CELEX: 62020CJ0234
Zahtjev za prethodnu odluku
Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR)
Uredba (EU) br.1305/2013
Potpora ruralnom razvoju
Članak 30. stavak 6. točka (a)
Plaćanja povezana s mrežom Natura 2000
Naknada zbog gubitka prihoda u poljoprivrednim i šumskim područjima
Tresetišta
Zabrana uspostave plantaža brusnica
Nepostojanje naknade štete
Povelja Europske unije o temeljnim pravima
Članak 17.
Pravo na vlasništvo

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 30. stavka 1. i stavka 6. točke (a) Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (
SL 2013., L 347, str. 487
.) te članka 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva „Sātiņi‑S” SIA i Lauku atbalsta dienestsa (Služba za podršku ruralnim područjima, Latvija) zbog odbijanja potonjeg da društvu Sātiņi‑S dodijeli kompenzacijska plaćanja povezana s mrežom Natura 2000 zbog zabrane uspostave plantaža brusnica u tresetištima koja su obuhvaćena mrežom Natura 2000.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva o staništima
Članak 3. stavak 1. prvi podstavak Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (
SL 1992., L 206, str. 7
.; u daljnjem tekstu: Direktiva o staništima) predviđa:
„Koherentna europska ekološka mreža posebnih područja očuvanja osniva se pod nazivom Natura 2000. Ova mreža, sastavljena od područja u kojima se nalaze prirodni stanišni tipovi navedeni u Prilogu I. i staništa vrsta navedenih u Prilogu II., omogućuje održavanje određenih prirodnih stanišnih tipova i staništa vrsta ili, kad je to potrebno, njihov povrat u povoljno stanje očuvanosti u njihovom prirodnom arealu.”
Članak 6. stavak 2. navedene direktive propisuje:
„Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive.”
Uredba br. 1305/2013
Uvodne izjave 9. i 24. Uredbe br. 1305/2013 glase:
„(9)
Programi ruralnog razvoja trebali bi utvrditi potrebe područja koje pokrivaju i opisati koherentnu strategiju njihova zadovoljavanja, sukladno prioritetima [europske] Unije za ruralni razvoj. Ta bi se strategija trebala temeljiti na određivanju ciljeva. Potrebno je uspostaviti veze između utvrđenih potreba, zadanih ciljeva te odabira mjera za njihovo postizanje. Programi ruralnog razvoja također bi trebali sadržavati sve podatke potrebne za procjenu njihove sukladnosti sa zahtjevima ove Uredbe.
[…]
(24)
Potpora bi se i dalje trebala odobravati poljoprivrednicima i posjednicima šuma s ciljem rješavanja specifičnih nedostataka tih područja nastalih provedbom [Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica (
SL 2010., L 20, str. 7
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 128.)] i [Direktive o staništima] kako bi se doprinijelo učinkovitom upravljanju lokalitetima mreže Natura 2000. Potpora bi u isto vrijeme trebala biti dostupna i poljoprivrednicima u područjima porječja kako bi im pomogla u rješavanju nedostataka nastalih provedbom [Direktive 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (
SL 2000., L 327, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 48.)]. Potporu bi trebalo povezati sa specifičnim zahtjevima koji se opisuju u programu ruralnog razvoja koji premašuju važeće propisane standarde i zahtjeve. Države članice također bi trebale osigurati da plaćanja poljoprivrednicima ne dovedu do dvostrukog financiranja u okviru ove Uredbe i Uredbe (EU) br. 1307/2013 [Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (
SL 2013., L 347, str. 608
.)]. Nadalje, države članice trebale bi uzeti u obzir specifične potrebe područja mreže Natura 2000 u cjelokupnom projektu izrade svojih programa ruralnog razvoja.”
Članak 2. te uredbe, naslovljen „Definicije”, u stavcima 1. i 2. propisuje:
„1.   […]
Osim toga, primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(c)
‚mjera’ znači niz djelatnosti koje doprinose jednom ili više prioriteta Unije za ruralni razvoj;
[…]
(f)
‚poljoprivredna površina’ znači bilo koja površina koja se koristi kao obradivo zemljište, trajni travnjak, trajni pašnjak ili trajni nasad kako se navodi u članku 4. Uredbe br. 1307/2013;
[…]
(r)
‚šuma’ znači površina zemljišta koja obuhvaća više od 0,5 hektara, sa stablima višim od 5 metara i krošnjama koje pokrivaju više od 10 posto površine, ili stablima koja mogu doseći te vrijednosti in situ i ne uključuje zemljište koje se u prvom redu koristi kao poljoprivredno ili urbano zemljište, u skladu sa stavkom 2.;
2.   Država članica ili regija može izabrati primjenu definicije šume, različite od one u stavku 1. točki (r), koja se temelji na postojećem nacionalnom pravu ili evidencijskom sustavu. Države članice ili regije utvrđuju takvu definiciju u programu ruralnog razvoja.”
Člankom 6. navedene uredbe, naslovljenim „Programi ruralnog razvoja”, u stavku 1. određuje se:
„EPFRR djeluje u državama članicama putem programa ruralnog razvoja. Tim se programima provodi strategija za postizanje prioriteta Unije za ruralni razvoj kroz niz mjera, kako je određeno u glavi III. Za postizanje ciljeva ruralnog razvoja temeljenog na prioritetima Unije traži se pomoć EPFRR‑a.”
U skladu s člankom 10. iste uredbe, naslovljenim „Odobrenje programa ruralnog razvoja”:
„1.   Države članice [Europskoj] [k]omisiji podnose prijedlog svakog programa ruralnog razvoja koji sadrži podatke iz članka 8.
