CELEX: 62019CJ0544
Renvoi préjudiciel
Article 63 TFUE
Libre circulation des capitaux
Directive (UE) 2015/849
Champ d’application
Réglementation nationale exigeant de réaliser les paiements dépassant un certain montant exclusivement par virement ou par dépôt sur un compte de paiement
Article 65 TFUE
Justification
Lutte contre la fraude et l’évasion fiscales
Proportionnalité
Sanctions administratives à caractère pénal
Article 49 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
Principes de légalité et de proportionnalité des délits et des peines

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 63 TFUE, de l’article 2, paragraphe 1, de la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 2015, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment des capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) n
o
648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (
JO 2015, L 141, p. 73
), lu à la lumière du considérant 6 et en combinaison avec les articles 4 et 5 de cette directive, ainsi que de l’article 58, paragraphe 1, et de l’article 60, paragraphe 4, de ladite directive, lus à la lumière de l’article 47 et de l’article 49, paragraphe 3, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant « ECOTEX BULGARIA » EOOD (ci-après « Ecotex ») à la Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Sofia (direction territoriale de l’agence nationale des recettes publiques de Sofia, Bulgarie) (ci–après l’« autorité fiscale compétente ») au sujet de la légalité de la sanction administrative pécuniaire infligée à cette société au titre d’une infraction à la législation nationale sur la limitation des paiements en espèces.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Aux termes du considérant 1 de la directive 2015/849 :
« Les flux d’argent illicite peuvent nuire à l’intégrité, à la stabilité et à la réputation du secteur financier et menacer le marché intérieur de l’Union, ainsi que le développement international. Le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la criminalité organisée demeurent des problèmes majeurs auxquels il convient de trouver une réponse au niveau de l’Union. En plus de continuer à développer l’approche pénale au niveau de l’Union, il est indispensable de s’attacher à la prévention ciblée et proportionnée de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme, qui peut produire des résultats complémentaires. »
Le considérant 6 de cette directive est ainsi libellé :
« Le recours à des paiements en espèces d’un montant élevé peut être extrêmement facilement exploité à des fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme. Afin d’accroître la vigilance à cet égard et d’atténuer les risques inhérents à de tels paiements en espèces, les personnes qui négocient des biens devraient relever de la présente directive dès lors qu’elles effectuent ou reçoivent des paiements en espèces d’un montant égal ou supérieur à 10000 euros. Les États membres devraient pouvoir adopter des seuils plus bas, des limitations générales supplémentaires pour le recours à des paiements en espèces et d’autres dispositions plus strictes. »
Le considérant 11 de ladite directive énonce :
« Il importe de souligner expressément que les “infractions fiscales pénales” liées aux impôts directs et indirects sont incluses dans la définition large d’“activité criminelle” contenue dans la présente directive, conformément aux recommandations révisées du [Groupe d’action financière internationale (GAFI)]. Étant donné que les États membres peuvent désigner des infractions fiscales différentes comme constituant une “activité criminelle” punissable des sanctions visées à l’article 3, point 4) f), de la présente directive, les définitions des infractions fiscales pénales peuvent différer d’un droit national à l’autre. Même si l’objectif visé n’est pas une harmonisation des définitions des infractions fiscales pénales dans les droits des États membres, ces derniers devraient, dans la plus grande mesure possible en vertu de leur droit national, autoriser l’échange d’informations ou la fourniture d’une assistance entre les cellules de renseignement financier (“CRF”) de l’Union. »
Conformément à son article 1
er
, paragraphe 1, la directive 2015/849 vise à prévenir l’utilisation du système financier de l’Union aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.
L’article 2, paragraphe 1, de cette directive dispose :
« La présente directive s’applique aux entités assujetties suivantes :
1)
les établissements de crédit ;
2)
les établissements financiers ;
3)
les personnes physiques ou morales suivantes, agissant dans l’exercice de leur activité professionnelle :
[...]
e)
les autres personnes négociant des biens, dans la mesure où les paiements sont effectués ou reçus en espèces pour un montant égal ou supérieur à 10000 euros, que la transaction soit exécutée en une fois ou sous la forme d’opérations fractionnées qui semblent être liées ;
[...] »
L’article 3 de ladite directive dispose :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
4)
“activité criminelle”, tout type de participation criminelle à la réalisation des infractions graves suivantes :
[...]
f)
toutes les infractions, y compris les infractions fiscales pénales liées aux impôts directs et indirects et telles que définies par le droit national des États membres, qui sont punissables d’une peine privative de liberté ou d’une mesure de sûreté d’une durée maximale supérieure à un an ou, dans les États membres dont le système juridique prévoit un seuil minimal pour les infractions, toutes les infractions qui sont punissables d’une peine privative de liberté ou d’une mesure de sûreté d’une durée minimale supérieure à six mois ;
[...] »
L’article 4 de la même directive prévoit :
« 1.   Les États membres veillent, conformément à l’approche fondée sur les risques, à ce que le champ d’application de la présente directive soit étendu en totalité ou en partie aux professions et aux catégories d’entreprises, autres que les entités assujetties visées à l’article 2, paragraphe 1, qui exercent des activités particulièrement susceptibles d’être utilisées à des fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme.
2.   Lorsqu’un État membre étend le champ d’application de la présente directive à des professions ou à des catégories d’entreprises autres que celles qui sont visées à l’article 2, paragraphe 1, il en informe la Commission. »
L’article 5 de la directive 2015/849 est rédigé comme suit :
« Les États membres peuvent arrêter ou maintenir en vigueur, dans le domaine régi par la présente directive, des dispositions plus strictes pour prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, dans les limites du droit de l’Union. »
L’article 58, paragraphe 1, de cette directive dispose :
« Les États membres veillent à ce que les entités assujetties puissent être tenues responsables en cas d’infraction aux dispositions nationales transposant la présente directive, conformément au présent article et aux articles 59 à 61. Toute sanction ou mesure qui en découle est effective, proportionnée et dissuasive ».
L’article 60, paragraphe 4, de ladite directive prévoit :
« Les États membres veillent à ce que les autorités compétentes, lorsqu’elles déterminent le type de sanctions ou de mesures administratives et leur niveau, tiennent compte de toutes les circonstances pertinentes, et notamment, selon le cas :
a)
de la gravité et de la durée de l’infraction ;
b)
du degré de responsabilité de la personne physique ou morale tenue pour responsable ;
c)
de la solidité financière de la personne physique ou morale tenue pour responsable, par exemple telle qu’elle ressort du chiffre d’affaires total de la personne morale tenue pour responsable ou des revenus annuels de la personne physique tenue pour responsable ;
d)
de l’avantage tiré de l’infraction par la personne physique ou morale tenue pour responsable, dans la mesure où il est possible de le déterminer ;
e)
des pertes subies par des tiers du fait de l’infraction, dans la mesure où il est possible de les déterminer ;
f)
du degré de coopération de la personne physique ou morale tenue pour responsable avec l’autorité compétente ;
g)
des infractions antérieures commises par la personne physique ou morale tenue pour responsable. »
L’article 67, paragraphe 1, de la même directive prévoit :
« Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 26 juin 2017. Ils communiquent immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions.
Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres. »
Le droit bulgare
Aux termes de l’article 1 du zakon za ogranichavane na plashtanyata v broy (loi relative à la limitation des paiements en espèces, DV n
o
16, du 22 février 2011, ci-après le « ZOPB »), cette loi régit les restrictions aux paiements en espèces sur le territoire bulgare.
