CELEX: 62016TJ0325
Concorrência
Procedimento administrativo
Decisão mediante a qual se ordena uma inspeção
Proporcionalidade
Falta de caráter arbitrário
Dever de fundamentação
Indícios suficientemente sérios
Segurança jurídica
Confiança legítima
Direito ao respeito da vida privada
Direitos de defesa

Antecedentes do litígio
A recorrente, České dráhy, a.s., é uma sociedade anónima. Esta sociedade é a transportadora ferroviária nacional checa e é detida pelo Estado checo. Detém uma posição dominante, designadamente nos mercados do fornecimento de serviços de transporte de pessoas e do fornecimento de serviços de gestão da infraestrutura ferroviária na República Checa.
Processo na autoridade da concorrência checa
Em 2011 e 2012, duas outras transportadoras, a RegioJet a.s. e a LEO Express a.s., começaram a propor serviços de transporte ferroviário de pessoas para a ligação entre Praga (República Checa) e Ostrava, uma cidade situada no nordeste da República Checa.
Desde 2011, o comportamento da recorrente, sobre a qual recaía a suspeita de abusar da sua posição dominante por oferecer as suas prestações de transporte ferroviário de pessoas mediante perdas, a preços predadores, na ligação Praga‑Ostrava, é objeto de inquérito conduzido pela autoridade da concorrência checa, a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (Gabinete de proteção da concorrência, República Checa).
Em 24 de janeiro de 2012, na sequência de um inquérito preliminar, a autoridade da concorrência checa instaurou um procedimento administrativo contra a recorrente, com fundamento no artigo 11.
o
, n.
o
1, da zákon č. 143/2001 Sb. o ochraně hospodářské soutěže (Lei n.
o
143/2001 relativa à concorrência).
Em 25 de janeiro de 2012, a autoridade da concorrência checa levou a cabo uma inspeção nas instalações da recorrente.
O inquérito conduzido pela autoridade da concorrência checa ainda decorria na data da adoção da decisão que é objeto do presente recurso.
Processo nos tribunais checos
Em data não especificada, as duas concorrentes da recorrente, a RegioJet e a LEO Express, propuseram contra esta última nos tribunais checos ações destinadas a pedir a reparação do dano que lhes foi causado pelo comportamento supostamente anticoncorrencial da recorrente na ligação Praga‑Ostrava.
Por sentença de 10 de dezembro de 2015, o Městský soud v Praze (Tribunal de Praga, República Checa) negou provimento ao recurso da LEO Express. Esta última interpôs desta sentença no Vrchní soud v Praze (Tribunal Superior de Praga, República Checa). À data da adoção da decisão que foi objeto do presente recurso, a tramitação nesse processo ainda decorria.
Na mesma data, o Městský soud v Praze (Tribunal de Praga) ainda não se tinha pronunciado sobre o recurso da RegioJet.
Inquérito da Comissão
Em 18 de abril de 2016, a Comissão Europeia adotou a Decisão C(2016) 2417 final, relativa a um processo de aplicação do artigo 20.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
1/2003, dirigida à recorrente e a todas as sociedades por esta direta ou indiretamente controladas, que lhes ordena que se submetam a uma inspeção (processo AT.40156 — Falcon) (a seguir «decisão impugnada»).
Os considerandos 2 a 9 da decisão impugnada estão redigidos do seguinte modo:
«(2)
A Comissão Europeia (a seguir “Comissão”) obteve informações das quais resulta que [a recorrente] detém uma posição dominante na aceção do artigo 102.
o
TFUE, designadamente nos mercados do fornecimento de serviços de transporte de pessoas e do fornecimento de serviços de gestão da infraestrutura ferroviária na República Checa.
(3)
A Comissão dispõe de informações que sugerem que [a recorrente] pode praticar preços inferiores aos preços de custo (predatory pricing) sobre certas ligações ferroviárias, designadamente (mas sem a esta se limitar) na ligação Praga‑Ostrava. Este comportamento poderia fazer parte de uma estratégia da parte [da recorrente] contrária às regras de concorrência, e isto a fim de proteger a sua posição no mercado do fornecimento de serviços de transporte de pessoas e de limitar o desenvolvimento da concorrência no mercado.
(4)
A Comissão obteve informações que sugerem que esta infração alegada deverá ter sido cometida, pelo menos, desde 2011, quando um concorrente privado começou a fornecedor serviços na ligação Praga‑Ostrava, ou até mais cedo, e que este comportamento persiste.
(5)
O comportamento referido, se a sua existência for demonstrada, seria constitutivo de uma ou de várias infrações ao artigo 102.
o
TFUE.
(6)
Estas infrações alegadas terão sido cometidas no maior dos sigilos. A documentação existente relativa às infrações alegadas é limitada ao mínimo e é mantida em locais e sob uma forma que facilitariam a sua dissimulação, a sua conservação ou a sua destruição em caso de pedido de informações ou de controlos anunciados.
(7)
A fim de que a Comissão possa estabelecer todas as circunstâncias pertinentes relativas a eventuais infrações bem como ao contexto em que as mesmas se produzem, deverá proceder‑se a uma inspeção nas instalações [da recorrente], em aplicação do artigo 20.
o
do Regulamento n.
o
1/2003. A fim de garantir a eficácia dessa inspeção, é necessário que esta seja levada a cabo sem avisar previamente a empresa suspeita da infração.
(8)
Por essa razão, há que adotar uma decisão em aplicação do artigo 20.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
1/2003, através da qual [a recorrente] é convidada a submeter‑se à inspeção, e comunicar a presente decisão diretamente antes da inspeção.
(9)
A Comissão está consciente de que a autoridade da concorrência competente do Estado‑Membro, a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (a seguir “ÚOHS”) instaurou um procedimento administrativo tendo por objeto a mesma infração e procedeu a uma inspeção nas instalações [da recorrente] em 2012. A Comissão examinou o dossier correspondente da ÚOHS.»
O artigo 1.
o
da decisão impugnada, no primeiro parágrafo, dispõe:
«Através da presente decisão ordena‑se à [recorrente], e a todas as sociedades que esta controla, direta ou indiretamente, que se submetam a uma inspeção a propósito da sua eventual participação numa infração ao artigo 102.
o
TFUE no domínio do fornecimento de serviços de transporte ferroviário de pessoas na República Checa. A infração inclui, designadamente, a prática de preços abaixo do preço de custo, suscetíveis de limitar o acesso de terceiros ao mercado ou ao seu desenvolvimento no mercado dos serviços de transporte ferroviário de pessoas, bem como qualquer estratégia que tenha o mesmo efeito.»
Nos termos do artigo 2.
o
da decisão impugnada, «[a] inspeção [devia] começar […] em 26 de abril de 2016, ou pouco depois desta data».
O artigo 3.
o
da decisão impugnada precisa que «[o] destinatário da presente decisão é [a recorrente], juntamente com todas as sociedades por esta, direta ou indiretamente controladas[; a] decisão é comunicada à [recorrente] diretamente antes da inspeção, em aplicação do artigo 297.
o
, n.
o
2, TFUE».
A inspeção decorreu de 26 a 29 de abril de 2016.
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de junho de 2016, a recorrente interpôs o presente recurso.
Em conformidade com o artigo 89.
o
do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, este último convidou a Comissão a apresentar determinados documentos, ao que a Comissão deu cumprimento no prazo fixado.
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular a decisão impugnada;
–
condenar a Comissão nas despesas,
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca seis fundamentos, relativos:
–
ao caráter arbitrário e desproporcionado da decisão impugnada e da inspeção em causa (primeiro fundamento);
–
a uma violação do dever de fundamentação (segundo fundamento);
–
à falta de indícios suficientemente sérios que justifiquem a adoção da decisão impugnada e a realização da inspeção (terceiro fundamento);
–
a inexistência de afetação do comércio entre Estados‑Membros e de posição dominante da recorrente no mercado interno ou numa parte substancial deste (quarto fundamento);
–
a uma violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima (quinto fundamento);
–
a uma violação dos direitos garantidos pelos artigos 7.
o
e 48.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e pelos artigos 6.
o
e 8.
o
da Convenção de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH») (sexto fundamento).
A título preliminar, importa salientar que, embora o ato impugnado através do presente recurso seja efetivamente a decisão que ordena a inspeção em causa e embora todos os fundamentos apresentados pela recorrente visem exclusivamente a anulação dessa decisão, no entanto, algumas observações e alguns argumentos por ela formulados no âmbito da tramitação escrita reportam‑se ao desenrolar da inspeção a que a Comissão procedeu em execução da referida decisão. Prova disso é a maneira como a recorrente intitulou o primeiro e o terceiro fundamento de anulação.
A este propósito, recorde‑se que, segundo jurisprudência constante, a forma como uma decisão que ordena uma inspeção foi aplicada não tem incidência na legalidade dessa decisão (v. Acórdão de 6 de setembro de 2013, Deutsche Bahn e o./Comissão,
T‑289/11, T‑290/11 e T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, n.
o
49 e jurisprudência referida) e que uma empresa não pode invocar a ilegalidade de que padece o desenrolar dos procedimentos de verificação em apoio de pedidos de anulação dirigidos contra o ato com base no qual a Comissão procedeu a essa verificação (v. Acórdão de 17 de setembro de 2007, Akzo Nobel Chemicals e Akcros Chemicals/Comissão,
T‑125/03 e T‑253/03
,
EU:T:2007:287
, n.
o
55 e jurisprudência referida).
Assim sendo, a recorrente precisou, na audiência, que não estava a tentar prevalecer‑se da ilegalidade de que possa padecer o desenrolar dos procedimentos de verificação em apoio dos seus pedidos de anulação da decisão impugnada. As observações e os argumentos relativos ao desenrolar da inspeção em causa destinam‑se unicamente a servir de «ajuda de interpretação» do objetivo subjacente à decisão impugnada.
É, portanto, sob este ângulo que devem ser apreciadas essas observações e argumentos ao examinar os fundamentos de anulação da decisão impugnada.
Por outro lado, importa iniciar esse exame pela análise do segundo e terceiro fundamentos, uma vez que essa análise é suscetível de ter incidência nos restantes fundamentos.
