CELEX: 62018CJ0059
Tužba za poništenje
Institucionalno pravo
Tijela, uredi i agencije Europske unije
Europska agencija za lijekove (EMA)
Nadležnost u području utvrđivanja sjedišta
Članak 341. UFEU‑a
Područje primjene
Odluka koju su donijeli predstavnici vlada država članica na marginama sastanka Vijeća
Nadležnost Suda na temelju članka 263. UFEU‑a
Donositelj i pravna priroda akta
Nepostojanje obvezujućih učinaka u pravnom poretku Unije

Svojim tužbama Talijanska Republika (C‑59/18) i Comune di Milano (Općina Milano, Italija) (C‑182/18) zahtijevaju poništenje odluke donesene na marginama 3579. sastanka Vijeća, u sastavu „Opći poslovi”, od 20. studenoga 2017., u mjeri u kojoj se tom odlukom grad Amsterdam određuje kao novo sjedište Europske agencije za lijekove (EMA) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Pravni okvir
Predstavnici vlada država članica donijeli su 12. prosinca 1992., na temelju članka 216. UEEZ‑a, članka 77. UEZUČ-a i članka 189. UEZAE‑a, zajedničkom suglasnošću, odluku o mjestu sjedišta institucija te određenih ureda, agencija i službi Europskih zajednica (
SL 1992., C 341, str. 1
., u daljnjem tekstu: Odluka iz Edinburgha).
Člankom 1. Odluke iz Edinburgha utvrđena su sjedišta Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije, Europske komisije, Suda Europske unije, Gospodarskog i socijalnog odbora, Revizorskog suda i Europske investicijske banke.
U skladu s člankom 2. te odluke:
„Sjedište drugih ureda, agencija i službi koji su osnovani ili koji će se osnovati utvrdit će se zajedničkom suglasnošću predstavnika vlada država članica na sljedećem Europskom vijeću, uzimajući u obzir koristi koje navedene odredbe imaju za dotične države članice i dodjeljivanjem odgovarajuće prednosti državama članicama u kojima trenutno nisu sjedišta institucija Zajednice.” [neslužbeni prijevod]
Člankom 341. UFEU‑a propisuje se da „[s]jedište institucija Unije zajedničkom suglasnošću utvrđuju vlade država članica”.
U skladu s Protokolom br. 6 o mjestu sjedišta institucija te određenih tijela, ureda, agencija i službi Europske unije (u daljnjem tekstu: Protokol br. 6), koji je priložen UEU‑u, UFEU‑u i UEZAE‑u:
„Predstavnici vlada država članica,
uzimajući u obzir članak 341. Ugovor[a] o funkcioniranju Europske unije i članak 189. Ugovora o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju,
podsjećajući na i potvrđujući Odluku od 8. travnja 1965., ali ne dovodeći u pitanje odluke o sjedištu budućih institucija, tijela, ureda, agencija i službi,
sporazumjele su se o sljedećim odredbama […]:
Jedini članak
(a)
Sjedište je Europskog parlamenta u Strasbourgu […].
(b)
Vijeće ima sjedište u Bruxellesu. […]
(c)
Komisija ima sjedište u Bruxellesu. […]
(d)
Sud Europske unije […] ima sjedište u Luxembourgu.
(e)
Revizorski sud ima sjedište u Luxembourgu.
(f)
Gospodarski i socijalni odbor ima sjedište u Bruxellesu.
(g)
Odbor regija ima sjedište u Bruxellesu.
(h)
Europska investicijska banka ima sjedište u Luxembourgu.
(i)
Europska središnja banka ima sjedište u Frankfurtu.
(j)
Europski policijski ured (Europol) ima sjedište u Haagu.”
Okolnosti spora
Europska agencija za ocjenu lijekova osnovana je Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2309/93 od 22. srpnja 1993. o utvrđivanju postupaka Zajednice za odobravanje i nadzor lijekova za ljudsku i veterinarsku uporabu i kojom se osniva Europska agencija za ocjenu lijekova (
SL 1993., L 214, str. 1
.). Ta uredba nije sadržavala ni jednu odredbu o sjedištu te agencije.
Na temelju članka 1. točke (e) Odluke 93/C 323/01 od 29. listopada 1993. donesene zajedničkim dogovorom predstavnika vlada država članica koji su se sastali na razini šefova država i vlada o određivanju sjedišta određenih tijela i službi europskih zajednica i Europola (
SL 1993., C 323, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 5., str. 16.), bilo je određeno da je sjedište navedene agencije u Londonu (Ujedinjena Kraljevina).
Uredba br. 2309/93 stavljena je zatim izvan snage i zamijenjena Uredbom (EZ) br. 726/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o utvrđivanju postupaka odobravanja primjene i postupaka nadzora nad primjenom lijekova koji se rabe u humanoj i veterinarskoj medicini te uspostavi Europske agencije za lijekove (
SL 2004., L 136, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 31., str. 18.). Tom je uredbom Europska agencija za ocjenu lijekova preimenovana u „Europsku agenciju za lijekove”. Navedena uredba nije sadržavala ni jednu odredbu o utvrđivanju njezina sjedišta.
Dana 29. ožujka 2017. Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske je, na temelju članka 50. stavka 2. UEU‑a, obavijestila Vijeće Europske unije o svojoj namjeri povlačenja iz Unije.
Dana 22. lipnja 2017. na marginama sastanka Europskog vijeća o postupku predviđenom člankom 50. UEU‑a šefovi država ili vlada ostalih 27 država članica prihvatili su, na prijedlog predsjednika Europskog vijeća i predsjednika Komisije, postupak radi donošenja odluke o premještanju sjedišta EMA‑e i Europskog nadzornog tijela za bankarstvo u okviru povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije (u daljnjem tekstu: Pravila o odabiru).
Pravila o odabiru su, među ostalim, predviđala da će ta odluka biti donesena na temelju poštenog i transparentnog postupka donošenja odluka koji obuhvaća organiziranje poziva na podnošenje ponuda utemeljenog na utvrđenim objektivnim kriterijima.
U tom je kontekstu u točki 3. Pravila o odabiru bilo utvrđeno šest kriterija, odnosno (i.) jamstvo da agencija može biti ustrojena na svojoj lokaciji i da može započeti s radom na datum povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije, (ii.) dostupnost lokacije, (iii.) postojanje primjerenih obrazovnih ustanova za djecu osoblja agencije, (iv.) odgovarajući pristup tržištu rada, socijalnoj sigurnosti i zdravstvenoj zaštiti za djecu i supružnike, (v.) kontinuitet poslovanja i (vi.) zemljopisna raširenost.
U skladu s Pravilima o odabiru, kriteriji su bili utvrđeni prema analogiji s kriterijima navedenima u zajedničkom pristupu sadržanom u Zajedničkoj izjavi Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije od 19. srpnja 2012. o decentraliziranim agencijama (u daljnjem tekstu: Zajednička izjava iz 2012.), pri čemu je osobita važnost dana činjenici da EMA i Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo već postoje te da je njihov kontinuitet poslovanja od ključne važnosti i mora biti osiguran.
Usto, u točki 2. Pravila o odabiru bilo je određeno da će se odluka donijeti postupkom glasovanja, pri čemu države članice unaprijed pristaju da će poštovati rezultat. Osobito, bilo je navedeno da će se, u slučaju izjednačenog ishoda u trećem krugu glasovanja, odluka donijeti ždrijebom ponuda s izjednačenim ishodom glasovanja.
Dana 30. rujna 2017. Komisija je objavila svoju ocjenu 27 ponuda koje su podnijele države članice.
Dana 31. listopada 2017. Vijeće je objavilo napomenu o dopuni Pravila o odabiru u pogledu praktičnih pitanja koja se odnose na glasovanje.
