CELEX: 62013TJ0546
Utomobligatoriskt skadeståndsansvar
Kroatiens anslutning till unionen
En före anslutningen beslutad återkallelse av nationell lagstiftning om inrättande av ett exekutionstjänstemannaämbete
Skada för de personer som tidigare utsetts till offentliga exekutionstjänstemän
Kommissionens underlåtenhet att vidta åtgärder för säkerställande av att anslutningsåtagandena fullgörs
Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger enskilda rättigheter
Artikel 36 i anslutningsakten

Tillämpliga bestämmelser
Artikel 36 i akten om villkoren för Republiken Kroatiens anslutning och om anpassning av fördraget om Europeiska unionen, fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (
EUT L 112, 2012, s. 21
) (nedan kallad anslutningsakten), som utgör en bilaga till fördraget mellan Europeiska unionens medlemsstater och Republiken Kroatien om Republiken Kroatiens anslutning till Europeiska unionen (
EUT L 112, 2012, s. 10
) (nedan kallat anslutningsfördraget) har följande lydelse:
”1.   Kommissionen ska noga övervaka alla åtaganden Kroatien har ingått under anslutningsförhandlingarna, även sådana som ska förverkligas före eller senast vid anslutningsdagen. Kommissionens övervakning ska bestå av regelbundet uppdaterade övervakningstabeller, dialog enligt stabiliserings- och associeringsavtalet mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och republiken Kroatien, å andra sidan ... , sakkunnigbedömningar, det ekonomiska programmet inför anslutningen, rapporter om de offentliga finanserna och vid behov skriftliga tidiga varningar till de kroatiska myndigheterna. Under hösten 2011 ska kommissionen lägga fram en lägesrapport för Europaparlamentet och rådet. Under hösten 2012 ska kommissionen lägga fram en övergripande övervakningsrapport för rådet och Europaparlamentet. Kommissionen ska också under hela övervakningsprocessen använda sig av information från medlemsstaterna och i förekommande fall ta information från internationella organisationer och det civila samhällets organisationer i beaktande.
Kommissionens övervakning ska särskilt inriktas på Kroatiens åtaganden på området rättsväsen och grundläggande rättigheter (bilaga VII), inbegripet genom fortsatt förbättring av resultaten när det gäller reformen av rättsväsendet och effektiviteten, opartisk hantering av mål om krigsförbrytelser samt kampen mot korruption.
...
Kommissionen ska fram till Kroatiens anslutning lämna halvårsbedömningar av Kroatiens åtaganden på dessa områden som en integrerad del av sina regelbundna övervakningstabeller och -rapporter.
2.   Rådet får med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen vidta alla lämpliga åtgärder, om problem upptäcks under övervakningsprocessen. Åtgärderna ska inte kvarstå längre än vad som är absolut nödvändigt och ska i vart fall upphävas av rådet enligt samma förfarande, när de berörda problemen har åtgärdats på ett ändamålsenligt sätt.”
I bilaga VII till anslutningsakten, med rubriken "Särskilda åtaganden som gjorts av Republiken Kroatien vid anslutningsförhandlingarna (enligt artikel 36.1 andra stycket i anslutningsakten)", anges följande:
”1.   Fortsätta att säkerställa ett effektivt genomförande av strategin och handlingsplanen för reform av rättsväsendet.
2.   Fortsätta att stärka oberoendet, ansvarsskyldigheten, opartiskheten och professionalismen inom rättsväsendet.
3.   Fortsätta att förbättra rättsväsendets effektivitet.
...
6.   Fortsätta att förbättra resultaten när det gäller stärkta förebyggande åtgärder i kampen mot korruption och intressekonflikter.
...
9.   Fortsätta att förbättra skyddet av de mänskliga rättigheterna.
... ”
Artikel 36 i anslutningsakten ska enligt artikel 3.5 i anslutningsfördraget gälla från och med undertecknandet av nämnda fördrag, det vill säga den 9 december 2011.
Bakgrund till tvisten
Med en anslutning till Europeiska unionen som målsättning undertecknade Republiken Kroatien den 29 oktober 2001, stabiliserings- och associeringsavtalet mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Republiken Kroatien, å andra sidan (
EUT 2005, L 26, s. 3
), genom vilket Republiken Kroatien bland annat åtog sig att respektera demokratiska principer, mänskliga rättigheter, folkrätten och rättsstatsprinciperna.
Efter det att kommissionen lämnat ett positivt yttrande beträffande uppfyllandet av kriterierna för anslutningsförhandlingar inleddes vid regeringskonferensen den 30 juni 2010 förhandlingar om kapitel 23 i anslutningsförhandlingarna, med rubriken ”Rättsväsen och grundläggande rättigheter”.
I förlängningen av den reviderade handlingsplanen för domstolsreformen av den 20 maj 2010 (nedan kallad 2010 års handlingsplan), om bland annat inrättande av offentliga exekutionstjänstemän, antog det kroatiska parlamentet den 23 november 2010 lagen om exekutiva åtgärder (Ovršni zakon) (NN 139/10) (nedan kallad lagen om exekutiva åtgärder) och lagen om offentliga exekutionstjänstemän (Zakon o javnim ovršiteljima) (NN 139/10) (nedan kallad lagen om offentliga exekutionstjänstemän), genom vilken ett nytt system för verkställighet av domstolsavgöranden infördes. Enligt artikel 122 i lagen om offentliga exekutionstjänstemän skulle vissa av bestämmelserna i den lagen träda i kraft den 1 januari 2012, medan andra bestämmelser skulle träda i kraft samma dag som Republiken Kroatien anslöt sig till unionen. Det kroatiska parlamentet antog vidare den 15 december 2010 strategin för reformering av domstolsväsendet för perioden 2011–2015 (nedan kallad strategin för domstolsreformen 2011–2015). Där angavs att de kroatiska myndigheterna hade beslutat att lösa problemet med ineffektiviteten i systemet för verkställighet av domstolsavgöranden genom att tillgripna en radikal reform av systemet som bygger på att domstolarnas uppgifter avseende exekutiva åtgärder överförs till offentliga exekutionstjänstemän.
