CELEX: 62020TJ0143
Sovvenzioni
Importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia
Regolamento di esecuzione (UE) 2019/2092
Dazio compensativo definitivo
Articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento (UE) 2016/1037
Sottoquotazione dei prezzi
Pressione sui prezzi
Articolo 8, paragrafo 5, del regolamento 2016/1037
Nesso di causalità
Articolo 3, punto 1, lettera a), iv), e punto 2, del regolamento 2016/1037
Azione consistente nell’“incaricare” o nel “dare ordine” a un ente privato di svolgere una funzione che costituisce un contributo finanziario
Corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato
Sostegno al reddito o ai prezzi
Articolo 3, punto 2, e articolo 6, lettera d), del regolamento 2016/1037
Vantaggio
Articolo 3, punto 1, lettera a), i), e punto 2, del regolamento 2016/1037
Trasferimento diretto di fondi
Articolo 7 del regolamento 2016/1037
Calcolo dell’importo del vantaggio
Articolo 8, paragrafi 1 e 8, del regolamento 2016/1037
Minaccia di un pregiudizio notevole
Diritti della difesa

Con il loro ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la PT Pelita Agung Agrindustri e la PT Permata Hijau Palm Oleo, ricorrenti, chiedono l’annullamento del regolamento di esecuzione (UE) 2019/2092 della Commissione, del 28 novembre 2019, che istituisce un dazio compensativo definitivo sulle importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia (
GU 2019, L 317, pag. 42
; in prosieguo: il «regolamento impugnato»), nella parte in cui tale regolamento riguarda le stesse ricorrenti.
Fatti
Le ricorrenti sono società indonesiane che producono ed esportano biodiesel verso l’Unione europea.
Il 19 novembre 2013 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) n. 1194/2013, che istituisce un dazio antidumping definitivo e dispone la riscossione definitiva del dazio provvisorio istituito sulle importazioni di biodiesel originario di Argentina e Indonesia (
GU 2013, L 315, pag. 2
), che ha applicato alle ricorrenti un dazio antidumping definitivo.
Il 25 novembre 2013 la Commissione europea ha adottato il regolamento (UE) n. 1198/2013, che chiude il procedimento antisovvenzioni riguardante le importazioni di biodiesel originario dell’Argentina e dell’Indonesia e abroga il regolamento (UE) n. 330/2013 che dispone la registrazione di tali importazioni (
GU 2013, L 315, pag. 67
).
Il 15 settembre 2016 il Tribunale ha annullato gli articoli 1 e 2 del regolamento di esecuzione n. 1194/2013 nella parte in cui riguardava la prima ricorrente (sentenza del 15 settembre 2016, PT Pelita Agung Agrindustri/Consiglio,
T‑121/14
, non pubblicata,
EU:T:2016:500
).
Il 25 gennaio 2018 a seguito di una richiesta della Repubblica di Indonesia, il panel dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) ha pubblicato una relazione concernente le misure antidumping imposte dal regolamento di esecuzione n. 1194/2013 sulle importazioni di biodiesel dall’Indonesia [relazione del panel dell’OMC intitolata «Unione europea – Misure antidumping sul biodiesel originario dell’Indonesia», adottata il 25 gennaio 2018 (WT/DS 480/R); in prosieguo: la «relazione del panel “UE‑biodiesel (Indonesia)”»]. Il panel dell’OMC ha concluso che l’Unione europea aveva agito in modo incompatibile con varie disposizioni dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT) e dell’accordo relativo all’applicazione dell’articolo VI del GATT (
GU 1994, L 336, pag. 103
), contenuto nell’allegato 1 A dell’accordo che istituisce l’OMC (
GU 1994, L 336, pag. 3
).
Il 22 ottobre 2018 l’European Biodiesel Board (EBB) ha presentato una denuncia alla Commissione conformemente all’articolo 10 del regolamento (UE) 2016/1037 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2016, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di sovvenzioni provenienti da paesi non membri dell’Unione europea (
GU 2016, L 176, pag. 55
), come modificato dal regolamento (UE) 2018/825 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018 (
GU 2018, L 143, pag. 1
) (in prosieguo: il «regolamento di base»). Secondo tale denuncia, le importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia erano oggetto di sovvenzioni e causavano quindi un pregiudizio all’industria dell’Unione.
Con avviso pubblicato nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
il 6 dicembre 2018 (
GU 2018, C 439, pag. 16
), la Commissione ha avviato un procedimento antisovvenzioni riguardante le importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia.
Il prodotto oggetto dell’inchiesta è costituito da «esteri monoalchilici di acidi grassi e/o da gasoli paraffinici ottenuti mediante sintesi e/o idrotrattamento, di origine non fossile, comunemente noti come “biodiesel”, in forma pura o incorporati in una miscela, originari dell’Indonesia» (in prosieguo: il «prodotto in questione»).
Il biodiesel prodotto in Indonesia è principalmente un estere metilico di olio di palma (in prosieguo: il «PME»), derivato dall’olio di palma greggio. Il biodiesel prodotto nell’Unione è invece principalmente un estere metilico di colza (in prosieguo: l’«RME»), ma può essere prodotto anche a partire da altre materie prime, tra cui l’olio di palma greggio.
Il PME e l’RME appartengono entrambi alla categoria degli esteri monoalchilici di acidi grassi. Il termine «estere» si riferisce alla transesterificazione di oli vegetali, ossia la miscelazione dell’olio con alcol, che produce biodiesel e, come sottoprodotto, glicerina. Il termine «metilico» si riferisce al metanolo, l’alcol più comunemente utilizzato nel processo. Gli esteri monoalchilici di acidi grassi sono noti anche come «esteri metilici di acidi grassi» (in prosieguo: i «FAME»). Anche se sono entrambi FAME, il PME e l’RME hanno proprietà fisiche e chimiche parzialmente differenti e, in particolare, hanno un punto di intasamento a freddo dei filtri (Cold Filter Plugging Point; in prosieguo: il «CFPP») diverso. Il CFPP è la temperatura alla quale un carburante provocherà l’intasamento del filtro del carburante a causa della cristallizzazione o della gelificazione di alcuni componenti. Per l’RME, il CFPP può essere pari a – 14°C, mentre per il PME corrisponde a circa 13°C. Il mercato descrive spesso il biodiesel con un particolare CFPP come FAME X, ad esempio FAME 0 o FAME 5.
L’inchiesta relativa alle sovvenzioni e al pregiudizio ha riguardato il periodo compreso tra il 1
o
ottobre 2017 e il 30 settembre 2018 (in prosieguo: il «periodo dell’inchiesta»). L’analisi delle tendenze utili per valutare il pregiudizio ha riguardato il periodo compreso tra il 1
o
gennaio 2015 e la fine del periodo dell’inchiesta. Se del caso, la Commissione ha anche esaminato i dati relativi al periodo successivo a quello dell’inchiesta.
Con lettera del 18 gennaio 2019, le ricorrenti hanno presentato le loro risposte al questionario antisovvenzioni che era stato loro inviato dalla Commissione, risposte che esse hanno integrato il 1
o
marzo 2019. La Commissione ha effettuato verifiche in loco nei locali delle ricorrenti in Indonesia, dal 12 al 15 nonché il 22 marzo 2019.
Il 12 agosto 2019 la Commissione ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) 2019/1344, che istituisce un dazio compensativo provvisorio sulle importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia (
GU 2019, L 212, pag. 1
; in prosieguo: il «regolamento provvisorio»). Il dazio compensativo provvisorio applicabile alle ricorrenti era pari al 18%.
Il 28 agosto 2019 le ricorrenti hanno presentato le loro osservazioni sui documenti della notifica provvisoria. Il 6 settembre 2019 si è tenuta un’audizione con la Commissione.
Il 4 ottobre 2019 la Commissione ha comunicato i fatti e le considerazioni essenziali in base ai quali intendeva istituire misure compensative definitive sul biodiesel originario dell’Indonesia. Le ricorrenti hanno presentato le loro osservazioni su tali fatti e considerazioni il 14 ottobre 2019. Si sono tenute audizioni il 14 ottobre 2019, in presenza del consigliere‑uditore, e il 17 ottobre 2019.
Al termine del procedimento antisovvenzioni, la Commissione ha adottato il regolamento impugnato con cui ha confermato le conclusioni che aveva tratto nel regolamento provvisorio. Essa ha considerato che il governo dell’Indonesia aveva sostenuto l’industria del biodiesel mediante sovvenzioni ai sensi dell’articolo 3, punto 1, del regolamento di base. La Commissione ha ritenuto che tale sostegno avesse avuto luogo attraverso alcuni programmi. Si trattava, in particolare, del fatto che il Fondo per le piantagioni di palma da olio, un ente pubblico, pagava ai produttori di biodiesel che avevano consegnato biodiesel a società designate come «enti petrolchimici» la differenza tra il prezzo di riferimento del diesel minerale, corrisposto da tali enti, e il prezzo di riferimento del biodiesel fissato dal Ministro dell’Energia e delle Risorse minerarie. Inoltre, la Commissione ha concluso che il governo dell’Indonesia aveva incaricato o dato ordine ai produttori di olio di palma greggio, materia prima che i produttori di biodiesel acquistavano per trasformarla in biodiesel, di fornire tale materia prima per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato, in particolare mediante restrizioni all’esportazione e il controllo dei prezzi tramite il gruppo di società pubbliche PT Perkebunan Nusantara (in prosieguo: la «PTPN»).
Il dazio compensativo definitivo applicabile alle ricorrenti era pari al 18%.
Conclusioni delle parti
Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
–
annullare il regolamento impugnato, nella parte in cui le riguarda;
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione, sostenuta dall’EBB, chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso in quanto infondato;
–
condannare le ricorrenti alle spese.
In diritto
A sostegno del loro ricorso, le ricorrenti deducono, in sostanza, sette motivi, vertenti:
–
il primo, sulla violazione dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento di base, nella determinazione della sottoquotazione;
–
il secondo, sulla violazione dell’articolo 8, paragrafo 5, del regolamento di base, nell’analisi del nesso di causalità;
–
il terzo, su un errore manifesto di valutazione commesso dalla Commissione nel concludere per l’esistenza di una sovvenzione sotto forma di fornitura di olio di palma greggio per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato;
–
il quarto, su un errore manifesto di valutazione e sulla violazione dell’articolo 3, punto 1, lettera a), i), e punto 2, del regolamento di base, che inficiano la conclusione della Commissione relativa all’esistenza di una sovvenzione sotto forma di trasferimento diretto di fondi;
–
il quinto, sulla violazione dell’articolo 7 del regolamento di base e su un errore manifesto di valutazione commessi dalla Commissione nel calcolo dell’importo del vantaggio conferito dal regime del Fondo per le piantagioni di palma da olio;
–
il sesto, sulla violazione dell’articolo 8, paragrafi 1 e 8, del regolamento di base, nell’accertamento dell’esistenza di una minaccia di pregiudizio notevole;
–
il settimo, sulla violazione dei diritti della difesa delle ricorrenti.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento di base, nella determinazione della sottoquotazione
Il primo motivo si articola in due parti, che sono contestate dalla Commissione, sostenuta dall’EBB.
Sulla prima parte del primo motivo, relativa alla mancata presa in considerazione di tutti i dati rilevanti nella determinazione della sottoquotazione
Nell’ambito della prima parte, le ricorrenti sostengono che la Commissione ha violato l’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento di base, in quanto il calcolo della sottoquotazione non è fondato su prove positive e non deriva da un esame obiettivo. Più precisamente, nell’ambito della loro prima censura, esse fanno valere che il primo metodo utilizzato dalla Commissione per calcolare la sottoquotazione dei prezzi non tiene conto del fatto che non può esistere una concorrenza diretta tra il PME importato dall’Indonesia e il PME prodotto nell’Unione, dato che il primo è utilizzato come fattore produttivo per produrre una miscela di biodiesel e il secondo è direttamente miscelato con diesel minerale. Nell’ambito della loro seconda censura, le ricorrenti sostengono che il secondo metodo, consistente nel confrontare le importazioni di PME dall’Indonesia con le vendite di PME prodotto nell’Unione e il biodiesel con un CFPP pari a 0°C (in prosieguo: il «FAME 0») prodotto nell’Unione, non tiene conto del fatto che il biodiesel indonesiano è un fattore produttivo per la produzione di FAME 0 e non può essere utilizzato in talune regioni fredde dell’Unione a causa del suo livello elevato di CFPP. Nell’ambito della loro terza censura, le ricorrenti deducono che il terzo metodo, consistente nel confrontare tutte le importazioni di biodiesel dall’Indonesia con tutte le vendite di biodiesel nell’Unione senza adeguamento dei prezzi, non tiene conto delle differenze di prezzo dei tipi di biodiesel in funzione del loro livello di CFPP.
In limine, si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza, nel settore della politica commerciale comune e specialmente in materia di misure di difesa commerciale, le istituzioni dell’Unione godono di un ampio potere discrezionale in considerazione della complessità delle situazioni economiche e politiche che devono esaminare (v. sentenza del 18 ottobre 2018, Gul Ahmed Textile Mills/Consiglio,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tale ampio potere discrezionale riguarda in particolare l’accertamento dell’esistenza di un pregiudizio arrecato all’industria dell’Unione nell’ambito di un procedimento antisovvenzioni. Il controllo giurisdizionale di una siffatta valutazione deve essere quindi limitato alla verifica del rispetto delle norme procedurali, dell’esattezza materiale dei fatti considerati, dell’assenza di errore manifesto di valutazione di tali fatti o dell’assenza di sviamento di potere (v., per analogia, sentenze del 10 settembre 2015, Bricmate,
C‑569/13
,
EU:C:2015:572
, punto
, e del 19 maggio 2021, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e a./Commissione,
T‑254/18
, con impugnazione pendente,
EU:T:2021:278
, punto
e giurisprudenza ivi citata). È quanto avviene, in particolare, per quanto concerne l’accertamento dei fattori che arrecano un pregiudizio all’industria dell’Unione nell’ambito di un’inchiesta antisovvenzioni (v., per analogia, sentenza del 10 settembre 2015, Bricmate,
C‑569/13
,
EU:C:2015:572
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Il controllo da parte del Tribunale degli elementi di prova sui quali le istituzioni dell’Unione fondano le proprie constatazioni non costituisce una nuova valutazione dei fatti che sostituisce quella di tali istituzioni. Tale controllo non incide sull’ampio potere discrezionale di tali istituzioni nell’ambito della politica commerciale, ma si limita a rilevare se i suddetti elementi siano idonei a suffragare le conclusioni cui esse sono giunte. Il Tribunale è quindi tenuto non solo a verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte (sentenza del 18 ottobre 2018, Gul Ahmed Textile Mills/Consiglio,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, punto
).
Inoltre, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento di base, la determinazione dell’esistenza di un pregiudizio all’industria dell’Unione si basa su prove positive e implica un esame obiettivo, da un lato, del volume delle importazioni sovvenzionate e del loro effetto sui prezzi dei prodotti simili sul mercato dell’Unione e, dall’altro, dell’incidenza di tali importazioni su detta industria. Riguardo più in particolare all’effetto delle importazioni sovvenzionate sui prezzi, l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento di base prevede l’obbligo di esaminare se tali importazioni siano state effettuate a prezzi sensibilmente inferiori a quelli dei prodotti simili dell’industria dell’Unione oppure se tali importazioni abbiano comunque l’effetto di deprimere notevolmente i prezzi o di impedire in misura notevole aumenti di prezzo che altrimenti sarebbero intervenuti (sentenza del 10 aprile 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Commissione,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punti
e
).
Il regolamento di base non contiene alcuna definizione della nozione di sottoquotazione del prezzo e non prevede alcun metodo per il calcolo di quest’ultima (sentenza del 10 aprile 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Commissione,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punto
). Il metodo seguito per accertare un’eventuale sottoquotazione dei prezzi deve, in linea di principio, essere applicato a livello di «prodotto simile», ai sensi dell’articolo 2, lettera c), del regolamento di base, anche se esso può essere composto da tipi diversi di prodotti (v., per analogia, sentenza del 20 gennaio 2022, Commissione/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata, e conclusioni dell’avvocato generale Pitruzzella nella causa Commissione/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2021:533
, paragrafo
, seguite dalla Corte in tale causa).
Il calcolo della sottoquotazione del prezzo delle importazioni di cui trattasi è operato, conformemente all’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento di base, ai fini della determinazione dell’esistenza di un pregiudizio subito dall’industria dell’Unione a causa di tali importazioni e, più in generale, viene utilizzato per valutare tale pregiudizio e per determinare il margine di pregiudizio, ossia il livello di eliminazione di detto pregiudizio. L’obbligo di procedere ad un esame obiettivo dell’incidenza delle importazioni oggetto di sovvenzioni, sancito all’articolo 8, paragrafo 1, impone di procedere ad un equo confronto tra il prezzo del prodotto in esame e il prezzo del prodotto simile della suddetta industria in occasione delle vendite effettuate nel territorio dell’Unione (sentenza del 10 aprile 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Commissione,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punto
).
Schematicamente, per determinare la sottoquotazione, le istituzioni procedono ad un confronto tra i prezzi dell’Unione e i prezzi adeguati delle importazioni, in modo da ottenere un margine di sottoquotazione espresso in percentuale (v., per analogia, sentenza del 25 ottobre 2011, Transnational Company Kazchrome e ENRC Marketing/Consiglio,
T‑192/08
,
EU:T:2011:619
, punto
).
In tale contesto, si deve rilevare che l’analisi della sottoquotazione dei prezzi comporta la valutazione di situazioni economiche complesse e che l’ampio potere discrezionale di cui dispone la Commissione si estende, almeno, alle decisioni relative alla scelta del metodo di analisi, ai dati e alle prove da raccogliere, alle modalità di calcolo da usare per determinare il margine di sottoquotazione, nonché all’interpretazione e alla valutazione dei dati raccolti (v., per analogia, sentenza del 20 gennaio 2022, Commissione/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, punti
e
, e conclusioni dell’avvocato generale Pitruzzella nella causa Commissione/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2021:533
, paragrafi da
a
, seguite dalla Corte in tale causa).
È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare la prima parte del primo motivo.
–
Sul primo metodo di calcolo
A termini del considerando 234 del regolamento impugnato, il primo metodo di calcolo della sottoquotazione dei prezzi «ha confrontato le importazioni di PME dall’Indonesia con le vendite di PME prodotto nell’Unione europea» e «[i] margini di prezzi inferiori praticati oscillavano dal 6,0% all’11,6%». Il considerando 235 del regolamento impugnato precisa che «il confronto esatto era tra il PME [a CFPP] + 13 originario dell’Indonesia e il PME a CFPP +10 originario dell’industria dell’Unione», che «[i]l PME venduto a CFPP +10 non era miscelato per raggiungere tale valore di CFPP», che «un additivo che costava meno di 1 EUR per tonnellata metrica, ossia soltanto circa lo 0,1% del costo di produzione, è stato invece aggiunto al biodiesel» e che «[l]a Commissione non ritiene necessario apportare un adeguamento per tenere conto di tale additivo in quanto non avrebbe alcun impatto sui calcoli».
Secondo il considerando 293 del regolamento provvisorio, tale confronto ha riguardato circa il 20% di tutte le vendite effettuate dai produttori dell’Unione inclusi nel campione.
Dal considerando 292 del regolamento provvisorio risulta che detto confronto riguarda il medesimo prodotto con riferimento alle importazioni dall’Indonesia e all’industria dell’Unione, vale a dire il biodiesel puro da olio di palma. Tale punto non è contestato dalle ricorrenti.
La Commissione ha anche precisato, al considerando 242 del regolamento impugnato, di non avere riscontrato alcuna differenza di prezzo tra questi prodotti. Essa ha inoltre rilevato, nel medesimo considerando, che le quotazioni di PME puro non facevano riferimento al CFPP effettivo del prodotto, bensì soltanto al PME. Poiché le ricorrenti non hanno prodotto alcun elemento idoneo ad inficiare tali constatazioni, la Commissione ne ha dedotto, correttamente, che tutti i PME erano venduti a prezzi simili indipendentemente dal loro CFPP preciso. Per quanto riguarda il rapporto concorrenziale tra i due prodotti, il regolamento impugnato indica, al considerando 228, che da un’analisi delle vendite dei produttori dell’Unione inclusi nel campione sono emerse vendite significative di PME puro direttamente alle raffinerie di diesel minerale, che sarebbero state in diretta concorrenza con le importazioni di PME puro originario dell’Indonesia. Il fatto che, secondo il considerando 290 del regolamento provvisorio, il PME puro non sia «di norma» miscelato direttamente con il diesel minerale, bensì venga miscelato dapprima con altri biodiesel con CFPP inferiore per produrre una miscela con un CFPP pari a 5°C o con un CFPP pari a 0°C che viene poi miscelata con il diesel minerale, non esclude che tale prodotto sia venduto direttamente alle raffinerie di diesel minerale.
L’argomento delle ricorrenti secondo cui il PME importato viene utilizzato come fattore produttivo per produrre una miscela di biodiesel, mentre il PME prodotto nell’Unione viene direttamente miscelato con il diesel minerale e, di conseguenza, non vi potrebbe essere concorrenza diretta tra i due non è sostenuto da elementi di prova e sembra essere basato su un’interpretazione erronea del regolamento impugnato.
Invero, il fatto che il considerando 253 del regolamento impugnato indichi che il PME prodotto nell’Unione è venduto direttamente alle compagnie petrolifere non significa che il PME importato non lo sia. Al contrario, tale ipotesi è espressamente menzionata al considerando 228 del regolamento impugnato, in cui la Commissione ha spiegato l’esistenza di una concorrenza diretta tra i due prodotti precisando che «[d]a un’analisi delle vendite dei produttori dell’Unione inclusi nel campione [erano] emerse vendite significative di PME puro direttamente alle raffinerie di diesel minerale, che [sarebbero state] in diretta concorrenza con le importazioni di PME puro originario dell’Indonesia». Come giustamente sottolineato dalla Commissione, il considerando 254 di detto regolamento indica solamente che «[l]a Commissione non contesta il fatto che il PME sia anche importato nell’Unione per essere miscelato con altri biodiesel».
Pertanto, le ricorrenti non forniscono elementi sufficienti a rendere non plausibile la valutazione dei fatti operata nel regolamento provvisorio e confermata nel regolamento impugnato. Orbene, siffatta prova è necessaria al fine di stabilire se un’istituzione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione tale da giustificare l’annullamento di un atto (v. sentenza dell’11 settembre 2014, Gold East Paper e Gold Huasheng Paper/Consiglio,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Da quanto precede si evince che la Commissione ha tenuto conto, con il primo metodo di calcolo, del tipo e delle proprietà fisiche dei prodotti da confrontare, nonché dei loro impieghi e del loro rapporto concorrenziale. Essa ha quindi effettuato un confronto equo tra il prezzo del prodotto in questione e il prezzo del prodotto simile dell’industria dell’Unione in occasione delle vendite effettuate nel territorio dell’Unione, come richiesto dalla giurisprudenza citata al punto 29 supra.
Pertanto, gli argomenti delle ricorrenti relativi al primo metodo di calcolo devono essere respinti.
–
Sul secondo metodo di calcolo
A termini del considerando 245 del regolamento impugnato, il secondo metodo di calcolo della sottoquotazione dei prezzi «ha ampliato i quantitativi di biodiesel prodotto nell’Unione rispetto alle importazioni dall’Indonesia includendo nel confronto le vendite di biodiesel FAME 0 da parte dei produttori dell’Unione inclusi nel campione».
I considerando da 246 a 248 del regolamento impugnato precisano quanto segue:
«(246)
Per confrontare le vendite dell’Unione di FAME 0 con le importazioni nazionali di PME dall’Indonesia, il prezzo delle vendite dell’Unione di FAME 0 è stato adeguato e pertanto ridotto al livello dei prezzi delle vendite dell’Unione di PME in maniera da tener conto del valore di mercato delle differenze in termini di proprietà fisiche.
(247)
Per chiarire il calcolo, su richiesta [delle parti che hanno presentato osservazioni], il prezzo della riduzione di cui sopra era compreso tra 100 e 130 EUR per tonnellata metrica. Inoltre per chiarire il calcolo, il 55% di tutte le vendite dell’industria dell’Unione contemplate in tale confronto comprende tanto il PME quanto il FAME 0 (...).
(248)
Il margine dei prezzi inferiori nazionali riscontrati applicando questo metodo era pari al 7,4%».
Dalla lettura del regolamento impugnato risulta che la Commissione ha ampliato il perimetro del confronto effettuato in occasione del primo metodo di calcolo per includere, in riferimento alle vendite dell’industria dell’Unione, sia il PME che il FAME 0. A tal fine, i prezzi del FAME 0 sono stati adeguati al ribasso, al livello del prezzo di vendita del PME, per tenere conto del valore di mercato delle differenze di proprietà fisiche.
Le ricorrenti addebitano alla Commissione di non tenere conto del fatto che il biodiesel indonesiano è un fattore produttivo del biodiesel con un CFPP pari a 0 °C e che non può essere utilizzato in alcune regioni fredde dell’Unione a causa del suo livello elevato di CFPP. A sostegno delle loro affermazioni, esse fanno valere alcune relazioni del panel dell’OMC, e in particolare la relazione del panel «UE‑biodiesel (Indonesia)», la quale ha segnalato, al punto 7.158, «la complessità dei rapporti concorrenziali tra il PME e il biodiesel miscelato con un CFPP di 0 gradi, dato che il PME indonesiano è un fattore produttivo del biodiesel miscelato, compreso il biodiesel miscelato con un CFPP di 0 gradi».
A tale proposito, si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza, le interpretazioni dell’accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative di cui all’allegato 1 A dell’accordo che istituisce l’OMC (
GU 1994, L 336, pag. 156
; in prosieguo: l’«accordo SMC») adottate da tale organo non possono vincolare il Tribunale nella sua valutazione della validità del regolamento impugnato (v., in tal senso e per analogia, sentenze del 1o marzo 2005, Van Parys,
C‑377/02
,
EU:C:2005:121
, punto
; del 10 aprile 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Commissione,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punto
, e del 19 maggio 2021, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e a./Commissione,
T‑254/18
