CELEX: 62017CJ0240
Ennakkoratkaisupyyntö
Jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen
Uhka yleiselle järjestykselle ja kansalliselle turvallisuudelle
Direktiivi 2008/115/EY
6 artiklan 2 kohta
Palauttamispäätös
Kielto tulla jäsenvaltioiden alueelle
Määrääminen Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon
Kansalainen, jolla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus
25 artiklan 2 kappale
Neuvottelumenettely maahantulokiellon määräävän jäsenvaltion ja oleskeluluvan myöntäneen jäsenvaltion välillä
Määräaika
Se, ettei kuultava sopimusvaltio ole esittänyt kantaansa
Seuraukset palauttamispäätöksen ja maahantulokieltopäätöksen täytäntöönpanolle

Ennakkoratkaisupyyntö koskee tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin Schengenissä 19.6.1990 ja joka tuli voimaan 26.3.1995 (
EYVL 2000, L 239, s. 19
; jäljempänä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus), 25 artiklan 2 kappaleen tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty menettelyssä, joka koskee Nigerian kansalaista E:tä ja jossa on kyse Maahanmuuttoviraston (Suomi) 21.1.2015 tekemästä päätöksestä käännyttää E kotimaahansa ja määrätä hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 21 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen ja asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta sellaisten henkilöiden liikkumisen osalta, joilla on pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettu viisumi, 25.3.2010 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 265/2010 (
EUVL 2010, L 85, s. 1
) ja henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006, Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen, neuvoston asetusten (EY) N:o 1683/95 ja (EY) N:o 539/2001 sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 767/2008 ja (EY) N:o 810/2009 muuttamisesta 26.6.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 610/2013 (
EUVL 2013, L 182, s. 1
), määrätään seuraavaa:
”1.   Ulkomaalainen voi sen perusteella, että hänellä on jonkin jäsenvaltion myöntämä oleskelulupa ja voimassa oleva matkustusasiakirja, liikkua vapaasti enintään 90 päivää minkä tahansa 180 päivän jakson aikana muiden jäsenvaltioiden alueella, jos hän täyttää henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 15 päivänä maaliskuuta 2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 5 artiklan 1 kohdan a, c ja e alakohdassa tarkoitetut maahantuloedellytykset eikä ole kyseisen jäsenvaltion kansallisessa maahantulokieltoluettelossa.
2.   Edeltävää 1 kappaletta sovelletaan myös ulkomaalaiseen, jolla on jonkin sopimuspuolen myöntämä väliaikainen oleskelulupa ja saman sopimuspuolen myöntämä matkustusasiakirja.
– –”
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 23 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Ulkomaalaisen, joka ei täytä tai ei enää täytä jonkin sopimuspuolen alueella voimassa olevia lyhytaikaisen oleskelun edellytyksiä, on poistuttava viipymättä sopimuspuolten alueelta.
2.   Ulkomaalaisen, jolla on toisen sopimuspuolen myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai väliaikainen oleskelulupa, on siirryttävä viipymättä kyseisen sopimuspuolen alueelle.
3.   Jos tällainen ulkomaalainen ei lähde vapaaehtoisesti tai jos voidaan olettaa, että hän ei lähde, tai jos ulkomaalaisen välitön poistuminen on välttämätöntä kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä, ulkomaalainen on karkotettava sen sopimuspuolen alueelta, jolla hänet on otettu kiinni, kyseisen sopimuspuolen kansallisen lain määräysten mukaisesti. – –
4.   Karkotus voidaan suorittaa tämän valtion alueelta kyseisen henkilön alkuperämaahan tai mihin tahansa muuhun maahan, jonne hänen pääsynsä on mahdollista erityisesti sopimuspuolten tekemien takaisinottosopimusten määräysten mukaisesti.
– –”
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 265/2010, määrätään seuraavaa:
”1.   Kun jäsenvaltio aikoo myöntää oleskeluluvan, se tekee järjestelmällisesti haun Schengenin tietojärjestelmästä. Kun jäsenvaltio aikoo myöntää oleskeluluvan ulkomaalaiselle, joka on määrätty maahantulokieltoon, sen on ensin neuvoteltava määräyksen antaneen jäsenvaltion kanssa ja otettava huomioon sen edut; oleskelulupa voidaan myöntää ainoastaan painavista syistä, erityisesti humanitaarisista syistä tai kansainvälisten velvoitteiden takia.
Jos oleskelulupa myönnetään, maahantulokiellon määränneen jäsenvaltion on peruutettava kielto. Sen sijaan se voi merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.
1 a.   Ennen 96 artiklassa tarkoitetun, maahantulokiellon määräämistä koskevan ilmoituksen tekemistä jäsenvaltioiden on tarkistettava pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettuja viisumeja tai oleskelulupia koskevat kansalliset rekisterinsä.
2.   Jos ulkomaalainen, jolla on jonkin sopimuspuolen myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, määrätään maahantulokieltoon, sopimuspuoli neuvottelee oleskeluluvan myöntäneen sopimuspuolen kanssa selvittääkseen, onko oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita.
Jos oleskelulupaa ei peruuteta, kiellon antanut sopimuspuoli peruuttaa kiellon. Se voi kuitenkin merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.
3.   Edellä olevaa 1 ja 2 kohtaa sovelletaan myös pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettuihin viisumeihin.”
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 96 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Maahantulokieltoon määrättyä ulkomaalaista koskevat tiedot tallennetaan järjestelmään kansallisen ilmoituksen perusteella, joka perustuu toimivaltaisten hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten päätöksiin, kansallisessa lainsäädännössä määrättyjä menettelytapasääntöjä noudattaen.
2.   Päätökset voivat perustua yleisen turvallisuuden ja järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden uhalle, jonka ulkomaalaisen läsnäolo kansallisella alueella aiheuttaa.
Näin voi olla erityisesti, jos on kyse:
a)
ulkomaalaisesta, joka on tuomittu rikoksesta, josta seuraa vähintään vuoden vapausrangaistus;
– –”
Direktiivi 2008/115/EY
Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (
EUVL 2008, L 348, s. 98
) johdanto-osan 14 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Kansallisten palauttamistoimien vaikutuksille olisi annettava eurooppalainen ulottuvuus ottamalla käyttöön maahantulokielto, jolla kielletään saapuminen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelu siellä – –”
Direktiivin 2008/115 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
– –
3)
’palauttamisella’ prosessia, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna
–
alkuperämaahan, tai
–
kauttakulkumaahan yhteisön tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden järjestelyjen mukaisesti, tai
–
muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään;
4)
’palauttamispäätöksellä’ hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta;
5)
’maastapoistamisella’ paluuvelvoitteen täytäntöönpanoa eli varsinaista kuljetusta pois asianomaisesta jäsenvaltiosta;
6)
’maahantulokiellolla’ hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kielletään määrätyksi ajaksi tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ja joka liittyy palauttamispäätökseen;
– –
8)
’vapaaehtoisella paluulla’ paluuvelvoitteen noudattamista palauttamispäätöksessä kyseistä tarkoitusta varten asetetussa määräajassa;
– –”
Direktiivin 6 artiklassa, joka koskee laittoman oleskelun lopettavia palauttamispäätöksiä, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2–5 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista.
2.   Jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos asianomainen kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos kolmannen maan kansalaisen välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, sovelletaan 1 kohtaa.
– –”
Direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Palauttamispäätöksessä on määrättävä vapaaehtoista paluuta varten asianmukaisesta ajasta, jonka pituus on seitsemästä päivästä kolmeenkymmeneen päivään – –”
Direktiivin 2008/115 8 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet pannakseen täytäntöön palauttamispäätöksen, jos vapaaehtoista poistumista varten ei ole myönnetty aikaa 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti tai jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu 7 artiklan mukaisesti myönnetyn ajan kuluessa.
2.   Jos jäsenvaltio on myöntänyt 7 artiklan mukaisesti aikaa vapaaehtoista poistumista varten, palauttamispäätös saadaan panna täytäntöön vasta tuon ajan päätyttyä, paitsi jos tämän ajan kuluessa ilmenee 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu vaara.
3.   Jäsenvaltio voi erillisellä hallinnollisella tai oikeudellisella päätöksellä tai toimenpiteellä määrätä maastapoistamisesta.
– –”
Saman direktiivin 11 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Palauttamispäätöksiin on liitettävä maahantulokielto
a)
jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa; tai
b)
jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu.
Muissa tapauksissa palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto.”
Direktiivin 2008/115 21 artiklassa säännellään tämän direktiivin säännösten ja Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen määräysten välisiä suhteita. Siinä täsmennetään tältä osin, että direktiivin säännökset korvaavat erityisesti kyseisen yleissopimuksen 23 artiklan määräykset.
