CELEX: 62019CJ0213
Fördragsbrott
Artikel 4.3 FEU
Artiklarna 310.6 och 325 FEUF
Egna medel
Tullar
Mervärdesskatt
Skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen
Bedrägeribekämpning
Effektivitetsprincipen
Skyldighet för medlemsstaterna att ställa egna medel till Europeiska kommissionens förfogande
Medlemsstaternas ekonomiska ansvar vid förluster av egna medel
Import av textilier och skodon från Kina
Storskaligt och systematiskt bedrägeri
Organiserad brottslighet
Skenimportörer
Tullvärde
Undervärdering
Beskattningsunderlag för mervärdesskatt
Avsaknad av systematiska tullkontroller som är baserade på en riskanalys och som utförs innan de berörda varorna frigörs
Systematiskt ställande av garantier har inte skett
Metod som använts för att beräkna förluster av traditionella egna medel i samband med import som innebär en betydande risk för undervärdering
Statistisk metod baserad på genomsnittspriser som fastställts på unionsnivå
Tillåtlighet

Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att
–
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2 och 8 i rådets beslut 2014/335/EU, Euratom av den 26 maj 2014 om systemet för Europeiska unionens egna medel (
EUT L 168, 2014, s. 105
), artiklarna 2 och 8 i rådets beslut 2007/436/EG, Euratom av den 7 juni 2007 om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel (
EUT L 163, 2007, s. 17
), artiklarna 2, 6, 9, 10, 12 och 13 i rådets förordning (EU, Euratom) nr 609/2014 av den 26 maj 2014 om metoder och förfaranden för tillhandahållande av traditionella, momsbaserade och BNI‑baserade egna medel samt åtgärder för att möta likviditetsbehov (
EUT L 168, 2014, s. 39
, och rättelse i
EUT L 206, 2019, s. 54
), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU, Euratom) 2016/804 av den 17 maj 2016 (
EUT L 132, 2016, s. 85
) (nedan kallad förordning nr 609/2014), artiklarna 2, 6, 9, 10, 11 och 17 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 av den 22 maj 2000 om genomförande av beslut 94/728/EG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel (
EGT L 130, 2000, s. 1
), artikel 2 i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89 av den 29 maj 1989 om den slutliga enhetliga ordningen för uppbörd av egna medel som härrör från mervärdesskatt (
EGT L 155, 1989, s. 9
; svensk specialutgåva, område 1, volym 2, s. 107) samt artikel 105.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (
EUT L 269, 2013, s. 1
) (nedan kallad unionens tullkodex) och artikel 220.1 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (
EGT L 302, 1992, s. 1
; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2005 av den 13 april 2005 (
EUT L 117, 2005, s. 13
) (nedan kallad gemenskapens tullkodex), genom att inte bokföra korrekta tullbelopp och genom att inte ställa korrekta belopp i traditionella egna medel och egna medel som härrör från mervärdesskatt till kommissionens förfogande i samband med viss import av textilier och skodon från Kina (nedan kallad den aktuella importen),
till följd av Förenade kungarikets åsidosättande av sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU, artiklarna 325 och 310.6 FEUF, artiklarna 3 och 46 i unionens tullkodex, artikel 13 i gemenskapens tullkodex, artikel 248.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 2913/92 (
EGT L 253, 1993, s. 1
; svensk specialutgåva, område 2, volym 10, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 3254/1994 av den 19 december 1994 (
EGT L 346, 1994, s. 1
; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 87) (nedan kallad tillämpningsförordningen), artikel 244 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/2447 av den 24 november 2015 om närmare regler för genomförande av vissa bestämmelser i förordning nr 952/2013 (
EUT L 343, 2015, s. 558
) (nedan kallad genomförandeförordningen), samt artiklarna 2.1 b, 2.1 d, 83, 85–87, 143.1 d och 143.2 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt (
EUT L 347, 2006, s. 1
), i dess lydelse enligt rådets direktiv 2009/69/EG av den 25 juni 2009 (
EUT L 175, 2009, s. 12
) (nedan kallat direktiv 2006/112),
varvid de belopp motsvarande förlusterna av traditionella egna medel som ska ställas till kommissionens förfogande, efter avdrag för uppbördskostnader, uppgår till
–
496025324,30 euro år 2017 (till och med den 11 oktober 2017),
–
646809443,80 euro år 2016,
–
535290329,16 euro år 2015,
–
480098912,45 euro år 2014,
–
325230822,55 euro år 2013,
–
173404943,81 euro år 2012,
–
22777312,79 euro år 2011, och
–
Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU samt artikel 2.2 och 2.3 d i rådets förordning (EU, Euratom) nr 608/2014 av den 26 maj 2014 om genomförandebestämmelser till systemet för Europeiska unionens egna medel (
EUT L 168, 2014, s. 29
) genom att inte tillhandahålla kommissionen samtliga uppgifter som är nödvändiga för att fastställa förlusterna av traditionella egna medel och genom att inte tillhandahålla kommissionen, vilket den hade begärt av Förenade kungariket, innehållet i yttrandet från rättstjänsten vid Her Majesty's Revenue & Customs (Förenade kungarikets tull- och skattemyndighet) (nedan kallad HMRC) eller ange skälen till besluten att avskriva de fastställda tullskulderna.
I.

Tillämpliga bestämmelser
A.

Lagstiftningen avseende egna medel
1.

Besluten avseende systemet för egna medel
Vad beträffar perioden november 2011–11 oktober 2017 (nedan kallad överträdelseperioden), avseende vilken kommissionen har gjort gällande att Förenade kungariket gjorde sig skyldigt till olika åsidosättanden av unionsrätten, var två beslut om systemet för unionens egna medel tillämpliga efter varandra, nämligen beslut 2007/436 och, från och med den 1 januari 2014, beslut 2014/335.
Enligt artikel 2.1 a och b i beslut 2014/335, vars lydelse i huvudsak är identisk med den i artikel 2.1 a och b i beslut 2007/436, ska följande inkomster utgöra egna medel som redovisas i unionens budget: ”[t]raditionella egna medel, vilka utgörs av … tullar enligt gemensamma tulltaxan och andra avgifter som fastställts eller kommer att fastställas av unionens institutioner för handel med tredjeländer” respektive ”[e]n för alla medlemsstater enhetlig procentsats som tillämpas på de harmoniserade beräkningsunderlagen för mervärdesskatt, fastställda i enlighet med unionens bestämmelser”.
I artikel 8.1 första stycket i dessa beslut föreskrivs att tullar enligt gemensamma tulltaxan ska, i egenskap av unionens egna medel, uppbäras av medlemsstaterna enligt deras respektive nationella lagar och andra författningar, vilka vid behov ska anpassas för att uppfylla unionsbestämmelsernas krav. I artikel 8.1 tredje stycket föreskrivs att medlemsstaterna ska ställa de medel som anges i artikel 2.1 a, b och c i nämnda beslut till kommissionens förfogande.
2.

Förordningarna om metoder och förfaranden för tillhandahållande av egna medel
Vad beträffar överträdelseperioden, var två på varandra följande förordningar om tillhandahållande av unionens egna medel tillämpliga, nämligen förordning nr 1150/2000 och, från och med den 1 januari 2014, förordning nr 609/2014.
I artikel 2.1 i förordning nr 609/2014, vars innehåll i huvudsak är identiskt med det i artikel 2.1 i förordning nr 1150/2000, föreskrivs följande:
”Vid tillämpningen av denna förordning ska unionens anspråk på traditionella egna medel enligt artikel 2.1 a i beslut [2014/335] anses fastställda så snart som villkoren i tullföreskrifterna uppfyllts i fråga om bokföring av anspråksbeloppet och underrättelse till den betalningsskyldige om beloppet.”
I artikel 6.1 och 6.3 första och andra stycket i förordning nr 609/2014, vars innehåll i huvudsak är identiskt med det i artikel 6.1 och 6.3 a och b i förordning nr 1150/2000, föreskrivs följande:
”1.   Räkenskaper över egna medel ska föras av respektive medlemsstats finansförvaltning eller av det organ som utsetts av respektive medlemsstat och ska delas upp på typ av medel.
…
3.   De anspråk som fastställs enligt artikel 2 ska, om inte annat följer av andra stycket i denna punkt, bokföras [vanligtvis kallad A-bokföring] senast den första arbetsdagen efter den nittonde dagen i den andra månad som följer efter den månad under vilken anspråket fastställs.
Fastställda anspråk som inte är bokförda enligt första stycket på grund av att de inte har uppburits och ingen säkerhet har ställts, ska anges i särskilda räkenskaper [vanligtvis kallad B-bokföring] inom den tid som fastställs i första stycket. Medlemsstaterna får använda detta förfarande när det har rests invändningar mot fastställda anspråk för vilka säkerhet har ställts och dessa anspråk kan komma att förändras när tvisten har lösts.
…”
Artikel 9.1 första stycket i förordning nr 609/2014, vars innehåll i huvudsak var identiskt med innehållet i artikel 9.1 första stycket i förordning nr 1150/2000, hade ursprungligen följande lydelse:
”I enlighet med förfarandet i artikel 10 ska varje medlemsstat kreditera egna medel på det konto som för detta syfte i kommissionens namn öppnats i medlemsstatens finansförvaltning eller hos ett organ utsett av medlemsstaten.”
Sedan den 1 oktober 2016 har denna bestämmelse följande lydelse:
”I enlighet med förfarandet i artiklarna 10, 10a och 10b ska varje medlemsstat kreditera egna medel på det konto som i kommissionens namn har öppnats i medlemsstatens finansförvaltning eller nationella centralbank. Med förbehåll för den tillämpning av negativ ränta som avses i tredje stycket får detta konto endast debiteras på instruktion från kommissionen.”
Artikel 12.1 och 12.3 i förordning nr 609/2014, vars innehåll i huvudsak var identiskt med innehållet i artikel 11.1 och 11.3 i förordning nr 1150/2000, hade ursprungligen följande lydelse:
”1.   En försening av en kreditering på det konto som avses i artikel 9.1 medför att den berörda medlemsstaten ska betala ränta.
…
3.   För de medlemsstater som inte deltar i Ekonomiska och monetära unionen ska räntesatsen vara den räntesats som centralbankerna tillämpar på sina huvudsakliga refinansieringstransaktioner den första dagen i den aktuella månaden, ökad med två procentenheter, eller, för de medlemsstater som inte har tillgång till centralbankens räntesats, den mest likvärdiga räntesatsen som tillämpas på medlemsstatens penningmarknad den första dagen i den aktuella månaden, ökad med två procentenheter.
Denna räntesats ska ökas med 0,25 procentenheter för varje månad som krediteringen försenas. Den ökade räntesatsen ska tillämpas på hela förseningsperioden.”
Från och med den 1 oktober 2016 ersattes artikel 12.3 i förordning nr 609/2014 av artikel 12.5, som har följande lydelse:
”För de medlemsstater som inte deltar i Ekonomiska och monetära unionen ska räntesatsen vara den räntesats som centralbankerna tillämpar på sina huvudsakliga refinansieringstransaktioner den första dagen i den aktuella månaden, eller 0 procent, beroende på vad som är högst, ökad med 2,5 procentenheter. För de medlemsstater som inte har tillgång till centralbankens räntesats, ska räntesatsen vara den mest likvärdiga räntesatsen som tillämpas på medlemsstatens penningmarknad den första dagen i den aktuella månaden, eller 0 procent, beroende på vad som är högst, ökad med 2,5 procentenheter.
Denna räntesats ska ökas med 0,25 procentenheter för varje månad som krediteringen försenas.
Den sammanlagda ökning som följer av att första och andra styckena tillämpas får inte överstiga 16 procentenheter. Den höjda räntan ska gälla för hela dröjsmålsperioden.”
I artikel 13 i förordning nr 609/2014, med rubriken ”Belopp som är omöjliga att uppbära”, vars innehåll i huvudsak är identiskt med innehållet i artikel 17 i förordning nr 1150/2000, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de belopp som motsvarar de enligt artikel 2 fastställda anspråken tillhandahålls kommissionen enligt denna förordning.
2.   Medlemsstaterna ska fritas från skyldigheten att ställa belopp som motsvarar anspråk som fastställts enligt artikel 2 till kommissionens förfogande om de visar sig vara omöjliga att uppbära på grund av
a)
force majeure,
b)
andra skäl som inte kan tillskrivas medlemsstaterna.
Fastställda anspråk ska förklaras omöjliga att uppbära genom ett beslut av den behöriga administrativa myndigheten i vilket det konstateras att beloppen i fråga inte går att uppbära.
Fastställda anspråk ska anses omöjliga att uppbära senast fem år efter det att beloppet har fastställts i enlighet med artikel 2 eller, om administrativa eller rättsliga åtgärder vidtagits, från det att det slutliga avgörandet i ärendet har meddelats eller offentliggjorts.
…
3.   Om beloppet av de fastställda anspråk som berörs överstiger 50000 [euro] ska den berörda medlemsstaten senast tre månader efter det administrativa beslut som avses i punkt 2 i denna artikel eller enligt de tidsfrister som anges i samma punkt, förse kommissionen med en rapport med information om de fall där punkt 2 har tillämpats.
Denna rapport ska innehålla alla fakta som är nödvändiga för en fullständig granskning av de skäl som avses i punkt 2 a och b i denna artikel och som hindrat den berörda medlemsstaten från att tillhandahålla det berörda beloppet, samt uppgifter om vilka åtgärder medlemsstaten vidtagit för att uppbära det.
Rapporten ska upprättas på ett formulär som utformas av kommissionen. Kommissionen ska anta genomförandeakter för ovan nämnda ändamål. Dessa akter ska antas i enlighet med det rådgivande förfarande som avses i artikel 16 punkt 2.
4.   Kommissionen ska lämna sina synpunkter till den berörda medlemsstaten senast sex månader efter mottagandet av det meddelande som avses i punkt 3.
Om kommissionen anser det nödvändigt att begära ytterligare upplysningar ska perioden på sex månader räknas från den dag då kommissionen mottagit dessa upplysningar.”
3.

Förordning nr 608/2014
Vad beträffar den del av överträdelseperioden som började den 1 januari 2014, föreskrivs följande i artikel 2 i förordning nr 608/2014, som har rubriken ”Kontroll- och övervakningsåtgärder”:
”…
2.   Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de egna medel som avses i artikel 2.1 i beslut [2014/335] tillhandahålls kommissionen.
3.   När kontroll- och övervakningsåtgärder rör de traditionella egna medel som avses i artikel 2.1 a i beslut [2014/335] gäller följande:
a)
Medlemsstaterna ska genomföra kontrollerna och undersökningarna avseende fastställande och tillhandahållande av dessa egna medel.
…
c)
Medlemsstaterna ska, på kommissionens begäran, låta kommissionen medverka vid de kontroller som utförs. När kommissionen medverkar vid en kontroll ska den i den utsträckning som det krävs för en korrekt tillämpning av denna förordning, få tillgång till de dokument som avser fastställande och tillhandahållande av egna medel, samt andra relevanta dokument som har samband med dessa.
d)
Kommissionen får själv utföra kontroller på plats. De tjänstemän som kommissionen bemyndigat att utföra sådana kontroller ska få tillgång till dokument på samma sätt som för kontrollerna som avses i led c. Medlemsstaterna är skyldiga att underlätta dessa kontroller.
…”
4.

Förordning nr 1553/89
I artikel 2.l i förordning nr 1553/89 föreskrivs följande:
”Underlaget för momsmedlen skall bestämmas med utgångspunkt i de skattepliktiga transaktioner som avses i artikel 2 i rådets [sjätte] direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter – Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetligt beräkningsunderlag [(
EGT L 145, s. 1
; svensk specialutgåva, område 9, volym 1, s. 28)] …”
Artikel 3 första stycket i förordningen har följande lydelse:
”För ett bestämt kalenderår och utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 5 och 6 skall underlaget för momsmedlen beräknas genom att de totala momsnettoinkomster som en medlemsstat tar emot under det året divideras med den skattesats enligt vilken momsen tas ut under samma år.”
B.

Tullagstiftningen
1.

Gemenskapens tullkodex
Gemenskapens tullkodex är tillämplig på den aktuella import som skedde under den del av överträdelseperioden som inträffade före den 1 maj 2016.
I artikel 13 i denna tullkodex föreskrevs följande:
”1.   Tullmyndigheterna får i enlighet med villkoren i gällande bestämmelser genomföra alla de kontroller som de anser nödvändiga för att se till att tullagstiftningen och annan lagstiftning om dels införsel, utförsel, transitering, förflyttning och användning för särskilda ändamål av varor som befordras mellan [Europeiska] gemenskapens tullområde och tredjeland, dels närvaron av varor som inte har gemenskapsstatus tillämpas korrekt. Tullkontroller som gäller korrekt tillämpning av gemenskapslagstiftningen får genomföras i tredjeland om detta föreskrivs i ett internationellt avtal.
2.   Andra tullkontroller än stickprovskontroller skall baseras på riskanalys med användning av automatiserad databehandling, i syfte att identifiera och kvantifiera riskerna och utarbeta nödvändiga åtgärder för att bedöma dem, på grundval av kriterier som utarbetats på nationell nivå, gemenskapsnivå och, när så är möjligt, på internationell nivå.
En gemensam ram för riskhantering, gemensamma kriterier och prioriterade kontrollområden skall fastställas i enlighet med kommittéförfarandet.
Medlemsstaterna skall i samarbete med kommissionen inrätta ett elektroniskt system för riskhanteringen.
3.   När kontroller genomförs av andra myndigheter än tullmyndigheterna, skall dessa kontroller genomföras i nära samordning med tullmyndigheterna, om möjligt vid samma tidpunkt och på samma plats.
…”
Avdelning II i gemenskapens tullkodex innehöll ett kapitel 3 med rubriken ”Varors värde för tulländamål”, vilket bestod av artiklarna 28–36.
I artikel 29 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande:
”1.   Tullvärdet på importerade varor skall vara transaktionsvärdet, det vill säga det pris som faktiskt betalats eller skall betalas för varorna när de säljs för export till gemenskapens tullområde, om nödvändigt justerat enligt artiklarna 32 och 33 …
…
2.
a)
För att fastställa om transaktionsvärdet är godtagbart för tillämpningen av punkt 1, skall det faktum att köparen och säljaren är närstående inte i sig vara tillräckligt skäl för att betrakta transaktionsvärdet som icke godtagbart. Om så är nödvändigt skall omständigheterna kring försäljningen undersökas och transaktionsvärdet godtas om det närstående förhållandet inte har påverkat priset. …
…
3.
a)
Det pris som faktiskt betalats eller skall betalas utgörs av hela den betalning som erlagts eller skall erläggas av köparen till säljaren eller till säljarens fördel för de importerade varorna, och priset inbegriper alla betalningar som köparen erlagt eller skall erlägga till säljaren som ett villkor för försäljningen av de importerade varorna eller till tredje man för att fullgöra en förpliktelse för säljaren gentemot denne tredje man. …
…”
I artikel 30 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande:
”1.   Om tullvärdet inte kan fastställas enligt artikel 29, skall det fastställas genom att punkt 2 a, b, c och d genomgås i ordningsföljd fram till det första stycke enligt vilket det kan fastställas …
2.   Det tullvärde som fastställs enligt denna artikel skall vara
a)
transaktionsvärdet på identiska varor som sålts för export till gemenskapen och exporterats vid samma eller nästan samma tidpunkt som de varor som skall värderas,
b)
transaktionsvärdet på liknande varor som sålts för export till gemenskapen och exporterats vid samma eller nästan samma tidpunkt som de varor som skall värderas,
c)
det värde som grundas på det styckepris för vilket de importerade varorna eller identiska eller liknande importerade varor säljs inom gemenskapen i den största sammanlagda kvantiteten till personer som inte är närstående säljarna,
d)
det beräknade värde[t] …
…”
Artikel 31 i gemenskapens tullkodex hade följande lydelse:
”1.   Om tullvärdet för de importerade varorna inte kan fastställas enligt artikel 29 eller 30, skall det fastställas på grundval av tillgängliga data inom gemenskapen genom användning av rimliga medel som är förenliga med följande principer och allmänna bestämmelser:
–
Överenskommelsen om genomförande av artikel VII i Allmänna tull- och handelsavtalet av år 1994 [(
EGT L 336, 1994, s. 103
; svensk specialutgåva, område 11, volym 38, s. 105), som återges i bilaga 1A till avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (
EGT L 336, 1994, s. 3
; svensk specialutgåva, område 11, volym 38, s. 5)],
–
Artikel VII i Allmänna tull- och handelsavtalet av år 1994.
–
Bestämmelserna i detta kapitel.
2.   Inget tullvärde skall fastställas enligt punkt 1 på grundval av
a)
försäljningspriset i gemenskapen på varor som framställts inom gemenskapen,
b)
ett system som gör det möjligt att för tulländamål godta det högre av två alternativa värden,
c)
varornas pris på hemmamarknaden i exportlandet,
d)
en annan produktionskostnad än de beräknade värden som har fastställts för identiska eller liknande varor enligt artikel 30.2 d,
e)
exportpriser till ett land som inte ingår i gemenskapens tullområde,
f)
minimitullvärden, eller
g)
godtyckliga eller fiktiva värden.”
I artikel 68 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande:
”Tullmyndigheterna får för att kontrollera riktigheten av de deklarationer de har mottagit göra följande:
a)
Granska de handlingar som ingår i deklarationen och de dokument som bifogats den. Tullmyndigheterna får ålägga deklaranten att visa upp andra dokument som bestyrker riktigheten av de upplysningar som finns i deklarationen.
b)
Undersöka varorna och ta prover för analys eller för fördjupad kontroll.”
Artikel 71 i gemenskapens tullkodex hade följande lydelse:
”1.   De resultat som erhållits vid kontrollen av deklarationen skall användas för tillämpningen av de bestämmelser som gäller det tullförfarande till vilket varorna hänförs.
2.   Om deklarationen inte har kontrollerats, skall de bestämmelser som avses i punkt 1 tillämpas på grundval av de uppgifter som lämnats i deklarationen.”
I artikel 217.1 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande:
”Varje belopp avseende importtullar eller exporttullar som kommer från en tullskuld … skall av tullmyndigheterna beräknas så snart de fått nödvändiga uppgifter och föras in i räkenskaperna eller något annat likvärdigt medium (bokföring).”
Artikel 218.1 första stycket i gemenskapens tullkodex hade följande lydelse:
”Om en tullskuld uppkommer till följd av mottagandet av en deklaration för en vara för ett annat tullförfarande än temporär import med partiell befrielse från importtullar eller någon annan åtgärd med motsvarande rättsliga verkan som detta skall ett belopp som motsvarar tullskulden bokföras så snart det har beräknats och senast den andra dagen efter det att varorna har frigjorts.”
I artikel 220.1 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande:
”Om ett tullbelopp som härrör från en tullskuld inte har bokförts enligt artiklarna 218 och 219 eller har bokförts med ett lägre belopp än det belopp som skulden lagligen uppgår till, skall det belopp som skall utkrävas eller återstår att kräva bokföras inom två dagar efter det att myndigheterna blivit medvetna om situationen och har möjlighet att beräkna vad beloppet lagligen uppgår till samt fastställa vem som är gäldenär (bokföring i efterhand). Denna tidsfrist kan förlängas enligt artikel 219.”
I artikel 221 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande:
”1.   Gäldenären skall på lämpligt sätt underrättas om tullbeloppet så snart detta bokförts.
…
3.   Underrättelse till gäldenären får inte ske senare än tre år efter den dag då tullskulden uppkom. Denna tidsfrist upphör att löpa från det att ett överklagande enligt artikel 243 inges till och med det att överklagandeförfarandet avslutas.
4.   När tullskulden har uppkommit på grund av en handling som när den utfördes skulle ha kunnat ge upphov till straffrättsliga påföljder, får på de villkor som anges i de gällande bestämmelserna, underrättelsen till gäldenären lämnas efter det att treårsfristen enligt punkt 3 har löpt ut.”
2.

Unionens tullkodex
Unionens tullkodex är tillämplig på den aktuella importen som skedde under den del av överträdelseperioden som började den 1 maj 2016.
I artikel 3 i unionens tullkodex föreskrivs följande:
”Tullmyndigheterna ska ha det primära ansvaret för att övervaka unionens internationella handel och därigenom bidra till rättvis och öppen handel, till genomförandet av de externa aspekterna av den inre marknaden, den gemensamma handelspolitiken och annan gemensam politik på unionsnivå som har betydelse för handeln och till säkerhet i hela leveranskedjan. Tullmyndigheterna ska inrätta åtgärder med särskilt följande syften:
a)
Att skydda unionens och dess medlemsstaters ekonomiska intressen.
b)
Att skydda unionen från illojal och olaglig handel samtidigt som legitim affärsverksamhet får stöd.
c)
Att säkerställa unionens och dess invånares säkerhet och skydd, samt skyddet av miljön, vid behov i nära samarbete med andra myndigheter.
d)
Att bevara en lämplig balans mellan tullkontroll och underlättande av laglig handel.”
I artikel 46 i unionens tullkodex, som har rubriken ”Riskhantering och tullkontroller”, föreskrivs följande:
”1.   Tullmyndigheterna får genomföra alla tullkontroller som de anser nödvändiga.
Tullkontrollerna kan särskilt bestå i att undersöka varor, utföra provtagning, kontrollera att de uppgifter som lämnas i en deklaration eller en anmälan är riktiga och fullständiga, kontrollera att dokument finns och är äkta, riktiga och giltiga, granska ekonomiska aktörers räkenskaper och annan bokföring eller undersöka transportmedel, bagage och andra varor som personer för med sig eller bär på sig samt utföra officiella undersökningar och andra liknande handlingar.
2.   Andra tullkontroller än slumpvisa kontroller ska främst baseras på riskanalys som görs med hjälp av elektronisk databehandlingsteknik i syfte att, på grundval av kriterier som utarbetats på nationell nivå, unionsnivå och, i förekommande fall, internationell nivå, identifiera och bedöma risker och utarbeta nödvändiga motåtgärder.
3.   Tullkontroller ska utföras inom en gemensam ram för riskhantering som grundar sig på utbyte av riskinformation och riskanalysresultat mellan tullförvaltningar och genom vilken det fastställs gemensamma riskkriterier och standarder, kontrollåtgärder och prioriterade kontrollområden.
Kontroller som grundar sig på sådan information och sådana kriterier ska utföras utan att det påverkar andra kontroller som utförs i enlighet med punkt 1 eller med andra gällande bestämmelser.
4.   Tullmyndigheterna ska bedriva en riskhantering som innebär att de skiljer mellan de olika risknivåer som är förknippade med varor som är föremål för tullkontroller eller tullövervakning samt för att fastställa om varorna ska underkastas särskilda tullkontroller, och i så fall var.
Riskhanteringen ska innefatta aktiviteter som insamling av uppgifter och information, riskanalys och riskbedömning, föreskrifter om och vidtagande av åtgärder samt regelbunden övervakning och översyn av denna process och dess resultat, baserat på internationella och nationella källor och strategier, källor i unionen och unionsstrategier.
5.   Tullmyndigheterna ska utbyta riskinformation och resultat av riskanalys när
a)
en tullmyndighet bedömer att riskerna är betydande samt kräver en tullkontroll och det av kontrollresultaten framgår att en händelse som utlöser riskerna har inträffat, eller
b)
det av kontrollresultaten inte framgår att en händelse som utl[ö]ser riskerna har inträffat, men den berörda tullmyndigheten bedömer att hotet utgör en hög risk någon annanstans i unionen.
6.   Vid fastställandet av gemensamma riskkriterier och standarder, kontrollåtgärder och prioriterade kontrollområden enligt punkt 3 ska allt följande beaktas:
a)
Proportion till risken.
b)
Hur angelägna de nödvändiga kontrollerna är.
c)
Den troliga inverkan på handelsflödet, enskilda medlemsstater och resurser för kontroll.
7.   De gemensamma riskkriterier och standarder som avses i punkt 3 ska innefatta allt följande:
a)
En beskrivning av riskerna.
b)
De riskfaktorer eller riskindikatorer som ska användas för att välja ut vilka varor eller ekonomiska aktörer som ska genomgå tullkontroll.
c)
Den typ av tullkontroll som tullmyndigheterna ska utföra.
d)
Perioden för tillämpning av de tullkontroller som avses i led c.
8.   Prioriterade kontrollområden ska täcka särskilda tullförfaranden, varutyper, transportrutter, transportsätt eller ekonomiska aktörer som är föremål för mer omfattande riskanalys och tullkontroller under en viss period, utan att detta påverkar andra kontroller som normalt utförs av tullmyndigheterna.”
Artikel 53 i unionens tullkodex har rubriken ”Valutaomräkning”. I artikel 53.1 föreskrivs följande:
”De behöriga myndigheterna ska offentliggöra och/eller göra tillgänglig på internet den växelkurs som ska tillämpas när en valutaomräkning krävs i ett av följande två fall:
…
b)
Ett motvärde i nationell valuta till euro behövs i syfte att fastställa varors klassificering enligt tulltaxan och beloppet av import- och exporttull inklusive värdetrösklar enligt Gemensamma tulltaxan.”
I artiklarna 70 och 74 i unionens tullkodex föreskrivs bestämmelser om fastställande av varors tullvärde, vilkas innehåll i huvudsak är identiskt med innehållet i de bestämmelser som föreskrevs i artiklarna 29–31 i gemenskapens tullkodex.
Artikel 103 i unionens tullkodex har rubriken ”Begränsning av tullskuld”. I artikel 103.1 och 103.2 föreskrivs följande:
”1.   Gäldenären ska inte underrättas om någon tullskuld efter … utgången av en period om tre år efter den dag då tullskulden uppkom.
2.   När tullskulden har uppkommit på grund av en handling som när den utfördes skulle ha kunnat ge upphov till straffrättsliga förfaranden, ska den treårsperiod som avses i punkt 1 förlängas till minst fem år och högst tio år i enlighet med nationell lagstiftning.”
Artikel 105 i unionens tullkodex har rubriken ”Tidpunkt för bokföring”. I artikel 105.3 föreskrivs följande:
”Om en tullskuld uppkommer under omständigheter som inte omfattas av punkt 1 ska det import- eller exporttullbelopp som ska betalas bokföras inom fjorton dagar från och med den dag då tullmyndigheterna är i stånd att fastställa import- eller exporttullbeloppet i fråga och fatta ett beslut.”
I artikel 191 i unionens tullkodex, som har rubriken ”Resultat av kontrollen”, föreskrivs följande:
”1.   De resultat som erhållits vid en kontroll av en tulldeklaration ska användas vid tillämpningen av bestämmelserna om det tullförfarande till vilket varorna hänförs.
2.   Om en tulldeklaration inte kontrolleras, ska bestämmelserna i punkt 1 tillämpas på grundval av de uppgifter som lämnats i den deklarationen.
3.   Resultatet av tullmyndigheternas kontroll ska ha samma bevisvärde i hela unionens tullområde.”
3.

Tillämpningsförordningen
Tillämpningsförordningen är tillämplig på den aktuella import som skedde under den del av överträdelseperioden som inträffade före den 1 maj 2016.
Artikel 181a i tillämpningsförordningen har följande lydelse:
”1.   Tullmyndigheterna behöver inte fastställa tullvärdet för importerade varor på grundval av transaktionsvärdesmetoden om de, enligt det förfarande som anges i punkt 2, har anledning att betvivla att det deklarerade värdet utgör det sammanlagda belopp som betalats eller skall betalas och som avses i artikel 29 i [gemenskapens tullkodex].
2.   Om tullmyndigheterna hyser de tvivel som avses i punkt 1 kan de begära ytterligare upplysningar enligt artikel 178.4. Om dessa tvivel inte undanröjs skall tullmyndigheterna innan de fattar ett slutgiltigt beslut underrätta personen i fråga, skriftligen om så erfordras, om anledningen till dessa tvivel och ge vederbörande rimlig möjlighet att förklara sig. Det slutgiltiga beslutet och motivet till detta skall skriftligen meddelas vederbörande.”
I artikel 248.1 i tillämpningsförordningen föreskrivs följande:
”Frigörandet av varorna skall ge upphov till att de fastställda importtullarna bokförs i enlighet med uppgifterna i deklarationen. Om tullmyndigheterna anser att de kontroller som de har genomfört kan leda till ett högre tullbelopp än det som uppgifterna i deklarationen leder till skall de dessutom begära att en tillräcklig säkerhet ställs för att täcka skillnaden mellan det belopp som följer av uppgifterna i deklarationen och det belopp som varorna slutligen kan komma att vara underkastade. Deklaranten får dock begära att det tullbelopp som slutligen skall betalas för varorna bokförs i stället för att ställa denna säkerhet.”
4.

Genomförandeförordningen
Genomförandeförordningen är tillämplig på den aktuella import som skedde under den del av överträdelseperioden som började den 1 maj 2016
Artikel 48 i genomförandeförordningen har rubriken ”Bestämmelser om växelkurs för tulltaxeändamål”. I artikel 48.1 föreskrivs följande:
”När motvärdet i nationell valuta till euro krävs enligt artikel 53.1 b i [unionens tullkodex] ska det fastställas en gång i månaden.
Den växelkurs som ska användas ska vara den senaste kurs som fastställs av Europeiska centralbanken [(ECB)] före den näst sista dagen i månaden och denna kurs ska tillämpas under hela påföljande månad.
Om den i början av månaden tillämpliga kursen avviker med mer än 5 % från den kurs som fastställs av [ECB] före den 15:e dagen i samma månad, ska dock den senare kursen tillämpas från och med den 15:e dagen i månaden till och med utgången av månaden.”
I artikel 140 i genomförandeförordningen, som har rubriken ”Icke-godtagande av deklarerade transaktionsvärden”, föreskrivs följande:
”1.   Om tullmyndigheterna har rimliga skäl att betvivla att det deklarerade transaktionsvärdet utgör det sammanlagda belopp som betalats eller ska betalas enligt artikel 70.1 i [unionens tullkodex], får de begära att deklaranten lämnar ytterligare uppgifter.
2.   Om dessa tvivel inte skingras kan tullmyndigheterna besluta att varornas värde inte kan fastställas i enlighet med artikel 70.1 i [unionens tullkodex].”
Artikel 144 i genomförandeförordningen, som har rubriken ”Reservmetod”, har följande lydelse:
”1.   Vid fastställandet av tullvärdet enligt artikel 74.3 i [unionens tullkodex] får rimlig flexibilitet användas vid tillämpningen av de metoder som föreskrivs i artiklarna 70 och 74.2 i [unionens tullkodex]. Det erhållna värdet ska i största möjliga utsträckning grundas på tidigare fastställda tullvärden.
2.   Om tullvärdet inte kan fastställas enligt punkt 1 ska andra lämpliga metoder användas. I detta fall ska tullvärdet inte fastställas på grundval av något av följande:
a)
Försäljningspriset i unionens tullområde för varor som tillverkats i unionens tullområde.
b)
Ett system där det högre av två alternativa värden används vid fastställandet av tullvärdet.
c)
Priset för varorna på exportlandets inhemska marknad.
d)
En annan produktionskostnad än de beräknade värden som har fastställts för identiska eller liknande varor enligt artikel 74.2 d i kodexen.
e)
Priserna för export till ett tredjeland.
f)
Minimitullvärden.
g)
Godtyckliga eller fiktiva värden.”
I artikel 244 i genomförandeförordningen, som har rubriken ”Ställande av en garanti” och som är avsedd att genomföra artikel 191 i unionens tullkodex, föreskrivs följande:
”Om tullmyndigheterna anser att kontrollen av tulldeklarationen kan innebära högre import- eller exporttullbelopp eller andra avgifter som kommer att förfalla till betalning än det belopp som följer av uppgifterna i tulldeklarationen, ska frigörandet av varorna vara förenat med villkoret att det ställs en garanti som är tillräcklig för att täcka skillnaden mellan det belopp som följer av uppgifterna i tulldeklarationen och det belopp som slutligen kan komma att förfalla till betalning.
Deklaranten får dock begära omedelbar underrättelse om den tullskuld som varorna slutligen kan komma att omfattas av i stället för att ställa denna garanti.”
C.

Mervärdesskattelagstiftningen
I artikel 2.1 i direktiv 2006/112 föreskrivs följande:
”Följande transaktioner skall vara föremål för mervärdesskatt:
…
b)
Gemenskapsinterna förvärv av varor mot ersättning som görs inom en medlemsstats territorium
i)
av en beskattningsbar person när denne agerar i denna egenskap eller av en icke beskattningsbar juridisk person, om säljaren är en beskattningsbar person som agerar i denna egenskap …
…
…
d)
Import av varor.”
Artikel 83 i direktivet har följande lydelse:
”För gemenskapsinterna förvärv av varor skall beskattningsunderlaget utgöras av samma poster som dem som i enlighet med kapitel 2 används för att bestämma beskattningsunderlaget för leverans av samma varor inom medlemsstatens territorium. Särskilt skall, för de transaktioner som avses i artiklarna 21 och 22 och som likställs med gemenskapsinterna förvärv av varor, beskattningsunderlaget utgöras av varornas eller liknande varors inköpspris eller, i avsaknad av ett inköpspris, självkostnadspris, bestämda vid den tidpunkt då transaktionerna sker.”
I artikel 85 i direktivet föreskrivs följande:
”För import av varor skall beskattningsunderlaget utgöras av det värde som i enlighet med gällande gemenskapsbestämmelser fastställts som tullvärdet.”
Artikel 86.1 i direktiv 2006/112 har följande lydelse:
”Följande poster skall ingå i beskattningsunderlaget, i den mån de inte redan ingår:
a)
Skatter, tullar, avgifter och övriga pålagor som påförs utanför importmedlemsstaten och sådana som påförs med anledning av importen, med undantag för den mervärdesskatt som skall tas ut.
b)
Bikostnader såsom provisions-, emballage-, transport- och försäkringskostnader, som uppkommer fram till varornas första bestämmelseort inom importmedlemsstatens territorium samt bikostnader som härrör från transport till en annan bestämmelseort i gemenskapen, om denna är känd när den beskattningsgrundande händelsen inträffar.”
I artikel 87 i direktivet föreskrivs följande:
”Följande poster skall inte ingå i beskattningsunderlaget:
a)
Prisnedsättningar som rabatt för förtida betalning.
b)
Prisreduktioner och rabatter som förvärvaren beviljas och som han erhåller vid den tidpunkt då importen äger rum.”
Artikel 138 i direktivet har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall tillämpa undantag från skatteplikt för leverans av varor som av säljaren eller förvärvaren eller för säljarens eller förvärvarens räkning försänds eller transporteras ut ur respektive medlemsstats territorium men inom gemenskapen, om leveransen görs till en annan beskattningsbar person eller en icke beskattningsbar juridisk person som agerar i denna egenskap i en annan medlemsstat än den från vilken försändelsen eller transporten av varorna avgår.
2.   Förutom de leveranser som avses i punkt 1 skall medlemsstaterna undanta följande transaktioner från skatteplikt:
…
c)
Varuleverans i form av överföring till en annan medlemsstat vilken skulle omfattas av undantagen från skatteplikt i punkt 1 och punkt 2 a och b om den hade gjorts till en annan beskattningsbar person.”
I artikel 143 i direktivet föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska undanta följande transaktioner från skatteplikt:
…
d)
Import av varor som försänts eller transporterats från ett tredje territorium eller ett tredjeland till en annan medlemsstat än den där försändelsen eller transporten avslutas, om leveransen av varorna, som görs av en importör som har utsetts till eller godtagits som betalningsskyldig i enlighet med artikel 201, är undantagen från skatteplikt i enlighet med artikel 138.
2.   Det undantag som avses i punkt 1 d ska gälla i de fall då importen av varor följs av en varuleverans som undantagits från skatteplikt enligt artikel 138.1 och 138.2 c endast om importören vid importtillfället har lämnat minst följande uppgifter till importmedlemsstatens behöriga myndigheter:
a)
Sitt registreringsnummer för mervärdesskatt utfärdat i importmedlemsstaten eller det i importmedlemsstaten utfärdade registreringsnumret för mervärdesskatt för sin skatterepresentant som är ansvarig för betalningen av mervärdesskatt.
b)
Registreringsnumret för mervärdesskatt för den kund till vilken varorna levereras enligt artikel 138.1, vilket har utfärdats i en annan medlemsstat, eller importörens eget registreringsnummer för mervärdesskatt utfärdat i den medlemsstat där försändelsen eller transporten avslutas, när varorna överförs enligt artikel 138.2 c.
c)
Bevisning för att de importerade varorna är avsedda att transporteras eller försändas från importmedlemsstaten till en annan medlemsstat.
Medlemsstaterna får dock föreskriva att den bevisning som avses i led c ska lämnas till de behöriga myndigheterna endast på begäran.”
II.

Bakgrund och det administrativa förfarandet
A.

