CELEX: 62018CJ0059
Recurso de anulação
Direito institucional
Órgãos e organismos da União Europeia
Agência Europeia de Medicamentos (EMA)
Competência em matéria de fixação da sede
Artigo 341.o TFUE
Âmbito de aplicação
Decisão adotada pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros à margem de uma reunião do Conselho
Competência do Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 263.o TFUE
Autor e natureza jurídica do ato
Inexistência de efeitos vinculativos na ordem jurídica da União

Com as suas petições, a República Italiana (C‑59/18) e a Comune di Milano (Município de Milão, Itália) (C‑182/18) pedem a anulação da Decisão adotada à margem da 3579.
a
reunião do Conselho, na sua formação «Assuntos Gerais», de 20 de novembro de 2017, na medida em que essa decisão designa a cidade de Amesterdão como nova sede da Agência Europeia de Medicamentos (EMA) (a seguir «decisão impugnada»).
Quadro jurídico
Em 12 de dezembro de 1992, os representantes dos Governos dos Estados‑Membros adotaram de comum acordo, com base no artigo 216.
o
do Tratado CEE, no artigo 77.
o
do Tratado CECA e no artigo 189.
o
do Tratado CEEA, a Decisão relativa à fixação das sedes das instituições e de determinados organismos e serviços das Comunidades Europeias (
JO 1992, C 341, p. 1
; a seguir «Decisão de Edimburgo»).
O artigo 1.
o
da Decisão de Edimburgo fixava as sedes respetivas do Parlamento Europeu, do Conselho da União Europeia, da Comissão Europeia, do Tribunal de Justiça da União Europeia, do Comité Económico e Social Europeu, do Tribunal de Contas Europeu e do Banco Europeu de Investimento.
De acordo com o artigo 2.
o
dessa decisão:
«A sede de outros organismos e serviços criados ou a criar será decidida de comum acordo pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros num próximo Conselho Europeu, tomando em consideração as vantagens das disposições acima referidas para os Estados‑Membros interessados, e dando a devida prioridade aos Estados‑Membros que, presentemente, não acolhem a sede de qualquer instituição das Comunidades.»
O artigo 341.
o
TFUE prevê que «[a] sede das instituições da União será fixada, de comum acordo, pelos Governos dos Estados‑Membros».
Nos termos do Protocolo n.
o
6 relativo à localização das sedes das instituições e de certos órgãos, organismos e serviços da União Europeia (a seguir «Protocolo n.
o
6»), anexo aos Tratados UE, FUE e CEEA:
«Os representantes dos governos dos Estados‑Membros,
Tendo em conta o artigo 341.
o
do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e o artigo 189.
o
do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica,
Recordando e confirmando a decisão de 8 de abril de 1965, e sem prejuízo das decisões relativas à sede de instituições, órgãos, organismos e serviços que venham a ser criados,
Acordaram nas disposições seguintes […]:
Artigo único
a)
O Parlamento Europeu tem sede em Estrasburgo […].
b)
O Conselho tem sede em Bruxelas. […]
c)
A Comissão tem sede em Bruxelas. […]
d)
O Tribunal de Justiça da União Europeia tem sede no Luxemburgo.
e)
O Tribunal de Contas tem sede no Luxemburgo.
f)
O Comité Económico e Social tem sede em Bruxelas.
g)
O Comité das Regiões tem sede em Bruxelas.
h)
O Banco Europeu de Investimento tem sede no Luxemburgo.
i)
O Banco Central Europeu tem sede em Frankfurt.
j)
O Serviço Europeu de Polícia (Europol) tem sede na Haia.»
Antecedentes do litígio
A Agência Europeia de Avaliação dos Medicamentos foi criada pelo Regulamento (CEE) n.
o
2309/93 do Conselho, de 22 de julho de 1993, que estabelece procedimentos comunitários de autorização e fiscalização de medicamentos para uso humano e veterinário e institui uma Agência Europeia de Avaliação dos Medicamentos (
JO 1993, L 214, p. 1
). Este regulamento não continha nenhuma disposição relativa à fixação da sede desta agência.
Por força do artigo 1.
o
, alínea e), da Decisão 93/C 323/01, de 29 de outubro de 1993, tomada de comum acordo pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros reunidos a nível de chefes de Estado ou de Governo relativa à fixação das sedes de determinados organismos e serviços das Comunidades Europeias e da Europol (
JO 1993, C 323, p. 1
), a sede da referida agência foi fixada em Londres (Reino Unido).
O Regulamento n.
o
2309/93 foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.
o
726/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, que estabelece procedimentos da União de autorização e de fiscalização de medicamentos para uso humano e veterinário e que cria uma Agência Europeia de Medicamentos (
JO 2004, L 136, p. 1
). Com este regulamento, a Agência Europeia de Avaliação dos Medicamentos passou a denominar‑se «Agência Europeia de Medicamentos». O referido regulamento não contém nenhuma disposição relativa à fixação da sede desta agência.
Em 29 de março de 2017, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte notificou o Conselho Europeu da sua intenção de sair da União, em conformidade com o artigo 50.
o
, n.
o
2, TUE.
Em 22 de junho de 2017, à margem de uma reunião do Conselho Europeu relativa ao procedimento previsto no artigo 50.
o
TUE, os chefes de Estado ou de Governo dos outros 27 Estados‑Membros aprovaram, com base numa proposta do presidente do Conselho Europeu e do presidente da Comissão, um procedimento para efeitos da adoção de uma decisão sobre a relocalização das sedes da EMA e da Autoridade Bancária Europeia no contexto da saída do Reino Unido da União (a seguir «regras de seleção»).
As regras de seleção previam, nomeadamente, que essa decisão seria tomada com base num processo de decisão equitativo e transparente, incluindo a organização de um convite à apresentação de propostas baseado em critérios objetivos precisos.
Neste contexto, o n.
o
3 das regras de seleção enunciava seis critérios, a saber, i) a garantia de que a agência podia ser criada no local proposto e assumir as suas funções à data da saída do Reino Unido da União; ii) a acessibilidade do local proposto; iii) a existência de estabelecimentos de ensino adequados para os filhos dos membros do pessoal das agências; iv) um acesso adequado ao mercado de trabalho, à segurança social e a cuidados médicos para os filhos e para os cônjuges; v) a continuidade da atividade, e vi) o equilíbrio geográfico.
De acordo com as regras de seleção, esses critérios foram estabelecidos por analogia com os enunciados na Abordagem Comum que figura em anexo à Declaração Conjunta do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, de 19 de julho de 2012, sobre as agências descentralizadas (a seguir «Declaração Conjunta de 2012»), tendo em especial atenção que a EMA e a Autoridade Bancária Europeia já tinham sido criadas e que a continuidade das suas atividades era fundamental.
O n.
o
2 das regras de seleção afirmava, além disso, que a decisão seria tomada por um processo de votação cujo resultado os Estados‑Membros aceitavam previamente respeitar. Em especial, referia‑se que, em caso de empate entre as propostas selecionadas na terceira volta, se procederia a um sorteio entre as propostas empatadas.
Em 30 de setembro de 2017, a Comissão publicou a sua avaliação das 27 propostas apresentadas pelos Estados‑Membros.
Em 31 de outubro de 2017, o Conselho publicou uma nota destinada a completar as regras de seleção em questões práticas relativas à votação.
