CELEX: 62019CJ0821
Žaloba pro nesplnění povinnosti
Prostor svobody, bezpečnosti a práva
Azylová politika
Směrnice 2013/32/EU a 2013/33/EU
Řízení o přiznání statusu mezinárodní ochrany
Důvody nepřípustnosti
Pojmy ‚bezpečná třetí země‘ a ‚první země azylu‘
Pomoc poskytovaná žadatelům o azyl
Kriminalizace
Zákaz vstupu do pohraničního pásma dotyčného členského státu

Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Maďarsko tím, že:
–
zavedlo nový důvod nepřípustnosti žádostí o azyl vedle důvodů výslovně stanovených směrnicí 2013/32 a
–
kvalifikovalo jako trestný čin organizační činnost vyvíjenou za účelem umožnit zahájení azylového řízení osobám, jež nesplňují kritéria azylového práva stanovená ve vnitrostátním právu, a přijalo opatření, která vedou k omezením pro osoby stíhané nebo trestané pro takový trestný čin,
nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c), čl. 22 odst. 1 a čl. 33 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (
Úř. věst. 2013, L 180, s. 60
) a z čl. 10 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (
Úř. věst. 2013, L 180, s. 96
).
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2013/32
Článek 6 směrnice 2013/32, nadepsaný „Přístup k řízení“, stanoví:
„1.   Učiní-li určitá osoba žádost o mezinárodní ochranu u orgánu, který je podle vnitrostátního práva příslušný k registraci této žádosti, provede se tato registrace do třech pracovních dnů od učinění žádosti.
Pokud je žádost o mezinárodní ochranu učiněna u jiných orgánů, u nichž je pravděpodobné, že budou takové žádosti dostávat, ale nejsou podle vnitrostátního práva příslušné k jejich registraci, členské státy zajistí, aby byla registrace provedena do šesti pracovních dnů od učinění žádosti.
Členské státy zajistí, aby těmto jiným orgánům, u nichž je pravděpodobné, že budou žádosti o mezinárodní ochranu dostávat, jako jsou policejní orgány, pohraniční stráž, imigrační orgány a pracovníci detenčních zařízení, byly poskytnuty příslušné informace a aby jejich pracovníkům byla poskytnuta úroveň školení nezbytná pro plnění jejich úkolů a povinností a pokyny pro poskytování informací žadatelům ohledně místa a způsobu podávání žádostí o mezinárodní ochranu.
2.   Členské státy zajistí, aby osoba, která učinila žádost o mezinárodní ochranu, měla příležitost podat žádost co možná nejdříve. Pokud žadatel této příležitosti nevyužije, může členský stát odpovídajícím způsobem použít článek 28 této směrnice.
3.   Aniž je dotčen odstavec 2, mohou členské státy požadovat, aby se žádosti o mezinárodní ochranu podávaly osobně nebo na určitém místě.
4.   Bez ohledu na odstavec 3 se považuje žádost o mezinárodní ochranu za podanou, jakmile ji příslušné orgány dotyčného členského státu obdrží od žadatele nebo, pokud tak stanoví vnitrostátní právo, jakmile o ní obdrží úřední zápis.
[…]“
Článek 8 této směrnice, nadepsaný „Informování a poradenství v detenčních zařízeních a na hraničních přechodech“, stanoví:
„1.   Existují-li údaje o tom, že státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti nacházející se v detenčních zařízeních nebo na hraničních přechodech na vnějších hranicích, včetně tranzitního prostoru, chtějí učinit žádost o mezinárodní ochranu, členské státy jim poskytnou informace k tomu nezbytné. V těchto detenčních zařízeních a na hraničních přechodech zajistí členské státy tlumočení nezbytné pro usnadnění přístupu k azylovému řízení.
2.   Členské státy zajistí, aby organizace a osoby poskytující poradenské služby žadatelům měly účinný přístup k žadatelům na hraničních přechodech na vnějších hranicích, včetně tranzitního prostoru. Členské státy mohou stanovit pravidla pro přítomnost takových organizací a osob na těchto hraničních přechodech a zejména stanovit, že přístup je podmíněn dohodou s příslušnými orgány členských států. Tento přístup může být omezen pouze v případě, že je podle vnitrostátního práva jeho omezení objektivně nezbytné z důvodu bezpečnosti, veřejného pořádku nebo administrativního řízení daného hraničního přechodu, pokud tím tento přístup není omezen příliš nebo znemožněn.“
Článek 9 této směrnice, nadepsaný „Právo setrvat v členském státě až do posouzení žádosti“, v odstavci 2 stanoví:
„Členské státy mohou učinit výjimku pouze tehdy, pokud osoba učiní následnou žádost podle čl. 41 nebo pokud osobu předají, případně vydají, na základě závazků podle evropského zatýkacího rozkazu či z jiných důvodů jinému členskému státu nebo třetí zemi či mezinárodnímu trestnímu soudu či tribunálu.“
Článek 12 této směrnice, nadepsaný „Záruky pro žadatele“, stanoví:
„1.   S ohledem na řízení stanovená v kapitole III členské státy zajistí, aby se na všechny žadatele vztahovaly tyto záruky:
[…]
c)
žadatelům nesmí být odepřena možnost komunikovat s Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky nebo jinou organizací poskytující právní poradenské nebo jiné poradenské služby žadatelům v souladu s vnitrostátním právem dotyčného členského státu;
[…]
2.   S ohledem na postupy stanovené v kapitole V členské státy zajistí, aby se na všechny žadatele vztahovaly záruky, které jsou rovnocenné zárukám uvedeným v odst. 1 písm. b), c), d) a e).“
Článek 22 této směrnice, nadepsaný „Právo na právní pomoc a zastoupení ve všech fázích řízení“, v odstavci 1 stanoví:
„Žadatelé dostanou příležitost, aby se na své náklady mohli v záležitostech týkajících se jejich žádostí o mezinárodní ochranu ve všech fázích řízení, včetně po vydání zamítavého rozhodnutí, účinně radit s právním poradcem nebo jiným poradcem, který je k této činnosti oprávněn podle vnitrostátního práva.“
Článek 23 této směrnice, nadepsaný „Rozsah právní pomoci a zastoupení“, v odstavci 2 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby právní poradce nebo jiný poradce, který žadateli pomáhá nebo ho zastupuje, měl přístup do uzavřených prostor, jako jsou detenční zařízení nebo tranzitní prostor, aby se mohl s žadatelem radit v souladu s čl. 10 odst. 4 a čl. 18 odst. 2 písm. b) a c) směrnice 2013/33/EU.“
Kapitola III této směrnice, nadepsaná „Řízení v prvním stupni“, upravuje v článcích 31 až 43 pravidla týkající se řízení o posouzení žádostí o mezinárodní ochranu.
Článek 31 této směrnice, nadepsaný „Řízení o posouzení žádosti“, v odstavci 8 stanoví:
„Členské státy mohou stanovit, že se řízení o posouzení žádosti v souladu se základními zásadami a zárukami stanovenými v kapitole II urychlí nebo uskuteční na hranicích nebo v tranzitním prostoru podle článku 43, pokud:
a)
žadatel při předkládání své žádosti a jejím zdůvodňování uvedl pouze záležitosti, které nejsou důležité pro posouzení toho, zda může být uznán za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2011/95/EU [ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (přepracované znění) (
Úř. věst. 2011, L 337, s. 9
)], nebo
b)
žadatel pochází z bezpečné země původu ve smyslu této směrnice nebo
c)
žadatel uvedl orgány v omyl tím, že předložil nepravdivé údaje nebo doklady nebo neposkytl důležité údaje nebo doklady ohledně své totožnosti nebo státní příslušnosti, které by mohly mít negativní dopad na rozhodnutí, nebo
d)
žadatel zničil doklady totožnosti nebo cestovní doklady, které by pomohly určit jeho totožnost nebo státní příslušnost, nebo se těchto dokladů ve zlém úmyslu pravděpodobně zbavil, nebo
e)
žadatel uvedl zjevně nesouvislé a protichůdné, zjevně nepravdivé či očividně nepravděpodobné údaje, které jsou v rozporu s dostatečně ověřenými informacemi ze země původu, a jsou tudíž zjevně nepřesvědčivé, pokud jde o jeho tvrzení v souvislosti s tím, zda ho lze uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95], nebo
f)
žadatel podal následnou žádost o mezinárodní ochranu, která není podle čl. 40 odst. 5 nepřípustná, nebo
g)
žadatel podává žádost pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon dřívějšího anebo blížícího se rozhodnutí, které by vedlo k jeho vyhoštění, nebo
h)
žadatel vstoupil na území členského státu protiprávně nebo si na něm protiprávně prodloužil svůj pobyt a podle okolností svého vstupu se bez řádného zdůvodnění buď co nejdříve nedostavil k orgánům, nebo nepodal žádost o mezinárodní ochranu, nebo
i)
žadatel odmítá splnit povinnost nechat si odebrat otisky prstů podle nařízení [Evropského parlamentu a Rady] (EU) č. 603/2013 ze dne 26. června 2013 o zřízení systému Eurodac pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování nařízení (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, a pro podávání žádostí orgánů pro vymáhání práva členských států a Europolu o porovnání údajů s údaji systému Eurodac pro účely vymáhání práva [a o změně nařízení (EU) č. 1077/2011, kterým se zřizuje Evropská agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (
Úř. věst. 2013, L 181, s. 1
)], nebo
[…]“
Článek 33 této směrnice, nadepsaný „Nepřípustné žádosti“, stanoví.
„1.   Kromě případů, kdy se žádost neposuzuje podle nařízení (EU) č. 604/2013, nemusí členské státy posuzovat, zda žadatel splňuje podmínky pro přiznání nároku na mezinárodní ochranu podle směrnice 2011/95/EU, považuje-li se žádost podle tohoto článku za nepřípustnou.
2.   Členské státy mohou považovat žádost o mezinárodní ochranu za nepřípustnou, pouze pokud:
a)
mezinárodní ochranu přiznal jiný členský stát;
b)
země, která není členským státem, je podle článku 35 považována za první zemi azylu pro žadatele;
c)
země, která není členským státem, je podle článku 38 považována za bezpečnou třetí zemi pro žadatele;
d)
žádost je následnou žádostí, v níž se neobjevily nebo nebyly žadatelem předloženy žádné nové skutečnosti či zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95], nebo
e)
osoba závislá na žadateli podá žádost poté, co v souladu s čl. 7 odst. 2 souhlasila, aby její případ byl součástí žádosti podané jejím jménem, a neexistují žádné skutečnosti týkající se situace této závislé osoby, které by odůvodňovaly samostatnou žádost.“
Článek 35 této směrnice, nadepsaný „Pojem první země azylu“, stanoví:
„Zemi lze pro žadatele o mezinárodní ochranu považovat za první zemi azylu, pokud:
a)
žadatel byl v této zemi uznán za uprchlíka a může nadále požívat této ochrany nebo
b)
žadatel jinak požívá v této zemi dostatečné ochrany, včetně použití zásady nenavracení,
za předpokladu, že bude touto zemí znovu přijat.
