CELEX: 62018CJ0059
Acțiune în anulare
Drept instituțional
Organe, oficii și agenții ale Uniunii Europene
Agenția Europeană pentru Medicamente (EMA)
Competență în materie de stabilire a sediului
Articolul 341 TFUE
Domeniul de aplicare
Decizie adoptată de reprezentanții guvernelor statelor membre în marja unei reuniuni a Consiliului
Competența Curții în temeiul articolului 263 TFUE
Autorul și natura juridică a actului
Lipsa unor efecte obligatorii în ordinea juridică a Uniunii

Prin cererile introductive formulate, Republica Italiană (C‑59/18) și Comune di Milano (municipalitatea Milano, Italia) (C‑182/18) solicită anularea deciziei adoptate în marja celei de a 3579‑a reuniuni a Consiliului, în formațiunea „Afaceri generale”, din 20 noiembrie 2017, în măsura în care această decizie desemnează orașul Amsterdam drept nou sediu al Agenției Europene pentru Medicamente (EMA) (denumită în continuare „decizia atacată”).
Cadrul juridic
La 12 decembrie 1992, reprezentanții guvernelor statelor membre au adoptat de comun acord, în temeiul articolului 216 din Tratatul CEE, al articolului 77 din Tratatul CECO și al articolului 189 din Tratatul CEEA, Decizia privind stabilirea sediilor unor instituții și ale anumitor organisme și servicii ale Comunităților Europene (
JO 1992, C 341, p. 1
, denumită în continuare „Decizia de la Edinburgh”).
Articolul 1 din Decizia de la Edinburgh a stabilit sediile Parlamentului European, Consiliului Uniunii Europene, Comisiei Europene, Curții de Justiție a Uniunii Europene, Comitetului Economic și Social European, Curții de Conturi Europene și Băncii Europene de Investiții.
Potrivit articolului 2 din această decizie:
„Sediul altor organisme și servicii înființate sau care urmează să fie înființate va fi decis de comun acord de reprezentanții guvernelor statelor membre cu ocazia unui Consiliu European viitor, ținând seama de avantajele dispozițiilor mai sus‑menționate pentru statele membre în cauză și acordând, în mod corespunzător, prioritate statelor membre care, în prezent, nu găzduiesc sediul unei instituții a Comunităților.”
Articolul 341 TFUE prevede că „sediu[l] instituțiilor Uniunii se stabilește de comun acord de către guvernele statelor membre”.
Potrivit Protocolului nr. 6 privind stabilirea sediilor unor instituții și ale anumitor organe, oficii, agenții și servicii ale Uniunii Europene (denumit în continuare „Protocolul nr. 6”), anexat la Tratatele UE, FUE și CEEA:
„Reprezentanții guvernelor statelor membre,
Având în vedere articolul 341 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene și articolul 189 din Tratatul de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice,
Reamintind și confirmând decizia adoptată la 8 aprilie 1965 și fără a aduce atingere deciziilor privind sediul instituțiilor, organelor, oficiilor, agențiilor și serviciilor viitoare,
Au convenit cu privire la următoarele dispoziții […]
Articol unic
(a)
Parlamentul European are sediul la Strasbourg […]
(b)
Consiliul are sediul la Bruxelles. […]
(c)
Comisia are sediul la Bruxelles. […]
(d)
Curtea de Justiție a Uniunii Europene are sediul la Luxemburg.
(e)
Curtea de Conturi are sediul la Luxemburg.
(f)
Comitetul Economic și Social are sediul la Bruxelles.
(g)
Comitetul Regiunilor are sediul la Bruxelles.
(h)
Banca Europeană de Investiții are sediul la Luxemburg.
(i)
Banca Centrală Europeană are sediul la Frankfurt.
(j)
Oficiul European de Poliție (Europol) are sediul la Haga.”
Istoricul litigiului
Agenția Europeană pentru Evaluarea Medicamentelor a fost creată prin Regulamentul (CEE) nr. 2309/93 al Consiliului din 22 iulie 1993 de stabilire a procedurilor comunitare privind autorizarea și supravegherea medicamentelor de uz uman și veterinar și de instituire a unei Agenții Europene pentru Evaluarea Medicamentelor (
JO 1993, L 214, p. 1
). Acest regulament nu conținea nicio dispoziție referitoare la stabilirea sediului agenției respective.
În temeiul articolului 1 litera (e) din Decizia 93/C 323/01 din 29 octombrie 1993, adoptată de comun acord de reprezentanții guvernelor statelor membre, reuniți la nivelul șefilor de stat și de guvern, privind stabilirea sediilor anumitor organisme și servicii ale Comunităților Europene și ale Europolului (
JO 1993, C 323, p. 1
), sediul agenției menționate a fost stabilit la Londra (Regatul Unit).
Regulamentul nr. 2309/93 a fost abrogat și înlocuit de Regulamentul (CE) nr. 726/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 31 martie 2004 de stabilire a procedurilor comunitare privind autorizarea și supravegherea medicamentelor de uz uman și veterinar și de instituire a unei Agenții Europene pentru Medicamente (
JO 2004, L 136, p. 1
, Ediție specială, 13/vol. 44, p. 83). Prin acest regulament, Agenția Europeană pentru Evaluarea Medicamentelor a fost redenumită Agenția Europeană pentru Medicamente. Regulamentul menționat nu conținea nicio dispoziție referitoare la stabilirea sediului acesteia din urmă.
La 29 martie 2017, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord a notificat Consiliului European, în conformitate cu articolul 50 alineatul (2) TUE, intenția sa de a se retrage din Uniune.
La 22 iunie 2017, în marja unei reuniuni a Consiliului European referitoare la procedura prevăzută la articolul 50 TUE, șefii de stat sau de guvern ai celor 27 de state membre au aprobat, pe baza unei propuneri a președintelui Consiliului European și a președintelui Comisiei, o procedură în vederea adoptării unei decizii privind transferul către alte amplasamente ale sediilor EMA și Autorității Bancare Europene în cadrul retragerii Regatului Unit din Uniune (denumite în continuare „normele de selecție”).
Normele de selecție prevedeau printre altele că această decizie va fi luată pe baza unui proces decizional corect și transparent, care să includă organizarea unei proceduri de cerere de oferte pe baza unor criterii obiective precise.
În acest context, punctul 3 din normele de selecție prevedea șase criterii, și anume: (i) asigurarea că agenția poate ocupa sediul și poate să își preia atribuțiile la data retragerii Regatului Unit din Uniune; (ii) accesibilitatea amplasamentului; (iii) existența unei infrastructuri educaționale adecvate pentru copiii personalului agenției; (iv) accesul corespunzător la piața forței de muncă, securitate socială și asistență medicală atât pentru copii, cât și pentru soți/soții; (v) continuarea activității și (vi) răspândirea geografică.
Potrivit normelor de selecție, aceste criterii erau stabilite prin analogie cu cele enunțate în abordarea comună care figurează în anexa la Declarația comună a Parlamentului European, a Consiliului și a Comisiei din 19 iulie 2012 privind agențiile descentralizate (denumită în continuare „declarația comună din 2012”), o atenție deosebită fiind acordată faptului că EMA și Autoritatea Bancară Europeană existau deja și că continuitatea activităților acestora era primordială.
Punctul 2 din normele de selecție prevedea, în plus, că decizia va fi adoptată printr‑un proces de vot, iar statele membre acceptau în avans să respecte rezultatul acestuia. În special, se arăta că, în caz de egalitate între ofertele rămase în cadrul celei de a treia runde de vot, se va proceda la o tragere la sorți între ofertele aflate la egalitate.
La 30 septembrie 2017, Comisia a publicat evaluarea sa cu privire la cele 27 de oferte prezentate de statele membre.
La 31 octombrie 2017, Consiliul a publicat o notă destinată să completeze normele de selecție cu privire la chestiunile practice referitoare la vot.
La 20 noiembrie 2017, oferta Republicii Italiene și cea a Regatului Țărilor de Jos au obținut,
ex aequo
, numărul de voturi cel mai ridicat în a treia rundă de vot. După tragerea la sorți organizată în conformitate cu punctul 2 din normele de selecție, oferta Regatului Țărilor de Jos a fost selectată.
În consecință, la aceeași dată, reprezentanții guvernelor statelor membre au desemnat, prin decizia atacată, în marja unei reuniuni a Consiliului, orașul Amsterdam ca nou sediu al EMA. Procesul‑verbal și comunicatul de presă al acestei reuniuni indicau următoarele:
„Comisia va pregăti de acum propuneri legislative care să reflecte votul de astăzi spre adoptare în cadrul procedurii legislative ordinare, cu implicarea Parlamentului European. Consiliul și Comisia se angajează să facă astfel încât aceste propuneri legislative să fie examinate cât mai rapid posibil, ținând seama de urgența situației.”
La 29 noiembrie 2017, Comisia a adoptat Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 726/2004 în ceea ce privește stabilirea sediului Agenției Europene pentru Medicamente [COM(2017) 735 final]. În motivarea acestei propuneri se preciza că, „[î]n contextul notificării transmise de Regatul Unit la 29 martie 2017 cu privire la intenția sa de a părăsi Uniunea, în conformitate cu articolul 50 din Tratatul privind Uniunea Europeană, celelalte 27 de state membre, reunite în marja Consiliului Afaceri Generale (articolul 50), [selectaseră] Amsterdam, în Țările de Jos, ca nou sediu al [EMA]”. Articolul 1 din propunerea menționată prevedea inserarea unui articol 71a în Regulamentul nr. 726/2004, având următorul cuprins: „[EMA] își are sediul la Amsterdam, Țările de Jos.”
La 14 noiembrie 2018, a fost adoptat Regulamentul (UE) 2018/1718 al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentul (CE) nr. 726/2004 în ceea ce privește stabilirea sediului Agenției Europene pentru Medicamente (
JO 2018, L 291, p. 3
). Acest regulament, adoptat în temeiul articolului 114 TFUE și al articolului 168 alineatul (4) litera (c) TFUE, a introdus în Regulamentul nr. 726/2004 un articol 71a, al cărui prim paragraf are următorul cuprins:
„[EMA] își are sediul la Amsterdam, Țările de Jos.”
Concluziile părților
Cauza C‑59/18
Republica Italiană solicită Curții:
–
cu titlu de măsuri de cercetare judecătorească, pe de o parte, să ceară, în temeiul articolului 24 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, Regatului Țărilor de Jos, EMA și oricăror alte instituții, organe, oficii sau agenții să furnizeze toate informațiile necesare pentru a examina capacitatea Amsterdamului, în calitate de sediu al EMA, de a îndeplini criteriile indicate și să verifice corespondența acestor informații cu cele pe care se întemeiază oferta și, pe de altă parte, să decidă orice alt mijloc de cercetare eventual considerat util pentru stabilirea faptelor;
–
să anuleze decizia atacată în măsura în care desemnează Amsterdam ca nou sediu al EMA și, în consecință,
–
să constate că acest sediu trebuie atribuit orașului Milano.
Consiliul solicită Curții:
–
respingerea acțiunii ca inadmisibilă sau nefondată;
–
obligarea Republicii Italiene la plata cheltuielilor de judecată și
–
în ipoteza în care acțiunea ar fi admisă, menținerea efectelor juridice ale deciziei atacate pe durata necesară organizării unei noi proceduri de selecție.
Prin înscrisul depus la grefa Curții la 17 aprilie 2018, Consiliul a ridicat o excepție de inadmisibilitate, în conformitate cu articolul 151 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții.
În observațiile depuse la grefa Curții la 5 iunie 2018, Republica Italiană a solicitat respingerea acestei excepții de inadmisibilitate.
Cauza C‑182/18
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului Uniunii Europene la 30 ianuarie 2018 și înregistrată sub numărul T‑46/18, Comune di Milano a introdus o acțiune împotriva deciziei atacate. Prin Ordonanța din 8 martie 2018, Comune di Milano/Consiliul (
T‑46/18
, nepublicată,
EU:T:2018:131
), adoptată în temeiul articolului 54 al treilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și al articolului 128 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, aceasta s‑a desistat de cauza T‑46/18 pentru ca Curtea să se poată pronunța cu privire la acțiunea în această cauză, care a fost înregistrată sub numărul C‑182/18.
Comune di Milano solicită Curții:
–
anularea deciziei atacate și
–
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
Consiliul solicită Curții:
–
respingerea acțiunii ca inadmisibilă sau ca nefondată;
–
obligarea Comune di Milano la plata cheltuielilor de judecată și
–
în ipoteza în care acțiunea ar fi admisă, menținerea efectelor juridice ale deciziei atacate pe durata necesară organizării unei noi proceduri de selecție.
Prin înscrisul depus la grefa Curții la 17 aprilie 2018, Consiliul a ridicat o excepție de inadmisibilitate, în conformitate cu articolul 151 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții.
În observațiile depuse la grefa Curții la 5 iunie 2018, Comune di Milano a solicitat, cu titlu principal, respingerea acestei excepții de inadmisibilitate și, cu titlu subsidiar, unirea excepției menționate cu fondul.
Procedura în fața Curții
Prin Deciziile președintelui Curții din 13 aprilie 2018 și 18 mai 2018 în cauza C‑59/18 și din 17 aprilie 2018 și 18 mai 2018 în cauza C‑182/18, au fost admise intervențiile Regatului Țărilor de Jos și Comisiei în susținerea concluziilor Consiliului.
Prin Deciziile președintelui Curții din 11 iunie 2018 și 1 februarie 2019 în cauza C‑182/18, au fost admise intervențiile Regione Lombardia (Regiunea Lombardia, Italia) și Republicii Italiene în susținerea concluziilor Comune di Milano.
Prin Ordonanța vicepreședintelui Curții din 2 iulie 2018, Comune di Milano/Consiliul (
C‑182/18 R
, nepublicată,
EU:C:2018:524
), a fost respinsă cererea Comune di Milano de suspendare a executării deciziei atacate.
Prin decizia Curții din 18 septembrie 2018, excepțiile de inadmisibilitate ridicate de Consiliu în fiecare dintre cauzele C‑59/18 și C‑182/18 au fost unite cu fondul.
Prin Decizia președintelui Curții din 19 decembrie 2019, cauzele C‑59/18 și C‑182/18 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii și în vederea pronunțării hotărârii.
Cu privire la competența Curții
Argumentația părților
Consiliul arată că prezentele acțiuni sunt vădit inadmisibile, întrucât decizia atacată, care este, atât sub aspectul formei, cât și al fondului, un act adoptat colectiv de reprezentanții guvernelor statelor membre în marja unei reuniuni a Consiliului, nu face obiectul controlului de legalitate exercitat de Curte în temeiul articolului 263 TFUE.
Consiliul consideră, în primul rând, că competența privind stabilirea sediului unei agenții a Uniunii nu ține de competența de care dispune Uniunea pentru a reglementa un anumit domeniu pe fond și, așadar, în speță, de procedura legislativă ordinară. Potrivit acestei instituții, decizia privind stabilirea sediului unei agenții are o natură fundamental diferită de cele care reglementează definirea competențelor, a normelor de funcționare sau chiar a organizării acestei agenții. O astfel de decizie ar fi caracterizată printr‑o dimensiune politică și simbolică puternică, care nu s‑ar limita la domeniul material specific al agenției în discuție și care ar depăși simple considerații economice sau de eficacitate. Acest lucru este demonstrat de faptul că, de‑a lungul timpului, au fost stabilite criterii tehnice, cum ar fi cele menționate în Declarația comună din 2012, pentru a încadra stabilirea sediului agențiilor Uniunii. Astfel, stabilirea sediului unei agenții a Uniunii nu ar fi accesorie în raport cu decizia de înființare a acestei agenții, ci ar avea, dimpotrivă, o importanță deosebită și dinamici proprii, care nu ar fi auxiliare în raport cu deciziile de fond privind reglementarea unui anumit domeniu. Consiliul face referire în special la Decizia de la Edinburgh, dar și la contenciosul privind sediul Parlamentului.
