CELEX: 62019CJ0106
Skarga o stwierdzenie nieważności
Prawo instytucjonalne
Rozporządzenie (UE) 2018/1718
Ustalenie siedziby Europejskiej Agencji Leków (EMA) w Amsterdamie (Niderlandy)
Artykuł 263 TFUE
Dopuszczalność
Interes prawny
Legitymacja procesowa
Bezpośrednie i indywidualne oddziaływanie
Decyzja przyjęta przez przedstawicieli rządów państw członkowskich przy okazji posiedzenia Rady w celu ustalenia lokalizacji siedziby agencji Unii Europejskiej
Brak skutków wiążących w porządku prawnym Unii
Prerogatywy Parlamentu Europejskiego

W swoich skargach Republika Włoska (C‑106/19) i Comune di Milano (gmina Mediolan, Wochy) (C‑232/19) wnoszą o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Parlament Europejskiego i Rady (UE) 2018/1718 z dnia 14 listopada 2018 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 726/2004 w odniesieniu do siedziby Europejskiej Agencji Leków (
Dz.U. 2018, L 291, s. 3
, zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”).
Ramy prawne
W dniu 12 grudnia 1992 r. przedstawiciele rządów państw członkowskich przyjęli na podstawie art. 216 traktatu EWG, art. 77 traktatu EWWiS i art. 189 traktatu EWEA, za wzajemnym porozumieniem, decyzję w sprawie lokalizacji siedzib instytucji i niektórych organów i służb Wspólnot Europejskich (
Dz.U. 1992, C 341, s. 1
, zwaną dalej „decyzją z Edynburga”).
W art. 1 decyzji z Edynburga ustalono siedziby Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej, Komisji Europejskiej, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego, Europejskiego Trybunału Obrachunkowego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego.
Zgodnie z art. 2 tej decyzji:
„Siedziby innych organów lub służb już utworzonych lub które mają być utworzone w przyszłości, zostaną zlokalizowane za wzajemnym porozumieniem przedstawicieli rządów państw członkowskich na jednym z nadchodzących posiedzeń Rady Europejskiej, przy uwzględnieniu korzyści płynących z powyższych postanowień dla danych państw członkowskich; państwom członkowskim, w których nie ma obecnie siedziby żadna instytucja wspólnotowa, zostanie przyznane odpowiednie pierwszeństwo”.
Zgodnie z art. 341 TFUE „[s]iedzibę instytucji Unii określa wspólne porozumienie rządów państw członkowskich”.
Protokół (nr 6) w sprawie ustalenia siedzib instytucji i niektórych organów, jednostek organizacyjnych i służb Unii Europejskiej (zwany dalej „protokołem nr 6”), załączony do traktatów UE, FUE i EWEA, stanowi:
„Przedstawiciele rządów państw członkowskich,
uwzględniając art. 341 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 189 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej,
przywołując i potwierdzając decyzję z 8 kwietnia 1965 roku, bez uszczerbku dla decyzji dotyczących siedziby przyszłych instytucji, organów, jednostek organizacyjnych i służb,
uzgodni[li] następujące postanowienia […]:
Artykuł
a) Parlament Europejski ma siedzibę w Strasburgu […].
b) Rada ma siedzibę w Brukseli. […]
c) Komisja ma siedzibę w Brukseli. […]
d) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma siedzibę w Luksemburgu.
e) Trybunał Obrachunkowy ma siedzibę w Luksemburgu.
f) Komitet Ekonomiczno-Społeczny ma siedzibę w Brukseli.
g) Komitet Regionów ma siedzibę w Brukseli.
h) Europejski Bank Inwestycyjny ma siedzibę w Luksemburgu.
i) Europejski Bank Centralny ma siedzibę we Frankfurcie.
j) Europejski Urząd Policji (Europol) ma siedzibę w Hadze”.
Okoliczności powstania sporu
Europejska Agencja ds. Oceny Produktów Leczniczych została utworzona rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2309/93 z dnia 22 lipca 1993 r. ustanawiającym wspólnotowe procedury wydawania pozwoleń dla produktów leczniczych stosowanych u ludzi i do celów weterynaryjnych i nadzoru nad nimi oraz ustanawiającym Europejską Agencję ds. Oceny Produktów Leczniczych (
Dz.U. 1993, L 214, s. 1
). Rozporządzenie to nie zawierało żadnych przepisów dotyczących ustalenia siedziby tej agencji.
Na mocy art. 1 lit. e) decyzji 93/C 323/01 z dnia 29 października 1993 r., podjętej za wspólnym porozumieniem między przedstawicielami rządów państw członkowskich podczas spotkania na szczeblu szefów państw i rządów w sprawie lokalizacji siedzib niektórych organów i służb Wspólnot Europejskich oraz Europolu (
Dz.U. 1993, C 323, s. 1
; polskie wydanie specjalne: rozdz. 1, t. 1, s. 229), na siedzibę owej agencji wyznaczono Londyn (Zjednoczone Królestwo).
Rozporządzenie nr 2309/93 zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem (WE) nr 726/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. ustanawiającym wspólnotowe procedury wydawania pozwoleń dla produktów leczniczych stosowanych u ludzi i do celów weterynaryjnych i nadzoru nad nimi oraz ustanawiającym Europejską Agencję Leków (
Dz.U. 2004, L 136, s. 1
). Na mocy tego rozporządzenia Europejską Agencję ds. Oceny Produktów Leczniczych przemianowano na „Europejską Agencję Leków”. Rozporządzenie to nie zawierało żadnych przepisów dotyczących ustalenia miejsca siedziby tej ostatniej agencji.
W dniu 29 marca 2017 r. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej notyfikowało Radzie Europejskiej zamiar wystąpienia z Unii, zgodnie z art. 50 ust. 2 TUE.
W dniu 22 czerwca 2017 r., przy okazji posiedzenia Rady Europejskiej dotyczącego postępowania przewidzianego w art. 50 TUE, szefowie państw lub rządów pozostałych 27 państw członkowskich zatwierdzili – na podstawie propozycji przewodniczącego Rady Europejskiej i przewodniczącego Komisji – procedurę przyjmowania decyzji w sprawie zmiany lokalizacji siedziby EMA i Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego w kontekście wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii (zwaną dalej „zasadami wyboru”).
W zasadach wyboru przewidziano w szczególności, że decyzja ta zostanie podjęta na podstawie sprawiedliwego i przejrzystego procesu decyzyjnego obejmującego zorganizowanie zaproszenia do składania ofert w oparciu o określone, obiektywne kryteria.
W tym kontekście pkt 3 zasad wyboru ustanawiał sześć kryteriów, a mianowicie, po pierwsze, zapewnienie, że agencja może zająć siedzibę i podjąć swoje funkcje w dniu wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii; po drugie, dostępność proponowanej siedziby; po trzecie, istnienie odpowiednich placówek edukacyjnych dla dzieci członków personelu agencji; po czwarte, stosowny dostęp do rynku pracy, zabezpieczenia społecznego i opieki medycznej dla dzieci i małżonków; po piąte, ciągłość działania; oraz po szóste, równowaga geograficzna.
Zgodnie z zasadami wyboru owe kryteria zostały ustalone analogicznie do kryteriów określonych we wspólnym podejściu znajdującym się w załączniku do wspólnego oświadczenia Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie zdecentralizowanych agencji (zwanego dalej „wspólnym oświadczeniem z 2012 r.”), ze specjalnym uwzględnieniem faktu, że EMA i Europejski Urząd Nadzoru Bankowego zostały już utworzone oraz że ciągłość ich działania ma podstawowe znaczenie.
W pkt 2 zasad wyboru ustalono ponadto, że decyzja zostanie podjęta w głosowaniu oraz że państwa członkowskie zgadzają się z wyprzedzeniem, iż zatwierdzą wyniki głosowania. W szczególności wskazano, że w przypadku remisu ofert w trzeciej rundzie głosowania przeprowadzone zostanie losowanie spośród remisujących ofert.
W dniu 30 września 2017 r. Komisja przedstawiła ocenę 27 ofert przedłożonych przez państwa członkowskie.
W dniu 31 października 2017 r. Rada opublikowała notę uzupełniającą zasady wyboru o kwestie praktyczne dotyczące głosowania.
W dniu 20 listopada 2017 r. oferty Republiki Włoskiej i Królestwa Niderlandów zremisowały, zdobywając największą liczbę głosów w trzeciej rundzie głosowania. W wyniku losowania, zorganizowanego zgodnie z pkt 2 zasad wyboru, wybrano ofertę Królestwa Niderlandów.
W związku z tym, tego samego dnia, przedstawiciele rządów państw członkowskich wyznaczyli, przy okazji posiedzenia Rady, miasto Amsterdam na nową siedzibę EMA (na mocy decyzji zwanej dalej „decyzją z dnia 20 listopada 2017 r.”). Protokół i komunikat prasowy z tego posiedzenia wskazywał, co następuje:
„Komisja przygotuje teraz wnioski legislacyjne uwzględniające dzisiejsze głosowanie w celu ich przyjęcia w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, z udziałem Parlamentu Europejskiego. Rada i Komisja są zobowiązane do zapewnienia, że te wnioski legislacyjne zostaną rozpatrzone jak najszybciej, biorąc pod uwagę pilny charakter sprawy”.
W dniu 29 listopada 2017 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 726/2004 w odniesieniu do siedziby Europejskiej Agencji Leków [COM(2017) 735 final]. W motywach tego wniosku wskazano, że „[w] związku z notyfikowaniem przez Zjednoczone Królestwo w dniu 29 marca 2017 r. zamiaru wystąpienia z Unii, zgodnie z art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej, pozostałe 27 państw członkowskich, przy okazji posiedzenia Rady do Spraw Ogólnych (art. 50), wybrało Amsterdam (Niderlandy) na nową siedzibę [EMA]”. Artykuł 1 rzeczonego wniosku przewidywał dodanie art. 71a do rozporządzenia nr 726/2004 o następującym brzmieniu: „Siedziba [EMA] mieści się w Amsterdamie (Niderlandy)”.
W dniu 14 listopada 2018 r. przyjęto zaskarżone rozporządzenie na podstawie art. 114 i art. 168 ust. 4 lit. c) TFUE.
Zgodnie z motywami 1, 2 i 3 tego rozporządzenia:
„(1)
W związku z notyfikowaniem przez Zjednoczone Królestwo w dniu 29 marca 2017 r. zamiaru wystąpienia z Unii zgodnie z art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), pozostałe 27 państw członkowskich, przy okazji posiedzenia Rady, które odbyło się w dniu 20 listopada 2017 r., wybrało Amsterdam (Niderlandy) na nową siedzibę [EMA].
(2)
Uwzględniając art. 50 ust. 3 TUE, [EMA] powinna objąć swoją nową siedzibę z dniem 30 marca 2019 r.
(3)
Aby zapewnić należyte funkcjonowanie [EMA] w nowej lokalizacji, przed objęciem nowej siedziby przez [EMA] powinna ona zawrzeć z Niderlandami umowę w sprawie siedziby”.
Artykuł 1 zaskarżonego rozporządzenia dodał do rozporządzenia nr 726/2004 art. 71a o następującym brzmieniu:
„Siedziba [EMA] mieści się w Amsterdamie (Niderlandy).
Właściwe władze Niderlandów podejmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia, aby [EMA] mogła przenieść się do tymczasowej lokalizacji nie później niż 1 stycznia 2019 r. i do stałej lokalizacji najpóźniej do dnia 16 listopada 2019 r.