, con impugnazione pendente,
EU:T:2021:278
, punto
).
Tuttavia, la Corte sottolinea altresì che il principio di diritto internazionale generale del rispetto degli impegni contrattuali (pacta sunt servanda), sancito dall’articolo 26 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, del 23 maggio 1969, implica che il giudice dell’Unione, ai fini dell’interpretazione e dell’applicazione dell’accordo SMC, debba tenere conto dell’interpretazione delle differenti disposizioni di tale accordo adottata dall’organo di conciliazione dell’OMC (v., per analogia, sentenza del 20 gennaio 2022, Commissione/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, punto
, e conclusioni dell’avvocato generale Pitruzzella nella causa Commissione/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2021:533
, paragrafo
, seguite dalla Corte in tale causa). Pertanto, nulla osta a che il Tribunale vi faccia riferimento quando si tratta di procedere all’interpretazione delle disposizioni del regolamento di base che corrispondono a disposizioni dell’accordo SMC (sentenza del 10 aprile 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Commissione,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punto
).
In ogni caso, anzitutto, la Commissione ha sottolineato, correttamente, ai considerando 251 e 252 del regolamento impugnato, il cambiamento nella struttura dell’industria dell’Unione, che attualmente produce anche PME. La situazione del mercato si è quindi modificata rispetto a quella sulla quale era fondata l’analisi, esposta al punto 45 supra, che figura nella relazione del panel «UE‑biodiesel (Indonesia)».
Inoltre, e contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, dal considerando 246 del regolamento impugnato risulta che la Commissione ha effettivamente preso in considerazione il valore di mercato delle differenze in termini di proprietà fisiche allorché ha adeguato il prezzo di vendita nell’Unione del FAME 0 al fine di effettuare il confronto. Peraltro, le ricorrenti non rimettono in discussione l’adeguamento del prezzo del FAME 0 operato dalla Commissione. Al contrario, esse utilizzano tale adeguamento come punto di partenza per proporre il proprio calcolo della sottoquotazione dei prezzi per tutte le vendite di biodiesel nell’Unione.
Infine, la Commissione ha anche riscontrato, al considerando 254 del regolamento impugnato, che il PME indonesiano importato era utilizzato come «fattore produttivo» ed era miscelato con altri biodiesel per produrre, ad esempio, FAME 0, e ha aggiunto che «il quantitativo di PME importato [era] determinato dal prezzo di tali importazioni e dalle loro proprietà fisiche; di conseguenza anche il prezzo del PME importato esercita[va] una pressione sui prezzi [delle] miscele». La Commissione ha aggiunto che «[i]l PME [era] tra i tipi di biodiesel più economici che [potevano] essere utilizzati in miscele quali il FAME 0 e il FAME +5 che [erano] idonei all’uso in una parte significativa del mercato dell’Unione tutto l’anno» e che «[l]e importazioni di PME compet[eva]no quindi direttamente con altri tipi di biodiesel prodotti nell’[Unione europea] che altrimenti [sarebbero stati] miscelati in quantitativi maggiori per ottenere il medesimo risultato di miscelazione». Inoltre, al considerando 297 del regolamento provvisorio, la Commissione ha spiegato che il FAME 0 includeva spesso fino al 20% di PME.
Risulta quindi che la Commissione ha debitamente tenuto conto nella sua analisi sia dell’uso dei prodotti che dei loro rapporti concorrenziali.
Pertanto, le ricorrenti non hanno dimostrato che la sottoquotazione dei prezzi risultante dal secondo metodo sia manifestamente erronea.
–
Sul terzo metodo di calcolo
A termini del considerando 256 del regolamento impugnato, il terzo metodo di calcolo della sottoquotazione dei prezzi «ha confrontato le importazioni nazionali di biodiesel dall’Indonesia con tutte le vendite di biodiesel dei produttori dell’Unione inclusi nel campione» e «[i] margini dei prezzi inferiori nazionali riscontrati applicando questo metodo sono stati pari al 17,1%».
La Commissione ha precisato, al considerando 270 del regolamento impugnato, che tale calcolo era il confronto tra il PME indonesiano a CFPP 13 e tutte le vendite dell’Unione della produzione propria dell’industria dell’Unione, che comprendeva anche il PME, e che non era stata presentata alcuna richiesta motivata e quantificata di adeguamento.
Le ricorrenti sostengono che tale metodo di calcolo ignorava completamente la differenza in termini di livello di CFPP tra il biodiesel indonesiano e quello venduto dai produttori dell’Unione e sottolineano l’importanza, per l’organo d’appello e il panel dell’OMC, di procedere agli adeguamenti necessari per garantire un valido confronto dei prezzi.
A tale proposito, si deve ricordare che, conformemente alla giurisprudenza citata ai punti 46 e 47 supra, le interpretazioni dell’accordo SMC adottate da tali organi non possono vincolare il Tribunale nella sua valutazione della validità del regolamento impugnato, sebbene il giudice dell’Unione debba tenerne conto.
Peraltro, il panel dell’OMC ha indicato che «i prezzi comparati [dovevano] riferirsi a prodotti e operazioni [comparabili] se si [voleva] che essi fornis[sero] un’indicazione attendibile dell’esistenza e dell’entità di una sottoquotazione nelle importazioni oggetto di dumping o di sovvenzioni rispetto al prezzo del prodotto simile nazionale, sul quale ci si [potesse] basare successivamente per valutare il nesso di causalità tra le importazioni in questione e il pregiudizio causato all’industria nazionale». Esso ha aggiunto che «[i]l potere discrezionale dell’autorità [era] inoltre circoscritto dall’obbligo generale (...) secondo cui l’accertamento dell’esistenza di un pregiudizio “si [basava] su elementi di prova positivi e [comportava] un esame obiettivo”» e che «[u]n confronto fra prezzi non comparabili non [avrebbe soddisfatto], a [suo] avviso, la prescrizione che impone all’autorità inquirente di procedere a un “esame obiettivo” di “prove positive”». Il panel sottolinea che vari fattori determinano il prezzo di vendita in una determinata operazione e che, di conseguenza, la comparabilità dei prezzi deve essere garantita in relazione alle diverse caratteristiche dei prodotti e delle operazioni confrontate. Così, un fattore fondamentale che determina il prezzo risiede nelle caratteristiche fisiche del prodotto e, nel caso in cui l’autorità inquirente «proceda a un confronto dei prezzi sulla base di un “paniere” di prodotti o di operazioni di vendita, essa deve assicurarsi che i gruppi di prodotti o di operazioni confrontati che costituiscono i due termini dell’equazione siano sufficientemente simili affinché si possa ragionevolmente affermare che qualsiasi differenza di prezzo è il risultato di una “sottoquotazione del prezzo” e non semplicemente di differenze nella composizione dei due panieri confrontati», con la precisazione che, «[i]n caso di discrepanza, l’autorità deve procedere ad adeguamenti per tenere in conto e rettificare le differenze rilevanti nelle caratteristiche fisiche o di altro tipo del prodotto» [relazione del panel dell’OMC intitolata «Cina – Misure antidumping e compensative riguardanti i prodotti a base di pollo da carne in provenienza dagli Stati Uniti», adottata il 2 agosto 2013 (WT/DS 427/R, punti 7.475, 7.476, 7.480 e 7.483)].
È pacifico che la Commissione non ha proceduto ad adeguamenti nel terzo metodo di calcolo della sottoquotazione. Pertanto, occorre esaminare se il confronto tra il prezzo del prodotto in questione e il prezzo del prodotto simile dell’industria dell’Unione sia equo ai sensi della giurisprudenza citata al punto 29 supra e se la Commissione non abbia oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale nell’analisi della sottoquotazione dei prezzi, che, secondo la giurisprudenza citata al punto 31 supra, comporta la valutazione di situazioni economiche complesse.
A questo proposito, si deve rilevare che la Commissione ha precisato, nel controricorso, che il prodotto simile dell’industria dell’Unione preso in considerazione ai fini di tale confronto presentava un livello di CFPP oscillante tra – 20°C e 10°C. Essa ritiene che non esista, tra il prezzo e il CFPP, una correlazione tale che una differenza di gradazione comporti una variazione del prezzo in EUR per tonnellata. La Commissione, pur avendo potuto stimare il valore di mercato delle differenze di proprietà fisiche tra le vendite di FAME 0 nell’Unione e le importazioni di PME dall’Indonesia e adeguare di conseguenza il prezzo delle vendite di FAME 0 nell’Unione, sostiene di non avere individuato un approccio ragionevole per procedere ad ulteriori adeguamenti in relazione ad altri tipi di biodiesel, ad esempio tra il biodiesel a base di PME e il biodiesel con un CFPP pari a – 14°C.
È pacifico tra le parti che, durante i mesi estivi e nelle regioni più calde, è possibile vendere biodiesel con livelli di CFPP superiori, mentre nei mesi invernali e nelle regioni più fredde sono richiesti biodiesel con un livello di CFPP inferiore. La quantità di PME utilizzata in una miscela dipende pertanto dalla stagione e dalla posizione geografica in Europa.
La Commissione ha quindi osservato che il mercato del biodiesel è molto complesso. Essa non condivide l’analisi delle ricorrenti secondo cui il livello di CFPP ha, in tutti i casi, un’incidenza sui prezzi. Infatti, il livello di CFPP avrebbe un’incidenza sui prezzi qualora, in funzione della stagione e della localizzazione, livelli diversi di CFPP potessero competere su tale mercato. Ad esempio, il biodiesel con un CFPP pari a 13°C sarebbe in concorrenza con il biodiesel con un CFPP pari a 10°C per tutto l’anno in varie regioni dell’Europa meridionale. Tuttavia, tale concorrenza non si tradurrebbe automaticamente in una differenza di prezzo. Pertanto, la Commissione sottolinea che le vendite dell’Unione di PME con un CFPP pari a 10°C hanno potuto essere confrontate con le importazioni di PME indonesiano con un CFPP pari a 13°C senza che fosse necessario un adeguamento per tenere conto di eventuali differenze nel livello di CFPP. Per contro, in determinate condizioni climatiche, ad esempio d’inverno, nell’Europa settentrionale, il biodiesel con un CFPP pari a 13°C non sarebbe in concorrenza con il biodiesel con un CFPP pari a – 10°C, a prescindere da qualsiasi differenza di prezzo, in quanto il biodiesel con un CFPP pari a 13°C non potrebbe essere utilizzato in tali condizioni invernali. La Commissione ne deduce che, mentre un adeguamento dei prezzi sulla base del valore di mercato osservato è stato ritenuto necessario per il FAME 0, che è il prodotto più venduto dai produttori dell’Unione, ciò non vale per altri tipi di biodiesel con bassi livelli di CFPP che non sono necessariamente in concorrenza diretta, dal punto di vista dei prezzi, con i biodiesel che presentano livelli più elevati di CFPP.
Dalle spiegazioni fornite dalla Commissione risulta che la decisione di non procedere ad adeguamenti dei prezzi, nel terzo metodo di calcolo, è stata fondata su elementi oggettivi, vale a dire la complessità dei rapporti concorrenziali tra i biodiesel con livelli diversi di CFPP, la differenza nelle condizioni di mercato per i biodiesel con livelli diversi di CFPP e l’assenza di una correlazione diretta tra il livello di CFPP e il prezzo. Tali elementi sono tali da fondare in modo plausibile le conclusioni della Commissione, la quale non ha ecceduto nella fattispecie i limiti del suo ampio margine di discrezionalità per definire il metodo preciso di analisi della sottoquotazione dei prezzi.
In tale contesto, le ricorrenti non hanno dimostrato che l’adeguamento richiesto fosse necessario per rendere comparabili il prezzo del prodotto in questione e il prezzo del prodotto simile dell’industria dell’Unione, come richiesto dalla giurisprudenza (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 16 febbraio 2012, Consiglio e Commissione/Interpipe Niko Tube e Interpipe NTRP,
C‑191/09 P e C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
, punto
).
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dal calcolo alternativo della sottoquotazione dei prezzi proposto dalle ricorrenti nella replica. Basandosi su informazioni fornite dalla Commissione nel controricorso, le ricorrenti propongono un calcolo della sottoquotazione che, applicando un rapporto di EUR 10 o di EUR 13 per tonnellata (ossia la stessa differenza unitaria riscontrata dalla Commissione tra i prezzi del biodiesel con un CFPP pari a 0°C e quelli del biodiesel con un CFPP pari a 10°C) per tenere conto di ogni grado di differenza di CFPP, conduce a una sottoquotazione media pari ad appena – 0,27%.
È giocoforza constatare che, come hanno ammesso le ricorrenti in udienza, tale metodo di calcolo si basa sul presupposto che l’adeguamento di prezzo tra il prodotto con un CFPP pari a 0°C e il prodotto con un CFPP pari a 10°C utilizzato dalla Commissione nel secondo metodo di calcolo possa fungere da base per procedere ad adeguamenti per ogni grado di differenza di CFPP. Orbene, come correttamente sottolineato dalla Commissione nella controreplica, le ricorrenti non spiegano su quale base la differenza tra il CFPP pari a 0°C e il CFPP pari a 10°C divisa per dieci sarebbe rappresentativa di qualsiasi differenza di prezzo per grado. Infatti, tale presupposto non può essere accettato per livelli di CFPP oscillanti tra – 20°C e 10°C inclusi nel calcolo proposto dalle ricorrenti senza che esse forniscano spiegazioni riguardo alla pertinenza del loro approccio.
Le ricorrenti sostengono inoltre, sotto un primo profilo, che erano state presentate alla Commissione richieste di adeguamento motivate e, sotto un secondo profilo, che la mancata presentazione di ulteriori calcoli da parte loro era dovuta al fatto che la Commissione non aveva fornito loro le informazioni necessarie a tal fine. Tuttavia, le ricorrenti non lamentano nelle proprie memorie una violazione dei propri diritti di difesa derivante da tale mancanza di informazioni.
A questo proposito, si deve rilevare che, per quanto concerne il primo punto sollevato dalle ricorrenti, dai documenti da esse invocati risulta che la loro proposta di adeguamento, al pari di quella del governo dell’Indonesia, riguardava il primo metodo di calcolo della sottoquotazione e il confronto tra il PME con un CFPP pari a 13°C e il PME con un CFPP pari a 10°C. Pertanto, dette proposte non riguardavano il terzo metodo di calcolo e le ricorrenti non spiegano perché esse sarebbero pertinenti in tale contesto.
Per quanto attiene al secondo punto sollevato dalle ricorrenti, è pacifico tra le parti che la Commissione non aveva divulgato, durante l’inchiesta, le forcelle delle vendite dell’industria dell’Unione per livello di CFPP, nonostante le richieste delle ricorrenti.
A questo proposito, si deve rilevare che il regolamento provvisorio forniva già informazioni sulle vendite dell’industria dell’Unione per CFPP. Così, secondo i considerando 295 e 296 del regolamento provvisorio e il considerando 247 del regolamento impugnato, il 20% delle vendite nell’Unione ha un CFPP pari a 10°C e il 35% delle vendite nell’Unione ha un CFPP pari a 0°C (il totale del secondo metodo, ossia il 55%, meno la percentuale corrispondente al PME con un CFPP pari a 10°C, ossia il 20%). Già da tali informazioni emergeva che le vendite dell’Unione diverse da quelle relative al CFPP di 10°C e al CFPP di 0°C erano pari a circa il 45%. Inoltre, le spiegazioni fornite al considerando 247 del regolamento impugnato e al considerando 295 del regolamento provvisorio consentono di dedurre che gran parte di tale 45% riguarda il CFPP negativo, come peraltro rilevano le ricorrenti nell’atto introduttivo. Le ricorrenti disponevano quindi delle informazioni che consentivano loro di comprendere i calcoli della Commissione e di presentare, su tale base, alternative a tali calcoli. Il loro argomento deve pertanto essere respinto.
Supponendo che la critica delle ricorrenti relativa al terzo metodo venga accolta, in quanto la Commissione avrebbe omesso, erroneamente, di procedere agli adeguamenti imposti dalle differenze tra i prodotti, rimarrebbe fondata la constatazione operata dalla Commissione della sussistenza di una sottoquotazione, come evidenziata dal primo e dal secondo metodo, i cui risultati non sono stati rimessi in discussione. Tenuto conto delle considerazioni che precedono, occorre, in ogni caso, respingere gli argomenti delle ricorrenti e, pertanto, l’intera prima parte del primo motivo.
Sulla seconda parte del primo motivo, relativa alla mancata determinazione della sottoquotazione dei prezzi per il prodotto dell’industria dell’Unione complessivamente considerato e al fatto che sarebbe stata erroneamente ritenuta sussistente una pressione sui prezzi
Nell’ambito della seconda parte, che contiene due censure, le ricorrenti sostengono, nell’ambito della prima censura, che la Commissione non ha dimostrato la sottoquotazione dei prezzi per il prodotto dell’industria dell’Unione complessivamente considerato. Nell’ambito della seconda censura, esse fanno valere che le importazioni di biodiesel dall’Indonesia non esercitano una pressione sui prezzi del mercato dell’Unione.
–
Sulla determinazione della sottoquotazione dei prezzi per il prodotto complessivamente considerato
Si deve rilevare che dall’articolo 1 del regolamento di base, intitolato «Principi» e che menziona, al paragrafo 1, «qualsiasi prodotto la cui immissione in libera pratica nell’Unione causi un pregiudizio», risulta che l’inchiesta antisovvenzioni verte su un prodotto specifico. Tale «prodotto considerato» è definito dalle istituzioni dell’Unione al momento dell’apertura di detta inchiesta. Così, l’articolo 2, lettera c), del regolamento di base definisce il «prodotto simile» come «un prodotto identico, vale a dire uguale sotto tutti gli aspetti al prodotto considerato, oppure, in mancanza di un tale prodotto, un altro prodotto che, pur non essendo uguale sotto tutti gli aspetti, abbia caratteristiche molto somiglianti a quelle del prodotto considerato».
L’effetto delle importazioni sovvenzionate sui prezzi dei prodotti simili sul mercato dell’Unione, necessario per accertare il pregiudizio ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera a), del regolamento di base, è determinato sulla base del «prodotto considerato». Per determinare tale effetto si esamina, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, di detto regolamento, «se le importazioni sovvenzionate sono state effettuate a prezzi sensibilmente inferiori a quelli dei prodotti simili dell’industria dell’Unione».
È in base alla definizione di «prodotto considerato», cui rinvia la nozione di «prodotto simile», come proposta dalle istituzioni dell’Unione all’apertura dell’inchiesta, che è calcolata la sottoquotazione dei prezzi (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 5 aprile 2017, Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Consiglio,
C‑376/15 P e C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, punto
).
Secondo la giurisprudenza, il regolamento di base non impone, di per sé, che la nozione di «prodotto considerato» riguardi necessariamente un prodotto inteso come un’unità omogenea e composta da prodotti simili (v., per analogia, sentenza del 17 marzo 2016, Portmeirion Group,
C‑232/14
,
EU:C:2016:180
, punto
). La definizione del «prodotto considerato», al momento dell’apertura dell’inchiesta, non impedisce alle istituzioni dell’Unione di suddividere tale prodotto in tipi o in modelli di prodotti distinti e di basarsi sul confronto tra il prezzo del prodotto sul mercato dell’Unione e il prezzo delle importazioni, modello per modello o tipo per tipo (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 5 aprile 2017, Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Consiglio,
C‑376/15 P e C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, punto
).
Le ricorrenti sostengono che l’obbligo della Commissione di determinare la sottoquotazione per il «prodotto considerato» nel suo complesso può fondarsi su un’applicazione per analogia degli insegnamenti tratti dalla sentenza del 5 aprile 2017, Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Consiglio,
C‑376/15 P e C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, punto
).
Tuttavia, gli insegnamenti tratti dalla sentenza del 5 aprile 2017, Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Consiglio (
C‑376/15 P e C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
), che riguardano l’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 11, del regolamento (UE) 2016/1036 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2016, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri dell’Unione europea (
GU 2016, L 176, pag. 21
), non possono essere trasposti all’analisi dell’incidenza delle importazioni oggetto di dumping sui prezzi dell’industria dell’Unione, analisi prevista dall’articolo 3, paragrafi 2 e 3, di tale regolamento, il cui equivalente nel regolamento di base in materia di antisovvenzioni è l’articolo 8, paragrafi 1 e 2. Infatti, si deve rilevare una differenza fondamentale tra la determinazione del margine di dumping e l’analisi, ai fini dell’accertamento di un pregiudizio, dell’incidenza delle importazioni oggetto di dumping sui prezzi dell’industria dell’Unione, relativa al fatto che tale analisi implica un confronto delle vendite non già di una stessa impresa, come avviene nel caso della determinazione del margine di dumping calcolato sulla base dei dati del produttore esportatore interessato, bensì di più imprese, vale a dire i produttori esportatori inclusi nel campione e le imprese facenti parte dell’industria dell’Unione incluse nel campione (sentenza del 20 gennaio 2022, Commissione/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, punti da
a
, e conclusioni dell’avvocato generale Pitruzzella nella causa Commissione/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2021:533
, paragrafi da
a
, seguite dalla Corte in tale causa). La medesima conclusione vale, mutatis mutandis, quando si tratti di stabilire la sottoquotazione dei prezzi ai sensi del regolamento di base in materia di antisovvenzioni. Gli insegnamenti tratti dalla sentenza del 5 aprile 2017, Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Consiglio (
C‑376/15 P e C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
), non possono quindi essere trasposti alla presente controversia.
Nella fattispecie, il considerando 27 del regolamento impugnato rinvia, per la definizione del prodotto in questione, ai considerando da 31 a 37 del regolamento provvisorio (v. punti da 9 a 11 supra).
Le ricorrenti sostengono che, nell’ambito del primo metodo di calcolo, la Commissione ha determinato la sottoquotazione dei prezzi solo per il 20% delle vendite totali dei produttori dell’Unione inclusi nel campione. Inoltre, nell’ambito del secondo metodo di calcolo, l’analisi della sottoquotazione presenterebbe alcune lacune, in quanto non terrebbe conto della grande complessità del rapporto concorrenziale fra tali prodotti e coprirebbe solo il 55% delle vendite totali dei produttori dell’Unione inclusi nel campione, mentre il terzo metodo sarebbe privo di senso. Un approccio siffatto renderebbe possibili situazioni nelle quali l’esistenza di una sottoquotazione per una piccola percentuale delle vendite dell’industria dell’Unione sarebbe applicata per estrapolazione al resto delle vendite dell’industria dell’Unione.
È giocoforza constatare che tale argomentazione delle ricorrenti si basa sul presupposto che il terzo metodo di calcolo della sottoquotazione dei prezzi, che confronta le importazioni di biodiesel dall’Indonesia con le vendite totali di biodiesel dei produttori dell’Unione inclusi nel campione, sia erroneo e che, nel secondo metodo di calcolo che presenterebbe alcune lacune, l’analisi della sottoquotazione copra solo il 55% delle vendite totali dei produttori dell’Unione inclusi nel campione. Orbene, gli argomenti delle ricorrenti in tal senso sono stati respinti dal ragionamento svolto in via principale dal Tribunale nell’esame della prima parte del primo motivo. Infatti, si deve constatare che la Commissione ha calcolato la sottoquotazione dei prezzi prima per il 20%, poi per il 55% e infine per tutte le vendite dei produttori dell’Unione. Pertanto, come giustamente sottolineato dalla Commissione, non è stata effettuata alcuna estrapolazione dai riscontri operati sulla base del 20% delle vendite dell’Unione.
Tale censura deve quindi essere respinta. Anche supponendo che la Commissione si sia basata erroneamente sul terzo metodo di calcolo della sottoquotazione, l’argomentazione delle ricorrenti non potrebbe comunque essere accolta. Infatti, l’utilizzo di altri due metodi ha consentito alla Commissione di valutare l’importanza della sottoquotazione per il 55% delle vendite dei produttori dell’Unione, vale a dire la maggioranza delle vendite, rappresentativa della situazione sull’intero mercato. Le ricorrenti, le quali non sono state in grado di dimostrare che tale analisi sia manifestamente viziata, non possono quindi validamente sostenere che il calcolo della sottoquotazione sia manifestamente erroneo in quanto sarebbe basato su un’estrapolazione abusiva di dati troppo frammentari o che rappresentano una piccola percentuale delle vendite.
–
Sulla pressione sui prezzi
Le ricorrenti sostengono che la Commissione ha ritenuto erroneamente che le importazioni di biodiesel dall’Indonesia potrebbero avere esercitato una pressione sui prezzi, dato che il PME rappresenta appena il 20% del biodiesel con un CFPP pari a 0 °C e che tra il 35% e il 45% del biodiesel venduto sul mercato dell’Unione ha un CFPP inferiore a zero. Inoltre, la tabella 2 del regolamento impugnato consentirebbe di constatare che solo il 13% della riduzione dei costi nel periodo successivo a quello dell’inchiesta è stato trasferito sui clienti, dimostrando così che le importazioni dall’Indonesia non esercitano alcuna pressione sui prezzi delle vendite dell’Unione. Dall’analisi degli elementi contenuti nella tabella 2 del regolamento impugnato e nella tabella 11 del regolamento provvisorio emergerebbe che il margine di profitto dei produttori dell’Unione è passato dal – 1,8% allo 0,4%.
In limine, si deve rilevare che l’articolo 8, paragrafo 1, lettera a), del regolamento di base non impone di valutare l’effetto di una sottoquotazione in quanto tale sui prezzi dell’Unione [v., in tal senso e per analogia, sentenza del 12 dicembre 2014, Crown Equipment (Suzhou) e Crown Gabelstapler/Consiglio,
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
, punto
(non pubblicata)], bensì l’effetto più globale delle importazioni sovvenzionate sui prezzi dei prodotti simili sul mercato dell’Unione.
In ogni caso, la Commissione, basandosi sugli elementi contenuti nella tabella 11 del regolamento provvisorio, riprodotta al considerando 325 dello stesso, ha osservato, al considerando 328 del regolamento provvisorio, che prezzi inferiori di circa il 10% avevano esercitato una notevole pressione al ribasso sui prezzi, il che comportava che l’industria dell’Unione non aveva potuto beneficiare dei costi di produzione decrescenti durante il periodo dell’inchiesta, essendo stata costretta a trasferire completamente tale riduzione dei costi sui propri clienti per evitare una perdita ancora maggiore della quota di mercato.
A tale proposito, occorre prendere in considerazione i dati della tabella 2 riprodotta al considerando 325 del regolamento impugnato e della tabella 11 riprodotta al considerando 325 del regolamento provvisorio:
L’industria dell’Unione prima, durante e dopo il periodo dell’inchiesta

