CELEX: 62021CJ0292
Odesłanie prejudycjalne
Dyrektywa 2006/123/WE
Usługi na rynku wewnętrznym
Artykuł 2 ust. 2 lit. d)
Przedmiotowy zakres stosowania
Usługa w dziedzinie transportu
Prowadzenie kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy
Koncesja na świadczenie usług publicznych
Artykuł 15
Wymogi
Podział właściwego terytorium na pięć części
Ilościowe i terytorialne ograniczenie możliwości podejmowania danej działalności
Nadrzędne względy interesu ogólnego
Względy uzasadniające
Bezpieczeństwo drogowe
Proporcjonalność
Usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (
Dz.U. 2006, L 376, s. 36
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Administración General del Estado (państwową administracją generalną, Hiszpania) (zwaną dalej „administracją generalną”), Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) i konsorcjum (UTE) utworzonym przez CNAE-ITT-FORMASTER-ECT (zwanymi dalej łącznie „CNAE”) a Ministerio fiscal (prokuraturą, Hiszpania) oraz Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (zwanym dalej „stowarzyszeniem Audica”) w przedmiocie systemu prawnego mającego zastosowanie do prowadzenia kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2006/123
Motywy 33, 40 i 70 dyrektywy 2006/123 mają następujące brzmienie:
„(33)
Niniejszą dyrektywą są objęte różne usługi w ramach stale zmieniających się rodzajów działalności […]. Objęte dyrektywą są również usługi świadczone zarówno na rzecz przedsiębiorców, jak i konsumentów, na przykład […] usługi […] architektoniczne; dystrybucja; organizacja targów; wynajem samochodów i usługi biur podróży. […] Działalność ta może obejmować usługi wymagające niewielkiej odległości między usługodawcą a usługobiorcą, usługi wymagające podróży usługobiorcy lub usługodawcy oraz usługi, które mogą być świadczone na odległość, w tym przez Internet.
[…]
(40)
Pojęcie »nadrzędnego interesu publicznego« [»nadrzędnych względów interesu ogólnego«], do którego odnoszą się niektóre przepisy niniejszej dyrektywy, zostało ukształtowane przez Trybunał […] w jego orzecznictwie dotyczącym art. 43 i 49 [TFUE] i może ono podlegać dalszej ewolucji. Pojęcie to zgodnie z wykładnią Trybunału […] obejmuje co najmniej następujące elementy: […] bezpieczeństwo drogowe […].
[…]
(70)
Na użytek niniejszej dyrektywy i bez uszczerbku dla art. 16 [WE] usługi mogą być uznane za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym jedynie wtedy, gdy są one świadczone w ramach specjalnych zadań użyteczności publicznej, powierzonych usługodawcy przez dane państwo członkowskie. Powierzanie zadań może odbywać się w drodze jednego działania lub większej liczby działań, których forma jest ustalana przez dane państwo członkowskie; powinny one dokładnie określać charakter tego specjalnego zadania”.
Artykuł 2 tej dyrektywy przewiduje:
„1.   Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim.
2.   Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do następujących rodzajów działalności:
a)
usług o charakterze nieekonomicznym świadczonych w interesie ogólnym;
[…]
d)
usług w dziedzinie transportu, w tym usług portowych, objętych postanowieniami tytułu V traktatu [WE];
[…]”.
Stosownie do art. 4 wspomnianej dyrektywy:
„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1)
»usługa« oznacza wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. 50 [WE];
[…]
5)
»prowadzenie przedsiębiorstwa« oznacza rzeczywiste prowadzenie działalności gospodarczej zgodnie z postanowieniami art. 43 [WE], przez czas nieokreślony, przy wykorzystaniu stałej infrastruktury, poprzez którą działalność polegająca na świadczeniu usług jest rzeczywiście prowadzona;
[…]
8)
»nadrzędny interes publiczny« [»nadrzędne względy interesu ogólnego«] oznacza[ją] względy określone jako takie w orzecznictwie Trybunału […] i obejmuj[ą]: […] bezpieczeństwo drogowe […];
[…]”.
Rozdział III dyrektywy 2006/123 nosi tytuł „Swoboda przedsiębiorczości dla usługodawców”. Artykuły 9–13 tej dyrektywy są objęte sekcją 1 tego rozdziału, zatytułowaną „Zezwolenia”.