Quanto ao segundo e terceiro fundamentos, relativos a uma violação do dever de fundamentação e à inexistência de indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma infração às regras de concorrência
Através do terceiro fundamento, a recorrente acusa, em primeiro lugar, a Comissão de não ter indicado, na decisão impugnada, nenhuma prova que permita suspeitar de uma infração às regras de concorrência.
De qualquer modo, a recorrente está convencida de que, no momento da adoção da decisão impugnada, a Comissão não podia dispor de provas (ainda que indiretas) sérias que permitissem suspeitar de uma infração às regras de concorrência. Pelo contrário, as provas reunidas no âmbito do procedimento perante a autoridade da concorrência checa, incluindo a peritagem de M. Krabec de 16 de dezembro de 2013, e a da Univerzita Pardubice (Universidade de Pardubice, República Checa) de 25 de agosto de 2015, militam pela inexistência de comportamento anticoncorrencial da recorrente. Por outro lado, as mesmas provas demonstram que os preços praticados pela recorrente se mantiveram, em média, superiores aos das suas concorrentes e que as suas receitas na ligação Praga‑Ostrava foram sempre superiores aos custos variáveis. A inexistência de indícios suficientemente sérios é corroborada pela evolução da situação na ligação Praga‑Ostrava, caracterizada por um nível de concorrência elevado. É, portanto, muito provável, segundo a recorrente, que a decisão impugnada fosse baseada exclusivamente numa denúncia, que foi apresentada por um dos transportadores concorrentes, e não numa verificação adequada da realidade dos factos.
A este propósito, a recorrente pede ao Tribunal Geral que proceda a uma verificação material dos indícios de que a Comissão dispunha na data da adoção da decisão impugnada e que aprecie em que medida a Comissão examinou o
dossier
da autoridade da concorrência checa.
Através do seu segundo fundamento, a recorrente afirma que a decisão impugnada padece de fundamentação insuficiente e delimita o objeto e a finalidade da inspeção de uma maneira demasiado lata, visando, assim, praticamente qualquer comportamento da recorrente no setor do transporte ferroviário de pessoas na República Checa.
Com efeito, o objeto da inspeção é delimitado de modo demasiado lato do ponto de vista territorial, temporal e material. Do ponto de vista territorial, o considerando 3 da decisão impugnada visa uma eventual infração cometida, designadamente, na ligação Praga‑Ostrava, mas que a esta se não limitava. Quanto à delimitação territorial, a formulação utilizada remete, é certo, para o início do comportamento examinado em 2011, mas não exclui que a Comissão também examine quaisquer períodos posteriores no plano material. O artigo 1.
o
da decisão impugnada indica que a infração que é objeto de suspeita «inclui, designadamente,» a prática de preços abaixo do preço de custo, visando assim igualmente qualquer forma de infração ao artigo 102.
o
TFUE. Acresce que a Comissão não identifica o mercado em causa.
Além disso, a decisão impugnada não descreve concretamente os factos e as presunções que a Comissão tencionava verificar nem menciona indícios que justifiquem a suspeita por parte desta (no que respeita a esta última acusação, v. n.
o
26,
supra
).
Assim, a decisão impugnada permitiu à Comissão proceder a uma «pesca de informações» e interessar‑se não só pelos documentos relativos à chegada de transportadores concorrentes sobre a ligação Praga‑Ostrava mas também por outros documentos. Com efeito, foi nesses documentos apreendidos por ocasião da inspeção em causa (Falcon), mas sem qualquer relação com a ligação Praga‑Ostrava, que a Comissão se baseou para ordenar uma segunda inspeção (Twins), que é objeto do processo registado sob o número T‑621/16, České dráhy/Comissão.
A Comissão conclui pela rejeição destes dois fundamentos.
A título preliminar, recorde‑se que a exigência de proteção contra as intervenções do poder público na esfera da atividade privada de uma pessoa, seja esta singular ou coletiva, que sejam arbitrárias ou desproporcionadas, constitui um princípio geral do direito da União Europeia (Acórdão de 25 de novembro de 2014, Orange/Comissão,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, n.
o
83 e jurisprudência referida).
Consequentemente, para respeitar esse princípio geral, uma decisão de inspeção deve visar recolher a documentação necessária para verificar a realidade e o alcance de situações determinadas de facto e de direito a propósito das quais a Comissão já dispõe de informações, que constituam indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma infração às regras de concorrência (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 25 de novembro de 2014, Orange/Comissão,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, n.
o
84 e jurisprudência referida).
Por outras palavras, a posse de indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma infração às regras de concorrência é uma condição
sine qua non
para que a Comissão possa ordenar uma inspeção com base no artigo 20.
o
, n.
o
4, do Regulamento (CE) n.
o
1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.
o
] e [102.
o
TFUE] (
JO 2003, L 1, p. 1
).
Do mesmo modo, sempre no respeito pelo referido princípio geral, os termos de uma decisão que ordena uma inspeção não devem exceder o alcance da infração que é objeto de suspeita com fundamento em tais indícios.
É verdade que, em princípio, a Comissão não é obrigada a comunicar ao destinatário dessa decisão todas as informações de que dispõe a propósito das presumidas infrações, nem a delimitar com precisão o mercado em causa, nem a proceder a uma qualificação jurídica exata dessas infrações, nem a indicar o período durante o qual essas infrações teriam sido cometidas (v., neste sentido, Acórdão de 6 de setembro de 2013, Deutsche Bahn e o./Comissão,
T‑289/11, T‑290/11 e T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, n.
o
170 e jurisprudência referida).
Em contrapartida, a Comissão deve indicar, com a maior precisão possível, as presunções que tenciona verificar, a saber, o que é objeto de buscas e os elementos sobre os quais deve incidir a inspeção. Para este fim, a Comissão deve igualmente revelar, numa decisão que ordene a inspeção, uma descrição das características essenciais da infração objeto de suspeita, indicando o mercado presumido em causa e a natureza das restrições de concorrência objeto de suspeita, as explicações quanto à forma como a empresa visada pela inspeção se presume envolvida na infração e os poderes conferidos aos inquiridores da União (v. Acórdão de 6 de setembro de 2013, Deutsche Bahn e o./Comissão,
T‑289/11, T‑290/11 e T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, n.
os
170 e 171 e jurisprudência referida).
Por outro lado, uma fundamentação excessivamente sucinta, vaga e genérica e, em certos aspetos, ambígua não pode satisfazer as exigências de fundamentação fixadas pelo artigo 18.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1/2003 para justificar um pedido de informações que foi formulado mais de dois anos depois das primeiras inspeções, embora a Comissão já tivesse apresentado vários pedidos de informações a empresas das quais se suspeitava terem participado numa infração e vários meses após a decisão de dar início ao procedimento, e a decisão em causa ter sido, portanto, adotada numa data em que a Comissão já dispunha de informações que lhe teriam permitido expor com maior precisão as suspeitas de infração que recaíam sobre as empresas em causa (v., neste sentido, Acórdão de 10 de março de 2016, HeidelbergCement/Comissão,
C‑247/14 P
,
EU:C:2016:149
, n.
o
39).
De qualquer modo, na medida em que é a fundamentação de uma decisão de inspeção que circunscreve o âmbito dos poderes conferidos aos agentes da Comissão (v., neste sentido, Acórdão de 18 de junho de 2015, Deutsche Bahn e o./Comissão,
C‑583/13 P
,
EU:C:2015:404
, n.
o
60), o princípio geral mencionado no n.
o
34,
supra
, opõe‑se a formulações, numa decisão de inspeção, que alargariam esse âmbito para além do que decorre dos indícios suficientemente sérios de que a Comissão dispõe à data da adoção dessa decisão.
Com efeito, foi em aplicação desse princípio geral que o Tribunal Geral anulou a decisão em causa no processo que deu origem ao Acórdão de 14 de novembro de 2012, Nexans France e Nexans/Comissão (
T‑135/09
,
EU:T:2012:596
), na medida em que esta decisão dizia respeito a cabos elétricos diferentes dos cabos elétricos submarinos e subterrâneos de alta tensão e o material associado a estes outros cabos, e isso depois de ter constatado que, embora à data da adoção da referida decisão, a Comissão dispusesse de indícios suficientemente sérios para ordenar uma inspeção sobre os cabos elétricos submarinos e subterrâneos de alta tensão e sobre o material associado a estes cabos, em contrapartida, não dispunha de indícios suficientemente sérios para ordenar uma inspeção sobre todos os cabos elétricos e o material associado a esses cabos (v., neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 2012, Nexans France e Nexans/Comissão,
T‑135/09
,
EU:T:2012:596
, n.
os
91 a 94).
No caso vertente, importa, por conseguinte, determinar, por um lado, se a Comissão dispunha de indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma infração às regras de concorrência por parte da recorrente e, por outro, se o âmbito da inspeção circunscrito pela decisão impugnada se limitava à infração de que a Comissão podia suspeitar com fundamento nesses indícios.
A este propósito, antes de mais, a recorrente censura à Comissão o facto de esta não ter mencionado, na decisão impugnada, nenhuma prova concreta que permita demonstrar a suspeita de comportamento anticoncorrencial que lhe é imputado.
No entanto, embora, a fim de demonstrar que a inspeção se justifica, a Comissão seja obrigada a demonstrar de forma circunstanciada na decisão que ordene uma inspeção que dispõe de elementos e de indícios materiais sérios que a levem a suspeitar da infração de cuja prática a empresa visada é suspeita (v. Acórdão de 6 de setembro de 2013, Deutsche Bahn e o./Comissão,
T‑289/11, T‑290/11 e T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, n.
o
172 e jurisprudência referida), não lhe pode ser imposto que indique, na fase da instrução preliminar, para além das presunções de infração que tenciona verificar, os indícios, isto é, os elementos que a conduzem a ponderar a hipótese de uma violação do artigo 102.
o
TFUE. Com efeito, tal obrigação poria em causa o equilíbrio que a jurisprudência estabelece entre a preservação da eficácia do inquérito e a preservação dos direitos de defesa da empresa em questão (Acórdão de 25 de novembro de 2014, Orange/Comissão,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, n.
o
81).
