CELEX: 62016CJ0322
Előzetes döntéshozatal
A szolgáltatásnyújtás szabadsága, a letelepedés szabadsága, a tőke szabad mozgása és a vállalkozás szabadsága
Korlátozások
Játékok online lebonyolítására vonatkozó új koncessziók odaítélése
A jogbiztonság elve és a bizalomvédelem elve
Az alkotmánybíróság ítélete
A nemzeti bíróság azon kötelezettsége, hogy a Bírósághoz forduljon, illetve e kötelezettség hiánya

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 26., EUMSZ 49., EUMSZ 56., EUMSZ 63. és EUMSZ 267. cikknek, az Európai Unió Alapjogi Chartája 16. cikkének, valamint a bizalomvédelem általános elvének értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet az egyrészt a Global Starnet Ltd, másrészt a Ministero dell’Economia e delle Finanze (gazdasági és pénzügy‑minisztérium, Olaszország) és az Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato (az állami monopóliumok önálló igazgatósága, Olaszország, a továbbiakban: AAMS) között folyamatban lévő, a szórakoztató és szabadidős gépeken játszott játékok online lebonyolítására alkalmazandó feltételek megállapításával, valamint az ilyen gépeken játszott játékokat online lebonyolító hálózat kialakítására és működtetésére vonatkozó koncesszió odaítélésére irányuló hirdetménnyel kapcsolatos jogvita keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
A 2010. december 13‑i legge n. 220 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011)” (az állam éves és többéves költségvetésének elkészítésére vonatkozó rendelkezésekről szóló 220. sz. törvény [2011. évi stabilitási törvény]; a GURI 2010. december 21‑i 297. számának rendes melléklete; a továbbiakban: 220/2010. sz. törvény) 1. cikke (78) bekezdésének b) pontja kimondja:
„[…]
4.
az eladósodottsági arányt a koncesszió teljes időtartama alatt olyan […] értéken belül kell tartani, amely nem haladja meg a gazdasági és pénzügyminisztérium rendeletében előírt értéket;
[…]
8.
a koncessziójogosult személyében bekövetkező változással járó ügyletek a koncesszió megszüntetésének terhe mellett az AAMS előzetes engedélye alá tartoznak; a koncessziójogosult személyében bekövetkező változás alatt értendő a koncessziójogosult által megvalósított, a vállalkozást érintő összeolvadás, a vállalkozás szétválása, átruházása, a székhely vagy a társaság céljának megváltozása, a társaság megszüntetése, kivéve azonban a koncessziójogosult részvényeinek szabályozott piacon való értékesítésével vagy jegyzésre bocsátásával kapcsolatos ügyleteket;
9.
a koncessziójogosult részesedéseinek átruházására irányuló olyan ügyletek – még ha irányításszerzéssel járnak is –, amelyek az ügylet végrehajtásának évében a gazdasági és pénzügyminisztérium rendeletében megállapított tőkeerő‑mutató csökkenésével járhatnak, az AAMS előzetes engedélye alá tartoznak, figyelemmel a koncessziójogosult azon kötelezettségére is, hogy ezen esetekben a koncesszió megszüntetésének terhe mellett helyreállítsa az említett mutatót tőkeemelés, illetve más olyan ügyletek vagy eszközök révén, amelyek célja e mutatónak a beszámoló jóváhagyását követő hat hónapon belüli helyreállítása;
[…]
17.
a fenti 6. pontban említett tevékenységekből eredő extra nyereség csak az AAMS előzetes engedélyével fordítható a koncesszió tárgyát képező tevékenységekkel kapcsolatos beruházásoktól eltérő célokra;
[…]
23.
a koncessziójogosulttal szemben – akár gondatlan jogsértés címén is – szankciók alkalmazhatók, amennyiben az felróhatóan megsérti a koncessziós szerződésben foglalt rendelkezéseket; a szankciók a jogsértés súlyához igazodnak, és tiszteletben tartják a szankciók arányosságának és hatékonyságának elvét;
[…]
25.
a koncessziójogosult, amennyiben tevékenysége a koncesszió időtartamának lejártával megszűnik, a koncesszió tárgyát képező játékok során tett [fogadások] gyűjtésével kapcsolatos tevékenységek kezelésével és működtetésével összefüggő tevékenységeket a szokásos módon folytatja mindaddig, amíg a kezelést és a működtetést át nem adják az új koncessziójogosultnak;
[…]”
E törvény 1. cikkének (79) bekezdése értelmében a nyilvános játékok nem online működtetésével megbízott koncessziójogosult köteles a koncessziós szerződéshez fűzött záradékot aláírni, miszerint biztosítja, hogy e szerződés megfeleljen az említett törvény előző pontban hivatkozott rendelkezéseinek.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
Az AAMS a szórakoztató és szabadidős gépeken játszott, a törvény által engedélyezett játékokat online lebonyolító hálózat üzembe helyezésére és operatív működtetésére, valamint az ezzel kapcsolatos tevékenységekre vonatkozó koncessziót egy olyan rendelkezés alapján ítélte oda a Global Starnetnek, amely előírta, hogy az ilyen típusú koncessziókat a meglévő koncessziójogosultaknak – köztük a Global Starnetnek – a többi játéküzemeltető vonatkozásában előírt kiválasztási eljáráson kívül ítélik oda.