Właściwe władze Niderlandów składają Parlamentowi Europejskiemu i Radzie pisemne sprawozdanie z postępów w dostosowywaniu tymczasowych pomieszczeń oraz budowy stałego budynku do dnia 17 lutego 2019 r., a następnie co trzy miesiące do czasu przeniesienia się przez [EMA] do stałej lokalizacji”.
Zgodnie z art. 2 akapity pierwszy i drugi zaskarżonego rozporządzenia weszło ono w życie z dniem jego publikacji w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
i zaczęło obowiązywać od dnia 30 marca 2019 r.
Żądania stron
Sprawa C‑106/19
Republika Włoska wnosi do Trybunału o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia oraz
–
obciążenie Rady i Parlamentu kosztami postępowania.
Rada wnosi do Trybunału o:
–
oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz
–
obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.
Parlament wnosi do Trybunału o:
–
oddalenie skargi oraz
–
obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.
Sprawa C‑232/19
Comune di Milano wnosi do Trybunału o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia;
–
stwierdzenie, że decyzja z dnia 20 listopada 2017 r. nie wywołuje skutków prawnych, oraz
–
obciążenie Rady i Parlamentu kosztami postępowania.
Rada wnosi do Trybunału o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
–
oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz
–
obciążenie Comune di Milano kosztami postępowania.
Parlament wnosi do Trybunału o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej albo, w każdym razie, oddalenie jej jako bezzasadnej oraz
–
obciążenie Comune di Milano kosztami postępowania.
Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 29 kwietnia 2019 r. Parlament podniósł na podstawie art. 151 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem zarzut niedopuszczalności.
W uwagach złożonych w sekretariacie Trybunału w dniu 1 lipca 2019 r. Comune di Milano wniosło, tytułem żądania głównego, o oddalenie zarzutu niedopuszczalności oraz, tytułem żądania ewentualnego, o pozostawienie owego zarzutu do rozstrzygnięcia w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawach.
Postępowanie przed Trybunałem
Postanowieniami prezesa Trybunału z dni 20 maja i 14 czerwca 2019 r. w sprawach C‑106/19 i C‑232/19 Królestwo Niderlandów i Komisja odpowiednio zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady i Parlamentu.
Postanowieniem z dnia 26 listopada 2019 r. zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Parlament w sprawie C‑232/19 pozostawiono do rozstrzygnięcia w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 19 grudnia 2019 r. sprawy C‑106/19 i C‑232/19 zostały połączone do celów dalszego postępowania i wydania wyroku.
W dniu 19 listopada 2020 r. Parlament zwrócił się do Trybunału, na podstawie art. 16 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o wydanie orzeczenia w niniejszych sprawach w składzie wielkiej izby.
W przedmiocie wniosku o zastosowanie trybu przyspieszonego
Odrębnym pismem z dnia 11 lutego 2019 r. Republika Włoska wniosła o rozpoznanie sprawy C‑106/19 w trybie przyspieszonym przewidzianym w art. 133 regulaminu postępowania. W uzasadnieniu tego wniosku podniosła, że w chwili wniesienia skargi trwało tymczasowe przenoszenie siedziby EMA do Amsterdamu oraz że ostateczne przeniesienie tej siedziby zostało zaplanowane na listopad 2019 r., co nadawało rozpoznaniu tej sprawy szczególnie pilny charakter.
Artykuł 133 § 1 regulaminu postępowania przewiduje, że na wniosek strony skarżącej albo strony pozwanej prezes Trybunału może postanowić, po zapoznaniu się ze stanowiskiem strony przeciwnej, sędziego sprawozdawcy i rzecznika generalnego, o rozpatrzeniu sprawy w trybie przyspieszonym, jeżeli charakter sprawy wymaga niezwłocznego rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie w dniu 15 lutego 2021 r. prezes Trybunału postanowił, po zapoznaniu się ze stanowiskiem strony przeciwnej, sędziego sprawozdawcy i rzecznika generalnego, o nieuwzględnieniu tego wniosku.
Pozytywne rozpatrzenie tego wniosku nie pozwoliłoby bowiem Republice Włoskiej na uzyskanie zawieszenia wykonywania zaskarżonego rozporządzenia, a w szczególności procesu przenoszenia siedziby EMA z Londynu do Amsterdamu. Ponadto delikatny i złożony charakter problemów prawnych podniesionych w sprawie C‑106/19 i w sprawach powiązanych, na które Republika Włoska powołała się we wniosku, utrudnia zastosowanie takiego trybu, ponieważ między innymi skrócenie pisemnego etapu postępowania przed Trybunałem nie wydaje się właściwe (zob. analogicznie wyrok z dnia 18 maja 2021 r., Asociaţia Forumul Judecătorilor din România i in.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W przedmiocie skarg
W przedmiocie dopuszczalności skargi wniesionej przez Comune di Milano w sprawie C‑232/19
Argumentacja stron
Rada twierdzi, że skarga w sprawie C‑232/19 jest oczywiście niedopuszczalna, ponieważ Comune di Milano nie ma ani legitymacji procesowej, ani interesu prawnego we wniesieniu skargi na zaskarżone rozporządzenie.
W pierwszej kolejności w odniesieniu do legitymacji procesowej Rada podnosi, że zaskarżone rozporządzenie, które stanowi akt ustawodawczy w rozumieniu art. 289 ust. 3 TFUE, przyjęty zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą przewidzianą w art. 294 TFUE, nie dotyczy Comune di Milano bezpośrednio i indywidualnie.
Po pierwsze bowiem, jeśli chodzi o kwestię, czy zaskarżone rozporządzenie bezpośrednio dotyczy Comune di Milano, Rada uważa, że Comune di Milano nie wykazuje, jakie niekorzystne skutki materialne poniosło w wyniku przyjęcia tego rozporządzenia. Okoliczność, że Comune di Milano zostało wybrane przez Republikę Włoską w ramach starań o przyjęcie siedziby EMA, nie czyni z niego podmiotu, którego rozporządzenie to dotyczy bezpośrednio.
Po drugie, w odniesieniu do kwestii, czy zaskarżone rozporządzenie dotyczy Comune di Milano indywidualnie, Rada twierdzi, że Comune di Milano nadal nie wykazało, w jaki sposób przyjęcie tego rozporządzenia negatywnie wpłynęło na konkretne wykonywanie jego uprawnień określonych we włoskim porządku prawnym. Ponadto, ponieważ Comune di Milano nie brało udziału w procedurze przyjęcia rzeczonego rozporządzenia, okoliczność, że uczestniczyło w przygotowaniu włoskiej oferty i w procedurze wyboru, nie pozwala uznać, że to rozporządzenie dotyczy go indywidualnie.
W tym względzie Rada zauważa, że prawo Unii nie przyznaje – ani w przepisach proceduralnych, ani w aktach mających na celu wybór siedziby EMA – żadnego szczególnego prawa do udziału podmiotom innym niż państwa członkowskie. Przytoczone przez Comune di Milano orzecznictwo, które uznaje legitymację procesową podmiotów prawa, gdy są one wyraźnie wymienione w dokumentach przygotowawczych do zaskarżonych aktów i gdy akty te wynikają z konkretnego uwzględnienia kwestii ich dotyczących, nie ma znaczenia. Podobnie Comune di Milano nie wykazało, jakie szczególne okoliczności charakteryzują jego sytuację prawną, aby można je było uznać za adresata zaskarżonego rozporządzenia. Ponadto Rada podkreśla, że odniesienie do zasad ustanowionych w dziedzinie zamówień publicznych nie ma znaczenia. Wreszcie, podnoszone wydatki poniesione przez Comune di Milano, które zostały dokonane z jego własnej inicjatywy, nie wykazują, że rozporządzenie to dotyczy go indywidualnie.
W drugiej kolejności w odniesieniu do interesu prawnego Rada uważa, że Comune di Milano nie wykazuje, że posiada osobisty, istniejący i aktualny interes we wniesionej skardze. Przede wszystkim jedyną konsekwencją uwzględnienia tej skargi byłoby stwierdzenie nieważności aktu zawierającego decyzję państw członkowskich o ustanowieniu siedziby EMA w Amsterdamie, a nie wyznaczenie miasta Mediolan na nową siedzibę tej agencji. Z kolei ewentualne uwzględnienie tej skargi nie wystarczyłoby do zapewnienia spełnienia przesłanek uzyskania odszkodowania. Wreszcie, ewentualne skutki gospodarcze lub społeczne przyjęcia aktu Unii nie pozwalają same w sobie stwierdzić, że akt ten dotyczy indywidualnie jednostki samorządu terytorialnego. Interes prawny jednostki samorządu terytorialnego istnieje tylko wtedy, gdy zaskarżona decyzja może mieć korzystny wpływ na jej sytuację prawną, czyli gdy decyzja ta ma konsekwencje dla wykonywania uprawnień przyznanych tej jednostce na mocy prawa krajowego.
Parlament twierdzi również, że Comune di Milano nie ma ani legitymacji procesowej, ani nawet interesu prawnego we wniesieniu skargi na zaskarżone rozporządzenie. W szczególności wskazuje on, że ponieważ rozporządzenie to jest aktem ustawodawczym Unii w rozumieniu art. 289 ust. 3 TFUE, to do Comune di Milano należy wykazanie, że rozporządzenie to dotyczy go bezpośrednio i indywidualnie. Jednakże w niniejszej sprawie wyraźnie tego nie wykazano.
W pierwszej kolejności w odniesieniu do legitymacji procesowej Parlament podnosi, po pierwsze, iż okoliczności przywołane przez Comune di Milano nie wykazują, że zaskarżone rozporządzenie, który ogranicza się do ustalenia nowej siedziby EMA w Amsterdamie, dotyczy go bezpośrednio. Rozporządzenie to ogranicza się w istocie do ustanowienia nowej siedziby EMA w następstwie wniosku złożonego przez Komisję. W żadnym momencie prawodawcy Unii nie przedstawiono wniosku o ustanowienie owej siedziby w Mediolanie. W braku jakiegokolwiek związku prawnego między wyborem dokonanym w decyzji z dnia 20 listopada 2017 r. a wnioskiem Komisji, który stał się podstawą rzeczonego rozporządzenia, nie można przyjąć, że przepisy owego rozporządzenia dotyczą Comune di Milano bezpośrednio.
Po drugie, Parlament twierdzi, że zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy również Comune di Milano indywidualnie, ponieważ okoliczności, na które powołuje się ta jednostka samorządu terytorialnego, nie wystarczają do stwierdzenia, że znajduje się ona w sytuacji, która odróżnia ją od każdej innej osoby w rozumieniu orzecznictwa Trybunału. W szczególności ewentualne zaangażowanie Comune di Milano w ramach współpracy podjętej przez państwa członkowskie w celu ustalenia miejsca nowej siedziby EMA, zwłaszcza w ramach zasad wyboru zatwierdzonych w dniu 22 czerwca 2017 r., nie mogłoby skutkować nadaniem miastu Mediolan takiego charakteru, który spełniałby przesłankę indywidualnego oddziaływania, o której mowa w art. 263 akapit czwarty TFUE. Ponadto niezależnie od wartości, jaką należy przypisać tym zasadom, nie przyznają one żadnej szczególnej roli władzom lokalnym w wyborze proponowanych ofert, która to rola jest zarezerwowana dla rządów zainteresowanych państw członkowskich. W tym względzie sytuacja, o której mowa w niniejszej sprawie, różni się od sytuacji z zakresu ceł antydumpingowych lub zamówień publicznych, gdzie udział niektórych podmiotów jest wyraźnie przewidziany przez obowiązujące przepisy.
