CELEX: 62017CJ0487
Zahtjev za prethodnu odluku
Okoliš
Direktiva 2008/98/EZ i Odluka 2000/532/EZ
Otpad
Klasifikacija otpada kao opasnog otpada
Otpad kojem se može dodijeliti oznaka bilo za opasni ili neopasni otpad

Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članka 4. stavka 2. i Priloga III. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (
SL 2008., L 312, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 99.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) br. 1357/2014 оd 18. prosinca 2014. (
SL 2014., L 365, str. 89
. i ispravak
SL 2017., L 42, str. 43
.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2008/98), te Priloga, točke 2. rubrike naslovljene „Ocjenjivanje i razvrstavanje”, Odluke Komisije 2000/532/EZ od 3. svibnja 2000. koja zamjenjuje Odluku 94/3/EZ o popisu otpada u skladu s člankom 1. točkom (a) Direktive Vijeća 75/442/EEZ o otpadu i Odluku Vijeća 94/904/EZ o utvrđivanju popisa opasnog otpada u skladu s člankom 1. stavkom 4. Direktive Vijeća 91/689/EEZ o opasnom otpadu (
SL 2000., L 226, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 26.), kako je izmijenjena Odlukom Komisije 2014/955/EU оd 18. prosinca 2014. (
SL 2014., L 370, str. 44
. i ispravak
SL 2017., L 40, str. 78
.) (u daljnjem tekstu: Odluka 2000/532).
Zahtjevi su upućeni u okviru kaznenih postupaka pokrenutih protiv Alfonsa Verlezze, Riccarda Traverse, Irene Cocco, Francesca Randa, Carmeline Scaglione, Francesca Rizziija, Antonia Giuliana i Enrica Giuliana, društava Refecta Srl, E. Giovi Srl, Vetreco Srl, SE.IN Srl (predmet C‑487/17), Carmeline Scaglione (predmet C‑488/17) i društva MAD Srl (predmet C‑489/17), zbog kaznenih djela vezanih uz, među ostalim, nezakonito trgovanje otpadom.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2008/98 u uvodnoj izjavi 14. predviđa:
„Klasifikacija otpada kao opasnog otpada trebala bi se, među ostalim, temeljiti na zakonodavstvu Zajednice o kemikalijama, posebno s obzirom na klasifikaciju određenih pripravaka kao opasnih tvari, uključujući granične vrijednosti koncentracija koje se koriste u tu svrhu. Opasan bi otpad trebalo kontrolirati u skladu sa strogim specifikacijama kako bi se u najvećoj mogućoj mjeri spriječili ili ograničili negativni učinci neodgovarajućeg gospodarenja na okoliš i zdravlje ljudi. Nadalje, potrebno je održavati sustav u kojem se otpad i opasan otpad klasificiraju u skladu s listom vrsta otpada kako je posljednji put uspostavljena Odlukom […] 2000/532[…], s ciljem da se potakne usklađena klasifikacija otpada i osigura usklađeno određivanje opasnog otpada u Zajednici.”
U članku 3. među ostalim se daju sljedeće definicije:
„1.
‚otpad’ znači svaka tvar ili predmet koji posjednik odbacuje ili namjerava ili mora odbaciti;
2.
‚opasan otpad’ znači otpad koji posjeduje jedno ili više opasnih svojstava navedenih u Prilogu III.;
[…]
6.
‚posjednik otpada’ znači proizvođač otpada odnosno fizička ili pravna osoba koja posjeduje otpad;
7.
‚trgovac’ znači svako poduzeće koje u nabavci, a kasnije i prodaji otpada, djeluje u ulozi nalogodavca, uključujući i posrednike koji otpad ne preuzimaju u fizički posjed;
8.
‚posrednik’ znači svako poduzeće koje organizira oporabu ili zbrinjavanje otpada u ime drugih, uključujući posrednike koji otpad ne preuzimaju u fizički posjed;
9.
‚gospodarenje otpadom’ znači skupljanje, prijevoz, oporaba i zbrinjavanje otpada, uključujući nadzor nad tim postupcima i naknadno održavanje lokacija zbrinjavanja, a obuhvaća i radnje koje poduzimaju trgovac ili posrednik;
10.
‚skupljanje’ znači prikupljanje otpada, uključujući prethodno razvrstavanje i privremeno skladištenje otpada u svrhu prijevoza do postrojenja za obradu otpada;
[…]”
Članak 4. stavak 2. treći podstavak te direktive određuje:
„Države članice uzimaju u obzir opća načela zaštite okoliša kao što su predostrožnost i održivost, tehnička provedivost i ekonomska održivost, zaštita resursa, kao i ukupne učinke na okoliš i zdravlje ljudi te gospodarske i socijalne učinke, u skladu s člancima 1. i 13.”
Članak 7. navedene direktive, naslovljen „Popis otpada”, predviđa:
„1.   Mjere namijenjene izmjeni elemenata ove Direktive koji nisu ključni, a koji se odnose na ažuriranje popisa otpada uspostavljenog Odlukom 2000/532/EZ donose se u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom koji se spominje u članku 39. stavku 2. Popis otpada obuhvaća opasni otpad, a pri uvrštenju otpada na popis uzimaju se u obzir podrijetlo i sastav otpada i, prema potrebi, granične vrijednosti koncentracija opasnih tvari. Popis otpada je obvezujući u pogledu određivanja otpada koji treba smatrati opasnim otpadom. Uvrštenje neke tvari ili predmeta na popis ne znači da je ta tvar ili predmet otpad u svim okolnostima. Tvar ili predmet smatrat će se otpadom samo ako je primjenjiva definicija iz točke 1. članka 3.
2.   Otpad koji se na popisu otpada ne pojavljuje kao opasan država članica može smatrati opasnim otpadom ako pokazuje jednu ili više svojstava navedenih u Prilogu III. Država članica o takvim slučajevima izvješćuje Komisiju bez odlaganja. Unosi ih u izvješće predviđeno člankom 37. stavkom 1. i dostavlja Komisiji sve relevantne podatke. Popis treba preispitati u svjetlu primljenih obavijesti kako bi se donijela odluka o tome je li ga potrebno prilagoditi.
3.   Ako država članica može dokazati da određeni otpad koji se pojavljuje na popisu opasnog otpada ne pokazuje neko od svojstava navedenih u Prilogu III., ona takav otpad može smatrati neopasnim otpadom. Država članica dužna je izvijestiti Komisiju o takvim slučajevima bez odlaganja i dostaviti Komisiji sve relevantne podatke. Popis treba preispitati u svjetlu primljenih obavijesti kako bi se donijela odluka o tome je li ga potrebno prilagoditi.
4.   Ponovna klasifikacija opasnog otpada u neopasan otpad ne može biti rezultat razrjeđivanja ili miješanja otpada s ciljem snižavanja početnih koncentracija opasnih tvari na razinu ispod kritičnih vrijednosti na temelju kojih se za otpad utvrđuje da je opasan.
[…]
6.   Države članice mogu smatrati otpad neopasnim otpadom u skladu s popisom otpada koji se spominje u stavku 1.
[…]”
U Prilogu III. Direktivi 2008/98 navodi se popis različitih svojstava koja čine otpad opasnim. U pogledu „ispitnih metoda”, u tom se prilogu predviđa:
„Metode koje treba upotrebljavati opisane su u Uredbi Vijeća (EZ) br. 440/2008 [od 30. svibnja 2008. o utvrđivanju ispitnih metoda u skladu s Uredbom (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH) (
SL 2008., L 142, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 33., str. 3.)] i drugim relevantnim napomenama Europskog odbora za normizaciju [(CEN] ili drugim međunarodno priznatim ispitnim metodama i smjernicama.”
Sukladno Prilogu Odluci 2000/532, rubrici naslovljenoj „Ocjenjivanje i razvrstavanje”:
„1. Ocjenjivanje opasnih svojstava otpada
Pri ocjenjivanju opasnih svojstava otpada primjenjuju se kriteriji iz Priloga III. Direktivi 2008/98/EZ. Za opasna svojstva HP 4, HP 6 i HP 8, za pojedinačne se tvari u ocjeni primjenjuju gornje granične vrijednosti naznačene u Prilogu III. Direktivi 2008/98/EZ. Kada je u otpadu prisutna tvar koja je ispod gornje granične vrijednosti, neće je se uzimati u obzir pri izračunavanju praga. Kada je opasno svojstvo otpada ocijenjeno ispitivanjem i korištenjem koncentracija opasnih tvari kao što je navedeno u Prilogu III. Direktivi 2008/98/EZ, prednost imaju rezultati ispitivanja.
2. Razvrstavanje otpada kao opasnog
Svaki otpad koji je u popisu otpada označen zvjezdicom (*) smatra se opasnim otpadom u skladu s Direktivom [2008/98], osim ako se primjenjuje članak 20. te Direktive.
Za onaj otpad kojem se […] mogu dodijeliti oznake otpada za opasni i neopasni otpad primjenjuje se sljedeće:
–
Unos u usklađenom popisu otpada označen kao opasan, u kojem se posebno ili općenito spominju ‚opasne tvari’, prikladan je za otpad samo kada taj otpad sadržava relevantne opasne tvari koje uzrokuju da taj otpad ima jedno ili više opasnih svojstava HP 1 do HP 8 i/ili HP 10 do HP 15 kao što su ona navedena u Prilogu III. Direktivi [2008/98]. Ocjena opasnog svojstva HP 9 ‚zarazno’ obavlja se u skladu s relevantnim zakonodavstvom ili referentnim dokumentima u državama članicama.
–
Opasno svojstvo može se ocijeniti uz pomoć koncentracije tvari u otpadu kao što je navedeno u Prilogu III. Direktivi [2008/98] ili, ako Uredbom (EZ) br. 1272/2008 nije drugačije određeno, obavljanjem ispitivanja u skladu s [Uredbom br. 440/2008] ili s drugim međunarodno priznatim načinima ispitivanja i smjernicama, uzimajući u obzir članak 7. Uredbe (EZ) br. 1272/2008 u pogledu ispitivanja na životinjama i ljudima.
[…]”
Uredba br. 1357/2014 u uvodnoj izjavi 2. predviđa:
„U Direktivi 2008/98/EZ navodi se da se klasifikacija otpada kao opasnog treba, među ostalim, temeljiti na zakonodavstvu Unije o kemikalijama, posebno s obzirom na klasifikaciju određenih pripravaka kao opasnih tvari, uključujući granične vrijednosti koncentracija koje se upotrebljavaju u tu svrhu. Nadalje, nužno je održavati sustav u kojem se otpad i opasni otpad klasificiraju u skladu s popisom vrsta otpada kako je posljednji put uspostavljen Odlukom […] 2000/532[…] kako bi se potaknul[a] usklađena klasifikacija otpada i osiguralo usklađeno određivanje opasnog otpada u Uniji.”
