CELEX: 62018TJ0101
Állami támogatások
Nukleáris ipar
Magyarország által a Paksi Atomerőműben két új atomreaktor fejlesztése céljából megvalósítani tervezett támogatás
A támogatást bizonyos kötelezettségvállalások tiszteletben tartásától függően a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat
Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja
A támogatásnak az állami támogatások jogán kívüli uniós jogszabályokkal való összhangja
Elválaszthatatlan összefüggés
A nukleáris energia előmozdítása
Az Euratom‑Szerződés 192. cikkének első bekezdése
A környezetvédelem, a »szennyező fizet«, az elővigyázatosság és a fenntarthatóság elvei
Az érintett gazdasági tevékenység meghatározása
A piac hiányossága
A verseny torzítása
A támogatás arányossága
Az állami beavatkozás szükségessége
A támogatás elemeinek meghatározása
Közbeszerzési eljárás
Indokolási kötelezettség

)
Az Osztrák Köztársaság az EUMSZ 263. cikken alapuló keresetében a Magyarország által a Paks II. atomerőműben két új atomreaktor fejlesztésének támogatása céljából megvalósítani tervezett SA.38454 – 2015/C (korábbi 2015/N) számú intézkedésről/támogatási programról/állami támogatásról szóló, 2017. március 6‑i (EU) 2017/2112 bizottsági határozat (
HL 2017. L 317., 45. o.
; a továbbiakban: megtámadott határozat) megsemmisítését kéri.
A jogvita előzményei és a megtámadott határozat
2015. május 22‑én Magyarország C(2017) 1486. szám alatt olyan intézkedést jelentett be az Európai Bizottságnak, amely arra irányult, hogy pénzügyi hozzájárulást nyújtson két új atomreaktor (5. és 6. blokk) fejlesztéséhez Magyarországon, a Paksi Atomerőmű telephelyén, amelyen már négy atomreaktor működik. A bejelentett intézkedés kedvezményezettje az MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares társaság (a továbbiakban: Paks II társaság), amely a tervek szerint a két új atomreaktor tulajdonosa és üzemeltetője lesz. A Paks II társaság 100%‑ban a Magyar Állam tulajdonában van, amelyre 2014 novemberében átruházták a részesedéseit, amelyeknek eredetileg teljes egészében a villamosenergia‑kereskedő és ‑termelő Magyar Villamos Művek Zártkörűen Működő Részvénytársaság (a továbbiakban: MVM Csoport) volt a tulajdonosa.
A Bizottság 2015. november 23‑án akként határozott, hogy a bejelentett intézkedéssel kapcsolatban megindítja az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást (
HL 2016. C 8., 2. o.
; a továbbiakban: eljárást megindító határozat).
A Bizottság 2017. március 6‑án elfogadta a megtámadott határozatot.
A Magyarország által bejelentett intézkedést a megtámadott határozat 2. szakasza ismerteti. Az intézkedés két orosz típusú III+ generációs, vízhűtéses és vízmoderátoros technológiával felszerelt, blokkonként legalább 1000 megawatt (MW) beépített kapacitással rendelkező VVER 1200 (V491) atomreaktor (5. és 6. blokk) fejlesztésére vonatkozik Magyarországon, amelyek megépítését teljes egészében a Magyar Állam finanszírozza a Paks II társaság javára, amely az új reaktorok tulajdonosa és üzemeltetője lesz. E telephelyen már négy atomreaktor működik. E reaktorok 100%‑ban az MVM Csoport tulajdonában állnak, amelynek tulajdonosa a Magyar Állam. Az erőmű négy meglévő orosz típusú VVER‑440 (V213) blokkjának beépített kapacitása összesen 2000 MW. E reaktorokat a tervek szerint 2037‑ig fokozatosan le fogják állítani annak érdekében, hogy azokat a két új reaktor váltsa fel, amely a tervek szerint 2025‑ben, illetőleg 2026‑ban lép majd működésbe.
Az Oroszországi Föderáció és a magyar kormány által 2014. január 14‑én megkötött, a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről szóló kormányközi egyezmény (kihirdette: a 2014. évi II. törvény) értelmében a két ország nukleáris program keretében együttműködik a jelenlegi Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében. Ezen egyezmény szerint az Oroszországi Föderáció és Magyarország egyaránt kijelöl egy, a szükséges tapasztalatokkal rendelkező, állami tulajdonban lévő és állami irányítás alatt álló szervezetet, amely pénzügyi és technikai szempontból is felel azért, hogy vállalkozóként vagy tulajdonosként teljesítse a VVER típusú reaktorokkal felszerelt két új 5. és 6. blokk tervezésével, megépítésével, üzembe helyezésével és üzemen kívül helyezésével kapcsolatos kötelezettségeit. Az Oroszországi Föderáció a Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (a továbbiakban: JSC NIAEP) részvénytársaságot jelölte ki, amely gondoskodni fog az új reaktorok megépítéséről, Magyarország pedig a Paks II társaságot jelölte ki e reaktorok tulajdonosaként és üzemeltetőjeként. Ennek érdekében a JSC NIAEP és a Paks II társaság 2014. december 9‑én megállapodást írt alá a két új 5. és 6. reaktor tervezésére, megvásárlására és megépítésére vonatkozó szerződésről, amely reaktorokat a Paksi Atomerőmű telephelyén kell megépíteni.
A kormányközi egyezményben az Oroszországi Föderáció kötelezettséget vállalt arra, hogy Magyarországnak állami kölcsönt nyújt a Paksi Atomerőmű új rektorai fejlesztésének finanszírozása céljából. E kölcsönt a finanszírozásól szóló, 2014. március 28‑i kormányközi egyezmény szabályozza, és 10 milliárd euró összegű rulírozó hitelkeretet biztosít, amelynek felhasználása kizárólag a Paksi Atomerőmű új 5. és 6. reaktorának tervezésére, megépítésére és üzembe állítására korlátozódik. Magyarország az említett beruházások finanszírozása érdekében a saját költségvetéséből származó további 2,5 milliárd euró összeget fog nyújtani.
Magyarország a két új reaktor vételárának kifizetéséhez szükséges forrásokat nem fogja átutalni a Paks II társaság számláira. E források legnagyobb részét Oroszország fejlesztési és külgazdasági bankja (Vnesheconombank) fogja kezelni. Minden egyes, teljesítettnek tekintett mérföldkő esetében a Paks II társaság kérelmet nyújt be Oroszország fejlesztési és külgazdasági bankjának, hogy fizesse ki az esedékes összeg 80%‑át közvetlenül a JSC NIAEP‑nek. E társaság kérelmet nyújt be a magyar Államadósság Kezelő Központnak is, hogy fizesse ki a fennmaradó 20%‑ot.
A megtámadott határozatban a Bizottság megállapította, hogy a bejelentett intézkedés az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősül, valamint hogy az EUMSZ 107. cikk és az EUMSZ 108. cikk akkor is alkalmazandó, ha a szóban forgó beruházás az Euratom‑Szerződés hatálya alá tartozik. Ami a két új reaktor megépítésének a JSC NIAEP vállalkozás részére történő közvetlen odaítélését illeti, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az nem válthatja ki az érintett piacon, nevezetesen a villamos energia piacán a verseny és a kereskedelem további torzulását. Lefolytattak egy külön eljárást is, amelynek keretében azt vizsgálták, hogy Magyarország tiszteletben tartotta‑e a közbeszerzések odaítélésével kapcsolatos jogszabályokat. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a szóban forgó intézkedés, amely a nukleáris energia előmozdítását célozza, az Euratom‑Szerződésben meghatározott közös érdeket szolgáló célkitűzésre irányul, ezzel együtt hozzájárulva a villamosenergia‑ellátás biztonságához is, továbbá hogy a verseny összes esetleges torzulása korlátozott, és azokat ellensúlyozza az arányos módon elérni kívánt közös célkitűzés, figyelembe véve különösen azokat a megerősítéseket, amelyeket Magyarország az eljárás során nyújtott. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a szóban forgó intézkedés – a Magyarország által 2016. július 28‑án módosított formájában, továbbá a megtámadott határozat 3. cikkében megállapított feltételektől függően – az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja értelmében összeegyeztethető a belső piaccal. A megtámadott határozat 3. cikke arra kötelezi Magyarországot, hogy tegyen meg több intézkedést annak biztosítása érdekében, hogy a Paks II társaság tiszteletben tartson bizonyos olyan kötelezettségeket és korlátozásokat, amelyek többek között a beruházási vagy újbóli beruházási stratégiáját, egy aukciós platform működtetését, valamint a jogi és szerkezeti autonómiáját érintették.
A felek kérelmei
A Luxemburgi Nagyhercegség által támogatott Osztrák Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
semmisítse meg a megtámadott határozatot;
–
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A Cseh Köztársaság és a Szlovák Köztársaság által támogatott Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
utasítsa el a keresetet.
–
az Osztrák Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
A Francia Köztársaság, Magyarország, a Lengyel Köztársaság, valamint Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága azt kéri, hogy a Törvényszék utasítsa el a keresetet.
A jogkérdésről
Keresetének alátámasztása érdekében az Osztrák Köztársaság tíz jogalapra hivatkozik. Az első jogalapban azt állítja, hogy a Paksi Atomerőmű két új reaktorának megépítésével kapcsolatos munkák odaítélése tárgyában közbeszerzési eljárást kellett volna indítani. A második jogalap az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése c) pontjának téves alkalmazásán alapul, amennyiben a két új reaktor megépítése és üzembe helyezése nem közös érdeket szolgáló célkitűzés megvalósítására irányul. A harmadik jogalap az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése c) pontjának téves alkalmazásán alapul, amely egyrészt abban nyilvánult meg, hogy tévesen határozták meg a „gazdasági tevékenységek” fogalmát, másrészt pedig tévesen feltételeztek piaci hiányosságot. A negyedik jogalap annak bizonyítására irányul, hogy az intézkedés aránytalan. Az ötödik jogalap keretében az Osztrák Köztársaság előadja, hogy a szóban forgó intézkedés olyan aránytalan versenytorzulásokat és olyan egyenlőtlen bánásmódot idéz elő, amelyek összeegyeztethetetlenek a belső piaccal. A hatodik jogalapban az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy a szóban forgó intézkedés „nehéz helyzetben lévő projektbe” történő beruházásnak minősül, ami szintén aránytalan mértékben torzítja a versenyt, mivel nem tartották tiszteletben a nehéz helyzetben lévő, nem pénzügyi vállalkozásoknak nyújtott megmentési és szerkezetátalakítási állami támogatásról szóló iránymutatást (
HL 2014. C 249., 1. o.
; a továbbiakban: a nehéz helyzetben lévő vállalkozásokról szóló iránymutatás). A hetedik jogalap azon alapul, hogy megerősödik a villamos energia piacán fennálló erőfölény, vagy ilyen erőfölény jön létre. A nyolcadik jogalap a magyar nagykereskedelmi villamosenergia‑piac likviditási kockázatán alapul. A kilencedik jogalap a támogatás nem megfelelő meghatározásán alapul. A tizedik jogalap az indokolási kötelesség megsértésén alapul.
A tárgyaláson az Osztrák Köztársaság elállt a második és a harmadik jogalaptól, amit a tárgyalásról készült jegyzőkönyvben rögzítettek. Következésképpen az említett jogalapokat már nem kell megvizsgálni.
Az első, a közbeszerzési eljárás hiányára alapított jogalapról
Első jogalapjában az Osztrák Köztársaság arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozat jogellenes, mivel nem indítottak közbeszerzési eljárást az új atomreaktoroknak a Paks II társaság javára történő megépítése érdekében. Az Osztrák Köztársaság állítása szerint az, hogy a JSC NIAEP‑et közbeszerzési eljárás nélkül, közvetlenül bízták meg a két új reaktor fejlesztésével és megépítésével, sérti a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvet (
HL 2014. L 94., 65. o.
; helyesbítések:
HL 2015. L 275., 68. o.
;
HL 2020. L 211., 22. o.
), valamint a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/25/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvet (
HL 2014. L 94., 243. o.
; helyesbítés:
HL 2014. L 327., 9. o.
). Ennélfogva a megtámadott határozat semmis a közbeszerzési jog azon alapvető rendelkezéseinek megsértése miatt, amelyek tiszteletben tartása elválaszthatatlan a támogatás céljától.
Az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy az EUM‑Szerződés általános rendszere szerint a támogatási eljárás soha nem vezethet az e Szerződés konkrét rendelkezéseivel ellentétes eredményre. A Szerződésen belül az állami támogatásokra vonatkozó rendelkezésektől eltérő rendelkezések tiszteletben tartása különösen abban az esetben elengedhetetlen, ha ezen eltérő rendelkezések – mint a közbeszerzési jogszabályok is – arra irányulnak, hogy biztosítsák a belső piacon a torzulásmentes versenyt, valamint az állami források hatékony felhasználását.
Ha a támogatás azon részletszabályai, amelyek elválaszthatatlanok e támogatás tárgyától és céljától, ellentétesek az Európai Unió jogával, ez szükségképpen kihat e támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségére. Ez csak a támogatás azon elemei esetében lenne másként, amelyek úgy tekinthetők, hogy nem szükségesek a támogatás céljának megvalósításához vagy a támogatás működéséhez.
A jelen esetben az, hogy az új reaktorok fejlesztésével a JSC NIAEP‑et bízták meg, az Osztrák Köztársaság szerint a támogatás olyan részletszabályának minősül, amely elválaszthatatlan a támogatás céljától. A versenytársak versenyeztetése teljesen eltérő támogatáshoz vezethetett volna, különösen e támogatás összegére és szerkezetére tekintettel.
Az Osztrák Köztársaság szerint e kontextusban nincs jelentősége annak, hogy a támogatás kedvezményezettje nem a JSC NIAEP, hanem a két új atomreaktor jövőbeli tulajdonosaként és üzemeltetőjeként a Paks II társaság. A Bizottság a megtámadott határozat (281) és (283) preambulumbekezdésében tévesen tagadta az egyfelől az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés közvetlen odaítélése, másfelől pedig a támogatás tárgya és célja közötti kapcsolat elválaszthatatlan jellegét azon érvre hivatkozva, amely szerint a 2014/25 irányelv potenciális megsértése nem tette lehetővé a villamos energia piacán a verseny és a kereskedelem további torzulásainak megállapítását, mivel az ilyen további torzulás egyáltalán nem követelmény.
A Luxemburgi Nagyhercegség által támogatott Osztrák Köztársaság hozzáteszi, hogy mindenesetre a 2020. szeptember 22‑iAusztria kontra Bizottság ítélet (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) fényében a vitatott támogatás esetében kevésbé számít, hogy „elválaszthatatlan részletszabályról” vagy akár a támogatás „részletszabályáról” van‑e szó, mivel az olyan állami támogatást, amely sérti az uniós jog rendelkezéseit vagy általános elveit, általános jelleggel nem lehet a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítani. Ebből következik, hogy a Bizottságnak a megtámadott határozatban a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó uniós jogi rendelkezésekre tekintettel kellett volna értékelnie az intézkedést. A Bizottságnak tehát azt kellett volna megállapítania, hogy mivel az építési beruházásra irányuló szerződés a 2014/25 irányelv 20. cikkének (1) bekezdése vagy 50. cikkének c) pontja értelmében nem zárható ki ezen irányelv hatálya alól, az építési beruházásra irányuló szerződés közvetlen odaítélése ezen irányelv súlyos megsértésének minősül.
A 2014/25 irányelv kötelező rendelkezéseinek megsértése már önmagában alkalmas arra, hogy befolyásolja a Paks II társaság részére nyújtott támogatás mértékét és formáját, vagyis a megtámadott határozat ezen okból is jogellenes.
Az Osztrák Köztársaság először is azt kifogásolja, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (285) preambulumbekezdésében az általa indított kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásra hivatkozik. Az Osztrák Köztársaság szerint a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás kimenetele nem dönti el előre sem az EUMSZ 108. cikk szerinti eljárás eredményét, sem pedig a jelen kereset eredményét. A Bizottság nem teheti függővé valamely támogatás részletszabályainak vizsgálatát – amelyeket az EUMSZ 108. cikk keretében köteles értékelni – az EUMSZ 258. cikk szerinti eljárás eredményétől, amelynek megindítása és lefolytatása a Bizottság mérlegelési jogkörébe tartozik.
Másodszor, az Osztrák Köztársaság szerint a Bizottság nem fejti ki azokat az indokokat, amelyek alapján abból az elvből indul ki, hogy teljesülnek a 2014/25 irányelv 50. cikke c) pontja alkalmazásának feltételei, amelyek a felhívás nélküli tárgyalásos eljárás alkalmazásának lehetőségére vonatkoznak. Az Osztrák Köztársaság emlékeztet arra, hogy a kivételeket szigorúan kell értelmezni. Ráadásul a bizonyítási teher arra a félre hárul, aki a szóban forgó kivételre hivatkozik.
A Bizottság, Magyarország, a Cseh Köztársaság, az Egyesült Királyság és a Francia Köztársaság vitatja az Osztrák Köztársaság és a Luxemburgi Nagyhercegség érveit.
Először is meg kell állapítani, hogy a Bizottság a megtámadott határozat 5.3.2. szakaszában (a (279)–(287) preambulumbekezdés) megvizsgálta, hogy a támogatás megfelel‑e az állami támogatásokra vonatkozó szabályoktól eltérő uniós jogi rendelkezéseknek. A megtámadott határozat (280) preambulumbekezdése szerint a Bizottság abból az elvből indult ki, hogy az EUM‑Szerződés általános rendszere alapján köteles tiszteletben tartani az állami támogatásokra vonatkozó rendelkezések és az egyéb, nem az állami támogatásokra vonatkozó konkrét rendelkezések közötti koherenciát, ekképpen pedig értékelnie kell a szóban forgó támogatás e konkrét rendelkezésekkel való összeegyeztethetőségét, viszont e kötelezettség a támogatásnak csak azon részletszabályai tekintetében terheli a Bizottságot, amelyek olyan elválaszthatatlanul összefüggenek a támogatás céljával, hogy nem lenne lehetséges azokat külön‑külön vizsgálni. A Bizottság a 2014. december 3‑iCastelnou Energía kontra Bizottság ítéletre (
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
) hivatkozva pontosította, hogy az őt terhelő azon kötelezettség, hogy egy állami támogatásokkal kapcsolatos eljárás keretében – függetlenül attól, hogy milyen kapcsolat áll fenn a szóban forgó támogatás részletszabálya és célja között – végleges jelleggel foglaljon állást az EUMSZ 107. cikk és EUMSZ 108. cikken kívüli egyéb uniós jogi rendelkezések megsértésének fennállásáról vagy hiányáról, sértené egyrészt a – részben erősen eltérő és különböző jogkövetkezményekkel járó – eljárási szabályokat és garanciákat, amelyek az e rendelkezések alkalmazásának ellenőrzésére előírt eljárásokra jellemzők, másrészt pedig a közigazgatási eljárások és jogorvoslati lehetőségek autonómiájának elvét. Ezen ítélkezési gyakorlat szerint ebből az következik, hogy ha a szóban forgó támogatás részletszabálya elválaszthatatlanul összefügg a támogatás céljával, akkor a Bizottság annak az állami támogatásokra vonatkozó rendelkezésektől eltérő rendelkezésekkel való összeegyeztethetőségét az EUMSZ 108. cikk által előírt eljárásban vizsgálja, és e vizsgálat eredménye az is lehet, hogy az érintett támogatást összeegyeztethetetlenné nyilvánítják a belső piaccal. Ezzel szemben, ha a szóban forgó részletszabály elválasztható a támogatás céljától, a Bizottság ezen eljárásban nem köteles értékelni annak az állami támogatásokra vonatkozó rendelkezésektől eltérő rendelkezésekkel való összeegyeztethetőségét.
A Bizottság ezt követően a megtámadott határozat (281) preambulumbekezdésében megállapította, hogy a bejelentett intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését befolyásolhatja a 2014/25 irányelvvel való esetleges ellentmondás, ha az a verseny és a kereskedelem további torzulásához vezetne a villamos energia piacán, vagyis azon a piacon, amelyen a támogatás kedvezményezettje, a Paks II társaság is működik. Mivel nem nyert bizonyítást ilyen további torzító hatás, amelyet a 2014/25 irányelv be nem tartásának lehetne tulajdonítani, nem áll fenn „elválaszthatatlan összefüggés” a 2014/25 irányelv esetleges megsértése és a támogatás célja között, így ez az esetleges jogsértés nem befolyásolhatja a támogatás összeegyeztethetőségének értékelését (a megtámadott határozat (283) és (284) preambulumbekezdése).
Ami az Osztrák Köztársaság azon érveit illeti, amelyeket a 2020. szeptember 22‑iAusztria kontra Bizottság ítéletre (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) alapít, egyrészt meg kell állapítani, hogy ezen ítéletnek többek között a 40., 44. és 45. pontjából kitűnik, hogy a támogatás által elősegített gazdasági tevékenységnek összeegyeztethetőnek kell lennie az uniós joggal. Márpedig az első jogalap keretében nem hivatkoztak az uniós jogi rendelkezések egyetlen olyan megsértésére sem, amely a támogatott tevékenység, vagyis a nukleáris energia termelése folytán következett volna be.
Másrészt, semmilyen következtetést nem lehet levonni abból, hogy a Bíróság a 2020. szeptember 22‑iAusztria kontra Bizottság ítéletében (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) nem vizsgálta meg az elválaszthatatlan összefüggés fennállását. Ezt ugyanis az a körülmény magyarázza, hogy az ezen ítélet alapjául szolgáló ügyben az uniós jogelvek állítólagos megsértése magából a támogatás céljából, vagyis egy olyan erőmű fejlesztéséből származott, amely nukleáris eredetű villamos energia termelésére szolgált. Így nem merült fel az a kérdés, hogy elválaszthatatlan összefüggés áll‑e fenn a támogatás valamely olyan részletszabályával, amely elkülönül annak céljától.
Harmadrészt, az Osztrák Köztársaság állításával ellentétben a 2020. szeptember 22‑iAusztria kontra Bizottság ítéletből (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) nem tűnik ki, hogy a Bíróság bővíteni kívánta volna azon ellenőrzés terjedelmét, amelyet a Bizottságnak olyan eljárás keretében kell végeznie, amely annak vizsgálatára irányul, hogy valamely állami támogatás összeegyeztethető‑e a belső piaccal. A Bíróság ugyanis a 2008. április 15‑iNuova Agricast ítéletre (
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
,
50.
és
51.
pont) hivatkozott, amikor a 2020. szeptember 22‑iAusztria kontra Bizottság ítélet (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
)
44.
pontjában emlékeztett arra, hogy korábban már kimondta: az olyan állami támogatás, amely sérti az uniós jog rendelkezéseit vagy általános elveit, nem nyilvánítható összeegyeztethetőnek a belső piaccal. Ez az elv ténylegesen a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatába illeszkedik, amint azt a 2008. április 15‑iNuova Agricast ítélet (
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
)
50.
pontjában szereplő hivatkozások is tanúsítják.
Következésképpen, tekintettel arra, hogy a 2020. szeptember 22‑iAusztria kontra Bizottság ítélet (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
)
44.
pontjában a Bíróság az állandó ítélkezési gyakorlatra hivatkozott, semmi nem enged arra következtetni, hogy el kívánt volna térni azon ítélkezési gyakorlatától, amely szerint különbséget kell tenni a támogatás céljával elválaszthatatlanul összefüggő részletszabályok és azon részletszabályok között, amelyek esetében nem áll fenn ilyen összefüggés.
Egyébiránt a Bizottság azon kötelezettsége, hogy egy állami támogatásokkal kapcsolatos eljárás keretében – függetlenül attól, hogy milyen kapcsolat áll fenn a szóban forgó támogatás részletszabálya és célja között – végleges jelleggel foglaljon állást az EUMSZ 107. cikk és EUMSZ 108. cikken kívüli egyéb uniós jogi rendelkezések megsértésének fennállásáról vagy hiányáról, sértené egyrészt a – részben erősen eltérő és különböző jogkövetkezményekkel járó – eljárási szabályokat és garanciákat, amelyek az e rendelkezések alkalmazásának ellenőrzésére előírt eljárásokra jellemzők, másrészt pedig a közigazgatási eljárások és jogorvoslati lehetőségek autonómiájának elvét (2008. február 12‑iBUPA és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
,
313.
és
314.
pont; lásd továbbá: 2014. december 3‑iCastelnou Energía kontra Bizottság ítélet,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
,
183.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; lásd továbbá ebben az értelemben: 1993. június 15‑iMatra kontra Bizottság ítélet,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
,
44.
pont).
Így el kell utasítani az Osztrák Köztársaság által képviselt azon értelmezést, amely szerint a 2020. szeptember 22‑iAusztria kontra Bizottság ítéletre (
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
) tekintettel a Bizottság immár a támogatás valamennyi részletszabálya vagy a támogatással kapcsolatos valamennyi körülmény vonatkozásában köteles meggyőződni arról – még akkor is, ha e körülmények vagy részletszabályok nem mutatnak elválaszthatatlan összefüggést e támogatással –, hogy e támogatás nem sérti az uniós jog egyetlen rendelkezését vagy általános elvét sem.
Hozzá kell tenni, hogy a jelenlegihez hasonló helyzetben, amikor két olyan különálló eljárásról van szó, amelyek mindegyike a Bizottság hatáskörébe tartozik, és amelyek szabályait a Bizottságnak tiszteletben kell tartania, felmerülne az ellentmondás vagy az említett eljárások szabályai megsértésének kockázata, ha a Bizottság a támogatás ugyanazon részletszabályát köteles lenne mind a szóban forgó támogatás engedélyezésére irányuló eljárás keretében, mind pedig a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás keretében értékelni.
A fentiekből következik, hogy a Bizottság nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy az EUMSZ 108. cikk szerinti eljárás keretében az általa végzett ellenőrzést magára a támogatási intézkedésre, valamint az azzal elválaszthatatlan összefüggést mutató részletszabályokra kell korlátoznia.
Másodszor, az Osztrák Köztársaság tévesen hivatkozik arra, hogy az a tény, hogy az új reaktorok megépítésével a JSC NIAEP‑et bízták meg, a támogatás céljától elválaszthatatlan részletszabálynak minősül azon az alapon, hogy a versenytársak versenyeztetése teljesen eltérő támogatást eredményezhetett volna, különös tekintettel annak összegére és szerkezetére.
A jelen ügyben a szóban forgó támogatás abból áll, hogy térítésmentesen a Paks II társaság rendelkezésére bocsátanak két új atomreaktort abból a célból, hogy e társaság üzemeltesse azokat. Az a kérdés, hogy az e két reaktor megépítésére irányuló szerződés odaítélésének közbeszerzési eljárás tárgyát kellett volna‑e képeznie, a térítésmentesen rendelkezésre bocsátott termék előállítására és átadására vonatkozik, ezáltal pedig megelőzi a tulajdonképpeni támogatási intézkedést. Így a két új reaktor fejlesztésére és megépítésére irányuló szerződés odaítélésére vonatkozó döntés nem minősül maga a támogatás részletszabályának.
Az, ha közbeszerzési eljárást folytatnának le, adott esetben pedig másik vállalkozást vennének igénybe a reaktorok megépítése érdekében, nem változtatná meg sem a támogatás célját, vagyis azt, hogy üzemeltetés céljából térítésmentesen rendelkezésre bocsássanak két új reaktort, sem pedig a támogatás kedvezményezettjét, amely a Paks II társaság. Másfelől a közbeszerzési szabályok megsértése kizárólag az atomerőművek megépítésére irányuló munkák piacán fejtene ki hatásokat, és nem járhatna következményekkel a vitatott támogatási intézkedés célja által érintett piacon.
Ami a nyilvános pályázati eljárás hiányának a támogatás összegére gyakorolt hatását illeti, a Bizottság, Magyarország és a Francia Köztársaság jogosan hivatkozik arra, hogy nem nyert bizonyítást, hogy más ajánlattevők kedvezőbb feltételek mellett vagy alacsonyabb áron tudták volna megvalósítani a VVER 1200 technológiával működő két reaktort. Ezenkívül a Bizottság azt is helyesen emeli ki, hogy az állami támogatásokkal kapcsolatos határozatának jogszerűsége nem függ a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó uniós szabályok tiszteletben tartásától abban az esetben, ha az állami támogatásokra vonatkozó szabályokra tekintettel végzett értékelésen nem változtatna az, ha más vállalkozást választanának ki a reaktorok megépítésére. Ugyanis még olyan esetben is, ha egy közbeszerzési eljárás lefolytatása módosíthatta volna a támogatás összegét, ez a körülmény önmagában semmilyen hatással nem lett volna arra az előnyre, amelyet az említett támogatás a kedvezményezettje, a Paks II társaság számára jelentett, mivel ez az előny két új reaktor üzemeltetés céljából történő térítésmentes rendelkezésre bocsátásából állt. Következésképpen a támogatás összegének emelkedése vagy csökkenése a jelen ügyben nem jelenti sem a tulajdonképpeni támogatás módosítását, sem pedig a versenykorlátozó hatásának megváltozását.
Ebből következik, hogy a Bizottság helyesen ítélte úgy, hogy a két új reaktor építési szerződésének odaítélése nem minősül a támogatás olyan részletszabályának, amely elválaszthatatlanul kapcsolódik ahhoz.
Harmadszor, ami az Osztrák Köztársaság azon érvét illeti, amely szerint az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésnek a JSC NIAEP részére történő odaítéléséről szóló határozat sértette a 2014/25 irányelv rendelkezéseit, mivel e szerződés nem volt kizárva az irányelv hatálya alól az irányelv 20. cikkének (1) bekezdése vagy 50. cikkének c) pontja alapján, meg kell állapítani, hogy a Bizottság a 2014/25 irányelv alkalmazhatóságának kérdését a megtámadott határozat (285) preambulumbekezdésében vizsgálta. Ami azt a kérdést illeti, hogy az uniós jog előír‑e olyan kötelezettséget, hogy a Paksi Atomerőmű két új reaktorának tervezésére, megvásárlására és megépítésére irányuló szerződés odaítélése érdekében pályázati eljárást kelljen lefolytatni, a Bizottság e határozatban kiemelte: azt, hogy Magyarország tiszteletben tartotta‑e a 2014/25 irányelvet, a Bizottság mindenesetre olyan külön eljárás keretében értékelte, amelyben a rendelkezésre álló információk alapján levont előzetes következtetés az volt, hogy a 2014/25 irányelv által megállapított eljárások az irányelv 50. cikkének c) pontja alapján nem voltak alkalmazandók a két reaktor megépítésével kapcsolatos munkák odaítélésére.
Ellentétben azzal, amit az Osztrák Köztársaság állít, a Bizottság a támogatás összeegyeztethetőségére irányuló vizsgálat és a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás kimeneteleinek koherenciája érdekében helyesen állapította meg, hogy hivatkozhat a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás keretében lefolytatott értékelésére.
A Bizottság ugyanis a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás keretében meggyőződött arról, hogy a két új reaktor megépítésének közvetlen odaítélése nem sérti a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó uniós jogot. Ez a meggyőződés azon műszaki követelmények mélyreható elemzésén alapult, amelyekre Magyarország a pályázati eljárás hiányának igazolása érdekében hivatkozott.
A Törvényszék által pervezető intézkedés keretében hozzá intézett írásbeli kérdésekre adott válaszában a Bizottság megerősítette, hogy a megtámadott határozat (285) preambulumbekezdésében említett „külön eljárás” a kötelezettségszegés megállapítása iránti azon eljárás volt, amelyet az EUMSZ 258. cikk alapján NIF 2015/4231–32 szám alatt indított Magyarországgal szemben. Ezen eljárás keretében és a hatáskörrel rendelkező magyar hatóságok által szolgáltatott információk alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az 5. és 6. sz. két reaktor építési munkálatainak a JSC NIAEP társaság részére történő közvetlen odaítélése történhetett előzetes versenyeztetés nélkül, mivel műszaki okok folytán nem létezett verseny, vagyis releváns volt a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2004. L 134., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 19. o.) 40. cikke (3) bekezdése c) pontjának ii. alpontja (jelenleg a 2014/25 irányelv 50. cikke c) pontjának ii. alpontja).
A Bizottság által adott választ megerősíti az e tekintetben az említett pervezető intézkedést követően benyújtott dokumentáció, így különösen két „NIF lap”, amelyeken a 2015/4231 és a 2015/4232 szám szerepel, és amelyek kifejtik a NIF 2015/4231–32 számú eljárás lezárásának indokait. E dokumentációból kitűnik többek között az, hogy a Bizottság megítélése szerint az az érv, amely szerint a szerződés műszaki okokból közvetlenül odaítélhető a szerződő félnek (a 2004/17 irányelv 40. cikke (3) bekezdésének c) pontja), a projekt leglényegesebb részei tekintetében igazolt volt.
Az X.5. mellékletben benyújtott ugyanezen dokumentumból kitűnik az is, hogy Magyarország kötelezettséget vállalt a Bizottsággal szemben arra, hogy a projekt többi részének legtöbbje tekintetében átlátható módon, az egyenlő bánásmód alapelvét és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának alapelvét tiszteletben tartva közbeszerzési eljárást fog lefolytatni. A tárgyaláson a Bizottság kifejtette, hogy a Magyarország által tett e kötelezettségvállalás tükröződik a megtámadott határozat (372) preambulumbekezdésében, amelyet a (285) preambulumbekezdésével együttesen kell értelmezni.
Ezenkívül a X.1–X.3. mellékletben benyújtott dokumentumokból kitűnik, hogy a Bizottság Közös Kutatóközpontja (JRC) és az Energiaügyi Főigazgatóság szakértői megerősítették annak a VVER 1200 reaktornak a műszaki egyediségét, amelyet a Roszatom gyárt, és amelyet Magyarország racionális kritériumokkal jellemezhető jogszerű döntés alapján választott ki.
Egyébiránt nem lehet helyt adni annak, hogy a támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségére vonatkozó eljárás keretében megkérdőjelezzék az összes olyan határozatot, amelyeket korábban hoztak, és amelyek már az 1993. június 15‑iMatra kontra Bizottság ítélet (
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
,
44.
pont) értelmében vett olyan különös szabályok által szabályozott külön eljárás tárgyát képezték, amelyek különböznek az állami támogatásokra vonatkozó szabályoktól. Ellentétes a jogbiztonság elvével, hogy a Bizottság az állami támogatási eljárás keretében felülvizsgálatot végezzen az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés odaítélése tekintetében, miközben nem rendelkezik új információkkal azon időponthoz képest, amikor a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás lezárása mellett döntött. E tekintetben a Bizottság a Törvényszék által feltett kérdésre adott válaszában megerősítette, hogy a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában, azaz 2017. március 6‑án ugyanazokkal az információkkal rendelkezett, mint amelyek a 2016. november 17‑i azon határozatát támasztották alá, amellyel megszüntette az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésnek a JSC NIAEP részére történő közvetlen odaítélése miatt Magyarország ellen indított kötelezettségszegési eljárást.
Nem lehet helyt adni az Osztrák Köztársaság azon érvének sem, amely szerint a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás nem döntheti el előre a közbeszerzési jog esetleges megsértésének az állami támogatásra vonatkozó eljárás keretében történő értékelését, mivel a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást a célszerűség elve szabályozza. Az ugyanis, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást a célszerűség elve szabályozza, nem releváns, mivel a Bizottság ténylegesen ilyen eljárást indított, amelynek keretében elvégezte azon műszaki okok elemzését, amelyekre Magyarország támaszkodott, és amelynek eredményeként arra a következtetésre jutott, hogy teljesülnek a 2014/25 irányelv 50. cikkének c) pontjában foglalt feltételek. A tárgyaláson a Bizottság pontosította, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás lezárásáról szóló határozatban használt célszerűség fogalma a határozat meghozatalának időpontjára, nem pedig annak tartalmára utal. A pervezető intézkedés keretében feltett harmadik kérdésre válaszolva a Bizottság ezenkívül pontosította, hogy ezen eljárás eredményét a megtámadott határozat (285) preambulumbekezdésében kizárólag azért minősítette „előzetes következtetésnek”, mert a Bizottságnak megvan a lehetősége arra, hogy új információk alapján bármikor ugyanilyen jellegű új eljárást indítson.
A fentiekből következik, hogy a Bizottság nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor a megtámadott határozat szempontjából mindenképpen arra támaszkodott, hogy mi volt a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás eredménye.
Az eddigiekből következően az első jogalapot el kell utasítani.
[omissis]
Az ötödik, a verseny olyan aránytalan torzulásainak és olyan egyenlőtlen bánásmódnak a fennállására alapított jogalapról, amelyek a támogatást a belső piaccal összeegyeztethetetlenné teszik
Az ötödik jogalap keretében az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy a támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal, mivel az odaítélése olyan aránytalan versenytorzulásokat és olyan egyenlőtlen bánásmódot vált ki, amelyek ahhoz vezetnek, hogy a megújulóenergia‑termelők kiszorulnak a villamos energia liberalizált belső piacáról.
Először is, az Osztrák Köztársaság szerint az egyenlőtlen bánásmód két szempontból merül fel, vagyis annak van egy műszaki eredete és egy szabályozási eredete.
Egyrészt, a nukleáris energiából származó magas alapterhelési kapacitások rendelkezésre bocsátásának jelentős támogatása hátrányos helyzetbe hozza a kevésbé költséges alternatív villamos energia azon termelőit, amelyeknek mesterségesen csökkenteniük kell a hálózatba való betáplálásaikat annak érdekében, hogy ne veszélyeztessék a hálózat stabilitását a villamosenergia‑piac átmeneti többletkapacitása esetén. A szóban forgó támogatás így hosszú távon szerkezeti versenytorzulásokat idézne elő, és kiszorítaná a termelőket a villamos energia liberalizált belső piacáról. A termelés mesterséges csökkentése hátrányosan érintené azokat a határokon túli termelőket is, amelyek a villamos energiájukat Magyarországra exportálják.
Másrészt, az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy a jelen ügyben egy nem versenyképes és nem jövedelmező projekt tervezésével, megépítésével, külső finanszírozásával és üzembe helyezésével járó összes költséget az állam viseli, miközben a megújulóenergia‑termelők jelentősen kisebb mértékű támogatásokban részesülnek, és azok is csak azzal a feltétellel járnak nekik, ha tiszteletben tartják az Európai Környezetvédelmi Ügynökség iránymutatásaiban meghatározott, jóval szigorúbb összeegyeztethetőségi feltételeket. Ebből a támogatások joga szempontjából egyenlőtlen bánásmód származik ugyanazon termék azon termelői között, akik ugyanazon a piacon versenyeznek egymással.
Másodszor, az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy a Paks II társaságnak nyújtott támogatás azért is torzítja a versenyt, mert ellentétes a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 2003/54/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. július 13‑i 2009/72/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2009. L 211., 55. o.
; helyesbítés:
HL 2015. L 167., 94. o.
) alapvető elveivel, különösen pedig azzal a célitűzéssel, hogy az Unióban letelepedett valamennyi villamosenergia‑ipari vállalkozás számára tisztességes versenyfeltételeket teremtsenek, valamint azzal a célkitűzéssel, hogy a fogyasztóknak a lehető legversenyképesebb áron szolgáltassanak energiát.
Ezenkívül a megtámadott határozat precedensértékkel bír a más atomerőműveknek nyújtott olyan egyéb jelentős támogatások tekintetében, amelyek szerkezetileg és aránytalanul torzíthatják a versenyt a villamos energia teljes belső piacán.
Végül, ha a megtámadott határozat szerint az egyes egyedi támogatások elszigetelt értékelése még 12,5 milliárd euró nagyságrend mellett sem járna káros hatásokkal a versenyre nézve, végeredményben az összes támogatás automatikusan összeegyeztethető lenne a belső piaccal.
A Bizottság és Magyarország vitatja az Osztrák Köztársaság érveit.
Először is, ami a megújulóenergia‑termelőkkel szemben fennálló egyenlőtlen bánásmód tekintetében az Osztrák Köztársaság által előadott, többek között a 2009/72 irányelv alapvető elveire alapított kifogást illeti, emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már megállapította, hogy a tagállamok szabadon határozhatják meg energiaszerkezetük összetételét (lásd ebben az értelemben: 2020. szeptember 22‑iAusztria kontra Bizottság ítélet,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
,
79.
és
80.
pont). Következésképpen a Bizottság nem követelheti meg, hogy az állami finanszírozásokat alternatív energiaforrásokhoz rendeljék. Ebből az is következik, hogy nem lehet arra kötelezni a tagállamokat, hogy valamennyi energiatermelőre vonatkozóan teljes mértékben azonos finanszírozási vagy üzemeltetési feltételeket írjanak elő. Az ilyen követelmény egyébként kizárná a konkrét energiatermelési projekthez nyújtott bármilyen támogatást.
Másodszor, amint arra a Bizottság helyesen rámutatott, a verseny bizonyos torzulásával való fenyegetés minden támogatás velejárója. Az ilyen torzulással való fenyegetést tehát egy bizonyos pontig el kell fogadni az olyan támogatások belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése során, amelyek az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja értelmében egyes tevékenységek fejlődésének előmozdítását szolgálják, a korlátot pedig csak akkor lépik túl, ha e támogatás a közös érdekkel ellentétes mértékben befolyásolja a kereskedelmi feltételeket.
A megtámadott határozat (391) preambulumbekezdésében a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a szóban forgó támogatásból eredő esetleges kedvezőtlen hatásokat legalább ellensúlyozza az elérni kívánt közös célkitűzés. E támogatás 12,5 milliárd eurós nagyságrendje olyan tényezőnek minősül, amelyet a mérlegelés során figyelembe kell venni. Mindazonáltal e tényező önmagában véve nem lehet döntő. Mivel kizárólag beruházási költségekről van szó két olyan új reaktor vonatkozásában, amelyeknek az a rendeltetése, hogy felváltsák azt a négy régi reaktort, amelyet a koránál fogva fokozatosan le fognak állítani, működési támogatás pedig nincs előirányozva, az energia piacára gyakorolt hatás csak korlátozott lesz.
A Bizottság ugyanis indokolással együtt kifejtette, hogy milyen piaci részesedéseket szerezhet egyrészt egyedül a Paks II társaság a régi reaktorok leállítását követően, másrészt pedig az MVM Csoport és a Paks II társaság együttesen, a párhuzamos működés korlátozott időtartama alatt a magyar piacon, valamint Románia és Szlovákia összekapcsolt piacain is. Amint azt a megtámadott határozatban szereplő 10. ábra mutatja, a Paks II társaság részesedése ezen összekapcsolt piacokon nem fogja meghaladni a 10%‑ot. Az MVM Csoportnak és a Paks II társaságnak a szlovák és román piacon fennálló, Magyarországgal összekapcsolt közös piaci részesedése ugyanezen ábra szerint nem haladja meg a 20%‑ot. Következésképpen a két új reaktor hatása korlátozott hatással van a piaci részesedések felosztására.
Ami az energiafogyasztók ahhoz fűződő érdekét illeti, hogy a lehető legversenyképesebb árat számítsák fel velük szemben, emlékeztetni kell arra, hogy a NERA tanulmány szerint – amelynek eredményeit az Osztrák Köztársaság nem vitatja – a Paksi Atomerőmű továbbra is árkövető lesz, mint az kitűnik a megtámadott határozat (113), (365), (369) és (376) preambulumbekezdéséből. Amint ugyanis a Bizottság a megtámadott határozatnak többek között (365) preambulumbekezdésében kifejtette, a villamosenergia‑árakat főként az adott piacon részt vevő termelők határköltségei határozzák meg. A megújuló technológiák alacsony határköltséggel rendelkeznek, mivel legtöbbjük tüzelőanyag‑költség nélkül is képes üzemelni. A nukleáris technológia szintén csekély működési költségekkel jár. Ezzel szemben az olyan tüzelőanyag‑alapú technológiák, mint a szénerőművek és a gázturbinás erőművek, nagyobb üzemeltetési költségekkel járnak, és így növelik a villamos energia árát. Következésképpen a nukleáris energia inkább árkövető, semmint ármeghatározó jellegű. E tekintetben tehát nincs összeütközés a szóban forgó támogatás és a 2009/72 irányelv azon alapvető elvei között, amelyekre az Osztrák Köztársaság hivatkozik.
Ráadásul a megtámadott határozat 5.3.8.2. szakaszában a Bizottság elmélyülten vizsgálta többek között azt, hogy milyen akadályai vannak új szereplők piacra lépésének. Ezt a kérdést többek között az intézkedésnek a magyar piacra gyakorolt lehetséges hatásaira (a (357)–(365) preambulumbekezdés), a határokon átnyúló lehetséges hatásokra (a (366)–(371) preambulumbekezdés), valamint a Paksi Atomerőmű régi és új reaktorai párhuzamos üzemeltetésének lehetséges hatásaira tekintettel elemezte (a (372)–(376) preambulumbekezdés). Az Osztrák Köztársaság nem bizonyította, hogy ezen értékelésben nyilvánvaló hibák lennének. Mivel az Osztrák Köztársaság nem vitatja – mint azt a Bizottság helyesen megjegyzi –, hogy az új reaktorok kapacitása hosszú távon nem vezet a teljes magyarországi nukleáris beépített kapacitás –amelyet a teljes villamosenergia‑fogyasztás 36%‑ára becsülnek– növeléséhez, nem okozhatja majd az egyéb forrásokból származó energia termelőinek jelentős kiszorítását az, ha a Paksi Atomerőmű négy reaktorát két olyan új reaktorral váltják fel, amelyek ugyanolyan mennyiségű energiát termelnek, és amelyeket a szóban forgó beruházási támogatásból finanszíroznak.
Harmadszor, el kell utasítani az Osztrák Köztársaság azon érvét, amely szerint a megtámadott határozat precedensértékkel bír a más atomerőműveknek nyújtott egyéb olyan jelentős támogatások tekintetében, amelyek szerkezetileg és aránytalanul torzíthatják a versenyt a villamos energia teljes belső piacán. E tekintetben a Bizottság helyesen emeli ki, hogy a megtámadott határozat precedensértéke nem jogi érv, hanem olyan politikai érv, amely nem eredményezheti e határozat semmisségét.
A fenti megfontolásokból következik, hogy az ötödik jogalap nem megalapozott, és azt el kell utasítani.
[omissis]
A hetedik, arra alapított jogalapról, hogy megerősödik a villamos energia piacán fennálló erőfölény, vagy ilyen erőfölény jön létre
[omissis]
Az Osztrák Köztársaság emlékeztet arra, hogy a Paksi Atomerőmű régi és új reaktorait üzemeltető két társaság 100%‑ban a Magyar Állam tulajdonában van, ez utóbbi pedig e társaságok közvetett tulajdonosa az MVM Hungarian Electricity Ltd. közvetítésével, ami az eljárást megindító határozatban kétségeket ébresztett azzal kapcsolatban, hogy a Paksi Atomerőmű új reaktorainak üzembe helyezése Magyarországon nagyon jelentős piaci koncentrációhoz vezetne.
Az Osztrák Köztársaság szerint Magyarországnak a megtámadott határozatban előirányzott két minimális kötelezettségvállalása nem elegendő. Az, hogy a két társaság vezetését különböző minisztériumoknak ítélik oda, nem változtat azon, hogy tőketulajdonosként végeredményben a Magyar Állam rendelkezik a két társaság valamennyi részesedésével, és módjában áll irányítani e társaságok magatartását. Funkcionális szempontból a piaci koncentráció értékelése során össze kellene adni a két vállalkozás részesedését. A fenti értékelésen nem változtat semmit az, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (353) preambulumbekezdésében hivatkozik a 139/2004 rendelet szerinti egységes jogalkalmazásról szóló [helyesen: szerinti hatáskörről szóló, egységes szerkezetbe foglalt] bizottsági közleményre (
HL 2008. C 95., 1. o.
).
Az atomerőmű régi és új reaktorainak párhuzamos üzemeltetését illetően az Osztrák Köztársaság kiemeli: az, hogy e párhuzamos üzemeltetés a tervek szerint csak hét évig fog tartani, nem oszlathatja el a versenyjoggal kapcsolatos kétségeket. Valójában ezen időszak alatt a versenytársak távol vannak tartva a piactól. Ezenkívül a régi atomreaktorok lezárására előirányzott időpontra nincs garancia.
Egyébiránt a Bizottság nem vizsgálta meg az új gazdasági szereplők piacralépési lehetőségeire gyakorolt hatásokat, különösen a 2026‑tól 2032‑ig vagy 2037‑ig terjedő időszakban. A Bizottság nem vette figyelembe azt, hogy az atomerőművekbe történő beruházások általános jelleggel hozzájárulnak a megújuló energiaforrásokkal kapcsolatos állami beruházások visszaeséséhez, ezzel egyidejűleg pedig az egész energiapiacon a koncentráció jelentős növekedéséhez.
Azon megállapítást illetően, amely szerint az MVM Csoportnak és a Paks II társaságnak a Magyarország, Szlovákia és Románia összekapcsolt piacán fennálló összesített piaci részesedése nem haladja meg a 20%‑ot, az Osztrák Köztársaság úgy véli, hogy önmagában e körülmény nem elegendő ahhoz, hogy a határokon átnyúló hatást automatikusan ki lehessen zárni. Az Osztrák Köztársaság szerint a Bizottságnak figyelembe kellett volna vennie különösen azt is, hogy egészében véve milyen a piac szerkezete. Tekintettel arra, hogy a Paksi Atomerőmű már a régi reaktorokkal is több mint 50%‑os piaci részesedéssel rendelkezik Magyarországon, nyilvánvaló az e helyzettel való visszaélés és az ebből eredő versenytorzulás kockázata.
A Bizottság, Magyarország és a Cseh Köztársaság vitatja az Osztrák Köztársaság érvelését.
Emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja értelmében valamely támogatás csak akkor engedélyezhető, ha nem befolyásolja a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben, ami magában foglalja, hogy mérlegelni kell a tervezett támogatásnak az általa elősegített tevékenység fejlesztésére gyakorolt kedvező hatásait, valamint azokat a kedvezőtlen hatásokat, amelyekkel e támogatás a belső piac tekintetében járhat (2020. szeptember 22‑iAusztria kontra Bizottság ítélet,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
,
101.
pont). A versenyre gyakorolt ilyen kedvezőtlen hatások különösen akkor állnak fenn, ha a támogatások a kedvezményezettjük piacán erőfölény létrejöttét vagy fenntartását idézik elő.
Ebből a szempontból a Bizottság a megtámadott határozat 5.3.8.1. szakaszában megvizsgálta azt a kérdést, hogy a piaci koncentráció esetleges növekedése származik‑e abból, hogy a Paksi Atomerőmű régi reaktorainak tulajdonjogát és üzemeltetését összevonják az újakkal.
A megtámadott határozat (347) preambulumbekezdésében a Bizottság megjegyezte, hogy Magyarország villamosenergia‑termelési piacát viszonylag magas piaci koncentráció jellemzi, ahol a hazai termelés nagyjából 50‑%‑át a jelenlegi Paksi Atomerőmű (MVM Csoport) adja. A megtámadott határozat (349) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a Bizottságot aggasztotta, hogy a Paks II társaság és az MVM Csoport jogi szempontból történő elkülönítése nem elegendő, vagy az ezzel kapcsolatos kiegészítő garanciák híján nem fenntartható. Mindazonáltal a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az aggályait eloszlatják bizonyos információk, vagyis egyrészt az, hogy a magyar intézkedés célja a Paksi Atomerőmű meglévő nukleáris kapacitásainak 2025 és 2037 közötti fokozatos felváltása; másrészt az, hogy Magyarország úgy érvelt, hogy az MVM Csoport és a Paks II társaság egymástól függetlenek, és nem áll fenn közöttük kapcsolat, harmadrészt pedig az, hogy Magyarország szerint a Paks II társaság, annak jogutódai és leányvállalatai jogi és szerkezeti szempontból egyaránt teljes mértékben elkülönülnek egymástól, továbbá hogy a fenntartásuk, irányításuk és működésük az MVM Csoporttól és annak vállalkozásaitól, jogutódjaitól és leányvállalataitól, valamint a villamos energia termelése, nagy‑ és kiskereskedelme terén aktív egyéb állami irányítású vállalatoktól függetlenül és elkülönülten történik (a megtámadott határozat (350)–(354) preambulumbekezdése).
A Paksi Atomerőmű magyar piacon és az Unió belső piacán fennálló erejéről
Az Osztrák Köztársaság arra hivatkozik, hogy a szóban forgó támogatás erőfölényes helyzetet hoz létre a piacon.
Először is, az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy a Paksi Atomerőmű már a régi reaktorokkal is több mint 50%‑os piaci részesedéssel rendelkezik Magyarországon, ami az erőfölény fennállásának nem megdönthetetlen vélelmét eredményezi. Márpedig ez az érv a tényállással kapcsolatos hibából ered.
A megtámadott határozat (43) preambulumbekezdése szerint „[v]illamosenergia‑termelőként az állami tulajdonban lévő MVM Csoport piaci jelenléte jelentős, ami a fő villamosenergia‑termelő vállalatának, a 2015‑ben a hazai villamosenergia‑termelés 52,67%‑át biztosító Paksi Atomerőműnek köszönhető”. Márpedig e megállapítás, csakúgy mint a megtámadott határozat (18) és (347) preambulumbekezdése, a Paksi Atomerőműnek a Magyarországon termelt energiában fennálló részarányára vonatkozik. Az említett százalékok azonban nem jelölik meg, hogy a Paksi Atomerőmű milyen piaci részesedéssel rendelkezik a magyar villamosenergia‑piacon. Ez utóbbi inkább a megtámadott határozatnak szintén a (43) preambulumbekezdésében szereplő 1. ábrából tűnik ki, amely arra hivatkozik, hogy milyen volt „Magyarország teljes villamosenergia‑fogyasztásának összetétele 2015‑ben”, és amely szerint a Paksi Atomerőmű piaci részesedése 36,19%. Mivel Magyarország nettó villamosenergia‑importőr, amelynek esetében a behozatal a villamosenergia‑fogyasztásnak hozzávetőleg 30%‑át teszi ki – mint azt a Bizottság a megtámadott határozat (47) preambulumbekezdésében kifejtette –, a Paksi Atomerőmű piaci részesedését automatikusan csökkentik az említett behozatalok, amelyek a magyarországi belföldi fogyasztás jelentős részét lefedik.
A Bizottság tehát jogosan hangsúlyozza, hogy a megtámadott határozat (358) preambulumbekezdésében arra a tényre támaszkodott, hogy a Paksi Atomerőmű által termelt villamos energia a teljes magyarországi villamosenergia‑fogyasztás 36%‑át fedezte. Ezenkívül a megtámadott határozat (358) preambulumbekezdésében a Bizottság úgy vélte, hogy egyrészt, a Paksi Atomerőmű által ebben az időszakban előállított villamos energia Magyarország teljes villamosenergia‑fogyasztásának 36%‑át szállította; másrészt, az arány a várható keresletnövekedést figyelembe véve csökkenni fog, harmadrészt pedig a Paksi Atomerőmű új reaktorai által nyújtott termelésnek hasonlónak kell lennie, amikor majd a régi reaktorait fokozatosan leállítják.
Hozzá kell tenni, hogy a piaci részesedések önmagukban nem határozzák meg az erőfölényt, mint azt Magyarország is helyesen hangsúlyozza, hanem csupán kiindulópontként szolgálnak a piac azon elemzéséhez, amelynek során figyelembe kell venni az összes többi releváns körülményt, mint például a belépési akadályokat és azt, hogy a piac hosszabb időn keresztül hogyan alakul (lásd ebben az értelemben: 1978. február 14‑iUnited Brands és United Brands Continentaal kontra Bizottság ítélet,
27/76
,
EU:C:1978:22
,
66.
pont), illetve az érintett piac szerkezetét. E tekintetben Magyarország helyesen emlékeztet arra, hogy egyrészt, a Paksi Atomerőmű új reaktorainak megépítése olyan projekt, amely a villamosenergia‑termelési kapacitás fenntartására, nem pedig annak bővítésére irányul, és amely egy előre jelzett kapacitáshiányos állapotra ad megoldást, ezzel együtt hozzájárulva a hálózat stabilitásához, másrészt pedig, hogy a megtámadott határozat a 3. cikkében olyan feltételeket tartalmaz – többek között a nyereség felhasználására, a kereskedelmi megállapodások megkötésének módszereire, valamint a Paks II társaság és az MVM Csoport jogi és szerkezeti szempontból történő elkülönítésére vonatkozóan –, amelyek a támogatás versenyellenes hatásainak csökkentését célozzák, és amelyek vonatkozásában Magyarország ráadásul kötelezettséget vállalt arra, hogy éves jelentéseket nyújtson be.
A megtámadott határozatban ugyanis a Bizottság e tényezők összességére alapozta a piac esetleges torzulásával kapcsolatos értékelését, anélkül hogy az Osztrák Köztársaság megkérdőjelezte volna a Bizottság álláspontjának alapjául szolgáló azon gazdasági tanulmányokat, amelyek a magyar piacon és az összekapcsolt piacokon fennálló jelenlegi helyzetre és a várható fejleményekre vonatkoztak.
E tekintetben emlékeztetni kell különösen arra, hogy az említett tanulmányok szerint, és mint azt a Bizottság a megtámadott határozat (360) és (388) preambulumbekezdésében kifejtette, Magyarországon az energiahiánnyal jellemezhető állapot továbbra is fennáll majd, vagyis az ország a Paksi Atomerőmű jelenleg működő négy blokkjának fokozatos leállítását követően is nettó importőr marad. Ezenkívül a megtámadott határozat (373) preambulumbekezdése szerint a NERA‑tanulmányból kitűnik, hogy még abban az időszakban is, amíg a Paksi Atomerőmű új és régi reaktorai 2025 és 2037 között párhuzamosan üzemelnek, a várhatóan növekvő nemzeti csúcsigényt nem lehet majd csupán hazai erőművekkel kielégíteni (lásd a megtámadott határozat (389) preambulumbekezdését is). Megalapozatlannak bizonyul tehát az Osztrák Köztársaság azon állítása, amely szerint a Paksi Atomerőmű régi és új reaktorainak 2026 és 2032 közötti párhuzamos üzemeltetése során a magyar villamosenergia‑piac le lenne zárva az új gazdasági szereplők piacra lépésének olyan akadályozása folytán, amelyet a Bizottság a megtámadott határozatban nem vett figyelembe.
Ami a magyar piacon, valamint a Magyarország, Szlovákia és Románia összekapcsolt piacain működő versenytársakkal kapcsolatos kifogást illeti, az e versenytársakra gyakorolt hatásokat a Bizottság a megtámadott határozat (357) és azt követő preambulumbekezdéseiben, valamint a (366) és azt követő preambulumbekezdéseiben megvizsgálta, a (388) preambulumbekezdésben pedig figyelembe vette a versenytorzulásokkal és az átfogó kiegyenlítéssel kapcsolatos következtetés során. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az Osztrák Köztársaság állításával ellentétben nem kell figyelembe venni a két vállalkozás összesített piaci részesedését, mivel a Paks II társaság és az MVM Csoport függetlensége bizonyítást nyert és biztosítva van, mint azt az alábbi 152. és azt követő pontok is kifejtik.
A fentiektől függetlenül nem megalapozott az Osztrák Köztársaság azon kifogása, amely szerint a párhuzamos termelés hét éve olyan időszakot képez, amely alatt a versenytársak távol lennének tartva a piactól, vagyis a kiszorító hatás hosszú távon elkerülhetetlen. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (387) preambulumbekezdésében és az ott bemutatott tanulmányok alapján arra a következtetésre jutott, hogy az egyéb típusú termelési kapacitások piacra lépésének bármilyen akadályozása – különösen a Paksi Atomerőmű régi és új reaktorai párhuzamos üzemeltetésének korlátozott időtartama alatt – csekély mértékű, mivel a magyarországi átvitelirendszer‑irányító által azonosított, az általános beépített kapacitás terén a jövőben jelentkező hiány az új reaktorok megépítésétől függetlenül is lehetővé tenné egyéb, megújuló és nem alacsony‑széndioxid‑kibocsátású termelési technológiák piacra lépését.
Végül, ami az új és megújuló energiaforrásokból származó energia termelőinek esetleges kizárását illeti, figyelembe kell venni a beadványokban kifejtett és az Osztrák Köztársaság által sem vitatott azon tényt, hogy ezek az energiák a jellegüknél fogva időszakos jellegűek, és csak nehezen járulhatnak hozzá a fedezendő alapterheléshez (a megtámadott határozat (181) preambulumbekezdése).
Másodszor, el kell utasítani az Osztrák Köztársaság azon érvét, amely szerint a Bizottságnak az esetleges piaci koncentráció értékelése keretében figyelembe kellett volna vennie a Candole Partners által készített tanulmányt, amelyre a Bizottság a szóban forgó támogatás előnyeinek meghatározásakor támaszkodott, és amely a piaci koncentrációra vonatkozó becsléseket tartalmaz. Az Osztrák Köztársaság e tanulmányból azt a következtetést vonja le, hogy az atomerőművekbe történő beruházások általános jelleggel hozzájárulnak a megújuló energiaforrásokba történő állami beruházások csökkenéséhez, ezzel egyidejűleg pedig a teljes energiapiacon a piaci koncentráció jelentős növekedéséhez.
Egyrészt, emlékeztetni kell arra, hogy a tagállamokra tartozik, hogy szabadon meghatározzák energiaszerkezetük összetételét.
Egyébiránt e tekintetben a megtámadott határozat (362) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy Magyarország Nemzeti Energiastratégiája előirányozza, hogy energiaszerkezete megújuló energiát is tartalmazzon, összhangban az Unió 2020‑as éghajlatpolitikai és energiaügyi csomagjával, továbbá a megújuló energiaforrásból előállított energia támogatásáról, valamint a 2001/77/EK és a 2003/30/EK irányelv módosításáról és azt követő hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. április 23‑i 2009/28/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben (
HL 2009. L 140., 16. o.
) megállapított, a villamos energia belső piacán érvényesülő nemzeti megújulóenergia‑célokkal, valamint a 2030‑ig tartó időszakra vonatkozó éghajlat‑ és energiapolitikai keretben megállapított kiemelt célokkal. Ezenkívül a megújuló energia területén említett uniós szintű és nemzeti szintű célok és kötelezettségek ismeretében Magyarország nem képez kivételt, amikor támogatási mechanizmusokat vezet be, hogy olyan új erőműveket helyezzen üzembe, amelyek megújuló forrásokból termelnek villamos energiát. A Bizottság azt is megjegyezte, hogy a magyar megújulóenergia‑program egy része 2017 januárja óta már működik, míg a program egyéb, megújuló forrásokból energiát előállító nagyobb termelőkre vonatkozó részei a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában a Bizottság állami támogatási jóváhagyására vártak.
Másrészt, a piaci koncentráció mérésére szolgáló, az Osztrák Köztársaság által hivatkozott indexek csupán számszerűen is megerősítik azt, amit már a Bizottság által a megtámadott határozatban tett megállapítások is feltárnak: a Herfindahl‑Hirschman index (HHI) olyan értékeket mutat, amelyek „magas piaci koncentrációnak” felelnek meg, vagyis ez az érték jelenleg 2594, 2030‑ban (az átfedés időszakában) 6889, 2040‑ben pedig 2582. Mivel az Osztrák Köztársaság nem fejti ki, hogy az említett tanulmányból levezethető adatok milyen mértékben befolyásolhatják a verseny esetleges torzulásának terjedelmével kapcsolatos értékelést, el kell utasítani azt az érvet, amely szerint a Bizottság nem építette be a mérlegelésbe a Candole Partners által készített tanulmányt.
Következésképpen a Bizottság a megtámadott határozat (372) preambulumbekezdésében helyesen állapította meg, hogy a szóban forgó támogatás által a piacra gyakorolt hatás arányos, tekintettel az ellátás biztonságának céljára, valamint a Paksi Atomerőmű blokkjai üzemen kívül helyezésével kapcsolatos gondos előkészítés szükségességére. Az Osztrák Köztársaság nem bizonyította, hogy a Bizottság nyilvánvaló mérlegelési hibát követett volna el azon piaci koncentráció vizsgálata során, amely a szóban forgó támogatásból következhet. Ennélfogva a jelen kifogást el kell utasítani.
A Paksi Atomerőmű régi és új reaktorai párhuzamos üzemeltetésének meghosszabbításáról
Az Osztrák Köztársaság szerint a Bizottságnak a megtámadott határozatban a támogatás engedélyezésének feltételeként elő kellett volna írnia, hogy a Paksi Atomerőmű régi reaktorait le kell állítani. Ilyen feltétel hiányában a régi és az új reaktorok párhuzamos üzemeltetése elméletileg hosszú ideig folytatható, vagyis nem biztos, hogy a Paksi Atomerőmű 1‐4. reaktorait nem fogják 2032, 2034, 2036 és 2037 után is üzemeltetni, mivel az élettartam meghosszabbítását számos államban kívánatosnak tartják vagy meg is valósítják.
Márpedig a jelen ügyben az, hogy a Bizottság a megtámadott határozat rendelkező részében feltételt fogalmazzon meg, nem minősül elengedhetetlen követelménynek ahhoz, hogy biztosítva legyen az említett ténybeli körülmény megbízhatósága. A megtámadott határozat (350) preambulumbekezdéséből kitűnik egyrészt az, hogy az átfedés időszakának a 2026 és 2032 közöti intervallumra kell korlátozódnia, másrészt pedig az, hogy Paksi Atomerőmű régi reaktorai teljes nukleáris kapacitásának leépítése 2037‑re befejeződik. A nukleáris kapacitások leépítésének ütemezését a megtámadott határozaton belül a támogatás ismertetéséről szóló, „Az intézkedés részletes leírása” című 2. szakasz is tartalmazza, amelyben a Bizottság a (10) preambulumbekezdésben pontosította, hogy „[a]z 5–6. blokk üzemeltetésének célja a jelenleg üzemelő 1–4. blokk leállításakor kialakuló (összességében 2000 MW‑os) teljesítményveszteség ellensúlyozása”, továbbá hogy „Magyarország szerint az 1–4. blokk 2032, 2034, 2036, illetve 2037 végéig marad üzemben, élettartamuk meghosszabbítását nem tervezik”. Következésképpen a támogatás leírásán belül a Bizottság akként ismerteti az intézkedést, hogy az a Paksi Atomerőmű régi reaktorai nukleáris kapacitásának fokozatos felváltásából áll. Márpedig a Bizottságnak a támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozata csak abban a formájában vonatkozik a támogatásra, ahogyan azt e határozat ismerteti, vagyis a megtámadott határozat csak annyiban engedélyezi a támogatást, amennyiben az a bejelentett intézkedéssel összhangban marad.
Egyébiránt az Osztrák Köztársaság azon érveit, amelyek Magyarország azon állításának megbízhatóságát vonják kétségbe, amely szerint annak az időszaknak, amelynek során a jelenleg használatban lévő négy reaktor a két új reaktorral párhuzamosan fog üzemelni, a 2026 és 2032 közötti intervallumra kell korlátozódnia, a teljes nukleáris kapacitásuk 2037‑re történő leépítésével, nem erősítették meg olyan bizonyítékok, amelyek alkalmasak lennének annak alátámasztására, hogy a Bizottság nyilvánvaló értékelési hibát követett volna el az erőfölény valószínű fennállásával kapcsolatban.
A Paks Atomerőmű régi rektorait üzemeltető vállalkozásnak az ugyanezen atomerőmű új reaktorait üzemeltető vállalkozástól való függetlenségéről
A második és harmadik olyan tényezővel kapcsolatban, amelyekre a Bizottság a megtámadott határozat (351)–(353) preambulumbekezdésében abból a szempontból támaszkodik, hogy eloszlassa a magyarországi energiapiacra gyakorolt befolyás megerősödésével kapcsolatos aggályait, nevezetesen ami azt illeti, hogy nincs összefonódás egyrészt a Paksi Atomerőmű régi reaktorainak üzemeltetője, vagyis az MVM Csoport, másrészt pedig az új reaktorokat üzemeltető Paks II társaság között, illetve hogy e társaságok nem hangolják össze a tevékenységeiket, az Osztrák Köztársaság lényegében azt állítja, hogy e tekintetben nem elegendő az a négy jellemző, amelyre a Bizottság a jogi és szerkezeti szempontból történő elkülönítéssel kapcsolatos megállapítását alapítja. E négy jellemző a következőket foglalja magában: eltérő kormányzati szervek általi irányítás (az MVM‑et a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium, a Paks II társaságot pedig a Miniszterelnökség irányítja); az egyes társaságok irányító testületében nincs megosztott vagy közös vezetőség; léteznek olyan garanciák, amelyek azt biztosítják, hogy az üzleti szempontból érzékeny és bizalmas információkat a társaságok egymással ne osszák meg; az egyes társaságok döntéshozatali jogkörei elkülönülnek, és egymástól függetlenek.
Először is, el kell utasítani az Osztrák Köztársaság azon érvét, amely szerint a Paks II társaság a létrehozatala során az MVM Csoport tagja volt. A megtámadott határozat (27) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a Paks II társaság eredetileg az MVM‑csoport tulajdonában lévő részvényeit 2014‑ben átruházták a Magyar Államra. Márpedig a megtámadott határozatot 2017. március 6‑án fogadták el, vagyis a megtámadott határozatnak a Bizottság általi elfogadásakor nem volt releváns az a körülmény, hogy a Paks II társaság részvényei eredetileg az MVM Csoport tulajdonában voltak.
Másodszor, nem lehet meggyőző az az állítás, amellyel az Osztrák Köztársaság a megtámadott határozat (352) preambulumbekezdésében felsorolt második kritérium (lásd a fenti 152. pontot), vagyis az önálló döntéshozatali hatáskör fennállásának az érvényességét próbálja kétségbe vonni. Az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy a két energiatermelő jogi és szerkezeti szempontból történő elkülönítése ellenére az a tény, hogy a két társaság irányítását különböző minisztériumoknak ítélik oda, semmit nem változtat azon, hogy végeredményben a Magyar Állam rendelkezik a két társaság összes részvényével, és képes irányítani vagy összehangolni ez utóbbiak magatartását, annál is inkább, mivel ugyanazon kormány minisztereiről van szó, különösen pedig mivel a miniszterelnök különleges szerepet tölt be a magyar kormányban.
Mindazonáltal Magyarország jogosan emeli ki, hogy az Osztrák Köztársaság semmilyen bizonyítékkal nem szolgált azon állítás alátámasztására, amely szerint a magyar miniszterelnök által a magyar kormányban betöltött különleges szerep lehetővé tenné számára, hogy ellenőrizze és irányítsa a régi reaktorok üzemeltetéséről gondoskodó társaság, valamint az új reaktorok üzemeltetéséről gondoskodó vállalkozás stratégiáját. Az Osztrák Köztársaság az esetleges vizsgálati jogkörökről sem szolgált több információval. Különösen, nem feltételezhető, hogy önmagában az, hogy a miniszterelnök a magyar Alaptörvény értelmében javaslatot tehet a miniszterek felmentésére, elegendő valószínűsítő körülményt képezne arra – mint azt a tárgyaláson az Osztrák Köztársaság állította –, hogy a jogi szempontból elkülönülő e társaságok vezetése összehangoltan történik.
Harmadszor, az Osztrák Köztársaság vitatja azt a megközelítést, amelyet a Bizottság a megtámadott határozat (353) preambulumbekezdésében annak meghatározása során követett, hogy a Paks II társaság, annak jogutódai és leányvállalatai jogi és szerkezeti szempontból függetlenek‑e az MVM Csoporttól. E tekintetben a Bizottság a 139/2004 rendelet szerinti hatáskörről szóló, egységes szerkezetbe foglalt közleményének (52) és (53) pontjára támaszkodott. E közlemény (52) pontja az állami tulajdonban lévő vállalkozásokat érintő összefonódásokra vonatkozik, a belső szerkezetátalakításnak az összefonódástól történő megkülönböztetéséhez pedig azt a kritériumot veszi alapul, hogy a vállalkozások „önálló döntéshozatali hatáskörrel” rendelkezzenek.
E tekintetben az Osztrák Köztársaság nem fejti ki azokat az okokat, amelyek alapján e megközelítés helytelen lenne. Az Osztrák Köztársaság megelégszik azzal, hogy a közbeszerzési jogra hivatkozva más megközelítés alkalmazását javasolja.
Márpedig a jelen ügyben nem olyan közbeszerzési szerződésekről van szó, amelyek ugyanazon jogi személyhez tartozó két jogalany között jöttek volna létre. Az e helyzetre vonatkozóan a 2014/25 irányelv 28. cikkének (2) bekezdésében meghatározott kritériumok nem ültethetők át arra a kérdésre, hogy ugyanazon piacon össze kell‑e adni két olyan jogalany piaci erejét, amelyek közül mindkettő az államhoz tartozik, szerkezetileg viszont elkülönülnek egymástól. A 2014/25 irányelv 28. cikkének (2) bekezdése ugyanis nem azt a célt követi, hogy megakadályozza erőfölény létrehozatalát vagy megerősítését. Az a kérdés ugyanis, hogy olyan „házon belüli” helyzetben, amelyben az egyik jogalanynak a másik jogalany részére kell szolgáltatásokat nyújtania, e jogalanynak képesnek kell‑e lennie arra, hogy az említett szolgáltatásokat külső vállalkozásokkal való versenyzés nélkül is nyújthassa, nem hasonlítható össze az azon piacon megvalósuló esetleges koncentráció meghatározásának kérdésével, amelyen a két jogalany tevékenykedik. A közbeszerzési jog hivatkozott szabályának nem az ugyanazon a piacon működő két jogalany tevékenységeinek egyeztetése képezi a tárgyát, hanem e szabály az egyes jogalanyok között létrejövő közbeszerzési szerződés helyzetére vonatkozik. Ennélfogva a jelen ügy szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a Bíróság által a közbeszerzési jog területén kialakított, az úgynevezett „házon belüli” helyzetekre vonatkozó ítélkezési gyakorlat alapján egyrészt az MVM Csoportot, másrészt pedig a Paks II társaságot – mint arra az Osztrák Köztársaság hivatkozik – az államnak kell betudni.
Ami az Osztrák Köztársaság által megfogalmazott azon hivatkozást illeti, amely egy versenyjogi ítéletre vonatkozik, e hivatkozás szintén nem vonja kétségbe a Bizottság által elfogadott megközelítést. A 2006. január 10‑iCassa di Risparmio di Firenze és társai ítéletben (
C‑222/04
,
EU:C:2006:8
,
112.
és
113.
pont) ugyanis a Bíróság nem azt állapította meg, hogy minden olyan jogalanyt, amely jogilag vagy
de facto
ugyanazon jogalany irányítása alatt állk, egyetlen vállalkozásnak kell tekinteni, hanem úgy ítélte meg, hogy az olyan jogalany, amely nem gyakorol semmilyen más gazdasági tevékenységet, mint egy másik vállalkozás irányítását, maga is vállalkozásnak minősül. E sajátos helyzet azonban, amely kifejezetten az említett ítélet alapjául szolgáló ügyre volt jellemző, nem áll semmilyen összefüggésben a jelen ügy körülményeivel.
Negyedszer, meg kell jegyezni, hogy azon szerkezeti garanciák létrehozataláról és fenntartásáról, amelyek az MVM Csoport és a Paks II társaság döntéshozatali autonómiáját biztosítják, gondoskodik a megtámadott határozat 3. cikkének ötödik bekezdése, amely a következő feltételt tartalmazza: „Magyarország továbbá vállalja, hogy a Paks II [társaság], annak jogutódai és leányvállalatai jogi és szerkezeti szempontból egyaránt teljes mértékben elkülönülnek egymástól, az összefonódásokról szóló bizottsági közlemény […] [(52) és (53)] pontja értelmében önálló döntéshozatali hatáskörrel rendelkeznek, továbbá fenntartásuk, irányításuk és működésük az MVM Csoporttól és annak vállalkozásaitól, jogutódjaitól és leányvállalataitól, valamint villamos energia termelése, nagy‑ és kiskereskedelme terén aktív egyéb állami irányítású vállalatoktól függetlenül és elkülönülten történik”. Ezenkívül a megtámadott határozat 4. cikke úgy rendelkezik, hogy „Magyarország éves jelentést nyújt be a Bizottságnak a 3. cikkben említett vállalások teljesítéséről”, továbbá hogy „[a]z első jelentést a Paks II [társaság] kereskedelmi üzeme első pénzügyi évének záró időpontját követően egy hónappal kell benyújtani”. Mint azt Magyarország és a Cseh Köztársaság is hangsúlyozza, e feltételnek és a megtámadott határozat (381) preambulumbekezdésének köszönhetően a Paksi Atomerőmű új reaktorainak üzembe helyezését követő piaci helyzet a Bizottság állandó ellenőrzése alatt áll. Magyarország ehhez helyesen teszi hozzá, hogy e feltételek megsértése a Bizottság állami támogatásokkal kapcsolatos újabb eljárásához vezetne, ami kockáztathatná Magyarországnak a projektben való folyamatban lévő befektetését.
Az eddigiekből következik, hogy nem tartalmaz semmilyen értékelési hibát az, ahogyan a Bizottság a Paks II társaság MVM csoporttól való függetlenségét meghatározta, továbbá hogy nincsenek olyan valószínűsítő körülmények, amelyek alátámaszthatnák az Osztrák Köztársaság azzal kapcsolatos aggodalmát, hogy a Magyar Állam összehangoltan tudja gyakorolni a két vállalkozás feletti befolyását, ezáltal pedig meg tudja erősíteni az erőfölényét.
Következésképpen a hetedik jogalapot el kell utasítani.
A nyolcadik, a magyarországi nagykereskedelmi villamosenergia‑piac likviditását fenyegető kockázatra alapított jogalapról
A nyolcadik jogalapban az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság nem vette kellőképpen figyelembe a magyar nagykereskedelmi villamosenergia‑piac likviditási kockázatát.
Az Osztrák Köztársaság előadja, hogy a támogatás kedvezőtlen gazdasági hatásainak elemzése keretében meg kell vizsgálni a
downstream
piacokra gyakorolt hatásokat. A támogatás jóváhagyása jogellenes, mivel fennmarad, sőt súlyosabbá is válik a piaci likviditás csökkenésének kockázata, amelyet maga a Bizottság is elismer a megtámadott határozat (377) preambulumbekezdésében. A likviditási kockázatot több tényező is növeli, így többek között a Paksi Atomerőmű régi és új reaktorainak viszonylag hosszú időn keresztül történő párhuzamos üzemeltetése, valamint a magyar villamosenergia‑piacon fennálló magas koncentráció. Az Osztrák Köztársaság szerint a Bizottság valós igazolás nélkül hajlandó volt eltekinteni azon kétségeitől, amelyek szerint az a piac, amelyen belül a termelési kapacitásokat nagy részben az állam ellenőrzi, még kevésbé likviddé válhat, mivel a kevés piaci szereplő korlátozhatja az ellátási ajánlatokat. Nem elegendő megállapítani – mint azt a Bizottság tette – a Paks II társaság és az állami tulajdonban lévő vállalatok kiskereskedelmi piaci kapcsolatainak kizárását, valamint felidézni a megtámadott határozatban megállapított azon egyéb keretfeltételeket, amelyek előírják, hogy Magyarországnak garantálnia kell a villamosenergia‑tőzsdén történő értékesítést és az aukciókon történő értékesítéseket. A kapcsolatok valójában még mindig fennállnak, mivel a Paks II társaság – csakúgy, mint az MVM Csoport – az állam irányítása alatt áll, amelynek 100%‑os tulajdonosként még egy köztes vállalkozás mellett is módjában áll meghozni minden szükséges döntést, többek között a személyi állomány vonatkozásában. Hasonlóképpen, a különböző minisztériumok közötti hatáskörmegosztás a nemzeti jogszabályok értelmében könnyen módosítható, a kormányzaton belül pedig létezik egy minimális kommunikáció és egyeztetés. A két vállalkozás jogi és szerkezeti szempontból történő elkülönítése ellenére tehát az állam összehangoltan gyakorolhatja a két vállalkozás feletti befolyását, vagyis nem zárható ki a piaci erőfölény. Ami a villamosenergia‑tőzsdei értékesítés és az aukciókon történő értékesítések garanciáját illeti, az Osztrák Köztársaság előadja, hogy a szubvencionált villamos energia eljutna a piacra, és közvetlen hatásokat fejtene ki a villamos energia piaci árára, bármi is legyen az értékesítési csatorna. Mivel nincs előírva semmilyen minimális villamosenergia‑mennyiség, amelyet kötelezően ezen a módon kellene értékesíteni, az MVM Csoport és a Paks II társaság részéről tökéletesen elképzelhető olyan kereskedelmi stratégia, amely abból áll, hogy csökkentik a villamos energia kínálatát annak érdekében, hogy elérjék az árak emelkedését.
A Bizottság és Magyarország azt állítja, hogy a nyolcadik jogalapot el kell utasítani.
Az Osztrák Köztársaság a nyolcadik, arra alapított jogalapját, hogy a Bizottság nem vette kellőképpen figyelembe a magyar nagykereskedelmi villamosenergia‑piac likviditási kockázatát, két érvcsoporttal támasztja alá.
Először is, mindjárt az elején el kell utasítani az Osztrák Köztársaság azon érveit, amelyek azon az állításon alapulnak, hogy a Paks II társaság erőfölényben van.
E tekintetben egyrészt utalni kell a hetedik jogalap vizsgálata keretében a fenti 131. és azt követő pontokban lefolytatott értékelésre. Másrészt hangsúlyozni kell, hogy a megtámadott határozat 3. cikkének ötödik bekezdésében megállapított, a fenti 160. pontban hivatkozott azon feltétel, amely annak megakadályozására irányul, hogy a régi és az új reaktorok párhuzamos üzemeltetése során erőfölény alakuljon ki a villamos energia piacán, azt írja elő, hogy az új reaktorok kezelésének és üzemeltetésének függetlenségére, valamint az MVM Csoporttal fennálló bármilyen kapcsolat hiányára vonatkozó garancia kifejezetten azokra az állami irányítás alatt álló egyéb vállalkozásokra vonatkozik, amelyek az energia nagykereskedelmi vagy kiskereskedelmi értékesítésének piacán tevékenykednek. A Bizottság által a megtámadott határozat (379) preambulumbekezdésében levont azon következtetést, amely szerint a Paks II társaság és az állami tulajdonban lévő vállalatok kiskereskedelmi piaci kapcsolatainak kizárása hozzájárult a Bizottság egyes aggályainak eloszlatásához, nem kérdőjelezi meg az Osztrák Köztársaság azon érve, amely szerint a helyzet a nemzeti jogszabályok értelmében könnyen módosítható, és amely szerint a kormányzaton belül létezik egy minimális kommunikáció és egyeztetés. E tekintetben ugyanis Magyarország helyesen jegyzi meg, hogy a Bizottság a támogatást olyan feltételek mellett nyilvánította a belső piaccal összeegyeztethetőnek, amelyek magukban foglalják a két vállalkozás szétválasztására vonatkozó, fent hivatkozott kötelezettségvállalást is. Az éves jelentés benyújtására vonatkozó, a megtámadott határozat 4. cikkében előírt kötelezettségre tekintettel az említett feltétel tiszteletben tartása a Bizottság ellenőrzése alatt marad.
Másodszor, ami az előállított energia elosztását illeti, meg kell jegyezni, hogy a megtámadott határozatban, különösen pedig annak 2.6. szakaszában a Bizottság aggodalmát fejezte ki az MVM Csoport által a Paksi Atomerőműben előállított energia nagykereskedelmi értékesítése jelenlegi struktúrájának helyzetével kapcsolatban. A megtámadott határozat (377) preambulumbekezdésében a Bizottság jelezte, hogy a magyarországi nagykereskedelmi villamosenergia‑ágazatban a legáltalánosabb ügyleteket kétoldalú villamosenergia‑adásvételi megállapodások útján kötik, továbbá hogy a magyar villamosenergia‑kereskedelmi tőzsde még nem váltott ki megfelelő szintű likviditást. A Bizottság kiemelte, hogy a piacok kevésbé likviddé válhatnak, mivel az érintett szereplők korlátozhatják a piacon hozzáférhető ellátási ajánlatok számát. A megtámadott határozat (378) preambulumbekezdésében a Bizottság azt is figyelembe vette, hogy attól függően, hogy az új reaktorok által termelt villamos energiát hogyan értékesítik a piacon, a likviditási szintet jelentősen befolyásolhatják, és az értékesítési versenytársak költségei emelkedni fognak, ha korlátozzák valamely jelentős inputhoz való versenyképes hozzáférésüket (inputkizárás). Ez akkor fordulhat elő, ha a Paks II társaság által termelt villamos energiát elsősorban hosszú távú szerződések útján, csak bizonyos szolgáltatók részére értékesítenék, így a Paks II társaság villamosenergia‑termelési piacon érvényes piaci ereje a kiskereskedelmi piacon is megmutatkozna.
E helyzet elemzése alapján a Bizottság olyan feltételeket írt elő, amelyek a likviditási kockázatot hivatottak mérsékelni Magyarország azon kötelezettségvállalása által, amely annak biztosítására irányul, hogy a Paks II társaság termelése vonatkozásában tartsanak tiszteletben bizonyos kereskedési szabályokat. E szabályokat a megtámadott határozat 3. cikkének harmadik és negyedik bekezdése tartalmazza, amelyek a következőképpen rendelkeznek:
„Magyarország biztosítja, hogy a Paks II [társaság] villamosenergia‑kereskedési stratégiája a szokásos piaci áron alapuló nyereség‑optimalizáló stratégia legyen, amelyet átlátható kereskedési platformon vagy tőzsdén tett ajánlatok révén kötött kereskedelmi értékesítési megállapodásokon keresztül valósítanak meg. A Paks II [társaság] által termelt villamos energia kereskedési stratégiája (a Paks II [társaság] saját fogyasztását kivéve) az alábbiak szerint alakul:
1. szint: A Paks II [társaság] az általa megtermelt összes villamos energia legalább 30%‑át a Magyar Szervezett Villamosenergia‑piac Zrt. (HUPX) másnapi, napon belüli és határidős piacain értékesíti. Egyéb hasonló villamosenergia‑tőzsdéket is igénybe lehet venni, de ehhez a Bizottság szolgálatainak beleegyezésére vagy hozzájárulására van szükség, amelyet a magyar hatóságok által megküldött kérelemtől számított két héten belül kell engedélyezniük vagy elutasítaniuk.
2. szint: A Paks II [társaság] által megtermelt összes villamos energia fennmaradó részét a Paks II [társaság] objektív, átlátható és megkülönböztetéstől mentes feltételek mellett, aukciók útján értékesíti. Ezen aukciók feltételeit a magyar energiaipari szabályozó határozza meg, az MVM Partnerre vonatkozóan az aukcióra meghatározott követelményekhez hasonlóan (a magyarországi szabályozó 741/2011. sz. határozata). A magyar energetikai szabályozó hatóság felügyeli ezen aukciók lefolytatását.
Magyarország biztosítja, hogy a 2. szinthez kapcsolódó aukciós platformot a Paks II [társaság] fogja üzemeltetni, és hogy az ajánlatok minden engedéllyel rendelkező vagy bejegyzett kereskedő számára ugyanolyan piaci feltételek mellett álljanak rendelkezésre. Az ajánlattételi rendszer ellenőrizhető és átlátható lesz. A megvásárolt villamos energia végső felhasználását nem fogják korlátozni.”
Mint az kitűnik a megtámadott határozat 4. cikkéből, Magyarország arra is kötelezettséget vállalt, hogy éves jelentéseket nyújtson be a Bizottságnak a megtámadott határozat 3. cikke szerinti kötelezettségvállalások tiszteletben tartásáról, így azok teljesítése továbbra is a Bizottság folyamatos ellenőrzése alatt áll.
A megtámadott határozat (383) és (384) preambulumbekezdésében a Bizottság helyesen állapította meg, hogy a fentiek alapján biztosított, hogy az új reaktorok által előállított villamos energia átlátható módon hozzáférhető legyen minden piaci szereplő számára a nagykereskedelmi piacon, vagyis ne álljon fenn annak kockázata, hogy a Paks II társaság által termelt villamos energiát hosszú távú szerződések révén monopolizálják, ami veszélyeztetné a piaci likviditást. Ebből következően tehát a Bizottság helyesen állapította meg, hogy az esetlegesen felmerülő piaci likviditási kockázatok nem jelentősek.
Az Osztrák Köztársaság nem fejti ki, hogy a Bizottság által megállapított feltételek miért ne lennének elegendőek azon problémák orvoslására, amelyek a régi reaktorok által nyújtott termelésnek az új reaktorok termelésével történő felváltásához vezető támogatás odaítélése során merülnek fel. A likviditás ugyanis növekedni fog, és nincs semmilyen valószínűsítő körülmény, amely alátámasztaná, hogy a megtámadott határozat 3. cikke szerinti támogatási feltételekből eredő helyzet a piaci verseny aránytalan torzulásaihoz vezetne.
Nem meggyőző az Osztrák Köztársaság azon kifogása, amely szerint az, hogy nincs meghatározva olyan minimális villamosenergia‑mennyiség, amelyet kötelezően értékesíteni kellene, az MVM Csoport és a Paks II társaság részéről lehetővé tehet olyan kereskedelmi stratégiát, amely abból állna, hogy csökkentik a villamos energia kínálatát annak érdekében, hogy a villamosenergia‑tőzsdén történő értékesítés keretében vagy az aukciókon történő értékesítések keretében is elérjék az árak emelkedését. A Bizottság ugyanis helyesen emlékeztet arra, hogy a két atomreaktornak az úgynevezett alapkapacitást kell előállítania, vagyis nem lehet majd önkényesen csökkenteni a reaktorok teljesítményét kizárólag annak érdekében, hogy csökkentsék a villamos energia kínálatát, mivel az atomerőművek újraindítása magas költségekkel jár, és jelentős munkaterhet jelent.
Ennélfogva a Bizottság nem követett el nyilvánvaló mérlegelési hibát, amikor úgy ítélte meg, hogy a villamos energia nagykereskedelmi piaca likviditásának szempontját illetően összeegyeztethető volt az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjával az, hogy a Paks II társaság részére állami támogatást ítéltek oda annak érdekében, hogy a Paksi Atomerőmű régi reaktorait új reaktorokkal váltsák fel.
Következésképpen a nyolcadik jogalap megalapozatlan, és azt el kell utasítani.
A kilencedik, a támogatás nem megfelelő meghatározására alapított jogalapról
A kilencedik jogalapban az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság elmulasztotta egyértelműen meghatározhatóvá tenni a támogatási elemet. Különösen, nem tett említést az adósságfinanszírozás költségeiről és a hulladékkezelés költségeiről.
[omissis]

A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (harmadik tanács)
a következőképpen határozott:

1)
A Törvényszék a keresetet elutasítja.

2)
Az Osztrák Köztársaság maga viseli saját költségeit, valamint az Európai Bizottság részéről felmerült költségeket.

3)
A Cseh Köztársaság, a Francia Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, Magyarország, a Lengyel Köztársaság, a Szlovák Köztársaság, valamint Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága maga viseli saját költségeit.

Van der Woude
De Baere
Steinfatt
Kihirdetve Luxembourgban, a 2022. november 30‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: német.
(
)	A jelen ítéletnek csak azok a pontjai kerülnek ismertetésre, amelyek közzétételét a Törvényszék hasznosnak tartja.