Com efeito, por um lado, a fase de instrução preliminar tem como ponto de partida a data em que a Comissão, no exercício dos poderes que lhe são conferidos pelos artigos 18.
o
e 20.
o
do Regulamento n.
o
1/2003, toma medidas que implicam a imputação da prática de uma infração e que têm repercussões importantes na situação das empresas suspeitas. Por outro lado, é apenas no início da fase contraditória administrativa que a empresa em causa é informada, através da comunicação de acusações, de todos os elementos essenciais nos quais a Comissão se baseia nessa fase do processo e que essa empresa dispõe do direito de acesso aos autos a fim de garantir o exercício efetivo dos seus direitos de defesa. Consequentemente, é unicamente após o envio da comunicação de acusações que a empresa em causa pode invocar plenamente os seus direitos de defesa. Se esses direitos fossem estendidos à fase que antecede o envio da comunicação de acusações, a eficácia do inquérito da Comissão ficaria comprometida, uma vez que a empresa poderia, logo a partir da fase de instrução preliminar, identificar as informações que são do conhecimento da Comissão e, por conseguinte, as que ainda lhe podem ser ocultadas (Acórdão de 25 de novembro de 2014, Orange/Comissão,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, n.
o
78 e jurisprudência referida).
Consequentemente, a Comissão não pode ser acusada de ter simplesmente constatado, na decisão impugnada, que dispunha de informações que sugeriam «que [a recorrente] [tinha podido] praticar preços inferiores aos preços de custo (predatory pricing) sobre certas ligações ferroviárias, designadamente (mas sem a esta se limitar) na ligação Praga‑Ostrava» e «que esta infração alegada [poderia] ter sido cometida, pelo menos, desde 2011, quando um concorrente privado [tinha] começado a fornecer serviços na ligação Praga‑Ostrava, ou mesmo antes, e que este comportamento [teria] prosseguido».
Assim sendo, quando o juiz da União é levado, como no presente processo, a proceder à fiscalização de uma decisão de inspeção a fim de verificar se esta não tem caráter arbitrário, deve assegurar‑se da existência de indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma infração às regras de concorrência pela empresa em causa (v., neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 2012, Nexans France e Nexans/Comissão,
T‑135/09
,
EU:T:2012:596
, n.
o
43 e jurisprudência referida).
A este respeito, resulta da jurisprudência que, pelo menos quando a empresa destinatária de uma decisão tomada ao abrigo do artigo 20.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
1/2003 apresente certos elementos que ponham em dúvida o caráter suficientemente sério dos indícios de que a Comissão dispunha para adotar tal decisão, o juiz da União deve examinar esses indícios e fiscalizar o caráter suficientemente sério dos mesmos (Acórdão de 14 de novembro de 2012, Nexas France e Nexans/Comissão,
T‑135/09
,
EU:T:2012:596
, n.
o
72).
No entanto, a verificação da existência de indícios suficientemente sérios, na posse da Comissão, que permitam suspeitar de uma infração às regras de concorrência previamente à adoção de uma decisão de inspeção não constitui o único meio que permite ao Tribunal Geral assegurar‑se da falta de caráter arbitrário da referida decisão (Acórdão de 25 de novembro de 2014, Orange/Comissão,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, n.
o
87).
Com efeito, a fiscalização da fundamentação de uma decisão permite igualmente ao juiz velar pelo respeito do princípio da proteção contra intervenções arbitrárias e desproporcionadas, na medida em que a referida fundamentação permite revelar o caráter justificado da intervenção que se pretende levar a cabo no interior das empresas em causa (v. Acórdão de 25 de novembro de 2014, Orange/Comissão,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, n.
o
89 e jurisprudência referida). O Tribunal Geral pode concluir pela inexistência de caráter arbitrário de uma decisão de inspeção, sem que seja necessário verificar materialmente o teor dos indícios na posse da Comissão à data da adoção desta, se considerar que as presunções que esta última tenciona verificar e os elementos sobre os quais deve incidir a inspeção estão definidos com suficiente precisão (Acórdão de 25 de novembro de 2014, Orange/Comissão,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, n.
o
91).
No caso vertente, a Comissão indicou na decisão impugnada:
–
primeiramente, ter em sua posse «informações que sugerem que [a recorrente] [teria podido] praticar preços inferiores aos preços de custo (predatory pricing) sobre certas ligações ferroviárias, designadamente (mas sem a esta se limitar) na ligação Praga‑Ostrava» (considerando 3 da decisão impugnada);
–
em segundo lugar, ter recebido «informações que sugerem que esta infração alegada [poderia ter sido] cometida pelo menos desde 2011, quando um concorrente privado começou a fornecer serviços na ligação Praga‑Ostrava, ou mesmo antes» (considerando 4 da decisão impugnada);
–
em terceiro lugar, que a infração ao artigo 102.
o
TFUE visada pela decisão impugnada «inclu[ía] designadamente a prática de preços abaixo do preço de custo, suscetíveis de limitar o acesso de terceiros ao mercado ou o seu desenvolvimento no mercado dos serviços de transporte ferroviário de pessoas» (artigo 1.
o
da decisão impugnada).
Deste modo, a decisão impugnada inclui no campo da inspeção em causa não só uma eventual infração ao artigo 102.
o
TFUE, que consiste em praticar preços predadores na ligação Praga‑Ostrava desde 2011, mas também outras formas de infração ao artigo 102.
o
TFUE, outras ligações na República Checa diferentes da ligação Praga‑Ostrava e o período anterior a 2011.
Ora, a fundamentação da decisão impugnada não permite, só por si, presumir que, à data da adoção da referida decisão, a Comissão dispunha efetivamente de indícios suficientemente sérios que permitem suspeitar de uma infração ao artigo 102.
o
TFUE, conforme descrita no n.
o
53,
supra
.
Nestas condições, importa examinar, em primeiro lugar e tendo em conta outros elementos pertinentes, se, à data da adoção da decisão impugnada, a Comissão dispunha de indícios suficientemente sérios que permitem suspeitar de uma infração ao artigo 102.
o
TFUE que consiste em praticar preços predadores na ligação Praga‑Ostrava desde 2011.
Em segundo lugar, importa examinar se, nessa mesma data, a Comissão dispunha igualmente de indícios suficientemente relativos a outras formas de infração ao artigo 102.
o
TFUE, a outras ligações e ao período anterior a 2011.
Quanto à suposta prática de preços predadores na ligação Praga‑Ostrava desde 2011
Na sua resposta, a Comissão identificou três séries de informações que a conduziram a adotar a decisão impugnada: informações recebidas do queixoso, informações obtidas das fontes acessíveis ao público e o
dossier
da autoridade da concorrência checa, entre as quais se inclui a peritagem da Universidade de Pardubice.
No que diz respeito à terceira série de informações, a Comissão citou, designadamente, os n.
os
128 a 130 e 155 a 157 da peritagem da Universidade de Pardubice. Nestes números, a peritagem considerou, designadamente, que as informações fornecidas (v. n.
o
3 da peritagem) não permitiam concluir que os valores relativos aos custos em questão refletiam corretamente a situação. A peritagem chamou igualmente a atenção para a possibilidade de deformação dos dados da recorrente.
No que diz respeito aos números da peritagem da Universidade de Pardubice, referidos pela Comissão, a recorrente mantém, designadamente, que as reservas nela contidas são apenas marginais. Trata‑se de fórmulas correntes através das quais os peritos têm o hábito de garantir que a sua peritagem não será contestada e que a sua eventual responsabilidade será afastada.
A título preliminar, importa salientar que resulta dos autos do presente processo que a autoridade da concorrência checa investiga uma possível prática de preços predadores, pela recorrente, na ligação Praga‑Ostrava, e isto desde 2011, ou seja, o mesmo comportamento que o que é visado, a título principal, pela decisão impugnada.
Resulta igualmente dos referidos autos que, ao longo do referido inquérito, a autoridade da concorrência checa recolheu milhares de páginas de provas, obtidas principalmente junto da recorrente e dos transportadores concorrentes (RegioJet e LEO Express).
No que diz respeito à peritagem da Universidade de Pardubice, em primeiro lugar, importa salientar que, nos n.
os
128 a 130 desta peritagem, invocados pela Comissão e que figuram sob o título «Transferência dos custos entre as diferentes empresas de transporte ferroviário público», é indicado o seguinte:
–
«[
confidencial
]»;
–
«[
confidencial
]»;
–
«[
confidencial
]».
Em segundo lugar, é enunciado, nos n.
os
155 a 157 da peritagem da Universidade de Pardubice, invocados, também eles, pela Comissão e que figuram sob o título «Identificação de algumas contradições nas observações da [recorrente]», o seguinte:
–
«[
confidencial
]»;
–
«[
confidencial
]»; a este respeito, a peritagem reproduz a citação seguinte: «[
confidencial
]».
Em terceiro lugar, é indicado, nos n.
os
158 a 161 da peritagem da Universidade de Pardubice, que figuram sob o título «Contradições nas observações da [recorrente] relativas à parte dos custos variáveis e dos custos fixos», que «[confidencial]» e que «[confidencial]».
Impõe‑se constatar que as observações anteriores, contrariamente à alegação da recorrente segundo a qual são meras fórmulas correntes através das quais os peritos visam garantir que a sua peritagem não será contestada e que a sua eventual responsabilidade será afastada, demonstram, ainda que indiretamente, que a Comissão tinha razões válidas para suspeitar de uma infração ao artigo 102.
o
TFUE cometida pela recorrente e que podia, por conseguinte, ordenar a inspeção em causa.
Em segundo lugar, há que ter em conta que, para justificar as averiguações, não é necessário que as informações de que a Comissão dispõe tenham sido suscetíveis de demonstrar sem qualquer dúvida razoável a existência da infração declarada na decisão impugnada. Com efeito, este nível de prova é exigido para as decisões da Comissão nas quais esta conclui que existe uma infração e aplica coimas. Em contrapartida, para adotar uma decisão de verificação na aceção do artigo 20.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
1/2003, basta que disponha de elementos e de indícios materiais sérios que a levem a suspeitar da existência de uma infração (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de março de 2014, Cementos Portland Valderrivas/Comissão,
T‑296/11
,
EU:T:2014:121
, n.
o
43, e de 29 de fevereiro de 2016, EGL e o./Comissão,
T‑251/12
, não publicado,
EU:T:2016:114
, n.
o
149).
