CELEX: 62021CJ0349
Prejudiciële verwijzing
Telecommunicatiesector
Verwerking van persoonsgegevens en bescherming van de persoonlijke levenssfeer
Richtlijn 2002/58/EG
Artikel 15, lid 1
Beperking van de vertrouwelijkheid van elektronische communicatie
Rechterlijke beslissing waarbij machtiging wordt verleend tot het onderscheppen, opnemen en opslaan van telefoongesprekken van personen die worden verdacht van het plegen van een ernstig, opzettelijk gepleegd strafbaar feit
Praktijk waarbij de beslissing wordt opgesteld volgens een vooraf opgestelde standaardtekst die geen geïndividualiseerde motivering bevat
Artikel 47, tweede alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Motiveringsplicht

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie) (PB 2002, L 201, blz. 37).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een strafprocedure tegen HYA, IP, DD, ZI en SS wegens deelneming aan een criminele organisatie.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Richtlijn 2002/58
Overweging 11 van richtlijn 2002/58 luidt als volgt:
„Deze richtlijn is evenmin [als] richtlijn 95/46/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995, L 281, blz. 31)] van toepassing op vraagstukken met betrekking tot de bescherming van fundamentele rechten en vrijheden in verband met niet onder het gemeenschapsrecht vallende activiteiten. Zij verandert bijgevolg niets aan het bestaande evenwicht tussen het recht van personen op persoonlijke levenssfeer en de mogelijkheid voor de lidstaten om de in artikel 15, lid 1, van deze richtlijn bedoelde maatregelen te nemen, die nodig zijn voor de bescherming van de openbare veiligheid, defensie, staatsveiligheid (met inbegrip van het economisch welzijn van de staat wanneer de activiteit verband houdt met de staatsveiligheid) en de wetshandhaving op strafrechtelijk gebied. Bijgevolg doet deze richtlijn geen afbreuk aan de mogelijkheid voor de lidstaten om wettelijk toegestane interceptie van elektronische communicatie uit te voeren of andere maatregelen vast te stellen, wanneer dat voor een van voornoemde doeleinden noodzakelijk is, mits zij daarbij het [op 4 november 1950 te Rome ondertekende] Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [(hierna: „EVRM”)], zoals geïnterpreteerd in de uitspraken van het Europees Hof voor de rechten van de mens, in acht nemen. Zulke maatregelen dienen passend te zijn voor, en strikt evenredig met, het beoogde doel en noodzakelijk in een democratische samenleving en moeten adequate waarborgen bevatten overeenkomstig het [EVRM].”
Artikel 2, eerste alinea, van deze richtlijn luidt:
„Tenzij anders is bepaald, zijn de definities van richtlijn [95/46] en richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (kaderrichtlijn) [(PB 2002, L 108, blz. 33)] van toepassing.”
Artikel 5, lid 1, van die richtlijn bepaalt:
„De lidstaten garanderen via nationale wetgeving het vertrouwelijke karakter van de communicatie en de daarmee verband houdende verkeersgegevens via openbare communicatienetwerken en via openbare elektronische-communicatiediensten. Zij verbieden met name het afluisteren, aftappen, opslaan of anderszins onderscheppen of controleren van de communicatie en de daarmee verband houdende verkeersgegevens door anderen dan de gebruikers, indien de betrokken gebruikers daarin niet hebben toegestemd, tenzij dat bij wet is toegestaan overeenkomstig artikel 15, lid 1. Dit lid laat de technische opslag die nodig is voor het overbrengen van informatie onverlet, onverminderd het vertrouwelijkheidsbeginsel.”
Artikel 15, lid 1, van deze richtlijn luidt als volgt:
„De lidstaten kunnen wettelijke maatregelen treffen ter beperking van de reikwijdte van de in de artikelen 5 en 6, artikel 8, leden 1, 2, 3 en 4, en artikel 9 van deze richtlijn bedoelde rechten en plichten, indien dat in een democratische samenleving noodzakelijk, redelijk en proportioneel is ter waarborging van de nationale, d.w.z. de staatsveiligheid, de landsverdediging, de openbare veiligheid, of het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten of van onbevoegd gebruik van het elektronische-communicatiesysteem als bedoeld in artikel 13, lid 1, van richtlijn [95/46]. Daartoe kunnen de lidstaten o.a. wetgevingsmaatregelen treffen om gegevens gedurende een beperkte periode te bewaren om de redenen die in dit lid worden genoemd. Alle in dit lid bedoelde maatregelen dienen in overeenstemming te zijn met de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, met inbegrip van de beginselen als bedoeld in artikel 6, leden 1 en 2, [VEU].”

Verordening 2016/679
Artikel 4, punt 2, van verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (PB 2016, L 119, blz. 1) luidt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
2)      ‚verwerking’: een bewerking of een geheel van bewerkingen met betrekking tot persoonsgegevens of een geheel van persoonsgegevens, al dan niet uitgevoerd via geautomatiseerde procedés, zoals het verzamelen, vastleggen, ordenen, structureren, opslaan, bijwerken of wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiden of op andere wijze ter beschikking stellen, aligneren of combineren, afschermen, wissen of vernietigen van gegevens”.