Dana 20. studenoga 2017. ponude Talijanske Republike i Kraljevine Nizozemske imale su najveći izjednačen ishod glasovanja u njegovu trećem krugu. Nakon ždrijeba organiziranog u skladu s točkom 2. Pravila o odabiru, odabrana je ponuda Kraljevine Nizozemske.
Slijedom toga, tog su istoga dana predstavnici vlada država članica pobijanom odlukom, na marginama sastanka Vijeća, odredili grad Amsterdam kao novo sjedište EMA‑e. U zapisniku i priopćenju za medije s tog sastanka bilo je navedeno slijedeće:
„Komisija će sada u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom uz sudjelovanje Europskog parlamenta pripremiti, radi donošenja, zakonodavne prijedloge kojima se odražava današnje glasovanje. Vijeće i Komisija obvezuju se osigurati da ti zakonodavni prijedlozi budu obrađeni što je brže moguće s obzirom na hitnost predmeta.”
Dana 29. studenoga 2017. Komisija je donijela prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 u pogledu mjesta sjedišta Europske agencije za lijekove [COM(2017) 735
final
]. U obrazloženju tog prijedloga bilo je pobliže određeno da je, „s obzirom na obavijest Ujedinjene Kraljevine od 29. ožujka 2017. o namjeri izlaska iz Unije u skladu s člankom 50. Ugovora o Europskoj uniji, ostalih […] 27 država članica na marginama sastanka Vijeća za opće poslove (‚članak 50.’) odabralo Amsterdam (Nizozemska) za novo sjedište [EMA‑e]”. Članak 1. navedenog prijedloga predviđao je da se u Uredbu br. 726/2004 uvrsti članak 71.a, oblikovan na sljedeći način: „Sjedište je [EMA‑e] u Amsterdamu (Nizozemska).”
Dana 14. studenoga 2018. donesena je Uredba (EU) 2018/1718 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. studenoga 2018. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 u pogledu mjesta sjedišta Europske agencije za lijekove (
SL 2018., L 291, str. 3
.). Tom je uredbom, donesenom na temelju članka 114. i članka 168. stavka 4. točke (c) UFEU‑a, u Uredbu br. 726/2004 uvršten članak 71.a, čiji prvi stavak glasi kako slijedi:
„Sjedište [EMA‑e] je u Amsterdamu u Nizozemskoj.”
Zahtjevi stranaka
Predmet C‑59/18
Talijanska Republika od Suda zahtijeva da:
–
u okviru mjere upravljanja postupkom, s jedne strane, na temelju članka 24. Statuta Suda Europske unije, zahtijeva od Kraljevine Nizozemske, EMA‑e i bilo koje druge institucije, tijela, ureda ili agencije da dostave sve podatke potrebne za izvještaj o sposobnosti Amsterdama, kao EMA‑ina sjedišta, da ispuni navedene kriterije i provjeri odgovaraju li ti podaci onima na kojima se ponuda temelji i, s druge strane, eventualno donese bilo koju drugu mjeru upravljanja postupkom koju smatra korisnom za utvrđivanje činjenica,
–
poništi pobijanu odluku u mjeri u kojoj je njome Amsterdam određen kao novo sjedište EMA‑e i, slijedom toga,
–
utvrdi da to sjedište treba biti dodijeljeno gradu Milanu.
Vijeće od Suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu ili je odbije kao neosnovanu,
–
naloži Talijanskoj Republici snošenje troškova i
–
ako prihvati tužbu, održi pravne učinke pobijane odluke tijekom razdoblja koje je potrebno za organizaciju novog postupka o odabiru.
Aktom podnesenim tajništvu Suda 17. travnja 2018. Vijeće je istaknulo prigovor nedopuštenosti, u skladu s člankom 151. stavkom 1. Poslovnika Suda.
U svojim očitovanjima podnesenim Sudu 5. lipnja 2018. Talijanska Republika zahtijevala je odbijanje tog prigovora nedopuštenosti.
Predmet C‑182/18
Zahtjevom podnesenim tajništvu Općeg suda Europske unije 30. siječnja 2018. i registriranim pod referentnim brojem T‑46/18, Comune di Milano podnio je tužbu protiv pobijane odluke. Rješenjem od 8. ožujka 2018., Comune di Milano/Vijeće (
T‑46/18
, neobjavljeno,
EU:T:2018:131
), koje je doneseno na temelju članka 54. trećeg stavka Statuta Suda Europske unije i članka 128. Poslovnika Općeg suda, taj se sud proglasio nenadležnim u predmetu T‑46/18 kako bi Sud mogao odlučiti o tužbi u tom predmetu, koja je registrirana pod rednim brojem C‑182/18.
Comune di Milano zahtijeva od Suda da:
–
poništi pobijanu odluku i
–
naloži Vijeću snošenje troškova.
Vijeće zahtijeva od Suda da:
–
odbaci tužbu kao očito nedopuštenu ili je odbije kao neosnovanu,
–
naloži Comuneu di Milano snošenje troškova i
–
ako prihvati tužbu, održi pravne učinke pobijane odluke tijekom razdoblja koje je potrebno za organizaciju novog postupka o odabiru.
Aktom podnesenim tajništvu Suda 17. travnja 2018. Vijeće je istaknulo prigovor nedopuštenosti, u skladu člankom 151. stavkom 1. Poslovnika Suda.
U svojim očitovanjima podnesenim Sudu 5. lipnja 2018. Comune di Milano zahtijevao je, kao glavno, odbijanje tog prigovora nedopuštenosti a, kao podredno, odgodu donošenja odluke o tom prigovoru do donošenja odluke o meritumu.
Postupak pred Sudom
Odlukama predsjednika Suda od 13. travnja 2018. i 18. svibnja 2018. u predmetu C‑59/18 i od 17. travnja 2018. i 18. svibnja 2018. u predmetu C‑182/18, Kraljevini Nizozemskoj i Komisiji odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Vijeća.
Odlukama predsjednika Suda od 11. lipnja 2018. i 1. veljače 2019. u predmetu C‑182/18, Regione Lombardia (Regija Lombardija, Italija) i Talijanskoj Republici odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Comune di Milano.
Rješenjem potpredsjednika Suda od 2. srpnja 2018., Comune di Milano/Vijeće (
C‑182/18 R
, neobjavljeno,
EU:C:2018:524
), odbijen je zahtjev Comunea di Milano za suspenziju primjene pobijane odluke.
Odlukom Suda od 18. rujna 2018. odluka o prigovorima nedopuštenosti koje je istaknulo Vijeće u predmetima C‑59/18 i C‑182/18 odgođena je do donošenja odluke o meritumu.
Odlukom predsjednika Suda od 19. prosinca 2019. predmeti C‑59/18 i C‑182/18 spojeni su u svrhu provođenja postupka i donošenja presude.
Nadležnost Suda
Argumentacija stranaka
Vijeće ističe da su ove tužbe očito nedopuštene jer pobijana odluka, koja je kako u pogledu oblika tako i u pogledu merituma akt koji su zajednički donijeli predstavnici vlada država članica na marginama sastanka Vijeća, ne podliježe nadzoru zakonitosti Suda na temelju članka 263. UFEU‑a.
Vijeće smatra, kao prvo, da nadležnost za utvrđivanje sjedišta agencije Unije nije obuhvaćena onom kojom raspolaže Unija za uređivanje određenog materijalnog područja i stoga, u predmetnom slučaju, redovnim zakonodavnim postupkom. Prema mišljenju te institucije, priroda odluke o utvrđivanju sjedišta agencije razlikuje bitno se razlikuje od onih koje uređuju definiciju nadležnosti, pravila o funkcioniranju ili organizaciji te agencije. Takvu odluku okružuje snažna politička i simbolička dimenzija koja nije ograničena na posebno materijalno područje predmetne agencije i koja nadilazi puka razmatranja o gospodarstvu ili učinkovitosti. To dokazuje činjenica da su tehnički kriteriji poput onih predviđenih Zajedničkom izjavom iz 2012. utvrđeni vremenom radi kontrole utvrđivanja sjedišta agencija Unije. Stoga utvrđivanje sjedišta agencije Unije nije pomoćno u odnosu na odluku o osnivanju te agencije nego je, naprotiv, osobito važno i ima vlastitu dinamiku koja nije pomoćna u odnosu na materijalne odluke o uređivanju određenog područja. Vijeće osobito upućuje na Odluku iz Edinburgha, ali i na spor o sjedištu Parlamenta.
Kao drugo, Vijeće tvrdi da su za utvrđivanje sjedišta agencije Unije nadležni predstavnici vlada država članica koji odlučuju zajedničkom suglasnošću. Stoga je temelj te nadležnosti članak 341. UFEU‑a, protumačen s obzirom na povijesni razvoj, kontekst u kojem se taj članak nalazi, odnosno članke 340. i 342. UFEU‑a, Protokol br. 6 i članak 2. Odluke iz Edinburgha te uobičajeno primjenjivanu praksu. Iz te prakse osobito proizlazi da, prvo, utvrđivanje sjedišta agencije Unije proizlazi iz pravno obvezujuće odluke koju su zajedničkom suglasnošću donijeli predstavnici vlada država članica. Konstitutivni učinak takve odluke nadalje je dokazan činjenicom da u određenim slučajevima u temeljnom zakonodavnom aktu nema navoda o sjedištu i da ta okolnost nije ni na koji način spriječila osnivanje predmetne agencije ni sklapanje sporazuma o sjedištu. Drugo, uvrštenje navoda o sjedištu u temeljni zakonodavni akt kojim se osniva agencija Unije ima puko deklaratornu vrijednost i vrijednost priznavanja, kao i bilo koje drugo upućivanje na činjenični element u zakonodavnom tekstu. Stoga zakonodavac Unije ne može postupiti suprotno izboru koji su već izvršili predstavnici vlada država članica, koji je stoga obvezujuć. Uvrštenje u temeljni zakonodavni akt navoda o mjestu sjedišta ipak nije posve lišeno pravnog učinka. Osim činjenice da je taj navod važan čimbenik pravne sigurnosti, zakonodavni tekst bi mogao – kao što je u predmetnom slučaju uvrštenja članka 71.a u Uredbu br. 726/2004 Uredbom 2018/1718 – povezati s navedenim navodom niz drugih materijalnih i postupovnih normativnih elemenata, radi dopune isključivo zemljopisnog utvrđivanja sjedišta.
Prema tvrdnjama Kraljevine Nizozemske, koja intervenira u potporu Vijeća, pobijana odluka, koja je akt država članica, a ne Vijeća, nije podvrgnuta nadzoru zakonitosti Suda na temelju članka 263. UFEU‑a. Ministri koji su sudjelovali u donošenju te odluke u predmetnom su slučaju djelovali u svojstvu predstavnika svojih vlada, a ne u svojstvu članova Vijeća. Upućujući, usto, na presudu od 27. studenoga 2012., Pringle (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, t.
155.
do
159.
), Kraljevina Nizozemska ističe da države članice mogu povjeriti zadaće institucijama pod uvjetom da poštuju nadležnosti Unije i njezinih institucija.
Komisija se pridružuje stajalištu Vijeća u skladu s kojim pobijana odluka nije podvrgnuta nadzoru zakonitosti koji vrši Sud na temelju članka 263. UFEU‑a, ali iznosi bitno različitu argumentaciju. Naime, ona smatra da nadležnost za utvrđivanje sjedišta agencija Unije ima samo zakonodavac Unije koji odlučuje u redovnom zakonodavnom postupku te, slijedom toga, smatra da u predmetnom slučaju pobijana odluka, koja nije dio prava Unije i koja je posve politička, nema nikakve pravno obvezujuće posljedice.
Komisija ističe da je točno da je članak 341. UFEU‑a nadahnuo praksu koju su do sada slijedile institucije kad je riječ o utvrđivanju sjedišta agencija Unije. Naime, u velikoj većini slučajeva, u iščekivanju odluke predstavnika vlada država članica, Komisija nije precizirala mjesto sjedišta tih agencija u svojim zakonodavnim prijedlozima o njihovu osnivanju.
Međutim, Komisija i dalje može odstupiti od te prakse, kao što je to već učinila u raznim okolnostima, tako da u svoje zakonodavne prijedloge uključi navod o mjestu sjedišta određenih agencija Unije. Isto tako, iako zakonodavac Unije uobičajeno postupa u skladu s odlukom predstavnika vlada država članica, on nije pravno obvezan to učiniti. U predmetnom slučaju, prilikom rasprave o prijedlogu uredbe navedenom u točki 20. ove presude, određivanje grada Milana kao sjedišta EMA‑e odbijeno je nakon što se o tome konkretno raspravilo. Ta okolnost dokazuje, po potrebi, da mogućnost odstupanja od političke odluke predstavnika vlada država članica nije puko teoretska. Da je u aktu donesenom nakon redovnog zakonodavnog postupka bilo utvrđeno da je sjedište EMA‑e u mjestu koje nije ono koje je navedeno u pobijanoj odluci, zbog nepoštovanja te odluke ne bi bilo povrijeđeno nijedno pravno pravilo prava Unije.
Usto, zajednički pristup priložen Zajedničkoj izjavi iz 2012. ne može dokazati da Vijeće samo može odlučivati o utvrđivanju sjedišta agencije Unije. Naime, iako točka 6. tog zajedničkog pristupa sadržava upućivanje na prošlu praksu, koja se sastojala u izborima političke prirode, ta točka nema ni normativni doseg ni pravno obvezujući učinak. Njezin cilj nije određivanje toga tko odlučuje o sjedištu agencija Unije i u skladu s kojim postupcima, nego predviđanje toga kako valja izvršiti taj izbor, odnosno prije kraja redovnog zakonodavnog postupka, na temelju objektivnih kriterija i transparentno.
Što se tiče okolnosti donošenja pobijane odluke, Komisija ističe da one upućuju na to da je to odluka predstavnika 27 od tadašnjih 28 država članica Unije tako da se ta odluka, donesena bez sudjelovanja svih konstitutivnih tijela Vijeća, ne može pripisati Vijeću. Činjenica da je ta institucija svoje infrastrukture stavila na raspolaganje državama članicama nije dostatna da joj se pripiše navedena odluka.
Talijanska Republika tvrdi da, iako se s formalne točke gledišta čini da je pobijanu odluku donijela konferencija predstavnika vlada država članica, valja je smatrati pripisivom Vijeću. Ona tvrdi da, na temelju sudske prakse Suda, nije dostatno da se akt kvalificira kao „odluka država članica” kako ne bi bio podvrgnut nadzoru koji je uspostavljen člankom 263. UFEU‑a. Naime, prema tvrdnjama Talijanske Republike, koja upućuje na točku 14. presude od 30. lipnja 1993., Parlament/Vijeće i Komisija (
C‑181/91 i C‑248/91
,
EU:C:1993:271
), valja još provjeriti ne predstavlja li predmetni akt, s obzirom na njegov sadržaj i okolnosti njegova donošenja, zapravo odluku Vijeća.
U predmetnom se slučaju pobijanu odluku, kako na temelju njezina sadržaja tako i na temelju okolnosti njezina donošenja, može kvalificirati kao akt Vijeća.
