CELEX: 62015CJ0559
Prejudiciële verwijzing
Richtlijn 73/239/EEG
Richtlijn 92/49/EEG
Beginsel van één enkele vergunning
Beginsel van toezicht door de lidstaat van herkomst
Artikel 40, lid 6
Begrip ‚onregelmatigheden’
Reputatie van de aandeelhouders
Verbod voor een in een lidstaat gevestigde verzekeringsmaatschappij om nieuwe overeenkomsten te sluiten op het grondgebied van een andere lidstaat

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 40, lid 6, van richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn „schadeverzekering”) (
PB 1992, L 228, blz. 1
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Onix Asigurări SA (hierna: „Onix”), een vennootschap naar Roemeens recht, en Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP) (instituut belast met het toezicht op de particuliere verzekeringen en de verzekeringen van collectief belang, Italië), dat later Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS) (instituut belast met het toezicht op de verzekeringen, Italië) is geworden, de toezichthoudende autoriteit voor de Italiaanse verzekeringen, over het besluit waarbij laatstgenoemde Onix een verbod heeft opgelegd om nieuwe verzekeringsovereenkomsten te sluiten op het Italiaanse grondgebied.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 92/49 is ingetrokken bij richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en de uitoefening van het verzekerings‑ en het herverzekeringsbedrijf (solvabiliteit II) (
PB 2009, L 335, blz. 1
). In de overwegingen 1, 3, 5, 6 en 29 van richtlijn 92/49 stond te lezen:
„(1)
Overwegende dat de interne markt in de sector schadeverzekering zowel uit het oogpunt van de vrijheid van vestiging als uit dat van het vrij verrichten van diensten moet worden voltooid, teneinde het voor verzekeringsondernemingen die hun hoofdkantoor in de Gemeenschap hebben, gemakkelijker te maken in de Gemeenschap gelegen risico’s te dekken;
[…]
(3)
overwegende dat met [de Tweede richtlijn (88/357/EEG) van de Raad van 22 juni 1988 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, tot vaststelling van bepalingen ter bevordering van de daadwerkelijke uitoefening van het vrij verrichten van diensten en houdende wijziging van richtlijn 73/239/EEG (
PB 1988, L 172, blz. 1
)] derhalve een belangrijke stap is gezet op de weg naar het samenbrengen van de nationale markten in één geïntegreerde markt; dat thans door middel van andere communautaire instrumenten en met waarborging van een adequate bescherming voor de verzekeringnemer verdere stappen op die weg moeten worden gezet, teneinde alle verzekeringnemers, ongeacht hun hoedanigheid, hun grootte of de aard van het te verzekeren risico, de mogelijkheid te geven een beroep te doen op elke verzekeraar die zijn hoofdkantoor in de Gemeenschap heeft en die daar zijn bedrijf uitoefent op grond van het recht van vestiging of in het kader van het vrij verrichten van diensten;
[…]
(5)
overwegende dat met de onderhavige richtlijn wordt beoogd een wezenlijke, noodzakelijke en voldoende harmonisatie tot stand te brengen om te komen tot een wederzijdse erkenning van de vergunningen en van de stelsels van bedrijfseconomisch toezicht, waardoor een en dezelfde vergunning voor de gehele Gemeenschap geldig is en waarbij het beginsel geldt dat het toezicht wordt uitgeoefend door de lidstaat van herkomst;
(6)
overwegende dat voortaan voor de toegang tot en de uitoefening van het verzekeringsbedrijf […] één enkele administratieve vergunning is vereist, die wordt afgegeven door de autoriteiten van de lidstaat waar de verzekeringsonderneming haar hoofdkantoor heeft; dat deze vergunning de onderneming het recht geeft overal in de Gemeenschap haar werkzaamheden uit te oefenen, hetzij op grond van het recht van vestiging, hetzij in het kader van het vrij verrichten van diensten; dat de lidstaat van het bijkantoor of van de vrije dienstverrichting van verzekeringsondernemingen die op zijn grondgebied het verzekeringsbedrijf wensen uit te oefenen en waaraan reeds in de lidstaat van herkomst vergunning is verleend, niet langer een nieuwe vergunning zal kunnen verlangen; dat richtlijn 73/239/EEG [van de Raad van 24 juli 1973 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en de uitoefening daarvan (
PB 1973, L 228, blz. 3
)] en richtlijn 88/357/EEG hiertoe in die zin moeten worden gewijzigd;
[…]
(29)
overwegende dat sancties moeten kunnen worden opgelegd wanneer de verzekeringsonderneming zich in de lidstaat waar het risico is gelegen niet voegt naar de bepalingen van algemeen belang die op haar van toepassing zijn”.
Artikel 4 van richtlijn 92/49 luidde als volgt:
„Artikel 6 van richtlijn 73/239/EEG wordt vervangen door:
‚Artikel 6
De toegang tot het directe verzekeringsbedrijf wordt afhankelijk gesteld van het verkrijgen van een vergunning.
Deze vergunning moet bij de autoriteiten van de lidstaat van herkomst worden aangevraagd door:
a)
de onderneming die haar hoofdkantoor op het grondgebied van deze lidstaat vestigt;
b)
de onderneming die, na de in de eerste alinea bedoelde vergunning te hebben verkregen, haar werkzaamheden tot een gehele branche of tot andere branches uitbreidt.’”
Artikel 5 van richtlijn 92/49 bepaalde:
„Artikel 7 van richtlijn 73/239/EEG wordt vervangen door:
‚Artikel 7
1.   De vergunning geldt voor de gehele Gemeenschap. Zij stelt de onderneming in staat aldaar werkzaamheden uit te oefenen, hetzij in het kader van het recht van vestiging, hetzij in het kader van het vrij verrichten van diensten.
[…]’”
Artikel 6 van richtlijn 92/49 bepaalde:
„Artikel 8 van richtlijn 73/239/EEG wordt vervangen door:
‚Artikel 8
1.   De lidstaat van herkomst stelt de eis dat de verzekeringsondernemingen die een vergunning aanvragen:
[…]
e)
daadwerkelijk worden bestuurd door personen van goede reputatie met voldoende beroepskwalificaties of ‑ervaring.
[…]’”
Artikel 8 van richtlijn 92/49 luidde als volgt:
„De bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst verlenen een onderneming geen vergunning die toegang tot het verzekeringsbedrijf geeft, voordat zij in kennis zijn gesteld van de identiteit van haar directe of middellijke aandeelhouders of vennoten, natuurlijke of rechtspersonen, die een gekwalificeerde deelneming bezitten, alsmede van het bedrag van die deelneming.
Deze autoriteiten verlenen geen vergunning indien zij, gelet op de noodzaak een gezonde en prudente bedrijfsvoering van de verzekeringsonderneming te garanderen, niet overtuigd zijn van de geschiktheid van de aandeelhouders of vennoten.”
Artikel 14 van deze richtlijn bepaalde:
„Artikel 22 van richtlijn 73/239/EEG wordt vervangen door:
‚Artikel 22
1.   De bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst kunnen de door hen aan een verzekeringsonderneming verleende vergunning intrekken, wanneer de onderneming:
a)
van de vergunning geen gebruik maakt binnen twaalf maanden, uitdrukkelijk afstand doet van de vergunning of gedurende meer dan zes maanden haar werkzaamheden heeft gestaakt, tenzij de vergunning volgens de bepalingen van de betrokken lidstaat in deze gevallen vervalt;
b)
niet meer aan de toegangsvoorwaarden voldoet;
c)
er niet in geslaagd is om binnen de gestelde termijn de maatregelen te treffen waarin het in artikel 20 bedoelde sanerings‑ of financieringsplan voorziet;
d)
ernstig in gebreke blijft te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de op haar van toepassing zijnde regeling.
[…]’”
In artikel 40, leden 3 tot en met 7, van richtlijn 92/49 werd bepaald:
„3.   Indien de bevoegde autoriteiten van een lidstaat vaststellen dat een verzekeringsonderneming die een bijkantoor op het grondgebied van die lidstaat heeft of aldaar in het kader van het vrij verrichten van diensten werkzaam is, zich niet houdt aan de rechtsvoorschriften van de lidstaat die op haar van toepassing zijn, verzoeken zij de betrokken onderneming een einde te maken aan deze onregelmatigheid.
4.   Indien de betrokken onderneming niet het nodige doet, stellen de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst hiervan in kennis. Deze laatste treffen onverwijld alle passende maatregelen opdat de betrokken onderneming een eind maakt aan de onregelmatigheid. De aard van deze maatregelen wordt ter kennis van de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat gebracht.
5.   Indien de onderneming, ondanks de door de lidstaat van herkomst getroffen maatregelen, of omdat deze maatregelen ontoereikend zijn of die lidstaat geen maatregelen treft, inbreuk blijft maken op de in de betrokken lidstaat geldende rechtsregels, kan deze laatste, na de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst daarvan op de hoogte te hebben gebracht, passende maatregelen nemen om verdere onregelmatigheden te voorkomen of te beteugelen en, voor zover zulks volstrekt noodzakelijk is, de onderneming te beletten op zijn grondgebied nog nieuwe verzekeringsovereenkomsten te sluiten. De lidstaten zorgen ervoor dat de voor deze maatregelen noodzakelijke kennisgevingen op hun grondgebied mogelijk worden gemaakt.
6.   De leden 3, 4 en 5 laten de bevoegdheid van de betrokken lidstaten onverlet om in dringende gevallen passende maatregelen te treffen om inbreuken op hun grondgebied te voorkomen. Zo kunnen zij onder meer een verzekeringsonderneming beletten op hun grondgebied nog nieuwe verzekeringsovereenkomsten te sluiten.
7.   De leden 3, 4 en 5 laten de bevoegdheid van de lidstaten onverlet om overtredingen op hun grondgebied te bestraffen.”
Italiaans recht
Artikel 14, lid 1, onder e), van het wetboek particuliere verzekeringen, vastgesteld bij wetsbesluit nr. 209 van 7 september 2005, in de versie die van toepassing was ten tijde van de feiten in het hoofdgeding (hierna: „WPV”), bepaalde:
„[IVASS] verleent de vergunning wanneer […]:
e)
[voor] de houders van gekwalificeerde deelnemingen […] is voldaan aan de voorwaarden voor het verlenen van de in artikel 68 bepaalde vergunning”.
Artikel 68, lid 5, WPV bepaalde:
„[IVASS] verleent de vergunning wanneer aan de voorwaarden voor een gezond en prudent beheer van de verzekerings‑ of herverzekeringsonderneming is voldaan, en beoordeelt daarvoor de eigenschappen van de potentiële overnemer en de financiële soliditeit van het overnameplan, mede gelet op de gevolgen die de verrichting voor de bescherming van de verzekerden van de betrokken onderneming kan hebben, aan de hand van de volgende criteria: de reputatie van de potentiële overnemer […]”
Artikel 76 WPV bepaalde:
„1.   De personen die bestuurs-, directie‑ of toezichtsfuncties uitoefenen bij verzekerings‑ en herverzekeringsondernemingen, moeten voldoen aan de eisen inzake bekwaamheid, betrouwbaarheid en onafhankelijkheid die zijn gesteld in de door de minister van Productieve Activiteiten, na raadpleging van [IVASS], vastgestelde verordening 130.
2.   Het van in den beginne of later niet voldoen aan deze vereisten leidt tot ontzetting uit de functie. De raad van bestuur, de raad van toezicht of de raad van beheer verklaren de betrokkene uit zijn functie ontzet binnen 30 dagen nadat aan het licht is gekomen of hun ter kennis is gebracht dat de betrokkene niet aan de eisen voldoet. In geval van stilzitten wordt de ontzetting uit de functie uitgesproken door [IVASS].
3.   Lid 2 is van toepassing indien niet wordt voldaan aan de eisen inzake onafhankelijkheid die in het burgerlijk wetboek of in de statuten van de verzekerings‑ of herverzekeringsonderneming worden gesteld.
4.   In de in lid 1 bedoelde verordening worden de gronden voor een tijdelijke schorsing van de functie en de duur van die schorsing bepaald. De schorsing wordt uitgesproken volgens de in lid 2 genoemde regels.”
Artikel 193 WPV bepaalde:
„1.   Verzekeringsondernemingen met maatschappelijke zetel in een andere lidstaat zijn onderworpen aan het prudentiële toezicht door de autoriteit van de lidstaat van herkomst, ook voor de werkzaamheden die zij op grond van het recht van vestiging of in het kader van het vrij verrichten van diensten op het grondgebied van de Italiaanse Republiek uitoefenen.
2.   Onverminderd het bepaalde in lid 1, zal [IVASS], zodra het vaststelt dat een verzekeringsonderneming de bepalingen van de geldende Italiaanse wetgeving niet naleeft, tegen die schending protest aantekenen en die onderneming gelasten die wetsbepalingen en de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen in acht te nemen.
3.   Indien de onderneming zich niet voegt naar de geldende wetsbepalingen en de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen, zal [IVASS] de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst daarvan in kennis stellen en deze verzoeken de noodzakelijke maatregelen te treffen om de schendingen te doen beëindigen.
4.   Indien de autoriteit van de lidstaat van herkomst geen of ontoereikende maatregelen treft, indien de begane onregelmatigheden het algemeen belang kunnen schaden, of indien er dringende redenen zijn om de belangen van verzekerden of van andere personen die recht hebben op verzekeringsuitkeringen, te beschermen, kan [IVASS] – na de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst daarvan op de hoogte te hebben gebracht – jegens de verzekeringsonderneming de noodzakelijke maatregelen treffen, met inbegrip van het verbod – met de in artikel 167 bepaalde gevolgen – om op grond van het recht van vestiging of in het kader van het vrij verrichten van diensten nieuwe verzekeringsovereenkomsten te sluiten.
5.   Indien de verzekeringsonderneming die de inbreuk heeft gepleegd, haar werkzaamheden via een bijkantoor uitoefent, of goederen bezit op het grondgebied van de Italiaanse Republiek, worden de krachtens de Italiaanse wetgeving geldende bestuursrechtelijke sancties opgelegd aan dat bijkantoor of uitgevoerd in de vorm van verbeurdverklaring van de op het Italiaanse grondgebied aanwezige goederen.
6.   De maatregelen waarbij sancties, of beperkingen op de uitoefening van werkzaamheden op grond van het recht van vestiging of in het kader van het vrij verrichten van diensten, worden opgelegd, worden de betrokken onderneming officieel ter kennis gebracht. De verzekeringsonderneming voert haar correspondentie met [IVASS] in het Italiaans.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Onix is een verzekeringsmaatschappij met zetel te Boekarest (Roemenië). Sinds 24 oktober 2012 verricht zij in Italië werkzaamheden in het kader van het vrij verrichten van diensten, in het bijzonder ten behoeve van aanbestedende diensten, door zich borg te stellen voor in het kader van aanbestedingsprocedures als gegadigde aanvaarde particuliere ondernemingen teneinde de deelneming van die ondernemingen aan de overheidsopdrachten en de uitvoering van die opdrachten te garanderen.
Volgens de informatie die de Autoritatea de Supraveghere Financiară (financiële toezichthouder, Roemenië; hierna; „ASF”) aan IVASS heeft verstrekt, heeft Onix tijdens de twee maanden in 2012 waarin zij haar werkzaamheden heeft verricht, premies ten belope van een totaal bedrag van 795363 EUR geïnd, waarvan ongeveer 75 % afkomstig was uit de Italië en 25 % uit Roemenië.
Op een informatieverzoek van IVASS, dat zelf verzoeken om inlichtingen had ontvangen van overheidsdiensten die borgstellingspolissen van Onix bezaten, heeft ASF meegedeeld dat de referentie-aandeelhouder van Onix een Italiaanse staatsburger was, die als natuurlijke persoon 0,01 % van de aandelen van Onix bezat en als enige aandeelhouder van Egady Company SRL, een vennootschap naar Roemeens recht, de overige 99,99 % van het kapitaal. ASF heeft ook verklaard dat deze staatsburger president en algemeen directeur van Onix was.
IVASS heeft echter vastgesteld dat verschillende veroordelingen de reputatie van deze referentie-aandeelhouder aantasten. Allereerst is deze op 29 juli 2013 door de Tribunale de Marsala (rechter in eerste aanleg Marsala, Italië) veroordeeld wegens poging tot oplichting van de Italiaanse Staat onder verzwarende omstandigheden. Vervolgens zou deze aandeelhouder de enige bestuurder zijn geweest van G.C.C. Garanzie Crediti e Cauzioni spA, een vennootschap naar Italiaans recht die op 28 augustus 2008 op beslissing van de Banca d’Italia (nationale bank van Italië) wegens ernstige onregelmatigheden bij het beheer en niet-inachtneming van de minimumeisen inzake eigen middelen is doorgehaald op de lijst van financiële tussenpersonen. In het kader daarvan heeft de Banca d’Italia hem een bestuurlijke sanctie van 80000 EUR opgelegd. Tot slot zijn de gelden die Garanzie Crediti e Cauzioni Srl, een vennootschap naar Italiaans recht die is voortgekomen uit de omvorming van G.C.C. Garanzie Crediti e Cauzioni spA, in haar bezit had, het voorwerp geweest van twee sekwesterbesluiten van de Agenzia delle entrate (belastingdienst, Italië) van 27 april en 28 mei 2010 om de uitvoering van niet-gehonoreerde borgstellingsverplichtingen te garanderen.
Bij brief van 4 oktober 2013 heeft IVASS de informatie en de stukken die het in zijn bezit had, toegezonden aan ASF met het verzoek, alle passende maatregelen ter bescherming van de verzekerden te treffen, en met de waarschuwing dat het, ingeval ASF niet zou ingrijpen, zelf alle nuttige en noodzakelijke maatregelen ter bescherming van de belangen van de Italiaanse verzekerden zou treffen.
Bij brief van 8 november 2013 heeft ASF haar medewerking aangeboden en meegedeeld dat een interne werkgroep was opgericht om te beoordelen welke maatregelen moesten worden genomen, en heeft zij IVASS gevraagd met haar samen te werken.
Bij brief van 19 november 2013 heeft IVASS verklaard dat het bereid was tot samenwerking en daarbij de urgentie van het dossier benadrukt en aangekondigd dat het zich – indien ASF de vergunning van Onix niet binnen 30 dagen zou hebben ingetrokken – genoodzaakt zou zien die vennootschap te verbieden in Italië nieuwe verzekeringsovereenkomsten te sluiten.
Op 9 december 2013 heeft een bijeenkomst van de twee toezichthoudende autoriteiten plaatsgevonden, tijdens welke ASF zou hebben meegedeeld dat zij de aan Onix verleende vergunning niet kon intrekken, in het bijzonder omdat de criteria van de richtsnoeren voor de door richtlijn 2007/44/EG vereiste prudentiële beoordeling van verwervingen en vergrotingen van deelnemingen in de financiële sector niet in het Roemeense recht waren omgezet.
Bij besluit van 20 december 2013 heeft IVASS op grond van artikel 40, lid 6, van richtlijn 92/49 en artikel 193, lid 4, WPV Onix verboden, op het Italiaanse grondgebied nieuwe verzekeringsovereenkomsten te sluiten.
Ten vervolge op dit besluit heeft Onix, enerzijds, op 5 februari 2014 een klacht ingediend bij Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (hierna: „EIOPA”).
Bij beslissing van 2 juni 2014 heeft de voorzitter van EIOPA de klacht ontvankelijk verklaard alvorens deze echter, bij beslissing van 6 juni 2014, af te wijzen op grond van de overweging dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar de diensten worden verricht, in dringende gevallen passende maatregelen als bedoeld in artikel 40, lid 6, van richtlijn 92/49 kunnen treffen wanneer de bezorgdheid van die autoriteiten niet op een andere wijze, te weten in het bijzonder door samenwerking van de toezichthoudende autoriteiten, kan worden weggenomen. Bij dezelfde beslissing van 6 juni 2014 heeft hij ook geoordeeld dat het de taak van de lidstaat is, de reikwijdte en de grenzen van die bevoegdheid te bepalen, dat de eerbiediging van de nationale regels aan het rechterlijke toezicht van de Italiaanse rechterlijke instanties is onderworpen, en dat niet valt in te zien dat IVASS deze richtlijn heeft geschonden.
In antwoord op een brief van Onix van 8 oktober 2014 hebben de diensten van EIOPA dit standpunt bevestigd bij brief van 24 november 2014.
Onix heeft tegen deze brief beroep ingesteld bij de bezwaarcommissie. Bij beslissing van 3 augustus 2015 heeft deze laatste het beroep niet-ontvankelijk verklaard op grond dat het was gericht tegen een handeling die louter een bevestiging was van een eerdere handeling waartegen niet tijdig was opgekomen. Tegen deze beslissing is beroep ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie (zaak T‑590/15).
Bij beschikking van 24 juni 2016 heeft het Gerecht dit beroep ten dele kennelijk niet-ontvankelijk en ten dele kennelijk ongegrond verklaard.
Anderzijds heeft Onix tegen het besluit van IVASS beroep ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionale bestuursrechter Latium, Italië), die dat beroep bij vonnis nr. 478/2015 heeft afgewezen op grond van de overweging dat de vaststelling dat de referentie-aandeelhouder van de in het kader van het vrij verrichten van diensten handelende vennootschap niet voldoet aan het reputatievereiste om op het Italiaanse grondgebied verzekeringswerkzaamheden te kunnen uitoefenen, een dringende grond is die kan rechtvaardigen dat IVASS ingrijpt in afwijking van het beginsel van toezicht door de lidstaat van herkomst.
Onix heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), waarbij zij in het bijzonder heeft aangevoerd dat de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat waar de diensten worden verricht, niet in afwijking van het beginsel van toezicht door de lidstaat van herkomst aan een verzekeraar waaraan in de lidstaat van herkomst vergunning is verleend, kan verbieden nieuwe overeenkomsten te sluiten op het grondgebied van eerstgenoemde lidstaat omdat niet is voldaan aan het reputatievereiste.
De verwijzende rechterlijke instantie is van plan het hoger beroep af te wijzen op grond dat artikel 40, lid 6, van richtlijn 92/49 de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat waar de diensten worden verricht, toestaat ter bescherming van de belangen van de verzekerden de verzekeringsonderneming wegens de bewezen strafrechtelijke antecedenten van haar referentie-aandeelhouder preventief te verbieden haar activiteiten op het grondgebied van die lidstaat voort te zetten.
Omdat zij echter twijfels heeft over de verenigbaarheid van een dergelijke oplossing met het Unierecht en met name met het beginsel van één enkele vergunning en van toetsing van de voorwaarde inzake de reputatie door de lidstaat van herkomst, heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Staat het gemeenschapsrecht, in het bijzonder artikel 40, lid 6, van richtlijn 92/49, punt 5 van interpretatieve mededeling 2000/C 43/03 [van de Commissie – Vrij verrichten van diensten en algemeen belang in het verzekeringsbedrijf (
PB 2000, C 43, blz. 5
)] en het gemeenschapsrechtelijke beginsel van toezicht door de lidstaat van herkomst, in de weg aan een uitlegging (zoals de uitlegging van artikel 193, lid 4, [WPV], welke uitlegging de verwijzende rechterlijke instantie deelt), volgens welke de toezichthoudende autoriteit van de Staat die een in het kader van het vrij verrichten van diensten handelende verzekeraar ontvangt, in dringende gevallen en ter bescherming van de belangen van de verzekerden en van degenen die recht hebben op verzekeringsuitkeringen, verbodsbesluiten – in het bijzonder besluiten houdende verbod om nieuwe overeenkomsten te sluiten op het grondgebied van de Staat van ontvangst – kan vaststellen die zijn gebaseerd op het discretionaire oordeel dat van meet af aan niet was voldaan, of thans niet meer wordt voldaan, aan een subjectief vereiste voor het verlenen van de vergunning om verzekeringswerkzaamheden te verrichten, met name aan het reputatievereiste?”
Verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling
Bij een op 1 december 2016 ter griffie van het Hof ingekomen brief heeft Onix verzocht om heropening van de mondelinge behandeling. Zij voert in wezen aan dat de belanghebbenden hun standpunten over bepaalde argumenten die in het kader van de onderhavige prejudiciële verwijzing van wezenlijk belang zijn, niet voldoende hebben kunnen uitwisselen.
In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat het Hof volgens artikel 83 van zijn Reglement voor de procesvoering in elke stand van het geding, de advocaat-generaal gehoord, de heropening van de mondelinge behandeling kan gelasten, onder meer wanneer het zich onvoldoende voorgelicht acht, of wanneer de zaak moet worden beslecht op basis van een argument waarover de partijen of de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoelde belanghebbenden hun standpunten niet voldoende hebben kunnen uitwisselen.
In het onderhavige geval is het Hof, de advocaat-generaal gehoord, van oordeel dat het beschikt over alle gegevens die noodzakelijk zijn om de prejudiciële vraag te beantwoorden, en de partijen in het hoofdgeding en de in dit artikel bedoelde belanghebbenden hun standpunten over deze gegevens hebben kunnen uitwisselen.
Het verzoek van Onix moet dan ook worden afgewezen.
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met haar vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie in wezen te vernemen of richtlijn 92/49, en in het bijzonder artikel 40, lid 6, ervan, in die zin moeten worden uitgelegd dat de toezichthoudende autoriteiten van een lidstaat in dringende gevallen jegens een onderneming die in het kader van het vrij verrichten van diensten op het grondgebied van deze lidstaat werkzaam is het verzekeringsbedrijf met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, ter bescherming van de belangen van de verzekerden en van de andere personen die in aanmerking komen voor dekking door afgesloten verzekeringen, maatregelen, zoals het verbod om op het grondgebied van deze staat nieuwe verzekeringsovereenkomsten te sluiten, treffen op grond van het discretionaire oordeel dat van meet af aan niet was voldaan, of thans niet meer wordt voldaan, aan een subjectief vereiste voor het verlenen van de vergunning om verzekeringswerkzaamheden te verrichten, zoals het reputatievereiste.
Er dient meteen op te worden gewezen dat artikel 40, lid 6, van deze richtlijn, zakelijk weergegeven, bepaalt dat een lidstaat, naast de maatregelen die hij op grond van de leden 3 tot en met 5 van dit artikel mag treffen, in dringende gevallen passende maatregelen mag treffen om onregelmatigheden op zijn grondgebied te voorkomen, en met name een verzekeringsonderneming mag beletten op zijn grondgebied nog nieuwe verzekeringsovereenkomsten te sluiten.
Wat dit laatste betreft, dient erop te worden gewezen dat in sommige taalversies van deze bepaling, met name in de Spaanse en de Franse taalversie, sprake is van onregelmatigheden „commises” (begaan) op het grondgebied van de betrokken lidstaat, wat er zou kunnen op wijzen dat die bepaling slechts van toepassing is wanneer de onregelmatigheden al zijn gebeurd.
Er dient echter aan te worden herinnerd dat de noodzaak van een uniforme uitlegging van de Unieverordeningen meebrengt dat in geval van twijfel de tekst van een bepaling niet op zichzelf mag worden beschouwd, maar moet worden uitgelegd en toegepast tegen de achtergrond van de tekst in de andere officiële talen (arrest van 19 september 2013, Van Buggenhout en Van de Mierop,
C‑251/12
,
EU:C:2013:566
, punt
).
Enerzijds bevatten andere taalversies, zoals de Duitse en de Engelse taalversie, geen dergelijk predicaat. Anderzijds wordt in alle taalversies ter beschrijving van het voorwerp van de maatregelen die kunnen worden getroffen, het werkwoord „prévenir” (voorkomen) of een soortgelijk woord gebruikt. Bijgevolg moet deze bepaling aldus worden uitgelegd dat zij toestaat maatregelen te treffen die erop gericht zijn toekomstige onregelmatigheden te beletten.
Dit gezegd zijnde, dient erop te worden gewezen dat de gestelde vraag niet kan worden beantwoord op basis van de bewoordingen van artikel 40, lid 6, van richtlijn 92/49 op zichzelf beschouwd. In die omstandigheden dienen de context van deze bepaling en de met deze richtlijn nagestreefde doelstellingen te worden onderzocht (zie in die zin arrest van 25 juni 2015, CO Sociedad de Gestión y Participación e.a.,
C‑18/14
,
EU:C:2015:419
, punt
).
In dit verband blijkt in de eerste plaats uit de overwegingen 1, 5 en 6, van die richtlijn, dat deze richtlijn, die ertoe strekt de interne markt in de sector van het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, te voltooien, op twee beginselen berust. Deze bestaan, enerzijds, in de instelling van één enkele vergunning die, zodra zij is verleend, de verzekeringsondernemingen toestaat hun activiteiten in de gehele Unie uit te oefenen, en anderzijds, in de invoering van het beginsel van toezicht op de verzekeringsondernemingen door de lidstaat van herkomst.
Om dit doel te verwezenlijken wordt allereerst in artikel 4 van richtlijn 92/49 bepaald dat die enige vergunning slechts bij de autoriteiten van de lidstaat van herkomst kan worden aangevraagd, met dien verstande dat in artikel 6 van die richtlijn de voorwaarden voor het verlenen van die vergunning worden genoemd, waaronder de voorwaarde inzake de goede reputatie van de bestuurders van de betrokken onderneming. Bovendien blijkt uit artikel 14 van die richtlijn dat het ook aan de lidstaat van herkomst staat, de aan een verzekeringsonderneming verleende vergunning in te trekken wanneer die onderneming niet meer aan de toegangsvoorwaarden voldoet of ernstig in gebreke blijft te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de op haar van toepassing zijnde regeling.
Hieruit volgt dat alleen de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van oorsprong, met uitsluiting van die van de andere lidstaten, mogen nagaan of een verzekeringsonderneming voldoet aan de voorwaarde inzake de goede reputatie van haar bestuurders.
In de tweede plaats dient erop te worden gewezen dat artikel 40 van richtlijn 92/49 voorziet in twee verschillende procedures volgens welke de bevoegde autoriteiten van de lidstaten waar de diensten worden verricht, in geval van onregelmatigheden of gevaar voor onregelmatigheden maatregelen kunnen treffen tegen de betrokken onderneming.
In dit verband bevat artikel 40, leden 4 en 5, van richtlijn 92/49 de nadere regels die de bevoegde autoriteiten van de lidstaten waar de diensten worden verricht, in acht moeten nemen wanneer zij van plan zijn dergelijke maatregelen te treffen, te weten de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst vooraf in kennis stellen van de niet-inachtneming van bepaalde rechtsregels door een onderneming die van laatstgenoemde autoriteiten een enige vergunning heeft gekregen, en deze autoriteiten de mogelijkheid laten om onverwijld alle passende maatregelen te treffen om daaraan een einde te maken.
Artikel 40, lid 6, van die richtlijn, dat alleen van toepassing is in dringende gevallen en waarvoor tevens een gevaar voor onregelmatigheden is vereist, voorziet, in afwijking van de gewone procedure bedoeld in artikel 40, leden 4 en 5, echter niet in de verplichting voor de betrokken lidstaat waar de diensten worden verricht, om de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst in kennis te stellen van die onregelmatigheden en evenmin in de verplichting om laatstgenoemde autoriteiten te laten weten dat hij van plan is passende maatregelen te treffen.
Wegens het dreigend gevaar van een onregelmatigheid kan het immers noodzakelijk zijn, onmiddellijk maatregelen te treffen. Zo kan van de lidstaat waar de diensten worden verricht, niet worden verlangd dat deze in dringende gevallen de lidstaat van herkomst op de hoogte brengt, wat de vaststelling van dergelijke maatregelen kan vertragen ten nadele van de belangen van de verzekerden en van degenen die voor dekking door aangegane verzekeringen in aanmerking komen.
Daarentegen kan, tenzij anders aangegeven, artikel 40, lid 6, van richtlijn 92/49 niet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaat waar de diensten worden verricht, toestaat om, in afwijking van de in punt 40 van het onderhavige arrest genoemde uitsluitende bevoegdheid van de lidstaat van herkomst, uit te maken of een verzekeringsonderneming voldoet aan de voorwaarden voor de vergunning, in het bijzonder aan de voorwaarde inzake de goede reputatie van haar bestuurders, waarvoor volgens artikel 4 van richtlijn 92/49 alleen de lidstaat van herkomst bevoegd is.
Het staat echter aan de lidstaat waar de diensten worden verricht, om in het kader van de uitoefening van de bevoegdheden die hij in dringende gevallen heeft, uit te maken of bepaalde tekortkomingen of onzekerheden betreffende de goede reputatie van de bestuurders van de betrokken verzekeringsonderneming een daadwerkelijk en dreigend gevaar opleveren dat onregelmatigheden worden begaan ten nadele van de belangen van de verzekerden of van de andere personen die voor dekking door afgesloten verzekeringen in aanmerking komen, en indien dat geval is, onmiddellijk passende maatregelen te treffen, zoals in het onderhavige geval, het opleggen van een verbod om op zijn grondgebied nieuwe overeenkomsten te sluiten.
Uit overweging 3 van richtlijn 92/49 blijkt immers dat deze de verzekeringnemer een adequate bescherming beoogt te waarborgen. Een dergelijke bescherming kan echter niet worden verzekerd indien artikel 40, lid 6, van die richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de betrokken lidstaat waar de diensten worden verricht, ook in dringende gevallen niet mag beoordelen of er een dreigend gevaar voor de belangen van deze verzekeringnemers bestaat, en niet onmiddellijk maatregelen mag treffen om daaraan een einde te maken, maar verplicht is, het aan de lidstaat van herkomst over te laten passende maatregelen daartoe te treffen.
Aangezien, zoals in punt 42 van het onderhavige arrest is vastgesteld, deze richtlijn voorrang verleent aan het beginsel van toezicht op de verzekeringsondernemingen door de lidstaat van herkomst, kunnen de maatregelen die de lidstaat waar de diensten worden verricht, in dringende gevallen kan treffen, echter slechts conservatoire maatregelen zijn. Zij zijn bijgevolg slechts van toepassing in afwachting van een beslissing van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst waarbij ten aanzien van de voorwaarden voor het verlenen van de vergunning, met name de voorwaarde inzake de goede reputatie, de nodige gevolgen worden verbonden aan de feiten die zijn aangedragen door de lidstaat waar de diensten worden verricht, zoals wordt geëist door het rechtszekerheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de rechtsorde van de Unie.
Bijgevolg dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat richtlijn 92/49, in het bijzonder artikel 40, lid 6, ervan, in die zin moet worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzet dat de toezichthoudende autoriteiten van een lidstaat in dringende gevallen jegens een onderneming die in het kader van het vrij verrichten van diensten op het grondgebied van deze lidstaat werkzaam is in het verzekeringsbedrijf anders dan de levensverzekeringsbranche, ter bescherming van de belangen van de verzekerden en van de andere personen die in aanmerking komen voor dekking door afgesloten verzekeringen, maatregelen, zoals het verbod om op het grondgebied van deze staat nieuwe verzekeringsovereenkomsten te sluiten, treffen op grond van het discretionaire oordeel dat van meet af aan niet was voldaan, of thans niet meer wordt voldaan, aan een subjectief vereiste voor het verlenen van de vergunning om verzekeringswerkzaamheden te verrichten, zoals het reputatievereiste. Deze richtlijn verzet zich echter niet ertegen dat deze lidstaat in het kader van de uitoefening van de bevoegdheden die hij in dringende gevallen heeft, uitmaakt of bepaalde tekortkomingen of onzekerheden betreffende de goede reputatie van de bestuurders van de betrokken verzekeringsonderneming wijzen op een daadwerkelijk en dreigend gevaar dat onregelmatigheden worden begaan ten nadele van de belangen van de verzekerden of van de andere personen die voor dekking door afgesloten verzekeringen in aanmerking komen, en indien dat het geval is, onmiddellijk passende maatregelen treft, zoals in voorkomend geval, het opleggen van een verbod om op zijn grondgebied nieuwe overeenkomsten te sluiten.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart voor recht:

Richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn „schadeverzekering”), in het bijzonder artikel 40, lid 6, ervan, moet in die zin worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzet dat de toezichthoudende autoriteiten van een lidstaat in dringende gevallen jegens een onderneming die in het kader van het vrij verrichten van diensten op het grondgebied van deze lidstaat werkzaam is in het verzekeringsbedrijf anders dan de levensverzekeringsbranche, ter bescherming van de belangen van de verzekerden en van de andere personen die in aanmerking komen voor dekking door afgesloten verzekeringen, maatregelen, zoals het verbod om op het grondgebied van deze staat nieuwe verzekeringsovereenkomsten te sluiten, treffen op grond van het discretionaire oordeel dat van meet af aan niet was voldaan, of thans niet meer wordt voldaan, aan een subjectief vereiste voor het verlenen van de vergunning om verzekeringswerkzaamheden te verrichten, zoals het reputatievereiste. Deze richtlijn verzet zich echter niet ertegen dat deze lidstaat in het kader van de uitoefening van de bevoegdheden die hij in dringende gevallen heeft, uitmaakt of bepaalde tekortkomingen of onzekerheden betreffende de goede reputatie van de bestuurders van de betrokken verzekeringsonderneming wijzen op een daadwerkelijk en dreigend gevaar dat onregelmatigheden worden begaan ten nadele van de belangen van de verzekerden of van de andere personen die voor dekking door afgesloten verzekeringen in aanmerking komen, en indien dat het geval is, onmiddellijk passende maatregelen treft, zoals in voorkomend geval, het opleggen van een verbod om op zijn grondgebied nieuwe overeenkomsten te sluiten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans