CELEX: 62020CJ0051
Incumprimento de Estado
Auxílios de Estado
Auxílios declarados ilegais e incompatíveis com o mercado interno
Obrigação de recuperação
Acórdão do Tribunal de Justiça que declara o incumprimento
Inexecução
Desrespeito da obrigação de recuperar auxílios ilegais e incompatíveis
Sanções financeiras
Caráter proporcionado e dissuasivo
Sanção pecuniária compulsória
Quantia fixa
Capacidade de pagamento
Ponderação dos votos do Estado‑Membro no Parlamento Europeu

Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
—
declarar que, ao não adotar todas as medidas que comporta a execução do Acórdão de 9 de novembro de 2017, Comissão/Grécia (
C‑481/16
, não publicado, a seguir acórdão que declara o incumprimento,
EU:C:2017:845
), a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.
o
, n.
o
1, TFUE;
—
ordenar à República Helénica que pague à Comissão uma sanção pecuniária compulsória no montante de 26697,89 euros por cada dia de atraso na execução do acórdão que declara o incumprimento, a contar do dia da prolação do acórdão no presente processo até à data da execução completa do acórdão que declara o incumprimento;
—
ordenar à República Helénica o pagamento à Comissão de uma quantia fixa cujo montante se obtém multiplicando o montante diário de 3709,23 euros pelo número de dias decorridos entre a prolação do acórdão que declara o incumprimento e o dia em que este Estado‑Membro pôs termo à infração ou, não tendo posto termo à infração, até ao dia da prolação do acórdão no presente processo; e
—
condenar a República Helénica nas despesas.
Antecedentes do litígio
No âmbito do seu programa de ajustamento económico, a República Helénica implementou um programa de privatização. A Larco General Mining & Metallurgical Company SA (a seguir «Larco»), uma empresa mineira e metalúrgica grega, figura entre as sociedades que devem ser privatizadas. A Larco é uma empresa especializada na extração e no tratamento do minério de laterite, na extração de linhite e na produção de ferroníquel e respetivos subprodutos. As suas atividades incluem a exploração, desenvolvimento, exploração mineira, fundição e comercialização dos seus produtos à escala mundial.
No mês de março de 2012, o Hellenic Republic Asset Development Fund, uma sociedade criada com o objetivo de gerir o processo de privatização, informou a Comissão do projeto de privatização da Larco.
A Comissão procedeu então a um exame preliminar desse projeto, a fim de verificar que este não comporta elementos de auxílio de Estado.
Dirigiu um questionário às autoridades helénicas. Resulta expressamente das respostas a este, recebidas pela Comissão em 16 de março de 2012, que a Larco já tinha beneficiado de intervenções do Estado grego. Em seguida, a Comissão pediu informações complementares, por correios eletrónicos de 18 de abril de 2012, 24 de abril de 2012, 5 de julho de 2012, 22 de agosto de 2012 e 7 de dezembro de 2012, e por cartas de 4 de maio de 2012 e 14 de janeiro de 2013, a que as autoridades gregas responderam em 20 de abril de 2012, 26 de abril de 2012, 3 de outubro de 2012, 13 de novembro de 2012, 15 de novembro de 2012, 7 de dezembro de 2012, 24 de dezembro de 2012 e 18 de janeiro de 2013. Realizaram‑se reuniões entre os serviços da Comissão e representantes das autoridades gregas em 30 de abril de 2012 e 11 de setembro de 2012, em Atenas, e em 25 de janeiro de 2013, em Bruxelas (Bélgica).
Por carta de 6 de março de 2013, a Comissão notificou à República Helénica a sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE a respeito de diversas medidas, tais como garantias do Estado concedidas à Larco para os anos de 2008, 2010 e 2011, um aumento de capital durante o ano de 2009, um acordo de resolução de dívidas assinado em 1998 ou ainda a possibilidade de apresentar cartas de garantia que ascendem a 1,5 milhões de euros em vez de pagar uma coima fiscal de 190 milhões de euros.
Em seguida, a Comissão convidou as autoridades gregas e os terceiros interessados a apresentarem as suas observações sobre essas medidas.
A Comissão recebeu as observações das autoridades helénicas apenas em 30 de abril de 2013.
Em 27 de março de 2014, a Comissão adotou a Decisão 2014/539/UE, relativa ao auxílio estatal SA.34572 (13/C) (ex 13/NN) concedido pela Grécia à Larco General Mining & Metallurgical Company SA (
JO 2014, L 254, p. 24
), cujos artigos 2.
o
a 5.
o
do dispositivo dispõem que as medidas em causa são auxílios ilegais e incompatíveis com o mercado interno, que esses auxílios devem ser recuperados junto da Larco e que devem ser fornecidas informações à Comissão, nomeadamente no que respeita às medidas já tomadas ou previstas a fim de dar cumprimento a essa decisão.
Por outro lado, tendo a República Helénica informado a Comissão da sua intenção de vender certos ativos da Larco através de dois concursos distintos, a Comissão adotou, no mesmo dia, a decisão respeitante ao auxílio de Estado SA.37954 (2013/N) relativo a essa venda (a seguir «decisão relativa à venda de certos ativos da Larco»). Nesta última decisão, a Comissão indica que, segundo as informações fornecidas pela República Helénica, os dois processos de concurso seriam conduzidos, respetivamente, pelo Estado e pela Larco, enquanto proprietários dos ativos aos quais diz respeito cada concurso. Em especial, o primeiro concurso diz respeito à fábrica metalúrgica de Larymna, bem como a 40 % dos direitos de exploração do minério de laterite de Agios Ioannis (Grécia), enquanto o segundo diz respeito a 73 % dos direitos de extração da laterite de Eubea (Grécia) e a todos os direitos de extração da laterite de Kastoria (Grécia). No termo dos dois processos de concurso e independentemente dos seus resultados, a Larco foi colocada em situação de falência em conformidade com a legislação nacional e os seus ativos restantes seriam vendidos no âmbito do processo de liquidação.
Tendo em conta estas informações, a Comissão considerou, na decisão relativa à venda de certos ativos da Larco, que, desde que uma série de disposições e de condições sejam respeitadas, a referida venda, em primeiro lugar, não constituía um auxílio de Estado e, em segundo lugar, não implicava continuidade económica entre a Larco e o proprietário ou os proprietários dos ativos que serão vendidos. A Comissão considerou que, nestas condições, a questão da recuperação dos auxílios de Estado ilegais e incompatíveis que tinham sido pagos à Larco não diz respeito aos novos proprietários dos ativos destinados a ser vendidos.
O prazo de dois meses fixado à República Helénica pelo artigo 5.
o
da Decisão 2014/539 para fornecer as informações quanto às medidas tomadas com vista à recuperação dos auxílios em causa terminou em 28 de maio de 2014 sem que a Comissão tivesse recebido qualquer informação a este respeito.
Por carta de 23 de junho de 2014, a Comissão recordou às autoridades helénicas as suas obrigações resultantes da Decisão 2014/539 e pediu‑lhes para ser informada, no prazo de 20 dias úteis, das modalidades de execução dessa decisão. Estas autoridades responderam, por correio eletrónico de 18 de julho de 2014, que não podiam fornecer‑lhe indicações dentro desse prazo.
Por outro lado, a Comissão recordou igualmente à República Helénica que esta última devia respeitar o prazo de quatro meses previsto no artigo 4.
o
, n.
o
2, da Decisão 2014/539. Porém, esse prazo terminou em 28 de julho de 2014 sem que a Comissão tivesse obtido informações relativas à execução desta decisão.
A Comissão convidou, por cartas de 6 de outubro de 2014 e 18 de dezembro de 2015, esse Estado‑Membro a fornecer‑lhe essas informações e a organizar um intercâmbio acerca das modalidades de recuperação dos auxílios em causa. No entanto, o referido Estado‑Membro não respondeu a essas cartas. Durante uma reunião que se realizou em Atenas entre a Comissão e as autoridades helénicas, estas últimas não avançaram nenhum argumento suscetível de justificar a inexistência de medidas de execução da Decisão 2014/539.
Em 2 de setembro de 2016, por considerar que a República Helénica não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força da Decisão 2014/539, a Comissão intentou, em aplicação do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, uma ação por incumprimento contra este Estado‑Membro tendo por objeto obter a declaração de que este não tinha tomado, nos prazos fixados, todas as medidas necessárias para dar cumprimento a essa decisão ou, de qualquer modo, não tinha, em violação do prescrito no artigo 5.
o
da referida decisão, informado suficientemente a Comissão das medidas tomadas.
Em 9 de novembro de 2017, através do acórdão que declara o incumprimento, o Tribunal de Justiça declarou que a República Helénica não tinha tomado, nos prazos fixados, todas as medidas necessárias à execução da Decisão 2014/539 e não tinha informado a Comissão das medidas tomadas em aplicação dessa decisão.
Procedimento pré‑contencioso
Na sequência da prolação do acórdão que declara o incumprimento, a Comissão dirigiu, em 15 de novembro de 2017, uma carta às autoridades helénicas pedindo‑lhes que recuperassem os auxílios ilegais e incompatíveis com o mercado interno, à qual estas últimas não responderam.
Em 13 de novembro de 2018, por carta dirigida ao Ministro das Finanças grego, a Comissão pediu informações sobre o estado do processo de recuperação dos auxílios em causa e indicou que podia intentar uma ação por incumprimento ao abrigo do artigo 260.
o
TFUE. Esta carta ficou igualmente sem resposta.
Em 25 de janeiro de 2019, tendo constatado que a Decisão 2014/539 ainda não tinha sido executada, a Comissão enviou uma notificação para cumprir à República Helénica, em conformidade com o artigo 260.
o
, n.
o
2, TFUE, convidando‑a a apresentar as suas observações no prazo de dois meses.
Em 29 de março de 2019, este Estado‑Membro respondeu à notificação para cumprir, expondo, nomeadamente, as dificuldades com que se deparou, bem como a sua vontade de cooperar.
Foi nestas condições que a Comissão decidiu propor a presente a ação.
Desenvolvimentos que se verificaram durante o presente processo
Em 14 de fevereiro de 2020, a República Helénica adotou a Lei 4664/2020. O artigo 21.
o
desta lei prevê a colocação da Larco num regime de administração especial, que deve conduzir, através de um processo rápido e simplificado, à liquidação desta sociedade (a seguir «administração especial»).
Na sequência de um pedido deste Estado‑Membro agindo na sua qualidade de credor da Larco, o Monomeles Efeteio Athinon (Tribunal de Recurso de Atenas, Grécia) colocou, através da Decisão n.
o
1407/2020, de 28 de fevereiro de 2020, esta sociedade sob o regime da administração especial, o qual não implicou a cessação do funcionamento da referida sociedade. Nessa mesma decisão, o referido órgão jurisdicional designou um administrador especial encarregado de proceder ao inventário de todos os ativos e passivos dessa mesma sociedade e deve recorrer a um concurso público para efeitos da cessão dos ativos dessa sociedade.
Em 13 de março de 2020, as autoridades helénicas convidaram a Larco, por um lado, a pagar, no prazo de trinta dias civis, o montante correspondente aos auxílios declarados ilegais e incompatíveis com o mercado interno, acrescido dos juros aplicáveis, e, por outro, informaram a Comissão do regime de administração especial aplicável à Larco.
Em 26 de março de 2020, o Tribunal de Justiça, através do seu Acórdão Larko/Comissão (
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
), concedeu provimento ao recurso interposto pela Larco do Acórdão do Tribunal Geral de 1 de fevereiro de 2018, Larko/Comissão (
T‑423/14
,
EU:T:2018:57
), pelo qual este tinha negado provimento ao recurso dessa sociedade destinado à anulação da Decisão 2014/539. Anulou o acórdão do Tribunal Geral na parte em que este julgou improcedente a primeira parte do primeiro fundamento do recurso, que tem por objeto a garantia concedida em 2008 pelo Estado grego à Larco e relativa a um empréstimo de 30 milhões de euros consentido pelo ATE Bank a essa sociedade (a seguir «medida n.
o
2»).
Na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça, a Larco formulou objeções contra o montante do auxílio respeitante à medida n.
o
2 que deve ser recuperado.
Em 7 de abril de 2020, o administrador especial da Larco notificou a República Helénica a fim de obter a resolução arbitral do diferendo relativo ao regime de propriedade da fábrica de Larymna.
Por carta de 27 de abril de 2020, as autoridades helénicas comunicaram à Comissão as objeções da Larco relativas à medida n.
o
2, às quais esta instituição respondeu por carta de 6 de maio de 2020.
Em 14 de maio de 2020, essas autoridades enviaram às autoridades fiscais helénicas uma carta em que estas pediram a recuperação integral dos auxílios em causa junto da Larco.
Na sequência de um pedido de informações do Tribunal de Justiça baseado no artigo 62.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a República Helénica apresentou documentos relativos à recuperação dos auxílios em causa.
Resulta da resposta a esse pedido de informações, em primeiro lugar, que, à data de 22 de março de 2021, a Larco continuava colocada sob o regime de administração especial, tendo em conta o tempo necessário à prolação da sentença arbitral relativa ao regime de propriedade da fábrica de Larymna e o facto de que esse regime deveria acabar no final de um período de doze meses que corria a contar da data em que foi executado ou de um período de nove meses que corria a contar da prolação dessa sentença.
Em segundo lugar, através da referida sentença, proferida em 24 de setembro de 2020 e retificada em 8 de outubro de 2020, o tribunal arbitral reconheceu o direito de propriedade do Estado grego sobre a fábrica metalúrgica e o complexo mineiro de Larymna. A Larco manteve‑se locatária desses ativos do Estado grego.
Em terceiro lugar, na sequência dessa mesma sentença, os dois concursos mencionados no n.
o
10 do presente acórdão, nos quais a República Helénica manifestou a sua intenção de vender certos ativos da Larco, foram atualizados e o administrador especial procedeu à preparação definitiva do inventário do conjunto dos ativos e dos passivos da Larco.
Em quarto lugar, os processos relativos a esses concursos foram conduzidos em paralelo e deviam estar concluídos, o mais tardar, em 8 de julho de 2021.
Quanto ao incumprimento
Argumentos das partes
Em primeiro lugar, a Comissão censura à República Helénica o facto de não ter tomado as medidas necessárias à execução do acórdão que declara o incumprimento, uma vez que mais de cinco anos após a adoção da Decisão 2014/539 e mais de dois anos após a prolação desse acórdão, as autoridades helénicas não recuperaram os auxílios de Estado em causa junto da Larco.