Periodo dell’inchiesta
da ottobre 2018 a giugno 2019
Prezzo medio unitario di vendita nell’Unione sul mercato complessivo (EUR/tonnellata)
Costo di produzione unitario (EUR/tonnellata)
Da tali dati risulta che, durante e dopo il periodo dell’inchiesta, il prezzo di vendita dell’Unione è superiore ai costi di produzione. Tuttavia, ciò non esclude l’esistenza di una pressione sui prezzi da parte delle importazioni indonesiane. Infatti, da tali dati risulta altresì che, mentre la riduzione dei costi di produzione (‑4,35% tra il 2017 e il periodo dell’inchiesta) ha consentito di evitare una perdita rispetto ai costi, i prezzi dell’industria dell’Unione sono diminuiti in misura maggiore (‑4,56% tra il 2017 e il periodo dell’inchiesta), il che avvalora la conclusione della Commissione al considerando 399 del regolamento impugnato secondo cui l’industria dell’Unione non ha potuto beneficiare dei costi decrescenti durante il periodo dell’inchiesta. Inoltre, è giocoforza constatare che i dati riprodotti nelle tabelle menzionate al punto 85 supra si riferiscono a tutte le vendite dell’Unione e non solo a una percentuale di tali vendite, come affermano le ricorrenti.
Pertanto, poiché tali dati sono idonei a fondare le conclusioni della Commissione, si deve ritenere che, nel caso di specie, la Commissione non sia incorsa in un errore manifesto di valutazione ai sensi della giurisprudenza citata al punto 25 supra.
Tenuto conto delle considerazioni che precedono, occorre respingere tale censura e, di conseguenza, il primo motivo nella sua interezza.
Sul secondo motivo, vertente sul fatto che il regolamento impugnato, nell’analisi del nesso di causalità, violerebbe l’articolo 8, paragrafo 5, del regolamento di base
Nell’ambito del secondo motivo, le ricorrenti sostengono che la Commissione ha basato la sua analisi del nesso di causalità tra le importazioni asseritamente sovvenzionate e il pregiudizio causato all’industria dell’Unione su una conclusione erronea riguardo alla sottoquotazione. Pertanto, la violazione dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento di base, commessa dalla Commissione nel determinare la sottoquotazione dei prezzi, comporterebbe una violazione dell’articolo 8, paragrafo 5, di detto regolamento.
A tale proposito, è sufficiente osservare che il secondo motivo si fonda sul presupposto che sia accolto il primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento di base nel calcolo della sottoquotazione dei prezzi. Dal momento che tale motivo deve essere integralmente respinto, non si può addebitare alla Commissione di avere tenuto conto della sottoquotazione constatata nel regolamento impugnato al fine di valutarne gli effetti sull’industria dell’Unione.
Pertanto, occorre respingere il secondo motivo.
Sul terzo motivo, vertente su un errore manifesto di valutazione commesso dalla Commissione nel concludere per l’esistenza di una sovvenzione sotto forma di fornitura di olio di palma greggio per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato
Il terzo motivo si articola in tre parti, che sono contestate dalla Commissione, sostenuta dall’EBB.
Sulla prima parte del terzo motivo, relativa alla violazione dell’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), del regolamento di base e ad un errore manifesto di valutazione in quanto la Commissione ha concluso che il governo dell’Indonesia ha incaricato o dato ordine ai fornitori di olio di palma greggio di fornire i loro prodotti per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato
Nell’ambito della prima parte, le ricorrenti sostengono che la Commissione ha concluso erroneamente che il governo dell’Indonesia aveva incaricato o dato ordine ai fornitori di olio di palma greggio di fornire i loro prodotti per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato, in primo luogo, mediante restrizioni all’esportazione e, in secondo luogo, mediante una «fissazione dei prezzi» trasparente da parte della PTPN, un produttore di olio di palma greggio interamente di proprietà del governo dell’Indonesia.
In limine, si deve ricordare che l’articolo 3 del regolamento di base dispone che vi è sovvenzione se ricorrono le condizioni di cui ai punti 1 e 2 di tale articolo, vale a dire se una pubblica amministrazione del paese d’origine o di esportazione attribuisce un «contributo finanziario» e se viene in tal modo conferito un «vantaggio».
L’ampio potere discrezionale di cui godono le istituzioni dell’Unione nel settore delle misure di difesa commerciale secondo la giurisprudenza (v. punto 24 supra) riguarda anche l’accertamento dell’esistenza di un contributo finanziario ai sensi dell’articolo 3, punto 1, del regolamento di base (v., in tal senso, sentenza dell’11 ottobre 2012, Novatex/Consiglio,
T‑556/10
, non pubblicata,
EU:T:2012:537
, punti
e
).
A norma dell’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), del regolamento di base, vi è un «contributo finanziario» se una pubblica amministrazione «incarica o da ordine a un ente privato di svolgere una o più delle funzioni illustrate nei punti i), ii) e iii), che di norma spettano alla pubblica amministrazione», e «l’attività svolta non differisca in sostanza dalla prassi della pubblica amministrazione».
Le nozioni di «incaricare» e di «dare ordine» non sono definite nel regolamento di base.
Secondo costante giurisprudenza, il senso e la portata dei termini per i quali l’Unione non fornisce alcuna definizione devono essere stabiliti sulla base del significato abituale dei termini stessi nel linguaggio corrente, tenendo conto al contempo del contesto in cui essi sono utilizzati e degli obiettivi perseguiti dalla normativa in cui sono inseriti (v., in tal senso, sentenze del 3 settembre 2014, Deckmyn e Vrijheidsfonds,
C‑201/13
,
EU:C:2014:2132
, punto
, e del 5 aprile 2017, Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Consiglio,
C‑376/15 P e C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, punto
).
A tale proposito, si deve rilevare che l’obiettivo dell’articolo 3 del regolamento di base è di definire la nozione di «sovvenzione» compensabile.
Più precisamente, l’obiettivo dell’articolo 3, punto 1, lettera a), del regolamento di base è di definire la nozione di «contributo finanziario» in modo da escludervi le misure della pubblica amministrazione che non rientrano in una delle categorie elencate in tale disposizione. È in tale prospettiva che l’articolo 3, punto 1, lettera a), da i) a iii), del regolamento di base elenca situazioni concrete che devono essere considerate come comportanti un contributo finanziario della pubblica amministrazione, vale a dire il trasferimento diretto o indiretto di fondi, la rinuncia ad entrate pubbliche e la fornitura di beni o servizi ovvero l’acquisto di beni, mentre l’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), del regolamento di base prevede, al secondo trattino, che il fatto, per la pubblica amministrazione, di incaricare o di dare ordine a un ente privato di svolgere una o più delle funzioni così illustrate sub i), ii) e iii) equivale alla concessione, da parte di tale pubblica amministrazione, di un contributo finanziario ai sensi dell’articolo 3, punto 1, lettera a), del regolamento di base (sentenza del 10 aprile 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Commissione,
T‑300/16
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EU:T:2019:235
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).
In tale contesto, l’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), secondo trattino, del regolamento di base costituisce, in sostanza, una disposizione antielusione, che mira a garantire che le pubbliche autorità di paesi terzi non possano sottrarsi alle norme in materia di sovvenzioni, mediante l’adozione di misure che, in apparenza, non rientrano strictu sensu nell’ambito di applicazione dell’articolo 3, punto 1, lettera a), da i) a iii), del regolamento citato, ma di fatto hanno effetti equivalenti (sentenza del 10 aprile 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Commissione,
T‑300/16
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EU:T:2019:235
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). Tale è anche l’interpretazione data dall’organo d’appello dell’OMC all’articolo 1.1, lettera a), 1, iv), dell’accordo SMC, il cui contenuto è analogo a quello dell’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), del regolamento di base [v. relazione dell’organo d’appello dell’OMC intitolata «Stati Uniti – Inchiesta sul dazio compensativo sui semiconduttori per memorie RAM dinamiche (DRAM) originarie della Corea», adottata il 27 giugno 2005 (WT/DS 296/AB/R, punto 113)].
Secondo il suo significato abituale nel linguaggio corrente, il termine «incaricare» significa «investire di una funzione o di un ufficio, affidare, delegare, preporre». La giurisprudenza ha pertanto interpretato tale termine, al fine di garantire un effetto pienamente utile all’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), secondo trattino, del regolamento di base, nel senso che indica «qualsiasi azione delle pubbliche autorità che equivalga, direttamente o indirettamente, ad affidare ad un ente privato la responsabilità di svolgere una funzione come quelle illustrate all’articolo 3, punto 1, lettera a), i), ii) e iii), del suddetto regolamento» (sentenza del 10 aprile 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Commissione,
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). Ne consegue che l’espressione «dare ordine», che, secondo il suo significato abituale nel linguaggio corrente, significa «esortare, comandare, dettare, ingiungere, prescrivere, intimare», comprende qualsiasi azione delle pubbliche autorità che consista, direttamente o indirettamente, nell’esercitare i loro poteri su un ente privato affinché svolga una funzione come quelle illustrate all’articolo 3, punto 1, lettera a), da i) a iii), del regolamento di base.
Inoltre, dalla congiunzione coordinativa che indica l’alternativa «o» tra «incaricare» e «dare ordine» risulta chiaramente che queste due azioni possono avere luogo indipendentemente l’una dall’altra, ma anche insieme. Inoltre, dalla lettura dell’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), secondo trattino, del regolamento di base emerge che esso non limita la natura o l’oggetto dell’azione di «incaricare» o di «dare ordine», e dalla giurisprudenza citata al punto 102 supra, la quale prende in considerazione «qualsiasi azione delle pubbliche autorità», risulta che tale azione non deve necessariamente essere il risultato di un atto o di un provvedimento considerati isolatamente, ma può anche essere il risultato dell’effetto combinato di più provvedimenti.
È alla luce di tali considerazioni che occorre analizzare la conclusione della Commissione secondo cui, mediante misure quali una tassa e un prelievo all’esportazione e il controllo de facto tramite la PTPN dei prezzi interni dell’olio di palma greggio, il governo dell’Indonesia ha cercato di ottenere dai produttori di olio di palma greggio la fornitura di tale prodotto sul mercato indonesiano per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato.
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Sulla tassa e sul prelievo all’esportazione
Nell’ambito della prima censura, le ricorrenti sostengono che la Commissione ha concluso erroneamente che la tassa all’esportazione, la quale era fissata a zero durante il periodo dell’inchiesta, e il prelievo all’esportazione, che era sospeso dal dicembre 2018, avevano avuto l’effetto di «incaricare» o di dare ordine ai fornitori di olio di palma greggio di fornire i loro prodotti per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato. Inoltre, lo scopo di tali misure non sarebbe consistito nel mantenere bassi i prezzi dell’olio di palma greggio al fine di sostenere l’industria del biodiesel. Tale risultato sarebbe solo un effetto collaterale delle misure il cui scopo principale era garantire la stabilità dei prezzi dell’olio da cucina e finanziare il Fondo per le piantagioni di palma da olio.
Dai considerando da 113 a 117 del regolamento provvisorio risulta che, nel caso di specie, il governo dell’Indonesia imponeva una tassa e un prelievo all’esportazione sull’olio di palma greggio.
Secondo i considerando 87 e 88 del regolamento provvisorio, la tassa all’esportazione era stata introdotta per la prima volta nel 1994 e, nella versione del 2016, consisteva in un’aliquota progressiva applicata all’olio di palma greggio e ad altri prodotti, compreso il biodiesel (al quale veniva attribuita costantemente un’aliquota inferiore a quella dell’olio di palma greggio). Gli esportatori indonesiani pagavano una tassa progressiva legata al prezzo di riferimento del governo dell’Indonesia per le esportazioni di olio di palma greggio. Di conseguenza, quando il prezzo di riferimento del governo dell’Indonesia per le esportazioni aumentava, aumentava anche la tassa all’esportazione. Quando il prezzo di riferimento era inferiore a 750 dollari statunitensi (USD) per tonnellata, l’aliquota applicabile all’esportazione era pari allo 0%. Durante il periodo dell’inchiesta, il prezzo dell’olio di palma greggio era rimasto inferiore alla soglia di USD 750 per tonnellata e, di conseguenza, non era dovuta alcuna tassa all’esportazione.
Secondo il considerando 89 del regolamento provvisorio, nel 2015 il governo dell’Indonesia aveva inoltre imposto un prelievo all’esportazione sull’olio di palma greggio e sui prodotti a valle. Tale prelievo durante il periodo dell’inchiesta era fissato a USD 50 per tonnellata per l’olio di palma greggio e a USD 20 per tonnellata per il biodiesel.
Per dimostrare nel regolamento provvisorio, le cui conclusioni sono confermate dal regolamento impugnato (ai considerando da 102 a 161), l’esistenza di un contributo finanziario, la Commissione ha effettuato un’analisi fondata sulla giurisprudenza pertinente dell’OMC.
Sulla base di tale analisi, la Commissione ha ritenuto, ai considerando da 111 a 157 del regolamento provvisorio, che l’azione del governo dell’Indonesia nei confronti dei produttori di olio di palma greggio fosse un’azione consistente nell’«incaricare» o nel «dare ordine» di fornire i loro prodotti agli utilizzatori nazionali per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato al fine di creare in Indonesia un mercato interno dell’olio di palma greggio in cui i prezzi fossero artificiosamente bassi. La Commissione ha poi rilevato, al considerando 160 di tale regolamento, che tutti i produttori indonesiani di olio di palma greggio dovevano essere considerati enti privati e, ai considerando 162 e 169 del medesimo regolamento, che tali imprese avevano fornito l’olio di palma greggio sul mercato interno per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato. La Commissione ha infine osservato, al considerando 170 del medesimo regolamento, che la fornitura di olio di palma greggio prodotto nel territorio indonesiano all’industria indonesiana del biodiesel era una funzione che di norma spetta alla pubblica amministrazione. La Commissione ha infatti ritenuto, nel medesimo considerando, che in tale funzione rientri la determinazione da parte del governo di uno Stato, che ha sovranità sulle proprie risorse naturali, delle condizioni normative della fornitura alle società nazionali di materie prime presenti nel paese.
Con l’analisi in questione, la Commissione ha stabilito, come risulta dal considerando 134 del regolamento impugnato, che, mediante la tassa e il prelievo all’esportazione, in associazione, come indicato ai considerando 103, 146 e 157 del regolamento impugnato, ad altre misure, il governo dell’Indonesia aveva cercato di ottenere dai produttori di olio di palma greggio la fornitura dello stesso sul mercato indonesiano per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato. Infatti, detto governo aveva istituito un sistema di restrizioni all’esportazione che rendeva l’esportazione di olio di palma greggio non attraente dal punto di vista commerciale.
Il fatto che il governo dell’Indonesia abbia concepito e istituito un sistema siffatto è evidenziato da diversi elementi menzionati dalla Commissione nel regolamento impugnato e nel regolamento provvisorio, che le ricorrenti non hanno rimesso in discussione.
Così, è stato rilevato, al considerando 116 del regolamento provvisorio, che il governo dell’Indonesia aveva collegato il sistema delle tasse all’esportazione direttamente ai prezzi dell’olio di palma greggio sui mercati internazionali e non ad altri aspetti (quali ad esempio i livelli di produzione o l’impatto ambientale) in modo da produrre effetti sui prezzi pagati dai produttori esportatori. Dalla tabella 1 riprodotta in detto considerando risulta che il governo dell’Indonesia seguiva l’andamento dei prezzi a livello internazionale e adeguava il livello delle tasse all’esportazione in funzione di tali prezzi, con il risultato che la redditività delle esportazioni diminuiva.
La Commissione ha inoltre rilevato, al considerando 119 del regolamento provvisorio, che la direzione generale indonesiana per le dogane e le accise aveva spiegato pubblicamente, nel 2015, che gli obiettivi dei dazi all’esportazione consistevano nel garantire la disponibilità di materie prime e nello stimolare la crescita dei settori industriali interni dell’olio di palma a valle, nel contesto dei quali la fabbricazione di biodiesel era parte integrante.
Per quanto riguarda il prelievo all’esportazione, la Commissione ha sottolineato, al considerando 117 del regolamento provvisorio, che la sua introduzione nel 2015 era intervenuta in un periodo in cui i prezzi indonesiani erano pressoché identici ai prezzi mondiali e aveva consentito ai produttori di biodiesel di acquistare olio di palma greggio a prezzi inferiori a quelli che sarebbero stati altrimenti disponibili. Inoltre, al considerando 114 del regolamento impugnato, la Commissione ha spiegato che tale prelievo finanziava il Fondo per le piantagioni di palma da olio e sosteneva di fatto esclusivamente l’industria del biodiesel tramite le sovvenzioni.
Il regolamento impugnato menziona inoltre, ai considerando 128 e 129, due articoli di stampa successivi al periodo dell’inchiesta che confermano le conclusioni della Commissione relative a tale periodo. Così, in un articolo del 19 dicembre 2018, il segretario generale dell’Associazione indonesiana dell’olio di palma prevedeva che le esportazioni di olio di palma greggio sarebbero potute aumentare in seguito alla fissazione a zero del prelievo all’esportazione. In un articolo del 6 dicembre 2018, un analista indipendente considerava che l’eliminazione del prelievo all’esportazione avrebbe aumentato la competitività degli esportatori indonesiani di prodotti a base di olio di palma grazie a risparmi, la maggior parte dei quali sarebbe stata trasferita agli agricoltori indonesiani attraverso prezzi più elevati dell’olio di palma greggio sul mercato interno.
Sulla base di tali considerazioni, la Commissione ha potuto validamente concludere, al considerando 118 del regolamento impugnato, che «il sistema globale di restrizioni all’esportazione istituito dal governo dell’Indonesia è concepito per favorire l’industria del biodiesel mantenendo artificiosamente bassi i prezzi dell’olio di palma greggio praticati sul mercato interno».
A tale proposito, in primo luogo, le ricorrenti sostengono, facendo valere la giurisprudenza dell’OMC, che dette restrizioni all’esportazione non ricadevano nell’ambito di applicazione dell’articolo 3, punto 1, lettera a), del regolamento di base, in quanto avevano lo scopo di garantire la domanda locale e la stabilità dei prezzi dell’olio da cucina (per quanto riguarda la tassa all’esportazione) e di finanziare il Fondo per le piantagioni di palma da olio (per quanto riguarda il prelievo all’esportazione) e in quanto l’impatto che possono avere avuto sui prezzi dell’olio di palma greggio rappresentava solo un effetto secondario di tale normativa. Il governo dell’Indonesia avrebbe svolto solo un ruolo di incoraggiamento esercitando semplicemente la sua attività di raccolta di risorse pubbliche.
Anzitutto, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui il governo dell’Indonesia non avrebbe svolto un ruolo più attivo che compiere semplici atti di incentivazione, si deve constatare che, adottando le restrizioni all’esportazione di cui trattasi in un contesto concreto nel quale, in primo luogo, la tassa all’esportazione era collegata ai prezzi internazionali dell’olio di palma greggio e aumentava quando tali prezzi aumentavano e, in secondo luogo, il prelievo all’esportazione era stato introdotto in un periodo nel quale i prezzi indonesiani erano pressoché identici ai prezzi mondiali, detto governo ha limitato la libertà di azione di tali imprese restringendo in pratica la capacità delle medesime di decidere su quale mercato vendere i loro prodotti (v., in tal senso, sentenza del 10 aprile 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Commissione,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
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).
Inoltre, non può essere accolto l’argomento delle ricorrenti secondo cui il governo dell’Indonesia ha semplicemente svolto la propria attività di raccolta di risorse pubbliche e l’impatto che tale attività può avere avuto sui prezzi dell’olio di palma greggio è solo un effetto collaterale. Infatti, come si evince dai punti da 111 a 116 supra, le restrizioni all’esportazione in questione sono state introdotte, unitamente ad altre misure, allo scopo di garantire la fornitura di olio di palma greggio sul mercato indonesiano per un prezzo inferiore a quello adeguato e venivano inoltre adeguate in funzione dei prezzi internazionali al fine di ottenere tale risultato. Il fatto che la normativa in questione non menzioni esplicitamente detto scopo non è sufficiente ad invalidare questa conclusione.
Infine, devono essere respinti gli argomenti che le ricorrenti traggono a tale proposito dalla giurisprudenza dell’organo di conciliazione dell’OMC, e in particolare dalla relazione del panel dell’organo di conciliazione dell’OMC intitolata «Stati Uniti – Misure che assimilano le restrizioni all’esportazione ai sussidi», adottata il 23 agosto 2001 (WT/DS 194/R). Infatti, e fatta salva la giurisprudenza citata ai punti 46 e 47 supra, tale controversia riguardava la questione se la legislazione degli Stati Uniti in materia di dazi compensativi, che, secondo il Canada, equiparava un’azione di regolamentazione delle pubbliche autorità che limita le esportazioni di un bene, vale a dire dunque una restrizione all’esportazione, a un «contributo finanziario» ai sensi dell’articolo 1.1, lettera a), 1, dell’accordo SMC, fosse compatibile con quest’ultimo. Pertanto, detta controversia non riguardava restrizioni all’esportazione specifiche, rientranti in una serie di misure aventi il medesimo obiettivo, e che sono state esaminate alla luce di dichiarazioni della direzione generale indonesiana per le dogane e le accise concernenti l’obiettivo di garantire la fornitura di materie prime e di stimolare la crescita di una determinata industria, come è stato rilevato al punto 114 supra (v., in tal senso, sentenza del 10 aprile 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Commissione,
T‑300/16
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EU:T:2019:235
, punto
).
In secondo luogo, le ricorrenti sostengono che le restrizioni all’esportazione non hanno privato i fornitori di olio di palma greggio della possibilità di effettuare una scelta razionale e non hanno compromesso la loro capacità di esportare, dal momento che oltre il 70% dell’olio di palma greggio indonesiano veniva esportato.
Tale argomento non può essere accolto. Infatti, la circostanza che il 70% dell’olio di palma greggio indonesiano fosse esportato non significa che i produttori di olio di palma greggio fossero in grado di operare liberamente la scelta razionale di esportare il loro prodotto e di ricavarne un corrispettivo adeguato. Al contrario, come correttamente sottolineato dalla Commissione, i produttori di olio di palma greggio soddisfacevano anzitutto la domanda interna, che corrispondeva al 30% della produzione, secondo le fonti pubbliche menzionate al considerando 153 del regolamento impugnato, e solo successivamente ricorrevano all’esportazione. Ne consegue che detti produttori non cercavano di esportare una porzione maggiore della loro produzione dove i prezzi erano più elevati, in quanto i potenziali profitti supplementari all’esportazione erano limitati dalle restrizioni all’esportazione istituite dal governo dell’Indonesia.
In terzo luogo, le ricorrenti sostengono che la tassa all’esportazione, la quale era fissata a zero durante il periodo dell’inchiesta, e il prelievo all’esportazione, che era sospeso dal dicembre 2018, non potevano consentire di incaricare o di dare ordine ai fornitori di olio di palma greggio di fornire i loro prodotti per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato.
Come si è rilevato ai punti 106 e 113 supra, il governo dell’Indonesia aveva collegato il sistema delle tasse all’esportazione direttamente ai prezzi dell’olio di palma greggio sui mercati internazionali. Ne consegue che il fatto che la tassa all’esportazione fosse pari a zero durante il periodo dell’inchiesta era dovuto, come sottolineato al considerando 113 del regolamento impugnato, alla situazione specifica del mercato. Infatti, i bassi prezzi internazionali erano sufficienti di per sé a indurre i produttori di olio di palma greggio a soddisfare in via prioritaria la domanda interna. Come correttamente sottolineato dalla Commissione, se l’intento del governo dell’Indonesia fosse stato quello di non riscuotere più tale tassa, esso l’avrebbe abrogata.
Per quanto riguarda il prelievo all’esportazione, è pacifico che esso sia stato riscosso durante il periodo dell’inchiesta e fosse fissato a USD 50 per tonnellata per l’olio di palma greggio e a USD 20 per tonnellata per il biodiesel. Il fatto che detto prelievo fosse sospeso, come sostenuto dalle ricorrenti, dopo il periodo dell’inchiesta, ossia nel dicembre 2018, non ha alcuna incidenza sulla validità delle conclusioni tratte dalla Commissione in relazione a tale periodo nel regolamento impugnato.
In quarto luogo, le ricorrenti sostengono che la Commissione ha violato anche l’articolo 15, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento di base istituendo misure compensative sebbene la tassa all’esportazione e il prelievo all’esportazione fossero «revocate» o non conferissero più alcun vantaggio agli esportatori in questione ai sensi di tale articolo al momento dell’adozione delle misure antisovvenzioni.
A questo proposito, si deve ricordare che l’articolo 15, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento di base prevede che non sono istituite misure compensative qualora sia stato dimostrato che le sovvenzioni sono state revocate o non conferiscono più alcun vantaggio agli esportatori in questione.
Dalla lettura del testo di tale articolo risulta che l’argomento delle ricorrenti si basa su un’interpretazione errata dello stesso. Infatti, anche supponendo che la tassa e il prelievo all’esportazione fossero stati «revocati», come affermano le ricorrenti, ciò implicherebbe soltanto la scomparsa di uno degli strumenti di cui disponeva il governo dell’Indonesia per fornire olio di palma greggio in cambio di un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato, unitamente alla fissazione dei prezzi da parte della PTPN e alle sovvenzioni ai produttori di olio di palma greggio. Tale scomparsa non comporta quindi la revoca della sovvenzione che, oltre alla fornitura di olio di palma greggio per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato (considerando da 102 a 187 del regolamento impugnato), assumeva la forma di un trasferimento diretto di fondi tramite il Fondo per le piantagioni di palma da olio (considerando da 28 a 101 del regolamento impugnato) nonché di un’esenzione dai dazi all’importazione su macchinari importati nelle zone franche (considerando da 188 a 193 del regolamento impugnato). Non si può nemmeno ritenere che tali sovvenzioni non conferissero più un vantaggio agli esportatori in questione, in quanto tale vantaggio non dipende dal livello dei dazi all’esportazione, bensì dal loro effetto deterrente e dal fatto che i produttori di olio di palma greggio, attraverso una serie di misure, tra cui le restrizioni all’esportazione, erano stati «incaricati» o avevano ricevuto l’ordine di fornire olio di palma greggio a un prezzo inferiore all’importo che sarebbe adeguato.
Occorre pertanto respingere la prima censura.
–
Sul controllo dei prezzi da parte della PTPN
Nell’ambito della seconda censura, le ricorrenti sostengono che la Commissione ha violato l’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), del regolamento di base e ha commesso un errore manifesto di valutazione concludendo che il governo dell’Indonesia, tramite una «fissazione dei prezzi» trasparente da parte della PTPN, aveva esercitato un’azione consistente nell’«incaricare» o nel «dare ordine» nei confronti dei fornitori di olio di palma greggio.
In limine, si deve ricordare che, come risulta dai considerando da 91 a 99 e 126 del regolamento provvisorio nonché dai considerando 120 e 123 del regolamento impugnato, data la mancanza di cooperazione da parte dei fornitori di olio di palma greggio e della PTPN, la Commissione ha applicato le disposizioni dell’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento di base e ha fondato le sue conclusioni sui dati disponibili.
