CELEX: 62016CJ0420
Kasační opravný prostředek
Institucionální právo
Občanská iniciativa
Nařízení (EU) č. 211/2011
Registrace návrhu občanské iniciativy
Článek 4 odst. 2 písm. b)
Podmínka, aby návrh nespadal zjevně mimo rámec pravomocí Evropské komise na předložení návrhu právního aktu pro účely provedení Smluv
Důkazní břemeno
Hospodářská, sociální a územní soudržnost
Článek 174 SFEU
Občanská iniciativa ‚Politika soudržnosti k zajištění rovnosti mezi regiony a k zachování regionálních kultur‘
Žádost o registraci
Odmítnutí Komise

Balázs-Árpád Izsák a Attila Dabis se svým kasačním opravným prostředkem domáhají zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 10. května 2016, Izsák a Dabis v. Komise (
T‑529/13
, dále jen napadený rozsudek,
EU:T:2016:282
), kterým Tribunál zamítl jejich žalobu znějící na zrušení rozhodnutí Evropské komise C(2013) 4975 final ze dne 25. července 2013, týkajícího se žádosti o registraci evropské občanské iniciativy „Politika soudržnosti k zajištění rovnosti mezi regiony a k zachování regionálních kultur“, předložené Komisi dne 18. června 2013 (dále jen „sporné rozhodnutí“).
Právní rámec
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 211/2011 ze dne 16. února 2011 o občanské iniciativě (
Úř. věst. 2011, L 65, s. 1
a oprava
Úř. věst. 2012, L 94, s. 49
) v bodech 1, 2, 4 a 10 odůvodnění uvádí:
„(1)
Smlouva o Evropské unii (dále jen ‚Smlouva o EU‘) posiluje občanství Unie a dále zvyšuje demokratické fungování Unie tím, že mimo jiné stanoví, že každý občan má právo se podílet na demokratickém životě Unie prostřednictvím evropské občanské iniciativy. Tento postup skýtá občanům možnost obrátit se přímo na Komisi a vyzvat ji, aby předložila návrh právního aktu Unie pro účely provedení Smluv, podobnou právu svěřenému Evropskému parlamentu článkem 225 Smlouvy o fungování EU a Radě článkem 241 Smlouvy o fungování EU.
(2)
Postupy a podmínky vyžadované pro občanskou iniciativu by měly být jasné, jednoduché, uživatelsky vstřícné a přiměřené povaze občanské iniciativy, tak aby povzbuzovaly k účasti občanů a učinily Unii přístupnější. Měly by zajistit přiměřenou rovnováhu mezi právy a povinnostmi.
[…]
(4)
Komise by měla také poskytovat občanům na požádání informace a neformální rady k občanským iniciativám, zejména pokud jde o kritéria registrace.
[…]
(10)
Aby se zajistila soudržnost a transparentnost v souvislosti s navrhovanými občanskými iniciativami a aby se zamezilo situaci, kdy jsou podpisy sbírány na podporu návrhu občanské iniciativy, který není v souladu s podmínkami stanovenými v tomto nařízení, měla by být povinná registrace těchto iniciativ na internetové stránce, kterou Komise zpřístupní, před shromážděním potřebného počtu prohlášení o podpoře od občanů. Veškeré návrhy občanských iniciativ, které jsou v souladu s podmínkami stanovenými v tomto nařízení, by měly být Komisí zaregistrovány. Komise by měla provádět registraci v souladu s obecnými zásadami řádné správy.“
Článek 1 nařízení č. 211/2011 stanoví:
„Toto nařízení stanoví postupy a podmínky požadované pro občanskou iniciativu podle článku 11 Smlouvy o EU a článku 24 Smlouvy o fungování EU.“
Článek 2 tohoto nařízení stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
1)
‚občanskou iniciativou‘ iniciativa předložená Komisi v souladu s tímto nařízením, která Komisi vyzývá, aby v rámci svých pravomocí předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle mínění občanů nezbytné přijetí právního aktu Unie pro účely provedení Smluv, a kterou podpořil nejméně jeden milion způsobilých podepsaných osob pocházejících alespoň z jedné čtvrtiny všech členských států;
[…]
3)
‚organizátory‘ fyzické osoby tvořící výbor občanů odpovědný za přípravu občanské iniciativy a její předložení Komisi.“
Článek 4 odst. 1 až 3 uvedeného nařízení stanoví:
„1.   Před zahájením sběru prohlášení o podpoře navrhované občanské iniciativy od podepsaných osob zaregistrují organizátoři iniciativu u Komise a poskytnou informace uvedené v příloze II, zejména o předmětu a cílech navrhované občanské iniciativy.
