихващане, предмет на тези решения.
На второ място, Комисията иска от Общия съд да обяви, че не е компетентен да се произнесе по жалбата предвид обстоятелството, че тя не е автор на обжалваните решения. Тя поддържа, от една страна, че се е намесила единствено с цел да гарантира финансирането на програмата, и от друга страна, че нейният счетоводител е действал, встъпвайки в правата на националния разпоредител, който носи отговорността за посочените решения.
На трето място, Комисията счита, че жалбоподателят е извършил „злоупотреба с процесуални права“. Според нея обжалваните решения по същество се отнасяли до договорните отношения между жалбоподателя и компетентните органи на Република Гвинея-Бисау, така че при липса на арбитражна клауза жалбоподателят не можел да отнесе жалбата за разглеждане до Общия съд.
В становището си по възражението жалбоподателят поддържа, че имено той е адресат на обжалваните решения. Последните не произтичали от договорен контекст, а произхождали от Комисията, която действала в съответствие със собствените си компетенции съгласно публичнoправните си властнически правомощия.
Що се отнася до доводите на Комисията, че жалбоподателят е извършил „злоупотреба с процесуални права“, следва да се отбележи, че настоящата жалба се основава отчасти на член 263 ДФЕС и има по-специално за предмет искане за отмяна на обжалваните решения. В подкрепа на жалбата жалбоподателят изтъква по същество пет основания, а именно „липса правно основание“, нарушение на принципа на забрана на неоснователното обогатяване, нарушение на правото на преценка по членове 42, 44, 45 и 47 от Финансовия регламент, приложим към деветия ЕФР, и на принципа на пропорционалност, нарушение на принципа на добра администрация и явни грешки в преценката на Комисията относно някои констатации в одитния доклад относно програмната оценка.
Изричното посочване на член 263 ДФЕС като правно основание на жалбата и заглавията на посочените в подкрепа на жалбата основания са покана към Общия съд да упражни контролните си правомощия по отношение на законосъобразността на обжалваните решения. В това отношение следва да се припомни, че съгласно съдебната практика акт, чрез който Комисията прави извънсъдебно прихващане между дълговете и вземанията, произтичащи от различни правоотношения с едно и също лице, какъвто е случаят с посочените решения, е акт, който може да бъде обжалван по смисъла на посочената разпоредба. Когато се произнася по такава жалба за отмяна, Общият съд следва да разгледа законосъобразността на едно или повече решения за прихващане с оглед на правните последици, свързани с липсата на ефективно плащане на спорните суми на жалбоподателя (вж. решение от 6 октомври 2015 г., Technion и Technion Research & Development Foundation/Комисия,
T‑216/12
,
EU:T:2015:746
, т.
и цитираната съдебна практика).
Въпреки това, като повдига основанията „липса на правно основание“ и явни грешки в преценката на Комисията по отношение на някои констатации в одитния доклад относно програмната оценка, жалбоподателят иска по същество от Общия съд да установи, че обжалваните решения не могат да се основават на оспорваното вземане. Всъщност в рамките на основанието „липса на правно основание“ жалбоподателят упреква Комисията, че го посочва като длъжник по това вземане, чиято изискуемост той оспорва.
Следователно с настоящата жалба всъщност се цели не само отмяна на обжалваните решения, осъждане на Комисията да заплати сумата от 624388,73 EUR и обезщетение за неимуществени вреди на жалбоподателя, но и установяване от Общия съд, че Съюзът няма спорното вземане срещу жалбоподателя (вж. по аналогия решение от 6 октомври 2015 г., Technion и Technion Research & Development Foundation/Комисия,
T‑216/12
,
EU:T:2015:746
, т.
и
).
Що се отнася до естеството на спорното вземане, от една страна, следва да се отбележи, че между Съюза, представляван от Комисията, и жалбоподателя няма договорни отношения. Другата страна по договора за услуги, въз основа на който жалбоподателят е изготвил програмната оценка, е министърът на икономиката и финансите на Република Гвинея-Бисау, а не Съюзът, представляван от Комисията. Колкото до програмната оценка, в становището си по възражението жалбоподателят отбелязва, че не става въпрос за договор, а за програмен документ за усвояване на отпуснатите от Комисията средства в съответствие с изготвения от него бюджет, който не поражда взаимни задължения с Комисията. В съдебното заседание Комисията посочва, че споделя позицията на жалбоподателя по този въпрос. Тя определя програмната оценка като едностранен акт, който може да бъде сравняван с волеизявление на жалбоподателя, чрез което последният поема отговорност за правилното изпълнение на проекта.
В това отношение следва да се уточни, че от член 54, параграф 4 от Финансовия регламент, приложим за деветия ЕФР, е видно, че програмните оценки са „индивидуални правни задължения“, които са сключени от бенефициер — държава от АКТБ или отвъдморска страна или територия (ОСТ) или от Комисията, действаща от тяхно име и за тяхна сметка. Следователно само от обстоятелството, че ръководителят на делегацията е подписал програмната оценка „за одобрение“, не може да се заключи, че тя е договор между жалбоподателя и Съюза, представляван от Комисията, без да се влезе в противоречие с текста на тази разпоредба.
Освен това плащането на отпуснатите от Комисията средства за програмната оценка представлява изпълнение на задължението за плащане, с което тя е обвързана съгласно член 54, параграф 3, буква а) от Финансовия регламент, приложим за деветия ЕФР, без такова задължение да е предвидено в програмната оценка. При тези условия правата на Комисията, свързани с вземанията, произтичащи от същите тези финансови средства, не следват от прогнозната програма, а се вписват единствено в рамките на упражняването на правомощията на Съюза, на които Комисията е титуляр по силата на различните финансови регламенти, определящи правилата за ресурсите, отпускани за различните ЕФР.
От друга страна, следва да се отбележи, че оспорваното вземане се основава единствено на заключенията на одитния доклад относно програмната оценка, изготвен съгласно член 4, параграф 15 от програмната оценка и член 4, параграф 5 от финансовото споразумение, без позоваване на договора за услуги. Освен това от точка 2.5 от този доклад е видно, че в него са засегнати единствено недопустимите разходи, установени в рамките на управлението на бюджета, съставен от финансовите вноски на Съюза под формата на сметки за авансови средства. Следователно този доклад не включва разходите, обхванати от посочения договор, а именно разходите за персонала на жалбоподателя и неговите собствени оперативни разходи, необходими за финансовото изпълнение на частта за авансови средства от бюджета на програмната оценка.
