CELEX: 62018CJ0309
Predhodno odločanje
Javno naročanje
Direktiva 2014/24/EU
Stroški delovne sile
Avtomatična izključitev ponudnika, ki v ponudbi ni ločeno navedel navedenih stroškov
Načelo sorazmernosti

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (
UL 2014, L 94, str. 65
) in načel prava Unije na področju javnih naročil.
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Lavorgna Srl ter Comune di Montelanico (občina Montelanico, Italija), Comune di Supino (občina Supino, Italija), Comune de Sgurgola (občina Sgurgola, Italija) in Comune di Trivigliano (občina Trivigliano, Italija), ker je bilo javno naročilo oddano družbi, ki v ekonomski ponudbi ni ločeno navedla stroškov delovne sile.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodnih izjavah 40 in 98 Direktive 2014/24 je navedeno:
„(40)
Nadzor nad spoštovanjem določb […] delovnega prava bi bilo treba izvajati v zadevnih fazah postopka javnega naročanja, in sicer pri uporabi splošnih načel, ki urejajo izbor udeležencev in oddajo javnih naročil, pri uporabi razlogov za izključitev in pri uporabi določb v zvezi z neobičajno nizkimi ponudbami. […]
[…]
(98)
[Z]ato bi morale zahteve v zvezi z osnovnimi delovnimi pogoji, ki jih ureja Direktiva [Evropskega parlamenta in Sveta] 96/71/ES [z dne 16. decembra 1996 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 2, str. 431)], na primer minimalnimi plačami, ostati na ravni, ki jo določajo nacionalna zakonodaja ali kolektivne pogodbe, ki se uporabljajo v skladu s pravom Unije v okviru navedene direktive.“
Člen 18 Direktive 2014/24 določa:
„1.   Javni naročniki obravnavajo gospodarske subjekte enako in nediskriminatorno ter delujejo transparentno in sorazmerno.
Javno naročilo ni zasnovano z namenom, da se izključi [s] področja uporabe te direktive ali da se umetno omeji konkurenca. Konkurenca se šteje za umetno omejeno, če je javno naročilo zasnovano z namenom, da neupravičeno zagotavlja boljšo oziroma slabšo obravnavo nekaterih gospodarskih subjektov.
2.   Države članice z ustreznimi ukrepi zagotovijo, da gospodarski subjekti pri izvajanju javnih naročil izpolnjujejo veljavne obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava, ki so določene v pravu Unije, nacionalnem pravu, kolektivnih pogodbah ali predpisih mednarodnega okoljskega, socialnega in delovnega prava, naštetih v Prilogi X.“
Člen 56(3) te direktive določa:
„Če so ali se zdijo informacije ali dokumentacija, ki jih morajo predložiti gospodarski subjekti, nepopolne ali napačne oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, lahko javni naročniki – razen če je v nacionalnem pravu, s katerim se izvaja ta direktiva, določeno drugače – zahtevajo, da zadevni gospodarski subjekti v ustreznem roku predložijo, dopolnijo ali pojasnijo ustrezne informacije ali dokumentacijo, pod pogojem, da so takšne zahteve popolnoma skladne z načeloma enake obravnave in transparentnosti.“
Italijansko pravo
Člen 83(9) decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (zakonska uredba št. 50 o zakoniku o javnem naročanju) z dne 18. aprila 2016 (redni dodatek h GURI št. 91 z dne 19. aprila 2016, kakor je bil spremenjen z decreto legislativo n. 56 (zakonska uredba št. 56) z dne 19. aprila 2017 (redni dodatek h GURI št. 103 z dne 5. maja 2017), v nadaljevanju: zakonik o javnem naročanju) določa:
„Pomanjkljivost v zvezi s katerim koli formalnim elementom vloge se lahko odpravi na podlagi postopka s pozivom k dopolnitvi dokumentov iz tega odstavka. Zlasti zaradi neobstoja ali nepopolnosti elementov in enotnega evropskega dokumenta v zvezi z oddajo javnega naročila iz člena 85 ali zaradi vsakršnih drugih bistvenih nepravilnosti, ki vplivajo na te elemente ali izjave, razen napak v zvezi s tehnično ponudbo in ekonomsko ponudbo, javni naročnik ponudniku odobri največ desetdnevni rok za predložitev, dopolnitev ali popravo zahtevanih izjav ter navede njihovo vsebino in osebe, ki morajo to opraviti […].“