Artykuł 9 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Systemy zezwoleń”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej od jakiegokolwiek systemu zezwoleń, chyba że spełnione są następujące warunki:
a)
system zezwoleń nie dyskryminuje danego usługodawcy;
b)
potrzeba wprowadzenia systemu zezwoleń jest uzasadniona nadrzędnym interesem publicznym [nadrzędnym względem interesu ogólnego];
c)
wyznaczonego celu nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków, w szczególności z uwagi na fakt, iż kontrola następcza miałaby miejsce zbyt późno, by odnieść rzeczywisty skutek.
[…]
3.   Przepisy niniejszej sekcji nie mają zastosowania do tych aspektów systemów zezwoleń, które są bezpośrednio lub pośrednio regulowane przez inne wspólnotowe akty prawne”.
Artykuł 15 owej dyrektywy znajduje się w sekcji 2 jej rozdziału III, zatytułowanej „Wymogi zakazane lub podlegające ocenie”. Artykuł ten dotyczy wymogów, które państwa członkowskie muszą poddać ocenie, i przewiduje:
„1.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy ich systemy prawne przewidują którykolwiek z wymogów wymienionych w ust. 2, oraz zapewniają zgodność takich wymogów z warunkami określonymi w ust. 3. Państwa członkowskie dostosowują swoje przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne w taki sposób, by były one zgodne z tymi warunkami.
2.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy w ramach ich systemu prawnego podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej jest uzależnione od spełnienia któregokolwiek z następujących niedyskryminacyjnych wymogów:
a)
ilościowe lub terytorialne ograniczenia zwłaszcza w postaci limitów ustalonych w związku z liczbą ludności lub minimalną odległością geograficzną pomiędzy usługodawcami;
[…]
3.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy wymogi określone w ust. 2 spełniają następujące warunki:
a)
niedyskryminacja: wymogi nie mogą prowadzić do bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub, w przypadku spółek, ze względu na miejsce statutowej siedziby;
b)
konieczność: wymogi muszą być uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym [nadrzędnym względem interesu ogólnego];
c)
proporcjonalność: wymogi muszą być odpowiednie dla zapewnienia osiągnięcia wyznaczonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co niezbędne do osiągnięcia tego celu; nie może istnieć możliwość zastąpienia tych wymogów innymi, mniej restrykcyjnymi środkami, za pomocą których można osiągnąć ten sam skutek.
4.   Ustępy 1, 2 i 3 mają zastosowanie do prawodawstwa w dziedzinie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym jedynie w sytuacji, gdy stosowanie tych ustępów nie zakłóca wykonywania, pod względem prawnym lub w rzeczywistości, określonego, przypisanego im zadania.
[…]”.
Dyrektywa 2014/23/UE
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (
Dz.U. 2014, L 94, s. 1
) ustanawia, zgodnie z jej art. 1 ust. 1, przepisy dotyczące procedur udzielania przez instytucje zamawiające i podmioty zamawiające zamówień w drodze koncesji, których szacunkowa wartość jest nie mniejsza niż próg określony w art. 8 tej dyrektywy.
Zgodnie z art. 5 wspomnianej dyrektywy:
„Do celów niniejszej dyrektywy mają zastosowanie następujące definicje:
1)
»koncesje« oznaczają koncesje na roboty budowlane lub koncesje na usługi, jak określono w lit. a) i b) poniżej:
[…]
b)
»koncesja na usługi« oznacza umowę o charakterze odpłatnym zawieraną na piśmie, za pomocą której co najmniej jedna instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający powierza świadczenie usług – innych niż wykonanie robót budowlanych, o których mowa w lit. a) – i zarządzanie tymi usługami co najmniej jednemu wykonawcy, w zamian za wynagrodzenie stanowiące albo wyłącznie prawo do wykonywania usług będących przedmiotem umowy, albo takie prawo wraz z płatnością.
[…]”.
Artykuł 8 owej dyrektywy określa próg i metody obliczania szacunkowej wartości koncesji. Stosownie do jego ust. 1 dyrektywa ta ma zastosowanie do koncesji, których wartość jest równa lub wyższa niż 5186000 EUR.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 dyrektywy 2014/23 państwa członkowskie powinny były wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy do dnia 18 kwietnia 2016 r.
Z art. 54 akapit drugi wspomnianej dyrektywy wynika, że nie ma ona zastosowania do udzielania koncesji, w odniesieniu do których postępowanie o ich udzielenie wszczęto przed dniem 17 kwietnia 2014 r. lub które zostały udzielone przed tą datą.
