CELEX: 62020TJ0111
Subsydia
Przywóz biodiesla pochodzącego z Indonezji
Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2019/2092
Ostateczne cło wyrównawcze
Artykuł 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia (UE) 2016/1037
Wkład finansowy
Artykuł 3 pkt 2 rozporządzenia 2016/1037
Korzyść
Artykuł 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 2016/1037
Obliczanie kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych
Artykuł 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) i art. 3 pkt 2 rozporządzenia 2016/1037
Działanie polegające na „powierzeniu” lub „wyznaczeniu” prywatnej jednostce wykonywania funkcji stanowiącej wkład finansowy
Kwota niższa od odpowiedniego wynagrodzenia
Wsparcie w zakresie dochodów lub cen
Artykuł 28 ust. 5 rozporządzenia 2016/1037
Wykorzystanie dostępnych danych
Artykuł 3 pkt 2 i art. 6 lit. d) rozporządzenia 2016/1037
Korzyść
Artykuł 8 ust. 8 rozporządzenia 2016/1037
Zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody
Artykuł 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia 2016/1037
Związek przyczynowy
Analiza przypisania
Analiza nieprzypisania

W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżące – PT Wilmar Bioenergi Indonesia, PT Wilmar Nabati Indonesia i PT Multi Nabati Sulawesi – wnoszą o stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/2092 z dnia 28 listopada 2019 r. nakładającego ostateczne cło wyrównawcze na przywóz biodiesla pochodzącego z Indonezji (
Dz.U. 2019, L 317, s. 42
, zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”) w zakresie, w jakim rozporządzenie to ich dotyczy.
Okoliczności powstania sporu
Skarżące są spółkami indonezyjskimi produkującymi i eksportującymi biodiesel.
W dniu 19 listopada 2013 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 1194/2013 nakładające ostateczne cło antydumpingowe i stanowiące o ostatecznym pobraniu tymczasowego cła nałożonego na przywóz biodiesla pochodzącego z Argentyny i Indonezji (
Dz.U. 2013, L 315, s. 2
), w którym w odniesieniu do skarżących zastosowano ostateczne cło antydumpingowe.
W dniu 25 listopada 2013 r. Komisja Europejska przyjęła rozporządzenie (UE) nr 1198/2013 w sprawie zakończenia postępowania antysubsydyjnego dotyczącego przywozu biodiesla pochodzącego z Argentyny i Indonezji i uchylające rozporządzenie (UE) nr 330/2013 poddające ten przywóz rejestracji (
Dz.U. 2013, L 315, s. 67
).
W dniu 15 września 2016 r. Sąd stwierdził nieważność art. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego nr 1194/2013 w zakresie, w jakim dotyczyło ono dwóch pierwszych skarżących (wyrok z dnia 15 września 2016 r., PT Wilmar Bioenergi Indonesia i PT Wilmar Nabati Indonesia/Rada,
T‑139/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:499
).
W dniu 25 stycznia 2018 r. na wniosek Republiki Indonezji zespół orzekający Światowej Organizacji Handlu (WTO) wydał sprawozdanie dotyczące środków antydumpingowych nałożonych rozporządzeniem wykonawczym nr 1194/2013 na przywóz biodiesla pochodzącego z Indonezji [sprawozdanie zespołu orzekającego WTO zatytułowane „Unia Europejska – Środki antydumpingowe w odniesieniu do biodiesla pochodzącego z Indonezji”, przyjęte w dniu 25 stycznia 2018 r. (WT/DS 480/R)]. Zespół orzekający WTO stwierdził, że Unia Europejska działała w sposób niezgodny z szeregiem postanowień Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (GATT) oraz porozumienia o stosowaniu artykułu VI GATT (
Dz.U. 1994, L 336, s. 103
), zawartego w załączniku 1A do porozumienia ustanawiającego WTO (
Dz.U. 1994, L 336, s. 3
).
W dniu 22 października 2018 r. European Biodiesel Board (EBB) wniosła do Komisji skargę zgodnie z art. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1037 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony przed przywozem towarów subsydiowanych z krajów niebędących członkami Unii Europejskiej (
Dz.U. 2016, L 176, s. 55
), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/825 z dnia 30 maja 2018 r. (
Dz.U. 2018, L 143, s. 1
) (zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”). Stosownie do owej skargi przywóz biodiesla pochodzącego z Indonezji był przedmiotem subsydiów i w związku z tym wyrządzał przemysłowi Unii szkodę.
W drodze zawiadomienia opublikowanego w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
w dniu 6 grudnia 2018 r. (
Dz.U. 2018, C 439, s. 16
) Komisja wszczęła postępowanie antysubsydyjne dotyczące przywozu biodiesla pochodzącego z Indonezji.
Produktem objętym dochodzeniem są „monoalkilowe estry kwasów tłuszczowych lub parafinowe oleje napędowe będące produktem syntezy lub hydrorafinacji, o pochodzeniu niekopalnym, powszechnie nazywane »biodieslem«, w formie czystej lub zawarte w mieszance, pochodzące z Indonezji”.
Biodiesel produkowany w Indonezji to głównie ester metylowy oleju palmowego (zwany dalej „PME”), pozyskiwany z surowego oleju palmowego (zwanego dalej „CPO”). Natomiast biodiesel produkowany w Unii jest głównie estrem metylowym oleju rzepakowego (zwanym dalej „RME”), lecz jest on produkowany także z innych surowców, w tym CPO.
Zarówno PME, jak i RME należą do kategorii monoalkilowych estrów kwasów tłuszczowych. Pojęcie „estru” odnosi się do transestryfikacji olejów roślinnych, to jest do mieszania oleju z alkoholem, w wyniku której powstaje biodiesel i, jako produkt uboczny, gliceryna. Przymiotnik „metylowy” odnosi się do metanolu, alkoholu najczęściej używanego w tym procesie. Monoalkilowe estry kwasów tłuszczowych nazywane są również „estrami metylowymi kwasu tłuszczowego” (zwanymi dalej „FAME”). Chociaż zarówno PME, jak i RME stanowią FAME, mają one częściowo różne właściwości fizyczne i chemiczne, a w szczególności – różne temperatury zablokowania zimnego filtra (zwane dalej „CFPP”). CFPP to temperatura, w której paliwo powoduje zablokowanie filtra paliwa ze względu na krystalizację lub galaretowacenie niektórych jego komponentów. CFPP w przypadku RME może wynosić –14 °C, natomiast w przypadku PME – wynosi ona około 13 °C. Na rynku biodiesel mający określoną CFPP jest często opisywany jako FAMEX, na przykład FAME0 lub FAME5.
Dochodzenie dotyczące subsydiowania i szkody objęło okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. (zwany dalej „okresem objętym dochodzeniem”). Badanie trendów mających znaczenie dla oceny szkody objęło okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do końca okresu objętego dochodzeniem. W stosownych przypadkach Komisja zbadała również dane z okresu późniejszego niż okres objęty dochodzeniem.
Pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. PT Wilmar Bioenergi Indonesia udzieliła odpowiedzi na kwestionariusz dotyczący środków antysubsydyjnych, który w dniu 19 grudnia 2018 r. skierowała do niej Komisja. W dniach od 18 do 21 marca 2019 r. Komisja przeprowadziła kontrole na miejscu w pomieszczeniach skarżących w Indonezji.
Równocześnie skarżące przedstawiły następujące uwagi: w dniu 17 stycznia 2019 r. w przedmiocie skargi EBB; w dniu 14 lutego 2019 r. w przedmiocie danych przedstawionych przez EBB i unijnych producentów biodiesla uwzględnionych w próbie oraz w przedmiocie zarzutów dotyczących zagrożenia wystąpienia szkody; w dniu 14 lutego 2019 r. w przedmiocie możliwości zastosowania środków wyrównawczych do zarzucanych programów subsydiowania; a w dniu 19 czerwca 2019 r. – w przedmiocie zarzutów dotyczących zagrożenia wystąpienia szkody przedstawionych w uwagach EBB z dnia 29 kwietnia 2019 r. oraz w przedmiocie wniosku EBB o rejestrację przywozu.
W dniu 12 sierpnia 2019 r. Komisja przyjęła rozporządzenie wykonawcze (UE) 2019/1344 nakładające tymczasowe cło wyrównawcze na przywóz biodiesla pochodzącego z Indonezji (
Dz.U. 2019, L 212, s. 1
, zwane dalej „rozporządzeniem tymczasowym”). Tymczasowe cło wyrównawcze mające zastosowanie do PT Wilmar Bioenergi Indonesia i do PT Wilmar Nabati Indonesia wyniosło 15,7%. Tymczasowe cło wyrównawcze mające zastosowanie do „[w]szystkich innych przedsiębiorstw” niż te wprost wymienione w art. 1 rozporządzenia tymczasowego wyniosło 18%.
W dniu 13 sierpnia 2019 r. Komisja przekazała skarżącym zasadnicze fakty i ustalenia, na podstawie których przyjęła ona rozporządzenie tymczasowe.
W dniu 28 sierpnia 2019 r. skarżące przedstawiły uwagi w przedmiocie rozporządzenia tymczasowego oraz zasadniczych faktów i ustaleń, na podstawie których je przyjęto.
W dniu 4 października 2019 r. Komisja przedstawiła zasadnicze fakty i ustalenia, na podstawie których zamierzała ona wprowadzić ostateczne środki wyrównawcze w odniesieniu do biodiesla pochodzącego z Indonezji. Skarżące przedstawiły uwagi w przedmiocie owych faktów i ustaleń w dniu 14 października 2019 r.
Po zakończeniu postępowania antysubsydyjnego Komisja przyjęła zaskarżone rozporządzenie, w którym potwierdziła wnioski, jakie sformułowała w rozporządzeniu tymczasowym. Uznała ona, że indonezyjskie władze publiczne wspierały branżę biodiesla w drodze subsydiów w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia podstawowego. Komisja uznała, że wsparcie to było udzielane w ramach określonych programów. Chodziło w szczególności o fakt, że Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych, będący organem publicznym, wypłacał producentom biodiesla, którzy dostarczali biodiesel spółkom oznaczonym jako „podmioty paliwowe”, różnicę między ceną referencyjną mineralnego oleju napędowego płaconą przez te podmioty a ceną referencyjną biodiesla ustalaną przez ministra energii i surowców mineralnych. Komisja ustaliła również, że indonezyjskie władze publiczne powierzyły lub wyznaczyły producentom CPO – surowca, który producenci biodiesla nabywali w celu przekształcenia go w biodiesel – dostarczanie tego surowca za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia, w szczególności poprzez ograniczenia wywozowe i kontrolę cen za pośrednictwem grupy spółek publicznych PT Perkebunan Nusantara (zwanej dalej „PTPN”).
Ostateczne cło wyrównawcze mające zastosowanie do PT Wilmar Bioenergi Indonesia i do PT Wilmar Nabati Indonesia wyniosło 15,7%. Ostateczne cło wyrównawcze mające zastosowanie do „[w]szystkich pozostałych przedsiębiorstw”, to jest innych niż te wprost wymienione w art. 1 zaskarżonego rozporządzenia, wyniosło 18%.
Żądania stron
Skarżące wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim ich ono dotyczy;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja, popierana przez EBB, wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w odniesieniu do PT Multi Nabati Sulawesi;
–
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
W uzasadnieniu skargi skarżące podnoszą zasadniczo cztery zarzuty:
–
zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a), art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i), art. 3 pkt 2 i art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję, która stwierdziła, że płatności uzyskiwane poprzez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych były subsydium stanowiącym podstawę środków wyrównawczych, i nie dostosowała rzekomo uzyskanych przez skarżące korzyści tak, aby uwzględnić przyznane obniżki, a także koszty transportu i kredytów poniesione w celu uzyskania rzekomych subsydiów;
–
zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv), art. 3 pkt 1 lit. b), art. 3 pkt 2, art. 6 lit. d) i art. 28 ust. 5 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję, która stwierdziła istnienie wsparcia władz publicznych w odniesieniu do dostaw CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia;
–
zarzut trzeci dotyczy naruszenia art. 8 ust. 8 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję, która stwierdziła istnienie zagrożenia wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody;
–
zarzut czwarty dotyczy naruszenia art. 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję, która stwierdziła, że przywóz z Indonezji stwarzał zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii szkody, i nie uwzględniła wpływu przywozu z Argentyny.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a), art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i), art. 3 pkt 2 i art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję, która stwierdziła, że płatności uzyskiwane poprzez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych były subsydium stanowiącym podstawę środków wyrównawczych, i nie dostosowała rzekomo uzyskanych przez skarżące korzyści tak, aby uwzględnić przyznane obniżki, a także koszty transportu i kredytów poniesione w celu uzyskania rzekomych subsydiów
Zarzut pierwszy składa się z czterech części, które Komisja, popierana przez EBB, kwestionuje.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja uznała, że płatności z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych stanowiły wkład finansowy władz publicznych lub organu publicznego
W ramach części pierwszej zarzutu pierwszego skarżące podnoszą, że płatności dokonywane przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych nie stanowiły wkładu finansowego władz publicznych lub organu publicznego.
Na wstępie należy przypomnieć, że – zgodnie z orzecznictwem – w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a w szczególności w dziedzinie środków ochrony handlowej, instytucje Unii dysponują szerokim zakresem uznania ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych i politycznych, których oceny muszą dokonać (zob. wyrok z dnia 18 października 2018 r., Gul Ahmed Textile Mills/Rada,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Szeroki zakres uznania, jakim instytucje Unii dysponują w dziedzinie środków ochrony handlowej, dotyczy również ustalenia istnienia wkładu finansowego w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia podstawowego (zob. podobnie wyrok z dnia 11 października 2012 r., Novatex/Rada,
T‑556/10
, niepublikowany,
EU:T:2012:537
, pkt
,
).
W tym względzie należy podkreślić, że art. 3 rozporządzenia podstawowego stanowi, iż uważa się, że subsydium istnieje, jeżeli spełnione są przesłanki określone w jego pkt 1 i 2, a mianowicie jeżeli istnieje „wkład finansowy” władz publicznych kraju pochodzenia lub wywozu oraz jeżeli dochodzi w ten sposób do przyznania „świadczenia [korzyści]”.
Celem art. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego jest zdefiniowanie pojęcia „wkładu finansowego” w sposób wykluczający środki władz publicznych, które nie wchodzą w zakres jednej z kategorii wymienionych w tym przepisie. W tym kontekście art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i)–(iii) rozporządzenia podstawowego wylicza konkretne sytuacje, które należy traktować jako wiążące się z wkładem finansowym władz publicznych, a mianowicie bezpośrednie lub pośrednie przekazanie środków finansowych, utratę dochodu władz publicznych oraz zapewnianie towarów lub usług lub nabycie towarów, podczas gdy art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) tiret drugie przewiduje, że powierzenie lub wyznaczenie przez władze publiczne prywatnej jednostce wykonywania jednej lub wielu rodzajów tak określonych w ppkt (i), (ii) i (iii) funkcji jest równoznaczne z przyznaniem przez owe władze publiczne wkładu finansowego w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego (wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
).
Z brzmienia art. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego, a w szczególności ze sformułowania „wkład finansowy władz publicznych”, wynika, że wkład finansowy powinien móc zostać przypisany władzom publicznym. Jednakże przepis ten nie zawiera żadnych szczegółów dotyczących pochodzenia przekazywanych środków finansowych. I tak, ów art. 3 w pkt 1 lit. a) ppkt (i) włącza do pojęcia „wkładu finansowego”„praktykę władz publicznych”, która obejmuje bezpośrednie przekazanie środków finansowych, nie dodając wymogów co do pochodzenia tych środków. To, że pochodzenie środków finansowych nie ma wpływu na uznanie praktyki władz publicznych za „wkład finansowy władz publicznych”, widać wyraźnie w przypadku wskazanym w art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) tiret drugie, w którym władze publiczne powierzają lub wyznaczają prywatnej jednostce wykonywanie pewnych funkcji, takich jak bezpośrednie przekazywanie środków finansowych, przy czym nie doprecyzowano, jakie musi być pochodzenie wykorzystywanych środków. Z przepisów tych wynika, że pojęcie „wkładu finansowego władz publicznych” obejmuje wszelkie środki pieniężne, z jakich władze publiczne mogą rzeczywiście korzystać.
W niniejszym wypadku z motywów 30–33 zaskarżonego rozporządzenia wynika – a skarżące tego nie kwestionują – że Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych jest organem publicznym. Jest to organ wykorzystywany do wspierania zakupu biodiesla przez podmioty wyznaczone przez organy państwowe, który powierzył agencji, a mianowicie Agencji Zarządzającej Funduszem (zwanej dalej „agencją zarządzającą”), pobieranie w odniesieniu do produktów z oleju palmowego opłat wywozowych, które stanowią jego finansowanie (motywy 41–43 rozporządzenia tymczasowego).
Z rozporządzenia tymczasowego wynika, że Fundusz Subsydiowania Biodiesla, który jest częścią Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych, utworzono rozporządzeniem prezydenta nr 61/2015 (motyw 40) oraz że agencji zarządzającej powierzono zadanie pobierania w odniesieniu do produktów z oleju palmowego opłat wywozowych, które stanowiły finansowanie Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych (motywy 41 i 42). Na mocy art. 1 ust. 4 rozporządzenia prezydenta nr 61/2015 indonezyjskie władze publiczne przyznały agencji zarządzającej prawo do wykorzystywania opłat wywozowych i podatków wywozowych nałożonych na CPO i jego pochodne, a art. 18 ust. 1 rozporządzenia prezydenta nr 66/2018 wyraźnie stanowi, że „wykorzystywanie Funduszu […] ma służyć pokryciu różnicy między rynkową ceną indeksową oleju napędowego a rynkową ceną indeksową biodiesla” (motywy 58 i 60). Różnica między tą ceną referencyjną oleju napędowego a ceną referencyjną biodiesla jest zatem wypłacana przez agencję zarządzającą producentom biodiesla dzięki środkom Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych (motyw 47).
Po pierwsze, skarżące twierdzą, że pochodzenie i charakter środków finansowych wykorzystywanych do płatności dokonywanych na rzecz producentów biodiesla przez agencję zarządzającą, a mianowicie opłat wywozowych uiszczanych przez producentów eksportujących, są istotne dla ustalenia, czy istnieje wkład finansowy. Po drugie, w ich ocenie opłaty wywozowe wyraźnie przeznaczono na finansowanie Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych, a indonezyjskie władze publiczne nie mogły dysponować nimi w inny sposób. Po trzecie, ich zdaniem Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych był finansowany przez łańcuch dostaw CPO na rzecz tegoż łańcucha, a zatem dla indonezyjskich władz publicznych płatności nie wiązały się z żadnymi kosztami.
W tym względzie należy przypomnieć, jak zauważono w pkt 30 powyżej, że art. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego nie zawiera żadnych szczegółów co do pochodzenia przekazywanych środków finansowych, a tym samym obejmuje wszelkie środki pieniężne, z jakich władze publiczne mogą rzeczywiście korzystać.
W związku z tym zaproponowaną przez skarżące wykładnię tego przepisu, która uwzględnia pochodzenie środków finansowych wypłacanych przez władze publiczne jako wkład finansowy oraz sposób, w jaki owe władze publiczne mogą nimi dysponować na mocy przepisów krajowych, trzeba odrzucić. Ponadto okoliczność, że środki finansowe, jakimi dysponuje Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych, pochodzą z opłat wywozowych uiszczanych przez producentów eksportujących, nie oznacza, że gdy owe środki są wypłacane producentom biodiesla w celu pokrycia różnicy między rynkową ceną indeksową oleju napędowego a rynkową ceną indeksową biodiesla, nie wiąże się to z obciążeniem dla organu publicznego, który je wypłaca.
Należy dodać, po pierwsze, że wniosku tego nie podważa przywołany przez skarżące wyrok z dnia 14 lipca 1988 r., Fediol/Komisja (
188/85
,
EU:C:1988:400
). Prawdą jest, że w owej sprawie, której przedmiotem była skarga o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji, na mocy której ta ostatnia zakończyła postępowanie antysubsydyjne wszczęte na podstawie skargi strony skarżącej, Trybunał oddalił argument, że pojęcie subsydium należy rozumieć szeroko i że subsydium istnieje, gdy całokształt przyjętych środków skutkuje przysporzeniem ich beneficjentom korzyści. Jednakże w tym samym wyroku Trybunał orzekł, że pojęcie subsydium wywozowego, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2176/84 z dnia 23 lipca 1984 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych lub subsydiowanych z krajów niebędących członkami Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (
Dz.U. 1984, L 201, s. 1
), zostało przez prawodawcę Unii pomyślane jako wiążące się w sposób konieczny z obciążeniem finansowym ponoszonym bezpośrednio lub pośrednio przez organy publiczne i że pojęcie obciążenia obejmuje nie tylko sytuację, w której państwo wypłaca środki finansowe, ale również sytuację, w której rezygnuje ono z poboru należności podatkowych (wyrok z dnia 14 lipca 1988 r., Fediol/Komisja,
188/85
,
EU:C:1988:400
, pkt
). Wyrok ten, w którym nie uwzględniono pochodzenia wykorzystanych środków finansowych, nie wyklucza, że płatności dokonywane przez agencję zarządzającą w niniejszym wypadku, finansowane poprzez pobór przez ów organ opłat wywozowych, stanowią obciążenie finansowe ponoszone bezpośrednio przez organ publiczny.
Po drugie, nie można uwzględnić argumentu skarżących opartego na sprawozdaniu organu apelacyjnego organu ds. rozstrzygania sporów WTO zatytułowanym „Stany Zjednoczone – Środki mające wpływ na handel dużymi cywilnymi statkami powietrznymi (druga skarga)”, przyjętym w dniu 12 marca 2012 r. (WT/DS 353/AB/R, pkt 617) [zwanym dalej „sprawozdaniem organu apelacyjnego »Stany Zjednoczone – Duże cywilne statki powietrzne (druga skarga)«”].
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przyjęta przez ów organ wykładnia porozumienia w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych, zawartego w załączniku 1A do porozumienia ustanawiającego WTO (
Dz.U. 1994, L 336, s. 156
, zwanego dalej „porozumieniem w sprawie subsydiów”), nie może wiązać Sądu przy dokonywaniu oceny ważności zaskarżonego rozporządzenia (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 1 marca 2005 r., Van Parys,
C‑377/02
,
EU:C:2005:121
, pkt
; z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
; z dnia 19 maja 2021 r., China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products i in./Komisja,
T‑254/18
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:278
, pkt
).
Jednakże Trybunał podkreśla również, że zasada ogólna prawa międzynarodowego dotycząca przestrzegania zobowiązań umownych (pacta sunt servanda), zapisana w art. 26 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r., oznacza, że dla celów wykładni i stosowania porozumienia w sprawie subsydiów sąd Unii musi uwzględnić wykładnię poszczególnych postanowień tego porozumienia przyjętą przez organ ds. rozstrzygania sporów WTO [zob. analogicznie: wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, pkt
; opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2021:533
, pkt
, z którą Trybunał w owej sprawie się zgodził; zob. także analogicznie wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe),
C‑66/18
,
EU:C:2020:792
, pkt
]. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie temu, aby Sąd odniósł się do niej w zakresie dokonywania wykładni przepisów rozporządzenia podstawowego, które odpowiadają postanowieniom porozumienia w sprawie subsydiów (wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
).
W każdym wypadku w przywołanym przez skarżące pkt 617 sprawozdania organu apelacyjnego „Stany Zjednoczone – Duże cywilne statki powietrzne (druga skarga)” uściślono, że „bezpośrednie przekazanie środków finansowych będzie zwykle wiązało się z finansowaniem przyznanym beneficjentowi przez władze publiczne”. Trzeba zauważyć, że w sprawozdaniu tym stwierdzono, iż wkład finansowy jest przyznawany „zwykle […] przez władze publiczne”, lecz – wbrew temu, co twierdzą skarżące – nie ustanowiono wymogów dotyczących pochodzenia środków finansowych, jakimi wspomniane władze publiczne dysponują.
Z uwagi na to, że argumenty skarżących w całości oddalono, część pierwszą zarzutu pierwszego należy oddalić.
W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja stwierdziła, że płatności z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych stanowiły subsydia
W ramach części drugiej zarzutu pierwszego skarżące utrzymują, że płatności dokonywane przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych nie stanowią bezpośredniego przekazania środków finansowych w postaci subsydiów, lecz płatność za zakup biodiesla.
Należy przypomnieć, jak zauważono w pkt 29 i 30 powyżej, że art. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego wylicza konkretne sytuacje, które należy traktować jako wiążące się z wkładem finansowym władz publicznych, w szczególności bezpośrednie lub pośrednie przekazanie środków finansowych, oraz że ten wkład finansowy powinien móc zostać przypisany władzom publicznym.
Ponadto w celu dokonania oceny, czy bezpośrednie przekazanie środków finansowych stanowi korzyść będącą subsydium w rozumieniu art. 3 rozporządzenia podstawowego, co może uzasadniać nałożenie cła wyrównawczego, należy uwzględnić brak świadczenia wzajemnego lub równoważnego świadczenia wzajemnego ze strony przedsiębiorstwa, względem którego dokonuje się owego przekazania.
W niniejszym wypadku procedura, którą Komisja uznała za „bezpośrednie przekazanie środków finansowych”, była zgodnie z motywami 45–50 rozporządzenia tymczasowego (a także z motywem 37 zaskarżonego rozporządzenia) następująca:
„(45)
