CELEX: 62016CJ0519
Προδικαστική παραπομπή
Προσέγγιση των νομοθεσιών
Κανονισμός (ΕΚ) 882/2004
Επίσημοι έλεγχοι των ζωοτροφών και των τροφίμων
Χρηματοδότηση των επίσημων ελέγχων
Άρθρα 26 και 27
Γενική φορολογία
Τέλη ή επιβαρύνσεις
Τέλος επιβαλλόμενο στα καταστήματα πωλήσεως τροφίμων

H αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 26 και 27 του κανονισμού (ΕΚ) 882/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για τη διενέργεια επισήμων ελέγχων της συμμόρφωσης προς τη νομοθεσία περί ζωοτροφών και τροφίμων και προς τους κανόνες για την υγεία και την καλή διαβίωση των ζώων (
ΕΕ 2004, L 165, σ. 1
, και διορθωτικό
ΕΕ 2004, L 191, σ. 1
), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΕ) 652/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2014 (
ΕΕ 2014, L 189, σ. 1
) (στο εξής: κανονισμός 882/2004), καθώς και των άρθρων 107 και 108 ΣΛΕΕ και των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως, της απαγορεύσεως των διακρίσεων, του ελεύθερου ανταγωνισμού και της επιχειρηματικής ελευθερίας.
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της Superfoz – Supermercados Lda (στο εξής: Superfoz) και της Fazenda Pública (Πορτογαλικού Δημοσίου) με αντικείμενο την καταβολή τέλους προοριζόμενου για την κάλυψη των δαπανών για τη διενέργεια επίσημων ελέγχων σε σχέση με την ασφάλεια των τροφίμων, την προστασία και την υγεία των ζώων και των φυτών.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Ο κανονισμός (ΕΚ) 178/2002
Ο κανονισμός (ΕΚ) 178/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιανουαρίου 2002, για τον καθορισμό των γενικών αρχών και απαιτήσεων της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων και τον καθορισμό διαδικασιών σε θέματα ασφαλείας των τροφίμων (
ΕΕ 2002, L 31, σ. 1
), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 652/2014 (στο εξής: κανονισμός 178/2002), περιλαμβάνει τις βασικές διατάξεις για την εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας του ανθρώπου και των συμφερόντων των καταναλωτών σε σχέση με τα τρόφιμα, λαμβάνοντας ειδικότερα υπόψη την ποικιλία των προσφερόμενων τροφίμων.
Όπως προκύπτει από το άρθρο του 1, παράγραφος 1, το αντικείμενο του κανονισμού αυτού είναι να καθορίσει κοινές αρχές και ευθύνες, τα μέσα ώστε να παρέχονται ισχυρή επιστημονική βάση, αποτελεσματικές οργανωτικές ρυθμίσεις και διαδικασίες με τις οποίες θα υποστηριχθεί η λήψη αποφάσεων στον τομέα της ασφάλειας των τροφίμων και των ζωοτροφών.
Ο κανονισμός 882/2004
Οι αιτιολογικές σκέψεις 11 και 32 του κανονισμού 882/2004 έχουν ως εξής:
«(11)
Οι αρμόδιες αρχές για τη διενέργεια των επισήμων ελέγχων θα πρέπει να πληρούν ορισμένα λειτουργικά κριτήρια ώστε να εξασφαλίζεται η αμεροληψία και η αποτελεσματικότητά τους. Πρέπει να διαθέτουν επαρκές ειδικευμένο και έμπειρο προσωπικό καθώς και τα κατάλληλα μέσα και εξοπλισμό για την ορθή εκτέλεση των καθηκόντων τους.
[…]
(32)
Επαρκείς χρηματοδοτικοί πόροι πρέπει να διατίθενται για την οργάνωση των επισήμων ελέγχων. Ως εκ τούτου, οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών θα πρέπει να μπορούν να επιβάλλουν τα τέλη ή τις εισφορές προκειμένου να καλύπτουν τις δαπάνες από τους επισήμους ελέγχους. Κατά τη διαδικασία αυτή, οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών είναι ελεύθερες να καθορίζουν τα τέλη και τις εισφορές ως κατ’ αποκοπή ποσά βάσει των δαπανών που προκύπτουν και λαμβάνοντας υπόψη τη συγκεκριμένη κατάσταση των επιχειρήσεων. […]»
Το άρθρο 1 του κανονισμού αυτού, που επιγράφεται «Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής», προβλέπει στις παραγράφους του 1 και 4:
«1.   Ο παρών κανονισμός θεσπίζει γενικούς κανόνες για τη διεξαγωγή επισήμων ελέγχων για να εξακριβώνεται η συμμόρφωση προς τους κανόνες που έχουν ως στόχο, ιδίως:
α)
την πρόληψη, την εξάλειψη ή τη μείωση σε αποδεκτό επίπεδο, των κινδύνων για τον άνθρωπο και τα ζώα, είτε άμεσα είτε μέσω του περιβάλλοντος,
και
β)
τη διασφάλιση θεμιτών πρακτικών κατά το εμπόριο ζωοτροφών και τροφίμων και την προστασία των συμφερόντων των καταναλωτών, συμπεριλαμβανομένης της επισήμανσης των ζωοτροφών και των τροφίμων και άλλων μορφών ενημέρωσης των καταναλωτών.
[…]
4.   Η διεξαγωγή επισήμων ελέγχων σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό δεν θίγει την πρωταρχική νομική ευθύνη των υπευθύνων επιχειρήσεων ζωοτροφών ή τροφίμων για την εξασφάλιση της ασφάλειας των τροφίμων και ζωοτροφών, όπως ορίζεται στον [κανονισμό 178/2002], και οποιαδήποτε αστική ή ποινική ευθύνη προκύπτει από την αθέτηση των υποχρεώσεών τους.»
Το άρθρο 2, σημείο 1, του κανονισμού 882/2004 ορίζει τον «επίσημο έλεγχο» ως «κάθε μορφή ελέγχου που πραγματοποιεί η αρμόδια αρχή ή η Κοινότητα για την εξακρίβωση της συμμόρφωσης προς τη νομοθεσία περί ζωοτροφών και τροφίμων και προς τους κανόνες περί υγείας και καλής διαβίωσης των ζώων».
Το άρθρο 3 του ιδίου κανονισμού επιγράφεται «Γενικές υποχρεώσεις όσον αφορά την οργάνωση των επισήμων ελέγχων». Η παράγραφος 3 του άρθρου αυτού ορίζει:
«Οι επίσημοι έλεγχοι διενεργούνται σε οιοδήποτε από τα στάδια παραγωγής, μεταποίησης και διανομής ζωοτροφών ή τροφίμων και ζώων και ζωικών προϊόντων, περιλαμβάνουν δε ελέγχους σε επιχειρήσεις ζωοτροφών και τροφίμων, σχετικά με τη χρήση ζωοτροφών ή τροφίμων, την αποθήκευση ζωοτροφών και τροφίμων, για κάθε διαδικασία, υλικό, ουσία, δραστηριότητα ή ενέργεια, καθώς και μεταφορά, σχετική με ζωοτροφές ή τρόφιμα και σε ζώντα ζώα που απαιτούνται για την επίτευξη των στόχων του παρόντος κανονισμού.»
Ο κανονισμός 882/2004 περιλαμβάνει ένα κεφάλαιο VI, που επιγράφεται «Χρηματοδότηση των επίσημων ελέγχων», στο οποίο είναι ενταγμένα μεταξύ άλλων τα άρθρα 26 και 27 του κανονισμού αυτού. Το άρθρο 26 του εν λόγω κανονισμού, που επιγράφεται «Γενική αρχή», ορίζει
«Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι επαρκείς οικονομικοί πόροι είναι διαθέσιμοι για την παροχή του απαραίτητου προσωπικού και άλλων πόρων για τη διεξαγωγή των επισήμων ελέγχων, με όλα τα μέσα που κρίνονται ενδεδειγμένα, συμπεριλαμβανομένης της γενικής φορολόγησης ή της καθιέρωσης τελών ή επιβαρύνσεων.»
Το άρθρο 27 του ιδίου κανονισμού, που επιγράφεται «Τέλη ή επιβαρύνσεις», ορίζει, στις παραγράφους του1 έως 4 και 10:
«1.   Τα κράτη μέλη μπορούν να εισπράττουν τέλη ή επιβαρύνσεις για την κάλυψη του κόστους των επισήμων ελέγχων.
2.   Ωστόσο, όσον αφορά τις δραστηριότητες που αναφέρονται στο παράρτημα IV, τμήμα Α, και στο παράρτημα V, τμήμα Α, τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν την είσπραξη τέλους.
3.   Με την επιφύλαξη των παραγράφων 4 και 6, τα τέλη που εισπράττονται για τις δραστηριότητες που αναφέρονται στο Παράρτημα IV, Τμήμα Α και στο Παράρτημα V, Τμήμα Α, δεν πρέπει να είναι χαμηλότερα από τα κατώτατα επίπεδα που ορίζονται στο Παράρτημα IV, Τμήμα Β και στο Παράρτημα V, Τμήμα Β.. […]
[…]
4.   Τα τέλη που εισπράττονται για τους σκοπούς των επισήμων ελέγχων σύμφωνα με την παράγραφο 1 ή 2:
α)
δεν πρέπει να είναι υψηλότερα από τις δαπάνες των οικείων αρμόδιων αρχών για τα στοιχεία που σημειώνονται στο παράρτημα VI,
και
β)
μπορούν να καθορίζονται κατ’ αποκοπή βάσει των δαπανών των αρμόδιων αρχών κατά τη διάρκεια μιας συγκεκριμένης περιόδου ή, ανάλογα με την περίπτωση, στο επίπεδο που ορίζεται στο παράρτημα IV, τμήμα Β ή στο παράρτημα V, τμήμα Β.
[…]
10.   Με την επιφύλαξη του κόστους για τις δαπάνες που προβλέπονται στο άρθρο 28, τα κράτη μέλη δεν εισπράττουν άλλα τέλη πλην εκείνων που προβλέπονται στο παρόν άρθρο για την εφαρμογή του παρόντος κανονισμού.»
Το πορτογαλικό δίκαιο
Το τέλος για την ενισχυμένη ασφάλεια των τροφίμων (στο εξής: TSAM) εισήχθη με το νομοθετικό διάταγμα 119/2012, της 15ης Ιουνίου 2012.
Η εισηγητική έκθεση του εν λόγω νομοθετικού διατάγματος διαλαμβάνει ότι η ρύθμιση της Ένωσης επιβάλλει την «υποχρέωση χρηματοδοτήσεως των δαπανών σχετικά με τη διενέργεια επίσημων ελέγχων από τα κράτη μέλη και παρέχει σε αυτά τα τελευταία τη δυνατότητα να αντλήσουν τους αναγκαίους δημοσιονομικούς πόρους μέσω της γενικής φορολογήσεως ή της επιβολής ειδικών τελών ή επιβαρύνσεων εις βάρος των επιχειρήσεων» και ότι, «κατ’ εφαρμογή των κανόνων αυτών, έχει ήδη προβλεφθεί η επιβολή διαφόρων τελών για τη χρηματοδότηση των ενεργειών εξακριβώσεως και ελέγχου, έχοντας ως σημείο αναφοράς το κόστος και τις δαπάνες σχετικά με το προσωπικό, ήτοι τις αποδοχές, τις εγκαταστάσεις, τα μέσα, τον εξοπλισμό, την εκπαίδευση, τις αποστολές και τις δαπάνες που συνδέονται με τον σκοπό αυτόν, περιλαμβανομένων αυτών που αφορούν τη δειγματοληψία και την αποστολή δειγμάτων καθώς και τη διενέργεια εργαστηριακών αναλύσεων».
Το άρθρο 9 του εν λόγω νομοθετικού διατάγματος προβλέπει τα εξής:
«1   – Ως αντιπαροχή για την εγγύηση της ασφάλειας και της ποιότητας των τροφίμων, οι ιδιοκτήτες εμπορικών καταστημάτων ειδών διατροφής ζωικής και φυτικής προελεύσεως, φρέσκων ή κατεψυγμένων, μεταποιημένων ή ωμών, χύδην ή προσυσκευασμένων, οφείλουν ετήσιο τέλος το ύψος του οποίου καθορίζεται μεταξύ 5 έως 8 ευρώ ανά τετραγωνικό μέτρο επιφανείας των χώρων πωλήσεως του καταστήματος με υπουργική απόφαση των αρμόδιων υπουργών οικονομικών και γεωργίας.
2   – Απαλλάσσονται της καταβολής του τέλους της προηγούμενης παραγράφου τα καταστήματα με επιφάνεια χώρων πωλήσεως μικρότερη των 2000 m
ή αυτά που ανήκουν σε μικρές επιχειρήσεις, υπό την προϋπόθεση ότι: a) δεν αποτελούν μέρος επιχειρήσεως που χρησιμοποιεί έναν ή περισσότερους διακριτικούς τίτλους και διαθέτει, σε εθνικό επίπεδο, συνολική επιφάνεια χώρων πωλήσεως ίση ή μεγαλύτερη των 6000 m
, b) δεν εντάσσονται σε όμιλο που διαθέτει, σε εθνικό επίπεδο, συνολική επιφάνεια χώρων πωλήσεως ίση ή μεγαλύτερη των 6000 m
.
3   – Για τους σκοπούς της παρούσας νομοθεσίας νοείται ως “εμπορικό κατάστημα” ο τόπος στον οποίο ασκείται δραστηριότητα λιανικού εμπορίου τροφίμων, περιλαμβανομένων των μεικτών εμπορικών καταστημάτων, όπως αυτά ορίζονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 21/2009, της 19ης Ιανουαρίου [2009].»
Η υπουργική απόφαση 215/2012, της 17ης Ιουλίου 2012, ρυθμίζει το TSAM. Το άρθρο 3, παράγραφος 3, στοιχείο b, αυτής της υπουργικής αποφάσεως προβλέπει ότι οι απαλλαγές από την καταβολή του τέλους αυτού τις οποίες προβλέπει το εθνικό δίκαιο δεν εφαρμόζονται επί των καταστημάτων τα οποία «ανήκουν σε όμιλο ο οποίος διαθέτει, σε εθνικό επίπεδο, συνολική επιφάνεια χώρων πωλήσεως ίση ή μεγαλύτερη των 6000 m
». Το άρθρο 3, παράγραφος 5, της εν λόγω υπουργικής αποφάσεως διευκρινίζει ότι, «για τους σκοπούς του στοιχείου b, της παραγράφου 3, ως “όμιλος” νοείται το σύνολο των επιχειρήσεων οι οποίες, μολονότι διαθέτουν αυτοτελή νομική προσωπικότητα, διατηρούν μεταξύ τους σχέση αλληλεξαρτήσεως ή εξαρτήσεως απορρέουσα από τη χρησιμοποίηση του ιδίου διακριτικού τίτλου ή δικαιωμάτων ή εξουσιών, συμφώνως προς το άρθρο 4, sous o, του νομοθετικού διατάγματος 21/2009, της 19ης Ιανουαρίου [2009].»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Η Superfoz είναι εταιρία δραστηριοποιούμενη στην εμπορική εκμετάλλευση υπεραγορών, τη διανομή τροφίμων και λοιπών προϊόντων, καθώς και στην εκμετάλλευση πρατηρίων καυσίμων και τη διαχείριση εμπορικών κέντρων.
Η Superfoz χρησιμοποιεί τον διακριτικό τίτλο «Intermarché». Η απόφαση περί παραπομπής διευκρινίζει εντούτοις ότι αυτή η εταιρία αποτελεί αυτοτελές νομικό πρόσωπο, αφενός, σε σχέση με τη δικαιοπάροχό της ITMI Portugal – Sociedade de Desenvolvimento e Investimento SA και, αφετέρου, σε σχέση με τις λοιπές επιχειρήσεις που είναι δικαιοδόχοι της τελευταίας και χρησιμοποιούν τον ίδιο διακριτικό τίτλο. Αναφέρει επίσης ότι ο δικαιοπάροχος αυτός δεν έχει συμμετοχή στο εταιρικό κεφάλαιο της Superfoz η οποία να του παρέχει εξουσίες διαχειρίσεως, διευθύνσεως ή διοικήσεως επ’ αυτής.
Με έγγραφο της 1ης Ιουλίου 2014, η Direção Geral de Alimentação e Veterinária (Γενική Διεύθυνση Τροφίμων και Κτηνιατρικών Θεμάτων, Πορτογαλία) ενημέρωσε τη Superfoz ότι ήταν υπόχρεη καταβολής του TSAM, για το έτος 2014, για ποσό ύψους 10274,25 ευρώ. Η διεύθυνση αυτή διευκρίνισε ότι, συμφώνως προς τις διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας, το ποσό αυτό προερχόταν από την επιβολή του τέλους του οποίου το ύψος είχε καθοριστεί σε 7 ευρώ ανά τετραγωνικό μέτρο, επί της επιφανείας των χώρων πωλήσεως του εμπορικού καταστήματος της Superfoz, ήτοι 1467,75 τετραγωνικά μέτρα.
Η Superfoz αμφισβητεί, ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, τη νομιμότητα των πράξεων βάσει των οποίων της επιβλήθηκε η καταβολή του TSAM.
Όσον αφορά το TSAM, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι το τέλος αυτό εντάσσεται σε μια πολιτική προστασίας της διατροφικής αλυσίδας και της υγείας των καταναλωτών, η οποία στηρίζεται στην αρχή της επιτάσεως της ευθύνης όσων ασκούν οικονομικές δραστηριότητες που έχουν σχέση με την ασφάλεια και την ποιότητα των τροφίμων. Σκοπός του εν λόγω τέλους είναι η χρηματοδότηση του ενισχυμένου ταμείου για την προστασία της υγείας και την ασφάλεια των τροφίμων (Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais), το οποίο συστάθηκε με το νομοθετικό διάταγμα 119/2012. Το ταμείο αυτό δεν έχει την αρμοδιότητα διενέργειας ελέγχων πέραν αυτών που προβλέπει ο κανονισμός 882/2004.
Τα αιτούν δικαστήριο τονίζει περαιτέρω ότι το TSAM είναι ένα ετήσιο τέλος το οποίο συνιστά το αντίτιμο για τη διασφάλιση της καλής καταστάσεως και της ποιότητας των τροφίμων. Οι εκμεταλλευόμενοι καταστήματα πωλήσεως τροφίμων ζωικής και φυτικής προελεύσεως υποχρεούνται να καταβάλλουν το τέλος αυτό, αυτό δε υπολογίζεται διά της εφαρμογής ενός ενιαίου ποσού το οποίο καθορίζεται μεταξύ 5 και 8 ευρώ ανά τετραγωνικό μέτρο επιφάνειας χώρων πωλήσεως του καταστήματος.
Το αιτούν δικαστήριο τονίζει ότι η εθνική νομοθεσία εξαιρεί πάντως από το πεδίο εφαρμογής του τέλους αυτού καταστήματα που έχουν επιφάνεια χώρων πωλήσεως μικρότερη των 2000 m
ή ανήκουν σε μικρές επιχειρήσεις, υπό την προϋπόθεση ότι τα καταστήματα αυτά δεν ανήκουν σε επιχείρηση που χρησιμοποιεί έναν ή περισσότερους διακριτικούς τίτλους και η οποία διαθέτει, σε εθνικό επίπεδο, συνολική επιφάνεια πωλήσεων ίση ή μεγαλύτερη των 6000 m2 και ότι δεν ανήκουν σε όμιλο που διαθέτει, σε εθνικό επίπεδο, συνολική επιφάνεια χώρων πωλήσεως ίση ή μεγαλύτερη των 6000 m
. Το Tribunal Constitucional (Συνταγματικό Δικαστήριο, Πορτογαλία) έχει κρίνει συναφώς ότι η εξαίρεση αυτή δεν αντιβαίνει στη συνταγματική έννοια της ισότητας.
Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ως προς τη συμβατότητα του TSAM προς τις διατάξεις του κανονισμού 882/2004 και προς τις αρχές του δικαίου της Ένωσης, ιδίως δε τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως, της απαγορεύσεως των διακρίσεων και του ελεύθερου ανταγωνισμού.
Εν πρώτοις, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν το τέλος αυτό συνάδει προς το άρθρο 27, παράγραφος 10, του κανονισμού 882/2004, στον βαθμό που, αφενός, οι δαπάνες οι οποίες συνδέονται με τους ελέγχους που προβλέπει ο κανονισμός αυτός καλύπτονται από άλλα τέλη και, αφετέρου, στον βαθμό που το TSAM δεν αφορά παρά μόνον τα καταστήματα πωλήσεως τροφίμων τα οποία έχουν τις ευθύνες και τα καθήκοντα που προβλέπονται από τις διατάξεις του κανονισμού 178/2002 και του κανονισμού 882/2004.
Δεύτερον, το εν λόγω δικαστήριο έχει ορισμένες επιφυλάξεις ως προς τη συμβατότητα του TSAM με την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, δεδομένου ότι το τέλος αυτό βαρύνει ορισμένα μόνον εμπορικά καταστήματα τροφίμων.
Τρίτον, το ίδιο δικαστήριο φρονεί ότι η αρχή της ισοδυναμίας που προβλέπει ο κανονισμός 882/2004 απαιτεί ένα τέλος, όπως είναι το TSAM, να χρησιμοποιείται για τη χρηματοδότηση μιας παροχής εκ μέρους της διοικήσεως της οποίας η αιτία ή ο ωφελούμενος είναι ευθέως ο υπόχρεος καταβολής του τέλους, πράγμα το οποίο δεν συμβαίνει όσον αφορά το TSAM. Πράγματι, η γενεσιουργός αιτία του τέλους αυτού συνδέεται με την εκμετάλλευση καταστημάτων πωλήσεως τροφίμων που δεν απαλλάσσονται του τέλους.
Τέταρτον, το αιτούν δικαστήριο έχει ορισμένες επιφυλάξεις ως προς το εάν το TSAM παραβιάζει την επιχειρηματική ελευθερία και το αντίστοιχο καθήκον οικονομικής ουδετερότητας των κρατών μελών, στον βαθμό που το τέλος αυτό ενδέχεται να δημιουργεί στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό στον τομέα της εμπορίας τροφίμων, μεταξύ άλλων, ευνοώντας φορολογικώς τις επιχειρήσεις οι οποίες δεν υπέχουν υποχρέωση καταβολής.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (διοικητικό και φορολογικό πρωτοδικείο της Coimbra, Πορτογαλία) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Μπορεί το άρθρο 27, παράγραφος 10, του κανονισμού 882/2004, της 29ης Απριλίου 2004, ή οποιαδήποτε άλλη διάταξη ή γενική αρχή του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης κριθεί εφαρμοστέα από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική διάταξη που θεσπίζει τέλος για τη χρηματοδότηση επισήμων ελέγχων ασφάλειας τροφίμων, το οποίο βαρύνει αποκλειστικά τους ιδιοκτήτες καταστημάτων λιανικής πωλήσεως τροφίμων ή παντοπωλείων, χωρίς το τέλος αυτό να αντιστοιχεί σε κάποιον συγκεκριμένο επίσημο έλεγχο για τη διενέργεια του οποίου ευθύνονται ή από τη διενέργεια του οποίου επωφελούνται οι υπόχρεοι καταβολής του;
2)
Θα μπορούσε η απάντηση να είναι διαφορετική στην περίπτωση κατά την οποία, αντί τέλους, θεσπιζόταν οικονομική εισφορά υπέρ κάποιου δημοσίου οργανισμού βαρύνουσα τους ίδιους υποχρέους καταβολής του και αποσκοπούσα στην κάλυψη των δαπανών για τη διενέργεια ελέγχων ποιότητας τροφίμων, έστω και με μοναδικό σκοπό την επέκταση της ευθύνης χρηματοδοτήσεως των εν λόγω ελέγχων σε όλους τους φορείς της διατροφικής αλυσίδας;
3)
Συνιστά η απαλλαγή συγκεκριμένων οικονομικών φορέων από το τέλος ασφάλειας τροφίμων, το οποίο βαρύνει μόνο συγκεκριμένα καταστήματα λιανικής πωλήσεως τροφίμων ή παντοπωλεία (κατά κύριο λόγο τις μεγάλες επιχειρήσεις λιανικής πωλήσεως τροφίμων) και αποσκοπεί στη χρηματοδότηση των δαπανών διενέργειας επίσημων ελέγχων στο πεδίο της ασφάλειας τροφίμων, της προστασίας και της υγείας των ζώων και της προστασίας και της υγείας των φυτών, κρατική ενίσχυση μη συμβατή με την εσωτερική αγορά, στον βαθμό κατά τον οποίο νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, ή αποτελεί απλώς κρατική ενίσχυση υποκείμενη σε κοινοποίηση στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ;
4)
Αντιβαίνει στις αρχές του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ιδίως στις αρχές της ισότητας, της απαγορεύσεως των διακρίσεων, του ανταγωνισμού (συμπεριλαμβανομένης της απαγορεύσεως της αντίστροφης διακρίσεως) και της επιχειρηματικής ελευθερίας, εθνική διάταξη η οποία:
α)
επιβάλλει την υποχρέωση καταβολής του [TSAM] αποκλειστικά στις μεγάλες επιχειρήσεις λιανικής εμπορίας τροφίμων;
β)
εξαιρεί από το πεδίο εφαρμογής του [TSAM] καταστήματα ή μικρές επιχειρήσεις με επιφάνεια χώρων πωλήσεως μικρότερη των 2000 m
που δεν εντάσσονται σε όμιλο ούτε ανήκουν σε επιχείρηση που χρησιμοποιεί έναν ή περισσότερους διακριτικούς τίτλους και διαθέτει, σε εθνικό επίπεδο, συνολική επιφάνεια πωλήσεων ίση ή μεγαλύτερη των 6000 m
;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου και του δεύτερου ερωτήματος
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το γεγονός ότι το αιτούν δικαστήριο διατύπωσε προδικαστικό ερώτημα παραπέμποντας μόνο σε ορισμένες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης δεν εμποδίζει το Δικαστήριο να του παράσχει όλα τα ερμηνευτικά στοιχεία που μπορούν να είναι χρήσιμα για την εκδίκαση της υποθέσεως της οποίας έχει επιληφθεί, είτε το αιτούν δικαστήριο μνημονεύει τις διατάξεις αυτές στα ερωτήματά του είτε όχι. Συναφώς, στο Δικαστήριο απόκειται να συναγάγει, από το σύνολο των στοιχείων που του παρέχει το εθνικό δικαστήριο και ιδίως από το σκεπτικό της αποφάσεως περί παραπομπής, εκείνα τα στοιχεία του δικαίου της Ένωσης που χρήζουν ερμηνείας, λαμβανομένου υπόψη του αντικειμένου της διαφοράς (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 7ης Μαρτίου 2017, X και X,
C-638/16 PPU
,
EU:C:2017:173
, σκέψη
καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να θεωρηθεί ότι, με το πρώτο και το δεύτερο ερώτημά του, τα οποία πρέπει να συνεξεταστούν, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, εάν τα άρθρα 26 και 27 του κανονισμού 882/2004 πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι αντιτίθενται στην επιβολή τέλους, όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, αποκλειστικώς επί των καταστημάτων λιανικής πωλήσεως τροφίμων, όταν το προϊόν του τέλους αυτού δεν χρησιμοποιείται προκειμένου να χρηματοδοτούνται ειδικώς οι επίσημοι έλεγχοι σε σχέση με τους οποίους οι υπόχρεοι καταβολής του τέλους αυτού είναι η αιτία ή οι ωφελούμενοι.
Δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφος 3, του κανονισμού 882/2004, αυτοί οι επίσημοι έλεγχοι διενεργούνται σε οποιοδήποτε στάδιο της παραγωγής, της μεταποιήσεως και της διανομής των οικείων τροφίμων. Έτσι, περιλαμβάνουν μεταξύ άλλων ελέγχους σε επιχειρήσεις τροφίμων που είναι επιβεβλημένοι για την επίτευξη των στόχων του κανονισμού αυτού.
Από τις αιτιολογικές σκέψεις 11 και 32 του εν λόγω κανονισμού συνάγεται ότι οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών πρέπει να διαθέτουν επαρκές ειδικευμένο και έμπειρο προσωπικό καθώς και τα κατάλληλα μέσα και εξοπλισμό για την ορθή εκτέλεση των καθηκόντων τους. Προς τούτο, τα κράτη μέλη πρέπει να είναι σε θέση να διαθέτουν επαρκείς δημοσιονομικούς πόρους για τη διενέργεια των ελέγχων.
Έτσι, δυνάμει του άρθρου 26 του κανονισμού 882/2004 τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι επαρκείς οικονομικοί πόροι είναι διαθέσιμοι για την παροχή του απαραίτητου προσωπικού και άλλων πόρων για τη διεξαγωγή των επισήμων ελέγχων, με όλα τα μέσα που κρίνονται ενδεδειγμένα, συμπεριλαμβανομένης της γενικής φορολογήσεως ή της καθιερώσεως τελών ή επιβαρύνσεων.
Το άρθρο 27 του εν λόγω κανονισμού αφορά ειδικώς τα τέλη και τις επιβαρύνσεις. Κατά την παράγραφό του 1, τα κράτη μέλη μπορούν να εισπράττουν τέλη ή επιβαρύνσεις αποκλειστικώς «για την κάλυψη του κόστους των επισήμων ελέγχων». Έτσι, τα τέλη ή οι επιβαρύνσεις που προβλέπει αυτό το άρθρο μπορούν να προορίζονται μόνον για την κάλυψη των δαπανών που απορρέουν πράγματι, για τα κράτη μέλη, από τη διενέργεια ελέγχων στις επιχειρήσεις τροφίμων (βλ., στο ίδιο πνεύμα, απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016, Kødbranchens Fællesråd,
C-112/15
,
EU:C:2016:185
, σκέψη
).
Κατά το γράμμα του άρθρου 26 του κανονισμού 882/2004, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 32 του κανονισμού αυτού, τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως προκειμένου να αντλήσουν, μεταξύ άλλων στο πλαίσιο της γενικής φορολογήσεως, επαρκείς δημοσιονομικούς πόρους προκειμένου να έχουν στη διάθεσή τους προσωπικό και άλλα μέσα για τη διενέργεια των επίσημων ελέγχων. Αντιθέτως, αυτό το περιθώριο υπόκειται στους εναρμονισμένους κανόνες που προβλέπει το άρθρο 27 του κανονισμού 882/2004, στην περίπτωση που τα κράτη μέλη αποφασίσουν να επιβάλουν στις επιχειρήσεις τα τέλη ή τις επιβαρύνσεις που ορίζει το άρθρο αυτό (βλ., στο ίδιο πνεύμα, απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016, Kødbranchens Fællesråd,
C-112/15
,
EU:C:2016:185
, σκέψεις
και
).
Όσον αφορά τον νομικό χαρακτηρισμό του TSAM, υπό το πρίσμα των άρθρων 26 και 27 του κανονισμού 882/2004, από τα στοιχεία που προσκομίστηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου συνάγεται ότι, υπό την επιφύλαξη των διαπιστώσεων του αιτούντος δικαστηρίου, το τέλος αυτό δεν εισήχθη ως τέλος ή επιβάρυνση στο πλαίσιο εφαρμογής του άρθρου 27 του κανονισμού αυτού, αλλά εμπίπτει σε άλλους δημοσιονομικούς πόρους τους οποίους τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να αντλήσουν δυνάμει του άρθρου 26 του εν λόγω κανονισμού.
Πράγματι, όπως τόνισε η Επιτροπή με τις παρατηρήσεις της, η γενεσιουργός αιτία του εν λόγω τέλους έγκειται στο γεγονός της κατοχής εμπορικού καταστήματος ορισμένης επιφάνειας και όχι, όπως θα συνέβαινε στην περίπτωση που η γενεσιουργός αιτία του τέλους ή της επιβαρύνσεως στηριζόταν στο άρθρο 27 του κανονισμού 882/2004, στη διενέργεια επίσημων ελέγχων ειδικώς σε εμπορικά καταστήματα τροφίμων που είναι υπόχρεα καταβολής του τέλους αυτού.
Συναφώς, δυνάμει του άρθρου 9 του νομοθετικού διατάγματος 119/2012, το TSAM αποτελεί «αντίτιμο για τη διασφάλιση της καλής καταστάσεως και της ποιότητας των τροφίμων». Περαιτέρω, από τα στοιχεία που προσκομίστηκαν από το αιτούν δικαστήριο συνάγεται ότι το τέλος αυτό έχει ως σκοπό να μετακυλίσει στα εμπορικά καταστήματα τροφίμων τις γενικές δαπάνες που συνδέονται με την οργάνωση επίσημων ελέγχων, στον βαθμό που τα καταστήματα αυτά επωφελούνται από τους ελέγχους που διενεργούνται στα αρχικά στάδια της αλυσίδας παραγωγής τροφίμων.
Εξάλλου, το προϊόν του TSAM σκοπεί στη χρηματοδότηση του ενισχυμένου ταμείου προστασίας της υγείας και της ασφάλειας των τροφίμων, στο οποίο εισρέει το σύνολο των εσόδων που προορίζονται για τη χρηματοδότηση των δαπανών σχετικά με τη διενέργεια επίσημων ελέγχων όσον αφορά την ασφάλεια των τροφίμων. Έτσι, ουδεμία άμεση σχέση υφίσταται μεταξύ του τέλους αυτού και των δαπανών τις οποίες αυτό σκοπεί να καλύψει.
Υπό το πρίσμα των ανωτέρω στοιχείων, ο κανονισμός 882/2004 δεν εμποδίζει την επιβολή από κράτος μέλος, συμφώνως προς το άρθρο 26 του κανονισμού αυτού, ενός τέλους, όπως είναι το TSAM, του οποίου το προϊόν σκοπεί να καλύψει τις γενικές δαπάνες που συνδέονται με τη διενέργεια επίσημων ελέγχων και όχι με τις δαπάνες που πράγματι προκλήθηκαν από τη διενέργεια των επίσημων ελέγχων οι οποίοι είχαν ως αντικείμενο ή οι οποίοι ωφέλησαν τα καταστήματα πωλήσεως τροφίμων τα οποία έχουν την υποχρέωση καταβολής του τέλους αυτού.
Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το επιχείρημα ότι οι εκμεταλλευόμενοι επιχειρήσεις τροφίμων υπόκεινται σε υποχρεώσεις αυτοελέγχου κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού 178/2002.
Πράγματι, το άρθρο 1, παράγραφος 4, του κανονισμού 882/2004 προβλέπει ότι η διενέργεια των επίσημων ελέγχων βάσει του κανονισμού αυτού δεν θίγει την πρωταρχική νομική ευθύνη των υπευθύνων επιχειρήσεων ζωοτροφών ή τροφίμων για την εξασφάλιση της ασφάλειας των τροφίμων και των ζωοτροφών, όπως ορίζεται στον κανονισμό 178/2002, ούτε την οποιαδήποτε αστική ή ποινική ευθύνη προκύπτει από την αθέτηση των υποχρεώσεών τους.
Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι ο νομοθέτης της Ένωσης εκτίμησε ότι, πέραν των ελέγχων οι οποίοι απορρέουν από την ευθύνη που έχουν οι υπεύθυνοι επιχειρήσεων, οι επίσημοι έλεγχοι είναι αναγκαίοι για την επίτευξη των σκοπών του κανονισμού 882/2004.
Υπό το πρίσμα του συνόλου των ανωτέρω εκτιμήσεων, πρέπει να δοθεί η απάντηση στο πρώτο και το δεύτερο ερώτημα ότι τα άρθρα 26 και 27 του κανονισμού 882/2004 πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι δεν αντιβαίνει σε αυτά η επιβολή τέλους, όπως είναι το επίμαχο στην κύρια δίκη, αποκλειστικώς στα καταστήματα λιανικής πωλήσεως τροφίμων, όταν το προϊόν του τέλους αυτού δεν χρησιμοποιείται ειδικώς για τη χρηματοδότηση των επίσημων ελέγχων των οποίων η αιτία ή οι ωφελούμενοι είναι οι υποκείμενοι στο τέλος αυτό.
Επί του τρίτου και του τέταρτου ερωτήματος
Κατά πάγια νομολογία, στο πλαίσιο της συνεργασίας μεταξύ του Δικαστηρίου και των εθνικών δικαστηρίων που καθιερώνεται από το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, η ανάγκη να δοθεί χρήσιμη για το αιτούν δικαστήριο ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης επιτάσσει ο εθνικός δικαστής να ορίζει το πραγματικό και νομικό πλαίσιο των προδικαστικών ερωτημάτων ή, τουλάχιστον, να εκθέτει τα πραγματικά περιστατικά στα οποία στηρίζονται τα ερωτήματα αυτά. Πράγματι, το Δικαστήριο είναι αποκλειστικά αρμόδιο να αποφαίνεται επί της ερμηνείας νομοθετήματος της Ένωσης βάσει των πραγματικών περιστατικών που παραθέτει το εθνικό δικαστήριο (διάταξη της 4ης Μαΐου 2017, Svobodová,
C-653/16
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2017:371
, σκέψη
καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Οι απαιτήσεις αυτές που αφορούν το περιεχόμενο αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως μνημονεύονται ρητώς στο άρθρο 94 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, κατά το οποίο οποιαδήποτε αίτηση προδικαστικής αποφάσεως περιέχει μεταξύ άλλων «συνοπτική έκθεση του αντικειμένου της διαφοράς, καθώς και των σχετικών πραγματικών περιστατικών, ή, τουλάχιστον, έκθεση των πραγματικών στοιχείων στα οποία στηρίζονται τα ερωτήματα» και «έκθεση των λόγων που οδήγησαν το αιτούν δικαστήριο να υποβάλει ερωτήματα ως προς την ερμηνεία ή το κύρος ορισμένων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, καθώς και της κατά τη γνώμη του σχέσεως μεταξύ των διατάξεων αυτών και της εφαρμοστέας στη διαφορά της κύριας δίκης εθνικής νομοθεσίας».
Εν πρώτοις, με το τρίτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, εάν το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι αντίκεινται στην είσπραξη τέλους, όπως είναι το TSAM, από την καταβολή του οποίου απαλλάσσονται τα καταστήματα λιανικής πωλήσεως τροφίμων μικρής επιφάνειας.
Ακόμη και αν ήθελε υποτεθεί ότι μια φοροαπαλλαγή υπέρ ορισμένων επιχειρήσεων συνιστά μέτρο ενισχύσεως κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, η ενδεχόμενη έλλειψη νομιμότητας της ενισχύσεως δεν μπορεί να πλήξει τη νομιμότητα του φόρου από τον οποίο απαλλάσσονται οι επιχειρήσεις αυτές. Συναφώς, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι οι υποκείμενοι σε φόρο δεν μπορούν να προβάλουν τον ισχυρισμό ότι η απαλλαγή άλλων επιχειρήσεων συνιστά κρατική ενίσχυση ώστε αυτοί να απαλλαγούν από τον εν λόγω φόρο (βλ., στο ίδιο πνεύμα, απόφαση της 27ης Οκτωβρίου 2005, Distribution Casino France κ.λπ.,
C-266/04 έως C-270/04, C-276/04 και C-321/04 έως C-325/04
,
EU:C:2005:657
, σκέψεις
και
καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Περαιτέρω, η απόφαση περί παραπομπής δεν περιλαμβάνει στοιχεία από τα οποία να μπορεί να συναχθεί ότι, παρά το γεγονός ότι η Superfoz δεν δύναται να αντλήσει όφελος από τυχόν παράβαση των άρθρων 107 ΣΛΕΕ και 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, η απάντηση στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα είναι παρά ταύτα αναγκαία ώστε το αιτούν δικαστήριο να επιλύσει τη διαφορά που έχει αχθεί ενώπιόν του.
Υπό τις συνθήκες αυτές, είναι προφανές ότι το τρίτο ερώτημα δεν έχει σχέση με το αντικείμενο της διαφοράς στην κύρια δίκη.
Δεύτερον, το τέταρτο ερώτημα αφορά τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως, της απαγορεύσεως των διακρίσεων, του ελεύθερου ανταγωνισμού και της επιχειρηματικής ελευθερίας.
Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο περιορίζεται στην επισήμανση ότι θα μπορούσαν να υπάρξουν επιφυλάξεις ως προς τη συμβατότητα του TSAM προς τις αρχές αυτές χωρίς ωστόσο να παραθέτει τους λόγους στους οποίους στηρίζεται προκειμένου να διατυπώσει τις επιφυλάξεις αυτές. Ειδικότερα, η απόφαση περί παραπομπής δεν παρέχει κανένα στοιχείο από το οποίο να μπορεί να εκτιμηθεί ο συγκρίσιμος χαρακτήρας της καταστάσεως των επιχειρήσεων που υπόκεινται στην καταβολή του TSAM και αυτών που απαλλάσσονται από το τέλος αυτό. Περαιτέρω, τυχόν διαφορετική μεταχείριση θα μπορούσε να δικαιολογηθεί από τη συνδρομή πρόσφορων λόγων τους οποίους δέχεται η νομολογία του Δικαστηρίου, πλην όμως, ούτε ως προς το σημείο αυτό η απόφαση περί παραπομπής περιέχει κάποιο στοιχείο. Επιβάλλεται, συνεπώς, η διαπίστωση ότι η απόφαση περί παραπομπής προφανώς δεν πληροί τις απαιτήσεις που παρατίθενται στη σκέψη 45 της παρούσας αποφάσεως.
Ως εκ τούτου, το τρίτο και το τέταρτο ερώτημα είναι απαράδεκτα.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (ένατο τμήμα) αποφαίνεται:

Τα άρθρα 26 και 27 του κανονισμού (ΕΚ) 882/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για τη διενέργεια επισήμων ελέγχων της συμμόρφωσης προς τη νομοθεσία περί ζωοτροφών και τροφίμων και προς τους κανόνες για την υγεία και την καλή διαβίωση των ζώων, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΕ) 652/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2014, πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι δεν αντιβαίνει σε αυτά η επιβολή τέλους, όπως είναι το επίμαχο στην κύρια δίκη, αποκλειστικώς στα καταστήματα λιανικής πωλήσεως τροφίμων, όταν το προϊόν του τέλους αυτού δεν χρησιμοποιείται ειδικώς για τη χρηματοδότηση των επίσημων ελέγχων των οποίων η αιτία ή οι ωφελούμενοι είναι οι υποκείμενοι στο τέλος αυτό.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η πορτογαλική.