CELEX: 62020TJ0746
Dumping
Invoer van bepaalde soorten polyvinylalcohol van oorsprong uit China
Definitieve antidumpingrechten
Vrijstelling voor producten die worden ingevoerd voor een specifiek gebruik
Beroep tot nietigverklaring
Scheidbaarheid
Regelgevingshandeling die uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt
Rechtstreekse geraaktheid
Voor beroep vatbare handeling
Ontvankelijkheid
Artikel 9, lid 5, eerste alinea, van verordening (EU) 2016/1036
Recht dat op niet-discriminerende wijze wordt ingesteld
Gelijke behandeling

Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Grünig KG, nietigverklaring van artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening (EU) 2020/1336 van de Commissie van 25 september 2020 tot instelling van definitieve antidumpingrechten op bepaalde soorten polyvinylalcohol van oorsprong uit de Volksrepubliek China (PB 2020, L 315, blz. 1).
I.
Voorgeschiedenis van het geding
Op 25 september 2020 heeft de Europese Commissie uitvoeringsverordening 2020/1336 vastgesteld.
Bij artikel 1, lid 1, van uitvoeringsverordening 2020/1336 heeft de Commissie de in punt 1 hierboven genoemde antidumpingrechten ingesteld.
In artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 heeft de Commissie voorzien in een vrijstelling van die rechten (hierna: „betrokken vrijstelling”). Die bepaling luidt als volgt:
„In lid 1 beschreven producten worden vrijgesteld van het definitieve antidumpingrecht indien zij worden ingevoerd voor de vervaardiging van droge kleefstofmengsels die worden geproduceerd en verkocht in poedervorm voor de kartonindustrie. Deze producten worden onder de in artikel 254 van verordening (EU) nr. 952/2013 bedoelde regeling bijzondere bestemming geplaatst om aan te tonen dat zij uitsluitend voor het bovengenoemde gebruik zijn ingevoerd.”
In punt 6.3.4 („Producenten van kleefstoffen”) van het aan het belang van de Europese Unie gewijde deel van uitvoeringsverordening 2020/1336 zet de Commissie uiteen waarom zij heeft besloten bepaalde soorten polyvinylalcohol (hierna: „PVA”) vrij te stellen van de bij deze verordening ingestelde definitieve antidumpingrechten. Deze vrijstelling, die van toepassing is op producenten van droge kleefstofmengsels, is bedoeld om deze producenten te beschermen tegen de negatieve gevolgen die zij van de instelling van de antidumpingrechten zouden kunnen ondervinden, en daarmee hun belangen veilig te stellen.
Verzoekster is een in Duitsland gevestigde onderneming die PVA importeert en gebruikt voor de vervaardiging van vloeibare kleefstoffen.
II.
Conclusies van partijen
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–        artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 nietig te verklaren;
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–        het beroep te verwerpen;
–        verzoekster te verwijzen in de kosten.
III.
In rechte
De Commissie heeft verschillende middelen van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, zodat moet worden onderzocht of het beroep ontvankelijk is.
A.
Ontvankelijkheid
Voor haar stelling dat het beroep niet-ontvankelijk is, voert de Commissie allereerst drie argumenten aan, namelijk dat artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 niet kan worden gescheiden van de rest van deze verordening, dat deze verordening uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt en dat zij verzoekster rechtstreeks noch individueel raakt.
Vervolgens stelt de Commissie dat verzoekster zich ten bewijze van haar procesbevoegdheid niet kan baseren op het recht op effectieve rechterlijke bescherming.
Voor het geval het Gerecht van oordeel zou zijn dat verzoekster rechtstreeks wordt geraakt door artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336, voert de Commissie tot slot aan dat deze bepaling geen voor beroep vatbare handeling is.
Verzoekster stelt dat haar beroep ontvankelijk is.
1.
Scheidbaarheid van artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336
Volgens vaste rechtspraak van het Hof is gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling van de Unie slechts mogelijk wanneer de onderdelen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling. In dit verband heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat aan dit vereiste van scheidbaarheid niet is voldaan wanneer de gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling tot gevolg zou hebben dat de kern ervan wordt gewijzigd (zie arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Raad, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg veronderstelt de beoordeling van de scheidbaarheid van onderdelen van een Uniehandeling dat de draagwijdte ervan wordt onderzocht om te kunnen uitmaken of de nietigverklaring van die onderdelen de geest en de kern van deze handeling zou wijzigen (zie arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Raad, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu vordert verzoekster enkel nietigverklaring van artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 (zie punt 7 hierboven), dat voorziet in de betrokken vrijstelling.
Daar een dergelijke vrijstelling een uitzondering vormt op de regel dat antidumpingrechten worden ingesteld, kan zij in beginsel worden gescheiden van de verordening waarin deze regel is neergelegd.
In het door de Commissie aangevoerde arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Raad (C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punten 44‑53), heeft het Hof aanwijzingen geformuleerd op basis waarvan kan worden bepaald in welke gevallen een vrijstelling van antidumpingrechten niet scheidbaar is van de verordening waarbij dergelijke rechten worden ingesteld.
De zaak die heeft geleid tot het arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Raad (C‑204/16 P, EU:C:2017:838), betrof uitvoeringsverordening (EU) nr. 1238/2013 van de Raad van 2 december 2013 tot instelling van definitieve antidumpingrechten en tot inning van de voorlopige antidumpingrechten op de invoer van fotovoltaïsche modules van kristallijn silicium en de belangrijkste componenten daarvan (cellen), van oorsprong uit of verzonden uit de Volksrepubliek China (PB 2013, L 325, blz. 1).
Het Hof heeft geoordeeld dat artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1238/2013, waarin was bepaald dat sommige producten die waren  gefactureerd door ondernemingen waarvan de Commissie verbintenissen had aanvaard, waren vrijgesteld van de bij artikel 1 van die verordening ingestelde antidumpingrechten, niet kon worden gescheiden van de overige bepalingen van die verordening en met name van de bepalingen waarbij die rechten werden ingesteld (arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Conseil, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punt 55).
Volgens het Hof was het weliswaar zo dat de instelling van de rechten formeel de regel leek te zijn en de vrijstelling van de rechten als gevolg van een verbintenis de uitzondering, maar vormden de twee betrokken bepalingen in werkelijkheid alternatieve en elkaar aanvullende maatregelen die hetzelfde doel hadden (arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Raad, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punten 44‑53).
Om tot deze slotsom te komen, heeft het Hof zich gebaseerd op een samenstel van aanwijzingen. Het heeft in de eerste plaats vastgesteld dat de maatregel waarbij rechten werden ingesteld en de maatregel die voorzag in een vrijstelling, gericht waren op hetzelfde doel: zowel met de instelling van rechten als met de aanvaarding van verbintenissen werd beoogd de schadelijke gevolgen van de invoer met dumping van fotovoltaïsche modules van kristallijn silicium en de belangrijkste componenten daarvan voor de bedrijfstak van de Unie weg te nemen (arrest van  9 november 2017, SolarWorld/Raad, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punten 44‑48). Het Hof heeft in de tweede plaats opgemerkt dat de twee betrokken bepalingen elkaar aanvulden. Het heeft zich daarbij gebaseerd op de economische consequenties van die bepalingen (arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Raad, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punten 49‑51). In de derde plaats ten slotte heeft het Hof vastgesteld dat de vrijstelling geen uitzonderlijk karakter had. In dit verband heeft het erop gewezen dat de vrijstelling gold voor 70 % van de invoer van de betrokken producten (arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Raad, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punten 52 en 53).
De oplossing die door het Hof is gekozen in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Raad (C‑204/16 P, EU:C:2017:838), is dus gebaseerd op een samenstel van aanwijzingen waaruit valt op te maken dat er sprake is van een bijzondere situatie  waarin dat wat op het eerste gezicht een simpele vrijstelling en dus een uitzondering op een regel lijkt te zijn, in werkelijkheid een onlosmakelijk onderdeel van de bestreden maatregel is en bijgevolg niet daarvan kan worden gescheiden.
Om te bepalen of de betrokken vrijstelling scheidbaar is, moet derhalve worden nagegaan of er in casu dergelijke aanwijzingen zijn.
In de eerste plaats zij eraan  herinnerd dat een bepaling als artikel 1, lid 1, van uitvoeringsverordening 2020/1336, die voorziet in de instelling van antidumpingrechten, de schadelijke gevolgen van de beweerde dumping voor de bedrijfstak van de Unie beoogt weg te nemen (zie in die zin arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Raad, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punt 46).
Volgens artikel 21, lid 1, van verordening (EU) 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie (PB 2016, L 176, blz. 21; hierna: „basisverordening”) mag de Commissie evenwel ter bescherming van de belangen van onder meer de gebruikers van het betrokken product afzien van antidumpingmaatregelen, ook al is vastgesteld dat er sprake is van schadeveroorzakende dumping.
Zoals uit overweging 625 van uitvoeringsverordening 2020/1336 blijkt, is de betrokken vrijstelling, die is ingevoerd op grond van artikel 21 van de basisverordening, bedoeld om bepaalde gebruikers van PVA, namelijk producenten van droge kleefstofmengsels, te beschermen tegen de negatieve gevolgen die zij van de instelling van de antidumpingrechten zouden kunnen ondervinden, en daarmee hun belangen veilig te stellen.
Het doel van de betrokken vrijstelling verschilt dus van het in punt 25 hierboven vermelde doel dat wordt beoogd met artikel 1, lid 1, van uitvoeringsverordening 2020/1336, terwijl in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Raad (C‑204/16 P, EU:C:2017:838), de instelling van de antidumpingrechten en de vrijstelling van die rechten hetzelfde doel hadden (zie punt 22 hierboven).
In de tweede plaats had in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Raad (C‑204/16 P, EU:C:2017:838), de Raad van de Europese Unie, die de bestreden verordening had vastgesteld, handelsbeschermingsmaatregelen ingesteld die een geheel of een „pakket” vormden. Het ging daarbij om twee verschillende en elkaar aanvullende maatregelen, waarvan de ene bestond in de instelling van antidumpingrechten en de andere in de vrijstelling van die rechten voor ondernemingen waarvan de Commissie verbintenissen had aanvaard (arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Raad, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punt 44).
In casu vormt de betrokken vrijstelling daarentegen geen aanvulling op de instelling van de antidumpingrechten, maar is zij accessoir ten opzichte van die instelling.