A 220/2010. sz. törvény úgy módosította a nyilvános játékok szervezésére és lebonyolítására vonatkozó koncessziók elnyeréséhez megkövetelt feltételeket, hogy azok a Global Starnet számára kedvezőtlenebbek lettek. E törvény értelmében az AAMS egy, a szórakoztató és szabadidős gépeken játszott játékok online lebonyolítására alkalmazandó feltételeket megállapító rendeletet hozott, valamint az ilyen gépeken játszott játékokat online lebonyolító hálózat kialakítására és működtetésére vonatkozó koncesszió odaítélése érdekében hirdetményt tett közzé.
A Global Starnet e két közigazgatási aktussal szemben keresetet terjesztett a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio regionális közigazgatási bírósága, Olaszország) elé.
Miután e bíróság elutasította a keresetét, a Global Starnet fellebbezést nyújtott be a Consiglio di Statóhoz (államtanács, Olaszország), először is azzal érvelve, hogy megsértették a bizalomvédelem elvét, mivel a 220/2010. sz. törvény engedélyezte, hogy a nyilvános játékok szervezésével és lebonyolításával kapcsolatban olyan feltételekhez kössék a koncessziójogosult tevékenységének folytatását, amelyek lényegesen módosítják a fennálló koncessziós szerződést. Ezt követően azzal érvelt, hogy az egyenlő bánásmód elvét is megsértették, mivel hátrányos helyzetben van azon új versenytársakhoz képest, amelyek nem adósodtak el, és hogy e törvény összeegyeztethetetlen azon uniós jogelvekkel, amelyek előírják az áruk szabad mozgásának és a szolgáltatások szabad mozgásának kialakítását érintő valamennyi akadály eltörlését. Végül a Global Starnet arra hivatkozott, hogy a 220/2010. sz. törvény vitatott rendelkezései alkotmányellenesek, mivel sértik a vállalkozás szabadságát, és hogy a szórakoztató és szabadidős gépeken játszott játékokat online lebonyolító hálózat kialakítására és működtetésére vonatkozó koncesszió odaítélésére irányuló hirdetmény jogellenes, mivel e társaságnak a közbeszerzési eljárásból való kizárásához vezet.
2013. szeptember 2‑án a Consiglio di Stato (államtanács) a nem jogerős ítéletében részben helyt adott a Global Starnet keresetének. Többek között kimondta, hogy e társaságot arra kötelezték, hogy részt vegyen az új kiválasztási eljárásban, noha az általa aláírt koncessziós szerződés megkötésének időpontjában hatályban lévő jogszabály értelmében a már koncessziójogosultak esetében nincs szükség kiválasztási eljárásra, és hogy jogellenesen kedvezőtlenebb szerződést erőltettek rá, noha e társaság abban bízva valósította meg a beruházást, hogy az eredeti koncesszió megszakítás nélkül folytatódik, miközben lehetővé teszik új versenytársak belépését is.
A kérdést előterjesztő bíróság kezdeményezésére, amely bíróság felvetette a 220/2010. sz. törvény 1. cikke (79) bekezdése alkotmányosságának kérdését, a Corte costituzionale (alkotmánybíróság, Olaszország) a 2015. március 31‑i 56/2015. sz. ítéletében kimondta, hogy a bizalomvédelem elve és a jogbiztonság elve az olasz alkotmány által védett értékek, azonban nem abszolút értelemben, sem úgy, hogy azoktól egyáltalán nem lehetne eltérni. A közszolgáltatási koncessziókat illetően e bíróság megállapította, hogy úgy kell tekinteni, hogy az eredeti feltételek megváltoztatásához vezető állami beavatkozás lehetősége a koncesszió kezdetétől fogva szerves részét képezi a koncesszióval kapcsolatos szerződéses jogviszonynak, ami még inkább valószínű egy olyan érzékeny területen, mint a nemzeti jogalkotó különös és szakadatlan figyelmét igénylő nyilvános játékok területe. Ennélfogva sem az említett értékeket, sem a vállalkozás szabadságát nem sértették meg. Ezenkívül a szóban forgó rendelkezések által előírt kötelezettségek a jelen ügyben épp ellenkezőleg az üzemeltetők közötti egyenlő bánásmód elvének helyreállítására irányuló minimális intézkedést jelentenek, amelyet teljes mértékben igazol a már koncessziójogosult helyzete, aki előnyben részesült annyiban, hogy nem kellett részt vennie az új kiválasztási eljárásban. Egyébiránt a szóban forgó rendelkezések így nem nyilvánvalóan inkoherensek a nemzeti jogalkotó által követett célkitűzésekkel, nem aránytalanok a koncesszióval kapcsolatos szerződéses jogviszony tartalmával és jellegével, és nem jelentenek további elviselhetetlen terhet sem. Végül a Corte costituzionale (alkotmánybíróság) kimondta, hogy a beruházott tőke egészének vagy egy részének állítólagos elvesztése legfeljebb csupán a vitatott rendelkezések által előírt üzemeltetési kötelezettségek közvetett következménye, és mint ilyen kívül esik a kártérítéshez való jog védelmének körén.
A Corte costituzionale (alkotmánybíróság) ezen ítéletét követően, amely bíróság a 220/2010. sz. törvény 1. cikkének (79) bekezdését az olasz alkotmány azon rendelkezései fényében vizsgálta, amelyek a kérdést előterjesztő bíróság szerint tartalmilag lényegében megegyeznek a Szerződés vonatkozó rendelkezéseivel, e bíróság úgy vélte, hogy előzetes döntéshozatal iránti kérelmet kell a Bírósághoz benyújtani.
