CELEX: 62018CJ0059
Beroep tot nietigverklaring
Institutioneel recht
Organen en instanties van de Europese Unie
Europees Geneesmiddelenbureau (EMA)
Bevoegdheid om de plaats van de zetel te bepalen
Artikel 341 VWEU
Werkingssfeer
Besluit dat door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten is genomen in de marge van een bijeenkomst van de Raad
Bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 263 VWEU
Auteur en rechtskarakter van de handeling
Geen bindende gevolgen in de rechtsorde van de Unie

Met hun beroepen verzoeken de Italiaanse Republiek (C‑59/18) en de Comune di Milano (gemeente Milaan, Italië) (C‑182/18) om nietigverklaring van het besluit dat is vastgesteld in de marge van de 3579e zitting van de Raad „Algemene Zaken” van 20 november 2017, voor zover de stad Amsterdam (Nederland) daarbij is aangewezen als nieuwe zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) (hierna: „bestreden besluit”).
Toepasselijke bepalingen
Op 12 december 1992 hebben de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in onderlinge overeenstemming, op basis van artikel 216 van het EEG-Verdrag, artikel 77 van het EGKS-Verdrag en artikel 189 van het EGA-Verdrag, het besluit inzake de vaststelling van de zetels van de instellingen en van bepaalde organisaties en diensten van de Europese Gemeenschappen (
PB 1992, C 341, blz. 1
; hierna: „besluit van Edinburgh”) vastgesteld.
In artikel 1 van het besluit van Edinburgh werden de respectieve zetels van het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie, het Hof van Justitie van de Europese Unie, het Europees Economisch en Sociaal Comité, de Europese Rekenkamer en de Europese Investeringsbank vastgesteld.
Artikel 2 van dit besluit bepaalt:
„Over de zetel van andere, ingestelde of in te stellen organisaties en diensten wordt tijdens een volgende Europese Raad door de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten in onderlinge overeenstemming een besluit genomen; daarbij wordt rekening gehouden met de voordelen van bovenstaande bepalingen voor de lidstaten en de nodige voorrang gegeven aan lidstaten waar momenteel geen instellingen van de Gemeenschappen gevestigd zijn.”
Volgens artikel 341 VWEU wordt de „zetel van de instellingen der Unie […] in onderlinge overeenstemming door de regeringen der lidstaten vastgesteld”.
Het aan het VEU, het VWEU en het EGA-Verdrag gehechte Protocol nr. 6 betreffende de plaats van de zetels van de instellingen, van bepaalde instanties, organen, organisaties en diensten van de Europese Unie (hierna: „Protocol nr. 6”) luidt:
„De vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten,
Gelet op artikel 341 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en artikel 189 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie,
Wijzend op en bevestigend het besluit van 8 april 1965, zulks onverminderd de daarin vervatte bepalingen betreffende de zetel van toekomstige instellingen, organen, organisaties en diensten,
Hebben overeenstemming bereikt omtrent de volgende bepalingen […]:
Enig artikel
a)
Het Europees Parlement heeft zijn zetel te Straatsburg […].
b)
De Raad heeft zijn zetel te Brussel. […]
c)
De Commissie heeft haar zetel te Brussel. […]
d)
Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft zijn zetel te Luxemburg.
e)
De Rekenkamer heeft zijn zetel te Luxemburg.
f)
Het Economisch en Sociaal Comité heeft zijn zetel te Brussel.
g)
Het Comité van de Regio’s heeft zijn zetel te Brussel.
h)
De Europese Investeringsbank heeft haar zetel te Luxemburg.
i)
De Europese Centrale Bank heeft haar zetel te Frankfurt.
j)
De Europese Politiedienst (Europol) heeft zijn zetel te Den Haag.”
Voorgeschiedenis van het geding
Het Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling is opgericht bij verordening (EEG) nr. 2309/93 van de Raad van 22 juli 1993 tot vaststelling van communautaire procedures voor het verlenen van vergunningen voor en het toezicht op geneesmiddelen voor menselijk en diergeneeskundig gebruik en tot oprichting van een Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling (
PB 1993, L 214, blz. 1
). Deze verordening bevatte geen bepaling over de zetel van dit Bureau.
Bij artikel 1, onder e), van besluit 93/C 323/01 van 29 oktober 1993 in onderlinge overeenstemming genomen door de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, op het niveau van de staatshoofden en regeringsleiders bijeen, inzake de vaststelling van de zetels van bepaalde organisaties en diensten van de Europese Gemeenschappen en Europol (
PB 1993, C 323, blz. 1
), is vastgesteld dat dit Bureau zijn zetel in Londen (Verenigd Koninkrijk) had.
Verordening nr. 2309/93 is ingetrokken en vervangen door verordening (EG) nr. 726/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 tot vaststelling van communautaire procedures voor het verlenen van vergunningen en het toezicht op geneesmiddelen voor menselijk en diergeneeskundig gebruik en tot oprichting van een Europees Geneesmiddelenbureau (
PB 2004, L 136, blz. 1
). Bij deze verordening is de naam „Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling” gewijzigd in „Europees Geneesmiddelenbureau”. De verordening bevatte geen bepaling over de zetel van dit Bureau.
Op 29 maart 2017 heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland de Europese Raad overeenkomstig artikel 50, lid 2, VEU in kennis gesteld van zijn voornemen om zich terug te trekken uit de Unie.
Op 22 juni 2017 hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de overige 27 lidstaten, in de marge van een bijeenkomst van de Europese Raad over de procedure van artikel 50 VEU, op voorstel van de voorzitter van de Europese Raad en de voorzitter van de Commissie, een procedure voor de vaststelling van een besluit over de verplaatsing van de zetel van het EMA en van de Europese Bankautoriteit in het kader van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie goedgekeurd (hierna: „selectieregels”).
Volgens de selectieregels moest dit besluit met name worden genomen op basis van een eerlijke en transparante besluitvormingsprocedure en zou een oproep worden georganiseerd tot het indienen van aanmeldingen op basis van nader bepaalde objectieve criteria.
Punt 3 van de selectieregels vermeldde zes criteria, namelijk i) de verzekering dat het agentschap op de voorgestelde locatie kan worden opgezet en zijn taken verder kan verrichten vanaf de datum van terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie; ii) de toegankelijkheid van de voorgestelde vestigingsplaats; iii) de aanwezigheid van adequate onderwijsvoorzieningen voor de kinderen van de personeelsleden van het agentschap; iv) passende toegang tot de arbeidsmarkt, sociale zekerheid en gezondheidszorg voor de echtgenoten en kinderen; v) bedrijfscontinuïteit, en vi) geografische spreiding.
Volgens de selectieregels waren deze criteria naar analogie gebaseerd op de criteria die genoemd worden in de gemeenschappelijke aanpak die is gehecht aan de gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 19 juli 2012 over gedecentraliseerde agentschappen (hierna: „gezamenlijke verklaring van 2012”), maar ging bijzondere aandacht uit naar het feit dat het EMA en de Europese Bankautoriteit reeds bestonden en de continuïteit van hun activiteiten van vitaal belang was.
Punt 2 van de selectieregels vermeldde tevens dat het besluit zou worden genomen aan de hand van een stemmingsprocedure en dat de lidstaten vooraf waren overeengekomen dat zij het resultaat daarvan zouden eerbiedigen. In het bijzonder was bepaald dat bij staking van stemmen tussen de overgebleven aanbiedingen in de derde stemronde, de beslissing zou worden genomen door loting tussen de aanbiedingen met een gelijk aantal stemmen.
Op 30 september 2017 heeft de Commissie haar beoordeling van de 27 door de lidstaten ingediende aanbiedingen bekendgemaakt.
Op 31 oktober 2017 heeft de Raad in aanvulling op de selectieregels een nota gepubliceerd over praktische vragen rond de stemming.
Op 20 november 2017 hebben het aanbod van de Italiaanse Republiek en dat van het Koninkrijk der Nederlanden in de derde stemronde ex aequo het hoogste aantal stemmen behaald. Tijdens de overeenkomstig punt 2 van de selectieregels georganiseerde loting is het aanbod van het Koninkrijk der Nederlanden als winnaar uit de bus gekomen.
Bijgevolg hebben de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten diezelfde dag, in de marge van een bijeenkomst van de Raad, bij het bestreden besluit de stad Amsterdam gekozen als nieuwe zetel van het EMA. In de notulen en de persmededeling van deze bijeenkomst stond het volgende:
„De Commissie gaat nu wetgevingsvoorstellen voorbereiden op basis van de stemming van vandaag. Deze voorstellen zullen worden behandeld volgens de gewone wetgevingsprocedure, met betrokkenheid van het Europees Parlement. De Raad en de Commissie zijn vastbesloten deze wetgevingsvoorstellen zo snel mogelijk te behandelen, gelet op de urgentie van de zaak.”
Op 29 november 2017 heeft de Commissie een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad aangenomen tot wijziging van verordening (EG) nr. 726/2004 wat betreft de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau [COM(2017) 735 final]. In de toelichting bij dit voorstel stond dat „het Verenigd Koninkrijk [op 29 maart 2017] ingevolge artikel 50 [VEU] kennisgeving aan de Europese Raad [had] gedaan van zijn voornemen zich uit de Unie terug te trekken”, en dat „de 27 resterende lidstaten in de marge van de Raad Algemene Zaken (artikel 50) Amsterdam, Nederland, [hadden] gekozen als de nieuwe zetel van het [EMA]”. Artikel 1 van dit voorstel voorzag in de invoeging van een artikel 71 bis in verordening nr. 726/2004 dat bepaalt: „Het [EMA] heeft zijn zetel in Amsterdam, Nederland.”
Op 14 november 2018 is verordening (EU) 2018/1718 van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening (EG) nr. 726/2004 wat betreft de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau (
PB 2018, L 291, blz. 3
) vastgesteld. Die verordening is vastgesteld op grond van artikel 114 en artikel 168, lid 4, onder c), VWEU, en heeft in verordening nr. 726/2004 artikel 71 bis ingevoegd, waarvan de eerste alinea luidt:
„Het [EMA] heeft zijn zetel in Amsterdam, Nederland.”
Conclusies van partijen
Zaak C‑59/18
De Italiaanse Republiek verzoekt het Hof:
–
bij wijze van maatregelen van instructie, ten eerste, het Koninkrijk der Nederlanden, het EMA en alle andere instellingen, organen of instanties krachtens artikel 24 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie te verzoeken alle noodzakelijke inlichtingen te verstrekken waaruit blijkt dat Amsterdam als nieuwe zetel van het EMA kan voldoen aan de gestelde criteria, en te verifiëren of die inlichtingen overeenkomen met de gegevens waarop de aanbieding gebaseerd is en, ten tweede, te beslissen over eventuele andere maatregelen van instructie die het nuttig acht om de feiten vast te stellen;
–
het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover Amsterdam daarbij als nieuwe zetel van het EMA wordt aangewezen, en bijgevolg
–
vast te stellen dat deze zetel moet worden toegewezen aan de stad Milaan.
De Raad verzoekt het Hof:
–
het beroep niet-ontvankelijk of ongegrond te verklaren;
–
de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten, en
–
ingeval het beroep zou worden toegewezen, de rechtsgevolgen van het bestreden besluit te handhaven voor de tijd die nodig is om een nieuwe selectieprocedure te organiseren.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 17 april 2018, heeft de Raad een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen krachtens artikel 151, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
In haar op 5 juni 2018 ter griffie van het Hof neergelegde opmerkingen heeft de Italiaanse Republiek gevorderd deze exceptie van niet-ontvankelijkheid af te wijzen.
Zaak C‑182/18
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht van de Europese Unie op 30 januari 2018 en ingeschreven onder nummer T‑46/18, heeft de Comune di Milano beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Bij beschikking van 8 maart 2018, Comune di Milano/Raad (
T‑46/18
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:131
), heeft het Gerecht zich krachtens artikel 54, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 128 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht onbevoegd verklaard in zaak T‑46/18, opdat het Hof zich zou kunnen uitspreken over het beroep in deze zaak, die is ingeschreven onder nummer C‑182/18.
De Comune di Milano verzoekt het Hof:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren, en
–
de Raad te verwijzen in de kosten.
De Raad verzoekt het Hof:
–
het beroep niet-ontvankelijk of ongegrond te verklaren;
–
de Comune di Milano te verwijzen in de kosten, en
–
ingeval het beroep zou worden toegewezen, de rechtsgevolgen van het bestreden besluit te handhaven voor de tijd die nodig is om een nieuwe selectieprocedure te organiseren.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 17 april 2018, heeft de Raad krachtens artikel 151, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
In zijn op 5 juni 2018 ter griffie van het Hof neergelegde opmerkingen heeft de Comune di Milano gevorderd deze exceptie van niet-ontvankelijkheid primair af te wijzen en subsidiair deze te voegen met de zaak ten gronde.
Procedure bij het Hof
Bij beslissingen van de president van het Hof van 13 april en 18 mei 2018 in zaak C‑59/18 en van 17 april en 18 mei 2018 in zaak C‑182/18 zijn het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
Bij beslissingen van de president van het Hof van 11 juni 2018 en 1 februari 2019 in zaak C‑182/18 zijn de Regione Lombardia (regio Lombardije, Italië) en de Italiaanse Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van de Comune di Milano.
Bij beschikking van de vicepresident van het Hof van 2 juli 2018, Comune di Milano/Raad (
C‑182/18 R
, niet gepubliceerd,
EU:C:2018:524
), is het verzoek van de Comune di Milano tot opschorting van de tenuitvoerlegging van het bestreden besluit afgewezen.
Bij beslissing van het Hof van 18 september 2018 zijn de door de Raad in de zaken C‑59/18 en C‑182/18 opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid gevoegd met de zaken ten gronde.
Bij beslissing van de president van het Hof van 19 december 2019 zijn de zaken C‑59/18 en C‑182/18 gevoegd voor het verdere verloop van de procedure en voor het arrest.
Bevoegdheid van het Hof
Argumenten van partijen
Volgens de Raad zijn de onderhavige beroepen kennelijk niet-ontvankelijk aangezien het bestreden besluit zowel qua vorm als qua inhoud een handeling is die de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten gezamenlijk hebben vastgesteld in de marge van een bijeenkomst van de Raad, en die dus ontsnapt aan het wettigheidstoezicht dat het Hof krachtens artikel 263 VWEU uitoefent.
De Raad betoogt in de eerste plaats dat de bevoegdheid om de zetel van een agentschap van de Unie te bepalen, niet onder de bevoegdheid van de Unie valt om een bepaald gebied inhoudelijk te regelen, en dus in casu niet onder de gewone wetgevingsprocedure. Volgens de Raad is een besluit over de zetel van een agentschap volledig anders van aard dan een besluit over de bevoegdheden, werkingsregels of organisatie van een agentschap. Een dergelijk besluit heeft een uitgesproken politieke en symbolische dimensie, die het specifieke inhoudelijke gebied van het betrokken agentschap overstijgt. Er komen dan ook niet enkel economische en doelmatigheidsoverwegingen bij kijken. Dit blijkt ook uit het feit dat in de loop der tijd technische criteria zijn vastgesteld – zoals die van de gezamenlijke verklaring van 2012 – om de bepaling van de zetel van agentschappen van de Unie te regelen. Het bepalen van de zetel van een agentschap van de Unie is dus niet bijkomstig aan het besluit om het agentschap op te richten. Het is juist bijzonder belangrijk en kent eigen dynamieken, die niet minder belangrijk zijn dan inhoudelijke besluiten over de regelgeving op een bepaald gebied. De Raad verwijst daarbij in het bijzonder naar het besluit van Edinburgh, maar ook naar de gedingen over de zetel van het Parlement.
In de tweede plaats ligt de bevoegdheid om de zetel van een agentschap van de Unie te bepalen volgens de Raad bij de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, die daarover in onderlinge overeenstemming beslissen. Deze bevoegdheid vindt haar grondslag in artikel 341 VWEU, uitgelegd in het licht van de historische evolutie, de context van dit artikel – namelijk de artikelen 340 en 342 VWEU, Protocol nr. 6 en artikel 2 van het besluit van Edinburgh – en de algemene praktijk. Die algemene praktijk leert ten eerste dat de bepaling van de zetel van een agentschap van de Unie voortvloeit uit het juridisch bindend besluit dat de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in onderlinge overeenstemming nemen. Dat dit besluit constitutieve gevolgen heeft, blijkt trouwens uit het feit dat de basiswetgevingshandeling soms niets bepaalt over de zetelkeuze en dit er geenszins aan in de weg staat dat het betrokken agentschap wordt opgericht of het vestigingsakkoord wordt gesloten. Ten tweede heeft een vermelding van de plaats van de zetel in de basiswetgevingshandeling tot oprichting van een agentschap van de Unie een louter declaratoire en erkennende waarde, net zoals elke verwijzing in een wetstekst naar een feitelijk gegeven. De Uniewetgever kan dan ook niet afwijken van de keuze die de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten reeds hebben gemaakt en die dus bindend is. Toch is de aanduiding van de plaats van de zetel in een basiswetgevingshandeling niet zonder juridische betekenis. Behalve dat dit een belangrijke factor van rechtszekerheid is, kan in de wettekst, zoals in casu met de invoeging van artikel 71 bis in verordening nr. 726/2004 bij verordening 2018/1718, een aantal andere normatieve materiële of procedurele elementen worden verbonden aan die vermelding, in aanvulling op de puur geografische bepaling van de zetel.
Volgens het Koninkrijk der Nederlanden, dat tussenkomt aan de zijde van de Raad, is het bestreden besluit een handeling van de lidstaten, niet van de Raad, en valt het dus buiten het krachtens artikel 263 VWEU door het Hof uitgeoefende wettigheidstoezicht. De ministers die dit besluit mede hebben vastgesteld, hebben in casu gehandeld in hun hoedanigheid van vertegenwoordigers van hun regering, niet als leden van de Raad. Het Koninkrijk der Nederlanden betoogt onder verwijzing naar met name het arrest van 27 november 2012, Pringle (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, punten
‑
), dat de lidstaten taken aan de instellingen kunnen toevertrouwen zolang deze laatste hun eigen bevoegdheden en die van de Unie respecteren.
De Commissie is het eens met de Raad dat het bestreden besluit ontsnapt aan het wettigheidstoezicht dat het Hof krachtens artikel 263 VWEU uitoefent, maar heeft daar een andere redenering voor. Zij meent namelijk dat de bevoegdheid om de zetel van agentschappen van de Unie te bepalen enkel toekomt aan de Uniewetgever, die daarbij volgens de gewone wetgevingsprocedure beslist, en dat het bestreden besluit, dat geen deel uitmaakt van het Unierecht en puur politiek van aard is, bijgevolg geen dwingende rechtsgevolgen heeft.
De Commissie benadrukt dat artikel 341 VWEU inderdaad als inspiratie heeft gediend voor de praktijk die de instellingen tot dusver volgen om de zetel van agentschappen van de Unie te bepalen. In de overgrote meerderheid van de gevallen geeft zij in haar wetgevingsvoorstellen voor de oprichting van deze agentschappen immers niet aan waar de zetel zal zijn, in afwachting van het politieke besluit van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten.
Het staat haar evenwel vrij om van die praktijk af te wijken, zoals zij in verschillende gevallen al heeft gedaan, door in haar wetgevingsvoorstel de plaats van de zetel van een agentschap van de Unie aan te geven. Evenzo volgt de Uniewetgever gewoonlijk het besluit van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, maar is hij juridisch niet verplicht om dit te doen. In casu is tijdens het debat over het in punt 20 van dit arrest bedoelde voorstel voor een verordening de aanwijzing van de stad Milaan als plaats van de zetel van het EMA na een concrete discussie verworpen. Dit toont, voor zover nodig, aan dat de mogelijkheid om af te wijken van het politieke besluit van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten niet louter theoretisch is. Indien bij de aan het einde van de gewone wetgevingsprocedure vastgestelde handeling de zetel van het EMA op een andere plaats zou zijn bepaald dan die in het bestreden besluit, zou geen enkele norm van Unierecht zijn geschonden door de niet-inachtneming van dit besluit.
Voorts kan uit de gemeenschappelijke aanpak die is gehecht aan de gezamenlijke verklaring van 2012 niet worden afgeleid dat de Raad zelf kan beslissen over de zetel van een Unie-agentschap. Punt 6 van deze gemeenschappelijke aanpak verwijst weliswaar naar de in het verleden gevolgde praktijk, namelijk het maken van een politieke keuze, maar heeft geen normatieve of juridisch bindende werking. Het heeft niet tot doel om te bepalen wie over de zetel van agentschappen van de Unie beslist en volgens welke procedures, maar wel hoe deze keuze moet worden gemaakt, te weten vóór het einde van de gewone wetgevingsprocedure, aan de hand van objectieve criteria en op transparante wijze.
De omstandigheden rond de vaststelling van het bestreden besluit geven volgens de Commissie aan dat dit besluit afkomstig is van de vertegenwoordigers van 27 van de toen 28 lidstaten van de Unie, zodat het zonder deelname van enig orgaan van de Raad is vastgesteld en dus niet aan de Raad kan worden toegerekend. Dat die instelling haar infrastructuur ter beschikking van de lidstaten heeft gesteld, is daarvoor niet voldoende.
De Italiaanse Republiek betoogt dat het bestreden besluit formeel gezien weliswaar lijkt te zijn vastgesteld door de Conferentie van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, maar moet worden toegerekend aan de Raad. Volgens de rechtspraak van het Hof volstaat het niet een handeling als „een besluit van de lidstaten” te bestempelen om haar aan het toezicht van artikel 263 VWEU te onttrekken. Volgens de Italiaanse Republiek, die verwijst naar punt 14 van het arrest van 30 juni 1993, Parlement/Raad en Commissie (
C‑181/91 en C‑248/91
,
EU:C:1993:271
), moet ook worden nagegaan of de handeling, gelet op haar inhoud en op alle omstandigheden waarin zij is genomen, niet in werkelijkheid een besluit van de Raad is.
In casu kan het bestreden besluit zowel door zijn inhoud als door de omstandigheden rond de vaststelling ervan worden aangemerkt als een handeling van de Raad.