Člen 95(10) zakonika o javnem naročanju določa:
„Subjekti morajo v svoji ekonomski ponudbi navesti svoje stroške delovne sile in znesek stroškov, ki jih podjetje nameni za izpolnjevanje obveznosti na področju zdravja in varnosti na delovnem mestu, razen za dobave blaga, ki ne potrebujejo namestitvenih del, storitve intelektualne narave in naročila iz člena 36(2)(a). Javni naročniki v zvezi s stroški delovne sile pred oddajo naročila preverijo, ali so določbe iz člena 97(5)(d) spoštovane.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Občina Montelanico je z obvestilom z dne 29. septembra 2017 razpisala odprti postopek javnega razpisa, pri katerem je vrednost naročila presegala prag, določen v členu 4 Direktive 2014/24. V tem obvestilu ni bilo izrecno opozorjeno na obveznost iz člena 95(10) zakonika o javnem naročanju, da subjekti v ekonomski ponudbi navedejo stroške delovne sile.
Ponudbe je predložilo šest ponudnikov, med njimi tudi družbi Gea Srl in Lavorgna.
Po poteku roka, določenega za predložitev ponudb, je razpisna komisija na podlagi postopka s pozivom k dopolnitvi predloženih dokumentov (
soccorso istruttorio
), določenega v členu 83(9) zakonika o javnem naročanju, nekatere ponudnike, med njimi družbo Gea, pozvala, naj navedejo svoje stroške delovne sile.
Občina Montelanico je s sklepom z dne 22. decembra 2017 javno naročilo oddala družbi Gea.
Družba Lavorgna, ki je bila po končanem postopku izbire uvrščena na drugo mesto, je pri predložitvenem sodišču vložila tožbo, s katero je med drugim predlagala odpravo tega sklepa in v kateri je navedla, da bi družba Gea morala biti izključena iz postopka javnega razpisa, ker v ponudbi ni navedla stroškov delovne sile, pri čemer pa ni imela možnosti izkoristiti postopek s pozivom k dopolnitvi predloženih dokumentov.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) opozarja, da se je Sodišče v sodbi z dne 2. junija 2016, Pizzo (
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
), in sklepu z dne 10. novembra 2016, Edra Costruzioni in Edilfac (
C‑140/16
, neobjavljen,
EU:C:2016:868
), izreklo o vprašanju, ali so lahko konkurenti izključeni iz postopka javnega naročanja, ker niso navedli stroškov za varnost pri delu, in ali je tako pomanjkljivost mogoče naknadno popraviti. Sodišče naj bi ob tej priložnosti poudarilo, da če pogoj za sodelovanje v postopku za oddajo javnega naročila – katerega neizpolnjevanje pripelje do izključitve ponudnika – ni izrecno določen v dokumentaciji v zvezi z javnim naročilom in če je ta pogoj mogoče opredeliti le s sodno razlago nacionalnega prava, lahko javni naročnik izključenemu ponudniku odobri dovolj dolg rok za ureditev svojega položaja.
Predložitveno sodišče pojasnjuje, da je nacionalni zakonodajalec, ko je sprejel zakonik o javnem naročanju za prenos Direktive 2014/24 v italijanski pravni red, izrecno določil obveznost ponudnikov, da v ekonomski ponudbi navedejo svoje stroške delovne sile, pri čemer je izključil možnost, da javni naročnik uporabi postopek s pozivom k dopolnitvi predloženih dokumentov, s katerim bi ponudnike, ki te obveznosti niso izpolnili, pozval k ureditvi njihovega položaja.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) se sprašuje o združljivosti nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari s splošnimi načeli varstva legitimnih pričakovanj, pravne varnosti in sorazmernosti, predvsem kadar je – tako kot v zadevi, ki mu je predložena – ekonomsko ponudbo, v kateri niso navedeni stroški delovne sile, podjetje, ki sodeluje pri javnem naročilu, pripravilo v skladu z razpisno dokumentacijo, ki jo je v ta namen vnaprej pripravil javni naročnik, in kadar ne gre za vprašanje vsebinskega spoštovanja predpisov v zvezi s stroški delovne sile.