Dat accessoire karakter blijkt uit de plaats van de aan de betrokken vrijstelling gewijde overwegingen in de motivering van uitvoeringsverordening 2020/1336. Die overwegingen zijn uitsluitend opgenomen in het deel van deze verordening dat is gewijd aan het belang van de producenten van kleefstoffen en aan de negatieve gevolgen die deze producenten van de instelling van de antidumpingrechten zouden kunnen ondervinden. De Commissie heeft de betrokken vrijstelling dus uitsluitend gemotiveerd in het aan deze vrijstelling gewijde deel van uitvoeringsverordening 2020/1336, wat een aanwijzing vormt voor het accessoire karakter dat zij aan de vrijstelling toekent.
In de derde plaats staat in overweging 628 van uitvoeringsverordening 2020/1336 te lezen dat de betrokken vrijstelling „bij wijze van uitzondering” wordt verleend en dat de regeling „strikt beperkt [is] tot droge kleefstofmengsels en [...] in geen geval andere producten (bijvoorbeeld vloeibare kleefstoffen) [bestrijkt] die door kleefstoffenproducenten worden geproduceerd”.
In dit verband heeft de Commissie in overweging 627 van uitvoeringsverordening 2020/1336 in het kader van haar onderzoek naar het effect van de toepassing van de betrokken vrijstelling zelf opgemerkt dat het marktaandeel van kleefstoffen 17 % van het verbruik in de Unie vertegenwoordigde en dat de enige producent van droge kleefstofmengsels die zich kenbaar had gemaakt, slechts 4 % van dit marktaandeel voor zijn rekening nam.
De vrijstelling die aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Conseil (C‑204/16 P, EU:C:2017:838), had daarentegen geen uitzonderlijk karakter, daar zij van toepassing was op 70 % van de invoer van de betrokken producten (zie punt 22 hierboven).
Uit hetgeen in de punten 25 tot en met 34 hierboven is overwogen volgt dat geen van de in punt 22 hierboven genoemde aanwijzingen die door het Hof in aanmerking zijn genomen in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Raad (C‑204/16 P, EU:C:2017:838), in casu aanwezig is.
Het dossier bevat bovendien geen enkele andere aanwijzing op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat de betrokken vrijstelling geen uitzondering vormt op de regel die voorziet in de instelling van antidumpingrechten, maar het karakter heeft van een alternatieve en aanvullende maatregel ten opzichte van die regel, waarmee hetzelfde doel wordt beoogd (zie punt 21 hierboven).
Hieruit volgt dat de betrokken vrijstelling kan worden gescheiden van de regel die voorziet in de instelling van antidumpingrechten.
Hieraan moet worden toegevoegd dat artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 niet alleen in zijn eerste zin de betrokken vrijstelling invoert, maar bovendien in zijn tweede zin (zie punt 4 hierboven) bepaalt dat de van antidumpingrechten vrijgestelde PVA wordt geplaatst onder de regeling bijzondere bestemming als bedoeld in artikel 254 van verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB 2013, L 269, blz. 1), om aan te tonen dat hij uitsluitend voor het in punt 4 hierboven genoemde gebruik wordt ingevoerd.
Laatstgenoemde bepaling heeft enkel tot doel om de douaneregeling aan te wijzen waaronder de voor de betrokken vrijstelling in aanmerking komende PVA wordt geplaatst.
Aangezien de betrokken vrijstelling, waarvan het beginsel is neergelegd in de eerste zin van artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336, kan worden gescheiden van de rest van deze verordening, ontleent de in de tweede zin van deze bepaling neergelegde regel waarmee alleen maar duidelijk wordt gemaakt welke douaneregeling van toepassing is op de producten waarvoor die vrijstelling geldt, zijn scheidbare karakter aan die vrijstelling.
Bijgevolg kan artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336, gelet op de conclusie in punt 37 hierboven, in zijn geheel worden gescheiden van de overige bepalingen van deze verordening.
Gelet op de voorgaande overwegingen kan aan de conclusie dat artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 scheidbaar is, niet worden afgedaan door de overige argumenten die de Commissie heeft aangevoerd. Die argumenten betreffen ten eerste het feit dat een en hetzelfde artikel van uitvoeringsverordening 2020/1336 zowel voorziet in de instelling van de antidumpingrechten als in de vrijstelling van die rechten, ten tweede het zeldzame karakter van een vrijstelling als de betrokken vrijstelling, ten derde de gedetailleerde motivering van de betrokken vrijstelling, ten vierde het aantal opmerkingen dat door marktdeelnemers is ingediend tijdens het onderzoek van die vrijstelling,  ten vijfde de aanzienlijke economische gevolgen die de nietigverklaring van de vrijstelling zou hebben voor Cordial, de producent van droge kleefstofmengsels wiens situatie de Commissie in uitvoeringsverordening 2020/1336 in aanmerking heeft genomen, en voor de afnemers van Cordial, en ten zesde de druk die de Commissie heeft uitgeoefend om deze verordening ondanks de terughoudendheid van sommige lidstaten vast te stellen.
Het door de Commissie aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid moet dus worden afgewezen.
2.
Ontvankelijkheidsvoorwaarden van
artikel 263
, vierde alinea, VWEU
Er zij aan herinnerd dat artikel 263, vierde alinea, VWEU twee gevallen noemt waarin een natuurlijke of rechtspersoon bevoegd is om beroep in te stellen tegen een handeling die niet tot hem gericht is. Om te beginnen kan hij een dergelijk beroep instellen indien deze handeling hem rechtstreeks en individueel raakt. Voorts kan hij beroep instellen tegen een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, indien deze hem rechtstreeks raakt (arresten van 19 december 2013, Telefónica/Commissie, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punt 19, en 18 oktober 2018, Internacional de Productos Metálicos/Commissie, C‑145/17 P, EU:C:2018:839, punt 32).
De in artikel 263, vierde alinea, VWEU geformuleerde ontvankelijkheidsvoorwaarden moeten worden uitgelegd in het licht van het grondrecht op effectieve rechterlijke bescherming, zoals neergelegd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zonder evenwel deze uitdrukkelijk door het VWEU gestelde voorwaarden onwerkzaam te maken (zie arrest van 3 december 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo e.a. C‑461/18 P, EU:C:2020:979, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu is verzoekster niet de adressaat van uitvoeringsverordening 2020/1336. Zij heeft dus slechts procesbevoegdheid indien zij onder een van de in punt 44 hierboven genoemde gevallen valt.
De ontvankelijkheid van het onderhavige beroep moet worden onderzocht in het licht van het tweede in punt 44 hierboven genoemde geval.
Ten eerste moet worden nagegaan of uitvoeringsverordening 2020/1336 een regelgevingshandeling is, ten tweede of zij al dan niet uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, en ten derde of zij rechtstreeks gevolgen heeft voor verzoeksters situatie.
a)
Bestaan van een regelgevingshandeling

Volgens de rechtspraak zijn regelgevingshandelingen handelingen van algemene strekking, met uitzondering van wetgevingshandelingen (arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 61, en beschikking van 28 oktober 2020, Sarantos e.a./Parlement en Raad, C‑84/20 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:871, punt 29).
Achtereenvolgens moet worden nagegaan of artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 een algemene strekking heeft, en of deze verordening geen wetgevingshandeling is.
In de eerste plaats volgt uit de bewoordingen van artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 dat deze bepaling een algemene strekking heeft, aangezien zij van toepassing is op objectief bepaalde situaties en rechtsgevolgen heeft voor een op algemene en abstracte wijze aangewezen categorie van personen (zie punt 4 hierboven).
De algemene strekking van artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 wordt bevestigd door de motivering van deze verordening, waarvan overweging 630 luidt als volgt:
„In dit verband heeft de Commissie verduidelijkt dat de [betrokken vrijstelling] niet [specifiek geldt voor Cordial], maar op non-discriminatoire basis op alle producenten van droge kleefstofmengsels van toepassing is. [...]”
In de tweede plaats blijkt uit de overwegingen 672 en 673 van  uitvoeringsverordening 2020/1336 dat de Commissie deze verordening heeft vastgesteld nadat zij de ontwerpverordening had voorgelegd aan het comité van beroep overeenkomstig artikel 5, lid 5, van verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren (PB 2011, L 55, blz. 13).
Uit hetgeen in de punten 49 tot en met 53 hierboven is overwogen volgt dat uitvoeringsverordening 2020/1336 geen wetgevingshandeling is, daar zij noch volgens de gewone wetgevingsprocedure noch volgens een bijzondere wetgevingsprocedure in de zin van artikel 289, leden 1  en 2, VWEU is vastgesteld (zie in die zin beschikkingen van 5 februari 2013, BSI/Raad, T‑551/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:60, punt 43, en 14 september 2021, Far Polymers e.a./Commissie, T‑722/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:598, punt 55).
Aangezien aan de twee in de punten 49 en 50 hierboven genoemde voorwaarden is voldaan, moet worden vastgesteld dat uitvoeringsverordening 2020/1336, waarvan artikel 1, lid 4, voorziet in de betrokken vrijstelling, het karakter heeft van een regelgevingshandeling. Deze kwalificatie wordt overigens door de Commissie niet betwist.  Derhalve moet worden onderzocht of die vrijstelling al dan niet uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.
b)
Ontbreken van uitvoeringsmaatregelen
De woorden „die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen” in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU moeten worden uitgelegd in het licht van het doel van deze bepaling, die, zoals uit de ontstaansgeschiedenis ervan blijkt, beoogt te vermijden dat een particulier gedwongen is om het recht te schenden teneinde toegang tot de rechter te krijgen. Wanneer een regelgevingshandeling rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van een natuurlijke of rechtspersoon, zonder dat daarvoor enige uitvoeringsmaatregel vereist is, loopt die persoon het risico verstoken te blijven van effectieve rechterlijke bescherming indien hij niet rechtstreeks beroep kan instellen bij de Unierechter om de rechtmatigheid van die regelgevingshandeling te betwisten. Bij ontbreken van uitvoeringsmaatregelen zou een natuurlijke of rechtspersoon immers, ook al zou hij door de betrokken handeling rechtstreeks worden geraakt, de bepalingen ervan eerst moeten schenden voordat hij deze handeling door de rechter zou kunnen laten toetsen, door de onrechtmatigheid ervan aan te voeren in het kader van de procedures die voor de nationale rechterlijke instanties tegen hem zouden worden ingesteld (arresten van 19 december 2013, Telefónica/Commissie, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punt 27, en 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 58; hierna: „arrest Montessori”).
