CELEX: 62021CJ0772
Præjudiciel forelæggelse
beskyttelse af euroen mod falskmøntneri
forordning (EF) nr. 1338/2001
artikel 6, stk. 1
udbydere af betalingstjenester, der beskæftiger sig med håndtering og udlevering af pengesedler til offentligheden
afgørelse ECB/2010/14
artikel 6, stk. 2
detektering af kassable eurosedler
automatisk kontrol af pengesedlers kvalitet
minimumsstandarder, som er offentliggjort på webstedet for Den Europæiske Centralbank (ECB) i den til enhver tid ændrede form
personelt anvendelsesområde
omfang af de kontanthåndterende virksomheders forpligtelser
bindende virkning
retssikkerhedsprincippet

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6, stk. 2, i Den Europæiske Centralbanks afgørelse ECB/2010/14 af 16. september 2010 om kontrol af eurosedlers ægthed og kvalitet og om recirkulering af eurosedler (
EUT 2010, L 267, s. 1
), som ændret ved Den Europæiske Centralbanks afgørelse ECB/2012/19 af 7. september 2012 (
EUT 2012, L 253, s. 19
) (herefter »afgørelse ECB/2010/14«), samt gyldigheden af en retsakt med titlen »Mindstestandarder for automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet ved brug af maskiner til håndtering af eurosedler« (herefter »minimumsstandarderne for automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet«), der er offentliggjort på webstedet for Den Europæiske Centralbank (ECB).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem »Brink’s Lithuania« UAB og Lietuvos bankas (Litauens nationalbank) vedrørende en afgørelse, hvorved denne nationalbank pålagde Brink’s Lithuania at træffe de nødvendige foranstaltninger for at bringe tolerancetærsklen for dens maskiner til håndtering af pengesedler til automatisk kvalitetskontrol af eurosedler, der skal recirkuleres, ned til maksimum 5%.
Retsforskrifter
Forordning nr. 1338/2001
Rådets forordning (EF) nr. 1338/2001 af 28. juni 2001 om fastlæggelse af de foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte euroen mod falskmøntneri (
EFT 2001, L 181, s. 6
), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 44/2009 af 18. december 2008 (
EUT 2009, L 17, s. 1
) (herefter »forordning nr. 1338/2001«), har ifølge dens artikel 1, stk. 1, til formål at fastsætte de foranstaltninger, der er nødvendige med henblik på eurosedlers og euromønters omløb på betingelser, der garanterer, at de beskyttes mod falskmøntneri.
Fjerde betragtning til denne forordning har følgende ordlyd:
»De foranstaltninger, der skal træffes for at beskytte euroen mod falskmøntneri, vedrører Fællesskabet som følge af dettes ansvar for den fælles mønt; den retlige beskyttelse af euroen kan ikke opnås på tilfredsstillende måde af de enkelte medlemsstater, eftersom eurosedlerne og euromønterne sættes i omløb uden for de deltagende medlemsstaters område. Der bør derfor vedtages en fællesskabslovgivning, der fastlægger de foranstaltninger, der er nødvendige for eurosedlernes og euromønternes omløb under betingelser, der kan sikre en global, effektiv og ensartet beskyttelse mod aktiviteter, der kan være til skade for dens troværdighed, samt træffes hensigtsmæssige foranstaltninger, for at alt skal være parat i god tid inden den 1. januar 2002.«
Forordningens artikel 6 med overskriften »Pligter for institutter, der deltager i håndtering og udlevering af pengesedler og mønter til offentligheden« bestemmer:
»1.   Kreditinstitutter og andre udbydere af betalingstjenester for så vidt angår deres betalingsaktivitet samt alle andre økonomiske aktører, der deltager i håndtering og udlevering af pengesedler og mønter til offentligheden, herunder:
[…]
–
pengetransportvirksomheder
[…]
har pligt til at sikre, at eurosedler og euromønter, som de har modtaget, og som de har til hensigt at bringe i omløb igen, kontrolleres med henblik på ægthed, og til at påse, at falske sedler og mønter afsløres.
For eurosedlers vedkommende foretages denne kontrol i overensstemmelse med de procedurer, der fastlægges af Den Europæiske Centralbank.
De institutter og økonomiske aktører, der er nævnt i første afsnit, har pligt til at tage alle eurosedler og euromønter, som de ved eller har tilstrækkelige grunde til at tro er falske, ud af omløb. De overgiver dem straks til de kompetente nationale myndigheder.
[…]
2.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at institutter som nævnt i stk. 1, der undlader at opfylde deres forpligtelser efter nævnte stykke, kan pålægges sanktioner, der skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.