Dokładniej rzecz ujmując, rozporządzenie prezydenta nr 26/2016 w art. 9 ust. 1 stanowi, że »[d]yrektor generalny [dyrekcji generalnej ds. nowej energii ze źródeł odnawialnych i oszczędności energii] wyznacza podmiot paliwowy, który przeprowadza procedurę udzielania zamówień publicznych na biodiesel w rozumieniu art. 4 w ramach finansowania przez agencję zarządzającą […], przestrzegając polityki komitetu sterującego agencji zarządzającej […]«, a następnie w art. 9 ust. 8, że »[n]a podstawie zezwolenia od ministra w rozumieniu ust. 7 dyrektor generalny [dyrekcji generalnej ds. nowej energii ze źródeł odnawialnych i oszczędności energii] w imieniu ministra wyznacza: a) producentów biodiesla, którzy będą uczestniczyć w procedurze udzielania zamówień publicznych na biodiesel; oraz b) przydział ilości biodiesla dla każdego producenta biodiesla«. […]
(46)
Producenci biodiesla, którzy zdecydują się na uczestnictwo i którym przydzielono kontyngent zgodnie z tym rozporządzeniem, mają obowiązek sprzedać miesięczną ilość biodiesla tzw. »podmiotowi paliwowemu«. Dotychczas rząd Indonezji wyznaczył na podmiot paliwowy następujące przedsiębiorstwa:
a)
PT Pertamina [zwana dalej »Pertaminą«], państwowe przedsiębiorstwo naftowo-gazowe; oraz
b)
PT AKR Corporindo Tbk [zwane dalej »AKR«], prywatne przedsiębiorstwo naftowo-gazowe.
(47)
W ramach [Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych] przewiduje się szczególny mechanizm płatności, za pośrednictwem którego Pertamina (i AKR w przypadku niektórych mniejszych ilości) płaci producentom biodiesla cenę referencyjną oleju napędowego (w przeciwieństwie do rzeczywistej ceny biodiesla, która w okresie objętym dochodzeniem byłaby wyższa), natomiast różnica między taką ceną referencyjną oleju napędowego a ceną referencyjną biodiesla jest wypłacana producentom biodiesla z [Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych] przez agencję zarządzającą.
(48)
Cenę referencyjną oleju napędowego i biodiesla ustala minister energii i surowców mineralnych […] w następujący sposób:
a)
Cena referencyjna oleju napędowego opiera się na cenach zgłoszonych przez Platts Singapore w odniesieniu do cen ropy […] i koszcie produkcji oleju napędowego w Indonezji.
b)
[…] cena referencyjna biodiesla opiera się na krajowej cenie CPO, do której dodaje się koszty przetworzenia […].
(49)
Dokładniej rzecz ujmując, każdy producent biodiesla – w tym wszyscy producenci eksportujący – wystawia przedsiębiorstwu Pertamina (lub AKR, w zależności od przypadku) fakturę za ilość biodiesla, którą nabywca jest zobowiązany wykorzystać w ramach obowiązku mieszania [stosownie do którego w odniesieniu do szeregu zastosowań, takich jak na przykład transport publiczny, przedsiębiorcy mają obowiązek stosować jako paliwo mieszankę mineralnego oleju napędowego i biodiesla, która zawiera co najmniej 20% biodiesla], a Pertamina (lub AKR) płaci producentowi cenę referencyjną oleju napędowego za ten okres. […]
(50)
Aby otrzymać zwrot różnicy między ceną płaconą przez przedsiębiorstwo Pertamina i AKR (na podstawie ceny referencyjnej oleju napędowego) a ceną referencyjną biodiesla, producent biodiesla przesyła agencji zarządzającej dodatkową fakturę na tę samą ilość, załączając wykaz dokumentów. Po otrzymaniu faktury i zweryfikowaniu zawartych w niej elementów agencja zarządzająca wypłaca odnośnemu producentowi biodiesla różnicę między ceną referencyjną biodiesla (płaconą przez przedsiębiorstwo Pertamina lub AKR, w zależności od przypadku) a ceną referencyjną biodiesla ustaloną na ten okres”.
W pierwszej kolejności skarżące podnoszą, że Komisja niesłusznie zakwalifikowała płatności dokonywane przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych jako bezpośrednie przekazanie środków finansowych, a nie jako płatności dokonywane w zamian za zakup biodiesla. Po pierwsze, utrzymują one, że system płatności z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych wiązał się z wzajemnymi zobowiązaniami ze strony indonezyjskich władz publicznych i producentów biodiesla, a mianowicie ze sprzedażą biodiesla w zamian za zapłatę ceny. W tym kontekście należy ich zdaniem wziąć pod uwagę istnienie wcześniejszych umów między skarżącymi a Funduszem na rzecz Plantacji Palm Olejowych, jak również okoliczność, że w celu otrzymania płatności przekazywały one owemu funduszowi faktury. Skarżące wskazują, że aby określić charakter omawianej dopłaty, należało wziąć pod uwagę charakter Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych, który miał wspierać zakup i wykorzystanie biodiesla w celu wdrożenia ustanowionego przez indonezyjskie władze publiczne obowiązku w zakresie mieszania biodiesla. Po drugie, twierdzą one, że większości zakupów biodiesla od skarżących dokonywała Pertamina – organ publiczny, który należy do indonezyjskich władz publicznych. Po trzecie, na podstawie tych okoliczności skarżące twierdzą, że Komisja powinna była uznać płatności dokonywane przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych za objęte nabyciem towarów w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iii) rozporządzenia podstawowego.
W tym względzie należy zauważyć, że w motywie 38 zaskarżonego rozporządzenia Komisja stwierdziła, iż „wypłaty z [Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych] dokonywane na rzecz producentów biodiesla nie mogą kwalifikować się jako należna płatność wynikająca z umowy kupna zawartej między rządem Indonezji a producentami biodiesla, lecz stanowią bezpośredni transfer środków finansowych”.
Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, który przedstawiono w motywach 45–50 rozporządzenia tymczasowego i w motywie 37 zaskarżonego rozporządzenia (zob. pkt 45 powyżej) i którego skarżące nie kwestionują, wynika, że w ramach systemu ustanowionego rozporządzeniem prezydenta nr 26/2016 agencja zarządzająca nie była zaangażowana w transakcje między producentami biodiesla a Pertaminą i AKR. To bowiem dyrektor generalny dyrekcji generalnej ds. nowej energii ze źródeł odnawialnych i oszczędności energii wyznaczał, po pierwsze, podmioty odpowiedzialne za zakup biodiesla (zgodnie z polityką określaną przez komitet sterujący agencji zarządzającej), a po drugie, w imieniu ministra, producentów biodiesla, którzy uczestniczyli w procedurze udzielania zamówień publicznych na biodiesel, oraz określał przydział ilości biodiesla dla każdego producenta. Cenę referencyjną zarówno oleju napędowego, jak i biodiesla ustalał minister energii i surowców mineralnych. Następnie każdy producent wystawiał Pertaminie lub AKR faktury za ilość biodiesla, jaką przedsiębiorstwa te były zobowiązane wykorzystać w ramach obowiązku mieszania, a przedsiębiorstwa te płaciły producentowi cenę referencyjną oleju napędowego. Dopiero po zakończeniu tej transakcji producenci biodiesla przesyłali agencji zarządzającej dodatkową fakturę na tę samą ilość biodiesla, aby uzyskać wypłatę różnicy między ceną referencyjną oleju napędowego a ceną referencyjną biodiesla, wraz z kopią decyzji dyrekcji generalnej ds. nowej energii ze źródeł odnawialnych i oszczędności energii poświadczającej, że byli upoważnieni do uczestnictwa w procedurze udzielania zamówień publicznych na biodiesel, i wskazującej odpowiednie przydziały ilości biodiesla, kopią umowy w sprawie zakupu biodiesla zawartej z Pertaminą lub AKR, zaświadczeniem podpisanym przez Pertaminę lub AKR i odnośnego producenta biodiesla, opatrzonym pieczęcią indonezyjskich władz publicznych i zawierającym informacje na temat miejsca dostawy, ilości i rodzaju biodiesla oraz kwoty opłat za transport, a także kopią umowy zawartej między agencją zarządzającą a odnośnym producentem biodiesla.
Ponadto w motywach 67 i 69 zaskarżonego rozporządzenia Komisja uznała również, że cena referencyjna biodiesla płacona niezależnym dostawcom nie odzwierciedlała popytu i podaży w normalnych warunkach rynkowych bez interwencji władz publicznych oraz że kwota kosztów przetworzenia obliczona przez indonezyjskie władze publiczne w ramach wzoru zastosowanego do obliczenia ceny referencyjnej biodiesla była zbyt wysoka. Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, wnioskując w motywie 68 zaskarżonego rozporządzenia z tej sytuacji, że bez tych płatności ceny biodiesla w Indonezji byłyby niższe. Wypłat dokonywanych przez agencję zarządzającą na rzecz producentów biodiesla – jako że są one obliczane na podstawie ceny referencyjnej biodiesla, która nie wynika z normalnych warunków rynkowych – nie można uznać za uzupełnienie ceny, jakie producenci mają prawo uzyskać w zamian za dostawy, jakich dokonują na rzecz Pertaminy lub AKR.
Na podstawie tych okoliczności faktycznych Komisja, nie popełniając oczywistego błędu w ocenie, zważywszy na szeroki zakres uznania, jaki przyznaje jej orzecznictwo przywołane w pkt 27 powyżej w odniesieniu do ustalania istnienia wkładu finansowego w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia podstawowego i korzyści w rozumieniu jego art. 3 pkt 2, uznała w motywie 37 zaskarżonego rozporządzenia, że środki finansowe wypłacane przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych „nie wchodz[iły] zatem w zakres umowy o charakterze odpłatnym (takiej jak zakup biodiesla przez rząd w zamian za pewną cenę)”. Z przedstawionego stanu faktycznego nie wynika bowiem, że Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych był zaangażowany w transakcje między producentami biodiesla a „podmiotami paliwowymi”, to jest Pertaminą i AKR, ani że fundusz ten otrzymywał jakiekolwiek świadczenia wzajemne za płatności, jakich dokonywał. W związku z tym charakter transakcji, na który skarżące zwróciły uwagę na rozprawie, nie pozwala stwierdzić, że płatności dokonywane przez wspomniany fundusz były objęte układem wzajemnych zobowiązań.
Wniosku tego nie może podważyć charakter Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych, który zdaniem skarżących miał wspierać zakup i wykorzystanie biodiesla w celu wdrożenia ustanowionego przez indonezyjskie władze publiczne obowiązku w zakresie mieszania biodiesla. W niniejszym wypadku Komisja słusznie uwzględniła bowiem charakter i cel wspomnianego funduszu w motywach 56–61 rozporządzenia tymczasowego i w motywie 30 zaskarżonego rozporządzenia w celu zakwalifikowania płatności, jakich ów fundusz dokonywał, jako „wkładu finansowego”.
Wniosku tego nie może również podważyć odwołanie się przez skarżące do pkt 616 i 617 sprawozdania organu apelacyjnego „Stany Zjednoczone – Duże cywilne statki powietrzne (druga skarga)”, w których wskazano, że „w przypadku takiej transakcji [»dotacji«] pieniądze lub ekwiwalent są przekazywane beneficjentowi zwykle w taki sposób, że nie jest on zobowiązany przekazać udzielającemu dotacji cokolwiek w zamian ani nie oczekuje się, że ma to uczynić”, że „bezpośrednie przekazanie środków finansowych będzie zwykle wiązało się z finansowaniem przyznanym beneficjentowi przez władze publiczne” oraz że „[w] niektórych przypadkach, tak jak w przypadku dotacji, przekazanie środków finansowych nie będzie wiązało się ze zobowiązaniem wzajemnym po stronie beneficjenta”.
W tym względzie należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przyjęta przez ów organ wykładnia porozumienia w sprawie subsydiów nie może wiązać Sądu przy dokonywaniu oceny ważności zaskarżonego rozporządzenia (zob. pkt 38 i 39 powyżej).
Ponadto z przywołanego przez skarżące fragmentu wynika, że pojęcie bezpośredniego przekazania środków finansowych „zwykle” wiąże się z finansowaniem przyznanym „przez władze publiczne” i że w przypadku „dotacji”„przekazanie środków finansowych nie będzie wiązało się ze zobowiązaniem wzajemnym” i jest dokonywane „zwykle w taki sposób, że [beneficjent] nie jest […] zobowiązany przekazać udzielającemu dotacji cokolwiek w zamian ani nie oczekuje się, że ma to uczynić”.
W odniesieniu do argumentów skarżących przedstawionych w pkt 46 powyżej, po pierwsze, jak wynika z pkt 48 i 49 powyżej, wypłat dokonywanych przez agencję zarządzającą na rzecz producentów biodiesla – jako że są one obliczane na podstawie ceny referencyjnej biodiesla, która nie wynika z normalnych warunków rynkowych – nie można uznać za uzupełnienie ceny, jakie producenci mają prawo uzyskać w zamian za dostawy, jakich dokonują na rzecz Pertaminy lub AKR. Ten argument skarżących należy zatem oddalić.
Po drugie, należy zauważyć, że z motywu 46 rozporządzenia tymczasowego wynika, iż Pertamina należy do państwa indonezyjskiego. Nawet przy założeniu, że – wbrew ustaleniom Komisji zawartym w motywach 48 i 49 zaskarżonego rozporządzenia – Pertamina jest organem publicznym, jest to podmiot odrębny od Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych oraz od agencji zarządzającej i nic nie wskazuje na to, że Pertamina działała jako nabywca biodiesla razem z Funduszem na rzecz Plantacji Palm Olejowych, jak utrzymują skarżące. Jak bowiem słusznie podkreśla Komisja, Pertamina nie była agencją, której władze publiczne powierzyły wykonywanie jedynie pewnych funkcji, lecz przedsiębiorstwem naftowo-gazowym, które wykonywało takie same funkcje jak AKR, prywatne przedsiębiorstwo naftowo-gazowe, jak wynika z motywu 46 rozporządzenia tymczasowego i z motywu 55 zaskarżonego rozporządzenia, czego skarżące nie zakwestionowały.
W świetle powyższych rozważań należy zauważyć, że nawet gdyby twierdzenia skarżących, że Pertamina była organem publicznym, były prawdziwe, błąd Komisji w tym względzie uzasadniałby stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia tylko wtedy, gdyby mógł on podważyć jego zgodność z prawem, unieważniając całą jej analizę dotyczącą istnienia subsydium (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 25 października 2011 r., Transnational Company Kazchrome i ENRC Marketing/Rada,
T‑192/08
,
EU:T:2011:619
, pkt
), a tak w niniejszym wypadku nie jest.
Po trzecie, okoliczność, że rozpatrywanych płatności nie można uznać za świadczenie wzajemne za zakup biodiesla, oznacza, że transakcji rozpatrywanej w niniejszym wypadku nie można zakwalifikować jako „zakupu” towarów ze strony indonezyjskich władz publicznych, a zatem nie wchodzi ona w zakres stosowania art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iii) rozporządzenia podstawowego. W związku z tym argumenty sformułowane w tym zakresie przez skarżące należy oddalić.
W drugiej kolejności skarżące przedstawiają szereg argumentów, za pomocą których dążą one do wykazania, że – na wypadek uznania przez Sąd, że Pertamina nie jest organem publicznym – indonezyjskie władze publiczne „powierzyły” lub „wyznaczyły” jej jednak nabywanie biodiesla oraz że producentom biodiesla „powierzono” lub „wyznaczono” jego sprzedawanie w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego.
W tym względzie należy stwierdzić, że za „bezpośrednie przekazanie środków finansowych” Komisja nie uznała zapłaty ceny referencyjnej oleju napędowego przez Pertaminę jako świadczenia wzajemnego za zakup biodiesla ani sprzedaży biodiesla przez jego producentów, lecz wypłatę przez agencję zarządzającą, będącą organem publicznym, różnicy między ceną referencyjną oleju napędowego a ceną referencyjną biodiesla ustalaną na dany okres dla danego producenta biodiesla. W związku z tym art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego, który dotyczy postępowania jednostek prywatnych (zob. pkt 111 i 116 poniżej), nie ma zastosowania.
W konsekwencji całą część drugą zarzutu pierwszego należy oddalić.
W przedmiocie części trzeciej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 2 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja uznała, że płatności z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych wiązały się z przyznaniem korzyści
W ramach części trzeciej zarzutu pierwszego skarżące podnoszą, że płatności dokonywane przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych nie wiążą się z przyznaniem producentom biodiesla korzyści.
W tym względzie należy zauważyć, że art. 3 rozporządzenia podstawowego przewiduje, iż uważa się, że subsydium istnieje, jeżeli doszło do wniesienia „wkładu finansowego” lub udzielenia „wsparcia w zakresie dochodów lub cen” przez władze publiczne i jeżeli w ten sposób przyznano „świadczenie [korzyść]”. Artykuły 6 i 7 wspomnianego rozporządzenia określają szczegółowe warunki obliczania „świadczenia [korzyści]”, jaką przyznano. Zgodnie z orzecznictwem korzyść zostaje beneficjentowi przyznana, jeżeli znajduje się on w sytuacji korzystniejszej niż ta, w jakiej znajdowałby się w braku programu subsydiowania. Ponadto z art. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia podstawowego wynika, że jedynie w przypadku gdy wkład finansowy władz publicznych rzeczywiście przynosi korzyść producentowi eksportującemu, subsydium uważa się za zaistniałe w odniesieniu do tego producenta eksportującego (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
,
).
W ramach zastrzeżenia pierwszego skarżące utrzymują, że Komisja oparła się na oczywiście błędnym scenariuszu kontrfaktycznym, gdy stwierdziła, że w braku Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych i jego wypłat producenci biodiesla nie mogliby sprzedawać swojego produktu na rynku indonezyjskim i że ceny biodiesla byłyby niższe. Twierdzą one, że w braku Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych obowiązek mieszania nadal by istniał, przedsiębiorstwa zajmujące się mieszaniem byłyby zobowiązane do zakupu biodiesla w celu spełnienia obowiązku mieszania, a producenci biodiesla fakturowaliby taką samą cenę, jaką mogliby uzyskać na rynku światowym.
W niniejszym wypadku Komisja w motywie 65 zaskarżonego rozporządzenia uznała, że prawidłowym scenariuszem kontrfaktycznym nie był ten, w którym w braku Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych przedsiębiorstwa zajmujące się mieszaniem płaciłyby cenę referencyjną biodiesla. Zdaniem Komisji bez obowiązku mieszania, bez Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych i bez jego płatności przedsiębiorstwa zajmujące się mieszaniem nie miałyby żadnej motywacji do zakupu biodiesla, a producenci biodiesla nie otrzymywaliby dodatkowych funduszy odpowiadających różnicy między ceną referencyjną oleju napędowego a ceną referencyjną biodiesla ustalaną przez indonezyjskie władze publiczne.
Z rozporządzenia tymczasowego wynika, że obowiązek mieszania wprowadzono rozporządzeniem ministerstwa energii i surowców mineralnych nr 12/2015 (motyw 189). Również w 2015 r. rozporządzeniem prezydenta nr 61/2015 utworzono Fundusz Subsydiowania Biodiesla, który jest częścią Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych (motyw 40), a agencji zarządzającej powierzono zadanie pobierania w odniesieniu do produktów z oleju palmowego opłat wywozowych, które stanowiły finansowanie Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych (motywy 41 i 42). Tym samym przepisem (art. 1 ust. 4 rozporządzenia prezydenta nr 61/2015) indonezyjskie władze publiczne przyznały agencji zarządzającej prawo do wykorzystywania opłat wywozowych i podatków wywozowych nałożonych na CPO i jego pochodne oraz nałożyły obowiązek zakupu i wykorzystywania biodiesla (motyw 60). Środki finansowe na zapłatę producentom biodiesla różnicy między ceną referencyjną oleju napędowego a ceną referencyjną biodiesla pochodziły z funduszy przyznanych w ten sposób agencji zarządzającej.
Wynika stąd, że wdrożenie obowiązku mieszania w systemie stworzonym przez indonezyjskie władze publiczne zależało od finansowania przez agencję zarządzającą. Jest to złożony program wprowadzony przez indonezyjskie władze publiczne w celu wspierania zakupu biodiesla przez podmioty wyznaczane przez organy państwowe, jak wynika z rozporządzeń prezydenckich nr 24/2016 i nr 26/2016 (motyw 44 rozporządzenia tymczasowego). Scenariusz istnienia obowiązku mieszania bez finansowania przez agencję zarządzającą jest zatem czysto hipotetyczny i nie można zarzucać Komisji, że nie oparła na nim swojej analizy.
W związku z tym Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 26 i 27 powyżej, które ma zastosowanie również do ustalania istnienia korzyści przyznanej beneficjentowi subsydium, uznając ów program za pewną całość do celów ustalenia istnienia korzyści.
W ramach zastrzeżenia drugiego skarżące utrzymują, że Komisja niesłusznie uznała, iż bez Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych cena referencyjna biodiesla byłaby niższa.
Na wstępie należy oddalić argument Komisji, że to zastrzeżenie skarżących jest bezskuteczne. Prawdą jest, że Komisja słusznie podkreśliła w swoich pismach, a także na rozprawie, że art. 3 pkt 2 rozporządzenia podstawowego nie wymaga dokładnego obliczenia kwoty korzyści, lecz raczej ustalenia istnienia korzyści. Obliczenie korzyści podlegało art. 6 i 7 rozporządzenia podstawowego. Jednakże okoliczność, że cena referencyjna biodiesla była wyższa od tej, która wynikałaby z warunków rynkowych, bez konieczności jej dokładnego określenia na tym etapie analizy, jest jednym z aspektów systemu płatności dokonywanych przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych, które pozwalają stwierdzić istnienie korzyści. Okoliczność, że kwota płatności z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych mogłaby ewentualnie również zostać uwzględniona przy obliczaniu przyznanej beneficjentowi korzyści, nie oznacza, że jest ona a priori bez znaczenia dla ustalenia istnienia takiej korzyści.
Argument skarżących jest zatem skuteczny.
W niniejszym wypadku motyw 69 zaskarżonego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„W szczególności Komisja zauważyła, że ceny referencyjne stosowane przez rząd Indonezji w celu ustalenia kwoty dotacji wypłaconej przez [Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych] nie odpowiadają cenie rynkowej, ponieważ wzór do ich obliczenia nie jest oparty na niezakłóconej rzeczywistości rynkowej. Wynika to z faktu, że z jednej strony na całym rynku – wyższego i niższego szczebla – występują zakłócenia i w związku z tym nie może być on reprezentatywny dla zwyczajnych, konkurencyjnych warunków rynkowych. Z drugiej strony Komisja uznała, że kwota kosztów przetworzenia obliczona przez rząd Indonezji jako część wzoru zastosowanego do obliczenia ceny referencyjnej biodiesla (średnia cena krajowa CPO i dodana do niej opłata z tytułu przetworzenia w wysokości 100 USD za tonę) jest zbyt wysoka. Komisja zweryfikowała rzeczywiste koszty przetworzenia niektórych producentów eksportujących i zauważyła, że w obliczeniach rządu Indonezji koszty te są [były] zawyżone. Rzeczywiste koszty przetworzenia wynosiły średnio od 60 do 80 USD za tonę w okresie objętym dochodzeniem”.
Z motywu 69 zaskarżonego rozporządzenia wynika zatem, że Komisja uwzględniła dwa elementy w celu stwierdzenia istnienia korzyści. Po pierwsze, Komisja stwierdziła, że na całym rynku indonezyjskim – wyższego i niższego szczebla – występowały zakłócenia i że rynek ten nie mógł być reprezentatywny dla zwyczajnych, konkurencyjnych warunków rynkowych, a po drugie, uznała ona, że kwota kosztów przetworzenia, a mianowicie 100 dolarów amerykańskich (USD) za tonę, wykorzystana we wzorze służącym do ustalenia ceny referencyjnej dla biodiesla, była zbyt wysoka w stosunku do rzeczywistych kosztów niektórych producentów eksportujących, które zweryfikowała.
W pierwszej kolejności skarżące utrzymują, że cena referencyjna biodiesla nie uchroniła producentów biodiesla przed wahaniami rynkowymi, ponieważ zmieniała się ona w zależności od notowań „kosztu, ubezpieczenia i frachtu” (CIF) CPO w Rotterdamie (Niderlandy).
W tym względzie należy zauważyć, że okoliczność, iż indonezyjska cena referencyjna biodiesla zmieniała się w zależności od notowań CIF CPO w Rotterdamie – przy założeniu, że tak było – nie oznacza, że stanowiła ona cenę rynkową. Jak bowiem słusznie podkreśla Komisja, okoliczność, że na cenę referencyjną biodiesla miały wpływ wahania innych cen międzynarodowych, nie zmienia faktu, że owa cena referencyjna była ustalana na podstawie krajowej ceny CPO (zob. motyw 48 rozporządzenia tymczasowego), która była przedmiotem interwencji indonezyjskich władz publicznych (zob. pkt 150 poniżej). Ponadto cena CIF CPO w Rotterdamie uwzględnia już cenę transportu i ubezpieczenia, co nie ma miejsca w przypadku produktu sprzedawanego na rynku krajowym. W związku z tym omawiany argument skarżących nie może sam w sobie podważyć ustaleń Komisji.
W drugiej kolejności skarżące twierdzą, że cena referencyjna biodiesla była ustalana na podstawie kosztów surowców, do których dodawano zasadną kwotę na pokrycie różnych kosztów przetworzenia. Tymczasem w ich ocenie Komisja nie wzięła pod uwagę, że owe „koszty przetworzenia” nie ograniczały się do tych kosztów, lecz obejmowały również zasadną kwotę w odniesieniu do „kosztów sprzedaży, kosztów ogólnych i administracyjnych oraz zysku”.
Z motywu 81 zaskarżonego rozporządzenia wynika – a skarżące tego nie kwestionują – że koszty przetworzenia były ustalone na poziomie 100 USD za tonę od dnia 21 marca 2016 r. Okoliczność ta świadczy o tym, że koszty te nie podlegały zmianom. Ponadto nie ma widocznego związku między pozycjami budżetowymi takimi jak „koszty sprzedaży, koszty ogólne i administracyjne oraz zysk” a kategorią „kosztów przetworzenia”. Nie można zatem zarzucać Komisji, że nie dodała do rzeczywistych kosztów przetworzenia producentów eksportujących, które zgodnie z motywem 69 zaskarżonego rozporządzenia wynosiły w okresie objętym dochodzeniem od 60 do 80 USD za tonę, takich pozycji budżetowych, które nie wydają się mieć związku z przetwarzaniem produktu.
Z powyższego wynika, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 26 powyżej, stwierdzając, że indonezyjska cena referencyjna biodiesla była zbyt wysoka.
W ramach zastrzeżenia trzeciego skarżące twierdzą, że wszelkie korzyści wynikające z płatności z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych zostały przekazane „podmiotom paliwowym”.
W tym względzie należy stwierdzić, że argumenty skarżących zmierzające do zakwestionowania istnienia wkładu finansowego wiążącego się z przyznaniem im korzyści oddalono w ramach pierwszej, drugiej i omawianej części zarzutu pierwszego. Bezsporne jest również, że rozpatrywane płatności, odpowiadające różnicy między ceną referencyjną oleju napędowego a ceną referencyjną biodiesla, zostały wypłacone przez agencję zarządzającą producentom biodiesla, w tym skarżącym. Skarżące nie przedstawiły wystarczających dowodów wskazujących na to, że część tych kwot lub korzyści uzyskanej z ich wypłaty przeniesiono na AKR i Pertaminę. Tymczasem dowód taki jest wymagany do wykazania, że instytucja Unii popełniła oczywisty błąd w ocenie, który może uzasadniać stwierdzenie nieważności aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2014 r., Gold East Paper i Gold Huasheng Paper/Rada,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, pkt
). Okoliczność, że z programu wprowadzonego przez indonezyjskie władze publiczne mogły ewentualnie korzystać również AKR i Pertamina, nie oznacza, że korzyść przyznaną beneficjentom przekazano tym przedsiębiorstwom. Ponadto nawet przy założeniu, że przedsiębiorstwa zajmujące się mieszaniem skorzystały z preferencyjnych warunków zakupu biodiesla, nabywając go po cenie referencyjnej oleju napędowego, a nie po cenie referencyjnej biodiesla, nie jest wykluczone, że w ramach tego samego programu producenci biodiesla uzyskali inną korzyść wynikającą z wypłat dokonywanych przez agencję zarządzającą.
W świetle powyższych rozważań zastrzeżenie trzecie należy oddalić.
W ramach zastrzeżenia czwartego skarżące utrzymują, że analiza korzyści przeprowadzona przez Komisję nie uwzględnia faktu, iż Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych finansowano z opłat wywozowych uiszczanych między innymi przez producentów biodiesla. W ich ocenie opłaty te mają na celu finansowanie Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych i nie istniałyby w braku tego funduszu i jego płatności.
Na wstępie należy oddalić argument Komisji, że to zastrzeżenie skarżących jest bezskuteczne. Z uwagi na to, że opłaty wywozowe stanowią część finansowania Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych, ich rola w systemie płatności z tego funduszu może mieć wpływ na istnienie korzyści dla beneficjenta. Okoliczność, że kwota opłat wywozowych mogłaby ewentualnie również zostać uwzględniona przy obliczaniu przyznanej beneficjentowi korzyści, nie oznacza, że jest ona a priori bez znaczenia dla ustalenia istnienia takiej korzyści.
W niniejszym wypadku z motywu 89 rozporządzenia tymczasowego wynika jasno – a skarżące to przyznają – że opłata wywozowa nie dotyczy wyłącznie biodiesla, lecz „CPO i produktów z niego wytwarzanych”, w tym biodiesla. Ponadto z tego samego motywu wynika, że opłata wywozowa w okresie objętym dochodzeniem była w przypadku CPO znacznie wyższa niż w przypadku biodiesla. W tym kontekście skarżące nie wyjaśniają, w jaki sposób opłata wywozowa, która dotyczy wielu produktów, miałaby kompensować subsydium, z którego korzysta jeden z tych produktów, a tym samym niweczyć przyznaną beneficjentom tego subsydium korzyść.
Ponadto, bez uszczerbku dla orzecznictwa przywołanego w pkt 38 i 39 powyżej, nie można przyjąć argumentów, jakie skarżące opierają na sprawozdaniach organów WTO.
Po pierwsze, skarżące powołują się na sprawozdanie zespołu orzekającego WTO zatytułowane „Stany Zjednoczone – Środki mające wpływ na handel dużymi cywilnymi statkami powietrznymi – Druga skarga (powołanie się przez Unię Europejską na art. 21.5 uzgodnienia w sprawie organu ds. rozstrzygania sporów)”, przyjęte w dniu 9 czerwca 2017 r. (WT/DS 353/RW). Spór ten dotyczył kwestii, czy bezpośrednie przekazanie środków finansowych przez stan Karoliny Południowej spółce Boeing zostało skompensowane w drodze inwestycji Boeinga w nieruchomości na terenie odnośnego projektu, czy też stanowiło subsydium. Organ apelacyjny uznał, że nie udowodniono, iż Boeing dokonał takiego skompensowania, ponieważ z umowy zawartej między stanem Karoliny Południowej a Boeingiem nie wynikało, że pozostała wartość nieruchomości zostanie temu stanowi zwrócona. Spór ten nie dotyczył zatem tego, czy opłaty wywozowe dotyczące gamy produktów kompensują subsydium, z którego korzystają producenci jednego z tych produktów, a zatem podniesiony przez skarżące argument oparty na analizie a contrario sprawozdania zespołu orzekającego należy oddalić.
Po drugie, skarżące powołują się na sprawozdanie organu apelacyjnego WTO zatytułowane „Stany Zjednoczone – Środki wyrównawcze w odniesieniu do przywozu z Indii niektórych płaskich wyrobów ze stali węglowej walcowanych na gorąco”, przyjęte w dniu 8 grudnia 2014 r. (WT/DS 436/AB/R). Spór ten dotyczył kwestii, czy należało uwzględnić koszty poniesione przez beneficjentów pewnych pożyczek w celu ustalenia, czy pożyczki te wiązały się z przyznaniem owym beneficjentom korzyści. Spór ten nie dotyczył zatem tego, czy opłaty wywozowe dotyczące gamy produktów kompensują subsydium, z którego korzystają producenci jednego z tych produktów, w związku z czym podniesiony przez skarżące argument oparty na analizie per analogiam należy oddalić.
Z tych względów nie można przyjąć argumentów skarżących, a w konsekwencji całą część trzecią zarzutu pierwszego należy oddalić.
W przedmiocie części czwartej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja nie dostosowała kwoty subsydium tak, aby uwzględnić przyznane obniżki, a także koszty transportu i kredytów
W ramach części czwartej zarzutu pierwszego skarżące podnoszą, że przy obliczaniu kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych Komisja powinna była odliczyć koszty transportu i kredytów poniesione przez skarżące.
Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia podstawowego stanowi, co następuje:
„[…] Ustalając […] kwotę [subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych], można odliczyć od ogólnej kwoty subsydium następujące elementy:
a)
opłaty pobierane przy składaniu wniosków lub inne koszty obowiązkowo poniesione w celu zakwalifikowania się do uzyskania subsydium lub koszty jego uzyskania;
b)
podatki wywozowe, cła oraz inne opłaty nałożone na wywóz produktu na teren Unii szczególnie przeznaczone na skompensowanie subsydium.
W przypadku zażądania przez zainteresowaną stronę odliczenia strona ta musi udowodnić zasadność swojego żądania”.
Na wstępie należy podkreślić, że z brzmienia art. 7 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, a w szczególności ze sformułowania „można odliczyć,” wynika jasno, że Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy stosowaniu tego przepisu, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 26 powyżej. Odliczenie tych elementów od kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych wymaga od zainteresowanej strony udowodnienia, że zgłoszone przez nią żądanie odliczenia jest uzasadnione. Po przedstawieniu tego dowodu Komisja powinna dokonać żądanego odliczenia.
W pierwszej kolejności skarżące utrzymują, że Komisja powinna była odliczyć od kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych koszty transportu biodiesla w ramach sprzedaży na rzecz Pertaminy i AKR, które były niezbędne do uzyskania płatności z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych. Skarżące uważają, że przy dokonywaniu wykładni art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego Sąd nie jest związany komunikatem Komisji w sprawie obliczania kwoty subsydiów w ramach dochodzeń antysubsydyjnych (
Dz.U. 1998, C 394, s. 6
, zwanym dalej „wytycznymi w sprawie obliczania kwoty subsydiów”), który ogranicza koszty transportu, jakie mogą zostać odliczone, do kosztów zapłaconych bezpośrednio władzom publicznym lub organowi publicznemu.
W tym względzie należy zaznaczyć, że wytyczne stanowią narzędzie mające wyjaśnić – przy jednoczesnym przestrzeganiu norm prawnych wyższego rzędu – kryteria stosowane przez Komisję przy korzystaniu z przysługującego jej uznania w zakresie obliczania kwoty subsydiów stanowiących podstawę środków wyrównawczych (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 15 marca 2006 r., Daiichi Pharmaceutical/Komisja,
T‑26/02
,
EU:T:2006:75
, pkt
). Wynika stąd, że Komisja, przyjmując wytyczne, nie może odejść od aktu wyższego rzędu, którego kryteria stosowania uściśla.
Ponadto zgodnie z orzecznictwem dana instytucja, przyjmując normy dotyczące postępowania, których celem jest wywołanie zewnętrznych skutków – jak w przypadku wytycznych, które skierowane są do podmiotów gospodarczych – i ogłaszając poprzez ich publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, sama sobie wyznacza granice uznania i nie może odejść od tych norm pod rygorem podważenia jej decyzji, w stosownym wypadku, ze względu na naruszenie zasad ogólnych prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. Z tego powodu nie można wykluczyć, że takie ogólnie obowiązujące normy postępowania, pod pewnymi warunkami i w zależności od ich treści, mogą wywoływać skutki prawne (zob. analogicznie wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r., Dansk Rørindustri i in./Komisja,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, pkt
,
).
Wytyczne w sprawie obliczania kwoty subsydiów przewidują w ramach tytułu „G. Elementy podlegające odliczeniu od kwoty subsydium”, że „[j]edynymi opłatami i kosztami, jakie zwykle mogą zostać odliczone, są te płacone bezpośrednio władzom publicznym w okresie objętym dochodzeniem”, że „[t]rzeba udowodnić, że płatności te są obowiązkowe w celu otrzymania subsydium” oraz że „[p]łatności dokonywane na rzecz podmiotów prywatnych, takich jak prawnicy lub księgowi, w ramach ubiegania się o subsydium nie podlegają odliczeniu”.
Uściślenia te są zgodne z aktem wyższego rzędu, który mają objaśniać. Po pierwsze, uściślenie, że trzeba udowodnić, iż opłaty i koszty podlegające odliczeniu są „obowiązkowe w celu otrzymania subsydium”, jest zgodne z warunkiem przewidzianym w art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego, stosownie do którego koszty i opłaty podlegające odliczeniu muszą być „obowiązkowo poniesione”, aby można było skorzystać z subsydium. Po drugie, uściślenie, że „[j]edynymi opłatami i kosztami, jakie zwykle mogą zostać odliczone, są te płacone bezpośrednio władzom publicznym w okresie objętym dochodzeniem”, również jest zgodne z tym przepisem. Z uwagi na szeroki zakres uznania Komisji w tej dziedzinie, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 91 powyżej, Komisja, wbrew temu, co twierdzą skarżące, nie ograniczyła niesłusznie opłat i kosztów podlegających odliczeniu, uściślając w wytycznych, że „opłatami pobieranymi przy składaniu wniosków lub innymi kosztami obowiązkowo poniesionymi w celu zakwalifikowania się do uzyskania subsydium”, o których mowa w art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego, są koszty „płacone bezpośrednio władzom publicznym w okresie objętym dochodzeniem”.
W związku z tym Komisja w motywach 87–92 zaskarżonego rozporządzenia słusznie zastosowała wytyczne w sprawie obliczania kwoty subsydiów do żądania odliczenia kosztów transportu.
Tymczasem w niniejszym wypadku, po pierwsze, skarżące nie podnoszą, że koszty transportu w związku z dostawą biodiesla zapłacono bezpośrednio indonezyjskim władzom publicznym w okresie objętym dochodzeniem. Po drugie, nie można przyjąć argumentu skarżących opartego na tym, że koszty transportu były niezbędne do otrzymania płatności z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych, które były uzależnione od dostawy biodiesla. Koszty te były bowiem związane wyłącznie z wykonaniem umowy sprzedaży między skarżącymi a Pertaminą lub AKR. Okoliczność, że w celu otrzymania wypłat od agencji zarządzającej producenci biodiesla musieli dołączać do faktur szereg dokumentów potwierdzających, w tym informacje dotyczące miejsca dostawy, ilości i rodzaju dostarczonego biodiesla oraz kwoty kosztów transportu, nie oznacza, że koszty te były „obowiązkowe w celu otrzymania subsydium” w rozumieniu wytycznych w sprawie obliczania kwoty subsydiów, i nie zmienia tego wniosku.
W konsekwencji argumenty te należy oddalić.
W drugiej kolejności skarżące twierdzą, że Komisja powinna była odliczyć od kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych koszty kredytów związane z płatnościami dokonywanymi przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych. Skarżące utrzymują, że faktury za tę część ceny sprzedaży biodiesla, którą Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych musi im zapłacić, mogą wystawiać temu funduszowi dopiero po wystawieniu faktury Pertaminie lub AKR. Wskazują one, że ów fundusz poddaje przedstawione dane licznym kontrolom, a skarżące otrzymują płatność dopiero kilka miesięcy po wysłaniu faktury Pertaminie lub AKR. Skarżące wyjaśniły na rozprawie, że koszt kredytów wynikał z czasu, jaki upływał między dostawą biodiesla a płatnościami z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych.
Należy stwierdzić, że owe koszty kredytów – przy założeniu, że są ponoszone – wynikają z procedury ustanowionej przez indonezyjskie władze publiczne oraz z czasu przetwarzania dokumentów potwierdzających przekazanych agencji zarządzającej przez skarżące, zgodnie z procedurą opisaną w motywach 49 i 50 rozporządzenia tymczasowego. Wynika stąd, że nie są to „koszty obowiązkowo poniesione w celu zakwalifikowania się do uzyskania subsydium” w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego. Koszty te nie są również „opłatami i kosztami […] płaconymi bezpośrednio władzom publicznym” w rozumieniu wytycznych w sprawie obliczania kwoty subsydiów, ponieważ – jako koszty związane z czasem przetwarzania danych przez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych – nie mogą być uznane za kwoty „płacone bezpośrednio” temu funduszowi. Ponadto skarżące powołują się na okres między dostawą biodiesla a z jednej strony datą wysłania faktury Pertaminie lub AKR oraz z drugiej strony datą płatności. Tymczasem właściwą datą dla dokonania oceny, czy koszty kredytów są obowiązkowo ponoszone w celu otrzymania subsydium, powinna być nie data dostawy biodiesla czy wysłania faktury Pertaminie lub AKR, lecz późniejsza data wysłania faktury Funduszowi na rzecz Plantacji Palm Olejowych, co stanowi formalność niezbędną do uzyskania wypłat z owego funduszu. Za pomocą omawianego argumentu skarżące nie wykazały zatem, że ponoszą one koszty kredytów w celu uzyskania wypłaty subsydium przez Fundusz.
Argument ten należy zatem oddalić.
W trzeciej kolejności skarżące podnoszą, że w celu uzyskania płatności z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych ponosiły one również „koszt wynikający z zastosowanej obniżki”, który Komisja powinna była odliczyć od kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych.
Komisja odpowiada, że skarżące nie stwierdziły w toku dochodzenia, iż należy dostosować kwotę subsydium w celu uwzględnienia zaktualizowanej wartości biodiesla sprzedawanego Pertaminie i AKR. Skarżące, nie twierdząc, że wystąpiły z takim żądaniem, podnoszą, że Komisja dysponowała niezbędnymi informacjami oraz że zgodnie z zasadą dobrej administracji powinna była odegrać bardziej czynną rolę i uznać, że dowody przedstawione przez zainteresowane strony uzasadniały odliczenie.
W tym względzie należy stwierdzić, że z art. 7 ust. 1 rozporządzenia podstawowego wynika, że strona, która żąda odliczenia, „musi udowodnić zasadność swojego żądania”. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy przedstawionych w pkt 104 powyżej wynika, że skarżące nie zgłosiły takiego żądania ani nie przedstawiły w tym względzie niezbędnych wyjaśnień. Tymczasem w kontekście odliczenia kosztów od kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych oraz z uwagi na szeroki zakres uznania, jakim dysponuje Komisja zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 91 powyżej, nie można czynić jej zarzutu, że nie odliczyła owych kosztów z własnej inicjatywy.
W świetle powyższych rozważań omawiany argument, a tym samym całą część czwartą zarzutu pierwszego należy oddalić.
Z uwagi na to, że wszystkie argumenty przedstawione w ramach zarzutu pierwszego oddalono, zarzut ten należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv), art. 3 pkt 1 lit. b), art. 3 pkt 2, art. 6 lit. d) i art. 28 ust. 5 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję, która stwierdziła istnienie wsparcia władz publicznych w odniesieniu do dostaw CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia
Zarzut drugi składa się z trzech części, które Komisja, popierana przez EBB, kwestionuje.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu drugiego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) i art. 28 ust. 5 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję, która stwierdziła, że dostawcom CPO powierzono lub wyznaczono dostarczanie CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia
W ramach części pierwszej zarzutu drugiego skarżące utrzymują, że Komisja niesłusznie uznała, iż indonezyjskie władze publiczne powierzyły lub wyznaczyły dostawcom CPO dostarczanie produktów za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia, po pierwsze, za pomocą podatku wywozowego i opłaty wywozowej, a po drugie, za pomocą przejrzystego „ustalania cen” przez PTPN – należącego w 100% do indonezyjskich władz publicznych producenta CPO. Skarżące podnoszą również, że indonezyjscy dostawcy CPO nie są poddani żadnej formie groźby czy perswazji, które skłaniałyby ich do sprzedaży produktów na rynku krajowym po niższych cenach.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem szeroki zakres uznania, jakim instytucje Unii dysponują w dziedzinie środków ochrony handlowej, dotyczy również ustalania istnienia wkładu finansowego w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia podstawowego (zob. pkt 26 i 27 powyżej).
Artykuł 3 rozporządzenia podstawowego stanowi, iż uważa się, że subsydium istnieje, jeżeli spełnione są przesłanki określone w jego pkt 1 i 2, a mianowicie jeżeli istnieje „wkład finansowy” władz publicznych kraju pochodzenia lub wywozu oraz jeżeli dochodzi w ten sposób do przyznania „świadczenia [korzyści]”. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego „wkład finansowy” istnieje, gdy władze publiczne „powierzają lub wyznaczają prywatnej jednostce wykonywanie jednej lub wielu rodzajów funkcji określonych w ppkt (i), (ii) oraz (iii), które zazwyczaj są przyznane władzy publicznej, a praktyka nie różni się pod żadnym względem od praktyk zazwyczaj stosowanych przez władzę publiczną”.
Pojęcia „powierzenia” i „wyznaczenia” nie zostały zdefiniowane w rozporządzeniu podstawowym.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ustalenie znaczenia i zakresu pojęć, których definicji prawo Unii nie zawiera, powinno być dokonywane zgodnie z ich zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym są one użyte, i celów uregulowania, którego część stanowią (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 września 2014 r., Deckmyn i Vrijheidsfonds,
C‑201/13
,
EU:C:2014:2132
, pkt
; z dnia 5 kwietnia 2017 r., Changshu City Standard Parts Factory i Ningbo Jinding Fastener/Rada,
C‑376/15 P i C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, pkt
).
W tym względzie należy zauważyć, że celem art. 3 rozporządzenia podstawowego jest zdefiniowanie pojęcia „subsydium” stanowiącego podstawę cła wyrównawczego.
Ściślej rzecz ujmując, celem art. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego jest zdefiniowanie pojęcia „wkładu finansowego” w sposób wykluczający środki władz publicznych, które nie wchodzą w zakres jednej z kategorii wymienionych w tym przepisie. W tym kontekście art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i)–(iii) rozporządzenia podstawowego wylicza konkretne sytuacje, które należy traktować jako wiążące się z wkładem finansowym władz publicznych, a mianowicie bezpośrednie lub pośrednie przekazanie środków finansowych, utratę dochodu władz publicznych lub zapewnianie towarów lub usług. Artykuł 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego przewiduje w tiret drugim, że powierzenie lub wyznaczenie przez władze publiczne prywatnej jednostce wykonywania jednej lub wielu rodzajów tak określonych funkcji jest równoznaczne z przyznaniem przez owe władze publiczne wkładu finansowego w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego (wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
).
W tym kontekście art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) tiret drugie rozporządzenia podstawowego stanowi w istocie przepis mający na celu przeciwdziałanie obchodzeniu prawa, który ma zagwarantować, by władze publiczne państw trzecich nie mogły uchylić się od przestrzegania zasad odnoszących się do subsydiów poprzez przyjmowanie środków, które pozornie nie są objęte zakresem stosowania art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i)–(iii) tego rozporządzenia sensu stricto, ale w praktyce mają takie same skutki (wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
). Taką wykładnię art. 1.1 lit. a) pkt 1 ppkt (iv) porozumienia w sprawie subsydiów, którego treść jest podobna do treści art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego, przyjmuje również organ apelacyjny WTO [zob. sprawozdanie organu apelacyjnego WTO zatytułowane „Stany Zjednoczone – Dochodzenie w sprawie ceł wyrównawczych dotyczących pochodzących z Korei układów pamięci dynamicznej (DRAM)”, przyjęte w dniu 27 czerwca 2005 r. (WT/DS 296/AB/R, pkt 113), zwane dalej „sprawozdaniem organu apelacyjnego »Stany Zjednoczone – DRAM«”].
Zgodnie ze zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym pojęcie „powierzenia” oznacza „przydzielenie funkcji lub urzędu, poruczenie, delegowanie, przekazanie odpowiedzialności”. W ten sposób, w celu zapewnienia pełnej skuteczności (effet utile) art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) tiret drugie rozporządzenia podstawowego, pojęcie to zinterpretowano w orzecznictwie jako „wszelkie działania władz publicznych, które stanowią bezpośrednio lub pośrednio przekazanie podmiotowi prywatnemu odpowiedzialności za wykonywanie funkcji w rodzaju opisanych w art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i)–(iii) tego rozporządzenia” (wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
). Wynika stąd, że pojęcie „wyznaczenia”, które zgodnie ze swoim zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym oznacza „określenie, wskazanie, powierzenie, wybranie, powołanie, nadanie”, obejmuje wszelkie działania władz publicznych, które polegają bezpośrednio lub pośrednio na wykonywaniu ich uprawnień wobec prywatnej jednostki po to, by ta wykonywała funkcje w rodzaju opisanych w art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i)–(iii) rozporządzenia podstawowego.
Ponadto z użycia wyrażającego alternatywę spójnika współrzędnego „lub” między pojęciami „powierzenia” i „wyznaczenia” wynika, że te dwa rodzaje działań mogą mieć miejsce niezależnie od siebie, ale także łącznie. Ponadto z brzmienia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) tiret drugie rozporządzenia podstawowego, który nie ogranicza charakteru ani przedmiotu działania polegającego na „powierzeniu” lub „wyznaczeniu”, oraz z orzecznictwa przywołanego w pkt 117 powyżej, które uwzględnia „wszelkie działania władz publicznych”, wynika, że działania te niekoniecznie muszą być wynikiem aktu lub przyjętego środka rozpatrywanych w sposób wyizolowany, lecz mogą być również wynikiem łącznego skutku kilku środków.
To w świetle tych rozważań należy przeanalizować wniosek Komisji, zgodnie z którym poprzez środki takie jak podatek wywozowy i opłata wywozowa, faktyczna kontrola za pośrednictwem PTPN krajowych cen CPO oraz przyznanie subsydiów producentom CPO indonezyjskie władze publiczne dążyły do uzyskania od producentów CPO dostaw tego produktu na rynku indonezyjskim za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia.
–
W przedmiocie podatku wywozowego i opłaty wywozowej
W ramach zastrzeżenia pierwszego skarżące podnoszą, że Komisja niesłusznie uznała, iż podatek wywozowy, który w okresie objętym dochodzeniem był ustalony na zero, oraz opłata wywozowa, która była podatkiem mającym generować dochody i w grudniu 2018 r. była ustalona na zero, skutkowały „powierzeniem” lub wyznaczeniem dostawcom CPO dostarczania produktów za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia.
Z motywów 113–117 rozporządzenia tymczasowego wynika, że w niniejszym wypadku indonezyjskie władze publiczne nakładały podatek wywozowy i opłatę wywozową na CPO.
Zgodnie z motywami 87 i 88 rozporządzenia tymczasowego podatek wywozowy wprowadzono w 1994 r., a w wersji z 2016 r. opierał się on na progresywnym systemie taryf celnych na CPO oraz na inne produkty, w tym biodiesel (w odniesieniu do którego stawka była konsekwentnie niższa niż stawka stosowana do CPO). Indonezyjscy eksporterzy płacili podatek powiązany z ceną referencyjną indonezyjskich władz publicznych od wywozu CPO. Gdy zatem referencyjna cena eksportowa ustalona przez indonezyjskie władze publiczne wzrastała, wzrastały również należności celne wywozowe. Gdy cena referencyjna wynosiła poniżej 750 USD za tonę, zastosowanie miała stawka podatku wywozowego wynosząca 0%. W okresie objętym dochodzeniem cena CPO utrzymywała się poniżej progu 750 USD za tonę i w związku z tym nie był należny żaden podatek wywozowy.
Zgodnie z motywem 89 rozporządzenia tymczasowego indonezyjskie władze publiczne w 2015 r. nałożyły również opłatę wywozową na CPO i produkty z niego wytwarzane. W okresie objętym dochodzeniem opłata ta była ustalona na 50 USD za tonę dla CPO oraz na 20 USD za tonę dla biodiesla.
W celu ustalenia istnienia wkładu finansowego Komisja w rozporządzeniu tymczasowym, którego ustalenia potwierdzono w zaskarżonym rozporządzeniu (w motywach 102–161), przeprowadziła analizę opartą na odpowiednim orzecznictwie WTO.
Na podstawie tej analizy Komisja w motywach 111–157 rozporządzenia tymczasowego uznała, że działanie indonezyjskich władz publicznych względem producentów CPO polegało na „powierzeniu” lub „wyznaczeniu” im dostarczania produktów użytkownikom krajowym za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia w celu stworzenia w Indonezji charakteryzującego się sztucznie niskimi cenami rynku krajowego CPO. Następnie w motywie 160 tego rozporządzenia Komisja zauważyła, że wszystkich indonezyjskich producentów CPO należało uznać za jednostki prywatne, a w motywach 162 i 169 owego rozporządzenia – że przedsiębiorstwa te dostarczały CPO na rynku krajowym za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia. Wreszcie w motywie 170 tego rozporządzenia Komisja stwierdziła, że zapewnianie indonezyjskiej branży biodiesla dostaw CPO pochodzącego z terytorium Indonezji stanowiło funkcję, która była zazwyczaj przyznana władzy publicznej. Komisja w tym samym motywie uznała bowiem, że funkcją taką objęte jest określanie przez rząd państwa, które ma suwerenną władzę nad swoimi zasobami naturalnymi, warunków regulacyjnych zapewniania dostaw surowców danego kraju przedsiębiorstwom tego kraju.
W omawianej analizie Komisja ustaliła, że, jak wynika z motywu 134 zaskarżonego rozporządzenia, za pomocą podatku wywozowego i opłaty wywozowej – w połączeniu, jak podkreślono w motywach 103, 146 i 157 zaskarżonego rozporządzenia, z innymi środkami – indonezyjskie władze publiczne dążyły do uzyskania od producentów CPO dostaw CPO na rynku indonezyjskim za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia. Wspomniane władze publiczne wprowadziły bowiem system ograniczeń wywozowych, w wyniku których wywóz CPO stał się nieatrakcyjny z handlowego punktu widzenia.
O tym, że indonezyjskie władze publiczne opracowały i wprowadziły taki system, świadczą różne okoliczności wskazane przez Komisję w zaskarżonym rozporządzeniu i w rozporządzeniu tymczasowym.
I tak, w motywie 116 rozporządzenia tymczasowego zauważono, że indonezyjskie władze publiczne powiązały system podatków wywozowych bezpośrednio z międzynarodowymi cenami CPO, a nie z innymi danymi (takimi jak poziomy produkcji lub wpływ na środowisko) w celu wywarcia wpływu na ceny płacone przez producentów eksportujących. Z przedstawionej w tym motywie tabeli 1 wynika, że indonezyjskie władze publiczne śledziły zmiany cen na poziomie międzynarodowym i dostosowywały poziom podatków wywozowych w zależności od tych cen, co skutkowało zmniejszeniem rentowności wywozu.
Komisja w motywie 119 rozporządzenia tymczasowego zauważyła również, że dyrekcja generalna ds. ceł i akcyzy w Indonezji w 2015 r. publicznie wyjaśniła, że celem należności celnych wywozowych było zapewnienie dostępności surowców i stymulowanie rozwoju krajowego przemysłu oleju palmowego niższego szczebla, którego integralną częścią jest wytwarzanie biodiesla.
W odniesieniu do opłaty wywozowej Komisja w motywie 117 rozporządzenia tymczasowego podkreśliła, że jej wprowadzenie w 2015 r. zbiegło się z okresem, w którym ceny indonezyjskie były niemal takie same jak ceny światowe, i umożliwiło producentom biodiesla nabywanie CPO po cenach niższych niż ceny, które byłyby dostępne w przeciwnym wypadku. Ponadto w motywie 114 zaskarżonego rozporządzenia Komisja wyjaśniła, że opłata ta finansowała Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych i faktycznie stanowiła wsparcie wyłącznie dla branży biodiesla za pośrednictwem subsydiów.
W motywach 128 i 129 zaskarżonego rozporządzenia wymieniono również dwa artykuły prasowe późniejsze niż okres objęty dochodzeniem, które potwierdzają ustalenia Komisji dotyczące tego okresu. I tak, w artykule z dnia 19 grudnia 2018 r. sekretarz generalny stowarzyszenia indonezyjskich producentów oleju palmowego przewidywał, że po obniżeniu do zera opłaty wywozowej wywóz CPO może wzrosnąć. W artykule z dnia 6 grudnia 2018 r. niezależna analityk oceniła, że zniesienie opłaty wywozowej spowoduje wzrost konkurencyjności indonezyjskich eksporterów oleju palmowego dzięki poczynionym oszczędnościom, z których większa część przypadnie prawdopodobnie indonezyjskim rolnikom dzięki wyższym cenom CPO na rynku krajowym.
Na podstawie tych rozważań Komisja w motywie 118 zaskarżonego rozporządzenia stwierdziła, że „cały system [kompleksowy system] ograniczeń wywozowych wprowadzony przez rząd Indonezji ma na celu przynoszenie korzyści branży biodiesla przez utrzymywanie krajowych cen CPO na sztucznie niskim poziomie”.
W tym względzie w pierwszej kolejności skarżące podnoszą, że podatek wywozowy, który w okresie objętym dochodzeniem był ustalony na zero, nie mógł pozwolić na powierzenie lub wyznaczenie dostawcom CPO dostarczania produktów za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia.
Jednakże, jak zauważono w pkt 122 i 128 powyżej, indonezyjskie władze publiczne powiązały system podatków wywozowych bezpośrednio z międzynarodowymi cenami CPO. Oznacza to, że okoliczność, iż w okresie objętym dochodzeniem podatek wywozowy wynosił zero, wynikała, jak podkreślono w motywie 113 zaskarżonego rozporządzenia, ze szczególnej sytuacji na rynku. Niski poziom cen międzynarodowych sam w sobie wystarczał bowiem, aby nakłonić producentów CPO do zaspokajania w pierwszej kolejności popytu krajowego. Jak słusznie podkreśla Komisja, gdyby zamiarem indonezyjskich władz publicznych było zaprzestanie poboru tego podatku, zniosłyby go one. Ponadto, jak wynika w szczególności z motywu 118 zaskarżonego rozporządzenia, Komisja wzięła pod uwagę łączny skutek podatku wywozowego i opłaty wywozowej (która była w okresie objętym dochodzeniem pobierana) jako kompleksowego systemu ograniczeń wywozowych wprowadzonego przez indonezyjskie władze publiczne, który opracowano w celu przynoszenia korzyści branży biodiesla przez utrzymywanie krajowych cen CPO na sztucznie niskim poziomie.
Należy zatem oddalić argument skarżących, zgodnie z którym wszelkie odniesienia Komisji do podatku wywozowego powinny być pominięte.
W drugiej kolejności skarżące podnoszą, że indonezyjskie władze publiczne, wprowadzając opłatę wywozową, wykonywały swoje ogólne uprawnienia regulacyjne w celu wygenerowania dochodów z wywozu produktów podstawowych, które – choć objęte opłatą wywozową – nadal były konkurencyjne na rynkach eksportowych.
Po pierwsze, skarżące twierdzą, że Komisja w motywie 62 zaskarżonego rozporządzenia przyznała, iż indonezyjskie władze publiczne, podejmując decyzję o finansowaniu Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych poprzez opłatę wywozową, wykonywały jedynie swoje ogólne uprawnienia regulacyjne, a decyzji tej nie można uznać za działanie polegające na „powierzeniu” lub „wyznaczeniu”. W uzasadnieniu swojej argumentacji skarżące powołują się na sprawozdanie organu apelacyjnego „Stany Zjednoczone – DRAM”.
W tym względzie należy stwierdzić, że rzeczone władze publiczne – przyjmując rozpatrywane ograniczenia wywozowe w konkretnym kontekście, w którym z jednej strony podatek wywozowy był powiązany z międzynarodowymi cenami CPO i wzrastał, gdy wzrastały owe ceny, a z drugiej strony opłata wywozowa została wprowadzona w okresie, w którym ceny indonezyjskie były niemal takie same jak ceny światowe – ograniczyły swobodę działania tych przedsiębiorstw poprzez ograniczanie w praktyce ich zdolności do decydowania o rynku, na którym sprzedają one produkty (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
).
Wniosku tego nie podważa analiza Komisji przeprowadzona w motywie 62 zaskarżonego rozporządzenia, w ramach której – rozpatrując inny aspekt sprawy, a mianowicie istnienie korzyści – Komisja zauważa, że „wszystkie przedsiębiorstwa uczestniczące w łańcuchu wartości CPO, w tym producenci biodiesla, są zmuszone do uiszczenia opłaty [wywozowej] z racji rozporządzenia”, i dochodzi na tej podstawie do wniosku, że niewłaściwe jest twierdzenie, iż Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych był finansowany ze środków prywatnych oraz że był on raczej finansowany w wyniku „zwykłej działalności rządu Indonezji polegającej na poborze dochodów podatkowych i publicznych”.
Bez uszczerbku dla orzecznictwa przywołanego w pkt 38 i 39 powyżej ta uwaga Komisji nie oznacza bowiem, że wbrew wykładni organu apelacyjnego WTO, na którą powołują się skarżące, a mianowicie pkt 115 sprawozdania organu apelacyjnego „Stany Zjednoczone – DRAM”, dokonała ona wykładni art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia podstawowego „w sposób tak szeroki, że upoważnia ona członków do stosowania środków wyrównawczych w odniesieniu do produktów w każdym przypadku, gdy władze publiczne wykonują jedynie swoje ogólne uprawnienia regulacyjne”.
W niniejszym wypadku okoliczności, że indonezyjskie władze publiczne ustanowiły i w sposób ciągły dostosowywały rozpatrywane ograniczenia wywozowe, aby upewnić się, że za pomocą tych ograniczeń został osiągnięty zamierzony cel, nie można uznać za zwykłą zachętę względem krajowych producentów CPO. Przeciwnie, te działania ze strony indonezyjskich władz publicznych doprowadziły do tego, że owi producenci sprzedawali swoje produkty na rynku krajowym za kwotę niższą od odpowiedniej ceny, a skutku tego – wbrew twierdzeniom skarżących – nie można uznać za „zwykłą nieoczekiwaną konsekwencję uregulowań władz publicznych” w rozumieniu pkt 114 sprawozdania organu apelacyjnego „Stany Zjednoczone – DRAM” (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
).
W związku z tym ów argument skarżących należy oddalić.
Po drugie, skarżące podnoszą, że dokumenty i oświadczenia przywołane przez Komisję w motywach 118–121 rozporządzenia tymczasowego w uzasadnieniu jej twierdzenia, że indonezyjskie władze publiczne wyraźnie realizowały strategiczny cel polegający na wspieraniu i rozwoju branży biodiesla, w szczególności poprzez dążenie do obniżenia ceny CPO, odnoszą się do podatku wywozowego, który był ustalony na zero, a zatem nie miał wpływu na producentów CPO, a nie do opłaty wywozowej. Zdaniem skarżących te dwa instrumenty były od siebie odrębne, a celem opłaty wywozowej było finansowanie Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych, nie zaś obniżenie krajowych cen CPO.
Ten argument skarżących opiera się na błędnym zrozumieniu rozporządzenia tymczasowego. Otóż po wskazaniu w motywie 118 owego rozporządzenia, że szereg dokumentów wskazywał na realizowanie przez indonezyjskie władze publiczne strategicznego celu, Komisja przywołała publiczne oświadczenia indonezyjskich władz publicznych dotyczące podatku wywozowego i należności celnych wywozowych (motyw 119) oraz sprawozdania WTO i Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) dotyczące podatku wywozowego (motywy 120 i 121). Następnie w motywie 122 Komisja skierowała swoją analizę na opłatę wywozową i uznała, że opłata ta, którą przeznaczono Funduszowi na rzecz Plantacji Palm Olejowych, miała na celu wspieranie branży biodiesla, podobnie jak większość środków finansowych owego funduszu. Z motywów tych wynika, że Komisja zbadała zarówno podatek wywozowy, jak i opłatę wywozową przed sformułowaniem wniosków co do celów tych ograniczeń wywozowych w motywie 123 rozporządzenia tymczasowego i w motywie 118 zaskarżonego rozporządzenia. Ponadto należy przypomnieć, że argumenty skarżących oparte na tym, iż stawka podatku wywozowego w okresie objętym dochodzeniem była ustalona na zero, oddalono już w pkt 134 powyżej.
Okoliczność, że – jak podnoszą skarżące – opłata wywozowa ma zastosowanie również do wywozu biodiesla i że przeznaczono ją na wspieranie Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych, nie może podważyć tych ustaleń. Z jednej strony z motywu 117 rozporządzenia tymczasowego wynika, że opłata ta była znacznie wyższa dla CPO niż dla produktów rafinowanych takich jak biodiesel, a z drugiej strony okoliczność, że opłatę wywozową przeznaczono Funduszowi na rzecz Plantacji Palm Olejowych, który z kolei był odpowiedzialny za płatności w ramach systemu przedstawionego w pkt 45 powyżej, potwierdza ustalenia Komisji.
W związku z tym Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 26 i 27, stwierdzając w motywie 123 rozporządzenia tymczasowego, że „celem systemu ograniczeń wywozowych wprowadzonego przez rząd Indonezji [było] faktycznie bezpośrednie i pośrednie wspieranie branży biodiesla i że nie [był] to zaledwie »skutek uboczny« wykonywania ogólnych uprawnień regulacyjnych”, który to wniosek potwierdzono w motywie 118 zaskarżonego rozporządzenia.
Po trzecie, skarżące podnoszą, że poczynione przez Komisję w motywie 115 zaskarżonego rozporządzenia stwierdzenie, że „wprowadzenie przez rząd Indonezji opłaty wywozowej w 2015 r. zbiegło się z okresem, w którym indonezyjskie ceny CPO były niemal takie same jak ceny światowe”, jest oparte wyłącznie na przypuszczeniach i nie dowodzi, że opłatę wywozową wprowadzono w celu obniżenia cen CPO, które stale zmieniały się w zależności od cen światowych. Skarżące twierdzą również, że Komisja w motywie 116 zaskarżonego rozporządzenia niesłusznie uznała, iż opłata wywozowa osiągnęła swój cel, a mianowicie spadek cen CPO na indonezyjskim rynku krajowym. Zdaniem skarżących ta różnica między krajowymi a eksportowymi cenami CPO odpowiadała opłacie wywozowej wynoszącej 50 USD za tonę. Ponadto w ich ocenie wyjaśnienia spadku cen CPO na rynku indonezyjskim należy upatrywać w załamaniu się światowego rynku produktów podstawowych.
Należy podkreślić, że skarżące nie podważają ustaleń faktycznych Komisji, stosownie do których z jednej strony wprowadzenie opłaty wywozowej zbiegło się ze spadkiem cen CPO na rynku indonezyjskim, a z drugiej strony wzrost produkcji biodiesla stwierdzony w tabeli 2, zawartej w motywie 192 rozporządzenia tymczasowego, implikował wzrost krajowej konsumpcji CPO w 2016 r., jak stwierdzono w motywie 117 rozporządzenia tymczasowego. Ponadto z tabeli przedstawionej przez skarżące w replice wynika, że cena CPO na indonezyjskim rynku krajowym spadła w tym okresie i że indonezyjskie ceny CPO były co do zasady niższe od cen światowych.
Za pomocą tej argumentacji skarżące podważają nie prawidłowość poczynionych przez Komisję ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych, lecz dokonaną przez tę instytucję ocenę tych okoliczności. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem dokonywana przez Sąd kontrola dowodów, na których instytucje Unii oparły swe twierdzenia w dziedzinie polityki ochrony przed subsydiami, nie stanowi nowej oceny faktów zastępującej ocenę dokonaną przez te instytucje. Kontrola ta nie zastępuje szerokiego zakresu uznania tych instytucji w dziedzinie polityki handlowej, lecz ogranicza się do wykazania, czy dowody te są w stanie potwierdzić wnioski wyciągnięte przez instytucje. W związku z tym Sąd powinien dokonać nie tylko weryfikacji materialnej dokładności przytoczonego materiału dowodowego, jego wiarygodności i spójności, ale także kontroli tego, czy te materiały stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie (zob. wyrok z dnia 18 października 2018 r., Gul Ahmed Textile Mills/Rada,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym wypadku Komisja dokonała oceny omawianych danych w oparciu o cel, w jakim opracowano kompleksowy system ograniczeń wywozowych. Sąd stwierdza, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając w motywie 118 zaskarżonego rozporządzenia na podstawie zbioru danych – obejmującego istnienie podatku wywozowego i opłaty wywozowej, publiczne oświadczenia indonezyjskich władz publicznych, sprawozdania WTO i OECD, wzrost krajowej konsumpcji CPO, a także spadek cen tego produktu na rynku indonezyjskim po wprowadzeniu opłaty wywozowej – że kompleksowy system ograniczeń wywozowych opracowano w celu przynoszenia korzyści branży biodiesla przez utrzymywanie krajowych cen CPO na sztucznie niskim poziomie, w przeciwieństwie do zwykłego skutku ubocznego środków rządowych mających na celu pobór dochodów publicznych.
Po czwarte, skarżące podnoszą, że opłata wywozowa nie skutkowała ograniczeniem wywozu CPO, ponieważ producenci CPO nadal eksportują do 70% swojej produkcji.
Argumentu tego nie można przyjąć. Okoliczność, że 70% indonezyjskiego CPO było eksportowane, nie oznacza bowiem, że producenci CPO byli w stanie swobodnie dokonać racjonalnego wyboru, że będą eksportować swoje produkty i uzyskiwać w związku z tym odpowiednie wynagrodzenie. Przeciwnie, jak słusznie podkreśla Komisja, producenci CPO w pierwszej kolejności zaspokajali popyt krajowy, który według publicznych źródeł wymienionych w motywie 153 zaskarżonego rozporządzenia odpowiadał 30% produkcji, a dopiero później decydowali się na wywóz. Wynika stąd, że owi producenci nie dążyli do tego, by eksportować większą część swojej produkcji tam, gdzie ceny były wyższe, ponieważ potencjalne dodatkowe zyski z wywozu były ograniczone przez ograniczenia wywozowe wprowadzone przez indonezyjskie władze publiczne.
Z uwagi na oddalenie omawianego argumentu zastrzeżenie pierwsze należy oddalić w całości.
–
W przedmiocie kontroli cen przez PTPN
W ramach zastrzeżenia drugiego skarżące utrzymują, że Komisja niesłusznie uznała, iż indonezyjskie władze publiczne obniżały ceny CPO na rynku krajowym za pośrednictwem PTPN.
Na wstępie należy przypomnieć, jak wynika z motywów 91–99 i 126 rozporządzenia tymczasowego oraz z motywów 120 i 123 zaskarżonego rozporządzenia, że Komisja – ze względu na brak współpracy ze strony dostawców CPO i ze strony PTPN – zastosowała przepisy art. 28 ust. 1 rozporządzenia podstawowego i swoje ustalenia oparła na dostępnych danych.
W pierwszej kolejności skarżące zarzucają Komisji, że ta stwierdziła, iż PTPN ustalała swoje ceny CPO na sztucznie niskim poziomie i nie działała jak racjonalny podmiot na rynku. Twierdzą one, że PTPN, która odpowiadała jedynie za 6–9% całkowitych dostaw CPO w Indonezji, nie ustalała swoich cen, ponieważ, po pierwsze, ceny te ustalano w drodze codziennych aukcji odzwierciedlających podaż i popyt w Indonezji, a po drugie, to, że indonezyjskie ceny CPO były niższe niż na rynkach międzynarodowych, wynikało z faktu, że Indonezja była głównym producentem CPO na świecie. Skarżące wskazują, że z informacji przekazanych przez ośmiu dostawców CPO wynika, iż prowadzona przez nich sprzedaż CPO była rentowna, co świadczy o tym, że stosowali oni ceny PTPN, ponieważ uznawali je za opłacalne, i oznacza to również, że PTPN działała jak racjonalny podmiot na rynku.
W tym względzie z motywów 128–131 rozporządzenia tymczasowego wynika, że PTPN jest podlegającą kontroli indonezyjskich władz publicznych grupą spółek będących w 100% własnością państwa, która wytwarza różne produkty podstawowe, w tym CPO.
W motywach 132 i 133 rozporządzenia tymczasowego wyjaśniono, a między stronami bezsporne jest, że PTPN organizowała codzienne aukcje w celu sprzedaży swojego CPO. Przed uruchomieniem codziennego procesu składania ofert PTPN określała „przewidywaną cenę” na dany dzień, lecz nie miała obowiązku odrzucenia ofert, w których proponowano cenę niższą niż owa „przewidywana cena”.
W celu stwierdzenia, że PTPN ustalała swoje ceny CPO na sztucznie niskim poziomie, Komisja oparła się na szeregu dostępnych danych. Po pierwsze, z motywu 151 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że indonezyjskie władze publiczne miały wpływ na decyzje PTPN dotyczące jej polityki cenowej. W przypadku bowiem gdy proponowana cena zakupu CPO była niższa od „przewidywanej ceny” ustalonej na dany dzień, zarząd PTPN, w którym reprezentowane były jedynie indonezyjskie władze publiczne, mógł podjąć decyzję o przyjęciu oferty, co zdarzało się regularnie. Po drugie, z motywu 125 zaskarżonego rozporządzenia i z motywu 135 rozporządzenia tymczasowego wynika, że dostępne informacje wskazywały na to, iż na skutek kierowania się wytycznymi indonezyjskich władz publicznych PTPN ponosiła w ubiegłych latach straty. Po trzecie, jak wynika z motywów 122–124 zaskarżonego rozporządzenia, Komisja nie mogła uzyskać żadnego dowodu na to, że „przewidywana cena” odzwierciedlała jakąkolwiek cenę rynkową wynikającą z konkurencyjnej procedury przetargowej. Przeciwnie, krajowa cena CPO była niższa od wszystkich międzynarodowych wartości odniesienia.
Ustaleń tych nie podważa okoliczność, że – jak wynika z motywu 146 rozporządzenia tymczasowego – PTPN odpowiada jedynie za 6–9% całkowitych dostaw CPO w Indonezji, z czego zdaniem skarżących miałoby wynikać, że nabywcy CPO będący dużymi przedsiębiorstwami są w stanie narzucić swoje ceny zarówno PTPN, jak i mniejszym dostawcom CPO, zgodnie z prawem podaży i popytu.
Należy bowiem zauważyć, że rynek charakteryzuje się takim brakiem równowagi na korzyść nabywców CPO, którzy są dużymi przedsiębiorstwami mającymi „wyrównawczą siłę nabywczą”. Komisja przyznała to w motywie 146 rozporządzenia tymczasowego. Okoliczność ta nie może jednak podważyć ustalenia, zgodnie z którym za pośrednictwem PTPN indonezyjskie władze publiczne mogły wdrożyć mechanizm ustalania cen. Jak bowiem w motywie 146 rozporządzenia tymczasowego zauważyła Komisja, czemu nie zaprzeczono, inną cechą rynku CPO, tym razem w zakresie podaży, było jego rozdrobnienie na dużą liczbę małych przedsiębiorstw, w szczególności indywidualnych rolników. W tym kontekście, po ustaleniu przez PTPN ceny na dany dzień, dostawcom CPO, z których każdy posiadał niewielki udział w rynku, było bardzo trudno ustalić wyższe ceny sprzedaży względem nabywców mających znaczącą siłę nabywczą. Należy zatem oddalić twierdzenia skarżących, jakoby konfiguracja rynku uniemożliwiała PTPN ustalanie cen. Przeciwnie, jak wynika z powyższego, struktura rynku była czynnikiem pozwalającym PTPN na ustalanie cen CPO.
Na podstawie powyższych rozważań należy stwierdzić, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, stwierdzając w motywach 124 i 125 zaskarżonego rozporządzenia w oparciu o dostępne dane, że PTPN nie działała jak racjonalny podmiot na rynku i ustalała cenę CPO na poziomie niższym niż wartości odniesienia.
W drugiej kolejności skarżące kwestionują zawarte w motywie 145 rozporządzenia tymczasowego ustalenie Komisji, zgodnie z którym „upubliczniając dzienną cenę jednostkową CPO, rząd Indonezji skutecznie ustala maksymalną cenę, po której towar będzie sprzedawany w tym konkretnym dniu”. Zdaniem skarżących CPO to produkt podstawowy, który jest przedmiotem obrotu na całym świecie w oparciu o różne powszechnie dostępne wskaźniki, i nie jest niczym niezwykłym, że jego cena podlega określonym trendom, a analiza Komisji wykazuje, że indonezyjski rynek CPO jest wysoce konkurencyjny.
Z motywu 160 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że Komisja uznała, iż w niniejszym wypadku indonezyjskie władze publiczne za pośrednictwem PTPN działały jako podmioty dyktujące ceny na indonezyjskim rynku krajowym, a wszyscy niezależni dostawcy CPO przestrzegali tych wskaźników cen. Przede wszystkim Komisja ustaliła bowiem, a skarżące nie podważają skutecznie tych ustaleń, jak wynika z pkt 157–159 powyżej, że PTPN ustalała swoje ceny CPO na sztucznie niskim poziomie. Następnie Komisja w motywach 140 i 141 rozporządzenia tymczasowego zauważyła, że PTPN zawsze publikowała wyniki codziennych przetargów na swojej platformie internetowej o godzinie 15.30 w dniu przetargu, wskazując dokładną cenę jednostkową oferty na CPO, oraz że codzienne negocjacje między dostawcami CPO innymi niż PTPN a nabywcami CPO, w ramach których cena wyjściowa odpowiadała cenie ustalonej przez PTPN na dany dzień, odbywały się zwykle po udostępnieniu wyników przetargów PTPN. Dzienna cena CPO na rynku krajowym ściśle odzwierciedlała cenę ofertową w codziennych aukcjach organizowanych przez PTPN, a ponadto w okresie objętym dochodzeniem cena jednostkowa płacona przez producentów eksportujących producentom CPO nienależącym do państwa była zawsze taka sama jak cena PTPN na ten sam dzień lub od niej niższa. Wreszcie, jak wynika z motywu 138 zaskarżonego rozporządzenia, wydarzenia te miały miejsce w kontekście, w którym indonezyjskie władze publiczne przyjęły środki ograniczające zdolność dostawców do wywozu ich CPO.
W tym kontekście Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając, że indonezyjskie władze publiczne podjęły względem dostawców CPO działania polegające na powierzeniu lub wyznaczeniu za pomocą przejrzystego „ustalania cen” przez PTPN, w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 116–118 powyżej.
W trzeciej kolejności skarżące podnoszą, że Komisja naruszyła art. 28 ust. 5 rozporządzenia podstawowego, nie uwzględniając przedstawionych jej przez skarżące informacji dotyczących działań PTPN.
Zgodnie z orzecznictwem art. 28 rozporządzenia podstawowego upoważnia instytucje do korzystania z dostępnych danych, aby nie zagrozić skuteczności unijnych środków ochrony handlowej, za każdym razem, gdy instytucje Unii spotykają się z odmową lub brakiem współpracy w ramach dochodzenia (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 26 stycznia 2017 r., Maxcom/City Cycle Industries,
C‑248/15 P, C‑254/15 P i C‑260/15 P
,
EU:C:2017:62
, pkt
), przy czym przepis ten nie zobowiązuje ich jednak do sięgnięcia po najlepsze dostępne dane (wyrok z dnia 11 września 2014 r., Gold East Paper i Gold Huasheng Paper/Rada,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, pkt
). Wynika stąd, że szerokie uprawnienia dyskrecjonalne Komisji w dziedzinie środków ochrony handlowej, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 26 powyżej, są wykonywane również przy stosowaniu art. 28 rozporządzenia podstawowego.
W tym kontekście art. 28 ust. 5 rozporządzenia podstawowego przewiduje, że jeżeli ustalenia Komisji opierają się na przepisach ust. 1 tego artykułu, w tym na informacjach przedstawionych w skardze, zostaną one „sprawdzone przez odniesienie do dostępnych informacji z innych, niezależnych źródeł […] czy też informacji uzyskanych od innych zainteresowanych stron w trakcie dochodzenia”, „w miarę możliwości oraz z należytym uwzględnieniem limitu czasowego dochodzenia”.
W niniejszym wypadku należy stwierdzić, jak słusznie podkreśla Komisja, że skarżące nie kwestionują zastosowania art. 28 ust. 1 rozporządzenia podstawowego (zob. pkt 155 powyżej). Twierdzą one, że Komisja powinna była uwzględnić informacje, jakie przekazały one w toku dochodzenia, na podstawie art. 28 ust. 5 rozporządzenia podstawowego.
W swych pismach skarżące nie podważają ustaleń faktycznych Komisji, lecz ich ocenę. Okoliczności faktyczne, na które się one powołują, a mianowicie to, że sprzedaż prowadzona przez ośmiu dostawców CPO związanych z grupą Wilmar była rentowna i że CPO to produkt podstawowy, który jest przedmiotem obrotu na całym świecie w oparciu o powszechnie dostępne wskaźniki, nie mogą podważyć ustaleń Komisji.
W każdym wypadku konieczność zagwarantowania skuteczności środków ochrony handlowej uzasadnia również w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie, by rzeczone instytucje były uprawnione do oparcia się na zbiorze zgodnych poszlak, takich jak te przedstawione w pkt 158 i 159 powyżej, w celu stwierdzenia, że dostawy CPO były dokonywane za kwotę niższą od odpowiedniej ceny (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 26 stycznia 2017 r., Maxcom/Chin Haur Indonesia,
C‑247/15 P, C‑253/15 P i C‑259/15 P
,
EU:C:2017:61
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tę argumentację skarżących, a w związku z tym całe zastrzeżenie drugie, należy zatem oddalić.
–
W przedmiocie działania polegającego na „powierzeniu” lub „wyznaczeniu”
W ramach zastrzeżenia trzeciego skarżące przedstawiają szereg argumentów w celu wykazania, że indonezyjscy dostawcy CPO nie byli poddani żadnej formie groźby czy perswazji, które skłaniałyby ich do sprzedaży CPO na rynku indonezyjskim po niższych cenach.
Należy stwierdzić, że w ramach tego zastrzeżenia skarżące powtarzają niektóre argumenty dotyczące skutków opłaty wywozowej, które oddalono już przy dokonywaniu analizy poprzednich zastrzeżeń. Argumenty dotyczące wpływu opłaty wywozowej, a mianowicie tego, że większa część indonezyjskiej produkcji CPO jest eksportowana, wyboru dostawców CPO co do sprzedaży na rynku krajowym lub światowym, skutków opłaty wywozowej dla krajowych cen CPO oraz związku między indonezyjskimi a światowymi cenami CPO, oddalono już bowiem w pkt 136–153 powyżej.
Skarżące kwestionują również wnioski wyciągnięte przez Komisję z dwóch artykułów prasowych przywołanych w motywach 153 i 154 rozporządzenia tymczasowego, podnosząc, że instytucja ta nie wykazała związku przyczynowego między wsparciem indonezyjskich władz publicznych dla przemysłu CPO a twierdzeniami, iż wsparcie to było wykorzystywane do nakłonienia ich do dostarczania CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia. Zdaniem skarżących odnośne artykuły dotyczyły wsparcia drobnych producentów ze strony indonezyjskich władz publicznych, które ma na celu zaspokojenie – pod względem ilości, a nie ceny – wzrostu konsumpcji CPO. W ich ocenie nie występuje żadna forma perswazji ani groźby, których celem miałoby być dostarczanie owych ilości CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia.
Ta argumentacja skarżących opiera się na błędnym zrozumieniu rozporządzenia tymczasowego. Oba odnośne artykuły prasowe mają na celu wykazanie, jak podnosi Komisja w swoich pismach i w motywie 153 rozporządzenia tymczasowego, że indonezyjskie władze publiczne aktywnie ingerowały w rynek CPO, aby zachęcić dostawców CPO do przestrzegania udzielonych im instrukcji, i przyznawały w tym celu subsydia, aby zapewnić, że realizacja celów indonezyjskich władz publicznych nie wywrze na producentów CPO negatywnego wpływu. W tym samym motywie Komisja wyjaśnia, że indonezyjskie władze publiczne wspierały producentów CPO głównie w interesie producentów biodiesla. Ponadto Komisja nie rozpatrywała owych subwencji w sposób wyizolowany, lecz jako część zestawu środków, za pomocą których indonezyjskie władze publiczne nakłaniały producentów CPO do tego, by sprzedawali oni swoje produkty na rynku lokalnym po cenach niższych, niż miałoby to miejsce w innych okolicznościach (motyw 162 rozporządzenia tymczasowego).
Omawiane zastrzeżenie, a w związku z tym całą część pierwszą zarzutu drugiego, należy zatem oddalić.
W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję, która uznała, że indonezyjskie władze publiczne udzielały producentom biodiesla wsparcia w zakresie ich dochodów
W ramach części drugiej zarzutu drugiego skarżące zarzucają Komisji, że ta stwierdziła istnienie wsparcia w zakresie dochodów i cen na rzecz producentów biodiesla w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego.
W tym względzie należy stwierdzić, że skarżące w ramach omawianej części zarzutu drugiego nie kwestionują istnienia przyjętych przez indonezyjskie władze publiczne środków przedstawionych przez Komisję w motywach 188–190 rozporządzenia tymczasowego, którego ustalenia zostały potwierdzone w motywie 169 zaskarżonego rozporządzenia, lecz ich kwalifikację jako „wsparcia w zakresie dochodów lub cen” w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego.
Z uwagi na to, że w rozporządzeniu podstawowym owego wyrażenia nie zdefiniowano, stosownie do orzecznictwa przywołanego w pkt 113 powyżej należy interpretować je zgodnie z jego zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym jest ono użyte, i celów uregulowania, którego część stanowi.
Celem art. 3 rozporządzenia podstawowego jest zdefiniowanie pojęcia „subsydium” uzasadniającego nałożenie cła wyrównawczego. Dokładniej rzecz ujmując, art. 3 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia przewiduje w lit. a), iż uważa się, że subsydium istnieje, jeżeli doszło do wniesienia „wkładu finansowego”„lub” – w lit. b) – ma miejsce „jakakolwiek forma wsparcia w zakresie dochodów lub cen w rozumieniu art. XVI GATT z 1994 r.”. Wynika stąd, że celem art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego jest uwzględnienie formy subsydiowania alternatywnej względem tej, o której mowa w lit. a), o czym wyraźnie świadczy użycie wyrażającego alternatywę spójnika współrzędnego „lub” w celu rozszerzenia zakresu tego przepisu.
Przepis ten jest stosowany w kontekście ustalania istnienia subsydium i wyraźnie odsyła – na potrzeby jego wykładni – do art. XVI GATT, co świadczy o woli samoograniczenia przez prawodawcę Unii swobody swojego działania przy stosowaniu przepisów GATT i WTO (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Komisja/Rusal Armenal,
C‑21/14 P
,
EU:C:2015:494
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo). Artykuł ten odnosi się do „subsydium, nie wyłączając żadnej formy pomocy dotyczącej poziomu dochodów lub poziomu cen, którego bezpośrednim lub pośrednim skutkiem jest wzrost eksportu jakiegokolwiek produktu z […] terytorium [wspomnianej umawiającej się strony] lub ograniczenie importu jakiegokolwiek produktu na jej terytorium”. Wynika stąd, że w rozumieniu tego postanowienia „pomoc dotycząca poziomu dochodów lub poziomu cen” jest formą subsydium i że postanowienie to koncentruje się na skutkach tego subsydium dla wywozu i przywozu.
Zgodnie ze zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym pojęcie „wsparcia” oznacza „pomoc”, „wspomożenie”, „ochronę”, „ratunek” lub „podtrzymywanie”, a działanie polegające na „wspieraniu” oznacza „utrzymywanie, podpieranie, podtrzymywanie” lub „pomaganie, wspomaganie, zachęcanie, dawanie oparcia”. Z brzmienia art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego, jak również z art. XVI GATT wynika, że działanie to może przybrać „jakąkolwiek formę”, które to sformułowanie wskazuje na dowolność „postaci”, „wymiaru”, „konfiguracji” lub „sposobu działania lub postępowania”. Wyrażenie „wsparcie w zakresie dochodów lub cen” należy zatem interpretować w ten sposób, że obejmuje ono wszelkie działania władz publicznych, które w sposób bezpośredni lub pośredni polegają na utrzymywaniu stabilności dochodów lub cen lub na wywołaniu ich wzrostu. Odesłanie w art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego do art. XVI GATT wymaga również uwzględnienia skutków tych działań dla wywozu i przywozu.
W niniejszym wypadku Komisja w celu wykazania istnienia wsparcia w zakresie dochodów lub cen w rozporządzeniu tymczasowym, którego ustalenia zostały potwierdzone w motywie 169 zaskarżonego rozporządzenia, ustaliła, że poprzez zestaw środków – a mianowicie system ograniczeń w wywozie CPO, faktyczne ustalanie cen CPO na rynku krajowym na sztucznie niskim poziomie oraz bezpośrednie subsydia dla producentów CPO służące nakłonieniu ich do zapewnienia zgodności z celami władz publicznych – rozpatrywanych w szerszym kontekście wspierania rozwoju branży biodiesla, w tym poprzez wprowadzenie obowiązku mieszania, jak również ustanowienie Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych na korzyść producentów biodiesla, indonezyjskie władze publiczne działały z zamiarem interweniowania na rynku w celu osiągnięcia konkretnego rezultatu, polegającego mianowicie na tym, aby producenci biodiesla korzystali ze sztucznie zaniżonych cen za dostawy CPO – surowca, który odpowiada za około 90% ich kosztów produkcji.
W motywie 191 rozporządzenia tymczasowego Komisja stwierdziła, że te działania indonezyjskich władz publicznych stanowiły wkład w dochód uzyskiwany przez producentów biodiesla, umożliwiając im dostęp do ich głównego surowca i głównego elementu kosztów za cenę poniżej światowej ceny rynkowej, co następnie przełożyło się na sztucznie zawyżone zyski wynikające głównie z wywozu na rynki trzecie. Komisja stwierdziła również znaczny wzrost wywozu biodiesla w 2018 r., jak wynika z tabeli 2 zawartej w motywie 192 rozporządzenia tymczasowego. Zaskarżone rozporządzenie potwierdziło tę analizę w całości (zob. motyw 169 zaskarżonego rozporządzenia).
W pierwszej kolejności skarżące podnoszą, że wykładnia pojęcia wsparcia w zakresie dochodów lub cen jest sprzeczna z orzecznictwem WTO, a mianowicie z uwagami zawartymi w sprawozdaniu zespołu orzekającego WTO zatytułowanym „Chiny – Cła wyrównawcze i cła antydumpingowe w odniesieniu do walcowanej stali elektrotechnicznej o ziarnach zorientowanych pochodzącej ze Stanów Zjednoczonych”, przyjętym w dniu 15 czerwca 2012 r. (WT/DS 414/R). Powołują się one konkretnie na pkt 7.85 tego sprawozdania, w którym stwierdzono, że „wyrażenie »wsparcie w zakresie dochodów lub cen« nie obejmuje wszelkich działań władz publicznych, jakie mogą mieć wpływ na ceny, takich jak należności celne i ograniczenia ilościowe”, oraz że „[w] szczególności nie jest oczywiste, czy [art. 1.1 lit. a) pkt 2] miał obejmować wszelkie rodzaje środków władz publicznych, które nie stanowią skądinąd wkładu finansowego, lecz które mogą mieć pośredni wpływ na rynek, w tym na ceny”.
Bez uszczerbku dla orzecznictwa przywołanego w pkt 38 i 39 powyżej należy zauważyć, że w owej sprawie zespół orzekający wypowiedział się w przedmiocie porozumień w sprawie samoograniczenia, które ograniczały przywóz stali do Stanów Zjednoczonych i co do których uznał, że miały one względem cen jedynie wtórny skutek uboczny o losowym znaczeniu. Stwierdził on, że zawarte w art. 1 ust. 1.1 lit. a) pkt 2 porozumienia w sprawie subsydiów sformułowanie „jakakolwiek forma wsparcia w zakresie […] cen” nie ma wystarczająco szerokiego zakresu, aby objąć takie porozumienia. Spór ten nie dotyczył zatem zestawu środków mających taki sam cel i taki sam charakter co środki badane w zaskarżonym rozporządzeniu, którymi są szczególne ograniczenia wywozowe i faktyczne ustalanie cen za pośrednictwem przedsiębiorstwa należącego w 100% do indonezyjskich władz publicznych.
W drugiej kolejności skarżące, powołując się na szereg motywów rozporządzenia tymczasowego, zarzucają Komisji, że ta niesłusznie stwierdziła, po pierwsze, że indonezyjskie władze publiczne miały zamiar wspierania wykorzystywania biodiesla w Indonezji poprzez obniżanie cen CPO, a po drugie, że istniał zestaw środków mający na celu wspieranie branży biodiesla i dowodzący istnienia wsparcia w zakresie dochodów.
W odniesieniu do pierwszej kwestii należy zauważyć, że skarżące nie podważają dowodów, którymi Komisja posłużyła się w celu wykazania zamiaru indonezyjskich władz publicznych, by wspierać krajową branżę biodiesla, lecz podważają fakt, że dowody te odnoszą się do zamiaru owych władz publicznych, by udzielać tego wsparcia poprzez obniżanie cen CPO.
Otóż ten argument skarżących opiera się na błędnym zrozumieniu rozporządzenia tymczasowego. Po pierwsze bowiem, podatek wywozowy i należności celne wywozowe, o których mowa w motywie 182 rozporządzenia tymczasowego, należą do środków, które pozwoliły Komisji stwierdzić, że dostawcom CPO powierzono lub wyznaczono dostarczanie CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia (zob. pkt 121–132 powyżej). To samo dotyczy Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych, o którym mowa w motywie 186 rozporządzenia tymczasowego i który był finansowany z opłaty wywozowej na CPO i produkty z niego wytwarzane (motyw 117 rozporządzenia tymczasowego). Po drugie, z brzmienia rozporządzenia tymczasowego wynika, że Komisja najpierw – w motywach 182–186 – wykazała zamiar indonezyjskich władz publicznych, by wspierać krajową branżę biodiesla, a następnie – w motywach 188–190 – przedstawiła poszczególne instrumenty, za pomocą których indonezyjskie władze publiczne interweniowały na rynku CPO w celu pobudzenia rozwoju branży biodiesla.
Z motywów przywołanych w poprzednim punkcie wynika, że Komisja wykazała w sposób wymagany prawem zamiar indonezyjskich władz publicznych, by rozwijać branżę biodiesla poprzez interweniowanie na rynku CPO i że omawiany argument skarżących należy oddalić.
W odniesieniu do drugiej kwestii skarżące odsyłają – w uzasadnieniu swoich twierdzeń dotyczących zestawu środków mającego na celu wspieranie branży biodiesla – do swoich argumentów przedstawionych w ramach poprzedniej części omawianego zarzutu. Z uwagi na to, że część pierwszą zarzutu drugiego skarżących oddalono, argument ten również należy oddalić.
W trzeciej kolejności skarżące twierdzą, że Komisja nie wykazała, w jaki sposób ten zestaw środków bezpośrednio lub pośrednio skutkował wzrostem wywozu produktu pochodzącego z terytorium Indonezji lub spadkiem przywozu tego produktu na jej terytorium, jak tego wymaga art. XVI GATT. W ich ocenie z danych w tabeli 2 zawartej w motywie 192 rozporządzenia tymczasowego wynika, po pierwsze, że indonezyjski wywóz biodiesla znacznie zmniejszył się w latach 2015–2018, a po drugie, że bardziej prawdopodobne jest, iż ten zestaw środków doprowadził do spadku wywozu biodiesla, ponieważ sprzyja on konsumpcji krajowej, a środki mające rzekomo wpływ na CPO są dla producentów biodiesla takie same niezależnie od tego, czy dokonują oni wywozu, czy też nie.
W tym względzie, po pierwsze, należy podkreślić, podobnie jak uczyniła to Komisja w motywie 193 rozporządzenia tymczasowego, że z danych w tabeli 2 zawartej w motywie 192 owego rozporządzenia wynika, iż indonezyjski wywóz biodiesla znacznie zmniejszył się w okresie, w którym istniały unijne środki ochrony handlowej (od listopada 2013 r. do marca 2018 r.), a następnie wzrósł w 2018 r. o 847,59% w stosunku do 2017 r. (zob. motywy 281, 282, 322 i 323 rozporządzenia tymczasowego). Ponadto, jak zauważa Komisja w motywie 193, spadkowi wywozu w okresie stosowania unijnych środków ochrony handlowej towarzyszył wzrost zapasów.
Po drugie, jak Komisja słusznie podkreśla w motywie 191 rozporządzenia tymczasowego, środki ustanowione przez indonezyjskie władze publiczne umożliwiały producentom biodiesla dostęp do ich głównego surowca i głównego elementu kosztów za cenę poniżej światowej ceny rynkowej, co następnie przełożyło się na sztucznie zawyżone zyski wynikające głównie z wywozu na rynki trzecie. Ponadto okoliczność, że celem obowiązku mieszania jest wzrost krajowej konsumpcji biodiesla, nie podważa ustalenia, zgodnie z którym zestaw środków wprowadzonych przez indonezyjskie władze publiczne, w tym bezpośrednie przekazywanie środków finansowych ze strony Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych, wywierał wpływ na wywóz biodiesla.
Omawiane argumenty skarżących należy zatem oddalić.
Z powyższych ustaleń wynika, że Komisja nie naruszyła art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego i nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, stwierdzając, że środki wdrożone przez indonezyjskie władze publiczne można było uznać za wsparcie w zakresie dochodów lub cen na rzecz producentów biodiesla.
W przedmiocie części trzeciej zarzutu drugiego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 2 i art. 6 lit. d) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję przy ustalaniu korzyści przyznanej producentom biodiesla
W ramach części trzeciej zarzutu drugiego skarżące podnoszą, że Komisja, stwierdzając istnienie korzyści i wykorzystując błędne ceny referencyjne do jej obliczenia, naruszyła art. 3 pkt 2 i art. 6 lit. d) rozporządzenia podstawowego.
W tym względzie należy zauważyć, że art. 3 rozporządzenia podstawowego stanowi, iż uważa się, że subsydium istnieje, jeżeli doszło do wniesienia „wkładu finansowego” lub udzielenia „wsparcia w zakresie dochodów lub cen” przez władze publiczne i jeżeli w ten sposób przyznano „świadczenie [korzyść]”. Artykuły 6 i 7 wspomnianego rozporządzenia określają szczegółowe warunki obliczania „świadczenia [korzyści]”, jaką przyznano. Co się tyczy wkładu finansowego lub wsparcia w zakresie dochodów lub cen w postaci dostarczenia towarów przez władze publiczne, art. 6 lit. d) rozporządzenia podstawowego przewiduje w istocie, że owo dostarczenie wiąże się z przyznaniem korzyści, gdy jest dokonywane za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
,
).
Artykuł 6 wspomnianego rozporządzenia określa zasady ustalania, w zależności od rodzaju danego środka, czy środek ten można uznać za „świadczenie przyznane [korzyść przyznaną] odbiorcy”. Zgodnie z owymi zasadami korzyść istnieje wówczas, gdy konkretnie beneficjent otrzymał wkład finansowy pozwalający mu na uzyskanie warunków bardziej korzystnych niż te, do których ma dostęp na rynku. Co się tyczy w szczególności dostawy towarów, art. 6 lit. d) rozporządzenia podstawowego stanowi, że korzyść występuje jedynie wówczas, gdy „dostawa odbywa się za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia”, przy czym „odpowiedniość wynagrodzenia jest określona w odniesieniu do aktualnych warunków rynkowych w stosunku do przedmiotowego produktu lub usługi w kraju dostawy lub nabycia, włączając cenę, jakość, dostępność, zbywalność towaru, transport oraz inne warunki zakupu lub sprzedaży”. Z brzmienia tego przepisu wynika, że określenie „świadczenia [korzyści]” obejmuje porównanie i że powinno ono uwzględniać – jako że ma ono na celu ocenę odpowiedniości ceny zapłaconej w porównaniu z normalnymi warunkami rynkowymi zasadniczo w kraju dostawy – wszystkie aspekty kosztu wynikającego dla beneficjenta z odbioru towaru dostarczonego przez władze publiczne. Zatem z przepisu tego wynika, że tak dalece, jak to możliwe, metoda stosowana przez Komisję w celu obliczenia korzyści powinna odzwierciedlać korzyść rzeczywiście przyznaną beneficjentowi (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
–
).
W niniejszym wypadku z motywów 170 i 171 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że Komisja ustaliła istnienie korzyści, wykorzystując jako cenę referencyjną, do celów porównania, ceny franco statek (FOB) CPO przy wywozie z Indonezji do pozostałych części świata zgodne z indonezyjskimi statystykami dotyczącymi wywozu, oraz że obliczyła ona korzyść przyznaną beneficjentowi jako sumę różnic między owymi cenami referencyjnymi CPO obliczonymi dla poszczególnych miesięcy okresu objętego dochodzeniem a cenami płaconymi za CPO przy nabyciu na rynku krajowym.
Skarżące utrzymują, że Komisja w celu ustalenia korzyści przyznanej producentom biodiesla przyjęła błędny punkt odniesienia, aby dojść do wniosku, że CPO był dostarczany na rynku indonezyjskim za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia.
W pierwszej kolejności skarżące podnoszą, że jako punkt odniesienia dla analizy odpowiedniości wynagrodzenia Komisja powinna była przyjąć ceny stosowane w kraju, które ustalał rynek.
Jednakże Komisja stwierdziła – a argumenty skarżących zmierzające do podważenia jej ustaleń oddalono już w ramach analizy części pierwszej omawianego zarzutu – że ceny CPO na rynku indonezyjskim były ustalane przez PTPN i że proponowana przez tę ostatnią „przewidywana cena” nie odzwierciedlała żadnej ceny rynkowej wynikającej z konkurencyjnej procedury przetargowej (motywy 124 i 148 zaskarżonego rozporządzenia).
Dlatego też, mając na uwadze zakłócenia na rynku spowodowane interwencją indonezyjskich władz publicznych (motyw 198 rozporządzenia tymczasowego), Komisja w motywie 197 rozporządzenia tymczasowego mogła słusznie uznać, że cenę nabycia CPO należało porównać z odpowiednią wartością odniesienia na podstawie art. 6 lit. d) rozporządzenia podstawowego, w związku z czym argument skarżących należy oddalić.
W drugiej kolejności skarżące podnoszą, że Komisja niesłusznie porównała ceny CPO na indonezyjskim rynku krajowym z malezyjskimi cenami krajowymi i indonezyjskimi cenami eksportowymi. Wskazują one w szczególności, że ceny eksportowe FOB obejmują opłatę wywozową, która nie jest nakładana na transakcje krajowe. Ponadto zdaniem skarżących Komisja powinna była dostosować cenę referencyjną w celu zapewnienia, by zastosowany punkt odniesienia odzwierciedlał warunki, na jakich CPO byłby przedmiotem obrotu na warunkach rynkowych.
Przede wszystkim zarówno z motywu 182 zaskarżonego rozporządzenia, jak i z motywu 198 rozporządzenia tymczasowego wynika, że Komisja przy ustalaniu kwoty odnośnej korzyści nie wykorzystała cen malezyjskich jako cen referencyjnych. Okoliczność, że – jak podnoszą skarżące – Komisja w innej części rozporządzenia tymczasowego (motyw 163) porównała indonezyjskie ceny krajowe CPO z cenami malezyjskimi, aby dojść do wniosku, że cena ustalana przez PTPN nie była uczciwa i że ceny na rynku krajowym w Indonezji były niższe niż ceny rynkowe, jest bez znaczenia w kontekście ustalania korzyści przyznanej producentom biodiesla. W związku z tym owo twierdzenie skarżących należy oddalić.
Następnie z motywu 198 rozporządzenia tymczasowego wynika, że Komisja uznała, iż ceny FOB CPO przy wywozie z Indonezji do pozostałych części świata stanowiły odpowiednią wartość odniesienia, ponieważ były one ustalane w oparciu o zasady wolnej konkurencji, odzwierciedlały warunki rynkowe panujące w Indonezji i nie były zniekształcone przez interwencję władz publicznych, a zatem były najlepszym wskaźnikiem tego, jaka byłaby cena krajowa w Indonezji w braku zakłóceń spowodowanych interwencją indonezyjskich władz publicznych. Wbrew tej analizie skarżące podnoszą, że nawet przy założeniu, iż ceny CPO na indonezyjskim rynku krajowym były zniekształcone, cena eksportowa FOB nie jest właściwą ceną referencyjną, ponieważ sama jest zniekształcona przez ograniczenia wywozowe.
Argument ten należy oddalić. Okoliczność, że cena FOB CPO przy wywozie z Indonezji obejmuje skutki opłaty wywozowej, jak wyjaśnia Komisja w motywach 173 i 181 zaskarżonego rozporządzenia, nie oznacza bowiem, że cena ta jest zniekształcona. Przeciwnie, zważywszy, że cena CPO na rynku krajowym była niższa od ceny odpowiedniej ze względu na zestaw środków, w tym podatek wywozowy i opłatę wywozową oraz ustalanie cen przez PTPN, cena eksportowa CPO po uiszczeniu opłaty wywozowej odpowiadała, jak słusznie podkreśla Komisja, cenie, jaką sprzedawcy proponowali przy wywozie. Chociaż opłata wywozowa jest jednym ze środków, których skutkiem jest nakłonienie dostawców CPO do sprzedaży na rynku krajowym za kwotę niższą od odpowiedniej ceny, nie powoduje ona, że indonezyjska cena eksportowa FOB jest nieodpowiednia jako cena referencyjna dla obliczenia korzyści. Jak bowiem słusznie oceniła Komisja, cena ta pozwalała, zgodnie z zasadą określoną w art. 6 lit. d) rozporządzenia podstawowego i z orzecznictwem przywołanym w pkt 200 powyżej, na odzwierciedlenie – tak dalece, jak to możliwe – korzyści rzeczywiście przyznanej beneficjentowi.
Wreszcie należy również oddalić argument skarżących, zgodnie z którym Komisja powinna była dostosować cenę referencyjną. Po pierwsze bowiem, stanowisko skarżących, zgodnie z którym opłata wywozowa powinna była zostać odliczona, odrzucono już w poprzednim punkcie. Po drugie, przy założeniu, że skarżące podnoszą, iż konieczne były inne dostosowania ceny referencyjnej, nie przedstawiły one wystarczających informacji wskazujących na to, o jakie dostosowania miałoby chodzić i dlaczego miałyby one być konieczne. Tymczasem dowód taki jest wymagany do wykazania, że instytucja Unii popełniła oczywisty błąd w ocenie, który może uzasadniać stwierdzenie nieważności aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2014 r., Gold East Paper i Gold Huasheng Paper/Rada,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, pkt
).
W trzeciej kolejności skarżące w uzasadnieniu swojej argumentacji powołują się na sprawozdanie organu apelacyjnego WTO zatytułowane „Stany Zjednoczone – Środki wyrównawcze w odniesieniu do przywozu z Indii niektórych płaskich wyrobów ze stali węglowej walcowanych na gorąco”, przyjęte w dniu 8 grudnia 2014 r. (WT/DS 436/AB/R), w którego pkt 4.148 i 4.151 stwierdzono, że „ustalenie, czy wynagrodzenie jest »niższe od odpowiedniego« w rozumieniu art. 14 lit. d), wymaga wyboru wskaźnika porównania – to znaczy ceny służącej za punkt odniesienia – z którym należy porównać cenę stosowaną przez władze publiczne w odniesieniu do danego towaru” i że ów punkt odniesienia „musi opierać się na cenach ustalonych przez rynek za towary identyczne lub podobne, które dotyczą istniejących warunków rynkowych dla danego towaru w kraju dostawy, odnoszą się do tych warunków lub są z nimi związane”. Należy stwierdzić, bez uszczerbku dla orzecznictwa przywołanego w pkt 38 i 39 powyżej, że ustalenia zawarte w tym sprawozdaniu nie podważają analizy Komisji przedstawionej w pkt 201, 205 i 208 powyżej, która również odnosi się do dostępnej ceny rynkowej tego samego produktu, zwłaszcza w świetle rozważań uwag zawartych w pkt 4.155 wspomnianego sprawozdania, zgodnie z którymi „[c]hociaż analiza punktów odniesienia rozpoczyna się od zbadania cen danego towaru w kraju, stosowanie takich cen nie byłoby właściwe, jeżeli nie są one ustalone przez rynek”.
W konsekwencji omawiany argument, a w związku z tym całą część trzecią zarzutu drugiego należy oddalić.
W świetle powyższych rozważań zarzut drugi należy oddalić w całości.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 8 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję, która stwierdziła istnienia zagrożenia wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody
W ramach zarzutu trzeciego skarżące podnoszą, że Komisja naruszyła art. 8 ust. 8 rozporządzenia podstawowego i popełniła oczywisty błąd w ocenie, stwierdzając istnienie zagrożenia wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody na podstawie błędnego założenia, że sytuacja przemysłu Unii była niestabilna.
Komisja, popierana przez EBB, odpiera ten zarzut.
W niniejszym wypadku Komisja w motywach 319 i 320 zaskarżonego rozporządzenia stwierdziła, że w okresie objętym dochodzeniem przemysł Unii nie poniósł istotnej szkody, chociaż nie był on silny. Uznała ona jednak, że w niniejszym przypadku istniało zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody.
Na wstępie należy w tym względzie przypomnieć, że art. 2 lit. d) rozporządzenia podstawowego definiuje pojęcie „szkody” jako oznaczające, o ile nie określono inaczej, w szczególności, istotną szkodę wyrządzoną przemysłowi Unii lub zagrożenie wyrządzenia temu przemysłowi istotnej szkody, i że w zakresie wykładni tego pojęcia odsyła on do przepisów art. 8.
Artykuł 8 ust. 1 tego rozporządzenia reguluje ustalanie istnienia szkody. Powinno ono obejmować obiektywne badanie, po pierwsze, wielkości przywozu towarów po cenach subsydiowanych oraz wpływu tego przywozu na ceny podobnych produktów na rynku Unii, a także, po drugie, wpływu tego przywozu na przemysł Unii.
Artykuł 8 ust. 4 rozporządzenia podstawowego przewiduje, że badanie wpływu przywozu towarów po cenach subsydiowanych na dany przemysł Unii obejmuje ocenę wszystkich istotnych czynników i wskaźników ekonomicznych mających wpływ na stan tego przemysłu, w tym faktu, że przemysł nie wyeliminował jeszcze całkowicie skutków wcześniejszych praktyk subwencjonowania lub dumpingu.
Artykuł 8 ust. 5 rozporządzenia podstawowego precyzuje, że istnienie poniesionej przez przemysł szkody Unii szkody należy wykazać za pomocą wszystkich istotnych dowodów dotyczących sytuacji tego przemysłu. Artykuł ten przewiduje w szczególności, iż taki dowód wymaga wykazania, że wielkość lub poziomy cen określone na podstawie ust. 2 wywierają wpływ na przemysł Unii w rozumieniu ust. 4 tego artykułu oraz że wpływ ten istnieje w stopniu umożliwiającym uznanie go za istotny (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Transnational Company Kazchrome i ENRC Marketing/Rada,
C‑10/12 P
, niepublikowany,
EU:C:2013:865
, pkt
).
Artykuł 8 ust. 8 rozporządzenia podstawowego reguluje „[o]kreśl[anie] zagrożenia wyrządzenia szkody majątkowej [istotnej szkody]”. Uściślono, że ustalenie istnienia tego zagrożenia powinno być oparte na faktach, a nie tylko na zarzutach, przypuszczeniach lub odległych możliwościach, oraz że zmiana okoliczności mogąca stworzyć sytuację, w której subsydium spowoduje szkodę, musi być dokładnie przewidziana i stanowić bezpośrednie zagrożenie. Wynika stąd, że stwierdzenie zagrożenia wystąpienia szkody powinno wyraźnie wynikać z okoliczności faktycznych sprawy. Wynika stąd również, że grożąca szkoda powinna wystąpić wkrótce (zob. analogicznie wyrok z dnia 29 stycznia 2014 r., Hubei Xinyegang Steel/Rada,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, pkt
).
Przepis ten wylicza w sposób niewyczerpujący czynniki, jakie powinno się uwzględnić przy ustalaniu istnienia zagrożenia wystąpienia istotnej szkody (zob. analogicznie opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawach połączonych ArcelorMittal Tubular Products Ostrava i in./Rada i Rada/Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P i C‑193/14 P
,
EU:C:2015:767
, pkt
).
Ponadto Trybunał wyjaśnił już, że zagrożenie wystąpienia szkody, podobnie jak wystąpienie szkody, powinno być ustalane w dniu przyjęcia środka antysubsydyjnego, z uwzględnieniem sytuacji przemysłu Unii w tym dniu. W rzeczywistości bowiem tylko z uwzględnieniem tej sytuacji instytucje Unii mogą ustalić, czy nieuchronny wzrost przywozu towarów po cenach subsydiowanych w przyszłości wyrządzi istotną szkodę przemysłowi Unii w przypadku braku przyjęcia środków ochrony handlowej. Jednakże instytucje Unii są uprawnione do uwzględnienia w określonych okolicznościach danych z okresu późniejszego niż okres objęty dochodzeniem (zob. analogicznie wyrok z dnia 4 lutego 2021 r., eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, pkt
,
).
Należy również przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 26 powyżej, w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a w szczególności w dziedzinie środków ochrony handlowej, instytucje Unii dysponują szerokim zakresem uznania ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych, politycznych i prawnych, których oceny muszą dokonać. W tym kontekście należy stwierdzić, że ocena zagrożenia szkodą wymaga analizy złożonych kwestii ekonomicznych, a sądowa kontrola tej oceny powinna w związku z tym ograniczyć się do weryfikacji przestrzegania przepisów prawa i przepisów proceduralnych, prawidłowości ustalenia okoliczności faktycznych będących podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia, braku oczywistych błędów w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz braku nadużycia władzy. Ta ograniczona kontrola sądowa nie oznacza, iż sąd Unii powinien powstrzymać się od kontroli dokonanej przez instytucje interpretacji danych o charakterze ekonomicznym (zob. analogicznie wyrok z dnia 29 stycznia 2014 r., Hubei Xinyegang Steel/Rada,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, pkt
; zob. podobnie wyrok z dnia 19 maja 2021 r., China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products i in./Komisja,
T‑254/18
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:278
, pkt
). W szczególności Sąd powinien dokonać nie tylko weryfikacji materialnej dokładności przytoczonego materiału dowodowego, jego wiarygodności i spójności, ale także kontroli tego, czy te materiały stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie (zob. analogicznie wyrok z dnia 18 października 2018 r., Gul Ahmed Textile Mills/Rada,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, pkt
).
Wreszcie ustalenia Komisji co do sytuacji przemysłu Unii, poczynione w ramach analizy istotnej szkody wyrządzonej przemysłowi Unii w rozumieniu art. 8 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, zachowują zasadniczo ważność w ramach analizy zagrożenia wyrządzenia temu przemysłowi istotnej szkody w rozumieniu art. 8 ust. 8 tego rozporządzenia (zob. analogicznie wyrok z dnia 4 lutego 2021 r., eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, pkt
).
To w świetle tych zasad należy zbadać, czy Komisja naruszyła art. 8 ust. 8, stwierdzając w motywie 360 rozporządzenia tymczasowego, potwierdzonym w motywie 405 zaskarżonego rozporządzenia, że niestabilną sytuację gospodarczą przemysłu Unii prawdopodobnie pogorszy rychły i utrzymujący się przywóz biodiesla z Indonezji po cenach subsydiowanych, który w okresie objętym dochodzeniem stwarzał zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody.
Komisja utrzymuje, że nawet przy założeniu, iż popełniła błąd, uznając, że przemysł Unii był niestabilny, w każdym wypadku może ona uznać, że sytuacja przemysłu Unii prawdopodobnie zmieni się w najbliższej przyszłości, co będzie się wiązało z wystąpieniem istotnej szkody. W tych okolicznościach zarzut trzeci skarżących, w którym nie podważają one tej części analizy zagrożenia wystąpienia istotnej szkody, należy – zdaniem Komisji – w każdym przypadku oddalić.
Należy zauważyć, że o ile art. 8 ust. 1 rozporządzenia podstawowego wymaga, aby „ustalenie szkody” obejmowało w szczególności obiektywną ocenę wpływu przywozu towarów po cenach subsydiowanych na przemysł Unii, która to ocena zgodnie z art. 8 ust. 4 rozporządzenia podstawowego obejmuje ocenę wszystkich istotnych czynników i wskaźników oddziałujących na sytuację przemysłu Unii, o tyle rozporządzenie podstawowe nie wymaga wprost takiej oceny w przypadku analizy zagrożenia wystąpienia szkody w rozumieniu jego art. 8 ust. 8. Jednakże analiza istotnych czynników oddziałujących na sytuację przemysłu Unii wydaje się w kontekście zagrożenia wystąpienia szkody konieczna, gdyż umożliwia zbadanie stanu przemysłu Unii, w świetle którego instytucje mogą ustalić, jak tego wymaga art. 8 ust. 8 rozporządzenia podstawowego, czy wobec nieuchronnego nowego przywozu towarów zagrożenie wystąpienia istotnej szkody ciążące nad przemysłem Unii zmaterializowałoby się w postaci istotnej szkody w przypadku nieprzyjęcia środków ochronnych. Innymi słowy, aby instytucje mogły ustalić, czy istnieje zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody, w sytuacji gdy z definicji przemysł ten nie doznaje aktualnej szkody materialnej mimo skutków przywozu towarów po cenach subsydiowanych w okresie objętym dochodzeniem, konieczne jest zapoznanie się z aktualnym stanem tego przemysłu (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 7 kwietnia 2016 r., ArcelorMittal Tubular Products Ostrava i in./Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P i C‑193/14 P
,
EU:C:2016:209
, pkt
; opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawach połączonych ArcelorMittal Tubular Products Ostrava i in./Rada i Rada/Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P i C‑193/14 P
,
EU:C:2015:767
, pkt
–
).
W niniejszym wypadku, jak słusznie podkreślają skarżące, z motywu 360 rozporządzenia tymczasowego wynika, że sytuację przemysłu Unii uwzględniono w celu stwierdzenia istnienia zagrożenia wystąpienia szkody. Wniosek Komisji co do sytuacji przemysłu Unii nie jest zatem bez związku z analizą zagrożenia wystąpienia szkody (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 29 stycznia 2014 r., Hubei Xinyegang Steel/Rada,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, pkt
). Zarzut trzeci mógłby zatem – w przypadku jego uwzględnienia – podważyć zasadność wniosku Komisji co do istnienia zagrożenia wystąpienia istotnej szkody.
W związku z tym należy oddalić argument Komisji przedstawiony w pkt 227 powyżej i zbadać zarzut trzeci skarżących.
Skarżące podnoszą, że analiza unijnych wskaźników ekonomicznych nie wskazuje na niestabilność sytuacji gospodarczej przemysłu Unii. Zauważają one, że wszystkie czynniki, z wyjątkiem udziału w rynku, uległy poprawie między rokiem 2015 a okresem objętym dochodzeniem oraz że między pełnym rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem nastąpił jedynie niewielki spadek sprzedaży. W uzasadnieniu swoich twierdzeń skarżące przedstawiły Sądowi tabelę z przeprowadzoną przez nie analizą danych reprezentatywnych dla sytuacji gospodarczej przemysłu Unii, jakie Komisja uwzględniła w rozporządzeniu tymczasowym.
Na wstępie należy stwierdzić, że uwagi skarżących uwzględniają przedstawione przez Komisję dane, które dotyczą nie tylko okresu objętego dochodzeniem, ale również całego „okresu badanego”, czyli okresu od dnia 1 stycznia 2015 r. do końca okresu objętego dochodzeniem (motyw 13 rozporządzenia tymczasowego). Zgodnie z orzecznictwem koncepcja leżąca u podstaw ustalenia „okresu badanego” polega na umożliwieniu Komisji zbadania okresu dłuższego niż okres objęty dochodzeniem sensu stricto, tak aby mogła ona oprzeć swoją analizę na faktycznych i wirtualnych trendach, których identyfikacja wymaga wystarczająco długiego okresu (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 7 maja 1991 r., Nakajima/Rada,
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
, pkt
; z dnia 19 maja 2021 r., China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products i in./Komisja,
T‑254/18
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:278
, pkt
).
Aby dojść do wniosku, że przemysł Unii nie był w okresie objętym dochodzeniem silny, Komisja w motywach 309–340 rozporządzenia tymczasowego uwzględniła wiele wskaźników mikroekonomicznych i makroekonomicznych, a w motywach 279–317 zaskarżonego rozporządzenia potwierdziła tę analizę; w motywach 321–341 tego ostatniego rozporządzenia zbadała ona również wskaźniki ekonomiczne dotyczące okresu późniejszego niż okres objęty dochodzeniem.
W pierwszej kolejności, co się tyczy wskaźników makroekonomicznych, po pierwsze, skarżące podnoszą, że produkcja unijna, moce produkcyjne i wykorzystanie mocy produkcyjnych między rokiem 2015 a okresem objętym dochodzeniem zmieniły się in plus.
W tym względzie należy zauważyć, że z zawartej w motywie 268 rozporządzenia tymczasowego tabeli 3 wynika, iż po wzroście w latach 2015–2017 produkcja unijna utrzymywała się na zasadniczo stabilnym poziomie między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem (niewielki wzrost z 13071053 do 13140582 ton przy stabilnym wskaźniku 111), podczas gdy w tym samym okresie konsumpcja unijna wzrosła, jak wynika z zawartej w motywie 271 rozporządzenia tymczasowego tabeli 4 (z 14202128 do 15634102 ton, wzrost o 10,08%). Wynika stąd, że unijna produkcja nie nadążała za wzrostem unijnej konsumpcji, a tym samym – za wzrostem popytu. Ponadto z zawartej w motywie 309 rozporządzenia tymczasowego tabeli 8 wynika, że moce produkcyjne Unii wzrosły nieznacznie w latach 2015–2016 (z 16009878 do 16561814 ton) oraz między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem (z 16594853 do 17031230 ton), podczas gdy wykorzystanie tych mocy po wzroście w latach 2015, 2016 i 2017 nieznacznie spadło między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem.
Na podstawie tych danych Komisja w motywie 310 rozporządzenia tymczasowego uznała, że wzrost mocy produkcyjnych przemysłu Unii był znacznie niższy niż wzrost popytu, ponieważ przemysł ten mógł odnieść korzyści ze wzrostu rynku jedynie w bardzo ograniczonym zakresie w związku ze znaczącym wzrostem przywozu towarów po cenach subsydiowanych, w szczególności w okresie objętym dochodzeniem.
Z uwagi na to, że stwierdzenie to jest zgodne z przeanalizowanymi danymi i może stanowić podstawę wniosku, że sytuacja przemysłu Unii była delikatna, argument pierwszy skarżących należy oddalić.
Po drugie, skarżące podnoszą, że wielkość sprzedaży wzrosła.
Jednakże z zawartej w motywie 314 rozporządzenia tymczasowego tabeli 9 wynika jasno, że o ile wielkość sprzedaży na rynku Unii wzrosła w latach 2015–2017, o tyle spadła ona między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem, który to okres odpowiada, jak zauważa Komisja w motywie 317 rozporządzenia tymczasowego, zniesieniu ceł na przywóz z Indonezji. Ten argument skarżących należy zatem oddalić.
Po trzecie, skarżące utrzymują, że przemysł Unii utrzymał wysoki udział w rynku na poziomie między 81% a 95%.
Należy jednak stwierdzić, że z zawartej w motywie 314 rozporządzenia tymczasowego tabeli 9 wynika, że udział przemysłu Unii w rynku znacząco spadł między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem (z 91,6% do 81,5%). W motywie 317 wspomnianego rozporządzenia Komisja wyjaśnia – a skarżące nie podważają skutecznie za pomocą swojej argumentacji opartej na roli przywozu z Argentyny (zob. pkt 285–293 poniżej) – że spadek ten wynika ze zniesienia ceł na przywóz z Indonezji, które zmieniło sytuację na rynku w marcu 2018 r., w okresie objętym dochodzeniem. W świetle tych danych ów argument skarżących należy oddalić.
Po czwarte, skarżące twierdzą, że zatrudnienie i wydajność wykazują trend wzrostowy.
Z zawartej w motywie 319 rozporządzenia tymczasowego tabeli 10 rzeczywiście wynika, że liczba pracowników przemysłu Unii nieznacznie wzrosła między rokiem 2015 a okresem objętym dochodzeniem (o 78 pracowników). Jednakże między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem zmniejszyła się wydajność (z 4782 ton na pracownika do 4625 ton na pracownika). Wynika stąd, że niewielki wzrost liczby pracowników nie jest sam w sobie wystarczający, aby podważyć wnioski Komisji wyciągnięte na podstawie wszystkich wskaźników makroekonomicznych. Zgodnie bowiem z orzecznictwem, o ile przeprowadzone przez instytucje badanie musi prowadzić do wniosku, że zagrożenie wystąpienia szkody jest poważne, o tyle nie jest wymagane, by wszystkie istotne czynniki i wskaźniki ekonomiczne wykazywały trend spadkowy (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 23 kwietnia 2018 r., Shanxi Taigang Stainless Steel/Komisja,
T‑675/15
, niepublikowany,
EU:T:2018:209
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika stąd, że te argumenty skarżących należy oddalić.
W drugiej kolejności, co się tyczy wskaźników mikroekonomicznych, po pierwsze, skarżące twierdzą, że zmiany cen sprzedaży w Unii i zmiany kosztów produkcji były równoległe.
Należy stwierdzić, że z zawartej w motywie 325 rozporządzenia tymczasowego tabeli 11 wynika, że po wzroście w latach 2015–2017 – w okresie obowiązywania ceł na przywóz z Indonezji – ceny między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem spadły z 832 EUR za tonę do 794 EUR za tonę. Z zawartej w motywie 325 rozporządzenia tymczasowego tabeli 11 wynika również, że koszty produkcji spadły z 827 EUR na tonę do 791 EUR na tonę między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem. Jednakże z całości danych zawartych w tej tabeli, a w szczególności ze spadku ceny sprzedaży wynika, że przemysł Unii nie mógł odnieść korzyści ze spadających kosztów, ponieważ musiał całkowicie przenieść ten spadek kosztów na swoich klientów, jak Komisja słusznie zauważa w motywie 328 rozporządzenia tymczasowego. Ten argument skarżących należy zatem oddalić.
Po drugie, skarżące podnoszą, że średnie koszty pracy na pracownika zmieniły się in plus.
Jednakże z zawartej w motywie 330 rozporządzenia tymczasowego tabeli 12 wynika, że owe koszty – po znacznym spadku w latach 2015–2016 – utrzymywały się na zasadniczo stabilnym poziomie między rokiem 2016 a okresem objętym dochodzeniem. W związku z tym ten argument skarżących należy oddalić.
Po trzecie, skarżące utrzymują, że przepływy pieniężne, rentowność sprzedaży i zwrot z inwestycji zmieniły się in plus.
W tym względzie należy stwierdzić, że z zawartej w motywie 334 rozporządzenia tymczasowego tabeli 14 wynika, że przepływy pieniężne wzrosły w latach 2015–2017 (ze znacznym wzrostem w latach 2016–2017), a następnie spadły do poziomu z 2016 r. Wbrew temu, co utrzymują skarżące, nie można zatem stwierdzić zmiany in plus.
Jeżeli chodzi o zwrot z inwestycji, wzrósł on znacznie w latach 2015–2016, a następnie utrzymywał się na stosunkowo stabilnym poziomie (18% w 2016 r., 16% w 2017 r. i 17% w okresie objętym dochodzeniem). Otóż te zmiany, jak również stabilizacja rentowności unijnej sprzedaży na rzecz klientów niepowiązanych na poziomie 0,8% w 2017 r. i w okresie objętym dochodzeniem, nie mogą podważyć wniosków Komisji co do ogólnej sytuacji przemysłu Unii. Jak Komisja podniosła na rozprawie, owa stopa rentowności jest niska i nie wystarcza, aby zapewnić przetrwanie przemysłu w dłuższej perspektywie czasowej.
Skarżące kwestionują również wnioski wyciągnięte przez Komisję na podstawie danych liczbowych dotyczących okresu następującego po okresie objętym dochodzeniem.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem uprawnienie do uwzględnienia w określonych okolicznościach danych z okresu późniejszego niż okres objęty dochodzeniem znajduje uzasadnienie w ramach dochodzeń, których przedmiotem nie jest ustalenie szkody, lecz ustalenie zagrożenia wystąpienia szkody, które z uwagi na swój charakter oznacza analizę prognozową. Dane te mogą być zatem stosowane do potwierdzenia lub podważenia prognoz znajdujących się w rozporządzeniu Komisji ustanawiającym tymczasowe cło wyrównawcze i mogą pozwolić w pierwszym przypadku na ustanowienie ostatecznego cła wyrównawczego. Niemniej jednak posłużenie się przez instytucje Unii danymi z okresu późniejszego niż okres objęty dochodzeniem nie może być wyjęte spod kontroli sądu Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 4 lutego 2021 r., eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, pkt
).
W niniejszym wypadku Komisja w motywach 321–341 zaskarżonego rozporządzenia zbadała dane dotyczące okresu od października 2018 r. do czerwca 2019 r. (zwanego dalej „okresem po przeprowadzeniu dochodzenia”) i stwierdziła, że w okresie po przeprowadzeniu dochodzenia sytuacja gospodarcza przemysłu Unii uległa dalszemu pogorszeniu.
Skarżące podnoszą, że chociaż informacje te są niepełne, to wynika z nich z jednej strony, że sprzedaż i wykorzystanie mocy produkcyjnych utrzymywały się na stabilnym poziomie, a z drugiej strony, że – z uwagi na to, iż koszty produkcji spadły bardziej niż jednostkowe ceny sprzedaży – poprawiła się rentowność.
Tymczasem należy stwierdzić, że z zawartej w motywie 325 zaskarżonego rozporządzenia tabeli 2, której danych skarżące nie zakwestionowały, wynika, że między okresem objętym dochodzeniem a okresem po przeprowadzeniu dochodzenia spadły zarówno produkcja przemysłu Unii, jak i sprzedaż (odpowiednio z 2510356 ton do 1824599 ton i z 2524646 ton do 1871962 ton). Obniżyła się również nieznacznie stopa wykorzystania mocy produkcyjnych (z 82% do 80%). Ponadto, chociaż jednostkowy koszt produkcji spadł z 791 EUR na tonę do 760 EUR na tonę, o 4 EUR za tonę spadła również jednostkowa cena sprzedaży. Spadek ten wpływa na postrzeganie zaobserwowanej nieznacznej poprawy rentowności, która nie może podważyć opartych na wszystkich istotnych w tym względzie elementach wniosków Komisji co do sytuacji przemysłu Unii.
Argumenty skarżących, za pomocą których dążą one do podważenia analizy sytuacji przemysłu Unii – a tym samym zarzut trzeci – należy zatem oddalić.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję, która stwierdziła, że przywóz z Indonezji stwarzał zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii szkody, i nie uwzględniła wpływu przywozu z Argentyny
Zarzut czwarty składa się z dwóch części, które Komisja, popierana przez EBB, kwestionuje.
Na wstępie należy przypomnieć, że z orzecznictwa wynika, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 8 ust. 5 rozporządzenia podstawowego istnienie związku przyczynowego między przywozem towarów po cenach subsydiowanych a szkodą poniesioną przez przemysł Unii stanowi warunek konieczny dla nałożenia cła wyrównawczego (wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
). Ta sama zasada ma zastosowanie wtedy, gdy ostateczne cło wyrównawcze opiera się na istnieniu zagrożenia wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody.
Zgodnie z art. 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia podstawowego z jednej strony instytucje mają obowiązek zbadać, czy szkoda, na której zamierzają oprzeć swe ustalenia, istotnie została spowodowana przywozem towarów po cenach subsydiowanych. Chodzi tutaj o tzw. analizę przypisania. Z drugiej strony muszą one pominąć wszelkie szkody wynikłe z innych czynników, tak by szkoda spowodowana przez te inne czynniki nie została przypisana wspomnianemu przywozowi. Chodzi tutaj o tzw. analizę nieprzypisania [zob. analogicznie wyrok z dnia 28 lutego 2017 r., Yingli Energy (China) i in./Rada,
T‑160/14
, niepublikowany,
EU:T:2017:125
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Przepisy te nie nakładają na instytucje żadnych wymogów w zakresie formy czy kolejności przeprowadzania analiz przypisania i nieprzypisania, do których przeprowadzenia instytucje te są zobowiązane. Wymagają one natomiast, aby analizy te zostały przeprowadzone w taki sposób, by pozwoliły na dokonanie rozróżnienia i oddzielenia szkodliwych skutków przywozu towarów po cenach subsydiowanych od skutków spowodowanych przez inne czynniki (zob. analogicznie wyrok z dnia 25 października 2011 r., Transnational Company Kazchrome i ENRC Marketing/Rada,
T‑192/08
,
EU:T:2011:619
, pkt
).
Jak sąd Unii już wyjaśnił, celem art. 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia podstawowego jest z jednej strony zapewnienie, by instytucje Unii rozróżniały i oddzielały szkodliwe skutki przywozu towarów po cenach subsydiowanych od skutków wynikających z innych czynników, zważywszy, że gdyby nie dokonały one rozróżnienia i oddzielenia wpływu poszczególnych czynników, nie mogłyby zasadnie stwierdzić, że przywóz towarów po cenach subsydiowanych wyrządził przemysłowi Unii szkodę. Z drugiej strony przepisy te zmierzają do tego, by nie udzielać przemysłowi Unii ochrony wykraczającej poza to, co konieczne (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 3 września 2009 r., Moser Baer India/Rada,
C‑535/06 P
,
EU:C:2009:498
, pkt
; z dnia 19 grudnia 2013 r.,Transnational Company Kazchrome i ENRC Marketing/Rada,
C‑10/12 P
, niepublikowany,
EU:C:2013:865
, pkt
; z dnia 6 września 2013 r., Godrej Industries i VVF/Rada,
T‑6/12
,
EU:T:2013:408
, pkt
).
Ponadto szeroki zakres uznania, jakim instytucje Unii dysponują w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a w szczególności w dziedzinie środków ochrony handlowej, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 26 powyżej, dotyczy między innymi wszystkich warunków ustalania w ramach postępowania antysubsydyjnego wyrządzonej przemysłowi Unii szkody, w tym związku przyczynowego, a zatem to do skarżących należy przedstawienie dowodów pozwalających Sądowi na stwierdzenie, że Komisja dopuściła się oczywistego błędu w ocenie wystąpienia i przyczyn szkody (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 11 września 2014 r., Gold East Paper i Gold Huasheng Paper/Rada,
T‑443/11
,
EU:T:2014:774
, pkt
–
).
W części pierwszej zarzutu czwartego skarżące kwestionują analizę przypisania przeprowadzoną przez Komisję w motywach 406–415 zaskarżonego rozporządzenia. W części drugiej kwestionują one analizę nieprzypisania przeprowadzoną w pkt 416 i nast. tego rozporządzenia.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu czwartego, dotyczącej naruszenia art. 8 ust. 5 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję, która stwierdziła, że przywóz z Indonezji stwarzał zagrożenie wyrządzenia szkody
W ramach części pierwszej zarzutu czwartego skarżące podnoszą, że Komisja nie wykazała istnienia związku przyczynowego między przywozem biodiesla z Indonezji a zagrożeniem wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody.
W tym względzie należy podkreślić, że ustalenie wpływu przywozu towarów po cenach subsydiowanych na ceny podobnych produktów na rynku Unii na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia podstawowego jest działaniem innym niż to, którego celem jest ustalenie istnienia związku przyczynowego między przywozem towarów po cenach subsydiowanych a szkodą poniesioną przez przemysł Unii i o którym mowa w art. 8 ust. 5 rozporządzenia podstawowego. Ustalenie dokonywane na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia podstawowego ma na celu określenie wpływu przywozu towarów po cenach subsydiowanych na ceny podobnych produktów na rynku Unii. Ustalenie to wymaga zbadania stosunku zachodzącego między subsydiowanymi cenami towarów przywożonych a cenami podobnych produktów przemysłu Unii. Ustalenie dokonywane na podstawie art. 8 ust. 5 rozporządzenia podstawowego ma z kolei na celu wykazanie związku między przywozem towarów po cenach subsydiowanych a rozpatrywaną jako całość szkodą przemysłu Unii. Niemniej chociaż cel ustalenia dokonywanego na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia podstawowego i ustalenia dokonywanego na podstawie jego art. 8 ust. 5 jest odmienny, to jednak dowody wystąpienia szkody, w tym dowody dotyczące wpływu przywozu na ceny podobnych produktów na rynku Unii, są brane pod uwagę w ramach prowadzonej przez Komisję analizy związku przyczynowego, o którym mowa w art. 8 ust. 5 rozporządzenia podstawowego. Istnieje zatem związek między ustaleniem podcięcia cenowego – a w ujęciu bardziej ogólnym wpływu przywozu towarów po cenach subsydiowanych na ceny podobnych produktów na rynku Unii – a wykazaniem związku przyczynowego na podstawie art. 8 ust. 5 rozporządzenia podstawowego (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 30 listopada 2011 r., Transnational Company Kazchrome i ENRC Marketing/Rada i Komisja,
T‑107/08
,
EU:T:2011:704
, pkt
; z dnia 19 maja 2021 r., China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products i in./Komisja, odwołanie w toku,
T‑254/18
,
EU:T:2021:278
, pkt
).
W niniejszym wypadku Komisja przy ustalaniu istnienia związku przyczynowego uwzględniła w motywie 361 rozporządzenia tymczasowego wzrost przywozu z Indonezji w okresie objętym dochodzeniem, podcięcie cenowe biodiesla pochodzącego z Indonezji oraz okoliczność, że przywóz ten spowodował spadek cen przemysłu Unii. W motywie 362 rozporządzenia tymczasowego i w motywie 407 zaskarżonego rozporządzenia zauważyła ona, że sytuacja ta spowodowała utratę udziału w rynku przez przemysł Unii pomimo wzrostu produkcji i mocy produkcyjnych oraz doprowadziła do tego, że przemysł ten nie mógł poprawić swojej niezadowalającej marży zysku w sytuacji na rynku, która pod innymi względami była korzystna. Komisja w motywie 365 rozporządzenia tymczasowego, potwierdzonym w motywie 415 zaskarżonego rozporządzenia, uznała zatem, że przywóz indonezyjskiego biodiesla po cenach subsydiowanych stwarzał zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody.
Na wstępie należy oddalić twierdzenie skarżących, że przywóz z Indonezji nie był przyczyną podatności przemysłu Unii na zagrożenia i że w związku z tym nie mógł on stwarzać zagrożenia wyrządzenia temu przemysłowi szkody. Jak bowiem słusznie podkreśla Komisja, istotna w niniejszym wypadku analiza nie dotyczy kwestii, czy przywóz z Indonezji stanowi przyczynę podatności przemysłu Unii na zagrożenia, lecz kwestii, czy przywóz ten stwarza zagrożenie wyrządzenia istotnej szkody w najbliższej przyszłości.
W pierwszej kolejności skarżące podnoszą, że z danych przedstawionych w tabelach zawartych w rozporządzeniu tymczasowym wynika, iż wzrost udziału w rynku przywozu z Indonezji między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem, będący logiczną konsekwencją stwierdzenia nieważności uznanych za bezprawne środków antydumpingowych, które blokowały przywóz z Indonezji (zob. pkt 3–6 powyżej), był mniejszy niż spadek udziału w rynku przemysłu Unii, co oznacza, że przywóz z Indonezji jedynie wypełnił lukę, której nie zaspokajał przemysł Unii, i nie uzasadniał utraty przez przemysł Unii udziału w rynku.
W tym względzie należy stwierdzić, że skarżące nie podważają danych, na podstawie których Komisja doszła do swoich ustaleń. Strony nie spierają się zatem co do tego, że produkcja przemysłu Unii nieznacznie wzrosła między rokiem 2017 a okresem objętym dochodzeniem, z 13071053 do 13140852 ton (tabela 3 zawarta w motywie 268 rozporządzenia tymczasowego), podczas gdy konsumpcja unijna w tym samym okresie wzrosła w większym stopniu, z 14202128 do 15634102 ton (tabela 4 zawarta w motywie 271 rozporządzenia tymczasowego). W tym samym okresie przywóz z Indonezji wzrósł z 24984 do 516088 ton (tabela 5 zawarta w motywie 280 rozporządzenia tymczasowego), co oznacza wzrost o 1965,67% lub o 491104 ton, a wielkość sprzedaży przemysłu Unii na rynku unijnym spadła z 13004462 do 12741791 ton (tabela 9 zawarta w motywie 314 rozporządzenia tymczasowego), co oznacza spadek o 262671 ton. Ponadto w tym samym okresie przemysł Unii wykorzystywał jedynie 77% swych mocy produkcyjnych (tabela 8 zawarta w motywie 309 rozporządzenia tymczasowego).
Z danych przedstawionych w poprzednim punkcie wynika, że pomimo wzrostu konsumpcji, a tym samym popytu na rynku Unii, sprzedaż przemysłu Unii na tymże rynku spadła pomimo istnienia znacznych wolnych mocy produkcyjnych, podczas gdy jednocześnie przywóz z Indonezji wzrósł o 1965,67%. W związku z tym Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 263 powyżej, uznając w motywie 407 zaskarżonego rozporządzenia, że wzrost przywozu w okresie objętym dochodzeniem, a także podcięcie cenowe i spadek cen przemysłu Unii, wywołane przywozem towarów z Indonezji po cenach subsydiowanych, doprowadziły do utraty przez przemysł Unii udziału w rynku pomimo wzrostu produkcji i mocy produkcyjnych oraz uniemożliwiły temu przemysłowi odniesienie korzyści z sytuacji rynkowej, która pod innymi względami była korzystna.
Skarżące podnoszą, że przywóz z Indonezji nie będzie dalej wzrastał w przyszłości. Po pierwsze, ich zdaniem popyt na biodiesla o wysokiej CFPP jest ograniczony. Po drugie, w ich ocenie dwa niedawno przyjęte akty ograniczają wykorzystanie PME w Unii: dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (
Dz.U. 2018, L 328, s. 82
) oraz rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2019/807 z dnia 13 marca 2019 r. uzupełniające dyrektywę 2018/2001 w odniesieniu do określania surowców o wysokim ryzyku spowodowania pośredniej zmiany użytkowania gruntów, w przypadku których zaobserwowano znaczącą ekspansję obszaru produkcji na tereny zasobne w pierwiastek węgla oraz certyfikowania biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy o niskim ryzyku spowodowania pośredniej zmiany użytkowania gruntów (
Dz.U. 2019, L 133, s. 1
).
Po pierwsze, jak słusznie podkreśla Komisja, skarżące nie zakwestionowały jej ustaleń dotyczących opartego na konkurencji stosunku biodiesla produkowanego w Unii i biodiesla pochodzącego z Indonezji oraz okoliczności, że ten ostatni wywiera presję cenową (motyw 254 zaskarżonego rozporządzenia). Ponadto, jak wynika z zawartej w motywie 353 zaskarżonego rozporządzenia tabeli 4, wielkość przywozu z Indonezji w trzech kwartałach okresu po przeprowadzeniu dochodzenia jest wyższa niż wielkość tego przywozu w czterech kwartałach okresu objętego dochodzeniem.
Po drugie, Komisja w motywie 360 zaskarżonego rozporządzenia słusznie uznała, że skutku dyrektywy 2018/2001 nie można przewidzieć i „nie ma to [on] wpływu na aktualną analizę zagrożenia wystąpieniem w najbliższej przyszłości szkody dla przemysłu Unii spowodowanej przywozem z Indonezji”. Należy bowiem stwierdzić, że dyrektywę tę przyjęto po okresie objętym dochodzeniem i że zgodnie z jej art. 36 ust. 1 termin jej transpozycji upływał dopiero w dniu 30 czerwca 2021 r. Ponadto stosownie do art. 26 ust. 2 wspomnianej dyrektywy pełne ograniczenie przywozu „biopaliw, biopłynów lub paliw z biomasy o wysokim ryzyku spowodowania pośredniej zmiany użytkowania gruntów wyprodukowanych z roślin spożywczych i pastewnych, w przypadku których zaobserwowano znaczącą ekspansję obszaru produkcji na tereny zasobne w pierwiastek węgla”, będzie wprowadzane stopniowo, od dnia 31 grudnia 2023 r., zgodnie z art. 26 ust. 2 tej dyrektywy.
W drugiej kolejności skarżące utrzymują, że Komisja nie wykazała związku między wzrostem przywozu z Indonezji a problemami przemysłu Unii z rentownością. Z danych przedstawionych w tabelach zawartych w rozporządzeniu tymczasowym wynika ich zdaniem, że w okresie objętym dochodzeniem rentowność przemysłu Unii utrzymywała się na poziomie dodatnim i że nie ma korelacji między przywozem z Indonezji a rentownością przemysłu Unii. W ocenie skarżących dane z okresu po przeprowadzeniu dochodzenia potwierdzają ten brak korelacji.
Z zawartej w motywie 334 rozporządzenia tymczasowego tabeli 14 rzeczywiście wynika, że w okresie objętym dochodzeniem rentowność przemysłu Unii utrzymywała się na stabilnym poziomie (0,8%). Jednakże, jak wynika z zawartej w motywie 329 zaskarżonego rozporządzenia tabeli 3, w okresie po przeprowadzeniu dochodzenia i po wzroście do 10,8% w czwartym kwartale 2018 r. rentowność spadła do poziomu niższego niż w okresie objętym dochodzeniem, a w drugim kwartale 2019 r. – wręcz do poziomu ujemnego (–5%). Ponadto z zawartej w motywie 353 zaskarżonego rozporządzenia tabeli 4 wynika, że przywóz z Indonezji był w pierwszym i drugim kwartale 2019 r. wyższy niż w czwartym kwartale 2018 r., podczas którego rentowność przemysłu Unii wzrosła.
W związku z tym Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając, że między przywozem biodiesla z Indonezji a istnieniem zagrożenia wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody zachodził związek przyczynowy.
Część pierwszą zarzutu czwartego należy zatem oddalić.
W przedmiocie części drugiej zarzutu czwartego, dotyczącej naruszenia art. 8 ust. 6 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistych błędów w ocenie w analizie wpływu przywozu biodiesla z Argentyny
W ramach części drugiej zarzutu czwartego skarżące podnoszą, że Komisja w swej analizie nieprzypisania nie uwzględniła zagrożenia wyrządzenia szkody przez przywóz biodiesla pochodzącego z Argentyny, który był przedmiotem rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/244 z dnia 11 lutego 2019 r. nakładającego ostateczne cło wyrównawcze na przywóz biodiesla pochodzącego z Argentyny (
Dz.U. 2019, L 40, s. 1
).
W tym względzie należy przypomnieć, że – jak wynika z pkt 260 powyżej – w ramach analizy nieprzypisania przewidzianej w art. 8 ust. 6 rozporządzenia podstawowego Komisja musi pominąć wszelkie szkody wynikłe z innych czynników, tak by szkoda spowodowana przez te inne czynniki nie została przypisana czynnikom, których dotyczyło subsydiowanie.
W tym względzie do Komisji należy zbadanie, czy skutki tych innych czynników mogły przerwać związek przyczynowy między danym przywozem a szkodą poniesioną przez przemysł Unii. Należy do niej również zbadanie, czy szkoda spowodowana tymi innymi czynnikami nie została uwzględniona w ramach określania szkody, ponieważ nawet jeżeli określony inny czynnik nie może przerwać związku przyczynowego między badanym przywozem a szkodą poniesioną przez przemysł Unii, może on wyrządzić przemysłowi Unii niezależną szkodę. Jednakże jeżeli Komisja uzna, że mimo tych czynników szkoda spowodowana wspomnianym przywozem jest istotna, można stwierdzić, że zaistniał związek przyczynowy między tym przywozem a szkodą poniesioną przez przemysł Unii (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 4 lutego 2016 r., C & J Clark International i Puma,
C‑659/13 i C‑34/14
,
EU:C:2016:74
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 28 lutego 2017 r., Canadian Solar Emea i in./Rada,
T‑162/14
, niepublikowany,
EU:T:2017:124
, pkt
–
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto zgodnie z orzecznictwem Komisja może przypisać przywozowi towarów po cenach subsydiowanych odpowiedzialność za szkodę, nawet jeżeli jego skutki odpowiadają jedynie części szkody o większych rozmiarach spowodowanej innymi czynnikami. Nałożenie ceł wyrównawczych jest możliwe, nawet jeżeli nie rozwiązują one problemów, jakie w przemyśle Unii stwarzają inne czynniki [zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 5 października 1988 r., Canon i in./Rada,
277/85 i 300/85
,
EU:C:1988:467
, pkt
,
; z dnia 29 stycznia 1998 r., Sinochem/Rada,
T‑97/95
,
EU:T:1998:9
, pkt
–
; z dnia 28 lutego 2017 r., Yingli Energy (China) i in./Rada,
T‑160/14
, niepublikowany,
EU:T:2017:125
, pkt
]. Aby między przywozem towarów po cenach subsydiowanych a szkodą lub zagrożeniem wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody istniał związek przyczynowy, w rozumieniu przepisów rozporządzenia podstawowego, nie jest zatem konieczne, by przywóz ten był jedyną przyczyną owej szkody.
W tym kontekście nie jest konieczne przedstawienie czy też określenie pod względem ilościowym lub kwotowym dokładnych skutków danego czynnika [zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2017 r., Yingli Energy (China) i in./Rada,
T‑160/14
, niepublikowany,
EU:T:2017:125
, pkt
; zob. także analogicznie wyrok z dnia 4 października 2006 r., Moser Baer India/Rada,
T‑300/03
,
EU:T:2006:289
, pkt
].
Należy jeszcze przypomnieć, że do stron powołujących się na niezgodność z prawem spornego rozporządzenia należy przedstawienie dowodów pozwalających na wykazanie, że czynniki te mogły mieć na tyle istotny wpływ, że istnienie szkody wyrządzonej przemysłowi Unii oraz związku przyczynowego między tą szkodą a przywozem towarów po cenach dumpingowych lub subsydiowanych nie zostało wykazane i w konsekwencji trzeba je podważyć (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 28 listopada 2013 r., CHEMK i KF/Rada,
C‑13/12 P
, niepublikowany,
EU:C:2013:780
, pkt
; z dnia 19 grudnia 2013 r., Transnational Company Kazchrome i ENRC Marketing/Rada,
C‑10/12 P
, niepublikowany,
EU:C:2013:865
, pkt
).
W niniejszym wypadku Komisja w motywach 416–460 zaskarżonego rozporządzenia dokonała – wbrew temu, co twierdzą skarżące – oceny skutków innych czynników mogących wyrządzić przemysłowi Unii szkodę. W tym kontekście w motywach 416–420 zaskarżonego rozporządzenia i w motywach 368–370 rozporządzenia tymczasowego dokonała ona w szczególności oceny skutków przywozu biodiesla pochodzącego z Argentyny.
Dokładniej rzecz ujmując, Komisja w motywie 368 rozporządzenia tymczasowego zauważyła, że przywóz z Argentyny osiągnął w 2017 r. udział w rynku wynoszący 2,8% – który w okresie objętym dochodzeniem wzrósł do prawie 10% – lecz został on objęty dochodzeniem, które skutkowało nałożeniem ostatecznego cła wyrównawczego i przyjęciem ofert zobowiązań w lutym 2019 r. W motywach 417 i 418 zaskarżonego rozporządzenia stwierdziła ona zatem, że przywóz z Argentyny był elementem zagrożenia wyrządzeniem przemysłowi Unii szkody w trakcie okresu objętego dochodzeniem, dlatego też w lutym 2019 r. Komisja wprowadziła środki w odniesieniu do tego przywozu i zatwierdziła zobowiązania cenowe, lecz że okoliczność ta nie oznaczała jednak, iż przywóz z Indonezji nie stanowił także zagrożenia wystąpieniem szkody, w szczególności po wejściu w życie środków zapobiegających przywozowi z Argentyny.
W pierwszej kolejności skarżące podnoszą, że wzrost przywozu z Argentyny był trzykrotnie wyższy niż wzrost przywozu z Indonezji i że ceny towarów przywożonych z Argentyny były znacznie niższe, co oznacza, że przywóz z Argentyny był główną przyczyną zagrożenia wystąpienia szkody. Ponadto zdaniem skarżących przywóz z Indonezji w okresie objętym dochodzeniem wynosił 516088 ton, co odpowiada udziałowi w rynku w wysokości 3,3%, a w okresie po przeprowadzeniu dochodzenia wynosił 581086 ton, co odpowiada udziałowi w rynku w wysokości 5%, który zgodnie z motywem 466 rozporządzenia wykonawczego 2019/244 Komisja uznała za oznaczający, że było mało prawdopodobne, aby wywóz ten był główną przyczyną szkody w najbliższej przyszłości. Zdaniem skarżących w okresie po przeprowadzeniu dochodzenia udział Argentyny w rynku spadł o 4,1%, podczas gdy udział Indonezji w rynku wzrósł o 1,7%, Malezji – wzrósł o 0,9%, Chin – utrzymał się na stabilnym poziomie, a przemysłu Unii – wzrósł o 1,5%. W ich ocenie indonezyjskie ceny biodiesla utrzymały się na poziomie niższym niż ceny biodiesla argentyńskiego, a rentowność przemysłu Unii uległa poprawie.
Skarżące podkreślają, że Komisja w decyzji wykonawczej (UE) 2019/245 z dnia 11 lutego 2019 r. przyjmującej oferty zobowiązań złożone po nałożeniu ostatecznego cła wyrównawczego na przywóz biodiesla pochodzącego z Argentyny (
Dz.U. 2019, L 40, s. 71
) zatwierdziła ponadto przywóz odpowiadający około 10% średniej rocznej konsumpcji unijnej w okresie między 2014 r. a okresem objętym dochodzeniem (co zdaniem skarżących odpowiada 1233417 tonom rocznie, a to ponad dwukrotnie więcej niż przywóz z Indonezji). Wskazują one, że Komisja w związku z tym uznała, iż przywóz z Argentyny nie powinien zasadniczo wywierać wpływu na ogólne wyniki przemysłu Unii. Skarżące twierdzą, że przywóz ten – pomimo przyjęcia rozporządzenia wykonawczego 2019/244 – nadal stwarza zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii szkody, ponieważ nie podlega on cłom wyrównawczym jedynie wówczas, gdy nie przekracza progu 1233417 ton rocznie i gdy nie narusza minimalnej ceny importowej. Z zawartych w zaskarżonym rozporządzeniu tabel 2 i 6 wynika ich zdaniem, że przywóz z Argentyny nadal jest pod względem wielkości znaczniejszy niż przywóz z Indonezji oraz że ceny towarów przywożonych z Indonezji były wyższe niż ceny towarów przywożonych z Argentyny w okresie objętym dochodzeniem określonym w rozporządzeniu wykonawczym 2019/244.
Za pomocą wszystkich tych argumentów skarżące podnoszą zasadniczo, że po pierwsze, przywóz z Argentyny nadal jest czynnikiem stwarzającym zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii szkody, a po drugie, w ogólnym kontekście po przyjęciu rozporządzenia wykonawczego 2019/244 przywóz z Indonezji nie stwarza zagrożenia wyrządzenia przemysłowi Unii szkody.
Jednakże, co się tyczy pierwszej kwestii, należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 282 powyżej Komisja może przypisać przywozowi towarów po cenach subsydiowanych odpowiedzialność za szkodę, nawet jeżeli jego skutki odpowiadają jedynie części szkody o większych rozmiarach spowodowanej innymi czynnikami. Przywóz towarów po cenach subsydiowanych niekoniecznie musi być jedyną przyczyną szkody lub zagrożenia wystąpienia szkody. Utrzymywanie się zagrożenia wystąpienia szkody w związku z przywozem biodiesla pochodzącego z Argentyny nie wykluczało zatem stwierdzenia przez Komisję w zaskarżonym rozporządzeniu istnienia innego zagrożenia wystąpienia szkody, wywołanego przywozem biodiesla z Indonezji.
Co się tyczy drugiej kwestii, Komisja słusznie uznała, że przywóz z Argentyny nie mógł przerwać związku przyczynowego między przywozem z Indonezji a zagrożeniem wyrządzenia przemysłowi Unii szkody, ponieważ przywóz z Argentyny objęto już środkami wyrównawczymi (motyw 418 zaskarżonego rozporządzenia). Komisja słusznie uznała również, że pomimo tego przywozu zagrożenie wystąpienia szkody spowodowanej przywozem z Indonezji było poważne i że między owym przywozem z Indonezji a zagrożeniem wyrządzenia przemysłowi Unii szkody można było ustalić związek przyczynowy. Jak wynika bowiem z zawartej w motywie 430 zaskarżonego rozporządzenia tabeli 6, której danych skarżące nie zakwestionowały, w okresie po przeprowadzeniu dochodzenia argentyński udział w rynku i indonezyjski udział w rynku były niemal identyczne (odpowiednio 5,7% i 5%), podczas gdy ceny towarów przywożonych z Indonezji (655 EUR za tonę) były niższe niż ceny towarów przywożonych z Argentyny (673 EUR za tonę). Ta różnica w cenie między towarami przywożonymi z Indonezji a towarami przywożonymi z Argentyny może potwierdzić wniosek Komisji, zgodnie z którym zagrożenie wystąpienia szkody spowodowanej przywozem z Indonezji było poważne pomimo istnienia przywozu z Argentyny.
W każdym wypadku skarżące nie dowiodły, jak wymaga tego od nich orzecznictwo przywołane w pkt 284 powyżej, że przywóz z Argentyny mógł mieć na tyle istotny wpływ, że istnienie zagrożenia wyrządzenia przemysłowi Unii szkody oraz istnienie związku przyczynowego między przywozem towarów z Indonezji po cenach subsydiowanych a zagrożeniem wyrządzenia przemysłowi Unii szkody nie zostały wykazane.
Ponadto nie można uwzględnić twierdzeń skarżących opartych na ustaleniach Komisji zawartych w motywach 463 i 466 rozporządzenia wykonawczego 2019/244, zgodnie z którymi nie było prawdopodobne, by przywóz biodiesla z Indonezji, który odpowiadał udziałowi w rynku wynoszącemu 5%, był główną przyczyną szkody w najbliższej przyszłości. Po pierwsze, te ustalenia Komisji dotyczą innego okresu dochodzenia, a mianowicie okresu od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2017 r., w którym środki antydumpingowe nałożone na przywóz z Indonezji nadal obowiązywały. Po drugie, w okresie objętym dochodzeniem sytuacja w zakresie przywozu z Indonezji zmieniła się, ponieważ, jak słusznie podkreśla Komisja, wraz z przyjęciem rozporządzenia wykonawczego 2019/244 w lutym 2019 r. zneutralizowano negatywne skutki przywozu z Argentyny, co zmieniło sytuację na rynku Unii. Po trzecie, Komisja, podnosząc, że nie było prawdopodobne, by przywóz biodiesla z Indonezji był „główną” przyczyną szkody w najbliższej przyszłości, nie wykluczyła, że przywóz ten może stanowić przyczynę szkody lub stwarzać zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii szkody.
Wynika stąd, że analiza Komisji jest zgodna z zasadami określonymi w pkt 280–282 powyżej i że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, stwierdzając istnienie związku przyczynowego między przywozem z Indonezji a zagrożeniem wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody. Argumenty skarżących należy zatem oddalić.
W drugiej kolejności skarżące twierdzą, że orzecznictwo organów WTO unaocznia niespójność dokonanej przez Komisję analizy nieprzypisania.
W uzasadnieniu swoich twierdzeń skarżące powołują się na dwa sprawozdania zespołu orzekającego WTO. Pierwszym z nich jest sprawozdanie zespołu orzekającego WTO zatytułowane „Chiny – Środki antydumpingowe w odniesieniu do przywozu masy celulozowej z Kanady”, przyjęte w dniu 25 kwietnia 2017 r. (WT/DS 483/R), w którego pkt 7.150 stwierdzono, co następuje:
„Wzrost udziału w rynku niedumpingowego przywozu towarów, które były sprzedawane po cenach zbliżonych do cen towarów objętych przywozem dumpingowym, nie został zbadany […] w ramach wykazania przez niego związku przyczynowego między przywozem towarów po cenach dumpingowych a istotną szkodą. […] Tymczasem oczekiwalibyśmy, że rozsądny i obiektywny organ prowadzący dochodzenie przynajmniej rozważy w tych okolicznościach możliwą rolę niedumpingowego przywozu towarów w spadku cen, co do którego [organ prowadzący dochodzenie] stwierdził, że przyczynił się on do wyrządzenia gałęzi przemysłu krajowego istotnej szkody”.
Drugim ze wspomnianych sprawozdań jest sprawozdanie zespołu orzekającego WTO zatytułowane „Stany Zjednoczone – Środki antydumpingowe i wyrównawcze w odniesieniu do niektórych rodzajów papieru powlekanego pochodzącego z Indonezji”, przyjęte w dniu 6 grudnia 2017 r. (WT/DS 491/R), w którego pkt 7.211 i 7.233 podkreślono, co następuje:
„Rozpatrując […] kwestię [tego, czy organ prowadzący dochodzenie zadbał o to, aby nie przypisać przywozowi towarów po cenach subsydiowanych żadnej (przyszłej) szkody, jaką mogłyby spowodować podnoszone »inne czynniki«], rozważymy, czy [organ prowadzący dochodzenie] przedstawił wystarczające wyjaśnienia co do charakteru i zakresu prawdopodobnych szkodliwych skutków innych czynników, w odróżnieniu od prawdopodobnych szkodliwych skutków przywozu towarów po cenach subsydiowanych, oraz czy wyjaśnienia te […] pozwolą nam stwierdzić, że wnioski, do których doszedł, są równie racjonalne jak te, jakie bezstronny i obiektywny organ prowadzący dochodzenie mógłby wyciągnąć w świetle przedstawionych faktów i argumentów […]. [W] przypadkach, w których do podatności gałęzi przemysłu krajowego na zagrożenia przyczyniły się inne czynniki, oczekiwalibyśmy, że prawdopodobny przyszły wpływ tych innych czynników zostanie rozważony i zbadany przez organ prowadzący dochodzenie w celu zapewnienia, by żadna prawdopodobna przyszła szkoda wynikająca z tych innych czynników nie została przypisana przedmiotowemu przywozowi”.
Otóż, bez uszczerbku dla orzecznictwa przywołanego w pkt 38 i 39 powyżej, z tych części zaskarżonego rozporządzenia i rozporządzenia tymczasowego, które poświęcono analizie związku przyczynowego, a w szczególności z motywów 416–420 zaskarżonego rozporządzenia i z motywów 368–370 rozporządzenia tymczasowego, które dotyczą przywozu z Argentyny, wynika, że analiza Komisji jest zgodna z zasadami określonymi w owych sprawozdaniach zespołu orzekającego WTO. Komisja dokonała bowiem oceny roli i skutków przywozu biodiesla z Argentyny dla przemysłu Unii (motywy 430–433 zaskarżonego rozporządzenia i motywy 367–370 rozporządzenia tymczasowego) oraz przedstawiła wystarczające wyjaśnienia co do charakteru i zakresu prawdopodobnych szkodliwych skutków owego przywozu, w szczególności w motywie 370 rozporządzenia tymczasowego i w motywie 431 zaskarżonego rozporządzenia, przed dojściem w motywie 431 zaskarżonego rozporządzenia do wniosku, że nie mógł on już stwarzać zagrożenia dla przemysłu Unii.
Argumenty skarżących oparte na tych sprawozdaniach WTO należy zatem oddalić.
W trzeciej kolejności skarżące podnoszą, że Komisja naruszyła przysługujące im prawo do dobrej administracji, ponieważ nie zbadała w sposób dokładny i bezstronny wszystkich istotnych okoliczności sprawy w odniesieniu do przywozu z Argentyny, a w szczególności nie uwzględniła własnych ustaleń zawartych w rozporządzeniu wykonawczym 2019/244.
W tym względzie należy przypomnieć, że prawo do dobrej administracji obejmuje obowiązek staranności, oznaczający, że właściwa instytucja ma obowiązek dokładnego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności danego przypadku [zob. wyrok z dnia 12 grudnia 2014 r., Crown Equipment (Suzhou) i Crown Gabelstapler/Rada,
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W niniejszym wypadku z motywów 416–420 zaskarżonego rozporządzenia i z motywów 368–370 rozporządzenia tymczasowego wynika, że Komisja dokładnie i bezstronnie zbadała istotne okoliczności w celu ustalenia, czy przywóz z Argentyny mógł osłabić lub przerwać związek przyczynowy między przywozem towarów po cenach subsydiowanych z Indonezji a zagrożeniem wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody. Z uwagi na to, że argumenty skarżących zmierzające do wykazania tezy przeciwnej oddalono, część drugą zarzutu czwartego, a tym samym zarzut czwarty w całości należy oddalić.
W świetle powyższego należy oddalić skargę w całości bez konieczności orzekania, ze względów ekonomii procesowej, w przedmiocie argumentów Komisji podważających dopuszczalność skargi w odniesieniu do jednej ze skarżących, mianowicie PT Multi Nabati Sulawesi (wyrok z dnia 26 lutego 2002 r., Rada/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, pkt
).
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżące przegrały sprawę, należy obciążyć je ich własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję i przez EBB, zgodnie z żądaniami Komisji i EBB.

Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
PT Wilmar Bioenergi Indonesia, PT Wilmar Nabati Indonesia i PT Multi Nabati Sulawesi zostają obciążone kosztami postępowania.

Gervasoni
Madise
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 14 grudnia 2022 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

Żądania stron

Co do prawa

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a), art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i), art. 3 pkt 2 i art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję, która stwierdziła, że płatności uzyskiwane poprzez Fundusz na rzecz Plantacji Palm Olejowych były subsydium stanowiącym podstawę środków wyrównawczych, i nie dostosowała rzekomo uzyskanych przez skarżące korzyści tak, aby uwzględnić przyznane obniżki, a także koszty transportu i kredytów poniesione w celu uzyskania rzekomych subsydiów

W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja uznała, że płatności z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych stanowiły wkład finansowy władz publicznych lub organu publicznego

W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja stwierdziła, że płatności z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych stanowiły subsydia

W przedmiocie części trzeciej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 2 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja uznała, że płatności z Funduszu na rzecz Plantacji Palm Olejowych wiązały się z przyznaniem korzyści

W przedmiocie części czwartej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja nie dostosowała kwoty subsydium tak, aby uwzględnić przyznane obniżki, a także koszty transportu i kredytów

W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv), art. 3 pkt 1 lit. b), art. 3 pkt 2, art. 6 lit. d) i art. 28 ust. 5 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję, która stwierdziła istnienie wsparcia władz publicznych w odniesieniu do dostaw CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia

W przedmiocie części pierwszej zarzutu drugiego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a) ppkt (iv) i art. 28 ust. 5 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję, która stwierdziła, że dostawcom CPO powierzono lub wyznaczono dostarczanie CPO za kwotę niższą od odpowiedniego wynagrodzenia

– W przedmiocie podatku wywozowego i opłaty wywozowej

– W przedmiocie kontroli cen przez PTPN

– W przedmiocie działania polegającego na „powierzeniu” lub „wyznaczeniu”

W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję, która uznała, że indonezyjskie władze publiczne udzielały producentom biodiesla wsparcia w zakresie ich dochodów

W przedmiocie części trzeciej zarzutu drugiego, dotyczącej naruszenia art. 3 pkt 2 i art. 6 lit. d) rozporządzenia podstawowego oraz oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję przy ustalaniu korzyści przyznanej producentom biodiesla

W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 8 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję, która stwierdziła istnienia zagrożenia wyrządzenia przemysłowi Unii istotnej szkody

W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję, która stwierdziła, że przywóz z Indonezji stwarzał zagrożenie wyrządzenia przemysłowi Unii szkody, i nie uwzględniła wpływu przywozu z Argentyny

W przedmiocie części pierwszej zarzutu czwartego, dotyczącej naruszenia art. 8 ust. 5 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję, która stwierdziła, że przywóz z Indonezji stwarzał zagrożenie wyrządzenia szkody

W przedmiocie części drugiej zarzutu czwartego, dotyczącej naruszenia art. 8 ust. 6 rozporządzenia podstawowego oraz oczywistych błędów w ocenie w analizie wpływu przywozu biodiesla z Argentyny

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: angielski.