От това следва, че въпросът за съществуването на спорното вземане не се отнася нито до договорния контекст, свързан със сключването на договора за услуги между жалбоподателя и националния разпоредител, нито до тълкуването на клаузите на договор или на споразумение за отпускане на безвъзмездни средства, сключени между жалбоподателя и Съюза, представляван от Комисията.
При тези условия, противно на твърдяното от Комисията, жалбоподателят не е извършил „злоупотреба с процесуални права“, като е отнесъл искането за отмяна на обжалваните решения до Общия съд. Всъщност съгласно съдебната практика юрисдикциите на Съюза могат да бъдат сезирани с жалба на основание член 263 ДФЕС, ако обжалваният акт цели да произведе обвързващи правни последици, излизащи извън обвързващото страните договорно правоотношение, които предполагат упражняването на публичноправни властнически правомощия, възложени на договарящата институция в качеството ѝ на административен орган (определение от 29 септември 2016 г., Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT/Комисия,
C‑102/14 P
, непубликувано,
EU:C:2016:737
, т.
; вж. в този смисъл също решение от 9 септември 2015 г., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Комисия,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, т.
).
Освен това, що се отнася до довода на Комисията, че тя не е автор на обжалваните решения, тъй като ги е приела, встъпвайки в правата на националния разпоредител, следва да се подчертае, че финансовите разпоредби, приложими към средствата на ЕФР, а именно член 46, параграф 3 от Финансовия регламент, приложим за деветия ЕФР, и член 80, параграф 1 от Финансовия регламент, приложим за 10-ия ЕФР, не предвиждат възможност за суброгация във връзка със събирането на вземания чрез прихващане. Такава възможност е предвидена единствено в член 31, параграф 1 от договора за услуги. От точка 64 по-горе обаче е видно, че разпоредбите на този договор не се прилагат за целите на събирането на спорното вземане. Във всеки случай, тъй като суброгацията позволява прехвърляне на вземане на трето лице, което встъпва в правата, свързани с вземането, налага се изводът, че Комисията остава отговорна за обжалваните решения дори в случай на суброгация.
Накрая, що се отнася до доводите на Комисията, че исканията за отмяна на жалбоподателя са недопустими, те не могат да бъдат уважени. Съгласно член 63, параграфи 2 и 3 от Финансовия регламент, приложим за 10-ия ЕФР, преценката на разпоредителя и счетоводителя, че вземането е безспорно, ликвидно и изискуемо, представлява предварително условие за приемането на решение за събиране и важи в още по-голяма степен за решение за прихващане на вземания съгласно член 65 от Финансовия регламент, приложим за 10-ия ЕФР. Следователно на жалбоподателя не може да бъде отречено правото да оспори съществуването на вземането на Комисията срещу него, тъй като то представлява самото правно основание на обжалваните решения.
С оглед на всичко изложено по-горе Общият съд е компетентен да разгледа настоящия спор. Възражението на Комисията трябва да бъде отхвърлено и жалбата да бъде обявена за допустима в нейната цялост.
По същество
По исканията за отмяна
Първото, третото и петото основание следва да бъдат разгледани преди четвъртото, а именно нарушение на процесуалните гаранции, тъй като те се отнасят до „липсата на конкретно правно основание“ на претенциите на Комисията и до обхвата на правото ѝ на преценка съгласно финансовите разпоредби, приложими в рамките на изпълнението на ресурсите по ЕФР и имат за цел да се установи, че тя е допуснала явни грешки в преценката, като е потвърдила някои заключения в одитния доклад относно програмната оценка.
Колкото до второто основание, то следва да се разгледа в контекста на анализа на искането за възстановяване на сумите, за които се твърди, че са свързани с неоснователно обогатяване на Комисията, ведно с мораторна лихва в размер на основния лихвен процент на ЕЦБ, увеличен с два пункта. Това искане ще бъде разгледано след исканията за отмяна.
–
По първото основание, а именно „липса на правно основание“
На първо място, жалбоподателят твърди, че в обжалваните решения Комисията не е посочила конкретно „правно основание“ на исканията си и следователно е нарушила принципа на правна сигурност. В това отношение той се позовава на писмата от 29 октомври и 12 декември 2014 г. и от 2 октомври 2015 г., в които, за да обоснове съществуването на вземане на Съюза към него, Комисията се позовала само на членове 28—31 от общите условия на договора за услуги и на „финансовите правила, приложими за деветия ЕФР“, без допълнителни уточнения.
На второ място жалбоподателят твърди, че не може да бъде считан за длъжник по спорното вземане, тъй като е действал като посредник между Комисията на Република Гвинея-Бисау, спрямо които е правно разграничен. Той твърди, че член 46 от Финансовия регламент, приложим за деветия ЕФР, не позволява събиране на вземане от частноправен субект, участващ в непряка децентрализирана операция, който не е бенефициер на посочените суми. Според него съгласно член 3 от приложение I към финансовото споразумение отговорна за изпълнението на програмата по отношение на Комисията е държавата бенефициер. В това отношение той уточнява, че сумите по програмната оценка, определени като недопустими, не са послужили за покриване на разходите му и не са били предвидени за какъвто и да било марж на печалба.
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя. Тя твърди, че член 13, параграф 3 и членове 42—47 от Финансовия регламент, приложим за деветия ЕФР, предоставят на счетоводителя ѝ правото да пристъпи към събиране на спорното вземане и следователно представляват правното основание на обжалваните решения. Освен това тя твърди, че жалбоподателят не може да бъде считан за обикновен финансов посредник, а е изцяло отговорен за управлението на отпуснатите по програмната оценка средства съгласно член 80 от този регламент, чийто параграф 3 предвижда, че „съответният [частноправен] орган поема отговорността за […] реализацията на програмата или проекта на мястото на националния разпоредител“.