Predložitveno sodišče navaja, da bi na podlagi te nacionalne ureditve lahko prišlo do diskriminacije podjetij, ki imajo sedež v drugih državah članicah in ki bi želela sodelovati pri javnem razpisu italijanskega upravnega subjekta, saj ne bi mogla povsem zaupati v pravilnost obrazca, ki ga je vnaprej pripravil javni naročnik.
V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali načeli prava Unije o varstvu legitimnih pričakovanj in pravne varnosti, skupaj z načeli prostega pretoka blaga, pravice do ustanavljanja in svobode opravljanja storitev iz [Pogodbe DEU], pa tudi načela, izhajajoča iz te pogodbe, kot so načela enakega obravnavanja, prepovedi diskriminacije, vzajemnega priznavanja, sorazmernosti in preglednosti, navedena v Direktivi [2014/24], nasprotujejo uporabi nacionalne zakonodaje, kakršna je italijanska, ki izhaja iz členov 95(10) in 83(9) [zakonika o javnem naročanju], v skladu s katero se podjetje, ki je predložilo ponudbo, vsekakor izključi brez možnosti postopka s pozivom k dopolnitvi predloženih dokumentov [(
soccorso istruttorio
)], če v ekonomskih ponudbah v okviru postopka za oddajo javnih naročil storitev ne navede ločeno stroškov delovne sile, tudi če obveznost ločene navedbe ni bila določena v razpisni dokumentaciji in čeprav so v ponudbi dejansko vsebinsko upoštevani minimalni stroški delovne sile, v skladu z izjavo, ki jo je v ta namen podal ponudnik?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba načela pravne varnosti, enakega obravnavanja in preglednosti, določena v Direktivi 2014/24, razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, v skladu s katero se ekonomska ponudba, predložena v postopku za oddajo javnega naročila, ker v njej niso ločeno navedeni stroški delovne sile, izključi brez možnosti postopka s pozivom k dopolnitvi predloženih dokumentov, tudi če obveznost ločene navedbe teh stroškov ni bila opredeljena v razpisni dokumentaciji.
V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse Sodišča po eni strani izhaja, da načelo enakega obravnavanja zahteva, da imajo ponudniki pri postavljanju pogojev svojih ponudb enake možnosti, in torej zahteva, da za vse ponudnike veljajo enaki pogoji v zvezi s temi ponudbami. Po drugi strani je namen obveznosti preglednosti, ki izhaja iz tega načela, zagotoviti neobstoj nevarnosti dajanja prednosti in samovolje javnega naročnika. Ta obveznost pomeni, da morajo biti vsi pogoji in pravila postopka za oddajo javnega naročila v obvestilu o javnem naročilu ali razpisnih pogojih navedeni jasno, natančno in nedvoumno, da lahko, prvič, vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki razumejo njihov natančen pomen in jih lahko enako razlagajo ter, drugič, da javni naročnik dejansko preveri, ali ponudbe ponudnikov ustrezajo merilom, ki veljajo za zadevno javno naročilo (sodba z dne 2. junija 2016, Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, točka
in navedena sodna praksa).
Glede na te preudarke je Sodišče presodilo, da je treba načelo enakega obravnavanja in obveznost preglednosti razlagati tako, da nasprotujeta izključitvi gospodarskega subjekta iz postopka za oddajo javnega naročila, ker ta ni izpolnil obveznosti, ki ne izhaja izrecno iz dokumentacije v zvezi s tem postopkom ali veljavnega nacionalnega zakona, ampak iz razlage tega zakona in te dokumentacije ter zapolnjevanja praznin v navedeni dokumentaciji, ki ju podajo nacionalni organi ali upravna sodišča (sodba z dne 2. junija 2016, Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, točka
; glej v tem smislu sklep z dne 10. novembra 2016, Spinosa Costruzioni Generali in Melfi,
C‑162/16
, neobjavljen,
EU:C:2016:870
, točka
).
Ti načeli pa načeloma ne moreta nasprotovati izključitvi gospodarskega subjekta iz postopka za oddajo javnega naročila, ker ta ni izpolnil obveznosti, ki je izrecno določena v dokumentaciji v zvezi s tem postopkom ali določbah veljavnih nacionalnih predpisov in za katero velja, da bo subjekt izključen, če ta obveznost ne bo izpolnjena.
Tak preudarek velja toliko bolj, ker v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča javni naročnik, če so bile obveznosti jasno določene v dokumentaciji v zvezi z javnim naročilom in bo v primeru njihove neizpolnitve sledila izključitev, ne more sprejeti kakršne koli poprave opustitve navedenih obveznosti (glej po analogiji sodbe z dne 6. novembra 2014, Cartiera dell’Adda,
C‑42/13
,
EU:C:2014:2345
, točki
in
; z dne 2. junija 2016, Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, točka
, in z dne 10. novembra 2016, Ciclat,
C‑199/15
,
EU:C:2016:853
, točka
).
V zvezi s tem je treba dodati, da člen 56(3) Direktive 2014/24 državam članicam dovoljuje, da omejijo primere, v katerih lahko javni naročniki zahtevajo, da zadevni gospodarski subjekti v ustreznem roku predložijo, dopolnijo ali pojasnijo domnevno nepopolne, napačne ali manjkajoče informacije ali dokumentacijo.
Nazadnje, v skladu z načelom sorazmernosti, ki je splošno načelo prava Unije, nacionalna ureditev v zvezi s postopki javnega naročanja, katere cilj je zagotavljanje enakega obravnavanja ponudnikov, ne sme presegati tega, kar je nujno za dosego zastavljenega cilja (glej v tem smislu sodbo z dne 8. februarja 2018, Lloyd’s of London,
C‑144/17
,
EU:C:2018:78
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je iz podatkov, ki jih je posredovalo predložitveno sodišče, razvidno, da obveznost ločene navedbe stroškov delovne sile – v primeru njene neizpolnitve sledi izključitev – jasno izhaja iz člena 95(10) zakonika o javnem naročanju v povezavi s členom 83(9) istega zakonika, ki sta veljala ob objavi obvestila o javnem naročilu iz postopka v glavni stvari. Italijanski zakonodajalec je na podlagi člena 56(3) Direktive 2014/24 v členu 83(9) navedenega zakonika odločil, da iz postopka s pozivom k dopolnitvi predloženih dokumentov izključi zlasti primer, v katerem se manjkajoče informacije nanašajo na stroške delovne sile.
Poleg tega, čeprav predložitveno sodišče navaja, da v obvestilu o javnem naročilu iz postopka v glavni stvari ni bilo izrecno opozorjeno na obveznost iz člena 95(10) zakonika o javnem naročanju, da morebitni ponudniki v ekonomski ponudbi navedejo svoje stroške delovne sile, je iz elementov spisa, ki je na voljo Sodišču, vseeno razvidno, da je v tem obvestilu navedeno, da „se za tisto, kar ni izrecno določeno v navedenem obvestilu, dokumentih in razpisni dokumentaciji, uporabljajo pravila iz [zakonika o javnem naročanju]“.
Iz tega sledi, da so se vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki načeloma lahko seznanili z upoštevnimi pravili, ki se uporabijo v postopku javnega razpisa iz postopka v glavni stvari, tudi z obveznostjo navedbe stroškov delovne sile v ekonomski ponudbi.
V teh okoliščinah načeli enakega obravnavanja in preglednosti ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, v skladu s katero se zadevni ponudnik, ker ni navedel stroškov delovne sile, izključi, ne da bi bilo mogoče uporabiti postopek s pozivom k dopolnitvi predloženih dokumentov, in to tudi v primeru, če v obvestilu o javnem naročilu ni bilo izrecno opozorjeno na zakonsko obveznost predložitve te navedbe.
Vendar je iz pisnega stališča, ki ga je družba Gea predložila Sodišču, razvidno, da vnaprej pripravljen obrazec, ki so ga morali ponudniki v postopku javnega razpisa iz postopka v glavni stvari obvezno uporabiti, tem ni fizično dopuščal, da vanj ločeno navedejo stroške delovne sile. Poleg tega je bilo v dokumentaciji tega postopka javnega razpisa natančno določeno, da ponudniki ne smejo predložiti nobenega dokumenta, ki ga javni naročnik posebej ne zahteva.
Predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za odločanje o dejanskem stanju v sporu o glavni stvari in dokumentaciji v zvezi z zadevnim obvestilom o javnem naročilu, mora preveriti, ali je bilo ponudnikom dejansko fizično onemogočeno, da navedejo stroške delovne sile v skladu s členom 95(10) zakonika o javnem naročanju, in presoditi, ali je zato ta dokumentacija kljub izrecni napotitvi na jasne določbe tega zakonika povzročila zmedo pri ponudnikih.
Če bi to sodišče ugotovilo, da je dejansko šlo za tak primer, je treba še dodati, da lahko v takem primeru javni naročnik ob upoštevanju načel pravne varnosti, preglednosti in sorazmernosti takemu ponudniku omogoči, da uredi svoj položaj in izpolni obveznosti, ki jih določa nacionalna zakonodaja na tem področju, v roku, ki ga določi javni naročnik (glej v tem smislu sodbo z dne 2. junija 2016, Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, točka
, in sklep z dne 10. novembra 2016, Spinosa Costruzioni Generali in Melfi,
C‑162/16
, neobjavljen,
EU:C:2016:870
, točka
).
Glede na vse navedene preudarke je na vprašanje za predhodno odločanje treba odgovoriti, da načela pravne varnosti, enakega obravnavanja in preglednosti, kakor so določena v Direktivi 2014/24, ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, v skladu s katero se ekonomska ponudba, predložena v postopku za oddajo javnega naročila, ker stroški delovne sile v njej niso navedeni ločeno, izključi brez možnosti uporabe postopka s pozivom k dopolnitvi predloženih dokumentov, tudi če obveznost ločene navedbe teh stroškov ni bila opredeljena v razpisni dokumentaciji, če sta ta pogoj in ta možnost izključitve jasno določena v nacionalni ureditvi v zvezi s postopkom javnega naročanja, na katero je bilo v tej dokumentaciji izrecno napoteno. Če pa določbe javnega razpisa ponudnikom ne omogočajo, da te stroške navedejo v ekonomskih ponudbah, je treba načeli preglednosti in sorazmernosti razlagati tako, da ne nasprotujeta dejstvu, da se ponudnikom dopusti, da uredijo svoj položaj in da v roku, ki ga določi javni naročnik, izpolnijo obveznosti iz nacionalne ureditve na tem področju.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (deveti senat) razsodilo:

Načela pravne varnosti, enakega obravnavanja in preglednosti, kakor so določena v Direktivi 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES, je treba razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, v skladu s katero se ekonomska ponudba, predložena v postopku za oddajo javnega naročila, ker stroški delovne sile v njej niso navedeni ločeno, izključi brez možnosti uporabe postopka s pozivom k dopolnitvi predloženih dokumentov, tudi če obveznost ločene navedbe teh stroškov ni bila opredeljena v razpisni dokumentaciji, če sta ta pogoj in ta možnost izključitve jasno določena v nacionalni ureditvi v zvezi s postopkom javnega naročanja, na katero je bilo v tej dokumentaciji izrecno napoteno. Če pa določbe javnega razpisa ponudnikom ne omogočajo, da te stroške navedejo v ekonomskih ponudbah, je treba načeli preglednosti in sorazmernosti razlagati tako, da ne nasprotujeta dejstvu, da se ponudnikom dopusti, da uredijo svoj položaj in da v roku, ki ga določi javni naročnik, izpolnijo obveznosti iz nacionalne ureditve na tem področju.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.