2.   Komisija svaki program ruralnog razvoja odobrava provedbenim aktom.”
Člankom 30. iste uredbe, naslovljenim „Plaćanja povezana s mrežom Natura 2000 i [Direktivom 2000/60]”, predviđa se:
„1.   Potpora iz okvira ove mjere dodjeljuje se godišnje, po hektaru poljoprivredne površine ili po hektaru šume u svrhu nadoknade korisnicima za dodatne troškove i izgubljeni prihod nastale zbog nepovoljnih prilika u navedenim područjima, vezano uz provedbu [Direktive o staništima] i [Direktive 2009/147] te [Direktive 2000/60].
Pri izračunu potpore u okviru ove mjere, države članice odbijaju nužan iznos kako bi isključile dvostruko financiranje praksi iz članka 43. [Uredbe br. 1307/2013].
[…]
6.   Sljedeća područja ispunjavaju uvjete za plaćanja:
(a)
poljoprivredna i šumska područja u okviru mreže Natura 2000 odabrana u skladu s Direktivom [o staništima] i Direktivom [2009/147];
[…]”
Uredba br. 1307/2013,
Članak 4. Uredbe br. 1307/2013, naslovljen „Definicije i povezane odredbe”, u stavku 1. predviđa:
„1. Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(h)
‚trajni travnjak i trajni pašnjak’ (zajedno nazvani: trajni travnjak) definiraju se kako slijedi: zemljište koje se koristi za uzgoj trava ili ostale travolike paše na prirodan način (samoniklo) ili putem uzgoja (zasijano) i koje nije bilo uključeno u izmjenu nasada poljoprivrednog gospodarstva tijekom pet ili više godina; može uključivati druge vrste poput grmlja i/ili drveća koje se mogu upotrebljavati za ispašu pod uvjetom da trave i ostala travolika paša i dalje prevladavaju, kao i, ako države članice tako odluče, zemljište koje se može upotrebljavati za ispašu i koje čini dio uspostavljene lokalne prakse koja podrazumijeva da trave i druge travolike paše tradicionalno ne prevladavaju na područjima za ispašu;
[…]”
Članak 45. te Uredbe, naslovljen „Trajni travnjak”, u stavku 1. prvom podstavku predviđa:
„Države članice dužne su odrediti trajne travnjake koji su okolišno osjetljivi, na područjima obuhvaćenim direktivom [o staništima] ili Direktivom [2009/147], uključujući na tresetnim i močvarnim dijelovima smještenima u tim područjima, te kojima je potrebna stroga zaštita kako bi se ispunili ciljevi tih direktiva.”
Provedbena uredba (EU) br. 808/2014
Članak 10. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 808/2014 od 17. srpnja 2014. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe br. 1305/2013 (
SL 2014., L 227, str. 18
.), naslovljen „Standardna pretpostavka o dodatnim troškovima i izgubljenom prihodu”, glasi kako slijedi:
„1.   Države članice mogu odrediti iznos plaćanja za mjere ili vrste operacija iz članaka 28. do 31. i članaka 33. i 34. [Uredbe br. 1305/2013] na temelju standardnih pretpostavki o dodatnim troškovima i izgubljenom prihodu.
2.   Države članice osiguravaju da izračuni i odgovarajuća plaćanja iz stavka 1.:
(a) sadržavaju samo elemente koji se mogu provjeriti;
(b) budu utemeljeni na brojkama koje su utvrđene na odgovarajući stručan način;
(c) jasno pokazuju izvor upotrebljavanih brojki;
(d) budu diferencirani kako bi se uzeli u obzir lokalni i regionalni uvjeti i stvarna upotreba zemljišta, ako je to primjenjivo;
(e) ne sadržavaju elemente povezane s troškovima ulaganja.”
Dio 1. Priloga I. toj provedbenoj uredbi naslovljen je „Prikaz sadržaja programa ruralnog razvoja”. Točka 8. tog dijela 1. naslovljena je „Opis odabranih mjera” i glasi kako slijedi:
„[…]
(2) Opis po mjerama uključuje:
[…]
(e)
opis specifičan za pojedinu mjeru i/ili vrstu operacije, i to kako slijedi:
[…]
11.
Plaćanja povezana s mrežom Natura 2000 i [Direktivom 2000/60] [članak 30. Uredbe br. 1305/2013]
[…]
–
utvrđivanje ograničenja/nedostataka na temelju kojih se mogu dodijeliti plaćanja te navođenje obveznih praksi,
–
opis metodologije i agronomskih pretpostavki, uključujući opis osnovnih zahtjeva iz članka 30. stavka 3. [Uredbe br. 1305/2013] za direktive [o staništima] i [2009/147] i članka 30. stavka 4. te Uredbe za [Direktivu 2000/60], koji se upotrebljavaju kao referentne točke za izračune koji opravdavaju dodatne troškove i izgubljeni prihod zbog poteškoća koje nastaju u dotičnom području zbog provedbe direktiva [o staništima], [Direktive 2009/147] i [Direktive 2000/60]; prema potrebi, tom se metodologijom uzima u obzir plaćanje za poljoprivredne prakse korisne za klimu i okoliš koje se dodjeljuje u skladu s [Uredbom br. 1307/2013], kako bi se izbjeglo dvostruko financiranje.
[…]”
Dio 5. Priloga I. navedenoj provedbenoj uredbi odnosi se na oznake mjera i podmjera. U tom se dijelu predviđa, na temelju članka 30. Uredbe br. 1305/2013, pod šifrom 12, mjera pod nazivom „Plaćanja povezana s mrežom Natura 2000 i [Direktivom 2000/60]”. Ta mjera obuhvaća tri podmjere nazvane, pod oznakama 12.1., 12.2. i 12.3., „Plaćanje naknade za poljoprivredne površine obuhvaćene mrežom Natura 2000”, „Plaćanje naknade za šumske površine obuhvaćene mrežom Natura 2000” i „Plaćanje naknade za poljoprivredne površine uključene u planove upravljanja riječnim slivovima”.
Latvijsko pravo
Ministru kabineta noteikumi Nr. 562 „Noteikumi par zemes lietošanas veidu klasifikācijas kārtību un to noteikšanas kritērijiem” (Uredba br. 562 Vijeća ministara o načinima razvrstavanja vrsta uporabe zemljišta i kriterijima za njihovo utvrđivanje) od 21. kolovoza 2007. (
Latvijas Vēstnesis
, 2007, n
o
137) predviđaju u svojem prilogu klasifikaciju vrsta uporabe zemljišta.
Ministru kabineta noteikumi Nr. 264 „Īpaši aizsargājamo dabas teritoriju vispārējie aizsardzības un izmantošanas noteikumi” (Uredba br. 264 Vijeća ministara o općim odredbama koje se odnose na zaštitu i upotrebu posebnih područja očuvanja) od 16. ožujka 2010. (
Latvijas Vēstnesis
, 2010, n
o
58) utvrđuju opća pravila zaštite i upotrebe posebnih područja očuvanja.
Točka 16. te uredbe, uključena u njezino poglavlje 5. naslovljeno „Zaštićena prirodna područja”, određuje:
„U zaštićenim prirodnim područjima zabranjuje se:
[…]
16.12. uspostava plantaža brusnica u tresetištima;
[…]”
U točkama 56. do 58. Ministru kabineta noteikumi Nr. 171 „Noteikumi par valsts un Eiropas Savienības atbalsta piešķiršanu, administrēšanu un uzraudzību vides, klimata un lauku ainavas uzlabošanai 2014.-2020. gada plānošanas periodā” (Uredba Vijeća ministara br. 171 od 7. travnja 2015. o dodjeli, upravljanju i nadzoru državnih potpora i potpora Europske unije za poboljšanje okoliša, klime i krajobraza tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020.) od 7. travnja 2015. (
Latvijas Vēstnesis
, 2015, n
o
76) određuje se:
„Točka 56. Površina koja je prihvatljiva za potporu u okviru te mjere jest šumsko zemljište (izuzev tresetišta):
56.1. uključeno na popis područja [mreže Natura 2000] u skladu s člankom 30. stavkom 6. točkom (a) Uredbe br. 1305/2013 […];
[…]
Točka 58. Potpora se može dodijeliti ako je veličina prihvatljive površine prijavljene za potporu najmanje 1 ha, ako se sastoji od polja veličine najmanje 0,1 ha a veličina najmanje površine na koju se primjenjuje neka vrsta ograničenja na jednom polju iznosi najmanje 0,1 ha, i ako se navedena polja mogu utvrditi na karti, ako su uključena u elektronički sustav za podnošenje zahtjeva Službe za podršku ruralnim područjima te se na njih se od 1. ožujka tekuće godine, na temelju propisa o zaštiti i upotrebi posebnih područja očuvanja ili zaštiti vrsta i biotopa, može primijeniti bilo koje od sljedećih ograničenja gospodarske djelatnosti:
58.1. zabrana djelatnosti iskorištavanja šuma;
58.2. zabrana planske sječe i prorjeđivanja;
58.3. zabrana planske sječe;
58.4. zabrana čiste sječe.”
U Latvijas lauku attīstības programmu 2014.-2020.gadam (latvijski Program ruralnog razvoja za razdoblje 2014. – 2020.), koji je Komisija odobrila na temelju članka 10. stavka 2. Uredbe br. 1305/2013 (u daljnjem tekstu: Program za ruralni razvoj 2014. – 2020.), navodi se da je moguće primiti potporu ako se u područjima mreže Natura 2000 ili u mikro‑rezervatima smještenima na šumskim zemljištima, izuzev tresetišta, propisuju ograničenja djelatnosti iskorištavanja šuma.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Tijekom 2002. društvo Sātiņi‑S kupilo je 7,7 ha zemljišta s tresetnim tlom koja su smještena u zaštićenom prirodnom području i u području očuvanja od europskog značaja u okviru mreže Natura 2000 u Latviji.
Sātiņi‑S podnio je 2. veljače 2017. zahtjev Službi za podršku ruralnim područjima, kojim je za 2015. i 2016. tražio naknadu zbog zabrane uspostave plantaže brusnica u tim tresetištima. Odlukom od 28. veljače 2017. ta je služba odbila taj zahtjev uz obrazloženje da se primjenjivim nacionalnim propisom ne predviđa takva naknada.
Sātiņi‑S podnio je protiv te odluke tužbu Administratīvā apgabaltiesi (Okružni upravni sud, Latvija) koja ju je odbila presudom od 26. ožujka 2018.
Sātiņi‑S podnio je žalbu u kasacijskom postupku protiv te presude sudu koji je uputio zahtjev, Augstākā tiesa (Senāts) (Vrhovni sud, Latvija), koji smatra da je tumačenje članka 30. Uredbe br. 1305/2013 nužno kako bi mu se omogućilo donošenje odluke o toj žalbi.
U tim je okolnostima Augstākā tiesa (Senāts) (Vrhovni sud) odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 30. stavak 6. točku (a) [Uredbe br. 1305/2013] tumačiti na način da su zemljišta s tresetnim tlom u potpunosti isključena iz plaćanja povezanih s mrežom Natura 2000?
2.
U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, jesu li zemljišta s tresetnim tlom obuhvaćena poljoprivrednim ili šumskim područjima?
3.
U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, treba li članak 30. Uredbe br. 1305/2013 tumačiti na način da država članica može u potpunosti isključiti zemljišta s tresetnim tlom iz plaćanja povezanih s mrežom Natura 2000 i na način da su takve nacionalne odredbe u skladu s ciljem nadoknade navedenih plaćanja utvrđenim Uredbom br. 1305/2013?
4.
Treba li članak 30. Uredbe br. 1305/2013 tumačiti na način da država članica može ograničiti isplatu potpore za područja mreže Natura 2000 tako da potporu uvede isključivo u odnosu na ograničenje posebne vrste gospodarske djelatnosti poput, na primjer, u šumskim područjima, samo za djelatnosti iskorištavanja šuma?
5.
Treba li članak 30. stavak 1. Uredbe br. 1305/2013, u vezi s člankom 17. [Povelje], tumačiti na način da osoba ima pravo, pozivajući se na svoje planove za novu gospodarsku djelatnost, na plaćanje povezano s mrežom Natura 2000 ako je, kad je stekla imovinu, već znala za ograničenja koja se primjenjuju na tu imovinu?”
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo pitanje
Svojim prvim dvama pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 30. stavak 6. točku (a) Uredbe br. 1305/2013 tumačiti na način da su zemljišta s tresetnim tlom potpuno isključena iz prava na plaćanja povezana s mrežom Natura 2000 i, u slučaju niječnog odgovora na to pitanje, ubrajaju li se ta zemljišta u „poljoprivredna područja” ili „šumska područja” u smislu te odredbe.
Kako bi se odgovorilo na ta pitanja, valja pojasniti da članak 30. Uredbe br. 1305/2013 uređuje plaćanja na temelju, među ostalim, mreže Natura 2000. U skladu sa stavkom 1. te odredbe, potpora se dodjeljuje godišnje, po hektaru poljoprivredne površine ili po hektaru šume u svrhu nadoknade korisnicima za dodatne troškove i izgubljeni prihod nastale zbog nepovoljnih prilika u navedenim područjima, vezano uz provedbu Direktive o staništima, Direktive 2009/147 (u daljnjem tekstu: Direktiva o pticama) i Direktive 2000/60 (u daljnjem tekstu: Okvirna direktiva o vodama). Navedenom odredbom u stavku 6. točki (a) pojašnjava se da uvjete za plaćanja koja se odnose na predmetnu potporu ispunjavaju poljoprivredna i šumska područja u okviru mreže Natura 2000 odabrana u skladu s Direktivom o staništima i Direktivom o pticama.
Stoga su za plaćanja na temelju mreže Natura 2000 iz članka 30. stavka 1. Uredbe br. 1305/2013 prihvatljiva poljoprivredna i šumska područja koja su, iako se nalaze u područjima mreže Natura 2000 odabranima u skladu s Direktivom o staništima i Direktivom o pticama, obuhvaćena pojmovima „poljoprivredna površina” ili „šuma” u smislu Uredbe br. 1305/2013.
S obzirom na to pojašnjenje, valja istaknuti da Uredba br. 1305/2013 ne spominje i,
a fortiori
, ne definira pojmove „tresetišta” ili „zemljišta s tresetnim tlom”. Niti sud koji je uputio zahtjev ne pojašnjava što treba smatrati „tresetištem” ili „zemljištem s tresetnim tlom” u smislu nacionalnog zakonodavstva o kojem je riječ u glavnom postupku. U tim okolnostima stoga valja smatrati, kao što je to smatrao nezavisni odvjetnik u točki 33. svojeg mišljenja, da tresetište u bitnome i prema uobičajenom smislu tog pojma, označava močvarno područje koje obilježava „treset”, tlo koje ima vrlo visok udio organskih tvari biljnog podrijetla i razinu pohrane organskog ugljika.
S druge strane, pojam „šuma” definiran je u članku 2. stavku 1. točki (r) Uredbe br. 1305/2013, kao površina zemljišta koja obuhvaća više od 0,5 hektara, sa stablima višim od 5 metara i krošnjama koje pokrivaju više od 10 posto površine, ili stablima koja mogu doseći te vrijednosti
in situ
i ne uključuje zemljište koje se u prvom redu koristi kao poljoprivredno ili urbano zemljište. Međutim, stavak 2. tog članka predviđa da država članica može odlučiti primijeniti različitu definiciju, koja se temelji na nacionalnom pravu ili evidencijskom sustavu na snazi, pod uvjetom da u tom slučaju pruži tu definiciju u svojem programu ruralnog razvoja. Na sudu koji je uputio zahtjev je da po potrebi provjeri je li Republika Latvija u ovom slučaju donijela takvu definiciju.
Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 35. svojeg mišljenja, ne može se isključiti da se prema vegetaciji koja je prisutna na predmetnom mjestu tresetište može sastojati od „šuma” u smislu članka 2. stavka 1. točke (r) Uredbe br. 1305/2013 ili definicije „šume” koju, ovisno o slučaju, predmetna država članica utvrdi u skladu s člankom 2. stavkom 2. te uredbe.
Što se tiče poljoprivrednih područja, Uredba br. 1305/2013 definira pojam „poljoprivredna površina” u članku 2. stavku 1. točki (f) te uredbe kao „bilo koja površina koja se koristi kao obradivo zemljište, trajni travnjak, trajni pašnjak ili trajni nasad kako se navodi u članku 4. [Uredbe br. 1307/2013]”.
Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 34. svojeg mišljenja, iz definicije „trajnih travnjaka i trajnih pašnjaka” iz članka 4. stavka 1. točke (h) Uredbe br. 1307/2013 kao i pojašnjenja iz članka 45. stavka 1. prvog podstavka iste uredbe proizlazi da tresetišta ili zemljišta s tresetnim tlom mogu biti obuhvaćena tom definicijom, a time i poljoprivrednom površinom.
Stoga valja smatrati da se – pod uvjetom da su tresetišta ili zemljišta s tresetnim tlom smještena u područjima mreže Natura 2000 odabrana u skladu s Direktivom o staništima i Direktivom o pticama obuhvaćena pojmovima „šuma” ili „poljoprivredna površina” u smislu Uredbe br. 1305/2013 ili, prema potrebi, nacionalnim propisom donesenim u skladu s potonjom uredbom – ta tresetišta ili zemljišta s tresetnim tlom mogu smatrati „poljoprivrednim i šumskim područjima u okviru mreže Natura 2000” u smislu članka 30. stavka 6. točke (a) navedene uredbe i stoga u načelu ispunjavaju uvjete za plaćanja povezana s mrežom Natura 2000 iz članka 30. stavka 1. iste uredbe.
Pitanje jesu li, ovisno o njihovoj konkretnoj konfiguraciji, tresetišta smještena u području mreže Natura 2000 poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, obuhvaćena, ovisno o slučaju, navedenim pojmovima „šuma” ili „poljoprivredna površina” a stoga i pojmom „poljoprivredna i šumska područja u okviru mreže Natura 2000” u smislu članka 30. stavka 6. točke (a) Uredbe br. 1305/2013, predstavlja činjeničnu ocjenu koja ulazi u nadležnost nacionalnih sudova.
S obzirom na sve prethodno navedeno, na prva dva pitanja valja odgovoriti tako da članak 30. stavak 6. točku (a) Uredbe br. 1305/2013 treba tumačiti na način da on načelno ne isključuje tresetišta iz plaćanja u okviru mreže Natura 2000, pod uvjetom da se ona nalaze u područjima mreže Natura 2000 odabranima u skladu s Direktivom o staništima i Direktivom o pticama i obuhvaćena su pojmovima „poljoprivredna površina” ili „šuma”, u smislu točaka (f) i (r) članka 2. stavka 1. ili članka 2. stavka 2. te uredbe, te stoga mogu ostvariti plaćanja iz članka 30. stavka 1. te uredbe kao „poljoprivredna i šumska područja u okviru mreže Natura 2000” u smislu navedenog članka 30. stavka 6. točke (a).
Treće i četvrto pitanje
Svojim trećim i četvrtim pitanjem, koja treba ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita dopušta li se člankom 30. Uredbe br. 1305/2013 državi članici da isključi tresetišta iz prava na plaćanja povezana s mrežom Natura 2000 ili da ograniči dodjelu potpore za takva područja samo na situacije u kojima njihovo određivanje kao „područja u okviru mreže Natura 2000” ima za učinak sprečavanje obavljanja posebne vrste gospodarske djelatnosti u tim područjima, osobito šumarske djelatnosti.
Kao prvo, valja istaknuti da iz odgovora na prva dva pitanja proizlazi da „tresetišta” ili „zemljišta s tresetnim tlom” koja se nalaze u područjima u okviru mreže Natura 2000 koja nisu obuhvaćena definicijom „poljoprivredna površina” ili „šuma” u smislu točaka (f) i (r) članka 2. stavka 1. ili članka 2. stavka 2. Uredbe br. 1305/2013, ne mogu ostvarivati plaćanja na temelju članka 30. te uredbe.
Međutim, u tom je pogledu važno pojasniti da, na temelju navedenog članka 2. stavka 2., država članica ima pravo utvrditi definiciju pojma „šuma” koja ima za učinak isključivanje tresetišta ili zemljišta s tresetnim tlom od prava na plaćanja, čak i ako bi bila riječ o područjima koja odgovaraju definiciji iz članka 2. stavka 1. točke (r) Uredbe br. 1305/2013.
Iz pisanih očitovanja latvijske vlade proizlazi da su posebne kategorije zemljišnih čestica i njihove odlučujuće značajke definirane Uredbom Vijeća ministara br. 562 od 21. kolovoza 2007., o načinima klasifikacije vrsta korištenja zemljišta i kriterijima za njihovo određivanje. U skladu s prilogom toj uredbi, „poljoprivredno zemljište”, „šume” i „tresetišta” predstavljaju tri različite kategorije zemljišta ovisno o njihovoj vrsti uporabe. S obzirom na navedeno, na sudu koji je uputio zahtjev jest da provjeri je li Republika Latvija u ovom slučaju donijela definiciju pojma „šuma” na temelju članka 2. stavka 2. Uredbe br. 1305/2013.
Kao drugo, valja podsjetiti na to da članak 30. Uredbe br. 1305/2013 daje državama članicama mogućnost dodjele naknada na temelju mreže Natura 2000, ali im u tom smislu ne stvara nikakvu obvezu. Plaćanja na temelju mreže Natura 2000 i Okvirne direktive o vodi jedna su od mjera ruralnog razvoja u smislu članka 2. stavka 1. točke (c) te uredbe. Stoga se taj članak 30. i uvjeti koji su u njemu navedeni primjenjuju samo na plaćanja izvršena u okviru provedbe programa ruralnog razvoja dotične države članice, kako ga odobrava Komisija, u skladu s člankom 10. navedene uredbe. Države članice ne moraju provoditi sve mjere, nego samo one koje odgovaraju njihovoj strategiji i strategiji Unije, uzimajući u obzir i razinu financiranja iz EPFRR‑a. To je tumačenje u skladu s uvodnom izjavom 9. Uredbe br. 1305/2013, koja među ostalim spominje izbor mjera usvojenih za postizanje ciljeva u području ruralnog razvoja. Posljedično, plaćanje na temelju članka 30. Uredbe br. 1305/2013 samo je jedan od izbora koji država članica može odabrati u svrhu primanja financiranja.
K tomu, kao prvo, u dijelu 5. mjeri 12. Priloga I. Provedbenoj uredbi br. 808/2014 predviđaju se tri načina plaćanja koje države članice mogu izabrati u okviru članka 30. Uredbe br. 1305/2013, odnosno plaćanje naknade za poljoprivredne površine obuhvaćene mrežom Natura 2000, plaćanje naknade za šumske površine obuhvaćene mrežom Natura 2000 i plaćanje naknade za poljoprivredne površine uključene u planove upravljanja riječnim slivovima. Nadalje, u dijelu 1. odjeljku 8., točki 11.(2)(e) Priloga I. toj provedbenoj uredbi državama članicama osobito se nalaže da utvrde ograničenja ili nedostatke na temelju kojih se mogu dodijeliti plaćanja predviđena planovima ruralnog razvoja. Konačno, člankom 10. stavkom 1. navedene provedbene uredbe predviđa se da države članice mogu utvrditi iznos plaćanja na temelju standardnih pretpostavki o dodatnim troškovima i izgubljenom prihodu.
Stoga se propisima Unije državama članicama u načelu dodjeljuje margina prosudbe u pogledu, s jedne strane, odabira mjera koje namjeravaju provesti među mjerama predviđenim propisima Unije i, s druge strane, utvrđivanja ograničenjâ ili nedostataka na temelju kojih se dodjeljuju plaćanja.
Doduše, iako ograničenja koja uvedu države članice prilikom izrade svojeg programa ruralnog razvoja ne smiju oduzeti sustavu plaćanja povezanih s mrežom Natura 2000 njegovu kompenzacijsku svrhu (vidjeti u tom smislu presudu od 30. ožujka 2017., Lingurár,
C‑315/16
,
EU:C:2017:244
, t.
28.
), te države članice ipak mogu odlučiti o načinu na koji se trebaju konkretno provesti mjere za postizanje ciljeva utvrđenih Uredbom br. 1305/2013. Nadalje, kada vrše taj izbor, navedene države moraju poštovati opća načela prava Unije, kao što su načelo nediskriminacije i proporcionalnosti (vidjeti u tom smislu, kad je riječ o načelu proporcionalnosti, presudu od 30. ožujka 2017., Lingurár,
C‑315/16
,
EU:C:2017:244
, t.
29.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je u programu ruralnog razvoja 2014. – 2020., koji je Europska komisija odobrila 13. veljače 2015., Republika Latvija ograničila dodjelu plaćanja povezanih s mrežom Natura 2000 na šumska područja, isključujući tresetišta koja se ondje nalaze. Odredbe tog programa preuzete su u Uredbi br. 171 Vijeća ministara, od 7. travnja 2015., o dodjeli, upravljanju i nadzoru državnih potpora i Europske unije namijenjenih poboljšanju okoliša, klime i krajobraza tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020., čija točka 56. pojašnjava da se potpora može dodijeliti „za šumsko zemljište, izuzev tresetišta”.
Iz toga slijedi, s jedne strane, kada je riječ o trima podmjerama iz točke 41. ove presude, da se Republika Latvija odlučila samo za drugu od njih, naslovljenu „Plaćanje naknada u korist šumskih područja povezanih s mrežom Natura 2000”, čime je iz tog sustava potpora isključila „poljoprivredna područja obuhvaćena mrežom Natura 2000” u smislu članka 30. stavka 6. točke (a) potonje uredbe i, posljedično, tresetišta koja su ovisno o slučaju obuhvaćena definicijom navedenih područja. Republika Latvija time je izvršila izbor između triju podmjera koje su joj bile dostupne na temelju Uredbe br. 1305/2013 i Provedbene uredbe br. 808/2014.
S druge strane, što se tiče ograničenja ili nedostataka zbog kojih se takva plaćanja mogu dodijeliti za „šumska područja Natura 2000” u smislu članka 30. stavka 6. točke (a) Uredbe br. 1305/2013, ta ih je država članica opisala te iznos tih naknada definirala po hektaru predmetnog zemljišta, izuzev tresetišta.
Posljedično, činjenica da je država članica ograničila plaćanja za takva područja na situacije u kojima njihovo označavanje kao „područja mreže Natura 2000” ima za učinak ograničavanje obavljanja posebne vrste gospodarske djelatnosti u tim područjima, osobito šumarske djelatnosti, čini se u skladu s uvjetima iz Uredbe br. 1305/2013.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da na treće i četvrto pitanje valja odgovoriti tako da članak 30. stavak 6. točku (a) Uredbe br. 1305/2013 treba tumačiti na način da dopušta državi članici da iz plaćanja povezanih s mrežom Natura 2000 isključi, s jedne strane, „poljoprivredna područja obuhvaćena mrežom Natura 2000” u smislu te odredbe, uključujući, u tom slučaju, tresetišta koja su obuhvaćena takvim područjima i, s druge strane, te u skladu s člankom 2. stavkom 2. Uredbe br. 1305/2013, tresetišta smještena u područjima obuhvaćenima mrežom Natura 2000 koja načelno ulaze u pojam „šuma” u smislu članka 2. stavka 1. točke (r) te uredbe i stoga u „šumska područja obuhvaćena mrežom Natura 2000” u smislu članka 30. stavka 6. točke (a) navedene uredbe. Potonju odredbu također treba tumačiti na način da dopušta državi članici da ograniči isplatu takvih plaćanja za šumska područja obuhvaćena mrežom Natura 2000 koja, ovisno o slučaju, uključuju tresetišta, na situacije u kojima odabir tih površina kao „područja obuhvaćena mrežom Natura 2000” ima za učinak sprečavanje obavljanja posebne vrste gospodarske djelatnosti na njima, osobito šumarske djelatnosti.
Peto pitanje
Svojim petim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 30. stavak 1. Uredbe br. 1305/2013, u vezi s člankom 17. Povelje, tumačiti na način da se plaćanje povezano s mrežom Natura 2000 treba dodijeliti vlasniku tresetišta koje je obuhvaćeno tom mrežom zbog toga što je došlo do ograničenja gospodarske aktivnosti koja se može provesti na takvom tresetištu, odnosno osobito zabrane da se tamo uspostavi plantaža brusnica, ako je u trenutku u kojem je stekao predmetno zemljište vlasnik bio upoznat s takvim ograničenjem.
Nadležnost Suda
Komisija se poziva na nenadležnost Suda za odlučivanje o petom pitanju. Ističe da članak 30. Uredbe br. 1305/2013 ne stvara nikakvu obvezu ni obećanje plaćanja naknade fizičkim osobama zbog svih ograničenja kojima je opterećena uporaba imovine koja je obuhvaćena mrežom Natura 2000 i općenito da pravo Unije ne priznaje postojanje općeg načela koje nalaže dodjelu naknade štete u svim okolnostima, odnosno za sva ograničenja nametnuta na temelju mreže Natura 2000. Komisija smatra da bi rješenje slično onomu koje je Sud donio u presudi od 22. svibnja 2014., Érsekcsanádi Mezőgazdasági (
C‑56/13
,
EU:C:2014:352
), trebalo prevladati u ovom slučaju jer je tom presudom Sud u biti presudio da, s obzirom na to da se obveza naknade štete o kojoj je riječ u predmetu u kojem je donesena ta presuda ne temelji na pravu Unije, nego na nacionalnom pravu, nije nadležan za ocjenu takvog nacionalnog prava u odnosu na pravo na djelotvoran pravni lijek, pravo na vlasništvo i slobodu poduzetništva kako su zajamčeni Poveljom.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je područje primjene Povelje definirano u njezinu članku 51. stavku 1., u skladu s kojim se, u pogledu djelovanja država članica, odredbe Povelje na njih odnose samo kada provode pravo Unije (presuda od 13. lipnja 2017., Florescu i dr.,
C‑258/14
,
EU:C:2017:448
, t.
44.
i navedena sudska praksa).
Međutim, države članice provode pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje kada, u skladu sa zahtjevima Direktive o staništima, poduzimaju odgovarajuće mjere kako bi osigurale održavanje ili povrat u povoljno stanje očuvanosti prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore te, osobito, kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa.
Naime članak 6. stavak 2. Direktive o staništima određuje da države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja odabrana, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo znatno utjecati na ciljeve te Direktive.
Osim toga, prenošenje i provedba mjera iz Direktive o pticama i Direktive o staništima od strane država članica neizbježno utječu na pravo vlasništva osoba kojima pripadaju nekretnine koje se nalaze u predmetnim područjima, s obzirom na to da trpe barem ograničenja korištenja te imovine.
Stoga valja smatrati da države članice provode pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje kada uspostavljaju sustave kojima se dodjeljuju plaćanja povezana s mrežom Natura 2000 i Okvirnom direktivom o vodi u skladu s člankom 30. stavkom 1. Uredbe br. 1305/2013. Uostalom, također zato što se u ovom slučaju provodi pravo Unije, primjenjuju se njegova opća načela kao što je već navedeno u točki 43. ove presude.
Osim toga, iz članka 6. stavka 1. i članka 10. Uredbe br. 1305/2013 proizlazi da EPFRR djeluje u državama članicama putem programa ruralnog razvoja država članica koje odobrava Komisija.
Točno je da članak 30. stavak 1. Uredbe br. 1305/2013 ostavlja državama članicama marginu prosudbe za odlučivanje o mjerama koje treba poduzeti, kao što to proizlazi iz točke 40. ove presude. Međutim, kad država članica donosi mjere u okviru diskrecijske ovlasti koja joj je dodijeljena pravnim aktom Unije, valja smatrati da provodi to pravo, u smislu članka 51. stavka 1. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 13. lipnja 2017., Florescu i dr.,
C‑258/14
,
EU:C:2017:448
, t.
48.
i navedena sudska praksa).
Sama činjenica da članak 30. Uredbe br. 1305/2013 ne obvezuje države članice da predvide sustav odštete ne može se tumačiti na način da članak 17. Povelje nije primjenjiv (vidjeti po analogiji, presudu od 9. lipnja 2016., Pesce i dr.,
C‑78/16 i C‑79/16
,
EU:C:2016:428
, t.
86.
).
Iz toga slijedi da je članak 17. Povelje primjenjiv na glavni postupak i da je stoga Sud nadležan za odlučivanje o petom pitanju.
Meritum
Najprije valja istaknuti da iz teksta članka 17. Povelje proizlazi da se njime pravo na naknadu štete izričito daje samo u slučaju oduzimanja prava na vlasništvo, kao što je izvlaštenje, što očito nije slučaj u ovom predmetu.
U tom pogledu, valja osobito razlikovati glavni postupak od onih u kojima je donesena presuda od 9. lipnja 2016., Pesce i dr. (
C‑78/16 i C‑79/16
,
EU:C:2016:428
), s obzirom na to da su se potonji odnosili na sustavnu sječu stabala, odnosno stabala maslina, i stoga lišavanja vlasništva nad njima kao takvog. U ovom slučaju zabrana uspostave plantaže brusnica na zemljištu koje je obuhvaćeno mrežom Natura 2000 nije oduzimanje prava vlasništva nad tom imovinom, nego ograničenje njezina korištenja, koje se može urediti zakonom u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa, u skladu s odredbama iz članka 17. stavka 1. treće rečenice Povelje.
Kad je riječ o ograničenjima prava na vlasništvo, valja podsjetiti na to da, osim toga, pravo na vlasništvo zajamčeno člankom 17. Povelje nije apsolutno pravo i da njegovo ostvarenje može biti predmet ograničenja koja se mogu opravdati ciljevima od općeg interesa koje Unija slijedi (presuda od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB,
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, t.
69.
i navedena sudska praksa).
Tako iz članka 52. stavka 1. Povelje proizlazi da je moguće uvesti ograničenja prava na vlasništvo, pod uvjetom da ta ograničenja zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa i da, s obzirom na željeni cilj, ne predstavljaju prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se nanosi šteta samoj biti tako zajamčenih prava (presuda od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB,
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, t.
70.
i navedena sudska praksa).
S jedne strane, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je zaštita okoliša jedan od tih ciljeva u općem interesu (vidjeti u tom smislu presudu od 9. ožujka 2010., ERG i dr.,
C‑379/08 i C‑380/08
,
EU:C:2010:127
, t.
81.
i navedenu sudsku praksu). Zaštita okoliša stoga može opravdati ograničenje prava na vlasništvo (presuda od 15. siječnja 2013., Križan i dr.,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, t.
114.
i navedena sudska praksa).
S druge strane, nije očito da mjere poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, koje su donesene radi zaštite prirode i okoliša na temelju Direktive o pticama i Direktive o staništima koje samo zabranjuju uspostavu plantaže brusnica u tresetištima kako bi se spriječilo ugrožavanje zaštite okoliša koji je na taj način zaštićen, čine, u nedostatku naknade štete u korist dotičnih vlasnika, prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se nanosi šteta samoj biti prava na vlasništvo (vidjeti po analogiji presudu od 10. srpnja 2003., Booker Aquaculture i Hydro Seafood,
C‑20/00 i C‑64/00
,
EU:C:2003:397
, t.
70.
). U ovom se slučaju takav zaključak nameće tim više što su, kao što to proizlazi iz navoda iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, navedena zabrana, a time i ograničenje prava vlasništva, već bili na snazi u trenutku kad je Sātiņi‑S već stekao tresetišta o kojima je riječ u glavnom postupku, tako da mu postojanje tog ograničenja nije moglo ostati nepoznato.
Iako države članice, ovisno o slučaju, mogu smatrati, pod uvjetom da djeluju u skladu s pravom Unije, da je prikladno nadoknaditi štetu, djelomično ili u potpunosti, vlasnicima parcela na koje utječu mjere očuvanja donesene na temelju Direktive o pticama i Direktive o staništima, iz tog utvrđenja ipak se ne može zaključiti da u pravu Unije postoji obveza dodjele takve naknade.
S obzirom na prethodno navedeno, na peto pitanje valja odgovoriti tako da članak 30. Uredbe br. 1305/2013, u vezi s člankom 17. Povelje, treba tumačiti na način da se plaćanje na temelju mreže Natura 2000 ne mora dodijeliti vlasniku tresetišta koje je obuhvaćeno tom mrežom zbog toga što je došlo do ograničenja gospodarske aktivnosti koja se može provesti na takvom tresetištu, osobito zabrane uspostave plantaže brusnica, ako je u trenutku kada je stekao dotičnu nekretninu, vlasnik već bio upoznat s takvim ograničenjem.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) odlučuje:

1.
Članak 30. stavak 6. točku (a) Uredbe br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005, treba tumačiti na način da on načelno ne isključuje tresetišta iz plaćanja u okviru mreže Natura 2000, pod uvjetom da se ona nalaze u područjima mreže Natura 2000 odabranima u skladu s Direktivom Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992., o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore i Direktivom 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica i obuhvaćena su pojmovima „poljoprivredna površina” ili „šuma”, u smislu točaka (f) i (r) članka 2. stavka 1. ili članka 2. stavka 2. Uredbe br. 1305/2013, te stoga mogu ostvariti plaćanja iz članka 30. stavka 1. te uredbe kao „poljoprivredna i šumska područja u okviru mreže Natura 2000” u smislu navedenog članka 30. stavka 6. točke (a).

2.
Članak 30. stavak 6. točku (a) Uredbe br. 1305/2013 treba tumačiti na način da dopušta državi članici da iz plaćanja povezanih s mrežom Natura 2000 isključi, s jedne strane, poljoprivredna područja obuhvaćena mrežom Natura 2000 u smislu te odredbe, uključujući, u tom slučaju, tresetišta koja su obuhvaćena takvim područjima i, s druge strane, te u skladu s člankom 2. stavkom 2. Uredbe br. 1305/2013, tresetišta smještena u područjima obuhvaćenima mrežom Natura 2000 koja načelno ulaze u pojam „šuma” u smislu članka 2. stavka 1. točku (r) te uredbe i stoga u „šumska područja obuhvaćena mrežom Natura 2000” u smislu članka 30. stavka 6. točke (a) navedene uredbe. Potonju odredbu također treba tumačiti na način da dopušta državi članici da ograniči isplatu takvih plaćanja za šumska područja obuhvaćena mrežom Natura 2000 koja, ovisno o slučaju, uključuju tresetišta, na situacije u kojima odabir tih površina kao „područja obuhvaćena mrežom Natura 2000” ima za učinak sprečavanje obavljanja posebne vrste gospodarske djelatnosti na njima, osobito šumarske djelatnosti.

3.
Članak 30. Uredbe br. 1305/2013, u vezi s člankom 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da se plaćanje na temelju mreže Natura 2000 ne mora dodijeliti vlasniku tresetišta koje je obuhvaćeno tom mrežom zbog toga što je došlo do ograničenja gospodarske aktivnosti koja se može provesti na takvom tresetištu, osobito zabrane uspostave plantaže brusnica, ako je u trenutku kada je stekao dotičnu nekretninu, vlasnik već bio upoznat s takvim ograničenjem.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: latvijski