Prawo hiszpańskie
Dyrektywę 2006/123 do prawa hiszpańskiego transponowała Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (ustawa 17/2009 o swobodnym podejmowaniu i prowadzeniu działalności usługowej) z dnia 23 listopada 2009 r. (BOE nr 283 z dnia 24 listopada 2009 r., s. 99570). W art. 3 tej ustawy „usługę” zdefiniowano jako „wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. 50 [WE]”. Z art. 5 tej ustawy wynika ponadto, że podejmowanie działalności usługowej może być uzależnione od uzyskania zezwolenia, gdy spełnione są trzy warunki: niedyskryminacji, konieczności i proporcjonalności.
Zgodnie z Ley 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (ustawą 17/2005 regulującą prawo jazdy, licencję kierowcy i punkty karne oraz zmieniającą ustawę o ruchu drogowym, przemieszczaniu się pojazdów silnikowych i bezpieczeństwie drogowym) z dnia 19 lipca 2005 r. (BOE nr 172 z dnia 20 lipca 2005 r., s. 25781) udzielenie zamówienia na prowadzenie kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy, musi nastąpić w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych.
Orden INT/2596/2005 por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (rozporządzenie INT/2596/2005 w sprawie kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego dla posiadaczy prawa jazdy lub licencji kierowcy) z dnia 28 lipca 2005 r. (BOE nr 190 z dnia 10 sierpnia 2005 r., s. 28083) wdraża ustawę, o której mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku. Stosownie do ust. 12 tego rozporządzenia kontrolę i inspekcję owych kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego przeprowadza się zgodnie z wymogami technicznymi określonymi w danej umowie koncesji na świadczenie usług publicznych. We wspomnianym ust. 12 uściślono przy tym, że Dirección General de Tráfico (dyrekcja generalna ds. ruchu drogowego, Hiszpania), bezpośrednio lub za pośrednictwem swoich służb, może przeprowadzać inspekcje w odniesieniu do kursów służących częściowemu odzyskaniu punktów prawa jazdy oraz kursów służących odzyskaniu prawa jazdy lub licencji kierowcy, a także inspekcje w ośrodkach prowadzących owe kursy.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
Dyrekcja generalna ds. ruchu drogowego ogłosiła przetarg pt. „Koncesja na prowadzenie kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy: 5 części”. Przetarg ten dotyczył kursów, jakie kierowcy muszą odbyć w celu odzyskania punktów prawa jazdy utraconych w wyniku naruszenia przepisów ruchu drogowego.
Umowa stanowiąca przedmiot wspomnianego przetargu była umową koncesji na świadczenie usług publicznych. W związku z tym całe terytorium kraju – z wyjątkiem Katalonii i Kraju Basków – podzielono na pięć obszarów, a każdemu z nich odpowiadała jedna z pięciu części owego przetargu. W wyniku przeprowadzenia postępowania oferent wybrany w ramach każdej z części przetargu był jedynym podmiotem uprawnionym do prowadzenia na danym obszarze geograficznym owych kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego.
Stowarzyszenie Audica wniosło w związku ze wspomnianym przetargiem odwołanie do Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (centralnej izby administracyjnej właściwej ds. odwołań w dziedzinie zamówień publicznych, Hiszpania), uzasadniając je tym, że udzielenie zamówienia na prowadzenie owych kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego w drodze umów koncesji na świadczenie usług publicznych jest sprzeczne ze swobodą świadczenia usług.
Decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r. centralna izba administracyjna właściwa ds. odwołań w dziedzinie zamówień publicznych oddaliła odwołanie wniesione przez stowarzyszenie Audica. Stowarzyszenie to wniosło następnie skargę sądowoadministracyjną na tę decyzję do Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (izby ds. sporów administracyjnych sądu centralnego, Hiszpania).
W postępowaniu administracja generalna i CNAE występowały jako strona przeciwna, przy czym CNAE uczestniczyło wcześniej w odnośnym postępowaniu przetargowym, a prokurator występował w charakterze interwenienta popierającego żądania stowarzyszenia Audica.
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. wspomniany sąd uwzględnił tę skargę i uchylił decyzję centralnej izby administracyjnej właściwej ds. odwołań w dziedzinie zamówień publicznych z dnia 23 stycznia 2015 r. oraz unieważnił rozpatrywany w postępowaniu głównym przetarg. Zdaniem tego sądu, mimo że kursy służące podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiające odzyskanie punktów prawa jazdy, stanowią usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 14 TFUE, obowiązek udzielenia koncesji na świadczenie usług publicznych jest nieproporcjonalny i nie może być uzasadniony. W jego ocenie w szczególności istnieją inne środki, za pomocą których można osiągnąć ten sam rezultat bez naruszania konkurencji między usługodawcami mogącymi prowadzić odnośną działalność.
