CELEX: 62017CJ0709
Recurso de casación
Dumping
Reglamento de Ejecución (UE) 2015/776
Importación de bicicletas expedidas desde Camboya, Pakistán y Filipinas
Ampliación a estas importaciones del derecho antidumping definitivo establecido sobre las importaciones de bicicletas originarias de China
Reglamento (CE) n.o 1225/2009
Artículo 13
Elusión
Operaciones de montaje
Procedencia y origen de piezas de bicicleta
Piezas expedidas desde China a Sri Lanka, elaboradas en Sri Lanka y expedidas posteriormente a Pakistán para su montaje

Mediante su recurso de casación, la Comisión Europea solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 10 de octubre de 2017, Kolachi Raj Industrial/Comisión (T‑435/15, en lo sucesivo, «sentencia recurrida»,
EU:T:2017:712
), por la que dicho Tribunal anuló el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/776 de la Comisión, de 18 de mayo de 2015, por el que se amplía el derecho antidumping definitivo establecido mediante el Reglamento (UE) n.
o
502/2013 del Consejo a las importaciones de bicicletas originarias de la República Popular China a las importaciones de bicicletas procedentes de Camboya, Pakistán y Filipinas, hayan sido o no declaradas originarias de Camboya, Pakistán o Filipinas (
DO 2015, L 122, p. 4
; en lo sucesivo, «Reglamento controvertido»), en lo que afecta a Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd (en lo sucesivo, «Kolachi Raj»).
Marco jurídico
En el momento de los hechos que dieron lugar al litigio, las disposiciones que regulaban la adopción de medidas antidumping por parte de la Unión Europea se recogían en el Reglamento (CE) n.
o
1225/2009 del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (
DO 2009, L 343, p. 51
; corrección de errores en
DO 2010, L 7, p. 22
, y en
DO 2016, L 44, p. 20
), en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.
o
37/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2014 (
DO 2014, L 18, p. 1
) (en lo sucesivo, «Reglamento de base»).
El considerando 19 del Reglamento de base enunciaba:
«[…] Habida cuenta del fracaso de las negociaciones multilaterales en este aspecto, y hasta tanto tenga lugar la solución que adopte el Comité antidumping de la Organización Mundial de Comercio (OMC), es necesario que la legislación [de la Unión] incluya disposiciones para hacer frente a prácticas tales como el simple montaje en la [Unión] o en países terceros, cuyo principal objetivo es eludir las medidas antidumping.»
El artículo 13 de este Reglamento, titulado «Elusión», tenía la siguiente redacción:
«1.   Los derechos antidumping establecidos con arreglo al presente Reglamento podrán ampliarse a las importaciones de productos similares, ligeramente modificados o no, procedentes de terceros países, o a las importaciones de productos similares ligeramente modificados procedentes del país sujeto a las medidas, o a partes de esos productos, cuando exista elusión de las medidas en vigor. En caso de elusión de las medidas vigentes, los derechos antidumping que no excedan del derecho antidumping residual establecido con arreglo al apartado 5 del artículo 9 se podrían ampliar a las importaciones procedentes de empresas beneficiarias de derechos individuales en los países sujetos a las medidas. Se entenderá que existe elusión cuando se produzca un cambio de características del comercio entre terceros países y la [Unión] o entre empresas individuales del país sometido a las medidas y la [Unión], derivado de una práctica, proceso o trabajo para el que no exista una causa o una justificación económica adecuadas distintas del establecimiento del derecho, y haya pruebas del perjuicio o de que se están burlando los efectos correctores del derecho por lo que respecta a los precios y/o las cantidades del producto similar y existan pruebas de dumping en relación con los precios normales previamente establecidos para los productos similares, de ser necesario de conformidad con las disposiciones del artículo 2.
Las prácticas, procesos o trabajos a los que se refiere el párrafo primero incluirán, entre otras cosas, las modificaciones menores introducidas en el producto afectado para poder incluirlo en códigos aduaneros que, normalmente, no están sujetos a las medidas en cuestión, siempre que la modificación no altere las características esenciales del producto; el envío del producto sujeto a las medidas a través de terceros países; la reorganización por los exportadores o los productores de sus pautas y canales de venta en el país sujeto a las medidas con el fin de que sus productos sean exportados en su caso a la [Unión] a través de productores que son beneficiarios de un tipo de derecho individual inferior al aplicable a los productos de los fabricantes; y, en las circunstancias indicadas en el apartado 2, el montaje de las partes mediante una operación de montaje en la [Unión] o en un tercer país.
2.   Se considerará que una operación de montaje en la [Unión] o en un país tercero elude las medidas vigentes cuando:
a)
la operación hubiese comenzado o se hubiese incrementado sustancialmente desde el momento de apertura de la investigación antidumping o justo antes de su apertura y cuando las partes procedan del país sometido a las medidas;
b)
las partes constituyan el 60 % o más del valor total de las partes del producto montado; no obstante, no se considerará que existe elusión cuando el valor añadido conjunto de las partes utilizadas durante la operación de montaje sea superior al 25 % del coste de producción;
c)
los efectos correctores del derecho estén siendo burlados mediante los precios o volúmenes del producto similar montado y existan pruebas de dumping en relación con los precios normales previamente establecidos para productos similares o parecidos.
3.   Las investigaciones en virtud del presente artículo se abrirán a iniciativa de la Comisión o a solicitud de un Estado miembro o de cualquier parte interesada cuando contengan elementos de prueba suficientes sobre los factores mencionados en el apartado 1. La apertura se hará mediante un Reglamento de la Comisión que podrá igualmente indicar a las autoridades aduaneras su obligación de registrar las importaciones con arreglo al artículo 14, apartado 5, o de exigir garantías. La Comisión facilitará asimismo información a los Estados miembros una vez que una parte interesada o un Estado miembro haya presentado una solicitud que justifique el inicio de una investigación y la Comisión haya completado su análisis de la misma, o en caso de que la propia Comisión haya determinado que existe la necesidad de iniciar una investigación.
Las investigaciones serán efectuadas por la Comisión. La Comisión podrá contar con la asistencia de las autoridades aduaneras, y la investigación deberá concluir en un plazo de nueve meses.
Cuando los hechos finalmente comprobados justifiquen la ampliación de las medidas, ello será decidido por la Comisión, de conformidad con el procedimiento de examen a que se refiere el artículo 15, apartado 3. La ampliación surtirá efecto a partir de la fecha en la se hubiese impuesto el registro con arreglo al apartado 5 del artículo 14 o en que se hubiesen exigido las garantías. Se aplicarán al presente artículo las disposiciones de procedimiento del presente Reglamento relativas a la apertura y desarrollo de las investigaciones.
4.   Las importaciones no estarán sujetas a registro con arreglo al apartado 5 del artículo 14 o a medidas cuando sean comercializadas por empresas que se benefician de exenciones. Las solicitudes de exención, debidamente sustentadas por elementos de prueba, se presentarán dentro de los plazos establecidos en el Reglamento de la Comisión por el que se abre la investigación. Cuando las prácticas, procesos o trabajos que constituyan una elusión se produzcan fuera de la [Unión], se podrán conceder exenciones a los productores del producto afectado que puedan demostrar que no están vinculados con ningún productor sujeto a las medidas y que no están implicados en prácticas de elusión como las definidas en los apartados 1 y 2 del presente artículo. Cuando las prácticas, procesos o trabajos que constituyen una elusión se produzcan dentro de la [Unión], se podrán conceder exenciones a los importadores que puedan demostrar que no están vinculados con productores sujetos a las medidas.
Esas exenciones se concederán mediante decisión de la Comisión y permanecerán vigentes durante el período y en las condiciones que se establezcan en la decisión. Una vez que la Comisión haya concluido su análisis, facilitará información al respecto a los Estados miembros.
Siempre que se cumplan las condiciones establecidas en el apartado 4 del artículo 11, también se podrán conceder exenciones tras la conclusión de la investigación que haya conducido a la ampliación de las medidas.
Si ha transcurrido al menos un año desde la ampliación de las medidas y el número de partes interesadas que soliciten o puedan solicitar una exención es significativo, la Comisión podrá decidir abrir una reconsideración de la ampliación de las medidas. Las reconsideraciones de este tipo se deberán desarrollar de conformidad con las disposiciones del apartado 5 del artículo 11 aplicables a las reconsideraciones en virtud del apartado 3 del artículo 11.
5.   Ninguna de las disposiciones del presente artículo se opondrá a la aplicación normal de las disposiciones vigentes en materia de derechos de aduana.»
El artículo 16 del Reglamento de base establecía:
«1.   La Comisión recabará cualquier información que considere necesaria y, cuando lo juzgue apropiado, examinará y verificará los libros de los importadores, exportadores, operadores comerciales, agentes, productores, asociaciones y organizaciones mercantiles para verificar la información facilitada sobre el dumping y el perjuicio. En caso de que no exista una respuesta apropiada dentro de los plazos adecuados, la Comisión podrá decidir no realizar una inspección
in situ
.
[…]
3.   Se informará a las empresas afectadas con anterioridad a la visita de la naturaleza general de la información que se trata de verificar y qué otra información es preciso suministrar, si bien esto no impedirá que durante la visita, y a la luz de la información obtenida, se soliciten más detalles.
[…]»
El artículo 18 del Reglamento de base preveía lo siguiente:
«1.   Cuando una parte interesada niegue el acceso a la información necesaria o no la facilite en los plazos establecidos por el presente Reglamento u obstaculice de forma significativa la investigación, podrán formularse conclusiones preliminares o definitivas, positivas o negativas, sobre la base de los datos disponibles. Si se comprueba que alguna de las partes interesadas ha suministrado información falsa o engañosa, se hará caso omiso de dicha información y podrán utilizarse los datos de que se disponga. Se comunicarán a las partes interesadas las consecuencias de la falta de cooperación.
[…]
3.   Aunque la información facilitada por una parte no sea óptima en todos los aspectos, no deberá descartarse, siempre que las deficiencias no sean tales que dificulten sobremanera llegar a conclusiones razonablemente precisas y siempre que la información sea convenientemente presentada en los plazos previstos, sea cotejable y que la parte interesada la haya elaborado lo mejor posible.
[…]
6.   En caso de que una parte interesada no coopere o solo lo haga parcialmente y, en consecuencia, dejen de comunicarse informaciones pertinentes, ello podrá conducir a un resultado menos favorable para esa parte que si hubiera cooperado.»
Antecedentes del litigio y Reglamento controvertido
Los antecedentes del litigio se exponen en los apartados 1 a 27 de la sentencia recurrida. A efectos del presente procedimiento, pueden resumirse de la siguiente manera.
En 1993, el Consejo estableció un derecho antidumping definitivo del 30,6 % sobre las importaciones a la Unión de bicicletas originarias de China. Posteriormente, este derecho antidumping se mantuvo en el mismo nivel. En 2005, dicho derecho se elevó a un tipo del 48,5 %. Se mantuvo a este último nivel mediante el Reglamento (UE) n
o
502/2013 del Consejo, de 29 de mayo de 2013, que modifica el Reglamento de Ejecución (UE) n.
o
990/2011 por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de bicicletas originarias de la República Popular China, tras una reconsideración provisional en virtud del artículo 11, apartado 3, del Reglamento (CE) n.
o
1225/2009 (
DO 2013, L 153, p. 17
).
Este derecho antidumping se amplió, en 2013, a las importaciones de bicicletas procedentes, en particular, de Sri Lanka, hayan sido declaradas o no originarias de este país, a raíz de una investigación antielusión llevada a cabo con arreglo al artículo 13 del Reglamento de base.
Tras recibir una nueva denuncia en 2014, la Comisión inició una investigación relativa a la posible elusión de las medidas antidumping impuestas por el Reglamento n.
o
502/2013 por las importaciones de bicicletas procedentes de Camboya, Pakistán y Filipinas.
Kolachi Raj, sociedad de Derecho pakistaní, participó en dicha investigación. De las indicaciones contenidas en el Formulario para sociedades que solicitan la exención de una eventual ampliación de derechos, cumplimentado por esta sociedad, se desprendía que compraba piezas de bicicleta procedentes de Sri Lanka y de China para montar bicicletas en Pakistán. Kolachi Raj designó como proveedores a cinco sociedades, entre ellas Great Cycles Pvt Ltd y Flying Horse Pvt Ltd. Kolachi Raj indicó que su propietario y el de Great Cycles eran una misma persona física.
Los días 17 y 18 de febrero de 2015, la Comisión llevó a cabo una inspección
in situ
en los locales de Great Cycles en Katunayake (Sri Lanka) para determinar, en particular, si la proporción de piezas de bicicleta procedentes de China era —como alegaba Kolachi Raj— inferior al 60 % del valor de la totalidad de las piezas utilizadas en las operaciones de montaje efectuadas por Kolachi Raj en Pakistán. La Comisión centró su investigación en los datos relativos a Flying Horse, a la que Kolachi Raj compraba el 93 % de las piezas de bicicleta utilizadas en sus operaciones de montaje. Según los datos aportados por Kolachi Raj, Flying Horse no estaba vinculada a ella, sino que era un intermediario que compraba piezas casi a partes iguales —en proporciones, respectivamente, del 46 % y del 47 % de todas las piezas de bicicleta utilizadas en las operaciones de montaje de Kolachi Raj en Pakistán— en China y en Sri Lanka y las revendía a Kolachi Raj.
Se ha descubierto que Flying Horse compraba una cantidad importante de cuadros, horquillas, llantas de aleación y ruedas de plástico a Great Cycles, fabricante de piezas de bicicleta establecido en Sri Lanka y vinculado a Kolachi Raj. Los neumáticos y cubiertas de llanta, en cambio, se compraban a Vechenson Limited, fabricante de piezas de bicicleta establecido también en Sri Lanka y no vinculado a Kolachi Raj. Tras detectar una serie de anomalías, la Comisión cuestionó la relación existente entre Kolachi Raj y Flying Horse.
La Comisión consideró que las piezas de bicicleta adquiridas a Vechenson, a través de Flying Horse, eran de origen esrilanqués. En cambio, rechazó los certificados de origen modelo A expedidos por el Ministerio de Comercio de la República Socialista Democrática de Sri Lanka y presentados por Kolachi Raj en relación con las piezas de bicicleta adquiridas a Great Cycles a través de Flying Horse (en lo sucesivo, «certificados de origen»).
En estas circunstancias, sobre la base de las pruebas aportadas por Kolachi Raj sobre los costes de fabricación de las piezas producidas por Great Cycles en Sri Lanka durante el período de referencia, la Comisión calculó que una parte que representaba más del 65 % del total de las materias primas utilizadas para la fabricación de dichas piezas de bicicletas en Sri Lanka procedía de China, frente a un 31 % de Sri Lanka, y que el valor añadido a estas materias primas durante el proceso de fabricación de dichas piezas en Sri Lanka representaba menos del 25 %. La Comisión concluyó que Kolachi Raj participaba en operaciones de elusión de las medidas antidumping y le comunicó esta conclusión el 13 de marzo de 2015.
En sus observaciones escritas de 27 de marzo de 2015 relativas a las conclusiones de la Comisión, Kolachi Raj alegó que esta última no podía cuestionar válidamente el origen esrilanqués de las piezas que le suministraba Great Cycles.
El 18 de mayo de 2015, la Comisión adoptó el Reglamento controvertido.
En el considerando 22 de dicho Reglamento, la Comisión afirma, en particular, que Kolachi Raj había cooperado durante la investigación.
En el apartado 2.5.3 del Reglamento controvertido, titulado «Pakistán», los considerandos 94 a 106 de dicho Reglamento están dedicados a la investigación de la Comisión relativa a Kolachi Raj. Con carácter preliminar, la Comisión, en el considerando 94 de dicho Reglamento, pone de relieve los vínculos existentes entre Kolachi Raj y «una empresa de Sri Lanka que fue objeto de la anterior investigación antielusión y está sujeta a las medidas ampliadas» y añade que los accionistas de dicha empresa habían creado una empresa en Camboya que también exporta bicicletas a la Unión y que «no cooperó en la presente investigación, si bien exportaba el producto investigado al mercado de la Unión en 2013». La Comisión añade, en el mismo considerando, que la empresa camboyana cesó sus operaciones en Camboya durante el período de referencia y trasladó sus actividades a la sociedad vinculada en Pakistán.
En el considerando 96 del Reglamento controvertido, la Comisión destaca que la investigación no ha revelado prácticas de tránsito de productos de origen chino a través de Pakistán y, en los considerandos 98 y 99 de dicho Reglamento, expone las anomalías que detectó durante esta misma investigación. En los considerandos 100 y 101 del Reglamento controvertido trata del valor probatorio de los certificados de origen modelo A y de la proporción de materias primas procedentes de China y utilizadas para la fabricación de piezas de bicicleta en Sri Lanka. Tras la exposición, en el considerando 100 de dicho Reglamento, de las alegaciones de Kolachi Raj, el considerando 101 de dicho Reglamento está redactado en los siguientes términos:
«(101) Como se explica en el considerando 98, los certificados de origen […] no se consideraron prueba suficiente para demostrar el origen de las piezas de bicicletas compradas a Sri Lanka porque no habían sido expedidos sobre la base de costes de producción reales, sino de una proyección de costes de fabricación futuros que no ofrece garantías de que las piezas de bicicleta se fabriquen efectivamente con arreglo a los costes previstos. Por otra parte, hay que aclarar que la Comisión no rebate, en general, la metodología para la expedición de los certificados de origen/formularios A en Sri Lanka, que no está incluida en el ámbito de la presente investigación, sino tan solo evalúa si las condiciones del artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base se cumplen en el caso presente. En estas circunstancias, si bien admite que el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base no es, hablando en propiedad, una norma de origen, la Comisión considera justificado concluir que las propias piezas proceden de China, ya que las piezas se fabricaron con más de un 60 % de materias primas procedentes de China y el valor añadido fue inferior al 25 % de los costes de fabricación. Por tanto, se rechazaron todas las alegaciones anteriores.»
La Comisión, en el considerando 104 del Reglamento controvertido, estimó que la investigación no había hecho aflorar «ninguna causa o justificación económica adecuada para las operaciones de montaje salvo la elusión de las medidas vigentes aplicadas al producto afectado».
Además, en el considerando 147 del Reglamento controvertido, la Comisión declaró la existencia de un «dumping importante» en relación con Pakistán y, en el considerando 163 de dicho Reglamento, descartó la posibilidad de conceder a Kolachi Raj una exención de las posibles medidas ampliadas.
A tenor del artículo 1, apartado 1, del Reglamento controvertido, el derecho antidumping definitivo del 48,5 % aplicable a las importaciones de bicicletas originarias de China se amplió a las importaciones de bicicletas expedidas desde Pakistán, hubieran sido declaradas o no originarias de ese país.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 29 de julio de 2015, Kolachi Raj interpuso un recurso de anulación del Reglamento controvertido en la medida en que le afectaba.
Mediante escrito presentado en la Secretaria del Tribunal General el 16 de noviembre de 2015, la European Bicycle Manufacturers Association (EBMA) solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Por auto de 9 de marzo de 2016, el Presidente de la Sala Séptima del Tribunal General admitió esa intervención.
En apoyo de su recurso de anulación, Kolachi Raj invocó un motivo único, basado en la infracción del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base. Mediante este motivo, Kolachi Raj alegaba, en particular, que la Comisión había aplicado erróneamente esta disposición, como norma de origen, a operaciones de fabricación de piezas de bicicletas en Sri Lanka, mientras que la investigación se refería a una eventual elusión de las medidas antidumping en Pakistán, y que dicha institución no había demostrado la insuficiencia del carácter probatorio de los certificados de origen ni adoptado medidas para aplicar las normas de origen previstas por la normativa aduanera de la Unión.
Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General estimó el motivo único formulado por Kolachi Raj en la medida en que reprochaba a la Comisión haber aplicado erróneamente «por analogía» el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base y lo desestimó en lo referente al valor probatorio de los certificados de origen.
En consecuencia, el Tribunal General anuló el Reglamento controvertido en la medida en que afectaba a Kolachi Raj.
Pretensiones de las partes en el recurso de casación
Mediante su recurso de casación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule la sentencia recurrida, desestime el recurso presentado en primera instancia y condene en costas a Kolachi Raj.
–
Con carácter subsidiario, devuelva el asunto al Tribunal General para que lo examine de nuevo y reserve la decisión sobre las costas correspondientes a los procedimientos de primera instancia y de casación.
Kolachi Raj solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Desestime el recurso de casación en su totalidad.
–
Con carácter subsidiario, corrija la sentencia recurrida y confirme su parte dispositiva.
–
Condene a la Comisión a cargar con sus propias costas en el recurso de casación y con las costas en que ha incurrido Kolachi Raj.
–
Condene a la EBMA a cargar con sus propias costas en el recurso de casación.
La EBMA solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule la sentencia recurrida, desestime el recurso interpuesto en primera instancia y condene a Kolachi Raj al pago de las costas correspondientes a los procedimientos de primera instancia y de casación.
–
Con carácter subsidiario, devuelva el asunto al Tribunal General para que lo examine de nuevo, reserve la decisión sobre las costas correspondientes al procedimiento en primera instancia y condene a Kolachi Raj al pago de las costas correspondientes al procedimiento de casación.
Sobre el recurso de casación
Alegaciones de las partes
En apoyo de su recurso de casación, la Comisión invoca un motivo único, basado en que el Tribunal General incurrió en errores de Derecho en la interpretación y aplicación del artículo 13 del Reglamento de base. Dicho motivo, dirigido contra los apartados 83 a 93 y 107 a 119 de la sentencia recurrida, se divide en dos partes.
Sobre la primera parte del motivo único
Mediante la primera parte de su motivo único, la Comisión sostiene que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al basarse en las normas de origen para interpretar y aplicar el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base.
En primer lugar, la Comisión sostiene que la interpretación según la cual, por una parte, el concepto de «procedencia» se basa en las normas de origen y, por otra parte, la procedencia de las piezas utilizadas para el montaje solo puede demostrarse mediante la aplicación de dichas reglas no puede fundamentarse en modo alguno en la redacción del artículo 13 del Reglamento de base.
En efecto, considera que dicho texto no hace ninguna referencia a las normas de origen y que refleja la elección del legislador de la Unión de excluir su aplicación al apreciar una operación de montaje con arreglo al artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base. Afirma que esta elección se desprende de las sucesivas modificaciones de las disposiciones de la normativa de base relativas a la elusión. A este respecto, dado que las normas de origen han resultado ser cada vez más inapropiadas para identificar los casos de elusión flagrantes, el ámbito de aplicación de las normas antielusión, inicialmente circunscrito al montaje de piezas «originarias del país de exportación del producto sujeto al derecho antidumping», se extendió al montaje de piezas procedentes del país sometido a tal derecho por el Reglamento (CE) n.
o
3283/94 del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, sobre defensa contra las importaciones objeto de dumping originarias de países no miembros de la Comunidad Europea (
DO 1994, L 349, p. 1
).