Най-напред, следва да се припомни, че принципът на правна сигурност е част от общите принципи на правото на Съюза, за чието спазване Общият съд следи. Той изисква всеки акт, който има за цел да произведе правно действие, да черпи задължителната си сила от разпоредба на правото на Съюза, която трябва да бъде изрично посочена като правно основание на акта и да предписва правната форма, в която той следва да бъде издаден (вж. решение от 12 декември 2007 г., Италия/Комисия,
T‑308/05
,
EU:T:2007:382
, т.
и цитираната съдебна практика). Това задължение се прилага на по-силно основание към физическите и юридическите лица, посочени в член 288, четвърта алинея ДФЕС.
Пропускът да се посочи точното правно основание на даден акт обаче, не представлява съществен порок, стига то да може да бъде определено въз основа на други елементи на акта или на разглежданото решение. Изричното му посочване обаче е абсолютно задължително, когато неговата липса поражда несигурност у заинтересованите лица и компетентната юрисдикция на Съюза относно точното правно основание (решения от 26 март 1987 г., Комисия/Съвет,
45/86
,
EU:C:1987:163
, т.
и от 12 декември 2007 г., Италия/Комисия,
T‑308/05
,
EU:T:2007:382
, т.
).
В конкретния случай следва да се констатира, че в съответните бележки под линия обжалваните решения съдържат изрично позоваване на член 65 от Финансовия регламент, приложим за 10-ия ЕФР, и на член 80 от Регламент № 966/2012.
Както обаче следва от текста на член 65, параграф 2 от Финансовия регламент, приложим към 10-ия ЕФР, тази разпоредба дава възможност на Комисията да пристъпва към събиране на вземанията на ЕФР чрез прихващане.
Що се отнася до член 80 от Регламент № 966/2012, следва да се уточни, че параграф 1, втора алинея от тази разпоредба замества член 83 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2342/2002 на Комисията от 23 декември 2002 година относно определянето на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета относно Финансовия регламент, приложим към общия бюджет на Европейските общности (
ОВ L 357, 2002 г., стр. 1
), който се прилага с необходимите промени към привеждането в действие на член 65, параграф 2 от Финансовия регламент, приложим за 10-ия ЕФР в съответствие с член 65, параграф 7 от последния регламент.
От това следва, че доколкото оспорваните решения се основават на член 65 от Финансовия регламент, приложим за 10-ия ЕФР, и на член 80 от Регламент № 966/2012, Комисията не може да бъде упрекната, че не е изпълнила задължението си да посочи точно правно основание на актовете за прихващане в обжалваните решения.
Що се отнася до въпроса дали Комисията може основателно да се позове на спорното вземане, за да предприеме мерките по събиране чрез прихващане, които са предмет на обжалваните решения, тъй като според жалбоподателя тя не е определила точно „правно основание“ на исканията си, следва да се припомни, че както става ясно от обжалваните решения и от дебитното известие по одитния доклад, спорното вземане се основава на одитния доклад относно програмната оценка. Точка 2.2 от този доклад обаче изрично посочва всички разпоредби, които позволяват да се установи спорното вземане.
Освен това, що се отнася до доводите на жалбоподателя относно качеството му на посредник между Комисията и Република Гвинея-Бисау, с тях по същество се упреква Комисията, че е приела обжалваните решения, без каквото и да било правно основание да ѝ позволява го определи като длъжник по спорното вземане и следователно като адресат на тези решения.
В това отношение, най-напред, следва да се уточни, че от член 64, параграф 2 от Финансовия регламент, приложим за 10-ия ЕФР, следва, че без да се засягат отговорностите на държавите от АКТБ, Комисията може „официално да установи наличието на вземане от лица, различни от държави, посредством решение, което е изпълнимо при същите условия, като предвидените в член [299] от Договора“.
От това следва, че противно на поддържаното от жалбоподателя, съгласно член 64, параграф 2 от Регламента, приложим за 10-ия ЕФР, Комисията е разполагала с правно основание, позволяващо ѝ да установи вземане към жалбоподателя в качеството му на частноправен субект, различен от държавата бенефициер, в случая Република Гвинея-Бисау.
След това, следва да се установи дали в конкретния случай спорното вземане е изискуемо по отношение на жалбоподателя по смисъла на член 63, параграфи 2 и 3 от Финансовия регламент, приложим за 10-ия ЕФР.
В това отношение следва да се отбележи, че в член 4, параграф 14 от програмната оценка изрично е посочено, че недопустимите разходи следва да се възстановят от администратора или от счетоводителя, назначен от жалбоподателя, или от самия жалбоподател и че представителят на страната бенефициер, а именно националният разпоредител, може да бъде задължен да възстанови тези суми само ако последните не са изпълнили това си задължение и ако до плащането на първоначалната сума не е получена никаква банкова гаранция.
От това следва, че съгласно член 4, параграф 14 от програмната оценка жалбоподателят едностранно е поел задължението да възстанови евентуално установените от Комисията недопустими разходи, като е изготвил програмната оценка. Следователно Комисията правилно е приела, че той е длъжник по спорното вземане.
Това заключение не може да бъде поставено под въпрос от точки 2.5 и 4.1.5 от ръководството, които предвиждат съответно, че „независимо от обхвата на делегираните правомощия и отговорности финансовата отговорност спрямо Комисията за изпълнението на програмата […] винаги остава при съответния представител на страната(ите) бенефициер(и)“ и че „в случай на издаване на нареждане за събиране, съответният представител на страната(ите) бенефициер(и) трябва да гарантира ефективното възстановяване на дължимата сума“.
Действително от уводния параграф на точка 4 от прогнозната оценка следва, че посоченото в тази точка има за цел да уточни и допълни разпоредбите на ръководството, приложими към програмната оценка, така че последните не могат да бъдат използвани като довод за поставяне под въпрос на финансовата отговорност на субектите, установена със специалните разпоредби на програмната оценка.
По същия начин, доколкото финансовото споразумение се прилага за съвкупност от програми или проекти, които не подлежат непременно на частно непряко децентрализирано управление, то не може да бъде изтъкнато с цел оспорване на смисъла на конкретни ангажименти, поети от жалбоподателя в рамките на програмната оценка.