Ora, tendo em conta os elementos referidos
supra
, afigura‑se que a Comissão dispunha de tais indícios.
Por outro lado, mesmo admitindo que seja fundado o argumento da recorrente segundo o qual as provas recolhidas pela autoridade da concorrência checa demonstram que as suas receitas na ligação Praga‑Ostrava foram sempre superiores aos custos variáveis, basta recordar que, segundo a jurisprudência, são igualmente contrários ao artigo 102.
o
TFUE os preços inferiores à média dos custos totais, que incluem os custos fixos e os custos variáveis, mas superiores à média dos custos variáveis, se forem fixados no quadro de um plano que tenha por objeto eliminar um concorrente (v., neste sentido, Acórdão de 3 de julho de 1991, AKZO/Comissão,
C‑62/86
,
EU:C:1991:286
, n.
o
72).
No que diz respeito, por fim, ao argumento da recorrente segundo o qual a falta de indícios suficientemente sérios é igualmente corroborada pela evolução da situação na ligação Praga‑Ostrava, caracterizada por um nível de concorrência elevado, a Comissão observa, com razão, que o facto de a estratégia da empresa que beneficia de uma posição dominante não ter tido o êxito esperado não significa que o comportamento predador não provocado uma distorção na concorrência.
Tendo em conta o que precede, a acusação da inexistência de indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma infração ao artigo 102.
o
TFUE cometida pela recorrente, que consiste em praticar preços predadores na ligação Praga‑Ostrava desde 2011, deve ser rejeitada.
No entanto, na medida em que o inquérito levado a cabo pela autoridade da concorrência checa não tem por objeto a suposta prática de preços predadores na ligação Praga‑Ostrava desde 2011, esta conclusão não pode ser transposta, só com esta base, para outras formas de infração ao artigo 102.
o
TFUE, para ligações distintas da ligação Praga‑Ostrava ou para o período anterior a 2011.
Por conseguinte, importa, presentemente, examinar os indícios de que a Comissão dispunha a este propósito, tendo em conta a sua resposta às medidas de organização do processo.
Sobre outras formas de infração ao artigo 102.
o
TFUE, outras ligações distintas da ligação Praga‑Ostrava e o período anterior a 2011
–
Sobre outras formas de infração ao artigo 102.
o
TFUE
Em primeiro lugar, a Comissão admitiu, na sua resposta às medidas de organização do processo acima referidas, que não dispunha de indícios que permitam suspeitar de outras formas de infração ao artigo 102.
o
TFUE.
Em segundo lugar, sublinhou que, segundo jurisprudência constante, quando aplica o artigo 102.
o
TFUE, a Comissão deve examinar a estratégia comercial da sociedade que é objeto do inquérito, que poderia revelar a existência de uma intenção ou de um plano de exclusão da concorrência.
Nas suas observações sobre a resposta da Comissão às medidas de organização do processo, a recorrente contestou esta última argumentação. O facto de a Comissão dever examinar a sua estratégia comercial não pode, de qualquer modo, justificar o alargamento do objeto da inspeção em causa às formas de infração às regras de concorrência para as quais não dispunha de indícios suficientemente sérios.
A este respeito, resulta da jurisprudência que, para apreciar a licitude da política de preços aplicada por uma empresa dominante, em princípio, há que tomar como referência critérios de preços baseados nos custos suportados pela própria empresa dominante e na estratégia desta (v. Acórdão de 17 de fevereiro de 2011, TeliaSonera Sverige,
C‑52/09
,
EU:C:2011:83
, n.
o
41 e jurisprudência referida).
Do mesmo modo, resulta da jurisprudência que são igualmente contrários ao artigo 102.
o
TFUE os preços inferiores à média dos custos totais, que incluem os custos fixos e os custos variáveis, mas superiores à média dos custos variáveis, se forem fixados no quadro de um plano que tenha por objeto eliminar um concorrente (Acórdão de 3 de julho de 1991, AKZO/Comissão,
C‑62/86
,
EU:C:1991:286
, n.
o
72).
Consequentemente, quando a Comissão dispõe de indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma infração ao artigo 102.
o
TFUE, que consiste em praticar preços predadores, o seu inquérito pode incidir sobre a estratégia da empresa em causa. Por outro lado, no final do artigo 1.
o
, primeiro parágrafo, da decisão impugnada, a Comissão segue este raciocínio ao indicar que, para além da prática de preços abaixo do preço de custo, suscetíveis de limitar o acesso de terceiros ao mercado ou o seu desenvolvimento no mercado dos serviços de transporte ferroviário de pessoas, a inspeção incidirá igualmente sobre «qualquer estratégia que tenha o mesmo efeito». Este elemento nunca foi, de resto, posto em causa pela recorrente.
Em contrapartida, é com razão que a recorrente afirma que este raciocínio não pode constituir uma razão válida para alargar o objeto da inspeção em causa a outras formas de infração.
Com efeito, tendo em conta, designadamente, o princípio geral mencionado no n.
o
34,
supra
, este mesmo raciocínio não pode justificar os termos do artigo 1.
o
da decisão impugnada segundo os quais a infração «inclui, designadamente,» a prática de preços abaixo do preço de custo, o que pode incluir no campo da inspeção em causa qualquer outra forma de infração ao artigo 102.
o
TFUE, apesar de a Comissão não dispor de nenhum indício a tal respeito.
–
Sobre outras ligações distintas da ligação Praga‑Ostrava
A este propósito, por um lado, a Comissão apresentou, na sua resposta às medidas de organização do processo adotadas pelo Tribunal Geral, duas denúncias, datadas de 17 de outubro de 2014 e de 1 de março de 2016, que lhe foram remetidas pela LEO Express.
As duas denúncias contêm indícios relativos à ligação Praga‑Košice, uma cidade situada a leste da República Eslovaca. Alem do mais, a denúncia de 1 de março de 2016 contém indícios relativos às duas outras ligações internas Ostrava‑Kolín e Olomouc‑Kolín.
Por outro lado, a Comissão insistiu no facto de que podiam igualmente ser retirados dos documentos que não diziam respeito à ligação Praga‑Ostrava elementos úteis para inquirir sobre a existência das práticas anticoncorrenciais relativas a esta última ligação, porque abordam a questão dos custos sobre outras ligações ferroviárias e, portanto, constituem um modelo para a repartição habitual dos custos entre as diferentes ligações.
Nas suas observações sobre a resposta da Comissão às medidas de organização do processo a recorrente contestou estes elementos. Em seu entender, os elementos apresentados pela Comissão não contêm nenhum indício que permita suspeitar de um comportamento anticoncorrencial da sua parte na ligação Praga‑Košice. No que diz respeito às ligações Ostrava‑Kolín e Olomouc‑Kolín, alega que essas ligações são, na realidade, parte integrante da ligação Praga‑Ostrava.
Em primeiro lugar, refira‑se que, embora as duas denúncias contenham informações relativas à ligação Praga‑Košice, essas informações não constituem indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma prática de preços predadores igualmente nesta ligação. É unicamente indicado que a recorrente abusou da sua posição dominante ao decidir reintroduzir os seus comboios SC Pendolino nesta ligação, em reação às intenções análogas da LEO Express, sendo certo que tinha deixado de utilizar comboios nesta mesma ligação em razão da sua frequentação limitada.
A este propósito, recorde‑se que a Comissão admitiu que dispunha unicamente de indícios que permitiam suspeitar de uma infração que consiste em aplicar preços predadores.
Mesmo pressupondo que as informações em causa possam indicar indiretamente a prática de preços predadores igualmente na ligação Praga‑Košice, o facto de incluir esta ligação no objeto da inspeção Falcon é, de qualquer modo, incompatível com o artigo 1.
o
da decisão impugnada, que limita o seu objeto ao território da República Checa.
Em segundo lugar, no que diz respeito às ligações Ostrava‑Kolín e Olomouc‑Kolín, basta constatar, tal como fez a recorrente, que as mesmas fazem parte integrante da ligação Praga‑Ostrava. Com efeito, as cidades de Kolín e de Olomouc estão situadas na ligação Praga‑Ostrava, entre estas duas cidades. Daqui resulta que as ligações Ostrava‑Kolín e Olomouc‑Kolín já estão abrangidas pelos termos da decisão impugnada que visam explicitamente a ligação Praga‑Ostrava.
Impõe‑se, portanto, concluir que a Comissão não dispunha de indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar que a recorrente praticava preços predadores em ligações distintas da ligação Praga‑Ostrava.
Por outro lado, a própria Comissão confirma esta conclusão, pelo menos implicitamente, quando insiste na importância das informações sobre outras ligações para o exame do caso da ligação Praga‑Ostrava.
De qualquer modo, mesmo admitindo que seja fundado, este último raciocínio não permite à Comissão afirmar, na decisão impugnada, que dispunha de informações que sugerem que a recorrente praticava preços predadores «sobre certas ligações ferroviárias, designadamente (mas sem a esta se limitar) na ligação Praga‑Ostrava», quando o certo é que só dispunha de indícios suficientemente sérios no que respeita a esta última ligação.
–
Quanto ao período anterior a 2011
A este propósito, resulta dos autos, que o primeiro concorrente da recorrente, a RegioJet só começou a explorar a ligação Praga‑Ostrava em setembro de 2011, e que é só depois dessa data que a autoridade da concorrência checa investiga o comportamento supostamente abusivo da recorrente na referida ligação.
No entanto, na sua resposta às medidas de organização do processo adotadas pelo Tribunal Geral, a Comissão apresentou um documento que data de 4 de outubro de 2010.
Segundo a recorrente, este documento, a saber, uma denúncia da RegioJet, não contém nenhum elemento pertinente. Trata‑se de meras especulações desta última.
Impõe‑se, no entanto, concluir que, embora o documento apresentado pela Comissão seja uma simples denúncia apresentada por um concorrente da recorrente, esta está formulada de maneira coerente e visa, para o período anterior a 2011, o mesmo comportamento para o qual, no que respeita ao período posterior a 2011, a Comissão dispunha indícios suficientemente sérios.
Por outro lado, embora seja verdade que o primeiro concorrente da recorrente, a RegioJet, tenha começado a utilizar a linha Praga‑Ostrava apenas em 2011 e o segundo, a LEO Express, apenas em 2012, isso não exclui, em si, a possibilidade de um comportamento abusivo da parte da recorrente antes dessa data. Com efeito, pode presumir‑se razoavelmente que, para enfrentar novos concorrentes, uma empresa em posição dominante não esperaria a entrada destes no mercado em causa, mas agiria já antes dessa data para impedir essa entrada ou torná‑la difícil.
Nestas condições, a Comissão podia considerar, na decisão impugnada, o período «pelo menos desde 2011» enquanto período provável da infração suspeita.
–
Conclusão intermédia
Atento o exposto, deve concluir‑se que, à data da adoção da decisão impugnada, a Comissão não dispunha de indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma infração ao artigo 102.
o
TFUE pela recorrente, que consista em formas distintas da suposta prática de preços predadores ou relativa a ligações distintas da ligação Praga‑Ostrava. Em contrapartida, podia fixar, como período provável da infração em causa o período que tinha tido início «pelo menos» em 2011.
Conclusão sobre o segundo e terceiro fundamentos
Nestas condições, há que acolher parcialmente o segundo e o terceiro fundamentos do presente recurso e anular a decisão impugnada, na medida em que se refere à suposta infração ao artigo 102.
o
TFUE em ligações distintas da ligação Praga‑Ostrava e formas de infração distintas da suposta prática de preços predadores.
É à luz desta conclusão que importa presentemente analisar os restantes fundamentos do recurso.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo ao caráter arbitrário e desproporcionado da decisão impugnada
A recorrente sustenta que a decisão impugnada constitui uma intervenção arbitrária e desproporcionada.
A este propósito, em primeiro lugar, a recorrente salienta que a Comissão tinha à sua disposição vários milhares de páginas de provas que emanam do processo perante a autoridade da concorrência checa. Além disso, esta última já procedeu ela própria a uma inspeção surpresa à sede da recorrente. Por outro lado, a recorrente afirma que colaborou ao máximo com a referida autoridade ao longo do procedimento administrativo por esta conduzido. Por conseguinte, a situação de facto determinante para o inquérito efetuado pela Comissão foi consignada detalhadamente no
dossier
da referida autoridade e a Comissão não podia esperar obter, na inspeção em questão, provas pertinentes suplementares.
Seguidamente, a recorrente considera que era possível conseguir o mesmo resultado de uma maneira menos invasiva, por exemplo através de um pedido de informações.
Além disso, a recorrente sublinha que o comportamento em causa é já objeto de dois processos judiciais instaurados pelas duas concorrentes RegioJet e LEO Express.
Por último, a decisão impugnada viola o princípio da proporcionalidade, na medida em que o objeto da inspeção foi formulado de maneira demasiado ampla.
A Comissão conclui pela rejeição deste fundamento.
Importa desde já afastar a segunda parte deste fundamento, relativa ao caráter arbitrário da decisão impugnada.
Com efeito, resulta da jurisprudência que uma decisão de inspeção apenas apresenta caráter arbitrário quando tenha sido adotada à revelia de qualquer circunstância de facto suscetível de justificar uma inspeção. Não é esse o caso quando a inspeção se destina a recolher a documentação necessária para verificar a realidade e o alcance de uma situação de facto e de direito determinada a propósito da qual a Comissão já dispõe de indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma infração às regras de concorrência pela empresa em causa (v., neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 2012, Nexans France e Nexans/Comissão,
T‑135/09
,
EU:T:2012:596
, n.
o
43 e jurisprudência referida).
Ora, decorre do exame do segundo e terceiro fundamentos que, por um lado, a Comissão dispunha de indícios suficientemente sérios que permitem suspeitar de uma infração ao artigo 102.
o
TFUE que consiste em praticar preços predadores na ligação Praga‑Ostrava pelo menos desde 2011 e, por outro, a decisão impugnada deve ser anulada na medida em que diz respeito a outras formas de infração ao artigo 102.
o
TFUE e a outras ligações, e isto dada a inexistência de indícios suficientemente sérios a este respeito.
Nestas condições, a decisão impugnada não apresenta caráter arbitrário.
A primeira parte do primeiro fundamento deve ser, por conseguinte, rejeitada.
No que diz respeito à segunda parte do primeiro fundamento, relativa ao caráter desproporcionado da decisão impugnada, recorde‑se que, por força do princípio da proporcionalidade, o conteúdo e a forma de ação da União não devem exceder o que é necessário para alcançar os objetivos dos Tratados (artigo 5.
o
, n.
o
4, TUE).
Assim, este princípio exige que os atos das instituições da União não excedam os limites do que é adequado e necessário para a realização do objetivo pretendido, entendendo‑se que, quando haja uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados em relação aos objetivos prosseguidos (v. Acórdão de 6 de setembro de 2013, Deutsche Banh e o./Comissão,
T‑289/11, T‑290/11 e T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, n.
o
192 e jurisprudência referida).
No entanto, a escolha que a Comissão deve fazer entre, por um lado, uma inspeção efetuada por simples mandato, ou um pedido de informações, e, por outro, uma inspeção ordenada por decisão não depende de circunstâncias como a especial gravidade da situação, a extrema urgência ou a necessidade de discrição absoluta, mas da necessidade de uma instrução adequada tendo em conta as particularidades do caso concreto. Consequentemente, quando uma decisão de inspeção se destina unicamente a permitir à Comissão reunir os elementos necessários para apreciar a eventual existência de uma violação do Tratado, essa decisão não viola o princípio da proporcionalidade (v., neste sentido, Acórdão de 6 de setembro de 2013, Deutsche Banh e o./Comissão,
T‑289/11, T‑290/11 e T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, n.
o
193 e jurisprudência referida).
É à Comissão que compete, em princípio, apreciar se uma informação é necessária para detetar uma infração às regras de concorrência e, mesmo que já disponha de indícios, ou até de elementos de prova, relativos à existência de uma infração, a Comissão pode legitimamente considerar necessário ordenar verificações suplementares que lhe permitam melhor delimitar a infração ou a sua duração (v. Acórdão de 6 de setembro de 2013, Deutsche Banh e o./Comissão,
T‑289/11, T‑290/11 e T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, n.
o
194 e jurisprudência referida).
Não pode, portanto, prosperar o argumento da recorrente segundo o qual, a fim de respeitar o princípio da proporcionalidade, a Comissão deveria ter recorrido a meios menos invasivos, como um pedido de informações ao abrigo do artigo 18.
o
do Regulamento n.
o
1/2003, e isto tanto mais que, nas circunstâncias do presente processo, a apreciação do comportamento da recorrente depende claramente de informações que não teriam certamente sido voluntariamente comunicadas à Comissão e que esta não conseguiria ter obtido por outro meio que não fosse através de uma inspeção (v., neste sentido, Acórdãos de 8 de março de 2007, France Télécom/Comissão,
T‑340/04
,
EU:T:2007:81
, n.
os
150 e 153, e de 12 de julho de 2007, CB/Comissão,
T‑266/03
, não publicado,
EU:T:2007:223
, n.
o
65).
Por outro lado, na medida em que a decisão impugnada assenta, em parte, em informações contidas no
dossier
da autoridade da concorrência checa, que investiga o mesmo comportamento da recorrente e que lhe dirigiu vários pedidos de informações, é provável que o
dossier
da referida autoridade já contivesse todas as informações que podiam ser obtidas por esta via.
À luz da jurisprudência referida, designadamente, no n.
o
115,
supra
, o argumento da recorrente segundo o qual a Comissão deveria ter‑se contentado com as informações contidas no
dossier
da autoridade da concorrência checa também não pode prosperar.
No que diz respeito ao argumento segundo o qual o mesmo comportamento da recorrente é já objeto de inquérito administrativo e de dois processos judiciais à escala nacional, basta recordar que, segundo a jurisprudência, não pode ser inferido das disposições do Regulamento n.
o
1/2003 que, sempre que uma autoridade nacional da concorrência tenha dado início a um inquérito sobre factos particulares, a Comissão fique imediatamente impedida de avocar o processo ou de por ele se interessar de forma preliminar. Pelo contrário, estas duas autoridades podem, pelo menos em fases preliminares tais como inquéritos, trabalhar de maneira paralela e a Comissão conserva a possibilidade de abrir um processo com vista à adoção de uma decisão mesmo que uma autoridade nacional trate já do processo.
A fortiori
, a Comissão deve igualmente poder proceder a uma inspeção, uma vez que uma decisão que ordena uma inspeção constitui um ato meramente preparatório do tratamento de fundo de um processo, que não implica a abertura formal do processo na aceção do artigo 11.
o
, n.
o
6, do Regulamento n.
o
1/2003 (v., neste sentido, Acórdão de 8 de março de 2007, France Télécom/Comissão,
T‑340/04
,
EU:T:2007:81
, n.
o
129 e jurisprudência referida). Este princípio foi reconhecido nos casos em que a autoridade nacional da concorrência aplica os artigos 101.
o
ou 102.
o
TFUE. Aplica‑se, por maioria de razão, nos casos em que o inquérito levado a cabo pela autoridade nacional da concorrência se baseia unicamente no direito nacional. Ora, é precisamente o que sucede no caso vertente.
Do mesmo modo, resulta de jurisprudência constante que, para desempenhar a missão que lhe é conferida pelo Tratado, a Comissão não pode ficar vinculada a uma decisão proferida por um órgão jurisdicional nacional em aplicação do artigo 101.
o
, n.
o
1, TFUE e do artigo 102.
o
TFUE. Por conseguinte, a Comissão pode tomar, a qualquer momento, decisões individuais para a aplicação dos artigos 101.
o
TFUE e 102.
o
TFUE, mesmo quando um acordo ou uma prática já tenham sido objeto de uma decisão de um órgão jurisdicional nacional e a decisão que a Comissão tencione adotar esteja em contradição com a referida decisão judicial (v. Acórdão de 6 de setembro de 2013, Deutsche Banh e o./Comissão,
T‑289/11, T‑290/11 e T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, n.
o
200 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, os processos pendentes nos órgãos jurisdicionais checos também não podem impedir a Comissão de proceder a uma inspeção surpresa, como a ordena através da decisão impugnada.
Por outro lado, no que diz respeito à decisão do Městský soud v Praze (Tribunal de Praga) de 10 de dezembro de 2015, mencionada no n.
o
8,
supra
, importa salientar que a decisão impugnada não está em contradição com esta decisão. Com efeito, o Městský soud v Praze (Tribunal de Praga), com a sua decisão, negou provimento ao recurso interposto pela LEO Express contra a recorrente, com o fundamento de que a LEO Express não tinha demonstrado o nexo de causalidade entre o prejuízo sofrido e o comportamento supostamente anticoncorrencial da recorrente. No entanto, depois dessa constatação, deixou de ser necessário resolver a questão do caráter anticoncorrencial do comportamento desta última e, por conseguinte, o Městský soud v Praze (Tribunal de Praga) não o fez.
No que diz respeito ao argumento da recorrente baseado no Acórdão de 25 de novembro de 2014, Orange/Comissão (
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
), no qual o Tribunal Geral considerou que o exame do
dossier
em posse da autoridade nacional da concorrência não constituía uma alternativa ao recurso a uma medida de inspeção, uma vez que a referida autoridade não tinha levado a cabo nenhuma inspeção nas instalações da empresa em causa e que a sua decisão tinha, portanto, sido tomada unicamente com base em informações voluntariamente apresentadas por esta, observe‑se que o Tribunal Geral procedeu a tal declaração para superar o facto de que, neste processo, a Comissão tinha optado por uma medida de inspeção sem verificar previamente as informações que a autoridade nacional da concorrência tinha podido obter acerca de comportamentos semelhantes (v., neste sentido, Acórdão de 25 de novembro de 2014, Orange/Comissão,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, n.
os
55 e 56). Ora, no caso vertente, o Tribunal Geral constata que a Comissão consultou o
dossier
da autoridade checa da concorrência e apenas procedeu à adoção da decisão impugnada após essa consulta.
No que respeita, por último, à acusação relativa ao facto de o objeto da inspeção em causa ter sido formulado de maneira demasiado ampla na decisão impugnada, observe‑se que essa acusação já foi examinada no âmbito do segundo e terceiro fundamentos e que, ao termo desse exame, concluiu‑se que a decisão impugnada devia ser anulada na medida em que dizia respeito a qualquer ligação distinta da ligação Praga‑Ostrava e na medida em que visava qualquer comportamento distinto da prática suposta de preços predadores.
Em contrapartida, no que diz respeito aos termos da decisão impugnada que indicam o período durante o qual a infração foi cometida «pelo menos desde 2011», o Tribunal Geral constatou, sempre no âmbito do segundo e terceiro fundamentos, que a Comissão dispunha de indícios relativos não só ao período a partir de 2011, mas também ao período anterior a 2011.
Por outro lado, resulta da jurisprudência que a Comissão não é obrigada a indicar o período durante o qual a infração foi cometida (v., neste sentido, Acórdão de 6 de setembro de 2013, Deutsche Bahn e o./Comissão,
T‑289/11, T‑290/11 e T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, n.
o
170 e jurisprudência referida).
Nestas condições, não se pode considerar a decisão impugnada como desproporcionada pelo facto de o objeto da inspeção aí se encontrar formulado de maneira demasiado ampla.
Por conseguinte, há que rejeitar igualmente a segunda parte do primeiro fundamento e, por conseguinte, este fundamento na totalidade.
Sobre o quarto fundamento, relativo à falta de afetação do comércio entre Estados‑Membros e à inexistência de posição dominante da recorrente no mercado interno ou numa parte substancial deste
Segundo a recorrente, a Comissão não tinha competência para adotar a decisão impugnada e para realizar a inspeção. Com efeito, dado que a ligação Praga‑Ostrava, com uma extensão de 356 quilómetros, é insignificante à escala da rede ferroviária europeia, o comportamento supostamente anticoncorrencial da recorrente não é suscetível de afetar sensivelmente o comércio entre Estados‑Membros. Além disso, a recorrente não ocupa uma posição dominante no mercado interno ou numa parte substancial deste. Com efeito, tendo em conta a sua importância marginal à escala da Europa, o transporte ferroviário na ligação Praga‑Ostrava não pode ser considerado uma parte substancial do mercado interno.
A recorrente acrescenta que este fundamento complementa o segundo fundamento, e inversamente, designadamente no que diz respeito ao âmbito geográfico da inspeção em causa.
A Comissão pede que este fundamento seja rejeitado.
Segundo o artigo 102.
o
TFUE, é incompatível com o mercado interno e proibido, na medida em que tal seja suscetível de afetar o comércio entre os Estados‑Membros, o facto de uma ou mais empresas explorarem de forma abusiva uma posição dominante no mercado interno ou numa parte substancial deste.
A este propósito, a título preliminar, recorde‑se que a condição segundo a qual um acordo ou uma prática anticoncorrencial são proibidos na medida em que possam afetar o comércio entre Estados‑Membros destina‑se a determinar o domínio do direito da União em relação ao dos Estados‑Membros. Com efeito, é na medida em que o acordo ou a prática concertada possam afetar o comércio entre Estados‑Membros que a alteração da concorrência provocada por esse acordo ou por essa prática são abrangidos pelas proibições do direito da União, ao passo que, no caso contrário, não são por elas abrangidos (v., neste sentido, Acórdão de 13 de julho de 1966, Consten e Grundig/Comissão,
56/64 e 58/64
,
EU:C:1966:41
, p. 495).
Mais concretamente, o próprio título do Regulamento n.
o
1/2003 mostra que os poderes conferidos à Comissão por este regulamento têm por objeto a execução das regras de concorrência previstas nos artigos 101.
o
e 102.
o
TFUE. Estas duas disposições proíbem certos comportamentos por parte das empresas, na medida em que sejam suscetíveis de afetar o comércio entre Estados‑Membros e que tenham por objeto ou por efeito impedir, restringir ou falsear o jogo da concorrência no interior do mercado interno. Consequentemente, a Comissão só pode utilizar os seus poderes de inspeção com o objetivo de descortinar tais comportamentos (Acórdão de 14 de novembro de 2012, Nexans France e Nexans/Comissão,
T‑135/09
,
EU:T:2012:596
, n.
o
99).
Tendo em conta esta jurisprudência, é, portanto, sem razão, que a Comissão sustenta que a condição segundo a qual um acordo ou uma prática anticoncorrencial são proibidos na medida em que afetem o comércio entre Estados‑Membros diz unicamente respeito ao mérito, a saber, a apreciação da legalidade de uma eventual decisão final da Comissão, e que, portanto, não é abrangida pela fiscalização jurisdicional da decisão impugnada.
Por conseguinte, importa examinar se essa condição (a seguir «primeira condição») está preenchida em relação à infração objeto de suspeita, e isso tendo em conta a declaração feita quando do exame do segundo e terceiro fundamentos, segundo a qual a Comissão não dispunha de indícios suficientemente sérios que permitem suspeitar de uma infração às regras de concorrência em ligações distintas da ligação Praga‑Ostrava.
Além disso, tendo em conta que a infração de que a Comissão suspeita no presente processo é uma infração ao artigo 102.
o
TFUE, importa examinar igualmente a condição segundo a qual é proibido explorar de forma abusiva uma posição dominante no mercado interno ou numa parte substancial deste (a seguir «segunda condição»).
No que diz respeito à primeira condição, recorde‑se a título preliminar que, embora seja verdade que os comportamentos cujos efeitos se localizam no interior do território de um só Estado‑Membro estão abrangidos pelo domínio da ordem jurídica nacional e não pelo domínio do direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 31 de maio de 1979, Hugin Kassaregister e Hugin Cash Registers/Comissão,
22/78
,
EU:C:1979:138
, n.
o
17), não é menos verdade que, quando o detentor de uma posição dominante impede que concorrentes tenham acesso ao mercado, é indiferente que esse comportamento tenha lugar no território de um só Estado‑Membro, desde que o mesmo possa ter repercussões nas correntes comerciais e na concorrência no mercado interno (Acórdão de 9 de novembro de 1983, Nederlandsche Banden‑Industrie‑Michelin/Comissão,
322/81
,
EU:C:1983:313
, n.
o
103).
Por outro lado, o artigo 102.
o
TFUE não exige que se demonstre que o comportamento abusivo afetou sensivelmente o comércio entre Estados‑Membros, mas requer que seja demonstrado que esse comportamento pode produzir esse efeito (Acórdão de 9 de novembro de 1983, Nederlandsche Banden‑Industrie‑Michelin/Comissão,
322/81
,
EU:C:1983:313
, n.
o
104).
Com efeito, para serem suscetíveis de afetar o comércio entre Estados‑Membros, uma decisão, um acordo ou uma prática devem, com base num conjunto de elementos objetivos de direito ou de facto, permitir que se pondere com um grau suficiente de probabilidade que exercem influência direta ou indireta, atual ou potencial, sobre as correntes comerciais entre Estados‑Membros, e isso de modo a fazerem recear que possam colocar entraves à realização de um mercado único entre os Estados‑Membros (v. Acórdão de 16 de abril de 2015, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej e Telefonia Dialog,
C‑3/14
,
EU:C:2015:232
, n.
o
51 e jurisprudência referida).
Ora, no caso vertente, é pacífico entre as partes, em primeiro lugar, que a ligação Praga‑Ostrava é considerada uma das principais da República Checa, designadamente pelo facto de não existir autoestrada direta entre Praga e Ostrava, uma cidade situada a uma dezena de quilómetros da fronteira polaca e a algumas dezenas da fronteira eslovaca, em segundo lugar, que os transportadores concorrentes ativos na ligação Praga‑Ostrava operam igualmente noutros Estados‑Membros, designadamente na República Eslovaca, e, em terceiro lugar, que a ligação Praga‑Ostrava faz parte das linhas de transportadores concorrentes, designadamente para o referido Estado‑Membro.
Impõe‑se concluir que, nesse contexto, um comportamento anticoncorrencial, como aquele do qual a Comissão suspeita no caso vertente, é claramente suscetível de ter repercussões sobre os concorrentes comerciais e sobre a concorrência no mercado interno. Com efeito, tal prática abusiva é de molde a afetar a posição económica dos transportadores concorrentes, ativos em vários Estados‑Membros, e é, portanto, suscetível de afetar a concorrência não só na ligação Praga‑Ostrava e na República Checa, mas, pelo menos indiretamente, à escala mais alargada da Europa Central, designadamente na Eslováquia.
É verdade que, se a infração suspeita estivesse, como sugere a recorrente, limitada à secção que liga Choceň (República Checa) a Brandýs nad Orlicí (República Checa) numa extensão de 5 quilómetros, que faz parte da ligação Praga‑Ostrava, a sua influência no comércio entre Estados‑Membros seria provavelmente ínfima. Ora, a infração suspeita não se limita à referida secção: Abrange a totalidade da ligação Praga‑Ostrava, numa extensão de 356 quilómetros.
Daqui resulta que a primeira condição está preenchida.
No que diz respeito à segunda condição, basta salientar que é pacífico entre as partes que a recorrente detém uma posição dominante na aceção do artigo 102.
o
TFUE, designadamente nos mercados do fornecimento de serviços de transporte de mercadorias e de pessoas e do fornecimento de serviços de gestão da infraestrutura ferroviária na República Checa (considerando 2 da decisão impugnada).
Ora, na jurisprudência, a segunda condição considera‑se estar preenchida mesmo nos casos em que a posição dominante da empresa em questão se limita a uma região no interior de um Estado‑Membro (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2001, Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, n.
o
38), ou até mesmo a um porto (v., neste sentido, Acórdão de 10 de dezembro de 1991, Merci convenzionali porto di Genova,
C‑179/90
,
EU:C:1991:464
, n.
o
15).
Por maioria de razão, esta condição deve considerar‑se preenchida no caso em que a posição dominante da empresa em questão abrange todo o território de um Estado‑Membro como a República Checa.
Por outro lado, a recorrente está equivocada quando parte da ideia de que é o transporte ferroviário sobre a ligação Praga‑Ostrava que deve constituir uma parte substancial do mercado interno. Com efeito, para que o artigo 102.
o
TFUE seja aplicável, duas condições distintas devem estar cumulativamente preenchidas. Por um lado, o comportamento abusivo deve ser suscetível de afetar o comércio entre Estados‑Membros. Por outro, o autor do comportamento abusivo deve ocupar uma posição dominante no mercado interno ou numa parte substancial deste. Daqui resulta que o artigo 102.
o
TFUE se aplica mesmo no caso de uma empresa que ocupa uma posição dominante no mercado interno ou numa parte substancial deste explorar essa posição dominante de forma abusiva apenas num segmento do mercado que, só por si, não constitui uma parte substancial do mercado interno, na condição, todavia, de esse abuso ser suscetível de afetar o comércio entre Estados‑Membros. Ora, decorre do exposto que esta última condição está preenchida no caso vertente.
A segunda condição está, também ela, preenchida.
Portanto, há que rejeitar o quarto fundamento.
Quanto ao quinto fundamento, relativo a uma violação do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima
A recorrente sustenta que o facto de a autoridade da concorrência checa levar a cabo um inquérito acerca do mesmo comportamento desde 2011 criou nela a confiança legítima de que o inquérito seria efetuado apenas pela referida autoridade.
Esta confiança legítima foi reforçada pelos termos da comunicação da Comissão sobre a cooperação no âmbito da rede de autoridades de concorrência (
JO 2004, C 101, p. 43
) e pelo facto de a Comissão ter estado completamente inativa entre 2013, data em que recebeu a denúncia que a levou a adotar a decisão impugnada, e 2016, data em que realizou a inspeção em causa.
A Comissão contesta estes argumentos.
A este propósito, não se pode inferir das disposições do Regulamento n.
o
1/2003 que, sempre que uma autoridade nacional da concorrência tenha dado início a um inquérito sobre factos particulares, a Comissão fique imediatamente impedida de avocar o processo ou de por ele se interessar de forma preliminar. Pelo contrário, estas duas autoridades podem, pelo menos em fases preliminares tais como inquéritos, trabalhar de maneira paralela e a Comissão conserva a possibilidade de abrir um processo com vista à adoção de uma decisão mesmo que uma autoridade nacional trate já do processo.
A fortiori
, a Comissão deve igualmente poder proceder a uma inspeção, uma vez que uma decisão que ordena uma inspeção constitui um ato meramente preparatório do tratamento de fundo de um processo, que não implica a abertura formal do processo na aceção do artigo 11.
o
, n.
o
6, do Regulamento n.
o
1/2003 (v., neste sentido, Acórdão de 8 de março de 2007, France Télécom/Comissão,
T‑340/04
,
EU:T:2007:81
, n.
o
129 e jurisprudência referida).
Além disso, é jurisprudência constante que, em princípio, a Comissão não pode ficar vinculada por uma decisão judicial nacional ou por uma autoridade nacional em aplicação do artigo 101.
o
, n.
o
1, TFUE e do artigo 102.
o
TFUE. Por conseguinte, a Comissão pode tomar, a qualquer momento, decisões individuais de aplicação dos artigos 101.
o
e 102.
o
TFUE, mesmo quando um acordo ou uma prática já tenham sido objeto de uma decisão de um órgão jurisdicional nacional e a decisão que a Comissão tencione adotar esteja em contradição com a referida decisão judicial (v. Acórdão de 25 de novembro de 2014, Orange/Comissão,
T‑402/13
,
EU:T:2014:991
, n.
o
27 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, o inquérito levado a cabo pela autoridade da concorrência checa não pode, de qualquer modo, criar na recorrente a confiança legítima de que a Comissão não interviria.
Além disso, importa salientar que autoridade da concorrência checa não leva a cabo o seu inquérito com fundamento no direito da União, mas com fundamento no direito nacional.
Quanto ao facto de a Comissão só em 2016 ter adotado a decisão impugnada, ao passo que a autoridade da concorrência checa estava a proceder a investigações desde 2011 e que a Comissão recebeu uma denúncia relativa ao mesmo comportamento da recorrente em 2013, esse facto não invalida a conclusão segundo a qual a recorrente não pode invocar uma confiança legítima no caso vertente.
A este propósito, basta recordar que a Comissão dispõe do direito de conceder graus de prioridade diferentes às denúncias que lhe são feitas (v. Acórdão de 14 de setembro de 2016, Trajektna luka Split/Comissão,
T‑57/15
, não publicado,
EU:T:2016:470
, n.
o
66 e jurisprudência referida).
No que diz respeito à comunicação da Comissão relativa à cooperação nas redes das autoridades da concorrência, refira‑se, tal como a Comissão, que a referida comunicação apenas se aplica na hipótese de a autoridade nacional da concorrência aplicar os artigos 101.
o
ou 102.
o
TFUE. Ora, não é o que se verifica no presente caso. Por conseguinte, a referida comunicação não era, também ela, suscetível de criar na recorrente uma confiança legítima.
Daqui resulta que o quinto fundamento deve ser rejeitado.
Sobre o sexto fundamento, relativo a uma violação do direito ao respeito da vida privada e dos direitos de defesa
Segundo a recorrente, a ingerência no direito garantido pelo artigo 7.
o
da Carta e pelo artigo 8.
o
da CEDH que a decisão impugnada comporta não preenche nenhuma das condições para poder ser considerada justificada. Deste modo, não está prevista na lei nem persegue um objetivo legítimo, designadamente em razão da falta de indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma infração às regras de concorrência pela recorrente, e não é necessária numa sociedade democrática, designadamente atento o inquérito levado a cabo pela autoridade da concorrência checa e os dois processos judiciais em curso.
Além disso, a decisão impugnada infringe o direito garantido pelo artigo 48.
o
da CEDH, em especial o direito da recorrente de ser informada de modo pormenorizado da natureza e da causa da acusação contra ela formulada. Com efeito, no que diz respeito à natureza da acusação, a decisão impugnada está formulada em termos demasiado amplos e, no que diz respeito à causa da acusação, não contém elementos concretos.
A Comissão conclui pela rejeição deste fundamento.
Quanto à primeira parte do sexto fundamento, relativa a uma violação do artigo 7.
o
da Carta e do artigo 8.
o
da CEDH
Nos termos do artigo 7.
o
da Carta, todas as pessoas têm direito ao respeito pela sua vida privada e familiar, pelo seu domicílio e pelas suas comunicações.
A este respeito, o artigo 52.
o
, n.
o
1, da Carta prevê que qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela presente Carta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades. Além disso, na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.
No que diz respeito ao artigo 8.
o
da CEDH, o artigo 52.
o
, n.
o
3, da Carta enuncia que, «na medida em que a presente Carta contenha direitos correspondentes a direitos garantidos pela [CEDH], o sentido e o âmbito desses direitos são iguais aos conferidos por essa convenção».
Do mesmo modo, as Anotações relativas à Carta (
JO 2007, C 303, p. 17
) precisam, no que diz respeito ao artigo 7.
o
da Carta, o seguinte:
«Nos termos do n.
o
3 do artigo 52.
o
, este direito tem um sentido e um âmbito iguais aos do artigo correspondente da CEDH. Por conseguinte, as restrições suscetíveis de lhe serem legitimamente impostas são idênticas às toleradas no quadro do artigo 8.
o
em questão: “[…] 2. Não pode haver ingerência da autoridade pública no exercício deste direito senão quando esta ingerência estiver prevista na lei e constituir uma providência que, numa sociedade democrática, seja necessária para a segurança nacional, para a segurança pública, para o bem‑estar económico do país, a defesa da ordem e a prevenção das infrações penais, a proteção da saúde ou da moral, ou a proteção dos direitos e das liberdades de terceiros”.»
Consequentemente, na medida em que resulta da jurisprudência que o exercício dos poderes de inspeção a uma empresa, conferidos à Comissão pelo artigo 20.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
1/2003, constitui uma ingerência evidente no direito desta última ao respeito da sua vida privada, do seu domicílio e da sua correspondência (Acórdão de 6 de setembro de 2013, Deutsche Bahn e o./Comissão,
T‑289/11, T‑290/11 e T‑521/11
,
EU:T:2013:404
, n.
o
65), importa examinar se a decisão impugnada preenche as condições enunciadas no artigo 52.
o
, n.
o
1, da Carta e no artigo 8.
o
, n.
o
2, da CEDH.
Segundo essas condições, a limitação do direito deve estar prevista, antes de mais, na lei. A medida em causa deve, portanto, ter base legal (v., por analogia, Acórdão de 28 de maio de 2013, Trabelsi e o./Conselho,
T‑187/11
,
EU:T:2013:273
, n.
o
79 e jurisprudência referida).
No caso vertente, decorre do preâmbulo da decisão impugnada que esta foi adotada com fundamento no artigo 20.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
1/2003, disposição que prevê, com efeito, a competência da Comissão para ordenar, através de decisão, inspeções às quais as empresas e associações de empresas são obrigadas a submeter‑se.
A condição segundo a qual qualquer ingerência no direito ao respeito da vida privada deve estar «prevista por lei» está, portanto, preenchida.
No que diz respeito, seguidamente, à condição segundo a qual, no respeito do princípio da proporcionalidade, só podem ser introduzidas restrições se forem necessárias e se responderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros, resulta da jurisprudência que os poderes conferidos à Comissão pelo artigo 20.
o
do Regulamento n.
o
1/2003 tem por objetivo permitir que esta dê cumprimento à missão, que lhe é confiada pelos Tratados, de velar pelo respeito das regras de concorrência no mercado interno. Estas regras têm por função evitar que a concorrência seja falseada em detrimento do interesse geral, das empresas individuais e dos consumidores. O exercício dos poderes conferidos à Comissão pelo Regulamento n.
o
1/2003 contribui, assim, para a manutenção do regime de concorrência pretendido pelos Tratados, cujo respeito se impõe imperativamente às empresas. Nestas condições, não se afigura que o Regulamento n.
o
1/2003, ao conferir à Comissão os poderes para proceder a verificações sem comunicação prévia, comporta uma infração ao direito previsto no artigo 7.
o
da Carta e no artigo 8.
o
da CEDH (v., neste sentido, Acórdão de 26 de junho de 1980, National Panasonic/Comissão,
136/79
,
EU:C:1980:169
, n.
o
20).
Consequentemente, tendo em conta a análise dos restantes fundamentos do presente recurso, para os quais a recorrente remete neste contexto, a decisão impugnada, que foi adotada com fundamento no Regulamento n.
o
1/2003, responde, também ela, a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União.
Por fim, no que diz respeito à questão de saber se a decisão impugnada excede o que é necessário para alcançar o objetivo mencionado no n.
o
173,
supra
, basta recordar que esta mesma questão já foi analisada no âmbito do exame do primeiro fundamento. Ora, ao termo dessa apreciação, foi concluído que, tendo em conta o resultado do exame do segundo e terceiro fundamentos, a decisão impugnada tinha sido efetivamente adotada no respeito do princípio da proporcionalidade.
Nestas condições, a primeira parte do sexto fundamento, assente numa violação do artigo 7.
o
da Carta e do artigo 8.
o
da CEDH, deve ser rejeitada.
Quanto à segunda parte do sexto fundamento, relativa a uma violação do artigo 48.
o
CE e do artigo 6.
o
da CEDH
Segundo o artigo 48.
o
, n.
o
2, da Carta, «[é] garantido a todo o arguido o respeito dos direitos de defesa».
No que diz respeito ao artigo 6.
o
da CEDH, as Anotações relativas à Carta precisam o seguinte:
«O artigo 48.
o
é idêntico aos n.
os
2 e 3 do artigo 6.
o
da CEDH […] Nos termos do n.
o
3 do artigo 52.
o
, este direito tem um sentido e um âmbito iguais aos do direito garantido pela CEDH.»
A este respeito, recorde‑se que o procedimento administrativo previsto no Regulamento n.
o
1/2003, que decorre na Comissão, se divide em duas fases distintas e sucessivas, obedecendo cada um delas a uma lógica interna própria, concretamente, uma fase de instrução preliminar, por um lado, e uma fase contraditória, por outro. A fase de instrução preliminar, no âmbito da qual a Comissão usa dos poderes de instrução previstos pelo Regulamento n.
o
1/2003 e que se estende até à comunicação de acusações, visa permitir que a Comissão reúna todos os elementos pertinentes que confirmam ou não a existência de uma infração às regras de concorrência e que tome uma primeira posição sobre a orientação e o seguimento ulterior a dar ao processo. Em contrapartida, a fase contraditória, que vai desde a comunicação de acusações à adoção da decisão final, deve permitir à Comissão pronunciar‑se definitivamente sobre a infração imputada (v. Acórdão de 8 de julho de 2008, AC‑Treuhand/Comissão,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, n.
o
47 e jurisprudência referida).
Por um lado, quanto à fase de instrução preliminar, o Tribunal de Justiça precisou que esta fase tinha como ponto de partida a data em que a Comissão, no exercício dos poderes que lhe são conferidos pelos artigos 18.
o
e 20.
o
do Regulamento n.
o
1/2003, toma medidas que implicam a imputação de uma infração e que têm repercussões importantes na situação das empresas suspeitas. Por outro lado, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que só no início da fase contraditória administrativa é que a empresa em causa é informada, através da comunicação de acusações, de todos os elementos essenciais em que a Comissão se baseia nessa fase do processo, e só nessa altura lhe é conferido o direito de consultar o processo, para garantir o exercício efetivo dos seus direitos de defesa. Consequentemente, é só depois do envio da comunicação de acusações que a empresa em causa pode exercer plenamente os seus direitos de defesa. Com efeito, se esses direitos fossem estendidos à fase que antecede o envio da comunicação de acusações, a eficácia do inquérito da Comissão ficaria comprometida, uma vez que a empresa poderia, logo a partir da fase de instrução preliminar, identificar as informações que são do conhecimento da Comissão e, por conseguinte, aquelas que ainda lhe podem ser ocultadas (v., neste sentido, Acórdão de 8 de julho de 2008, AC‑Treuhand/Comissão,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, n.
o
48 e jurisprudência referida).
É verdade que as medidas de instrução realizadas pela Comissão ao longo na fase de instrução preliminar, nomeadamente as medidas de verificação e os pedidos de informações ao abrigo dos artigos 18.
o
e 20.
o
do Regulamento n.
o
1/2003, implicam, por natureza, a imputação de uma infração e são suscetíveis de ter repercussões significativas na situação das empresas suspeitas (Acórdão de 8 de julho de 2008, AC Treuhand/Comissão,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, n.
o
50). Com efeito, mesmo que, de um ponto de vista formal, a empresa em causa não tenha o estatuto de «acusado» ao longo da fase de instrução preliminar, a instauração de um inquérito contra ela, nomeadamente através da adoção de uma medida de instrução a seu respeito, não pode, em regra, ser dissociada, de um ponto de vista material, da existência de uma suspeita e, portanto, de uma imputação implícita que justifica a adoção dessa medida (Acórdão de 8 de julho de 2008, AC Treuhand/Comissão,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, n.
o
52). Por conseguinte, há que evitar que os direitos de defesa possam ficar irremediavelmente comprometidos nessa fase do procedimento administrativo quando as diligências de instrução realizadas possam ser determinantes para a produção de provas da natureza ilegal de comportamentos de empresas suscetíveis de desencadear a sua responsabilidade (Acórdão de 8 de julho de 2008, AC Treuhand/Comissão,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, n.
o
51 e jurisprudência referida). Daqui resulta que a Comissão é obrigada a informar a empresa em causa, na fase da primeira medida adotada a seu respeito, do objeto e da finalidade da instrução em curso. A este propósito, a fundamentação deve, designadamente, permitir a essa empresa compreender a finalidade assim como o objeto da instrução, o que implica que se precisem as presunções de infração e, neste contexto, o facto de ser possível expor‑se a acusações ligadas a essa eventual infração, para que a Comissão possa tomar as medidas que considere úteis em sua defesa e preparar, assim, a sua defesa na fase contraditória do procedimento administrativo (Acórdão de 8 de julho de 2008, AC Treuhand/Comissão,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, n.
o
56).
Ora, tendo em conta o exame do segundo e terceiro fundamentos ao termo do qual foi concluído que havia que anular a decisão impugnada na medida em que respeitava a ligações distintas da ligação Praga‑Ostrava e na medida em que visava um comportamento diferente da suposta prática de preços inferiores aos preços de custo, há que constatar que, quanto ao resto, a fundamentação da decisão impugnada preenche as exigências do Regulamento n.
o
1/2003 e da jurisprudência.
Nestas condições, a decisão impugnada, que se inscreve no âmbito da fase da instrução preliminar do procedimento administrativo previsto no Regulamento n.
o
1/2003, deve considerar‑se adotada no respeito dos direitos de defesa da recorrente.
A segunda parte do sexto fundamento, relativa a uma violação do artigo 48.
o
da Carta e do artigo 6.
o
da CEDH, deve ser, também ela, rejeitada.
Por conseguinte, o sexto fundamento deve ser rejeitado.
Resulta do tudo o exposto que, em primeiro lugar, há que anular a decisão impugnada na medida em que diz respeito a ligações distintas da ligação Praga‑Ostrava e a um comportamento distinto da prática suspeita de preços inferiores aos preços de custo e, em segundo lugar, negar provimento ao recurso quanto ao restante.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas. No entanto, se tal se afigurar justificado tendo em conta as circunstâncias do caso, o Tribunal Geral pode decidir que, além das suas próprias despesas, uma parte suporte uma fração das despesas da outra parte.
No caso vertente, na medida em que decisão impugnada deve ser parcialmente anulada, o Tribunal Geral considera que há que decidir que cada parte suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:

1)
A Decisão C(2016) 2417 final da Comissão, de 18 de abril de 2016, relativa a um processo de aplicação do artigo 20.
o
, n.
o
4, do Regulamento (CE) n.
o
1/2003, dirigida à České dráhy, a.s. e a todas as sociedades por ela direta ou indiretamente controladas, que lhes ordena que se submetam a uma inspeção (processo AT.40156 — Falcon), é anulada na medida em que diz respeito a ligações distintas da ligação Praga‑Ostrava e um comportamento distinto da suposta prática de preços inferiores aos preços de custo.

2)
É negado provimento ao recurso quanto ao restante.

3)
Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.

Collins
Barents
Passer
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 20 de junho de 2018.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: checo.