Asetus (EY) N:o 1987/2006
Toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) perustamisesta, toiminnasta ja käytöstä 20.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1987/2006 (
EUVL 2006, L 381, s. 4
) 24 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Maahantulo- tai oleskelukieltoon määrättyjä kolmansien maiden kansalaisia koskevat tiedot tallennetaan järjestelmään kansallisen kuulutuksen perusteella, joka perustuu toimivaltaisten hallintoviranomaisten tai tuomioistuinten kansallisessa lainsäädännössä määrättyjä menettelytapasääntöjä noudattaen ja yksilöllisen arvioinnin perusteella tekemään päätökseen. Kyseisiä päätöksiä koskevassa muutoksenhaussa noudatetaan kansallista lainsäädäntöä.
2.   Kuulutus tehdään, kun 1 kohdassa tarkoitettu päätös perustuu yleiseen turvallisuuteen ja järjestykseen tai kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvaan uhkaan, jonka kolmannen maan kansalaisen läsnäolo jäsenvaltion alueella aiheuttaa. Tämä pätee erityisesti, jos on kyse:
a)
kolmannen maan kansalaisesta, joka on tuomittu jäsenvaltiossa rikoksesta, josta seuraa vähintään vuoden vapausrangaistus;
– –
3.   Kuulutus saadaan tehdä myös silloin, kun 1 kohdassa tarkoitettu päätös perustuu siihen, että kolmannen maan kansalainen on ollut sellaisen käännytys- tai karkotustoimenpiteen kohteena, jota ei ole kumottu tai keskeytetty ja johon sisältyy tai liittyy maahantulokielto tai tapauksen mukaan oleskelukielto ja joka perustuu kolmannen maan kansalaisen maahantuloon tai oleskeluun liittyvien kansallisten säädösten rikkomiseen.
– –”
Suomen oikeus
Ulkomaalaislain (301/2004) 11 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan ulkomaalaisen maahantulo edellyttää, että hänen ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, kansanterveyttä tai Suomen kansainvälisiä suhteita.
Lain 149 b §:ssä säädetään, että kolmannen maan kansalaista, joka oleskelee maassa laittomasti tai jonka oleskelulupahakemus on hylätty ja jolla on toisen Euroopan unionin jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos hänen välitön poistumisensa on tarpeen yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vuoksi, päätetään hänen maasta poistamisestaan.
Ulkomaalaislain 150 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan käännyttämistä koskevassa päätöksessä määrätä maahantulokielto. Maahantulokielto määrätään, jos aikaa vapaaehtoiselle paluulle ei ole määrätty, eikä tällaista aikaa määrätä silloin, kun henkilön katsotaan olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle.
Ulkomaalaislain 150 §:n 2 momentissa säädetään, että laadultaan törkeästä rikoksesta rangaistukseen tuomitulle ulkomaalaiselle maahantulokielto voidaan määrätä toistaiseksi silloin, kun hän muodostaa vakavan uhan yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle.
Ulkomaalaislain 150 §:n 3 momentin mukaan maahantulokielto määrätään kansallisena, jos ulkomaalaisella on toisessa Schengen-valtiossa oleskelulupa, jota ei peruuteta.
Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaan käännyttämistä sekä maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat kokonaisuudessaan, ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Jos käännyttäminen taikka siihen liittyvä maahantulokielto perustuisi ulkomaalaisen rikolliseen toimintaan, on otettava huomioon teon vakavuus sekä yleiselle tai yksityiselle turvallisuudelle aiheutunut haitta, vahinko tai vaara.
Ulkomaalaislain 146 §:n 2 momentin mukaan maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on lisäksi otettava huomioon, onko ulkomaalaisella sellaisia perhe- tai työsiteitä Suomeen tai muuhun Schengen-valtioon, joiden hoitamista maahantulokielto kohtuuttomasti vaikeuttaisi.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
E:llä on Espanjan valtion myöntämä oleskelulupa, joka on voimassa 11.2.2018 saakka. Hän on asunut 14 vuotta Espanjassa, johon hänellä on perhesiteitä.
E tuomittiin Suomessa 24.1.2014 annetulla lainvoimaisella tuomiolla viiden vuoden vankeusrangaistukseen eri huumausainerikoksista.
Maahanmuuttovirasto määräsi 21.1.2015 tekemällään päätöksellä pääasian valittajan käännytettäväksi viipymättä Nigeriaan ja liitti tähän päätökseen toistaiseksi voimassa olevan Schengen-aluetta koskevan maahantulokiellon.
Maahanmuuttovirasto perusteli päätöksensä sillä, että tekemiensä rikosten johdosta E vaaransi yleistä järjestystä ja kansallista turvallisuutta.
Maahanmuuttovirasto käynnisti 26.1.2015 Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen mukaisesti neuvottelut Espanjan toimivaltaisten viranomaisten kanssa selvittääkseen, riittävätkö kyseiset perusteet Espanjan valtion pääasian valittajalle myöntämän oleskeluluvan peruuttamiseen.
Maahanmuuttovirasto ei saanut kyseisiltä viranomaisilta vastausta, joten se uusi neuvottelupyyntönsä 20.6.2016. Samojen viranomaisten pyynnöstä Maahanmuuttovirasto toimitti niille E:tä koskevan rikostuomion tuomiolauselman. Tämän jälkeen kaksi muuta Maahanmuuttoviraston pyyntöä ovat jääneet tuloksettomiksi.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä on kysymys siitä, onko päätös pääasian valittajan palauttamisesta kotimaahansa ja hänen määräämisestään Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon lainmukainen, joten se pohtii Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleessa määrätyn neuvottelumenettelyn vaikutuksia.
Kansallinen tuomioistuin katsoo yhtäältä, ettei mainitusta määräyksestä ilmene tarkasti, missä määrin kyseinen menettely sitoo palauttamispäätöksen, johon on liitetty maahantulokielto, tehneen jäsenvaltion viranomaisia. Se pitää toisaalta epäselvänä sitä, miten näiden viranomaisten on meneteltävä, mikäli neuvottelupyynnön vastaanottaneet viranomaiset eivät vastaa tähän pyyntöön.
Tässä tilanteessa korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla sopimusvaltioiden neuvotteluvelvoitteella oikeudellinen vaikutus, johon kolmannen maan kansalainen voi vedota tilanteessa, jossa sopimusvaltio määrää hänet koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon ja palautettavaksi kotimaahansa sillä perusteella, että henkilö vaarantaa yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta?
2)
Jos yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohtaa sovelletaan maahantulokieltoa määrättäessä, tuleeko neuvotteluihin ryhtyä ennen maahantulokiellon määräämistä vai voidaanko neuvottelut käydä vasta sen jälkeen, kun päätös palauttamisesta ja maahantulokieltoon määräämisestä on tehty[?]
3)
Jos neuvottelut voidaan käydä vasta sen jälkeen, kun päätös palauttamisesta ja maahantulokiellon määräämisestä on tehty, onko kolmannen maan kansalaisen kotimaahan palauttamisen ja koko Schengen-aluetta koskevan maahantulokiellon voimaantulon esteenä se, että sopimusvaltioiden neuvottelut ovat kesken eikä toinen sopimusvaltio ole ilmoittanut aikeistaan peruuttaa kolmannen maan kansalaisen oleskelulupaa?
4)
Miten sopimusvaltion on meneteltävä siinä tapauksessa, että oleskeluluvan myöntänyt sopimusvaltio ei toistuvista pyynnöistä huolimatta ole ottanut kantaa kolmannen maan kansalaiselle myöntämänsä oleskeluluvan peruuttamiseen?”
Menettely unionin tuomioistuimessa
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyysi tämän ennakkoratkaisupyynnön käsittelemistä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklassa määrätyssä kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä. Unionin tuomioistuimen esittämään selvennyspyyntöön antamassaan vastauksessa korkein hallinto-oikeus täsmensi 2.6.2017, että E oli päästetty ehdonalaiseen vapauteen 24.1.2016 ja ettei hän ole siitä lähtien ollut minkään vapaudenmenetyksen käsittävän toimenpiteen kohteena. Niinpä viides jaosto päätti 8.6.2017 esittelevän tuomarin ehdotuksesta julkisasiamiestä kuultuaan olla hyväksymättä kansallisen tuomioistuimen pyyntöä.
Pääasian olosuhteiden perusteella unionin tuomioistuimen presidentti kuitenkin päätti 12.6.2017 päivätyllä päätöksellään, että tämän asian käsittelylle annetaan etusija työjärjestyksen 53 artiklan 3 kohdan nojalla.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Toinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään, joka on tutkittava ensiksi, pääasiallisesti, onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta tulkittava siten, että kun sopimusvaltio aikoo poistaa maasta kolmannen maan kansalaisen, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, ja määrätä tämän Schengen-aluetta koskevaan maahantulo- ja oleskelukieltoon, ensin mainitun valtion on käynnistettävä mainitussa määräyksessä tarkoitettu neuvottelumenettely ennen kuin kyseisestä kansalaisesta tehdään palauttamispäätös, johon liitetään maahantulokielto, vai onko mainittua määräystä tulkittava siten, että kyseinen menettely voidaan käynnistää tällaisen päätöksen tekemisen jälkeen.
Kuten Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen ensimmäisen kohdan useimpien kieliversioiden sanamuodosta ilmenee, maahantulokiellon määräävän sopimusvaltion on neuvoteltava oleskeluluvan myöntäneen sopimusvaltion kanssa vasta silloin, kun kolmannen maan kansalainen, jolla on oleskelulupa, on määrätty maahantulokieltoon, josta tehdään ilmoitus Schengenin tietojärjestelmään.
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen toisessa kohdassa täsmennetään, että maahantulokiellon antanut valtio peruuttaa kiellon, jos oleskelulupaa ei peruuteta.
Tästä seuraa, että mainitussa 25 artiklan 2 kappaleessa määrätty neuvottelumenettely on lähtökohtaisesti käynnistettävä vasta sen jälkeen, kun asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle on määrätty maahantulokielto, josta on tehty ilmoitus Schengenin tietojärjestelmään, ja siis vasta, kun hänestä on tehty palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto.
On kuitenkin lisättävä kattavan vastauksen antamiseksi ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen mukaan ei ole kiellettyä, että sopimusvaltio, joka haluaa poistaa maasta tällaisen kolmannen maan kansalaisen ja määrätä hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulo- ja oleskelukieltoon, käynnistää mainitussa määräyksessä tarkoitetun neuvottelumenettelyn jo ennen kuin se tekee kyseisestä kansalaisesta palauttamispäätöksen ja liittää siihen maahantulokiellon.
On nimittäin niin, että kun otetaan huomioon yhtäältä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen tarkoitus – jona on estää sellainen ristiriitainen tilanne, jossa kolmannen maan kansalaisella olisi sekä sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa että Schengenin tietojärjestelmään ilmoitettu maahantulokielto – ja toisaalta vilpittömän yhteistyön periaate, sellaisena kuin se vahvistetaan SEU 4 artiklan 3 kohdassa, on toivottavaa, että neuvottelumenettely käynnistetään mahdollisimman aikaisin.
Toiseen kysymykseen on siis vastattava, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, että sopimusvaltio, joka aikoo tehdä kolmannen maan kansalaisesta, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, palauttamispäätöksen ja liittää siihen Schengen-aluetta koskevan maahantulo- ja oleskelukiellon, voi vapaasti käynnistää mainitussa määräyksessä tarkoitetun neuvottelumenettelyn jo ennen kyseisen päätöksen tekemistä, mutta tällainen menettely on joka tapauksessa käynnistettävä heti, kun tällainen päätös on tehty.
Kolmas ja neljäs kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella ja neljännellä kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, pääasiallisesti, mitä päätelmiä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleeseen perustuvan neuvottelumenettelyn käynnistäneen sopimusvaltion on tehtävä siitä, ettei kuultava sopimusvaltio ole vastannut neuvottelupyyntöön, erityisesti siltä osin kuin kyse on kolmannen maan kansalaiseen, jolla on viimeksi mainitun valtion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, kohdistetun palauttamispäätöksen ja Schengen-aluetta koskevan maahantulokieltopäätöksen täytäntöönpanosta.
Aluksi on palautettava mieleen, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyssä yleissopimuksessa vahvistettiin ennen asetuksella N:o 562/2006 tehtyjä muutoksia muun muassa edellytykset, jotka kolmansien maiden kansalaisten on täytettävä voidakseen tulla Schengen-alueelle ja oleskella siellä alle kolme kuukautta. Yli 90 päivän pituiset oleskeluluvat sitä vastoin kuuluvat enimmäkseen jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön piiriin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kyseisiä maahantuloedellytyksiä. Lisäksi se, että sopimusvaltio myöntää tällaisen oleskeluluvan, oikeuttaa kyseisen yleissopimuksen 21 artiklan mukaan oleskeluluvan haltijan liikkumaan vapaasti enintään kolmen kuukauden ajan muiden sopimusvaltioiden alueella, jos hän täyttää kyseisessä artiklassa mainitut edellytykset.
Direktiivissä 2008/115 puolestaan säädetään sen 1 artiklan mukaan yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia. Kuten mainitun direktiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleessa todetaan, tässä direktiivissä annetaan kansallisten palauttamistoimien vaikutuksille eurooppalainen ulottuvuus ottamalla käyttöön maahantulokielto, jolla kielletään saapuminen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelu siellä.
Kaikesta edellä esitetystä ilmenee, että kullakin päätöksellä, jonka jäsenvaltio tekee kolmannen maan kansalaisen maahantulosta ja oleskelusta asetuksen N:o 562/2006 mukaisesti, ja kullakin päätöksellä, jonka kyseinen jäsenvaltio tekee tällaisen kansalaisen palauttamisesta ja hänen määräämisestään maahantulokieltoon direktiivin 2008/115 nojalla, on vaikutuksia muihin jäsenvaltioihin ja muihin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen sopimusvaltioihin.
Tässä asiayhteydessä oli niin, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 23 artiklan 2 ja 4 kappaleessa säänneltiin tilannetta, jossa kolmannen maan kansalainen oleskelee laittomasti sopimusvaltion alueella mutta hänellä on lisäksi toisen sopimusvaltion myöntämä oleskelulupa. Direktiivin 2008/115 21 artiklasta, joka koskee tämän direktiivin ja kyseisen yleissopimuksen välisiä suhteita, kuitenkin ilmenee, että mainittu 23 artikla on korvattu kyseisen direktiivin säännöksillä.
Tässä yhteydessä direktiivin 2008/115 6 artiklan 2 kohdassa säädetään, kuten määrättiin myös Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 23 artiklan 2–4 kappaleessa, että jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen on velvollinen siirtymään välittömästi hänelle oleskeluluvan myöntäneen jäsenvaltion alueelle ja että, jos hän ei noudata tätä vaatimusta tai jos hänen välitön poistumisensa on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, kyseisestä kansalaisesta on tehtävä palauttamispäätös.
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 63 kohdassa, edellä esitetystä ilmenee, että tilanteessa, jossa kolmannen maan kansalainen, jolla on jäsenvaltion myöntämä oleskelulupa, oleskelee laittomasti toisen jäsenvaltion alueella, hänelle on annettava mahdollisuus siirtyä jäsenvaltioon, joka on myöntänyt hänelle oleskeluluvan, sen sijaan, että hänen olisi heti palattava lähtömaahansa, elleivät muiden muassa yleinen järjestys tai kansallinen turvallisuus sitä edellytä.
Nyt käsiteltävässä asiassa on palautettava mieleen, että E, jolla on Espanjan valtion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, oleskelee laittomasti Suomen alueella, että hänestä on tehty palauttamispäätös, johon on liitetty Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto, koska Suomen viranomaisten mielestä hän on uhka yleiselle järjestykselle ja kansalliselle turvallisuudelle, että nämä viranomaiset käynnistivät Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetun neuvottelumenettelyn 26.1.2015 ja että Espanjan viranomaiset eivät ole edelleenkään ilmoittaneet, aikovatko ne pysyttää E:n oleskeluluvan vai peruuttaa sen.
Siltä osin kuin on yhtäältä kyse Suomen viranomaisten mahdollisuudesta tehdä näissä olosuhteissa E:stä palauttamispäätös ja liittää siihen maahantulokielto, direktiivin 2008/115 6 artiklan 2 kohdan sanamuodostakin ilmenee, että nämä viranomaiset olivat velvollisia tekemään tällaisen palauttamispäätöksen ja direktiivin 11 artiklan nojalla velvollisia liittämään siihen maahantulokiellon siltä osin kuin yleinen järjestys ja valtion turvallisuus sitä edellyttävät, mikä kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin tarkastettava unionin tuomioistuimen asian kannalta merkityksellisen oikeuskäytännön kannalta (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Zh. ja O.,
C-554/13
,
EU:C:2015:377
,
–
ja
kohta).
Tässä tapauksessa on palautettava mieleen, että jäsenvaltio on velvollinen arvioimaan direktiivissä 2008/115 tarkoitettua käsitettä ”vaara yleiselle järjestykselle” tapauskohtaisesti voidakseen tarkastaa, merkitseekö asianomaisen kolmannen maan kansalaisen oma käyttäytyminen todellista ja välitöntä vaaraa yleiselle järjestykselle, eikä pelkästään se, että kyseinen kansalainen on saanut rikostuomion, riitä yksinään siihen, että kyseessä voidaan katsoa olevan tällainen vaara (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Zh. ja O.,
C-554/13
,
EU:C:2015:377
,
ja
kohta).
Toisaalta on katsottava siltä osin kuin kyse on mainittujen viranomaisten mahdollisuudesta panna tällainen päätös täytäntöön pääasian olosuhteissa, että direktiivin 2008/115 8 artiklan mukaan Suomen viranomaiset voivat perustellusti poistaa E:n maasta viipymättä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta E:n mahdollisuutta vedota oikeuksiin, jotka hänellä on Espanjan viranomaisten hänelle myöntämän oleskeluluvan perusteella, siirtymällä myöhemmin Espanjaan. Se, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleessa määrätty neuvottelumenettely on vielä kesken, ei kyseenalaista mainittua tulkintaa.
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappale ei ole esteenä myöskään sille, että Schengenin tietojärjestelmään tehdään maahantulokieltoa koskeva ilmoitus, vaikka mainitussa määräyksessä tarkoitettu neuvottelumenettely on kesken, kuten tämän tuomion 39 kohdasta ilmenee. Mainitun 25 artiklan 2 kappaleen toisessa kohdassa kuitenkin määrätään, että maahantulokielto on peruutettava, ”jos oleskelulupaa ei peruuteta”.
Tässä yhteydessä on palautettava mieleen, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen tarkoituksena on siinä määrätyn neuvottelumenettelyn avulla estää tilanteet, joissa samalla kolmannen maan kansalaisella olisi sekä sopimusvaltion määräämä maahantulokielto että toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa.
Niinpä kuultavan jäsenvaltion viranomaiset ovat SEU 4 artiklan 3 kohdassa mainitun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti velvollisia ottamaan kantaa asianomaisen kolmannen maan kansalaisen oleskeluluvan pysyttämiseen tai sen peruuttamiseen, ja niiden on tehtävä näin kohtuullisessa määräajassa, joka on mukautettava käsiteltävään tapaukseen, jotta näille viranomaisille jää riittävästi aikaa kerätä asian kannalta merkitykselliset tiedot (ks. analogisesti tuomio 5.4.2016, Aranyosi ja Căldăraru,
C-404/15 ja C‑659/15 PPU
,
EU:C:2016:198
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on selvää, etteivät Espanjan viranomaiset ole noudattaneet tällaista määräaikaa. On kuitenkin katsottava, kun tällainen aika on umpeutunut, että niin kauan kuin kyseessä oleva oleskelulupa on voimassa eivätkä kyseiset viranomaiset ole virallisesti peruuttaneet sitä ja sen välttämiseksi, että tämän tuomion 52 kohdassa mainitun kaltainen ristiriitainen tilanne ja sen asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle aiheuttama oikeudellinen epävarmuus pitkittyvät, Suomen viranomaisten asiana on peruuttaa maahantulokielto ja tarvittaessa merkitä kolmannen maan kansalainen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.
Kolmanteen ja neljänteen kysymykseen on vastattava kaiken edellä esitetyn perusteella, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että sopimusvaltion sellaisesta kolmannen maan kansalaisesta, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, tekemä palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, pannaan täytäntöön, vaikka mainitussa määräyksessä tarkoitettu neuvottelumenettely on kesken, jos maahantulokiellon määrännyt sopimusvaltio pitää kyseistä kansalaista uhkana yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tällaisen kansalaisen mahdollisuutta vedota oikeuksiin, jotka hänellä on kyseisen oleskeluluvan perusteella, siirtymällä myöhemmin jälkimmäisen sopimusvaltion alueelle. On kuitenkin niin, että jos neuvottelumenettelyn käynnistämisestä on kulunut kohtuullinen aika eikä kuultava sopimusvaltio ole vastannut neuvottelupyyntöön, maahantulokiellon määränneen sopimusvaltion asiana on peruuttaa maahantulokielto ja tarvittaessa merkitä kolmannen maan kansalainen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.
Ensimmäinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään pääasiallisesti, onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta tulkittava siten, että kolmannen maan kansalainen, jolla on sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa ja josta on tehty toisessa sopimusvaltiossa palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, voi vedota kansallisessa tuomioistuimessa mainitussa määräyksessä tarkoitetusta neuvottelumenettelystä johtuviin oikeusvaikutuksiin.
Tässä yhteydessä on todettava, että vaikka mainittu määräys koskee sopimusvaltioiden viranomaisten välistä menettelyä, sillä voi olla konkreettisia vaikutuksia yksityisten oikeuksiin ja etuihin.
On nimittäin palautettava mieleen, että kyseisessä 25 artiklan 2 kappaleessa määrätään selvästi, täsmällisesti ja ehdottomasti neuvottelumenettelystä, jonka sellainen sopimusvaltio on velvollinen käynnistämään, joka haluaa määrätä Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon kolmannen maan kansalaisen, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa. Lisäksi on niin, että jos jälkimmäisen valtion mielestä sen myöntämä oleskelulupa on pidettävä voimassa, ensin mainitulle valtiolle syntyy yhtä selvä, täsmällinen ja ehdoton velvollisuus peruuttaa maahantulokielto ja muuntaa se tarvittaessa kansalliseen maahantulokieltoluetteloon merkittäväksi kielloksi.
Niinpä on katsottava, että E:n kaltainen yksityinen voi perustellusti vedota kansallisessa tuomioistuimessa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleessa määrättyyn neuvottelumenettelyyn ja erityisesti maahantulokiellon määränneen valtion velvollisuuteen käynnistää mainittu menettely ja – sen mukaan, mikä tämän menettelyn lopputulos on – velvollisuuteen peruuttaa Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto, johon hänet on määrätty.
Ensimmäiseen kysymykseen on siis vastattava, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, että kolmannen maan kansalainen, jolla on sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa ja josta on tehty toisessa sopimusvaltiossa palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, voi vedota kansallisessa tuomioistuimessa neuvottelumenettelystä, jonka maahantulokiellon määrännyt sopimusvaltio on velvollinen käynnistämään, johtuviin oikeusvaikutuksiin ja siitä aiheutuviin vaatimuksiin.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin Schengenissä 19.6.1990 ja joka tuli voimaan 26.3.1995, 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, että sopimusvaltio, joka aikoo tehdä kolmannen maan kansalaisesta, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, palauttamispäätöksen ja liittää siihen Schengen-aluetta koskevan maahantulo- ja oleskelukiellon, voi vapaasti käynnistää mainitussa määräyksessä tarkoitetun neuvottelumenettelyn jo ennen kyseisen päätöksen tekemistä, mutta tällainen menettely on joka tapauksessa käynnistettävä heti, kun tällainen päätös on tehty.

2)
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että sopimusvaltion sellaisesta kolmannen maan kansalaisesta, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, tekemä palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, pannaan täytäntöön, vaikka mainitussa määräyksessä tarkoitettu neuvottelumenettely on kesken, jos maahantulokiellon määrännyt sopimusvaltio pitää kyseistä kansalaista uhkana yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tällaisen kansalaisen mahdollisuutta vedota oikeuksiin, jotka hänellä on kyseisen oleskeluluvan perusteella, siirtymällä myöhemmin jälkimmäisen sopimusvaltion alueelle. On kuitenkin niin, että jos neuvottelumenettelyn käynnistämisestä on kulunut kohtuullinen aika eikä kuultava sopimusvaltio ole vastannut neuvottelupyyntöön, maahantulokiellon määränneen sopimusvaltion asiana on peruuttaa maahantulokielto ja tarvittaessa merkitä kolmannen maan kansalainen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.

3)
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, että kolmannen maan kansalainen, jolla on sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa ja josta on tehty toisessa sopimusvaltiossa palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, voi vedota kansallisessa tuomioistuimessa neuvottelumenettelystä, jonka maahantulokiellon määrännyt sopimusvaltio on velvollinen käynnistämään, johtuviin oikeusvaikutuksiin ja siitä aiheutuviin vaatimuksiin.

Da Cruz Vilaça
Levits
Borg Barthet
Berger
Biltgen
Julistettiin Luxemburgissa 16 päivänä tammikuuta 2018.
A. Calot Escobar
kirjaaja
J. L. da Cruz Vilaça
jaoston puheenjohtaja
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: suomi.