Talijansko pravo
Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, temeljne odredbe o materiji otpada trenutno su sadržane u Zakonodavnoj uredbi br. 152 od 3. travnja 2006. (redovni dodatak GURI‑ju br. 88 od 14. travnja 2006.; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 152/2006). Konkretno, članak 184. te uredbe uređuje klasifikaciju otpada i razlikuje, prema njegovu podrijetlu, komunalni i posebni otpad, koji se opet može podijeliti, ovisno o opasnim svojstvima, na opasni i neopasni otpad. Navedeni članak 184. izmijenjen je nekoliko puta.
Navedeni članak prvotno je u stavku 4. predviđao utvrđivanje, donošenjem međuministarske uredbe, popisa otpada u skladu s različitim odredbama prava Unije, posebno Odluke 2000/532, navodeći da će se do donošenja te uredbe primjenjivati odredbe propisane pravilnikom ministra okoliša i zaštite teritorija od 9. travnja 2002., pravilnika koji se navodi u Prilogu D Zakonodavne uredbe br. 152/2006. Nadalje, u istom se članku opasni otpad određivao kao nekućanski otpad koji je u tu svrhu izričito označen zvjezdicom na popisu iz navedenog priloga D.
Zakonom br. 116 od 11. kolovoza 2014. (redovni dodatak GURI‑ju br. 192 od 20. kolovoza 2014.; u daljnjem tekstu: Zakon br. 116/2014) – kojim je zajedno s izmjenama u zakon pretočena Uredba sa zakonskom snagom br. 91 od 24. lipnja 2014. – izmijenjen je uvodni dio Priloga D Zakonodavne uredbe br. 152/2006 na način da su dodane sljedeće odredbe:
„1. Klasifikaciju otpada provodi proizvođač koji mu dodjeljuje odgovarajuću oznaku EWC‑a [Europski katalog otpada (European Waste Catalogue)], u skladu s odredbama iz Odluke [2000/532].
2. Ako se otpad klasificira prema EWC oznaci kao ‚apsolutno’ opasni otpad, on je opasan bez daljnjih specifikacija. Opasna svojstva koja otpad posjeduje, definirana pod H 1 do H 15, moraju se odrediti u svrhu gospodarenja tim otpadom.
3. Ako se otpad klasificira prema EWC oznaci kao ‚apsolutno’ neopasni otpad, on je neopasan bez daljnjih specifikacija.
4. Ako se otpad klasificira zrcalnim stavkama, u jednom slučaju kao opasan a u drugom kao neopasan, kako bi se utvrdilo radi li se o opasnom ili neopasnom otpadu potrebno je odrediti koja opasna svojstva taj otpad posjeduje. Kontrole koje treba provesti radi utvrđivanja opasnih svojstava otpada su sljedeće: a) utvrditi sastojke prisutne u otpadu na temelju: informacijskog lista proizvođača; poznavanja kemijskog procesa; uzorkovanja i analize otpada; b) utvrditi opasnosti tih sastojaka na temelju: europskih propisa o označivanju opasnih tvari i pripravaka; europskih i međunarodnih informativnih izvora; sigurnosnih listova proizvoda od kojih otpad potječe; c) utvrditi podrazumijeva li koncentracija sastojaka prisutnih u otpadu to da on posjeduje opasna svojstva, usporedbom koncentracije izmjerene kemijskom analizom i praga posebnih oznaka upozorenja za sastojke ili provedbom ispitivanja radi provjere posjeduje li otpad opasna svojstva.
5. Ako kemijske analize ukazuju na sastojke otpada bez daljnjih specifikacija, ali je točan sastav nepoznat, za utvrđivanje posjeduje li otpad opasna svojstva potrebno je primjenom načela predostrožnosti uzeti u obzir najštetnije sastojke.
6. Ako tvari koje su prisutne u otpadu nisu poznate ili nisu utvrđene u skladu s postupcima iz prethodnih stavaka ili ako se opasna svojstva ne mogu utvrditi, otpad se klasificira kao opasan.
7. Klasifikacija se u svakom slučaju mora obaviti prije nego se otpad ukloni s mjesta proizvodnje.”
Glavni postupci i prethodna pitanja
Zahtjevi za prethodnu odluku upućeni su u okviru triju predmeta vezanih za kaznene postupke protiv trideset osoba optuženih za kaznena djela u vezi s postupanjem s opasnim otpadom.
Iz odluka kojima se upućuju zahtjevi za prethodnu odluku razvidno je da se ti optuženici – u svojstvu upravitelja odlagališta, društava za prikupljanje i proizvodnju otpada te društava odgovornih za provođenje kemijskih analiza otpada – sumnjiče da su protivno članku 260. Zakonodavne uredbe br. 152/2006 izvršili neovlašteno trgovanje otpadom. Vezano uz otpad kojem se mogu dodijeliti bilo oznake za opasni bilo oznake za neopasni otpad (u daljnjem tekstu: zrcalne stavke), stavlja im se na teret da su s tim otpadom postupali kao s neopasnim otpadom. Navodi se da su na temelju nepotpunih i parcijalnih kemijskih analiza tom otpadu dodijelili oznake za neopasan otpad i da su ga potom obrađivali na odlagalištima za neopasni otpad.
U tom kontekstu, Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma (Sudac istrage pri Sudu u Rimu, Italija) odredio je različite mjere pljenidbe nad odlagalištima na kojima je obrađivan sporni otpad kao i nad novčanim sredstvima koja su pripadala vlasnicima tih odlagališta, te je s tim u vezi imenovao sudskog povjerenika odgovornog za upravljanje tim odlagalištima i lokacijama za prikupljanje i proizvodnju otpada na vrijeme od šest mjeseci.
