CELEX: 62020TJ0022
Openbare dienst
Ambtenaren
Tuchtprocedure
Opschorting van de invaliditeitsprocedure tijdens de tuchtprocedure
Tuchtrechtelijk ontslag
Invaliditeitsprocedure die na tuchtrechtelijk ontslag zonder voorwerp is geraakt
Beroep tot nietigverklaring
Bezwarende handeling
Ontvankelijkheid
Beginsel van behoorlijk bestuur
Zorgplicht
Kennelijk onjuiste beoordeling

)
[
omissis
]
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 13 januari 2020, heeft verzoeker het onderhavige beroep ingesteld.
Bij afzonderlijke akte van 16 januari 2020 heeft verzoeker verzocht om anonimiteit en het weglaten van bepaalde gegevens ten opzichte van het publiek overeenkomstig artikel 66 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Op 30 maart 2020 is hem anonimiteit verleend.
Het Bureau voor intellectuele eigendom van de Europese Unie (EUIPO) heeft zijn verweerschrift ingediend op 26 maart 2020.
Op 20 juli 2020 heeft verzoeker zijn repliek ingediend.
De schriftelijke behandeling is gesloten nadat op 1 september 2020 de dupliek is ingediend.
Het EUIPO en verzoeker hebben op respectievelijk 9 en 22 september 2020 verzocht om een pleitzitting overeenkomstig artikel 106 van het Reglement voor de procesvoering.
Op 29 januari 2021 heeft het Gerecht (Eerste kamer) krachtens artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering schriftelijk te beantwoorden vragen gesteld aan verzoeker, die deze binnen de gestelde termijn heeft beantwoord.
Partijen zijn ter terechtzitting van 9 maart 2021 gehoord in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
Verzoeker verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren „voor zover het [hem] tuchtrechtelijk ontslaat en iedere arbeidsverhouding met hem definitief beëindigt, met inbegrip van de gevolgen ervan voor de definitieve afsluiting van de invaliditeitsprocedure”;
–
het EUIPO te verwijzen in de kosten.
In repliek vraagt verzoeker tevens dat het Gerecht het EUIPO in voorkomend geval verzoekt om een statistisch overzicht van de besluiten en sancties die het EUIPO heeft genomen in het kader van tuchtprocedures tegen zijn personeel.
Het EUIPO verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoeker te verwijzen in de kosten.
In rechte
Voorwerp van het beroep en ontvankelijkheid van het beroep voor zover het betrekking heeft op de definitieve afsluiting van de invaliditeitsprocedure
Om de gegrondheid van het beroep te beoordelen moet eerst worden gespecificeerd wat het voorwerp ervan is, aangezien partijen het op dit punt niet eens zijn.
Zoals uit punt 30 hierboven en uit het verzoekschrift blijkt, vordert verzoeker in wezen niet alleen de nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover hij tuchtrechtelijk is ontslagen, maar ook voor zover de invaliditeitsprocedure daarbij definitief is afgesloten.
Het EUIPO betoogt dat het bestreden besluit enkel betrekking heeft op verzoekers tuchtrechtelijk ontslag en niet op de afsluiting van de invaliditeitsprocedure, die na dit ontslag zonder voorwerp is geraakt. Aangezien de invaliditeitsprocedure dus losstaat van de tuchtprocedure, is zij niet het voorwerp van het bestreden besluit en bijgevolg ook niet van het onderhavige beroep tot nietigverklaring, zodat elke tegen de invaliditeitsprocedure aangevoerde grief niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Dit geldt met name voor het eerste middel, dat is gebaseerd op de onwettigheid van de schorsing van de invaliditeitsprocedure, en voor het eerste onderdeel van het tweede middel, dat is ontleend aan schending van de redelijke termijn van de tuchtprocedure.
Meer in het bijzonder volgt volgens het EUIPO in de eerste plaats uit vaste rechtspraak dat het loutere stilzwijgen van een instelling niet kan worden gelijkgesteld met een besluit, behoudens wanneer uitdrukkelijke bepalingen een termijn vaststellen na afloop waarvan een dergelijk besluit wordt geacht te zijn genomen door de instelling die is verzocht om een standpunt in te nemen en die bepalingen de inhoud van dit besluit regelen, hetgeen in casu niet het geval is aangezien geen enkele wetsbepaling voorschrijft dat een besluit tot tuchtrechtelijk ontslag impliciet ook een besluit bevat waarmee een invaliditeitsprocedure die eerder is geschorst zonder verder gevolg wordt afgesloten.
In de tweede plaats heeft het EUIPO ter terechtzitting aangegeven dat verzoeker eventueel had moeten opkomen tegen het schrijven van 16 februari 2018, waarin het tot aanstelling bevoegd gezag (TABG) aankondigde dat het een administratief onderzoek zou instellen om de door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) vastgestelde feiten aan te vullen. Aangezien dit onderzoek volgde op dat van OLAF en tot een tuchtprocedure kon leiden, bleek impliciet uit dit schrijven dat de opschorting van de invaliditeitsprocedure niet alleen tijdens dat onderzoek, maar ook tijdens de daaropvolgende tuchtprocedure zou worden voortgezet.
In de derde plaats is het EUIPO van mening dat, zelfs al zou verzoeker samen met de klacht van 14 juni 2019 bij de administratie een verzoek in de zin van artikel 90, lid 1, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese unie (hierna: „Statuut”) hebben ingediend om de invaliditeitsprocedure voort te zetten en de administratie daarop niet zou hebben geantwoord, dit verzoek niet-ontvankelijk is omdat, ten eerste, verzoeker ten tijde van de indiening daarvan geen ambtenaar meer was en, ten tweede, dit verzoek is ingediend buiten een redelijke termijn ten opzichte van de datum waarop het onderzoek van OLAF was afgesloten, te weten in november 2017. Zelfs al zou dat verzoek toch ontvankelijk zijn, dan nog zou de weigering van de administratie die besloten ligt in het besluit tot afwijzing van de klacht niet kunnen worden aangevochten in het kader van het onderhavige geding, aangezien verzoeker geen klacht heeft ingediend tegen die stilzwijgende afwijzing, zodat deze definitief is geworden.
Verzoeker betwist dit betoog. Hij stelt om te beginnen dat uit de interne nota van 26 april 2019 blijkt dat de invaliditeitsprocedure is afgesloten toen het bestreden besluit werd vastgesteld. Aangezien de definitieve afsluiting van de invaliditeitsprocedure inhoudelijk geen zelfstandig karakter heeft ten opzichte van het bestreden besluit dat daaraan ten grondslag ligt, is het vervolgens dan ook dit besluit dat zijn situatie rechtstreeks en definitief vastlegt, ook wat de invaliditeitsprocedure betreft. Hij wordt dus benadeeld door dit besluit doordat hij hierdoor tuchtrechtelijk wordt ontslagen, definitief van de invaliditeitsprocedure wordt uitgesloten en elke bezoldiging of uitkering verliest. Volgens verzoeker gaat het dus in wezen om een handeling waarin meerdere besluiten vervat zijn. Ten slotte geeft hij aan dat, ten eerste, ook een weigering om een besluit vast te stellen een bezwarende handeling kan vormen en dat, ten tweede, een dergelijke situatie vergelijkbaar is met die van geschillen op het gebied van bevordering. Wat voorts het ter terechtzitting aangevoerde argument betreft, antwoordt verzoeker dat hij het schrijven van 16 februari 2018 niet kon aanvechten aangezien dit slechts een tussenmaatregel was.
In die omstandigheden moet het Gerecht nagaan of het EUIPO, zoals verzoeker stelt, met het bestreden besluit ook een standpunt heeft ingenomen over de invaliditeitsprocedure.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een bezwarende handeling een handeling is die bindende rechtsgevolgen sorteert welke de belangen van de verzoeker rechtstreeks en onmiddellijk kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, waarbij een dergelijke handeling van de bevoegde autoriteit moet uitgaan en een definitief standpunt van de administratie moet inhouden (zie beschikking van 20 december 2019, ZU/EDEO,
T‑154/19
, niet gepubliceerd,
EU:T:2019:901
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze gevolgen moeten worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud van die handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de context waarin de handeling is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling die de handeling heeft vastgesteld (zie beschikking van 13 mei 2020, Lucaccioni/Commissie,
T‑308/19
, niet gepubliceerd,
EU:C:2020:207
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien hangt de kwalificatie van een maatregel als bezwarende handeling niet af van de vorm of het opschrift van die maatregel, maar wordt zij bepaald door de inhoud ervan en met name door de vraag of er bindende rechtsgevolgen worden gesorteerd die de belangen van de verzoeker rechtstreeks en onmiddellijk kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (zie beschikking van 17 december 2019, AG/Europol,
T‑756/18
, niet gepubliceerd,
EU:T:2019:867
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de eerste plaats heeft het EUIPO zowel in de precontentieuze als in de contentieuze fase verklaard dat de invaliditeitsprocedure wegens het besluit tot tuchtrechtelijk ontslag zonder voorwerp was geraakt, zoals overigens blijkt uit de interne nota van 26 april 2019. Meer bepaald heeft het TABG in het besluit tot afwijzing van de klacht in wezen geoordeeld dat verzoeker niet meer in dienst was van de Europese Unie, zodat hij niet het recht had om te verzoeken dat een invaliditeitsprocedure zou worden ingeleid. Aangezien hij niet meer in dienst was, hoefde een dergelijke procedure immers niet meer te worden ingeleid om na te gaan of hij al dan niet geschikt was om zijn functie uit te oefenen.
De stelling dat de invaliditeitsprocedure als gevolg van een besluit tot tuchtrechtelijk ontslag zonder voorwerp is geraakt, vormt evenwel een definitieve standpuntbepaling over de uitkomst ervan.
In de tweede plaats moet worden opgemerkt, zoals verzoeker terecht stelt, dat het schrijven van 16 februari 2018 slechts een tussenmaatregel was en geen definitief standpunt van de administratie over de invaliditeitsprocedure bevatte. Het is namelijk vaste rechtspraak dat in geval van handelingen of besluiten die in verschillende fasen tot stand komen, met name aan het eind van een interne procedure, in principe slechts als voor beroep tot nietigverklaring vatbare handeling zijn te beschouwen de maatregelen waarmee de instelling aan het eind van die procedure haar standpunt definitief bepaalt, en dus niet de tussentijdse maatregelen waarmee het definitieve besluit wordt voorbereid (zie beschikking van 13 mei 2020, Lucaccioni/Commissie,
T‑308/19
, niet gepubliceerd,
EU:C:2020:207
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu moet worden vastgesteld dat in voornoemd schrijven duidelijk werd aangegeven dat het niet aan OLAF stond om zich uit te spreken over feiten van medische oorsprong en dat het gedeelte van het onderzoek betreffende dit aspect dus pas kon worden afgesloten na een passend medisch onderzoek. Bovendien blijkt ook uit punt 54 van het proces-verbaal van het verhoor voor de tuchtraad dat het TABG zelf heeft verklaard dat elk medisch besluit betreffende verzoeker door artsen moest worden genomen na een medisch onderzoek en een passende procedure, waaruit kan worden opgemaakt dat het EUIPO niet de mogelijkheid had uitgesloten om verzoeker aan een ander medisch onderzoek te onderwerpen teneinde na te gaan of de ziekte waaraan hij stelde te lijden, al dan niet was bewezen. Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat het schrijven van 16 februari 2018 slechts een tussenmaatregel was betreffende de invaliditeitsprocedure.
Verder moet het argument van het EUIPO worden afgewezen dat de klacht van verzoeker van 14 juni 2019 een verzoek op grond van artikel 90, lid 1, van het Statuut bevatte om de invaliditeitsprocedure te laten voortzetten, welk verzoek het EUIPO impliciet zou hebben afgewezen en verzoeker niet volgens de regels zou hebben aangevochten. Zoals verzoeker in repliek en ter terechtzitting heeft bevestigd, was zijn betoog dienaangaande immers uitsluitend gericht tegen de afsluiting van de invaliditeitsprocedure, waartoe reeds in het bestreden besluit was besloten.
Uit het voorgaande en met name uit de hierboven geschetste context waarin het besluit tot tuchtrechtelijk ontslag is genomen, volgt dat dit besluit een definitief standpunt van de administratie over de tuchtprocedure en – impliciet, maar duidelijk genoeg – over de invaliditeitsprocedure bevat. Aangezien tegen het bestreden besluit eerder een klacht is ingediend wat deze twee aspecten betreft, moet het beroep ook ontvankelijk worden verklaard voor zover het betrekking heeft op de definitieve afsluiting van de invaliditeitsprocedure.
Gegrondheid van het beroep
Ter ondersteuning van zijn beroep voert verzoeker drie middelen aan, waarvan het eerste in wezen is ontleend aan de onrechtmatigheid van de afsluiting van de invaliditeitsprocedure, het tweede aan het onregelmatige verloop van de tuchtprocedure, en het derde aan schending van artikel 10 van bijlage IX bij het Statuut.
Eerste middel: onrechtmatigheid van de afsluiting van de invaliditeitsprocedure
[
omissis
]
Het Gerecht merkt op dat het eerste middel in wezen uit twee onderdelen bestaat, waarvan het eerste betrekking heeft op schending van het beginsel van behoorlijk bestuur en niet-nakoming van de zorgplicht en het tweede op misbruik van bevoegdheid.
–
Eerste onderdeel van het eerste middel: schending van het beginsel van behoorlijk bestuur en niet-nakoming van de zorgplicht
In het eerste onderdeel stelt verzoeker dat de invaliditeitsprocedure na de schorsing ervan nooit is voortgezet of opnieuw is ingeleid, en dat de definitieve afsluiting van die procedure bij zijn tuchtrechtelijk ontslag iets anders is dan de enkele schorsing waartoe de administratie zich had verbonden. In dit verband stelt verzoeker dat de stelling van het EUIPO dat de tuchtprocedure en de invaliditeitsprocedure los van elkaar staan en elkaar niet wederzijds beïnvloeden, irrelevant is en niet kan rechtvaardigen dat de invaliditeitsprocedure zonder meer wordt onderbroken. Door de definitieve afsluiting van de invaliditeitsprocedure geniet verzoeker thans noch een minimum voor levensonderhoud noch een pensioen. Door hem de invaliditeitsprocedure te onthouden, heeft de administratie dus kennelijk niet gehandeld in overeenstemming met de zorgplicht, de bijstandsplicht en het beginsel van behoorlijk bestuur.
Zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over het door het EUIPO aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid, moet verzoekers grief inzake het bestaan van een dienstfout meteen worden afgewezen daar dit argument onvoldoende onderbouwd is, aangezien verzoeker in punt 67 van het verzoekschrift enkel het bestaan van een dergelijke fout aanvoert zonder enig argument ter onderbouwing.
Wat de zorgplicht betreft zij eraan herinnerd dat deze volgens de rechtspraak het evenwicht weerspiegelt tussen de wederzijdse rechten en verplichtingen in de relatie tussen het openbaar gezag en de personeelsleden van de openbare dienst. Dit evenwicht impliceert met name dat het gezag, wanneer het zich over de situatie van een ambtenaar uitspreekt, alle elementen die bepalend kunnen zijn voor zijn besluit in aanmerking neemt en dat het hierbij niet alleen rekening houdt met het belang van de dienst, maar ook en met name met dat van de betrokken ambtenaar. Deze laatste verplichting wordt tevens aan de administratie opgelegd door het beginsel van behoorlijk bestuur, dat is neergelegd in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (zie arrest van 16 oktober 2019, Palo/Commissie, T‑432/18, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts zij erop gewezen dat de verplichtingen die voor de administratie voortvloeien uit de zorgplicht aanzienlijk zwaarder zijn wanneer het gaat om de situatie van een ambtenaar wiens fysieke of mentale gezondheid is of kan worden aangetast. In een dergelijk geval moet de administratie zijn verzoeken met een bijzondere openheid van geest onderzoeken (zie in die zin arrest van 30 juni 2021, GW/Rekenkamer,
T‑709/19
, niet gepubliceerd,
EU:T:2021:389
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hoewel het denkbaar is dat de zorgplicht er in bepaalde omstandigheden eventueel toe kan leiden dat het TABG de beoogde sanctie inperkt of zelfs opheft, kan de inaanmerkingneming van de belangen van de ambtenaar, waaronder zijn gezondheidstoestand, echter niet zover gaan dat het TABG de mogelijkheid wordt ontnomen om een sanctie op te leggen, ook niet de zware sanctie van tuchtrechtelijk ontslag, wanneer de feiten uitzonderlijk ernstig zijn en niet uitsluitend – of zelfs niet hoofdzakelijk – kunnen worden toegeschreven aan de gezondheidstoestand van de betrokken ambtenaar (zie in die zin arrest van 16 juli 1998, Y/Parlement,
T‑144/96
,
EU:T:1998:173
, punt
).
Ten slotte moet worden opgemerkt dat geen enkele bepaling van het Statuut erin voorziet dat een besluit tot definitieve beëindiging van de dienst, zoals een tuchtrechtelijk ontslag, tot gevolg heeft dat een invaliditeitsprocedure die is ingeleid terwijl de ambtenaar nog in dienst was, zonder voorwerp raakt. In dit verband heeft het Hof erop gewezen dat de opzegging van de arbeidsovereenkomst van een tijdelijke functionaris geen belemmering mag vormen voor de uitvoering van de werkzaamheden van de invaliditeitscommissie en voor de eventuele erkenning, door deze commissie, dat de invaliditeit vóór de opzegging is ontstaan, noch de rechten van de functionaris in kwestie aan het einde van de betrokken procedure mag aantasten (arrest van 19 juni 1992, V./Parlement,
C‑18/91 P
,
EU:C:1992:269
, punt
).
In casu staat vast dat de invaliditeitsprocedure tijdens het onderzoek van OLAF is geschorst en later niet is hervat, alsmede dat het EUIPO heeft geoordeeld dat de invaliditeitsprocedure door het besluit tot tuchtrechtelijk ontslag zonder voorwerp was geraakt, zodat zij niet meer kon worden voortgezet na het tuchtrechtelijk ontslag van verzoeker.
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat, zoals blijkt uit de in punt 69 hierboven aangehaalde rechtspraak, geen enkele statutaire bepaling voorschrijft dat een invaliditeitsprocedure die is ingeleid terwijl verzoeker nog in dienst was en die door de instelling is geschorst, niet kan worden voortgezet nadat de betrokkene zijn werkzaamheden heeft beëindigd ten gevolge van een besluit tot tuchtrechtelijk ontslag.
Vervolgens moet worden vastgesteld dat het Gerecht in punt 53 van het arrest [
vertrouwelijk
] heeft aangegeven dat het EUIPO weliswaar geenszins verplicht was om de conclusies van de invaliditeitscommissie automatisch te bekrachtigen, maar dat de beoordelingsbevoegdheid waarover het beschikt met betrekking tot het gevolg dat aan het advies van de invaliditeitscommissie moet worden gegeven, dit agentschap niet de mogelijkheid biedt om eindeloos en zonder motivering te weigeren een besluit te nemen op basis van het advies van die commissie.
De administratie kan dus niet op goede gronden stellen dat de invaliditeitsprocedure, die is ingeleid terwijl verzoeker in dienst was, niet kon worden voortgezet op grond van het feit dat hij inmiddels tuchtrechtelijk was ontslagen. Integendeel, door de invaliditeitsprocedure definitief af te sluiten zonder rekening te houden met verzoekers belang bij voortzetting van die procedure, is het EUIPO zijn zorgplicht niet nagekomen en heeft dit agentschap het beginsel van behoorlijk bestuur geschonden. Zoals immers in punt 66 hierboven in herinnering is gebracht, moet het openbaar gezag, wanneer het zich over de situatie van een ambtenaar uitspreekt, alle elementen die bepalend kunnen zijn voor zijn besluit in aanmerking nemen en hierbij niet alleen rekening houden met het belang van de dienst, maar ook en met name met dat van de betrokken ambtenaar. Tijdens de invaliditeitsprocedure had de administratie dus rekening moeten houden met het bestaan van een tuchtprocedure waarvan de uitkomst kon leiden tot het tuchtrechtelijk ontslag van verzoeker en, rekening houdend met diens belang, hetzij de invaliditeitsprocedure moeten beëindigen vóór de vaststelling van het besluit tot tuchtrechtelijk ontslag, hetzij moeten toestaan dat deze procedure daarna werd voortgezet.
Ten slotte moet worden opgemerkt dat de Uniewetgever in het kader van artikel 9 van bijlage IX bij het Statuut de ambtenaren of voormalige ambtenaren die wegens hun leeftijd of gezondheidstoestand niet meer kunnen werken, de zekerheid heeft willen geven dat zij ook in geval van de zwaarste tuchtmaatregel, namelijk tuchtrechtelijk ontslag, ten minste het minimum voor levensonderhoud ontvangen.
Aan deze conclusie dat het EUIPO zijn zorgplicht niet is nagekomen en het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden, wordt niet afgedaan door zijn argument dat het aan verzoeker stond om binnen een redelijke termijn bij de administratie een verzoek in te dienen om de invaliditeitsprocedure te doen hervatten. Ten eerste, zoals ook blijkt uit punt 53 van het arrest [
vertrouwelijk
], moest een dergelijk initiatief afkomstig zijn van de instelling en niet van verzoeker.
Ten tweede volgt uit de algemene opzet van artikel 59, lid 4, van het Statuut dat wanneer het TABG de invaliditeitsprocedure inleidt door het geval van een ambtenaar wiens totale ziekteverlof over een periode van drie jaar meer dan twaalf maanden bedraagt aan de invaliditeitscommissie voor te leggen, het a fortiori een geschorste procedure moet hervatten en afsluiten.
Op grond van de voorgaande overwegingen moet het eerste onderdeel van het onderhavige middel worden aanvaard en moet het bestreden besluit dan ook nietig worden verklaard voor zover bij dit besluit de invaliditeitsprocedure definitief is afgesloten. Er hoeft geen uitspraak te worden gedaan over het tweede onderdeel van dit middel, dat ziet op misbruik van bevoegdheid.
[
omissis
]

HET GERECHT (Eerste kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het besluit van het Bureau voor intellectuele eigendom van de Europese Unie (EUIPO) van 14 maart 2019 wordt nietig verklaard voor zover bij dit besluit de invaliditeitsprocedure van IB definitief is afgesloten.

2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)
Elke partij draagt haar eigen kosten.

Kanninen
Półtorak
Stancu
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 oktober 2021.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.
(
)	Enkel de punten van dit arrest waarvan het Gerecht publicatie nuttig acht, worden weergegeven.