W drugiej kolejności w odniesieniu do interesu prawnego Comune di Milano, Parlament uważa, że argumenty przedstawione przez Comune di Milano nie uzasadniają w sposób wystarczający pod względem prawnym istnienia takiego osobistego i rzeczywistego interesu. Przede wszystkim trudno sobie wyobrazić, że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia mogłoby przynieść mu korzyść w rozumieniu właściwego orzecznictwa, w braku bezpośredniego wpływu tego rozporządzenia na sytuację prawną Comune di Milano. Następnie Parlament podnosi, że w każdym razie interesu, na który powołuje się Comune di Milano, nie można uznać za interes „osobisty”. Jest bowiem oczywiste, że rozporządzenie w żaden sposób nie ingeruje w autonomię legislacyjną lub finansową Comune di Milano, ponieważ jedynie ustala nową siedzibę EMA w Amsterdamie. W tym względzie Parlament twierdzi, że to rząd włoski, a nie Comune di Milano, uczestniczył w procedurze wyboru. Ponadto przy założeniu, że stwierdzono by nieważność zaskarżonego rozporządzenia, przeniesienie siedziby EMA do Mediolanu miałoby charakter czysto hipotetyczny i w związku z tym nie można powoływać się na nie w celu uzasadnienia interesu prawnego Comune di Milano. Wreszcie, Parlament podnosi, że ewentualne stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia nie mogłoby nawet przywrócić sytuacji, której rozporządzenie to nie zmieniło.
Comune di Milano utrzymuje ze swej strony, że wykazuje nie tylko legitymację procesową do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia, ale także interes prawny.
W szczególności w odniesieniu do swojej legitymacji procesowej Comune di Milano wskazuje, że zaskarżone rozporządzenie, które wywołuje skutki erga omnes i jest bezpośrednio stosowane, bezsprzecznie wpływa na jego sytuację prawną jako kandydującego miasta i aktywnego uczestnika procesu wyznaczania nowej siedziby EMA. Podnosi ono, że jak orzeczono w dziedzinie ceł antydumpingowych lub zamówień publicznych, osoby, które zostały określone lub które uczestniczyły w procedurze prowadzącej do przyjęcia aktu, mają szczególną legitymację do wniesienia skargi na ten akt. Podkreśla ono, że w trakcie rozpatrywanej w niniejszej sprawie procedury wyboru, której wynik przesądził o treści zaskarżonego rozporządzenia, miasto Mediolan uzyskało największą liczbę głosów i że ponieważ jego kandydatura spełniała wszystkie niezbędne wymogi, jedynym powodem, dla którego nie zostało ono wyznaczone na nową siedzibę EMA, jest niezgodność z prawem tego rozporządzenia.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy przypomnieć, że skarga jednostki regionalnej lub lokalnej nie może być traktowana jak skarga państwa członkowskiego, ponieważ pojęcie „państwa członkowskiego” w rozumieniu art. 263 TFUE obejmuje wyłącznie władze rządowe państw członkowskich (wyrok z dnia 13 stycznia 2022 r., Niemcy i in./Komisja, od
C‑177/19 P do C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Podmioty takie, podobnie jak każda osoba fizyczna lub prawna, o której mowa w art. 263 akapit czwarty TFUE, podlegają szczególnym warunkom przewidzianym w tym postanowieniu. Muszą zatem wykazać oddzielnie i łącznie zarówno interes prawny, jak i legitymację prawną do wniesienia skargi na akt, którego stwierdzenia nieważności się domagają (zob. podobnie wyrok z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
–

W przedmiocie interesu prawnego Comune di Milano
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez osobę fizyczną lub prawną jest dopuszczalna jedynie w zakresie, w jakim osoba ta ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Interes taki zakłada, że stwierdzenie nieważności tego aktu może samo w sobie wywołać skutki prawne i że w wyniku skargi strona skarżąca będzie mogła uzyskać jakąś korzyść. Dowód na istnienie takiego interesu, który jest oceniany w dniu wniesienia skargi i stanowi pierwszą i podstawową przesłankę skargi do sądu, powinien być przedstawiony przez skarżącego (wyroki: z dnia 18 października 2018 r., Gul Ahmed Textile Mills/Rada,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, pkt
; a także z dnia 27 marca 2019 r., Canadian Solar Emea i in./Rada,
C‑236/17 P
,
EU:C:2019:258
, pkt
).
W niniejszej sprawie ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia mogłoby doprowadzić do wydania nowego rozporządzenia różniącego się co do istoty od zaskarżonego rozporządzenia. Jak podnosi Comune di Milano, takie stwierdzenie nieważności pociągnęłoby bowiem za sobą wznowienie procedury ustawodawczej mającej na celu ustalenie siedziby EMA, wskutek czego zaistniałaby możliwość, że miasto Mediolan zostałoby zaproponowane i wybrane na tę siedzibę, a po zakończeniu nowej procedury wyboru miasto to zostałoby wyznaczone jako nowa lokalizacja tej agencji.
Wynika z tego, że Comune di Milano wykazuje interes w żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia.
–

W przedmiocie legitymacji procesowej Comune di Milano
Zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie, oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych.
W tym względzie jednostka regionalna lub lokalna może – w zakresie, w jakim, podobnie jak Comune di Milano, posiada osobowość prawną na mocy prawa krajowego – wnieść skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE [wyrok z dnia 22 czerwca 2021 r., Wenezuela/Rada (Wpływ na sytuację państwa trzeciego),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zaskarżone rozporządzenie należy zakwalifikować jako akt ustawodawczy, ponieważ zostało ono przyjęte na podstawie art. 114 TFUE w związku z art. 168 ust. 4 lit. c) TFUE oraz zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. W tych okolicznościach skarga jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy Comune di Milano można uznać za podmiot, którego rozporządzenie to dotyczy bezpośrednio i indywidualnie.
W pierwszej kolejności w odniesieniu do kwestii, czy zaskarżone rozporządzenie dotyczy bezpośrednio Comune di Milano, należy przypomnieć, że przewidziana w art. 263 akapit czwarty TFUE przesłanka, zgodnie z którą akt będący przedmiotem skargi musi dotyczyć bezpośrednio osoby fizycznej lub prawnej, wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek, a mianowicie, po pierwsze, aby akt ów wywierał bezpośrednie skutki w odniesieniu do sytuacji prawnej takiej osoby oraz, po drugie, aby nie pozostawiał żadnego zakresu uznania swoim adresatom, którzy są zobowiązani do wykonania tego aktu, które to wykonanie ma charakter czysto automatyczny i wynika z samego uregulowania Unii, bez stosowania innych przepisów pośrednich [zob. podobnie wyroki: z dnia 6 listopada 2018 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja, Komisja/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisja/Ferracci, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
; a także z dnia 22 czerwca 2021 r., Wenezuela/Rada (Wpływ na sytuację państwa trzeciego),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Należy kolejno zbadać, czy Comune di Milano spełnia każdy z tych dwóch wymogów.
Po pierwsze, zaskarżone rozporządzenie wyznacza miasto Amsterdam na siedzibę EMA ze skutkiem natychmiastowym i wiążącym. Ponieważ rozporządzenie to nie pozostawia zakresu uznania w odniesieniu do wyznaczenia miejsca siedziby EMA i w tym względzie wywołuje skutki prawne bez konieczności podejmowania jakichkolwiek dalszych działań, spełniony jest drugi wymóg, o którym mowa w pkt 61 niniejszego wyroku.
Jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 97 opinii, ustalenia tego nie podważa fakt, że zgodnie z motywem 3 zaskarżonego rozporządzenia szczególne prawa i obowiązki miasta Amsterdam mają zostać określone w umowie w sprawie siedziby, która ma zostać zawarta pomiędzy EMA a Królestwem Niderlandów.
Po drugie, w odniesieniu do kwestii, czy zaskarżone rozporządzenie bezpośrednio wpływa na sytuację prawną strony skarżącej, należy zauważyć, że miasto Mediolan, reprezentowane przez Comune di Milano, jako jednostka samorządu terytorialnego posiadająca osobowość prawną, było jednym z miast kandydujących w ramach ustalania nowej siedziby EMA.
Ponadto bezsporne jest, że kandydatura miasta Mediolan została wyraźnie zbadana w trakcie procedury ustawodawczej i że wniosek Komisji, o którym mowa w pkt 20 niniejszego wyroku, był przedmiotem kilku propozycji poprawek w trakcie procedury przed Parlamentem.
W tych okolicznościach przyjęcie zaskarżonego rozporządzenia miało bezpośredni wpływ na sytuację prawną Comune di Milano, ponieważ wyznaczyło ono w sposób prawnie wiążący miasto Amsterdam jako miejsce nowej siedziby EMA, z automatycznym skutkiem wykluczenia Mediolanu, miasta kandydującego, jako miejsca tej nowej siedziby.
W drugiej kolejności w odniesieniu do kwestii, czy zaskarżone rozporządzenie dotyczy Comune di Milano indywidualnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, aby akt o charakterze generalnym dotyczył indywidualnie osoby wnoszącej skargę o stwierdzenie nieważności, musi ona wykazać, że zaskarżony akt ma wpływ na jej sytuację ze względu na szczególne dla niej cechy charakterystyczne lub na sytuację faktyczną, która odróżnia ją od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje ją w sposób podobny jak adresata aktu (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 lipca 1963 r., Plaumann/Komisja,
25/62
,
EU:C:1963:17
, s. 223; a także z dnia 20 stycznia 2022 r., Deutsche Lufthansa/Komisja,
C‑594/19 P
,
EU:C:2022:40
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy zauważyć, po pierwsze, że zgodnie z motywem 1 zaskarżonego rozporządzenia przyjęcie tego rozporządzenia nastąpiło po przeprowadzeniu procedury wyboru, która doprowadziła do przyjęcia decyzji z dnia 20 listopada 2017 r.
Tymczasem bezsporne jest, że w ramach tej procedury wyboru miasto Mediolan zostało wskazane przez Republikę Włoską jako miasto kandydujące do przyjęcia nowej siedziby EMA i że po trzeciej turze głosowania uzyskało ono, remisując z miastem Amsterdam, swoim bezpośrednim konkurentem, największą liczbę głosów. W związku z tym miasto Mediolan należało do zamkniętego kręgu miast kandydujących do przyjęcia tej siedziby, a zatem w chwili wydania zaskarżonego rozporządzenia znajdowało się w stosunku do tego ostatniego w szczególnej sytuacji, która przyznawała mu prawo do skutecznej ochrony sądowej.
Po drugie, jak sama Rada wskazała w pismach procesowych, sytuacja miasta Mediolan jako możliwej siedziby EMA została wielokrotnie wyraźnie wymieniona podczas procedury ustawodawczej, która doprowadziła do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia.
W okolicznościach niniejszej sprawy Comune di Milano znajduje się więc w sytuacji faktycznej, która indywidualizuje je w sposób podobny jak adresata aktu.
Wniosku tego nie podważa okoliczność, że procedura wyboru przeprowadzona przed przyjęciem zaskarżonego rozporządzenia przyznawała rolę jedynie państwom członkowskim, a nie władzom lokalnym. Z dokumentów przedstawionych Trybunałowi wynika bowiem, że Comune di Milano było ściśle zaangażowane w przygotowanie oferty formalnie złożonej przez Republikę Włoską oraz w działania administracyjne związane z promowaniem miasta Mediolan w celu wyznaczenia nowej siedziby EMA.
Na wniosek ów nie wpływa również orzecznictwo, odzwierciedlone w szczególności w pkt 73 wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r., Niemcy i in./Komisja (od
C‑177/19 P do C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
), odnoszące się do szczególnej sytuacji, odmiennej od tej rozpatrywanej w niniejszej sprawie, w której jednostka niższego rzędu niż państwo twierdzi, że akt, o którego stwierdzenie nieważności wnosi, uniemożliwia jej skorzystanie, zgodnie z jej wolą, z uprawnień własnych przyznanych jej przez krajowy porządek konstytucyjny.