Wanneer een regelgevingshandeling daarentegen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, wordt het rechterlijk toezicht op de eerbiediging van de rechtsorde van de Unie verzekerd, ongeacht of deze maatregelen zijn genomen door de Unie of door de lidstaten. Natuurlijke personen of rechtspersonen die wegens de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU een regelgevingshandeling van de Unie niet rechtstreeks voor de Unierechter kunnen aanvechten, kunnen zich tegen de toepassing van deze handeling verweren door beroep in te stellen tegen de uitvoeringsmaatregelen die deze handeling met zich meebrengt (arresten van 19 december 2013, Telefónica/Commissie, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punt 28, en 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 59).
Inzake antidumpingrechten schrijft het bij verordening  nr. 952/2013 ingevoerde douanesysteem voor dat de bij een verordening als uitvoeringsverordening 2020/1336 ingestelde rechten worden geïnd op basis van door de nationale autoriteiten vastgestelde maatregelen, die moet worden aangemerkt als „uitvoeringsmaatregelen” (zie in die zin arresten van 18 oktober 2018, Internacional de Productos Metálicos/Commissie, C‑145/17 P, EU:C:2018:839, punten 59 en 60,  en 19 september 2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, punt 31, en beschikking van 5 februari 2013, BSI/Raad, T‑551/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:60, punten 45‑53).
Bij de beoordeling of een regelgevingshandeling uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, dient echter uitsluitend te worden uitgegaan van het voorwerp van het beroep (arresten van 19 december 2013, Telefónica/Commissie, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punt 31, en 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 61), en indien een verzoekende partij slechts gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling vordert, moeten alleen de uitvoeringsmaatregelen die het betrokken deel van de handeling eventueel met zich meebrengt, in voorkomend geval in aanmerking worden genomen (arrest van 18 oktober 2018, Internacional de Productos Metálicos/Commissie, C‑145/17 P, EU:C:2018:839, punt 53).
In casu wordt alleen artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 aangevochten door verzoekster.
Anders dan de Commissie stelt, mogen de uitvoeringsmaatregelen die artikel 1, lid 1, van uitvoeringsverordening 2020/1336, dat voorziet in de instelling van antidumpingrechten (zie punt 3 hierboven), volgens de in punt 58 hierboven aangehaalde rechtspraak noodzakelijkerwijs impliceert, dus niet in aanmerking worden genomen bij de beoordeling of er in casu uitvoeringsmaatregelen zijn.
Voorts moet voor de vraag of een regelgevingshandeling uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, de positie van de persoon die aanspraak maakt op het recht om beroep in te stellen op grond van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU, in de beschouwing worden betrokken. Het is dus irrelevant of de betrokken handeling uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt voor andere justitiabelen (arresten van 19 december 2013, Telefónica/Commissie, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punt 30, en 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P– C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 61).
Vast staat dat verzoekster, die de door haar ingevoerde PVA uitsluitend gebruikt voor de vervaardiging van vloeibare kleefstoffen, niet voor de betrokken vrijstelling in aanmerking komt.
Zelfs al zou de in artikel 254 van verordening nr. 952/2013 bedoelde regeling bijzondere bestemming, waarnaar artikel 1, lid 4, tweede zin, van de uitvoeringsverordening 2020/1336 verwijst (zie punt 4 hierboven), de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen door de nationale autoriteiten impliceren, dan nog zouden die maatregelen dus niet kunnen worden toegepast op verzoekster.
Hieruit volgt dat het betoog van de Commissie dat Cordial en de overige begunstigden van de betrokken vrijstelling op grond van verordening 952/2013 een vergunning van de douaneautoriteiten moeten verkrijgen om die vrijstelling te kunnen genieten, en dat een dergelijke vrijstelling een maatregel tot uitvoering van artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 is, irrelevant is.
Het is juist dat verzoekster een verzoek tot het verlenen van de betrokken vrijstelling zou kunnen indienen, met als doel om tegen een afwijzend besluit van de douaneautoriteiten beroep te kunnen instellen.
De afwijzing van een door een verzoekende partij bij de nationale autoriteiten ingediend verzoek kan echter niet als een maatregel ter uitvoering van een Uniehandeling worden gezien wanneer kan worden geconcludeerd dat het gekunsteld zou zijn om die partij te verplichten een dergelijk verzoek in te dienen (zie in die zin arrest van 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punten 66 en 67).
Aangezien verzoekster in casu niet voldoet aan de voorwaarden die volgens uitvoeringsverordening 2020/1336 gelden om voor de betrokken vrijstelling in aanmerking te komen, zou het gekunsteld zijn om haar te verplichten de betrokken douaneautoriteiten te verzoeken haar die vrijstelling te verlenen en de handeling waarbij dit verzoek wordt afgewezen, aan te vechten voor een nationale rechter, teneinde deze ertoe te brengen het Hof te vragen of artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 geldig is (zie in die zin arresten van 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punten 65 en 66, en 28 oktober 2020, Associazione GranoSalus/Commissie, C‑313/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:869, punt 41).
Uit hetgeen in de punten 56 tot en met 68 hierboven is overwogen volgt dat de betrokken vrijstelling, anders dan de Commissie stelt, geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt voor verzoekster.
Bij gebreke van uitvoeringsmaatregelen moet de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid worden onderzocht.
c)
Rechtstreekse geraaktheid
Volgens vaste rechtspraak van het Hof is de in artikel 263, vierde alinea, VWEU gestelde voorwaarde dat een natuurlijke of rechtspersoon rechtstreeks wordt geraakt door het besluit waartegen beroep is ingesteld, slechts vervuld indien aan twee cumulatieve criteria is voldaan. Ten eerste moet de bestreden maatregel rechtstreeks gevolgen hebben voor de rechtspositie van de particulier, en ten tweede moet hij  aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laten, omdat die uitvoering zuiver automatisch geschiedt en alleen voortvloeit uit de regelgeving van de Unie zonder dat daarvoor nadere regels hoeven te worden gesteld (arresten van 5 mei 1998, Dreyfus/Commissie, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, punt 43; 13 maart 2008, Commissie/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punt 47, en 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 42).
1)
Tweede criterium: ontbreken van beoordelingsbevoegdheid van degenen tot wie de bestreden maatregel is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast
Opgemerkt moet worden dat het tweede criterium niet relevant is in het geval van een maatregel die, zoals in casu, geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt voor verzoekster (zie in die zin arrest van 7 juli 2015, Federcoopesca e.a./Commissie, T‑312/14, EU:T:2015:472, punten 38‑40).
Hoe dan ook bepaalt artikel 14 van de basisverordening („Algemene bepalingen”) in lid 1:
„Voorlopige of definitieve antidumpingrechten worden bij verordening ingesteld en door de lidstaten geïnd in de vorm, voor het bedrag en met inachtneming van de criteria die in die verordening zijn vermeld. [...]”
Hieruit volgt dat de lidstaten, die met de uitvoering van de antidumpingverordeningen zijn belast, daarbij in beginsel geen enkele beoordelingsbevoegdheid hebben (zie in die zin arresten van 3 december 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo e.a., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, punt 59, en 18 oktober 2016, Crown Equipment (Suzhou) en Crown Gabelstapler/Raad, T‑351/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:616, punt 24].
In casu laat artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336, door te bepalen dat de betrokken vrijstelling uitsluitend wordt verleend indien de betrokken producten worden ingevoerd voor de vervaardiging van droge kleefstofmengsels die worden geproduceerd en verkocht in poedervorm voor de kartonindustrie, de met de uitvoering van deze bepaling belaste nationale douaneautoriteiten geen enkele beoordelingsbevoegdheid.
Met betrekking tot de in artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 opgenomen bepaling dat de PVA onder de in artikel 254 van verordening nr. 952/2013 bedoelde regeling bijzondere bestemming wordt geplaatst, moet worden opgemerkt dat deze bepaling, die enkel tot doel heeft om de douaneregeling aan te wijzen waaronder de voor de betrokken vrijstelling in aanmerking komende PVA wordt geplaatst (zie punt 39 hierboven), om die reden geen afbreuk kan doen aan het zuiver automatische karakter van die vrijstelling. Bovendien laat die bepaling door haar formulering de nationale douaneautoriteiten ook geen beoordelingsbevoegdheid, daar zij de toepassing van de regeling bijzondere bestemming niet afhankelijk stelt van enige andere voorwaarde dan die inzake de voor de PVA geldende vrijstelling.
Hieruit volgt dat is voldaan aan het tweede van de in punt 71 hierboven genoemde criteria, wat overigens door geen der partijen is betwist.
2)
Eerste criterium: rechtstreekse gevolgen voor de rechtspositie van verzoekster
Ter ondersteuning van de ontvankelijkheid van haar beroep voert verzoekster aan dat zij als gebruiker van PVA in concurrentie staat met de begunstigden van de betrokken vrijstelling. Wat de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid betreft, verzoekt zij het Gerecht om in casu de oplossing toe te passen waarvoor het Hof op het gebied van staatssteun heeft gekozen in het arrest van 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873). Zij stelt dat de betrokken vrijstelling haar in een nadelige concurrentiepositie brengt ten opzichte van producenten van droge kleefstofmengsels.
In dit verband blijkt uit vaste rechtspraak dat louter op grond van de omstandigheid dat een handeling van de Unie een marktdeelnemer in een nadelige concurrentiepositie brengt, niet kan worden geoordeeld dat die handeling gevolgen heeft voor de rechtspositie van deze marktdeelnemer en dat hij dus rechtstreeks erdoor wordt geraakt (zie in die zin arresten van 28 april 2015, T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punten 34, 36 en 37; 17 september 2015, Confederazione Cooperative Italiane e.a./Anicav e.a., C‑455/13 P, C‑457/13 P en C‑460/13 P, niet gepubliceerd, EU:C:2015:616, punten 47‑49), en 28 februari 2019, Raad/Growth Energy en Renewable Fuels Association, C‑465/16 P, EU:C:2019:155, punt 81).
In punt 43 van het arrest van 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873), heeft het Hof echter geoordeeld dat een door de Commissie op het gebied van staatssteun vastgesteld besluit dat een marktdeelnemer in een nadelige concurrentiepositie kon brengen omdat het de gevolgen van een voor zijn concurrenten gunstige nationale maatregel liet voortbestaan, kon worden geacht rechtstreeks gevolgen te hebben voor de rechtspositie van die marktdeelnemer.
Zoals volgt uit de punten 43 en 52 van het arrest van 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873), lag aan de door het Hof gekozen oplossing de vaststelling ten grondslag dat de staatssteunregels tot doel hebben de mededinging veilig te stellen en dat de concurrent van een onderneming die door een nationale maatregel wordt begunstigd aan de staatssteunbepalingen van het VWEU het recht ontleent om geen vervalsing van de mededinging door een dergelijke maatregel te hoeven ondergaan.
Inzake antidumping bepaalt artikel 21, lid 1, van de basisverordening het volgende:
„De vaststelling, of het belang van de Unie ingrijpen noodzakelijk maakt, is gebaseerd op een beoordeling van alle onderscheiden belangen van alle betrokkenen, waaronder de binnenlandse producenten, de gebruikers en de consumenten. Een vaststelling op grond van dit artikel wordt slechts gedaan indien alle partijen de gelegenheid hebben gehad hun standpunt overeenkomstig lid 2 kenbaar te maken. Bij dit onderzoek wordt in het bijzonder aandacht besteed aan de noodzaak de handelverstorende gevolgen van schadeveroorzakende dumping weg te nemen en een daadwerkelijke mededinging te herstellen. Maatregelen die op basis van de geconstateerde dumping en schade zijn vastgesteld, mogen niet worden toegepast indien [...] de autoriteiten op grond van de overgelegde gegevens tot de duidelijke conclusie kunnen komen, dat toepassing van deze maatregelen niet in het belang van de Unie is.”
Op grond van die bepaling zijn de autoriteiten van de Unie, in het bijzonder de Commissie, verplicht om vóór het vaststellen van antidumpingmaatregelen na te gaan of een dergelijk ingrijpen in het belang van de Unie is. Wanneer dat niet het geval is, kan de Commissie dus besluiten om geen maatregelen te nemen, ook al is vastgesteld dat er schadeveroorzakende dumping plaatsvindt.
Het is op basis van die bepaling dat de betrokken vrijstelling is ingevoerd (zie overweging 551 van uitvoeringsverordening 2020/1336).
Bij de beoordeling of het in het belang van de Unie is dat maatregelen worden genomen, wordt volgens artikel 21, lid 1, derde zin van de basisverordening „in het bijzonder aandacht besteed aan de noodzaak de handelverstorende gevolgen van schadeveroorzakende dumping weg te nemen en een daadwerkelijke mededinging te herstellen”.
Uit die zin blijkt dat daartoe het belang van de producenten van de bedrijfstak van de Unie bij herstel van hun door de schadelijke dumpingpraktijken verslechterde concurrentiepositie met voorrang in aanmerking wordt genomen.
Volgens artikel 21, lid 1, eerste zin, van de basisverordening is de Commissie echter verplicht om bij haar beoordeling of het in het belang van de Unie is dat antidumpingmaatregelen worden genomen, alle in het geding zijnde belangen te laten meewegen, en zijn het dus niet alleen de belangen van de producenten waarmee zij rekening dient te houden.
Die bepaling maakt derhalve duidelijk dat tot de belangen die moeten worden meegewogen, ook die van de gebruikers van het betrokken product behoren.
De conclusie kan dus niet zijn dat het feit dat artikel 21, lid 1, derde zin, van de basisverordening slechts betrekking heeft op de concurrentiepositie van de producenten van de bedrijfstak van de Unie, uitsluit dat in het kader van de beoordeling van het belang van de Unie rekening wordt gehouden met het belang van de gebruikers van het betrokken product om hun concurrentiepositie niet te zien aangetast in een geval als vermeld in punt 87 hierboven.
Het belang van bepaalde gebruikers van het betrokken product om hun concurrentiepositie beschermd te zien tegen de gevolgen van een eventuele door een dergelijke vrijstelling veroorzaakte verstoring moet integendeel worden geschaard onder het belang van de Unie in de zin van artikel 21, lid 1, van de basisverordening.
Dat er een verband bestaat tussen het belang van de gebruikers van het betrokken product om hun concurrentiepositie beschermd te zien en het belang van de Unie volgt behalve uit de verwijzing naar de belangen van die gebruikers in artikel 21, lid 1, van de basisverordening ook uit de vaststelling dat in deze verordening als algemene doelstelling is geformuleerd dat de mededinging op de interne mark moet worden gewaarborgd, welke doelstelling niet beperkt is tot de concurrentiepositie van de producenten in de Unie.
In dit verband moet worden opgemerkt dat in artikel 21, lid 1, derde zin, van de basisverordening wordt gesproken van een daadwerkelijke mededinging, zonder dat daarbij uitsluitend wordt verwezen naar de concurrentiepositie van de producenten van de bedrijfstak van de Unie en hun specifieke belangen.
Bovendien is in artikel 9, lid 4, tweede alinea, van de basisverordening bepaald dat het bedrag van de definitieve antidumpingrechten niet alleen niet hoger mag zijn dan de dumpingmarge, maar ook het bedrag van de door de bedrijfstak van de Unie geleden schade niet mag overschrijden.
Aldus wordt gewaarborgd dat de producenten van de bedrijfstak van de Unie geen enkel concurrentievoordeel genieten ten opzichte van de exporteurs uit derde landen die zich schuldig maken aan dumping, alsook dat het bedrag van de antidumpingrechten niet hoger is dan strikt noodzakelijk is, waardoor de belangen worden beschermd van de marktdeelnemers die zich verderop in de keten bevinden, met name de gebruikers van het betrokken product.
Hieruit volgt dat de basisverordening niet alleen tot doel heeft de concurrentiepositie van de producenten van de bedrijfstak van de Unie te herstellen, maar ook een daadwerkelijke mededinging op de interne markt beoogt te waarborgen.
De gebruikers van het betrokken product hebben bijgevolg het recht om geen vervalsing van de mededinging door een door de Commissie op grond van de basisverordening vastgestelde handeling te hoeven ondergaan, net zoals de concurrent van een onderneming die staatssteun ontvangt, het recht heeft om geen vervalsing van de mededinging door die steunmaatregel te hoeven ondergaan.
Het bestaan van dat recht impliceert dat een handeling van de Commissie die daaraan afbreuk kan doen, gevolgen heeft voor de rechtspositie van de houder van dat recht en hem dus rechtstreeks raakt.
Wat de in artikel 263, vierde alinea, VWEU geformuleerde voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid betreft, bevindt verzoekster zich dus in een situatie die vergelijkbaar is met die van de verzoekende partij in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873).
Daarentegen vormt de in punt 79 hierboven aangehaalde rechtspraak van het Hof, volgens welke een marktdeelnemer die als gevolg van de vaststelling van een handeling van de Unie in een nadelige concurrentiepositie is gebracht, niet kan worden geacht rechtstreeks door die handeling te worden geraakt, geen beletsel om de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid in casu als vervuld te beschouwen.
Het is juist dat verzoekster, net als de verzoekende partijen in de in punt 79 hierboven vermelde zaken, stelt dat de Commissie een maatregel heeft genomen die wegens de verschillen in behandeling die er het gevolg van zijn, haar concurrentiepositie kan aantasten.
Een verschil met de feiten van de in punt 79 hierboven vermelde zaken is evenwel dat verzoeksters belangen, waaronder haar belang om haar concurrentiepositie beschermd te zien, in aanmerking worden genomen krachtens de basisverordening op grond waarvan de betrokken vrijstelling is ingevoerd.
In de in punt 79 hierboven beschreven zaken werden de belangen van de verzoekende partijen daarentegen niet beschermd door de rechtsregeling die hun concurrenten een voordeel verschafte, aangezien die regeling niet op hen van toepassing was.
Zo werd in het arrest van 28 april 2015, T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie (C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punten 1‑3 en 34), in herinnering gebracht dat het suikeraanbod op de markt van de Unie  enerzijds suiker omvatte die werd geproduceerd tijdens de verwerking van uit de interne productie van de Unie afkomstige suikerbieten, en anderzijds suiker die werd geproduceerd tijdens de raffinage van uit derde landen ingevoerde ruwe rietsuiker, waarbij de chemische samenstelling van het eindproduct in beide gevallen identiek was. De bestreden bepalingen waren bedoeld om het suikeraanbod op de markt van de Unie, waar schaarste heerste, te vergroten. Sommige van die bepalingen verschaften de producenten in de Unie een voordeel door hun de mogelijkheid te bieden een beperkte hoeveelheid suiker en isoglucose boven het nationale productiequotum te produceren en te verkopen. De verzoekende partijen, die geen producenten van suiker en isoglucose waren, maar ondernemingen die ingevoerde rietsuiker raffineerden, vielen niet binnen de werkingssfeer van de betrokken rechtsregeling.
Op vergelijkbare wijze verschaften in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 17 september 2015, Confederazione Cooperative Italiane e.a./Anicav e.a. (C‑455/13 P, C‑457/13 P en C‑460/13 P, niet gepubliceerd, EU:C:2015:616, punten 2‑9, 32 en 48), de bestreden bepalingen een voordeel aan producentenorganisaties in de sector groenten en fruit. De verzoekende partijen, die actief waren in de groenten- en fruitverwerkende industrie en geen groenten‑ en fruitproducenten waren, stelden dat zij werden gediscrimineerd ten opzichte van de producentenorganisaties die zich bezighielden met verwerkingsactiviteiten. Zij vielen echter niet binnen de werkingssfeer van de betrokken rechtsregeling.
Tot slot was in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 28 februari 2019, Raad/Growth Energy en Renewable Fuels Association (C‑465/16 P, EU:C:2019:155, punten 73, 74 en 79‑81), bij de bestreden maatregelen een antidumpingrecht ingesteld op bio-ethanol van oorsprong uit de Verenigde Staten. De verzoekende partij was een Amerikaanse producent van bio‑ethanol. Die producent voerde zijn product niet uit naar de Unie, maar verkocht het aan handelaren‑mengers.  Deze laatsten voerden de door hen onder meer bij de verzoekende partij gekochte bio-ethanol uit, zodat op dit product een antidumpingrecht werd toegepast. De bestreden maatregelen waren vastgesteld op grond van artikel 9, lid 5, van verordening (EG) nr. 1225/2009 van de Raad van 30 november 2009 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (PB 2009, L 343, blz. 51) (thans artikel 9, lid 5, van de basisverordening). Volgens die bepalingen wordt een antidumpingrecht ingesteld op producten die het grondgebied van de Unie binnenkomen. Die bepalingen zijn dus – evenals de gehele bij de basisverordening ingevoerde rechtsregeling, met name artikel 21, lid 1 – niet van toepassing op producenten uit derde landen als zodanig, doch slechts op producenten die hun producten uitvoeren naar de Unie.
In de zaken die hebben geleid tot het arrest van 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873), vielen zowel de verzoekende partij als haar concurrenten binnen de werkingssfeer van het staatssteunrecht, daar zij actief waren op de interne markt. Bovendien had de verzoekende partij op grond van die gemeenschappelijke rechtsregeling recht op bescherming van haar concurrentiepositie (zie punt 81 hierboven). Het bestreden besluit van de Commissie was gebaseerd op die rechtsregeling en voorzag in goedkeuring van een nationale maatregel die binnen die regeling een verschil in behandeling introduceerde waardoor de verzoekende partij in een nadelige concurrentiepositie kon worden gebracht.
Dat is in casu eveneens het geval.
Zoals hierboven is opgemerkt, bepaalt artikel 21, lid 1, van de basisverordening immers dat de vaststelling of het belang van de Unie vereist dat antidumpingrechten worden toegepast, moet berusten op een beoordeling van alle onderscheiden belangen van alle betrokkenen, waaronder de gebruikers van het betrokken product.
Artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 is vastgesteld op grond van artikel 21, lid 1, van de basisverordening, dat ziet op de gebruikers van het betrokken product, dat wil zeggen in dit geval met name op alle producenten van kleefstoffen (zie punt 27 hierboven).
De producenten van vloeibare kleefstoffen vallen dus evenals hun concurrenten, dat wil zeggen de producenten van droge kleefstofmengsels, binnen de werkingssfeer van de basisverordening, bij de toepassing waarvan hun belangen worden meegewogen.
Derhalve moet worden vastgesteld dat de in punt 79 hierboven aangehaalde rechtspraak van het Hof niet in de weg staat aan de conclusie dat de betrokken vrijstelling rechtsgevolgen teweegbrengt voor de situatie van de producenten van vloeibare kleefstoffen, voor zover deze producenten door die vrijstelling in een nadelige concurrentiepositie kunnen worden gebracht.
Voorts is het juist dat in staatssteunzaken de concurrenten van de begunstigden van een nationale maatregel die voorziet in de vrijstelling van een heffing, in beginsel rechtstreeks aan die heffing zijn onderworpen, zoals het geval was in de zaken die hebben geleid tot het arrest van 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punten 6 en 50).
In casu is verzoekster als gebruiker van PVA niet rechtstreeks onderworpen aan de antidumpingrechten, die, zoals blijkt uit artikel 1, lid 1, van uitvoeringsverordening 2020/1336, worden ingesteld op ingevoerde PVA.
Het is echter de bedoeling dat de antidumpingrechten volledig of deels worden doorberekend aan de kopers van het betrokken product in de Unie, in dit geval aan de gebruikers van PVA, en dan met name aan de producenten van vloeibare kleefstoffen.
Artikel 12 van de basisverordening bepaalt namelijk dat de Commissie het onderzoek in de zin van artikel 6 van deze verordening kan heropenen om te beoordelen of de antidumpingrechten effect hebben gehad op de prijzen, wanneer blijkt dat na de instelling van die rechten de wederverkoopprijs of de latere verkoopprijs van het ingevoerde product in de Unie nauwelijks is gewijzigd.
Bovendien heeft de Commissie, daar zij het in casu noodzakelijk heeft geacht om de producenten van PVA die wordt gebruikt voor de vervaardiging van droge kleefstofmengsels, vrij te stellen van antidumpingrechten, gemeend dat zonder een dergelijke vrijstelling de extra kosten in de vorm van de antidumpingrechten volledig of deels ten laste zouden komen van de gebruikers van PVA die dergelijke kleefstofmengsels produceren. Niets in het dossier geeft aanleiding om te veronderstellen dat de situatie van de gebruikers van PVA die vloeibare kleefstoffen produceren, in dit opzicht anders zou zijn.
Zonder dat in aanmerking hoeft te worden genomen dat verzoekster ook een importeur van PVA is (zie punt 6 hierboven), volstaat het dus vast te stellen dat zij als gebruiker van dit product de bij uitvoeringsverordening 2020/1336 ingestelde antidumpingrechten volledig of gedeeltelijk doorberekend zal krijgen.
Uit hetgeen in de punten 112 tot en met 117 hierboven is overwogen volgt dat aan de in punt 111 hierboven getrokken conclusie niet wordt afgedaan door het feit dat verzoekster, als gebruiker van PVA die concurreert met de begunstigden van de betrokken vrijstelling, niet verplicht is om zelf de antidumpingrechten te betalen.
Vervolgens moet worden nagegaan of verzoekster als gevolg van de betrokken vrijstelling in een nadelige concurrentiepositie kan worden gebracht.
In dit verband heeft het Hof in punt 46 van het arrest van 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873), verklaard dat hoewel het niet aan de Unierechter staat om zich in het stadium van de ontvankelijkheid definitief uit te spreken over de concurrentieverhouding tussen een verzoeker en de begunstigden van de nationale maatregelen die worden beoordeeld in een beslissing van de Commissie inzake staatssteun, de rechtstreekse geraaktheid van een dergelijke verzoeker niet kan worden afgeleid uit de enkele mogelijkheid dat er sprake is van een concurrentieverhouding.
Het Hof heeft opgemerkt dat, voor zover de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid vereist dat de bestreden handeling rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de verzoeker, de Unierechter moet nagaan of de verzoeker afdoende heeft uiteengezet waarom het besluit van de Commissie hem in een nadelige concurrentiepositie kan brengen en bijgevolg gevolgen kan hebben voor zijn rechtspositie (arrest van 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 47).
Met betrekking tot de omstandigheden die in die zaken aan de orde waren, heeft het Hof geoordeeld dat de verzoekende partijen, door aan te tonen dat zij op dezelfde markt actief waren als de begunstigden van de betrokken steunregeling, afdoende hadden aangetoond dat het litigieuze besluit hen in een nadelige concurrentiepositie kon brengen en dat dit besluit bijgevolg rechtstreeks gevolgen had voor hun rechtspositie, met name voor hun recht om op die markt geen door de betrokken maatregelen verstoorde concurrentie te ondervinden (arrest van 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 50).
In casu heeft verzoekster gedetailleerd en zonder op dit punt te zijn tegengesproken uiteengezet dat zij actief is op dezelfde productmarkt en dezelfde geografische markt als een van de marktdeelnemers die van de betrokken vrijstelling profiteren. Zij produceert immers vloeibare kleefstoffen op basis van PVA voor de kartonindustrie in de Unie. Verzoekster heeft daaraan toegevoegd dat vloeibare kleefstoffen en droge kleefstofmengsels substitueerbaar zijn en dat de kosten waarmee haar afnemers wegens de antidumpingrechten te maken zouden krijgen, voor hen reden zouden kunnen zijn om zich te gaan bevoorraden bij producenten van droge kleefstofmengsels.
Verzoekster heeft daarmee uiteengezet waarom de betrokken vrijstelling haar in een nadelige concurrentiepositie kon brengen.
Derhalve moet worden vastgesteld dat in casu is voldaan aan het eerste van de in punt 71 hierboven vermelde criteria alsmede aan de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid als geheel.
Uit al hetgeen in de punten 49 tot en met 124 hierboven is overwogen volgt dat aan de drie in artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU geformuleerde en in punt 44 hierboven in herinnering gebrachte voorwaarden is voldaan. Bijgevolg hoeft niet te worden nagegaan of tevens is voldaan aan de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, tweede zinsnede, VWEU.
Derhalve moet het door de Commissie subsidiair aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid (zie punt 12 hierboven) worden onderzocht.
3.
Bestaan van een voor beroep vatbare handeling
Voor het geval het Gerecht zou oordelen dat verzoekster rechtstreeks wordt geraakt door de betrokken vrijstelling, voert de Commissie aan dat het beroep hoe dan ook niet-ontvankelijk is omdat artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 geen voor beroep vatbare handeling vormt, aangezien het de belangen van verzoekster niet aantast door haar rechtspositie aanmerkelijk te wijzigen. Volgens de Commissie zou een eventuele versoepeling van de rechtspraak betreffende de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid die het gevolg zou zijn van de toepassing van de door het Hof in het arrest van 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873), gekozen oplossing op het onderhavige geval, het risico inhouden dat een actio popularis wordt ingevoerd. Om dat te voorkomen, zou van verzoekster ook het bewijs moeten worden verlangd dat haar rechtspositie aanmerkelijk wordt gewijzigd en dat er dus sprake is van een voor beroep vatbare handeling.
Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 tot doel heeft om PVA van oorsprong uit de Volksrepubliek China van de bij artikel 1, lid 1, van deze verordening ingestelde definitieve antidumpingrechten vrij te stellen indien de PVA wordt ingevoerd voor de vervaardiging van droge kleefstofmengsels die worden geproduceerd en verkocht in poedervorm voor de kartonindustrie.
Artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 sorteert dus rechtsgevolgen ten aanzien van derden in de zin van artikel 263, eerste alinea, VWEU.
Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat als handelingen die vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 263 VWEU zijn te beschouwen, maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen welke de belangen van de verzoeker aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 9).
De in punt 131 hierboven aangehaalde rechtspraak is ontwikkeld in het kader van beroepen die door natuurlijke of rechtspersonen bij de rechter van de Unie waren ingesteld tegen handelingen die tot hen waren gericht. Wanneer – zoals in casu – door een niet-geprivilegieerde verzoekende partij beroep tot nietigverklaring van een niet tot haar gerichte handeling wordt ingesteld, valt het vereiste dat de bindende rechtsgevolgen van de bestreden maatregel de belangen van de verzoekende partij aantasten doordat zij haar rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, samen met de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van een dergelijk beroep zoals die golden vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, dat wil zeggen met de voorwaarden die thans zijn neergelegd in artikel 263, vierde alinea, VWEU, met uitzondering van de derde zinsnede van deze alinea (zie in die zin arrest van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punt 38, en beschikking van 15 april 2021, Validity en Center for Independent Living/Commissie, C‑622/20 P, niet gepubliceerd, EU:C:2021:310, punt 39).
Die rechtspraak is derhalve niet van toepassing op natuurlijke of rechtspersonen die geen adressaat zijn van de bestreden handeling en  reeds voldoen aan de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, tweede zinsnede, VWEU, te weten de voorwaarden van rechtstreekse en individuele geraaktheid.
De in punt 131 hierboven aangehaalde rechtspraak is evenmin van toepassing op natuurlijke of rechtspersonen die geen adressaat zijn van de bestreden handeling en reeds voldoen aan de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU.
In de eerste plaats blijkt namelijk uit de voorbereidende werkzaamheden van artikel III-365, lid 4, van het ontwerpverdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa, waarvan de inhoud in identieke bewoordingen is overgenomen in artikel 263, vierde alinea, VWEU, dat de toevoeging van de derde zinsnede aan deze bepaling bedoeld was om de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van door natuurlijke en rechtspersonen ingestelde beroepen tot nietigverklaring te verruimen en dat de enige handelingen van algemene strekking waarvoor een restrictieve aanpak moest worden gehandhaafd, wetgevingshandelingen waren (arrest van 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 26).
Artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU heeft dus tot doel om de voorwaarden te versoepelen voor de ontvankelijkheid van beroepen tot nietigverklaring die door natuurlijke personen en rechtspersonen worden ingesteld tegen alle handelingen van algemene strekking, met uitzondering van wetgevingshandelingen (arrest van 6 november 2018, Montessori C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 27).
De door de opstellers van het VWEU gewenste versoepeling van de ontvankelijkheidsvoorwaarden zou echter worden beperkt indien een verzoeker die voldoet aan alle voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU, een „aanmerkelijke” wijziging van zijn rechtspositie zou moeten aantonen ten bewijze dat is voldaan aan de voorwaarde van het bestaan van een voor beroep vatbare handeling.
In de tweede plaats heeft artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU, zoals uit de ontstaansgeschiedenis ervan blijkt, ook tot doel om te vermijden dat een particulier gedwongen is om het recht te schenden teneinde toegang tot de rechter te krijgen (arresten van 19 december 2013, Telefónica/Commissie, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punt 27, en 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 58).
Indien het onderhavige beroep niet-ontvankelijk werd verklaard op grond dat verzoekster geen aanmerkelijke wijziging van haar rechtspositie heeft aangetoond, zou dit voor verzoekster, mocht zij haar actie willen voortzetten, reden kunnen zijn om bij de bevoegde douaneautoriteiten een verzoek tot het verlenen van de betrokken vrijstelling in te dienen. Zoals in punt 68 hierboven is vastgesteld, zou het gekunsteld zijn om haar daartoe te verplichten.
Gelet op hetgeen in de punten 129 tot en met 139 hierboven is overwogen moet worden vastgesteld dat de Commissie geen middel van niet-ontvankelijkheid kan opwerpen dat is ontleend aan het feit dat artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 voor verzoekster geen bindende rechtsgevolgen in het leven roept die haar belangen aantasten doordat zij haar rechtspositie aanmerkelijk wijzigen.
Het door de Commissie aangevoerde middel dat het onderhavige beroep om die reden niet-ontvankelijk is, moet dus worden afgewezen.
Hieraan moet worden toegevoegd dat het door de Commissie aangevoerde risico van een actio popularis niet is aangetoond. De vaststelling dat verzoekster rechtstreeks wordt geraakt, is in het onderhavige arrest immers beperkt tot de situatie waarin een vrijstelling van antidumpingrechten binnen een op bepaalde gebruikers van het betrokken product toepasselijke rechtsregeling een verschil in behandeling introduceert waardoor een nadelige concurrentiepositie ontstaat (zie punten 110 en 111 hierboven).
Uit al het voorgaande volgt dat het onderhavige beroep ontvankelijk is.
B.
Ten gronde
Bij besluit 94/800/EG van de Raad van 22 december 1994 betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap voor wat betreft de onder haar bevoegdheid vallende aangelegenheden, van de uit de multilaterale handelsbesprekingen in het kader van de Uruguayronde (1986‑1994) voortvloeiende overeenkomsten (PB 1994, L 336, blz. 1), heeft de Raad van de Europese Unie zijn goedkeuring gehecht aan de op 15 april 1994 te Marrakesh ondertekende Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) (hierna: „overeenkomst tot oprichting van de WTO”), alsmede aan de onder meer in bijlage 1A bij deze overeenkomst opgenomen overeenkomsten, waaronder de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel 1994 (PB 1994, L 336, blz. 11) en de Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VI van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel 1994 (PB 1994, L 336, blz. 103; hierna: „antidumpingovereenkomst”).
Verzoekster, die stelt dat artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 in strijd is met artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening, beroept zich in casu tevens op artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst.
Verzoekster brengt in herinnering dat artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening en artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst bepalen dat antidumpingrechten op niet-discriminerende wijze worden ingesteld. De enige toegestane uitzondering geldt volgens haar voor invoer uit bronnen waarvan verbintenissen zijn aanvaard.
Als gevolg van de betrokken vrijstelling zijn er volgens verzoekster dus discriminerende antidumpingrechten ingesteld ten nadele van producenten van vloeibare kleefstoffen, die aan die rechten zijn onderworpen terwijl producenten van droge kleefstofmengsels ervan zijn vrijgesteld.
De betrokken vrijstelling is volgens verzoekster dan ook in strijd met de in punt 145 hierboven vermelde bepalingen.
Verzoekster betoogt voorts dat er maar één Chinese exporteur van PVA van de betrokken vrijstelling kan profiteren, namelijk de enige leverancier van Cordial, de producent van droge kleefstofmengsels wiens situatie de Commissie in uitvoeringsverordening 2020/1336 in aanmerking heeft genomen. Zij stelt daarmee dat de betrokken vrijstelling alle andere Chinese exporteurs van PVA discrimineert.
De Commissie stelt in reactie op de in de punten 145 tot en met 148 hierboven uiteengezette grief ten eerste dat het uit de betrokken vrijstelling voortvloeiende verschil in behandeling niet binnen de werkingssfeer van het in artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening geformuleerde discriminatieverbod valt, ten tweede dat, zelfs indien dit wel het geval was, dat verschil in behandeling geen discriminatie in de zin van die bepaling zou opleveren, en ten derde dat, zelfs indien het bestaan van discriminatie zou worden vastgesteld, deze discriminatie overeenkomstig artikel 21 van de basisverordening objectief gerechtvaardigd zou zijn door het belang van de Unie.
De Commissie betwist ook het bestaan van de in punt 149 hierboven genoemde discriminatie.
Uit hetgeen in de punten 144 tot en met 149 hierboven is overwogen volgt dat verzoeksters enige middel bestaat uit twee grieven, waarvan de eerste betrekking heeft op discriminatie tussen de gebruikers van PVA in de Unie, en de tweede op discriminatie tussen de Chinese exporteurs van PVA.
1.
Discriminatie tussen de gebruikers van PVA
Artikel 9, lid 5, van de basisverordening bepaalt:
„Een antidumpingrecht wordt, op niet-discriminerende wijze, in een passend percentage, ingesteld op producten uit alle bronnen waarvan de invoer met dumping plaatsvindt en schade veroorzaakt, tenzij in verband met die invoer overeenkomstig deze verordening verbintenissen zijn aanvaard.
[...]”
De Commissie stelt dat artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening en met name de uitdrukking „op niet-discriminerende wijze” niet van toepassing zijn op een verschil in behandeling tussen gebruikers van het betrokken product die zijn gevestigd op het grondgebied van het WTO‑lid dat de antidumpingrechten oplegt.
In dit verband moet worden opgemerkt dat verzoekster niet stelt dat het beginsel van gelijke behandeling is geschonden. In het kader van haar grief betreffende discriminatie tussen de gebruikers van PVA beroept zij zich uitsluitend op schending van artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening.
In haar stukken preciseert verzoekster namelijk dat artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening, in tegenstelling tot het algemene beginsel van gelijke behandeling, slechts voorziet in één uitzondering op de instelling van antidumpingrechten, die geldt voor invoer in verband waarmee verbintenissen zijn aanvaard. Zij leidt daaruit af dat elke andere vrijstelling per definitie discriminerend is. Die strikte toepassing van het beginsel van gelijke behandeling is volgens verzoekster overigens zeer specifiek.
Gelet op de afbakening van verzoeksters grief moet worden vastgesteld dat indien, zoals de Commissie stelt, artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening niet van toepassing is op een verschil in behandeling tussen gebruikers van het betrokken product, die grief niet ter zake dienend is. Nagegaan moet dus worden of dit het geval is.
Voor de uitlegging van artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening, en met name voor de afbakening van de werkingssfeer ervan, beroepen partijen zich op artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst en op de uitlegging die aan deze bepaling is gegeven door de organen voor geschillenbeslechting van de WTO.
Artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst luidt als volgt:
„Wordt op een product een antidumpingrecht ingesteld, dan wordt dit recht, op niet-discriminerende basis, per geval geheven op de invoer van dat product uit alle dumping- en schadeveroorzakende bronnen, met uitzondering van die bronnen waarvan prijsverbintenissen in de zin van deze Overeenkomst zijn aanvaard. [...]”
Verzoeksters verwijzing naar artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst moet aldus worden opgevat, dat daarmee wordt beoogd artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening uit te leggen in overeenstemming met die bepaling.
a)
Inaanmerkingneming van de bepalingen van de overeenkomst tot oprichting van de WTO en van de bijlagen bij deze overeenkomst, alsmede van de rapporten van de WTO
‑
organen die een rol spelen bij de beslechting van geschillen
Nagegaan moet worden in hoeverre in de eerste plaats de bepalingen van de overeenkomst tot oprichting van de WTO en van de bijlagen bij deze overeenkomst, en in de tweede plaats de rapporten van de WTO‑organen die een rol spelen bij de beslechting van geschillen, nuttig kunnen zijn voor de uitlegging van een bepaling van afgeleid recht als artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening.
1)
Bepalingen van de overeenkomst tot oprichting van de WTO en van de bijlagen bij deze overeenkomst
Aangaande de invloed die een internationale overeenkomst waarbij de Unie partij is, zoals de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel van 1994, kan hebben op de uitlegging van een bepaling van afgeleid recht, heeft het Hof geoordeeld dat de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten van hogere rang zijn dan de bepalingen van afgeleid Unierecht, zodat deze bepalingen zoveel mogelijk in overeenstemming met die overeenkomsten moeten worden uitgelegd (arresten van 10 september 1996, Commissie/Duitsland, C‑61/94, EU:C:1996:313, punt 52, en 7 juni 2007, Řízení Letového Provozu, C‑335/05, EU:C:2007:321, punt 16).
Alvorens te onderzoeken of een dergelijke conforme uitlegging in casu mogelijk is, dient allereerst in herinnering te worden gebracht dat de bepalingen van de basisverordening, voor zover zij overeenkomen met bepalingen van de antidumpingovereenkomst, zoveel mogelijk moeten worden uitgelegd in het licht van de overeenkomstige bepalingen van deze overeenkomst (zie arrest van 14 juli 2021, Interpipe Niko Tube en Interpipe Nizhnedneprovsky Tube Rolling Plant/Commissie, T‑716/19, EU:T:2021:457, punt 98 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangezien de bewoordingen van artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst vrijwel identiek zijn aan die van artikel 9, lid 5, van de basisverordening, komt de bepaling van de basisverordening overeen met die van die overeenkomst.