Förhandlingarna om kapitel 23 avslutades vid regeringskonferensen den 30 juni 2011, efter det att de kroatiska myndigheterna till kommissionen hade överlämnat sin rapport av den 12 maj 2011 om uppfyllandet av skyldigheterna enligt nämnda kapitel.
Den 19 augusti 2011 publicerades en offentlig uppmaning att inkomma med intresseanmälningar inför den kroatiska justitieministerns utnämning av offentliga exekutionstjänstemän. Ante Šumelj, samt de övriga sökande vars namn återges i bilagan, godkändes i uttagningsprovet och utnämndes därefter till offentliga exekutionstjänstemän genom ministerbeslut av den 24 oktober 2011. Den 12 december 2011 avlade de ed, och de erhöll tillstånd att påbörja sin verksamhet.
Kommissionen angav i övervakningstabellen över framsteg vid fullgörandet av åtagandena enligt kapitel 23 för perioden 30 juni–1 september 2011 samt i sina rapporter och utlåtanden av den 12 oktober 2011 bland annat att Republiken Kroatien gjorde framsteg med sina åtaganden. Där angavs vidare att domstolsreformen fortgick och att den krävde konstant övervakning, särskilt vad gällde domstolssystemets effektivitet.
Den 9 december 2011 undertecknade unionens medlemsstater och Republiken Kroatien anslutningsfördraget. Anslutningsfördraget, som ratificerades av Republiken Kroatien i januari 2012, offentliggjordes i
Europeiska unionens officiella tidning
den 24 april 2012. I anslutningsakten, som utgör en bilaga till anslutningsfördraget, föreskrivs i artikel 36 att kommissionen ska övervaka de åtaganden som gjorts av Republiken Kroatien under anslutningsförhandlingarna (se ovan punkterna 1–3).
Den 22 december 2011 beslutade det kroatiska parlamentet vid sitt öppnande efter valet till den lagstiftande församlingen den 4 december 2011, att skjuta upp tillämpningen av lagen om exekutiva åtgärder och lagen om offentliga exekutionstjänstemän till den 1 juli 2012.
Vid ett möte mellan företrädaren för unionens delegation i Republiken Kroatien och de kroatiska myndigheterna som hölls den 25 januari 2012 uttalade sig den kroatiska justitieministern om uppskjutandet och åtog sig att konsultera kommissionen beträffande dels de nya lagstiftningsinitiativen, dels bedömningen av och synen på verkställighetssystemet. I en skrivelse av den 30 januari 2012 som skickades till vissa offentliga exekutionstjänstemän uppgav chefen för unionens delegation att kommissionens uppdrag att noggrant övervaka Republiken Kroatiens fullgörande av sina åtaganden innefattade att följa reformeringen av systemet för verkställighet av domstolsavgöranden och att de kroatiska myndigheterna vid behov skulle hållas underrättade om de bedömningar som därvid gjordes.
Kommissionen underströk i övervakningstabellen för perioden 1 september 2011–29 februari 2012, liksom den i huvudsak gjorde i sin rapport från den 24 april 2012, att slutförandet av reformen av systemet för verkställighet av domstolsavgöranden skulle prioriteras, särskilt med beaktande av att ikraftträdandet av lagen om offentliga exekutionstjänstemän hade skjutits upp.
Under de båda mötena den 9 mars 2012, och genom en skrivelse av den 16 maj 2002, begärde kommissionen att få förklaringar till nämnda uppskjutande. Kommissionen uttryckte även sitt missnöje med att unionens institutioner inte hade konsulterats före beslutet om senareläggning, och framhöll att de kroatiska myndigheterna snarast möjligt måste klargöra sin ståndpunkt vad gäller systemet för verkställighet av domstolsavgöranden med beaktande av kraven på effektivitet.
De kroatiska myndigheterna översände genom skrivelser av den 21 och den 22 maj 2012 förklaringar till kommissionen om reformen av systemet för verkställighet av domstolsavgöranden och därtill hörande lagförslag.
Vid ett möte den 5 juni 2012 meddelade kommissionen de kroatiska myndigheterna att eventuella förändringar av de åtgärder som man hade kommit överens om under anslutningsförhandlingarna måste kunna motiveras av synnerliga skäl och göra det möjligt att uppnå likvärdiga resultat. Kommissionen begärde därvid att få information om sådana likvärdiga resultat.
Den 21 juli 2012 antogs lagen om ändring av lagen om offentliga exekutionstjänstemän, varigenom ikraftträdandet sköts upp till den 15 oktober 2012.
Kommissionen tillställde den 27 juni 2012 de kroatiska myndigheterna en skrivelse, i vilken den preciserade de kriterier enligt vilka reformen av systemet för verkställighet av domstolsavgöranden skulle bedömas. Den begärde även att få del av statistiska uppgifter avseende verkställighetsförfarandena och erbjöd de kroatiska myndigheterna sin hjälp.
I övervakningstabellen för perioden 1 mars–1 september 2012 upprepade kommissionen i princip den bedömning som den hade gett uttryck för i den föregående övervakningstabellen, nämligen att Republiken Kroatien, med hänsyn till att denna stat på det hela taget hade fullgjort sina åtaganden, borde klara av att genomföra unionens regelverk så snart anslutningen var genomförd.
Genom en skrivelse av den 16 september 2012 framställde en av sökandena klagomål till kommissionen, där vederbörande uppmärksammade kommissionen på att Republiken Kroatien hade underlåtit att uppfylla sina anslutningsåtaganden och kritiserade kommissionen för att inte ha agerat för att se till att åtagandena respekterades.