Administracja generalna i CNAE wniosły od tego wyroku skargę kasacyjną do Tribunal Supremo (sądu najwyższego, Hiszpania), który jest sądem odsyłającym.
Sąd odsyłający podziela wyrażone przed nim przez prokuratora wątpliwości co do zgodności, w szczególności z dyrektywą 2006/123, udzielania zamówień na prowadzenie kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy, w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych. Sąd ten uważa jednak, że nie jest pozbawiona znaczenia argumentacja administracji generalnej, zgodnie z którą nie jest możliwe użyteczne porównanie szkoleń wstępnych oferowanych przez szkoły nauki jazdy ze wspomnianymi kursami służącymi podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego. Pomiędzy tymi dwoma rodzajami kursów istnieje bowiem różnica jakościowa. W przeciwieństwie do owych kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego szkolenia wstępne nie są skierowane do osób, które naruszyły przepisy ruchu drogowego. Ponadto uzyskanie prawa jazdy wymaga zdania egzaminu, którego szkoły nauki jazdy same nie organizują.
Sąd ten wyjaśnia, że zgodnie z obowiązującymi przepisami hiszpańskimi szkoły nauki jazdy podlegają jedynie obowiązkowi uzyskania zezwolenia administracyjnego. Owo poddanie szkół nauki jazdy kontroli ze strony administracji nie ogranicza jednak możliwości podejmowania odnośnej działalności ani liczby takich szkół. Gdyby zatem dopuścić analogię pomiędzy szkoleniami wstępnymi a owymi kursami służącymi podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, można by się zastanowić, z jakiego względu prawodawca hiszpański nie objął prowadzenia tych kursów zwykłym systemem zezwoleń administracyjnych, a zamiast tego uznał je za usługę publiczną, która musi być świadczona na podstawie koncesji.
W tych okolicznościach Tribunal Supremo (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy przepis krajowy, na podstawie którego udzielenie zamówienia na prowadzenie kursów informacyjnych i reedukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, umożliwiających odzyskanie utraconych punktów, powinno nastąpić w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych, jest zgodny z [dyrektywą 2006/123] lub ewentualnie z innymi przepisami lub zasadami prawa Unii Europejskiej?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy prawo Unii, a w szczególności art. 15 dyrektywy 2006/123, należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym udzielenie zamówienia na prowadzenie kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy, musi nastąpić w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych.
Aby udzielić na to pytanie użytecznej odpowiedzi, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy prowadzenie kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy, wchodzi w przedmiotowy zakres stosowania dyrektywy 2006/123.
W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że dyrektywa 2006/123 ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim. Artykuł 4 pkt 1 tej dyrektywy stanowi, że na jej użytek „usługa” oznacza wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem.
W niniejszym wypadku należy uznać, podobnie jak sąd odsyłający, że prowadzenie na podstawie koncesji kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy, wchodzi w zakres owego pojęcia „usługi”, ponieważ umowa koncesji pozwala koncesjonariuszowi na odpłatne prowadzenie odnośnych kursów. Działalność ta jest ponadto prowadzona przy wykorzystaniu stałej infrastruktury, poprzez którą rzeczywiście świadczone są usługi.
W związku z tym zgodnie z definicją pojęcia „prowadzenia przedsiębiorstwa” podaną w art. 4 pkt 5 dyrektywy 2006/123 i jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 23 opinii, wspomniana działalność wchodzi w zakres stosowania przepisów tej dyrektywy dotyczących swobody przedsiębiorczości.
Następnie stosownie do art. 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2006/123 z jej przedmiotowego zakresu stosowania wyłączone są usługi w dziedzinie transportu, przy czym należy zaznaczyć, że stosownie do art. 58 ust. 1 TFUE swobodę świadczenia usług w dziedzinie transportu reguluje szczegółowo tytuł VI traktatu FUE.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie „usługi w dziedzinie transportu” obejmuje nie tylko fizyczną czynność polegającą na przemieszczaniu osób lub towarów z jednego miejsca do drugiego za pomocą pojazdu, samolotu lub jednostki pływającej, lecz także każdą usługę nierozerwalnie związaną z taką czynnością (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 grudnia 2017 r., Asociación Profesional Elite Taxi,
C‑434/15
,
EU:C:2017:981
, pkt
; z dnia 15 października 2015 r., Grupo Itevelesa i in.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, pkt
).