Uvedené informace se poskytují v jednom z úředních jazyků Unie v online registru, který Komise pro tento účel zpřístupní (dále jen ‚registr‘).
Organizátoři poskytují registru a případně na svých internetových stránkách pravidelně aktualizované informace o zdrojích podpory a finančních prostředků navrhované občanské iniciativy.
Po potvrzení registrace v souladu s odstavcem 2 mohou organizátoři navrhovanou občanskou iniciativu předložit v dalších úředních jazycích Unie za účelem zahrnutí do registru. Za překlad navrhované občanské iniciativy do dalších úředních jazyků Unie odpovídají organizátoři.
Komise zřídí kontaktní místo pro poskytování informací a pomoci.
2.   Do dvou měsíců od obdržení informací uvedených v příloze II Komise zaregistruje navrhovanou občanskou iniciativu pod individuálním registračním číslem a zašle organizátorům potvrzení, jsou-li splněny tyto podmínky:
[…]
b)
navrhovaná občanská iniciativa nespadá zjevně mimo rámec pravomocí Komise na předložení návrhu právního aktu Unie pro účely provedení Smluv;
[…]
3.   Komise odmítne registraci, pokud podmínky stanovené v odstavci 2 nejsou splněny.
Pokud Komise navrhovanou občanskou iniciativu odmítne zaregistrovat, vyrozumí organizátory o důvodech tohoto odmítnutí a o veškerých možných soudních i mimosoudních opravných prostředcích, které mají k dispozici.“
Skutečnosti předcházející sporu a sporné rozhodnutí
Skutečnosti předcházející sporu, tak jak vyplývají z napadeného rozsudku, mohou být shrnuty následovně.
Dne 18. června 2013 navrhovatelé spolu s dalšími pěti osobami předložili Komisi návrh evropské občanské iniciativy (dále jen „EOI“), nazvané „Politika soudržnosti k zajištění rovnosti mezi regiony a k zachování regionálních kultur“ (dále jen „dotčený návrh EOI“).
V online registru zpřístupněném za tímto účelem Komisí navrhovatelé v souladu s čl. 4 odst. 1 nařízení č. 211/2011 poskytli základní informace uvedené v příloze II tohoto nařízení (dále jen „požadované informace“), zejména stručný popis předmětu a cílů dotčeného návrhu EOI.
Z informací poskytnutých navrhovateli v rámci požadovaných informací vyplývalo, že dotčený návrh EOI byl zaměřen na to, aby Unie v rámci politiky soudržnosti věnovala zvláštní pozornost regionům, které se etnickými, kulturními, náboženskými nebo jazykovými charakteristikami odlišují od charakteristik okolních regionů.
V příloze k poskytnutým požadovaným informacím navrhovatelé v souladu s přílohou II nařízení č. 211/2011 uvedli podrobnější informace o předmětu, cílech a pozadí dotčeného návrhu EOI (dále jen „dodatečné informace“).
Podle navrhovatelů by politika soudržnosti upravená články 174 až 178 SFEU měla k tomu, aby odpovídala základním hodnotám definovaným v článcích 2 a 3 SEU, přispívat k zachovávání etnických, kulturních, náboženských nebo jazykových charakteristik specifických pro regiony s národnostní menšinou, které jsou ohroženy evropskou ekonomickou integrací, a k nápravě znevýhodnění a diskriminace při hospodářském rozvoji těchto regionů. V důsledku toho měl navržený akt poskytnout regionům s národnostní menšinou možnost stejného přístupu k fondům, zdrojům a programům unijní politiky soudržnosti, jaký mají v současné době uznané regiony, které jsou uvedeny v seznamu v příloze I nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1059/2003 ze dne 26. května 2003 o zavedení společné klasifikace územních statistických jednotek (NUTS) (
Úř. věst. 2003, L 154, s. 1
; Zvl. vyd. 14/01, s. 196). Tyto záruky by dle navrhovatelů mohly zahrnovat ustavení autonomních regionálních orgánů, které by disponovaly pravomocemi dostatečnými k tomu, aby regionům s národnostní menšinou pomáhaly zachovat si své národní, jazykové a kulturní charakteristiky, jakož i svoji identitu.
Sporným rozhodnutím Komise odmítla dotčený návrh EOI registrovat z důvodu, že z podrobného prostudování ustanovení Smluv uvedených v daném návrhu a všech ostatních v úvahu připadajících právních základů plyne, že uvedený návrh spadá zjevně mimo rámec jejích pravomocí na předložení návrhu právního aktu Unie pro účely provedení Smluv.
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 27. září 2013 podali navrhovatelé žalobu znějící na zrušení sporného rozhodnutí.
Na podporu své žaloby navrhovatelé uplatnili jediný důvod vycházející z toho, že se Komise dopustila nesprávných právních posouzení, když odmítla zaregistrovat dotčený návrh EOI na základě čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011.
V napadeném rozsudku měl Tribunál v podstatě za to, že se Komise nedopustila žádného nesprávného právního posouzení, když měla za to, že dotčený návrh EOI spadá zjevně mimo rámec jejích pravomocí na předložení návrhu právního aktu v tomto ohledu.
V důsledku toho Tribunál žalobu zamítl jako neopodstatněnou.
Návrhová žádání účastníků řízení
Navrhovatelé navrhují, aby Soudní dvůr:
–
zrušil napadený rozsudek a sporné rozhodnutí,
–
podpůrně, zrušil napadený rozsudek a věc vrátil Tribunálu a
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Maďarsko navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek a rozhodl ve věci samé, nebo věc vrátil Tribunálu.
Komise, Rumunsko a Slovenská republika navrhují, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravný prostředek a uložil navrhovatelům náhradu nákladů řízení.
K návrhu na znovuotevření ústní části řízení
V souladu s čl. 82 odst. 2 jednacího řádu byla ústní část řízení skončena poté, co generální advokát Mengozzi přednesl své stanovisko dne 4. října 2018.
Dopisem ze dne 1. listopadu 2018 Rumunsko navrhlo, aby bylo nařízeno znovuotevření ústní části řízení.
Tento členský stát, který zpochybnil úvahy generálního advokáta v bodech 51 až 55 jeho stanoviska, v podstatě tvrdí, že generální advokát uvedl dva argumenty, které nebyly mezi účastníky řízení projednány. Podle něj zaprvé generální advokát zahrnul regiony s národnostní menšinou do kategorie přeshraničních regionů uvedených v čl. 174 třetím pododstavci SFEU. Zadruhé generální advokát uvedl, že odkaz na přeshraniční regiony uvedené v článku 174 SFEU může zpochybnit závěr, podle něhož musí být tento článek použit v souladu s politickou, správní a institucionální situací v členských státech, a tedy v souladu s čl. 4 odst. 2 SEU.
V tomto ohledu z čl. 252 druhého pododstavce SFEU vyplývá, že úlohou generálního advokáta je předkládat veřejně, zcela nestranně a nezávisle odůvodněná stanoviska ve věcech, které podle statutu Soudního dvora Evropské unie vyžadují jeho účast, přičemž Soudní dvůr těmito stanovisky ani jejich důvody není vázán (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 18. července 2013, Komise a další v. Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, bod
, jakož i ze dne 6. října 2015, Komise v. Andersen,
C‑303/13 P
,
EU:C:2015:647
, bod
).
Nesouhlas účastníka řízení s uvedeným stanoviskem tedy nemůže sám o sobě představovat důvod ke znovuotevření ústní části řízení, a to bez ohledu na otázky, kterými se ve stanovisku zabýval (rozsudky ze dne 22. listopadu 2012, E.ON Energie v. Komise,
C‑89/11 P
,
EU:C:2012:738
, bod
, jakož i ze dne 17. září 2015, Mory a další v. Komise,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, bod
).
Článek 83 jednacího řádu však Soudnímu dvoru umožňuje, aby kdykoli po vyslechnutí generálního advokáta nařídil znovuotevření ústní části řízení, zejména má-li být věc rozhodnuta na základě argumentu, který nebyl mezi zúčastněnými projednán (rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Rada v. Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, bod
).
Tak tomu však v projednávané věci není.
V tomto ohledu je třeba uvést, že Rumunsko provádí částečně nesprávný výklad stanoviska. Úvahy generálního advokáty uvedené v bodech 51 až 55 jeho stanoviska se týkají otázky, zda regiony s národnostní menšinou lze kvalifikovat jako regiony ve smyslu čl. 174 třetího pododstavce SFEU, zvláště jako regiony, které jsou závažně a trvale znevýhodněny demografickými podmínkami, a v tomto kontextu zda seznam znevýhodnění, který je uveden v tomto ustanovení, má demonstrativní, nebo taxativní povahu. Tato otázka týkající se zejména povahy uvedeného seznamu, kterou vznesli navrhovatelé ve svém kasačním opravném prostředku, přitom mezi účastníky řízení byla v široké míře projednána.
S ohledem na předcházející má Soudní dvůr po vyslechnutí generálního advokáta za to, že není namístě nařizovat znovuotevření ústní části řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
Na podporu kasačního opravného prostředku navrhovatelé uplatňují pět důvodů. První důvod kasačního opravného prostředku vychází z porušení článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a čl. 92 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu. Druhý důvod kasačního opravného prostředku vychází z porušení čl. 11 odst. 4 SEU a čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011. Třetí důvod kasačního opravného prostředku se týká porušení čl. 4 odst. 2 a článku 174 SFEU. Čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku vychází z porušení článků 7 a 167 SFEU, čl. 3 odst. 3 SEU, článku 22 Listiny a ustanovení Smluv o zákazu diskriminace. Pátý důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného výkladu pojmu „zneužití práva“ v rámci rozhodnutí o nákladech řízení.
Kromě toho ve své žádosti o konání jednání navrhovatelé na základě článku 127 jednacího řádu Soudního dvora požádali o předložení tří nových důvodů, vycházejících z porušení zásady řádné správy, z toho, že nebyla provedena částečná registrace dotčeného návrhu EOI, jakož i z porušení zásady rovného zacházení.
Úvodem je třeba přezkoumat společně první až třetí důvod kasačního opravného prostředku, za předpokladu, že navrhovatelé prostřednictvím těchto důvodů Tribunálu v podstatě vytýkají, že se zejména v bodech 72 až 74, 81 a 85 až 87 napadeného rozsudku dopustil pochybení, když měl za to, že články 174 až 178 SFEU týkající se unijní politiky soudržnosti nemohou představovat právní základ pro přijetí navrhovaného aktu.
Argumentace účastníků řízení
V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelé tvrdí, že Tribunál porušil jejich procesní práva, tak jak vyplývají z článku 47 Listiny a z čl. 92 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu, když v bodech 81 a 85 napadeného rozsudku konstatoval, že neprokázali, že provádění unijní politiky soudržnosti, jak Unií, tak členskými státy ohrožuje charakteristiky specifické pro regiony s národnostní menšinou, ani že by bylo možné mít za to, že etnické, kulturní, náboženské nebo jazykové charakteristiky specifické pro regiony s národnostní menšinou jsou závažně a trvale znevýhodněny demografickými podmínkami ve smyslu čl. 174 třetího pododstavce SFEU. Navrhovatelé totiž uvádějí, že Tribunál je měl před takovým konstatováním informovat o tom, že jim přísluší, aby takové skutečnosti prokázali.
Tribunál se tedy vyjádřil na základě čistých předpokladů, jak ostatně vyplývá ze znění bodu 87 napadeného rozsudku.
Podle Komise a Slovenské republiky musí být tento důvod kasačního opravného prostředku zamítnut z důvodu, že postrádá opodstatnění.
V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelé, podporovaní Maďarskem, Tribunálu v podstatě vytýkají, že porušil čl. 11 odst. 4 SEU a nesprávně použil podmínku uvedenou v čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011, když měl v bodech 72 až 74 napadeného rozsudku za to, že články 174, 176, 177 a 178 SFEU nemohou představovat právní základ pro přijetí navrhovaného aktu, a že návrh EOI tedy tuto podmínku nesplňuje.
V tomto ohledu především tvrdí, že relevantní ustanovení Smluv o EU a FEU neomezují právo navrhnout EOI na oblasti, v nichž má Unie výlučnou pravomoc. Toto právo může být podle nich vykonáváno rovněž v oblastech sdílených pravomocí, a tedy i v oblasti politiky soudržnosti. Dotčený návrh EOI, předložený na základě článků 174 až 178 SFEU, podle nich předpokládá legislativní postup použitelný na sdílené pravomoci.
Podle navrhovatelů přitom Tribunál v bodech 73 a 74 napadeného rozsudku nesprávně shrnul dodatečné informace, a tak dotčenému návrhu EOI přiznal obsah, který nelze vyvodit z dokumentů předložených organizátory. Tito organizátoři totiž od navrhovaného aktu jasně očekávali zaprvé definici pojmu „region s národnostní menšinou“, jakož i vytvoření právního a institucionálního rámce takového regionu a zadruhé v příloze jmenovité označení stávajících regionů s národnostní menšinou. Naproti tomu organizátoři nezamýšleli, že by navrhovaný akt členské státy zavázal k tomu, aby uvedený pojem vymezily nebo vypracovaly seznam regionů. Skutečnost, že organizátoři podrobně neuvedli postup, který je třeba následovat za účelem přijetí navrhovaného aktu, nemůže mít dopad na registraci dotčeného návrhu EOI, jelikož články 174 až 178 SFEU umožňují Komisi předložit návrh takového aktu.
Dále navrhovatelé a Maďarsko tvrdí, že Tribunál v každém případě porušil čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011, když měl za to, že podmínka, která je v něm uvedena, nebyla v projednávaném případě splněna. Z gramatického výkladu tohoto ustanovení totiž podle nich vyplývá, že Komise může odmítnout registraci navrhované EOI, pouze pokud navrhovaná EOI spadá zjevně mimo rámec pravomocí Komise na předložení návrhu právního aktu Unie pro účely provedení Smluv. Kromě toho, že Komise údajně překročila svou posuzovací pravomoc při registraci navrhované EOI, přitom dotčený návrh EOI spadá zjevně do rámce politiky soudržnosti a jeho cílem je zlepšit stávající právní rámec za účelem ochrany cílů sledovaných a hodnot uznaných Unií. Tribunál, který takový nesprávný závěr Komise potvrdil, se tak dopustil nesprávného právního posouzení.
Konečně navrhovatelé vytýkají Tribunálu, že se v napadeném rozsudku nevyjádřil k otázce výkladu čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011, pokud jde o zjevný nedostatek pravomocí Komise. Tribunál tak údajně porušil povinnost uvést odůvodnění, která mu přísluší, a tento nedostatek odůvodnění odůvodňuje sám o sobě zrušení napadeného rozsudku.
Podle názoru Komise, k němuž se připojuje Rumunsko a Slovenská republika, v rozsahu, v němž svým druhým důvodem kasačního opravného prostředku navrhovatelé zpochybňují konstatování Tribunálu týkající se předmětu dotčeného návrhu EOI, která obsahují posouzení skutkové povahy, které spadá pouze do pravomoci Tribunálu, musí být tento důvod odmítnut jako nepřípustný. V každém případě je tento důvod kasačního opravného prostředku buď irelevantní, nebo neopodstatněný. Tribunál měl v bodech 66 až 90 napadeného rozsudku právem za to, že s ohledem na dotčený návrh EOI a v rámci prvního přezkumu skutečností, které měla Komise k dispozici, Komise zjevně nemohla navrhnout přijetí aktu Unie odpovídajícího navrženému aktu na základě článků 174, 176, 177 a 178 SFEU.
Rumunsko zdůrazňuje zvláště skutečnost, že Unie nemá na základě Smluv výslovnou legislativní pravomoc v oblasti ochrany osob příslušejících k národnostním menšinám. Unie kromě toho nemůže jednat v této oblasti tím způsobem, že by pravomoci, které má v jiných oblastech, jako je kultura, vzdělávání nebo regionální politika, použila v rozporu s jejich cílem. Konečně Unie nemůže evidentně získat nové pravomoci v oblasti ochrany osob příslušejících k národnostním menšinám prostřednictvím EOI.
Slovenská republika zejména dodává, že na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelé, čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011 nelze vykládat pouze v důsledku výskytu příslovce „zjevně“ v tomto ustanovení v tom smyslu, že se Komise musí omezit v rámci fázi registrace navrhované EOI na přezkum
prima facie
. V projednávané věci nebylo nezbytné, aby se Tribunál v napadeném rozsudku vyjádřil k významu tohoto výrazu.
Tento členský stát kromě toho uvádí, že kritika navrhovatelů týkající se konstatování provedeného Tribunálem v bodě 73 napadeného rozsudku, podle něhož měl navrhovaný akt zavázat členské státy k tomu, aby vymezily pojem „region s národnostní menšinou“ a vypracovaly seznam těchto regionů, vychází z chyby vyskytující se v maďarském znění tohoto bodu.
Navrhovatelé v tomto ohledu namítají, že je třeba v každém případě upřednostnit maďarské znění napadeného rozsudku, neboť v projednávané věci je jednacím jazykem maďarština.
V rámci třetího důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelé, podporovaní Maďarskem, Tribunálu v podstatě vytýkají nesprávný výklad článku 174 SFEU, vykládaného ve spojení s čl. 4 odst. 2 SFEU, v rozsahu, v němž se jeví, že seznamu „znevýhodnění“ uvedených v čl. 174 třetím pododstavci SFEU Tribunál přiznal taxativní povahu.
V tomto ohledu podle nich z maďarského a anglického znění tohoto ustanovení vyplývá jasně zejména to, že uvedený seznam má demonstrativní povahu. I když se přitom Tribunál v tomto ohledu výslovně nevyjádřil, lze z konstatování, které provedl v bodě 86 napadeného rozsudku, vyvodit, že měl za to, že tento seznam má taxativní povahu. V každém případě, i kdyby se mělo za to, že Tribunál v bodě 87 napadeného rozsudku implicitně uznal možnost, že by uvedený seznam mohl být rozšířen, bylo by z toho pak třeba vyvodit, že Tribunál na základě tohoto nejednoznačného odůvodnění porušil svou povinnost uvést odůvodnění.
Tribunál kromě toho vzhledem k tomu, že v tomtéž bodě 87 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že nebylo prokázáno, že etnické, kulturní, náboženské nebo jazykové charakteristiky regionů s národnostní menšinou představují systematicky pro hospodářský rozvoj uvedených regionů znevýhodnění v porovnání s okolními regiony, porušil rovněž čl. 174 třetí pododstavec SFEU, jelikož četné argumenty a statistické údaje předložené v rámci řízení před Tribunálem prokazují, že regiony s národnostní menšinou jsou závažně a trvale znevýhodněny demografickými podmínkami.
Navrhovatelé rovněž uvádějí, že již i čl. 3 odst. 5 nařízení č. 1059/2003 umožňuje zohlednění některých zvláštností regionů s národnostní menšinou v rámci politiky soudržnosti.
Maďarsko, které se v podstatě k těmto úvahám připojuje, připomíná zejména, že v unijním právu již existují právní akty, které v rámci politiky soudržnosti zohledňují charakteristiky uvedené v dotčeném návrhu EOI.
Komise, Rumunsko a Slovenská republika, které sdílejí úvahy Tribunálu, jichž se týká třetí důvod kasačního opravného prostředku, mají za to, že tento důvod musí být zamítnut jako neopodstatněný.
Závěry Soudního dvora
Je třeba předeslat, že pokud jde o postup registrace navrhované EOI, náleží Komisi podle článku 4 nařízení č. 211/2011 povinnost přezkoumat, zda takový návrh splňuje podmínky registrace stanovené zejména v odst. 2 písm. b) tohoto článku. Zohlednit je podle odstavců 1 a 2 tohoto článku třeba informace týkající se předmětu a cílů navrhované EOI, které organizátoři EOI podle přílohy II uvedeného nařízení poskytují buď povinně, nebo dobrovolně (rozsudek ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, bod
).
Jak je připomenuto v bodě 10 odůvodnění tohoto nařízení, rozhodnutí týkající se registrace navrhované EOI ve smyslu článku 4 uvedeného nařízení je třeba přijmout v souladu se zásadou řádné správy, s níž je spjata zejména povinnost příslušného orgánu k provedení pečlivého a nestranného přezkumu, v jehož rámci je zejména třeba přihlížet ke všem relevantním okolnostem projednávaného případu (rozsudek ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, bod
).
Kromě toho v souladu s cíli sledovanými EOI, které jsou uvedeny v bodech 1 a 2 odůvodnění nařízení č. 211/2011 a spočívají zejména v tom, aby povzbuzovaly k účasti občanů a učinily Unii přístupnější, podmínka registrace stanovená v čl. 4 odst. 2 písm. b) tohoto nařízení musí být Komisí, jíž byl předložen návrh EOI, vykládána a používána tak, aby byl zajištěn snadný přístup k EOI (rozsudek ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, bod
).
Komise je tak oprávněna zamítnout registraci navrhované EOI na základě čl. 4 odst. 2 písm. b) uvedeného nařízení, pouze pokud tento návrh spadá vzhledem ke svému předmětu a cílům, které vyplývají z povinných informací a případně doplňujících informací poskytnutých organizátory podle přílohy II nařízení č. 211/2011, zjevně mimo rámec pravomocí Komise na předložení návrhu právního aktu Unie pro účely provedení Smluv (rozsudek ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, bod
).
Ve světle těchto zásad je třeba přezkoumat, zda se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl na základě posouzení provedených v bodech 72 až 89 napadeného rozsudku za to, že se Komise mohla právem domnívat, že články 174 až 178 SFEU ani jiná ustanovení této smlouvy neumožňují přijetí navrhovaného aktu, a tento orgán byl tedy oprávněn odmítnout registraci tohoto návrhu.
V tomto ohledu je třeba předeslat, že jak vyplývá z dotčeného návrhu EOI, jak je popsán podrobněji zejména v bodech 3 a 5 až 8 napadeného rozsudku, cílem tohoto návrhu bylo zajistit, aby přijetím navrhovaného aktu Unie věnovala v rámci své politiky soudržnosti zvláštní pozornost „regionům s národnostní menšinou“, a sice regionům, které se etnickými, kulturními, náboženskými nebo jazykovými charakteristikami odlišují od charakteristik okolních regionů. Unie byla tedy konkrétně požádána, aby na základě zejména článků 174 až 178 SFEU přijala opatření na podporu, ochranu nebo rozvoj ve prospěch takových regionů, nebo přinejmenším lépe zohledňovala tyto regiony, jelikož tyto regiony jsou podle názoru organizátorů často znevýhodněny v porovnání s okolními regiony.
Pokud jde o přezkum, který Tribunál v projednávané věci provedl s cílem ověřit, zda články 174 až 178 SFEU mohou představovat právní základy pro tyto účely, je třeba zaprvé konstatovat, že se Tribunál touto otázkou zabýval zejména v bodech 81, 85 a 87 napadeného rozsudku, kterých se týká první důvod kasačního opravného prostředku, a uvedl, že spadá hlavně pod posouzení skutkového stavu a důkazů, přičemž v tomto ohledu mají důkazní břemeno navrhovatelé.
Tribunál poté, co v bodě 80 napadeného rozsudku uvedl, že argumentace navrhovatelů v tomto kontextu spočívá na tvrzeních, která nejsou nijak podložena, tím méně prokázána, v bodě 81 napadeného rozsudku konstatoval, že navrhovatelé neprokázali, že provádění unijní politiky soudržnosti jak Unií, tak členskými státy, ohrožuje charakteristiky specifické pro regiony s národnostní menšinou.
Dále měl Tribunál v bodě 85 napadeného rozsudku za to, že navrhovatelé neprokázali ani to, že by bylo možné mít za to, že etnické, kulturní, náboženské nebo jazykové charakteristiky specifické pro regiony s národnostní menšinou jsou závažně a trvale znevýhodněny demografickými podmínkami ve smyslu čl. 174 třetího pododstavce SFEU.
Tribunál se přitom na základě takových úvah dopustil nesprávného právního posouzení.
Nejprve je třeba konstatovat, že otázka, zda opatření navržené v kontextu EOI spadá do rámce pravomocí Komise na předložení návrhu právního aktu Unie pro účely provedení Smluv ve smyslu čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011, představuje
prima facie
nikoli otázku skutkové povahy nebo posouzení důkazů, která by jako taková podléhala pravidlům v oblasti důkazního břemene, ale především otázku výkladu a použití dotčených ustanovení Smluv.
Je-li tedy Komisi předložena žádost o registraci navrhované EOI, nepřísluší jí v této fázi ověřovat, zda byl předložen důkaz o všech uplatněných skutkových okolnostech ani zda odůvodnění, na němž stojí návrh a navrhovaná opatření, je dostatečné. Pro účely posouzení dodržení podmínky registrace stanovené v čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011 se musí Komise omezit na přezkum, zda z objektivního hlediska by taková opatření zamýšlená abstraktně mohla být přijata na základě Smluv.
Z toho vyplývá, že Tribunál, který měl za to, že navrhovatelé byli povinni předložit důkaz o tom, že podmínky pro přijetí navrhovaného aktu na základě článků 174, 176, 177 a 178 SFEU byly v projednávaném případě splněny, nesprávně pojal podmínku registrace stanovenou v čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011 a rozdělení úkolů mezi organizátory EOI a Komisi v rámci procesu registrace, která z toho vyplývá, jak v podstatě uvedl generální advokát v bodech 35 až 38 a 57 až 61 svého stanoviska.
Takový předpoklad totiž nemůže být v souladu se zásadami připomenutými v bodech 53 a 54 tohoto rozsudku, podle nichž Komise, jíž byla předložena navrhovaná EOI, musí vykládat a používat uvedenou podmínku registrace tak, aby byl zajištěn snadný přístup k EOI, a je tudíž oprávněna odmítnout registraci tohoto návrhu, pouze pokud tento návrh spadá zjevně mimo rámec jejích pravomocí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, body
a
).
Zadruhé v rozsahu, v němž navrhovatelé Tribunálu konkrétně vytýkají, že zejména v bodě 86 napadeného rozsudku použil nesprávný výklad článku 174 SFEU, vykládaného ve spojení s čl. 4 odst. 2 písm. c) SFEU, je třeba uvést, že v bodech 85 až 89 napadeného rozsudku Tribunál provedl v podstatě přezkum otázky, zda takové regiony, které byly uvedeny v dotčeném návrhu EOI, a sice regiony s národnostní menšinou, mohou být s ohledem na své charakteristiky považovány za regiony ve smyslu článku 174 SFEU, a být tak předmětem opatření v rámci unijní politiky soudržnosti, která se přijímají na základě tohoto ustanovení.
V tomto kontextu Tribunál poté, co konkrétně přezkoumal, zda tyto charakteristiky etnické, kulturní, náboženské nebo jazykové povahy spadají pod pojem „závažné a trvalé znevýhodnění demografickými podmínkami“ ve smyslu čl. 174 třetího pododstavce SFEU, v bodě 89 napadeného rozsudku na tuto otázku odpověděl záporně.
Tribunál měl v bodě 86 napadeného rozsudku zejména za to, že ze znění čl. 174 třetího pododstavce SFEU nebo ze sekundárního práva nelze vyvodit, že by uvedený pojem „mohl zahrnovat etnické, kulturní, náboženské nebo jazykové charakteristiky specifické pro regiony s národnostní menšinou.“
V tomto ohledu je pravda, že článek 174 SFEU popisuje cíle unijní politiky soudržnosti obecně a přiznává Unii rozsáhlý rozhodovací prostor, pokud jde o činnosti, které může vykonat v oblasti hospodářské, sociální a územní soudržnosti s ohledem na široké pojetí regionů, kterých se tyto činnosti mohou týkat.
Seznam regionů, „které jsou závažně a trvale znevýhodněny přírodními nebo demografickými podmínkami“, uvedený v čl. 174 třetím pododstavci SFEU, konkrétně má, jak zdůrazňuje použití výrazů „v rámci dotyčných regionů“ a „jako jsou například“ v tomto ustanovení, demonstrativní, a nikoli taxativní povahu.
Jak však Tribunál uvedl v bodech 87 a 89 svého rozsudku, nelze mít za to, že etnické, kulturní, náboženské nebo jazykové charakteristiky specifické pro regiony s národnostní menšinou systematicky znevýhodňují hospodářský rozvoj v porovnání s okolními regiony.
Z toho vyplývá, že Tribunál, který v bodech 85 až 89 napadeného rozsudku vyloučil, že by region s národnostní menšinou mohl s ohledem na své specifické etnické, kulturní, náboženské nebo jazykové charakteristiky tvořit systematicky součást „regionů, které jsou závažně a trvale znevýhodněny přírodními nebo demografickými podmínkami“ ve smyslu čl. 174 třetího pododstavce SFEU, správně vyložil pojem „dotyčný region“ uvedený v tomto ustanovení, a v tomto ohledu se tedy nedopustil nesprávného právního posouzení.
Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že se Tribunál tím, že měl za to, že pro registraci dotčeného návrhu EOI byli navrhovatelé povinni předložit důkaz o tom, že podmínka stanovená v čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011 byla splněna, dopustil nesprávného právního posouzení.
Kasačnímu opravnému prostředku je tedy třeba vyhovět, a napadený rozsudek proto zrušit, aniž je nezbytné navíc přezkoumávat ostatní argumenty uplatněné na podporu prvního až třetího důvodu kasačního opravného prostředku i ostatní důvody uvedeného kasačního opravného prostředku. Rovněž není třeba rozhodovat o přípustnosti či opodstatněnosti nových důvodů, jejichž předložení požadovali navrhovatelé.
Ke sporu v prvním stupni
Článek 61 první pododstavec statutu Soudního dvora Evropské unie stanoví, že zruší-li Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu, může sám vydat konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí.
V projednávané věci je stav řízení takový, že umožňuje vydat konečné rozhodnutí ve věci.
Z konstatování provedeného v bodě 72 tohoto rozsudku zejména vyplývá, že žalobní důvod navrhovatelů vycházející z toho, že Komise porušila čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011, když odmítla zaregistrovat dotčený návrh EOI, je opodstatněný.
Sporné rozhodnutí je tedy třeba zrušit.
K nákladům řízení
Článek 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora stanoví, že je-li kasační opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení.
Podle čl. 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě čl. 184 odst. 1 uvedeného jednacího řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
Vzhledem k tomu, že navrhovatelé požadovali, aby byla Komisi uložena náhrada nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení souvisejících s řízením v prvním stupni a s řízením o kasačním opravném prostředku.
Podle čl. 184 odst. 4 téhož jednacího řádu vedlejší účastníci nesou vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

1)
Rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 10. května 2016, Izsák a Dabis v. Komise (
T‑529/13
,
EU:T:2016:282
), se zrušuje.

2)
Rozhodnutí Komise C(2013) 4975 final ze dne 25. července 2013, týkající se žádosti o registraci evropské občanské iniciativy „Politika soudržnosti k zajištění rovnosti mezi regiony a k zachování regionálních kultur“, se zrušuje.

3)
Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení souvisejících s řízením v prvním stupni a s řízením o kasačním opravném prostředku.

4)
Maďarsko, Rumunsko a Slovenská republika ponesou vlastní náklady řízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: maďarština.