CELEX: 62020TJ0111
Subventioner
Import av biodiesel med ursprung i Indonesien
Genomförandeförordning (EU) 2019/2092
Slutgiltig utjämningstull
Artikel 3.1 a i förordning (EU) 2016/1037
Finansiellt bidrag
Artikel 3.2 i förordning 2016/1037
Förmån
Artikel 7.1 a i förordning 2016/1037
Beräkning av beloppet för den utjämningsbara subventionen
Artikel 3.1 a iv och punkt 2 i förordning 2016/1037
Åtgärd som består i att ’anförtro’ ett privat organ att utföra en uppgift som innebär ett finansiellt bidrag eller att ’ålägga’ organet att göra detta
För låg ersättning
Inkomst- eller prisstöd
Artikel 28.5 i förordning 2016/1037
Användning av tillgängliga uppgifter
Artiklarna 3.2 och 6 d i förordning 2016/1037
Förmån
Artikel 8.8 i förordning 2016/1037
Risken för väsentlig skada för unionsindustrin
Artikel 8.5 och 8.6 i förordning nr 2016/1037
Orsakssamband
Bedömningen att skadan kan tillskrivas subventionerad import
Bedömningen att skadan inte kan tillskrivas subventionerad import

Sökandena, PT Wilmar Bioenergi Indonesia, PT Wilmar Nabati Indonesia et PT Multi Nabati Sulawesi, har med stöd av artikel 263 FEUF väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/2092 av den 28 november 2019 om införande av en slutgiltig utjämningstull på import av biodiesel med ursprung i Indonesien (
EUT L 317, 2019, s. 42
) (nedan kallad den angripna förordningen), i den del denna förordning berör sökandena.
Bakgrund till tvisten
Sökandena är indonesiska bolag som producerar och exporterar biodiesel.
Den 19 november 2013 antog Europeiska unionens råd genomförandeförordning (EU) nr 1194/2013 om införande av en slutgiltig antidumpningstull och om slutgiltigt uttag av den preliminära tull som införts på import av biodiesel med ursprung i Argentina och Indonesien (
EUT L 315, 2013, s. 2
), genom vilken en slutgiltig antidumpningstull tillämpades på sökandena.
Den 25 november 2013 antog Europeiska kommissionen förordning (EU) nr 1198/2013 om avslutande av antisubventionsförfarandet beträffande import av biodiesel med ursprung i Argentina och Indonesien och om upphävande av förordning (EU) nr 330/2013 om registrering av sådan import (
EUT L 315, 2013, s. 67
).
Den 15 september 2016 ogiltigförklarade tribunalen artiklarna 1 och 2 i genomförandeförordning nr 1194/2013 i den del den avsåg de två första sökandena (dom av den 15 september 2016, PT Wilmar Bioenergi Indonesia och PT Wilmar Nabati Indonesia/rådet,
T‑139/14
, ej publicerad,
EU:T:2016:499
).
Den 25 januari 2018 avgav Världshandelsorganisationens (WTO) panel, på begäran av Republiken Indonesien, en rapport om de antidumpningsåtgärder som införts genom genomförandeförordning nr 1194/2013 på import av biodiesel från Indonesien (WTO:s panels rapport med titeln ”European Union – Anti-Dumping Measures on Biodiesel from Indonesia”, som antogs den 25 januari 2018 (WT/DS 480/R)). WTO:s panel drog slutsatsen att Europeiska unionen hade handlat i strid med flera bestämmelser i Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) och avtalet om tillämpning av artikel VI i GATT (
EGT L 336, 1994, s. 103
), som återfinns i bilaga 1 A till avtalet om upprättande av WTO (
EGT L 336, 1994, s. 3
).
Den 22 oktober 2018 ingav European Biodiesel Board (EBB) ett klagomål till kommissionen i enlighet med artikel 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1037 av den 8 juni 2016 om skydd mot subventionerad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska unionen (
EUT L 176, 2016, s. 55
), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/825 av den 30 maj 2018 (
EUT L 143, 2018, s. 1
) (nedan kallad grundförordningen). Enligt detta klagomål subventionerades import av biodiesel med ursprung i Indonesien och skadade därmed unionens industri.
Kommissionen inledde ett antidumpningsförfarande avseende importen av biodiesel från Indonesien genom ett tillkännagivande som offentliggjordes i
Europeiska unionens officiella tidning
den 6 december 2018 (
EUT C 439, 2018, s. 16
).
Den produkt som avses i utredningen är ”fettsyramonoalkylestrar och/eller paraffiniska gasoljor framställda genom syntes och/eller vätebehandling, av icke-fossilt ursprung, vanligtvis kallad biodiesel, i ren form eller i en blandning, med ursprung i Indonesien”.
Biodiesel som framställs i Indonesien består huvudsakligen av metylestrar från palmolja (nedan även kallad PME) som utvinns från oraffinerad palmolja. Den biodiesel som framställs i unionen består däremot av metylestrar från raps (nedan även kallad RME), men utvinns även från andra råvaror, inbegripet oraffinerad palmolja.
Både PME och RME tillhör kategorin fettsyramonoalkylestrar. Termen ester hänför sig till resultatet från transförestring av växtoljor, det vill säga blandning av en olja med en alkohol, vilket producerar biodiesel och som en biprodukt också glycerin. Termen metyl hänför sig till metanol, som är den mest använda alkoholen i denna process. Fettsyramonoalkylestrar går också under benämningen fettsyrametylestrar (FAME). Metylestrar från palmolja respektive rapsolja är båda två FAME men har delvis olika fysiska och kemiska egenskaper, och i synnerhet olika filtrerbarhetstemperaturer. Filtrerbarhetstemperatur är den temperatur vid vilken ett bränsle orsakar stopp i bränslefiltret på grund av kristallisering eller gelning av vissa bränslekomponenter. För metylestrar från raps kan denna temperatur vara ‐14 °C, jämfört med cirka 13 °C för metylestrar från palmolja. Marknaden beskriver ofta biodiesel vid en viss filtrerbarhetstemperatur som FAMEX, till exempel FAME0 eller FAME5.
Undersökningen av subventionerna och skadan omfattade perioden den 1 oktober 2017 till den 30 september 2018 (nedan kallad undersökningsperioden). Bedömningen av de utvecklingstendenser som är relevanta för fastställandet av skadan omfattar perioden från den 1 januari 2015 till slutet av undersökningsperioden. Där det ansågs tillämpligt undersökte kommissionen även uppgifter som inkommit efter undersökningsperioden.
Genom skrivelse av den 25 januari 2019 inkom PT Wilmar Bioenergi Indonesia med svar på det antisubventionsfrågeformulär som kommissionen hade sänt till företaget den 19 december 2018. Kommissionen genomförde kontroller på plats i sökandenas lokaler i Indonesien den 18–21 mars 2019.
Sökandena inkom parallellt med detta med följande yttranden: den 17 januari 2019, angående klagomålet, den 14 februari 2019, gällande uppgifterna från EBB och de biodieseltillverkare i unionen som ingick i urvalet och påståendena om risken för skada, den 14 februari 2019 angående huruvida utjämningsåtgärder var tillämpliga på de påstådda subventionerna, och den 19 juni 2019 gällande de påståenden om risk för skada som redovisats i EBB:s yttrande av den 29 april 2019 och gällande ansökan om registrering av EBB:s import.
Den 12 augusti 2019 antog kommissionen genomförandeförordning (EU) nr 2019/1344 om införande av en provisorisk utjämningstull på import av biodiesel med ursprung i Indonesien (
EUT L 212, 2019, s. 1
) (nedan kallad förordningen om provisorisk tull). Den provisoriska utjämningstull som tillämpades på PT Wilmar Bioenergi Indonesia och PT Wilmar Nabati Indonesia uppgick till 15,7 procent. Den provisoriska utjämningstull som tillämpades på ”[a]lla övriga företag”, det vill säga de företag som inte uttryckligen nämns i artikel 1 i förordningen om provisorisk tull, låg på 18 procent.
Den 13 augusti 2019 underrättade kommissionen sökandena om de viktigaste omständigheter och överväganden som den lade till grund för att anta förordningen om provisorisk tull.
Den 28 augusti 2019 yttrade sig sökandena över förordningen om provisorisk tull och de viktigaste omständigheter och överväganden som låg till grund för antagandet av förordningen om provisorisk tull.
Den 4 oktober 2019 informerade kommissionen om de viktigaste omständigheter och överväganden den avsåg att lägga till grund för att införa slutgiltiga utjämningsåtgärder på biodiesel med ursprung i Indonesien. Sökandena framställde sina synpunkter på dessa omständigheter och överväganden den 14 oktober 2019.
Efter antisubventionsförfarandets slut antog kommissionen den angripna förordningen, genom vilken den bekräftade de slutsatser som den hade dragit i förordningen om provisorisk tull. Kommissionen ansåg att de indonesiska myndigheterna hade gett stöd till biodieselindustrin genom subventioner i den mening som avses i artikel 3.1 i grundförordningen. Kommissionen ansåg att detta stöd hade getts genom vissa program. Det rörde sig bland annat om att fonden för palmoljeodling, som är ett offentligt organ, till biodieseltillverkare som hade levererat biodiesel till bolag som betecknades som ”enheter för petroleumbränsle” betalade skillnaden mellan det referenspris för mineraldiesel som dessa enheter betalade och det referenspris för biodiesel som fastställts av ministern för energi och mineralresurser. Kommissionen drog även slutsatsen att de indonesiska myndigheterna hade anförtrott producenterna av oraffinerad palmolja, som är en råvara som producenterna av biodiesel köpte i syfte att omvandla den till biodiesel, att tillhandahålla denna råvara till en för låg ersättning, eller hade ålagt dem att göra det, bland annat genom exportbegränsningar och priskontroller, genom den statligt ägda koncernen PT Perkebunan Nusantara (nedan kallad PTPN).
Den slutgiltiga utjämningstull som tillämpades på PT Wilmar Bioenergi Indonesia och PT Wilmar Nabati Indonesia uppgick till 15,7 procent. Den slutgiltiga utjämningstull som skulle tillämpas på ”[a]lla övriga företag” det vill säga de företag som inte uttryckligen nämns i artikel 1 i förordningen om provisorisk tull, låg på 18 procent.
Parternas yrkanden
Sökandena har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara den angripna förordningen i den del den berör dem, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har, med stöd av EBB, yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan såvitt den avser PT Multi Nabati Sulawesi,
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Sökandena har till stöd för sin talan anfört fyra grunder.
–
Den första grunden avser åsidosättande av artikel 3.1 a, 3.1 a i och 3.2 samt artikel 7.1 a i grundförordningen och uppenbart oriktiga bedömningar som kommissionen gjort genom att dra slutsatsen att de betalningar som erhållits från fonden för palmoljeodling utgjorde en utjämningsbar subvention och genom att inte justera den förmån som sökandena påstås ha erhållit för att beakta beviljade nedsättningar samt transport- och kreditkostnader som uppkommit för att erhålla de påstådda subventionerna.
–
Den andra grunden avser åsidosättande av artikel 3.1 a iv, 3.1 b och 3.2, artikel 6 d och artikel 28.5 i grundförordningen och uppenbart oriktiga bedömningar från kommissionens sida genom att den drog slutsatsen att myndigheterna gav stöd till tillhandahållande av oraffinerad palmolja genom en för låg ersättning.
–
Den tredje grunden avser åsidosättande av artikel 8.8 i grundförordningen och en uppenbart oriktig bedömning från kommissionens sida genom att den fann att det förelåg en risk för väsentlig skada för unionsindustrin.
–
Den fjärde grunden avser åsidosättande av artikel 8.5 och 8.6 i grundförordningen och en uppenbart oriktig bedömning från kommissionens sida genom att den drog slutsatsen att importen från Indonesien riskerade att skada unionsindustrin och genom att kommissionen inte beaktade inverkan av importen från Argentina.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 3.1 a, 3.1 a i och 3.2 samt artikel 7.1 a i grundförordningen och uppenbart oriktiga bedömningar som kommissionen gjort genom att dra slutsatsen att de betalningar som erhållits från fonden för palmoljeodling utgjorde en subvention som kunde bli föremål för utjämningsåtgärder och genom att inte justera den förmån som sökandena påstås ha erhållit för att beakta beviljade nedsättningar samt transport- och kreditkostnader
Den första grunden består av fyra delar, som har bestritts av kommissionen med stöd av EBB.
Den första grundens första del: Åsidosättande av artikel 3.1 a i grundförordningen och uppenbart oriktig bedömning genom att kommissionen ansåg att betalningarna från fonden för palmoljeodling utgjorde ett finansiellt bidrag från de offentliga myndigheterna eller ett offentligt organ
Genom den första delgrunden har sökandena gjort gällande att de betalningar som gjordes av fonden för palmoljeodling inte utgjorde ett finansiellt bidrag från de offentliga myndigheterna eller ett offentligt organ.
Det ska inledningsvis erinras om att unionsinstitutionerna, enligt rättspraxis, på området för den gemensamma handelspolitiken och särskilt i fråga om handelspolitiska skyddsåtgärder, har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning med hänsyn till de komplicerade ekonomiska och politiska situationer som de ska bedöma (se dom av den 18 oktober 2018, Gul Ahmed Textile Mills/rådet,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det stora utrymme för skönsmässig bedömning institutionerna har när det gäller handelspolitiska skyddsåtgärder omfattar även fastställandet av förekomsten av ett finansiellt bidrag i den mening som avses i punkt 3.1 i grundförordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 oktober 2012, Novatex/rådet,
T‑556/10
, ej publicerad,
EU:T:2012:537
, punkterna
och
).
Tribunalen understryker att artikel 3 i grundförordningen föreskriver att en subvention ska anses föreligga om de villkor som anges i artikel 3.1 och 3.2 är uppfyllda, det vill säga om ett ”finansiellt bidrag” från de offentliga myndigheterna i ursprungslandet eller exportlandet förekommer och om en ”förmån” därmed beviljas.
Syftet med artikel 3.1 a i grundförordningen är att definiera begreppet finansiellt bidrag så, att det inte omfattar offentliga myndigheters åtgärder som inte hör till någon av de kategorier som räknas upp i denna bestämmelse. Mot den bakgrunden anges en rad konkreta situationer i artikel 3.1 a i–iii i grundförordningen som ska anses utgöra ett finansiellt bidrag från de offentliga myndigheterna, det vill säga en direkt eller indirekt överföring av medel, ett avstående från offentliga intäkter eller ett tillhandahållande av varor eller tjänster eller köp av varor, medan punkt 1 a iv andra strecksatsen i denna artikel föreskriver att den omständigheten att de offentliga myndigheterna anförtror ett privat organ att utföra en eller flera av de under i) ii) och iii) uppräknade funktionerna eller ålägger det att göra det är detsamma som att dessa offentliga myndigheter beviljar ett finansiellt bidrag i den mening som avses i artikel 3.1 a i grundförordningen (dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punkt
).
Det framgår av artikel 3.1 a i grundförordningen och särskilt formuleringen ”ett finansiellt bidrag från de indonesiska myndigheterna”, att det finansiella bidraget ska kunna tillskrivas myndigheterna. Denna bestämmelse innehåller emellertid inga närmare uppgifter om ursprunget för de överförda medlen. Enligt punkt 1 a i) i denna artikel ingår således i begreppet ”finansiellt bidrag””ett offentligt förfarande” som innebär en direkt överföring av medel, utan att det läggs till några krav vad gäller ursprunget för dessa medel. Det förhållandet att medlens ursprung saknar betydelse för kvalificeringen av ett offentligt förfarande som ”finansiellt bidrag från de offentliga myndigheterna” framgår tydligt i det fall som avses i artikel 3.1 a iv andra strecksatsen, där de offentliga myndigheterna anförtror åt ett privat organ att utföra vissa uppgifter som en direkt överföring av medlen eller ålägger organet att göra detta, utan att precisera vilket ursprung de använda medlen ska ha. Det framgår av dessa bestämmelser att begreppet ”finansiellt bidrag från de offentliga myndigheterna” omfattar alla likvida medel som de offentliga myndigheterna faktiskt kan använda.
I förevarande fall framgår det av skälen 30–33 i den angripna förordningen, och det har inte bestritts av sökandena, att fonden för palmoljeodling är ett offentligt organ. Detta organ tjänar till att stödja inköp av biodiesel genom enheter som utsetts av statliga organ och har uppdragit åt ett organ, nämligen fondens förvaltningsorgan (nedan kallat förvaltningsorganet), att ta ut exportavgifter för exporten av palmoljeprodukter för att finansiera fonden (skälen 41–43 i förordningen om provisorisk tull).
Det följer av förordningen om provisorisk tull att fonden för stöd till biodiesel, som ingår i fonden för palmoljeodling, inrättades genom presidentförordning 61/2015 (skäl 40) och att förvaltningsorganet har anförtrotts uppgiften att uppbära exportavgifter på produkter baserade på palmolja vilka finansierar fonden för palmoljeodling (skälen 41 och 42). Det var enligt artikel 1.4 i presidentförordning 61/2015 som de indonesiska myndigheterna gav förvaltningsorganet rätt att använda exportavgifterna och exportskatterna på oraffinerad palmolja och dess råvaruderivat, medan det i artikel 18.1 i presidentförordning 66/2018 uttryckligen föreskrivs att ”användning av fonden … ska täcka skillnaden mellan marknadsindexpriset på diesel och marknadsindexpriset på biodiesel” (skälen 58 och 60). Skillnaden mellan referenspriset på diesel och referenspriset på biodiesel betalas således av förvaltningsorganet till biodieseltillverkare tack vare fonden för palmoljeodling (skäl 47).
Sökandena har för det första gjort gällande att ursprunget till och arten av de medel som förvaltningsorganet har använt för betalningar till biodieseltillverkarna, det vill säga den exportavgift som betalats av de exporterande tillverkarna, är relevant för att fastställa huruvida det föreligger ett finansiellt bidrag. För det andra var exportavgiften enligt sökandena uttryckligen avsedd att finansiera fonden för palmoljeodling och de indonesiska myndigheterna hade inte kunnat föreskriva något annat. För det tredje finansierades fonden för palmoljeodling av leveranskedjan för oraffinerad palmolja till förmån för samma kedja och betalningarna innebar således inte någon kostnad för de indonesiska myndigheterna.
Det ska i detta hänseende erinras om att artikel 3.1 a i grundförordningen, såsom har påpekats i punkt 30 ovan, inte innehåller några närmare uppgifter om de överförda medlens ursprung och således omfattar alla likvida medel som myndigheterna faktiskt kan använda.
Den tolkning av denna bestämmelse som sökandena har föreslagit, vilken tar hänsyn till ursprunget till de medel som myndigheterna har betalat ut som finansiellt bidrag och det sätt på vilket dessa myndigheter kan förfoga över dem enligt den nationella lagstiftningen, kan således inte godtas. Den omständigheten att de medel som fonden för palmoljeodling förfogar över härrör från den exportavgift som betalats av de exporterande tillverkarna betyder inte heller att det, när dessa medel betalas till biodieseltillverkarna för att täcka skillnaden mellan prisindex på dieselmarknaden och prisindex för biodieselmarknaden, inte uppstår någon kostnad för det offentliga organ som betalar ut dem.
Det ska för det första tilläggas att denna slutsats inte påverkas av domen av den 14 juli 1988, Fediol/kommissionen (
188/85
,
EU:C:1988:400
), som sökandena har åberopat. I det målet, som avsåg en talan om ogiltigförklaring av ett beslut av kommissionen att avsluta ett antisubventionsförfarande som inletts med anledning av sökandens klagomål, underkände domstolen visserligen argumentet att begreppet subvention ska ges en vid tolkning och att det föreligger en subvention på grund av att samtliga vidtagna åtgärder skulle medföra en förmån för stödmottagarna. I samma dom slog domstolen emellertid fast att begreppet subvention av export i artikel 3 i rådets förordning (EEG) nr 2176/84 av den 23 juli 1984 om skydd mot dumpad eller subventionerad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska ekonomiska gemenskapen (
EGT L 201, 1984, s. 1
) hade utformats av unionslagstiftaren som att det med nödvändighet innebär en ekonomisk börda som direkt eller indirekt belastar offentliga organ och att begreppet kostnad inte bara omfattar det fallet att staten överför medel, utan även det fallet att staten avstår från att driva in skattefordringar (dom av den 14 juli 1988, Fediol/kommissionen,
188/85
,
EU:C:1988:400
, punkt
). Denna dom, i vilken ursprunget för de använda medlen inte beaktades, utesluter inte att de betalningar som förvaltningsorganet har gjort i det aktuella fallet, och som finansieras genom uppbörd av en exportavgift från detta organ, utgör en ekonomisk börda som direkt belastar ett offentligt organ.
För det andra kan sökandena inte vinna framgång med sitt argument avseende rapporten från överprövningsorganet vid WTO:s tvistlösningsorgan med titeln ”United States – Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft Plaintiff Civilians – Second Complaint”, som antogs den 12 mars 2012 (WT/DS 353/AB/R, punkt 617) (nedan kallad överprövningsorganets rapport United States – Large Civil Aircraft Plaintiff Civilians – Second Complaint).
Enligt rättspraxis är den tolkning av avtalet om subventioner och utjämningsåtgärder som återfinns i bilaga 1 A till avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (WTO) (
EGT L 336, 1994, s. 156
) (nedan kallat subventionsavtalet), som antagits av detta organ, inte bindande för tribunalen när den ska bedöma giltigheten av den angripna förordningen (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 1 mars 2005, Van Parys,
C‑377/02
,
EU:C:2005:121
, punkt
, dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punkt
, och dom av den 19 maj 2021, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products m.fl./kommissionen,
T‑254/18
, överklagad,
EU:T:2021:278
, punkt
).
Domstolen har dock även slagit fast att den allmänna folkrättsliga principen om att ingångna avtal ska hållas (
pacta sunt servanda
), som fastställs i artikel 26 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969, innebär att EU-domstolen, vid tolkning och tillämpning av antidumpningsavtalet, ska beakta den tolkning som WTO:s tvistlösningsorgan har gjort av de olika bestämmelserna i detta avtal (se, analogt, dom av den 20 januari 2022, kommissionen/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, punkt
, och förslag till avgörande av generaladvokaten Pitruzzella i målet kommissionen/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2021:533
, punkt
, som följdes av domstolen i det målet; se även, analogt, dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern, (
C‑66/18
,
EU:C:2020:792
, punkt
). Det finns därmed ingenting som hindrar att tribunalen hänvisar till dessa tolkningar, när det handlar om att tolka bestämmelser i grundförordningen som motsvarar bestämmelser i subventionsavtalet (dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punkt
).
I punkt 617 i överprövningsorganets rapport ”United States – Large Civil Aircraft Plaintiff Civilians – Second Complaint”, som sökandena har åberopat, preciseras under alla omständigheter att ”en direkt överföring av medel normalt sett innefattar en finansiering som myndigheterna beviljar mottagaren”. Tribunalen konstaterar att det i denna rapport dras slutsatsen att det finansiella bidraget ”normalt sett … [beviljas av] myndigheterna”, men att det, i motsats till vad sökandena har gjort gällande, inte ställs några krav vad gäller ursprunget till de medel som dessa myndigheter förfogar över.
Eftersom inga av sökandenas argument kan godtas, kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
Den första grundens andra del: Åsidosättande av artikel 3.1 a i) i grundförordningen och en uppenbart oriktig bedömning genom att kommissionen drog slutsatsen att betalningarna från fonden för palmoljeodling utgjorde subventioner
Genom den andra delen av den första grunden har sökandena gjort gällande att de betalningar som gjorts av fonden för palmoljeodling inte utgör en direkt överföring av medel i form av subventioner, utan en betalning för inköp av biodiesel.
Tribunalen erinrar om att det i artikel 3.1 a i grundförordningen, såsom har påpekats i punkterna 29 och 30 ovan, anges en rad konkreta situationer som ska anses utgöra ett finansiellt bidrag från de offentliga myndigheterna, bland annat en direkt eller indirekt överföring av medel, och att det finansiella bidraget ska kunna tillskrivas myndigheterna.
Vid bedömningen av huruvida en direkt överföring av medel utgör en förmån som utgör en subvention i den mening som avses i artikel 3 i grundförordningen som kan motivera införandet av en utjämningstull, ska avsaknaden av motprestation eller likvärdig motprestation från det företag som tar emot denna överföring beaktas.
I förevarande fall var det förfarande som kommissionen betecknat som ”direkta överföringar av medel” följande, enligt skälen 45–50 i förordningen om provisorisk tull (även i skäl 37 i den angripna förordningen):
”(45)
Närmare bestämt anger presidentförordning 26/2016 i artikel 9.1 att ’generaldirektören för [generaldirektoratet för ny förnybar energi och energisparande] ska utse enheten för petroleumbränsle som ska utföra anskaffning av biodiesel i den mening som avses i artikel 4 med finansiering av förvaltningsorganet genom iakttagande av förvaltningsorganets styrelses strategi’ och i efterföljande artikel 9.8 att ’på grundval av ministerns godkännande i den mening som avses i punkt 7 ska generaldirektören för [generaldirektoratet för ny förnybar energi och energisparande] på ministerns vägnar a) utse de tillverkare av biodiesel som ska delta i anskaffandet av biodiesel, och b) fastställa tilldelningen av biodieselvolymer för varje tillverkare av biodiesel’. …
(46)
De biodieseltillverkare som väljer att delta och som har tilldelats en kvot i enlighet med den förordningen är skyldiga att sälja en månatlig volym av biodiesel till den så kallade ’enheten för petroleumbränsle’. För närvarande har de indonesiska myndigheterna utsett följande företag till enhet för petroleumbränsle:
a)
PT Pertamina (nedan kallat Pertamina), ett statligt olje- och gasbolag, och
b)
PT AKR Corporindo Tbk (nedan kallat AKR), ett privat olje- och gasbolag.
(47)
[Fonden för palmoljeodling] förutser en särskild betalningsmekanism genom vilken Pertamina (och för vissa mindre volymer, AKR) betalar biodieseltillverkare referenspriset för diesel (i motsats till det faktiska priset på biodiesel vilket skulle ha varit högre under undersökningsperioden), medan skillnaden mellan ett sådant referenspris på diesel och referenspriset på biodiesel betalas ut till tillverkarna av biodiesel av [Fonden för palmoljeodling] genom förvaltningsorganet.
(48)
Referenspriset för diesel och för biodiesel fastställs av ministern för energi och mineralresurser … på följande sätt:
a)
Referenspriset på diesel är baserat på de priser som rapporterats av Platt Singapore för oljepriser … och tillverkningskostnaden för diesel i Indonesien.
b)
… grundar sig referenspriset för biodiesel på det inhemska priset på oraffinerad palmolja, till vilket omvandlingskostnader läggs ….
(49)
Närmare bestämt fakturerar varje biodieseltillverkare – inbegripet alla exporterande tillverkare – Pertamina (eller i förekommande fall AKR) för den volym biodiesel som köparen ska använda enligt blandningsskyldigheten [enligt vilken operatörerna på ett antal områden, till exempel allmänna transportmedel, ska följa kravet att som bränsle använda en blandning av mineraldiesel och biodiesel som innehåller minst 20 procent biodiesel], och Pertamina (eller AKR) betalar tillverkaren referenspriset på diesel motsvarande den perioden. …
(50)
Biodieseltillverkaren, för att erhålla återbetalning av prisskillnaden mellan det pris som betalats av Pertamina och AKR (på grundval av referenspriset på diesel) och referenspriset på biodiesel, ska därefter översända en tilläggsfaktura för samma volym till förvaltningsorganet, och bifoga en förteckning över handlingar. När förvaltningsorganet har mottagit fakturan och kontrollerat dess innehåll, ska det betala den berörda biodieseltillverkaren skillnaden mellan referenspriset på diesel (som betalats av Pertamina eller i förekommande fall AKR) och referenspriset på biodiesel som fastställts för den perioden.”
Sökandena har inledningsvis gjort gällande att kommissionen gjorde fel när den kvalificerade de utbetalningar som gjorts av fonden för palmoljeodling som en direkt överföring av medel och inte som betalningar som gjorts som vederlag för inköp av biodiesel. Sökandena har för det första hävdat att systemet med betalningar från fonden för palmoljeodling innebar ömsesidiga förpliktelser för de indonesiska myndigheterna och biodieseltillverkarna, nämligen försäljning av biodiesel mot betalning av ett pris. Förekomsten av tidigare avtal mellan sökandena och fonden för palmoljeodling samt den omständigheten att sökandena skickade fakturor till fonden för att motta betalningarna, ska enligt sökandena beaktas i detta avseende. Beskaffenheten av fonden för palmoljeodling, som syftade till att stödja inköp och användning av biodiesel vid genomförandet av den skyldighet som indonesiska myndigheter infört i fråga om blandningen av biodiesel, borde ha beaktats vid fastställandet av det aktuella bidragets art. För det andra genomfördes merparten av inköpen av biodiesel från sökandena av PT Pertamina (nedan kallat Pertamina), ett offentligt organ som tillhör de indonesiska myndigheterna. För det tredje har sökandena på grundval av dessa omständigheter hävdat att kommissionen borde ha kvalificerat de utbetalningar som gjordes av fonden för palmoljeodling som en del av ett köp av varor i den mening som avses i artikel 3.1 a iii i grundförordningen.
Det ska i detta avseende påpekas att kommissionen, i skäl 38 i den angripna förordningen, konstaterade att ”utbetalningen av [fonden för palmoljeodling] till förmån för biodieseltillverkarna inte kan klassificeras som betalningar som ska utföras inom [ramen för] ett köpeavtal mellan de indonesiska myndigheterna och biodieseltillverkarna utan utgör en direkt överföring av medel”.
Det framgår av de faktiska omständigheterna i förevarande mål, såsom de beskrivs i skälen 45–50 i förordningen om provisorisk tull och i skäl 37 i den angripna förordningen (se punkt 180 ovan) och vilket inte har bestritts av sökandena att förvaltningsorganet, inom ramen för det system som inrättats genom presidentförordning 26/2016, inte ingrep i transaktionen mellan biodieseltillverkarna och Pertamina och PT AKR Corporindo Tbk (nedan kallat AKR). Det var nämligen generaldirektören för generaldirektoratet för ny förnybar energi och energisparande som angav, för det första, vilka enheter som anförtrotts inköp av biodiesel (med tillämpning av den politik som hade fastställts av förvaltningsorganets kommitté) och, för det andra, på ministerns vägnar, de tillverkare av biodiesel som deltog i den offentliga upphandlingen avseende biodiesel och den mängd biodiesel som fastställts för varje producent. Referenspriset för diesel och för biodiesel fastställdes av ministern för energi och mineralresurser. Varje producent fakturerade därefter Pertamina eller AKR för den biodieselvolym som dessa företag var skyldiga att använda enligt blandningskravet och dessa betalade producenten referenspriset på diesel. Det var först efter det att transaktionen hade avslutats som biodieseltillverkarna skickade en tilläggsfaktura till förvaltningsorganet för samma mängd biodiesel för att erhålla utbetalning av skillnaden mellan referenspriset på diesel och referenspriset för biodiesel, åtföljt av en kopia av beslutet från generaldirektoratet för ny förnybar energi och energisparande om att de fick delta i anskaffande av biodiesel och med angivande av den respektive volymtilldelningen av biodiesel, en kopia av kontrakt för anskaffande av biodiesel med Pertamina eller AKR, intyg med underskrift av Pertamina eller AKR och den berörda biodieseltillverkaren, med stämpel av de indonesiska myndigheterna, innehållande information om plats för leverans, volym och typ av biodiesel och belopp för transportavgifter samt kopia av avtalet mellan förvaltningsorganet och den berörda biodieseltillverkaren.
Kommissionen ansåg dessutom, i skälen 67 och 69 i den angripna förordningen, att det referenspris för biodiesel som betalades till oberoende leverantörer inte återspeglade utbud och efterfrågan under normala marknadsvillkor, utan myndigheternas inblandning, och att beloppet för förädlingskostnaderna som de indonesiska myndigheterna beräknade inom ramen för den formel som användes för att fastställa referenspriset för biodiesel var för högt. Kommissionen gjorde inte någon uppenbart oriktig bedömning när den, i skäl 68 i den angripna förordningen, av denna situation drog slutsatsen att priserna på biodiesel i Indonesien skulle vara lägre utan dessa betalningar. De betalningar som förvaltningsorganet gör till biodieseltillverkarna kan, eftersom de beräknas på grundval av ett referenspris för biodiesel som inte följer av normala marknadsvillkor, inte anses utgöra ett pristillägg som producenterna skulle ha rätt att erhålla som vederlag för sina leveranser till Pertamina eller AKR.
På grundval av dessa faktiska omständigheter gjorde kommissionen inte någon uppenbart oriktig bedömning när den, med hänsyn till det stora utrymme för skönsmässig bedömning som den enligt den rättspraxis som det erinras om i punkt 27 ovan har för att fastställa förekomsten av ett finansiellt bidrag i den mening som avses i artikel 3.1 i grundförordningen och en förmån i den mening som avses i punkt 2 i samma bestämmelse, i skäl 37 i den angripna förordningen fann att de medel som betalats av fonden för palmoljeodling ”inte [var] en del i ett oneröst avtal (som exempelvis köp av biodiesel av myndigheterna i utbyte mot ett pris)”. Det framgår nämligen inte av redogörelsen för de faktiska omständigheterna att fonden för palmoljeodling ingrep i transaktionen mellan biodieseltillverkarna och ”enheterna för petroleumbränsle”, det vill säga Pertamina och AKR, och inte heller att nämnda fond erhöll någon motprestation för de betalningar den gjorde. Således är det inte möjligt att på grundval av transaktionens art, som sökandena lade tonvikt vid under förhandlingen, dra slutsatsen att de betalningar som nämnda fond gjorde ingick i ett system med ömsesidiga förpliktelser.
Denna slutsats påverkas inte av beskaffenheten av fonden för palmoljeodling, som enligt sökandena syftade till att stödja inköp och användning av biodiesel för genomförandet av den skyldighet som de indonesiska myndigheterna infört i fråga om blandningen av biodiesel. I förevarande fall beaktade kommissionen nämligen helt riktigt fondens art och syfte i skälen 56–61 i förordningen om provisorisk tull och i skäl 30 i den angripna förordningen, för att kvalificera de utbetalningar som den gjorde som ”finansiellt bidrag”.
Denna slutsats påverkas inte heller av sökandenas hänvisning till punkterna 616 och 617 i överprövningsorganets rapport ”United States – Large Civil Aircraft Plaintiff Civilians – Second Complaint” där det angavs att ”i en sådan transaktion [en ’gåva’] ges en mottagare pengar eller motsvarande, normalt utan att denne är skyldig eller förväntas ge något alls i utbyte till givaren”, att ”en direkt överföring av medel normalt kommer att innebära en finansiering från myndigheterna till stödmottagaren” och att ”[i] vissa fall, såsom i fråga om gåvor, kommer överföringen av medel inte att medföra någon ömsesidig förpliktelse för mottagaren”.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att de tolkningar av subventionsavtalet som gjorts av detta organ inte är bindande för tribunalen vid bedömningen av den angripna förordningens giltighet (se punkterna 38 och 39 ovan).
Vid en läsning av det utdrag som sökandena har citerat framgår det för övrigt att begreppet direkt överföring av medel ”normalt” innebär en finansiering som beviljas ”av myndigheterna” och att när det är fråga om en ”gåva” kommer överföringen av medel ”inte att medföra någon ömsesidig förpliktelse för mottagaren” och överföringen sker ”normalt utan att [mottagaren] är skyldig eller förväntas ge något alls i utbyte till givaren”.
När det gäller de argument som sökandena har redogjort för i punkt 46 ovan kan för det första, såsom framgår av punkterna 48 och 49 ovan, de betalningar som förvaltningsorganet gör till biodieseltillverkarna, eftersom de beräknas på grundval av ett referenspris på biodiesel som inte följer av normala marknadsvillkor, inte anses utgöra ett pristillägg som producenterna skulle ha rätt att erhålla som vederlag för sina leveranser till Pertamina eller AKR. Sökandena kan således inte vinna framgång med detta argument.
Det framgår för det andra av skäl 46 i förordningen om provisorisk tull att Pertamina tillhör den indonesiska staten. Även om det, i motsats till kommissionens slutsatser i skälen 48 och 49 i den angripna förordningen, antogs att Pertamina är ett offentligt organ, är det fråga om en separat enhet i förhållande till fonden för palmoljeodling och förvaltningsorganet, och det finns inget som tyder på att Pertamina agerade i egenskap av köpare av biodiesel tillsammans med fonden för palmoljeodling, såsom sökandena har hävdat. Pertamina var nämligen, såsom kommissionen helt riktigt har påpekat, inte ett organ som de offentliga myndigheterna hade anförtrott att endast utföra vissa uppgifter, utan ett olje- och gasbolag som utförde samma uppgifter som AKR, ett privat olje- och gasbolag, såsom framgår av skäl 46 i förordningen om provisorisk tull och skäl 55 i den angripna förordningen, vilket inte har bestritts av sökandena.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska det påpekas att även om sökandenas påståenden om att Pertamina var ett offentligt organ var riktiga, skulle ett sådant fel från kommissionens sida endast motivera att den angripna förordningen ogiltigförklarades om det kunde ifrågasätta dess lagenlighet genom att underkänna hela dess bedömning avseende förekomsten av en subvention (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 25 oktober 2011, Transnational Company Kazchrome och ENRC Marketing/rådet,
T‑192/08
,
EU:T:2011:619
, punkt
), vilket inte är fallet här.
För det tredje innebär den omständigheten att betalningarna i fråga inte kan kvalificeras som vederlag för inköp av biodiesel att den aktuella transaktionen inte kan kvalificeras som ett ”köp” av varor från de indonesiska myndigheternas sida och således omfattas av tillämpningsområdet för artikel 3.1 a iii i grundförordningen. Tribunalen finner följaktligen att sökandenas argument på denna punkt inte kan godtas.
Sökandena har vidare anfört en rad argument som syftar till att visa att även om tribunalen anser att Pertamina inte är ett offentligt organ, har Pertamina emellertid ”anförtrotts” eller ”ålagts” att köpa biodiesel av de indonesiska myndigheterna, och att biodieseltillverkarna har ”anförtrotts” eller ”ålagts” att sälja biodiesel i den mening som avses i artikel 3.1 a iv i grundförordningen.
Tribunalen konstaterar att det inte var Pertaminas betalning av referenspriset på diesel såsom vederlag för inköp av biodiesel som kommissionen ansåg utgjorde en ”direkt överföring av medel”, och inte heller biodieseltillverkarnas försäljning av biodiesel, utan den omständigheten att förvaltningsorganet, ett offentligt organ, betalade skillnaden mellan referenspriset på diesel och det referenspris för biodiesel som fastställts för den aktuella perioden till den berörda biodieselproducenten. Artikel 3.1 a iv i grundförordningen, som avser privata organs agerande (se punkterna 111 och 116 ovan) är således inte tillämplig.
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser någon aspekt av den första grundens andra del.
Den första grundens tredje del: Åsidosättande av artikel 3.2 i) i grundförordningen och en uppenbart oriktig bedömning genom att kommissionen drog slutsatsen att betalningarna från fonden för palmoljeodling gav en förmån
Genom den tredje delgrunden har sökandena gjort gällande att de betalningar som gjordes av fonden för palmoljeodling inte gav biodieseltillverkarna någon förmån.
I artikel 3 i grundförordningen föreskrivs att en subvention anses föreligga när det förekommer ett ”finansiellt bidrag” eller ett ”inkomst- eller prisstöd” från myndigheterna och om en ”förmån” därmed beviljas. I artiklarna 6 och 7 i förordningen anges närmare hur förmånen ska beräknas. Enligt rättspraxis beviljas mottagaren en förmån när denne befinner sig i en gynnsammare situation än den mottagaren skulle ha befunnit sig i om subventionssystemet inte hade förelegat. Det framgår dessutom av artikel 3.1 och 3.2 i grundförordningen att en subvention enbart ska anses föreligga för en exporterande tillverkare om ett finansiellt bidrag från de offentliga myndigheterna faktiskt ger den exporterande tillverkaren en förmån (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punkterna
och
).
Inom ramen för den första anmärkningen har sökandena hävdat att kommissionen grundade sig på ett uppenbart oriktigt kontrafaktiskt scenario när den drog slutsatsen att biodieseltillverkarna inte skulle ha kunnat sälja sina produkter på den indonesiska marknaden och att priserna på biodiesel skulle ha varit lägre om det inte hade varit för fonden för palmoljeodling och dess betalningar. Om fonden för palmoljeodling inte fanns skulle ändå blandningskravet föreligga, och blandningsföretagen skulle vara skyldiga att köpa biodiesel för att uppfylla blandningskravet och biodieseltillverkarna skulle fakturera samma pris som de skulle ha kunnat erhålla på världsmarknaden.
I förevarande fall fann kommissionen, i skäl 65 i den angripna förordningen, att det rätta kontrafaktiska scenariot inte var det där blandningsföretagen, i avsaknad av fonden för palmoljeodling, hade betalat riktpriset för biodiesel. Enligt kommissionen hade blandningsföretagen inget intresse av att köpa biodiesel utan blandningskravet och fonden för palmoljeodling och dess utbetalningar, och biodieseltillverkarna erhöll inte det tillägg som motsvarade skillnaden mellan referenspriset på diesel och det referenspris för biodiesel som fastställts av de indonesiska myndigheterna.
Det framgår av förordningen om provisorisk tull att blandningskravet infördes genom förordning 12/2015 från ministeriet för energi och mineralresurser (skäl 189). Samma år, 2015, inrättades fonden för subvention av biodiesel, som är en del av fonden för palmoljeodling, genom presidentförordning 61/2015 (skäl 40). Förvaltningsorganet fick i uppdrag att driva in exportavgifter på produkter baserade på palmolja som utgjorde finansieringen av fonden för palmoljeodling (skälen 41 och 42). Enligt samma bestämmelse (artikel 1.4 i presidentförordning 61/2015) gav de indonesiska myndigheterna förvaltningsorganet rätt att använda exportavgifterna och exportskatterna på oraffinerad palmolja och dess råvaruderivat och införde en skyldighet för dem att anskaffa och använda biodiesel (skäl 60). Medlen för att betala biodieseltillverkarna skillnaden mellan referenspriset på diesel och biodiesel härrörde från medel som hade tilldelats förvaltningsorganet.
Det framgår att genomförandet av blandningskravet i det system som de indonesiska myndigheterna har utarbetat var beroende av finansiering från förvaltningsorganet. Det rör sig om ett komplext system som införts av de indonesiska myndigheterna i syfte att stödja inköp av biodiesel av de enheter som utsetts av statliga organ, såsom framgår av presidentförordningarna 24/2016 och 26/2016 (skäl 44 i förordningen om provisorisk tull). Förekomsten av blandningskrav utan finansiering från förvaltningsorganet är således rent hypotetisk och kommissionen kan inte klandras för att inte ha grundat sin bedömning på en sådan eventualitet.
Kommissionen gjorde således inte någon uppenbart oriktig bedömning i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 26 och 27 ovan, vilken även är tillämplig vid fastställandet av huruvida det föreligger en förmån för mottagaren av ett stöd, när den betraktade detta system som en helhet vid fastställandet av huruvida det förelåg en förmån.
Inom ramen för den andra anmärkningen har sökandena hävdat att kommissionen felaktigt drog slutsatsen att referenspriset på biodiesel skulle ha varit lägre utan fonden palmoljeodling.
Tribunalen underkänner inledningsvis kommissionens argument att denna anmärkning från sökandena är verkningslös. Kommissionen har visserligen helt riktigt påpekat i sina inlagor och vid förhandlingen att det enligt artikel 3.2 i grundförordningen inte krävs att förmånens storlek beräknas exakt, utan snarare att det ska fastställas huruvida det föreligger en förmån. Beräkningen av förmånen omfattades av artiklarna 6 och 7 i grundförordningen. Den omständigheten att referenspriset på biodiesel var högre än vad det hade blivit enligt marknadens villkor, utan att det i detta skede av bedömningen var nödvändigt att exakt kvantifiera detta, är en av de aspekter av systemet med betalningar från fonden för palmoljeodling som gör det möjligt att dra slutsatsen att det föreligger en förmån. Den omständigheten att beloppet av utbetalningarna från fonden för palmoljeodling eventuellt även skulle kunna beaktas när det gäller att beräkna den förmån som stödmottagaren beviljas innebär inte att det i princip saknar betydelse för fastställandet av huruvida en sådan förmån föreligger.
Sökandenas argument är således inte verkningslöst.
I förevarande mål anges följande i skäl 69 i den angripna förordningen:
”Kommissionen konstaterade i synnerhet att de referenspriser som använts av de indonesiska myndigheterna för att fastställa det bidragsbelopp som betalats ut av [fonden för palmoljeodling inte var] kännetecknande för ett marknadspris, eftersom formeln för att beräkna dem inte bygger på icke snedvridna marknadsvillkor. Detta beror å ena sidan på att hela marknaden, både i tidigare och senare led, är snedvriden och därför inte kan vara representativ för normala, konkurrenskraftiga marknadsvillkor. Å andra sidan ansåg kommissionen att beloppet för de konverteringskostnader som beräknats av de indonesiska myndigheterna som en del i den formel som används för att beräkna referenspriset för biodiesel (det genomsnittliga inhemska priset på oraffinerad palmolja och en konverteringsavgift på 100 US-dollar per ton som läggs till) är alltför högt. Kommissionen verifierade de faktiska omvandlingskostnaderna för några av de exporterande tillverkarna och konstaterade att de indonesiska myndigheternas beräkning [överdrev] dessa kostnader. Dessa faktiska omvandlingskostnader uppgick i genomsnitt till ett belopp på mellan 60 och 80 US-dollar per ton under undersökningsperioden.”
Det framgår således av skäl 69 i den angripna förordningen att kommissionen beaktade två omständigheter när den fann att det förelåg en förmån. Kommissionen drog för det första slutsatsen att hela den indonesiska marknaden var snedvriden, såväl i föregående led som i efterföljande led, och inte kunde vara representativ för normala och konkurrensmässiga marknadsvillkor. För det andra ansåg kommissionen att beloppet för omvandlingskostnaderna, det vill säga 100 amerikanska dollar (US-dollar) per ton, som användes i formeln för att fastställa referenspriset för biodiesel, var orimligt högt i förhållande till de faktiska kostnaderna hos vissa av de exporterande tillverkare som kommissionen hade kontrollerat.
Sökandena har för det första anfört att referenspriset för biodiesel inte skyddade tillverkarna av biodiesel från marknadens variationer, eftersom det förändrades i förhållande till cif-nivån (kostnad, försäkring, frakt) för oraffinerad palmolja i Rotterdam (Nederländerna).
Det ska i detta hänseende påpekas att den omständigheten att det indonesiska referenspriset på biodiesel förändrades i förhållande till cif-nivån för oraffinerad palmolja i Rotterdam, även om det skulle antas vara styrkt, inte innebär att det utgjorde ett marknadspris. Såsom kommissionen helt riktigt har påpekat påverkar nämligen inte den omständigheten att referenspriset på biodiesel följde variationerna i andra internationella priser den omständigheten att detta referenspris fastställdes på grundval av det inhemska priset på oraffinerad palmolja (se skäl 48 i förordningen om provisorisk tull) som hade varit föremål för åtgärder från de indonesiska myndigheterna (se punkt 150 nedan). Dessutom omfattar cif-priset i Rotterdam på oraffinerad palmolja redan transport- och försäkringspriset, vilket inte är fallet för den produkt som säljs på hemmamarknaden. Sökandenas argument kan således inte i sig vederlägga kommissionens slutsatser.
Sökandena har för det andra anfört att referenspriset på biodiesel fastställdes på grundval av råvarukostnaderna, till vilka ett skäligt belopp hade lagts till för att täcka de olika omvandlingskostnaderna. Kommissionen underlät emellertid att beakta att dessa ”omvandlingskostnader” inte var begränsade till dessa kostnader, utan även omfattade ett skäligt belopp för ”försäljnings- och administrationskostnader och andra allmänna kostnader samt vinst”.
Det framgår av skäl 81 i den angripna förordningen, och det har inte bestritts av sökandena, att omvandlingskostnaderna fastställts till 100 US-dollar per ton sedan den 21 mars 2016. Denna omständighet visar att dessa kostnader inte var föremål för några variationer. Det finns inte heller något synbart samband mellan budgetposter såsom ”försäljnings- och administrationskostnader och andra allmänna kostnader samt vinst” och kostnadskategorin ”omvandlingskostnader”. Kommissionen kan således inte klandras för att den inte till de exporterande tillverkarnas faktiska omvandlingskostnader, som uppgick till mellan 60 och 80 US-dollar per ton under undersökningsperioden enligt skäl 69 i den angripna förordningen, lade sådana budgetposter som inte förefaller ha någon koppling till omvandlingen av produkten.
Av det ovan anförda följer att kommissionen inte gjorde någon uppenbart oriktig bedömning i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkt 26 när den drog slutsatsen att det indonesiska referenspriset på biodiesel var överdrivet högt.
Sökandena har inom ramen för sin tredje anmärkning gjort gällande att alla förmåner som följer av betalningarna från fonden för palmoljeodling har övervältrats på ”enheterna för petroleumbränsle”.
Tribunalen konstaterar att sökandenas argument som syftar till att bestrida förekomsten av ett finansiellt bidrag som ger dem en förmån har underkänts inom ramen för den första grundens första och andra del och den nu aktuella delen. Det är även utrett att de aktuella betalningarna, motsvarande skillnaden mellan referenspriset på diesel och priset på biodiesel, betalades av förvaltningsorganet till biodieseltillverkarna, däribland sökandena. Sökandena har inte lagt fram tillräckliga uppgifter för att visa att en del av dessa belopp eller den förmån som betalningen av dem medförde överfördes till AKR och Pertamina. Sådan bevisning krävs emellertid för att styrka att en unionsinstitution har gjort en sådan uppenbart oriktig bedömning som kan motivera att en rättsakt ogiltigförklaras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2014, Gold East Paper och Gold Huasheng Paper/rådet,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, punkt
). Den omständigheten att det system som inrättats av de indonesiska myndigheterna även kunde gynna AKR och Pertamina innebär inte att den förmån som mottagarna beviljades överfördes på dessa företag. Även om det antogs att blandningsföretagen har åtnjutit förmånliga villkor för köp av biodiesel genom att köpa biodiesel till referenspriset för diesel och inte för referenspriset för biodiesel, utesluter inte denna omständighet att biodieseltillverkarna inom ramen för samma system fick en annan förmån till följd av de betalningar som förvaltningsorganet gjorde.
Med hänsyn till det ovan anförda ska r den tredje anmärkningen underkännas.
Inom ramen för den fjärde anmärkningen har sökandena hävdat att kommissionen vid sin bedömning av förmånen inte tog hänsyn till att fonden för palmoljeodling finansierades genom exportavgifter som betalades av bland annat biodieseltillverkarna. Dessa avgifter hade till syfte att finansiera fonden för palmoljeodling och skulle inte existera utan nämnda fond och dess utbetalningar.
Tribunalen underkänner inledningsvis kommissionens argument att denna anmärkning från sökandena är verkningslös. Eftersom exportavgifterna utgör en del av finansieringen av fonden för palmoljeodling, kan deras roll i betalningssystemet vid nämnda fond påverka om det föreligger en förmån för mottagaren. Den omständigheten att beloppet för exportavgifterna eventuellt även skulle kunna beaktas när det gäller att beräkna den förmån som mottagaren beviljas innebär inte att det i princip saknar betydelse för fastställandet av huruvida en sådan förmån föreligger.
I förevarande fall framgår det tydligt av skäl 89 i förordningen om provisorisk tull, vilket sökandena har vidgått, att exportavgiften inte endast avser biodiesel utan ”oraffinerad palmolja och produkter i senare led”, däribland biodiesel. Det framgår dessutom av samma skäl att exportavgiften var mycket högre under undersökningsperioden för oraffinerad palmolja än för biodiesel. Sökandena har i detta sammanhang inte förklarat hur en exportavgift som avser flera produkter skulle kompensera den subvention som en av dessa varor åtnjuter och på så sätt göra den förmån som mottagarna av denna subvention har fått betydelselös.
Oaktat den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 38 och 39 ovan, kan de argument som sökandena anfört med stöd av rapporter från WTO:s organ inte godtas.
För det första har sökandena åberopat WTO:s panels rapport med rubriken ”United States – Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft Plaintiff Civilians – Second Complaint” (Europeiska unionens talan enligt artikel 21.5 i överenskommelsen om tvistlösningsorganet), som antogs den 9 juni 2017 (WT/DS 353/RW). Denna tvist avsåg frågan huruvida direkta överföringar av medel från delstaten South Carolina till bolaget Boeing hade kompenserats i form av att Boeing investerat i fast egendom på platsen för det berörda projektet eller om de utgjorde en subvention. Överprövningsorganet ansåg att det inte hade visats att det förekommit en kompensation från Boeings sida, eftersom det inte framgick av avtalet mellan delstaten South Carolina och Boeing att fastigheternas restvärde skulle återbetalas till delstaten South Carolina. Denna tvist rörde således inte frågan huruvida exportavgifter på ett produktsortiment kompenserar för en subvention som producenterna av en av dessa produkter erhåller. Sökandenas argument, som följer av en e contrario-analys av panelens rapport, kan därför inte godtas.
För det andra har sökandena åberopat WTO:s överprövningsorgans rapport ”United States – Countervailing Measures on Certain Hot-Rolled Carbon Steel Flat Products From India”, som antogs den 8 december 2014 (WT/DS 436/AB/R). Denna tvist rörde frågan huruvida det var nödvändigt att beakta de kostnader som mottagarna av vissa lån hade haft för att avgöra om dessa lån gav mottagarna en förmån. Denna tvist rörde således inte frågan huruvida exportavgifter på ett produktsortiment kompenserar för en subvention som producenterna av en av dessa produkter åtnjuter. Sökandenas analogislut kan därför inte godtas.
Av dessa skäl kan sökandenas argument inte godtas och talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grundens tredje del.
Den första grundens fjärde del: Åsidosättande av artikel 7.1 a i grundförordningen och en uppenbart oriktig bedömning genom att kommissionen inte justerade subventionsbeloppet för att beakta beviljade nedsättningar samt transport- och kreditkostnader
Genom den fjärde delgrunden har sökandena gjort gällande att kommissionen, när den beräknade den utjämningsbara subventionens storlek, borde ha dragit av sökandenas transport- och kreditkostnader.
I artikel 7.1 i grundförordningen fastställs följande:
”… När [beloppet för utjämningsbara subventioner] bestäms får följande avdrag göras från det sammanlagda subventionsbeloppet:
a)
Ansökningsavgifter eller andra kostnader som är nödvändiga för att bli berättigad till eller erhålla subventioner.
b)
Exportskatter, tullar eller andra avgifter som tas ut vid export av produkten till unionen med särskild avsikt att utjämna subventionen.
Om en berörd part begär ett sådant avdrag åligger det honom att visa att denna begäran är berättigad.”
Tribunalen framhåller inledningsvis att det tydligt framgår av artikel 7.1 i grundförordningen, och särskilt av formuleringen ”får … avdrag göras”, att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av denna bestämmelse, i enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 24 ovan. För att dessa delar ska kunna dras av från beloppet för utjämningsbara subventioner krävs att den berörda parten visar att dennes begäran om avdrag är berättigad. När detta väl har visats ska kommissionen göra det begärda avdraget.
Sökandena har genom en första argumentering hävdat att kommissionen från beloppet för den utjämningsbara subventionen borde ha dragit av de kostnader för transport av biodiesel vid försäljning till Pertamina och AKR som var nödvändiga att dra av för att erhålla betalning från fonden för palmoljeodling. Sökandena anser att tribunalen vid sin tolkning av artikel 7.1 a i grundförordningen inte är bunden av kommissionens meddelande om beräkningen av subventionsbeloppet i undersökningar avseende utjämningstull (
EGT C 394, 1998, s. 6
) (nedan kallade riktlinjerna för beräkning av subventionsbeloppet), som begränsar de transportkostnader som kan dras av till de transportkostnader som direkt betalas till staten eller till ett offentligt organ.
Riktlinjerna utgör ett verktyg som, med iakttagande av överordnade rättsregler, är ägnat att precisera de kriterier som kommissionen tänker tillämpa vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid beräkningen av storleken på de utjämningsbara subventionerna (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 15 mars 2006, Daiichi Pharmaceutical/kommissionen,
T‑26/02
,
EU:T:2006:75
, punkt
). Av detta följer att kommissionen, när den antar riktlinjer, inte kan avvika från den överordnade lagtext vars tillämpningskriterier den preciserar.
Den ifrågavarande institutionen har vidare, enligt rättspraxis, genom att anta förhållningsregler som har externa verkningar, såsom är fallet beträffande riktlinjerna som avser ekonomiska aktörer, och genom att i och med reglernas offentliggörande tillkännage att den hädanefter ska tillämpa dem på de fall som berörs av dem, själv begränsat utrymmet för sin skönsmässiga bedömning och kan inte frångå dessa regler, vid äventyr av att dess beslut ifrågasätts, i förekommande fall på grund av att den åsidosätter allmänna rättsprinciper såsom likabehandlingsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar. Det kan följaktligen inte uteslutas att sådana förhållningsregler med allmän räckvidd, under vissa förutsättningar och beroende på deras innehåll, kan ha rättsverkningar (se, analogt, dom av den 28 juni 2005, Dansk Rørindustri m.fl./kommissionen,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P-C‑208/02 P och C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, punkterna
och
).
I riktlinjerna för beräkning av subventionsbeloppet anges, under rubriken ”G. Avdrag från subventionsbeloppet”, att ”de enda avgifter eller kostnader som i normala fall kan dras av är de som betalas direkt till de offentliga myndigheterna under undersökningsperioden”, att ”det måste visas att denna betalning är obligatorisk för att erhålla en subvention” och att ”[b]etalningar till privata parter, t.ex. advokater och revisorer, som uppstår till följd av en ansökan om subvention, kan således inte dras av”.
Dessa förtydliganden är förenliga med den överordnade bestämmelse som de syftar till att förklara. För det första är preciseringen att det ska styrkas att dessa kostnader är ”[obligatoriska] för att erhålla en subvention” förenlig med det villkor som föreskrivs i artikel 7.1 a i grundförordningen, nämligen att de kostnader som kan dras av ska vara ”nödvändiga” för att bidraget ska kunna beviljas. För det andra är även preciseringen att ”[d]e enda avgifter eller kostnader som i normala fall kan dras av är de som betalas direkt till de offentliga myndigheterna under undersökningsperioden” också förenlig med denna bestämmelse. Med hänsyn till kommissionens stora utrymme för skönsmässig bedömning på detta område gjorde kommissionen, i motsats till vad sökandena har hävdat, enligt den rättspraxis som angetts ovan i punkt 91 inte någon felaktig begränsning av de avgifter och kostnader som kan dras av när den i riktlinjerna preciserade att ”ansökningsavgifter eller andra kostnader som är nödvändiga för att bli berättigad till … subventioner” som anges i artikel 7.1 a i grundförordningen var de avgifter eller kostnader ”som betalas direkt till de offentliga myndigheterna under undersökningsperioden”.
Kommissionen gjorde således en riktig bedömning när den i skälen 87–92 i den angripna förordningen tillämpade riktlinjerna för beräkning av subventionsbeloppet på begäran om avdrag för transportkostnader.
I förevarande fall har för det första sökandena emellertid inte gjort gällande att transportkostnaderna för leveransen av biodiesel betalades direkt till de indonesiska myndigheterna under undersökningsperioden. För det andra kan sökandena inte vinna framgång med argumentet att transportkostnaderna var nödvändiga för att ta emot betalningarna från fonden för palmoljeodling, vilka var beroende av leveransen av biodiesel. Dessa kostnader var nämligen uteslutande kopplade till fullgörandet av köpeavtalet mellan sökandena och Pertamina eller AKR. Den omständigheten att biodieseltillverkarna, för att erhålla betalningar från förvaltningsorganet, till sin faktura skulle bifoga ett antal verifikationer, däribland uppgifter om leveransort, volym och typ av biodiesel och transportkostnadernas storlek, betyder inte att dessa kostnader var ”[obligatoriska] för att erhålla en subvention” i den mening som avses i riktlinjerna för beräkning av subventionsbeloppet och påverkar inte denna slutsats.
Dessa argument ska följaktligen underkännas.
Sökandena har genom en andra argumentering anfört att kommissionen borde ha dragit av en kreditkostnad som hade samband med de betalningar som gjorts av fonden för palmoljeodling från beloppet för den utjämningsbara subventionen. Enligt sökandena kan de inte fakturera fonden för palmoljeodling för den del av priset på biodiesel som fonden ska betala till dem förrän fakturan till Pertamina eller AKR har utfärdats. Fonden ska göra flera kontroller av de inlämnade uppgifterna och sökandena får inte betalt förrän flera månader efter det att fakturan skickats till Pertamina eller AKR. Sökandena har vid förhandlingen preciserat att kreditkostnaden avsåg den tid som förflöt mellan leveransen av biodieseln och betalningarna från fonden för palmoljeodling.
Det kan konstateras att dessa kreditkostnader, om det antas att de är styrkta, följer av det förfarande som inrättats av de indonesiska myndigheterna och tiden för handläggningen av de styrkande handlingar som sökandena lämnat in till förvaltningsorganet, i enlighet med det förfarande som beskrivs i skälen 49 och 50 i förordningen om provisorisk tull. Av detta följer att det inte rör sig om ”kostnader som är nödvändiga för att bli berättigad till eller erhålla subventioner” i den mening som avses i artikel 7.1 a i grundförordningen. Dessa kostnader utgör inte heller ”avgifter eller kostnader … som betalas direkt till de offentliga myndigheterna” i den mening som avses i riktlinjerna för beräkning av subventionsbeloppet, eftersom de, i egenskap av kostnader som är knutna till fristerna för handläggningen vid fonden för plantering av palmolja, inte kan anses utgöra belopp som ”betalats direkt” till fonden. Sökandena har även hänvisat till den tid som förflyter mellan leveransen av biodiesel och dagen för avsändandet av fakturan till Pertamina eller AKR å ena sidan och tidpunkten för betalningarna å den andra. Det relevanta datumet för bedömningen av huruvida kreditkostnaderna nödvändigtvis har uppkommit för att erhålla subventionen bör dock inte vara det datum då biodieseln levererades eller fakturan skickades till Pertamina eller AKR, utan den senare dag då fakturan sändes till fonden, vilket är en nödvändig formalitet för att erhålla betalningar från fonden. Sökandena har således inte genom ett sådant argument visat att de haft kreditkostnader för fondens utbetalning av stödet.
Detta argument kan således inte godtas.
Sökandena har för det tredje gjort gällande att de även har haft ”en kostnad till följd av den sänkning som tillämpats” för att erhålla de betalningar från fonden för plantering av palmolja som kommissionen borde ha dragit av från beloppet för de utjämningsbara subventionerna.
Kommissionen har genmält att sökandena under undersökningen inte påstod att det var lämpligt att justera subventionens storlek för att beakta det aktuella värdet på biodiesel som sålts till Pertamina och AKR. Sökandena har, utan att göra gällande att de framställt en begäran om detta, gjort gällande att kommissionen hade tillgång till de nödvändiga uppgifterna och att den, i enlighet med principen om god förvaltning, borde ha intagit en aktivare roll och anse att den bevisning som de berörda parterna lagt fram motiverade ett avdrag.
Det ska här påpekas att det framgår av artikel 7.1 i grundförordningen att om en part begär ett sådant avdrag ”åligger det honom att visa att denna begäran är berättigad”. Det framgår av de faktiska omständigheterna i förevarande mål, vilka det redogjorts för i punkt 104 ovan, att sökandena inte har framställt någon sådan begäran och inte heller har lämnat nödvändiga preciseringar i detta avseende. När det gäller avdrag för kostnader från beloppet för den utjämningsbara subventionen och med hänsyn till det stora utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har enligt den rättspraxis som anges i punkt 91 ovan, kan kommissionen inte klandras för att inte på eget initiativ ha dragit av kostnaderna.
Detta argument kan mot bakgrund av det ovan anförda inte godtas. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grundens fjärde del.
Eftersom samtliga argument som framförts inom ramen för den första grunden har underkänts kan talan inte vinna bifall såvitt avser denna grund.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 3.1 a iv, 3.1 b och 3.2, artikel 6 d och artikel 28.5 i grundförordningen och uppenbart oriktiga bedömningar från kommissionens sida genom att den drog slutsatsen att myndigheterna gav stöd till tillhandahållande av oraffinerad palmolja genom en för låg ersättning
Den andra grunden består av två delar, vilka har bestritts av kommissionen, med stöd av EBB.
Den andra grundens första del: Åsidosättande av artikel 3.1 a iv och artikel 28.5 i grundförordningen och uppenbart oriktiga bedömningar från kommissionens sida genom att den drog slutsatsen att leverantörerna av oraffinerad palmolja hade anförtrotts eller ålagts att tillhandahålla oraffinerad palmolja mot en för låg ersättning
Inom ramen för den första delgrunden har sökandena gjort gällande att kommissionen felaktigt drog slutsatsen att de indonesiska myndigheterna har anförtrott eller ålagt leverantörerna av oraffinerad palmolja att tillhandahålla sina produkter till en för låg ersättning, för det första genom exportskatt och exportavgift och, för det andra, genom transparent ”prissättning” av PTPN, en producent av oraffinerad palmolja som till 100 procent ägdes av de indonesiska myndigheterna. Sökandena har även gjort gällande att de indonesiska leverantörerna av oraffinerad palmolja inte utsätts för någon form av hot eller övertalning om att sälja sina varor på den inhemska marknaden till lägre priser.
Det ska inledningsvis påpekas att det stora utrymme för skönsmässig bedömning institutionerna har enligt rättspraxis när det gäller handelspolitiska skyddsåtgärder omfattar även fastställandet av förekomsten av ett finansiellt bidrag i den mening som avses i punkt 3.1 i grundförordningen (se punkterna 26–27 ovan).
Artikel 3 i grundförordningen föreskriver att en subvention ska anses föreligga om de villkor som anges i artikel 3.1 och 3.2 är uppfyllda, det vill säga om ett ”finansiellt bidrag” från de offentliga myndigheterna i ursprungslandet eller exportlandet förekommer och om en ”förmån” därmed beviljas. I artikel 3.1 a, iv i grundförordningen anges att ett ”finansiellt bidrag” föreligger om myndigheterna ”anförtror åt eller ålägger ett privat organ att utföra en eller flera av de funktioner som räknas upp i leden i, ii och iii och som normalt ligger inom deras kompetens och rent faktiskt inte skiljer sig från de offentliga myndigheternas normala praxis”.
Begreppen ”anförtro” eller ”ålägga” definieras inte i grundförordningen.
Enligt fast rättspraxis ska betydelsen och räckvidden för sådana uttryck som inte definierats i unionsrätten fastställas i enlighet med deras normala betydelse i vanligt språkbruk, med beaktande av det sammanhang i vilket de används och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som uttrycken ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2014, Deckmyn och Vrijheidsfonds,
C‑201/13
,
EU:C:2014:2132
, punkt
, och dom av den 5 april 2017, Changshu City Standard Parts Factory och Ningbo Jinding Fastener/rådet,
C‑376/15 P och C‑377/15 P
,
EU:C:2017:269
, punkt
).
Det ska här påpekas att målet med artikel 3 i grundförordningen är att definiera begreppet ”subvention” som kan bli föremål för utjämningstull.
Närmare bestämt är målet med artikel 3.1 a i grundförordningen att definiera begreppet finansiellt bidrag så, att det inte omfattar offentliga myndigheters åtgärder som inte hör till någon av de kategorier som räknas upp i denna bestämmelse. Mot den bakgrunden anges en rad konkreta situationer i artikel 3.1 a i–iii i grundförordningen som ska anses utgöra ett finansiellt bidrag från de offentliga myndigheterna, nämligen en direkt eller indirekt överföring av medel, ett avstående från offentliga intäkter eller ett tillhandahållande av varor eller tjänster. Artikel 3.1 a iv i grundförordningen föreskriver i den andra strecksatsen att den omständigheten att de offentliga myndigheterna anförtror ett privat organ att utföra en eller flera av de uppräknade funktionerna eller ålägger det att göra det är detsamma som att dessa offentliga myndigheter beviljar ett finansiellt bidrag i den mening som avses i artikel 3.1 a i grundförordningen (dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punkt
).
I detta sammanhang är artikel 3.1 a iv andra strecksatsen i grundförordningen i huvudsak en bestämmelse om förbud mot kringgående, som syftar till att säkerställa att myndigheterna i tredjeländer inte kan undandra sig reglerna om subventioner genom att vidta åtgärder som i strikt mening inte uppenbarligen omfattas av tillämpningsområdet för artikel 3.1 a i–iii i denna förordning, men som i praktiken har likvärdiga effekter (dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punkt
). Detta är även den tolkning som WTO:s överprövningsorgan har gjort av artikel 1.1 a 1 iv i subventionsavtalet, vars innehåll liknar innehållet i artikel 3.1 a iv i grundförordningen (se WTO:s överprövningsorgans rapport, med titeln ”United States – Countervailing duty investigation on Dynamic Random Access Memory (DRAMs) from Korea”, som antogs den 27 juni 2005 (WT/DS 296/AB/R, punkt 113), nedan kallad överprövningsorganets rapport US – DRAMS).
Enligt dess normala betydelse i vanligt språkbruk har begreppet ”anförtro” betydelsen ”med förtroende överlämna, ge i uppdrag, delegera”. Detta begrepp har således i rättspraxis, för att säkerställa att artikel 3.1 a iv andra strecksatsen i grundförordningen ges en fullt ändamålsenlig verkan, tolkats på så sätt att den avser ”alla åtgärder som de offentliga myndigheterna vidtar som direkt eller indirekt innebär att ett privat organ anförtros ansvaret för att fullgöra en sådan funktion som avses i artikel 3.1 a i–iii i nämnda förordning” (dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punkt
). Av detta följer att begreppet ”ålägga”, som enligt sin normala betydelse i vanligt språkbruk har betydelsen ”be, förelägga, anbefalla, besluta, påbjuda” omfattar alla åtgärder som de offentliga myndigheterna vidtar som, direkt eller indirekt, består i att utöva sina befogenheter gentemot ett privat organ för att detta organ ska utföra en uppgift av det slag som avses i artikel 3.1 a i–iii i grundförordningen.
Det framgår dessutom tydligt av den samordnande konjunktionen som markerar alternativet ”eller” mellan ”anförtro” och ”ålägga” att dessa två förfaranden kan vidtas oberoende av varandra, men även tillsammans. Vidare framgår det av artikel 3.1 a iv andra strecksatsen i grundförordningen, som inte begränsar arten eller syftet med åtgärden att ”anförtro” eller ”ålägga”, och av den rättspraxis som nämns i punkt 117 ovan, där ” alla åtgärder som de offentliga myndigheterna vidtar” beaktas, att denna åtgärd inte nödvändigtvis måste vara resultatet av en rättsakt eller en åtgärd som vidtas isolerat, utan även kan vara resultatet av flera åtgärder tillsammans.
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen ska pröva kommissionens slutsats att de indonesiska myndigheterna, genom sådana åtgärder som en skatt och en exportavgift och en faktisk kontroll genom PTPN av de inhemska priserna på oraffinerad palmolja och beviljande av subventioner till producenter av oraffinerad palmolja, har försökt få producenter av oraffinerad palmolja att tillhandahålla denna produkt på den indonesiska marknaden till en för låg ersättning.
–
Exportskatten och exportavgiften
Inom ramen för den första anmärkningen har sökandena gjort gällande att kommissionen gjorde en felaktig bedömning när den slog fast att exportskatten, som var fastställd till noll under undersökningsperioden, och exportavgiften, som var en skatt som syftade till att generera intäkter och som fastställdes till noll under december 2018, hade fått till följd att leverantörerna av oraffinerad palmolja ”anförtrotts” eller ålagts att leverera sina produkter mot en för låg ersättning.
Det framgår av skälen 113–117 i förordningen om provisorisk tull att de indonesiska myndigheterna i förevarande fall ålade en skatt och en exportavgift på oraffinerad palmolja.
Enligt skälen 87 och 88 i förordningen om provisorisk tull infördes exportavgiften år 1994 och i 2016 års version bestod den av en progressiv tulltaxa på oraffinerad palmolja liksom andra produkter, inbegripet biodiesel (som konsekvent var föremål för en lägre tullsats än den som tillämpades på oraffinerad palmolja). Indonesiska exportörer betalade en skatt som var knuten till de indonesiska myndigheternas referenspris för export av oraffinerad palmolja. Detta innebar att när myndigheternas referenspris för export ökade så ökade även exporttullen. Om referenspriset var lägre än 750 US-dollar per ton var tullsatsen 0 procent. Under undersökningsperioden förblev priset på oraffinerad palmolja lägre än tröskeln på 750 US-dollar per ton och därför påfördes ingen exportskatt.
Enligt skäl 89 i förordningen om provisorisk tull hade de indonesiska myndigheterna även år 2015 infört en exportavgift på oraffinerad palmolja och på produkter i senare led. Exportavgiften under undersökningsperioden fastställdes till 50 US-dollar per ton för oraffinerad palmolja och 20 US-dollar per ton för biodiesel.
För att fastställa förekomsten av ett finansiellt bidrag i förordningen om provisorisk tull, vars slutsatser bekräftas av den angripna förordningen (i skälen 102–161), har kommissionen gjort en bedömning grundad på relevant rättspraxis från WTO.
På grundval av denna analys fann kommissionen, i skälen 111–157 i förordningen om provisorisk tull, att de indonesiska offentliga myndigheternas agerande gentemot producenterna av oraffinerad palmolja var en åtgärd som innebar att ”anförtro” eller ”ålägga” att leverera deras produkter till de inhemska användarna till en för låg ersättning för att i Indonesien skapa en inre marknad för oraffinerad palmolja med konstlat låga priser. Kommissionen påpekade därefter, i skäl 160 i förordningen, att alla indonesiska tillverkare av oraffinerad palmolja skulle anses vara privata organ och, i skälen 162 och 169 i samma förordning, att dessa företag hade tillhandahållit oraffinerad palmolja på den inre marknaden till en för låg ersättning. Kommissionen ansåg slutligen, i skäl 170 i samma förordning, att tillhandahållande av oraffinerad palmolja med ursprung i Indonesien till den indonesiska biodieselindustrin var en funktion som normalt låg inom myndigheternas kompetens. Kommissionen ansåg nämligen i samma skäl att en sådan kompetens omfattar inrättandet av regler av en regering i en stat – som har suveränitet över sina naturresurser - kring tillhandahållandet av råvaror som finns i landet till nationella bolag.
Genom den aktuella analysen fastställde kommissionen, såsom framgår av skäl 134 i den angripna förordningen, att de indonesiska myndigheterna, genom exportskatten och exportavgiften, i kombination med andra åtgärder, såsom understryks i skälen 103, 146 och 157 i den angripna förordningen, hade försökt få producenterna av oraffinerad palmolja att leverera oraffinerad palmolja på den indonesiska marknaden till en för låg ersättning. Dessa myndigheter hade nämligen infört ett system med exportbegränsningar som ledde till att det inte fanns något kommersiellt intresse av att exportera oraffinerad palmolja.
Den omständigheten att de indonesiska myndigheterna utformade och inrättade ett sådant system framgår av olika uppgifter som kommissionen nämnt i den angripna förordningen och i förordningen om provisorisk tull.
Det påpekades således i skäl 116 i förordningen om provisorisk tull att de indonesiska myndigheterna hade sammankopplat systemet med exportskatter direkt med de internationella priserna på oraffinerad palmolja, och inte med andra omständigheter (såsom produktionsnivån eller miljöpåverkan) i syfte att påverka de priser som de exporterande tillverkarna betalade. Det framgår av tabell 1, som återges i detta skäl, att de indonesiska myndigheterna följde prisutvecklingen på internationell nivå och justerade nivån på exportskatterna i förhållande till dessa priser med resultatet att exportlönsamheten minskade.
Kommissionen påpekade även, i skäl 119 i förordningen om provisorisk tull, att den indonesiska generalstyrelsen för tullar och indirekta skatter år 2015 offentligt förklarade att syftet med exporttullar var att säkerställa tillgången på råvaror och stimulera tillväxten i den nationella industrin för palmolja i senare led, där biodieselproduktion utgör en integrerad del.
Vad beträffar exportavgiften påpekade kommissionen i skäl 117 i förordningen om provisorisk tull att införandet av denna år 2015 sammanföll med en period då de indonesiska priserna var nästan identiska med världsmarknadspriset och hade gjort det möjligt för biodieseltillverkarna att köpa oraffinerad palmolja till priser som var lägre än de priser som normalt sattes. I skäl 114 i den angripna förordningen förklarade kommissionen dessutom att denna avgift finansierade fonden för palmoljeodling och i praktiken uteslutande främjade biodieselindustrin, genom subventioner.
I skälen 128 och 129 i den angripna förordningen nämns även två tidningsartiklar som publicerades efter undersökningsperioden och som bekräftar kommissionens slutsatser avseende denna period. I en artikel av den 19 december 2018 förutsåg generalsekreteraren för den indonesiska organisationen för palmolja att exporten av oraffinerad palmolja skulle kunna öka när exportavgiften sänktes till noll. I en artikel av den 6 december 2018 anser en oberoende analytiker att avskaffandet av exportavgiften kommer att öka konkurrenskraften hos indonesiska exportörer av palmolja tack vare besparingar, varav större delen troligen kommer att tillfalla indonesiska jordbrukare genom högre priser på oraffinerad palmolja på hemmamarknaden.
På grundval av dessa överväganden fann kommissionen i skäl 118 i den angripna förordningen att ”det övergripande system för exportbegränsningar som införts av de indonesiska myndigheterna är utformat för att främja biodieselindustrin genom att hålla de inhemska priserna på oraffinerad palmolja på en konstlat låg nivå”.
Sökandena har i detta avseende för det första gjort gällande att exportskatten, som fastställdes till noll under undersökningsperioden, inte kunde göra det möjligt att anförtro eller ålägga leverantörerna av oraffinerad palmolja att tillhandahålla sina produkter mot en för låg ersättning.
Såsom har påpekats i punkterna 122 och 128 ovan hade de indonesiska myndigheterna dock sammankopplat exportskattesystemet direkt med internationella priser på oraffinerad palmolja. Av detta följer, såsom understryks i skäl 113 i den angripna förordningen, att den omständigheten att exportskatten uppgick till noll under undersökningsperioden berodde på de särskilda förhållandena på marknaden. Den låga nivån på de internationella priserna var i sig tillräcklig för att uppmuntra producenterna av oraffinerad palmolja att i första hand tillgodose den interna efterfrågan. Om de indonesiska myndigheterna hade haft för avsikt att inte längre uppbära denna skatt skulle de, såsom kommissionen helt riktigt har påpekat, ha upphävt den. Såsom framgår av bland annat skäl 118 i den angripna förordningen har kommissionen beaktat den sammanlagda effekten av exportskatten och exportavgiften (vilken togs ut under undersökningsperioden), såsom system för exportbegränsningar som de indonesiska myndigheterna infört och som var utformat för att gynna biodieselindustrin genom att pressa ned de nationella priserna på oraffinerad palmolja till en konstlat låg nivå.
Sökandenas argument att alla kommissionens hänvisningar till exportskatten ska avfärdas kan således inte godtas.
Sökandena har för det andra gjort gällande att de indonesiska myndigheterna, genom att införa exportavgiften, utövade sina allmänna regleringsbefogenheter för att generera intäkter från export av basprodukter som, även om de var belagda med en exportavgift, förblev konkurrenskraftiga på exportmarknaderna.
För det första har sökandena hävdat att kommissionen, i skäl 62 i den angripna förordningen, medgav att de indonesiska myndigheterna, när de beslutade att finansiera fonden för plantering av palmolja genom en exportavgift, helt enkelt utövade sina allmänna regleringsbefogenheter, ett beslut som inte kan betecknas som en åtgärd som innebär att ”anförtro” eller ”ålägga”. Sökandena har till stöd för sin argumentation åberopat överprövningsorganets rapport ”US – DRAMS”.
Tribunalen konstaterar här att dessa offentliga myndigheter – genom att införa de aktuella exportbegränsningarna i ett konkret sammanhang där, för det första, exportskatten korrelerade med de internationella priserna på oraffinerad palmolja och ökade när dessa priser ökade, och, för det andra, exportavgiften inrättades under en period då de indonesiska priserna var nästan identiska med världsmarknadspriserna – begränsade dessa företags handlingsfrihet genom att i praktiken kringskära deras förmåga att besluta om den marknad som de sålde sina produkter på (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punkt
).
Denna slutsats påverkas inte av kommissionens bedömning i skäl 62 i den angripna förordningen, där den, genom att behandla en annan aspekt av ärendet, nämligen förekomsten av en förmån, anger att ”alla företag som ingår i värdekedjan för oraffinerad palmolja, däribland biodieseltillverkarna, enligt bestämmelser är skyldiga att betala [export-]avgiften”, och därav drar slutsatsen att det är fel att påstå att fonden för palmoljeodling finansierades av privata resurser, och att den snarare finansierades ”genom de indonesiska myndigheternas normala skattemässiga verksamhet och uttag av offentliga intäkter”.
Oaktat den rättspraxis som anges i punkterna 38 och 39 ovan, innebär kommissionens påpekande härvidlag nämligen inte, i motsats till WTO:s överprövningsorgans tolkning som sökandena har hänvisat till, nämligen punkt 115 i överprövningsorganets rapport ”US – DRAMS”, att kommissionen gjorde en tolkning av artikel 3.1 a iv i grundförordningen ”som var så extensiv att den gör det möjligt för medlemmarna att tillämpa utjämningsåtgärder på produkter varje gång myndigheterna helt enkelt utövar sina allmänna regleringsbefogenheter”.
Den omständigheten att de indonesiska offentliga myndigheterna införde och kontinuerligt justerade de aktuella exportbegränsningarna för att försäkra sig om att det mål som eftersträvades med dessa begränsningar uppnåddes, kan i förevarande fall inte betraktas som endast en uppmuntran till de nationella producenterna av oraffinerad palmolja. Tvärtom ledde dessa åtgärder från de indonesiska myndigheternas sida till att dessa producenter sålde sina produkter på hemmamarknaden till ett för lågt pris, vilket, i motsats till vad sökandena har gjort gällande, inte kan anses utgöra en ”ren oväntad konsekvens av bestämmelser från offentliga myndigheter” i den mening som avses i punkt 114 i överprövningsorganets rapport ”US – DRAMS” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punkt
).
Sökandena kan således inte vinna framgång med detta argument.
För det andra har sökandena anfört att de handlingar och meddelanden som kommissionen hänvisar till i skälen 118–121 i förordningen om provisorisk tull till stöd för sitt konstaterande att de indonesiska myndigheterna uttryckligen eftersträvade ett strategiskt mål som syftade till att stödja och utveckla biodieselindustrin, bland annat genom att försöka sänka priset på oraffinerad palmolja, avser exportskatten, som var fastställd till noll och följaktligen inte påverkade producenterna av oraffinerad palmolja, och inte exportavgiften. Enligt sökandena var de två instrumenten separata och syftet med exportavgiften var att finansiera fonden för palmoljeodling och inte att sänka de inhemska priserna på oraffinerad palmolja.
Sökandenas argument grundar sig på en felaktig tolkning av förordningen om provisorisk tull. Efter att i skäl 118 i nämnda förordning ha tillkännagett att flera dokument visade det strategiska mål som de indonesiska myndigheterna eftersträvade, återgav kommissionen offentliga uttalanden från de indonesiska myndigheterna som avsåg exportskatten och exportavgiften (skäl 119) och rapporter från WTO och Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) som avsåg exportskatten (skälen 120 och 121). Därefter, i skäl 122, inriktade kommissionen sin analys på exportavgiften och ansåg att denna avgift, som anslagits till fonden för palmoljeodling, hade till syfte att stödja biodieselindustrin, liksom merparten av fondens medel. Det framgår av dessa skäl att kommissionen i skäl 123 i förordningen om provisorisk tull och i skäl 118 i den angripna förordningen undersökte såväl exportskatten som exportavgiften innan den kom fram till några slutsatser beträffande syftet med dessa exportbegränsningar. Tribunalen erinrar vidare om att sökandenas argument avseende att exportskatten fastställdes till noll under undersökningsperioden redan har underkänts i punkt 134 ovan.
Den omständigheten att exportavgiften, såsom sökandena har gjort gällande, även tillämpas på export av biodiesel och att den har utformats för att stödja fonden för palmoljeodling, påverkar inte dessa överväganden. För det första framgår det av skäl 117 i förordningen om provisorisk tull att denna avgift var betydligt högre för oraffinerad palmolja än för raffinerade produkter såsom biodiesel, och för det andra bekräftar den omständigheten att exportavgiften hade gått till fonden för plantering av palmolja som i sin tur var ansvarig för betalningarna inom ramen för det system som beskrivs i punkt 45 ovan kommissionens slutsatser.
Kommissionen gjorde således inte någon uppenbart oriktig bedömning i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 26 och 27, när den i skäl 123 i förordningen om provisorisk tull fann att ”syftet med det system för exportbegränsningar som de indonesiska myndigheterna infört [var] att direkt och indirekt understödja biodieselindustrin och att detta inte bara [var] en ’sidoeffekt’ av allmänna regleringsbefogenheter”, vilket är en slutsats som bekräftades i skäl 118 i den angripna förordningen.
För det tredje har sökandena anfört att kommissionens konstaterande i skäl 115 i den angripna förordningen, att ”[d]e indonesiska myndigheternas införande av exportavgiften 2015 sammanföll dessutom med en period då de indonesiska priserna på oraffinerad palmolja var i det närmaste identiska med världsmarknadspriserna” är rent spekulativt och inte bevisar att exportavgiften infördes för att sänka priserna på oraffinerad palmolja, vilka alltid har utvecklats i förhållande till världsmarknadspriserna. Sökandena har även hävdat att kommissionen gjorde en felaktig bedömning när den, i skäl 116 i den angripna förordningen, slog fast att exportavgiften hade uppnått sitt syfte, det vill säga en sänkning av priset på oraffinerad palmolja på den indonesiska hemmamarknaden. Enligt sökandena motsvarade denna skillnad mellan de inhemska priserna och exportpriserna på oraffinerad palmolja exportavgiften på 50 US-dollar per ton. Prisnedgången på oraffinerad palmolja på den indonesiska marknaden förklaras dessutom av ett ras på världsmarknaden för basprodukter.
Det ska påpekas att sökandena inte har ifrågasatt kommissionens konstateranden avseende de faktiska omständigheterna, nämligen dels att införandet av exportavgiften sammanföll med en prissänkning på oraffinerad palmolja på den indonesiska marknaden, dels att den ökning av biodieselproduktionen som konstaterades i tabell 2, som återges i skäl 192 i förordningen om provisorisk tull, innebar en ökning av den inhemska förbrukningen av oraffinerad palmolja år 2016, såsom konstaterades i skäl 117 i förordningen om provisorisk tull. Det framgår för övrigt av en tabell som sökandena lade fram i repliken att priset på oraffinerad palmolja på den indonesiska hemmamarknaden sjönk under denna period och att priset på indonesisk oraffinerad palmolja i regel var lägre än världsmarknadspriset.
Genom ett sådant argument har sökandena inte ifrågasatt riktigheten av kommissionens konstateranden avseende de faktiska omständigheterna, utan kommissionens bedömning av dessa faktiska omständigheter. Tribunalens prövning av den bevisning som ligger till grund för unionsinstitutionernas konstateranden inom området för skyddspolitiken mot subventioner utgör dock enligt rättspraxis inte en ny bedömning av omständigheterna som ersätter institutionernas bedömning. Denna prövning inkräktar inte på det stora utrymme för skönsmässig bedömning som dessa institutioner har på det handelspolitiska området, utan syftar endast till att kontrollera huruvida bevisningen ger stöd för de slutsatser som institutionerna har dragit. Det ankommer således på tribunalen att pröva inte bara huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även huruvida dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och huruvida de kan ligga till grund för de slutsatser som dras (dom av den 18 oktober 2018, Gul Ahmed Textile Mills/rådet,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, punkt
och angiven rättspraxis).
I förevarande fall har kommissionen bedömt de aktuella uppgifterna på grundval av syftet med det övergripande systemet med exportbegränsningar. Tribunalen konstaterar emellertid att kommissionen inte gjorde någon uppenbart oriktig bedömning när den, i skäl 118 i den angripna förordningen, på grundval av en rad uppgifter, nämligen förekomsten av en exportskatt och en exportavgift, de indonesiska myndigheternas offentliga uttalanden, rapporter från WTO och OECD, ökningen av den inhemska förbrukningen av oraffinerad palmolja och sänkningen av priserna på denna produkt på den indonesiska marknaden efter införandet av exportavgiften, fann att det övergripande systemet med exportbegränsningar var utformat för att gynna biodieselindustrin genom att hålla de inhemska priserna på oraffinerad palmolja på en konstlat låg nivå, i motsats till enbart en sidoeffekt av en åtgärd från myndigheterna som avsåg att erhålla offentliga intäkter.
För det fjärde har sökandena gjort gällande att exportavgiften inte har medfört en begränsning av exporten av oraffinerad palmolja, eftersom producenterna av oraffinerad palmolja fortfarande exporterar upp till 70 procent av sin produktion.
Detta resonemang kan emellertid inte godtas. Den omständigheten att 70 procent av den oraffinerade palmoljan exporterades betyder nämligen inte att producenterna av oraffinerad palmolja fritt kunde göra ett rationellt val att exportera sina produkter och erhålla en skälig ersättning för dem. Tvärtom tillgodosåg producenterna av oraffinerad palmolja, såsom kommissionen helt riktigt har påpekat, först den inhemska efterfrågan, som motsvarade 30 procent av produktionen, enligt offentliga källor som nämndes i skäl 153 i den angripna förordningen, och det var först därefter som de exporterade. Av detta framgår att dessa producenter inte hade för avsikt att exportera en större andel av sin produktion dit priserna var högre, eftersom de potentiella ytterligare exportfördelarna begränsades av de exportbegränsningar som införts av de indonesiska myndigheterna.
Eftersom detta argument har underkänts, ska den första anmärkningen underkännas i sin helhet.
–
PTPN:s priskontroll
Inom ramen för den andra anmärkningen har sökandena hävdat att kommissionen gjorde en felaktig bedömning när den fann att de indonesiska myndigheterna hade utverkat en sänkning priset på oraffinerad palmolja på den inhemska marknaden genom PTPN.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att kommissionen, såsom framgår av skälen 91–99 och 126 i förordningen om provisorisk tull och skälen 120 och 123 i den angripna förordningen, mot bakgrund av bristande samarbete från leverantörerna av oraffinerad palmolja och från PTPN, tillämpade bestämmelserna i artikel 28.1 i grundförordningen och grundade sina slutsatser på tillgängliga uppgifter.
Sökandena har för det första kritiserat kommissionen för att den drog slutsatsen att PTPN fastställde priserna på oraffinerad palmolja till en konstlat låg nivå och inte agerade som en rationell aktör på marknaden. De har hävdat att PTPN, som endast representerade 6–9 procent av de totala leveranserna av oraffinerad palmolja i Indonesien, inte fastställde priserna, dels eftersom dessa priser fastställdes genom dagliga auktioner som återspeglade utbud och efterfrågan i Indonesien, dels eftersom den omständigheten att de indonesiska priserna på oraffinerad palmolja var lägre än de internationella marknaderna berodde på att Indonesien var den största producenten av oraffinerad palmolja i världen. Det framgår av de uppgifter som åtta av leverantörerna av oraffinerad palmolja lämnade att deras försäljning av oraffinerad palmolja var lönsam, vilket visar att de följde PTPN:s priser på grund av att de ansåg att de var lönsamma och vilket även innebär att PTPN agerade som en rationell aktör.
Det framgår av skälen 128–131 i förordningen om provisorisk tull att PTPN är en helt offentligägd koncern som kontrolleras av de indonesiska myndigheterna och som tillverkar olika råvaror, däribland oraffinerad palmolja.
Det förklaras i skälen 132 och 133 i förordningen om provisorisk tull, och det är ostridigt mellan parterna, att PTPN anordnade dagliga auktioner för försäljning av sin oraffinerade palmolja. Innan PTPN inledde det dagliga anbudsförfarandet bestämde sig PTPN för dagens ”prisuppfattning”, men var inte skyldig att förkasta de anbud som var lägre än denna ”prisuppfattning”.
Kommissionen grundade sig på flera tillgängliga uppgifter för att dra slutsatsen att PTPN fastställde sina priser på oraffinerad palmolja till en konstlat låg nivå. För det första framgår det av skäl 151 i den angripna förordningen att de indonesiska myndigheterna påverkade PTPN:s beslut om prissättning. När priset för köp av oraffinerad palmolja var lägre än den ”prisuppfattning” som fastställts för dagen, kunde PTPN:s styrelse, där endast de indonesiska myndigheterna företräddes, besluta att anta anbudet, vilket skedde regelbundet. För det andra framgår det av skäl 125 i den angripna förordningen och av skäl 135 i förordningen om provisorisk tull att det av de tillgängliga uppgifterna framgick att PTPN, genom att följa de indonesiska myndigheternas riktlinjer, gick med förlust under de senare åren. För det tredje har kommissionen, såsom framgår av skälen 122–124 i den angripna förordningen, inte kunnat erhålla någon bevisning för att ”prisuppfattningen” återspeglade något marknadspris till följd av en konkurrensutsatt anbudsinfordran. Tvärtom var det inhemska priset på oraffinerad palmolja lägre än alla internationella referenskriterier.
Dessa slutsatser påverkas inte av den omständigheten att PTPN, såsom framgår av skäl 146 i förordningen om provisorisk tull, endast representerar 6–9 procent av de totala leveranserna av oraffinerad palmolja i Indonesien, vilket enligt sökandena innebär att köparna av oraffinerad palmolja, som är stora företag, skulle kunna kräva deras priser av såväl PTPN som de små leverantörerna av oraffinerad palmolja, i enlighet med principen om utbud och efterfrågan.
Det ska nämligen påpekas att marknaden kännetecknas av en sådan obalans till fördel för köparna av oraffinerad palmolja, vilka är stora företag med ”kompenserande köparmakt”. Kommissionen medgav detta i skäl 146 i förordningen om provisorisk tull. Denna omständighet påverkar emellertid inte slutsatsen att de indonesiska offentliga myndigheterna genom PTPN hade kunnat tillämpa en prissättningsmekanism. Såsom kommissionen har påpekat i skäl 146 i förordningen om provisorisk tull, utan att motsägas, var nämligen en annan egenskap hos marknaden för oraffinerad palmolja, på utbudssidan, en uppsplittring mellan ett stort antal små företag, bland annat enskilda jordbrukare. I ett sådant sammanhang var det, när PTPN väl hade fastställt ett pris per dag, mycket svårt för de leverantörer av oraffinerad palmolja som var och en hade små marknadsandelar att fastställa högre försäljningspriser i förhållande till köpare med betydande köparmakt. Sökandenas påståenden att marknadsmönstret hindrade PTPN från att fastställa priserna kan således inte godtas. Tvärtom framgår det att denna marknadsstruktur var en faktor som gjorde det möjligt för PTPN att sätta priserna på oraffinerad palmolja.
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar tribunalen att kommissionen inte gjorde någon uppenbart oriktig bedömning när den, i skälen 124 och 125 i den angripna förordningen, på grundval av tillgängliga uppgifter drog slutsatsen att PTPN inte agerade som en rationell aktör på marknaden och fastställde priset på oraffinerad palmolja till en lägre nivå än referenskriterierna.
För det andra har sökandena bestritt kommissionens slutsats i punkt 145 i förordningen om provisorisk tull enligt vilken ”genom att offentliggöra det dagliga priset per enhet på oraffinerad palmolja, sätter i själva verket de indonesiska myndigheterna ett högsta pris till vilket råvaran ska säljas den dagen”. Enligt sökandena är oraffinerad palmolja en basprodukt som är föremål för handel över hela världen på grundval av flera i hög grad tillgängliga index och det är inte ovanligt att dess pris följer specifika tendenser och kommissionens analys visar att den indonesiska marknaden för oraffinerad palmolja är mycket konkurrensutsatt.
Det framgår av skäl 160 i den angripna förordningen att kommissionen fann att indonesiska myndigheterna i förevarande fall, genom PTPN, agerade som prissättande aktörer på den indonesiska hemmamarknaden och att alla oberoende leverantörer av oraffinerad palmolja följde dessa prisuppgifter. För det första har kommissionen nämligen styrkt, och sökandena har inte på ett giltigt sätt ifrågasatt dessa konstateranden, såsom framgår av punkterna 157–159 ovan, att PTPN fastställde sina priser på oraffinerad palmolja till en konstlat låg nivå. Därefter påpekade kommissionen, i skälen 140 och 41 i förordningen om provisorisk tull, att PTPN alltid offentliggjorde resultatet av de dagliga anbudsinfordringarna på sin internetplattform klockan 15.30 samma dag som anbudsinfordran offentliggjordes, genom att ange det exakta priset per enhet oraffinerad palmolja, och att de dagliga förhandlingarna mellan andra tillhandahållare av oraffinerad palmolja än PTPN och köparna av oraffinerad palmolja, i vilka utgångspriset motsvarade det av PTPN fastställda priset per dag, allmänt sett skedde först efter att resultaten av PTPN:s anbudsinfordringar var kända. Det dagliga priset på oraffinerad palmolja på den inre marknaden återspeglade i hög grad anbudspriset på de dagliga auktionerna som PTPN anordnade, och det enhetspris som de exporterande tillverkarna betalade producenterna av oraffinerad palmolja som inte tillhörde staten var under undersökningsperioden fortfarande identiskt med eller lägre än PTPN:s pris samma dag. Slutligen, såsom framgår av skäl 138 i den angripna förordningen, ägde dessa omständigheter rum i ett sammanhang där de indonesiska myndigheterna hade vidtagit åtgärder som begränsade leverantörernas möjligheter att exportera sin oraffinerade palmolja.
I ett sådant sammanhang gjorde kommissionen inte någon uppenbart oriktig bedömning när den fann att de indonesiska myndigheterna hade vidtagit åtgärder för anförtroende eller åläggande gentemot leverantörerna av oraffinerad palmolja genom transparent ”prissättning” av PTPN i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 116–118 ovan.
Sökandena har för det tredje anfört att kommissionen åsidosatte artikel 28.5 i grundförordningen genom att inte beakta de upplysningar som sökandena hade lämnat angående PTPN:s agerande.
Enligt rättspraxis är det enligt artikel 28 i grundförordningen tillåtet för institutionerna att använda tillgängliga uppgifter för att inte äventyra effektiviteten i unionens handelspolitiska skyddsåtgärder, när unionsinstitutionerna ställs inför en vägran eller bristande samarbete inom ramen för en undersökning (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 26 januari 2017, Maxcom/City Cycle Industries,
C‑248/15 P, C‑254/15 P och C‑260/15 P
,
EU:C:2017:62
, punkt
), dock utan att tvinga dem att använda sig av de bästa tillgängliga uppgifterna (dom av den 11 september 2014, Gold East Paper och Gold Huasheng Paper/rådet,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, punkt
). Av detta följer att kommissionens stora utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om handelspolitiska skyddsåtgärder, i enlighet med den rättspraxis som angetts ovan i punkt 26, även gäller vid tillämpningen av artikel 28 i grundförordningen.
I detta sammanhang föreskrivs i artikel 28.5 i grundförordningen att om kommissionens slutsatser grundas på bestämmelserna i punkt 1 i den artikeln, inbegripet på de uppgifter som lämnas i framställningen, ska de ”kontrolleras genom att jämföras med uppgifter från andra oberoende källor som kan finnas tillgängliga … eller uppgifter som andra berörda parter lämnat under undersökningen”, ”om det är möjligt och med beaktande av tidsfristerna för undersökningen”.
Det ska i förevarande mål konstateras, såsom kommissionen helt riktigt har påpekat, att sökandena inte har bestritt tillämpningen av artikel 28.1 i grundförordningen (se punkt 155 ovan). Sökandena har hävdat att kommissionen borde ha beaktat de upplysningar som sökandena lämnade under undersökningen enligt artikel 28.5 i grundförordningen.
I sina inlagor har sökandena emellertid inte ifrågasatt kommissionens konstateranden avseende de faktiska omständigheterna utan bedömningen av dem. De faktiska omständigheter som de har åberopat, det vill säga att de försäljningar som åtta leverantörer av oraffinerad palmolja knutna till Wilmar-koncernen genomförde var lönsamma och att oraffinerad palmolja är en basprodukt som det handlas med över hela världen på grundval av i hög grad tillgängliga index, kan inte påverka kommissionens slutsatser.
Under alla omständigheter motiverar behovet av att säkerställa de handelspolitiska skyddsåtgärdernas effektivitet, under omständigheter som i förevarande fall, att unionsinstitutionerna har rätt att stödja sig på sådan samstämmig bevisning som den som anges i punkterna 158–159 för att utifrån dessa konstatera att oraffinerad palmolja levererats till ett för lågt pris (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 26 januari 2017, Maxcom/Chin Haur Indonesia,
C‑247/15 P, C‑253/15 P och C‑259/15 P
,
EU:C:2017:61
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Sökandenas argument kan således inte godtas och därmed ska den andra anmärkningen underkännas i sin helhet.
–
Handlingen att ”anförtro” eller ”ålägga”
Inom ramen för den tredje anmärkningen har sökandena anfört en rad argument för att visa att de indonesiska leverantörerna av oraffinerad palmolja inte utsatts för någon form av hot eller övertalning som föranledde dem att sälja oraffinerad palmolja till lägre priser på den indonesiska marknaden.
Tribunalen konstaterar att sökandena inom ramen för denna anmärkning har upprepat vissa argument avseende verkningarna av exportavgiften som redan har underkänts i samband med bedömningen av föregående anmärkningar. Tribunalen har nämligen redan i punkterna 136–153 ovan underkänt argumenten avseende exportavgiftens inverkan, det vill säga den omständigheten att större delen av den indonesiska produktionen av oraffinerad palmolja exporteras, valet av leverantörer av oraffinerad palmolja att sälja på den inhemska eller globala marknaden, effekterna av exportavgiften på de inhemska priserna på oraffinerad palmolja och förhållandet mellan de indonesiska priserna på oraffinerad palmolja och världsmarknadspriset.
Sökandena har även bestritt de slutsatser som kommissionen dragit av två tidningsartiklar som citeras i skälen 153 och 154 i förordningen om provisorisk tull och gjort gällande att kommissionen inte har styrkt ett orsakssamband mellan de indonesiska myndigheternas stöd till industrin för oraffinerad palmolja och påståendena att detta stöd användes för att övertala dem att tillhandahålla oraffinerad palmolja mot en för låg ersättning. Enligt sökandena avsåg de aktuella artiklarna stöd till små företag från de indonesiska myndigheterna, vilket syftade till att, i fråga om volym och inte priser, möta ökningen av konsumtionen av oraffinerad palmolja. Det fanns enligt sökandena inte någon form av påtryckning eller hot som syftade till att dessa kvantiteter av oraffinerad palmolja skulle levereras mot en för låg ersättning.
Sökandenas argumentation grundar sig på en felaktig tolkning av förordningen om provisorisk tull. Syftet med de båda tidningsartiklarna är att visa, såsom kommissionen har gjort gällande i sina inlagor och i skäl 153 i förordningen om provisorisk tull, att de indonesiska myndigheterna ingrep på proaktivt sätt på marknaden för oraffinerad palmolja i syfte att uppmuntra leverantörerna av oraffinerad palmolja att följa de instruktioner som lämnades till dem och beviljade subventioner i detta syfte för att försäkra sig om att producenterna av oraffinerad palmolja inte påverkades negativt vid genomförandet av de indonesiska myndigheternas syften. Kommissionen förklarade i samma skäl att de indonesiska myndigheterna stödde producenterna av oraffinerad palmolja huvudsakligen i biodieseltillverkarnas intresse. Dessutom betraktades dessa subventioner inte isolerat av kommissionen, utan som en del av alla de åtgärder genom vilka de indonesiska myndigheterna uppmuntrade producenterna av oraffinerad palmolja att sälja sina produkter lokalt till lägre priser än annars (skäl 162 i förordningen om provisorisk tull).
Denna anmärkning kan således inte godtas och talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
Den andra grundens andra del: Åsidosättande av artikel 3.1 b i grundförordningen och kommissionens uppenbart oriktiga bedömning när den drog slutsatsen att de indonesiska myndigheterna hade stött biodieseltillverkarnas intäkter
Sökandena har inom ramen för den andra grundens andra del kritiserat kommissionen för att den ansåg att det förelåg inkomst- eller prisstöd till förmån för biodieseltillverkarna i den mening som avses i artikel 3.1 b i grundförordningen.
Tribunalen konstaterar att sökandena inom ramen för denna delgrund inte har bestritt att det vidtagits åtgärder av de indonesiska myndigheterna, vilka kommissionen redogjorde för i skälen 188–190 i förordningen om provisorisk tull, vars slutsatser bekräftades i skäl 169 i den angripna förordningen, utan deras kvalificering som ”inkomst- eller prisstöd” i den mening som avses i artikel 3.1 b i grundförordningen.
Eftersom detta uttryck inte definieras i grundförordningen ska det, enligt den rättspraxis som anges i punkt 113 ovan, tolkas i enlighet med dess normala betydelse i vanligt språkbruk, med beaktande av det sammanhang i vilket det används och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som uttrycket ingår i.
Syftet med artikel 3 i grundförordningen är att definiera begreppet subvention som kan bli föremål för utjämningstull. I artikel 3.1 a i nämnda förordning föreskrivs närmare bestämt att en subvention ska anses föreligga om det förekommer ett ”finansiellt bidrag””eller”, i b), om ”det förekommer någon annan form av inkomst- eller prisstöd i enlighet med artikel XVI i Gatt 1994”. Av detta följer att syftet med artikel 3.1 b i grundförordningen är att föreskriva en alternativ form av subvention till den som avses i punkt a, vilket tydligt framgår av användningen av den samordnande konjunktion som markerar alternativet ”eller” för att utvidga tillämpningsområdet för denna bestämmelse.
Denna bestämmelse används i samband med fastställandet av förekomsten av en subvention och hänvisar för sin tolkning uttryckligen till artikel XVI i GATT, vilket förklarar unionslagstiftarens vilja att själv begränsa sitt handlingsutrymme vid tillämpningen av reglerna i GATT och WTO (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, kommissionen/Rusal Armenal,
C‑21/14 P
,
EU:C:2015:494
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis). I denna artikel avses ”subventioner, inbegripet varje form av inkomst- eller prisstöd, som direkt eller indirekt har till verkan att öka exporten av en vara från eller minska importen av en vara till dess område”. Av detta följer att ”inkomst- eller prisstöd”, i den mening som avses i denna bestämmelse, är en form av subvention och att denna bestämmelse är inriktad på effekterna av denna subvention på export och import.
Enligt dess normala betydelse i vanligt språkbruk betyder termen ”stöd””hjälp”, ”bidrag”, ”skydd” eller ”lättnad” och åtgärden att ”stödja” betyder ”bibehålla, bära, stödja” eller ”hjälpa, stötta, uppmuntra eller bära upp”. Det framgår av ordalydelsen i artikel 3.1 b i grundförordningen och artikel XVI i GATT att denna åtgärd kan ha ”någon annan form” eller ”varje form” – en formulering som öppnar för olika ”utseenden”, ”aspekter”, ”utformningar” eller ”tillvägagångssätt”. Begreppet ”inkomst- eller prisstöd” ska således tolkas så, att det omfattar alla åtgärder från de offentliga myndigheterna som direkt eller indirekt innebär att stabiliteten för intäkterna eller priserna upprätthålls eller att de höjs. Hänvisningen i artikel 3.1 b i grundförordningen till artikel XVI i GATT innebär att även inverkan av denna åtgärd på export och import ska beaktas.
För att fastställa att det förelåg ett inkomststöd eller prisstöd i förordningen om provisorisk tull, vars slutsatser bekräftas i skäl 169 i den angripna förordningen, slog kommissionen i förevarande fall fast att de indonesiska myndigheterna genom en rad åtgärder, nämligen ett system med exportbegränsningar för oraffinerad palmolja, de facto-prissättning på oraffinerad palmolja på en konstlat låg nivå på den inre marknaden och direkta subventioner till producenterna av oraffinerad palmolja för att uppmuntra dem att rätta sig efter de mål som eftersträvas av myndigheterna, vilka ska förstås i ett bredare sammanhang för uppmuntran av utvecklingen av biodieselindustrin, såsom obligatoriska blandningskrav liksom inrättandet av fonden för palmoljeodling till förmån för biodieseltillverkarna, hade för avsikt att ingripa på marknaden för att säkerställa ett visst resultat, nämligen att biodieseltillverkarna drar fördel av konstlat låga priser på oraffinerad palmolja, en råvara som utgör omkring 90 procent av deras tillverkningskostnader.
Kommissionen fann i skäl 191 i förordningen om provisorisk tull att de indonesiska myndigheternas åtgärder i detta hänseende hade bidragit till biodieseltillverkarnas intäkter genom att göra det möjligt för dem att få tillgång till sin huvudsakliga råvara och kostnadsfaktor till ett pris under världsmarknadspriset, vilket sedan omvandlades till konstlat högre vinster som främst härrör från export till tredjemarknader. Kommissionen konstaterade även att exporten av biodiesel ökade kraftigt under år 2018, vilket framgår av tabell 2, som återges i skäl 192 i förordningen om provisorisk tull. Denna analys bekräftades i sin helhet genom den angripna förordningen (se skäl 169 i den angripna förordningen).
Sökandena har för det första gjort gällande att tolkningen av begreppet inkomst- eller prisstöd strider mot WTO-praxis, det vill säga övervägandena i WTO:s panels rapport ”China – Countervailing and Anti-Dumping Duties on Grain Oriented Flat-Rolled Electrical Steel from the United States”, som antogs den 15 juni 2012 (WT/DS414/R). De har närmare bestämt åberopat punkt 7.85 i denna rapport där det anges att ”uttrycket ’prisstöd’ inte omfattar varje ingripande från myndigheterna som kan påverka priserna, såsom tullar och kvantitativa restriktioner”, och att ”[i] synnerhet framgår det inte klart att [artikel 1.1 a 2] var avsedd att omfatta alla former av åtgärder från myndigheternas sida som inte utgör ett finansiellt bidrag men som kan ha en indirekt inverkan på marknaden, inbegripet på priserna”.
Utan att det påverkar den rättspraxis som nämnts ovan i punkterna 38 och 39 ska det påpekas att panelen i det ärendet uttalade sig om avtal om frivillig exportbegränsning som begränsade importen av stål till Förenta staterna, som den ansåg endast hade en sidoeffekt av slumpmässig betydelse på priserna. Panelen ansåg att orden ”någon annan form av … prisstöd” i artikel 1.1.1 (a) (2) i antisubventionsavtalet inte hade en så stor räckvidd att de omfattade sådana avtal. Tvisten avsåg således inte en rad åtgärder som hade samma syfte och art som dem som granskades i den angripna förordningen, bland annat specifika exportbegränsningar och faktisk prissättning genom ett företag som ägdes till 100 procent av de indonesiska myndigheterna.
Sökandena har för det andra kritiserat kommissionen för att den, med hänvisning till flera skäl i förordningen om provisorisk tull, felaktigt drog slutsatsen dels att de indonesiska myndigheterna hade för avsikt att främja användningen av biodiesel i Indonesien genom en sänkning av priserna på oraffinerad palmolja, dels att det fanns en rad åtgärder som syftade till att stödja biodieselindustrin och som visade att det förelåg ett inkomststöd.
När det gäller den första frågan ska det påpekas att sökandena inte har ifrågasatt den bevisning som kommissionen använde för att styrka de indonesiska myndigheternas avsikt att stödja den nationella biodieselindustrin, utan den omständigheten att denna bevisning avser nämnda myndigheters avsikt att ge detta stöd genom en sänkning av priset på oraffinerad palmolja.
Detta argument grundar sig emellertid på en felaktig tolkning av förordningen om provisorisk tull. Den exportskatt och de exporttullar som nämns i skäl 182 i förordningen om provisorisk tull var nämligen några av de åtgärder som gjorde det möjligt för kommissionen att dra slutsatsen att leverantörerna av oraffinerad palmolja hade anförtrotts eller ålagts att tillhandahålla oraffinerad palmolja mot en för låg ersättning (se punkterna 121–132 ovan). Samma övervägande gäller för fonden för palmoljeodling, som nämns i skäl 186 i förordningen om provisorisk tull och som finansierades genom exportavgiften på oraffinerad palmolja och dess råvaruderivat (punkt 117 i förordningen om provisorisk tull). Vidare framgår det vid en läsning av förordningen om provisorisk tull att kommissionen först fastställde de indonesiska myndigheternas avsikt att stödja den nationella biodieselindustrin i skälen 182–186 innan den i skälen 188–190 redogjorde för de olika instrument genom vilka de indonesiska myndigheterna ingrep på marknaden för oraffinerad palmolja för att stärka utvecklingen av biodieselindustrin.
Det framgår av de skäl som det erinrats om i föregående punkt att kommissionen har styrkt de indonesiska myndigheternas avsikt att utveckla biodieselindustrin genom att ingripa på marknaden för oraffinerad palmolja och att sökandenas argument inte kan godtas.
När det gäller den andra frågan har sökandena till stöd för sina påståenden om samtliga åtgärder som syftar till att stödja biodieselindustrin hänvisat till de argument som de framfört inom ramen för den föregående delgrunden. Eftersom talan inte kan bifallas såvitt avser den första delen av sökandenas andra grund, kan inte heller detta argument godtas.
Sökandena har för det tredje hävdat att kommissionen inte har visat på vilket sätt dessa åtgärder direkt eller indirekt fick till följd att få exporten av en vara med ursprung i Indonesien att öka eller att importen av denna vara till Indonesien att minska, såsom krävs enligt artikel XVI i GATT. Det framgår av uppgifterna i tabell 2, som återges i skäl 192 i förordningen om provisorisk tull, för det första, att den indonesiska exporten av biodiesel minskade avsevärt mellan åren 2015 och 2018 och, för det andra, att det är mer sannolikt att dessa åtgärder minskade exporten av biodiesel, eftersom de gynnar förbrukningen av biodiesel inom landet, medan de åtgärder som påstås påverka oraffinerad palmolja är desamma för biodieseltillverkarna oavsett om de exporterar eller inte.
Tribunalen framhåller, i likhet med kommissionen i skäl 193 i förordningen om provisorisk tull, att uppgifterna i tabell 2, som återges i skäl 192 i förordningen, visar att den indonesiska biodieselexporten minskade avsevärt under den period då det fanns handelspolitiska skyddsåtgärder inom unionen (mellan november 2013 och mars 2018) för att därefter öka igen år 2018 med 847,59 procent jämfört med år 2017 (se skälen 281, 282, 322 och 323 i förordningen om provisorisk tull). Såsom kommissionen påpekade i skäl 193, åtföljdes minskningen av exporten under den period då unionens handelspolitiska skyddsåtgärder tillämpades dessutom av en ökning av lagren.
För det andra gav de åtgärder som de indonesiska myndigheterna genomförde, såsom kommissionen helt riktigt har påpekat i skäl 191 i förordningen om tillfällig tull, biodieseltillverkarna tillgång till sin huvudsakliga råvara och kostnadsfaktor till ett pris som låg under världsmarknadspriset, vilket sedan ledde till konstlat högre vinster som främst härrörde från export till tredjemarknader. Den omständigheten att blandningskravet syftar till att öka förbrukningen av biodiesel inom landet påverkar inte slutsatsen att samtliga åtgärder som infördes av de indonesiska myndigheterna, inbegripet den direkta överföringen av medel från fonden för palmoljeodling, påverkade exporten av biodiesel.
Sökandenas argument kan således inte godtas.
Det följer av dessa konstateranden att kommissionen inte åsidosatte artikel 3.1 b i grundförordningen och inte gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den fann att de åtgärder som vidtagits av de indonesiska myndigheterna kunde kvalificeras som inkomst- eller prisstöd till förmån för biodieseltillverkarna.
Den andra grundens tredje del: Åsidosättande av artikel 3.2 och artikel 6 d i grundförordningen samt uppenbart oriktiga bedömningar av kommissionen vid fastställandet av den förmån biodieseltillverkarna beviljades
Sökandena har inom ramen för den andra grundens tredje del gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 3.2 och artikel 6 d i grundförordningen när den konstaterade att det förelåg en förmån och genom att använda felaktiga referenspriser vid beräkningen av nämnda förmån.
I artikel 3 i grundförordningen föreskrivs i detta hänseende att en subvention anses föreligga när det förekommer ett ”finansiellt bidrag” eller ett ”inkomst- eller prisstöd” från myndigheterna och om en ”förmån” därmed beviljas. I artiklarna 6 och 7 i förordningen anges närmare hur den beviljade förmånen ska beräknas. När det gäller ett finansiellt bidrag eller ett inkomst- eller prisstöd som består av att de offentliga myndigheterna tillhandahåller varor, föreskrivs i artikel 6 d i grundförordningen att detta tillhandahållande innebär en förmån om det genomförs mot en för låg ersättning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punkterna
och
).
Artikel 6 i nämnda förordning innehåller regler för att, beroende på vilken typ av åtgärd det är fråga om, avgöra om åtgärden kan betraktas som en ”förmån för mottagaren”. Enligt dessa regler föreligger en förmån om mottagaren har erhållit ett konkret finansiellt bidrag som gör det möjligt för mottagaren att erhålla förmånligare villkor än dem som skulle vara tillgängliga för mottagaren på marknaden. När det i synnerhet gäller leverans av varor anges i artikel 6 d i grundförordningen att det endast föreligger en förmån om ”tillhandahållandet har skett mot för låg ersättning” och att ”[f]rågan om huruvida ersättningen är för hög eller för låg ska avgöras med beaktande av rådande marknadsvillkor för produkterna eller tjänsterna i fråga i det land som tillhandahåller eller köper dem, inbegripet pris, kvalitet, tillgänglighet, säljbarhet, transport och andra villkor för köpet eller försäljningen”. Det framgår av dessa ordval att bestämningen av ”förmånen” omfattar en jämförelse och att alla delar av de kostnader som mottagaren kan ha för att ta emot den vara som tillhandahålls av de offentliga myndigheterna ska beaktas vid denna jämförelse, i och med att syftet är att bedöma om det pris som betalats är för högt eller för lågt i förhållande till normala marknadsvillkor, i princip i det land som tillhandahåller varorna. Bestämmelsen innebär således att den metod som används av kommissionen för att beräkna förmånen så långt det är möjligt ska kunna återspegla den förmån som mottagaren faktiskt har beviljats (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punkterna
–
).
I förevarande fall framgår det av skälen 170 och 171 i den angripna förordningen att kommissionen fastställde förekomsten av en förmån genom att som referenspris använda priset fritt ombord på oraffinerad palmolja vid export från Indonesien till resten av världen, såsom det angavs i den indonesiska exportstatistiken, och att den beräknade förmånen för mottagaren som summan av skillnaderna mellan de referenspriser för oraffinerad palmolja beräknade per månad under undersökningsperioden och de priser som betalades för oraffinerad palmolja som köptes på den inre marknaden.
Sökandena har gjort gällande att kommissionen, för att fastställa den förmån som biodieseltillverkarna beviljades, använde en felaktig utgångspunkt för jämförelsen för att dra slutsatsen att oraffinerad palmolja tillhandahölls till en för låg ersättning på den indonesiska marknaden.
Sökandena har för det första gjort gällande att kommissionen vid analysen av ersättningens lämplighet borde ha utgått från de priser som tillämpades i landet, vilka fastställdes av marknaden.
Kommissionen drog emellertid slutsatsen – och tribunalen har redan inom ramen för den första delen av förevarande grund förklarat att de argument som sökandena anfört för att vederlägga kommissionens slutsats inte kan godtas – att priserna på oraffinerad palmolja på den indonesiska marknaden fastställdes av PTPN och att den ”prisuppfattning” som PTPN föreslog inte återspeglade något marknadspris till följd av en konkurrensutsatt anbudsinfordran (skälen 124 och 148 i den angripna förordningen).
Med hänsyn till snedvridningen av marknaden till följd av de indonesiska myndigheternas ingripande (skäl 198 i förordningen om provisorisk tull), gjorde kommissionen således en riktig bedömning när den, i skäl 197 i förordningen om provisorisk tull fann att inköpspriset på oraffinerad palmolja skulle jämföras med en lämplig referens enligt artikel 6 d i grundförordningen. Sökandenas argument kan därför inte godtas.
För det andra har sökandena gjort gällande att kommissionen gjorde fel när den jämförde priserna på oraffinerad palmolja på den indonesiska inhemska marknaden med priserna på den malaysiska inhemska marknaden och de indonesiska exportpriserna. I synnerhet omfattar exportpriset fritt ombord vid export den exportavgift som inte belastar inhemska transaktioner. Kommissionen borde dessutom ha anpassat referenspriset för att säkerställa att den använda referenspunkten återspeglade de förhållanden under vilka handel med oraffinerad palmolja skulle ske på marknadsmässiga villkor.
För det första framgår det såväl av skäl 182 i den angripna förordningen som av skäl 198 i förordningen om provisorisk tull att kommissionen inte använde sig av de malaysiska priserna som referenspris för att fastställa storleken på den aktuella förmånen. Den omständigheten att kommissionen, såsom sökandena har gjort gällande, jämförde de indonesiska inhemska priserna på oraffinerad palmolja med de malaysiska priserna för att komma fram till slutsatsen att det pris som fastställts av PTPN inte var skäligt och att priserna på hemmamarknaden i Indonesien var lägre än marknadspriset, i en annan del av förordningen om provisorisk tull (skäl 163), saknar betydelse vid fastställandet av den förmån som biodieseltillverkarna beviljades. Detta påstående som sökandena har anfört ska följaktligen underkännas.
Vidare framgår det av skäl 198 i förordningen om provisorisk tull att kommissionen ansåg att exportpriserna fritt ombord för oraffinerad palmolja från Indonesien till övriga länder utgjorde ett lämpligt riktmärke, eftersom de fastställdes enligt principerna om fri konkurrens, återspeglade de villkor som gällde på marknaden i Indonesien, inte var snedvridna av myndigheternas ingripande och följaktligen var den bästa indikatorn på vad det indonesiska inhemska priset hade varit utan den snedvridning som skett på grund av de indonesiska myndigheternas åtgärder. Sökandena har mot denna bedömning gjort gällande att även om priserna på oraffinerad palmolja på den indonesiska inhemska marknaden skulle vara snedvridna, är exportpriset fritt ombord inte ett giltigt referenspris, eftersom det i sig snedvridits av exportbegränsningarna.
Detta argument kan inte godtas. Den omständigheten att exportpriserna för oraffinerad palmolja från Indonesien fritt ombord inbegriper effekterna av exportavgiften, såsom kommissionen angav i skälen 173 och 181 i den angripna förordningen, innebär inte att detta pris är snedvridet. Med hänsyn till att priset på oraffinerad palmolja på den inre marknaden var för lågt, på grund av en rad åtgärder, däribland exportskatten och exportavgiften och PTPN:s prissättning, motsvarade priset på oraffinerad palmolja vid export, när exportavgiften väl hade betalats tvärtom, såsom kommissionen helt riktigt har påpekat, det pris som säljarna erbjöd vid export. Även om exportavgiften är en av de åtgärder som har till resultat att uppmuntra leverantörerna av oraffinerad palmolja att sälja på den inre marknaden till för låga priser, medför den inte att det indonesiska exportpriset fritt ombord blir olämpligt som referenspris vid beräkningen av förmånen. Såsom kommissionen helt riktigt fann kunde detta pris, i enlighet med regeln i artikel 6 d i grundförordningen och den rättspraxis som anges i punkt 200 ovan, i möjligaste mån återspegla den förmån som mottagaren faktiskt beviljats.
Slutligen kan sökandena inte heller vinna framgång med argumentet att kommissionen borde ha anpassat referenspriset. För det första har sökandenas synsätt, enligt vilket exportavgiften borde ha dragits av, redan avfärdats i föregående punkt. För det andra har sökandena inte, om det antas att de gör gällande att andra anpassningar av referenspriset var nödvändiga, lämnat tillräckliga uppgifter som visar vilka dessa anpassningar är och varför de var nödvändiga. Sådan bevisning krävs emellertid för att styrka att en unionsinstitution har gjort en sådan uppenbart oriktig bedömning som kan motivera att en rättsakt ogiltigförklaras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2014, Gold East Paper och Gold Huasheng Paper/rådet,
T‑444/11
,
EU:T:2014:773
, punkt
).
Sökandena har till stöd för sina argument för det tredje åberopat WTO:s överprövningsorgans rapport United States – Countervailing Measures on Certain Hot-Rolled Carbon Steel Flat Products From India, som antogs den 8 december 2014 (WT/DS 436/AB/R), i vilka det anges, i punkterna 4.148 och 4.151, att ”ett fastställande av om en ersättning är ’för låg’ i den mening som avses i artikel 14 d förutsätter ett val av en jämförelsepunkt – det vill säga ett pris som tjänar som riktmärke – med vilket det pris som myndigheterna tillämpar för varan i fråga ska jämföras med” och att detta riktmärke ”ska bestå av de priser som fastställs på marknaden för identiska eller liknande varor som förhåller sig till, hänför sig till eller har samband med befintliga marknadsvillkor för varan i fråga i det land där den tillhandahålls”. Tribunalen konstaterar, utan att det påverkar den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 38 och 39 ovan, att de konstateranden som görs i denna rapport inte påverkar kommissionens bedömning som beskrivs i punkterna 201, 205 och 208 ovan, i vilken det också hänvisas till ett tillgängligt marknadspris för samma produkt, särskilt mot bakgrund av övervägandet i punkt 4.155 i nämnda rapport att ”[ä]ven om analysen av referenspunkterna inleds med en undersökning av priserna i landet för varan i fråga, är det inte lämpligt att använda dessa priser när de inte fastställs av marknaden”.
Detta argument kan följaktligen inte godtas och talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens tredje del.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser någon del av den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 8.8 i grundförordningen och en uppenbart oriktig bedömning från kommissionens sida när den slog fast att det fanns en risk för väsentlig skada för unionsindustrin
Inom ramen för den tredje grunden har sökandena gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 8.8 i grundförordningen och gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den fann att det förelåg en risk för väsentlig skada för unionsindustrin på grundval av det felaktiga antagandet att unionsindustrin befann sig i en bräcklig situation.
Kommissionen har, med stöd av EBB, bestritt denna grund.
I förevarande fall fann kommissionen, i skälen 319 och 320 i den angripna förordningen, att unionsindustrin inte hade vållats väsentlig skada under undersökningsperioden, även om unionsindustrin inte var stabil. Kommissionen ansåg emellertid att det i det aktuella fallet förelåg en risk för väsentlig skada för nämnda industri.
Det ska inledningsvis erinras om att begreppet ”skada” i artikel 2 d i grundförordningen, om inte annat anges, definieras bland annat som väsentlig skada för unionsindustrin eller risk för väsentlig skada för en sådan industri, och att det hänvisas till bestämmelserna i artikel 8 för tolkningen av detta begrepp.
Artikel 8.1 i grundförordningen rör fastställande av skada. Detta ska inbegripa en objektiv granskning dels av den subventionerade importens volym och effekter på unionsmarknadens priser för likadana produkter, dels av denna imports inverkan på unionsindustrin.
I artikel 8.4 i grundförordningen stadgas att granskningen av den subventionerade importens inverkan på den berörda unionsindustrin ska innefatta en bedömning av alla relevanta ekonomiska faktorer och förhållanden som har betydelse för industrins tillstånd, inbegripet den omständigheten att en industri ännu inte har återhämtat sig från verkan av tidigare subventionering eller dumpning.
I artikel 8.5 i grundförordningen anges att det, med hjälp av all relevant bevisning som rör unionsindustrins tillstånd, ska visas att unionsindustrin vållats skada. I denna artikel föreskrivs särskilt att det ska visas att den volym eller de prisnivåer som avses i punkt 2 påverkar unionsindustrin på sätt som anges i punkt 4 i samma artikel och att denna påverkan är så omfattande att den kan betraktas som väsentlig (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 19 december 2013, Transnational Company Kazchrome och ENRC Marketing/rådet,
C‑10/12 P
, ej publicerad,
EU:C:2013:865
, punkt
).
I artikel 8.8 i grundförordningen regleras ett ”fastställande av risk för väsentlig skada”. Det preciseras att fastställandet ska grundas på fakta och inte endast på påståenden, förmodanden eller avlägsna möjligheter, och att den förändring av förhållanden som skulle skapa en situation där subventionen skulle vålla skada tydligt måste kunna förutses och vara nära förestående. Av detta följer att fastställandet av en skada klart måste framgå av de faktiska omständigheterna i det aktuella fallet. Av det ovanstående följer även att den skada som riskerar att uppkomma måste materialiseras inom en kort tidsperiod (se, analogt, dom av den 29 januari 2014, Hubei Xinyegang Steel/rådet,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, punkt
).
Denna bestämmelse innehåller en icke uttömmande uppräkning av de faktorer som ska beaktas vid bedömningen av huruvida det finns en risk för väsentlig skada (se, analogt, förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i de förenade målen ArcelorMittal Tubular Products Ostrava m.fl./rådet och rådet/Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P och C‑193/14 P
,
EU:C:2015:767
, punkt
).
Domstolen har dessutom tidigare slagit fast att fastställande av risken för skada, precis som en skada, måste vara styrkt vid tidpunkten för antagandet av antisubventionsåtgärden, med beaktande av unionsindustrins situation vid denna tidpunkt. Det är endast på grundval av denna situation som dessa institutioner kan avgöra huruvida en omedelbart förestående ökning av den framtida importen av varor som är föremål för subvention skulle kunna vålla en väsentlig skada för unionsindustrin, för det fall inga handelspolitiska skyddsåtgärder vidtas. Unionsinstitutionerna har emellertid befogenhet att under vissa omständigheter beakta uppgifter som avser tiden efter en undersökningsperiod (se, analogt, dom av den 4 februari 2021, eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, punkterna
och
).
Det ska även erinras om att unionsinstitutionerna, enligt fast rättspraxis som anges i punkt 26 ovan, på området för den gemensamma handelspolitiken och särskilt i fråga om handelspolitiska skyddsåtgärder, har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning med hänsyn till de komplicerade ekonomiska, politiska och juridiska situationer som de ska bedöma. Det ska i detta sammanhang anmärkas att prövningen av huruvida det föreligger en risk för skada innebär en bedömning av komplicerade ekonomiska situationer och att domstolsprövningen således endast ska avse en kontroll av att de materiella reglerna och handläggningsreglerna har följts, att de faktiska omständigheter som har lagts till grund för det omtvistade valet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk. Denna begränsade domstolsprövning innebär emellertid inte att unionsdomstolen inte ska pröva institutionernas tolkning av ekonomiska uppgifter. (se, analogt, dom av den 29 januari 2014, Hubei Xinyegang Steel/rådet,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, punkt
, och, för ett liknande resonemang, dom av den 19 maj 2021, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products m.fl./kommissionen,
T‑254/18
, överklagad,
EU:T:2021:278
, punkt
). Tribunalen ska nämligen inte bara pröva huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även om dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och om de styrker de slutsatser som dragits (se, analogt, dom av den 18 oktober 2018, Gul Ahmed Textile Mills/rådet,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, punkt
).
Kommissionens slutsats om unionsindustrins situation, som fastställts i samband med bedömningen av huruvida unionsindustrin vållats väsentlig skada i den mening som avses i artikel 8.4 i grundförordningen, är således principiellt relevant vid bedömningen av huruvida det föreligger en risk för väsentlig skada för unionsindustrin, i den mening som avses i artikel 8.8 i grundförordningen (se, analogt, dom av den 4 februari 2021, eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, punkt
).
Det är mot bakgrund av dessa principer som tribunalen ska pröva huruvida kommissionen åsidosatte artikel 8.8 när den i skäl 360 i den angripna förordningen fann, vilket bekräftades i skäl 405 i den angripna förordningen, att unionsindustrins bräckliga ekonomiska situation kunde komma att förvärras av den omedelbart förestående och fortsatta subventionerade importen av biodiesel från Indonesien, en import som under undersökningsperioden utgjort ett hot om väsentlig skada för unionsindustrin.
Kommissionen har hävdat att även om den begick ett fel när den fann att unionsindustrin var bräcklig, skulle den under alla omständigheter kunna anse att unionsindustrins situation skulle förändras inom en nära förestående framtid och att det skulle medföra väsentlig skada. Talan kan därmed i detta fall under alla omständigheter inte vinna bifall såvitt avser sökandenas tredje grund, genom vilken denna del av bedömningen av risken för väsentlig skada inte ifrågasätts.
Det kan konstateras att medan det i artikel 8.1 i grundförordningen föreskrivs att ”fastställande av [huruvida] skada [föreligger]” ska inbegripa en objektiv granskning av bland annat den subventionerade importens inverkan på unionsindustrin, en granskning som enligt artikel 3.5 i grundförordningen ska innefatta en bedömning av alla relevanta faktorer och förhållanden som har betydelse för unionsindustrins tillstånd, krävs ingen sådan granskning uttryckligen i grundförordningen vid bedömningen av huruvida det finns en risk för skada i den mening som avses i artikel 8.8 i grundförordningen. Det framstår dock som nödvändigt att undersöka alla relevanta faktorer som påverkar unionsindustrins tillstånd i samband med en risk för skada, eftersom detta ger en bild av unionsindustrins tillstånd utifrån vilken institutionerna, såsom anges i artikel 8.8 i grundförordningen, kan bedöma om risken för skada för unionsindustrin kommer att förverkligas och medföra väsentlig skada i samband med ny subventionerad import som är nära förestående om inte skyddsåtgärder skulle vidtas. För att institutionerna ska kunna fastställa om det finns en risk för väsentlig skada för unionsindustrin, trots att denna industri per definition inte nyligen har vållats någon avsevärd skada, oaktat verkningarna av den subventionerade importen under undersökningsperioden, är det med andra ord nödvändigt att känna till den aktuella situationen för denna industri (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 7 april 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava m.fl./Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P och C‑193/14 P
,
EU:C:2016:209
, punkt
, och förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i de förenade målen ArcelorMittal Tubular Products Ostrava m.fl./rådet och rådet/Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P och C‑193/14 P
,
EU:C:2015:767
, punkterna
–
).
I förevarande fall framgår det, såsom sökandena helt riktigt har påpekat, av skäl 360 i förordningen om provisorisk tull att unionsindustrins situation beaktades för att dra slutsatsen att det förelåg en risk för skada. Kommissionens slutsats beträffande unionsindustrins situation saknar således inte samband med bedömningen av risken för skada (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 29 januari 2014, Hubei Xinyegang Steel/rådet,
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
, punkt
). Den tredje grunden skulle således, om den godtogs, kunna leda till ett ifrågasättande av kommissionens slutsats att det förelåg en risk för väsentlig skada.
Kommissionens argument ovan i punkt 227 kan således inte godtas och sökandenas tredje grund ska prövas.
Sökandena har gjort gällande att analysen av unionens ekonomiska indikatorer inte visar på att unionsindustrin befann sig i en bräcklig ekonomisk situation. Alla faktorer, med undantag för marknadsandelarna, förbättrades mellan år 2015 och undersökningsperioden och det förekom endast en mycket liten minskning av försäljningen mellan hela år 2017 och undersökningsperioden. Till stöd för sina påståenden ingav klagandena till tribunalen en tabell med en analys av uppgifter som var representativa för unionsindustrins ekonomiska situation och som kommissionen beaktade i förordningen om provisorisk tull.
Tribunalen konstaterar inledningsvis att sökandenas synpunkter tar hänsyn till uppgifter från kommissionen som inte bara avser undersökningsperioden utan även hela ”skadeundersökningsperioden”, det vill säga perioden från den 1 januari 2015 till undersökningsperiodens slut (skäl 13 i den angripna förordningen). Tanken bakom fastställandet av en skadeundersökningsperiod är enligt rättspraxis att göra det möjligt för kommissionen att granska en längre period än den som omfattas av undersökningen i egentlig mening, så att analysen grundas på reella och virtuella tendenser som för att kunna identifieras, kräver en tillräckligt lång period (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 7 maj 1991, Nakajima/rådet,
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
, punkt
, och dom av den 19 maj 2021, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products m.fl./kommissionen,
T‑254/18
, överklagad,
EU:T:2021:278
, punkt
).
För att komma fram till slutsatsen att unionsindustrin inte var stabil under undersökningsperioden beaktade kommissionen flera mikroekonomiska och makroekonomiska indikatorer i skälen 309–340 i förordningen om provisorisk tull och bekräftade denna analys i skälen 279–317 i den angripna förordningen, i vilken den även, i skälen 321–341, granskade ekonomiska indikatorer efter undersökningsperioden.
Vad för det första gäller de makroekonomiska indikatorerna har sökandena anfört att unionens produktion, produktionskapacitet och kapacitetsutnyttjande utvecklades positivt mellan år 2015 och undersökningsperioden.
Det ska i detta hänseende påpekas att det framgår av tabell 3, som återges i skäl 268 i förordningen om provisorisk tull, att efter en ökning mellan åren 2015 och 2017 förblev unionens produktion nästan stabil mellan år 2017 och undersökningsperioden (en liten ökning från 13071053 till 13140582 ton för ett stabilt index på 111), medan förbrukningen i unionen ökade under samma period, såsom framgår av tabell 4, som återges i skäl 271 i förordningen om provisorisk tull (från 14202128 till 15634102 ton, en ökning med 10,08 procent). Av detta följer att unionens produktion inte följde ökningen av förbrukningen i unionen, det vill säga efterfrågan. Dessutom framgår det av tabell 8, som återges i skäl 309 i förordningen om provisorisk tull, att unionens produktionskapacitet ökade något mellan år 2015 och år 2016 (från 16009878 ton till 16561814 ton), medan utnyttjandet av denna kapacitet, efter att ha ökat under åren 2015, 2016 och 2017, sjönk något mellan år 2017 och undersökningsperioden.
På grundval av dessa uppgifter ansåg kommissionen, i skäl 310 i förordningen om provisorisk tull, att ökningen av unionsindustrins produktionskapacitet var betydligt mindre än ökningen av efterfrågan, eftersom unionsindustrin endast hade kunnat dra nytta av tillväxten på marknaden i mycket liten utsträckning på grund av den kraftiga ökningen av subventionerad import, särskilt under undersökningsperioden.
Eftersom detta konstaterande motsvarar de uppgifter som analyserats och som kan utgöra stöd för slutsatsen att unionsindustrin befann sig i en svår situation, kan sökandenas första argument inte godtas.
Sökandena har för det andra gjort gällande att försäljningsvolymen ökade.
Det framgår emellertid tydligt av tabell 9, som återges i skäl 314 i förordningen om provisorisk tull, att även om försäljningsvolymen på unionsmarknaden ökade mellan år 2015 och år 2017, så minskade denna försäljning mellan år 2017 och undersökningsperioden – en period som, såsom kommissionen påpekade i skäl 317 i förordningen om provisorisk tull, motsvarade avskaffandet av tullar på import från Indonesien. Sökandena kan således inte vinna framgång med detta argument.
Sökandena har för det tredje hävdat att unionsindustrin behöll en stor marknadsandel – mellan 81 procent och 95 procent.
Det kan emellertid konstateras att det framgår av tabell 9, som återges i skäl 314 i förordningen om provisorisk tull, att unionsindustrins marknadsandel minskade betydligt mellan år 2017 och undersökningsperioden (från 91,6 procent till 81,5 procent). Kommissionen förklarade i skäl 317 i nämnda förordning, och sökandena har inte på ett giltigt sätt genom sin argumentation avseende vilken roll importen från Argentina hade (se punkterna 285–293 nedan) ifrågasatt denna punkt, att denna minskning förklaras av avskaffandet av tullar på import från Indonesien, vilket ändrade marknadsläget i mars 2018, under undersökningsperioden. Mot bakgrund av dessa uppgifter kan sökandenas argument inte godtas.
Sökandena har för det fjärde anfört att sysselsättning och produktivitet visar på positiva tendenser.
Det framgår nämligen av tabell 10, som återges i skäl 319 i förordningen om provisorisk tull, att antalet anställda i unionsindustrin ökade något mellan år 2015 och undersökningsperioden (med 78 anställda). Produktiviteten minskade emellertid mellan år 2017 och undersökningsperioden (från 4782 ton per anställd till 4625 ton per anställd). Av detta följer att den ringa ökningen av antalet anställda inte i sig räcker för att vederlägga kommissionens slutsatser avseende samtliga makroekonomiska indikatorer. Det följer nämligen av rättspraxis att även om institutionernas prövning ska leda till slutsatsen att det föreligger en betydande risk för skada, krävs det inte att alla relevanta ekonomiska faktorer och förhållanden visar en negativ tendens (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 23 april 2018, Shanxi Taigang Stainless Steel/kommissionen,
T‑675/15
, ej publicerad,
EU:T:2018:209
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Av detta följer att sökandenas argument härvidlag inte kan godtas.
Vad för det andra gäller de mikroekonomiska indikatorerna har sökandena för det första hävdat att försäljningspriset i unionen och produktionskostnaderna följde en likadan utveckling.
Tribunalen konstaterar att det framgår av tabell 11, som återges i skäl 325 i förordningen om provisorisk tull, att priserna, efter att ha ökat mellan åren 2015 och 2017, vilket var en period då det förekom tullar på import från Indonesien, gick från 832 euro per ton till 794 euro per ton mellan år 2017 och undersökningsperioden. Det framgår även av tabell 11, som återges i skäl 325 i förordningen om provisorisk tull, att produktionskostnaderna sjönk från 827 euro per ton till 791 euro per ton mellan år 2017 och undersökningsperioden. Det framgår emellertid av samtliga uppgifter i denna tabell, särskilt sänkningen av försäljningspriset, att unionsindustrin inte kunde dra nytta av denna kostnadsminskning, eftersom den var tvungen att övervältra denna minskning fullt ut på sina kunder, vilket kommissionen helt riktigt påpekade i skäl 328 i förordningen om provisorisk tull. Sökandena kan således inte vinna framgång med detta argument.
Sökandena har för det andra anfört att den genomsnittliga kostnaden för arbetskraft per anställd utvecklades positivt.
Det framgår dock av tabell 12, som återges i skäl 330 i förordningen om provisorisk tull, att denna kostnad, efter att ha sjunkit betydligt mellan år 2015 och år 2016, var i det närmaste stabil mellan år 2016 och undersökningsperioden. Sökandenas argument kan således inte godtas.
Sökandena har för det tredje hävdat att kassaflödet, lönsamheten vid försäljningen och avkastningen på investeringarna utvecklades positivt.
Tribunalen konstaterar att det framgår av tabell 14, som återges i skäl 334 i förordningen om provisorisk tull, att kassaflödet ökade mellan åren 2015 och 2017 (med en kraftig ökning mellan åren 2016 och 2017) och därefter föll till 2016 års nivåer. I motsats till vad sökandena har gjort gällande går det således inte att sluta sig till att utvecklingen har varit positiv.
När det gäller avkastningen på investeringarna ökade den väsentligt mellan 2015 och 2016 för att sedan förbli relativt stabil (18 procent år 2016, 16 procent år 2017 och 17 procent under undersökningsperioden). Denna utveckling, och stabiliseringen av lönsamheten vid försäljningen i unionen till icke-närstående kunder på 0,8 procent år 2017 och under undersökningsperioden, påverkar emellertid inte kommissionens slutsatser avseende unionsindustrins totala situation. Såsom kommissionen gjorde gällande vid förhandlingen är denna avkastningsgrad låg och räcker inte för att säkerställa en långsiktig överlevnad för en industri.
Sökandena har även bestritt de slutsatser som kommissionen dragit av siffrorna avseende perioden efter undersökningen.
Tribunalen erinrar härvidlag om att det följer av rättspraxis att befogenheten att under vissa omständigheter beakta uppgifter som avser tiden efter en undersökningsperiod är motiverad i samband med undersökningar som inte syftar till att fastställa en skada, utan till att fastställa en risk för skada som till sin natur kräver en framåtblickande analys. Uppgifter avseende tiden efter undersökningsperioden kan därmed användas för att bekräfta eller vederlägga de prognoser som förekommer i kommissionens förordning om införande av en provisorisk utjämningstull, och för att, i det förstnämnda fallet, införa en slutgiltig utjämningstull. Unionsinstitutionernas användning av uppgifter som avser tiden efter undersökningsperioden kan emellertid inte undgå unionsdomstolens prövning (se, analogt, dom av den 4 februari 2021, eurocylinder systems,
C‑324/19
,
EU:C:2021:94
, punkt
).
I förevarande fall granskade kommissionen, i skälen 321–341 i den angripna förordningen, uppgifterna avseende perioden oktober 2018–juni 2019 (nedan kallad perioden efter undersökningen) och drog slutsatsen att unionsindustrins ekonomiska situation hade försämrats ytterligare under perioden efter undersökningen.
Sökandena har gjort gällande att även om dessa uppgifter är ofullständiga, framgår det dels att försäljningen och utnyttjandet av kapaciteten förblev stabila, dels att produktionskostnaderna minskade mer än försäljningspriserna per enhet och lönsamheten därför förbättrades.
Det framgår emellertid av tabell 2, som återges i skäl 325 i den angripna förordningen, vars uppgifter inte har bestritts av sökandena, att såväl produktionen i unionsindustrin som försäljningen minskade mellan undersökningsperioden och perioden efter undersökningen (från 2510356 ton till 1824599 ton respektive från 2524646 ton till 1871962 ton). Kapacitetsutnyttjandet minskade också något (från 82 procent till 80 procent). Även om produktionskostnaden per enhet minskade från 791 euro per ton till 760 euro, sjönk även försäljningspriset per enhet med 4 euro per ton. Denna minskning nyanserar den lilla förbättring av lönsamheten som observerats, som inte kan påverka kommissionens slutsatser beträffande unionsindustrins situation, vilka grundar sig på samtliga relevanta omständigheter i detta avseende.
Sökandena kan således inte vinna framgång med de argument som syftar till att underkänna analysen av unionsindustrins situation och kan därmed inte vinna framgång med den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av artikel 8.5 och 8.6 i grundförordningen och en uppenbart oriktig bedömning från kommissionens sida genom att den drog slutsatsen att importen från Indonesien hotade att vålla unionsindustrin skada och genom att bortse från inverkan av importen från Argentina
Den fjärde grunden består av två delar, vilka har bestritts av kommissionen, med stöd av EBB.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att enligt artikel 1.1 och 8.5 i grundförordningen är förekomsten av ett orsakssamband mellan den subventionerade importen och den skada som unionsindustrin vållats ett nödvändigt villkor för att ta ut en utjämningstull (dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, punkt
). Samma princip är tillämplig när den slutgiltiga utjämningstullen grundar sig på förekomsten av en risk för väsentlig skada för unionsindustrin.
Enligt artikel 8.5 och 8.6 i grundförordningen är institutionerna skyldiga att undersöka om skadan de vill påvisa verkligen beror på subventionerad import. Detta är den så kallade analysen av i vilken mån skadan kan tillskrivas denna import. Vidare ska institutionerna bortse från varje skada som härrör från andra faktorer, så att den skada som vållas av dessa andra faktorer inte tillskrivs denna import. Detta är den så kallade analysen av i vilken mån skadan kan tillskrivas andra faktorer än nämnda import (se, analogt, dom av den 28 februari 2017, Yingli Energy (China) m.fl./rådet,
T‑160/14
, ej publicerad,
EU:T:2017:125
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Dessa bestämmelser ålägger inte institutionerna någon skyldighet vad gäller formen eller turordningen för den granskning som de måste göra av de faktorer som kan tillskrivas respektive inte tillskrivas skadan. Däremot föreskrivs det i bestämmelserna att denna granskning ska ske på ett sådant sätt att det går att särskilja de skadliga verkningarna av den subventionerade importen från skadliga verkningar av andra faktorer (se, analogt, dom av den 25 oktober 2011, Transnational Company Kazchrome och ENRC Marketing/rådet,
T‑192/08
,
EU:T:2011:619
, punkt
).
Såsom unionsdomstolen tidigare har slagit fast är syftet med artikel 8.5 och 8.6 i grundförordningen för det första att se till att unionsinstitutionerna särskiljer de skadliga verkningarna av den subventionerade importen från verkningarna av andra faktorer. Om de avstod från att särskilja verkningarna av de olika faktorerna skulle de nämligen inte ha fog för att dra slutsatsen att det är den subventionerade importen som åsamkat unionsindustrin skada. För det andra är syftet med dessa bestämmelser att undvika att unionsindustrin ges ett skydd som går utöver vad som är nödvändigt (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 3 september 2009, Moser Baer India/rådet,
C‑535/06 P
,
EU:C:2009:498
, punkt
, dom av den 19 december 2013, Transnational Company Kazchrome och ENRC Marketing/rådet,
C‑10/12 P
, ej publicerad,
EU:C:2013:865
, punkt
, och dom av den 6 september 2013, Godrej Industries och VVF/rådet,
T‑6/12
,
EU:T:2013:408
, punkt
).
Unionsinstitutionernas stora utrymme för skönsmässig bedömning på området för den gemensamma handelspolitiken, och särskilt i fråga om handelspolitiska skyddsåtgärder, omfattar dessutom, enligt ovan i punkt 26 angiven rättspraxis, bland annat samtliga villkor för att fastställa den skada som unionsindustrin orsakats inom ramen för ett antisubventionsförfarande, inklusive orsakssamband, och därmed ankommer det på sökandena att inkomma med sådan bevisning som gör det möjligt för tribunalen att konstatera att kommissionen gjort sig skyldig till en uppenbart felaktig bedömning vid utvärderingen och vad gäller skadans orsaker (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 11 september 2014, Gold East Paper och Gold Huasheng Paper/rådet,
T‑443/11
,
EU:T:2014:774
, punkterna
–
).
Genom den fjärde grundens första del har sökandena bestritt kommissionens bedömning i skälen 406–415 i den angripna förordningen av huruvida skadan kan tillskrivas den subventionerade importen. Genom den andra delgrunden har sökandena kritiserat den analys som görs i punkt 416 och följande punkter i samma förordning av i vilken mån skadan kan tillskrivas andra faktorer än denna import.
Den fjärde grundens första del: Åsidosättande av artikel 8.5 i grundförordningen och en uppenbart oriktig bedömning från kommissionens sida när den drog slutsatsen att importen från Indonesien riskerade att orsaka skada
Sökandena har inom ramen för den fjärde grundens första del gjort gällande att kommissionen inte har visat att det finns ett orsakssamband mellan importen av biodiesel från Indonesien och risken för väsentlig skada för unionsindustrin.
Det ska i detta hänseende understrykas att fastställandet enligt artikel 8.1 i grundförordningen av den subventionerade importens inverkan på priserna på likadana produkter är en annan kalkyl än den som syftar till att fastställa att det finns ett orsakssamband mellan den subventionerade importen och den skada som unionsindustrin vållats, enligt artikel 8.5 i grundförordningen. Fastställandet enligt artikel 8.1 i grundförordningen syftar till att fastställa den subventionerade importens inverkan på priserna på unionsmarknaden på likadana produkter. Detta fastställande innebär en undersökning av förhållandet mellan priserna på den subventionerade importen och priserna på likadana produkter från unionsindustrin. Fastställandet enligt artikel 8.5 i grundförordningen handlar i sin tur om att visa sambandet mellan den subventionerade importen och skadan i dess helhet för unionsindustrin. Även om syftet med dessa två fastställanden skiljer sig åt, beaktas emellertid bevisningen för förekomsten av skada, inbegripet den bevisning som avser importens inverkan på priserna på unionsmarknaden för likadana produkter, inom ramen för kommissionens bedömning av orsakssambandet enligt artikel 8.5 i grundförordningen. Det finns således ett samband mellan fastställandet av prisunderskridandet och, mer allmänt, den subventionerade importens inverkan på priserna för likadana produkter på unionsmarknaden och fastställandet av ett orsakssamband enligt artikel 8.5 i grundförordningen (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 30 november 2011, Transnational Company Kazchrome och ENRC Marketing/rådet och kommissionen,
T‑107/08
,
EU:T:2011:704
, punkt
, och dom av den 19 maj 2021, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products m.fl./kommissionen, överklagad,
T‑254/18
,
EU:T:2021:278
, punkt
).
I förevarande fall beaktade kommissionen, vid fastställandet av huruvida det förelåg ett orsakssamband, i skäl 361 i förordningen om provisorisk tull, ökningen av importen från Indonesien under undersökningsperioden, prisunderskridandet för biodiesel med ursprung i Indonesien och den omständigheten att denna import hade medfört en prissänkning för unionsindustrin. Kommissionen påpekade, i skäl 362 i förordningen om provisorisk tull och i skäl 407 i den angripna förordningen, att denna situation hade medfört en förlust av marknadsandelar för unionsindustrin trots en ökning av produktionen och kapaciteten och att unionsindustrin inte hade kunnat förbättra sin otillfredsställande vinstmarginal i en för övrigt gynnsam situation. Kommissionen fann således, i skäl 365 i förordningen om provisorisk tull, vilket bekräftades i skäl 415 i den angripna förordningen, fram till att den subventionerade importen av indonesisk biodiesel innebär en risk för väsentlig skada för unionsindustrin.
Tribunalen underkänner inledningsvis sökandenas påstående att importen med ursprung i Indonesien inte var en orsak till unionsindustrins sårbarhet och att denna import därför inte kunde hota denna industri. Såsom kommissionen helt riktigt har påpekat avser den relevanta bedömningen i förevarande fall nämligen inte frågan huruvida importen från Indonesien utgör en orsak till unionsindustrins sårbara situation, utan frågan huruvida denna import utgör en risk för väsentlig skada inom en snar framtid.
Sökandena har först gjort gällande att det framgår av de uppgifter som lämnats i tabellerna i förordningen om provisorisk tull att ökningen av marknadsandelarna för importen från Indonesien mellan år 2017 och undersökningsperioden, som är en logisk följd av ogiltigförklaringen av de antidumpningsåtgärder som ansågs rättsstridiga och som blockerade den indonesiska importen (se punkterna 3–6 ovan) var mindre betydande än minskningen av unionsindustrins marknadsandelar, vilket innebär att den indonesiska importen endast fyllde ett tomrum som inte fylldes av unionsindustrin och inte motiverade att unionsindustrin förlorade marknadsandelar.
Tribunalen konstaterar att sökandena inte har ifrågasatt de uppgifter som kommissionen använt för att komma fram till sina slutsatser. Det är således ostridigt mellan parterna att unionsindustrins produktion ökade något mellan år 2017 och undersökningsperioden från 13071053 till 13140852 ton (tabell 3, som återges i skäl 268 i förordningen om provisorisk tull), medan förbrukningen i unionen ökade mer markant under samma period från 14202128 till 15634102 ton (tabell 4, som återges i skäl 271 i förordningen om provisorisk tull). Under samma period ökade importen från Indonesien från 24984 ton till 516088 ton (tabell 5, som återges i skäl 280 i förordningen om provisorisk tull), det vill säga en ökning med 1965,67 procent eller 491104 ton, och unionsindustrins försäljningsvolym på unionsmarknaden sjönk från 13004462 till 12741791 ton (tabell 9, som återges i skäl 314 i förordningen om provisorisk tull), det vill säga en minskning med 262671 ton. Under samma period använde unionsindustrin vidare endast 77 procent av sin produktionskapacitet (tabell 8, som återges i skäl 309 i förordningen om provisorisk tull).
Det framgår av de uppgifter som redovisats i föregående punkt att unionsindustrins försäljning, trots en ökning av förbrukningen och därmed av efterfrågan på unionsmarknaden, minskade på samma marknad trots att det fanns betydande outnyttjad produktionskapacitet, medan importen från Indonesien samtidigt ökade med 1965,67 procent. Kommissionen gjorde således inte någon uppenbart oriktig bedömning, i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 263 ovan, när den i punkt 407 i den angripna förordningen fann att ökningen av importen under undersökningsperioden samt prisunderskridandet och prispressen i unionsindustrin till följd av subventionerad import från Indonesien hade medfört att unionsindustrin hade förlorat marknadsandelar, trots en ökning av produktionen och kapaciteten, och hade hindrat den från att dra nytta av en marknadssituation som i övrigt var gynnsam.
Sökandena har gjort gällande att importen från Indonesien inte kommer att öka mer i framtiden. För det första är efterfrågan på biodiesel med en hög filtrerbarhetstemperatur begränsad. För det andra begränsas användningen av PME i unionen genom två nyligen antagna rättsakter: Europaparlamentets och rådets direktiv 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (
EUT L 328, 2018, s. 82
) och kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/807 av den 13 mars 2019 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 vad gäller fastställande av bränsleråvaror med hög risk för indirekt ändring av markanvändning för vilka en betydande utvidgning av produktionsområdet till mark med stora kollager kan observeras och certifiering av biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen med låg risk för indirekt ändrad markanvändning (
EUT L 133, 2019, s. 1
).
För det första har sökandena, såsom kommissionen helt riktigt har påpekat, inte ifrågasatt kommissionens slutsatser avseende konkurrensförhållandet mellan biodiesel som produceras i unionen och biodiesel från Indonesien och den omständigheten att den senare utövar prispress (skäl 254 i den angripna förordningen). Dessutom framgår det av tabell 4, som återges i skäl 353 i den angripna förordningen, att importvolymen från Indonesien för de tre kvartalen under perioden efter undersökningen är större än importvolymen för de fyra kvartalen under undersökningsperioden.
För det andra gjorde kommissionen en riktig bedömning när den i skäl 360 i den angripna förordningen fann att verkningarna av direktiv 2018/2001 inte kunde förutses och ”inte påverkar den nuvarande analysen av den risk för skada som indonesisk import utgör för unionsindustrin inom en nära framtid”. Tribunalen konstaterar nämligen att det direktivet antogs efter undersökningsperioden och att fristen för att införliva direktivet inte löpte ut förrän den 30 juni 2021, enligt artikel 36.1 i direktivet. Enligt artikel 26.2 i nämnda direktiv kommer dessutom den fulla begränsningen av importen av ”flytande biobränslen och biomassabränslen som framställs ur livsmedels- och fodergrödor med hög risk för indirekt ändrad markanvändning och fodergrödor för vilka en betydande utvidgning av produktionsområdet till mark med stora kollager observeras” ske gradvis från och med den 31 december 2023, i enlighet med artikel 26.2 i direktivet.
Sökandena har därefter hävdat att kommissionen inte har visat något samband mellan ökningen av importen från Indonesien och unionsindustrins lönsamhetsproblem. Det framgår av uppgifterna i tabellerna i förordningen om provisorisk tull att unionsindustrins lönsamhet förblev positiv under undersökningsperioden och att det inte finns något samband mellan importen från Indonesien och unionsindustrins lönsamhet. Uppgifterna från perioden efter undersökningen bekräftar att det inte fanns ett sådant samband.
Det framgår nämligen av tabell 14, som återges i skäl 334 i förordningen om provisorisk tull, att unionsindustrins lönsamhet förblev stabil under undersökningsperioden (0,8 procent). Såsom framgår av tabell 3 i skäl 329 i den angripna förordningen sjönk lönsamheten dock under perioden efter undersökningen och efter en ökning av lönsamheten till 10,8 procent under det fjärde kvartalet 2018 till nivåer som var lägre i förhållande till undersökningsperioden, eller till och med till en negativ nivå (‐5 procent) för det andra kvartalet 2019. Det framgår dessutom av tabell 4, som återges i skäl 353 i den angripna förordningen, att importen från Indonesien var högre under det första och det andra kvartalet 2019 jämfört med det fjärde kvartalet 2018, då unionsindustrins lönsamhet ökade.
Kommissionen gjorde således inte någon uppenbart oriktig bedömning när den fann att det fanns ett orsakssamband mellan importen av biodiesel från Indonesien och risken för väsentlig skada för unionsindustrin.
Talan kan således inte bifallas såvitt avser den fjärde grundens första del.
Den fjärde grundens andra del: Åsidosättande av artikel 8.6 i grundförordningen och uppenbart oriktiga bedömningar vid analysen av inverkan av importen av biodiesel från Argentina
Inom ramen för den fjärde grundens andra del har sökandena gjort gällande att kommissionen i sin bedömning av i vilken mån skadan kan tillskrivas andra faktorer än den subventionerade importen inte beaktade den risk för skada som orsakats av importen av biodiesel från Argentina, vilken var föremål för kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/244 av den 11 februari 2019 om införande av en slutgiltig utjämningstull på import av biodiesel med ursprung i Argentina (
EUT L 40, 2019, s. 1
).
Det ska i detta hänseende erinras om att kommissionen, såsom framgår av punkt 260 ovan, vid bedömningen enligt artikel 8.6 i grundförordningen av i vilken mån skadan kan tillskrivas andra faktorer än den subventionerade importen ska bortse från varje skada som beror på andra faktorer, så att den skada som vållas av dessa faktorer inte tillskrivs dem som varit föremål för subventioner.
I detta syfte ankommer det på kommissionen att undersöka om effekterna av dessa andra faktorer har varit av sådan art att de kunnat bryta orsakssambandet mellan den aktuella importen och den skada som vållats unionsindustrin. Den ska även kontrollera att den skada som orsakats av dessa andra faktorer inte beaktas vid fastställandet av skadan. Även om en annan viss faktor inte kan bryta orsakssambandet mellan den import som undersöks och den skada som vållats unionsindustrin, kan den nämligen vålla unionsindustrin en separat skada. Om kommissionen emellertid konstaterar att den importen, trots sådana faktorer, ger upphov till väsentlig skada, kan det slås fast att det föreligger ett orsakssamband mellan denna import och skadan på unionsindustrin (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 4 februari 2016, C & J Clark International och Puma,
C‑659/13 och C‑34/14
,
EU:C:2016:74
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 28 februari 2017, Canadian Solar Emea m.fl./rådet,
T‑162/14
, ej publicerad,
EU:T:2017:124
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis).
Enligt rättspraxis kan kommissionen även tillskriva den aktuella importen som är föremål för subventioner skadan även om effekten av den endast utgör en del av en större skada som orsakats av andra faktorer. Det är möjligt att införa utjämningstullar, även om de låter de problem som andra faktorer ger upphov till för unionsindustrin bestå (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 5 oktober 1988, Canon m.fl./rådet,
277/85 och 300/85
,
EU:C:1988:467
, punkterna
och
, dom av den 29 januari 1998, Sinochem/rådet,
T‑97/95
,
EU:T:1998:9
, punkterna
–
, och dom av den 28 februari 2017, Yingli Energy (China) m.fl./rådet,
T‑160/14
, ej publicerad,
EU:T:2017:125
, punkt
). För att det ska föreligga ett orsakssamband mellan den subventionerade importen och skadan, eller hotet om väsentlig skada för unionsindustrin, i den mening som avses i bestämmelserna i grundförordningen, är det inte nödvändigt att denna import är den enda orsaken till skadan.
I detta sammanhang är det inte nödvändigt att ange, eller ens kvantifiera eller beräkna, de exakta effekterna av den aktuella faktorn (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2017, Yingli Energy (China) m.fl./rådet,
T‑160/14
, ej publicerad,
EU:T:2017:125
, punkt
; se även, analogt, dom av den 4 oktober 2006, Moser Baer India/rådet,
T‑300/03
,
EU:T:2006:289
, punkt
).
Det åligger de parter som gör gällande att den angripna förordningen är rättsstridig att åberopa bevisning som kan styrka att dessa faktorer kunde ha haft en sådan inverkan att förekomsten av skada på unionsindustrin och förekomsten av ett orsakssamband mellan denna skada och den import som dumpats eller subventionerats inte har visats och därmed ska ifrågasättas (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 28 november 2013, CHEMK och KF/rådet,
C‑13/12 P
, ej publicerad,
EU:C:2013:780
, punkt
, och dom av den 19 december 2013, Transnational Company Kazchrome och ENRC Marketing/rådet,
C‑10/12 P
, ej publicerad,
EU:C:2013:865
, punkt
).
I förevarande fall har kommissionen, i motsats till vad sökandena har hävdat, bedömt effekterna av andra faktorer som kan skada unionsindustrin i skälen 416–460 i den angripna förordningen. I detta sammanhang bedömde kommissionen bland annat, i skälen 416–420 i den angripna förordningen och i skälen 368–370 i förordningen om provisorisk tull, inverkan av importen av biodiesel från Argentina.
Närmare bestämt påpekade kommissionen i skäl 368 i förordningen om provisorisk tull att importen från Argentina hade uppnått en marknadsandel på 2,8 procent år 2017, vilken hade ökat till nästan 10 procent under undersökningsperioden, men att den hade varit föremål för en undersökning som ledde till att en slutgiltig utjämningstull infördes och till att erbjudanden om åtagande godtogs i februari 2019. Kommissionen fann således, i skälen 417 och 418 i den angripna förordningen, att importen från Argentina utgjorde en del av en risk för skada för unionsindustrin under undersökningsperioden, vilket var skälet till att kommissionen införde åtgärder för denna import i februari 2019 och godtog prisåtagandena, men att detta inte innebar att inte också import från Indonesien utgjorde en risk för skada, särskilt efter det att åtgärderna mot import från Argentina trätt i kraft.
Sökandena har för det första gjort gällande att ökningen av importen från Argentina var tre gånger större än ökningen av importen från Indonesien och att priserna på importen från Argentina var betydligt lägre, vilket innebär att den var den huvudsakliga orsaken till risken för skada. Enligt sökandena uppgick dessutom importen från Indonesien under undersökningsperioden till 516088 ton, det vill säga en marknadsandel på 3,3 procent, och under perioden efter undersökningen uppgick den till 581086 ton, eller en marknadsandel på 5 procent, en marknadsandel som, för kommissionen, enligt skäl 466 i genomförandeförordning 2019/244, innebar att det inte var troligt att denna export var den huvudsakliga orsaken till skadan inom en nära förestående framtid. Under perioden efter undersökningen minskade Argentinas marknadsandel med 4,1 procent medan Indonesiens marknadsandel ökade med 1,7 procent, Malaysias marknadsandel ökade med 0,9 procent, Kinas marknadsandel var oförändrad och unionsindustrins marknadsandel ökade med 1,5 procent. Priserna på indonesisk biodiesel var lägre än priset på argentinskt biodiesel och lönsamheten för unionsindustrin förbättrades.
Sökandena har påpekat att kommissionen dessutom, genom kommissionens genomförandebeslut (EU) 2019/245 av den 11 februari 2019 om godtagande av åtaganden som erbjudits efter införandet av slutgiltiga utjämningstullar på import av biodiesel med ursprung i Argentina (
EUT L 40, 2019, s. 71
), godkände import av ungefär 10 procent av unionens genomsnittliga årsförbrukning mellan 2014 och undersökningsperioden (vilket enligt sökandena motsvarar 1233417 ton per år, det vill säga mer än två gånger importen från Indonesien). Kommissionen ansåg således att importen från Argentina i princip inte borde inverka negativt på unionsindustrins samlade försäljning. Denna import utgör, trots antagandet av genomförandeförordning 2019/244, fortfarande en risk för skada för unionsindustrin, eftersom den endast undgår utjämningstullen när den inte överstiger tröskelvärdet på 1233417 ton per år och iakttar ett lägsta importpris. Det framgår av tabellerna 2 och 6 i den angripna förordningen att importen från Argentina fortsatte i volymer som översteg importen från Indonesien och att priserna på importen från Indonesien var högre än priserna på importen från Argentina under undersökningsperioden såsom den definieras i genomförandeförordning 2019/244.
Genom samtliga dessa argument har sökandena hävdat, för det första, att importen från Argentina fortfarande utgör en faktor som hotar att skada unionsindustrin och, för det andra, att importen från Indonesien, i det allmänna läget efter antagandet av genomförandeförordning 2019/244, inte utgör en risk för skada för unionsindustrin.
Vad gäller den första punkten ska det dock påpekas att enligt den rättspraxis som det erinras om i punkt 282 ovan kan kommissionen tillskriva den aktuella importen som är föremål för subventioner skadan även om effekten av den endast utgör en del av en större skada som orsakats av andra faktorer. Den subventionerade importen behöver inte nödvändigtvis vara den enda orsaken till skadan eller risken för skada. Den omständigheten att det fortfarande fanns en risk för skada på grund av importen av biodiesel från Argentina uteslöt således inte att kommissionen i den angripna förordningen konstaterade att det förelåg ett annat hot om skada till följd av den indonesiska importen av biodiesel.
Vad gäller den andra punkten gjorde kommissionen en riktig bedömning när den fann att importen från Argentina inte hade kunnat bryta orsakssambandet mellan importen från Indonesien och risken för skada för unionsindustrin, eftersom importen från Argentina redan hade varit föremål för utjämningsåtgärder (skäl 418 i den angripna förordningen). Kommissionen gjorde även en riktig bedömning när den fann att det trots denna import fanns en betydande risk för skada till följd av import från Indonesien och att det kunde fastställas ett orsakssamband mellan denna import och risken för skada för unionsindustrin. Det framgår nämligen av tabell 6, som återges i skäl 430 i den angripna förordningen, vars uppgifter inte har bestritts av sökandena, att de argentinska och indonesiska marknadsandelarna under tiden efter undersökningsperioden var nästan desamma (5,7 procent respektive 5 procent), medan priserna på import från Indonesien (655 euro per ton) var lägre än importpriserna med ursprung i Argentina (673 euro per ton). Denna prisskillnad mellan importen från Indonesien och priset på importen från Argentina kan stödja kommissionens slutsats att risken för skada som orsakats av importen från Indonesien var betydande trots att det förelåg import från Argentina.
Sökandena har i vart fall inte visat, vilket det ankommer på dem att göra i enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 284 ovan, att importen från Argentina hade kunnat ha en så betydande inverkan att det inte hade visats att det fanns en risk för skada för unionsindustrin och att det fanns ett orsakssamband mellan den subventionerade indonesiska importen och risken för skada för unionsindustrin.
Sökandenas påståenden som avser kommissionens slutsatser i skälen 463 och 466 i genomförandeförordning 2019/244, det vill säga att det inte var sannolikt att import av biodiesel från Indonesien som motsvarade en marknadsandel på 5 procent skulle bli den huvudsakliga orsaken till skadan inom en nära förestående framtid, kan inte godtas. För det första avser kommissionens slutsatser en annan undersökningsperiod, nämligen perioden mellan den 1 januari och den 31 december 2017, under vilken antidumpningsåtgärderna mot import från Indonesien fortfarande gällde. För det andra ändrades situationen under undersökningsperioden avseende import från Indonesien, eftersom de negativa effekterna av importen från Argentina, såsom kommissionen helt riktigt har påpekat, neutraliserades genom antagandet av genomförandeförordning 2019/244 i februari 2019, vilket ändrade situationen på unionsmarknaden. För det tredje har kommissionen, genom att påpeka att det inte var sannolikt att importen av biodiesel från Indonesien skulle bli den ”huvudsakliga” orsaken till skadan inom en nära förestående framtid, inte uteslutit att denna import kunde utgöra en orsak till skada eller en risk för skada för unionsindustrin.
Av detta följer att kommissionens analys är förenlig med de principer som anges i punkterna 280–282 ovan och att den inte gjorde någon uppenbart oriktig bedömning när den fann att det förelåg ett orsakssamband mellan importen från Indonesien och risken för väsentlig skada för unionsindustrin. Sökandenas argument kan således inte godtas.
Sökandena har för det andra hävdat att den bristande konsekvensen i kommissionens analys av i vilken mån skadan kan tillskrivas andra faktorer än den subventionerade importen understryks av WTO:s organs praxis.
Sökandena har till stöd för sina påståenden åberopat två rapporter från WTO:s panel. För det första rör det sig om rapporten från WTO:s panel med titeln ”China – Anti-Dumping Measures on Imports of Cellulose Pulp from Kanada” som antogs den 25 april 2017 (WT/DS 483/R), där det i punkt 7.150 stadgas följande:
”Ökningen av marknadsandelen för den icke-dumpade importen, som såldes till priser som låg nära den dumpade importens priser, undersöktes inte … i samband med att det visades att det fanns ett orsakssamband mellan den dumpade importen och den betydande skadan. … Vi hade väntat oss att en myndighet som ansvarar för en rimlig och objektiv undersökning åtminstone, under dessa omständigheter, undersöker den eventuella roll som den icke dumpade importen har i den prissänkning som [den undersökande myndigheten] har konstaterat har bidragit till att vålla den inhemska industrin väsentlig skada.”
För det andra rör det sig om rapporten från WTO:s panel med titeln ”United States – Anti-Dumping and Countervailing Measures on Certain Coated Paper from Indonesia”, som antogs den 6 december 2017 (WT/DS 491/R), i vilken följande påpekas i punkterna 7.211 och 7.233:
”För att behandla [frågan huruvida den myndighet som ansvarar för undersökningen har sett till att den subventionerade importen inte tillskrivs någon som helst (framtida) skada som kan orsakas av ’andra faktorer’ som påstås föreligga], ska vi undersöka huruvida [den myndighet som ansvarar för undersökningen] har gett en tillfredsställande förklaring till arten och betydelsen av de sannolika skadliga verkningarna av andra faktorer, i motsats till de sannolika skadliga verkningarna av den subventionerade importen, och om förklaringarna … gör det möjligt för oss att fastställa att de slutsatser som den har lagt fram är lika rimliga som dem som en opartisk och objektiv undersökande myndighet skulle kunna dra mot bakgrund av de omständigheter och argument som lades fram … Om andra faktorer har bidragit till sårbarheten hos en inhemsk industri, väntar vi oss att den sannolika framtida påverkan av dessa andra faktorer beaktas och undersöks av den undersökande myndigheten, så att det tillses att ingen sannolik framtida skada på grund av andra faktorer tillskrivs den aktuella importen.”
Utan att det påverkar den rättspraxis som anges i punkterna 38 och 39 ovan, framgår det av den del av den angripna förordningen och av förordningen om provisorisk tull som ägnas åt analysen av orsakssambandet och särskilt av skälen 416–420 i den angripna förordningen och skälen 368–370 i förordningen om provisorisk tull, vilka avser import från Argentina, att kommissionens bedömning är förenlig med de principer som anges i dessa rapporter från WTO:s panel. Kommissionen bedömde nämligen den roll och verkan som importen av biodiesel från Argentina hade på unionsindustrin (skälen 430–433 i den angripna förordningen och skälen 367–370 i förordningen om provisorisk tull) och lämnade tillfredsställande förklaringar till arten och omfattningen av de sannolika skadliga verkningarna av nämnda import, bland annat i skäl 370 i förordningen om provisorisk tull och skäl 431 i den angripna förordningen, innan den i skäl 431 i den angripna förordningen drog slutsatsen att den inte längre tillhörde riskerna för unionsindustrin.
Sökandenas argument avseende dessa rapporter från WTO kan således inte godtas.
Sökandena har för det tredje gjort gällande att kommissionen har åsidosatt deras rätt till god förvaltning, eftersom den inte omsorgsfullt och opartiskt prövade alla omständigheter som var relevanta i det aktuella fallet med avseende på importen från Argentina och i synnerhet inte tog hänsyn till sina egna slutsatser i genomförandeförordning 2019/244.
Rätten till god förvaltning medför i detta hänseende en omsorgsplikt för den behöriga institutionen enligt vilken den är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet (se dom av den 12 december 2014, Crown Equipment (Suzhou) och Crown Gabelstapler/rådet,
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall framgår det av skälen 416–420 i den angripna förordningen och skälen 368–370 i förordningen om provisorisk tull att kommissionen omsorgsfullt och opartiskt prövade de relevanta omständigheterna för att avgöra huruvida importen från Argentina kunde minska eller bryta orsakssambandet mellan den subventionerade importen från Indonesien och risken för väsentlig skada för unionsindustrin. Eftersom sökandenas argument som syftar till att visa motsatsen har underkänts, kan talan inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grundens andra del och följaktligen inte såvitt avser någon del av denna grund.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan ogillas i sin helhet, utan att det av processekonomiska skäl är nödvändigt att ta ställning till kommissionens argument att talan inte kan tas upp till sakprövning i den del den avser en av sökandena, PT Multi Nabati Sulawesi (dom av den 26 februari 2002, rådet/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, punkt
).
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen och EBB har yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Sökandena har tappat målet och ska därför bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens och EBB:s rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
PT Wilmar Bioenergi Indonesia, PT Wilmar Nabati Indonesia och PT Multi Nabati Sulawesi ska ersätta rättegångskostnaderna.

Gervasoni
Madise
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 14 december 2022.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

Parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Den första grunden: Åsidosättande av artikel 3.1 a, 3.1 a i och 3.2 samt artikel 7.1 a i grundförordningen och uppenbart oriktiga bedömningar som kommissionen gjort genom att dra slutsatsen att de betalningar som erhållits från fonden för palmoljeodling utgjorde en subvention som kunde bli föremål för utjämningsåtgärder och genom att inte justera den förmån som sökandena påstås ha erhållit för att beakta beviljade nedsättningar samt transport- och kreditkostnader

Den första grundens första del: Åsidosättande av artikel 3.1 a i grundförordningen och uppenbart oriktig bedömning genom att kommissionen ansåg att betalningarna från fonden för palmoljeodling utgjorde ett finansiellt bidrag från de offentliga myndigheterna eller ett offentligt organ

Den första grundens andra del: Åsidosättande av artikel 3.1 a i) i grundförordningen och en uppenbart oriktig bedömning genom att kommissionen drog slutsatsen att betalningarna från fonden för palmoljeodling utgjorde subventioner

Den första grundens tredje del: Åsidosättande av artikel 3.2 i) i grundförordningen och en uppenbart oriktig bedömning genom att kommissionen drog slutsatsen att betalningarna från fonden för palmoljeodling gav en förmån

Den första grundens fjärde del: Åsidosättande av artikel 7.1 a i grundförordningen och en uppenbart oriktig bedömning genom att kommissionen inte justerade subventionsbeloppet för att beakta beviljade nedsättningar samt transport- och kreditkostnader

Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 3.1 a iv, 3.1 b och 3.2, artikel 6 d och artikel 28.5 i grundförordningen och uppenbart oriktiga bedömningar från kommissionens sida genom att den drog slutsatsen att myndigheterna gav stöd till tillhandahållande av oraffinerad palmolja genom en för låg ersättning

Den andra grundens första del: Åsidosättande av artikel 3.1 a iv och artikel 28.5 i grundförordningen och uppenbart oriktiga bedömningar från kommissionens sida genom att den drog slutsatsen att leverantörerna av oraffinerad palmolja hade anförtrotts eller ålagts att tillhandahålla oraffinerad palmolja mot en för låg ersättning

– Exportskatten och exportavgiften

– PTPN:s priskontroll

– Handlingen att ”anförtro” eller ”ålägga”

Den andra grundens andra del: Åsidosättande av artikel 3.1 b i grundförordningen och kommissionens uppenbart oriktiga bedömning när den drog slutsatsen att de indonesiska myndigheterna hade stött biodieseltillverkarnas intäkter

Den andra grundens tredje del: Åsidosättande av artikel 3.2 och artikel 6 d i grundförordningen samt uppenbart oriktiga bedömningar av kommissionen vid fastställandet av den förmån biodieseltillverkarna beviljades

Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 8.8 i grundförordningen och en uppenbart oriktig bedömning från kommissionens sida när den slog fast att det fanns en risk för väsentlig skada för unionsindustrin

Den fjärde grunden: Åsidosättande av artikel 8.5 och 8.6 i grundförordningen och en uppenbart oriktig bedömning från kommissionens sida genom att den drog slutsatsen att importen från Indonesien hotade att vålla unionsindustrin skada och genom att bortse från inverkan av importen från Argentina

Den fjärde grundens första del: Åsidosättande av artikel 8.5 i grundförordningen och en uppenbart oriktig bedömning från kommissionens sida när den drog slutsatsen att importen från Indonesien riskerade att orsaka skada

Den fjärde grundens andra del: Åsidosättande av artikel 8.6 i grundförordningen och uppenbart oriktiga bedömningar vid analysen av inverkan av importen av biodiesel från Argentina

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.