CELEX: 62016CJ0530
Incumplimiento de Estado
Seguridad de los ferrocarriles
Directiva 2004/49/CE
Falta de adopción de las disposiciones necesarias para garantizar la independencia del organismo de investigación

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 16, apartado 1, y del artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la seguridad de los ferrocarriles comunitarios y por la que se modifican la Directiva 95/18/CE del Consejo sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias y la Directiva 2001/14/CE relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad (Directiva de seguridad ferroviaria) (
DO 2004, L 164, p. 44
; corrección de errores en
DO 2004, L 220, p. 16
)
—
al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar la independencia de la autoridad responsable de la seguridad con respecto a cualquier empresa ferroviaria, administrador de la infraestructura, solicitante y entidad adjudicadora, y
—
al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar la independencia del organismo de investigación con respecto a la empresa ferroviaria y al administrador de la infraestructura ferroviaria.
En su escrito de contestación, la Comisión decidió, sin embargo, desistir de su imputación basada en la infracción del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/49 relativa a la falta de independencia de la autoridad responsable de la seguridad, debido a que la República de Polonia le había transmitido, el 1 de diciembre de 2016, el texto de la ustawa o zmianie ustaw o transporcie kolejowym oraz niektórrych innych ustaw (Ley por la que se modifica la Ley del transporte por ferrocarril y otras leyes), de 16 de noviembre de 2016 (DZ. U. de 2016, posición 1923), que, según la Comisión, transpone correctamente la antedicha disposición.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
El considerando 24 de la Directiva 2004/49 dispone:
«La investigación sobre la seguridad debe mantenerse separada de la investigación judicial del mismo incidente y debe concedérsele el acceso a pruebas y testigos. Debe llevarla a cabo un organismo permanente, independiente de las partes implicadas en el sector ferroviario. El organismo debe funcionar de tal modo que evite cualquier conflicto de intereses y cualquier posible implicación en las causas de los sucesos que se están investigando; en particular, su independencia funcional no debe verse afectada si estuviese estrechamente relacionado con la autoridad nacional responsable de la seguridad o el administrador de ferrocarriles por motivos de estructura organizativa o jurídica. Las investigaciones deben llevarse a cabo con toda la transparencia posible. Para cada suceso, el organismo de investigación debe crear un grupo de investigación pertinente con la experiencia necesaria para averiguar las causas inmediatas y subyacentes.»
El artículo 3 de la antedicha Directiva establece:
«A los efectos de la presente Directiva, se aplicarán las siguientes definiciones:
[…]
b)
“administrador de la infraestructura”: cualquier organismo o empresa que se encargue principalmente de la instalación y el mantenimiento de la infraestructura ferroviaria, o de parte de ella, según se define en el artículo 3 de la Directiva 91/440/CEE, lo que también podrá incluir la gestión de los sistemas de control y seguridad de la infraestructura. Las funciones del administrador de la infraestructura de una red o parte de una red podrán asignarse a diferentes organismos o empresas;
c)
“empresa ferroviaria”: una empresa ferroviaria tal como se define en la Directiva 2001/14/CE y cualquier otra empresa privada o pública cuya actividad consista en prestar servicios de transporte de mercancías o viajeros por ferrocarril, debiendo ser dicha empresa en todo caso quien aporte la tracción; se incluyen también las empresas que aporten únicamente la tracción;
[…]»
A tenor del artículo 19 de la Directiva 2004/49:
«1.   Los Estados miembros velarán por que el organismo de investigación a que se refiere el artículo 21 lleve a cabo una investigación cuando se produzcan accidentes graves en el sistema ferroviario; el objetivo de la investigación será la posible mejora de la seguridad ferroviaria y la prevención de accidentes.
2.   Además de los accidentes graves, el organismo de investigación a que se refiere el artículo 21 podrá investigar los accidentes y los incidentes que, en condiciones ligeramente distintas, podrían haber provocado accidentes graves, incluidos fallos técnicos de los subsistemas estructurales o de los componentes de interoperabilidad de los sistemas ferroviarios transeuropeos de alta velocidad o convencionales.
[…]»
El artículo 21 de la Directiva dispone:
«1.   Cada Estado miembro velará por que las investigaciones sobre accidentes e incidentes a que se refiere el artículo 19 sean efectuadas por un organismo permanente, que dispondrá de al menos un investigador capaz de desempeñar la función de investigador responsable en caso de accidente o incidente. Dicho organismo será independiente, en su organización, estructura jurídica y capacidad decisoria, de cualquier administrador de la infraestructura, empresa ferroviaria, organismo de tarifación, organismo de adjudicación y organismo notificado y de cualquier parte cuyos intereses pudieran entrar en conflicto con el cometido confiado al organismo de investigación. Será asimismo funcionalmente independiente de la autoridad responsable de la seguridad y de cualquier regulador de los ferrocarriles.
2.   El organismo de investigación realizará sus cometidos con independencia de las organizaciones mencionadas en el apartado 1 y se le dotará de los recursos suficientes al efecto. Se conferirá a sus investigadores un estatuto jurídico que les otorgue las garantías necesarias de independencia.
[…]»
El artículo 23 de la Directiva establece:
«1.   La investigación sobre un accidente o un incidente de los mencionados en el artículo 19 será objeto de informes de la forma adecuada al tipo y a la gravedad del accidente o incidente y a la importancia de los resultados. En los informes figurarán los objetivos de las investigaciones a que se refiere el apartado 1 del artículo 19 y se incluirán, cuando proceda, recomendaciones de seguridad.
2.   El organismo de investigación hará público el informe final en el plazo más breve posible y normalmente, a más tardar, doce meses después de la fecha de la incidencia. El informe se ajustará lo más estrechamente posible a la estructura de información fijada en el anexo V. El informe, incluidas las recomendaciones de seguridad, se comunicará a las partes pertinentes a que se refiere el apartado 3 del artículo 22 y a los organismos y partes afectados de otros Estados miembros.
3.   Cada año, el organismo de investigación publicará, el 30 de septiembre a más tardar, un informe anual en el que dará cuenta de las investigaciones realizadas el año anterior, las recomendaciones de seguridad publicadas y las medidas adoptadas de acuerdo con las recomendaciones emitidas con anterioridad.»
El punto 4, cuyo título es «Análisis y conclusiones», del anexo V de la Directiva 2004/49, titulado, «Contenido esencial del informe de investigación sobre accidentes e incidentes», prevé lo siguiente:
«1.
Descripción definitiva de la cadena de acontecimientos:
–
Establecimiento de las conclusiones sobre la incidencia, basándose en los hechos establecidos en el capítulo 3.
2.
Deliberación:
–
Análisis de los hechos establecidos en el capítulo 3 con objeto de extraer conclusiones sobre las causas de la incidencia y la eficacia de los servicios de salvamento.
3.
Conclusiones:
–
Causas directas e inmediatas de la incidencia, incluidos los factores coadyuvantes relacionados con las acciones de las personas implicadas o las condiciones del material rodante o de las instalaciones técnicas.
–
Causas subyacentes relacionadas con las cualificaciones, los procedimientos y el mantenimiento.
–
Causas profundas relacionadas con las condiciones del marco normativo y la aplicación del sistema de gestión de la seguridad.
4.
Observaciones adicionales:
–
Deficiencias y defectos establecidos durante la investigación pero que no guardan relación con las conclusiones sobre las causas.»