Prvo, nadležnost za utvrđivanje sjedišta EMA‑e, agencije koja je osnovana aktima sekundarnog prava Unije na temelju odredbi koje danas odgovaraju članku 114. i članku 168. stavku 4. točki (c) UFEU‑a, nesumnjivo je nadležnost Unije. To osobito proizlazi iz Zajedničke izjave iz 2012., kojom su Parlament, Vijeće i Komisija dogovorili da izbor sjedišta agencija Unije može biti podvrgnut nadležnosti Vijeća ili država članica. Utvrditi da su tužbe podnesene protiv pobijane odluke nedopuštene dovelo bi do zaobilaženja nadležnosti Suda i izuzimanja određenih odluka Vijeća od nadzora suda Unije svaki put kada se države članice sporazume da je odluka obuhvaćena nadležnostima i postupcima Unije međuvladina odluka.
Drugo, Talijanska Republika ističe da zaključak u skladu s kojim je pobijana odluka donesena u području koje je suštinski obuhvaćeno pravom Unije potvrđuju konkretne okolnosti njezina donošenja. Ona najprije navodi da su tom prilikom korištene ne samo prostorije nego i unutarnje funkcionalne strukture Vijeća, poput Glavnog tajništva, pravne službe, estonskog predsjedavanja po načelu rotacije ili pak Odbora stalnih predstavnika država članica (Coreper). Nadalje, Talijanska Republika navodi da su načini glasovanja i donošenja odluka bili oni predviđeni pravilima o odabiru koja su usvojena na sastanku od 22. lipnja 2017. te notom od 31. listopada 2017., što potvrđuje sudjelovanje tijela Unije tijekom čitavog postupka određivanja novog sjedišta EMA‑e. Naposljetku, pravilo većine primijenjeno u konkretnom slučaju radi utvrđivanja novog sjedišta EMA‑e upućuje na postupak odlučivanja koji je tipičan za međunarodne organizacije, dok, suprotno tomu, u slučaju donošenja odluke međuvladine prirode pripisive državama članicama prevladava pravilo jednoglasnosti ili „zajedničke suglasnosti”.
Talijanska Republika pojašnjava da, suprotno onomu što tvrdi Vijeće, članak 341. UFEU‑a, u skladu s kojim „[s]jedište institucija Unije zajedničkom suglasnošću utvrđuju vlade država članica”, nije primjenjiv na odluke koje se odnose na sjedište agencija Unije. Stoga je pobijana odluka podvrgnuta isključivoj nadležnosti Unije, kao što je Komisija izričito izjavila u svojem prijedlogu uredbe navedenom u točki 20. i, slijedom toga, nadzoru Suda.
Comune di Milano, koji podupire Regione Lombardia, iznosi argumentaciju koja je slična onoj Talijanske Republike.
Comune di Milano najprije navodi da, osim ako se zauzme posve formalistički pristup, pobijanu odluku valja smatrati pripisivom Vijeću, a osobito njegovu predsjedništvu, kojemu je u okviru postupka prijenosa EMA‑e, dodijeljena uloga presuditelja koja mu je omogućila da nadomjesti nesposobnost država članica da formiraju većinu i stoga da donesu odluku u slučaju izjednačenog ishoda glasovanja, makar i ždrijebom.
Nadalje, Comune di Milano navodi da je pobijanu odluku moguće pripisati Vijeću i zato što je u predmetnom slučaju za utvrđivanje novog sjedišta EMA‑e upotrjebljeno pravilo glasovanja većinom, a ne jednoglasno.
Usto, Comune di Milano smatra da, sve i da se utvrdi da pobijanu odluku valja pripisati državama članicama, ona ipak treba biti predmet sudskog nadzora. Naime, on to objašnjava time da, na isti način na koji akt koji je donio Coreper valja pripisati Vijeću, akte predsjedništva Unije valja pripisati Vijeću kada ono formalno i materijalno izvršava nadležnost za donošenje predmetne mjere. Činjenica da su akt zatim potvrdile države članice na marginama Vijeća ne može dovesti do toga da se on izuzme od nadzora Suda, s obzirom na to da ta potvrda okončava postupak odlučivanja i daje aktu konačnost. Neizostavnije, akti unutarnjih tijela Vijeća moraju moći biti predmet nadzora zakonitosti na temelju sudske prakse Suda (presude od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB,
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
i od 20. rujna 2016., Mallis i dr./Komisija i ESB,
C‑105/15 P do C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
).
Naposljetku, Comune di Milano upućuje na obrazloženje prijedloga uredbe koji je naveden u točki 20. ove presude, u kojem je Komisija pojasnila da je za „pitanje utvrđivanja sjedišta Agencije isključivo nadležna Unija”, što, prema njegovu mišljenju, potvrđuje, da je pobijana odluka zaista akt Vijeća koji je donesen u okviru izvršavanja isključive nadležnosti.
Osim toga, Comune di Milano ističe formalizam pristupa koji zastupa Vijeće.
Prvo, podsjeća na to da odlučujući kriterij za određivanje donositelja akta jest taj predstavlja li taj akt, s obzirom na njegov sadržaj i okolnosti njegova donošenja, odluku Vijeća. Iz okolnosti u kojima je donesena pobijana odluka i iz njezina sadržaja proizlazi upravo da se ta odluka ne može kvalificirati kao politički i međuvladin akt koji nije podvrgnut nadzoru zakonitosti koji je ustanovljen Ugovorima. Comune di Milano osobito naglašava da navedenu odluku nisu samo pripremile upravne službe Vijeća, nego da ju je donijelo tadašnje predsjedništvo Vijeća. Isto tako, ono je odabralo ne samo odstupiti od načela jednoglasnosti, nego također primijeniti ždrijeb, pri čemu potonja okolnost dokazuje da se pobijana odluka ne temelji ni na kakvoj diskrecijskoj ocjeni ili uravnoteženju postojećih interesa, što su elementi svojstveni odluci posve političke prirode.
Drugo, argumenti o meritumu koje je navelo Vijeće u tom kontekstu nisu osnovani. Najprije, članak 341. UFEU‑a, koji predviđa da odluku o izboru mjesta sjedišta institucija „zajedničkom suglasnošću utvrđuju vlade država članica”, isključuje mogućnost glasovanja u području koje je obuhvaćeno tim člankom. Nadalje, kao što osobito proizlazi iz prijedloga uredbe navedenog u točki 20. ove presude, za izbor mjesta sjedišta EMA‑e isključivo je nadležna Unija. Takva nadležnost ne može se izvršavati aktom država članica. Usto, članak 341. UFEU‑a ne može se tumačiti široko kao da se odnosi na agencije Unije. Prema mišljenju Comune di Milano, nedavna praksa u području izbora sjedišta tih agencija dokazuje težnju prijenosa odgovornosti tog izbora s država članica na Vijeće, odnosno na Vijeće i Parlament. Osim toga, argument Vijeća u skladu s kojim je pobijana odluka pripisiva državama članicama jer je sjedište EMA‑e ranije izabrano aktom koje su one donijele također je potpuno neosnovan. Naposljetku, Comune di Milano ističe druge formalne elemente koji potvrđuju pripisivost te odluke Vijeću odnosno, s jedne strane, to da sâmo Vijeće evidentira i distribuira akte i izjave, i s druge strane, informativne dokumente koje su distribuirali EMA i nizozemska tijela.
Treće, Comune di Milano podredno tvrdi da akti koje je donijelo tadašnje predsjedništvo Vijeća trebaju biti podvrgnuti nadzoru Suda. S jedne strane, on smatra da je, u mjeri u kojoj pobijana odluka okončava postupak odabira novog sjedišta EMA‑e, ona konačna i mora moći biti podvrgnuta nadzoru zakonitosti. S druge strane, postupanje unutarnjih tijela Vijeća u okviru donošenja te odluke mora u svakom slučaju biti predmet nadzora Suda, s obzirom na to da su institucije Unije obvezne poštovati Povelju Europske unije o temeljnim pravima i onda kada djeluju izvan institucionalnog okvira Unije.
Ocjena Suda
Europska unija je unija utemeljena na vladavini prava u kojoj je UFEU‑om uspostavljen cjelovit sustav pravnih sredstava i postupaka namijenjen povjeravanju nadzora zakonitosti akata institucija Unije Sudu (vidjeti u tom smislu presude od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament,
294/83
,
EU:C:1986:166
, t.
23.
; od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija,
C‑402/05 P i C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, t.
281.
i od 3. lipnja 2021., Mađarska/Parlament,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, t.
34.
i navedenu sudsku praksu).
Kad je riječ o tužbi za poništenje predviđenoj člankom 263. UFEU‑a, valja navesti da je ona dopuštena protiv svih odredbi koje donose institucije, tijela, uredi i agencije Unije, neovisno o njihovoj prirodi ili obliku, kojima je cilj proizvesti obvezujuće pravne učinke (vidjeti u tom smislu presude od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće,
22/70
,
EU:C:1971:32
, t.
42.
i od 3. lipnja 2021., Mađarska/Parlament,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, t.
37.
i navedenu sudsku praksu).
Imajući u vidu navedeno, valja navesti to da je u okviru tužbe za poništenje iz članka 263. UFEU‑a sud Unije nadležan samo za nadzor zakonitosti akata koji su pripisivi institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije. Iz toga proizlazi, među ostalim, da akti koje donesu predstavnici vlada država članica, koji ne djeluju u svojstvu članova Vijeća ili Europskog vijeća, nego predstavnikâ svoje vlade, i time kolektivno izvršavaju nadležnosti država članica, ne podliježu nadzoru zakonitosti koji provodi sud Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 30. lipnja 1993., Parlament/Vijeće i Komisija,
C‑181/91 i C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, t.
12.
i rješenje od 16. lipnja 2021., Sharpston/Vijeće i predstavnici vlada država članica,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, t.
46.
).
Međutim, nije dovoljno da odluka koja je predmet tužbe bude formalno predstavljena kao odluka država članica kako bi taj akt bio isključen iz nadzora zakonitosti koji je uspostavljen člankom 263. UFEU‑a. Također je nužno da navedeni akt ne predstavlja zapravo odluku Vijeća, s obzirom na sadržaj i sve okolnosti u kojima je donesen (vidjeti u tom smislu presudu od 30. lipnja 1993., Parlament/Vijeće i Komisija,
C‑181/91 i C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, t.
14.
).
U ovom slučaju pobijanu odluku treba razmotriti s obzirom na pravni okvir koji se primjenjuje na utvrđivanje sjedišta tijela, ureda i agencija Unije. Međutim, u tom se pogledu stranke ne slažu u pogledu pitanja može li se valjano pozvati na članak 341. UFEU‑a, u skladu s kojim sjedište „institucija […] zajedničkom suglasnošću utvrđuju vlade država članica”, kao na osnovu za odluke koje se odnose na utvrđivanje sjedišta tih tijela, ureda i agencija.
Naime, s jedne strane, Vijeće ističe da taj članak treba široko tumačiti na način da su njime proširenjem obuhvaćena navedena tijela, uredi i agencije tako da nadležnost za utvrđivanje sjedišta takvog tijela, ureda ili agencije pripada samo predstavnicima vlada država članica koji odlučuju zajedničkom suglasnošću. Iz toga proizlazi da pobijana odluka, kao akt koji potječe od država članica, a ne Vijeća, nije predmet nadzora zakonitosti od strane Suda na temelju članka 263. UFEU‑a.
S druge strane, tužitelji tvrde da je pobijana odluka nužno pripisiva Vijeću i da, slijedom toga, ne može izbjeći nadzor zakonitosti koji provodi Sud.
Stoga najprije valja odrediti trebaju li odluku o utvrđivanju sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije donijeti države članice na temelju pravila iz članka 341. UFEU‑a ili je mora donijeti zakonodavac Unije, na temelju materijalnopravne osnove koja se primjenjuje u području u kojem dotično tijelo, ured ili agencija trebaju postupati.
Nadležnost u području utvrđivanja mjesta sjedišta tijela, ureda i agencija Unije
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst i ciljeve koji se njome nastoje postići, nego i njezin kontekst. Povijest nastanka odredbe prava Unije može također sadržavati elemente koji su važni za njezino tumačenje (vidjeti u tom smislu presudu od 10. prosinca 2018., Wightman i dr.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, t.
47.
i navedenu sudsku praksu).
Stoga na temelju tih metoda tumačenja valja ispitati primjenjuje li se članak 341. UFEU‑a na odluke o utvrđivanju sjedišta tijela, ureda i agencija Unije.
Kao prvo, što se tiče teksta članka 341. UFEU‑a, on se odnosi samo na „institucij[e] Unije”. Nadalje, u skladu s člankom 13. stavkom 1. UEU‑a, pojam „institucije” upućuje na točan popis subjekata koji ne uključuje tijela, urede, kao ni, među ostalim, agencije Unije.
Kao drugo, kad je riječ o kontekstu članka 341. UFEU‑a, najprije valja naglasiti, kako je istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 94. svojeg mišljenja, da je određen broj odredbi Ugovorâ izmijenjen Ugovorom iz Lisabona kako bi se u njih uključilo izričito upućivanje na „tijela, urede i agencije Unije”, što je dovelo do izričitog razlikovanja između, s jedne strane, institucija Unije izrijekom navedenih u članku 13. stavku 1. UEU‑a i, s druge strane, tijela, ureda i agencija Unije. Stoga, iako se određene odredbe UFEU‑a odnose samo na institucije Unije, drugim odredbama, kao što su to članci 15., 16., 123., 124., 127., 130., 228., 263., 265., 267., 282., 298. i 325., upućuje se, šire, na institucije, tijela, urede i agencije Unije. To je osobito slučaj, u pogledu nadležnosti Suda, s člancima 263., 265. i 267. UFEU‑a.
Nadalje, valja utvrditi da tekst članka 341. UFEU‑a, koji se odnosi samo na „institucije”, odgovara tekstu odredbi koje su prethodile tom članku, odnosno članku 216. UEEZ‑a (koji je postao članak 216. UEZ‑a, a zatim članak 289. UEZ‑a).
Iako se u UEU‑u, kao što to proizlazi iz točke 70. ove presude, jasno uočava razlika između, s jedne strane, institucija Unije i, s druge strane, njezinih tijela, ureda i agencija, okolnost koju je iznijelo Vijeće – da se „institucije” spominju u odredbama sedmog dijela UFEU‑a, naslovljenog „Opće i završne odredbe”, u kojem se nalazi članak 341. UFEU‑a – ne može se tumačiti na način da je to odraz namjere donositelja Ugovorâ da se pojmu „institucije” prida široko shvaćanje u smislu da su njime uz subjekte iz članka 13. stavka 1. UEU‑a obuhvaćeni i tijela, uredi i agencije Unije koji su osnovani Ugovorima, ili na temelju njih, i čija je namjena doprinositi ostvarivanju ciljeva Unije. To vrijedi tim više što su UEU i UFEU jedinstvena ustavna osnova za Uniju na temelju članka 1. trećeg stavka UEU‑a i članka 1. stavka 2. UFEU‑a, tako da definicija pojma „institucije” iz članka 13. stavka 1. UEU‑a te razlikovanje između tih institucija, s jedne strane, i tijela, ureda i agencija Unije, s druge strane, moraju vrijediti transverzalno i ujednačeno u obama Ugovorima.
Odlučujuće ne može biti ni široko tumačenje Suda u pogledu pojma „institucije” u smislu članka 340. drugog stavka UFEU‑a, u kojem se navodi da je „[u] pogledu izvanugovorne odgovornosti Unija […], u skladu s općim načelima koja su zajednička pravima država članica, dužna naknaditi svaku štetu koju njezine institucije ili službenici prouzroče pri obavljanju svojih dužnosti”.
Naime, iako je Sud presudio da pojam „institucije” u smislu potonje odredbe ne obuhvaća samo institucije Unije navedene u članku 13. stavku 1. UEU‑a, nego i sva druga tijela, urede i agencije Unije koji su osnovani Ugovorima, ili na temelju njih, i čija je namjena doprinositi ostvarivanju ciljeva Unije (presuda od 16. prosinca 2020., Vijeće i dr./K. Chrysostomides & Co. i dr.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, t.
80.
navedena sudska praksa), on se za donošenje te sudske prakse izričito pozvao na okolnost, s jedne strane, da su tijela, uredi i agencije Unije koji su osnovani Ugovorima, ili na temelju njih, namijenjeni doprinositi ostvarivanju ciljeva Unije i, s druge strane, da bi bilo protivno namjeri donositelja Ugovorâ da Unija, kada postupa posredstvom tijela, ureda ili agencije, može izbjeći posljedice odredbi Ugovorâ kojima se uređuje njezina izvanugovorna odgovornost (vidjeti u tom smislu presudu od 2. prosinca 1992., SGEEM i Etroy/EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, t.
13.
do
16.
).
Dakle, široko tumačenje Suda u pogledu pojma „institucije”, u svrhu primjene članka 340. drugog stavka UFEU‑a odgovara potrebi, koja je opravdana zajedničkim općim načelima prava država članica koja su izričito navedena u toj odredbi, da se izbjegne mogućnost da se Unija izuzme od primjene sustava izvanugovorne odgovornosti iz članka 268. UFEU‑a, u vezi s člankom 340. drugim stavkom UFEU‑a, i od sudskog nadzora Suda koji iz toga proizlazi, kada djeluje posredstvom tijela, ureda ili agencija Unije koje su zasebne od institucija navedenih u članku 13. stavku 1. UEU‑a (vidjeti po analogiji presudu od 2. prosinca 1992., SGEEM i Etroy/EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, t.
14.
i
16.
). Navedeno je tim više tako s obzirom na to da, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 100. svojeg mišljenja, pojam „službenik” iz članka 340. drugog stavka UFEU‑a s funkcionalnog gledišta obuhvaća cjelokupno osoblje koje radi za Uniju, bilo u njezinim institucijama bilo u njezinim tijelima, uredima i agencijama.
Posljedično, ne može se djelotvorno pozivati na tumačenje pojma „institucije” u smislu članka 340. drugog stavka UFEU‑a, kojim se uređuje opseg izvanugovorne odgovornosti Unije, kako bi se po analogiji definiralo područje primjene članka 341. UFEU‑a, koji se odnosi na opseg nadležnosti pridržanih državama članicama na temelju Ugovorâ.
Vijeće se ne može djelotvorno pozivati ni na pojam „institucij[e]” iz članka 342. UFEU‑a, u skladu s kojim, „[n]e dovodeći u pitanje odredbe sadržane u Statutu Suda Europske unije, Vijeće uredbama, odlučujući jednoglasno, utvrđuje pravila kojima se uređuje uporaba jezika u institucijama Unije.” Naime, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 98. svojeg mišljenja, pojam „institucij[e]” u smislu potonjeg članka ne treba nužno tumačiti na način da uključuje tijela, urede i agencije Unije, s obzirom na to da se jezični režim tijela, ureda ili agencija Unije može razlikovati od pravila koja su na snazi u njezinim institucijama.
Što se tiče Protokola br. 6, valja navesti da, iako se njime, kao što to tvrdi Vijeće, ne utvrđuje samo sjedište institucija Unije nego i sjedište određenih tijela, ureda i agencija Unije, među kojima i Europola, te se upućuje na članak 341. UFEU‑a, njime se ipak ne predviđa da države članice moraju zajednički utvrditi sjedišta tijela, ureda i agencija Unije na temelju načela navedenog u tom članku. U tom pogledu valja primijetiti da ta tijela, uredi i agencije Unije imaju zajedničko obilježje da su ih osnovale države članice, pri čemu to nije slučaj s agencijom Unije kao što je to EMA, koju je na temelju osnivačkih Ugovorâ osnovao zakonodavac Unije. Stoga se iz tog protokola ne može zaključiti volja država članica da načelo navedeno u tom članku izravno ili analogijom primijene na utvrđivanje sjedišta svih tijela, ureda i agencija Unije.
Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 112. svojeg mišljenja, donošenje posebnog protokola, naprotiv, svjedoči o činjenici da su države članice smatrale da se njihova kolektivna odluka u pogledu utvrđivanja sjedišta određenih tijela, ureda i agencija Unije, koji su taksativno navedeni, mora posebno unijeti u primarno pravo kako bi proizvela pravne učinke u pravu Unije.
Što se tiče izričitog upućivanja na članak 341. UFEU‑a u Protokolu br. 6, to je objašnjeno činjenicom da se taj protokol prije svega odnosi na institucije navedene u članku 13. stavku 1. UEU‑a.
Usto, kao što proizlazi iz članka 2. Odluke iz Edinburgha, točno je da su predstavnici vlada država članica izrazili želju da da zadrže ovlast donošenja odluka o sjedištima tijela, ureda i agencija Unije na isti način kao što su člankom 341. UFEU‑a izričito i jasno ovlašteni za utvrđivanje sjedišta institucija Unije. Osim toga, prilikom Međuvladine konferencije koja je dovela do donošenja Ugovora iz Amsterdama, tekst Odluke iz Edinburgha preuzet je kao protokol priložen UEU‑u, UEZ‑u, UEZUČ-u i UEZAE‑u, koji je sada Protokol br. 6 priložen UEU‑u, UFEU‑u i UEZAE‑u.
Međutim, s jedne strane, jedinim člankom tog potonjeg protokola utvrđuje se, na način koji je usporediv s tekstom članka 1. Odluke iz Edinburgha, samo sjedište institucija, tijela, ureda ili agencija Unije koje su osnovale države članice. S druge strane, iako je u presudi od 1. listopada 1997., Francuska/Parlament (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), na koju se upućivalo u drugim naknadnim presudama (vidjeti u tom smislu presude od 13. prosinca 2012., Francuska/Parlament,
C‑237/11 i C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, t.
36.
do
42.
i od 2. listopada 2018., Francuska/Parlament (Izvršavanje proračunskih ovlasti),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, t.
33.
), Sud priznao obvezujuću pravnu snagu toj odluci, njezin članak 2. ne može dovesti do prihvaćanja tumačenja članka 341. UFEU‑a koje bi bilo protivno njegovu jasnom tekstu.
Vijeće također ističe kao kontekstualni element raniju institucionalnu praksu koja se odnosi na utvrđivanje sjedišta tijela, ureda i agencija Unije i tvrdi da je ta praksa „institucionalno priznata” Zajedničkom izjavom iz 2012. i zajedničkim pristupom koji joj je priložen.
Međutim, iz informacija s kojima je Sud upoznat u okviru ovih predmeta proizlazi da je navedena praksa daleko od općenite naravi. Naime, postupke koji se vode radi utvrđivanja sjedišta tijela, ureda i agencija Unije provodile su ili same države članice ili su oni uključivali, u različitom opsegu i na različitim osnovama, institucije Unije u njihovu svojstvu sudionika, odnosno nesudionika, zakonodavnog postupka.
Pod pretpostavkom da je ipak moguće, kao što to tvrdi Vijeće, utvrditi raniju utvrđenu i dosljednu praksu, na temelju koje bi se sjedišta tijela, ureda i agencija Unije sustavno utvrđivala na temelju političkog odabira koji provode sami predstavnici vlada država članica, tumačenje članka 341. UFEU‑a koje Vijeće zagovara na temelju te prakse ne može nikako biti „institucionalno priznato” Zajedničkom izjavom iz 2012. i zajedničkim pristupom koji joj je priložen. Naime, ta izjava, kao što je to istaknuto u njezinu petom stavku, uopće nije pravno obvezujuća te, uostalom, ne sadržava nikakvo priznanje bilo kakvog zadržavanja nadležnosti država članica u pogledu utvrđivanja sjedišta tijela, ureda i agencija Unije.
U svakom slučaju, takva praksa, koja bi bila protivna pravilima UFEU‑a i osobito članku 341. UFEU‑a, proširujući, unatoč svojem jasnom tekstu, područje primjene tog članka na utvrđivanje sjedišta tijela, ureda i agencija Unije, ne može stvoriti presedan koji obvezuje institucije (vidjeti u tom smislu presudu od 6. svibnja 2008., Parlament/Vijeće,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, t.
60.
i navedenu sudsku praksu).
Kao treće i posljednje, kad je riječ o cilju članka 341. UFEU‑a, valja navesti da se on sastoji od očuvanja ovlasti odlučivanja država članica prilikom utvrđivanja sjedišta samo institucija Unije. Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 138. svojeg mišljenja, a suprotno stajalištu koje je Vijeće branilo na raspravi, posljedica tumačenja tog članka na način da se ne primjenjuje na tijela, urede i agencije Unije ne može biti to da mu se time oduzima njegov koristan učinak. Iako je točno da je sjedište institucija Unije već utvrđeno primarnim pravom, u ovom slučaju Protokolom br. 6, članak 341. UFEU‑a ipak ostaje relevantan za svaku buduću odluku kojom se mijenja sjedište postojeće institucije ili kojom se utvrđuje sjedište nove institucije.
U tom kontekstu valja podsjetiti na to da, za razliku od institucija Unije čije su osnivanje i djelovanje propisani samim Ugovorima zbog njihove ustavne važnosti, tijela, uredi i agencije Unije, kao što je to EMA, čiji je predmet djelovanja ostvarivanje ciljeva određene politike Unije, u pravilu nisu osnovani Ugovorima. U tim okolnostima, njihovo osnivanje, ako ne proizlazi iz primarnog prava, mora proizlaziti iz akta sekundarnog prava donesenog na temelju materijalnopravnih odredbi kojima se provodi politika Unije u kojoj dotično tijelo, ured ili agencija djeluju te u skladu s postupcima predviđenima tim odredbama.
U nedostatku drugih pojašnjenja u tom pogledu u Ugovorima, na zakonodavcu Unije je da u skladu s postupcima predviđenima relevantnim materijalnopravnim odredbama Ugovorâ utvrdi sjedište tijela, ureda ili agencije Unije koju je sam uspostavio aktom sekundarnog prava donesenim na temelju tih odredbi, poput nadležnosti koju ima na temelju navedenih odredbi za određivanje njihove nadležnosti, ustrojstva i načina djelovanja.
Odluka o utvrđivanju sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije, stoga je, suprotno tvrdnjama Vijeća, nerazdvojna od odluke o njezinu osnivanju. Iste je prirode odluka o premještanju sjedišta takve agencije.
Točno je da utvrđivanje mjesta sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije može podrazumijevati uzimanje u obzir političkih razmatranja, kao što je to nužnost da se pri smještanju tijela, ureda ili agencija Unije osigura određena zemljopisna ravnoteža odnosno da se pruži prednost državama članicama u kojima još ne postoji sjedište tijela, ureda ili agencije Unije.
Međutim, politička priroda odluke o utvrđivanju sjedišta takvog tijela, ureda ili agencije Unije nije sama po sebi takva da bi opravdala to da ta odluka ne ulazi u nadležnost zakonodavca Unije, koji je, naime, redovno dužan provoditi politički odabir prilikom izvršavanja nadležnosti Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2016., Njemačka/Parlament i Vijeće,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, t.
55.
).
Osim toga, takva odluka mora prije svega omogućiti jamčenje ostvarenja zadaća povjerenih dotičnom tijelu, uredu ili agenciji Unije radi ostvarivanja ciljeva određene politike.
Ne može se prihvatiti ni teza prema kojoj vezivanje utvrđivanja sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije s materijalnopravnom osnovom na kojoj počiva njezino osnivanje može dovesti do toga da se, ovisno o relevantnoj pravnoj osnovi, to utvrđivanje podvrgne glasovanju kvalificiranom većinom u okviru Vijeća, a ne odluci donesenoj zajedničkom suglasnošću predstavnika vlada država članica, pri čemu navedeno utvrđivanje sjedišta postaje element kompromisa u okviru zakonodavne rasprave.
Naime, kao što se na to podsjeća u točki 92. ove presude, činjenica da odluka o utvrđivanju mjesta sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije može imati važnu političku dimenziju, s obzirom na to da se njome mora odgovoriti, među ostalim, na razmatranja koja se odnose na zemljopisnu ravnotežu, ne onemogućuje zakonodavcu Unije da tu odluku donese u skladu s postupcima predviđenima relevantnim materijalnopravnim odredbama Ugovorâ, pri čemu ta politička dimenzija u tom pogledu može biti element koji zakonodavac Unije može uzeti u obzir prilikom izvršavanja svoje ovlasti ocjene. Osim toga, budući da je na temelju zajedničke primjene odredaba članka 1. drugog stavka i članka 10. stavka 3. UEU‑a zakonodavni postupak Unije vođen načelom transparentnosti u odnosu na građane, važno je naglasiti da primjena tog postupka može ojačati demokratski temelj odluke o utvrđivanju mjesta sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije, kao što je to EMA.
Usto i još važnije, okolnost da je odluka poput one o utvrđivanju mjesta sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije politički osjetljiva ne može dovesti do izmjene nadležnosti koje su Ugovorima dodijeljene institucijama Unije niti do izuzimanja izvršavanja tih nadležnosti od zakonodavnih postupaka predviđenih Ugovorima. Utvrđivanje dosega odredbe Ugovorâ kojom se uređuje materijalnopravna nadležnost Unije stoga ne može ovisiti o razmatranjima povezanima s politički osjetljivom prirodom predmetnog područja ili nastojanjem osiguranja učinkovitosti djelovanja.
Iz svih prethodnih razmatranja, a osobito iz teksta članka 341. UFEU‑a, proizlazi da se tu odredbu ne može tumačiti kao da uređuje utvrđivanje mjesta sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije, kao što je to EMA.
U tim okolnostima, nadležnost za odlučivanje o utvrđivanju mjesta sjedišta te agencije nemaju države članice, nego zakonodavac Unije, koji u tu svrhu mora postupati u skladu s postupcima predviđenima relevantnim materijalnopravnim odredbama Ugovorâ, u ovom slučaju člankom 114. i člankom 168. stavkom 4. UFEU‑a, kojima se propisuje primjena redovnog zakonodavnog postupka.
S obzirom na taj zaključak valja odlučiti, kao drugo, o nadležnosti Suda za odlučivanje o ovim tužbama.
Donositelj pobijane odluke i nadležnost Suda na temelju članka 263. UFEU‑a
–
Donositelj pobijane odluke
Kao prvo, valja provjeriti može li se smatrati da su pobijanu odluku, koja je donesena na marginama sastanka Vijeća na konferenciji predstavnika vlada država članica, donijeli ti predstavnici.