Aux termes de l’article 2 du ZOPB :
« La loi ne s’applique pas :
1.   au retrait et au versement de numéraire sur son propre compte de paiement ;
2.   au retrait et au versement de numéraire sur des comptes de personnes frappées d’une incapacité d’exercice générale ou spéciale, ou sur des comptes d’époux ou de parents en ligne directe ;
3.   aux opérations en devises étrangères en espèces à titre commercial ;
4.   aux opérations en billets de banque et pièces de monnaie impliquant la banque centrale bulgare ;
5.   à l’échange, par des banques, de billets de banque et de pièces de monnaie bulgares usagés ;
6.   au paiement de rémunérations salariales au sens du [Kodeks na Truda (code du travail)] ;
7.   [...] au paiement des dépôts garantis au sens du [zakon za garantirane na vlogovete v bankite (loi relative à la garantie des dépôts bancaires)]. »
L’article 3 du ZOPB prévoit :
« (1)   Les paiements sur le territoire du pays sont exclusivement effectués au moyen d’un virement ou d’un versement sur un compte de paiement lorsqu’ils sont :
1.
[...] d’une somme égale ou supérieure à 10000 [leva bulgares (BGN) (environ 5110 euros)] ;
2.
[...] d’une somme inférieure à 10000 BGN, représentant une partie d’une prestation pécuniaire contractuelle dont la valeur est égale ou supérieure à 10000 BGN.
(2)   [...] Le paragraphe 1
er
s’applique également aux cas de paiements en devises étrangères dont les montants convertis en BGN sont égaux ou supérieurs à 10000 BGN. La conversion en BGN est effectuée au cours de la Balgarska narodna banka [Banque nationale bulgare] au jour du paiement. »
L’article 5 du ZOPB est rédigé en ces termes :
« (1)   Toute personne qui commet ou qui permet la commission d’une infraction à l’article 3 est passible d’une amende égale à 25 % du montant total du paiement acquitté, s’il s’agit d’une personne physique, ou d’une sanction pécuniaire s’élevant à 50 % du montant total du paiement acquitté, s’il s’agit d’une personne morale.
(2)   En cas de répétition de l’infraction visée au paragraphe 1
er
, le montant de l’amende s’élève à 50 % du montant du paiement acquitté, et le montant de la sanction pécuniaire s’élèvera à 100 % du montant du paiement acquitté. »
Aux termes de l’article 6 du ZOPB :
« (1)   Les actes de constatation des infractions visées par la présente loi sont établis par les autorités de la Natsionalna agentsia za prihodite [agence nationale des recettes, Bulgarie]. Les sanctions administratives sont prononcées par le directeur exécutif de l’agence nationale des recettes ou par les fonctionnaires mandatés par lui.
(2)   Le zakon za administrativnite narushenia i nakazania [(loi sur les infractions et les sanctions administratives, DV n
o
92, du 28 novembre 1969, ci-après le « ZANN »)] détermine l’établissement des sanctions administratives, leur adoption, les voies de recours dont elles sont l’objet, ainsi que leur exécution. »
L’article 27, paragraphes 1 à 5, du ZANN dispose :
« (1)   La sanction administrative est fixée conformément aux dispositions de la présente loi dans les limites de la sanction prévue en cas de commission de l’infraction.
(2)   Lors de la détermination de la sanction, il est tenu compte de la gravité de l’infraction, des motifs de la commission de celle-ci et des autres circonstances atténuantes et aggravantes, ainsi que de la situation patrimoniale de l’auteur.
(3)   Les circonstances atténuantes impliquent l’application d’une sanction plus légère et les circonstances aggravantes d’une sanction plus lourde.
[...]
(5)   N’est pas non plus autorisée la fixation de la sanction en-dessous du montant minimal prévu des sanctions que constituent l’amende et la privation temporaire du droit d’exercer une profession ou une activité déterminée. »
L’article 28, sous a), du ZANN prévoit que, en cas d’infraction administrative négligeable, l’autorité investie du pouvoir de sanction peut ne pas infliger de sanction, tout en avertissant le contrevenant, oralement ou par écrit, que, en cas de répétition de l’infraction, une sanction administrative lui sera infligée.
En vertu de l’article 63 de cette loi, le Rayonen sad (tribunal d’arrondissement, Bulgarie), siégeant à juge unique, connaît du fond de l’affaire et statue par un jugement qui peut confirmer, modifier ou infirmer soit la décision infligeant une sanction administrative soit le procès-verbal électronique. Le jugement est susceptible d’un pourvoi en cassation devant l’Administrativen sad (tribunal administratif, Bulgarie) pour les motifs prévus par le nakazatelnoprotsesualen kodeks (code de procédure pénale) et selon les modalités prévues au douzième chapitre de l’administrativnoprotsesualen kodeks (code de procédure administrative).
L’article 83 du ZANN prévoit :
« (1)   Dans les cas de figure prévus par la loi pertinente, par un arrêté du Conseil des ministres ou par une ordonnance du conseil municipal, les personnes morales ou les commerçants individuels peuvent se voir infliger une sanction pécuniaire pour avoir manqué à leurs obligations envers l’État ou la municipalité dans l’exercice de leur activité.
(2)   La sanction visée au paragraphe précédent est infligée en vertu de la présente loi, à moins que l’acte normatif concerné n’en dispose autrement. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
Ecotex, une société commerciale de droit bulgare, a pour activité principale le commerce de gros de machines de production et leur installation. KS, de nationalité grecque et résidant en Grèce, est le dirigeant ainsi que l’associé unique de cette société.
Lors de l’assemblée générale de ladite société du 14 mars 2018, il a été décidé que le bénéfice non distribué, d’un montant de 100000 BGN (environ 51110 euros), net d’impôt sur les sociétés, serait distribué sous la forme de dividendes à l’associé unique, KS. Il a également été décidé que cette somme lui serait payée en espèces, à partir de la caisse de la même société, au moyen d’autorisations de décaissement.
À l’occasion d’un contrôle fiscal, il a été établi, notamment, que, en vertu de la décision de l’assemblée générale du 14 mars 2018 relative à la distribution de dividendes, au cours de la période comprise entre le 14 mars 2018 et le 22 mars 2018, une somme de 95000 BGN (environ 48550 euros) avait été versée, en espèces, à KS, au titre de neuf autorisations de décaissement portant chacune sur le versement en espèces de 10000 BGN (environ 5110 euros), et d’une autorisation de décaissement portant sur un montant de 5000 BGN (environ 2555 euros).
L’autorité fiscale compétente a annoncé, le 5 juin 2018, l’ouverture d’une procédure pénale à caractère administratif contre Ecotex et a adopté, le 26 juin 2018, un procès-verbal constatant l’existence d’une infraction aux dispositions du ZOPB, au motif que, en date du 14 mars 2018, Ecotex avait payé en espèces, moyennant une autorisation de décaissement, un montant de 10000 BGN au profit de KS, sur le fondement de la décision prise par l’assemblée générale du 14 mars 2018 de distribuer à KS des dividendes d’un montant de 100000 BGN.
Le 10 juillet 2018, Ecotex a introduit une réclamation contre ce procès-verbal en faisant valoir que le paiement de la somme de 10000 BGN effectué le 14 mars 2018 n’excédait que de 0,01 BGN (environ 0,005 euro) la limitation relative aux paiements en espèces prévue par le ZOPB et, partant, que l’infraction était d’« importance mineure », au sens de l’article 28 du ZANN.
