CELEX: 62021CJ0343
Odesłanie prejudycjalne
Wspólna polityka rolna
Środki wspierania rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
Płatności rolnośrodowiskowe
Rozporządzenie (WE) nr 1974/2006
Niemożność dalszego wypełniania przez beneficjentów podjętych zobowiązań
Pojęcia „nowego podziału działek” i „działań związanych ze scalaniem gruntów”
Brak niezbędnych środków w celu dostosowania zobowiązań beneficjenta do nowej sytuacji gospodarstwa
Rozporządzenie (WE) nr 1122/2009
Pojęcie „siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności”

Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 45 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (
Dz.U. 2006, L 368, s. 15
) i art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (
Dz.U. 2009, L 30, s. 16
).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy PV, będącym rolnikiem, a zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (zastępcą dyrektora wykonawczego państwowego funduszu rolnictwa, Bułgaria) w przedmiocie decyzji zobowiązującej PV do zwrotu 20% finansowania otrzymanego przez niego w ramach środka 214 „Płatności rolnośrodowiskowe” z programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 (zwanego dalej „środkiem 214”) w latach 2013–2016.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005
W motywie 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (
Dz.U. 2005, L 277, s. 1
) wskazywano:
„(35)
Płatności rolnośrodowiskowe powinny nadal odgrywać znaczną rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w udzielaniu odpowiedzi na wzrastający popyt społeczeństwa na usługi środowiskowe. Powinny one dodatkowo zachęcać rolników i inne osoby gospodarujące gruntami do służenia społeczeństwu jako całości poprzez wprowadzanie lub dalsze stosowanie metod produkcji rolnej zgodnych z ochroną i poprawą stanu środowiska naturalnego, krajobrazu i jego właściwości, zasobów naturalnych, gleby i różnorodności genetycznej. W tym kontekście powinno zwrócić się szczególną uwagę na zachowanie zasobów genetycznych w rolnictwie. Zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci« płatności te powinny pokrywać jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza właściwe normy obowiązkowe”.
Artykuł 36 tego rozporządzenia, zatytułowany „Środki”, stanowił:
„Wsparcie, o którym mowa w niniejszej sekcji, dotyczy:
a)
środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych poprzez:
[…]
(iv)
płatności rolnośrodowiskowe;
[…]
[…]”.
Artykuł 39 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Płatności rolnośrodowiskowe”, przewidywał:
„1.   Państwa członkowskie udostępnią wsparcie przewidziane w art. 36 lit. a) ppkt (iv) na obszarze całego swojego terytorium, zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami.
2.   Płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe […].
3.   […]
Zobowiązania te podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat […].
4.   Płatności udzielane są corocznie i obejmują dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Tam, gdzie to niezbędne, mogą one również obejmować koszty transakcji.
[…]”.
Rozporządzenie nr 1974/2006
Motyw 23 rozporządzenia nr 1974/2006 miał następujące brzmienie:
„W odniesieniu do wsparcia rolnośrodowiskowego i dobrostanu zwierząt minimalne wymogi, które beneficjenci muszą spełnić w związku z różnymi zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi i dotyczącymi dobrostanu zwierząt, powinny zapewniać harmonijne stosowanie wsparcia uwzględniające jego cele i przyczyniać się w ten sposób do zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. W tym zakresie ważne jest ustanowienie metody obliczania dodatkowych kosztów, utraconych dochodów i odpowiednich kosztów transakcyjnych powstałych na mocy zobowiązań. Jeżeli zobowiązania oparte są na ograniczeniach środków produkcji, wsparcie powinno być przyznawane jedynie wtedy, gdy można ocenić takie ograniczenia w sposób zapewniający wystarczającą pewność, że zobowiązanie jest spełnione”.
Artykuł 45 tego rozporządzenia stanowił:
„1.   Jeżeli podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania pomocy beneficjent zwiększa powierzchnię swojego gospodarstwa, państwa członkowskie mogą postanowić o rozszerzeniu zobowiązania na dodatkową powierzchnię na pozostały okres trwania zobowiązania, zgodnie z ust. 2, lub o zastąpieniu pierwotnego zobowiązania […] nowym zobowiązaniem, zgodnie z ust. 3.
Przepisy dla takiego zastąpienia mogą zostać ustalone również w przypadku, gdy powierzchnia objęta zobowiązaniem zostanie zwiększona w ramach tego samego gospodarstwa.
2.   Rozszerzenie, o którym mowa w ust. 1, może być przyznane jedynie wtedy, gdy:
a)
jest korzystne dla danego środka;
b)
jest uzasadnione ze względu na rodzaj zobowiązania, długość pozostającego okresu i wielkość dodatkowej powierzchni;
c)
nie utrudnia ono skuteczności kontroli mających na celu zapewnienie zgodności z warunkami przyznania pomocy.
3.   Nowe zobowiązanie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje całą powierzchnię na warunkach co najmniej tak surowych jak warunki pierwotnego zobowiązania.
4.   W przypadku gdy beneficjent nie jest w stanie nadal wypełniać podjętego zobowiązania ze względu na fakt, że gospodarstwo jest przedmiotem nowego podziału działek lub działań władz państwowych związanych ze scalaniem gruntów lub działań […] związanych ze scalaniem gruntów zatwierdzonych przez właściwe organy publiczne, państwa członkowskie podejmują środki konieczne dla umożliwienia dostosowania zobowiązania do nowej sytuacji gospodarstwa. Jeśli dostosowanie takie okazuje się niemożliwe, zobowiązanie traci ważność [wygasa], a zwrot nie jest wymagany w stosunku do okresu, w którym zobowiązanie było skuteczne”.
Rozporządzenie nr 73/2009
Artykuł 31 rozporządzenia nr 73/2009, zatytułowany „Siła wyższa i okoliczności nadzwyczajne”, stanowił:
„Do celów niniejszego rozporządzenia działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich, jak:
a)
śmierć rolnika;
b)
długookresowa niezdolność rolnika do pracy;
c)
poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunt[ów] roln[ych] gospodarstwa;
d)
wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich;
e)
choroba epizootyczna dotykająca wszystki[ch] zwierz[ąt] gospodarski[ch] rolnika lub częś[ci] tych zwierząt”.
Rozporządzenie (WE) nr 1122/2009
Artykuł 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (
Dz.U. 2009, L 316, s. 65
; sprostowania
Dz.U. 2010, L 226, s. 50
,
Dz.U. 2013, L 246, s. 3
), zatytułowany „Siła wyższa i okoliczności nadzwyczajne”, stanowił:
„1.   Jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia […] nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Ponadto właściwych zmniejszeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność będąca następstwem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dotyczy wzajemnej zgodności.
2.   Przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia […] nr 73/2009 wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość”.
Rozporządzenie (UE) nr 65/2011
Artykuł 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (
Dz.U. 2011, L 25, s. 8
), zatytułowany „Zmniejszenia i wykluczenia w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami”, przewidywał w ust. 1:
„[…]
W przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych”.
Prawo bułgarskie
ZSPZZ
Artykuł 37c zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (ustawy o własności i użytkowaniu gruntów rolnych) (DV nr 17, z dnia 1 marca 2001 r., zwanej dalej „ZSPZZ”), stanowi:
„(1)   Skomasowane grunty rolne tworzy się w celu ich użytkowania na podstawie porozumień zawieranych między właścicielami lub użytkownikami. Nad zawarciem porozumienia czuwa komisja właściwa dla każdej miejscowości na terenie gminy, ustanawiana zarządzeniem dyrektora obwodowej dyrekcji rolnictwa do dnia 5 sierpnia danego roku.
(2)   Porozumienie jest zawierane na podstawie wzoru określonego przez ministra rolnictwa, żywności i leśnictwa […]. Porozumienie zawiera się i aktualizuje co roku przed dniem 30 sierpnia w odniesieniu do kolejnego roku gospodarczego w rozumieniu § 2 pkt 3 przepisów uzupełniających zakon za arendata v zemedelieto (ustawy o dzierżawie gruntów rolnych). Nie może ono obejmować nieruchomości zgłoszonych do prowadzenia działalności rolniczej w ich rzeczywistych granicach ani nieruchomości, które są w sposób trwały wykorzystywane jako pastwiska, użytki zielone i łąki. Porozumienie staje się skuteczne pod warunkiem, że obejmuje przynajmniej dwie trzecie całkowitej powierzchni gruntów skomasowanych w danej miejscowości.
(3)   W przypadku gdy użytkownicy nie osiągną porozumienia w okolicznościach określonych w ust. 1, w tym także w odniesieniu do gruntów nieobjętych porozumieniem, komisja sporządza, do dnia 15 września danego roku, projekt alokacji gruntów skomasowanych zgodnie z poniższymi wytycznymi:
1.
prawo do użytkowania poszczególnych gruntów skomasowanych przypada użytkownikowi, którego grunty rolne, będące jego własnością lub przezeń dzierżawione, stanowią największą część takich gruntów skomasowanych;
2.
powierzchnia gruntów rolnych, w odniesieniu do których nie zawarto porozumień i w odniesieniu do których ich właściciele nie złożyli deklaracji zgodnie z art. 37b, zostaje alokowana pomiędzy użytkowników proporcjonalnie do powierzchni oraz zgodnie ze sposobem, w jaki stale użytkuje się w danej miejscowości grunty rolne będące przedmiotem prawa własności lub dzierżawy.
(4)   Komisja przygotowuje dla dyrektora obwodowej dyrekcji rolnictwa sprawozdanie, które obejmuje zawarte porozumienie, alokację gruntów skomasowanych w celu użytkowania i informacje odnoszące się do gruntów, o których mowa w ust. 3 pkt 2, ich właścicieli oraz należnych płatności czynszu dzierżawnego, przy czym na podstawie tego sprawozdania dyrektor obwodowej dyrekcji rolnictwa wydaje, przed dniem 1 października danego roku, zarządzenie w sprawie alokacji skomasowanych gruntów w danej miejscowości.
[…]
(14)   Porozumienie w sprawie komasacji gruntów lub alokacji gruntów skomasowanych w celu ich użytkowania stanowi podstawę prawną na potrzeby stosowania zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (ustawy o wsparciu rolników), a w części dotyczącej gruntów, o których mowa w art. 3, stanowi taką podstawę prawną pod warunkiem, że w odniesieniu do tych gruntów dokonano płatności.
(15)   Grunty rolne stanowiące część gruntów skomasowanych, które zostały zakwalifikowane do korzystania z pomocy w ramach środka »Płatności rolnośrodowiskowe« z programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 lub środka »Działanie rolnośrodowiskowo‑klimatyczne« i »Rolnictwo ekologiczne« z programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020, są alokowane bez zmiany lokalizacji w odniesieniu do osób zatwierdzonych w ramach danego środka, jeżeli:
1.
nieruchomości udostępnione przez nie na podstawie art. 37b na potrzeby uczestnictwa w procedurze mają powierzchnię większą niż powierzchnia zakwalifikowana do korzystania ze wsparcia w ramach danego środka albo powierzchnię równą takiej powierzchni; oraz
2.
właściciele i użytkownicy, których nieruchomości zostały udostępnione osobom zakwalifikowanym w ramach danego środka, wyrazili wolę uczestnictwa w procedurze komasacji gruntów przewidzianą w niniejszym artykule w odniesieniu do tych samych nieruchomości.
[…]”.
Zarządzenie nr 11/2009
Naredba n
o
11 za uslovyata i reda za prilagane na myarka 214 „Agroekologichni plashtania” ot Programata za razvitie na selskite rayoni za perioda 2007–2013 (zarządzenie nr 11 dotyczące warunków i szczegółowych zasad wykonania środka 214 „Płatności rolnośrodowiskowe” z programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013) z dnia 6 kwietnia 2009 r. (DV nr 29 z dnia 17 kwietnia 2009 r., zwane dalej „zarządzeniem nr 11/2009”), wydane przez ministra rolnictwa i żywności, obejmuje art. 18, który stanowi:
„(3)   Darzhaven fond »Zemedelie« [(państwowy fundusz rolnictwa, Bułgaria)] rozwiązuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe i beneficjenci zwracają otrzymaną pomoc finansową w odniesieniu do danej części programu zgodnie z ust. 4, jeżeli:
[…]
3.
nie spełniono wymogów art. 24 ust. 2;
[…]
(4)   Beneficjenci zwracają otrzymaną do tego momentu pomoc finansową wraz z odsetkami ustawowymi w zależności od roku pierwotnego zakwalifikowania do skorzystania ze środka do roku zakończenia zobowiązania rolnośrodowiskowego w następujący sposób:
[…]
c)
do końca piątego roku – 20%;
[…]
(5)   W wypadku stwierdzenia nieprzestrzegania wymogów zarządzania mających zastosowanie do danych części programu zgodnie z art. 26 pomoc finansową zwraca się w wysokości kwoty obliczonej zgodnie ze szczegółowymi zasadami określonymi w art. 16.
(6)   W przypadkach działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostaje zakończone i nie jest wymagany częściowy lub całkowity zwrot otrzymanej przez rolnika pomocy finansowej.
(7)   Przypadki działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych są zgłaszane [państwowemu funduszowi rolnictwa] – RA (agencji płatniczej) w formie pisemnej wraz z odpowiednimi dowodami (dokumentami pochodzącymi od właściwego organu administracyjnego) przez rolnika lub inną upoważnioną przez niego osobę lub też jego następcę prawnego w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik lub inna upoważniona przez niego osoba lub też jego następca prawny mogli dokonać tej czynności”.
Artykuł 24 ust. 1 i 2 tego zarządzenia stanowi:
„(1)   Działalność rolnośrodowiskowa lub części programu rolnośrodowiskowego określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 2 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 są realizowane na jednej i tej samej powierzchni użytków rolnych w odniesieniu do jednego i tego samego bloku gospodarstwa rolnego na okres pięciu lat od dnia zawarcia zobowiązania rolnośrodowiskowego.
(2)   Powierzchnia użytków rolnych zaakceptowana do realizacji działalności rolnośrodowiskowej lub części programu rolnośrodowiskowego, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 2 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 może zostać zmniejszona o maksymalnie 10% i co roku co najmniej 90% powierzchni objętej daną częścią programu powinno pokrywać się pod względem geograficznym z powierzchnią będącą przedmiotem zobowiązania rolnośrodowiskowego”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
W 2013 r. PV złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach środka 214.
W ramach tego środka PV zobowiązał się do przestrzegania zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie ze szczegółowymi zasadami i warunkami określonymi w zarządzeniu nr 11/2009. Jednym z wymogów, na przestrzeganie których zgodził się w ten sposób PV, był wymóg wykonywania działalności w odniesieniu do danego programu na jednej i tej samej powierzchni użytków rolnych przez pięć kolejnych lat.
Wspomniany wniosek został zatwierdzony. PV zakwalifikowano do korzystania ze środka 214 względem 857 ha gruntów rolnych, które dzierżawił i użytkował na podstawie porozumień zawartych w 2012 r. w odniesieniu do roku gospodarczego 2012/2013. Porozumienia te zawarto z właścicielami lub użytkownikami gruntów rolnych na okres jednego roku, zgodnie z art. 37c ust. 1 ZSPZZ.
Podobne porozumienia zawarto w odniesieniu do trzech kolejnych lat gospodarczych 2013/2014, 2014/2015 i 2015/2016. W tych latach u PV przeprowadzono wszystkie obowiązkowe kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, zaś w ramach środka 214 otrzymał kwotę wynoszącą łącznie 1063317,54 lewa (BGN) (w przybliżeniu 544000 EUR).
Jednakże w roku 2016 właścicielom i użytkownikom omawianych gruntów rolnych nie udało się zawrzeć takich porozumień na podstawie art. 37c ust. 1 ZSPZZ w odniesieniu do roku gospodarczego 2016/2017. PV chciał wprawdzie zawrzeć owe porozumienia, jednak pozostali uczestnicy wcześniejszych porozumień poinformowali go, że zamierzają uprawiać te grunty w rzeczywistych granicach swoich nieruchomości, co wykluczało możliwość osiągnięcia porozumienia na podstawie tego przepisu. W tej sytuacji PV nie miał możliwości użytkowania wspomnianych gruntów, które stanowiły przedmiot zobowiązania rolnośrodowiskowego określonego w pkt 15 niniejszego wyroku, a tym samym spełnienia warunków przewidzianych w art. 37c, aby kwalifikować się do płatności rolnośrodowiskowych.
Ponieważ zgodnie ze wspomnianym art. 37c ust. 2 porozumienia między właścicielami lub użytkownikami powinny być zawarte każdego roku przed dniem 30 sierpnia, PV wiedział już na początku sierpnia 2016 r. o niemożności kontynuowania użytkowania tych samych gruntów w roku gospodarczym 2016/2017.
W dniu 29 maja 2017 r. PV powiadomił państwowy fundusz rolnictwa o zakończeniu zobowiązania rolnośrodowiskowego, uzasadniając to tym, że odpadła podstawa prawna do użytkowania części gruntów, na których opierało się jego zobowiązanie w ramach środka 214.
W dniu 23 stycznia 2018 r. poinformowano PV o wszczęciu postępowania w przedmiocie zakończenia wieloletniego zobowiązania z uwagi na niespełnienie wymogu ustanowionego w art. 24 ust. 1 zarządzenia nr 11/2009, zgodnie z którym co roku powierzchnia użytków rolnych objętych środkiem 214 pokrywa się z co najmniej 90% powierzchni będącej przedmiotem zobowiązania rolnośrodowiskowego. Tymczasem brak porozumień w roku gospodarczym 2016/2017 doprowadził do tego, iż ten odsetek pokrywania się wynosił zaledwie 76,18%.
W dniu 17 sierpnia 2018 r. PV otrzymał powiadomienie o zakończeniu jego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach środka 214. Decyzji tej nie zaskarżono i stała się ona ostateczna.
Pismem zastępcy dyrektora wykonawczego państwowego funduszu rolnictwa, doręczonym w dniu 7 grudnia 2018 r., PV poinformowano o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu istnienia wierzytelności publicznej, w którym zgodnie z art. 18 ust. 4 lit. c) zarządzenia nr 11/2009 zażądano od niego zwrotu 20% łącznej uzyskanej kwoty, czyli kwoty 212663,51 BGN (w przybliżeniu 109000EUR).
PV sprzeciwił się wszczęciu tego postępowania, twierdząc, że w następstwie zmiany ram regulacyjnych w październiku 2015 r. szereg właścicieli lub użytkowników odmówiło zawarcia umowy na podstawie art. 37c ZSPZZ, co pozbawiło go możliwości wypełnienia zobowiązania wskazanego w pkt 15 niniejszego wyroku. Utrzymywał on, że ponieważ chodziło o okoliczności, których nie mógł przewidzieć w dniu, w którym podjął zobowiązanie, i które w związku z tym stanowiły przypadek działania siły wyższej w znaczeniu art. 18 ust. 6 zarządzenia nr 11/2009, nie jest zobowiązany do zwrotu tej kwoty.
Decyzją z dnia 14 listopada 2019 r. zastępca dyrektora wykonawczego państwowego funduszu rolnictwa ustalił istnienie wierzytelności publicznej w wysokości 212663,51 BGN (w przybliżeniu 109000 EUR), stanowiącej 20% pomocy wypłaconej w ramach środka 214 w latach gospodarczych 2013–2016.
PV wniósł skargę na tę decyzję do Administrativen sad (sądu administracyjnego, Bułgaria) w Tyrgowiszte, który skargę oddalił. Ów sąd orzekł zasadniczo, że wspomniana decyzja była ważna, i oddalił argument PV oparty na zaistnieniu przypadku siły wyższej. Wspomniany sąd uznał, że PV nie mógł zasadnie oczekiwać, iż właściciele lub użytkownicy gruntów rolnych, z którymi zawarł porozumienia na podstawie art. 37c ZSPZZ, odnowią te porozumienia w odniesieniu do roku gospodarczego 2016/2017. Ponadto sąd zauważył, iż nawet przy założeniu, że okoliczności te można uznać za „przypadek działania siły wyższej”, PV nie zachował terminu zgłoszenia przewidzianego w celu powiadomienia o tym przypadku właściwego organu administracyjnego, będącego terminem zawitym.
PV zaskarżył to orzeczenie do Varchoven administrativen sad (najwyższego sądu administracyjnego, Bułgaria), który jest sądem odsyłającym, z jednej strony twierdząc, że poprzez wprowadzenie nowych, surowszych wymogów zmiana zarządzenia nr 11/2009, która weszła w życie 20 października 2015 r., zniechęciła część właścicieli lub użytkowników do zawarcia porozumień na podstawie art. 37c ZSPZZ i że zmiana ta stanowiła przypadek działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne w rozumieniu art. 18 ust. 6 tego zarządzenia, i z drugiej strony utrzymując, że sąd pierwszej instancji nie uwzględnił art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006.
Sąd odsyłający uważa, że ów art. 45 ust. 4 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku nowego podziału działek lub działań władz państwowych związanych ze scalaniem gruntów lub działań związanych ze scalaniem gruntów zatwierdzonych przez właściwe organy publiczne, które uniemożliwiałyby beneficjentowi pomocy dalsze wypełnianie podjętych zobowiązań, dane państwo członkowskie powinno podjąć środki konieczne dla umożliwienia dostosowania zobowiązań do nowej sytuacji gospodarstwa. W braku takich środków zobowiązanie powinno wygasnąć, a zwrot kwot otrzymanych za okres, w którym zobowiązanie było skuteczne, nie powinien być od tego ostatniego wymagany.
Na wypadek gdyby taka wykładnia nie została przyjęta, sąd ten zastanawia się, czy sytuacja taka jak będąca przedmiotem postępowania głównego nie może być objęta przypadkiem działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, które mogą zwolnić beneficjenta z obowiązku zwrotu tych kwot. W tym względzie wspomniany sąd waha się przyjąć taką kwalifikację. Zaznacza on bowiem, że beneficjent wiedział przy składaniu wniosku o przyznanie pomocy w ramach środka 214, iż okres obowiązywania porozumień w zakresie wykorzystywania gruntów należących do osób trzecich przewidzianych w art. 37c ZSPZZ wynosi jeden rok i że właściciele lub użytkownicy mogą podjąć decyzję o niezawieraniu porozumień w odniesieniu do kolejnych lat gospodarczych.
W tych okolicznościach Varchoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria) postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy wykładnia art. 45 ust. 4 [rozporządzenia nr 1974/2006] umożliwia przyjęcie, że w wypadku takim jak niniejszy istnieją »nowy podział działek« lub »działania władz państwowych związane ze scalaniem gruntów«, ze względu na które beneficjent nie może nadal wykonywać podjętych zobowiązań?
2)
Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: czy przy braku podjęcia niezbędnych środków przez państwo członkowskie w celu dostosowania zobowiązań beneficjenta do nowej sytuacji gospodarstwa istnieje podstawa, aby nie wymagać zwrotu środków w odniesieniu do okresu, w którym wykonywano zobowiązanie?
3)
Na wypadek udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: jak należy interpretować, przy ustalonych w postępowaniu co do istoty okolicznościach faktycznych, art. 31 [rozporządzenia nr 73/2009] i jaki jest charakter terminu określonego w art. 75 ust. 2 [rozporządzenia nr 1122/2009]?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie, gdy rolnik nie jest w stanie nadal wypełniać zobowiązań rolnośrodowiskowych, które podjął, w odniesieniu do ostatniego roku ich trwania, a niemożność ta wynika z braku zawartych między tym rolnikiem a pozostałymi właścicielami lub użytkownikami gruntów rolnych porozumień o ich użytkowaniu.
Aby odpowiedzieć na powyższe pytanie, należy przypomnieć, że art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 obejmuje przypadek beneficjenta, który nie jest w stanie nadal wypełniać podjętych zobowiązań ze względu na fakt, że jego gospodarstwo jest przedmiotem nowego podziału działek lub działań władz państwowych związanych ze scalaniem gruntów lub działań związanych ze scalaniem gruntów zatwierdzonych przez właściwe organy publiczne.
W tym względzie należy zauważyć, że ani w wyżej wspomnianym przepisie, ani w żadnym innym przepisie rozporządzenia nr 1974/2006, czy też rozporządzeń nr 73/2009 lub nr 1122/2009 nie zdefiniowano pojęć nowego podziału działek lub działań władz państwowych związanych ze scalaniem gruntów lub działań związanych ze scalaniem gruntów zatwierdzonych przez właściwe organy publiczne.
Ponadto ze względu na to, że art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 nie zawiera w odniesieniu do tych pojęć żadnego odesłania do prawa krajowego, powinny one podlegać wykładni autonomicznej, tak aby mogły być stosowane w sposób jednolity w całej Unii Europejskiej (zob. analogicznie wyrok z dnia 22 kwietnia 2021 r., Austrian Airlines,
C‑826/19
,
EU:C:2021:318
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym kontekście należy przypomnieć, że ustalenie znaczenia i zakresu pojęć, których definicji prawo Unii nie zawiera, powinno być dokonywane zgodnie z ich zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym są one użyte, i celów uregulowania, którego są częścią (wyrok z dnia 18 marca 2021 r., Kuoni Travel,
C‑578/19
,
EU:C:2021:213
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do zwyczajowego znaczenia wyrażenia „nowego podziału działek” – odsyła ono do działań służących zmianie konfiguracji działek rolnych w celu zapewnienia bardziej racjonalnego wykorzystania gleb. Sformułowanie „działań związanych ze scalaniem gruntów” odsyła ogólniej, jak wskazała rzecznik generalna w pkt 36 i 37 opinii, do działań, które mają na celu przekształcenie działek rolnych związane z zapewnieniem niezbędnej infrastruktury na zagospodarowanym terenie. Rozpatrywane łącznie pojęcia „nowego podziału działek” i „działań związanych ze scalaniem gruntów” w rozumieniu art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 odnoszą się do czynności mających na celu zmianę konfiguracji i przekształcenie struktury działek rolnych w celu utworzenia gospodarstw rolnych zorganizowanych bardziej racjonalnie pod względem użytkowania gruntów.
W drugiej kolejności, jak wskazała rzecznik generalna w pkt 38–40 opinii, przepis ten zawiera wymóg, zgodnie z większością wersji językowych, by zarówno nowy podział działek, jak i działania związane ze scalaniem gruntów były działaniami władz państwowych lub działaniami zatwierdzonymi przez właściwe organy publiczne.
W tym względzie należy zauważyć, że we wspomnianym przepisie ograniczono się do wskazania w sposób ogólny, iż organ publiczny uczestniczy w tych działaniach w drodze decyzji lub w drodze zatwierdzenia, przy czym nie sprecyzowano w nim ponadto przepisów proceduralnych udziału tego organu w czynnościach w zakresie nowego podziału działek lub działań związanych ze scalaniem gruntów.
Z powyższego wynika, że pojęciem nowego podziału działek lub pojęciem działań władz państwowych związanych ze scalaniem gruntów lub działań związanych ze scalaniem gruntów zatwierdzonych przez właściwe organy publiczne może być objęta każda czynność mająca na celu zmianę konfiguracji i przekształcenie struktury działek rolnych w celu utworzenia gospodarstw rolnych zorganizowanych bardziej racjonalnie pod względem użytkowania gruntów, która to czynność jest działaniem właściwych organów publicznych lub działaniem przez nie zatwierdzonym.
O poprawności takiej wykładni świadczy kontekst, w jaki wpisuje się art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006, oraz ogólniej cele uregulowania w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
Z jednej strony zgodnie z art. 36 lit. a) ppkt (iv) i art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005 płatności rolnośrodowiskowe stanowią pomoc udzielaną corocznie rolnikowi, który dobrowolnie podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe, i mają one na celu objęcie dodatkowych kosztów i utraconych dochodów wynikających z takich zobowiązań. W tym zakresie, jak zaznaczono w motywie 35 owego rozporządzenia, owe płatności rolnośrodowiskowe odgrywają znaczną rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w ochronie środowiska, ponieważ zachęcają rolników do podjęcia wieloletnich zobowiązań wykraczających poza poszanowanie obowiązkowych norm prawodawstwa rolnego Unii oraz szczególne wymogi ustanowione ustawodawstwem krajowym.
Z drugiej strony z motywu 23 rozporządzenia nr 1974/2006 wynika, że aby przyczynić się do osiągnięcia celu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, prawodawca Unii zamierzał dać pierwszeństwo harmonijnemu stosowaniu wsparcia Unii dokonywanemu poprzez płatności rolnośrodowiskowe.
Wobec powyższego, jak zaznaczyła rzecznik generalna w pkt 43 opinii, osiągnięcie tych celów wymaga, by rolnicy nie byli zniechęcani do zawierania wieloletnich zobowiązań rolnośrodowiskowych ze względu na ewentualne zaistnienie w okresie trwania tych zobowiązań czynności w zakresie nowego podziału działek lub działań związanych ze scalaniem gruntów, które uniemożliwiałyby tym rolnikom wypełnianie wspomnianych zobowiązań. W tym kontekście art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 ma na celu zaradzić zaistnieniu takich zdarzeń w tym okresie.
Jednakże przepis ten nie ma zastosowania, jeżeli taka niemożność wynika z braku zawartych między rolnikiem a innymi właścicielami lub użytkownikami gruntów rolnych porozumień o ich użytkowaniu. W takim przypadku niemożność wypełniania tych zobowiązań przez rolnika nie wynika bowiem bezpośrednio z działań właściwych organów publicznych lub przez nie zatwierdzonych, które wywarły wpływ na strukturę tego gospodarstwa.
W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 należy interpretować w ten sposób, iż ma on zastosowanie, gdy rolnik nie jest w stanie nadal wypełniać zobowiązań rolnośrodowiskowych, które podjął, w odniesieniu do ostatniego roku ich trwania, a niemożność ta wynika bezpośrednio z czynności w zakresie nowego podziału działek lub działania związanego ze scalaniem gruntów wywierającego wpływ na strukturę gospodarstwa objętego tymi zobowiązaniami, będącego działaniem właściwego organu publicznego lub przez niego zatwierdzonym. Z kolei przepis ten nie ma zastosowania, gdy wspomniana niemożność wynika z ustania prawa do użytkowania części powierzchni tego gospodarstwa w czasie trwania wspomnianych zobowiązań.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 należy interpretować w ten sposób, że niepodjęcie przez państwo członkowskie środków koniecznych do umożliwienia dostosowania zobowiązań rolnośrodowiskowych beneficjenta do nowej sytuacji gospodarstwa rolnego wynikającej z nowego podziału działek lub działań związanych ze scalaniem gruntów w rozumieniu tego przepisu stoi na przeszkodzie temu, by wymagać od tego beneficjenta zwrotu otrzymanych środków za okres, w którym zobowiązania te były wypełnione.
Na wstępie należy przypomnieć, że art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, iż w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.
Jednakże zgodnie z art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 w przypadku gdy beneficjent płatności rolnośrodowiskowej nie jest w stanie nadal wypełniać podjętego zobowiązania ze względu na fakt, że gospodarstwo jest przedmiotem nowego podziału działek lub działań władz państwowych związanych ze scalaniem gruntów lub działań związanych ze scalaniem gruntów zatwierdzonych przez właściwe organy publiczne, państwa członkowskie podejmują środki konieczne dla umożliwienia dostosowania tego zobowiązania do nowej sytuacji tego gospodarstwa. Jeśli dostosowanie takie okazuje się niemożliwe, wspomniane zobowiązanie wygasa, a zwrot nie jest wymagany w stosunku do okresu, w którym zobowiązanie to było skuteczne.
Z brzmienia tego przepisu jasno wynika, że z jednej strony podjęcie lub zatwierdzenie przez właściwe organy publiczne działania związanego z nowym podziałem działek lub działania związanego ze scalaniem gruntów wywierającego wpływ na możliwość wypełniania nadal przez rolnika podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego wiąże się z ciążącym na danym państwie członkowskim obowiązkiem dostosowania tego zobowiązania do nowej sytuacji danego gospodarstwa.
Z drugiej strony jedynie w przypadku, gdy dostosowanie takie okazuje się niemożliwe, wspomniane zobowiązanie wygasa, a zwrot nie jest wymagany w stosunku do okresu, w którym zobowiązanie to było skuteczne.
Jak wskazano bowiem w pkt 42 niniejszego wyroku, z motywu 23 rozporządzenia nr 1974/2006 wynika, że w odniesieniu do wsparcia rolnośrodowiskowego prawodawca Unii zamierzał dać pierwszeństwo harmonijnemu stosowaniu wsparcia Unii, aby przyczynić się do osiągnięcia celu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich.
W niniejszym przypadku, przy założeniu, że zmniejszenie powierzchni gospodarstwa rolnego beneficjenta uniemożliwiające mu wypełnianie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego wynika z nowego podziału działek lub z działania związanego ze scalaniem gruntów w rozumieniu art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006, do sądu odsyłającego należy weryfikacja, czy właściwe organy publiczne podjęły środki konieczne dla umożliwienia dostosowania tego zobowiązania do nowej sytuacji owego gospodarstwa. Jeżeli sąd ten dojdzie do wniosku, że tak nie jest, do niego należy wówczas uznanie, iż wspomniane zobowiązanie wygasło, a zwrot nie jest wymagany od tego beneficjenta w stosunku do okresu, w którym zobowiązanie to było skuteczne.
Z uwagi na powyższe rozważania art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 należy interpretować w ten sposób, że niepodjęcie przez państwo członkowskie środków koniecznych dla umożliwienia dostosowania zobowiązań rolnośrodowiskowych beneficjenta do nowej sytuacji gospodarstwa rolnego wynikającej z nowego podziału działek lub działań związanych ze scalaniem gruntów w rozumieniu tego przepisu stoi na przeszkodzie temu, by wymagać od owego beneficjenta zwrotu otrzymanych środków w stosunku do okresu, w którym zobowiązania te były wypełniane.
W przedmiocie pytania trzeciego
Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 31 rozporządzenia nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że niemożność dalszego wypełniania przez beneficjenta podjętego wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w odniesieniu do ostatniego roku jego trwania ze względu na brak zawartych z innymi właścicielami lub użytkownikami gruntów rolnych porozumień o ich użytkowaniu stanowi „przypadek działania siły wyższej” w rozumieniu tego art. 31 i że należy go zatem zgłosić właściwemu organowi w terminie 10 dni roboczych, o którym mowa w art. 75 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009.
W tym względzie należy zauważyć, że w art. 31 lit. a)–e) rozporządzenia nr 73/2009 wskazano szereg zdarzeń mogących stanowić przypadki działania siły wyższej.
Jednakże wśród tych wydarzeń nie wymieniono sytuacji beneficjenta finansowania przez Unię w ramach wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, który nie może wypełniać tego zobowiązania ze względu na brak zawartych z innymi właścicielami lub użytkownikami gruntów rolnych porozumień o ich użytkowaniu.
Z wyrażenia „takich jak” znajdującego się w art. 31 rozporządzenia nr 73/2009 wynika jednak, że artykuł ten nie zawiera wyczerpującego wykazu zdarzeń mogących stanowić przypadki działania siły wyższej.
Ponadto zgodnie z orzecznictwem Trybunału działanie siły wyższej stanowi każde zdarzenie spowodowane niezwykłymi i nieprzewidzianymi okolicznościami niezależnymi od podmiotu, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania przez ten podmiot należytej staranności (wyroki: z dnia 17 grudnia 1970 r., Internationale Handelsgesellschaft,
11/70
,
EU:C:1970:114
, pkt
; z dnia 17 grudnia 2015 r., Szemerey,
C‑330/14
,
EU:C:2015:826
, pkt
).
O ile zatem niemożność dalszego wypełniania przez beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego ze względu na brak zawartych z innymi właścicielami lub użytkownikami gruntów rolnych porozumień o ich użytkowaniu może co do zasady stanowić przypadek działania siły wyższej, o tyle jest tak jedynie pod warunkiem, że niemożność ta jest spowodowana niezwykłymi i nieprzewidzianymi okolicznościami niezależnymi od beneficjenta, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania przez ten podmiot należytej staranności, co powinien zweryfikować sąd odsyłający.
Z uwagi na powyższe rozważania na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 31 rozporządzenia nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, iż o ile niemożność dalszego wypełniania przez beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego ze względu na brak zawartych z innymi właścicielami lub użytkownikami gruntów rolnych porozumień o ich użytkowaniu może co do zasady stanowić przypadek działania siły wyższej, o tyle jest tak jedynie pod warunkiem, że niemożność ta jest spowodowana niezwykłymi i nieprzewidzianymi okolicznościami niezależnymi od beneficjenta, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania przez ten podmiot należytej staranności, co powinien zweryfikować sąd odsyłający.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 45 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)
należy interpretować w ten sposób, że:
ma on zastosowanie, gdy rolnik nie jest w stanie nadal wypełniać zobowiązań rolnośrodowiskowych, które podjął, w odniesieniu do ostatniego roku ich trwania, a niemożność ta wynika bezpośrednio z czynności w zakresie nowego podziału działek lub działania związanego ze scalaniem gruntów wywierającego wpływ na strukturę gospodarstwa rolnego objętego tymi zobowiązaniami, będącego działaniem właściwego organu publicznego lub przez niego zatwierdzonym. Z kolei przepis ten nie ma zastosowania, gdy wspomniana niemożność wynika z ustania prawa do użytkowania części powierzchni tego gospodarstwa w czasie trwania wspomnianych zobowiązań.

2)
Artykuł 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006
należy interpretować w ten sposób, że:
niepodjęcie przez państwo członkowskie środków koniecznych dla umożliwienia dostosowania zobowiązań rolnośrodowiskowych beneficjenta do nowej sytuacji gospodarstwa rolnego wynikającej z nowego podziału działek lub działań związanych ze scalaniem gruntów w rozumieniu tego przepisu stoi na przeszkodzie temu, by wymagać od owego beneficjenta zwrotu otrzymanych środków w stosunku do okresu, w którym zobowiązania te były wypełniane.

3)
Artykuł 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
należy interpretować w ten sposób, iż:
o ile niemożność dalszego wypełniania przez beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego ze względu na brak zawartych z innymi właścicielami lub użytkownikami gruntów rolnych porozumień o ich użytkowaniu może co do zasady stanowić przypadek działania siły wyższej, o tyle jest tak jedynie pod warunkiem, że niemożność ta jest spowodowana niezwykłymi i nieprzewidzianymi okolicznościami niezależnymi od beneficjenta, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania przez ten podmiot należytej staranności, co powinien zweryfikować sąd odsyłający.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: bułgarski.