Postupajući po više žalbi koje su protiv tih mjera podnijeli optuženici, Tribunale di Roma (Sud u Rimu) trima je zasebnim rješenjima navedene mjere ukinuo.
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma (Državni odvjetnik pri Sudu u Rimu, Italija) protiv navedenih je rješenja podnio tri žalbe pred Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija).
Prema mišljenju tog suda, predmeti iz glavnih postupaka odnosili su se na određivanje kriterija koje treba primijeniti prilikom ocjenjivanja posjeduje li opasna svojstva otpad kojem mogu biti dodijeljene zrcalne stavke. U tom pogledu napominje da je određivanje tih kriterija pitanje koje je pobuđivalo interes nacionalne sudske prakse i pravne znanosti posljednjih deset godina i da su u vezi s tumačenjem relevantnih odredbi kako nacionalnog, tako i prava Unije prihvaćena dva različita rješenja.
Tako, s jedne strane, prema tzv. tezi „sigurnosti” odnosno „pretpostavljene opasnosti”, koja je inspirirana načelom predostrožnosti, u slučaju postojanja otpada kojem je moguće dodijeliti zrcalne stavke, njegov posjednik mora oboriti presumpciju opasnosti tog otpada, pa stoga ima obvezu provesti analize radi provjere nepostojanja bilo kakve opasne tvari u dotičnom otpadu.
S druge strane, prema tzv. tezi „vjerojatnosti”, koja se inspirira načelom održivog razvoja i oslanja se na talijansku jezičnu verziju Priloga Odluci 2000/532, točku 2. rubrike naslovljene „Ocjenjivanje i razvrstavanje”, posjednik otpada kojem je moguće dodijeliti zrcalne stavke imao bi diskrecijsko pravo prilikom prethodnog određivanja opasnosti spornog otpada provođenjem odgovarajućih analiza. Posjednik tog otpada mogao bi tako svoje analize ograničiti samo na tvari za koje postoji velika razina vjerojatnosti da su sadržane u proizvodima na kojima se temelji proizvodnja dotičnog otpada.
U tim je okolnostima Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja, formulirana na isti način u predmetima C‑487/17 do C‑489/17:
„1.
Treba li u pogledu klasifikacije otpada kojem su dodijeljene zrcalne stavke, Prilog Odluci [2000/532] i [Prilog III. Direktivi 2008/98] tumačiti na način da proizvođač takvog otpada, čiji je sastav nepoznat, mora izvršiti prethodno obilježavanje? U slučaju potvrdnog odgovora, koje su njegove granice?
2.
Treba li ispitivanje prisutnosti opasnih tvari provoditi na temelju ujednačene i unaprijed definirane metodologije?
3.
Treba li ispitivanje prisutnosti opasnih tvari temeljiti na preciznoj i reprezentativnoj provjeri prilikom koje se u obzir uzima sastav otpada, ako je on već poznat ili identificiran u fazi obilježavanja otpada, ili ga pak treba provesti na temelju kriterija vjerojatnosti uzimajući u obzir tvari za koje se opravdano može očekivati da su prisutne u otpadu?
4.
U slučaju dvojbe ili nemogućnosti da se sa sigurnošću utvrdi jesu li u otpadu prisutne opasne tvari, treba li taj otpad u skladu s načelom predostrožnosti bez obzira na sve klasificirati kao opasan i s njim tako postupati?”
Odlukom predsjednika Suda od 7. rujna 2017. predmeti C‑487/17 do C‑489/17 spojeni su radi provođenja pisanog i usmenog dijela postupka i donošenja presude.
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost
F. Rando, društvo Vetreco i Procuratore generale della Repubblica presso la Corte suprema di cassazione (Glavni državni odvjetnik pri Vrhovnom kasacijskom sudu, Italija) smatraju da su zahtjevi za prethodnu odluku nedopušteni i da ih slijedom toga treba odbaciti.
F. Rando smatra da su prethodna pitanja irelevantna jer se temelje na primjeni Zakona br. 116/2014. Smatra da je taj zakon predstavljao „tehničko pravilo” o kojem je prethodno trebalo obavijestiti Komisiju. Budući da do tog obavješćivanja nije došlo, smatra da se taj zakon ne može primjenjivati na privatne subjekte.
Vetreco tvrdi da prethodna pitanja nisu neophodna za rješavanje glavnih postupaka jer je talijanska sudska praksa definirala kriterije prema kojima se klasificira otpad koji može spadati pod zrcalne stavke. Stoga smatra da bi se sud koji je uputio zahtjev trebao ograničiti samo na ocjenu činjenica i primjenu sudske prakse, te da pritom nema potrebe upućivati pitanja Sudu.
Glavni državni odvjetnik pri Vrhovnom kasacijskom sudu prije svega tvrdi da se u postavljenim pitanjima konkretno ne navode odredbe prava Unije čije se tumačenje traži, zato što se jedino prvo od tih pitanja općenito poziva na Odluku 2000/532 i Direktivu 2008/98. Nadalje smatra da ta pitanja ne ispunjavaju ni kriterije samodovoljnosti jer nisu sama po sebi razumljiva. Konačno tvrdi da odluke kojima se upućuju zahtjevi za prethodnu odluku ne sadržavaju nikakvo pojašnjenje u pogledu nezakonite klasifikacije koja je navodno provedena od 2013. do 2015., kao i to da sud koji je uputio zahtjev nije pojasnio logičku i argumentacijsku vezu između, s jedne strane, jedine dvojbe u pogledu tumačenja o kojoj je riječ u obrazloženjima tih odluka, vezano uz izraze „prikladan” i „relevantan” iz Priloga Odluci 2000/532, točke 2. rubrike naslovljene „Ocjenjivanje i razvrstavanje”, i, s druge strane, prethodnih pitanja koja dotiču elemente koji se u tim obrazloženjima ne spominju.
