CELEX: 62018CJ0321
Преюдициално запитване
Околна среда
Директива 2001/42/ЕО
Оценка на последиците на някои планове и програми върху околната среда
Наредба
Установяване на цели за опазване за мрежата „Натура 2000“ в съответствие с Директива 92/43/ЕИО
Понятие „планове и програми“
Задължение за извършване на екологична оценка

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 3, параграфи 2 и 4 от Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (
ОВ L 197, 2001 г., стр. 30
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 135, наричана по-нататък „Директивата за ОПОС“).
Запитването е отправено в рамките на спор между Terre Wallonne ASBL и Région wallonne (Валонският регион, Белгия) относно валидността на наредбата на правителството на този регион от 1 декември 2016 г. за установяване на целите за опазване за мрежата „Натура 2000“ (
Moniteur belge
от 22 декември 2016 г., стр. 88148, наричана по-нататък „Наредбата от 1 декември 2016 г.“).
Правна уредба
Правото на Съюза
Директивата за ОПОС
Съгласно съображение 4 от Директивата за ОПОС:
„Екологичната оценка е важен инструмент за интегрирането на екологичните съображения в подготовката и приемането на някои планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда в държавите членки, тъй като [гарантира, че] такива последици от изпълнението на плановете и програмите [ще] се вземат предвид в хода на подготовката и преди приемането им“.
Член 1 от тази директива, озаглавен „Цели“, предвижда:
„Целта на настоящата директива е да предостави високо равнище на защита на околната среда и да допринесе за интегрирането на екологичните съображения в подготовката и приемането на планове и програми, с оглед съдействие за устойчиво развитие чрез осигуряване, че в съответствие с настоящата директива, се извършва екологична оценка на определени планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда“.
Член 2 от посочената директива има следния текст:
„За целите на настоящата директива:
а)
„планове и програми“ означава планове и програми, включително тези съфинансирани от [Европейския съюз], както и всяко тяхно изменение:
–
които подлежат на изготвяне и/или приемане от орган на национално, регионално или местно ниво, или които се изготвят от орган с оглед приемане посредством законодателна процедура от парламента или правителството, и
–
които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби,
б)
„екологична оценка“ означава изготвянето на екологичен доклад, провеждането на консултации, вземане[то] предвид на екологичния доклад и резултатите от консултациите при вземането на решения и предоставяне[то] на информация за решението в съответствие с членове 4—9;
[…]“.
Съгласно член 3 от Директива за ОПОС, озаглавен „Обхват“:
„1.   В съответствие с членове 4—9 екологична оценка се извършва на плановете и програмите, посочени в параграфи 2—4, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.
2.   В съответствие с параграф 3 екологична оценка се извършва за всички планове и програми:
а)
които се изготвят за селското и горското стопанство, риболова, енергетиката, промишлеността, транспорта, управлението на отпадъците, [управлението на водите,] далекосъобщенията, туризма, градско и териториално планиране или земеползване и които определят рамката за [бъдещото издаване на разрешение за осъществяване] на проектите, изброени в приложения I и II към Директива 85/337/ЕИО [на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (
ОВ L 175, 1985 г., стр. 40
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174), изменена с Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 г. (
ОВ L 26, 2012 г., стр. 1
)], или
б)
които, с оглед вероятните последици върху [териториите], са били определени, че изискват оценка в съответствие с членове 6 или 7 от Директива 92/43/ЕИО [на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (
ОВ L 206, 1992 г., стр. 7
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109)].
[…]
4.   Държавите членки определят дали други планове и програми освен тези, предвидени по параграф 2, които определят рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проекти, е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.
5.   Държавите членки определят дали плановете и програмите, предвидени по параграфи 3 и 4 е вероятно да имат съществени последици върху околната среда било чрез тяхното разглеждане за всеки случай поотделно, или чрез уточняване на видовете планове и програми, или пък чрез комбиниране на двата подхода. За тази цел държавите членки във всички случаи ще отчитат релевантните критерии, посочени в приложение II, с оглед осигуряване плановете и програмите, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда, да се обхващат от настоящата директива.
[…]“.
Директивата за местообитанията
Съгласно член 6, параграф 3 от Директива 92/43 (наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“):
„Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхранението на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територия и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността“.
Белгийското право
Член 25bis от Loi du 12 juillet 1973, sur la conservation de la nature (Закон от 12 юли 1973 г. за опазване на природата) (
Moniteur belge
от 11 септември 1973 г., стр. 10306), последно изменен с Декрет от 22 декември 2010 г. (
Moniteur belge
от 13 януари 2011 г., стр. 1257) (наричан по-нататък „Законът от 12 юли 1973 г.“), предвижда следното:
„§ 1.   Правителството определя за Валонския регион цели за опазване за всеки тип естествено местообитание и за всеки вид, за които трябва да бъдат определени територии.
Целите за опазване за Валонския регион се определят въз основа на състоянието на запазване на типовете естествени местообитания и видовете, за които трябва да бъдат определени територии, и следва да са насочени към запазването, респективно възстановяването, в благоприятно състояние на типовете естествени местообитания и на видовете, за които трябва да бъдат определени територии.
Целите за опазване имат указателен характер.
§ 2.   Въз основа на целите за опазване по § 1 правителството определя цели за опазване, приложими за териториите от „Натура 2000“.
Тези цели за опазване имат нормативен характер. Те се тълкуват с оглед на данните, посочени в член 26, § 1, втора алинея, точка 2 и трета алинея“.
Директивата за ОПОС е транспонирана в законодателството на Валонския регион с член D. 52 и сл. от книга I от code de l’environnement (Кодекс за околната среда) (
Moniteur belge
от 9 юли 2004 г., стр. 54654). В тези разпоредби не се предвижда, че целите за опазване, приети съгласно член 25bis от Закона от 12 юли 1973 г., трябва да бъдат подложени на екологична оценка като „планове и програми“.
Съгласно съображения от шесто до девето, шестнадесето и осемнадесето от Наредбата от 1 декември 2016 г.:
„като има предвид, че определянето на цели за опазване за Валонския регион и за териториите е абсолютно необходимо за прилагането на режима за опазване на териториите от „Натура 2000“ като правна рамка за вземането на решения при приемане на планове и издаване на разрешения, както и евентуално за активното управление на териториите;
[…], че целите за опазване се определят за запазване или евентуално за възстановяване в благоприятно състояние на типовете естествени местообитания и видовете, за които трябва да бъдат определени територии;
[…], че съгласно член 1bis, член 21bis и член 25bis, § 1, първа алинея от Закона [от 12 юли 1973 г.] целите за опазване трябва да се определят за цялата валонска територия (а не само за мрежата „Натура 2000“) с цел да се придобие обща представа какво трябва да се запази или, където е подходящо, какво да се възстанови във Валонския регион, за да се запазят или възстановят в благоприятно състояние местообитанията и видовете, за които е създадена мрежата „Натура 2000“, като тези цели имат указателен характер;
[…] че целите за опазване за отделните територии трябва да се определят въз основа на целите за опазване, определени за цялата валонска територия, като тези цели имат нормативен характер;
[…]
[…], че тези цели се прилагат за дадена територия от „Натура 2000“ само ако тази територия е определена за този вид или местообитание; като има предвид, че проверката за съвместимост на даден проект с тези цели за опазване се извършва за всеки отделен случай с оглед на единицата за управление, която може да бъде засегната, и на резултатите от подходящата оценка на въздействието, ако такава е извършена;
[…]
[…], че за отделна територия целите за опазване на територията представляват референтната рамка, която трябва да бъде съблюдавана, освен когато компетентните органи предвидят друго, по-специално при издаване на разрешения, независимо дали такива, за които се прилага Законът от 12 юли 1973 г. за опазване на природата, или други правни актове“.
В съответствие с член 2 от Наредбата от 1 декември 2016 г. приложението към нея определя „качествените и количествени цели, приложими за Валонския регион“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
На 8 ноември 2012 г. министърът на опазване на природата внася във валонското правителство докладна записка с предмет приемането на предварителен проект на наредба за определяне на целите за опазване за мрежата „Натура 2000“. От 10 декември 2012 г. до 8 февруари 2013 г. в 218 общини, засегнати от тази мрежа, е проведено допитване до обществеността.
През октомври и ноември 2016 г. на валонското правителство е представен втори, а след това и трети проект за наредба.
На 1 декември 2016 г. това правителство приема оспорваната наредба.
С жалба от 9 февруари 2017 г. Terre wallonne иска от Conseil d’État (Държавен съвет) отмяната на тази наредба.
В подкрепа на жалбата си това сдружение посочва по-специално че разпоредбите на Наредбата от 1 декември 2016 г. попадат в рамките на понятието „планове и програми“ по смисъла или на Директивата за местообитанията, или на Директивата за ОПОС. Според него това понятие не се прилага само за планове и програми, които има вероятност да навредят на околната среда, но и за планове и програми, които могат да бъдат благоприятни за нея. Освен това то счита, че допитването до обществеността е трябвало да бъде организирано на цялата територия на Валонския регион, а не само в общините, засегнати от териториите от „Натура 2000“.
В отговор на жалбата правителството на Валонския регион твърди, от една страна, че Наредбата от 1 декември 2016 г. е „непосредствено свързана с“ управлението на териториите или „необходима за него“, така че тя не попада сред хипотезите по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. От друга страна, тъй като тази наредба била освободена от извършването на подходяща оценка по смисъла на посочената директива, за нея не се прилагала и оценката на последиците по смисъла на Директивата за ОПОС, член 3, параграф 2, буква б) от която препраща към членове 6 и 7 от Директивата за местообитанията. Посоченото правителство добавя, че тази наредба не представлява план или програма по смисъла на Директивата за ОПОС и във всеки случай е изключена от приложното поле на споменатата директива в съответствие с член 3 от последната.
Запитващата юрисдикция си задава въпроса дали Наредбата от 1 декември 2016 г. попада в приложното поле на Директивата за ОПОС, и ако да, дали Директивата за местообитанията води до изключване на задължението за предварителна оценка на нейните последици върху околната среда по смисъла на Директивата за ОПОС.
Според тази юрисдикция дори ако Наредбата от 1 декември 2016 г. не попада в приложното поле на член 3, параграф 2, буква б) от Директивата за ОПОС, подобен акт обаче може да представлява план или програма по смисъла или на член 3, параграф 2, буква а), или на член 3, параграф 4 от Директивата за ОПОС.
При тези условия Conseil d’État (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Представлява ли план или програма по смисъла на Директивата за [ОПОС], и по-специално по смисъла на член 3, [параграф] 2, [буква] а) или на член 3, [параграф] 4 от Директивата [за местообитанията], наредба, с която в съответствие с посочената директива орган на държава членка установява целите за опазване за мрежата „Натура 2000“?
2)
При утвърдителен отговор, трябва ли за такава наредба да се извършва екологична оценка в съответствие с Директивата за [ОПОС], въпреки че такава оценка не се изисква съгласно Директивата [за местообитанията], въз основа на която е приета наредбата?“.
По преюдициалните въпроси
Със своите въпроси, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 3, параграфи 2 и 4 от Директивата за ОПОС трябва да се тълкува в смисъл, че наредба като разглежданата в главното производство, с която орган на държава членка установява на регионално равнище цели за опазване за своята мрежа „Натура 2000“, се намира сред „плановете и програмите“, за които оценка на последиците върху околната среда е задължителна.
Като начало следва да се припомни, че съгласно съображение 4 от Директивата за ОПОС екологичната оценка е важен инструмент за интегрирането на екологичните съображения при подготовката и приемането на някои планове и програми.
На следващо място, съгласно член 1 от тази директива целта ѝ е да предостави високо равнище на защита на околната среда и да допринесе за интегрирането на екологичните съображения в подготовката и приемането на планове и програми, с оглед съдействие за устойчиво развитие, като осигури в съответствие с тази директива извършването на екологична оценка на определени планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.
На последно място, предвид целта на Директивата за ОПОС, която е да се гарантира такова високо равнище на защита на околната среда, разпоредбите, които очертават приложното ѝ поле, и по-специално разпоредбите, съдържащи определенията на предвидените от нея актове, трябва да се тълкуват разширително (решение от 27 октомври 2016 г., D’Oultremont и др.,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
, т.
и цитираната съдебна практика).
На поставените въпроси следва да се отговори именно с оглед на изложените по-горе съображения.
Най-напред следва да се отхвърлят доводите, че разпоредбите на член 3, параграф 2, буква б) от Директивата за ОПОС и на член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията изключвали във всички случаи задължение за извършване на оценка на последиците върху околната среда в хипотеза като разглежданата в главното производство.
В това отношение, от една страна, белгийското правителство и Ирландия считат, че доколкото Наредбата от 1 декември 2016 г. определя целите за опазване, тя имала само благоприятни последици и поради това не се нуждаела от екологична оценка на нейните последици.
При все това следва да се припомни, че по отношение на Директива 85/337 Съдът вече е постановил, че обстоятелството, че проектите би трябвало да имат благоприятни последици за околната среда, е без значение при преценката дали за посочените проекти трябва да се направи оценка на екологичното им въздействие (решение от 25 юли 2008 г., Ecologistas en Acción-CODA,
C‑142/07
,
EU:C:2008:445
, т.
).
От друга страна, според белгийското правителство и Ирландия, що се отнася до териториите от „Натура 2000“, стратегическата оценка на последиците върху околната среда, извършена в съответствие с Директивата за ОПОС, била ограничена до оценката на плановете и проектите, за които се прилага и оценка на последиците върху територията съгласно Директивата за местообитанията, както следва от член 3, параграф 2, буква б) от Директивата за ОПОС и от изключението, приложимо към мерките за управление на територията, което е предвидено в член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Според този анализ за мерките за управление на тези територии никога не се изисквала екологична оценка.
В настоящия случай от акта за преюдициално запитване следва, че Наредбата от 1 декември 2016 г. е непосредствено свързана с управлението на всички територии от Валонския регион. При тези условия тя не засяга конкретна територия по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията и поради това не изисква и екологична оценка съгласно член 3, параграф 2, буква б) от Директивата за ОПОС.
При това положение обстоятелството, че акт като разглеждания в главното производство не трябва задължително да бъде предшестван от екологична оценка въз основа на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията във връзка с член 3, параграф 2, буква б) от Директивата за ОПОС, не означава, че той е освободен от всякакви задължения в областта, тъй като не е изключено той да постановява правила, които да водят до приравняването му на план или програма по смисъла на последната директива, за които оценка на последиците върху околната среда може да бъде задължителна.
В това отношение, както изтъква генералният адвокат в точки 64 и 65 от своето заключение, обстоятелството, че в контекста на Директивата за местообитанията законодателят на Съюза е счел, че не са необходими разпоредби относно екологичната оценка и участието на обществеността във връзка с управлението на територии от „Натура 2000“, все още не означава, че при последващото приемане на общи правила относно екологичната оценка законодателят е искал да изключи това управление. Всъщност оценките, извършвани в рамките на други инструменти за защита на околната среда, съществуват съвместно с правилата на Директивата за местообитанията и са полезно допълнение към тях, що се отнася до оценката на евентуалните последици върху околната среда и до участието на обществеността.
Що се отнася, на първо място, до приравняването на разглежданата в главното производство наредба на план или програма по смисъла на Директивата за ОПОС, следва да се припомни, че съгласно член 2, буква а) от Директивата за ОПОС планове и програми по смисъла на тази разпоредба представляват тези планове и програми, които отговарят на две кумулативни условия, а именно, от една страна, да са били изготвени и/или приети от орган на национално, регионално или местно ниво или изготвени от орган с оглед приемане посредством законодателна процедура от парламента или правителството, и от друга страна, да се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби.
Съдът е изтълкувал тази разпоредба в смисъл, че планове и програми, чието приемане се урежда от национални законови или подзаконови разпоредби, определящи компетентните за тяхното приемане органи, както и процедурата за изготвянето им, трябва да се разглеждат като планове и програми, „които се изискват“ по смисъла и за прилагането на Директивата за ОПОС и за които следователно се извършва оценка на последиците им върху околната среда при определените от тази директива условия (решения от 22 март 2012 г., Inter-Environnement Bruxelles и др.,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, т.
и от 7 юни 2018 г., Thybaut и др.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, т.
).
В настоящия случай Наредбата от 1 декември 2016 г. е била изготвена и приета от регионален орган, а именно правителството на Валонския регион, и се изисква от член 25bis от Закона от 12 юли 1973 г.
Що се отнася, на второ място, до въпроса дали план или програма като разглежданите в главното производство трябва да се предшества от екологична оценка, следва да се припомни, че плановете и програмите, отговарящи на предвидените в член 2, буква а) от Директивата за ОПОС изисквания, могат да бъдат предмет на екологична оценка, стига да представляват план или програма от предвидените в член 3 от Директивата за ОПОС. Всъщност член 3, параграф 1 от Директивата за ОПОС предвижда, че екологична оценка се извършва на плановете и програмите, посочени в параграфи 2—4, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.
Съгласно член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за ОПОС екологична оценка се извършва за всички планове и програми, които се изготвят за селското и горското стопанство, риболова, енергетиката, промишлеността, транспорта, управлението на отпадъците, управлението на водите, далекосъобщенията, туризма, градско и териториално планиране или земеползване и които определят рамката за бъдещото издаване на разрешения за осъществяване на проектите, изброени в приложения I и II към Директива 2011/92.
В това отношение белгийското и чешкото правителство, Ирландия и Комисията са изразили съмнения дали установяването на цели за опазване за териториите от „Натура 2000“ на регион от държава членка може да попадне в рамките на един от тези сектори.
Както посочва генералният адвокат в точка 44 от своето заключение, доколкото съгласно член 3, параграф 4 от Директивата за ОПОС държавите членки определят дали други планове и програми освен тези, предвидени в член 3, параграф 2, които определят рамката за бъдещото издаване на разрешения за осъществяване на други проекти, е вероятно да имат съществени последици върху околната среда, следва да се установи дали акт като разглеждания в главното производство определя такава рамка.
Всъщност, както посочва генералният адвокат в точка 69 от своето заключение, задължението за извършване на екологична оценка по член 3, параграф 4 от Директивата за ОПОС, също както задължението за оценка по член 3, параграф 2, буква а) от същата директива, зависи от това дали съответният план или съответната програма определя рамката за бъдещото издаване на разрешения за осъществяване на проекти.
В това отношение Съдът е постановил, че понятието „планове и програми“ се отнася до всеки акт, който, като определя правила и процедури, установява съществена съвкупност от критерии и подробни правила за разрешаването и прилагането на един или повече проекти, които могат да имат значително отражение върху околната среда (решения от 27 октомври 2016 г., D’Oultremont и др.,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
, т.
и цитираната съдебна практика и от 8 май 2019 г., Verdi Ambiente e Società (VAS) — Aps Onlus и др.,
C‑305/18
,
EU:C:2019:384
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай Наредбата от 1 декември 2016 г. не посочва целите за опазване за определени територии, а ги обобщава за целия Валонски регион. Освен това от член 25bis, параграф 1, трета алинея от Закона от 12 юли 1973 г. следва, че целите за опазване за Валонския регион имат само индикативна стойност, докато член 25bis, параграф 2, втора алинея определя, че целите за опазване, приложими за териториите от „Натура 2000“, имат нормативен характер.
Предвид тези обстоятелства следва да се приеме, че акт като разглеждания в главното производство не отговаря на условието, припомнено в точка 41 от настоящото решение, доколкото не определя рамката за бъдещото издаване на разрешения за осъществяване на проекти, така че той не попада в приложното поле нито на член 3, параграф 2, буква а), нито на член 3, параграф 4 от Директивата за ОПОС.
Предвид всички изложени по-горе съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 3, параграфи 2 и 4 от Директивата за ОПОС трябва да се тълкува в смисъл, че наредба като разглежданата в главното производство, с която орган на държава членка установява на регионално равнище цели за опазване с указателен характер за своята мрежа „Натура 2000“, докато целите за опазване за териториите имат нормативен характер, не се намира сред „плановете и програмите“ по смисъла на тази директива, за които оценка на последиците върху околната среда е задължителна.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

Член 3, параграфи 2 и 4 от Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда трябва да се тълкува в смисъл, че наредба като разглежданата в главното производство, с която орган на държава членка установява на регионално равнище цели за опазване с указателен характер за своята мрежа „Натура 2000“, докато целите за опазване за териториите имат нормативен характер, не се намира сред „плановете и програмите“ по смисъла на тази директива, за които оценка на последиците върху околната среда е задължителна.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.