In dit verband is geoordeeld dat artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst dezelfde werkingssfeer heeft als artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening, voor zover het verbiedt bij de invordering van op een product toegepaste antidumpingrechten te discrimineren naargelang van de oorsprong van de betrokken import (zie naar analogie arrest van 17 december 2008, HEG en Graphite India/Raad, T‑462/04, EU:T:2008:586, punt 39).
Bijgevolg moet artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening zoveel mogelijk worden uitgelegd in overeenstemming met artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst.
Hieraan moet worden toegevoegd dat uit het feit dat volgens de in punt 162 hierboven aangehaalde rechtspraak van het Hof een bepaling van afgeleid recht „zoveel mogelijk” moet worden uitgelegd in overeenstemming met een internationale overeenkomst, blijkt dat deze rechtspraak niet kan worden toegepast ten aanzien van een bepaling waarvan de betekenis duidelijk en ondubbelzinnig is en die dus geen uitlegging behoeft. Indien die rechtspraak in een dergelijk geval van toepassing was, zou het beginsel van conforme uitlegging van bepalingen van afgeleid Unierecht immers als grondslag dienen voor een uitlegging contra legem van de betrokken bepaling, wat onaanvaardbaar is (zie naar analogie arrest van  13 juli 2018, Confédération nationale du Crédit mutuel/ECB, T‑751/16, EU:T:2018:475, punt 34). Wanneer de betekenis van de betrokken bepaling van afgeleid recht niet ondubbelzinnig is, is om dezelfde reden een conforme uitlegging uitgesloten wanneer alle mogelijke uitleggingen van die bepaling in strijd zijn met de bepaling van hogere rang.
Wanneer de betekenis van de bepaling van afgeleid ondubbelzinnig is en in strijd met de strekking van de in de internationale overeenkomst opgenomen regel van hogere rang, kan die bepaling dus niet in overeenstemming met die regel worden uitgelegd.
In casu is aan geen van die twee criteria voldaan.
Om te beginnen is de uitdrukking „op niet-discriminerende wijze” in artikel 9, lid 5, van de basisverordening voor meerdere uitleggingen vatbaar.
Bovendien kan artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening, dat vergelijkbaar is met artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst, niet worden geacht met deze bepaling in strijd te zijn.
Om vast te stellen wat de strekking is van de uitdrukking „op niet-discriminerende wijze” in artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening, moet deze uitdrukking dus worden uitgelegd in overeenstemming met de uitdrukking „op niet-discriminerende basis” in artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst.
Voorts kunnen in het kader van de voorafgaande uitlegging van die laatste bepaling andere relevante bepalingen van de overeenkomst tot oprichting van de WTO en van de bijlagen bij deze overeenkomst in aanmerking worden genomen. Bij de uitlegging van een internationaal verdrag moet immers rekening worden gehouden met de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van het voorwerp en het doel van het verdrag (zie in die zin arrest van 11 juli 2018, Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, punt 67), zoals is bepaald in het op de uitlegging van internationale verdragen betrekking hebbende artikel 31, lid 1, van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 (Recueil des traités des Nations unies, deel 1155, blz. 331), dat deel uitmaakt van de rechtsorde van de Unie (arrest van 25 februari 2010, Brita, C‑386/08, EU:C:2010:91, punt 42) en in aanmerking wordt genomen door de beroepsinstantie van de WTO [rapport van 20 mei 1996 met betrekking tot het geschil „Verenigde Staten – Normen voor geherformuleerde en conventionele benzine  (WT/DS 2/AB/R)”].
2)
Rapporten van de WTO
‑
organen die een rol spelen bij de beslechting van geschillen
Het Hof heeft reeds geoordeeld dat het algemene internationaalrechtelijke beginsel van de naleving van verdragsrechtelijke verplichtingen (pacta sunt servanda), dat is neergelegd in artikel 26 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, impliceert dat de Unierechter bij de uitlegging en de toepassing van de antidumpingovereenkomst rekening moet houden met de uitlegging die aan verschillende bepalingen van deze overeenkomst is gegeven door de WTO‑organen die een rol spelen bij de  beslechting van geschillen (zie in die zin arrest van 20 januari 2022, Commissie/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zo heeft het Hof ter ondersteuning van zijn uitlegging van enkele bepalingen van in bijlagen bij de overeenkomst tot oprichting van de WTO opgenomen overeenkomsten reeds gerefereerd aan rapporten van een WTO-panel of van de beroepsinstantie van de WTO (zie arrest van 20 januari 2022, Commissie/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft ook erkend dat voor de uitlegging van het Unierecht kan worden gerefereerd aan de rapporten van de WTO‑organen die een rol spelen bij de beslechting van geschillen (arresten van 10 november 2011, X en X BV, C‑319/10 en C‑320/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:720, punt 46, en 20 januari 2022, Commissie/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, punt 34).
Het Gerecht op zijn beurt heeft geoordeeld dat niets eraan in de weg staat dat het bij de uitlegging van bepalingen van de basisverordening in het licht van bepalingen van de antidumpingovereenkomst refereert aan rapporten van de WTO‑organen die een rol spelen bij de beslechting van geschillen (zie naar analogie arrest van 10 april 2019, Jindal Saw en Jindal Saw Italia/Commissie, T‑300/16, EU:T:2019:235, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit hetgeen in de punten 174 tot en met 177 hierboven is overwogen volgt dat artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening, in het bijzonder de in deze bepaling gebezigde uitdrukking „op niet-discriminerende wijze”, moet worden uitgelegd in overeenstemming met de uitlegging die de organen voor geschillenbeslechting van de WTO hebben gegeven aan artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst.
b)
Vraag of het verbod op het instellen van discriminerende antidumpingrechten geldt ten aanzien van de gebruikers van het betrokken product
In de eerste plaats heeft de beroepsinstantie van de WTO in punt 335 van het rapport van 28 juli 2011 betreffende het geschil „Europese Gemeenschappen – Definitieve antidumpingmaatregelen inzake ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen uit China (WT/DS 397/R)” verklaard dat de antidumpingovereenkomst bepalingen bevat die zijn toegespitst op de producten en op de importeurs, de exporteurs en de producenten. In hetzelfde punt van dat rapport heeft zij gepreciseerd dat in artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst zowel wordt gesproken van de producten als van de leveranciers.
Het is juist dat de beroepsinstantie niet expliciet heeft uitgesloten dat de uitdrukking „op niet-discriminerende basis” in artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst kan worden toegepast ten aanzien van gebruikers van het betrokken product die zijn gevestigd op het grondgebied van het WTO‑lid dat de antidumpingrechten oplegt. Die marktdeelnemers vallen echter niet onder het in een bepaling vastgestelde discriminatieverbod wanneer die bepaling ten eerste niet aan hen refereert en ten tweede is opgenomen in een overeenkomst waarin de producten zelf en andere marktdeelnemers dan de gebruikers van de producten centraal staan.
In de tweede plaats blijkt uit de bewoordingen van artikel 9.2 van de antidumpingovereenkomst dat deze bepaling uitsluitend betrekking heeft op de herkomst van de producten en niet op het gebruik ervan op het grondgebied van het WTO‑lid dat de antidumpingrechten oplegt.
In artikel 9.2 van de antidumpingovereenkomst wordt namelijk gesproken van de leveranciers en van de bronnen van het product, en niet van de gebruikers.
Wat in het bijzonder de bronnen van het product betreft, is in artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst bepaald dat een antidumpingrecht op niet-discriminerende basis wordt geheven op de invoer van het betrokken product „uit alle [...] bronnen”, met uitzondering van „die bronnen” waarvan prijsverbintenissen in de zin van deze overeenkomst zijn aanvaard.
De beroepsinstantie van de WTO heeft in punt 338 van het rapport van 28 juli 2011 betreffende het geschil „Europese Gemeenschappen – Definitieve antidumpingmaatregelen inzake ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen uit China (WT/DS 397/R)” verklaard dat de term „bronnen”, die tweemaal voorkomt in artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst, verwijst naar individuele „exporteurs of producenten” en niet naar een land als geheel. In punt 354 van hetzelfde rapport heeft die instantie gepreciseerd dat „bronnen” synoniem staat voor „leveranciers”. Deze laatste term blijkt in de context van artikel 9.2 van de antidumpingovereenkomst dus verwisselbaar met de termen „exporteurs” of „producenten”.
Zoals verzoekster terecht stelt, heeft de beroepsinstantie van de WTO zich in het betrokken geschil uitgesproken over de vraag of, zoals de Unie betoogde (zie punten 333 en 337 van het rapport), de term „bronnen” in artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst kon verwijzen naar een land als geheel en niet uitsluitend naar individuele exporteurs.
Echter, over welke vraag de beroepsinstantie van de WTO zich ook heeft uitgesproken, zij heeft ervoor gekozen om ter beantwoording van de aan haar voorgelegde vraag de betekenis van de term „bronnen” te verduidelijken, en niets in haar antwoord wijst erop dat deze verduidelijking beperkt bleef tot de beantwoording van de in punt 185 hierboven vermelde vraag.
De door de beroepsinstantie van de WTO gehanteerde definitie van het begrip „bronnen”, waaronder dus producenten, exporteurs of leveranciers vallen, bevestigt dat artikel 9.2 van de antidumpingovereenkomst uitsluitend betrekking heeft op de oorsprong van de producten en niet op het gebruik ervan op het grondgebied van het WTO‑lid dat de antidumpingrechten oplegt. Die definitie biedt derhalve steun aan de conclusie in punt 180 hierboven.
In de derde plaats kan worden opgemerkt dat de artikelen I en III van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel van 1994, die respectievelijk betrekking hebben op „algehele meestbegunstiging” en „nationale behandeling op het gebied van binnenlandse belastingen en regelingen” en aan de basis liggen van het verbod op discriminatie binnen het door de WTO ingevoerde rechtssysteem, gaan over discriminatie tussen „naties” en dus tussen producten van oorsprong uit verschillende leden van de organisatie, en niet over discriminatie tussen producten die afkomstig zijn uit een en hetzelfde lid van de organisatie.
Gelet op alle in de punten 179 tot en met 188 hierboven vermelde gegevens kan artikel 9.2, eerste zin, van de antidumpingovereenkomst niet aldus worden uitgelegd dat de in deze bepaling bedoelde discriminatie ziet op een verschil in behandeling tussen gebruikers van het betrokken product die zijn gevestigd op het grondgebied van het WTO‑lid dat de antidumpingrechten oplegt.
Gelet op hetgeen in de punten 162 tot en met 172 hierboven is overwogen moet de uitdrukking „op niet-discriminerende wijze” in artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening in dezelfde zin worden uitgelegd.
Artikel 9, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening is bijgevolg niet van toepassing op de gebruikers van het betrokken product, zodat verzoekster deze bepaling niet met succes inroepen om bezwaar te maken tegen een verschil in behandeling tussen in de Unie gevestigde gebruikers van het betrokken product.
De onderhavige grief moet dan ook als niet ter zake dienend worden afgewezen.
2.
Discriminatie tussen de verschillende Chinese exporteurs
Verzoekster brengt in herinnering dat Cordial slechts één leverancier van PVA heeft, zoals blijkt uit overweging 618 van de uitvoeringsverordening, en dat die leverancier een Chinese exporteur is.
Aangezien de betrokken vrijstelling uitsluitend geldt voor PVA die bestemd is voor de vervaardiging van droge kleefstofmengsels, die worden geproduceerd door Cordial, wordt de Chinese exporteur volgens verzoekster bevoordeeld ten opzichte van andere Chinese exporteurs van PVA.
In dit verband blijkt uit artikel 1, lid 4, van uitvoeringsverordening 2020/1336 dat deze bepaling, door de betrokken vrijstelling afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de ingevoerde PVA bestemd is voor de vervaardiging van droge kleefstofmengsels die worden geproduceerd en verkocht in poedervorm voor de kartonindustrie, algemene en abstracte voorwaarden vaststelt (zie punt 51 hierboven). De vrijstelling kan dus gelden voor de producten van elke exporteur van PVA die bestemd is om te worden gebruikt voor de vervaardiging van droge kleefstofmengsels (zie punt 52 hierboven). Zij is dus niet voorbehouden aan de leverancier van Cordial.
Bijgevolg komen in beginsel de producten van alle Chinese exporteurs van PVA voor de betrokken vrijstelling in aanmerking.
Verzoekster stelt echter dat in werkelijkheid alleen de Chinese leverancier van Cordial van de betrokken vrijstelling profiteert.
Er zij aan herinnerd dat het Gerecht bij zijn uitlegging van de basisverordening in het licht van de antidumpingovereenkomst kan verwijzen naar de rapporten van de WTO‑organen die een rol spelen bij de beslechting van geschillen (zie punten 174‑178 hierboven).
In punt 7.101 van het rapport van het panel van 7 april 2000 betreffende het geschil „Canada – Octrooibescherming voor farmaceutische producten (WT/DS 114)” wordt verwezen naar het begrip „feitelijke discriminatie”. Gesteld wordt dat feitelijke discriminatie een algemene term is waarmee de juridische conclusie wordt beschreven dat een ogenschijnlijk neutrale maatregel een non‑discriminatiebepaling schendt omdat hij in werkelijkheid leidt tot een nadelig verschil in behandeling.
Het begrip „feitelijke discriminatie” is ook in het Unierecht – zij het dan in verband met staatssteun – reeds gebruikt in het kader van de vaststelling dat een nationale maatregel die weliswaar niet de vorm aannam van een van een algemene belastingregeling afwijkend belastingvoordeel, maar werd gepresenteerd als een algemene belastingregeling die gebaseerd was op algemene criteria, in werkelijkheid leidde tot feitelijke discriminatie tussen ondernemingen die zich in een vergelijkbare situatie bevonden, gelet op het doel van die regeling (arrest van 21 december 2016, Commissie/World Duty Free Group e.a., C‑20/15 P en C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punt 74).
Ten slotte lijkt het begrip „feitelijke discriminatie” op het in het Unierecht vaker gebruikte begrip „indirecte discriminatie” (zie in die zin arresten van 20 oktober 1993, Spotti, C‑272/92, EU:C:1993:848, punten 17 en 18, en 7 mei 1998, Clean Car Autoservice, C‑350/96, EU:C:1998:205, punten 29‑31), dat ook wordt gehanteerd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM, 13 november 2007, D.H. e.a. tegen Tsjechië, CE:ECHR:2007:1113JUD005732500, §§ 193‑195) en verwijst naar elke verkapte vorm van discriminatie die tot hetzelfde resultaat leidt als openlijke discriminatie (arrest van 24 september 1998, Commissie/Frankrijk, C‑35/97, EU:C:1998:431, punten 37 en 38).
Op basis van de gegevens die verzoekster heeft aangevoerd ter onderbouwing van de in punt 197 hierboven weergegeven stelling, moet dus worden nagegaan of de betrokken vrijstelling leidt tot feitelijke of indirecte discriminatie tussen de Chinese exporteurs van PVA.
In de eerste plaats impliceert verzoeksters grief volgens welke de betrokken vrijstelling slechts kan worden toegepast ten aanzien van één Chinese exporteur van PVA, namelijk de leverancier van Cordial, dat moet worden onderzocht of het mogelijk is dat die vrijstelling uitsluitend ten goede komt aan Cordial.
In dit verband moet worden opgemerkt dat het procedé voor de vervaardiging van droge kleefstofmengsels die worden geproduceerd en verkocht in poedervorm voor de kartonindustrie, in overweging 623 van uitvoeringsverordening 2020/1336 als innovatief wordt bestempeld.
Uit het dossier en met name uit de door verzoekster verstrekte gegevens blijkt echter niet dat Cordial de enige producent van droge kleefstofmengsels in de Unie is.
Bovendien geeft niets in het dossier, en met name geen van de door verzoekster aangevoerde gegevens, reden om aan te nemen dat het voor andere marktdeelnemers dan Cordial onmogelijk of bijzonder moeilijk zou zijn om dergelijke producten te vervaardigen. Dienaangaande blijkt uit de stukken van het dossier niet dat er juridische, technische of financiële belemmeringen zijn voor toetreding van een dergelijke marktdeelnemer tot de markt van droge kleefstofmengsels.
Het bestaan van andere producenten van droge kleefstofmengsels of hun toetreding tot de markt van die mengsels kan dus niet worden uitgesloten. Er is echter geen enkele aanwijzing dat andere producenten van droge kleefstofmengsels zich reeds bevoorraden of zich zouden gaan bevoorraden bij de PVA-leverancier van Cordial, en niet bij andere leveranciers, met name bij Chinese exporteurs van PVA. Het valt dus niet uit te sluiten dat andere Chinese exporteurs van PVA dan de leverancier van Cordial van de betrokken vrijstelling kunnen profiteren.
In de tweede plaats staat in de overwegingen 618 en 624 van uitvoeringsverordening 2020/1336 te lezen dat het type PVA dat wordt ingevoerd door Cordial, door deze onderneming specifiek in samenwerking met haar enige leverancier is ontwikkeld, en dat een langetermijnrelatie vereist is opdat een leverancier zich aan de productvereisten van Cordial kan aanpassen.
Het voortduren van een situatie waarin Cordial slechts één leverancier heeft, kan echter worden toegeschreven aan een keuze van de producenten van PVA, met name van de Chinese exporteurs van dit product, en niet aan factoren waarop die producenten geen invloed hebben (zie in die zin arrest van 14 maart 1990, Nashua Corporation e.a./Commissie en Raad, C‑133/87 en C‑150/87, EU:C:1990:115, punten 40 en 41).
Niets in het dossier, en met name geen van de door verzoekster aangevoerde gegevens, geeft namelijk reden om aan te nemen dat andere Chinese exporteurs dan de leverancier van Cordial niet in staat zouden zijn hun productie aan te passen aan de specifieke vraag van deze onderneming als vermeld in punt 208 hierboven.
Het valt derhalve niet uit te sluiten dat andere Chinese exporteurs dan de leverancier van Cordial desgewenst in de bevoorradingsbehoeften van deze onderneming kunnen voorzien.
Bovendien blijkt uit overweging 624 van uitvoeringsverordening 2020/1336 dat Cordial bewijsmateriaal heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij in het verleden heeft geprobeerd PVA te kopen van een Taiwanese producent, maar geen overeenkomst heeft kunnen sluiten omdat die producent zijn product uitsluitend via een handelaar in de Unie verkoopt en niet bereid was zijn product aan te passen aan de vereisten van Cordial.
Dat Cordial haar afhankelijkheid ten opzichte van haar leverancier van PVA heeft willen beperken, blijkt uit overweging 624 van uitvoeringsverordening 2020/1336 en in het bijzonder uit de volgende passage, die door verzoekster niet wordt betwist:
„[Cordial] heeft [...] reeds geprobeerd nieuwe partnerschappen aan te gaan, maar kon vanwege haar geringe omvang geen langetermijnrelatie met alternatieve leveranciers tot stand brengen [...]. De onderneming heeft bewijsmateriaal overgelegd waaruit blijkt dat zij in het verleden inderdaad heeft geprobeerd PVA van een Taiwanese producent te kopen, maar geen overeenkomst kon sluiten omdat die producent uitsluitend via een handelaar in de [Unie] verkoopt en niet bereid was zijn producten aan de vereisten van Cordial aan te passen.”
Uit deze overweging volgt dat Cordial geneigd zou zijn om in zee te gaan met andere – met name Chinese – exporteurs van PVA die dit product aan haar zouden willen leveren.
Daarmee is ook de conclusie in punt 211 hierboven bevestigd dat andere Chinese exporteurs dan de leverancier van Cordial desgewenst in de bevoorradingsbehoeften van deze onderneming zouden kunnen voorzien.
Uit hetgeen in de punten 203 tot en met 215 hierboven is overwogen volgt dat het bestaan van belemmeringen die feitelijk uitsluiten dat de betrokken vrijstelling wordt toegepast ten aanzien van andere Chinese exporteurs van PVA dan de leverancier van Cordial, niet is aangetoond.
Bijgevolg is niet aangetoond dat er sprake is van een verschil in behandeling dat nadelig uitwerkt voor andere Chinese exporteurs van PVA dan de leverancier van Cordial.  Bij gebreke van een dergelijk verschil in behandeling kan eventuele feitelijke discriminatie niet bewezen worden geacht (zie in die zin arrest van 23 oktober 2003, Changzhou Hailong Electronics & Light Fixtures en Zhejiang Yankon/Raadl, T‑255/01, EU:T:2003:282, punt 61).
Uit al het voorgaande volgt dat de tweede grief en daarmee ook het middel in zijn geheel moeten worden afgewezen.
Het beroep moet dus worden verworpen.
IV.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Zevende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
Grünig KG wordt verwezen in de kosten.
da Silva Passos
Valančius
Reine
Truchot

Sampol Pucurull
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 21 december 2022.
Ondertekeningen
*
Procestaal: Frans.