Em 20 de novembro de 2017, a proposta da República Italiana e a do Reino dos Países Baixos obtiveram,
ex æquo
, o maior número de votos na terceira volta da votação. Por sorteio organizado de acordo com o n.
o
2 das regras de seleção, foi selecionada a proposta do Reino dos Países Baixos.
Consequentemente, nessa mesma data, os representantes dos Governos dos Estados‑Membros designaram, através da decisão impugnada, à margem de uma reunião do Conselho, a cidade de Amesterdão como nova sede da EMA. A ata e o comunicado de imprensa dessa reunião referiam o seguinte:
«A Comissão irá agora elaborar propostas legislativas que reflitam a votação de hoje para serem adotadas segundo o processo legislativo ordinário com a participação do Parlamento Europeu. O Conselho e a Comissão estão empenhados em assegurar que estas propostas legislativas sejam tratadas o mais rapidamente possível, dada a urgência da questão.»
Em 29 de novembro de 2017, a Comissão adotou a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.
o
726/2004 no que respeita à localização da sede da Agência Europeia de Medicamentos [COM(2017) 735 final]. A respetiva exposição de motivos especificava que, «[n]o contexto da notificação feita pelo Reino Unido, em 29 de março de 2017, da sua intenção de sair da União, nos termos do artigo 50.
o
do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, os outros 27 Estados‑Membros, reunidos à margem do Conselho dos Assuntos Gerais (“artigo 50.
o
”), [tinham selecionado] Amesterdão, nos Países Baixos, como a nova sede da [EMA]». O artigo 1.
o
da referida proposta previa que seria inserido um artigo 71.
o
‑A no Regulamento n.
o
726/2004, formulado nos seguintes termos: «A [EMA] tem sede em Amesterdão, nos Países Baixos.»
Em 14 de novembro de 2018, foi adotado o Regulamento (UE) 2018/1718 do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.
o
726/2004 no que respeita à localização da sede da Agência Europeia de Medicamentos (
JO 2018, L 291, p. 3
). Este regulamento, adotado com base no artigo 114.
o
e no artigo 168.
o
, n.
o
4, alínea c), TFUE, inseriu no Regulamento n.
o
726/2004 o artigo 71.
o
‑A, cujo primeiro parágrafo tem a seguinte redação:
«A [EMA] tem a sua sede em Amesterdão, nos Países Baixos.»
Pedidos das partes
Processo C‑59/18
A República Italiana pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
a título de medidas de instrução, por um lado, pedir, nos termos do artigo 24.
o
do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, ao Reino dos Países Baixos, à EMA e a qualquer outra instituição, órgão ou organismo que forneçam todas as informações necessárias para demonstrar a capacidade de Amesterdão, enquanto sede da EMA, para cumprir os critérios indicados e que verifiquem a correspondência entre essas informações e as informações nas quais a proposta se baseia e, por outro, decidir sobre qualquer outra eventual diligência de instrução que considere útil para o apuramento dos factos;
–
anular a decisão impugnada na parte em que estabeleceu que a nova sede da EMA fosse instalada em Amesterdão e; consequentemente,
–
determinar a atribuição dessa sede à cidade de Milão.
O Conselho pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
julgar o recurso inadmissível ou improcedente;
–
condenar a República Italiana nas despesas; e
–
na hipótese de o recurso ser julgado procedente, manter os efeitos jurídicos da decisão impugnada pelo tempo necessário à organização de um novo processo de seleção.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de abril de 2018, o Conselho suscitou uma exceção de inadmissibilidade ao abrigo do artigo 151.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
Nas observações que apresentou na Secretaria do Tribunal de Justiça em 5 de junho de 2018, a República Italiana pediu que o Tribunal se digne julgar improcedente a referida exceção de inadmissibilidade.
Processo C‑182/18
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral da União Europeia em 30 de janeiro de 2018 e registada com a referência T‑46/18, a Comune di Milano interpôs recurso da decisão impugnada. Por Despacho de 8 de março de 2018, Comune di Milano/Conselho (
T‑46/18
, não publicado,
EU:T:2018:131
), adotado com base no artigo 54.
o
, terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e no artigo 128.
o
do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, este declinou a sua competência no processo T‑46/18 para que o Tribunal de Justiça pudesse decidir sobre o recurso nesse processo, o qual foi registado com a referência C‑182/18.
A Comune di Milano pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular a decisão impugnada e
–
condenar o Conselho nas despesas.
O Conselho pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
julgar o recurso inadmissível ou improcedente;
–
condenar a Comune di Milano nas despesas; e
–
na hipótese de o recurso ser julgado procedente, manter os efeitos jurídicos da decisão impugnada pelo tempo necessário à organização de um novo processo de seleção.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de abril de 2018, o Conselho suscitou uma exceção de inadmissibilidade ao abrigo do artigo 151.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
Nas observações que apresentou na Secretaria do Tribunal de Justiça em 5 de junho de 2018, a Comune di Milano pediu que o Tribunal de Justiça se digne, a título principal, julgar improcedente a referida exceção de inadmissibilidade e, a título subsidiário, apensá‑la ao mérito da causa.
Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
Por Decisões do presidente do Tribunal de Justiça de 13 de abril de 2018 e 18 de maio de 2018 no processo C‑59/18 e de 17 de abril de 2018 e 18 de maio de 2018 no processo C‑182/18, o Reino dos Países Baixos e a Comissão foram admitidos a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.
Por Decisões do presidente do Tribunal de Justiça de 11 de junho de 2018 e 1 de fevereiro de 2019 no processo C‑182/18, a Regione Lombardia (Região da Lombardia, Itália) e a República Italiana foram admitidas a intervir em apoio da Comune di Milano.
Por Despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 2 de julho de 2018, Comune di Milano/Conselho (
C‑182/18 R
, não publicado,
EU:C:2018:524
), o pedido da Comune di Milano de suspensão da execução da decisão impugnada foi indeferido.
Por Decisão do Tribunal de Justiça de 18 de setembro de 2018, as exceções de inadmissibilidade suscitadas pelo Conselho em cada um dos processos C‑59/18 e C‑182/18 foram apensadas ao mérito da causa.
Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 19 de dezembro de 2019, os processos C‑59/18 e C‑182/18 foram apensados para efeitos das subsequentes fases do processo e da prolação do acórdão.
Quanto à competência do Tribunal de Justiça
Argumentos das partes
O Conselho alega que os presentes recursos são manifestamente inadmissíveis, uma vez que a decisão impugnada, que é, tanto quanto à forma como quanto ao conteúdo, um ato adotado coletivamente pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros à margem de uma reunião do Conselho, não está sujeita à fiscalização da legalidade exercida pelo Tribunal de Justiça nos termos do artigo 263.
o
TFUE.
O Conselho considera, em primeiro lugar, que a competência relativa à fixação da sede de uma agência da União não se enquadra no âmbito da competência de que a União dispõe para regular um determinado domínio em termos substantivos e, portanto, no caso em apreço, do processo legislativo ordinário. Segundo essa instituição, a decisão relativa à fixação da sede de uma agência tem uma natureza fundamentalmente diferente das decisões sobre a definição das competências, das regras de funcionamento ou mesmo da organização dessa agência. Tal decisão caracteriza‑se por uma dimensão política forte e simbólica, que não se limita ao domínio material específico da agência em questão e que vai além de simples considerações económicas ou de eficácia. Tal é comprovado pelo facto de, ao longo do tempo, terem sido estabelecidos critérios técnicos, como os referidos na Declaração Conjunta de 2012, para regular a fixação da sede das agências da União. Assim, a fixação da sede de uma agência da União não é acessória relativamente à decisão de criar essa agência e reveste, pelo contrário, uma especial importância e dinâmicas próprias, que não são auxiliares em relação às decisões substantivas sobre a regulamentação de um determinado domínio. O Conselho refere‑se, em especial, à Decisão de Edimburgo, mas igualmente ao contencioso relativo à sede do Parlamento.
Em segundo lugar, o Conselho sustenta que a competência relativa à fixação da sede de uma agência da União pertence aos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, deliberando de comum acordo. Assim, essa competência tem fundamento no artigo 341.
o
TFUE, interpretado à luz da evolução histórica, do contexto no qual este artigo se insere, ou seja, os artigos 340.
o
e 342.
o
TFUE, o Protocolo n.
o
6 e o artigo 2.
o
da Decisão de Edimburgo, bem como da prática geral seguida. Decorre, em especial, desta prática que, primeiro, a fixação da sede de uma agência da União decorre da decisão juridicamente vinculativa tomada de comum acordo pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros. O efeito constitutivo de tal decisão é, de resto, demonstrado pelo facto de, em determinados casos, o ato legislativo de base ser omisso quanto à escolha da sede, e de esta circunstância não ter impedido, de modo nenhum, a criação da agência em causa nem a celebração do acordo de sede. Segundo, a inclusão da indicação do local da sede no ato legislativo de base que institui uma agência da União tem um valor puramente declarativo e de reconhecimento, à semelhança de qualquer referência feita num texto legislativo a um elemento de facto. Portanto, o legislador da União não se pode afastar da escolha já efetuada pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, que tem, assim, um caráter vinculativo. No entanto, a inclusão, no ato legislativo de base, da indicação do local da sede não é desprovida de alcance jurídico. Além do facto de essa indicação ser um fator importante de segurança jurídica, o texto legislativo pode, como no caso em apreço com a inserção do artigo 71.
o
‑A no Regulamento n.
o
726/2004 pelo Regulamento 2018/1718, associar à referida indicação uma série de outros elementos normativos, tanto materiais como processuais, para completar a fixação meramente geográfica da sede.
Na opinião do Reino dos Países Baixos, que intervém em apoio do Conselho, a decisão impugnada, que é um ato que emana dos Estados‑Membros e não do Conselho, não está sujeita à fiscalização da legalidade pelo Tribunal de Justiça nos termos do artigo 263.
o
TFUE. Os ministros que participaram na adoção dessa decisão atuaram, no caso em apreço, na qualidade de representantes do seu governo e não como membros do Conselho. Fazendo referência, além disso, ao Acórdão de 27 de novembro de 2012, Pringle (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, n.
os
155 a 159), o Reino dos Países Baixos alega que os Estados‑Membros podem confiar missões às instituições desde que essas missões respeitem as competências da União e das suas instituições.
A Comissão, ainda que partilhando da posição do Conselho segundo a qual a decisão impugnada não está sujeita à fiscalização da legalidade exercida pelo Tribunal de Justiça nos termos do artigo 263.
o
TFUE, desenvolve uma argumentação sensivelmente diferente. Com efeito, entende que a competência relativa à fixação da sede das agências da União pertence exclusivamente ao legislador da União, decidindo de acordo com o processo legislativo ordinário, e, por conseguinte, considera que, no caso em apreço, a decisão impugnada, que não integra o direito da União e tem uma natureza puramente política, é desprovida de qualquer consequência juridicamente vinculativa.
A Comissão sublinha que é verdade que o artigo 341.
o
TFUE inspirou a prática seguida até agora pelas instituições para a fixação da sede das agências da União. Com efeito, na grande maioria dos casos, a Comissão não especifica o local da sede dessas agências nas suas propostas legislativas relativas à respetiva criação, aguardando pela decisão política dos representantes dos Governos dos Estados‑Membros.
Todavia, a Comissão permanece livre de se afastar dessa prática, como já fez em diversas circunstâncias, ao incluir nas suas propostas legislativas a indicação do local da sede de certas agências da União. De igual modo, embora o legislador da União siga habitualmente a decisão dos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, não está juridicamente obrigado a fazê‑lo. No caso em apreço, no debate sobre a proposta de regulamento referida no n.
o
20 do presente acórdão, a designação da cidade de Milão como local da sede da EMA foi rejeitada após ter sido objeto de uma discussão específica. Este facto prova, se necessário, que a possibilidade de se afastar da decisão política dos representantes dos Governos dos Estados‑Membros não é meramente teórica. Na hipótese de o ato adotado no termo do processo legislativo ordinário fixar a sede da EMA numa localização diferente da indicada na decisão impugnada, não teria sido violada nenhuma norma do direito da União pelo facto de essa decisão não ter sido respeitada.
Além disso, a Abordagem Comum que figura em anexo à Declaração Conjunta de 2012 não é suscetível de demonstrar que o Conselho pode decidir sozinho sobre a fixação da sede de uma agência da União. Com efeito, embora o n.
o
6 dessa Abordagem Comum contenha uma referência à prática seguida no passado, que consistia em efetuar uma escolha de natureza política, esse número não tem alcance normativo nem efeito juridicamente vinculativo. O seu objetivo não é determinar quem decide sobre a sede das agências da União e de acordo com que procedimentos, mas prever como deve ser efetuada essa escolha, a saber, antes do termo do processo legislativo ordinário, com base em critérios objetivos e de forma transparente.
Quanto às circunstâncias que rodearam a adoção da decisão impugnada, a Comissão salienta que as mesmas indicam que esta emana dos representantes de 27 dos, à época, 28 Estados‑Membros da União, pelo que essa decisão, adotada sem a participação de todos os órgãos constitutivos do Conselho, não pode ser atribuída a este. O facto de essa instituição ter posto as suas infraestruturas à disposição dos Estados‑Membros não basta para lhe imputar a referida decisão.
A República Italiana sustenta que, ainda que, formalmente, a decisão impugnada tenha sido adotada pela Conferência dos Representantes dos Governos dos Estados‑Membros, deve ser considerada imputável ao Conselho. Salienta que, por força da jurisprudência do Tribunal de Justiça, não basta que um ato seja qualificado de «decisão dos Estados‑Membros» para que deixe de estar sujeito à fiscalização instituída pelo artigo 263.
o
TFUE. Com efeito, segundo a República Italiana, que faz referência ao n.
o
14 do Acórdão de 30 de junho de 1993, Parlamento/Conselho e Comissão (
C‑181/91 e C‑248/91
,
EU:C:1993:271
), importa ainda verificar se o ato em questão, tendo em conta o seu conteúdo e o conjunto das circunstâncias em que foi adotado, não constitui, na realidade, uma decisão do Conselho.
Ora, no caso em apreço, tanto o conteúdo da decisão impugnada como as circunstâncias da sua adoção permitem qualificar essa decisão de ato do Conselho.
Primeiro, a competência para estabelecer a sede da EMA, organismo instituído por atos de direito derivado da União com base nas disposições que correspondem atualmente ao artigo 114.
o
e ao artigo 168.
o
, n.
o
4, alínea c), TFUE, é indubitavelmente uma competência da União. Tal resulta, nomeadamente, da Declaração Conjunta de 2012, pela qual o Parlamento, o Conselho e a Comissão acordaram que a escolha da sede das agências da União pode ser da competência do Conselho ou dos Estados‑Membros. Concluir pela inadmissibilidade dos recursos interpostos contra a decisão impugnada equivaleria a contornar a competência do Tribunal de Justiça e a subtrair certas decisões do Conselho à fiscalização do juiz da União de cada vez que os Estados‑Membros acordem em considerar que uma decisão que se enquadra nas competências e nos procedimentos da União tem uma natureza intergovernamental.
