CELEX: 62015CJ0316
Eelotsusetaotlus
Teenuste osutamise vabadus
Direktiiv 2006/123/EÜ
Artikli 13 lõige 2
Autoriseerimismenetlused
Mõiste „kulud, mis tekivad“

Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul (
ELT 2006, L 376, lk 36
, edaspidi „teenuste direktiiv“) artikli 13 lõike 2 tõlgendamist.
Taotlus esitati kohtuvaidluses, mille pooled on Timothy Martin Hemming, kes tegutseb äriühinguna Simply Pleasure Ltd, James Alan Poulton, Harmony Ltd, Gatisle Ltd, kes tegutseb äriühinguna Janus, Winart Publications Ltd, Darker Enterprises Ltd ja Swish Publications Ltd (edaspidi „Hemming jt“) ning teiselt poolt Westminster City Council (City of Westminsteri linnavolikogu, Ühendkuningriik), ja mille ese on tasu, mida tuleb maksta erootikaettevõtte loa saamise või pikendamise eest.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Teenuste direktiivi põhjendused 39, 42, 43, ja 49 on sõnastatud järgmiselt:
„(39)
„Autoriseerimisskeemi“ mõiste peaks hõlmama muu hulgas autoriseeringute, litsentside, heakskiidu või kontsessioonide andmisega seotud haldustoiminguid ning samuti kohustust registreerida end tegevuse teostamiseks kutseala esindajana, olla kantud mõnda registrisse, nimistusse või andmebaasi, olla ametlikult kinnitatud mõne organi juurde või omandada asjaomase kutseala esindajaks olemist tõendav kaart. Autoriseering võidakse anda lisaks ametlikule otsusele ka vaikimisi tehtud otsusega, mis võib näiteks tuleneda pädeva asutuse vaikimisest või asjaolust, et huvitatud isik peab ootama taotluse kättesaamise kinnitust, selleks et alustada asjaomase tegevuse teostamist või et selline tegevus oleks seaduslik.
[…]
(42)
Haldustoiminguid käsitlevate eeskirjade eesmärk ei peaks olema ühtlustada haldustoiminguid, vaid kõrvaldada liialt koormavad autoriseerimisskeemid, -menetlused ja -formaalsused, mis takistavad asutamisvabaduse teostamist ja sellest tulenevalt uute teenuseid osutavate ettevõtjate loomist.
(43)
Teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise puhul on üks põhiprobleem, eelkõige väikese ja keskmise suurusega ettevõtjate jaoks, haldustoimingute keerukus, pikkus ja õiguskindluse puudumine. Seetõttu tuleks teatud ühenduse ja siseriiklikul tasandil kaasajastamise ja hea haldustavaga seotud algatusi eeskujuks võttes kehtestada haldusliku lihtsustamise põhimõtted, mille kohaselt muu hulgas piirataks eelnevate autoriseeringute saamise kohustus juhtudele, mil see on vältimatu, ning kehtestataks põhimõte, mille kohaselt teatud ajavahemiku möödudes loetakse autoriseering pädevate asutuste poolt vaikimisi antuks. Sellise kaasajastamise puhul säilitatakse läbipaistvusele ja ettevõtjaid puudutava teabe ajakohastamisele esitatavad nõuded ning selle eesmärk on kõrvaldada viivitused, kulud ja tegevust piiravad mõjud, mis tulenevad näiteks ebavajalikest või ülemäära keerukatest ja koormavatest menetlustest, toimingute dubleerimisest, dokumentide esitamisega seotud bürokraatiast, pädevate asutuste volituste meelevaldsest kasutamisest, vastuse andmise ebamäärastest või liiga pikkadest tähtaegadest, antud autoriseeringute piiratud kehtivusajast ning ebaproportsionaalsetest tasudest ja trahvidest. Nimetatud tavadel on eriti piirav mõju ettevõtjatele, kes soovivad arendada oma tegevust teistes liikmesriikides, ning need nõuavad 25 liikmesriiki hõlmaval laienenud siseturul kooskõlastatud kaasajastamist.
[…]
(49)
Ühtsete kontaktpunktide poolt võetav tasu peaks olema proportsionaalne nende poolt teostatavate haldustoimingute ja -formaalsuste maksumusega. See ei peaks takistama liikmesriikidel anda ühtsetele kontaktpunktidele õigust koguda muid halduslõive, näiteks tasu järelevalveasutustele.“
Direktiivi artikli 1 lõike 1 kohaselt:
„Käesolev direktiiv kehtestab üldsätted, mis lihtsustavad teenuseosutajate asutamisvabaduse teostamist ja teenuste vaba liikumist, säilitades samas teenuste kõrge kvaliteedi.“
Nimetatud direktiivi artikli 4 punkti 6 kohaselt tähendab „autoriseerimisskeem“„igasugust menetlust, mille alusel teenuseosutaja või teenuse kasutaja on kohustatud astuma samme, et saada pädevalt asutuselt teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemist käsitlev ametlik otsus või vaikimisi tehtud otsus“.
Sama direktiivi artikli 9 „Autoriseerimisskeemid“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Liikmesriigid võivad teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise suhtes kohaldada autoriseerimisskeemi ainult siis, kui on täidetud järgmised tingimused:
a)
autoriseerimisskeem ei diskrimineeri asjaomast teenuseosutajat;
b)
vajadus autoriseerimisskeemi järele on põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega;
c)
taotletavat eesmärki ei ole võimalik saavutada vähem piirava meetmega, eelkõige põhjusel, et tagantjärele tehtav kontroll toimuks liiga hilja selleks, et olla tõeliselt tõhus.“
Teenuste direktiivi artiklis 10 „Autoriseeringu andmise tingimused“ on sätestatud:
„1.   Autoriseerimisskeemid põhinevad kriteeriumidel, mis välistavad pädevate asutuste hindamisõiguse meelevaldse kasutamise.
2.   Lõikes 1 osutatud kriteeriumid peavad olema:
a)
mittediskrimineerivad;
b)
põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega;
c)
proportsionaalsed selle avaliku huvi eesmärgiga;
d)
selged ja ühemõttelised;
e)
objektiivsed;
f)
eelnevalt avalikustatud;
g)
läbipaistvad ja kättesaadavad.
[…]“
Direktiivi artiklis 11 „Autoriseeringu kehtivusaeg“ on ette nähtud:
„1.   Teenuseosutajale antud autoriseering ei tohi olla piiratud kehtivusajaga, välja arvatud:
a)
autoriseeringut uuendatakse automaatselt või üksnes jätkuva nõuetele vastavuse korral;
b)
antavate autoriseeringute arv on piiratud olulise avaliku huviga seotud põhjuse tõttu;
või
c)
autoriseeringu piiratud kehtivusaeg on põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjuse tõttu.
[…]
4.   Käesolev artikkel ei piira liikmesriikide võimalust autoriseeringuid kehtetuks tunnistada, kui autoriseerimistingimused ei ole enam täidetud.“
Nimetatud direktiivi artikli 13 „Autoriseerimismenetlused“ lõikes 2 on sätestatud:
„Autoriseerimismenetlused ja nendega seotud nõuded ei ole tegevust piirava iseloomuga, ei tee teenuse osutamist põhjendamatult keerulisemaks ega lükka seda edasi. Need on hõlpsasti juurdepääsetavad ning mis tahes kulud, mis taotlejatele taotluse esitamisega seoses tekivad, on mõistlikud ja proportsionaalsed asjaomaste autoriseerimismenetluste kuludega ega ole nendest suuremad.“
Sama direktiivi artiklis 14 „Keelatud nõuded“ on ette nähtud:
„Liikmesriigid ei sea oma territooriumil teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu ega selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks vastavust mis tahes järgmistele nõuetele:
[…]
6)
konkureerivate ettevõtjate otsene või kaudne kaasamine autoriseeringu andmisse, sealhulgas nõuandvate organite koosseisus, või pädevate asutuste muude otsuste vastuvõtmisse, välja arvatud juhul, kui pädeva asutusena tegutsevad kutseühingud ja -liidud või muud kutseorganisatsioonid; see keeld ei puuduta selliste organisatsioonidega nagu kaubanduskojad või tööturu osapooled konsulteerimist küsimustes, mis ei ole seotud konkreetsete taotlustega autoriseeringu saamiseks või konsulteerimist laiema üldsusega;
7)
kohustus esitada finantsgarantii, osaleda finantsgarantii andmises või sõlmida kõnealusel territooriumil asutatud teenuseosutaja või asutusega kindlustusleping. See ei mõjuta liikmesriikide võimalust nõuda kindlustust või finantstagatist kui sellist, samuti ei mõjuta see nõudeid, mis on seotud kollektiivses hüvitusfondis osalemisega, näiteks kutseühingute või kutseorganisatsioonide liikmete puhul;
[…]“
Ühendkuningriigi õigus
Provision of services Regulations 2009 (2009. aasta määrus teenuste osutamise kohta), millega võeti üle teenuste direktiiv, sätestab artiklis 4:
„„Autoriseerimisskeem“ on igasugune asjade korraldus, mis eeldab tegelikult, et teenuse osutaja või saaja saab teenuse kasutamiseks või osutamiseks pädevalt ametiasutuselt loa või teavitab pädevat ametiasutust […]“
Nimetatud määruse artikli 18 lõigetes 2–4 on sätestatud:
„(2)
Pädeva asutuse poolt autoriseerimisskeemi alusel ette nähtud autoriseerimismenetlused ja nendega seotud nõuded ei tohi
(a)
olla tegevust piirava iseloomuga ega
(b)
teha teenuse osutamist põhjendamatult keerulisemaks ega lükata seda edasi.
(3)
Pädeva asutuse poolt autoriseerimisskeemi alusel ette nähtud autoriseerimismenetlused ja nendega seotud nõuded peavad olema hõlpsasti juurdepääsetavad.
(4)
Pädeva asutuse poolt ette nähtud kulud, mis võivad taotlejatele autoriseerimisskeemi kohaselt taotluse esitamisega seoses tekkida, peavad olema mõistlikud ja proportsionaalsed selles skeemis sisse seatud menetluste ja nõuete kuludega ega tohi olla nendest suuremad.“
Local Government (Miscellaneous Provisions) Act 1982 (1982. aasta kohaliku omavalitsuse seadus (muud sätted)) lisa 3 punktis 19 on sätestatud, et luba või selle pikendamist taotlev isik maksab pädeva asutuse määratud mõistlikku tasu.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
City of Westminsteri linnavolikogu on asutus, kes annab välja Westminsteri erootikaettevõtete, sealhulgas sekspoodide tegevuslubasid. Hemming jt olid kogu põhikohtuasjas vaadeldava ajavahemiku Westminsteri sekspoodide tegevusloa omanikud.
Eelotsusetaotlusest nähtub, et sel ajavahemikul ja vastavalt 1982. aasta kohaliku omavalitsuse seaduse (muud sätted) lisa 3 punktile 19 sai nõuda tasu, mis kataks lisaks erootikaettevõtte tegevusloa või selle pikendamise taotluste menetlemiskuludele ka kulud seoses ruumide kontrollimisega pärast lubade andmist ning kombluspolitsei tegevusega, et tuvastada ja võtta vastutusele need, kes peavad erootikaettevõtteid ilma loata.
Seega pidi erootikaettevõtte tegevusluba või selle pikendamist taotlev isik maksma igal aastal kahest osast koosnevat tasu: üks osa taotluse haldusliku menetlemise eest, mida ei tagastatud, ning teine (palju suurem) osa loasüsteemi haldamise eest, mis taotluse rahuldamata jätmise korral tagastati. Näiteks aastal 2011/2012 oli tasu kogusumma 29102 Suurbritannia naelsterlingit (GBP) (umbes 37700 eurot) iga taotleja kohta, millest taotluse haldusliku menetlemise eest tuli maksta 2667 Suurbritannia naelsterlingit (umbes 3455 eurot), mida ei tagastatud, samas kui ülejäänud summa 26435 Suurbritannia naelsterlingit (umbes 34245 eurot) oli seotud loasüsteemi haldamisega ja kuulus taotluse rahuldamata jätmise korral tagastamisele.
Hemming jt leiavad, et City of Westminsteri linnavolikogul ei olnud õigust nõuda tasu teise osa maksmist. Vastav summa, ehkki see tagastati taotluse rahuldamata jätmise korral, tuli siiski maksta loasüsteemi järgimise tagamise kulude katteks, mis ei olnud taotluste menetlemise kuludega seotud ja oleks tulnud kanda City of Westminsteri linnavolikogu üldisest eelarvest või seda oleks võinud nõuda üksnes taotlejatelt, kelle taotlus rahuldati.
Hemmingu jt kaebusi lahendanud Ühendkuningriigi kohtud rahuldasid need kaebused. Nimetatud kohtud leidsid, et teenuste direktiivi artikli 13 lõige 2 hõlmab nii nendelt taotlejatelt nõutavaid tasusid, kelle taotlus rahuldati, kui ka nende tasusid, kelle taotlus jäeti rahuldamata, ning takistab luba väljastaval ametiasutusel vahet tegemata nõuda nii loa saanud kui ka sellest ilma jäänud taotlejatelt selliste kulude kandmist, mis on seotud Westminsteris ilma loata erootikaettevõtteid pidavate isikute suhtes algatatud uurimistega ja nende vastutusele võtmisega.
Järelikult saaks taotlejatelt, kellele luba ei antud, nõuda üksnes taotluse menetlemiskulusid, sealhulgas kulusid, mis on seotud taotlejate sobivuse kontrollimisega erootikaettevõtte käitamiseks, samas kui loa saanud taotlejad oleks kohustatud maksma sarnast tasu ning nende loa pikendamise korral lisaks tasu selle eest, et kontrollitakse, kas nad on seni täitnud loaga seotud kohustusi.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus, kes lahendab Court of Appeali (England & Wales) (Civil Division) (apellatsioonikohus (Inglismaa ja Wales) (tsiviilasjade divisjon)) otsuse peale esitatud apellatsioonkaebust, leidis, et selles vaidlustatud seisukoha tagajärjel peaks loasüsteemi haldamisega tegelev asutus kandma süsteemi käigushoidmisega seotud kulud loa saanud käitajate kasuks, kuna sellel asutusel ei oleks õigust nõuda taotlejalt, et viimane kannaks osa kuludest, mis on seotud loasüsteemi kohaldamisega erootikaettevõtteid ilma loata pidavatele isikutele, olgugi et süsteemi haldamine on loa saanud käitajate huvides. Selleks peaks nimetatud asutus kasutama oma üldisi rahaallikaid.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekib küsimus, milline lahendus sobiks teiste reguleerivate või erialaste asutuste või organisatsioonide puhul, kes kasutavad sarnast süsteemi, kuid kellel ei pruugi olla üldisi rahaallikaid ega niisugusel viisil raha kogumise võimalust.
Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus on veendunud, et süsteem, mille kohaselt taotleja peab taotluse rahuldamise korral maksma täiendavat tasu loasüsteemi haldamise ja järelevalve eest, on kooskõlas teenuste direktiivi artikli 13 lõikega 2, ei ole ta kindel, kas sellega on kooskõlas City of Westminsteri linnavolikogu rakendatav süsteem.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib samas, et tal puudub alus arvata, et nõue, mille kohaselt taotlus on seotud selle rahuldamata jätmise korral tagastatava summa tasumisega, sunniks käitajaid erootikaettevõtte tegevusloa taotlemisest loobuma.
Lõpuks küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas kohustus teha ettemakse ja oodata ära loa andmise või sellest keeldumise otsus, kujutab endast tõepoolest kulu loataotleja jaoks.
Neil asjaoludel otsustas Supreme Court of the United Kingdom (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„Kas olukorras, kus erootikaettevõtte tegevusluba või selle pikendamist taotlev isik peab maksma kaheosalise tasu, mille üks osa on seotud taotluse menetlemisega ega ole tagastatav, teine osa aga on seotud loasüsteemi haldamisega ja kuulub taotluse rahuldamata jätmise korral tagastamisele:
1)
tähendab tasu, sealhulgas teise, tagastatava osa maksmise kohustus liidu õiguse seisukohast – ja muud arvestamata – seda, et vastustajatele tekkisid nende taotluste esitamisest kulud, mis oli vastuolus [teenuste direktiivi] artikli 13 lõikega 2 osas, milles see tasu ületas taotluse menetlemise kulusid;
2)
sõltub see, kas niisugust nõuet tuleb pidada nõudeks, millega kaasnevad kulud – või asjakohasel juhul selliseks, mis ületab taotluse menetlemise kulusid –, veel teatavatest asjaoludest (ja kui, siis millistest), näiteks:
a)
selle tõendamisest, et teise, tagastatava osa maksmisega kaasnes või tõenäoliselt kaasneks taotluse esitajale teatav kulu või kahju;
b)
nimetatud teise, tagastatava osa suurusest ja ajast, mille jooksul seda enne tagastamist hoitakse, või
c)
sellest, kui taotluste menetlemise kulusid (ja niisiis sellega seotud tagastamatuid kulusid) saab alandada tänu sellele, et nõutakse ettemakstavat kaheosalist tasu, mille peavad mõlemas osas maksma kõik taotlejad?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Eelotsuse küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas teenuste direktiivi artikli 13 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sellega on sellistel asjaoludel, nagu on kujunenud põhikohtuasjas, vastuolus nõue, mille kohaselt loa või selle pikendamise taotluse esitamise eest tuleb maksta tasu, millest üks osa on seotud asjaomase loasüsteemi haldamise ja täitmise tagamise kuludega, isegi kui see osa tagastatakse taotluse rahuldamata jätmise korral.
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvestada mitte üksnes selle sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa säte on (vt eelkõige kohtuotsus, 14.7.2016, Verband Sozialer Wettbewerb,
C‑19/15
,
EU:C:2016:563
, punkt
).
Sellega seoses tuleb kohe märkida, et asjaolu, et taotleja saab tasu, mida ta pidi maksma, loataotluse rahuldamata jätmise korral tagasi, ei mõjuta vastust küsimusele, kas tegemist on kuluga teenuste direktiivi artikli 13 lõike 2 tähenduses. Tasu maksmise nõue on nimelt rahaline kohustus ja seega kulu, mida taotleja peab kandma, et tema taotlust menetletaks, sõltumata sellest, et summa võidakse taotluse rahuldamata jätmise korral hiljem tagastada. See kehtib seda enam, et nimetatud artikli eesmärk on direktiivi põhjendusi 39, 42 ja 43 silmas pidades vältida olukorda, kus teatud menetluslikud aspektid ja autoriseerimisnõuded takistaks juurdepääsu teenuste osutamise valdkonnale.
Selleks et olla kooskõlas teenuste direktiivi artikli 13 lõikega 2, peavad asjaomased kulud olema mõistlikud ja proportsionaalsed autoriseerimismenetluste kuludega ega või olla nendest suuremad.
Kuna need kulud ei või nimetatud nõudeid arvestades mingil juhul olla suuremad kui kõnealused autoriseerimismenetluste kulud, siis tuleb kontrollida, kas loasüsteemi haldamise ja täitmise tagamise kulude puhul tervikuna on tegemist „menetluskuludega“.
Kuigi Euroopa Kohus ei ole veel pidanud tõlgendama seda mõistet teenuste direktiivi raames, on ta muus kontekstis juba täpsustanud, et rahaliste kohustuste suuruse arvutamisel võib liikmesriik lisaks materjali- ja personalikuludele, mis on otseselt seotud menetluste läbiviimisega, mille eest seda tasu maksta tuleb, arvesse võtta ka pädeva asutuse üldiste halduskulude seda osa, mis kulub nimetatud menetluste läbiviimisele (kohtuotsus, 2.12.1997, Fantask jt,
C‑188/95
,
EU:C:1997:580
, punkt
).
Pealegi on Euroopa Kohus seoses liidu õigusnormiga, mis lubas sõnaselgelt halduskulude arvutamisel arvesse võtta üksiklitsentside süsteemi rakendamise, haldamise ja kontrollimisega seotud kulusid, juba täpsustanud, et arvessevõetavad kulud ei või sisaldada kulusid, mis johtuvad asutuse üldisest tegevusest järelevalve alal (vt selle kohta kohtuotsus, 19.9.2006, i-21 Germany ja Arcor,
C‑392/04 ja C‑422/04
,
EU:C:2006:586
, punktid
ja
).
See seisukoht kehtib aga eriti teenuste direktiivi artikli 13 lõike 2 kontekstis, mis esiteks viitab üksnes „menetluste kuludele“ ja teiseks järgib eesmärki hõlbustada teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu. Nõue, mille kohaselt asjaomase loasüsteemi haldamise ja täitmise tagamise kulud, sealhulgas ilma loata tegutsejate tuvastamise ja karistamise kulud tuleb tasuda ettemaksuna, ei aita aga seda eesmärki täita.
Seega tuleb esitatud küsimustele vastata, et teenuste direktiivi artikli 13 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sellega on sellistel asjaoludel, nagu on kujunenud põhikohtuasjas, vastuolus nõue, mille kohaselt loa või selle pikendamise taotluse esitamise eest tuleb maksta tasu, millest üks osa on seotud asjaomase loasüsteemi haldamise ja täitmise tagamise kuludega, isegi kui see osa tagastatakse taotluse rahuldamata jätmise korral.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul artikli 13 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sellega on sellistel asjaoludel, nagu on kujunenud põhikohtuasjas, vastuolus nõue, mille kohaselt loa või selle pikendamise taotluse esitamise eest tuleb maksta tasu, millest üks osa on seotud asjaomase loasüsteemi haldamise ja täitmise tagamise kuludega, isegi kui see osa tagastatakse taotluse rahuldamata jätmise korral.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.