CELEX: 62017CJ0117
Rinvio pregiudiziale
Ambiente
Direttiva 2011/92/UE
Articolo 4, paragrafi 2 e 3, e allegati da I a III
Valutazione di impatto ambientale
Autorizzazione a effettuare lavori in un impianto per la produzione di energia elettrica da biomasse senza previa verifica dell’assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale
Annullamento
Regolarizzazione a posteriori dell’autorizzazione in base a nuove disposizioni di diritto nazionale senza previa verifica dell’assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (
GU 2012, L 26, pag. 1
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra, da un lato, il Comune di Castelbellino (Italia) e, dall’altro, la Regione Marche (Italia), il Ministero per i beni e le attività culturali (Italia), il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Italia), la Regione Marche Servizio Infrastrutture Trasporti Energia – P.F. Rete Elettrica Regionale e la Provincia di Ancona (Italia), in merito a una decisione con cui la Regione Marche ha ritenuto che non occorresse verificare l’assoggettabilità a una valutazione di impatto ambientale (in prosieguo: una «VIA») del progetto della Società Agricola 4 C S.S. (in prosieguo: la «4 C») diretto al potenziamento di un impianto per la produzione di energia elettrica da biomasse.
Contesto normativo
L’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2011/92 prevede quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un significativo impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto. Detti progetti sono definiti all’articolo 4».
L’articolo 4 di detta direttiva, ai paragrafi 2 e 3, precisa:
«2.   Fatto salvo l’articolo 2, paragrafo 4, per i progetti elencati nell’allegato II gli Stati membri determinano se il progetto debba essere sottoposto a valutazione a norma degli articoli da 5 a 10. Gli Stati membri prendono tale decisione mediante:
a)
un esame del progetto caso per caso;
o
b)
soglie o criteri fissati dallo Stato membro.
Gli Stati membri possono decidere di applicare entrambe le procedure di cui alle lettere a) e b).
3.   Nell’esaminare caso per caso o nel fissare soglie o criteri di cui al paragrafo 2, si tiene conto dei relativi criteri di selezione riportati nell’allegato III».
L’allegato I di detta direttiva, intitolato «Progetti di cui all’articolo 4, paragrafo 1», al suo punto 2, lettera a), prevede che rientrano in tali progetti le «[c]entrali termiche e altri impianti di combustione con potenza termica pari o maggiore di 300 [megawatt (MW)]».
L’allegato II della medesima direttiva, intitolato «Progetti di cui all’articolo 4, paragrafo 2», al suo punto 3 dispone, dal canto suo, che nell’ambito di tali progetti figurano gli «[i]mpianti industriali per la produzione di energia elettrica, vapore e acqua calda (progetti non compresi nell’allegato I)».
L’allegato III della direttiva 2011/92, intitolato «Criteri di selezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3», così recita:
«1.   Caratteristiche dei progetti
Le caratteristiche dei progetti debbono essere considerate tenendo conto, in particolare:
a)
delle dimensioni del progetto;
b)
del cumulo con altri progetti;
c)
dell’utilizzazione di risorse naturali;
d)
della produzione di rifiuti;
e)
dell’inquinamento e [dei] disturbi ambientali;
f)
del rischio di incidenti, per quanto riguarda, in particolare, le sostanze o le tecnologie utilizzate.
2.   Localizzazione dei progetti
Deve essere considerata la sensibilità ambientale delle aree geografiche che possono risentire dell’impatto dei progetti, tenendo conto, in particolare:
a)
dell’utilizzazione attuale del territorio;
b)
della ricchezza relativa, della qualità e della capacità di rigenerazione delle risorse naturali della zona;
c)
della capacità di carico dell’ambiente naturale, con particolare attenzione alle seguenti zone:
i)
zone umide;
ii)
zone costiere;
iii)
zone montuose o forestali;
iv)
riserve e parchi naturali;
v)
zone classificate o protette dalla legislazione degli Stati membri; zone protette speciali designate dagli Stati membri in base all[a direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (
GU 2010, L 20, pag. 7
),] e [alla direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (
GU 1992, L 206, pag. 7
)];
vi)
zone nelle quali gli standard di qualità ambientale fissati dalla legislazione dell’Unione sono già stati superati;
vii)
zone a forte densità demografica;
viii)
zone di importanza storica, culturale o archeologica.
