CELEX: 62021CJ0040
Преюдициално запитване
Решение 2006/928/ЕО
Механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията
Харта на основните права на Европейския съюз
Член 15, параграф 1
Член 47
Член 49, параграф 3
Изборни публични длъжности
Конфликт на интереси
Национална правна уредба, която предвижда забрана за заемане на изборна публична длъжност за предварително определен срок
Допълнителна санкция, наред с прекратяването на мандата
Принцип на пропорционалност

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Решение 2006/928/ЕО на Комисията от 13 декември 2006 година за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията (ОВ L 354, 2006 г., стр. 56; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 51, стр. 55), както и на член 15, параграф 1, член 47 и член 49, параграф 3 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
Запитването е отправено в рамките на спор между T.A.C и Agenția Națională de Integritate (ANI) (Национална агенция по етика, Румъния) по повод доклад на тази агенция, с който се установява, че T.A.C. не е спазил правилата за конфликт на интереси в административната област по време на мандата си като кмет.

Правна уредба

Правото на Съюза
Решение 2006/928 е прието в контекста на присъединяването на Румъния към Европейския съюз, предвидено за 1 януари 2007 г., на основание по-специално на членове 37 и 38 от Акта относно условията за присъединяване на Република България и Румъния и промените в Учредителните договори на Европейския съюз (ОВ L 157, 2005 г., стр. 203, наричан по-нататък „Актът за присъединяване“), влязъл в сила на 1 януари 2007 г. Съображения 1—6 и 9 от това решение гласят:
„(1)      Европейският съюз е основан на принципа на правовата държава, общ за всички държави членки.
(2)      Пространството на свобода, сигурност и правосъдие и вътрешният пазар, създадени с Договора за Европейския съюз и Договора за създаване на Европейската общност, се основават на взаимната увереност, че административните и съдебните актове, решения и практики на всички държави членки напълно спазват принципа на правовата държава.
(3)      Това предполага във всички държави членки да съществува безпристрастна, независима и ефективна съдебна и административна система, която, inter alia, е подходящо подготвена за борба с корупцията.
(4)      На 1 януари 2007 г. Румъния предстои да стане член на Европейския съюз. Макар че отбелязва сериозни усилия от страна на Румъния да приключи своята подготовка за членство, [Европейската комисия] идентифицира няколко оставащи проблемни въпроси в своя доклад от 26 септември 2006 г., по-специално отчетността и ефикасността на съдебната система и правоохранителните органи, в които все още е необходим по-нататъшен напредък, за да се гарантира техният капацитет за изпълнение и прилагане на мерките, приети за създаването на вътрешен пазар и на пространството на свобода, сигурност и правосъдие.
(5)      Член 37 от Акта за присъединяване оправомощава Комисията да предприеме подходящи мерки, в случай че има непосредствен риск Румъния да предизвика нарушение във функционирането на вътрешния пазар поради неизпълнение на поетите от нея ангажименти. Член 38 от Акта за присъединяване оправомощава Комисията да предприеме подходящи мерки, в случай че има непосредствен риск от сериозни дефицити в Румъния при транспонирането, изпълнението или прилагането на актове, приети по силата на дял VI от Договора за ЕС, и актове, приети по силата на дял IV от Договора за ЕО.
(6)      Оставащите проблемни въпроси в отчетността и ефикасността на съдебната система и правоохранителните органи налагат създаването на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията.
[...]
(9)      Настоящото решение следва да бъде изменено, ако оценката на [Комисията] посочи необходимост от коригиране на наблюдаваните цели. Настоящото решение следва да бъде отменено, когато всички цели са постигнати успешно“.
Член 1 от Решение 2006/928 предвижда:
„До 31 март всяка година, а за първи път — в срок до 31 март 2007 г., Румъния докладва на Комисията за напредъка, направен по отношение на постигането на всяка от целите, посочени в приложението.
Комисията може по всяко време да предоставя техническа помощ посредством различни дейности и да събира и обменя информация във връзка с наблюдаваните цели. Комисията може също така по всяко време да организира експертни мисии в Румъния за тази цел. Румънските власти оказват необходимата подкрепа в този контекст“.
Член 2 от това решение гласи:
„Комисията ще представи на Европейския парламент и на Съвета своите коментари и констатации по отношение на доклада на Румъния за първи път през юни 2007 г.
Впоследствие Комисията докладва отново, когато е наложително, и най-малко веднъж на всеки шест месеца“.
Член 4 от посоченото решение гласи:
„Адресати на настоящото решение са всички държави членки“.
Приложението към същото решение има следния текст:
„Показатели, които Румъния трябва да постигне, посочени в член 1:
1)      Да осигури по-прозрачен и ефикасен съдебен процес, по-специално чрез повишаване на капацитета и отчетността на Висшия магистратски съвет. Да наблюдава и да докладва за ефекта от новия граждански процесуален кодекс и новия наказателнопроцесуален кодекс.
2)      Да създаде, както е предвидено, независима агенция, която да отговаря за проверката на активите, несъответствията и потенциалните конфликти на интереси, както и да приема актове със задължителен характер, въз основа на които могат да бъдат налагани санкции с възпиращ ефект.
3)      Като се опира на вече постигнатия напредък, да продължи провеждането на професионални и безпристрастни разследвания по твърдения за корупция на високо равнище.
4)      Да предприеме по-нататъшни мерки за предотвратяване и борба с корупцията, по-специално на равнище местно управление“.