W tym kontekście, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 31 opinii, konieczne jest zatem dokonanie rozróżnienia między – z jednej strony – usługami nierozerwalnie związanymi z fizyczną czynnością polegającą na przemieszczaniu osób lub towarów z jednego miejsca do drugiego za pomocą środka transportu a – z drugiej strony – usługami, które wchodzą w zakres stosowania tej dyrektywy, ponieważ ich podstawowym celem nie jest przemieszczenie osób lub towarów.
Aby móc dokonać tego rozróżnienia, należy uwzględnić główny przedmiot odnośnej usługi (zob. podobnie wyrok z dnia 1 października 2015 r., Trijber i Harmsen,
C‑340/14 i C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, pkt
).
I tak zgodnie z motywem 33 dyrektywy 2006/123 obejmuje ona między innymi usługi wynajmu samochodów, usługi biur podróży i usługi dla konsumentów w dziedzinie turystyki, w tym usługi przewodników turystycznych.
Ponadto z pkt 2.1.2 podręcznika wdrażania dyrektywy o usługach wynika, że wyjątek, o którym mowa w art. 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2006/123, nie powinien obejmować w szczególności usług szkół nauki jazdy.
Otóż, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 34 opinii, podobnie jak w przypadku usług szkół nauki jazdy, o których mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, głównym przedmiotem kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy, jest przeszkolenie korzystającej z nich osoby w zakresie ostrożnej i odpowiedzialnej jazdy, a nie jej przewiezienie.
Prawdą jest, jak podkreślił w szczególności rząd niderlandzki, że Trybunał orzekł, iż zakresem wyjątku, o którym mowa w art. 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2006/123, jest objęta działalność stacji kontroli technicznej (wyrok z dnia 15 października 2015 r., Grupo Itevelesa i in.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, pkt
).
Działalność ta stanowi jednak wstępną i konieczną przesłankę prowadzenia działalności podstawowej, jaką jest transport. Niemniej inaczej niż w odniesieniu do tej działalności, której prowadzenie odnosi się bezpośrednio do pojazdu jako środka transportu, przepisy prawne regulujące uzyskiwanie lub zachowywanie prawa jazdy określają warunki, na jakich dana osoba może prowadzić określony rodzaj środka transportu, i jako takie mają zatem związek raczej z osobą niż z samym pojazdem.
Należy zatem stwierdzić, że prowadzenie kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy, nie może wchodzić w zakres wyjątku, o którym mowa w art. 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2006/123.
W drugiej kolejności należy zbadać, czy na stosowanie dyrektywy 2006/123 w okolicznościach takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym ma wpływ inny akt prawa Unii, taki jak dyrektywa 2014/23, której zastosowanie było przedmiotem dyskusji między stronami w postępowaniu głównym na rozprawie.
Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2006/123 jej art. 9–13 nie mają zastosowania do tych aspektów systemów zezwoleń, które są bezpośrednio lub pośrednio regulowane przez inne akty prawa Unii, takie jak dyrektywa 2014/23.
Otóż zastosowanie tej ostatniej dyrektywy wymaga spełnienia kilku kumulatywnych przesłanek.
Co się tyczy przede wszystkim przedmiotowego zakresu stosowania dyrektywy 2014/23, dana usługa musi – stosownie do jej art. 1 ust. 1 – być świadczona na podstawie koncesji, przy czym „koncesję na usługi” zdefiniowano w art. 5 pkt 1 lit. b) tej dyrektywy jako „umowę o charakterze odpłatnym zawieraną na piśmie, za pomocą której co najmniej jedna instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający powierza świadczenie usług […] i zarządzanie tymi usługami co najmniej jednemu wykonawcy, w zamian za wynagrodzenie stanowiące albo wyłącznie prawo do wykonywania usług będących przedmiotem umowy, albo takie prawo wraz z płatnością”.
W niniejszym wypadku z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że kursy służące podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiające odzyskanie punktów prawa jazdy, muszą być prowadzone na podstawie koncesji na świadczenie usług publicznych, która obejmuje dany obszar geograficzny i dotyczy świadczenia na tym obszarze określonych usług. Ponadto taka koncesja ma na celu przeniesienie prawa do prowadzenia odnośnych kursów z zamawiającego na poszczególnych koncesjonariuszy. Należy zatem uznać, że koncesje na świadczenie usług publicznych rozpatrywane w postępowaniu głównym wchodzą w przedmiotowy zakres stosowania dyrektywy 2014/23.
Co się tyczy następnie zastosowania dyrektywy 2014/23 ratione temporis, z jej art. 54 akapit drugi wynika, że ma ona zastosowanie do koncesji, w odniesieniu do których postępowanie o ich udzielenie wszczęto po dniu 17 kwietnia 2014 r. lub które zostały udzielone po tej dacie.
Tymczasem należy zauważyć, że CNAE i rząd hiszpański podnoszą, iż postępowanie o udzielenie koncesji rozpatrywanych w postępowaniu głównym wszczęto przed dniem 18 kwietnia 2016 r., a data ta zgodnie z art. 51 ust. 1 dyrektywy 2014/23 jest datą upływu terminu jej transpozycji do prawa krajowego. Postępowanie o udzielenie tych koncesji wszczęto zatem w czasie, gdy wciąż obowiązywał wcześniejszy krajowy system prawny, a wspomniana dyrektywa nie była jeszcze częścią owego prawa.
W tym względzie w sprawie, w której ofertę wykluczono z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przed datą upływu terminu transpozycji odpowiedniej dyrektywy i przed jej włączeniem do prawa krajowego, Trybunał orzekł, że zastosowanie tej dyrektywy byłoby niezgodne z zasadą pewności prawa, zważywszy, że decyzję, która miała naruszać prawo Unii, wydano przed tą datą (wyrok z dnia 15 października 2009 r., Hochtief i Linde-Kca-Dresden,
C‑138/08
,
EU:C:2009:627
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tych okolicznościach – z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd odsyłający – wydaje się, że dyrektywa 2014/23 nie ma zastosowania ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym, ponieważ wszystko wskazuje na to, że postępowanie o udzielenie rozpatrywanych w postępowaniu głównym koncesji wszczęto przed upływem terminu transpozycji tej dyrektywy, a ta ostatnia nie została jeszcze włączona do prawa hiszpańskiego.
Wreszcie, należy wyjaśnić, że nawet przy założeniu, iż dyrektywa 2014/23 ma zastosowanie ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym, konieczne jest jeszcze, by wartość danej umowy koncesji – zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy – była równa lub wyższa niż 5186000 EUR.
Chociaż ostatecznie to do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy warunek ten został w niniejszym wypadku spełniony, należy zauważyć, że w oparciu o informacje przedstawione przez CNAE, rząd hiszpański i Komisję Europejską na rozprawie wydaje się, że wartość umowy rozpatrywanej w postępowaniu głównym jest niższa od tej kwoty.
Należy zatem wyjść z założenia, że dyrektywa 2014/23 nie ma zastosowania do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym. Wynika stąd, że rozdział III dyrektywy 2006/123 znajduje zastosowanie, nawet jeżeli – jak ma to miejsce w niniejszym wypadku – mamy do czynienia z sytuacją o charakterze wyłącznie wewnętrznym, to znaczy z sytuacją, której wszystkie istotne elementy występują w obrębie tylko jednego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2020 r., Cali Apartments,
C‑724/18 i C‑727/18
,
EU:C:2020:743
, pkt
,
).
Należy zatem w trzeciej kolejności zbadać, czy uregulowanie krajowe, stosownie do którego udzielenie zamówienia na prowadzenie kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy, musi nastąpić w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych, jest zgodne z art. 15 dyrektywy 2006/123.
Ów artykuł, znajdujący się w rozdziale III tej dyrektywy, dotyczy wymogów stawianych przez system prawny państwa członkowskiego, które podlegają jego ocenie. Należy zatem przede wszystkim ustalić, czy takie uregulowanie wchodzi w zakres jednej z kategorii „wymogów”, o których mowa w tym artykule.
W niniejszym wypadku z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że zgodnie z uregulowaniem rozpatrywanym w postępowaniu głównym tylko jeden koncesjonariusz jest uprawniony do prowadzenia kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy, na każdym z pięciu obszarów geograficznych uprzednio wyznaczonych na całym właściwym terytorium krajowym, z wyłączeniem Katalonii i Kraju Basków. Po udzieleniu stosownego zamówienia koncesjonariusz sprawuje wyłączną kontrolę nad obszarem, w odniesieniu do którego posiada koncesję na świadczenie usług publicznych – żaden inny usługodawca nie jest uprawniony do świadczenia takich usług na tym obszarze.
Otóż z art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123 wynika, że ilościowe lub terytorialne ograniczenia w prowadzeniu działalności usługowej stanowią wymogi w rozumieniu tej dyrektywy, jeżeli ustanawiają one w szczególności limity w zakresie liczby podmiotów gospodarczych uprawnionych do prowadzenia przedsiębiorstwa w danym państwie członkowskim lub limity związane z zachowaniem minimalnej odległości geograficznej pomiędzy usługodawcami.
Mając na uwadze opis odnośnego uregulowania krajowego przedstawiony w pkt 56 niniejszego wyroku, należy uznać, że stanowi ono zarówno ograniczenie ilościowe, jak i ograniczenie terytorialne w rozumieniu art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123.
Takie ograniczenie swobody przedsiębiorczości jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy spełnia ono warunki określone w art. 15 ust. 3 tej dyrektywy. Musi być ono niedyskryminacyjne, konieczne i proporcjonalne.
Co się tyczy, po pierwsze, spełnienia warunku „niedyskryminacji” ustanowionego w art. 15 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2006/123, wystarczy zauważyć, podobnie jak wszystkie strony, które przedstawiły uwagi, że rozpatrywane uregulowanie krajowe ma zastosowanie w sposób niedyskryminacyjny do wszystkich usługodawców zamierzających świadczyć usługi rozpatrywane w postępowaniu głównym.
Co się tyczy, po drugie, tego, czy środek ten jest uzasadniony nadrzędnym względem interesu ogólnego w rozumieniu art. 15 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2006/123, z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że ma on na celu poprawę bezpieczeństwa drogowego poprzez ułatwienie dostępu do ośrodków szkoleniowych kierowcom, którzy utracili punkty prawa jazdy. Jest to – zgodnie z art. 4 pkt 8 dyrektywy 2006/123 w związku z jej motywem 40 i w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału – nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, który może uzasadniać ograniczenia swobody przedsiębiorczości (zob. podobnie wyrok z dnia 15 października 2015 r., Grupo Itevelesa i in.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co się tyczy, po trzecie, tego, czy taki środek jest proporcjonalny do zamierzonego celu interesu ogólnego w rozumieniu art. 15 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2006/123, należy zauważyć, że krajowy środek ograniczający swobodę przedsiębiorczości, który realizuje cel interesu ogólnego, jest dopuszczalny jedynie pod warunkiem, że środek ten jest właściwy do zapewnienia realizacji tego celu oraz nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu (zob. analogicznie wyrok z dnia 1 października 2015 r., Trijber i Harmsen,
C‑340/14 i C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, pkt
).
To sąd krajowy, który jest wyłącznie właściwy, aby dokonać oceny okoliczności faktycznych rozpatrywanego w postępowaniu głównym sporu, powinien ostatecznie określić, czy dany środek spełnia te dwa wymogi. Jednakże w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi Trybunał może dostarczyć mu wskazówek wyprowadzonych z akt sprawy w postępowaniu głównym oraz z uwag pisemnych bądź ustnych, które mu przedstawiono, tak aby umożliwić sądowi krajowemu wydanie rozstrzygnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 1 października 2015 r., Trijber i Harmsen,
C‑340/14 i C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W odniesieniu do – z jednej strony – zdatności środka do osiągnięcia celu polegającego na poprawie bezpieczeństwa drogowego, z informacji przedstawionych Trybunałowi wynika, że celem środka rozpatrywanego w postępowaniu głównym jest zapewnienie, by na każdym z pięciu obszarów położonych na całym właściwym terytorium występował co najmniej jeden podmiot gospodarczy odpowiedzialny za prowadzenie odnośnej działalności.
Wydaje się, że tego rodzaju środek może pozwolić na osiągnięcie zamierzonego celu, ponieważ ma on zapewnić kierowcom dostęp do ośrodków szkoleniowych na całym właściwym terytorium, w tym na obszarach geograficznie odizolowanych lub mniej atrakcyjnych (zob. analogicznie wyroki: z dnia 10 marca 2009 r., Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, pkt
,
; a także z dnia 1 czerwca 2010 r., Blanco Pérez i Chao Gómez,
C‑570/07 i C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, pkt
).
W odniesieniu do – z drugiej strony – tego, czy środek rozpatrywany w postępowaniu głównym wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu, należy zauważyć, że środek ten stanowi istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości, ponieważ narzuca on podział właściwego terytorium na pięć dużych obszarów, a na każdym z nich tylko jeden usługodawca jest uprawniony do świadczenia odnośnych usług.
Jak zauważył zaś rzecznik generalny w pkt 84–86 opinii, wydaje się, że istnieją środki mniej restrykcyjne niż środek, o którym mowa, pozwalające na osiągnięcie zamierzonego celu. Ponadto, jak zauważono przed sądem odsyłającym, nie jest również wykluczone, że cel ten można osiągnąć za pomocą systemu zezwoleń administracyjnych, a nie poprzez odwoływanie się do usługi publicznej, która musi być świadczona na podstawie koncesji.
W czwartej kolejności nie można wykluczyć, że sąd odsyłający po przeprowadzeniu stosownego badania uzna, iż prowadzenie kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy, stanowi zadanie związane z usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Stosownie do motywu 70 dyrektywy 2006/123 będzie tak, jeżeli usługa rozpatrywana w postępowaniu głównym jest świadczona w ramach szczególnych zadań użyteczności publicznej, powierzonych usługodawcy przez odnośne państwo członkowskie.
W takim przypadku usługa ta byłaby zatem objęta zakresem stosowania art. 15 ust. 4 tej dyrektywy. W konsekwencji zgodność z prawem Unii środka rozpatrywanego w postępowaniu głównym należałoby ocenić w świetle szczególnej normy zawartej w tym przepisie.
Ta szczególna norma przewiduje, że przepisy ustanowione w art. 15 ust. 1–3 dyrektywy 2006/123 mają zastosowanie do odnośnego prawodawstwa krajowego w dziedzinie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym jedynie w sytuacji, gdy stosowanie tych ustępów nie zakłóca wykonywania, pod względem prawnym lub w rzeczywistości, szczególnego, powierzonego zadania.
Trybunał wyjaśnił w tym względzie, że art. 15 ust. 4 wspomnianej dyrektywy nie stoi na przeszkodzie wprowadzeniu przez środek krajowy ograniczenia terytorialnego, o ile ograniczenie to jest konieczne do wykonywania szczególnych zadań przez podmioty świadczące daną usługę w ogólnym interesie gospodarczym w warunkach opłacalnych ekonomicznie i o ile jest ono proporcjonalne do ich wykonywania (zob. podobnie wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Hiebler,
C‑293/14
,
EU:C:2015:843
, pkt
).
Jak zauważył zaś rzecznik generalny w pkt 100 opinii, nie można wykluczyć możliwości wykazania, że podział właściwego terytorium na większą liczbę obszarów geograficznych niż pięć – a tyle ich w niniejszym wypadku wyznaczono – przyczyniłby się do ułatwienia świadczenia rozpatrywanych w postępowaniu głównym usług na obszarach mniej atrakcyjnych. W takich okolicznościach podział terytorialny i ograniczenie ilościowe przewidziane środkiem takim jak ten rozpatrywany w postępowaniu głównym nie wydawałyby się konieczne do wykonywania szczególnego zadania, którego dotyczy niniejsza sprawa, w warunkach opłacalnych ekonomicznie.
Niemniej to do sądu odsyłającego będzie należało zbadanie i uwzględnienie dokładnego spektrum zobowiązań z zakresu usług publicznych nałożonych ewentualnie na koncesjonariuszy kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy, oraz rozważenie, czy mniej restrykcyjny system mógłby uniemożliwić świadczenie odnośnych usług publicznych w warunkach opłacalnych ekonomicznie.
W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytanie trzeba odpowiedzieć, iż art. 15 dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że przepis ten stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym udzielenie zamówienia na prowadzenie kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy, musi nastąpić w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych, w zakresie, w jakim owo uregulowanie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu interesu ogólnego, którym jest poprawa bezpieczeństwa drogowego.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 15 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym

należy interpretować w ten sposób, że:

przepis ten stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym udzielenie zamówienia na prowadzenie kursów służących podnoszeniu świadomości i reedukacji w zakresie bezpieczeństwa drogowego, umożliwiających odzyskanie punktów prawa jazdy, musi nastąpić w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych, w zakresie, w jakim owo uregulowanie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu interesu ogólnego, którym jest poprawa bezpieczeństwa drogowego.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.