3.   Caratteristiche dell’impatto potenziale
Gli effetti potenzialmente significativi dei progetti debbono essere considerati in relazione ai criteri stabiliti ai punti 1 e 2 e tenendo conto, in particolare:
a)
della portata dell’impatto (area geografica e densità della popolazione interessata);
b)
della natura transfrontaliera dell’impatto;
c)
dell’ordine di grandezza e della complessità dell’impatto;
d)
della probabilità dell’impatto;
e)
della durata, frequenza e reversibilità dell’impatto».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
La 4 C gestisce un impianto per la produzione di energia elettrica da biomasse nel comune di Castelbellino, nelle Marche (in prosieguo: l’«impianto di cui trattasi»), la cui messa in servizio è stata autorizzata da tale comune ai sensi della normativa sulla tutela del paesaggio.
Con decisione del 20 giugno 2012, la Regione Marche ha autorizzato la 4 C a effettuare i lavori necessari per incrementare la potenza dell’impianto di cui trattasi da 249 a 999 kilowatt (kW).
In base alla legge Regione Marche n. 3, del 26 marzo 2012 (in prosieguo: la «legge n. 3/2012»), tale autorizzazione è stata rilasciata senza che il progetto fosse sottoposto a VIA e nemmeno alla previa verifica dell’assoggettabilità a siffatta valutazione, in quanto la potenza nominale dell’impianto di cui trattasi è inferiore alla soglia di 1 MW prevista da tale legge.
Il comune di Castelbellino ha investito il giudice del rinvio, il Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Italia), di una domanda di annullamento di tale autorizzazione, deducendo la violazione della direttiva 2011/92.
Il 22 febbraio 2013, tale giudice ha rigettato l’istanza cautelare del comune di Castelbellino di sospensione dell’autorizzazione impugnata.
Con la sentenza n. 93/2013, del 22 maggio 2013, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale parziale della legge n. 3/2012 in ragione della sua incompatibilità con il diritto dell’Unione, nei limiti cui tale legge non prescriveva di prendere in considerazione tutti i criteri fissati nell’allegato III della direttiva 2011/92 per l’identificazione dei progetti sottoposti a VIA, conformemente all’articolo 4, paragrafo 3, di tale direttiva.
Il 16 aprile 2015 la 4 C ha presentato alla Regione Marche un’istanza diretta ad assicurare la conformità dell’impianto di cui trattasi ai requisiti di cui alla direttiva 2011/92.
Emerge dalla sentenza non definitiva di rinvio che le disposizioni della legge n. 3/2012, che in precedenza consentivano alle regioni di fissare soglie di esenzione da VIA differenziate e sulle quali si erano basate le autorità regionali per adottare la decisione del 20 giugno 2012, sono state abrogate a seguito della sentenza n. 93/2013 della Corte costituzionale, del 22 maggio 2013. Sono state adottate nuove disposizioni che hanno definito solo a livello nazionale le condizioni di esenzione da VIA dei progetti di interesse regionale. La soglia di assoggettabilità degli impianti della stessa tipologia di quello di cui trattasi nel procedimento principale è stata innalzata a 50 MW anziché 1 MW, soglia che, in determinate condizioni, può essere ridotta del 50%.
È in tali circostanze che la Regione Marche, in applicazione di tale nuovo regime giuridico, con decisione del 3 giugno 2015, ha, da un lato, ritenuto che l’impianto di cui trattasi fosse esonerato dalla previa verifica dell’assoggettabilità a VIA e, dall’altro, ha «convalidato» l’autorizzazione precedentemente concessa del 20 giugno 2012.
Tuttavia, con sentenza del 19 giugno 2015, il Tribunale amministrativo regionale per le Marche, giudice del rinvio, ha annullato l’autorizzazione rilasciata in data 20 giugno 2012 dalla Regione Marche, con la motivazione che la stessa era stata adottata sulla base di disposizioni di legge successivamente dichiarate incostituzionali.
La 4 C ha presentato ricorso avverso tale pronuncia dinanzi al Consiglio di Stato.
Il comune di Castelbellino, dal canto suo, ha adito il giudice del rinvio chiedendo l’annullamento della decisione della Regione Marche del 3 giugno 2015.
In tale contesto il Tribunale amministrativo regionale per le Marche ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se il diritto [dell’Unione] (ed in specie la direttiva [2011/92], nella versione vigente alla data di adozione dei provvedimenti [di cui trattasi nel procedimento principale]) osta in via di principio ad una normativa o ad una prassi amministrativa nazionale che consente di sottoporre a verifica di assoggettabilità a VIA o a VIA progetti relativi ad impianti già realizzati nel momento in cui si svolge la verifica o se, al contrario, esso consente di tenere conto al riguardo di circostanze eccezionali che giustifichino una deroga al principio generale per cui la VIA ha natura di valutazione preventiva;
2)
se, più in particolare, tale deroga sia giustificata nel caso in cui una normativa sopravvenuta esoneri da VIA un determinato progetto che avrebbe dovuto essere sottoposto a [una verifica di assoggettabilità a VIA] in base ad una decisione del giudice nazionale che ha dichiarato incostituzionale [o] disapplicato una norma previgente che prevedeva l’esenzione».
Sulle questioni pregiudiziali
In limine, occorre rilevare che dalla sentenza non definitiva di rinvio risulta che il procedimento principale riguarda un progetto di potenziamento di un preesistente impianto per la produzione di energia elettrica alimentato a biomassa, per il quale le autorità regionali hanno deciso che non fosse necessario effettuare una previa verifica di assoggettabilità a VIA, conformemente a una normativa di un’autorità regionale successivamente dichiarata incostituzionale in quanto non prescriveva di tenere conto di tutti i criteri pertinenti, indicati all’allegato III della direttiva 2011/92, per l’identificazione dei progetti sottoposti a VIA, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, di tale direttiva.
Dalla sentenza non definitiva di rinvio emerge altresì che, a seguito dell’istanza della 4 C del 16 aprile 2015, richiamata al punto 14 della presente sentenza, volta al riesame della questione dell’assoggettabilità a VIA, essendo stati realizzati i lavori di cui trattasi le autorità regionali competenti hanno ritenuto, a norma delle nuove disposizioni di legge, che una siffatta valutazione non fosse necessaria.
Con le sue due questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede quindi, in sostanza, se, qualora un progetto di potenziamento di un impianto per la produzione di energia elettrica, come quello di cui al procedimento principale, non sia stato sottoposto a una verifica preventiva di assoggettabilità a VIA ai sensi di disposizioni nazionali successivamente dichiarate incompatibili con la direttiva 2011/92 quanto a tale aspetto, il diritto dell’Unione osti a che tale impianto, dopo la realizzazione di detto progetto, sia soggetto a una nuova procedura di verifica della sua conformità ai requisiti di tale direttiva e, eventualmente, a una VIA. Il giudice del rinvio chiede altresì se le autorità competenti possano considerare, in base alle disposizioni di diritto nazionale in vigore alla data in cui esse sono chiamate a pronunciarsi, che una tale VIA non è obbligatoria.
Si deve rammentare che l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2011/92 impone che i progetti che possano avere un significativo impatto ambientale, ai sensi dell’articolo 4 della medesima, in combinato disposto con l’allegato I o II di tale direttiva, siano sottoposti a tale valutazione prima del rilascio dell’autorizzazione (v., in tal senso, sentenze del 7 gennaio 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punto
, e del 26 luglio 2017, Comune di Corridonia e a.,
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
, punto
).
Come già dichiarato dalla Corte, il carattere preventivo di una tale valutazione è giustificato dalla necessità che, a livello di processo decisionale, l’autorità competente tenga conto il prima possibile delle ripercussioni sull’ambiente di tutti i processi tecnici di programmazione e di decisione, al fine di evitare fin dall’inizio inquinamenti e altre perturbazioni piuttosto che combatterne successivamente gli effetti (v., in tal senso, sentenze del 3 luglio 2008, Commissione/Irlanda,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punto
, e del 26 luglio 2017, Comune di Corridonia e a.,
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
, punto
).
L’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2011/92 precisa che, fatto salvo l’articolo 2, paragrafo 4, di tale direttiva, i progetti elencati all’allegato I della stessa formano oggetto di valutazione ai sensi dei suoi articoli da 5 a 10.
Per i progetti elencati all’allegato II della direttiva 2011/92, l’articolo 4, paragrafo 2, della stessa prevede che gli Stati membri determinano se il progetto debba essere sottoposto a VIA in base a un esame caso per caso oppure a soglie o criteri fissati dallo Stato membro interessato.
L’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva 2011/92 aggiunge che, per l’esame caso per caso o la fissazione di soglie o di criteri in applicazione del paragrafo 2 dello stesso articolo, si tiene conto dei relativi criteri di selezione previsti all’allegato III di tale direttiva.
Al contrario, la direttiva 2011/92 non specifica le conseguenze giuridiche che occorre trarre da una violazione di tali disposizioni.
Ciò nondimeno, è opportuno rammentare che la Corte ha già dichiarato, al punto 43 della sentenza del 26 luglio 2017, Comune di Corridonia e a. (
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
), che, in caso di omissione di una VIA prescritta dal diritto dell’Unione, gli Stati membri hanno l’obbligo di eliminare le conseguenze illecite di detta omissione e che il diritto dell’Unione non osta a che una tale valutazione sia effettuata a titolo di regolarizzazione, dopo la costruzione e la messa in servizio dell’impianto interessato, alla duplice condizione, da un lato, che le norme nazionali che consentono tale regolarizzazione non offrano agli interessati l’occasione di eludere le norme di diritto dell’Unione o di disapplicarle e, dall’altro, che la valutazione effettuata a titolo di regolarizzazione non si limiti all’impatto futuro di tale impianto sull’ambiente, ma prenda in considerazione altresì l’impatto ambientale intervenuto a partire dalla sua realizzazione.
Al punto 42 della sentenza del 26 luglio 2017, Comune di Corridonia e a. (
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
), la Corte ha altresì affermato che il fatto, in primo luogo, che le società di cui alla causa all’origine di detta sentenza avessero intrapreso le iniziative necessarie perché si procedesse, all’occorrenza, a una VIA, in secondo luogo, che il rifiuto delle autorità competenti di dar seguito a tali richieste sia stato fondato su disposizioni nazionali solo successivamente dichiarate contrarie al diritto dell’Unione e, in terzo luogo, che l’attività degli impianti di cui trattasi nella causa che ha dato luogo alla medesima sentenza sia stata sospesa deponeva nel senso che le regolarizzazioni effettuate nell’ambito di tale causa non erano state consentite dal diritto nazionale in condizioni analoghe a quelle della causa che ha dato luogo alla sentenza del 3 luglio 2008, Commissione/Irlanda (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punto
), e la loro finalità non era stata quella di eludere le norme del diritto dell’Unione.
Pertanto, in presenza di tali condizioni, il diritto dell’Unione non osta, qualora un progetto non sia stato sottoposto alla verifica preliminare dell’assoggettabilità a VIA in applicazione di disposizioni incompatibili con la direttiva 2011/92, a che tale progetto, anche successivamente alla sua realizzazione, sia oggetto di una verifica delle autorità competenti per determinare se esso debba o meno essere sottoposto a VIA, eventualmente in base a una normativa nazionale sopravvenuta, a condizione che quest’ultima sia compatibile con tale direttiva.
Le autorità nazionali chiamate a pronunciarsi in tale contesto devono altresì tenere conto dell’impatto ambientale generato dall’impianto a partire dalla realizzazione dei lavori e nulla osta a che, in esito a tale valutazione, le stesse concludano che non sia necessaria una nuova VIA.
Se è vero che spetta al giudice del rinvio valutare se tali condizioni siano soddisfatte nel procedimento principale alla luce del contenuto delle disposizioni nazionali e delle informazioni di cui dispone, la Corte ritiene tuttavia utile fornirgli le seguenti indicazioni.
Occorre anzitutto osservare che un progetto di impianto per la produzione di energia elettrica da biomasse con potenza nominale inferiore a 1 MW non rientra nell’allegato I, punto 2, lettera a), della direttiva 2011/92, che riguarda le centrali termiche e gli altri impianti di combustione con potenza termica di almeno 300 MW, bensì nell’allegato II, punto 3, lettera a), di tale direttiva che si riferisce ai progetti di impianti industriali per la produzione di energia elettrica non compresi nell’allegato I della stessa.
Lavori diretti al potenziamento di un impianto come quelli di cui al procedimento principale costituiscono dunque un progetto per cui gli Stati membri devono stabilire se lo stesso debba essere sottoposto a VIA ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2011/92.
Emerge poi da una giurisprudenza costante della Corte che, qualora gli Stati membri abbiano deciso di ricorrere alla fissazione di soglie o criteri, a norma dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2011/92, il margine discrezionale loro conferito trova il proprio limite nell’obbligo, enunciato all’articolo 2, paragrafo 1, di detta direttiva, di sottoporre a una valutazione d’impatto, prima del rilascio di un’autorizzazione, i progetti idonei ad avere un notevole impatto ambientale, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione (v., in tal senso, sentenza del 20 novembre 2008, Commissione/Irlanda,
C‑66/06
, non pubblicata,
EU:C:2008:637
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva 2011/92, gli Stati membri sono tenuti a prendere in considerazione, ai fini della fissazione di tali soglie o criteri, i criteri di selezione pertinenti elencati nell’allegato III della stessa (v., in tal senso, sentenza del 20 novembre 2008, Commissione/Irlanda,
C‑66/06
, non pubblicata,
EU:C:2008:637
, punto
).
Inoltre, laddove uno Stato membro fissasse dette soglie o criteri a un livello tale che, in pratica, tutti i progetti di un determinato tipo sarebbero a priori sottratti alla valutazione, lo stesso eccederebbe il suo margine di discrezionalità, a meno che la totalità dei progetti esclusi potesse considerarsi, sulla base di una valutazione globale, inidonea a produrre un notevole impatto ambientale (sentenza del 20 novembre 2008, Commissione/Irlanda,
C‑66/06
, non pubblicata,
EU:C:2008:637
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Ne discende che il fatto che disposizioni nazionali, come quelle su cui si è fondata la Regione Marche per adottare la sua decisione del 3 giugno 2015, abbiano innalzato il livello della soglia oltre la quale è obbligatorio effettuare una VIA, non sarebbe di per sé sufficiente per concludere che tali disposizioni violino la direttiva 2011/92.
Una constatazione di non conformità al diritto dell’Unione di tal genere non può neppure derivare dalla circostanza, menzionata dal giudice del rinvio, secondo la quale, se tali medesime disposizioni non fossero state adottate, il progetto di cui al procedimento principale avrebbe dovuto essere sottoposto a una verifica preliminare dell’assoggettabilità a VIA in seguito alla sentenza n. 93/2013 della Corte costituzionale, del 22 maggio 2013.
Alla luce di quanto precede, occorre rispondere alle questioni sollevate dichiarando che, qualora un progetto di potenziamento di un impianto per la produzione di energia elettrica, come quello di cui trattasi nel procedimento principale, non sia stato sottoposto a una verifica preliminare di assoggettabilità a VIA ai sensi di disposizioni nazionali successivamente dichiarate incompatibili con la direttiva 2011/92 quanto a tale aspetto, il diritto dell’Unione prescrive che gli Stati membri eliminino le conseguenze illecite di detta violazione e non osta a che tale impianto formi oggetto, dopo la realizzazione di tale progetto, di una nuova procedura di valutazione da parte delle autorità competenti al fine di verificare la conformità ai requisiti di tale direttiva e, eventualmente, di sottoporlo a VIA, purché le norme nazionali che consentono tale regolarizzazione non forniscano agli interessati l’occasione di eludere le norme di diritto dell’Unione o di esimersi dall’applicarle. Occorre altresì tenere conto dell’impatto ambientale intervenuto a partire dalla realizzazione del progetto. Tali autorità nazionali possono considerare, ai sensi delle disposizioni nazionali in vigore alla data in cui esse sono chiamate a pronunciarsi, che una tale VIA risulta necessaria, nei limiti in cui dette disposizioni siano compatibili con la direttiva di cui trattasi.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara:

Qualora un progetto di potenziamento di un impianto per la produzione di energia elettrica, come quello di cui trattasi nel procedimento principale, non sia stato sottoposto a una verifica preliminare di assoggettabilità a una valutazione di impatto ambientale ai sensi di disposizioni nazionali successivamente dichiarate incompatibili quanto a tale aspetto con la direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, il diritto dell’Unione prescrive che gli Stati membri eliminino le conseguenze illecite di detta violazione e non osta a che tale impianto formi oggetto, dopo la realizzazione di tale progetto, di una nuova procedura di valutazione da parte delle nuove autorità competenti al fine di verificare la conformità ai requisiti di tale direttiva e, eventualmente, di sottoporlo a un valutazione di impatto ambientale, purché le norme nazionali che consentono tale regolarizzazione non forniscano agli interessati l’occasione di eludere le norme di diritto dell’Unione o di esimersi dall’applicarle. Occorre altresì tenere conto dell’impatto ambientale intervenuto a partire dalla realizzazione del progetto. Tali autorità nazionali possono considerare, ai sensi delle disposizioni nazionali in vigore alla data in cui esse sono chiamate a pronunciarsi, che una tale valutazione di impatto ambientale non risulti necessaria, nei limiti in cui dette disposizioni siano compatibili con la direttiva di cui trattasi.

Fernlund
Bonichot
Rodin
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 28 febbraio 2018.
Il cancelliere
A. Calot Escobar
Il presidente della Sesta Sezione
C.G. Fernlund
(
*1
)	Lingua processuale: l’italiano.