Румънското право
Член 25 от Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (Закон № 176/2010 за етичните норми при упражняване на публични функции и длъжности и за изменение и допълнение на Закон № 144/2007 за създаването, организацията и функционирането на Националната агенция по етика, както и за изменение и допълнение на други нормативни актове) от 1 септември 2010 г. (
Monitorul Oficial al României
, част I, бр. 621 от 2 септември 2010 г.) гласи:
„(1)      Деянието, извършено от лице, за което е установено, че е издало административен акт, извършило е правно действие, приело е решение или е участвало в приемането на решение в нарушение на законовите задължения, свързани с конфликт на интереси или несъвместимост, представлява дисциплинарно нарушение и се наказва съгласно правилата, приложими за съответната длъжност, функция или дейност, доколкото разпоредбите на настоящия закон не предвиждат друго и ако деянието не съставлява престъпление.
(2)      Лице, което е освободено или отстранено от длъжност в съответствие с параграф 1 или за което е установен конфликт на интереси или несъвместимост, повече няма право да упражнява публична функция или длъжност, за която се прилагат разпоредбите на настоящия закон, с изключение на упражняването на изборни права, за срок от три години, считано от датата, на която е било освободено или отстранено от съответната публична функция или длъжност, или от датата на автоматичното прекратяване на мандата. Ако лицето е заемало изборна длъжност, то повече не може да заема същата длъжност за срок от три години, считано от прекратяването на мандата. В случай че лицето вече не заема публична функция или длъжност към датата на установяване на несъвместимостта или конфликта на интереси, съгласно закона забраната от три години започва да тече от датата, на която докладът за оценка е станал окончателен, или от датата, на която съдебното решение, с което се потвърждава наличието на конфликт на интереси или несъвместимост, е станало окончателно и неотменимо.
[…]“.
Съгласно член 66, параграф 1 от legea nr. 286/2009 privind Codul penal (Закон № 286/2009 за Наказателния кодекс) от17 юли 2009 г. (
Monitorul Oficial al României
, част I, бр. 510 от 24 юли 2009 г.) в редакцията му в сила към момента на настъпване на фактите по главното производство (наричан по-нататък „Наказателният кодекс“):
„Допълнителното наказание забрана за упражняване на определени права се състои в забрана за срок от една до пет години да се упражнява едно или повече от следните права:
a)      правото на лицата да бъдат избирани в публични органи или на всяка друга публична длъжност;
b)      правото да се заемат длъжности, свързани с упражняване на властнически правомощия.
Член 301 от Наказателния кодекс е озаглавен „Конфликт на интереси“ и предвижда в параграф 1:
„Длъжностно лице, което при изпълнение на служебните си задължения извърши действие или участва във вземането на решение, с което пряко или косвено получи имуществена облага за себе си, за своя съпруг(а), за роднина или за роднина по сватовство до втора степен включително [...], се наказва с лишаване от свобода от една до пет години и с допълнително наказание лишаване от право да заема публична длъжност“.

Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
На 22 юни 2016 г. жалбоподателят в главното производство е избран за кмета на община MN (Румъния) за периода 2016—2020 г.
В доклад за оценка от 25 ноември 2019 г. ANI констатира, че той не е спазил правилата за конфликт на интереси в административната област. Всъщност по време на своя мандат с договор за заем за послужване на недвижим имот той е предоставил на асоциация, на която съпругата му е учредител и заместник-председател, правото да ползва безвъзмездно за срок от пет години някои помещения на общината за извършване на културни дейности.
В случай че този доклад — който е равнозначен на констатация, че жалбоподателят в главното производство се намира в конфликт на интереси — стане окончателен, по-специално ако жалбоподателят не го оспори, мандатът му ще се прекрати по силата на закона и ще му бъде наложена допълнителна забрана за заемане на изборна публична длъжност за срок от три години в съответствие с националното право.
На 19 декември 2019 г. жалбоподателят в главното производство подава пред Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ, Румъния) жалба за отмяна на този доклад, като изтъква по-специално, че правото на Съюза не допуска национална правна уредба, съгласно която на лице, за което се счита, че е действало при конфликт на интереси, автоматично се налага санкция като забрана за заемане на изборна публична длъжност за срок от три години и тази санкция не може да се индивидуализира в зависимост от тежестта на извършеното нарушение.
Тъй като посоченият съд приема, че не е компетентен да разгледа жалбата, делото е препратено на запитващата юрисдикция, Curtea de Apel Timișoara (Апелативен съд Тимишоара, Румъния).
Тази юрисдикция най-напред посочва, че спорът по главното производство попада в приложното поле на правото на Съюза, тъй като със Закон № 176/2010 се изпълнява втората референтна цел, посочена в приложението към Решение 2006/928. ANI също е създадена в изпълнение на тази цел.
По-нататък, посочената юрисдикция отбелязва, че съгласно член 25 от този закон, ако се установи окончателно, че лице, което заема изборна публична длъжност, се намира в конфликт на интереси, мандатът на това лице се прекратява по силата на закона. Освен това допълнителната забрана за заемане на такава длъжност за срок от три години, предвидена в параграф 2 от този член, се налага автоматично, без да се анализира дали е необходима или да се индивидуализира в зависимост от тежестта на нарушението. Съгласно практиката на Curtea Constituțională (Конституционен съд, Румъния) посочената забрана се отнася до всички изборни публични длъжности, посочени в член 1 от този закон, независимо, че в тази разпоредба се използва изразът „същата длъжност“. Освен това нито прекратяването на мандата, нито забраната за заемане на публична изборна длъжност подлежат на оспорване по съдебен ред, тъй като съдът, до който бъде отнесен въпроса за законосъобразността на доклада за оценка на ANI, може само да провери дали деянията, в които е обвинено съответното лице, представляват конфликт на интереси, но не и да се произнесе по налагането на санкции за тези деяния.
Запитващата юрисдикция посочва също, че макар в случая да не е установено, че жалбоподателят в главното производство е извършил престъпление, член 301, параграф 1 от Наказателния кодекс предвижда престъплението конфликт на интереси, за което също е предвидено налагането на допълнително наказание лишаване от право да се заема публична длъжност по член 66, параграф 1 от този кодекс. Ето защо тази юрисдикция счита за необходимо да се установи дали, също както последното наказание, забраната за заемане на публична изборна длъжност, предвидена в член 25, параграф 2 от Закон № 176/2010, трябва да се преценява с оглед на принципа на пропорционалност на наказанията, гарантиран в член 49 от Хартата, и при утвърдителен отговор, дали този принцип допуска такава санкция.
Накрая, посочената юрисдикция счита, че следва да се провери дали член 15, параграф 1 и член 47 от Хартата допускат национална разпоредба, която предвижда автоматично налагане на тази санкция за предварително определен срок от три години и не позволява на съда да анализира необходимостта от санкцията или нейния размер с оглед на конкретните обстоятелства по случая.
При тези обстоятелства Curtea de Apel Timişoara (Апелативен съд Тимишоара) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Трябва ли принципът на пропорционалност на наказанията, установен в член 49 от [Хартата], да се тълкува в смисъл, че се прилага и по отношение на деяния, различни от формално определените от националния закон като престъпления, които обаче могат да се считат за „наказателни обвинения“ по смисъла на член 6 от [Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“)], с оглед на критериите, изведени в практиката на Европейския съд по правата на човека, и по-специално на критерия за тежест на наказанието, както в случая по главното производство, който се отнася до оценката на конфликта на интереси, която може да доведе до налагането на допълнително наказание, което се състои в забрана за заемане на изборни публични длъжности за период от три години?
2)      При утвърдителен отговор на първия въпрос, трябва ли принципът на пропорционалност на наказанията, установен в член 49 от [Хартата], да се тълкува в смисъл, че не допуска разпоредба на националното законодателство за транспониране, съгласно която при установяване на конфликт на интереси на лице, заемащо изборна публична длъжност, се налага автоматично по силата на закона (ope legis) допълнителното наказание „забрана за заемане на изборни публични длъжности за период от три години“, без да се предоставя възможност за налагане на наказание, пропорционално на извършеното нарушение?
3)      Трябва ли правото на труд, гарантирано от член 15, параграф 1 от [Хартата], както и правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес, гарантирано от член 47 от Хартата, да се тълкуват в смисъл, че не допускат разпоредба на националното законодателство за транспониране, съгласно която при установяване на конфликт на интереси на лице, заемащо изборна публична длъжност, се налага автоматично по силата на закона (ope legis) допълнителното наказание „забрана за заемане на изборни публични длъжности за период от три години“, без да се предоставя възможност за налагане на наказание, пропорционално на извършеното нарушение?“.

По преюдициалните въпроси

По допустимостта
ANI и румънското правителство оспорват допустимостта на преюдициалните въпроси. Те твърдят, от една страна, че Хартата не е приложима към спора в главното производство, тъй като не се прилага правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от същата. Те добавят, от друга страна, че поставените въпроси са ирелевантни и че повдигнатият проблем е от чисто хипотетично естество, тъй като спорът в главното производство има за предмет само отмяната на доклада за оценка, с който се установява, че жалбоподателят в главното производство се намира в конфликт на интереси, и не се отнася до санкциите.
Следва да се припомни, че приложното поле на Хартата спрямо действията на държавите членки е определено в член 51, параграф 1 от същата, съгласно който разпоредбите на Хартата се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза. Посоченият член 51, параграф 1 потвърждава постоянната практика на Съда, според която основните права, гарантирани в правния ред на Съюза, трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, но не и извън тези случаи (решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд) (C-585/18, C-624/18 и C-625/18, EU:C:2019:982, т. 78 и цитираната съдебна практика).
В случая от информацията, предоставена от запитващата юрисдикция, както и от изложението на мотивите към Закон № 176/2010 е видно, че с този закон се изпълнява втората референтна цел, посочена в приложението към Решение 2006/928, а именно да се създаде независима агенция, която да отговаря за проверката на активите, несъответствията и потенциалните конфликти на интереси, както и да приема актове със задължителен характер, въз основа на които могат да бъдат налагани санкции с възпиращ ефект.
Както е постановил Съдът, референтните цели, посочени в приложението към това решение, са обвързващи за Румъния, което означава, че тази държава членка носи специфичното задължение да постигне тези цели и да вземе подходящи мерки за осъществяването им. Също така посочената държава членка е длъжна да се въздържа от прилагане на каквито и да е мерки, които биха могли да застрашат постигането на тези цели (вж. в този смисъл решение от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 и C-397/19, EU:C:2021:393, т. 172).
Освен това посоченото решение задължава Румъния да се бори ефективно и независимо срещу евентуалното засягане на финансовите интереси на Съюза, срещу корупцията, и по-специално срещу корупцията на високо равнище, както и да предвиди ефективни и възпиращи санкции за корупционните престъпления като цяло (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2021 г., Euro Box Promotion и др., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 и C-840/19, EU:C:2021:1034, т. 189 и 190 и цитираната съдебна практика).
В този контекст Съдът е уточнил също, че Румъния може свободно да избира приложимите санкции, които могат да бъдат административни, наказателни или съчетание от двете, като тази компетентност е ограничена от принципите на пропорционалност, на равностойност и на ефективност (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2021 г., Euro Box Promotion и др., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 и C-840/19, EU:C:2021:1034, т. 191 и 192 и цитираната съдебна практика).
От тези съображения следва, както отбелязва и генералният адвокат в точка 21 от заключението си, че Закон № 176/2010, и по-специално член 25, представлява мярка за прилагане на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата, поради което същата е приложима в главното производство.
Що се отнася до предмета на спора в главното производство, съгласно постоянната съдебна практика въпросите, които са свързани с тълкуването на правото на Съюза и са поставени от националния съд в нормативната и фактическа рамка, която той определя съгласно своите собствени правомощия и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решение от 13 ноември 2018 г., Levola Hengelo, C-310/17, EU:C:2018:899, т. 28 и цитираната съдебна практика).