Накрая, що се отнася до довода на жалбоподателя, че сумите по програмната оценка, квалифицирани като недопустими, не са послужили за покриване на разходите му и не са били предназначени за какъвто и да било марж на печалба, той не може да бъде приет. Както е видно от член 65, параграф 2 от Финансовия регламент, приложим за 10-ия ЕФР, събирането чрез прихващане може да бъде извършено по отношение на „вземане […] към всеки длъжник“. Поради това той може да се отнася за всякакви финансови средства на Комисията, отпуснати в рамките на управлението на ресурсите на ЕФР, независимо дали става въпрос за суми, платени с цел покриване на разходите или възнаграждението на длъжника, или с цел да му бъде предоставен марж на печалба.
С оглед на всички гореизложени съображения първото основание следва да се отхвърли.
–
По третото и петото основание, а именно нарушение на правото на преценка на Комисията по силата на финансовите разпоредби, приложими в рамките на изпълнението на ресурсите на ЕФР, нарушение на принципа на пропорционалност и явни грешки в преценката на Комисията относно някои констатации в одитния доклад относно програмната оценка
С третото основание жалбоподателят поддържа, от една страна, че Комисията не е упражнила правото на преценка, предоставено ѝ от разпоредбите на Финансовия регламент, приложим за деветия ЕФР, относно установяването и събирането на вземания, във връзка с ръководството, доколкото тя се е ограничила да потвърди оценките на одитора, без да вземе самостоятелно решение след изготвянето на одитния доклад относно програмната оценка.
От друга страна, жалбоподателят изтъква, че Комисията е нарушила принципа на пропорционалност, като не е съпоставила въздействието на вземането и стойността на договора за услуги и не е взела предвид факта, че договорът за услуги предвижда санкции, в случай че жалбоподателят не изпълни задълженията си по този договор. Той твърди, че Комисията също така не е взела предвид факта, че разходите, определени като недопустими, са направени и са платени от него на различните крайни бенефициери и че размерът на спорното вземане достига 97 % от сумите, изплатени от него на посочените бенефициери.
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя. Тя счита, че одитният доклад относно програмната оценка е точен и добре обоснован, така че тя е можела да го приеме без излишни коментари. Що се отнася до разглеждането на доводите, свързани със стойността на договора за услуги и със санкциите, предвидени в същия този договор, тя припомня, че споменатият договор и програмната оценка трябва да се разглеждат като отделни документи.
С петото основание жалбоподателят твърди, че Комисията е допуснала явни грешки в преценката, доколкото е потвърдила по-специално финансовите заключения № 1, 2 и 8 от одитния доклад относно програмната оценка.
В това отношение следва да се отбележи, че в рамките на финансово заключение № 1 от одитния доклад, озаглавено „Превишаване на изпълнението на бюджетните редове“, одиторът е установил недопустими разходи в размер на 200779,27 EUR поради вътрешно превишаване на няколко функции от бюджета на програмната оценка след преразпределение на разходи, които жалбоподателят първоначално е класифицирал неправилно.
Във финансово заключение № 2, озаглавено „Разходи, свързани с договорите за отпускане на безвъзмездни средства след периода на допълнителните споразумения № 1“, одиторът счита, че разходите в размер на 312265,42 EUR, направени през периода на прилагане на допълнителните споразумения № 2 към различните договори за отпускане на безвъзмездни средства, са недопустими, поради това че не е имало приемственост между края на допълнителните споразумения № 1 (между 24 януари и 16 април 2012 г.) и началото на допълнителните споразумения № 2 (23 май 2012 г.).
Във финансово заключение № 8, озаглавено „Разходи извън договорния период“, одиторът отбелязва, че някои разходи на стойност 32585 EUR са направени след изтичане на срока на програмната оценка и следователно са недопустими.
Що се отнася до финансово заключение № 1, жалбоподателят поддържа, че точка 3.5.2 от ръководството, член 2, параграф 1 от приложение I към финансовото споразумение и член 4, параграф 12 от програмната оценка позволяват преразпределение единствено на сумите между основните функции на бюджета или вътре в самата основна функция, така че не е възможно преразпределение между подфункциите на бюджета. За някои преразпределени суми одиторът не предоставял достатъчно мотиви. Освен това жалбоподателят твърди, че вследствие на прекласификация от одитора на сумата от бюджетен ред 390000 към бюджетен ред 177000 той е бил принуден да гарантира разходите, свързани с необходимостта, от една страна, да продължи първите две финансови гаранции след изтичане на предвидения срок, и от друга страна, да сключи трета финансова гаранция.
Комисията твърди, че бюджетът на програмната оценка следва да се разглежда като сбор от съставните му елементи и че прекласификациите и счетоводните корекции, извършени от одитора, са направени въз основа на строг анализ на оригиналните оправдателни документи за посочените разходи.
Що се отнася до финансово заключение № 2, жалбоподателят признава липсата на приемственост между края на допълнителните споразумения № 1 и началото на допълнителните споразумения № 2 към договорите за отпускане на безвъзмездни средства. Той обаче по същество упреква Комисията, че е отказала да предостави възможността за прилагане с обратно действие за договорите за отпускане на безвъзмездни средства, което е направила за допълнителното споразумение № 2 към договора за услуги, за да реши проблема със собственото си забавяне при сключване на допълнителното споразумение към този договор, което го е принудило да продължи изпълнението на задачите си без договор от 1 януари до 10 февруари 2012 г.
Комисията поддържа, че съгласно член 11 и член 14, параграф 1 от Общите условия, приложими към договорите за отпускане на безвъзмездни средства, сключени в рамките на външни дейности на Съюза, отразени в програмната оценка и приложени към всеки договор за отпускане на безвъзмездни средства, срокът за изпълнение на съответните дейности не може да бъде удължен по закон.
Що се отнася до финансово заключение № 8, жалбоподателят твърди, че направените разходи са свързани с услуги, извършени през периода на програмната оценка, а именно дейности по мониторинг и преразглеждане на дейностите, извършени в рамките на договорите за отпускане на безвъзмездни средства преди края на оперативния период, т.е. 30 юни 2012 г.
Комисията твърди, че жалбоподателят не може да претендира, че е предоставил съответните услуги изцяло, при положение че не е предоставил окончателните доклади относно тези услуги преди определената дата, нито доказателства в подкрепа на заключението си.
Следва да се припомни, че принципът на добро финансово управление на ресурсите на Съюза е залегнал в член 4 от Финансовия регламент, приложим за деветия ЕФР, и в член 6, буква г) от Финансовия регламент, приложим за 10-ия ЕФР. Както е видно от член 11 от последния регламент, той включва принципите на икономичност, ефикасност и ефективност.
Задължението на Комисията да следи за доброто финансово управление на средствата на Съюза в съответствие с член 317 ДФЕС и необходимостта от борба с измамите във връзка с финансирането от Съюза придават основно значение на задълженията, свързани с финансовите условия (решение от 17 юни 2010 г., CEVA/Комисия,
T‑428/07 и T‑455/07
,
EU:T:2010:240
, т.
).
От това следва, че в конкретния случай задължението на жалбоподателя да представи разходите, направени през периода на изпълнение на проекта и в съответствие с изискванията, определени в програмната оценка, в ръководството и във финансовото споразумение, е основно задължение, чиято цел е да осигури на Комисията необходимите данни, за да провери дали платените вноски са допустими за финансиране от ЕФР и при необходимост да изисква събиране на установените вземания.
С оглед на принципа на добро финансово управление, и по-специално на принципа на ефективност, Комисията всъщност не може да бъде упрекната, че се е основала на заключенията от одитния доклад относно програмната оценка, за да предяви вземанията, които има като донор, стига да счита, че те са точни и обосновани.
Независимо от това съображение, от член 63, параграф 1 и член 65, параграф 2 от Финансовия регламент, приложим за 10-ия ЕФР, е видно, че отговорният разпоредител, определен от Комисията, е задължен да проверява действителността и размера на задължението, както и условията, при които то е изискуемо, като може да отменя или коригира размера на вземането.
Ето защо при упражняване на правото си на преценка при събиране на вземания Комисията не може да избегне съдебния контрол. Ако случаят беше такъв, свободата на преценка на отговорния разпоредител, определен от Комисията, в действителност би се превърнала в почти неограничено правомощие извън контрола на съда на Съюза (вж. в този смисъл решение от 13 юли 2011 г., Гърция/Комисия,
T‑81/09
, непубликувано,
EU:T:2011:366
, т.
).
Именно в светлината на тези съображения следва да се прецени дали е извършена независима и достатъчна оценка съгласно разпоредбите на Финансовия регламент, приложими за 10-ия ЕФР, и ако е така, дали Комисията правилно е счела, че допуснатите от жалбоподателя финансови нередности са били достатъчно сериозни, за да наложат, с оглед на принципа на пропорционалност, възстановяване на всички недопустими разходи, установени в одитния доклад, свързан с програмната оценка.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно съдебната практика принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (вж. решение от 26 февруари 2016 г., Bodson и др./ЕИБ,
T‑240/14 P
,
EU:T:2016:104
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай следва да се прецени дали актовете за прихващане, доколкото се основават на спорното вземане, съставено по-специално от неприемливите разходи по заключения № 1, 2 и 8 от одитния доклад относно програмната оценка, не надхвърлят необходимото за постигане на целите на добро финансово управление и на борба срещу измамите във връзка с финансирането от Съюза, припомнени в точки 105 и 106 по-горе.
Що се отнася, най-напред, до финансово заключение № 1 от одитния доклад, следва да се отбележи, че доводът на жалбоподателя, че е трябвало да поеме всички разходи по банкови гаранции и останалите разходи, свързани с отпускането на средствата и със заложените в бюджета гаранции, се основава на погрешни твърдения. Извършеното от одитора преразпределение по отношение на бюджетен ред 177000, озаглавен „Други разходи със субсидии и гаранции“, всъщност се състои в приспадане на сума в размер на 53279,17 EUR, така че общата платена сума след корекция възлиза на 2672,17 EUR. Ето защо в резултат на корекциите на одитора по бюджетен ред 177000 не остават недопустими разходи в тежест на жалбоподателя.
[Поправено с определение от 3 октомври 2018 г.] В крайна сметка корекциите на одитора, нанесени в различните бюджетни редове, са довели до установяване на недопустими разходи в размер на 80988,96 EUR, доколкото те са увеличили или са довели до превишаване в някои подпозиции на бюджета (за бюджетни редове 250000, 320000, 340000, 350000, 370000, 112000 и 172000). Що се отнася обаче до други подпозиции на бюджета, извършеното от одитора преразпределение е довело до намаляване на бюджетния преразход (за бюджетни редове 154000, 174000 и 360000), дори до премахването му (за бюджетни редове 152000, 156000, 177000 и 39000).
Ето защо в резултат на корекциите на одитора от общия размер, съответстващ на бюджетния преразход, за който е отговорен жалбоподателят при изпълнението на крайния бюджет на програмната оценка, е приспадната сума в размер на 50554,74 EUR. Следователно извършеното от одитора преразпределение представлява сума в размер само на 30434,22 EUR (а именно разликата между 80988,96 EUR и 50554,74 EUR) от обща сума в размер на 200779,27 EUR, съответстващ на всички недопустими разходи, установени във финансово заключение № 1.
От това следва, че Комисията не може да бъде упрекната, че е потвърдила корекциите на одитора, доколкото те представляват само ограничена част от общата сума, съответстваща на бюджетния преразход, дължащ се на жалбоподателя, който не е оспорил нито съществуването, нито размера му. Освен това, тъй като тези корекции са извършени въз основа на документи и фактури, представени на място от жалбоподателя на одитора, Комисията във всички случаи не е била в състояние да извърши собствена проверка на детайлите по сумите, които е трябвало да бъдат записани във всеки бюджетен ред.
Следователно Комисията не е нарушила принципа на пропорционалност, като е одобрила финансовото заключение № 1 от одитния доклад. Освен това тя не може да бъде упрекната, че не е извършила самостоятелна оценка на заключенията на одитора, тъй като не е разполагала с всички документи, взети под внимание от него.
По същия начин, що се отнася до финансово заключение № 8 от одитния доклад, следва да се приеме, че доколкото жалбоподателят не е могъл да предостави на Комисията окончателните доклади относно услугите, извършени преди края на договорния период, и е разполагал само с фактури, издадени след края на програмната оценка, той не е представил никакви доказателства, сочещи наличието на явна грешка в преценката на Комисията или на нарушение на принципа на пропорционалност.
От друга страна, що се отнася до финансово заключение № 2 от одитния доклад, следва да се констатира, че както правилно отбелязва жалбоподателят в писмените си изявления и в съдебното заседание, Комисията не е взела предвид обстоятелството, че подписването на допълнителното споразумение № 2 към договора за услуги също е просрочено — между 1 януари и 10 февруари 2012 г.
В това отношение следва да се отбележи, че от електронното съобщение от 23 януари 2012 г., изпратено до жалбоподателя от представител на Комисията и приложено към жалбата, е видно, че одобрението за продължаване на договора за услуги все още не е било дадено към тази дата. В това съобщение представителят на Комисията, отговарящ за политическите въпроси и връзките с медиите в делегацията на Европейския съюз в Република Гвинея-Бисау, изразява съжаление за възникналото забавяне и уверява, че обратното действие на продължаването на посочения договор не поражда опасения.
От това следва, че нареждайки събирането на установените вземания в рамките на финансово заключение № 2 от одитния доклад, Комисията по същество не е позволила възможността за прилагане с обратно действие да обхване допълнителните споразумения към договорите за безвъзмездни средства, която обаче е предоставила за допълнителното споразумение към договора за услуги, знаейки, че продължаването му е просрочено.
Този отказ може да се основава на текста на Общите условия, приложими към договорите за отпускане на безвъзмездни средства, сключени в рамките на външните дейности на Европейския съюз, доколкото, от една страна, съгласно член 11, параграф 1 от тези общи условия всяко удължаване на срока на изпълнение на договорите за безвъзмездни средства трябва да бъде предмет на заявление от бенефициера съгласно член 9, който предвижда, че договор за безвъзмездни средства може да бъде променян само през периода на изпълнението му, и от друга страна, съгласно член 14, параграф 1 от същите общи условия само действително направените разходи през периода на изпълнение на дейностите могат да се приемат за допустими.
Този отказ обаче може да представлява нарушение на принципа на пропорционалност, тъй като в електронното съобщение от 23 януари 2012 г. представителят на Комисията изрично насърчава жалбоподателя да продължи ефективното сътрудничество до края на програмата и хвали постоянството му: „въпреки всички възникнали трудности и препятствия“.
При тези условия и след като съгласно разпоредбите на програмната оценка, и по-специално на точка 1.5.4.3 от нея, изпълнението на проекта в крайна сметка се основава на отпускането на безвъзмездни средства от жалбоподателя на крайните бенефициери, изпълнението на проекта не би могло да продължи в съответствие с предоставените от Комисията уверения относно обратната сила на допълнителното споразумение към договора за услуги, без жалбоподателят да осигури на свой ред непрекъснатостта на изпълнението на договорите за отпускане на безвъзмездни средства.
В това отношение следва освен това да се отбележи, че общата сума на недопустимите разходи в рамките на финансово заключение № 2 възлиза на 312265,42 EUR, като тя съответства на половината от спорното вземане и е била предмет на плащания към крайните бенефициери, с които жалбоподателят е сключил договорите за отпускане на безвъзмездни средства.
Предвид тези обстоятелства следва по същество да се констатира, от една страна, че в настоящия случай не е имало измама във връзка с финансирането от Съюза, и от друга страна, че интересите на Съюза, свързани с необходимостта да се гарантира спазването на принципа на добро финансово управление, не са засегнати съществено в това отношение.
От това следва, че с оглед на конкретните обстоятелства в настоящия случай, и по-специално забавянето по нейна вина на сключването на допълнителното споразумение към договора за услуги, както и последиците за жалбоподателя от решението за събиране, Комисията е трябвало да установи непропорционалния характер на акта за събиране по отношение на заключенията на одитора в рамките на финансово заключение № 2 от одитния доклад.
При условията на евентуалност Общият съд припомня, че когато става въпрос за актове или решения, които се изготвят на няколко етапа, по-специално след вътрешна процедура, по принцип само мерките, които определят окончателно становището на съответната институция в края на тази процедура, представляват обжалваеми актове, като в това число не попадат междинните мерки, чиято цел е да подготвят окончателното решение (вж. определение от 8 февруари 2010 г., Alisei/Комисия,
T‑481/08
,
EU:T:2010:32
, т.
и цитираната съдебна практика).
Както жалбоподателят правилно отбелязва в съдебното заседание, одитният доклад не е обжалваем акт. Одитният доклад само установява евентуални нарушения, които вече съществуват, както и произтичащите от тях задължения и следователно не променя с нищо правното положение на длъжника по тези задължения (вж. в този смисъл определение от 8 февруари 2010 г., Alisei/Комисия,
T‑481/08
,
EU:T:2010:32
, т.
).
Именно поради това, както е видно от точка 107 по-горе и от съдебната практика (вж. в този смисъл определение от 8 февруари 2010 г., Alisei/Комисия,
T‑481/08
,
EU:T:2010:32
, т.
), при приемането на акта за прихващане, който определя окончателно нейното становище, Комисията може да се основе на заключенията на одит само ако ги счита за точни и обосновани. В този контекст тя не може, както е постъпила в настоящия случай, да се освободи от задължението да направи преценка на одитния доклад с оглед на принципа на пропорционалност.
Ето защо жалбата следва да бъде уважена въз основа на третото и петото основание единствено по отношение на финансово заключение № 2 от одитния доклад относно програмната оценка.
–
По четвъртото основание, а именно нарушение на принципа на добра администрация
Жалбоподателят по същество твърди, че Комисията не е спазила процесуалните гаранции, посочени в член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз (по-нататък наричана „Хартата“).
На първо място, жалбоподателят изтъква, че Комисията не е съобщила основанията, поради които е решила да поддържа позицията си, изразена в писмото от 29 октомври 2014 г., след подробното му становище, съдържащо се писмото му от 7 ноември 2014 г. и в електронното му съобщение от 14 декември 2014 г.
На второ място, жалбоподателят упреква Комисията, че се е задоволила да представи отговор от две страници на писмото му от 6 май 2015 г., при положение че последното е съдържало седем страници с подробни доводи. Той добавя, че посоченият отговор е изпратен по пощата едва на 2 октомври 2015 г., т.е. след период от пет месеца, което породило несигурност у него. В последното писмо освен това се посочвало, че са в ход „допълнителни проучвания“, което е означавало, че Комисията продължава разглеждането на досието.
На трето място, жалбоподателят твърди, че одитният доклад, и по-специално финансово заключение № 1 от него, не е бил достатъчно мотивиран. Той счита, че не е бил в състояние да разбере обхвата на това заключение и на обжалваните решения и да упражни правото си на изслушване.
Комисията изтъква, че становището на жалбоподателя по отношение на хода на производството, довело до установяването на спорното вземане и прихващането му от насрещни вземания, на което той се позовава, е грешно. В това отношение тя напомня, че писмото на жалбоподателя от 7 ноември 2014 г. и електронното му съобщение от 14 декември 2014 г. са ѝ били изпратени в отговор на нейното писмо от 29 октомври 2014 г., в което тя съобщава за намерението си да пристъпи към събиране на въпросното вземане и го приканва да представи становището си.
Според Комисията жалбоподателят не представя никакви доказателства, че писмото от 2 октомври 2015 г. не дава задоволителен отговор на становището му от 6 май 2015 г. Освен това позоваването на текущите „допълнителни проучвания“ имало за цел единствено да се вземат предвид евентуални нови съображения, които биха могли да обосноват възобновяване на преписката.
Следва да се припомни, че съгласно член 41, параграф 1 от Хартата „[в]секи има право засягащите го въпроси да бъдат разглеждани от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза безпристрастно, справедливо и в разумен срок“. Член 41, параграф 2, буква а) от Хартата уточнява, че това право включва по-специално „правото на всеки да бъде изслушан, преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би имала неблагоприятни последици за него“.
Съгласно постоянната съдебна практика спазването на правото на защита изисква адресатите на решения, чиито интереси са осезаемо засегнати от тези решения, да имат възможност да представят по надлежен начин своето становище (вж. решения от 21 септември 2000 г.,Mediocurso/Комисия,
C‑462/98 P
,
EU:C:2000:480
, т.
и цитираната съдебна практика и от 26 септември 2013 г., Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, т.
и цитираната съдебна практика).
В конкретния случай с писмо от 29 октомври 2014 г. Комисията приканва жалбоподателя в срок от две седмици след получаване на това писмо да представи становището си относно намерението ѝ да пристъпи към събиране на спорното вземане. На 7 ноември и 14 декември 2014 г., както и на 6 май и 22 юни 2015 г. жалбоподателят е могъл да изпрати четири писма на Комисията преди приемането на обжалваните решения. Освен това Комисията е оставила да изтече разумен срок между писмото на жалбоподателя от 6 май 2015 г. и приемането на обжалваните решения, считано от 25 август 2015 г.
От това следва, че жалбоподателят е могъл успешно да изложи гледната си точка и следователно да упражни правото си на изслушване преди приемането на обжалваните решения.
Това заключение не може да бъде поставено под въпрос от обстоятелството, че жалбоподателят е получил отговор на писмото си от 6 май 2015 г. едва след приемане на обжалваните решения.
Всъщност правото на изслушване не включва правото на обсъждане при условията на състезателност, но гарантира на всяко лице възможността да изрази успешно и резултатно становището си в административно производство преди приемането на каквото и да е решение, което може да засегне неблагоприятно интересите му (вж. в този смисъл решения от 11 декември 2014 г., Boudjlida,
C‑249/13
,
EU:C:2014:2431
, т.
и от 9 февруари 2017 г., M,
C‑560/14
,
EU:C:2017:101
, т.
и
).
С оглед на всичко изложено дотук следва да се направи изводът, че Комисията не е нарушила правото на изслушване на жалбоподателя, посочено в член 41, параграф 2 от Хартата.
Освен това, що се отнася до доводите на жалбоподателя, че Комисията е представила писмо от само две страници в отговор на неговото писмо от 6 май 2015 г., като е отговорила повърхностно на неговите подробни обяснения от 7 ноември и 14 декември 2014 г., те се отнасят повече до разглеждането на задължението на Комисията за излагане на мотиви, уредено в член 41, параграф 2 от Хартата и в член 296 ДФЕС.
В това отношение от съдебната практика е видно, че мотивите, изисквани съгласно член 296, втора алинея ДФЕС, трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (вж. в този смисъл решение от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, т.
и цитираната съдебна практика).
В рамките на индивидуалните решения задължението за мотивиране на индивидуално решение има за цел, освен да позволи съдебен контрол, да предостави на заинтересованото лице достатъчно информация, за да може то да прецени дали решението евентуално страда от порок, който е основание за оспорване на неговата валидност (вж. решение от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, т.
и цитираната съдебна практика).
В конкретния случай обаче жалбоподателят не може да се основе единствено на дължината на отговора на Комисията на писмото му от 6 май 2015 г., което само по себе си не може да представлява релевантен фактор за установяване на нарушение на задължението за мотивиране по смисъла на член 296, втора алинея ДФЕС. Освен това жалбоподателят не може да пренебрегне обстоятелството, че както е видно от обжалваните решения, съображенията на Комисията се основават на одитния доклад, свързан с програмната оценка, който е бил предоставен на жалбоподателя, както и обясненията на финансовия одитор, съдържащи се в него.
Във всеки случай жалбоподателят не може да претендира, че е предоставил подробни обяснения с писмото си от 7 ноември 2014 г. и с електронното си съобщение от 14 декември 2014 г., тъй като от последното е видно, че целта му е била преди всичко искането член 40 от договора за услуги, който предвижда възможност за уреждане на спора по взаимно съгласие, да бъде приложен по отношение на спорното вземане. Той се е задоволил с твърдението, че заключенията на одитните доклади са „погрешни, правно недопустими, предубедени и основани на едностранчиви разсъждения“, без да представи допълнителни доказателства или доводи.
Ето защо Комисията основателно е счела, че може да поддържа позицията си, без да предоставя допълнителни мотиви на жалбоподателя след получаването на разглежданите писма или електронни съобщения.
Поради това четвъртото основание следва да се отхвърли.
Относно исканията за възстановяване на сумите, за които се твърди, че са свързани с неоснователно обогатяване на Съюза
[Поправено с определение от 3 октомври 2018 г.] С второто основание, изтъкнато в подкрепа на искането за възстановяване на сумите, съответстващи на спорното вземане, жалбоподателят поддържа, че доколкото обжалваните решения са лишени от правно основание и са довели до увеличаване на имуществото на Комисията общо с 624388,73 EUR, а именно с размера на спорното вземане, възлизащо на 607096,08 EUR, ведно с лихвите, той има основание да иска възстановяване на сумите, свързани с това неоснователно обогатяване.
Комисията твърди, че е доказала, че спорното вземане има солидно правно основание и отговорността за него е на жалбоподателя. Тя твърди, че принципът на забрана на неоснователното обогатяване не може да бъде изтъкнат в настоящия случай.
Съгласно установената съдебна практика, за да бъде уважен иск за връщане поради неоснователно обогатяване на Съюза, е необходимо да се докаже обогатяване на Съюза без валидно правно основание и свързано с това обогатяване обедняване на ищеца (вж. решение от 28 юли 2011 г., Agrana Zucker,
C‑309/10
,
EU:C:2011:531
, т.
и цитираната съдебна практика).
Действително съгласно общите за правото на държавите членки принципи правото да се иска от обогатилия се да върне полученото, се подчинява на условието въпросното обогатяване да е без правно основание (вж. в този смисъл решение от 16 декември 2008 г., Masdar (UK)/Комисия,
C‑47/07 P
,
EU:C:2008:726
, т.
—
и
).
В конкретния случай не може да се приеме, че извършеното от Комисията прихващане на вземанията е лишено от правно основание, доколкото, както е видно от анализа на първото основание по-горе, обжалваните решения са приети в съответствие с разпоредбите на Финансовия регламент, приложим за 10-ия ЕФР, и на Регламент № 966/2012. Освен това в програмната оценка жалбоподателят се е задължил едностранно да възстанови на Комисията разходите, които не са допустими за финансиране със средства на ЕФР.
От това следва, че на основание неоснователно обогатяване на Съюза Комисията не може да бъде задължена да възстанови сумата на спорното вземане, съответстваща на недопустимите разходи, установени в одитния доклад относно програмната оценка.
От друга страна, Комисията трябва да изведе последиците от частичната отмяна на решенията за прихващане, основана на нарушение на принципа на пропорционалност.
Ето защо второто основание и искането за възстановяване на сумите, съответстващи на спорното вземане ведно с мораторна лихва в размер на основния лихвен процент на ЕЦБ, увеличен с два пункта, следва да се отхвърлят.
По искането за обезщетение
Жалбоподателят счита, че е претърпял неимуществени вреди поради несигурността, причинена от закъснелия отговор на Комисията на писмото му от 6 май 2015 г., и поради накърняването на неговия имидж и репутацията му. Той изтъква, че обжалваните решения са поставили под съмнение легитимността му като оператор и обичаен партньор на Комисията.
Комисията изтъква, че искането за обезщетение на жалбоподателя има чисто символичен характер и не отговаря на трите условия, предвидени в членове 268 ДФЕС и 340 ДФЕС, съгласно които трябва да се установи незаконосъобразността на твърдяното поведение на Комисията, наличие на действителна вреда и на причинно-следствена връзка между въпросното поведение и твърдяната вреда.
Що се отнася до символичното обезщетение, от член 340, втора алинея ДФЕС следва, че ангажирането на извъндоговорната отговорност на Съюза и привеждането в действие на правото на поправяне на претърпяната вреда зависят от наличието на съвкупност от условия относно незаконосъобразността на твърдяното поведение на институциите, наличието на действителна вреда и съществуването на причинно-следствена връзка между това поведение и твърдяната вреда. Въпросната отговорност не може да се счита за ангажирана, без да са изпълнени всички условия, на които се подчинява дефинираното в тази разпоредба задължение за поправяне на вредите (вж. решение от 11 декември 2014 г., Heli-Flight/ЕААБ,
T‑102/13
,
EU:T:2014:1064
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това със самата отмяна на незаконосъобразен акт може да се поправи по подходящ начин и по принцип в достатъчна степен всяка неимуществена вреда, която може да е настъпила вследствие на този акт, освен ако жалбоподателят не докаже, че е претърпял неимуществена вреда, която не произтича от незаконосъобразността, дала основание за отмяната, и не може да бъде напълно поправена с тази отмяна (вж. решение от 14 септември 2017 г., Bodson и др./ЕИБ,
T‑504/16 и T‑505/16
,
EU:T:2017:603
, т.
и цитираната съдебна практика).
[Поправено с определение от 3 октомври 2018 г.] В конкретния случай следва да се отбележи, първо, че що се отнася до незаконосъобразността на твърдяното поведение на Комисията, жалбоподателят не сочи други обстоятелства освен основанията в подкрепа на искането за отмяна, второ, че само третото и петото основание са частично уважени, и трето, че отмяната на обжалваните решения сама по себе си представлява подходящо обезщетение за твърдяната неимуществена вреда, доколкото жалбоподателят не е представил никакви доказателства, с които да се установи наличието на неимуществена вреда, отделно от незаконосъобразността, обосноваваща частичната отмяна на обжалваните решения.
С оглед на всички гореизложени съображения искането за обезщетение на жалбоподателя следва да се отхвърли.
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 3 от Процедурния правилник всяка страна понася направените от нея съдебни разноски, ако загуби по едно или няколко от предявените основания.
В настоящия случай, доколкото обжалваните решения трябва да бъдат отменени само частично, Общият съд реши всяка от страните да понесе направените от нея съдебни разноски.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав)
реши:

1)
Отменя решенията за прихващане, съдържащи се в писмата на Европейската комисия от 27 август, 7, 16, 23 и 25 септември 2015 г., с които се иска възстановяване на сумата от 624388,73 EUR, съответстваща на размера на част от авансите, платени на жалбоподателя в рамките на програма за подпомагане на културните инициативи в Гвинея Бисау, финансирана от деветия Европейски фонд за развитие (ЕФР), ведно с лихвата за забава, в частта относно събирането на сумата 312265,42 EUR, съответстваща на недопустимите разходи, установени с финансово заключение № 2 от одитен доклад FED 2007/20859 относно програмната оценка за изпълнение и приключване с референтен номер FED/2010/249‑005.

2)
Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.

3)
Комисията и Transtec понасят направените от тях съдебни разноски.

Pelikánová
Valančius
Öberg
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 3 юли 2018 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.