[…]“
Článek 38 této směrnice, nadepsaný „Pojem bezpečné třetí země“, stanoví:
„1.   Členské státy mohou použít pojem bezpečné třetí země pouze tehdy, pokud se příslušné orgány přesvědčily, že s osobou žádající o mezinárodní ochranu bude v dotyčné třetí zemi zacházeno podle těchto zásad:
a)
není ohrožen život a svoboda z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo zastávání určitých politických názorů;
b)
neexistuje riziko vážné újmy, jak je vymezena ve směrnici [2011/95];
c)
je dodržována zásada nenavracení v souladu s [Úmluvou o právním postavení uprchlíků, podepsanou dne 28. července 1951 v Ženevě (
Recueil des traités des Nations unies
, sv. 189, s. 150, č. 2545) (1954), ve znění Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků, který byl uzavřen v New Yorku dne 31. ledna 1967];
d)
je dodržován zákaz vyhoštění, představuje-li to porušení zákazu mučení a krutého, nelidského nebo ponižujícího zacházení, jak je stanoven mezinárodním právem, a
e)
existuje možnost požádat o přiznání postavení uprchlíka a v případě uznání za uprchlíka obdržet ochranu v souladu s [Úmluvou o právním postavení uprchlíků].
2.   Použití pojmu bezpečné třetí země podléhá pravidlům stanoveným vnitrostátním právem, včetně:
a)
pravidel, která vyžadují, aby existovala vazba mezi žadatelem a dotyčnou třetí zemí, na jejímž základě by bylo odůvodněné, aby se tato osoba do dotyčné země odebrala;
b)
pravidel týkajících se metodiky, pomocí níž se mohou příslušné orgány přesvědčit, že pro konkrétní zemi nebo konkrétního žadatele lze použít pojem bezpečné třetí země. Tato metodika zahrnuje posuzování bezpečnosti země pro určitého žadatele případ od případu nebo vnitrostátní označení zemí, které se obecně považují za bezpečné;
c)
pravidel slučitelných s mezinárodním právem, která umožňují jednotlivě posoudit, zda dotyčná třetí země je pro určitého žadatele bezpečná, a poskytují žadateli alespoň možnost napadnout použití pojmu bezpečné třetí země z důvodu, že třetí země není v konkrétní situaci, ve které se osoba nachází, bezpečná. Žadatel musí mít rovněž možnost zpochybnit existenci spojitosti mezi ním a třetí zemí podle písmena a).
[…]
4.   Pokud třetí země nepovolí žadateli vstup na své území, členské státy zajistí, aby mu byl poskytnut přístup k řízení v souladu se základními zásadami a zárukami stanovenými v kapitole II.
[…]“
Směrnice 2013/33
Článek 10 směrnice 2013/33, nadepsaný „Podmínky zajištění“, v odstavci 4 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby rodinní příslušníci, právní poradci nebo poradci a zástupci příslušných nevládních organizací, které jsou uznávány daným členským státem, mohli komunikovat s žadateli a navštěvovat je v podmínkách, které respektují soukromí. Přístup do detenčního zařízení může být vnitrostátním právem omezen jen tehdy, je-li to objektivně nutné z důvodu bezpečnosti, veřejného pořádku nebo správy detenčního zařízení, a pokud tím tento přístup není omezen příliš nebo znemožněn.“
Článek 18 této směrnice, nadepsaný „Další ustanovení o materiálních podmínkách přijetí“, stanoví:
„1.   V případech, kdy je ubytování poskytováno přímo, mělo by mít jednu z těchto forem nebo by mělo být kombinací těchto forem:
a)
zařízení k ubytování žadatelů po dobu posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané na hranicích nebo v tranzitním prostoru;
b)
ubytovací střediska zaručující přiměřenou životní úroveň;
c)
soukromé domy, byty, hotely nebo jiná zařízení vhodná k ubytování žadatelů.
2.   Aniž jsou dotčeny jakékoliv zvláštní podmínky zajištění stanovené v článcích 10 a 11, členské státy zajistí, pokud jde o ubytování podle odst. 1 písm. a), b) a c) tohoto článku:
[…]
b)
aby žadatelé měli možnost komunikace s příbuznými, právními poradci či poradci, se zástupci Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky a dalších příslušných vnitrostátních, mezinárodních a nevládních organizací a subjektů;
c)
aby byl rodinným příslušníkům, právním poradcům nebo poradcům a zástupcům Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky a příslušných nevládních organizací, které jsou uznávány daným členským státem, umožněn přístup za účelem pomoci těmto žadatelům. Tento přístup může být omezen výhradně z důvodu bezpečnosti těchto zařízení nebo žadatelů.
[…]“
Směrnice 2002/90/ES
Článek 1 směrnice Rady 2002/90/ES ze dne 28. listopadu 2002, kterou se definuje napomáhání k nepovolenému vstupu, přechodu a pobytu (
Úř. věst. 2002, L 328, s. 17
; Zvl. vyd. 19/06, s. 64), stanoví:
„1.   Každý členský stát přijme vhodné sankce vůči
a)
každé osobě, která úmyslně napomůže osobě, která není státním příslušníkem členského státu, vstoupit na území členského státu nebo přejít přes území takového státu v rozporu s právními předpisy dotyčného státu o vstupu nebo přechodu cizinců;
b)
každé osobě, která úmyslně za úplatu napomůže osobě, která není státním příslušníkem členského státu, k pobytu na území členského státu v rozporu s právními předpisy dotyčného státu o pobytu cizinců.
2.   Každý členský stát může rozhodnout, že neuloží sankce, pokud jde o jednání stanovené v odst. 1 písm. a), a použije své vnitrostátní právní předpisy a postupy jestliže cílem daného jednání bylo poskytnout dotčené osobě humanitární pomoc.“
Rámcové rozhodnutí 2002/946/SVV
Článek 1 odst. 1 rámcového rozhodnutí Rady 2002/946/SVV ze dne 28. listopadu 2002 o posílení trestního rámce s cílem zabránit napomáhání k nepovolenému vstupu, tranzitu a pobytu (
Úř. věst. 2002, L 328, s. 1
; Zvl. vyd. 19/06, s. 61) stanoví:
„Každý členský stát přijme nezbytná opatření, aby za protiprávní jednání uvedená v článcích 1 a 2 směrnice 2002/90/ES bylo možné uložit účinné, přiměřené a odrazující sankce, které mohou vést k vydání pachatele.“
Článek 6 tohoto rámcového rozhodnutí stanoví:
„Toto rámcové rozhodnutí se použije, aniž je dotčena ochrana poskytovaná uprchlíkům a žadatelům o azyl v souladu s mezinárodním právem o uprchlících nebo s jiným mezinárodním aktem týkajícím se lidských práv, a zejména [aniž je dotčeno] dodržování mezinárodních závazků podle článků 31 a 33 [Úmluvy o právním postavení uprchlíků].“
Maďarské právo
Ustanovení § 51 odst. 2 písm. f) menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zákon č. LXXX z roku 2007 o právu na azyl) ze dne 29. června 2007 (
Magyar Közlöny
2007/83), ve znění použitelném pro účely tohoto řízení (dále jen „zákon o právu na azyl“), upravuje nový důvod nepřípustnosti žádosti o azyl, vymezený takto:
„Žádost je nepřípustná, pokud žadatel přicestoval do Maďarska přes zemi, ve které není vystaven pronásledování ve smyslu § 6 odst. 1 nebo riziku vážné újmy ve smyslu § 12 odst. 1 či ve které je zaručena odpovídající úroveň ochrany.“
Ustanovení § 51 odst. 12 zákona o právu na azyl zní:
„Použije-li se odst. 2 písm. f), může žadatel, jakmile o tom byl informován, a v každém případě do tří dnů od obdržení tohoto oznámení, prohlásit, že v jeho individuálním případě nebyly pro danou zemi splněny podmínky stanovené v odst. 2 písm. f).
[…]“
Ustanovení § 353/A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (zákon č. C z roku 2012, kterým se stanoví trestní zákon) ze dne 13. července 2012 (
Magyar Közlöny
2012/92), ve znění použitelném pro účely tohoto řízení (dále jen „trestní zákon“), nadepsaný „Napomáhání nedovolenému přistěhovalectví“, zní:
„(1)   Kdo vykonává organizační činnosti, jejichž cílem je
a) umožnit zahájení azylového řízení v Maďarsku osobě, která není pronásledována v zemi, jejímž je státním příslušníkem, v zemi jejího obvyklého bydliště nebo v jakékoli jiné zemi, přes kterou přicestovala, z důvodu její rasy, státní příslušnosti, příslušnosti k určité sociální skupině, jejího náboženského nebo politického přesvědčení, nebo která nemá pádný důvod se obávat přímého pronásledování, nebo
b) pomoci osobě, která protiprávně přicestovala do Maďarska nebo v něm protiprávně pobývá, získat povolení k pobytu,
bude potrestán krátkodobým trestem odnětí svobody, pokud nespáchal závažnější trestný čin.
(2)   Kdo poskytne materiální prostředky umožňující spáchat trestný čin uvedený v odstavci 1 nebo vykonává takové organizační činnosti pravidelně, bude potrestán odnětím svobody s horní hranicí trestní sazby jeden rok.
(3)   Kdo spáchá trestný čin uvedený v odstavci 1
a) za účelem dosažení finančního zisku,
b) a pomůže více než jedné osobě nebo
c) ve vzdálenosti méně než osm kilometrů od hranice nebo hraničního ukazatele odpovídajícího vnější hranici podle čl. 2 bodu 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) [(
Úř. věst. 2016, L 77, s. 1
)], bude potrestán podle odstavce 2.
(4)   Trest pro pachatele trestného činu uvedeného v odstavci 1 může být snížen bez omezení nebo v případech, které si zaslouží zvláštní zacházení, může být zrušen, pokud pachatel odhalí okolnosti, za nichž byl trestný čin spáchán, nejpozději v době jeho obvinění.