В случая в акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция обяснява, че ако законосъобразността на доклада за оценка, посочен в точка 12 от настоящото решение, бъде потвърдена с отхвърлянето на жалбата, с която е сезирана тази юрисдикция, на жалбоподателя в главното производство автоматично ще бъде наложена забрана да заема изборна публична длъжност за срок от три години съгласно член 25, параграф 2 от Закон № 176/2010 и той не може да оспори тази забрана в рамките на друго съдебно производство.
Следователно не изглежда очевидно, че тълкуването на разпоредбите на Хартата няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство или че проблемът е от хипотетично естество.
От това следва, че преюдициалните въпроси са допустими.

По същество

По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 49, параграф 3 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че се прилага към национална правна уредба, която предвижда след провеждане на административно производство да се наложи забрана за заемане на изборна публична длъжност за предварително определен срок от три години на лице, за което е установен конфликт на интереси при изпълнението на тази длъжност.
Член 49, параграф 3 от Хартата, който предвижда, че тежестта на наказанията не трябва да бъде несъразмерна спрямо престъплението, се отнася до санкциите с наказателноправен характер. Ето защо следва да се установи дали посочената забрана има наказателноправен характер (вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2021 г., ЕКОТЕКС БЪЛГАРИЯ, C-544/19, EU:C:2021:803, т. 90).
Съгласно постоянната практика на Съда относно тълкуването на член 50 от Хартата, транспонирана в член 49, параграф 3 от същата, за преценката на наказателноправния характер на санкцията са релевантни три критерия. Първият критерий е правната квалификация на нарушението във вътрешното право, вторият — самото естество на нарушението, а третият — тежестта на санкцията, която може да бъде наложена на съответното лице (вж. в този смисъл решения от 6 октомври 2021 г., ЕКОТЕКС БЪЛГАРИЯ, C-544/19, EU:C:2021:803, т. 91 и от 22 март 2022 г., bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, т. 25 и цитираната съдебна практика).
Всъщност дори за нарушения, които съгласно националното право не са квалифицирани като нарушения с „наказателен характер“, този характер може да произтича от самото естество на въпросното нарушение и от степента на строгост на санкциите, до които то може да доведе (решение от 22 юни 2021 г., Latvijas Republikas Saeima (Точки за пътнотранспортни нарушения), C-439/19, EU:C:2021:504, т. 88 и цитираната съдебна практика).
Макар запитващата юрисдикция да е тази, която трябва да прецени в светлината на тези критерии дали мярката, разглеждана в главното производство, има наказателноправен характер по смисъла на член 49, параграф 3 от Хартата, когато се произнася по преюдициално запитване, Съдът все пак може да направи уточнения, за да насочи тази юрисдикция при преценката ѝ (вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2021 г., ЕКОТЕКС БЪЛГАРИЯ, C-544/19, EU:C:2021:803, т. 92 и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до първия критерий — квалификацията на нарушението във вътрешното право, както от текста на член 25, параграф 1 от Закон № 176/2010, в който се говори за „дисциплинарно нарушение“, така и от националната съдебна практика, цитирана в акта за преюдициално запитване, и в частност практиката на Curtea Constituțională (Конституционен съд), следва, че съгласно румънското право нито прекратяването на мандата по силата на закона в случай на установяване на конфликт на интереси, нито забраната за заемане на изборна публична длъжност, която допълва това прекратяване, се считат за наказателноправни санкции. Освен това от преписката, с която разполага Съдът, е видно, че тези мерки се налагат в рамките на административно производство. Макар да е вярно, че румънското право предвижда и престъплението конфликт на интереси, както отбелязва генералният адвокат в точка 31 от заключението си наказанията за това престъпление се налагат в рамките на самостоятелно и независимо производство.
Що се отнася до втория критерий — самото естество на нарушението, той предполага да се провери дали разглежданата мярка преследва по-специално репресивна цел, което е присъщо за санкция с наказателноправен характер по смисъла на член 49 от Хартата (вж. в този смисъл 22 юни 2021 г., Latvijas Republikas Saeima (Точки за пътнотранспортни нарушения), C-439/19, EU:C:2021:504, т. 89 и от 6 октомври 2021 г., ЕКОТЕКС БЪЛГАРИЯ, C-544/19, EU:C:2021:803, т. 94 и цитираната съдебна практика).
В случая от акта за преюдициално запитване и от становищата на страните пред Съда е видно, че Закон № 176/2010 има за цел да гарантира почтеността и прозрачността при изпълнението на публични функции и длъжности, както и да предотврати институционалната корупция и че забраната за заемане на изборна публична длъжност като тази, която може да бъде наложена в главното производство, е част от по-широк набор от мерки, които, допълвайки се взаимно, преследват тази цел и следователно допринасят за постигането на предвидените с Решение 2006/928 референтни цели. Така целта на тази забрана, както и на прекратяването по силата на закона на мандата, е да се запазят доброто функциониране и прозрачността на държавата, като трайно се сложи край на положенията на конфликт на интереси.
В това отношение Европейският съд по правата на човека е постановил, по отношение на една забрана за кандидатиране на избори и за заемане на изборна длъжност, с която се преследва такава цел и се обезпечава свободата на вземане на решения от изборните органи, че тя няма наказателноправен характер, дори ако е наложена след постановяване на осъдителна присъда за корупционни действия (вж. в този смисъл ЕСПЧ, решения от 18 май 2021 г., Galan c/у Италия, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, § 85 и 97 и от 17 юни 2021 г., Miniscalco c/у Италия, ECLI:CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, § 64 и 73).
Като се имат предвид тези обстоятелства и посочената в предходната точка съдебна практика, изглежда, че забрана за заемане на изборна публична длъжност за срок от три години като тази, която може да бъде наложена в главното производство, преследва основно превантивна, а не репресивна цел.
Що се отнася до третия критерий — тежестта на санкцията, следва да се подчертае, както отбелязва генералният адвокат в точка 33 от заключението си, че с тази мярка не се налага наказание лишаване от свобода или  глоба, а забрана за бъдещо извършване на определени дейности, а именно изпълняването на изборни публични длъжности, по отношение на ограничена група лица със специален статут. Освен това тази забрана е с ограничен срок и не засяга активното избирателно право.
Следва да се добави, че съгласно практиката на Европейския съд по правата на човека санкции, подобни на разглежданата в главното производство мярка, по принцип не се считат за достатъчно тежки, за да им се придаде наказателноправен характер, особено когато не се засяга активното избирателно право (вж. в този смисъл Европейска комисия по правата на човека, решение от 13 януари 1997 г., Tapie c/у Франция, CE:ECHR:1997:0113DEC003225896, стp. 5, както и ЕСПЧ, решение от 18 май 2021 г., Galan c/у Италия, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, § 96 и 97).
От тези съображения следва, че не е изпълнен нито един от трите критерия, посочени в точка 34 от настоящото решение, и че следователно забраната за заемане на изборна публична длъжност, предвидена в разглежданата в главното производство национална правна уредба, изглежда няма наказателноправен характер, което обаче запитващата юрисдикция следва да провери.
Тъй като няма наказателноправен характер, тази мярка не може да се преценява с оглед на член 49, параграф 3 от Хартата.
С оглед на гореизложеното на първия въпрос следва да се отговори, че член 49, параграф 3 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че не се прилага към правна уредба, която предвижда след провеждане на административно производство да се наложи забрана за заемане на изборна публична длъжност за предварително определен срок от три години на лице, за което е установен конфликт на интереси при изпълнението на тази длъжност, в случай че тази мярка няма наказателноправен характер.

По втория въпрос
Най-напред следва да се посочи, че от акта за преюдициално запитване е видно, че вторият въпрос се поставя в случай, че бъде счетено, че забраната за заемане на изборна публична длъжност, предвидена в член 25, параграф 2 от Закон № 176/2010, има наказателноправен характер. Както обаче следва от съображенията, изложени в точки 32—46 от настоящото решение, освен ако запитващата юрисдикция не установи друго при проверките, които трябва да извърши, тази забрана изглежда няма такъв характер, поради което член 49, параграф 3 от Хартата не се прилага.
Доколкото обаче с нея се прилага правото на Съюза, както бе посочено в точка 27 от настоящото решение, разглежданата в главното производство национална правна уредба трябва във всички случаи да бъде съобразена с принципа на пропорционалност като общ принцип на правото на Съюза.
Всъщност съгласно постоянната съдебна практика принципът на пропорционалност е част от общите принципи на правото на Съюза, които трябва да бъдат зачитани от националното законодателство, което попада в приложното поле или въвежда това право, включително при липсата на хармонизация на правото на Съюза в областта на приложимите санкции (вж. в този смисъл решения от 11 април 2019 г., Repsol Butano et DISA Gas, C-473/17 и C-546/17, EU:C:2019:308, т. 39 и цитираната съдебна практика и от 8 март 2022 г., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Директен ефект), C-205/20, EU:C:2022:168, т. 31 и цитираната съдебна практика).
Съгласно постоянната съдебна практика, за да се спази принципът на пропорционалност, мярката трябва да може последователно и системно да гарантира постигането на преследваната легитимна цел и не трябва да надхвърля подходящото и необходимото за нейното постигане, като се има предвид, че поражданите от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (вж. в този смисъл решения 25 януари 2018 г., F, C-473/16, EU:C:2018:36, т. 56 и от 7 септември 2022 г., Cilevičs и др.., C-391/20, EU:C:2022:638, т. 65 и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до предвидените в националното законодателство административни или санкционни мерки, те не трябва да надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимно преследваните с това законодателство цели (решение от 24 февруари 2022 г., Agenzia delle dogane e dei monopoli и Ministero dell’Economia e delle Finanze, C-452/20, EU:C:2022:111, т. 37 и цитираната съдебна практика). По-специално строгостта на наложената санкция трябва да бъде в съответствие с тежестта на нарушението, което има за цел да санкционира (решение от 12 септември 2019 г., Maksimovic и др., C-64/18, C-140/18, C-146/18 и C-148/18, EU:C:2019:723, т. 39 и цитираната съдебна практика).
При тези обстоятелства, за да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, вторият въпрос следва да се преформулира в смисъл, че по същество цели да се установи дали принципът на пропорционалност допуска национална правна уредба, която предвижда налагане на забрана за заемане на изборна публична длъжност за предварително определен срок от три години на лице, за което е установен конфликт на интереси при изпълнението на тази длъжност.
В случая в самото начало следва да се припомни, че Закон № 176/2010, чийто член 25, параграф 2 предвижда забрана за заемане на изборна публична длъжност за срок от три години, цели да гарантира почтеността и прозрачността при изпълнението на публични функции и длъжности, както и да предотврати институционалната корупция. Следователно целите на този закон, които допринасят за постигането на референтните цели, посочени в приложението към Решение 2006/928, представляват призната от Съюза легитимна цел.
Макар че, ако потвърди законосъобразността на разглеждания в главното производство доклад за оценка, запитващата юрисдикция — която единствена е компетентна да тълкува и прилага националното право — трябва да извърши окончателната преценка дали с оглед на установения в този доклад конфликт на интереси тази санкция е подходяща, необходима и пропорционална за постигането на посочената легитимна цел, Съдът все пак може да даде пояснения, за да насочи тази юрисдикция при преценката ѝ (вж. в този смисъл решение от 24 февруари 2022 г., Agenzia delle dogane e dei monopoli и Ministero dell’Economia e delle Finanze, C-452/20, EU:C:2022:111, т. 40 и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до въпроса дали посочената санкция може последователно и системно да гарантира осъществяването на преследваните легитимни цели, следва да се припомни, че тя е наложена след като ANI окончателно е констатирала, че лице, което заема изборна публична длъжност, като тази на кмет, какъвто е жалбоподателят в главното производство, е в положение на незаконен конфликт на интереси при изпълнение на функциите си, наред с прекратяването по силата на закона на мандата на това лице.
По този начин автоматичното налагане на тези санкции позволява трайно да се преустанови установеното положение на конфликт на интереси, като се запази функционирането на държавата и на съответните изборни органи. Освен това изглежда, че установяването, наред с прекратяване на мандата по силата на закона, на автоматична забрана за заемане на изборна публична длъжност за достатъчно дълъг предварително определен срок би могло да възпре лицата на изборна длъжност да се поставят в такова положение и да ги насърчи да изпълняват своите задължения в тази насока.
От това следва, че забраната за заемане на изборна публична длъжност за срок от три години, предвидена в разглежданата в главното производство национална правна уредба, изглежда подходяща за постигането на преследваната от тази правна уредба легитимна цел.
Що се отнася до необходимостта от тази санкция, от преписката, с която разполага Съдът, е видно, че румънският законодател е предвидил забраната и е определил нейния срок на три години с оглед на присъщата за деянията, съставляващи конфликт на интереси, тежест за функционирането на държавата и обществото. По този начин посочената забрана е наложена в резултат на нарушение с определена тежест, извършено от лице, което заема изборна публична длъжност, като жалбоподателя в главното производство.
В член 301, параграф 1 от Наказателния кодекс румънският законодател е предвидил и престъплението конфликт на интереси, за което се предвижда наказание лишаване от свобода и допълнително наказание лишаване от право да се заема изборна длъжност за срок от една до пет години.
Следва да се добави, че мащабът на конфликтите на интереси и равнището на корупция, наблюдавани в националния публичен сектор, трябва да се вземат предвид, за да се установи дали национална правна уредба като разглежданата в главното производство надхвърля границите на необходимото за постигане на целта за гарантиране на почтеността и прозрачността при изпълнението на публични функции и длъжности и за предотвратяване на институционалната корупция. В това отношение следва да се припомни, че със Закон № 176/2010 се изпълнява втората референтна цел, посочена в приложението към Решение 2006/928, която има обвързващ характер за Румъния и е насочена към това императивните решения на ANI да могат да доведат до налагане на санкции с възпиращ ефект. Това решение също така задължава посочената държава членка да се бори ефективно с корупцията.
Като се има предвид обаче превантивният компонент на разглежданата мярка, чиято цел е по-специално да се въздейства възпиращо на лицата, заемащи публични длъжности, да извършват действия, които накърняват престижа на службата, определянето на предварително установен срок на тази мярка е необходимо в такъв национален контекст, за да се осигури нейната ефективност.
Освен това забраната за заемане на изборна публична длъжност в член 25, параграф 2 от Закон № 176/2010 е ограничена във времето и се прилага само за определени категории лица, които заемат конкретни длъжности. По-специално лице, което заема изборна длъжност в качеството на кмет, като жалбоподателя в главното производство, е натоварено с значителни отговорности и правомощия и има за задача да представлява своите съграждани.
Освен това тази забрана се отнася само до определени дейности, а именно изпълняването на изборни публични длъжности, и не възпрепятства извършването на всякаква друга професионална дейност, по-специално в частния сектор.
От това следва, че с оглед на контекста, в който се вписва, разглежданата в главното производство национална правна уредба, доколкото предвижда наказание лишаване от право да се заема публична длъжност за предварително установен срок от три години, не надхвърля границите на необходимото за постигането на легитимната цел, която преследва.
Що се отнася до пропорционалността на разглежданата мярка, и по-специално до съответствието на строгостта ѝ с тежестта на нарушението, следва да се припомнят значението, което борбата с корупцията в публичния сектор има в някои държави членки, и приоритетът, който румънският законодател отдава на тази цел, която, както се посочва в мотивите към Закон № 176/2010, представлява реално изискване на румънското общество, което е наложено и с Решение 2006/928.
Следователно като се има предвид тежестта на засягане на обществения интерес дори от най-незначителните корупционни действия и конфликти на интереси на лица на изборни длъжности в един национален контекст на повишен риск от корупция, предвидената в тази национална правна урдеба забрана за заемане на изборни публични длъжности за предварително определен срок от три години по принцип не изглежда непропорционална на нарушението, което цели да санкционира.
Въпреки това обстоятелството, че срокът на тази забрана не подлежи на индивидуализиране, което се потвърждава от практиката наÎnalta Curte de Casație şi Justiție (Върховен касационен съд, Румъния), не позволява да се изключи възможността в някои изключителни случаи тази санкция да се окаже непропорционална на санкционираното нарушение.
Всъщност такъв би могъл да бъде случаят, когато в изключителни случаи установеното неправомерно поведение е с незначителна тежест от гледна точка на преследваната цел, а отражението на санкцията върху личното, професионалното и икономическото положение на съответното лице би било твърде сериозно.
Така в случая, дори да се предположи, че законосъобразността на разглеждания в главното производство доклад за оценка бъде потвърдена, запитващата юрисдикция трябва да провери с оглед на всички релевантни обстоятелства дали строгостта на санкцията, наложена на жалбоподателя в главното производство по силата на член 25, параграф 2 от Закон № 176/2010, остава в съответствие с тежестта на установения в този доклад конфликт на интереси, като вземе предвид преследваната с този закон цел.
Ако не е така, юрисдикцията би следвало да тълкува тази правна уредба, доколкото е възможно, в смисъл, че позволява да се наложи пропорционална, но ефективна и възпираща санкция в съответствие с Решение 2006/928.
Всъщност следва да се припомни, че националните съдилища са длъжни да тълкуват, доколкото е възможно, националното право в съответствие с правото на Съюза и че макар задължението за съответстващо тълкуване да не може да служи за основа на тълкуване contra legem на националното право, националните съдилища, включително тези, които действат като последна инстанция, при необходимост трябва да изменят постоянната съдебна практика, ако тя се основава на тълкуване на националното право, което е несъвместимо с правото на Съюза (вж. в този смисъл решения от 8 май 2019 г., Związek Gmin Zagłębia Miedziowego, C-566/17, EU:C:2019:390, т. 48 и 49 и от 4 март 2020 г., Telecom Italia, C-34/19, EU:C:2020:148, т. 60 и цитираната съдебна практика).
С оглед на гореизложеното на поставения въпрос следва да се отговори, че принципът на пропорционалност трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която предвижда налагане на забрана за заемане на изборна публична служба за предварително установен срок от три години на лице, за което е установен конфликт на интереси при изпълнението на такава длъжност, при условие че с оглед на всички релевантни обстоятелства прилагането на тази правна уредба води до налагане на санкция, която съответства на тежестта на санкционираното нарушение, като се има предвид целта за гарантиране на почтеността и прозрачността при изпълнението на публични функции и длъжности и за предотвратяване на институционалната корупция. Това условие не е изпълнено, когато в изключителни случаи установеното неправомерно поведение е с незначителна тежест от гледна точка на тази цел , а отражението на тази мярка върху личното, професионалното и икономическото положение на това лице е особено сериозно.

По третия въпрос
С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 15, параграф 1 и член 47 от Хартата трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която предвижда налагане на забрана за заемане на изборна публична длъжност за предварително определен срок от три години на лице, за което е установен конфликт на интереси при изпълнението на такава длъжност.
Що се отнася до член 15, параграф 1 от Хартата, той прогласява правото на труд и на упражняване на свободно избрана или приета професия. Освен това свободното упражняване на професионална дейност е част от общите принципи на правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 29 март 2012 г., Interseroh Scrap and Metals Trading, C-1/11, EU:C:2012:194, т. 43 и цитираната съдебна практика).
ANI и румънското правителство считат, че правото да се заема изборна публична длъжност не попада в приложното поле на член 15, параграф 1 от Хартата, тъй като правото на лицата да бъдат избирани е част от политическите права, което се потвърждава от практиката на Европейския съд по правата на човека. Комисията също изтъква, че разглежданата в главното производство забрана за заемане на изборна публична длъжност не попада в приложното поле на тази разпоредба, тъй като правото на дадено лице да заема такава длъжност не е част от изборния процес.
В това отношение е вярно, че текстът на член 15, параграф 1 от Хартата е широко формулиран, за което свидетелства употребата на термините „всеки“, „работи“ и „професия“.
Освен това съгласно Разясненията относно Хартата на основните права (ОВ C 303, 2007 г., стр. 17) свободата при избор на професия, закрепена в тази разпоредба, е призната в практиката на Съда, произтичаща по-специално от решения от 14 май 1974 г., Nold/Комисия (4/73, EU:C:1974:51, т. 12—14), от 13 декември 1979 г., Hauer (44/79, EU:C:1979:290, стр. 3727), и от 8 октомври 1986 г., Keller (234/85, EU:C:1986:377, т. 8). Посочената разпоредба е инспирирана и от член 1, параграф 2 от Европейската социална харта, подписана в Торино на 18 октомври 1961 г. и ревизирана в Страсбург на 3 май 1996 г., който изисква ефективна защита на правото на работника да придобива средствата си за издръжка чрез професия, която е избрал по свободна воля, както и от точка 4 от Хартата на Общността за основните социални права на работниците, приета на срещата на Европейския съвет, проведена в Страсбург на 9 декември 1989 г., която прогласява, че всяко лице е свободно да избира и да упражнява професия в съответствие с разпоредбите, регламентиращи всяка професия. Така, както отбелязва генералният адвокат в точка 85 от заключението си, член 15, параграф 1 от Хартата има широк обхват ratione personae и ratione materiae.
Този обхват обаче, колкото и да е широк, не включва правото да се заеме за определен период от време изборна длъжност, като тази на кмет, след провеждане на демократични избори.
Това тълкуване се потвърждава от факта, че член 15 от Хартата се намира в дял II, озаглавен „Свободи“, докато специални разпоредби относно правото на гражданите да бъдат избирани, а именно членове 39 и 40 от Хартата относно правото на гражданите да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент и в общинските избори, се намират в отделен дял, а именно дял V, озаглавен „Гражданство“.
В подкрепа на това тълкуване е и практиката на Европейския съд по правата на човека, който постановява, че правото да се заема изборна длъжност след провеждане на избори е политическо право, а възнаграждението е само следствие от него (вж. в този смисъл ЕСПЧ, решение от 8 ноември 2016 г., Savisaar с/у Естония, CE:ECHR:2016:1108DEC000836516, § 26 и 27).
От това следва, че правото да се заема изборна публична длъжност, в частност тази на кмет, не попада в приложното поле на член 15, параграф 1 от Хартата, поради което в случая жалбоподателят в главното производство не може да извлече доводи в своя полза от позоваването на тази разпоредба.
Както следва от член 53 от Хартата, това тълкуване все пак не засяга възможността държавите членки да прилагат по-благоприятен стандарт за защита на правото на труд и на свободното упражняване на професионална дейност, признато от националните им конституции, стига това прилагане да не засяга предвидената от Хартата степен на закрила, както е тълкувана от Съда.
Що се отнася до член 47 от Хартата, в своята първа алинея той предвижа, че всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в този член условия, а във втора алинея уточнява, че всеки има право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон.
Признаването на право на ефективни правни средства за защита по смисъла на член 47 в конкретен случай предполага изтъкващото го лице да се позовава на права или свободи, гарантирани от правото на Съюза или срещу това лице да е образувано наказателно дело, което да представлява хипотеза на прилагане на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата (вж. в този смисъл решение от 22 февруари 2022 г., RS (Действие на решенията на конституционен съд), C-430/21, EU:C:2022:99, т. 34 и цитираната съдебна практика).
Такъв е настоящият случай, тъй като забраната за заемане на изборна публична длъжност за предварително определен срок от три години, която би била наложена на жалбоподателя в главното производство, ако бъде потвърдена законосъобразността на изготвения от ANI доклад за оценка, е предвидена в Закон № 176/2010, с който, както е видно от точка 27 от настоящото решение, се прилага правото на Съюза. Следователно член 47 от Хартата е приложим към главното производство.
Що се отнася до съдържанието на тази разпоредба, закрепеният в нея принцип на ефективни правни средства за защита, включва различи аспекти, като по-конкретно принципа на равни процесуални възможности и правото на достъп до съд (решение от 30 юни 2016 г., Toma и Biroul Executorului Judecătoresc Horaţiu-Vasile Cruduleci, C-205/15, EU:C:2016:499 т. 42 и цитираната съдебна практика).
Правото на ефективни правни средства за защита по смисъла на член 47 от Хартата, включва възможността лицето, притежател на това право, да получи достъп до съд, който е компетентен да осигури спазването на правата, гарантирани му от правото на Съюза, и с тази цел да разгледа всички релевантни правни и фактически въпроси, за да разреши отнесения до него спор (вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2020 г., État luxembourgeois (Правна защита срещу искане за информация в данъчната област), C-245/19 и C-246/19, EU:C:2020:795, т. 66 и цитираната съдебна практика).
В случая, както отбелязва генералният адвокат в точка 100 от заключението си, правото на ефективни правни средства за защита, закрепено в член 47 от Хартата, предполага запитващата юрисдикция да може да провери законосъобразността на доклада за оценка на ANI за жалбоподателя в главното производство и ако са налице основания за това да отмени този доклад и наложените въз основа на него санкции.
От преписката, с която разполага Съдът, обаче е видно, че изготвяните от ANI доклади за оценка съдържат описание на фактите, становището на съответното лице и оценка на съставните елементи на установения конфликт на интереси. Освен това в рамките на контрола, който трябва да упражни върху разглеждания в главното производство доклад за оценка, запитващата юрисдикция е компетентна да разгледа всички релевантни правни и фактически въпроси и следователно след като упражни този контрол да потвърди или отхвърли наличието на конфликт на интереси. Също така, ако тази юрисдикция стигне до извода, че посоченият доклад за оценка е незаконосъобразен, тя разполага с правомощието да го отмени, а вследствие на това да отмени и наложените въз основа на него мерки, а именно прекратяване на мандата и забрана за заемане на изборна публична длъжност.
От друга страна, както следва от точки 69 и 72 от настоящото решение, запитващата юрисдикция трябва да провери дали в случая е изпълнено произтичащото от правото на Съюза изискване за налагане на пропорционална санкция.
Накрая, както отбелязва и генералният адвокат в точка 102 от заключението си, преписката, с която разполага Съдът, не съдържа никаква информация, която да постави под съмнение ефективността на предвидените в румънското право средства за правна защита или съответствието на разглежданата в главното производство национална правна уредба с член 47 от Хартата.
С оглед на гореизложеното на поставения въпрос следва да се отговори, че:
–         член 15, параграф 1 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че правото да се заема изборна длъжност, като тази на кмет, след провеждане на демократични избори не попада в приложното поле на тази разпоредба,
–        член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национално национална правна уредба, която предвижда налагане на забрана за заемане на изборна публична длъжност за предварително определен срок от три години на лице, за което е установен конфликт на интереси при изпълнението на такава длъжност, стига съответното лице действително да има възможност да оспори законосъобразността на доклада, в който е направена тази констатация, и на наложената въз основа на него санкция, включително нейната пропорционалност.

По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1)
Член 49, параграф 3 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкува в смисъл, че не се прилага към правна уредба, която предвижда след провеждане на административно производство да се наложи забрана за заемане на изборна публична длъжност за предварително определен срок от три години на лице, за което е установен конфликт на интереси при изпълнението на тази длъжност, в случай че тази мярка няма наказателноправен характер.
2)
Принципът на пропорционалност трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която предвижда налагане на забрана за заемане на изборна публична служба за предварително установен срок от три години на лице, за което е установен конфликт на интереси при изпълнението на такава длъжност, при условие че с оглед на всички релевантни обстоятелства прилагането на тази правна уредба води до налагане на санкция, която съответства на тежестта на санкционираното нарушение, като се има предвид целта за гарантиране на почтеността и прозрачността при изпълнението на публични функции и длъжности и за предотвратяване на институционалната корупция. Това условие не е изпълнено, когато в изключителни случаи установеното неправомерно поведение е с незначителна тежест от гледна точка на тази цел , а отражението на тази мярка върху личното, професионалното и икономическото положение на това лице е особено сериозно.
3)
Член 15, параграф 1 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че правото да се заема изборна длъжност, като тази на кмет, след провеждане на демократични избори не попада в приложното поле на тази разпоредба.
4)
Член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национално национална правна уредба, която предвижда налагане на забрана за заемане на изборна публична длъжност за предварително определен срок от три години на лице, за което е установен конфликт на интереси при изпълнението на такава длъжност, стига съответното лице действително да има възможност да оспори законосъобразността на доклада, в който е направена тази констатация, и на наложената въз основа на него санкция, включително нейната пропорционалност.
Подписи
*
Език на производството: румънски.