CELEX: 62019CJ0106
Kumoamiskanne
Toimielimiä koskeva oikeus
Asetus (EU) 2018/1718
Euroopan lääkeviraston (EMA) kotipaikan sijoittaminen Amsterdamiin (Alankomaat)
SEUT 263 artikla
Tutkittavaksi ottaminen
Oikeussuojan tarve
Asiavaltuus
Toimi koskee kantajaa suoraan ja erikseen
Päätös, jonka jäsenvaltioiden edustajat ovat tehneet neuvoston kokouksen yhteydessä vahvistaakseen unionin viraston kotipaikan sijainnin
Päätöksellä ei ole sitovia vaikutuksia unionin oikeusjärjestyksessä
Euroopan parlamentin oikeudet

Italian tasavalta (C‑106/19) ja Comune di Milano (Milanon kaupunki, Italia) (C‑232/19) vaativat kanteillaan asetuksen (EY) N:o 726/2004 muuttamisesta Euroopan lääkeviraston kotipaikan sijainnin osalta 14.11.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2018/1718 (
EUVL 2018, L 291, s. 3
; jäljempänä riidanalainen asetus) kumoamista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Jäsenvaltioiden hallitusten edustajat tekivät yhteisellä sopimuksella 12.12.1992 ETY:n perustamissopimuksen 216 artiklan, EHTY:n perustamissopimuksen 77 artiklan ja Euratomin perustamissopimuksen 189 artiklan nojalla päätöksen Euroopan yhteisöjen toimielinten sekä tiettyjen elinten ja yksikköjen kotipaikan vahvistamisesta (
EYVL 1992, C 341, s. 1
; jäljempänä Edinburghin päätös).
Edinburghin päätöksen 1 artiklassa vahvistettiin Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston, Euroopan komission, Euroopan unionin tuomioistuimen, Euroopan talous- ja sosiaalikomitean, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ja Euroopan investointipankin kotipaikat.
Päätöksen 2 artiklassa määrättiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden hallitusten edustajat päättävät yhteisellä sopimuksella muiden perustettujen tai perustettavien laitosten tai yksikköjen kotipaikasta jossakin tulevassa Eurooppa-neuvoston kokouksessa ottaen huomioon edellä olevista määräyksistä kyseisille jäsenvaltioille koituvat edut ja asettaen etusijalle ne jäsenvaltiot, joissa ei tällä hetkellä ole yhteisöjen toimielinten kotipaikkoja.”
SEUT 341 artiklassa määrätään, että ”jäsenvaltioiden hallitukset vahvistavat yhteisellä sopimuksella unionin toimielinten kotipaikan”.
EU-, EUT- ja Euratom-sopimuksiin liitetyssä pöytäkirjassa N:o 6 Euroopan unionin toimielinten ja tiettyjen elinten, laitosten ja yksikköjen kotipaikan sijainnista (jäljempänä pöytäkirja N:o 6) määrätään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden hallitusten edustajat, jotka
ottavat huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 341 artiklan ja Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen 189 artiklan,
palauttavat mieleen ja vahvistavat 8 päivänä huhtikuuta 1965 tehdyn päätöksen ja rajoittamatta vastaisuudessa perustettavien toimielinten, elinten ja yksikköjen kotipaikkaa koskevia päätöksiä,
ovat sopineet seuraavista määräyksistä – –:
Ainoa artikla
a) Euroopan parlamentin kotipaikka on Strasbourg – –.
b) Neuvoston kotipaikka on Bryssel. – –
c) Komission kotipaikka on Bryssel. – –
d) Euroopan unionin tuomioistuimen kotipaikka on Luxemburg.
e) Tilintarkastustuomioistuimen kotipaikka on Luxemburg.
f) Talous- ja sosiaalikomitean kotipaikka on Bryssel.
g) Alueiden komitean kotipaikka on Bryssel.
h) Euroopan investointipankin kotipaikka on Luxemburg.
i) Euroopan keskuspankin kotipaikka on Frankfurt.
j) Euroopan poliisiviraston (Europol) kotipaikka on Haag.”
Asian tausta
Euroopan lääkearviointivirasto perustettiin ihmisille ja eläimille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön luvananto- ja valvontamenettelyistä sekä Euroopan lääkearviointiviraston perustamisesta 22.7.1993 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2309/93 (
EYVL 1993, L 214, s. 1
). Tässä asetuksessa ei ollut säännöksiä kyseisen viraston kotipaikan vahvistamisesta.
Jäsenvaltioiden hallitusten valtion- tai hallitusten päämiesten tasolla kokoontuneiden edustajien yhteisellä sopimuksella Euroopan yhteisöjen tiettyjen elinten ja yksikköjen sekä Europolin kotipaikan vahvistamisesta 29.10.1993 tehdyn päätöksen 93/C 323/01 (
EYVL 1993, C 323, s. 1
) 1 artiklan e alakohdan mukaan kyseisen viraston kotipaikaksi vahvistettiin Lontoo (Yhdistynyt kuningaskunta).
Asetus N:o 2309/93 kumottiin ja korvattiin ihmisille ja eläimille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön lupa- ja valvontamenettelyistä ja Euroopan lääkeviraston perustamisesta 31.3.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 726/2004 (
EUVL 2004, L 136, s. 1
). Euroopan lääkearviointiviraston nimi muutettiin tällä asetuksella Euroopan lääkevirastoksi. Tässä asetuksessa ei ollut säännöksiä viraston kotipaikan vahvistamisesta.
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti 29.3.2017 SEU 50 artiklan 2 kohdan mukaisesti Eurooppa-neuvostolle aikomuksestaan erota unionista.
SEU 50 artiklassa määrättyä menettelyä koskevan Eurooppa-neuvoston kokouksen yhteydessä 27 muun jäsenvaltion valtionpäämiehet tai hallitusten päämiehet hyväksyivät 22.6.2017 Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ja komission puheenjohtajan ehdotuksen perusteella menettelyn päätöksen tekemiseksi EMAn ja Euroopan pankkiviranomaisen kotipaikkojen siirtämisestä muihin kohteisiin Yhdistyneen kuningaskunnan unionista eroamisen yhteydessä (jäljempänä valintasäännöt).
Valintasäännöissä määrättiin muun muassa, että päätös tehtäisiin sellaisen oikeudenmukaisen ja avoimen päätöksentekomenettelyn perusteella, joka järjestetään yksityiskohtaisiin ja objektiivisiin arviointiperusteisiin perustuvana tarjousmenettelynä.
Valintasääntöjen 3 kohdassa oli muotoiltu kuusi arviointiperustetta eli i) varmuus siitä, että virasto voidaan perustaa ehdotettuun kohteeseen ja että se on toiminnassa päivänä, jona Yhdistynyt kuningaskunta eroaa unionista; ii) yhteydet ehdotettuun sijoituskohteeseen; iii) se, onko kohteessa tarjolla viraston henkilöstön lapsille soveltuvia oppilaitoksia; iv) kohteen soveltuvuus työmarkkinoille pääsyn, sosiaaliturvan sekä terveydenhuollon osalta lasten ja puolisoiden kannalta; v) toiminnan jatkuvuus ja vi) maantieteellinen tasapuolisuus.
Valintasääntöjen mukaan nämä kriteerit oli vahvistettu analogisesti niiden kriteereiden mukaisiksi, jotka oli muotoiltu yhteisessä lähestymistavassa, joka on liitetty Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission erillisvirastoista 19.7.2012 antamaan yhteiseen julkilausumaan (jäljempänä vuoden 2012 yhteinen julkilausuma), kuitenkin niin, että erityistä huomiota oli pyritty kiinnittämään siihen, että EMA ja Euroopan pankkiviranomainen oli jo perustettu ja että niiden toiminnan jatkuminen oli ensiarvoisen tärkeää.
Valintasääntöjen 2 kohdassa määrättiin lisäksi, että päätös tehtäisiin äänestysmenettelyssä, jonka lopputulosta jäsenvaltiot olivat etukäteen sopineet noudattavansa. Siinä todettiin erityisesti, että jos äänet jakautuvat kolmannella kierroksella jäljelle jääneiden tarjousten kesken tasan, ratkaistaisiin äänestys arvalla.
Komissio julkaisi 30.9.2017 arviointinsa jäsenvaltioiden tekemistä 27 tarjouksesta.
Neuvosto julkaisi 31.10.2017 muistion, jolla oli tarkoitus täydentää valintasääntöjä äänestykseen liittyvien käytännön kysymysten osalta.
Italian tasavallan ja Alankomaiden kuningaskunnan tarjoukset saivat kumpikin 20.11.2017 toimitetulla kolmannella äänestyskierroksella suurimman määrän ääniä. Valintasääntöjen 2 kohdan mukaisesti järjestetyn arvonnan jälkeen Alankomaiden kuningaskunnan tarjous hyväksyttiin.
Jäsenvaltioiden hallitusten edustajat valitsivat näin ollen samana päivänä neuvoston kokouksen yhteydessä antamallaan päätöksellä (jäljempänä 20.11.2017 annettu päätös) Amsterdamin kaupungin EMAn uudeksi kotipaikaksi. Kokouksen pöytäkirjassa ja lehdistötiedotteessa todettiin seuraavaa:
”Komissio valmistelee tämänpäiväisen äänestyksen pohjalta säädösehdotukset, jotka on määrä hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä Euroopan parlamentin osallistuessa käsittelyyn. Neuvosto ja komissio ovat sitoutuneet varmistamaan, että säädösehdotukset valmistellaan mahdollisimman pian asian kiireellisyyden vuoksi.”
Komissio esitti 29.11.2017 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 726/2004 muuttamisesta Euroopan lääkeviraston kotipaikan sijainnin osalta (COM(2017) 735 final). Ehdotuksen perusteluissa todettiin, että ”Yhdistyneen kuningaskunnan ilmoitettua 29 päivänä maaliskuuta 2017 aikomuksestaan erota unionista Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 50 artiklan nojalla jäljellä olevat 27 jäsenvaltiota valitsivat yleisten asioiden neuvoston (50 artikla) yhteydessä Amsterdamin, Alankomaat, [EMAn] uudeksi kotipaikaksi”. Sen 1 artikla, jolla asetukseen N:o 726/2004 oli määrä lisätä 71 a artikla, oli muotoiltu seuraavasti: ”[EMAn] kotipaikka on Amsterdam, Alankomaat.”
Riidanalainen asetus annettiin 14.11.2018 SEUT 114 artiklan ja SEUT 168 artiklan 4 kohdan c alakohdan nojalla.
Asetuksen johdanto-osan ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
Yhdistyneen kuningaskunnan ilmoitettua 29 päivänä maaliskuuta 2017 aikomuksestaan erota unionista Euroopan unionista tehdyn sopimuksen – – 50 artiklan nojalla muut 27 jäsenvaltiota valitsivat 20 päivänä marraskuuta 2017 neuvoston kokouksen yhteydessä Amsterdamin, Alankomaat, [EMAn] – – uudeksi kotipaikaksi.
(2)
Kun otetaan huomioon SEU 50 artiklan 3 kohta, [EMAn] olisi otettava käyttöön uusi kotipaikkansa 30 päivästä maaliskuuta 2019.
(3)
Jotta varmistetaan [EMAn] asianmukainen toiminta sen uudessa sijaintipaikassa, [EMAn] ja Alankomaiden välillä olisi tehtävä toimipaikkaa koskeva sopimus ennen kuin [EMA] aloittaa uudessa kotipaikassaan.”
Riidanalaisen asetuksen 1 artiklalla asetukseen N:o 726/2004 lisättiin 71 a artikla, jossa säädetään seuraavaa:
”[EMAn] kotipaikka on Amsterdam, Alankomaat.
Alankomaiden toimivaltaiset viranomaiset toteuttavat kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että [EMA] voi siirtyä sen väliaikaiseen sijaintipaikkaan viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2019 ja että se voi siirtyä pysyvään sijaintipaikkaansa viimeistään 16 päivänä marraskuuta 2019.
Alankomaiden toimivaltaisten viranomaisten on toimitettava kirjallinen kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle väliaikaisiin tiloihin tehtävien mukautusten edistymisestä ja pysyvän rakennuksen rakentamisesta viimeistään 17 päivänä helmikuuta 2019 ja sen jälkeen kolmen kuukauden välein, kunnes [EMA] on muuttanut pysyvään sijaintipaikkaansa.”
Riidanalainen asetus tuli sen 2 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla voimaan päivänä, jona se julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ja sen toisen kohdan mukaan sitä on sovellettu 30.3.2019 alkaen.
Asianosaisten ja muiden osapuolten vaatimukset
Asia C‑106/19
Italian tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen asetuksen ja
–
velvoittaa neuvoston ja parlamentin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin
–
hylkää kanteen perusteettomana ja
–
velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Parlamentti vaatii, että unionin tuomioistuin
–
hylkää kanteen ja
–
velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Asia C‑232/19
Comune di Milano vaatii, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen asetuksen
–
toteaa 20.11.2017 tehdyn päätöksen tehottomaksi ja
–
velvoittaa neuvoston ja parlamentin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin
–
toteaa, ettei kanne täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä
–
hylkää kanteen perusteettomana ja
–
velvoittaa Comune di Milanon korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Parlamentti vaatii, että unionin tuomioistuin
–
toteaa, ettei kanne täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä tai hylkää sen joka tapauksessa perusteettomana ja
–
velvoittaa Comune di Milanon korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Parlamentti esitti oikeudenkäyntiväitteen unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 151 artiklan 1 kohdan mukaisesti unionin tuomioistuimen kirjaamoon 29.4.2019 toimittamallaan asiakirjalla.
Comune di Milano vaati unionin tuomioistuimen kirjaamoon 1.7.2019 toimittamissaan huomautuksissa ensisijaisesti, että oikeudenkäyntiväite hylätään, ja toissijaisesti, että se käsitellään pääasian yhteydessä.
Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
Unionin tuomioistuimen presidentin 20.5.2019 ja 14.6.2019 asiassa C‑106/19 ja asiassa C‑232/19 tekemillä päätöksillä Alankomaiden kuningaskunta ja komissio hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan neuvoston ja parlamentin vaatimuksia.
Parlamentin asiassa C‑232/19 esittämä oikeudenkäyntiväite päätettiin käsitellä pääasian yhteydessä 26.11.2019 tehdyllä päätöksellä.
Unionin tuomioistuimen presidentin 19.12.2019 tekemällä päätöksellä asiat C‑106/19 ja C‑232/19 yhdistettiin suullista käsittelyä ja tuomiota varten.
Parlamentti pyysi 19.11.2020 Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 16 artiklan kolmannen kohdan nojalla, että unionin tuomioistuin käsittelisi asiat suuren jaoston kokoonpanossa.
Nopeutettua menettelyä koskeva pyyntö
Italian tasavalta pyysi 11.2.2019 päivätyllä erillisellä asiakirjalla, että asia C‑106/19 käsitellään unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 133 artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä. Se vetosi pyyntönsä tueksi siihen, että EMAn kotipaikan väliaikainen siirtäminen Amsterdamiin oli meneillään kannekirjelmän jättämispäivänä ja että kotipaikan lopullisen siirron oli määrä toteutua marraskuussa 2019, minkä vuoksi asian käsittely oli syytä pitää erityisen kiireellisenä.
Työjärjestyksen 133 artiklan 1 kohdassa määrätään, että kantajan tai vastaajan pyynnöstä unionin tuomioistuimen presidentti voi vastapuolta, esittelevää tuomaria ja julkisasiamiestä kuultuaan päättää, että asia käsitellään nopeutetussa menettelyssä, jos asian laatu edellyttää sen käsittelemistä mahdollisimman nopeasti.
Unionin tuomioistuimen presidentti päätti 15.2.2021 muita osapuolia, esittelevää tuomaria ja julkisasiamiestä kuultuaan hylätä pyynnön.
Pyynnön hyväksyminen ei näet olisi antanut Italian tasavallalle mahdollisuutta saada lykätyksi riidanalaisen asetuksen jo alkanutta toimeenpanoa ja erityisesti EMAn kotipaikan siirtämistä Lontoosta Amsterdamiin. Lisäksi asiassa C‑106/19 sekä siihen yhdistetyissä asioissa, joihin Italian tasavalta on pyynnössään viitannut, esiin nousseiden oikeudellisten kysymysten arkaluontoisuuden ja monitahoisuuden vuoksi olisi vaikea ajatella tällaisen menettelyn soveltamista muun muassa siitä syystä, ettei unionin tuomioistuimessa toimitettavan menettelyn kirjallisen vaiheen lyhentämistä voitu pitää asianmukaisena (ks. analogisesti tuomio 18.5.2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România ym.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ja C‑397/19
,
EU:C:2021:393
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kanteet
Comune di Milanon asiassa C‑232/19 nostaman kanteen tutkittavaksi ottaminen
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Neuvosto väittää, että asiassa C‑232/19 nostetun kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat selvästi, koska Comune di Milanolla ei ole riidanalaiseen asetukseen nähden asiavaltuutta eikä oikeussuojan tarvetta.
Neuvosto esittää ensimmäiseksi asiavaltuuden osalta, ettei riidanalainen asetus koske Comune di Milanoa suoraan ja erikseen, koska asetus on SEUT 289 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu lainsäädäntötoimi, joka on hyväksytty SEUT 294 artiklassa määrätyn tavallisen lainsäätämisjärjestyksen mukaisesti.
Siltä osin kuin yhtäältä on kyse siitä, koskeeko riidanalainen asetus suoraan Comune di Milanoa, neuvosto katsoo näet, että Comune di Milano ei ole osoittanut, mitä aineellista vahinkoa sille on aiheutunut tämän asetuksen antamisen johdosta. Se, että Italian tasavalta valitsi Comune di Milanon hakiessaan EMAn kotipaikkaa sijoitettavaksi Italiaan, ei tee siitä tahoa, jota mainittu asetus koskisi suoraan.
Siltä osin kuin toisaalta on kyse siitä, koskeeko riidanalainen asetus erikseen Comune di Milanoa, neuvosto väittää, ettei tämä ole osoittanut, miten kyseisen asetuksen antaminen on vaikuttanut sen toimivaltuuksien käyttämiseen konkreettisesti, sellaisina kuin ne on määritelty Italian oikeusjärjestyksessä. Lisäksi neuvosto toteaa, että koska Comune di Milano ei ollut osallisena kyseisen asetuksen antamismenettelyssä, sen perusteella, että se oli osallistunut italialaisen tarjouksen valmisteluun ja valintamenettelyyn, ei voida todeta, että tämä asetus koskisi sitä erikseen.
Neuvosto viittaa tässä yhteydessä siihen, ettei unionin oikeudessa, ei menettelysäännöissä eikä EMAn kotipaikan valintaa varten toteutetuissa toimissa ole osoitettu nimenomaista osallistumisoikeutta muille kuin jäsenvaltioille. Oikeuskäytännöllä, johon Comune di Milano on viitannut ja jossa tunnustetaan yksityisten asiavaltuus silloin, kun nämä on nimenomaisesti mainittu riidanalaisten toimien valmisteluasiakirjoissa ja kun tällaiset toimet perustuvat yksityisiä koskevien seikkojen konkreettiseen huomioon ottamiseen, ei ole neuvoston mukaan merkitystä. Comune di Milano ei ole myöskään esittänyt näyttöä siitä, minkä sen oikeudelliselle asemalle tunnusomaisten olosuhteiden vuoksi sen olisi katsottava olevan riidanalaisen asetuksen adressaatti. Neuvosto korostaa lisäksi, että viittauksella julkisia hankintoja koskevissa asioissa muotoutuneisiin periaatteisiin ei ole merkitystä. Lopuksi se toteaa, että menot, joita Comune di Milano väittää sille aiheutuneen ja jotka ovat aiheutuneet sen omasta aloitteesta, eivät ole osoitus siitä, että riidanalainen asetus koskisi sitä erikseen.
Oikeussuojan tarpeen osalta neuvosto katsoo toisekseen, ettei Comune di Milano ole esittänyt näyttöä siitä, että sillä olisi nostamansa kanteen osalta henkilökohtainen, jo syntynyt ja edelleen olemassa oleva intressi. Se huomauttaa aluksi, että kanteen mahdollinen menestyminen johtaisi ainoastaan sen toimen kumoamiseen, jolla jäsenvaltiot päättivät vahvistaa EMAn kotipaikaksi Amsterdamin, eikä siihen, että Milanon kaupunki valittaisiin tämän viraston uudeksi kotipaikaksi. Tämän jälkeen se esittää, ettei kanteen mahdollinen menestyminen riitä takaamaan sitä, että edellytykset korvauksen saamiselle täyttyisivät. Lopuksi se toteaa, että pelkästään niiden taloudellisten ja sosiaalisten seurausten perusteella, joita unionin toimen antamisesta mahdollisesti aiheutuu, ei voida katsoa, että riidanalainen toimi koskee tiettyä alueellista tai paikallista julkisyhteisöä erikseen. Tällaisella julkisyhteisöllä on oikeussuojan tarve neuvoston mukaan ainoastaan silloin, kun riidanalainen päätös voi vaikuttaa myönteisesti sen oikeusasemaan, eli ainoastaan silloin, kun tällainen päätös vaikuttaa sille kansallisen oikeuden mukaan kuuluvien toimivaltuuksien käyttämiseen.
Parlamentti väittää myös, ettei Comune di Milanolla ole asiavaltuutta eikä minkäänlaista oikeussuojan tarvetta riidanalaisen asetuksen osalta. Se korostaa erityisesti, että koska kyseinen asetus on SEUT 289 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu unionin lainsäädäntötoimi, Comune di Milanon on osoitettava, että se koskee sitä suoraan ja erikseen. Tällaista näyttöä ei selvästikään ole esitetty käsiteltävässä asiassa.
Asiavaltuuden osalta parlamentti esittää ensimmäiseksi, että seikat, joihin Comune di Milano vetoaa, eivät osoita, että riidanalainen asetus, jossa ainoastaan vahvistetaan EMAn uudeksi kotipaikaksi Amsterdam, koskisi sitä suoraan. Parlamentin mukaan asetuksessa on asiallisesti kyse vain EMAn uuden kotipaikan vahvistamisesta komission tekemän ehdotuksen pohjalta. Unionin lainsäätäjälle ei missään vaiheessa ole tehty ehdotusta viraston kotipaikan vahvistamisesta Milanoon. Koska 20.11.2017 annetussa päätöksessä tehdyn valinnan ja kyseisen asetuksen taustalla olevan komission ehdotuksen välillä ei ole minkäänlaista oikeudellista yhteyttä, ei voida katsoa, että asetuksen säännökset koskisivat suoraan Comune di Milanoa.
Parlamentti katsoo tämän lisäksi, ettei riidanalainen asetus koske Comune di Milanoa myöskään erikseen, koska olosuhteet, joihin tämä alueellinen julkisyhteisö vetoaa, eivät riitä näytöksi siitä, että Comune di Milano olisi sellaisessa tilanteessa, jonka perusteella se erottuisi kaikista muista unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. Se, että Comune di Milano on saattanut jollain tapaa osallistua jäsenvaltioiden käynnistämän yhteistyön johdosta EMAn uuden kotipaikan vahvistamiseen, esimerkiksi 22.6.2017 hyväksyttyjen valintasääntöjen nojalla, ei voi johtaa siihen, että Milanon kaupungin olisi katsottava erottuvan muista niin, että se täyttäisi SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetun edellytyksen siitä, että toimen on koskettava kantajaa erikseen. Lisäksi on sen mukaan huomattava, että riippumatta siitä, mikä merkitys näillä säännöillä on katsottava olevan, niillä ei anneta alueellisille julkisyhteisöille minkäänlaista roolia esitettyjen tarjousten valinnan osalta, koska tämä tehtävä kuuluu yksinomaan asianomaisten jäsenvaltioiden hallituksille. Tämän osalta parlamentti toteaa, että käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva tilanne eroaa polkumyyntitulleihin tai julkisiin hankintoihin liittyvistä tilanteista, sillä näiden osalta tiettyjen toimijoiden osallistumisesta säädetään nimenomaisesti voimassa olevassa lainsäädännössä.
Toiseksi parlamentti katsoo Comune di Milanon oikeussuojan tarpeen osalta, että tämän esittämät väitteet eivät oikeudellisesti riitä osoitukseksi tällaisen henkilökohtaisen ja todellisen intressin olemassaolosta. Ensinnäkin on vaikea ajatella, että kantaja voisi asian kannalta merkityksellisessä oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla hyötyä riidanalaisen asetuksen mahdollisesta kumoamisesta, koska tällä asetuksella ei ole minkäänlaista välitöntä vaikutusta Comune di Milanon oikeusasemaan. Tämän jälkeen parlamentti väittää, että intressiä, johon Comune di Milano vetoaa, ei missään tapauksessa voida rinnastaa ”henkilökohtaiseen” intressiin. On näet selvää, että asetuksella ei puututa millään tavoin Comune di Milanon lainsäädännölliseen tai taloudelliseen itsemääräämisoikeuteen, koska siinä on kyse ainoastaan EMAn uuden kotipaikan sijoittamisesta Amsterdamiin. Tämän osalta parlamentti tuo esiin sen, että valintamenettelyyn osallistui Italian hallitus eikä Comune di Milano. Lisäksi vaikka riidanalainen asetus kumottaisiin, EMAn kotipaikan siirtäminen Milanoon olisi täysin hypoteettista eikä siihen näin ollen voida vedota Comune di Milanon oikeussuojan tarpeen perusteena. Parlamentti toteaa lopuksi, ettei asetuksen mahdollisella kumoamisella voida palauttaa ennalleen tilannetta, jota sillä ei ole muutettu.
Comune di Milano puolestaan väittää, että sillä on paitsi asiavaltuus vaatia riidanalaisen asetuksen kumoamista myös tähän kohdistuva oikeussuojan tarve.
Comune di Milano korostaa erityisesti asiavaltuutensa osalta, että riidanalainen asetus, joka vaikuttaa erga omnes ja jota sovelletaan suoraan, vaikuttaa kiistatta sen oikeusasemaan hakijakaupunkina ja EMAn uuden kotipaikan valintamenettelyn aktiivisena osallistujana. Se väittää, että kuten polkumyyntitulleja tai julkisia hankintoja koskevissa asioissa, henkilöillä, jotka on yksilöity tai jotka ovat osallistuneet toimen antamiseen johtaneeseen menettelyyn, on erityinen asiavaltuus riitauttaa toimi. Se korostaa, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevassa valintamenettelyssä, jonka tuloksen perusteella riidanalaisen asetuksen sisältö määräytyi, Milanon kaupunki sai suurimman äänimäärän ja että koska sen ehdokkuus täytti kaikki asetetut vaatimukset, ainoana syynä siihen, miksi sitä ei valittu EMAn uudeksi kotipaikaksi, on asetuksen lainvastaisuus.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on muistutettava, että alueellisen tai paikallisen julkisyhteisön nostamaa kannetta ei voida rinnastaa jäsenvaltion nostamaan kanteeseen, koska SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla jäsenvaltion käsitteellä tarkoitetaan ainoastaan jäsenvaltioiden hallituksia (tuomio 13.1.2022, Saksa ym. v. komissio,
C‑177/19 P–C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tällaisiin yhteisöihin sovelletaan samoin kuin kaikkiin SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuihin luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kyseisessä määräyksessä vahvistettuja erityisiä edellytyksiä. Niiden on siis perusteltava erikseen ja kumulatiivisesti sekä oikeussuojan tarve että asiavaltuus sen toimen riitauttamiseen, jonka kumoamista ne vaativat (ks. vastaavasti tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
–

Comune di Milanon oikeussuojan tarve
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön nostama kumoamiskanne voidaan ottaa tutkittavaksi vain siltä osin kuin henkilöllä on intressi saada riidanalainen toimi kumotuksi. Tällainen intressi edellyttää, että riidanalaisen toimen kumoamisella voi itsessään olla oikeusvaikutuksia ja että kanne voi mahdollisesti tuloksellaan tuottaa kantajalle jotakin hyötyä. Kantajan on esitettävä näyttö tästä intressistä, jota arvioidaan sen päivän osalta, jolloin kanne on nostettu, ja joka muodostaa olennaisen ja ensimmäisen edellytyksen kaikille kanteille (tuomio 18.10.2018, Gul Ahmed Textile Mills v. neuvosto,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
,
kohta ja tuomio 27.3.2019, Canadian Solar Emea ym. v. neuvosto,
C‑236/17 P
,
EU:C:2019:258
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa riidanalaisen asetuksen mahdollinen kumoaminen voisi johtaa siihen, että annetaan uusi asetus, joka on asiallisesti erilainen kuin riidanalainen asetus. Näin on siksi, että kuten Comune di Milano väittää, tällainen kumoaminen johtaisi siihen, että lainsäädäntömenettely EMAn kotipaikan vahvistamiseksi olisi aloitettava uudelleen, minkä seurauksena Milanon kaupunkia saatettaisiin ehdottaa ja se saatettaisiin hyväksyä viraston kotipaikaksi ja näin uuden valintamenettelyn johdosta viraston uudeksi kotipaikaksi valittaisiin Milano.
Tämän perusteella on katsottava, että Comune di Milanolla on intressi vaatia riidanalaisen asetuksen kumoamista.
–

Comune di Milanon asiavaltuus
SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta säädöksestä tai säädöksestä, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
Tämän osalta on huomattava, että alueellinen tai paikallinen julkisyhteisö voi, sikäli kuin se on Comune di Milanon tavoin kansallisen oikeuden mukaan oikeussubjekti, nostaa kumoamiskanteen SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla (tuomio 22.6.2021, Venezuela v. neuvosto (Kolmanteen valtioon kohdistuva vaikutus),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa on todettava, että riidanalaista asetusta on pidettävä lainsäädäntötoimena, koska se on annettu SEUT 114 artiklan ja SEUT 168 artiklan 4 kohdan c alakohdan nojalla tavallisen lainsäätämisjärjestyksen mukaisesti. Näin ollen ainoastaan siinä tapauksessa, että tämän asetuksen voidaan katsoa koskevan Comune di Milanoa suoraan ja erikseen, sen kanne voidaan ottaa tutkittavaksi.
Ensinnäkin siitä, koskeeko riidanalainen asetus suoraan Comune di Milanoa, on todettava, että SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa määrätty
vaatimus, jonka mukaan kanteen kohteena olevan toimenpiteen on koskettava luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan, edellyttää kahden edellytyksen täyttymistä kumulatiivisesti eli ensinnäkin sen, että riidanalaisella toimenpiteellä on välittömiä vaikutuksia tämän henkilön oikeusasemaan, ja toiseksi sen, ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen täytäntöönpano, minkäänlaista harkintavaltaa, koska täytäntöönpano on luonteeltaan puhtaasti automaattista ja perustuu yksinomaan unionin säännöstöön eikä edellytä muiden välissä olevien sääntöjen soveltamista (ks. vastaavasti tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
kohta ja tuomio 22.6.2018, Venezuela v. neuvosto (Kolmanteen valtioon kohdistuva vaikutus),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Se, täyttääkö Comune di Milano nämä edellytykset, on tutkittava kummankin edellytyksen osalta erikseen.
Ensimmäiseksi todettakoon, että riidanalaisessa asetuksessa säädetään välittömin ja sitovin vaikutuksin, että Amsterdamin kaupunki on valittu EMAn kotipaikaksi. Koska asetus ei jätä minkäänlaista harkintavaltaa EMAn kotipaikan valinnan osalta ja koska sillä on tältä osin oikeusvaikutuksia ilman, että mitään lisätoimenpiteitä tarvittaisiin, edellä 61 kohdassa mainittu toinen vaatimus täyttyy.
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 97 kohdassa, tätä toteamusta ei kyseenalaista se, että riidanalaisen asetuksen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan Amsterdamin kaupungin erityiset oikeudet ja velvollisuudet on tarkoitus vahvistaa EMAn ja Alankomaiden kuningaskunnan välillä tehtävässä toimipaikkaa koskevassa sopimuksessa.
Toiseksi sen kysymyksen osalta, onko riidanalaisella asetuksella välittömiä vaikutuksia kantajan oikeusasemaan, on korostettava, että Milanon kaupunki, jota Comune di Milano edustaa oikeushenkilöllisyyden omaavana julkisyhteisönä, oli yksi niistä kaupungeista, jotka olivat ehdokkaina EMAn uudeksi kotipaikaksi.
Lisäksi asiassa on riidatonta se, että Milanon kaupungin ehdokkuus on nimenomaisesti tutkittu lainsäädäntömenettelyn aikana ja että edellä 20 kohdassa mainittuun komission ehdotukseen esitettiin parlamentissa käydyssä menettelyssä tehtäväksi useita tarkistuksia.
Näin ollen riidanalaisen asetuksen antaminen on vaikuttanut suoraan Comune di Milanon oikeusasemaan siltä osin kuin tässä asetuksessa on oikeudellisesti sitovalla tavalla valittu Amsterdamin kaupunki EMAn uudeksi kotipaikaksi, mistä on automaattisesti seurannut se, että ehdokkaana ollutta Milanon kaupunkia ei hyväksytty viraston uudeksi kotipaikaksi.
Toiseksi sen kysymyksen osalta, koskeeko riidanalainen asetus erikseen Comune di Milanoa, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että jotta yleisesti sovellettavan toimen voitaisiin katsoa koskevan kumoamiskanteen nostanutta erikseen, tämän on osoitettava, että riidanalainen toimi vaikuttaa siihen sille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella se erottuu kaikista muista ja se voidaan tämän vuoksi yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle toimi on osoitettu (ks. vastaavasti tuomio 15.7.1963, Plaumann v. komissio,
25/62
,
EU:C:1963:17
,
kohta ja tuomio 20.1.2022, Deutsche Lufthansa v. komissio,
C‑594/19 P
,
EU:C:2022:40
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa on todettava ensinnäkin, että riidanalaisen asetuksen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan asetus annettiin sen valintamenettelyn jälkeen, jonka johdosta 20.11.2017 annettu päätös hyväksyttiin.
On riidatonta, että Italian tasavalta oli valintamenettelyssä ilmoittanut Milanon kaupungin ehdokkaakseen EMAn uudeksi kotipaikaksi ja että kolmannella äänestyskierroksella se sai yhdessä välittömän kilpailijansa, Amsterdamin kaupungin kanssa suurimman äänimäärän. Milanon kaupunki kuului siis niiden kaupunkien suljettuun joukkoon, jotka olivat hakeneet viraston kotipaikaksi, ja näin ollen se oli riidanalaisen asetuksen antamishetkellä siihen nähden erityistilanteessa, joka perusti sille oikeuden tehokkaaseen oikeussuojaan.
Toiseksi, kuten neuvosto on itse kirjelmissään todennut, Milanon kaupungin tilanteeseen on nimenomaisesti viitattu useaan otteeseen EMAn mahdollisena kotipaikkana lainsäädäntömenettelyssä, jossa riidanalainen asetus annettiin.
Comune di Milano on näin ollen käsiteltävässä asiassa kyseessä olevissa olosuhteissa sellaisessa tosiasiallisessa tilanteessa, jonka perusteella se voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle toimi on osoitettu.
Tätä ei kyseenalaista se, että ennen riidanalaisen asetuksen antamista toimitetussa valintamenettelyssä olivat osallisina vain jäsenvaltiot eivätkä paikallistason viranomaiset. Unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta käy näet ilmi, että Comune di Milano oli otettu yhteistyökumppaniksi Italian tasavallan muodollisesti tekemän tarjouksen laatimiseen ja hallinnollisiin toimenpiteisiin, joilla Milanon kaupungin ehdokkuutta tuettiin EMAn uuden kotipaikan valinnassa.
Tähän ei vaikuta myöskään oikeuskäytäntö, joka ilmenee muun muassa 13.1.2022 annetun tuomion Saksa ym. v. komissio (
C‑177/19 P–C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
) 73 kohdasta, joka koskee sellaista erityistä asetelmaa – joka on erilainen kuin nyt käsiteltävässä asiassa –, jossa alueellinen julkisyhteisö väittää, että toimi, jonka kumoamista se vaatii, estää sitä käyttämästä haluamallaan tavalla toimivaltuuksia, jotka sille on osoitettu kansallisessa valtiosäännössä.
Jäsenvaltion alueellisen julkisyhteisön nostaman kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymiseksi ei toki ole riittävää, kuten parlamentti ja neuvosto ovat korostaneet, että se vetoaa siihen, että unionin toimen soveltaminen tai täytäntöönpano on omiaan vaikuttamaan yleisesti sosioekonomisiin olosuhteisiin sen alueella.
Comune di Milanon nostama kanne koskee kuitenkin erilaista tilannetta eli tilannetta, jossa tietty kaupunki on valittu unionin viraston kotipaikaksi, mistä seuraa, että muiden kaupunkien, kuten Milanon, hakemukset hylätään, koska valintapäätöksellä kaikkiin hakemuksiin vastataan joko myöntävästi tai kieltävästi.
Kaikkien edellä tarkasteltujen seikkojen perusteella on katsottava, että riippumatta itsenäisestä kanneoikeudesta, joka Italian tasavallalla on SEUT 263 artiklan toisen kohdan nojalla, riidanalainen asetus koskee suoraan ja erikseen Comune di Milanoa, joten sillä on asiavaltuus vaatia sen kumoamista.
Tästä seuraa, että asiassa C‑232/19 nostettu kanne on tutkittava.
Asiakysymys
Italian tasavalta esittää asiassa C‑106/19 nostamansa kanteen tueksi kaksi kanneperustetta. Ensimmäinen kanneperuste koskee asiallisesti SEU 10, SEU 13 ja SEU 14 artiklan sekä SEUT 114 artiklan, SEUT 168 artiklan 4 kohdan c alakohdan sekä SEUT 289 ja SEUT 294 artiklan rikkomista siltä osin kuin parlamentti ei ole käyttänyt sille lainsäätäjänä kuuluvia oikeuksia täysimääräisesti. Toinen kanneperuste koskee 20.11.2017 tehdyn päätöksen lainvastaisuutta riidanalaisen asetuksen perustana.
Comune di Milano esittää puolestaan neljä kanneperustetta asiassa C‑232/19 nostamansa kanteen tueksi. Ensimmäinen kanneperuste kohdistuu suoraan riidanalaiseen asetukseen, ja sen mukaan kyseessä on edustuksellisen demokratian (SEU 10 artikla) ja toimielinten välisen tasapainon ja vilpittömän yhteistyön (SEU 13 artikla) periaatteiden loukkaaminen sekä olennaisten menettelymääräysten (SEU 14 artikla sekä SEUT 289 ja SEUT 294 artikla) laiminlyönti. Toinen, kolmas ja neljäs kanneperuste, joissa kyseenalaistetaan lainvastaisuusväitteellä 20.11.2017 annetun päätöksen, johon kyseinen asetus Comune di Milanon mukaan perustuu, laillisuus, koskevat harkintavallan väärinkäyttöä sekä avoimuuden, hyvän hallinnon ja kohtuullisuuden periaatteiden loukkaamista (toinen kanneperuste), hyvän hallinnon, avoimuuden ja yhteistyön periaatteiden loukkaamista (kolmas kanneperuste) sekä neuvoston työjärjestyksen hyväksymisestä 1.12.2009 tehdyn päätöksen 2009/937/EU (
EUVL 2009, L 325, s. 35
) sekä 31.10.2017 laaditussa neuvoston muistiossa olevien sääntöjen rikkomista.
Asiassa C‑106/19 esitetty ensimmäinen kanneperuste ja asiassa C‑232/19 esitetty ensimmäinen kanneperuste
–

Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Italian tasavalta väittää asiassa C‑106/19 esittämässään ensimmäisessä kanneperusteessa, että riidanalainen asetus on annettu SEU 10 ja SEU 13 artiklan, SEU 14 artiklan 1 kohdan, SEUT 114 artiklan, SEUT 168 artiklan 4 kohdan c alakohdan sekä SEUT 289 ja SEUT 294 artiklan vastaisesti, koska parlamentin roolia lainsäätäjänä ei ole otettu huomioon.
Italian tasavalta korostaa aluksi, että kun otetaan huomioon unionin oikeuden kehitys ja toimielinten käytäntö, unionin virastojen kotipaikan valinta ei kuulu jäsenvaltioiden vaan unionin toimivaltaan, vaikka jäsenvaltiot ovatkin toimivaltaisia silloin, kun kyse on unionin toimielinten kotipaikan vahvistamisesta SEUT 341 artiklan nojalla.
Italian tasavallan mukaan päätöksentekomenettelyssä, joka johti EMAn uuden kotipaikan valintaan ja riidanalaisen asetuksen antamiseen, parlamentilla on ollut pelkästään muodollinen rooli. Tästä ovat osoituksena kyseisen asetuksen antamiseen liittyvät olosuhteet, erityisesti parlamentin lausumat, jotka ovat sen 15.3.2018 ensimmäisessä käsittelyssä vahvistaman kannan ja sen 25.10.2018 antaman lainsäädäntöpäätöslauselman liitteenä ja joissa se on selvästi ilmaissut pitävänsä valitettavana sitä, että se on jätetty tämän päätöksentekomenettelyn ulkopuolelle. Parlamentti ei ole Italian tasavallan mukaan voinut tuoda julki näkemyksiään tästä valinnasta eikä näin ollen käyttää oikeuksiaan lainsäätäjänä siinä vaiheessa, jonka seurauksena 20.11.2017 annettu päätös hyväksyttiin, eikä riidanalaisen asetuksen antamismenettelyssä, koska komission ehdotuksessa ja neuvoston tässä menettelyssä omaksumassa kannassa ei jätetty sille minkäänlaista todellista mahdollisuutta puuttua asiaan.
Comune di Milano väittää asiassa C‑232/19 esittämässään ensimmäisessä kanneperusteessa, että riidanalainen asetus on annettu parlamentin oikeuksia loukaten. Sen mukaan ei näet ole epäilystäkään siitä, että EMAn kotipaikka on valittu menettelyssä, jossa hyväksyttiin 20.11.2017 annettu päätös, jolla ratkaistiin asetuksen sisältö ja jolla EMAn kotipaikka päätettiin sijoittaa Amsterdamiin tavallisen lainsäätämisjärjestyksen ulkopuolella. Parlamentti ei ole missään vaiheessa päässyt osallistumaan tähän menettelyyn, vaikka SEUT 294 artiklan mukaan tavallinen lainsäätämisjärjestys merkitsee sitä, että se osallistuu menettelyyn täysimääräisesti ja tosiasiallisesti. Comune di Milanon mukaan neuvosto ja komissio päättivät valita Amsterdamin kaupungin EMAn uudeksi kotipaikaksi ja parlamentti joutui vain hyväksymään tämän tosiasian ilman, että sille olisi jätetty minkäänlaista toimintamahdollisuutta kyseenalaistaa tätä päätöstä.
Näin on Comune di Milanon mukaan loukattu unionin toimielinten välisen tasapainon sekä edustuksellisen demokratian ja vilpittömän yhteistyön periaatteita (tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
,
kohta) ja syyllistytty olennaisen menettelymääräyksen laiminlyöntiin (tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto,
C‑643/15 ja C‑647/15
,
EU:C:2017:631
,
kohta).
Se, että parlamentin oikeuksia on loukattu lainsäädäntömenettelyssä, jossa Amsterdamin kaupunki valittiin EMAn uudeksi kotipaikaksi, käy selvästi ilmi kyseisen toimielimen lausumista sekä sen ensimmäisessä käsittelyssä esittämistä tarkistuksista.
Neuvosto vaatii Alankomaiden kuningaskunnan tukemana asiassa C‑106/19 esitetyn ensimmäisen kanneperusteen ja asiassa C‑232/19 esitetyn ensimmäisen kanneperusteen hylkäämistä.
Se väittää ensinnäkin, että käsiteltävässä asiassa toimitetun lainsäädäntömenettelyn tarkastelu osoittaa selvästi, kuten ilmenee muun muassa lainsäädäntöpäätöslauselmaa koskevaan luonnokseen esitettyjen tarkistusten lukumäärästä, että parlamentti on keskustellut laajasti komission ehdotuksesta ja tutkinut mahdollisia eri vaihtoehtoja ennen kuin se hyväksyi sen, että EMAn kotipaikaksi vahvistetaan Amsterdam. Parlamentti onnistui neuvoston mukaan saamaan lopulliseen säädöstekstiin useita asian kannalta merkityksellisiä muutoksia. Nämä seikat osoittavat sen mukaan, että parlamentin oikeuksia on tosiasiallisesti kunnioitettu kaikista mahdollisista poliittisista lausumista riippumatta.
Parlamentin lausumiin perustuvan väitteen osalta neuvosto toteaa, että toimielimen tahto on nähtävissä toimissa, jotka se antaa sovellettavien muodollisten menettelyjen mukaisesti. Vaikka tällaisen muodollisen menettelyn yhteydessä esitetyissä selittävissä lausumissa voidaankin tuoda esiin poliittiseen asiayhteyteen kuuluvia seikkoja tai ilmaista tietyn päätöksen taustalla olevat poliittiset syyt, niillä ei näin ollen sellaisenaan ole merkitystä arvioitaessa tietyn toimivallan tosiasiallista käyttöä.
Toiseksi neuvosto katsoo, että unionin viraston kotipaikan vahvistamista koskeva toimivalta kuuluu jäsenvaltioiden hallitusten edustajille, jotka tekevät päätöksensä yhteisellä sopimuksella. Näin ollen EMAn kotipaikan vahvistamisella riidanalaisessa asetuksessa on vain toteava arvo, eikä lainsäätäjä olisi voinut poiketa siitä, vaikka sillä olisikin ollut vapaus olla säätämättä tästä.
Neuvosto esittää tämän osalta ensinnäkin, että unionin viraston kotipaikan vahvistamistoimivalta ei kuulu toimivaltaan, joka unionilla on tietyn alan aineellisen sääntelyn osalta, eikä tässä tapauksessa siis sovelleta tavallista lainsäätämisjärjestystä. Neuvoston mukaan viraston kotipaikan vahvistamista koskeva päätös on luonteeltaan perustavalla tavalla erilainen kuin päätökset, jotka koskevat viraston toimivallan, toimintasääntöjen tai vaikkapa sen organisaation määrittämistä. Tällaiselle päätökselle on tunnusomaista vahva poliittinen ja symbolinen ulottuvuus, joka ei rajoitu kyseessä olevan viraston nimenomaiseen toimialaan ja joka ylittää pelkät taloudelliset tai tehokkuuteen liittyvät näkökohdat. Neuvosto viittaa tässä yhteydessä näitä kysymyksiä koskeviin hallitustenvälisiin lausuntoihin, erityisesti Edinburghin päätökseen mutta myös oikeusriitoihin parlamentin kotipaikasta.
Toiseksi neuvosto katsoo, että jäsenvaltioiden toimivalta vahvistaa unionin viraston kotipaikka yhteisellä sopimuksella perustuu SEUT 341 artiklaan. Tämän määräyksen historiallisen kehityksen sekä asiayhteyden, johon se kuuluu, tarkastelun perusteella viittausta ”toimielimiin” ei pidä tulkita suppeasti eli niin, että siinä viitattaisiin ainoastaan toimielimiin, jotka on mainittu SEU 13 artiklan 1 kohdassa. Tämä tulkinta vastaa lisäksi näissä kysymyksissä vakiintunutta käytäntöä, joka, kuten Edinburghin päätöksen 2 artikla ja vuoden 2012 yhteinen julkilausuma osoittavat, on tunnustettu institutionaalisesti. Tämä käytäntö osoittaa selvästi muun muassa, että jäsenvaltioiden hallitusten edustajien yhteisellä sopimuksella antama päätös ei ole todellakaan vain poliittinen vaan oikeudellisesti sitova, jopa niin, että tietyissä tapauksissa se voi olla edellytyksenä perussäädöksen voimaantulolle.
Neuvoston mukaan unionin toimivallan luonnetta tietyllä alalla ei pidä sekoittaa niihin menettelytapoihin, joita noudattaen sitä on perussopimusten mukaan käytettävä. Toimivalta voi näin olla yksinomainen, koska se liittyy alaan, joka välttämättä edellyttää toimia unionin tasolla, mutta samalla on voitu säätää, että tätä toimivaltaa käytetään jäsenvaltioiden hallitusten edustajien eikä unionin toimielinten antamalla päätöksellä. Näin on esimerkiksi nimitettäessä unionin tuomioistuimen tuomareita ja julkisasiamiehiä SEUT 253 artiklan nojalla sekä nimitettäessä unionin yleisen tuomioistuimen jäseniä SEUT 254 artiklan nojalla.
Neuvosto täsmentää lopuksi, että se, että lainsäätäjien on noudatettava jäsenvaltioiden valintaa, ei kuitenkaan merkitse sitä, että maininta kyseessä olevan unionin viraston kotipaikasta lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä perussäädöksessä ei toisi tälle minkäänlaista lisäarvoa. Sen lisäksi, että tällaista mainintaa on pidettävä oikeusvarmuuden kannalta tärkeänä, säädöstekstissä voitaisiin, kuten käsiteltävänä olevassa tapauksessa, jossa asetukseen N:o 726/2004 lisättiin 71 a artikla asetuksella 2018/1718, yhdistää tällaiseen mainintaan joukko muita normatiivisia, niin aineellisia kuin menettelyllisiäkin, elementtejä täydentämään kotipaikan puhtaasti maantieteellistä sijaintia koskevaa ratkaisua. Näin on sen mukaan käsiteltävänä olevassa asiassa, koska asetuksen 71 a artiklassa paitsi todetaan, että EMAn kotipaikka on Amsterdam, myös velvoitetaan Alankomaiden toimivaltaiset viranomaiset yhtäältä toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että EMA voi siirtyä väliaikaiseen sijaintipaikkaansa ja tämän jälkeen pysyvään sijaintipaikkaansa ennen vahvistettuja päivämääriä, ja toisaalta toimittamaan säännöllisin väliajoin parlamentille ja neuvostolle kirjallisia kertomuksia aina siihen saakka, kunnes EMA on muuttanut pysyvään sijaintipaikkaansa. Tällaiset lisävelvoitteet perustuvat siis suoraan ja yksinomaan riidanalaiseen asetukseen, jota antaessaan parlamentti on käyttänyt täysimääräisesti oikeuksiaan lainsäätäjänä, eivätkä jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätökseen kotipaikan valinnasta.
Parlamentti on myös vaatinut, että asiassa C‑106/19 esitetty ensimmäinen kanneperuste ja asiassa C‑232/19 esitetty ensimmäinen kanneperuste hylätään, mutta muista kuin neuvoston esittämistä syistä.
Parlamentti toteaa aluksi, että se on täysin samaa mieltä kantajien kanssa siitä, että 20.11.2017 annetun päätöksen kaltaisella toimella ei voida millään tavalla oikeuttaa unionin lainsäätäjälle perussopimuksissa annetun toimivallan käytön rajoittamista. Toisin kuin nämä asianosaiset väittävät, parlamentti katsoo kuitenkin, että tätä päätöstä mahdollisesti rasittavat virheet eivät voi johtaa suoraan tai välillisesti riidanalaisen asetuksen lainvastaisuuteen.
Parlamentti vetoaa asiallisesti siihen, että koska jäsenvaltioiden hallitusten edustajilla ei ole toimivaltaa vahvistaa unionin toimielinten kotipaikkaa, 20.11.2017 annetulla päätöksellä ei voida katsoa olevan minkäänlaista sitovaa vaikutusta, joka rajoittaisi unionin lainsäätäjän toimintamahdollisuuksien alaa. Jos näet omaksuttaisiin vastakkainen kanta, merkitsisi tämä sellaisen päätöksentekomenettelyn olemassaolon oikeuttamista, joka ei kuulu perussopimuksilla luotuun toimielinrakenteeseen, jossa jäsenvaltioille ei ole annettu toimivaltaa unionin elinten tai laitosten, kuten sen virastojen, kotipaikan vahvistamisen osalta. Tällaista toimivaltavarausta ei voida parlamentin mukaan johtaa myöskään SEUT 341 artiklasta, jossa mainitaan yksinomaan SEU 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut ”unionin toimielimet”. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että unionin toimielimet eivät voi vapaaehtoisesti luopua niille perussopimuksissa annetun toimivallan käyttämisestä, komissio ei voinut asetusehdotuksessaan varauksetta vahvistaa jäsenvaltioiden hallitusten edustajien 20.11.2017 antamassa päätöksessä tehtyä valintaa tekemättä itse arviointia harkintavaltaansa käyttäen, eivätkä lainsäätäjät voineet oikeudellisesti sitoutua hyväksymään tällaista ehdotusta. Tästä seuraa parlamentin mukaan, että jäsenvaltioiden välillä tehdyt peräkkäiset sopimukset, joista ensimmäinen koski 22.6.2017 vahvistettuja valintasääntöjä ja seuraava Amsterdamin kaupungin valintaa EMAn uudeksi kotipaikaksi 20.11.2017 annetun päätöksen nojalla, ovat luonteeltaan puhtaasti poliittisia yhteistyötoimia, joilla ei voida rajoittaa unionin toimielinten toimivaltaa.
Parlamentti toteaa edelleen, ettei se ole missään tapauksessa luopunut sille perussopimuksissa annettujen lainsäätäjän oikeuksien käytöstä. Se muistuttaa, että jäsenvaltioiden kannan mahdollinen poliittinen vaikutus perussopimuksissa määrättyyn päätöksentekomenettelyyn ja erityisesti komission lainsäädäntöaloitevaltaan sekä parlamentin ja neuvoston lainsäädäntövaltaan ei voi olla peruste tällaisessa menettelyssä hyväksytyn toimen kumoamiselle.
Parlamentti esittää huolehtineensa tässä tapauksessa kaikilla käytettävissään olevilla keinoilla institutionaalisen asemansa turvaamisesta, ja sen ensisijaisena huolena oli koko lainsäädäntömenettelyn ajan varmistaa EMAn toiminnan jatkuvuus sen välttämiseksi, että tämä unionin virasto ei kotipaikkansa siirtämisen vuoksi kykenisi asianmukaisesti hoitamaan tärkeää tehtäväänsä kansanterveyden suojelussa. Tätä silmällä pitäen parlamentin aloitteesta otettiin asetuksen N:o 726/2004 71 a artiklan toiseen ja kolmanteen kohtaan, sellaisena kuin artikla lisättiin riidanalaisella asetuksella, säännökset viraston siirtämisen aikataulusta ja siirron seurantamekanismista. Tämä huoli on nähtävissä myös asetuksen johdanto-osan kolmannesta, neljännestä ja viidennestä perustelukappaleesta, jotka samoin otettiin asetukseen lainsäädäntömenettelyn aikana.
Parlamentti toteaa lopuksi, että vaikka pitääkin paikkansa, että unionin elimen tai laitoksen kotipaikan valinnalla on erityistä poliittista merkitystä jäsenvaltioille, tämä ei oikeuta antamaan jäsenvaltioille muuta toimivaltaa kuin sen, joka niille on perussopimuksilla annettu, kuten toimivaltaa tällaisen valinnan tekemiseen (ks. vastaavasti lausunto 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja), 6.12.2001,
EU:C:2001:664
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen aloite, joka tehtiin hallitustenvälisen yhteistyön puitteissa EMAn uuden kotipaikan vahvistamiseksi, on katsottava vain puhtaasti poliittiseksi yhteistyöksi, joka johti 20.11.2017 tehtyyn päätökseen, joka on sekin luonteeltaan poliittinen eikä millään tavoin oikeudellisesti sitova. Tällä päätöksellä ei rajoiteta toimivaltaa, joka unionin toimielimille on osoitettu tavallisen lainsäätämisjärjestyksen mukaisesti toimitettavassa menettelyssä, joka on ainoa tässä tapauksessa mahdollinen menettely. Lisäksi parlamentti korostaa etenkin sitä, ettei 20.11.2017 annettuun päätökseen otettua jäsenvaltioiden suositusta eikä päätöstä edeltänyttä valintamenettelyä voida pitää riidanalaisen asetuksen antamiseen johtaneen lainsäädäntömenettelyn valmisteluvaiheena. Yleisemmällä tasolla se esittää, ettei 20.11.2017 annetun päätöksen oikeudellista merkitystä ja sen poliittisia vaikutuksia pitäisi erottaa toisistaan.
Parlamentti täsmentää, että vaikka se päätyi käsiteltävässä asiassa lopulta hyväksymään Amsterdamin kaupungin valinnan EMAn uudeksi kotipaikaksi, se on tehnyt tämän sille lainsäätäjänä tunnustettua harkintavaltaa käyttämällä eikä siksi, että jäsenvaltioiden omaksuma kanta olisi pakottanut sen tähän. Parlamentin lausumassa, joka on liitetty 25.10.2018 päivättyyn lainsäädäntöpäätöslauselmaan, ei myöskään missään vaiheessa tunnusteta 20.11.2017 annetulle päätökselle oikeudellista sitovuutta.
Komissio, joka tukee väliintulijana neuvoston ja parlamentin vaatimuksia, vaatii asioissa C‑106/19 ja C‑232/19 esitettyjen ensimmäisten kanneperusteiden hylkäämistä.
Komissio katsoo parlamentin tavoin, että jäsenvaltioiden hallitusten edustajien tekemä valinta ei voinut rajoittaa sen aloitevaltaa eikä kummankaan vastaajana olevan toimielimen oikeuksia lainsäätäjinä. Se esittää tässä yhteydessä, että vaikka SEUT 341 artikla on varmastikin vaikuttanut käytäntöön, jota on tähän saakka noudatettu unionin eri elimiä ja laitoksia perustettaessa, ja vaikka komissio on käyttänyt aloitevaltaansa kokonaisvaltaisesti tunnustamalla sellaisten yleisten poliittisten näkökohtien merkityksellisyyden, jotka liittyvät pääasiallisesti tarpeeseen huolehtia maantieteellisen tasapuolisuuden toteutumisesta näiden kotipaikkoja vahvistettaessa ja jättänyt unionin virastojen perustamissäädöksiksi tekemissään ehdotuksissa avoimiksi niiden kotipaikkaa koskevan kysymyksen, se voi kuitenkin vapaasti poiketa tästä käytännöstä, niin kuin se väittää tehneensä tietyissä tilanteissa ilmoittamalla lainsäädäntöehdotuksissaan tiettyjen unionin virastojen kotipaikan sijainnin. Komissio katsoo siis, ettei sillä ole lakisääteistä velvollisuutta panna täytäntöön jäsenvaltioiden tai joidenkin jäsenvaltioiden hallitusten edustajien tekemää valintaa. Sen mukaan parlamentti ei missään tapauksessa ole ollut oikeudellisesti sidottu tämän käytännön mukaisesti tehtyyn jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätökseen.
Komissio korostaa, että jäsenvaltioiden omaksuman kannan poliittiset vaikutukset on pidettävä erillään sen oikeudellisesta sitovuudesta, jota sillä ei tässä tapauksessa ole. Tämä erottelu on komission mukaan vahvistettu oikeuskäytännössä, jonka mukaan yksinomaan parlamentin ja neuvoston tehtävänä on määrittää lainsäädäntötoimen sisältö, eikä poliittisten vaikutusten olemassaolo voi olla perusteena lainsäädäntömenettelyssä hyväksytyn toimen kumoamiselle (tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Se lisää tähän, ettei ole mitään syytä ajatella, ettei lainsäätäjä, jonka unionin tuomioistuin on jo todennut voivan päättää unionin viraston kaltaisen elimen perustamisesta (tuomio 2.5.2006, Yhdistynyt kuningaskunta v. parlamentti ja neuvosto,
C‑217/04
,
EU:C:2006:279
,
ja
kohta), voisi ratkaista täysin itsenäisesti kysymyksen kyseisen viraston kotipaikan vahvistamisesta, kuten käsiteltävässä asiassa. Komissio tuo esiin myös sen, että kun parlamentissa keskusteltiin sen ehdotuksesta riidanalaiseksi asetukseksi, Milanon kaupungin valinta EMAn kotipaikaksi hylättiin tätä nimenomaisesti koskeneen keskustelun jälkeen. Tämä seikka osoittaa sen mukaan, että mahdollisuus poiketa jäsenvaltioiden hallitusten edustajien poliittisesta päätöksestä ei ole pelkästään teoreettinen ja että käsiteltävänä olevassa asiassa parlamenttia ei ole saatettu tilanteeseen, jossa se oli joutunut vain ”hyväksymään tämän tosiasian”.
–

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Italian tasavalta väittää asiassa C‑106/19 esittämässään ensimmäisessä kanneperusteessa ja Comune di Milano asiassa C‑232/19 esittämässään ensimmäisessä kanneperusteessa, jotka on tutkittava yhdessä, asiallisesti, että parlamentin oikeuksia ei ole kunnioitettu menettelyssä, jossa Amsterdamin kaupunki valittiin EMAn uudeksi kotipaikaksi, ja että tämä on tapahtunut vastoin perussopimusten määräyksiä, erityisesti SEU 10, SEU 13 ja SEU 14 artiklaa, SEUT 114 artiklaa, SEUT 168 artiklan 4 kohdan c alakohtaa sekä SEUT 289 ja SEUT 294 artiklaa.
Näiden kanneperusteiden tutkiminen edellyttää, että ensin lausutaan siitä, onko jäsenvaltioilla vai unionin lainsäätäjällä toimivalta vahvistaa unionin elimen tai laitoksen kotipaikka, mikä edellyttää muun muassa sen selvittämistä, sovelletaanko myös unionin elimiin ja laitoksiin SEUT 341 artiklaa, jonka mukaan ”jäsenvaltioiden hallitukset vahvistavat yhteisellä sopimuksella” unionin toimielinten kotipaikan.
Jos näet olisi katsottava, kuten neuvosto väittää, että tämä toimivalta kuuluu jäsenvaltioille, jotka toimivat yhteisellä sopimuksella, unionin lainsäätäjä ei voisi laillisesti poiketa jäsenvaltioiden tällä alalla antamasta päätöksestä, vaikka se voisi vapaasti olla säätämättä tästä, ja toimella, jonka se tulisi antamaan, olisi vain toteava tai vahvistava merkitys.
Sitä vastoin siinä tapauksessa, että olisi katsottava, että tämä toimivalta kuuluu unionin lainsäätäjälle perussopimuksissa sille osoitetun toimivallan nojalla, olisi asiassa arvioitava, onko 20.11.2017 tehdyllä päätöksellä rajoitettu unionin lainsäätäjän oikeuksia, kuten Italian tasavalta ja Comune di Milano väittävät, ja laajemminkin, olisiko näin horjutettu toimielinten välistä tasapainoa menettelyssä, jota noudatettiin riidanalaista asetusta annettaessa.
1)

Toimivalta päättää unionin elinten ja laitosten kotipaikan sijainnista
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeussääntöä tulkittaessa huomioon on otettava paitsi sen sanamuoto ja sillä tavoitellut päämäärät myös asiayhteys, johon se kuuluu. Unionin oikeussäännön syntyhistoriasta voi myös ilmetä sen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja (ks. vastaavasti tuomio 10.12.2018, Wightman ym.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näiden tulkintamenetelmien mukaisesti on siis tutkittava, sovelletaanko SEUT 341 artiklaa päätöksiin, jotka koskevat unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamista.
Ensinnäkin SEUT 341 artiklan sanamuodon osalta on todettava, että siinä mainitaan ainoastaan ”unionin toimielimet”. SEU 13 artiklan 1 kohdan mukaan ”toimielinten” käsitteellä viitataan kuitenkin täsmälliseen luetteloon yksiköistä, joihin eivät kuulu unionin elimet ja laitokset eivätkä esimerkiksi unionin virastot.
Toiseksi sen asiayhteyden osalta, johon SEUT 341 artikla kuuluu, on ensinnäkin korostettava, kuten julkisasiamies Bobek on asiassa Italia v. neuvosto (Euroopan lääkeviraston kotipaikka) ja asiassa parlamentti v. neuvosto (Euroopan työviranomaisen kotipaikka) antamansa ratkaisuehdotuksen (
C‑59/18, C‑182/18 ja C‑743/19
,
EU:C:2021:81
) 94 kohdassa todennut, että Lissabonin sopimuksella muutettiin useita perussopimusten määräyksiä siten, että niihin sisällytettiin nimenomainen viittaus unionin ”elimiin ja laitoksiin”, ja tehtiin näin selvä ero yhtäältä SEU 13 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti tarkoitettujen unionin toimielinten ja toisaalta unionin elinten ja laitosten välillä. On siis niin, että tietyt EUT-sopimuksen määräykset koskevat ainoastaan unionin toimielimiä, mutta muissa sen määräyksissä, kuten tämän sopimuksen 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 ja 325 artiklassa, viitataan laajemmin unionin toimielimiin, elimiin ja laitoksiin. Tilanne on tämä unionin tuomioistuimen toimivallan osalta erityisesti SEUT 263, 265 ja 267 artiklassa.
On kuitenkin todettava, että SEUT 341 artiklan, joka koskee ainoastaan ”toimielimiä”, sanamuoto vastaa tätä artiklaa edeltäneen määräyksen eli ETY:n perustamissopimuksen 216 artiklan (josta on tullut EY:n perustamissopimuksen 216 artikla, josta puolestaan on tullut EY 289 artikla) sanamuotoa.
Sitä neuvoston mainitsemaa seikkaa, että EUT-sopimuksen seitsemännen osan, jonka otsikko on ”Yleiset määräykset ja loppumääräykset” ja johon SEUT 341 artikla kuuluu, määräyksissä viitataan ”toimielimiin”, ei siis voida tulkita siten, että kyse olisi perussopimusten laatijoiden sellaisen tarkoituksen ilmauksesta, että toimielimen käsitteelle olisi annettava laaja merkitys siten, että siihen kuuluvat SEU 13 artiklan 1 kohdassa lueteltujen yksikköjen lisäksi myös perussopimuksilla tai niiden nojalla perustetut unionin elimet ja laitokset, joiden tarkoituksena on myötävaikuttaa unionin tavoitteiden toteuttamiseen, vaikka edellä 114 kohdasta ilmenevin tavoin EU-sopimuksessa erotetaan selvästi toisistaan yhtäältä unionin toimielimet ja toisaalta sen elimet ja laitokset. Näin on etenkin siksi, että EU-sopimus ja EUT-sopimus muodostavat SEU 1 artiklan kolmannen kohdan ja SEUT 1 artiklan 2 kohdan nojalla unionin yhtenäisen valtiosääntöoikeudellisen perustan, mikä merkitsee sitä, että SEU 13 artiklan 1 kohdassa olevalla ”toimielimen” määritelmällä ja erottelulla yhtäältä toimielimiin ja toisaalta unionin elimiin ja laitoksiin on oltava nämä kaksi sopimusta kattava yhtenäinen merkitys.
Ratkaisevana ei voida myöskään pitää sitä laajaa tulkintaa, jonka unionin tuomioistuin on omaksunut ”toimielinten” käsitteestä SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa, jonka mukaan ”sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun perusteella unioni korvaa toimielintensä ja henkilöstönsä tehtäviään suorittaessaan aiheuttaman vahingon jäsenvaltioiden lainsäädännön yhteisten yleisten periaatteiden mukaisesti”.
Vaikka unionin tuomioistuin onkin todennut, että edellä mainitussa määräyksessä tarkoitettu ”toimielinten” käsite ei kata yksinomaan SEU 13 artiklan 1 kohdassa lueteltuja unionin toimielimiä, vaan siihen sisältyvät kaikki perussopimuksilla tai niiden nojalla perustetut unionin elimet ja laitokset, joiden tarkoituksena on myötävaikuttaa unionin tavoitteiden toteuttamiseen (tuomio 16.12.2020, neuvosto ym. v. K. Chrysostomides & Co. ym.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P ja C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), se on tätä oikeuskäytäntöä muotoillessaan tukeutunut nimenomaisesti ensinnäkin siihen, että perussopimuksilla tai niiden nojalla perustettujen unionin elinten ja virastojen tarkoituksena on myötävaikuttaa unionin tavoitteiden saavuttamiseen, ja toiseksi siihen, että olisi perussopimusten laatijoiden tarkoituksen vastaista, että unioni voisi, kun se toimii elimen tai laitoksen välityksellä, välttyä unionin sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevien perussopimusten määräysten seurauksilta (ks. vastaavasti tuomio 2.12.1992, SGEEM ja Etroy v. EIP,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
,
–
kohta).
Laaja tulkinta, jonka unionin tuomioistuin on omaksunut ”toimielinten” käsitteestä SEUT 340 artiklan toista kohtaa sovellettaessa, vastaa näin tässä määräyksessä nimenomaisesti mainittujen, jäsenvaltioiden lainsäädännön yhteisten yleisten periaatteiden oikeuttamaan tarpeeseen estää se, että unioni voisi välttää sen sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevan järjestelmän soveltamisen, josta on kyse SEUT 268 artiklassa, kun sitä tarkastellaan yhdessä SEUT 340 artiklan toisen kohdan kanssa, ja siihen perustuvan tuomioistuinvalvonnan unionin tuomioistuimessa tilanteissa, joissa unioni toimii jonkin muun elimensä tai laitoksensa kuin SEU 13 artiklan 1 kohdassa mainitun toimielimen välityksellä (ks. analogisesti tuomio 2.12.1992, SGEEM ja Etroy v. EIP,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
,
ja
kohta). Tulkinnan on oltava tämä siksikin, että – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 100 kohdassa – SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettu ”henkilöstön” käsite kattaa toiminnalliselta kannalta tarkasteltuna unionin palveluksessa olevan henkilöstön, työskentelivätpä nämä sitten sen toimielimissä taikka elimissä ja laitoksissa.
SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa, jossa säännellään unionin sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun laajuutta, tarkoitetusta toimielinten käsitteestä omaksuttuun tulkintaan ei näin ollen voida tehokkaasti vedota SEUT 341 artiklan, joka koskee jäsenvaltioille perussopimusten nojalla kuuluvan toimivallan laajuutta, soveltamisalan määrittelemiseksi analogian perusteella.
Neuvosto ei voi myöskään tehokkaasti vedota toimielinten käsitteeseen, jota käytetään SEUT 342 artiklassa, jonka mukaan ”neuvosto vahvistaa asetuksilla yksimielisesti unionin toimielimissä käytettäviä kieliä koskevan järjestelyn, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön määräysten soveltamista”. Kuten julkisasiamies on asiassa Italia v. neuvosto (Euroopan lääkeviraston kotipaikka), asiassa Comune di Milano v. neuvosto (Euroopan lääkeviraston kotipaikka) ja asiassa parlamentti v. neuvosto (Euroopan työviranomaisen kotipaikka) (
C‑59/18, C‑182/18 ja C‑743/19
,
EU:C:2021:812
) antamansa ratkaisuehdotuksen 98 kohdassa todennut, edellä mainitussa artiklassa tarkoitettua ”toimielinten” käsitettä ei ole välttämättä tulkittava siten, että se kattaa unionin elimet ja laitokset, koska tietyn unionin elimen tai laitoksen kielijärjestely voi poiketa unionin toimielimissä voimassa olevasta kielijärjestelystä.
Pöytäkirjan N:o 6 osalta todettakoon, että vaikka siinä vahvistetaan – kuten neuvosto on esittänyt – paitsi unionin toimielinten kotipaikka myös tiettyjen unionin elinten ja laitosten, kuten Europolin, kotipaikka ja viitataan SEUT 341 artiklaan, siinä ei kuitenkaan määrätä, että jäsenvaltioiden on tässä artiklassa muotoillun periaatteen nojalla määritettävä kollektiivisesti unionin elinten ja laitosten kotipaikat. Tässä yhteydessä on huomautettava, että näille unionin elimille ja laitoksille on yhteistä se, että jäsenvaltiot ovat perustaneet ne, kun taas näin ei ole EMAn kaltaisen unionin viraston osalta, jonka unionin lainsäätäjä on perustanut perussopimusten perusteella. Tämän pöytäkirjan perusteella ei siis voida katsoa, että jäsenvaltiot ovat halunneet soveltaa joko suoraan tai analogisesti tässä artiklassa muotoiltua periaatetta kaikkien unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamiseen.
Kuten julkisasiamies Bobek on asiassa Italia v. neuvosto (Euroopan lääkeviraston kotipaikka), asiassa Comune di Milano v. neuvosto (Euroopan lääkeviraston kotipaikka) ja asiassa parlamentti vastaan neuvosto (Euroopan työviranomaisen kotipaikka) (
C‑59/18, C‑182/18 ja C‑743/19
,
EU:C:2021:812
) antamansa ratkaisuehdotuksen 112 kohdassa todennut, erillisen pöytäkirjan tekeminen on päinvastoin osoitus siitä, että jäsenvaltiot ovat katsoneet, että niiden kollektiivinen päätös tiettyjen tyhjentävästi lueteltujen unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamisesta oli nimenomaisesti sisällytettävä primaarioikeuteen, jotta se tuottaisi oikeusvaikutuksia unionin oikeudessa.
Pöytäkirjassa N:o 6 oleva nimenomainen viittaus SEUT 341 artiklaan selittyy puolestaan sillä, että kyseinen pöytäkirja koskee ensisijaisesti SEU 13 artiklan 1 kohdassa mainittuja toimielimiä.
Lisäksi on totta, että – kuten Edinburghin päätöksen 2 artiklasta ilmenee – jäsenvaltioiden hallitusten edustajat ovat ilmaisseet haluavansa varata itselleen unionin elinten ja laitosten kotipaikkaa koskevat päätökset samalla tavoin kuin niille on SEUT 341 artiklassa myönnetty nimenomaisesti ja selvästi toimivalta unionin toimielinten kotipaikkojen vahvistamiseen. Amsterdamin sopimuksen hyväksymiseen johtaneen hallitustenvälisen konferenssin yhteydessä Edinburghin päätöksen teksti otettiin sellaisenaan EU:n, EY:n, EHTY:n ja Euratomin perustamissopimusten liitteenä olevaan pöytäkirjaan, josta on tullut pöytäkirja N:o 6, joka on EU-, EUT- ja Euratom‑sopimusten liitteenä.
Tämän pöytäkirjan ainoassa artiklassa vahvistetaan Edinburghin päätöksen 1 artiklassa käytettyyn sanamuotoon rinnastettavalla tavalla kuitenkin ainoastaan jäsenvaltioiden perustamien unionin toimielinten, elinten tai laitosten kotipaikka. Toisaalta on niin, että vaikka unionin tuomioistuin on tunnustanut tämän päätöksen oikeudellisesti sitovaksi 1.10.1997 antamassaan tuomiossa Ranska v. parlamentti (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), johon se on viitannut myöhemmissä tuomioissaan (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2012, Ranska v. parlamentti,
C‑237/11 ja C‑238/11
,
EU:C:2012:796
,
–
kohta ja tuomio 2.10.2018, Ranska v. parlamentti (Budjettivallan käyttäminen),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
,
kohta), mainitun päätöksen 2 artikla ei voi johtaa SEUT 341 artiklan tulkintaan, joka olisi ristiriidassa sen selvän sanamuodon kanssa.
Neuvosto vetoaa asiayhteyteen perustuvana seikkana lisäksi toimielinten aikaisempaan käytäntöön unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamisessa ja väittää, että tämä käytäntö on ”tunnustettu institutionaalisesti” vuoden 2012 yhteisellä julkilausumalla ja siihen liitetyllä yhteisellä lähestymistavalla.
Unionin tuomioistuimelle käsiteltävissä asioissa toimitetuista tiedoista ilmenee kuitenkin, että väitetty käytäntö on kaikkea muuta kuin yleinen. Unionin elinten ja laitosten kotipaikan valinnassa noudatettuja menettelyjä ovat nimittäin hoitaneet joko yksin jäsenvaltiot tai sitten niissä on ollut mukana eriasteisesti ja eri perusteilla unionin toimielimiä lainsäädäntömenettelyn toimijoina tai muussa roolissa.
Jos kuitenkin oletetaan, että voisi olla neuvoston väittämän mukaisesti mahdollista yksilöidä sellainen vakiintunut ja johdonmukainen aikaisempi käytäntö, jonka mukaisesti unionin elinten ja laitosten kotipaikat on systemaattisesti vahvistettu yksin jäsenvaltioiden hallitusten edustajien tekemän poliittisen valinnan perusteella, neuvoston tämän käytännön perusteella esittämä SEUT 341 artiklan tulkinta ei kuitenkaan ole saanut minkäänlaista ”institutionaalista tunnustusta” vuoden 2012 yhteisellä julkilausumalla ja siihen liitetyllä yhteisellä lähestymistavalla. Tämä julkilausuma ei nimittäin ole, kuten sen viidennessä kohdassa korostetaan, oikeudellisesti sitova, eikä siinä muutenkaan ole millään tavoin tunnustettu, että jäsenvaltioille varataan toimivaltaa unionin elinten ja laitosten kotipaikan määrittämisen osalta.
Tällainen käytäntö, joka olisi ristiriidassa EUT-sopimuksen sääntöjen ja erityisesti SEUT 341 artiklan kanssa, koska sillä laajennettaisiin kyseisen artiklan soveltamisalaa sen selvästä sanamuodosta huolimatta unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamiseen, ei missään tapauksessa voi luoda ennakkotapausta, joka sitoisi toimielimiä (ks. vastaavasti tuomio 6.5.2008, parlamentti v. neuvosto,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kolmanneksi todettakoon vielä, että SEUT 341 artiklan tavoitteena on ollut päätösvallan säilyttäminen jäsenvaltioilla vain unionin toimielinten kotipaikan määrittämisen osalta. Vastoin neuvoston istunnossa puolustamaa kantaa kyseisen artiklan tulkitseminen siten, ettei sitä sovelleta unionin elimiin ja laitoksiin, ei voi johtaa siihen, että artikla menettäisi tehokkaan vaikutuksensa, kuten julkisasiamies Bobek on todennut asiassa Italia v. neuvosto (Euroopan lääkeviraston kotipaikka), asiassa Comune di Milano v. neuvosto (Euroopan lääkeviraston kotipaikka) ja asiassa parlamentti vastaan neuvosto (Euroopan työviranomaisen kotipaikka) (
C‑59/18, C‑182/18 ja C‑743/19
,
EU:C:2021:812
) antamansa ratkaisuehdotuksen 138 kohdassa. Vaikka unionin toimielinten kotipaikka onkin jo vahvistettu primaarioikeudella, tässä tapauksessa pöytäkirjalla N:o 6, SEUT 341 artiklalla on kuitenkin merkitystä kaikkien mahdollisten tulevaisuudessa tehtävien sellaisten päätösten osalta, joilla muutetaan olemassa olevan toimielimen kotipaikkaa tai vahvistetaan uuden toimielimen kotipaikka.
Tässä yhteydessä on muistettava, että toisin kuin unionin toimielimiä, joiden perustamisesta ja tehtävistä määrätään perussopimuksissa niiden perustuslaillisen merkityksen vuoksi, EMAn kaltaisia unionin elimiä ja laitoksia, joiden tarkoituksena on tietyn unionin politiikan tavoitteiden toteuttaminen, ei yleensä perusteta perussopimuksilla. Koska niitä ei perusteta primaarioikeudella, tämän on siis tapahduttava jollakin sellaisella johdetun oikeuden toimella, joka on annettu sellaisten aineellisten oikeussääntöjen perusteella, joilla pannaan toimeen sitä unionin politiikkaa, johon kyseinen elin tai laitos osallistuu, ja näissä oikeussäännöissä säädettyjä menettelyjä noudattaen.
Koska perussopimuksissa ei ole tämän osalta muita tarkennuksia, unionin lainsäätäjän tehtäväksi jää perussopimusten aineellisesti merkityksellisten määräysten mukaisesti vahvistaa sellaisen unionin elimen tai laitoksen kotipaikka, jonka se on itse perustanut näiden perussopimusten määräysten perusteella antamallaan johdetun oikeuden toimella, sen toimivallan puitteissa, joka sillä on näiden määräysten nojalla tällaisen elimen tai laitoksen toimivaltuuksien, organisaation ja toimintatapojen määrittämisessä.
Toisin kuin neuvosto on esittänyt, päätös unionin elimen tai laitoksen, kuten unionin viraston, kotipaikan vahvistamisesta on aineellisesti osa sen perustamisesta annettua päätöstä. Päätös tällaisen viraston kotipaikan siirtämisestä on luonteeltaan samanlainen.
Unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamisessa voidaan tietenkin ottaa huomioon poliittisia näkökohtia, kuten tarve taata unionin elimiä tai laitoksia sijoitettaessa tietty maantieteellinen tasapuolisuus tai asettaa etusijalle jäsenvaltioita, joihin ei vielä ole sijoitettu unionin elintä tai laitosta.
Se, että unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamisesta annettava päätös on luonteeltaan poliittinen, ei kuitenkaan sellaisenaan oikeuta sitä, että päätös jäisi unionin lainsäätäjän toimivallan ulkopuolelle, sillä tämä joutuu jatkuvasti tekemään poliittisia valintoja unionin toimivaltaa käyttäessään (ks. vastaavasti tuomio 7.9.2016, Saksa v. parlamentti ja neuvosto,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
,
kohta).
Tällaisella päätöksellä on lisäksi ensisijaisesti voitava taata se, että asianomainen elin tai laitos kykenee suorittamaan sille tietyn politiikan tavoitteiden toteuttamiseksi annetut tehtävät.
Menestyä ei voi myöskään väite, jonka mukaan unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamisen kytkeminen siihen aineelliseen perustaan, jolla elin tai laitos on perustettu, johtaisi tässä yhteydessä merkityksellisen oikeudellisen perustan mukaan siihen, että vahvistamisesta olisi päätettävä neuvostossa määräenemmistöllä eikä jäsenvaltioiden hallitusten edustajien yhteisellä sopimuksella hyväksymällä päätöksellä, jolloin vahvistamisesta tulee kompromissikysymys lainsäädäntömenettelyyn.
Kuten edellä 136 kohdassa on todettu, se, että päätöksellä unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamisesta voi olla merkittävä poliittinen ulottuvuus, koska sillä on vastattava muun muassa maantieteellistä tasapuolisuutta koskeviin näkökohtiin, ei estä sitä, että unionin lainsäätäjä voi tehdä kyseisen päätöksen perussopimusten aineellisesti merkityksellisissä määräyksissä vahvistettujen menettelyjen mukaisesti, koska tämä poliittinen ulottuvuus voi tässä yhteydessä olla seikka, jonka unionin lainsäätäjä voi ottaa huomioon harkintavaltaansa käyttäessään. Lisäksi on korostettava, että koska unionin lainsäädäntömenettelyä ohjaa SEU 1 artiklan toisen kohdan ja SEU 10 artiklan 3 kohdan määräysten nojalla periaate avoimuudesta suhteessa kansalaisiin, tähän menettelyyn turvautuminen on omiaan vahvistamaan EMAn kaltaisen unionin elimen tai laitoksen kotipaikan valinnasta tehtävän päätöksen demokraattisuutta.
Perustavanlaatuisempana näkökohtana on lisäksi huomattava se, että vaikka unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamista koskevan päätöksen kaltainen päätös on poliittisesti arkaluontoinen, ei tämä voi johtaa perussopimuksilla unionin toimielimille osoitetun toimivallan muuttamiseen eikä kyseisen toimivallan käytön viemiseen perussopimuksissa määrättyjen lainsäädäntömenettelyjen ulkopuolelle. Tiettyä unionin aineellista toimivaltaa koskevan perussopimuksen määräyksen ulottuvuuden rajaaminen ei siis voi riippua seikoista, jotka liittyvät kyseessä olevan asian poliittiseen arkaluontoisuuteen tai tarpeeseen varmistaa tietyn toimenpiteen tehokkuus.
Kaikkien näiden näkökohtien ja erityisesti SEUT 341 artiklan sanamuodon perusteella on katsottava, ettei tätä perussopimuksen määräystä voida tulkita siten, että sitä sovellettaisiin EMAn kaltaisen unionin elimen tai laitoksen kotipaikan valintaan.
Toimivalta päättää kyseisen viraston kotipaikan vahvistamisesta ei siis kuulu jäsenvaltioille vaan unionin lainsäätäjälle, jonka on tätä päätöstä tehdessään toimittava aineellisesti merkityksellisissä perussopimusten määräyksissä, tässä tapauksessa SEUT 114 artiklassa ja SEUT 168 artiklan 4 kohdassa, joissa määrätään tavallisen lainsäätämisjärjestyksen noudattamisesta, vahvistettujen menettelyjen mukaisesti.
Seuraavaksi on edellä todetun valossa tarkasteltava 20.11.2017 annetun päätöksen ulottuvuutta ja tutkittava, onko parlamentin oikeuksia kunnioitettu.
2)

20.11.2017 annetun päätöksen ulottuvuus ja parlamentin oikeuksien kunnioittaminen
Italian tasavallan ja Comune di Milanon väitteissä on asiallisesti kyse siitä, että ne katsovat 20.11.2017 annetun päätöksen sellaisenaan loukkaavan parlamentin oikeuksia. Ne väittävät ainakin, että parlamentti on katsonut tämän päätöksen sitovan sitä.
Ensinnäkin väitteestä, jonka mukaan 20.11.2017 tehty päätös loukkaa sellaisenaan parlamentin oikeuksia, on todettava, että edellä 111–142 kohdassa esitetyistä perusteluista ilmenee, että toimivalta unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamisessa kuuluu unionin lainsäätäjälle eikä jäsenvaltioille.
SEU 14 artiklan 1 kohdassa ja SEU 16 artiklan 1 kohdassa parlamentille ja neuvostolle varattu lainsäädäntövalta, joka kuuluu SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrätyn annetun toimivallan periaatteen alaan ja laajemmin unionin toimielinrakenteelle ominaisen toimielinten välisen tasapainon periaatteen alaan, merkitsee sitä vastoin, että on yksinomaan näiden toimielinten tehtävä määrittää lainsäädäntötoimen sisältö (tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
,
EU:C:2018:483
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
20.11.2017 tehdyn päätöksen kaltaiselle päätökselle, jonka jäsenvaltiot ovat tehneet sellaisten erityisten aineellisten ja menettelyllisten sääntöjen mukaisesti, joista ne ovat sopineet unionin oikeudessa määriteltyjen puitteiden ulkopuolella, ei voida tunnustaa mitään sitovaa vaikutusta, joka voisi rajoittaa unionin lainsäätäjän harkintavaltaa, vaikka komissio olisikin osallistunut valintamenettelyyn, jonka johdosta päätös annettiin, tai muuten loukattaisiin perussopimuksiin perustuvia toimielinrakennetta ja toimivallanjakoa. Tällainen päätös on siis katsottava poliittisen yhteistyön puitteissa toteutetuksi toimeksi, jolla ei voida missään tapauksessa puuttua unionin toimielimille tavallisen lainsäädäntömenettelyn puitteissa kuuluvaan toimivaltaan.
Pelkästään sillä, ettei parlamentti ollut mukana menettelyssä, joka johti 20.11.2017 tehdyn päätöksen antamiseen, ei voida tässä yhteydessä katsoa loukatun tai kierretyn parlamentin oikeuksia lainsäätäjänä. Näin on siksi, että sen lisäksi, että menettely on tapahtunut unionin oikeudessa määriteltyjen puitteiden ulkopuolella ja ettei kyseinen päätös ole unionin oikeudessa millään tavoin sitova, lainsäädäntömenettelyä EMAn uuden kotipaikan vahvistamiseksi ei ollut vielä aloitettu, kun päätös annettiin.
Tästä seuraa, että väite, jonka mukaan 20.11.2017 annetulla päätöksellä on sellaisenaan loukattu parlamentin oikeuksia, on hylättävä.
Toisekseen sen väitteen osalta, jonka mukaan parlamentti on katsonut 20.11.2017 tehdyn päätöksen sitovan sitä ja näin ollen tosiasiallisesti jättänyt käyttämättä lainsäädäntövaltaansa rajaamalla osuutensa puhtaasti muodollisiin näkökohtiin, unionin tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta ilmenee ensinnäkin, että useat parlamentin valiokunnat ovat arvioineet edellä 20 kohdassa mainittua ehdotusta riidanalaiseksi asetukseksi, jonka mukaan Amsterdamin kaupunki oli määrä hyväksyä EMAn uudeksi kotipaikaksi. Tietyt valiokunnat, kuten talousarvion valvontavaliokunta ja perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunta, antoivat lausuntonsa tästä ehdotuksesta 11.1.2018 ja 26.2.2018.
Todettakoon tämän jälkeen, että parlamentissa käytyjen keskustelujen perusteella esitettiin tarkistuksia, joista eräissä ehdotettiin EMAn uudeksi kotipaikaksi jotakin muuta kaupunkia kuin Amsterdamia, erityisesti Milanon kaupunkia, ja eräissä muissa esitettiin uusien valintakriteereiden ja uusien menettelysääntöjen vahvistamista viraston kotipaikan valintaa varten. Tarkistusehdotukset hylättiin kuitenkin valiokunnissa ja tämän jälkeen parlamentin täysistunnossa toimitettujen äänestysten jälkeen kokonaan ja parlamentti päätyi puoltamaan komission ehdotuksessa esitettyä kotipaikkaa. Lainsäädäntömenettelyn kulku ja lopputulos osoittavat selvästi, että Milanon kaupungin mahdollista valintaa EMAn uudeksi kotipaikaksi käsiteltiin parlamentissa ennen kuin se lopulta hylättiin.
Neuvoston ja parlamentin välisten epävirallisten neuvottelujen jälkeen hyväksyttiin kuitenkin muita tarkistuksia, jotka koskivat EMAn kotipaikan siirron päivämäärää ja siirtotoimenpiteiden edistymisen seurantaa varten käyttöön otettavaa mekanismia. Nämä lisäykset otettiin riidanalaisen asetuksen tekstiin, kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan toisesta ja kolmannesta perustelukappaleesta käy ilmi.
Parlamentti äänesti säädösehdotuksesta 25.10.2018 ja otti huomioon tietyn määrän neuvoston, parlamentin ja komission välillä käytyjä epävirallisia keskusteluja, joiden tarkoituksena oli päästä ensimmäisessä käsittelyssä sopimukseen EMAn uudesta kotipaikasta ja välttää toisen käsittelyn tai jopa sovittelumenettelyn toimittaminen.
Ei siis voida pätevästi väittää, että parlamentin osuus menettelyssä olisi ollut vain muodollinen.
On totta, että parlamentti totesi 25.10.2018 annettuun lainsäädäntöpäätöslauselmaan liitetyssä lausumassa pitävänsä valitettavana, ”ettei sen asemaa lainsäädäntövallan käyttäjänä ole otettu asianmukaisesti huomioon, kun se ei osallistunut menettelyyn, jolla valittiin [EMAn] uusi kotipaikka” (ensimmäinen kohta), halusi ”muistuttaa valtaoikeuksistaan lainsäätäjänä”, vaati ”tavallisen lainsäätämisjärjestyksen täyttä noudattamista elinten ja virastojen kotipaikan yhteydessä” ja tuomitsi ”uuden kotipaikan valinnassa noudatetun menettelyn, jolla Euroopan parlamentilta on todellisuudessa evätty sen valtaoikeudet, koska parlamentti ei käytännössä osallistunut menettelyyn[, kun n]yt sen odotetaan kuitenkin yksinkertaisesti vahvistavan uuden kotipaikan valinnan tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen” (neljäs kohta).
Tämän lausuman perusteella ei kuitenkaan voida todeta, että parlamentti olisi katsonut, että 20.11.2017 annettu päätös oli oikeudellisesti sitova. Päätöksellä ja sitä edeltäneellä valintamenettelyllä on tosin voinut olla huomattava poliittinen merkitys, erityisesti kun otetaan huomioon se parlamentin mainitsema seikka, että EMA:n toiminnan jatkuvuuden turvaaminen ja siten uuden kotipaikan valinta mahdollisimman nopeasti oli välttämätöntä. Kyseisen päätöksen poliittista vaikutusta parlamentin ja neuvoston lainsäädäntövaltaan ei kuitenkaan voida hyväksyä perusteeksi sille, että unionin tuomioistuin kumoaisi riidanalaisen asetuksen (ks. analogisesti tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto,
C‑643/15 ja C‑647/15
,
EU:C:2017:631
,
–
kohta ja tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
,
ja
kohta).
Todettakoon lopuksi, että riidanalaisen asetuksen johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa oleva viittaus 20.11.2017 annettuun päätökseen ei myöskään sellaisenaan ole osoitus siitä, ettei parlamentti ole arvioinut oikein oikeuksiensa ulottuvuutta tai että niitä olisi loukattu.
Tästä seuraa, että väite, jonka mukaan parlamentti on katsonut 20.11.2017 annetun päätöksen sitovan sitä, on myös hylättävä.
Asiassa C‑106/19 esitetty ensimmäinen kanneperuste ja asiassa C‑232/19 esitetty ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Asiassa C‑106/19 esitetty toinen kanneperuste ja asiassa C‑232/19 esitetyt toinen, kolmas ja neljäs kanneperuste
–

Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Italian tasavalta on asiassa C‑106/19 esittämässään toisessa kanneperusteessa väittänyt, että siinäkin tapauksessa, ettei parlamentin oikeuksia katsottaisi loukatun ja erityisesti että riidanalaisessa asetuksessa katsottaisiin rajoitutun 20.11.2017 annetun päätöksen ”vastaanottamiseen”, tätä päätöstä rasittavat lainvastaisuudet, joista on kyse asiassa C‑59/18, Italian tasavalta v. neuvosto, rasittavat näin välillisesti tätä asetusta. Italian tasavalta viittaa edellä mainitussa asiassa esitettyihin perusteluihin ja korostaa, että kyseistä päätöstä rasittaa harkintavallan väärinkäyttö.
Comune di Milano väittää asiassa C‑232/19 esittämissään toisessa, kolmannessa ja neljännessä kanneperusteessa, jotka ovat osin samat kuin Italian tasavallan asiassa C‑106/19 esittämä toinen kanneperuste, että koska riidanalainen asetus perustuu 20.11.2017 annettuun päätökseen, päätöstä rasittavat lainvastaisuudet ja sitä edeltänyt valintamenettely vaikuttavat asetuksen lainmukaisuuteen.
Comune di Milano kiistää asiassa C‑232/19 esittämässään toisessa kanneperusteessa ensinnäkin 22.6.2017 hyväksytyn valintamenettelyn laillisuuden siltä osin kuin siinä määrättiin arvontaan turvautumisesta päätettäessä EMAn kotipaikan lopullisesta valinnasta. Comune di Milanon mukaan näin sattumanvaraista valintamenettelyä on pidettävä harkintavallan väärinkäyttönä, koska se poikkeaa valintamenettelyn tavoitteesta eli sen takaamisesta, että ennalta määritellyt arviointiperusteet huomioon ottaen hyväksytyksi tulee paras tarjous EMAn uudeksi kotipaikaksi.
Comune di Milano väittää toiseksi, että valintamenettely on lainvastainen myös siitä syystä, että komissio ei ole huolehtinut menettelyn edellyttämästä tiedottamisesta, mikä on johtanut siihen, että äänestykseen osallistuneet jäsenvaltiot ovat ottaneet Alankomaiden kuningaskunnan tarjouksen huomioon erittäin vääristyneellä tavalla.
Kolmannessa kanneperusteessaan Comune di Milano väittää, että 22.6.2017 hyväksytyssä valintamenettelyssä loukattiin hyvän hallinnon ja vilpittömän yhteistyön periaatteita, koska siinä määrättiin lopullisen ratkaisun tekemisestä arpomalla, minkä ei voida katsoa vastaavan arvokkuutta, jolla unionin toimielinten päätöksentekomenettelyn pitäisi toimia. Se väittää lisäksi, että menettelyssä on loukattu hallintotoiminnan avoimuuden periaatetta, koska äänestystuloksista ei ole laadittu minkäänlaista pöytäkirjaa ja yleisemminkin koska menettelyä ei ole millään tavoin saatettu julkiseksi tai millään tavoin valvottu.
Neljännessä ja viimeisessä kanneperusteessaan Comune di Milano vetoaa ennen kaikkea siihen, että joukkoa pöytäkirjan laatimista, päätösten tekemistä, toimien muotoa ja perusteluvelvollisuutta koskevia neuvoston työjärjestyksen määräyksiä on rikottu. Comune di Milano väittää lisäksi, että valintamenettely ja erityisesti arvonnan toimittaminen on tapahtunut edellä 17 kohdassa mainitussa, 31.10.2017 päivätyssä muistiossa vahvistettujen sääntöjen vastaisesti muun muassa siltä osin kuin muistiossa edellytettiin 30 minuutin mittaisen tauon pitämisestä kunkin äänestyskierroksen jälkeen.
Neuvosto vaatii esitettyjen kanneperusteiden hylkäämistä ja esittää muun muassa, että Italian tasavallan ja Comune di Milanon väitteet 20.11.2017 annetun päätöksen laillisuuden riitauttamiseksi eivät täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä.
Parlamentti huomauttaa puolestaan, että Italian tasavallan kannekirjelmä ei täytä muodolliselta kannalta tarkasteltuna perusteluiltaan Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 120 artiklan c alakohdan mukaisia vaatimuksia. Asiakysymyksen osalta se katsoo, että esitetyt kanneperusteet ovat tehottomia, koska 20.11.2017 annetun päätöksen ja riidanalaisen asetuksen välillä ei ole oikeudellista yhteyttä.
Komissio puolestaan vaatii myös esitettyjen kanneperusteiden hylkäämistä, koska 20.11.2017 tehdyllä päätöksellä ei ole oikeudellisesti sitovaa vaikutusta.
–

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Italian tasavallan asiassa C‑106/19 esittämä toinen kanneperuste ja Comune di Milanon asiassa C‑232/19 esittämät toinen, kolmas ja neljäs kanneperuste, jotka koskevat asiallisesti sitä, että 20.11.2017 annettua päätöstä rasittavat lainvastaisuudet tekevät riidanalaisesta asetuksesta lainvastaisen, perustuvat olettamaan siitä, että tämän päätöksen ja riidanalaisen asetuksen välillä on oikeudellinen yhteys.
Kuten edellä 111–142 kohdassa esiin tuoduista näkökohdista ilmenee, toimivalta päättää unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamisesta ei kuulu jäsenvaltioille vaan unionin lainsäätäjälle, jonka on tätä toimivaltaa käyttäessään toimittava aineellisesti merkityksellisissä perussopimusten määräyksissä, tässä tapauksessa SEUT 114 artiklassa ja SEUT 168 artiklan 4 kohdassa, joissa määrätään tavallisen lainsäätämisjärjestyksen noudattamisesta, vahvistettujen menettelyjen mukaisesti. Kuten edellä 147 kohdassa on todettu, 20.11.2017 annetulla päätöksellä ei myöskään ole sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeudessa, minkä vuoksi se ei voi olla riidanalaisen asetuksen oikeusperusta eikä sillä myöskään ole oikeudellista yhteyttä kyseiseen asetukseen.
Vaikka siis oletettaisiin, kuten kantajat väittävät, että 20.11.2017 annettu päätös on hyväksytty virheellisessä menettelyssä lainvastaisten sääntöjen mukaisesti, tämä ei sellaisenaan vaikuttaisi riidanalaisen asetuksen lainmukaisuuteen.
Asiassa C‑106/19 esitetty toinen kanneperuste ja asiassa C‑232/19 esitetyt toinen, kolmas ja neljäs kanneperuste on näin ollen hylättävä tehottomina.
Koska yhtäkään käsiteltävien kanteiden tueksi esitetyistä kanneperusteista ei ole hyväksytty, kanteet on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut
Työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan. Unionin tuomioistuin voi kuitenkin päättää, että asianosainen vastaa omien kulujensa lisäksi osasta toisen asianosaisen kuluja, jos tämä on perusteltua asiassa ilmenneiden seikkojen vuoksi.
Käsiteltävässä asiassa, jossa riidanalainen asetus annettiin sillä tavoin erikoisessa tilanteessa, että unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamista koskevasta päätösvallasta on muotoutunut toisistaan poikkeavia käytäntöjä ja tulkintoja, on perusteltua velvoittaa kaikki asian varsinaiset asianosaiset eli Italian tasavalta, Comune di Milano, neuvosto ja parlamentti vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan
Alankomaiden kuningaskunta ja komissio, jotka ovat osallistuneet asian käsittelyyn väliintulijoina, velvoitetaan työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanteet hylätään.

2)
Italian tasavalta, Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan parlamentti vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan asiassa C‑106/19.

3)
Comune di Milano, Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan parlamentti vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan asiassa C‑232/19.

4)
Alankomaiden kuningaskunta ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.