CELEX: 62017CJ0634
Eelotsusetaotlus
Keskkond
Jäätmesaadetised Euroopa Liidu piires
Määrus (EÜ) nr 1013/2006
Artikli 1 lõike 3 punkt d
Kohaldamisala
Määrus (EÜ) nr 1069/2009
Loomsete kõrvalsaaduste saadetised

Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. juuni 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1013/2006 jäätmesaadetiste kohta (
ELT 2006, L 190, lk 1
, ning parandused
ELT 2006, L 277, lk 61
,
ELT 2006, L 190, lk 46
) artikli 1 lõike 3 punkti d tõlgendamist.
Taotlus on esitatud äriühingu ReFood GmbH & Co. KG ja Landwirtschaftskammer Niedersachseni (Alam‑Saksi liidumaa põllumajanduskoda, Saksamaa) vahelises kohtuvaidluses selle üle, kas loomsete kõrvalsaaduste lähetamine Madalmaadest Saksamaale oli õiguspärane.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määrus nr 1013/2006
Määruse nr 1013/2006 põhjenduses 11 on kirjas:
„Tuleb vältida Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. oktoobri 2002. aasta määruse (EÜ) nr 1774/2002 (milles sätestatakse muuks otstarbeks kui inimtoiduks ettenähtud loomsete kõrvalsaaduste sanitaareeskirjad) [(
EÜT 2002, L 273, lk 1
; ELT eriväljaanne 03/37, lk 92)] dubleerimist, kuna see juba sisaldab sätteid loomsete kõrvalsaaduste lähetamise, suunamise ja liikumise (kogumine, vedu, käitlemine, töötlemine, kasutamine, taaskasutamine või kõrvaldamine, arvestussüsteem, saatedokumendid ja jälgitavus) kohta ühenduse piires ning ühendusse sisseveo ja ühendusest väljaveo korral.“
Määruse nr 1013/2006 artikli 1 lõigetes 1–3 on ette nähtud:
„1.   Käesolevas määruses kehtestatakse menetlused ja kontrollimeetmed jäätmesaadetistele olenevalt nende päritolust, sihtkohast ja marsruudist, veetavate jäätmete liigist ja käitlusviisist sihtkohas.
2.   Käesolevat määrust kohaldatakse jäätmesaadetistele:
a)
liikmesriikidevahelistel ühendusesisestel vedudel […]
[…]
3.   Käesoleva määruse reguleerimisalasse ei kuulu:
[…]
d)
jäätmesaadetised, mille suhtes kohaldatakse määruses […] nr 1774/2002 sisalduvad heakskiidunõuded;
[…]“.
Määruse nr 1013/2006 artiklis 2 on sätestatud:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmiseid mõisteid:
1)
jäätmed
– nagu on määratletud [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2006. aasta] direktiivi 2006/12/EÜ [jäätmete kohta (
ELT 2006, L 114, lk 9
)] artikli 1 lõike 1 punktis a;
[…]“.
Sama määruse artiklis 3 „Üldine menetlusraamistik“ on sätestatud:
„1.   Järgmiste jäätmesaadetiste puhul kasutatakse [käesoleva määruse II jaotises] sätestatud kirjaliku etteteatamise ja nõusoleku menetlust:
a)
kui kõrvaldamistoiminguteks on määratud:
kõik jäätmed;
b)
kui taaskasutamistoiminguteks on määratud:
i)
IV lisas loetletud jäätmeliigid, mille hulka kuuluvad ka Baseli konventsiooni II ja VIII lisas loetletud jäätmeliigid;
ii)
IVA lisas loetletud jäätmeliigid;
iii)
jäätmeliigid, mis ei ole liigitatud III, IIIB, IV ja IVA lisa ühegi kande kohaselt;
iv)
jäätmete segud, mis ei ole liigitatud III, IIIB, IV või IVA lisa ühegi kande kohaselt, kuid on loetletud IIIA lisas.
2.   Järgmistele taaskasutamiseks määratud jäätmesaadetistele rakendatakse artiklis 18 sätestatud üldnõudeid, kui jäätmesaadetise kogus ületab 20 kilogrammi:
a)
III või IIIB lisas loetletud jäätmeliigid;
b)
segud, mis ei ole liigitatud III lisa ühegi kande kohaselt ja koosnevad kahest või enamast III lisas loetletud jäätmeliigist, kui nende koostis ei halvenda nende keskkonnaohutut taaskasutamist ning need on loetletud IIIA lisas kooskõlas artikliga 58.
[…]“.
Direktiiv 2008/98/EÜ
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiivi 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid (
ELT 2008, L 312, lk 3
), millega tunnistati muu hulgas kehtetuks direktiiv 2006/12, põhjendustes 12 ja 13 on märgitud:
„(12)
[Määruses nr 1774/2002] nähakse muu hulgas ette proportsionaalsed kontrollid seoses kõigi loomsete kõrvalsaaduste, sealhulgas loomset päritolu jäätmete kogumise, vedamise, töötlemise, kasutamise ja kõrvaldamisega, vältides sellega ohtu loomade ja inimeste tervisele. Seepärast on vaja selgitada seost kõnealuse määrusega ja vältida eeskirjade kattumist, jättes käesoleva direktiivi kohaldamisalast välja loomsed kõrvalsaadused, kui need on mõeldud kasutamiseks eesmärgil, mida ei loeta jäätmekäitlustoiminguks.
(13)
Määruse […] nr 1774/2002 kohaldamisel saadud kogemusi silmas pidades on asjakohane selgitada jäätmeid käsitlevate õigusaktide ja nendes sisalduvate ohtlikke jäätmeid käsitlevate sätete reguleerimisala määrusega […] nr 1774/2002 reguleeritud loomsete kõrvalsaaduste osas. Kui loomsed kõrvalsaadused kujutavad endast võimalikku ohtu tervisele, on nende ohtudega tegelemiseks sobivaim õigusakt määrus […] nr 1774/2002 ning tuleks vältida tarbetut kattumist jäätmeid käsitlevate õigusaktidega.“
Direktiivi 2008/98 artikli 2 lõikes 2 on sätestatud:
„Sellises ulatuses, nagu need on muude ühenduse õigusaktidega hõlmatud, ei kuulu käesoleva direktiivi kohaldamisalasse järgmine:
[…]
b)
loomsed kõrvalsaadused, sealhulgas määrusega […] nr 1774/2002 hõlmatud töödeldud saadused, välja arvatud saadused, mis on ette nähtud põletamiseks, ladestamiseks või kasutamiseks biogaasi või komposteerimisettevõtetes;
[…]“.
Kõnealuse direktiivi artiklis 13 „Inimese tervise ja keskkonna kaitse“ on ette nähtud:
„Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et tagada jäätmete käitlemine viisil, mis ei sea ohtu inimese tervist ega kahjusta keskkonda ning mis eelkõige:
a)
ei ohusta vett, õhku, pinnast, taimi ega loomi;
b)
ei põhjusta müra- ega lõhnahäiringuid ning
c)
ei kahjusta paikkonda ega erihuvi pakkuvaid paiku.“
Loomseid kõrvalsaadusi käsitlevad õigusaktid
–
Määrus nr 1774/2002
Määruse nr 1774/2002 artikli 8 „Loomsete kõrvalsaaduste ja töödeldud toodete lähetamine teistesse liikmesriikidesse“ lõikes 2 on sätestatud, et 1. ja 2. kategooria materjali, sellest materjalist saadud töödeldud toodete ning töödeldud loomse valgu sisseveoks peab olema sihtliikmesriigi luba.
Määruse artiklites 10–15, 17 ja 18 on ette nähtud 1.–3. kategooria vaheettevõtete, ladude, põletus- ja koospõletusrajatiste, 1. ja 2. kategooria töötlemisettevõtete, 2. ja 3. kategooria õlikeemiaettevõtete, biogaasi ja komposteerimisettevõtete, 3. kategooria töötlemisettevõtete ning lemmikloomatoitu tootvate ettevõtete ja tehniliste ettevõtete
tunnustamise kord
.
–
Määrus (EÜ) nr 1069/2009
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. oktoobri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1069/2009, milles sätestatakse muuks otstarbeks kui inimtoiduks ettenähtud loomsete kõrvalsaaduste ja nendest saadud toodete tervise-eeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1774/2002 (loomsete kõrvalsaaduste määrus) (
ELT 2009, L 300, lk 1
), põhjendustes 5, 6, 29, 57 ja 58 on märgitud:
„(5)
Ühenduse tervise-eeskirjad loomsete kõrvalsaaduste kogumise, transpordi, käitlemise, töötlemise, ladustamise, turulelaskmise, jaotamise, kasutamise ja kõrvaldamise kohta tuleks sätestada sidusa ja tervikliku raamistikuna.
(6)
Kõnealused üldeeskirjad peaksid olema proportsionaalsed riskiga, mida loomsed kõrvalsaadused kujutavad endast inimeste ja loomade tervisele nende käitlemisel ettevõtjate poolt kogu ahela eri etappides alates kogumisest kuni kasutamise või kõrvaldamiseni. Eeskirjades tuleks arvesse võtta ka nende toimingute ajal tekkivaid keskkonnariske. Ühenduse raamistik peaks vajaduse korral sisaldama tervise-eeskirju loomsete kõrvalsaaduste turulelaskmise, sh ühendusesisese kaubanduse ja impordi kohta.
[…]
(29)
Loomsed kõrvalsaadused ja nendest saadud tooted tuleks riskianalüüsi alusel klassifitseerida kolme kategooriasse, mis kajastavad inimeste ja loomade terviseriski taset. Kuigi kõrge riskitasemega loomseid kõrvalsaadusi ja nendest saadud tooteid tuleks kasutada ainult muul otstarbel kui söödaahelas, peaks nende kasutus madala riskitaseme juures olema lubatud ohututes tingimustes.
[…]
(57)
Ühenduse õigusaktide ühtsuse nimel on vaja täpsustada käesolevas määruses sätestatud eeskirjade ja ühenduse jäätmeõigusaktide vahelist seost. […]
(58)
Lisaks tuleks tagada, et komisjoni 3. mai 2000. aasta otsuses 2000/532/EÜ (millega asendatakse otsus 94/3/EÜ (millega kehtestatakse jäätmeid käsitleva nõukogu direktiivi 75/442/EMÜ artikli 1 punkti a kohaselt jäätmete nimistu) ja nõukogu otsus 94/904/EÜ (millega kehtestatakse ohtlikke jäätmeid käsitleva nõukogu direktiivi 91/689/EMÜ artikli 1 lõike 4 kohaselt ohtlike jäätmete nimistu)) [(
EÜT 2000, L 226, lk 3
; ELT eriväljaanne 15/05, lk 151)] loetletud ohtlike jäätmetega segatud või saastunud loomseid kõrvalsaadusi […] lähetatakse ühest liikmesriigist teise kooskõlas määrusega […] nr 1013/2006. […]“
Määruse nr 1069/2009 artiklis 1 on ette nähtud:
„Käesolevas määruses sätestatakse rahvatervise ja loomade tervise-eeskirjad loomsete kõrvalsaaduste ja nendest saadud toodete kohta, et vältida ja minimeerida kõnealustest saadustest ja toodetest tulenevaid inimeste ja loomade terviseriske ning eelkõige selleks, et kaitsta toidu- ja söödaahela ohutust.“
Määruse artikli 2 lõikes 2 on sätestatud:
„Käesolevat määrust ei kohaldata järgmiste loomsete kõrvalsaaduste suhtes:
[…]
g)
toidujäätmed, välja arvatud juhul, kui need on
[…]
iii)
ette nähtud rõhu all steriliseerimiseks või artikli 15 lõike 1 esimese lõigu punktis b osutatud meetoditel töötlemiseks või töötlemiseks biogaasiks või kompostimiseks;
[…]“.
Määruse artiklis 3 on ette nähtud:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
11)
„ettevõtja“ – füüsiline või juriidiline isik, kes tegelikult kontrollib kõrvalsaadusi või nendest saadud tooteid, sh vedajad, kauplejad ja kasutajad;
[…]“.
Määruse nr 1069/2009 artikli 8 „1. kategooria materjal“ kohaselt:
„1. kategooria materjal sisaldab järgmisi loomseid kõrvalsaadusi:
[…]
f)
rahvusvahelistel liinidel sõitvatest transpordivahenditest pärit toidujäätmed;
[…]“.
Määruse artiklis 10 „3. kategooria materjal“ on sätestatud:
„3. kategooria materjal sisaldab järgmisi loomseid kõrvalsaadusi:
[…]
p)
toidujäätmed, välja arvatud artikli 8 punktis f osutatud toidujäätmed.“
Määruse nr 1069/2009 artiklis 21 „Kogumine ja kategooria tuvastamine ning transport“ on ette nähtud:
„1.   Ettevõtjad koguvad, tuvastavad ja transpordivad loomseid kõrvalsaadusi ilma põhjendamatu viivituseta tingimustel, millega hoitakse ära inimeste ja loomade terviseriskid.
2.   Ettevõtjad tagavad, et loomsete kõrvalsaaduste ja nendest saadud toodete transpordil on saadetisega kaasas saateleht või, juhul kui käesolev määrus või lõike 6 kohaselt vastu võetud meede seda nõuab, terviseohutuse tõend.
[…]
3.   Loomsete kõrvalsaaduste või nendest saadud toodete transpordil kaasas olev saateleht või terviseohutuse tõend sisaldab vähemalt teavet selliste toodete päritolu, sihtkoha ja arvu kohta, loomsete kõrvalsaaduste või nendest saadud toodete kirjeldust ja märgistust, kui märgistus on kohustuslik vastavalt käesolevale määrusele.
[…]
4.   Ettevõtjad koguvad, transpordivad ja kõrvaldavad 3. kategooria toidujäätmeid vastavalt direktiivi [2008/98] artiklis 13 ette nähtud siseriiklikele meetmetele.
[…]“.
Määruse artiklis 22 „Jälgitavus“ on sätestatud:
„1.   Ettevõtjad, kes tegelevad loomsete kõrvalsaaduste või nendest saadud toodete saatmise, transpordi või vastuvõtmisega, registreerivad saadetisi ja nende saatelehti või terviseohutuse tõendeid.
[…]
2.   Lõikes 1 osutatud ettevõtjatel on kasutusel süsteemid ja menetlused, et teha kindlaks
a)
teised ettevõtjad, kellele nende loomseid kõrvalsaadusi või nendest saadud tooteid on tarnitud, ning
b)
ettevõtjad, kellelt nemad on tarninud.
[…]“.
Kõnealuse määruse artikli 23 „Ettevõtjate ja ettevõtete registreerimine“ lõigetes 1 ja 2 on ette nähtud:
„1.   Registreerimise eesmärgil ettevõtjad
a)
teavitavad enne tegevuse alustamist pädevat asutust kõikidest nende kontrollitavatest ettevõtetest, mis tegelevad mis tahes etapis loomsete kõrvalsaaduste või nendest saadud toodete tootmise, transpordi, käitlemise, töötlemise, ladustamise, turulelaskmise, jaotamise, kasutamise või kõrvaldamisega;
b)
annavad pädevale asutusele teavet järgmise kohta:
i)
nende kontrolli all olevate loomsete kõrvalsaaduste või nendest saadud toodete kategooria;
ii)
nende toimingute laad, kus kasutatakse lähteainena loomseid kõrvalsaaduseid või nendest saadud tooteid.
2.   Ettevõtjad annavad pädevale asutusele ajakohast teavet kõigi lõike 1 punktis a osutatud nende kontrollitavate ettevõtete kohta, sealhulgas iga olulise muutuse kohta olemasoleva ettevõtte tegevuses, näiteks selle sulgemine.“
Sama määruse artikli 24 „Ettevõtete tunnustamine“ lõikes 1 on sätestatud:
„Ettevõtjad tagavad, et nende kontrollitavad ettevõtted on pädeva asutuse poolt tunnustatud, kui need ettevõtted tegelevad ühe või mitme järgmise tegevusega:
[…]“.
Määruse nr 1069/2009 artikli 41 „Import ja transiit“ lõikes 2 on ette nähtud:
„Erandina lõikest 1 toimub import ja transiit:
[…]
b)
otsuses [2000/532] loetletud ohtlike jäätmetega segatud või saastunud loomsete kõrvalsaaduste või nendest saadud toodete puhul vastavalt määruse […] nr 1013/2006 nõuetele.
[…]“.
Määruse nr 1069/2009 artikli 43 „Eksport“ lõikes 5 on sätestatud:
„Erandina lõigetest 3 ja 4 toimub eksport:
[…]
b)
otsuses [2000/532] loetletud ohtlike jäätmetega segatud või saastunud loomsete kõrvalsaaduste või nendest saadud toodete puhul vastavalt määruse […] nr 1013/2006 nõuetele.“
Määruse nr 1069/2009 artiklis 48 „Kontroll teistesse liikmesriikidesse lähetamise üle“ on ette nähtud:
„1.   Kui ettevõtja soovib teise liikmesriiki lähetada 1. ja 2. kategooria materjale või 1. ja 2. kategooria materjalist saadud liha-kondijahu või loomset rasva, teavitab ta päritoluliikmesriigi pädevat asutust ja sihtkoha liikmesriigi pädevat asutust.
Sihtkoha liikmesriigi pädev asutus otsustab ettevõtja taotluse alusel kindlaksmääratud aja jooksul
a)
keelduda saadetise vastuvõtmisest või
b)
võtta saadetis tingimusteta vastu või
c)
võtta saadetis vastu järgmistel tingimustel:
i)
kui loomsetest kõrvalsaadustest saadud tooteid ei ole rõhu all steriliseeritud, tuleb neid nimetatud viisil töödelda või
ii)
loomsed kõrvalsaadused või nendest saadud tooted peavad lähetamisel vastama kõigile nõuetele, mis on inimeste ja loomade tervise kaitse seisukohalt õigustatud, tagamaks, et loomseid kõrvalsaaduseid ja nendest saadud tooteid käideldakse kooskõlas käesoleva määrusega.
2.   Lõikes 1 osutatud ettevõtjate taotluse vormid võidakse vastu võtta vastavalt artikli 52 lõikes 3 osutatud regulatiivkomitee menetlusele.
[…]
6.   Erandina lõigetest 1–5 saadetakse nendes lõigetes osutatud loomsed kõrvalsaadused või nendest saadud tooted, mis on segatud või saastunud jäätmetega, mis kuuluvad otsuses [2000/532] loetletud ohtlike jäätmete hulka, teise liikmesriiki ainult määruse […] nr 1013/2006 tingimuste alusel.
[…]“.
Määruse nr 1069/2009 artikkel 54 on sõnastatud järgmiselt:
„Määrus […] nr 1774/2002 tunnistatakse kehtetuks alates 4. märtsist 2011.
Viiteid määrusele […] nr 1774/2002 käsitatakse viidetena käesolevale määrusele […].“
–
Määrus (EL) nr 142/2011
Komisjoni 25. veebruari 2011. aasta määruses (EL) nr 142/2011, millega rakendatakse määrust nr 1069/2009 ja nõukogu direktiivi 97/78/EÜ seoses teatavate selle direktiivi alusel piiril toimuvast veterinaarkontrollist vabastatud proovide ja näidistega (
ELT 2011, L 54, lk 1
), on sätestatud üksikasjalik kord, mis reguleerib muu hulgas loomsete kõrvalsaaduste ja nendest saadud toodete kasutamist ja kõrvaldamist, nimetatud kõrvalsaaduste ja toodete kogumist, transporti, identifitseerimist ja jälgitavust, ettevõtete registreerimist ja tunnustamist, kõnealuste kõrvalsaaduste ja toodete turulelaskmist, importi, transiiti ja eksporti ning ametlike kontrollide korraldamist.
Saksa õigus
Saksa 19. juuli 2007. aasta seaduse, millega rakendatakse määrust nr 1013/2006 ning ohtlike jäätmete riikidevahelise veo ja nende kõrvaldamise kontrolli Baseli konventsiooni (Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen und des Basler Übereinkommens) (
BGBl
. 2007 I, lk 1462), artiklis 13 on ette nähtud, et pädev asutus võib ebaseaduslike jäätmesaadetiste korral, millest ei ole määruse nr 1013/2006 kohaselt teatatud, teha vajalikud ettekirjutused tagasivõtmiskohustuse täitmiseks, mis on sätestatud selle määruse artikli 24 lõike 2 esimese lõigu punktis b, tagamaks, et isik, kes vastutas teatamise eest selle määruse artikli 2 punkti 15 kohaselt, võtaks kõnealused jäätmed tagasi.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
ReFood tegeleb Saksamaal toidujäätmete, sealhulgas loomsete kõrvalsaaduste saadetistega.
Saksa politsei kontrollis 7. aprillil 2014 raskeveokit, mida juhtis ReFoodi töötaja ja mille koormaks olid 3. kategooria loomsed kõrvalsaadused määruse nr 1069/2009 tähenduses, mis olid kogutud Madalmaadest ja mida veeti ReFoodi Saksamaal asuvasse tegevuskohta, kus neid oli kavas käidelda taaskasutamiseks biogaasirajatises, mis asus samuti Saksamaal.
Alam‑Saksi liidumaa põllumajanduskoda tegi ReFoodile ettekirjutuse kõnealused saadetised Madalmaadesse tagasi viia, kuna see äriühing ei olnud järginud etteteatamismenetlust, mis on sätestatud määruse nr 1013/2006 artikli 3 lõike 1 punktis b.
ReFood esitas 16. juulil 2014 eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse Alam‑Saksi põllumajanduskoja ettekirjutuse õiguspärasuse vaidlustamiseks. ReFoodi väitel ei kuulu lähetatud loomsete kõrvalsaaduste saadetis määruse nr 1013/2006 kohaldamisalasse, mistõttu talle ei kohaldu selles määruses ette nähtud etteteatamiskohustus.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas saadetis kuulub nimetatud määruse kohaldamisalasse või on see määruse nr 1013/2006 artikli 1 lõike 3 punkti d kohaselt sealt välja arvatud. Vastust sellele küsimusele ei anna Euroopa Kohtu praktika ega määruse ettevalmistavad materjalid. Seda sätet on niisiis võimalik tõlgendada mitmel moel.
Esiteks võib määruse nr 1013/2006 artikli 1 lõike 3 punkti d tõlgendada – nagu ReFood – hoolimata sellest, mida võiks selle sätte sõnastuse põhjal järeldada, nii, et see välistab määruse kohaldamisalast tingimusteta kõik saadetised, mis on hõlmatud määrusega nr 1069/2009, millega tunnistati kehtetuks ja asendati määrus nr 1774/2002. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab aga, et sellise tõlgenduse korral ei oleks tagatud loomsete kõrvalsaaduste ühetaoline töötlemine ja kõrvaldamine ning kontrollide ühtlustamine Euroopa Liidu piires, kuna liikmesriigid oleks direktiivi nr 1069/2009 kohaselt kohustatud üksnes vältima ohtu inimeste ja loomade tervisele ning tagama tõhusa süsteemi loomsete kõrvalsaaduste kogumiseks ja kõrvaldamiseks.
Teiseks võib määruse nr 1013/2006 artikli 1 lõike 3 punkti d tõlgendada nii, et selle sätte kohaselt on määruse kohaldamisalast välja arvatud üksnes loomsete kõrvalsaaduste saadetised, millele kohalduvad nimetatud määrusega samaväärsed või rangemad menetlusnormid. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul võib määruse nr 142/2011 sätteid arvesse võttes niisiis tulla kõne alla, et välja on arvatud 3. kategooria toidujäätmete saadetised.
Kolmandaks võib määruse nr 1013/2006 artikli 1 lõike 3 punkti d tõlgendada sarnaselt Alam‑Saksi põllumajanduskojaga nii, et selle sätte kohaselt on määruse kohaldamisalast välja arvatud üksnes loomsete kõrvalsaaduste saadetised, mille puhul on nõutav määruse nr 1069/2009 artikli 48 lõike 1 kohane nõusolek. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et selline tõlgendus võib siiski kaasa tuua ületamatu vastuolu. Artiklis 48 ette nähtud nõuded puudutavad nimelt peamiselt 1. ja 2. kategooria materjale, mistõttu määruse nr 1013/2006 artikli 1 lõike 3 punktis d sätestatud selle määruse kohaldamisalast väljaarvamine ei kohalduks 3. kategooria loomsetele kõrvalsaadustele. See tähendaks, et nende kõige vähem ohtlike kõrvalsaaduste piiriülesele lähetamisele kohaldatakse määruse nr 1013/2006 nõudeid, mis on üldjuhul rangemad, samas kui 1. ja 2. kategooria loomsete kõrvalsaaduste saadetised, mis on ohtlikumad, kuuluvad mõne erandiga üksnes määruse nr 1069/2009 kohaldamisalasse.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab siinkohal, et määruse nr 1069/2009 artikli 48 lõike 6 kohaselt peab määrust nr 1013/2006 ehk kõige rangemaid nõudeid järgima sõnaselgelt üksnes saadetiste puhul, mis koosnevad 1. ja 2. kategooria loomsetest kõrvalsaadustest ja nendest saadud teatud toodetest, mis on segatud või saastunud jäätmetega, mis kuuluvad ohtlike jäätmete hulka. Seega võib näida põhjendamatu viimati nimetatud määruses ette nähtud korra kohaldamine ka nende 3. kategooria loomsete kõrvalsaaduste piiriülesele veole, mis ei ole ohtlike jäätmetega saastunud.
Neil asjaoludel otsustas Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburgi halduskohus, Saksamaa) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [määruse nr 1013/2006 artikli 1 lõike 3 punkti d] tuleb tõlgendada nii, et kõnealuse määruse kohaldamisalast on välja arvatud kõik jäätmesaadetised, mis kuuluvad määruse [nr 1069/2009] artikli 2 kohaselt selle määruse kohaldamisalasse?
2.
Juhul kui esimesele küsimusele vastatakse eitavalt:
Kas seda sätet tuleb tõlgendada nii, et kõnealuse määruse kohaldamisalast on välja arvatud jäätmesaadetised, mille suhtes on määrusega nr 1069/2009 – ka koosmõjus rakendusmäärusega [nr 142/2011] – kehtestatud kogumist, transporti, identifitseerimist ja jälgitavust reguleeriv kord?
3.
Juhul kui teisele küsimusele vastatakse eitavalt:
Kas seda õigusnormi tuleb tõlgendada nii, et kõnealuse määruse kohaldamisalast on välja arvatud ainult sellised jäätmesaadetised, mille veoks on vaja nõusolekut vastavalt määruse nr 1069/2009 artikli 48 lõikele 1?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib kolme küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, sisuliselt teada, kas määruse nr 1013/2006 artikli 1 lõike 3 punkti d tuleb tõlgendada nii, et selle sätte kohaselt on määruse kohaldamisalast välja arvatud kõik määruse nr 1069/2009 kohaldamisalasse kuuluvad loomsete kõrvalsaaduste saadetised või üksnes teatud saadetised, mis vastavad viimati nimetatud määruses sätestatud eritingimustele.
Kõigepealt tuleb rõhutada, et põhikohtuasjas kõne all olevad loomsed kõrvalsaadused on Madalmaadest pärit toidujäätmed, mis olid määratud taaskasutamiseks Saksamaal asuvas biogaasirajatises. Vastavalt määruse nr 1069/2009 artikli 2 lõike 2 punkti g alapunktile iii kuuluvad need kõrvalsaadused selle määruse kohaldamisalasse. Kõnealuse määruse artikli 10 punkti p kohaselt kujutavad need endast 3. kategooria materjali, kusjuures selle kategooria loomseid kõrvalsaadusi peetakse kõige vähem ohtlikeks, nagu nähtub põhjendusest 29 ja määrusest kui tervikust. Lisaks nähtub eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasjas kõne all olevad loomsed kõrvalsaadused on ka jäätmed määruse nr 1013/2006 artikli 2 punkti 1 tähenduses, mis viitab direktiivi 2006/12 artikli 1 lõike 1 punktis a (nüüd direktiivi 2008/98 artikli 3 punkt 1) toodud määratlusele, ning juhul, kui need jäätmed oleks hõlmatud selle määruse kohaldamisalaga, kuuluksid nad nende jäätmekategooriate alla, millele kohaldatakse nimetatud määruse artikli 3 lõikes 1 sätestatud etteteatamise ja nõusoleku menetlust, mitte aga sama määruse artikli 3 lõikes 2 sätestatud jäätmekategooriate alla, mille puhul on nõutav üksnes etteteatamise menetlus. Sellega seoses on oluline silmas pidada ka seda, et kui kõrvale jätta viimases sättes nimetatud jäätmekategooriad, mis ei ole käesoleval juhul asjakohased, siis kehtestatakse määruses nr 1013/2006 jäätmete lähetamisele ühest liikmesriigist teise võrreldes määrusega nr 1069/2009 üldjuhul rangemad nõuded, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 65 märkis.
Selleks et määrata kindlaks, kas põhikohtuasjas kõne all olevate loomsete kõrvalsaaduste lähetamine Madalmaadest Saksamaale on määruse nr 1013/2006 kohaldamisalast vastavalt määruse artikli 1 lõike 3 punktile d välja arvatud, tuleb märkida, et selles sättes ette nähtud väljaarvamine kehtib„[jäätmesaadetistele], mille suhtes kohaldatakse määruses […] nr 1774/2002 sisalduvad heakskiidunõudeid“, kusjuures viide määrusele nr 1774/2002 tähendab määruse nr 1069/2009 artikli 54 kohaselt viidet määrusele nr 1069/2009, millega määrus nr 1774/2002 kehtetuks tunnistati.
Määruse nr 1013/2006 artikli 1 lõike 3 punkti d tõlgendamisel tuleb esimesena nentida, et vaatamata selle sätte sõnastusele ei kehtestanud määrus nr 1774/2002 loomsete kõrvalsaaduste veole ega lähetamisele mingeid „heakskiidunõudeid“. Nii oli ühelt poolt määruse nr 1774/2002 artiklis 8 seatud 1. ja 2. kategooria loomsete kõrvalsaaduste, 1. ja 2. kategooria materjalist saadud töödeldud toodete ning töödeldud loomse valgu lähetamine teise liikmesriiki sõltuvusse sihtliikmesriigi „loast“, samas kui 3. kategooria loomsete kõrvalsaaduste veoks sellist luba vaja ei olnud. Teiselt poolt puudutas määruse nr 1774/2002 artiklites 10–15, 17 ja 18 ette nähtud „tunnustamine“ vaheettevõtteid, ladusid, põletus- ja koospõletusrajatisi, töötlemisettevõtteid, õlikeemiaettevõtteid, biogaasi ja komposteerimisettevõtteid, lemmikloomatoitu tootvaid ettevõtteid ja tehnilisi ettevõtteid.
Samuti on määruse nr 1069/2009 artiklites 21–23 ette nähtud küll terve rida konkreetseid kohustusi loomsete kõrvalsaaduste vedajatele, muu hulgas kohustus registreerida end pädevas asutuses, kuid veotegevuse suhtes ei ole loa andmise menetlust kehtestatud. Määruse artikkel 24, mille kohaselt seal viidatud tegevusega tegelevate ettevõtete käitajad peavad olema pädeva asutuse poolt tunnustatud, ei kehti veotegevusele. Pealegi on nimetatud määruse artikli 48 lõikes 1 seatud 1. ja 2. kategooria materjalide ning nendest materjalidest saadud teatavate töödeldud toodete lähetamine ühest liikmesriigist teise küll sõltuvusse sihtkoha liikmesriigi pädeva asutuse nõusolekust, kuid „loa andmise“ menetlust see säte ette ei näe.
Viimase punkti kohta tuleb märkida, et nimetatud määruse artikli 48 lõike 2 saksakeelses versioonis on tõepoolest viidatud selle artikli lõikes 1 mainitud „loataotlustele“ (
Anträgen auf Zulassung
). Kõnealuse artikli 48 lõike 2 teistes keeleversioonides, muu hulgas kreeka-, inglis-, prantsus-, itaalia- ja hollandikeelses versioonis on siiski jutt üksnes sama artikli lõikes 1 osutatud „taotluse vormidest“. Kui liidu õigusnormide eri keeleversioonides on erinevusi, siis Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei saa ühes keeleversioonis kasutatud liidu õigusnormi sõnastus olla selle sätte tõlgendamise ainus alus ja sellele keeleversioonile ei saa tõlgendamisel anda eelist teiste keeleversioonide ees (vt selle kohta 24. jaanuari 2019. aasta kohtuotsus Balandin jt,
C‑477/17
,
EU:C:2019:60
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Teisena tuleb rõhutada, et määruse nr 1013/2006 põhjendusest 11 tuleneb, et selle määruse artikli 1 lõike 3 punktis d ette nähtud määruse kohaldamisalast väljaarvamise eesmärk on vältida määruse nr 1774/2002 dubleerimist, kuna see juba sisaldab sätteid loomsete kõrvalsaaduste lähetamise, suunamise ja liikumise, sealhulgas veo kohta liidu piires ning liitu sisseveo ja liidust väljaveo korral (vt selle kohta 1. märtsi 2007. aasta kohtuotsus KVZ retec,
C‑176/05
,
EU:C:2007:123
, punkt
).
Selle põhjenduse lugemisel tuleb arvesse võtta jäätmeid ja loomseid kõrvalsaadusi puudutava liidu seadusandluse arengut alates määruse nr 1013/2006 vastuvõtmisest, mille tulemuseks on suurem sidusus erinevate õigusaktide vahel.
Siinkohal on esiteks oluline nentida, et määruse nr 1013/2006 vastuvõtmise ajal kehtinud direktiiv 2006/12 tunnistati kehtetuks ja asendati direktiiviga 2008/98. Nagu aga viimati nimetatud direktiivi põhjendustest 12 ja 13 sisuliselt nähtub, leidis liidu seadusandja, et määruses nr 1774/2002 nähti ette proportsionaalsed kontrollid muu hulgas seoses kõigi loomsete kõrvalsaaduste, sealhulgas loomset päritolu jäätmete vedamisega, vältides sellega ohtu loomade ja inimeste tervisele, ning selle määruse kohaldamisel saadud kogemusi silmas pidades arvas liidu seadusandja, et kui need kõrvalsaadused kujutavad endast võimalikku ohtu tervisele, on nende ohtudega tegelemiseks sobivaim õigusakt üldjuhul sama määrus, mistõttu tuleks vältida nende sätete dubleerimist ja tarbetut kattumist jäätmeid käsitlevate õigusaktidega, ning arvata seega direktiivi 2008/98 kohaldamisalast välja loomsed kõrvalsaadused, kui need on määratud selliseks kasutamiseks, mis ei ole jäätmekäitlus
Direktiivi 2008/98 artikli 2 lõike 2 punkti b kohaselt ei kuulu selle direktiivi kohaldamisalasse niisiis loomsed kõrvalsaadused, sealhulgas määrusega nr 1774/2002 hõlmatud töödeldud saadused, välja arvatud ainult saadused, mis on ette nähtud põletamiseks, ladestamiseks või kasutamiseks biogaasi või komposteerimisettevõtetes, mis näitab liidu seadusandja tahet arvata loomsed kõrvalsaadused põhimõtteliselt jäätmealaste õigusaktide kohaldamisalast välja.
Teiseks – nagu juba käesoleva kohtuotsuse punktis 40 märgitud – tunnistati määrus nr 1774/2002 kehtetuks ja asendati määrusega nr 1069/2009.
Nagu viimati nimetatud määruse põhjendustest 5 ja 6 nähtub, on selle eesmärk ühest küljest luua muu hulgas loomsete kõrvalsaaduste transpordile kohaldatavate tervise-eeskirjade sidus ja terviklik raamistik, mis oleks proportsionaalne riskiga, mida loomsed kõrvalsaadused kujutavad endast inimeste ja loomade tervisele nende käitlemisel ettevõtjate poolt kogu ahela eri etappides alates kogumisest kuni kasutamise või kõrvaldamiseni, ning mis võtaks arvesse ka erinevate toimingutega seotud keskkonnariske. Teisest küljest, nagu tuleneb määruse nr 1069/2009 põhjendustest 57 ja 58, on selle eesmärk lisaks täpsustada liidu õigusaktide sidususe nimel seost selles määruses sätestatud eeskirjade ja liidu jäätmeõigusaktide, eeskätt määruse nr 1013/2006 vahel, mis puudutab loomsete kõrvalsaaduste eksporti, importi ja kahe liikmesriigi vahelisi saadetisi.
Proportsionaalsuse ja sidususe poole püüdlemisel kehtestati määruses nr 1069/2009 sätted, mis on proportsionaalsed loomsete kõrvalsaaduste erinevate kategooriate veost tulenevate riskidega vastavalt nende ohtlikkusele, kusjuures 3. kategooria loomsete kõrvalsaaduste veole kohaldatakse selle madalamat ohtlikkuse astet arvestades leebemaid sätteid ning määruses nr 1013/2006 sätestatud rangemate sätete kohaldamine on ette nähtud kõige ohtlikumate jäätmete saadetistele.
Mis puudutab 3. kategooria loomsete kõrvalsaaduste lähetamist ühest liikmesriigist teise, piirdutakse seega määruses nr 1069/2009 loomsete kõrvalsaaduste jälgitavust ja käitajate registreerimist puudutavate üldiste kohustuste kõrval, mis on sätestatud artiklites 22 ja 23, peamiselt sellega, et artikli 21 lõikes 2 sätestatakse, et ettevõtjad tagavad, et nende kõrvalsaaduste transpordil on saadetisega kaasas saateleht või vajaduse korral terviseohutuse tõend. Artikli 21 lõikes 4 on lisatud, et ettevõtjad transpordivad 3. kategooria toidujäätmeid vastavalt riigisisestele meetmetele, mis on ette nähtud direktiivi 2008/98 artiklis 13, mille kohaselt liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et tagada jäätmete käitlemine viisil, mis ei sea ohtu inimese tervist ega keskkonda.
1. ja 2. kategooria materjalide ning nendest materjalidest saadud teatavate toodete kohta on seevastu määruse nr 1069/2009 artikli 48 lõikes 1 sätestatud, et lähetamine ühest liikmesriigist teise sõltub sihtkoha liikmesriigi pädeva asutuse nõusolekust.
Nimetatud määruse artikli 48 lõikes 6 on lisaks märgitud, et erandina selle artikli lõigetest 1–5 saadetakse nendes lõigetes osutatud loomsed kõrvalsaadused või nendest saadud tooted, nimelt peamiselt 1. ja 2. kategooria materjalid ning nendest materjalidest saadud teatavad tooted, mis on segatud või saastunud jäätmetega, mis kuuluvad otsuses 2000/532 loetletud ohtlike jäätmete hulka, teise liikmesriiki ainult määruse nr 1013/2006 tingimuste alusel.
Samuti on määruse nr 1069/2009 artikli 41 lõike 2 punktis b ja artikli 43 lõike 5 punktis b vastavalt ette nähtud, et erandina toimub ühelt poolt selliste ohtlike jäätmetega segatud või saastunud loomsete kõrvalsaaduste või nendest saadud toodete import ja transiit ning teiselt poolt nende eksport üksnes vastavalt määruse nr 1013/2006 nõuetele.
Määruse nr 1069/2009 artikli 41 lõike 2 punktist b, artikli 43 lõike 5 punktist b ja artikli 48 lõikest 6 tuleneb seega ümberpöördult, et kui nendes sätetes sõnaselgelt nimetatud juhtumid välja arvata, siis ei kuulu loomsete kõrvalsaaduste saadetised määruse nr 1013/2006 kohaldamisalasse. Eriti kehtib see 3. kategooria toidujäätmete veo puhul ühest liikmesriigist teise.
Käesoleva kohtuotsuse punktides 49–55 esitatud kaalutlustest nähtub, et liidu seadusandja kavatses määrusega nr 1069/2009, mis võeti vastu hiljem kui määrus nr 1013/2006, luua loomsete kõrvalsaaduste veole kohaldatavate eeskirjade tervikliku raamistiku, ning jätta sellega hõlmatud loomsete kõrvalsaaduste saadetised määruse nr 1013/2006 kohaldamisalast kõrvale, kui sõnaselged erandid välja arvata.
Määruse nr 1013/2006 artikli 1 lõike 3 punkti d ei saa seevastu tõlgendada ühest küljest nii, et loomsete kõrvalsaaduste saadetised on ainult siis selle määruse kohaldamisalast välja arvatud, kui neile kohalduvad kõnealuse määrusega samaväärsed või rangemad menetlusnormid.
Lisaks sellele, et taoline tõlgendus põhjustaks käitajate jaoks õiguskindlusetust, kuna täie kindlusega on raske tuvastada, kas loomsete kõrvalsaaduste saadetistele kohalduvad need sätted või mitte, tooks see nimelt kaasa selle, et kõigi loomsete kõrvalsaaduste veole kohaldataks vähemalt sama rangeid sätteid, nagu on ette nähtud määruses nr 1013/2006. Selline tõlgendus eiraks määrusega nr 1069/2009 kehtestatud loogikat, mis seisneb selles – nagu tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktidest 49–55 – et kehtestada sätted, mis on proportsionaalsed loomsete kõrvalsaaduste erinevate kategooriate veost tulenevate riskidega vastavalt nende ohtlikkusele, ning mis – kui kõige ohtlikumad jäätmed välja arvata – ei vasta määruses nr 1013/2006 sisalduvatele sätetele ega ole nii ranged kui need.
Pealegi vastab selline tõlgendus küll määruse nr 1013/2006 artikli 1 lõike 3 punkti d esialgsele sõnastusele, nagu see sisaldus komisjoni ettepanekus Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse kohta, mis puudutab jäätmesaadetisi (KOM(2003) 379 (lõplik)) ja mille kohaselt määruse nr 1774/2002 kohaldamisalasse kuuluvad jäätmesaadetised on selle ettepaneku kohaldamisalast välja arvatud üksnes siis, kui neile kohalduvad samaväärsed või rangemad sätted, kuid tuleb nentida, et seda sõnastust ei ole sätte lõplikus tekstis kasutatud.
Teisest küljest ei saa määruse nr 1013/2006 artikli 1 lõike 3 punkti d tõlgendada ka nii, et selle sätte kohaselt on määruse kohaldamisalast välja arvatud üksnes loomsete kõrvalsaaduste saadetised, millele kohaldatakse määruse nr 1069/2009 artikli 48 lõikes 1 ette nähtud menetlust, nimelt 1. ja 2. kategooria materjalid ning nendest saadud teatavad tooted, välja arvatud 3. kategooria loomsed kõrvalsaadused, mis jäävad määruse nr 1013/2006 kohaldamisalasse.
Lisaks kõnealust artiklit 48 puudutavatele kaalutlustele, mis on esitatud käesoleva kohtuotsuse punktides 43, 53 ja 55, tuleb rõhutada, et selline tõlgendus eiraks ka loomsete kõrvalsaaduste erinevate kategooriate veost tuleneva ohtlikkusega proportsionaalsed sätted kehtestanud määruse nr 1069/2009 ülesehitust ja tooks kaasa paradoksaalse tulemuse, nagu märkisid eelotsusetaotluse esitanud kohus ja kohtujurist oma ettepaneku punktides 66 ja 67. Sellise tõlgenduse tagajärjel kohaldataks nimelt kõige vähem ohtlike, 3. kategooria loomsete kõrvalsaaduste veole kahe liikmesriigi vahel määruse nr 1013/2006 nõudeid, mis on rangemad kui need, mida kohaldatakse määruse nr 1069/2009 artikli 48 lõike 1 kohaselt 1. ja 2. kategooria loomsete kõrvalsaaduste lähetamisele ühest liikmesriigist teise. Seega kohaldataks 3. kategooria loomsete kõrvalsaaduste veole kahe liikmesriigi vahel sama rangeid sätteid kui need, mida kohaldatakse viimati nimetatud määruse artikli 48 lõike 6 kohaselt otsuses 2000/532 loetletud ohtlike jäätmetega segatud või saastunud 1. ja 2. kategooria materjalide saadetistele.
Eeltoodud kaalutluste põhjal tuleb esitatud küsimustele vastata, et määruse nr 1013/2006 artikli 1 lõike 3 punkti d tuleb tõlgendada nii, et loomsete kõrvalsaaduste saadetised, mis kuuluvad määruse nr 1069/2009 kohaldamisalasse, ei kuulu määruse nr 1013/2006 kohaldamisalasse, välja arvatud juhul, kui määruses nr 1069/2009 on määruse nr 1013/2006 kohaldamine sõnaselgelt ette nähtud.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. juuni 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1013/2006 jäätmesaadetiste kohta artikli 1 lõike 3 punkti d tuleb tõlgendada nii, et loomsete kõrvalsaaduste saadetised, mis kuuluvad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. oktoobri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1069/2009, milles sätestatakse muuks otstarbeks kui inimtoiduks ettenähtud loomsete kõrvalsaaduste ja nendest saadud toodete tervise-eeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1774/2002 (loomsete kõrvalsaaduste määrus), kohaldamisalasse, ei kuulu määruse nr 1013/2006 kohaldamisalasse, välja arvatud juhul, kui määruses nr 1069/2009 on määruse nr 1013/2006 kohaldamine sõnaselgelt ette nähtud.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.