Ten eerste is de bevoegdheid tot het bepalen van de zetel van het EMA, een instantie die bij handelingen van afgeleid Unierecht is opgericht op basis van bepalingen die thans overeenkomen met artikel 114 en artikel 168, lid 4, onder c), VWEU, ongetwijfeld een bevoegdheid van de Unie. Dit blijkt met name uit de gezamenlijke verklaring van 2012, waarin het Parlement, de Raad en de Commissie zijn overeengekomen dat de keuze van de zetel van agentschappen van de Unie een bevoegdheid van de Raad of van de lidstaten kan zijn. De niet-ontvankelijkverklaring van de tegen het bestreden besluit ingestelde beroepen zou erop neerkomen dat de bevoegdheid van het Hof wordt omzeild en dat besluiten van de Raad aan het toezicht van de Unierechter worden onttrokken telkens wanneer de lidstaten het erover eens zijn dat een besluit dat onder de bevoegdheid en de procedures van de Unie valt, intergouvernementeel van aard is.
Ten tweede wordt de conclusie dat het bestreden besluit tot stand is gekomen op een gebied dat fundamenteel tot het Unierecht behoort, bevestigd door de concrete wijze waarop het is vastgesteld. Om te beginnen zijn niet alleen de gebouwen van de Raad gebruikt maar ook de interne diensten, zoals het secretariaat, de juridische dienst, het roterende voorzitterschap (destijds Estland) en het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper). Vervolgens kwamen de stem‑ en beslissingsprocedures overeen met de selectieregels die zijn goedgekeurd tijdens de bijeenkomst van 22 juni 2017 en met de regels in de nota van 31 oktober 2017, wat bevestigt dat de organen van de Unie aan de gehele procedure voor de aanwijzing van de nieuwe zetel van het EMA hebben deelgenomen. Tot slot doet de meerderheidsregel waarvoor in casu is gekozen voor de bepaling van de nieuwe zetel van het EMA denken aan een typisch besluitvormingsproces in internationale organisaties, en geldt bij de vaststelling van een intergouvernementele beslissing van de lidstaten juist de regel van unanimiteit of „onderlinge overeenstemming”.
De Italiaanse Republiek verduidelijkt dat artikel 341 VWEU, bepalende dat „[d]e zetel van de instellingen der Unie […] in onderlinge overeenstemming door de regeringen der lidstaten [wordt] vastgesteld”, anders dan de Raad beweert, niet geldt voor een besluit over de zetel van een Unie-agentschap. Het bestreden besluit valt dan ook onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie, zoals de Commissie uitdrukkelijk heeft verklaard in haar in punt 20 van dit arrest genoemd voorstel voor een verordening, en daarmee onder het toezicht van het Hof.
Het betoog van de Comune di Milano, ondersteund door de Regione Lombardia, is vergelijkbaar met dat van de Italiaanse Republiek.
De Comune di Milano stelt om te beginnen dat het bestreden besluit, behalve indien puur formalistisch benaderd, moet worden geacht te kunnen worden toegeschreven aan de Raad, en met name aan het voorzitterschap, dat bij de procedure voor de verplaatsing van de zetel van het EMA een rol van scheidsrechter had gekregen waardoor het kon ingrijpen indien de lidstaten geen meerderheid konden vormen en dus bij staking van stemmen een beslissing kon nemen, zij het via loting.
Vervolgens is het bestreden besluit ook toe te schrijven aan de Raad omdat in casu werd gekozen voor de meerderheidsregel en niet voor de unanimiteitsregel om de nieuwe zetel van het EMA te bepalen.
Zelfs al zou worden geoordeeld dat het bestreden besluit moet worden toegerekend aan de lidstaten, dan nog zou er rechterlijk toezicht op moeten worden uitgeoefend, aldus de Comune di Milano. Net zoals een handeling van het Coreper moet worden toegerekend aan de Raad, moeten handelingen van het voorzitterschap van de Unie immers worden toegerekend aan de Raad wanneer deze formeel en materieel de bevoegdheid uitoefent om de betrokken maatregel vast te stellen. Dat de handeling vervolgens in de marge van de Raad wordt bevestigd door de lidstaten, betekent niet dat deze wordt onttrokken aan het toezicht van het Hof. Die bevestiging beëindigt namelijk het besluitvormingsproces en geeft de handeling een definitief karakter. Meer in het algemeen moeten handelingen van de interne organen van de Raad volgens de rechtspraak van het Hof op hun rechtmatigheid kunnen worden getoetst (arresten van 20 september 2016, Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB,
C‑8/15 P‑C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, en 20 september 2016, Mallis e.a./Commissie en ECB,
C‑105/15 P‑C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
).
Tot slot verwijst de Comune di Milano naar de overwegingen van het in punt 20 van het onderhavige arrest vermelde voorstel voor een verordening, waarin de Commissie verduidelijkte dat „de vaststelling van de zetel van het agentschap […] onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie [valt]”, wat volgens hem bevestigt dat het bestreden besluit wel degelijk een handeling van de Raad is, vastgesteld in de uitoefening van een exclusieve bevoegdheid.
Verder hekelt de Comune di Milano de door de Raad verdedigde formalistische benadering.
Ten eerste is het beslissende criterium om de auteur van een handeling te bepalen, zoals gezegd, de vraag of deze, gezien de inhoud en de omstandigheden rond de vaststelling ervan, een besluit van de Raad is. Uit die omstandigheden en inhoud blijkt nu net dat het bestreden besluit niet kan worden gezien als een politieke, intergouvernementele handeling die ontsnapt aan het door de Verdragen ingestelde wettigheidstoezicht. De Comune di Milano benadrukt in het bijzonder dat het besluit door de administratieve diensten van de Raad is voorbereid, en door het fungerende voorzitterschap van de Raad is vastgesteld. Ook is er niet alleen voor gekozen om van het unanimiteitsbeginsel af te wijken maar ook om in een loting te voorzien. Dit laatste maakt duidelijk dat het bestreden besluit niet berust op enige discretionaire beoordeling of belangenafweging, de kenmerkende onderdelen van een zuiver politieke beslissing.
Ten tweede zijn de argumenten die de Raad in deze context ten gronde aanvoert, ongegrond. Om te beginnen sluit artikel 341 VWEU, bepalende dat de plaats van de zetel van de instellingen wordt gekozen „in onderlinge overeenstemming door de regeringen der lidstaten”, uit dat over de door dit artikel bestreken aangelegenheden wordt gestemd. Vervolgens blijkt met name uit het in punt 20 van dit arrest genoemde voorstel voor een verordening dat de keuze van de zetel van het EMA tot de exclusieve bevoegdheid van de Unie behoort. Deze bevoegdheid kan niet worden uitgeoefend via een handeling van de lidstaten. Bovendien kan artikel 341 VWEU niet ruim worden uitgelegd als zou het ook zien op agentschappen van de Unie. Volgens de Comune di Milano blijkt uit de recente praktijk op het gebied van de zetelkeuze van agentschappen dat de lidstaten deze verantwoordelijkheid steeds vaker overdragen aan de Raad of zelfs aan de Raad en het Parlement. Ook het argument van de Raad dat het bestreden besluit is toe te schrijven aan de lidstaten omdat zij bij een door hen vastgestelde handeling al eerder de zetel van het EMA hadden gekozen, mist elke grondslag. Tot slot geeft de Comune di Milano andere redenen van formele aard waarom het besluit is toe te rekenen aan de Raad, namelijk het feit dat deze de handelingen en verslagen zelf op papier heeft gezet en verspreid en de informatiedocumenten die het EMA en de Nederlandse autoriteiten hebben verspreid.