3.   Med forbehold af de datoer, som Den Europæiske Centralbank fastsætter for anvendelsen af de procedurer, som den fastlægger, vedtager medlemsstaterne inden den 31. december 2011 love og administrative bestemmelser til gennemførelse af denne artikels stk. 1, første afsnit. De meddeler straks [Europa-]Kommissionen og Den Europæiske Centralbank disse.«
Afgørelse ECB/2010/14
Anden betragtning til afgørelse ECB/2010/14 har følgende ordlyd:
»Med henblik på beskyttelsen af eurosedlernes særlige stilling og korrekt detektering af falske sedler skal eurosedler i omløb være i god stand for at sikre, at ægtheden let og sikkert kan kontrolleres. Derfor skal eurosedlernes kvalitet kontrolleres. Desuden skal falske eurosedler hurtigt detekteres og afleveres til de kompetente nationale myndigheder.«
Denne afgørelses artikel 1 med overskriften »Anvendelsesområde« fastsætter:
»I denne afgørelse fastlægges fælles regler og procedurer vedrørende kontrol af eurosedlers ægthed og kvalitet samt recirkulering af eurosedler i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning […] nr. 1338/2001.«
Afgørelsens artikel 2 med overskriften »Definitioner« har følgende ordlyd:
»I denne afgørelse forstås ved:
1)
»national centralbank«: den nationale centralbank i en medlemsstat, der har indført euro
2)
»kontanthåndterende virksomheder«: de i artikel 6, stk. 1, i forordning […] nr. 1338/2001 omhandlede institutter og økonomiske aktører
3)
»recirkulering«: den handling, som udføres af kontanthåndterende virksomheder, når de, direkte eller indirekte, sætter eurosedler i omløb igen, som de har modtaget enten fra offentligheden som en betaling eller som et indskud på en bankkonto eller fra en anden kontanthåndterende virksomhed
4)
»maskine til håndtering af pengesedler«: en kundebetjent automat eller medarbejderbetjent maskine som defineret i bilag I
5)
»type maskine til håndtering af pengesedler«: en maskine til håndtering af pengesedler, der adskiller sig fra andre maskiner til håndtering af pengesedler som angivet i bilag I
6)
»fælles testprocedurer«: de testprocedurer, som angivet af ECB, som nationale centralbanker skal anvende for at teste typer maskiner til håndtering af pengesedler
[…]
11)
»kassable eurosedler«: eurosedler, som vurderes at være uegnede til recirkulering efter den i artikel 6 omhandlede kontrol af kvaliteten
[…]«
Artikel 3 i afgørelse ECB/2010/14 med overskriften »Almindelige principper« bestemmer i stk. 1 og 3-5:
»1.   Kontanthåndterende virksomheders forpligtelse til at kontrollere eurosedlers ægthed og kvalitet udføres i overensstemmelse med de procedurer, som er fastlagt i denne afgørelse.
[…]
3.   Kontrollen af ægthed og kvalitet udføres enten med en type maskine til håndtering af pengesedler, som er testet og godkendt af en national centralbank, eller manuelt af særligt uddannet personale.
4.   Eurosedler må kun recirkuleres via kundebetjente automater eller kontantautomater, hvis de er blevet kontrolleret for ægthed og kvalitet af en type maskine til håndtering af pengesedler, som er testet og godkendt af en national centralbank, og klassificeret som ægte og i god stand. Dette krav gælder dog ikke for eurosedler, som er leveret direkte til en kontanthåndterende virksomhed af en national centralbank eller af en anden kontanthåndterende virksomhed, der allerede har kontrolleret eurosedlernes ægthed og kvalitet på denne måde.
5.   Kontanthåndterende virksomheder må kun sætte personalebetjente maskiner, der anvendes til kontrol af eurosedlers ægthed og kvalitet, […] i drift, hvis de er testet og godkendt af en national centralbank og opført i listen på ECB’s websted, jf. artikel 9, stk. 2. Maskinerne må kun anvendes til eurosedler med de seddelværdier og fra de seddelserier, som er opført på listen på ECB’s websted for tilsvarende maskiner, og skal anvendes med standardindstillingerne fra fabrikken, med eventuelle opdateringer heraf, som er testet og godkendt, medmindre der mellem den nationale centralbank og den kontanthåndterende virksomhed er aftalt mere restriktive indstillinger.«
Afgørelsens artikel 6 med overskriften »Detektering af kassable eurosedler« bestemmer i stk. 2 og 3:
»2.   Automatisk kontrol af sedlernes kvalitet udføres af en testet og godkendt maskine til håndtering af pengesedler i overensstemmelse med de minimumsstandarder, som er offentliggjort på ECB’s websted i den til enhver tid ændrede form.
3.   En national centralbank kan, efter at have underrettet ECB, fastlægge mere restriktive standarder for en eller flere seddelværdier eller seddelserier, hvis dette er begrundet, f.eks. i en forringet kvalitet af de eurosedler, som er i omløb i den pågældende medlemsstat. Disse mere restriktive standarder skal offentliggøres på den nationale centralbanks websted.«
Afgørelsens artikel 9 med overskriften »Eurosystemets fælles testprocedurer for maskiner til håndtering af pengesedler« har følgende ordlyd:
»1.   Alle typer maskiner til håndtering af pengesedler testes af de nationale centralbanker efter de fælles testprocedurer.
2.   Alle typer maskiner til håndtering af pengesedler, der er testet med et positivt resultat, opføres på listen på ECB’s websted i testresultaternes gyldighedsperiode, jf. stk. 3. Hvis en type maskine til håndtering af pengesedler i denne periode bliver ude af stand til at detektere alle falske eurosedler, som er kendt af Eurosystemet, fjernes den fra listen ifølge en procedure, som specificeres af ECB.
3.   Såfremt en type maskine til håndtering af pengesedler testes med positivt resultat, er testresultaterne gyldige i hele euroområdet i et år fra udgangen af den måned, hvori testen blev udført, under forudsætning af at den forbliver i stand til at detektere alle falske eurosedler, som er kendt af Eurosystemet, i denne periode.