Le 3 septembre 2018, sur la base dudit procès-verbal, l’autorité fiscale compétente a adopté une décision infligeant à Ecotex, sur le fondement de l’article 5, paragraphe 1, du ZOPB, une sanction pécuniaire, au motif que, le 14 mars 2018, cette société avait effectué un paiement en espèces à concurrence d’un montant de 10000 BGN en faveur de KS. Il ressort de la décision de renvoi que chacun des paiements en espèces de 10000 BGN au profit de KS a été qualifié d’infraction à l’article 3, paragraphe 1, point 1, du ZOPB et que neuf sanctions administratives à caractère pécuniaire ont été adoptées au titre de l’article 5, paragraphe 1, du ZOPB. Conformément aux dispositions nationales, chaque sanction pécuniaire s’élevait à 5000 BGN, correspondant à la moitié de la somme payée en espèces.
Par arrêt du 14 décembre 2018, le Rayonen sad Petrich (tribunal d’arrondissement de Petrich, Bulgarie) a rejeté le recours en annulation introduit par Ecotex contre cette décision de l’autorité compétente. Ecotex s’est alors pourvue en cassation devant la juridiction de renvoi, l’Administrativen sad Blagoevgrad (tribunal administratif de Blagoevgrad, Bulgarie).
Devant cette juridiction, Ecotex réitère, en substance, l’argument figurant au point 27 du présent arrêt, en précisant que, eu égard à l’importance mineure de l’infraction, une sanction pécuniaire correspondant à la moitié de la somme totale perçue en espèces apparaît disproportionnée. Ecotex fait également valoir que le droit de percevoir les dividendes de la société ne constitue pas une transaction ou un contrat et ne relève, partant, pas de la notion de « paiement », au sens de l’article 3, paragraphe 1, point 1, du ZOPB.
L’autorité fiscale compétente soutient que la notion de « paiement », au sens de l’article 3, paragraphe 1, point 1, du ZOPB, doit s’entendre comme désignant, sans exceptions, tout paiement ou opération financière, indépendamment du fait qu’il s’agit d’une distribution de dividendes ou du point de savoir si elle a pour fondement une relation contractuelle, extracontractuelle ou un rapport d’affiliation.
La juridiction de renvoi relève, à titre liminaire, que le ZOPB est l’instrument national de transposition de la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 2005, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme (
JO 2005, L 309, p. 15
), qui a été abrogée et remplacée, à compter du 26 juin 2017, par la directive 2015/849.
Elle estime, par conséquent, que l’article 3, paragraphe 1, point 1, de cette loi doit être interprété à la lumière des dispositions pertinentes de la directive 2015/849, mais également de l’article 63 TFUE.
En premier lieu, se référant à l’arrêt du 6 juin 2000, Verkooijen (
C‑35/98
,
EU:C:2000:294
), la juridiction de renvoi rappelle que la notion de « mouvements de capitaux » comprend, entre autres, la perception de dividendes d’actions et de parts dans des sociétés commerciales. Se poserait ainsi la question de savoir si l’article 63 TFUE qui, selon la jurisprudence de la Cour, interdit notamment les mesures de nature à dissuader les non-résidents de faire des investissements dans un État membre ou de maintenir de tels investissements, s’oppose à une législation telle que l’article 3, paragraphe 1, point 1, du ZOPB qui impose une limitation au paiement en espèces.
En deuxième lieu, la juridiction de renvoi relève que l’objectif de la directive 2015/849 est la prévention de l’utilisation du système financier de l’Union aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Or, conformément à l’article 5 de cette directive, les États membres peuvent, à cet effet, introduire des limitations au recours à des paiements en espèces plus strictes que celles prévues par ladite directive. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi se demande si la limitation de paiement en espèces, visée à l’article 3, paragraphe 1, point 1, du ZOPB, relève du champ d’application matériel de la directive 2015/849 et, dans l’affirmative, si les États membres sont libres de déterminer un seuil de paiement en espèces inférieur à 10000 euros.
En troisième lieu, en cas de réponse affirmative à cette deuxième question, il serait nécessaire d’apprécier, au regard de l’article 58, paragraphe 1, et de l’article 60, paragraphe 4, de la directive 2015/849, lus à la lumière de l’article 49, paragraphe 3 de la Charte, dans quelle mesure une disposition nationale telle que l’article 5, paragraphe 1, du ZOPB peut prévoir, pour toutes les opérations financières, une sanction pécuniaire, à charge des personnes morales, d’un montant fixe s’élevant à la moitié du montant total du paiement effectué en espèces. Par ailleurs, selon la juridiction de renvoi, se pose également la question de savoir si une telle disposition nationale ne porte pas atteinte au principe d’un contrôle juridictionnel effectif, consacré par l’article 47 de la Charte, dès lors qu’il ressort de l’article 27, paragraphe 5, du ZANN que la juridiction nationale compétente ne peut réduire la sanction, en cas de recours, en dessous du montant minimal prévu à l’article 5, paragraphe 1, du ZOPB.
Dans ces conditions, l’Administrativen sad Blagoevgrad (tribunal administratif de Blagoevgrad) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
Convient-il d’interpréter l’article 63 TFUE en ce sens qu’il s’oppose à une disposition nationale telle que celle en cause au principal en vertu de laquelle les paiements nationaux d’une somme égale ou supérieure à 10000 BGN sont exclusivement effectués au moyen d’un virement ou d’un versement sur un compte de paiement et qui restreint le paiement en espèces de dividendes d’un montant égal ou supérieur à 10000 BGN prélevés sur le bénéfice non distribué ? Dans la négative, une telle restriction est-elle fondée au regard des objectifs de la [directive 2015/849] ?
2)
Convient-il d’interpréter l’article 2, paragraphe 1, de la [directive 2015/849], lu en combinaison avec le considérant 6 et les articles 4 et 5 de cette directive, en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une disposition nationale générale telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle les paiements nationaux d’une somme égale ou supérieure à 10000 BGN sont exclusivement effectués au moyen d’un virement ou d’un versement sur un compte de paiement abstraction faite de l’entité et de la motivation du paiement en espèces, tous les paiements en espèces entre personnes physiques et morales étant indifféremment visés ?
a)
Si cette question appelle une réponse affirmative, l’article 2, paragraphe 1, point 3, sous e), de la [directive 2015/849], lu en combinaison avec le considérant 6 et les articles 4 et 5 de cette directive, permet-il aux États membres d’adopter des limitations générales supplémentaires des paiements en espèces au moyen d’une disposition nationale telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle les paiements nationaux d’une somme égale ou supérieure à 10000 BGN sont exclusivement effectués au moyen d’un virement ou d’un versement sur un compte de paiement, lorsque la motivation du paiement en espèces est “bénéfice non distribué” (dividende) ?
b)
Si cette question appelle une réponse affirmative, l’article 2, paragraphe 1, point 3, sous e), de la [directive 2015/849], lu en combinaison avec le considérant 6 et l’article 5 de cette directive, permet-il aux États membres d’adopter des limitations de paiement en espèces au moyen d’une disposition nationale telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle les paiements nationaux d’une somme égale ou supérieure à 10000 BGN sont exclusivement effectués au moyen d’un virement ou d’un versement sur un compte de paiement, le seuil desdits paiements étant inférieur à 10000 EUR ?
3)
a)
Convient-il d’interpréter l’article 58, paragraphe 1, et l’article 60, paragraphe 4, de la [directive 2015/849], lus en combinaison avec l’article 49, paragraphe 3, de la [Charte], en ce sens qu’ils s’opposent à une disposition nationale telle que celle en cause au principal, qui fixe le montant des sanctions administratives en cas d’infractions aux limitations relatives aux paiements en espèces, lorsque cette disposition ne permet pas d’adopter une approche différenciée en fonction des circonstances concrètes pertinentes ?
b)
S’il y a lieu de répondre à cette question que l’article 58, paragraphe 1, et l’article 60, paragraphe 4, de la [directive 2015/849], lus en combinaison avec l’article 49, paragraphe 3 de la [Charte], ne s’opposent pas à une disposition nationale telle que celle en cause au principal, qui fixe le montant des sanctions administratives en cas d’infractions aux limitations relatives aux paiements en espèces, convient-il d’interpréter l’article 58 et l’article 60, paragraphe 4, de la [directive 2015/849], lus en combinaison avec le principe d’effectivité et le droit à un recours effectif au titre de l’article 47 de la [Charte], en ce sens qu’ils s’opposent à une disposition nationale telle que celle en cause au principal qui limite le contrôle juridictionnel, lorsqu’elle ne permet pas au tribunal, en cas de recours contre ladite sanction, de réduire le montant de cette dernière en dessous du montant minimal prévu, en fonction des circonstances pertinentes de l’espèce ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la deuxième question
Par sa deuxième question, qu’il convient d’examiner en premier lieu, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si l’article 2, paragraphe 1, point 3, sous e), de la directive 2015/849, lu à la lumière du considérant 6 de cette directive et en combinaison avec les articles 4 et 5 de celle-ci, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre qui, pour le paiement sur le territoire national d’une somme égale ou supérieure à un seuil fixé, interdit aux personnes physiques et morales de payer en espèces et exige de celles-ci qu’elles procèdent à un virement ou à un versement sur un compte de paiement.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’article 2 de la directive 2015/849 énumère les entités auxquelles, en raison de leur participation à l’exécution d’une transaction ou d’une activité de nature financière, cette directive s’applique.
Ladite directive s’applique ainsi notamment, conformément à son article 2, paragraphe 1, point 3, sous e), aux paiements qui sont effectués ou reçus en espèces par des personnes négociant des biens d’un montant égal ou supérieur à 10000 euros, que la transaction soit exécutée en une fois ou sous la forme d’opérations fractionnées qui semblent être liées.
La directive 2015/849 prévoit, en outre, à son article 4, que les États membres peuvent étendre ce champ d’application aux professions et catégories d’entreprises qui exercent des activités particulièrement susceptibles d’être utilisées à des fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme. De plus, l’article 5 de cette directive dispose que les États membres peuvent également adopter, dans le domaine régi par celle-ci, des dispositions plus strictes pour prévenir ces activités criminelles dans les limites du droit de l’Union. Par ailleurs, il ressort du considérant 6 de ladite directive que les États membres doivent « pouvoir adopter des seuils plus bas [que le seuil de 10000 euros], des limitations générales supplémentaires pour le recours à des paiements en espèces et d’autres dispositions plus strictes ».
Il y a ainsi lieu d’examiner si une législation nationale telle que celle en cause au principal est susceptible de relever de la directive 2015/849 et, notamment, de l’une ou de plusieurs de ces dispositions.
À cet égard, comme l’a indiqué M. l’avocat général au point 45 de ses conclusions, il apparaît, eu égard aux objectifs et à l’économie de la directive 2015/849, que tel n’est pas le cas.
En effet, s’agissant, en premier lieu, des objectifs de la directive 2015/849, cette dernière vise, ainsi qu’il ressort de l’article 1
er
de celle-ci, lu à la lumière de son considérant 1, à prévenir l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, afin d’éviter que des flux d’argent illicite puissent nuire à l’intégrité, à la stabilité et à la réputation du secteur financier de l’Union, menacer son marché intérieur, ainsi que le développement international. Ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 46 de ses conclusions, ladite directive procède, à cette fin, à une harmonisation des mesures de vigilance et de contrôle que les États membres doivent instituer à l’égard des catégories professionnelles les plus exposées à la manipulation des fonds issus de la grande criminalité et à la collecte d’argent ou de biens à des fins terroristes.
S’il est vrai que les infractions fiscales liées aux impôts directs et indirects figurent parmi les activités criminelles relevant du champ d’application de la directive 2015/849, il ressort toutefois de son article 3, point 4, sous f), ainsi que de son considérant 11, que tel est le cas uniquement à la condition que ces infractions soient punissables d’une peine privative de liberté ou d’une mesure de sûreté d’une certaine durée. Par conséquent, ladite directive vise à prévenir la commission d’infractions à la réglementation fiscale plus graves que celles résultant de la violation d’une limitation des paiements en espèces.
Quant à la réglementation nationale en cause au principal, il ressort du dossier dont dispose la Cour qu’elle cherche à atteindre des objectifs différents de ceux poursuivis par la directive 2015/849. Il apparaît en effet que cette réglementation vise à lutter contre la fraude et l’évasion fiscales en exigeant que les paiements d’un montant égal ou supérieur à 10000 BGN soient effectués non pas en espèces, mais par un virement ou un versement sur un compte de paiement, de façon à garantir la traçabilité des opérations financières. Selon le gouvernement bulgare, le ZOPB vise ainsi à limiter le secteur informel dans l’économie bulgare et à prévenir la dissimulation des paiements ou des recettes et des dépenses, dans le but d’échapper au paiement des impôts prévus par la législation en vigueur ainsi qu’au versement des cotisations sociales obligatoires.
Le gouvernement bulgare a en outre précisé, dans ses observations écrites, qu’il existe, au niveau national, deux textes qui ont été adoptés pour transposer la directive 2015/849, à savoir le zakon za merkite sreshtu izpiraneto na pari (loi relative aux mesures de lutte contre le blanchiment, DV n
o
27, du 27 mars 2018) et le zakon za merkite sreshtu finantsiraneto na terorizma (loi relative aux mesures de lutte contre le financement du terrorisme, DV n
o
16, du 18 février 2003). En revanche, le ZOPB ne contiendrait aucune mesure relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et ne comporterait aucun renvoi à la directive 2015/849.
Or, il convient de souligner, à cet égard, que, conformément à l’article 67, paragraphe 1, de la directive 2015/849, lorsque les États membres adoptent les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci, ces dispositions doivent contenir une référence à cette directive ou être accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle.
S’agissant, en second lieu, de l’économie de la directive 2015/849, celle-ci établit des mesures qui se distinguent, par leur nature et par leurs destinataires, de celles mises en place par la réglementation nationale en cause au principal.
En ce qui concerne, premièrement, la nature desdites mesures, les personnes relevant du champ d’application de cette directive doivent, de même que ce que prévoyait la directive 2005/60, se soumettre, en raison de leur participation à l’exécution d’une transaction ou d’une activité de nature financière, à un certain nombre d’obligations, à savoir, notamment, l’identification et la vérification de l’identité du client et du bénéficiaire effectif, l’obtention d’informations sur l’objet et la nature envisagée de la relation d’affaires, ainsi que l’obligation de déclarer tout indice de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme aux autorités compétentes (voir, en ce sens, s’agissant de la directive 2005/60, arrêt du 17 janvier 2018, Corporate Companies,
C‑676/16
,
EU:C:2018:13
, point
).
En revanche, il ressort du dossier dont dispose la Cour que le ZOPB se limite à réglementer l’usage par les personnes physiques ou morales des moyens de paiement sur le territoire national.
Il convient également de souligner que la directive 2015/849 ne contient aucune disposition limitant le montant des paiements qui peuvent être effectués en espèces ni n’exige des États membres qu’ils imposent de telles limitations.
En outre, s’il résulte notamment de son article 5 et de son considérant 6 que la directive 2015/849 n’empêche pas les États membres d’arrêter ou de maintenir en vigueur des dispositions plus strictes pour prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, tel n’est pas l’objectif de la réglementation en cause au principal, ainsi qu’il ressort des points 46 et 47 du présent arrêt. Les mesures prévues par cette réglementation ne constituent dès lors pas des mesures de transposition de cette directive.
En ce qui concerne, deuxièmement, le champ d’application ratione personae de la directive 2015/849, ainsi que l’a précisé M. l’avocat général au point 54 de ses conclusions, les mesures instituées par cette directive s’adressent, conformément à l’article 2 de celle-ci, à un cercle limité d’entités, identifiables en raison soit de leur degré d’exposition aux risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, soit du degré de vulnérabilité de leurs transactions ou de leur activité financière.
En revanche, il ressort du dossier dont dispose la Cour que la réglementation nationale en cause au principal est applicable à toute personne physique ou morale, indépendamment de la qualité au titre de laquelle celle-ci effectue un paiement ainsi que de l’existence et, le cas échéant, de la nature de la transaction à laquelle ce dernier est lié.
Par ailleurs, il convient, au regard des faits du litige au principal, de relever que le champ d’application de l’article 2, paragraphe 1, point 3, sous e), de la directive 2015/849 couvre, en tout état de cause, exclusivement les paiements effectués en contrepartie d’une livraison de biens et ne vise pas les rapports entre une société et ses actionnaires. Dans ces conditions, la faculté donnée aux États membres par le considérant 6 de cette directive d’adopter des seuils plus bas que celui visé à cet article 2, paragraphe 1, point 3, sous e), ne saurait être pertinente dans une situation telle que celle en cause au principal.
De même, bien que l’article 4 de la directive 2015/849 autorise les États membres à étendre le champ d’application de celle-ci, cette disposition n’envisage cette extension qu’à des professionnels ainsi que des catégories d’entreprises « qui exercent des activités particulièrement susceptibles d’être utilisées à des fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme ». Elle ne saurait dès lors servir de base juridique à une réglementation telle que celle en cause au principal, applicable, ainsi qu’il ressort du point 55 du présent arrêt, à toute personne physique ou morale, indépendamment de la qualité au titre de laquelle celle-ci effectue un paiement ainsi que de l’existence et, le cas échéant, de la nature de la transaction à laquelle ce dernier est lié.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la deuxième question qu’une réglementation d’un État membre qui, pour le paiement sur le territoire national d’un montant égal ou supérieur à un seuil fixé, interdit aux personnes physiques et morales de payer en espèces et exige de celles-ci qu’elles procèdent à un virement ou à un versement sur un compte de paiement ne relève pas du champ d’application de la directive 2015/849.
Sur les première et troisième questions
Par ses première et troisième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 63 TFUE, lu en combinaison avec l’article 49, paragraphe 3, de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre qui, d’une part, interdit aux personnes physiques et morales d’effectuer sur le territoire national un paiement en espèces lorsque le montant de celui-ci est égal ou supérieur à un seuil fixé et exige, à cet effet, de recourir à un virement ou à un versement sur un compte de paiement, y compris lorsqu’il s’agit de la distribution des dividendes d’une société, et qui, d’autre part, pour répondre à une violation de cette interdiction, prévoit un régime de sanctions dans le cadre duquel le montant de l’amende pouvant être infligée est calculé sur la base d’un pourcentage fixe applicable au montant total du paiement qui a été acquitté en violation de ladite interdiction, sans que cette amende puisse être modulée en fonction des circonstances concrètes de l’espèce.
À titre liminaire, il convient de préciser que, si, en l’absence de règles communes ou harmonisées concernant les conditions et les modalités selon lesquelles les États membres peuvent limiter les paiements en espèces sur leur territoire, ceux-ci sont libres d’introduire de telles limitations, ils sont toutefois tenus d’exercer cette faculté dans le respect du droit de l’Union (voir, par analogie, arrêt du 22 novembre 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank,
C‑625/17
,
EU:C:2018:939
, point
et jurisprudence citée).
En vertu de l’article 63, paragraphe 1, TFUE, sont interdites toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres ainsi qu’entre les États membres et les pays tiers.
Il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que la notion de « restriction » figurant à l’article 63 TFUE couvre, de manière générale, toute entrave aux mouvements de capitaux intervenant tant entre États membres qu’entre États membres et pays tiers [arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative),
C‑78/18
,
EU:C:2020:476
, point
et jurisprudence citée].
En outre, conformément à la jurisprudence de la Cour, les mesures interdites par l’article 63, paragraphe 1, TFUE, en tant que restrictions aux mouvements de capitaux, comprennent celles qui sont de nature à dissuader les non-résidents de faire des investissements dans un État membre ou à dissuader les résidents dudit État membre d’en faire dans d’autres États (voir, en ce sens, arrêt du 30 avril 2020, Société Générale,
C‑565/18
,
EU:C:2020:318
, point
et jurisprudence citée).
Il ressort du dossier dont dispose la Cour que la réglementation nationale en cause au principal limite les modalités selon lesquelles une société peut effectuer les paiements de dividendes arrivés à échéance à ses actionnaires tant résidents que non-résidents et exclut à cet égard des moyens de paiement légaux le paiement en espèces en Bulgarie lorsque celui-ci est égal ou supérieur à un montant fixé. En l’occurrence, cette réglementation est applicable à la distribution de dividendes provenant d’une société établie en Bulgarie à un actionnaire qui est citoyen et résident d’un autre État membre.
Bien qu’étant indistinctement applicable, la limitation des moyens de paiement légaux par lesquels une société établie dans un État membre peut verser des dividendes arrivés à échéance à ses actionnaires est susceptible de dissuader certains investisseurs non-résidents d’acquérir une participation dans le capital d’une société établie dans cet État membre. Or, il convient de rappeler, à cet égard, que les articles du traité FUE relatifs à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux constituent des dispositions fondamentales pour l’Union et que toute entrave, même d’importance mineure, à cette liberté est prohibée (voir, en ce sens, arrêt du 5 décembre 2013, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken,
C‑514/12
,
EU:C:2013:799
, point
et jurisprudence citée).
Par conséquent, une mesure d’interdiction telle que celle en cause au principal constitue une restriction à la libre circulation des capitaux.
Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, la libre circulation des capitaux ne peut être limitée par une réglementation nationale que si elle est justifiée par une des raisons mentionnées à l’article 65 TFUE ou par des raisons impérieuses d’intérêt général au sens de la jurisprudence de la Cour, pour autant qu’il n’existe pas de mesure d’harmonisation au niveau de l’Union assurant la protection de ces intérêts (arrêt du 13 novembre 2014, Commission/Royaume-Uni,
C‑112/14
, non publié,
EU:C:2014:2369
, point
et jurisprudence citée).
En particulier, la Cour a itérativement jugé que les objectifs de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales peuvent justifier une restriction à la libre circulation des capitaux, sous réserve que cette restriction soit propre à garantir la réalisation de ces objectifs et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ceux-ci (voir, en ce sens, arrêt du 13 novembre 2014, Commission/Royaume-Uni,
C‑112/14
, non publié,
EU:C:2014:2369
, point
et jurisprudence citée).
La Cour a également jugé que la nécessité de garantir un recouvrement efficace de l’impôt constitue un objectif légitime pouvant justifier une restriction aux libertés fondamentales. Ainsi, un État membre est-il autorisé à appliquer des mesures qui permettent la vérification, de façon claire et précise, du montant de l’impôt dû, sous réserve, là encore, que ces mesures soient propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et qu’elles n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (arrêt du 30 avril 2020, Société Générale,
C‑565/18
,
EU:C:2020:318
, point
et jurisprudence citée).
Or, en l’occurrence, ainsi qu’il ressort du point 46 du présent arrêt, la réglementation nationale en cause au principal vise à lutter contre la fraude et l’évasion fiscales en exigeant que les paiements d’un montant égal ou supérieur à 10000 BGN soient effectués non pas en espèces, mais par un virement ou un versement sur un compte de paiement, de façon à garantir la traçabilité des opérations financières, ce qui contribue également à la lutte contre l’émergence d’une économie parallèle caractérisée par des échanges illicites. Selon le gouvernement bulgare, le ZOPB vise ainsi à limiter les pratiques de paiement en espèces, qui incluent le paiement effectif de sommes supérieures à celles figurant dans les documents comptables, et qui échappent ainsi à l’imposition due au titre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et à l’impôt sur les sociétés ainsi qu’au versement des cotisations sociales obligatoires. Partant, ainsi que l’a indiqué M. l’avocat général au point 83 de ses conclusions, l’obligation, lors de la distribution de dividendes, de recourir à un virement bancaire ou au versement sur un compte de paiement contribue à éviter qu’une telle distribution intervienne de manière occulte et, ainsi, à garantir que ces dividendes soient imposés par l’État membre dans lequel la société concernée est établie.
Il s’ensuit qu’une restriction à la libre circulation des capitaux telle que celle résultant de la réglementation nationale en cause au principal peut être justifiée par l’objectif visant à lutter contre la fraude et l’évasion fiscales. Encore faut-il que cette restriction soit, ainsi qu’il ressort des points 68 et 69 du présent arrêt, propre à garantir la réalisation de cet objectif et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre celui-ci.
S’il appartient, en dernier lieu, au juge national, qui est seul compétent pour apprécier les faits et pour interpréter la législation nationale, de déterminer s’il est, en l’occurrence, satisfait à ces exigences, la Cour, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, est compétente, sur la base du dossier de l’affaire au principal ainsi que des observations écrites et orales qui lui ont été soumises, pour fournir à la juridiction de renvoi des indications utiles, de nature à lui permettre de trancher le litige dont elle est saisie (voir, en ce sens, arrêt du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth,
C‑52/16 et C‑113/16
,
EU:C:2018:157
, point
ainsi que jurisprudence citée).
À cet égard, il convient de rappeler, en premier lieu, s’agissant de la question de savoir si la réglementation nationale en cause au principal est propre à garantir la réalisation des objectifs poursuivis, que, selon une jurisprudence constante de la Cour, une réglementation nationale n’est propre à garantir la réalisation de l’objectif invoqué que si elle répond véritablement au souci de l’atteindre d’une manière cohérente et systématique [voir, en ce sens, arrêts du 25 avril 2013, Jyske Bank Gibraltar,
C‑212/11
,
EU:C:2013:270
, point
, et du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, point
ainsi que jurisprudence citée].
En l’occurrence, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 88 de ses conclusions et sous réserve des vérifications qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’effectuer, il ressort, premièrement, du dossier dont dispose la Cour que la réglementation nationale en cause au principal vise à permettre aux autorités nationales d’appréhender et, le cas échéant, de sanctionner le plus largement possible les fraudes fiscales.
En effet, sous réserve des exceptions visées à l’article 2 du ZOPB, cette réglementation semble s’appliquer, ainsi qu’il ressort du point 55 du présent arrêt, de manière uniforme à l’ensemble des personnes physiques et morales qui effectuent un paiement sur le territoire national dont le montant est égal ou supérieur au seuil de 10000 BGN. L’ensemble des acteurs et des secteurs économiques est donc soumis à des obligations identiques, quels que soient la nature et l’objet de la transaction à laquelle le paiement est lié.
En outre, le seuil de 10000 BGN apparaît applicable, que la transaction soit exécutée en une fois ou sous la forme d’opérations fractionnées, ce qui permet d’appréhender les agissements de ceux qui tentent de contourner ladite réglementation en fractionnant le paiement de la somme due autant de fois que cela est nécessaire de manière à éviter que celui-ci ne relève pas du champ d’application de celle-ci.
Deuxièmement, les modalités de paiement instituées par la réglementation nationale en cause au principal aux fins des paiements d’un montant égal ou supérieur à 10000 BGN apparaissent propres à garantir l’identification des transactions frauduleuses et l’application des règles fiscales.
En effet, le virement bancaire et le versement sur un compte de paiement contribuent à lever l’anonymat des transactions financières et à assurer leur traçabilité aux fins d’être comptabilisées et imposées par les services fiscaux de l’État, et ce contrairement aux paiements en espèces.
Enfin, troisièmement, s’agissant de l’adéquation du régime de sanctions prévu par la réglementation nationale en cause au principal avec les objectifs poursuivis par celle-ci, il convient d’observer que ce régime tend à pénaliser la violation de la réglementation relative à la limitation des paiements en espèces par une amende d’un montant pouvant, selon le cas, s’élever à 25 %, 50 % ou 100 % du montant du paiement acquitté. Force est de constater que, ce faisant, un tel régime de sanctions permet de combattre, par la prévention et la dissuasion, la fraude et l’évasion fiscales.
Il découle des considérations qui précèdent qu’une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui interdit d’effectuer sur le territoire national un paiement en espèces lorsque celui-ci est d’un montant égal ou supérieur à un seuil fixé et exige, à cet effet, de recourir à un virement ou à un versement sur un compte de paiement, sous peine d’amendes d’un montant pouvant aller de 25 % à 100 % de la somme totale acquittée en espèces, apparaît, sous réserve des vérifications qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’effectuer, comme étant propre à atteindre, d’une manière cohérente et systématique, les objectifs de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales.
S’agissant, en second lieu, de la question de savoir si la réglementation nationale en cause au principal ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs qu’elle poursuit, il convient de constater, premièrement, que le seuil de 10000 BGN, impliquant l’obligation de procéder à un virement ou à un versement sur un compte de paiement, ne paraît pas excessivement bas puisqu’il n’aboutit pas à la situation dans laquelle un refus de paiement en espèces serait opposé à des particuliers lors de leurs achats ou transactions quotidiennes. Par ailleurs, il convient de relever que, conformément à l’article 2, point 6, de la ZOPB, ladite loi ne s’applique pas au paiement de rémunérations salariales, au sens du code du travail.
En outre, il n’apparaît pas que le paiement d’un montant supérieur au seuil fixé par la réglementation nationale en cause au principal au moyen d’un virement ou d’un versement sur un compte de paiement empêche ou retarde, en l’occurrence, la réalisation de l’opération de paiement.
Au regard de ces éléments et sous réserve des vérifications qu’il appartient à la juridiction de renvoi de faire, l’interdiction d’effectuer, sur le territoire national, un paiement en espèces lorsque le montant de celui-ci est égal ou supérieur au seuil fixé par la réglementation nationale en cause au principal et l’obligation, à cet effet, de recourir à un virement ou à un versement sur un compte de paiement ne semblent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis par cette réglementation.
Deuxièmement, en ce qui concerne la proportionnalité du régime de sanctions prévu par ladite réglementation pour répondre à une violation de l’interdiction d’effectuer, sur le territoire national, un paiement en espèces lorsque le montant de celui-ci est égal ou supérieur au seuil fixé par ladite réglementation, il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour que, en l’absence d’harmonisation de la législation de l’Union dans le domaine des sanctions applicables en cas d’inobservation des conditions prévues par un régime institué par cette législation, les États membres sont compétents pour choisir les sanctions qui leur semblent appropriées. Ils sont toutefois tenus d’exercer leurs compétences dans le respect du droit de l’Union et de ses principes généraux, et, par conséquent, dans le respect du principe de proportionnalité (arrêts du 16 juillet 2015, Chmielewski,
C‑255/14
,
EU:C:2015:475
, point
et jurisprudence citée, ainsi que du 2 juin 2016, Kapnoviomichania Karelia,
C‑81/15
,
EU:C:2016:398
, point
et jurisprudence citée).
Dans ce contexte, il importe également de rappeler que les droits fondamentaux garantis par la Charte ont vocation à être appliqués dans toutes les situations régies par le droit de l’Union et qu’ils doivent, ainsi, notamment être respectés lorsqu’une réglementation nationale entre dans le champ d’application de ce droit [voir, notamment, arrêt du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, point
et jurisprudence citée].
Or, tel est notamment le cas lorsqu’une réglementation nationale est de nature à entraver l’une ou plusieurs des libertés fondamentales garanties par le traité FUE et que l’État membre concerné invoque des motifs visés à l’article 65 TFUE ou des raisons impérieuses d’intérêt général reconnues par le droit de l’Union pour justifier une telle entrave. En pareille hypothèse, la réglementation nationale concernée ne peut, aux termes d’une jurisprudence constante, bénéficier des exceptions ainsi prévues que si elle est conforme aux droits fondamentaux dont la Cour assure le respect [arrêt du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, point
et jurisprudence citée].
Il y a lieu de rappeler, à cet égard, que, lorsqu’un État membre édicte une mesure dérogeant à une liberté fondamentale garantie par le traité FUE, telle que la libre circulation des capitaux, cette mesure entre dans le champ d’application du droit de l’Union (voir, par analogie, arrêt du 14 juin 2017, Online Games e.a.,
C‑685/15
,
EU:C:2017:452
, point
).
En effet, le recours, par un État membre, à des exceptions prévues par le droit de l’Union pour justifier une entrave à une liberté fondamentale garantie par le traité FUE doit être considéré comme « mettant en œuvre le droit de l’Union », au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte [arrêt du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, point
et jurisprudence citée].
Or, en l’occurrence, ainsi qu’il ressort des points 66 et 71 du présent arrêt, une mesure d’interdiction telle que celle prévue par la réglementation nationale en cause au principal constitue une restriction à la libre circulation des capitaux susceptible d’être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général. Dans ces conditions, la compatibilité de cette réglementation avec le droit de l’Union doit être examinée au regard tant des exceptions ainsi prévues par la jurisprudence de la Cour que des droits fondamentaux garantis par la Charte, parmi lesquels figure le principe de proportionnalité des peines visé à l’article 49, paragraphe 3, de cette dernière, auquel la troisième question posée par la juridiction de renvoi se réfère [voir, par analogie, arrêt du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, point
et jurisprudence citée].
Étant donné que l’article 49, paragraphe 3, de la Charte, qui prévoit que l’intensité des peines ne doit pas être disproportionnée par rapport à l’infraction, vise les sanctions de nature pénale, il convient au préalable de déterminer si le régime de sanctions en cause au principal revêt une nature pénale.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, trois critères sont pertinents. Le premier est la qualification juridique de l’infraction en droit interne, le deuxième la nature même de l’infraction et le troisième le degré de sévérité de la sanction que risque de subir l’intéressé (arrêt du 20 mars 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, point
et jurisprudence citée).
S’il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier, à la lumière de ces critères, si les sanctions prévues par la réglementation nationale en cause au principal présentent une nature pénale au sens de l’article 49, paragraphe 3, de la Charte, la Cour, statuant sur renvoi préjudiciel, peut toutefois apporter des précisions visant à guider cette juridiction dans son appréciation (voir, par analogie, arrêt du 20 mars 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, point
et jurisprudence citée).
À cet égard, ainsi que l’a constaté M. l’avocat général au point 117 de ses conclusions, il ressort tout d’abord de la décision de renvoi que l’amende à laquelle s’expose la personne qui contrevient à l’interdiction d’effectuer, sur le territoire national, un paiement en espèces lorsque le montant de celui-ci est égal ou supérieur au seuil fixé par la réglementation nationale en cause au principal est une sanction administrative à caractère pénal. Il ressort ainsi de ladite décision que la sanction administrative est infligée dans le cadre d’une procédure pénale.
Ensuite, cette sanction ne se limite pas à réparer le préjudice causé par l’infraction, mais présente un caractère punitif, en ce sens qu’elle a pour but de réprimer les manquements à cette interdiction. Il apparaît ainsi qu’une telle sanction poursuit une finalité répressive, ce qui est le propre d’une sanction de nature pénale, au sens de l’article 49 de la Charte (voir, par analogie, arrêt du 20 mars 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, point
).
Enfin, la sévérité de ladite sanction est susceptible de conforter l’analyse selon laquelle elle est de nature pénale au sens de l’article 49 de la Charte, ce qu’il appartient toutefois à la juridiction de renvoi de vérifier (voir, par analogie, arrêt du 20 mars 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, point
). Il ressort à cet égard de la décision de renvoi que la sanction administrative prévue par le ZOPB prend, conformément à l’article 5 de cette loi, la forme d’une amende qui est égale, si le contrevenant est une personne physique, à 25 % du montant total du paiement acquitté et, en cas de répétition de l’infraction, à 50 % de ce montant et, si le contrevenant est une personne morale, à 50 % du montant total du paiement acquitté et, en cas de répétition de l’infraction, à 100 % de ce montant.
Par conséquent, il apparaît que le régime de sanctions prévu par la réglementation nationale en cause au principal revêt une nature pénale et peut ainsi être apprécié à la lumière du principe de proportionnalité garanti à l’article 49, paragraphe 3, de la Charte.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que la sévérité d’une sanction doit correspondre à la gravité de l’infraction concernée, une telle exigence découlant tant de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte que du principe de proportionnalité des peines inscrit à l’article 49, paragraphe 3, de celle-ci (voir, en ce sens, arrêt du 4 octobre 2018, Link Logistik N&N,
C‑384/17
,
EU:C:2018:810
, point
ainsi que jurisprudence citée).
Il convient également de rappeler que le principe de proportionnalité s’impose en ce qui concerne non seulement la détermination des éléments constitutifs d’une infraction, mais également la détermination des règles relatives à l’intensité des amendes et l’appréciation des éléments pouvant entrer en ligne de compte pour la fixation de celles-ci (voir, en ce sens, arrêt du 31 mai 2018, Zheng,
C‑190/17
,
EU:C:2018:357
, point
et jurisprudence citée).
Il ressort également de la jurisprudence de la Cour que les mesures administratives ou répressives permises par une législation nationale ne doivent pas excéder les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par cette législation (arrêt du 16 juillet 2015, Chmielewski,
C‑255/14
,
EU:C:2015:475
, point
et jurisprudence citée).
Dans ce contexte, la Cour a précisé que la rigueur des sanctions doit être en adéquation avec la gravité des violations qu’elles répriment, notamment en assurant un effet réellement dissuasif, tout en respectant le principe général de proportionnalité (voir, en ce sens, arrêts du 16 juillet 2015, Chmielewski,
C‑255/14
,
EU:C:2015:475
, point
ainsi que jurisprudence citée, et du 15 avril 2021, Braathens Regional Aviation,
C‑30/19
,
EU:C:2021:269
, point
).
En l’occurrence, il importe de relever, s’agissant de la nature et de la gravité de l’infraction, que la réglementation nationale en cause au principal vise à sanctionner le non-respect de la limitation des paiements en espèces et de l’exigence qu’il soit recouru à un virement ou à un versement sur un compte de paiement, lorsque le montant à acquitter est égal ou supérieur à un seuil fixé, que ce non-respect soit ou non lié à des activités frauduleuses ou illicites. Il ne ressort d’aucun élément du dossier dont dispose la Cour que cette sanction dépendrait de la constatation de l’existence d’une fraude fiscale.
Dans le litige au principal, il convient de relever que l’infraction sanctionnée consiste en la décision de la part d’un actionnaire-gérant d’une société d’encaisser en espèces des dividendes, dont le montant dépasse largement le seuil fixé par la réglementation nationale pour le paiement en numéraire, malgré l’interdiction légale.
S’agissant des modalités de détermination du montant de la sanction, il s’agit d’un pourcentage fixe équivalant, pour les personnes physiques, à 25 % du montant total du paiement acquitté en violation de la réglementation nationale en cause au principal et, en cas de répétition de l’infraction, à 50 % de ce montant. Pour les personnes morales, ce pourcentage fixe s’élève à 50 % du montant total du paiement acquitté en espèces et, en cas de répétition de l’infraction, à 100 % de ce montant.
Or, un système en vertu duquel le montant des sanctions varie en fonction de celui acquitté en méconnaissance d’une telle réglementation n’apparaît pas, en principe, comme étant disproportionné en soi. Il convient de relever à cet égard que le montant des amendes prévues par la réglementation nationale en cause au principal n’est pas forfaitaire, mais augmente de manière linéaire en fonction de l’importance du montant acquitté en méconnaissance de celle-ci et, partant, en fonction de l’ampleur et de la gravité de l’infraction commise (voir, par analogie, arrêt du 16 mars 2006, Emsland-Stärke,
C‑94/05
,
EU:C:2006:185
, points
et
).
Il convient également de constater que la situation de l’auteur de l’infraction est prise en compte, dans la mesure où cette réglementation prévoit une certaine individualisation de la peine, la première infraction étant sanctionnée de manière plus légère que les suivantes.
En outre, il ressort des éclaircissements émanant de la juridiction de renvoi ainsi que des réponses fournies par le gouvernement bulgare aux questions posées par la Cour que, dans le cadre de l’appréciation du caractère négligeable de l’infraction commise, visée à l’article 28, sous a), du ZANN, l’autorité nationale en charge de sanctionner l’infraction et l’autorité judiciaire saisie d’un recours contre une décision de condamnation peuvent tenir compte de tous les éléments et circonstances du cas d’espèce visés à l’article 27, paragraphes 2 et 3, du ZANN.
Il importe également d’observer, s’agissant du caractère dissuasif de telles sanctions, que le non-respect de la limitation des paiements en espèces concerne en l’occurrence des sommes d’argent d’un montant assez élevé et qu’un tel non-respect apparaît difficile à détecter, ce qui pourrait justifier un régime de sanctions conséquentes, en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales.
En effet, ainsi que le souligne le gouvernement bulgare dans ses observations écrites, le non‑respect de la limitation des paiements en espèces est lié le plus souvent à la dissimulation d’un montant déterminé de recettes d’une personne morale et, partant, au non‑respect de la réglementation nationale en matière d’imposition et de cotisations sociales. Le niveau de la sanction a donc un caractère préventif par rapport à ces risques et est de nature à produire un effet dissuasif sur les personnes concernées.
Eu égard à ce qui précède, le régime de sanctions prévu par la réglementation nationale en cause au principal ne semble pas aller au‑delà des limites de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales qu’il poursuit. Néanmoins, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour visée au point 72 du présent arrêt, il appartient, in fine, à la juridiction de renvoi de procéder à l’examen concret de la proportionnalité de cette réglementation, en tenant compte notamment des impératifs de répression et de prévention, ainsi que des montants en cause et du niveau des sanctions effectivement infligées.
En particulier, une amende dont le montant correspondrait à 100 % du montant total du paiement acquitté en espèces, en violation de la réglementation nationale en cause au principal, irait au‑delà des limites de ce qui est nécessaire pour garantir le respect d’une obligation d’effectuer des paiements au moyen d’un virement ou d’un versement sur un compte de paiement (voir, par analogie, arrêt du 31 mai 2018, Zheng,
C‑190/17
,
EU:C:2018:357
, point
).
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux première et troisième questions que l’article 63 TFUE, lu en combinaison avec l’article 49, paragraphe 3, de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation d’un État membre qui, en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales, d’une part, interdit aux personnes physiques et morales d’effectuer sur le territoire national un paiement en espèces lorsque le montant de celui-ci est égal ou supérieur à un seuil fixé et exige, à cet effet, de recourir à un virement ou à un versement sur un compte de paiement, y compris lorsqu’il s’agit de la distribution des dividendes d’une société, et qui, d’autre part, pour répondre à une violation de cette interdiction, prévoit un régime de sanctions dans le cadre duquel le montant de l’amende pouvant être infligée est calculé sur la base d’un pourcentage fixe applicable au montant total du paiement qui a été acquitté en violation de ladite interdiction, sans que cette amende puisse être modulée en fonction des circonstances concrètes de l’espèce, à condition que cette réglementation soit propre à garantir la réalisation desdits objectifs et n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ceux-ci.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit :

1)
Une réglementation d’un État membre qui, pour le paiement sur le territoire national d’un montant égal ou supérieur à un seuil fixé, interdit aux personnes physiques et morales de payer en espèces et exige de celles-ci qu’elles procèdent à un virement ou à un versement sur un compte de paiement ne relève pas du champ d’application de la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 2015, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment des capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) n
o
648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission.

2)
L’article 63 TFUE, lu en combinaison avec l’article 49, paragraphe 3, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation d’un État membre qui, en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales, d’une part, interdit aux personnes physiques et morales d’effectuer sur le territoire national un paiement en espèces lorsque le montant de celui-ci est égal ou supérieur à un seuil fixé et exige, à cet effet, de recourir à un virement ou à un versement sur un compte de paiement, y compris lorsqu’il s’agit de la distribution des dividendes d’une société, et qui, d’autre part, pour répondre à une violation de cette interdiction, prévoit un régime de sanctions dans le cadre duquel le montant de l’amende pouvant être infligée est calculé sur la base d’un pourcentage fixe applicable au montant total du paiement qui a été acquitté en violation de ladite interdiction, sans que cette amende puisse être modulée en fonction des circonstances concrètes de l’espèce, à condition que ladite réglementation soit propre à garantir la réalisation desdits objectifs et n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ceux-ci.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le bulgare.