Ten derde stelt de Comune di Milano subsidiair dat handelingen die worden vastgesteld door het fungerende voorzitterschap van de Raad onderworpen moeten zijn aan het toezicht van het Hof. Om te beginnen maakt het bestreden besluit een einde aan de selectieprocedure voor de nieuwe zetel van het EMA, zodat het een definitief karakter heeft en aan een wettigheidstoezicht moet kunnen worden onderworpen. Voorts moet het optreden van de interne organen van de Raad in het kader van de vaststelling van dit besluit hoe dan ook door het Hof worden getoetst. De instellingen van de Unie zijn immers verplicht het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie te eerbiedigen, ook wanneer zij buiten het institutionele kader van de Unie handelen.
Beoordeling door het Hof
De Europese Unie is een rechtsunie waarvoor het VWEU een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven heeft geroepen waarbij het toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen aan het Hof is opgedragen (zie in die zin arresten van 23 april 1986, Les Verts/Parlement,
294/83
,
EU:C:1986:166
, punt
; 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie,
C‑402/05 P en C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punt
, en 3 juni 2021, Hongarije/Parlement,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het beroep tot nietigverklaring van artikel 263 VWEU staat open tegen alle door de instellingen, organen en instanties van de Unie vastgestelde bepalingen – ongeacht de aard of de vorm ervan – die beogen bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen (zie in die zin arresten van 31 maart 1971, Commissie/Raad,
22/70
,
EU:C:1971:32
, punt
, en 3 juni 2021, Hongarije/Parlement,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De Unierechter is in het kader van het in artikel 263 VWEU bedoelde beroep tot nietigverklaring evenwel alleen bevoegd om de wettigheid te controleren van handelingen die toe te schrijven zijn aan de instellingen, organen en instanties van de Unie. Hieruit volgt onder meer dat besluiten die worden genomen door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten die daarbij niet handelen in de hoedanigheid van leden van de Raad of de Europese Raad maar in de hoedanigheid van vertegenwoordigers van hun regering en die dus gezamenlijk de bevoegdheden van de lidstaten uitoefenen, niet zijn onderworpen aan het door de Unierechter uitgeoefende wettigheidstoezicht (zie in die zin arrest van 30 juni 1993, Parlement/Raad en Commissie,
C‑181/91 en C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, punt
, en beschikking van 16 juni 2021, Sharpston/Raad en vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, punt
).
Het volstaat evenwel niet om het besluit waartegen beroep is ingesteld, formeel te presenteren als een besluit van de lidstaten om deze handeling aan het wettigheidstoezicht van artikel 263 VWEU te onttrekken. Daarvoor dient ook te worden nagegaan of de handeling, gelet op haar inhoud en op alle omstandigheden waarin zij is vastgesteld, in werkelijkheid niet een besluit van de Raad is (zie in die zin arrest van 30 juni 1993, Parlement/Raad en Commissie,
C‑181/91 en C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, punt
).
In casu moet het bestreden besluit worden beoordeeld aan de hand van het juridisch kader voor de bepaling van zetels van organen en instanties van de Unie. Partijen zijn het in dit verband oneens over de vraag of artikel 341 VWEU, bepalende dat de zetel van de „instellingen”„in onderlinge overeenstemming door de regeringen der lidstaten” wordt vastgesteld, kan worden aangevoerd als grondslag voor beslissingen over de zetel van die organen en instanties.
De Raad betoogt immers dat dit artikel ruim moet worden uitgelegd in die zin dat het ook geldt voor die organen en instanties, zodat enkel de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten bevoegd zijn om in onderlinge overeenstemming de zetel daarvan te bepalen. Bijgevolg ontkomt het bestreden besluit, als handeling van de lidstaten en niet van de Raad, aan het door het Hof krachtens artikel 263 VWEU uitgeoefende wettigheidstoezicht.
Verzoekers betogen daarentegen dat het bestreden besluit noodzakelijkerwijs toerekenbaar is aan de Raad en bijgevolg niet kan ontsnappen aan het wettigheidstoezicht van het Hof.
Om te beginnen moet dan ook worden uitgemaakt of een besluit tot aanwijzing van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie moet worden genomen door de lidstaten, overeenkomstig de regel van artikel 341 VWEU, dan wel door de Uniewetgever, op basis van de materiële rechtsgrondslag die geldt voor het gebied waarop het orgaan of de instantie in kwestie werkzaam zal zijn.
Bevoegdheid voor het bepalen van de plaats van de zetel van organen en instanties van de Unie
Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen ervan, maar ook met de context ervan. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten (zie in die zin arrest van 10 december 2018, Wightman e.a.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aldus moet met behulp van deze uitleggingsmethoden worden onderzocht of artikel 341 VWEU geldt voor besluiten inzake de vaststelling van de zetel van organen en instanties van de Unie.
In de eerste plaats verwijzen de bewoordingen van artikel 341 VWEU enkel naar de „instellingen der Unie”. Volgens artikel 13, lid 1, VEU slaat het begrip „instellingen” op een specifieke lijst van entiteiten, waarvan de organen en instanties en met name de agentschappen van de Unie geen deel uitmaken.
Wat in de tweede plaats de context van artikel 341 VWEU betreft, moet om te beginnen worden benadrukt dat, zoals de advocaat-generaal in punt 94 van zijn conclusie heeft gedaan, het Verdrag van Lissabon in een aantal bepalingen van de Verdragen een uitdrukkelijke verwijzing naar de „organen en instanties van de Unie” heeft ingevoegd, met als gevolg dat de instellingen van de Unie die uitdrukkelijk worden genoemd in artikel 13, lid 1, VEU, duidelijk worden onderscheiden van de organen en instanties van de Unie. Zo zien sommige bepalingen van het VWEU enkel op de instellingen van de Unie, terwijl andere bepalingen, zoals de artikelen 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 en 325, in ruimere zin spreken van de instellingen, organen en instanties van de Unie. Dit is wat de bevoegdheid van het Hof betreft met name het geval in de artikelen 263, 265 en 267 VWEU.
Vastgesteld moet worden dat de formulering van artikel 341 VWEU, waarin alleen sprake is van de „instellingen”, overeenstemt met die van de bepalingen die aan dit artikel voorafgingen, te weten artikel 216 EEG-Verdrag (nadien artikel 216 EG-Verdrag, thans artikel 289 EG).
Aangezien het VEU, zoals uit punt 70 van dit arrest blijkt, een duidelijk onderscheid maakt tussen de instellingen van de Unie enerzijds en de organen en instanties van de Unie anderzijds, kan de door de Raad aangevoerde omstandigheid dat de bepalingen van het zevende deel van het VWEU, met als opschrift „Algemene en slotbepalingen”, waartoe artikel 341 VWEU behoort, verwijzen naar de „instellingen”, dus niet in die zin worden opgevat dat de opstellers van de Verdragen het begrip „instellingen” een ruime draagwijdte hebben willen geven als zou het niet alleen slaan op de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde entiteiten maar ook op de organen en instanties van de Unie die bij of krachtens de Verdragen zijn opgericht en die tot doel hebben bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese Unie. Dit geldt temeer daar het VEU en het VWEU volgens artikel 1, derde alinea, VEU en artikel 1, lid 2, VWEU één constitutionele basis voor de Unie vormen, zodat de definitie van het begrip „instellingen” in artikel 13, lid 1, VEU en het onderscheid tussen die instellingen enerzijds en de organen en instanties van de Unie anderzijds voor beide Verdragen op dezelfde manier moeten gelden.
Evenmin beslissend is de ruime uitlegging die het Hof aan het begrip „instellingen” heeft gegeven in artikel 340, tweede alinea, VWEU, die luidt dat „[i]nzake de niet-contractuele aansprakelijkheid […] de Unie overeenkomstig de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben, de schade [moet] vergoeden die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt”.
