CELEX: 62016TJ0325
Konkurrence
administrativ procedure
afgørelse om iværksættelse af en kontrolundersøgelse
proportionalitet
ingen vilkårlighed
begrundelsespligt
tilstrækkeligt tungtvejende indicier
retssikkerhed
berettiget forventning
ret til respekt for privatlivet
ret til forsvar

Tvistens baggrund
Sagsøgeren, České dráhy, a.s., er et aktieselskab. Det er Tjekkiets nationale jernbaneselskab og ejes af den tjekkiske stat. České dráhy, a.s. har en dominerende stilling på bl.a. markedet for levering af personbefordringstjenester og for levering af tjenester inden for forvaltning af jernbaneinfrastrukturen i Den Tjekkiske Republik.
Sagen for den tjekkiske konkurrencemyndighed
I 2011 og 2012 begyndte to andre transportselskaber, RegioJet a.s. og LEO Express a.s., at udbyde persontransporttjenester på jernbanenettet mellem Prag (Den Tjekkiske Republik) og byen Ostrava, som ligger i den nordøstlige del af Den Tjekkiske Republik.
Siden 2011 har sagsøgeren, idet denne var mistænkt for at misbruge sin dominerende stilling ved at udbyde sine jernbanetransporttjenester for personer med tab til underbudspriser på forbindelsen mellem Prag og Ostrava, været genstand for en undersøgelse foretaget af den tjekkiske konkurrencemyndighed Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (kontoret for konkurrencebeskyttelse, Den Tjekkiske Republik).
Efter en indledende undersøgelse indledte den tjekkiske konkurrencemyndighed den 24. januar 2012 en administrativ procedure mod sagsøgeren i henhold til artikel 11, stk. 1, i zákon č. 143/2001 Sb. o ochraně hospodářské soutěže (lov nr. 143/2001 om konkurrencebeskyttelse).
Den 25. januar 2012 foretog den tjekkiske konkurrencemyndighed en kontrolundersøgelse af sagsøgerens lokaler.
Den tjekkiske konkurrencemyndigheds undersøgelse var fortsat i gang, da den afgørelse, som er genstand for nærværende søgsmål, blev vedtaget.
Sagen for de tjekkiske domstole
På et ikke nærmere angivet tidspunkt lagde sagsøgerens to konkurrenter, RegioJet og LEO Express, sag an mod sagsøgeren ved de tjekkiske domstole med påstand om erstatning for det tab, som de havde lidt som følge af den konkurrenceforvridende adfærd, som sagsøgeren angiveligt havde udvist på forbindelsen mellem Prag og Ostrava.
Ved afgørelse af 10. december 2015 frifandt Městský soud v Praze (byretten i Prag, Den Tjekkiske Republik) sagsøgeren i det af LEO Express anlagte søgsmål. LEO Express iværksatte appel til prøvelse af denne afgørelse ved Vrchní soud v Praze (appeldomstolen i Prag, Den Tjekkiske Republik). På datoen for vedtagelsen af den afgørelse, som er genstand for nærværende søgsmål, verserede denne sag fortsat.
Městský soud v Praze (byretten i Prag) havde endnu heller ikke truffet afgørelse med hensyn til RegioJets søgsmål.
Kommissionens undersøgelse
Den 18. april 2016 vedtog Europa-Kommissionen afgørelse C(2016) 2417 final om en procedure i henhold til artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1/2003, tilstillet sagsøgeren samt alle andre selskaber, der direkte eller indirekte kontrolleres af dette selskab, og som pålægger disse at lade sig underkaste en kontrolundersøgelse (sag AT.40156 – Falcon) (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Anden til niende betragtning til den anfægtede afgørelse er affattet således:
»(2)
Europa-Kommissionen (herefter »Kommissionen«) er kommet i besiddelse af oplysninger, hvoraf det fremgår, at sagsøgeren har en dominerende stilling som omhandlet i artikel 102 TEUF på bl.a. markedet for levering af personbefordringstjenester og for levering af tjenester inden for forvaltning af jernbaneinfrastrukturen i Den Tjekkiske Republik.
(3)
Kommissionen er i besiddelse af oplysninger, der antyder, at sagsøgeren muligvis anvender priser, der er lavere end kostpriserne (predatory pricing) på visse jernbaneforbindelser, herunder bl.a. på (men ikke begrænset til) forbindelsen mellem Prag og Ostrava. Denne adfærd er muligvis en del af sagsøgerens strategi, som er i strid med konkurrencereglerne, og hvormed formålet er at beskytte sagsøgerens stilling på markedet for levering af personbefordringstjenester og begrænse konkurrenceudviklingen på markedet.
(4)
Kommissionen er kommet i besiddelse af oplysninger, der antyder, at denne angivelige overtrædelse er blevet begået mindst siden 2011, da en privat konkurrent begyndte at levere tjenester på forbindelsen mellem Prag og Ostrava, eller tidligere, og at den fortsat foretages.
(5)
Såfremt eksistensen af den nævnte adfærd godtgøres, udgør den én eller flere overtrædelser af artikel 102 TEUF.
(6)
De angivelige overtrædelser er blevet begået i største hemmelighed. Den eksisterende dokumentation vedrørende de angivelige overtrædelser er begrænset til det strengt nødvendige minimum og er blevet opbevaret på steder og i en form, der gør den lettere at skjule, tilbageholde eller tilintetgøre, hvis der anmodes om oplysninger, eller foretages en anmeldt kontrol.
(7)
For at Kommissionen kan konstatere alle de relevante omstændigheder vedrørende eventuelle overtrædelser samt den kontekst, hvori disse har udspillet sig, skal der foretages en kontrolundersøgelse af sagsøgerens lokaler i overensstemmelse med artikel 20 i forordning nr. 1/2003. For at sikre, at kontrolundersøgelsen er effektiv, er det nødvendigt, at den foretages uden forudgående varsel til den virksomhed, som mistænkes for at have begået overtrædelsen.
(8)
Derfor skal der træffes en afgørelse i henhold til artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1/2003, hvorefter sagsøgeren opfordres til at underkaste sig kontrolundersøgelsen, og afgørelsen meddeles umiddelbart før kontrolundersøgelsen.
(9)
Kommissionen er bekendt med den omstændighed, at medlemsstatens kompetente konkurrencemyndighed, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (herefter »ÚOHS«), indledte en administrativ procedure vedrørende den samme overtrædelse og foretog en kontrolundersøgelse af sagsøgerens lokaler i 2012. Kommissionen har undersøgt de til denne procedure hørende sagsakter, som ÚOHS råder over.«
I den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, bestemmes:
»Nærværende afgørelse pålægger [sagsøgeren] og alle de selskaber, som denne direkte eller indirekte kontroller, at underkaste sig en kontrolundersøgelse vedrørende deres eventuelle deltagelse i en overtrædelse af artikel 102 TEUF på området for levering af persontransporttjenester på jernbanenettet i Den Tjekkiske Republik. Overtrædelsen omfatter bl.a. anvendelse af priser, der ligger under kostprisen, hvilket kan begrænse tredjeparters adgang til markedet eller begrænse deres udvikling på markedet for levering af persontransporttjenester på jernbanenettet, samt enhver strategi, der har samme virkning.«
I henhold til anfægtede afgørelses artikel 2, »[iværksattes] kontrolundersøgelsen […] den 26. april 2016 eller umiddelbart efter denne dato«.
I den anfægtede afgørelses artikel 3 præciseres det, at »[afgørelsen] er rettet til [sagsøgeren] og alle de selskaber, der direkte eller indirekte kontrolleres af denne[, og at] afgørelsen i henhold til artikel 297, stk. 2, TEUF, meddeles [sagsøgeren] umiddelbart før kontrolundersøgelsen«.
Kontrolundersøgelsen fandt sted fra den 26. til den 29. april 2016.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 24. juni 2016 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
I overensstemmelse med Rettens procesreglements artikel 89 opfordrede Retten Kommissionen til at fremlægge visse dokumenter. Kommissionen efterkom denne opfordring inden for den fastsatte frist.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Til støtte for sit søgsmål har sagsøgeren gjort seks anbringender gældende, om:
–
at den anfægtede afgørelse og den omhandlede kontrolundersøgelse er vilkårlige og uforholdsmæssige (første anbringende)
–
at begrundelsespligten er blevet tilsidesat (andet anbringende)
–
at der ikke forelå tilstrækkeligt tungtvejende indicier, der kunne berettige vedtagelsen af den anfægtede afgørelse og gennemførelsen af kontrolundersøgelsen (tredje anbringende)
–
at samhandelen mellem medlemsstaterne ikke påvirkes, og sagsøgeren ikke indtager en dominerende stilling på det indre marked eller en væsentlig del heraf (fjerde anbringende)
–
at retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er blevet tilsidesat (femte anbringende)
–
at de rettigheder, som er sikret ved artikel 7 og artikel 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og artikel 6 og artikel 8 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), er blevet tilsidesat (det sjette anbringende).
Indledningsvis bemærkes, at selv om den retsakt, der anfægtes ved dette søgsmål, ganske vist er den afgørelse, hvorved den omhandlede kontrolundersøgelse pålægges, og selv om alle de af sagsøgeren fremsatte anbringender udelukkende vedrører annullation af denne afgørelse, angår visse af de bemærkninger og argumenter, som sagsøgeren har anført i forbindelse med den skriftlige forhandling, imidlertid forløbet af den kontrolundersøgelse, som Kommissionen har foretaget med henblik på fuldbyrdelse af afgørelsen. Dette bekræftes endvidere af den benævnelse, som sagsøgeren har givet det første og det tredje annullationsanbringende.
I denne forbindelse bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at den måde, hvorpå en beslutning om iværksættelse af en kontrolundersøgelse blev anvendt, ikke påvirker lovligheden af beslutningen (jf. dom af 6.9.2013, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen,
T-289/11, T-290/11 og T-521/11
,
EU:T:2013:404
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), og at en virksomhed således ikke til støtte for påstanden om annullation af den retsakt, hvorpå Kommissionen har baseret kontrolundersøgelsen, kan gøre gældende, at denne er retsstridigt gennemført (jf. dom af 17.9.2007, Akzo Nobel Chemicals og Akcros Chemicals mod Kommissionen,
T-125/03 og T-253/03
,
EU:T:2007:287
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Under retsmødet har sagsøgeren dog anført, at selskabet ikke til støtte for sin påstand om annullation af den anfægtede afgørelse forsøgte at gøre gældende, at kontrolundersøgelsen var retsstridigt gennemført. Bemærkningerne og argumenterne vedrørende gennemførelsen af den omhandlede kontrolundersøgelse har udelukkende til hensigt at fungere som »støtte til fortolkning« af det underliggende formål med den anfægtede afgørelse.
Det er således ud fra denne synsvinkel, at disse bemærkninger og argumenter skal vurderes ved undersøgelsen af anbringenderne om annullation af den anfægtede afgørelse.
Endvidere skal denne undersøgelse indledes med en analyse af det andet og det tredje anbringende, eftersom en analyse heraf kan have betydning for analysen af de øvrige anbringender.
Det andet og det tredje anbringende om, at begrundelsespligten er blevet tilsidesat, og at der ikke forelå tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at konkurrencereglerne var overtrådt
Med det tredje anbringende har sagsøgeren først foreholdt Kommissionen, at den ikke i den anfægtede afgørelse har anført nogen beviser, som kan begrunde en mistanke om, at konkurrencereglerne er overtrådt.
Sagsøgeren er under alle omstændigheder overbevist om, at Kommissionen ikke på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse kunne råde over tungtvejende (end ikke indirekte) beviser, som kunne begrunde en mistanke om, at konkurrencereglerne var overtrådt. De beviser, som er blevet indsamlet i forbindelse med proceduren ved den tjekkiske konkurrencemyndighed, herunder den sagkyndige erklæring fra Tomáš Krabec af 16. december 2013 og den fra Univerzita Pardubice (Pardubice Universitet, Den Tjekkiske Republik) af 25. august 2015, taler tværtimod for, at sagsøgeren ikke har udvist konkurrenceforvridende adfærd. Endvidere godtgør disse beviser, at sagsøgerens priser i gennemsnit forblev højere end konkurrenternes priser, og at sagsøgerens indtægter fra forbindelsen mellem Prag og Ostrava hele tiden har været højere end de variable omkostninger. Den omstændighed, at der ikke forelå tilstrækkeligt tungtvejende indicier, bestyrkes af den udvikling, der har fundet sted med hensyn til forbindelsen mellem Prag og Ostrava, som er karakteriseret ved et højt konkurrenceniveau. Ifølge sagsøgeren er det således meget sandsynligt, at den anfægtede afgørelse udelukkende var baseret på en klage, der var indgivet af et af de konkurrerende transportselskaber, og ikke på en passende kontrol af de reelle og faktiske omstændigheder.
I denne forbindelse har sagsøgeren anmodet Retten om at foretage en materiel kontrol af de indicier, som Kommissionen rådede over på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, og vurdere, i hvilket omfang Kommissionen har undersøgt den tjekkiske konkurrencemyndigheds sagsakter.
Med det andet anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er utilstrækkeligt begrundet og indeholder en alt for bred afgrænsning af genstanden for og formålet med kontrolundersøgelsen, idet denne stort set omfatter al sagsøgerens adfærd i sektoren for persontransport på jernbanenettet i Den Tjekkiske Republik.
Genstanden for kontrolundersøgelsen er således afgrænset alt for bredt ud fra et geografisk, tidsmæssigt og materielt synspunkt. Ud fra det geografiske synspunkt nævner tredje betragtning til den anfægtede afgørelse en eventuel overtrædelse, som bl.a. er begået på forbindelsen mellem Prag og Ostrava, men området er ikke begrænset hertil. For så vidt angår den tidsmæssige afgrænsning henviser ordlyden ganske vist til, at den undersøgte adfærd påbegyndtes i 2011, men den udelukker ikke, at Kommissionen ligeledes kan undersøge forudgående perioder eller enhver efterfølgende periode. Hvad angår det materielle er det anført i den anfægtede afgørelses artikel 1, at den formodede overtrædelse »bl.a. omfatter« en anvendelse af priser, der ligger under kostprisen, idet den således tillige kan omfatte enhver anden form for overtrædelse af artikel 102 TEUF. Kommissionen har heller ikke identificeret det omhandlede marked.
Den anfægtede afgørelse indeholder endvidere hverken en konkret beskrivelse af de faktiske omstændigheder og de formodninger, som Kommissionen skulle undersøge, eller indicier, som begrunder Kommissionens mistanke (jf. præmis 26 ovenfor med hensyn til dette sidstnævnte klagepunkt).
Den anfægtede afgørelse har således gjort det muligt for Kommissionen at »fiske efter oplysninger« og rette sin interesse mod ikke bare de dokumenter, der angår de konkurrerende transportselskabers ankomst til forbindelsen mellem Prag og Ostrava, men også andre dokumenter. Kommissionen skal således have baseret sig på de dokumenter, der blev opnået i forbindelse med den omhandlede kontrolundersøgelse (Falcon), men som ikke har nogen tilknytning til forbindelsen mellem Prag og Ostrava, da den iværksatte endnu en kontrolundersøgelse (Twins), som er genstand for sag T-621/16, České dráhy mod Kommissionen.
Kommissionen har gjort gældende, at de to anbringender skal forkastes.
Indledningsvis skal det bemærkes, at kravet om en beskyttelse mod offentlige myndigheders vilkårlige eller uforholdsmæssige indgreb i forhold af privat karakter, hvad enten der er tale om fysiske eller juridiske personer, er et generelt EU-retligt princip (jf. dom af 25.11.2014, Orange mod Kommissionen,
T-402/13
,
EU:T:2014:991
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For at overholde dette generelle princip skal en kontrolundersøgelsesbeslutning således have til formål at indhente de oplysninger, der er nødvendige for at kontrollere rigtigheden og rækkevidden af en bestemt faktisk eller retlig situation, som Kommissionen allerede er i besiddelse af oplysninger om, som udgør tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at konkurrencereglerne er overtrådt (jf. dom af 25.11.2014, Orange mod Kommissionen,
T-402/13
,
EU:T:2014:991
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Med andre ord er besiddelse af tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at konkurrencereglerne er overtrådt, en ufravigelig forudsætning for, at Kommissionen kan pålægge nogen at underkaste sig en kontrolundersøgelse i henhold til artikel 20, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i […] artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (
EFT 2003 L 1, s. 1
).
Med henblik på at overholde det generelle princip må ordlyden af en afgørelse om iværksættelse af en kontrolundersøgelse heller ikke gå videre end omfanget af den overtrædelse, der kan være mistanke om, baseret på disse indicier.
Kommissionen er ganske vist ikke forpligtet til at give adressaten for en sådan beslutning meddelelse om samtlige de oplysninger om de formodede overtrædelser, som den råder over, til at foretage en præcis afgrænsning af det pågældende marked, til at angive en nøjagtig retlig kvalificering af disse overtrædelser eller til at anføre den periode, hvorunder overtrædelserne er begået (jf. i denne retning dom af 6.9.2013, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen,
T-289/11, T-290/11 og T-521/11
,
EU:T:2013:404
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Derimod har den pligt til klart at angive, hvilke formodninger dens påtænkte undersøgelse angår, dvs. hvad der efterspores, og hvad kontrolundersøgelsen skal vedrøre. Kommissionen har i denne henseende ligeledes pligt til i en kontrolundersøgelsesbeslutning at redegøre for den formodede overtrædelses væsentlige kendetegn ved at angive det formodede relevante marked og arten af de konkurrencebegrænsninger, der er mistanke om, en beskrivelse af, hvorledes den af undersøgelsen omhandlede virksomhed formodes at være delagtig i overtrædelsen, samt de beføjelser, der er tillagt Unionens undersøgere (jf. dom af 6.9.2013, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen,
T-289/11, T-290/11 og T-521/11
,
EU:T:2013:404
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
En overdrevent kortfattet, vag, generel og i visse henseender tvetydig begrundelse opfylder endvidere ikke de begrundelseskrav, som er fastsat i artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 for at begrunde en anmodning om oplysninger, der blev afgivet mere end to år efter de første kontrolundersøgelser, selv om Kommissionen allerede havde fremsendt flere anmodninger om oplysninger til virksomheder, der mistænkes for at have deltaget i en overtrædelse, og flere måneder efter afgørelsen om at indlede proceduren, og den omhandlede afgørelse blev således vedtaget på et tidspunkt, hvor Kommissionen allerede rådede over oplysninger, som gjorde det muligt for den at redegøre mere detaljeret for den overtrædelse, som de pågældende virksomheder blev mistænkt for (jf. i denne retning dom af 10.3.2016, HeidelbergCement mod Kommissionen,
C-247/14 P
,
EU:C:2016:149
, præmis
).
For så vidt som det er begrundelsen for beslutningen om at iværksætte en kontrolundersøgelse, som afgrænser de kompetencer, der er tildelt Kommissionens repræsentanter (jf. i denne retning dom af 18.6.2015, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen,
C-583/13 P
,
EU:C:2015:404
, præmis
), er det ovenfor i præmis 34 nævnte generelle princip under alle omstændigheder til hinder for formuleringer i en beslutning om at iværksætte en kontrolundersøgelse, som udvider disse kompetencer i et omfang, der går videre end, hvad der følger af de tilstrækkeligt tungtvejende indicier, som Kommissionen har på tidspunktet for vedtagelsen af en sådan beslutning.
Det var således i henhold til dette generelle princip, at retten annullerede den omhandlede beslutning i den sag, der gav anledning til dom af 14. november 2012, Nexans France og Nexans mod Kommissionen (
T-135/09
,
EU:T:2012:596
), for så vidt som beslutningen vedrørte andre elledninger end undersøiske og underjordiske højspændingsledninger og materiel i tilknytning til disse andre ledninger, hvilket Retten fastslog efter at have konstateret, at selv om Kommissionen på tidspunktet for vedtagelsen af beslutningen havde tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at iværksætte en kontrolundersøgelse vedrørende undersøiske og underjordiske højspændingsledninger og materiel i tilknytning til disse ledninger, havde den derimod ikke tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at kunne iværksætte en kontrolundersøgelse vedrørende alle elledninger og materiel i tilknytning til disse ledninger (jf. i denne retning dom af 14.11.2012, Nexans France og Nexans mod Kommissionen,
T-135/09
,
EU:T:2012:596
, præmis
-
).
I det foreliggende tilfælde skal det derfor fastsættes, dels om Kommissionen havde tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at sagsøgeren har overtrådt konkurrencereglerne, dels om kontrolundersøgelsens genstand, således som denne er afgrænset ved den anfægtede afgørelse, var begrænset til den overtrædelse, som Kommissionen kunne have mistanke om, baseret på disse indicier.
I denne forbindelse har sagsøgeren først og fremmest foreholdt Kommissionen, at den ikke i den anfægtede afgørelse har ført nogen konkrete beviser, som kan godtgøre en mistanke om, at sagsøgeren som hævdet har udvist konkurrenceforvridende adfærd.
Selv om Kommissionen for at godtgøre kontrolundersøgelsens berettigelse skal vise i kontrolundersøgelsesbeslutningen i enkeltheder, at den råder over tungtvejende, konkrete oplysninger og indicier, der begrunder dens mistanke om, at den af undersøgelsen omfattede virksomhed har begået den formodede overtrædelse (jf. dom af 6.9.2013, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen,
T-289/11, T-290/11 og T-521/11
,
EU:T:2013:404
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), kan det imidlertid ikke pålægges Kommissionen, under den indledende procedure, ud over de formodninger for overtrædelse, som den har til hensigt at undersøge, at anføre indicierne, dvs. de omstændigheder, der gør, at den mener, at der er tale om en tilsidesættelse af artikel 102 TEUF. En sådan forpligtelse ville nemlig underminere den afvejning, som retspraksis har indført mellem undersøgelsens effektivitet og den berørte virksomheds ret til forsvar (dom af 25.11.2014, Orange mod Kommissionen,
T-402/13
,
EU:T:2014:991
, præmis
).
For det første har den indledende undersøgelsesfase således som starttidspunkt den dato, hvor Kommissionen under udøvelse af sin kompetence i henhold til artikel 18 og 20 i forordning nr. 1/2003 træffer foranstaltninger, der indebærer kritik for at have begået en overtrædelse og har vigtige følgevirkninger for de mistænkte virksomheders situation. For det andet er det først i begyndelsen af den administrative kontradiktoriske fase, gennem klagepunktsmeddelelsen, at den berørte virksomhed bliver underrettet om alle de væsentlige omstændigheder, som Kommissionen lægger til grund på dette trin af proceduren, og at virksomheden har ret til aktindsigt for at sikre en effektiv udøvelse af dens ret til forsvar. Følgelig er det først efter fremsendelsen af klagepunktsmeddelelsen, at den berørte virksomhed fuldt ud kan gøre retten til forsvar gældende. Såfremt de nævnte rettigheder også omfattede perioden forud for afsendelsen af klagepunktsmeddelelsen, ville det svække effektiviteten af Kommissionens undersøgelse, fordi den berørte virksomhed allerede under den indledende undersøgelsesfase ville blive i stand til at fastslå, hvilke oplysninger Kommissionen allerede havde kendskab til, og dermed hvilke oplysninger der stadig kunne holdes skjult for den (dom af 25.11.2014, Orange mod Kommissionen,
T-402/13
,
EU:T:2014:991
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det kan derfor ikke foreholdes Kommissionen, at den i den anfægtede afgørelse blot konstaterede, at den rådede over oplysninger, der antydede, »at sagsøgeren muligvis [anvendte] priser, der [var] lavere end kostpriserne (predatory pricing) på visse jernbaneforbindelser, herunder bl.a. på (men ikke begrænset til) forbindelsen mellem Prag og Ostrava«, og »at denne angivelige overtrædelse [var] blevet begået mindst siden 2011, da en privat konkurrent [var begyndt] at levere tjenester på forbindelsen mellem Prag og Ostrava, eller tidligere, og at den fortsat [blev foretaget]«.
Dog skal EU’s retsinstanser, når disse som i den foreliggende sag er blevet foranlediget til at efterprøve en beslutning om en kontrolundersøgelse for at sikre, at den ikke er vilkårlig, forvisse sig om, at der foreligger tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at den pågældende virksomhed har overtrådt konkurrencereglerne (jf. i denne retning dom af 14.11.2012, Nexans France og Nexans mod Kommissionen,
T-135/09
,
EU:T:2012:596
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne forbindelse følger det af retspraksis, at EU’s retsinstanser, i hvert fald når den virksomhed, der er adressat for en beslutning i henhold til artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1/2003, fremlægger visse oplysninger, der rejser tvivl om, hvorvidt de indicier, der fik Kommissionen til at vedtage en sådan beslutning, var tilstrækkeligt tungtvejende, skal undersøge disse indicier og kontrollere, om de var tilstrækkeligt tungtvejende (jf. dom af 14.11.2012, Nexans France og Nexans mod Kommissionen,
T-135/09
,
EU:T:2012:596
, præmis
).
Imidlertid udgør undersøgelsen af, om Kommissionen, inden den vedtog kontrolundersøgelsesbeslutningen, rådede over tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at konkurrencereglerne var overtrådt, ikke den eneste måde, hvorpå Retten kan sikre, at den nævnte beslutning ikke var vilkårlig (dom af 25.11.2014, Orange mod Kommissionen,
T-402/13
,
EU:T:2014:991
, præmis
).
Undersøgelsen af en beslutnings begrundelse giver således retten mulighed for at påse, at princippet om beskyttelse mod vilkårlige eller uforholdsmæssige indgreb er overholdt, idet den nævnte begrundelse gør det muligt at klarlægge, hvorfor det påtænkte indgreb inden for de pågældende virksomheder er berettiget (dom af 25.11.2014, Orange mod Kommissionen,
T-402/13
,
EU:T:2014:991
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Såfremt Retten finder, at de formodede overtrædelser, som Kommissionen har til hensigt at undersøge, og de oplysninger, som kontrolundersøgelsen skal vedrøre, er angivet tilstrækkeligt præcist, kan den fastslå, at en kontrolundersøgelsesbeslutning ikke var vilkårlig, uden at det er nødvendigt at foretage en materiel prøvelse af indholdet af de indicier, som Kommissionen rådede over på det tidspunkt, hvor den vedtog den pågældende beslutning (dom af 25.11.2014, Orange mod Kommissionen,
T-402/13
,
EU:T:2014:991
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde har Kommissionen anført følgende i den anfægtede afgørelse:
–
for det første, at den var i besiddelse af »oplysninger, der [antydede], at [sagsøgeren] muligvis [anvendte] priser, der [var] lavere end kostpriserne (predatory pricing) på visse jernbaneforbindelser, herunder bl.a. på (men ikke begrænset til) forbindelsen mellem Prag og Ostrava« (tredje betragtning til den anfægtede afgørelse)
–
for det andet, at den var kommet i besiddelse af »oplysninger, der [antydede], at denne angivelige overtrædelse [var] blevet begået mindst siden 2011, da en privat konkurrent [var begyndt] at levere tjenester på forbindelsen mellem Prag og Ostrava, eller tidligere« (fjerde betragtning til den anfægtede afgørelse)
–
for det tredje, at den i den anfægtede afgørelse omhandlede overtrædelse af artikel 102 TEUF »bl.a. [omfattede] anvendelse af priser, der [lå] under kostprisen, hvilket [kunne] begrænse tredjeparters adgang til markedet eller begrænse deres udvikling på markedet for levering af persontransporttjenester på jernbanenettet« (den anfægtede afgørelses artikel 1).
I den anfægtede afgørelse omfatter den omhandlede kontrolundersøgelses genstand således ikke blot en eventuel overtrædelse af artikel 102 TEUF, som består i, at der er blevet anvendt underbudspriser på forbindelsen mellem Prag og Ostrava siden 2011, men ligeledes andre former for overtrædelser af artikel 102 TEUF, andre forbindelser i Den Tjekkiske Republik end forbindelsen mellem Prag og Ostrava samt perioden før 2011.
Begrundelsen for den anfægtede afgørelse kan imidlertid ikke i sig selv danne grundlag for en formodning om, at Kommissionen på det tidspunkt, hvor den vedtog denne afgørelse, faktisk havde tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at artikel 102 TEUF var overtrådt som beskrevet ovenfor i præmis 53.
Under disse omstændigheder skal det for det første og henset til de andre relevante oplysninger undersøges, om Kommissionen på det tidspunkt, hvor den vedtog den anfægtede afgørelse, havde tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at artikel 102 TEUF var overtrådt som følge af anvendelsen af underbudspriser på forbindelsen mellem Prag og Ostrava siden 2011.
For det andet skal det undersøges, om Kommissionen på samme tidspunkt ligeledes havde tilstrækkeligt tungtvejende indicier vedrørende andre former for overtrædelser af artikel 102 TEUF på andre forbindelser og i perioden før 2011.
Den angivelige anvendelse af underbudspriser på forbindelsen mellem Prag og Ostrava siden 2011
Kommissionen har i sit svarskrift identificeret tre grupper af oplysninger, som har ført til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse: oplysninger, som er modtaget fra klageren, oplysninger, som er indhentet fra offentligt tilgængelige kilder, og den tjekkiske konkurrencemyndigheds sagsakter, herunder Pardubice Universitets sagkyndige erklæring.
For så vidt angår den tredje gruppe af oplysninger har Kommissionen bl.a. citeret fra punkt 128-130 og 155-157 i Pardubice Universitets sagkyndige erklæring. I disse punkter er det bl.a. konstateret, at de fremlagte oplysninger (jf. den sagkyndige erklærings punkt 3) ikke kunne danne grundlag for at konkludere, at tallene vedrørende de pågældende omkostninger afspejlede situationen korrekt. I den sagkyndige erklæring peges der ligeledes på, at sagsøgerens oplysninger muligvis er gengivet forkert.
For så vidt angår de punkter i Pardubice Universitets sagkyndige erklæring, som Kommissionen har citeret fra, har sagsøgeren bl.a. fastholdt, at de forbehold, der gøres heri, er uvæsentlige. Der er tale om gængse formuleringer, hvormed sagkyndige sædvanligvis sikrer, at deres sagkyndige erklæring ikke kan anfægtes, og at deres eventuelle ansvar fraskrives.
Det skal indledningsvis bemærkes, at det fremgår af akterne i den foreliggende sag, at den tjekkiske konkurrencemyndighed undersøgte, hvorvidt sagsøgeren anvendte underbudspriser på forbindelsen mellem Prag og Ostrava, og om dette havde fundet sted siden 2011, dvs. at undersøgelsen vedrørte den samme adfærd, som den, der hovedsageligt er genstanden for den anfægtede afgørelse.
Det fremgår ligeledes af disse akter, at den tjekkiske konkurrencemyndighed i forbindelse med deres undersøgelse indsamlede tusinder af sider beviser, som de hovedsageligt indhentede fra sagsøgeren og konkurrerende transportselskaber (RegioJet og LEO Express).
For så vidt angår Pardubice Universitets sagkyndige erklæring skal det for det første bemærkes, at punkt 128-130 heri, som Kommissionen har påberåbt sig, og som optræder under overskriften »Overførsel af omkostninger mellem de forskellige ordregivere på offentlig jernbanetransport«, lyder således:
–
»[
fortroligt
]«
–
»[
fortroligt
]«
–
»[
fortroligt
]«
For det andet er følgende anført i punkt 155-157 i Pardubice Universitets sagkyndige erklæring, som Kommissionen også har påberåbt sig, og som optræder under overskriften »Identificering af visse uoverensstemmelser i [sagsøgerens] bemærkninger«:
–
»[
fortroligt
]«
–
»[
fortroligt
]«, i denne forbindelse gengiver den sagkyndige erklæring følgende: »[
fortroligt
]«.
For det tredje fremgår det af punkt 158-161 i Pardubice Universitets sagkyndige erklæring, som optræder under overskriften »Uoverensstemmelser i sagsøgerens bemærkninger vedrørende andelen af de variable omkostninger og de faste omkostninger«, at »[
fortroligt
]« og at »[
fortroligt
]«.
Det må således konstateres, at de foregående bemærkninger, i modsætning til det af sagsøgeren anførte, hvorefter disse bemærkninger blot er gængse formuleringer, hvormed sagkyndige sikrer, at deres sagkyndige erklæring ikke kan anfægtes, og at deres eventuelle ansvar fraskrives, påviser, om end indirekte, at Kommissionen havde rimelig grund til mistanke om, at sagsøgeren havde overtrådt artikel 102 TEUF, og at den derfor med rette kunne iværksætte den omhandlede kontrolundersøgelse.
I denne forbindelse bemærkes, at det ikke er nødvendigt for at berettige kontrolundersøgelser, at de oplysninger, som Kommissionen råder over, uden rimelig tvivl beviser, at den overtrædelse, der blev fastslået i den anfægtede afgørelse, er blevet begået. Dette bevisniveau er nødvendigt i forbindelse med de afgørelser, hvori Kommissionen fastslår, at der er begået en overtrædelse, og pålægger bøder. For at kunne vedtage en beslutning om undersøgelse som omhandlet i artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1/2003 er det derimod tilstrækkeligt, at Kommissionen råder over tungtvejende konkrete oplysninger og indicier, der begrunder dens mistanke om, at der er begået en overtrædelse (jf. i denne retning dom af 14.3.2014, Cementos Portland Valderrivas mod Kommissionen,
T-296/11
,
EU:T:2014:121
, præmis
, og af 29.2.2016, EGL m.fl. mod Kommissionen,
T-251/12
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:114
, præmis
).
Henset til de ovenfor anførte forhold synes Kommissionen at have haft sådanne indicier.
Selv såfremt det antoges, at sagsøgerens argument, hvorefter de beviser, som den tjekkiske konkurrencemyndighed indsamlede, påviste, at sagsøgerens indtægter fra forbindelsen mellem Prag og Ostrava hele tiden har været højere end de variable omkostninger, var begrundet, skal det blot bemærkes, at det følger af retspraksis, at priser, der er lavere end de gennemsnitlige samlede omkostninger, dvs. de faste plus de variable omkostninger, men højere end de gennemsnitlige variable omkostninger, ligeledes er i strid med artikel 102 TEUF, når de fastsættes som led i en plan om at eliminere en konkurrent (jf. i denne retning dom af 3.7.1991, AKZO mod Kommissionen,
C-62/86
,
EU:C:1991:286
, præmis
).
Hvad endelig angår sagsøgerens argument om, at den omstændighed, at der ikke forelå tilstrækkeligt tungtvejende indicier, bestyrkes af den udvikling, der har fundet sted med hensyn til forbindelsen mellem Prag og Ostrava, som er karakteriseret ved et højt konkurrenceniveau, har Kommissionen med rette anført, at det forhold, at strategien for en virksomhed med en dominerende stilling ikke har været så vellykket som forventet, ikke betyder, at den aggressive adfærd ikke har fordrejet konkurrencen.
Henset til det foregående skal klagepunktet om, at der ikke forelå tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at sagsøgeren havde overtrådt artikel 102 TEUF ved at anvende underbudspriser på forbindelsen mellem Prag og Ostrava siden 2011, forkastes.
For så vidt som den tjekkiske konkurrencemyndigheds undersøgelse kun vedrører den angivelige anvendelse af underbudspriser på forbindelsen mellem Prag og Ostrava siden 2011, kan denne konklusion imidlertid ikke alene på dette grundlag overføres til andre former for overtrædelser af artikel 102 TEUF, andre forbindelser end forbindelsen mellem Prag og Ostrava eller perioden før 2011.
I det følgende skal der derfor foretages en undersøgelse af de indicier, som Kommissionen havde i denne forbindelse, idet der tages hensyn til dennes svar på foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse.
Andre former for overtrædelser af artikel 102 TEUF, andre forbindelser end forbindelsen mellem Prag og Ostrava og perioden før 2011
–
Andre former for overtrædelser af artikel 102 TEUF
For det første har Kommissionen i sit svar på foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse indrømmet, at denne ikke havde indicier til at begrunde en mistanke om, at der var begået andre former for overtrædelser af artikel 102 TEUF.
For det andet har Kommissionen fremhævet, at den, når den anvender artikel 102 TEUF, ifølge fast retspraksis skal undersøge forretningsstrategien hos det selskab, der er genstand for undersøgelsen, idet denne kan afsløre, om der foreligger en hensigt eller en plan om udelukkelse af konkurrencen.
I sine bemærkninger til Kommissionens svar på foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse har sagsøgeren anfægtet sidstnævnte argument. Den omstændighed, at Kommissionen skal undersøge sagsøgerens forretningsstrategi, kan under ingen omstændigheder begrunde, at genstanden for den omhandlede kontrolundersøgelse udvides til former for overtrædelse af konkurrencereglerne, med hensyn til hvilke Kommissionen ikke har tilstrækkeligt tungtvejende indicier.
I denne forbindelse følger det af retspraksis, at der med henblik på vurderingen af lovligheden af den prispolitik, som en dominerende virksomhed anvender, principielt skal lægges vægt på priskriterier baseret på de omkostninger, som den dominerende virksomhed selv har afholdt, og på virksomhedens strategi (jf. dom af 17.2.2011, TeliaSonera Sverige,
C-52/09
,
EU:C:2011:83
, præmis
og deri nævnte retspraksis).
Endvidere følger det af retspraksis, at priser, der er lavere end de gennemsnitlige samlede omkostninger, dvs. de faste plus de variable omkostninger, men højere end de gennemsnitlige variable omkostninger, ligeledes er i strid med artikel 102 TEUF, når de fastsættes som led i en plan om at eliminere en konkurrent (jf. dom af 3.7.1991, AKZO mod Kommissionen,
C-62/86
,
EU:C:1991:286
, præmis
).
Når Kommissionen har tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at artikel 102 TEUF er blevet overtrådt som følge af anvendelsen af underbudspriser, kan dens undersøgelse således angå den berørte virksomheds strategi. Endvidere har Kommissionen anvendt dette ræsonnement i slutningen af den anfægtede afgørelses artikel 1, første afsnit, idet den her anfører, at kontrolundersøgelsen ud over anvendelsen af priser, der ligger under kostprisen, hvilket kan begrænse tredjeparters adgang til markedet eller begrænse deres udvikling på markedet for levering af persontransporttjenester på jernbanenettet, også omfatter »enhver strategi, der har samme virkning«. Dette forhold har sagsøgeren på intet tidspunkt anfægtet.
Derimod har sagsøgeren med rette gjort gældende, at ræsonnementet ikke udgør nogen gyldig grund til at udvide genstanden for den omhandlede kontrolundersøgelse til andre former for overtrædelse.
Bl.a. henset til det generelle princip, som er nævnt ovenfor i præmis 34, kan dette ræsonnement således ikke begrunde ordlyden af den anfægtede afgørelses artikel 1, hvorefter overtrædelsen »bl.a. omfatter« en anvendelse af priser, der ligger under kostprisen, hvilket kan lade enhver anden form for overtrædelse af artikel 102 TEUF være omfattet af genstanden for den omhandlede kontrolundersøgelse, eftersom Kommissionen ikke havde nogen indicier i denne forbindelse.
–
Andre forbindelser end forbindelsen mellem Prag og Ostrava
Med hensyn hertil har Kommissionen dels, i sit svar på de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, som Retten har vedtaget, fremlagt to klager af den 17. oktober 2014 og den 1. marts 2016, som den var blevet fremsendt af LEO Express.
Klagerne indeholdt indicier vedrørende forbindelsen mellem Prag og Košice, som ligger i den østlige del af Den Slovakiske Republik. Endvidere indeholdt klagen af 1. marts 2016 indicier vedrørende to nationale forbindelser henholdsvis mellem Ostrava og Kolín og mellem Olomouc og Kolín.
Dels har Kommissionen insisteret på den omstændighed, at der af dokumenter, som ikke vedrører forbindelsen mellem Prag og Ostrava, også kan udledes oplysninger, som kan anvendes til undersøgelsen af, hvorvidt der foreligger konkurrenceforvridende praksis med hensyn til denne forbindelse, eftersom oplysningerne angår spørgsmålet om omkostningerne på andre jernbaneforbindelser og derfor udgør en standard for den sædvanlige fordeling af omkostningerne mellem de forskellige forbindelser.
I sine bemærkninger til Kommissionens svar på foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse har sagsøgeren anfægtet disse oplysninger. Ifølge sagsøgeren indeholder de af Kommissionen fremlagte dokumenter ingen indicier, der begrunder en mistanke om, at denne har udvist konkurrenceforvridende adfærd på forbindelsen mellem Prag og Košice. For så vidt angår forbindelsen mellem Ostrava og Kolín og forbindelsen mellem Olomouc og Kolín har sagsøgeren gjort gældende, at disse forbindelser reelt udgør en integrerende del af forbindelsen mellem Prag og Ostrava.
Det bemærkes for det første, at selv om de to klager indeholder oplysninger vedrørende forbindelsen mellem Prag og Košice, udgør disse oplysninger ikke tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at der ligeledes er blevet anvendt underbudspriser på denne forbindelse. Det fremgår udelukkende af oplysningerne, at sagsøgeren har misbrugt sin dominerende stilling ved at genindføre sine SC Pendolino-tog på denne forbindelse som reaktion på LEO Express’ hensigt om at gøre det samme, idet sagsøgeren var ophørt med at anvende disse tog på samme forbindelse som følge af den begrænsede benyttelse heraf.
I denne henseende bemærkes, at Kommissionen har indrømmet, at den kun havde indicier, der kunne begrunde en mistanke om en overtrædelse, der bestod i anvendelsen af underbudspriser.
Selv såfremt det antoges, at de omhandlede oplysninger indirekte kunne tyde på, at der ligeledes blev anvendt underbudspriser på forbindelsen mellem Prag og Košice, ville det under alle omstændigheder være uforeneligt med den anfægtede afgørelses artikel 1 at lade denne forbindelse være omfattet af genstanden for Falcon-kontrolundersøgelsen, idet artiklen begrænser dens anvendelsesområde til Den Tjekkiske Republik.
For så vidt angår forbindelsen mellem Ostrava og Kolín og forbindelsen mellem Olomouc og Kolín skal det for det andet blot konstateres, at disse forbindelser, som sagsøgeren har anført, reelt udgør en integrerende del af forbindelsen mellem Prag og Ostrava. Kolín og Olomouc ligger således på strækningen mellem Prag og Ostrava – mellem disse to byer. Det følger heraf, at forbindelsen mellem Ostrava og Kolín og forbindelsen mellem Olomouc og Kolín allerede er omfattet af den anfægtede afgørelses ordlyd, som udtrykkeligt nævner forbindelsen mellem Prag og Ostrava.
Det må således konkluderes, at Kommissionen ikke havde tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at sagsøgeren anvendte underbudspriser på andre forbindelser end forbindelsen mellem Prag og Ostrava.
Endvidere har Kommissionen selv – i det mindste indirekte – bekræftet denne konklusion, eftersom denne har fremhævet, at oplysningerne vedrørende andre forbindelser er af betydning for undersøgelsen angående forbindelsen mellem Prag og Ostrava.
Selv såfremt det antoges, at sidstnævnte ræsonnement var begrundet, kunne Kommissionen under ingen omstændigheder dermed fastslå i den anfægtede afgørelse, at den rådede over oplysninger, der antydede, at sagsøgeren anvendte underbudspriser »på visse jernbaneforbindelser, herunder bl.a. på (men ikke begrænset til) forbindelsen mellem Prag og Ostrava«, idet den kun havde tilstrækkeligt tungtvejende indicier med hensyn til sidstnævnte forbindelse.
–
Perioden før 2011
Med hensyn hertil fremgår det af akterne, at sagsøgerens største konkurrent, RegioJet, først begyndte at benytte forbindelsen mellem Prag og Ostrava i september 2011, og at det først var fra dette tidspunkt, at den tjekkiske konkurrencemyndighed påbegyndte undersøgelsen af sagsøgerens angivelige misbrug med hensyn til denne forbindelse.
I sit svar på de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, som Retten har vedtaget, har Kommissionen imidlertid fremlagt et dokument af 4. oktober 2010.
Ifølge sagsøgeren indeholder dokumentet, som er en klage fra RegioJet, ikke nogen relevante oplysninger. Der er alene tale om spekulationer fra RegioJets side.
Det må imidlertid konstateres, at selv om det af Kommissionen fremlagte dokument blot er en klage fra sagsøgerens konkurrent, er den udformet på en sammenhængende måde og omhandler for så vidt angår perioden før 2011 den samme adfærd som den, med hensyn til hvilken Kommissionen for så vidt angår perioden fra 2011 har tilstrækkeligt tungtvejende indicier.
Selv om sagsøgerens største konkurrent, RegioJet, ganske vist først benyttede strækningen mellem Prag og Ostrava fra 2011, og den næststørste konkurrent, LEO Express, først fra 2012, udelukker dette endvidere ikke i sig selv misbrug fra sagsøgerens side før 2011. Det kan således med rimelighed antages, at en virksomhed, der har en dominerende stilling, for at kunne klare sig over for nye konkurrenter ikke venter, til disse indtræder på det pågældende marked, men handler allerede inden, således at deres indtræden hindres eller vanskeliggøres.
På denne baggrund kunne Kommissionen i den anfægtede afgørelse fastsætte, at perioden, hvori den formodede overtrædelse sandsynligvis blev begået, var »mindst siden 2011«.
–
Foreløbig konklusion
Henset til det foregående må det konkluderes, at Kommissionen på det tidspunkt, hvor den vedtog den anfægtede afgørelse, ikke havde tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at sagsøgeren havde overtrådt artikel 102 TEUF på andre måder end ved den angivelige anvendelse af underbudspriser, eller vedrørende andre forbindelser end forbindelsen mellem Prag og Ostrava. Derimod kunne Kommissionen med rette fastsætte, at den omhandlede overtrædelse sandsynligvis blev påbegyndt »mindst« i 2011.
Konklusion vedrørende det andet og det tredje anbringende
Under disse omstændigheder skal nærværende søgsmåls andet og tredje anbringende tages delvist til følge, og den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som den vedrører den angivelige overtrædelse af artikel 102 TEUF med hensyn til andre forbindelser end forbindelsen mellem Prag og Ostrava og andre former for overtrædelse end den angivelige anvendelse af underbudspriser.
I lyset af denne konklusion skal der i det følgende foretages en analyse af søgsmålets øvrige anbringender.
Det første anbringende om, at den anfægtede afgørelse er vilkårlig og uforholdsmæssig
Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er udtryk for et vilkårligt og uforholdsmæssigt indgreb.
I denne forbindelse har sagsøgeren anført, at Kommissionen var i besiddelse af flere tusinde sider beviser, som hidrørte fra proceduren ved den tjekkiske konkurrencemyndighed. Endvidere har denne konkurrencemyndighed allerede selv foretaget en uanmeldt kontrolundersøgelse på sagsøgerens hovedsæde. Sagsøgeren har desuden bistået konkurrencemyndigheden på bedst mulig vis under hele den administrative procedure, som blev gennemført af denne myndighed. Derfor var der i den nævnte myndigheds sagsakter nøje blevet redegjort for de forhold ved den faktiske situation, som var afgørende for den af Kommissionen gennemførte undersøgelse, og Kommissionen kunne ikke forvente at opnå yderligere relevante beviser i forbindelse med den omhandlede kontrolundersøgelse.
Sagsøgeren er dernæst af den opfattelse, at det var muligt at nå frem til det samme resultat på en mindre indgribende måde, f.eks. ved en anmodning om oplysninger.
Endvidere har sagsøgeren fremhævet, at den omhandlede adfærd allerede var genstand for to retssager, som var anlagt af konkurrenterne RegioJet og LEO Express.
Endelig udgør den anfægtede afgørelse en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, idet genstanden for kontrolundersøgelsen er alt for bredt formuleret.
Kommissionen har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.
Indledningsvis skal anbringendets første led, vedrørende den anfægtede afgørelses vilkårlige karakter, forkastes.
Det følger således af retspraksis, at en kontrolundersøgelsesbeslutning kun er vilkårlig, hvis den er vedtaget, uden at der forelå faktiske omstændigheder, som kunne begrunde en kontrolundersøgelse. Dette vil ikke være tilfældet, når formålet med undersøgelsen er at indhente sådanne oplysninger, at Kommissionen kan kontrollere rigtigheden og rækkevidden af en bestemt faktisk eller retlig situation, hvorom Kommissionen allerede er i besiddelse af tilstrækkeligt tungtvejende indicier, der kan begrunde en mistanke om, at konkurrencereglerne er overtrådt (jf. i denne retning dom af 14.11.2012, Nexans France og Nexans mod Kommissionen,
T-135/09
,
EU:T:2012:596
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger imidlertid af undersøgelsen af det andet og det tredje anbringende, dels at Kommissionen havde tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at artikel 102 TEUF var overtrådt ved anvendelsen af underbudspriser på forbindelsen mellem Prag og Ostrava mindst siden 2011, dels at den anfægtede afgørelse bør annulleres, for så vidt som den vedrører andre former for overtrædelser af artikel 102 TEUF og andre forbindelser, eftersom der ikke foreligger tilstrækkeligt tungtvejende indicier med hensyn hertil.
På denne baggrund er den anfægtede afgørelse således ikke vilkårlig.
Det første anbringendes første led skal derfor forkastes.
For så vidt angår det første anbringendes andet led om, at den anfægtede afgørelse er uforholdsmæssig, skal det bemærkes, at i medfør af proportionalitetsprincippet må indholdet og formen af Unionens handling ikke gå videre end nødvendigt for at nå målene i traktaterne (artikel 5, stk. 4, TEU).
Dette princip indebærer, at unionsinstitutionernes retsakter ikke må overskride grænserne for, hvad der er egnet og nødvendigt for at nå det forfulgte formål, og således at der, når der kan vælges mellem flere egnede foranstaltninger, skal vælges den mindst indgribende foranstaltning, og de forvoldte ulemper ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. dom af 6.9.2013, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen,
T-289/11, T-290/11 og T-521/11
,
EU:T:2013:404
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det valg, som Kommissionen skal foretage mellem, på den ene side, en kontrolundersøgelse på grundlag af en simpel bemyndigelse eller en anmodning om oplysninger og, på den anden side, en kontrolundersøgelse på grundlag af en beslutning, afhænger imidlertid ikke af forhold såsom situationens særligt alvorlige karakter, dens stærkt hastende karakter eller et ubetinget fortrolighedshensyn, men af behovet for at indhente de oplysninger, der er nødvendige i forhold til den konkrete sags nærmere omstændigheder. Når formålet med en kontrolundersøgelsesbeslutning udelukkende er at sætte Kommissionen i stand til at indhente oplysninger, der er nødvendige for at tage stilling til en eventuel overtrædelse af traktaten, er en sådan beslutning således ikke i strid med proportionalitetsprincippet (jf. i denne retning dom af 6.9.2013, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen,
T-289/11, T-290/11 og T-521/11
,
EU:T:2013:404
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det tilkommer principielt Kommissionen at vurdere, om en oplysning er nødvendig for at påvise en overtrædelse af konkurrencereglerne, og selv om Kommissionen i forvejen er i besiddelse af visse indicier eller endog beviser for, at der foreligger en overtrædelse, kan den således med fuld ret skønne, at det er nødvendigt at beslutte yderligere kontrolundersøgelser for bedre at kunne afgrænse overtrædelsen og fastslå dens varighed (jf. i denne retning dom af 6.9.2013, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen,
T-289/11, T-290/11 og T-521/11
,
EU:T:2013:404
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Sagsøgerens argument om, at Kommissionen i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet skulle have benyttet mindre indgribende midler såsom en anmodning om oplysninger i henhold til artikel 18 i forordning nr. 1/2003, kan således ikke tiltrædes, især ikke eftersom vurderingen af sagsøgerens adfærd under omstændigheder som de i sagen foreliggende tydeligvis afhænger af oplysninger, som ganske givet ikke ville være blevet meddelt Kommissionen frivilligt og således ikke ville være kommet i dennes besiddelse på anden måde end ved en kontrolundersøgelse (jf. i denne retning dom af 8.3.2007, France Télécom mod Kommissionen,
T-340/04
,
EU:T:2007:81
, præmis
og
, og af 12.7.2007, CB mod Kommissionen,
T-266/03
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2007:223
, præmis
).
For så vidt som den anfægtede afgørelse delvis er baseret på oplysninger, som fremgår af sagsakterne fra den tjekkiske konkurrencemyndighed, der har undersøgt samme af sagsøgeren udviste adfærd, og som har rettet flere anmodninger om oplysninger til denne, er det endvidere sandsynligt, at myndighedens sagsakter allerede indeholder alle de oplysninger, som kunne være opnået ved anmodning herom.
Henset til den retspraksis, som bl.a. er nævnt ovenfor i præmis 115, kan sagsøgerens argument om, at Kommissionen skulle have stillet sig tilfreds med de oplysninger, som fremgår af sagsakterne fra den tjekkiske konkurrencemyndighed, således heller ikke tiltrædes.
For så vidt angår argumentet om, at samme af sagsøgeren udviste adfærd allerede var genstand for en administrativ undersøgelse og to retssager på nationalt plan, skal det blot bemærkes, at det ifølge retspraksis ikke kan udledes af bestemmelserne i forordning nr. 1/2003, at Kommissionen, når en national konkurrencemyndighed har påbegyndt en undersøgelse af konkrete forhold, er umiddelbart forhindret i at behandle sagen eller at interessere sig for den i de indledende faser. Tværtimod kan de to myndigheder i det mindste på de indledende stadier – som f.eks. forundersøgelser – arbejde parallelt, og Kommissionen bevarer muligheden for at indlede en procedure med henblik på vedtagelse af en beslutning, selv om en national myndighed allerede behandler sagen. Kommissionen må så meget desto mere ligeledes kunne foretage en kontrolundersøgelse, idet en beslutning om en kontrolundersøgelse kun er en forberedende retsakt i forhold til behandlingen af en sag i realiteten, som ikke medfører en formel indledning af proceduren som omhandlet i artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 (jf. i denne retning dom af 8.3.2007, France Télécom mod Kommissionen,
T-340/04
,
EU:T:2007:81
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Dette princip er blevet anerkendt i tilfælde, hvor den nationale konkurrencemyndighed anvender artikel 101 TEUF eller artikel 102 TEUF. Princippet finder ikke mindst anvendelse i tilfælde, hvor den nationale konkurrencemyndigheds undersøgelse alene er baseret på national ret. Dette er netop tilfældet i den foreliggende sag.
Det fremgår ligeledes af fast retspraksis, at Kommissionen, når den skal opfylde sin rolle i henhold til traktaten, ikke kan være bundet af en afgørelse, der er truffet af en national ret i medfør af artikel 101, stk. 1, TEUF og artikel 102 TEUF. Kommissionen er derfor berettiget til når som helst at træffe individuelle beslutninger i medfør af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, også selv om en aftale eller en praksis allerede har været genstand for en national rets afgørelse, og den beslutning, som Kommissionen har til hensigt at træffe, er i strid med den nævnte retsafgørelse (jf. dom af 6.9.2013, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen,
T-289/11, T-290/11 og T-521/11
,
EU:T:2013:404
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
De sager, som verserer for de tjekkiske retter, kan derfor heller ikke forhindre Kommissionen i at foretage en uanmeldt kontrolundersøgelse som den, der er iværksat ved den anfægtede afgørelse.
For så vidt angår den ovenfor i præmis 8 nævnte afgørelse fra Městský soud v Praze (byretten i Prag) af 10. december 2015 bemærkes endvidere, at den anfægtede afgørelse ikke er i strid med denne afgørelse. Městský soud v Praze (byretten i Prag) frifandt således sagsøgeren i det erstatningssøgsmål, som LEO Express havde anlagt, med den begrundelse, at LEO Express ikke havde påvist, at der var årsagssammenhæng mellem det tab, der var lidt, og sagsøgerens angivelige konkurrenceforvridende adfærd. Efter at dette var fastslået, var det ikke længere nødvendigt at besvare spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgerens adfærd var konkurrenceforvridende, hvorfor Městský soud v Praze (byretten i Prag) undlod dette.
For så vidt angår sagsøgerens argument vedrørende dom af 25. november 2014, Orange mod Kommissionen (
T-402/13
,
EU:T:2014:991
), hvori Retten fastslog, at undersøgelsen af de sagsakter, som den nationale konkurrencemyndighed rådede over, ikke udgjorde et alternativ til at gennemføre en kontrolforanstaltning, idet myndigheden ikke havde gennemført nogen kontrolundersøgelse i sagsøgerens lokaler, og myndighedens beslutning således blev vedtaget udelukkende på grundlag af de oplysninger, som sagsøgeren frivilligt have afgivet, skal det bemærkes, at Retten fastslog dette for at opveje den omstændighed, at Kommissionen i den pågældende sag havde valgt at iværksætte en kontrolforanstaltning uden først at undersøge de oplysninger, som den nationale konkurrencemyndighed havde indsamlet vedrørende en lignende adfærd (jf. i denne retning dom af 25.11.2014, Orange mod Kommissionen,
T-402/13
,
EU:T:2014:991
, præmis
og
). I det foreliggende tilfælde har Retten imidlertid konstateret, at Kommissionen havde konsulteret den tjekkiske konkurrencemyndighedes sagsakter og først vedtog den anfægtede afgørelse, da den havde læst disse.
Hvad endelig angår klagepunktet om, at genstanden for den omhandlede kontrolundersøgelse er for bredt formuleret i den anfægtede afgørelse, bemærkes, at dette allerede er undersøgt i forbindelse med det andet og det tredje anbringende, og at det ved denne undersøgelse blev konkluderet, at den anfægtede afgørelse skulle annulleres, for så vidt som den vedrører enhver anden forbindelse end forbindelsen mellem Prag og Ostrava og angår enhver anden adfærd end den angivelige anvendelse af underbudspriser.
For så vidt angår den del af den anfægtede afgørelses ordlyd, hvoraf det fremgår, at perioden, hvori overtrædelsen er begået, var »mindst siden 2011«, har Retten – igen i forbindelse med undersøgelsen af det andet og det tredje anbringende – konstateret, at Kommissionen havde indicier med hensyn til ikke blot perioden efter 2011, men også perioden før dette tidspunkt.
Endvidere følger det af retspraksis, at Kommissionen ikke er forpligtet til at anføre den periode, hvori overtrædelsen er begået (jf. i denne retning dom af 6.9.2013, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen,
T-289/11, T-290/11 og T-521/11
,
EU:T:2013:404
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
På denne baggrund kan den anfægtede afgørelse ikke anses for at være uforholdsmæssig med den begrundelse, at genstanden for kontrolundersøgelsen er for bredt formuleret heri.
Derfor bør det første anbringendes andet led og dermed dette anbringende i sin helhed ligeledes forkastes.
Det fjerde anbringende, om at samhandelen mellem medlemsstaterne ikke påvirkes, og sagsøgeren ikke indtager en dominerende stilling på det indre marked eller en væsentlig del heraf
Ifølge sagsøgeren havde Kommissionen ikke kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse og gennemføre kontrolundersøgelsen. Forbindelsen mellem Prag og Ostrava strækker sig over 356 km, og idet den således er ubetydelig i forhold til hele det europæiske jernbanenet, kan den konkurrenceforvridende adfærd, som sagsøgeren angiveligt har udvist, ikke påvirke samhandelen mellem medlemsstater mærkbart. Endvidere indtager sagsøgeren ikke en dominerende stilling på det indre marked eller en væsentlig del heraf. Henset til, at jernbanetransporten på forbindelsen mellem Prag og Ostrava er af marginal betydning på europæisk niveau, kan den ikke anses for at udgøre en væsentlig del af det indre marked.
Sagsøgeren har endvidere anført, at dette anbringende kompletterer det andet anbringende og omvendt, bl.a. hvad angår den omhandlede kontrolundersøgelses geografiske rækkevidde.
Kommissionen har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.
Ifølge artikel 102 TEUF er en eller flere virksomheders misbrug af en dominerende stilling på det indre marked eller en væsentlig del heraf uforenelig med det indre marked og forbudt, i den udstrækning samhandelen mellem medlemsstater herved kan påvirkes.
I denne forbindelse bemærkes indledningsvis, at betingelsen om, at en konkurrencebegrænsende aftale eller praksis skal forbydes, for så vidt som samhandelen mellem medlemsstaterne kan påvirkes heraf, sigter mod at afgrænse EU-rettens gyldighedsområde i forhold til medlemsstaternes nationale lovgivninger. Det er således kun for så vidt en aftale eller praksis kan påvirke handelen mellem medlemsstaterne, at den gennem aftalen eller den udøvede praksis opståede forstyrrelse af konkurrencen er omfattet af de EU-retlige forbud, og i modsat fald rammes den ikke heraf (jf. i denne retning dom af 13.7.1966, Consten og Grundig mod Kommissionen,
56/64 og 58/64
,
EU:C:1966:41
, s.
).
Nærmere bestemt fremgår det alene af titlen på forordning nr. 1/2003, at de beføjelser, som Kommissionen tillægges ved denne forordning, har til formål at gennemføre konkurrencereglerne i artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Disse to bestemmelser forbyder visse former for adfærd, der udvises af virksomheder, såfremt de kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen på det indre marked. Kommissionen kan som følge heraf kun anvende sine undersøgelsesbeføjelser til at afsløre en sådan adfærd (dom af 14.11.2012, Nexans France og Nexans mod Kommissionen,
T-135/09
,
EU:T:2012:596
, præmis
).
Henset til denne retspraksis har Kommissionen med urette gjort gældende, at betingelsen om, at en konkurrencebegrænsende aftale eller praksis skal forbydes, for så vidt som samhandelen mellem medlemsstaterne kan påvirkes heraf, alene vedrører realiteten, dvs. vurderingen af lovligheden af Kommissionens eventuelle endelige afgørelse, og at denne således ikke er omfattet af domstolskontrollen af den anfægtede afgørelse.
Det skal derfor undersøges, om denne betingelse (herefter »den første betingelse«) er opfyldt med hensyn til den formodede overtrædelse under hensyntagen til den konklusion, der blev nået til i forbindelse med undersøgelsen af det andet og det tredje anbringende, hvorefter Kommissionen ikke havde tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at konkurrencereglerne var overtrådt med hensyn til andre forbindelser end forbindelsen mellem Prag og Ostrava.
Henset til den omstændighed, at den overtrædelse, som Kommissionen har en formodning om er blevet begået, er en overtrædelse af artikel 102 TEUF, skal betingelsen om forbuddet mod at misbruge en dominerende stilling på det indre marked eller en væsentlig del heraf (herefter »den anden betingelse«) ligeledes undersøges.
For så vidt angår den første betingelse skal det indledningsvis bemærkes, at selv om en adfærd, hvis virkninger udelukkende udfolder sig inden for en enkelt medlemsstats område, ganske vist henhører under national ret og ikke EU-retten (jf. i denne retning dom af 31.5.1979, Hugin Kassaregister og Hugin Cash Registers mod Kommissionen,
22/78
,
EU:C:1979:138
, præmis
), forholder det sig ikke desto mindre således, at det, når en virksomhed, der har en dominerende stilling, spærrer konkurrenterne adgangen til markedet, er uden betydning, om der er tale om en adfærd, der udfolder sig på én medlemsstats område, når adfærden dog kan indvirke på handelstrømmene og konkurrencen på det indre marked (dom af 9.11.1983, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin mod Kommissionen,
322/81
,
EU:C:1983:313
, præmis
).
Endvidere gælder der ifølge artikel 102 ikke noget krav om, at det bevises, at den adfærd, der må karakteriseres som et misbrug, faktisk mærkbart har påvirket handelen mellem medlemsstater, men blot et krav om, at det bevises, at den omhandlede adfærd kan virke som nævnt (dom af 9.11.1983, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin mod Kommissionen,
322/81
,
EU:C:1983:313
, præmis
).
En vedtagelse, aftale eller samordnet praksis kan kun påvirke handelen mellem medlemsstaterne, såfremt det på grundlag af en flerhed af objektive, retlige eller faktiske omstændigheder med tilstrækkelig sandsynlighed kan forudses, at den kan have en direkte eller indirekte, aktuel eller potentiel indflydelse på samhandelen mellem medlemsstaterne på en måde, der kan være til skade for virkeliggørelsen af målene for et indre marked mellem medlemsstaterne (jf. dom af 16.4.2015, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej og Telefonia Dialog,
C-3/14
,
EU:C:2015:232
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde er parterne imidlertid enige om, for det første, at forbindelsen mellem Prag og Ostrava anses for at være en af de vigtigste forbindelser i Den Tjekkiske Republik, bl.a. fordi der ikke findes nogen direkte motorvejsforbindelse mellem Prag og byen Ostrava, som ligger ca. ti km fra den polske grænse og nogle snese kilometer fra den slovakiske grænse, for det andet, at de konkurrerende transportselskaber, som anvender forbindelsen mellem Prag og Ostrava, ligeledes opererer i andre medlemsstater, herunder bl.a. i Den Slovakiske Republik, og, for det tredje, at forbindelsen mellem Prag og Ostrava udgør en del af de konkurrerende transportselskabers strækninger, bl.a. de strækninger, som fører mod den nævnte medlemsstat.
Det må således konstateres, at en konkurrenceforvridende adfærd som den, Kommissionen formoder er blevet udvist i det foreliggende tilfælde, under disse omstændigheder tydeligvis kan indvirke på handelstrømmene og på konkurrencen på det indre marked. Et sådant misbrug kan således påvirke den økonomiske stilling for de konkurrerende transportselskaber, som opererer i flere medlemsstater, og det kan derfor påvirke konkurrencen ikke blot på forbindelsen mellem Prag og Ostrava og i Den Tjekkiske Republik, men også – i det mindste indirekte – på et bredere centraleuropæisk niveau, herunder bl.a. i Slovakiet.
Hvis den formodede overtrædelse i overensstemmelse med det af sagsøgeren anførte var begrænset til den fem km lange strækning, der forbinder Choceň (Den Tjekkiske Republik) med Brandýs nad Orlicí (Den Tjekkiske Republik), og som udgør en del af forbindelsen mellem Prag og Ostrava, ville dens indflydelse på handelen mellem medlemsstater sandsynligvis være ubetydelig. Den formodede overtrædelse er imidlertid ikke begrænset til denne strækning. Overtrædelsen omfatter hele den 356 km lange forbindelse mellem Prag og Ostrava.
Den første betingelse er dermed opfyldt.
For så vidt angår den anden betingelse skal det blot bemærkes, at parterne er enige om, at sagsøgeren indtager en dominerende stilling som omhandlet i artikel 102 TEUF på bl.a. markedet for levering af personbefordringstjenester og for levering af tjenester inden for forvaltning af jernbaneinfrastrukturen i Den Tjekkiske Republik (anden betragtning til den anfægtede afgørelse).
I retspraksis er den anden betingelse imidlertid blevet anset for opfyldt selv i tilfælde, hvor den pågældende virksomheds dominerende stilling var begrænset til en region på en medlemsstats område (jf. i denne retning dom af 25.10.2001, Ambulanz Glöckner,
C-475/99
,
EU:C:2001:577
, præmis
) og endda til en havn (jf. i denne retning dom af 10.12.1991, Merci convenzionali porto di Genova,
C-179/90
,
EU:C:1991:464
, præmis
).
Betingelsen skal så meget desto mere anses for opfyldt i tilfælde, hvor den pågældende virksomheds dominerende stilling omfatter hele en medlemsstats territorium såsom Den Tjekkiske Republiks territorium.
Sagsøgeren tager således fejl, når selskabet antager, at jernbanetransporten på forbindelsen mellem Prag og Ostrava skal udgøre en væsentlig del af det indre marked. For at artikel 102 TEUF kan finde anvendelse skal to særskilte betingelser være opfyldt. For det første skal den adfærd, der må karakteriseres som misbrug, påvirke samhandelen mellem medlemsstater. For det andet skal den person, som udøver en adfærd, der må karakteriseres som misbrug, indtage en dominerende stilling på det indre marked eller en væsentlig del heraf. Det følger heraf, at artikel 102 TEUF også finder anvendelse i tilfælde, hvor en virksomhed, som indtager en dominerende stilling på det indre marked eller en væsentlig del heraf, kun misbruger denne dominerende stilling på en del af markedet, som i sig selv ikke udgør en væsentlig del af det indre marked, forudsat at dette misbrug dog kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater. Det følger således af det ovenstående, at denne sidstnævnte betingelse er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
Den anden betingelse er dermed ligeledes opfyldt.
Dermed skal det fjerde anbringende forkastes.
Det femte anbringende om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
Sagsøgeren har gjort gældende, at den omstændighed, at den tjekkiske konkurrencemyndighed har undersøgt den samme adfærd siden 2011, har skabt en berettiget forventning hos sagsøgeren, om, at undersøgelsen kun ville blive foretaget af den nævnte myndighed.
Den berettigede forventning blev bestyrket af ordlyden af Kommissionens meddelelse om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder (
EUT 2004, C 101, s. 43
) og af den omstændighed, at Kommissionen forholdt sig helt passiv mellem 2013, hvor den modtog den klage, der dannede grundlag for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, og 2016, hvor den gennemførte den omhandlede kontrolundersøgelse.
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
Det kan i denne henseende ikke udledes af bestemmelserne i forordning nr. 1/2003, at Kommissionen, når en national konkurrencemyndighed har påbegyndt en undersøgelse af konkrete forhold, er umiddelbart forhindret i at behandle sagen eller at interessere sig for den i de indledende faser. Tværtimod kan de to myndigheder i det mindste på de indledende stadier – som f.eks. forundersøgelser – arbejde parallelt, og Kommissionen bevarer muligheden for at indlede en procedure med henblik på vedtagelse af en beslutning, selv om en national myndighed allerede behandler sagen. Kommissionen må så meget desto mere ligeledes kunne foretage en kontrolundersøgelse, idet en beslutning om en kontrolundersøgelse kun er en forberedende retsakt i forhold til behandlingen af en sag i realiteten, som ikke medfører en formel indledning af proceduren som omhandlet i artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 (jf. i denne retning dom af 8.3.2007, France Télécom mod Kommissionen,
T-340/04
,
EU:T:2007:81
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Endvidere er det fast retspraksis, at Kommissionen principielt ikke kan være bundet af en afgørelse, der er truffet af en national ret eller en national myndighed i medfør af artikel 101, stk. 1, TEUF og artikel 102 TEUF. Kommissionen er derfor berettiget til når som helst at træffe individuelle beslutninger i medfør af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, også selv om en aftale eller en praksis allerede har været genstand for en national rets afgørelse, og den beslutning, som Kommissionen har til hensigt at træffe, er i strid med den nævnte retsafgørelse (jf. dom af 25.11.2014, Orange mod Kommissionen,
T-402/13
,
EU:T:2014:991
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Den tjekkiske konkurrencemyndigheds undersøgelse kan derfor under ingen omstændigheder skabe en berettiget forventning hos sagsøgeren, om, at Kommissionen ville undlade at gøre tiltag.
Endvidere skal det bemærkes, at den tjekkiske konkurrencemyndighed ikke foretager sin undersøgelse i henhold til EU-retten, men i henhold til national ret.
Hvad angår den omstændighed, at Kommissionen først vedtog den anfægtede afgørelse i 2016, selv om den tjekkiske konkurrencemyndighed havde gennemført sin undersøgelse siden 2011, og Kommissionen i 2013 havde modtaget en klage vedrørende den samme af sagsøgeren udviste adfærd, ændrer den ikke konklusionen om, at sagsøgeren ikke kan støtte ret på en berettiget forventning.
I denne forbindelse skal det blot bemærkes, at Kommissionen er berettiget til at prioritere de klager, den modtager, forskelligt (jf. dom af 14.9.2016, Trajektna luka Split mod Kommissionen,
T-57/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:470
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For så vidt angår Kommissionens meddelelse om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder bemærkes, at den, som Kommissionen har anført, kun finder anvendelse i tilfælde, hvor den nationale konkurrencemyndighed anvender artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Dette er imidlertid ikke tilfældet i nærværende sag. Den nævnte meddelelse kan derfor heller ikke skabe en berettiget forventning hos sagsøgeren.
Det femte anbringende bør følgelig forkastes.
Det sjette anbringende om en tilsidesættelse af retten til respekt for privatlivet og af retten til forsvar
Ifølge sagsøgeren opfylder det indgreb i de ved chartrets artikel 7 og artikel 8 i EMRK sikrede rettigheder, som den anfægtede afgørelse indebærer, ingen af de tre betingelser for, at det kan anses for berettiget. Indgrebet er således ikke fastlagt i lovgivningen, det forfølger ikke noget legitimt mål, navnlig idet der ikke foreligger tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at sagsøgeren har overtrådt konkurrencereglerne, og det er ikke nødvendigt i et demokratisk samfund, navnlig henset til den tjekkiske konkurrencemyndigheds undersøgelse og de to verserende retssager.
Endvidere udgør den anfægtede afgørelse et indgreb i de ved chartrets artikel 48 og artikel 6 i EMRK sikrede rettigheder, herunder navnlig sagsøgerens ret til at modtage udførlig underretning om arten af og årsagen til den anklage, der er rejst mod selskabet. For så vidt angår anklagens art er den anfægtede afgørelse således for bredt formuleret, og for så vidt angår årsagen til anklagen indeholder den ikke konkrete oplysninger.
Kommissionen har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.
Det sjette anbringendes første led om en tilsidesættelse af chartrets artikel 7 og artikel 8 i EMRK
Ifølge chartrets artikel 7 har enhver ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation.
I denne forbindelse bestemmer chartrets 52, stk. 1, at enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der endvidere kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
For så vidt angår artikel 8 i EMRK fastsætter chartrets artikel 52, stk. 3, at det »[i] det omfang dette charter indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved [EMRK], har de samme betydning og omfang som i konventionen«.
Hvad angår chartrets artikel 7 er følgende ligeledes anført i forklaringerne til chartret (
EUT 2007, C 303, s. 17
):
»I henhold til [chartrets artikel 52, stk. 3, har denne ret samme betydning og omfang som den tilsvarende ret i [EMRK]. Det følger heraf, at de begrænsninger, der lovligt kan foretages i disse rettigheder, er de samme som dem, der accepteres inden for rammerne af denne artikel 8, hvori det hedder: »[…] 2. Ingen offentlig myndighed må gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindre det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.«.«
For så vidt som det følger af retspraksis, at udøvelsen af de beføjelser til kontrolundersøgelser, som Kommissionen er tildelt i henhold til artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1/2003, hos en virksomhed udgør en åbenbar indgriben i virksomhedens ret til respekt for privatlivets fred, dennes bopæl og dens korrespondance (dom af 6.9.2013, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen,
T-289/11, T-290/11 og T-521/11
,
EU:T:2013:404
, præmis
), skal det således undersøges, om den anfægtede afgørelse opfylder de betingelser, som er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1, og artikel 8, stk. 2, i EMRK.
Ifølge betingelserne skal begrænsningen først og fremmest være fastlagt i lovgivningen. Den omhandlede foranstaltning skal have lovhjemmel (jf. analogt dom af 28.5.2013, Trabelsi m.fl. mod Rådet,
T-187/11
,
EU:T:2013:273
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde følger det af henvisningerne i den anfægtede afgørelse, at den blev vedtaget på grundlag af artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1/2003, der giver Kommissionen kompetence til ved en beslutning at pålægge kontrolundersøgelser, som virksomheder og virksomhedssammenslutninger har pligt til at underkaste sig.
Betingelsen om, at ethvert indgreb i retten til respekt for privatlivet skal være »fastlagt i lovgivningen«, er således opfyldt.
Hvad dernæst angår betingelsen om, at der under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kun kan indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder, følger det af retspraksis, at de beføjelser, som Kommissionen er tildelt ved artikel 20 i forordning nr. 1/2003, har til formål at gøre Kommissionen i stand til at udføre den opgave at sikre overholdelsen af konkurrencereglerne på det indre marked, som den er blevet tildelt ved traktaterne. Hensigten med disse regler er at forhindre, at konkurrencen fordrejes til skade for almenheden, de enkelte virksomheder og forbrugerne. Udøvelsen af de beføjelser, der er tillagt Kommissionen ved forordning nr. 1/2003, bidrager til at opretholde den konkurrenceordning, der er tilsigtet i traktaterne, og som virksomhederne ubetinget er forpligtet til at overholde. Under disse omstændigheder ses det derfor ikke, at forordning nr. 1/2003 ved at give Kommissionen beføjelse til at foretage kontrolundersøgelse uden forudgående underretning indebærer en krænkelse af den ret, som er fastsat ved chartrets artikel 7 og artikel 8 i EMRK (jf. i denne retning dom af 26.6.1980, National Panasonic mod Kommissionen,
136/79
,
EU:C:1980:169
, præmis
).
Henset til analysen af den foreliggende sags øvrige anbringender, som sagsøgeren har henvist til i denne forbindelse, svarer den anfægtede afgørelse, der er vedtaget på grundlag af forordning nr. 1/2003, således til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen.
Hvad endelig angår spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede afgørelse går videre end nødvendigt for at det mål, som er nævnt ovenfor i præmis 173, skal det blot bemærkes, at dette spørgsmål allerede er blevet behandlet i forbindelse med undersøgelsen af det første anbringende. Ved denne vurdering blev det konkluderet, at den anfægtede afgørelse, henset til resultatet af undersøgelsen af det andet og det tredje anbringende, var blevet vedtaget under iagttagelse af proportionalitetsprincippet.
Under disse omstændigheder skal det sjette anbringendes første led om en tilsidesættelse af chartrets artikel 7 og artikel 8 i EMRK forkastes.
Det sjette anbringendes andet led om en tilsidesættelse af chartrets artikel 48 og artikel 6 i EMRK
Ifølge chartrets artikel 48, stk. 2, »[er] [r]espekt for retten til et forsvar sikret enhver, der er anklaget for en lovovertrædelse«.
Hvad angår artikel 6 i EMRK præciseres følgende i forklaringerne til chartret:
»Indholdet af artikel 48 er det samme som artikel 6, stk. 2 og 3[, i EMRK] […]. I henhold til artikel 52, stk. 3, har denne ret samme betydning og omfang som den tilsvarende ret i [EMRK].«
I denne forbindelse skal det bemærkes, at den administrative procedure i henhold til forordning nr. 1/2003, som finder sted i Kommissionen, er underinddelt i to forskellige og successive faser, som hver har sin egen indre logik, nemlig en indledende undersøgelsesfase og en kontradiktorisk fase. Den indledende undersøgelsesfase, hvor Kommissionen udnytter sine undersøgelsesbeføjelser i henhold til forordning nr. 1/2003, og som strækker sig til klagepunktsmeddelelsen, skal gøre det muligt for Kommissionen at indsamle alle de relevante elementer, som bekræfter eller afkræfter en overtrædelse af konkurrencereglerne, og at foretage en første stillingtagen til, hvilken kurs proceduren skal følge. Den kontradiktoriske fase, som strækker sig fra klagepunktsmeddelelsen til vedtagelsen af den endelige beslutning, skal derimod gøre det muligt for Kommissionen endeligt at tage stilling til den kritiserede overtrædelse (jf. dom af 8.7.2008, AC-Treuhand mod Kommissionen,
T-99/04
,
EU:T:2008:256
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For det første har Domstolen for så vidt angår den indledende undersøgelsesfase præciseret, at denne fase som starttidspunkt har den dato, hvor Kommissionen under udøvelse af sin kompetence i henhold til bl.a. artikel 18 og 20 i forordning nr. 1/2003 træffer foranstaltninger, der indebærer kritik for at have begået en overtrædelse og har vigtige følgevirkninger for de mistænkte virksomheders situation. For det andet følger det af Domstolens praksis, at det først er i begyndelsen af den administrative kontradiktoriske fase, gennem klagepunktsmeddelelsen, at den berørte virksomhed bliver underrettet om alle de væsentlige omstændigheder, som Kommissionen lægger til grund på dette trin af proceduren, og at virksomheden har ret til aktindsigt for at sikre en effektiv udøvelse af dens ret til forsvar. Følgelig er det først efter fremsendelsen af klagepunktsmeddelelsen, at den berørte virksomhed fuldt ud kan gøre retten til forsvar gældende. Såfremt de nævnte rettigheder også omfattede perioden forud for afsendelsen af klagepunktsmeddelelsen, ville det svække effektiviteten af Kommissionens undersøgelse, fordi den berørte virksomhed allerede under den indledende undersøgelsesfase ville blive i stand til at fastslå, hvilke oplysninger Kommissionen allerede havde kendskab til, og dermed hvilke oplysninger der stadig kunne holdes skjult for den (jf. dom af 8.7.2008, AC-Treuhand mod Kommissionen,
T-99/04
,
EU:T:2008:256
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Kommissionens undersøgelsesforanstaltninger under den indledende undersøgelsesfase, navnlig kontrolundersøgelser og begæringer om oplysninger i henhold til artikel 18 og 20 i forordning nr. 1/2003, indebærer ganske vist ikke desto mindre i sig selv, at der foreligger en anklage om en overtrædelse, hvilket kan have vigtige følgevirkninger for de mistænkte virksomheders situation (dom af 8.7.2008, AC-Treuhand mod Kommissionen,
T-99/04
,
EU:T:2008:256
, præmis
). Selv om den berørte virksomhed rent formelt ikke er »anklaget« under den indledende undersøgelsesfase, kan iværksættelsen af en undersøgelse af virksomheden, navnlig i form af vedtagelsen af en foranstaltning til undersøgelse af virksomheden generelt, rent materielt ikke adskilles fra det forhold, at der foreligger en mistanke, og følgelig en indirekte anklage, hvilken mistanke ligger til grund for vedtagelsen af denne foranstaltning (dom af 8.7.2008, AC-Treuhand mod Kommissionen,
T-99/04
,
EU:T:2008:256
, præmis
). Det er følgelig væsentligt at undgå, at retten til et forsvar undergraves uopretteligt under denne fase i den administrative procedure, eftersom de undersøgelsesforanstaltninger, der er truffet, kan være afgørende for tilvejebringelse af bevismateriale, der godtgør, at virksomheder har handlet retsstridigt på en sådan måde, at de ifalder ansvar (jf. dom af 8.7.2008, AC-Treuhand mod Kommissionen,
T-99/04
,
EU:T:2008:256
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Heraf følger, at Kommissionen på det tidspunkt, hvor den første foranstaltning vedrørende virksomheden træffes, skal underrette den berørte virksomhed om genstanden for og formålet med den iværksatte undersøgelse. I denne forbindelse skal begrundelsen navnlig gøre det muligt for virksomheden at forstå formålet med og genstanden for undersøgelsen, hvilket indebærer, at de formodede overtrædelser skal præciseres, og i den sammenhæng at virksomheden kan gøres til genstand for kritik i forbindelse med den eventuelle overtrædelse, således at den kan træffe de nødvendige diskulperende foranstaltninger og derved forberede sit forsvar på tidspunktet for den kontradiktoriske fase i den administrative procedure (dom af 8.7.2008, AC-Treuhand mod Kommissionen,
T-99/04
,
EU:T:2008:256
, præmis
)
Henset til undersøgelsen af det andet og det tredje anbringende, hvorved det blev konkluderet, at den anfægtede afgørelse skulle annulleres, for så vidt som den vedrører andre forbindelser end forbindelsen mellem Prag og Ostrava og angår en anden adfærd end den angivelige anvendelse af priser, der er lavere end kostpriserne, skal det imidlertid konstateres, at begrundelsen for den anfægtede afgørelse i øvrigt opfylder de krav, som er fastsat i forordning nr. 1/2003 og retspraksis.
Under disse omstændigheder skal den anfægtede afgørelse, der er et led i den indledende undersøgelsesfase i den administrative procedure, som er fastsat i forordning nr. 1/2003, anses for at være vedtaget under overholdelse af sagsøgerens ret til forsvar.
Det sjette anbringendes andet led om en tilsidesættelse af chartrets artikel 48 og artikel 6 i EMRK skal dermed ligeledes forkastes.
Det sjette anbringende må derfor forkastes.
Det følger af det ovenfor anførte, dels at den anfægtede afgørelse skal annulleres, for så vidt som den vedrører andre forbindelser end forbindelsen mellem Prag og Ostrava og en anden adfærd end den formodede anvendelse af priser, der er lavere end kostpriserne, dels at Europa-Kommissionen i øvrigt frifindes.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 3, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Retten kan dog, hvis dette efter omstændighederne findes begrundet, beslutte, at en part, ud over at bære sine egne omkostninger, skal betale en del af modpartens omkostninger.
For så vidt som den anfægtede afgørelse i det foreliggende tilfælde skal annulleres delvist, bestemmer Retten, at hver part bærer sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):

1)
Kommissionens afgørelse C(2016) 2417 final af 18. april 2016 om en procedure i henhold til artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1/2003, tilstillet České dráhy, a.s. samt alle andre selskaber, der direkte eller indirekte kontrolleres af dette selskab, og som pålægger disse at lade sig underkaste en kontrolundersøgelse (sag AT.40156 – Falcon), annulleres, for så vidt som den vedrører andre forbindelser end forbindelsen mellem Prag og Ostrava og en anden adfærd end den formodede anvendelse af priser, der er lavere end kostpriserne.

2)
I øvrigt frifindes Europa-Kommissionen.

3)
Hver part bærer sine egne omkostninger.

Collins
Barents
Passer
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 20. juni 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tjekkisk.