(5)   Pro účely tohoto paragrafu zahrnují organizační činnosti pro účely uvedené v odstavci 1 zejména:
a) provádění dohledu na hranicích, hranici nebo hraničním ukazateli odpovídajícím vnější hranici Maďarska podle čl. 2 bodu 2 nařízení 2016/399,
b) přípravu nebo šíření informačních materiálů nebo pověření třetí osoby k provádění těchto činností a
c) založení nebo využívání sítě.“
Ustanovení § 46/F Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (zákon č. XXXIV z roku 1994 o policii) ze dne 20. dubna 1994 (
Magyar Közlöny
1994/41), ve znění použitelném pro účely tohoto řízení (dále jen „zákon o policii“), nadepsaného „Vyhoštění v rámci bezpečnosti hranic“, stanoví:
„Za účelem zachování pořádku na státních hranicích a zabránění možnému narušení ostrahy hranic policie zabrání jakékoliv osobě, s níž je vedeno trestní stíhání pro trestné činy nedovoleného překročení pohraničního plotu (§ 352/A trestního zákona), poškození pohraničního plotu (§ 352/B trestního zákona), maření výstavby nebo údržby pohraničního plotu (§ 352/C trestního zákona), obchodování s lidmi (§ 353 trestního zákona), pomoci k nedovolenému pobytu (§ 354 trestního zákona) nebo napomáhání nedovolenému přistěhovalectví (§ 353/A trestního zákona), ve vstupu do prostoru ve vzdálenosti méně než osm kilometrů od hranice nebo hraničního ukazatele odpovídajícího vnější hranici maďarského území, podle čl. 2 bodu 2 nařízení [2016/399], nebo této osobě uloží, aby tento prostor opustila, pokud se v něm nachází.“
Postup před zahájením soudního řízení
Dne 19. července 2018 zaslala Komise Maďarsku výzvu dopisem, v níž mimo jiné uvedla, že maďarským zákonodárcem stanovené rozšíření důvodů nepřípustnosti žádosti o mezinárodní ochranu, jím zavedená kriminalizace organizační činnosti vyvíjené s cílem usnadnit podávání žádostí o azyl osobám, které podle maďarského práva nemají právo na azyl, a omezení svobody pohybu uložené takto kriminalizovaným osobám jsou v rozporu s unijním právem.
Dopisem, který Komise obdržela dne 19. září 2018, Maďarsko na uvedenou výzvu odpovědělo, že maďarská právní úprava je s unijním právem v souladu.
Dne 24. ledna 2019 vydala Komise odůvodněné stanovisko, ve kterém mimo jiné uvedla, že Maďarsko tím, že:
–
zavedlo nový důvod nepřípustnosti žádostí o azyl vedle důvodů výslovně stanovených ve směrnici 2013/32,
–
kvalifikovalo jako trestný čin organizační činnost vyvíjenou s cílem usnadnit zahájení azylového řízení,
–
a přijalo omezující opatření vůči osobám obviněným ze spáchání takového trestného činu nebo z téhož důvodu odsouzeným,
nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c), čl. 22 odst. 1 a čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32 a z čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33.
Maďarsko na toto odůvodněné stanovisko odpovědělo dne 23. března 2019 zopakováním svého postoje, že jsou dotyčná ustanovení maďarských právních předpisů slučitelná s unijním právem a odůvodněná vzhledem ke krizové situaci způsobené hromadným přistěhovalectvím na jeho území.
Vzhledem k tomu, že argumenty Maďarska Komisi nepřesvědčily, rozhodla se podat projednávanou žalobu.
K ustanovení § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl
Argumenty účastníků řízení
Dle názoru Komise Maďarsko tím, že v § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl stanovilo, že žádost o azyl musí být považována za nepřípustnou, pokud žadatel přicestoval přes zemi, ve které není vystaven pronásledování nebo ve které je zaručena odpovídající úroveň ochrany, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32.
Podle Komise nelze tento důvod nepřípustnosti podřadit pod některý z důvodů nepřípustnosti taxativně vyjmenovaných v čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32. Zejména se podle ní nelze domnívat, že by byl v souladu s pojmy „první země azylu“ či „bezpečná třetí země“ ve smyslu tohoto ustanovení.
Maďarsko sice bere na vědomí rozsudek ze dne 19. března 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (
C‑564/18
,
EU:C:2020:218
), avšak pochybuje, že by článek 33 směrnice 2013/32 dokázal nastolit vhodnou rovnováhu mezi přetížeností systémů zpracování žádostí o azyl, kterou vyvolává podávání neodůvodněných žádostí, a oprávněnými zájmy žadatelů, kteří mezinárodní ochranu skutečně potřebují.
Podle Maďarska je cílem § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl postihovat zneužívání, neboť stanoví, že v souladu s důvodem nepřípustnosti týkajícím se „bezpečné třetí země“, jak je uveden v čl. 33 odst. 2 písm. c) směrnice 2013/32, je žádost podaná osobou, která přicestovala přes stát – kde se případně její situace stala trvalou – v němž nebyla pronásledována a nehrozí jí, že tam pronásledována bude, v zásadě nepřípustná, i když v tomto státě neučinila žádost o mezinárodní ochranu.
To, že ustanovení unijního práva nejsou v boji proti zneužívajícím praktikám dostačující, vyplývá podle Maďarska mimo jiné z návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o zavedení společného postupu pro mezinárodní ochranu v Unii a o zrušení směrnice 2013/32/EU [COM (2016) 467 final].
Závěry Soudního dvora
Úvodem je třeba zdůraznit, že na rozdíl od toho, co má patrně na mysli Maďarsko, pouhá okolnost, že unijní normotvůrce zamýšlí změnu směrnice 2013/32, není relevantní skutečností v rámci zkoumání tohoto žalobního důvodu, který musí být posouzen z hlediska unijních právních předpisů platných v době, kdy uplynula lhůta uvedená v odůvodněném stanovisku zaslaném tomuto členskému státu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. května 2011, Komise v. Portugalsko (
C‑52/08
,
EU:C:2011:337
, bod
a citovaná judikatura).
Ve světle této úvodní poznámky je třeba uvést, že podle čl. 33 odst. 1 směrnice 2013/32 platí, že kromě případů, kdy se žádost neposuzuje podle nařízení č. 604/2013, nemusí členské státy posuzovat, zda žadatel splňuje podmínky pro přiznání nároku na mezinárodní ochranu podle směrnice 2011/95, považuje-li se žádost podle tohoto ustanovení za nepřípustnou. V tomto ohledu čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32 taxativně vyjmenovává situace, kdy členské státy mohou považovat žádost o mezinárodní ochranu za nepřípustnou (rozsudek ze dne 14. května 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, bod
a citovaná judikatura).
Jak přitom rozhodl Soudní dvůr, § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl neodpovídá žádnému z důvodů nepřípustnosti stanovených v čl. 33 odst. 2 písm. a), b), d) a e) směrnice 2013/32 (v tomto ohledu viz rozsudek ze dne 14. května 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, body
a
až
).
Pokud jde o čl. 33 odst. 2 písm. c) této směrnice, je třeba připomenout, že podle tohoto ustanovení mohou členské státy považovat žádost o mezinárodní ochranu za nepřípustnou, pokud je země, která není členským státem, považována podle článku 38 směrnice 2013/32 za bezpečnou třetí zemi pro žadatele.
Jak rozhodl Soudní dvůr, z článku 38 této směrnice vyplývá, že použití pojmu „bezpečná třetí země“ vyžaduje splnění kumulativních podmínek stanovených v jeho odstavcích 1 až 4 (rozsudek ze dne 14. května 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, bod
a citovaná judikatura). V souladu s čl. 38 odst. 2 písm. a) této směrnice tak musí existovat vazba mezi žadatelem o mezinárodní ochranu a dotyčnou třetí zemí, na jejímž základě by bylo odůvodněné, aby se žadatel do dotyčné země odebral.
V projednávané věci je vazba, kterou § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl zavádí mezi takovým žadatelem a dotyčnou třetí zemí, založena na pouhém tranzitu tohoto žadatele přes území této země.
Stačí přitom uvést, že – jak rozhodl Soudní dvůr – okolnost, že žadatel o mezinárodní ochranu cestoval přes území třetí země, nemůže sama o sobě představovat platný důvod pro závěr, že je odůvodněné, aby se uvedený žadatel mohl do této země vrátit [rozsudek ze dne 19. března 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa),
C‑564/18
,
EU:C:2020:218
, bod
).
Povinnost, kterou čl. 38 odst. 2 směrnice 2013/32 ukládá členským státům za účelem použití pojmu „bezpečná třetí země“, tj. stanovení pravidel upravujících metodiku, pomocí níž lze případ od případu posoudit, zda dotyčná třetí země splňuje podmínky pro to, aby mohla být považována za bezpečnou pro žadatele, jakož i možnosti uvedeného žadatele zpochybnit existenci vazby s touto třetí zemí, by kromě toho nemohla být důvodná, kdyby dostatečnou či relevantní vazbu pro tyto účely představoval pouhý tranzit žadatele o mezinárodní ochranu přes dotyčnou třetí zemi [rozsudek ze dne 14. května 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, bod
a citovaná judikatura].
Z předcházejících úvah vyplývá, že pouhý tranzit žadatele o mezinárodní ochranu přes dotyčnou třetí zemi nemůže představovat „vazbu“ s touto třetí zemí ve smyslu čl. 38 odst. 2 písm. a) směrnice 2013/32 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. května 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, bod
a citovaná judikatura).
Ustanovení § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl tedy nemůže být uplatněním důvodu nepřípustnosti týkajícího se bezpečné třetí země stanoveného v čl. 33 odst. 2 písm. c) této směrnice [rozsudek ze dne 19. března 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa),
C‑564/18
,
EU:C:2020:218
, bod
], a nemůže tudíž na rozdíl od tvrzení Maďarska představovat správné provedení tohoto ustanovení.
S ohledem na předcházející úvahy je třeba určit, že Maďarsko tím, že umožňuje odmítnout žádost o mezinárodní ochranu pro nepřípustnost z důvodu, že žadatel přicestoval na jeho území přes stát, ve kterém není vystaven pronásledování či riziku vážné újmy nebo ve kterém je zajištěna odpovídající úroveň ochrany, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32.
K ustanovení § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona
Argumenty účastníků řízení
Komise má za to, že Maďarsko přijetím § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona porušilo čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c) a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 a čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33.
Komise v tomto ohledu poznamenává, že formulace znaků skutkové podstaty trestného činu upraveného v § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona je „široká“ a „nepřesná“.
Zaprvé, i když podle důvodové zprávy k tomuto § 353/A je zavedení tohoto trestného činu odůvodněno zvýšeným rizikem zneužívání azylového řízení, uvedený trestný čin podle znění tohoto § 353/A nezahrnuje jen podání záměrně zneužívající žádosti nebo uvedení orgánů v omyl.
V judikatuře Alkotmánybíróság (Ústavní soud, Maďarsko) týkající se téhož § 353/A se podle Komise nepodařilo toto ustanovení vyjasnit, neboť pravomoc určit, v jakém případě je možné, aby byla pomoc žadateli o azyl pokládána za humanitární pomoc, a nebyla tudíž kvalifikována jako trestný čin, v ní byla svěřena obecnému soudu.
Komise dále uvádí, že ani povinnost prokázat kvalifikovaný úmysl pachatele trestného činu uvedeného v § 353/A trestního zákona nedává osobám poskytujícím pomoc žadatelům o azyl dostatečné záruky. Toto ustanovení je totiž založeno na nesprávném předpokladu, že osoba, která vykonává organizační činnost za účelem nabízení takové pomoci, dopředu ví, zda tito žadatelé o azyl splňují podmínky požadované pro získání azylu v Maďarsku, ačkoli této osobě nepřísluší rozhodovat o tom, zda mají postavení uprchlíků.
Zadruhé Komise uvádí, že v návaznosti na § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl pak § 353/A odst. 1 trestního zákona umožňuje trestat organizační činnost, jejímž cílem je umožnit podání žádosti o azyl osobě, která není pronásledována v jakékoli zemi, přes kterou přicestovala, nebo která nemá pádný důvod obávat se tam přímého pronásledování.
Komise přitom uvádí, že v rámci krizové situace způsobené hromadným přistěhovalectvím, která byla v Maďarsku vyhlášena od roku 2015, mohou být žádosti o azyl podávány pouze v tranzitních prostorech Röszke (Maďarsko) a Tompa (Maďarsko) nacházejících se na srbsko-maďarské hranici, které jsou přístupné pouze ze Srbska. Ve velké většině případů jsou tedy tyto žádosti podle maďarských právních předpisů odmítány jako nepřípustné. V takovém kontextu musí osoby, které poskytují pomoc nebo informace týkající se podávání žádostí o azyl, nevyhnutelně vědět, že se žadatelé nacházející se v tranzitním prostoru mohli do tranzitního prostoru dostat pouze přes Srbsko a že podle maďarského práva v zásadě nebudou moci získat azyl. Osobám vykonávajícím takové činnosti lze tudíž podle Komise snadno prokázat úmysl.
Zatřetí ani okolnost, že spáchání trestného činu uvedeného v § 353/A odst. 1 trestního zákona vyžaduje výkon organizační činnosti, nepředstavuje podle Komise dostatečnou záruku. Definice organizační činnosti je totiž formulována „široce“ a „nepřesně“, což neumožňuje vyloučit, že bude trestně sankcionována prostá pomoc určité osobě s podáním žádosti o azyl, neboť § 353/A odst. 5 tohoto zákona pouze vyjmenovává velmi obecné příklady organizačních činností. Rozsudek Alkotmánybíróság (Ústavní soud) ze dne 25. února 2019 v tomto ohledu podle Komise nepřinesl právní jistotu, neboť přesné vymezení organizační činnosti svěřuje obecnému soudu.
Podle Komise dále ze znění § 353/A trestního zákona vyplývá, že určitá činnost může být kvalifikována jako organizační činnost ve smyslu tohoto ustanovení, i když není prováděna pravidelně a má za cíl pomoci pouze jediné osobě, a že se trestní sankci může vystavovat osoba, která přináší byť jen skromnou finanční podporu některé organizaci občanské společnosti poskytující žadatelům o azyl nacházejícím se v tranzitním prostoru dokumentaci k unijním pravidlům v oblasti azylu.
Komise uvádí, že ustanovení § 353/A trestního zákona tudíž navzdory cíli zákona, jak vyplývá z jeho důvodové zprávy, tj. snížení počtu zneužívajících a klamavých žádostí o azyl, vyvolalo nebezpečí trestního stíhání vůči téměř jakékoli osobě, která pomáhá se zahájením azylového řízení v Maďarsku. V tomto ohledu Komise na jednání upřesnila, že za pomoc se zahájením azylového řízení může být považována jakákoli pomoc poskytnutá v průběhu takového řízení, neboť okamžikem, kdy kvazisoudní nebo správní orgán členského státu příslušný k posuzování žádostí o mezinárodní ochranu a k přijímání rozhodnutí v prvním stupni v těchto případech (dále jen „rozhodující orgán“) zahájí šetření spisu, vzniká žadateli značné množství povinností, aby prokázal své právo na získání postavení uprchlíka.
Komise rovněž uvádí, že § 353/A trestního zákona nelze považovat za provedení směrnice 2002/90 do maďarského práva, neboť působnost tohoto ustanovení se liší od napomáhání k nepovolenému vstupu, tranzitu a pobytu, jak je definováno v článku 1 této směrnice.
Ve světle těchto upřesnění má Komise zaprvé za to, že § 353/A trestního zákona je neslučitelný s čl. 8 odst. 2 směrnice 2013/32.
Vzhledem k tomu, že téměř každá organizace i každý dobrovolník nebo právní poradce vykonávající organizační činnost ve smyslu § 353/A trestního zákona je v praxi vystaven trestnímu stíhání, by totiž mohl být podle Komise znemožněn účinný přístup organizací a osob poskytujících poradenské služby žadatelům o azyl nacházejícím na hraničních přechodech na vnějších hranicích, včetně tranzitních prostorů.
Komise uvádí, že čl. 8 odst. 2 poslední věta směrnice 2013/32 zajisté umožňuje Maďarsku určit, kdo může vstoupit do tranzitních prostorů, aby tam žadatelům o azyl poskytoval právní poradenství. Taková omezení však mohou být uložena pouze v případě, že jsou objektivně nezbytná z důvodu bezpečnosti, veřejného pořádku nebo administrativního řízení daného hraničního přechodu, a pokud tím tento přístup není omezen příliš nebo znemožněn. V projednávané věci přitom nejsou splněny podmínky pro použití výjimek zakládajících se na veřejném pořádku a veřejné bezpečnosti a § 353/A neupravuje ověření takových podmínek.
Zadruhé má Komise za to, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 12 odst. 1 písm. c) směrnice 2013/32. Ustanovení § 353/A trestního zákona lze totiž použít na jakoukoli osobu vykonávající organizační činnost, která napomáhá zahájení azylového řízení ve smyslu tohoto čl. 12 odst. 1 písm. c), zejména poskytováním informací o bezplatné právní pomoci nebo o formalitách nezbytných k podání žádosti.
Komise zatřetí tvrdí, že tento § 353/A je rovněž neslučitelný s čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32. Je-li totiž s poradci, zejména poradci právními, zahájeno trestní stíhání z důvodu, že poskytují služby, na něž se vztahuje posledně uvedené ustanovení, nemohou již být k dispozici žadatelům o azyl, včetně případu zamítnutí žádosti o azyl.
Komise má začtvrté za to, že je napadená maďarská úprava neslučitelná rovněž s čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33. Tranzitní prostory je totiž podle ní nutno postavit na roveň zařízením, v nichž probíhá zajištění ve smyslu čl. 2 písm. h) směrnice 2013/33. Na žadatele o azyl nacházející se v tranzitních prostorách se tudíž vztahuje článek 10 této směrnice. Ustanovení § 353/A trestního zákona přitom právo stanovené v tomto čl. 10 odst. 4 zbavuje jeho podstaty.
Maďarsko zaprvé tvrdí, že s ohledem na slova „jejichž cílem je“ lze § 353/A odst. 1 trestního zákona chápat pouze tak, že zavádí úmyslný trestný čin. Určitá osoba tedy může být potrestána na základě § 353/A trestního zákona pouze v případě, že orgány mohou nade vši rozumnou pochybnost prokázat, že jednala s vědomím, že osoba, v jejímž zájmu vykonávala organizační činnost, není vystavena pronásledování nebo že její obavy v tomto ohledu nejsou opodstatněné, a že chtěla, aby tato osoba mohla díky této činnosti zahájit azylové řízení nebo získat povolení k pobytu.
Alkotmánybíróság (Ústavní soud) ve svém rozsudku ze dne 25. února 2019 takový výklad podle Maďarska potvrdil, přičemž zdůraznil, že nezištná organizační činnost, jejímž prostřednictvím je plněna povinnost pomáhat chudým a potřebným, nemůže spadat do působnosti § 353/A trestního zákona. Výklad, který takto podal Alkotmánybíróság (Ústavní soud), je pak pro obecné soudy závazný.
Ostatně z důvodové zprávy k § 353/A trestního zákona podle Maďarska jasně vyplývá, že toto ustanovení má za cíl postihovat napomáhání ke zneužívání azylového řízení a napomáhání k přistěhovalectví na základě podvodu, jakož i úkony směřující k organizování takových činností. Pro účely trestního stíhání tedy musí maďarské orgány prokázat, že cílem pachatele bylo pomoci osobám, které chtějí podat žádost o mezinárodní ochranu, aby obešly právní úpravu, zneužily azylový systém nebo se vyhnuly pravidlům týkajícím se povolení k pobytu. Trestného činu uvedeného v § 353/A trestního zákona se tedy nemohou dopustit osoby a organizace jednající v dobré víře, které nezamýšlejí dosahovat cílů zakázaných zákonem nebo vyhýbat se uplatňování práva.
Osoba, která poskytuje pomoc při podání žádosti o mezinárodní ochranu s vědomím, že žadatel by velmi pravděpodobně neměl nárok na postavení uprchlíka, se tak podle Maďarska nedopouští trestného činu uvedeného v § 353/A trestního zákona. V tomto ohledu je podle něj třeba zdůraznit, že – na rozdíl od tvrzení Komise – skutečnost, že určitá osoba v zásadě nemá právo na azyl, neboť cestovala přes bezpečnou třetí zemi, nepostačuje k tomu, aby bylo bez dalšího vyloučeno, že ji bude možné považovat za osobu mající právo na přiznání postavení uprchlíka, jelikož důvod nepřípustnosti její žádosti vycházející z tohoto průjezdu přes bezpečnou třetí zemi je v souladu s § 51 odst. 12 zákona o právu na azyl možné vyvrátit.
Zadruhé Maďarsko zdůrazňuje, že pojem „organizační“ je použit jako definiční znak dalších trestných činů stanovených v trestním zákoně. Skutečnost, že § 353/A odst. 5 tohoto zákona používá demonstrativní výčet, podle něj nečiní výklad tohoto pojmu v judikatuře obtížným, nýbrž jej naopak usnadňuje.
Maďarsko dále uvádí, že takovou organizační činnost nelze stavět na roveň pouhému poskytování poradenství nebo informací, jelikož pojem „organizační“ odkazuje na komplexnější a rozsáhlejší formu jednání, jehož cílem je dosáhnout dohodnutého a cíleně naplňovaného záměru prostřednictvím koordinovaného postupu. Alkotmánybíróság (Ústavní soud) ostatně ve svém rozsudku ze dne 25. února 2019 rozhodl, že poskytování služby právního zastoupení samo o sobě neznamená výkon organizační činnosti ve smyslu § 353/A trestního zákona. Výkon činnosti právního poradenství, poskytování informací či pomoci je mimochodem výslovně zaručen maďarskou právní úpravou v oblasti azylu.
Zatřetí Maďarsko na jednání uvedlo, že jelikož je pomoc poskytovaná žadateli o azyl trestná, pouze pokud umožňuje zahájit azylové řízení, nemůže být jako trestný čin kvalifikována žádná pomoc poskytovaná po podání žádosti o azyl. Zatímco se všechna ustanovení unijního práva, na jejichž porušení Komise poukazuje, vztahují pouze na žadatele o mezinárodní ochranu, státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti přitom získává postavení žadatele až okamžikem podání žádosti.
Začtvrté se Komise podle Maďarska neopírá o žádnou objektivní skutečnost k prokázání odrazujícího účinku, jehož se dovolává v souvislosti s § 353/A trestního zákona. Komisi přitom přísluší předložit Soudnímu dvoru nezbytné informace, které mu umožní ověřit, zda došlo k nesplnění povinnosti, na něž Komise poukazuje, a nesmí se přitom opírat o žádné domněnky.
Zapáté Maďarsko tvrdí, že cílem přijetí § 353/A trestního zákona sice není provedení směrnice 2002/90 do maďarského práva, nicméně bylo toto ustanovení přijato v souladu s cíli této směrnice za účelem trestání kriminálních aktivit, které v době přijetí uvedené směrnice ještě nebyly známy, ale úzce souvisejí s jednáními uvedenými v jejím článku 1.
Maďarsko konečně tvrdí, že držení v tranzitních prostorech není zajišťovacím opatřením, takže čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33 každopádně není v rámci zkoumání projednávané žaloby relevantní.
Závěry Soudního dvora
Komise má v podstatě za to, že Maďarsko tím, že kvalifikovalo jako trestný čin organizační činnost vyvíjenou za účelem umožnit zahájení azylového řízení osobám, které nemohou získat postavení uprchlíka podle kritérií stanovených jeho vnitrostátním právem, nedůvodně omezilo práva zaručená v čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c) a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 a v čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33.
Tento žalobní důvod tedy musí být chápán tak, že směřuje proti trestnému činu stanovenému v § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona, s tím, že tento trestný čin je detailněji vymezen v § 353/A odst. 2, 3 a 5 tohoto zákona.
Za účelem určení, zda je tento žalobní důvod opodstatněný, je třeba zkoumat, zda toto ustanovení představuje omezení práv, která vyplývají z ustanovení směrnic 2013/32 a 2013/33 uvedených v bodě 70 tohoto rozsudku, a pokud tomu tak je, zda takové omezení může být z hlediska unijního práva odůvodněné.
K existenci omezení
Za účelem posouzení, zda § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona představuje omezení práv zakotvených v ustanoveních směrnic 2013/32 a 2013/33 uvedených v bodě 70 tohoto rozsudku, je třeba určit, zda do jeho působnosti spadají činnosti vykonávané v rámci pomoci žadatelům o mezinárodní ochranu, na něž se vztahují tato ustanovení unijního práva, a pokud ano, zda tento § 353/A odst. 1 písm. a) omezuje práva zakotvená v uvedených ustanoveních.
Pokud jde na prvním místě o použitelnost uvedeného § 353/A odst. 1 písm. a) na takovéto činnosti vykonávané v rámci pomoci žadatelům o mezinárodní ochranu, je třeba uvést, že trestný čin upravený v tomto ustanovení spočívá na třech definičních znacích.
Zaprvé ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že k naplnění skutkové podstaty tohoto trestného činu musí pomoc poskytnutá pachatelem trestného činu směřovat k tomu, aby „umožnila zahájení azylového řízení v Maďarsku“.
Z toho podle Maďarska vyplývá, že působnost tohoto ustanovení je omezena pouze na fáze azylového řízení předcházející samotnému posouzení žádosti o azyl rozhodujícím orgánem, takže uvedené ustanovení může postihovat pouze pomoc poskytovanou státním příslušníkům třetích zemí nebo osobám bez státní příslušnosti za účelem učinění a následného podání jejich žádosti o azyl ve smyslu článku 6 směrnice 2013/32.
Komise neprokázala nesprávnost takového výkladu. Za použití výkladu zjevně odporujícího znění § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona totiž Komise tvrdí, že jeho působnost musí být chápána tak, že se vztahuje na pomoc poskytovanou v průběhu celého azylového řízení, a to z pouhého důvodu, že při vlastním posouzení žádosti o azyl má žadatel i nadále určité povinnosti, které mohou vyžadovat pomoc ze strany osob nebo organizací uvedených v ustanoveních unijního práva zmíněných v bodě 70 tohoto rozsudku.
Z toho vyplývá, že s ohledem na skutečnosti předložené Soudnímu dvoru musí být toto ustanovení chápáno v tom smyslu, že nemůže vést k trestnímu odsouzení osoby pomáhající žadateli o azyl, jakmile již byla jeho žádost podána v souladu s čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice 2013/32.
Nejprve je však třeba uvést, že činnosti uvedené v čl. 8 odst. 2 a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 a v čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33 jsou vykonávány již před podáním žádosti o mezinárodní ochranu, a mohou tedy spadat do oblasti působnosti § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona.
Na rozdíl od tvrzení Maďarska totiž státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti získává postavení žadatele o mezinárodní ochranu ve smyslu těchto ustanovení v okamžiku učinění takové žádosti [rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Maďarsko (Přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, bod
a citovaná judikatura]. Dále musí být čl. 8 odst. 2 a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 vykládány tak, že zaručují, aby mohla být pomoc poskytována i za účelem učinění takové žádosti. Vedle skutečnosti, že směrnice 2013/32 má za cíl zajištění účinného, snadného a rychlého přístupu k řízení o mezinárodní ochraně, a to již ve fázi učinění žádosti o mezinárodní ochranu [v tomto ohledu viz rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Maďarsko (Přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, body
až
], totiž ze znění odstavců 1 a 2 článku 8 směrnice 2013/32 v jejich vzájemném spojení vyplývá, že pomoc poskytovaná na hraničních přechodech má zejména za cíl usnadnit učinění žádosti o mezinárodní ochranu státním příslušníkům třetích zemí nebo osobám bez státní příslušnosti, které se tam nacházejí. Článek 22 odst. 1 této směrnice mimoto výslovně zakotvuje právo radit se s poradcem ve všech fázích řízení.
To naproti tomu neplatí pro činnosti uvedené v čl. 12 odst. 1 písm. c) směrnice 2013/32. Ze samotného znění tohoto ustanovení totiž vyplývá, že se vztahuje pouze na řízení upravená v kapitole III této směrnice, tzn. od fáze vlastního posuzování žádosti o azyl. Jak přitom vyplývá zejména z čl. 31 odst. 3 uvedené směrnice, tato fáze začíná až po podání žádosti o mezinárodní ochranu, a tudíž po ukončení etapy přístupu k řízení ve smyslu článku 6 této směrnice.
Z toho plyne, že na rozdíl od tvrzení Komise činnosti vykonávané v rámci pomoci žadatelům o mezinárodní ochranu, které jsou podle § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona kvalifikovány jako trestný čin, nespadají do působnosti čl. 12 odst. 1 písm. c) směrnice 2013/32. Jejich kriminalizace tedy nemůže omezovat práva, která jsou zaručena žadatelům o mezinárodní ochranu na základě tohoto ustanovení.
Zadruhé je k naplnění skutkové podstaty trestného činu upraveného v tomto § 353/A odst. 1 písm. a) rovněž nezbytné, aby byla pomoc poskytnuta v rámci „organizační činnosti“.
I když pojem „organizační činnost“ není v § 353/A trestního zákona definován, s tím, že odstavec 5 tohoto ustanovení obsahuje pouze demonstrativní výčet takových činností, ze samotného znění odstavců 2 a 3 uvedeného ustanovení vyplývá, že pomoc poskytnutá za účelem učinění nebo podání žádosti o azyl může být považována za „organizační činnost“ ve smyslu § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona i tehdy, je-li poskytována jen jediné osobě, příležitostně a nezávisle na tom, zda je přitom jakkoli usilováno o dosažení zisku.
Maďarsko však tvrdí, že k tomu, aby mohla být pomoc poskytovaná osobě, která chce získat azyl na jeho území, považována za „organizační činnost“ ve smyslu posledně uvedeného ustanovení, musí zapadat do rámce určitého koordinovaného postupu sledujícího dohodnutý a cíleně naplňovaný záměr.
Tato skutečnost každopádně nemůže zabránit kvalifikaci určitých činností spadajících do působnosti čl. 8 odst. 2 a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 a čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33 jako trestných činů na základě § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona.
Článek 8 odst. 2 směrnice 2013/32 a čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33 totiž mimo jiné určitým organizacím zaručují právo na přístup k žadatelům o mezinárodní ochranu, kteří dorazí k vnějším hranicím členských států nebo jsou na jejich území zajištěni. Jak přitom v podstatě uvedl generální advokát v bodě 39 svého stanoviska, činnost těchto organizací je již ze své povahy jistým způsobem koordinována za účelem uskutečnění dohodnutého a cíleně naplňovaného záměru. Pomoc, kterou těmto žadatelům o azyl poskytují pracovníci uvedených organizací, proto musí být považována za „organizační činnost“ ve smyslu tohoto § 353/A odst. 1 písm. a).
Dále sice organizace nabízející pomoc žadatelům o mezinárodní ochranu nejsou v čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 výslovně uvedeny, nicméně nelze vyloučit, že poradenství, včetně právního, které může žadatel o mezinárodní ochranu podle tohoto ustanovení vyhledat na své náklady, bude prováděno v rámci „organizační činnosti“ ve smyslu, jaký tomuto pojmu připisuje Maďarsko.
I když se totiž takové poradenství provádí ve prospěch určité konkrétní osoby, je zcela myslitelné, že k němu bude docházet v obecnějším rámci koordinované a dohodnuté činnosti zaměřené na poskytování pomoci žadatelům o mezinárodní ochranu.
Ani z rozsudku Alkotmánybíróság (Ústavní soud) ze dne 25. února 2019, jehož se Maďarsko dovolává na svou obranu, nevyplývá, že by právní poradenství, včetně poradenství poskytovaného advokátem, bylo za jakýchkoli okolností vyloučeno z působnosti § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona. V tomto rozsudku totiž uvedený soud sice zdůraznil, že bezplatná právní pomoc není jako taková organizační činností postižitelnou na základě tohoto ustanovení, nevyloučil nicméně, že by taková pomoc – jsou-li splněny podmínky stanovené v tomto ustanovení – mohla do jeho působnosti spadat. Uvedený soud mimoto upřesnil, že podle maďarských právních předpisů nemůže být advokátní činnost vykonávána za účelem obcházení zákona.
Zatřetí se pro trestný čin stanovený v tomto § 353/A odst. 1 písm. a) předpokládá úmysl. Jak totiž uvedlo Maďarsko, je k naplnění skutkové podstaty tohoto trestného činu třeba, aby maďarské orgány nade vši rozumnou pochybnost prokázaly, že jeho pachatel věděl, že osoba, které pomoc poskytl, nemůže podle maďarského práva získat azyl.
Avšak čl. 8 odst. 2 směrnice 2013/32, její čl. 22 odst. 1 ani čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33 ze své působnosti nevylučují pomoc poskytnutou žadateli o mezinárodní ochranu, i když si osoba poskytující takovou pomoc byla vědoma, že žádost bude v každém případě odsouzena k neúspěchu.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že přinejmenším některé činnosti vykonávané v rámci pomoci žadatelům o mezinárodní ochranu, které jsou uvedeny v čl. 8 odst. 2 a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 a v čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33, spadají do působnosti § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona.
Na druhém místě je třeba zkoumat, zda tento § 353/A odst. 1 písm. a) omezuje práva zakotvená v ustanoveních unijního práva uvedených v bodě 93 tohoto rozsudku.
Pokud jde o práva vyplývající z čl. 8 odst. 2 směrnice 2013/32 a z čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33, je sice pravda, že tento § 353/A odst. 1 písm. a) a odst. 2 a 3 formálně nezakazuje osobám či organizacím, které poskytují pomoc žadatelům o mezinárodní ochranu, ani přístup ke státním příslušníkům třetích zemí nebo osobám bez státní příslušnosti, kteří chtějí získat azyl v Maďarsku a přihlásí se na vnějších hranicích tohoto členského státu nebo jsou zajištěni na jeho území, ani komunikaci s nimi, nicméně tím, že toto ustanovení trestně postihuje určitý druh pomoci poskytované za daných okolností, omezuje práva na přístup k těmto žadatelům a na komunikaci s nimi, která jsou výslovně přiznána ve shora uvedeném čl. 8 odst. 2 a čl. 10 odst. 4.
Pokud jde dále o čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32, třebaže riziko trestní sankce nenese samotný žadatel o azyl, § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona, vykládaný ve spojení s jeho § 353/A odst. 2 a 3, omezuje rovněž účinnost práva zaručeného tomuto žadateli v tomto čl. 22 odst. 1, tj. práva radit se na své náklady s právním nebo jiným poradcem, neboť toto trestní ustanovení může takové poskytovatele služeb odradit od poskytnutí pomoci takovému žadateli. Takováto kriminalizace mimoto omezuje i právo reagovat na požadavky žadatelů o azyl, které zmiňovaní poskytovatelé služeb z tohoto čl. 22 odst. 1 nepřímo odvozují.
Kromě toho je třeba zdůraznit, jak Maďarsko uznalo na jednání, že s kriminalizací některých činností vykonávaných v rámci pomoci žadatelům o mezinárodní ochranu, která vyplývá z § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona, je spojen krátkodobý trest odnětí svobody. Dále podle § 353/A odst. 2 tohoto zákona platí, že je-li tento trestný čin páchán pravidelně, vystavuje se jeho pachatel trestu odnětí svobody v délce jednoho roku. Totéž platí, je-li tento trestný čin spáchán za okolností popsaných v § 353/A odst. 3 uvedeného zákona.
Zavedení takových trestních sankcí má nesporně velmi silný odrazující účinek, v jehož důsledku se může stát, že osoby mající zájem o poskytování pomoci státním příslušníkům třetích zemí nebo osobám bez státní příslušnosti, kteří chtějí získat postavení uprchlíka v Maďarsku, upustí od své účasti na činnostech vykonávaných v rámci poskytované pomoci, které jsou předmětem ustanovení unijního práva uvedených v bodě 93 tohoto rozsudku.
Vzhledem k těmto skutečnostem musí být § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona ve spojení s jeho § 353/A odst. 2 a 3 považován za omezení práv zakotvených ve shora uvedených ustanoveních, která ostatně přispívají ke konkretizaci práva zakotveného v článku 18 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
Je třeba dodat, že žádný z argumentů Maďarska nemůže toto zjištění zpochybnit.
Zaprvé i za předpokladu, jak uvádí Maďarsko, že by práva zaručená ustanoveními směrnic 2013/32 a 2013/33 zmíněnými v bodě 93 tohoto rozsudku byla výslovně zakotvena v jiných ustanoveních maďarského práva, nic by to neměnilo na tom, že § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona musí být považován za právní úpravu, která je ve vztahu k těmto vnitrostátním ustanovením speciální a omezuje jejich rozsah, a nikoli naopak.
Zadruhé, pokud jde o výhradu, kterou výkladem formuloval Alkotmánybíróság (Ústavní soud) ve svém rozsudku ze dne 25. února 2019, je třeba konstatovat, že podle ní nemůže tento § 353/A odst. 1 písm. a) postihovat altruistické jednání naplňující povinnost pomáhat chudým a potřebným, které nepramení z úmyslů tímto ustanovením zakázaných.
Přitom je třeba uvést, že tato výkladem formulovaná výhrada je omezena pouze na nezištné činnosti, a netýká se tedy osoby, která poskytuje pomoc žadatelům o azyl za úplatu, zatímco čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 zaručuje pouze právo žadatele radit se s právním nebo jiným poradcem na své náklady.
Z této výhrady dále vyplývá, že pomoc poskytovaná žadatelům o azyl na dobrovolné bázi uniká působnosti § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona pouze tehdy, schází-li úmysl coby znak tohoto trestného činu. Zdá se tedy vyloučené, aby na základě této výhrady byla veškeré trestní odpovědnosti zproštěna osoba, která v rámci organizační činnosti poskytuje pomoc za účelem učinění nebo podání žádosti o azyl, zatímco může být nade vši rozumnou pochybnost prokázáno, že si byla vědoma toho, že tato žádost nemůže být podle maďarského práva úspěšná.
Zatřetí na rozdíl od toho, co Maďarsko tvrdí ve svém písemném vyjádření, nebyla Komise povinna za účelem prokázání, že došlo k omezení práv zakotvených v ustanoveních unijního práva uvedených v bodě 93 tohoto rozsudku, předložit důkazy o tom, že odrazující účinek § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona se konkrétně projevil omezením přístupu k žadatelům o azyl nebo zmenšením rozsahu skutečně poskytnutého poradenství těmto žadatelům.
Je totiž pravda, že je na Komisi, aby prokázala existenci tvrzeného nesplnění povinností bez možnosti opírat se o jakoukoli domněnku, avšak v případě, že má nesplnění povinnosti původ v přijetí opatření ve formě zákona či podzákonného předpisu, jehož existence a uplatňování nejsou popírány, může být toto nesplnění povinnosti prokázáno právní analýzou ustanovení tohoto předpisu [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. června 2020, Maďarsko v. Komise (Transparentnost sdružování),
C‑78/18
,
EU:C:2020:476
, body
a
a citovaná judikatura].
V projednávané věci má přitom nesplnění povinnosti, které Komise přičítá Maďarsku, původ v přijetí § 353/A trestního zákona, jehož existenci ani uplatňování tento členský stát nepopírá a jehož ustanovení jsou podrobena právní analýze v návrhu na zahájení řízení. V tomto ohledu je třeba zejména zdůraznit, že Maďarsko na jednání připustilo, že na základě § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona bylo zahájeno několik trestních stíhání.
Konečně je třeba každopádně uvést, že i kdyby – jak tvrdí Maďarsko – toto ustanovení ještě neposloužilo jako základ pro odsouzení v trestním řízení, taková okolnost by nebyla rozhodující pro posouzení, zda má odrazující účinek, který omezuje práva zaručená ustanoveními unijního práva zmíněnými v bodě 93 tohoto rozsudku. Vedle skutečnosti, že to nelze do budoucna vyloučit, je totiž s odrazujícím účinkem trestných činů neodmyslitelně spjato, že odrazují každého od toho, aby prováděl činnost pokládanou za protiprávní a vystavoval se tak příslušným sankcím.
K odůvodněnosti
Vzhledem k tomu, že § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona, případně ve spojení s § 353/A odst. 2 a 3 tohoto zákona, představuje omezení práv zaručených v čl. 8 odst. 2 a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 a v čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33, přísluší Soudnímu dvoru, aby posoudil, zda je takové omezení z hlediska unijního práva odůvodněné.
V tomto ohledu z vyjádření Maďarska vyplývá, že § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona byl přijat s cílem postihovat napomáhání ke zneužívání azylového řízení a napomáhání k nedovolenému přistěhovalectví na základě podvodu. Je tedy třeba určit, zda může být tvrzeným sledováním takových cílů odůvodněno omezení práv uvedených v předchozím bodě.
K boji proti napomáhání ke zneužívání azylového řízení
Podle ustálené judikatury Soudního dvora se právní subjekty nemohou podvodně nebo zneužívajícím způsobem dovolávat unijních právních norem. Z toho plyne, že členský stát má povinnost odepřít použití ustanovení unijního práva, jsou-li uplatňována nikoli za účelem dosažení cílů těchto ustanovení, ale za účelem získání výhody, kterou skýtá unijní právo, přestože jsou splněny toliko formální podmínky pro její přiznání (rozsudek ze dne 26. února 2019, T Danmark a Y Denmark,
C‑116/16 a C‑117/16
,
EU:C:2019:135
, body
až
a citovaná judikatura).
Článek 8 odst. 2 směrnice 2013/32 a čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33 tudíž nemohou být vykládány v tom smyslu, že brání členským státům v tom, aby trestaly osoby nebo organizace, které jsou v těchto ustanoveních zmiňovány, jestliže tyto osoby nebo organizace jednají způsobem, který představuje využití práva na přístup k žadatelům o mezinárodní ochranu k účelům neslučitelným s cíli, pro které je jim takové právo na přístup přiznáno.
Stejně tak nemůže být čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 vykládán v tom smyslu, že zakazuje členským státům trestat podvodné nebo zneužívající praktiky, jichž se právní nebo jiní poradci dopustili v rámci poradenství, které uskutečňují ve prospěch těchto žadatelů.
Je tedy třeba určit, zda § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona ve spojení s jeho § 353/A odst. 2 a 3 představuje vhodné opatření k boji proti podvodným nebo zneužívajícím praktikám ve smyslu judikatury citované v bodě 111 tohoto rozsudku.
V tomto ohledu je třeba uvést, že Komise nezpochybnila, že toto trestní ustanovení maďarského práva umožňuje trestat jednání, která mohou legitimně spadat pod boj členských států proti podvodným nebo zneužívajícím praktikám.
Uvedené trestní ustanovení maďarského práva se však neomezuje na postihování pouze takovýchto jednání. Protiprávní povaha pomoci trestané na základě § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona je totiž dána, jakmile lze nade vši rozumnou pochybnost prokázat, že dotyčná osoba věděla o tom, že osoba, které poskytla pomoc, nemůže podle maďarského práva získat postavení uprchlíka. Proto – na rozdíl od toho, co tvrdí Maďarsko – jakmile lze takový důkaz předložit, může být trestně sankcionována jakákoli pomoc poskytnutá v rámci organizační činnosti s cílem usnadnit učinění nebo podání žádosti o azyl, i když je tato pomoc poskytována při striktním dodržení procesních pravidel k tomu stanovených a bez úmyslu uvést rozhodující orgán po věcné stránce v omyl.
Tím Maďarsko postihuje jednání, která nelze považovat za podvodné nebo zneužívající praktiky ve smyslu judikatury citované v bodě 111 tohoto rozsudku.
Na prvním místě je tedy třeba zdůraznit, že Maďarsko nevyvrátilo tvrzení, že osoba, která by pomohla učinit nebo podat žádost o azyl v Maďarsku, i když ví, že tato žádost nemůže být úspěšná z hlediska pravidel maďarského práva, ale domnívá se, že tato pravidla jsou v rozporu s mezinárodním nebo unijním právem, by se vystavila trestnímu stíhání na základě § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona.
Bylo by přitom v rozporu s cílem směrnice 2013/32, který – jak bylo zdůrazněno v bodě 80 tohoto rozsudku – spočívá v zajištění účinného, snadného a rychlého přístupu k řízení o mezinárodní ochraně, zbavit tyto žadatele pomoci, která by jim v pozdějším stadiu tohoto řízení umožnila zpochybnit legalitu vnitrostátní právní úpravy použitelné na jejich situaci zejména z hlediska unijního práva.
V tomto ohledu je třeba věnovat zvláštní pozornost situaci advokátů, s nimiž se žadatelé radí a jejichž činnosti mohou spadat, jak bylo zdůrazněno v bodech 88 až 90 tohoto rozsudku, do působnosti § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona.
Z judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že advokát musí být skutečně schopen řádně dostát svému poslání právního poradce, obhájce a zástupce svého klienta, neboť jinak by klientovi byla upřena práva, která mu poskytuje článek 47 Listiny [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. července 2021, Komise v. Polsko (Kárný režim soudců),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, bod
a citovaná judikatura].
Ustanovení § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona přitom může bránit advokátům v zajišťování účinné ochrany zájmů žadatelů, kteří se s nimi radí, a to tím, že je odrazují od učinění nebo podání žádosti o azyl v Maďarsku za tím účelem, aby mohli následně napadnout příslušná vnitrostátní ustanovení, která se jim jeví být v rozporu s unijním právem.
Maďarsko zajisté tvrdí, že by osoba stíhaná na základě tohoto § 353/A odst. 1 písm. a) mohla případně před soudem, který o zahájeném stíhání rozhoduje, uplatnit rozpor těchto vnitrostátních ustanovení s unijním právem, aby ji tento soud zprostil obvinění, která proti ní byla vznesena.
To však nic nemění na tom, že by bylo v rozporu s článkem 47 Listiny, kdyby byla určitá osoba za účelem přístupu k soudu nadanému pravomocí zajistit dodržování práv, která jí unijní právo zaručuje, nucena porušit právní normu nebo povinnost a vystavovat se sankci spojené s jejím porušením [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. října 2020, État luxembourgeois (Právo podat prostředek nápravy proti žádosti o informaci v daňové oblasti),
C‑245/19 a C‑246/19
,
EU:C:2020:795
, bod
a citovaná judikatura].
Na druhém místě, jak Maďarsko potvrdilo na jednání, ze samotného znění § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona vyplývá, že toto ustanovení postihuje jednání každého, kdo s plnou znalostí věci a v rámci organizační činnosti pomáhá určité osobě s učiněním nebo podáním žádosti o azyl v Maďarsku, i když tato osoba nebyla pronásledována a není vystavena riziku pronásledování alespoň v jednom státě, přes jehož území cestovala před příchodem do Maďarska.
Jak je přitom uvedeno v bodě 42 tohoto rozsudku, směrnice 2013/32 brání tomu, aby byla žádost o azyl z tohoto důvodu odmítnuta jako nepřípustná. Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 35 svého stanoviska, je tedy zjevné, že § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona tím, že kriminalizuje poskytování takové pomoci, jako je pomoc popsaná v předchozím bodě, postihuje jednání, které jako takové nemůže být v žádném případě považováno za podvodnou nebo zneužívající praktiku, a porušuje tak práva, která jsou zaručena ustanoveními unijního práva uvedenými v bodě 93 tohoto rozsudku.
Na třetím místě je třeba uvést zaprvé, že i když se ke spáchání trestného činu uvedeného v § 353/A odst. 1 písm. a) požaduje, jak je zdůrazněno v bodě 91 tohoto rozsudku, že musí být nade vši rozumnou pochybnost prokazatelné, že jeho pachatel věděl o tom, že žádost o azyl je odsouzena k neúspěchu, neumožňuje takový požadavek s ohledem na skutečnosti, které má Soudní dvůr k dispozici, vyloučit, že odsuzující rozsudek na základě tohoto ustanovení bude možné vydat, jakmile bude možné konkrétně prokázat, že stíhaný nemohl nevědět, že státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, jimž poskytl pomoc, nesplňují podmínky stanovené maďarským právem pro získání práva azylu.
Zadruhé § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona, který nevylučuje, aby byla určitá osoba trestně sankcionována již z pouhého důvodu, že lze nade vši rozumnou pochybnost prokázat, že v případě žadatele, jemuž poskytla pomoc, nemohla nevědět, že nesplňuje podmínky pro získání azylu podle maďarského práva, má za následek, že každá osoba, která si přeje poskytnout takovou pomoc, se nemůže omezit na poskytnutí čistě formální pomoci žadateli v rámci učinění nebo podání žádosti o azyl, nýbrž musí naopak již v této fázi zkoumat, zda může být tato žádost podle maďarského práva úspěšná.
Na jednu stranu přitom nelze očekávat – jak v podstatě uvádí Komise – že osoby poskytující pomoc žadatelům o azyl, bez ohledu na to, z jakého titulu tak činí, budou takovou kontrolu provádět před tím, než státnímu příslušníkovi třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti poskytnou pomoc s učiněním nebo podáním žádosti o azyl.
Žadatelé o azyl ostatně mohou mít potíže s tím, aby již ve fázi učinění nebo podání své žádosti uvedli relevantní skutečnosti, jimiž bude možné odůvodnit, že mohou získat postavení uprchlíka.
Na druhou stranu v důsledku nebezpečí, že bude dotyčná osoba vystavena trestní sankci již z pouhého důvodu, že nemohla nevědět, že je žádost o azyl odsouzena k neúspěchu, se legalita jakékoli pomoci, jejímž cílem je umožnit provedení těchto dvou základních fází azylového řízení, jimiž jsou učinění a podání takové žádosti, stává nejistou. To platí tím spíše, že § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona sankcionuje tento trestný čin zvláště přísným trestem, neboť se jedná o trest odnětí svobody.
Z toho vyplývá, že toto ustanovení může velmi odradit každého, kdo chce poskytnout jakoukoli pomoc určenou k učinění nebo podání žádosti o azyl, bez ohledu na titul, z jakého tak činí, přestože má tato pomoc za cíl pouze umožnit státnímu příslušníkovi třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti výkon jeho základního práva požádat o azyl v členském státě, jak je zaručeno v článku 18 Listiny a upřesněno v článku 6 směrnice 2013/32.
Z bodů 116 až 132 tohoto rozsudku vyplývá, že § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona ve spojení s odstavci 2 a 3 tohoto ustanovení překračuje meze toho, co lze považovat za nezbytné k dosažení cíle spočívajícího v boji proti podvodným nebo zneužívajícím praktikám.
K boji proti nedovolenému přistěhovalectví na základě podvodu
Pokud jde o cíl spočívající v boji proti nedovolenému přistěhovalectví na základě podvodu, a aniž je nutné zkoumat, zda lze takovým cílem odůvodnit omezení souboru práv zakotvených v ustanoveních unijního práva uvedených v bodě 93 tohoto rozsudku, stačí zdůraznit, že § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona každopádně není opatřením, které by takový cíl mohlo sledovat.
Na prvním místě totiž není účelem § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona trestat osobu, která poskytuje materiální či finanční pomoc určenou k usnadnění neoprávněného vstupu na maďarské území nebo pobytu na něm; toto jednání je ostatně trestáno jinými ustanoveními tohoto zákona, jak Maďarsko uznává ve svém písemném vyjádření.
Na druhém místě je třeba připomenout, že každý státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti má právo učinit žádost o mezinárodní ochranu na území členského státu, a to i na jeho hranicích nebo v jeho tranzitních prostorách, i když na tomto území pobývá neoprávněně [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 25. června 2020, Ministerio Fiscal (Orgán, u něhož je pravděpodobné, že bude dostávat žádosti o mezinárodní ochranu),
C‑36/20 PPU
,
EU:C:2020:495
, bod
, a ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Maďarsko (Přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, bod
a citovaná judikatura]. Toto právo mu musí být přiznáno bez ohledu na to, jakou má taková žádost naději na úspěch.
Dále, jak bylo připomenuto v bodě 80 tohoto rozsudku, získává státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti postavení žadatele o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice 2013/32 v okamžiku učinění takové žádosti. Takového žadatele přitom v zásadě nelze považovat za neoprávněně pobývajícího na území členského státu, kde učinil svou žádost, dokud o ní nebylo rozhodnuto v prvním stupni (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. června 2018, Gnandi,
C‑181/16
,
EU:C:2018:465
, bod
, a ze dne 14. května 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, bod
a citovaná judikatura).
Poskytnutí pomoci za účelem učinění nebo podání žádosti o azyl na území členského státu, i když je osobě poskytující tuto pomoc zřejmé, že této žádosti nebude vyhověno, proto nelze považovat za činnost podporující neoprávněný vstup nebo pobyt státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti na území tohoto členského státu.
To platí, i kdyby žadateli o azyl nesvědčilo právo setrvat na území dotyčného členského státu během posuzování jeho žádosti v prvním stupni, jak to stanoví – coby výjimku – čl. 9 odst. 2 směrnice 2013/32. Nic to totiž nemění na tom, že jelikož se pomoc kriminalizovaná v § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona omezuje pouze na případ, kdy je dotyčnému umožňováno učinit či podat takovou žádost, a nikoli setrvat v takovém případě na území tohoto členského státu, nelze ji stavět na roveň napomáhání k neoprávněnému pobytu.
Ostatně na rozdíl od toho, co Maďarsko naznačuje ve svém písemném vyjádření, činnost kriminalizovaná v tomto § 353/A odst. 1 písm. a) se zřetelně liší od jednání, která jsou členské státy povinny vhodně sankcionovat na základě čl. 1 odst. 1 směrnice 2002/90. Těmito jednáními jsou totiž jednak úmyslné napomáhání osobě, která je státním příslušníkem třetí země, vstoupit na území členského státu nebo přejít přes jeho území v rozporu s právními předpisy tohoto státu o vstupu nebo přechodu cizinců a jednak úmyslné napomáhání takové osobě za úplatu k pobytu na území členského státu v rozporu s právními předpisy tohoto státu o pobytu cizinců.
Nelze přitom mít za to, že státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti porušuje pravidla týkající se vstupu a pobytu na území členských států již z pouhého důvodu, že na území dotyčného členského státu žádá o mezinárodní ochranu. Osoba, která pouze pomáhá tomuto státnímu příslušníkovi třetí země nebo této osobě bez státní příslušnosti učinit nebo podat žádost o azyl před příslušnými vnitrostátními orgány, i když ví, že tato žádost je odsouzena k neúspěchu, nemůže být tudíž srovnávána s osobou poskytující takovou pomoc při neoprávněném vstupu, přechodu nebo pobytu, o jaké je řeč v čl. 1 odst. 1 směrnice 2002/90.
Takový výklad je potvrzen článkem 6 rámcového rozhodnutí 2002/946. I když toto rámcové rozhodnutí ukládá členským státům povinnost přijmout účinné sankce za spáchání trestných činů uvedených v článku 1 směrnice 2002/90, článek 6 tohoto rámcového rozhodnutí totiž výslovně stanoví, že se toto rámcové rozhodnutí použije, aniž je dotčena ochrana přiznaná žadatelům o azyl v souladu s mezinárodním právem.
Omezení, které § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona ve spojení s jeho odstavci 2 a 3 vyvolává v právech zakotvených v ustanoveních unijního práva uvedených v bodě 93 tohoto rozsudku, tudíž není odůvodněné.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že Maďarsko tím, že ve svém vnitrostátním právu trestně postihuje jednání jakékoli osoby, která v rámci organizační činnosti poskytuje pomoc při učinění nebo podání žádosti o azyl na jeho území, je-li možné nade vši rozumnou pochybnost prokázat, že tato osoba věděla, že této žádosti nemůže být na základě tohoto práva vyhověno, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 8 odst. 2 a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 a z čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33.
Žalobní důvod Komise musí být naproti tomu zamítnut v rozsahu, v němž vychází z toho, že přijetím § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 12 odst. 1 písm. c) směrnice 2013/32.
K ustanovení § 46/F zákona o policii
Argumenty účastníků řízení
Komise má za to, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c) a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 a z čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33, rovněž stanovením, že omezení svobody pohybu ukládaná podle § 46/F zákona o policii se vztahují na osoby podezřelé ze spáchání trestného činu uvedeného v § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona nebo z tohoto titulu odsouzené.
K argumentům uplatněným v souvislosti s § 353/A trestního zákona Komise v tomto ohledu doplňuje, že i kdyby se organizace a osoby uvedené v čl. 8 odst. 2 směrnice 2013/32 rozhodly pokračovat ve výkonu svých činností navzdory riziku stíhání, kterému jsou v důsledku tohoto trestněprávního ustanovení vystaveny, bylo by snadné jim v tom zabránit na základě § 46/F zákona o policii, který zakazuje všem osobám, byť jen podezřelým z porušení tohoto § 353/A, přibližovat se k vnějším hranicím Maďarska. Takové omezení práva zaručeného v čl. 8 odst. 2 směrnice 2013/32 přitom nemůže být odůvodněno na základě druhé věty tohoto ustanovení, jelikož policejní opatření stanovená v tomto § 46/F vyplývají automaticky ze zahájení trestního řízení.
Komise má dále za to, že použití § 46/F zákona o policii na osoby podezřelé ze spáchání trestného činu uvedeného v § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona nebo odsouzené na základě posledně uvedeného ustanovení může zbavit práva zaručená v čl. 12 odst. 2 písm. c) a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 a v čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33 jejich podstaty.
Maďarsko k doplnění argumentů, které předkládá na svou obranu v souvislosti s § 353/A trestního zákona, odpovídá, že je logické, když osoba podezřelá ze spáchání trestného činu nemůže vstoupit do tak významného areálu, jakým je tranzitní prostor.
Dále vzhledem k tomu, že k zahájení trestního řízení je nezbytné „důvodné podezření“ ve smyslu A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (zákon č. XC z roku 2017, kterým se stanoví trestní řád), ze dne 26. června 2017 (
Magyar Közlöny
2017/99), ve znění použitelném na spor v původním řízení, zákaz vstupu osob stíhaných pro spáchání trestných činů uvedených v § 46/F zákona o policii do pohraničního pásma je podle Maďarska v souladu s výjimkou zakládající se na zachování veřejného pořádku či bezpečnosti stanovenou v čl. 8 odst. 2 směrnice 2013/32. Podle Maďarska osoby podezřelé z toho, že v rámci organizační činnosti poskytují žadatelům o azyl informace potřebné ke klamání maďarských orgánů, konkrétně ohrožují zachování bezpečnosti a veřejného pořádku nebo administrativní řízení hraničních přechodů, takže § 46/F je opatřením nezbytným a odůvodněným k zachování pořádku na státních hranicích.
Závěry Soudního dvora
Komise Maďarsku v podstatě vytýká, že porušilo čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c) a článek 22 směrnice 2013/32, jakož i čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33 stanovením, že se § 46/F zákona o policii vztahuje na osoby stíhané nebo trestané na základě § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona.
Podle tohoto § 46/F mají maďarské policejní složky povinnost zabránit tomu, aby se jakákoli osoba trestně stíhaná zejména na základě § 353/A trestního zákona nacházela ve vzdálenosti méně než osm kilometrů od vnějších hranic Maďarska.
Úvodem je třeba upřesnit, že na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, ze samotného znění § 46/F zákona o policii vyplývá, že se nepoužije na osoby odsouzené na základě tohoto § 353/A. V tomto ohledu sice Maďarsko nezpochybňuje, že takové odsouzení může vést k zákazu vstupu na část jeho území, je však třeba uvést, že tento důsledek není stanoven v § 46/F zákona o policii, nýbrž v jiném ustanovení trestního zákona, které není předmětem projednávané žaloby.
Po tomto úvodním upřesnění je třeba na prvním místě uvést, že § 46/F zákona o policii představuje omezení práv zaručených ustanoveními unijního práva zmíněnými v bodě 151 tohoto rozsudku.
Zaprvé je zjevné, že tím, že tento § 46/F brání osobám podezřelým ze spáchání trestného činu uvedeného v § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona v přístupu k žadatelům o azyl, kteří se dostaví na vnější hranice Maďarska, omezuje právo na přístup k těmto žadatelům o azyl, které je zaručeno v čl. 8 odst. 2 směrnice 2013/32.
Zadruhé § 46/F zákona o policii musí být rovněž považován za omezení práva na přístup k zajištěným žadatelům o azyl, jak je zakotveno v čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33.
Stačí totiž zdůraznit, že v době uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku zaslaném Maďarsku ještě nebyly tranzitní prostory Röszke a Tompa uzavřeny. Značný počet žadatelů o mezinárodní ochranu byl přitom povinen setrvat v těchto tranzitních prostorech nacházejících se v bezprostřední blízkosti srbsko-maďarské hranice po celou dobu posuzování jejich žádosti a uvedené prostory měly být považovány za detenční zařízení ve smyslu směrnice 2013/33 [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Maďarsko (Přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, body
až
a citovaná judikatura].
Ustanovení § 46/F tudíž tím, že brání osobám podezřelým ze spáchání trestného činu uvedeného v § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona vstoupit do bezprostřední blízkosti vnějších hranic Maďarska, včetně tranzitních prostorů Röszke a Tompa, mělo v každém případě za následek omezení přístupu osob a organizací uvedených v čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33 k části žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří byli v době uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku zaslaném Maďarsku zajištěni na území tohoto členského státu.
Zatřetí je třeba uvést, že právo žadatele o mezinárodní ochranu poradit se s osobami uvedenými v čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 musí být chápáno tak, že zahrnuje právo na přístup k těmto osobám, jak o tom svědčí čl. 23 odst. 2 této směrnice.
Z toho vyplývá, že § 46/F zákona o policii představuje rovněž omezení práv, která jsou žadatelům o azyl zaručena v čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32, nacházejí-li se ve vzdálenosti méně než osm kilometrů od vnějších hranic tohoto členského státu.
Pokud jde začtvrté o čl. 12 odst. 1 písm. c) směrnice 2013/32, v bodě 82 tohoto rozsudku bylo určeno, že § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona nemůže zabránit výkonu práv přiznaných tímto ustanovením žadatelům o mezinárodní ochranu, neboť se toto ustanovení použije až po podání žádosti o mezinárodní ochranu.
Je však třeba uvést, že § 46/F zákona o policii má za cíl zabránit tomu, aby jakákoli osoba podezřelá ze spáchání trestného činu uvedeného v § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona měla přístup k žadatelům o mezinárodní ochranu, kteří se nacházejí v blízkosti maďarských hranic, a to i poté, co podali žádost o mezinárodní ochranu. Z toho vyplývá, že tento § 46/F může omezit právo těchto žadatelů – jakmile je jejich žádost podána – na komunikaci s organizacemi uvedenými v čl. 12 odst. 1 písm. c) směrnice 2013/32, přičemž je třeba upřesnit, že takové právo předpokládá možnost těchto organizací získat přístup k uvedeným žadatelům.
Na druhém místě je třeba uvést, že jelikož § 46/F zákona o policii omezuje práva zaručená ustanoveními unijního práva zmíněnými v bodě 151 tohoto rozsudku na základě toho, že je dotyčná osoba podezřelá ze spáchání trestného činu uvedeného v § 353/A odst. 1 písm. a) trestního zákona, zatímco je tento trestný čin v rozporu s unijním právem, nemůže být takové omezení z hlediska unijního práva rozumně odůvodněno.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že Maďarsko tím, že odpírá právo přiblížit se k jeho vnějším hranicím jakékoli osobě podezřelé z toho, že v rámci organizační činnosti poskytla pomoc při učinění nebo podání žádosti o azyl na jeho území, zatímco lze nade vši rozumnou pochybnost prokázat, že tato osoba věděla, že této žádosti nemůže být vyhověno, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c) a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 a z čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33.
K nákladům řízení
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Článek 138 odst. 3 tohoto jednacího řádu stanoví, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Jeví-li se to však vzhledem k okolnostem v projednávané věci jako odůvodněné, může Soudní dvůr rozhodnout, že účastník řízení ponese vlastní náklady řízení a nahradí část nákladů řízení vynaložených druhým účastníkem řízení.
Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Maďarsko nemělo z podstatné části ve věci úspěch, je důvodné s ohledem na okolnosti v projednávané věci rozhodnout, že Maďarsko ponese vlastní náklady řízení a nahradí čtyři pětiny nákladů řízení vynaložených Komisí. Komise ponese jednu pětinu svých nákladů řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1)
Maďarsko tím, že
–
umožňuje odmítnout žádost o mezinárodní ochranu pro nepřípustnost z důvodu, že žadatel přicestoval na jeho území přes stát, ve kterém není vystaven pronásledování či riziku vážné újmy nebo ve kterém je zajištěna odpovídající úroveň ochrany, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 33 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany;
–
ve svém vnitrostátním právu trestně postihuje jednání jakékoli osoby, která v rámci organizační činnosti poskytuje pomoc při učinění nebo podání žádosti o azyl na jeho území, je-li možné nade vši rozumnou pochybnost prokázat, že tato osoba věděla, že této žádosti nemůže být na základě tohoto práva vyhověno, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 8 odst. 2 a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 a z čl. 10 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu;
–
odpírá právo přiblížit se k jeho vnějším hranicím jakékoli osobě podezřelé ze spáchání takového trestného činu, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c) a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32 a z čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33.

2)
Ve zbývající části se žaloba zamítá.

3)
Maďarsko ponese vlastní náklady řízení a nahradí čtyři pětiny nákladů řízení vynaložených Evropskou komisí.

4)
Evropská komise ponese jednu pětinu svých nákladů řízení.

Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: maďarština.