Het Hof heeft immers weliswaar geoordeeld dat het begrip „instellingen” in de zin van die bepaling niet alleen de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde instellingen van de Unie omvat maar ook alle organen en instanties van de Unie die bij of krachtens de Verdragen zijn ingesteld om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie (arrest van 16 december 2020, Raad e.a./K. Chrysostomides & Co. e.a.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P en C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), maar heeft zich voor deze rechtspraak uitdrukkelijk gebaseerd op de omstandigheid dat de organen en instanties van de Unie die bij of krachtens de Verdragen zijn ingesteld, bedoeld zijn om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen, en dat het zou ingaan tegen de bedoeling van de opstellers van de Verdragen dat wanneer de Unie optreedt via een orgaan of instantie, zij zou kunnen ontsnappen aan de gevolgen van de verdragsbepalingen die de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie regelen (zie in die zin arrest van 2 december 1992, SGEEM en Etroy/EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, punten
‑
).
De ruime uitlegging die het Hof voor de toepassing van artikel 340, tweede alinea, VWEU aan het begrip „instellingen” heeft gegeven, beantwoordt dan ook aan de behoefte, die wordt gerechtvaardigd door de in deze bepaling uitdrukkelijk vermelde algemene beginselen die de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben, om te vermijden dat de Unie het stelsel van de niet-contractuele aansprakelijkheid van artikel 268 VWEU juncto artikel 340, tweede alinea, VWEU kan omzeilen en zich kan onttrekken aan het daaruit voortvloeiend rechterlijk toezicht van het Hof wanneer zij optreedt via een orgaan dat of instantie van de Unie die niet in artikel 13, lid 1, VEU wordt genoemd (zie naar analogie arrest van 2 december 1992, SGEEM en Etroy/EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, punten
en
). Zoals de advocaat-generaal in punt 100 van zijn conclusie heeft aangegeven, geldt dit temeer daar het begrip „personeelsleden” in artikel 340, tweede alinea, VWEU uit functioneel oogpunt op alle personeelsleden van de Unie slaat, of die nu bij de instellingen dan wel bij de organen of instanties werkzaam zijn.
Bijgevolg kan de uitlegging van het begrip „instellingen” in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU, die betrekking heeft op de omvang van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie, niet met succes worden aangevoerd om naar analogie de werkingssfeer te bepalen van artikel 341 VWEU, dat betrekking heeft op de omvang van de krachtens de Verdragen aan de lidstaten voorbehouden bevoegdheden.
De Raad kan zich evenmin met succes beroepen op het begrip „instellingen” in artikel 342 VWEU, bepalende dat „[d]e regeling van het taalgebruik door de instellingen van de Unie […], onverminderd de bepalingen van het [S]tatuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, door de Raad met eenparigheid van stemmen bij verordeningen [wordt] vastgesteld”. Zoals de advocaat-generaal in punt 98 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet het begrip „instellingen” in de zin van dit artikel immers niet noodzakelijk in die zin worden uitgelegd dat het ook slaat op de organen en instanties van de Unie, aangezien de taalregeling van een orgaan of instantie van de Unie kan verschillen van die welke bij de instellingen geldt.
Zoals de Raad betoogt, bepaalt Protocol nr. 6 weliswaar niet alleen de zetels van de instellingen maar ook die van bepaalde organen en instanties van de Unie, waaronder Europol, en verwijst het inderdaad naar artikel 341 VWEU, maar het zegt niet dat de zetels van de organen en instanties van de Unie volgens het principe van dit artikel in onderlinge overeenstemming door de lidstaten moeten worden bepaald. In dit verband moet worden opgemerkt dat die organen en instanties van de Unie gemeen hebben dat zij door de lidstaten zijn opgericht, wat niet het geval is voor een agentschap van de Unie zoals het EMA, dat op basis van de oprichtingsverdragen door de Uniewetgever is opgericht. Uit dit protocol kan dus niet worden afgeleid dat de lidstaten de intentie hebben om het in dit artikel neergelegde beginsel rechtstreeks of naar analogie toe te passen bij het bepalen van de zetel van alle organen en instanties van de Unie.
Zoals de advocaat-generaal in punt 112 van zijn conclusie heeft aangegeven, getuigt de vaststelling van een specifiek protocol juist van het feit dat de lidstaten van mening waren dat hun collectieve beslissing over de vaststelling van de zetel van bepaalde limitatief opgesomde organen en instanties van de Unie specifiek in het primaire recht moest worden opgenomen om rechtsgevolgen in het Unierecht te sorteren.
De uitdrukkelijke verwijzing in Protocol nr. 6 naar artikel 341 VWEU valt te verklaren door het feit dat dit protocol in de eerste plaats ziet op de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde instellingen.
Voorts is het juist dat uit artikel 2 van het besluit van Edinburgh blijkt dat de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten besluiten over de zetel van organen en instanties van de Unie aan zichzelf hebben willen voorbehouden, net zoals zij krachtens artikel 341 VWEU uitdrukkelijk en duidelijk bevoegd zijn om over de zetel van de instellingen van de Unie te beslissen. Bovendien is de tekst van het besluit van Edinburgh tijdens de intergouvernementele conferentie die heeft geleid tot de vaststelling van het Verdrag van Amsterdam, overgenomen als protocol bij het EU-Verdrag, het EG-Verdrag, het EGKS-Verdrag en het EGA-Verdrag, thans Protocol nr. 6 bij het VEU, het VWEU en het EGA-Verdrag.
Niettemin legt het enige artikel van laatstgenoemd protocol in vergelijkbare bewoordingen als in artikel 1 van het besluit van Edinburgh enkel de zetel vast van instellingen, organen en instanties die zijn opgericht door de lidstaten. Bovendien heeft het Hof in het arrest van 1 oktober 1997, Frankrijk/Parlement (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), waarnaar het in latere arresten heeft verwezen [zie in die zin arresten van 13 december 2012, Frankrijk/Parlement,
C‑237/11 en C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, punten
‑
, en 2 oktober 2018, Frankrijk/Parlement (Uitoefening van de begrotingsbevoegdheid),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, punt
] weliswaar de bindende rechtskracht van dat besluit erkend, maar artikel 2 van dat besluit kan niet leiden tot een uitlegging van artikel 341 VWEU die in strijd zou zijn met de duidelijke bewoordingen ervan.
De Raad beroept zich ook, bij wijze van een contextueel element, op de eerdere institutionele praktijk voor het bepalen van de zetel van organen en instanties van de Unie, en stelt dat deze praktijk „institutionele erkenning” geniet dankzij de gezamenlijke verklaring van 2012 en de daaraan gehechte gemeenschappelijke aanpak.
Uit de informatie die in de onderhavige zaken ter kennis van het Hof is gebracht, blijkt evenwel dat de gestelde praktijk verre van algemeen is. De ter aanwijzing van de zetel van de organen en instanties van de Unie gevolgde procedures zijn immers ofwel door de lidstaten alleen gevoerd, ofwel in verschillende mate en op diverse gronden met betrokkenheid van de instellingen van de Unie, al dan niet in hun hoedanigheid van actoren van de wetgevingsprocedure.
Zelfs al zou het toch mogelijk zijn om, zoals de Raad betoogt, een vaste en coherente praktijk uit het verleden aan te wijzen waarbij de zetels van de organen en instanties van de Unie systematisch werden vastgesteld op basis van een politieke keuze van uitsluitend de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, geniet de uitlegging van artikel 341 VWEU die de Raad op basis van die praktijk voorstaat, geen enkele „institutionele erkenning” via de gezamenlijke verklaring van 2012 en de daarbij gevoegde gemeenschappelijke aanpak. Deze verklaring heeft immers, zoals de vijfde alinea ervan benadrukt, geen juridisch bindend karakter en houdt bovendien geen erkenning in van enig voorbehoud van bevoegdheid van de lidstaten met betrekking tot de bepaling van de zetel van de organen en instanties van de Unie.
Hoe dan ook zou een dergelijke praktijk, die zou indruisen tegen de regels van het VWEU en met name van artikel 341 VWEU, door de werkingssfeer van dit artikel, ondanks de duidelijke bewoordingen ervan, uit te breiden naar de vaststelling van de zetel van organen en instanties van de Unie, geen precedent kunnen scheppen dat de instellingen bindt (zie in die zin arrest van 6 mei 2008, Parlement/Raad,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de derde plaats ten slotte bestaat de doelstelling van artikel 341 VWEU erin de beslissingsbevoegdheden van de lidstaten te behouden om alleen de zetel van de instellingen van de Unie te bepalen. Anders dan de Raad ter terechtzitting heeft verdedigd, kan een uitlegging van dit artikel in de zin dat het niet van toepassing is op organen en instanties van de Unie, niet tot gevolg hebben dat het elk nuttig effect verliest, zoals de advocaat-generaal in punt 138 van zijn conclusie heeft aangegeven. Hoewel de zetels van de instellingen van de Unie inderdaad al zijn vastgesteld in het primaire recht – in casu in Protocol nr. 6 – blijft artikel 341 VWEU relevant voor eventuele toekomstige besluiten om de zetel van een bestaande instelling te wijzigen of de zetel van een nieuwe instelling te bepalen.
In dit verband zij eraan herinnerd dat organen en instanties van de Unie, zoals het EMA, die tot doel hebben de doelstellingen van een bepaald Uniebeleid te verwezenlijken, anders dan de instellingen van de Unie, waarvan de oprichting en de taken wegens hun constitutionele belang in de Verdragen zelf zijn neergelegd, in de regel niet bij de Verdragen worden opgericht. Aangezien de oprichting ervan niet voortvloeit uit het primaire recht, moet die dus blijken uit een handeling van afgeleid recht die is vastgesteld op grond van de materiële bepalingen die uitvoering geven aan het Uniebeleid waarbij het orgaan of de instantie betrokken is en volgens de daarin beschreven procedures.
Evenzo staat het, bij gebreke van verdere preciseringen dienaangaande in de Verdragen, aan de Uniewetgever om overeenkomstig de procedures beschreven in de inhoudelijk relevante Verdragsbepalingen de zetel vast te stellen van organen of instanties van de Unie die hij zelf heeft opgericht bij een op grond van die bepalingen vastgestelde handeling van afgeleid recht, net zoals de bevoegdheid die hij volgens die bepalingen heeft om de bevoegdheden, organisatie en werkwijze van die organen of instanties te bepalen.
Het besluit tot vaststelling van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie, zoals een agentschap van de Unie, is dan ook, anders dan de Raad stelt, onlosmakelijk verbonden met het besluit tot oprichting ervan. Een besluit over de verplaatsing van de zetel van een dergelijk agentschap is van dezelfde aard.
Stellig kan bij de bepaling van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie rekening worden gehouden met overwegingen van politieke aard, zoals de noodzaak om daarbij een bepaald geografisch evenwicht te waarborgen of om lidstaten te bevoordelen die nog geen zetel van een orgaan of instantie van de Unie hebben.
Toch kan het politieke karakter van een dergelijk besluit op zich niet rechtvaardigen dat het buiten de bevoegdheid van de Uniewetgever valt, die bij de uitoefening van de Uniebevoegdheden namelijk regelmatig politieke keuzen moet maken (zie in die zin arrest van 7 september 2016, Duitsland/Parlement en Raad,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, punt
).
Bovendien moet een dergelijk besluit hoofdzakelijk kunnen garanderen dat de taken van het betrokken orgaan of de betrokken instantie van de Unie worden volbracht, zodat de doelstellingen van een bepaald beleid kunnen worden verwezenlijkt.
Evenmin kan worden ingestemd met de stelling dat het feit dat de vaststelling van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie wordt gekoppeld aan de materiële grondslag voor de oprichting ervan, al naargelang de relevante rechtsgrondslag tot gevolg kan hebben dat de Raad met gekwalificeerde meerderheid over die vaststelling stemt, en niet dat de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten daar in onderlinge overeenstemming over beslissen en die vaststelling beschouwen als een onderdeel van een compromis in het kader van de wetgevingsdiscussie.
Zoals in punt 92 van dit arrest in herinnering is gebracht, belet het feit dat het besluit tot vaststelling van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie een belangrijke politieke dimensie kan hebben – doordat onder meer overwegingen inzake geografisch evenwicht meespelen – immers niet dat dit besluit door de Uniewetgever kan worden genomen overeenkomstig de procedures die zijn neergelegd in de inhoudelijk relevante Verdragsbepalingen, aangezien die politieke dimensie een element kan zijn waarmee de Uniewetgever bij de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid rekening kan houden. Ook moet worden benadrukt dat het wetgevingsproces van de Unie volgens artikel 1, tweede alinea, juncto artikel 10, lid 3, VEU wordt geleid door het beginsel van transparantie naar de burgers toe, zodat het gebruik van dit proces de democratische basis kan versterken voor een besluit tot aanwijzing van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie, zoals het EMA.
Bovendien, en meer fundamenteel, betekent het feit dat een besluit, zoals een besluit tot vaststelling van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie, politiek gevoelig ligt, niet dat de bij de Verdragen aan de instellingen van de Unie verleende bevoegdheden kunnen worden gewijzigd of dat de uitoefening van die bevoegdheden kan worden onttrokken aan de in de Verdragen bepaalde wetgevingsprocedures. De bepaling van de draagwijdte van een Verdragsbepaling die een materiële bevoegdheid van de Unie regelt, kan dan ook niet afhangen van overwegingen die verband houden met het politiek gevoelige karakter van de betrokken materie of met de wil om de doeltreffendheid van een optreden te verzekeren.
Uit al deze overwegingen, en met name uit de bewoordingen van artikel 341 VWEU, volgt dat deze bepaling niet aldus kan worden uitgelegd dat zij de aanwijzing van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie zoals het EMA regelt.
In die omstandigheden komt de bevoegdheid om te beslissen over de plaats van de zetel van dit agentschap niet toe aan de lidstaten, maar aan de Uniewetgever, die daartoe dient te handelen overeenkomstig de procedures neergelegd in de inhoudelijk relevante Verdragsbepalingen, in casu artikel 114 VWEU en artikel 168, lid 4, VWEU, die de gewone wetgevingsprocedure voorschrijven.
In het licht van deze conclusie dient nu uitspraak te worden gedaan over de bevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen op de onderhavige beroepen.
Auteur van het bestreden besluit en bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 263 VWEU
–
Auteur van het bestreden besluit
In de eerste plaats moet worden nagegaan of het bestreden besluit, dat in de marge van een bijeenkomst van de Raad is vastgesteld door de conferentie van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, aan die vertegenwoordigers is toe te rekenen.