Bakgrund till tvisten
Den 1 januari 2005 avskaffade Europeiska unionen samtliga kvoter för import av textil- och beklädnadsprodukter från Världshandelsorganisationens (WTO) medlemsländer, däribland Kina.
Den 20 april 2007 översände Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) meddelandet om ömsesidigt bistånd 2007/015 till medlemsstaterna för att informera dessa om risken för bland annat extrem undervärdering vid import av textilier och skodon från Kina, som i de flesta fall utfördes av så kallade skalbolag (
shell companies
), som registrerats enbart för att ge sken av att en bedräglig transaktion är lagenlig, och som, när de kontrollerades, ofta inte hade sitt säte på den adress som hade uppgetts till tullmyndigheterna. Olaf angav att de deklarerade värdena i de flesta fall som hade undersökts låg betydligt under 0,50 US-dollar (USD) per kilo (kg) och till och med under 0,10 USD per kilo. Med hänsyn till detta bedrägeri (nedan kallat det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering), uppmanade Olaf samtliga medlemsstater att övervaka sin import av textilier och skodon från bland annat Kina för att upptäcka eventuella tecken på undervärderad import, genomföra lämpliga tullkontroller vid tullklareringen av sådan import, för att kontrollera de deklarerade tullvärdena och säkerställa att dessa återspeglade de verkliga marknadsvärdena samt vidta lämpliga skyddsåtgärder vid misstanke om att konstlat låga priser hade fakturerats.
För dessa ändamål utvecklade Olaf, på grundval av vetenskapliga studier som utförts av kommissionens gemensamma forskningscentrum (nedan kallat JRC), ett verktyg för riskbedömning som baseras på uppgifter på unionsnivå (nedan kallad Olafs och JRC:s metod).
Denna metod består i att ett ”korrigerat genomsnittspris” (
cleaned average price
eller CAP), även kallat skäligt pris (
fair price
eller
fair value
), först beräknas för varje åttasiffrig varukod i Kombinerade nomenklaturen som finns i bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av den 23 juli 1987 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan (
EGT L 256, 1987, s.1
; svensk specialutgåva, område 11, volym 13, s. 22), i dess lydelse enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/1821 av den 6 oktober 2016 (
EUT L 294, 2016, s. 1
) (nedan kallad KN), och som omfattas av kapitlen 61–64 i denna nomenklatur (nedan kallade de berörda produkterna).
De korrigerade genomsnittspriserna beräknas utifrån de månadspriser för import av de berörda produkterna från Kina under en 48-månadersperiod som anges i Comext, referensdatabasen för detaljerad statistik om internationell handel med varor som förvaltas av Eurostat. Priserna anges i form av ett värde per kilo för var och en av de 495 åttasiffriga varukoderna i KN som berörs, med angivande av ursprungsland och bestämmelseland inom unionen.
Därefter beräknas ett genomsnitt för hela unionen på grundval av det aritmetiska medelvärdet, det vill säga ett icke viktat genomsnitt, av de korrigerade genomsnittspriserna i samtliga medlemsstater. Vid beräkningen av detta aritmetiska medelvärde undantas extrema värden (
outliers
), det vill säga onormalt höga eller låga värden, vilket är skälet till att genomsnittspriset kallas ”korrigerat” (
cleaned
).
Slutligen räknas ett värde motsvarande 50 procent av de korrigerade genomsnittspriserna fram, vilket utgör ”det lägsta godtagbara priset” (
lowest acceptable price
eller LAP). Det lägsta godtagbara priset, vilket även det uttrycks i form av ett kilopris, används som riskprofil eller risktröskelvärde för att göra det möjligt för medlemsstaternas tullmyndigheter att upptäcka särskilt låga deklarerade importvärden och därmed import som innebär en betydande risk för undervärdering.
Meddelande om ömsesidigt bistånd 2009/001, som Olaf översände den 23 januari 2009, avsåg operation Argus, en insats som pågick i sex månader och inom vars ram Olaf hade åtagit sig att övervaka handeln med de berörda produkterna från olika tredjeländer, huvudsakligen asiatiska länder, och varje månad översända en förteckning till medlemsstaterna över den import som föregående månad hade identifierats av Olaf som en risk i fråga om tullvärde. I meddelandet om ömsesidigt bistånd uppmanade Olaf medlemsstaterna att inom fyra veckor underrätta Olaf om inrättandet av riskprofiler, identifiera import som innebär en betydande risk för undervärdering och utföra kontroller före tullklareringen av de berörda varorna, baserat på dessa uppgifter.
År 2011, vid den prioriterade kontrollinsatsen med namnet ”Discount” (nedan kallad den prioriterade kontrollinsatsen Discount) som samordnades av kommissionens generaldirektorat för skatter och tullar och i vilken samtliga medlemsstater deltog, tillämpades lägsta godtagbara priser som beräknats enligt Olafs och JRC:s metod, såsom riskprofil, i enlighet med rekommendationerna i de riktlinjer som utarbetats för denna insats, för att upptäcka och kontrollera sådan import av de berörda produkterna från Kina som hade ett så märkligt lågt tullvärde att den betraktades som misstänkt. Förenade kungariket deltog i insatsen, dock utan att tillämpa en sådan riskprofil.
År 2014 samordnade Olaf en gemensam tullaktion med namnet ”Snake” (nedan kallad operation Snake), vars operativa fas ägde rum mellan den 17 februari och den 17 mars 2014 och i vilken samtliga medlemsstater och de kinesiska tullmyndigheterna deltog. Syftet med de kinesiska myndigheternas medverkan var att erhålla exportdeklarationer för att kunna kontrollera det deklarerade tullvärdet av importen av de berörda produkterna till unionen. I slutrapporten från operation Snake uppmanades medlemsstaterna att fortsätta att använda de riskprofiler baserade på lägsta godtagbara pris som de hade tillämpat under denna insats.
Efter de kontroller som myndigheterna i Förenade kungariket utförde under denna insats på grundval av dessa riskprofiler, konstaterade dessa myndigheter att tilläggstullar skulle tillämpas i fråga om 24 aktörer avseende deras import under en treårsperiod mellan november 2011 och november 2014.
Mellan november 2014 och februari 2015 skickade myndigheterna i Förenade kungariket motsvarande betalningskrav till de aktuella aktörerna genom att utfärda 24 beslut om uppbörd i efterhand, kallade C18-betalningskrav (nedan kallade betalningskraven C18 Snake). Under perioden mellan juni och november 2015 avskrev dock myndigheterna i Förenade kungariket dessa betalningskrav.
Den 16 januari 2015 inledde Olaf en utredning som specifikt riktade sig mot vissa medlemsstater, däribland Förenade kungariket, och som avsåg en period med början år 2013.
En operation kallad Badminton genomfördes dessutom av HMRC och Förenade kungarikets gränspolis mellan åren 2013 och 2016. Denna insats, som i huvudsak avsåg undandragande av mervärdesskatt, låg till grund för en förundersökning mot fyra stora importörer av textilier från Kina inom ramen för det tullförfarande som tilldelats kod 42 i förteckningen över unionens tullförfaranden, enligt vilket tull ska erläggas vid importen och mervärdesskatt ska betalas i destinationsmedlemsstaten vid en senare tidpunkt (nedan kallat tullförfarande 42).
Mellan februari 2015 och juli 2016 deltog Förenade kungariket i flera möten som anordnades av Olaf avseende det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering.
Den 19 och 20 februari 2015 anordnade Olaf ett första bilateralt möte med HMRC för att granska uppföljningen av operation Snake och användningen av de korrigerade genomsnittspriserna som riskindikatorer på undervärdering vid tullklarering.
Vid detta första möte påpekade Olaf att den importvolym som löpte risk att på ett bedrägligt sätt undervärderas inte hade minskat och att det enligt tillgänglig statistik framgick att Förenade kungariket lockade till sig bedrägligare handel med de berörda produkterna på grund av de åtgärder som hade vidtagits av andra medlemsstater mot det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering. HMRC uppgav å sin sida att den hade för avsikt att utfärda betalningskrav avseende undandragen mervärdesskatt och undandragna tullar till de företag som hade upptäckts i samband med operation Snake och till följd av myndighetens egna analyser, och detta till ett sammanlagt belopp på mer än 800 miljoner brittiska pund (GBP) (cirka 939760000 euro).
Vid ett särskilt möte den 25 och den 26 februari 2015 avseende det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, ett möte som anordnades av Olaf och vid vilket medlemsstaternas myndigheter deltog, upprepade Förenade kungariket sina planer på att utfärda betalningskrav. Vid detta möte förklarade Olaf att användningen av nationella genomsnitt i riskprofilerna förhindrade upptäckten av uppenbara fall av undervärdering, och ”rekommenderade starkt” att medlemsstaterna skulle använda lämpliga riskprofiler för att identifiera potentiellt undervärderad import, att de skulle kräva att garantier ställdes för import som identifierats som misstänkt och att de skulle genomföra undersökningar för att fastställa de verkliga tullvärdena för de berörda varorna. Olaf underströk också att även om det lägsta godtagbara priset utgör en viktig riskindikator, skulle unionsrättens bestämmelser om fastställande av tullvärdet tillämpas. Olaf beskrev även de potentiella förlusterna av unionens traditionella egna medel till följd av sådan import som kan vara undervärderad, särskilt den aktuella importen. Vad beträffar Förenade kungariket beaktades, för perioden maj 2013–mars 2015 potentiella förluster av traditionella egna medel till ett sammanlagt belopp på 589676121 euro på en volym på nästan en och en halv miljard kilo av de berörda produkterna.
Den 16 juni 2015 skickade Olaf meddelandet om ömsesidigt bistånd 2015/013, i vilket Olaf anmodade medlemsstaterna att vidta alla nödvändiga skyddsåtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen mot det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering. I detta meddelande upprepade Olaf slutsatserna från det särskilda mötet den 25 och den 26 februari 2015.
I maj 2015 inledde myndigheterna i Förenade kungariket den så kallade operation Breach, den första insats som genomfördes i Förenade kungariket specifikt i syfte att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering (nedan kallad operation Breach).
Enligt Förenade kungariket var ett av syftena med denna insats, som fortfarande pågår, att – som en följd av att de 24 betalningskraven C18 Snake hade avskrivits – fastställa tullvärdet på den undervärderade import som hade upptäckts i samband med operation Snake och att återkräva de motsvarande belopp i traditionella egna medel som undandragits.
Denna insats omfattar bland annat förhandskontroller och besök i efterhand med avseende på denna misstänkta import, analyser av dokument, revisioner och inspektioner, en undersökning av huruvida försäljningen av de berörda produkterna är av kommersiell natur och en undersökning av banden mellan importören, tullspeditörerna och andra företag samt åtgärder för att öka importörers medvetenhet, i syfte att upptäcka bedräglig verksamhet. Det genomfördes även ett trettiotal förhandsinspektioner av tretton försändelser som var föremål för fysiska kontroller med provtagning. Inom ramen för samma insats utfärdades flera beslut om uppbörd i efterhand (nedan kallade betalningskraven C18 Breach).
Den 28 juli 2015 anordnade Olaf ett andra bilateralt möte med HMRC, vid vilket HMRC bland annat uppgav att myndigheten fortsatte sitt arbete för att uppbära tullar på mer än 800 miljoner GBP, i förekommande fall genom rättsliga åtgärder, och att den hade inrättat en sektorsövergripande arbetsgrupp inom ramen för operation Breach för att undersöka situationen för de importörer som var inblandade i den bedrägliga handeln. Enligt HMRC skulle emellertid användningen av riskindikatorer som bygger på korrigerade genomsnittspriser vara ”kontraproduktiv och oproportionerlig” sett till den aktuella importvolymen. Olaf uppgav att införandet av dessa indikatorer i vissa medlemsstaterna hade fått till följd att volymen av bedräglig handel hade minskat avsevärt, även om den hade förflyttats till andra medlemsstater, särskilt till Förenade kungariket.
Den 3 februari 2016 anordnade Olaf ett tredje bilateralt möte med HMRC. HMRC förklarade att Förenade kungariket hade kontrollerat de sexton företag som identifierades inom ramen för operation Snake. Olaf rekommenderade återigen att HMRC skulle använda riskindikatorer på unionsnivå, nämligen lägsta godtagbara priser. Olaf underströk att den aktuella importen, som ansågs vara undervärderad och till följd av vilken betydande tullförluster uppkommit, utgjorde en hög procentandel.
Den 22 och den 23 mars 2016 anordnade Olaf ett fjärde bilateralt möte med HMRC. Olaf upprepade att riskindikatorerna på unionsnivå borde användas som föregående importåtgärd och föreslog praktiska åtgärder för att myndigheterna i Förenade kungariket successivt skulle kunna använda dessa. Olaf tog på nytt upp frågan om den rådande situationen, som visade att förlusterna av traditionella egna medel ökade i Förenade kungariket, främst på grund av missbruk av tullförfarande 42.
Vid ett bilateralt möte i juli 2016 lade Olaf fram en rapport som visade att förlusterna av traditionella egna medel ökade i Förenade kungariket.
Vid ett möte den 18 och den 19 september 2016 presenterade de franska myndigheterna resultatet av operationen med namnet ”Octopus”, en insats som dessa myndigheter hade genomfört tillsammans med tio andra medlemsstater, däribland Förenade kungariket, och med stöd av Olaf.
Av slutrapporten från denna insats framgår att organiserade kriminella nätverk låg bakom det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering. Den mottagare som angavs i de aktuella tulldeklarationerna var nästan alltid ett så kallat fenixbolag. Den övervägande delen av de transporterade varorna, som kontrollerats i Calais (Frankrike) i enlighet med på förhand fastställda kriterier, hade undervärderats och på ett bedrägligt sätt deklarerats i Förenade kungariket inom ramen för tullförfarande 42.
I oktober 2016 genomförde myndigheterna i Förenade kungariket en experimentinsats med namnet ”Samurai”. Insatsen avsåg import som utförts av två aktörer som hade avvecklat sin verksamhet omedelbart efter det att HMRC hade bestritt deras tulldeklarationer.
Den 1 mars 2017 avslutade Olaf sin utredning om genomförandet av det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering i Förenade kungariket och lade fram sin rapport (nedan kallad Olafs rapport). Av rapporten framgår att importörer i Förenade kungariket hade undandragit betydande tullbelopp genom att i samband med importen visa upp felaktiga fakturor, fiktiva fakturor och felaktiga tulldeklarationer.
I rapporten angav Olaf att det under åren 2013–2016 hade skett en betydande ökning av omfattningen av det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering i Förenade kungariket. Denna betydande ökning sammanföll med andra medlemsstaters genomförande av riskprofiler som byggde på riskbedömningsverktyget baserat på lägsta godtagbara priser, i enlighet med Olafs rekommendationer.
Enligt denna rapport ökade den bedrägliga importen till Förenade kungariket kraftigt under den aktuella perioden på grund av att de kontroller som tullmyndigheterna i denna stat utförde inte var ändamålsenliga. I samma rapport påpekade Olaf att under år 2016 hade mer än 50 procent av de berörda produkterna som importerades till Förenade kungariket från Kina deklarerats till ett pris som understeg det lägsta godtagbara priset, medan cirka 80 procent av de totala förlusterna av unionens traditionella egna medel berodde på genomförandet av det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering i Förenade kungariket.
I samma rapport angav Olaf dessutom att organiserade kriminella nätverk som är verksamma i hela unionen låg bakom detta bedrägeri. De flesta av de aktuella importerna till Förenade kungariket, varav större delen genomfördes genom missbruk av tullförfarande 42, avsåg produkter avsedda för illegal svarthandel i andra medlemsstater. Olaf ansåg följaktligen, i sin rapport, att undandragandet av mervärdesskatt även var betydande i de medlemsstater som var slutdestination för de berörda varorna, bland annat i Tyskland, Spanien, Frankrike och Italien.
Av Olafs rapport framgår att under år 2016 skedde 87 procent av importen av de berörda produkterna av ringa värde till Förenade kungariket inom ramen för tullförfarande 42, medan detta förfarande under samma år endast användes för 15 procent av den samlade importen av de berörda produkterna från Kina i samtliga medlemsstater. Enligt Olaf visar en sådan skillnad att bedrägliga transaktioner avseende andra medlemsstater hade förflyttats till Förenade kungariket.
Det framgår även av denna rapport att Förenade kungariket inte tillämpade riskprofiler baserade på det lägsta godtagbara priset, i motsats till Olafs rekommendationer, och att denna medlemsstat inte utförde lämpliga tullkontroller vid importen, förutom under en period på en månad i samband med operation Snake, det vill säga den 17 februari–17 mars 2014.
Enligt denna rapport har Förenade kungariket följaktligen, utan att ha utfört lämpligt tullkontroller, låtit de berörda produkterna från Kina som varit föremål det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering övergå till fri omsättning, så att betydande utestående tullbelopp varken har uppburits eller ställts till kommissionens förfogande.
I sin rapport beräknade Olaf de härigenom uppkomna förlusterna av traditionella egna medel för perioden 2013–2016. Olaf fastställde det totala beloppet för dessa förluster till 1987429507,96 euro, fördelat enligt följande:
–
325230822,55 euro vad gäller år 2013.
–
480098912,45 euro vad gäller år 2014.
–
535290329,16 euro vad gäller år 2015.
–
646809443,80 euro vad gäller år 2016.
Dessa förluster beräknades genom att för varje berörd varukod i KN fastställa, kvantiteten i kilo av de varor som varit föremål för den aktuella importen och som ansågs vara undervärderade, det vill säga de varor som deklarerats till ett värde som understeg det lägsta godtagbara priset i fråga, och därefter tillämpa den gällande tullsatsen på skillnaden mellan det därmed deklarerade värdet och det korrigerade genomsnittspriset för den aktuella varukoden.
I sin rapport rekommenderade Olaf slutligen HMRC att vidta alla lämpliga åtgärder för att uppbära undandragna tullar till ett belopp på 1987429507,96 euro och tillämpa riskindikatorer för undervärdering i tullhänseende.
Inom ramen för genomförandet av förordning nr 608/2014, genomförde kommissionens tjänstemän, mellan november 2016 och oktober 2018, fem inspektioner i Förenade kungariket avseende bland annat det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering.
Vid inspektionen 16–11–1, som ägde rum den 14–18 november 2016, konstaterade kommissionen att de tullbelopp som hade tagits bort från de särskilda räkenskaperna som föreskrivs i artikel 6.3 andra stycket i förordning nr 609/2014, vanligtvis kallad B-bokföring (nedan kallad B-bokföringen), motsvarade de ytterligare skulder för vilka betalning ursprungligen hade utkrävts genom utfärdandet av de 24 betalningskraven C18 Snake som senare avskrevs, och den uppmanade därefter Förenade kungarikets myndigheter att fastställa motsvarande tullvärden för samtliga berörda tulldeklarationer, göra en ny beräkning av vilka tilläggstullar som skulle betalas baserat på dessa värden, bokföra de motsvarande skulderna i B-bokföringen och utan dröjsmål kräva in de berörda beloppen. Kommissionen begärde även att dessa myndigheter skulle tillhandahålla den yttrandet från HMRC:s rättstjänst som enligt dessa myndigheter hade motiverat att dessa betalningskrav avskrevs.
Kommissionen frågade även nämnda myndigheter om de tillämpade verktyget med lägsta godtagbara pris som Olaf hade tagit fram för att upptäcka import som medför en betydande risk för undervärdering, om de genomförde fysiska kontroller i samband med tullklareringen av de berörda varorna och om de systematiskt begärde att en garanti skulle ställas för att täcka de tullar som kunde komma att utkrävas i enlighet med artikel 248.1 i tillämpningsförordningen.
Vid inspektionen 17–11–1, som ägde rum den 8–12 maj 2017, valde kommissionen ut, för en kontroll på plats, tolv tulldeklarationer som hade ingetts under första kvartalet 2017 och som innehöll särskilt låga värden. Undersökningen av dessa deklarationer bekräftade att de tolv motsvarande partierna hade övergått till fri omsättning i unionen utan kontroll och utan att någon garanti ställts. Förenade kungarikets myndigheter medgav att de inte hade vidtagit de åtgärder som Olaf hade begärt till följd av operation Snake år 2014 och därefter i den rapport som utarbetades efter inspektionen 16–11–1. Myndigheterna förklarade att detta huvudsakligen berodde på yttrandet från deras rättstjänst, enligt vilket ingen godtagbar bedömningsmetod fanns att tillgå. Den aktuella importen granskades emellertid av den arbetsgrupp som bildats inom ramen för operation Breach. Kommissionen begärde på nytt att dessa myndigheter skulle tillhandahålla den en kopia av yttrandet från HMRC:s rättstjänst, som enligt dessa myndigheter hade motiverat att betalningskraven C18 Snake avskrevs.
Vid inspektionen 17–11–2, som ägde rum den 13–17 november 2017, granskades fem tulldeklarationer med särskilt låga värden från importörer som redan i samband med operation Snake hade identifierats som potentiella bedragare på grundval av ett av betalningskraven C18 Snake, avseende en tullskuld på ett totalt belopp på 62003025,23 GBP (cirka 72834954 euro). I brist på detaljer om hur denna skuld hade beräknats visade det sig emellertid vara omöjligt att fastställa ett samband mellan denna skuld och de berörda tulldeklarationerna, vilket enligt HMRC motiverade avskrivningen av denna skuld. Kommissionens tjänstemän begärde dessutom på nytt att Förenade kungarikets myndigheter skulle tillhandahålla kommissionen en kopia av yttrandet från HMRC:s rättstjänst som motiverade att betalningskraven avskrevs, men dessa myndigheter vägrade att efterkomma denna begäran med motiveringen att denna handling var konfidentiell och omfattades av den tystnadsplikt som råder vid kommunikation mellan en advokat och dennes klient.
Under denna inspektion informerade Förenade kungarikets myndigheter kommissionens tjänstemän om att HMRC hade inlett operationen ”Swift Arrow” den 12 oktober 2017.
Det förklarades att de riskprofiler som användes inom ramen för denna insats inte grundade sig på de tröskelvärden som fastställts med tillämpning av Olafs och JRC:s metod, utan på nationella tröskelvärden eller riskprofiler som HMRC fastställt enbart baserat på importen till Förenade kungariket och att dessa tröskelvärden eller profiler tillämpades endast på vissa aktörer som tidigare hade befunnits ägna sig åt illegal svarthandel. De containrar som upptäcktes tack vare dessa tröskelvärden eller riskprofiler blev föremål för fysiska kontroller av myndigheterna i Förenade kungariket vid tullklareringen av de berörda varorna. Om dessa myndigheter ansåg att det deklarerade värdet av dessa varor inte var motiverat, krävde de att en garanti skulle ställas innan varorna frigjordes.
Vid inspektionen 18–11–1, som ägde rum den 16–20 april 2018, granskades 25 tulldeklarationer avseende perioden mellan den 12 oktober 2017, då operation Swift Arrow inleddes, och den 31 december 2017. Det konstaterades att endast sju av dessa tulldeklarationer med ett mycket lågt värde hade identifierats med hjälp av samma tröskelvärden eller riskprofiler och att de övriga arton containrarna hade övergått till fri omsättning utan att det aktuella tullvärdet hade bestritts. Myndigheterna i Förenade kungariket uppgav att sedan operation Swift Arrow inleddes hade HMRC:s tröskelvärden eller riskprofiler justerats för att omfatta fler aktörer, koder i KN och införselplatser, så att dessa tröskelvärden eller riskprofiler skulle ha gjort det möjligt att upptäcka ytterligare elva deklarationer om den aktuella importen hade ägt rum i april 2018.
Enligt dessa myndigheter avbröt dessutom flera av de utvalda aktörerna sin import, eftersom de hade inkluderats i dessa tröskelvärden eller riskprofiler, hade genomgått tullkontroller före frigörandet av de berörda varorna och hade varit tvungna att ställa garantier innan varorna frigjordes.
Myndigheterna i Förenade kungariket vägrade dock att tillhandahålla kommissionen närmare upplysningar om den beräkningsmetod som HMRC hade använt sig av för att fastställa vilka garantier som krävdes i samband med operation Swift Arrow och för att i det sammanhanget utfärda besluten om uppbörd i efterhand.
I maj 2018 utfärdades åtta betalningskrav C18 Breach som bokfördes i B‑bokföringen, avseende import som skett från den 1 maj 2015 och som ansågs vara undervärderad, till ett sammanlagt belopp på cirka 25 miljoner GBP (cirka 30 miljoner euro).
Vid inspektionen 18–11–2, som ägde rum den 8–12 oktober 2018, vidhöll myndigheterna i Förenade kungariket sin vägran att lämna upplysningar, som de redan hade uttryckt vid inspektionen 18–11–1. Däremot bekräftade myndigheterna att de i april 2018 hade ålagt sju aktörer, varav flera redan hade identifierats under operation Snake, att betala tilläggstullar till ett sammanlagt belopp av 19434197,73 GBP (cirka 22829352 euro).
B.

Det administrativa förfarandet
Genom skrivelser av den 24 mars 2017 och den 28 juli 2017 frågade kommissionen Förenade kungariket vilka åtgärder det hade vidtagit med anledning av Olafs rapport. Kommissionen angav att den inte hade erhållit några konkreta kompletterande upplysningar från Förenade kungariket och att det inte fanns något som tydde på att denna stat hade vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering. I avsaknad av uppgifter som tydde på motsatsen uppgav kommissionen att den såg sig tvungen att begära att denna stat skulle tillhandahålla ett belopp i traditionella egna medel motsvarande de förluster som fastställts av Olaf, med avdrag för uppbördskostnader.
I en av de tre skrivelserna av den 28 juli 2017 begärde kommissionen även att få veta vilka åtgärder myndigheterna i Förenade kungariket hade vidtagit med anledning av rapporten från inspektionen 16–11–1, och upprepade i detta avseende sin begäran om att få tillgång till det yttrande från HMRC:s rättstjänst som hade legat till grund för avskrivningen av de 24 betalningskraven C18 Snake samt förteckningen över de skrivelser som avsåg vart och ett av de 24 ärendena, inklusive detaljer om de beräkningar som gjorts för att fastställa de motsvarande tullskulderna.
Förenade kungariket besvarade kommissionens skrivelser genom skrivelser av den 8 augusti 2017 och den 12 oktober 2017.
Vad först gäller Olafs rapport påpekade Förenade kungariket att det hade vidtagit åtgärder för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, till exempel inlett operation Breach. I unionsrätten föreskrivs inte någon särskild typ av kontroll, vilket innebär att det ankommer på varje medlemsstat att avgöra hur unionsrätten bäst ska tillämpas. Tullkontrollåtgärder som föregår frigörandet av de berörda varorna, såsom ställande av en garanti, är inte heller till sin natur effektivare än åtgärder som vidtas i efterhand, såsom de åtgärder som Förenade kungariket har vidtagit. Olafs och JRC:s metod är varken tillförlitlig eller lämplig enligt Förenade kungariket, eftersom den särskilt baseras på tillämpningen av uppgifter som fastställts på unionsnivå. Det går därför att kritisera denna modell, vilket är skälet till att Förenade kungariket utvecklade en egen metod som inte uppvisar samma brister som den metod som Olaf rekommenderade.
Vad vidare gäller de åtgärder som hade vidtagits med anledning av rapporten från inspektionen 16–11–1 angav Förenade kungariket att de 24 betalningskraven C18 Snake hade avskrivits och motsvarande belopp hade strukits i B-bokföringen på grund av att det var omöjligt att styrka de importerade varornas verkliga värde, men att en expertgrupp skulle åtgärda detta inom ramen för operation Breach.
Förenade kungariket upprepade slutligen sin ståndpunkt att det var omöjligt att bevilja begäran om tillgång till innehållet i yttrandet från HMRC:s rättstjänst som låg till grund för avskrivningen av de 24 betalningskraven C18 Snake, genom att hänvisa till konfidentialitetsskäl och advokatsekretess.
Den 9 mars 2018 översände kommissionen en formell underrättelse till Förenade kungariket.
Förenade kungariket svarade kommissionen genom skrivelse av den 22 juni 2018. I en bilaga till denna skrivelse begärde Förenade kungariket att få en fullständig version av Olafs rapport, eftersom det endast hade tillgång till en ofullständig version av rapporten, och att kommissionen skulle besvara Förenade kungarikets detaljerade frågor om den metod som använts för att beräkna de belopp i traditionella egna medel som utkrävdes.
Den 24 september 2018 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Förenade kungariket (nedan kallat det motiverade yttrandet) i vilket kommissionen bland annat besvarade Förenade kungarikets begäran i bilagan till denna stats skrivelse av den 22 juni 2018; Förenade kungariket gavs en svarsfrist på två månader i det motiverade yttrandet.
Eftersom Förenade kungariket inte hade besvarat det motiverade yttrandet inom denna frist beslutade kommissionen den 19 december 2018 att väcka talan om fördragsbrott vid domstolen, efter att den 18 december 2018 först ha underrättat denna medlemsstat om sin avsikt att fatta ett sådant beslut dagen därpå.
På begäran av myndigheterna i Förenade kungariket och till följd av olika informella utbyten mellan dessa myndigheter och kommissionens avdelningar, hölls ett tekniskt möte mellan nämnda myndigheter och dessa avdelningar den 9 januari 2019. Vid detta tekniska möte lade ett konsultbolag fram slutsatserna i en rapport som Förenade kungariket hade bett bolaget att utarbeta.
Den 11 februari 2019 översände Förenade kungariket sitt svar på det motiverade yttrandet till kommissionen. Bilagan till svaret innehöll denna rapport.
Efter att ha gått igenom detta svar, väckte kommissionen förevarande talan om fördragsbrott den 7 mars 2019.
III.

Förfarandet vid domstolen
Genom beslut av domstolens ordförande den 26 september 2019 tilläts Konungariket Belgien, Republiken Estland, Republiken Grekland, Republiken Lettland, Republiken Portugal och Republiken Slovakien (nedan gemensamt kallade de intervenerande medlemsstaterna) att intervenera till stöd för Förenade kungarikets yrkanden.
Genom skrivelse av den 11 april 2019 begärde Förenade kungariket att domstolen skulle ålägga kommissionen att besvara de frågor som Förenade kungariket hade ställt till kommissionen i sin ”omformulerade” begäran om upplysningar i sin skrivelse av den 22 mars 2019, vilken utvidgade de frågor som fanns i den begäran om upplysningar som Förenade kungariket hade skickat till kommissionen genom skrivelse av den 22 juni 2018.
Genom skrivelse av den 6 juni 2020 ingav Förenade kungariket en begäran om åtgärder för bevisupptagning eller processledning i syfte att domstolen skulle förelägga kommissionen att besvara en rad frågor, varav vissa redan hade ställts i ovannämnda begäranden om upplysningar som fanns i skrivelserna av den 22 juni 2018 och den 22 mars 2019.
Under utredningen i målet beaktade domstolen dessa begäranden av Förenade kungariket vid formuleringen av de frågor som skulle besvaras skriftligt som domstolen skickade till kommissionen och till denna stat genom skrivelsen av den 14 oktober 2020 På domstolens begäran blev dessutom svaren på dessa frågor föremål för ett kontradiktoriskt förfarande vid förhandlingen.
IV.

Talan
Det ska inledningsvis erinras om att genom beslut (EU) 2020/135 av den 30 januari 2020 om ingående av avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (
EUT L 29, 2020, s. 1
), godkände Europeiska unionens råd, på Europeiska unionens och Europeiska atomenergigemenskapens vägnar, nämnda avtal, och texten till avtalet åtföljer detta beslut (
EUT L 29, 2020, s. 7
) (nedan kallat utträdesavtalet).
Det framgår av artikel 86 i utträdesavtalet att EU-domstolen ska fortsätta att vara behörig bland annat i mål som anhängiggjorts mot Förenade kungariket före övergångsperiodens utgång, i den mening som avses i artikel 2 e i utträdesavtalet, jämförd med artikel 126 i utträdesavtalet, det vill säga före den 1 januari 2021 (nedan kallad övergångsperioden). Eftersom förevarande talan om fördragsbrott väcktes den 7 mars 2019, fortsätter följaktligen domstolen att vara behörig att pröva målet.
Det kan tilläggas, vad beträffar tolkningen och tillämpningen av unionsrätten med avseende på unionens egna medel för budgetåren till och med år 2020, att det följer av artiklarna 136 och 160 i utträdesavtalet att domstolen ska fortsätta att vara behörig enligt artikel 258 FEUF efter den 31 december 2020 och följaktligen även efter den period på fyra år från övergångsperiodens utgång som avses i artikel 87.1 i nämnda avtal, vilken föreskrivs för väckandet av talan i nya mål med stöd av artikel 258 FEUF avseende ett fördragsbrott som ägt rum före utgången av övergångsperioden.
A.

Upptagande till prövning
Domstolen ska först pröva de argument som Förenade kungariket har anfört för att bestrida att hela eller delar av förevarande talan om fördragsbrott kan tas upp till prövning.
1.

Huruvida Förenade kungarikets rätt till försvar åsidosattes under det administrativa förfarandet och i förfarandet vid domstolen
a)

Parternas argument
Förenade kungariket har hävdat att förevarande talan om fördragsbrott inte kan tas upp till sakprövning eftersom Förenade kungarikets rätt till försvar inte har iakttagits, vare sig under det administrativa förfarandet eller i förfarandet vid domstolen.
För det första har Förenade kungariket gjort gällande att dess rätt till försvar åsidosattes, eftersom kommissionen inte besvarade vare sig dess begäran om upplysningar i skrivelsen av den 22 juni 2018 eller dess ”omformulerade” begäran om upplysningar i skrivelsen av den 22 mars 2019, trots att det rörde sig om uppgifter som Förenade kungariket behövde för att kunna förstå det fördragsbrott som lades det till last och för att kunna försvara sig.
Eftersom Förenade kungariket inte fick något svar på dessa begäranden om upplysningar, hade denna stat inte tillgång till de upplysningar som var nödvändiga för att den skulle kunna rekonstruera det belopp i traditionella egna medel som kommissionen hade krävt. Även efter de förklaringar som kommissionen gav i repliken vad beträffar beräkningen av detta belopp, kvarstår dessutom osäkerhet, bland annat vad gäller den metod som använts för att korrigera genomsnittspriserna eller frågan huruvida de icke aggregerade uppgifter som denna stat förfogar över motsvarar de dagliga aggregerade uppgifter som kommissionen använde i samband med denna beräkning. Även om det antas att dessa förklaringar innehåller en del av de begärda upplysningarna, lämnades dessa upplysningar under alla omständigheter för sent, och följaktligen i strid både med Förenade kungarikets rätt till försvar och med kommissionens skyldighet till lojalt samarbete.
Förenade kungariket har hävdat att dess rätt till försvar även åsidosattes eftersom kommissionen vägrade att besvara de begäranden om upplysningar som fanns i skrivelserna av den 22 juni 2018 och den 22 mars 2019, vilka syftade till att få upplysningar från kommissionen om de åtgärder som andra medlemsstater har vidtagit för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering.
Förenade kungariket hade emellertid behövt tillgång till dessa upplysningar för att kunna bemöta kommissionens påståenden om att lämpliga åtgärder hade vidtagits i andra medlemsstater och hade fått resultat i kampen mot detta bedrägeri. Upplysningarna var även relevanta för att dels avgöra huruvida de åtgärder som vidtagits av Förenade kungariket omfattades av denna medlemsstats utrymme för skönsmässig bedömning och därför var ett rimligt tillvägagångssätt för att bekämpa bedrägeriet, dels för att anföra argument beträffande orsakssambandet mellan det handlande som lades Förenade kungariket till last och förlusterna av traditionella egna medel som kommissionen gjorde gällande.
Förenade kungariket har för det andra hävdat att dess rätt till försvar kränktes eftersom kommissionen undergrävde Förenade kungarikets möjlighet att få tillgång till alla uppgifter som det behöver för sitt försvar, eftersom tulldeklarationerna före år 2014 endast hade sparats i fyra år och därefter hade förstörts. Det var nödvändigt att ha tillgång till dessa uppgifter, eftersom kommissionen förlängde överträdelseperioden utöver vad som angavs i Olafs rapport genom att låta den löpa från och med år 2011. Det rör sig om en ändrad ståndpunkt från kommissionens sida och en utvidgning av målet som åsidosatte Förenade kungarikets rätt till försvar.
Förenade kungariket har för det tredje gjort gällande att kommissionen inte iakttog dess rätt till försvar, eftersom den inte lade fram några bevis på de berörda varornas art och deras destinationsmedlemsstat.
Kommissionen har bestritt Förenade kungarikets argument.
b)

Domstolens bedömning
Det följer av domstolens fasta praxis att syftet med det administrativa förfarandet är att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten, dels på ett ändamålsenligt sätt bemöta de anmärkningar som framställts av kommissionen. Ett korrekt genomförande av detta förfarande utgör en i EUF-fördraget föreskriven central rättssäkerhetsgaranti, inte bara för att skydda den berörda medlemsstatens rättigheter, utan också för att säkerställa att föremålet för ett eventuellt domstolsförfarande blir klart avgränsat (dom av den 19 september 2017, kommissionen/Irland (Registreringsskatt),
C-552/15
,
EU:C:2017:698
, punkterna
och
samt rättspraxis).
Vidare framgår det av fast rättspraxis rörande artikel 120 c i domstolens rättegångsregler att en ansökan genom vilken en talan väcks ska innehålla klara och precisa uppgifter om saken i målet och en kortfattad framställning av de grunder som åberopas, så att svaranden kan förbereda sitt försvar och domstolen kan utföra sin prövning. Av detta följer att de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan och att yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (
ultra petita
) och för att förhindra att en anmärkning inte blir prövad (dom av den 31 oktober 2019, kommissionen/Nederländerna,
C-395/17
,
EU:C:2019:918
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har även slagit fast att en talan med stöd av artikel 258 FEUF ska innehålla en sammanhängande och precis framställning av anmärkningarna, så att medlemsstaten och domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten. Detta är nödvändigt för att denna stat på ett ändamålsenligt sätt ska kunna avge sitt svaromål och för att domstolen ska kunna pröva om det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger (dom av den 31 oktober 2019, kommissionen/Nederländerna,
C-395/17
,
EU:C:2019:918
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall, vad för det första beträffar kommissionens vägran att lämna vissa upplysningar till Förenade kungariket som denna stat hade begärt att få av kommissionen genom skrivelserna av den 22 juni 2018 och den 22 mars 2019, trots att dessa upplysningar var väsentliga för Förenade kungarikets försvar, ska det först konstateras att kommissionen, i punkterna 301–326 i det motiverade yttrandet, på ett lämpligt sätt bemötte den kritik som framfördes i skrivelsen av den 22 juni 2018 och vilken avsåg att kopian av bilaga 2 till Olafs rapport, som bifogades den formella underrättelsen, var ofullständig på grund av att flera sidor i bilaga 2 saknades.
Kommissionen förklarade i huvudsak, i dessa punkter av det motiverade yttrandet, att bilaga 2 hade ersatts av bilaga 7 till rapporten, vilken var tillgänglig för myndigheterna i Förenade kungariket och innehöll två tekniska handlingar i vilka det redogjordes för detaljerade uppgifter om Olafs och JRC:s metod, den metod som kommissionen även använde för att beräkna de förluster av traditionella egna medel under överträdelseperioden som kommissionen, i det motiverade yttrandet och i ansökan, krävde skulle ställas till dess förfogande.
Mot denna bakgrund kan den omständigheten att kopian av bilaga 2 till Olafs rapport, som bifogades den formella underrättelsen, var ofullständig inte anses ha undergrävt Förenade kungarikets möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt bemöta de anmärkningar som framställdes av kommissionen.
Vidare anser Förenade kungariket att dess rätt till försvar åsidosattes eftersom kommissionen vägrade att ge det, som svar på dess ”omformulerade” begäran om upplysningar i skrivelsen av den 22 mars 2019, vissa uppgifter om detaljerna kring beräkningen av det korrigerade genomsnittspriset och det belopp avseende förluster av traditionella egna medel som utkrävdes i det motiverade yttrandet och i ansökan, trots att dessa var väsentliga för Förenade kungarikets försvar. Domstolen konstaterar i det avseendet, såsom även generaladvokaten i huvudsak påpekade i punkt 126 i sitt förslag till avgörande, att kommissionen hade visat, i punkterna 132–141 i repliken, att Förenade kungariket hela tiden kände till både de uppgifter som användes och den metod som tillämpades för att göra denna beräkning, och att denna stat följaktligen hela tiden, både under det administrativa förfarandet och i förfarandet vid domstolen, hade tillgång till samtliga uppgifter som krävs för att den ska kunna rekonstruera detta belopp och följaktligen kritisera detta.
Även om Förenade kungariket har hävdat att osäkerhet kvarstår vad beträffar vissa aspekter av denna beräkning, konstaterar domstolen att denna stat, både under det administrativa förfarandet och i förfarandet vid domstolen, har tagit tillfället i akt att kritisera denna beräkning i detalj samt de uppgifter och Olafs och JRC:s metod som ligger till grund för beräkningen. De svar som denna stat har lämnat på domstolens frågor, särskilt de frågor som avser vilken inverkan vissa justeringar av beräkningen av det korrigerade genomsnittspriset har haft på omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel, bekräftar dessutom att Förenade kungariket hela tiden hade fullständig tillgång till samtliga databaser och de tekniska handlingar som kommissionen använde sig av för att göra denna beräkning.
Härav följer även att de uppgifter som kommissionen lämnade i repliken, i motsats till vad Förenade kungariket har hävdat, inte alls utgör nya uppgifter, vilket gör att kommissionen inte kan klandras för att den alltför sent avhjälpte en brist på information som inverkade menligt på Förenade kungarikets rätt till försvar.
Av detta ska slutsatsen dras, vad beträffar de uppgifter som användes och den metod som kommissionen tillämpade för att beräkna det korrigerade genomsnittspriset och det belopp avseende förluster av traditionella egna medel som kommissionen krävde av Förenade kungariket, att denna stat, både under det administrativa förfarandet och i förfarandet vid domstolen, hade tillgång till alla nödvändiga faktiska uppgifter för att denna stat på ett ändamålsenligt sätt ska kunna bemöta de anmärkningar som framställts av kommissionen.
Vad slutligen beträffar kommissionens vägran, som svar på skrivelserna av den 22 juni 2018 och den 22 mars 2019, att ge Förenade kungariket upplysningar om de åtgärder som andra medlemsstater vidtagit för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, räcker det att påpeka att det följer av domstolens fasta praxis att en medlemsstat inte kan åberopa att andra medlemsstater åsidosätter sina skyldigheter som grund för att själv underlåta att uppfylla skyldigheter enligt fördragen. I unionens rättsordning som upprättats genom EUF-fördraget kan medlemsstaternas genomförande av unionsrätten inte underställas ett villkor om ömsesidighet. I artiklarna 258 och 259 FEUF föreskrivs lämpliga rättsmedel för att ingripa mot medlemsstaters underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt EUF-fördraget (dom av den 11 juli 2018, kommissionen/Belgien,
C‑356/15
,
EU:C:2018:555
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Även om det antas, såsom Förenade kungariket har gjort gällande, att andra medlemsstater, under överträdelseperioden eller en del av denna, hade en ordning för tullkontroller i syfte att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering som i vissa avseenden liknade den ordning som Förenade kungariket tillämpade vid denna tidpunkt, saknar en sådan omständighet i sig betydelse vid fastställandet av huruvida ordningen i denna stat var förenlig med bestämmelserna i unionsrätten om skydd för unionens ekonomiska intressen mot ett sådant bedrägeri, såsom artikel 325 FEUF.
Domstolen konstaterar vidare, såsom framgår bland annat av de olika handlingar som Förenade kungariket lade fram i bilagan till sin skrivelse av den 6 juni 2020, genom vilken denna stat begärde att domstolen skulle vidta vissa åtgärder för bevisupptagning eller processledning, att Förenade kungariket kände till de olika åtgärder som hade vidtagits, under hela eller en del av överträdelseperioden, av flera andra medlemsstater för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, särskilt de åtgärder som hade vidtagits i Frankrike, och kommissionens bedömning av dessa åtgärder, särskilt vad gäller deras förenlighet med unionsrätten, och att Förenade kungariket för övrigt använde dessa uppgifter i inlagorna till sitt försvar. Domstolen ställde dessutom frågor om detta till kommissionen som skulle besvaras skriftligen. Svaren på dessa frågor bekräftade de detaljerade uppgifter som Förenade kungariket redan hade tillgång till.
Vad, för det andra, beträffar Förenade kungarikets argument om att dess rätt till försvar kränktes eftersom kommissionen undergrävde Förenade kungarikets möjlighet att få tillgång till alla uppgifter som det behöver för sitt försvar, eftersom tulldeklarationerna före år 2014 endast hade sparats under en period på fyra år och därefter hade förstörts, kan dessa argument inte heller godtas.
Såsom generaladvokaten även noterade, huvudsakligen i punkt 130 i sitt förslag till avgörande, framgår det av de handlingar som ingetts till domstolen att – vad beträffar den del av överträdelseperioden före år 2014 som omfattas av denna talan, en överträdelse som, såsom påpekas i punkt 455 i denna dom, endast avser de tullskulder som fastställdes i besluten om uppbörd i efterhand i betalningskraven C18 Snake – Förenade kungariket i bilagan till dupliken lade fram en tabell över dessa betalningskrav som denna stat hade utfärdat såvitt avser den import som utfördes under denna del av överträdelseperioden, kopior av dessa betalningskrav samt tabeller med detaljerade upplysningar om de beräkningar som Förenade kungariket hade använt. I dessa tabeller hänvisas till tulldeklarationerna avseende denna import. Vidare har Förenade kungariket inte bestritt att det hade tillgång till dessa tulldeklarationer, eftersom de var föremål för beslut om uppbörd i efterhand som angreps inom ramen för administrativa omprövningsförfaranden.
Vad, för det tredje, beträffar Förenade kungarikets anmärkning om att kommissionen inte iakttog dess rätt till försvar, eftersom den inte lade fram några bevis på de berörda varornas art och deras destinationsmedlemsstat, konstaterar domstolen följande. En sådan anmärkning avser inte huruvida förevarande talan om fördragsbrott kan tas upp till prövning, utan huruvida talan är välgrundad, eftersom den avser frågan huruvida kommissionen, som har bevisbördan för de fördragsbrott som den gör gällande, har styrkt att talan kan bifallas såvitt avser de grunder som den har anfört vad gäller uppskattningen av förlusterna av traditionella egna medel och åsidosättande av bestämmelserna om egna medel som härrör från mervärdesskatt, särskilt med beaktande av varornas art och deras destination.
Mot bakgrund av det ovan anförda ogillar domstolen den invändning om rättegångshinder som avser att Förenade kungarikets rätt till försvar åsidosattes under det administrativa förfarandet och i förfarandet vid domstolen.
2.

Huruvida den faktiska och rättsliga grunden för anmärkningen om åsidosättande av unionslagstiftningen på mervärdesskatteområdet, särskilt vad beträffar tullförfarande 42, är otillräcklig
a)

Parternas argument
Förenade kungariket har hävdat att kommissionen inte iakttog dess rätt till försvar vare sig under det administrativa förfarandet eller i förfarandet vid domstolen, eftersom kommissionen underlät att ge Förenade kungariket tillräckliga upplysningar i det motiverade yttrandet och i ansökan avseende den faktiska och rättsliga grunden för det påstådda åsidosättandet av unionslagstiftningen på mervärdesskatteområdet samt unionslagstiftningen avseende egna medel som härrör från mervärdesskatt. Denna underlåtenhet gjorde det omöjligt för Förenade kungariket att förstå särskilt anmärkningen om att denna stat skulle hållas ansvarig för den bristande uppbörden av all mervärdesskatt som skulle betalas i en annan medlemsstat för produkter som importerats till dess territorium inom ramen för tullförfarande 42 och följaktligen för underlåtenheten att ställa egna medel som härrör från mervärdesskatt till kommissionens förfogande. I avsaknad av sådana upplysningar kunde Förenade kungariket inte på ett ändamålsenligt sätt bemöta denna anmärkning.
Kommissionen åberopade i synnerhet inte någon omständighet som visar att Förenade kungariket, genom att denna stat inte vidtog lämpliga åtgärder för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, undergrävde uppbörden av mervärdesskatt i andra medlemsstater eller rent av hindrade andra medlemsstater från att ta ut mervärdesskatt och ställa motsvarande egna medel till kommissionens förfogande.
Något belopp utkrävdes således inte för förluster av egna medel som härrör från mervärdesskatt till följd av den bristande uppbörden av mervärdesskatt och inga upplysningar lämnades vad beträffar de berörda aktörerna, de berörda varornas destinationsmedlemsstater, destinationsmedlemsstaternas reglering av dessa aktörer före och efter sändningen av dessa varor eller de åtgärder som eventuellt vidtagits av dessa destinationsmedlemsstater för att ta ut mervärdesskatt från dessa aktörer.
Kommissionen har bestritt Förenade kungarikets argument.
b)

Domstolens bedömning
Det räcker att påpeka att de argument som Förenade kungariket har åberopat avser frågan huruvida anmärkningen om åsidosättande av direktiv 2006/112 och av bestämmelserna i unionsrätten om att ställa egna medel som härrör från mervärdesskatt till förfogande, som det hänvisas till i de två första styckena av det första yrkandet i ansökan, har någon rättslig grund och huruvida kommissionen har styrkt de faktiska omständigheter som är rättsligt relevanta i förevarande mål. Sådana argument avser dock huruvida denna anmärkning är välgrundad, och inte huruvida den kan tas upp till prövning.
Invändningen om rättegångshinder som avser att den faktiska och rättsliga grunden för anmärkningen om åsidosättande av unionslagstiftningen på mervärdesskatteområdet, särskilt vad beträffar tullförfarande 42, är otillräcklig ska följaktligen ogillas.
3.

Huruvida principen om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhetsprincipen, estoppel-principen och principen om lojalt samarbete åsidosattes
a)

Parternas argument
Förenade kungariket har hävdat att kommissionen åsidosatte principen om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhetsprincipen, estoppel-principen och principen om lojalt samarbete genom att ta tillbaka de försäkringar som den hade gett denna stat, när den väckte förevarande talan om fördragsbrott, i den mån som denna talan omfattar perioden före slutet av februari 2015, vilket gör att talan ska ogillas i denna utsträckning.
Förenade kungariket har i det avseendet åberopat vissa uttalanden som gjordes av kommissionens eller Olafs tjänstemän vid de möten som hölls år 2014 och år 2015 med Förenade kungarikets administration, särskilt HMRC, angående de åtgärder som denna stat hade vidtagit för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering.
Enligt Förenade kungariket följer det av dessa uttalanden att Förenade kungariket, fram till slutet av februari 2015, hade skäl att tro att kommissionen och Olaf ansåg att dess ordning för tullkontroller, vilken kännetecknades av att den var inriktad på åtgärder som vidtas i efterhand, såsom beslut om uppbörd, och inte på sådana åtgärder som tillämpning av risktröskelvärden före tullklareringen av de berörda varorna eller ställandet av garantier, var förenlig med unionsrätten och att Förenade kungariket därför inte skulle bli föremål för ett fördragsbrottsförfarande på grund av denna ordning.
Förenade kungariket har särskilt hänvisat till tre försäkringar som Olafs eller kommissionens tjänstemän gav under överträdelseperioden och som denna medlemsstat anser kunde ligga till grund för sådana berättigade förväntningar.
Vad, för det första, beträffar det uttalande som, enligt ett protokoll som upprättats av Förenade kungarikets tjänstemän, gjordes av en tjänsteman vid Olaf vid ett möte som hölls den 13 juni 2014, enligt vilket denna tjänsteman uppgav sig vara ”nöjd med de framsteg som Förenade kungariket har gjort och med de åtgärder som vid detta datum redan hade vidtagits respektive planerades”, utgör detta uttalande en otvetydig försäkran om att Olaf inte ansåg att Förenade kungariket hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter att skydda unionens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägerier.
Vad, för det andra, beträffar det uttalande som gjordes i oktober 2014 av en tjänsteman vid kommissionen, genom vilket Förenade kungariket informerades om att dess deltagande i den prioriterade kontrollinsatsen Discount var ”tillfredsställande”, och att nödvändiga åtgärder för att genomföra denna insats på ett korrekt sätt ”[hade] vidtagits i tid och på ett effektivt sätt”, anser Förenade kungariket att detta uttalande utgör en klar och tydlig försäkran om att Förenade kungariket inte hade underlåtit att uppfylla sina unionsrättsliga skyldigheter vad gäller dess deltagande i denna insats.
Vad, för det tredje, beträffar uttalandet, som en tjänsteman vid Olaf gjorde under Olafs första bilaterala möte med HMRC den 19 och den 20 februari 2015, om att – enligt lydelsen i protokollet från detta möte som upprättades av Förenade kungarikets tjänstemän – denna medlemsstat ”hittills” hade ”gjort det som den behövde göra”, anser Förenade kungariket att detta uttalande utgör en försäkran beträffande alla åtgärder som Förenade kungariket ”dittills” hade vidtagit och inte enbart vad beträffar frågan om utfärdandet av betalningskraven C18 Snake.
Kommissionen har bestritt Förenade kungarikets argument.
b)

Domstolens bedömning
Det följer av domstolens fasta praxis att syftet med förfarandet enligt artikel 258 FEUF är ett objektivt fastställande av att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EUF-fördraget eller enligt en sekundärrättsakt och att ett sådant förfarande även gör det möjligt att fastställa om en medlemsstat har åsidosatt unionsrätten i ett visst fall (dom av den 27 mars 2019, kommissionen/Tyskland,
C-620/16
,
EU:C:2019:256
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har även slagit fast att principen om skydd för berättigade förväntningar och principen om lojalt samarbete inte med framgång kan åberopas av en medlemsstat för att hindra ett objektivt fastställande av att denna medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EUF-fördraget. Att godta detta skäl skulle vara oförenligt med syftet med det förfarande som föreskrivs i artikel 258 FEUF med avseende på ett sådant objektivt fastställande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 maj 2010, kommissionen/Polen,
C‑311/09
, ej publicerad,
EU:C:2010:257
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Att godta ett sådant skäl skulle även strida inte bara mot kravet att unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen, vilket föreskrivs i artikel 4.2 FEU, utan även mot principen, som har slagits fast i domstolens fasta praxis, att kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om det är lämpligt att väcka talan mot en medlemsstat, för att fastställa vilka bestämmelser den anser att medlemsstaten har åsidosatt och för att välja vid vilken tidpunkt den kommer att väcka fördragsbrottstalan mot medlemsstaten. De överväganden som ligger till grund för ett sådant val kan därvid inte påverka frågan huruvida talan kan tas upp till prövning (dom av den 19 september 2017, kommissionen/Irland (Registreringsskatt),
C-552/15
,
EU:C:2017:698
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vidare framgår det av domstolens praxis att kommissionen, förutom i de fall där den uttryckligen har tillerkänts behörighet, inte kan garantera att ett visst beteende är förenligt med unionsrätten, och i alla händelser har den inte behörighet att godkänna beteenden som strider mot unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juni 2000, kommissionen/Tyskland,
C‑348/97
,
EU:C:2000:317
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Även om det antas att Olafs och kommissionens tjänstemän, genom de uttalanden som Förenade kungariket har åberopat och som har nämnts i punkterna 158–160 i förevarande dom, hade för avsikt att garantera att Förenade kungarikets ordning för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering var förenlig med unionsrätten, hade kommissionen, vid den tidpunkt då dessa uttalanden gjordes, inte någon behörighet att ge sådana garantier, vilket gör att dessa tjänstemän i alla händelser inte var behöriga att ge sådana försäkringar som Förenade kungariket nu skulle kunna åberopa för att bestrida att förevarande talan om fördragsbrott kan tas upp till prövning.
Det följer även av domstolens fasta praxis att rätten att åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar förutsätter att den berörde har fått tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar, som härrör från behöriga och tillförlitliga källor, av behöriga unionsmyndigheter. Denna rätt tillkommer varje person som befinner sig i en situation där en institution, ett organ eller en byrå inom unionen, genom att ge sådana försäkringar, har väckt grundade förhoppningar. I avsaknad av sådana försäkringar kan däremot ingen göra gällande att denna princip har åsidosatts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, punkt
, och dom av den 16 juli 2020, ADR Center/kommissionen,
C‑584/17 P
,
EU:C:2020:576
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Mot bakgrund av den rättspraxis som det har erinrats om i punkterna 162–164 i förevarande dom konstaterar domstolen att även om det antas att de uttalanden som Förenade kungariket har åberopat kunde ha gett upphov till berättigade förväntningar hos denna stat om att dess ordning för tullkontroller i syfte att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, såsom ordningen tillämpades före den 1 mars 2015, var förenlig med unionsrätten, kan dessa uttalanden i alla händelser inte åberopas för att förhindra att kommissionen väcker talan om fördragetsbrott, eftersom denna institution har ett utrymme för skönsmässig bedömning att avgöra om det är lämpligt att väcka talan mot en medlemsstat. Dessa uttalanden kan inte heller utgöra hinder för ett objektivt fastställande från domstolens sida av att denna medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EUF-fördraget, i enlighet med syftet med förfarandet enligt artikel 258 FEUF.
Effektiviteten i fördragsbrottsförfarandet skulle dessutom riskeras att allvarligt äventyras om det var tillåtet för en medlemsstat att åberopa berättigade förväntningar på att dess agerande är lagenligt, vilka har uppstått till följd av några uttalanden av kommissionens tjänstemän, för att undgå ett sådant förfarande. Såsom kommissionen korrekt har påpekat kan inte medlemsstaterna, inom ramen för ett system där de ansvarar för att unionens tullagstiftning genomförs på ett lämpligt sätt inom deras nationella territorium, frigöra sig från ansvaret för ett åsidosättande av unionsrätten som de kan ha gjort sig skyldiga till, enbart på grund av att Olaf eller kommissionen inte har klandrat dem för detta åsidosättande vid en viss tidpunkt.
Slutligen, såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 151 i sitt förslag till avgörande, även om Förenade kungariket, förutom åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar, har gjort gällande att rättssäkerhetsprincipen, estoppel-principen och principen om lojalt samarbete åsidosattes, har denna stat inte utvecklat några särskilda argument avseende sistnämnda principer, vilket innebär att de argument som Förenade kungariket har åberopat i det avseendet inte kan godtas.
Mot bakgrund av det ovan anförda ogillar domstolen invändningen om rättegångshinder som avser att principen om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhetsprincipen, estoppel-principen och principen om lojalt samarbete åsidosattes.
4.

Huruvida domstolen, inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF, saknar behörighet att pröva ett yrkande av kommissionen om att en medlemsstat ska åläggas att ställa ett visst belopp i egna medel till förfogande
a)

Parternas argument
Förenade kungariket har gjort gällande att det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan, genom vilket kommissionen har yrkat att vissa belopp i traditionella egna medel ska ”ställas till unionsbudgetens förfogande” för vart och ett av överträdelseperiodens sju år, det vill säga ett belopp på sammanlagt cirka 2,7 miljarder euro, inte kan prövas, eftersom domstolen, enligt dom av den 14 april 2005, kommissionen/Tyskland (
C‑104/02
,
EU:C:2005:219
, punkterna
–
), och dom av den 5 oktober 2006, kommissionen/Tyskland (
C‑105/02
,
EU:C:2006:637
, punkterna
–
), inom ramen för en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF inte kan ålägga en medlemsstat att kreditera vissa belopp i egna medel, som inte har betalats på grund av de fördragsbrott som läggs denna medlemsstat till last, på ett konto som för det ändamålet har öppnats i kommissionens namn.
Förenade kungariket har bestritt kommissionens argument att den omsorgsfullt ”strukturerade” sina yrkanden i ansökan för att undvika det misstag som begicks i de mål som avgjordes genom de domar som har nämnts i föregående punkt och som domstolen slog ned på i dessa domar genom att avvisa de aktuella yrkandena. Enligt Förenade kungariket rör det sig om ett ”knep” för att kringgå domstolens bristande behörighet, eftersom kommissionens avsikt i själva verket är att uppnå samma resultat som eftersträvades i dessa mål.
Kommissionens tillvägagångssätt hindrar dessutom Förenade kungariket från att utnyttja möjligheten i artikel 260 FEUF att avhjälpa varje åsidosättande som har konstaterats med stöd av artikel 258 FEUF, och iakttar följaktligen inte kommissionens, domstolens och medlemsstaternas respektive befogenheter enligt fördragen.
Förevarande mål skiljer sig dessutom från det mål som avgjordes genom domen av den 15 november 2005, kommissionen/Danmark (
C‑392/02
,
EU:C:2005:683
). Även om domstolen, i den domen, biföll en talan om fastställelse av att den berörda medlemsstaten hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter genom att vägra att ställa ett visst belopp i egna medel till förfogande, ska det påpekas att i det mål som avgjordes genom den domen, såsom framgår av punkt 56 i domen, bestreds varken förekomsten av en tullskuld eller det belopp som förlusterna av egna medel ansågs uppgå till.
I det sammanhanget är även domen av den 31 oktober 2019, kommissionen/Förenade kungariket (
C‑391/17
,
EU:C:2019:919
), relevant eftersom punkterna 118 och 119 i den domen tyder på att om kommissionen framställer ett yrkande som syftar till att en särskilt kvantifierad förlust av egna medel ska fastställas, ska denna institution styrka varje del av sitt yrkande för varje import som ligger till grund för en sådan förlust och det orsakssamband som föreligger mellan var och en av dessa delar och denna förlust.
Vidare har Förenade kungariket hävdat att förevarande talan i själva verket syftar till att erhålla skadestånd för en skada som uppkommit och att den därför inte kan tas upp till prövning i den mån som kommissionen har yrkat att domstolen ska ta ställning till vissa specifika belopp som Förenade kungariket borde ha ställt till kommissionens förfogande. Även om det antas att domstolen slår fast en sådan talan kan tas upp till prövning, anser Förenade kungariket att det ankommer på kommissionen att bevisa att samtliga villkor för att denna stat ska ådra sig skadeståndsansvar är uppfyllda, det vill säga ett rättsstridigt handlande, en särskild skada som har kvantifierats och ett direkt orsakssamband mellan handlandet och skadan.
I andra hand har Förenade kungariket hävdat att ansökan inte kan tas upp till prövning, eftersom kommissionen har blandat ihop de tre steg som ska följas för att fastställa omfattningen av förlusterna av egna medel. I ett första steg var kommissionen tvungen att styrka Förenade kungarikets underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten, ett orsakssamband mellan denna underlåtenhet och det bestämda belopp som den kräver samt att dess yrkande om att ett visst belopp ska ställas till förfogande kunde tas upp till prövning. Om kommissionen lyckades lägga fram bevis för dessa tre saker, skulle domstolen i ett andra steg först undersöka Förenade kungarikets bedömning av ytterligare utestående egna medel. Endast om denna bedömning ansågs vara uppenbart orimlig skulle domstolen, i ett tredje steg, kunna pröva den uppskattning av förlusterna som åberopades av kommissionen.
Kommissionen har bestritt Förenade kungarikets argument.
b)

Domstolens bedömning
Vad, för det första, beträffar Förenade kungarikets argument som grundar sig på dom av den 14 april 2005, kommissionen/Tyskland (
C‑104/02
,
EU:C:2005:219
), och dom av den 5 oktober 2006, kommissionen/Tyskland (
C‑105/02
,
EU:C:2006:637
), erinrar domstolen om att kommissionen – i ett fördragsbrottsmål – inte får framställa något annat yrkande än att domstolen ska fastställa det påstådda fördragsbrottet så att fördragsbrottet kan upphöra. Kommissionen får således inte i ett sådant mål till exempel yrka att domstolen ska förelägga en medlemsstat att anta ett specifikt handlingssätt för att följa unionsrätten (dom av den 2 april 2020, kommissionen/Polen, Ungern och Republiken Tjeckien (Mekanism för tillfällig omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd),
C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17
,
EU:C:2020:257
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har följaktligen avvisat ansökningar som ingetts med stöd av artikel 258 FEUF genom vilka kommissionen yrkade att domstolen skulle förplikta en medlemsstat att göra vissa betalningar om det fastställdes att denna medlemsstat hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten, huvudsakligen av det skälet att dessa ansökningar inte syftade till att domstolen skulle fastställa att denna medlemsstat hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten, utan till att domstolen skulle förplikta samma medlemsstat att vidta vissa bestämda åtgärder för att följa unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 2005, kommissionen/Tyskland,
C‑104/02
,
EU:C:2005:219
, punkterna
–
, och dom av den 5 oktober 2006, kommissionen/Tyskland,
C‑105/02
,
EU:C:2006:637
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall innehåller visserligen det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan uttrycket ”de belopp motsvarande förluster av traditionella egna medel som ska ställas till unionsbudgetens förfogande”, men det kan inte anses utgöra ett yrkande om att domstolen ska förplikta Förenade kungariket att betala de belopp i sådana medel som specificeras i det tredje stycket. Tvärtom utgör detta stycke ett yrkande om att domstolen ska fastställa att denna stat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter.
Detta yrkande om pengar ska inte ses isolerat, utan med hänsyn till det mer allmänna och icke kvantifierade yrkandet i det första stycket i det första yrkandet i ansökan, genom vilket domstolen anmodades att fastställa att Förenade kungariket, ”genom att inte ställa ett korrekt belopp i traditionella egna medel till förfogande … i samband med [den aktuella importen]”, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt vissa bestämmelser i unionslagstiftningen om egna medel.
Härav följer att det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan innehåller ett yrkande om att domstolen ska fastställa att Förenade kungariket inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt unionsrätten, genom att inte ställa bestämda belopp i traditionella egna medel till förfogande för varje år som ingår i överträdelseperioden.
Det är obestridligt att ett sådant yrkande kan tas upp till prövning, vilket framgår av domstolens praxis på området för egna medel, där det också var fråga om yrkanden av denna art (se, bland annat, dom av den 15 november 2005, kommissionen/Danmark,
C‑392/02
,
EU:C:2005:683
, punkterna
–
, dom av den 3 april 2014, kommissionen/Förenade kungariket,
C‑60/13
, ej publicerad,
EU:C:2014:219
, punkterna
–
, och dom av den 11 juli 2019, kommissionen/Italien (Egna medel – Uppbörd av en tullskuld),
C‑304/18
, ej publicerad,
EU:C:2019:601
, punkterna
–
).
I motsats till vad Förenade kungariket har hävdat, kan denna rättspraxis inte förstås så, att ett sådant yrkande, i den mån som det innebär fastställandet av att det föreligger ett fördragsbrott som består i att ett bestämt belopp i egna medel inte har ställts till förfogande, endast kan tas upp till prövning om detta belopp inte har bestritts av den berörda medlemsstaten.
Domstolen biföll nämligen ett yrkande av kommissionen om att det skulle fastställas att unionsrätten hade åsidosatts, på grund av att ett bestämt belopp i egna medel inte hade ställts till förfogande, trots att den berörda medlemsstaten bestred själva förekomsten av en rätt för unionen till detta belopp (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 2019, kommissionen/Italien (Egna medel – Uppbörd av en tullskuld),
C‑304/18
, ej publicerad,
EU:C:2019:601
, punkterna
–
).
Mer grundläggande framgår det av rättspraxis att kommissionens möjlighet att väcka fördragsbrottstalan vid domstolen för att få till stånd en prövning av en tvist mellan kommissionen och en medlemsstat beträffande medlemsstatens skyldighet att ställa ett visst belopp avseende unionens egna medel till kommissionens förfogande utgör en del av systemet för egna medel, såsom det för närvarande är utformat i unionsrätten (dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkt
).
Tvister rörande egna medel uppstår just på grund av att den berörda medlemsstaten bestrider att den är skyldig att ställa de begärda beloppen till kommissionens förfogande. Inom ramen för en talan om fördragsbrott avseende egna medel är det därför helt naturligt att penningförpliktelser står på spel, och unionsrätten utgör inte hinder för att åsidosättandet av dessa förpliktelser åberopas i samband med det påstådda fördragsbrottet. I ett sådant förfarande ankommer det på kommissionen, inom ramen för ett kontradiktoriskt förfarande i vilket medlemsstaten kan åberopa sina grunder, att styrka att de belopp i egna medel som den anser ska betalas är riktiga.
Det går inte heller – i motsats till vad Förenade kungariket har gjort gällande – att hindra kommissionen från möjligheten att yrka att domstolen ska fastställa att ett bestämt belopp i traditionella egna medel ska betalas, på grund av att en sådan åtgärd skulle frånta denna stat den möjlighet som den ges i artikel 260 FEUF att avhjälpa varje åsidosättande som har fastställts enligt artikel 258 FEUF och skulle följaktligen innebära att de respektive behörigheter som kommissionen, domstolen och medlemsstaterna har enligt fördragen inte respekteras.
Även om det är tillåtet för kommissionen att avstå från att formulera ett sådant penningyrkande, genom att endast yrka att domstolen, allmänt, ska fastställa att det föreligger ett fördragsbrott som består i att det inte har skett någon uppbörd av egna medel, utan att fastställa beloppet, såsom kommissionen bland annat gjorde i det mål som avgjordes genom domen av den 31 oktober 2019, kommissionen/Förenade kungariket (
C‑391/17
,
EU:C:2019:919
), finns det inget som hindrar att kommissionen, i yrkandena i ansökan, yrkar att det ska fastställas att unionsrätten har åsidosatts genom att ett bestämt belopp i egna medel inte har ställts till förfogande, när kommissionen anser att detta belopp ska betalas och den kan bevisa att beloppet är riktigt.
Vad, för det andra, beträffar Förenade kungarikets argument att förevarande talan i själva verket syftar till att erhålla skadestånd för en skada som uppkommit och att den därför inte kan tas upp till prövning i den mån som kommissionen har yrkat att domstolen ska ta ställning till vissa specifika belopp som Förenade kungariket borde ha ställt till kommissionens förfogande, följer det av det ovan anförda att inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF kan det inte ifrågasättas att ett sådant yrkande som det som anges i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan kan tas upp till prövning.
Det ska i det avseendet även erinras om att domstolen har slagit fast att en talan genom vilken kommissionen har hävdat att en medlemsstat har underlåtit att ställa egna medel uppgående till ett visst belopp till dess förfogande, jämte dröjsmålsränta på detta belopp, i strid med unionsrätten, inte utgör en talan om skadestånd som inte föreskrivs i fördragen, eftersom kommissionen, genom en sådan talan, har yrkat att domstolen ska fastställa att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av de skyldigheter som följer av unionsrätten. Talan avser däremot inte att domstolen ska förplikta denna medlemsstat att betala skadestånd (dom av den 15 november 2005, kommissionen/Danmark,
C‑392/02
,
EU:C:2005:683
, punkterna
–
).
Följaktligen ingår det aktuella yrkandet faktiskt i ett fördragsbrottsförfarande, och inte i ett förfarande för att erhålla skadestånd, även om yrkandet är av ekonomisk art.
Härav följer, i motsats till vad Förenade kungariket har hävdat, att även om kommissionen är skyldig att styrka det fördragsbrott som den genom detta yrkande avser att få fastställt, behöver denna institution inte bevisa att det föreligger en skada eller att det föreligger ett orsakssamband mellan detta fördragsbrott och skadan.
Vad, för det tredje, beträffar de argument som Förenade kungariket har anfört i andra hand och som avser att ansökan inte kan tas upp till prövning, eftersom kommissionen har blandat ihop de tre steg som, såsom har angetts i punkt 178 i förevarande dom, ska följas för att fastställa omfattningen av förlusterna av egna medel, räcker det att konstatera att dessa argument avser frågan huruvida förevarande talan är välgrundad, i synnerhet huruvida kommissionens första och andra anmärkning är välgrundade, och inte huruvida talan kan tas upp till prövning.
Mot bakgrund av det ovan anförda ogillar domstolen Förenade kungarikets invändning om rättegångshinder som avser att domstolen saknar behörighet.
5.

Huruvida ansökan har ingetts för tidigt och inte kan prövas såvitt avser perioden den 1 maj 2015–11 oktober 2017 på grund av utfärdandet av betalningskraven C18 Breach som avser denna period
a)

Parterna argument
Förenade kungariket har, beträffande den del av överträdelseperioden som sträcker sig från den 1 maj 2015 till och med den 11 oktober 2017, hävdat att kravet avseende ställandet av traditionella egna medel till förfogande som anges i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan har ”framställts för tidigt och inte kan prövas” och, i andra hand, att detta yrkande ska ogillas på grund av att kommissionen inte har kunnat styrka sitt påstående om att det förelåg förluster av egna medel vid det datum då fristen för att följa det motiverade yttrandet hade löpt ut.
Trots att kommissionen, redan i maj år 2018, kände till åtta betalningskrav C18 Breach som hade utfärdats och bokförts i B-bokföringen under den månaden och som avsåg import som ansågs vara undervärderad och som utfördes från och med den 1 maj 2015, till ett belopp på cirka 25 miljoner GBP, bestred den inte dessa betalningskrav vare sig i det motiverade yttrandet eller i ansökan och drog inte heller av detta belopp från de förluster av traditionella egna medel som avses i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan.
Kommissionen beaktade således inte de belopp som skulle ha kunnat uppbäras till följd av utfärdandet av betalningskraven C18 Breach eller den omständigheten att Förenade kungariket skulle kunna frigöra sig från sin uppbördsskyldighet enligt artikel 13.2 b i förordning nr 609/2014 om de anspråk som fastställts och som förts in i B-bokföringen slutligen visade sig vara omöjliga att uppbära.
Kommissionen har bestritt Förenade kungarikets argument.
b)

Domstolens bedömning
Domstolen godtar inte Förenade kungarikets argument enligt vilka, beträffande den del av överträdelseperioden som sträcker sig från den 1 maj 2015 till och med den 11 oktober 2017, det yrkande om att ställa traditionella egna medel till förfogande som anges i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan har ”framställts för tidigt och inte kan prövas”, eftersom de inte tar hänsyn till de åtta betalningskraven C18 Breach som utfärdades i maj 2018 och som avsåg undervärderad import som utfördes under denna del av överträdelseperioden.
Såsom har påpekats i punkt 164 i förevarande dom, följer det nämligen av domstolens fasta praxis att kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om det är lämpligt att väcka talan mot en medlemsstat, för att fastställa vilka bestämmelser den anser att medlemsstaten har åsidosatt och för att välja vid vilken tidpunkt den kommer att väcka fördragsbrottstalan mot medlemsstaten. De överväganden som ligger till grund för ett sådant val kan därvid inte påverka frågan huruvida talan kan tas upp till prövning (dom av den 2 april 2020, kommissionen/Polen, Ungern och Republiken Tjeckien (Mekanism för tillfällig omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd),
C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17
,
EU:C:2020:257
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I den mån som Förenade kungariket, genom dessa argument, har bestritt det krav avseende ställandet av traditionella egna medel till förfogande som anges i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan vad beträffar den del av överträdelseperioden som sträcker sig från den 1 maj 2015 till och med den 11 oktober 2017, på grund av att kommissionen inte kunde styrka sitt påstående att det förelåg förluster av egna medel vid det datum då tidsfristen för att följa det motiverade yttrandet löpte ut, syftar dessa argument inte till att ifrågasätta huruvida talan kan tas upp till prövning, utan huruvida talan är välgrundad.
Invändningen om rättegångshinder som avser att ansökan har ingetts för tidigt och inte kan prövas såvitt avser perioden den 1 maj 2015–11 oktober 2017 på grund av utfärdandet av betalningskraven C18 Breach som avser denna period, och således samtliga invändningar om rättegångshinder som Förenade kungariket har framställt, ska följaktligen ogillas.
B.

Prövning i sak
1.

Underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna avseende skydd av unionens ekonomiska intressen och bekämpande av bedrägerier och de skyldigheter som följer av unionens tullagstiftning
Som första grund, vilken avser de anmärkningar som anges i det andra stycket i det första yrkandet i ansökan, med undantag av den anmärkning som avser åsidosättande av unionens mervärdesskattelagstiftning, särskilt vissa bestämmelser i direktiv 2006/112, har kommissionen gjort gällande att Förenade kungariket under överträdelseperioden, trots kommissionens och Olafs upprepade varningar och uppmaningar beträffande risken för bedrägeri i form av undervärdering som den aktuella importen innebar, inte vidtog några riskbaserade åtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen. Underlåtenheten att vidta dessa åtgärder utgör ett åsidosättande av såväl medlemsstaternas allmänna skyldigheter att skydda unionens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägerier som föreskrivs i artiklarna 310.6 och 325 FEUF, som av de särskilda skyldigheter som medlemsstaterna åläggs i unionens tullagstiftning, nämligen att först vidta åtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen enligt artikel 3 i unionens tullkodex, jämförd med artikel 4.3 FEU, därefter utföra tullkontroller på grundval av en riskanalys, i enlighet med artikel 13 i gemenskapens tullkodex och artikel 46 i unionens tullkodex, och slutligen kräva att garantier ställs enligt artikel 248.1 i tillämpningsförordningen och artikel 244 i genomförandeförordningen.
Eftersom den avser ett påstått åsidosättande av unionens tullagstiftning är det även nödvändigt att, inom ramen för den första grunden, pröva den anmärkning som avses i det första stycket i det första yrkandet i ansökan, enligt vilken Förenade kungariket under överträdelseperioden kontinuerligt åsidosatte artikel 220.1 i gemenskapens tullkodex och artikel 105.3 i unionens tullkodex, eftersom Förenade kungariket, såvitt avser den aktuella importen, inte ”bokförde”, i den mening som avses i artikel 217.1 i gemenskapens tullkodex och artikel 104 i unionens tullkodex, de tullskulder som återstod att driva in så snart dess tullmyndigheter blev varse den situation som ledde till att dessa skulder fastställdes.
a)

Åsidosättande av artiklarna 310.6 och 325 FEUF
1)

Medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 325 FEUF
Vad, för det första, beträffar Förenade kungarikets påstådda underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter avseende skydd av unionens ekonomiska intressen och bekämpande av bedrägerier enligt artiklarna 310.6 och 325 FEUF, anger domstolen inledningsvis att detta påstående ska prövas endast mot bakgrund av artikel 325 FEUF, eftersom – såsom även generaladvokaten i huvudsak noterade i punkt 170 i sitt förslag till avgörande – artikel 310.6 FEUF endast hänvisar till artikel 325 FEUF och inte uppställer några andra skyldigheter än dem som föreskrivs i sistnämnda bestämmelse. I artikel 310.6 FEUF föreskrivs nämligen endast att ”[u]nionen och medlemsstaterna ska i enlighet med artikel 325 [FEUF] bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen”.
Artikel 325.1 FEUF ålägger medlemsstaterna att bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen genom åtgärder som är avskräckande och effektiva (dom av den 5 juni 2018, Kolev m.fl.,
C‑612/15
,
EU:C:2018:392
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Enligt artikel 2.1 i beslut 2014/335, vars innehåll i huvudsak är identiskt med det i artikel 2.1 a i beslut 2007/436, omfattar unionens egna medel bland annat tullar enligt Gemensamma tulltaxan. Det finns således ett direkt samband mellan uppbörden av inkomster från tullar och tillhandahållandet av motsvarande medel. En brist i uppbörden av dessa inkomster leder eventuellt till en minskning av dessa medel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2018, Kolev m.fl.,
C‑612/15
,
EU:C:2018:392
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För att säkerställa skyddet av unionens ekonomiska intressen i enlighet med artikel 325.1 FEUF ankommer det på medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att garantera en fullständig och effektiv uppbörd av tullar och avgifter, vilket kräver att tullkontroller kan utföras på ett korrekt sätt (dom av den 5 juni 2018, Kolev m.fl.,
C‑612/15
,
EU:C:2018:392
, punkt
).
Det följer således av de skyldigheter som medlemsstaterna åläggs i artikel 325.1 FEUF att medlemsstaterna för detta ändamål ska föreskriva inte bara lämpliga påföljder, utan även effektiva och avskräckande tullkontrollåtgärder för att på lämpligt sätt bekämpa överträdelser av unionens tullagstiftning, eftersom dessa kan utgöra hinder för en fullständig och effektiv uppbörd av traditionella egna medel i form av tullar och följaktligen riskerar att skada unionens ekonomiska intressen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2018, Kolev m.fl.,
C‑612/15
,
EU:C:2018:392
, punkt
).
I enlighet med artikel 325.1 FEUF har visserligen medlemsstaterna, för att säkerställa en effektiv och fullständig uppbörd av de inkomster som anslås till unionens egna medel och särskilt inkomster i form av tullar enligt gemensamma tulltaxan, en viss handlingsfrihet och valfrihet vad gäller de åtgärder som ska vidtas, bland annat vad gäller det sätt på vilket de medel som de förfogar över ska användas. Denna handlingsfrihet eller valfrihet begränsas emellertid inte bara av proportionalitetsprincipen och likvärdighetsprincipen, utan även av effektivitetsprincipen, vilken kräver att de åtgärder som vidtas ska vara effektiva och avskräckande, dock med nödvändigt iakttagande av de grundläggande rättigheter som garanteras i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och de allmänna principerna i unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 april 2016, Degano Trasporti,
C‑546/14
,
EU:C:2016:206
, punkterna
och
, dom av den 5 december 2017, M.A.S. och M.B.,
C‑42/17
,
EU:C:2017:936
, punkterna
–
, och dom av den 17 januari 2019, Dzivev m.fl.,
C‑310/16
,
EU:C:2019:30
, punkterna
,
och
och där angiven rättspraxis).
Det ska i det avseendet påpekas att det följer av domstolens fasta praxis att artikel 325.1 FEUF ålägger medlemsstaterna en skyldighet att uppnå ett precist resultat, och det finns inte något villkor därvidlag avseende tillämpningen av den regel som anges i denna bestämmelse (dom av den 5 juni 2018, Kolev m.fl.,
C‑612/15
,
EU:C:2018:392
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Mot bakgrund av det ovan anförda, och i motsats till vad Förenade kungariket har hävdat, följer det således inte av domstolens praxis att medlemsstaterna, enligt artikel 325.1 FEUF, har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller valet av de åtgärder som ska vidtas för att bekämpa bedrägeri som kan skada unionens ekonomiska intressen och att därmed endast åtgärder som är uppenbart olämpliga med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet skulle kunna angripas med stöd av denna bestämmelse.
Denna rättspraxis kan inte heller, i motsats till vad Förenade kungariket har gjort gällande, ligga till grund för uppfattningen att skyldigheten att garantera en fullständig och effektiv uppbörd av egna medel inte kräver intensiva ansträngningar för att kontrollera och uppbära de skatter som bidrar till dessa medel, utan endast rimliga ansträngningar, eller uppfattningen att medlemsstaterna endast är skyldiga att visa omsorg vid uppbörden av dessa medel. Tvärtom framgår det av själva ordalydelsen i denna rättspraxis att artikel 325.1 FEUF ålägger medlemsstaterna en ”skyldighet att uppnå ett precist resultat”, och inte bara en skyldighet vad gäller de medel som används.
I motsats till vad Förenade kungariket har hävdat, framgår det inte heller av domstolens praxis att en medlemsstat endast kan klandras för att ha underlåtit att uppfylla de skyldigheter som följer av artikel 325.1 FEUF i situationer där kommissionen har visat att den aktuella nationella åtgärden innebär att det föreligger en ”uppenbar och mycket stor risk för straffrihet” eller att den utmynnar i att ”påföljden uteblir” (förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet M.A. S. och M.B.,
C‑42/17
,
EU:C:2017:564
, punkt
), eller när det är fråga om ”vårdslöshet” eller ett ”godtyckligt” beteende av den berörda medlemsstaten (dom av den 16 maj 1991, kommissionen/Nederländerna,
C‑96/89
,
EU:C:1991:213
, punkt
, dom av den 15 juni 2000, kommissionen/Tyskland,
C‑348/97
,
EU:C:2000:317
, punkt
, och dom av den 18 oktober 2007, kommissionen/Danmark,
C‑19/05
,
EU:C:2007:606
, punkterna
och
).
Även om domstolen i sin praxis, i sådana mycket specifika situationer, har funnit att det förelåg ett åsidosättande av unionsrätten och särskilt av artikel 325.1 FEUF, följer det inte på något sätt av denna rättspraxis att tillämpningsområdet för denna bestämmelse är begränsat till sådana situationer, särskilt som de mål som gav upphov till denna rättspraxis avsåg påföljder och förfaranden avseende dessa påföljder och följaktligen åtgärder som i grund och botten skiljer sig från sådana åtgärder som de tullkontroller som är i fråga i förevarande mål.
Det framgår dessutom av domstolens fasta praxis avseende de krav som artikel 325.1 FEUF ställer, beträffande påföljder som syftar till att beivra överträdelser av unionens tullagstiftning, att medlemsstaterna härvidlag visserligen har en valfrihet vad gäller tillämpliga påföljder, vilka kan bestå i administrativa påföljder, straffrättsliga påföljder eller en kombination av båda. De är emellertid skyldiga att se till att grova bedrägerier eller annan grov olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen på tullområdet bestraffas med straffrättsliga påföljder som är effektiva och avskräckande (dom av den 5 juni 2018, Kolev m.fl.,
C‑612/15
,
EU:C:2018:392
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Härav följer att arten av de tullkontrollåtgärder som medlemsstaterna ska vidta för att följa de krav som artikel 325.1 FEUF ställer på dem i fråga om bekämpning av bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som kan rikta sig mot unionens ekonomiska intressen inte kan fastställas på ett abstrakt och statiskt sätt, eftersom åtgärdernas art beror på vad som kännetecknar dessa bedrägerier eller annan olaglig verksamhet, vilket kan förändras över tid.
2)

Åsidosättande av skyldigheterna enligt artikel 325 FEUF
i)

Inledande synpunkter
Innan domstolen prövar det åsidosättande av artikel 325 FEUF som kommissionen specifikt har klandrat Förenade kungariket för, ska det erinras om att det i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF åligger kommissionen, som har bevisbördan för det påstådda fördragsbrottet, att förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrottet föreligger. Kommissionen kan inte stödja sig på någon presumtion i det avseendet (dom av den 2 april 2020, kommissionen/Polen, Ungern och Republiken Tjeckien (Mekanism för tillfällig omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd),
C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17
,
EU:C:2020:257
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Härav följer att det i förevarande fall åligger kommissionen att styrka att de åtgärder som Förenade kungariket vidtog under överträdelseperioden för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering inte säkerställde en effektiv och fullständig uppbörd av de inkomster som anslagits till unionens egna medel i form av tullar enligt gemensamma tulltaxan, i strid med effektivitetsprincipen i artikel 325.1 FEUF.
I det avseendet har kommissionen i huvudsak hävdat att med hänsyn till kännetecknen för det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, vilka Förenade kungariket kände till under hela överträdelseperioden, var de enda tullkontrollåtgärder som gjorde det möjligt att bekämpa detta bedrägeri och på vederbörligt sätt skydda unionens ekonomiska intressen i enlighet med effektivitetsprincipen i artikel 325.1 FEUF de åtgärder som kommissionen hade rekommenderat tillsammans med Olaf, likaså under hela överträdelseperioden, nämligen i huvudsak en ordning för tullkontroller som tillämpas före tullklareringen av de berörda varorna och som baseras på en riskanalys.
Kommissionen har gjort gällande att eftersom Förenade kungariket inriktade sin ordning för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering på tullåtgärder som tillämpades efter tullklareringen av de berörda varorna, såsom beslut om uppbörd i efterhand av tullar, vidtog denna stat inte de åtgärder som effektivitetsprincipen i artikel 325.1 FEUF krävde.
ii)

Redogörelse för de grundläggande kännetecknen för det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering
Innan denna anmärkning prövas ska domstolen erinra om de grundläggande kännetecknen för det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering såsom dessa framgår särskilt av Olafs rapport, vilka för övrigt inte har bestritts av parterna.
Det rörde sig om ett relativt osofistikerat bedrägeri som involverade extremt låga tullvärden som deklarerades av så kallade fenixbolag eller skalbolag, det vill säga företag som bildats enbart i syfte att genomföra detta bedrägeri, som hade mycket begränsade medel, och som likviderades eller avvecklades så snart tullmyndigheterna ifrågasatte riktigheten av de deklarerade värdena, vilket således gjorde det osannolikt eller praktiskt taget omöjligt i de allra flesta fall att uppbära tullar i efterhand.
Bedrägeriet organiserades av kriminella grupper som agerade genom ett nätverk och använde dessa företag för att genomföra bedrägeriet. Det rörde sig om ett mobilt och mycket reaktivt bedrägeri, i så mening att denna illegala svarthandel snabbt förflyttades till en annan införselplats i unionens tullområde så snart som tullkontroller annonserades eller tecken på detta snappades upp av dessa grupper.
Bedrägeriet avsåg mycket stora volymer produkter, vilket gjorde det mer eller mindre lönsamt, inbegripet för nämnda företag, beroende på nivån av de tullar som undandrogs. Det genomfördes i stor skala och påverkade hela unionen, även om inte alla medlemsstater berördes i samma utsträckning, eftersom det tenderade att flytta sig till medlemsstater med mindre strikta ordningar för tullkontroller, vilka därför kunde anses vara de svagaste länkarna i unionens tullområde i det avseendet. I praktiken importerades de produkter som berördes av det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, i de allra flesta fall, till Förenade kungariket inom ramen för tullförfarande 42, vilket innebar att dessa produkter redan från början var avsedda för andra medlemsstater, till exempel Republiken Frankrike eller Republiken Italien, och att mervärdesskatt skulle betalas i dessa andra medlemsstater, vilket i regel emellertid inte skedde, eftersom de berörda varorna typiskt sett var avsedda för illegal svarthandel i dessa andra medlemsstater.
iii)

Förenade kungarikets kännedom, sedan överträdelseperiodens början, om de grundläggande kännetecknen för det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering och om effektiva åtgärder för att bekämpa bedrägeriet
Även om Förenade kungariket – såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 185 i sitt förslag till avgörande – vid flera tillfällen, både under det administrativa förfarandet och i förfarandet vid domstolen, har medgett att ett bedrägeri i form av undervärdering hade ägt rum på dess territorium under överträdelseperioden, samtidigt som Förenade kungariket har tillagt att det var offer för bedrägeriet, har denna stat hävdat att den vidtog de åtgärder som rimligen kunde förväntas av den för att bekämpa bedrägeriet, med hänsyn till den begränsade kännedom som denna stat hade, när dessa åtgärder vidtogs, både om bedrägeriets art och omfattning och om effektiva åtgärder för att bekämpa detta.
Förenade kungariket har hävdat att det inte var förrän tidigast i slutet av år 2014, efter operation Snake, som Olaf och vissa av de berörda medlemsstaterna började att riktigt förstå vilka bedrägliga handlingar som de ställdes inför och att det var först efter meddelandet om ömsesidigt bistånd 2015/013 som Förenade kungariket fick tillräcklig kännedom om det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering och om de särskilda åtgärder som krävdes för att bekämpa det.
Det framgår dock av de handlingar som har ingetts till domstolen att samtliga medlemsstater, däribland, vid den tidpunkten, Förenade kungariket, åtminstone från överträdelseperiodens början hade tillräcklig kännedom om de grundläggande kännetecknen för det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering och om de motåtgärder som krävdes för att på ett effektivt sätt bekämpa bedrägeriet och som Olaf och kommissionen rekommenderade medlemsstaterna att vidta.
I meddelandet om ömsesidigt bistånd 2007/015 hade nämligen Olaf informerat samtliga medlemsstater om risken för bland annat extrem undervärdering vid import av de berörda produkterna från Kina till unionen, som i de flesta fall utfördes av så kallade skalbolag, vilka i praktiken, efter kontroller, ofta visade sig inte ha sitt säte på den adress som hade uppgetts i tulldeklarationerna, och om risken för att bedrägeriet skulle förflyttas till andra hamnar i unionen.
Mot bakgrund av dessa grundläggande kännetecken för det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering uppmanade Olaf samtliga medlemsstater att analysera importen av de berörda produkterna från bland annat Kina för att upptäcka eventuella tecken på undervärderad import, genomföra lämpliga tullkontroller vid tullklareringen av de berörda varorna för att kontrollera varornas deklarerade värden och säkerställa att dessa återspeglade varornas verkliga marknadsvärden samt vidta lämpliga skyddsåtgärder vid misstanke om att konstlat låga priser hade fakturerats.
Genom meddelandet om ömsesidigt bistånd 2009/001 informerade dessutom Olaf samtliga medlemsstater om att dess analyser avseende perioden januari–juni 2009 hade bekräftat att det förekom import av berörda produkter från Kina i hela unionen med extremt låga deklarerade värden. Mot bakgrund av konstaterandet om ett ”allvarligt bedrägeri i form av undervärdering” och med hänvisning till de rekommendationer som den redan hade gett i meddelandet om ömsesidigt bistånd 2007/015 uppmanade Olaf medlemsstaterna att inom fyra veckor underrätta den om inrättandet av ”(justerade) riskfilter”. Olaf uppmanade även alla medlemsstater att ”vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa det endemiska fenomenet undervärdering” och att ”identifiera högrisksändningar” och rekommenderade dem att ”kontrollera att importörerna verkligen existerar”.
Riktlinjerna för den prioriterade kontrollinsatsen Discount innehöll dessutom en beskrivning av en konkret metod, baserad på ”skäliga priser” enligt Olafs och JRC:s metod och tillämplig före tullklareringen av de berörda varorna, och medlemsstaterna uppmuntrades att införa denna metod för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, särskilt i samband med denna tullinsats. Ställandet av garantier hörde till de åtgärder som Olaf och kommissionen rekommenderade att medlemsstaterna skulle vidta.
Vid ett möte med kommissionens tullkodexkommitté den 9 mars 2012, vid vilket en företrädare för Förenade kungariket deltog, förklarade en företrädare för kommissionen att den prioriterade kontrollinsatsen Discount huvudsakligen hade medfört kontroller vid tullklareringen av de berörda varorna för att garantera insatsens effektivitet, då insatsen syftade till att bekämpa illegal svarthandel som involverar skenföretag (så kallade
missing traders
).
Det ska även erinras om att Förenade kungariket, mellan februari 2015 och juli 2016, deltog vid flera möten som anordnades av Olaf och som avsåg det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering. Under dessa möten upprepade och uppdaterade Olaf den information som den redan hade lämnat beträffande bedrägeriets omfattning och art, särskilt den omständigheten att denna olagliga handel ökade allt mer i Förenade kungariket, och de motåtgärder som skulle vidtas för att bekämpa detta bedrägeri på ett effektivt sätt. Vid dessa möten fortsatte Olaf att starkt rekommendera Förenade kungariket att införa risktröskelvärden i syfte att upptäcka sändningar som kan vara undervärderade och låta dessa risksändringar undergå tullkontrollåtgärder innan de berörda varorna övergår till fri omsättning, såsom fysiska kontroller, provtagning och ställande av garantier, för att säkerställa att tullarna faktiskt uppbärs på grundval av varornas verkliga värde.
Härav följer att det, i motsats till vad Republiken Portugal har hävdat, inte följer av meddelandet om ömsesidigt bistånd 2015/013 att det var först efter operation Snake som medlemsstaterna faktiskt fick kännedom om det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering. I detta meddelande om ömsesidigt bistånd hänvisades det dessutom under alla omständigheter uttryckligen till meddelandena om ömsesidigt bistånd 2007/015 och 2009/001 och följaktligen till den information som Olaf hade lämnat i sistnämnda meddelanden och som sammanfattas i punkterna 232 och 234 i förevarande dom.
I motsats till vad Republiken Portugal har gjort gällande framgår det inte heller av meddelandet om ömsesidigt bistånd 2015/013 eller av punkt 83 i Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 24/2015, med rubriken ”Motverka gemenskapsinternt momsbedrägeri: det behövs kraftfullare åtgärder”, att tullmyndigheterna i Förenade kungariket inte kände till att det fanns en utbredd praxis med falska tulldeklarationer före operation Snake.
Det framgår nämligen av nämnda meddelande om ömsesidigt bistånd och av punkt 83 i den särskilda rapporten att operation Snake hade möjliggjort konstaterandet, vad beträffar tullförfarandet med kod 40 i förteckningen över unionens tullförfaranden, vilket föreskriver samtidig övergång till fri omsättning och frisläppande för konsumtion av varor som inte är föremål för en leverans som är undantagen från mervärdesskatteplikt (nedan kallat tullförfarande 40), att risken för undervärdering uppskattades till cirka 20 procent av den aktuella importen, och vad beträffar tullförfarande 42 uppskattades denna risk till 40 procent av importen.
En sådan uppgift kan inte anses betyda att problematiken med det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering utgjorde ett problem som medlemsstaterna fick kännedom om först efter operation Snake.
Kommissionen har följaktligen styrkt att Förenade kungariket, från överträdelseperiodens början, hade tillräcklig kännedom om de grundläggande kännetecknen både för det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, vilka har sammanfattats i punkterna 226–228 i förevarande dom, och för de åtgärder som Olaf och kommissionen rekommenderade att denna stat skulle vidta för att på ett effektivt sätt bekämpa bedrägeriet, nämligen i huvudsak tullkontrollåtgärder som tillämpas före tullklareringen av de sändningar som på grundval av ett riskanalysverktyg, såsom de risktröskelvärden som de lägsta godtagbara priser som fastställts med tillämpning av Olafs och JRC:s metod utgör, har identifierats som att de kan komma att undervärderas.
Denna slutsats kan inte påverkas av den omständigheten att Förenade kungarikets kännedom om bedrägeriets omfattning och art samt sätten att effektivt bekämpa bedrägeriet förbättrades ytterligare under överträdelseperioden, med hänsyn till bland annat ökningen av bedräglig import till extremt låga priser inom dess territorium och de potentiella förlusterna av traditionella egna medel som följde därav eller vissa aspekter av genomförandet av Olafs och JRC:s metod som ett riskanalysverktyg.
iv)

Huruvida den ordning för tullkontroller som tillämpades av Förenade kungariket under överträdelseperioden för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering är oförenlig med artikel 325.1 FEUF
Såsom har angetts i punkt 224 i förevarande dom har kommissionen hävdat att den ordning för tullkontroller som tillämpades av Förenade kungariket under överträdelseperioden för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering inte var förenlig med effektivitetsprincipen i artikel 325.1 FEUF, eftersom denna ordning huvudsakligen var begränsad till tullkontrollåtgärder som tillämpades i efterhand, det vill säga efter tullklareringen av de berörda varorna, och i synnerhet till uppbörd av tullar i efterhand.
Kommissionen har gjort gällande, såsom har påpekats i punkt 223 i förevarande dom, att endast ett system med tullkontroller som i huvudsak är av samma art som det system som Olaf rekommenderade, det vill säga som omfattar risktröskelvärden som har fastställts till en nivå som åtminstone motsvarar de lägsta godtagbara priserna och som tillämpas på förhand samt ställandet av garantier, kunde ha gjort det möjligt att effektivt bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, med hänsyn till bedrägeriets grundläggande kännetecken, som det har erinrats om i punkterna 226–228 i förevarande dom, nämligen ett storskaligt bedrägeri som är mobilt, reaktivt i förhållande till kontroller och begås av så kallade fenixbolag. Enligt kommissionen utgjorde de kontroller som utfördes innan de berörda varorna frigjordes inte en del av den ordning för tullkontroller som Förenade kungariket tillämpade fram till oktober 2017.
Kommissionen har hävdat att de åtgärder som Förenade kungariket tillämpade i efterhand var dömda att misslyckas och var uppenbart olämpliga för att bekämpa detta bedrägeri, eftersom det, såsom Förenade kungariket kände till, genomfördes av så kallade fenixbolag, vilket gjorde det osannolikt eller praktiskt taget omöjligt i de allra flesta fall att uppbära tullar i efterhand.
Det är ostridigt att tullmyndigheterna i Förenade kungariket, före inledandet av operation Swift Arrow, tillämpade tullkontrollåtgärder i förhand endast i yttersta undantagsfall och inriktade sina åtgärder på uppbörd av tull i efterhand. Fysiska kontroller av de berörda varorna och provtagning på grundval av riskprofilerna i Olafs och JRC:s metod utfördes endast under den period som operation Snake pågick, det vill säga en period på en månad från den 17 februari till den 17 mars 2014, inom ramen för operation Samurai, vilken avsåg enbart två aktörer, samt inom ramen för operation Breach, avseende 13 sändningar. Det framgår dessutom av Förenade kungarikets svar på en fråga som domstolen ställde att även om garantier krävdes under den period som operation Snake pågick, uppgick garantiernas totalbelopp till endast 0,4144 procent av det sammanlagda beloppet av de tilläggstullar som krävdes i betalningskraven C18 Snake, och dessa garantier frisläpptes efter det att dessa betalningskrav avskrevs, vilket innebär att de inte gav upphov till uppbörd av tullar.
Förenade kungariket har hävdat att det antog en egen strategi baserad på en riskanalys, som huvudsakligen består i att tillämpa en riskprofil för att identifiera, och därefter kontrollera i efterhand, i förekommande fall genom att utfärda beslut om uppbörd av tullar, en avgränsad grupp av aktörer som regelbundet importerar varor till mycket låga priser, vilka betecknas som ”högriskimportörer”, vilket Förenade kungariket anser är berättigat med hänsyn till det stora handlingsutrymme som denna stat förfogade över och med beaktande av att Olafs och JRC:s metod inte var bindande. Förenade kungariket har även hävdat att även om dess tullmyndigheter, till exempel inom ramen för den prioriterade kontrollinsatsen Discount, inte tillämpade risktröskelvärdena i Olafs och JRC:s metod på förhand, utan endast i efterhand, kritiserade inte Olaf denna stat för att den gjorde det. Tvärtom fick Förenade kungariket flera försäkringar av Olafs tjänstemän om att dess system för tullkontroller var förenligt med unionsrätten.
I det avseendet, såsom det har erinrats om i punkt 169 i förevarande dom, framhåller domstolen, för det första, att inom ramen för ett system där medlemsstaterna ansvarar för att unionens tullagstiftning genomförs på ett lämpligt sätt inom deras nationella territorium, kan inte dessa stater undgå ansvaret för ett åsidosättande av unionsrätten som de kan ha gjort sig skyldiga till genom att åberopa den omständigheten att Olaf eller kommissionen inte har klandrat dem för detta åsidosättande vid en viss tidpunkt.
För det andra har domstolen, i punkterna 162–169 i förevarande dom, underkänt Förenade kungarikets argument om att denna stat kunde hysa berättigade förväntningar på grund av vissa uttalanden som gjordes av Olafs tjänstemän, enligt vilka dess ordning för tullkontroller påstods vara förenlig med unionsrätten.
För det tredje, och såsom det har erinrats om i punkt 220 i förevarande dom, framgår det av domstolens praxis att arten av de tullkontrollåtgärder som medlemsstaterna ska vidta för att följa de krav som artikel 325.1 FEUF ställer på dem i fråga om bekämpning av bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som kan rikta sig mot unionens ekonomiska intressen, och särskilt skyldigheten att säkerställa en effektiv och fullständig uppbörd av unionens egna medel i form av tullar, med nödvändigt iakttagande av de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan och de allmänna principerna i unionsrätten, inte kan fastställas på ett abstrakt och statiskt sätt, eftersom åtgärdernas art beror på vad som kännetecknar dessa bedrägerier eller annan olaglig verksamhet, vilket för övrigt kan förändras över tid.
Som kommissionen har framhållit, när tullmyndigheterna i Förenade kungariket i undantagsfall utförde förhandskontroller, visade sig dessa omedelbart vara effektiva och avskräckande. Det är till exempel utrett att så snart som fysiska kontroller annonserades, förflyttades containrar från hamnen i Felixstowe (Förenade kungariket) till hamnar i andra medlemsstater och att de två aktörer som hade varit föremål för förhandskontroller inom ramen för operation Samurai omedelbart upphörde med sin verksamhet efter det att HMRC ifrågasatte deras tulldeklarationer.
Under hela överträdelseperioden visade sig dessutom den ordning för tullkontroller som Förenade kungariket tillämpade, i den mån som den var inriktad på åtgärder i efterhand såsom uppbörd av tullar, vara ineffektiv för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, eftersom bedrägeriet huvudsakligen kännetecknades av att det begicks av så kallade fenixbolag, och det i de allra flesta fall var uteslutet att uppbära tullar från sådana bolag.
I det sammanhanget ska det hänvisas till ett möte som hölls den 13 juni 2014, angående uppföljningen av operation Snake, vid vilket tullmyndigheterna i Förenade kungariket angav, enligt protokollet från detta möte som upprättades av en tjänsteman i denna stat, att även om dessa myndigheter, i de fall där straffrättsliga förfaranden inte inleddes, avsåg att genomföra förfaranden för uppbörd i efterhand i ”ekonomiskt avskräckande” syfte, ansåg de att ”det på grundval av tidigare erfarenheter och vad som redan har observerats i denna typ av bedrägeri” att det var ”osannolikt att någon skuld [skulle] drivas in”.
Det ska dessutom påpekas att Förenade kungariket, både vad beträffar de tullskulder som utkrävdes i betalningskraven C18 Snake och de tullskulder som utkrävdes i betalningskraven C18 Breach, har hävdat att det var befriat från skyldigheten att ställa traditionella egna medel motsvarande dessa skulder till kommissionens förfogande, på grund av att den omständigheten att det var omöjligt att uppbära dessa inte berodde på denna stat, eftersom gäldenärerna är så kallade fenixbolag. Ett sådant påstående, även om det antas att det finns fog för detta, syftar till att visa att den ordning för tullkontroller som infördes av Förenade kungariket inte möjliggjorde en effektiv och fullständig uppbörd av de inkomster som anslagits till unionens egna medel.
Vidare har kommissionen gjort gällande, utan att motsägas på den punkten, att vissa av de aktörer som de kontroller som utfördes inom ramen för operation Breach riktade sig till, avsågs redan i ett beslut om uppbörd i ett av betalningskraven C18 Snake, vilket tenderar att bekräfta att den ordning med tullkontroller som infördes av Förenade kungariket var, vid denna tidpunkt, inte tillräckligt avskräckande.
Även om artikel 325.1 FEUF, såsom framgår av den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 213 i förevarande dom, ger medlemsstaterna en viss handlingsfrihet och valfrihet vad gäller de tullkontrollåtgärder som ska vidtas för att bland annat säkerställa en effektiv och fullständig uppbörd av unionens egna medel i form av tullar enligt gemensamma tulltaxan, konstaterar domstolen i förevarande fall, med hänsyn till särdragen i det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering och särskilt den omständigheten att detta bedrägeri var mobilt och mycket reaktivt i förhållande till kontroller och huvudsakligen utfördes av skenföretag eller insolventa företag, och det i de flesta fall var direkt uteslutet att uppbära tullar i efterhand från sådana bolag – särdrag som för övrigt var kända i tid av tullmyndigheterna i Förenade kungariket på grund av deras egen erfarenheter – att ordningen med tullkontroller som infördes av denna stat under överträdelseperioden för att bekämpa detta bedrägeri, vilken med några få undantag var begränsad till åtgärder för uppbörd av tullar i efterhand, inte – och rentav på ett uppenbart sätt – iakttog effektivitetsprincipen i artikel 325.1 FEUF.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan bifallas såvitt avser den första grunden, i den mån den avser ett åsidosättande av artikel 325.1 FEUF.
b)

Huruvida de skyldigheter som uppställs i unionens tullagstiftning åsidosattes
Vad därefter beträffar Förenade kungarikets påstådda underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt unionens tullagstiftning, har kommissionen gjort gällande att denna stat underlät, för det första, att vidta åtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen i strid med artikel 3 i unionens tullkodex, jämförd med artikel 4.3 FEU, för det andra, att utföra tullkontroller på grundval av en riskanalys, i strid med artikel 13 i gemenskapens tullkodex och artikel 46 i unionens tullkodex, och för det tredje, att kräva att garantier skulle ställas, i strid med artikel 248.1 i tillämpningsförordningen och artikel 244 i genomförandeförordnigen, samt att den, för det fjärde, inte bokförde de tullskulder som återstod att uppbära så snart tullmyndigheterna i denna stat lade märke till den situation som gav upphov till fastställandet av dessa tullskulder, i strid med artikel 220.1 i gemenskapens tullkodex och artikel 105.3 i unionens tullkodex.
1)

Inledande synpunkter
Domstolen konstaterar inledningsvis att den anmärkning som avser artikel 3 i unionens tullkodex, jämförd med artikel 4.3 FEU, inte har någon självständig betydelse i förhållande till den anmärkning som avser ett åsidosättande av artikel 325 FEUF och som har prövats i punkterna 208–258 i förevarande dom. Kommissionen har nämligen inte utvecklat denna anmärkning på grundval av specifika argument avseende de bestämmelser som ligger till grund för denna anmärkning.
Såsom även generaladvokaten i huvudsak påpekade i punkt 173 i sitt förslag till avgörande, vad beträffar medlemsstaternas skyldigheter att bekämpa varje form av bedrägeri och all annan olaglig verksamhet som kan rikta sig mot unionens ekonomiska intressen, utgör artikel 325.3 FEUF ett särskilt uttryck för den allmänna principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU. Härav följer att det inte är nödvändigt att göra en separat prövning av denna anmärkning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 2006, kommissionen/Irland,
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
, punkterna
–
).
Det ska emellertid prövas huruvida Förenade kungariket, såsom kommissionen har hävdat, i samband med Förenade kungarikets åtgärder för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering under överträdelseperioden, dels åsidosatte artikel 13 i gemenskapens tullkodex och artikel 46 i unionens tullkodex, genom att denna stat, före tullklareringen av de berörda varorna, inte genomförde tullkontroller baserade på en riskanalys, såsom den i Olafs och JRC:s metod, som gör det möjligt att upptäcka import som kan vara undervärderad och som följaktligen bör bli föremål för kontroller vad gäller det deklarerade tullvärdets riktighet, dels åsidosatte artikel 248.1 i tillämpningsförordningen och artikel 244 i genomförandeförordningen, på grund av att denna stat inte krävde att garantier skulle ställas för den import som på så sätt identifierades som potentiellt undervärderad.
Kommissionen har av domen av den 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary (
C‑291/15
,
EU:C:2016:455
), dragit slutsatsen att när varor deklareras till extremt låga tullvärden och särskilt till värden som är mer än 50 procent lägre än det statistiska genomsnittspriset, finns det anledning att betvivla de aktuella tulldeklarationernas riktighet, så att dessa varor inte kan övergå till fri omsättning utan föregående kontroll av de således deklarerade värdena. Kommissionen har även hänvisat till domen av den 17 mars 2011, kommissionen/Portugal (
C‑23/10
,
EU:C:2011:160
), till stöd för principen att när tullmyndigheter har konkreta indikationer på att tulldeklarationer är felaktiga, vilket skulle kunna resultera i uppbörd av lägre tullar än dem som faktiskt ska betalas, är dessa myndigheter skyldiga att granska dessa deklarationer och utföra nödvändiga kontroller.
Förenade kungariket har, med stöd av de intervenerande medlemsstaterna, gjort gällande att det följer av den rättspraxis som kommissionen har åberopat att medlemsstaternas tullmyndigheter är skyldiga att utföra tullkontroller endast om de har konkreta indikationer på att uppgifterna i en tulldeklaration är felaktiga. När dessa myndigheter endast betvivlar riktigheten av dessa uppgifter, exempelvis på grundval av konstaterandet att det föreligger en skillnad på mer än 50 procent mellan det deklarerade priset och det statistiska genomsnittsvärdet, har dessa myndigheter däremot endast möjlighet att utföra sådana kontroller, dock utan att vara skyldiga att göra det.
I förevarande fall hade tullmyndigheterna, med hänsyn till den information som de hade tillgång till, inte några konkreta indikationer på att den aktuella importen var undervärderad, utan de hade på sin höjd anledning att betvivla att de deklarerade tullvärdena var riktiga, i den mening som avses i rättspraxis, och det skulle därför ha varit tillåtet för dem att utföra tullkontroller, men de var inte skyldiga att göra det. Konstaterandet att det deklarerade tullvärdet var mer än 50 procent lägre än det statistiska genomsnittsvärdet och följaktligen lägre än tröskelvärdet för det lägsta godtagbara priset enligt Olafs och JRC:s metod utgör inte heller en konkret indikation på undervärdering av detta tullvärde, utan på sin höjd ett skäl för att betvivla tullvärdets riktighet, och innebar följaktligen inte någon skyldighet för myndigheterna i Förenade kungariket att kontrollera tullvärdets riktighet.
I detta skede räcker det för domstolen att ange att det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering utgjorde ett storskaligt bedrägeri, som involverade import under en relativt lång period inom hela unionen, och i synnerhet i Förenade kungariket, av stora volymer varor med extremt låga deklarerade värden och som följaktligen var suspekta vid första anblicken, av så kallade skenföretag som klart utsatte unionen för stora risker med avseende på unionens ekonomiska intressen på grund av följdriktiga förluster av traditionella egna medel som i mycket stor utsträckning var omöjliga att uppbära. I det sammanhanget innebar Förenade kungarikets tullmyndigheters kännedom, till följd av bland annat de uppgifter som lämnades av Olaf och kommissionen, om bedrägeriets omfattning och särdrag samt de stora ekonomiska risker som detta bedrägeri utsatte unionen för, att dessa myndigheter hade tillräckligt konkreta indikationer beträffande oriktigheten av de uppgifter som angavs i ett betydande antal tulldeklarationer avseendet värdet på de berörda produkterna från Kina, vilket således tvingade dem att vidta lämpliga tullkontrollåtgärder för att kontrollera detta värde på ett systematiskt sätt i fråga om den berörda importen för att slutligen säkerställa full och faktisk betalning av de utestående tullarna.
I ett sådant bedrägerisammanhang kunde den information som för medlemsstaternas tullmyndigheter följde av att import till mycket låga priser - genom en sådan riskprofil som de lägsta godtagbara priserna enligt Olafs och JRC:s metod - identifierades såsom potentiellt undervärderad, ge dessa myndigheter konkreta indikationer på att de uppgifter som angavs i tulldeklarationerna för de produkter som omfattades av denna riskprofil var felaktiga och därför skulle bli föremål för tullkontroller före tullklareringen av de berörda varorna.
Mot bakgrund av dessa inledande överväganden ska domstolen följaktligen pröva de anmärkningar som avses i punkt 259 i förevarande dom, med undantag av den anmärkning som avser åsidosättande av artikel 3 i unionens tullkodex, jämförd med artikel 4.3 FEU.
2)

Huruvida de skyldigheter som uppställs i artikel 13 i gemenskapens tullkodex och i artikel 46 i unionens tullkodex åsidosattes
i)

Parternas argument
Vad beträffar det fördragsbrott som har lagts Förenade kungariket till last, och som avser åsidosättande av artikel 13 i gemenskapens tullkodex och artikel 46 i unionens tullkodex, anser kommissionen att denna stat, i samband med sina åtgärder för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering under överträdelseperioden, inte utförde tullkontroller före tullklareringen av de berörda varorna, baserade på en sådan riskanalys som den enligt Olafs och JRC:s metod, som gör det möjligt att upptäcka import som kan vara undervärderad och som följaktligen ska bli föremål för kontroller avseende det deklarerade tullvärdets riktighet.
I det avseendet framgår det av de handlingar som har ingetts till domstolen att kommissionen har klandrat Förenade kungariket, inte för att det inte har tillämpat Olafs och JRC:s metod, utan snarare för att denna stat inte har vidtagit de grundläggande åtgärder som Olaf rekommenderade, nämligen bland annat kontroller baserade på riskprofiler som tillämpas på förhand. Kommissionen har medgett att denna metod inte var juridiskt bindande för medlemsstaterna, och även om den anser att det var att föredra att riskprofiler eller risktröskelvärden fastställda på unionsnivå tillämpades, såsom de lägsta godtagbara priserna, som har fastställts med tillämpning av den metoden, har kommissionen hävdat, utan att motsägas av Förenade kungariket på den punkten, att den alltid har godtagit att medlemsstaterna tillämpar sina egna riskprofiler eller risktröskelvärden under förutsättning att dessa är jämförbara med eller striktare än de lägsta godtagbara priserna.
Förenade kungariket har hävdat att denna stat grundade de tullkontroller som Förenade kungariket utförde under överträdelseperioden för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering på en riskanalys. Denna analys utgick huvudsakligen från tillämpningen av en riskprofil för att identifiera, och därefter kontrollera, en begränsad grupp av aktörer som regelbundet importerar de berörda produkterna till mycket låga priser och som betecknas som ”högriskimportörer”, och ger i förekommande fall upphov till utfärdandet av beslut om uppbörd av tullar i efterhand, såsom betalningskraven C18. Inom ramen för operation Breach, som inleddes i maj 2015 och som fortfarande pågår, identifierades 239 stycken ”högriskimportörer” med tillämpning av denna riskprofil. Det rör sig om en ”berättigad och rimlig strategi”, eftersom praxis har visat att den övervägande delen av den berörda importen härrörde från endast 129 aktörer av totalt 20000 aktörer som importerade de berörda produkterna från Kina.
ii)

Domstolens bedömning
Artikel 13.2 i gemenskapens tullkodex var tillämplig på den del av överträdelseperioden som slutade den 30 april 2016. I artikel 13.2 första stycket föreskrevs att andra tullkontroller än stickprovskontroller ska baseras på ”riskanalys med användning av automatiserad databehandling”, i syfte att identifiera och kvantifiera riskerna och utarbeta nödvändiga åtgärder för att bedöma dem, på grundval av kriterier som utarbetats på nationell nivå, unionsnivå och, när så är möjligt, på internationell nivå. I artikel 13.2 andra stycket föreskrevs att en ”gemensam ram för riskhantering”, ”gemensamma kriterier” och ”prioriterade kontrollområden” ska fastställas ”i enlighet med kommittéförfarandet”.
Dessa skyldigheter återges, med en ändrad formulering i artikel 46.2 och 46.3 i unionens tullkodex, som är tillämplig på den del av överträdelseperioden som började den 1 maj 2016.
I artikel 46.2 i unionens tullkodex föreskrivs att andra tullkontroller än slumpvisa kontroller ska ”främst baseras på riskanalys som görs med hjälp av elektronisk databehandlingsteknik” i syfte att, på grundval av kriterier som utarbetats på nationell nivå, unionsnivå och, i förekommande fall, internationell nivå, identifiera och bedöma risker och utarbeta nödvändiga motåtgärder. I artikel 46.3 i unionens tullkodex föreskrivs att tullkontroller ska utföras inom en ”gemensam ram för riskhantering” som grundar sig på utbyte av riskinformation och riskanalysresultat mellan tullförvaltningar och genom vilken det fastställs ”gemensamma riskkriterier och standarder, kontrollåtgärder och prioriterade kontrollområden”.
Artikel 46.4 i unionens tullkodex ålägger dessutom tullmyndigheterna i medlemsstaterna att bedriva en ”riskhantering”.
I artikel 46.6 och 46.7 i unionens tullkodex förtecknas de uppgifter som ska beaktas vid fastställandet av särskilt ”gemensamma riskkriterier och standarder”, och de uppgifter som dessa kriterier och standarder ska innefatta.
Det är utrett att kommissionen, under överträdelseperioden, inte fastställde några gemensamma riskkriterier och standarder i form av en rättsakt som var bindande för medlemsstaterna, även om kommissionen den 21 augusti 2014, genom ett meddelande, antog en strategi och en handlingsplan för riskhantering på tullområdet (meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om EU:s strategi och handlingsplan för riskhantering på tullområdet: Hantera risker, stärka säkerheten i leveranskedjan och underlätta handeln (COM/2014/527 final)). Som Republiken Portugal påpekade vid förhandlingen och som bekräftas av punkterna 13 och 15 i revisionsrättens särskilda rapport nr 04/2021, med titeln ”Tullkontroller: otillräcklig harmonisering skadar EU:s ekonomiska intressen”, antog kommissionen den 31 maj 2018 ett första bindande beslut i vilket det fastställdes gemensamma ekonomiska riskkriterier och standarder i form av ett ”sekretessbelagt EU-dokument”, vilket i december 2019 kompletterades med en ”vägledning” som inte var bindande.
Olafs och JRC:s metod – såsom den rekommenderades till medlemsstaterna av Olaf och kommissionen och som det redogjordes för bland annat i riktlinjerna för den prioriterade kontrollinsatsen Discount för att tillämpas i samband med denna insats – kan, i den mån som den innefattar bland annat en beskrivning av riskerna och de riskfaktorer eller riskindikatorer som ska användas för att välja ut vilka varor som ska genomgå tullkontroll och anger den typ av tullkontroll som tullmyndigheterna ska utföra, anses tillämpa icke bindande gemensamma riskkriterier som ingår i den gemensamma ramen för riskhantering
Det ska framhållas att eftersom tullkontrollerna ytterst syftar till att förhindra och bekämpa bedrägerier i unionens tullsystem, utgör varje icke bindande gemensam åtgärd som skulle kunna vidtas eller rekommenderas i förhållande till de kriterier för riskanalys och riskhantering som avses i artikel 13.2 första och andra stycket i gemenskapens tullkodex och i artikel 46.2 och 46.3 i unionens tullkodex, med nödvändighet en del i den kamp mot bedrägerier som avses i artikel 325 FEUF. Det framgår av artikel 325.1 och 325.3 FEUF att kampen mot bedrägerier inbegriper ett nära samarbete mellan, å ena sidan, medlemsstaterna och unionen och, å andra sidan, medlemsstaterna själva.
I den mån den gemensamma ramen för riskhantering inom vilken tullkontrollerna ska utföras grundar sig, enligt artikel 46.3 i unionens tullkodex, inte bara på gemensamma riskkriterier och standarder, utan även på utbyte av riskinformation och riskanalysresultat mellan tullförvaltningar samt på tullkontrollåtgärder och prioriterade kontrollområden, utgör den ett särskilt uttryck för artikel 325.3 FEUF, i vilken det anges att medlemsstaterna ska samordna sina åtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen mot bedrägerier, genom att med kommissionens hjälp organisera ett nära och regelbundet samarbete mellan de behöriga myndigheterna.
När sådana icke bindande gemensamma kriterier för riskanalys och riskhantering rekommenderas, är således medlemsstaterna visserligen i princip inte formellt bundna av dessa kriterier, men de är skyldiga, enligt denna samarbetsskyldighet, att ta vederbörlig hänsyn till dessa eller rentav följa dessa om de inte har utvecklat nationella kriterier som är åtminstone lika effektiva som de kriterier som unionen har rekommenderat.
Härav följer att Förenade kungariket, enligt de skyldigheter som ålåg denna stat enligt artikel 13 i gemenskapens tullkodex och artikel 46 i unionens tullkodex, jämförda med artikel 325 FEUF, var skyldigt, åtminstone vid definitionen av dess system för riskanalys och riskhantering under överträdelseperioden, att – mot bakgrund av tillvägagångssättet och de särskilda kännetecknen för det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering som denna stat kände till – ta vederbörlig hänsyn till riskprofilerna och de typer av tullkontroller som Olaf och kommissionen rekommenderade denna stat att tillämpa för att bekämpa detta bedrägeri, och detta trots att de tillämpade riskkriterierna inte är bindande.
Det ska dock konstateras att trots de förnyade rekommendationerna från Olaf och kommissionen, utförde inte Förenade kungariket, förutom under den operativa fasen av operation Snake, det vill säga under perioden den 17 februari–17 mars 2014, några tullkontroller innan de berörda varorna frigjordes på grundval av riskprofiler såsom risktröskelvärdena i Olafs och JRC:s metod eller andra riskprofiler med en jämförbar effektivitet.
Som framgår av punkt 281 i förevarande dom var Förenade kungariket, i en situation som kännetecknades av avsaknaden av bindande unionsåtgärder, inte skyldigt att följa sådana rekommendationer, under förutsättning att de kriterier för riskanalys och riskhantering som Förenade kungariket antog var åtminstone jämförbara, i fråga om effektivitet, med de kriterier som unionen rekommenderade, om inte effektivare än dessa.
Vid ett möte som hölls den 28 juli 2015, uppgav dock tullmyndigheterna i Förenade kungariket till Olaf att användningen av riskindikatorer som bygger på genomsnittspriser skulle vara kontraproduktiv och oproportionerlig sett till importvolymen till denna medlemsstat.
Förenade kungariket har hävdat, bland annat som svar på de frågor som domstolen har ställt, att eftersom det ansåg att riskprofilerna enligt Olafs och JRC:s metod inte var tillräckligt exakta, särskilt genom att de gav upphov till felaktigt positiva fall beträffande laglig import som skett till mycket låga priser åt välkända stora detaljhandelskedjor, föredrog Förenade kungariket att utveckla sina egna effektivare nationella riskprofiler. Den omständigheten att dessa slutligen var färdiga att börja användas först från och med den 12 oktober 2017, det vill säga det datum då operation Swift Arrow inleddes, beror på åtgärdens komplexitet och de betydande medel som måste ägnas åt denna.
Domstolen godtar inte dessa argument.
Det är nödvändigt att framhålla allvaret i och omfattningen av det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering samt de stora ekonomiska risker som bedrägeriet uppenbarligen medförde för unionen, vilka Förenade kungariket för övrigt kände till då denna stat upprepade gånger hade varnats av Olaf och kommissionen. Det ska även framhållas att Förenade kungariket åtminstone var skyldigt, vid utarbetandet av sitt system för riskanalys och riskhantering, att ta vederbörlig hänsyn till de riskkriterier som Olaf och kommissionen vid flera tillfällen hade rekommenderat denna stat att tillämpa, i synnerhet risktröskelvärdena, såsom de lägsta godtagbara priserna enligt Olafs och JRC:s metod som skulle tillämpas före tullklareringen av de berörda varorna.
Under dessa omständigheter kunde inte Förenade kungariket, i avvaktan på slutförandet av dess arbete med att införa egna risktröskelvärden som påstods vara effektivare, vägra att tillämpa en riskprofil av något slag som skulle göra det möjligt att, före tullklareringen av varorna, identifiera import till mycket låga priser som medför en betydande risk för undervärdering i syfte att tillämpa tullkontroller innan varorna övergår till fri omsättning.
Det ska erinras om att kommissionen inte har klandrat Förenade kungariket för att inte ha gjort en korrekt tillämpning av riskprofilerna enligt Olafs och JRC:s metod, utan snarare för att, inom ramen för sin ordning för riskanalys och riskhantering och före inledandet av operation Swift Arrow, inte ha tillämpat någon riskprofil före tullklareringen av de berörda varorna, trots att det var den enda metod som skulle ha gjort det möjligt att upptäcka import som kunde vara undervärderad för att inrikta tullkontrollerna innan dessa varor frigjordes.
Vidare framgår det av den analys av artikel 325 FEUF som har gjorts i punkterna 208–220 i förevarande dom att med hänsyn till kännetecknen för det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, kunde de motåtgärder som skulle göra det möjligt att på ett effektivt och avskräckande sätt bekämpa bedrägeriet inte vara begränsade till uppbörd av tullar i efterhand, eftersom det i regel var dömt att misslyckas i fråga om skenföretag, utan måste innefatta tullkontroller innan de varor som har deklarerats till extremt låga värden övergår till fri omsättning.
Enligt artikel 13 i gemenskapens tullkodex och artikel 46 i unionens tullkodex, jämförda med artikel 325 FEUF, var Förenade kungariket, för att säkerställa en effektiv och avskräckande bedrägeribekämpning, skyldigt att välja ut de tulldeklarationer som skulle bli föremål för sådana förhandskontroller på grundval av en riskanalys som görs med hjälp av elektronisk databehandlingsteknik, vilket Förenade kungariket underlät att göra under hela överträdelseperioden, utom vad beträffar den period som operation Snake pågick, från den 17 februari till och med den 17 mars 2014.
Eftersom kommissionen har grundat sin anmärkning på endast denna underlåtenhet, finns det inte någon anledning att pröva de olika anmärkningar som avser Olafs och JRC:s metod, vilken användes som riskanalysverktyg, i den mån som denna metod föreskriver godtyckliga eller till och med alltför inkluderande risktröskelvärden med hänsyn till det stora antalet felaktigt positiva fall som den gav upphov till och som avser lågprisimport, som visserligen är laglig, av stora detaljhandelskedjor.
För fullständighetens skull kan det anges att eftersom det framgår av de studier som bifogades Olafs rapport att de lägsta godtagbara priserna, vilka användes som risktröskelvärden inom ramen för Olafs och JRC:s metod, fastställdes utifrån korrigerade genomsnittspriser på grundval av vetenskaplig forskning som utfördes av JRC och som innefattade analys av histogram och fördelningen, vad gäller pris, olika typer av import, tycks de inte vara godtyckliga, utan baserade på objektiva och neutrala kriterier.
Eftersom de risktröskelvärden enligt Olafs och JRC:s metod som de lägsta godtagbara priserna utgör grundar sig på statistiska genomsnittspriser, det vill säga korrigerade genomsnittspriser, och endast syftar till att identifiera import som medför en betydande risk för undervärdering, för att de deklarerade tullvärdena ska kontrolleras vad beträffar sådan import, och inte syftar till att fastställa huruvida sådan import faktiskt är undervärderad, medför dessa tröskelvärden, på grund av sin art, ett visst antal felaktigt positiva fall.
I motsats till vad Förenade kungariket har hävdat kan följaktligen de lägsta godtagbara prisernas tillförlitlighet som riskprofil inte ifrågasättas enbart på grund av den omständigheten – om det antas att den är styrkt – att 11,2 procent av volymen laglig import som utförts av vissa välkända stora detaljhandelskedjor, deklareras till värden som understiger dessa priser. Ett sådant antal felaktigt positiva fall framstår nämligen som rimlig med hänsyn till de lägsta godtagbara prisernas värdefulla bidrag till att upptäcka de aktuella bedrägerierna i form av undervärdering.
Slutligen har kommissionen, såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 209 i sitt förslag till avgörande, som svar på domstolens frågor och utan att motsägas av Förenade kungariket på den punkten angett, för det första, att de lägsta godtagbara priserna hade införts och därefter tillämpats som riskprofiler i samband med den prioriterade kontrollinsatsen Discount år 2011 och därefter i samband med operation Snake år 2014 efter en fördjupad diskussion mellan medlemsstaterna och i samförstånd mellan dessa och, för det andra, att fastställandet av de lägsta godtagbara priserna till en nivå på 50 procent av de korrigerade genomsnittspriserna inte som sådant hade ifrågasatts av någon medlemsstat under överträdelseperioden.
Med hänsyn till det ovan anförda ska talan bifallas såvitt avser den första grunden, i den mån den avser att Förenade kungariket åsidosatte artikel 13 i gemenskapens tullkodex och artikel 46 i unionens tullkodex, eftersom denna stat, i samband med dess åtgärder för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering under överträdelseperioden, inte utförde tullkontroller baserade på en riskanalys före tullklareringen av de berörda varorna.
3)

Huruvida de skyldigheter som uppställs i artikel 248.1 i tillämpningsförordningen och artikel 244 i genomförandeförordningen åsidosattes
Såsom har påpekats i punkt 259 i förevarande dom, har kommissionen klandrat Förenade kungariket för att ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 248.1 tillämpningsförordningen och artikel 244 i genomförandeförordningen, vilka ålägger tullmyndigheterna att kräva att en tillräcklig garanti ställs om de anser att kontrollen av tulldeklarationen kan innebära ett högre tullbelopp än det belopp som följer av uppgifterna i tulldeklarationen.
Även om det är riktigt – såsom Förenade kungariket har hävdat – att artikel 248.1 i tillämpningsförordningen och artikel 244 i genomförandeförordningen, på grund av användningen av verbet ”anse”, ger medlemsstaternas tullmyndigheter ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när de beslutar huruvida det är nödvändigt att kräva att garantier ställs, begränsas detta utrymme för skönsmässig bedömning – såsom även generaladvokaten påpekade i huvudsak i punkt 218 i sitt förslag till avgörande – av effektivitetsprincipen i artikel 325.1 FEUF, enligt vilken ett effektivt skydd av unionens ekonomiska intressen ska säkerställas mot bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som kan skada dessa intressen.
Såsom har framhållits i punkterna 220 och 251 i förevarande dom, kan räckvidden av effektivitetsprincipen, i den mån den är tillämplig på medlemsstaternas särskilda skyldighet enligt artikel 325.1 FEUF att säkerställa en effektiv och fullständig uppbörd av unionens egna medel i form av tullar, inte fastställas på ett abstrakt och statiskt sätt, eftersom den beror på vad som kännetecknar det aktuella bedrägeriet eller den aktuella olagliga verksamheten, vilket för övrigt kan förändras över tid.
I förevarande fall ska det erinras om att det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering kännetecknades av import, till extremt låga priser, av stora volymer av de berörda produkterna från Kina av så kallade fenixbolag, som bildats specifikt för att genomföra detta bedrägeri, vilka endast hade minimitillgångar och avvecklades eller likviderades så snart de blev föremål för kontroller vad beträffar riktigheten av de tullvärden som de hade deklarerat, vilket redan från början gjorde all uppbörd i efterhand av tullar illusorisk i de allra flesta fall.
Ett effektivt skydd av unionens ekonomiska intressen mot de betydande förluster av traditionella egna medel som kan följa av att det inte har skett någon uppbörd av stora tullbelopp avseende denna omfattande och på ett bedrägligt sätt uppenbart undervärderade import krävde, i ett sådant bedrägerisammanhang, inte bara inrättandet av en riskprofil som skulle göra det möjligt att automatiskt upptäcka import som medför en betydande risk för undervärdering och som följaktligen bör bli föremål för kontroller vad gäller riktigheten av de deklarerade tullvärdena, utan även ett systematiskt krav på att garantier ställs i fråga om denna import.
Såsom har konstaterats i punkt 247 i förevarande dom är det utrett att Förenade kungariket, under överträdelseperioden, krävde att garantier skulle ställas endast i yttersta undantagsfall under den period som operation Snake pågick, till ett totalbelopp på endast 0,4144 procent av det sammanlagda beloppet av de tilläggstullar som krävdes i betalningskraven C18 Snake, och dessa garantier återbetalades dessutom efter det att de betalningskrav som de var hänförliga till avskrevs.
Förenade kungariket har bestritt att fördragsbrott föreligger och gjort gällande, för det första, att eftersom dess tullmyndigheter inte förfogade över uppgifter som gjorde det möjligt att beräkna garantiernas belopp på grundval av ett tillförlitligt ersättningsvärde, kunde garantierna med framgång angripas i administrativa förfaranden och domstolsförfaranden om de beräknades på grundval av det korrigerade genomsnittspriset.
Domstolen godtar inte dessa argument.
Såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 224 i sitt förslag till avgörande, var Förenade kungariket ansvarigt för att korrekt fastställa de deklarerade tullvärdena på import till sitt territorium genom att tillämpa tullkontroller som, med hänsyn till särdragen i det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, borde innefatta kontroller före tullklareringen av de berörda varorna, och det ankom därför på tullmyndigheterna i Förenade kungariket att begära information från de berörda aktörerna om varornas kvalitet och att ta prover i samband med fysiska kontroller, vilket skulle ha gett dessa myndigheter de nödvändiga uppgifterna för att fastställa ett ersättningsvärde som kunde användas för att beräkna garantiernas korrekta belopp.
Även om Olaf i det sammanhanget, inom ramen för operation Snake, försökte att stödja de åtgärder som medlemsstaterna vidtog genom att be de kinesiska myndigheterna att lämna uppgifter om exportpriser som kunde användas för att fastställa ersättningsvärdena för de varor som hade undervärderats vid importen, kan den omständigheten att relativt få exportpriser slutligen lämnades av dessa myndigheter, och att användningen i domstolsförfaranden av de priser som hade lämnats dessutom var underkastad strikta begränsningar, inte påverka det faktum att det ankom på Förenade kungariket, och inte på Olaf eller kommissionen, att organisera dess ordning för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering på ett sådant sätt att det kunde få tillgång till tillräckliga uppgifter om de berörda varornas värde, såsom uppgifter om varornas kvalitet eller nivån på deras finish.
För det andra har Förenade kungariket bestritt det fördragsbrott som avser åsidosättande av artikel 248.1 i tillämpningsförordningen och artikel 244 i genomförandeförordningen, på grund av att skyldigheten att systematiskt ställa en garanti skulle innebära en oberättigad kränkning av de berörda importörernas rätt till egendom och skulle därför strida mot artikel 17 i stadgan och artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Paris den 20 mars 1952.
Såsom det har erinrats om i punkterna 220 och 251 ovan, följer det av domstolens praxis avseende artikel 325.1 FEUF att skyldigheten att säkerställa en effektiv och fullständig uppbörd av unionens egna medel i form av tullar kräver ett nödvändigt iakttagande av de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan och de allmänna principerna i unionsrätten.
I förevarande fall har kommissionen kritiserat Förenade kungariket för att det inte systematiskt krävde att garantier skulle ställas före tullklareringen av de berörda varorna endast såvitt avser den import vars deklarerade värde understeg ett risktröskelvärde och som därför innebar en betydande risk för undervärdering.
Vidare ska det konstateras, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 222 i sitt förslag till avgörande, att Förenade kungariket inte har förklarat exakt varför en sådan skyldighet att systematiskt ställa garantier för import som med tillämpning av en riskprofil har upptäckts innebära en betydande risk för undervärdering, skulle utgöra ett åsidosättande av de berörda aktörernas rätt till egendom.
Även om skyldigheten att systematiskt ställa garantier för sådan import kan medföra en begränsning av den grundläggande rätten till egendom, tycks en sådan begränsning dessutom vara motiverad med hänsyn till de krav som ställs i artikel 52.1 i stadgan.
I överensstämmelse med denna bestämmelse är nämligen denna begränsning föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till egendom och proportionalitetsprincipen, eftersom begränsningen är nödvändig och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen.
Skyldigheten att systematiskt ställa en garanti för sådan import som medför en betydande risk för undervärdering svarar faktiskt mot målet av allmänt samhällsintresse, som har erkänts i artikel 325 FEUF, att skydda unionens ekonomiska intressen och särskilt att medlemsstaternas tullmyndigheter för det syftet ska vidta lämpliga tullkontrollåtgärder för att säkerställa en fullständig och effektiv uppbörd av traditionella egna medel i form av tullar.
Med hänsyn till det faktum att en garanti frisläpps så snart den berörda importören betalar de tullar som faktiskt ska betalas eller det, efter kontroll, konstateras att importören har korrekt deklarerat de berörda varornas tullvärde, är skyldigheten att, även systematiskt, ställa en sådan garanti strängt tillfällig och förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till egendom och proportionalitetsprincipen.
Att en sådan skyldighet är proportionerlig beror slutligen även på att kommissionen specifikt har kritiserat Förenade kungariket för att inte ha föreskrivit denna skyldighet endast i fråga om import som medför en betydande risk för undervärdering och som, med hjälp av en automatisk riskprofil, upptäcks innan dessa varor frigörs.
Vad beträffar sådan import ska tullmyndigheterna, enligt artikel 181a i tillämpningsförordningen och artikel 140 i genomförandeförordningen, hysa tvivel om det deklarerade tullvärdet, om de har anledning att betvivla att det utgör det sammanlagda belopp som betalats eller ska betalas, och de är följaktligen skyldiga att anse att kontrollen av de aktuella tulldeklarationerna kan innebära högre tullbelopp som kommer att förfalla till betalning än det belopp som följer av uppgifterna i dessa tulldeklarationer, enligt artikel 248 i tillämpningsförordningen och artikel 244 i genomförandeförordningen.
Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att Förenade kungariket inte har iakttagit sina skyldigheter enligt artikel 13 i gemenskapens tullkodex, artikel 46 i unionens tullkodex, artikel 248.1 i tillämpningsförordningen och artikel 244 i genomförandeförordningen, genom att denna stat, under överträdelseperioden, huvudsakligen begränsade sin ordning för tullkontroller i syfte att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering till åtgärder som tillämpades efter tullklareringen av de berörda varorna, såsom beslut om uppbörd i efterhand av tullar, och underlät att i denna ordning systematiskt inkorporera åtgärder som är tillämpliga före denna tullklarering, i synnerhet tullkontroller av import som med tillämpning av en automatisk riskprofil har upptäckts medföra en betydande risk för undervärdering och det systematiska ställandet av garantier för sådan import.
Denna slutsats följer huvudsakligen av konstaterandet om bristande effektivitet och, i förevarande fall, den uppenbart bristande effektiviteten i den ordning för tullkontroller som Förenade kungariket tillämpade under överträdelseperioden för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, vilket berodde på att denna ordning inte var anpassad till de förhållanden som kännetecknar bedrägeriet eftersom den var inriktad på kontroller som tillämpades efter tullklareringen av de berörda varorna, trots att Förenade kungariket hade tillräcklig kännedom om bedrägeriet redan från början av denna period.
Såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 227 i sitt förslag till avgörande, påverkas inte slutsatsen att de tullkontroller som utfördes av Förenade kungariket under överträdelseperioden för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering i förevarande fall var uppenbart olämpliga och otillräckliga av det argument som denna stat har åberopat, enligt vilket Förenade kungariket deltog i tullkontrollinsatser på unionsnivå, som till exempel den prioriterade kontrollinsatsen Discount år 2011, operation Snake år 2014 eller operation Octopus år 2016, och genomförde sina egna insatser, såsom operation Breach eller Samurai.
Det ankommer nämligen på medlemsstaternas tullmyndigheter att övervaka tillämpningen av unionens tullagstiftning och i synnerhet utföra lämpliga tullkontroller för att på ett effektivt sätt skydda unionens ekonomiska intressen. För att fullgöra denna uppgift krävs ett kontinuerligt, konsekvent och systematiskt arbete av dessa myndigheter, vilket inte kan begränsas till enstaka deltaganden i tullinsatser, vars verkningar endast kan vara tillfälliga. De tullkontrollåtgärder som vidtas på unionsnivå syftar vidare visserligen till att stödja medlemsstaterna, men kan inte ersätta de åtgärder för att kontrollera och effektivt skydda unionens ekonomiska intressen som åligger medlemsstaterna.
I det avseendet är det utrett att operation Breach, som inleddes av myndigheterna i Förenade kungariket i maj 2015, var den första tullkontrollåtgärden av Förenade kungariket som specifikt syftade till att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, och att operation Swift Arrow var den första åtgärden av Förenade kungariket varigenom kontroller som utförs före tullklareringen av import som upptäckts med hjälp av en riskprofil systematiskt integrerades i ordningen för tullkontroller.
Den uppenbart bristande effektiviteten i de åtgärder som Förenade kungariket vidtog under överträdelseperioden för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering och, omvänt, effektiviteten och den avskräckande karaktären hos en ordning som systematiskt integrerar tullkontroller som utförs före tullklareringen av de berörda varorna och som grundar sig på en riskprofil framgår även, såsom kommissionen har hävdat, av de statistiska uppgifter som kommissionen har lämnat.
Dessa statistiska uppgifter, vilka anges bland annat i bilagan till kommissionens svar på domstolens frågor, bekräftar, för det första, att volymen av import som tulldeklarerades i Förenade kungariket under överträdelseperioden till priser som understeg det lägsta godtagbara priset (det vill säga 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset), i synnerhet den import som deklarerades till priser som understeg 10 procent av det korrigerade genomsnittspriset och följaktligen till extremt låga priser, ökade kraftigt från år till år medan volymen av import som skedde till priser som översteg det lägsta godtagbara priset förblev relativt stabil.
Volymen av import som skedde till priser som understeg 10 procent av det korrigerade genomsnittspriset ökade således från 4189937 kg år 2011 till 314088517 kg år 2016. Under överträdelseperioden utgjorde volymen av import till deklarerade priser som understeg det lägsta godtagbara priset 41 procent av den totala importen av de berörda produkterna från Kina. 69,5 procent av den import som skedde till deklarerade priser som understeg det lägsta godtagbara priset avsåg under denna period import som skedde till deklarerade priser som understeg 10 procent av det korrigerade genomsnittspriset.
51 procent av den import som skedde till priser som understeg det lägsta godtagbara priset deklarerades i december 2012 till ett pris som understeg 10 procent av det korrigerade genomsnittspriset, och i december 2016 ökade denna procentsats till 85 procent.
För det andra visar de statistiska uppgifter som kommissionen har lämnat på ett obestridligt sätt att från och med inledandet av operation Swift Arrow, som var den första insatsen av myndigheterna i Förenade kungariket varigenom kontroller som utförs före tullklareringen av import som med hjälp av en automatisk riskprofil upptäckts innebära en betydande risk för undervärdering systematiskt integrerades i ordningen för tullkontroller, minskade omedelbart den import som skedde till deklarerade priser som understeg det lägsta godtagbara priset så till den grad att den upphörde inom en tidsrymd på några månader. Denna undervärderade import minskade nämligen med 90 procent under en period på enbart tre månader.
4)

Huruvida de skyldigheter som uppställs i artikel 220.1 i gemenskapens tullkodex och i artikel 105.3 i unionens tullkodex åsidosattes
Såsom har påpekats i punkt 207 i förevarande dom, ska domstolen nu pröva den anmärkning som avser att de skyldigheter som följer av artikel 220.1 i gemenskapens tullkodex och artikel 105.3 i unionens tullkodex kontinuerligt åsidosattes, eftersom Förenade kungariket, såvitt avser den aktuella importen, inte bokförde de tullskulder som återstod att driva in så snart dess tullmyndigheter blev varse den situation som ledde till att dessa skulder fastställdes.
Förenade kungariket har bestritt denna anmärkning och i huvudsak gjort gällande att det borde ha bokfört ytterligare tullskulder endast om det var skyldigt att kontrollera de aktuella tulldeklarationerna, eftersom det endast skulle vara möjligt att beräkna de tilläggstullar som lagligen skulle betalas om dessa tulldeklarationer först hade kontrollerats. Förenade kungariket var inte skyldigt att kontrollera dessa tulldeklarationer, vilkas värde understeg de tröskelvärden som fastställts av Olaf, och det kontrollerade faktiskt inte dessa. Under alla omständigheter skulle denna skyldighet att bokföra tullarna i räkenskaperna över unionens egna medel ha krävt att Förenade kungariket hade information om de exakta belopp som skulle betalas och som det inte bokförde. Även om Förenade kungariket hade utfört kontroller, skulle det inte ha sådan information.
Domstolen konstaterar att i den mån som kommissionen, genom sin anmärkning om att artikel 220.1 i gemenskapens tullkodex och artikel 105.3 i unionens tullkodex åsidosattes, har klandrat Förenade kungariket, vad beträffar den aktuella import som skedde under hela överträdelseperioden, för att inte ha bokfört samtliga utestående tullar inom de tidsfrister som föreskrivs i dessa bestämmelser, framgår det av prövningen av den första grunden att tullmyndigheterna i Förenade kungariket, i strid med artikel 325.1 FEUF och unionens tullagstiftning, inte vidtog lämpliga tullkontrollåtgärder för att kontrollera de deklarerade tullvärdena vad beträffar denna import.
Härav följer att dessa tullmyndigheter, i fråga om denna import, inte iakttog sin skyldighet att, genom lämpliga tullkontroller, säkerställa att tullvärdena fastställdes på ett korrekt sätt i enlighet med unionens tullbestämmelser.
Genom att beräkna tullbeloppen i fråga om denna import på grundval av felaktiga värden, eftersom dessa uppenbart var alltför låga, och därefter genom att bokföra dessa tullbelopp, har följaktligen tullmyndigheterna i Förenade kungariket, i strid med artikel 220.1 i gemenskapens tullkodex och artikel 105.3 i unionens tullkodex, inte på ett effektivt sätt bokfört samtliga utestående tullar inom de tidsfrister som föreskrivs i dessa bestämmelser.
I strid med dessa bestämmelser har i synnerhet de belopp som motsvarar skillnaden mellan de tullar som beräknades på grundval av felaktigt deklarerade värden och de tullar som skulle ha fastställs om de hade beräknats på grundval av de berörda varornas verkliga värde i enlighet med unionsrättens regler för fastställande av tullvärdet, inte bokförts i tid.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan bifallas såvitt avser den första grunden, i den mån den avser att Förenade kungariket åsidosatte sina skyldigheter enligt artikel 325.1 FEUF, artiklarna 13 och 220.1 i gemenskapens tullkodex, artiklarna 46 och 105.3 i unionens tullkodex, artikel 248.1 i tillämpningsförordningen och artikel 244 i genomförandeförordningen.
2.

Underlåtenhet att uppfylla de skyldigheter som uppställs i unionsrätten vad gäller tillhandahållande av traditionella egna medel i form av tullar
Som andra grund, vilken avser vissa av de anmärkningar som anges i det första stycket i det första yrkandet i ansökan samt den enda anmärkningen i det tredje stycket i det första yrkandet, har kommissionen, för det första, klandrat Förenade kungariket för att ha åsidosatt unionslagstiftningen om egna medel, och särskilt artiklarna 2 och 8 i beslut 2007/436 och beslut 2014/335, artiklarna 2, 6, 9, 10, 11 och 17 i förordning nr 1150/2000 samt de motsvarande bestämmelserna i artiklarna 2, 6, 9, 10, 12 och 13 i förordning nr 609/2014, eftersom denna stat, under överträdelseperioden, inte ställde de traditionella egna medel som skulle ha betalats med avseende på den aktuella importen till kommissionens förfogande. För det andra har kommissionen hävdat att enligt dess beräkningar motsvarar de förluster av traditionella egna medel, med avdrag för uppbördskostnader men jämte dröjsmålsränta, som Förenade kungariket följaktligen ska ställa till kommissionens förfogande i enlighet med dessa bestämmelser följande belopp:
–
496025324,30 euro för år 2017 (till och med den 11 oktober 2017),
–
646809443,80 euro för år 2016,
–
535290329,16 euro för år 2015,
–
480098912,45 euro för år 2014,
–
325230822,55 euro för år 2013,
–
173404943,81 euro för år 2012,
–
22777312,79 euro för år 2011.
a)

Anmärkningen om att Förenade kungariket åsidosatte sin principiella skyldighet att ställa traditionella egna medel till förfogande
Kommissionen har hävdat att eftersom tullmyndigheterna i Förenade kungariket, såsom den har gjort gällande inom ramen för den första grunden, inte utförde lämpliga tullkontroller under överträdelseperioden, blev de varor som den aktuella importen omfattade inte korrekt deklarerade vad gäller deras tullvärde, vilket fick till följd att de utestående tullarna på dessa varor inte beräknades korrekt och att de belopp i traditionella egna medel motsvarande dessa tullar som borde ha fastställts inte blev fastställda och inte heller ställdes till kommissionens förfogande vid den tidpunkt då detta borde ha skett.
Vidare har kommissionen klandrat Förenade kungariket för att dess tullmyndigheter, i samband med operation Snake, från och med juni 2015 avskrev de tullskulder som de tidigare hade fastställt i de beslut om uppbörd i efterhand som utfärdades mellan november 2014 och februari 2015, det vill säga betalningskraven C18 Breach avseende den aktuella importen som skedde mellan november 2011 och november 2014, och att denna stat, på grund av administrativa fel som kan tillskrivas dess tullmyndigheter, således inte ställde de traditionella egna medel som skulle betalas med avseende på denna import till kommissionens förfogande.
1)

Principen om Förenade kungarikets ansvar för att förlusterna av unionens traditionella egna medel inte fastställdes
För att bedöma kommissionens olika anmärkningar och de argument som Förenade kungariket har anfört till sitt försvar, ska det först erinras om vad som utmärker systemet för unionens egna medel, såsom dessa har sammanfattats av domstolen i dess praxis.
Det följer av artikel 8.1 i beslut 2007/436 och beslut 2014/335 att unionens egna medel i den mening som avses i artikel 2.1 a i beslut 2007/436 respektive i artikel 2.1 i beslut 2014/335 ska uppbäras av medlemsstaterna och att de är skyldiga att ställa dessa medel till kommissionens förfogande (dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I detta syfte är medlemsstaterna enligt artikel 2.1 i förordning nr 1150/2000 och förordning nr 609/2014 skyldiga att fastställa unionens anspråk på egna medel så snart som villkoren i tullagstiftningen är uppfyllda ”i fråga om bokföring av anspråksbeloppet och underrättelse till den betalningsskyldige om beloppet” och följaktligen så snart som deras myndigheter kan beräkna de anspråk som följer av en tullskuld och fastställa vem som är skyldig att betala dessa. Medlemsstaterna är följaktligen skyldiga att redovisa de anspråk som fastställts i enlighet med artikel 2 i dessa förordningar i räkenskaperna för unionens egna medel enligt de villkor som anges i artikel 6 i förordningarna. Enligt artikel 6.3 b i förordning nr 1150/2000 och artikel 6.3 andra stycket i förordning nr 609/2014 ska ett fastställt anspråk som ännu inte har uppburits och för vilken säkerhet inte har ställts anges i B-bokföringen (dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Medlemsstaterna ska därefter ställa unionens egna medel till kommissionens förfogande enligt de villkor som, i identiska ordalag, anges i artiklarna 9–11 i förordning nr 1150/2000 och artiklarna 9, 10 och 12 i förordning nr 609/2014. Detta ska ske genom att medlen inom de föreskrivna fristerna krediteras det konto som för detta ändamål har öppnats i kommissionens namn. Enligt artikel 11.1 i förordning nr 1150/2000 och artikel 12.1 i förordning nr 609/2014 medför varje försening av krediteringen till detta konto att den berörda medlemsstaten ska betala dröjsmålsränta. (dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkt
).
Enligt artikel 17.1 i förordning nr 1150/2000 och artikel 13.1 i förordning nr 609/2014 är medlemsstaterna dessutom skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de belopp som motsvarar de enligt artikel 2 i dessa förordningar fastställda anspråken tillhandahålls kommissionen.
Enligt artikel 17.2 i förordning nr 1150/2000 och artikel 13.2 i förordning nr 609/2014 ska även medlemsstaterna fritas från skyldigheten att ställa belopp som motsvarar anspråk som fastställts till kommissionens förfogande endast om beloppen i fråga inte har gått att uppbära på grund av force majeure eller om det slutgiltigt visar sig vara omöjligt att uppbära dessa på grund av andra skäl som inte kan tillskrivas medlemsstaterna.
Av detta följer att det enligt det rådande rättsläget i unionsrätten ankommer på medlemsstaterna att administrera systemet för unionens egna medel och att det endast är medlemsstaterna som ansvarar för denna administration. Skyldigheterna att uppbära, fastställa och kreditera unionens egna medel på kommissionens konto för att dessa ska ställas till kommissionens förfogande åligger således medlemsstaterna direkt enligt unionslagstiftningen om egna medel och, i förevarande fall, beslut 2007/436 och beslut 2014/335 samt förordning nr 1150/2000 och förordning nr 609/2014 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkt
och där angiven rättspraxis).
När det finns ett direkt samband mellan uppbörden av inkomster från tullar och ställandet av motsvarande medel till kommissionens förfogande, ankommer det slutligen på medlemsstaterna, i enlighet med deras skyldigheter enligt artikel 325.1 FEUF att skydda unionens ekonomiska intressen mot bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot dessa intressen, att vidta nödvändiga åtgärder för att garantera en fullständig och effektiv uppbörd av dessa tullar och följaktligen av dessa medel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 2019, kommissionen/Italien (Egna medel – Uppbörd av en tullskuld),
C‑304/18
, ej publicerad,
EU:C:2019:601
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Med beaktande av dessa överväganden avseende vad som utmärker systemet för unionens egna medel, konstaterar domstolen, såsom generaladvokaten i huvudsak påpekade i punkt 240 i sitt förslag till avgörande, att eftersom – såsom har konstaterats efter prövningen av den första grunden – tullmyndigheterna i Förenade kungariket, i strid med artikel 325.1 FEUF och unionens tullagstiftning, inte vidtog några åtgärder under överträdelseperioden som kunde säkerställa att tullvärdena för den aktuella import som utfördes under denna period fastställdes till rätt nivå, såsom kontroller som utförs före tullklareringen av de berörda varorna baserade på en riskanalys, och skyldigheten att ställa garantier för import som genom en riskprofil har upptäckts innebära en betydande risk för undervärdering, har denna stat, i fråga om denna import, beräknat tullskulderna på grundval av felaktiga värden, eftersom de i allmänhet understiger de berörda varornas verkliga värden. Förenade kungariket har följaktligen inte bokfört samtliga utestående tullar och har därför inte heller fastställt eller ställt till kommissionens förfogande, i strid med artiklarna 2 och 8 i beslut 2007/436 och beslut 2014/335 samt artiklarna 2, 6, 9, 10, 11 och 17 i förordning nr 1150/2000 och motsvarande bestämmelser i artiklarna 2, 6, 9, 10, 12 och 13 i förordning nr 609/2014, samtliga egna medel avseende denna import vid den tidpunkt då detta borde ha skett.
Förenade kungariket har ifrågasatt detta konstaterande. Denna stat anser att eftersom förevarande talan syftar till att domstolen ska förplikta Förenade kungariket att ställa vissa belopp i egna medel till kommissionens förfogande, utgör denna talan en skadeståndstalan som grundar sig på ett åsidosättande av artikel 325 FEUF och unionens tullagstiftning, som beror på att tullmyndigheterna i Förenade kungariket ska ha utfört olämpliga kontroller av import som på ett bedrägligt sätt hade undervärderats.
I enlighet med de principer som reglerar varje skadeståndstalan, är kommissionen därför skyldig att styrka att det finns ett direkt orsakssamband mellan dessa kontroller och de förluster av egna medel som denna institution kräver i skadestånd.
Förenade kungariket anser emellertid att det inte föreligger något sådant orsakssamband. I det avseendet har denna stat gjort gällande att i enlighet med dessa principer ska frågan ställas vad som skulle ha hänt om de tullkontrollåtgärder som rekommenderades av Olaf och kommissionen hade vidtagits för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, nämligen i huvudsak kontroller som utförs före tullklareringen av de berörda varorna baserat på en riskprofil.
Enligt Förenade kungariket skulle den berörda importen helt enkelt inte ha ägt rum, om sådana åtgärder hade vidtagits, vilket innebär att det inte skulle ha uppstått någon förlust för unionens budget. De berörda aktörerna skulle inte ha varit villiga att betala de utestående tullarna för den aktuella importen, särskilt eftersom deras ersättning var avhängig de tullbelopp som undandragits.
Förenade kungariket anser därför att det inte kan klandras för att det inte ställde de traditionella egna medel som skulle betalas med avseende på den aktuella importen till kommissionens förfogande, då Förenade kungariket dessutom självt var offer för denna import. Denna stat kan därför inte hållas ansvarig för någon förlust av dessa egna medel.
Domstolen godtar inte dessa argument.
Såsom har angetts i punkt 180 och följande punkter i förevarande dom, strävar kommissionen i förevarande mål inte efter att domstolen ska förplikta Förenade kungariket att betala skadestånd, vilket gör att förevarande talan inte utgör en skadeståndstalan, och något direkt orsakssamband mellan de olämpliga kontrollerna av Förenade kungarikets myndigheter och förlusterna av egna medel behöver inte styrkas på grund av det aktuella förfarandets påstådda kompenserande karaktär.
I motsats till vad Förenade kungariket har hävdat, följer likaså kravet att kommissionen ska styrka att det finns ett direkt orsakssamband mellan ett åsidosättande av unionsrätten och de förluster av egna medel som en medlemsstat bör hållas ansvarig för inte heller av domen av den 31 oktober 2019, kommissionen/Förenade kungariket (
C‑391/17
,
EU:C:2019:919
).
I punkterna 121 och 122 i den domen använde visserligen domstolen uttrycket ”orsakssamband” mellan en rättsstridig åtgärd av tullmyndigheterna i Anguilla (Förenade kungarikets utomeuropeiska territorium) och de förluster av egna medel som uppkommit till följd av ett åsidosättande av rådets beslut 91/482/EEG av den 25 juli 1991 om associering av de utomeuropeiska länderna och territorierna med Europeiska ekonomiska gemenskapen (
EGT L 263, 1991, s. 1
; svensk specialutgåva, område 11, volym 18, s. 3), för att pröva och därefter underkänna de argument som Förenade kungariket åberopade och som avsåg avsaknaden ett sådant samband. Det framgår dock av punkt 120 i nämnda dom att detta uttryck syftar på frågan huruvida denna rättsstridiga åtgärd ”med säkerhet har medfört en förlust av egna medel”, en fråga som domstolen besvarade jakande i punkt 120, på grundval av konstaterandet att den rättsstridiga åtgärden hade föranlett de italienska myndigheterna att tillåta import till unionen av varor med ursprung i Anguilla utan tullar och att fatta beslut om eftergift och återbetalning av tull.
I förevarande fall ska det konstateras att avsaknaden av lämpliga kontroller, utförda av tullmyndigheterna i Förenade kungariket, av de deklarerade tullvärdena för den aktuella importen under överträdelseperioden fick till följd att de motsvarande tullarna beräknades och bokfördes på grundval av undervärderade värden och på grund av detta tilläts import till unionen av de berörda produkterna trots att endast en bråkdel av de tullar som skulle betalas hade betalats. Denna avsaknad av lämpliga kontroller medförde följaktligen med säkerhet förluster av unionens egna medel.
I motsats till vad Förenade kungariket har hävdat är den fråga som ska ställas i det avseendet, för att avgöra huruvida förlusterna av unionens egna medel orsakades på grund av att ordningen för tullkontroller var olämplig, inte huruvida den aktuella importen skulle ha ägt rum om de tullkontroller som Olaf och kommissionen rekommenderade hade utförts, utan endast vilka tullbelopp som skulle ha bokförts och vilka belopp i unionens egna medel som skulle ha fastställts av tullmyndigheterna i Förenade kungariket, om denna import – i fråga om vilken det är utrett att den faktiskt omfattade stora kvantiteter på denna stats territorium – hade blivit föremål för lämpliga kontroller för att säkerställa att tullarna inte beräknades på grundval av uppenbart undervärderade tullvärden, utan på korrekt fastställda tullvärden, i enlighet med bestämmelserna i unionens tullagstiftning om fastställande av tullvärdet.
Det följer av den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 346 i förevarande dom att när det finns ett direkt samband mellan uppbörden av inkomster från tullar och ställandet av motsvarande traditionella egna medel till kommissionens förfogande, ankommer det på medlemsstaterna, enligt artikel 325.1 FEUF, att vidta nödvändiga åtgärder för att garantera en fullständig och effektiv uppbörd av dessa tullar och följaktligen av de belopp som motsvarar dessa medel.
I förevarande fall har dock Förenade kungariket, såsom har slagits fast efter prövningen av den första grunden, inte vidtagit nödvändiga åtgärder för det syftet under överträdelseperioden.
Tullarna avseende de varor som var föremål för den aktuella importen beräknades således på grundval av värden som, i de allra flesta fall, kan anses ha deklarerats på ett bedrägligt sätt eftersom de kraftigt understeg deras verkliga värde och följaktligen inte har fastställts på ett korrekt sätt.
Att dessa kontroller var olämpliga fick därför till följd att de tullbelopp och de egna medel som faktiskt skulle betalas för den aktuella importen inte har uppbars fullständigt och effektivt och att Förenade kungariket inte ställde dem till kommissionens förfogande.
Eftersom dessa belopp skulle ha kunnat fastställas på ett korrekt sätt direkt när importen och den påföljande tullklareringen skedde om myndigheterna i Förenade kungariket hade utfört de nödvändiga kontrollerna, ska Förenade kungariket, avseende överträdelseperioden, behandlas som om nämnda stat på ett korrekt sätt hade fastställt de motsvarande tullarna och angett dem i räkenskaperna över unionens egna medel (se, analogt, dom av den 17 mars 2011, kommissionen/Portugal,
C‑23/10
, ej publicerad,
EU:C:2011:160
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 265 i sitt förslag till avgörande, om tullmyndigheterna i Förenade kungariket, på grund av de olämpliga kontroller som de utförde, i strid med sina skyldigheter enligt artikel 325.1 FEUF och unionens tullagstiftning underlät att uppbära – i förekommande fall på grund av felaktigheter som myndigheterna begått – samtliga tullar som skulle betalas för den aktuella importen, kan detta inte påverka Förenade kungarikets skyldighet att tillhandahålla kommissionen de medel som skulle ha fastställts om dessa tullar hade bokförts på ett korrekt sätt.
Eftersom omfattande kvantiteter av de berörda varorna, under hela överträdelseperioden, var föremål för undervärderad import till Förenade kungariket, utan att riktigheten av de deklarerade värdena enligt unionsrättens bestämmelser om fastställande av tullvärdet kontrollerades innan varorna övergick till fri omsättning, har slutligen Förenade kungariket skapat en oåterkallelig situation som ledde till betydande förluster av unionens egna medel som denna stat ska hållas ansvarig för.
Förutom att en sådan rekonstruktion av de faktiska omständigheterna som Förenade kungariket har förespråkat skulle innebära en spekulativ åtgärd som det inte ankommer på domstolen att göra för att fastställa att det åligger en medlemsstat att kompensera förlusterna av unionens egna medel, kan denna rekonstruktion inte på något sätt påverka uppkomsten och omfattningen av de förluster som uppkommit i fråga om den aktuella importen.
2)

Förenade kungarikets ansvar för de förluster av unionens egna medel som konstaterades i betalningskraven C18 Snake
Domstolen ska därefter pröva kommissionens anmärkning om att Förenade kungariket, i strid med artikel 13 i förordning nr 609/2014, inte ställde de traditionella egna medel som skulle betalas beträffande den aktuella importen, som utfördes mellan november 2011 och november 2014, till kommissionens förfogande, eftersom tullmyndigheterna i Förenade kungariket, mellan juni och november 2015, avskrev de beslut om uppbörd i efterhand av tilläggstullar som fattades inom ramen för operation Snake, särskilt de 23 betalningskraven C18 Snake som utfärdades mellan november 2014 och februari 2015 i syfte att uppbära ett sammanlagt belopp i tilläggstullar som enligt Förenade kungariket slutligen uppgick till 192568694,30 GBP.
Det är i det avseendet utrett att de tilläggstullar som utkrävdes i betalningskraven C18 Snake bokfördes och gäldenärerna underrättades om dessa, att de belopp i egna medel motsvarande dessa tullar redovisades i B-bokföringen i enlighet med artikel 6.3 i förordning nr 1150/2000 och förordning nr 609/2014, eftersom det var fråga om anspråk som hade fastställts, men som ännu inte hade uppburits och ingen säkerhet hade ställts för dessa, och att tullmyndigheterna i Förenade kungariket därefter avskrev dessa betalningskrav och tog bort dessa belopp från denna bokföring.
Förenade kungariket har hävdat att det var motiverat att avskriva betalningskraven C18 Snake, eftersom det hade blivit definitivt omöjligt att uppbära de berörda tullarna, av skäl som inte kunde tillskrivas denna stat, vilket medförde att Förenade kungariket, i enlighet med artikel 13.2 b i förordning nr 609/2014, befriades från skyldigheten att ställa belopp motsvarande de fastställda anspråken till kommissionens förfogande.
Enligt Förenade kungariket blev det definitivt omöjligt att uppbära de anspråk som fastställdes i dessa betalningskrav, för det första, på grund av den omständigheten, som inte kan tillskrivas Förenade kungariket, att gäldenärerna i fråga om dessa anspråk var så kallade fenixbolag, det vill säga skenföretag eller insolventa företag, och, för det andra, eftersom det framgick av beslut som fattades i samband med omprövningen av dessa betalningskrav vid en oberoende avdelning inom HMRC att de tilläggstullar som utkrävdes i dessa betalningskrav hade beräknats på grundval av korrigerade genomsnittspriser och följaktligen enligt en ”oacceptabel metod som inte är tillräckligt underbyggd”.
Domstolen erinrar först om att enligt artikel 13.1 i förordning nr 609/2014 är medlemsstaterna skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de belopp som motsvarar de enligt artikel 2 i förordningen fastställda anspråken tillhandahålls kommissionen enligt denna förordning.
Som bekräftas av detaljerna i beräkningarna av de tilläggstullar som utkrävdes i betalningskraven C18 Snake, som Förenade kungariket ingav som bilaga till sin duplik, beräknades i förevarande fall dessa tilläggstullar felaktigt på grundval av korrigerade genomsnittspriser.
Detta utgör ett administrativt fel av tullmyndigheterna i Förenade kungariket, eftersom – såsom Olaf vid olika tillfällen påpekade i samband med möten med dessa tullmyndigheter och som vidare klart framgick av riktlinjerna för den prioriterade kontrollinsatsen Discount– de korrigerade genomsnittspriserna endast kunde användas som ett riskanalysverktyg, det vill säga ett verktyg för att på grundval av riskprofiler upptäcka import som kan vara undervärderad och som krävde kontroller, och inte för att fastställa importens tullvärde.
För att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13.1 i förordning nr 609/2014 var Förenade kungariket därför skyldigt att rätta till detta administrativa fel, såsom en nödvändig åtgärd för att säkerställa att de belopp som motsvarar de enligt artikel 2 i förordningen fastställda anspråken tillhandahålls kommissionen. I synnerhet skulle Förenade kungariket på nytt fastställa tullvärdet genom att tillämpa en av de metoder som i det avseendet föreskrivs i unionens tullagstiftning och särskilt i unionsrättens sekventiella regler om fastställande av tullvärdet, såsom reglerna i artiklarna 70–74 i unionens tullkodex.
Domstolen har slagit fast att de metoder för att fastställa tullvärdet som föreskrivs i dessa artiklar har en inbördes rangordning, vilket innebär att när ett tullvärde inte kan fastställas med tillämpning av en viss artikel, ska detta ske med tillämpning av den artikel som följer omedelbart efter denna i den fastställda ordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary,
C‑291/15
,
EU:C:2016:455
, punkt
).
Det framgår även av de handlingar som har ingetts till domstolen, särskilt protokollet från mötet som hölls den 20 februari 2015 mellan Olaf och HMRC, att tullmyndigheterna i Förenade kungariket snabbt insåg det fel som de hade begått, men att de beslutade att avskriva besluten om uppbörd hellre än att på nytt utfärda dessa efter att ha rättat dem genom att tillämpa en av de metoder som avses i den föregående punkten i denna dom för att fastställa tullvärdet på ett korrekt sätt. Ett sådant beslut att inte på nytt utfärda besluten efter att ha rättat dessa utgör också ett administrativt fel.
I detta sammanhang kan Förenade kungariket inte med framgång åberopa den omständigheten att, trots att Olaf hade lovat att ge denna stat uppgifter från de kinesiska myndigheterna om exportpriserna, mycket få av dessa uppgifter slutligen lämnades till Förenade kungariket i en form som kunde användas för att fastställa de berörda varornas tullvärde i enlighet med unionsrättens sekventiella regler om fastställande av tullvärdet. På samma sätt kan inte denna stat med framgång åberopa den omständigheten att den inte hade tillgång till uppgifter om värdet på dessa varor för att kunna fastställa tullvärdet i enlighet med dessa regler.
Eftersom det ankommer på medlemsstaterna att tillämpa unionens tullagstiftning, vilket de är ensamt ansvariga för, var Förenade kungariket skyldigt att tillämpa de lämpliga åtgärderna, såsom fysiska kontroller, begäran om upplysningar och handlingar eller provtagning, för att få tillräckliga uppgifter för att kunna säkerställa att de aktuella tullvärdena fastställdes på ett korrekt sätt. Denna stat kan följaktligen inte dra fördel av sin egen passivitet för att motivera att den inte ställde de utestående medlen till kommissionen förfogande.
Härav följer att Förenade kungariket, i strid med artikel 13.1 i förordning nt 609/2014, inte vidtog nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de belopp som motsvarar de anspråk som fastställts eller skulle fastställas enligt artikel 2 i förordningen tillhandahålls kommissionen enligt denna förordning, i den mån som tullmyndigheterna i Förenade kungariket beslutade att avskriva betalningskraven C18 Snake i stället för att på nytt utfärda dessa efter att ha rättat dem genom att ersätta de korrigerade genomsnittspriserna med tullvärden som fastställts i enlighet med de sekventiella metoderna i unionens tullagstiftning.
Enligt artikel 13.2 i förordning nr 609/2014 ska medlemsstaterna vidare befrias från skyldigheten att ställa belopp som motsvarar anspråk som fastställts till kommissionens förfogande endast om beloppen i fråga inte har gått att uppbära på grund av force majeure eller om det slutgiltigt visar sig vara omöjligt att uppbära dessa på grund av andra skäl som inte kan tillskrivas medlemsstaterna.
En medlemsstat kan endast åberopa en sådan befrielse, vilken är av undantagskaraktär, av ett skäl som inte kan tillskrivas denna medlemsstat, om den har iakttagit förfarandet i artikel 13.3 och 13.4 i förordning nr 609/2014.
Detta förfarande inleds genom att den berörda medlemsstaten, senast tre månader efter beslutet av den behöriga administrativa myndigheten genom vilket de fastställda anspråken förklaras omöjliga att uppbära, förser kommissionen med en rapport med information om de fall där artikel 13.2 i förordningen har tillämpats, om beloppet av de fastställda anspråk som berörs överstiger 50000 euro. Denna information ska innehålla ”alla fakta som är nödvändiga för en fullständig granskning” av de skäl som avses i artikel 13.2 a och b i denna förordning och som hindrat den berörda medlemsstaten från att tillhandahålla det berörda beloppet, samt uppgifter om vilka åtgärder denna stat vidtagit för att uppbära det. Kommissionen har då en period på sex månader på sig efter mottagandet av rapporten eller, om kommissionen anser det nödvändigt att begära ytterligare upplysningar, räknat från den dag då kommissionen mottagit dessa upplysningar, för att lämna sina synpunkter till den berörda medlemsstaten.
I förevarande fall ska det konstateras att Förenade kungariket inte iakttog detta förfarande som innefattar en öppen dialog med kommissionen och som grundar sig på en entydig och detaljerad rapport om de skäl som har åberopats av denna stat och som den anser skulle motivera att den befriades från skyldigheten att ställa de medel som fastställdes i betalningskraven C18 Snake till förfogande, enligt artikel 13.2 i förordning nr 609/2014.
De fastställda tullskulderna i betalningskraven C18 Snake tycks nämligen inte ha förklarats omöjliga att uppbära genom ett beslut av den behöriga administrativa myndigheten i vilket det konstateras att beloppen i fråga inte går att uppbära, i den mening som avses i artikel 13.2 andra stycket i förordning nr 609/2014. De skrivelser varigenom en instans vid HMRC avskrev dessa betalningskrav inom ramen för administrativa omprövningsförfaranden utgör nämligen inte ett sådant beslut om avskrivning.
Det är dessutom utrett att Förenade kungariket även underlät att, inom tre månader efter antagandet av ett sådant beslut, förse kommissionen med en rapport med ”alla fakta som är nödvändiga för en fullständig granskning” av de skäl som avses i artikel 13.2 i förordning nr 609/2014 och som skulle ha hindrat denna stat från att tillhandahålla de belopp som fastställdes i betalningskraven C18 Snake, samt uppgifter om vilka åtgärder denna stat vidtagit för att uppbära det.
Kommissionen kunde således inte heller lämna sina synpunkter eller, i förekommande fall, begära ytterligare upplysningar inom den föreskrivna fristen på sex månader.
Det ska tilläggas att Förenade kungariket, som skäl till att det var definitivt omöjligt för denna stat att uppbära de anspråk som fastställdes i betalningskraven C18 Snake, i sak har åberopat den omständigheten att gäldenärerna i fråga om dessa anspråk var så kallade fenixbolag, det vill säga skenföretag eller insolventa företag, och att dessa anspråk hade beräknats på grundval av korrigerade genomsnittspriser och att det inte fanns några andra metoder för att fastställa värdet på de berörda varorna i brist på uppgifter som kunde användas för det syftet, såsom de exportpriser som utlovades, men inte tillhandahölls av Olaf.
De skäl som Förenade kungariket således har åberopat kan inte befria denna stat från skyldigheten att tillhandahålla kommissionen de egna medel som följer av de tullar som fastställdes i betalningskraven C18 Snake.
Om dessa anspråk visade sig vara omöjliga att uppbära från de berörda ”fenixbolagen”, berodde detta på att tullmyndigheterna i Förenade kungariket begick ett administrativt fel i dubbelt avseende, eftersom dessa myndigheter, så snart de insåg sitt fel som bestod i att ha beräknat anspråken på grundval av korrigerade genomsnittspriser trots att Olaf klart hade angett att dessa priser endast skulle användas i samband med riskanalysen, föredrog att avskriva betalningskraven C18 Snake hellre än att på nytt utfärda dessa efter att i tid ha rättat dem genom att använda en av de sekventiella metoderna i unionsrätten i fråga om fastställande av tullvärdet.
Att det inte gick att uppbära de tullar som fastställdes i betalningskraven C18 Snake beror dessutom ytterst på att det inte utfördes några fysiska kontroller före tullklareringen av de berörda varorna, som åtföljdes av provtagning, och som tillämpades på ett tillräckligt systematiskt sätt. Avsaknaden av sådana kontroller fick till följd att tullmyndigheterna i Förenade kungariket, trots att de ensamma hade ansvaret för detta, inte hade tillgång till nödvändiga uppgifter, bland annat uppgifter om varornas kvalitet, för att kunna fastställa varornas värde i enlighet med unionens tullagstiftning.
Även om uppbörd av tullar i efterhand hos så kallade fenixbolag faktiskt har visat sig vara omöjligt, i de allra flesta fall på grund av bolagens insolvens, skulle en sådan situation på samma sätt ha kunnat undvikas, och borde ha undvikits, om tullmyndigheterna i Förenade kungariket systematiskt hade krävt, såsom Olaf och kommissionen upprepade gånger hade rekommenderat dem, att garantier skulle ställas före tullklareringen av de berörda varorna.
Även om tullmyndigheterna i Förenade kungariket, efter att ha avskrivit betalningskraven C18 Snake, inte utfärdade dessa betalningskrav på nytt på grund av att de inte hade tillgång till nödvändiga uppgifter för att fastställa de berörda varornas värde på grundval av unionsrättens regler om fastställande av tullvärdet, kan ett sådant skäl – vilket har sin grund i att Förenade kungariket inte beaktade det ansvar som ensamt ålåg denna stat att säkerställa att tullvärdena hade fastställts på ett korrekt sätt på grundval av tillräckliga fysiska uppgifter och uppgifter i handlingar – inte under några omständigheter motivera att Förenade kungariket befrias från skyldigheten att ställa de medel som är hänförliga till dessa betalningskrav till kommissionens förfogande enligt artikel 13.2 i förordning nr 609/2014.
I det sammanhanget kan Förenade kungariket inte befrias från sitt ansvar att säkerställa att de berörda varornas tullvärden hade fastställts på ett korrekt sätt på grundval av uppgifter som dess tullmyndigheter hade fått för det syftet, genom att göra gällande att mycket få av uppgifterna om exportpriserna från de kinesiska myndigheterna som Olaf hade gett denna stat i samband med operation Snake gick att använda. Dessa priser kunde på sin höjd utgöra ett kompletterande verktyg för att fastställa det korrekta tullvärdet på den aktuella importen på grundval av en av de metoder som föreskrivs i unionsrättens regler om fastställande av tullvärdet. De kunde emellertid under inga omständigheter ersätta de uppgifter om värdet på denna import som det ålåg tullmyndigheterna i Förenade kungariket att erhålla i samband med tillämpningen av tullkontrollåtgärder som vidtas före tullklareringen av de berörda varorna.
I enlighet med domstolens fasta praxis ska slutsatsen dras att eftersom Förenade kungariket, efter att ha fastställt unionens anspråk på egna medel, underlät att ställa motsvarande belopp till kommissionens förfogande, utan att något av villkoren i artikel 13.2 i förordning nr 609/2014 är uppfyllt, har denna stat åsidosatt sina skyldigheter enligt unionsrätten, särskilt skyldigheterna enligt artiklarna 2 och 8 i beslut 2007/436 och beslut 2014/335 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 250 i sitt förslag till avgörande finner följaktligen domstolen att på grund av att de 23 betalningskraven C18 Snake avskrevs och de traditionella egna medel som var hänförliga till dessa inte ställdes till kommissionens förfogande, i strid med artikel 13 i förordning nr 609/2014, ska dessa medel betalas av Förenade kungariket för perioden november 2011–november 2014.
Vad slutligen beträffar åsidosättandet av artikel 12 i förordning nr 609/2014 och den motsvarande bestämmelsen i artikel 11 i förordning nr 1150/2000, i den mån som Förenade kungariket inte betalade den ränta som skulle betalas på grund av förseningen med att på det konto som avses i artikel 9.1 i dessa förordningar kreditera de belopp motsvarande förlusterna av traditionella egna medel som inte ställdes till kommissionens förfogande, ska det påpekas att kommissionen klart angav i det motiverade yttrandet (punkterna 271–273 och beslutsdelen i detta yttrande) att dröjsmålsränta skulle betalas och beräknas enligt artikel 12 i förordning nr 609/2014 så snart kapitalbeloppet ställdes till kommissionens förfogande. I slutsatserna i det motiverade yttrandet omnämns även uttryckligen ett åsidosättande av sistnämnda bestämmelse. Förenade kungariket har följaktligen felaktigt hävdat att kommissionens yrkande i ansökan om betalning av dröjsmålsränta enligt artikel 12 i förordning nr 609/2014 inte kan prövas på grund av att det inte hade framställts i det motiverade yttrandet.
Domstolen godtar inte heller Förenade kungarikets argument om att det är för tidigt och inte tillåtet att hävda att denna stat åsidosatte någon skyldighet att betala dröjsmålsränta, eftersom en sådan skyldighet kan uppkomma först vid ett framtida datum.
Det ska erinras om att en medlemsstat som inte delar kommissionens ståndpunkt i fråga om medlemsstatens skyldighet att ställa unionens egna medel motsvarande ett visst belopp till kommissionens förfogande, och därför underlåter att ställa beloppet till kommissionens förfogande, riskerar att behöva betala dröjsmålsränta om domstolen skulle fastställa att den har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt lagstiftningen om egna medel (dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkt
).
Enligt domstolens fasta praxis finns det nämligen ett oupplösligt samband mellan skyldigheten att fastställa unionens egna medel, skyldigheten att inom föreskrivna frister kreditera dessa medel på det konto som för detta syfte har öppnats i kommissionens namn och skyldigheten att betala dröjsmålsränta, eftersom dessa medel kan utkrävas oavsett skälet till att dessa medel har krediterats detta konto för sent (dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Skyldigheten att betala dröjsmålsränta enligt artikel 11.1 i förordning nr 1150/2000 är accessorisk i förhållande till skyldigheten att ställa unionens egna medel till kommissionens förfogande i enlighet med de villkor som anges i artiklarna 9–11 i förordningen, särskilt de tidsfrister som fastställs i förordningen (dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkt
).
Det ska i det sammanhanget tilläggas att en medlemsstat kan undvika de skadliga ekonomiska konsekvenserna av att behöva betala dröjsmålsränta, eventuellt till betydande belopp, genom att ställa det av kommissionen krävda beloppet till dess förfogande, samtidigt som den bestrider att det finns grund för kommissionens ståndpunkt (dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall valde dock Förenade kungariket att inte tillhandahålla kommissionen det belopp i egna medel som utkrävdes i detta betalningskrav, vid utgången av den tidsfrist som fastställdes i det motiverade yttrandet, inte ens genom att uppställa eventuella förbehåll för detta tillhandahållande av medel, utan Förenade kungariket inskränkte sig till att helt bestrida skyldigheten att ställa ett belopp i egna medel till kommissionens förfogande, och riskerade därigenom att behöva betala dröjsmålsränta.
Härav följer att eftersom det har slagits fast att Förenade kungariket underlät att uppfylla sin skyldighet att ställa unionens egna medel till kommissionens förfogande vad beträffar den aktuella importen under överträdelseperioden, har denna stat, i strid med artikel 12 i förordning nr 609/2014 och den motsvarande bestämmelsen i artikel 11 i förordning nr 1150/2000, inte heller iakttagit sin accessoriska skyldighet att betala dröjsmålsränta med avseende på dessa medel, i förekommande fall upp till det tak på 16 procent som föreskrivs i artikel 12.5 tredje stycket i förordning nr 609/2014.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan bifallas såvitt avser kommissionens andra grund, i den mån den avser anmärkningen, i det första stycket i det första yrkandet, enligt vilken Förenade kungarikets fördragsbrott, som består i att denna stat inte vidtog nödvändiga tullkontrollåtgärder för att på ett effektivt sätt bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, i strid med artikel 325 FEUF och unionens tullagstiftning, har medfört förluster av tullar och följaktligen av traditionella egna medel, vilket gör att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionslagstiftningen om unionens egna medel, särskilt de som uppställs i artiklarna 2 och 8 i beslut 2007/436 och beslut 2014/335 samt artiklarna 2, 6, 9, 10, 11 och 17 i förordning nr 1150/2000 och de motsvarande bestämmelserna i artiklarna 2, 6, 9, 10, 12 och 13 i förordning nr 609/2014, genom att underlåta att fastställa, och ställa till kommissionens förfogande, utestående medel uppgående till de tullar som borde ha bokförts om tullvärdet på den aktuella importen hade fastställts på ett korrekt sätt.
b)

Anmärkningen om att Förenade kungariket åsidosatte sin skyldighet att ställa vissa belopp i traditionella egna medel till förfogande
Domstolen ska därefter pröva kommissionens andra grund, i den mån den avser anmärkningen, i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan, om att Förenade kungariket mer specifikt har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionslagstiftningen om egna medel genom att inte ha ställt traditionella egna medel till kommissionens förfogande uppgående till ett visst belopp för varje år som omfattas av överträdelseperioden, nämligen ett bruttobelopp, med avdrag för uppbördskostnader, på totalt 2679637088,86 euro för hela denna period.
För att fastställa dessa förluster av traditionella egna medel som Förenade kungariket, enligt kommissionen, borde ha ställt till dess förfogande, utgick kommissionen, i likhet med vad Olaf hade gjort i sin rapport för att beräkna förlusterna av traditionella egna medel för åren 2013–2016, från en statistisk uppskattning med stöd av Olafs och JRC:s metod som ursprungligen hade utvecklats och tillämpats sedan den prioriterade kontrollinsatsen Discount som ett riskanalysverktyg för att identifiera import som kunde vara undervärderad och som borde bli föremål för kontroller före tullklareringen av de berörda varorna.
Förenade kungariket anser, på grundval av sin egen metod som utvecklats särskilt för att beräkna förlusterna av traditionella egna medel (nedan kallad HMRC‑ metoden), att det endast är betalningsskyldigt för ett maximibelopp på totalt 123819268 GBP (cirka 145450494 euro) i fråga om sådana medel under överträdelseperioden.
I dupliken har Förenade kungariket redogjort i detalj för beräkningen som gör det möjligt att komma fram till detta belopp på följande sätt. Ifråga om den första delen av överträdelseperioden, nämligen perioden november 2011 november 2014, ska förlusterna av traditionella egna medel anses vara de totala tullskulder som utkrävdes i de 23 betalningskraven C18 Snake, det vill säga ett belopp på 192568694,30 GBP. Detta belopp ska minskas med ett belopp på cirka 25 miljoner GBP enligt HMRC‑metoden, eftersom dessa skulder felaktigt beräknades enligt Olafs och JRC:s metod och särskilt på grundval av korrigerade genomsnittspriser. Till detta belopp på cirka 25 miljoner GBP ska därefter läggas, för den andra delen av överträdelseperioden, det vill säga perioden januari 2015–11 oktober 2017, ett belopp på 143115553 GBP (cirka 168117840 euro) som motsvarar förlusterna av egna medel beräknade enligt HMRC‑metoden. Vad slutligen beträffar den aktuella importen under denna andra period, ska de belopp som utkrävdes i betalningskraven C18 Breach, vilka redan hade delgetts 34 aktörer, dras av med ett justerat totalbelopp på 44296285,04 GBP (cirka 52034846 euro).
Härav följer att kommissionens och Förenade kungarikets mycket olikartade uppskattningar vad beträffar omfattningen av de förluster av traditionella egna medel som de olämpliga kontrollerna av den aktuella importen medförde följer av de i grund och botten olika metoder som kommissionen och Förenade kungariket använde för att beräkna dessa förluster.
1)

Förenade kungarikets argument om att domstolen först ska undersöka dess uppskattning av förlusterna av traditionella egna medel
Det är nödvändigt att först pröva Förenade kungarikets argument om att domstolen till att börja med borde undersöka beräkningen av förlusterna av traditionella egna medel, vilken utfördes av Förenade kungariket på grundval av HMRC‑metoden. Det är endast om denna beräkning inte kan godtas på grund av att den är uppenbart orimlig som domstolen därefter skulle kunna undersöka den uppskattning av förlusterna som kommissionen gjorde på grundval av Olafs och JRC:s metod.
Dessa argument, vilka avser att uppskattningen av förlusterna av egna medel enligt HMRC‑metoden ska gälla, grundar sig på medlemsstaternas exklusiva befogenhet att, i samband med genomförandet av unionens tullagstiftning, fastställa det tullvärde som används för att beräkna tullarna och för att, i samband med förvaltningen av systemet för unionens egna medel, besluta vilka medel som ska ställas till kommissionens förfogande.
Vad, för det första, beträffar Förenade kungarikets argument om fördelningen av befogenheter mellan unionen och medlemsstaterna i unionens tullsystem, påpekar domstolen att det är riktigt att det inom ramen för detta system, såsom detta för närvarande är utformat i unionsrätten, är medlemsstaterna som har befogenhet och ensamt ansvar för att säkerställa att de deklarerade tullvärdena fastställs med iakttagande av unionsrättens bestämmelser om fastställande av tullvärdet, vilka föreskrivs i artiklarna 29–31 i gemenskapens tullkodex eller i de motsvarande bestämmelserna i artiklarna 70–74 i unionens tullkodex, och i synnerhet i enlighet med en av de sekventiella metoderna för fastställande av tullvärdet som föreskrivs i dessa artiklar eller bestämmelser.
Vad beträffar den aktuella importen, ankom det följaktligen på tullmyndigheterna i Förenade kungariket, såsom har slagits fast i samband med prövningen av de andra anmärkningar som har anförts till stöd för den första och den andra grunden, att vidta lämpliga åtgärder, såsom fysiska kontroller eller provtagning, för att säkerställa att de deklarerade tullvärdena fastställdes på ett korrekt sätt i enlighet med dessa regler i unionens tullagstiftning på grundval av tillräckliga fysiska uppgifter och uppgifter i handlingar avseende de berörda varornas tullvärde, särskilt vad beträffar deras utförandekvalitet.
Såsom har konstaterats i samband med prövningen av den första grunden, underlät tullmyndigheterna i Förenade kungariket, i strid med artikel 325.1 FEUF och unionens tullagstiftning, att vidta sådana åtgärder på ett tillräckligt systematiskt sätt, vilket medförde att de aktuella tullvärdena inte fastställdes på ett korrekt sätt och att dessa myndigheter inte heller samlade in dessa fysiska uppgifter eller uppgifter i handlingar avseende de berörda produkternas kvalitet.
Stora volymer uppenbart undervärderade importvaror övergick följaktligen i fri omsättning på den inre marknaden från Förenade kungariket under överträdelseperioden i strid med bestämmelserna i unionens tullagstiftning om fastställande av tullvärdet.
Eftersom de berörda varorna inte längre kan återkallas i syfte att genomföra fysiska kontroller, och tillräckliga uppgifter om deras verkliga värde inte begärdes från de berörda aktörerna och därför inte heller lämnades, är det nu inte längre möjligt att, i fråga om varje aktuell tulldeklaration, fastställa tullvärdet på de berörda varorna från Kina på grundval av en av de metoder som föreskrivs i artiklarna 70 och 74 i unionens tullkodex, såsom den så kallade reservmetoden i artikel 74.3 i nämnda tullkodex, vilken består i att fastställa tullvärdet på grundval av ”tillgängliga uppgifter” i enlighet med de villkor som uppställs i artikel 144 i genomförandeförordningen.
Under dessa omständigheter kan inte Förenade kungariket, med stöd av de intervenerande medlemsstaterna, med framgång kritisera kommissionen för att den tillämpade Olafs och JRC:s metod i syfte att beräkna de förluster av tullar och följaktligen de förluster av traditionella egna medel som uppstått på grund av avsaknaden av lämpliga kontroller av den aktuella importen, en metod som i huvudsak är statistisk och som inte utgår från en av de sekventiella metoder som föreskrivs i artiklarna 70 och 74 i unionens tullkodex för att, i fråga om varje aktuell tulldeklaration, fastställa de berörda varornas tullvärde.
Vad, för det andra, beträffar Förenade kungarikets argument om att dess egen uppskattning av förlusterna av traditionella egna medel enligt HMRC‑metoden ska gälla som en naturlig följd av medlemsstaternas exklusiva befogenhet att besluta att ställa egna medel till kommissionens förfogande, är det riktigt, såsom domstolen har slagit fast, att det enligt det rådande rättsläget i unionsrätten ankommer på medlemsstaterna att administrera systemet för unionens egna medel och att det endast är medlemsstaterna som ansvarar för denna administration. Skyldigheterna att uppbära, fastställa och kreditera dessa egna medel på ett konto för att de ska ställas till kommissionens förfogande åligger således medlemsstaterna direkt enligt unionslagstiftningen om egna medel och, i förevarande fall, beslut 2007/436 och beslut 2014/335 samt förordning nr 1150/2000 och förordning nr 609/2014, och kommissionen har inte någon beslutsbefogenhet som innebär att den kan förelägga medlemsstaterna att fastställa belopp avseende unionens egna medel och ställa dessa till kommissionens förfogande (dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall valde Förenade kungariket att inte tillhandahålla kommissionen det belopp i egna medel, som utkrävdes i detta betalningskrav, vid utgången av den tidsfrist som fastställdes i det motiverade yttrandet, inte ens genom att uppställa eventuella förbehåll för detta tillhandahållande av medel, utan inskränkte sig till att bestrida att det var skyldigt att kreditera något belopp i egna medel på kommissionens konto.
Mot denna bakgrund kan kommissionen, vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta huruvida det är lämpligt att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 258 FEUF och, mer allmänt, vid fullgörandet av dess uppdrag som fördragens väktare enligt artikel 17.1 FEU, varigenom kommissionen åläggs att säkerställa att medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter i fråga om unionens egna medel på ett korrekt sätt, inte kritiseras för att ha använt sig av möjligheten, som utgör en del av systemet för unionens egna medel, såsom det för närvarande är utformat i unionsrätten, att väcka fördragsbrottstalan vid domstolen för att få till stånd en prövning av förevarande tvist mellan kommissionen och Förenade kungariket beträffande denna stats skyldighet att ställa ett visst belopp i egna medel till kommissionens förfogande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkterna
,
och
).
I motsats till vad Förenade kungariket har hävdat omfattas följaktligen tvisten mellan Förenade kungariket och kommissionen avseende det belopp i egna medel som ska ställas till kommissionens förfogande helt och hållet av domstolens behörighet enligt artikel 258 FEUF.
Det kan därför inte krävas att kommissionen först väcker en fördragsbrottstalan som är begränsad till den principiella frågan huruvida den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, enligt unionsrätten, att ställa egna medel till kommissionens förfogande, utan att kvantifiera dessa medel, innan den därefter kan hänskjuta en tvist till domstolen avseende de exakta utestående beloppen i egna medel inom ramen för ett förfarande som inletts enligt artikel 260.2 FEUF, när kommissionen anser att den berörda medlemsstaten har underlåtit att vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom, i vilken ett sådant fördragsbrott har slagits fast på grund av att dessa belopp inte har ställts till kommissionens förfogande.
Såsom har påpekats i punkt 221 i förevarande dom, åligger det i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF kommissionen, som har bevisbördan för det påstådda fördragsbrottet, att förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrottet föreligger. Kommissionen kan inte stödja sig på någon presumtion i det avseendet.
I förevarande fall ska dessa uppgifter bland annat avse den metod som kommissionen tillämpade för att beräkna det belopp i egna medel som den kräver av Förenade kungariket.
Det är följaktligen nödvändigt att pröva frågan huruvida kommissionen, genom att stödja sig på Olafs och JRC:s metod, har styrkt att de bestämda förluster i traditionella egna medel som den har hävdat ska ställas till dess förfogande är riktiga. Denna fråga har för övrigt varit föremål för ett kontradiktoriskt förfarande mellan parterna både under det administrativa förfarandet och vid domstolen.
2)

Kommissionens uppskattning av förlusterna av traditionella egna medel enligt Olafs och JRC:s metod
Innan denna fråga behandlas ska det kortfattat erinras om de grundläggande kännetecknen för Olafs och JRC:s metod, såsom den användes av kommissionen för att beräkna de belopp avseende förluster av traditionella egna medel som den, på ett identiskt sätt i det motiverade yttrandet och i ansökan, begärde att Förenade kungariket skulle ställa till dess förfogande.
Såsom framgår av punkterna 53–57 i förevarande dom, utvecklades Olafs och JRC:s metod som ett riskanalysverktyg som kunde användas av medlemsstaternas tullmyndigheter för att identifiera import som innebär en betydande risk för undervärdering och som därför ska bli föremål kontroller vad beträffar de deklarerade tullvärdena. Metoden består i att för var och en av de 495 åttasiffriga varukoderna i KN som berörs och som omfattas av kapitlen 61–64 i denna nomenklatur beräkna ett korrigerat genomsnittspris och ett lägsta godtagbara pris, vilken enhetligt fastställs till 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset. Dessa priser hämtas från databasen Comext utifrån importpriserna för de berörda produkterna enligt uppgifter som lämnats av samtliga medlemsstater och som således har fastställts på unionsnivå. Det lägsta godtagbara priset utgör den riskprofil eller det risktröskelvärde som används för att identifiera import som kan vara undervärderad och som därför ska bli föremål för kontroller före tullklareringen av de berörda varorna vad beträffar deras deklarerade tullvärden.
Olafs och JRC:s metod, såsom den användes av kommissionen för att fastställa de belopp avseende förluster av egna medel som den har krävt av Förenade kungariket, är en metod för att uppskatta dessa förluster som i huvudsak är statistisk.
Till att börja med beräknas den importvolym som ska anses vara undervärderad på grundval av uppgifter som har hämtats från databasen Surveillance 2 under en 48-månadersperiod. För det syftet beaktas, i fråga om var och en av de 495 åttasiffriga varukoderna i KN som berörs, importen av varje varukod vars dagliga aggregerade värde är lägre än det lägsta godtagbara priset för den berörda varukoden.
Därefter beräknas förlusterna i fråga om de kvantiteter som anses vara undervärderade i form av tilläggstullar som ska betalas på grundval av skillnaden mellan detta dagliga aggregerade värde och det korrigerade genomsnittspriset.
Av detta följer att enligt Olafs och JRC:s metod beräknas volymen undervärderad import med beaktande av den import till Förenade kungariket av de berörda produkterna från Kina som sker till ett pris som understiger det lägsta godtagbara priset (det vill säga 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset), medan värdet på den undervärderade import som identifierats på detta sätt beräknas med tillämpning av det korrigerade genomsnittspriset, eftersom dessa två priser beräknas på unionsnivå och inte enbart på Förenade kungarikets nationella nivå.
3)

Förenade kungarikets uppskattning av förlusterna av traditionella egna medel enligt HMRC‑metoden
Förenade kungariket har kritiserat Olafs och JRC:s metod och gjort gällande att denna metod, på grund av dess brister och felaktigheter, leder till att både kvantiteten undervärderad import och värdet på denna import överskattas.
Dess egen metod, HMRC‑metoden, består i att, för varje tiosiffrig varukod i KN som berörs, beräkna en ”tröskel för efterlevnad”, inte på grundval ett genomsnittspris som har fastställts på unionsnivå, utan enbart utifrån de deklarerade värdena för import till Förenade kungariket.
Såsom Förenade kungariket förklarade som svar på domstolens frågor, består denna metod i att, på grundval av en analys av histogram avseende överträdelseperioden, för varje tiosiffrig varukod i KN som berörs, och som omfattas av kapitlen 61–64 i denna nomenklatur, identifiera både en ”maximinivå”, som omfattar en stor volym relativt låga deklarerade priser, som antas vara nästan uteslutande undervärderade, och en punkt under denna maximinivå där mer typiska importvolymer och legitima deklarerade priser framkommer.
En tröskel för efterlevnad fastställs för varje berörd varukod till den prisnivå som motsvarar denna punkt, vilken ligger under nämnda maximinivå där den lagliga importen framkommer och följaktligen ska anses utgöra ett godtagbart pris.
Import vars deklarerade tullvärde understiger denna tröskel för efterlevnad anses följaktligen vara undervärderad enligt denna så kallade maximinivå-metod. I fråga om sådan import beräknas tilläggstullar, för varje tulldeklaration avseende en berörd produkt, på grundval av skillnaden mellan det deklarerade tullvärdet och denna tröskel för efterlevnad.
Denna tröskel för efterlevnad, såsom den används för att beräkna förlusterna av unionens traditionella egna medel, utgör följaktligen ett referensvärde som fastställs på grundval av statistiska uppgifter om importen av de berörda varorna från Kina till Förenade kungariket, vilket används både för att identifiera den import som kan anses vara undervärderad och för att fastställa det värde som denna import ska tillmätas vid beräkningen av utestående tilläggstullar och följaktligen motsvarande förluster av traditionella egna medel som alltjämt ska ställas till kommissionens förfogande.
Det framgår dessutom av rapporten från ett konsultbolag som Förenade kungariket bifogade till sitt svar på det motiverade yttrandet och till svaromålet, att den betydande skillnaden mellan Förenade kungarikets uppskattning av förlusterna och kommissionens uppskattning, då den förstnämnda uppskattningen understeg den sistnämnda uppskattningen med 10 procent, till ungefär 80 procent beror på att den import som anses vara undervärderad, enligt HMRC‑metoden, ”omvärderas” till nivån för en priströskel, det vill säga tröskeln för efterlevnad, som är ett pris som följer enbart av importpriserna till Förenade kungariket, medan värdet enligt Olafs och JRC:s metod inte fastställs till nivån för en priströskel, såsom det lägsta godtagbara priset, det vill säga 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset, utan till nivån för ett ”skäligt pris”, det vill säga 100 procent av det korrigerade genomsnittspriset, vilket är ett pris som följer av det aritmetiska och följaktligen oviktade genomsnittet av de korrigerade genomsnittspriserna i samtliga medlemsstater, däribland, vid den aktuella tidpunkten, i Förenade kungariket.
4)

De allmänna argument som har anförts mot Olafs och JRC:s metod
Innan domstolens prövar de olika anmärkningar som särskilt har anförts av Förenade kungarike, med stöd av de intervenerande medlemsstaterna, avseende de grundläggande kännetecknen för Olafs och JRC:s metod, vilken används som metod för att uppskatta förlusterna av egna medel, är det nödvändigt att undersöka de allmänna argument som Förenade kungariket har åberopat mot denna metod.
Eftersom denna metod särskilt utvecklades för att kunna användas av medlemsstaterna som riskprofil för att identifiera import som medför en betydande risk för undervärdering och som därför ska kontrolleras, vore det – enligt dessa argument – olämpligt att tillämpa samma metod för att beräkna förlusterna av egna medel motsvarande de tullar som inte har uppburits i Förenade kungariket till följd av de olämpliga kontroller som dess tullmyndigheter utförde.
Det görs gällande att det rör sig om en huvudsakligen statistisk metod för att fastställa tullvärdet på undervärderad import som inte hör till de sekventiella metoder som föreskrivs i artiklarna 70 och 74 i unionens tullkodex, såsom den så kallade reservmetoden i artikel 74.3 nämnda tullkodex, vilken består i att fastställa de berörda varornas tullvärde på grundval av ”tillgängliga uppgifter” i enlighet med de villkor som uppställs i artikel 144 i genomförandeförordningen.
Även om Olafs och JRC:s metod är en metod för att uppskatta förluster av egna medel som i huvudsak är statistisk och som inte syftar till att fastställa de berörda varornas tullvärde, i enlighet med artiklarna 70 och 74 i unionens tullkodex, med hänsyn till varje aktuell tulldeklaration, kan kommissionen inte kritiseras för att ha använt en sådan statistisk metod för att beräkna förlusterna av egna medel under omständigheterna i det aktuella fallet.
Det är nämligen utrett att den aktuella importen skedde i stor skala och att de berörda varorna övergick till fri omsättning, så att dessa varor inte längre kan återkallas i syfte att genomföra kontroller för att fastställa deras verkliga värde. För övrigt underlät Förenade kungariket, i strid med artikel 325.1 FEUF och unionens tullagstiftning, att vidta nödvändiga åtgärder, såsom fysiska kontroller, begäran om upplysningar eller handlingar, eller systematisk provtagning. I avsaknad av tillräckliga uppgifter om kvaliteten på de varor som redan övergått till fri omsättning, är det följaktligen inte längre möjligt, på grund av denna underlåtenhet, att fastställa varornas värde på grundval av en av de bedömningsmetoder som föreskrivs i artiklarna 70 och 74 i unionens tullkodex, vilket gör att endast en statistisk metod kan användas för att uppskatta varornas värde.
Dessutom fanns det, såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 274 i sitt förslag till avgörande, under de särskilda omständigheter som föreligger i det aktuella fallet, i princip inget som hindrade att Olaf och kommissionen använde Olafs och JRC:s metod, även om denna metod ursprungligen hade utformats som ett verktyg för riskanalys för att uppskatta de förluster av egna medel som följde av de olämpliga kontrollerna av Förenade kungarikets tullmyndigheter, eftersom denna metod innefattar en priströskel, nämligen det lägsta godtagbara priset, som gör det möjligt att fastställa volymerna av undervärderad import, och ett referenspris, nämligen det korrigerade genomsnittspriset, som gör det möjligt att tillmäta denna import ett ersättningsvärde för att beräkna de tullar som återstår att betala.
Vidare, såsom även generaladvokaten påpekade i punkterna 276–278 i sitt förslag till avgörande, har domstolen i sin praxis, under omständigheter som liknar dem som är aktuella i förevarande fall, godtagit att kvantifieringen av förluster av egna medel kan grunda sig på statistiska uppgifter i stället för på uppgifter som direkt avser de berörda varornas värde.
I en situation där den omständigheten att kontrollerna inte kunde utföras, i avsaknad av de berörda varorna, var en oundviklig följd av tullmyndigheternas underlåtenhet att utföra kontroller för att verifiera varornas verkliga värde, vilket ledde till att dessa myndigheter systematiskt godtog de deklarerade tullvärdena, trots att de visste att dessa i genomsnitt var undervärderade, fann domstolen att det i ett sådant fall inte var olämpligt att beräkna storleken på de förluster i egna medel som följde av ett sådant tillvägagångssätt på grundval av uppgifter om skillnaden mellan den deklarerade genomsnittliga standardvikten för varor av samma slag som importerats under en senare period och deras genomsnittliga vikt som konstaterades vid kontroller som, på grund av deras omfattning, kunde anses vara relevanta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2011, kommissionen/Portugal,
C‑23/10
, ej publicerad,
EU:C:2011:160
, punkterna
,
,
och
).
Under de särskilda omständigheter som föreligger i det aktuella fallet, följer förlusterna av egna medel av Förenade kungarikets tullmyndigheters praxis, vilken i huvudsak bestod i att under överträdelseperioden systematiskt godta tulldeklarationerna för de berörda importerade produkterna från Kina utan att kontrollera de värden som angavs i dessa deklarationer, trots att dessa myndigheter hade kännedom eller rimligen borde ha haft kännedom om att stora volymer av dessa produkter importerades på ett bedrägligt sätt till uppenbart undervärderade priser. Omfattningen av dessa förluster kan följaktligen fastställas på grundval av en sådan metod som Olafs och JRC:s metod, vilken grundar sig på statistiska uppgifter i stället för en metod som är avsedd att fastställa de berörda varornas tullvärde på grundval av direkta bevis, i enlighet med artiklarna 70 och 74 i unionens tullkodex. Sistnämnda metod kan nämligen inte längre tillämpas i avsaknad av direkta bevis för detta värde som har erhållits av dessa myndigheter i tillräckliga kvantiteter.
Som även generaladvokaten påpekade i fotnot 277, vilken är införd i punkt 274 i hans förslag till avgörande, utgör vidare HMRC‑metoden, som Förenade kungariket har föreslagit för att uppskatta omfattningen av förlusterna av egna medel, också en metod som huvudsakligen grundar sig på statistiska uppgifter, eftersom trösklarna för efterlevnad följer av historiska statistiska värden.
Det måste dock fastställas huruvida kommissionen, genom att stödja sig på Olafs och JRC:s metod för att beräkna de förluster av traditionella egna medel som den gör gällande, har styrkt riktigheten av de sju belopp som utkrävs för vart och ett av de år som utgör överträdelseperioden, i enlighet med den bevisbörda som åligger kommissionen i mål om fördragsbrott, enligt domstolens fasta praxis som det har erinrats om i punkt 423 i förevarande dom.
I det sammanhanget, och med hänsyn även till vad som har slagits fast i punkterna 423–425 i förevarande dom, ankommer det på domstolen att kontrollera huruvida kommissionen, i den mån som den åberopade Olafs och JRC:s metod som beräkningsmetod för att fastställa omfattningen av de förluster av egna medel som inte ställdes till dess förfogande i strid med unionsrätten, har tillhandahållit tillräckliga bevis som styrker att dessa belopp är riktiga och följaktligen att påståendet om fördragsbrott är välgrundat, i enlighet med den bevisbörda som åligger kommissionen.
Såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 281 i sitt förslag till avgörande, är domstolen följaktligen inte tvungen att göra ett val mellan de olika metoder som parterna har föreslagit, vilket Förenade kungariket tycks antyda i sitt svaromål, utan den ska endast bedöma Olafs och JRC:s metod, som kommissionen har åberopat till stöd för sin talan, genom att undersöka de olika anmärkningar som denna stat har framfört, med stöd av de intervenerande medlemsstaterna, mot denna metod.
Det ska i det avseendet preciseras att domstolens prövning av Olafs och JRC:s metod i förevarande mål om fördragsbrott ska, såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 286 i sitt förslag till avgörande, i huvudsak syfta till att kontrollera att denna metod var motiverad med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet och att den var tillräckligt precis och tillförlitlig då den särskilt grundade sig på kriterier som varken är godtyckliga eller partiska och att den var baserad på en objektiv och konsekvent analys av samtliga relevanta uppgifter som var tillgängliga, så att den inte kan leda till en uppenbar överskattning av förlusternas omfattning.
Även om riktigheten av de olika belopp som avser förlusterna av traditionella egna medel och som anges i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan i teorin ska, såsom har angetts i punkt 449 i förevarande dom, kontrolleras med avseende på vart och ett av de sju år som omnämns i det tredje stycket, kommer domstolen, av processekonomiska skäl, att göra denna bedömning med avseende på två på varandra följande perioder under överträdelseperioden, nämligen perioden november 2011–november 2014 och perioden den 1 januari 2015–11 oktober 2017.
5)

Uppskattningen av förlusterna av traditionella egna medel avseende perioden november 2011–november 2014
Vad, för det första, beträffar perioden november 2011–november 2014, framgår det av de belopp som anges i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan avseende åren 2011–2014 att kommissionen har kritiserat Förenade kungariket för att under denna period ha underlåtit att ställa ett totalbelopp i traditionella egna medel på 1001511991,60 euro till kommissionens förfogande.
Såsom även generaladvokaten påpekade i punkterna 293–297 i sitt förslag till avgörande, framgår det entydigt av skälen i ansökan och av repliken att kommissionen, i fråga om denna period, särskilt på grund av de regler om preskription av tullskulder som föreskrivs i artikel 221.3 i gemenskapens tullkodex och artikel 103.1 i unionens tullkodex, avsåg att begränsa föremålet för talan till de tullskulder som fastställdes i besluten om uppbörd i efterhand i de 23 betalningskraven C18 Snake som utfärdades mellan november 2014 och februari 2015 och som, efter att de hade bokförts och delgetts de berörda aktörerna, avskrevs mellan juni och november 2015. Kommissionens avsikt i det avseendet bekräftas dessutom av de anmärkningar som formulerades i den formella underrättelsen och i det motiverade yttrandet.
Såsom har konstaterats i punkterna 367–395 i förevarande dom, berodde avskrivningen av de 23 betalningskraven C18 Snake på de administrativa fel som Förenade kungarikets tullmyndigheter begick och som inte går att motivera enligt artikel 13.2 i förordning nr 609/2014, vilket gör att Förenade kungariket inte var befriad från skyldigheten att ställa de medel som var hänförliga till dessa betalningskrav till kommissionens förfogande.
I svaromålet uppgav Förenade kungariket att de belopp som krävdes i betalningskraven C18 Snake hade beräknats på grundval av de korrigerade genomsnittspriserna enligt Olafs och JRC:s metod. I repliken har kommissionen invänt att den under det administrativa förfarandet hade uppgett att den hade förstått, utan att bli rättad av Förenade kungariket på den punkten, att dessa belopp hade beräknats på grundval av det lägsta godtagbara priset och följaktligen, enligt kommissionen, till en nivå som uppenbart var alltför låg i syfte att beräkna förlusterna av egna medel, vilket föranledde kommissionen att i ansökan tillämpa sin metod för att uppskatta dessa förluster, däribland för perioden från november 2011 till november 2014, med avseende på all import som hade skett under denna period till ett deklarerat pris som understeg det lägsta godtagbara priset.
Det framgår klart av de handlingar som har ingetts till domstolen, och särskilt av Förenade kungarikets överlämnande, som bilaga till dupliken, av betalningskraven C18 Snake och detaljerna om de beräkningar som är hänförliga till dessa betalningskrav, för det första, att de ytterligare tullskulder som utkrävdes i dessa betalningskrav faktiskt beräknades, om än till följd av administrativa fel, på grundval av de korrigerade genomsnittspriserna och inte på grundval av bestämmelserna i unionens tullagstiftning om fastställande av tullvärdet och, för det andra, att det totala beloppet på dessa skulder uppgick till 192568694,30 GBP.
Härav följer att det finns en bristande överensstämmelse mellan yrkandena i ansökan och skälen i ansökan vad beträffar de belopp i egna medel som kommissionen har krävt i förevarande mål.
Enligt det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan har kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionslagstiftningen om egna medel under perioden november 2011–november 2014, eftersom denna stat inte ställde ett belopp på totalt 1001511991,60 euro till kommissionens förfogande, ett belopp som beräknades på grundval av Olafs och JRC:s metod och med beaktande av all undervärderad import som skedde till priser som understeg det lägsta godtagbara priset under denna period, inbegripet den import, vilken för övrigt är mycket omfattande, som inte omfattas av betalningskraven C18 Snake.
Det framgår däremot entydigt av skälen i ansökan och av repliken, och det bekräftas av den formella underrättelsen och det motiverade yttrandet, att kommissionen avsåg, med avseende på denna period, att begränsa sin anmärkning om att Förenade kungariket underlåtit att ställa unionens egna medel till förfogande till att avse de medel som motsvarar de tullskulder som fastställdes i betalningskraven C18 Snake, vilket innebär att kommissionen utkräver medel endast såvitt avser den undervärderade import som skedde till priser som understeg det lägsta godtagbara priset och som omnämns i dessa betalningskrav. Dessa tullskulder uppgår, enligt Förenade kungariket som har lagt fram bevis till stöd för detta, till ett belopp på sammanlagt 192568694,30 GBP.
Mot denna bakgrund konstaterar domstolen att eftersom stor osäkerhet kvarstår vad beträffar riktigheten av de belopp i egna medel som kommissionen utkräver enligt det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan för perioden november 2011–november 2014, har kommissionen inte styrkt dessa belopp i sin helhet.
Vad beträffar den första perioden, från november 2011 till november 2014, kan talan följaktligen inte bifallas såvitt avser den andra grunden, i den mån som den avser anmärkningen i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan, enligt vilken Förenade kungariket inte iakttog unionsrätten när denna stat inte ställde de medel som förtecknas däri, som uppgår till ett belopp på sammanlagt 1001511991,60 euro, till kommissionens förfogande.
6)

Uppskattningen av förlusterna av traditionella egna medel för perioden den 1 januari 2015–11 oktober 2017
Vad, för det andra, beträffar perioden den 1 januari 2015–11 oktober 2017, är det utrett att kommissionen fastställde de belopp avseende förluster av traditionella egna medel som den har krävt i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan, det vill säga ett belopp på sammanlagt 1678125097 euro, på grundval av Olafs och JRC:s metod utan att dra av de belopp som Förenade kungarikets tullmyndigheter krävde i besluten om uppbörd av tullar i efterhand i betalningskraven C18 Breach avseende denna period.
Domstolen ska följaktligen först pröva de olika argument som har åberopats av Förenade kungariket, med stöd av de intervenerande medlemsstaterna, mot Olafs och JRC:s metod, såsom den användes av kommissionen för att uppskatta det belopp avseende förluster av egna medel som den har utkrävt för denna period, och därefter vilken inverkan som beaktandet av besluten om uppbörd i betalningskraven C18 Breach avseende samma period kan ha haft på denna uppskattning.
i)

Anmärkningen om att Olafs och JRC:s metod leder till att volymen av den import som ska anses vara undervärderad överskattas
Vad först beträffar anmärkningarna mot Olafs och JRC:s metod, är det lämpligt, för det första, att pröva anmärkningen om att denna metod, i den mån den använder det lägsta godtagbara priset som kriterium för att beräkna den undervärderade importvolymen, överskattar denna volym, eftersom det rör sig om ett godtyckligt och obestämt kriterium vars tillämpning får till följd att en icke obetydlig volym laglig import till mycket låga priser inkluderas.
Vad beträffar den allmänna anmärkningen om att det lägsta godtagbara priset utgör ett ”godtyckligt kriterium”, ska det erinras om att fastställandet av de lägsta godtagbara priserna till en nivå på 50 procent av de korrigerade genomsnittspriserna grundar sig på JRC:s studier av histogram i syfte att utifrån statistiska uppgifter identifiera kategorier av import till mycket låga priser. I den mån som ett sådant synsätt utgår från en analys av statistik avseende importpriser, är det jämförbart med det synsätt som har intagits inom ramen för HMRC‑metoden för att fastställa tröskeln för efterlevnad.
Förenade kungariket har kritiserat den metod som kommissionen använde för att beräkna förlusterna av egna medel, bland annat eftersom denna metod, till skillnad från HMRC‑metoden, utgår från dagliga aggregerade uppgifter om import till Förenade kungariket, och inte uppgifter på den aktuella varupostnivån, det vill säga för varje tulldeklaration, och från åttasiffriga varukoder i KN, och inte tiosiffriga varukoder i nämnda nomenklatur (Europeiska unionens integrerade tulltaxa (Taric)).
Kommissionen har gjort gällande att den gick till väga på detta sätt eftersom den endast hade tillgång till dagliga aggregerade uppgifter och uppgifter på den åttasiffriga varukodnivån. Den har även gjort gällande att användningen av dessa dagliga aggregerade uppgifter hade en överkompenserande effekt och att denna användning följaktligen tenderar att minska den importvolym som anses vara undervärderad och snarare är förmånlig för Förenade kungariket.
Kommissionen har hävdat att om Olafs och JRC:s metod exempelvis tillämpades på uppgifterna om import till Förenade kungariket på nivån för varje tulldeklaration under det andra och tredje kvartalet år 2017, skulle de uppskattade förlusterna vara ungefär 40 procent högre än de uppskattningar som erhålls med användning av de dagliga aggregerade uppgifterna. Den har även gjort gällande att om uppgifter på Taric-kodnivå användes, skulle denna större detaljnivå endast få till följd att antalet produkter ökar från 495 till 677, så att det inte skulle visas någon inverkan på de korrigerade genomsnittspriserna.
Som svar på en fråga som ställdes av domstolen hävdade Förenade kungariket att det inte kunde beräkna vilken inverkan som användningen av tiosiffriga varukoder i KN med större detaljnivå har på uppskattningen av förlusterna av egna medel, men medgav att en beräkning på aktuell varupostnivå i stället för på grundval av dagliga aggregerade uppgifter om importen i Förenade kungariket skulle öka de förluster som kommissionen har gjort gällande med avseende på den andra perioden, från den 1 januari 2015 till och med den 11 oktober 2017, från 1678125097 euro till 1725981951 euro, vilket bekräftar att Olafs och JRC:s metod på denna punkt är förmånligare för Förenade kungariket än dess egen metod.
Som svar på en annan fråga från domstolen, framhöll dessutom Förenade kungariket att det numera stod klart, med hänsyn till de förklaringar som under tiden hade lämnats av kommissionen, att det enda skälet till att det föreligger en sådan stor skillnad mellan kommissionens uppskattning av förlusterna och Förenade kungarikets egen uppskattning är att de korrigerade genomsnittspriser som kommissionen använde för att ”omvärdera” den import som ansågs vara undervärderad enligt Olafs och JRC:s metod är mycket högre än de priser som motsvarar trösklarna för efterlevnad enligt HMRC‑metoden, som Förenade kungariket anser ska användas för att omvärdera denna import.
Som svar på en annan fråga som ställdes av domstolen, uppgav dessutom Förenade kungariket att om de priser som motsvarar trösklarna för efterlevnad enligt dess egen metod för att uppskatta förluster tillämpades för att beräkna den undervärderade importvolymen i stället för det lägsta godtagbara priset, skulle det få till följd att det belopp avseende förluster av egna medel som kommissionen har krävt för den andra perioden, från och med den 1 januari 2015 till och med den 11 oktober 2017, skulle minska med 4,4 procent eller 4,7 procent
Även om, såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 301 i sitt förslag till avgörande, en sådan skillnad mellan den metod som användes av kommissionen och den som användes av Förenade kungariket för att uppskatta den undervärderade importvolymen som sådan tycks ligga inom rimliga gränser, kvarstår det faktum att det lägsta godtagbara priset tycks lede till att den importvolym som ska anses vara undervärderad i viss mån överskattas.
Det ska erinras om att detta pris ursprungligen utvecklades som en riskprofil, vilket innebär att det kan ge upphov till ett visst antal felaktigt positiva fall som särskilt består av laglig import av stora detaljhandelskedjor, såsom Förenade kungariket har framhållit.
Såsom har påpekats i punkt 296 i förevarande dom, har Förenade kungariket gjort gällande att 11,2 procent av volymen laglig import som utförts av vissa välkända stora detaljhandelskedjor har deklarerats till värden som understiger det lägsta godtagbara priset.
Även om en sådan andel av felaktigt positiva fall inte i sig kan påverka tillförlitligheten av det lägsta godtagbara priset som används som riskprofil, eftersom denna andel ska anses vara rimlig i ett sådant sammanhang, ska den beaktas vid analysen och beräkningen av förlusterna av egna medel för att med en rimlig grad av precision fastställa den importvolym som ska anses vara undervärderad och medföra sådana förluster.
Omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel ska följaktligen i förevarande fall beräknas på grundval av vad Förenade kungariket, som svar på en fråga från domstolen, kallade den ”gemensamma volymen” av import som anses vara undervärderad, det vill säga den importvolym som anses vara undervärderad oberoende av om det är Olafs och JRC:s metod eller HMRC‑metoden som tillämpas.
ii)

Anmärkningen om att Olafs och JRC:s metod leder till att värdet på den import som ska anses vara undervärderad överskattas
Vad vidare beträffar de olika anmärkningar som har anförts mot Olafs och JRC:s metod, i den mån som denna metod, när den används som verktyg för att fastställa omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel, grundar sig på de korrigerade genomsnittspriserna som referensvärde för att uppskatta värdet på undervärderad import, ska domstolen först pröva argumentet om att detta referensvärde borde ha beräknats på grundval av enbart importpriserna till Förenade kungariket och inte på grundval av det aritmetiska medelvärdet av importpriserna i samtliga medlemsstater.
I förevarande fall är kommissionens val av metod motiverat på grund av ett av de grundläggande kännetecknen för det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, nämligen den omständigheten – vilken i sig inte har bestritts av Förenade kungariket – att den övervägande delen av den aktuella importen skedde inom ramen för tullförfarande 42 och därför med nödvändighet var avsedd för andra medlemsstater. Den aktuella import som skedde inom ramen för tullförfarande 40 kunde dessutom också förflyttas till andra medlemsstater när tullklareringen av de berörda varorna i Förenade kungariket väl hade genomförts.
I det avseendet framgår det till exempel av Olafs rapport att 87 procent av importen av de berörda produkterna av ringa värde till Förenade kungariket år 2016 skedde inom ramen för tullförfarande 42.
Härav följer, såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 304 i sitt förslag till avgörande, att den övervägande delen av den aktuella importen under överträdelseperioden var riktad till marknaden för de berörda produkterna i unionen i dess helhet.
Kommissionen kan därför inte kritiseras för att den tillämpade ett referensvärde som återspeglar nivån på importpriserna för de berörda produkterna inom unionen i dess helhet, i syfte att uppskatta värdet på denna import i samband med kvantifieringen av förlusterna av egna medel.
Ett sådant synsätt förefaller nämligen överensstämma med tillvägagångssättet vid det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering.
Användningen av genomsnittliga importpriser i samtliga medlemsstater, i form av ett aritmetiskt medelvärde av dessa priser, är dessutom även motiverad med hänsyn till behovet av att minska den snedvridande effekten på referenspriserna som den särskilt stora volymen av undervärderad import till mycket låga priser i Förenade kungariket medförde under överträdelseperioden.
Det ska i det avseendet erinras om att 78,1 procent i värde, och 69,8 procent i volym, av den berörda importen under överträdelseperioden till priser som understeg det lägsta godtagbara priset, det vill säga 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset, låg i ett intervall på mellan 0 till 10 procent av det korrigerade genomsnittspriset, och att importen till mycket låga priser som låg inom detta intervall gradvis ökade kraftigt under överträdelseperioden, för att med en andel på cirka 80 procent bli i stor utsträckning övervägande bland den undervärderade importen. Även om det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering ursprungligen berörde flera medlemsstater, avsåg det, under överträdelseperioden, först och främst, och i allt större omfattning, Förenade kungariket, vilket kommissionens tjänstemän för övrigt angav vid de olika mötena med tullmyndigheterna i denna stat. Vid dessa möten uppmärksammades dessa myndigheter upprepade gånger på att det förekom motsvarande ökande förluster av egna medel, för att dessa myndigheter skulle vidta lämpliga åtgärder för att sätta stopp för förlusterna.
Även om målet att minska den snedvridande effekten på referenspriserna som den särskilt stora volymen av undervärderad import till mycket låga priser i Förenade kungariket under överträdelseperioden gav upphov till teoretiskt sett kunde uppnås genom att tillämpa olika metoder, tycks den metod kommissionen valde vara tillräckligt precis och tillförlitlig, eftersom den särskilt grundar sig på kriterier som varken är godtyckliga eller partiska och är baserad på en objektiv och konsekvent analys av samtliga relevanta uppgifter som var tillgängliga, så att den inte kan leda till en uppenbar överskattning av omfattningen av förlusterna av egna medel.
I det sammanhanget skulle kommissionen – såsom den medgav som svar på en fråga från domstolen – till exempel även ha kunnat utesluta all import som skett till priser som understiger det lägsta godtagbara priset i samtliga medlemsstater, i syfte att beräkna det aritmetiska medelvärdet av priserna i medlemsstaterna. En sådan metod skulle dock ha missgynnat Förenade kungariket, eftersom den skulle ha resulterat i att förlusterna av egna medel ökar avsevärt.
Domstolen ska vidare pröva anmärkningen om att användningen av korrigerade genomsnittspriser som referensvärde, vid tillämpningen av Olafs och JRC:s metod, leder till att nivån på förlusterna av egna medel överskattas och är därför inte berättigad, eftersom den inte beaktar den omständigheten att de berörda produkterna som varit föremål för det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering hade ett lägre värde och var av sämre kvalitet än de produkter som lagligen importerades från Kina till priser som översteg det lägsta godtagbara priset eller rent av tröskeln för överensstämmelse med HMRC‑metoden.
Dessutom är de berörda varorna till sin art avsedda för det lägre marknadssegmentet, eftersom de importeras av kriminella organisationer för att bli föremål för illegal svarthandel i andra medlemsstater.
Med hänsyn till detta grundläggande kännetecken för tillvägagångssättet vid det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, ska det referensvärde som ska användas för att fastställa värdet på den import som anses vara undervärderad fastställas till nivån för det lägsta godtagbara priset.
Kommissionen har i det sammanhanget hävdat att Förenade kungariket inte har något relevant bevis för prisfördelningen och kvaliteten på den aktuella importen, eftersom denna medlemsstat, innan operation Swift Arrow inleddes, hade valt att inte utföra fysiska kontroller och att inte utföra provtagning.
Förenade kungariket har åberopat rapporten från ett konsultbolag som analyserar ett första urval av 94 undervärderade produktartiklar, varav 70 artiklar samlades in i samband med operation Swift Arrow som inleddes efter överträdelseperioden, och jämför detta urval med ett kontrollurval av artiklar till mycket låga priser från ett legitimt och välkänt detaljhandelsföretag i Förenade kungariket för produkter till mycket lågt värde. Av rapporten framgår att den övervägande delen av artiklar i det första urvalet var av låg kvalitet och av sämre kvalitet än artiklarna i kontrollurvalet. Enligt Förenade kungariket följer härav att det korrekta värdet på de undervärderade varorna inte får överstiga det lägsta priset till vilket dessa detaljhandelsföretag importerar motsvarande artiklar.
Även om det antas, såsom Förenade kungariket har hävdat, att alla prov som togs i samband med operation Swift Arrow och som analyserades i denna rapport kan beaktas i förevarande mål, även om ett stort antal av dessa tycks avse import som skett efter överträdelseperioden, har Förenade kungariket inte visat att de aktuella proverna kan anses vara representativa för samtliga stora volymer av de berörda undervärderade varorna som importerades till landet under hela denna period.
I avsaknad av tillräckligt representativa uppgifter om kvaliteten på de varor som var föremål för den aktuella importen under överträdelseperioden, eftersom Förenade kungariket inte hade utfört några lämpliga tullkontroller, var det följaktligen befogat av kommissionen att anta att de berörda varorna var av genomsnittlig kvalitet och därför omfattade alla marknadssegment i liknande andelar som de varor som inte ansågs ha undervärderats på ett bedrägligt sätt.
Förenade kungariket anser att tillvägagångssättet vid det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, såsom det har beskrivits i exempelvis Olafs rapport och som inte har bestritts av parterna, tyder på att de berörda varorna till största delen, var av ganska låg kvalitet och avsedda för det billigaste marknadssegmentet, eftersom de importerades och salufördes av kriminella organisationer och huvudsakligen var avsedda för en illegal svarthandel i andra medlemsstater än – vid denna tidpunkt – Förenade kungariket, särskilt inom ramen för tullförfarande 42, utan betalning av mervärdesskatt. Det ska i det avseendet påpekas att det referensvärde som används för att bedöma den aktuella importen i syfte att beräkna omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel är ett uppskattat värde som ska ligga nära det tullvärde som skulle ha fastställts av Förenade kungarikets tullmyndigheter om dessa hade tillämpat lämpliga tullkontrollåtgärder på grundval av en riskprofil som gör det möjligt att bedöma de berörda varornas art och kvalitet.
Förenade kungariken ska nämligen, avseende överträdelseperioden, behandlas som om dess tullmyndigheter korrekt hade fastställt tullvärdena efter att ha tillämpat de lämpliga tullkontrollerna och följaktligen korrekt hade fastställt de egna medel som tullarna utgör innan de bokfördes i räkenskaperna över unionens egna medel (se, analogt, dom av den 17 mars 2011, kommissionen/Portugal,
C‑23/10
, ej publicerad,
EU:C:2011:160
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 306 i sitt förslag till avgörande, bestäms tullvärdet, enligt de sekventiella metoder som föreskrivs i unionens tullagstiftning, av de berörda varornas art och kvalitet, såsom ett marknadssegment i en annan medlemsstat än importmedlemsstaten, och inte av deras destination. Varornas destination saknar således i sig betydelse för fastställandet av tullvärdet. Vid tullklareringen av dessa varor är dessutom frågan om deras särskilda destination, i avsaknad av direkta bevis, i stor utsträckning av spekulativ karaktär.
Det var följaktligen befogat av kommissionen, i förevarande fall, att vid fastställandet av omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel inte göra någon åtskillnad utifrån de berörda varornas särskilda destination inom unionen.
I fråga om den aktuella importen kunde följaktligen kommissionen rimligen tillämpa de korrigerade genomsnittspriserna som referensvärde
Ett sådant tillvägagångssätt är motiverat med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet och är tillräckligt precist och tillförlitligt, då det särskilt grundar sig på kriterier som varken är godtyckliga eller partiska och är baserat på en objektiv och konsekvent analys av samtliga relevanta uppgifter som är tillgängliga, så att det inte kan leda till en uppenbar överskattning av förlusternas omfattning.
Detta bekräftas av den omständigheten, såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 307 i sitt förslag till avgörande, att de korrigerade genomsnittspriserna beräknas på grundval av de tullvärden som faktiskt har deklarerats och som medlemsstaterna har angett i databasen Surveillance 2 för all den aktuella importen under överträdelseperioden, vilket gör att dessa priser avspeglar samtliga berörda produkters art och kvalitet.
Precisionen och tillförlitligheten i kommissionens tillvägagångssätt, som består i att använda de korrigerade genomsnittspriserna för att uppskatta värdet på den aktuella importen, bekräftas även av den omständigheten, som kommissionen har framhållit i sina svar på domstolens frågor och som inte har bestritts av Förenade kungariket, att dessa priser till fullo beaktar priserna på de betydande kvantiteterna undervärderad import till Förenade kungariket, så att det ”skäliga priset” på denna import sätts ned och omfattningen av förlusterna av egna medel följaktligen underskattas.
Med andra ord, eftersom det korrigerade genomsnittspriset är ett genomsnitt av de deklarerade priserna för alla de berörda produkterna som har importerats till samtliga medlemsstater, däribland de produkter, vilka är särskilt många till antalet, som på ett bedrägligt sätt har undervärderats och importerats till Förenade kungariket, har detta genomsnittspris satts ned genom dessa bedrägliga undervärderingar, vilket bekräftar precisionen och tillförlitligheten i kommissionens tillvägagångssätt.
Sammanfattningsvis kunde kommissionen i princip tillämpa Olafs och JRC:s metod för att uppskatta omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel för den andra perioden, från den 1 januari 2015 till och med den 11 oktober 2017, eftersom denna metod var motiverad med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet och visade sig vara tillräckligt precis och tillförlitlig, eftersom den särskilt grundar sig på kriterier som varken är godtyckliga eller partiska och den är baserad på en objektiv och konsekvent analys av samtliga relevanta uppgifter som är tillgängliga, så att den inte kan leda till en uppenbar överskattning av förlusternas omfattning.
Avseende denna period kunde följaktligen volymen av den aktuella importen fastställas på grundval av det lägsta godtagbara priset, varvid denna volym dock ska vara begränsad till den ”gemensamma” volymen, det vill säga den importvolym som anses vara undervärderad både enligt Olafs och JRC:s metod och enligt HMRC‑metoden. För att fastställa värdet på denna gemensamma volym av import som ansågs vara undervärderad kunde kommissionen stödja sig på de korrigerade genomsnittspriserna.
7)

Inverkan av betalningskraven C18 Breach på uppskattningen av de belopp avseende förluster av egna medel som kommissionen kräver för perioden den 1 januari 2015–11 oktober 2017
Därefter uppkommer frågan vilken inverkan som de beslut om uppbörd av tullar som omnämns i betalningskraven C18 Breach skulle kunna ha på uppskattningen av de belopp avseende förluster av egna medel som kommissionen kräver enligt det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan för perioden den 1 januari 2015–11 oktober 2017, med tillämpning av Olafs och JRC:s metod.
Förenade kungariket har i sitt svaromål hävdat att eftersom kommissionen redan i maj 2018 kände till åtta betalningskrav C18 Breach, som hade utfärdats och bokförts i B-bokföringen under den månaden och som avsåg import som ansågs vara undervärderad och som hade skett från och med den 1 maj 2015, på ett belopp på cirka 25 miljoner GBP, och inte bestred dessa betalningskrav vare sig i det motiverade yttrandet eller i ansökan, borde kommissionen ha dragit av detta belopp från de belopp avseende förluster av traditionella egna medel som avses i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan för åren 2015–2017.
I dupliken har Förenade kungariket gjort gällande att enligt uppdaterade uppgifter skulle de belopp som krävdes i betalningskraven C18 Breach, vilka redan hade delgetts 34 aktörer avseende ett sammanlagt belopp på 44296285,04 GBP, dras av från förlusterna av traditionella egna medel.
I bilagan till sina svar på domstolens frågor, uppdaterade Förenade kungariket på nytt detta sammanlagda belopp genom att bifoga samtliga betalningskrav C18 Breach som redan hade delgetts och detaljer om de beräkningar som var hänförliga till dessa. Enligt den sammanfattande tabellen i denna bilaga rör det sig, enligt de senaste tillgängliga uppgifterna, om 64 betalningskrav avseende ett sammanlagt belopp på 50559159,89 GBP (cirka 59391845 euro) i tilläggstullar som det krävs betalning för.
Det framgår även av dessa beräkningar och av de förklaringar som Förenade kungariket gav som svar på domstolens frågor att dessa tullar beräknades på grundval av de minimipriser som ansågs berättigade och som fastställdes enligt den så kallade maximinivå-metoden, det vill säga en metod som i huvudsak är statistisk, jämförbar med den metod som används inom ramen för HMRC‑metoden för att fastställa trösklarna för efterlevnad i syfte att beräkna nivån på förlusterna av traditionella egna medel. Den väsentligen skillnaden mellan dessa metoder är att olika referensperioder används.
Enligt Förenade kungariket är det fortfarande möjligt att driva in de skulder som utkrävdes i betalningskraven C18 Breach och att dessa, till skillnad från betalningskraven C18 Snake, inte har avskrivits.
Även om kommissionen inte har bestritt att betalningskraven C18 Breach skulle kunna avse undervärderad import som skedde under överträdelseperioden, har kommissionen hävdat att den – eftersom Förenade kungariket hela tiden vägrade att lämna ut detaljer till kommissionen om de beräkningar som är hänförliga till dessa betalningskrav, det vill säga bland annat de aktuella tulldeklarationerna, de berörda volymerna och de ersättningsvärden som användes – inte kunde särskilja den import som berördes av dessa betalningskrav från den totala importvolym i fråga om vilken den hade beräknat omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel på grundval av dagliga aggregerade uppgifter från databasen Surveillance 2.
Det ska erinras om att domstolen upprepade gånger har slagit fast att det av ordalydelsen i artikel 258 andra stycket FEUF framgår att om en medlemsstat inte rättar sig efter det motiverade yttrandet inom den i yttrandet föreskrivna fristen får kommissionen väcka fördragsbrottstalan vid domstolen enligt denna artikel, och att förekomsten av ett fördragsbrott således ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i den berörda medlemsstaten vid utgången av den frist som angetts i det motiverade yttrandet (dom av den 2 april 2020, kommissionen/Polen, Ungern och Republiken Tjeckien (Mekanism för tillfällig omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd),
C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17
,
EU:C:2020:257
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall löpte den frist inom vilken Förenade kungariket var skyldigt att följa det motiverade yttrandet ut den 24 november 2018.
Kommissionen har inte bestritt att den, innan det motiverade yttrandet översändes till Förenade kungariket, kände till förekomsten av åtta betalningskrav C18 Breach, vilka hade utfärdats i maj 2018 och avsåg import av de berörda produkterna från Kina som skett under överträdelseperioden, eftersom gäldenärerna hade underrättats om de skulder som utkrävdes i dessa betalningskrav och skulderna hade bokförts i B-bokföringen i maj 2018. Det är även utrett att dessa skulder fortsatte att vara bokförda i denna bokföring vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet och vid den tidpunkt då ansökan ingavs.
Det ska konstateras att kommissionen, inom ramen för ansökan, särskilt i samband med beräkningen av de belopp avseende förluster av traditionella egna medel som utkrävs i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan för åren 2015–2017, underlät att beakta de skulder som utkrävdes i betalningskraven C18 Breach och som den hade känt till före utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet.
Vidare har Förenade kungariket hittills inte fattat något beslut i vilket det konstateras vara omöjligt att uppbära dessa skulder och den har inte heller inlett det förfarande som föreskrivs i artikel 13.3 och 13.4 i förordning nr 609/2014 för att befrias från skyldigheten att ställa belopp som motsvarar dessa anspråk till kommissionens förfogande av ett av de skäl som avses i artikel 13.2 i nämnda förordning. Dessa skulder har inte avskrivits och fortsätter att vara bokförda i B‑bokföringen. Det framgår inte heller av de handlingar som har ingetts till domstolen och det har inte heller gjorts gällande att det rör sig om preskriberade fordringar, i den mening som avses i artikel 103 i unionens tullkodex.
Vid utgången av den frist som fastställdes i det motiverade yttrande kunde följaktligen dessa fordringar ännu inte anses utgöra förluster av unionens egna medel.
Detta påverkas inte av kommissionens argument att det förefaller föga troligt att de skulder som utkrävdes i de berörda betalningskraven C18 Breach eller till och med en bråkdel av dessa faktiskt kan uppbäras, eftersom de flesta gäldenärerna är så kallade fenixbolag, som är insolventa och har likviderats efter delgivningen av dessa betalningskrav, vilket för övrigt har bekräftats av Förenade kungariket som redan har åberopat denna omständighet som skäl för att det ska befrias från skyldigheten att ställa motsvarande medel till kommissionens förfogande enligt artikel 13.2 i förordning nr 609/2014.
I ansökan var kommissionen följaktligen tvungen att dra av de skulder som utkrävdes i betalningskraven C18 Breach och som avsåg undervärderad import av de berörda produkterna från Kina som skett under denna period, och som hade bokförts i B-bokföringen före utgången av den frist som fastställdes i det motiverade yttrandet och som kommissionen följaktligen kände till, från de traditionella egna medel som begärdes i det tredje stycket i det första yrkandet avseende perioden 1 januari 2015–11 oktober 2017.
Eftersom kommissionen underlät att göra ett sådant avdrag i ansökan, kan följaktligen begäran om att beloppen avseende traditionella egna medel ska ställas till förfogande, som anges i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan för åren 2015–2017, inte godtas.
Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den andra grunden i den mån den avser kommissionens yrkande om att domstolen ska fastställa att Förenade kungariket, i strid med unionsrätten, har underlåtit att ställa de belopp i traditionella egna medel som anges i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan till kommissionens förfogande.
I det sammanhanget ska det framhållas, såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 312 i sitt förslag till avgörande, att det i ett mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF inte ankommer på domstolen att i kommissionens ställe själv beräkna de exakta belopp i traditionella egna medel som Förenade kungariket är skyldigt att betala.
Även om domstolen i ett sådant mål kan antingen, helt eller delvis, bifalla eller ogilla de yrkanden som anges i ansökan, ankommer det emellertid inte på domstolen att ändra omfattningen av dessa yrkanden.
Det ska emellertid preciseras att vid den nya beräkningen av det belopp i traditionella egna medel som Förenade kungariket är skyldigt att betala, vilken kommissionen ska göra för att följa denna dom, kan kommissionen – såsom framgår av punkt 505 i förevarande dom – avseende hela eller delar av överträdelseperioden, tillämpa Olafs och JRC:s metod för att uppskatta detta belopp. Det ankommer emellertid särskilt på kommissionen, såsom har angetts i punkterna 475–478 i förevarande dom, att som beräkningsgrund använda den ”gemensamma volymen” av den import som anses vara undervärderad oberoende av om det är Olafs och JRC:s metod eller HMRC‑metoden som tillämpas. Med hänsyn till vad som har angetts i punkterna 517–519 i förevarande dom, ska kommissionen dessutom beakta först de skulder som utkrävdes av Förenade kungariket i betalningskraven C18 Breach, vilka kommissionen kände till före utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet, det vill säga den 24 november 2018, och som ännu inte kunde anses utgöra förluster av unionens egna medel vid detta datum. Vidare ska kommissionen även beakta eventuella andra skulder som utkrävdes av denna stat i besluten om uppbörd i efterhand avseende den aktuella importen som skedde under överträdelseperioden och som inte heller kan anses utgöra förluster av unionens egna medel vid tidpunkten för den nya beräkning av dessa som kommissionen ska göra för att följa denna dom. Slutligen ska även skulderna avseende den aktuella importen som skedde under överträdelseperioden beaktas vid denna nya beräkning. I fråga om sistnämnda skulder fattade Förenade kungariket ett beslut i vilket det konstaterades att det var omöjligt att uppbära dessa och avseende vilka denna stat befriades från skyldigheten att ställa motsvarande belopp till kommissionens förfogande, enligt artikel 13.2 i förordning nr 609/2014.
Det ska i det sammanhanget erinras om att skyldigheten till lojalt samarbete med kommissionen, såsom denna skyldighet föreskrivs i artikel 4.3 FEU, innebär att varje medlemsstat är skyldig att underlätta för kommissionen att fullgöra sina uppgifter, vilka enligt artikel 17 FEU består i att, som fördragens väktare, övervaka tillämpningen av unionsrätten under kontroll av domstolen. När kommissionen, för att säkerställa att medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter i fråga om unionens egna medel på ett korrekt sätt, i stor utsträckning är beroende av uppgifter från medlemsstaterna, är dessa medlemsstater skyldiga att ge kommissionen tillgång till styrkande handlingar och andra relevanta handlingar, på rimliga villkor, för att denna institution ska kunna fastställa om och, i förekommande fall, i vilken utsträckning vissa belopp tillfaller unionens budget såsom egna medel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2002, kommissionen/Italien,
C‑10/00
,
EU:C:2002:146
, punkterna
och
, och dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkt
).
Det ska vidare tillägas att med hänsyn även till de bestämmelser i utträdesavtalet som det har erinrats om i punkterna 119–121 ovan, skulle resultatet av den nya beräkning som avses i punkt 526 i förevarande dom kunna ge upphov till ett fördragsbrottsförfarande, efter vilket domstolen skulle kunna behöva ta ställning till huruvida Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten genom att inte ställa till unionsbudgetens förfogande ett belopp i egna medel, jämte dröjsmålsränta på detta belopp, som motsvarar hela eller delar av det belopp som följer av denna beräkning och som kommissionen kräver ska betalas.
8)

Den växelkurs som ska tillämpas för att beräkna förlusterna av egna medel
Vad slutligen beträffar den växelkurs som ska tillämpas för att beräkna förlusterna av egna medel, har Förenade kungariket hävdat att eftersom det till unionen redovisar egna medel i GBP, är det enda belopp som kan krävas från Förenade kungariket det belopp, uttryckt i GBP, som skulle ha betalats vid den tidpunkt då summorna skulle betalas till kommissionen. Den enda relevanta växelkursen är den växelkurs GBP–euro som var tillämplig det datum då de transaktioner som ligger till grund för kommissionens fordran skedde, och inte den växelkurs som är tillämplig det datum då Förenade kungariket kan komma att hållas ansvarig av domstolen för förlusterna av egna medel. Av detta följer att kommissionen, i ansökan, inte kunde kräva ett belopp i egna medel uttryckt i euro, utan den borde ha uttryckt detta belopp i GBP.
Kommissionen har hävdat att eftersom dess beräkning av förlusterna av egna medel baserar sig på de uppgifter som har översänts av medlemsstaterna och därefter har förts in i databasen Surveillance 2, har de belopp som på detta sätt översänts automatiskt omräknats till euro med användning av den senaste växelkurs som fastställts av ECB före den näst sista dagen i den aktuella månaden, i enlighet med artikel 53.1 i unionens tullkodex och artikel 48.1 i genomförandeförordningen.
Kommissionen håller följaktligen med Förenade kungariket om att den relevanta växelkursen inte är den som är tillämplig det datum då förevarande dom meddelas, utan den växelkurs som gällde vid den tidpunkt då de olika aktuella importerna skedde, vilka under överträdelseperioden gav upphov till förluster av egna medel.
Domstolen drar härav slutsatsen att kommissionen inte kan kritiseras för att den, i linje med artikel 53.1 i unionens tullkodex och artikel 48.1 i genomförandeförordningen, tillämpade den växelkurs som var tillämplig vid den tidpunkt då de aktuella importerna skedde, för att omräkna de tullbelopp som uttryckts i GBP till euro. Genom att gå till väga på detta sätt överskattade inte kommissionen de belopp som krävdes i ansökan för förluster av traditionella egna medel jämfört med de belopp som skulle ha krävts om de hade uttryckts i GBP. Det fanns följaktligen inte något som hindrade att kommissionen uttryckte dessa belopp i euro i stället för i GBP i ansökan. När kommissionen ska göra en ny beräkning av det belopp i traditionella egna medel som Förenade kungariket ska betala, är det dessutom tillåtet för kommissionen att tillämpa denna omräkningsmetod.
9)

Slutsats
Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan bifallas såvitt avser den andra grunden, i den mån den avser yrkandet i det första stycket i det första yrkandet i ansökan. Domstolen ska därför fastställa att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2 och 8 i beslut 2007/436 och beslut 2014/335, artiklarna 2, 6, 9, 10, 11 och 17 i förordning nr 1150/2000 samt artiklarna 2, 6, 9, 10, 12 och 13 i förordning nr 609/2014 genom att inte ha ställt det korrekta beloppet i traditionella egna medel avseende den aktuella importen till förfogande. Talan kan däremot inte bifallas såvitt avser denna grund, i den mån den avser yrkandet i det tredje stycket i det första yrkandet i ansökan om att domstolen ska fastställa att de belopp motsvarande förlusterna av traditionella egna medel som ska ställas till kommissionens förfogande uppgår till följande:
–
496025324,30 euro år 2017 (till och med den 11 oktober 2017),
–
646809443,80 euro år 2016,
–
535290329,16 euro år 2015,
–
480098912,45 euro år 2014,
–
325230822,55 euro år 2013,
–
173404943,81 euro år 2012,
–
22777312,79 euro år 2011.
3.

Underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna enligt mervärdesskattelagstiftningen och skyldigheterna att ställa motsvarande egna medel till förfogande
a)

Parternas argument
Kommissionen har som tredje grund, vilken avser vissa anmärkningar som angetts i det första och det andra stycket i det första yrkandet i ansökan, gjort gällande att Förenade kungariket inte ställde ett korrekt belopp i egna medel som härrör från mervärdesskatt avseende den aktuella importen som skedde under överträdelseperioden till kommissionens förfogande, i strid med artiklarna 2 och 8 i beslut 2007/436 och beslut 2014/335, artiklarna 2, 6, 9, 10, 11 och 17 i förordning nr 1150/2000, artiklarna 2, 6, 9, 10, 12 och 13 i förordning nr 609/2014 samt artikel 2 i förordning nr 1553/89, till följd av dess åsidosättande av sina skyldigheter enligt artikel 325 FEUF, artiklarna 2.1 b och d, 83, 85–87, 143.1 d och 143.2 i direktiv 2006/112.
Vad, för det första, beträffar de berörda produkterna som importerades till Förenade kungariket under överträdelseperioden inom ramen för tullförfarande 40, har kommissionen erinrat om att enligt artiklarna 2.1 d och 85–87 i direktiv 2006/112 ska, inom ramen för detta förfarande, mervärdesskatt tas ut av importmedlemsstaten och beskattningsunderlaget för denna skatt utgörs av tullvärdet samt tullar och bikostnader.
Kommissionen har hävdat att eftersom Förenade kungarikets tullmyndigheter, i strid med artikel 325 FEUF och unionens tullagstiftning, inte säkerställde att tullvärdet på den aktuella import som skedde under överträdelseperioden hade fastställts på ett korrekt sätt, med hänsyn till u huvudsak att effektiva tullkontrollåtgärder inte infördes före tullklareringen av dessa produkter, har beskattningsunderlaget för mervärdesskatt inte heller fastställts på ett korrekt sätt av dessa myndigheter.
All utestående mervärdesskatt har följaktligen inte tagits ut, vilket har fått till följd att de motsvarande beloppen, i strid med artiklarna 2 och 8 i beslut 2007/436 och beslut 2014/335, artiklarna 2, 6, 9, 10, 11 och 17 i förordning nr 1150/2000, artiklarna 2, 6, 9, 10, 12 och 13 i förordning nr 609/2014 samt artikel 2 i förordning nr 1553/89, inte heller beaktades vid fastställandet av underlaget för de egna medel som härrör från mervärdesskatt och att alla dessa medel inte ställdes till kommissionens förfogande.
Vad, för det andra, beträffar tullförfarande 42, har kommissionen erinrat om att enligt Olafs rapport importerades 87 procent av de berörda varorna till Förenade kungariket år 2016 enligt detta tullförfarande, vilket kännetecknas av att tullar ska betalas i importmedlemsstaten medan mervärdesskatt ska erläggas i destinationsmedlemsstaten.
Kommissionen har gjort gällande att eftersom beskattningsunderlaget för mervärdesskatt i fråga om denna import enligt artikel 83 i direktiv 2006/112 utgörs av varornas eller liknande varors inköpspris eller, i avsaknad av ett inköpspris, självkostnadspris, bestämda vid tidpunkten för leveransen, har det felaktiga fastställandet av tullvärdet på de berörda varorna på grund av de olämpliga tullkontroller som utfördes av Förenade kungarikets myndigheter fått till följd att beräkningen av den mervärdesskatt som ska tas ut på dessa varor av destinationsmedlemsstaten också är felaktig, vilket gör att inte all mervärdesskatt har tagits ut, vilket således har berövat unionen en del av de egna medel som härrör från denna skatt.
Enligt kommissionen har Förenade kungariket, genom att inte vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa uppbörden av utestående mervärdesskatt inom ramen för tullförfarande 42, äventyrat möjligheterna för myndigheterna i de övriga medlemsstaterna att uppbära mervärdesskatt och hindrat dessa myndigheter från att ställa motsvarande egna medel som härrör från denna skatt till kommissionens förfogande.
Förenade kungariket har hävdat att eftersom de egna medel som härrör från mervärdesskatt ska, enligt förordning nr 1553/89, beräknas på grundval av nettoinkomsterna av denna skatt, medför mervärdesskattebeloppet vid import eller förvärv inte någon ändring av nettoinkomsterna av denna skatt, eftersom den betalningsskyldiga importören eller förvärvaren kan återfå mervärdesskatten när de berörda produkterna säljs vidare.
Vad beträffar den aktuella importen som skedde inom ramen för tullförfarande 42 under överträdelseperioden, kan det inte ha uppstått några förluster av mervärdesskatt, eftersom detaljhandelsföretaget i varornas slutliga destinationsmedlemsstat deklarerar all ersättning som faktiskt har betalats av slutkonsumenten till skattemyndigheten i denna medlemsstat.
Såsom bekräftas av Olafs rapport, beror det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering inte på att det mervärdesskattebelopp som har betalats och dragits av i den medlemsstat där de berörda varorna infördes enligt tullförfarande 42 är felaktigt, utan på att denna skatt inte har betalats i varornas destinationsmedlemsstat på grund av att varorna har försvunnit och är föremål för illegal svarthandel.
Vad vidare beträffar den aktuella import som skedde inom ramen för tullförfarande 42 under överträdelseperioden, har Förenade kungariket gjort gällande att det inte finns någon rättslig grund för att hålla en medlemsstat ansvarig för de förluster av egna medel som härrör från mervärdesskatt och som har uppkommit i en annan medlemsstat.
Förenade kungariket har dessutom hävdat att anklagelsen om dess påstådda ansvar för förluster av egna medel som härrör från mervärdesskatt inte stöds av de faktiska omständigheterna. Kommissionens påstående om att Förenade kungariket ska ha hindrat andra medlemsstater från att ta ut denna skatt saknar således stöd i de faktiska omständigheterna. Förutom de allmänna åtgärder som Förenade kungariket vidtog för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, har denna stat även vidtagit särskilda åtgärder för att bekämpa missbruk av tullförfarande 42, ensam och i samarbete med andra medlemsstater. Förenade kungariket har i det avseendet hävdat att den vidtog åtgärder i samband med operationerna Badminton, Octopus, Samurai och Breach för att förhindra förlusten av egna medel som härrör från mervärdesskatt i andra medlemsstater.
b)

Domstolens bedömning
Domstolen ska först pröva kommissionens påstående om att myndigheterna i Förenade kungariket, på grund av de ineffektiva tullkontrollerna i Förenade kungariket, i strid med artikel 325 FEUF och unionens tullagstiftning, inte fastställde beskattningsunderlaget för mervärdesskatt på den aktuella importen på ett korrekt sätt under överträdelseperioden, så att denna skatt inte i sin helhet togs ut i denna stat.
Vad, för det första, beträffar den aktuella import som skedde inom ramen för tullförfarande 40, vilket innebar att både tullar och mervärdesskatt skulle tas ut i Förenade kungariket, ska det påpekas att det följer av artiklarna 2.1 d och 85–87 i direktiv 2006/112 att när mervärdesskatt ska tas ut på import, definieras beskattningsunderlaget för denna skatt som tullvärdet, utöver vilket tillkommer tullar och övriga pålagor samt bikostnader.
Härav följer att ett tullvärde som deklareras till ett lägre värde än dess verkliga värde, om det inte bestrids av tullmyndigheterna och fastställts till en korrekt nivå, med nödvändighet innebär att beskattningsunderlaget för mervärdesskatt inte heller fastställs på ett korrekt sätt, vilket gör att inte hela denna skatt kan tas ut, i strid med de bestämmelser som har nämnts i föregående punkt.
De olämpliga tullkontroller som utförts av Förenade kungarikets tullmyndigheter har följaktligen lett till att både de berörda varornas tullvärde och beskattningsunderlaget för den aktuella importen vad gäller mervärdesskatt har fastställts på ett felaktigt sätt, vilket denna stat ska hållas ansvarig för.
Vad beträffar den aktuella import som skedde under överträdelseperioden inom ramen för tullförfarande 40, ska det följaktligen konstateras att det har skett ett åsidosättande av artiklarna 2.1 d och 85–87 i direktiv 2006/112, såsom kommissionen har gjort gällande.
Vad, för det andra, beträffar den aktuella import som skedde under överträdelseperioden inom ramen för tullförfarande 42, vilket innebar, enligt den undantagsmekanism som föreskrivs i artiklarna 138.1, 138.2 c, 143.1 d och 143.2 i direktiv 2006/112, att endast tullar betalades i Förenade kungariket och att mervärdesskatt skulle betalas i de berörda varornas destinationsmedlemsstat, ska det erinras om att de allra flesta av de berörda produkterna importerades enligt detta tullförfarande, nämligen 87 procent av den sammanlagda volymen år 2016 enligt Olafs rapport, och att ett av de grundläggande kännetecknen för det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering var att dessa produkter i allmänhet var avsedda för illegal svarthandel, så att slutkonsumenten inte fakturerades någon mervärdesskatt i destinationsmedlemsstaten och denna skatt därför i allmänhet förblev obetald.
Inom ramen för tullförfarande 42 grundar sig beskattningsunderlaget för mervärdesskatt inte på de berörda varornas tullvärde, såsom är fallet inom ramen för tullförfarande 40, utan – i enlighet med artiklarna 2.1 b, 83, 138.1, 138.2 c, 143.1 d och 143.2 i direktiv 2006/112 – på varornas inköpspris, såsom detta har fakturerats i den medlemsstat som var slutdestination för varorna.
I förevarande fall ankom det följaktligen på myndigheterna i de medlemsstater som var slutdestination för de berörda varorna, och inte på myndigheterna i Förenade kungariket, i egenskap av importmedlemsstat, att säkerställa att beskattningsunderlaget för mervärdesskatt fastställdes på ett korrekt sätt så att all den utestående mervärdesskatten på de aktuella gemenskapsinterna förvärven skulle betalas.
Eftersom det inom ramen för tullförfarande 42 inte finns något samband mellan de berörda varornas tullvärde och beskattningsunderlaget för den aktuella importen vad gäller mervärdesskatt, kan Förenade kungarikets eventuella ansvar, i egenskap av importmedlemsstat, för att det inte skedde en fullständig och effektiv uppbörd av tullar till följd av de olämpliga kontroller av riktigheten av det deklarerade tullvärdet på dessa varor som utfördes av dess tullmyndigheter i princip inte utvidgas till att omfatta att det inte skedde en fullständig och effektiv uppbörd av mervärdesskatt i en annan medlemsstat, nämligen destinationsmedlemsstaten.
Kommissionen har vidare inte särskilt hävdat, och följaktligen inte heller visat, att Förenade kungarikets tullmyndigheter inte hade på ett lämpligt sätt kontrollerat iakttagandet av den informationsskyldighet som enligt artikel 138.2 i direktiv 2006/112 gäller vid tillämpningen av det undantag som föreskrivs i artikel 138.1 i detta direktiv.
Inom ramen för tullförfarande 42 borde kritik om att kontrollerna i syfte att säkerställa att beskattningsunderlaget för mervärdesskatt i fråga om den berörda importen har fastställts på ett korrekt sätt eventuellt är otillräckliga, om detta styrks, i första hand riktas mot tullmyndigheterna i den medlemsstat som är slutdestination för dessa varor.
Domstolen kan inte heller godta kommissionens argument om att Förenade kungariket, genom att inte ha vidtagit lämpliga åtgärder för att säkerställa uppbörd av utestående mervärdesskatt inom ramen för tullförfarande 42 enligt den undantagsmekanism som föreskrivs i artikel 143.1 i direktiv 2006/112, hindrade myndigheterna i andra medlemsstater från att korrekt fastställa beskattningsunderlaget för mervärdesskatt i fråga om den aktuella importen och följaktligen från att ta ut full betalning av denna skatt.
Även om det, såsom kommissionen har hävdat, antas att de olika åtgärder som Förenade kungariket vidtog under operationerna Badminton, Octopus, Samurai och Breach för att förhindra förluster, i andra medlemsstater, av egna medel som härrör från mervärdesskatt, slutligen hade endast begränsad inverkan på förhindrandet av dessa förluster, följer inte härav, och kommissionen har under alla omständigheter inte heller visat, att Förenade kungariket skulle ha hindrat myndigheterna i destinationsmedlemsstaterna från att korrekt beräkna den utestående mervärdesskatten och ta ut all denna skatt.
Även om, såsom framgår särskilt av Olafs rapport, de berörda kriminella organisationerna ägnade sig åt att använda tullförfarande 42 på ett bedrägligt sätt för att i stor skala undvika att betala mervärdesskatt i de berörda varornas destinationsmedlemsstater, och detta utan tvekan gav upphov till följdriktiga ekonomiska förluster både för medlemsstaterna och för unionen själv, kan Förenade kungariket inte hållas ensamt ansvarigt för de otillräckliga kontroller som möjliggjorde ett sådant bedrägeri och de förluster av mervärdesskatt som följde därav.
Såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 351 i sitt förslag till avgörande, ska ett sådant bedrägeri och de ekonomiska förluster som följer därav bedömas mot bakgrund av den välkända problematiken med otillräckliga kontroller av detta tullförfarande, såsom de har tillämpats av medlemsstaterna, en otillräcklighet som bedragarna har utnyttjat fullt ut och som revisionsrätten har påtalat upprepade gånger, bland annat i sin särskilda rapport nr 24/2015.
Vad beträffar den aktuella import som skedde under överträdelseperioden inom ramen för tullförfarande 42, kan kommissionens påstående om att Förenade kungariket underlät att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2.1 b, 83, 138.1, 138.2 c, 143.1 d och 143.2 i direktiv 2006/112 följaktligen inte godtas.
Domstolen ska därefter pröva kommissionens påstående om att eftersom Förenade kungarikets tullmyndigheter, på grund av de otillräckliga tullkontroller som utfördes i Förenade kungariket avseende den aktuella importen under överträdelseperioden, i fråga om de berörda varorna inte fastställde beskattningsunderlaget för mervärdesskatt för denna import på ett korrekt sätt och därför inte tog ut all den utestående skatten, har Förenade kungariket inte ställt korrekt belopp avseende egna medel som härrör från mervärdesskatt till kommissionens förfogande, i strid med artiklarna 2 och 8 i beslut 2007/436 och beslut 2014/335, artiklarna 2, 6, 9, 10, 11 och 17 i förordning nr 1150/2000, artiklarna 2, 6, 9, 10, 12 och 13 i förordning nr 609/2014 samt artikel 2 i förordning nr 1553/89.
Eftersom denna anmärkning grundar sig på antagandet att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, enligt unionens mervärdesskattelagstiftning, att på ett korrekt sätt fastställa beskattningsunderlaget för denna import i fråga om denna skatt och ta ut all den mervärdesskatt som ska betalas, ska anmärkningen prövas endast såvitt avser den aktuella import som skedde inom ramen för tullförfarande 40, eftersom det följer av det ovan anförda att detta antagande har bekräftats endast vad avser denna import, och inte såvitt avser den import som skedde inom ramen för tullförfarande 42.
Det ska först erinras om vissa utmärkande drag hos systemet för unionens egna medel vad specifikt avser medel som härrör från mervärdesskatt.
Enligt artikel 2.1 i beslut 2007/436 och beslut 2014/335, vilka är tillämpliga i förevarande fall, omfattar unionens egna medel, förutom traditionella egna medel, inkomster från en enhetlig procentsats som tillämpas på de harmoniserade beräkningsunderlagen för mervärdesskatt, fastställda i enlighet med unionens bestämmelser.
Det framgår dessutom av artikel 2.1 i förordning nr 1553/89 att underlaget för de egna medel som härrör från mervärdesskatt ska bestämmas med utgångspunkt i de beskattningsbara transaktioner som avses i artikel 2 i direktiv 2006/112.
Utan att det påverkar diverse ändringar som föreskrivs i bestämmelserna i nämnda förordning, anges det i artikel 3 i förordningen att underlaget för de medel som härrör från mervärdesskatt ska beräknas genom att de totala momsnettoinkomster som en medlemsstat tar emot under det året divideras med den skattesats enligt vilken momsen tas ut under samma år. Om mer än en skattesats tillämpas i en medlemsstat ska underlaget för momsmedlen beräknas genom att de totala momsnettoinkomsterna divideras med den viktade genomsnittsskattesatsen för momsen (dom av den 15 november 2011, kommissionen/Tyskland,
C‑539/09
,
EU:C:2011:733
, punkt
).
Systemet för unionens egna medel, vad avser medel som härrör från mervärdesskatt, syftar till att skapa en skyldighet för medlemsstaterna att ställa en del av de summor som de uppbär i form av mervärdesskatt till kommissionens förfogande, såsom egna medel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2011, kommissionen/Tyskland,
C‑539/09
,
EU:C:2011:733
, punkt
).
Det finns således ett direkt samband mellan uppbörd av inkomster från mervärdesskatt med iakttagande av tillämplig unionsrätt, å ena sidan, och ställandet av motsvarande medel som härrör från mervärdesskatt till kommissionens förfogande, å andra sidan. Eventuella luckor i uppbörden av dessa inkomster kan nämligen ge upphov till en minskning av dessa medel (dom av den 15 november 2011, kommissionen/Tyskland,
C‑539/09
,
EU:C:2011:733
, punkt
).
Domstolen har även slagit fast att det ankommer på medlemsstaterna att säkerställa en effektiv och fullständig uppbörd av unionens egna medel, däribland de medel som härrör från mervärdesskatt. Medlemsstaterna ska därför uppbära de belopp som motsvarar de egna medel vilka på grund av bedrägeri har undandragits unionens budget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2017, M.A.S. och M.B.,
C‑42/17
,
EU:C:2017:936
, punkt
).
I förevarande fall, vad beträffar den aktuella import som skedde inom ramen för tullförfarande 40 under överträdelseperioden, har det konstaterats i punkt 550 i förevarande dom att eftersom tullmyndigheterna i Förenade kungariket underlät att utföra nödvändiga kontroller för att fastställa det korrekta tullvärdet på de berörda produkterna och följaktligen inte säkerställde en effektiv och fullständig uppbörd av utestående tullar, har inte heller all mervärdesskatt avseende denna import faktiskt tagits ut, eftersom beskattningsunderlaget för denna import med avseende på mervärdesskatt fastställdes på grundval av felaktiga tullvärden, på grund av att de understeg de berörda produkternas verkliga värde.
Såsom även generaladvokaten påpekade i punkt 344 i sitt förslag till avgörande, ska det emellertid konstateras att kommissionen inte har styrkt att en sådan underlåtenhet av tullmyndigheterna i Förenade kungariket att säkerställa en effektiv och fullständig uppbörd av mervärdesskatt vid denna import faktiskt har medfört förluster av egna medel som härrör från denna skatt.
Såsom har påpekats i punkt 567 ovan, anges det i artikel 3 i förordning nr 1553/89 att underlaget för de medel som härrör från mervärdesskatt i huvudsak ska beräknas genom att de totala momsnettoinkomster som en medlemsstat tar emot under det året divideras med den skattesats enligt vilken mervärdesskatten tas ut under samma år.
Även om importörerna, vad beträffar den aktuella import som skedde inom ramen för tullförfarande 40, inte betalade all mervärdesskatt eftersom beskattningsunderlaget för denna import i fråga om mervärdesskatt var alltför lågt, fick detta inte nödvändigtvis till följd att nettoinkomsterna från mervärdesskatt påverkades.
Importören kan nämligen, i likhet med andra aktörer som är verksamma i det led som följer efter försäljningen av de berörda produkterna, innan slutkonsumenten faktureras för dessa produkter, återfå den mervärdesskatt som de har betalat. Frågan huruvida nettoinkomsterna från mervärdesskatt påverkas av den undervärdering som skedde vid denna import är följaktligen avhängig av det pris som slutkonsumenten faktureras.
Enbart konstaterandet att tullvärdet på de berörda varorna har undervärderats medför följaktligen inte med nödvändighet en minskning av det beräkningsunderlag på grundval av vilket de egna medel som härrör från mervärdesskatt ska beräknas.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan bifallas såvitt avser den tredje grunden, i den mån den avser ett åsidosättande av artiklarna 2.1 d och 85–87 i direktiv 2006/112, och grunden ska underkännas i övrigt.
4.

Underlåtenhet att uppfylla skyldigheten till lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU
a)

Parternas argument
Genom den anmärkning som har anförts inom ramen för det andra yrkandet i ansökan, har kommissionen gjort gällande att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU samt artikel 2.2 och 2.3 d i förordning nr 608/2014, genom att inte tillhandahålla kommissionen samtliga uppgifter som är nödvändiga för att fastställa förlusterna av traditionella egna medel och genom att inte, i enlighet med vad som begärdes, ange innehållet i yttrandet från HMRC:s rättstjänst eller skälen till besluten att avskriva de fastställda tullskulderna.
Kommissionen har i det avseendet, för det första, kritiserat Förenade kungariket för att det vägrade att tillhandahålla en kopia av yttrandet från HMRC:s rättstjänst eller några andra uppgifter om innehållet i den rättsliga bedömning som ledde till avskrivning av de tullskulder som fastställdes vid operation Snake, med motiveringen att en sådan rättslig bedömning var konfidentiell och omfattades av den tystnadsplikt som råder vid kommunikation mellan en advokat och dennes klient.
För det andra har kommissionen hävdat att tullmyndigheterna i Förenade kungariket inte lämnade de upplysningar som kommissionens avdelningar behövde för att fastställa omfattningen av förlusterna av de traditionella egna medel som skulle betalas.
Förenade kungariket har genmält, såsom det tidigare uppgav under det administrativa förfarandet, att avskrivningen av de skulder som fastställdes i betalningskraven C18 Snake inte skedde till följd av något rättsligt yttrande, som det hävdar inte existerar, utan på grundval av beslut som fattades av den oberoende avdelningen vid HMRC som är behörig vid omprövning och överklagande på tullområdet. Denna avdelning avskrev dessa betalningskrav av de skäl som angavs i dessa beslut, vilka översändes till kommissionen.
Förenade kungariket anser även att förutom detta påstående om att detta icke existerande rättsliga yttrande inte tillhandahölls kommissionen, har kommissionen inte allmänt kunnat framföra någon annan kritik mot Förenade kungariket vad beträffar dess skyldighet till lojalt samarbete, på grund av att denna stat inte översände alla nödvändiga upplysningar för att fastställa omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel till kommissionen.
b)

Domstolens bedömning
Det ska inledningsvis påpekas att även om kommissionen i det andra yrkandet i ansökan har åberopat – utöver att artikel 4.3 FEU åsidosattes – att artikel 2.2 och 2.3 d i förordning nr 608/2014 åsidosattes, har kommissionen inte angett i skälen till ansökan på vilket sätt Förenade kungariket åsidosatte sistnämnda bestämmelse, vilket gör att anmärkningen i detta yrkande endast ska prövas mot bakgrund av artikel 4.3 FEU.
Enligt domstolens fasta praxis följer det av principen om lojalt samarbete, som stadfästs i artikel 4.3 FEU, att medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa unionsrättens tillämplighet och verkan (dom av den 31 oktober 2019, kommissionen/Förenade kungariket,
C‑391/17
,
EU:C:2019:919
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har dessutom slagit fast att det ankommer på kommissionen att säkerställa att medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter i fråga om unionens egna medel på ett korrekt sätt. Detta följer av den roll som fördragens väktare som kommissionen har enligt artikel 17.1 FEU (dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, punkt
). Enligt artikel 4.3 FEU är medlemsstaterna skyldiga att underlätta för kommissionen att fullgöra detta tillsynsuppdrag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2002, kommissionen/Italien,
C‑10/00
,
EU:C:2002:146
, punkt
).
När kommissionen – såsom är fallet i fråga om kommissionens tillsyn över att medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter i fråga om unionens egna medel på ett korrekt sätt – i stor utsträckning är beroende av uppgifter från medlemsstaterna, är medlemsstaterna skyldiga att ge kommissionen tillgång till styrkande handlingar och andra relevanta handlingar, på rimliga villkor, för att denna institution ska kunna kontrollera huruvida unionens egna medel har tillhandahållits på ett korrekt sätt i överensstämmelse med dessa skyldigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2002, kommissionen/Italien,
C‑10/00
,
EU:C:2002:146
, punkterna
och
).
I förevarande fall har kommissionen gjort gällande att Förenade kungariket åsidosatte den skyldighet till lojalt samarbete som föreskrivs i artikel 4.3 FEU, eftersom denna stat inte i tid tillhandahöll kommissionen dels alla detaljer om beräkningen av de skulder som utkrävdes i betalningskraven C18 Snake, vilka kommissionen flera gånger bad Förenade kungariket att tillhandahålla och som var nödvändiga för att beräkna förlusterna av traditionella egna medel, dels yttrandet från HMRC:s rättstjänst eller skälen till besluten att avskriva betalningskraven C18 Snake.
Det är utrett att Förenade kungariket under hela det administrativa förfarandet vägrade att tillhandahålla en handling, vilken vid flera tillfällen betecknades av dess egna myndigheter som ett ”rättsligt yttrande”, med motiveringen att denna handling omfattades av tystnadsplikt.
Kommissionen har förklarat att den begärde att denna handling skulle tillhandahållas eftersom den förstod att den innehöll en rättslig bedömning av de skäl som hade föranlett Förenade kungariket att avskriva betalningskraven C18 Snake.
Senare, och särskilt under inspektionen 18–11–1 som genomfördes i april 2018 och i sitt svar av den 22 juni 2018 på den formella underrättelsen, hävdade emellertid Förenade kungariket att ett sådant ”rättsligt yttrande” inte existerade och att skälen som hade föranlett denna stat att avskriva betalningskraven C18 Snake var de som angavs i besluten att avskriva dessa betalningskrav, vilka hade fattats av en oberoende myndighet, nämligen HMRC:s avdelning för omprövning och överklagande på tullområdet, i samband med överklagandena av dessa betalningskrav. Enligt Förenade kungariket framgår det av dessa beslut att dessa betalningskrav huvudsakligen avskrevs på grund av att det inte fanns någon tillfredsställande metod för omvärdering som kunde stödjas av bevis i fråga om den aktuella importen.
Kommissionen har hävdat att kopiorna av 6 av de 24 besluten att avskriva betalningskraven C18 Snake, vilka erhölls vid inspektionen 18–11–1, inte gjorde det möjligt för den att förstå skälen till varför dessa betalningskrav avskrevs.
I svaromålet anförde Förenade kungariket att det fanns ett yttrande från HMRC:s rättstjänst, men att detta inte avsåg skälen som hade föranlett denna stat att avskriva betalningskraven C18 Snake, utan endast de likvidationsförfaranden som hade inletts mot vissa aktörer. Detta yttrande omfattades emellertid av tystnadsplikt.
Det ska även påpekas att tullmyndigheterna i Förenade kungariket, under det administrativa förfarandet, uppgav att giltigheten av betalningskraven C18 Snake kunde ifrågasättas eftersom det korrigerade genomsnittspriset hade använts i dessa betalningskrav för att fastställa de berörda produkternas tullvärde och att dessa betalningskrav, såsom de hade delgetts de berörda företagen, inte gjorde det möjligt att fastställa ett direkt samband mellan de tullar som utkrävdes och de enskilda tulldeklarationer som berördes.
Det framgår även av de handlingar som har ingetts till domstolen att kommissionen upprepade gånger bad Förenade kungariket att översända detaljer till den om de beräkningar som är hänförliga till de skulder som utkrävdes i betalningskraven C18 Snake, eftersom sådana uppgifter var nödvändiga för att kontrollera huruvida dessa skulder vederbörligen återspeglade omfattningen av förlusterna av egna medel avseende den import som berördes av dessa betalningskrav.
Kommissionen har förklarat att den, i avsaknad av sådana uppgifter, hade antagit, utan att i det avseendet ha rättats av Förenade kungariket under det administrativa förfarandet, att de tullar som utkrävdes i betalningskraven C18 Snake hade beräknats på grundval av det lägsta godtagbara priset och följaktligen hade fastställts till en nivå som uppenbart var alltför låg. Detta föranledde kommissionen att i ansökan kräva, med avseende på perioden november 2011–november 2014, belopp motsvarande förlusterna av traditionella egna medel beräknades enligt Olafs och JRC:s metod, och inte utifrån dessa betalningskrav, och således med beaktande av all den import som skedde till priser som understeg det lägsta godtagbara priset och denna import gavs ett värde som motsvarar det korrigerade genomsnittspriset.
Kommissionen har angett att detaljerna om beräkningarna av de skulder som utkrävdes i betalningskraven C18 Snake slutligen lämnades av Förenade kungariket som bilaga till dupliken, vilket gjorde det möjligt att slå fast att den aktuella importen hade omvärderats på grundval av det korrigerade genomsnittspriset, och inte på grundval av det lägsta godtagbara priset, och att fastställa ett direkt samband mellan de tullar som utkrävdes och de enskilda tulldeklarationer som berördes.
När Förenade kungariket fick en fråga om detta av domstolen, förklarade det att dess myndigheter inte hade vägrat att lämna ut detaljerna om dessa beräkningar till kommissionen till följd av inspektionsbesöket i november 2017, utan att de inte hade kunnat ge tillgång till dessa vid detta tillfälle Dessa beräkningar hade ”återupptäckts” strax före ingivandet av svaromålet i juni 2019. Det hade därefter krävts mycket tid och resurser för att analysera och behandla de mycket stora mängder information som på detta sätt hade erhållits vid insamlingen, så att Förenade kungariket inte kunde lämna dessa före ingivandet av dupliken.
Mot bakgrund av samtliga dessa faktiska omständigheter och med hänsyn till de principer som har slagits fast i den rättspraxis som det har erinrats om i punkterna 584–586 i förevarande dom, ska det konstateras att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sin skyldighet till lojalt samarbete som föreskrivs i artikel 4.3 FEU, eftersom denna stat underlät att i tid tillhandahålla dels alla detaljer om beräkningen av de skulder som utkrävdes i betalningskraven C18 Snake, som kommissionen upprepade gånger bad Förenade kungariket att tillhandahålla och som var nödvändiga för att beräkna förlusterna av traditionella egna medel, dels skälen till besluten att avskriva betalningskraven C18 Snake som kommissionen också bad Förenade kungariket upprepade gånger att tillhandahålla.
Det är däremot inte nödvändigt att ta ställning till frågan huruvida Förenade kungariket åsidosatte skyldigheten till lojalt samarbete genom att vägra tillhandhålla det rättsliga yttrandet från HMRC. Det räcker nämligen att konstatera att genom användningen av den samordnande konjunktionen ”eller” i den andra delen av det andra yrkandet i ansökan, har Förenade kungariket under alla omständigheter underlåtit att uppfylla denna skyldighet genom att inte i tid tillhandahålla skälen till besluten att avskriva betalningskraven C18 Snake.
Med förbehåll för vad som har påpekats i punkt 599 i förevarande dom, godtar domstolen följaktligen den anmärkning som har anförts i det andra yrkandet i ansökan, i den mån den avser att artikel 4.3 FEU åsidosattes.
Mot bakgrund av det ovan anförda, konstaterar domstolen följande:
–
Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2 och 8 i beslut 2014/335, artiklarna 2 och 8 i beslut 2007/436, artiklarna 2, 6, 9, 10, 12 och 13 i förordning nr 609/2014, artiklarna 2, 6, 9, 10, 11 och 17 i förordning nr 1150/2000 samt artikel 105.3 i unionens tullkodex och artikel 220.1 i gemenskapens tullkodex, genom att inte bokföra korrekta tullbelopp och genom att inte ställa korrekt belopp i traditionella egna medel till förfogande i samband med den aktuella importen, till följd av dess åsidosättande av sina skyldigheter enligt artikel 325 FEUF, artikel 46 i unionens tullkodex, artikel 13 i gemenskapens tullkodex, artikel 248.1 i tillämpningsförordningen, artikel 244 i genomförandeförordningen samt artiklarna 2.1 d och 85–87 i direktiv 2006/112, och
–
Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU genom att inte tillhandahålla kommissionen samtliga uppgifter som är nödvändiga för att fastställa förlusterna av traditionella egna medel och genom att inte, i enlighet med vad som begärdes, ange skälen till besluten att avskriva de fastställda tullskulderna.
Talan ogillas i övrigt.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna ska vardera parten bära sina rättegångskostnader om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, såvida inte domstolen, med hänsyn till omständigheterna i målet, anser att det är skäligt att en part ska ersätta en del av den andra partens rättegångskostnader.
Kommissionen har i förevarande fall yrkat att Förenade kungariket ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förenade kungariket i allt väsentligt har tappat målet ska Förenade kungariket, med hänsyn till omständigheterna i målet, förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta fyra femtedelar av kommissionens rättegångskostnader. Kommissionen ska bära en femtedel av sina rättegångskostnader.
Med tillämpning av artikel 140.1 i rättegångsreglerna, enligt vilken medlemsstater som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader, ska Konungariket Belgien, Republiken Estland, Republiken Grekland, Republiken Lettland, Republiken Portugal och Republiken Slovakien bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2 och 8 i rådets beslut 2014/335/EU, Euratom av den 26 maj 2014 om systemet för Europeiska unionens egna medel, artiklarna 2 och 8 i rådets beslut 2007/436/EG, Euratom av den 7 juni 2007 om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel, artiklarna 2, 6, 9, 10, 12 och 13 i rådets förordning (EU, Euratom) nr 609/2014 av den 26 maj 2014 om metoder och förfaranden för tillhandahållande av traditionella, momsbaserade och BNI‑baserade egna medel samt åtgärder för att möta likviditetsbehov, i dess lydelse enligt rådets förordning (EU, Euratom) 2016/804 av den 17 maj 2016, artiklarna 2, 6, 9, 10, 11 och 17 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 av den 22 maj 2000 om genomförande av beslut 94/728/EG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel, samt artikel 105.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen och artikel 220.1 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, i dess lydelse enligt, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2005 av den 13 april 2005, genom att inte bokföra korrekta tullbelopp och genom att inte ställa korrekt belopp i traditionella egna medel till förfogande i samband med viss import av textilier och skodon från Kina, till följd av dess åsidosättande av sina skyldigheter enligt artikel 325 FEUF, artikel 46 i förordning nr 952/2013, artikel 13 i förordning nr 2913/92, i dess lydelse enligt förordning nr 648/2005, artikel 248.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 2913/92, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 3254/1994 av den 19 december 1994, artikel 244 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/2447 av den 24 november 2015 om närmare regler för genomförande av vissa bestämmelser i förordning nr 952/2013, samt artiklarna 2.1 d och 85–87 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt, i dess lydelse enligt rådets direktiv 2009/69/EG av den 25 juni 2009, och
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU genom att inte tillhandahålla Europeiska kommissionen samtliga uppgifter som är nödvändiga för att fastställa förlusterna av traditionella egna medel och genom att inte, i enlighet med vad som begärdes, ange skälen till besluten att avskriva de fastställda tullskulderna.

2)
Talan ogillas i övrigt.

3)
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska bära sina rättegångskostnader och ersätta fyra femtedelar av Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

4)
Europeiska kommissionen ska bära en femtedel av sina rättegångskostnader.

5)
Konungariket Belgien, Republiken Estland, Republiken Grekland, Republiken Lettland, Republiken Portugal och Republiken Slovakien ska bära sina rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.