E körülmények között a Consiglio di Stato (Államtanács) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából az alábbi kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Értelmezhető‑e úgy az EUMSZ 267. cikk harmadik bekezdése, hogy a végső fokon eljáró bíróság nem feltétlenül köteles az uniós jog értelmezésére vonatkozó kérdést előzetes döntéshozatalra utalni, amennyiben ugyanabban az eljárásban a Corte Costituzionale (alkotmánybíróság) tartalmilag ugyanazon szabályozási paraméterek alapján vizsgálta a nemzeti szabályok alkotmányosságát, amelyek értelmezését a Bíróságtól kérik, noha azok formailag eltérőek, mert az alkotmány, és nem az európai uniós Szerződések tartalmazzák azokat?
2)
Az első kérdés függvényében másodlagosan, arra az esetre, ha a Bíróság azt a választ adja a 267. cikk harmadik bekezdésének értelmezésére vonatkozó kérdésre, hogy az előzetes döntéshozatalra utalás kötelező: ellentétes‑e az [EUMSZ 26., EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 63. cikk] és az Alapjogi Charta 16. cikke […] szerinti rendelkezésekkel és elvekkel, valamint a bizalomvédelem általános elvével (amely a Bíróság által a 2013. március 14‑iAgrargenossenschaft Neuzelle ítéletben [
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
] megállapítottaknak megfelelően az Unió egyik alapelve) az olyan nemzeti szabályozás (a 220/2010. sz. törvény 1. cikke (78) bekezdése b) pontjának 4., 8., 9., 17., 23. és 25. alpontja) elfogadása és alkalmazása, amely a törvény által engedélyezett játékok online lebonyolítása ágazatában már koncessziójogosult jogalanyok vonatkozásában is új követelményeket és kötelezettségeket vezet be a már fennálló koncessziós szerződéshez fűzött záradék útján (és a fokozatos megfelelésre adott bármiféle határidő nélkül)?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdésről
Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy az EUMSZ 267. cikk harmadik bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy az olyan nemzeti bíróság, amelynek határozatai ellen nincs jogorvoslati lehetőség, nem köteles az uniós jog értelmezésére vonatkozó kérdést előzetes döntéshozatalra utalni akkor, ha ugyanazon nemzeti eljárás keretében az érintett tagállam alkotmánybírósága az uniós jog rendelkezéseihez hasonló tartalmú referenciaszabályok alapján a nemzeti szabályok alkotmányosságát megvizsgálta.
Előzetesen meg kell jegyezni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság, mielőtt a Bírósághoz fordult, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés tárgyát is képező nemzeti jogi rendelkezések alkotmányosságára vonatkozó kérdést vetett fel a Corte costituzionale (alkotmánybíróság) előtt. A Corte costituzionale (alkotmánybíróság) e kérdésre válaszolva nem e rendelkezések uniós jognak, hanem az olasz alkotmány rendelkezéseinek való megfeleléséről határozott, amely utóbbi rendelkezések a kérdést előterjesztő bíróság szerint lényegében ugyanazon referenciaszabályokat tartalmazzák, mint az EUMSZ 26., EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 63. cikk, az Alapjogi Charta 16. cikke, valamint a jogbiztonság elve és a bizalomvédelem elve.
Az elfogadhatóságról
Az olasz kormány a következő érvekre hivatkozva vitatja az első kérdés elfogadhatóságát.
Először is a végső fokon eljáró nemzeti bíróság köteles a kérdést előzetesen megvizsgálni annak elkerülése érdekében, hogy a felek azzal ne éljenek vissza. Másodszor e bíróságnak semmilyen oka nincs azt kérdezni, hogy köteles‑e a Corte costituzionale (alkotmánybíróság) értelmezését követni, mivel az alkotmánybíróság alkotmányossági kérdéseket elutasító ítéletei nem kötik a nemzeti bíróságot. Harmadszor a kérdést előterjesztő bíróság, mivel úgy vélte, hogy a nemzeti jog alkotmányosságára vonatkozó kérdés a jogvita eldöntése szempontjából releváns, és mivel ennélfogva kérdésekkel fordult a Corte costituzionaléhoz (alkotmánybíróság), arra az álláspontra helyezkedett, hogy a vitatott nemzeti szabályok megfelelnek az uniós jognak. Negyedszer az első kérdés tisztán hipotetikus, tehát elfogadhatatlan, mivel a kérdést előterjesztő bíróságnak a Corte costituzionaléhoz (alkotmánybíróság) kellett volna fordulnia azon kérdéssel kapcsolatban, hogy az alapügyben szóban forgó szabályok esetleg ellentétesek‑e az uniós joggal, mielőtt ilyen kérdéssel fordul a Bírósághoz.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság és a nemzeti bíróságok között az EUMSZ 267. cikkel létrehozott együttműködés keretében kizárólag az ügyben eljáró és a meghozandó határozatért felelős nemzeti bíróság feladata annak eldöntése, hogy az ügy sajátos jellemzőire tekintettel az ítélet meghozatalához szükség van‑e az előzetes döntéshozatalra, és hogy a Bíróságnak feltett kérdések relevánsak‑e. Következésképpen, amennyiben a feltett kérdés az uniós jog értelmezésére vonatkozik, a Bíróság – főszabály szerint – köteles határozatot hozni. A Bíróság csak akkor utasíthatja el a nemzeti bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre irányuló döntést, ha az uniós jog kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson (2016. július 7‑iMuladi ítélet,
C‑447/15
,
EU:C:2016:533
,
33.
pont).
A jelen ügyben nem tűnik ki, hogy az uniós jog kért értelmezése nincs semmilyen kapcsolatban az alapügy tényállásával vagy tárgyával, illetve hogy a probléma hipotetikus jellegű.
Ezenkívül a fent hivatkozott ítélkezési gyakorlatra tekintettel az a kérdés, hogy a kérdést előterjesztő bíróságot köti‑e a szóban forgó nemzeti szabályozásnak a Corte costituzionale (alkotmánybíróság) általi értelmezése, vagy sem, illetve hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak az uniós jog értelmezésére vonatkozó kérdéssel kellett volna‑e fordulnia az utóbbi bírósághoz, nem releváns az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés elfogadhatóságának vizsgálatakor.
Ebből következik, hogy az első kérdés elfogadható.
Az ügy érdeméről
Emlékeztetni kell arra, hogy az a nemzeti bíróság, amelynek az uniós joggal kapcsolatos jogvitát kell eldöntenie, és amely úgy véli, hogy valamely nemzeti rendelkezés nemcsak hogy ellentétes az uniós joggal, de alkotmányellenes is, nem veszti el az EUMSZ 267. cikkben előírt azon lehetőségét, illetve nem mentesül az ott előírt azon kötelezettsége alól, hogy az uniós jog értelmezésével vagy érvényességével kapcsolatos kérdésekkel a Bírósághoz forduljon, azon tény miatt, hogy valamely belső jogi szabály alkotmányellenességének megállapítása az alkotmánybírósághoz kötelezően benyújtandó keresettől függ. Az uniós jog hatékony érvényesülését ugyanis veszélyeztetné az, ha az alkotmánybírósághoz benyújtandó kötelező kereset létezése meggátolhatná az uniós jog által szabályozott jogvitával kapcsolatban eljáró nemzeti bíróságot abban, hogy éljen az EUMSZ 267. cikkben részére biztosított azon lehetőséggel, hogy az uniós jog értelmezésével vagy érvényességével kapcsolatos kérdéseket terjesszen a Bíróság elé azzal a céllal, hogy dönthessen arra vonatkozóan, hogy valamely nemzeti szabály azzal összeegyeztethető‑e, vagy sem (2015. június 4‑iKernkraftwerke Lippe‑Ems ítélet,
C‑5/14
,
EU:C:2015:354
,
34.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E megfontolások összességéből a Bíróság azt a következtetést vonta le, hogy az EUMSZ 267. cikkel létrehozott, a Bíróság és a nemzeti bíróságok közötti együttműködési rendszer működése és az uniós jog elsőbbségének elve azt igényli, hogy a nemzeti bíróság – az eljárás általa megfelelőnek tartott bármely pillanatában, és akár az alkotmányosság vizsgálatára irányuló közbenső eljárást követően is – szabadon fordulhasson a Bírósághoz az általa szükségesnek tartott bármely kérdéssel előzetes döntéshozatal céljából (2015. június 4‑iKernkraftwerke Lippe‑Ems ítélet,
C‑5/14
,
EU:C:2015:354
,
35.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig a fenti megfontolásokból következik, hogy az uniós jog érvényesülését veszélyeztetné és az EUMSZ 267. cikk hatékony érvényesülését rontaná, ha amiatt, hogy az alkotmányosság vizsgálatára irányuló eljárás van folyamatban, a nemzeti bíróság akadályoztatva lenne abban, hogy előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekkel forduljon a Bírósághoz, és az uniós jogot azonnal a Bíróság döntésének vagy ítélkezési gyakorlatának megfelelően alkalmazhassa (lásd ebben az értelemben: 2015. június 4‑iKernkraftwerke Lippe‑Ems ítélet,
C‑5/14
,
EU:C:2015:354
,
36.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ezenkívül, jóllehet az EUMSZ 267. cikkel bevezetett eljárás a Bíróság és a nemzeti bíróságok közötti együttműködés eszköze, amelynek révén a Bíróság az uniós jog értelmezéséhez olyan támpontokat nyújt a nemzeti bíróságoknak, amelyek szükségesek az utóbbiak által eldöntendő jogvita megoldásához, az is igaz, hogy amennyiben a nemzeti bíróság határozatával szemben a nemzeti jog értelmében nincs lehetőség semmilyen jogorvoslatra, e bíróság az EUMSZ 267. cikk harmadik bekezdése értelmében főszabály szerint köteles a Bírósághoz fordulni, ha az uniós jog értelmezésére vonatkozó kérdés merül fel előtte (lásd: 2015. szeptember 9‑iFerreira da Silva e Brito és társai ítélet,
C‑160/14
,
EU:C:2015:565
,
37.
pont).
Azon tény, hogy a Corte costituzionale (alkotmánybíróság) az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés tárgyát is képező nemzeti jogi rendelkezéseknek az olasz alkotmány azon rendelkezéseinek való megfeleléséről határozott, amelyek a kérdést előterjesztő bíróság szerint lényegében ugyanazon referenciaszabályokat tartalmazzák, mint az EUMSZ 26., EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 63. cikk, valamint az Alapjogi Charta 16. cikke, egyáltalán nem befolyásolja az EUMSZ 267. cikkben előírt azon kötelezettséget, hogy az uniós jog értelmezésére vonatkozó kérdésekkel a Bírósághoz kell fordulni.
A fentiek összességére tekintettel az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 267. cikk harmadik bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az olyan nemzeti bíróság, amelynek határozatai ellen nincs jogorvoslati lehetőség, főszabály szerint köteles az uniós jog értelmezésére vonatkozó kérdést előzetes döntéshozatalra utalni még akkor is, ha ugyanazon nemzeti eljárás keretében az érintett tagállam alkotmánybírósága az uniós jog rendelkezéseihez hasonló tartalmú referenciaszabályok alapján a nemzeti szabályok alkotmányosságát megvizsgálta.
A második kérdésről
Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy az EUMSZ 26., EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 63. cikket, az Alapjogi Charta 16. cikkét, valamint a bizalomvédelem elvét úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amelyről az alapügyben szó van, amely a törvény által engedélyezett játékok online lebonyolítása ágazatában már koncessziójogosult személyekkel szemben a tevékenységük gyakorlására vonatkozóan új feltételeket támaszt a fennálló szerződéshez fűzött záradék útján.
A jelen ügyben a 220/2010. sz. törvény 1. cikke (78) bekezdése b) pontjának 4., 8., 9., 17., 23. és 25. alpontja a már koncessziójogosultakkal szemben a tevékenységük gyakorlására vonatkozóan hat új feltételt írt elő. E feltételek a következők: az eladósodottsági arányt olyan értéken belül kell tartani, amely nem haladja meg a rendeletben előírt értéket; a koncessziójogosult személyében bekövetkező változással járó ügyletek a koncesszió megszüntetésének terhe mellett az AAMS előzetes engedélye alá tartoznak; a koncessziójogosult részesedéseinek átruházására irányuló olyan ügyletek, amelyek a rendeletben megállapított tőkeerő‑mutató csökkenésével járhatnak, az AAMS előzetes engedélye alá tartoznak, figyelemmel a koncessziójogosult azon kötelezettségére is, hogy ezen esetekben a koncesszió megszüntetésének terhe mellett helyreállítsa e mutatót; a bizonyos tevékenységekből eredő extra nyereség csak az AAMS előzetes engedélyével fordítható a koncesszió tárgyával kapcsolatos céloktól eltérő célokra; a koncessziójogosulttal szemben az arányosság és a hatékonyság elvét tiszteletben tartva a jogsértés súlyához igazodó szankciók alkalmazhatók – akár gondatlan jogsértés címén is –, amennyiben a koncessziójogosult felróhatóan megsérti a szerződésben foglalt rendelkezéseket; végül pedig a koncessziójogosult, amennyiben tevékenysége megszűnik, köteles a koncesszió tárgyát képező tevékenységeket a szokásos módon folytatni mindaddig, amíg a kezelést és a működtetést át nem adják az új koncessziójogosultnak.
Előzetes észrevételek
Emlékeztetni kell arra, hogy amennyiben valamely nemzeti intézkedés egyidejűleg több alapvető szabadsághoz is kapcsolódik, a Bíróság azt főszabály szerint csupán az egyik szabadságra tekintettel vizsgálja meg, ha kiderül, hogy az adott ügy körülményei között a többi szabadság az elsőhöz képest teljesen másodlagos, és ahhoz kapcsolódhat (lásd: 2016. szeptember 28‑iDurante végzés,
C‑438/15
, nem tették közzé,
EU:C:2016:728
,
14.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Mindemellett a Bíróság kimondta, hogy az a tagállami szabályozás, amely valamely gazdasági tevékenység gyakorlását koncessziós jog megszerzéséhez köti, és a koncesszió megszüntetésének különféle eseteiről rendelkezik, az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk által biztosított szabadságok korlátozásának minősül (2016. január 28‑iLaezza ítélet,
C‑375/14
,
EU:C:2016:60
,
22.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ezenkívül az EUMSZ 34. és EUMSZ 35. cikk alkalmazhatóságát illetően emlékeztetni kell arra, hogy a szerencsejáték‑ vagy pénznyerő gépek üzemeltetésével kapcsolatos tevékenység, függetlenül attól, hogy az elválasztható‑e az ilyen gépek gyártásával, behozatalával és forgalmazásával kapcsolatos tevékenységektől, vagy sem, nem tartozhat ezen, az áruk szabad mozgására vonatkozó cikkek hatálya alá (lásd ebben az értelemben: 2003. szeptember 11‑iAnomar és társai ítélet,
C‑6/01
,
EU:C:2003:446
,
56.
pont).
Egyébiránt az EUMSZ 63. cikk alkalmazhatóságát illetően a kérdést előterjesztő bíróság által benyújtott ezzel ellentétes információk hiányában az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás által a tőke szabad mozgására és a szabad fizetési műveletekre gyakorolt esetleges korlátozó hatások csak az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk által biztosított szabadságok esetleges korlátozásainak elkerülhetetlen következményei.
Végül az EUMSZ 26. cikket illetően meg kell jegyezni, hogy a Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, hogy az alapügy nem az Uniónak vagy intézményeinek az e cikk szerinti intézkedések meghozatalára vonatkozó hatáskörét érinti.
Ebből következik, hogy a második kérdésre kizárólag az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikket, az Alapjogi Charta 16. cikkét és a bizalomvédelem elvét illetően kell választ adni.
Az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságok korlátozásairól
Emlékeztetni kell arra, hogy a letelepedés és/vagy a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának tekintendő minden olyan intézkedés, amely az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk által biztosított szabadságok gyakorlását tiltja, zavarja vagy kevésbé vonzóvá teszi (lásd: 2015. január 22‑iStanley International Betting és Stanleybet Malta ítélet,
C‑463/13
,
EU:C:2015:25
,
45.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a 220/2010. sz. törvény 1. cikke (78) bekezdése b) pontjának 4., 8., 9., 17., 23. és 25. alpontjában a már koncessziójogosultakkal szemben a tevékenységük gyakorlására vonatkozóan előírt új feltételek, amint azok a jelen ítélet 28. pontjából kitűnnek, kevésbé vonzóvá, sőt lehetetlenné is tehetik az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságok gyakorlását, mivel e feltételek akadályozhatják a koncessziójogosultak beruházásainak megtérülését.
Következésképpen az említett intézkedések az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságok korlátozásainak minősülnek.
Meg kell vizsgálni, hogy ezen intézkedések mindazonáltal igazolhatók‑e.
Az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságok korlátozásainak igazolásáról
–
A közérdeken alapuló nyomós indokok fennállásáról
Emlékeztetni kell arra, hogy a szerencsejátékok szabályozása azon területek közé tartozik, amelyek tekintetében jelentős erkölcsi, vallási és kulturális különbségek állnak fenn a tagállamok között. Az e területre vonatkozó uniós szintű harmonizáció hiányában a tagállamok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek az általuk legmegfelelőbbnek vélt fogyasztóvédelmi és közrendvédelmi szint megválasztását illetően (2016. szeptember 8‑iPolitanò ítélet,
C‑225/15
,
EU:C:2016:645
,
39.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Következésképpen a tagállamok szabadon állapíthatják meg a szerencsejátékokkal kapcsolatos politikájuk célkitűzéseit, és adott esetben szabadon határozhatják meg a kívánt védelem pontos szintjét. A tagállamok által előírt korlátozásoknak azonban meg kell felelniük a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következő feltételeknek, különösen a közérdeken alapuló nyomós okokkal való igazoltságuk és az arányosságuk vonatkozásában (2016. szeptember 8‑iPolitanò ítélet,
C‑225/15
,
EU:C:2016:645
,
40.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben az alapügyben szóban forgó nemzeti rendelkezések szövegéből kitűnik – amint azt a főtanácsnok az indítványának 43. pontjában kiemelte –, hogy e rendelkezések célja a koncessziójogosultak gazdasági és pénzügyi stabilitásának növelése, jóhírnevük és megbízhatóságuk fokozása, valamint a bűnözéssel szembeni küzdelem.
A szerencsejátékokkal kapcsolatos helyzet sajátosságára figyelemmel e célkitűzések az alapvető szabadságok – az alapeljárás tárgyát képezőkhöz hasonló – korlátozásainak igazolására alkalmas, közérdeken alapuló nyomós indokot képezhetnek (lásd ebben az értelemben: 2016. szeptember 8‑iPolitanò ítélet,
C‑225/15
,
EU:C:2016:645
,
42.
és
43.
pont).
Mindenesetre a kérdést előterjesztő bíróság hatáskörébe tartozik azon célkitűzések meghatározása, amelyek megvalósítására az alapügyben szóban forgó nemzeti rendelkezések valójában irányulnak (lásd ebben az értelemben: 2016. január 28‑iLaezza ítélet,
C‑375/14
,
EU:C:2016:60
,
35.
pont).
Egyébiránt emlékeztetni kell arra, hogy ha valamely tagállam közérdeken alapuló nyomós okokra hivatkozik az olyan szabályozás igazolása érdekében, amely akadályozhatja a letelepedés szabadságának és a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlását, az ilyen igazolást az uniós jog általános elvei és különösen az immár az Alapjogi Charta által biztosított alapvető jogokra is figyelemmel kell értelmezni. Így a szóban forgó nemzeti szabályozás csak akkor igazolható, ha megfelel az említett elveknek, valamint az említett jogoknak (lásd ebben az értelemben: 2015. június 11‑iBerlington Hungary és társai ítélet,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
,
74.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy a jogbiztonság elvével és a bizalomvédelem elvével, valamint az Alapjogi Charta 16. cikkében foglalt vállalkozás szabadságával ellentétes‑e a jelen ítélet 28. pontjában említett olyan nemzeti szabályozás, mint amelyről az alapügyben szó van, amely a törvény által engedélyezett játékok online lebonyolítása ágazatában már koncessziójogosult személyekkel szemben a tevékenységük gyakorlására vonatkozóan új feltételeket támaszt a fennálló szerződéshez fűzött záradék útján.
–
A bizalomvédelem elvéről
Hangsúlyozni kell, hogy a bizalomvédelem elvével együtt járó jogbiztonság elve többek között megköveteli, hogy a jogszabályok világosak, pontosak és hatásaikat illetően előre láthatók legyenek, különösen olyankor, amikor a magánszemélyekre és vállalkozásokra nézve kedvezőtlen következményeik lehetnek (lásd ebben az értelemben: 2015. június 11‑iBerlington Hungary és társai ítélet,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
,
77.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A gazdasági szereplők ugyanakkor nem bízhatnak abban, hogy egyáltalán nem kerül majd sor a jogszabályok módosítására, hanem csak e módosítások végrehajtásának módját kérdőjelezhetik meg (lásd ebben az értelemben: 2015. június 11‑iBerlington Hungary és társai ítélet,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
,
78.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a nemzeti jogalkotó köteles a gazdasági szereplők számára az ahhoz való alkalmazkodást lehetővé tevő, megfelelő időtartamú átmeneti időszak vagy észszerű kompenzációs rendszer előírására (lásd ebben az értelemben: 2015. június 11‑iBerlington Hungary és társai ítélet,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
,
85.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Noha kétségtelenül a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy a fenti pontokban hivatkozott ítélkezési gyakorlat fényében és valamennyi releváns körülményt átfogóan értékelve megvizsgálja, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás megfelel‑e a bizalomvédelem elvének, meg kell jegyezni, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a 220/2010. sz. törvény a hatálybalépésétől számított 180 napos határidőt állapított meg arra, hogy az általa előírt új feltételeket egy, a szerződéshez fűzött záradék aláírásával bevezessék, és e határidő főszabály szerint elegendőnek tűnik ahhoz, hogy a koncessziójogosultak számára lehetővé tegye az e feltételekhez való alkalmazkodást.
–
A vállalkozás szabadságáról
Amint a Bíróság már kimondta, a valamely nemzeti szabályozással megvalósított korlátozás EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk alapján történő vizsgálata kiterjed az Alapjogi Charta 15–17. cikkében foglalt jogok és szabadságok gyakorlásának esetleges korlátozásaira is, így a vállalkozás szabadságának külön vizsgálata nem szükséges (lásd ebben az értelemben: 2014. április 30‑iPfleger és társai ítélet,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
,
60.
pont; 2015. június 11‑iBerlington Hungary és társai ítélet,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
,
91.
pont).
Az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságok, valamint a vállalkozás szabadsága korlátozásának arányosságáról
Ami a 220/2010. sz. törvény 1. cikke (78) bekezdése b) pontjának 4., 8., 9., 17., 23. és 25. alpontjában előírt intézkedések arányosságát illeti, meg kell vizsgálni, hogy ezen intézkedések alkalmasak‑e az elérni kívánt célok megvalósításának biztosítására, és nem lépik‑e túl az e célok eléréséhez szükséges mértéket, többek között megbizonyosodva arról, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás valóban megfelel annak a törekvésnek, hogy e célokat koherens és szisztematikus módon érje el (2016. szeptember 8‑iPolitanò ítélet,
C‑225/15
,
EU:C:2016:645
,
44.
pont).
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy a Bíróság által nyújtott útmutatás figyelembevételével valamennyi körülményt átfogóan értékelve megvizsgálja, hogy az alapügyben szóban forgó korlátozások az arányosságuk tekintetében megfelelnek‑e a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következő feltételeknek (2016. szeptember 8‑iPolitanò ítélet,
C‑225/15
,
EU:C:2016:645
,
49.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Emlékeztetni kell arra, hogy a 220/2010. sz. törvény 1. cikke (78) bekezdése b) pontjának 8., 9. és 17. alpontjában előírt intézkedések az AAMS előzetes engedélyétől teszik függővé a koncessziójogosult személyében bekövetkező változással járó ügyleteket, a koncessziójogosult részesedéseinek átruházását, amennyiben az a rendeletben megállapított tőkeerő‑mutató csökkenésével járhat, illetve a bizonyos tevékenységekből eredő extra nyereségnek a koncesszió tárgyával kapcsolatos céloktól eltérő célokra fordítását.
A nemzeti bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy az AAMS előzetes engedélyezésre vonatkozó jogkörét behatároló kritériumok alkalmasak‑e az elérni kívánt célkitűzések megvalósításának biztosítására, és nem lépik‑e túl az e célkitűzések eléréséhez szükséges mértéket.
Ezenkívül a 220/2010. sz. törvény 1. cikke (78) bekezdése b) pontjának 4. és 9. alpontjában előírt intézkedések, nevezetesen azon kötelezettség, miszerint az eladósodottsági arányt olyan értéken belül kell tartani, amely nem haladja meg a rendeletben előírt értéket, illetve az, hogy a koncessziójogosult részesedéseinek átruházását az AAMS előzetes engedélyétől tették függővé, amennyiben az átruházás a rendeletben megállapított tőkeerő‑mutató csökkenésével járhat, hasznosnak tűnnek a gazdasági szereplők bizonyos szintű fizetőképességének, illetve annak biztosítása érdekében, hogy a gazdasági szereplők eleget tudjanak tenni a szerencsejátékokat online lebonyolító hálózat üzembe helyezésével és operatív működtetésével kapcsolatos tevékenységből eredő kötelezettségeknek.
A kérdést előterjesztő bíróságnak meg kell bizonyosodnia arról, hogy az első intézkedés esetében az eladósodottsági arány, a második intézkedés esetében pedig a tőkeerő‑mutató nem lépi túl az említett célkitűzés eléréséhez szükséges mértéket.
Egyébiránt a 220/2010. sz. törvény 1. cikke (78) bekezdése b) pontjának 8. és 17. alpontjában előírt intézkedéseket illetően, azaz hogy a koncesszió megszüntetésének terhe mellett az AAMS előzetes engedélyétől tették függővé a koncessziójogosult személyében bekövetkező változással járó ügyleteket, illetve az, hogy az AAMS előzetes engedélyétől tették függővé a bizonyos tevékenységekből eredő extra nyereségnek a koncesszió tárgyával kapcsolatos céloktól eltérő célokra fordítását, meg kell jegyezni, hogy ezen intézkedések, mivel alkalmasak annak megelőzésére, hogy a bűnszervezetek hatással legyenek az alapügyben szóban forgó tevékenységekre, valamint alkalmasak a pénzmosás megelőzésére is, hasznosak lehetnek a bűnözés elleni küzdelemben, és nem lépik túl az e célkitűzés eléréséhez szükséges mértéket.
Ami a 220/2010. sz. törvény 1. cikke (78) bekezdése b) pontjának 25. alpontjában előírt intézkedést, azaz azon kötelezettséget illeti, hogy a koncessziójogosult, amennyiben tevékenysége megszűnik, köteles a koncesszió tárgyát képező tevékenységeket a szokásos módon folytatni mindaddig, amíg a kezelést és a működtetést át nem adják az új koncessziójogosultnak, ezen intézkedés biztosítja a fogadások gyűjtésével kapcsolatos jogszerű tevékenység folytonosságát, annak érdekében, hogy megakadályozza párhuzamos jogellenes tevékenység kialakulását, és ennélfogva alkalmas arra, hogy hozzájáruljon a bűnözés elleni küzdelemhez (lásd ebben az értelemben: 2016. január 28‑iLaezza ítélet,
C‑375/14
,
EU:C:2016:60
,
33.
és
34.
pont).
Ugyanakkor a kérdést előterjesztő bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy valamely más, a koncessziójogosult számára kevésbé súlyos intézkedés lehetővé tenné‑e ugyanezen célkitűzés elérését, figyelemmel arra, hogy a közérdekhez való hozzájárulás érdekében a koncessziójogosult a koncesszió tárgyát képező szolgáltatásokat esetleg határozatlan ideig és negatív mérleggel köteles nyújtani.
Ami a 220/2010. sz. törvény 1. cikke (78) bekezdése b) pontjának 23. alpontjában előírt intézkedést, azaz azon lehetőséget illeti, hogy a koncessziójogosulttal szemben – akár gondatlan jogsértés címén is – szankciók alkalmazhatók, amennyiben az felróhatóan megsérti a szerződésben foglalt rendelkezéseket, emlékeztetni kell arra, hogy a szankciók nem felelnek meg az uniós jognak akkor, ha maguk az alkalmazásukat meghatározó feltételek ellentétesek az uniós joggal (lásd ebben az értelemben: 2007. március 6‑iPlacanica és társai ítélet,
C‑338/04, C‑359/04 és C‑360/04
,
EU:C:2007:133
,
69.
pont). A szankciók nem haladhatják meg az elérni kívánt célokhoz szükséges mértéket, és nem lehetnek aránytalanok a jogsértés súlyával oly módon, hogy akadályozzák a Szerződésben biztosított szabadságok gyakorlását (lásd ebben az értelemben: 2007. július 5‑iNtionik és Pikoulas ítélet,
C‑430/05
,
EU:C:2007:410
,
54.
pont).
Annak megítélése során, hogy valamely szankció megfelel‑e az arányosság elvének, a nemzeti bíróságnak figyelembe kell vennie különösen az e szankció által büntetendő jogsértés jellegét és súlyát, valamint a szankció összege meghatározásának módját (lásd ebben az értelemben: 2008. május 8‑iEcotrade ítélet,
C‑95/07 és C‑96/07
,
EU:C:2008:267
,
–
67.
pont; 2013. június 20‑iRodopi‑M 91 ítélet,
C‑259/12
,
EU:C:2013:414
,
38.
pont).
A jelen ügyben a 220/2010. sz. törvény 1. cikke (78) bekezdése b) pontjának 23. alpontja értelmében a szankciók „a jogsértés súlyához igazodnak, és tiszteletben tartják a szankciók arányosságának és hatékonyságának elvét”. Ennélfogva sem az említett szövegből, sem a Bírósághoz benyújtott iratokból nem tűnik ki, hogy az e rendelkezés által előírt szankciók ellentétesek lennének az uniós joggal.
Ezenkívül emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már kimondta, hogy az elérni kívánt célokkal nem aránytalan az objektív felelősségi rendszer bevezetése, amennyiben ez a rendszer jellegénél fogva alkalmas arra, hogy az érintett személyeket valamely rendelet rendelkezéseinek tiszteletben tartására ösztönözze, és amennyiben az elérni kívánt célok olyan közérdeket képeznek, amely alkalmas arra, hogy igazolja ilyen rendszer bevezetését (2012. február 9‑iUrbán ítélet,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
,
48.
pont).
Ugyanígy egy olyan rendszer, mint amelyről az alapügyben szó van, amely rendszer keretében a koncessziójogosulttal szemben – akár gondatlan jogsértés címén is – szankció alkalmazható, amennyiben az felróhatóan megsérti a szerződésben foglalt rendelkezéseket, nem ellentétes az uniós joggal.
A fentiek összességéből következik, hogy a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikket, valamint a bizalomvédelem elvét úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amelyről az alapügyben szó van, amely a törvény által engedélyezett játékok online lebonyolítása ágazatában már koncessziójogosult személyekkel szemben a tevékenységük gyakorlására vonatkozóan új feltételeket támaszt a fennálló szerződéshez fűzött záradék útján, amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy e szabályozást közérdeken alapuló nyomós indokok igazolhatják, a szabályozás alkalmas arra, hogy biztosítsa az elérni kívánt célkitűzések megvalósítását, és nem lépi túl az e célkitűzések eléréséhez szükséges mértéket.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:

1)
Az EUMSZ 267. cikk harmadik bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az olyan nemzeti bíróság, amelynek határozatai ellen nincs jogorvoslati lehetőség, főszabály szerint köteles az uniós jog értelmezésére vonatkozó kérdést előzetes döntéshozatalra utalni még akkor is, ha ugyanazon nemzeti eljárás keretében az érintett tagállam alkotmánybírósága az uniós jog rendelkezéseihez hasonló tartalmú referenciaszabályok alapján a nemzeti szabályok alkotmányosságát megvizsgálta.

2)
Az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikket, valamint a bizalomvédelem elvét úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amelyről az alapügyben szó van, amely a törvény által engedélyezett játékok online lebonyolítása ágazatában már koncessziójogosult személyekkel szemben a tevékenységük gyakorlására vonatkozóan új feltételeket támaszt a fennálló szerződéshez fűzött záradék útján, amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy e szabályozást közérdeken alapuló nyomós indokok igazolhatják, a szabályozás alkalmas arra, hogy biztosítsa az elérni kívánt célkitűzések megvalósítását, és nem lépi túl az e célkitűzések eléréséhez szükséges mértéket.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.