Wat in dit verband de inhoud van het bestreden besluit betreft, blijkt uit het opschrift ervan en uit de notulen van de bijeenkomst van de Raad van 20 november 2017, vermeld in punt 19 van dit arrest, dat dit besluit een handeling is die de staats- en regeringsleiders van 27 lidstaten na afloop van een intergouvernementele procedure hebben vastgesteld in de marge van een bijeenkomst van de Raad. Deze analyse wordt bevestigd door de vermelding in het voorstel van de Commissie van 29 november 2017, genoemd in punt 20 van dit arrest, dat dit voorstel, gelet op de kennisgeving die het Verenigd Koninkrijk op 29 maart 2017 heeft gedaan van zijn voornemen zich uit de Unie terug te trekken, gevolg wil geven aan het feit dat de „27 resterende lidstaten in de marge van de Raad Algemene Zaken” Amsterdam hebben gekozen als nieuwe zetel van het EMA.
De slotsom dat het bestreden besluit moet worden toegerekend aan de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten en niet aan de Raad, wordt ook bevestigd door de latere vaststelling van verordening 2018/1718, aangezien de Raad pas ná de vaststelling van dat besluit als cowetgever met het Parlement heeft deelgenomen aan de gewone wetgevingsprocedure om met deze verordening de vermelding van de zetel van het EMA in te voegen in verordening nr. 726/2004, waarbij dit agentschap is opgericht.
Wat de omstandigheden rond de vaststelling van het bestreden besluit betreft, zij opgemerkt dat de deelname van de instellingen van de Unie aan het proces dat tot de vaststelling van dat besluit heeft geleid – en met name die van de Commissie, door haar beoordeling van de aanbiedingen, en die van de Raad, doordat deze de bijeenkomst van 20 november 2017 heeft voorgezeten en zijn kantoren en interne werkstructuren zoals het secretariaat-generaal ter beschikking heeft gesteld – niet de conclusie wettigt dat het besluit aan de Raad en niet aan de lidstaten moet worden toegerekend.
De vaststelling van een handeling in de gebouwen of met behulp van een instelling van de Unie, verleent het Hof op zich immers niet de bevoegdheid om de rechtmatigheid van die handeling te toetsen (zie naar analogie arrest van 22 maart 1990, Le Pen,
C‑201/89
,
EU:C:1990:133
, punten
en
).
Het bestreden besluit kan dan ook noch door de inhoud ervan, noch door de omstandigheden waarin het is vastgesteld, worden aangemerkt als een handeling van de Raad. Het vormt integendeel een gezamenlijk, in onderlinge overeenstemming door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten genomen besluit.
–
Bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 263 VWEU
In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat het enige relevante criterium dat het Hof hanteert om uit te sluiten dat de rechterlijke instanties van de Unie bevoegd zijn om kennis te nemen van een rechtsmiddel tegen handelingen van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, het criterium betreffende de auteur ervan is, ongeacht de bindende rechtsgevolgen ervan (beschikking van 16 juni 2021, Sharpston/Raad en vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, punt
).
Verzoekers’ betoog dat in casu, wat de auteurs van de in artikel 263 VWEU bedoelde handelingen betreft – te weten de instellingen, organen en instanties van de Unie –, een ruime uitlegging moet worden gehanteerd om ervan te kunnen uitgaan dat het bestreden besluit door een instelling, orgaan of instantie van de Unie in de zin van dit artikel is vastgesteld, dan wel dat op zijn minst de onderhavige beroepen gelijk moeten worden gesteld met beroepen tegen een besluit van de Raad, kan derhalve niet worden aanvaard zonder dat dit schending van de duidelijke bewoordingen van dit artikel zou opleveren (zie in die zin beschikking van 16 juni 2021, Sharpston/Raad en vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, punt
).
Een dergelijke uitlegging zou ook indruisen tegen de wil van de opstellers van de Verdragen zoals weergegeven in artikel 263 VWEU, waarvan de werkingssfeer beperkt is tot Unierechtelijke handelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie, om handelingen van de lidstaten te onttrekken aan het toezicht van de Unierechter.
Het bestreden besluit moet weliswaar worden gezien als een handeling die alleen door de lidstaten is vastgesteld en die dus ontsnapt aan het wettigheidstoezicht van artikel 263 VWEU, maar kan daarom nog niet worden gelijkgesteld met een krachtens artikel 341 VWEU vastgesteld besluit, aangezien dit artikel, zoals blijkt uit de overwegingen in de punten 67 tot en met 97 van het onderhavige arrest, aldus moet worden uitgelegd dat het uitsluitend ziet op de bepaling van de zetel van de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde instellingen en niet op de bepaling van de zetel van organen en instanties van de Unie.
Zoals de advocaat-generaal in punt 166 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft een besluit, zoals het bestreden besluit, dat de lidstaten hebben genomen op een gebied waarvoor de Verdragen geen optreden door hen voorzien, geen bindende rechtsgevolgen in het Unierecht. Het feit dat een of meer instellingen van de Unie een bepaalde rol hebben in het kader van de procedure die tot de vaststelling van dit besluit heeft geleid, verandert niets aan de aard van dit besluit, dat niet onder de rechtsorde van de Unie valt (zie naar analogie arrest van 20 september 2016, Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB,
C‑8/15 P‑C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, punt
).
In deze context staat het aan de Uniewetgever om, zowel om redenen van rechtszekerheid als om redenen van effectieve rechterlijke bescherming, overeenkomstig de procedures neergelegd in de inhoudelijk relevante Verdragsbepalingen een Uniehandeling vast te stellen waarbij de politieke beslissing van de lidstaten wordt bekrachtigd of die daar juist van afwijkt, met dien verstande dat alleen die handeling van de Uniewetgever bindende rechtsgevolgen in het Unierecht kan sorteren en dat, in een context als die van de onderhavige zaak, die handeling noodzakelijkerwijs moet voorafgaan aan enige concrete uitvoeringsmaatregel voor de nieuwe vestiging van de zetel van het betrokken agentschap.
In casu is de enige dwingende Unierechtelijke bepaling voor de vaststelling van de nieuwe zetel van het EMA dan ook artikel 71 bis van verordening nr. 726/2004, dat hierin is ingevoegd bij verordening 2018/1718.
Uit al het voorgaande volgt dat het bestreden besluit geen handeling van de Raad is maar een door de lidstaten gezamenlijk vastgestelde handeling van politieke aard zonder bindende rechtsgevolgen, waartegen dus geen beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU kan worden ingesteld.
Bijgevolg moeten de beroepen van de Italiaanse Republiek en de Comune di Milano worden verworpen, aangezien zij gericht zijn tegen een handeling waarvoor het Hof niet bevoegd is zijn wettigheidstoezicht krachtens artikel 263 VWEU uit te oefenen, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over het door de Italiaanse Republiek ingediende verzoek om maatregelen van instructie.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
Volgens artikel 138, lid 3, van dit Reglement draagt elke partij haar eigen kosten, indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, kan het Hof evenwel beslissen dat een partij behalve in haar eigen kosten ook wordt verwezen in een deel van de kosten van de andere partij.
In het onderhavige geval worden de omstandigheden rond de vaststelling van het bestreden besluit gekenmerkt door uiteenlopende praktijken en interpretaties met betrekking tot de beslissingsbevoegdheid voor de bepaling van de zetels van de organen en instanties van de Unie. Het komt dan ook gerechtvaardigd voor te beslissen dat de hoofdpartijen – de Italiaanse Republiek, de Comune di Milano en de Raad – hun eigen kosten zullen dragen.
Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zullen de interveniërende partijen, te weten de Regione Lombardia, het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie, hun eigen kosten dragen.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
De beroepen worden verworpen.

2)
De Italiaanse Republiek, de Comune di Milano en de Raad van de Europese Unie dragen hun eigen kosten.

3)
De Regione Lombardia, het Koninkrijk der Nederlanden en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.