Prawdą jest, że – jak podkreśliły Parlament i Rada – do stwierdzenia dopuszczalności skargi wniesionej przez jednostkę samorządu terytorialnego państwa członkowskiego nie wystarczy powołanie się przez tę jednostkę na fakt, że stosowanie lub wykonanie aktu Unii może mieć ogólny wpływ na warunki społeczno-gospodarcze na jej terytorium.
Skarga wniesiona przez Comune di Milano dotyczy jednak odmiennej sytuacji, a mianowicie sytuacji, w której miasto zostało wyznaczone na siedzibę agencji Unii, w wyniku czego wnioski innych miast, w tym Mediolanu, zostały odrzucone, jako że decyzja o wyznaczeniu skutkowała rozstrzygnięciem o losie, pozytywnym lub negatywnym, wszystkich kandydatur.
Z powyższych rozważań wynika, że niezależnie od odrębnego prawa do wniesienia skargi przysługującego Republice Włoskiej na podstawie art. 263 akapit drugi TFUE, zaskarżone rozporządzenie dotyczy Comune di Milano bezpośrednio i indywidualnie i w związku z tym Comune di Milano ma prawo domagać się stwierdzenia jego nieważności.
Wynika z tego, że skarga wniesiona w sprawie C‑232/19 jest dopuszczalna.
Co do istoty
W uzasadnieniu swojej skargi w sprawie C‑106/19 Republika Włoska podnosi dwa zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy zasadniczo naruszenia art. 10, 13 i 14 TUE oraz art. 114, art. 168 ust. 4 lit. c), art. 289 i 294 TFUE, ponieważ Parlament nie skorzystał w pełni ze swoich prerogatyw legislacyjnych. Zarzut drugi dotyczy niezgodności z prawem decyzji z dnia 20 listopada 2017 r. będącej podstawą zaskarżonego rozporządzenia.
Z kolei Comune di Milano podnosi cztery zarzuty w uzasadnieniu swojej skargi w sprawie C‑232/19. Zarzut pierwszy, skierowany bezpośrednio przeciwko zaskarżonemu rozporządzeniu, dotyczy naruszenia zasad demokracji przedstawicielskiej (art. 10 TUE), równowagi instytucjonalnej i lojalnej współpracy (art. 13 TUE) oraz istotnych wymogów proceduralnych (art. 14 TUE oraz art. 289 i 294 TFUE). Zarzuty od drugiego do czwartego, które kwestionują zgodność z prawem decyzji z dnia 20 listopada 2017 r. stanowiącej podstawę tego rozporządzenia, dotyczą odpowiednio nadużycia władzy i naruszenia zasad przejrzystości, dobrej administracji i słuszności (zarzut drugi), naruszenia zasad dobrej administracji, przejrzystości i współpracy (zarzut trzeci) oraz naruszenia decyzji Rady 2009/937/UE z dnia 1 grudnia 2009 r. dotyczącej przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady (
Dz.U. 2009, L 325, s. 35
) oraz zasad określonych w nocie Rady z dnia 31 października 2017 r.
W przedmiocie zarzutu pierwszego w sprawie C‑106/19 i zarzutu pierwszego w sprawie C‑232/19
–

Argumentacja stron
W ramach zarzutu pierwszego w sprawie C‑106/19 Republika Włoska podnosi, że zaskarżone rozporządzenie zostało przyjęte z naruszeniem art. 10 i 13 TUE, art. 14 ust. 1 TUE, art. 114 TFUE, art. 168 ust. 4 lit. c) TFUE oraz art. 289 i 294 TFUE, ponieważ rola Parlamentu jako współprawodawcy została pominięta.
Na wstępie Republika Włoska wskazuje, że w świetle rozwoju prawa Unii i praktyki instytucjonalnej wyznaczenie siedziby agencji Unii nie należy do kompetencji państw członkowskich, jak to jest w przypadku ustalenia siedziby instytucji Unii na podstawie art. 341 TFUE, lecz do kompetencji Unii.
Zdaniem Republiki Włoskiej Parlament odegrał jedynie czysto formalną rolę w procesie decyzyjnym prowadzącym do wyboru nowej siedziby EMA i przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia. Świadczą o tym okoliczności towarzyszące przyjęciu tego rozporządzenia, w szczególności oświadczenia Parlamentu załączone do jego stanowiska przyjętego w pierwszym czytaniu w dniu 15 marca 2018 r. oraz do jego rezolucji ustawodawczej z dnia 25 października 2018 r., w których to oświadczeniach wyraźnie wyraził ubolewanie z powodu odsunięcia go od tego procesu decyzyjnego. Parlament nie był w stanie wyrazić swojego stanowiska w przedmiocie tego wyboru ani w konsekwencji skorzystać ze swoich prerogatyw jako współprawodawca ani na etapie, który doprowadził do przyjęcia decyzji z dnia 20 listopada 2017 r., ani w trakcie procedury przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia, ponieważ wniosek Komisji i stanowisko przyjęte przez Radę w trakcie tej procedury nie pozostawiały mu faktycznej możliwości interwencji.
W ramach zarzutu pierwszego w sprawie C‑232/19 Comune di Milano podnosi, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem prerogatyw Parlamentu. Nie ulega wątpliwości, że wybór siedziby EMA nastąpił na zakończenie procesu prowadzącego do wydania decyzji z dnia 20 listopada 2017 r., która określiła treść tego rozporządzenia, a tym samym lokalizację siedziby EMA w Amsterdamie, poza zwykłą procedurą ustawodawczą. Parlament w żadnym momencie nie był zaangażowany w ten proces, mimo że zgodnie z art. 294 TFUE zwykła procedura ustawodawcza zakłada jego pełny i skuteczny udział. Rada i Komisja zdecydowały się wybrać miasto Amsterdam na nową siedzibę EMA i w ten sposób postawiły Parlament przed faktem dokonanym, nie dając mu żadnej możliwości interwencji w celu zakwestionowania tej decyzji.
Naruszyło to równowagę instytucjonalną Unii oraz zasady demokracji przedstawicielskiej i lojalnej współpracy (wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, pkt
), a także istotny wymóg proceduralny (wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, pkt
).
Naruszenie prerogatyw Parlamentu w procesie legislacyjnym, który doprowadził do wyznaczenia miasta Amsterdam na nową siedzibę EMA, wynika jasno z oświadczeń tej instytucji, jak również z poprawek zaproponowanych przez nią w pierwszym czytaniu.
Rada, popierana przez Królestwo Niderlandów, wnosi o oddalenie zarzutu pierwszego w sprawie C‑106/19 i zarzutu pierwszego w sprawie C‑232/19.
W pierwszej kolejności twierdzi ona, że analiza procesu legislacyjnego przeprowadzonego w tym przypadku wyraźnie wskazuje – o czym świadczy w szczególności liczba poprawek zaproponowanych do projektu rezolucji ustawodawczej – że Parlament w pełni omówił wniosek przedstawiony przez Komisję i zbadał różne opcje przed wyrażeniem zgody na ustanowienie siedziby EMA w Amsterdamie. Parlament osiągnął również to, że ostateczny tekst legislacyjny uwzględniał szereg istotnych poprawek. Okoliczności te świadczą o tym, że z faktycznego punktu widzenia, pomijając wszelkie oświadczenia polityczne, prerogatywy Parlamentu były przestrzegane.
W odniesieniu do argumentu opartego na oświadczeniach Parlamentu Rada wskazuje, że zamiar instytucji znajduje odzwierciedlenie w aktach, które przyjmuje ona zgodnie z obowiązującymi procedurami formalnymi. W tych okolicznościach, choć uzasadnienia towarzyszące niekiedy temu formalnemu procesowi mogą dostarczyć informacji o kontekście politycznym lub przedstawić polityczne względy leżące u podstaw danej decyzji, nie mają one same w sobie znaczenia dla oceny faktycznego wykonywania kompetencji.
W drugiej kolejności Rada uważa, że kompetencja dotycząca ustalenia siedziby agencji Unii należy do przedstawicieli rządów państw członkowskich, działających za wspólnym porozumieniem. W związku z tym określenie siedziby EMA w zaskarżonym rozporządzeniu ma jedynie wartość deklaratoryjną, a współprawodawca nie mógł od niego odstąpić, chociaż zachował swobodę w zakresie niestanowienia prawa w tej kwestii.
W tym względzie Rada twierdzi, po pierwsze, że kompetencja dotycząca ustalenia miejsca siedziby takiej agencji Unii nie wchodzi w zakres kompetencji Unii do regulowania danej dziedziny co do istoty, a zatem w niniejszym przypadku w zakres zwykłej procedury ustawodawczej. Zdaniem tej instytucji decyzja w sprawie ustalenia miejsca siedziby agencji ma zasadniczo inny charakter niż decyzje dotyczące określenia kompetencji, zasad działania, a nawet organizacji owej agencji. Decyzja taka charakteryzuje się silnym wymiarem politycznym i symbolicznym, który nie ogranicza się do konkretnej dziedziny materialnej danej agencji i wykracza poza zwykłe względy ekonomiczne czy względy efektywności. Rada odnosi się w tym względzie do różnych oświadczeń międzyrządowych w tym zakresie, w szczególności do decyzji z Edynburga, ale także do sporu o siedzibę Parlamentu.
Po drugie, Rada jest zdania, że art. 341 TFUE stanowi podstawę kompetencji państw członkowskich do ustalenia miejsca siedziby agencji Unii za wspólnym porozumieniem. Z analizy historycznego rozwoju tego postanowienia i kontekstu, w który się wpisuje, wynika bowiem, że odniesienia do „instytucji” nie należy interpretować w sposób zawężający, jako odnoszącego się wyłącznie do instytucji wymienionych w art. 13 ust. 1 TUE. Taka interpretacja odpowiada ponadto utrwalonej praktyce w tej dziedzinie, która – jak wynika z art. 2 decyzji z Edynburga i wspólnego oświadczenia z 2012 r. – została uznana międzyinstytucjonalnie. Praktyka ta wyraźnie wskazuje w szczególności, że decyzja przyjęta za wspólnym porozumieniem przedstawicieli rządów państw członkowskich, która nie ma charakteru czysto politycznego, jest prawnie wiążąca do tego stopnia, że w niektórych przypadkach staje się warunkiem wejścia w życie aktu podstawowego.
Zdaniem Rady charakteru kompetencji Unii w danej dziedzinie nie należy mylić z zasadami, według których ma być ona wykonywana zgodnie z traktatami. Tym samym kompetencja może mieć charakter wyłączny, ponieważ dotyczy dziedziny, która koniecznie wymaga działania na poziomie Unii, ale jednocześnie można przewidzieć, że będzie ona wykonywana w drodze decyzji przedstawicieli rządów państw członkowskich, a nie instytucji Unii. Tak jest na przykład w przypadku mianowania sędziów i rzeczników generalnych Trybunału na podstawie art. 253 TFUE i mianowania członków Sądu na podstawie art. 254 TFUE.
Rada uściśla wreszcie, iż fakt, że współprawodawcy są zobowiązani do zastosowania się do wyboru dokonanego przez państwa członkowskie, nie oznacza jednak, że włączenie do podstawowego aktu ustawodawczego wskazania miejsca siedziby danej agencji Unii jest pozbawione jakiejkolwiek wartości dodanej. Poza tym, że takie wskazanie jest istotnym czynnikiem pewności prawa, tekst legislacyjny może, jak w niniejszym przypadku wraz z dodaniem art. 71a na mocy rozporządzenia 2018/1718 do rozporządzenia nr 726/2004, powiązać owo wskazanie z szeregiem innych elementów normatywnych, zarówno materialnych, jak i proceduralnych, w celu uzupełnienia czysto geograficznego ustalenia siedziby. Tak jest w tym przypadku, ponieważ ów art. 71a nie tylko stanowi, że siedziba EMA znajduje się w Amsterdamie, ale również zobowiązuje właściwe organy niderlandzkie, po pierwsze, do podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, że przeniesienie EMA do tymczasowej lokalizacji, a następnie do stałej lokalizacji nastąpi przed upływem określonych terminów, po drugie zaś, do przedkładania Parlamentowi i Radzie regularnych pisemnych sprawozdań do czasu przeniesienia EMA do stałej lokalizacji. Takie dodatkowe skutki wiążące wynikają zatem bezpośrednio i wyłącznie z zaskarżonego rozporządzenia, przy przyjmowaniu którego Parlament w pełni skorzystał z przysługujących mu prerogatyw współprawodawcy, a nie z wyboru siedziby dokonanego przez przedstawicieli rządów państw członkowskich.
Parlament również wnosi o oddalenie zarzutu pierwszego w sprawie C‑106/19 i zarzutu pierwszego w sprawie C‑232/19, lecz z powodów odmiennych od tych przedstawionych przez Radę.
Na wstępie Parlament wskazuje, że w pełni podziela wniosek stron skarżących, zgodnie z którym akt taki jak decyzja z dnia 20 listopada 2017 r. nie może w żaden sposób zgodnie z prawem ograniczać wykonywania uprawnień przyznanych prawodawcy Unii przez traktaty. Jednakże w przeciwieństwie do tego, co utrzymują te strony, Parlament uważa, że wady mogące mieć wpływ na tę decyzję nie mogą bezpośrednio lub pośrednio powodować niezgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia.
Parlament podnosi w istocie, że skoro przedstawiciele rządów państw członkowskich nie mają kompetencji do ustalania miejsca siedziby organów Unii, to decyzji z dnia 20 listopada 2017 r. nie można nadać żadnej mocy wiążącej, która mogłaby ograniczyć zakres interwencji prawodawcy Unii. Przyjęcie przeciwnego stanowiska oznaczałoby bowiem legitymizację istnienia procesu decyzyjnego niezwiązanego ze strukturą instytucjonalną przewidzianą w traktatach, która nie przyznaje państwom członkowskim kompetencji w zakresie ustalania miejsca siedziby organów lub jednostek organizacyjnych Unii, w tym jej agencji. Takiego zastrzeżenia kompetencji nie można też wywieść z art. 341 TFUE, który odnosi się wyłącznie do „instytucji Unii” określonych w art. 13 ust. 1 TUE. Biorąc ponadto pod uwagę, że instytucje Unii nie mogą dobrowolnie zrzec się wykonywania uprawnień przyznanych im w traktatach, Komisja nie mogła ze swej strony poprzeć bez zastrzeżeń w swoim wniosku dotyczącym rozporządzenia wyboru dokonanego przez przedstawicieli rządów państw członkowskich w decyzji z dnia 20 listopada 2017 r., nie dokonując sama oceny dyskrecjonalnej, podobnie jak współprawodawcy nie mogli prawnie zobowiązać się do przyjęcia takiego wniosku. Wynika z tego, że kolejne porozumienia między państwami członkowskimi dotyczące najpierw zasad wyboru przyjętych w dniu 22 czerwca 2017 r., a następnie wyboru miasta Amsterdam na nową siedzibę EMA na mocy decyzji z dnia 20 listopada 2017 r., stanowią czysto polityczne akty współpracy, które nie mogą ograniczać uprawnień instytucji Unii.
Parlament wskazuje, że w żaden sposób nie zrzekł się prerogatyw ustawodawczych przyznanych mu przez traktaty. Przypomina, że ewentualny wpływ polityczny stanowiska państw członkowskich na procedurę decyzyjną przewidzianą w traktatach, a w szczególności na uprawnienia Komisji w zakresie inicjatywy legislacyjnej oraz na uprawnienia legislacyjne Parlamentu i Rady, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności aktu przyjętego w ramach rzeczonej procedury.
W niniejszym przypadku Parlament starał się zachować swoją pozycję instytucjonalną za pomocą wszelkich dostępnych środków, a jego główną troską w trakcie całej procedury ustawodawczej było zapewnienie ciągłości działań EMA, aby uniknąć sytuacji, w której przeniesienie siedziby zagroziłoby prawidłowemu wykonywaniu ważnej misji tej agencji Unii w dziedzinie ochrony zdrowia publicznego. W tym celu z inicjatywy Parlamentu w art. 71a akapity drugi i trzeci rozporządzenia nr 726/2004, dodanym przez zaskarżone rozporządzenie, przewidziano odpowiednio harmonogram przeniesienia i mechanizm monitorowania. Ta sama troska znajduje również odzwierciedlenie w motywach 3–5 tego rozporządzenia, które również zostały wprowadzone w trakcie procedury ustawodawczej.
Wreszcie, Parlament wskazuje, że o ile prawdą jest, iż wybór siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii ma szczególne znaczenie polityczne dla państw członkowskich, to okoliczność ta nie uzasadnia przyznania państwom członkowskim kompetencji, która nie została im przyznana w traktatach, takiej jak dokonywanie takiego wyboru [zob. podobnie opinia 2/00 (Protokół Kartageński o bezpieczeństwie biologicznym) z dnia 6 grudnia 2001 r.,
EU:C:2001:664
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Tym samym inicjatywie podjętej w ramach współpracy międzyrządowej w celu ustalenia nowej siedziby EMA należy przyznać jedynie walor współpracy o charakterze ściśle politycznym, która doprowadziła do wydania decyzji z dnia 20 listopada 2017 r., również mającej charakter polityczny i niebędącej prawnie wiążącą. Decyzja ta nie narusza kompetencji przyznanych instytucjom Unii w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, która jako jedyna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto i przede wszystkim rekomendacji państw członkowskich zawartej w decyzji z dnia 20 listopada 2017 r. oraz poprzedzającego ją procesu wyboru nie można uznać za etap przygotowawczy procedury ustawodawczej, która doprowadziła do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia. Mówiąc ogólniej, nie należy dokonywać rozróżnienia między mocą prawną a skutkami politycznymi decyzji z dnia 20 listopada 2017 r.
Parlament wskazuje, że o ile w niniejszym przypadku postanowił ostatecznie zatwierdzić wybór miasta Amsterdam na nową siedzibę EMA, o tyle uczynił to, korzystając z uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych mu w ramach jego roli współprawodawcy, a nie dlatego, że został do tego zmuszony przez stanowisko państw członkowskich. Ponadto oświadczenie Parlamentu załączone do rezolucji ustawodawczej z dnia 25 października 2018 r. w żadnym miejscu nie uznaje prawnie wiążącego charakteru decyzji z dnia 20 listopada 2017 r.
Komisja, będąca interwenientem popierającym żądania Rady i Parlamentu, wnosi o oddalenie zarzutów pierwszych w sprawach C‑106/19 i C‑232/19.
Podobnie jak Parlament Komisja uważa, że wybór dokonany przez przedstawicieli rządów państw członkowskich nie mógł naruszyć ani jej prawa inicjatywy, ani prerogatyw obu pozwanych instytucji działających w charakterze współprawodawców. Wyjaśnia ona, że o ile art. 341 TFUE bezsprzecznie zainspirował dotychczasową praktykę w zakresie ustanawiania różnych organów i jednostek organizacyjnych Unii i o ile Komisja zasadniczo korzystała z przysługującego jej prawa inicjatywy, uznając znaczenie ogólnych względów politycznych związanych głównie z koniecznością zapewnienia równowagi geograficznej przy ustanawianiu różnych siedzib i powstrzymując się od ustalania miejsc siedzib agencji Unii we wnioskach dotyczących aktów ustanawiających te agencje, o tyle może ona odstąpić od tej praktyki, co czyniła w różnych okolicznościach, w szczególności wskazując w swoich wnioskach legislacyjnych miejsce siedziby niektórych agencji Unii. Komisja nie jest zatem prawnie zobowiązana do transpozycji wyboru dokonanego przez przedstawicieli rządów państw członkowskich lub niektórych państw członkowskich. Podobnie Parlament nie jest w żadnym wypadku prawnie związany decyzją przedstawicieli rządów państw członkowskich podjętą zgodnie z tą praktyką.
Komisja podkreśla, że należy odróżnić polityczny wpływ stanowiska zajętego przez państwa członkowskie od jego mocy prawnie wiążącej, której brak jest w niniejszym przypadku. Rozróżnienie to potwierdza zdaniem Komisji orzecznictwo, zgodnie z którym, po pierwsze, określenie treści aktu ustawodawczego należy wyłącznie do Parlamentu i Rady oraz, po drugie, istnienie wpływu politycznego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności aktu przyjętego na zakończenie procedury ustawodawczej (wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Komisja dodaje, że nie ma powodu, aby sądzić, że współprawodawca, którego Trybunał uznał już za uprawnionego do decydowania o utworzeniu organu takiego jak agencja Unii (wyrok z dnia 2 maja 2006 r., Zjednoczone Królestwo/Parlament i Rada,
C‑217/04
,
EU:C:2006:279
, pkt
,
), nie może, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, decydować niezależnie o ustaleniu miejsca siedziby owej agencji. Komisja zauważa, że w trakcie debaty w Parlamencie nad jej wnioskiem, który stał się podstawą zaskarżonego rozporządzenia, odrzucono wyznaczenie miasta Mediolan na siedzibę EMA, po tym jak było to przedmiotem szczególnej dyskusji. Okoliczność ta dowodzi, że możliwość odstąpienia od decyzji politycznej przedstawicieli rządów państw członkowskich nie jest czysto teoretyczna oraz że w niniejszym przypadku Parlamentu nie postawiono przed „faktem dokonanym”.
–

Ocena Trybunału
W ramach zarzutu pierwszego w sprawie C‑106/19 i zarzutu pierwszego w sprawie C‑232/19, które należy rozpatrywać łącznie, Republika Włoska i Comune di Milano podnoszą w istocie, że nie przestrzegano prerogatyw Parlamentu w procesie, który doprowadził do wyznaczenia miasta Amsterdam na nową siedzibę EMA, co stanowi naruszenie postanowień traktatów, w szczególności art. 10, 13 i 14 TUE, art. 114, art. 168 ust. 4 lit. c) oraz art. 289 i 294 TFUE.
Zbadanie tych zarzutów wymaga na wstępie rozstrzygnięcia kwestii, kto – państwa członkowskie czy prawodawca Unii – jest uprawniony do ustalenia miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii, co oznacza w szczególności konieczność ustalenia, czy art. 341 TFUE, zgodnie z którym siedziba „instytucji” Unii jest ustalana „za wspólnym porozumieniem rządów państw członkowskich”, ma zastosowanie również do organów i jednostek organizacyjnych Unii.
W przypadku bowiem stwierdzenia, jak twierdzi Rada, że kompetencja ta jest zastrzeżona dla państw członkowskich działających za wspólnym porozumieniem, prawodawca Unii nie mógłby zgodnie z prawem odstąpić od decyzji podjętej w tej sprawie przez państwa członkowskie, nawet gdyby zachował swobodę w zakresie niestanowienia prawa w tej kwestii i gdyby akt, który byłby zobowiązany wydać, miał jedynie wartość deklaratywną lub potwierdzającą.