Segundo a Comissão, só depois de 29 de janeiro de 2020, data da propositura da presente ação é que as autoridades helénicas adotaram medidas com vista à recuperação desses auxílios, em violação da exigência de execução imediata e efetiva desta decisão. Em primeiro lugar, a Lei 4664/2020, que prevê a colocação da Larco num regime de administração especial, apenas foi adotada em 14 de fevereiro de 2020. Em seguida, a colocação da Larco sob o regime de administração especial foi efetuada em 28 de fevereiro de 2020. Por último, em 13 de março de 2020, as autoridades gregas convidaram a Larco a pagar, no prazo de 30 dias, o montante correspondente a esses auxílios.
No que respeita ao regime de administração especial da Larco, a Comissão salienta, em primeiro lugar, que o artigo 21.
o
, n.
o
4, da Lei 4664/2020 dispõe que esta sociedade pode beneficiar de uma subvenção estatal para que possa cobrir as suas despesas associadas à aplicação desse regime. Segundo a Comissão, os auxílios relativos ao funcionamento da Larco previstos por esta disposição e destinados a liberar essa sociedade dos custos que deveria normalmente ter suportado no âmbito da sua gestão corrente ou das suas atividades normais constituem uma categoria de auxílios particularmente prejudicial à concorrência. No caso em apreço, as autoridades helénicas já concederam à Larco auxílios ao funcionamento no âmbito da administração especial.
Em segundo lugar, a Comissão considera que a República Helénica devia desencadear um processo de insolvência contra a Larco e inscrever na tabela de créditos os relativos à restituição dos auxílios em causa no prazo de quatro meses referido no artigo 4.
o
da Decisão 2014/539. Essa inscrição deveria ter sido seguida quer da recuperação integral dos auxílios em causa quer da liquidação do beneficiário e da cessação definitiva das suas atividades.
Ora, no caso em apreço, a República Helénica não inscreveu na tabela de créditos os relativos à restituição dos auxílios em causa. Por força do artigo 21.
o
, n.
o
9, da Lei 4664/2020, essa inscrição formal só pode ser efetuada depois da transferência dos ativos da Larco para o proponente que apresenta a melhor proposta, após a venda em hasta pública desses ativos.
Segundo a Comissão, mesmo supondo que o crédito da República Helénica relativo à restituição dos auxílios em causa tenha sido formalmente inscrito na tabela de créditos após a transferência dos ativos da Larco, como prevê o regime de administração especial, o acórdão que declara o incumprimento só pode ser inteiramente executado na hipótese de o produto da liquidação ser suficiente para recuperar a totalidade do montante dos auxílios em causa. Se assim não fosse, só a liquidação e a cessação definitiva das atividades da Larco permitiriam assegurar a execução completa desse acórdão.
Em segundo lugar, quanto à obrigação do Estado helénico de informar a Comissão, esta instituição alega que as autoridades deste Estado‑Membro não comunicaram, nos prazos fixados, elementos que permitissem verificar a exatidão do cálculo do montante dos auxílios a recuperar.
Assim, essas autoridades não deram execução ao acórdão que declara o incumprimento.
Por outro lado, a Comissão considera que o facto de o recurso da Larco de anulação da Decisão 2014/539, na sequência do Acórdão de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
), continuar pendente no Tribunal Geral, carece de pertinência para o presente processo. Alega que o processo por incumprimento ao abrigo do artigo 260.
o
, n.
o
2, TFUE é independente do instaurado ao abrigo do artigo 263.
o
TFUE. Essa instituição precisa que, através desse acórdão, o Tribunal de Justiça anulou parcialmente o Acórdão de 1 de fevereiro de 2018, Larko/Comissão (
T‑423/14
,
EU:T:2018:57
), mas não anulou, porém, a Decisão 2014/539, que continua a ser plenamente executória. A República Helénica deve, portanto, dar execução a essa decisão na sua integralidade.
Em sua defesa, a República Helénica sustenta, em primeiro lugar, que as autoridades helénicas adotaram uma série de medidas que constituem um progresso substancial na execução do acórdão que declara o incumprimento. Assim, em razão das dificuldades financeiras da Larco, as autoridades helénicas previram, em 14 de fevereiro de 2020, a colocação da Larco sob um regime de administração especial, que lhe foi aplicado em 28 de fevereiro de 2020 e que devia acabar no termo de um período de doze meses a contar da data em que foi aplicado ou de um período de nove meses que corria a contar da prolação da sentença arbitral relativa ao diferendo relativo ao regime de propriedade da fábrica de Larymna.
Em primeiro lugar, a República Helénica salienta que, em relação ao processo de falência de direito comum e ao processo especial estabelecido pela Lei 4307/2014, a administração especial é um processo de insolvência específico, no âmbito do qual o administrador especial procede rapidamente à venda dos ativos da empresa em causa e organiza um concurso público a fim de evitar uma depreciação dos ativos.
É certo que a colocação da Larco sob um regime de administração especial não acarretaria a cessação imediata das suas atividades. A manutenção em atividade da fábrica de Larymna foi, porém, considerada como sendo necessária para, por um lado, maximizar o preço dos ativos da Larco e, por outro, assegurar o prosseguimento da produção de níquel na Grécia, o qual é particularmente importante tanto para a economia grega como para a economia europeia.
Além disso, o Ministério do Ambiente e da Energia grego dispõe, em direito nacional, da faculdade de conceder subvenções estatais destinadas a tomar a cargo as despesas necessárias à execução da administração especial, bem como as despesas de funcionamento a fim de manter a atividade da empresa até ao termo desta última. Todavia, os montantes eventualmente pagos a esse título deveriam ser deduzidos do preço de venda dos ativos e ser restituídos ao Estado, sem que sejam tidos em conta outros créditos inscritos na tabela de créditos.
Em segundo lugar, a República Helénica salienta que, nos cinco dias seguintes ao termo do processo de concurso, o administrador especial deve convidar os credores a inscreverem definitivamente os seus créditos e a seguir elaborar a tabela da classificação definitiva dos créditos. No que respeita, mais especificamente, à data em que é efetuada a inscrição na tabela de créditos, a República Helénica alega que, diferentemente do processo de falência de direito comum no âmbito do qual a inscrição na tabela de créditos se verificou antes da liquidação da empresa, no processo de administração especial, essa inscrição é efetuada após a venda dos ativos da sociedade em causa. Em derrogação das disposições gerais aplicáveis, os créditos do Estado relativos à recuperação dos auxílios ilegais e incompatíveis prevalecem sobre qualquer privilégio geral ou especial dos outros credores.
Em terceiro lugar, a República Helénica sustenta que a cessação definitiva das atividades da Larco verificar‑se‑á com a venda dos ativos desta sociedade, pelo que a inexistência de continuidade económica e de distorção da concorrência no mercado em causa será garantida. Assim, a colocação da Larco sob um regime de administração especial constitui um processo irreversível que deve conduzir à liquidação desta sociedade e à cessação definitiva da sua atividade. De qualquer modo, a República Helénica alega que, em caso de fracasso do processo de concurso público, a Larco seria colocada em situação de falência e os seus ativos seriam liquidados segundo o processo de falência de direito comum. Esse fracasso deve ser declarado se, no decurso do processo de administração especial, 75 % dos ativos desta empresa não tiverem sido vendidos.
De resto, a República Helénica não contesta que a Decisão 2014/539 continua a ser plenamente executória após a prolação do Acórdão de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
). Todavia, segundo este Estado‑Membro, na sua comunicação relativa à recuperação dos auxílios de Estado ilegais e incompatíveis com o mercado interno, a Comissão considera que, quando um recurso de uma decisão de recuperação está pendente, a execução provisória dessa decisão pode ser assegurada, por exemplo, através do pagamento, pelo beneficiário dos auxílios, da totalidade do montante a recuperar numa conta bloqueada.
Em segundo lugar, a República Helénica alega que, através da sua carta de 13 de março de 2020, informou a Comissão de todas as medidas adotadas com vista à recuperação dos auxílios em causa. Em 14 de maio de 2020, ordenou a recuperação do montante total desses auxílios.
Apreciação do Tribunal de Justiça
A título preliminar, há que salientar que o recurso de anulação interposto pela Larco contra a Decisão 2014/539, que deu origem ao Acórdão de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
), não tem incidência no caráter executório dessa decisão nem, consequentemente, no presente litígio. Com efeito, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, como resulta do artigo 278.
o
TFUE, na falta de uma decisão do Tribunal Geral em sentido contrário, um recurso de anulação não tem efeito suspensivo. Assim, em princípio, a interposição de um recurso de anulação não modifica o caráter executório da decisão cuja anulação é pedida (v., neste sentido, Acórdão de 9 de julho de 2015, Comissão/França,
C‑63/14
,
EU:C:2015:458
, n.
o
47).
Quanto ao argumento da República Helénica segundo o qual, na sua comunicação relativa à recuperação dos auxílios de Estado ilegais e incompatíveis com o mercado interno, a Comissão prevê que, quando um recurso de uma decisão de recuperação esteja pendente, a execução provisória dessa decisão pode ser assegurada, por exemplo, através do pagamento, pelo beneficiário do auxílio, da totalidade do montante a recuperar numa conta bloqueada, basta salientar que, no caso em apreço, esse Estado‑Membro não forneceu elementos que certifiquem esse pagamento.
A título principal, importa, em primeiro lugar, recordar que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o Estado‑Membro destinatário de uma decisão que o obrigue a recuperar auxílios ilegais declarados incompatíveis com o mercado interno deve, por força do artigo 288.
o
TFUE, tomar todas as medidas adequadas para assegurar a execução dessa decisão. Deve obter uma recuperação efetiva dos montantes devidos a fim de eliminar a distorção da concorrência causada pela vantagem concorrencial proporcionada por esses auxílios (Acórdão de 14 de novembro de 2018, Comissão/Grécia,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, n.
o
68 e jurisprudência referida).
Com efeito, a recuperação de um auxílio ilegal e declarado incompatível com o mercado interno deve ser efetuada imediatamente e em conformidade com os procedimentos previstos pelo direito nacional do Estado‑Membro em causa, desde que estes permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão. Para este efeito, os Estados‑Membros em causa tomarão todas as medidas previstas nos respetivos sistemas jurídicos, incluindo medidas provisórias, sem prejuízo do direito da União (Acórdão de 14 de novembro de 2018, Comissão/Grécia,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, n.
o
69 e jurisprudência referida).
No que respeita às hipóteses em que os auxílios de Estado pagos ilegalmente e declarados incompatíveis com o mercado interno devem ser recuperados junto de empresas beneficiárias em dificuldade ou em situação de falência, há que recordar que tais dificuldades não afetam a obrigação de recuperação do auxílio. O Estado‑Membro deve, por conseguinte, consoante os casos, provocar a liquidação da sociedade, inscrever o seu crédito no passivo desta ou tomar qualquer outra medida que permita o reembolso do auxílio (Acórdão de 17 de janeiro de 2018, Comissão/Grécia,
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
, n.
o
36).
Em especial, segundo jurisprudência constante, a restituição da situação anterior e a eliminação da distorção da concorrência resultante desses auxílios podem, em princípio, ser alcançadas através da inscrição, na tabela de créditos, dos créditos relativos à restituição dos auxílios em causa (v. Acórdão de 17 de janeiro de 2018, Comissão/Grécia,
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
, n.
o
37 e jurisprudência referida).
Todavia, importa observar que, nos casos em que as autoridades estatais não possam recuperar a integralidade do montante dos auxílios, essa inscrição só permite dar cumprimento à obrigação de recuperação se o processo de falência levar à liquidação da empresa, ou seja, à cessação definitiva da sua atividade, que as autoridades estatais podem promover na sua qualidade de acionistas ou credoras (Acórdão de 17 de janeiro de 2018, Comissão/Grécia,
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
, n.
o
38).
Daqui decorre que a cessação definitiva das atividades da empresa beneficiária de um auxílio de Estado só se impõe nos casos em que a recuperação da integralidade do montante do auxílio seja impossível através do processo de falência (Acórdão de 17 de janeiro de 2018, Comissão/Grécia (
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
, n.
o
39).
Importa igualmente salientar que, no que respeita ao processo por incumprimento nos termos do artigo 260.
o
, n.
o
2, TFUE, se deve considerar como data de referência para apreciar a existência desse incumprimento a data do termo do prazo fixado na notificação para cumprir emitida ao abrigo desta disposição (Acórdão de 14 de novembro de 2018, Comissão/Grécia,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, n.
o
73 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, como recordado no n.
o
20 do presente acórdão, uma vez que a Comissão dirigiu, em 25 de janeiro de 2019, à República Helénica uma notificação para cumprir, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 260.
o
, n.
o
2, TFUE, a data de referência mencionada no número anterior do presente acórdão é a do termo do prazo fixado nessa carta, a saber, 25 de março de 2019.
É manifesto que, nessa data, as autoridades helénicas não tinham respeitado a obrigação de recuperação dos auxílios em causa.
Com efeito, como resulta dos n.
os
23 a 25, 45 e 52 do presente acórdão, as autoridades helénicas só adotaram medidas para efeitos da recuperação dos auxílios em causa depois 29 de janeiro de 2020, data da propositura da presente ação. Com efeito, em primeiro lugar, a Lei 4664/2020 que instaura o regime de administração especial foi adotada em 14 de fevereiro de 2020, ou seja, quase um ano depois do fim do prazo fixado na notificação para cumprir e quase seis anos depois do fim do prazo inicial de execução da Decisão 2014/539. Em segundo lugar, é pacífico que a República Helénica colocou a Larco sob o regime de administração especial em 28 de fevereiro de 2020. Em terceiro lugar, o convite para, no prazo de 30 dias, entregar o montante correspondente às ajudas em causa foi dirigido à Larco em 13 de março de 2020. Por último, em 14 de maio de 2020, as autoridades helénicas enviaram às autoridades fiscais helénicas uma carta na qual pediram a recuperação integral dos auxílios em causa junto da Larco.
Nestas condições, a República Helénica não pode validamente sustentar que, à data do termo do prazo fixado na notificação para cumprir, tinha tomado todas as medidas necessárias para pôr em prática o processo de recuperação dos auxílios de Estado em causa.
Em segundo lugar, quanto à falta de informação da Comissão, há que salientar que, no termo do prazo fixado na carta de 25 de janeiro de 2019, a República Helénica não tinha apresentado à Comissão as informações enumeradas no artigo 5.
o
da Decisão 2014/539.
Impõe‑se, portanto, concluir que, não tendo tomado todas as medidas que comporta a execução do acórdão que declara o incumprimento, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.
o
, n.
o
1, TFUE.
Quanto às sanções pecuniárias
Quanto à sanção pecuniária compulsória
Argumentos das partes
Em primeiro lugar, a Comissão considera que o incumprimento censurado à República Helénica perdura no momento do exame dos factos pelo Tribunal de Justiça.
Propõe que seja sancionada a falta execução do acórdão que declara o incumprimento, designadamente através do pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, baseando‑se na sua Comunicação SEC(2005) 1658, de 12 de dezembro de 2005, intitulada «Aplicação do artigo [260.
o
TFUE]» (
JO 2007, C 126, p. 15
; a seguir «Comunicação de 2005»), na sua comunicação relativa à alteração do método de cálculo relativo aos pagamentos de uma quantia fixa e de uma sanção pecuniária propostos pela Comissão em processos por infração submetidos ao Tribunal de Justiça da União Europeia (
JO 2019, C 70, p. 1
) bem como na sua comunicação intitulada «Atualização dos dados utilizados no cálculo das quantias fixas e das sanções pecuniárias compulsórias que a Comissão proporá ao Tribunal de Justiça da União Europeia no âmbito dos processos por infração» (
JO 2019, C 309, p. 1
). A Comissão salienta que, segundo a fórmula mencionada na Comunicação de 2005, a sanção pecuniária compulsória diária é igual à quantia fixa de base uniforme, de 3116 euros, multiplicada pelo coeficiente de gravidade, o coeficiente de duração e o fator «n».
No que respeita ao coeficiente de gravidade, a Comissão alega que as disposições do Tratado FUE em matéria de auxílios de Estado que foram infringidas no caso em apreço revestem caráter fundamental. Esta instituição realça o efeito prejudicial que os auxílios ilegais e incompatíveis, não recuperados, tiveram no mercado no qual a Larco exerce a sua atividade. Tendo em conta as características deste mercado, a Comissão considera que o efeito nefasto sobre a concorrência dos auxílios não recuperados afeta as empresas não só na Grécia mas também, de maneira mais geral, na União Europeia.
Quanto à questão de saber se há circunstâncias agravantes ou atenuantes, a Comissão, por um lado, chama a atenção para os incumprimentos repetidos da República Helénica no domínio dos auxílios de Estado e, por outro, considera que nenhuma circunstância atenuante pode ser acolhida no presente processo. Consequentemente, propõe que se aplique um coeficiente de gravidade de 7 na escala de 1 a 20 estabelecida na Comunicação de 2005.
No que respeita à duração da infração, a Comissão alega que, à data em que decidiu submeter o presente processo à apreciação do Tribunal de Justiça, ou seja, 27 de novembro de 2019, a duração da infração cujo ponto de partida se fixa na data da prolação do acórdão que declara o incumprimento, ou seja, 9 de novembro de 2017, era de 24 meses pelo que há que aplicar um coeficiente de duração de 2,4 na escala de 1 a 3 igualmente estabelecida nessa comunicação.
No que respeita à capacidade de pagamento do Estado‑Membro demandado e, mais especificamente, ao fator «n», a Comissão salienta que, no seu Acórdão de 14 de novembro de 2018, Comissão/Grécia (
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
), o Tribunal de Justiça considerou que, desde 1 de abril de 2017, uma vez que o sistema de voto no Conselho da União Europeia mudou, o fator«n» já não podia ter em conta o número de votos do Estado‑Membro em causa no Conselho e que havia que tomar como base o produto interno bruto (PIB) dos Estados‑Membros enquanto fator predominante.
Ora, segundo a Comissão, há que conservar o peso institucional na União do Estado‑Membro em causa enquanto elemento essencial do cálculo do fator «n», para efeitos da aplicação de sanções que sejam simultaneamente proporcionadas e suficientemente dissuasivas. Em seu entender, a tomada em consideração apenas do PIB aumenta consideravelmente a diferença entre os Estados‑Membros para este fator. A Comissão alega que o método de cálculo do fator «n» se deve basear não unicamente no peso demográfico ou económico mas igualmente no facto de que cada Estado‑Membro possui um valor intrínseco no quadro institucional da União. Por conseguinte, para manter um equilíbrio entre a capacidade de pagamento e o peso institucional na União de um Estado‑Membro, o fator «n» deve ser calculado com base, por um lado, no PIB e, por outro, no número de lugares no Parlamento Europeu atribuído ao Estado‑Membro em causa. Por conseguinte, esta instituição considera que este fator «n» deve ser fixado em 0,51 para a República Helénica.
No entanto, o recurso ao PIB e ao número de lugares no Parlamento Europeu, sem ajustamento possível, conduziria a um valor de referência nitidamente inferior ao valor resultante da aplicação do antigo método de cálculo do fator «n». Assim, para efeitos do cálculo do montante fixo de base uniforme para a sanção pecuniária compulsória, a Comissão propõe que se recorra a um fator de ajustamento de 4,5 a fim de garantir que os montantes das sanções propostas pela Comissão ao Tribunal de Justiça sejam proporcionados e suficientemente dissuasivos.
Por último, quanto à periodicidade da sanção pecuniária compulsória, a Comissão entende que esta deveria ser diária e não semestral. Considera que, no caso em apreço, as sanções pecuniárias compulsórias diárias devem ser desprovidas de qualquer degressividade.
A República Helénica objeta que não há que aplicar sanções financeiras no presente processo, uma vez que foram realizados progressos substanciais através da própria adoção da Lei 4664/2020 e a colocação da Larco sob o regime da administração especial. Além disso, este Estado‑Membro sublinha que este regime visa, no seu conjunto, assegurar rapidamente a liquidação da Larco quer através da venda dos seus ativos pelo administrador especial, de modo a obter o preço mais elevado possível, quer, na hipótese de a venda de 75 % dos ativos não ser realizada num período de doze meses, submetendo‑a ao processo de falência de direito comum.
A República Helénica considera que, na hipótese de o Tribunal de Justiça considerar que deve ser, porém, aplicada uma sanção pecuniária compulsória, o montante da sanção pecuniária compulsória pedida pela Comissão não é adaptado às circunstâncias particulares do caso em apreço e não é conforme com o princípio da proporcionalidade.
No que respeita à gravidade da infração, a República Helénica alega, em primeiro lugar, que há que ter em conta, por um lado, as medidas tomadas nesta fase e, por outro, o facto de que, no presente processo, o montante a recuperar, acrescido de juros, calculados em 14 de maio de 2020, ascende a 160 milhões de euros, ao passo que, no processo que deu origem ao Acórdão de 14 de novembro de 2018, Comissão/Grécia (
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
), o montante a recuperar era de 670 milhões de euros. Neste contexto, tendo em conta o tempo necessário para realizar um progresso substancial no processo de liquidação da Larco, este Estado‑Membro pede que a sanção pecuniária compulsória seja fixada numa base semestral.
Em segundo lugar, a República Helénica alega que é improvável que esses auxílios tenham tido repercussões fortes nas condições de concorrência na União e tenham estado na origem de distorções da concorrência.
Em terceiro lugar, este Estado‑Membro sustenta que, quanto à pretensa repetição do seu comportamento infrator no domínio dos auxílios de Estado, no processo que deu origem ao Acórdão de 14 de novembro de 2018, Comissão/Grécia (
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
), as autoridades helénicas tinham tomado as medidas necessárias para concluir o processo de recuperação procedendo à liquidação dos ativos da sociedade em questão.
Em consequência, a República Helénica considera que não é adequado aplicar no presente processo um coeficiente de gravidade superior a 1.
No que respeita ao coeficiente de duração, a República Helénica considera que este não deve exceder 1.
Por último, no que respeita à capacidade de pagamento e, mais especificamente, ao fator «n», à semelhança da Comissão, a República Helénica considera que, para efeitos do cálculo do valor deste fator, há que ter em conta não só o peso económico mas igualmente o peso institucional na União do Estado‑Membro em questão. Por conseguinte, há que ter em conta o número de lugares no Parlamento Europeu atribuído a este Estado‑Membro.
Apreciação do Tribunal de Justiça
A título preliminar, há que recordar que o procedimento previsto no artigo 260.
o
, n.
o
2, TFUE tem por objetivo incitar um Estado‑Membro inadimplente a executar um acórdão de incumprimento e, portanto, a assegurar a aplicação efetiva do direito da União e que as ambas medidas previstas por esta disposição, a saber, a sanção pecuniária compulsória e a quantia fixa, visam esse mesmo objetivo [Acórdão de 12 de março de 2020, Comissão/Itália (Auxílios ilegais ao setor hoteleiro na Sardenha),
C‑576/18
, não publicado,
EU:C:2020:202
, n.
o
134 e jurisprudência referida].
Recorde‑se igualmente que incumbe ao Tribunal de Justiça, em cada processo e em função das circunstâncias do caso que deve apreciar, bem como do nível de persuasão e de dissuasão que considere necessário, adotar as sanções pecuniárias adequadas, nomeadamente para evitar a repetição de infrações análogas ao direito da União (Acórdão de 14 de novembro de 2018, Comissão/Grécia,
C‑93/17
, não publicado,
EU:C:2018:903
, n.
o
107 e jurisprudência referida).
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a aplicação de uma sanção só se justifica, em princípio, se o incumprimento relativo à não execução de um acórdão anterior perdurar até ao exame dos factos pelo Tribunal de Justiça [Acórdão de 12 de março de 2020, Comissão/Itália (Auxílios ilegais ao setor hoteleiro na Sardenha),
C‑576/18
, não publicado,
EU:C:2020:202
, n.
o
137 e jurisprudência referida].
A fim de determinar se o incumprimento que é censurado ao demandado perdurou até ao exame dos factos do caso em apreço pelo Tribunal de Justiça, há que avaliar as medidas que, segundo o Estado demandado, foram adotadas posteriormente ao prazo fixado na notificação para cumprir (v., neste sentido, Acórdãos de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, n.
o
98, e de 17 de setembro de 2015, Comissão/Itália,
C‑367/14
, não publicado,
EU:C:2015:611
, n.
o
89).
No caso em apreço, a República Helénica afirma que o regime de administração especial da Larco não terminou e que os dois concursos através dos quais a venda dos ativos da Larco poderia ser efetuada deviam estar concluídos em 8 de julho de 2021.
Basta, no entanto, constatar que a República Helénica não demonstrou que, à data do exame dos factos pelo Tribunal de Justiça, tomou todas as medidas necessárias para efeitos da execução do acórdão que declara o incumprimento.
Tendo em conta o que precede, há que concluir que o incumprimento censurado à República Helénica perdurou até ao exame dos factos do caso em apreço pelo Tribunal de Justiça.
Nestas condições, a condenação da República Helénica no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória constitui um meio financeiro adequado a fim de a incitar a tomar as medidas necessárias para pôr fim ao incumprimento declarado e para assegurar a execução completa do acórdão que declara o incumprimento.
É jurisprudência constante que a sanção pecuniária compulsória deve ser fixada em função do grau de persuasão necessário para que o Estado‑Membro que não dá execução a um acórdão por incumprimento modifique o seu comportamento e ponha termo ao comportamento censurado [Acórdão de 12 de março de 2020, Comissão/Itália (Auxílios ilegais ao setor hoteleiro na Sardenha),
C‑576/18
, não publicado,
EU:C:2020:202
, n.
o
147 e jurisprudência referida].
No exercício do seu poder de apreciação na matéria, incumbe ao Tribunal de Justiça fixar a sanção pecuniária compulsória de modo a que esta seja, por um lado, adaptada às circunstâncias e, por outro, proporcionada tanto ao incumprimento verificado como à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em questão [Acórdãos de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, n.
o
118 e jurisprudência referida; de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Grécia,
C‑328/16
,
EU:C:2018:98
, n.
o
90 e jurisprudência referida; e de 12 de março de 2020, Comissão/Itália (Auxílios ilegais ao setor hoteleiro na Sardenha),
C‑576/18
, não publicado,
EU:C:2020:202
, n.
o
148 e jurisprudência referida].
As propostas da Comissão relativas à sanção pecuniária compulsória não vinculam o Tribunal de Justiça e constituem apenas uma base de referência útil. De igual modo, orientações como as contidas nas comunicações da Comissão não vinculam o Tribunal de Justiça, mas contribuem para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da ação conduzida pela própria Comissão quando esta instituição faz propostas ao Tribunal de Justiça. Com efeito, no âmbito de um processo baseado no artigo 260.
o
, n.
o
2, TFUE, relativo a um incumprimento que persiste num Estado‑Membro não obstante o facto de esse mesmo incumprimento já ter sido declarado por ocasião de primeiro acórdão proferido ao abrigo do artigo 258.
o
TFUE ou do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, o Tribunal de Justiça deve continuar a poder fixar livremente a sanção pecuniária compulsória aplicada no montante e sob a forma que considere adequados para incitar esse Estado‑Membro a pôr termo ao incumprimento das obrigações decorrentes desse primeiro acórdão do Tribunal de Justiça (v., neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 2018, Comissão/Grécia,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, n.
o
119 e jurisprudência referida).
Para efeitos da fixação do montante da sanção pecuniária compulsória, os critérios de base a ter em consideração para assegurar a natureza coerciva desta última, com vista a uma aplicação uniforme e efetiva do direito da União, são, em princípio, a gravidade da infração, a sua duração e a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa. Para a aplicação destes critérios, há que ter em conta, em particular, as consequências da inexecução sobre os interesses privados e públicos e a urgência em que o Estado‑Membro em causa cumpra as suas obrigações [Acórdão de 12 de março de 2020, Comissão/Itália (Auxílios ilegais ao setor hoteleiro na Sardenha), C‑576/18, não publicado,
EU:C:2020:202
, n.
o
149 e jurisprudência referida].
Em primeiro lugar, quanto à gravidade da infração, importa sublinhar o caráter fundamental das disposições do Tratado FUE em matéria de auxílios de Estado [Acórdão de 12 de março de 2020, Comissão/Itália (Auxílios ilegais ao setor hoteleiro na Sardenha),
C‑576/18
, não publicado,
EU:C:2020:202
, n.
o
150 e jurisprudência referida].
Com efeito, as regras que são objeto da Decisão 2014/539 e do acórdão que declara o incumprimento constituem a expressão de uma das missões essenciais conferidas à União por força do artigo 3.
o
, n.
o
3, TUE, a saber, o estabelecimento de um mercado interno, bem como pelo Protocolo (n.
o
27) relativo ao mercado interno e à concorrência, o qual, em aplicação do artigo 51.
o
TUE, faz parte integrante dos Tratados, e nos termos do qual o mercado interno inclui um sistema que garante que a concorrência não é falseada.
A importância das disposições da União infringidas num caso como o do presente processo reflete‑se, designadamente, no facto de, através do reembolso dos auxílios declarados ilegais e incompatíveis com o mercado interno, se eliminar a distorção da concorrência causada pela vantagem concorrencial proporcionada por estas e que, através dessa restituição, o beneficiário perde a vantagem de que tinha beneficiado no mercado em relação aos seus concorrentes [Acórdão de 12 de março de 2020, Comissão/Itália (Auxílios ilegais ao setor hoteleiro na Sardenha),
C‑576/18
, não publicado,
EU:C:2020:202
, n.
o
151 e jurisprudência referida].
Quanto ao incumprimento declarado no presente processo, importa recordar, em primeiro lugar, que, não obstante o facto de a República Helénica ter tomado medidas com vista à recuperação dos auxílios de Estado em causa, não recuperou integralmente esses auxílios. No entanto, atendendo à regra, recordada no n.
o
94 do presente acórdão, segundo a qual a sanção pecuniária compulsória deve ser adaptada às circunstâncias e proporcionada ao incumprimento declarado, há que ter em conta o facto de que, apesar de a Larco se ter mantido locatária da fábrica metalúrgica e do complexo mineiro de Larymna, na sequência da sentença arbitral proferida em 24 de setembro de 2020 e retificada em 8 de outubro de 2020, o tribunal arbitral reconheceu o direito de propriedade do Estado grego sobre esses ativos.
Em segundo lugar, cabe sublinhar o caráter substancial do montante do auxílio não recuperado. Com efeito, esse montante, acrescido de juros, ascendia, em 14 de maio de 2020, a 160 milhões de euros.
Em terceiro lugar, há que ter em conta o facto de o mercado no qual a Larco exerce a sua atividade, nomeadamente o do ferro‑níquel, ser transfronteiriço. Por conseguinte, os auxílios ilegais e incompatíveis não recuperados têm um efeito prejudicial no mercado, que não se limita ao território da República Helénica.
Por último, há que constatar uma repetição do comportamento infrator deste Estado‑Membro no domínio dos auxílios de Estado. Com efeito, a República Helénica foi condenada, por um lado, no âmbito de ações ao abrigo do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, por inexecução de decisões de recuperação de auxílios, nos processos que deram origem aos Acórdãos de 1 de março de 2012, Comissão/Grécia (
C‑354/10
, não publicado,
EU:C:2012:109
), de 28 de junho de 2012, Comissão/Grécia (
C‑485/10
, não publicado,
EU:C:2012:395
), de 17 de outubro de 2013, Comissão/Grécia (
C‑263/12
, não publicado,
EU:C:2013:673
), de 9 de novembro de 2017,Comissão/Grécia (
C‑481/16
, não publicado,
EU:C:2017:845
), e de 17 de janeiro de 2018, Comissão/Grécia (
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
), bem como, por outro, no âmbito de ações ao abrigo do artigo 228.
o
, n.
o
2, terceiro parágrafo, CE, no processo que deu origem ao Acórdão de 7 de julho de 2009, Comissão/Grécia (
C‑369/07
,
EU:C:2009:428
).
Impõe‑se constatar que, no caso em apreço, a violação das regras do Tratado FUE em matéria de auxílios de Estado reveste um caráter consequente.
Em segundo lugar, quanto à duração da infração, deve ser avaliada tomando em consideração o momento em que o Tribunal de Justiça aprecia os factos e não aquele em que este último é chamado pela Comissão a pronunciar‑se [Acórdão de 12 de março de 2020, Comissão/Itália (Auxílios ilegais ao setor hoteleiro na Sardenha),
C‑576/18
, não publicado,
EU:C:2020:202
, n.
o
156 e jurisprudência referida].
Nestas condições, não tendo a República Helénica conseguido demonstrar que pôs termo ao incumprimento da sua obrigação de executar plenamente o acórdão que declara o incumprimento, há que considerar que o referido incumprimento perdura desde há mais de quatro anos desde a data da prolação do referido acórdão, o que constitui uma duração significativa.
Em terceiro lugar, no que respeita à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa, resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que há que ter em conta a evolução recente do PIB desse Estado‑Membro, tal como esta se apresenta à data do exame dos factos pelo Tribunal de Justiça [Acórdãos de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, n.
o
131; de 12 de março de 2020, Comissão/Itália (Auxílios ilegais ao setor hoteleiro na Sardenha),
C‑576/18
, não publicado,
EU:C:2020:202
, n.
o
158 e jurisprudência referida; e de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Espanha (Diretiva dados pessoais — Domínio penal),
C‑658/19
,
EU:C:2021:138
, n.
o
83 e jurisprudência referida].
A fim de garantir o caráter proporcionado e dissuasivo das sanções, a Comissão propõe ter em conta, além do PIB do Estado‑Membro em causa, o peso institucional deste na União, expresso pelo número de votos de que este Estado‑Membro dispõe no Parlamento Europeu. Esta instituição considera igualmente que importa utilizar um coeficiente de ajustamento de 4,5 a fim de garantir o caráter proporcionado e dissuasor das sanções.
A este respeito, há que recordar, como resulta do n.
o
95 do presente acórdão, que as propostas da Comissão relativas à sanção pecuniária compulsória não vinculam o Tribunal de Justiça e constituem apenas uma base de referência útil.
Com efeito, sendo as variáveis matemáticas utilizadas pela Comissão para calcular o montante de uma sanção pecuniária compulsória regras indicativas, que definem as linhas de conduta que a Comissão tenciona seguir, essas variáveis contribuem para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da sua ação, bem como o caráter proporcionado do montante das sanções que tenciona propor (v., neste sentido, Acórdão de 4 de julho de 2000, Comissão/Grécia,
C‑387/97
,
EU:C:2000:356
, n.
os
86 e 87).
Neste contexto, por um lado, resulta da jurisprudência posterior a 1 de abril de 2017, data a partir da qual o antigo sistema dos votos ponderados que determina o número de votos dos Estados‑Membros no Conselho deixou de ser aplicável, que o Tribunal de Justiça tem em conta, para efeitos da apreciação da capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa, o PIB deste Estado‑Membro enquanto fator predominante (v., neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 2018, Comissão/Grécia,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, n.
os
141 e 142).
Por outro lado, no que respeita à tomada em consideração do peso institucional na União do Estado‑Membro em causa a fim de garantir o caráter proporcionado e dissuasivo das sanções, importa, em primeiro lugar, recordar que resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça referida no n.
o
94 do presente acórdão que a proporcionalidade das sanções financeiras é apreciada tendo em conta o incumprimento constatado e a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa.
Em segundo lugar, há que considerar, à semelhança do advogado‑geral no n.
o
35 das suas conclusões, que o objetivo que consiste em fixar sanções que sejam suficientemente dissuasivas não exige necessariamente a tomada em conta do peso institucional na União do Estado‑Membro em causa.
Com efeito, como salientou, em substância, o advogado‑geral no n.
o
29 das suas conclusões, o peso institucional na União do Estado‑Membro em causa é independente das características do incumprimento em causa.
Por conseguinte, a tomada em conta do peso institucional do Estado‑Membro em causa não se afigura indispensável para garantir uma dissuasão suficiente e levar esse Estado‑Membro a alterar o seu comportamento atual ou futuro relativo à concessão dos auxílios de Estado.
Nestas condições, sem prejuízo da possibilidade de a Comissão propor sanções financeiras assentes numa pluralidade de critérios, com vista a permitir, nomeadamente, manter um afastamento razoável entre os diversos Estados‑Membros, importa basear‑se no PIB da República Helénica enquanto fator predominante, para efeitos da apreciação da sua capacidade de pagamento, sem ter em conta o peso institucional da República Helénica expresso pelo número de votos de que este Estado‑Membro dispõe no Parlamento Europeu para efeito da fixação de sanções suficientemente dissuasivas e proporcionadas.
Por outro lado, quanto à proposta da Comissão de utilizar um coeficiente de ajustamento de 4,5, esta instituição não demonstrou os critérios objetivos com base nos quais fixou o valor desse coeficiente.
No que respeita à periodicidade da sanção pecuniária compulsória, a Comissão considera que esta deve ser diária.
Há, porém, que ter em conta a especificidade das operações de recuperação dos auxílios em causa.
A este respeito, há que ter em conta o facto de as autoridades helénicas terem tomado certas medidas que poderiam servir de base à execução do acórdão que declara o incumprimento. No entanto, as consequências destas medidas não poderiam ser imediatamente percebidas. Afigura‑se, portanto, que a execução completa da Decisão 2014/539 e, portanto, do acórdão que declara o incumprimento não poderá ser obtida a curto prazo.
Daqui resulta que a constatação eventual do fim da infração só poderia verificar‑se no final de um período razoável que permitisse uma avaliação de conjunto dos resultados obtidos.
Assim, importa determinar uma sanção pecuniária compulsória semestral, a fim de permitir à Comissão apreciar o estado de adiantamento das medidas de execução do acórdão que declara o incumprimento, tendo em conta a situação que predomina no termo do período em questão.
Tendo em conta o que precede e tendo em conta o poder de apreciação reconhecido ao Tribunal de Justiça pelo artigo 260.
o
, n.
o
3, TFUE, há que condenar a República Helénica a pagar à Comissão uma sanção pecuniária compulsória de 4368000 euros por cada período de seis meses de atraso na aplicação das medidas necessárias para se conformar com o acórdão que declara o incumprimento, a contar da data da prolação do presente acórdão e até à data da execução completa do acórdão que declara o incumprimento.
Quanto à quantia fixa
Argumentos das partes
A Comissão propõe ao Tribunal de Justiça que determine o montante da quantia fixa multiplicando um montante diário pelo número de dias de persistência da infração.
Esta instituição propõe que se aplique, para o cálculo da quantia fixa, o mesmo coeficiente de gravidade e o mesmo fator «n» que os acolhidos no âmbito da sanção pecuniária compulsória. Em contrapartida, fixa em 1039 euros por dia o montante fixo de base. Diferentemente do cálculo da sanção pecuniária compulsória, um coeficiente de duração não seria aplicado pelo facto de a duração da infração já ser tida em conta multiplicando um montante diário pelo número de dias de persistência do incumprimento.
A Comissão propõe, assim, que o montante da quantia fixa seja igual ao montante fixo de base, de 1039 euros, multiplicado pelo coeficiente de gravidade (7) e pelo fator «n» (0,51), ou seja, a quantia de 3709,23 euros, ela própria multiplicada pelo número de dias entre a data da prolação do acórdão que declara o incumprimento e a data da execução pelo Estado‑Membro das suas obrigações ou, na falta dessa execução, a da prolação do presente acórdão.
A República Helénica objeta que a quantia fixa proposta pela Comissão não é adaptada às circunstâncias particulares e não é conforme com o princípio da proporcionalidade.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Importa recordar, a título preliminar, que o Tribunal de Justiça está habilitado, no exercício do poder de apreciação que lhe é conferido no domínio considerado, a aplicar cumulativamente uma sanção pecuniária compulsória e uma quantia fixa [Acórdão de 12 de março de 2020, Comissão/Itália (Auxílios ilegais ao setor hoteleiro na Sardenha), C‑576/18, não publicado, n.
o
163 e jurisprudência referida].
A condenação ao pagamento de uma quantia fixa e a fixação do montante eventual dessa quantia devem, em cada caso concreto, depender de todos os elementos pertinentes relativos às características do incumprimento declarado e à atitude do Estado‑Membro em causa no processo instaurado com fundamento no artigo 260.
o
TFUE. A este respeito, este investe o Tribunal de Justiça de um amplo poder de apreciação para decidir da aplicação ou não de uma sanção dessa natureza e determinar, se for caso disso, o seu montante [Acórdão de 12 de março de 2020, Comissão/Itália (Auxílios ilegais ao setor hoteleiro na Sardenha), C‑576/18, não publicado, n.
o
164 e jurisprudência referida].
No presente processo, o conjunto dos elementos jurídicos e factuais que levaram à declaração do incumprimento constitui um indicador de que a prevenção efetiva da repetição futura de infrações análogas ao direito da União pode requerer a adoção de uma medida dissuasiva, como a aplicação de uma quantia fixa.
Nestas circunstâncias, cabe ao Tribunal de Justiça, no exercício do seu poder de apreciação, determinar o montante dessa quantia fixa de modo a ser, por um lado, adaptada às circunstâncias e, por outro, proporcionada à infração cometida (Acórdão de 14 de novembro de 2018, Comissão/Grécia,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, n.
o
156 e jurisprudência referida).
Entre os fatores pertinentes figuram, a esse respeito, designadamente, elementos como a gravidade da infração declarada e o período durante o qual essa infração persistiu desde a prolação do acórdão que a declarou (Acórdão de 14 de novembro de 2018, Comissão/Grécia,
C‑93/17
EU:C:2018:903
, n.
o
157 e jurisprudência referida).
As circunstâncias do caso vertente a tomar em conta resultam, nomeadamente, dos fundamentos que figuram nos n.
os
97 a 117 do presente acórdão, relativos à gravidade e à duração da infração, bem como à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa.
Atentas todas as considerações precedentes, é feita uma justa apreciação das circunstâncias concretas fixando em 5500000 euros o montante da quantia fixa que a República Helénica deverá pagar.
Consequentemente, há que condenar a República Helénica a pagar à Comissão a quantia fixa de 5500000 euros.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 138.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Helénica e tendo a existência do incumprimento sido declarada, há que condenar esta última nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:

1)
Ao não adotar todas as medidas que a execução do Acórdão de 9 de novembro de 2017, Comissão/Grécia (
C‑481/16
, não publicado,
EU:C:2017:845
), comporta, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.
o
, n.
o
1, TFUE.

2)
A República Helénica é condenada a pagar à Comissão Europeia uma sanção pecuniária compulsória no montante de 4368000 euros por cada período de seis meses, a contar da data da prolação do presente acórdão até à data da execução completa do Acórdão de 9 de novembro de 2017, Comissão/Grécia (
C‑481/16
, não publicado,
EU:C:2017:845
).

3)
A República Helénica é condenada a pagar à Comissão Europeia uma quantia fixa de 5500000 euros.

4)
A República Helénica é condenada nas despesas.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: grego.