Secondo la giurisprudenza, l’articolo 28 del regolamento di base autorizza le istituzioni a ricorrere ai dati disponibili, al fine di non compromettere l’efficacia delle misure di difesa commerciale dell’Unione tutte le volte che le istituzioni dell’Unione devono confrontarsi con il rifiuto di cooperazione nell’ambito di un’inchiesta (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 26 gennaio 2017, Maxcom/City Cycle Industries,
C‑248/15 P, C‑254/15 P e C‑260/15 P
,
EU:C:2017:62
, punto
), senza tuttavia costringerle a ricorrere ai migliori dati disponibili (sentenza dell’11 settembre 2014, Gold East Paper e Gold Huasheng Paper/Consiglio,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, punto
). Ne consegue che l’ampio potere discrezionale della Commissione in materia di misure di difesa commerciale, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 24 supra, si applica anche quando si tratta di applicare l’articolo 28 del regolamento di base.
In primo luogo, le ricorrenti addebitano alla Commissione di avere commesso un errore manifesto di valutazione concludendo che la PTPN fissava i suoi prezzi per l’olio di palma greggio a un livello artificiosamente basso. Esse sostengono che la PTPN non fissava i suoi prezzi, dato che, anzitutto, tali prezzi erano determinati mediante aste giornaliere e, inoltre, il mercato interno era caratterizzato da un notevole potere di acquisto degli acquirenti di olio di palma greggio.
A tale proposito, dai considerando da 128 a 131 del regolamento provvisorio risulta che la PTPN è un gruppo di società di proprietà al 100% dello Stato, posto sotto il controllo del governo dell’Indonesia, che produce materie prime diverse, tra le quali l’olio di palma greggio.
Viene spiegato ai considerando 132 e 133 del regolamento provvisorio, ed è pacifico tra le parti, che la PTPN organizzava aste giornaliere per la vendita del suo olio di palma greggio. Prima di avviare la procedura di offerta giornaliera, la PTPN individuava un «prezzo ipotetico» per quel giorno, ma non era obbligata a rifiutare offerte al di sotto di tale «prezzo ipotetico».
La Commissione si è basata su diversi dati disponibili per concludere che la PTPN fissava i suoi prezzi dell’olio di palma greggio ad un livello artificiosamente basso. Sotto un primo profilo, dal considerando 151 del regolamento impugnato risulta che il governo dell’Indonesia influenzava le decisioni della PTPN in merito alla politica di fissazione dei prezzi di quest’ultima. Infatti, quando il prezzo offerto per l’acquisto di olio di palma greggio era inferiore a tale «prezzo ipotetico» per quel giorno specifico, il consiglio di amministrazione della PTPN, in cui era rappresentato solo il governo dell’Indonesia, poteva decidere di accettare l’offerta, il che avveniva regolarmente. Sotto un secondo profilo, dal considerando 125 del regolamento impugnato e dal considerando 135 del regolamento provvisorio emerge che dalle informazioni disponibili risultava che, seguendo le direttive del governo dell’Indonesia, la PTPN aveva operato in perdita negli ultimi anni. Sotto un terzo profilo, come risulta dai considerando da 122 a 124 del regolamento impugnato, la Commissione non ha potuto ottenere alcun elemento di prova del fatto che il «prezzo ipotetico» riflettesse un prezzo di mercato derivante da un’asta competitiva. Al contrario, il prezzo dell’olio di palma greggio sul mercato interno era inferiore a qualsiasi presunto parametro di riferimento internazionale.
Sulla base di quanto precede, si deve constatare che la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel concludere, sulla base dei dati disponibili, che la PTPN non agiva come un operatore razionale sul mercato e fissava i prezzi dell’olio di palma greggio a un livello inferiore ai parametri di riferimento.
Quanto all’argomento delle ricorrenti relativo allo squilibrio del mercato, si deve rilevare che, certamente, il mercato è caratterizzato da tale squilibrio a favore degli acquirenti di olio di palma greggio, che sono imprese più grandi dotate di un «potere d’acquisto compensativo». La Commissione lo ha ammesso, al considerando 146 del regolamento provvisorio. Tuttavia, tale circostanza non può rimettere in discussione la conclusione secondo cui, tramite la PTPN, il governo dell’Indonesia aveva potuto attuare un meccanismo di fissazione dei prezzi. Infatti, come ha rilevato la Commissione nel medesimo considerando senza essere contraddetta, un’altra caratteristica del mercato dell’olio di palma greggio, questa volta dal lato dell’offerta, era la sua frammentazione tra un numero elevato di piccole imprese, in particolare singoli agricoltori. In siffatto contesto, dopo che la PTPN aveva fissato un prezzo per un dato giorno, era molto difficile per i fornitori di olio di palma greggio che detenevano ciascuno piccole quote di mercato fissare prezzi di vendita più elevati di fronte agli acquirenti che avevano un potere di acquisto significativo. Pertanto, occorre respingere le affermazioni delle ricorrenti secondo cui la configurazione del mercato impediva alla PTPN di fissare i prezzi. Al contrario, risulta che tale struttura di mercato era un fattore che consentiva alla PTPN di fissare i prezzi dell’olio di palma greggio.
Inoltre, occorre respingere l’affermazione delle ricorrenti secondo cui la Commissione ha violato l’obbligo di motivazione ad essa incombente.
Infatti, secondo una giurisprudenza costante, la carenza o l’insufficienza di motivazione costituisce un motivo relativo alla violazione delle forme sostanziali, distinto, come tale, dal motivo attinente all’inesattezza della motivazione della decisione, il cui controllo rientra nell’esame della fondatezza di quest’ultima [sentenze del 19 giugno 2009, Qualcomm/Commissione,
T‑48/04
,
EU:T:2009:212
, punto
, e del 18 ottobre 2016, Crown Equipment (Suzhou) e Crown Gabelstapler/Consiglio,
T‑351/13
, non pubblicata,
EU:T:2016:616
, punto
]. La motivazione prescritta dall’articolo 296, secondo comma, TFUE deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui l’atto promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo [v., per analogia, sentenze del 30 settembre 2003, Eurocoton e a./Consiglio,
C‑76/01 P
,
EU:C:2003:511
, punto
, e del 12 dicembre 2014, Crown Equipment (Suzhou) e Crown Gabelstapler/Consiglio,
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
, punto
(non pubblicata)].
Orbene, nella fattispecie, i considerando del regolamento impugnato e del regolamento provvisorio analizzati ai punti da 135 a 139 supra espongono chiaramente i motivi per i quali la Commissione ha ritenuto che la PTPN non agisse come un operatore razionale sul mercato e fissasse i prezzi dell’olio di palma greggio ad un livello inferiore ai parametri di riferimento. Tali spiegazioni hanno consentito alle ricorrenti di conoscere le giustificazioni della misura adottata ai fini della difesa dei loro diritti ed al giudice dell’Unione di esercitare il proprio controllo, come risulta dai punti 134 e segg. supra.
In secondo luogo, le ricorrenti sostengono che la Commissione ha concluso erroneamente che, divulgando in modo trasparente i prezzi giornalieri dell’olio di palma greggio della PTPN, il governo dell’Indonesia aveva «incaricato» o «dato ordine» agli altri fornitori di olio di palma greggio di fornire i loro prodotti sul mercato interno per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato. I prezzi dei fornitori indipendenti di olio di palma greggio sarebbero determinati dalle circostanze fattuali del caso di specie, la struttura del mercato e l’esercizio della libertà decisionale da parte degli attori del mercato. Il comportamento dei fornitori di olio di palma greggio sarebbe una «mera conseguenza inattesa» della trasparenza da parte della PTPN.
Dal considerando 160 del regolamento impugnato risulta che l’«incarico» o l’«ordine» consiste, nel caso di specie, nel fatto che il governo dell’Indonesia, tramite la PTPN, agiva da soggetto che fissava i prezzi sul mercato interno indonesiano e che tutti i fornitori indipendenti di olio di palma greggio rispettavano tali indicazioni di prezzo. Infatti, anzitutto, la Commissione ha dimostrato, e le ricorrenti non rimettono validamente in discussione tali conclusioni, come risulta dai punti da 135 a 137 supra, che la PTPN fissava i suoi prezzi dell’olio di palma greggio a un livello artificiosamente basso. Inoltre, la Commissione ha rilevato, ai considerando 140 e 141 del regolamento provvisorio, che la PTPN pubblicava il risultato delle aste giornaliere sulla sua piattaforma online il giorno dell’asta sempre alle 15.30, indicando il prezzo unitario esatto di aggiudicazione per l’olio di palma greggio, e che le negoziazioni giornaliere, tra i fornitori di olio di palma greggio diversi dalla PTPN e gli acquirenti di olio di palma greggio, nelle quali il prezzo di partenza era costituito dai prezzi giornalieri della PTPN, di norma si svolgevano una volta che erano disponibili i risultati delle aste della PTPN. Il prezzo giornaliero sul mercato interno dell’olio di palma greggio rispecchiava fedelmente il prezzo di aggiudicazione delle aste giornaliere della PTPN e, inoltre, il prezzo unitario pagato dai produttori esportatori ai produttori di olio di palma greggio non di proprietà dello Stato, durante il periodo dell’inchiesta, era stato sempre identico o inferiore al prezzo della PTPN per quel giorno. Infine, come risulta dal considerando 138 del regolamento impugnato, tali fatti si sono verificati in un contesto nel quale il governo dell’Indonesia aveva adottato misure che limitavano la capacità dei fornitori di esportare il loro olio di palma greggio.
In siffatto contesto, la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel considerare che il governo dell’Indonesia aveva esercitato un’azione consistente nell’incaricare o nel dare ordine nei confronti dei fornitori di olio di palma greggio mediante una «fissazione dei prezzi» trasparente da parte della PTPN, ai sensi della giurisprudenza citata ai punti da 101 a 103 supra.
Per tali motivi, gli argomenti delle ricorrenti non possono essere accolti e, di conseguenza, la prima parte del terzo motivo deve essere integralmente respinta.
Sulla seconda parte del terzo motivo, relativa alla violazione dell’articolo 3, punto 1, lettera b), del regolamento di base e ad un errore manifesto di valutazione in quanto la Commissione ha concluso che il governo dell’Indonesia aveva sostenuto il reddito o i prezzi
La Commissione ritiene che la seconda parte del terzo motivo debba essere respinta, in quanto le ricorrenti fanno riferimento nell’atto introduttivo al sostegno al reddito o ai prezzi per i «fornitori di olio di palma greggio» mentre le conclusioni della Commissione riguardano un sostegno ai produttori di biodiesel. La Commissione sostiene inoltre che le precisazioni delle ricorrenti a tale riguardo, fornite in fase di replica, sono irricevibili ai sensi dell’articolo 84, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale.
A tal riguardo, occorre rilevare che, ai sensi dell’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura, il ricorso deve indicare l’oggetto della controversia nonché un’esposizione sommaria dei motivi e le indicazioni devono essere chiare e precise al fine di consentire alla parte convenuta di predisporre le proprie argomentazioni e al giudice dell’Unione di esercitare il proprio controllo (sentenza del 3 maggio 2018, Sigma Orionis/Commissione,
T‑48/16
,
EU:T:2018:245
, punto
). Alla luce dell’argomentazione presentata dalla Commissione nel controricorso e nella controreplica, la Commissione è stata in grado di comprendere, chiaramente, le critiche formulate dalle ricorrenti nei confronti del regolamento impugnato. Inoltre, gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali si basa tale parte emergono in modo coerente e comprensibile dal testo dell’atto introduttivo stesso, malgrado l’indicazione nel titolo di tale parte secondo cui il sostegno al reddito o ai prezzi riguarda i «fornitori di olio di palma greggio» e nonostante un riferimento errato al considerando 172 del regolamento provvisorio, che riguarda in realtà l’esistenza di un contributo finanziario ai sensi dell’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), del regolamento di base (v., in tal senso, sentenza del 3 luglio 2018, Transtec/Commissione,
T‑616/15
,
EU:T:2018:399
, punto
). Il ricorso soddisfa quindi i requisiti di cui all’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura.
Inoltre, l’articolo 84 del regolamento di procedura dispone che è vietata la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, a meno che essi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante il procedimento. Secondo la giurisprudenza, deve essere considerato ricevibile un motivo che costituisca un’estensione di un motivo precedentemente dedotto, direttamente o implicitamente, nell’atto introduttivo del giudizio e che presenti una connessione stretta con quest’ultimo. Un’analoga soluzione va adottata quando viene formulata una censura a sostegno di un motivo dedotto (sentenza del 19 marzo 2013, In ’t Veld/Commissione,
T‑301/10
,
EU:T:2013:135
, punto
).
Orbene, la seconda parte del terzo motivo, relativa alle conclusioni della Commissione concernenti il sostegno al reddito o ai prezzi, è già stata dedotta nell’atto introduttivo del giudizio. Le precisazioni fornite dalle ricorrenti nella replica, in risposta alle allegazioni del controricorso, costituiscono una mera estensione di tale parte, che deve pertanto essere considerata ricevibile.
Le ricorrenti sostengono che la Commissione ha adottato un’interpretazione troppo ampia del concetto di «sostegno al reddito o ai prezzi» ai sensi dell’articolo 3, punto 1, lettera b), del regolamento di base, ignorando la giurisprudenza dell’OMC. Tale nozione comprenderebbe soltanto l’intervento diretto delle pubbliche autorità sul mercato allo scopo di fissare il prezzo di un prodotto a un determinato livello. Azioni che hanno solo un effetto indiretto sul mercato, quali le restrizioni all’esportazione e la comunicazione dei prezzi da parte della PTPN nel caso di specie, non vi rientrerebbero. Nemmeno le altre misure prese in considerazione dalla Commissione avrebbero condotto ad un sostegno al reddito o ai prezzi.
A tale proposito, è giocoforza constatare che le ricorrenti non contestano, nell’ambito di tale parte, l’esistenza della serie di misure adottate dal governo dell’Indonesia ed illustrate dalla Commissione ai considerando da 188 a 190 del regolamento provvisorio, le cui conclusioni sono state confermate dal considerando 169 del regolamento impugnato, bensì la loro qualificazione come «sostegno al reddito o ai prezzi», ai sensi dell’articolo 3, punto 1, lettera b), del regolamento di base.
Poiché tale espressione non è definita nel regolamento di base, occorre interpretarla, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 98 supra, secondo il suo significato abituale nel linguaggio corrente, tenendo conto al contempo del contesto nel quale viene utilizzata e degli obiettivi del regolamento di cui fa parte.
L’obiettivo dell’articolo 3 del regolamento di base è di definire la nozione di «sovvenzione» che giustificherebbe l’istituzione di un dazio compensativo. Più precisamente, l’articolo 3, punto 1, di detto regolamento stabilisce, alla lettera a), che vi è sovvenzione se viene attribuito un «contributo finanziario», «o», lettera b), se è posta in essere «una qualsivoglia forma di sostegno al reddito o ai prezzi ai sensi dell’articolo XVI del GATT 1994». Ne consegue che l’obiettivo dell’articolo 3, punto 1, lettera b), del regolamento di base è di prevedere una forma di sovvenzione alternativa a quella di cui alla lettera a), come indica chiaramente l’impiego della congiunzione coordinativa che denota l’alternativa «o» al fine di ampliare il perimetro di detta disposizione.
Tale disposizione è utilizzata nel contesto dell’accertamento dell’esistenza di una sovvenzione e rinvia espressamente, ai fini della sua interpretazione, all’articolo XVI del GATT, da cui risulta la volontà del legislatore dell’Unione di limitare esso stesso il proprio margine di manovra nell’applicazione delle norme del GATT e dell’OMC (v., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2015, Commissione/Rusal Armenal,
C‑21/14 P
,
EU:C:2015:494
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata). Detto articolo fa riferimento a «una sovvenzione, compresa ogni forma di sostegno al reddito o ai prezzi, la quale direttamente o indirettamente produca l’effetto di aumentare le esportazioni di un prodotto del territorio di detta parte contraente o di ridurre le importazioni di questo prodotto nel suo territorio». Ne consegue che, ai sensi della menzionata disposizione, il «sostegno al reddito o ai prezzi» costituisce una forma di sovvenzione e che detta disposizione è incentrata sugli effetti di tale sovvenzione sulle esportazioni e sulle importazioni.
Secondo il suo significato abituale nel linguaggio corrente, il termine «sostegno» significa «aiuto», «appoggio», «protezione», «soccorso» o «supporto» e l’azione di «sostenere» significa «mantenere, portare, supportare» o «aiutare, appoggiare, incoraggiare, assistere». Dal tenore letterale dell’articolo 3, punto 1, lettera b), del regolamento di base, nonché dall’articolo XVI del GATT, risulta che tale azione può assumere «una qualsivoglia forma» o «ogni forma», formulazione che non precisa quali siano l’«apparenza», l’«aspetto», la «configurazione» o il «modo o la maniera di agire o di procedere». L’espressione «sostegno al reddito o ai prezzi» deve quindi essere interpretata nel senso che comprende qualsiasi azione delle pubbliche autorità che equivalga, direttamente o indirettamente, a mantenere la stabilità dei redditi o dei prezzi o a provocarne l’aumento. Il rinvio da parte dell’articolo 3, punto 1, lettera b), del regolamento di base all’articolo XVI del GATT implica che si prendano in considerazione anche gli effetti di tali azioni sulle esportazioni e sulle importazioni.
Nel caso di specie, al fine di dimostrare l’esistenza di un sostegno al reddito o ai prezzi nel regolamento provvisorio, le cui conclusioni sono confermate al considerando 169 del regolamento impugnato, la Commissione ha ritenuto che, attraverso una serie di misure, vale a dire un sistema di restrizioni all’esportazione di olio di palma greggio, la fissazione de facto dei prezzi dell’olio di palma greggio sul mercato interno a un livello artificiosamente basso e sovvenzioni dirette ai produttori di olio di palma greggio per indurli a conformarsi agli obiettivi del governo, considerati nel più ampio contesto dell’incentivazione dello sviluppo dell’industria del biodiesel, ad esempio attraverso la definizione di obblighi di miscelazione e l’istituzione del Fondo per le piantagioni di palma da olio a vantaggio dei produttori di biodiesel, il governo dell’Indonesia intendesse intervenire sul mercato per ottenere un particolare risultato, ossia che i produttori di biodiesel beneficiassero di prezzi artificiosamente bassi per il loro approvvigionamento di olio di palma greggio, una materia prima che rappresenta circa il 90% dei loro costi di produzione.
La Commissione ha concluso, al considerando 191 del regolamento provvisorio, che tali azioni del governo dell’Indonesia avevano contribuito al reddito percepito dai produttori di biodiesel consentendo loro di avere accesso alla loro principale materia prima e al loro più consistente elemento di costo a un prezzo inferiore al prezzo del mercato mondiale, il che si era poi tradotto in profitti artificiosamente più elevati derivanti principalmente dalle esportazioni verso mercati terzi. La Commissione ha inoltre riscontrato un forte aumento delle esportazioni di biodiesel nel 2018, come risulta dalla tabella 2 riprodotta al considerando 192 del regolamento provvisorio. Tale analisi è stata integralmente confermata dal regolamento impugnato (v. considerando 169 del regolamento impugnato).
Da tali constatazioni risulta, alla luce dei rilievi svolti ai punti da 154 a 156 supra, che la Commissione non ha violato l’articolo 3, punto 1, lettera b), del regolamento di base e non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel concludere che le misure attuate dal governo dell’Indonesia potevano essere qualificate come sostegno al reddito o ai prezzi a vantaggio dei produttori di biodiesel.
Fatta salva la giurisprudenza citata ai punti 46 e 47 supra, tale conclusione non può essere rimessa in discussione dalle considerazioni contenute nella relazione del panel dell’OMC intitolata «Cina – Dazi compensativi e antidumping sui laminati a freddo d’acciaio elettrico a grani orientati, originari degli Stati Uniti», adottata il 15 giugno 2012 (WT/DS 414/R), fatte valere delle ricorrenti. In tale controversia, il panel ha considerato che la frase «una qualsivoglia forma di sostegno al reddito o ai prezzi» contenuta nell’articolo 1, paragrafo 1.1, lettera a), 2, dell’accordo SMC non aveva una portata abbastanza ampia per includere accordi di autolimitazione che restringevano le importazioni di acciaio negli Stati Uniti, i quali potevano avere avevano un effetto secondario accessorio, di importanza aleatoria, sui prezzi. Pertanto, tale controversia non riguardava una serie di misure aventi lo stesso obiettivo e la stessa natura di quelle esaminate dal regolamento impugnato, in particolare specifiche restrizioni all’esportazione e una fissazione de facto dei prezzi tramite un’impresa interamente di proprietà del governo dell’Indonesia.
Pertanto, la seconda parte del terzo motivo deve essere respinta.
Sulla terza parte del terzo motivo, relativa alla violazione dell’articolo 3, punto 2, e dell’articolo 6, lettera d), del regolamento di base e ad un errore manifesto di valutazione in quanto la Commissione ha concluso che era stato conferito un vantaggio ai produttori indonesiani
Nell’ambito della terza parte del terzo motivo, le ricorrenti sostengono che la Commissione, constatando l’esistenza di un vantaggio e utilizzando prezzi di riferimento errati per il calcolo di detto vantaggio, ha violato l’articolo 3, punto 2, e l’articolo 6, lettera d), del regolamento di base.
A tale proposito, si deve rilevare che l’articolo 3 del regolamento di base prevede che una sovvenzione sia reputata esistente qualora vi sia un «contributo finanziario» o un «sostegno al reddito o ai prezzi» della pubblica amministrazione e venga in tal modo conferito un «vantaggio». Gli articoli 6 e 7 di detto regolamento precisano le modalità di calcolo del «vantaggio» conferito. Per quanto riguarda un contributo finanziario o un sostegno al reddito o ai prezzi consistente nella fornitura di beni da parte della pubblica amministrazione, l’articolo 6, lettera d), del regolamento di base prevede, in sostanza, che tale fornitura conferisce un vantaggio se viene effettuata per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato (v., in tal senso, sentenza del 10 aprile 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Commissione,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punti
e
).
L’articolo 6 di detto regolamento definisce le norme per stabilire, a seconda del tipo di misura in questione, se essa possa essere considerata un «vantaggio conferito al beneficiario». Conformemente a tali norme, esiste un vantaggio se, in concreto, il beneficiario ha ricevuto un contributo finanziario che gli consenta di ottenere condizioni più favorevoli di quelle alle quali avrebbe accesso sul mercato. In particolare per quanto riguarda la fornitura di beni, l’articolo 6, lettera d), del regolamento di base stabilisce che il vantaggio esiste solo qualora «la fornitura venga effettuata per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato», «[l]’adeguatezza del corrispettivo si determina in relazione alle condizioni di mercato vigenti relativamente alla merce o al servizio in questione nel paese in cui ha luogo la fornitura o l’acquisto ivi compresi: prezzo, qualità, disponibilità, commerciabilità, trasporto e altre condizioni di acquisto o di vendita». Risulta da tali termini che la determinazione del «vantaggio» comporta un confronto e che quest’ultimo, poiché mira a valutare l’adeguatezza del prezzo pagato rispetto alle normali condizioni di mercato, in linea di principio nel paese di fornitura, deve tener conto di tutti gli elementi del costo che genera, per il beneficiario, l’ottenimento del bene fornito dalle pubbliche autorità. Pertanto, dalla summenzionata disposizione si evince che, per quanto possibile, il metodo utilizzato dalla Commissione per calcolare il vantaggio deve permettere di riflettere il vantaggio effettivamente conferito al beneficiario (v., in tal senso, sentenza del 10 aprile 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Commissione,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punti da
a
).
Nella fattispecie, dai considerando 170 e 171 del regolamento impugnato risulta che la Commissione ha accertato l’esistenza di un vantaggio utilizzando come prezzo di riferimento ai fini del confronto i prezzi franco a bordo (FOB) dell’olio di palma greggio all’esportazione dall’Indonesia verso il resto del mondo, rilevati nelle statistiche delle esportazioni indonesiane, e ha calcolato il vantaggio conferito ai beneficiari come la somma delle differenze tra i prezzi di riferimento dell’olio di palma greggio calcolati per ciascun mese, durante il periodo dell’inchiesta, e i prezzi pagati per l’olio di palma greggio acquistato sul mercato interno. Più precisamente, secondo i considerando da 199 a 201 del regolamento provvisorio, la Commissione ha calcolato la media mensile per il periodo dell’inchiesta dei prezzi all’esportazione FOB a livello mondiale dall’Indonesia e ha quindi confrontato con tale prezzo i prezzi interni dell’olio di palma greggio corrisposti dai produttori indonesiani di biodiesel. La Commissione ha ritenuto che l’importo complessivo della differenza rappresentasse il «risparmio» ottenuto dai produttori indonesiani di biodiesel che acquistavano olio di palma greggio sul mercato interno indonesiano rispetto al prezzo che avrebbero pagato in assenza di distorsioni del mercato indonesiano e che questo importo corrispondesse al vantaggio conferito a tali produttori dal governo dell’Indonesia durante il periodo dell’inchiesta.
Da tale motivazione emerge, sotto un primo profilo, che l’argomento delle ricorrenti secondo cui la Commissione ha utilizzato erroneamente i prezzi internazionali come prezzi di riferimento si basa su una lettura errata del regolamento provvisorio e del regolamento impugnato e deve essere respinta. Infatti, dal considerando 198 del regolamento provvisorio e dal considerando 182 del regolamento impugnato risulta chiaramente che la Commissione ha utilizzato come prezzi di riferimento non già i prezzi internazionali, bensì i prezzi all’esportazione FOB dall’Indonesia verso il resto del mondo.
Sotto un secondo profilo, gli argomenti delle ricorrenti diretti a invalidare la conclusione della Commissione secondo cui i prezzi dell’olio di palma greggio sul mercato indonesiano erano falsati dall’intervento del governo dell’Indonesia sono già stati respinti nell’ambito della prima parte del presente motivo. Pertanto, la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel considerare che, per calcolare il vantaggio conferito al beneficiario dalla fornitura di beni per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato, occorreva determinare un prezzo di riferimento adeguato.
Sotto un terzo profilo, dal considerando 198 del regolamento provvisorio risulta che la Commissione ha ritenuto che i prezzi all’esportazione FOB dell’olio di palma greggio dall’Indonesia verso il resto del mondo costituissero un parametro di riferimento adeguato poiché erano stabiliti in base ai principi del libero mercato, riflettevano le condizioni di mercato vigenti in Indonesia e non erano soggetti a distorsioni causate dall’intervento del governo e, pertanto, erano quelli più prossimi al prezzo che sarebbe stato praticato sul mercato interno indonesiano in assenza dell’intervento del governo dell’Indonesia. A fronte di tale analisi, le ricorrenti sostengono che, anche supponendo che i prezzi dell’olio di palma greggio sul mercato interno indonesiano fossero falsati, il prezzo all’esportazione FOB non è un prezzo di riferimento valido, in quanto sarebbe a sua volta falsato dalle restrizioni all’esportazione. Le ricorrenti hanno sostenuto tale argomento in udienza, sottolineando che un prezzo che include il prelievo all’esportazione, pari a USD 50 per tonnellata, che per definizione è corrisposto solo per il prodotto esportato, non può essere utilizzato come prezzo di riferimento per quello che sarebbe stato un prezzo non falsato sul mercato interno. La stessa Commissione avrebbe ammesso, nel controricorso, che la differenza tra i prezzi interni dell’olio di palma greggio e i prezzi all’esportazione dell’olio di palma greggio corrispondeva più o meno all’importo del prelievo all’esportazione.
Tale argomento deve essere respinto. Anzitutto, il fatto che il prezzo FOB dell’olio di palma greggio all’esportazione dall’Indonesia includa gli effetti del prelievo all’esportazione, come precisato dalla Commissione ai considerando 173 e 181 del regolamento impugnato, non implica necessariamente che tale prezzo sia falsato. Al contrario, dal momento che il prezzo dell’olio di palma greggio sul mercato interno era inferiore a quello adeguato, a causa di una serie di misure tra cui la tassa e il prelievo all’esportazione nonché la fissazione dei prezzi da parte della PTPN, il prezzo dell’olio di palma all’esportazione, dopo il pagamento del prelievo all’esportazione, corrispondeva, come correttamente rilevato dalla Commissione, al prezzo che i venditori proponevano all’esportazione e che gli acquirenti erano disposti a pagare sul mercato internazionale.
Inoltre, la Commissione ha spiegato, al considerando 173 del regolamento impugnato, che il punto di partenza degli argomenti delle ricorrenti era la premessa secondo cui i prezzi interni dell’olio di palma greggio non erano artificiosamente bassi, bensì i prezzi all’esportazione erano troppo elevati a causa del prelievo all’esportazione. Infatti, è pacifico che l’argomento delle ricorrenti si basa su un confronto tra i prezzi sul mercato interno e il prezzo all’esportazione FOB. Orbene, la Commissione ha dimostrato, senza incorrere in un errore manifesto di valutazione, che l’olio di palma greggio era venduto al produttore di biodiesel a un prezzo artificiosamente basso per effetto di una serie di misure adottate dal governo dell’Indonesia, di cui il prelievo all’esportazione era solo una componente. Ne consegue che l’argomento delle ricorrenti si basa su una premessa erronea.
Infine, se pure il prelievo all’esportazione è una delle misure che hanno il risultato di indurre i fornitori di olio di palma greggio a vendere sul mercato interno a prezzi inferiori all’importo che sarebbe adeguato, esso non rende per tal motivo il prezzo FOB indonesiano all’esportazione inadeguato come prezzo di riferimento per il calcolo del vantaggio.
Pertanto, la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel ritenere che tale prezzo, conformemente alla regola stabilita all’articolo 6, lettera d), del regolamento di base e alla giurisprudenza citata al punto 164 supra, consentisse di riflettere, per quanto possibile, il vantaggio effettivamente conferito al beneficiario.
Alla luce di tali considerazioni, occorre respingere la terza parte e, di conseguenza, il terzo motivo nella sua interezza.
Sul quarto motivo, vertente sul fatto che la Commissione, concludendo per l’esistenza di una sovvenzione sotto forma di trasferimento diretto di fondi, ha commesso un errore manifesto di valutazione e ha violato l’articolo 3, punto 1, lettera a), i), e punto 2, del regolamento di base
Il quarto motivo si articola in due parti, che sono contestate dalla Commissione, sostenuta dall’EBB.
Sulla prima parte del quarto motivo, relativa alla violazione dell’articolo 3, punto 1, lettera a), i), del regolamento di base e ad un errore manifesto di valutazione in quanto la Commissione ha qualificato come sovvenzioni i pagamenti effettuati dal Fondo per le piantagioni di palma da olio
Nell’ambito della prima parte, le ricorrenti sostengono che i pagamenti effettuati dal Fondo per le piantagioni di palma da olio non costituiscono un trasferimento diretto di fondi sotto forma di sovvenzione, bensì un pagamento per l’acquisto del biodiesel.
Si deve ricordare che, ai sensi dell’articolo 3, punto 1, lettera a), i), del regolamento di base, «una pubblica amministrazione del paese d’origine o di esportazione attribuisce un contributo finanziario» quando «provvedimenti pubblici comportano il trasferimento diretto di fondi (ad esempio sussidi, prestiti, iniezioni di capitale)».
L’obiettivo dell’articolo 3 del regolamento di base è di definire, da un lato, la nozione di «sovvenzione» che giustificherebbe l’istituzione di un dazio compensativo e, dall’altro, la nozione di «contributo finanziario» in modo da escludervi le misure della pubblica amministrazione che non rientrano in una delle categorie elencate in tale disposizione (v. punti 99 e 100 supra).
Dalla lettura dell’articolo 3, punto 1, lettera a), del regolamento di base, e in particolare dall’espressione «una pubblica amministrazione (...) attribuisce un contributo finanziario», risulta che il contributo finanziario deve poter essere imputato alla pubblica amministrazione. Tuttavia, tale disposizione non contiene alcuna precisazione riguardo all’origine dei fondi trasferiti. Così, al punto 1, lettera a), i), tale articolo include nella nozione di «contributo finanziario»«provvedimenti pubblici» che comportano il trasferimento diretto di fondi, senza aggiungere requisiti riguardo all’origine di detti fondi. Il fatto che l’origine dei fondi sia irrilevante ai fini della qualificazione di provvedimenti pubblici come «contributo finanziario [di una pubblica amministrazione]» risulta chiaramente nell’ipotesi contemplata dal secondo trattino dell’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), in cui la pubblica amministrazione incarica o da ordine a un ente privato di svolgere talune funzioni, come il trasferimento diretto di fondi, senza precisare quale debba essere l’origine dei fondi utilizzati. Dalle menzionate disposizioni si evince che la nozione di «contributo finanziario [di una pubblica amministrazione]» comprende tutti gli strumenti pecuniari che le pubbliche amministrazioni possono effettivamente utilizzare. Inoltre, per valutare se un trasferimento diretto di fondi possa giustificare l’istituzione di un dazio compensativo, occorre tenere conto dell’assenza di contropartita, o di contropartita equivalente, da parte dell’impresa che lo riceve.
Nel caso di specie, risulta dai considerando da 30 a 33 del regolamento impugnato e non è contestato che il Fondo per le piantagioni di palma da olio è un ente pubblico. Tale ente è utilizzato per sostenere gli acquisti di biodiesel da parte dei soggetti designati da enti statali e ha affidato ad un’agenzia, l’Agenzia di gestione del Fondo (in prosieguo: l’«agenzia di gestione»), il compito di riscuotere prelievi all’esportazione su materie prime derivanti dall’olio di palma che costituiscono le entrate di detto ente (considerando da 41 a 43 del regolamento provvisorio).
A termini dei considerando da 45 a 50 del regolamento provvisorio (nonché del considerando 37 del regolamento impugnato), la procedura qualificata dalla Commissione come «trasferimento diretto di fondi» era la seguente:
«(45)
Più precisamente, il regolamento presidenziale n. 26/2016 stabilisce all’articolo 9, primo comma, che “[i]l direttore generale dell[a direzione generale per le nuove energie rinnovabili e la conservazione dell’energia] nomina l’ente petrolchimico che si occupa dell’approvvigionamento di biodiesel ai sensi dell’articolo 4 nel quadro del finanziamento da parte dell’agenzia di gestione (...) rispettando la politica del comitato direttivo di quest’ultima” e all’articolo 9, ottavo comma, che “[a] fronte dell’approvazione da parte del ministro ai sensi del settimo comma, il direttore generale dell[a direzione generale per le nuove energie rinnovabili e la conservazione dell’energia] definisce per conto del ministro: a. i produttori di biodiesel che parteciperanno all’approvvigionamento di biodiesel, e b. l’assegnazione del volume di biodiesel a ciascun produttore di biodiesel”. (…)
(46)
I produttori di biodiesel che scelgono di partecipare e ai quali viene assegnato un contingente ai sensi di tale regolamento sono tenuti a vendere la quantità mensile di biodiesel al cosiddetto “ente petrolchimico”. Finora, il governo dell’Indonesia ha designato in qualità di ente petrolchimico:
(a)
PT Pertamina (“Pertamina”), una società operante nel settore del petrolio e del gas, di proprietà statale, e
(b)
PT AKR Corporindo Tbk (“AKR”), una società privata operante nel settore del petrolio e del gas.
(47)
[Il Fondo per le piantagioni di palma da olio] prevede un meccanismo di pagamento specifico in base al quale Pertamina (e per taluni volumi esigui, AKR) corrisponde ai produttori di biodiesel il prezzo di riferimento del diesel (anziché il prezzo effettivo del biodiesel, che durante il [periodo dell’inchiesta] sarebbe stato superiore) e la differenza tra tale prezzo di riferimento del diesel e il prezzo di riferimento del biodiesel viene corrisposta ai produttori di biodiesel dall’agenzia di gestione attingendo [al Fondo per le piantagioni di palma da olio].
(48)
Il prezzo di riferimento del diesel e del biodiesel è determinato dal ministro dell’Energia e delle risorse minerarie (...) come segue:
(a)
il prezzo di riferimento del diesel si basa sui prezzi riportati da Platts Singapore per il petrolio (…) e sul costo di produzione del diesel in Indonesia.
(b)
(...) il prezzo di riferimento del biodiesel si basa sul prezzo interno dell’olio di palma greggio, al quale si sommano i costi di trasformazione (...).
(49)
Più precisamente, ciascun produttore di biodiesel, compresi tutti i produttori esportatori, fattura a Pertamina (o ad AKR, a seconda dei casi) il volume di biodiesel che l’acquirente è tenuto ad utilizzare in base all’obbligo di miscelazione [secondo il quale, per diverse applicazioni, come ad esempio il trasporto pubblico, gli operatori sono soggetti all’obbligo di legge di utilizzare come carburante una miscela di diesel minerale e biodiesel che deve contenere almeno il 20% di biodiesel] e Pertamina (o AKR) corrisponde al produttore il prezzo di riferimento del diesel per tale periodo. (…)
(50)
Il produttore di biodiesel, al fine di ottenere il rimborso della differenza di prezzo tra il prezzo pagato da Pertamina e AKR (basato sul prezzo di riferimento del diesel) e il prezzo di riferimento del biodiesel, invia quindi all’agenzia di gestione una fattura aggiuntiva per lo stesso volume, allegando una serie di documenti. Dopo aver ricevuto la fattura e verificato gli elementi in essa contenuti, l’agenzia di gestione corrisponde al produttore di biodiesel pertinente la differenza tra il prezzo di riferimento del diesel (pagato da Pertamina o AKR, a seconda del caso) e il prezzo di riferimento del biodiesel fissato per il periodo in questione».
In primo luogo, le ricorrenti sostengono che la Commissione ha qualificato erroneamente i pagamenti effettuati dal Fondo per le piantagioni di palma da olio come trasferimento diretto di fondi sotto forma di sovvenzione e non come pagamenti effettuati in contropartita per la vendita di biodiesel alla PT Pertamina (in prosieguo: la «Pertamina»), in quanto, essendo la Pertamina a sua volta un ente pubblico, essa faceva parte del governo dell’Indonesia e, in ogni caso, faceva parte, insieme all’agenzia di gestione, di un’unica entità economica.
A tale proposito, sotto un primo profilo, si deve osservare che dal considerando 46 del regolamento provvisorio risulta che la Pertamina è di proprietà dello Stato indonesiano. Tuttavia, a parte la circostanza che la Pertamina e l’agenzia di gestione sono di proprietà dello Stato indonesiano, le ricorrenti non adducono alcun elemento di fatto o di diritto a sostegno della loro tesi secondo cui, conformemente alla giurisprudenza da loro invocata (sentenza del 16 febbraio 2012 Consiglio e Commissione/Interpipe Niko Tube e Interpipe NTRP,
C‑191/09 P e C‑200/09 P
,
UE:C:2012:78
, punti da
a
), tali entità agiscono all’interno di un gruppo costituito da società giuridicamente distinte che organizza in tal modo una serie di attività svolte, in altri casi, da un’entità unica anche dal punto di vista giuridico. Al contrario, è pacifico che una società privata non legata allo Stato, la PT AKR Corporindo Tbk (in prosieguo: l’«AKR»), svolge le stesse funzioni della Pertamina.
Sotto un secondo profilo, anche supponendo che, contrariamente alle conclusioni della Commissione ai considerando 48 e 49 del regolamento impugnato, la Pertamina sia un ente pubblico, si tratta di un’entità separata dal Fondo per le piantagioni di palma da olio e dall’agenzia di gestione e nulla indica che la Pertamina agisse come un unico acquirente di biodiesel con l’agenzia di gestione e il governo dell’Indonesia tramite «azioni combinate» di diversi enti pubblici, come sostengono le ricorrenti. Infatti, come correttamente sottolineato dalla Commissione, la Pertamina non era un’agenzia incaricata dal governo di svolgere solo alcune funzioni, bensì una società operante nel settore del petrolio e del gas, che svolgeva le stesse funzioni dell’AKR, una società privata operante nel settore del petrolio e del gas, come risulta dal considerando 46 del regolamento provvisorio e dal considerando 55 del regolamento impugnato, il che non è stato contestato dalle ricorrenti. L’argomento dedotto dalle ricorrenti in udienza, secondo cui dagli elementi del fascicolo sottoposto dalla Commissione risulterebbe che la Pertamina e l’AKR sono state designate dal governo dell’Indonesia per fornire biodiesel, non può modificare tale conclusione.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve osservare che, quand’anche le affermazioni delle ricorrenti secondo cui la Pertamina era un ente pubblico fossero corrette, tale errore da parte della Commissione giustificherebbe l’annullamento del regolamento impugnato solo se fosse idoneo a incidere sulla sua legittimità, invalidando il complesso della sua analisi relativa all’esistenza di una sovvenzione (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 25 ottobre 2011, Transnational Company Kazchrome e ENRC Marketing/Consiglio,
T‑192/08
,
EU:T:2011:619
, punto
), il che non si verifica nel caso di specie.
In secondo luogo, le ricorrenti presentano una serie di argomenti volti a dimostrare che, qualora il Tribunale ritenesse che la Pertamina non sia un ente pubblico e non costituisca un’unica entità economica con il governo dell’Indonesia, si dovrebbe considerare che essa sia stata «incaricata» o abbia ricevuto l’«ordine» dal governo dell’Indonesia di acquistare biodiesel ai sensi dell’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), del regolamento di base.
A tale proposito, è giocoforza constatare che non è stato il pagamento del prezzo di riferimento del diesel da parte della Pertamina come corrispettivo per l’acquisto di biodiesel ad essere considerato dalla Commissione come un «trasferimento diretto di fondi», bensì il pagamento da parte dell’agenzia di gestione, un ente pubblico, della differenza tra il prezzo di riferimento del diesel e il prezzo di riferimento del biodiesel fissato per il periodo in questione al corrispondente produttore di biodiesel. Pertanto, l’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), del regolamento di base, che si riferisce al comportamento degli enti privati (v. punto 96 supra), non è applicabile.
In terzo luogo, le ricorrenti sostengono che esisteva un rapporto contrattuale tra esse e il Fondo per le piantagioni di palma da olio che subordinava il pagamento da parte di quest’ultimo alla consegna del biodiesel alla Pertamina. Si tratterebbe di un acquisto, per il quale non è necessario che l’entità che effettua il pagamento dei beni ne entri anche in possesso.
Su tale punto, si deve rilevare che, al considerando 38 del regolamento impugnato, la Commissione ha constatato che «l’erogazione di fondi [del Fondo per le piantagioni di palma da olio] a favore dei produttori di biodiesel non può essere considerata un pagamento dovuto ai sensi di un contratto di acquisto concluso tra il governo dell’Indonesia e i produttori di biodiesel, piuttosto essa costituisce un trasferimento diretto di fondi».
Dal contesto fattuale del caso di specie, quale presentato ai considerando da 45 a 50 del regolamento provvisorio e al considerando 37 del regolamento impugnato (v. punto 180 supra) e che non è contestato dalle ricorrenti, risulta che, nel contesto del sistema istituito dal regolamento presidenziale n. 26/2016, l’agenzia di gestione non interveniva nell’operazione tra i produttori di biodiesel e la Pertamina o l’AKR. Infatti, era il direttore generale della direzione generale per le nuove energie rinnovabili e la conservazione dell’energia a designare, anzitutto, gli enti incaricati dell’acquisto di biodiesel (nel rispetto della politica definita dal comitato direttivo dell’agenzia di gestione) e, inoltre, per conto del Ministro, i produttori di biodiesel che partecipavano all’approvvigionamento di biodiesel nonché l’assegnazione del volume di biodiesel a ciascun produttore. Il prezzo di riferimento del diesel e del biodiesel era determinato dal Ministro dell’Energia e delle risorse minerarie. In seguito, ogni produttore fatturava alla Pertamina o all’AKR il volume di biodiesel che tali imprese dovevano utilizzare in forza dell’obbligo di miscelazione e queste ultime pagavano al produttore il prezzo di riferimento del diesel. Solo dopo la chiusura di tale operazione i produttori di biodiesel inviavano all’agenzia di gestione una fattura aggiuntiva per il medesimo volume di biodiesel al fine di ottenere il pagamento della differenza tra il prezzo di riferimento del diesel e il prezzo di riferimento del biodiesel, accompagnata da una copia della decisione della direzione generale per le nuove energie rinnovabili e la conservazione dell’energia attestante che essi erano autorizzati a partecipare all’approvvigionamento di biodiesel e indicante la rispettiva assegnazione del volume di biodiesel, una copia del contratto di acquisto di biodiesel concluso con la Pertamina o l’AKR, il certificato firmato dalla Pertamina o dall’AKR e dal corrispondente produttore di biodiesel, timbrato dal governo dell’Indonesia e contenente informazioni sul luogo di consegna, il volume e il tipo di biodiesel e l’importo delle tasse di trasporto nonché una copia dell’accordo tra l’agenzia di gestione e il corrispondente produttore di biodiesel.
Inoltre, la Commissione ha altresì ritenuto, ai considerando 67 e 69 del regolamento impugnato, e nemmeno tale punto è stato contestato dalle ricorrenti, che il prezzo di riferimento del biodiesel pagato ai fornitori indipendenti non riflettesse la domanda e l’offerta in normali condizioni di mercato in assenza dell’intervento del governo e che l’importo dei costi di conversione calcolati dal governo dell’Indonesia nel contesto della formula utilizzata per calcolare il prezzo di riferimento per il biodiesel fosse eccessivo. La Commissione ha dedotto da tale situazione, al considerando 68 del regolamento impugnato, che, senza tali pagamenti, i prezzi del biodiesel in Indonesia sarebbero inferiori. I pagamenti erogati dall’agenzia di gestione ai produttori di biodiesel, essendo calcolati sulla base di un prezzo di riferimento del biodiesel che non risulta da normali condizioni di mercato, non possono essere considerati come un supplemento di prezzo che i produttori hanno diritto di ottenere come corrispettivo delle loro forniture alla Pertamina o all’AKR.
Sulla base di tali elementi di fatto, la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione, tenuto conto dell’ampio margine di discrezionalità che le viene riconosciuto riguardo all’accertamento dell’esistenza di un contributo finanziario ai sensi dell’articolo 3, punto 1, del regolamento di base, e conformemente alla giurisprudenza citata al punto 95 supra, nel ritenere, al considerando 37 del regolamento impugnato, che il denaro erogato dal Fondo per le piantagioni di palma da olio «non rientra[sse] quindi nell’applicazione di un contratto a titolo oneroso (come quello per l’acquisto di biodiesel da parte del governo a fronte del pagamento di un corrispettivo)». Infatti, dall’esposizione dei fatti non risulta che il Fondo per le piantagioni di palma da olio intervenisse nell’operazione tra i produttori di biodiesel e gli «enti petrolchimici», ossia la Pertamina e l’AKR, né che detto Fondo ricevesse alcuna contropartita per i pagamenti che effettuava. Pertanto, la natura dell’operazione non consente di concludere che i pagamenti effettuati dal suddetto Fondo facessero parte di uno schema di obblighi reciproci.
In tale contesto, l’argomento delle ricorrenti secondo cui la nozione di sovvenzioni soggette a condizioni deve essere interpretata in modo restrittivo è inoperante.
Di conseguenza, la prima parte del quarto motivo deve essere integralmente respinta.
Sulla seconda parte del quarto motivo, relativa alla violazione dell’articolo 3, punto 2, del regolamento di base e ad un errore manifesto di valutazione commessi dalla Commissione nel concludere per l’esistenza di un vantaggio
Nell’ambito della seconda parte, le ricorrenti contestano la conclusione della Commissione secondo cui i pagamenti effettuati dal Fondo per le piantagioni di palma da olio costituiscono un vantaggio.
Nell’ambito della loro prima censura, le ricorrenti sostengono che la Commissione si è basata su uno scenario controfattuale manifestamente erroneo laddove ha concluso che, in assenza del Fondo per le piantagioni di palma da olio e dei suoi pagamenti, i produttori di biodiesel non avrebbero potuto vendere il loro prodotto sul mercato indonesiano e che i prezzi del biodiesel sarebbero inferiori. Il Fondo per le piantagioni di palma da olio e l’obbligo di miscelazione sarebbero due strumenti giuridici distinti con obiettivi diversi. In assenza del primo, il secondo esisterebbe comunque e i miscelatori sarebbero tenuti ad acquistare biodiesel per conformarsi all’obbligo di miscelazione.
Come si è ricordato al punto 163 supra, l’articolo 3 del regolamento di base prevede che una sovvenzione sia reputata esistente qualora vi sia un «contributo finanziario» della pubblica amministrazione e venga in tal modo conferito un «vantaggio». Gli articoli 6 e 7 di detto regolamento precisano le modalità di calcolo del «vantaggio conferito». Secondo la giurisprudenza, è conferito un vantaggio al beneficiario quando esso si trova in una situazione più favorevole di quella in cui si sarebbe trovato in assenza del regime di sovvenzioni. Inoltre, dall’articolo 3, punti 1 e 2, del regolamento di base si evince che unicamente nel caso in cui un contributo finanziario della pubblica amministrazione conferisca effettivamente un vantaggio ad un produttore esportatore si ritiene che esista una sovvenzione per detto produttore esportatore (v., in tal senso, sentenza del 10 aprile 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Commissione,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punti
e
).
Nel caso di specie, la Commissione ha ritenuto, al considerando 65 del regolamento impugnato, che lo scenario controfattuale corretto non fosse quello in cui, in assenza del Fondo per le piantagioni di palma da olio, i miscelatori pagherebbero il prezzo di riferimento del biodiesel. Secondo la Commissione, senza l’obbligo di miscelazione, senza il Fondo per le piantagioni di palma da olio e senza i suoi pagamenti, i miscelatori non avrebbero alcun interesse ad acquistare biodiesel e i produttori di biodiesel non riceverebbero fondi aggiuntivi per la differenza tra il prezzo di riferimento del diesel e il prezzo di riferimento del biodiesel fissato dal governo dell’Indonesia. La Commissione ha inoltre ritenuto, come indicato al punto 190 supra, che il prezzo di riferimento del biodiesel pagato ai fornitori indipendenti fosse eccessivo.
Dal regolamento provvisorio risulta che l’obbligo di miscelazione è stato introdotto dal regolamento n. 12/2015 del Ministro dell’Energia e delle risorse minerarie (considerando 189). Sempre nel 2015, con il regolamento presidenziale n. 61/2015 è stato istituito il «Biodiesel Subsidy Fund», che fa parte del Fondo per le piantagioni di palma da olio (considerando 40), ed è stato affidato all’agenzia di gestione il compito di riscuotere prelievi all’esportazione su materie prime derivanti dall’olio di palma che costituivano le entrate del Fondo per le piantagioni di palma da olio (considerando 41 e 42). Con la medesima disposizione (articolo 1, quarto comma, del regolamento presidenziale n. 61/2015) il governo dell’Indonesia ha concesso all’agenzia di gestione il diritto di utilizzare i prelievi e le tasse all’esportazione imposti sull’olio di palma greggio e sui suoi derivati e ha sancito l’obbligo di approvvigionarsi di biodiesel e di utilizzarlo (considerando 60). I fondi per pagare ai produttori di biodiesel la differenza tra il prezzo di riferimento del diesel e quello del biodiesel provenivano dai fondi in tal modo assegnati all’agenzia di gestione.
Risulta che l’attuazione dell’obbligo di miscelazione nel sistema concepito dal governo dell’Indonesia dipendeva dal finanziamento da parte dell’agenzia di gestione. Si tratta di un regime complesso istituito dal governo dell’Indonesia allo scopo di sostenere gli acquisti di biodiesel da parte di soggetti nominati da enti governativi, come risulta dai regolamenti presidenziali n. 24/2016 e n. 26/2016 (considerando 44 del regolamento provvisorio). Lo scenario dell’esistenza dell’obbligo di miscelazione senza il finanziamento da parte dell’agenzia di gestione è quindi puramente ipotetico e non si può addebitare alla Commissione di non avervi basato la propria analisi.
Pertanto, la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione ai sensi della giurisprudenza citata ai punti 24 e 25 supra, la quale si applica del pari all’accertamento dell’esistenza di un vantaggio concesso al beneficiario di una sovvenzione, nel considerare tale regime nel suo insieme e nel concludere, al punto 71 del regolamento impugnato, che la sua esistenza poneva i produttori di biodiesel in una situazione migliore rispetto a quella nella quale si sarebbero trovati altrimenti e di conseguenza conferiva loro un vantaggio.
Inoltre, le ricorrenti non hanno contestato la constatazione della Commissione secondo cui, in tale regime, l’importo dei costi di trasformazione nella formula utilizzata per determinare il prezzo di riferimento per il biodiesel era eccessivo (punto 197 supra). Così, come sottolinea correttamente la Commissione, il prezzo di riferimento del biodiesel preso in considerazione dall’agenzia di gestione per determinare l’importo dei suoi pagamenti ai produttori di biodiesel non riflette quello che sarebbe il prezzo in condizioni di mercato. La Commissione ne ha potuto dedurre, senza incorrere in un errore manifesto, che, grazie a detto contributo finanziario del governo, i beneficiari si trovavano in una situazione migliore di quella in cui si sarebbero trovati in assenza di tale contributo, anche nello scenario controfattuale proposto dalle ricorrenti.
Pertanto, occorre respingere la prima censura delle ricorrenti.
Nell’ambito della loro seconda censura, le ricorrenti sostengono che, anche supponendo che sia stato conferito un vantaggio, esso è stato interamente trasferito sui miscelatori, la Pertamina e l’AKR. Secondo le ricorrenti, il regime del Fondo per le piantagioni di palma da olio è stato concepito per sostenere gli acquisti di biodiesel da parte dei miscelatori e consentire loro di pagare per tale prodotto un prezzo inferiore al prezzo di riferimento del mercato, e non per avvantaggiare i produttori di biodiesel.
A tal riguardo, è giocoforza constatare che gli argomenti delle ricorrenti diretti a contestare l’esistenza di un contributo finanziario che conferisce loro un vantaggio sono stati respinti (punti da 181 a 192 e da 195 a 201 supra). È altresì pacifico che i pagamenti in questione, corrispondenti alla differenza tra il prezzo di riferimento del diesel e quello del biodiesel, sono stati erogati dall’agenzia di gestione ai produttori di biodiesel, tra cui le ricorrenti. Le ricorrenti non forniscono sufficienti elementi di prova dai quali risulti che una parte di tali somme o del vantaggio derivante dal loro pagamento sia stata trasferita all’AKR e alla Pertamina. Orbene, siffatta prova è necessaria al fine di stabilire se un’istituzione dell’Unione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione tale da giustificare l’annullamento di un atto (v., in tal senso, sentenza dell’11 settembre 2014, Gold East Paper e Gold Huasheng Paper/Consiglio,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, punto
). Il fatto che il regime istituito dal governo dell’Indonesia possa essere stato vantaggioso anche per l’AKR e la Pertamina non significa che il vantaggio conferito ai beneficiari sia stato trasferito a tali imprese. Inoltre, anche supponendo che i miscelatori abbiano beneficiato di condizioni vantaggiose per l’acquisto del biodiesel, acquistandolo al prezzo di riferimento del diesel e non al prezzo di riferimento del biodiesel, tale circostanza non esclude che, nell’ambito del medesimo regime, i produttori di biodiesel abbiano beneficiato di un altro vantaggio, derivante dai pagamenti effettuati dall’agenzia di gestione.
Tenuto conto delle considerazioni sin qui svolte, occorre respingere la seconda censura e, pertanto, l’intera seconda parte del quarto motivo.
Poiché tutti gli argomenti presentati nell’ambito del quarto motivo sono stati respinti, tale motivo deve essere respinto.
Sul quinto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 7 del regolamento di base e su un errore manifesto di valutazione commessi dalla Commissione nel calcolo dell’importo del vantaggio conferito dal regime del Fondo per le piantagioni di palma da olio
L’argomentazione delle ricorrenti nell’ambito del quinto motivo può essere suddivisa in due censure. La prima censura riguarda l’errore manifesto di valutazione in cui la Commissione sarebbe incorsa nel calcolo dell’importo del vantaggio conferito dal regime del Fondo per le piantagioni di palma da olio, omettendo di dedurre dall’importo della sovvenzione i prelievi all’esportazione versati al Fondo per le piantagioni di palma da olio e i costi di trasporto. La seconda censura verte sull’errore manifesto di valutazione in cui la Commissione sarebbe incorsa nel medesimo calcolo, ripartendo i pagamenti effettuati dal Fondo per le piantagioni di palma da olio sul fatturato totale del biodiesel.
La Commissione, sostenuta dall’EBB, contesta tale motivo.
Sulla mancata deduzione dei prelievi all’esportazione e dei costi di trasporto dall’importo della sovvenzione
L’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento di base dispone quanto segue:
«(...) Nel calcolare [l’importo delle sovvenzioni compensabili], si possono dedurre dalla totalità della sovvenzione i seguenti elementi:
a)
tasse di domanda e altre spese necessarie per avere accesso alla sovvenzione o per riceverla;
b)
imposte d’esportazione, dazi o altri tributi prelevati all’esportazione di tale prodotto verso l’Unione, specificamente destinati a compensare la sovvenzione.
Il soggetto che chiede una deduzione deve provare che tale richiesta è giustificata».
In limine, si deve sottolineare che dall’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento di base, e in particolare dall’espressione «si possono dedurre», risulta chiaramente che la Commissione dispone di un ampio margine di discrezionalità nell’applicazione di tale disposizione, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 24 supra. La deduzione dei menzionati elementi dall’importo della sovvenzione compensabile presuppone che la parte interessata dimostri che la sua richiesta di deduzione è giustificata. Se tale prova è stata fornita, la Commissione deve procedere alla deduzione richiesta.
In primo luogo, le ricorrenti sostengono che la Commissione avrebbe dovuto dedurre dall’importo della sovvenzione compensabile i prelievi all’esportazione versati al Fondo per le piantagioni di palma da olio, in quanto tali prelievi sono di natura diversa dalle normali imposte e sono legati all’industria del biodiesel poiché fanno parte della sua catena di valore.
È giocoforza constatare che le ricorrenti non hanno presentato alcun elemento, conformemente all’onere della prova loro incombente in forza dell’articolo 7, paragrafo 1, ultimo comma, del regolamento di base e della giurisprudenza citata al punto 204 supra, che consenta di dimostrare che i prelievi all’esportazione in questione erano specificamente destinati a compensare la sovvenzione. Al contrario, dal considerando 89 del regolamento provvisorio risulta chiaramente, e non è stato contestato dalle ricorrenti, che il prelievo all’esportazione non riguarda unicamente il biodiesel, bensì l’«olio di palma greggio e [i] prodotti a valle», tra cui il biodiesel. Le ricorrenti non spiegano come un prelievo all’esportazione che riguarda vari prodotti sia specificamente destinato a compensare la sovvenzione di cui beneficia uno di tali prodotti. Inoltre, il fatto che detti prelievi finanzino il Fondo per le piantagioni di palma da olio ed entrino nella catena di valore del biodiesel non è sufficiente a dimostrare che essi fossero specificamente destinati a compensare la sovvenzione e, pertanto, che la Commissione abbia frainteso la portata dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), del regolamento di base o sia incorsa in un errore manifesto nella sua analisi.
Occorre quindi respingere tale argomento delle ricorrenti.
In secondo luogo, le ricorrenti sostengono che i costi di trasporto erano necessari, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), del regolamento di base, al fine di consegnare il biodiesel e ricevere quindi il pagamento dal Fondo per le piantagioni di palma da olio e che essi avrebbero dovuto essere dedotti dall’importo della sovvenzione compensabile. La Commissione si sarebbe basata erroneamente sulla sua comunicazione relativa agli orientamenti per il calcolo dell’importo della sovvenzione nelle inchieste sui dazi compensativi (
GU 1998, C 394, pag. 6
; in prosieguo: gli «orientamenti per il calcolo dell’importo della sovvenzione»), un documento non vincolante, per non dedurre i costi di trasporto in quanto costi non obbligatori pagati ad imprese private.
A tale proposito, si deve rilevare che gli orientamenti costituiscono uno strumento destinato a precisare, nel rispetto delle norme di diritto di rango superiore, i criteri che la Commissione intende applicare nell’esercizio del suo potere discrezionale per calcolare l’importo delle sovvenzioni compensabili (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 15 marzo 2006, Daiichi Pharmaceutical/Commissione,
T‑26/02
,
EU:T:2006:75
, punto
). Ne consegue che, quando adotta degli orientamenti, la Commissione non può discostarsi dalla norma di rango superiore di cui essa specifica i criteri di applicazione.
Inoltre, secondo la giurisprudenza, adottando norme di comportamento dirette a produrre effetti esterni, come nel caso degli orientamenti che riguardano operatori economici, ed annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno da quel momento in avanti applicate ai casi a cui si riferiscono, l’istituzione in questione si autolimita nell’esercizio del suo potere discrezionale e non può discostarsi da tali norme, a pena di censura delle sue decisioni, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento. Non si può quindi escludere che, in presenza di talune condizioni e a seconda del loro contenuto, siffatte norme di comportamento dotate di una portata generale possano produrre effetti giuridici (v., per analogia, sentenza del 28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, da C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, punti
e
).
Gli orientamenti per il calcolo dell’importo della sovvenzione prevedono, sotto il titolo «G. Elementi deducibili dall’importo della sovvenzione», che «[d]i norma sono deducibili solo le tasse o le spese pagate direttamente alla pubblica amministrazione nel periodo dell’inchiesta», che «[s]i deve dimostrare che tali pagamenti sono obbligatori per aver diritto alla sovvenzione» e che, «[p]ertanto, non sono deducibili i pagamenti effettuati a privati (quali avvocati o revisori dei conti) in relazione alla presentazione della domanda di sovvenzione».
Tali precisazioni sono compatibili con la norma di rango superiore che esse dovrebbero chiarire. Sotto un primo profilo, la precisazione secondo cui si deve dimostrare che le tasse o le spese deducibili sono «obbligatori[e] per aver diritto alla sovvenzione» è conforme al requisito di cui all’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), del regolamento di base, vale a dire che le tasse e le spese deducibili devono essere «necessarie» per avere diritto alla sovvenzione. Sotto un secondo profilo, la precisazione secondo cui «di norma sono deducibili solo le tasse o le spese pagate direttamente alla pubblica amministrazione nel periodo dell’inchiesta» è parimenti compatibile con tale disposizione. Tenuto conto dell’ampio margine di discrezionalità della Commissione in questa materia, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 24 supra, la Commissione, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, non ha limitato erroneamente le tasse e le spese deducibili allorché ha precisato con gli orientamenti che le «tasse di domanda e altre spese necessarie per avere accesso alla sovvenzione» menzionate all’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), del regolamento di base erano quelle «pagate direttamente alla pubblica amministrazione nel periodo dell’inchiesta».
Pertanto, la Commissione ha correttamente applicato, ai considerando da 87 a 92 del regolamento impugnato, gli orientamenti per il calcolo dell’importo della sovvenzione alla richiesta di deduzione dei costi di trasporto.
Orbene, nel caso di specie, anzitutto, le ricorrenti non sostengono che le tasse di trasporto per la consegna del biodiesel siano state pagate direttamente al governo dell’Indonesia durante il periodo dell’inchiesta. Inoltre, non può essere accolto il loro argomento basato sul fatto che i pagamenti del Fondo per le piantagioni di palma da olio erano subordinati alla consegna del biodiesel e, pertanto, che le relative tasse di trasporto erano «necessarie per avere accesso alla sovvenzione» ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), del regolamento di base. Infatti, tali tasse erano legate esclusivamente all’esecuzione del contratto di vendita concluso tra le ricorrenti e la Pertamina o l’AKR. Il fatto che, per ricevere i pagamenti dall’agenzia di gestione, i produttori di biodiesel dovessero allegare alla loro fattura una serie di documenti giustificativi, ivi comprese le informazioni relative al luogo di consegna, al volume e al tipo di biodiesel fornito nonché all’importo delle tasse di trasporto non significa che dette tasse fossero «obbligatori[e] per aver diritto alla sovvenzione» ai sensi degli orientamenti per il calcolo dell’importo della sovvenzione e non modifica questa conclusione.
Di conseguenza, occorre respingere tali argomenti.
Sulla ripartizione dell’importo della sovvenzione sul fatturato totale del biodiesel
L’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento di base dispone che, «[q]ualora la sovvenzione sia accordata senza riferimento alle quantità fabbricate, prodotte, esportate o trasportate, l’importo della sovvenzione compensabile è determinato ripartendo opportunamente il valore totale della sovvenzione in base al livello di produzione, di vendita o di esportazione dei prodotti in questione nel periodo oggetto dell’inchiesta sulle sovvenzioni».
Dalle disposizioni contenute nel titolo «b) Denominatore da utilizzare per la ripartizione dell’importo della sovvenzione», a sua volta contenuto nel titolo «F. Periodo dell’inchiesta per il calcolo della sovvenzione – Imputazione o ripartizione» degli orientamenti per il calcolo dell’importo della sovvenzione, risulta che, «ii) [p]er quanto riguarda le [sovvenzioni diverse dalle sovvenzioni all’esportazione], si deve di norma utilizzare come denominatore il totale delle vendite (sul mercato interno e all’esportazione), poiché tali sovvenzioni sono accordate sia alle vendite sul mercato interno, sia a quelle all’esportazione».
Nel caso di specie, al considerando 81 del regolamento provvisorio, confermato al considerando 100 del regolamento impugnato, la Commissione ha ripartito gli importi delle sovvenzioni sul fatturato totale generato dalle vendite di biodiesel dei produttori esportatori durante il periodo dell’inchiesta, fatturato che comprende le vendite sul mercato interno e le vendite all’esportazione.
Le ricorrenti sostengono che la Commissione ha commesso un errore manifesto ripartendo l’importo dei pagamenti che hanno ricevuto dal Fondo per le piantagioni di palma da olio sul fatturato totale delle loro vendite di biodiesel. A loro avviso, tali importi avrebbero dovuto essere ripartiti unicamente sulle vendite di biodiesel sul mercato interno indonesiano, le quali sarebbero le uniche che giustifichino la percezione dei pagamenti effettuati dal Fondo per le piantagioni di palma da olio.
Tuttavia, anzitutto, poiché le sovvenzioni non sono concesse in riferimento ai quantitativi fabbricati, prodotti, esportati o trasportati, la Commissione, ripartendo gli importi delle sovvenzioni sul fatturato totale generato dalle vendite, durante il periodo dell’inchiesta, del prodotto in questione, vale a dire il biodiesel, si è conformata all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento di base. Inoltre, e poiché, nel caso di specie, le sovvenzioni di cui trattasi non sono sovvenzioni all’esportazione, la Commissione ha agito conformemente agli orientamenti per il calcolo della sovvenzione utilizzando come denominatore le vendite totali di tale prodotto (sul mercato interno e all’esportazione). Come correttamente sottolineato dalla Commissione, i pagamenti del Fondo per le piantagioni di palma da olio non avevano effetti soltanto sul mercato interno indonesiano, ma costituivano un sostegno ai produttori di biodiesel e potevano parimenti conferire loro un vantaggio sulle vendite all’esportazione. L’argomento dedotto dalle ricorrenti nelle loro memorie e in udienza, secondo cui, se si dovesse applicare il principio che il denaro è un bene fungibile, il vantaggio dovrebbe essere ripartito su tutte le vendite, non è idoneo a modificare tale conclusione, ma piuttosto a confermarla. Infatti, detto argomento equivale ad accettare che la ripartizione debba essere effettuata su una base più ampia delle sole vendite di biodiesel sul mercato interno.
Ne consegue che l’approccio consistente nel prendere in considerazione il fatturato totale delle vendite di biodiesel è appropriato e non risulta quindi manifestamente erroneo.
Oltre a ciò, le ricorrenti sostengono che, omettendo di rispondere, nel regolamento impugnato, al loro argomento secondo cui l’importo della sovvenzione avrebbe dovuto essere ripartito sul loro fatturato totale, la Commissione ha violato l’obbligo di motivazione ad essa incombente.
Secondo una giurisprudenza costante, la Commissione non è obbligata a prendere posizione su tutti gli argomenti che gli interessati fanno valere dinanzi ad essa, ma le è sufficiente esporre i fatti e le considerazioni giuridiche aventi un ruolo essenziale nell’adozione della decisione (sentenza del 6 marzo 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein‑Westfalen/Commissione,
T‑228/99 e T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, punto
). Così, la Commissione non è tenuta a pronunciarsi, nella motivazione del regolamento provvisorio o definitivo, su tutti i punti di fatto e di diritto sollevati dagli interessati nel corso del procedimento amministrativo (v., per analogia, sentenza del 25 ottobre 2011, Transnational Company Kazchrome e ENRC Marketing/Consiglio,
T‑192/08
,
EU:T:2011:619
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Inoltre, la Commissione non è tenuta a motivare specificamente, nel regolamento che istituisce un dazio compensativo definitivo, il fatto che non siano stati presi in considerazione i vari argomenti dedotti dalle parti nel corso del procedimento amministrativo. È sufficiente che tale regolamento contenga una chiara giustificazione dei principali elementi intervenuti nella sua analisi, poiché tale giustificazione è idonea a chiarire i motivi per cui la Commissione non ha tenuto conto degli argomenti pertinenti fatti valere in merito dalle parti nel corso del procedimento amministrativo (v., per analogia, sentenza del 1o giugno 2017, Changmao Biochemical Engineering/Consiglio,
T‑442/12
,
EU:T:2017:372
, punto
).
Tuttavia, se, in un procedimento antisovvenzioni, gli interessati insistono durante il procedimento amministrativo per ottenere risposte o chiarimenti riguardo alle modalità essenziali dei calcoli effettuati dalle istituzioni, si deve ritenere che queste ultime debbano a maggior ragione motivare la loro decisione in modo tale che gli interessati possano comprendere i calcoli così effettuati (v., per analogia, sentenza dell’11 luglio 2017, Viraj Profiles/Consiglio,
T‑67/14
, non pubblicata,
EU:T:2017:481
, punto
). Inoltre, la motivazione di un atto deve figurare nel corpo dello stesso e, salvo circostanze eccezionali, non può risultare da spiegazioni scritte od orali date successivamente, quando è già oggetto di un ricorso dinanzi al giudice dell’Unione (sentenza del 1o giugno 2017, Changmao Biochemical Engineering/Consiglio,
T‑442/12
,
EU:T:2017:372
, punto
).
Nel caso di specie, è pacifico che una delle ricorrenti ha fatto valere durante il procedimento amministrativo, in subordine, che l’importo della sovvenzione dovrebbe essere ripartito sul suo fatturato totale, il quale include tanto il biodiesel quanto gli altri prodotti, e che il regolamento impugnato non risponde esplicitamente a tale argomento. Tuttavia, dalla lettura del considerando 81 del regolamento provvisorio, la cui analisi è stata confermata dal regolamento impugnato, risulta chiaramente che la ripartizione è stata effettuata conformemente all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento di base, il quale prevede la ripartizione del valore totale della sovvenzione in base al livello di produzione, di vendita o di esportazione dei «prodotti in questione», ossia, nel caso di specie, il biodiesel.
Risulta che tale giustificazione è idonea a chiarire i motivi per i quali la Commissione ha respinto gli argomenti fatti valere in merito dalle parti nel corso del procedimento amministrativo, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 229 supra.
Inoltre, il metodo di ripartizione dell’importo della sovvenzione emerge con sufficiente chiarezza dal considerando 100 del regolamento impugnato e dal considerando 81 del regolamento provvisorio, il che ha consentito alle ricorrenti di conoscere le giustificazioni della misura adottata per difendere i loro diritti e al giudice dell’Unione di esercitare il suo controllo, come risulta dai punti 225 e segg. supra. Pertanto, occorre respingere tale argomento conformemente alla giurisprudenza citata al punto 141 supra.
Di conseguenza, la censura relativa all’esistenza di una violazione dell’obbligo di motivazione deve essere respinta.
Poiché tutte le censure dedotte nell’ambito del quinto motivo sono state respinte, tale motivo deve essere respinto.
Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 8, paragrafi 1 e 8, del regolamento di base nell’accertamento dell’esistenza di una minaccia di pregiudizio notevole
Nell’ambito del sesto motivo, le ricorrenti sostengono che la Commissione ha violato l’articolo 8, paragrafi 1 e 8, del regolamento di base, in quanto ha concluso per l’esistenza di una minaccia di pregiudizio notevole senza esaminare alcuni fattori enunciati all’articolo 8, paragrafo 8, del regolamento di base e senza prendere in considerazione tutti gli elementi di prova forniti.
Nella fattispecie, la Commissione ha concluso, ai considerando 319 e 320 del regolamento impugnato, che l’industria dell’Unione non aveva subito un pregiudizio notevole durante il periodo dell’inchiesta, sebbene detta industria non fosse solida. Essa ha tuttavia considerato che esisteva, nella specie, una minaccia di pregiudizio notevole per detta industria.
In limine, si deve ricordare, a tale proposito, che l’articolo 2, lettera d), del regolamento di base definisce il termine «pregiudizio» nel senso che va inteso, salvo altrimenti disposto, come il pregiudizio grave, o la minaccia di pregiudizio grave a danno dell’industria dell’Unione, e che esso rinvia alle disposizioni dell’articolo 8 ai fini dell’interpretazione di tale nozione.
L’articolo 8, paragrafo 1, di detto regolamento ha ad oggetto l’accertamento dell’esistenza di un pregiudizio. Tale accertamento deve includere un esame obiettivo, da un lato, del volume delle importazioni sovvenzionate e del loro effetto sui prezzi dei prodotti simili sul mercato dell’Unione e, dall’altro, dell’incidenza di tali importazioni sull’industria dell’Unione.
L’articolo 8, paragrafo 8, del regolamento di base disciplina l’«[accertamento dell’]esistenza della minaccia di un pregiudizio grave». Viene precisato che tale accertamento deve essere effettuato sulla base di fatti e non di semplici asserzioni, congetture o remote possibilità e che il mutamento di circostanze atto a creare una situazione nella quale la sovvenzione è causa di pregiudizio deve essere stato chiaramente previsto e deve essere imminente. Ne consegue che l’accertamento di una minaccia di pregiudizio deve risultare chiaramente dai fatti su cui verte la causa. Ne consegue altresì che il pregiudizio oggetto di una minaccia deve prodursi in tempi brevi (v., per analogia, sentenza del 29 gennaio 2014, Hubei Xinyegang Steel/Consiglio,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, punto
).
Tale disposizione enumera in modo non esaustivo i fattori che devono essere presi in considerazione ai fini dell’accertamento dell’esistenza di una minaccia di pregiudizio grave (v., per analogia, conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nelle cause riunite ArcelorMittal Tubular Products Ostrava e a./Consiglio e Consiglio/Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P e C‑193/14 P
,
EU:C:2015:767
, paragrafo
), quali:
«a) la natura della sovvenzione o delle sovvenzioni in questione e le probabili conseguenze sugli scambi;
b) un sensibile tasso di incremento delle importazioni sovvenzionate sul mercato dell’Unione, tale da far prevedere un sostanziale aumento delle importazioni;
c) l’esistenza di una sufficiente disponibilità di capacità da parte dell’esportatore, ovvero l’imminente e sensibile aumento della medesima, che denotino un probabile e sostanziale incremento delle esportazioni sovvenzionate nell’Unione, tenendo conto della disponibilità di altri mercati d’esportazione con capacità residua di assorbimento;
d) il fatto che le importazioni siano effettuate a prezzi tali da provocare una significativa diminuzione dei prezzi oppure impedirne gli aumenti che altrimenti si verificherebbero e tali da stimolare la domanda di altre importazioni;
e) la situazione delle scorte dei prodotti sotto inchiesta».
L’articolo 8, paragrafo 8, del regolamento di base precisa altresì che nessuno dei fattori sopra elencati può costituire, di per sé, una base di giudizio determinante, ma la totalità degli stessi deve consentire di concludere che sono imminenti ulteriori esportazioni sovvenzionate dalle quali, se non venissero prese misure di difesa, deriverebbe un grave pregiudizio.
Inoltre, la Corte ha già avuto modo di precisare che l’esistenza di una minaccia di pregiudizio, al pari di quella di un pregiudizio, deve essere accertata alla data di adozione della misura antisovvenzioni, in considerazione della situazione dell’industria dell’Unione in tale data. Infatti, è solo alla luce di detta situazione che le istituzioni dell’Unione possono accertare se l’aumento imminente delle importazioni future oggetto di sovvenzione causerà, qualora non siano adottate misure di difesa commerciale, un pregiudizio notevole all’industria in parola. Tuttavia, le istituzioni dell’Unione possono prendere in considerazione, in talune circostanze, i dati successivi a un periodo di inchiesta (v., per analogia, sentenza del 4 febbraio 2021, eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, punti
e
).
A tale proposito, occorre ricordare, che, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 24 supra, in materia di politica commerciale comune, e specialmente nell’ambito delle misure di difesa commerciale, le istituzioni dell’Unione godono di un ampio potere discrezionale in considerazione della complessità delle situazioni economiche, politiche e giuridiche che devono esaminare. In tale contesto è necessario considerare che l’esame di una minaccia di pregiudizio presuppone la valutazione di questioni economiche complesse e che il sindacato giurisdizionale di tale valutazione deve pertanto limitarsi all’accertamento del rispetto delle norme procedurali, dell’esattezza materiale dei fatti considerati nell’operare la scelta contestata e dell’assenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti o di sviamento di potere. Tale sindacato giurisdizionale limitato non implica che il giudice dell’Unione si astenga dal controllare l’interpretazione, da parte delle istituzioni, dei dati di natura economica (v., per analogia, sentenza del 29 gennaio 2014, Hubei Xinyegang Steel/Consiglio,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, punto
). In particolare, il Tribunale è tenuto non solo a verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte (v., per analogia, sentenza del 18 ottobre 2018, Gul Ahmed Textile Mills/Consiglio,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, punto
).
Inoltre, la conclusione della Commissione quanto alla situazione dell’industria dell’Unione, formatasi nell’ambito dell’analisi di un pregiudizio notevole a danno dell’industria dell’Unione, a norma dell’articolo 8, paragrafo 4, del regolamento di base, resta, in linea di principio, rilevante nell’ambito dell’analisi della minaccia di un pregiudizio notevole a danno di detta industria, a norma dell’articolo 8, paragrafo 8, del citato regolamento (v., per analogia, sentenza del 4 febbraio 2021, eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, punto
).
È alla luce di tali principi che occorre esaminare se la Commissione abbia violato l’articolo 8, paragrafi 1 e 8, del regolamento di base quando ha concluso, al considerando 405 del regolamento impugnato, che, durante il periodo dell’inchiesta, le importazioni dall’Indonesia avevano costituito una minaccia di pregiudizio notevole per l’industria dell’Unione.
Sulla situazione dell’industria dell’Unione
Per giungere alla conclusione che l’industria dell’Unione non era solida durante il periodo dell’inchiesta, la Commissione ha preso in considerazione vari indicatori macroeconomici e microeconomici ai considerando da 309 a 340 del regolamento provvisorio e ha confermato tale analisi ai considerando da 279 a 317 del regolamento impugnato, nel quale ha anche esaminato, ai considerando da 321 a 341, indicatori economici successivi al periodo dell’inchiesta.
Le ricorrenti, senza rimettere in discussione la veridicità dei dati utilizzati dalla Commissione, fanno valere che, alla luce degli indicatori microeconomici e macroeconomici che attestano alcune tendenze positive, la Commissione sostiene erroneamente che l’industria dell’Unione si trovava in una situazione delicata.
In primo luogo, per quanto riguarda gli indicatori macroeconomici, sotto un primo profilo, le ricorrenti deducono che la produzione dell’Unione, la capacità produttiva e l’utilizzo degli impianti sono aumentati durante il periodo dell’inchiesta.
A tale proposito, si deve osservare che dalla tabella 3 riprodotta al considerando 268 del regolamento provvisorio risulta che, dopo un aumento tra il 2015 e il 2017, la produzione dell’Unione è rimasta quasi stabile tra il 2017 e il periodo dell’inchiesta (un lieve aumento da 13071053 a 13140582 tonnellate per un indice stabile di 111), mentre il consumo dell’Unione è notevolmente aumentato, come emerge dalla tabella 4 riprodotta al considerando 271 del regolamento provvisorio (da 14202128 a 15634102 tonnellate, un aumento del 10,08%). Ne consegue che la produzione dell’Unione non ha seguito l’aumento del consumo dell’Unione e quindi della domanda. Inoltre, dalla tabella 8 riprodotta al considerando 309 del regolamento provvisorio risulta che la capacità produttiva dell’Unione è lievemente aumentata tra il 2017 e il periodo dell’inchiesta (da 16594853 a 17031230 tonnellate), mentre l’utilizzo degli impianti, dopo essere aumentato nel 2015, 2016 e 2017, è lievemente diminuito tra il 2017 e il periodo dell’inchiesta.
Sulla base di tali dati, la Commissione ha ritenuto, al considerando 310 del regolamento provvisorio, che l’aumento della capacità produttiva dell’industria dell’Unione risultava essere significativamente inferiore alla crescita della domanda, in quanto tale industria era stata in grado di trarre vantaggio dalla crescita del mercato soltanto in misura molto limitata a causa del notevole aumento delle importazioni sovvenzionate, in particolare durante il periodo dell’inchiesta.
Dal momento che tale constatazione corrisponde ai dati analizzati ed è idonea a suffragare la conclusione che l’industria dell’Unione si trovava in una situazione delicata, il primo argomento delle ricorrenti deve essere respinto.
Sotto un secondo profilo, le ricorrenti sostengono che il volume delle vendite è aumentato.
Tuttavia, dalla tabella 9 riprodotta al considerando 314 del regolamento provvisorio risulta chiaramente che, mentre il volume delle vendite sul mercato dell’Unione è aumentato tra il 2015 e il 2017, tali vendite sono diminuite tra il 2017 e il periodo dell’inchiesta, periodo che corrisponde, come osservato dalla Commissione al considerando 317 del regolamento provvisorio, all’abrogazione dei dazi sulle importazioni dall’Indonesia. Pertanto, occorre respingere tale argomento delle ricorrenti.
Sotto un terzo profilo, le ricorrenti sostengono che l’industria dell’Unione ha mantenuto una quota di mercato elevata, compresa tra l’81% e il 95%.
Tuttavia, è giocoforza constatare che dalla tabella 9 riprodotta al considerando 314 del regolamento provvisorio risulta che la quota di mercato dell’industria dell’Unione è molto diminuita tra il 2017 e il periodo dell’inchiesta (dal 91,6% all’81,5%). La Commissione espone, al considerando 317 di detto regolamento, e le ricorrenti non rimettono in discussione questo punto, che tale diminuzione si spiega con l’abrogazione dei dazi sulle importazioni dall’Indonesia che ha modificato il quadro del mercato nel marzo 2018, durante il periodo dell’inchiesta. Alla luce di questi dati, occorre respingere tale argomento delle ricorrenti.
Sotto un quarto profilo, le ricorrenti deducono che l’occupazione e la produttività registrano tendenze positive.
Infatti, dalla tabella 10 riprodotta al considerando 319 del regolamento provvisorio risulta che il numero di addetti dell’industria dell’Unione è lievemente aumentato tra il 2015 e il periodo dell’inchiesta (di 78 addetti). Tuttavia, la produttività è diminuita tra il 2017 e il periodo dell’inchiesta (da 4782 tonnellate per addetto a 4625 tonnellate per addetto). Ne emerge che il lieve aumento del numero di addetti non è sufficiente, di per sé, ad invalidare le conclusioni della Commissione basate sul complesso degli indicatori macroeconomici. Infatti, secondo la giurisprudenza, sebbene l’esame delle istituzioni debba condurre alla conclusione che la minaccia di pregiudizio è notevole, non occorre che tutti i fattori e tutti gli indici economici rilevanti dimostrino una tendenza negativa (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 23 aprile 2018, Shanxi Taigang Stainless Steel/Commissione,
T‑675/15
, non pubblicata,
EU:T:2018:209
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che occorre respingere tali argomenti delle ricorrenti.
In secondo luogo, per quanto riguarda gli indicatori microeconomici, sotto un primo profilo, le ricorrenti sostengono che i prezzi di vendita nell’Unione sono aumentati.
Orbene, è giocoforza constatare che dalla tabella 11 riprodotta al considerando 325 del regolamento provvisorio risulta che, dopo essere aumentati tra il 2015 e il 2017, periodo in cui sono esistiti dazi sulle importazioni dall’Indonesia, i prezzi sono diminuiti da EUR 832 per tonnellata a EUR 794 tra il 2017 e il periodo dell’inchiesta. Pertanto, occorre respingere tale argomento delle ricorrenti.
Sotto un secondo profilo, le ricorrenti deducono che i costi di produzione sono diminuiti dopo il 2017.
Infatti, dalla tabella 11 riprodotta al considerando 325 del regolamento provvisorio risulta che i costi di produzione sono diminuiti da EUR 827 per tonnellata a EUR 791 per tonnellata tra il 2017 e il periodo dell’inchiesta. Tuttavia, dal complesso dei dati di detta tabella, in particolare dal calo del prezzo di vendita, si evince che l’industria dell’Unione non ha potuto beneficiare di questi costi decrescenti, essendo stata costretta a trasferire completamente tale riduzione dei costi sui propri clienti, come giustamente osservato dalla Commissione al considerando 328 del regolamento provvisorio. Pertanto, occorre respingere tale argomento delle ricorrenti.
Sotto un terzo profilo, le ricorrenti sostengono che il flusso di cassa, la redditività delle vendite e l’utile sul capitale investito hanno registrato un andamento positivo.
A tale proposito, è giocoforza constatare che dalla tabella 14 riprodotta al considerando 334 del regolamento provvisorio risulta che il flusso di cassa è aumentato tra il 2015 e il 2017 (con un forte aumento tra il 2016 e il 2017) per poi calare nuovamente ai livelli del 2016. Non se ne può quindi dedurre un andamento positivo, contrariamente a quanto affermato dalle ricorrenti.
Per quanto riguarda l’utile sul capitale investito, esso è notevolmente aumentato tra il 2015 e il 2016 per poi restare relativamente stabile (18% nel 2016, 16% nel 2017 e 17% durante il periodo dell’inchiesta). Orbene, tale stabilizzazione dell’utile sul capitale investito, nonché la stabilizzazione della redditività delle vendite nell’Unione a clienti indipendenti allo 0,8% nel 2017 e durante il periodo dell’inchiesta, una percentuale che rimane modesta, non rimettono in discussione le conclusioni della Commissione relative alla situazione dell’industria dell’Unione fondate su tutti gli elementi pertinenti a tale riguardo.
Per quanto riguarda i dati successivi all’inchiesta, le ricorrenti sostengono che essi non sono rappresentativi e non possono essere invocati per trarne conclusioni valide.
A questo proposito, si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza, la possibilità di prendere in considerazione, in talune circostanze, i dati successivi a un periodo di inchiesta è giustificata nell’ambito di inchieste aventi ad oggetto non la constatazione di un pregiudizio, bensì l’accertamento dell’esistenza di una minaccia di pregiudizio, la quale, per sua natura, implica un esame prognostico. Tali dati possono essere utilizzati per confermare o confutare le previsioni di cui al regolamento della Commissione che istituisce un dazio compensativo provvisorio e consentire, nella prima ipotesi, l’istituzione di un dazio compensativo definitivo. Tuttavia, il ricorso, da parte delle istituzioni dell’Unione, a dati successivi al periodo dell’inchiesta non può essere sottratto al controllo del giudice dell’Unione (v., per analogia, sentenza del 4 febbraio 2021, eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, punto
).
Nella fattispecie, la Commissione ha esaminato, ai considerando da 321 a 341 del regolamento impugnato, i dati relativi al periodo compreso tra l’ottobre 2018 e il giugno 2019 (in prosieguo: il «periodo successivo a quello dell’inchiesta») e ha concluso che, durante il periodo successivo a quello dell’inchiesta, la situazione economica dell’Unione era ulteriormente peggiorata.
Le ricorrenti addebitano alla Commissione di avere utilizzato dati non rappresentativi, posto che, anzitutto, nel regolamento impugnato è indicato che, per quattro dei nove mesi del periodo successivo a quello dell’inchiesta, i dati erano falsati a motivo delle circostanze eccezionali incontrate da un produttore e, inoltre, viene constatato, al considerando 322 del regolamento impugnato, che «i dati riguardanti il periodo dell’inchiesta non sono direttamente confrontabili con quelli per il periodo successivo a quello dell’inchiesta».
Tali affermazioni delle ricorrenti sono infondate. Infatti, la Commissione ha avuto cura di precisare le circostanze che consentono di relativizzare la rappresentatività dei dati del periodo successivo a quello dell’inchiesta o di giustificarne la rilevanza. Sotto un primo profilo, essa ha spiegato, al considerando 331 del regolamento impugnato, che i profitti maggiori registrati nell’inverno 2018‑2019 sono stati eccezionali, in quanto sono stati registrati da una società inclusa nel campione la quale è stata in grado di sfruttare una temporanea carenza di offerta nella sua regione che le ha consentito di aumentare i propri prezzi e quindi i propri profitti in tale periodo. Sotto un secondo profilo, la Commissione ha sottolineato, al considerando 322 di detto regolamento, che i dati riguardanti il periodo dell’inchiesta non erano direttamente confrontabili con quelli per il periodo successivo a quello dell’inchiesta. Essa ha quindi rilevato che, da un lato, dati i limiti temporali dell’inchiesta, alcuni indicatori macroeconomici avevano potuto essere analizzati solo per i produttori dell’Unione inclusi nel campione. Dall’altro, ha confrontato i dodici mesi del periodo dell’inchiesta con i nove mesi del periodo successivo a quello dell’inchiesta, in quanto non erano ancora disponibili dodici mesi di dati per il periodo successivo a quello dell’inchiesta.
Ne consegue che tali dati possono essere utilizzati per confermare o confutare le previsioni contenute nel regolamento della Commissione che istituisce un dazio compensativo provvisorio al fine di consentire l’istituzione di un dazio compensativo definitivo, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 268 supra.
Alla luce di tutto quanto precede, occorre respingere gli argomenti delle ricorrenti, senza che sia necessario pronunciarsi sulla questione della loro ricevibilità, affrontata implicitamente dalla Commissione, secondo la quale tali argomenti sono stati sollevati per la prima volta in fase di replica (v., in tal senso, sentenza del 5 aprile 2017, Francia/Commissione,
T‑344/15
,
EU:T:2017:250
, punto
).
Sulla natura delle sovvenzioni di cui trattasi e sugli effetti commerciali che esse possono comportare
Le ricorrenti sostengono che la Commissione non ha tenuto conto degli elementi di prova forniti da loro stesse e da altre parti in merito alla natura e agli effetti delle sovvenzioni di cui trattasi. Tali elementi avrebbero dimostrato, da un lato, che la presunta fornitura di olio di palma greggio per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato non produceva più effetti commerciali, in quanto la tassa e il prelievo all’esportazione non erano più applicate dal dicembre 2018 e, dall’altro, che i pagamenti effettuati in base al programma del Fondo per le piantagioni di palma da olio erano stati azzerati tra il settembre e il dicembre 2018, prima di riprendere a livelli inferiori a partire dal gennaio 2019, e non producevano più effetti commerciali sulle attività di esportazione dei produttori di biodiesel indonesiani. Inoltre, qualsiasi vantaggio ottenuto dal Fondo per le piantagioni di palma da olio dovrebbe essere ripartito unicamente sulle vendite di biodiesel sul mercato interno.
A tale proposito, si deve ricordare che gli argomenti delle ricorrenti volti ad invalidare le conclusioni della Commissione riguardo alla sottoquotazione dei prezzi, alla fornitura di olio di palma greggio per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato e all’esistenza di una sovvenzione sotto forma di trasferimento diretto di fondi da parte del Fondo per le piantagioni di palma da olio sono stati respinti nell’ambito rispettivamente del primo, del terzo e del quarto motivo. Gli argomenti relativi alla ripartizione dell’importo della sovvenzione sul fatturato totale del biodiesel sono stati respinti nell’ambito del quinto motivo.
In tali circostanze, i fatti addotti dalle ricorrenti, relativi alla fissazione a zero della tassa all’esportazione, alla sospensione del prelievo all’esportazione dal dicembre 2018 e alla fluttuazione dei pagamenti effettuati in base al programma del Fondo per le piantagioni di palma da olio, che riguardano tutti il periodo successivo a quello dell’inchiesta, non possono invalidare la conclusione della Commissione secondo cui il governo dell’Indonesia, mediante una serie di misure, ha falsato il mercato interno dell’olio di palma greggio in Indonesia e ha mantenuto il prezzo di tale prodotto artificiosamente basso a vantaggio dell’industria del biodiesel a valle (v. considerando 80, 162, 172, 190 e 203 del regolamento provvisorio).
Pertanto, la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel constatare, al considerando 343 del regolamento impugnato, come aveva rilevato al considerando 349 del regolamento provvisorio, che le sovvenzioni in questione erano tali da mantenere le esportazioni di biodiesel indonesiano ad un livello di prezzo che aveva conseguenze ancora più negative sull’industria dell’Unione, confermando così (considerando 351 del regolamento impugnato) la valutazione, contenuta nel considerando 350 del regolamento provvisorio, secondo cui le misure adottate dal governo dell’Indonesia avevano effetti negativi sulla situazione economica dell’industria dell’Unione.
Sul tasso di aumento delle importazioni sovvenzionate
Le ricorrenti affermano che dai dati relativi al periodo successivo a quello dell’inchiesta non emerge un aumento delle importazioni di biodiesel indonesiano sul mercato dell’Unione e che, di conseguenza, sarebbe improbabile che tale aumento si verifichi in futuro.
Tuttavia, è giocoforza constatare, e le ricorrenti non rimettono in discussione l’esattezza di tali dati, che dalla tabella 4 riprodotta al considerando 353 del regolamento impugnato risulta che le importazioni dall’Indonesia sono state superiori nei tre trimestri del periodo successivo a quello dell’inchiesta (581078 tonnellate) rispetto ai quattro trimestri del periodo dell’inchiesta (516068 tonnellate). L’argomento delle ricorrenti secondo cui il volume trimestrale delle importazioni del periodo successivo a quello dell’inchiesta è stato inferiore al volume delle importazioni del terzo trimestre del 2018 non può invalidare le conclusioni della Commissione relative al tasso di aumento delle importazioni. Infatti, come correttamente sottolineato dalla Commissione al considerando 355 del regolamento impugnato, i primi tre trimestri successivi al periodo dell’inchiesta non sono direttamente comparabili con gli ultimi tre trimestri del periodo dell’inchiesta, in considerazione delle differenze stagionali, e il picco registrato nel 2018 pari a 263678 tonnellate per il terzo trimestre non può essere confrontato con il terzo trimestre del 2019, dato che le importazioni durante tale trimestre sono state influenzate dall’istituzione di dazi provvisori.
Pertanto, occorre respingere le affermazioni delle ricorrenti secondo cui dai dati relativi al periodo successivo a quello dell’inchiesta non emerge alcun aumento delle importazioni.
Le ricorrenti sostengono inoltre che l’adozione della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (
GU 2018, L 328, pag. 82
), limita le importazioni di PME.
A tal riguardo, è giocoforza constatare che tale direttiva è stata adottata dopo il periodo dell’inchiesta e che il suo termine di trasposizione è scaduto solo il 30 giugno 2021, conformemente all’articolo 36, paragrafo 1, della stessa. Inoltre, ai sensi dell’articolo 26, paragrafo 2, della citata direttiva, la piena limitazione dell’importazione «di biocarburanti, bioliquidi o combustibili da biomassa a elevato rischio di cambiamento indiretto della destinazione d’uso dei terreni prodotti a partire da colture alimentari e foraggere, per i quali si osserva una considerevole espansione della zona di produzione verso terreni che presentano elevate scorte di carbonio» sarà progressiva, a partire dal 31 dicembre 2023, conformemente all’articolo 26, paragrafo 2, della medesima direttiva. Pertanto, la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel ritenere, al considerando 360 del regolamento impugnato, che l’effetto di tale direttiva non fosse prevedibile e che essa «non pregiudica[sse] l’analisi attuale della minaccia di pregiudizio che le importazioni indonesiane [avrebbero posto] all’industria dell’Unione nel prossimo futuro».
Pertanto, occorre respingere gli argomenti delle ricorrenti.
Sulla sufficiente disponibilità di capacità dell’esportatore
Per quanto riguarda la disponibilità di capacità degli esportatori indonesiani, le ricorrenti sostengono che la Commissione ha ricevuto informazioni contraddittorie dal governo dell’Indonesia e dall’EBB e ha scelto di basarsi sulle informazioni che ha ricevuto dall’EBB nonché sulla relazione della «rete statunitense GAIN da Giacarta» del 2019 relativa ai biocarburanti indonesiani. In siffatte circostanze, la Commissione avrebbe dovuto concludere che gli elementi di prova disponibili a tale riguardo erano inconcludenti.
A questo proposito, si deve ricordare che, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 244 supra, il Tribunale è tenuto non solo a verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte.
In tale contesto, si deve considerare che, quando le istituzioni valutano un rischio di minaccia di pregiudizio notevole per l’industria dell’Unione, tenuto conto delle capacità di produzione e di esportazione nel paese esportatore, esse devono tener conto non soltanto dell’esistenza di altri mercati di esportazione, ma anche di un’eventuale evoluzione del consumo interno nel paese esportatore (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 29 gennaio 2014, Hubei Xinyegang Steel/Consiglio,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, punto
).
Nel caso di specie, le ricorrenti non rimettono in discussione le constatazioni della Commissione operate ai considerando 353 e 354 del regolamento provvisorio, basate su informazioni fornite dal governo dell’Indonesia, secondo cui la capacità produttiva dei produttori di biodiesel indonesiani supera significativamente la domanda interna di circa il 300% e la capacità inutilizzata dei produttori indonesiani nel periodo dell’inchiesta si è attestata attorno al 40% del consumo dell’Unione. Esse non contestano neppure la constatazione della Commissione contenuta nel considerando 373 del regolamento impugnato secondo cui, in base alla relazione della «rete statunitense GAIN da Giacarta» del 2019, la capacità produttiva indonesiana di biodiesel avrebbe dovuto passare da 11,5 miliardi di litri a 13 miliardi di litri tra il 2019 e il 2021.
Le ricorrenti sostengono che il governo dell’Indonesia ha fornito informazioni che rivelano un utilizzo previsto della capacità pari all’85% per il 2019. Orbene, dalla lettura degli argomenti del governo dell’Indonesia del 6 settembre 2019, ai quali rinviano le ricorrenti, emerge che l’utilizzo della capacità dell’85% per il 2019 risulta da un’estrapolazione dei dati disponibili per il periodo da gennaio a maggio 2019 e riguarda la parte della produzione utilizzata dalla domanda interna ed esterna. Le ricorrenti non spiegano con precisione in che modo tali dati rimettano in discussione le conclusioni della Commissione. Inoltre, anche nello scenario presentato dalle ricorrenti, nel 2019 il 15% della capacità produttiva era rimasto inutilizzato.
Le ricorrenti sostengono inoltre che il governo dell’Indonesia ha fornito informazioni che tendono a dimostrare che l’Indonesia sarebbe passata nel 2020 da un obbligo di miscelazione cosiddetto «B20», ossia una miscela di biodiesel e diesel minerale contenente il 20% di biodiesel, a un obbligo di miscelazione «B30», con il 30% di biodiesel, il che avrebbe assorbito la totalità della disponibilità di capacità dei produttori indonesiani. La Commissione avrebbe quindi erroneamente dato ragione all’EBB, il quale sosteneva che l’attuazione dell’obbligo di miscelazione «B20» aveva causato problemi e che il passaggio dall’obbligo di miscelazione «B20» a una miscelazione «B30» avrebbe potuto causare problemi analoghi.
Più precisamente, le ricorrenti fanno valere che dalla relazione della «rete statunitense GAIN da Giacarta» del 2019 risulta che l’obbligo di miscelazione «B20» è stato esteso al settore dei trasporti che non rientrano tra gli obblighi di servizio pubblico solo nel settembre 2018, il che ha portato ad un aumento del consumo locale di biodiesel pari al 54% nel 2019 e che il tasso di miscelazione è aumentato esponenzialmente dal 2017 (passando dall’8,2% nel 2017 al 12,7% nel 2018, per raggiungere il 19,9% nel 2019). Talune dichiarazioni riprodotte in detta relazione indicherebbero che l’attuazione dell’obbligo di miscelazione «B30» è prevista per il 2020.
Dai considerando da 374 a 376 del regolamento impugnato risulta che la Commissione ha preso atto delle osservazioni del governo dell’Indonesia relative alla transizione dall’obbligo di miscelazione «B20» ad un obbligo di miscelazione «B30».
Orbene, la Commissione ha rilevato, al considerando 382 del regolamento impugnato, che, secondo la relazione della «rete statunitense GAIN da Giacarta» del 2019, l’obbligo di miscelazione «B20», che era un obiettivo obbligatorio già per il 2016, sarebbe stato probabilmente conseguito per la prima volta soltanto nel 2019, ovvero tre anni dopo la scadenza stabilita. Le ricorrenti riconoscono, nelle loro memorie, l’esattezza di tale informazione.
Dal considerando 376 del regolamento impugnato risulta inoltre che la Commissione ha esaminato i dati forniti dal governo dell’Indonesia in relazione ad informazioni fornite dall’EBB nelle sue osservazioni del 29 aprile 2019, le quali mostrano che gli operatori indonesiani hanno incontrato difficoltà in termini di distribuzione, disponibilità di immagazzinamento e infrastrutture di miscelazione nell’attuazione dell’obbligo di miscelazione «B20» e che l’obiettivo di tale obbligo era ridurre le importazioni di diesel minerale, piuttosto che ridurre le esportazioni di biodiesel verso altri mercati. Essa ha inoltre preso in considerazione, al considerando 377 del regolamento impugnato, informazioni fornite dall’EBB le quali dimostravano che l’attuazione dell’obbligo di miscelazione «B30» avrebbe richiesto tempo.
Per quanto riguarda la possibilità di aumentare i tassi di miscelazione al 30% in un solo anno, la Commissione ha osservato, al considerando 383 del regolamento impugnato, che, tenuto conto dell’aumento dei tassi di miscelazione dal 2011, un aumento dal 19,9% al 30% sembrava estremamente ambizioso.
A questo proposito, è giocoforza constatare che, come sostenuto dalle ricorrenti (v. punto 290 supra), l’aumento più significativo del tasso di miscelazione si è verificato dal 2018 al 2019, con un incremento del tasso di miscelazione dal 12,7% al 19,9%. Orbene, tale aumento di 7,2 punti percentuali era nettamente inferiore ai 10 punti percentuali necessari per raggiungere l’obbligo di miscelazione «B30» in un anno.
Alle luce delle osservazioni sin qui svolte, la Commissione si è conformata al suo obbligo di esaminare, con diligenza e imparzialità, tutti gli elementi pertinenti del caso di specie (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 10 marzo 2009, Interpipe Niko Tube e Interpipe NTRP/Consiglio,
T‑249/06
,
EU:T:2009:62
, punto
) e non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel concludere, al considerando 384 del regolamento impugnato, che era improbabile che un obbligo di miscelazione «B30» sarebbe stato rispettato nel prossimo futuro e avrebbe inciso significativamente sulla capacità inutilizzata in Indonesia nel prossimo futuro.
Si deve constatare che le ricorrenti non forniscono elementi sufficienti a privare di plausibilità le valutazioni, contenute nel regolamento impugnato, dei fatti riguardanti l’obbligo di miscelazione. Orbene, dal momento che tale prova è necessaria al fine di stabilire se un’istituzione dell’Unione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione tale da giustificare l’annullamento di un atto (v., in tal senso, sentenza dell’11 settembre 2014, Gold East Paper e Gold Huasheng Paper/Consiglio,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, punto
), queste circostanze sono sufficienti per respingere tali argomenti delle ricorrenti.
Sul livello dei prezzi delle importazioni sovvenzionate
Le ricorrenti sostengono che, per quanto riguarda il livello dei prezzi delle importazioni sovvenzionate, la Commissione si è limitata a rinviare alle sue conclusioni in materia di sottoquotazione, le quali, come sarebbe stato dimostrato nell’ambito del primo motivo, non soddisfano i requisiti di cui all’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento di base. Inoltre, le importazioni dall’Indonesia non eserciterebbero una pressione sui prezzi dell’Unione.
A tale proposito, si deve ricordare che gli argomenti dedotti dalle ricorrenti nell’ambito del loro primo motivo per dimostrare che la Commissione ha violato l’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento di base nella determinazione della sottoquotazione dei prezzi e che la Commissione ha ritenuto erroneamente che le importazioni di biodiesel dall’Indonesia avessero esercitato una pressione sui prezzi dell’Unione sono stati integralmente respinti. Inoltre, risulta dalla tabella 7 riprodotta al considerando 283 del regolamento provvisorio e non è contestato dalle ricorrenti che il prezzo all’importazione del biodiesel dall’Indonesia ammontava a EUR 671 per tonnellata nel periodo dell’inchiesta, mentre, come risulta dalla tabella 11 riprodotta al considerando 325 del regolamento provvisorio, il prezzo di vendita unitario medio nell’Unione è calato da EUR 832 per tonnellata a EUR 794 per tonnellata tra il 2017 e il periodo dell’inchiesta.
Di conseguenza, occorre respingere tali argomenti delle ricorrenti e, pertanto, il sesto motivo.
Sul settimo motivo, vertente sulla violazione dei diritti della difesa delle ricorrenti
Nell’ambito del loro settimo motivo, le ricorrenti sostengono che talune informazioni sono state loro comunicate solo nel regolamento impugnato, privandole in tal modo della possibilità di presentare osservazioni al riguardo. Secondo le ricorrenti, non si può escludere che, se avessero potuto presentare le loro osservazioni su tali punti, il procedimento avrebbe potuto condurre ad un risultato diverso.
In limine, si deve ricordare che da una giurisprudenza costante risulta che il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona e che possa sfociare in un atto per essa lesivo costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione che deve essere garantito anche in mancanza di qualsiasi norma riguardante il procedimento di cui trattasi (v. sentenza del 1o ottobre 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Consiglio,
C‑141/08 P
,
EU:C:2009:598
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In forza di detto principio, le imprese interessate devono essere state messe in condizione, nel corso del procedimento amministrativo, di far conoscere efficacemente il loro punto di vista sulla sussistenza e sulla pertinenza dei fatti e delle circostanze allegati, nonché sugli elementi di prova posti dalla Commissione a fondamento delle proprie affermazioni e relativi all’esistenza di una pratica di sovvenzioni e del pregiudizio ad essa conseguente (v., per analogia, sentenze del 16 febbraio 2012, Consiglio e Commissione/Interpipe Niko Tube e Interpipe NTRP,
C‑191/09 P e C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
, punto76, e del 28 ottobre 2004, Shanghai Teraoka Electronic/Consiglio,
T‑35/01
,
EU:T:2004:317
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Sebbene, certamente, il rispetto dei diritti della difesa rivesta un’importanza capitale nei procedimenti di inchieste antisovvenzioni (v., per analogia, sentenza del 16 febbraio 2012, Consiglio e Commissione/Interpipe Niko Tube e Interpipe NTRP,
C‑191/09 P e C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
, punto
e giurisprudenza ivi citata), la sussistenza di un’irregolarità per quanto concerne il rispetto di tali diritti può portare all’annullamento di un regolamento che istituisce un dazio compensativo solo nei limiti in cui esista la possibilità che, a causa di tale irregolarità, il procedimento amministrativo avrebbe potuto condurre ad un risultato diverso, ledendo così in concreto i diritti della difesa della parte interessata (v. sentenza del 10 aprile 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Commissione,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Secondo la giurisprudenza, non si può obbligare il ricorrente a produrre la prova che la decisione delle istituzioni sarebbe stata differente, bensì solo che tale ipotesi non va totalmente esclusa in quanto esso avrebbe potuto difendersi più efficacemente in assenza dell’irregolarità procedurale che lede così in concreto i diritti della difesa (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 16 febbraio 2012, Consiglio e Commissione/Interpipe Niko Tube e Interpipe NTRP,
C‑191/09 P e C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
, punti
e
).
È alla luce di tali principi che si deve esaminare se i diritti della difesa delle ricorrenti siano stati violati durante il procedimento di inchiesta.
In primo luogo, le ricorrenti addebitano alla Commissione di avere effettuato, ai considerando da 230 a 233 del regolamento impugnato, nuove constatazioni relative alla scarsa sensibilità della domanda di biodiesel alle variazioni di prezzo sul mercato del biodiesel dell’Unione, affermando che un biodiesel a basso prezzo non comportava un aumento del consumo e che la concorrenza sui prezzi era quindi un gioco a somma zero a prescindere delle materie prime utilizzate.
Tale argomento deve essere respinto. Con le constatazioni contenute nei considerando da 230 a 233 del regolamento impugnato, la Commissione ha precisato la portata delle spiegazioni fornite, anzitutto, al considerando 289 del regolamento provvisorio, vale a dire che «nella maggioranza dei casi il cliente finale che acquista biodiesel non è al corrente della materia prima utilizzata per la produzione, né vi è interessato, ma chiede un prodotto che presenti un determinato livello massimo di CFPP», poi al considerando 299 di detto regolamento, vale a dire che «le importazioni di PME dall’Indonesia a prezzi sovvenzionati avrebbero l’effetto di abbassare il prezzo della maggior parte delle miscele vendute sul mercato dell’Unione» e, infine, al considerando 328 del medesimo regolamento, vale a dire che «prezzi inferiori di circa il 10% esercitano una notevole pressione al ribasso sui prezzi». Le ricorrenti non possono quindi affermare che i considerando da 230 a 233 del regolamento impugnato contenessero elementi nuovi che modificavano l’analisi effettuata fino a quel punto dalla Commissione e sulla quale esse avrebbero dovuto poter presentare osservazioni.
In secondo luogo, le ricorrenti addebitano alla Commissione di avere introdotto, ai considerando da 251 a 254 del regolamento impugnato, nuove constatazioni relative ai cambiamenti intervenuti sul mercato dell’Unione dopo l’inchiesta precedente e al fatto che le importazioni di PME erano in concorrenza con altri tipi di biodiesel.
Tale argomento deve essere respinto. Le ricorrenti non potevano ignorare che ormai l’industria dell’Unione produceva PME. Tale constatazione era infatti esposta ai considerando da 292 a 294 del regolamento provvisorio. Di conseguenza, non si può addebitare alla Commissione di avere violato i diritti di difesa delle ricorrenti omettendo di informarle del fatto che l’industria dell’Unione produceva PME.
Pertanto, la Commissione ha esposto nel regolamento provvisorio, durante il procedimento amministrativo che si è concluso con l’adozione del regolamento definitivo (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 21 novembre 2002, Kundan e Tata/Consiglio,
T‑88/98
,
EU:T:2002:280
, punto
), la sua posizione in merito agli elementi invocati dalle ricorrenti ed esposti ai punti 307 e 309 supra. Ne consegue che le ricorrenti hanno avuto fin dalla fase della comunicazione del regolamento provvisorio la possibilità di far valere il loro punto di vista su tali punti.
Alla luce di quanto precede, occorre respingere il settimo motivo e, di conseguenza, il ricorso nella sua interezza.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Le ricorrenti, rimaste soccombenti, devono essere condannate a farsi carico delle proprie spese nonché di quelle sostenute dalla Commissione e dall’EBB, conformemente alle domande della Commissione e dell’EBB.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La PT Pelita Agung Agrindustri e la PT Permata Hijau Palm Oleo sono condannate alle spese.

Gervasoni
Madise
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 dicembre 2022.
Firme
Indice

Fatti

Conclusioni delle parti

In diritto

Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento di base, nella determinazione della sottoquotazione

Sulla prima parte del primo motivo, relativa alla mancata presa in considerazione di tutti i dati rilevanti nella determinazione della sottoquotazione

– Sul primo metodo di calcolo

– Sul secondo metodo di calcolo

– Sul terzo metodo di calcolo

Sulla seconda parte del primo motivo, relativa alla mancata determinazione della sottoquotazione dei prezzi per il prodotto dell’industria dell’Unione complessivamente considerato e al fatto che sarebbe stata erroneamente ritenuta sussistente una pressione sui prezzi

– Sulla determinazione della sottoquotazione dei prezzi per il prodotto complessivamente considerato

– Sulla pressione sui prezzi

Sul secondo motivo, vertente sul fatto che il regolamento impugnato, nell’analisi del nesso di causalità, violerebbe l’articolo 8, paragrafo 5, del regolamento di base

Sul terzo motivo, vertente su un errore manifesto di valutazione commesso dalla Commissione nel concludere per l’esistenza di una sovvenzione sotto forma di fornitura di olio di palma greggio per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato

Sulla prima parte del terzo motivo, relativa alla violazione dell’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), del regolamento di base e ad un errore manifesto di valutazione in quanto la Commissione ha concluso che il governo dell’Indonesia ha incaricato o dato ordine ai fornitori di olio di palma greggio di fornire i loro prodotti per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato

– Sulla tassa e sul prelievo all’esportazione

– Sul controllo dei prezzi da parte della PTPN

Sulla seconda parte del terzo motivo, relativa alla violazione dell’articolo 3, punto 1, lettera b), del regolamento di base e ad un errore manifesto di valutazione in quanto la Commissione ha concluso che il governo dell’Indonesia aveva sostenuto il reddito o i prezzi

Sulla terza parte del terzo motivo, relativa alla violazione dell’articolo 3, punto 2, e dell’articolo 6, lettera d), del regolamento di base e ad un errore manifesto di valutazione in quanto la Commissione ha concluso che era stato conferito un vantaggio ai produttori indonesiani

Sul quarto motivo, vertente sul fatto che la Commissione, concludendo per l’esistenza di una sovvenzione sotto forma di trasferimento diretto di fondi, ha commesso un errore manifesto di valutazione e ha violato l’articolo 3, punto 1, lettera a), i), e punto 2, del regolamento di base

Sulla prima parte del quarto motivo, relativa alla violazione dell’articolo 3, punto 1, lettera a), i), del regolamento di base e ad un errore manifesto di valutazione in quanto la Commissione ha qualificato come sovvenzioni i pagamenti effettuati dal Fondo per le piantagioni di palma da olio

Sulla seconda parte del quarto motivo, relativa alla violazione dell’articolo 3, punto 2, del regolamento di base e ad un errore manifesto di valutazione commessi dalla Commissione nel concludere per l’esistenza di un vantaggio

Sul quinto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 7 del regolamento di base e su un errore manifesto di valutazione commessi dalla Commissione nel calcolo dell’importo del vantaggio conferito dal regime del Fondo per le piantagioni di palma da olio

Sulla mancata deduzione dei prelievi all’esportazione e dei costi di trasporto dall’importo della sovvenzione

Sulla ripartizione dell’importo della sovvenzione sul fatturato totale del biodiesel

Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 8, paragrafi 1 e 8, del regolamento di base nell’accertamento dell’esistenza di una minaccia di pregiudizio notevole

Sulla situazione dell’industria dell’Unione

Sulla natura delle sovvenzioni di cui trattasi e sugli effetti commerciali che esse possono comportare

Sul tasso di aumento delle importazioni sovvenzionate

Sulla sufficiente disponibilità di capacità dell’esportatore

Sul livello dei prezzi delle importazioni sovvenzionate

Sul settimo motivo, vertente sulla violazione dei diritti della difesa delle ricorrenti

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.