S tim u vezi valja podsjetiti da je prema ustaljenoj sudskoj praksi postupak predviđen člankom 267. UFEU‑a instrument suradnje između Suda i nacionalnih sudova. Iz toga slijedi da su isključivo nacionalni sudovi pred kojima se vodi spor i koji su odgovorni za donošenje sudske odluke, nadležni za utvrđivanje, uzimajući u obzir konkretne okolnosti svakog predmeta, je li za donošenje presude nužna prethodna odluka i jesu li pitanja koja postavlja Sudu relevantna (vidjeti, među ostalim, presude od 17. srpnja 1997., Leur‑Bloem,
C‑28/95
,
EU:C:1997:369
, t.
24.
, i od 7. srpnja 2011., Agafiţei i dr.,
C‑310/10
,
EU:C:2011:467
, t.
25.
).
Stoga, ako se pitanje nacionalnog suda odnosi na tumačenje odredbe prava Unije, Sud je u načelu dužan donijeti odluku (vidjeti, među ostalim, presude od 17. srpnja 1997., Leur‑Bloem,
C‑28/95
,
EU:C:1997:369
, t.
25.
, i od 7. srpnja 2011., Agafiţei i dr.,
C‑310/10
,
EU:C:2011:467
, t.
26.
).
Međutim, Sud može odbiti donošenje odluke o prethodnom pitanju nacionalnog suda ako je očito da tumačenje prava Unije koje se traži nema nikakve veze sa stvarnošću ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetske naravi ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da na koristan način odgovori na pitanja koja su mu postavljena (vidjeti, među ostalim, presude od 11. srpnja 2006., Chacón Navas,
C‑13/05
,
EU:C:2006:456
, t.
33.
; od 7. srpnja 2011., Agafiţei i dr.,
C‑310/10
,
EU:C:2011:467
, t.
27.
, i od 2. ožujka 2017., Pérez Retamero,
C‑97/16
,
EU:C:2017:158
, t.
22.
).
U konkretnom slučaju prije svega treba reći da, iako je točno da je opis činjeničnog i zakonodavnog konteksta u zahtjevima za prethodnu odluku sažeto iznesen, ostaje činjenica da taj opis udovoljava zahtjevima iz članka 94. Poslovnika Suda i time omogućuje Sudu da shvati i činjenice i pravni okvir u kojem je došlo do sporova iz glavnog postupka.
Nadalje treba dodati da je, kao što je razvidno iz točaka 18. do 20. ove presude, sud koji je uputio zahtjev objasnio razloge zbog kojih je tražio tumačenje odredbi prava na koje se odnose prethodna pitanja.
Konačno, bitno je podsjetiti da prema članku 10. Direktive 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u područj[u] tehničkih standarda i propisa te pravila o uslugama informacijskog društva (
SL 1998., L 204, str. 37
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 42., str. 58.), kako je izmijenjena Direktivom 98/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. srpnja 1998. (
SL 1998., L 217, str. 18
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 55., str. 11.), države članice ne podliježu obvezi dostavljanja Komisiji prijedloga tehničkog pravila niti obvezi obavještavanja o ispunjavanju obveza koje proizlaze iz direktiva Unije.
U konkretnom je slučaju nesporno da je donošenjem odredbi Zakona br. 116/2014 Talijanska Republika ispunila obveze koje proizlaze iz direktiva o klasifikaciji otpada, prije svega Direktive 2008/98. Stoga, pod pretpostavkom da je Zakon br. 116/2014 obuhvaćen područjem primjene Direktive 98/34, nepriopćavanje tih odredbi od strane navedene države članice ne predstavlja bitan procesni nedostatak koji bi mogao dovesti do toga da se dotična tehnička pravila ne primjenjuju na pojedince. Ta činjenica ne utječe na njihovu primjenu u odnosu na pojedince, pa stoga sama po sebi nema nikakva utjecaja na dopuštenost prethodnih pitanja.
Slijedom tih razmatranja treba zaključiti da zahtjevi za prethodnu odluku sadržavaju činjenične i pravne elemente koji su potrebni da bi Sud mogao sudu koji je uputio zahtjev pružiti svrsishodan odgovor.
Zahtjevi za prethodnu odluku stoga su dopušteni.
Meritum
Prvo, drugo i treće pitanje
Prvim, drugim i trećim pitanjem, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li Prilog III. Direktivi 2008/98 i Prilog Odluci 2000/532 tumačiti na način da posjednik otpada koji se može klasificirati prema zrcalnim stavkama, no čiji sastav nije isprva poznat, mora, u svrhu te klasifikacije, odrediti taj sastav i istražiti sadržava li dotični otpad jednu ili više opasnih tvari kako bi utvrdio posjeduje li taj otpad opasna svojstva te, u slučaju potvrdnog odgovora, u kojoj mjeri i s kojim metodama on treba biti utvrđen?
Uvodno valja naglasiti da, polazeći od pretpostavke da otpad o kojem je riječ u glavnom postupku – a koji je rezultat mehaničke obrade komunalnog otpada – može spadati pod zrcalne stavke, sud koji je uputio zahtjev jasno je definirao predmet svojih prethodnih pitanja, tako da nema potrebe da Sud, protivno tvrdnjama nekih stranaka u glavnom postupku, odlučuje o pitanju je li klasifikacija koju je proveo sud koji je uputio zahtjev točna ili ne.
Sukladno članku 3. točki 2. Direktive 2008/98 opasan otpad znači „otpad koji posjeduje jedno ili više opasnih svojstava navedenih u Prilogu III.” toj direktivi. Treba istaknuti da se tom direktivom, kao što to nezavisni odvjetnik navodi u točki 33. svojeg mišljenja, gospodarenje opasnim otpadom podvrgava posebnim zahtjevima u pogledu njegove sljedivosti, pakiranja i označavanja, zabrane miješanja s drugim opasnim ili drugim otpadom, tvarima ili materijalima, kao i činjenicu da se opasni otpad može obrađivati samo u posebno određenim objektima za koje je izdano posebno odobrenje.
Kao što proizlazi iz članka 7. stavka 1. Direktive 2008/98, da bi se saznalo spada li otpad na popis otpada uspostavljen Odlukom 2000/532, koji je obvezan kada je riječ o utvrđivanju toga koji otpad treba smatrati opasnim otpadom, treba uzeti u obzir „podrijetlo i sastav otpada i, prema potrebi, granične vrijednosti koncentracija opasnih tvari”, zato što ove potonje omogućuju provjeru posjeduje li otpad jedno ili više opasnih svojstava nabrojanih u Prilogu III. toj direktivi.
Stoga, ako sastav otpada kojem je moguće dodijeliti zrcalne stavke nije poznat od samog početka, posjednik, koji je odgovoran za gospodarenje tim otpadom, mora prikupiti informacije koje će mu omogućiti dovoljno saznanja o tom sastavu, a slijedom toga i da tom otpadu dodijeli odgovarajuću oznaku.
Naime, ako ne pribavi te informacije, posjednik takvog otpada možda neće ispuniti svoje obveze u svojstvu osobe odgovorne za gospodarenje tim otpadom, ako se naknadno pokaže da se s njime postupalo kao s neopasnim otpadom iako je posjedovao jedno ili više opasnih svojstava nabrojenih u Prilogu III. Direktivi 2008/98.
Bitno je napomenuti da, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 52. svojeg mišljenja, postoje različite metode prikupljanja potrebnih informacija o sastavu otpada, čime se omogućuje utvrđivanje eventualne prisutnosti opasnih tvari te jednog ili više opasnih svojstava nabrojenih u Prilogu III. Direktivi 2008/98.
Osim metoda navedenih u rubrici iz tog priloga naslovljenoj „Ispitne metode”, posjednik otpada može se posebno pozvati na:
–
informacije o proizvodnom ili kemijskom procesu „u okviru kojeg nastaje otpad” te o međuproizvodima i tvarima uključenima u taj proces, uključujući stručna mišljenja;
–
informacije dobivene od izvornog proizvođača tvari ili predmeta prije nego što su postali otpad, primjerice u sigurnosnim listovima, na oznakama proizvoda ili u informacijskim listovima proizvoda;
–
baze podataka o analizama otpada na razini država članica, i
–
uzorkovanje i kemijsku analizu otpada.
Kada je riječ o uzorkovanju i kemijskoj analizi, treba naglasiti da, kao što je nezavisni odvjetnik naveo u točki 69. svojeg mišljenja, te metode moraju jamčiti učinkovitost i reprezentativnost.
Treba napomenuti da, naravno, kemijska analiza otpada posjedniku mora omogućiti da stekne dovoljno saznanja o sastavu tog otpada kako bi provjerio posjeduje li taj otpad jedno ili više opasnih svojstava nabrojenih u Prilogu III. Direktivi 2008/98. Međutim, nijedna odredba predmetnog zakonodavstva Unije ne može se tumačiti na način da je svrha te analize provjeriti nepostojanje bilo koje opasne tvari u dotičnom otpadu, u smislu da bi posjednik otpada morao oboriti presumpciju opasnosti tog otpada.
Naime, važno je podsjetiti da, s jedne strane, kada je riječ o obvezama koje proizlaze iz članka 4. Direktive 2008/98, iz stavka 2. toga članka jasno slijedi da kad primjenjuju hijerarhiju otpada predviđenu tom direktivom, države članice moraju poduzimati odgovarajuće mjere radi poticanja rješenja koja daju najbolji ukupni učinak na okoliš (presuda od 15. listopada 2014., Komisija/Italija,
C‑323/13
, neobjavljena,
EU:C:2014:2290
, t.
36.
). U tom smislu, navedenim se člankom predviđa da države članice moraju voditi računa o tehničkoj izvedivosti i ekonomskoj održivosti, pa se odredbe te direktive ne mogu tumačiti na način da posjedniku otpada nameću nerazumne obveze u području gospodarenja otpadom, s tehničkog ili s ekonomskog gledišta. S druge strane, sukladno Prilogu Odluci 2000/532, točke 2. prve alineje rubrike naslovljene „Ocjenjivanje i razvrstavanje”, klasifikacija otpada koji može spadati pod zrcalne stavke kao „opasnog otpada”, prikladna je samo ako taj otpad sadržava opasne tvari koje mu daju jedno ili više opasnih svojstava nabrojenih u Prilogu III. Direktivi 2008/98. Iz toga slijedi da posjednik otpada, iako nije dužan provjeravati da u dotičnom otpadu ne postoji bilo kakva opasna tvar, ipak ima obvezu istražiti one tvari za koje se razumno može pretpostaviti de se u njemu nalaze, pa stoga u tom pogledu nema nikakvo diskrecijsko pravo.
Kao što su na raspravi navele stranke iz glavnog postupka, to tumačenje sada potvrđuje Obavijest Komisije od 9. travnja 2018. o tehničkim smjernicama za razvrstavanje otpada (
SL 2018., C 124, str. 1
.). Međutim, budući da je ta obavijest uslijedila nakon radnji o kojima je riječ u glavnim postupcima, Sud smatra da, uzimajući u obzir kaznenu prirodu tih predmeta, prilikom davanja odgovora na prethodna pitanja tu obavijest ne treba uzimati u obzir.
Osim toga, ovo je tumačenje također u skladu s načelom predostrožnosti kao jednim od temelja politike zaštite koju Unija vodi u području okoliša, zato što sudska praksa Suda pokazuje da je zaštitna mjera kao što je klasifikacija otpada kao opasnog nužna samo ako nakon najpotpunije moguće procjene rizika, uzimajući u obzir posebne okolnosti konkretnog slučaja, postoje objektivni elementi koji ukazuju da je takva klasifikacija nužna (vidjeti, po analogiji, presude od 7. rujna 2004., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, t.
44.
i od 13. rujna 2017., Fidenato i dr.,
C‑111/16
,
EU:C:2017:676
, t.
51.
).
Kada je posjednik otpada prikupio informacije o sastavu tog otpada, on je dužan, u situacijama poput onih u glavnim postupcima, provesti procjenu opasnih svojstava tog otpada sukladno Prilogu Odluci 2000/532, točki 1. rubrike naslovljene „Ocjenjivanje i razvrstavanje”, kako bi ga mogao klasificirati, bilo na temelju izračuna koncentracija opasnih tvari prisutnih u tom otpadu i prema graničnim vrijednostima navedenima za svaku tvar u Prilogu III. Direktivi 2008/98, bilo na temelju ispitivanja, ili na temelju tih dviju metoda. U ovom posljednjem slučaju, ista točka 1. određuje da „prednost imaju rezultati ispitivanja”.
Što se tiče izračuna opasnog svojstva koje otpad posjeduje, iz Priloga Odluci 2000/532, točke 2. druge alineje rubrike naslovljene „Ocjenjivanje i razvrstavanje”, proizlazi da stupanj koncentracije opasnih tvari sadržanih u tom otpadu, koje tom potonjem mogu dati opasna svojstva, treba izračunati prema uputama iz Priloga III. Direktivi 2008/98. Potonji sadržava, kada je riječ o opasnim svojstvima HP 4 do HP 14, precizne upute u pogledu određivanja dotičnih koncentracija i definira, u posebnim tablicama za različita opasna svojstva, granice koncentracije od ili iznad kojih predmetni otpad treba klasificirati kao opasan.
Što se tiče ispitivanja, treba reći da se, kao prvo, ocjena opasnih svojstava HP 1 do HP 3, kao što to proizlazi iz Priloga III. Direktivi 2008/98, na temelju te metode mora provesti ako je to „prikladno i proporcionalno”. Prema tome, kada se procjena opasnosti otpada može izvršiti na temelju već dobivenih informacija, tako da provođenje ispitivanja nije ni prikladno ni proporcionalno, posjednik tog otpada može provesti njegovu klasifikaciju bez provođenja ispitivanja.
Kao drugo, treba reći da bez obzira što je točno, kao što je nezavisni odvjetnik naveo u točki 64. svojeg mišljenja, da zakonodavac Unije do sada nije usklađivao metode analize i ispitivanja, ostaje činjenica da i Prilog III. Direktivi 2008/98 i Odluka 2000/532 u tom smislu upućuju na, s jedne strane, Uredbu br. 440/2008 i relevantne bilješke CEN‑a te, s druge strane, na ispitne metode i smjernice prihvaćene na međunarodnoj razini.
Međutim, iz rubrike naslovljene „Ispitne metode” u Prilogu III. Direktivi 2008/98 proizlazi da to upućivanje ne isključuje mogućnost da se u obzir uzmu i ispitne metode razvijene na nacionalnoj razini, pod uvjetom da su prihvaćene na međunarodnoj razini.
Slijedom tih razmatranja, na prvo, drugo i treće pitanje valja odgovoriti da Prilog III. Direktivi 2008/98 i Prilog Odluci 2000/532 treba tumačiti na način da posjednik otpada koji se može klasificirati prema zrcalnim stavkama, no čiji sastav nije isprva poznat, mora, u svrhu te klasifikacije, odrediti taj sastav i istražiti opasne tvari za koje se može razumno pretpostaviti de se u njemu nalaze, kako bi utvrdio posjeduje li taj otpad opasna svojstva, te u tu svrhu može koristiti uzorkovanja, kemijske analize i ispitivanja predviđene Uredbom br. 440/2008 ili bilo koja druga uzorkovanja, kemijske analize i ispitivanja prihvaćene na međunarodnoj razini.
Četvrto pitanje
Četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li načelo predostrožnosti tumačiti na način da u slučaju dvojbe o tome ima li otpad koji se može klasificirati prema zrcalnim stavkama opasna svojstva, ili u slučaju nemogućnosti da se sa sigurnošću utvrdi da u njemu ne postoje opasne tvari, taj otpad treba primjenom navedenog načela klasificirati kao opasan otpad.
U cilju davanja odgovora na to pitanje, najprije valja podsjetiti na to da načelo predostrožnosti predstavlja, prema članku 191. stavku 2. UFEU‑a, jedan od temelja politike Unije u području zaštite okoliša.
Nadalje, treba reći da iz sudske prakse Suda proizlazi da pravilna primjena načela predostrožnosti pretpostavlja, kao prvo, identifikaciju mogućih negativnih posljedica konkretnog otpada za okoliš i, kao drugo, sveobuhvatnu procjenu rizika za okoliš temeljenu na najpouzdanijim dostupnim znanstvenim podacima i najnovijim rezultatima međunarodnih istraživanja (vidjeti u tom smislu presude od 9. rujna 2003., Monsanto Agricoltura Italia i dr.,
C‑236/01
,
EU:C:2003:431
, t.
113.
; od 28. siječnja 2010., Komisija/Francuska,
C‑333/08
,
EU:C:2010:44
, t.
92.
i od 19. siječnja 2017., Queisser Pharma,
C‑282/15
,
EU:C:2017:26
, t.
56.
).
Sud je iz toga zaključio da, kada se pokaže nemogućim sa sigurnošću utvrditi postojanje ili opseg navodnog rizika zbog nedovoljnih, neuvjerljivih ili nepreciznih rezultata provedenih studija, a u slučaju njegova ostvarenja postoji vjerojatnost nastanka stvarne štete za okoliš, načelo predostrožnosti opravdava donošenje mjera ograničavanja, pod uvjetom da su nediskriminirajuće i objektivne (vidjeti u tom smislu presudu od 19. siječnja 2017., Queisser Pharma,
C‑282/15
,
EU:C:2017:26
, t.
57.
i navedenu sudsku praksu).
Konačno, treba reći da, sukladno članku 4. stavku 2. trećem podstavku Direktive 2008/98, države članice moraju voditi računa ne samo o općim načelima predostrožnosti i održivog upravljanja u području zaštite okoliša, već i o tehničkoj izvedivosti i ekonomskoj održivosti, zaštiti resursa, kao i o ukupnim učincima za okoliš i zdravlje ljudi, te o gospodarskim i socijalnim učincima. Iz toga slijedi da je zakonodavac Unije u specifičnom području gospodarenja otpadom nastojao uravnotežiti, s jedne strane, načelo predostrožnosti te, s druge strane, tehničku izvedivost i ekonomsku održivost, na način da posjednici otpada nisu dužni provjeravati nepostojanje bilo koje opasne tvari u konkretnom otpadu, već da mogu istraživati samo tvari za koje se može razumno pretpostaviti de se nalaze u tom otpadu i procjenjivati njihova opasna svojstva na temelju izračuna ili putem ispitivanja u vezi s tim tvarima.
Iz toga slijedi da je zaštitna mjera kao što je klasifikacija otpada koji se može klasificirati prema zrcalnim stavkama, kao opasnog otpada, nužna ako je nakon najpotpunije moguće procjene rizika, uzimajući u obzir posebne okolnosti konkretnog slučaja, posjednik tog otpada praktički u nemogućnosti utvrditi prisutnost opasnih tvari ili procijeniti opasna svojstva tog otpada (vidjeti, po analogiji, presude od 7. rujna 2004., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, t.
44.
i od 13. rujna 2017., Fidenato i dr.,
C‑111/16
,
EU:C:2017:676
, t.
51.
).
Kao što je Komisija istaknula u svojim očitovanjima, takva praktična nemogućnost ne može proizlaziti iz ponašanja samog posjednika otpada.
Slijedom tih razmatranja, na četvrto pitanje valja odgovoriti da načelo predostrožnosti treba tumačiti na način da u slučaju kad je, nakon najpotpunije moguće procjene rizika, uzimajući u obzir posebne okolnosti konkretnog slučaja, posjednik otpada koji se može klasificirati prema zrcalnim stavkama, praktički u nemogućnosti utvrditi prisutnost opasnih tvari ili procijeniti opasna svojstva tog otpada, taj otpad treba klasificirati kao opasan otpad.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (deseto vijeće) odlučuje:

1.
Prilog III. Direktivi 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva, kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) br. 1357/2014 оd 18. prosinca 2014., te Prilog Odluci Komisije 2000/532/EZ od 3. svibnja 2000. koja zamjenjuje Odluku 94/3/EZ o popisu otpada u skladu s člankom 1. točkom (a) Direktive Vijeća 75/442/EEZ o otpadu i Odluku Vijeća 94/904/EZ o utvrđivanju popisa opasnog otpada u skladu s člankom 1. stavkom 4. Direktive Vijeća 91/689/EEZ o opasnom otpadu, kako je izmijenjena Odlukom Komisije 2014/955/EU оd 18. prosinca 2014., treba tumačiti na način da posjednik otpada koji se može klasificirati bilo prema oznakama za opasni ili prema oznakama za neopasni otpad, no čiji sastav nije isprva poznat, mora, u svrhu te klasifikacije, odrediti taj sastav i istražiti opasne tvari za koje se može razumno pretpostaviti de se u njemu nalaze, kako bi utvrdio posjeduje li taj otpad opasna svojstva, te u tu svrhu može koristiti uzorkovanja, kemijske analize i ispitivanja predviđene Uredbom Komisije (EZ) br. 440/2008 od 30. svibnja 2008. o utvrđivanju ispitnih metoda u skladu s Uredbom (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH), ili bilo koja druga uzorkovanja, kemijske analize i ispitivanja prihvaćene na međunarodnoj razini.

2.
Načelo predostrožnosti treba tumačiti na način da u slučaju kad je, nakon najpotpunije moguće procjene rizika, uzimajući u obzir posebne okolnosti konkretnog slučaja, posjednik otpada koji se može klasificirati bilo prema oznakama za opasni ili prema oznakama za neopasni otpad, praktički u nemogućnosti utvrditi prisutnost opasnih tvari ili procijeniti opasna svojstva tog otpada, taj otpad treba klasificirati kao opasan otpad.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski