CELEX: 62018CJ0059
Megsemmisítés iránti kereset
Intézményi jog
Az Európai Unió szervei és hivatalai
Európai Gyógyszerügynökség (EMA)
A székhely meghatározására vonatkozó hatáskör
EUMSZ 341. cikk
Hatály
A tagállamok kormányainak képviselői által a Tanács ülésén elfogadott határozat
A Bíróság EUMSZ 263. cikk szerinti hatásköre
A jogi aktus kibocsátója és jogi természete
A kötelező erő hiánya az uniós jogrendben

Kereseteikben az Olasz Köztársaság (C‑59/18) és a Comune di Milano (milánói önkormányzat, Olaszország) (C‑182/18) az Általános Ügyek Tanácsa 2017. november 20‑i, 3579. ülésén elfogadott határozat megsemmisítését kérik, amennyiben e határozat Amszterdam városát jelöli ki az Európai Gyógyszerügynökség (EMA) új székhelyeként (a továbbiakban: megtámadott határozat).
Jogi háttér
1992. december 12‑én a tagállamok kormányainak képviselői az EGK‑Szerződés 216. cikke, az ESZAK‑Szerződés 77. cikke és az Euratom‑Szerződés 189. cikke alapján közös megegyezéssel elfogadták az európai közösségek intézményei, egyes szervei és szervezeti egységei székhelyének meghatározásáról szóló határozatot (
HL 1992. C 341., 1. o.
; a továbbiakban: edinburghi határozat).
Az edinburghi határozat 1. cikke meghatározta az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa, az Európai Bizottság, az Európai Unió Bírósága, a Gazdasági és Szociális Bizottság, az Európai Számvevőszék és az Európai Beruházási Bank székhelyét.
E határozat 2. cikke szerint:
„A többi már felállított vagy ezután felállítandó szervek és szervezeti egységek székhelyéről a tagállamok kormányainak képviselői az Európai Tanács egy soron következő ülésén közös megállapodással határoznak, figyelemmel az érintett tagállamok számára a fenti rendelkezésekből származó előnyökre, valamint megfelelő elsőbbséget biztosítva azon tagállamoknak, amelyek jelenleg nem biztosítanak helyszínt közösségi intézmények számára.”
Az EUMSZ 341. cikk szerint „[a]z Unió intézményeinek székhelyét a tagállamok kormányai közös megegyezéssel határozzák meg”.
Az EU‑, EUM‑ és EAK‑Szerződéshez csatolt, az Európai Unió intézményeinek, egyes szerveinek, hivatalainak és szervezeti egységeinek székhelyéről szóló 6. jegyzőkönyv (a továbbiakban: 6. jegyzőkönyv) értelmében:
„A tagállamok kormányainak képviselői,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződés 341. cikkére, valamint az Európai Atomenergia‑közösséget létrehozó szerződés 189. cikkére,
felidézve és megerősítve az 1965. április 8‑i határozatot, és a jövőben létrejövő intézmények, szervek, hivatalok és szervezeti egységek székhelyére vonatkozó határozatok sérelme nélkül,
Megállapodtak a következő rendelkezésekben […]:
Egyetlen cikk
a)
Az Európai Parlament székhelye Strasbourg […].
b)
A Tanács székhelye Brüsszel. […]
c)
A Bizottság székhelye Brüsszel. […]
d)
Az Európai Unió Bíróságának székhelye Luxembourg.
e)
A Számvevőszék székhelye Luxembourg.
f)
A Gazdasági és Szociális Bizottság székhelye Brüsszel.
g)
A Régiók Bizottságának székhelye Brüsszel.
h)
Az Európai Beruházási Bank székhelye Luxembourg.
i)
Az Európai Központi Bank székhelye Frankfurt.
j)
Az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol) székhelye Hága.”
A jogvita előzményei
Az Európai Gyógyszerértékelő Ügynökséget az emberi, illetve állatgyógyászati felhasználásra szánt gyógyszerek engedélyezésére és felügyeletére vonatkozó közösségi eljárások meghatározásáról és az Európai Gyógyszerértékelő Ügynökség létrehozásáról szóló, 1993. július 22‑i 2309/93/EGK tanácsi rendelet (
HL 1993. L 214., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 12. kötet, 151. o.) hozta létre. E rendelet nem tartalmazott semmilyen rendelkezést sem ezen ügynökség székhelyének meghatározására vonatkozóan.
Az európai közösségek egyes szervei és szervezeti egységei és az Europol székhelyének meghatározásáról a tagállamok kormányai állam‑ és kormányfői szinten ülésező képviselőinek közös megállapodással hozott 1993. október 29‑i 93/C 323/01 határozata (
HL 1993. C 323., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 229. o.) 1. cikkének e) pontja értelmében az említett ügynökség székhelye Londonban (Egyesült Királyság) került kialakításra.
A 2309/93 rendeletet hatályon kívül helyezte és felváltotta az emberi, illetve állatgyógyászati felhasználásra szánt gyógyszerek engedélyezésére és felügyeletére vonatkozó közösségi eljárások meghatározásáról és az Európai Gyógyszerügynökség létrehozásáról szóló, 2004. március 31‑i 726/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL 2004. L 136., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 34. kötet, 229. o.). E rendelet értelmében az Európai Gyógyszerértékelő Ügynökség új neve „Európai Gyógyszerügynökség” lett. Az említett rendelet nem tartalmazott semmilyen rendelkezést ez utóbbi ügynökség székhelyének meghatározására vonatkozóan.
2017. március 29‑én Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága az EUSZ 50. cikk (2) bekezdésének megfelelően bejelentette az Európai Tanácsnak azon szándékát, hogy kilép az Unióból.
2017. június 22‑én az Európai Tanács EUSZ 50. cikke szerinti eljárása szerinti ülésén az Európai Tanács elnökének és a Bizottság elnökének javaslata alapján a többi 27 tagállam állam‑, illetve kormányfői megállapodtak az Egyesült Királyság Unióból való kilépésével összefüggésben az EMA és az Európai Bankhatóság székhelyének áthelyezéséről szóló határozat elfogadására vonatkozó eljárásról (a továbbiakban: kiválasztási szabályok).
A kiválasztási szabályok többek között azt írták elő, hogy ezt a határozatot tisztességes és átlátható döntéshozatali eljárás alapján hozzák meg, amely magában foglalja a konkrét objektív kritériumokon alapuló ajánlati felhívás megszervezését is.
Ezzel összefüggésben a kiválasztási szabályok 3. pontja a következő hat kritériumot fogalmazta meg: i. annak biztosítása, hogy az ügynökség az Egyesült Királyságnak az Európai Unióból való kilépése időpontjában ténylegesen megkezdhesse működését a javasolt új helyszínen; ii. a helyszín megközelíthetősége; iii. megfelelő oktatási intézmények a személyzet gyermekei számára; iv. a gyermekek és a házastársak lehetősége arra, hogy igényeiknek megfelelően be tudjanak lépni a munkaerőpiacra, valamint megfelelő szociális biztonsági és egészségügyi ellátásban részesüljenek; v. üzletmenet‑folytonosság; valamint vi. földrajzi eloszlás.
A kiválasztási szabályok szerint ezeket a kritériumokat az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság decentralizált ügynökségekről szóló, 2012. július 19‑i közös nyilatkozatának (a továbbiakban: 2012. évi közös nyilatkozat) mellékletében szereplő közös megközelítésben foglaltakkal analóg módon állapították meg, különös figyelmet fordítva arra, hogy az EMA és az Európai Bankhatóság már létrejött, és hogy tevékenységük folyamatossága elsődleges fontosságú.
A kiválasztási szabályok 2. pontja előírta továbbá, hogy a döntéshozatalra szavazás útján kerül sor, melynek eredményét a tagállamok előzetes megállapodásuk értelmében tiszteletben tartják. A kiválasztási szabályok többek között megállapították, hogy amennyiben a szavazás harmadik fordulójában a fennmaradó ajánlatok között szavazategyenlőség alakul ki, a szavazategyenlőséget elért ajánlatok között sorsolással döntenek.
2017. szeptember 30‑án a Bizottság közzétette a tagállamok által benyújtott 27 ajánlatról készült értékelését.
A Tanács 2017. október 31‑én közzétette a kiválasztási szabályok kiegészítésére szolgáló feljegyzést a szavazással kapcsolatos gyakorlati kérdésekről.
2017. november 20‑án a harmadik fordulóban az Olasz Köztársaság és a Holland Királyság ajánlata kapta a legtöbb szavazatot, melynek során e két tagállam között szavazategyenlőség alakult ki. A kiválasztási szabályok 2. pontja szerinti sorsolást követően a Holland Királyság ajánlatát választották ki.
Ennek megfelelően ugyanezen a napon a tagállamok kormányainak képviselői a megtámadott határozattal Amszterdam városát jelölték ki az EMA új székhelyéül egy tanácsi ülésen. Az ülésről készült jegyzőkönyv és sajtóközlemény a következőket tartalmazza:
„A Bizottság most jogalkotási javaslatokat fog kidolgozni, figyelembe véve a mai szavazást, hogy azokat rendes jogalkotási eljárás keretében, az Európai Parlament részvételével fogadhassa el. A Tanácsot és a Bizottságot úgy kell megoldani, hogy ezeket a jogalkotási javaslatokat a lehető leggyorsabban kezeljék, figyelembe véve az ügy sürgősségét.”
A Bizottság 2017. november 29‑én elfogadta a 726/2004/EK rendeletnek az Európai Gyógyszerügynökség székhelye tekintetében történő módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló bizottsági javaslatot (COM(2017) 735 final). E javaslat indokolása szerint „[a]z Egyesült Királyság 2017. március 29‑én az Európai Unióról szóló szerződés 50. cikkének megfelelően bejelentette, hogy ki kíván lépni az Unióból, így a 27 másik tagállam az Általános Ügyek Tanácsának (50. cikk) ülésén az [EMA] új székhelyeként Amszterdamot (Hollandia) választotta.” Az említett javaslat 1. cikke előírta, hogy a 726/2004 rendeletbe kerüljön beillesztésre egy 71a. cikk, amely a következőképpen szól: „Az [EMA] székhelye Amszterdam, Hollandia.”
2018. november 14‑én elfogadták a 726/2004/EK rendeletnek az Európai Gyógyszerügynökség székhelye tekintetében történő módosításáról szóló (EU) 2018/1718 európai parlamenti és tanácsi rendeletet (
HL 2018. L 291., 3. o.
). E rendelet, amelyet az EUMSZ 114. cikk és az EUMSZ 168. cikk (4) bekezdésének c) pontja alapján fogadtak el, beillesztette a 71a. cikket a 726/2004 rendeletbe, amelynek első bekezdése a következőképpen szól:
„Az [EMA] székhelye Amszterdam, Hollandia.”
A felek kérelmei
A C‑59/18. sz. ügy
Az Olasz Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
bizonyításfelvétel címén egyrészt az Európai Unió Bírósága alapokmányának 24. cikke értelmében hívja fel a Holland Királyságot, az EMA‑t és bármely más intézményt, szervet vagy hivatalt minden olyan információ benyújtására, amely szükséges annak megállapításához, hogy Amszterdam mint az EMA székhelye megfelel‑e a megjelölt kritériumoknak, valamint annak ellenőrzéséhez, hogy ezek az információk megfelelnek‑e a pályázat alapjául szolgáló információknak, másrészt pedig döntsön a tények megállapításához hasznosnak ítélt egyéb bizonyítási eszközökről;
–
semmisítse meg a megtámadott határozatot annyiban, amennyiben az Amszterdamot jelöli ki az EMA új székhelyéül, és következésképpen
–
állapítsa meg, hogy e székhelyként Milánó városát kell kijelölni.
A Tanács azt kéri, hogy a Bíróság:
–
a keresetet mint elfogadhatatlant és mint megalapozatlant utasítsa el;
–
az Olasz Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére, és
–
amennyiben a Bíróság a keresetnek helyt ad, tartsa fenn a megtámadott határozat joghatásait az új kiválasztási eljárás megszervezéséhez szükséges időtartamra.
A Tanács a Bíróság Hivatalához 2018. április 17‑én benyújtott beadványával a Bíróság eljárási szabályzata 151. cikkének (1) bekezdése alapján elfogadhatatlansági kifogást terjesztett elő.
A Bíróság Hivatalához 2018. június 5‑én benyújtott észrevételeiben az Olasz Köztársaság ezen elfogadhatatlansági kifogás elutasítását kérte.
A C‑182/18. sz. ügy
Az Európai Unió Törvényszékének Hivatalához 2018. január 30‑án benyújtott és T‑46/18. számon nyilvántartásba vett keresetlevelével a Comune di Milano keresetet indított a megtámadott határozattal szemben. A Törvényszék az Európai Unió Bírósága alapokmánya 54. cikkének harmadik bekezdése és a Törvényszék eljárási szabályzatának 128. cikke alapján elfogadott 2018. március 8‑iComune di Milano kontra Tanács végzésével (
T‑46/18
, nem tették közzé,
EU:T:2018:131
) a T‑46/18. sz. ügyben átengedte a hatáskörét annak érdekében, hogy a Bíróság dönthessen a keresetről, amelyet a C‑182/18. szám alatt vettek nyilvántartásba.
A Comune di Milano azt kéri, hogy a Bíróság:
–
semmisítse meg a megtámadott határozatot; és
–
a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.
A Tanács azt kéri, hogy a Bíróság:
–
a keresetet mint elfogadhatatlant vagy mint megalapozatlant utasítsa el;
–
a Comune di Milanót kötelezze a költségek viselésére, és
–
amennyiben a Bíróság a keresetnek helyt ad, tartsa fenn a megtámadott határozat joghatásait az új kiválasztási eljárás megszervezéséhez szükséges időtartamra.
A Tanács a Bíróság Hivatalához 2018. április 17‑én benyújtott beadványával a Bíróság eljárási szabályzata 151. cikkének (1) bekezdése alapján elfogadhatatlansági kifogást terjesztett elő.
A Bíróság Hivatalához 2018. június 5‑én benyújtott észrevételeiben a Comune di Milano elsődlegesen ezen elfogadhatatlansági kifogás elutasítását, másodlagosan pedig azt kérte, hogy a Bíróság az említett kifogásról az eljárást befejező határozatban döntsön.
A Bíróság előtti eljárás
A Bíróság elnöke a C‑59/18. sz. ügyben 2018. április 13‑án és 2018. május 18‑án hozott határozatával, valamint a C‑182/18. sz. ügyben 2018. április 17‑én és 2018. május 18‑án hozott határozatával megengedte a Holland Királyság és a Bizottság beavatkozását a Tanács kérelmeinek támogatása végett.
A Bíróság elnöke a C‑182/18. sz. ügyben 2018. június 11‑án és 2019. február 1‑jén hozott határozatával megengedte a Regione Lombardia (Lombardia tartomány, Olaszország) és az Olasz Köztársaság beavatkozását a Comune di Milano kérelmeinek támogatása végett.
A Bíróság elnökhelyettese 2018. július 2‑iComune di Milano kontra Tanács végzésével (
C‑182/18 R
, nem tették közzé,
EU:C:2018:524
) elutasította a Comune di Milano által a megtámadott határozat végrehajtásának felfüggesztése iránt előterjesztett kérelmet.
A Bíróság 2018. szeptember 18‑i határozatával úgy döntött, hogy a Tanács által a C‑59/18. és C‑182/18. sz. ügyben felhozott elfogadhatatlansági kifogásokról az eljárást befejező határozatban dönt.
A Bíróság elnöke 2019. december 19‑i határozatával az eljárás lefolytatása és az ítélethozatal céljából egyesítette a C‑59/18. és a C‑182/18. sz. ügyeket.
A Bíróság hatásköréről
A felek érvei
A Tanács arra hivatkozik, hogy a jelen keresetek nyilvánvalóan elfogadhatatlanok, mivel a megtámadott határozat, amely mind formai, mind tartalmi szempontból a tagállamok kormányainak képviselői által a Tanács ülésén közösen elfogadott jogi aktus, nem tartozik a Bíróság által az EUMSZ 263. cikk alapján gyakorolt jogszerűségi vizsgálat körébe.
A Tanács először is úgy véli, hogy egy uniós ügynökség székhelyének meghatározására vonatkozó hatáskör nem tartozik az Uniónak egy adott terület érdemi szabályozására vonatkozó hatáskörébe, és ezért ebben az esetben nem tartozik a rendes jogalkotási eljárás hatálya alá. Ezen intézmény szerint az ügynökség székhelyének meghatározására vonatkozó határozat alapvetően más jellegű, mint az ügynökség hatáskörének, működési szabályainak, vagy akár szervezetének meghatározására vonatkozó határozat. Egy ilyen határozatot erős politikai és szimbolikus dimenzió jellemez, amely nem korlátozódik a szóban forgó ügynökség sajátos szakpolitikai területére, és túlmutat a puszta gazdasági vagy hatékonysági megfontolásokon. Erről tanúskodik az a tény, hogy az idők során kialakították a 2012. évi közös nyilatkozatban szereplőkhöz hasonló műszaki kritériumokat az uniós ügynökségek székhelyének meghatározására. Így valamely uniós ügynökség székhelyének meghatározása nem járulékos jellegű az ügynökség létrehozására vonatkozó határozathoz képest, hanem éppen ellenkezőleg, az különös jelentőséggel és sajátos dinamikával rendelkezik, amelyek nem másodlagosak az adott szakpolitikai területre vonatkozó szabályozás érdemi határozataihoz képest. A Tanács többek között az edinburghi határozatra, de a Parlament székhelyével kapcsolatos jogvitára is hivatkozik.
Másodszor a Tanács azt állítja, hogy valamely uniós ügynökség székhelyének meghatározására vonatkozó hatáskör a tagállamok kormányainak közös megegyezéssel döntő képviselőit illeti meg. Ez a hatáskör tehát a történeti fejlődés, az e cikk hátterét képező összefüggések – nevezetesen az EUMSZ 340. és EUMSZ 342. cikk, a 6. jegyzőkönyv és az edinburghi határozat 2. cikke –, valamint az általában alkalmazott gyakorlat alapján értelmezett EUMSZ 341. cikken alapul. E gyakorlatból különösen az derül ki, hogy először is valamely uniós ügynökség székhelyének meghatározása a tagállamok kormányainak képviselői által közös megegyezéssel hozott, jogilag kötelező erejű döntésből ered. Az ilyen döntés konstitutív hatályát egyébként az is bizonyítja, hogy bizonyos esetekben az alap‑jogiaktus hallgat a székhely megválasztása tekintetében, és hogy ez a körülmény egyáltalán nem akadályozta sem az érintett ügynökség létrehozását, sem pedig a székhely‑megállapodás megkötését. Másodszor, a székhely feltüntetésének az uniós ügynökséget létrehozó alap‑jogiaktusba való belefoglalása pusztán deklaratív és elismerési jellegű, éppúgy mint a jogszabályszövegben valamely ténybeli elemre tett bármilyen utalás. Az uniós jogalkotó tehát nem térhet el a tagállamok kormányainak képviselői által már meghozott döntéstől, amely így kötelező erejű. A székhely kijelölésének az alap‑jogiaktusba való belefoglalása ugyanakkor nem nélkülöz minden jogi jelleget. Amellett, hogy ez a kijelölés a jogbiztonság fontos tényezője, a jogszabályszöveg – mint jelen esetben a 726/2004/EK rendelet 71a. cikkének a 2018/1718 rendelettel történő beillesztésével – e kijelöléssel együtt számos egyéb, anyagi és eljárási jellegű normatív elemet is tartalmazhat, hogy kiegészítse a székhely tisztán földrajzi meghatározását.
A Tanácsot támogató beavatkozó Holland Királyság szerint a megtámadott határozat, amely a tagállamok, és nem a Tanács jogi aktusa, nem képezi a Bíróság által az EUMSZ 263. cikk alapján végzett jogszerűségi vizsgálat tárgyát. Az e határozat elfogadásában részt vevő miniszterek a jelen ügyben kormányuk képviselőiként, nem pedig a Tanács tagjaként jártak el. A Holland Királyság ezenkívül a 2012. november 27‑iPringle ítéletre (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
,
–
159.
pont) hivatkozva előadja, hogy a tagállamok feladatokat bízhatnak az intézményekre, feltéve hogy ezek a feladatok tiszteletben tartják az Unió és intézményei hatásköreit.
A Bizottság, miközben egyetért a Tanáccsal abban, hogy a megtámadott határozat nem tartozik az EUMSZ 263. cikk szerinti jogszerűségi vizsgálat hatálya alá, lényegesen eltérő érvelést terjeszt elő. Úgy ítéli meg, hogy az uniós ügynökségek székhelyének meghatározása kizárólag a rendes jogalkotási eljárás keretében eljáró uniós jogalkotó hatáskörébe tartozik, és ezért úgy véli, hogy a jelen ügyben a megtámadott határozat, amely nem képezi az uniós jog részét, és amely tisztán politikai jellegű, nem jár semmilyen jogilag kötelező erejű következménnyel.
A Bizottság hangsúlyozza, hogy az EUMSZ 341. cikk kétségkívül inspirálta az intézmények által az uniós ügynökségek székhelyének meghatározására vonatkozóan mindeddig követett gyakorlatot. Az esetek nagy többségében ugyanis a Bizottság – a tagállamok kormányai képviselőinek politikai döntésére várva – nem jelölte ki ezen ügynökségek székhelyét a létrehozásukra vonatkozó jogalkotási javaslataiban.
A Bizottság azonban továbbra is szabadon eltérhet ettől a gyakorlattól – ahogyan azt már több esetben megtette – azáltal, hogy jogalkotási javaslataiban feltünteti egyes uniós ügynökségek székhelyét. Hasonlóképpen, noha az uniós jogalkotó általában eleget tesz a tagállamok kormányainak képviselői által hozott döntésnek, erre jogilag nem lenne köteles. Ebben az esetben a jelen ítélet 20. pontjában említett rendeletjavaslat vitája során Milánó városának az EMA székhelyeként való kijelölését konkrét vitát követően utasították el. Ez a körülmény szükség esetén azt bizonyítja, hogy a tagállamok kormányai képviselőinek politikai döntésétől való eltérés lehetősége nem pusztán elméleti jellegű. Abban az esetben, ha a rendes jogalkotási eljárás végén elfogadott jogi aktus az EMA székhelyét a megtámadott határozatban kijelölttől eltérő helyen határozta volna meg, e határozat tiszteletben tartásának elmulasztása semmilyen uniós jogi normát nem sértett volna.
Ezenkívül a 2012. évi közös nyilatkozathoz csatolt közös megközelítés nem alkalmas annak bizonyítására, hogy a Tanács egyedül dönthet valamely uniós ügynökség székhelyének meghatározásáról. Ugyanis, noha e közös megközelítés 6. tartalmaz pontja utalást a múltban követett – politikai jellegű döntés meghozatalából álló – gyakorlatra, e pontnak nincs sem normatív hatálya, sem pedig jogilag kötelező ereje. E pont célja nem annak meghatározása, hogy ki és milyen eljárások alapján dönt az uniós ügynökségek székhelyéről, hanem annak előírása, hogy ezt a döntést hogyan kell meghozni, vagyis a rendes jogalkotási eljárás vége előtt, objektív kritériumok alapján és átlátható módon.
Ami a megtámadott határozat elfogadásának körülményeit illeti, a Bizottság megjegyzi, hogy azok arra utalnak, hogy a határozat az Unió akkori 28 tagállamából 27‑nek a képviselőjétől származott, így ezt a határozatot – amelyet nem a Tanácsot alkotó valamennyi szerv részvételével fogadtak el – nem lehet a Tanácsnak tulajdonítani. Az a tény, hogy ez az intézmény a tagállamok rendelkezésére bocsátotta infrastruktúráját, nem elegendő ahhoz, hogy ezt a döntést neki tulajdonítsák.
Az Olasz Köztársaság azt állítja, hogy bár a megtámadott határozat formálisan úgy jelenik meg, mint amelyet a tagállamok kormányai képviselőinek konferenciája fogadott el, úgy kell tekinteni, hogy az a Tanácsnak tulajdonítható. Rámutat, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében valamely jogi aktus „tagállami határozatnak” minősítése nem elegendő ahhoz, hogy az mentesüljön az EUMSZ 263. cikkben szabályozott vizsgálat alól. Az 1993. június 30‑iParlament kontra Tanács és Bizottság ítélet (
C‑181/91 és C‑248/91
,
EU:C:1993:271
)
14.
pontjára hivatkozó Olasz Köztársaság szerint ugyanis azt is meg kell vizsgálni, hogy a szóban forgó jogi aktus – tartalmára és elfogadásának összes körülményére tekintettel – valójában nem minősül‑e tanácsi határozatnak.
Márpedig a jelen ügyben mind a megtámadott határozat tartalma, mind elfogadásának körülményei lehetővé teszik e határozat Tanács jogi aktusának minősítését.
Először is, az EMA székhelyének meghatározására vonatkozó hatáskör – amely hivatalt az EUMSZ 114. cikkének és az EUMSZ 168. cikke (4) bekezdése c) pontjának jelenleg megfelelő rendelkezések alapján másodlagos uniós jogszabályokkal hozták létre – kétségtelenül az Unióhoz tartozik. Ez kitűnik többek között a 2012. évi közös nyilatkozatból, amelyben a Parlament, a Tanács és a Bizottság megállapodott abban, hogy az Unió ügynökségeinek székhelyének megválasztása a Tanács vagy a tagállamok hatáskörébe tartozhat. A megtámadott határozattal szemben benyújtott keresetek elfogadhatatlanságának megállapítása egyrészt a Bíróság hatáskörének megkerülését jelentené, másrészt azt, hogy egyes tanácsi határozatokat minden olyan esetben kivonnak az uniós bírósági felülvizsgálat alól, amikor a tagállamok egyetértenek abban, hogy valamely, uniós hatáskörbe tartozó és uniós eljárás szerinti határozat kormányközi jellegű.
Másodszor, az Olasz Köztársaság azt állítja, hogy azt a következtetést, hogy a megtámadott határozatot olyan területen fogadták el, amely alapvetően az uniós jog hatálya alá tartozik, alátámasztja a határozat elfogadásának sajátos módja. Mindenekelőtt rámutat, hogy a határozat elfogadása során nemcsak a helyiségeket használták, hanem a Tanács belső funkcionális struktúráit is igénybe vették, így a főtitkárságot, a jogi szolgálatot, a soros észt elnökséget és az Állandó Képviselők Bizottságát (Coreper). Az Olasz Köztársaság hangsúlyozza továbbá, hogy a szavazásra és a döntéshozatalra vonatkozó szabályokat a 2017. június 22‑i ülésen jóváhagyott kiválasztási szabályok, valamint a 2017. október 31‑i feljegyzés írta elő, ami megerősíti, hogy az uniós szervek az EMA új székhelyének kijelölésére irányuló teljes eljárásban részt vettek. Végül, az EMA új székhelyének meghatározására ebben az esetben elfogadott többségi szabály a nemzetközi szervezetekre jellemző döntéshozatali folyamatra utal, míg ezzel szemben egy kormányközi jellegű, a tagállamoknak tulajdonítható határozat elfogadása esetén az egyhangúság vagy a „közös megegyezés” szabálya érvényesül.
Az Olasz Köztársaság kijelenti, hogy a Tanács állításával ellentétben az EUMSZ 341. cikk, amelynek értelmében „[a]z Unió intézményeinek székhelyét a tagállamok kormányai közös megegyezéssel határozzák meg”, nem alkalmazható az uniós ügynökségek székhelyére vonatkozó határozatokra. A megtámadott határozat tehát az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik, amint azt a Bizottság a jelen ítélet 20. pontjában említett rendeletjavaslatában kifejezetten megállapította, következésképpen pedig a Bíróság vizsgálata alá tartozik.
A Regione Lombardia által támogatott Comune di Milano az Olasz Köztársaságéhoz hasonló érvelést terjeszt elő.
A Comune di Milano először is azt állítja, hogy – hacsak nem fogadunk el tisztán formális megközelítést – a megtámadott határozatot a Tanácsnak, és közelebbről a Tanács elnökségének kell tulajdonítani, amely az EMA áthelyezésére irányuló eljárás keretében olyan döntéshozói szerepet kapott, amely lehetővé teszi számára, hogy orvosolja a tagállamok többségi határozathozatalra való képtelenségét, és így szavazategyenlőség esetén – akár sorsolás útján is – határozatot hozzon.
Ezt követően a Comune di Milano rámutat, hogy a megtámadott határozat Tanácsnak való tulajdoníthatósága abból is ered, hogy a jelen ügyben az EMA új székhelyének meghatározására nem egyhangú, hanem többségi szavazást alkalmaztak.
A Comune di Milano továbbá úgy véli, hogy még ha megállapítást is nyerne, hogy a megtámadott határozatot a tagállamoknak kell tulajdonítani, annak akkor is bírósági vizsgálat tárgyát kellene képeznie. Kifejti ugyanis, hogy ugyanúgy, ahogyan a Coreper által hozott jogi aktust a Tanácsnak kell tulajdonítani, az Unió elnökségének jogi aktusait is a Tanácsnak kell tulajdonítani, amennyiben az formálisan és ténylegesen gyakorolja a szóban forgó intézkedés elfogadására vonatkozó hatáskörét. Az a tény, hogy a jogi aktust ezt követően a Tanács ülésén a tagállamok is megerősítik, nem vonhatja ki azt a Bíróság vizsgálata alól, mivel ez a megerősítés lezárja a döntéshozatali folyamatot, és a jogi aktusnak végleges jelleget ad. Még alapvetőbb az, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján a Tanács belső szervei által elfogadott jogi aktusoknak jogszerűségi vizsgálat alá vonhatónak kell lenniük (2016. szeptember 20‑iLedra Advertising és társai kontra Bizottság és EKB ítélet,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, és 2016. szeptember 20‑iMallis és társai kontra Bizottság és EKB ítélet,
C‑105/15 P–C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
).
Végül a Comune di Milano a jelen ítélet 20. pontjában említett rendeletjavaslat indokolására hivatkozik, amelyben a Bizottság kifejtette, hogy „[a]z Ügynökség székhelyének kérdése az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik”, ami álláspontja szerint megerősíti, hogy a megtámadott határozat valóban a Tanács kizárólagos hatáskörének gyakorlása során elfogadott jogi aktus.
Egyébiránt a Comune di Milano kifogásolja a Tanács által képviselt megközelítés formalizmusát.
Először is emlékeztet arra, hogy a vitatott jogi aktus kibocsátójának azonosítása szempontjából döntő kritérium az, hogy a megtámadott határozat, tekintettel annak tartalmára és elfogadásának körülményeire, tanácsi határozatnak minősül‑e. Márpedig a megtámadott határozat elfogadásának körülményeiből, valamint tartalmából pontosan az következik, hogy ezt a határozatot nem lehet olyan politikai és kormányközi aktusnak minősíteni, amely kívül esne a Szerződések által létrehozott jogszerűségi vizsgálat körén. A Comune di Milano különösen azt hangsúlyozza, hogy nemcsak arról van szó, hogy az említett határozatot a Tanács adminisztratív szolgálatai készítették elő, hanem arról is, hogy azt a Tanács elnöksége fogadta el. Hasonlóképpen, nemcsak az egyhangúság elvétől való eltérésről, hanem a sorsolásról is döntöttek, ez utóbbi körülmény pedig azt bizonyítja, hogy a megtámadott határozat egyáltalán nem a fennálló érdekek diszkrecionális értékelésén vagy mérlegelésén alapult, amelyek a tisztán politikai jellegű határozat jellemzői.
Másodszor, a Tanács által ebben az összefüggésben előterjesztett érdemi érvek megalapozatlanok. Mindenekelőtt az EUMSZ 341. cikk, amely előírja, hogy az intézmények székhelyének megválasztására vonatkozó döntést „a tagállamok kormányai közös megegyezéssel” hozzák meg, kizárja, hogy az e cikk hatálya alá tartozó tárgyban szavazásra kerüljön sor. Továbbá, amint az többek között a jelen ítélet 20. pontjában említett rendeletjavaslatból kitűnik, az EMA székhelyének megválasztása az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik. Ezt a hatáskört azonban nem lehet tagállami jogi aktus útján gyakorolni. Ezenkívül az EUMSZ 341. cikk nem értelmezhető tágan, hogy az az uniós ügynökségekre is kiterjedjen. A Comune di Milano véleménye szerint az ezen ügynökségek székhelyének megválasztásával kapcsolatos legújabb gyakorlat azt a tendenciát mutatja, hogy a felelősséget a tagállamokról a Tanácsra, sőt a Tanácsra és a Parlamentre hárítják. Egyébiránt a Tanács azon érve is teljesen megalapozatlan, amely szerint a megtámadott határozat a tagállamoknak tulajdonítható, mivel az EMA székhelyét korábban az általuk elfogadott jogi aktussal választották ki. Végül a Comune di Milano más alaki természetű tényezőkre hivatkozik, amelyek megerősítik e határozat Tanácsnak való tulajdoníthatóságát, nevezetesen egyrészt az aktusok és jelentések Tanács általi nyilvántartására és terjesztésére, másrészt az EMA és a holland hatóságok által terjesztett tájékoztatási dokumentumokra.
Harmadszor, a Comune di Milano másodlagosan azzal érvel, hogy a Tanács hivatalban lévő elnöksége által elfogadott aktusokat a Bíróság vizsgálata alá kell vonni. Egyrészt úgy véli, hogy mivel a megtámadott határozat lezárja az EMA új székhelyének kiválasztására irányuló eljárást, az végleges jellegű, és annak jogszerűségi szempontból vizsgálat alá vonhatónak kell lennie. Másrészt a Tanács belső szerveinek az említett határozat elfogadásával kapcsolatos tevékenységét a Bíróságnak mindenképpen meg kell vizsgálnia, mivel az Unió intézményei még akkor is kötelesek betartani az Európai Unió Alapjogi Chartáját, ha az Unió intézményi keretein kívül járnak el.
A Bíróság álláspontja
Az Európai Unió jogi unió, amelynek az EUM‑Szerződés átfogó jogorvoslati és eljárási rendszert ír elő, azzal a céllal, hogy a Bíróságra bízza az intézmények jogi aktusai jogszerűségének felülvizsgálatát (lásd ebben az értelemben: 1986. április 23‑iLes Verts kontra Parlament ítélet,
294/83
,
EU:C:1986:166
,
23.
pont; 2008. szeptember 3‑iKadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítélet,
C‑402/05 P és C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
,
281.
pont; 2021. június 3‑iMagyarország kontra Parlament ítélet,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
,
34.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset előterjesztésének lehetősége rendelkezésre áll az uniós intézmények, szervek vagy hivatalok által hozott valamennyi, joghatás kiváltására irányuló rendelkezés ellen, azok természetétől és formájától függetlenül (lásd ebben az értelemben: 1971. március 31‑iBizottság kontra Tanács ítélet,
22/70
,
EU:C:1971:32
,
42.
pont; 2021. június 3‑iMagyarország kontra Parlament ítélet,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
,
37.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ennek megfelelően az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset keretében az uniós bíróság kizárólag az Unió intézményeinek, szerveinek, hivatalainak és ügynökségeinek tulajdonítható jogi aktusok jogszerűségének vizsgálatára rendelkezik hatáskörrel. Mindebből különösen az következik, hogy a tagállamok kormányainak nem a Tanács vagy az Európai Tanács tagjaiként, hanem kormányaik képviselőiként eljáró, és így a tagállamok hatáskörét együttesen gyakorló képviselői által elfogadott jogi aktusok nem tartoznak az uniós bíróság által gyakorolt jogszerűségi vizsgálat alá (lásd ebben az értelemben: 1993. június 30‑iParlament kontra Tanács és Bizottság ítélet,
C‑181/91 és C‑248/91
,
EU:C:1993:271
,
12.
pont; 2021. június 16‑iSharpston kontra Tanács és a tagállamok kormányainak képviselői végzés,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
,
46.
pont).
Mindazonáltal ahhoz, hogy ez a jogi aktus kikerüljön az EUMSZ 263. cikk szerinti jogszerűségi vizsgálat alól, nem elegendő, hogy a kereset tárgyát képező határozatot formálisan tagállami határozatnak minősítik. Ehhez még annak megállapítása is szükséges, hogy az említett jogi aktus tartalmára és elfogadásának összes körülményére tekintettel nem minősül‑e valójában a Tanács határozatának (lásd ebben az értelemben: 1993. június 30‑iParlament kontra Tanács és Bizottság ítélet,
C‑181/91 és C‑248/91
,
EU:C:1993:271
,
14.
pont).
A jelen ügyben a megtámadott határozatot az Unió szervei és hivatalai székhelyének meghatározására alkalmazandó jogi háttér alapján kell vizsgálni. Márpedig e tekintetben a felek nem értenek egyet abban, hogy az EUMSZ 341. cikkre – amelynek értelmében az „intézmények” székhelyét „a tagállamok kormányai közös megegyezéssel” határozzák meg – érvényesen lehet‑e hivatkozni az e szervek és hivatalok székhelyének meghatározására vonatkozó határozatok alapjaként.
Egyrészt ugyanis a Tanács úgy érvel, hogy ezt a cikket tágan kell értelmezni, úgy hogy az kiterjedjed az ilyen szervekre és hivatalokra is, így az ilyen szerv vagy hivatal székhelyének meghatározására kizárólag a tagállamok kormányainak közös megegyezéssel eljáró képviselői rendelkeznek hatáskörrel. Ebből következik, hogy a megtámadott határozat – mint a tagállamoktól, nem pedig a Tanácstól származó jogi aktus – nem tartozik a Bíróság EUMSZ 263. cikk szerinti jogszerűségi vizsgálata alá.
Másrészt a felperesek azt állítják, hogy a megtámadott határozat szükségszerűen a Tanácsnak tulajdonítható, következésképpen nem kerülhet ki a Bíróság által gyakorolt jogszerűségi vizsgálat alól.
Először tehát azt kell meghatározni, hogy az Unió valamely szerve vagy hivatala székhelyének kijelölésére vonatkozó határozatot az EUMSZ 341. cikkben foglalt szabály értelmében a tagállamoknak kell meghozniuk, vagy azt a szóban forgó szerv vagy hivatal működési területére alkalmazandó anyagi jogalap alapján az uniós jogalkotónak kell meghoznia.
Az Unió szervei és hivatalai székhelyének meghatározására vonatkozó hatáskörről
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit és az általa követett célokat kell figyelembe venni, hanem a szövegkörnyezetét is. Valamely uniós jogi rendelkezés keletkezéstörténete szintén releváns elemeket hordozhat értelmezése szempontjából (lásd ebben az értelemben: 2018. december 10‑iWightman és társai ítélet,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
,
47.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Így ezen értelmezési módszerek alapján meg kell vizsgálni, hogy az EUMSZ 341. cikk alkalmazandó‑e az Unió szervei és hivatalai székhelyének meghatározására vonatkozó határozatokra.
Először is, ami az EUMSZ 341. cikk szövegét illeti, az kizárólag az „uniós intézményekre” utal. Márpedig az EUSZ 13. cikk (1) bekezdésének megfelelően az „intézmények” fogalma a szervezetek meghatározott listájára utal, amely nem foglalja magában többek között az Unió szerveit és hivatalait.
Másodszor, ami azt az összefüggést illeti, amelybe az EUMSZ 341. cikk illeszkedik, mindenekelőtt hangsúlyozni kell – amint arra a főtanácsnok az indítványának 94. pontjában rámutatott –, hogy a Lisszaboni Szerződés úgy módosította a Szerződések néhány rendelkezését, hogy azok kifejezett utalást tartalmazzanak az „Unió szerveire és hivatalaira”, ami azt eredményezte, hogy egyértelműen megkülönböztetésre kerültek egyrészt az EUSZ 13. cikk (1) bekezdésében foglalt uniós intézmények, másrészt az Unió szervei és hivatalai. Ily módon, míg az EUM‑Szerződés egyes rendelkezései kizárólag az Unió intézményeire vonatkoznak, más rendelkezései, mint például a 15., 16., 123., 124., 127., 130., 228., 263., 265., 267., 282., 298. és 325. cikk tágabb értelemben utal az Unió intézményeire, szerveire és hivatalaira. Ez különösen így van a Bíróság hatáskörét illetően az EUMSZ 263., EUMSZ 265. és EUMSZ 267. cikk esetében.
Meg kell azonban jegyezni, hogy az EUMSZ 341. cikk szövege, amely csak az „intézményekre” utal, megegyezik az e cikket megelőző rendelkezések, azaz az EGK‑Szerződés 216. cikkének (később az EK‑Szerződés 216. cikke, ezt követően EK 289. cikk) szövegével.
A Tanács által előterjesztett azon körülmény, hogy az EUM‑Szerződés „Általános és záró rendelkezések” című hetedik részének az EUMSZ 341. cikket magában foglaló rendelkezései az „intézményekre” utalnak, nem értelmezhető úgy, hogy az említett, intézményekre tett utalás – noha az EU‑Szerződés, amint az a jelen ítélet 70. pontjából kitűnik, egyértelműen különbséget tesz egyfelől az Unió intézményei, másfelől szervei és hivatalai között – a Szerződések alkotóinak azon szándékát fejezné ki, hogy az „intézmények” fogalma tág értelmezést kapjon abban az értelemben, hogy az nemcsak az EUSZ 13. cikkének (1) bekezdésében felsorolt szervezeteket foglalja magában, hanem az Uniónak a Szerződések által vagy azok alapján létrehozott és az Unió céljainak eléréséhez való hozzájárulásra hivatott szerveit, hivatalait és ügynökségeit is. Annál is inkább így van, mivel az EU‑Szerződés és az EUM‑Szerződés az EUSZ 1. cikk harmadik bekezdése és az EUMSZ 1. cikk (2) bekezdése értelmében az Unió egységes alkotmányos alapját képezi, így az „intézmények” EUSZ 13. cikk (1) bekezdésében szereplő fogalmának, valamint az ezen intézmények, valamint az Unió szervei és hivatalai közötti különbségtételnek a két szerződésben átfogóan és egységesen kell érvényesülnie.
Nem lehet meghatározó az EUMSZ 340. cikk második bekezdése értelmében vett „intézmény” fogalmának a Bíróság által adott tág értelmezése sem, amely kimondja, hogy „[s]zerződésen kívüli felelősség esetén az Unió a tagállamok jogában közös általános elveknek megfelelően megtéríti az intézményei vagy alkalmazottai által feladataik teljesítése során okozott károkat”.
Ugyanis, noha a Bíróság kimondta, hogy az „intézmény” ez utóbbi rendelkezés szerinti fogalma nemcsak az EUSZ 13. cikk (1) bekezdésében felsorolt uniós intézményeket, hanem a Szerződések által vagy azok alapján, az uniós célkitűzések megvalósításának szándékával létrehozott valamennyi uniós szervet és hivatalt is magában foglalja (2020. december 16‑iTanács és társai kontra K. Chrysostomides & Co. és társai ítélet,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P és C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
,
80.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) az említett ítélkezési gyakorlat alátámasztása érdekében kifejezetten hivatkozott egyrészt arra, hogy az Uniónak a Szerződések által vagy azok alapján létrehozott szervei és hivatalai az Unió céljainak megvalósításához való hozzájárulásra irányulnak, másrészt pedig arra, hogy a Szerződések szerzőinek szándékával ellentétes lenne, ha az Unió elkerülhetné a Szerződéseknek az Unió szerződésen kívüli felelősségére vonatkozó rendelkezései következményeit, amikor valamely szerve vagy hivatala útján jár el (lásd ebben az értelemben: 1992. december 2‑iSGEEM és Etroy kontra EBB ítélet,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
,
–
16.
pont).
Így az EUMSZ 340. cikk második bekezdésének alkalmazásában az „intézmények” fogalmának a Bíróság által adott tág értelmezése megfelel az e rendelkezésben kifejezetten említett, a tagállamok jogában közös általános elvek által igazolt azon követelménynek, hogy elkerüljék, hogy az Unió kivonhassa magát az EUMSZ 268. cikk szerinti, az EUMSZ 340. cikk második bekezdésével együttesen értelmezett, szerződésen kívüli felelősség rendszerének alkalmazása alól, és az ebből következő bírósági vizsgálat alól, amennyiben az EUSZ 13. cikkének (1) bekezdésében felsorolt intézményektől eltérő uniós szerv vagy hivatal útján jár el (lásd analógia útján: 1992. december 2‑iSGEEM és Etroy kontra EBB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
,
14.
és
16.
pont). Ez annál is inkább így van, mivel – amint azt a főtanácsnok indítványának 100. pontjában kifejtette – az EUMSZ 340. cikk második bekezdésében szereplő „alkalmazottak” fogalma funkcionálisan az Unió valamennyi alkalmazottját magában foglalja, akár az intézményeknél, akár az Unió szerveinél és hivatalainál áll szolgálatban.
Következésképpen az „intézmények” fogalmának az EUMSZ 340. cikk második bekezdése alapján adott értelmezésre – amely az Unió szerződésen kívüli felelősségének terjedelmét szabályozza – nem lehet eredményesen hivatkozni az EUMSZ 341. cikk hatályának analógia útján történő meghatározásához, amely a Szerződések alapján a tagállamok számára fenntartott hatáskörök terjedelmére vonatkozik.
A Tanács nem hivatkozhat eredményesen az EUMSZ 342. cikkben szereplő „intézmények” fogalmára sem, amely szerint „[a]z Unió intézményeinek nyelvhasználatára vonatkozó szabályokat, az Európai Unió Bíróságának alapokmányában foglalt rendelkezések sérelme nélkül, a Tanács határozza meg egyhangúlag elfogadott rendeletekben”. Amint ugyanis arra a főtanácsnok az indítványának 98. pontjában rámutatott, az „intézményeknek” az utóbbi cikk értelmében vett fogalmát nem kell szükségszerűen úgy értelmezni, hogy az magában foglalja az Unió szerveit és hivatalait, amennyiben az Unió valamely szervének vagy hivatalának nyelvhasználati szabályai eltérhetnek az Unió intézményeiben hatályban lévő szabályoktól.
Ami a 6. jegyzőkönyvet illeti, noha – a Tanács érvelése szerint – az nemcsak az uniós intézmények székhelyét határozza meg, hanem az Unió bizonyos szerveinek és hivatalainak köztük az Europolnak a székhelyét is, és hivatkozik az EUMSZ 341. cikkre, e jegyzőkönyv nem írja elő, hogy az Unió szerveinek és hivatalainak székhelyét a tagállamoknak közösen, az e cikkben kimondott elv alapján kell meghatározniuk. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy az Unió e szerveinek és hivatalainak közös jellemzője, hogy azokat a tagállamok hozták létre, míg ez nem áll fenn az olyan uniós ügynökség esetében, mint amilyen az EMA, amelyet az alapító szerződések alapján az uniós jogalkotó hozott létre. Így e jegyzőkönyvből nem lehet a tagállamok azon szándékára következtetni, hogy közvetlenül vagy analógia útján alkalmazzák az e cikkben kimondott elvet valamennyi uniós szerv és hivatal székhelyének meghatározására.
Amint arra a főtanácsnok indítványának 112. pontjában rámutatott, egy külön jegyzőkönyv elfogadása éppen ellenkezőleg arról tanúskodik, hogy a tagállamok úgy ítélték meg, hogy az Unió egyes, kimerítően felsorolt szervei és hivatalai székhelyének meghatározására vonatkozó közös döntésüket kifejezetten rögzíteni kell az elsődleges jogban annak érdekében, hogy joghatásokat váltsanak ki az uniós jogban.
Ami a 6. jegyzőkönyvben az EUMSZ 341. cikkre való kifejezett utalást illeti, az azzal magyarázható, hogy e jegyzőkönyv elsősorban az EUSZ 13. cikk (1) bekezdésében említett intézményekre vonatkozik.
Ezenkívül igaz, hogy – amint az az edinburghi döntés 2. cikkéből kitűnik – a tagállamok kormányainak képviselői kifejezték azon óhajukat, hogy az Unió szerveinek és hivatalainak székhelyére vonatkozó határozatokat ugyanúgy maguknak tartsák fenn, mint ahogy az EUMSZ 341. cikk kifejezetten és egyértelműen felhatalmazza őket az uniós intézmények székhelyének meghatározására. Egyébiránt az Amszterdami Szerződés elfogadásához vezető kormányközi konferencián az edinburghi határozat szövegét az EU‑, az EK‑, az ESZAK‑ és az Euratom‑Szerződéshez csatolt jegyzőkönyvként átvették, amely jelenleg az EU‑, az EUM‑és az Euratom‑Szerződéshez csatolt 6. jegyzőkönyv.
Egyrészt azonban az utóbbi jegyzőkönyv egyetlen cikke az edinburghi határozat 1. cikkében foglaltakhoz hasonlóan csak a tagállamok által létrehozott uniós intézmények, szervek, hivatalok vagy ügynökségek székhelyét határozza meg. Másrészt, bár a Bíróság 1997. október 1‑jei Franciaország kontra Parlament ítéletében (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
) kimondta, hogy e határozat kötelező jogi erővel rendelkezik, amelyre más későbbi ítéleteiben is hivatkozott (lásd ebben az értelemben: 2012. december 13‑iFranciaország kontra Parlament ítélet,
C‑237/11 és C‑238/11
,
EU:C:2012:796
,
–
42.
pont; 2018. október 2‑i
C‑73/17
. sz. Franciaország kontra Parlament [A költségvetési jogkör gyakorlása] ítélet,
EU:C:2018:787
,
33.
pont), az említett határozat 2. cikke nem vezethet az EUMSZ 341. cikk olyan értelmezéséhez, amely ellentétes annak egyértelmű szövegével.
A Tanács továbbá kontextusbeli tényezőként az uniós szervek és hivatalok székhelyének meghatározására vonatkozó korábbi intézményi gyakorlatra hivatkozik, és azt állítja, hogy e gyakorlat a 2012. évi közös nyilatkozat és az ahhoz csatolt közös megközelítés révén „intézményi elismerést” élvez.
Mindazonáltal a jelen ügyekben a Bíróság tudomására hozott információkból kitűnik, hogy az állítólagos gyakorlat távolról sem általános. Az uniós szervek és hivatalok székhelyének kijelölésére irányuló eljárásokat ugyanis vagy a tagállamok egyedül folytatták le, vagy azokba – különböző mértékben és különböző indokok alapján – az uniós intézményeket is bevonták a jogalkotási eljárás szereplőiként, vagy ettől eltérő minőségükben.
Azonban még ha lehetséges is lenne azonosítani egy olyan kialakult és következetes múltbeli gyakorlatot, amely szerint az Unió szerveinek és hivatalainak székhelyét rendszeresen egyedül a tagállamok kormányainak képviselői által hozott politikai döntés alapján határozták meg – amint azt a Tanács állítja –, az EUMSZ 341. cikknek a Tanács által e gyakorlat alapján javasolt értelmezése nem kaphat „intézményi elismerést” a 2012. évi közös nyilatkozat és az ahhoz csatolt közös megközelítés révén. E nyilatkozat ugyanis, amint annak ötödik bekezdése hangsúlyozza, jogilag nem kötelező erejű, és ezen túlmenően nem tartalmazza a tagállamok hatáskör‑fenntartásának elismerését az Unió szervei és hivatalai székhelyének meghatározása tekintetében.
Mindenesetre egy ilyen gyakorlat, amely ellentétes lenne az EUM‑Szerződés szabályaival és különösen az EUMSZ 341. cikkel, mivel e cikk hatályát annak egyértelmű szövege ellenére kiterjesztené az uniós szervek és hivatalok székhelyének meghatározására, nem teremthet az intézményekre kötelező precedenst (lásd ebben az értelemben: 2008. május 6‑iParlament kontra Tanács ítélet,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
,
60.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Harmadszor és végezetül, ami az EUMSZ 341. cikk célját illeti, az kizárólag az uniós intézmények székhelyének meghatározására vonatkozó tagállami döntéshozatali hatáskörök megőrzésére irányul. A Tanács által a tárgyaláson képviselt állásponttal ellentétben e cikk olyan értelmezése, amely szerint az nem vonatkozik az Unió szerveire és hivatalaira, nem járhat azzal a hatással, hogy az megfosztja e cikket hatékony érvényesüléstől, amint arra a főtanácsnok indítványának 138. pontjában rámutatott. Bár igaz, hogy az elsődleges jog, a jelen esetben a 6. jegyzőkönyv, az EUMSZ 341. cikk már meghatározza az uniós intézmények székhelyét, az EUMSZ 341. cikk továbbra is releváns marad minden olyan jövőbeli döntés szempontjából, amely valamely meglévő intézmény székhelyét módosítja vagy új intézmény székhelyét határozza meg.
Ebben az összefüggésben emlékeztetni kell arra, hogy az uniós intézményekkel ellentétben, amelyek létrehozásáról és feladatairól alkotmányos jelentőségüknél fogva maguk a Szerződések rendelkeznek, az olyan uniós szerveket és hivatalokat, mint az EMA, amelyek célja egy adott uniós politika célkitűzéseinek megvalósítása, főszabály szerint nem a Szerződések hozzák létre. Ilyen körülmények között a létrehozásuknak, ha nem az elsődleges jogból származik, olyan másodlagos jogi aktusból kell erednie, amelyet az érintett szerv vagy hivatal működési területére vonatkozó uniós politika végrehajtására irányuló anyagi jogi rendelkezések alapján és az e rendelkezésekben meghatározott eljárásokkal összhangban fogadtak el.
Mivel a Szerződések e tekintetben nem tartalmaznak további részleteket – a Szerződések releváns rendelkezései szerinti eljárásoknak megfelelően – ugyanúgy az uniós jogalkotónak kell meghatároznia egy olyan uniós szerv vagy hivatal székhelyét, amelyet az említett rendelkezések alapján elfogadott másodlagos jogi aktussal ő maga hozott létre, mint ahogyan az említett rendelkezések alapján jogosult meghatározni e szerv vagy e hivatal hatáskörét, szervezetét és működését.
Valamely uniós szerv vagy hivatal, köztük az uniós ügynökség, székhelyéről szóló határozat tehát – a Tanács állításával ellentétben – a létrehozására vonatkozó határozattól elválaszthatatlan. Az ilyen ügynökség székhelyének áthelyezéséről szóló határozat ugyanilyen jellegű.
Természetesen az uniós szervek vagy hivatalok székhelyének meghatározása során politikai megfontolások is figyelembe vehetők, például az uniós szervek vagy hivatalok földrajzi elhelyezkedése tekintetében bizonyos földrajzi egyensúly biztosításának szükségessége, vagy azon tagállamok előnyben részesítése, amelyek még nem rendelkeznek uniós szervvel vagy hivatallal.
Az ilyen uniós szerv vagy hivatal székhelyét meghatározó határozat politikai jellege azonban önmagában nem igazolhatja, hogy e határozat kívül essen az uniós jogalkotó hatáskörén, az utóbbinak ugyanis az uniós hatáskörök gyakorlása során rendszeresen kell politikai döntéseket hoznia (lásd ebben az értelemben: 2016. szeptember 7‑iNémetország kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
,
55.
pont).
Egyébiránt az ilyen határozatnak elsősorban az érintett uniós szervre vagy hivatalra ruházott feladatok teljesítésének biztosítását kell lehetővé tennie egy adott politika célkitűzéseinek megvalósítása érdekében.
Nem fogadható el az az érvelés sem, amely szerint, ha az Unió valamely szerve vagy ügynöksége székhelyének meghatározását a létrehozásának anyagi jogi alapjához kötése – a vonatkozó jogalap függvényében – azt eredményezheti, hogy a Tanácsban a székhely meghatározásáról minősített többséggel kell dönteni, nem pedig a tagállamok kormányai képviselőinek közös megegyezésével hozott határozattal, ami e meghatározást a jogalkotási vita kompromisszumos elemévé teszi.
Amint ugyanis arra a jelen ítélet 92. pontja emlékeztet, az a tény, hogy az Unió szerve vagy hivatala székhelyének meghatározásáról szóló határozat jelentős politikai dimenzióval bírhat, mivel annak többek között a földrajzi egyensúlyra vonatkozó megfontolásoknak kell megfelelnie, nem akadálya annak, hogy e határozatot az uniós jogalkotó a Szerződéseknek a tárgyban releváns rendelkezései által előírt eljárásoknak megfelelően hozza meg, mivel e politikai dimenzió e tekintetben olyan tényezőnek minősülhet, amelyet az uniós jogalkotó figyelembe vehet a mérlegelési jogkörének gyakorlása során. Egyébiránt hangsúlyozni kell, hogy mivel az uniós jogalkotási folyamatot az EUSZ 1. cikk második bekezdése és az EUSZ 10. cikk (3) bekezdése együttes rendelkezései értelmében a polgárokkal szembeni átláthatóság elve vezérli, e folyamat alkalmazása megerősítheti az Unió valamely szerve vagy hivatala, köztük az EMA, székhelyének kijelölésére vonatkozó döntés demokratikus támogatását.
Ezen túlmenően, és ez még alapvetőbb, az a körülmény, hogy valamely határozat – mint például egy uniós szerv székhelyének kijelölésére vonatkozó határozat – politikailag érzékeny, nem vezethet a Szerződések által az uniós intézményekre ruházott hatáskörök módosításához vagy ahhoz, hogy e hatáskörök gyakorlását kivonják a Szerződésekben meghatározott jogalkotási eljárások alól. A Szerződések valamely uniós hatáskört szabályozó rendelkezése alkalmazási körének meghatározása tehát nem függhet az érintett terület politikailag érzékeny jellegével vagy az intézkedés hatékonyságának biztosítására irányuló törekvéssel összefüggő megfontolásoktól.
E megfontolások összességéből, és különösen az EUMSZ 341. cikk szövegéből az következik, hogy e rendelkezést nem lehet úgy értelmezni, hogy az szabályozza az EMA‑hoz hasonló uniós szerv vagy hivatal székhelyének kijelölését.
Ilyen körülmények között az ügynökség székhelyének meghatározására nem a tagállamok, hanem az uniós jogalkotó rendelkezik hatáskörrel, amelynek e célból a Szerződések tárgyban releváns rendelkezései – jelen esetben az EUMSZ 114. cikk és az EUMSZ 168. cikk (4) bekezdése – által előírt eljárásoknak megfelelően kell eljárnia, amelyek a rendes jogalkotási eljárás igénybevételét írják elő.
E következtetésre tekintettel egy második szakaszban kell dönteni a Bíróságnak a jelen keresetek elbírálására való hatásköréről.
A megtámadott határozat kibocsátójáról és a Bíróságnak az EUMSZ 263. cikken alapuló hatásköréről
–
A megtámadott határozat kibocsátójáról
Először is meg kell vizsgálni, hogy a megtámadott határozat, amelyet a tagállamok kormányai képviselőinek konferenciája a Tanács ülésén hozott, a tagállamoknak tulajdonítható‑e.
E tekintetben, ami a megtámadott határozat tartalmát illeti, annak címéből, valamint a Tanács 2017. november 20‑i ülésének a jelen ítélet 19. pontjában említett jegyzőkönyvéből az következik, hogy e határozat a 27 tagállam állam‑, illetve kormányfőinek olyan jogi aktusa, amelyet a Tanács egy kormányközi eljárás végén tartott ülésén fogadtak el. Ezt az álláspontot megerősíti a Bizottságnak az ezen ítélet 20. pontjában említett 2017. november 29‑i javaslatában szereplő azon megjegyzés, amely szerint ez a javaslat – az Egyesült Királyságnak az Unióból való kilépési szándékáról szóló, 2017. március 29‑i bejelentésére tekintettel – azt a döntést kívánja végrehajtani, amely szerint „a 27 másik tagállam az Általános Ügyek Tanácsának […] ülésén” Amszterdam városát választotta az EMA új székhelyeként.
Azt a következtetést, hogy a megtámadott határozat a tagállamok kormányai képviselőinek és nem a Tanácsnak tulajdonítandó a 2018/1718 rendelet későbbi elfogadása is alátámasztja, hiszen a Tanács csak e határozat elfogadását követően vett részt a Parlamenttel együtt társjogalkotóként a rendes jogalkotási eljárásban annak érdekében, hogy e rendelet révén feltüntetésre kerüljön az EMA székhelye a 726/2004 rendeletben, amely létrehozta ezt az ügynökséget.
Ami a megtámadott határozat elfogadásának körülményeit illeti, meg kell jegyezni, hogy az uniós intézményeknek az e határozat elfogadásához vezető folyamatban való részvétele – különösen a Bizottságé, az ajánlatok értékelése révén, és a Tanácsé, a 2017. november 20‑i ülésen való elnöklése, valamint helyiségeinek és belső funkcionális struktúráinak, például a főtitkárságnak a rendelkezésre bocsátása révén – nem teszi lehetővé azt a következtetést, hogy e határozat a Tanácsnak és nem a tagállamoknak tulajdonítható.
Ugyanis valamely jogi aktusnak az Unió valamely intézménye helyiségeiben vagy annak közreműködésével történő elfogadása önmagában nem ruházza fel a Bíróságot hatáskörrel e jogi aktus jogszerűségének értékelésére (lásd analógia útján: 1990. március 22‑iLe Pen ítélet,
C‑201/89
,
EU:C:1990:133
,
11.
és
16.
pont).
Így a megtámadott határozat sem tartalmánál, sem elfogadásának körülményeinél fogva nem minősíthető a Tanács jogi aktusának. Éppen ellenkezőleg, ez a határozat a tagállamok kormányainak képviselői által együttesen és közös megegyezéssel hozott aktus.
–
A Bíróságnak az EUMSZ 263. cikk szerinti hatásköréről
Másodszor emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság által annak érdekében elfogadott releváns kritérium, hogy kizárja az uniós bíróságok hatáskörét a tagállamok kormányainak képviselői által elfogadott jogi aktusok ellen benyújtott keresetek elbírálására, kizárólag a kibocsátójukra vonatkozik, függetlenül ezen jogi aktusok kötelező erejű joghatásaitól (2021. június 16‑iSharpston kontra Tanács és a tagállamok kormányainak képviselői végzése,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
,
47.
pont).
A felperesek azon érvelése, amely szerint a jelen ügyben az EUMSZ 263. cikkben említett jogi aktusok kibocsátóinak, azaz az Unió intézményeinek, szerveinek, hivatalainak és ügynökségeinek tág fogalmát kellene alkalmazni annak érdekében, hogy a megtámadott határozat az e cikk értelmében vett uniós intézmény, szerv, hivatal vagy ügynökség által elfogadottnak minősüljön, vagy legalábbis annak érdekében, hogy a jelen kereseteket a Tanács határozata ellen benyújtott kereseteknek lehessen tekinteni, nem fogadható el az említett cikk egyértelmű szövegének megsértése nélkül (lásd ebben az értelemben: 2021. június 16‑iSharpston kontra Tanács és a tagállamok kormányainak képviselői végzés,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
,
48.
pont).
Egy ilyen értelmezés ellentétes lenne a Szerződések megalkotóinak azon szándékával is, amelyet az EUMSZ 263. cikke tükröz, amelynek hatálya az Unió intézményei, szervei, hivatalai és ügynökségei által elfogadott uniós jogi aktusokra korlátozódik, és amely a tagállamok jogi aktusait kivonja az uniós bíróság általi felülvizsgálat alól.
Ennek megfelelően, bár a megtámadott határozat egyedül a tagállamok által elfogadott aktusnak tekinthető, amely így kívül esik az EUMSZ 263. cikkben előírt jogszerűségi vizsgálaton, azt nem lehet az EUMSZ 341. cikk alapján hozott határozattal azonos módon kezelni, mivel – amint az a jelen ítélet 67–97. pontjában kifejtett megfontolásokból kitűnik – e cikket úgy kell értelmezni, hogy az kizárólag az EUSZ 13. cikk (1) bekezdésében említett intézmények székhelyének meghatározására vonatkozik, és nem az Unió szervei és hivatalai székhelyének meghatározására.
Márpedig, amint arra a főtanácsnok az indítványának 166. pontjában rámutatott, az olyan határozat, amelyet – a megtámadott határozathoz hasonlóan – a tagállamok olyan területen hoztak, ahol a Szerződések nem írják elő a tagállamok intézkedését, az uniós jogban semmilyen kötelező joghatással nem rendelkezik. Az a körülmény, hogy egy vagy több uniós intézmény valamilyen szerepet játszott az e határozat elfogadásához vezető eljárásban, nem változtat a határozat jellegén, amely nem képezi az uniós jogrend részét (lásd analógia útján: 2016. szeptember 20‑iLedra Advertising és társai kontra Bizottság és EKB ítélet (
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
54.
pont),
Ebben az összefüggésben mind a jogbiztonság, mind a hatékony bírói jogvédelem érdekében az uniós jogalkotó feladata, hogy a Szerződések releváns rendelkezései által előírt eljárásoknak megfelelően olyan uniós jogi aktust fogadjon el, amely jóváhagyja a tagállamok által elfogadott politikai döntést, vagy éppen ellenkezőleg, eltér attól, tekintettel arra, hogy az uniós jog alapján az uniós jogalkotónak csak az ilyen jogi aktusa képes kötelező joghatásokat kiváltani, és hogy a jelen ügyhöz hasonló összefüggésben az említett jogi aktusnak szükségszerűen meg kell előznie az érintett ügynökség új székhelyének kijelölésére irányuló bármely konkrét intézkedést.
Így ebben az esetben az EMA új székhelyének meghatározása tekintetében az egyetlen jogilag kötelező erejű rendelkezés, amely az uniós jog hatálya alá tartozik, a 726/2004 rendelet 71a. cikke, amelyet a 2018/1718 rendelet illesztett be.
A fentiekből következik, hogy a megtámadott határozat nem a Tanács jogi aktusának, hanem a tagállamok által közösen elfogadott, kötelező joghatással nem rendelkező politikai jellegű aktusnak minősül, így az nem képezheti az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset tárgyát.
Következésképpen, anélkül hogy az Olasz Köztársaság által előterjesztett bizonyításfelvétel iránti kérelemről határozni kellene, az Olasz Köztársaság és a Comune di Milano kereseteit el kell utasítani mivel az olyan aktus ellen irányul, amelynek jogszerűségének vizsgálatára a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel az EUMSZ 263. cikk alapján.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (3) bekezdése alapján részleges pernyertesség esetén mindegyik fél maga viseli saját költségeit. Azonban, ha az ügy körülményei alapján indokoltnak látszik, a Bíróság határozhat úgy, hogy a fél saját költségein felül viseli a másik fél költségeinek egy részét is.
A jelen ügyekben, amelyben a megtámadott határozat elfogadásának körülményeit az Unió szervei és hivatalai székhelyének meghatározására vonatkozó döntéshozatali hatáskör kérdésében eltérő gyakorlat és értelmezés jellemzi, indokoltnak tűnik annak megállapítása, hogy mindegyik fél, azaz az Olasz Köztársaság, a Comune di Milano és a Tanács maga viselje a saját költségeit.
Az eljárási szabályzat 140. cikke (1) bekezdésének megfelelően a Regione Lombardia, a Holland Királyság és a Bizottság, mint beavatkozók, maguk viselik saját költségeiket.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság a kereseteket elutasítja.

2)
Az Olasz Köztársaság, a Comune di Milano és az Európai Unió Tanácsa maguk viselik saját költségeiket.

3)
A Regione Lombardia, a Holland Királyság és az Európai Bizottság maguk viselik saját költségeiket.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.