CELEX: 62020CJ0051
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Pomoc państwa
Pomoc uznana za bezprawnie przyznaną i niezgodną z rynkiem wewnętrznym
Obowiązek odzyskania
Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie
Niewykonanie
Nieprzestrzeganie obowiązku odzyskania pomocy bezprawnie przyznanej i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym
Kary finansowe
Charakter proporcjonalny i odstraszający
Okresowa kara pieniężna
Ryczałt
Zdolność płatnicza
Ważenie głosów państwa członkowskiego w Parlamencie Europejskim

W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o:
–
stwierdzenie, że poprzez brak podjęcia wszelkich środków zapewniających wykonanie wyroku Trybunału z dnia 9 listopada 2017 r., Komisja/Grecja (C‑481/16, niepublikowanego, zwanego dalej „wyrokiem stwierdzającym uchybienie”,
EU:C:2017:845
), Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy owego wyroku i art. 260 ust. 1 TFUE;
–
zasądzenie od Republiki Greckiej zapłaty na rzecz Komisji dziennej okresowej kary pieniężnej w wysokości 26697,89 EUR za każdy dzień opóźnienia w wykonaniu wyroku stwierdzającego uchybienie, naliczanej od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie do dnia pełnego wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie;
–
zasądzenie od Republiki Greckiej zapłaty na rzecz Komisji ryczałtu w wysokości wynikającej z pomnożenia kwoty dziennej wynoszącej 3709,23 EUR przez liczbę dni, które upłynęły od ogłoszenia wyroku stwierdzającego uchybienie do dnia, w którym to państwo członkowskie położy kres naruszeniu, względnie – w przypadku braku położenia kresu naruszeniu – do dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie; oraz
–
obciążenie Republiki Greckiej kosztami postępowania.
Okoliczności powstania sporu
W ramach prowadzonego przez Republikę Grecką programu dostosowań gospodarczych państwo to wdrożyło program prywatyzacji. Larco General Mining & Metallurgical Company SA (zwane dalej: „Larco”), greckie przedsiębiorstwo górnicze i metalurgiczne, znajduje się wśród spółek, które mają zostać sprywatyzowane. Spółka ta specjalizuje się w wydobywaniu i przetwarzaniu rudy laterytu, wydobywaniu lignitu oraz produkcji żelazoniklu i produktów ubocznych. Jej działalność obejmuje związane z jej produktami prace poszukiwawcze i rozwojowe, górnictwo, wytapianie i prowadzenie handlu na skalę światową.
W marcu 2012 r. Hellenic Republic Asset Development Fund, spółka utworzona w celu zarządzania procesem prywatyzacji, poinformowała Komisję o projekcie prywatyzacji Larco.
Komisja przystąpiła wówczas do wstępnej analizy tego projektu w celu sprawdzenia, czy nie zawiera on elementów pomocy państwa.
Skierowała ona do władz greckich kwestionariusz. Z udzielonych na ów kwestionariusz odpowiedzi, które wpłynęły do Komisji w dniu 16 marca 2012 r., wynika wprost, że Larco skorzystało już z interwencji państwa greckiego. Następnie Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje w wiadomościach elektronicznych z dnia 18 kwietnia 2012 r., 24 kwietnia 2012 r., 5 lipca 2012 r., 22 sierpnia 2012 r. i 7 grudnia 2012 r. oraz w pismach z dnia 4 maja 2012 r. i 14 stycznia 2013 r., na które władze greckie odpowiedziały w dniach 20 kwietnia 2012 r., 26 kwietnia 2012 r., 3 października 2012 r., 13 listopada 2012 r., 15 listopada 2012 r., 7 grudnia 2012 r., 24 grudnia 2012 r. i 18 stycznia 2013 r. Spotkania służb Komisji z przedstawicielami władz greckich miały miejsce w dniach 30 kwietnia 2012 r. i 11 września 2012 r. w Atenach (Grecja) oraz w dniu 25 stycznia 2013 r. w Brukseli (Belgia).
Pismem z dnia 6 marca 2013 r. Komisja powiadomiła Republikę Grecką o swojej decyzji o wszczęciu przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE formalnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do różnych środków, takich jak gwarancje państwa przyznane Larco na lata 2008, 2010 i 2011, podwyższenie kapitału w 2009 r., ugoda dotycząca spłaty zadłużenia podpisana w 1998 r. czy też możliwość złożenia listów gwarancyjnych na kwotę 1,5 mln EUR zamiast zapłaty grzywny podatkowej w wysokości 190 mln EUR.
Następnie Komisja wezwała władze greckie i zainteresowane osoby trzecie do przedstawienia uwag dotyczących owych środków.
Komisja otrzymała uwagi jedynie od władz greckich, w dniu 30 kwietnia 2013 r.
W dniu 27 marca 2014 r. Komisja wydała decyzję 2014/539/UE w sprawie pomocy państwa SA.34572 (13/C) (ex 13/NN) wdrożonej przez Grecję na rzecz Larco General Mining & Metallurgical Company SA (
Dz.U. 2014, L 254, s. 24
), która w objętych rozstrzygnięciem art. 2–5 stanowi, że rozpatrywane środki stanowią pomoc bezprawnie przyznaną i niezgodną z rynkiem wewnętrznym, że pomoc tę należy od Larco odzyskać oraz że Komisji należy przekazać informacje w szczególności w odniesieniu do służących wykonaniu owej decyzji środków już podjętych lub planowanych.
Ponadto z uwagi na to, że Republika Grecka poinformowała Komisję o zamiarze sprzedaży niektórych aktywów Larco w drodze dwóch odrębnych przetargów, Komisja wydała w tym samym dniu decyzję w sprawie pomocy państwa SA.37954 (2013/N) dotyczącą tej sprzedaży (zwaną dalej „decyzją dotyczącą sprzedaży niektórych aktywów Larco”). W tej ostatniej decyzji Komisja wskazuje, że zgodnie z informacjami przekazanymi przez Republikę Grecką owe dwa postępowania przetargowe są prowadzone, odpowiednio, przez państwo i przez Larco jako właścicieli aktywów, których dotyczy każdy z przetargów. W szczególności pierwszy przetarg ma dotyczyć zakładu metalurgicznego w Larymnie (Grecja) oraz 40% praw do eksploatacji rudy laterytu w Ajos Joanis (Grecja), zaś drugi – 73% praw do wydobycia laterytu na Eubei (Grecja) oraz całości praw do wydobycia laterytu w Kastorii (Grecja). Po zakończeniu owych dwóch postępowań przetargowych i niezależnie od ich wyników Larco ma zostać postawione w stan upadłości zgodnie z przepisami krajowymi, a jego pozostałe aktywa mają zostać sprzedane w ramach postępowania likwidacyjnego.
Biorąc pod uwagę te informacje, Komisja w decyzji dotyczącej sprzedaży niektórych aktywów Larco uznała, że – pod warunkiem przestrzegania szeregu przepisów i wymogów – wspomniana sprzedaż, po pierwsze, nie stanowi pomocy państwa, a po drugie, nie wiąże się z ciągłością gospodarczą pomiędzy Larco a właścicielem lub właścicielami aktywów, które zostaną sprzedane. Komisja stwierdziła, że w tych okolicznościach kwestia odzyskania bezprawnie przyznanej i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy państwa, jakiej udzielono Larco, nie będzie dotyczyła nowych właścicieli aktywów przeznaczonych do sprzedaży.
Wyznaczony Republice Greckiej w art. 5 decyzji 2014/539 dwumiesięczny termin na przedstawienie informacji na temat środków podjętych w celu odzyskania rozpatrywanej pomocy upłynął w dniu 28 maja 2014 r., a Komisja nie otrzymała w tym względzie żadnych informacji.
Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. Komisja przypomniała władzom greckim o ich zobowiązaniach wynikających z decyzji 2014/539 i zwróciła się do nich o poinformowanie jej w terminie 20 dni roboczych o sposobie wykonania owej decyzji. W wiadomości elektronicznej z dnia 18 lipca 2014 r. władze greckie odpowiedziały, że nie są w stanie przekazać Komisji stosownych informacji w owym terminie.