Vid ett möte mellan kommissionen och de kroatiska myndigheterna den 25 september 2012 diskuterades de lösningar som infördes genom den nya lag om exekutiva åtgärder som höll på att antas samt möjligheten att lägga till ytterligare förbättringar.
Genom lag av den 28 oktober 2012 upphävdes lagen om offentliga exekutionstjänstemän och ämbetet upphörde från och med den 15 oktober 2012.
I rapporten av den 10 oktober 2012 uttryckte kommissionen sin oro över ökningen av antalet oavgjorda ärenden med anknytning till verkställigheten av domstolsavgöranden, och angav att en av de åtgärder som de kroatiska myndigheterna borde ägna särskild uppmärksamhet åt under de kommande månaderna var antagandet av den nya lagstiftningen om verkställighet av domstolsavgöranden, detta för att garantera tillämpningen av domstolsavgöranden och minska eftersläpningen av ärenden beträffande verkställigheten av domar.
Genom skrivelser av den 8 och den 19 oktober 2012 svarade kommissionen flera offentliga exekutionstjänstemän att den genomfört övervakningen av genomförandet av den nya lagstiftningen om verkställighet av domstolsavgöranden genom att upprätta rapporter och bland annat se till att det nya systemet bidrar till att minska eftersläpningen i ärendehanteringen.
I en skrivelse av den 3 december 2012, som svar på de kroatiska myndigheternas skrivelse av den 10 oktober 2012 med information om antagandet av den nya lagstiftningen om verkställighet av domstolsavgöranden, erinrade kommissionen om kriterierna för att mäta resultaten av den nya lagstiftningen och framhöll behovet av skyndsamma åtgärder för att lagstiftningen skulle kunna leda till tillfredsställande resultat före den 1 juli 2013.
Ustavni sud (Kroatiens författningsdomstol) avslog, genom dom av den 23 januari 2013, en ansökan om inledande av ett förfarande för prövning av huruvida den lag som sköt upp tillämpningen av lagen om offentliga exekutionstjänstemän var författningsenlig. Domstolen tillstod dock att de utnämnda exekutionstjänstemännens grundade förhoppningar om att få börja utöva sin verksamhet den 1 januari 2012 hade kränkts, varför den slog fast att ett schablonbelopp skulle betalas ut till dessa personer i ersättningssyfte, utan inverkan på deras rätt att kräva skadestånd med stöd av reglerna i den allmänna obligationsrätten.
I övervakningstabellen för perioden 1 september 2012–28 februari 2013 framhöll kommissionen de framsteg som Republiken Kroatien hade gjort, och nämnde därvid minskningen av antalet oavgjorda civilrättsliga mål om verkställighet av domstolsavgöranden mellan september och december 2012 (en minskning på mellan 4,28 procent och 28,85 procent).
I rapporten av den 26 mars 2013 angav kommissionen att Republiken Kroatien hade slutfört den prioriterade åtgärden att anta den nya lagstiftningen om verkställighet av domar, i syfte att garantera tillämpningen av domstolsavgöranden och minska eftersläpningen i hanteringen av ärenden om verkställighet av domar.
Den 22 april 2013 tog Europeiska unionens råd med tillfredsställelse emot kommissionens övervakningsrapport, liksom medföljande övervakningstabeller, och noterade att den slutsats som dragits var att Republiken Kroatien på det hela taget respekterade sina åtaganden och uppfyllde de krav som följde av avslutningsförhandlingarna. Rådet påpekade också att Republiken Kroatiens anslutning var resultatet av en hård förhandlingsprocess och en noggrann kontroll av anslutningsförberedelserna.
Kommissionen underströk i sitt svar av den 23 april 2013 till ordföranden för den sammanslutning som skapats för att företräda de offentliga exekutionstjänstemännen att den på nära håll hade följt reformeringen av systemet för verkställighet av domar. Kommissionen preciserade att den överlät åt kandidatländerna att själva välja på vilket sätt systemet för verkställighet skulle utformas, under förutsättning att systemets utformning ledde till de önskade resultaten och var förenlig med unionens standardkrav och bästa praxis.
Genom dom av den 23 april 2013 avslog Ustavni sud en ansökan om inledande av ett förfarande för prövning av huruvida den lag som upphävde lagen om offentliga exekutionstjänstemän var författningsenlig. Författningsdomstolen angav bland annat att den inte gjorde någon prövning av de påståenden som hade framförts av den kroatiska sammanslutningen av offentliga exekutionstjänstemän om att anslutningsfördraget inte hade följts, med motiveringen att kommissionen i rapporten av den 26 mars 2013 hade slagit fast att Republiken Kroatien hade uppfyllt sina anslutningsåtaganden.
Republiken Kroatien blev medlem av unionen den 1 juli 2013.
Förfarandet och parternas yrkande
Sökandena har väckt sin respektive talan genom ansökningar som inkom till tribunalens kansli den 20 september 2013 (mål T‑546/13) och den 17 februari 2014 (målen T‑108/14 och T‑109/14).
Genom beslut av den 5 maj 2014 förenade ordföranden på tribunalens andra avdelning målen T‑546/13, T‑108/14 och T‑109/14 vad gäller det skriftliga förfarandet, det eventuella muntliga förfarandet och det avgörande genom vilket målen avgörs slutligt.
Genom beslut av den 18 juli 2014 förenade ordföranden de tre invändningar om rättegångshinder som framställts i de tre målen.
Sökandena har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla invändningarna om rättegångshinder och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna för dessa invändningar,
—
genom deldom slå fast att unionen är ansvarig för de skador som sökandena har lidit och skjuta upp fastställandet av ett belopp för dessa skador fram till dess att deldomen har vunnit laga kraft, och
—
låta frågan om rättegångskostnader anstå och, för det fall tribunalen inte meddelar någon deldom, förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
avvisa talan i samtliga mål,
—
alternativt ogilla talan i samtliga mål, och
—
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Till följd av de frågor som ställdes av tribunalen under förhandlingen har kommissionen återkallat sina invändningar om rättegångshinder. Detta har antecknats i förhandlingsprotokollet.
Rättslig bedömning
Enligt fast rättspraxis gäller att unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar, i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, för rättsstridigt handlande av dess organ förutsätter att flera villkor är uppfyllda, nämligen att det handlande som läggs institutionen till last är skadeståndsgrundande, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan handlandet och den åberopade skadan (se dom av den 19 april 2012, Artegodan/kommissionen,
C‑221/10 P
, REU,
EU:C:2012:216
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 16 maj 2013, Gap granen & producten/kommissionen,
T‑437/10
,
EU:T:2013:248
, punkt
och där angiven rättspraxis).
När det gäller kravet på att det handlande som läggs institutionerna till last ska vara skadeståndsgrundande framgår det också av fast rättspraxis att endast en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter kan ge upphov till utomobligatoriskt skadeståndsansvar för unionen (se dom av den 4 juli 2000, Bergaderm och Goupil/kommissionen,
C‑352/98 P
, REG,
EU:C:2000:361
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis, och dom av den 2 mars 2010, Arcelor/parlamentet och rådet,
T‑16/04
, REU,
EU:T:2010:54
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ska inledningsvis påpekas att det påstått rättsstridiga handlande som i det aktuella fallet läggs kommissionen till last endast består i en ansvarsgrundande underlåtenhet, nämligen att inte ha vidtagit åtgärder som skulle ha gjort det möjligt att förhindra upphävandet av lagen om offentliga exekutionstjänstemän. Till skillnad från vad sökandena anförde vid förhandlingen finner tribunalen nämligen att utfärdandet av ett positivt omdöme i den senaste övervakningsrapporten om förberedelserna inför Republiken Kroatiens anslutning (se ovan punkt 28) ingick i den underlåtenhet från kommissionens sida som påstås utgöra en brist i dess övervakning av anslutningsprocessen. Kommissionen har inte stoppat eller avbrutit denna process genom att utfärda ett negativt omdöme. Det omdöme som kommissionen lämnade i sin rapport kan således inte betraktas som en fristående skadeståndsgrundande handling, särskilt som sökandena själva i sin replik framhöll att det som de lägger kommissionen till last är en ansvarsgrundande underlåtenhet.
Det framgår av fast rättspraxis att institutionernas underlåtenhet endast kan ge upphov till skadeståndsansvar för unionen i den mån institutionerna har överträtt en rättslig skyldighet att agera som följer av en unionsrättslig bestämmelse (dom av den 15 september 1994, KYDEP/rådet och kommissionen,
C‑146/91
, REG,
EU:C:1994:329
, punkt
, och dom av den 13 november 2008, SPM/rådet och kommissionen,
T‑128/05
,
EU:T:2008:494
, punkt
). Det framgår vidare av rättspraxis att kravet på en överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter även är tillämpligt när det rör sig om en ansvarsgrundande underlåtenhet (se dom av den 29 januari 1998, Dubois et Fils/rådet och kommissionen,
T‑113/96
, REG,
EU:T:1998:11
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I det aktuella fallet har sökandena gjort gällande att kommissionens skyldighet att agera följer av artikel 36 i anslutningsakten. De har även nämnt artiklarna 13 FEU och 17 FEU samt principen om skydd för berättigade förväntningar.
Åsidosättande av artikel 36 i anslutningsakten
Tribunalen ska pröva huruvida kommissionen hade en skyldighet, under omständigheterna i det aktuella fallet, att i sina övervakningstabeller och rapporter konstatera att de kroatiska myndigheterna hade underlåtit att uppfylla sina åtaganden, genom att skjuta upp och därefter upphäva lagen om offentliga exekutionstjänstemän, och att tillställa dessa myndigheter skriftliga tidiga förvarningar med information om den bristande uppfyllelsen, i enlighet med artikel 36.1 i anslutningsakten, samt att föreslå rådet att vidta lämpliga åtgärder, i enlighet med artikel 36.2 i samma akt.
För det första har sökandena argumenterat för att en sådan skyldighet föreligger med åberopande av den skyldighet som de kroatiska myndigheterna påstås ha haft att inrätta exekutionstjänstemannaämbetet, som enligt sökandena följer av anslutningsfördraget.
Det är ostridigt att det är obligatoriskt för de kroatiska myndigheterna att följa de principer som uppställs i kapitel 23 i anslutningsförhandlingarna avseende inrättandet av ett oberoende och effektivt rättsväsen och iakttagandet av de grundläggande rättigheterna. Dessa principer finns införda i bilaga VII i anslutningsakten i form av tio särskilda åtaganden som Republiken Kroatien har gjort. Utöver åtagandet att ”säkerställa ett effektivt genomförande av strategin och handlingsplanen för reform av rättsväsendet” (åtagande nr 1) åtog sig Republiken Kroatien även att ”[f]ortsätta att stärka oberoendet, ansvarsskyldigheten, opartiskheten och professionalismen inom rättsväsendet” (åtagande nr 2), att ”[f]ortsätta att förbättra rättsväsendets effektivitet” (åtagande nr 3), att ”[f]ortsätta att förbättra resultaten när det gäller stärkta förebyggande åtgärder i kampen mot korruption och intressekonflikter” (åtagande nr 6) samt att ”[f]ortsätta att förbättra skyddet av de mänskliga rättigheterna” (åtagande nr 9) (se ovan punkt 2). Således är det endast en underlåtelse att uppfyllda dessa åtaganden som skulle ha kunnat grunda en skyldighet för kommissionen att agera i det aktuella fallet.
När det gäller åtagande nr 1 framgår det av dess lydelse att det inte avser någon bestämd strategi för reform av rättsväsendet eller någon bestämd handlingsplan. Såsom kommissionen på goda grunder har påpekat innehåller detta åtagande nämligen en allmän hänvisning till de kroatiska myndigheternas ”strategi för reform av rättsväsendet” och ”handlingsplan”, utan närmare preciseringar, trots att den berörda strategin och handlingsplanen skulle ha kunnat pekas ut genom att nämna de som var i kraft vid tidpunkten för undertecknandet av anslutningsfördraget, nämligen strategin för domstolsreformen 2011–2015 och 2010 års handlingsplan, vilka båda föreskrev ett inrättande av ett offentligt exekutionstjänstemannaämbete (se ovan punkt 6).
Att sådana allmänna ordalag har använts beror på att den tidsperiod som förflyter mellan ett undertecknande av en anslutningsakt och den faktiska anslutningen, och framför allt den övervakning av anslutningsåtagandena som pågår under denna period, kännetecknas av regelbunden kontakt mellan unionen och myndigheterna i den anslutande staten, vilket också framgår av bakgrunden till förevarande tvist. Även om dessa kontakter inte kan anses ingå i förhandlingarna i strikt mening, eftersom förhandlingarna per definition avslutades den dag då anslutningsakten innehållande de aktuella åtagandena antogs, tar de sig nödvändigtvis uttryck i olika anpassningar på båda sidor till följd av de resultat som den anslutande staten har uppnått och den övervakande myndighetens bedömningar, vilket har framhållits av kommissionen. Under perioden för övervakning av anslutningsåtagandena är det sålunda vanligt förekommande att den anslutande staten vidtar kompletterande eller korrigerande åtgärder, framför allt när nedslående resultat har konstaterats av kommissionen.
På grund av detta hänvisade den reformstrategi och den handlingsplan som nämns i bilaga VII till anslutningsakten inte enbart till strategin för domstolsreformen 2011–2015 och till 2010 års handlingsplan, vilka var i kraft vid tidpunkten för antagandet av anslutningsakten. Dessutom innehöll 2010 års handlingsplan till största delen kortsiktiga mål som skulle uppnås under år 2010, vilket betyder att den planen behövde följas av en ny plan, eller till och med av flera nya planer, fram till dagen för den faktiska anslutningen. Det angavs för övrigt i själva strategin för domstolsreformen 2011–2015 att genomförandeåtgärder skulle utformas inom ramen för flera årliga handlingsplaner. Likaså uppgav kommissionen under förhandlingen, utan att motsägas på denna punkt av sökandena, att de kroatiska myndigheterna hade antagit en ny strategi för domstolsreform i december 2012 tillsammans med en ny handlingsplan.
Det av sökandena anförda faktumet att strategin för domstolsreformen 2011–2015 och 2010 års handlingsplan omnämns i flera handlingar som har antagits utanför ramen för inledandet och avslutandet av förhandlingarna om kapitel 23, bland annat de kroatiska myndigheternas rapport av den 12 maj 2011 (se ovan punkt 7), liksom kommissionens övervakningsrapporter och övervakningstabeller, föranleder inte någon annan bedömning. Dessa hänvisningar till strategin för domstolsreformen 2011–2015 och 2010 års handlingsplan beror nämligen på att detta var den reformstrategi och den handlingsplan som var i kraft när dessa handlingar upprättades, vilket framgår av att det i flera senare handlingar från kommissionen hänvisas till en annan reformstrategi och en annan handlingsplan (se bland annat övervakningstabellen för perioden den 1 september 2012–28 februari 2013 med hänvisningar till den strategi som antogs i december 2012 och den handlingsplan som skulle antas i mars 2013).
Åtagande nr 1 medför således ingen skyldighet för de kroatiska myndigheterna att inrätta ett offentligt exekutionstjänstemannaämbete.
Därav kan man dock inte sluta sig till att de kroatiska myndigheterna, inklusive de som härrörde från en ny politisk majoritet, vilket var fallet med de myndigheter som sköt upp och därefter upphävde lagen om offentliga exekutionstjänstemän, hade helt fria händer att ändra strategin för domstolsreformen 2011–2015 och 2010 års handlingsplan. Med beaktande av bestämmelserna i anslutningsakten, särskilt artikel 36 i bilaga VII, hade dessa myndigheter en skyldighet att fullgöra inte bara åtagande nr 1, utan även samtliga av de övriga åtaganden som anges i nämnda bilaga, bland annat åtagande nr 2, nr 3, nr 6 och nr 9, vilka har åberopats av sökandena.
När det gäller åtagande nr 3 ska det framhållas att detta enbart avser rättsväsendets effektivitet, och att det ingalunda medför ett krav på att behörigheten att verkställa domstolsavgöranden ska tillerkännas ett särskilt organ enligt på förhand definierade förfaranden. Såsom kommissionen med fog har anfört regleras systemet för verkställighet av domstolsavgöranden i medlemsstaterna nämligen inte av unionsrätten, och ingår därmed inte heller i de delar av unionens regelverk som måste anammas av en anslutande stat. Detta har för övrigt inte bestritts av sökandena. Visserligen innehåller fördraget liksom Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna vissa principer som ska styra rättskipningen i medlemsstaterna, som till exempel domstolarnas opartiskhet eller oskuldspresumtionen, samt vissa regler som syftar till att säkerställa det rättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna, vid behov genom tillnärmning av nationell lagstiftning. Kommissionen har således haft anledning att ingripa mot de kroatiska myndigheterna, såsom sökandena för övrigt har påpekat med åberopande av det så kallade Lex Perković-ärendet på grund av problemen med införlivandet av vissa harmoniserade bestämmelser angående rättsligt samarbete. Däremot finns det ingen bestämmelse i vare sig primärrätten eller i sekundärrätten som definierar ett harmoniserat system för verkställighet av domstolsavgöranden. Sökandena har för övrigt framhållit att många av unionens medlemsstater har valt ett system för verkställighet av domstolsavgöranden som motsvarar systemet med offentliga exekutionstjänstemän, men har samtidigt medgett att ett sådant system inte finns i samtliga medlemsstater.
Det går således inte att av åtagande nr 3 utläsa någon skyldighet att låta verkställighetsförfarandena skötas av offentliga exekutionstjänstemän. Den enda skyldighet som de kroatiska myndigheterna har är att säkerställa verkställighetsförfarandenas effektivitet, och detta oberoende av vilka metoder som införs för detta ändamål.
När det gäller åtagande nr 9 avseende skyddet för de mänskliga rättigheterna konstaterar tribunalen att sökandena har åberopat ett åsidosättande av unionens grundläggande rättigheter och till och med påstår sig ha underrättat kommissionen om att de kroatiska myndigheterna har åsidosatt dessa rättigheter, men att sökandena dock inte anfört någon konkret omständighet – förutom åsidosättandet av principen om skydd för berättigade förväntningar (för en prövning av detta påstående, se nedan punkterna 72–77) – som kan visa att avskaffandet av yrket som offentlig exekutionstjänsteman skulle skada dessa rättigheter.
Slutligen, när det gäller åtagandena nr 2 och nr 6, som handlar om opartiskheten och professionalismen inom rättsväsendet samt om kampen mot korruption och intressekonflikter, vilka sökandena också har nämnt, går det inte att därav, utan närmare förklaring, dra slutsatsen att dessa skulle ha någon uppenbar betydelse för yrket offentlig exekutionstjänsteman.
Således är det inget av de åtaganden i bilaga VII till anslutningsakten som sökandena har åberopat som medför en skyldighet för Republiken Kroatien att införa ett offentligt exekutionstjänstemannaämbete och därmed inte heller någon skyldighet för kommissionen att, av detta skäl, tillgripa de handlingsmetoder som föreskrivs i artikel 36 i anslutningsakten för att hindra upphävandet av lagen om offentliga exekutionstjänstemän. Härav följer även att det inte kan anses att kommissionen, genom att inte tillgripna dessa handlingsmetoder, godkände ändringen av anslutningsåtagandena i strid med anslutningsfördraget och artikel 26 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969 med rubriken ”Pacta sunt servanda”.
För det andra har sökandena, till stöd för sitt påstående att kommissionen i det aktuella fallet hade en skyldighet att handla för att förhindra upphävandet av lagen om offentliga exekutionstjänstemän, anfört att det system för verkställighet av domstolsavgöranden som, efter upphävandet av lagen, slutligen antogs inte innehöll samma effektivitetsgarantier. De påstår sig härvidlag ha uppmärksammat kommissionen på de problem som uppskjutandet och upphävandet av lagen om offentliga exekutionstjänstemän innebar.
Först och främst konstaterar tribunalen att sökandena endast har ingett en enda handling till stöd för detta påstående, nämligen det klagomål som en av sökandena skickade till kommissionen 16 september 2012 (se ovan punkt 20).
Vidare finner tribunalen att den nedsvärtningskampanj som exekutionstjänstemännen påstår sig ha varit föremål för, och som omnämndes i detta klagomål och därefter återigen i repliken – hur beklaglig den än må vara – saknar relevans för bedömningen av hur effektivt Kroatiens system för verkställighet av domstolsavgöranden är. En mätning av systemets effektivitet ska nämligen göras utifrån antalet oavgjorda ärenden om verkställighet av avgöranden, tidsutdräkten och kostnaderna för verkställighetsförfaranden samt andelen indrivna fordringar, såsom kommissionen angav i sina skrivelser av den 27 juni och den 3 december 2012 (se ovan punkterna 18 och 25), utan att ha blivit motsagd på denna punkt. Det är uppenbart att den nedsvärtningskampanj mot offentliga exekutionstjänstemän som har bedrivits i media saknar koppling till dessa bedömningskriterier.
När det gäller den intressekonflikt som den kroatiska justitieministern påstås befinna sig i, även den åberopad i både klagomålet och repliken, finner tribunalen att en sådan intressekonflikt i sig inte räcker för att fastställa att Kroatiens system för verkställighet av domstolsavgöranden är ineffektivt utifrån de ovannämnda kriterierna. Den skulle nämligen på sin höjd kunna förklara beslutet att låta verkställighetsärenden handläggas i domstol med krav på att parterna ska företrädas av ombud, i stället för att låta verkställighetsärendena skötas av offentliga exekutionstjänstemän utan inblandning av advokat. Den kan därmed väcka en förmodan om att kostnaderna för verkställighetsförfarandena i det nya systemet – på grund av användningen av advokater – blir högre än vad som skulle ha varit fallet med ett verkställighetssystem med offentliga exekutionstjänstemän. Emellertid utgör kostnaderna för verkställighetsförfarandena endast ett av kriterierna för att bedöma verkställighetssystemets effektivitet, och det utgör inte nödvändigtvis huvudkriteriet vid denna bedömning. Kommissionen har nämligen, genom att i sin rapport av den 10 oktober 2012 (se ovan punkt 23) upphöja minskningen av eftersläpningen av ärenden som rör verkställigheten av domar till en prioriterad åtgärd för de kroatiska myndigheterna, ansett att antalet oavgjorda ärenden om verkställighet av domstolsavgöranden, utgör ett avgörande kriterium för att mäta effektiviteten hos verkställighetssystemet i Kroatien. Det går således inte att enbart på grundval av kostnaderna för verkställighetsförfarandena slå fast att åtagande nr 3 i bilaga VII i anslutningsakten har åsidosatts vad gäller förfarandenas effektivitet.
Slutligen konstaterar tribunalen att det helt saknas stöd för påståendet i klagomålet, vilket har upprepats i repliken, att det nya verkställighetssystemet, vilket ska ersätta systemet med offentliga exekutionstjänstemän, i princip leder till en ökning av antalet verkställighetsförfaranden och oavgjorda ärenden om verkställighet av domstolsavgöranden.
Således kan man inte av uppgifterna i klagomålet av den 16 september 2012 sluta sig till att åtagande nr 3 i bilaga VII i anslutningsakten hade åsidosatts och att det därmed förelåg en skyldighet för kommissionen att agera för att förhindra att lagen om offentliga exekutionstjänstemän upphävdes. Kommissionen har således inte gjort sig skyldig till någon ansvarsgrundande underlåtenhet genom att avstå från att för detta ändamål tillgripa de handlingsmetoder som föreskrivs i artikel 36 i anslutningsakten.
Det ska tilläggas att kommissionen inte heller kan anses ha brustit i omsorg vid övervakningen av de kroatiska myndigheternas fullgörande av åtagande nr 3 vad gäller verkställighetsförfarandenas effektivitet.
Till skillnad från vad sökandena har anfört har kommissionen nämligen inte begränsat sig till att kräva av de kroatiska myndigheterna att deras nya verkställighetssystem ska ge resultat som är likvärdiga med dem som systemet med offentliga exekutionstjänstemän skulle ha lett till, vilket den gjorde bland annat under mötet den 5 juni 2012 (se ovan punkt 16). För det första har kommissionen under hela anslutningsprocessen, och framför allt från och med den andra gången som ikraftträdandet av lagen om offentliga exekutionstjänstemän sköts upp, regelbundet begärt att få information från de kroatiska myndigheterna om hur reformen av systemet för verkställighet av domstolsavgöranden utan offentliga exekutionstjänstemän fortskrider, bland annat genom att begära in statistiska uppgifter. Likaså har kommissionen insisterat på att tillfredsställande resultat måste ha uppnåtts före anslutningen (se skrivelserna av den 27 juni och den 3 december 2012, samt rapporten av den 10 oktober 2012, vilka nämns ovan i punkterna 18, 25 och 23). För det andra konstaterar tribunalen att kommissionen har mottagit dessa statistiska uppgifter, som bland annat rör det avgörande effektivitetskriteriet ”antal oavgjorda ärenden” (se ovan punkt 61), och att kommissionen regelbundet har undersökt uppgifterna för att i sin rapport av den 26 mars 2013 komma fram till att antalet icke avgjorda ärenden beträffande verkställighet hade minskat (se ovan punkt 28). Kommissionen kan således inte kritiseras för att inte ha gjort en omsorgsfull bedömning av effektiviteten i Kroatiens system för verkställighet av domstolsavgöranden.
Härav följer att i förevarande fall har kommissionen inte åsidosatt sin omsorgsplikt inom ramen för övervakningen av anslutningsåtagandena enligt artikel 36 i anslutningsakten och inte heller artikel 36 i anslutningsakten som sådan, om det antas att den bestämmelsen har till syfte att ge enskilda rättigheter.
Åsidosättande av artiklarna 13 FEU och 17 FEU
Enligt artikel 13 FEU ska unionen ha en institutionell ram, som bland annat omfattar Europaparlamentet, rådet och kommissionen, med syfte att främja dess värderingar, sträva efter att förverkliga dess mål, tjäna dess egna, dess medborgares och medlemsstaternas intressen samt att säkerställa konsekvens, effektivitet och kontinuitet i dess politik och verksamhet.
Eftersom det endast är kommissionen som sökandena har kritiserat för att inte ha uppfyllt sina skyldigheter enligt fördraget finner tribunalen att denna artikel, som definierar unionens institutionella ram, inte är relevant i det nu aktuella fallet. Dessutom har sökandena även åberopat ett åsidosättande av artikel 17 FEU som just handlar om kommissionens roll och befogenheter.
I artikel 17 FEU anges nämligen att kommissionen ska främja unionens allmänna intresse och ta lämpliga initiativ i detta syfte, och att den ska samordna, verkställa och förvalta i enlighet med de villkor som fastställs i fördragen.
Enligt rättspraxis följer det av artikel 17.1 FEU att kommissionen, i egenskap av väktare av fördragen och av de avtal som har slutits med stöd av dessa, är skyldig att se till att ett tredjeland korrekt uppfyller de skyldigheter det åtagit sig enligt ett avtal som föreskrivs i fördragen med hjälp av de medel som föreskrivs i det avtalet (se beslut av den 12 juli 2012, Mugraby/rådet och kommissionen,
C‑581/11 P
,
EU:C:2012:466
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Härav följer att eftersom artikel 36 i anslutningsakten syftar till att närmare ange kommissionens skyldigheter enligt artikel 17 FEU i samband med Republiken Kroatiens anslutning till unionen och eftersom denna artikel 36 inte har åsidosatts i det aktuella fallet (se ovan punkt 66), kan inte heller artikel 17 FEU anses ha åsidosatts.
Åsidosättandet av principen om skydd för berättigade förväntningar
Enligt fast rättspraxis utgör principen om skydd för berättigade förväntningar en allmän princip i unionsrätten som ger enskilda rättigheter (dom av den 19 maj 1992, Mulder m.fl./rådet och kommissionen,
C‑104/89 och C‑37/90
, REG,
EU:C:1992:217
, punkt
, och dom av den 6 december 2001, Emesa Sugar/rådet,
T‑43/98
, REG,
EU:T:2001:279
, punkt
). Ett åsidosättande av denna princip kan således leda till skadeståndsskyldighet för unionen (se dom SPM/rådet och kommissionen, punkt
ovan,
EU:T:2008:494
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Rätten att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar tillkommer varje person som befinner sig i en situation där unionsadministrationen, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar (se dom av den 13 juli 1995, O’Dwyer m.fl./rådet,
T‑466/93, T‑469/93, T‑473/93, T‑474/93 och T‑477/93
, REG,
EU:T:1995:136
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 16 oktober 1996, Efisol/kommissionen,
T‑336/94
, REG,
EU:T:1996:148
, punkt
och där angiven rättspraxis). Ingen kan dock åberopa ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar om administration inte gett några tydliga försäkringar. Tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter från behörig och tillförlitlig källa utgör sådana försäkringar (se dom SPM/rådet och kommissionen, punkt
supra,
EU:T:2008:494
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I det aktuella fallet har sökandena i princip endast nämnt de tydliga försäkringar som de nationella myndigheterna gett dem genom att utnämna dem till offentliga exekutionstjänstemän. Såsom de har framhållit erkände för övrigt Ustavni sud, i domen av den 23 januari 2013, att det förelåg ett ”åsidosättande av [de utnämnda exekutionstjänstemännens] berättigade förväntningar som baserades på giltiga lagstiftningsakter härrörande från staten och av den tilltro som enskilda sätter till statens institutioner och de rättsregler som dessa skapar” (se ovan punkt 26).
Däremot har sökandena inte åberopat någon omständighet som styrker eller gör det troligt att unionens institutioner, och särskilt kommissionen, hos sökandena har väckt grundade förhoppningar på att dessa institutioner skulle säkerställa att exekutionstjänstemannaämbetet behölls. Den omständigheten, vilken för övrigt inte är styrkt, att kommissionen enligt sökandena deltog vid utarbetandet av lagen om offentliga exekutionstjänstemän, finansierade den, och kanske till och med tog initiativet till den, kan inte i sig utgöra en tydlig försäkran från kommissionen om att denna betraktade inrättandet av offentliga exekutionstjänstemän som det enda sättet för att fullgöra anslutningsåtagandena. Med hänsyn till att Republiken Kroatien inte hade någon skyldighet att inrätta exekutionstjänstemannaämbetet krävs det för att sådana tydliga försäkringar ska anses styrkta att dessa inledande åtgärder till stöd för lagen om offentliga exekutionstjänstemän även har följts av senare samstämmiga och uttryckliga åtgärder av samma innebörd.
Inga av de omständigheter som sökandena har åberopat kan emellertid kvalificeras på detta sätt. Den rapport från den 24 april 2012 som sökandena har åberopat innehåller nämligen endast en notering om att lagen om offentliga exekutionstjänstemän har skjutits upp (se ovan punkt 13). Där formuleras inte någon kritik av detta uppskjutande och än mindre något krav på att lagen i fråga ska träda i kraft. Tvärtom konstaterade kommissionen till och med, efter att ha noterat uppskjutandet, att de kroatiska myndigheterna hade genomfört olika åtgärder för att åstadkomma förbättringar av rättsväsendets effektivitet och av verkställigheten av domstolsavgöranden. Vid det möte den 5 juni 2012 som sökandena åberopade under förhandlingen nöjde sig kommissionen likaså med att begära in uppgifter från de kroatiska myndigheterna beträffande det verkställighetssystem som skulle ersätta systemet med offentliga exekutionstjänstemän, detta för att kommissionen skulle kunna bedöma om detta nya system gav likvärdiga resultat (se ovan punkt 16). Vid detta möte nämndes således lagen om offentliga exekutionstjänstemän endast som ett av flera sätt att uppnå det av kommissionen uppställda målet att skapa effektivitet i verkställighetssystemet och inte som ett mål som kommissionen ålade Republiken Kroatien att eftersträva.
Således har sökandena inte styrkt att kommissionen hos dem har väckt berättigade förväntningar och därmed, genom passivitet, har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar.
Det följer av det ovan anförda att kommissionen inte har gjort sig skyldig till någon skadeståndsgrundande underlåtenhet.
Härav följer att ett av de tre kumulativa villkoren för unionens skadeståndsansvar inte är uppfyllt och att talan således ska ogillas i samtliga mål utan att det behöver göras en prövning av de övriga villkoren för skadeståndsansvar.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökandena ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader. Eftersom sökandena har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen),
följande:

1)
Talan i samtliga mål ogillas.

2)
Ante Šumelj och de övriga sökande vars namn anges i bilagan ska ersätta rättegångskostnaderna.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 26 februari 2016.
Underskrifter
Bilaga
Dubravka Bašljan
, med hemvist i Zagreb (Kroatien),
Đurđica Crnčević
, med hemvist i Sv. Ivan Zeline (Kroatien),
Miroslav Lovreković
, med hemvist i Križevaci (Kroatien),
sökande i mål T‑546/13.
Drago Burazer
, med hemvist i Zagreb,
Nikolina Nežić
, med hemvist i Zagreb,
Blaženka Bošnjak
, med hemvist i Sv. Ivan (Kroatien),
Bosiljka Grbašić
, med hemvist i Križevaci,
Tea Tončić
, med hemvist i Pula (Kroatien),
Milica Bjelić
, med hemvist i Dubrovnik (Kroatien),
Marijana Kruhoberec
, med hemvist i Varaždin (Kroatien),
sökande i mål T‑108/14.
Davor Škugor
, med hemvist i Sisak (Kroatien),
Ivan Gerometa
, med hemvist i Vrsar (Kroatien),
Kristina Samardžić
, med hemvist i Split (Kroatien),
Sandra Cindrić
, med hemvist i Karlovac (Kroatien),
Sunčica Gložinić
, med hemvist i Varaždin,
Tomislav Polić
, med hemvist i Kaštel Novi (Kroatien),
Vlatka Pižeta
, med hemvist i Varaždin,
sökande i mål T‑109/14.
(
*1
)   Rättegångsspråk: kroatiska.