Artikel 94, lid 2, van deze verordening bepaalt:
„Verwijzingen naar de ingetrokken richtlijn [95/46] gelden als verwijzingen naar deze verordening. Verwijzingen naar de groep voor de bescherming van personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens, die bij artikel 29 van richtlijn [95/46] is opgericht, gelden als verwijzingen naar het bij deze verordening opgerichte Europees Comité voor gegevensbescherming.”

Bulgaars recht
Artikel 121, lid 4, van de Bulgaarse grondwet bepaalt dat „gerechtelijke handelingen [...] met redenen [zijn]  omkleed”.
Artikel 34 van de Nakazatelno protsesualen kodeks (wetboek van strafvordering), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „NPK”), bepaalt dat „elke handeling van de rechter [...] een motivering bevat”.
Artikel 172 NPK is als volgt verwoord:
„(1)      De autoriteiten die belast zijn met het vooronderzoek kunnen gebruikmaken van bijzondere inlichtingentechnieken [...] die dienen om de activiteiten van de gecontroleerde personen vast te stellen [...].
(2)      Bijzondere inlichtingentechnieken worden gebruikt wanneer dat noodzakelijk is voor het onderzoek naar ernstige opzettelijk gepleegde strafbare feiten als bedoeld in het eerste hoofdstuk, het tweede hoofdstuk, afdelingen I, II, IV, V, VIII en IX, het derde hoofdstuk, afdeling III, het vijfde hoofdstuk, afdelingen I tot en met VII, het zesde hoofdstuk, afdelingen II tot en met IV, het achtste hoofdstuk, het achtste hoofdstuk ‚a’, het negende hoofdstuk ‚a’, het elfde hoofdstuk, afdelingen I tot en met IV, het twaalfde hoofdstuk, het dertiende hoofdstuk en het veertiende hoofdstuk, alsook voor strafbare feiten als bedoeld in artikel 219, lid 4, tweede hypothese, artikel 220, lid 2, artikel 253, artikel 308, leden 2 en 3 en lid 5, tweede volzin, artikel 321, artikel 321 bis, artikel 356k, artikel 393 en de bijzondere bepalingen van de Nakazatelen kodeks [(wetboek van strafvordering)], wanneer de vaststelling van de omstandigheden in kwestie op geen enkele andere wijze mogelijk is, of buitengewoon moeilijk is.”
Artikel 173 NPK luidt als volgt:
„(1)      Voor het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken tijdens het vooronderzoek dient de openbaar aanklager die het onderzoek leidt vooraf een schriftelijk, met redenen omkleed verzoek in bij de rechtbank. Vóór de indiening van het verzoek stelt hij het administratieve hoofd van het betrokken parket daarvan in kennis.
(2)      Het verzoek omvat:
1.      informatie over het strafbare feit waarvan het onderzoek het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken vereist;
2.      een beschrijving van de ondernomen actie en het resultaat daarvan;
3.      informatie over de personen of ruimten waarop de bijzondere inlichtingentechnieken zullen worden toegepast;
4.      de werkwijzen die moeten worden toegepast;
5.      de duur van het gevraagde gebruik en de redenen waarom deze duur wordt aangevraagd;
6.      de redenen waarom de benodigde gegevens niet op een andere wijze, of slechts uiterst moeizaam kunnen worden verkregen.”
Artikel 174, punten 3 en 4, NPK luidt:
„(3)      Machtigingen tot het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken in procedures die onder de bevoegdheid van de Spetsializiran nakazatelen sad [(bijzondere strafrechter, Bulgarije)] vallen, worden vooraf door de president ervan verleend [...].
(4)      De in de leden 2 en 3 bedoelde autoriteit beslist bij met redenen omklede beschikking [...].”
Artikel 175 NPK is als volgt geformuleerd:
„[...]
(3)      De termijn waarin de bijzondere inlichtingentechnieken kunnen worden toegepast, duurt niet langer dan:
1.      twintig dagen in de gevallen van artikel 12, lid 1, punt 4, van de zakon za spetsialnite razuznavatelni sredstva [(wet inzake de bijzondere inlichtingentechnieken)];
2.      twee maanden in andere gevallen.
(4)      Indien nodig kan de in lid 1 bedoelde termijn overeenkomstig artikel 174 worden verlengd:
1.      met twintig dagen, zonder in totaal zestig dagen te kunnen overschrijden, in de gevallen als bedoeld in lid 3, punt 1;
2.      zonder evenwel een duur van in totaal zes maanden te overschrijden in de gevallen als bedoeld in lid 3, punt 2.”
Artikel 3, lid 1, van de zakon za spetsialnite razuznavatelni sredstva (wet inzake de bijzondere inlichtingentechnieken) van 8 oktober 1997 (DV nr. 95 van 21 oktober 1997, blz. 2), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „ZSRS”), bepaalt:
„De bijzondere inlichtingentechnieken worden, indien nodig, gebruikt om ernstige, opzettelijk gepleegde strafbare feiten als bedoeld in het eerste hoofdstuk, het tweede hoofdstuk, afdelingen I, II, IV, V, VIII en IX, het derde hoofdstuk, afdeling III, het vijfde hoofdstuk, afdelingen I tot en met VII, het zesde hoofdstuk, afdelingen II tot en met IV, het achtste hoofdstuk, het achtste hoofdstuk ‚a’, het negende hoofdstuk ‚a’, het elfde hoofdstuk, afdelingen I tot en met IV, het twaalfde hoofdstuk, het dertiende hoofdstuk en het veertiende hoofdstuk, te voorkomen en op te sporen, alsook voor strafbare feiten als bedoeld in artikel 219, lid 4, tweede hypothese, artikel 220, lid 2, artikel 253, artikel 308, leden 2 en 3 en lid 5, tweede volzin, artikel 321, artikel 321 bis, artikel 356k en artikel 393 uit het bijzondere deel van [het wetboek van strafvordering], wanneer het verzamelen van de nodige informatie geen enkele andere wijze mogelijk is, of buitengewoon moeilijk is.”
Artikel 6 ZSRS bepaalt:
„In geval van afluisteren, door het gebruik van technische middelen, op auditieve wijze of anderszins, worden de [...] telefoongesprekken [...] van de gecontroleerde personen onderschept.”
Artikel 11 ZSRS is als volgt geformuleerd:
„Bij de toepassing van de werkwijzen wordt bewijs gevormd middels [...] een geluidsopname [...] op een fysieke drager.”
Artikel 12, lid 1, punt 1, ZSRS bepaalt:
„Bijzondere inlichtingentechnieken worden gebruikt ten aanzien van personen over wie informatie is verkregen en van wie op goede gronden kan worden vermoed dat zij een of meerdere van de in artikel 3, lid 1, genoemde ernstige, opzettelijke strafbare feiten voorbereiden, plegen of gepleegd hebben.”
Artikel 13, lid 1, ZSRS luidt als volgt:
„Het recht te verzoeken om de inzet van de bijzondere inlichtingentechnieken en om gebruik van de informatie en het bewijsmateriaal die ermee zijn verzameld, behoort, met inachtneming van hun bevoegdheid, toe aan:
1.      het directoraat-generaal ‚nationale politie’, het directoraat-generaal ‚bestrijding van de georganiseerde misdaad’, het directoraat-generaal ‚grenspolitie’, het directoraat ‚binnenlandse veiligheid’, de districtsdirectoraten van het ministerie van Binnenlandse Zaken, de gespecialiseerde directoraten (met uitzondering van het directoraat ‚technische operaties’), territoriale directoraten en territoriale eenheden die onafhankelijk zijn van het staatsagentschap ‚nationale veiligheid’;
2.      diensten op het gebied van ‚militaire inlichtingen’ en ‚militaire politie’ (bij de minister van Defensie);
3.      het staatsagentschap ‚inlichtingen’.”
Artikel 14, lid 1, ZSRS luidt:
„Het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken vereist een met redenen omkleed schriftelijk verzoek van het betrokken administratieve hoofd van de in artikel 13, lid 1, bedoelde autoriteiten, of van de openbaar aanklager die het onderzoek leidt, of, in voorkomend geval, van de autoriteit als bedoeld in artikel 13, lid 3, en in het geval van het directoraat als bedoeld in artikel 13, lid 1, punt 7, van de directeur ervan. Het verzoek bevat [...] de redenen waarom de benodigde informatie niet op een andere wijze, of slechts uiterst moeizaam kan worden verkregen.”
Artikel 15, lid 1, ZSRS bepaalt:
„De hoofden van de in artikel 13, lid 1, bedoelde autoriteiten of de openbaar aanklager die het onderzoek leidt, en, in het geval van het in artikel 13, lid 1, punt 7, bedoelde directoraat, de voorzitter van de Commissie voor de bestrijding van corruptie en voor de inbeslagneming van wederrechtelijk verkregen vermogensbestanddelen, dienen het verzoek in bij de presidenten van de Sofiyski gradski sad [(rechter voor de stad Sofia, Bulgarije)], de bevoegde regionale of militaire rechtbanken, de Spetsializiran nakazatelen sad, of bij een door hen gemachtigde vicepresident, die binnen 48 uur een schriftelijke machtiging tot het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken verlenen of weigeren te verlenen, onder motivering van hun beslissingen.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Tussen 10 april en 15 mei 2017 heeft de Spetsializirana prokuratura (bijzonder openbaar ministerie, Bulgarije) bij de president van de Spetsializiran nakazatelen sad zeven verzoeken ingediend tot machtiging van het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken om de telefoongesprekken van IP, DD, ZI en SS, vier personen die worden verdacht van het plegen van ernstige strafbare feiten, af te luisteren en op te nemen en zelfs te monitoren en te traceren (hierna: „verzoeken tot aftappen van telefoongesprekken”).
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat in elk van deze verzoeken tot aftappen van telefoongesprekken het doel van het verzoek, de naam en het telefoonnummer van de betrokkene, het verband tussen dat nummer en die persoon, het tot dusver verzamelde bewijsmateriaal en de rol die de betrokkene bij de strafbare feiten zou hebben gespeeld, uitgebreid, tot in detail, en met redenen omkleed zijn beschreven. Ook werd specifiek onderbouwd waarom het noodzakelijk was de gevraagde telefoontaps uit te voeren om bewijsmateriaal over de onderzochte criminele activiteit te verzamelen, en om welke redenen en uit welke omstandigheden bleek dat het onmogelijk was om die informatie op een andere wijze te verkrijgen.
De president van de Spetsializiran nakazatelen sad heeft elk van deze verzoeken nog op de dag van indiening ingewilligd en bijgevolg zeven beschikkingen vastgesteld waarbij machtiging werd verleend tot het aftappen van telefoongesprekken (hierna: „machtigingen tot het aftappen van telefoongesprekken”).
Volgens de Spetsializiran nakazatelen sad, de verwijzende rechter, volgen de machtigingen tot het aftappen van telefoongesprekken een vooraf opgestelde standaardtekst die alle mogelijke gevallen waarin machtiging kan worden verleend moet bestrijken, zonder enige verwijzing naar feitelijke en juridische omstandigheden, met uitzondering van de duur waarvoor de machtiging tot het gebruik van de bijzondere inlichtingentechnieken werd verleend.
Meer bepaald wordt in deze machtigingen alleen vermeld dat de hierin vermelde wettelijke bepalingen zijn nageleefd, zonder nadere aanduiding van de autoriteit die om het aftappen van telefoongesprekken heeft verzocht en zonder vermelding van de naam en het telefoonnummer van elke betrokken persoon, van het strafbare feit of de strafbare feiten als bedoeld in artikel 172, lid 2, NPK of artikel 3, lid 1, ZSRS, van de aanwijzingen die laten vermoeden dat een of meer van deze strafbare feiten zijn gepleegd, dan wel van de in artikel 12 ZSRS bedoelde categorieën van personen en ruimten waarvoor machtiging tot het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken is verleend. Bovendien geeft de verwijzende rechter aan dat in deze machtigingen niet is uiteengezet met welke argumenten het bijzonder openbaar ministerie, op basis van artikel 172 NPK en artikel 14 ZSRS, rechtvaardigt dat het onmogelijk is om de gewenste informatie op een andere wijze te verzamelen dan door het aftappen van telefoongesprekken en daarin, in het licht van artikel 175 NPK, evenmin is gespecificeerd of de termijn voor het gebruik van deze technieken voor het eerst wordt vastgesteld of dat het gaat om een verlenging van de termijn en op basis van welke veronderstelling en argumenten deze termijn is vastgesteld.
Op basis van deze machtigingen zijn bepaalde gesprekken van IP, DD, ZI en SS overeenkomstig artikel 11 ZSRS opgenomen en opgeslagen.
Op 19 juni 2020 heeft het bijzonder openbaar ministerie deze vier personen en een vijfde, HYA, beschuldigd van deelname aan een criminele organisatie die er, met het doel zich te verrijken, op was gericht derdelanders de Bulgaarse grenzen over te smokkelen, hen te helpen Bulgarije illegaal binnen te komen en in verband met die activiteiten steekpenningen aan te nemen of te betalen. Onder de verdachten zijn drie beambten van de grenspolitie op de luchthaven van Sofia.
De verwijzende rechter, die de zaak ten gronde behandelt, verklaart dat de inhoud van de opgenomen gesprekken van rechtstreeks belang is om vast te stellen of de tenlasteleggingen tegen IP, DD, ZI en SS gegrond zijn.
Hij legt uit dat hij eerst de procedure die heeft geleid tot de machtigingen tot het aftappen van telefoongesprekken, op geldigheid moet controleren. In dit verband zou kunnen worden overwogen dat het feit dat deze machtigingen zijn opgesteld volgens een vooraf opgestelde standaardtekst die geen geïndividualiseerde motivering bevat, hem niet in staat stelt om in concreto de gronden na te gaan die in aanmerking zijn genomen door de rechter die deze machtigingen heeft verleend.  Omgekeerd kan ook worden overwogen dat de rechter die de machtigingen tot het aftappen van telefoongesprekken heeft verleend, door het verzoek van het bijzonder openbaar ministerie in te willigen, de motivering van deze verzoeken volledig heeft aanvaard en overgenomen.
Zonder eraan te twijfelen dat de nationale regeling inzake het aftappen van telefoongesprekken, zoals die met name voortvloeit uit het bepaalde in de NPK en de ZSRS, in overeenstemming is met artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, vraagt de verwijzende rechter zich af of een nationale praktijk als die welke in het hoofdgeding aan de orde is – volgens welke is voldaan aan de verplichting tot motivering van de rechterlijke beslissing tot machtiging van het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken op een met redenen omkleed verzoek van de strafrechtelijke autoriteiten wanneer in die beslissing, opgesteld volgens een vooraf opgestelde standaardtekst die geen geïndividualiseerde motivering bevat, louter is vermeld dat is voldaan aan de voorschriften van die wetgeving, die in de beslissing wordt genoemd – in overeenstemming is met artikel 15, lid 1, laatste volzin, van die richtlijn, gelezen in het licht van overweging 11 daarvan.
Deze rechter wijst er met name op dat rechterlijke beslissingen zoals de machtigingen tot het aftappen van telefoongesprekken voor de betrokken natuurlijke personen een beperking vormen van de rechten en de vrijheden die worden gewaarborgd door de artikelen 7, 8 en 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Hij betwijfelt ook of een dergelijke praktijk verenigbaar is met het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op effectieve rechterlijke bescherming en het evenredigheidsbeginsel als algemeen beginsel van het Unierecht.
Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, vraagt de verwijzende rechter zich af of het Unierecht zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die aldus wordt uitgelegd dat opnamen van telefoongesprekken waarvoor bij een niet-gemotiveerde rechterlijke beslissing machtiging is verleend, niettemin als bewijs kunnen worden gebruikt in het kader van een strafprocedure.
In die omstandigheden heeft de Spetsializiran nakazatelen sad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Is een praktijk van nationale rechterlijke instanties in strafprocedures op grond waarvan de rechter bij het verlenen van  machtiging tot het onderscheppen, opnemen en opslaan van telefoongesprekken van verdachten, gebruikmaakt van een vooraf opgestelde tekst in algemene bewoordingen, waarin zonder enige individualisering enkel wordt gesteld dat de wettelijke bepalingen in acht zijn genomen, verenigbaar met artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in samenhang met artikel 5, lid 1, en overweging 11 ervan?
2)      Zo nee, is het dan in strijd met het Unierecht dat het nationale recht aldus wordt uitgelegd dat informatie die is verkregen als gevolg van een dergelijke machtiging, kan worden gebruikt om de tenlastelegging te bewijzen?”
Bij brief van 5 augustus 2022 heeft de Sofiyski gradski sad het Hof meegedeeld dat de Spetsializiran nakazatelen sad na een op 27 juli 2022 in werking getreden wetswijziging is ontbonden en dat bepaalde bij deze laatste rechterlijke instantie aanhangig gemaakte strafzaken, met inbegrip van het hoofdgeding, met ingang van die datum aan hem zijn overgedragen.

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag
Vooraf zij eraan herinnerd dat wanneer de lidstaten op grond van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 wettelijke maatregelen uitvoeren die afwijken van het in artikel 5, lid 1, van deze richtlijn neergelegde beginsel van vertrouwelijkheid van elektronische communicatie, de bescherming van de gegevens van de betrokkenen slechts onder deze richtlijn valt voor zover de betrokken maatregelen de aanbieders van dergelijke communicatiediensten verplichtingen opleggen om dergelijke communicatie te verwerken in de zin van artikel 4, punt 2, van verordening 2016/679, dat van toepassing is verklaard bij artikel 2 van richtlijn 2002/58, gelezen in samenhang met artikel 94, lid 2, van deze verordening (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a., C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791, punten 96 en 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Krachtens laatstgenoemde bepalingen omvat het begrip verwerking onder meer het feit dat deze aanbieders toegang verlenen tot communicatie en tot gegevens of deze doorgeven aan de bevoegde autoriteiten (zie in die zin en naar analogie arrest van 6 oktober 2020, Privacy International, C‑623/17, EU:C:2020:790, punten 39‑41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het onderhavige geval staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of de in het hoofdgeding gebruikte bijzondere inlichtingentechnieken, en met name het onderscheppen als bedoeld in artikel 6 ZSRS, tot gevolg hebben gehad dat de betrokken aanbieders dergelijke verwerkingsverplichtingen werden opgelegd, en of het hoofdgeding derhalve binnen de werkingssfeer van richtlijn 2002/58 valt. Gepreciseerd zij dus dat het Hof de eerste vraag slechts zal beantwoorden voor zover het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van deze richtlijn, met name artikel 15, lid 1, ervan, valt.
Gelet op deze voorafgaande verduidelijking moet ervan worden uitgegaan dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale praktijk waarin de rechterlijke beslissingen waarbij – op een met redenen omkleed verzoek van de strafrechtelijke autoriteiten – machtiging wordt verleend tot het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken, worden opgesteld aan de hand van een vooraf opgestelde standaardtekst die geen geïndividualiseerde motivering bevat, maar, naast de geldigheidsduur van die machtigingen, louter aangeeft dat is voldaan aan de voorschriften van die wetgeving, die in die beslissingen worden genoemd.
In artikel 5, lid 1, van deze richtlijn is het beginsel vastgelegd van het vertrouwelijke karakter van de communicatie en de daarmee verband houdende verkeersgegevens via openbare communicatienetwerken en via openbare elektronische-communicatiediensten. Dit beginsel komt tot uiting in het verbod om zonder toestemming van de betrokken gebruikers de communicatie en de daarmee verband houdende verkeersgegevens af te luisteren, af te tappen, op te slaan, of anderszins te onderscheppen of te controleren, behalve in de in artikel 15, lid 1, van die richtlijn bedoelde gevallen.
Zo kunnen de lidstaten volgens laatstgenoemd artikel wettelijke maatregelen treffen ter beperking van de reikwijdte van de in artikel 5 van die richtlijn bedoelde rechten en verplichtingen, onder meer indien dat in een democratische samenleving noodzakelijk, redelijk en proportioneel is voor het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten. Het bepaalt voorts dat al deze wettelijke maatregelen moeten worden genomen in overeenstemming met de algemene beginselen van het Unierecht, met inbegrip van de in het Handvest vastgestelde rechten, vrijheden en beginselen.
In dit verband kunnen de wettelijke maatregelen die de toegang van de bevoegde instanties tot de in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2002/58 bedoelde gegevens regelen, zich er niet toe beperken te eisen dat die toegang beantwoordt aan het doel dat met dezelfde wettelijke maatregelen wordt nagestreefd, maar moeten zij ook de materiële en procedurele voorwaarden voor deze verwerking bepalen [zie in die zin arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens), C‑746/18, EU:C:2021:152, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Dergelijke maatregelen en voorwaarden moeten worden vastgesteld met inachtneming van de algemene beginselen van het Unierecht, waaronder het evenredigheidsbeginsel, en de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, zoals voortvloeit uit artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, dat verwijst naar artikel 6, leden 1 en 2, VEU (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a., C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791, punt 113 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het bijzonder moeten de in punt 42 van het onderhavige arrest bedoelde procedurele voorwaarden worden vastgesteld met eerbiediging van het recht op een eerlijk proces, dat is neergelegd in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, dat, zoals blijkt uit de toelichtingen op dit artikel, overeenkomt met artikel 6, lid 1, EVRM. Dit recht verlangt dat elke rechterlijke beslissing wordt gemotiveerd (zie in die zin arrest van 6 september 2012, Trade Agency, C‑619/10, EU:C:2012:531, punten 52 en 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wanneer een krachtens artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 vastgestelde wettelijke maatregel bepaalt dat het in artikel 5, lid 1, van deze richtlijn neergelegde beginsel van vertrouwelijkheid van elektronische communicatie bij rechterlijke beslissingen kan worden beperkt, verplicht dat artikel 15, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 47, tweede alinea, van het Handvest de lidstaten dus te bepalen dat dergelijke beslissingen met redenen moeten worden omkleed.
Zoals de advocaat-generaal in punt 38 van zijn conclusie heeft opgemerkt, vereist het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op daadwerkelijke rechterlijke toetsing namelijk dat de belanghebbende kennis kan nemen van de gronden van de tegen hem genomen beslissing, hetzij door lezing van die beslissing zelf, hetzij doordat de redenen hem worden meegedeeld, teneinde die belanghebbende de mogelijkheid te bieden zijn rechten onder zo goed mogelijke omstandigheden te verdedigen en met volledige kennis van zaken te beslissen of hij zich tot een bevoegde rechter wendt met het verzoek om de rechtmatigheid van die beslissing te toetsen (zie naar analogie arrest van 24 november 2020, Minister van Buitenlandse Zaken, C‑225/19 en C‑226/19, EU:C:2020:951, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het onderhavige geval blijkt uit de toelichting van de verwijzende rechter dat krachtens de nationale wettelijke maatregelen die zijn vastgesteld op grond van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, in het bijzonder artikel 34 en artikel 174, lid 4, NPK en artikel 15, lid 1, ZSRS, gelezen in samenhang met artikel 121, lid 4, van de grondwet, elke rechterlijke beslissing die ertoe strekt machtiging te verlenen tot het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken moet worden gemotiveerd.
De eerste vraag wordt evenwel niet gesteld ten aanzien van de wettelijke bepalingen van de NPK en de ZSRS, die zijn vastgesteld op grond van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, maar ten aanzien van een nationale rechterlijke praktijk die deze wettelijke bepalingen toepast en waarin beslissingen waarbij het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken worden toegestaan, worden gemotiveerd aan de hand van een vooraf opgestelde standaardtekst die beoogt alle mogelijke gevallen van machtiging te bestrijken en geen geïndividualiseerde motivering bevat. Dergelijke beslissingen worden genomen in een specifieke procedurele context.
Er zij namelijk op gewezen dat de beschikking waarbij machtiging wordt verleend tot het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken naar Bulgaars recht wordt genomen na een procedure die het ten aanzien van een persoon van wie er een gewettigd vermoeden bestaat dat hij ernstige, opzettelijke strafbare feiten voorbereidt, pleegt of heeft gepleegd, mogelijk moet maken op doeltreffende en snelle wijze gegevens te verzamelen die niet met  andere middelen dan de gevraagde bijzondere inlichtingentechnieken, of slechts uiterst moeizaam zouden kunnen worden verkregen.
In het kader van die procedure moeten de autoriteiten die om het gebruik van dergelijke technieken mogen verzoeken, in de zin van artikel 173, leden 1 en 2, NPK en artikel 13, lid 1, ZSRS, overeenkomstig artikel 173, lid 2, NPK en artikel 14, lid 1, punt 7, ZSRS bij de bevoegde rechter schriftelijk een met redenen omkleed en gedetailleerd verzoek indienen waarin een uiteenzetting wordt gegeven van het onderzochte strafbare feit, de in de loop van dat onderzoek genomen maatregelen en de resultaten daarvan, de gegevens ter identificatie van de persoon of de ruimte waarop het verzoek betrekking heeft, de werkwijzen die moeten worden toegepast, de beoogde duur van de controle en de redenen waarom deze duur wordt aangevraagd, alsmede de redenen waarom het gebruik van deze technieken onontbeerlijk is voor het onderzoek.
Uit de wettelijke regeling van deze procedure volgt dat de rechter die machtiging verleent tot het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken zijn beslissing neemt op basis van een met redenen omkleed en gedetailleerd verzoek waarvan hij aan de hand van de, bij wet bepaalde, inhoud moet kunnen nagaan of aan de voorwaarden voor het verlenen van een dergelijke machtiging is voldaan.
Deze praktijk past dus in het kader van wettelijke maatregelen die zijn vastgesteld op grond van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, die voorzien in de mogelijkheid om met redenen omklede rechterlijke beslissingen te nemen die tot gevolg hebben dat het in artikel 5, lid 1, van deze richtlijn neergelegde beginsel van vertrouwelijkheid van elektronische communicatie en verkeersgegevens wordt beperkt. Vanuit dit oogpunt wordt die praktijk geacht de in deze wettelijke maatregelen neergelegde motiveringsplicht na te komen overeenkomstig de vereisten van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, waarnaar verwezen wordt met de vermelding van artikel 6, leden 1 en 2, VEU in artikel 15, lid 1, laatste volzin, van die richtlijn.
Wanneer de bevoegde rechter in het kader van deze procedure de motivering van een gedetailleerd verzoek als bedoeld in punt 50 van dit arrest heeft onderzocht en na afloop van zijn onderzoek van oordeel is dat dit verzoek gerechtvaardigd is, moet dienaangaande worden geoordeeld dat deze rechter, door een vooraf volgens een model opgestelde tekst te ondertekenen waarin staat dat aan de wettelijke vereisten is voldaan, de motivering voor het verzoek heeft bekrachtigd en zich ervan heeft vergewist dat aan de wettelijke vereisten is voldaan.
Zoals de Europese Commissie in haar schriftelijke opmerkingen aangeeft, zou het immers gekunsteld zijn te eisen dat de machtiging tot het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken een specifieke en gedetailleerde motivering bevat, terwijl het verzoek ten aanzien waarvan deze machtiging wordt verleend, overeenkomstig het nationale recht ook al een dergelijke motivering bevat.
Zodra de betrokkene ervan in kennis is gesteld dat ten aanzien van hem bijzondere inlichtingentechnieken zijn toegepast, vereist de in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest neergelegde motiveringsplicht daarentegen dat deze persoon overeenkomstig de in punt 46 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak in staat wordt gesteld te begrijpen waarom het gebruik van die technieken is toegestaan, zodat hij deze machtiging zo nodig dienstig en effectief kan aanvechten. Dit vereiste geldt ook voor elke rechter, zoals met name de strafrechter ten gronde, die afhankelijk van zijn bevoegdheden, ambtshalve of op verzoek van de betrokkene moet nagaan of die machtiging rechtmatig is.
Het staat dus aan de verwijzende rechter om na te gaan of de eerbiediging van deze bepaling van het Handvest en van richtlijn 2002/58 in het kader van de in punt 39 van het onderhavige arrest bedoelde praktijk is gewaarborgd. Daartoe zal hij moeten nagaan of zowel de persoon ten aanzien van wie bijzondere inlichtingentechnieken zijn toegepast als de rechter die is belast met de toetsing van de rechtmatigheid van de machtiging tot gebruik van deze technieken, in staat zijn gesteld de redenen voor die machtiging te begrijpen.
Het staat weliswaar uitsluitend aan de verwijzende rechter om dat na te gaan, maar het Hof kan in zijn uitspraak op een verzoek om een prejudiciële beslissing in voorkomend geval de nationale rechterlijke instantie richtsnoeren voor haar beslissing verstrekken (arrest van 5 mei 2022, Victorinox, C‑179/21, EU:C:2022:353, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangezien de machtiging tot het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken wordt verleend op basis van een met redenen omkleed en gedetailleerd verzoek van de bevoegde nationale autoriteiten, moet in dit verband worden nagegaan of de in punt 56 van het onderhavige arrest bedoelde personen niet alleen recht hebben op toegang tot de machtigingsbeschikking, maar ook tot het verzoek van de autoriteit die om deze machtiging heeft verzocht.
Bovendien is het voor de naleving van de motiveringsplicht van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest van belang dat, zoals de advocaat-generaal in punt 41 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, deze personen door middel van een kruislingse lezing van de machtiging tot gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken en het bijbehorende met redenen omklede verzoek, gemakkelijk en ondubbelzinnig de precieze redenen kunnen begrijpen waarom die machtiging is verleend gelet op de feitelijke en juridische gegevens die het individuele geval dat aan het verzoek ten grondslag ligt kenmerken, net zoals uit een dergelijke kruislingse lezing absoluut de geldigheidsduur van die machtiging moet blijken.
Wanneer in een machtigingsbeschikking, zoals in casu, enkel de geldigheidsduur van de machtiging wordt vermeld en wordt verklaard dat aan de daarin genoemde wettelijke bepalingen is voldaan, is het van essentieel belang dat in het verzoek duidelijk melding wordt gemaakt van alle informatie die nodig is om ervoor te zorgen dat zowel de betrokkene als de rechter die belast is met de toetsing van de rechtmatigheid van de verleende machtiging, in staat is te begrijpen dat de rechter die de machtiging heeft verleend, louter op basis van deze informatie tot de conclusie is gekomen dat aan alle wettelijke vereisten is voldaan door de motivering in het verzoek over te nemen.
Mocht de motivering voor deze machtiging niet gemakkelijk en eenduidig uit een kruislingse lezing van het verzoek en van de daaropvolgende machtiging kunnen worden opgemaakt, dan moet worden vastgesteld dat de motiveringsplicht die voortvloeit uit artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, niet wordt geëerbiedigd.
Hieraan dient te worden toegevoegd dat, overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest, de in het Handvest vervatte rechten dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als de corresponderende, door het EVRM gewaarborgde rechten, hetgeen niet belet dat het Unierecht een ruimere bescherming biedt.
In dit verband blijkt uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dat de vermelding van de motivering, zelfs beknopt, een wezenlijke waarborg vormt tegen misbruik van controle, aangezien alleen met een dergelijke vermelding kan worden verzekerd dat de rechter het verzoek tot machtiging en het verstrekte bewijs naar behoren heeft onderzocht en werkelijk heeft nagegaan of de gevraagde controle een gerechtvaardigde en evenredige inmenging vormt in de uitoefening van het door artikel 8 EVRM gewaarborgde recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven. Het EHRM heeft echter met betrekking tot twee vonnissen van de Spetsializiran nakazatelen sad erkend dat het ontbreken van een geïndividualiseerde motivering niet automatisch kan leiden tot de conclusie dat de rechter die de machtiging heeft verleend het verzoek niet correct heeft onderzocht (zie in die zin EHRM, 11 januari 2022, Ekimdzhiev e.a. tegen Bulgarije, CE:ECHR:2022:0111JUD007007812, §§ 313 en 314 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts moet nog worden gepreciseerd dat het door de verwijzende rechter genoemde arrest van het EHRM van 15 januari 2015, Dragojević tegen Kroatië (CE:ECHR:2015:0115JUD006895511), niet kan afdoen aan de overwegingen in de punten 58 tot en met 61 van het onderhavige arrest. Om tot de conclusie te komen dat artikel 8 EVRM was geschonden, heeft het EHRM in dat arrest van 15 januari 2015 namelijk niet de vraag onderzocht of de betrokkene de door de onderzoeksrechter in aanmerking genomen motivering kon begrijpen door middel van een kruislingse lezing van de machtigingsbeschikking en het verzoek tot controle, maar wel de afzonderlijke vraag of het mogelijk was het ontbreken of de ontoereikendheid van de motivering van de machtigingsbeschikkingen achteraf te verhelpen.
Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale praktijk waarin de rechterlijke beslissingen waarbij op een met redenen omkleed en gedetailleerd verzoek van de strafrechtelijke autoriteiten machtiging wordt verleend tot het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken, worden opgesteld volgens een vooraf opgestelde tekst die geen geïndividualiseerde motivering bevat, maar, naast de geldigheidsduur van die machtiging, louter vermelden dat is voldaan aan de voorschriften van de wetgeving waarnaar die beslissingen verwijzen, mits de precieze redenen waarom de bevoegde rechter heeft geoordeeld dat in het licht van de feitelijke en juridische elementen die het betrokken geval kenmerken aan de wettelijke vereisten was voldaan, gemakkelijk en ondubbelzinnig kunnen worden afgeleid uit een kruislingse lezing van de beslissing en het verzoek tot machtiging, dat na de verlening van de machtiging toegankelijk moet worden gemaakt voor de persoon tegen wie het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken is toegestaan.

Tweede vraag
Gelet op het antwoord op de eerste vraag hoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie), gelezen in het licht van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een nationale praktijk waarin de rechterlijke beslissingen waarbij op een met redenen omkleed en gedetailleerd verzoek van de strafrechtelijke autoriteiten machtiging wordt verleend tot het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken, worden opgesteld volgens een vooraf opgestelde tekst die geen geïndividualiseerde motivering bevat, maar, naast de geldigheidsduur van die machtiging, louter vermelden dat is voldaan aan de voorschriften van de wetgeving waarnaar die beslissingen verwijzen, mits de precieze redenen waarom de bevoegde rechter heeft geoordeeld dat in het licht van de feitelijke en juridische elementen die het betrokken geval kenmerken aan de wettelijke vereisten was voldaan, gemakkelijk en ondubbelzinnig kunnen worden afgeleid uit een kruislingse lezing van de beslissing en het verzoek tot machtiging, dat na de verlening van de machtiging toegankelijk moet worden gemaakt voor de persoon tegen wie het gebruik van bijzondere inlichtingentechnieken is toegestaan.
ondertekeningen
*
Procestaal: Bulgaars.