Natomiast w przypadku stwierdzenia, że kompetencja ta należy do prawodawcy Unii na mocy uprawnień przyznanych mu w traktatach, należałoby ocenić, czy decyzja z dnia 20 listopada 2017 r. ograniczyła – jak podnoszą Republika Włoska i Comune di Milano – prerogatywy prawodawcy Unii, a szerzej – naruszyła równowagę instytucjonalną w postępowaniu prowadzonym w celu przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia.
1)

W przedmiocie kompetencji w zakresie ustalania miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie i cele, którym on służy, ale także jego kontekst. Geneza przepisu prawa Unii również może dostarczyć informacji istotnych dla jego wykładni (zob. podobnie wyrok z dnia 10 grudnia 2018 r., Wightman i in.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy zatem zbadać na podstawie tych metod wykładni, czy art. 341 TFUE ma zastosowanie do decyzji dotyczących ustalenia miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o brzmienie art. 341 TFUE, odnosi się ono wyłącznie do „instytucji Unii”. Tymczasem zgodnie z art. 13 ust. 1 TUE pojęcie „instytucji” odsyła do konkretnej listy podmiotów, która nie obejmuje organów i jednostek organizacyjnych Unii, w szczególności jej agencji.
W drugiej kolejności, co się tyczy kontekstu, w jaki wpisuje się art. 341 TFUE, należy przede wszystkim podkreślić, jak zauważył rzecznik generalny M. Bobek w pkt 94 opinii w sprawach Włochy/Rada (Siedziba Europejskiej Agencji Leków) i Parlament/Rada (Siedziba Europejskiego Urzędu ds. Pracy) (
C‑59/18, C‑182/18 i C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), że szereg postanowień traktatów zostało zmienionych traktatem z Lizbony w celu zawarcia w nim wyraźnego odniesienia do „organów i jednostek organizacyjnych Unii”, co skutkowało wprowadzeniem czytelnego rozróżnienia między z jednej strony instytucjami Unii, wymienionymi wprost w art. 13 ust. 1 TUE, a organami i jednostkami organizacyjnymi Unii z drugiej strony. I tak, podczas gdy niektóre postanowienia traktatu FUE dotyczą wyłącznie instytucji Unii, inne jego postanowienia, takie jak jego art. 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 i 325, odnoszą się w szerszym zakresie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Jest tak w szczególności, jeśli chodzi o jurysdykcję Trybunału, w przypadku art. 263, 265 i 267 TFUE.
Należy stwierdzić, że brzmienie art. 341 TFUE, który dotyczy wyłącznie „instytucji”, odpowiada brzmieniu postanowień, które były poprzednikami tego artykułu, a mianowicie art. 216 traktatu EWG (następnie art. 216 traktatu WE, a wreszcie art. 289 WE).
Podnoszonej przez Radę okoliczności, że postanowienia części siódmej traktatu FUE, zatytułowanej „Postanowienia ogólne i końcowe”, w którą wpisuje się art. 341 TFUE, wymieniają „instytucje”, nie można zatem interpretować – mimo że, jak wynika z pkt 114 niniejszego wyroku, traktat UE dokonuje wyraźnego rozróżnienia między z jednej strony instytucjami Unii a jej organami i jednostkami z drugiej strony – jako przejawu zamiaru autorów traktatów, aby nadać pojęciu „instytucji” szeroki zakres, w ten sposób że pojęcie „instytucji” obejmuje nie tylko podmioty wymienione w art. 13 ust. 1 TUE, ale również organy i jednostki organizacyjne Unii ustanowione przez traktaty lub na ich podstawie, które mają się przyczyniać do realizacji celów Unii. Jest tak tym bardziej, że traktat UE i traktat FUE stanowią jednolitą podstawę konstytucyjną dla Unii zgodnie z art. 1 akapit trzeci TUE i art. 1 ust. 2 TFUE, wobec czego definicja pojęcia „instytucji” zawarta w art. 13 ust. 1 TUE oraz rozróżnienie między tymi instytucjami z jednej strony a organami i jednostkami organizacyjnymi Unii z drugiej strony powinny obowiązywać w sposób przekrojowy i jednolity w obu traktatach.
Dokonana przez Trybunał szeroka wykładnia pojęcia „instytucji” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, który stanowi, że „[w] dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Unia powinna naprawić, zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla praw państw członkowskich, szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji”, również nie może być decydująca.
O ile bowiem Trybunał orzekł, że pojęcie „instytucji” w rozumieniu wspomnianego postanowienia obejmuje nie tylko instytucje Unii wymienione w art. 13 ust. 1 TUE, ale również wszystkie inne organy i jednostki organizacyjne Unii ustanowione przez traktaty lub na ich podstawie, które mają na celu przyczynianie się do realizacji celów Unii (wyrok z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), o tyle w celu sformułowania tego orzecznictwa powołał się on wyraźnie na okoliczność, że po pierwsze, organy i jednostki organizacyjne Unii ustanowione przez traktaty lub na ich podstawie mają przyczyniać się do realizacji celów Unii, a po drugie, byłoby sprzeczne z zamiarem autorów traktatów, gdyby Unia mogła uniknąć skutków postanowień traktatów regulujących odpowiedzialność pozaumowną Unii, gdy działa ona za pośrednictwem organu lub jednostki organizacyjnej (zob. podobnie wyrok z dnia 2 grudnia 1992 r., SGEEM i Etroy/EBI,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, pkt
–
).
Tak więc szeroka wykładnia pojęcia „instytucji” dokonana przez Trybunał do celów stosowania art. 340 akapit drugi TFUE odpowiada uzasadnionej ogólnymi zasadami wspólnymi dla praw państw członkowskich, o których wyraźnie mowa w tym postanowieniu, potrzebie uniknięcia sytuacji, w której Unia mogłaby uchylać się od stosowania systemu odpowiedzialności pozaumownej objętego art. 268 TFUE w związku z art. 340 akapit drugi TFUE oraz wynikającej z niego kontroli sądowej Trybunału, w sytuacji gdy działa ona za pośrednictwem organu lub jednostki organizacyjnej Unii odrębnej od instytucji wymienionych w art. 13 ust. 1 TUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 2 grudnia 1992 r., SGEEM i Etroy/EBI,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, pkt
,
). Powinno tak być tym bardziej, że – jak wskazał rzecznik generalny w pkt 100 opinii – pojęcie „pracowników”, o którym mowa w art. 340 akapit drugi TFUE, obejmuje z funkcjonalnego punktu widzenia całość personelu pracującego na rzecz Unii, czy to w instytucjach, czy w organach i jednostkach organizacyjnych Unii.
W konsekwencji nie można skutecznie powoływać się na wykładnię pojęcia „instytucji” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, który reguluje zasięg odpowiedzialności pozaumownej Unii, w celu zdefiniowania przez analogię zakresu stosowania art. 341 TFUE, dotyczącego obszaru kompetencji zastrzeżonych dla państw członkowskich na mocy traktatów.
Rada nie może również skutecznie powoływać się na pojęcie „instytucji” zawarte w art. 342 TFUE, zgodnie z którym „[s]ystem językowy instytucji Unii określa Rada, stanowiąc jednomyślnie w drodze rozporządzeń, bez uszczerbku dla postanowień statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej”. Jak bowiem wskazał rzecznik generalny w pkt 98 opinii w sprawach Włochy/Rada (Siedziba Europejskiej Agencji Leków), Comune di Milano/Rada (Siedziba Europejskiej Agencji Leków) i Parlament/Rada (Siedziba Europejskiego Urzędu ds. Pracy) (
C‑59/18, C‑182/18 i C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), pojęcie „instytucji” w rozumieniu tego ostatniego artykułu nie musi być interpretowane jako obejmujące organy i jednostki organizacyjne Unii, ponieważ system językowy organu lub jednostki organizacyjnej Unii może różnić się od systemu obowiązującego w instytucjach Unii.
Co się tyczy protokołu nr 6, chociaż – jak podnosi Rada – ustanawia on nie tylko siedziby instytucji Unii, lecz również siedziby niektórych organów i jednostek organizacyjnych Unii, w tym Europolu, i odwołuje się do art. 341 TFUE, to jednak nie przewiduje on, że siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii powinny być określane wspólnie przez państwa członkowskie zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie. W tym względzie należy zauważyć, że wspólną cechą tych organów i jednostek organizacyjnych Unii jest to, że zostały utworzone przez państwa członkowskie, podczas gdy nie jest tak w przypadku agencji Unii takiej jak EMA, utworzonej na podstawie traktatów założycielskich przez prawodawcę Unii. Tym samym z protokołu tego nie można wywieść woli stosowania przez państwa członkowskie, bezpośrednio lub przez analogię, ustanowionej w tym artykule zasady do ustalania miejsca siedziby wszystkich organów i jednostek organizacyjnych Unii.
Jak zauważył rzecznik generalny M. Bobek w pkt 112 opinii w sprawach Włochy/Rada (Siedziba Europejskiej Agencji Leków), Comune di Milano/Rada (Siedziba Europejskiej Agencji Leków) i Parlament/Rada (Siedziba Europejskiego Urzędu ds. Pracy) (
C‑59/18, C‑182/18 i C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), przyjęcie protokołu szczególnego świadczy – wręcz przeciwnie – o tym, że państwa członkowskie uznały, iż ich decyzja zbiorowa dotycząca ustalenia miejsca siedziby niektórych organów i jednostek organizacyjnych Unii, enumeratywnie wymienionych, powinna być wpisana do prawa pierwotnego w celu wywarcia skutków prawnych w prawie Unii.
Co się tyczy wyraźnego odesłania w protokole nr 6 do art. 341 TFUE, wynika z niego, że protokół ten dotyczy przede wszystkim instytucji wymienionych w art. 13 ust. 1 TUE.
Ponadto prawdą jest, jak wynika z art. 2 decyzji z Edynburga, że przedstawiciele rządów państw członkowskich wyrazili wolę zastrzeżenia dla siebie decyzji dotyczących siedzib organów i jednostek organizacyjnych Unii w taki sam sposób, w jaki są wyraźnie i jasno upoważnieni przez art. 341 TFUE do ustanawiania siedzib instytucji Unii. Dodatkowo podczas konferencji międzyrządowej, która doprowadziła do przyjęcia traktatu z Amsterdamu, treść decyzji z Edynburga została przejęta jako protokół załączony do traktatów UE, WE, EWWiS i EWEA, który obecnie stał się protokołem nr 6 załączonym do traktatów UE, FUE i EWEA.
Niemniej jednak, po pierwsze, jedyny artykuł tego protokołu określa w sposób podobny do art. 1 decyzji z Edynburga siedzibę wyłącznie instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii utworzonych przez państwa członkowskie. Po drugie, mimo że Trybunał uznał wiążącą moc prawną tej decyzji w wyroku z dnia 1 października 1997 r., Francja/Parlament (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), do którego odniósł się w kolejnych późniejszych wyrokach [zob. podobnie wyroki: z dnia 13 grudnia 2012 r., Francja/Parlament,
C‑237/11 i C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, pkt
–
; z dnia 2 października 2018 r., Francja/Parlament (Wykonywanie uprawnień budżetowych),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, pkt
], art. 2 wspomnianej decyzji nie może prowadzić do przyjęcia wykładni art. 341 TFUE, która byłaby sprzeczna z jego jasnym brzmieniem.
Rada powołuje się również, jako na element kontekstu, na wcześniejszą praktykę instytucjonalną dotyczącą ustalenia siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii i twierdzi, że praktyka ta korzysta z „uznania instytucjonalnego” na mocy wspólnego oświadczenia z 2012 r. i załączonego do niego wspólnego podejścia.
Jednakże z informacji przekazanych Trybunałowi w ramach niniejszych spraw wynika, że ta wskazywana praktyka wcale nie jest powszechna. Jeśli bowiem chodzi o procedury stosowane w celu wyznaczenia siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii, to albo przeprowadzały je wyłącznie same państwa członkowskie, albo włączały się w nie – w różnym stopniu i w oparciu o różne podstawy – instytucje Unii jako uczestnicy procesu legislacyjnego lub też nie.
Przy założeniu jednak, że możliwe jest, jak twierdzi Rada, zidentyfikowanie wcześniejszej utrwalonej i spójnej praktyki, zgodnie z którą miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii były systematycznie ustalane na podstawie wyboru politycznego dokonywanego wyłącznie przez przedstawicieli rządów państw członkowskich, wykładnia art. 341 TFUE proponowana przez Radę na podstawie tej praktyki nie może korzystać z jakiegokolwiek „uznania instytucjonalnego” na mocy wspólnego oświadczenia z 2012 r. i załączonego do niego wspólnego podejścia. Jak podkreślono w akapicie piątym tego oświadczenia, nie ma ono bowiem prawnie wiążącego charakteru i nie zawiera ponadto żadnego uznania jakiegokolwiek zastrzeżenia kompetencji państw członkowskich w odniesieniu do określenia siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii.
W każdym wypadku taka praktyka, która byłaby sprzeczna z postanowieniami traktatu FUE, a w szczególności z postanowieniami art. 341 TFUE, rozszerzając wbrew jasnemu brzmieniu zakres stosowania tego artykułu na określenie miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii, nie może tworzyć precedensu wiążącego instytucje (zob. podobnie wyrok z dnia 6 maja 2008 r., Parlament/Rada,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W trzeciej i ostatniej kolejności, co się tyczy celu art. 341 TFUE, polega on na ochronie uprawnień decyzyjnych państw członkowskich w zakresie ustalania miejsca siedziby samych instytucji Unii. Wbrew stanowisku bronionemu przez Radę na rozprawie dokonywanie wykładni tego artykułu w ten sposób, że nie ma on zastosowania do organów i jednostek organizacyjnych Unii, nie może skutkować pozbawieniem go wszelkiej skuteczności (effet utile), jak zauważył rzecznik generalny M. Bobek w pkt 138 opinii w sprawach Włochy/Rada (Siedziba Europejskiej Agencji Leków), Comune di Milano/Rada (Siedziba Europejskiej Agencji Leków) i Parlament/Rada (Siedziba Europejskiego Urzędu ds. Pracy) (
C‑59/18, C‑182/18 i C‑743/19
,
EU:C:2021:812
). O ile prawdą jest, że siedziba instytucji Unii jest już określona w prawie pierwotnym, w tym wypadku w protokole nr 6, o tyle art. 341 TFUE wciąż ma znaczenie dla każdej ewentualnej przyszłej decyzji zmieniającej siedzibę istniejącej instytucji lub ustalającej siedzibę nowej instytucji.
W tym kontekście należy przypomnieć, że w odróżnieniu od instytucji Unii, których utworzenie i funkcje są ze względu na ich konstytucyjne znaczenie przewidziane w samych traktatach, organów i jednostek organizacyjnych Unii, takich jak EMA, których działanie jest poświęcone realizacji celów danej polityki Unii, nie tworzą co do zasady traktaty. W tych okolicznościach ich utworzenie, jeżeli nie wynika z prawa pierwotnego, powinno wynikać z aktu prawa wtórnego przyjętego na podstawie przepisów materialnych wdrażających politykę Unii, w której dany organ lub jednostka organizacyjna działają, zgodnie z procedurami przewidzianymi w tych postanowieniach.
W braku innych wyjaśnień w tym względzie w traktatach do prawodawcy Unii należy, zgodnie z procedurami przewidzianymi w odpowiednich postanowieniach traktatów, ustalenie miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii, które sam ustanowił na mocy aktu prawa wtórnego przyjętego na podstawie tych przepisów, na wzór kompetencji, jakie posiada on na mocy tych przepisów w celu określenia kompetencji, organizacji i sposobu funkcjonowania tego organu lub tej jednostki organizacyjnej.
Decyzja w sprawie ustalenia miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii, takiego jak agencja Unii, jest zatem wbrew temu, co twierdzi Rada, ściśle związana z decyzją w sprawie jej utworzenia. Decyzja o przeniesieniu siedziby takiej agencji ma taki sam charakter.
Prawdą jest, że ustalenie miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii może mieć na uwadze względy polityczne, takie jak konieczność zapewnienia przy umiejscowieniu organów lub jednostek organizacyjnych Unii określonej równowagi geograficznej lub uprzywilejowania państw członkowskich, na których terytorium nie ma jeszcze siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii.
Jednakże polityczny charakter decyzji określającej miejsce siedziby takiego organu lub jednostki organizacyjnej Unii nie może sam w sobie uzasadniać tego, by decyzja ta nie wchodziła w zakres kompetencji prawodawcy Unii, jest on bowiem zmuszony do regularnego dokonywania wyborów politycznych przy wykonywaniu kompetencji Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 7 września 2016 r., Niemcy/Parlament i Rada,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, pkt
).
Ponadto taka decyzja powinna zasadniczo zapewniać realizację zadań powierzonych danemu organowi lub jednostce organizacyjnej Unii w celu realizacji celów danej polityki.
Tym bardziej nie można przyjąć tezy, zgodnie z którą okoliczność powiązania ustalenia siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii z podstawą materialnoprawną, na której opiera się utworzenie tego organu, mogłaby prowadzić, zgodnie z właściwą podstawą prawną, do poddania tego ustalenia głosowaniu kwalifikowanemu w Radzie, a nie do decyzji podjętej w drodze wspólnego porozumienia przedstawicieli rządów państw członkowskich, czyniąc go jednocześnie elementem kompromisu w ramach debaty legislacyjnej.
Jak bowiem przypomniano w pkt 136 niniejszego wyroku, okoliczność, że decyzja o ustaleniu miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii może mieć istotny wymiar polityczny, ponieważ powinna ona odpowiadać w szczególności względom dotyczącym równowagi geograficznej, nie stoi na przeszkodzie temu, by prawodawca Unii mógł podjąć tę decyzję zgodnie z procedurami przewidzianymi w postanowieniach traktatów mających znaczenie dla sprawy, ponieważ ten wymiar polityczny może stanowić w tym względzie okoliczność, którą prawodawca Unii może uwzględnić przy wykonywaniu swoich uprawnień dyskrecjonalnych. Należy ponadto podkreślić, że ponieważ proces legislacyjny Unii kieruje się – na podstawie art. 1 akapit drugi w związku z art. 10 ust. 3 TUE – zasadą przejrzystości wobec obywateli, korzystanie z tego procesu może wzmocnić demokratyczne podstawy decyzji dotyczącej wyznaczenia miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii, takiej jak EMA.
Ponadto, co ważniejsze, okoliczność, że decyzja taka jak decyzja dotycząca ustalenia miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii ma charakter polityczny, nie może prowadzić do zmiany kompetencji przyznanych na mocy traktatów instytucjom Unii ani do wyłączenia wykonywania tych kompetencji z procedur ustawodawczych przewidzianych w traktatach. Określenie zakresu postanowienia traktatów regulującego materialną kompetencję Unii nie może zatem zależeć od względów związanych z delikatnym politycznie charakterem danej dziedziny lub troską o zapewnienie skuteczności działania.
Z całości powyższych rozważań, a w szczególności z brzmienia art. 341 TFUE, wynika, że postanowienia tego nie można interpretować w ten sposób, że reguluje określenie miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii, takiego jak EMA.
W tych okolicznościach kompetencja do decydowania o ustaleniu miejsca siedziby tej agencji nie należy do państw członkowskich, lecz do prawodawcy Unii, na którym spoczywa obowiązek działania w tym celu zgodnie z procedurami przewidzianymi w mających znaczenie dla sprawy postanowieniach traktatów, w niniejszym przypadku art. 114 i art. 168 ust. 4 TFUE, które przewidują zastosowanie zwykłej procedury ustawodawczej.
To właśnie w świetle tego wniosku należy w drugiej kolejności ocenić zakres decyzji z dnia 20 listopada 2017 r. i zbadać, czy prerogatywy Parlamentu były przestrzegane.
2)

W przedmiocie zakresu decyzji z dnia 20 listopada 2017 r. i przestrzegania prerogatyw Parlamentu
Republika Włoska i Comune di Milano podnoszą w istocie, że przyjęcie decyzji z dnia 20 listopada 2017 r. jako takie naruszyło prerogatywy Parlamentu. Podnoszą one, że Parlament co najmniej uznał się za związany tą decyzją.
W pierwszej kolejności w odniesieniu do zastrzeżenia, iż decyzja z dnia 20 listopada 2017 r. jako taka narusza prerogatywy Parlamentu, z rozważań przedstawionych w pkt 111–142 niniejszego wyroku wynika, że kompetencja do ustalenia miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii należy do prawodawcy Unii, a nie do państw członkowskich.
Kompetencje prawodawcze zastrzeżone dla Parlamentu i Rady w art. 14 ust. 1 i w art. 16 ust. 1 TUE, które wpisują się w ramy zasady podziału uprawnień określonej w art. 13 ust. 2 TUE, a ujmując rzecz szerzej, stanowią wyraz zasady równowagi instytucjonalnej, charakterystycznej dla struktury instytucjonalnej Unii, oznaczają natomiast, że ustalanie treści aktu prawodawczego leży w gestii wyłącznie tych instytucji (wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W związku z tym, nie pomijając struktury instytucjonalnej i podziału kompetencji wynikających z traktatów, decyzji takiej jak decyzja z dnia 20 listopada 2017 r., która została przyjęta przez państwa członkowskie na podstawie szczególnych postanowień materialnych i proceduralnych uzgodnionych przez państwa członkowskie poza ramami określonymi w prawie Unii, nie można nadać żadnej mocy wiążącej, która mogłaby ograniczyć zakres uznania prawodawcy Unii, nawet jeśli Komisja była zaangażowana w proces wyboru, który doprowadził do przyjęcia tej decyzji. Decyzja taka ma zatem moc aktu współpracy politycznej, który w żaden sposób nie może naruszać kompetencji przyznanych instytucjom Unii w ramach zwykłej procedury ustawodawczej.
W tym względzie samego faktu, że Parlament nie uczestniczył w procesie, który doprowadził do przyjęcia decyzji z dnia 20 listopada 2017 r., nie można uznać za naruszenie lub obejście prerogatyw Parlamentu jako współprawodawcy. Otóż, pomijając fakt, że proces ten odbył się poza ramami określonymi przez prawo Unii i że decyzja ta nie ma mocy wiążącej w prawie Unii, w chwili jej przyjęcia nie została jeszcze wszczęta procedura ustawodawcza mająca na celu ustalenie nowej siedziby EMA.
W związku z tym należy oddalić zastrzeżenie, że wydanie decyzji z dnia 20 listopada 2017 r. jako takie naruszyło prerogatywy Parlamentu.
W drugiej kolejności w odniesieniu do zastrzeżenia, zgodnie z którym Parlament uznał się za związany decyzją z dnia 20 listopada 2017 r. i w związku z tym zrezygnował z faktycznego wykonywania swoich uprawnień prawodawczych, ograniczając swoją rolę do aspektów czysto formalnych, z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika przede wszystkim, że wniosek leżący u podstaw zaskarżonego rozporządzenia, o którym mowa w pkt 20 niniejszego wyroku, przewidujący wybór miasta Amsterdam na nową siedzibę EMA, był analizowany przez kilka komisji parlamentarnych. Niektóre z nich, jak Komisja Kontroli Budżetowej i Komisja Spraw Konstytucyjnych, wyraziły swoją opinię na temat tego wniosku odpowiednio w dniach 11 stycznia i 26 lutego 2018 r.
Następnie debaty w Parlamencie doprowadziły do zgłoszenia poprawek, z których część proponowała, aby siedziba EMA znajdowała się w innym mieście niż Amsterdam, w szczególności w Mediolanie, a inne sugerowały przyjęcie nowych kryteriów wyboru i nowych zasad proceduralnych dotyczących wyboru tej siedziby. W wyniku głosowania w komisji parlamentarnej, a następnie na posiedzeniu plenarnym, poprawki te zostały jednak w całości odrzucone przez Parlament, który opowiedział się za miejscem siedziby wskazanym we wniosku Komisji. Przebieg procesu legislacyjnego i jego wynik wskazują zatem, że ewentualne wyznaczenie miasta Mediolan na nową siedzibę EMA było przedmiotem dyskusji podczas prac parlamentarnych, zanim zostało ostatecznie odrzucone.
Natomiast w wyniku nieformalnych negocjacji między Radą a Parlamentem przyjęto inne poprawki, dotyczące wskazania dokładnej daty przeniesienia siedziby EMA oraz ustanowienia mechanizmu monitorowania postępów operacji przeniesienia. Uzupełnienia te zostały następnie włączone do tekstu zaskarżonego rozporządzenia, jak wynika z motywów 2 i 3 rzeczonego rozporządzenia.
Wreszcie, w dniu 25 października 2018 r. w Parlamencie odbyło się głosowanie nad wnioskiem ustawodawczym, podczas którego uwzględniono nieformalną wymianę uwag między Radą, Parlamentem i Komisją, a to w celu osiągnięcia porozumienia co do kwestii miejsca nowej siedziby EMA w pierwszym czytaniu oraz uniknięcia konieczności przeprowadzania drugiego czytania lub organizowania postępowania pojednawczego.
Nie można zatem zasadnie twierdzić, że interwencja Parlamentu ograniczała się do roli czysto formalnej.
Prawdą jest, że w oświadczeniu załączonym do rezolucji ustawodawczej z dnia 25 października 2018 r. Parlament wskazał, iż wyraża ubolewanie, że „nie uwzględniono należycie jego roli współprawodawcy, ponieważ nie zaangażowano go w procedurę wyboru nowej siedziby [EMA]” (akapit pierwszy), pragnie „przypomnieć o swoich prerogatywach współprawodawcy”, nalega „na pełne poszanowanie zwykłej procedury ustawodawczej w odniesieniu do siedzib organów i agencji” (akapit drugi) i potępia „procedurę zastosowaną w odniesieniu do wyboru nowej siedziby, która de facto pozbawiła go przysługujących mu prerogatyw, ponieważ nie został skutecznie włączony w ten proces, a teraz oczekuje się od niego po prostu potwierdzenia tego wyboru w drodze zwykłej procedury ustawodawczej” (akapit czwarty).
Z tego oświadczenia nie można jednak wywnioskować, że Parlament uznał decyzję z dnia 20 listopada 2017 r. za prawnie wiążącą. Wprawdzie ta decyzja i poprzedzający ją proces wyboru mogły mieć istotne znaczenie polityczne, zwłaszcza w świetle przywołanego przez Parlament faktu, że konieczne było zapewnienie ciągłości działalności EMA, a zatem jak najszybsze wyznaczenie nowej siedziby tej agencji, jednak polityczny wpływ rzeczonej decyzji na kompetencje prawodawcze Parlamentu i Rady nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia przez Trybunał (zob. analogicznie wyroki: z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, pkt
–
; a także z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, pkt
,
).
Wreszcie, znajdujące się w motywie 1 zaskarżonego rozporządzenia odniesienie do decyzji z dnia 20 listopada 2017 r. również nie pozwala samo w sobie na stwierdzenie, że Parlament nie ocenił prawidłowo zakresu swoich prerogatyw lub że prerogatywy te zostały naruszone.
W związku z tym należy również oddalić zastrzeżenie dotyczące tego, że Parlament uznał się za związany decyzją z dnia 20 listopada 2017 r.
W tych okolicznościach należy oddalić zarzut pierwszy w sprawie C‑106/19 i zarzut pierwszy w sprawie C‑232/19.
W przedmiocie zarzutu drugiego w sprawie C‑106/19 oraz zarzutów od drugiego do czwartego w sprawie C‑232/19
–

Argumentacja stron
W ramach zarzutu drugiego w sprawie C‑106/19 Republika Włoska podnosi, że nawet gdyby nie doszło do naruszenia prerogatyw Parlamentu, a w szczególności gdyby zaskarżone rozporządzenie jedynie „zapewniło odbiór” decyzji z dnia 20 listopada 2017 r., to niezgodności z prawem mające wpływ na tę decyzję, kwestionowane w sprawie C‑59/18, Republika Włoska/Rada, pośrednio spowodowały niezgodność z prawem tego rozporządzenia. Odwołując się do argumentów przedstawionych w tej ostatniej sprawie, Republika Włoska zaznacza, że decyzja ta jest obarczona nadużyciem władzy.
W ramach zarzutów od drugiego do czwartego w sprawie C‑232/19, które pokrywają się z zarzutem drugim podniesionym przez Republikę Włoską w sprawie C‑106/19, Comune di Milano podnosi również, że ponieważ zaskarżone rozporządzenie opiera się na decyzji z dnia 20 listopada 2017 r., niezgodność z prawem obarczająca tę decyzję i poprzedzający ją proces wyboru wpływają na zgodność z prawem tego rozporządzenia.
W zarzucie drugim w sprawie C‑232/19 Comune di Milano kwestionuje, po pierwsze, zgodność z prawem procedury wyboru przyjętej w dniu 22 czerwca 2017 r. w zakresie, w jakim przewidywała ona skorzystanie z losowania w celu podjęcia decyzji o ostatecznym wyznaczeniu miejsca siedziby EMA. Zdaniem Comune di Milano wybór takiej losowej metody wyznaczania stanowi nadużycie władzy, ponieważ odbiega od celu, jaki przyświecał procedurze wyboru, a mianowicie zapewnienia wyboru najlepszej oferty miejsca dla nowej siedziby EMA, z uwzględnieniem wcześniej określonych kryteriów.
Po drugie, Comune di Milano twierdzi, że procedura wyboru jest niezgodna z prawem również dlatego, że Komisja nie przyjęła środków informacyjnych przewidzianych na potrzeby tej procedury, co doprowadziło do znacznego zniekształcenia oferty Królestwa Niderlandów przez państwa członkowskie, które wzięły udział w głosowaniu.
W zarzucie trzecim Comune di Milano podnosi, że procedura wyboru przyjęta w dniu 22 czerwca 2017 r. narusza zasady dobrej administracji i lojalnej współpracy, ponieważ przewiduje losowanie końcowe, które nie jest metodą wyboru odpowiednią dla procesu decyzyjnego instytucji Unii. Zarzuca ona ponadto, że procedura ta naruszyła zasadę przejrzystości działań administracyjnych, ponieważ nie sporządzono protokołu z czynności głosowania, a ogólniej rzecz ujmując, nie było żadnej formy jawności ani kontroli procedury.
Wreszcie, w czwartym i ostatnim zarzucie Comune di Milano podnosi w istocie naruszenie szeregu postanowień regulaminu wewnętrznego Rady dotyczących sporządzania protokołów, podejmowania decyzji, formy aktów i obowiązku uzasadnienia. Ponadto Comune di Milano twierdzi, że procedura wyboru, a w szczególności etap losowania, została przeprowadzona z naruszeniem zasad określonych w nocie z dnia 31 października 2017 r., o której mowa w pkt 17 niniejszego wyroku, w szczególności w zakresie, w jakim nota ta przewidywała trzydziestominutową przerwę między każdą turą głosowania.
Rada wnosi o oddalenie podniesionych zarzutów, twierdząc w szczególności, że Republika Włoska i Comune di Milano nie są uprawnione do kwestionowania zgodności z prawem decyzji z dnia 20 listopada 2017 r.
Z kolei Parlament zauważa, że z formalnego punktu widzenia skarga Republiki Włoskiej, w zakresie przedstawienia argumentów, nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 21 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 120 lit. c) regulaminu postępowania. Co do istoty, uważa on, że podniesione zarzuty są bezskuteczne z uwagi na brak związku prawnego pomiędzy decyzją z dnia 20 listopada 2017 r. a zaskarżonym rozporządzeniem.
Ze swej strony Komisja wnosi również o oddalenie podniesionych zarzutów, ponieważ z decyzją z dnia 20 listopada 2017 r. nie jest związany żaden prawnie wiążący skutek.
–

Ocena Trybunału
Zarzut drugi w sprawie C‑106/19 i zarzuty od drugiego do czwartego w sprawie C‑232/19, w których Republika Włoska i Comune di Milano podnoszą w istocie, iż niezgodność z prawem decyzji z dnia 20 listopada 2017 r. skutkuje niezgodnością z prawem zaskarżonego rozporządzenia, opierają się na założeniu, że istnieje związek prawny między tą decyzją a tym rozporządzeniem.
Tymczasem, jak wynika z rozważań przedstawionych w pkt 111–142 niniejszego wyroku, kompetencja do decydowania o miejscu siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii nie należy do państw członkowskich, lecz do prawodawcy Unii, który wykonuje tę kompetencję zgodnie z procedurami przewidzianymi w mających materialne znaczenie postanowieniach traktatów, w tym przypadku w art. 114 i art. 168 ust. 4 TFUE, które przewidują odwołanie się do zwykłej procedury ustawodawczej. Co więcej, jak stwierdzono w pkt 147 tego wyroku, decyzja z dnia 20 listopada 2017 r. jest pozbawiona wiążących skutków prawnych w prawie Unii, w związku z czym nie może stanowić podstawy prawnej zaskarżonego rozporządzenia, a ponadto nie pozostaje z nim w żadnym związku prawnym.
Tym samym nawet przy założeniu, jak twierdzą strony skarżące, że decyzja z dnia 20 listopada 2017 r. została wydana w wyniku wadliwej procedury i w sposób nieprawidłowy, okoliczność ta sama w sobie nie wpływa na zgodność z prawem zaskarżonego rozporządzenia.
W tych okolicznościach zarzut drugi w sprawie C‑106/19 oraz zarzuty od drugiego do czwartego w sprawie C‑232/19 należy oddalić jako bezskuteczne.
Ponieważ żaden z zarzutów podniesionych w uzasadnieniu niniejszych skarg nie został uwzględniony, skargi te powinny zostać oddalone w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Jednakże jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Trybunał może orzec, że jedna ze stron pokryje, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną.
W niniejszym wypadku, charakteryzującym się tym, że okoliczności towarzyszące przyjęciu zaskarżonego rozporządzenia wyróżniają się odmienną praktyką i rozbieżnymi interpretacjami w kwestii kompetencji decyzyjnych w dziedzinie ustalania miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii, zasadne wydaje się orzeczenie, że każda ze stron, czyli Republika Włoska, Comune di Milano, Rada i Parlament, pokryje własne koszty.
Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania Królestwo Niderlandów i Komisja, będące interwenientami, pokryją własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Skargi zostają oddalone.

2)
Republika Włoska, Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski pokrywają własne koszty w sprawie C‑106/19.

3)
Comune di Milano, Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski pokrywają własne koszty w sprawie C‑232/19.

4)
Królestwo Niderlandów i Komisja Europejska pokrywają własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.