Segundo, a República Italiana alega que a conclusão de que a decisão impugnada foi adotada num domínio que integra, fundamentalmente, o direito da União é corroborada pelas modalidades concretas da sua adoção. Salienta, antes de mais, que, quando dessa adoção, foram utilizadas não só as instalações mas também as estruturas funcionais internas do Conselho, como o Secretariado‑Geral, o Serviço jurídico, a Presidência rotativa que pertencia à Estónia ou ainda o Comité de Representantes Permanentes (Coreper). A República Italiana sublinha, em seguida, que as modalidades de votação e de tomada de decisão foram as previstas nas regras de seleção aprovadas na reunião de 22 de junho de 2017 e na nota de 31 de outubro de 2017, o que confirma a participação dos órgãos da União durante todo o processo de designação da nova sede da EMA. Por último, a regra da maioria utilizada no caso em apreço para fixar a nova sede da EMA remete para um processo de decisão típico das organizações internacionais, enquanto, pelo contrário, no caso de adoção de uma decisão de natureza intergovernamental imputável aos Estados‑Membros, prevalece a regra da unanimidade ou do «comum acordo».
A República Italiana especifica que, contrariamente ao que afirma o Conselho, o artigo 341.
o
TFUE, nos termos do qual «[a] sede das instituições da União será fixada, de comum acordo, pelos Governos dos Estados‑Membros», não é aplicável às decisões relativas à sede das agências da União. Assim, a decisão impugnada é abrangida pela competência exclusiva da União, como a Comissão declarou expressamente na sua proposta de regulamento referida no n.
o
20 do presente acórdão, e, consequentemente, está sujeita à fiscalização do Tribunal de Justiça.
A Comune di Milano, apoiada pela Regione Lombardia, desenvolve uma argumentação semelhante à da República Italiana.
A Comune di Milano alega, antes de mais, que, a menos que se adote uma abordagem puramente formalista, deve considerar‑se que a decisão impugnada é imputável ao Conselho, nomeadamente à sua Presidência, à qual foi confiado, no âmbito do procedimento de relocalização da EMA, um papel de adjudicação que lhe permitia suprir a incapacidade dos Estados‑Membros para formar uma maioria e, assim, tomar uma decisão em caso de empate, ainda que através de um sorteio.
Em seguida, a Comune di Milano refere que a imputabilidade da decisão impugnada ao Conselho está igualmente relacionada com o facto de, no caso em apreço, se ter adotado, para a fixação da nova sede da EMA, uma regra de votação por maioria e não por unanimidade.
Além disso, a Comune di Milano considera que, mesmo no caso de se concluir que a decisão impugnada deve ser imputada aos Estados‑Membros, esta não deveria deixar de ser objeto de fiscalização jurisdicional. Com efeito, explica que, da mesma forma que um ato adotado pelo Coreper deve ser imputado ao Conselho, os atos da Presidência da União devem ser imputados ao Conselho quando este exerça formal e materialmente a competência para adotar a medida em causa. O facto de o ato ser, em seguida, confirmado à margem do Conselho pelos Estados‑Membros não pode subtraí‑lo à fiscalização do Tribunal de Justiça, uma vez que essa confirmação põe termo ao processo de decisão e confere ao ato um caráter definitivo. Mais importante, os atos dos órgãos internos do Conselho devem poder ser objeto de fiscalização da legalidade de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (Acórdãos de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, e de 20 de setembro de 2016, Mallis e o./Comissão e BCE,
C‑105/15 P a C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
).
Por último, a Comune di Milano faz referência à exposição de motivos da proposta de regulamento referida no n.
o
20 do presente acórdão, na qual a Comissão esclarecia que «[a] questão da localização da sede da Agência é da competência exclusiva da União», o que confirma, na sua perspetiva, que a decisão impugnada é efetivamente um ato do Conselho adotado no exercício da uma competência exclusiva.
Por outro lado, a Comune di Milano denuncia o formalismo da abordagem defendida pelo Conselho.
Em primeiro lugar, recorda que o critério determinante para identificar o autor de um ato é saber se este, tendo em conta o seu conteúdo e as circunstâncias da sua adoção, constitui uma decisão do Conselho. Ora, resulta precisamente do conjunto das circunstâncias em que a decisão impugnada foi adotada, bem como do seu conteúdo que essa decisão não pode ser qualificada de ato político e intergovernamental que não está sujeito à fiscalização da legalidade instituída pelos tratados. A Comune di Milano sublinha, em especial, que a referida decisão não só foi preparada pelos serviços administrativos do Conselho mas foi adotada pela Presidência em exercício deste. De igual modo, optou‑se não só por derrogar o princípio da unanimidade mas também por proceder a um sorteio, sendo que esta última circunstância demonstra que a decisão impugnada não assenta em nenhuma apreciação discricionária ou ponderação dos interesses em presença, que são elementos característicos de uma decisão de natureza puramente política.
Em segundo lugar, os argumentos de fundo apresentados pelo Conselho nesse contexto não têm fundamento. Antes de mais, o artigo 341.
o
TFUE, que prevê que a decisão relativa à escolha da sede das instituições é tomada, «de comum acordo, pelos Governos dos Estados‑Membros», exclui que, na matéria abrangida por este artigo, se proceda a uma votação. Em seguida, como decorre, nomeadamente, da proposta de regulamento referida no n.
o
20 do presente acórdão, a escolha do local da sede da EMA é da competência exclusiva da União. Ora, tal competência não pode ser exercida através de um ato dos Estados‑Membros. Além disso, o artigo 341.
o
TFUE não pode ser interpretado de forma lata, no sentido de que abrange as agências da União. Na opinião da Comune di Milano, a prática recente em matéria de escolha da sede dessas agências mostra uma tendência para a transferência da responsabilidade dessa escolha dos Estados‑Membros para o Conselho, ou mesmo para o Conselho e o Parlamento. Por outro lado, o argumento do Conselho de que a decisão impugnada é imputável aos Estados‑Membros pelo facto de a sede da EMA ter sido anteriormente escolhida através de um ato adotado por estes carece, também ele, de qualquer fundamento. Por último, a Comune di Milano apresenta outros elementos de natureza formal que confirmam a imputabilidade dessa decisão ao Conselho, designadamente, por um lado, a consignação e a divulgação dos atos e dos relatórios pelo próprio Conselho e, por outro, os documentos de informação divulgados pela EMA e pelas autoridades neerlandesas.
Em terceiro lugar, a Comune di Milano sustenta, a título subsidiário, que os atos adotados pela Presidência em exercício do Conselho devem estar sujeitos à fiscalização pelo Tribunal de Justiça. Por um lado, considera que, na medida em que a decisão impugnada põe termo ao processo de seleção da nova sede da EMA, tem um caráter definitivo e deve poder estar sujeita à fiscalização da legalidade. Por outro lado, a ação dos órgãos internos do Conselho no quadro da adoção dessa decisão deve, em todo o caso, ser objeto de fiscalização pelo Tribunal de Justiça, na medida em que as instituições da União estão obrigadas a respeitar a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia mesmo quando atuam fora do quadro institucional da União.
Apreciação do Tribunal de Justiça
A União Europeia é uma União de direito dotada, pelo Tratado FUE, de um sistema completo de vias de recurso e de processos destinado a confiar ao Tribunal de Justiça a fiscalização da legalidade dos atos das instituições (v., neste sentido, Acórdãos de 23 de abril de 1986, Os Verdes/Parlamento,
294/83
,
EU:C:1986:166
, n.
o
23; de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão,
C‑402/05 P e C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, n.
o
281; e de 3 de junho de 2021, Hungria/Parlamento,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, n.
o
34 e jurisprudência referida).
Quanto ao recurso de anulação previsto no artigo 263.
o
TFUE, pode ser interposto contra todas as disposições adotadas pelas instituições, órgãos ou organismos da União, independentemente da sua natureza ou da sua forma, que visem produzir efeitos jurídicos vinculativos (v., neste sentido, Acórdãos de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho,
22/70
,
EU:C:1971:32
, n.
o
42, e de 3 de junho de 2021, Hungria/Parlamento,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, n.
o
37 e jurisprudência referida).
Dito isto, no âmbito do recurso de anulação previsto no artigo 263.
o
TFUE, o juiz da União só é competente para fiscalizar a legalidade dos atos imputáveis às instituições, órgãos ou organismos da União. Daqui decorre, nomeadamente, que os atos adotados pelos representantes dos Estados‑Membros agindo não na qualidade de membros do Conselho ou do Conselho Europeu mas na qualidade de representantes do respetivo Governo e exercendo assim, coletivamente, as competências dos Estados‑Membros não estão sujeitos à fiscalização da legalidade exercida pelo juiz da União (v., neste sentido, Acórdão de 30 de junho de 1993, Parlamento/Conselho e Comissão,
C‑181/91 e C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, n.
o
12, e Despacho de 16 de junho de 2021, Sharpston/Conselho e representantes dos Governos dos Estados‑Membros,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, n.
o
46).
Contudo, não basta que a decisão que é objeto de um recurso seja formalmente apresentada como uma decisão dos Estados‑Membros para que esse ato deixe de estar sujeito à fiscalização da legalidade instituída pelo artigo 263.
o
TFUE. É ainda necessário que o referido ato, tendo em conta o seu conteúdo e o conjunto das circunstâncias em que foi adotado, não constitua, na realidade, uma decisão do Conselho (v., neste sentido, Acórdão de 30 de junho de 1993, Parlamento/Conselho e Comissão,
C‑181/91 e C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, n.
o
14).
No caso em apreço, a decisão impugnada deve ser considerada à luz do quadro jurídico aplicável à fixação da sede dos órgãos e dos organismos da União. Ora, a este respeito, as partes estão em desacordo quanto à questão de saber se o artigo 341.
o
TFUE, nos termos do qual a sede das «instituições» é fixada, «de comum acordo, pelos Governos dos Estados‑Membros», pode validamente ser invocado como fundamento das decisões relativas à determinação da sede desses órgãos e desses organismos.
Com efeito, por um lado, o Conselho alega que esse artigo deve ser interpretado de forma lata, no sentido de que abrange, por extensão, os referidos órgãos e organismos, pelo que a competência relativa à fixação da sede de tal órgão ou organismo pertence exclusivamente aos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, deliberando de comum acordo. Daqui resulta que a decisão impugnada, enquanto ato dos Estados‑Membros e não do Conselho, não está sujeita à fiscalização da legalidade pelo Tribunal de Justiça nos termos do artigo 263.
o
TFUE.
Por outro lado, as recorrentes sustentam que a decisão impugnada é necessariamente imputável ao Conselho e, consequentemente, não pode deixar de estar sujeita à fiscalização da legalidade exercida pelo Tribunal de Justiça.
Por conseguinte, importa, num primeiro momento, determinar se a decisão relativa à designação da sede de um órgão ou de um organismo da União deve ser tomada pelos Estados‑Membros, ao abrigo da regra prevista no artigo 341.
o
TFUE, ou se deve sê‑lo pelo legislador da União, ao abrigo da base jurídica material aplicável ao domínio no qual o órgão ou o organismo em questão é chamado a intervir.
Quanto à competência em matéria de fixação do local da sede dos órgãos e dos organismos da União
De acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, na interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos e os objetivos que prossegue mas também o seu contexto. A génese de uma disposição do direito da União pode igualmente revestir elementos pertinentes para a sua interpretação (v., neste sentido, Acórdão de 10 de dezembro de 2018, Wightman e o.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, n.
o
47 e jurisprudência referida).
Assim, importa analisar, com base nesses métodos de interpretação, se o artigo 341.
o
TFUE se aplica às decisões relativas à fixação da sede dos órgãos e dos organismos da União.
Em primeiro lugar, no que respeita aos termos do artigo 341.
o
TFUE, estes referem‑se apenas às «instituições da União». Ora, em conformidade com o artigo 13.
o
, n.
o
1, TUE, o conceito de «instituições» remete para uma lista precisa de entidades que não inclui os órgãos e os organismos da União, nomeadamente as agências desta.
Em segundo lugar, quanto ao contexto no qual o artigo 341.
o
TFUE se insere, há que sublinhar, antes de mais, como salientou o advogado‑geral no n.
o
94 das suas Conclusões, que várias disposições dos Tratados foram alteradas pelo Tratado de Lisboa para nelas incluir uma referência expressa aos «órgãos e [aos] organismos da União», o que teve como efeito efetuar explicitamente uma distinção entre, por um lado, as instituições da União expressamente referidas no artigo 13.
o
, n.
o
1, TUE e, por outro, os órgãos e os organismos da União. Assim, enquanto algumas disposições do Tratado FUE se referem apenas às instituições da União, outras disposições desse Tratado, como os artigos 15.
o
, 16.
o
, 123.
o
, 124.
o
, 127.
o
, 130.
o
, 228.
o
, 263.
o
, 265.
o
, 267.
o
, 282.
o
, 298.
o
e 325.
o
, referem‑se, de forma mais abrangente, às instituições, aos órgãos e aos organismos da União. É o caso, em especial, no que respeita à competência do Tribunal de Justiça, dos artigos 263.
o
, 265.
o
e 267.
o
TFUE.
Ora, há que observar que a redação do artigo 341.
o
TFUE, que apenas se refere às «instituições», corresponde à das disposições que precederam este artigo, a saber, o artigo 216.
o
do Tratado CEE (que passou a artigo 216.
o
do Tratado CE que, por sua vez, passou a artigo 289.
o
CE).
Por conseguinte, a circunstância, invocada pelo Conselho, de as disposições da parte VII do Tratado FUE, intitulada «Disposições gerais e finais», na qual se insere o artigo 341.
o
TFUE, mencionarem as «instituições» não pode ser interpretada, a despeito do facto, como resulta do n.
o
70 do presente acórdão, de o Tratado UE estabelecer uma distinção clara entre as instituições da União, por um lado, e os órgãos e os organismos desta, por outro, como uma manifestação da intenção dos autores dos Tratados de conferir ao conceito de «instituições» uma interpretação extensiva, no sentido de que engloba não só as entidades indicadas no artigo 13.
o
, n.
o
1, TUE mas também os órgãos e os organismos da União instituídos pelos Tratados ou por força destes e destinados a contribuir para a realização dos objetivos da União. Isto é tanto mais verdade quanto o Tratado UE e o Tratado FUE constituem uma base constitucional unitária para a União por força do artigo 1.
o
, terceiro parágrafo, TUE e do artigo 1.
o
, n.
o
2, TFUE, pelo que a definição do conceito de «instituições» constante do artigo 13.
o
, n.
o
1, TUE e a distinção entre essas instituições, por um lado, e os órgãos e os organismos da União, por outro, devem ser objeto de um entendimento uniforme e transversal em ambos os Tratados.
Também não pode ser determinante a interpretação lata efetuada pelo Tribunal de Justiça do conceito de «instituições» na aceção do artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE, que dispõe que, «[e]m matéria de responsabilidade extracontratual, a União deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções».
Com efeito, embora o Tribunal de Justiça tenha declarado que o conceito de «instituições» na aceção da referida disposição engloba não só as instituições da União indicadas no artigo 13.
o
, n.
o
1, TUE mas também todos os órgãos e os organismos da União instituídos pelos Tratados ou por força destes e destinados a contribuir para a realização dos objetivos da União (Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
o
80 e jurisprudência referida), baseou‑se expressamente, para elaborar essa jurisprudência, no facto, por um lado, de que os órgãos e os organismos da União instituídos pelos Tratados ou por força destes se destinam a contribuir para a realização dos objetivos da União e, por outro, de que seria contrário à intenção dos autores dos Tratados que, quando atua por intermédio de um órgão ou de um organismo, a União se possa eximir às consequências das disposições dos Tratados que regem a responsabilidade extracontratual da União (v., neste sentido, Acórdão de 2 de dezembro de 1992, SGEEM e Etroy/BEI,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, n.
os
13 a 16).
Assim, a interpretação lata efetuada pelo Tribunal de Justiça do conceito de «instituições» para efeitos de aplicação do artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE responde à necessidade, justificada pelos princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros referidos expressamente nesta disposição, de evitar que a União se possa subtrair à aplicação do regime de responsabilidade extracontratual do artigo 268.
o
TFUE, lido em conjugação com o artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE, e à fiscalização jurisdicional do Tribunal de Justiça daí decorrente, quando atua através de um órgão ou de um organismo da União distinto das instituições indicadas no artigo 13.
o
, n.
o
1, TUE (v., por analogia, Acórdão de 2 de dezembro de 1992, SGEEM e Etroy/BEI,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, n.
os
14 e 16). Isto deve ser tanto mais assim quanto, como o advogado‑geral referiu no n.
o
100 das suas Conclusões, o conceito de «agentes» constante do artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE engloba, do ponto de vista funcional, todo o pessoal que trabalha para a União, seja nas instituições seja nos órgãos e nos organismos desta.
Consequentemente, a interpretação efetuada do conceito de «instituições» na aceção do artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE, que rege o alcance da responsabilidade extracontratual da União, não pode ser utilmente invocada para definir, por analogia, o âmbito de aplicação do artigo 341.
o
TFUE, relativo ao alcance das competências reservadas aos Estados‑Membros por força dos Tratados.
O Conselho também não pode invocar utilmente o conceito de «instituições» constante do artigo 342.
o
TFUE, nos termos do qual, «[s]em prejuízo das disposições previstas no Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o regime linguístico das instituições da União é fixado pelo Conselho, deliberando por unanimidade, por meio de regulamentos». Com efeito, como referiu o advogado‑geral no n.
o
98 das suas Conclusões, o conceito de «instituições» na aceção deste artigo não tem necessariamente de ser interpretado no sentido de que inclui os órgãos e os organismos da União, na medida em que o regime linguístico de um órgão ou de um organismo da União pode ser diferente do em vigor nas instituições desta.
Quanto ao Protocolo n.
o
6, embora, como alega o Conselho, este fixe não só a sede das instituições da União mas também a de determinados órgãos e organismos da União, entre os quais a Europol, e refira o artigo 341.
o
TFUE, não prevê que as sedes dos órgãos e dos organismos da União devem ser determinadas coletivamente pelos Estados‑Membros por força do princípio enunciado neste artigo. A este respeito, importa observar que os órgãos e os organismos da União têm como característica comum terem sido criados pelos Estados‑Membros, ao passo que não é esse o caso de uma agência da União como a EMA, que foi criada, com base nos Tratados fundadores, pelo legislador da União. Assim, não se pode inferir deste Protocolo uma vontade dos Estados‑Membros de aplicarem, diretamente ou por analogia, o princípio enunciado neste artigo à fixação da sede de todos os órgãos e organismos da União.
Como salientou o advogado‑geral no n.
o
112 das suas conclusões, a adoção de um protocolo específico demonstra, pelo contrário, que os Estados‑Membros consideraram que a sua decisão coletiva quanto à fixação da sede de determinados órgãos e organismos da União exaustivamente enumerados devia estar especificamente consagrada no direito primário para produzir efeitos jurídicos no direito da União.
Quanto à remissão expressa, no Protocolo n.
o
6, para o artigo 341.
o
TFUE, tal explica‑se pelo facto de este Protocolo visar, principalmente, as instituições referidas no artigo 13.
o
, n.
o
1, TUE.
Além disso, é verdade que, como decorre do artigo 2.
o
da Decisão de Edimburgo, os representantes dos Governos dos Estados‑Membros exprimiram o desejo de reservar para si as decisões relativas às sedes dos órgãos e dos organismos da União da mesma forma que estão expressa e claramente habilitados pelo artigo 341.
o
TFUE a estabelecer a sede das instituições da União. Por outro lado, na Conferência Intergovernamental que conduziu à adoção do Tratado de Amesterdão, o texto da Decisão de Edimburgo foi retomado como Protocolo anexo aos Tratados UE, CE, CECA e CEEA, atual Protocolo n.
o
6, anexo aos Tratados UE, FUE e CEEA.
No entanto, por um lado, o artigo único deste último Protocolo apenas fixa, em termos comparáveis aos do artigo 1.
o
da Decisão de Edimburgo, a sede de instituições, órgãos ou organismos da União criados pelos Estados‑Membros. Por outro lado, ainda que o Tribunal de Justiça tenha reconhecido valor jurídico vinculativo a essa decisão no Acórdão de 1 de outubro de 1997, França/Parlamento (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), ao qual se referiu noutros acórdãos posteriores [v., neste sentido, Acórdãos de 13 de dezembro de 2012, França/Parlamento,
C‑237/11 e C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, n.
os
36 a 42, e de 2 de outubro de 2018, França/Parlamento (Exercício do poder orçamental),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, n.
o
33], o artigo 2.
o
da referida decisão não pode levar a acolher uma interpretação do artigo 341.
o
TFUE contrária à sua redação clara.
O Conselho invoca igualmente, como elemento contextual, a prática institucional anterior relativa à fixação da sede dos órgãos e dos organismos da União e sustenta que essa prática beneficia de um «reconhecimento institucional» pela Declaração Conjunta de 2012 e pela Abordagem Comum que figura em anexo a essa declaração.
Contudo, decorre dos elementos de informação trazidos ao conhecimento do Tribunal de Justiça no contexto dos presentes processos que a prática alegada está longe de ser generalizada. Com efeito, os procedimentos seguidos com vista à designação da sede dos órgãos e dos organismos da União ou foram realizados apenas pelos Estados‑Membros ou envolveram, em graus variáveis e com fundamentos diversos, as instituições da União na sua qualidade ou não de intervenientes no processo legislativo.
Admitindo, no entanto, que seja possível, como sustenta o Conselho, identificar uma prática anterior estabelecida e coerente, por força da qual as sedes dos órgãos e dos organismos da União foram sistematicamente fixadas com base numa escolha política efetuada apenas pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, a interpretação do artigo 341.
o
TFUE que o Conselho preconiza com base nessa prática não pode beneficiar de nenhum «reconhecimento institucional» na Declaração Conjunta de 2012 e na Abordagem Comum que figura em anexo a essa declaração. Com efeito, essa declaração não tem, como sublinha o seu quinto parágrafo, caráter juridicamente vinculativo e, além disso, não inclui nenhum reconhecimento de uma qualquer reserva de competência dos Estados‑Membros no que respeita à determinação da sede dos órgãos e dos organismos da União.
Em todo o caso, tal prática, que seria contrária às regras do Tratado FUE e, em especial, do artigo 341.
o
TFUE, ao alargar o âmbito de aplicação deste artigo, apesar da sua redação clara, à fixação da sede dos órgãos e dos organismos da União, não pode criar um precedente que vincule as instituições (v., neste sentido, Acórdão de 6 maio de 2008, Parlamento/Conselho,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, n.
o
60 e jurisprudência referida).
Em terceiro e último lugar, quanto ao objetivo do artigo 341.
o
TFUE, este consiste em preservar os poderes de decisão dos Estados‑Membros para determinar a sede unicamente das instituições da União. Contrariamente à posição defendida pelo Conselho na audiência, uma interpretação deste artigo no sentido de que não se aplica aos órgãos e aos organismos da União não pode ter por efeito privá‑lo de todo o efeito útil, como salientou o advogado‑geral no n.
o
138 das suas Conclusões. Embora seja verdade que a sede das instituições da União já foi fixada pelo direito primário, concretamente, pelo Protocolo n.
o
6, o artigo 341.
o
TFUE não deixa de ser pertinente para qualquer eventual decisão futura que altere a sede de uma instituição existente ou que fixe a sede de uma nova instituição.
Neste contexto, há que recordar que, diferentemente das instituições da União, cuja criação e funções estão, devido à sua importância constitucional, previstas nos próprios Tratados, os órgãos e os organismos da União, como a EMA, cujo objeto é dedicado à realização dos objetivos de uma determinada política da União, não são, regra geral, criados pelos Tratados. Nestas condições, a sua criação, na medida em que não decorre do direito primário, deve resultar de um ato de direito derivado adotado com base nas disposições materiais de execução da política da União na qual o órgão ou o organismo em causa intervém e em conformidade com os procedimentos previstos nessas disposições.
Na falta de outras precisões a este respeito nos Tratados, cabe igualmente ao legislador da União, em conformidade com os procedimentos previstos nas disposições dos Tratados materialmente pertinentes, fixar a sede de um órgão ou de um organismo da União que ele próprio instituiu através de um ato de direito derivado adotado com base nessas disposições, do mesmo modo que é competente, por força das referidas disposições, para definir as competências, a organização e o modo de funcionamento desse órgão ou desse organismo.
Assim, a decisão relativa à fixação da sede de um órgão ou de um organismo da União, como uma agência da União, é, contrariamente ao que afirma o Conselho, consubstancial à decisão relativa à sua criação. Uma decisão relativa à relocalização da sede de tal agência tem a mesma natureza.
É verdade que a fixação do local da sede de um órgão ou de um organismo da União pode ter em conta considerações de ordem política, como a necessidade, na instalação dos órgãos ou dos organismos da União, de garantir um certo equilíbrio geográfico ou de favorecer os Estados‑Membros que ainda não acolham a sede de um órgão ou de um organismo da União.
Contudo, o caráter político da decisão que fixa o local da sede de tal órgão ou organismo da União não é suscetível de justificar, por si só, que essa decisão fique fora da competência do legislador da União, o qual é, com efeito, regularmente levado a efetuar escolhas políticas no exercício das competências da União (v., neste sentido, Acórdão de 7 de setembro de 2016, Alemanha/Parlamento e Conselho,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, n.
o
55).
Por outro lado, tal decisão deve, principalmente, permitir garantir a realização das missões confiadas ao órgão ou ao organismo da União em causa tendo em vista a concretização dos objetivos de uma determinada política.
Também não pode prosperar a tese de que ligar a fixação da sede de um órgão ou de um organismo da União à base material em que assenta a criação deste pode conduzir, em função da base jurídica pertinente, a submeter essa fixação a uma votação por maioria qualificada no Conselho, e não a uma decisão tomada de comum acordo pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, fazendo simultaneamente da referida fixação um elemento de compromisso no quadro do debate legislativo.
Com efeito, como recordado no n.
o
92 do presente acórdão, o facto de a decisão de fixação da sede de um órgão ou de um organismo da União poder revestir uma dimensão política significativa, na medida em que deve responder, nomeadamente, a considerações relativas ao equilíbrio geográfico, não impede que essa decisão possa ser tomada pelo legislador da União em conformidade com os procedimentos previstos nas disposições dos Tratados materialmente pertinentes, na medida em que essa dimensão política pode constituir, a este respeito, um elemento que o legislador da União pode ter em conta no exercício do seu poder de apreciação. Por outro lado, importa sublinhar que, uma vez que o processo legislativo da União se rege, por força das disposições conjugadas do artigo 1.
o
, segundo parágrafo, e do artigo 10.
o
, n.
o
3, TUE, pelo princípio da transparência em relação aos cidadãos, o recurso a esse processo é suscetível de reforçar a base democrática de uma decisão relativa à designação do local da sede de um órgão ou de um organismo da União, como a EMA.
Além disso, e mais fundamentalmente, o facto de uma decisão, como a relativa à fixação do local da sede de um órgão ou de um organismo da União, ser politicamente sensível não pode conduzir a alterar as competências conferidas pelos Tratados às instituições da União nem a subtrair o exercício dessas competências aos procedimentos legislativos previstos nos Tratados. Assim, a determinação do alcance de uma disposição dos Tratados que rege uma competência material da União não pode depender de considerações relacionadas com o caráter politicamente sensível da matéria em causa ou com a preocupação de assegurar a eficácia de uma ação.
Resulta de todas estas considerações e, designadamente, da redação do artigo 341.
o
TFUE que esta disposição não pode ser interpretada no sentido de que rege a designação do local da sede de um órgão ou de um organismo da União como a EMA.
Nestas condições, a competência para decidir sobre a fixação do local da sede dessa agência pertence não aos Estados‑Membros mas ao legislador da União, ao qual incumbe atuar para esse efeito em conformidade com os procedimentos previstos nas disposições dos Tratados materialmente pertinentes, no caso em apreço, o artigo 114.
o
e o artigo 168.
o
, n.
o
4, TFUE, os quais preveem o recurso ao processo legislativo ordinário.
É à luz desta conclusão que há que apreciar, num segundo momento, a competência do Tribunal de Justiça para se pronunciar sobre os presentes recursos.
Quanto ao autor da decisão impugnada e à competência do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 263.
o
TFUE
–
Quanto ao autor da decisão impugnada
Importa, em primeiro lugar, verificar se a decisão impugnada, que foi adotada à margem de uma reunião do Conselho pela Conferência dos Representantes dos Governos dos Estados‑Membros, é imputável a estes.
A este respeito, quanto ao conteúdo da decisão impugnada, decorre da sua redação, bem como da ata da reunião do Conselho de 20 de novembro de 2017, referida no n.
o
19 do presente acórdão, que essa decisão constitui um ato dos chefes de Estado ou de Governo de 27 Estados‑Membros adotado à margem de uma reunião do Conselho, na sequência de um procedimento intergovernamental. Esta análise é corroborada pela indicação constante da proposta da Comissão de 29 de novembro de 2017, referida no n.
o
20 do presente acórdão, de que essa proposta visa dar seguimento, no contexto da notificação feita pelo Reino Unido, em 29 de março de 2017, da sua intenção de sair da União, à escolha da cidade de Amesterdão como local da nova sede da EMA pelos «outros 27 Estados‑Membros, reunidos à margem do Conselho dos Assuntos Gerais».
A conclusão de que a decisão impugnada deve ser imputada aos representantes dos Governos dos Estados‑Membros e não ao Conselho é também confirmada pela adoção posterior do Regulamento 2018/1718, uma vez que foi só após a adoção dessa decisão que o Conselho participou, na qualidade de colegislador com o Parlamento, no processo legislativo ordinário, para inserir, através desse regulamento, a referência à sede da EMA no Regulamento n.
o
726/2004 que instituiu esta agência.
Quanto às circunstâncias que rodearam a adoção da decisão impugnada, há que salientar que a participação de instituições da União no processo que conduziu à adoção dessa decisão, em especial a da Comissão, que apreciou as propostas, e a do Conselho, que assegurou a Presidência da reunião de 20 de novembro de 2017 e disponibilizou as suas instalações e as suas estruturas funcionais internas, como o Secretariado‑Geral, não permite concluir pela imputabilidade da referida decisão ao Conselho e não aos Estados‑Membros.
Com efeito, a adoção de um ato nas instalações ou com a assistência de uma instituição da União não confere, por si só, competência ao Tribunal de Justiça para apreciar a legalidade desse ato (v., por analogia, Acórdão de 22 de março de 1990, Le Pen,
C‑201/89
,
EU:C:1990:133
, n.
os
11 e 16).
Assim, a decisão impugnada não pode, nem pelo seu conteúdo nem pelas circunstâncias em que foi adotada, ser qualificada de ato do Conselho. Pelo contrário, essa decisão constitui um ato adotado coletivamente e de comum acordo pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros.
–
Quanto à competência do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 263.
o
TFUE
Em segundo lugar, importa recordar que o critério pertinente acolhido pelo Tribunal de Justiça para excluir a competência dos órgãos jurisdicionais da União para conhecer de um recurso judicial contra atos adotados pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros é unicamente o relativo ao seu autor, independentemente dos seus efeitos jurídicos vinculativos (Despacho de 16 de junho de 2021, Sharpston/Conselho e representantes dos Governos dos Estados‑Membros,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, n.
o
47).
A argumentação das recorrentes, segundo a qual, no caso em apreço, há que acolher uma conceção ampla dos autores dos atos a que o artigo 263.
o
TFUE se refere, a saber, as instituições, os órgãos e os organismos da União, para considerar que a decisão impugnada foi adotada por uma instituição, um órgão ou um organismo da União na aceção deste artigo ou, pelo menos, para equiparar os presentes recursos a recursos interpostos de uma decisão do Conselho, não pode, por conseguinte, ser acolhida sem violar a redação clara deste artigo (v., neste sentido, Despacho de 16 de junho de 2021, Sharpston/Conselho e representantes dos Governos dos Estados‑Membros,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, n.
o
48).
Tal interpretação colide igualmente com a vontade dos autores dos Tratados, refletida no artigo 263.
o
TFUE, cujo âmbito de aplicação se limita unicamente aos atos de direito da União adotados pelas instituições, órgãos e organismos da União, de subtrair os atos dos Estados‑Membros à fiscalização dos juízes da União.
Dito isto, embora a decisão impugnada seja analisada como um ato adotado unicamente pelos Estados‑Membros, pelo que não está sujeita à fiscalização da legalidade prevista no artigo 263.
o
TFUE, não pode ser equiparada a uma decisão adotada nos termos do 341.
o
TFUE, uma vez que, como decorre das considerações constantes dos n.
os
67 a 97 do presente acórdão, este artigo deve ser interpretado no sentido de que abrange exclusivamente a determinação da sede das instituições referidas no artigo 13.
o
, n.
o
1, TUE, e não a determinação da sede dos órgãos e dos organismos da União.
Ora, como salientou o advogado‑geral no n.
o
166 das suas Conclusões, uma decisão, como a decisão impugnada, que foi tomada pelos Estados‑Membros num domínio em que os Tratados não preveem a sua ação é desprovida de todo o efeito jurídico vinculativo no direito da União. O facto de uma ou mais instituições da União terem desempenhado determinadas funções no quadro do procedimento que levou à adoção dessa decisão não altera a natureza desta, que não pertence à ordem jurídica da União (v., por analogia, Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, n.
o
54).
Neste contexto, cabe ao legislador da União, por razões quer de segurança jurídica quer de proteção jurisdicional efetiva, adotar, em conformidade com os procedimentos previstos nas disposições dos Tratados materialmente pertinentes, um ato da União que confirme ou, pelo contrário, se afaste da decisão política adotada pelos Estados‑Membros, esclarecendo‑se que apenas esse ato do legislador da União pode produzir efeitos jurídicos vinculativos no âmbito do direito da União e que, num contexto como o do caso em apreço, o referido ato deve necessariamente preceder qualquer medida de execução concreta da nova instalação da sede da agência em causa.
Assim, no caso em apreço, no que diz respeito à fixação da nova sede da EMA, a única disposição juridicamente vinculativa do direito da União é o artigo 71.
o
‑A do Regulamento n.
o
726/2004, inserido neste pelo Regulamento 2018/1718.
Decorre de todas as considerações que antecedem que a decisão impugnada constitui não um ato do Conselho mas um ato de natureza política desprovido de efeitos jurídicos vinculativos adotado coletivamente pelos Estados‑Membros, pelo que não pode ser objeto de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.
o
TFUE.
Consequentemente, e sem que seja necessário apreciar o pedido de medidas de instrução apresentado pela República Italiana, há que negar provimento aos recursos interpostos pela República Italiana e pela Comune di Milano por terem como objeto um ato cuja legalidade o Tribunal de Justiça não tem competência para fiscalizar com base no artigo 263.
o
TFUE.
Quanto às despesas
Por força do artigo 138.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
De acordo com o artigo 138.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas. No entanto, se tal se afigurar justificado tendo em conta as circunstâncias do caso, o Tribunal pode decidir que, além das suas próprias despesas, uma parte suporte uma fração das despesas da outra parte.
No caso em apreço, em que as circunstâncias que rodearam a adoção da decisão impugnada se caracterizam por uma prática e interpretações divergentes quanto à questão da competência decisória em matéria de fixação da sede dos órgãos e dos organismos da União, afigura‑se justificado decidir que cada uma das partes principais, a saber, a República Italiana, a Comune di Milano e o Conselho, suportará as suas próprias despesas.
Em conformidade com o artigo 140.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a Regione Lombardia, o Reino dos Países Baixos e a Comissão, intervenientes, suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:

1)
É negado provimento aos recursos.

2)
A República Italiana, a Comune di Milano e o Conselho da União Europeia suportam as suas próprias despesas.

3)
A Regione Lombardia, o Reino dos Países Baixos e a Comissão Europeia suportam as suas próprias despesas.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.