Así, según la Comisión, el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base establece, desde entonces, un régimen jurídico distinto e independiente de las normas de origen. El Derecho aduanero solo es pertinente cuando el Reglamento de base se remite expresamente a él.
En segundo lugar, la Comisión alega que la interpretación adoptada por el Tribunal General reduce indebidamente la eficacia del instrumento antielusión. Considera, en cambio, que la aplicación por analogía del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base a las piezas utilizadas en las operaciones de montaje de que se trata permite preservarla.
En primer lugar, mientras que el artículo 13 del Reglamento de base permite adoptar un enfoque global para todas las transacciones relativas a las piezas de que se trata efectuadas durante el año de referencia en cuestión, los criterios establecidos por las normas de origen deben verificarse para cada pieza concreta. Pues bien, a juicio de la Comisión, tal verificación es imposible en el marco de una investigación antielusión, habida cuenta de las exigencias inherentes a una investigación de este tipo.
En segundo lugar, la Comisión afirma que las normas de origen no contienen ninguna disposición análoga al artículo 18 del Reglamento de base, que permite a la Comisión recurrir a un conjunto de indicios concordantes para, en caso de falta de cooperación de las partes interesadas, demostrar que se cumplen los requisitos exigidos para imponer medidas antielusión.
En tercer lugar, la Comisión considera que la interpretación realizada por el Tribunal General modifica el régimen jurídico aplicable a las piezas utilizadas para el montaje, ya que se añade un nivel de elusión adicional entre el país sometido a las medidas y aquel en el que se montan las piezas. En efecto, tal interpretación equivaldría a sustituir, en tal caso, las normas enunciadas en el artículo 13 del Reglamento de base por las normas de origen derivadas del Derecho aduanero y a hacer inaplicable el instrumento antielusión.
En cuarto lugar, la Comisión afirma que la sentencia recurrida no contiene ninguna indicación sobre si, para determinar el origen de las piezas adquiridas, en el caso de autos, en Sri Lanka, procede referirse, por analogía, a las normas de origen de la Unión o a las normas de origen del país al que son exportadas, a saber, la República Islámica de Pakistán.
En quinto lugar, la interpretación efectuada por el Tribunal General conduciría, en el caso de autos, a crear un vacío jurídico, en la medida en que las piezas de que se trata no son originarias ni de Sri Lanka ni de China, mientras que la aplicación por analogía del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base permite colmar tal vacío.
En sexto lugar, la Comisión considera que dicha aplicación por analogía forma parte de las actividades de investigación llevadas a cabo para determinar si las bicicletas montadas por Kolachi Raj cumplían efectivamente los criterios establecidos en el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base.
La EBMA, que apoya las alegaciones formuladas por la Comisión, estima que la primera parte del motivo único es fundada. En su opinión, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al declarar, en los apartados 84 a 86 de la sentencia recurrida, que los términos «procedan de», utilizados en el artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base deben interpretarse en el sentido de que se refieren a la procedencia del país de exportación inmediato.
En primer lugar, estima que, dado que el artículo 13 del Reglamento de base no aplica disposiciones del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (
DO 1994, L 336, p. 103
), los términos «procedan de», que figuran en su apartado 2, letra a), no pueden interpretarse a la luz de las disposiciones del Reglamento de base, que, como los artículos 3, apartado 4, y 9, apartados 5 y 6, de este, citados por el Tribunal General, aplican las disposiciones de dicho acuerdo. Así sucede,
a fortiori
, toda vez que, mientras que las disposiciones basadas en normas que figuran en dicho Acuerdo y en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento de base se referían a importaciones del producto final a la Unión, el artículo 13, apartado 2, letra a), de dicho Reglamento se refería a importaciones de piezas para el montaje del producto final.
En segundo lugar, la interpretación restrictiva de los términos «procedan de» adoptada por el Tribunal General es contraria al objetivo perseguido por el artículo 13 del Reglamento de base, a saber, garantizar la eficacia de las medidas antidumping de la Unión e impedir su elusión. Además, a su juicio, esta interpretación pone en entredicho el margen de apreciación de la Comisión en las investigaciones antielusión y hace abstracción de las realidades económicas actuales de las cadenas de suministro mundiales.
En efecto, bastaría con que los operadores añadieran una operación de transformación de las piezas, incluso limitada, en un país tercero adicional para escapar de las medidas antielusión. Así, en el caso de autos, la interpretación que dio por buena el Tribunal General permitiría a los operadores «blanquear» las piezas montadas en Sri Lanka, lo que ha dado lugar a una elusión de las medidas antidumping, enviándolas de este país a Pakistán para continuar con su montaje, en lugar de exportarlas directamente a la Unión.
En opinión de la EBMA, para remediar esta situación es preciso permitir a la Comisión incluir, en el examen de los requisitos establecidos en el artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base, piezas que procedan del país sometido a las medidas iniciales y que son transportadas, a través de un país tercero, hacia el país tercero objeto de la investigación antielusión, en particular cuando la elaboración o la transformación de dichas piezas no cumplan tales requisitos.
Kolachi Raj replica que la primera parte del motivo único carece de fundamento.
En primer lugar, Kolachi Raj estima que es errónea la alegación de la Comisión según la cual el legislador de la Unión excluyó deliberadamente la aplicación de las normas de origen al aplicar el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base.
En efecto, dicho legislador no explicó las razones que justificaron el empleo y posteriormente abandono del concepto de «origen» en el marco de las normas antielusión. Dado que el Reglamento de base no contiene una definición del concepto de «procedencia», este no puede considerarse un concepto autónomo, sino que debe interpretarse conforme a su acepción normal y en función de conceptos similares previstos por la legislación de la Unión, entre los que figura, en particular, el concepto aduanero de «origen». Además, del artículo 13, apartado 5, del Reglamento de base se desprende que dicho artículo 13 no se opone a la aplicación ordinaria de las normas de la Unión en materia aduanera, relativas al origen no preferencial.
En segundo lugar, Kolachi Raj rebate la interpretación que la Comisión hace de la sentencia recurrida. Según dicha sociedad, el Tribunal General no se ha pronunciado sobre la demostración de la procedencia y tampoco ha considerado que el concepto de «procedencia» se base en las normas de origen. Únicamente se pronunció sobre la posibilidad de que la Comisión «verifique» el origen de los documentos. A su juicio, se trata de una verificación por la Comisión de los documentos facilitados por la parte afectada, de conformidad con el artículo 16 del Reglamento de base. Por consiguiente, el Tribunal General no limitó los medios de los que la Comisión dispone a este respecto ni excluyó expresamente cualquier otro medio para probar que, en el caso de autos, las piezas «procedían» de China.
Dicho esto, Kolachi Raj alega que el origen constituye el único criterio pertinente y adecuado para determinar que una pieza no procede, de hecho, del país de expedición y que las normas de origen, según están establecidas por la normativa aduanera, determinan, en realidad, la procedencia inicial de una pieza. Esta interpretación se ve corroborada por las obligaciones de la Unión en el marco de la OMC, en particular, por la cláusula de nación más favorecida.
En cuanto al fondo, Kolachi Raj subraya, en primer lugar, que los umbrales establecidos en el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base están dirigidos a ser utilizados para apreciar si una operación de montaje equivale a una elusión de las medidas antidumping y no a determinar el origen o la procedencia de una pieza.
En segundo lugar, no se ha demostrado que la interpretación adoptada por el Tribunal General reduzca la eficacia del instrumento antielusión o lo haga inaplicable. El mero hecho de que para los investigadores pueda ser más fácil aplicar los criterios establecidos en el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base en lugar de las normas de origen no puede tenerse en cuenta para interpretar los términos «procedentes del país sujeto a las medidas».
En tercer lugar, afirma que no se discute que la Comisión puede aplicar el artículo 18 del Reglamento de base en caso de falta de cooperación, incluso en las investigaciones comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 13 de dicho Reglamento. Sin embargo, añade que en el caso de autos la Comisión no llegó a la conclusión de que los certificados de origen en cuestión fueran falsos o engañosos.
En cuarto lugar, considera que la aplicación de las normas de origen de la Unión es conforme con el Derecho de la Unión. Prueba de ello, en su opinión, es el enfoque adoptado por la Comisión en su Decisión 2001/725/CE, de 28 de septiembre de 2001, por la que se da por concluido el procedimiento antidumping relativo a las importaciones de receptores de televisión en color originarios de Turquía (
DO 2001, L 272, p. 37
).
En quinto lugar, por lo que respecta a la existencia de un supuesto vacío jurídico, Kolachi Raj subraya, por una parte, que de la sentencia recurrida no se desprende que las piezas de que se trata no sean originarias de China y, por otra parte, que el Tribunal General se limitó a concluir que la Comisión había considerado acertadamente que los certificados de origen en cuestión no constituían pruebas suficientes para demostrar el origen de dichas piezas. La cuestión de si, en tales circunstancias, la Comisión habría podido rechazar dichos certificados y utilizar los datos disponibles de conformidad con el artículo 18 del Reglamento de base, y, en su caso, cuáles eran esos datos, no fue formulada ante el Tribunal General ni resuelta por este.
En sexto lugar, Kolachi Raj señala que, dado que la investigación se refería a una posible elusión de las medidas antidumping mediante operaciones de montaje realizadas en Pakistán, y no en Sri Lanka, los criterios establecidos en el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base solo podían aplicarse a las operaciones de montaje efectuadas en Pakistán, una vez determinada la procedencia de las piezas de que se trata. Pues bien, a su juicio, la Comisión aplicó erróneamente esos criterios para demostrar que dichas piezas procedían de China.
Sobre la segunda parte del motivo único de casación
Mediante la segunda parte de su motivo único, la Comisión reprocha al Tribunal General haber incurrido en un error de Derecho al limitar el tipo de pruebas que puede utilizar para demostrar que las piezas de que se trata «proceden» del país sometido a las medidas, en el sentido del artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base, prohibiéndole aportar dicha prueba a través de un medio distinto del de las normas de origen.
En primer lugar, el tenor del artículo 13 de dicho Reglamento no limita en absoluto las pruebas que puedan utilizarse. Al emplear los términos «procedan de», el legislador de la Unión ha permitido la aplicación de las normas autónomas previstas en dicho artículo no solo al producto acabado sometido a la investigación por elusión, sino también a las piezas utilizadas para montar dicho producto.
En segundo lugar, la Comisión considera que el Tribunal General interpretó erróneamente la sentencia de 26 de septiembre de 2000, Starway/Consejo (
T‑80/97
,
EU:T:2000:216
), y que vulneró el principio de proporcionalidad.
En efecto, dicha sentencia se pronunció en circunstancias muy excepcionales. Afirma que de esta se desprende que la elección de las pruebas para demostrar que concurren los requisitos establecidos en el artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base debe ser libre y que las instituciones de la Unión no están obligadas a aportar la prueba de que las piezas son originarias del país sometido a las medidas antidumping.
La EBMA, que suscribe las alegaciones de la Comisión, añade que, al sugerir, en los apartados 87, 92, 108 y 114 de la sentencia recurrida, que la obligación de verificar el origen de las piezas incumbe a la Comisión, el Tribunal General no tuvo en cuenta la sentencia de 26 de septiembre de 2000, Starway/Consejo (
T‑80/97
,
EU:T:2000:216
), de la que se desprende que las instituciones de la Unión no están obligadas a probar el origen de las piezas al aplicar el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base y que la carga de la prueba de dicho origen recae sobre el productor exportador afectado.
En el caso de autos, para la EBMA es notorio e indiscutido que las piezas montadas en Sri Lanka eran de origen chino, de modo que correspondía a Kolachi Raj demostrar que dichas piezas habían adquirido un origen esrilanqués. Dado que Kolachi Raj no aportó dicha prueba, la Comisión no estaba obligada a proceder a un análisis adicional para concluir que las piezas procedían de China, y ello con independencia de que hubiera aplicado, por analogía, el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base.
Kolachi Raj replica que la segunda parte del motivo único es infundada.
En primer lugar, al tiempo que recuerda que el Tribunal General no limitó los medios de prueba que podían utilizarse para demostrar la procedencia de una pieza y que las normas de origen constituyen el único criterio pertinente a este respecto, Kolachi Raj subraya que, a falta de disposición expresa que impida o autorice la utilización de los criterios que figuran en el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base para determinar el origen o la procedencia de las piezas, procede considerar que tal utilización no está autorizada. En efecto, dado que esa disposición constituye una excepción al régimen general en materia de imposición de derechos antidumping, debe interpretarse de forma estricta.
Kolachi Raj basa en la estructura del artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base una alegación adicional, que supondría determinar, en un primer momento, cuáles son las piezas que proceden del país sujeto a las medidas de conformidad con la letra a) de dicha disposición, antes de aplicar, ya en un segundo momento, los criterios establecidos en la letra b) de esta.
Además, Kolachi Raj señala que la Comisión debe recurrir a elementos probatorios, es decir, a elementos de hecho que presentan un nexo lógico con las conclusiones jurídicas que se deducen de ellos. Pues bien, no es posible establecer tal nexo entre los criterios recogidos en el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base y la determinación de la procedencia de las piezas de que se trata.
En segundo lugar, Kolachi Raj se opone a las alegaciones que la Comisión extrae de la sentencia de 26 de septiembre de 2000, Starway/Consejo (
T‑80/97
,
EU:T:2000:216
), que se pronunció en circunstancias diferentes de las del presente asunto. En la sentencia recurrida, el Tribunal General no contradijo en absoluto dicha sentencia y se limitó a declarar que la Comisión no podía utilizar el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base para verificar el origen de las piezas producidas en Sri Lanka.
Por otra parte, en la vista, Kolachi Raj adujo que la alegación de la EBMA relativa a la carga de la prueba del origen de las piezas es inadmisible, en la medida en que no se inscribe en la argumentación de la Comisión, que se refiere a la aplicación por analogía del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base.
Con carácter subsidiario, en caso de que el Tribunal de Justicia llegue a la conclusión de que la sentencia recurrida adolece de un error de Derecho, Kolachi solicita a dicho Tribunal que sustituya los fundamentos de Derecho, sustituyendo en la sentencia recurrida las referencias al origen de las piezas por una referencia a su procedencia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Observaciones preliminares
Las dos partes del motivo único, que están intrínsecamente vinculadas y que deben, por tanto, examinarse conjuntamente, se refieren a errores de Derecho supuestamente cometidos por el Tribunal General en la interpretación y aplicación del artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base. En esencia, la Comisión, con el apoyo de la EBMA, sostiene, por una parte, que el Tribunal General asimiló erróneamente el concepto de «procedencia» al concepto de «origen». La EBMA añade que el Tribunal General asimiló erróneamente la «procedencia» con el país de exportación inmediato. Por otra parte, la Comisión, apoyada por la EBMA, alega que el Tribunal General limitó indebidamente la posibilidad de aportar la prueba de que las piezas proceden del país sujeto a las medidas de que se trata al obligar a la Comisión a demostrar el origen de las piezas, en el sentido del Derecho aduanero.
Conforme al artículo 13, apartado 1, del Reglamento de base, los derechos antidumping establecidos con arreglo a dicho Reglamento podrán ampliarse a las importaciones de productos similares, ligeramente modificados o no, procedentes de terceros países cuando exista elusión de las medidas vigentes.