În al doilea rând, Consiliul susține că competența referitoare la stabilirea sediului unei agenții a Uniunii revine reprezentanților guvernelor statelor membre care se pronunță de comun acord. Această competență și‑ar găsi astfel temeiul în articolul 341 TFUE, interpretat în lumina evoluției istorice, a contextului în care se înscrie acest articol, și anume articolele 340 și 342 TFUE, Protocolul nr. 6 și articolul 2 din Decizia de la Edinburgh, precum și a practicii generale urmate. Din această practică ar reieși în special că,
primo
, stabilirea sediului unei agenții a Uniunii decurge din decizia obligatorie din punct de vedere juridic adoptată de comun acord de reprezentanții guvernelor statelor membre. Efectul constitutiv al unei asemenea decizii ar fi, de altfel, demonstrat de faptul că, în anumite cazuri, actul legislativ de bază nu conține nicio mențiune cu privire la alegerea sediului și că această împrejurare nu a împiedicat nicidecum înființarea agenției în cauză și nici încheierea acordului privind sediul.
Secundo
, includerea mențiunii privind locul sediului în actul legislativ de bază care instituie o agenție a Uniunii ar avea o valoare pur declarativă și de recunoaștere, asemenea oricărei referiri făcute într‑un text legislativ la un element de fapt. Legiuitorul Uniunii nu ar putea, așadar, să se abată de la alegerea efectuată deja de reprezentanții guvernelor statelor membre, care ar avea astfel un caracter obligatoriu. Includerea în actul legislativ de bază a mențiunii privind locul sediului nu ar fi însă lipsită de orice efect juridic. Pe lângă faptul că această mențiune ar fi un factor important de securitate juridică, textul legislativ ar putea, cum se întâmplă în speță cu introducerea articolului 71a în Regulamentul nr. 726/2004 prin Regulamentul 2018/1718, să adauge acestei mențiuni o serie de alte elemente normative, atât materiale, cât și procedurale, pentru a completa stabilirea pur geografică a sediului.
Potrivit Regatului Țărilor de Jos, care intervine în susținerea Consiliului, decizia atacată, care este un act emis de statele membre, iar nu de Consiliu, nu poate face obiectul controlului de legalitate al Curții în temeiul articolului 263 TFUE. Miniștrii care au participat la adoptarea acestei decizii ar fi acționat, în speță, în calitate de reprezentanți ai guvernului lor, iar nu în calitate de membri ai Consiliului. Referindu‑se în plus la Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, punctele
-
), Regatul Țărilor de Jos arată că statele membre pot încredința sarcini instituțiilor în măsura în care acestea respectă competențele Uniunii și ale instituțiilor sale.
Comisia, deși se alătură poziției Consiliului potrivit căreia decizia atacată nu face obiectul controlului de legalitate exercitat de Curte în temeiul articolului 263 TFUE, dezvoltă o argumentație semnificativ diferită. Astfel, aceasta apreciază că competența referitoare la stabilirea sediului agențiilor Uniunii revine numai legiuitorului Uniunii care se pronunță potrivit procedurii legislative ordinare și consideră, în consecință, că, în speță, decizia atacată, care nu face parte din dreptul Uniunii și care este de natură pur politică, este lipsită de orice consecință obligatorie din punct de vedere juridic.
Comisia subliniază că articolul 341 TFUE a inspirat, desigur, practica urmată până în prezent de instituții pentru stabilirea sediului agențiilor Uniunii. Astfel, în marea majoritate a cazurilor, Comisia nu ar preciza locul sediului acestor agenții în propunerile sale legislative referitoare la înființarea lor, în așteptarea deciziei politice a reprezentanților guvernelor statelor membre.
Comisia ar rămâne însă liberă să se abată de la această practică, astfel cum a procedat deja în diverse împrejurări, incluzând în propunerile sale legislative o menționare a locului în care se află sediul anumitor agenții ale Uniunii. De asemenea, deși legiuitorul Uniunii se conformează în mod obișnuit deciziei reprezentanților guvernelor statelor membre, el nu ar fi obligat din punct de vedere juridic să procedeze astfel. În speță, în cadrul dezbaterii privind propunerea de regulament menționată la punctul 20 din prezenta hotărâre, desemnarea orașului Milano ca loc al sediului EMA ar fi fost respinsă după ce a făcut obiectul unei discuții concrete. Această împrejurare ar dovedi, dacă este necesar, că posibilitatea de a se abate de la decizia politică a reprezentanților guvernelor statelor membre nu este pur și simplu teoretică. În ipoteza în care actul adoptat la finalul procedurii legislative ordinare ar fi stabilit sediul EMA într‑un alt loc decât cel indicat în decizia atacată, nicio normă de drept al Uniunii nu ar fi fost încălcată ca urmare a nerespectării acestei decizii.
În plus, abordarea comună anexată la Declarația comună din 2012 nu ar fi de natură să demonstreze că Consiliul poate decide singur stabilirea sediului unei agenții a Uniunii. Astfel, deși punctul 6 din această abordare comună conține o referire la practica urmată în trecut, care constă în efectuarea unei alegeri de natură politică, acest punct nu ar avea nici conținut normativ, nici efect obligatoriu din punct de vedere juridic. Acesta nu ar avea ca obiectiv să stabilească cine decide cu privire la sediul agențiilor Uniunii și potrivit căror proceduri, ci să prevadă modul în care trebuie efectuată această alegere, și anume înainte de încheierea procedurii legislative ordinare, pe baza unor criterii obiective și în mod transparent.
În ceea ce privește împrejurările care însoțesc adoptarea deciziei atacate, Comisia arată că ele indică faptul că aceasta emană de la reprezentanții a 27 din cele 28 de state membre ale Uniunii de la acea dată, astfel încât această decizie, adoptată fără participarea tuturor organelor constitutive ale Consiliului, nu i‑ar putea fi atribuită acestuia. Faptul că această instituție a pus infrastructurile sale la dispoziția statelor membre nu ar fi suficient pentru a‑i imputa decizia menționată.
Republica Italiană susține că, deși decizia atacată se prezintă formal ca fiind adoptată de Conferința reprezentanților guvernelor statelor membre, aceasta trebuie considerată ca fiind imputabilă Consiliului. Ea arată că, potrivit jurisprudenței Curții, nu este suficient ca un act să fie calificat drept „decizie a statelor membre” pentru ca acesta să fie sustras controlului instituit la articolul 263 TFUE. Astfel, potrivit Republicii Italiene, care face referire la punctul 14 din Hotărârea din 30 iunie 1993, Parlamentul/Consiliul și Comisia (
C‑181/91 și C‑248/91
,
EU:C:1993:271
), trebuie să se verifice și dacă actul în discuție, având în vedere conținutul său și ansamblul împrejurărilor în care a fost adoptat, nu constituie în realitate o decizie a Consiliului.
Or, în speță, atât conținutul deciziei atacate, cât și împrejurările adoptării sale ar permite calificarea acestei decizii drept act al Consiliului.
În primul rând, competența de a stabili sediul EMA, organism instituit prin acte de drept derivat al Uniunii în temeiul unor dispoziții ce corespund în prezent articolului 114 și articolului 168 alineatul (4) litera (c) TFUE, ar fi, fără îndoială, o competență a Uniunii. Aceasta ar reieși în special din Declarația comună din 2012, prin care Parlamentul, Consiliul și Comisia au convenit că alegerea sediului agențiilor Uniunii poate fi de competența Consiliului sau a statelor membre. Constatarea inadmisibilității acțiunilor introduse împotriva deciziei atacate ar echivala cu eludarea competenței Curții și cu sustragerea anumitor decizii ale Consiliului controlului instanței Uniunii de fiecare dată când statele membre sunt de acord să considere că o decizie care ține de competențele și de procedurile Uniunii are o natură interguvernamentală.
În al doilea rând, Republica Italiană arată că concluzia potrivit căreia decizia atacată a intervenit într‑un domeniu care ține în mod fundamental de dreptul Uniunii este susținută de modalitățile concrete de adoptare a acesteia. Ea arată mai întâi că, la momentul acestei adoptări, au fost utilizate nu numai incintele, ci și structurile funcționale interne ale Consiliului, precum Secretariatul General, serviciul juridic, președinția semestrială estonă sau Comitetul Reprezentanților Permanenți (Coreper). În continuare, Republica Italiană subliniază că modalitățile de vot și de luare a deciziilor au fost cele prevăzute de normele de selecție aprobate în cadrul reuniunii din 22 iunie 2017, precum și de nota din 31 octombrie 2017, ceea ce ar confirma participarea organelor Uniunii pe parcursul întregii proceduri de desemnare a noului sediu al EMA. În sfârșit, regula majorității reținută în speță pentru a stabili noul sediu al EMA ar face trimitere la un proces decizional tipic al organizațiilor internaționale, în timp ce, dimpotrivă, în cazul adoptării unei decizii de natură interguvernamentală imputabilă statelor membre, ar prevala regula unanimității sau a „acordului comun”.
Republica Italiană precizează că, contrar celor susținute de Consiliu, articolul 341 TFUE, potrivit căruia „Sediu[l] instituțiilor Uniunii se stabilește de comun acord de către guvernele statelor membre”, nu este aplicabil deciziilor privind sediul agențiilor Uniunii. Decizia atacată ar intra astfel în sfera competenței exclusive a Uniunii, astfel cum Comisia a declarat în mod expres în Propunerea sa de regulament menționată la punctul 20 din prezenta hotărâre, și, pe cale de consecință, a controlului Curții.
Comune di Milano, susținută de Regione Lombardia, dezvoltă o argumentație similară cu cea a Republicii Italiene.
Comune di Milano susține, mai întâi, că, pentru a nu reține o abordare pur formalistă, decizia atacată trebuie considerată ca fiind imputabilă Consiliului și în special președinției sale, căreia i s‑ar fi încredințat, în cadrul procedurii de transfer al EMA, un rol de atribuire care îi permite să suplinească incapacitatea statelor membre de a forma o majoritate și, prin urmare, să ia o decizie în caz de egalitate de voturi, chiar și prin tragere la sorți.
În continuare, Comune di Milano arată că imputabilitatea deciziei atacate Consiliului se referă și la faptul că, în speță, a fost reținută o regulă de vot cu majoritate, iar nu în unanimitate, în vederea stabilirii noului sediu al EMA.
În plus, Comune di Milano consideră că, chiar și în cazul în care s‑ar ajunge la concluzia că decizia atacată trebuie să fie imputată statelor membre, aceasta ar trebui totuși să facă obiectul unui control jurisdicțional. Aceasta explică astfel că, în același mod în care un act adoptat de Coreper trebuie imputat Consiliului, actele președinției Uniunii trebuie imputate Consiliului atunci când acesta exercită în mod formal și material competența de a adopta măsura în cauză. Faptul că actul este confirmat ulterior în marja Consiliului de către statele membre nu ar putea să îl sustragă controlului Curții, această confirmare punând capăt procesului decizional și conferind actului un caracter definitiv. Mai important, actele organelor interne ale Consiliului ar trebui să poată face obiectul unui control de legalitate în temeiul jurisprudenței Curții (Hotărârea din 20 septembrie 2016, Ledra Advertising și alții/Comisia și BCE,
C‑8/15 P-C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, precum și Hotărârea din 20 septembrie 2016, Mallis și alții/Comisia și BCE,
C‑105/15 P-C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
).
În sfârșit, Comune di Milano face referire la expunerea de motive a propunerii de regulament menționate la punctul 20 din prezenta hotărâre, în care Comisia preciza că „Chestiune[a] stabilirii sediului agenției intră în competența exclusivă a Uniunii”, ceea ce confirmă, din punctul său de vedere, că decizia atacată este într‑adevăr un act al Consiliului adoptat în exercitarea unei competențe exclusive.
Pe de altă parte, Comune di Milano denunță formalismul abordării susținute de Consiliu.
În primul rând, aceasta amintește că criteriul determinant pentru identificarea autorului unui act este de a ști dacă, având în vedere conținutul său și împrejurările adoptării sale, acest act constituie o decizie a Consiliului. Or, din ansamblul împrejurărilor în care a fost adoptată decizia atacată, precum și din conținutul său ar rezulta tocmai că această decizie nu poate fi calificată drept act politic și interguvernamental care nu intră sub incidența controlului de legalitate instituit prin tratate. Comune di Milano subliniază în special că decizia menționată nu a fost doar pregătită de serviciile administrative ale Consiliului, ci a fost adoptată de președinția în exercițiu a acestuia. De asemenea, s‑ar fi ales nu numai să se deroge de la principiul unanimității, ci și să se recurgă la tragerea la sorți, această ultimă împrejurare stabilind că decizia atacată nu se întemeiază pe nicio apreciere discreționară sau comparativă a intereselor în cauză, care sunt elemente caracteristice ale unei decizii de natură pur politică.
În al doilea rând, argumentele de fond invocate de Consiliu în acest context ar fi lipsite de temei. Mai întâi, articolul 341 TFUE, care prevede că decizia privind alegerea locului în care se află sediul instituțiilor se stabilește de „comun acord de către guvernele statelor membre”, ar exclude posibilitatea ca, în materia reglementată de acest articol, să se procedeze la vot. În continuare, astfel cum reiese printre altele din Propunerea de regulament menționată la punctul 20 din prezenta hotărâre, alegerea locului sediului EMA ar fi de competența exclusivă a Uniunii. Or, o astfel de competență nu ar putea fi exercitată prin intermediul unui act al statelor membre. În plus, articolul 341 TFUE nu ar putea fi interpretat în sens larg ca vizând agențiile Uniunii. În opinia Comune di Milano, practica recentă în materie de alegere a sediului acestor agenții ar demonstra o tendință de transfer al responsabilității acestei alegeri de la statele membre către Consiliu sau chiar către Consiliu și Parlament. Pe de altă parte, argumentul Consiliului potrivit căruia decizia atacată ar fi imputabilă statelor membre pentru motivul că sediul EMA fusese ales anterior printr‑un act adoptat de acestea ar fi de asemenea lipsit de orice temei. În sfârșit, Comune di Milano menționează alte elemente de natură formală care vin să confirme că această decizie este imputabilă Consiliului, și anume, pe de o parte, consemnarea și difuzarea actelor și a proceselor‑verbale ale Consiliului însuși și, pe de altă parte, documentele de informare difuzate de EMA și de autoritățile neerlandeze.
În al treilea rând, Comune di Milano susține, cu titlu subsidiar, că actele adoptate de președinția Consiliului în exercițiu ar trebui supuse controlului Curții. Pe de o parte, aceasta consideră că, în măsura în care decizia atacată pune capăt procedurii de selecție a noului sediu al EMA, ea are un caracter definitiv și trebuie să poată fi supusă unui control de legalitate. Pe de altă parte, acțiunea organelor interne ale Consiliului în cadrul adoptării acestei decizii ar trebui, în orice caz, să facă obiectul unui control al Curții, instituțiile Uniunii având obligația de a respecta Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene chiar și atunci când acționează în afara cadrului instituțional al Uniunii.
Aprecierea Curții
Uniunea Europeană este o Uniune de drept dotată, de Tratatul FUE, cu un sistem complet de căi de atac și de proceduri menit să încredințeze Curții controlul legalității actelor adoptate de instituții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 aprilie 1986, Les Verts/Parlamentul,
294/83
,
EU:C:1986:166
, punctul
, Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia,
C‑402/05 P și C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punctul
, precum și Hotărârea din 3 iunie 2021, Ungaria/Parlamentul,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, punctul
și jurisprudența citată).
În ceea ce privește acțiunea în anulare prevăzută la articolul 263 TFUE, aceasta este deschisă în privința tuturor dispozițiilor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii, indiferent de natura sau de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 31 martie 1971, Comisia/Consiliul,
22/70
,
EU:C:1971:32
, punctul
, precum și Hotărârea din 3 iunie 2021, Ungaria/Parlamentul,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, punctul
și jurisprudența citată).
Cu toate acestea, în cadrul acțiunii în anulare prevăzute la articolul 263 TFUE, instanța Uniunii nu este competentă decât să controleze legalitatea actelor imputabile instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii. Rezultă de aici printre altele că actele adoptate de reprezentanții guvernelor statelor membre, care acționează nu în calitate de membri ai Consiliului, ci în calitate de reprezentanți ai guvernelor lor și care exercită astfel în mod colectiv competențele statelor membre, nu sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanța Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 iunie 1993, Parlamentul/Consiliul și Comisia,
C‑181/91 și C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, punctul
, precum și Ordonanța din 16 iunie 2021, Sharpston/Consiliul și reprezentanții guvernelor statelor membre,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, punctul
).
Nu este însă suficient ca decizia care face obiectul unei acțiuni să fie prezentată formal ca fiind o decizie a statelor membre pentru ca acest act să nu facă obiectul controlului de legalitate instituit la articolul 263 TFUE. Mai trebuie și ca actul menționat, având în vedere conținutul său și toate împrejurările în care a fost adoptat, să nu constituie în realitate o decizie a Consiliului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 iunie 1993, Parlamentul/Consiliul și Comisia,
C‑181/91 și C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, punctul
).
În speță, decizia atacată trebuie analizată în lumina cadrului juridic aplicabil stabilirii sediului organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii. Or, în această privință, părțile sunt în dezacord cu privire la aspectul dacă articolul 341 TFUE, potrivit căruia sediul „instituțiilor” se stabilește „de comun acord de către guvernele statelor membre”, poate fi invocat în mod valabil ca temei al deciziilor privind stabilirea sediului acestor organe, oficii și agenții.
Astfel, pe de o parte, Consiliul arată că acest articol trebuie interpretat în sens larg, ca vizând prin extensie organele, oficiile și agențiile menționate, astfel încât competența referitoare la stabilirea sediului unui astfel de organ, oficiu sau agenție revine exclusiv reprezentanților guvernelor statelor membre care hotărăsc de comun acord. De aici ar rezulta că decizia atacată, în calitate de act care emană de la statele membre, iar nu de la Consiliu, este sustrasă controlului de legalitate al Curții în temeiul articolului 263 TFUE.
Pe de altă parte, reclamantele susțin că decizia atacată este în mod necesar imputabilă Consiliului și nu poate, în consecință, să fie sustrasă controlului de legalitate exercitat de Curte.
Prin urmare, este necesar, într‑o primă etapă, să se determine dacă decizia privind desemnarea sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii trebuie adoptată de statele membre, în temeiul regulii consacrate la articolul 341 TFUE, sau dacă aceasta trebuie adoptată de legiuitorul Uniunii conform temeiului juridic material aplicabil domeniului în care trebuie să intervină organul, oficiul sau agenția în cauză.
Cu privire la competența în materie de stabilire a locului sediului organelor, al oficiilor și al agențiilor Uniunii
Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, la interpretarea unei dispoziții a dreptului Uniunii trebuie să se țină seama nu numai de termenii acesteia și de obiectivele pe care le urmărește, ci și de contextul său. Geneza unei dispoziții a dreptului Uniunii poate de asemenea să ofere elemente importante pentru interpretarea acesteia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 decembrie 2018, Wightman și alții,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, punctul
și jurisprudența citată).
Astfel, trebuie să se examineze, pe baza acestor metode de interpretare, dacă articolul 341 TFUE se aplică deciziilor privind stabilirea sediului organelor, al oficiilor și al agențiilor Uniunii.
În primul rând, în ceea ce privește termenii articolului 341 TFUE, aceștia se referă numai la „instituțiile Uniunii”. Or, conform articolului 13 alineatul (1) TUE, noțiunea de „instituții” face trimitere la o listă precisă de entități care nu includ organele și oficiile și nici agențiile Uniunii.
În al doilea rând, în ceea ce privește contextul în care se înscrie articolul 341 TFUE, este necesar să se sublinieze, mai întâi, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 94 din concluzii, că o serie de dispoziții ale tratatelor au fost modificate prin Tratatul de la Lisabona pentru a include în acestea o trimitere expresă la „organele, [la] oficiile și [la] agențiile Uniunii”, ceea ce a avut drept consecință efectuarea în mod explicit a unei distincții între, pe de o parte, instituțiile Uniunii vizate în mod expres la articolul 13 alineatul (1) TUE și, pe de altă parte, organele, oficiile și agențiile Uniunii. Astfel, în timp ce anumite dispoziții ale Tratatului FUE vizează numai instituțiile Uniunii, alte dispoziții ale sale, precum articolele 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 și 325, se referă, în sens mai larg, la instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii. Aceasta este în special situația, în ceea ce privește competența Curții, a articolelor 263, 265 și 267 TFUE.
Or, trebuie să se constate că modul de redactare a articolului 341 TFUE, care nu vizează decât „instituțiile”, corespunde celui al dispozițiilor care au precedat acest articol, și anume articolul 216 din Tratatul CEE (devenit articolul 216 din Tratatul CE, el însuși devenit articolul 289 CE).
Împrejurarea, invocată de Consiliu, că dispozițiile părții a șaptea din Tratatul FUE, din care face parte articolul 341 TFUE, intitulat „Dispoziții generale și finale”, menționează „instituțiile” nu poate fi, așadar, interpretată, chiar dacă, astfel cum rezultă din cuprinsul punctului 70 din prezenta hotărâre, Tratatul UE realizează o distincție netă între instituțiile Uniunii, pe de o parte, și organele, oficiile și agențiile acesteia, pe de altă parte, ca o manifestare a intenției autorilor tratatelor de a conferi noțiunii „instituții” o înțelegere extensivă, în sensul că aceasta din urmă ar include nu numai entitățile enumerate la articolul 13 alineatul (1) TUE, ci și organele, oficiile și agențiile Uniunii instituite prin tratate sau în temeiul acestora și destinate să contribuie la realizarea obiectivelor Uniunii. Acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât Tratatul UE și Tratatul FUE constituie o bază constituțională unitară pentru Uniune în temeiul articolului 1 al treilea paragraf TUE și al articolului 1 alineatul (2) TFUE, astfel încât definiția noțiunii de „instituții” care figurează la articolul 13 alineatul (1) TUE și distincția dintre aceste instituții, pe de o parte, și organele, oficiile și agențiile Uniunii, pe de altă parte, trebuie să fie valabile în mod transversal și uniform în cele două tratate.
Nu poate fi determinantă nici interpretarea largă dată de Curte noțiunii de „instituții”, în sensul articolului 340 al doilea paragraf TFUE, care prevede că, „[î]n materie de răspundere extracontractuală, Uniunea este obligată să repare, în conformitate cu principiile generale comune ordinilor juridice ale statelor membre, prejudiciile cauzate de instituțiile sale sau de agenții săi în exercițiul funcțiunilor lor”.
Astfel, deși Curtea a statuat că noțiunea de „instituții”, în sensul acestei din urmă dispoziții, include nu numai instituțiile Uniunii enumerate la articolul 13 alineatul (1) TUE, ci și toate organele, oficiile și agențiile Uniunii instituite de tratate sau în temeiul acestora și destinate să contribuie la realizarea obiectivelor Uniunii (Hotărârea din 16 decembrie 2020, Consiliul și alții/K. Chrysostomides & Co. și alții,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P și C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, punctul
și jurisprudența citată), Curtea s‑a întemeiat în mod explicit, pentru a elabora această jurisprudență, pe împrejurarea, pe de o parte, că organele, oficiile sau agențiile Uniunii instituite prin tratate sau în temeiul acestora sunt destinate să contribuie la realizarea obiectivelor Uniunii și, pe de altă parte, că ar fi contrar intenției autorilor tratatelor ca, atunci când acționează prin intermediul unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții, Uniunea să poată eluda consecințele dispozițiilor tratatelor care reglementează răspunderea extracontractuală a Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 decembrie 1992, SGEEM și Etroy/BEI,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, punctele
-
).
Astfel, interpretarea largă dată de Curte noțiunii de „instituții”, în scopul aplicării articolului 340 al doilea paragraf TFUE, răspunde nevoii, justificată de principiile generale comune ordinilor juridice ale statelor membre vizate în mod expres de această dispoziție a Tratatului FUE, de a evita ca Uniunea să se sustragă de la aplicarea regimului răspunderii extracontractuale care intră sub incidența articolului 268 TFUE coroborat cu articolul 340 al doilea paragraf TFUE și controlului jurisdicțional al Curții care decurge din acesta atunci când acționează prin intermediul unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii distincte de instituțiile enumerate la articolul 13 alineatul (1) TUE (a se vedea prin analogie Hotărârea din 2 decembrie 1992, SGEEM și Etroy/BEI,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, punctele
și
). Acest lucru trebuie să fie valabil cu atât mai mult cu cât, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 100 din concluzii, noțiunea de „agenți” prevăzută la articolul 340 al doilea paragraf TFUE înglobează din punct de vedere funcțional ansamblul personalului care lucrează pentru Uniune, fie în instituții, fie în organele, oficiile sau agențiile acesteia din urmă.
În consecință, interpretarea dată noțiunii de „instituții”, în sensul articolului 340 al doilea paragraf TFUE, ce reglementează întinderea răspunderii extracontractuale a Uniunii, nu poate fi invocată în mod util pentru a defini prin analogie domeniul de aplicare al articolului 341 TFUE, referitor la întinderea competențelor rezervate statelor membre în temeiul tratatelor.
Consiliul nu poate invoca în mod util nici noțiunea de „instituții” care figurează la articolul 342 TFUE, potrivit căruia „[r]egimul lingvistic al instituțiilor Uniunii se stabilește, fără a aduce atingere dispozițiilor prevăzute de Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, de către Consiliu, hotărând în unanimitate prin regulamente”. Astfel, după cum a arătat domnul avocat general la punctul 98 din concluzii, noțiunea de „instituții”, în sensul acestui din urmă articol, nu trebuie în mod necesar interpretată în sensul că include organele, oficiile și agențiile Uniunii, în măsura în care regimul lingvistic al unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii poate fi diferit de cel în vigoare în instituțiile acesteia.
În ceea ce privește Protocolul nr. 6, deși, astfel cum arată Consiliul, acesta stabilește nu numai sediul instituțiilor Uniunii, ci și pe cel al anumitor organe, oficii și agenții ale Uniunii, printre care Europol, și face referire la articolul 341 TFUE, acesta nu prevede totuși că sediile organelor, ale oficiilor și ale agențiilor Uniunii trebuie determinate în mod colectiv de statele membre în temeiul principiului enunțat în acest articol. În această privință, trebuie să se observe că aceste organe, oficii și agenții ale Uniunii au drept caracteristică comună faptul că au fost create de statele membre, în timp ce situația este diferită în cazul unei agenții a Uniunii precum EMA, care a fost creată, pe baza tratatelor fondatoare, de legiuitorul Uniunii. Astfel, nu se poate deduce din acest protocol o voință a statelor membre de a aplica, direct sau prin analogie, principiul enunțat în acest articol în ceea ce privește stabilirea sediului tuturor organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii.
Astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 112 din concluzii, adoptarea unui protocol specific dovedește, dimpotrivă, că statele membre au considerat că decizia colectivă a acestora cu privire la stabilirea sediului anumitor organe, oficii și agenții ale Uniunii enumerate limitativ trebuie să fie înscrisă în mod specific în dreptul primar pentru a produce efecte juridice în dreptul Uniunii.
În ceea ce privește trimiterea explicită, în Protocolul nr. 6, la articolul 341 TFUE, aceasta se explică prin faptul că acest protocol vizează, în primul rând, instituțiile menționate la articolul 13 alineatul (1) TUE.
În plus, este adevărat, astfel cum reiese din cuprinsul articolului 2 din Decizia de la Edinburgh, că reprezentanții guvernelor statelor membre și‑au exprimat dorința de a‑și rezerva deciziile privind sediile organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii în același mod în care sunt abilitați expres și clar de articolul 341 TFUE să stabilească sediul instituțiilor Uniunii. Pe de altă parte, cu ocazia conferinței interguvernamentale care a condus la adoptarea Tratatului de la Amsterdam, textul Deciziei de la Edinburgh a fost preluat ca protocol anexat la Tratatele UE, CE, CECO și CEEA, devenit în prezent Protocolul nr. 6, anexat la Tratatele UE, FUE și CEEA.
Cu toate acestea, pe de o parte, articolul unic al acestui din urmă protocol nu stabilește, în termeni comparabili cu cei ai articolului 1 din Decizia de la Edinburgh, decât sediul instituțiilor și al organelor, al oficiilor sau al agențiilor Uniunii create de statele membre. Pe de altă parte, deși Curtea a recunoscut o valoare juridică obligatorie acestei decizii în Hotărârea din 1 octombrie 1997, Franța/Parlamentul (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), la care s‑a referit în alte hotărâri ulterioare [a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 decembrie 2012, Franța/Parlamentul,
C‑237/11 și C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, punctele
-
, și Hotărârea din 2 octombrie 2018, Franța/Parlamentul (Exercitarea competenței bugetare),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, punctul
], articolul 2 din decizia menționată nu poate conduce la reținerea unei interpretări a articolului 341 TFUE care să fie contrară textului său clar.
Consiliul invocă de asemenea, ca element de context, practica instituțională anterioară referitoare la stabilirea sediului organelor, al oficiilor și al agențiilor Uniunii și susține că această practică beneficiază de o „recunoaștere instituțională” prin Declarația comună din 2012 și prin abordarea comună anexată la aceasta.
Cu toate acestea, din informațiile care au fost aduse la cunoștința Curții în cadrul prezentelor cauze reiese că practica invocată este departe de a fi generalizată. Astfel, procedurile urmate în vederea desemnării sediului organelor, al oficiilor și al agențiilor Uniunii fie au fost desfășurate numai de statele membre, fie au implicat, în proporții diferite și pe diverse temeiuri, instituțiile Uniunii având sau nu calitatea de actori ai procedurii legislative.
Presupunând totuși că este posibil, astfel cum susține Consiliul, să se identifice o practică anterioară stabilită și coerentă, în temeiul căreia sediile organelor, ale oficiilor și ale agențiilor Uniunii ar fi fost stabilite sistematic pe baza unei alegeri politice operate numai de reprezentanții guvernelor statelor membre, interpretarea articolului 341 TFUE pe care Consiliul o preconizează pe baza acestei practici nu poate beneficia de vreo „recunoaștere instituțională” prin Declarația comună din 2012 și prin abordarea comună anexată la aceasta. Astfel, această declarație nu are, după cum subliniază al cincilea paragraf al său, niciun caracter obligatoriu din punct de vedere juridic și nu conține, în definitiv, nicio recunoaștere a vreunei rezerve de competență a statelor membre în ceea ce privește stabilirea sediului organelor, al oficiilor și al agențiilor Uniunii.
În orice caz, o asemenea practică, ce ar fi contrară normelor Tratatului FUE și în special articolului 341 TFUE întrucât extinde, în pofida textului său clar, domeniul de aplicare al acestui articol la stabilirea sediului organelor, al oficiilor și al agențiilor Uniunii, nu poate crea un precedent obligatoriu pentru instituții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 mai 2008, Parlamentul/Consiliul,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, punctul
și jurisprudența citată).
În al treilea și ultimul rând, în ceea ce privește obiectivul articolului 341 TFUE, acesta constă în prezervarea competențelor decizionale ale statelor membre în stabilirea exclusiv a sediului instituțiilor Uniunii. Contrar poziției susținute de Consiliu în ședință, o interpretare a acestui articol în sensul că nu se aplică organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii nu poate avea ca efect privarea acestuia de orice efect util, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 138 din concluzii. Deși este adevărat că sediul instituțiilor Uniunii este deja stabilit de dreptul primar, în speță de Protocolul nr. 6, articolul 341 TFUE păstrează totuși o relevanță pentru orice eventuală decizie viitoare de modificare a sediului unei instituții existente sau de stabilire a sediului unei noi instituții.
În acest context, trebuie amintit că, spre deosebire de instituțiile Uniunii, ale căror creare și funcții sunt, datorită importanței lor constituționale, prevăzute chiar de tratate, organele, oficiile și agențiile Uniunii, precum EMA, al căror obiect este dedicat realizării obiectivelor unei anumite politici a Uniunii, nu sunt, ca regulă generală, create de tratate. În aceste condiții, crearea lor, în lipsa unei prevederi din dreptul primar, trebuie să rezulte dintr‑un act de drept derivat adoptat în temeiul dispozițiilor materiale de punere în aplicare a politicii Uniunii în care intervine organul, oficiul sau agenția în cauză și în conformitate cu procedurile prevăzute de aceste dispoziții.
În lipsa altor precizări în această privință în tratate, revine de asemenea legiuitorului Uniunii, în conformitate cu procedurile prevăzute de dispozițiile tratatelor relevante din punct de vedere material, sarcina de a stabili sediul unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii pe care el însuși l‑a instituit printr‑un act de drept derivat adoptat în temeiul acestor dispoziții, asemenea competenței pe care o deține, în temeiul dispozițiilor menționate, pentru definirea competențelor, a organizării și a modului de funcționare ale acestui organ, ale acestui oficiu sau ale acestei agenții.
Decizia privind stabilirea sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii este astfel, contrar celor susținute de Consiliu, inerentă deciziei privind crearea sa. Aceeași natură o are o decizie referitoare la transferul sediului unei astfel de agenții.
Desigur, stabilirea locului sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii poate ține seama de considerații de ordin politic, precum necesitatea, în amplasarea organelor, a oficiilor sau a agențiilor Uniunii, de a garanta un anumit echilibru geografic sau de a favoriza statele membre care nu găzduiesc încă sediul unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii.
Cu toate acestea, caracterul politic al deciziei prin care se stabilește locul sediului unui asemenea organ, oficiu sau agenție a Uniunii nu este, în sine, de natură să justifice faptul că această decizie nu este de competența legiuitorului Uniunii, care este, în realitate, pus în mod regulat în situația de a face alegeri politice în exercitarea competențelor Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 septembrie 2016, Germania/Parlamentul și Consiliul,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, punctul
).
Pe de altă parte, o asemenea decizie trebuie în principal să permită garantarea îndeplinirii misiunilor încredințate organului, oficiului sau agenției Uniunii în cauză în vederea realizării obiectivelor unei anumite politici.
Nu poate fi admisă nici teza potrivit căreia faptul de a lega stabilirea sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii de temeiul material al creării sale poate conduce, în funcție de temeiul juridic pertinent, la supunerea acestei stabiliri unui vot cu majoritate calificată în cadrul Consiliului, iar nu unei decizii adoptate de comun acord de reprezentanții guvernelor statelor membre, făcând în același timp din stabilirea menționată un element de compromis în cadrul dezbaterii legislative.
Astfel, după cum s‑a amintit la punctul 92 din prezenta hotărâre, faptul că decizia de stabilire a locului sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii poate avea o dimensiune politică importantă, întrucât trebuie să răspundă printre altele unor considerații referitoare la echilibrul geografic, nu împiedică posibilitatea ca decizia menționată să fie luată de legiuitorul Uniunii în conformitate cu procedurile prevăzute de dispozițiile tratatelor relevante din punct de vedere material, această dimensiune politică putând constitui, în această privință, un element de care legiuitorul Uniunii poate ține seama în exercitarea puterii sale de apreciere. Pe de altă parte, trebuie subliniat că, întrucât procesul legislativ al Uniunii este ghidat, în temeiul dispozițiilor coroborate ale articolului 1 al doilea paragraf și ale articolului 10 alineatul (3) TUE, de principiul transparenței față de cetățeni, recurgerea la acest proces este de natură să consolideze baza democratică a unei decizii privind desemnarea locului sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii precum EMA.
În plus și mai important, împrejurarea că o decizie precum cea privind stabilirea locului sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii prezintă o sensibilitate politică nu poate conduce la modificarea competențelor conferite de tratate instituțiilor Uniunii și nici la sustragerea exercitării acestor competențe de la procedurile legislative prevăzute de tratate. Determinarea domeniului de aplicare al unei dispoziții a tratatelor ce reglementează o competență materială a Uniunii nu poate depinde astfel de considerații legate de caracterul sensibil din punct de vedere politic al materiei în cauză sau de preocuparea de a asigura eficacitatea unei acțiuni.
Din ansamblul acestor considerații și în special din modul de redactare a articolului 341 TFUE rezultă că această dispoziție nu poate fi interpretată în sensul că reglementează desemnarea locului sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii precum EMA.
În aceste condiții, competența de a decide cu privire la stabilirea locului sediului acestei agenții nu aparține statelor membre, ci legiuitorului Uniunii, căruia îi revine obligația de a acționa în acest scop în conformitate cu procedurile prevăzute de dispozițiile tratatelor relevante din punct de vedere material, în speță de articolul 114 și de articolul 168 alineatul (4) TFUE, care prevăd recurgerea la procedura legislativă ordinară.
În lumina acestei concluzii trebuie să se statueze, într‑o a doua etapă, asupra competenței Curții de a soluționa prezentele acțiuni.
Cu privire la autorul deciziei atacate și la competența Curții în temeiul articolului 263 TFUE
–
Cu privire la autorul deciziei atacate
În primul rând, trebuie să se verifice dacă decizia atacată, care a fost luată în marja unei reuniuni a Consiliului de Conferința reprezentanților guvernelor statelor membre, este imputabilă acestora din urmă.
În această privință, referitor la conținutul deciziei atacate, din titlul acesteia, precum și din procesul‑verbal al reuniunii Consiliului din 20 noiembrie 2017, menționat la punctul 19 din prezenta hotărâre, rezultă că această decizie constituie un act al șefilor de stat sau de guvern din 27 de state membre adoptat în marja unei reuniuni a Consiliului în urma unei proceduri interguvernamentale. Această analiză este confirmată de mențiunea care figurează în propunerea Comisiei din 29 noiembrie 2017 menționată la punctul 20 din prezenta hotărâre, potrivit căreia propunerea menționată urmărește să dea curs, având în vedere notificarea făcută de Regatul Unit la 29 martie 2017 cu privire la intenția sa de a părăsi Uniunea, alegerii orașului Amsterdam ca nou sediu al EMA de „celelalte 27 state membre, reunite în marja Consiliului Afaceri Generale”.
Concluzia potrivit căreia decizia atacată trebuie să fie imputată reprezentanților guvernelor statelor membre, iar nu Consiliului, este confirmată și de adoptarea ulterioară a Regulamentului 2018/1718, întrucât numai în urma adoptării acestei decizii Consiliul a participat, în calitatea sa de colegiuitor cu Parlamentul, la procedura legislativă ordinară pentru a introduce, prin acest regulament, mențiunea sediului EMA în Regulamentul nr. 726/2004 care a instituit această agenție.
În ceea ce privește împrejurările în care a avut loc adoptarea deciziei atacate, trebuie arătat că participarea unor instituții ale Uniunii la procesul care a condus la adoptarea acestei decizii, în special cea a Comisiei, prin aprecierea pe care aceasta a efectuat‑o cu privire la oferte, și cea a Consiliului, prin asigurarea președinției reuniunii din 20 noiembrie 2017, precum și prin punerea la dispoziție a sediilor și a structurilor sale funcționale interne, precum Secretariatul General, nu permite să se constate că decizia menționată este imputabilă mai curând Consiliului decât statelor membre.
Într‑adevăr, adoptarea unui act în incintele sau cu asistența unei instituții a Uniunii nu conferă în sine Curții competența de a aprecia legalitatea acestui act (a se vedea prin analogie Hotărârea din 22 martie 1990, Le Pen,
C‑201/89
,
EU:C:1990:133
, punctele
și
).
Astfel, decizia atacată nu poate, nici prin conținutul său, nici prin împrejurările în care a fost adoptată, să fie calificată drept act al Consiliului. Această decizie constituie, dimpotrivă, un act adoptat împreună și de comun acord de reprezentanții guvernelor statelor membre.
–
Cu privire la competența Curții în temeiul articolului 263 TFUE
În al doilea rând, trebuie amintit că criteriul pertinent reținut de Curte pentru a exclude competența instanțelor Uniunii de a soluționa o acțiune în justiție îndreptată împotriva actelor adoptate de reprezentanții guvernelor statelor membre este numai cel referitor la autorul lor, independent de efectele juridice obligatorii ale acestora (Ordonanța din 16 iunie 2021, Sharpston/Consiliul și Conferința reprezentanților guvernelor statelor membre,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, punctul
).
Argumentația reclamantelor potrivit căreia în speță ar trebui să se rețină o concepție largă a autorilor actelor la care se referă articolul 263 TFUE, și anume instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii, pentru a se considera că decizia în litigiu a fost adoptată de o instituție, de un organ, de un oficiu sau de o agenție a Uniunii în sensul acestui articol sau cel puțin pentru a se asimila prezentele acțiuni unor acțiuni formulate împotriva unei decizii a Consiliului nu poate, prin urmare, să fie reținută fără a contraveni modului clar de redactare a acestui articol (a se vedea în acest sens Ordonanța din 16 iunie 2021, Sharpston/Consiliul și Conferința reprezentanților guvernelor statelor membre,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, punctul
).
O astfel de interpretare ar fi contrară și voinței autorilor tratatelor, pe care o reflectă articolul 263 TFUE, al cărui domeniu de aplicare se limitează numai la actele de drept al Uniunii adoptate de instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii, de a exclude actele statelor membre din sfera controlului instanțelor Uniunii.
Cu toate acestea, deși decizia atacată trebuie privită ca un act adoptat numai de statele membre, rămânând astfel în afara controlului de legalitate prevăzut la articolul 263 TFUE, ea nu poate fi totuși asimilată unei decizii adoptate în temeiul articolului 341 TFUE, din moment ce, astfel cum reiese din considerațiile care figurează la punctele 67-97 din prezenta hotărâre, acest articol trebuie interpretat în sensul că vizează exclusiv stabilirea sediului instituțiilor menționate la articolul 13 alineatul (1) TUE, iar nu stabilirea sediului organelor, al oficiilor și al agențiilor Uniunii.
Or, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 166 din concluzii, o decizie care, precum decizia atacată, a fost adoptată de statele membre într‑un domeniu în care tratatele nu prevăd acțiunea acestora este lipsită de orice efect juridic obligatoriu în dreptul Uniunii. Împrejurarea că una sau mai multe instituții ale Uniunii a jucat un anumit rol în cadrul procedurii care a condus la adoptarea acestei decizii nu modifică natura acesteia, care nu face parte din ordinea juridică a Uniunii (a se vedea prin analogie Hotărârea din 20 septembrie 2016, Ledra Advertising și alții/Comisia și BCE,
C‑8/15 P-C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, punctul
).
În acest context, revine legiuitorului Uniunii, pentru motive atât de securitate juridică, cât și de protecție jurisdicțională efectivă, sarcina de a adopta, în conformitate cu procedurile prevăzute de dispozițiile tratatelor relevante din punct de vedere material, un act al Uniunii care să valideze sau, dimpotrivă, să se îndepărteze de decizia politică adoptată de statele membre, precizându‑se că numai acest act al legiuitorului Uniunii este de natură să producă efecte juridice obligatorii în cadrul dreptului Uniunii și că, într‑un context precum cel din speță, actul menționat trebuie în mod necesar să preceadă orice măsură concretă de punere în aplicare a noului sediu al agenției în cauză.
Astfel, în speță, în ceea ce privește stabilirea noului sediu al EMA, singura dispoziție obligatorie din punct de vedere juridic care ține de dreptul Uniunii este articolul 71a din Regulamentul nr. 726/2004, introdus prin Regulamentul 2018/1718.
Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că decizia atacată nu constituie un act al Consiliului, ci un act de natură politică lipsit de efecte juridice obligatorii adoptat de statele membre în mod colectiv, astfel încât aceasta nu poate face obiectul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE.
În consecință și fără a fi necesară pronunțarea asupra cererii de măsuri de cercetare judecătorească formulate de Republica Italiană, este necesar să se respingă acțiunile Republicii Italiene și ale Comune di Milano ca fiind îndreptate împotriva unui act a cărui legalitate Curtea nu este competentă să o controleze în temeiul articolului 263 TFUE.
Cu privire la cheltuielile de judecată
În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
Conform articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, în cazul în care părțile cad, fiecare, în pretenții cu privire la unu sau mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată. Totuși, în cazul în care împrejurările cauzei justifică acest lucru, Curtea poate decide ca, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, o parte să suporte o fracțiune din cheltuielile de judecată efectuate de cealaltă parte.
În cazul de față, caracterizat prin faptul că împrejurările în care a intervenit adoptarea deciziei atacate se individualizează printr‑o practică și interpretări divergente cu privire la problema competenței decizionale în materie de stabilire a sediului organelor, al oficiilor și al agențiilor Uniunii, este justificat să se decidă ca fiecare dintre părțile principale, și anume Republica Italiană, Comune di Milano și Consiliul, să suporte propriile cheltuieli de judecată.
Conform articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, Regione Lombardia, Regatul Țărilor de Jos și Comisia, interveniente, suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:

1)
Respinge acțiunile.

2)
Republica Italiană, Comune di Milano și Consiliul Uniunii Europene suportă propriile cheltuieli de judecată.

3)
Regione Lombardia, Regatul Țărilor de Jos și Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.