Derecho nacional
El artículo 28
bis
de la Ustawa o transporcie kolejowym (Ley del transporte por ferrocarril), de 28 de marzo de 2003 (Dz. U. de 2003, posición 86), que dispone la creación y funcionamiento de la Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Comisión Nacional de Investigación de Accidentes Ferroviarios; en lo sucesivo, «PKBWK»), establece:
«1.   Bajo la responsabilidad del Ministro de Transportes, la Comisión Nacional de Investigación de Accidentes Ferroviarios [PKBWK] llevará a cabo sus actividades de forma permanente e independiente, realizando las pertinentes investigaciones relativas a accidentes graves, accidentes e incidentes […]
2.   La [PKBWK] desarrollará sus actividades en nombre del Ministro de Transportes.
3.   La [PKBWK] estará integrada por cuatro miembros permanentes, entre ellos, un Director, un Director adjunto y un Secretario.
4.   La [PKBWK] podrá estar compuesta asimismo de miembros
ad hoc
que elija el Director de la [PKBWK] al objeto de participar en el procedimiento, a partir de una lista facilitada por el Ministro de Transportes.
[…]
6.   El Director de la [PKBWK] será nombrado y destituido por el Ministro de Transportes.
7.   El Director adjunto y el Secretario serán nombrados y destituidos por el Ministro de Transportes a solicitud del Director de la [PKBWK].
8.   Los miembros de la [PKBWK] serán nombrados y destituidos por el Ministro de Transportes tras haber sido consultado el Director de la [PKBWK].
9.   El Ministro de Transportes podrá, a solicitud de la [PKBWK], aprobada por mayoría absoluta de votos, destituir a miembros de la [PKBWK].
10.   Podrá ser miembro de la [PKBWK] cualquier persona que:
1)
tenga nacionalidad polaca y se halle en pleno goce de sus derechos civiles;
2)
disponga de plena capacidad para realizar actos jurídicos;
3)
carezca de antecedentes penales por condenas por delitos dolosos;
4)
reúna los requisitos de educación y formación.
11.   Se pierde la condición de miembro de la [PKBWK] por fallecimiento, incumplimiento de los requisitos contemplados en el apartado 10 del presente artículo, o aceptación de la dimisión presentada al Ministro de Transportes.
12.   La [PKBWK] podrá estar integrada por especialistas en los ámbitos siguientes:
1)
explotación de la red ferroviaria;
2)
diseño, construcción y mantenimiento de líneas ferroviarias, nudos ferroviarios y estaciones;
3)
dispositivos de seguridad y de dirección de redes y comunicaciones ferroviarias;
4)
vehículos ferroviarios;
5)
alimentación eléctrica ferroviaria;
6)
transporte por ferrocarril de productos peligrosos.
13.   Serán considerados expertos en el correspondiente ámbito quienes cuenten con enseñanza superior, titulación adecuada y, al menos, cinco años de experiencia en el ámbito de que se trate.
14.   Cuando los miembros de la [PKBWK] adopten las resoluciones previstas en el artículo 281, apartado 1, se regirán por el principio de libre apreciación de las pruebas y no estarán vinculados por instrucción alguna en cuanto al contenido de las resoluciones que aprueben.
15.   Cuando investigue accidentes graves, accidentes o incidentes, la [PKBWK] no podrá estar formada por miembros
ad hoc
empleados de las agencias cuya infraestructura ferroviaria o cuyos trabajadores o vehículos hubiesen estado involucrados en el hecho objeto de investigación.
[…]»
El artículo 28
quinquies
de la Ley del transporte por ferrocarril prevé:
«1.   El Ministro de Transportes deberá incluir en la parte del presupuesto público del que sea responsable la financiación de la [PKBWK] y del personal correspondiente para el ejercicio de sus actividades, en particular, la remuneración de sus miembros, expertos y personal operativo y de los equipos técnicos, los gastos de formación, costes de publicación y honorarios de los expertos.
2.   El departamento competente de la administración del Ministro de Transportes se encargará del funcionamiento de la [PKBWK].
[…]
4.   El Ministro de Transportes establecerá mediante orden ministerial el estatuto por el que se regirán las actividades y la estructura organizativa de la [PKBWK], teniendo en cuenta la naturaleza de las tareas desempeñadas por la [PKBWK].»
El artículo 1 de la orden n.
o
59 del Ministro de Infraestructuras, de 11 de diciembre de 2008, relativa al reglamento interno de la PKBWK (en lo sucesivo, «orden de 11 de diciembre de 2008 relativa al Estatuto de la PKBWK»), dispone:
«Se aprueba el Estatuto de la [PKBWK], que constituye el anexo de la presente orden.»
El artículo 10 del anexo de dicha orden (en lo sucesivo, «Estatuto de la PKBWK») establece:
«1.   Tras haber obtenido información acerca de un accidente grave, accidente o incidente en una línea ferroviaria, el Director de la [PKBWK] procederá a la calificación de dicho acontecimiento para determinar la necesidad de que la Comisión inicie un procedimiento.
2.   Si el Director de la [PKBWK] decide iniciar un procedimiento, nombrará un equipo de investigación, eligiendo, en particular, a un responsable del equipo entre los miembros de la [PKBWK] y, estableciendo, de acuerdo con este último, la composición del equipo.
3.   El Director de la [PKBWK], de acuerdo con el responsable del equipo de investigación, podrá incorporar al equipo de investigación miembros
ad hoc
elegidos a partir de una lista facilitada por el Ministro.
4.   Si así lo justifican circunstancias de hecho particulares, podrán participar en los trabajos del equipo de investigación expertos designados por el Director de la [PKBWK], a petición del responsable del equipo de investigación.»
El artículo 12 del Estatuto de la PKBWK dispone:
«No podrá ser miembro del equipo de investigación ninguna persona que:
1)
tenga una relación de subordinación jerárquica con respecto a las personas o instituciones implicadas en el incidente examinado;
2)
haya participado en el accidente grave, accidente o incidente ocurrido en una línea ferroviaria y que sea objeto del procedimiento;
3)
sea esposo de una persona afectada por el accidente grave, accidente o incidente ocurrido en una línea ferroviaria y que sea objeto del procedimiento;
4)
sea pariente o pariente político en línea directa, y en línea colateral hasta los hermanos, de las personas mencionadas en el punto 3, o que haya adoptado, tenga la custodia o la tutela de alguna de las personas afectadas por el procedimiento.»
El artículo 22 del Estatuto de la PKBWK prevé:
«1.   La resolución será adoptada por mayoría de votos a mano alzada. En caso de empate, el voto del presidente de la sesión será determinante.
2.   Participarán en la votación únicamente los miembros permanentes de la [PKBWK] y los miembros
ad hoc
que hayan participado en los trabajos del equipo de investigación, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 11. La votación no deberá desarrollarse en presencia de las personas contempladas en el artículo 19, apartado 1, punto 3, del Estatuto.
3.   La resolución tendrá forma escrita e incluirá la firma de todos los miembros de la [PKBWK] que hayan participado en su adopción.»
A tenor del artículo 26 del mencionado Estatuto:
«1.   La gestión del personal de los miembros permanentes de la [PKBWK] la realizará el Departamento del Director General del Ministerio.
2.   La gestión financiera de la [PKBWK] la efectuará el Departamento financiero del Ministerio, en el marco del plan de gastos establecido en el plan financiero. A las operaciones financieras realizadas se les aplicarán los procedimientos de control financiero vigentes en el Ministerio.
3.   La utilización por la [PKBWK] de los automóviles de servicio se realizará de conformidad con los procedimientos vigentes en el Ministerio.
4.   En materia de adjudicación de contratos públicos, se aplicarán los procedimientos de adjudicación vigentes en el Ministerio.»
Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
El 21 de febrero de 2014, la Comisión envió a la República de Polonia un escrito de requerimiento en el que llamaba su atención acerca de determinados elementos de la legislación polaca que a su juicio no se atenían a la Directiva 2004/49. Entre esas imputaciones, se encontraban, en particular, la falta de independencia de la autoridad responsable de la seguridad, contraria a lo dispuesto en el artículo 16, apartado 1, de dicha Directiva, y la falta de independencia del organismo de investigación, contraria a lo dispuesto en el artículo 21, apartado 1, de la referida Directiva.
El 17 de abril de 2014, la República de Polonia, por una parte, negó las supuestas irregularidades señaladas por la Comisión y, por otra parte, informó a esta última de su intención de modificar su legislación.
El 27 de febrero de 2015, la Comisión envió a la República de Polonia un dictamen motivado en el que subrayaba que esta había incumplido las obligaciones que le incumbían, en particular, en virtud del artículo 16, apartado 1, y del artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/49, al no haber adoptado las medidas adecuadas para garantizar una transposición y una aplicación correctas de dichas Directivas.
El 27 de abril de 2015, la República de Polonia puso en conocimiento de la Comisión la entrada en vigor de dos Reglamentos del Ministro de Infraestructuras y Desarrollo de 17 de febrero de 2015. Los días 18 y 30 de octubre de 2015, la República de Polonia notificó a la Comisión un Reglamento del Ministro de Infraestructuras y Desarrollo de 26 de septiembre de 2015 y una Ley de 25 de septiembre de 2015 mediante los que se modificaba la Ley del transporte por ferrocarril.
Según la Comisión, todas esas disposiciones, aunque permiten poner fin a determinados incumplimientos mencionados en el dictamen motivado, no permitieron remediar las imputaciones basadas en la falta de independencia de la autoridad responsable de la seguridad y del organismo de investigación. En estas circunstancias, la Comisión interpuso el presente recurso.
En su escrito de réplica, la Comisión desistió de la imputación basada en la infracción del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/49 por las razones expuestas en el apartado 2 de la presente sentencia.
Sobre el recurso
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
La República de Polonia considera que la imputación basada en la infracción del artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/49 es inadmisible debido a que tiene carácter hipotético y demasiado general y a que la Comisión no la ha motivado suficientemente.
Según este Estado miembro, la Comisión no tuvo en cuenta las explicaciones y alegaciones formuladas por las autoridades polacas durante la fase administrativa previa. Por consiguiente, a su entender, el análisis de la Comisión es incompleto e impidió a la República de Polonia preparar su defensa.
Asimismo, la República de Polonia considera que la Comisión no indicó ninguna situación o acontecimiento preciso que supusiese un menoscabo de la independencia de la PKBWK con respecto al administrador de la infraestructura. Afirma que, en todos los casos de incidentes ocurridos hasta ahora, la PKBWK actuó de manera independiente, de forma que la imputación de la Comisión es hipotética.
La Comisión alega, por una parte, que en su escrito de interposición del recurso ha indicado las razones por las que considera que las disposiciones del Derecho polaco no garantizan la independencia de la PKBWK y que ha precisado las razones por las que estima que no son convincentes los argumentos expuestos en sentido contrario por el Gobierno polaco durante la fase administrativa previa.
Por otra parte, la Comisión señala que puede interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso por incumplimiento si considera que la infracción del artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/49 está demostrada, sin esperar a que ocurra una catástrofe ferroviaria.
Apreciación del Tribunal de Justicia
La República de Polonia cuestiona, en esencia, la admisibilidad de la imputación basada en la infracción del artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/49 porque, a su entender, tiene un carácter demasiado general e hipotético y no está suficientemente motivada.
Procede recordar, en primer lugar, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa un recurso deben deducirse de modo coherente y comprensible del propio texto del escrito de interposición del recurso (véase, en particular, la sentencia de 25 de abril de 2013, Comisión/Finlandia,
C‑74/11
, no publicada,
EU:C:2013:266
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, el escrito de interposición del recurso de la Comisión cumple esta exigencia. En efecto, en dicho escrito la Comisión expone claramente las razones por las que considera que la normativa polaca no garantiza la independencia de la PKBWK con respecto a la empresa ferroviaria PKP S.A. y al administrador de la infraestructura ferroviaria PKP PLK S.A.
Es preciso recordar también que, según reiterada jurisprudencia, el objeto de un recurso interpuesto al amparo del artículo 258 TFUE está delimitado por el procedimiento administrativo previo previsto en ese precepto y que tiene como finalidad dar al Estado miembro interesado la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión y, por otra, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. Por lo tanto, el recurso debe basarse en los mismos motivos y fundamentos que los invocados en el dictamen motivado. No obstante, esta exigencia no puede llegar a imponer en todos los supuestos la plena coincidencia entre las imputaciones formuladas en la parte dispositiva del dictamen motivado y las pretensiones del recurso, siempre que el objeto del litigio, tal como se define en el dictamen motivado, no se haya ampliado ni modificado (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de mayo de 2017, Comisión/Luxemburgo,
C‑274/15
,
EU:C:2017:333
, apartado
, y de 14 de septiembre de 2017, Comisión/Grecia,
C‑320/15
,
EU:C:2017:678
, apartado
).
Pues bien, la República de Polonia no ha demostrado que la Comisión haya ampliado el alcance del presente recurso a motivos y fundamentos que no figurasen en el dictamen motivado. El hecho de que la Comisión no tuviera en cuenta las alegaciones formuladas por la República de Polonia durante el procedimiento administrativo previo, aunque hubiese quedado acreditado, no bastaría para declarar la inadmisibilidad de la imputación basada en la infracción del artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/49.
En segundo lugar, debe señalarse que la Comisión está facultada para interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso por incumplimiento impugnando la falta de independencia del organismo de investigación contemplado en el artículo 21 de la Directiva 2004/49, sin que sea necesario que se base en una situación precisa en la que efectivamente se haya producido un menoscabo de dicha independencia. En efecto, los Estados miembros están obligados a garantizar la independencia del organismo de investigación mediante la adopción de un conjunto de reglas que aseguren a ese organismo la facultad de ejercer sus funciones sin riesgo de estar sujeto a las órdenes o a la influencia, en particular, de un administrador de la infraestructura o de una empresa ferroviaria. La falta o la insuficiencia de ese marco jurídico puede por sí sola demostrar que se ha incumplido el artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/49 (véase, por analogía, la sentencia de 2 de junio de 2016, Comisión/Portugal,
C‑205/14
,
EU:C:2016:393
, apartado
).
De todo lo anterior se desprende que el presente recurso por incumplimiento es admisible.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
En primer lugar, la Comisión alega que la legislación polaca no contiene ninguna disposición que confiera a los investigadores un estatuto que les dé las garantías de independencia necesarias, contrariamente a lo que exige el artículo 21, apartado 2, de la Directiva 2004/49.
Según la Comisión, al no haber disposiciones concretas y detalladas en la materia, la mera utilización del término «independiente» en el artículo 28
bis
, apartado 1, de la Ley de transporte por ferrocarril para calificar a la PKBWK no confiere efectivamente el estatuto previsto en el artículo 21, apartado 2, de la Directiva 2004/49 y no garantiza que, en realidad, a través de su organización, su estructura jurídica y sus decisiones, la PKBWK pueda cumplir sus funciones con total independencia con respecto al Ministerio de Transportes, de conformidad con el artículo 21, apartado 1, de la antedicha Directiva.
En segundo lugar, la Comisión señala que la PKBWK forma parte del Ministerio de Transportes. Si bien reconoce que el artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/49 no prohíbe la vinculación del organismo de investigación con las estructuras organizativas de dicho Ministerio, ello solo será posible cuando se hayan adoptado medidas para garantizar la independencia de ese organismo con respecto al antedicho Ministerio. Ahora bien, a su entender, no es ese el caso de la legislación polaca controvertida.
En tercer lugar, la Comisión señala que la legislación polaca no garantiza la independencia de la PKBWK con respecto al administrador de la infraestructura ferroviaria.
A este respecto, la Comisión señala que la Hacienda Pública, representada por el Ministro de Transportes, es, con el control del 85,09 % de las acciones, la propietaria mayoritaria del administrador de la infraestructura ferroviaria PKP PLK S.A., estando controladas las demás acciones por la empresa ferroviaria PKP S.A., de la cual la Hacienda Pública, representada por el antedicho Ministro, es la única accionista, y que solo puede ceder las acciones de PKP PLK S.A. a la Hacienda Pública. Según la Comisión, la Hacienda Pública posee el 61,7 % de los derechos de voto en la junta general del administrador de la infraestructura, poseyendo el resto PKP S.A. Asimismo, la Comisión afirma que compete al mencionado Ministro la aprobación de los estatutos del administrador de la infraestructura y sus modificaciones y que la junta general elige a los miembros del consejo de vigilancia del administrador de la infraestructura entre los candidatos presentados por el mismo Ministro. La Comisión deduce de ello que este controla al administrador de la infraestructura.
La Comisión estima que, dado que el organismo de investigación forma parte de la estructura del Ministerio de Transportes y que dicho Ministerio controla al administrador de la infraestructura, el referido organismo no es, por lo que atañe a su organización, su estructura jurídica y su capacidad decisoria, independiente del administrador de la infraestructura ferroviaria.
En cuarto lugar, la Comisión señala que la PKBWK no actúa en su propio nombre, sino que, de conformidad con el artículo 28
bis
, apartado 2, de la Ley del transporte por ferrocarril, desarrolla sus actividades en nombre del Ministro de Transportes. Según la Comisión, todas las medidas que la PKBWK adopte deben obtener la aprobación y la firma de este último, de forma que, en realidad, la PKBWK solo prepara la decisión, disponiendo el Ministro de la facultad de modificar o rechazar la decisión que se proponga. Asimismo, la Comisión afirma que del artículo 1 de la orden de 11 de diciembre de 2008 relativa al Estatuto de la PKBWK se desprende que este organismo actúa dentro del Ministerio de Transportes, lo que, a su juicio, demuestra que no actúa ni independientemente ni separadamente de dicho Ministerio.
En quinto lugar, la Comisión subraya que el Ministro de Transportes nombra y destituye al Director de la PKBWK, a su Director adjunto y a su Secretario. La Comisión señala que la legislación polaca no precisa con arreglo a qué criterios y principios el Ministro elige a esos responsables. Según la Comisión, ninguna disposición de dicha legislación prevé, en particular, que las personas que asuman esas tres funciones gocen de un estatuto que garantice su independencia, como, sin embargo, exige el artículo 21, apartado 2, de la Directiva 2004/49.
En sexto lugar, la Comisión alega que, con arreglo al artículo 28
bis
, apartado 8, de la Ley del transporte por ferrocarril, el Ministro de Transportes nombrará y destituirá a los miembros permanentes de la PKBWK, previo dictamen no vinculante del Director de esta. La Comisión deduce de ello que el Director de la PKBWK no tiene la facultad de determinar, con total independencia, la composición de su propio equipo de investigación, lo cual puede tener una incidencia en la calidad, la imparcialidad y la transparencia de la investigación.
A este respecto, la Comisión señala que la lista de criterios que figura en el artículo 28
bis
, apartado 10, de la Ley del transporte por ferrocarril no contiene las exigencias de independencia establecidas en el artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/49 y que la legislación polaca no precisa conforme a qué criterios y principios debe adoptar sus decisiones el Ministro de Transportes. Asimismo, la Comisión subraya que la legislación polaca no prohíbe que las personas que puedan cumplir los criterios fijados en la referida lista sean representantes de empresas ferroviarias o de administradores de la infraestructura, lo cual es contrario al principio de independencia organizativa de la PKBWK.
En séptimo lugar, la Comisión alega que, con arreglo al artículo 28
bis
, apartado 4, de la Ley del transporte por ferrocarril y al artículo 10 del Estatuto de la PKBWK, el Ministro de Transportes elaborará una lista a partir de la cual el Director de la PKBWK podrá elegir miembros
ad hoc
con objeto de que participen en las investigaciones. Por tanto, según la Comisión, el Director de la PKBWK no puede determinar por sí mismo la composición de su propio equipo, sino que está obligado a nombrar a personas seleccionadas previamente por el Ministro.
Además, la Comisión subraya que la legislación polaca no define las modalidades ni los criterios conforme a los cuales el Ministro de Transportes elabora la lista de miembros
ad hoc
de la PKBWK ni de qué manera se garantiza a esos miembros un estatuto que les proporcione la independencia necesaria. Finalmente, la Comisión alega que la legislación polaca no prohíbe que las personas presentes en esa lista sean representantes de empresas ferroviarias o de administradores de la infraestructura ferroviaria.
En octavo lugar, la Comisión critica el hecho de que, conforme al artículo 28
quinquies
de la Ley del transporte por ferrocarril, el departamento competente de la administración del Ministerio de Transportes se encargue del funcionamiento de la PKBWK. Más concretamente, a juicio de la Comisión, la obligación del organismo de investigación de solicitar sistemáticamente al Ministro de Transportes la puesta a disposición de los medios necesarios para su funcionamiento limita considerablemente su independencia organizativa.
Por otra parte, la Comisión subraya que ninguna disposición de la Directiva 2004/49 autoriza a los Estados miembros a invocar razones presupuestarias para sustraerse a las obligaciones derivadas del artículo 21, apartado 1, de esta. Asimismo, según la Comisión, el apartado 2 de dicho artículo exige que el organismo de investigación obtenga recursos suficientes para realizar sus cometidos y sus objetivos. A juicio de la Comisión, dado que, en virtud del artículo 28
quinquies
, apartado 1, de la Ley del transporte por ferrocarril, corresponde al Ministro de Transportes garantizar la financiación necesaria para el ejercicio de las actividades de la PKBWK, esta no dispone de ninguna línea presupuestaria propia y el Ministro tiene libertad para apreciar si procede asignar recursos a la PKBWK, habida cuenta de los intereses comerciales de la sociedad que administra la infraestructura.
La República de Polonia alega que la independencia de la PKBWK está garantizada no solamente por las disposiciones de la Ley del transporte por ferrocarril, que indican expresamente el carácter independiente de ese organismo, sino también por garantías concretas que aseguran su independencia organizativa, jurídica y decisoria. Este Estado miembro subraya que ninguna disposición de la Directiva 2004/49 contiene indicación alguna acerca de la selección de los miembros del organismo de investigación. A su entender, el Derecho de la Unión únicamente exige que sea un organismo independiente.
A juicio de la República de Polonia, la independencia organizativa de la PKBWK se refleja en la posibilidad que esta tiene de decidir acerca de su estructura interna y de disponer de sus propios órganos y recursos. Afirma que el Director adjunto y el Secretario de la PKBWK son nombrados y destituidos a solicitud del Director de dicho organismo, de conformidad con el artículo 28
bis
, apartado 7, de la Ley del transporte por ferrocarril, y que este Director da también su opinión acerca del nombramiento y la destitución de los otros miembros permanentes. Por otra parte, según la República de Polonia, en virtud del artículo 28
bis
, apartado 15, de la antedicha Ley, los miembros
ad hoc
del mencionado organismo, elegidos a partir de la lista elaborada por el Ministro de Transportes, no podrán ser empleados de una agencia cuya infraestructura ferroviaria o cuyos trabajadores o vehículos hayan estado involucrados en el accidente grave, accidente o incidente objeto de la investigación.
Asimismo, la República de Polonia señala que, según el artículo 10 del Estatuto de la PKBWK, de los procedimientos relativos a accidentes graves, accidentes o incidentes en las líneas ferroviarias se encargan equipos
ad hoc
nombrados por el Director de la PKBWK, no pudiendo los miembros de estos equipos, en virtud del artículo 12 del referido Estatuto, tener una relación jerárquica con respecto a las personas y las instituciones implicadas en el acontecimiento objeto de la investigación. Asimismo, afirma que el informe relativo al procedimiento sustanciado en el marco de tal investigación es, por lo demás, aprobado mediante una votación en la que únicamente participan los miembros del equipo de investigación.
En este contexto, la República de Polonia considera que la posibilidad de nombrar a los miembros
ad hoc
de la PKBWK a partir de una lista elaborada por el Ministro de Transportes no menoscaba la independencia de este organismo. Además, señala que, en la práctica, cualquier persona que cumpla los requisitos establecidos en el artículo 28
bis
, apartado 10, de la Ley del transporte por ferrocarril puede solicitar su inscripción en la lista de miembros
ad hoc
. Según la República de Polonia, el Director de la PKBWK decide de forma autónoma acerca de una solicitud de este tipo.
La República de Polonia alega que, actualmente, cien personas figuran en la lista de miembros
ad hoc
de la PKBWK, siendo todos ellos expertos especializados en el ámbito ferroviario, lo cual otorga al Director de este organismo una gran libertad a la hora de elegir a los miembros
ad hoc
que van a participar en una determinada investigación ya que, por lo general, solo un miembro
ad hoc
forma parte del equipo de investigación.
Por otra parte, según la República de Polonia, el artículo 28
bis
, apartado 10, de la Ley del transporte por ferrocarril impone una serie de requisitos, en particular, por lo que atañe a la educación y a la formación, que deben ser cumplidos por los miembros de la PKBWK. Esos requisitos se precisan aún más en el artículo 28
bis
, apartados 12 y 13, de la referida Ley. La República de Polonia afirma que el artículo 28
bis
, apartado 11, de la antedicha Ley contiene también una lista de las causas de extinción de la condición de miembro de ese organismo. A su entender, esas garantías permiten reducir al mínimo el margen discrecional del que dispone el Ministro de Transportes por lo que atañe al nombramiento y a la destitución de los miembros del mencionado organismo.
La República de Polonia señala que, con el fin de racionalizar los gastos presupuestarios, el legislador nacional encomendó el funcionamiento de la PKBWK al departamento competente del Ministerio de Transportes, garantizando al mismo tiempo la financiación necesaria para que ese organismo pueda llevar a cabo sus actuaciones.
Según la República de Polonia, los medios afectados a las necesidades de la PKBWK han sido aislados dentro de una parte concreta de los presupuestos del Estado, en la rúbrica transportes, y figuran en una partida específica que cubre los costes de funcionamiento de los departamentos y de los órganos centrales de la administración del Gobierno. Afirma que, aunque es el Ministro de Transportes quien decide la parte destinada al funcionamiento de la PKBWK, en virtud del artículo 28
quinquies
, apartado 1, de la Ley del transporte por ferrocarril, el Ministro está obligado a incluir en la parte del presupuesto público del que sea responsable la financiación necesaria para el ejercicio de las actividades del antedicho organismo. En esa Ley se incluye una lista de los gastos del mencionado organismo cuya financiación está garantizada por el Ministerio de Transportes. Por otra parte, la República de Polonia subraya que el presupuesto de la PKBWK ha aumentado durante los últimos años.
La República de Polonia afirma que la gestión de servicios administrativos por el Ministerio de Transportes no menoscaba la independencia organizativa de la PKBWK. Señala que dentro de la administración del Ministerio se crearon secciones separadas exclusivamente encargadas del funcionamiento administrativo y gestionadas por el Director General del servicio. A su entender, los servicios administrativos del Ministerio y, en particular, el servicio de personal y el servicio financiero están, por tanto, bajo la autoridad del Director General y funcionan sin intervención del Ministro de Transportes, que dirige las unidades operativas. A su juicio, conforme al artículo 28
bis
, apartado 1, de la Ley del transporte por ferrocarril, la PKBWK es un organismo que actúa en cooperación con el Ministro, lo que muestra su estatuto específico y su independencia. Por tanto, en su opinión, la PKBWK no tiene una relación de sujeción con respecto al Ministro.
Por lo que atañe a la independencia jurídica de la PKBWK, la República de Polonia señala que el hecho de integrar el organismo de investigación dentro de la estructura de un Ministerio es una práctica habitual en numerosos Estados miembros, incluso cuando las sociedad que administra la infraestructura ferroviaria es una sociedad pública.
El hecho de que no sea necesario examinar la independencia jurídica de la PKBWK se deriva, según la República de Polonia, de la circunstancia de que la separación de este organismo con respecto a los administradores de la infraestructura y a las empresas ferroviarias está indiscutiblemente garantizada.
Por lo que atañe a la independencia decisoria de la PKBWK, la República de Polonia subraya que los miembros de este organismo no reciben ninguna instrucción acerca del contenido de sus resoluciones, de conformidad con el artículo 28
bis
, apartado 14, de la Ley del transporte por ferrocarril. A su juicio, los intentos de injerencia en el funcionamiento del antedicho organismo serían medidas contrarias a esa Ley y vulnerarían el principio de legalidad establecido en el artículo 7 de la Constitución polaca.
Según la República de Polonia, el hecho de que la PKBWK ejerza sus funciones en nombre del Ministro de Transportes no pone en peligro su independencia, sino que, por el contrario, le permite ejecutar eficazmente sus funciones apoyándose en la autoridad del poder público. La República de Polonia considera asimismo que la Comisión se equivoca al estimar que la PKBWK no puede adoptar ninguna decisión de forma autónoma. Afirma que este organismo toma sus decisiones por medio de resoluciones adoptadas por mayoría de votos, siendo el voto del presidente de la sesión preponderante en caso de empate y que en la votación participan únicamente los miembros permanentes del antedicho organismo y los miembros
ad hoc
de este que hayan formado parte de los trabajos del equipo de investigación del accidente. Según la República de Polonia, el Ministro de Transportes no tiene ninguna participación en la adopción de esas resoluciones y su firma no se exige ni aparece en las resoluciones de la PKBWK.
Finalmente, la República de Polonia alega que la PKBWK está obligada a informar a las entidades interesadas acerca del procedimiento iniciado y de sus avances, garantizando de este modo la transparencia de sus trabajos y el control público de los resultados de los procedimientos que sustancia. Por otra parte, según la República de Polonia, este organismo también está obligado a publicar un informe anual sobre sus actividades.
Apreciación del Tribunal de Justicia
–

Observaciones preliminares
En primer lugar, debe señalarse que, en virtud del artículo 28
bis
, apartado 1, de la Ley del transporte por ferrocarril, la PKBWK es en Polonia el organismo de investigación previsto en el artículo 21 de la Directiva 2004/49. La PKBWK se crea, en virtud de dicha disposición, bajo la responsabilidad del Ministro de Transportes y desarrolla sus actividades en nombre de este. La PKBWK carece de personalidad jurídica, como confirmó la República de Polonia en la vista ante el Tribunal de Justicia, y tampoco cuenta con una línea presupuestaria propia, como se desprende del artículo 28
quinquies
, apartado 1, de la Ley del transporte por ferrocarril. En virtud del artículo 28
quinquies
, apartado 2, de dicha Ley, el departamento competente de la administración del Ministro se encargará de su funcionamiento.
Conforme al artículo 19 de la Directiva 2004/49, el organismo de investigación a que se refiere el artículo 21 estará encargado de llevar a cabo una investigación cuando se produzcan accidentes graves en el sistema ferroviario con el fin de mejorar eventualmente la seguridad ferroviaria y prevenir accidentes. Podrá también decidir investigar otros accidentes e incidentes que, en condiciones ligeramente distintas, podrían haber provocado accidentes graves.
El artículo 23 de la antedicha Directiva establece que el organismo de investigación publicará un informe final sobre cada investigación que haya llevado a cabo sobre un accidente o incidente que, cuando proceda, incluirá recomendaciones de seguridad y que se ajustará lo más estrechamente posible a la estructura de información fijada en el anexo V de la misma Directiva. De dicho anexo se desprende que las conclusiones del informe final deberán referirse a las causas directas e inmediatas de la incidencia, incluidos los factores coadyuvantes relacionados con las acciones de las personas implicadas y las condiciones del material rodante o de las instalaciones técnicas, a las causas subyacentes relacionadas con las cualificaciones, los procedimientos y el mantenimiento y a las causas profundas relacionadas, en particular, con la aplicación del sistema de gestión de la seguridad. Ese informe se comunicará a las partes pertinentes y, en particular, al administrador de la infraestructura ferroviaria y a las empresas ferroviarias.
El organismo de investigación deberá también publicar un informe anual en el que dará cuenta de las investigaciones realizadas el año anterior, las recomendaciones de seguridad publicadas y las medidas adoptadas de acuerdo con las recomendaciones emitidas con anterioridad.
En segundo lugar, el artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/49 exige que, en su estructura jurídica, organización y capacidad decisoria, el organismo de investigación sea independiente de determinadas entidades del sector ferroviario expresamente enumeradas, entre las que se encuentran el administrador de la infraestructura ferroviaria y las empresas ferroviarias. Según el considerando 24 de la referida Directiva, el organismo de investigación debe funcionar de tal modo que evite cualquier conflicto de intereses y cualquier posible implicación en las causas de los sucesos que se están investigando.
Por lo que atañe al concepto de «independencia», debe señalarse que no está definido en la Directiva 2004/49. Por tanto, procede tener en cuenta su sentido habitual. Así, en lo que se refiere a los órganos públicos, la independencia designa normalmente un estatuto que asegure al órgano de que se trate la posibilidad de actuar con total libertad con respecto a los organismos frente a los cuales debe garantizarse su independencia, al abrigo de cualquier instrucción o presión.
En tercer lugar, tal como se desprende del
petitum
del recurso de la Comisión y como esta ha confirmado expresamente en la vista, la Comisión reprocha a la República de Polonia que no haya garantizado la independencia de la PKBWK únicamente con respecto al administrador de la infraestructura ferroviaria PKP PLK S.A. y a la empresa ferroviaria PKP S.A., y no con respecto al Ministro de Transportes en cuanto tal. Por tanto, el Tribunal de Justicia debe circunscribir a ese aspecto el examen del presente recurso por incumplimiento.
A este respecto, la República de Polonia no ha discutido la afirmación de la Comisión según la cual el Estado, representado por el Ministro de Transportes, controla tanto al mencionado administrador de la infraestructura ferroviaria como a la referida empresa ferroviaria.
Por tanto, procede examinar si la PKBWK, integrada en el Ministerio de Transportes, es independiente, en cuanto a su estructura jurídica, organización y capacidad decisoria, del administrador de la infraestructura PKP PLK S.A. y de la empresa ferroviaria PKP S.A., en una situación en la que el Ministro de Transportes controla a dicho administrador de la infraestructura y a dicha empresa ferroviaria.
A este respecto, si bien, como sostiene la República de Polonia, es preciso tener en cuenta el artículo 28
bis
, apartado 1, de la Ley del transporte por ferrocarril, en virtud del cual la PKBWK está constituida de forma permanente e independiente, la afirmación de principio contenida en esta disposición no puede, sin embargo, disociarse de los demás elementos del marco jurídico en el que desarrolla sus actividades este organismo. Por tanto, debe examinarse, a la luz de él todas las disposiciones nacionales pertinentes, si la República de Polonia ha incumplido su obligación de garantizar la independencia del organismo de investigación con respecto a cualquier administrador de la infraestructura ferroviaria y a cualquier empresa ferroviaria.
En cuarto lugar, debe señalarse que las alegaciones de la Comisión que critican, por una parte, la inexistencia en la normativa polaca de un estatuto jurídico para los investigadores y, por otra parte, la insuficiencia de los recursos puestos a disposición de la PKBWK, están comprendidas dentro del ámbito del artículo 21, apartado 2, de la Directiva 2004/49.
Ahora bien, en el
petitum
del recurso de la Comisión no se hace referencia al artículo 21, apartado 2, de la Directiva 2004/49. Por tanto, no procede examinar esas dos alegaciones en el marco del presente recurso.
–
La independencia de la PKBWK en lo que se refiere a su estructura jurídica
La Comisión reprocha a la República de Polonia que haya integrado a la PKBWK dentro de los servicios del Ministerio de Transportes, sin haber previsto garantías de independencia suficientes.
A este respecto, procede señalar que, aunque la PKBWK forma parte del Ministerio de Transportes y no tiene personalidad jurídica propia, no es menos cierto que esa situación no demuestra en sí misma una falta de independencia de ese organismo, en lo que se refiere a su estructura jurídica, con respecto al administrador de la infraestructura PKP PLK S.A. y a la empresa ferroviaria PKP S.A. que, por su parte, están dotadas de una personalidad jurídica propia y distinta de la del mencionado Ministerio. Pues bien, tal como se desprende del apartado 68 de la presente sentencia, la Comisión reprocha únicamente a la Republica de Polonia que no haya garantizado la independencia de la PKBWK con respecto a ese administrador y a esa empresa, y no con respecto al Ministerio de Transportes en cuanto tal.
Por lo demás, debe señalarse que la Directiva 2004/49 no prohíbe la integración, en cuanto tal, del organismo de investigación dentro del Ministerio de Transportes.
De lo anterior se desprende que la Comisión no ha demostrado de modo suficiente con arreglo a Derecho la falta de independencia de la PKBWK, en lo que se refiere a su estructura jurídica, con respecto al administrador de la infraestructura o a la empresa ferroviaria controlados por el Ministro de Transportes.
–
La independencia de la PKBWK en lo que se refiere a su organización
La Comisión reprocha, en primer lugar, a la República de Polonia que haya concedido al Ministro de Transportes la facultad, por una parte, de nombrar y destituir al Director, al Director adjunto, al Secretario y a los miembros permanentes de la PKBWK y, por otra parte, de elaborar la lista a partir de la cual pueden elegirse a los miembros
ad hoc
de dicho organismo.
En virtud del artículo 28
bis
, apartado 6, de la Ley del transporte por ferrocarril, el Presidente de la PKBWK es nombrado por el Ministro de Transportes. El Director adjunto y el Secretario de ese organismo son, conforme al artículo 28
bis
, apartado 7, de la referida Ley, nombrados por el Ministro a solicitud del Director de tal organismo. En virtud del artículo 28
bis
, apartado 8, de la antedicha Ley, los demás miembros de la PKBWK son nombrados por el Ministro tras haber sido consultado el Director de este organismo.
De ello se desprende que, aunque como subraya la República de Polonia, el Director de la PKBWK es consultado sobre el nombramiento de determinados miembros de ese organismo, el Ministro de Transportes dispone de una facultad discrecional para nombrar a la totalidad de los miembros permanentes del antedicho organismo.
Por otra parte, del artículo 28
bis
, apartados 6 a 8, de la Ley del transporte por ferrocarril se deriva que el Ministro de Transportes tiene la facultad de destituir al Director de la PKBWK y al Director adjunto y al Secretario de este organismo a solicitud del Director. Asimismo, el Ministro puede también destituir a los demás miembros del mencionado organismo tras haber sido consultado su Director.
El artículo 28
bis
, apartado 9, de la antedicha Ley dispone que el Ministro puede, si así lo solicita la mayoría absoluta de los miembros de la PKBWK, destituir a un miembro de dicho organismo. El artículo 28
bis
, apartado 11, de la misma Ley establece que se pierde la condición de miembro del referido organismo por fallecimiento, incumplimiento de los requisitos contemplados en el apartado 10 del mismo artículo o aceptación de la dimisión presentada al Ministro de Transportes.
Sin embargo, tal como ha señalado el Abogado General en el punto 81 de sus conclusiones, habida cuenta del del tenor de los apartados 6 a 9 del artículo 28
bis
de la Ley del transporte por ferrocarril no puede determinarse con certeza que los tres supuestos contemplados en el apartado 11 de ese artículo sean los únicos en los que pueda producirse la destitución de un miembro de la PKBWK.
Asimismo, tampoco puede afirmarse que el Ministro de Transportes solo pueda destituir a un miembro de la PKBWK si así lo solicita la mayoría absoluta de los miembros de este organismo. En efecto, si bien el artículo 28
bis
, apartado 9, de la Ley del transporte por ferrocarril establece que el Ministro podrá, si así lo solicita la mayoría absoluta de los miembros de la PKBWK, destituir a uno de los miembros de ese organismo, no es menos cierto que los apartados 7 y 8 de dicho artículo disponen que el Ministro podrá destituir al Director adjunto y al Secretario de la PKBWK a solicitud de su Director y a los miembros de ese organismo tras haber sido consultado dicho Director. A este respecto, debe señalarse que, como se ha subrayado en el apartado 81 de la presente sentencia, el Ministro de Transportes tiene la facultad de destituir al Director de la PKBWK, sin que el apartado 6 de dicho artículo supedite tal facultad a ningún requisito procedimental.
De ello se desprende que la normativa nacional pertinente otorga al Ministro de Transportes una amplia facultad discrecional por lo que atañe a la destitución de los miembros de la PKBWK.
Pues bien, aunque ninguna disposición de la Directiva 2004/49 prohíbe que el Ministro de Transportes pueda nombrar y destituir a la totalidad de los miembros de la PKBWK, el artículo 21, apartado 1, de la referida Directiva, en la medida en que exige que dicho organismo tenga independencia organizativa, en particular, con respecto a cualquier administrador de la infraestructura y cualquier empresa ferroviaria, se opone a que la autoridad que controla a un administrador de la infraestructura y a una empresa ferroviaria pueda nombrar y destituir a la totalidad de los miembros del organismo de investigación, cuando esa facultad no está regulada por la ley de forma estricta, de modo que tal autoridad esté obligada a adoptar sus decisiones fundándose en criterios objetivos, clara y taxativamente enumerados, y verificables.
Más concretamente, en tales circunstancias, la amplia libertad que tiene el Ministro de Transportes para realizar nombramientos y destituciones puede, por sí misma, afectar a la independencia de los miembros de la PKBWK, cuando estén en juego los intereses del administrador de la infraestructura y de la empresa ferroviaria controlados por el Ministro.
El hecho de que el artículo 28
bis
, apartados 10, 12 y 13, de la Ley del transporte por ferrocarril establezca una serie de criterios necesarios para poder ser miembro de la PKBWK no modifica esta conclusión. En efecto, como ha señalado la Comisión, ninguno de esos criterios permite garantizar la independencia de los miembros permanentes de ese organismo con respecto al administrador de la infraestructura ferroviaria o a la empresa ferroviaria.
Por otra parte, si bien es cierto que el artículo 12 del Estatuto de la PKBWK establece que no podrá ser miembro del equipo de investigación ninguna persona que tenga una relación de subordinación jerárquica con respecto a las personas o instituciones implicadas en el suceso examinado, haya participado en el suceso o sea esposo o pariente de una persona afectada por dicho suceso, esa garantía es insuficiente para asegurar la independencia organizativa de la PKBWK.
En efecto, la referida disposición no atañe de manera general y permanente a todos los miembros del antedicho organismo, sino solo a aquellos que formen parte del equipo de investigación encargado de examinar un accidente o incidente concreto y únicamente mientras dure la investigación. Además, esa disposición no cubre todos los supuestos en los que, un miembro de un equipo de investigación pueda verse en situación de conflicto entre las investigaciones llevadas a cabo por la PKBWK y los intereses de un administrador de la infraestructura o de una empresa ferroviaria. Finalmente, debe señalarse que la orden de 11 de diciembre de 2008 relativa al Estatuto de la PKBWK fue adoptada por el Ministro de Transportes, que puede modificarlo en cualquier momento. En relación con este último aspecto, el mero hecho de que, como alega la República de Polonia, el Ministro esté obligado a cumplir las disposiciones de la Ley del transporte por ferrocarril no resulta determinante. En efecto, como se ha demostrado en los apartados 79 a 88 de la presente sentencia, esas disposiciones no permiten por sí mismas garantizar que los miembros de la PKBWK sean nombrados y destituidos de forma independiente con respecto a los intereses de cualquier administrador de la infraestructura ferroviaria y cualquier empresa ferroviaria.
La Comisión critica también el hecho de que el Director de la PKBWK solo pueda elegir a los miembros
ad hoc
de ese organismo a partir de una lista elaborada por el Ministro de Transportes.
En virtud del artículo 28
bis
, apartado 4, de la Ley del transporte por ferrocarril, la PKBWK podrá recurrir a miembros
ad hoc
para que participen en las investigaciones. Estos serán elegidos por el Director de dicho organismo a partir de una lista elaborada por el Ministro de Transportes.
De ello se desprende que el Ministro de Transportes tiene una amplia facultad discrecional para designar a las personas que pueden participar, como miembros
ad hoc
de la PKBWK, en las investigaciones sobre los accidentes e incidentes ferroviarios y para impedir a otras personas participar en dichas investigaciones. En la medida en que ese Ministro controla una empresa ferroviaria y un administrador de la infraestructura, esa intervención en la composición de los equipos de investigación no es compatible con la exigencia de que el organismo de investigación tenga independencia organizativa.
Máxime habida cuenta de que la República de Polonia no ha dado ninguna justificación razonable al hecho de que el Director de la PKBWK no pueda designar libremente a los miembros
ad hoc
de dicho organismo y esté obligado a elegirlos entre la personas preseleccionadas por el Ministro de Transportes.
La garantía prevista en el artículo 28
bis
, apartado 15, de la Ley del transporte por ferrocarril conforme a la cual los miembros
ad hoc
de la PKBWK no podrán participar en una investigación si son empleados de una agencia cuya infraestructura ferroviaria o cuyos trabajadores o vehículos hayan estado involucrados en el hecho objeto de investigación, aunque constituye una medida necesaria para garantizar la independencia decisoria de esos miembros, no permite excluir el riesgo de conflicto de intereses en la elaboración por el Ministro de Transportes de la lista de personas que pueden ser designadas miembros
ad hoc
de la PKBWK.
Por otra parte, por lo que atañe a la afirmación de la República de Polonia según la cual, en la práctica, cualquier persona que cumpla los requisitos previstos en el artículo 28
bis
, apartado 10, de la Ley del transporte por ferrocarril puede solicitar al Director de la PKBWK su inscripción en la lista de miembros
ad hoc
de ese organismo, decidiendo el Director de la PKBWK de forma autónoma acerca de tal solicitud, es preciso señalar que no puede considerarse que una práctica administrativa que, por su propia naturaleza, es susceptible de ser modificada en cualquier momento, garantice suficientemente la independencia exigida por el artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/49.
La Comisión critica, en segundo lugar, el hecho de que, por lo que atañe a sus necesidades de recursos humanos y financieros, la PKBWK depende del Ministro de Transportes.
Según el artículo 28
quinquies
, apartados 1 y 2, de la Ley del transporte por ferrocarril, el Ministro de Transportes deberá incluir en la parte del presupuesto público del que sea responsable la financiación de la PKBWK para el ejercicio de sus actividades y su funcionamiento, del que se encargará el departamento competente de la administración del Ministro. Por otra parte, el artículo 26 del Estatuto de la PKBWK establece, en particular, que la gestión del personal de los miembros permanentes de la PKBWK la realizará el Departamento del Director General del Ministerio de Transportes y que la gestión financiera de la PKBWK la efectuará el Departamento financiero de dicho Ministerio.
En primer término, debe señalarse que la exigencia de independencia organizativa que se impone al organismo de investigación no excluye que se pongan a disposición de la PKBWK los servicios y el personal del Ministerio de Transportes. Sin embargo, es indispensable que el acceso a esos recursos esté garantizado en virtud de reglas claras cuya modificación no dependa únicamente del Ministro de Transportes. Pues bien, las disposiciones de la Ley del transporte por ferrocarril, recordadas en el apartado anterior, no aseguran a la PKBWK ese tipo de acceso garantizado a dichos recursos.
En segundo término, procede señalar que, en principio, la independencia organizativa que se exige por lo que atañe al organismo de investigación no impone que este disponga de una línea presupuestaria autónoma. Así pues, los Estados miembros pueden decidir que, desde el punto de vista del Derecho presupuestario, ese organismo dependa de un departamento ministerial determinado, siempre y cuando el referido organismo tenga garantizado el acceso independiente a los recursos financieros que deban reconocérsele para el ejercicio de sus funciones.
Sin embargo, habida cuenta de que, en el caso de autos, la PKBWK no tiene personalidad jurídica y esta estructuralmente integrada dentro del Ministerio de Transportes, cuyo Ministro es al mismo tiempo la autoridad que controla a un administrador de la infraestructura y a una empresa ferroviaria, esa independencia por lo que respecta al acceso a los recursos financieros que deben reconocérsele para llevar a cabo sus funciones solo puede garantizarse asignándole una línea presupuestaria propia.
En efecto, aunque es cierto que el artículo 28
quinquies
de la Ley del transporte por ferrocarril obliga al Ministro de Transportes a garantizar los medios necesarios para el funcionamiento de la PKBWK, ese imperativo está, sin embargo, formulado de manera demasiado general como para que, en circunstancias en las que el Ministro controla al administrador de la infraestructura ferroviaria y a la empresa ferroviaria, no exista el riesgo de que la PKBWK se vea obstaculizada en el cumplimiento independiente de sus funciones. A este respecto, debe señalarse que la República de Polonia ha subrayado en su escrito de duplica que la parte afectada al funcionamiento del mencionado organismo dentro de la partida presupuestaria que cubre el funcionamiento de los departamentos y de los órganos centrales de la administración del Gobierno la fijaba el propio Ministro de Transportes.
De las consideraciones anteriores se desprende que la República de Polonia no ha adoptado todas las medidas necesarias para garantizar la independencia organizativa de la PKBWK con respecto al administrador de la infraestructura y a la empresa ferroviaria controlados por el Ministro de Transportes.
–
La independencia de la PKBWK en lo que se refiere a su capacidad decisoria
La Comisión reprocha, en esencia, a la República de Polonia el hecho de que, a su entender, la PKBWK se limite a preparar los proyectos de decisión que presenta al Ministro de Transportes para su aprobación.
Según el artículo 28
bis
, apartado 14, de la Ley del transporte por ferrocarril, cuando los miembros de la PKBWK adopten resoluciones no estarán vinculados por instrucción alguna en cuanto al contenido de dichas resoluciones. Por otra parte, en virtud del artículo 22 del Estatuto de la PKBWK, solo los miembros de este organismo firmarán las resoluciones relativas a los informes sobre accidentes, accidentes graves o incidentes.
No obstante, el artículo 28
bis
, apartado 14, de la Ley del transporte por ferrocarril debe interpretarse en relación con el artículo 28
bis
, apartado 2, de dicha Ley, que establece que la PKBWK desarrollará sus actividades en nombre del Ministro de Transportes. Asimismo, como se ha subrayado en el apartado 90 de la presente sentencia, la orden de 11 de diciembre de 2008 relativa al Estatuto de la PKBWK fue adoptada por dicho Ministro y puede ser modificada en cualquier momento por este.
En estas circunstancias, no puede afirmarse con certeza que la Ley del transporte por ferrocarril otorgue a la PKBWK una verdadera autonomía por lo que atañe a la redacción de sus informes. Esa incertidumbre plantea aún más problemas debido a que, como se ha demostrado en los apartados 78 a 103 de la presente sentencia, la PKBWK adolece también de una falta de independencia organizativa que ya supone por sí misma una amenaza para la independencia decisoria de dicho organismo como consecuencia del riesgo que implica estar supeditada a los intereses del administrador de la infraestructura y de la empresa ferroviaria controlados por el Ministro de Transportes.
Por otra parte, como ha confirmado la República de Polonia en la vista, la publicación de las decisiones de la PKBWK en el Diario Oficial del Ministerio debe ser aprobada por el Ministro de Transportes.
Pues bien, como ha señalado el Abogado General en el apartado 89 de sus conclusiones, la publicidad es una de las finalidades esenciales del procedimiento de investigación llevado a cabo sobre los accidentes e incidentes ferroviarios. Por tanto, no es compatible con la independencia decisoria que se exige al organismo de investigación con respecto al administrador de la infraestructura ferroviaria y a la empresa ferroviaria que una autoridad que controla esos dos organismos pueda impedir la publicación oficial de informes que declaren, en su caso, la responsabilidad de dichos organismos en el accidente o incidente ferroviario de que se trate.
Por consiguiente, procede considerar que la República de Polonia no ha garantizado la independencia decisoria de la PKBWK con respecto al administrador de la infraestructura y a la empresa ferroviaria controlados por el Ministro de Transportes.
De todo lo anterior se desprende que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/49, al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar la independencia organizativa y decisoria del organismo de investigación con respecto a la empresa ferroviaria y al administrador de la infraestructura ferroviaria controlados por el Ministro de Transportes.
Costas
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Al haber solicitado la Comisión la condena en costas de la República de Polonia y al haber sido desestimadas las pretensiones de esta por lo que atañe a la imputación basada en la infracción del artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/49, procede condenar en costas en esa medida a dicho Estado miembro.
A tenor del artículo 141, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que desista será condenada en costas, si así lo hubiere solicitado la otra parte en sus observaciones sobre el desistimiento. Del tenor del apartado 2 de dicho artículo resulta, no obstante, que a petición de la parte que desista, la otra parte cargará con las costas, si se estimase que la actitud de esta última lo justifica.
Habida cuenta de que, tal como se desprende del apartado 2 de la presente sentencia, la Republica de Polonia solo transmitió a la Comisión las modificaciones realizadas en su legislación después de la interposición del presente recurso, de manera que dicha institución solo pudo renunciar a su imputación basada en la infracción del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/49 durante el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, y dado que la Comisión había solicitado que se condenase en costas a la República de Polonia por lo que atañe a esa imputación, procede condenar a este Estado miembro a cargar con las antedichas costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:

1)
Declarar que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la seguridad de los ferrocarriles comunitarios y por la que se modifican la Directiva 95/18/CE del Consejo sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias y la Directiva 2001/14/CE relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad (Directiva de seguridad ferroviaria), al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar la independencia organizativa y decisoria del organismo de investigación con respecto a la empresa ferroviaria y al administrador de la infraestructura ferroviaria controlados por el Ministro de Transportes.

2)
Condenar en costas a la República de Polonia.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: polaco.