CELEX: 62018TJ0101
Държавни помощи
Ядрена промишленост
Помощ, която Унгария възнамерява да отпусне за изграждането на два нови ядрени реактора на площадката в Paks
Решение, с което помощта се обявява за съвместима с вътрешния пазар при спазването на определени условия
Член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС
Съвместимост на помощта с правото на Съюза, различно от правото в областта на държавните помощи
Неразривна връзка
Насърчаване на ядрената енергетика
Член 192, първа алинея от Договора за Евратом
Принципи на опазване на околната среда, на „замърсителят плаща“, на предпазните мерки и на устойчивост
Определяне на съответната икономическа дейност
Пазарна неефективност
Нарушаване на конкуренцията
Пропорционалност на помощта
Необходимост от намеса на държавата
Определяне на елементите на помощта
Процедура за възлагане на обществени поръчки
Задължение за мотивиране

)
С жалбата си на основание член 263 ДФЕС Република Австрия иска отмяната на Решение (ЕС) 2017/2112 на Комисията от 6 март 2017 година относно мярка/схема за помощ/държавна помощ SA.38454 — 2015/C (ex 2015/N), която Унгария възнамерява да приложи в подкрепа на изграждането на два нови ядрени реактора в атомната електроцентрала „Paks II“ (
ОВ L 317, 2017 г., стр. 45
, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Обстоятелствата по спора и обжалваното решение
На 22 май 2015 г. в Европейската комисия постъпва уведомление от Унгария с номер C(2017) 1486 за мярка за предоставяне на финансово участие за изграждането на два нови ядрени реактора (блокове 5 и 6) на площадката на атомната електроцентрала Paks в Унгария, на която вече се експлоатират четири ядрени реактора. Получател по мярката, за която е подадено уведомление, е дружеството MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (наричано по-нататък „дружеството Paks II“), което трябва да стане собственик и дружество оператор на двата нови ядрени реактора. Дружеството Paks II е 100 % собственост на унгарската държава, на която през ноември 2014 г. са прехвърлени акциите на дружеството, първоначално притежавани изцяло от електроразпределителното дружество и производител на електроенергия Magyar Villamos Művek Zártkörűen Működő Részvénytársaság (наричано по-нататък „групата MVM“).
На 23 ноември 2015 г. Комисията решава да открие официална процедура по разследване на основание член 108, параграф 2 ДФЕС относно мярката, за която е подадено уведомление (
OВ C 8, 2016 г., стр. 2
, наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
На 6 март 2017 г. Комисията приема обжалваното решение.
Мярката, за която Унгария е направила уведомление, е описана в раздел 2 от обжалваното решение. Тя се състои в изграждането на два ядрени реактора от руски тип ВВЕР 1200 (V491), от поколение III+ (блокове 5 и 6), в Унгария, оборудвани с технология с водно охлаждане и модериране и с инсталирана мощност на всеки енергоблок най-малко 1000 мегавата (MW), чието строителство изцяло се финансира от унгарската държава в полза на дружеството Paks II, което ще притежава и експлоатира новите реактори. На същата площадка вече се експлоатират четири ядрени реактора. Те са 100 % собственост на групата MVM, притежавана от унгарската държава. Общата инсталирана мощност на четирите съществуващи ядрени реактора от руски тип ВВЕР-440 (V213) на централата е от 2000 MW. Тези реактори трябва да бъдат поетапно изведени от експлоатация до 2037 г., за да бъдат заменени с двата нови ядрени реактора, които да бъдат пуснати в експлоатация съответно през 2025 г. и 2026 г.
Съгласно междуправителствено споразумение за сътрудничество при използването на ядрената енергия за мирни цели, сключено на 14 януари 2014 г. между Руската федерация и унгарското правителство, двете страни си сътрудничат в рамките на ядрена програма за поддържане и по-нататъшно развитие на настоящата атомна електроцентрала в Paks. Съгласно това споразумение както Руската федерация, така и Унгария определят една притежавана и контролирана от държавата организация с опит, която да носи финансовата и техническата отговорност за изпълнението на своите задължения като изпълнител/собственик по отношение на проектирането, изграждането, пускането в експлоатация и извеждането от експлоатация на двата нови енергоблока 5 и 6 с реактори тип ВВЕР (водно-водни реактори). Руската федерация възлага на акционерното дружество „Нижни Новгород инжиниринговая компания Атомeнергопроект“ (наричана по-нататък „НИАЕП“) да изгради новите реактори, а Унгария определя дружеството Paks II да ги притежава и експлоатира. За тази цел НИАЕП и дружеството Paks II подписват на 9 декември 2014 г. споразумение относно договор за инженеринг, снабдяване и строителство на новите реактори 5 и 6, които трябва да бъдат изградени на площадката на атомната електроцентрала Paks.
Съгласно междуправителственото споразумение Руската федерация трябва да предостави на Унгария държавен заем, за да финансира изграждането на новите реактори на атомната електроцентрала Paks. Този заем се управлява от междуправителствено споразумение за финансиране от 28 март 2014 г. и с него се предоставя механизъм за револвиращ кредит в размер на 10 млрд. евро, който е ограничен единствено за целите на проектирането, изграждането и въвеждането в експлоатация на новите реактори 5 и 6 на атомната електроцентрала Paks. Унгария ще предостави допълнителна сума от 2,5 млрд. евро от собствения си бюджет за финансиране на инвестицията.
Унгария няма да прехвърли необходимите средства за превеждане на покупната цена за двата нови реактора по сметките на дружеството Paks II. Най-голямата част от тези средства ще бъде държана от Внешзкономбанк (банката за развитие и външноикономически въпроси на Русия). За всеки междинен етап, който се счита за изпълнен, дружеството Paks II ще подава искане до банката за развитие и външноикономически въпроси на Русия за плащане на 80 % от дължимата сума директно на НИАЕП. То също така ще подава искане до Агенцията за управление на държавния дълг на Унгария за плащане на останалите 20 %.
В обжалваното решение Комисията констатира, че мярката, за която е подадено уведомление, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС и че членове 107 и 108 ДФЕС са приложими дори ако разглежданата инвестиция е от обхвата на Договора за Евратом. Що се отнася до прякото възлагане на изграждането на двата нови реактора на предприятието НИАЕП, Комисията счита, че то не може да доведе до допълнително нарушаване на конкуренцията и на търговията на съответния пазар, а именно пазара на електроенергия. Проведена е отделна процедура, за да се провери дали Унгария е спазила законодателството за възлагане на обществени поръчки. Комисията счита, че разглежданата мярка, насочена към насърчаване на ядрената енергетика, преследва залегнала в Договора за Евратом цел от общ интерес, като същевременно допринася за сигурността на доставките на електроенергия, и че всички потенциални нарушения на конкуренцията са ограничени и се компенсират от набелязаната обща цел, която следва да бъде постигната по пропорционален начин, като се вземат предвид по-специално потвържденията, направени от Унгария в хода на процедурата. Комисията заключава, че разглежданата мярка, изменена от Унгария на 28 юли 2016 г., при спазване на условията, определени в член 3 от обжалваното решение, е съвместима с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС. Член 3 от обжалваното решение задължава Унгария да предприеме редица мерки, за да гарантира, че дружеството Paks II спазва определени задължения и ограничения, свързани по-специално с неговата инвестиционна или реинвестиционна стратегия, с експлоатацията на платформа за провеждане на търгове и с неговата правна и структурна самостоятелност.
Искания на страните
Република Австрия, подпомагана от Великото херцогство Люксембург, моли Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията, подкрепена от Чешката република и Словашката република, иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди Република Австрия да заплати съдебните разноски.
Френската република, Унгария, Република Полша и Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия молят Общия съд да отхвърли жалбата.
От правна страна
Република Австрия изтъква десет основания в подкрепа на жалбата си. Според първото основание за възлагането на строителните работи по двата нови реактора на атомната електроцентрала Paks е трябвало да бъде открита процедура за възлагане на обществени поръчки. Като второ основание тя сочи неправилно прилагане на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, тъй като изграждането и въвеждането в експлоатация на двата нови реактора не са предназначени за постигането на цел от общ интерес. Третото основание е лошо прилагане на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, и по-точно, от една страна, неправилно определяне на „икономически дейности“, а от друга, погрешни предположения за пазарна неефективност. Четвъртото основание цели да докаже, че мярката е непропорционална. В рамките на петото основание Република Австрия изтъква, че разглежданата мярка води до непропорционални нарушения на конкуренцията и до неравно третиране, които са несъвместими с вътрешния пазар. Според шестото основание на Република Австрия разглежданата мярка представлява инвестиция в „проект в затруднено положение“, което също нарушавало непропорционално конкуренцията, тъй като не са спазени Насоките за държавна помощ за оздравяване и преструктуриране на нефинансови предприятия в затруднено положение (
ОВ C 249, 2014 г., стр. 1
, наричани по-нататък „Насоките за предприятията в затруднено положение“). Седмото основание е засилване или създаване на господстващо положение на пазара на електроенергия. Осмото основание се отнася до риск за ликвидността на унгарския пазар на електроенергия на едро. Като девето основание се сочи недостатъчно определяне на държавната помощ. Десетото основание е неизпълнение на задължението за мотивиране.
В съдебното заседание Република Австрия се отказва от второто и третото основание, което е отразено в протокола от съдебното заседание. Следователно посочените основания не следва да се разглеждат.
По първото основание — липса на процедура за възлагане на обществена поръчка
Според първото основание на Република Австрия обжалваното решение е незаконосъобразно, доколкото при възлагането на дружеството Paks II да изгради новите ядрени реактори не е била открита процедура за възлагане на обществена поръчка. Според нея обстоятелството, че на НИАЕП е било възложено пряко да разработи и изгради двата нови реактора без процедура за обществена поръчка, представлява нарушение на Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (
ОВ L 94, 2014 г., стр. 65
) и на Директива 2014/25/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги и за отмяна на Директива 2004/17/ЕО (
ОВ L 94, 2014 г., стр. 243
). При това положение обжалваното решение било недействително, тъй като нарушавало основни разпоредби на законодателството за възлагане на обществени поръчки, чието спазване е неразривно свързано с предмета на помощта.
Република Австрия твърди, че съгласно общата структура на Договора за функционирането на ЕС резултатът от процедурата по предоставяне на помощ не бива никога да противоречи на конкретните разпоредби на този договор. Спазването на разпоредбите на Договора, различни от разпоредбите относно държавните помощи, било особено важно, когато тези други разпоредби също целят, както законодателството за възлагане на обществени поръчки, да осигурят ненарушена конкуренция във вътрешния пазар и да гарантират ефективното използване на ресурсите на държавата.
Обстоятелството, че условията на помощ, които са неразривно свързани с предмета и целта ѝ, противоречат на правото на Европейския съюз, неизбежно засяга нейната съвместимост с вътрешния пазар. Положението било различно само що се отнася до елементите на помощта, за които може да се приеме, че не са необходими за постигането на нейната цел или за нейното функциониране.
В случая фактът, че изграждането на новите реактори е възложено на НИАЕП, според Република Австрия представлява условие, неразривно свързано с нейния предмет. Възлагане с участието на конкуренти би могло да доведе до напълно различна помощ, по-специално с оглед на нейния размер и структура.
Според Република Австрия фактът, че получател на помощта е не НИАЕП, а дружеството Paks II, като бъдещ собственик и оператор на двата нови ядрени реактора, няма значение в този контекст. В съображения 281 и 283 от обжалваното решение Комисията неправилно отрекла, че между прякото възлагане на договора за строителство, от една страна, и предмета и целта на помощта, от друга страна, няма неразривна връзка, като изтъкнала, че потенциално нарушаване на Директива 2014/25 не би могло да доведе до установяване на допълнително нарушаване на конкуренцията и търговията на пазара на електроенергия, тъй като изобщо не се изисквало такова допълнително нарушаване.
Република Австрия, подпомагана от Великото херцогство Люксембург, допълва, че при всички случаи, в светлината на решение от 22 септември 2020 г., Австрия/Комисия (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
), не било от особено значение дали при спорната помощ става въпрос за „неразривно [свързано] условие“ или дори за „условие“ на помощта, при положение че като цяло държавна помощ, която нарушава разпоредби или общи принципи на правото на Съюза, не може да бъде обявявана за съвместима с вътрешния пазар. От това следвало, че в обжалваното решение Комисията е трябвало да прецени мярката с оглед на разпоредбите на законодателството на Съюза относно възлагането на обществени поръчки. Тогава тя би трябвало да установи, че тъй като договорът за строителство не е изключен от приложното поле на Директива 2014/25 съгласно член 20, параграф 1 или член 50, буква в) от нея, прякото му възлагане представлява сериозно нарушение на тази директива.
Нарушението на задължителните разпоредби на Директива 2014/25 само по себе си вече можело да повлияе на значението и формата на предоставената на дружеството Paks II помощ, така че обжалваното решение било незаконосъобразно и по тази причина.
Първо, Република Австрия критикува това, че в съображение 285 от обжалваното решение Комисията се позовава на образуваното от нея производство за установяване на неизпълнение на задължения. Според Република Австрия резултатът от производството за установяване на неизпълнение на задължения не предопределя нито резултата от процедурата по член 108 ДФЕС, нито резултата от настоящата жалба. Комисията не можела да обвързва проверката на условията на дадена помощ — която съгласно член 108 ДФЕС тя е длъжна да прецени — с резултата от производство по член 258 ДФЕС, започването и провеждането на което са въпрос на нейна преценка.
Второ, според Република Австрия Комисията не обяснява защо счита, че са изпълнени условията за прилагане на член 50, буква в) от Директива 2014/25, които се отнасят до възможността да се използва процедура на договаряне без предварителна покана за участие в състезателна процедура. Република Австрия припомня, че изключенията трябва да се тълкуват стриктно. Освен това тежестта да докаже изключението, била на страната, която се позовава на него.
Комисията, Унгария, Чешката република, Обединеното кралство и Френската република оспорват доводите на Република Австрия и на Великото херцогство Люксембург.
На първо място, следва да се констатира, че в раздел 5.3.2 от обжалваното решение (съображения 279—287) Комисията е проверила съвместимостта на помощта с разпоредби от правото на Съюза, различни от правилата в областта на държавните помощи. Съгласно съображение 280 от обжалваното решение тя приема, че по силата на общата структура на Договора за функционирането на ЕС е длъжна да зачита съответствието между разпоредбите относно държавните помощи и специфичните разпоредби, различни от тези относно държавите помощи, и по този начин да прецени съвместимостта на разглежданата помощ с тези специфични разпоредби, но че има подобно задължение единствено що се отнася до условията на помощ, които са до такава степен неразривно свързани с нейния предмет, че не би могло да бъдат преценени поотделно. Като се позовава на решение от 3 декември 2014 г., Castelnou Energía/Комисия (
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
), тя уточнява, че едно нейно задължение да се произнесе окончателно в контекста на процедура в областта на държавните помощи — независимо каква е връзката между условието на помощта и предмета на разглежданата помощ — по въпроса дали има, или няма нарушение на разпоредби на правото на Съюза, различни от тези по членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС, би влязло в стълкновение, от една страна, с процедурните правила и гаранции — които отчасти са твърде различни и пораждат различни правни последици — присъщи на специално предвидените производства за контрол върху прилагането на тези разпоредби, а от друга страна, с принципа на автономия на административните процедури и на способите за защита. Според посочената съдебна практика от това следва, че ако въпросното условие на помощ е неразривно свързано с предмета на помощта, нейната съвместимост с разпоредбите, различни от тези относно държавните помощи, ще бъде преценена от Комисията в рамките на процедурата по член 108 ДФЕС и тази преценка би могла да доведе до обявяване на несъвместимостта на съответната помощ с вътрешния пазар. Ако обаче разглежданото условие може да бъде отделено от предмета на помощта, Комисията не е длъжна да преценява нейната съвместимост с разпоредбите, различни от тези относно държавните помощи, в рамките на процедурата по член 108 ДФЕС.
По-нататък, в съображение 281 от обжалваното решение Комисията приема, че оценката на съвместимостта на мярката, за която е отправено уведомление, с вътрешния пазар би могла да бъде засегната от евентуално несъответствие с Директива 2014/25/ЕС, ако доведе до допълнително нарушаване на конкуренцията и търговията на пазара на електроенергия, на който получателят на помощ — Paks II — ще извършва дейност. Тъй като не е установено такова допълнително изкривяващо въздействие, което да се дължи на неспазването на Директива 2014/25, между евентуалното нарушение на Директива 2014/25/ЕС и предмета на помощта няма „неразривна връзка“, така че оценката за съвместимост на помощта не може да бъде засегната от това евентуално нарушение (съображения 283 и 284 от обжалваното решение).
Що се отнася до доводите на Република Австрия, изведени от решение от 22 септември 2020 г., Австрия/Комисия (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
), първо, следва да се приеме, че видно по-специално от точки 40, 44 и 45 от това решение, насърчаваната с помощта икономическа дейност трябва да бъде съвместима с правото на Съюза. В контекста на първото основание обаче не е изтъкнато никакво нарушение на разпоредби на правото на Съюза поради подпомаганата дейност, а именно производството на ядрена енергия.
Второ, не може да се направи извод от факта, че в решението от 22 септември 2020 г., Австрия/Комисия (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) Съдът не е проверил наличието на неразривна връзка. Всъщност този факт се обяснява с обстоятелството, че в делото, по което е постановено това решение, твърдяното нарушение на принципите на правото на Съюза произтича от самия предмет на помощта, а именно изграждането на централа за производство на ядрена електроенергия. В този смисъл не е поставян въпросът дали е налице връзка с условие на помощта, различно от нейния предмет.
Трето, противно на твърдяното от Република Австрия, от решение от 22 септември 2020 г., Австрия/Комисия (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
), не следва, че Съдът е възнамерявал да разшири обхвата на контрола, който Комисията трябва да упражни в рамките на производство за проверка дали държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар. Всъщност именно като се позовава на решение от 15 април 2008 г., Nuova Agricast (
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, т.
и
), в точка 44 от решение от 22 септември 2020 г., Австрия/Комисия (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) Съдът припомня, че вече е постановил, че държавна помощ, която нарушава разпоредби или общи принципи на правото на Съюза, не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар. Този принцип действително е част от постоянната практика на Съда, за което свидетелстват препратките, съдържащи се в точка 50 от решение от 15 април 2008 г., Nuova Agricast (
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
).
Следователно, като се има предвид, че в точка 44 от решение от 22 септември 2020 г., Австрия/Комисия (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) Съдът се позовава на постоянната съдебна практика, няма причина да се заключи, че е възнамерявал да изостави своята практика, според която между условията, които са неразривно свързани с предмета на помощта, и тези, които не са, следва да се провежда разграничение.
Освен това едно задължение на Комисията да изрази окончателна позиция, независимо от връзката между условието на помощ и предмета на разглежданата помощ, в рамките на процедура в областта на държавните помощи относно наличието или липсата на нарушение на разпоредби на правото на Съюза, различни от тези по членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС, би влязло в стълкновение, от една страна, с процедурните правила и гаранции — които отчасти са много различни и пораждат различни правни последици — присъщи на специално предвидените производства за контрол върху прилагането на тези разпоредби, а от друга страна, с принципа на автономия на административните процедури и на способите за защита (решение от 12 февруари 2008 г., BUPA и др./Комисия,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
, т.
и
; вж. също решение от 3 декември 2014 г., Castelnou Energía/Комисия,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, т.
и цитираната съдебна практика; вж. също в този смисъл решение от 15 юни 1993 г., Matra/Комисия,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, т.
).
Ето защо трябва да се отхвърли тълкуването на Република Австрия, че с оглед на решение от 22 септември 2020 г., Австрия/Комисия (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) Комисията е длъжна занапред да проверява относно всяко условие на помощта или всяко отнасящо се до нея обстоятелство — дори да не е неразривно свързано с нея — дали не нарушава някоя разпоредба или общ принцип на правото на Съюза.
Следва да се добави, че в положение като това по настоящото дело, в което се разглеждат две отделни производства, и двете от компетентността на Комисията, чиито съответни правила тя трябва да спазва, би възникнал риск от противоречие или нарушаване на правилата на посочените производства, ако Комисията бе длъжна да преценява едно и също условие на помощта както в рамките на процедура за разрешаване на разглежданата помощ, така и в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения.
От това произтича, че Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, като е приела, че в рамките на процедурата по член 108 ДФЕС нейният контрол следва да се ограничи до самата мярка за помощ, както и до неразривно свързаните с нея условия.
На второ място, Република Австрия неправилно твърди, че фактът, че изграждането на новите реактори е възложено на НИАЕП, представлява условие, неразривно свързано с предмета на помощта, тъй като възлагане с участието на конкуренти би могло да доведе до напълно различна помощ, по-специално с оглед на нейния размер и структура.
В конкретния случай разглежданата помощ се състои в това, че на дружеството Paks II безвъзмездно се предоставят два нови ядрени реактора, за да ги експлоатира. Въпросът дали договорът за изграждането на тези два реактора е трябвало да бъде възложен чрез процедура за обществена поръчка, е свързан с производството и доставката на активите, които ще бъдат предоставени безвъзмездно, и по този начин предхожда самата мярка за помощ. Така решението за възлагане на поръчката за разработване и изграждане на два нови реактора не представлява условие на самата помощ.
Провеждането на процедура за обществена поръчка и евентуалното възлагане на друго дружество да изгради реакторите не биха променили нито предмета на помощта — т.е. безвъзмездното предоставяне на два нови реактора с цел тяхната експлоатация — нито получателя на помощта, който е дружеството Paks II. Освен това едно нарушение на правилата относно обществените поръчки би засегнало единствено пазара на изграждане на атомни централи и не би се отразило на пазара, за който се отнася предметът на спорната мярка за помощ.
Що се отнася до това как липсата на процедура за обществена поръчка е повлияла на размера на помощта, Комисията, Унгария и Френската република с право твърдят, че не е доказано, че други оференти биха могли да доставят двата реактора с технологията ВВЕР 1200 при по-добри условия или на по-ниска цена. Освен това също с право Комисията отбелязва, че законосъобразността на нейното решение в областта на държавните помощи не зависи от това дали са спазени правилата на Съюза относно възлагането на обществени поръчки, когато изборът на друго предприятие за изграждане на реактори няма да промени преценката предвид правилата относно държавните помощи. Всъщност, дори ако използването на процедура за обществена поръчка би могло да промени размера на помощта, това обстоятелство само по себе си не би имало никакви последици за предимството, което посочената помощ представлява за своя получател — дружеството Paks II, като се има предвид, че това предимство се състои в безвъзмездното предоставяне на два нови реактора с оглед на тяхната експлоатация. Следователно в този случай увеличаването или намаляването на размера на помощта не води до промяна нито в самата помощ, нито в нейния антиконкурентен резултат.
Ето защо Комисията правилно е приела, че възлагането на обществената поръчка за изграждането на двата нови реактора не представлява условие на помощта, което е неразривно свързано с нея.
На трето място, що се отнася до довода на Република Австрия, че решението поръчката за строителство да се възложи на НИАЕП, е нарушило разпоредбите на Директива 2014/25, тъй като тази поръчка не е изключена от приложното ѝ поле по силата на член 20, параграф 1 или на член 50, буква в), следва да се отбележи, че Комисията е разгледала въпроса за приложимостта на Директива 2014/25 в съображение 285 от обжалваното решение. Що се отнася до въпроса дали правото на Съюза предвижда задължение да се проведе процедура за възлагане на поръчката за инженеринг, снабдяване и строителство за изграждането на двата нови реактора на атомната електроцентрала Paks, в него Комисията отбелязва, че във всеки случай, тя е оценила спазването на Директива 2014/25/ЕС от страна на Унгария в рамките на отделна процедура, като предварителното заключение по нея въз основа на наличната информация е било, че процедурите, предвидени в Директива 2014/25/ЕС, са неприложими при възлагането на строителните работи за двата реактора въз основа на член 50, буква в) от нея.
Противно на твърдяното от Република Австрия, Комисията правилно приема, че за да съгласува резултатите от проверката на съвместимост на помощта и от производството за установяване на неизпълнение на задължения, тя е имала право да препрати към преценка, извършена от нея в това производство за установяване на неизпълнение на задължения.
Всъщност в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения Комисията се е убедила, че прякото възлагане на изграждането на двата нови реактора не нарушава законодателството на Съюза в областта на възлагането на обществени поръчки. Това убеждение се основава на задълбочен анализ на техническите изисквания, на които Унгария се позовава, за да оправдае липсата на процедура за възлагане на обществена поръчка.
В отговора си на писмените въпроси, поставени ѝ от Общия съд в контекста на процесуално-организационно действие, Комисията потвърждава, че „отделната процедура“, посочена в съображение 285 от обжалваното решение, е производство за установяване на неизпълнение на задължения NIF 2015/4231—32, образувано срещу Унгария на основание член 258 ДФЕС. В рамките на това производство и въз основа на предоставената от компетентните унгарски органи информация тя стига до извода, че прякото възлагане на строителните работи по двата реактора 5 и 6 на дружеството НИАЕП може да се извърши без предварителна покана за участие в състезателна процедура, тъй като по технически причини не би имало конкуренция, така че приложим е член 40, параграф 3, буква в), подточка ii) от Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (
OВ L 134, 2004 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 3, попр.
OB L 182, 2008 г., стр. 169
) [понастоящем член 50, буква в), подточка ii) от Директива 2014/25].
Отговорът на Комисията се потвърждава от документацията, представена в това отношение в резултат от посоченото процесуално-организационно действие, и по-специално от два „документа NIF“ с номера 2015/4231 и 2015/4232, в които са изложени причините за прекратяването на производството NIF 2015/4231—32. Оттам по-специално е видно, че според Комисията доводът, че поръчката може да бъде възложена пряко на изпълнителя поради технически причини [член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17], е обоснован за съществените части на проекта.
От същия документ, представен в приложение X.5, става ясно и че Унгария се е ангажирала пред Комисията да проведе процедура за възлагане на обществена поръчка, що се отнася до повечето други части на проекта, по прозрачен начин и при спазване на основните принципи на равно третиране и недопускане на дискриминация. В съдебното заседание Комисията обясни, че така поетият от Унгария ангажимент е отразен в съображение 372 от обжалваното решение, което трябва да се разглежда заедно със съображение 285 от него.
Освен това от документите, представени в приложения X.1—X.3, е видно, че Съвместният изследователски център (JRC) на Комисията и експертите от генерална дирекция „Енергетика“ са потвърдили техническата уникалност на реактора ВВЕР 1200, произведен от Rosatom и избран от Унгария в съответствие с легитимния ѝ избор, характеризиращ се с рационални критерии.
Освен това не може да се приеме, че в производството относно съвместимостта на помощта с вътрешния пазар се поставят под въпрос всички взети по-рано решения, които вече са били предмет на отделна процедура, уредена със специфични правила по смисъла на решение от 15 юни 1993 г., Matra/Комисия (
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, т.
), различни от приложимите в областта на държавните помощи. Принципът на правна сигурност не допуска в производството за държавна помощ Комисията да преразглежда възлагането на договора за строителство, без при това да разполага с нова информация в сравнение с онази, която е имала към момента на решението си да прекрати производството за установяване на неизпълнение на задължения. В това отношение в отговора си на поставен от Общия съд въпрос Комисията потвърждава, че към момента, в който е приела обжалваното решение, а именно 6 март 2017 г., тя е разполагала със същата информация като тази, обосновала нейното решение от 17 ноември 2016 г. да прекрати воденото срещу Унгария производство за установяване на неизпълнение на задължения поради прякото възлагане на НИАЕП на обществена поръчка за строителство.
Не може да се приеме и доводът на Република Австрия, че тъй като се урежда от принципа на целесъобразност, производството за установяване на неизпълнение на задължения не може да предопредели преценката за евентуално нарушение на законодателството в областта на обществените поръчки в рамките на процедурата относно държавна помощ. Всъщност фактът, че производството за установяване на неизпълнение на задължения се ръководи от принципа на целесъобразност, е без значение, като се има предвид, че Комисията действително е започнала такова производство, в което е анализирала изтъкнатите от Унгария технически причини и въз основа на което е стигнала до извода, че са изпълнени условията по член 50, буква в) от Директива 2014/25. В съдебното заседание Комисията уточнява, че понятието за целесъобразност, използвано в решението да прекрати производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, се отнася до момента на приемане на решението, а не до неговото съдържание. В отговор на третия въпрос, поставен в рамките на процесуално-организационното действие, Комисията освен това уточнява, че резултатът от това производство е квалифициран като „предварително заключение“ в съображение 285 от обжалваното решение единствено защото тя може във всеки момент да открие ново производство от същото естество въз основа на нова информация.
Ето защо Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, когато за целите на обжалваното решение при всички положения се е основала на резултата от производството за установяване на неизпълнение на задължения.
От изложеното дотук следва, че твърденията по първото основание трябва да се отхвърлят.
[…]
По петото основание — наличие на непропорционални нарушения на конкуренцията и на неравно третиране, поради които помощта е несъвместима с вътрешния пазар
В рамките на петото основание Република Австрия поддържа, че помощта е несъвместима с вътрешния пазар, тъй като отпускането ѝ поражда непропорционални нарушения на конкуренцията и неравно третиране, които водят до отстраняване на производителите на енергия от възобновяеми източници от либерализирания вътрешен пазар на електроенергия.
На първо място, Република Австрия изтъква неравно третиране в два аспекта, а именно един технически и един с регулаторен произход.
Първо, значителното субсидиране при осигуряването на високи базови мощности от ядрена енергия щяло да постави в неблагоприятно положение производителите на по-евтина алтернативна електроенергия, които ще бъдат принудени изкуствено да намалят своите постъпления в мрежата, за да не застрашат нейната стабилност в случай на временен свръхкапацитет на пазара на електроенергия. Така разглежданата помощ водела до структурни нарушения на конкуренцията в дългосрочен план и до отстраняване на производители от либерализирания вътрешен пазар на електроенергия. Изкуственото намаляване на производството щяло да засегне и трансграничните производители, които изнасят електроенергията си в Унгария.
Второ, Република Австрия поддържа, че в случая всички разходи, възникващи в резултат на планирането, изграждането, външното финансиране и въвеждането в експлоатация на неконкурентоспособен и нерентабилен проект, се поемат от държавата, докато производителите на енергия от възобновяеми източници ползвали много по-малко помощи и само при условие че спазват много по-строгите условия за съвместимост, както са определени в Насоките за предприятията в затруднено положение. Това водело до неравно третиране от гледна точка на правото в областта на помощите между конкуриращи се на един и същ пазар производители на един и същ продукт.
На второ място, Република Австрия изтъква, че предоставената на дружеството Paks II помощ нарушава конкуренцията и защото противоречи на основните ръководни принципи на Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО (
OВ L 211, 2009 г., стр. 55
), и по-специално на целта за създаване на условия на равнопоставеност за всички предприятия за електроенергия, установени в Съюза, както и на целта да се осигури възможно най-конкурентната цена на потребителите на енергия.
Освен това обжалваното решение можело да създаде прецедент за други значителни помощи в полза на други атомни електроцентрали, които биха могли структурно и непропорционално да нарушат конкуренцията на целия вътрешен пазар на електроенергия.
Накрая, ако според обжалваното решение отделната преценка на всяка индивидуална помощ, дори при размер от 12,5 млрд. евро, не би навредила на конкуренцията, в крайна сметка всички помощи автоматично ще са съвместими с вътрешния пазар.
Комисията и Унгария оспорват доводите на Република Австрия.
На първо място, що се отнася до нейното оплакване относно неравното третиране на производителите на енергия от възобновяеми източници, което се основава по-специално на ръководните принципи на Директива 2009/72, следва да се припомни, че Съдът вече е постановил, че държава членка е свободна да определи състава на своя енергиен микс (вж. в този смисъл решение от 22 септември 2020 г., Австрия/Комисия,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
, т.
и
). Следователно Комисията не може да изисква държавното финансиране да бъде предназначено за алтернативни енергийни източници. От това произтича също, че не може да се изисква от държава членка да предвиди абсолютно еднакви условия за финансиране или експлоатация за всички производители на енергия. Освен това такова изискване би изключило всякаква помощ за конкретен проект за производство на енергия.
На второ място, както правилно отбелязва Комисията, заплахата от известно нарушаване на конкуренцията е присъща на всяка помощ. Така тя трябва да бъде приета до определена степен, когато се преценява дали помощ, чиято цел е да улесни развитието на определени дейности, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, а границата е превишена, ако тази помощ засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
В съображение 391 от обжалваното решение Комисията стига до извода, че евентуалните отрицателни последици от разглежданата помощ ще се компенсират най-малкото от преследваната цел от общ интерес. Тази помощ, чийто размер е от порядъка на 12,5 млрд. евро, представлява фактор, който трябва да се вземе предвид в контекста на съпоставката на засегнатите интереси. Сам по себе си обаче този фактор не може да бъде решаващ. Доколкото става въпрос само за инвестиционни разходи в два нови реактора, предназначени да заменят четирите стари реактора, които постепенно ще бъдат спрени поради възрастта си, и не се предвижда оперативна помощ, ефектът върху енергийния пазар ще бъде ограничен.
Всъщност Комисията обяснява, като се мотивира, какви пазарни дялове може да постигне, от една страна, само дружеството Paks II след спирането на старите реактори, и от друга страна, групата MVM и дружеството Paks II заедно в ограничения период на паралелна работа на унгарския пазар, както и на свързаните пазари на Румъния и Словакия. Както показва фигура 10 от обжалваното решение, делът на дружеството Paks II на тези свързани пазари няма да надхвърли 10 %. Според същата фигура общите пазарни дялове на групата MVM и на дружеството Paks II на словашкия и румънския пазар, свързани с Унгария, не биха надхвърлили 20 %. Така двата нови реактора ще имат ограничено въздействие върху разпределянето на пазарните дялове.
Що се отнася до интересите на потребителите да се сдобият с енергия на възможно най-конкурентната цена, следва да се припомни, че според проучването на NERA, чиито резултати Република Австрия не оспорва, атомната електроцентрала Paks ще продължи да има неопределяща роля за цените, както личи от съображения 113, 365, 369 и 376 от обжалваното решение. Всъщност, както обяснява Комисията, по-специално в съображение 365 от обжалваното решение, цените на електроенергията се определят главно от пределните разходи на генераторите, участващи на определен пазар. Възобновяемите технологии имат малки пределни разходи, тъй като повечето от тях могат да действат без разходи за горива. Ядрената технология има и ниски текущи разходи. За сметка на това технологиите на основата на горива — като например въглищните електроцентрали и електроцентралите на газови турбини — имат по-високи оперативни разходи и така увеличават цената на електроенергията. Следователно ядрената енергетика по-скоро има неопределяща, а не определяща роля по отношение на цените. Ето защо в това отношение няма противоречие между разглежданата помощ и ръководните принципи на Директива 2009/72, изтъкнати от Република Австрия.
Освен това в раздел 5.3.8.2 от обжалваното решение Комисията по-специално е разгледала задълбочено бариерите за навлизане на нови участници на пазара. Този въпрос е анализиран по-конкретно с оглед на потенциалното въздействие на мярката на унгарския пазар (съображения 357—365), на нейното потенциално трансгранично въздействие (съображения 366—371) и на потенциалното въздействие от успоредната експлоатация на старите реактори и новите реактори на атомната електроцентрала Paks (съображения 372—376). Република Австрия не е доказала явни грешки в тази преценка. Доколкото тя не оспорва, както Комисията правилно отбелязва, че капацитетът на новите реактори не води в дългосрочен план до увеличаване на общата инсталирана ядрена мощност в Унгария — оценена на 36 % от общото потребление на електроенергия — замяната на четирите реактора на атомната електроцентрала Paks с два нови реактора, произвеждащи същото количество енергия и финансирани посредством разглежданата инвестиционна помощ, няма да може да предизвика значително отстраняване на производителите на енергия от други източници.
На трето място, следва да се отхвърли доводът на Република Австрия, че обжалваното решение може да създаде прецедент за други значителни помощи в полза на други атомни електроцентрали, които биха могли структурно и непропорционално да нарушат конкуренцията на целия вътрешен пазар на електроенергия. В това отношение Комисията правилно констатира, че ефектът на прецедент на обжалваното решение не е правен, а политически довод, който не може да доведе до неговата недействителност.
От гореизложените съображения следва, че твърденията по петото основание не са доказани по същество и трябва да се отхвърлят.
[…]
По седмото основание — засилване или създаване на господстващо положение на пазара
[…]
Република Австрия припомня, че двете дружества, които експлоатират старите и новите реактори на атомната електроцентрала Paks, са 100 % собственост на унгарската държава, а тя ги притежава непряко посредством MVM Hungarian Electricity Ltd., нещо, което в решението за откриване на процедурата породило съмнения, тъй като въвеждането в експлоатация на новите реактори на атомната електроцентрала Paks би довело до много голяма концентрация на пазара в Унгария.
Според Република Австрия двата предвидени в обжалваното решение минимални ангажимента на Унгария не са достатъчни. Обстоятелството, че управлението на двете дружества е възложено на различни министерства, с нищо не променяло факта, че в крайна сметка като собственик на капитала унгарската държава притежава всички акции на двете дружества и е в състояние да контролира тяхното поведение. От функционална гледна точка при преценката на пазарната концентрация следвало да се прибавят и пазарните дялове на двете предприятия. Фактът, че в съображение 353 от обжалваното решение Комисията се позовала на своето консолидирано юрисдикционно известие съгласно Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета относно контрола върху концентрациите между предприятия (
ОВ C 95, 2008 г., стр. 1
), с нищо не променял предходната преценка.
Що се отнася до успоредната експлоатация на старите и новите реактори на атомната електроцентрала, Република Австрия отбелязва, че фактът, че се очаква тази експлоатация да продължи само седем години, не може да разсее съмненията относно правото на конкуренция. Всъщност през този период конкурентите щели да останат извън пазара. Освен това датата, предвидена за затварянето на старите ядрени реактори, не била гарантирана.
По-нататък, Комисията не разгледала отражението върху възможностите за навлизане на нови оператори на пазара, по-специално за периода 2026—2032 г. или 2037 г. Тя не взела предвид факта, че инвестициите в атомни централи като цяло допринасят за намаляване на държавните инвестиции във възобновяеми енергийни източници и същевременно за значително увеличаване на концентрацията на целия енергиен пазар.
Що се отнася до констатацията, че общите пазарни дялове на групата MVM и дружеството Paks II на свързания пазар на Унгария, Словакия и Румъния не надвишават 20 %, Република Австрия счита, че този факт сам по себе си не е достатъчен за извода, че трансграничният ефект е автоматично изключен. Според нея Комисията трябвало по-специално да вземе предвид и структурата на пазара като цяло. Предвид факта, че със старите реактори пазарният дял на атомната електроцентрала Paks вече бил над 50 % в Унгария, рискът от злоупотреба с посоченото положение и от произтичащо от това нарушаване на конкуренцията бил очевиден.
Комисията, Унгария и Чешката република оспорват доводите на Република Австрия.
Следва да се припомни, че съгласно член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС дадена помощ може да бъде разрешена само ако не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес, което изисква да се съпоставят положителните последици от предвидената помощ за развитието на дейностите, които тя цели да подкрепи, и отрицателните последици, които може да има тази помощ за вътрешния пазар (решение от 22 септември 2020 г., Австрия/Комисия,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
, т.
). Такива отрицателни последици върху конкуренцията са налице по-специално когато помощите водят до създаване или поддържане на господстващо положение на пазара за получателя на помощта.
Във връзка с това в раздел 5.3.8.1 от обжалваното решение Комисията разглежда въпроса дали засилването на евентуалната концентрация на пазара е резултат на обединяването в бъдеще на собствеността и експлоатацията на старите реактори на атомната електроцентрала Paks с новите.
В съображение 347 от обжалваното решение Комисията отбелязва, че пазарът на производство на електроенергия в Унгария се характеризира с относително висока пазарна концентрация, като атомната електроцентрала Paks (групата MVM) осигурява около 50 % от националното производство. Видно от съображение 349 от обжалваното решение, Комисията е изразила опасения, че юридическото отделяне на дружеството Paks II и на групата MVM няма да е достатъчно или че може да не бъде запазено без допълнителни гаранции в това отношение. Комисията обаче счита, че някои сведения отговарят на нейните опасения, а именно, първо, че целта на унгарската мярка е постепенната замяна на съществуващите ядрени мощности в атомната електроцентрала Paks в периода между 2025 и 2037 г., второ, че Унгария е изтъкнала, че групата MVM и дружеството Paks II са независими и несвързани, и трето, че според Унгария дружеството Paks, неговите правоприемници и подразделения ще бъдат напълно отделени в правно и структурно отношение и ще се поддържат, управляват и експлоатират отделно и независимо от групата MVM и всички нейни предприятия, правоприемници и подразделения и други държавно контролирани дружества, които осъществяват дейност в секторите на производство на енергия и търговия на едро или търговия на дребно с енергия (съображения 350—354 от обжалваното решение).
По мощта на атомната електроцентрала Paks на унгарския пазар и на вътрешния пазар на Съюза
Република Австрия изтъква, че разглежданата помощ създава господстващо положение на пазара.
На първо място, Република Австрия твърди, че със старите реактори пазарният дял на атомната електроцентрала Paks вече е над 50 % в Унгария, което води до необорима презумпция за наличието на господстващо положение. Този довод обаче произтича от грешка във фактите.
Съгласно съображение 43 от обжалваното решение „[к]ато производител притежаваната от държавата [група MVM] има значително присъствие на пазара, което се дължи на основния ѝ производствен актив — [атомната електроцентрала Paks], която през 2015 г. е осигурила 52,67 % от произведената в страната електроенергия“. Тази констатация обаче, също както съображения 18 и 347 от обжалваното решение, се отнася до дела на атомната електроцентрала Paks в енергията, произведена в Унгария. Посочените проценти не посочват пазарния дял на атомната електроцентрала Paks на унгарския пазар на електроенергия. Последният може да се види по-скоро на фигура 1, също възпроизведена в съображение 43 от обжалваното решение; тя се отнася до „общото потребление на електроенергия в Унгария през 2015 г.“ и според нея пазарният дял на атомната електроцентрала Paks възлиза на 36,19 %. Понеже Унгария е нетен вносител на електроенергия, като вносът представлява около 30 % от потреблението на електроенергия в тази държава, както обяснява Комисията в съображение 47 от обжалваното решение, пазарният дял на атомната електроцентрала Paks механично се намалява с този внос, който покрива голяма част от вътрешното потребление в Унгария.
Поради това Комисията правилно подчертава, че в съображение 358 от обжалваното решение тя се е позовала на факта, че електроенергията, произведена от атомната електроцентрала Paks, обезпечава 36 % от цялото потребление на електроенергия в Унгария. Освен това в съображение 358 от обжалваното решение Комисията приема, първо, че електроенергията, която понастоящем се произвежда от атомната електроцентрала Paks, обезпечава 36 % от общото потребление на електроенергия в Унгария, второ, че този процент ще намалее предвид очаквания ръст на потреблението, и трето, че се очаква производствените мощности на новите реактори на атомната електроцентрала Paks да произвеждат подобни обеми след извеждането от експлоатация на старите реактори.
Следва да се добави, че сами по себе си пазарните дялове не определят господстващо положение, както Унгария правилно посочва, а служат само като отправна точка за анализ на пазара, който трябва да вземе предвид всички други релевантни обстоятелства, като бариерите за навлизане на пазара и развитието на пазара за по-дълъг период (вж. в този смисъл решение от 14 февруари 1978 г., United Brands и United Brands Continentaal/Комисия,
27/76
,
EU:C:1978:22
, т.
) или структурата на съответния пазар. В това отношение Унгария правилно припомня, че от една страна, изграждането на новите реактори в атомната електроцентрала Paks е проект, чиято цел е да поддържа капацитета за производство на електроенергия, а не да го разширява, и че той предлага решение за очакван недостиг, като същевременно допринася за стабилизирането на мрежата, а от друга страна, член 3 от обжалваното решение включва условия — по-специално относно използването на печалбите, бизнес договореностите за търговия и гарантирането на правното и структурното отделяне на дружеството Paks II и на групата MVM — чиято цел е да ограничат антиконкурентните последици от помощта, за които при това Унгария се е задължила да представя годишни доклади.
Всъщност в обжалваното решение Комисията основава на всички посочени фактори преценката си за евентуално нарушаване на пазара, без Република Австрия да е поставила под въпрос икономическите проучвания относно актуалното положение и прогнозите за развитие на унгарския пазар и свързаните пазари, на които се основава Комисията.
В това отношение следва по-специално да се припомни, че според тези проучвания и както Комисията обяснява в съображения 360 и 388 от обжалваното решение, в Унгария ще продължи да съществува положение на енергиен недостиг, така че страната ще остане нетен вносител след поетапното извеждане от експлоатация на четирите блока на функциониращата понастоящем атомна електроцентрала Paks. Освен това според съображение 373 от обжалваното решение от проучването на NERA е видно, че дори по време на успоредната експлоатация на новите и старите реактори на атомната електроцентрала Paks от 2025 г. до 2037 г. очакваното нарастващо национално върхово потребление няма да бъде задоволено само от националните електроцентрали (вж. също съображение 389 от обжалваното решение). Така се оказва неоснователно твърдението на Република Австрия, че по време на успоредната експлоатация на старите и новите реактори в атомната електроцентрала Paks между 2026 г. и 2032 г. ще има затваряне на унгарския пазар на електроенергия с бариера за навлизането на нови пазарни участници, което не било взето предвид от Комисията в обжалваното решение.
Що се отнася до оплакването относно конкурентите на унгарския пазар и на свързаните пазари на Унгария, Словакия и Румъния, въздействието върху тези пазари е анализирано в съображение 357 и сл. и в съображение 366 и сл. от обжалваното решение и е взето предвид в заключенията относно нарушенията на конкуренцията и цялостното балансиране в съображение 388 от обжалваното решение. В това отношение трябва да се припомни, че противно на поддържаното от Република Австрия, не следва да се вземат предвид общите пазарни дялове на двете предприятия, доколкото независимостта на дружеството Paks II от групата MVM е доказана и гарантирана, както е посочено в точка 152 и сл. по-долу.
Независимо от изложеното по-горе, критиката на Република Австрия, че седемте години на успоредно производство представляват период, през който конкурентите няма да бъдат допуснати до пазара, така че в дългосрочен план е неизбежен отстраняващ ефект, е неоснователна. В това отношение следва да се припомни, че в съображение 387 от обжалваното решение и въз основа на представените в него проучвания Комисията стига до извода, че всяка бариера за навлизането на други видове производствени мощности, особено през ограничения период на успоредна експлоатация на старите и новите реактори в атомната електроцентрала Paks, е ограничена поради факта, че недостигът в бъдещите общи инсталирани мощности, установен от унгарския оператор на преносна система, би позволил навлизането на други технологии за енергопроизводство (както от възобновяеми, така и от нисковъглеродни източници) независимо от това дали новите реактори са построени или не.
Накрая, що се отнася до евентуалното отстраняване на производителите на енергия от нови и възобновяеми източници, следва да се вземе предвид обстоятелството — изложено в писмените изявления и неоспорено от Република Австрия — че тези енергии по естеството си са с неритмичен характер и трудно могат да допринесат за базовото натоварване, което трябва да бъде покрито (вж. съображение 181 от обжалваното решение).
На второ място, следва да се отхвърли доводът на Република Австрия, че при преценката на евентуалната концентрация на пазара Комисията е трябвало да вземе предвид проучване, извършено от Candole Partners, на което тя се основава, за да определи ползите от разглежданата помощ, и което съдържа оценки относно концентрацията на пазара. От това изследване Република Австрия стига до извода, че инвестициите в атомни електроцентрали като цяло допринасят за намаляване на държавните инвестиции в източниците на възобновяема енергия и същевременно за значително увеличаване на пазарната концентрация на целия енергиен пазар.
Първо, следва да се припомни, че държавата членка следва да определи свободно състава на своя енергиен микс.
В това отношение от съображение 362 от обжалваното решение е видно и че националната енергийна стратегия на Унгария предвижда енергията от възобновяеми източници в нейния енергиен микс в съответствие с пакета за енергетиката и климата до 2020 г. на Съюза, с националните цели за енергия от възобновяеми източници във вътрешния пазар на електроенергия, заложени в Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО (
OB L 140, 2009 г., стр. 16
), и с ключовите цели на рамката в областта на климата и енергетиката за периода до 2030 г. Освен това, предвид целите и задълженията на равнището на Съюза и на национално равнище в областта на възобновяемите енергийни източници, Унгария не прави изключение със създаването на механизми за подпомагане на присъединяването към мрежата на нови електроцентрали, които произвеждат електроенергия от възобновяеми източници. Комисията отбелязва и че част от унгарската схема за възобновяеми източници функционира от януари 2017 г., докато други части от схемата, свързани с по-големи производители на енергия от възобновяеми източници, към датата на приемане на обжалваното решение очакват одобрение за предоставяне на държавна помощ.
Второ, възпроизведените от Република Австрия индекси за измерване на пазарната концентрация потвърждават само в числа това, което констатациите на Комисията в обжалваното решение вече показват: индексът Херфиндал-Хиршман (HHI) показва стойности, съответстващи на „висока пазарна концентрация“: 2594 понастоящем, 6889 през 2030 г. (периода на паралелна експлоатация) и 2582 през 2040 г. Тъй като Република Австрия не уточнява до каква степен данните от това проучване биха могли да повлияят на преценката за обхвата на евентуално нарушаване на конкуренцията, доводът, че извършеното от Candole Partners проучване не е било включено в съпоставката, трябва да бъде отхвърлен.
В заключение, в съображение 372 от обжалваното решение Комисията правилно приема, че въздействието на разглежданата помощ върху пазара е пропорционално предвид целите за сигурност на доставките и необходимостта от внимателна подготовка на извеждането от експлоатация на блоковете на атомната електроцентрала Paks. Република Австрия не е доказала, че Комисията е допуснала явна грешка в преценката при проверката на пазарната концентрация, която би могла да възникне в резултат на разглежданата помощ. При това положение настоящото оплакване следва да се отхвърли.
По удължаването на успоредната експлоатация на старите и новите реактори на атомната електроцентрала Paks
Според Република Австрия в обжалваното решение Комисията е трябвало да предвиди задължението за затваряне на старите реактори в атомната електроцентрала Paks като условие за разрешаване на помощта. При липсата на такова условие успоредната експлоатация на старите и новите реактори можела теоретично да продължи дълго време, така че не било сигурно, че реактори 1—4 на атомната електроцентрала Paks няма да бъдат експлоатирани и след 2032 г., 2034 г., 2036 г. и 2037 г., при положение че в много държави ще се желае или прилага удължаване на срока на експлоатация.
В случая обаче предвиждането на условие в разпоредителната част на обжалваното решение не представлява императивно изискване, за да се гарантира надеждността на този факт. От съображение 350 от обжалваното решение е видно, от една страна, че периодът на паралелна експлоатация трябва да се ограничи между 2026 и 2032 г., и от друга страна, че извеждането от експлоатация на всички ядрени мощности в старите реактори на атомната електроцентрала Paks ще приключи до 2037 г. Планирането на извеждането от експлоатация на ядрени мощности се съдържа и в описанието на помощта в раздел 2 от обжалваното решение, озаглавен „Подробно описание на мярката“, в който Комисията уточнява в съображение 10, че „[е]ксплоатацията на блокове 5 и 6 има за цел да компенсира загубата на мощности, когато блокове 1—4 (общо 2000 MW) бъдат затворени“, и че „Унгария [е по]твърди[ла], че блокове 1—4 ще бъдат в експлоатация до края респективно на 2032, 2034, 2036 и 2037 г., без да се предвижда перспектива за допълнително удължаване на срока им на експлоатация“. Следователно, видно от описанието на помощта, мярката се състои в постепенната замяна на ядрените мощности на старите реактори в атомната електроцентрала Paks. Решението на Комисията да обяви помощта за съвместима с вътрешния пазар, обаче се отнася само до описаната в това решение помощ, така че обжалваното решение разрешава помощта само доколкото тя остава съвместима с мярката, за която е отправено уведомление.
Освен това доводите на Република Австрия — които поставят под съмнение надеждността на твърдението на Унгария, че периодът, когато се предвижда всички четири използвани понастоящем реактора да се експлоатират успоредно с двата нови, би трябвало да се ограничи между 2026 г. и 2032 г., с извеждането от експлоатация до 2037 г. на всички техни ядрени мощности — не са подкрепени с доказателства, които да показват, че Комисията е допуснала явна грешка в преценката относно вероятното наличие на господстващо положение.
По независимостта на предприятието, което експлоатира старите реактори на атомната електроцентрала Paks, от предприятието, което ще експлоатира новите реактори на същата атомна електроцентрала
Що се отнася до второто и третото обстоятелство, на които се позовава Комисията в съображения 351—353 от обжалваното решение, за да разсее опасенията си относно засилването на влиянието върху унгарския пазар на електроенергия, а именно че няма комбиниране между оператора на старите реактори на атомната електроцентрала Paks, групата MVM, от една страна, и дружеството Paks II, което ще експлоатира новите реактори, от друга страна, нито координиране на техните дейности, Република Австрия по същество поддържа, че четирите характеристики, на които Комисията основава констатацията си за юридическо и структурно отделяне, не са достатъчни в това отношение. Тези характеристики се състоят в управлението от различни държавни ведомства (Министерството на националното развитие, което управлява MVM, и кабинета на министър-председателя, който управлява дружеството Paks II), в липсата на споделени или общи директорски длъжности в управителния съвет на всяко от дружествата; в наличието на предпазни мерки, които гарантират, че между дружествата не се обменя чувствителна от търговска гледна точка и поверителна информация, и във факта, че правомощията за вземане на решения на всяко дружество са отделни и ясно разграничени едни от други.
На първо място, следва да се отхвърли доводът на Република Австрия, че към момента на създаването си дружеството Paks II е било част от групата MVM. От съображение 27 от обжалваното решение е видно, че през 2014 г. акциите на дружеството Paks II, първоначално държани от групата MVM, са били прехвърлени на унгарската държава. Обжалваното решение обаче е прието на 6 март 2017 г., така че към момента на приемането му от Комисията фактът, че акциите на дружеството Paks II първоначално са държани от групата MVM, е ирелевантен.
На второ място, не е убедително твърдението, с което Република Австрия иска да постави под съмнение валидността на втория критерий, посочен в съображение 352 от обжалваното решение (вж. т. 152 по-горе), а именно наличието на независимост относно вземането на решения. Република Австрия поддържа, че въпреки юридическото и структурното отделяне на двамата производители на електроенергия, фактът, че управлението на двете дружества е възложено на различни министерства, с нищо не променял обстоятелството, че в крайна сметка унгарската държава притежава всички акции на двете дружества и е в състояние да управлява или да координира тяхното поведение, още повече че става въпрос за министри от едно и също правителство, особено след като „министър-председателят“ има специална роля в унгарското правителство.
Въпреки това Унгария правилно отбелязва, че Република Австрия не е представила никакви доказателства в подкрепа на твърдението, че специалната роля, която имал унгарският министър-председател в унгарското правителство, би му позволила да контролира и ръководи стратегията на дружеството, експлоатиращо старите реактори, и на дружеството, експлоатиращо новите реактори. Република Австрия не предоставя и повече информация относно евентуалните права за издаване на указания. По-конкретно не може да се приеме, че самият факт, че съгласно унгарската конституция министър-председателят има право да предлага освобождаването на министри, както твърди Република Австрия в съдебното заседание, е достатъчно доказателство за координирано управление на тези юридически отделни дружества.
На трето място, Република Австрия оспорва подхода, който Комисията е следвала в съображение 353 от обжалваното решение, за да определи, че дружеството Paks II, неговите правоприемници и подразделения от правна и структурна гледна точка са независими от групата MVM. В това отношение Комисията се основава на точки 52 и 53 от своето консолидирано юрисдикционно известие съгласно Регламент № 139/2004. Точка 52 от това известие се отнася до концентрациите, свързани с държавни предприятия, и използва като критерий за разграничаване на вътрешно преструктуриране от концентрация обстоятелството, че предприятията имат „самостоятелни права за вземане на решения“.
В това отношение Република Австрия не посочва причините, поради които този подход е неправилен. Тя само предлага да се приложи различен подход, като се позовава на законодателството в областта на обществените поръчки.
В случая обаче не става въпрос за договори, сключени между два субекта, принадлежащи на едно и също юридическо лице. Критериите, предвидени за това положение, които са в член 28, параграф 2 от Директива 2014/25, не могат да се приложат към въпроса дали следва да се събере мощта на два субекта на един и същ пазар, когато и двата принадлежат на държавата, но в структурно отношение са разделени. Всъщност целта на член 28, параграф 2 от Директива 2014/25 не е да възпрепятства създаването или засилването на господстващо положение. На практика въпросът дали в положение „in house“, в което единият от субектите трябва да извършва услуги за другия, този субект следва да може да извършва услугите, без да се конкурира с външни предприятия, не може да се сравни с въпроса дали на пазара, на който извършват дейност двата субекта, има концентрация. Цитираното правило от законодателството в областта на обществените поръчки няма за цел да съгласува дейността на два субекта на един и същ пазар, а разглежда положението на сключен между съответните субекти договор. Ето защо за настоящото дело е без значение, че въз основа на практиката на Съда в областта на законодателството относно възлагането на обществени поръчки, отнасяща се до т.нар. положения „in house“, би трябвало, както изтъква Република Австрия, да се приеме, че за групата MVM, от една страна, и за дружеството Paks II, от друга страна, отговорност носи държавата.
Не поставя под въпрос възприетия от Комисията подход и това, че Република Австрия се позовава на съдебно решение, свързано със законодателството в областта на конкуренцията. Всъщност в решение от 10 януари 2006 г., Cassa di Risparmio di Firenze и др. (
C‑222/04
,
EU:C:2006:8
, т.
и
) Съдът не е установил, че всички субекти, които юридически или de facto са контролирани от един и същ субект, се считат за едно-единствено предприятие, а е постановил, че субект, който не упражнява никаква друга икономическа дейност освен контрола на друго предприятие, сам по себе си се квалифицира като предприятие. Това особено положение обаче е характерно за делото, по което е постановено посоченото решение; то няма никаква връзка с обстоятелствата по настоящото дело.
На четвърто място, следва да се отбележи, че установяването и поддържането на структурните гаранции, осигуряващи независимост при вземането на решения между групата MVM и Paks II, са предвидени в член 3, пета алинея от обжалваното решение, която съдържа следното условие: „В допълнение Унгария гарантира, че [дружеството] Paks II, [неговите] правоприемници и подразделения са напълно отделени в правно и структурно отношение, те са независими по отношение на вземането на решения по смисъла на точки 52 и 53 от […] [К]онсолидираното юрисдикционно известие относно контрола върху концентрациите между предприятия и се поддържат, управляват и експлоатират отделно и независимо от [групата] MVM […] и всички предприятия, правоприемници и подразделения на групата и други държавни дружества, които осъществяват дейност в секторите на производство на енергия и търговия на едро или търговия на дребно с енергия“. Освен това член 4 от обжалваното решение предвижда, че „Унгария представя на Комисията годишни доклади относно изпълнението на ангажиментите, посочени в член 3“, и че „[п]ървият доклад се представя един месец след крайната дата на първата финансова година на търговската експлоатация на Paks II“. Както подчертават Унгария и Чешката република, благодарение на това условие и на съображение 381 от обжалваното решение положението на пазара след пускането в експлоатация на новите реактори на атомната електроцентрала Paks е под постоянния контрол на Комисията. Унгария с основание допълва, че неспазването на тези условия би довело до ново разследване на държавните помощи от страна на Комисията, което би застрашило текущите инвестиции на Унгария в проекта.
Видно от изложеното по-горе, констатацията, в която Комисията определя, че дружеството Paks II е независимо от групата MVM, не съдържа никаква грешка в преценката и няма косвени доказателства в подкрепа на опасенията на Република Австрия относно възможността унгарската държава да упражнява своето координирано влияние върху двете предприятия и така да засили господстващото си положение.
Следователно твърденията по седмото основание трябва да се отхвърлят.
По осмото основание — риск за ликвидността на унгарския пазар на електроенергия на едро
С осмото основание Република Австрия поддържа, че Комисията не е отчела в достатъчна степен риска за ликвидността на унгарския пазар на електроенергия на едро.
Република Австрия изтъква, че когато се разглеждат отрицателните икономически последици от помощта, трябва да се провери въздействието върху пазарите надолу по веригата. Одобряването на помощта било незаконосъобразно, доколкото рискът от намаляване на ликвидността на пазара, който самата Комисия признава в съображение 377 от обжалваното решение, продължавал да е налице и дори се засилвал. Редица фактори увеличавали риска за ликвидността, по-специално успоредната експлоатация на старите и новите реактори на атомната електроцентрала Paks през относително дълъг период и високата концентрация на унгарския пазар на електроенергия. Според Република Австрия Комисията се съгласила без реална обосновка да изостави опасенията си, че пазарът, в рамките на който производствените мощности се контролират в голяма степен от държавата, би могъл да стане още по-малко ликвиден, като се има предвид, че малкото участници на пазара биха могли да ограничат офертите от страната на предлагането. Не било достатъчно да се констатира, както направила Комисията, че връзки между дружеството Paks II и държавни оператори на пазара на дребно са изключени, и да се припомнят другите рамкови условия, установени в обжалваното решение, които предвиждат Унгария да гарантира продажба на електроенергия на борсата и продажби на търг. В действителност връзките все още били налице, тъй като дружеството Paks II, както и групата MVM, се контролира от държавата, която — дори в случай на междинно предприятие — като 100 % собственик, била в състояние да взема всички необходими решения, по-специално относно персонала. По същия начин разпределението на правомощията между различните министерства можело лесно да бъде променено съгласно националното законодателство, а в рамките на правителството имало минимална комуникация и съгласуване. Така, въпреки разграничението между двете предприятия на правно и структурно равнище, държавата можела да упражнява своето координирано влияние върху тях, така че нямало как да се изключи господстващо положение на пазара. Що се отнася до гаранцията за продажба на електроенергия на борсата и за продажби на търг, Република Австрия изтъква, че субсидираната електроенергия ще навлезе на пазара и ще окаже пряко въздействие върху пазарната цена на електроенергията, независимо от начина на продажба. Тъй като изобщо не е предвидено минимално количество електроенергия, което задължително да се продава по този начин, групата MVM и дружеството Paks II можели без проблем да предвидят бизнес стратегия за намаляване на предлагането на електроенергия с цел повишаване на цените.
Според Комисията и Унгария твърденията по осмото основание следва да се отхвърлят.
Република Австрия подкрепя осмото си основание — а именно че Комисията не е отчела в достатъчна степен риска за ликвидността на унгарския пазар на електроенергия на едро — с две групи доводи.
На първо място, веднага следва да се отхвърлят доводите на Република Австрия, основавани на твърдението за господстващо положение на дружеството Paks II.
В това отношение, от една страна, следва да се препрати към преценката, направена при проверката на седмото основание в точка 131 и сл. по-горе. От друга страна, трябва да се подчертае, че установеното в член 3, пета алинея от обжалваното решение и цитирано в точка 160 по-горе условие — чиято цел е да предотврати създаването на господстващо положение на енергийния пазар през периода на паралелна работа на старите и новите реактори — предвижда, че гаранцията за независимост на управлението и експлоатацията на новите реактори и за липса на каквато и да било връзка с групата MVM се прилага изрично за други контролирани от държавата предприятия, които извършват търговия на едро или търговия на дребно с енергия. Изводът на Комисията в съображение 379 от обжалваното решение, че изключването на връзките на дружеството Paks II с държавните оператори на пазара на дребно е спомогнало да бъдат разсеяни някои от нейните съмнения, не се опровергава от довода на Република Австрия, че положението би могло лесно да бъде променяно съгласно националното право и че в рамките на правителството имало минимална комуникация и съгласуване. Всъщност в това отношение Унгария с право посочва, че Комисията е обявила помощта за съвместима с вътрешния пазар при определени условия, в това число и гореспоменатия ангажимент за разделяне на двете предприятия. Като се има предвид задължението за представяне на годишен доклад, предвидено в член 4 от обжалваното решение, спазването на посоченото условие остава под контрола на Комисията.
На второ място, що се отнася до разпределянето на произведената енергия, следва да се отбележи, че в обжалваното решение, и по-специално в раздел 2.6 от него, Комисията е изразила загрижеността си относно положението със сегашните структури за продажба на едро на енергията, произведена в атомната електроцентрала Paks от групата MVM. В съображение 377 от обжалваното решение тя посочва, че най-често срещаните сделки в унгарския сектор за търговия на едро с електроенергия се сключват посредством двустранни споразумения за изкупуване на електроенергия и че унгарската борса за търговия с електроенергия все още не е стимулирала достатъчно равнище на ликвидност. Тя отбелязва, че пазарите биха могли да станат по-малко ликвидни, тъй като участниците биха могли да ограничат броя на наличните на пазара оферти от страната на предлагането. В съображение 378 от обжалваното решение Комисията също така счита, че в зависимост от начина, по който се продава на пазара електроенергията, произвеждана от новите реактори, ликвидността би могла да бъде значително засегната и разходите за конкурентите надолу по веригата могат да бъдат увеличени, като се ограничи техният конкурентен достъп до важни ресурси (препятстване на достъпа до производствени ресурси), и че това би могло да се случи, ако електроенергията, произвеждана от Paks II, се продава основно чрез дългосрочни договори само на определени доставчици, като по този начин пазарната мощ на Paks II на пазара за производство на електроенергия се разпростре на пазара на дребно.
Въз основа на анализа на това положение Комисията предвижда условия, за да ограничи риска от ликвидност, като задължава Унгария да осигури спазването на някои правила при търговията с произведената от дружеството Paks II енергия. Тези правила са в член 3, трета и четвърта алинеи от обжалваното решение и предвиждат следното:
„Унгария гарантира, че стратегията на Paks II за търговия с произведената електроенергия ще бъде търговска стратегия за оптимизиране на печалбите при справедливи пазарни условия, като тя ще се осъществява чрез бизнес договорености за търговия, сключени чрез оферти посредством прозрачна търговска платформа или борса. Стратегията за търговия с произведената от Paks II електроенергия (без тази за собствените нужди на Paks II) съставлява, както следва:
сделки от ред 1: Paks II ще продава най-малко 30 % от своята обща произведена електроенергия на пазара „ден напред“, на пазара „в рамките на деня“ и на форуърдния пазар на унгарската борса за търговия с електроенергия (HUPX). Могат да се използват други подобни борси за търговия с електроенергия в зависимост от това дали службите на Комисията дадат, или откажат да дадат своето съгласие или одобрение в срок от две седмици, след като унгарските органи са подали искане за това.
сделки от ред 2: Paks II продава останалата част от своята обща произведена електроенергия при обективни, прозрачни и недискриминационни условия посредством търгове. Условията за тези търгове се определят от унгарския регулаторен орган по енергетика, подобно на изискванията за провеждане на търгове, наложени на MVM Partner [(Решение № 741/2011 на унгарския регулаторен орган)]. Унгарският регулаторен орган по енергетика осъществява също така надзор върху провеждането на тези търгове.
Унгария гарантира, че платформата за провеждане на търгове от ред 2 се управлява от Paks II и че всички оферти за продаване и купуване са еднакво достъпни за всички лицензирани или регистрирани търговци при едни и същи пазарни условия. Системата за клиринг на офертите е проверима и прозрачна. Не се налагат ограничения относно крайната употреба на закупената електроенергия“.
Както следва от член 4 от обжалваното решение, Унгария се ангажира и да представя на Комисията годишни доклади относно изпълнението на ангажиментите, посочени в член 3 от обжалваното решение, така че тяхното изпълнение остава под нейния постоянен контрол.
Правилна е констатацията на Комисията в съображения 383 и 384 от обжалваното решение, че е гарантирано, че електроенергията, произвеждана от новите реактори, ще бъде достъпна на пазара на едро за всички пазарни участници по прозрачен начин и че няма опасност произвежданата от дружеството Paks II електроенергия да бъде монополизирана в дългосрочни договори, които представляват риск за ликвидността на пазара. При това положение се оказва, че Комисията правилно е заключила, че възможните рискове за ликвидността на пазара са незначителни.
Република Австрия не уточнява по какъв начин установените от Комисията условия няма да са достатъчни, за да се отстранят проблемите, наблюдавани при предоставянето на помощта, която води до замяната на производството от старите реактори с това от новите. Всъщност ликвидността ще се увеличи и няма никакви признаци, че положението, произтичащо от условията на помощта, съдържащи се в член 3 от обжалваното решение, би довело до непропорционални нарушения на конкуренцията на пазара.
Не е убедителна критиката на Република Австрия, че понеже не е фиксирано минимално количество електроенергия, което задължително трябва да бъде продадено, това би позволило бизнес стратегия от страна на групата MVM и на дружеството Paks II, която да намали предлагането на електроенергия с цел да повиши цените при продажбата на електроенергия на борсата или при продажбите на търг. Всъщност Комисията правилно припомня, че се очаква двете атомни централи да произвеждат т.нар. базова енергия, така че те няма да могат произволно да намаляват мощността на реакторите само за да ограничат предлагането на електричество, тъй като повторното пускане на атомни електроцентрали е свързано с високи разходи и значително работно натоварване.
Следователно Комисията не е допуснала явна грешка в преценката, като е приела, че отпускането на държавна помощ на дружеството Paks II, за да замени старите реактори на атомната електроцентрала Paks с нови реактори, е в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, що се отнася до ликвидността на пазара на електроенергия на едро.
Следователно твърденията по осмото основание не са доказани и трябва да се отхвърлят.
Девето основание: недостатъчно определяне на помощта
С деветото основание Република Австрия поддържа, че Комисията не е гарантирала, че елементът на помощ е ясно определяем. По-конкретно, не били посочени разходите за финансиране на дълга, нито разходите за третиране на отпадъците.
[…]

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Република Австрия понася направените от нея съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.

3)
Чешката република, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Унгария, Република Полша, Словашката република и Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия понасят направените от тях съдебни разноски.

Van der Woude
De Baere
Steinfatt
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 30 ноември 2022 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.
(
)	Възпроизвеждат се само точките от настоящото съдебно решение, които Общият съд счита за уместно да публикува.