Ponadto Komisja przypomniała Republice Greckiej również o tym, że ta ostatnia jest zobowiązana do przestrzegania czteromiesięcznego terminu przewidzianego w art. 4 ust. 2 decyzji 2014/539. Termin ten upłynął jednak w dniu 28 lipca 2014 r., a Komisja nie uzyskała informacji dotyczących wykonania owej decyzji.
Pismami z dnia 6 października 2014 r. i 18 grudnia 2015 r. Komisja wezwała owo państwo członkowskie do przekazania jej oczekiwanych informacji i do zorganizowania wymiany informacji dotyczących sposobu odzyskania rozpatrywanej pomocy. Wspomniane państwo członkowskie nie odpowiedziało jednak na te pisma. Podczas spotkania między Komisją i władzami greckimi, które odbyło się w Atenach, władze greckie nie przedstawiły żadnego argumentu, który mógłby uzasadniać brak podjęcia środków służących wykonaniu decyzji 2014/539.
W dniu 2 września 2016 r., uznawszy, że Republika Grecka nie wywiązała się ze zobowiązań, jakie na niej ciążą na mocy decyzji 2014/539, Komisja na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE wniosła przeciwko niej skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, żądając stwierdzenia, że Republika Grecka nie podjęła w wyznaczonych terminach wszelkich niezbędnych środków, aby wykonać tę decyzję, a w każdym wypadku z naruszeniem wymogów art. 5 wspomnianej decyzji nie poinformowała w wystarczającym stopniu Komisji o podjętych środkach.
W dniu 9 listopada 2017 r. Trybunał w wyroku stwierdzającym uchybienie orzekł, że Republika Grecka nie podjęła w wyznaczonych terminach wszelkich środków niezbędnych do wykonania decyzji 2014/539 i nie poinformowała Komisji o podjętych na podstawie tej decyzji środkach.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
W następstwie ogłoszenia wyroku stwierdzającego uchybienie Komisja w dniu 15 listopada 2017 r. skierowała do władz greckich pismo, żądając od nich odzyskania pomocy bezprawnie przyznanej i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, na które owe władze nie odpowiedziały.
W dniu 13 listopada 2018 r. pismem skierowanym do greckiego ministra finansów Komisja zażądała informacji na temat stanu procedury odzyskiwania rozpatrywanej pomocy i wskazała, że może wnieść skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 260 TFUE. Pismo to również pozostało bez odpowiedzi.
W dniu 25 stycznia 2019 r., stwierdziwszy, że decyzja 2014/539 nie została jeszcze wykonana, Komisja wystosowała do Republiki Greckiej wezwanie do usunięcia uchybienia zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE, zapraszając owo państwo członkowskie do przedstawienia uwag w terminie dwóch miesięcy.
W dniu 29 marca 2019 r. Republika Grecka odpowiedziała na wezwanie do usunięcia uchybienia, zwracając w szczególności uwagę na trudności, jakie napotkała, oraz wyrażając wolę współpracy.
W tych okolicznościach Komisja postanowiła wnieść skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania.
Rozwój wydarzeń w toku niniejszego postępowania
W dniu 14 lutego 2020 r. Republika Grecka przyjęła ustawę 4664/2020. Artykuł 21 tej ustawy przewiduje objęcie Larco reżimem zarządu nadzwyczajnego, który w oparciu o szybką i uproszczoną procedurę powinien doprowadzić do likwidacji tej spółki (zwanego dalej „zarządem nadzwyczajnym”).
W następstwie wniosku złożonego przez to państwo członkowskie, działające w charakterze wierzyciela Larco, Monomeles Efeteio Athinon (sąd apelacyjny w składzie jednego sędziego w Atenach, Grecja) postanowieniem nr 1407/2020 z dnia 28 lutego 2020 r. objął tę spółkę reżimem zarządu nadzwyczajnego, który nie wiązał się z zakończeniem jej funkcjonowania. W tym samym postanowieniu wspomniany sąd wyznaczył zarządcę nadzwyczajnego odpowiedzialnego za dokonanie inwentaryzacji wszystkich aktywów i pasywów owej spółki i zobowiązanego do przeprowadzenia publicznego postępowania przetargowego w celu zbycia aktywów tej spółki.
W dniu 13 marca 2020 r. władze greckie z jednej strony wezwały Larco do wpłacenia w terminie 30 dni kalendarzowych kwoty odpowiadającej pomocy uznanej za bezprawnie przyznaną i niezgodną z rynkiem wewnętrznym wraz z mającymi zastosowanie odsetkami, a z drugiej strony poinformowały Komisję o zastosowaniu wobec Larco reżimu zarządu nadzwyczajnego.
W dniu 26 marca 2020 r.Trybunał w wyroku Larko/Komisja (
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
) uwzględnił odwołanie wniesione przez Larco od wyroku Sądu z dnia 1 lutego 2018 r., Larko/Komisja (
T‑423/14
,
EU:T:2018:57
), w którym Sąd oddalił wniesioną przez tę spółkę skargę o stwierdzenie nieważności decyzji 2014/539. Trybunał uchylił wyrok Sądu w zakresie, w jakim ten ostatni oddalił pierwszą część zarzutu pierwszego skargi, odnoszącą się do gwarancji przyznanej w 2008 r. przez państwo greckie na rzecz Larco, dotyczącej pożyczki w wysokości 30 mln EUR udzielonej tej spółce przez ATE Bank (zwanej dalej „środkiem nr 2”).
W następstwie wyroku Trybunału Larco zgłosiło zastrzeżenia względem podlegającej odzyskaniu kwoty pomocy dotyczącej środka nr 2.
W dniu 7 kwietnia 2020 r. zarządca nadzwyczajny Larco pozwał Republikę Grecką w celu poddania sporu dotyczącego struktury własności zakładu w Larymnie pod rozstrzygnięcie arbitrów.
Pismem z dnia 27 kwietnia 2020 r. władze greckie zgłosiły Komisji zastrzeżenia Larco dotyczące środka nr 2, na które instytucja ta odpowiedziała pismem z dnia 6 maja 2020 r.
W dniu 14 maja 2020 r. władze te wysłały do greckich organów podatkowych pismo, w którym zażądały pełnego odzyskania rozpatrywanej pomocy od Larco.
Republika Grecka, w następstwie wystosowanego przez Trybunał na podstawie art. 62 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem wezwania do udzielenia informacji, przedstawiła dokumenty dotyczące odzyskania rozpatrywanej pomocy.
Z odpowiedzi na wspomniane wezwanie do udzielenia informacji wynika, po pierwsze, że w dniu 22 marca 2021 r. Larco było nadal objęte reżimem zarządu nadzwyczajnego z uwagi na czas niezbędny na wydanie orzeczenia arbitrażowego dotyczącego struktury własności zakładu w Larymnie oraz ze względu na to, że reżim ten miał ustać z upływem okresu 12 miesięcy, mającego biec od dnia jego wdrożenia, względnie okresu 9 miesięcy, mającego biec od dnia wydania tego orzeczenia.
Po drugie, we wspomnianym orzeczeniu, wydanym w dniu 24 września 2020 r. i sprostowanym w dniu 8 października 2020 r., sąd arbitrażowy uznał prawo własności państwa greckiego do zakładu metalurgicznego i kompleksu górniczego w Larymnie. Larco pozostało dzierżawcą tych aktywów państwa greckiego.
Po trzecie, w następstwie owego orzeczenia doszło do aktualizacji dwóch przetargów wspomnianych w pkt 10 niniejszego wyroku, w których Republika Grecka wyraziła zamiar sprzedaży niektórych aktywów Larco, a zarządca nadzwyczajny przystąpił do sporządzenia ostatecznego inwentarza wszystkich aktywów i pasywów Larco.
Po czwarte, postępowania dotyczące owych przetargów były prowadzone równolegle i miały zostać zakończone najpóźniej w dniu 8 lipca 2021 r.
W przedmiocie uchybienia
Argumentacja stron
W pierwszej kolejności Komisja zarzuca Republice Greckiej, że nie podjęła ona środków zapewniających wykonanie wyroku stwierdzającego uchybienie, ponieważ władze greckie nie odzyskały od Larco rozpatrywanej pomocy państwa pomimo upływu ponad 5 lat od wydania decyzji 2014/539 oraz ponad 2 lat od ogłoszenia owego wyroku.
Zdaniem Komisji władze greckie przyjęły środki zmierzające do odzyskania owej pomocy dopiero po dniu 29 stycznia 2020 r. – kiedy to wniesiono skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania – z naruszeniem wymogu bezzwłocznego i skutecznego wykonania owej decyzji. Przede wszystkim ustawę 4664/2020, która przewiduje objęcie Larco reżimem zarządu nadzwyczajnego, przyjęto dopiero w dniu 14 lutego 2020 r. Następnie – do objęcia Larco reżimem zarządu nadzwyczajnego doszło w dniu 28 lutego 2020 r. Wreszcie władze greckie w dniu 13 marca 2020 r. wezwały Larco do zwrócenia w terminie 30 dni kwoty odpowiadającej tej pomocy.
Jeżeli chodzi o reżim zarządu nadzwyczajnego nad Larco, Komisja podnosi, po pierwsze, że art. 21 ust. 4 ustawy 4664/2020 stanowi, iż spółka ta może skorzystać z dotacji państwowej na pokrycie kosztów związanych z zastosowaniem tego reżimu. Zdaniem Komisji przewidziana w tym przepisie pomoc związana z funkcjonowaniem Larco, mająca na celu uwolnienie tej spółki od kosztów, jakie w normalnych warunkach musiałaby ona ponosić w ramach zwykłego zarządu lub zwykłej działalności, stanowi kategorię pomocy szczególnie szkodliwą dla konkurencji. W niniejszym wypadku władze greckie przyznały już Larco pomoc operacyjną w ramach zarządu nadzwyczajnego.
Po drugie, Komisja uważa, że Republika Grecka była zobowiązana do wszczęcia wobec Larco postępowania upadłościowego i do wpisania na listę wierzytelności tych wierzytelności, które wiążą się ze zwrotem odnośnej pomocy, we wskazanym w art. 4 decyzji 2014/539 terminie czterech miesięcy. Po dokonaniu wpisu owych wierzytelności należało albo w pełni odzyskać rozpatrywaną pomoc, albo dokonać likwidacji beneficjenta i ostatecznie zakończyć jego działalność.
Tymczasem w niniejszym wypadku Republika Grecka nie wpisała na listę wierzytelności tych wierzytelności, które wiążą się ze zwrotem odnośnej pomocy. Zgodnie z art. 21 ust. 9 ustawy 4664/2020 taki formalny wpis może zostać dokonany dopiero po przeniesieniu aktywów Larco na oferenta proponującego najwyższą cenę w następstwie sprzedaży owych aktywów w drodze aukcji.
Zdaniem Komisji nawet gdyby wierzytelność Republiki Greckiej związana ze zwrotem rozpatrywanej pomocy została formalnie wpisana na listę wierzytelności po przeniesieniu aktywów Larco, jak przewiduje reżim zarządu nadzwyczajnego, wyrok stwierdzający uchybienie mógłby zostać w pełni wykonany jedynie w sytuacji, gdyby dochód z likwidacji był wystarczający do odzyskania pełnej kwoty rozpatrywanej pomocy. W przeciwnym wypadku jedynie likwidacja i ostateczne zakończenie działalności Larco pozwoliłyby zapewnić pełne wykonanie owego wyroku.
W drugiej kolejności, co się tyczy obowiązku poinformowania Komisji przez państwo greckie, instytucja ta podnosi, że władze tego państwa członkowskiego nie przekazały w wyznaczonych terminach informacji pozwalających na sprawdzenie prawidłowości obliczenia kwoty pomocy podlegającej odzyskaniu.
Wspomniane władze nie wykonały zatem wyroku stwierdzającego uchybienie.
Ponadto Komisja uważa, że okoliczność, iż w następstwie wyroku z dnia 26 marca 2020 r., Larko/Komisja (
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
) postępowanie w przedmiocie wniesionej przez Larco skargi o stwierdzenie nieważności decyzji 2014/539 wciąż toczy się przed Sądem, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Podnosi ona, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE jest niezależne od postępowania wszczętego na podstawie art. 263 TFUE. Instytucja ta wyjaśnia, że w wyroku tym Trybunał częściowo uchylił wyrok z dnia 1 lutego 2018 r., Larko/Komisja (
T‑423/14
,
EU:T:2018:57
), jednakże nie stwierdził nieważności decyzji 2014/539, która pozostaje w pełni wykonalna. Republika Grecka jest zatem zobowiązana do wykonania tej decyzji w całości.
Na swoją obronę Republika Grecka podnosi, w pierwszej kolejności, że władze greckie przyjęły szereg środków, które stanowią znaczny postęp w wykonaniu wyroku stwierdzającego uchybienie. I tak ze względu na trudności finansowe Larco władze greckie w dniu 14 lutego 2020 r. przewidziały, że Larco zostanie objęte reżimem zarządu nadzwyczajnego, który został względem tej spółki zastosowany w dniu 28 lutego 2020 r. i który miał ustać z upływem okresu 12 miesięcy, mającego biec od dnia jego zastosowania, względnie okresu 9 miesięcy, mającego biec od dnia wydania orzeczenia arbitrażowego w przedmiocie sporu dotyczącego struktury własności zakładu w Larymnie.
Po pierwsze, Republika Grecka zauważa, że w porównaniu ze standardowym postępowaniem upadłościowym oraz przewidzianym w ustawie nr 4307/2014 postępowaniem szczególnym zarząd nadzwyczajny jest specjalnym postępowaniem upadłościowym, w ramach którego zarządca nadzwyczajny niezwłocznie dokonuje sprzedaży aktywów danego przedsiębiorstwa i organizuje publiczne postępowanie przetargowe w celu uniknięcia obniżenia wartości aktywów.
Prawdą jest, że objęcie Larco reżimem zarządu nadzwyczajnego nie pociąga za sobą natychmiastowego zakończenia jego działalności. Utrzymanie działalności zakładu w Larymnie uznano jednak za niezbędne w celu, z jednej strony, zmaksymalizowania ceny aktywów Larco, a z drugiej strony – zapewnienia dalszej produkcji niklu w Grecji, która ma szczególne znaczenie zarówno dla gospodarki greckiej, jak i europejskiej.
Ponadto prawo krajowe daje greckiemu ministerstwu środowiska i energii uprawnienie do przyznawania dotacji państwowych mających na celu pokrycie kosztów niezbędnych do wdrożenia zarządu nadzwyczajnego oraz kosztów operacyjnych w celu utrzymania działalności danego przedsiębiorstwa aż do ustania owego zarządu. Jednakże ewentualnie wypłacone z tego tytułu kwoty powinny zostać odliczone od ceny sprzedaży aktywów i zwrócone państwu, bez uwzględnienia pozostałych wierzytelności wpisanych na listę wierzytelności.
Po drugie, Republika Grecka zauważa, że w terminie 5 dni od zakończenia postępowania przetargowego zarządca nadzwyczajny powinien wezwać wierzycieli do dokonania ostatecznego wpisu przysługujących im wierzytelności, a następnie sporządzić ostateczną listę kolejności zaspokojenia wierzytelności. Co się tyczy konkretnie daty dokonania wpisu na listę wierzytelności, Republika Grecka podnosi, że w odróżnieniu od standardowego postępowania upadłościowego, w ramach którego wpis na listę wierzytelności ma miejsce przed likwidacją danego przedsiębiorstwa, w przypadku postępowania związanego z zarządem nadzwyczajnym wpis ten jest dokonywany po sprzedaży aktywów danej spółki. W drodze odstępstwa od mających zastosowanie przepisów ogólnych wierzytelności państwa związane z odzyskiwaniem pomocy bezprawnie przyznanej i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym mają pierwszeństwo przed wszelkim ogólnym lub szczególnym uprzywilejowaniem pozostałych wierzycieli.
Po trzecie, Republika Grecka utrzymuje, że wraz ze sprzedażą aktywów Larco nastąpi ostateczne zakończenie działalności tej spółki, co zagwarantuje brak ciągłości gospodarczej i brak zakłóceń konkurencji na danym rynku. Objęcie Larco reżimem zarządu nadzwyczajnego jest zatem procedurą nieodwracalną, która powinna doprowadzić do likwidacji tej spółki i ostatecznego zakończenia jej działalności. W każdym wypadku Republika Grecka podnosi, że w przypadku niepowodzenia publicznego postępowania przetargowego Larco zostanie postawione w stan upadłości, a jego aktywa zostaną poddane likwidacji w trybie standardowego postępowania upadłościowego. Stwierdzenie, że doszło do takiego niepowodzenia, powinno mieć miejsce w przypadku, gdyby w toku postępowania związanego z zarządem nadzwyczajnym 75% aktywów tego przedsiębiorstwa nie zostało sprzedane.
Co więcej, Republika Grecka nie kwestionuje, że po ogłoszeniu wyroku z dnia 26 marca 2020 r., Larko/Komisja (
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
) decyzja 2014/539 pozostaje w pełni wykonalna. Jednakże zdaniem tego państwa członkowskiego Komisja w zawiadomieniu w sprawie odzyskiwania pomocy państwa bezprawnie przyznanej i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym uważa, że w przypadku gdy postępowanie w przedmiocie skargi na decyzję o odzyskaniu pomocy jest w toku, tymczasowe wykonanie tej decyzji można zapewnić na przykład poprzez wpłacenie przez beneficjenta pomocy na rachunek zastrzeżony pełnej kwoty podlegającej odzyskaniu.
W drugiej kolejności Republika Grecka podnosi, że pismem z dnia 13 marca 2020 r. poinformowała Komisję o wszystkich środkach podjętych w celu odzyskania rozpatrywanej pomocy. Wspomniane państwo członkowskie wskazuje, że w dniu 14 maja 2020 r. nakazało odzyskanie pełnej kwoty owej pomocy.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy zauważyć, że skarga o stwierdzenie nieważności decyzji 2014/539 wniesiona przez Larco, która doprowadziła do wydania wyroku z dnia 26 marca 2020 r., Larko/Komisja (
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
), nie ma wpływu na wykonalność tej decyzji, a w konsekwencji – na niniejszy spór. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału i jak wynika z art. 278 TFUE, w braku odmiennego orzeczenia Sądu skarga o stwierdzenie nieważności nie ma skutku zawieszającego. Co do zasady zatem wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności nie wpływa na wykonalność decyzji, której stwierdzenia nieważności zażądano (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lipca 2015 r., Komisja/Francja,
C‑63/14
,
EU:C:2015:458
, pkt
).
Co się tyczy argumentu Republiki Greckiej, zgodnie z którym Komisja w zawiadomieniu w sprawie odzyskiwania pomocy państwa bezprawnie przyznanej i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym przewiduje, że w przypadku gdy postępowanie w przedmiocie skargi na decyzję o odzyskaniu pomocy jest w toku, tymczasowe wykonanie tej decyzji można zapewnić na przykład poprzez wpłacenie przez beneficjenta pomocy na rachunek zastrzeżony pełnej kwoty podlegającej odzyskaniu, wystarczy zauważyć, że w niniejszym wypadku owo państwo członkowskie nie przedstawiło dokumentów, które potwierdzałyby dokonanie takiej wpłaty.
Jeżeli chodzi o meritum, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż państwo członkowskie będące adresatem decyzji, która zobowiązuje je do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy uznanej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, jest zobowiązane na podstawie art. 288 TFUE akapit czwarty do podjęcia wszelkich właściwych środków, aby zapewnić wykonanie tej decyzji. Powinno ono doprowadzić do skutecznego odzyskania należnych kwot w celu wyeliminowania zakłócenia konkurencji spowodowanego przewagą konkurencyjną wynikającą z przyznania tej pomocy (wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., Komisja/Grecja,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Bezprawnie przyznaną pomoc uznaną za niezgodną z rynkiem wewnętrznym należy bowiem odzyskać niezwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji. W tym celu zainteresowane państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia wszelkich środków przewidzianych w ich odpowiednich systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, bez uszczerbku dla prawa Unii (wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., Komisja/Grecja,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co się tyczy sytuacji, w których wypłacona niezgodnie z prawem i uznana za niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa podlega odzyskaniu od przedsiębiorstw będących beneficjentami znajdującymi się w trudnej sytuacji lub w stanie upadłości, należy przypomnieć, że takie trudności nie mają wpływu na obowiązek odzyskania pomocy. Państwo członkowskie jest zatem zobowiązane do tego, by w zależności od przypadku doprowadzić do likwidacji spółki, do wpisania swojej wierzytelności do jej pasywów lub do podjęcia każdego innego środka umożliwiającego zwrot pomocy (wyrok z dnia 17 stycznia 2018 r., Komisja/Grecja,
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
, pkt
).
W szczególności, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przywrócenie stanu poprzedniego i wyeliminowanie zakłócenia konkurencji wynikłego z tej pomocy może co do zasady zostać zrealizowane poprzez wpisanie wierzytelności z tytułu zwrotu danej pomocy na listę wierzytelności (wyrok z dnia 17 stycznia 2018 r., Komisja/Grecja,
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Niemniej należy zaznaczyć, że to wpisanie wierzytelności umożliwia wypełnienie obowiązku odzyskania pomocy, w sytuacji gdy organy państwowe nie mogły odzyskać pełnej kwoty pomocy, tylko jeśli postępowanie upadłościowe prowadzi do likwidacji przedsiębiorstwa, czyli do ostatecznego zakończenia jego działalności, do czego władze państwowe mogą doprowadzić jako akcjonariusze lub wierzyciele (wyrok z dnia 17 stycznia 2018 r., Komisja/Grecja,
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
, pkt
).
Wynika stąd, że ostateczne zakończenie działalności przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy państwa wymagane jest jedynie w wypadku, gdy odzyskanie pełnej kwoty pomocy pozostaje niemożliwe w toku postępowania upadłościowego (wyrok z dnia 17 stycznia 2018 r., Komisja/Grecja,
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
, pkt
).
Należy również zauważyć, że w przypadku postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE należy przyjąć za datę odniesienia dla oceny istnienia takiego uchybienia dzień upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia wystosowanym na podstawie tego postanowienia (wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., Komisja/Grecja,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym wypadku, jak przypomniano w pkt 20 niniejszego wyroku, z uwagi na to, że w trybie postępowania przewidzianego w art. 260 ust. 2 TFUE Komisja skierowała do Republiki Greckiej wezwanie do usunięcia uchybienia w dniu 25 stycznia 2019 r., datą odniesienia wspomnianą w poprzednim punkcie niniejszego wyroku jest dzień upływu terminu wyznaczonego w owym wezwaniu, to jest dzień 25 marca 2019 r.
Oczywiste jest, że do tego dnia władze greckie nie wywiązały się z obowiązku odzyskania rozpatrywanej pomocy.
Otóż jak wynika z pkt 23–25, 45 i 52 niniejszego wyroku, władze greckie przyjęły środki w celu odzyskania rozpatrywanej pomocy dopiero po dniu 29 stycznia 2020 r., kiedy to wniesiono skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Po pierwsze bowiem, ustawę 4664/2020 ustanawiającą reżim zarządu nadzwyczajnego przyjęto w dniu 14 lutego 2020 r., czyli prawie rok po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia i prawie 6 lat po upływie pierwotnego terminu wykonania decyzji 2014/539. Po drugie, bezsporne jest, że Republika Grecka objęła Larco reżimem zarządu nadzwyczajnego w dniu 28 lutego 2020 r. Po trzecie, wezwanie do zwrócenia w terminie 30 dni kwoty odpowiadającej rozpatrywanej pomocy skierowano do Larco w dniu 13 marca 2020 r. Po czwarte wreszcie, władze greckie wysłały do greckich organów podatkowych pismo, w którym zażądały pełnego odzyskania rozpatrywanej pomocy od Larco, w dniu 14 maja 2020 r.
W tych okolicznościach Republika Grecka nie może skutecznie utrzymywać, że do dnia upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia podjęła wszelkie niezbędne środki, aby wdrożyć procedurę odzyskania rozpatrywanej pomocy państwa.
W drugiej kolejności, co się tyczy braku poinformowania Komisji, należy zauważyć, że do dnia upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu z dnia 25 stycznia 2019 r. Republika Grecka nie przedstawiła Komisji informacji wymienionych w art. 5 decyzji 2014/539.
Należy zatem stwierdzić, że poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych środków zapewniających wykonanie wyroku stwierdzającego uchybienie Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE.
W przedmiocie kar pieniężnych
W przedmiocie okresowej kary pieniężnej
Argumentacja stron
Komisja uważa, że zarzucane Republice Greckiej uchybienie wciąż trwa w momencie badania okoliczności faktycznych przez Trybunał.
Proponuje ona nałożenie kar za niewykonanie wyroku stwierdzającego uchybienie, w szczególności w postaci zapłaty okresowej kary pieniężnej, opierając się na komunikacie SEC(2005) 1658 z dnia 12 grudnia 2005 r., zatytułowanym „Stosowanie art. [260 TFUE]” (
Dz.U. 2007, C 126, s. 15
, zwanym dalej „komunikatem z 2005 r.”), na komunikacie w sprawie zmiany metody obliczania kar ryczałtowych i okresowych kar pieniężnych, proponowanych przez Komisję w postępowaniach o naruszenie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (
Dz.U. 2019, C 70, s. 1
), a także na komunikacie zatytułowanym „Aktualizacja danych wykorzystywanych do obliczania kar ryczałtowych i okresowych kar pieniężnych wskazywanych Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez Komisję w ramach postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego” (
Dz.U. 2019, C 309, s. 1
). Komisja zauważa, że zgodnie ze wzorem wskazanym w komunikacie z 2005 r. kwotę dziennej okresowej kary pieniężnej uzyskuje się poprzez pomnożenie jednolitej stawki bazowej w wysokości 3116 EUR przez współczynnik wagi naruszenia, współczynnik czasu trwania naruszenia i współczynnik „n”.
Co się tyczy współczynnika wagi naruszenia, Komisja podnosi, że postanowienia traktatu FUE w dziedzinie pomocy państwa, które w niniejszym wypadku naruszono, mają charakter fundamentalny. Instytucja ta zwraca uwagę na szkodliwy wpływ, jaki pomoc bezprawnie przyznana i niezgodna z rynkiem wewnętrznym, której nie odzyskano, wywarła na rynek, na którym Larco prowadzi działalność. Biorąc pod uwagę cechy charakterystyczne tego rynku, Komisja uważa, że niekorzystny wpływ nieodzyskanej pomocy na konkurencję dotyczy nie tylko przedsiębiorstw w Grecji, ale także – ogólniej – w Unii Europejskiej.
Jeżeli chodzi o to, czy zachodzą okoliczności obciążające lub łagodzące, Komisja z jednej strony zwraca uwagę na powtarzające się uchybienia Republiki Greckiej w dziedzinie pomocy państwa, a z drugiej strony uważa, że w niniejszej sprawie nie można uwzględnić żadnej okoliczności łagodzącej. W konsekwencji proponuje ona zastosować współczynnik wagi naruszenia wynoszący 7 w ustanowionej w komunikacie z 2005 r. skali od 1 do 20.
Jeżeli chodzi o czas trwania naruszenia, Komisja podnosi, że w dniu, w którym postanowiła wnieść do Trybunału skargę w niniejszej sprawie, to jest w dniu 27 listopada 2019 r., czas trwania naruszenia, którego początek wyznacza dzień ogłoszenia wyroku stwierdzającego uchybienie, to jest dzień 9 listopada 2017 r., wynosił 24 miesiące, wobec czego należy zastosować współczynnik czasu trwania naruszenia wynoszący 2,4 w również ustanowionej we wspomnianym komunikacie skali od 1 do 3.
Co się tyczy zdolności płatniczej odnośnego państwa członkowskiego, a konkretnie współczynnika „n”, Komisja zauważa, że w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., Komisja/Grecja (
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
) Trybunał uznał, że od dnia 1 kwietnia 2017 r. – z uwagi na to, iż system głosowania w Radzie Unii Europejskiej uległ zmianie – współczynnik „n” nie może już uwzględniać liczby głosów danego państwa członkowskiego w Radzie i że należy oprzeć się na produkcie krajowym brutto (PKB) państw członkowskich jako czynniku dominującym.
Tymczasem zdaniem Komisji należy zachować znaczenie instytucjonalne danego państwa członkowskiego w Unii jako istotny element obliczania współczynnika „n” na potrzeby nakładania kar, które powinny być zarazem proporcjonalne i wystarczająco odstraszające. W jej ocenie uwzględnianie wyłącznie PKB znacznie zwiększa zróżnicowanie między państwami członkowskimi w zakresie tego współczynnika. Komisja podnosi, że metoda obliczania współczynnika „n” powinna nie tylko opierać się na znaczeniu demograficznym i gospodarczym, ale również uwzględniać okoliczność, że każde państwo członkowskie posiada właściwą sobie wartość w instytucjonalnych ramach Unii. W związku z tym aby zachować równowagę między zdolnością płatniczą a znaczeniem instytucjonalnym w Unii danego państwa członkowskiego, współczynnik „n” należy obliczać na podstawie z jednej strony PKB, a z drugiej strony przyznanej danemu państwu członkowskiemu liczby miejsc w Parlamencie Europejskim. Instytucja ta uważa zatem, że współczynnik „n” należy dla Republiki Greckiej ustalić na 0,51.
Jednakże odwołanie się do PKB i liczby miejsc w Parlamencie Europejskim bez możliwości dokonania korekty prowadziłoby do uzyskania wartości odniesienia znacznie niższej od wartości wynikającej z zastosowania dawnej metody obliczania współczynnika „n”. Na potrzeby obliczenia jednolitej stawki bazowej okresowej kary pieniężnej Komisja proponuje zatem zastosować współczynnik korygujący wynoszący 4,5 w celu zapewnienia, by kwoty kar zaproponowane przez Komisję Trybunałowi pozostały proporcjonalne i wystarczająco odstraszające.
Wreszcie, co się tyczy okresowości kary pieniężnej, Komisja jest zdania, że powinna to być kara dzienna, nie zaś półroczna. Uważa ona, że w niniejszym wypadku dzienna okresowa kara pieniężna nie powinna być w jakimkolwiek stopniu degresywna.
Republika Grecka nie zgadza się z powyższym, twierdząc, że w niniejszej sprawie nie należy nakładać na nią kar finansowych, ponieważ poczyniono znaczny postęp już poprzez samo przyjęcie ustawy 4664/2020 oraz objęcie Larco reżimem zarządu nadzwyczajnego. Ponadto wspomniane państwo członkowskie podkreśla, że celem tego reżimu, rozpatrywanego jako całość, jest zapewnienie szybkiej likwidacji Larco albo poprzez sprzedanie jego aktywów przez zarządcę nadzwyczajnego w taki sposób, aby uzyskać najwyższą możliwą cenę, albo – w przypadku niedokonania sprzedaży 75% aktywów w okresie 12 miesięcy – poprzez objęcie go standardowym postępowaniem upadłościowym.
Republika Grecka uważa, że w przypadku gdyby Trybunał uznał, iż należy jednak nałożyć na nią okresową karę pieniężną – kwota kary żądanej przez Komisję nie jest dostosowana do szczególnych okoliczności niniejszej sprawy i nie jest zgodna z zasadą proporcjonalności.
Jeżeli chodzi o wagę naruszenia, Republika Grecka podnosi w pierwszej kolejności, że należy uwzględnić z jednej strony środki podjęte na tym etapie, a z drugiej strony okoliczność, że w niniejszej sprawie kwota podlegająca odzyskaniu, wraz z obliczonymi na dzień 14 maja 2020 r. odsetkami, wynosi 160 mln EUR, podczas gdy w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., Komisja/Grecja (
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
), kwota podlegająca odzyskaniu wynosiła 670 mln EUR. W tym kontekście, zważywszy na czas niezbędny do osiągnięcia znacznego postępu w postępowaniu likwidacyjnym Larco, wspomniane państwo członkowskie wnosi o ustalenie okresowej kary pieniężnej w wymiarze półrocznym.
W drugiej kolejności Republika Grecka podnosi, iż jest mało prawdopodobne, że pomoc ta wywarła silny wpływ na warunki konkurencji w Unii i wywołała zakłócenia konkurencji.
W trzeciej kolejności wspomniane państwo członkowskie utrzymuje, że – co się tyczy powtarzających się naruszeń, jakich miałoby się ono dopuszczać w dziedzinie pomocy państwa – w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., Komisja/Grecja (
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
), władze greckie podjęły niezbędne środki w celu zakończenia procedury odzyskiwania pomocy poprzez dokonanie likwidacji aktywów odnośnej spółki.
W konsekwencji Republika Grecka uważa, że nie należy w niniejszej sprawie stosować współczynnika wagi naruszenia wyższego niż 1.
Jeżeli chodzi o współczynnik czasu trwania naruszenia, Republika Grecka uważa, że nie powinien on przekraczać 1.
Wreszcie, co się tyczy zdolności płatniczej, a konkretnie współczynnika „n”, Republika Grecka, podobnie jak Komisja, uważa, że na potrzeby obliczenia wartości tego współczynnika należy wziąć pod uwagę nie tylko znaczenie gospodarcze, ale również znaczenie instytucjonalne danego państwa członkowskiego w Unii. Należy zatem uwzględnić przyznaną temu państwu członkowskiemu liczbę miejsc w Parlamencie Europejskim.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie ustanowione w art. 260 ust. 2 TFUE ma na celu skłonienie państwa członkowskiego, które tego nie uczyniło, do wykonania wyroku wydanego w związku z uchybieniem, a tym samym zapewnienie skutecznego stosowania prawa Unii, oraz że środki przewidziane w tym postanowieniu, to jest okresowa kara pieniężna i ryczałt, służą temu samemu celowi [wyrok z dnia 12 marca 2020 r., Komisja/Włochy (Pomoc bezprawnie przyznana sektorowi hotelarskiemu na Sardynii),
C‑576/18
, niepublikowany,
EU:C:2020:202
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Należy również przypomnieć, że zadaniem Trybunału jest, w każdej zawisłej przed nim sprawie i na podstawie zarówno okoliczności danego przypadku, jak i stopnia perswazji i odstraszania, który uzna on za wymagany, określenie właściwych kar pieniężnych, w szczególności w celu zapobieżenia powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii (wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., Komisja/Grecja,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału nałożenie okresowej kary pieniężnej jest co do zasady uzasadnione tylko wówczas, gdy uchybienie wynikające z niewykonania wcześniejszego wyroku trwa do czasu badania okoliczności faktycznych przez Trybunał [wyrok z dnia 12 marca 2020 r., Komisja/Włochy (Pomoc bezprawnie przyznana sektorowi hotelarskiemu na Sardynii),
C‑576/18
, niepublikowany,
EU:C:2020:202
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W celu ustalenia, czy zarzucane stronie pozwanej uchybienie trwało do chwili badania przez Trybunał okoliczności faktycznych danej sprawy, należy dokonać analizy środków, które zdaniem pozwanego państwa zostały przyjęte po terminie wyznaczonym w wezwaniu do usunięcia uchybienia (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 grudnia 2012 r., Komisja/Hiszpania,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, pkt
; z dnia 17 września 2015 r., Komisja/Włochy,
C‑367/14
, niepublikowany,
EU:C:2015:611
, pkt
).
W niniejszym wypadku Republika Grecka twierdzi, że reżim zarządu nadzwyczajnego nad Larco nie ustał oraz że oba postępowania przetargowe, w drodze których mogłaby zostać przeprowadzona sprzedaż aktywów Larco, miały zostać zakończone w dniu 8 lipca 2021 r.
Wystarczy jednak stwierdzić, że Republika Grecka nie wykazała, iż do dnia badania przez Trybunał okoliczności faktycznych niniejszej sprawy podjęła ona wszelkie środki niezbędne do wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że zarzucane Republice Greckiej uchybienie wciąż trwało w momencie badania przez Trybunał okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
W tych okolicznościach zasądzenie od Republiki Greckiej zapłaty okresowej kary pieniężnej stanowi odpowiedni środek finansowy dla skłonienia tego państwa do podjęcia środków niezbędnych do położenia kresu stwierdzonemu uchybieniu i zapewnienia pełnego wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem okresową karę pieniężną należy ustalić z uwzględnieniem stopnia perswazji koniecznego do tego, by państwo członkowskie, które nie wykonało wyroku wydanego w związku z uchybieniem, zmieniło swoje postępowanie i położyło kres zarzucanemu mu naruszeniu [zob. podobnie wyrok z dnia 12 marca 2020 r., Komisja/Włochy (Pomoc bezprawnie przyznana sektorowi hotelarskiemu na Sardynii),
C‑576/18
, niepublikowany,
EU:C:2020:202
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W ramach korzystania z przysługującej Trybunałowi w tej dziedzinie swobody oceny jego zadaniem jest ustalenie okresowej kary pieniężnej w ten sposób, by była ona, po pierwsze, dostosowana do okoliczności, a po drugie, proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia oraz do zdolności płatniczej danego państwa członkowskiego [wyroki: z dnia 11 grudnia 2012 r., Komisja/Hiszpania,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 22 lutego 2018 r., Komisja/Grecja,
C‑328/16
,
EU:C:2018:98
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 12 marca 2020 r., Komisja/Włochy (Pomoc bezprawnie przyznana sektorowi hotelarskiemu na Sardynii),
C‑576/18
, niepublikowany,
EU:C:2020:202
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Propozycje Komisji dotyczące okresowej kary pieniężnej nie mogą wiązać Trybunału i stanowią jedynie użyteczny punkt odniesienia. Podobnie wytyczne takie jak te zawarte w komunikatach Komisji nie wiążą Trybunału, lecz przyczyniają się do zagwarantowania przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa w zakresie działań podejmowanych przez samą Komisję, gdy instytucja ta przedkłada propozycje Trybunałowi. W ramach postępowania na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, dotyczącego utrzymującego się uchybienia ze strony państwa członkowskiego, mimo że uchybienie to zostało już stwierdzone w pierwszym wyroku wydanym na podstawie art. 258 TFUE lub art. 108 ust. 2 TFUE, Trybunał musi bowiem zachować swobodę ustalenia nakładanej okresowej kary pieniężnej w wysokości i formie, które uważa za odpowiednie, aby skłonić to państwo członkowskie do położenia kresu niewykonywaniu zobowiązań wynikających z tego pierwszego wyroku Trybunału (wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., Komisja/Grecja,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Do podstawowych kryteriów, które należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości okresowej kary pieniężnej – w celu zapewnienia, że kara ta wywrze odpowiedni nacisk, wymuszając jednolite i skuteczne stosowanie prawa Unii – zalicza się co do zasady wagę naruszenia, czas jego trwania oraz zdolność płatniczą danego państwa członkowskiego. Przy stosowaniu tych kryteriów należy wziąć pod uwagę w szczególności skutki, jakie niewykonanie wyroku wywiera na interesy prywatne i interes publiczny, a także to, jak pilne jest to, by dane państwo członkowskie wywiązało się z ciążących na nim zobowiązań [wyrok z dnia 12 marca 2020 r., Komisja/Włochy (Pomoc bezprawnie przyznana sektorowi hotelarskiemu na Sardynii), C‑576/18, niepublikowany,
EU:C:2020:202
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do wagi naruszenia, należy podkreślić fundamentalny charakter postanowień traktatu FUE w dziedzinie pomocy państwa [wyrok z dnia 12 marca 2020 r., Komisja/Włochy (Pomoc bezprawnie przyznana sektorowi hotelarskiemu na Sardynii),
C‑576/18
, niepublikowany,
EU:C:2020:202
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Reguły będące przedmiotem decyzji 2014/539 i wyroku stwierdzającego uchybienie stanowią bowiem wyraz jednego z podstawowych zadań powierzonych Unii na podstawie art. 3 ust. 3 TUE, polegającego na ustanowieniu rynku wewnętrznego, oraz na podstawie protokołu (nr 27) w sprawie rynku wewnętrznego i konkurencji, który zgodnie z art. 51 TUE stanowi integralną część traktatów i według którego rynek wewnętrzny obejmuje system zapewniający niezakłóconą konkurencję.
Znaczenie przepisów prawa Unii naruszonych w przypadku takim jak niniejszy znajduje odzwierciedlenie między innymi w okoliczności, że poprzez zwrot pomocy uznanej za bezprawnie przyznaną i niezgodną z rynkiem wewnętrznym wyeliminowane zostaje zakłócenie konkurencji spowodowane wynikającą z tej pomocy przewagą konkurencyjną, a beneficjent tej pomocy po dokonaniu zwrotu traci przewagę, z której korzystał na rynku wobec swych konkurentów [wyrok z dnia 12 marca 2020 r., Komisja/Włochy (Pomoc bezprawnie przyznana sektorowi hotelarskiemu na Sardynii),
C‑576/18
, niepublikowany,
EU:C:2020:202
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Co się tyczy uchybienia stwierdzonego w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, po pierwsze, że mimo iż Republika Grecka podjęła środki w celu odzyskania rozpatrywanej pomocy państwa, nie odzyskała ona tej pomocy w pełni. Niemniej w świetle przypomnianej w pkt 94 niniejszego wyroku reguły, zgodnie z którą okresowa kara pieniężna powinna być dostosowana do okoliczności i proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia, należy uwzględnić okoliczność, że chociaż Larco pozostało dzierżawcą zakładu metalurgicznego i kompleksu górniczego w Larymnie, to w następstwie orzeczenia arbitrażowego wydanego w dniu 24 września 2020 r. i sprostowanego w dniu 8 października 2020 r. sąd arbitrażowy uznał prawo własności państwa greckiego do tych aktywów.
Po drugie, należy podkreślić, że kwota pomocy, której nie odzyskano, jest znaczna. Kwota ta, wraz z odsetkami, w dniu 14 maja 2020 r. wynosiła bowiem 160 mln EUR.
Po trzecie, należy uwzględnić okoliczność, że rynek, na którym Larco prowadzi działalność, mianowicie rynek żelazoniklu, jest rynkiem transgranicznym. W konsekwencji bezprawnie przyznana i niezgodna z rynkiem wewnętrznym pomoc, której nie odzyskano, wywiera na rynek szkodliwy wpływ, który nie ogranicza się do terytorium Republiki Greckiej.
Wreszcie należy stwierdzić powtarzalność noszącego znamiona naruszenia postępowania tego państwa członkowskiego w dziedzinie pomocy państwa. Uchybienie przez Republikę Grecką zobowiązaniom państwa członkowskiego z powodu niewykonania decyzji o odzyskaniu pomocy stwierdzono bowiem z jednej strony w ramach postępowań ze skarg na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE w sprawach, w których zapadły wyroki z dnia 1 marca 2012 r., Komisja/Grecja (
C‑354/10
, niepublikowany,
EU:C:2012:109
), z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Grecja (
C‑485/10
, niepublikowany,
EU:C:2012:395
), z dnia 17 października 2013 r., Komisja/Grecja (
C‑263/12
, niepublikowany,
EU:C:2013:673
), z dnia 9 listopada 2017 r., Komisja/Grecja (
C‑481/16
, niepublikowany,
EU:C:2017:845
) i z dnia 17 stycznia 2018 r., Komisja/Grecja (
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
), a także, z drugiej strony, w ramach postępowania ze skargi na podstawie art. 228 ust. 2 akapit trzeci WE w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 7 lipca 2009 r., Komisja/Grecja (
C‑369/07
,
EU:C:2009:428
).
Trzeba stwierdzić, że w niniejszym wypadku naruszenie norm traktatu FUE w dziedzinie pomocy państwa ma charakter systematyczny.
W drugiej kolejności, co się tyczy czasu trwania naruszenia, przy jego określaniu należy brać pod uwagę moment, w którym Trybunał dokonuje oceny okoliczności faktycznych, nie zaś moment, w którym Komisja wnosi do niego skargę [wyrok z dnia 12 marca 2020 r., Komisja/Włochy (Pomoc bezprawnie przyznana sektorowi hotelarskiemu na Sardynii),
C‑576/18
, niepublikowany,
EU:C:2020:202
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W tych okolicznościach, jako że Republika Grecka nie była w stanie wykazać, że położono kres uchybieniu ciążącemu na niej obowiązkowi pełnego wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie, należy uznać, że owo uchybienie trwa od ponad 4 lat od dnia ogłoszenia wspomnianego wyroku, co stanowi znaczący okres.
W trzeciej kolejności, jeżeli chodzi o zdolność płatniczą danego państwa członkowskiego, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że należy wziąć pod uwagę dynamikę zmiany PKB tego państwa członkowskiego w ostatnim czasie według stanu na dzień badania przez Trybunał okoliczności faktycznych [wyroki: z dnia 11 grudnia 2012 r., Komisja/Hiszpania,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, pkt
; z dnia 12 marca 2020 r., Komisja/Włochy (Pomoc bezprawnie przyznana sektorowi hotelarskiemu na Sardynii),
C‑576/18
, niepublikowany,
EU:C:2020:202
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 25 lutego 2021 r., Komisja/Hiszpania (Dyrektywa o danych osobowych – Dziedzina karna),
C‑658/19
,
EU:C:2021:138
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W celu zapewnienia proporcjonalnego i odstraszającego charakteru kar Komisja proponuje, by oprócz PKB odnośnego państwa członkowskiego uwzględnić także jego znaczenie instytucjonalne w Unii wyrażone przez liczbę głosów, jaką to państwo członkowskie dysponuje w Parlamencie Europejskim. Instytucja ta uważa również, że w celu zapewnienia proporcjonalnego i odstraszającego charakteru kar należy zastosować współczynnik korygujący wynoszący 4,5.
W tym względzie należy przypomnieć, jak wynika z pkt 95 niniejszego wyroku, że propozycje Komisji dotyczące okresowej kary pieniężnej nie mogą wiązać Trybunału i stanowią jedynie użyteczny punkt odniesienia.
Zmienne matematyczne wykorzystywane przez Komisję na potrzeby obliczania kwot okresowych kar pieniężnych – jako wskazówki określające sposób postępowania, jakiego Komisja zamierza przestrzegać – przyczyniają się bowiem do zagwarantowania tego, by jej działania były przejrzyste, przewidywalne i zgodne z zasadą pewności prawa, a także proporcjonalności kwoty okresowych kar pieniężnych, które zamierza ona proponować (zob. podobnie wyrok z dnia 4 lipca 2000 r., Komisja/Grecja,
C‑387/97
,
EU:C:2000:356
, pkt
,
).
W tym kontekście, z jednej strony, z orzeczeń zapadłych po dniu 1 kwietnia 2017 r., od kiedy nie ma już zastosowania dawny system ważenia głosów określający liczbę głosów państw członkowskich w Radzie, wynika, że Trybunał przy ocenie zdolności płatniczej danego państwa członkowskiego jako czynnik dominujący uwzględnia PKB tego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., Komisja/Grecja,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, pkt
,
).
Z drugiej strony, co się tyczy uwzględnienia znaczenia instytucjonalnego danego państwa członkowskiego w Unii w celu zapewnienia proporcjonalnego i odstraszającego charakteru kar, należy, po pierwsze, przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, o którym mowa w pkt 94 niniejszego wyroku, wynika, iż oceny proporcjonalności kar finansowych dokonuje się w świetle stwierdzonego uchybienia oraz zdolności płatniczej danego państwa członkowskiego.
Po drugie, należy uznać, podobnie jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 35 opinii, że cel polegający na ustalaniu kar, które byłyby wystarczająco odstraszające, niekoniecznie wymaga uwzględnienia znaczenia instytucjonalnego danego państwa członkowskiego w Unii.
Jak bowiem zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 29 opinii, znaczenie instytucjonalne danego państwa członkowskiego w Unii jest niezależne od cech danego uchybienia.
W związku z tym uwzględnienie znaczenia instytucjonalnego danego państwa członkowskiego nie wydaje się być niezbędne dla zapewnienia wystarczającego skutku odstraszającego i skłonienia tego państwa członkowskiego do tego, by zmieniło swoje obecne lub przyszłe postępowanie w zakresie przyznawania pomocy państwa.
W tych okolicznościach – bez uszczerbku dla możliwości proponowania przez Komisję kar finansowych opartych na wielu kryteriach w celu umożliwienia, w szczególności, zachowania rozsądnego zróżnicowania między poszczególnymi państwami członkowskimi – na potrzeby dokonania oceny zdolności płatniczej Republiki Greckiej należy oprzeć się na jej PKB jako czynniku dominującym, nie uwzględniając do celów ustalenia kar wystarczająco odstraszających i proporcjonalnych znaczenia instytucjonalnego Republiki Greckiej wyrażonego przez liczbę głosów, jaką to państwo członkowskie dysponuje w Parlamencie Europejskim.
Ponadto, co się tyczy propozycji Komisji, aby zastosować współczynnik korygujący wynoszący 4,5, instytucja ta nie wykazała, na podstawie jakich obiektywnych kryteriów ustaliła wartość tego współczynnika.
Jeżeli chodzi o okresowość kary pieniężnej, Komisja uważa, że powinna to być kara dzienna.
Należy jednak wziąć pod uwagę specyfikę działań zmierzających do odzyskania rozpatrywanej pomocy.
W tym względzie należy uwzględnić okoliczność, że władze greckie podjęły pewne środki, które mogłyby stanowić podstawę wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie. Jednakże skutki owych środków nie mogą być dostrzeżone natychmiastowo. Wydaje się zatem, że pełne wykonanie decyzji 2014/539, a tym samym wyroku stwierdzającego uchybienie, nie będzie mogło zostać osiągnięte w krótkim czasie.
Wynika stąd, że ewentualne stwierdzenie ustania naruszenia będzie mogło nastąpić dopiero po upływie rozsądnego czasu pozwalającego na dokonanie oceny wszystkich osiągniętych rezultatów.
Okresową karę pieniężną należy zatem ustalić w wymiarze półrocznym, aby umożliwić Komisji dokonywanie oceny stanu zaawansowania środków służących wykonaniu wyroku stwierdzającego uchybienie przy uwzględnieniu sytuacji panującej w momencie upływu danego okresu.
W świetle powyższego i uwzględniając swobodę oceny przyznaną Trybunałowi przez art. 260 ust. 3 TFUE, od Republiki Greckiej należy zasądzić zapłatę na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wysokości 4368000 EUR za każdy sześciomiesięczny okres opóźnienia we wdrożeniu środków niezbędnych do zastosowania się do wyroku stwierdzającego uchybienie, licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia pełnego wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie.
W przedmiocie ryczałtu
Argumentacja stron
Komisja proponuje Trybunałowi określenie kwoty ryczałtu poprzez pomnożenie kwoty dziennej przez liczbę dni trwania naruszenia.
Instytucja ta proponuje, aby przy obliczaniu ryczałtu zastosować ten sam współczynnik wagi naruszenia i ten sam współczynnik „n” co w przypadku okresowej kary pieniężnej. Wysokość stawki bazowej ustala ona natomiast na 1039 EUR dziennie. Zdaniem Komisji współczynnik czasu trwania naruszenia nie powinien mieć zastosowania – inaczej niż w przypadku obliczania okresowej kary pieniężnej – z uwagi na to, że czas trwania naruszenia jest już uwzględniony poprzez pomnożenie kwoty dziennej przez liczbę dni trwania uchybienia.
Komisja proponuje zatem, aby kwota ryczałtu była równa wynoszącej 1039 EUR stawce bazowej pomnożonej przez współczynnik wagi naruszenia (7) i współczynnik „n” (0,51), a więc aby wynosiła ona 3709,23 EUR, którą to wartość należy pomnożyć przez liczbę dni pomiędzy dniem ogłoszenia wyroku stwierdzającego uchybienie a dniem wykonania przez państwo członkowskie ciążących na nim zobowiązań, a w przypadku ich niewykonania – dniem ogłoszenia niniejszego wyroku.
Republika Grecka nie zgadza się z powyższym, twierdząc, że zaproponowany przez Komisję ryczałt nie jest dostosowany do szczególnych okoliczności i nie jest zgodny z zasadą proporcjonalności.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy przypomnieć, że Trybunał w ramach korzystania z przysługującej mu w rozpatrywanej dziedzinie swobody oceny jest uprawniony do nałożenia okresowej kary pieniężnej i ryczałtu w sposób łączny [wyrok z dnia 12 marca 2020 r., Komisja/Włochy (Pomoc bezprawnie przyznana sektorowi hotelarskiemu na Sardynii),
C‑576/18
, niepublikowany,
EU:C:2020:202
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Zasądzenie zapłaty ryczałtu i ustalenie ewentualnej kwoty tego ryczałtu powinny w każdym przypadku być wypadkową całokształtu istotnych okoliczności związanych zarówno z naturą stwierdzonego uchybienia, jak i z postawą przyjętą przez państwo członkowskie, którego dotyczy postępowanie wszczęte na podstawie art. 260 TFUE. Postanowienie to przyznaje w tym względzie Trybunałowi szeroką swobodę oceny w odniesieniu do decyzji o nałożeniu bądź braku nałożenia takiej kary i określeniu w razie potrzeby jej wysokości [wyrok z dnia 12 marca 2020 r., Komisja/Włochy (Pomoc bezprawnie przyznana sektorowi hotelarskiemu na Sardynii),
C‑576/18
, niepublikowany,
EU:C:2020:202
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W niniejszej sprawie całokształt okoliczności prawnych i faktycznych, które doprowadziły do stwierdzenia uchybienia, stanowi wskazówkę co do tego, że skuteczne zapobieganie powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii w przyszłości wymaga podjęcia środka odstraszającego, takiego jak nałożenie ryczałtu.
W tych okolicznościach Trybunał w ramach korzystania z przysługującej mu swobody oceny powinien ustalić kwotę tego ryczałtu w taki sposób, aby był on, po pierwsze, dostosowany do okoliczności, a po drugie, proporcjonalny do popełnionego naruszenia (wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., Komisja/Grecja,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Do istotnych w tym względzie czynników zaliczają się zwłaszcza takie elementy jak waga stwierdzonego naruszenia i okres jego trwania po ogłoszeniu stwierdzającego je wyroku (wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., Komisja/Grecja,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Okoliczności niniejszej sprawy, które należy wziąć pod uwagę, wynikają głównie z rozważań zawartych w pkt 97–117 niniejszego wyroku, odnoszących się do wagi i czasu trwania naruszenia oraz do zdolności płatniczej odnośnego państwa członkowskiego.
W świetle całości powyższych rozważań słuszne w okolicznościach niniejszej sprawy jest ustalenie ryczałtu, jaki Republika Grecka będzie zobowiązana zapłacić, na kwotę 5500000 EUR.
Od Republiki Greckiej należy zatem zasądzić zapłatę na rzecz Komisji ryczałtu w wysokości 5500000 EUR.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Greckiej kosztami, a uchybienie zostało stwierdzone, Republikę Grecką należy obciążyć kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

1)
Poprzez brak podjęcia wszelkich środków zapewniających wykonanie wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., Komisja/Grecja (
C‑481/16
, niepublikowanego,
EU:C:2017:845
) Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy art. 260 ust. 1 TFUE.

2)
Od Republiki Greckiej zasądza się zapłatę na rzecz Komisji Europejskiej okresowej kary pieniężnej w wysokości 4368000 EUR za każdy sześciomiesięczny okres, naliczanej od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia pełnego wykonania wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., Komisja/Grecja (
C‑481/16
, niepublikowanego,
EU:C:2017:845
).

3)
Od Republiki Greckiej zasądza się zapłatę na rzecz Komisji Europejskiej ryczałtu w wysokości 5500000 EUR.

4)
Republika Grecka zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.