A la vista del artículo 13, apartado 3, de dicho Reglamento, la carga de la prueba de una elusión de las medidas antidumping en un país tercero incumbe a las instituciones de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de septiembre de 2014, Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, apartado
, y de 26 de enero de 2017, Maxcom/Chin Haur Indonesia,
C‑247/15 P, C‑253/15 P y C‑259/15 P
,
EU:C:2017:61
, apartado
), mientras que incumbe a cada productor exportador individual demostrar que su situación específica justifica la concesión de una exención con arreglo al artículo 13, apartado 4, de dicho Reglamento (sentencia de 26 de enero de 2017, Maxcom/Chin Haur Indonesia,
C‑247/15 P, C‑253/15 P y C‑259/15 P
,
EU:C:2017:61
, apartado
).
De conformidad con el artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base, se considerará que una operación de montaje en un país tercero elude las medidas vigentes cuando reúna los requisitos enumerados en dicha disposición. Entre tales requisitos figura el que se deriva de la lectura conjunta de las letras a) y b) de dicha disposición, que exige que las piezas que constituyan el 60 % o más del valor total de las piezas del producto montado «procedan del país sometido a las medidas».
En los apartados 79 a 85 de la sentencia recurrida, el Tribunal General interpretó esta disposición en el sentido de que basta, en principio, con que las instituciones de la Unión demuestren que las piezas que constituyen el 60 % o más del valor total de las piezas del producto montado «proceden» del país sometido a las medidas antidumping, sin que dichas instituciones estén obligadas a aportar la prueba de que dichas piezas son también originarias de dicho país. No obstante, el Tribunal General estimó que, en caso de duda, podría resultar necesario comprobar si las piezas procedentes de un país son, de hecho, originarias de otro. En este contexto, el Tribunal General interpretó los términos «procedan de» en el sentido de que se refieren a las importaciones afectadas y, por lo tanto, al país de exportación de las piezas de que se trata.
Habida cuenta de esta interpretación, el Tribunal General consideró, en el apartado 86 de la sentencia recurrida, que las piezas adquiridas por Kolachi Raj en Sri Lanka habían sido importadas de dicho país tras haber sido elaboradas allí y que, por lo tanto, podía considerarse que «procedían» de dicho país. El Tribunal General añadió, en los apartados 87 y 91 de dicha sentencia, que la Comisión podía, no obstante, comprobar si dichas piezas, en realidad, eran originarias de China y, a tal efecto, solicitar a Kolachi Raj que aportase la prueba de que dichas piezas eran efectivamente originarias de Sri Lanka.
En concreto, el Tribunal General declaró, en los apartados 105 y 114 de la sentencia recurrida, respectivamente, que, si bien la Comisión podía, sin incurrir en error de Derecho, rechazar el valor probatorio de los certificados de origen aportados por Kolachi Raj, dicha institución, en cambio, había incurrido en un error de Derecho al aplicar «por analogía» el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base para comprobar el «origen» de las piezas adquiridas por esta última en Sri Lanka.
De este recordatorio se desprende, en esencia, que el Tribunal General adoptó una interpretación restrictiva del concepto de «procedencia» del país sometido a las medidas antidumping, en el sentido del artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base, al asimilarlo a la importación directa de las piezas de que se trata desde ese país y al exigir, a falta de tal importación directa, que la Comisión aportara la prueba de que dichas piezas son, de hecho, originarias de dicho país.
En estas circunstancias, para pronunciarse sobre los errores de Derecho alegados, es necesario, con carácter principal, proceder a la interpretación del artículo 13, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento de base y, más concretamente, determinar el alcance del concepto de «procedencia» de las piezas, reflejado en los términos «procedan de» que figuran en el artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base, así como los requisitos relativos a la prueba de dicha procedencia.
Sobre la interpretación del artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base y los errores de Derecho cometidos por el Tribunal General
Con arreglo a reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, debe tenerse en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 12 de octubre de 2017, Tigers,
C‑156/16
,
EU:C:2017:754
, apartado
y jurisprudencia citada).
Como se ha recordado en el apartado 76 de la presente sentencia, del apartado 2, letras a) y b), del artículo 13 del Reglamento de base se desprende que, sin perjuicio de que concurran los demás requisitos enunciados en ese apartado 2, se considerará que una operación de montaje elude las medidas antidumping vigentes cuando las piezas que constituyen el 60 % o más del valor total de las piezas del producto montado «procedan del país sometido a las medidas». Habida cuenta de las consideraciones que figuran en el apartado 75 de la presente sentencia, corresponde a las instituciones de la Unión demostrar que las piezas de que se trata «proceden» de dicho país.
El Reglamento de base no contiene ninguna definición de los términos «procedan de», que figura en su artículo 13, apartado 2, letra a), ni tampoco del concepto de «procedencia». Según su acepción usual, los términos «proceder de» significan «venir de» o «tener su origen en», como señaló el Abogado General en el punto 64 de sus conclusiones.
Las partes en el recurso de casación discrepan acerca de si este concepto de «procedencia» debe ser objeto, como preconizan la Comisión y la EBMA, de una interpretación amplia, que exceda de los conceptos de «origen» aduanero y de «importación directa», o, como sugiere Kolachi Raj, de una interpretación restrictiva en que la procedencia remita, únicamente, al origen aduanero de las piezas.
Por lo que respecta, en primer lugar, a la cuestión de si el concepto de «procedencia» se entiende como el origen aduanero de las piezas de que se trata, es preciso señalar, como también ha hecho el Abogado General en el punto 66 de sus conclusiones, las divergencias que pone de manifiesto el examen de las diferentes versiones lingüísticas del artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base.
En efecto, mientras que las versiones del artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base en lenguas española («procedan del»), danesa («
fra det
»), griega («
προέρχονται από
»), inglesa («
are from
»), francesa («
proviennent du
»), croate («
iz
»), letona («
nāk no
»), lituana («
ira iš
»), neerlandesa («
afkomstig… uit
»), portuguesa («
provenientes do
»), rumana («
provin din
»), finesa («
tulevat maasta
») y sueca («
från det
») se remiten al concepto de «procedencia» de las piezas, las versiones en lenguas alemana («
Ursprung
») e italiana («
originari
») se refieren a su «origen». Por último, las versiones en lenguas checa («
pochazeji
»), estonia («
pärinevad riigist
»), polaca («
pochodzą z
») y eslovaca («
pochádzajú z
») utilizan términos que pueden referirse tanto a la «procedencia» como al «origen» de las piezas.
Pues bien, para garantizar una interpretación y una aplicación uniformes de un mismo texto cuya versión en una lengua de la Unión Europea diverge de las redactadas en las demás lenguas, la norma de que se trate debe interpretarse en función del contexto y de la finalidad de la normativa en la que se integra (sentencia de 26 de abril de 2012, DR y TV2 Danmark,
C‑510/10
,
EU:C:2012:244
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, es importante observar que la redacción del artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base se corresponde con la del artículo 13, apartado 2, inciso i), del Reglamento n.
o
3283/94. Antes de la adopción de este último Reglamento, las disposiciones correspondientes de la normativa aplicable en materia antidumping, a saber, sucesivamente, el artículo 13, apartado 10, letra a), del Reglamento (CEE) n.
o
2176/84 del Consejo, de 23 de julio de 1984, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping o de subvenciones por parte de países no miembros de la Comunidad Económica Europea (
DO 1984, L 201, p. 1
), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n.
o
1761/87 del Consejo, de 22 de junio de 1987 (
DO 1987, L 167, p. 9
), y posteriormente el artículo 13, apartado 10, letra a), del Reglamento (CEE) n.
o
2423/88 del Consejo, de 11 de julio de 1988, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping o de subvenciones por parte de países no miembros de la Comunidad Económica Europea (
DO 1988, L 209, p. 1
), subordinaban la ampliación de un derecho antidumping vigente como consecuencia de operaciones de montaje a la condición de que el valor de las piezas utilizadas en estas operaciones y «[originarias] del país de exportación del producto sometido a [dicho] derecho» sobrepasase el valor total de todas las demás piezas utilizadas por lo menos en un 50 %. El adjetivo «originario» se remitía entonces al concepto de «origen», en el sentido del Derecho aduanero.
Como señaló, en esencia, el Abogado General en el punto 81 de sus conclusiones, la modificación introducida por el Reglamento n.
o
3283/94, que utiliza, al menos en varias versiones lingüísticas de las disposiciones controvertidas, un término que remite al concepto de «procedencia» en lugar de al de «origen», supone que el legislador de la Unión optó deliberadamente por distanciarse de las normas de origen del Derecho aduanero y que, por tanto, el concepto de «procedencia», a efectos de la aplicación del artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base, tiene un contenido autónomo y distinto del contenido del concepto de «origen», en el sentido del Derecho aduanero.
De ello se deduce que, si bien corresponde a las instituciones de la Unión demostrar que las piezas utilizadas en las operaciones de montaje proceden del país sometido a las medidas antidumping, no por ello están obligadas a demostrar que dichas piezas son también originarias de dicho país, en el sentido del Derecho aduanero.
Sin embargo, esta conclusión se entiende sin perjuicio de la posibilidad, para todo productor exportador individual, de demostrar que, aunque proceden del país sometido a las medidas, las piezas de que se trata son, en realidad, originarias de un país distinto del país sometido a las medidas, con el fin de quedar exento del derecho antidumping ampliado, de conformidad con el artículo 13, apartado 4, del Reglamento de base. En efecto, en tal caso, no puede considerarse que las operaciones de montaje eludan, en el sentido del artículo 13 del Reglamento de base, las medidas antidumping vigentes.
En segundo lugar, procede examinar la cuestión de si el concepto de «procedencia», que figura en el artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base, debe entenderse por referencia a la importación de piezas y, por lo tanto, en el sentido de que remite a su país de exportación inmediato.
A este respecto, en primer lugar, debe señalarse que, cuando se demuestra que las piezas objeto de operaciones de montaje son directamente importadas desde el país sometido a las medidas a otro país tercero o a la Unión para su montaje, las instituciones de la Unión pueden considerar que dichas piezas «proceden» del primero de dichos países, en el sentido de la disposición mencionada.
Por una parte, esta interpretación es conforme, en efecto, con el sentido habitual del verbo «proceder», como se ha recordado en el apartado 84 de la presente sentencia.
Por otro lado, la finalidad y la estructura general del Reglamento de base corroboran esta interpretación. A la vista de estas, y en especial del considerando 19 y del artículo 13 del Reglamento de base, el único objeto de un Reglamento por el que se amplía un derecho antidumping es asegurar la eficacia de este y evitar que sea eludido. En consecuencia, una medida mediante la que se amplíe un derecho antidumping definitivo tendrá solamente carácter accesorio respecto del acto inicial que impuso ese derecho, el cual protege que las medidas definitivas se apliquen de manera eficaz (sentencias de 6 de junio de 2013, Paltrade
C‑667/11
,
EU:C:2013:368
, apartado
, y de 17 de diciembre de 2015, APEX,
C‑371/14
,
EU:C:2015:828
, apartados
y
).
Pues bien, al permitir a las instituciones de la Unión aplicar el artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base a las piezas importadas directamente al país en el que se montan desde el país sometido a las medidas antidumping, esta disposición permite aplicar un criterio sencillo, que garantiza la eficacia del derecho antidumping. Así, en vez de estar obligadas a demostrar el origen aduanero de las piezas en cuestión, las instituciones pueden, en principio, limitarse a comprobar que dichas piezas son efectivamente importadas al país de montaje desde el país sometido a las medidas, sin perjuicio de la posibilidad de que el productor exportador afectado demuestre que dichas piezas son originarias, de hecho, de otro país.
En segundo lugar, debe añadirse que, contrariamente a lo que el Tribunal General declaró, en esencia, en los apartados 84, 87 y 91 de la sentencia recurrida, el concepto de «procedencia» del país sometido a las medidas no puede limitarse al supuesto de una importación directa de las piezas de que se trata desde ese país.
En efecto, de entrada, debe señalarse que, a la vista de su tenor, el artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base no contiene ninguna indicación en este sentido.
A continuación, por lo que respecta al contexto en el que se inscribe esta disposición, es cierto que, como por otra parte señaló el Tribunal General en el apartado 84 de la sentencia recurrida, otras disposiciones del Reglamento de base emplean también el concepto de «procedencia» y el de «importación».
Sin embargo, la circunstancia de que, a diferencia de estas otras disposiciones, el artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base utilice los términos «procedan de» sin ninguna referencia a la importación sugiere que el legislador de la Unión no ha pretendido restringir la «procedencia», en el sentido de dicha disposición, al único supuesto de una importación directa de las piezas procedentes del país sometido a las medidas.
Por último, tal interpretación se impone igualmente a la vista de la finalidad y de la estructura general del Reglamento de base y de los objetivos perseguidos por un reglamento de ampliación de un derecho antidumping, tal como se han recordado en los apartados 96 y 97 de la presente sentencia.
En efecto, en el supuesto de que se hayan importado piezas, desde el país sometido a las medidas, a un primer país tercero para un primer montaje, incluso de escasa importancia, antes de ser importadas a un segundo país tercero para un segundo montaje del producto final destinado a ser exportado a la Unión, una completa asimilación de los conceptos de «procedencia» y de «importación» daría lugar a la conclusión de que estas piezas deberían considerarse procedentes del país del primer montaje, de modo que, de entrada, quedaría excluida cualquier declaración de elusión. Así, esta interpretación permitiría a los operadores esquivar fácilmente la ampliación del Derecho definitivo vigente, multiplicando las operaciones de montaje sucesivas en países terceros.
Tal interpretación podría comprometer la eficacia de las medidas antielusión de la Unión en todos los casos en los que las instituciones de la Unión se encuentren ante un montaje complejo constituido por varios montajes sucesivos en diferentes países terceros (véase, por analogía, la sentencia de 4 de septiembre de 2014, Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, apartado
).
Este riesgo no puede excluirse por la posibilidad, declarada, en esencia, por el Tribunal General en los apartados 87 y 91 de la sentencia recurrida, de que las instituciones de la Unión comprueben o determinen, en caso de montajes sucesivos realizados en dos países terceros, que las piezas enviadas desde el país del primer montaje intermedio son, de hecho, originarias del país sometido a las medidas antidumping.
Tal posibilidad equivaldría, en efecto, a imponer a las instituciones de la Unión, en contra de la orientación elegida por el legislador y expuesta en los apartados 90 y 91 de la presente sentencia, aportar la prueba no ya de la procedencia de las piezas, sino de su origen aduanero, y, por lo tanto, a hacer más gravosa la carga de la prueba que les incumbe, ignorando la finalidad y la estructura general del Reglamento de base, tal como se han expuesto en los apartados 96 y 97 de la presente sentencia.
De ello se deduce que el artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base debe ser objeto de una interpretación amplia en el sentido de que las piezas «proceden del país sometido a las medidas» no solo en el supuesto de la importación directa mencionada en el apartado 93 de la presente sentencia, sino también en situaciones en las que puede demostrarse, a la vista de un análisis de todas las circunstancias pertinentes del asunto, que las piezas inicialmente fabricadas en el país sometido a las medidas antidumping se han importado al país de montaje desde un país tercero intermediario, por el cual han transitado o en el que han sido objeto de una elaboración menor.
Por tanto, la prueba de tal procedencia, que incumbe a las instituciones de la Unión, puede basarse en un conjunto de indicios concordantes, bajo el control del juez de la Unión. No obstante, como se desprende del apartado 92 de la presente sentencia, los operadores afectados pueden aportar la prueba de que las piezas de que se trata son, en realidad, originarias de un país distinto del sometido a dichas medidas.
Una interpretación amplia del concepto de «procedencia», en el sentido del artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base, queda corroborada por la circunstancia de que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el legislador quiso dejar un gran margen de maniobra a las instituciones de la Unión sobre la definición de «elusión» (véase, por analogía, la sentencia de 4 de septiembre de 2014, Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, apartado
).
De las consideraciones anteriores se desprende que, al limitar el concepto de «procedencia», en el sentido del artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base, al único supuesto de una importación directa de las piezas en cuestión y al imponer a las instituciones de la Unión, en circunstancias como las del presente asunto, la carga de probar el origen de dichas piezas, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho.
Contrariamente a lo que alega Kolachi Raj, este error de Derecho no puede subsanarse mediante una mera sustitución de los fundamentos de Derecho de la sentencia recurrida que cambiara toda referencia del Tribunal General al concepto de «origen» por una referencia al de «procedencia». En efecto, el Tribunal General estableció entre estos dos conceptos una distinción estricta, que excluía de entrada la posibilidad de que la Comisión demostrara, mediante un conjunto de indicios concordantes, la procedencia de las piezas de que se trata en un supuesto como el del presente asunto.
Por consiguiente, sin que sea necesario examinar las demás alegaciones de la Comisión y de la EBMA, procede estimar el motivo único del recurso de casación y, por lo tanto, anular la sentencia recurrida.
Sobre el recurso ante el Tribunal General
De acuerdo con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, el Tribunal de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio cuando su estado así lo permita. Así sucede en el caso de autos.
Mediante su motivo único invocado ante el Tribunal General y basado en la infracción del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base, Kolachi Raj alega, en primer lugar, que las piezas de que se trata no podían considerarse procedentes de China, dado que habían sido elaboradas en Sri Lanka y enviadas desde ese país a Pakistán; en segundo lugar, que los certificados de origen, que la Comisión rechazó erróneamente, acreditaban el origen esrilanqués de dichas piezas, y, en tercer lugar, que la Comisión cometió errores al aplicar el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base a operaciones de fabricación de piezas de bicicletas en Sri Lanka, mientras que la investigación se refería a una posible elusión de medidas antidumping en Pakistán y que dicha disposición no es una norma de origen y que, por tanto, no puede tenerse en cuenta para concluir que las piezas elaboradas en Sri Lanka procedían de China. Según Kolachi Raj, por el contrario, la Comisión debería haber aplicado las normas de origen previstas por la legislación aduanera de la Unión.
A este respecto, procede recordar que, como se desprende de los apartados 91, 92, 107 y 108 de la presente sentencia, correspondía a la Comisión demostrar que las piezas de que se trata procedían de China, sin perjuicio de la posibilidad de que Kolachi Raj demostrara que dichas piezas eran, de hecho, originarias de Sri Lanka.
En el caso de autos, en primer lugar, de los considerandos 98 a 101 del Reglamento controvertido se desprende, en esencia, que la Comisión estimó que las piezas adquiridas por Kolachi Raj en Sri Lanka procedían de China. Señaló, en particular, que dichas piezas se fabricaban principalmente con materias primas chinas, y, además, Kolachi Raj confirmó este extremo en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia. Por otro lado, la Comisión señaló que el productor esrilanqués era una sociedad vinculada a Kolachi Raj e impugnó las relaciones entre esta y su proveedor supuestamente independiente. Por último, al mencionar, en el considerando 101 del Reglamento controvertido, que el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base no constituía una norma de origen, la Comisión señaló que, dado que dichas piezas habían sido fabricadas en más del 60 % con materias primas procedentes de China y que el valor añadido era inferior al 25 % de los costes de producción, esas piezas procedían a su vez de China.
Además, y para precisar el contexto en el que se enmarca el presente asunto, del considerando 94 del Reglamento controvertido se desprende que el productor esrilanqués vinculado a Kolachi Raj había sido objeto de una investigación antielusión anterior referida a Sri Lanka y que Kolachi Raj se encontraba también vinculada a una sociedad camboyana que había cesado sus actividades de exportación de bicicletas a la Unión durante el período de referencia comprendido entre el 1 de septiembre de 2013 y el 31 de agosto de 2014 y que había transferido sus actividades a Kolachi Raj en Pakistán.
Todos estos elementos constituyen un conjunto de indicios concordantes sobre los que la Comisión podía basarse, como se ha señalado en el apartado 108 de la presente sentencia, para concluir que las piezas de que se trata «procedían» de China.
A este respecto, debe precisarse que es cierto que los elementos expuestos en el apartado 117 de la presente sentencia, al igual que la circunstancia, expuesta por la Comisión, de que Kolachi Raj forma parte de un grupo de sociedades pertenecientes a una misma persona física y que participan en actividades de elusión de medidas antidumping en diferentes países terceros, no pueden justificar por sí solos la conclusión de que las piezas de que se trata proceden de China, como por otra parte reconoció expresamente la Comisión en su dúplica presentada ante el Tribunal General. Sin embargo, estos hechos constituyen elementos que pueden reforzar la conclusión de que las piezas fabricadas en Sri Lanka a partir, principalmente, de materias primas chinas, contrariamente a lo alegado por Kolachi Raj, pueden considerarse procedentes de China, en el sentido del artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base.
Pues bien, Kolachi Raj no presentó alegaciones concretas que cuestionaran el conjunto de indicios en el que se basó la Comisión.
En la medida en que, en este contexto, la Comisión aplicó «por analogía» el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base, es preciso señalar, efectivamente, que, como convienen, por lo demás, las partes, dicha disposición no constituye una regla de origen. En cambio, en el presente asunto, esta aplicación por analogía solo ha constituido un indicio de todos los que integran el conjunto en el que se basó la Comisión para determinar la procedencia de las piezas de que se trata. Pues bien, la circunstancia de que las piezas elaboradas en Sri Lanka se fabrican, en lo esencial, con materias primas chinas y solo han sido objeto en Sri Lanka de una elaboración menor constituye un elemento pertinente del conjunto de indicios concordantes dirigidos a demostrar que dichas piezas proceden del país sometido a las medidas.
Por último, Kolachi Raj no ha logrado demostrar el origen esrilanqués de las piezas de que se trata. En efecto, en los considerandos 98 a 101 del Reglamento controvertido, la Comisión rechazó el valor probatorio de los certificados de origen presentados a tal fin por dicha sociedad. Por los motivos expuestos en los apartados 95 a 105 de la sentencia recurrida, deben desestimarse las alegaciones formuladas por Kolachi Raj para impugnar esos considerandos del Reglamento controvertido.
Habida cuenta de todas estas consideraciones, procede desestimar el motivo único invocado por Kolachi Raj y, por lo tanto, desestimar el recurso en primera instancia en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando, siendo fundado el recurso de casación, dicho Tribunal resuelva definitivamente el litigio. A tenor del artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento en casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Al haber solicitado la Comisión y la EBMA que se condene en costas a Kolachi Raj y al haber sido desestimados los motivos formulados por esta, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las costas de la Comisión y la EBMA relativas tanto al procedimiento de primera instancia como al procedimiento de casación.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:

1)
Anular la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 10 de octubre de 2017, Kolachi Raj Industrial/Comisión (
T‑435/15
,
EU:T:2017:712
).

2)
Desestimar el recurso de anulación interpuesto por Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd.

3)
Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd cargará, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea y la European Bicycle Manufacturers Association relativas tanto al procedimiento de primera instancia como al procedimiento de casación.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.