4.   Eurosystemet kan ikke holdes ansvarlig, hvis en type maskine til håndtering af pengesedler, som er testet med positivt resultat, er ude af stand til at klassificere og behandle eurosedler i overensstemmelse med bilag IIa eller IIb.«
Samme afgørelses artikel 10 med overskriften »Eurosystemets overvågningsaktiviteter og korrigerende foranstaltninger« bestemmer:
»1.   Uden at nationale lovkrav berøres, har nationale centralbanker bemyndigelse i) til at foretage inspektioner, også uanmeldte, på stedet hos kontanthåndterende virksomheder for at overvåge deres maskiner til håndtering af pengesedler, navnlig maskinernes kapacitet til kontrol af ægthed og kvalitet og til at spore eurosedler, der mistænkes for at være falske, samt eurosedler, som ikke klart kan klassificeres som ægte, til kontohaveren, og ii) til at kontrollere procedurerne for brug og kontrol af maskiner til håndtering af pengesedler, behandling af kontrollerede eurosedler og en eventuel manuel kontrol af ægthed og kvalitet.
[…]
3.   Såfremt en national centralbank konstaterer, at en kontanthåndterende virksomhed ikke overholder bestemmelserne i denne afgørelse, skal den kræve, at den kontanthåndterende virksomhed indfører korrigerende foranstaltninger inden for en nærmere fastsat tidsfrist. Indtil der er rettet op på den manglende overholdelse af bestemmelserne, kan den pågældende nationale centralbank, på ECB’s vegne, forbyde den kontanthåndterende virksomhed at recirkulere de(n) pågældende euroseddelstørrelse(r) i de pågældende seddelserier. Hvis den manglende overholdelse af bestemmelserne skyldes en fejl i den anvendte type maskine til håndtering af pengesedler, kan dette medføre, at den fjernes fra den i artikel 9, stk. 2, omhandlede liste.
4.   Såfremt en kontanthåndterende virksomhed ikke samarbejder med en national centralbank i forbindelse med en inspektion, anses dette for manglende overholdelse.«
Afgørelse ECB/2012/19
Tredje betragtning til afgørelse ECB/2012/19 har følgende ordlyd:
»Minimumsstandarderne for automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet, anført i bilag IIIa til afgørelse ECB/2010/14, udgør de krav, der gælder for funktionerne ved maskiner til håndtering af pengesedler. De er derfor kun relevante for fabrikanter af maskiner til håndtering af pengesedler og har ingen indvirkning på de procedurer vedrørende kontrol af ægthed og kvalitet, fastlagt i afgørelse ECB/2010/14, som de kontanthåndterende virksomheder skal overholde. Da de falder uden for anvendelsesområdet for afgørelse ECB/2010/14, bør minimumsstandarderne for automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet integreres i reglerne og procedurerne for test af maskiner til håndtering af pengesedler, dataindsamling og overvågning.«
Minimumsstandarderne for automatisk kontrol
Artikel 6 i afgørelse ECB/2010/14, i dens oprindelige affattelse, henviste til bilag IIIa hertil, med overskriften »Minimumsstandarder for automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet«. Dette bilag blev ophævet ved afgørelse ECB/2012/19. Efter ikrafttrædelsen af denne afgørelse offentliggøres disse minimumsstandarder for automatisk kontrol på ECB’s websted i henhold til artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14. I den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, fastsatte minimumsstandarderne for automatisk kontrol bl.a.:
»Tolerancetærsklen i forbindelse med kontrol af sedlernes kvalitet med maskiner til håndtering af pengesedler er 5%. Det betyder, at maskinerne højst må fejlklassificere 5% af de eurosedler, der ikke opfylder kvalitetskriterierne, og sortere dem som værende i god stand.«
Retningslinje ECB/2010/NP16
Den Europæiske Centralbanks retningslinje ECB/2010/NP16 af 16. september 2010 om regler og procedurer for test af maskiner til håndtering af pengesedler, dataindsamling og overvågning, som ændret ved Den Europæiske Centralbanks retningslinje ECB/2012/NP20 af 7. september 2012 (herefter »retningslinje ECB/2010/NP16«), er et fortroligt dokument, som ECB og de nationale centralbanker har adgang til. På Domstolens anmodning i retsmødet er en ikke-fortrolig udgave af retningslinje ECB/2010/NP16 blevet føjet til sagsakterne af ECB.
Artikel 2 i retningslinje ECB/2010/NP16 med overskriften »Test af maskiner til håndtering af pengesedler« bestemmer i stk. 1 og 4:
»1.   De nationale centralbanker udfører efter anmodning fra producenterne verifikationstest af typer af maskiner til håndtering af pengesedler forud for og under installation i de kontanthåndterende virksomheder. […]
[…]
4.   De nationale centralbanker udfører verifikationstest, årlige test, nye test […] i overensstemmelse med den fælles testprocedure defineret i bilag I.«
Retningslinjens artikel 2a med overskriften »Minimumsstandarder for automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet« fastsætter:
»Minimumsstandarderne for automatisk kontrol af sedlernes kvalitet ved hjælp af maskiner til håndtering af pengesedler, som omhandlet i artikel 6 i afgørelse ECB/2010/14, fastlægges af Eurosystemet og fremgår af bilag IV til denne retningslinje og offentliggøres på ECB’s websted.«
Følgende fremgår af punkt 3.1.1 i bilag I til denne retningslinje:
»Kvalitetskontrollen foretages ved brug af den mest opdaterede testanordning. […] Kvalitetstestanordningen består af eurosedler med fejl af en type, der er defineret bilag IV. […]«
Bilag IV til retningslinje ECB/2010/NP16 bestemmer bl.a.:
»I dette bilag fastsættes minimumsstandarder for automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet ved hjælp af maskiner til håndtering af pengesedler.
I forbindelse med kvalitetstesten er eurosedler kassable, såfremt de har en defekt, for hvilken der er defineret et obligatorisk krav, jf. nedenfor.
Tolerancetærsklen i forbindelse med kontrol af sedlernes kvalitet med maskiner til håndtering af pengesedler er 5%. Det betyder, at maskinerne højst må fejlklassificere 5% af de eurosedler, der ikke opfylder kvalitetskriterierne, og sortere dem som værende i god stand.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Den 18. december 2018 foretog medarbejdere fra Litauens nationalbank en inspektion på stedet i Brink’s Lithuanias filial i Panevėžys (Litauen). Under denne inspektion kontrollerede inspektørerne, om de maskiner til håndtering af pengesedler, der anvendes i denne filial, opfyldte kravene til behandling af kontanter til recirkulering. De testede navnlig disse maskiners evne til at kontrollere eurosedlers ægthed og kvalitet. Testen afslørede, at en af håndteringsmaskinerne havde sorteret 18,26% af de kassable eurosedler i den anvendte testpakke som egnet til at være i cirkulation. For en anden maskine var denne andel 13,91%. Disse resultater blev beskrevet i en inspektionsrapport, hvori det anførtes, at de pågældende maskiner ikke desto mindre var af en type, som var opført på listen over maskiner til håndtering af pengesedler testet med et positivt resultat på ECB’s websted.
Idet direktøren for Litauens nationalbanks kontantafdeling fandt, at Brink’s Lithuania havde tilsidesat minimumsstandarderne for automatisk kontrol, som kræver, at tolerancetærsklen for kontrol af eurosedlers kvalitet ikke må være højere end 5%, pålagde denne ved afgørelse af 28. februar 2019 Brink’s Lithuania at træffe de nødvendige foranstaltninger for at afhjælpe overtrædelsen inden for fem arbejdsdage.
Ifølge denne afgørelse afhænger seddelhåndteringsmaskinernes evne til at kontrollere eurosedlers ægthed og kvalitet ikke kun af producenterne af disse maskiner, men også af brugerne, nemlig de kontanthåndterende virksomheder, og navnlig af den tekniske vedligeholdelse, som disse brugere foretager. Den blotte omstændighed, at disse maskiner anvendes med standardindstillingerne fra fabrikken, som krævet i artikel 3, stk. 5, i afgørelse ECB/2010/14, kunne ikke anses for bevis for, at denne erhvervsdrivende havde opfyldt sine forpligtelser. Kun inspektioner, der foretages hos den kontanthåndterende virksomhed, kan afsløre, om hensigtsmæssig anvendelse og vedligeholdelse af håndteringsmaskinerne er sikret, om de krav, der gælder for behandlingen af kontanter, er behørigt overholdt, og om der er indført passende procedurer for at teste disse maskiner.
Den 29. marts 2019 bad sagsøgeren i det væsentlige ECB om at præcisere, om overholdelsen af minimumsstandarderne for automatisk kontrol påhviler de kontanthåndterende virksomheder, eller om den ikke kun påhviler de fabrikanter, der ønsker, at deres maskiner opføres på listen over maskiner testet med et positivt resultat.
Den 17. april 2019 besvarede ECB denne anmodning, idet den anførte, at minimumsstandarderne for automatisk kontrol er henvendt til fabrikanter af maskiner til håndtering af pengesedler. De kontanthåndterende virksomheder er derimod kun forpligtet til, når de vælger at foretage en automatisk kontrol af falske sedler og sedlers kvalitet, at anvende maskiner til håndtering af pengesedler, der anerkendes som værende i overensstemmelse med disse minimumsstandarder for automatisk kontrol, og dette i deres standardfabriksindstillinger, uden selv at være forpligtet til at kontrollere, om disse maskiner er i overensstemmelse med de nævnte standarder.
Efter ikke at have fået medhold i sit søgsmål om annullation af afgørelsen af 28. februar 2019 ved Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius, Litauen) iværksatte Brink’s Lithuania appel ved Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol), som er den forelæggende ret i den foreliggende sag.
Den forelæggende ret har anført, at det er ubestridt, at Brink’s Lithuania som pengetransportvirksomhed skal anses for at være en kontanthåndterende virksomhed som omhandlet i artikel 2, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14. Den har dog rejst spørgsmål om fortolkningen og gyldigheden af denne afgørelses artikel 6, stk. 2.
Brink’s Lithuania er for det første af den opfattelse, at visse dele af ordlyden af denne bestemmelse tyder på, at den automatiske kontrol af eurosedlers kvalitet skal foretages i henhold til minimumsstandarderne for automatisk kontrol, hvilket indebærer, at de kontanthåndterende virksomheder i medfør af det forhold, at den automatiske kontrol forudsætter overholdelsen af minimumsstandarderne, skal sikre, at denne kontrol foretages under overholdelse af disse standarder, og i givet fald på deres eget initiativ træffe alle fornødne foranstaltninger med henblik herpå. Denne fortolkning understøttes af det formål, der forfølges med den nævnte afgørelse, om, at eurosedler skal være i god stand, idet et sådant resultat ikke kan garanteres ved anvendelsen af særlige maskiner til håndtering af pengesedler med standardindstillingerne fra fabrikken, som krævet i den nævnte afgørelse.
Den forelæggende ret har dog anført, at en fortolkning af artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14, hvorefter det pålægges kontanthåndterende virksomheder at sikre, at den automatiske kontrol finder sted under overholdelse af minimumsstandarderne for automatisk kontrol, kan være i strid med denne samme afgørelses artikel 3, stk. 5, som bestemmer, at kontanthåndterende virksomheder skal anvende deres maskine med standardindstillingerne fra fabrikken. Hvis disse kontanthåndterende virksomheder havde pligt til at sikre, at den automatiske kontrol finder sted under overholdelse af de nævnte standarder, ville dette indebære, at ved tilfælde af et svigt i en maskine ville disse virksomheder skulle anvende andre indstillinger end standardfabriksindstillingerne. En sådan fortolkning ville være en kilde til retsusikkerhed, idet det ville være vanskeligt for de nævnte virksomheder at bestemme, hvordan de ville kunne opfylde denne forpligtelse. Endelig er denne fortolkning i strid med tredje betragtning til afgørelse ECB/2012/19, hvori det anføres, at minimumsstandarderne for automatisk kontrol kun er relevante for fabrikanter af maskiner til håndtering af pengesedler og har ingen indvirkning på de procedurer vedrørende kontrol af kvalitet, som de kontanthåndterende virksomheder skal udføre.
Selv om artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 skal fortolkes således, at den ikke pålægger kontanthåndterende virksomheder en forpligtelse til at teste deres maskiner efter minimumsstandarderne for automatisk kontrol, er den forelæggende ret for det andet af den opfattelse, at dette ikke nødvendigvis udelukker, at medlemsstaterne, uden for den normative ramme, som Den Europæiske Union har defineret, kan fastsætte en sådan forpligtelse.
Såfremt de kontanthåndterende virksomheder måtte være bundet af minimumsstandarderne for automatisk kontrol, har den forelæggende ret for det tredje anført, at i henhold til artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 offentliggøres disse blot på ECB’s websted, og at de til enhver tid kan ændres. Der opstår det spørgsmål, om disse minimumsstandarder, hvor der ikke har fundet nogen offentliggørelse sted af disse standarder i
Den Europæiske Unions Tidende
, kan anses for at være bindende og for at kunne påberåbes som retsgrundlag for et påbud over for en kontanthåndterende virksomhed, og om artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 af disse grunde er forenelig med retssikkerhedsprincippet og artikel 297, stk. 2, TEUF og følgelig gyldig.
På denne baggrund har Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 fortolkes således, at de [minimumsstandarder for automatisk kontrol], der henvises til i denne regel, skal overholdes af en kontanthåndterende virksomhed, som udfører automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet?
2)
Såfremt de deri nævnte [minimumsstandarder for automatisk kontrol] i overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14, kun finder anvendelse på producenter af maskiner til håndtering af pengesedler (men ikke på kontanthåndterende virksomheder), skal artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14, sammenholdt med dennes artikel 3, stk. 5, fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en forskrift i national ret, hvorefter forpligtelsen til at overholde disse minimumsstandarder gælder for en kontanthåndterende virksomhed?
3)
Overholder minimumsstandarderne for automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet ved brug af maskiner til håndtering af pengesedler, under hensyntagen til at de er offentliggjort på ECB’s websted, retssikkerhedsprincippet og artikel 297, stk. 2, TEUF, og er de bindende for og kan påberåbes over for kontanthåndterende virksomheder?
4)
Er artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14, for så vidt som det heri fastsættes, at minimumsstandarderne for automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet offentliggøres på ECB’s websted og ændres fra tid til anden, i strid med retssikkerhedsprincippet og artikel 297, stk. 2, TEUF og således ugyldig?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 skal fortolkes således, at en kontanthåndterende virksomhed, som udfører automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet, skal overholde minimumsstandarderne for automatisk kontrol.
Indledningsvis bemærkes, at afgørelse ECB/2010/14, således som det fremgår af dens artikel 1, gennemfører artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1338/2001, som opstiller princippet om kontrol af eurosedlers og -mønters ægthed med henblik på bekæmpelse af falskmøntneri og pålægger med henblik herpå institutter, der som led i deres virksomhed deltager i håndtering og udlevering af pengesedler og mønter til offentligheden, herunder kontanthåndterende virksomheder, en pligt til at påse, at falske sedler og mønter afsløres efter de procedurer, som ECB fastsætter, og til at tage alle eurosedler og euromønter, som de ved eller har tilstrækkelige grunde til at tro er falske, ud af omløb og straks overgive dem til de kompetente nationale myndigheder.
På grundlag af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1338/2001 vedtog ECB afgørelse ECB/2010/14, som ifølge anden betragtning hertil tager sigte på beskyttelsen af eurosedlernes særlige stilling og korrekt detektering af falske sedler, hvilket forudsætter, at det sikres, at eurosedler i omløb er i god stand for at sikre, at ægtheden let og sikkert kan kontrolleres.
Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 62 i forslaget til afgørelse, hviler den normative ramme, der bl.a. udgøres af afgørelse ECB/2010/14, med henblik på at sikre, at kun eurosedler i god stand recirkuleres til offentligheden, i det væsentlige på tre hovedsøjler, nemlig henholdsvis først fremstilling og konfigurering af maskiner til håndtering af pengesedler i overensstemmelse med minimumsstandarderne for automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet, hvor disse maskiner efter at være blevet testet med et positivt resultat af en national centralbank på anmodning af en producent er opført efter type på listen på ECB’s websted, dernæst indførelse af en række forpligtelser vedrørende kontanthåndterende virksomheder, navnlig vedrørende automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet, og endelig anerkendelse af de nationale centralbankers overvågnings- og tilsynsbeføjelser med henblik på at sikre de relevante enheders overholdelse af deres forpligtelser.
Blandt de forpligtelser, der påhviler de kontanthåndterende virksomheder, bestemmer denne afgørelses artikel 3, stk. 1, at disse kontanthåndterende virksomheders forpligtelse til at kontrollere eurosedlers ægthed og kvalitet udføres i overensstemmelse med de procedurer, som er fastlagt i denne afgørelse.
Med henblik herpå er det i nævnte afgørelses artikel 3, stk. 3, fastsat, at de kontanthåndterende virksomheder kan efterkomme den nævnte forpligtelse til at kontrollere eurosedlers ægthed og kvalitet ved at indføre enten en procedure for manuel kontrol foretaget af særligt uddannet personale eller en procedure for automatisk kontrol ved hjælp af en maskine til håndtering af pengesedler, som er testet og godkendt af en national centralbank. Med hensyn til eurosedler er anvendelsen af en procedure for automatisk kontrol i medfør af samme afgørelses artikel 3, stk. 4, imidlertid obligatorisk for eurosedler, der skal recirkuleres via kundebetjente automater eller kontantautomater, undtagen hvis disse pengesedler er blevet leveret direkte til en kontanthåndterende virksomhed af en national centralbank eller af en anden kontanthåndterende virksomhed, der allerede har kontrolleret eurosedlernes ægthed og kvalitet på denne måde.
Hvad nærmere bestemt angår de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af denne automatiske kontrol er det i artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 fastsat, at en sådan kontrol skal »udføres af en testet og godkendt maskine til håndtering af pengesedler i overensstemmelse med de minimumsstandarder, som er offentliggjort på ECB’s websted i den til enhver tid ændrede form«. Denne bestemmelse præciserer imidlertid ikke, om de minimumsstandarder, som den henviser til, skal overholdes af institutter, der deltager i håndtering og udlevering af pengesedler og mønter til offentligheden, eller om disse minimumsstandarder kun er gældende for fabrikanter, der ønsker, at deres maskiner opføres på listen over maskiner testet med et positivt resultat.
Når dette er sagt, skal der ifølge fast retspraksis ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, den forfølger (jf. i denne retning dom af 22.12.2022, Les Entreprises du Médicament,
C-20/22
,
EU:C:2022:1028
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad i den foreliggende sag angår ordlyden af artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 kan den grammatiske opbygning af denne ordlyd ganske vist pege i retning af, at udtrykket »i overensstemmelse med […] minimumsstandarder[ne]« henviser til verbet »udføres« og dermed tager sigte på at præcisere arten af den kontrol, som skal foretages.
Som generaladvokaten har anført i punkt 45 og fodnote 15 i forslaget til afgørelse, synes opbygningen af ordlyden i andre sprogversioner såsom den spanske, den engelske, den franske, den italienske og den portugisiske imidlertid at støtte den omvendte fortolkning, hvorefter dette sætningsled henviser til de test, som maskinerne til håndtering af pengesedler skal opfylde, inden de tages i brug af de kontanthåndterende virksomheder for at overholde deres forpligtelser i henhold til afgørelse ECB/2010/14, når disse kontanthåndterende virksomheder skal eller har valgt at anvende en automatisk kontrol af eurosedlers ægthed og kvalitet.
Det bemærkes, at ifølge fast retspraksis kan de udtryk eller den grammatiske opbygning, der er anvendt i visse sprogversioner af en EU-retlig bestemmelse, ikke alene tjene som grundlag for bestemmelsens fortolkning eller i denne henseende tillægges større betydning end de øvrige sprogversioner (jf. i denne retning dom af 26.1.2021, Hessischer Rundfunk,
C-422/19 og C-423/19
,
EU:C:2021:63
, præmis
).
Uanset hvilken sprogversion der tages i betragtning, skal det bemærkes, at en fortolkning af artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14, hvorefter udtrykket »i overensstemmelse med […] minimumsstandarder[ne]« skulle vedrøre den foretagne automatiske kontrol, derimod i vid udstrækning ville fratage udtrykket »testet og godkendt«, der ligeledes er anvendt i denne bestemmelse, dets effektive virkning, idet denne sidstnævnte bestemmelse således ikke længere ville præcisere, i forhold til hvilke standarder maskiner til håndtering af pengesedler skal være testet og godkendt.
Det må følgelig fastslås, at ordlyden af artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 snarere synes at påvise, at de minimumsstandarder, som er omhandlet i denne bestemmelse, ikke finder anvendelse på den automatiske kontrol af kvaliteten, som de kontanthåndterende virksomheder udfører som led i deres virksomhed, men på de test, som maskinerne til håndtering af pengesedler skal bestå, inden de kan anvendes af de kontanthåndterende virksomheder.
En sådan fortolkning støttes i øvrigt både af den sammenhæng, som artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 indgår i, og de formål, der forfølges med denne bestemmelse.
Hvad for det første angår den sammenhæng, som denne bestemmelse indgår i, fremgår det af denne afgørelses artikel 3, stk. 3-5, at ved automatisk kontrol skal de kontanthåndterende virksomheder anvende maskiner til håndtering af pengesedler, der er testet med et positivt resultat af en national centralbank i overensstemmelse med ECB’s minimumsstandarder som omhandlet i nævnte afgørelses artikel 6, stk. 2, og at disse maskiner kun må anvendes til eurosedler med de seddelværdier og fra de seddelserier, som er opført på listen på ECB’s websted, og skal anvendes med standardindstillingerne fra fabrikken med eventuelle opdateringer heraf. Hvis ECB havde ønsket at forpligte de kontanthåndterende virksomheder til at sikre, at den foretagne automatiske kontrol finder sted i overensstemmelse med de nævnte minimumsstandarder, havde det hverken været nødvendigt at fastsætte, at disse med henblik herpå kun må anvende maskiner til håndtering af pengesedler, der har bestået visse test, eller at præcisere, på hvilke betingelser disse maskiner skal anvendes for at gennemføre en sådan kontrol. Sådanne krav indebærer derimod, at anvendelse af disse maskiner anses for, i afgørelse ECB/2010/14, at være et middel, hvorigennem de kontanthåndterende virksomheder ved automatisk kontrol opfylder deres forpligtelse til at sikre pengesedlers kvalitet.
Hvad for det andet angår de formål, som forfølges med artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14, og således som generaladvokaten har fremhævet i punkt 48-50 i forslaget til afgørelse, skal det bemærkes, at artikel 6 i afgørelse ECB/2010/14 inden at være blevet ændret ved afgørelse ECB/2012/19 fastsatte, at kontrol af eurosedlernes kvalitet skulle udføres i overensstemmelse med minimumsstandarderne som fastlagt i bilag IIIa og IIIb til den nævnte afgørelse. Navnlig fastlagde bilag IIIa hertil »minimumsstandarder[ne] for automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet ved brug af maskiner til håndtering af pengesedler«, mens bilag IIIb fastlagde »minimumsstandarderne for uddannet personales manuelle kontrol kvaliteten«. Som det fremgår af tredje betragtning til afgørelse ECB/2012/19, ophævede denne afgørelse bilag IIIa til afgørelse ECB/2010/14 med det udtrykkelige formål at integrere minimumsstandarderne for automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet, der indtil da faldt uden for anvendelsesområdet for afgørelse ECB/2010/14, i reglerne og procedurerne for test af maskiner til håndtering af pengesedler, dataindsamling og overvågning. Sideløbende hermed blev en henvisning til disse standarder integreret i retningslinje ECB/2010/NP16, som fastsætter regler og procedurer for test af typer af maskiner til håndtering af pengesedler. Siden da har det fulgt af denne retningslinjes artikel 2, stk. 1 og 4, sammenholdt med artikel 2a, punkt 3.1.1 i bilag I og bilag IV til denne retningslinje, at de nævnte standarder finder anvendelse på test af disse maskiner.
Det er endvidere i tredje betragtning til ECB/2012/19 utvetydigt anført, at minimumsstandarderne for automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet »kun [er] relevante for fabrikanter af maskiner til håndtering af pengesedler og har ingen indvirkning på de procedurer vedrørende kontrol af ægthed og kvalitet, fastlagt i afgørelse ECB/2010/14, som de kontanthåndterende virksomheder skal overholde«.
Det fremgår følgelig af afgørelse ECB/2012/19, at artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 blev ændret med det formål at præcisere, at de minimumsstandarder, der er omhandlet i denne bestemmelse, udelukkende finder anvendelse på test udført af fabrikanterne af deres typer maskiner til håndtering af pengesedler.
Det følger heraf, at artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 ikke pålægger en kontanthåndterende virksomhed, som foretager en automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet, selv at sikre, at den foretagne automatiske kontrol finder sted under overholdelse af de minimumsstandarder, der er omhandlet i denne bestemmelse. Disse standarder skal derimod overholdes af fabrikanter, hvis disse fabrikanter ønsker, at en maskinmodel, som vedkommende producerer, opføres på ECB’s websted som værende egnet til at kontrollere ægtheden og kvaliteten af pengesedler, der har en vis seddelstørrelse og i visse seddelserier.
Som generaladvokaten imidlertid i det væsentlige har fremhævet i punkt 66-68 i forslaget til afgørelse, må det fastslås, at de nævnte kontanthåndterende virksomheder ikke desto mindre er forpligtet til at overholde de forpligtelser, der påhviler dem i medfør af afgørelse ECB/2010/14, herunder bl.a. de forpligtelser, der følger af denne afgørelses artikel 3, stk. 1, og artikel 10, stk. 1, til at foretage automatiske kontroller af kvaliteten og at indføre procedurer for kontrol af de maskiner til håndtering af pengesedler, som de anvender.
Disse forpligtelse indebærer nødvendigvis, at disse kontanthåndterende virksomheder er forpligtet til at anvende maskiner til håndtering af pengesedler, der kan udføre sådanne kontroller, og navnlig at detektere kassable eller forringede pengesedler, hvilket forudsætter, at det sikres, at de anvendte maskiner er i en drifts-, vedligeholdelses- og kalibreringstilstand, som er egnet til at kontrollere eurosedlers kvalitet. I modsat fald opfylder de kontanthåndterende virksomheder ikke den mere generelle forpligtelse, som de er pålagt i medfør af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1338/2001 til at deltage i bekæmpelsen af falskmøntneri.
En kontanthåndterende virksomhed, hvis maskiner til håndtering af pengesedler ikke overholder tolerancetærsklen på 5% fastsat i minimumsstandarderne for automatisk kontrol, kan følgelig ikke afvise at efterkomme et påbud, som er blevet rettet til denne på grundlag af artikel 10, stk. 3, i afgørelse ECB/2010/14 af en national centralbank efter en inspektion hos den kontanthåndterende virksomhed, om at afhjælpe denne situation.
Henset til ovenstående betragtninger skal artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 fortolkes således, at de minimumsstandarder, der er omhandlet i denne bestemmelse, ikke finder anvendelse på kontanthåndterende virksomheder, når de udfører en automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet. Denne afgørelses artikel 3, stk. 1, og artikel 10, stk. 1, sammenholdt med artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1338/2001, skal imidlertid fortolkes således, at de kontanthåndterende virksomheder skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at afhjælpe en situation, hvor en national centralbank under en inspektion konstaterer, at deres maskiner til håndtering af pengesedler ikke er i stand til at detektere kassable eurosedler under en tolerancetærskel på 5%.
Det andet spørgsmål
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om, såfremt det følger af besvarelsen af det første spørgsmål, at de minimumsstandarder, der er omhandlet i artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 kun finder anvendelse på fabrikanter af maskiner til håndtering af pengesedler, denne artikel 6, stk. 2, sammenholdt med afgørelsens artikel 3, stk. 5, da skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at en medlemsstat pålægger de kontanthåndterende virksomheder, når de udfører en automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet, at overholde disse minimumsstandarder.
Det bemærkes i denne henseende, at de foranstaltninger, der er nødvendige for anvendelsen af euroen som fælles valuta som omhandlet i artikel 133 TEUF, henhører under den monetære politik, på hvilket område Unionen i medfør af artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF har enekompetence. Som det fremgår af fjerde betragtning til forordning nr. 1338/2001, udgør de fælles regler og procedurer til beskyttelse af euroen mod falskmøntneri, der indeholder dem, som vedrører kontrollen af eurosedlers og -mønters kvalitet, de foranstaltninger, der er nødvendige for anvendelsen af denne valuta.
Idet Unionen følgelig har enekompetence på området for kontrol af eurosedlers ægthed og kvalitet, kan medlemsstaterne ikke vedtage bestemmelser på disse områder uden at være blevet bemyndiget hertil i medfør af EU-retten. Afgørelse ECB/2010/14 indeholder imidlertid ikke nogen bemyndigelse til fordel for medlemsstaterne til på eget initiativ at pålægge de kontanthåndterende virksomheder, når de udfører en automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet, at overholde ECB’s minimumsstandarder, som er omhandlet i artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14.
Ganske vist giver nævnte afgørelses artikel 6, stk. 3, en national centralbank mulighed for at fastlægge mere restriktive standarder for en eller flere seddelværdier eller seddelserier. Denne mulighed er imidlertid begrænset, således som det fremgår af anvendelsen af udtrykket »mere restriktive standarder«, til indholdet af de krav, som maskinerne skal overholde for at håndtere en eller flere seddelværdier eller seddelserier. Denne bestemmelse kan derfor ikke bemyndige en national centralbank til at udvide det personelle anvendelsesområde for ECB’s minimumsstandarder, som er omhandlet i samme afgørelses artikel 6, stk. 2, ved at kræve af de kontanthåndterende virksomheder, at de – ved en automatisk kontrol gennemført ved hjælp af en type maskine til håndtering af pengesedler, der er testet og godkendt som omhandlet i artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 – skal sikre, at denne kontrol finder sted under overholdelse af disse minimumsstandarder.
Artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14, sammenholdt med afgørelsens artikel 3, stk. 5, skal følgelig fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at en medlemsstat pålægger kontanthåndterende virksomheder, når disse foretager en automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet, at overholde ECB’s minimumsstandarder, der er omhandlet i denne artikel 6, stk. 2.
Det tredje og det fjerde spørgsmål
Med det tredje og det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om minimumsstandarderne for automatisk kontrol og artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14 er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet og artikel 297, stk. 2, TEUF, for så vidt som denne artikel 6, stk. 2, fastsætter, at de nævnte standarder er offentliggjort på ECB’s websted i den til enhver tid ændrede form.
Det er i denne henseende ubestridt, at hovedsagen vedrører en tvist mellem en national centralbank og en kontanthåndterende virksomhed. Det fremgår imidlertid af besvarelsen af det første spørgsmål, at minimumsstandarderne for automatisk kontrol ikke finder anvendelse på kontanthåndterende virksomheder, når de udfører en automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet. Det er følgelig ufornødent at besvare det tredje og det fjerde spørgsmål.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

1)
Artikel 6, stk. 2, i Den Europæiske Centralbanks afgørelse ECB/2010/14 af 16. september 2010 om kontrol af eurosedlers ægthed og kvalitet og om recirkulering af eurosedler, som ændret ved Den Europæiske Centralbanks afgørelse ECB/2012/19 af 7. september 2012,
skal fortolkes således, at
de minimumsstandarder, der er omhandlet i denne bestemmelse, ikke finder anvendelse på kontanthåndterende virksomheder, når de udfører en automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet.
Artikel 3, stk. 1, og artikel 10, stk. 1, i afgørelse ECB/2010/14 som ændret, sammenholdt med artikel 6, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1338/2001 af 28. juni 2001 om fastlæggelse af de foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte euroen mod falskmøntneri, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 44/2009 af 18. december 2008,
skal imidlertid fortolkes således, at
de kontanthåndterende virksomheder skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at afhjælpe en situation, hvor en national centralbank i en medlemsstat, der har indført euro, under en inspektion konstaterer, at deres maskiner til håndtering af pengesedler ikke er i stand til at detektere kassable eurosedler under en tolerancetærskel på 5%.

2)
Artikel 6, stk. 2, i afgørelse ECB/2010/14, som ændret ved afgørelse ECB/2012/19, sammenholdt med artikel 3, stk. 5, i denne afgørelse ECB/2010/14, som ændret,
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse er til hinder for, at en medlemsstat pålægger kontanthåndterende virksomheder, når disse foretager en automatisk kontrol af eurosedlers kvalitet, at overholde Den Europæiske Centralbanks minimumsstandarder, der er omhandlet i denne artikel 6, stk. 2.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: litauisk.