U tom pogledu, kad je riječ o sadržaju pobijane odluke, iz njezina naslova te zapisnika sastanka Vijeća od 20. studenoga 2017., navedenog u točki 19. ove presude, proizlazi da je ona akt šefova država odnosno vlada 27 država članica, koji je donesen na marginama sastanka Vijeća nakon međuvladinog postupka. Tu analizu potvrđuje navod, sadržan u Komisijinu prijedlogu od 29. studenoga 2017., koji je spomenut u točki 20. ove presude, u skladu s kojim taj prijedlog, s obzirom na obavijest Ujedinjene Kraljevine od 29. ožujka 2017. o njezinoj namjeri izlaska iz Unije, provodi izbor grada Amsterdama kao mjesta novog sjedišta EMA‑e koji su izvršile „27 drugih država članica na marginama sastanka Vijeća za opće poslove”.
Zaključak u skladu s kojim pobijanu odluku valja pripisati predstavnicima vlada država članica, a ne Vijeću, potvrđen je i kasnijim donošenjem Uredbe 2018/1718, s obzirom na to da je tek nakon donošenja te odluke Vijeće sudjelovalo, u svojstvu suzakonodavca s Parlamentom, u redovnom zakonodavnom postupku kako bi se tom uredbom uvrstio navod o sjedištu EMA‑e u Uredbu br. 726/2004 kojom je osnovana ta agencija.
Što se tiče okolnosti u kojima je donesena pobijana odluka, valja istaknuti da se na temelju sudjelovanja institucija Unije u postupku koji je doveo do donošenja te odluke, osobito Komisijina sudjelovanja, njezinom ocjenom ponuda, i sudjelovanja Vijeća, predsjedavanjem sastankom od 20. studenoga 2017. koji je ona osigurala te stavljanjem na raspolaganje njegovih prostorija i unutarnjih funkcionalnih struktura, poput Glavnog tajništva, ne može zaključiti da je navedena odluka pripisiva Vijeću, a ne državama članicama.
Naime, donošenje akta u prostorijama institucije Unije ili uz njezinu pomoć samo po sebi ne daje Sudu nadležnost za ocjenu zakonitosti tog akta (vidjeti analogijom presudu od 22. ožujka 1990., Le Pen,
C‑201/89
,
EU:C:1990:133
, t.
11.
i
16.
).
Stoga se pobijana odluka ni svojim sadržajem ni okolnostima u kojima je donesena ne može smatrati aktom Vijeća. Naprotiv, ta odluka predstavlja akt koji su kolektivno i zajedničkom suglasnošću donijeli predstavnici vlada država članica.
–
Nadležnost Suda na temelju članka 263. UFEU‑a
Kao drugo, valja podsjetiti na to da je relevantan kriterij koji je Sud primijenio kako bi isključio nadležnost sudova Unije za odlučivanje o tužbi pred sudom protiv akata koje su donijeli predstavnici vlada država članica samo onaj koji se odnosi na njihova donositelja, neovisno o njihovim obvezujućim pravnim učincima (rješenje od 16. lipnja 2021., Sharpston/Vijeće i Predstavnici vlada država članica,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, t.
47.
).
Argumentacija tužiteljâ prema kojoj bi u ovom slučaju trebalo prihvatiti široko tumačenje donositelja akata na koje članak 263. UFEU‑a upućuje, to jest, institucije, tijela, urede i agencije Unije, kako bi se smatralo da je pobijanu odluku donijela institucija, tijelo, ured ili agencija Unije u smislu tog članka, ili barem izjednačilo predmetnu tužbu s tužbama koje su podnesene protiv odluke Vijeća, ne može se stoga prihvatiti, a da se ne proturječi jasnom tekstu tog članka (vidjeti u tom smislu rješenje od 16. lipnja 2021., Sharpston/Vijeće i Predstavnici vlada država članica,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, t.
48.
).
Takvim bi se tumačenjem također proturječilo volji donositelja Ugovorâ, koju odražava članak 263. UFEU‑a čije je područje primjene ograničeno samo na akte prava Unije koje donesu institucije, tijela, uredi i agencije Unije, da iz nadzora sudova Unije izuzmu akte država članica.
Imajući u vidu navedeno, iako se pobijana odluka analizira kao akt koji su donijele samo države članice i koji stoga ne podliježe nadzoru zakonitosti iz članka 263. UFEU‑a, ona se ipak ne može izjednačiti s odlukom donesenom na temelju članka 341. UFEU‑a s obzirom na to da, kao što to proizlazi iz razmatranja u točkama 67. do 97. ove presude, taj članak treba tumačiti na način da se odnosi isključivo na utvrđivanje sjedišta institucija navedenih u članku 13. stavku 1. UEU‑a, a ne na utvrđivanje sjedišta, ureda i agencija Unije.
Doista, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 166. svojeg mišljenja, odluka koju su, poput pobijane odluke, donijele države članice u području u kojem se Ugovorima ne predviđa njihovo djelovanje lišena je svakog obvezujućeg pravnog učinka u pravu Unije. Okolnost da je jedna ili više institucija Unije imala određenu ulogu u okviru postupka koji je doveo do donošenja te odluke ne mijenja njezinu prirodu, koja nije obuhvaćena pravnim poretkom Unije (vidjeti analogijom presudu od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB,
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, t.
54.
).
U tom je kontekstu na zakonodavcu Unije da zbog razloga pravne sigurnosti i djelotvorne sudske zaštite donese u skladu s postupcima predviđenima relevantnim materijalnopravnim odredbama Ugovorâ, akt Unije kojim se potvrđuje ili, naprotiv, odstupa od političke odluke koju su donijele države članice, pri čemu valja pojasniti da samo taj akt zakonodavca Unije može proizvoditi obvezujuće pravne učinke u okviru prava Unije i da u kontekstu kao što je to onaj u ovom slučaju navedeni akt nužno mora prethoditi svakoj konkretnoj provedbenoj mjeri uspostavljanja novog sjedišta dotične agencije.
Stoga je u predmetnom slučaju, što se tiče utvrđivanja novog sjedišta EMA‑e, jedina pravno obvezujuća odredba koja je obuhvaćena pravom Unije članak 71.a Uredbe br. 726/2004, koji je u tu uredbu uvršten Uredbom 2018/1718.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da pobijana odluka nije akt Vijeća, nego akt političke prirode bez obvezujućih pravnih učinaka koji države članice donose zajednički, tako da ona ne može biti predmet tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.
Slijedom toga, i da pritom nije potrebno odlučiti o zahtjevu za provođenje mjera izvođenja dokaza koji je podnijela Talijanska Republika, valja odbaciti tužbe Talijanske Republike i Comune di Milano jer su usmjerene protiv akta čiju zakonitosti Sud nije nadležan nadzirati na temelju članka 263. UFEU‑a.
Troškovi
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
U skladu s člankom 138. stavkom 3. Poslovnika, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove. Međutim, ako se to čini opravdanim u danim okolnostima, Sud može odlučiti da, osim vlastitih troškova, jedna stranka snosi i dio troškova druge stranke.
U ovom slučaju, koji je obilježen činjenicom da se okolnosti donošenja pobijane odluke razlikuju u praksi i različitim tumačenjima o pitanju nadležnosti odlučivanja u području utvrđivanja sjedišta tijela, ureda i agencija Unije, opravdano je odlučiti da će svaka od glavnih stranaka, odnosno Talijanska Republika, Comune di Milano i Vijeće, snositi vlastite troškove.
U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, Regione Lombardia, Kraljevina Nizozemska i Komisija, intervenijenti, snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Tužbe se odbacuju.

2.
Talijanska Republika, Comune di Milano i Vijeće Europske unije snose vlastite troškove.

3.
Regione Lombardia, Kraljevina Nizozemska i Europska komisija snose vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski