CELEX: 62017CJ0709
Recurso de decisão do Tribunal Geral
Dumping
Regulamento de execução (UE) 2015/776
Importações de bicicletas expedidas do Camboja, do Paquistão e das Filipinas
Extensão a estas importações do direito antidumping definitivo instituído sobre as importações de bicicletas originárias da China
Regulamento (CE) n.o 1225/2009
Artigo 13.o
Evasão
Operações de montagem
Proveniência e origem de partes de bicicleta
Peças expedidas da China com destino ao Sri Lanca, submetidas a operações de complemento de fabrico no Sri Lanca e seguidamente expedidas para o Paquistão para montagem

Com o presente recurso, a Comissão Europeia pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 10 de outubro de 2017, Kolachi Raj Industrial/Comissão (
T‑435/15
,
EU:T:2017:712
, a seguir «acórdão recorrido»), pelo qual este anulou o Regulamento de Execução (UE) 2015/776 da Comissão, de 18 de maio de 2015, que torna extensivo o direito
antidumping
definitivo instituído pelo Regulamento (UE) n.
o
502/2013 do Conselho sobre as importações de bicicletas originárias da República Popular da China às importações de bicicletas expedidas do Camboja, do Paquistão e das Filipinas, independentemente de serem ou não declaradas originárias do Camboja, do Paquistão e das Filipinas (
JO 2015, L 122, p. 4
; a seguir «regulamento controvertido»), na parte em que diz respeito à Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd (a seguir «Kolachi Raj»).
Quadro jurídico
À data dos factos na origem do litígio, as disposições que regiam a adoção de medidas
antidumping
pela União Europeia constavam do Regulamento (CE) n.
o
1225/2009 do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativo à defesa contra as importações objeto de
dumping
dos países não membros da Comunidade Europeia (
JO 2009, L 343, p. 51
, e retificação no
JO 2010, L 7, p. 22
), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.
o
37/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2014 (
JO 2014, L 18, p. 1
) (a seguir «regulamento de base»).
O considerando 19 do regulamento de base enunciava:
«[…] Dado o fracasso das negociações multilaterais até ao momento e enquanto se aguarda o resultado da análise da questão pelo Comité das práticas
antidumping
da OMC, é necessário que a legislação [da União] contenha disposições que abranjam práticas como a mera montagem de mercadorias na [União] ou num país terceiro, cujo principal objetivo seja a evasão às medidas
antidumping
.»
O artigo 13.
o
deste regulamento, intitulado «Exceções», tinha a seguinte redação:
«1.   A aplicação dos direitos
antidumping
instituídos nos termos do presente regulamento pode ser tornada extensiva às importações provenientes de países terceiros de produtos similares, ligeiramente modificados ou não, assim como às importações de produtos similares ligeiramente modificados, provenientes do país sujeito às medidas, ou de partes desses produtos, sempre que se verifique uma evasão às medidas em vigor. Os direitos
antidumping
que não excedam o direito
antidumping
residual instituído em conformidade como o n.
o
5 do artigo 9.
o
podem ser tornados extensivos às importações efetuadas por empresas que beneficiem de direitos individuais nos países sujeitos a medidas, sempre que se verifique uma evasão às medidas em vigor. Entende‑se por evasão uma alteração dos fluxos comerciais entre os países terceiros e a [União] ou entre empresas do país sujeito às medidas e a [União], resultante de práticas, processos ou operações insuficientemente motivadas ou sem justificação económica que não seja a instituição do direito, e quando houver elementos que demonstrem que há prejuízo ou que estão a ser neutralizados os efeitos corretores do direito no que se refere aos preços e/ou às quantidades do produto similar, bem como quando houver elementos de prova, se necessário em conformidade com o disposto no artigo 2.
o
, da existência de
dumping
relativamente aos valores normais anteriormente apurados para o produto similar.
Por práticas, processos ou operações referidas no primeiro parágrafo entende‑se, designadamente, a ligeira modificação do produto em causa para possibilitar a sua classificação em códigos aduaneiros que não estejam normalmente sujeitos a medidas, desde que tais modificações não alterem as suas características essenciais; a expedição do produto sujeito a medidas através de países terceiros; a reorganização pelos exportadores ou pelos produtores das respetivas estruturas e circuitos de venda no país sujeito a medidas de tal modo que os seus produtos sejam exportados para a [União] por intermédio de produtores que beneficiem de uma taxa do direito individual inferior à aplicável aos produtos dos fabricantes; e, nas circunstâncias previstas no n.
o
2, a montagem de partes no âmbito de uma operação de montagem na [União] ou num país terceiro.
2.   Considera‑se que uma operação de montagem na [União] ou num país terceiro constitui uma evasão às medidas em vigor sempre que:
a)
A operação tenha começado ou aumentado substancialmente desde o início do inquérito
antidumping
, ou imediatamente antes dessa data, e as partes em causa sejam provenientes do país sujeito às medidas; e
b)
As partes representam pelo menos 60 % do valor total das partes do produto montado, não podendo, no entanto, em caso algum considerar‑se que existe evasão quando o valor acrescentado das partes, durante a operação de montagem ou de fabrico, for superior a 25 % do custo de produção; e
c)
Os efeitos corretores do direito estejam a ser neutralizados em termos de preços e/ou de quantidades do produto similar montado e houver elementos de prova de
dumping
relativamente aos valores normais anteriormente apurados para os produtos similares ou análogos.
3.   É iniciado um inquérito nos termos do presente artigo por iniciativa da Comissão, ou a pedido de um Estado-Membro ou de qualquer parte interessada, com base em elementos de prova suficientes sobre os fatores referidos no n.
o
1. O inquérito é iniciado através de um regulamento da Comissão, que pode igualmente instruir as autoridades aduaneiras para tornarem obrigatório o registo das importações nos termos do artigo 14.
o
, n.
o
5, ou para exigirem garantias. A Comissão informa os Estados-Membros logo que uma parte interessada ou um Estado-Membro tenha apresentado pedido que justifique iniciar um inquérito e ela própria tenha concluído a sua análise do mesmo, ou quando tenha determinado que é necessário iniciar um inquérito. O inquérito é efetuado pela Comissão. A Comissão pode ser assistida pelas autoridades aduaneiras e o inquérito é concluído no prazo de nove meses. Se os factos, tal como definitivamente estabelecidos, justificarem a prorrogação das medidas, a Comissão prorroga-as pelo procedimento de exame referido no artigo 15.
o
, n.
o
3. A prorrogação produz efeitos a contar da data em que o registo foi tornado obrigatório nos termos do artigo 14.
o
, n.
o
5, ou em que foram exigidas garantias. As disposições do presente regulamento relativas aos procedimentos de início e de tramitação dos inquéritos são aplicáveis no termos do presente artigo.
4.   As importações não são sujeitas ao registo nos termos do n.
o
5 do artigo 14.
o
nem são objeto de medidas sempre que forem realizadas por empresas que beneficiam de isenção. Os pedidos de isenção, devidamente apoiados por elementos de prova, devem ser apresentados dentro dos prazos estabelecidos no regulamento da Comissão que dá início ao inquérito. Sempre que uma prática, processo ou operação que constitua uma evasão ocorra fora da [União], podem ser concedidas isenções aos produtores do produto em causa que possam demonstrar que não estão ligados a nenhum produtor sujeito a medidas e relativamente aos quais tenha sido estabelecido que não estão envolvidos em práticas de evasão na aceção dos n.
os
1 e 2 do presente artigo. Sempre que uma prática, processo ou operação de evasão se verificar na [União], podem ser concedidas isenções aos importadores que possam demonstrar que não estão ligados a produtores sujeitos a medidas.
Essas isenções são concedidas por decisão da Comissão e permanecem em vigor durante o período e nas condições fixadas na mesma. A Comissão informa os Estados-Membros assim que tiver concluído a sua análise.
Na condição de estarem cumpridos os requisitos definidos no n.
o
4 do artigo 11.
o
, podem ser igualmente concedidas isenções após a conclusão do inquérito que levou à extensão das medidas.
Desde que tenha decorrido pelo menos um ano a contar da data da extensão das medidas e o número de partes que solicitam ou possam solicitar uma isenção for significativo, a Comissão pode decidir dar início a um reexame da extensão das medidas. Esse reexame deve ser realizado em conformidade com o disposto no n.
o
5 do artigo 11.
o
, tal como aplicável aos reexames por força do n.
o
3 do artigo 11.
o
5.   Nenhuma disposição do presente artigo obsta à aplicação normal das disposições em vigor em matéria de direitos aduaneiros.»
O artigo 16.
o
do regulamento de base enuncia o seguinte:
«1.   Sempre que o considere adequado, a Comissão efetua visitas a fim de examinar a escrita dos importadores, exportadores, comerciantes, agentes, produtores, associações e organizações profissionais, de modo a verificar as informações prestadas sobre o
dumping
e o prejuízo. Caso não seja recebida uma resposta adequada em tempo útil, a visita de verificação pode não ser efetuada.
[…]
3.   As empresas em causa devem ser informadas da natureza das informações que serão verificadas durante as visitas, bem como de quaisquer outras informações a fornecer, o que não obsta, no entanto, a que no próprio local sejam solicitadas informações mais pormenorizadas com base naquelas já obtidas.
[…]»
O artigo 18.
o
do regulamento de base previa:
«1.   Quando uma parte interessada recusar o acesso às informações necessárias ou não as facultar nos prazos previstos no presente regulamento, ou impedir de forma significativa o inquérito, podem ser estabelecidas, com base nos dados disponíveis, conclusões preliminares ou finais, positivas ou negativas. Quando se verificar que uma parte interessada prestou informações falsas ou erróneas, tais informações não são tidas em conta, e podem ser utilizados os dados disponíveis. As partes interessadas devem ser informadas das consequências da não colaboração.
[…]
3.   Ainda que as informações fornecidas por uma parte interessada não sejam ideais em todos os aspetos não deverão ser ignoradas, desde que as eventuais deficiências não dificultem indevidamente a obtenção de conclusões suficientemente exatas, as informações tenham sido transmitidas em tempo útil e sejam verificáveis, e a parte interessada tenha procedido da melhor forma dentro das suas possibilidades.
[…]
6.   Se uma parte interessada não colaborar ou se colaborar apenas parcialmente, estando, desse modo, a ocultar informações pertinentes, o resultado pode ser menos favorável para essa parte do que se tivesse efetivamente colaborado.»
Antecedentes do litígio e regulamento controvertido
Os antecedentes do litígio estão expostos nos n.
os
1 a 27 do acórdão recorrido. Para efeitos do presente processo, podem ser resumidos do seguinte modo.
Em 1993, o Conselho instituiu um direito
antidumping
definitivo de 30,6 % sobre as importações pela União de bicicletas originárias da China. Posteriormente, esse direito
antidumping
foi mantido ao mesmo nível. Em 2005, o referido direito foi aumentado para 48,5 %. O Regulamento (UE) n.
o
502/2013 do Conselho, de 29 de maio de 2013, que altera o Regulamento de Execução (UE) n.
o
990/2011 do Conselho, que institui um direito
antidumping
definitivo sobre as importações de bicicletas originárias da República Popular da China, na sequência de um reexame intercalar em conformidade com o artigo 11.
o
, n.
o
3, do Regulamento (CE) n.
o
1225/2009 (
JO 2013, L 153, p. 17
), manteve‑o a este último nível.
Em 2013, na sequência de um inquérito antievasão realizado ao abrigo do artigo 13.
o
do regulamento de base, esse direito
antidumping
foi tornado extensível às importações de bicicletas expedidas, nomeadamente, do Sri Lanca, independentemente de serem ou não declaradas originárias deste país.
Tendo recebido uma nova denúncia em 2014, a Comissão deu início a um segundo inquérito antievasão relativo à eventual evasão às medidas
antidumping
instituídas pelo Regulamento n.
o
502/2013 por importações de bicicletas expedidas do Camboja, do Paquistão e das Filipinas.
A Kolachi Raj, sociedade de direito paquistanês, participou nesse inquérito. Decorria das indicações contidas no «Formulário para as sociedades que solicitem uma isenção de uma eventual extensão de direitos», preenchido por essa empresa, que esta última adquiria partes de bicicleta provenientes do Sri Lanca e da China para montar bicicletas no Paquistão. A Kolachi Raj identificou cinco sociedades como sendo suas fornecedoras, entre as quais a Great Cycles Pvt Ltd e a Flying Horse Pvt Ltd. A Kolachi Raj indicou que o seu proprietário e o da Great Cycles era uma única e mesma pessoa.
Em 17 e 18 de fevereiro de 2015, a Comissão efetuou uma visita de verificação às instalações da Great Cycles em Katunayake (Sri Lanca) com a finalidade de determinar, em especial, se a percentagem de peças provenientes da China era inferior — como alegava a Kolachi Raj — a 60 % do valor de todas as peças utilizadas nas operações de montagem efetuadas pela Kolachi Raj no Paquistão. A Comissão concentrou o seu inquérito nos dados relativos à Flying Horse, à qual a Kolachi Raj adquiria 93 % das partes de bicicleta utilizadas nas suas operações de montagem. De acordo com os elementos fornecidos pela Kolachi Raj, a Flying Horse não estava coligada com ela e era um intermediário, que adquiria peças em proporções quase idênticas — respetivamente na proporção de 46 % e 47 % de todas as partes de bicicleta utilizadas nas operações de montagem da Kolachi Raj no Paquistão — na China e no Sri Lanca e as revendia à Kolachi Raj.
Verificou‑se que a Flying Horse adquiria um volume significativo de quadros, garfos, jantes de liga e rodas de plástico à Great Cycles, fabricante de partes de bicicleta estabelecida no Sri Lanca e coligada com a Kolachi Raj. Os pneus e os aros de jantes eram, em contrapartida, comprados à Vechenson Limited, fabricante de partes de bicicleta estabelecida igualmente no Sri Lanca e não coligada com a recorrente. Uma vez que detetou uma série de anomalias, a Comissão manifestou dúvidas sobre a relação entre a Kolachi Raj e a Flying Horse.
A Comissão considerou que as partes de bicicleta adquiridas à Vechenson por intermédio da Flying Horse eram de origem cingalesa. Em contrapartida, rejeitou os certificados de origem «formulário A» emitidos pelo Ministério do Comércio da República Democrática Socialista do Sri Lanca e apresentados pela Kolachi Raj em relação às bicicletas adquiridas à Great Cycles por intermédio da Flying Horse (a seguir «certificados de origem»).
Nestas circunstâncias, com base nos elementos de prova fornecidos pela Kolachi Raj relativos aos custos de fabrico das peças objeto de operações de complemento de fabrico pela Great Cycles no Sri Lanca durante o período de referência, a Comissão calculou que mais de 65 % do total das matérias‑primas utilizadas no fabrico dessas partes de bicicleta no Sri Lanca eram provenientes da China, ao passo que 31 % eram provenientes do Sri Lanca, e que o valor acrescentado a essas matérias‑primas no processo de fabrico das referidas peças no Sri Lanca representava menos de 25 % Daqui concluiu que a Kolachi Raj participava em operações de evasão às medidas
antidumping
e comunicou‑lhe esta conclusão, em 13 de março de 2015.
Nas suas observações escritas, de 27 de março de 2015, relativas às conclusões da Comissão, a Kolachi Raj alegou que esta última não tinha fundamentos jurídicos para pôr em causa que as partes que lhe eram fornecidas pela Great Cycles tinham origem no Sri Lanca.
Em 18 de maio de 2015, a Comissão adotou o regulamento controvertido.
No considerando 22 desse regulamento, a Comissão sublinha, nomeadamente, que a Kolachi Raj tinha colaborado no inquérito.
No ponto 2.5.3 dos motivos do referido regulamento, intitulado «Paquistão», os considerandos 94 a 106 do referido regulamento são consagrados ao inquérito da Comissão respeitante à Kolachi Raj. A título preliminar, a Comissão salienta, no considerando 94 desse regulamento, as ligações existentes entre a Kolachi Raj e «uma empresa do Sri Lanca que foi objeto do anterior inquérito antievasão e está sujeita às medidas tornadas extensivas», acrescentando que os acionistas da referida empresa tinham criado uma empresa no Camboja envolvida também nas exportações de bicicletas para a União e que «não colabor[ara] no atual inquérito, embora [tivesse] exportado o produto objeto [deste] para o mercado da União em 2013». A Comissão acrescenta, no mesmo considerando, que a empresa cambojana cessou as suas atividades no Camboja durante o período de referência e transferiu‑as para a empresa coligada, estabelecida no Paquistão.
No considerando 96 do regulamento controvertido, a Comissão sublinha que o inquérito não revelou quaisquer práticas de transbordo de produtos de origem chinesa através do Paquistão, e, nos considerandos 98 e 99 do referido regulamento, expõe as anomalias que detetou durante esse mesmo inquérito. Consagra os considerandos 100 e 101 do regulamento controvertido à questão do valor probatório dos certificados de origem «formulário A», bem como à proporção das matérias‑primas provenientes da China e utilizadas no fabrico de partes de bicicleta no Sri Lanca. Após exposição, no considerando 100 desse regulamento, dos argumentos da Kolachi Raj, o considerando 101 enuncia:
«Como explicado no considerando 98, os […] Certificados de Origem não foram considerados elementos de prova suficientes para demonstrar a origem das partes de bicicleta adquiridas ao Sri Lanca, uma vez que não foram emitidos com base nos custos de fabrico efetivos, mas numa projeção dos custos de fabrico no futuro que não fornece quaisquer garantias de que as partes de bicicleta foram de facto fabricadas em conformidade com os custos previstos. Além disso, deve ficar claro que a Comissão não contesta, em geral, a metodologia utilizada na emissão dos […] Certificados de Origem no Sri Lanca, que não se inclui no âmbito do presente inquérito, avaliando apenas se as condições do artigo 13.
o
, n.
o
2, do regulamento de base estão preenchidas no presente caso. Nestas circunstâncias, ainda que o artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base não seja, enquanto tal, uma regra de origem, justifica‑se a conclusão da Comissão de que, uma vez que as [peças] foram fabricadas em mais de 60 % com matérias‑primas provenientes da China e que o valor acrescentado [era] inferior a 25 % dos custos de fabrico, as referidas [peças], em si, são provenientes da China. Assim, todas as alegações acima mencionadas foram rejeitadas.»
Por conseguinte, a Comissão afirmou, no considerando 104 do regulamento controvertido, que o inquérito não revelara «qualquer outra fundamentação suficiente ou justificação económica para as operações de montagem para além da intenção de evitar o cumprimento das medidas em vigor no que respeita ao produto em causa».
Além disso, no considerando 147 do regulamento controvertido, a Comissão constatou a existência, no que se refere ao Paquistão, de um «dumping significativo», e, no considerando 163 deste regulamento, afastou a possibilidade de isentar a Kolachi Raj das medidas eventualmente tornadas extensivas.
Nos termos do artigo 1.
o
, n.
o
1, do regulamento controvertido, o direito
antidumping
definitivo de 48,5 %, aplicável às importações de bicicletas originárias da China, foi tornado extensivo às importações de bicicletas expedidas do Sri Lanca, independentemente de serem ou não declaradas originárias deste país.
Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 29 de julho de 2015, a Kolachi Raj interpôs um recurso de anulação do regulamento controvertido na parte em que este lhe diz respeito.
Por articulado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 16 de novembro de 2015, a European Bicycle Manufacturers Association (EBMA) pediu autorização para intervir em apoio dos pedidos da Comissão. O presidente da Sétima Secção do Tribunal Geral deferiu esse pedido por despacho de 9 de março de 2016.
A Kolachi Raj invocou um único fundamento de recurso, relativo à violação do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base. Com este fundamento, a Kolachi Raj alegava, nomeadamente, que a Comissão tinha aplicado erradamente esta disposição, enquanto regra de origem, a operações de fabrico de partes de bicicleta no Sri Lanca, quando o inquérito dizia respeito a uma eventual evasão às medidas
antidumping
no Paquistão, e que essa instituição não tinha nem demonstrado o caráter insuficientemente probatório dos certificados de origem nem tomado medidas para aplicar as regras de origem previstas pela legislação aduaneira da União.
Com o acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou o único fundamento da Kolachi Raj procedente na medida em que acusava a Comissão de ter aplicado «por analogia» o artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base, e improcedente na medida em que dizia respeito ao valor probatório dos certificados de origem.
Consequentemente, o Tribunal Geral anulou o regulamento controvertido na parte em que dizia respeito à Kolachi Raj.
Pedidos das partes no presente recurso
Com o presente recurso, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
anular o acórdão recorrido, negar provimento ao recurso em primeira instância e condenar a Kolachi Raj nas despesas, e
–
a título subsidiário, remeter o processo ao Tribunal Geral para reapreciação e reservar para final a decisão quanto às despesas das duas instâncias.
A Kolachi Raj pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
negar provimento ao recurso na totalidade;
–
a título subsidiário, corrigir o acórdão recorrido e confirmar o seu dispositivo;
–
condenar a Comissão a suportar as suas próprias despesas no âmbito do presente processo e as despesas da Kolachi Raj, e
–
condenar a EBMA nas suas próprias despesas no âmbito do presente recurso.
A EBMA pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
anular o acórdão recorrido, negar provimento ao recurso interposto em primeira instância e condenar a Kolachi Raj nas despesas nas duas instâncias, ou
–
a título subsidiário, remeter o processo ao Tribunal Geral para reapreciação, reservar para final a decisão quanto às despesas da primeira instância e condenar a Kolachi Raj nas despesas do presente processo.
Quanto ao presente recurso
Argumentos das partes
A Comissão invocou um único fundamento para o presente recurso, relativo a erros cometidos pelo Tribunal Geral na interpretação e na aplicação do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base. Este fundamento, que é dirigido contra os n.
os
83 a 93 e 107 a 119 do acórdão recorrido, divide‑se em duas partes.
Quanto à primeira parte do único fundamento
Com a primeira parte do seu único fundamento, a Comissão sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao basear‑se nas regras de origem para interpretar e aplicar o artigo 13.
o
do regulamento de base.
Em primeiro lugar, a Comissão sustenta que a interpretação segundo a qual, por um lado, o conceito de «proveniência» assenta nas regras de origem, e, por outro, a proveniências das peças utilizadas para a montagem só pode ser demonstrada através da aplicação dessas regras, não tem nenhum fundamento no enunciado do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base.
Com efeito, este texto não faz nenhuma referência às regras de origem e traduz a opção do legislador da União de excluir a sua aplicação na apreciação de uma operação de montagem a título do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base. Esta opção decorre das sucessivas modificações das disposições da regulamentação de base relativas à evasão. A este respeito, uma vez que as regras de origem se revelaram cada vez mais desadequadas para apreender os casos flagrantes de evasão, o âmbito das regras antievasão, inicialmente circunscrito à montagem de peças «originárias do país de exportação do produto sujeito ao direito
antidumping
», tinha sido estendido à montagem de peças provenientes de países sujeitos a esse direito pelo Regulamento (CE) n.
o
3283/94 do Conselho, de 22 de dezembro de 1994, relativo à defesa contra as importações objeto de
dumping
de países não membros da Comunidade Europeia (
JO 1994, L 349, p. 1
).
Assim, o artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base passou a estabelecer um regime jurídico distinto e independente das regras de origem. O direito aduaneiro apenas é pertinente quando o regulamento de base remete explicitamente para ele.
Em segundo lugar, a Comissão alega que a interpretação do Tribunal Geral reduz indevidamente a eficácia do instrumento antievasão. Em contrapartida, a aplicação do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base por analogia às peças utilizadas nas operações de montagem em causa permite preservar essa eficácia.
Primeiro, enquanto o artigo 13.
o
do regulamento de base permite adotar uma abordagem global para todas as transações respeitantes às peças em causa, efetuadas durante o ano de referência em causa, os critérios fixados pelas regras de origem devem ser verificados relativamente a cada peça individual. Ora, esta verificação é impossível no âmbito de um inquérito antievasão, atendendo às limitações inerentes a um inquérito desta natureza.
Segundo, as regras de origem não contêm nenhuma disposição análoga ao artigo 18.
o
do regulamento de base, que permita à Comissão recorrer a um conjunto de indícios concordantes para demonstrar, em caso de falta de colaboração das partes interessadas, a reunião das condições exigidas para impor medidas antievasão.
Terceiro, a interpretação do Tribunal Geral modifica o regime jurídico aplicável às peças utilizadas para a montagem, uma vez que é acrescentado um nível de evasão suplementar entre o país sujeito às medidas e aquele onde as peças são montadas. Com efeito, essa interpretação equivale a substituir, nesse caso, as regras enunciadas no artigo 13.
o
do regulamento de base pelas regras de origem do direito aduaneiro e a tornar inaplicável o instrumento antievasão.
Quarto, o acórdão recorrido não contém nenhuma indicação quanto à questão de saber se, para determinar a origem das peças adquiridas, no caso vertente, no Sri Lanca, há que remeter, por analogia, para as regras de origem da União ou para as regras de origem do país para o qual essas peças são exportadas, a saber, as da República Islâmica do Paquistão.
Quinto, a interpretação do Tribunal Geral conduz, no caso vertente, a criar um vazio jurídico, na medida em que as peças em causa não são originárias nem do Sri Lanca nem da China, quando a aplicação do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base por analogia permitiria preencher esse vazio.
Sexto, esta aplicação por analogia tinha feito parte das atividades de inquérito conduzidas para determinar se as bicicletas montadas pela Kolachi Raj respondiam efetivamente aos critérios previstos no artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base.
A EBMA, que apoia a argumentação apresentada pela Comissão, entende que a primeira parte do único fundamento é procedente. Segundo ela, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, nos n.
os
84 a 86 do acórdão recorrido, que a expressão «provenientes de», utilizada no artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea a), do regulamento de base, deve ser entendida no sentido de que visa a proveniência do país de exportação imediato.
Em primeiro lugar, visto que o artigo 13.
o
do regulamento de base não executa as disposições do Acordo sobre a Aplicação do Artigo VI do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994 (
JO 1994, L 336, p. 103
), a expressão «provenientes de», que figura no n.
o
2, alínea a), daquela disposição, não pode ser interpretada à luz das disposições do regulamento de base, que, tal como o artigo 3.
o
, n.
o
4, e o artigo 9.
o
, n.
os
5 e 6, deste regulamento, citados pelo Tribunal Geral, executam as disposições daquele acordo. Isto é assim
a fortiori
pois, enquanto as disposições baseadas nas regras que figuram nesse acordo e o artigo 13.
o
, n.
o
1, do regulamento de base diziam respeito às importações do produto final na União, o artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea a), deste regulamento dizia respeito às importações de peças com vista à montagem do produto final.
Em segundo lugar, a interpretação restritiva da expressão «provenientes de» adotada pelo Tribunal Geral choca com o objetivo prosseguido pelo artigo 13.
o
do regulamento de base, a saber, assegurar a eficácia das medidas
antidumping
da União e impedir a evasão a estas medidas. Além disso, esta interpretação põe em causa a margem de apreciação da Comissão nos inquéritos antievasão e ignora as realidades económicas atuais das cadeias produtivas mundiais.
Com efeito, basta que os operadores acrescentem uma operação de transformação das peças, mesmo limitada, num país terceiro suplementar para escapar às medidas antievasão. Assim, no caso vertente, a interpretação do Tribunal Geral permite aos operadores «branquear» as peças montadas no Sri Lanca, que se revelou terem dado lugar a uma evasão às medidas
antidumping
, expedindo‑as deste país para o Paquistão, a fim de prosseguir aí a sua montagem, em vez de as exportar diretamente para a União.
Para ultrapassar esta situação, deve permitir‑se que a Comissão inclua, no exame das condições fixadas no artigo 13.
o
, n.
o
2, do regulamento de base, as peças provenientes do país sujeito às medidas iniciais e que são transportadas, através de um país terceiro, para o país terceiro objeto do inquérito antievasão, em particular quando o complemento de fabrico ou a transformação dessas peças não preenche essas condições.
A Kolachi Raj contrapõe que a primeira parte do único fundamento é infundada.
Em primeiro lugar, a Kolachi Raj entende que alegação da Comissão de que o legislador da União excluiu deliberadamente as regras de origem na aplicação do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base é errada.
Com efeito, o legislador não tinha explicado as razões que justificaram o emprego e seguidamente o abandono do conceito de «origem» no âmbito das regras antievasão. Na falta de uma definição do conceito de «proveniência» no regulamento de base, este conceito não pode ser considerado autónomo, mas deve ser interpretado em conformidade com a sua aceção normal e em função de conceitos semelhantes previstos pela legislação da União, entre os quais figura, nomeadamente, o conceito aduaneiro de «origem». Além disso, decorre do artigo 13.
o
, n.
o
5, do regulamento de base que este artigo 13.
o
não obsta à aplicação normal das regras da União em matéria aduaneira relativas à origem não preferencial.
Em segundo lugar, a Kolachi Raj contesta a leitura que a Comissão faz do acórdão recorrido. Segundo ela, o Tribunal Geral não se pronunciou sobre a demonstração da proveniência e também não declarou que o conceito de «proveniência» assenta nas regras de origem. Apenas se pronunciou sobre a possibilidade de a Comissão «verificar» a origem das peças. Trata‑se uma verificação, pela Comissão, dos documentos fornecidos pela parte interessada, em conformidade com o artigo 16.
o
do regulamento de base. Consequentemente, o Tribunal Geral não tinha nem limitado os fundamentos de que a Comissão dispõe a este respeito nem excluído expressamente qualquer outro fundamento para provar que, no caso vertente, as peças «eram provenientes» da China.
Assim sendo, a Kolachi Raj alega que a origem constitui o único critério pertinente e adequado para estabelecer que uma peça não provém, de facto, do país de expedição, e que as regras de origem, tal como estabelecidas pela regulamentação aduaneira, determinam, na realidade, a proveniência inicial de uma peça. Esta interpretação é corroborada pelas obrigações da União no âmbito da OMC, em particular pela cláusula da nação mais favorecida.
Quanto ao mérito, a Kolachi Raj salienta, primeiro, que os limiares fixados no artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base se destinam a ser utilizados para apreciar se uma operação de montagem equivale a uma evasão às medidas
antidumping
, e não para estabelecer a origem ou a proveniência de uma peça.
Segundo, não está provado que a interpretação do Tribunal Geral reduza a eficácia do instrumento antievasão ou o torne inaplicável. O simples facto de poder ser mais fácil para os inspetores aplicar os critérios previstos no artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base em vez das regras de origem não pode ser tido em conta para interpretar a expressão «provenientes do país sujeito às medidas».
Terceiro, é dado assente que a Comissão pode aplicar o artigo 18.
o
do regulamento de base em caso de não colaboração, incluindo nos inquéritos visados pelo artigo 13.
o
deste regulamento.
Quarto, uma aplicação das regras de origem da União é conforme com o direito da União. É disso testemunha a abordagem adotada pela Comissão na sua Decisão 2001/725/CE, de 28 de setembro de 2001, que encerra o processo
antidumping
relativo às importações de aparelhos recetores de televisão a cores originários da Turquia (
JO 2001, L 272, p. 37
).
Quinto, no que diz respeito à existência de um alegado vazio jurídico, a Kolachi Raj sublinha, por um lado, que não resulta do acórdão recorrido que as peças em causas não são originárias da China e, por outro, que o Tribunal Geral se limitou a concluir que a Comissão tinha considerado, acertadamente, que os certificados de origem em causa não constituíam elementos de prova suficientes para demonstrar a origem das referidas peças. A questão de saber se, nestas circunstâncias, a Comissão poderia ter rejeitado esses certificados e utilizado os dados disponíveis em conformidade com o artigo 18.
o
do regulamento de base, e, eventualmente, quais eram esses dados, não tinha sido nem suscitada perante o Tribunal Geral nem abordada por este último.
Sexto, a Kolachi Raj observa que, visto o inquérito ter por objeto uma eventual evasão às medidas
antidumping
pelas operações de montagem realizadas no Paquistão, e não no Sri Lanca, os critérios fixados no artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base apenas podiam ser aplicados às operações de montagem efetuadas no Paquistão, após determinação da proveniência das peças em causa. Ora, a Comissão tinha aplicado, erradamente, esses critérios a fim de demonstrar que essas peças provinham da China.
Quanto à segunda parte do único fundamento
Com a segunda parte do seu único fundamento, a Comissão acusa o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito na medida em que restringiu o tipo de elementos de prova que ela pode utilizar para demonstrar que as peças em causa «são provenientes» do país sujeito às medidas, na aceção do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base, ao proibi‑la de fazer essa prova através de um meio diferente das regras de origem.
Em primeiro lugar, o enunciado do artigo 13.
o
do regulamento de base não limita de forma alguma os elementos de prova suscetíveis de ser utilizados. Ao empregar a expressão «provenientes de», o legislador da União tinha permitido a aplicação das regras autónomas previstas neste artigo não apenas ao produto acabado sujeito ao inquérito antievasão, mas igualmente às peças utilizadas para montar esse produto.
Em segundo lugar, a Comissão considera que o Tribunal Geral fez uma interpretação errada do Acórdão de 26 de setembro de 2000, Starway/Conselho (
T‑80/97
,
EU:T:2000:216
), e que violou o princípio da proporcionalidade.
Com efeito, o referido acórdão foi proferido em circunstâncias muito excecionais. Dele decorre que a escolha dos elementos de prova para estabelecer a reunião das condições fixadas no artigo 13.
o
, n.
o
2, do regulamento de base deve ser livre e que as instituições da União não estão obrigadas a provar que as peças são originárias do país sujeito às medidas
antidumping
.
A EBMA, que subscreve a argumentação da Comissão, acrescenta que, ao sugerir, nos n.
os
87, 92, 108 e 114 do acórdão recorrido, que a obrigação de verificar a origem das peças incumbe à Comissão, o Tribunal Geral ignorou o Acórdão de 26 de setembro de 2000, Starway/Conselho (
T‑80/97
,
EU:T:2000:216
), do qual resulta que as instituições da União não estão obrigadas a provar a origem das peças ao aplicar o artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base e que o ónus da prova dessa origem incumbe ao produtor‑exportador em causa.
No caso vertente, é notório e incontestado que as peças montadas no Sri Lanca eram de origem chinesa, pelo que cabia à Kolachi Raj demonstrar que essas peças tinham adquirido uma origem cingalesa. Uma vez que a Kolachi Raj não produziu essa prova, a Comissão não era obrigada a proceder a uma análise suplementar para concluir que essas peças eram provenientes da China, e isto independentemente da circunstância de aplicar, por analogia, o artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base.
A Kolachi Raj contrapõe que a segunda parte do único fundamento é infundada.
Em primeiro lugar, ao mesmo tempo que recorda que o Tribunal Geral não limitou os meios de prova suscetíveis de ser utilizados para demonstrar a proveniência de uma peça e que as regras de origem constituem o único critério pertinente para esse efeito, a Kolachi Raj sublinha que, na falta de uma disposição expressa que impeça ou permita a utilização dos critérios que figuram no artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base para determinar a origem ou a proveniência das peças, se deve considerar que essa utilização não está autorizada. Com efeito, na medida em que forma uma exceção ao regime geral de imposição de direitos
antidumping
, esta disposição deve ser interpretada de forma estrita.
A Kolachi Raj retira um argumento suplementar da estrutura do artigo 13.
o
, n.
o
2, do regulamento de base, a qual, segundo ela, leva a que se determine, numa primeira fase, quais as peças provenientes do país sujeito às medidas em conformidade com a alínea a) desta disposição, antes de aplicar, apenas numa segunda fase, os critérios fixados na alínea b) da mesma disposição.
Além disso, a Kolachi Raj observa que a Comissão deve recorrer a elementos probatórios, isto é, elementos de facto que apresentem uma relação lógica com as conclusões jurídicas deles retiradas. Ora, não pode ser estabelecida nenhuma relação lógica entre os critérios que figuram no artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base e a determinação da proveniência das peças em causa.
Em segundo lugar, a Kolachi Raj opõe‑se aos argumentos que a Comissão retira do Acórdão de 26 de setembro de 2000, Starway/Conselho (
T‑80/97
,
EU:T:2000:216
), o qual foi proferido em circunstâncias diferentes das do presente processo. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral não contrariou de modo nenhum aquele acórdão e limitou‑se a considerar que a Comissão não podia utilizar o artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base para verificar a origem das peças produzidas no Sri Lanca.
Acresce que, na audiência, a Kolachi Raj alegou que o argumento da EBMA relativo ao ónus da prova da origem das peças é inadmissível, na medida em que não se inscreve na argumentação da Comissão, que tem a ver com a aplicação do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base por analogia.
A título subsidiário, na hipótese de o Tribunal de Justiça concluir que o acórdão recorrido está viciado por um erro de direito, a Kolachi Raj pede ao Tribunal de Justiça que proceda a uma substituição dos fundamentos, substituindo nesse acórdão as referências à origem das peças por uma referência à sua proveniência.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Observações preliminares
As duas partes do único fundamento, que estão intrinsecamente ligadas e devem, portanto, ser examinadas em conjunto, dizem respeito a erros de direito que o Tribunal Geral teria cometido na interpretação e na aplicação do artigo 13.
o
, n.
o
2, do regulamento de base. Em substância, a Comissão, juntamente com a EBMA, sustentam, por um lado, que o Tribunal Geral equiparou, erradamente, o conceito de «proveniência» ao de «origem». A EBMA acrescenta que o Tribunal Geral equiparou, erradamente, a «proveniência» ao país de exportação imediato. Por outro lado, a Comissão, apoiada pela EBMA, alega que o Tribunal Geral limitou indevidamente a possibilidade de fazer prova de que as peças são provenientes do país sujeito às medidas em causa, ao impor à Comissão demonstre a origem das peças, na aceção do direito aduaneiro.
Segundo o artigo 13.
o
, n.
o
1, do regulamento de base, os direitos
antidumping
instituídos nos termos deste regulamento podem ser tornados extensivos às importações provenientes de países terceiros de produtos semelhantes, ligeiramente modificados ou não, sempre que se verifique uma evasão às medidas em vigor.
O ónus da prova de uma evasão às medidas
antidumping
num país terceiro recai, tendo em conta o artigo 13.
o
, n.
o
3, do regulamento de base, sobre as instituições da União (v., neste sentido, Acórdãos de 4 de setembro de 2014, Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, n.
o
35, e de 26 de janeiro de 2017, Maxcom/Chin Haur Indonesia,
C‑247/15 P, C‑253/15 P e C‑259/15 P
,
EU:C:2017:61
, n.
o
56), ao passo que compete a cada produtor‑exportador individual demonstrar que a sua situação específica justifica a concessão de uma isenção ao abrigo do artigo 13.
o
, n.
o
4, do referido regulamento (Acórdão de 26 de janeiro de 2017, Maxcom/Chin Haur Indonesia,
C‑247/15 P, C‑253/15 P e C‑259/15 P
,
EU:C:2017:61
, n.
o
59).
Em conformidade com o artigo 13.
o
, n.
o
2, do regulamento de base, considera‑se que uma operação de montagem num país terceiro constitui uma evasão às medidas em vigor quando reúne as condições enumeradas nesta disposição. Entre essas condições figura uma, decorrente da leitura conjugada das alíneas a) e b) da referida disposição, que impõe que as peças que representam pelo menos 60 % do valor total das peças do produto montado «sejam provenientes do país sujeito às medidas».
Nos n.
os
79 a 85 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral interpretou esta disposição no sentido de que basta, em princípio, que as instituições da União demonstrem que as peças que representam pelo menos 60 % do valor total das partes do produto montado «sejam provenientes» do país sujeito às medidas
antidumping
, sem que essas instituições sejam obrigadas a fazer prova de que essas peças são igualmente originárias desse país. O Tribunal Geral considerou, porém, que, em caso de dúvida, se pode revelar necessário verificar se as peças provenientes de um país são, de facto, originárias de outro país. Nesse contexto, o Tribunal Geral interpretou a expressão «provenientes de» no sentido de que se refere às importações em causa e, assim, ao país de exportação das peças em causa.
Tendo em conta esta interpretação, o Tribunal Geral considerou, no n.
o
86 do acórdão recorrido, que as peças adquiridas pela Kolachi Raj no Sri Lanca tinham sido importadas deste país após ter sido ali submetidas a operações de complemento de fabrico, e que, portanto, podiam ser consideradas «provenientes» do referido país. O Tribunal Geral acrescentou, nos n.
os
87 e 91 desse acórdão, que a Comissão podia, no entanto, verificar se essas peças não eram, na realidade, originárias da China e, para esse efeito, pedir à Kolachi Raj que fizesse prova de que as referidas peças eram efetivamente originárias do Sri Lanca.
Concretamente, o Tribunal Geral entendeu, nomeadamente nos n.
os
105 e 114 do acórdão recorrido, que, embora pudesse, sem incorrer num erro de direito, afastar o valor probatório dos certificados de origem apresentados pela Kolachi Raj, a Comissão tinha, em contrapartida, cometido um erro de direito ao aplicar «por analogia» o artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base a fim de determinar a «origem» das peças adquiridas, pela Kolachi Raj, no Sri Lanca.
Decorre daqui que, em substância, o Tribunal Geral adotou uma interpretação restritiva do conceito de «proveniência» do país sujeito às medidas
antidumping
, na aceção do artigo 13.
o
, n.
o
2, do regulamento de base, ao equipará‑la à importação direta das peças em causa a partir daquele país e ao exigir, na inexistência dessa importação direta, que a Comissão demonstre que essas peças são, de facto, originárias do referido país.
Nestas condições, para decidir dos alegados erros de direito, há que, a título principal, proceder à interpretação do artigo 13.
o
, n.
o
2, alíneas a) e b), do regulamento de base, mais precisamente determinar o alcance do conceito de «proveniência» das peças, refletido na expressão «provenientes de» que figura no artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea a), desse regulamento, bem como as exigências quanto à prova dessa proveniência.
Quanto à interpretação do artigo 13.
o
, n.
o
2, do regulamento de base e aos erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral
De acordo com jurisprudência constante, para interpretar uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (Acórdão de 12 de outubro de 2017, Tigers,
C‑156/16
,
EU:C:2017:754
, n.
o
21 e jurisprudência aí referida).
Como foi recordado no n.
o
76 do presente acórdão, decorre do n.
o
2, alíneas a) e b), do artigo 13.
o
do regulamento de base que, sob reserva da reunião de outras condições enunciadas nesse n.
o
2, se considera que uma operação de montagem constitui uma evasão às medidas
antidumping
em vigor quando as peças que representam pelo menos 60 % do valor total das peças do produto montado «sejam provenientes do país sujeito às medidas». Atendendo às considerações que figuram no n.
o
75 do presente acórdão, cabe às instituições da União demonstrar que as peças em causa «são provenientes» desse país.
O regulamento de base não contém nenhuma definição da expressão «provenientes de», que figura no seu artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea a), nem, de resto, do conceito de «proveniência». Na sua aceção usual, a expressão «ser proveniente de» significa «vir de» ou «ter a sua origem em», como sublinhou o advogado‑geral no n.
o
64 das suas conclusões.
As partes no presente processo opõem‑se quanto à questão de saber se esse conceito de «proveniência» deve, como preconizam a Comissão e a EBMA, ser objeto de uma interpretação lata, que ultrapassa os conceitos de «origem» aduaneira e de «importação direta», ou, como sugere a Kolachi Raj, de uma interpretação restritiva, em que a proveniência remete, unicamente, para a origem aduaneira das peças.
Em primeiro lugar, quanto à questão de saber se o conceito de «proveniência» é entendido como a origem aduaneira das peças em causa, importa observar, como salientou igualmente o advogado‑geral no n.
o
66 das suas conclusões, que o exame das diferentes versões linguísticas do artigo 13.
o
, n.
o
2, do regulamento de base revela divergências.
Com efeito, enquanto as versões do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea a), do regulamento de base em língua espanhola («procedan del»), dinamarquesa («fra det»), grega («προέρχονται από»), inglesa («are from»), francesa («proviennent du»), croata («iz»), letã («nāk no»), lituana («ira iš»), neerlandesa («afkomstig[…] uit»), portuguesa («provenientes do»), romena («provin din»), finlandesa («tulevat maasta») e sueca («från det») remetem para o conceito de «proveniência» das peças, as versões em língua alemã («Ursprung») e italiana («originari») remetem para a sua «origem». Por último, as versões em línguas checa («pochazeji»), estónia («pärinevad riigist»), polaca («pochodzą z») e eslovaca («pochádzajú z») empregam termos suscetíveis de remeter tanto para a «proveniência» como para a «origem» das peças.
Ora, a fim de assegurar uma interpretação e uma aplicação uniformes de um mesmo texto cuja versão numa língua da União diverge das versões nas outras línguas, a disposição em causa deve ser interpretada em função do contexto e da finalidade da regulamentação a que pertence (Acórdão de 26 de abril de 2012, DR e TV2 Danmark,
C‑510/10
,
EU:C:2012:244
, n.
o
45 e jurisprudência aí referida).
A este respeito, importa observar que a redação do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea a), do regulamento de base corresponde à do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea i), do Regulamento n.
o
3283/94. Antes da adoção deste último regulamento, as disposições correspondentes da regulamentação aplicável em matéria
antidumping
, a saber, sucessivamente, o artigo 13.
o
, n.
o
10, alínea a), do Regulamento (CEE) n.
o
2176/84 do Conselho, de 23 de julho de 1984, relativo à defesa contra as importações que são objeto de «dumping» ou de subvenções por parte de países não membros da Comunidade Económica Europeia (
JO 1984, L 201, p. 1
), conforme alterado pelo Regulamento (CEE) n.
o
1761/87 do Conselho, de 22 de junho de 1987 (
JO 1987, L 167, p. 9
), e, em seguida, o artigo 13.
o
, n.
o
10, alínea a), do Regulamento (CEE) n.
o
2423/88 do Conselho, de 11 de julho de 1988, relativo à defesa contra as importações que são objeto de
dumping
ou de subvenções por parte de países não membros da Comunidade Económica Europeia (
JO 1988, L 209, p. 1
), subordinavam o alargamento de um direito
antidumping
em vigor em razão de operações de montagem à condição de o valor das peças utilizadas nessas operações e «originárias do país de exportação do produto sujeito ao [referido] direito» ultrapassar em pelo menos 50 % o valor total de todas as outras peças utilizadas. O adjetivo «originário» remetia então para o conceito de «origem», na aceção do direito aduaneiro.
Tal como o advogado‑geral salientou, em substância, no n.
o
81 das suas conclusões, a modificação operada pelo Regulamento n.
o
3283/94, o qual emprega, pelo menos em várias versões linguísticas das disposições em causa, um termo que remete para o conceito de «proveniência», e não para o conceito de «origem», implica que o legislador da União optou deliberadamente por se distanciar das regras de origem do direito aduaneiro e que, portanto, o conceito de «proveniência», para efeitos a aplicação do artigo 13.
o
, n.
o
2, do regulamento de base, se reveste de caráter autónomo e distinto em relação ao conceito de «origem» na aceção do direito aduaneiro.
Conclui‑se que, embora caiba às instituições da União demonstrar que as peças utilizadas nas operações de montagem são provenientes do país sujeito às medidas
antidumping
, não têm de demonstrar que essas peças são igualmente originárias desse país, na aceção do direito aduaneiro.
Esta conclusão não prejudica, contudo, a possibilidade de o produtor‑exportador individual demonstrar que, apesar de serem provenientes do país sujeito às medidas, as peças em causa são, na realidade, originárias de um país diferente, a fim de ser isentado do direito
antidumping
tornado extensivo, em conformidade com o artigo 13.
o
, n.
o
4, do regulamento de base. Nesse caso, com efeito, não se pode considerar que as operações de montagem constituem evasões às medidas
antidumping
em vigor, na aceção do artigo 13.
o
do regulamento de base.
Em segundo lugar, há que examinar a questão de saber se o conceito de «proveniência» que figura no artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea a), do regulamento de base se deve estender por referência à importação das peças e, portanto, no sentido de que remete para o seu país de exportação imediato.
A este respeito, primeiro, quando esteja provado que as peças objeto de operações de montagem são diretamente importadas do país sujeito às medidas para outro país terceiro ou para União para efeitos da sua montagem, as instituições da União podem considerar que essas peças «são provenientes» do primeiro desses países, na aceção daquela disposição.
Por um lado, esta interpretação é conforme com o sentido usual do verbo «provir», conforme recordado no n.
o
84 do presente acórdão.
Por outro lado, é igualmente corroborada pela finalidade e pela economia geral do regulamento de base. Decorre destas últimas e, nomeadamente, do considerando 19 e do artigo 13.
o
desse regulamento que um regulamento que torne extensivo um direito
antidumping
tem como único objeto garantir a eficácia deste direito e evitar que o mesmo seja objeto de evasão. Consequentemente, uma medida que torna extensivo um direito
antidumping
definitivo apenas tem, relativamente ao ato inicial que institui esse direito, um caráter acessório (Acórdãos de 6 de junho de 2013, Paltrade
C‑667/11
,
EU:C:2013:368
, n.
o
28, e de 17 de dezembro de 2015, APEX,
C‑371/14
,
EU:C:2015:828
, n.
os
50 e 53).
Ora, ao permitir que as instituições apliquem o artigo 13.
o
, n.
o
2, do regulamento de base às peças diretamente importadas do país sujeito às medidas
antidumping
para o país onde são montadas, esta disposição permite aplicar um critério simples, suscetível de assegurar a eficácia do direito
antidumping
. Assim, em vez de serem obrigadas a demonstrar a origem aduaneira das peças em causa, as instituições podem, em princípio, limitar‑se a verificar que essas peças são efetivamente importadas do país sujeito às medidas
antidumping
para o país de montagem, sem prejuízo da possibilidade de o produtor‑exportador em causa fazer prova de que as referidas peças são, de facto, originárias de outro país.
Segundo, cabe acrescentar que, contrariamente ao que o Tribunal Geral entendeu, nos n.
os
84, 87 e 91 do acórdão recorrido, o conceito de «proveniência» do país sujeito às medidas não pode ser restringido à hipótese de uma importação direta das peças em causa a partir desse país.
Com efeito, desde logo importa recordar que, dado o seu enunciado, o artigo 13.
o
, n.
o
2, do regulamento de base não contém nenhuma indicação nesse sentido.
Seguidamente, no que diz respeito ao contexto em que essa disposição se integra, é verdade que, como o Tribunal Geral salientou, de resto, no n.
o
84 do acórdão recorrido, várias outras disposições do regulamento de base empregam também o conceito de «proveniência» e o de «importação».
Todavia, a circunstância de, diversamente dessas outras disposições, o artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea a), do regulamento de base utilizar a expressão «provenientes de» sem nenhuma referência à importação sugere que o legislador da União não quis restringir a «proveniência», na aceção desta disposição, apenas à hipótese de uma importação direta das peças a partir do país sujeito às medidas.
Por último, esta interpretação impõe‑se igualmente tendo em conta a finalidade e a economia geral do regulamento de base e dos objetivos prosseguidos por um regulamento que torna extensivo um direito
antidumping
, como recordados nos n.
os
96 e 97 do presente acórdão.
Com efeito, na hipótese de as peças começarem por ser importadas do país sujeito às medidas
antidumping
para um primeiro país terceiro, com vista a uma primeira montagem, mesmo menor, antes de ser importadas para um segundo país terceiro, com vista a uma segunda montagem do produto final destinado a ser exportado para a União, equiparar completamente os conceitos de «proveniência» e de «importação» conduziria à conclusão de que essas peças deviam ser consideradas provenientes do país da primeira montagem, pelo que qualquer constatação de evasão estaria liminarmente excluída. Esta interpretação seria, assim, suscetível de permitir aos operadores escaparem facilmente à extensão do direito definitivo em vigor, multiplicando as operações de montagem sucessivas em países terceiros.
Essa interpretação comportaria o risco de comprometer a eficácia das medidas antievasão da União em todos os casos em que as instituições da União deparassem com uma montagem complexa constituída por várias montagens sucessivas em diferentes países terceiros (v., por analogia, Acórdão de 4 de setembro de 2014, Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, n.
o
37).
Este risco não poderia ser afastado pela possibilidade, mencionada em substância pelo Tribunal Geral nos n.
os
87 e 91 do acórdão recorrido, de as instituições da União verificarem ou estabelecerem, em caso de montagens sucessivas realizadas em dois países terceiros, que as peças expedidas a partir do primeiro país de montagem intermediário eram, de facto, originárias do país sujeito às medidas
antidumping
.
Com efeito, essa possibilidade equivaleria a impor às instituições da União, contrariamente à orientação escolhida pelo legislador e exposta nos n.
os
90 e 91 do presente acórdão, que provassem já não a proveniência das peças, mas a sua origem aduaneira, e, portanto, a agravar o ónus da prova que lhes incumbe, ao arrepio da finalidade e da economia geral do regulamento de base, tal como expostas nos n.
os
96 e 97 do presente acórdão.
Conclui‑se que o artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea a), do regulamento de base deve ser objeto de uma interpretação lata no sentido de que as peças «são provenientes do país sujeito às medidas
antidumping
» não apenas na hipótese de uma importação direta visada no n.
o
93 do presente acórdão, mas igualmente em situações em que se possa demonstrar, perante uma análise de todas as circunstâncias pertinentes do caso concreto, que peças inicialmente fabricadas no país sujeito às medidas
antidumping
foram importadas para o país de montagem a partir de um país intermediário, pelo qual transitaram ou onde foram objeto de uma operação de complemento de fabrico menor.
A prova dessa proveniência, que incumbe às instituições da União, pode, portanto, assentar num conjunto de indícios concordantes, sob fiscalização do juiz da União. No entanto, como decorre do n.
o
92 do presente acórdão, os operadores podem fazer prova de que as peças são, na realidade, originárias de um país diferente do país sujeito às medidas
antidumping
.
Uma interpretação lata do conceito de «proveniência», na aceção do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea a), do regulamento de base, é também corroborada pela circunstância de, como decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o legislador ter pretendido deixar uma margem de manobra às instituições da União quanto à definição de «evasão» (v., por analogia, Acórdão de 4 de setembro de 2014, Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, n.
o
48).
Resulta das considerações anteriores que, ao limitar o conceito de «proveniência», na aceção do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea a), do regulamento de base, apenas à hipótese de uma importação direta das peças em causa e ao impor às instituições da União, em circunstâncias como as do processo principal, o ónus de demonstrar a origem dessas peças, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito.
Ao invés do que a Kolachi Raj alega, não se pode sanar esse erro de direito mediante uma simples substituição de motivos do acórdão recorrido que altere as referências do Tribunal Geral ao conceito de «origem» por uma referência ao conceito de «proveniência». Com efeito, o Tribunal Geral estabeleceu entre estes dois conceitos uma distinção estrita, que excluía liminarmente a possibilidade de a Comissão demonstrar, através de um conjunto de indícios concordantes, a proveniência das peças em causa numa situação como a do presente processo.
Consequentemente, sem que seja necessário examinar os restantes argumentos da Comissão e da EBMA, deve julgar‑se procedente o único fundamento do presente recurso e, portanto, anular o acórdão recorrido.
Quanto ao recurso no Tribunal Geral
Nos termos do artigo 61.
o
, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, o Tribunal de Justiça pode decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado. Tal é o caso neste processo.
Com o seu único fundamento invocado perante o Tribunal Geral e relativo à violação do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base, a Kolachi Raj alega, primeiro, que as peças em causa não podiam ser consideradas provenientes da China, uma vez que tinham sido submetidas a operações de complemento de fabrico no Sri Lanca e expedidas a partir desse país para o Paquistão, segundo, que os certificados de origem, que a Comissão erradamente rejeitou, comprovavam a origem cingalesa dessas peças, e, terceiro, que a Comissão cometeu erros ao aplicar o artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base a operações de fabrico de peças de bicicletas no Sri Lanca, quando o inquérito tinha por objeto uma eventual evasão às medidas
antidumping
no Paquistão e esta disposição não é uma regra de origem, que não pode, portanto, ser tida em conta para concluir que as peças objeto de operações de complemento de fabrico no Sri Lanca eram provenientes da China. Segundo a Kolachi Raj, a Comissão deveria ter aplicado, pelo contrário, as regras de origem previstas na legislação aduaneira da União.
A este respeito, cabe recordar, como resulta dos n.
os
91, 92, 107 e 108 do presente acórdão, que competia à Comissão estabelecer que as peças em causa eram provenientes da China, sem prejuízo de a Kolachi Raj poder demonstrar que essas peças eram, de facto, originárias do Sri Lanca.
No caso vertente, primeiro, decorre, em substância, dos considerandos 98 a 101 do regulamento controvertido que a Comissão considerou que as peças adquiridas pela Kolachi Raj no Sri Lanca eram provenientes da China. Em particular, a Comissão sublinhou que as referidas peças eram essencialmente fabricadas com matérias‑primas chinesas, tendo a Kolachi Raj, de resto, confirmado esta circunstância na audiência que se realizou no Tribunal de Justiça. Além disso, a Comissão salientou que o produtor cingalês era uma sociedade coligada com a Kolachi Raj, e contestou as relações entre esta e o seu fornecedor alegadamente independente. Por último, ao mesmo tempo que mencionou, no considerando 101 do regulamento controvertido, que o artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base não constituía uma regra de origem, a Comissão referiu que, visto que as ditas peças tinham sido fabricadas em mais de 60 % com matérias‑primas provenientes da China e que o valor acrescentado era inferior a 25 % dos custos de fabrico, essas peças eram, em si, provenientes da China.
Além disso, e para precisar o contexto em que se inscreve o presente processo, resulta do considerando 94 do regulamento controvertido que o produtor cingalês coligado com a Kolachi Raj tinha sido objeto de um inquérito antievasão anterior que visava o Sri Lanca e que a Kolachi Raj estava igualmente coligada com uma empresa cambojana que cessara as suas atividades de exportação de bicicletas para a União durante o período de referência, entre 1 de setembro de 2013 e 31 de agosto de 2014, e transferira as suas atividades para a Kolachi Raj no Paquistão.
Todos estes elementos constituem um conjunto de indícios concordantes em que a Comissão se podia basear, como foi referido no n.
o
108 do presente acórdão, para concluir que as peças em causa «eram provenientes» da China.
A este respeito, cabe precisar que é verdade que os elementos apresentados no n.
o
117 do presente acórdão assim como a circunstância, exposta pela Comissão, de a Kolachi Raj fazer parte de um grupo de empresas pertencentes a uma mesma pessoa singular e que participavam em atividades de evasão às medidas
antidumping
em diferentes países terceiros não podem, por si só, justificar a conclusão de que as peças em causa eram provenientes da China, como aliás a Comissão admitiu explicitamente na sua tréplica apresentada no Tribunal Geral. Todavia, estes factos constituem elementos pertinentes suscetíveis de reforçar a conclusão de que as peças fabricadas no Sri Lanca a partir, essencialmente, de matérias‑primas chinesas podem, contrariamente às alegações da Kolachi Raj, ser consideradas provenientes da China, na aceção do artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea a), do regulamento de base.
Ora, a Kolachi Raj não aduziu argumentos concretos destinados a pôr em causa o conjunto de indícios em que a Comissão se baseou.
É verdade que, na medida em que a Comissão aplicou neste contexto o artigo 13.
o
, n.
o
2, alínea b), do regulamento de base «por analogia», há que constatar, como de resto é o entendimento comum das partes, que esta disposição não constitui uma regra de origem. Em contrapartida, essa aplicação por analogia no presente processo não é mais do que um indício entre outros, que compõem o conjunto de indícios em que a Comissão se baseou para determinar a proveniência das peças em causa. Ora, a circunstância de as peças submetidas a operações de complemento de fabrico no Sri Lanca serem fabricadas, no essencial, com matérias‑primas chinesas e apenas terem sido objeto de operações de complemento de fabrico menores constitui um elemento pertinente do conjunto de indícios concordantes destinados a demonstrar que as referidas peças são provenientes do país sujeito às medidas.
Por último, a Kolachi Raj não conseguiu demonstrar a origem cingalesa das peças em causa. Com efeito, nos considerandos 98 a 101 do regulamento controvertido, a Comissão excluiu o valor probatório dos certificados de origem apresentados para esse efeito por essa sociedade. Pelos motivos expostos nos n.
os
95 a 105 do acórdão recorrido, os argumentos apresentados pela Kolachi Raj para contestar esses considerandos do regulamento controvertido devem ser rejeitados.
Atendendo a estas considerações, há que julgar o único fundamento de recurso da Kolachi Raj improcedente e, portanto, negar provimento ao recurso de primeira instância na totalidade.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 184.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso da decisão do Tribunal Geral for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas. Nos termos do artigo 138.
o
, n.
o
1, desse regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do seu artigo 184.
o
, n.
o
1, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
Uma vez que a Comissão e a EBMA pediram a condenação da Kolachi Raj nas despesas e esta foi vencida, há que condená‑la suportar, além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão e da EBMA, relativas quer ao processo em primeira instância quer ao presente processo.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:

1)
O Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 10 de outubro de 2017, Kolachi Raj Industrial/Comissão (
T‑435/15
,
EU:T:2017:712
), é anulado.

2)
É negado provimento ao recurso de anulação interposto pela Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd.

3)
A Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão e da European Bicycle Manufacturers Association (EBMA), relativas quer ao processo em primeira instância quer ao presente processo.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.