CELEX: 62021CJ0243
Rinvio pregiudiziale
Telecomunicazioni
Direttiva 2002/19/CE (direttiva accesso)
Articolo 8, paragrafo 3
Direttiva 2014/61/UE
Articolo 1, paragrafi 3 e 4, e articolo 3, paragrafo 5
Potere dell’autorità nazionale di regolamentazione di imporre condizioni regolamentari ex ante riguardo all’accesso all’infrastruttura fisica di un operatore di rete che non detiene un significativo potere di mercato
Assenza di una controversia relativa all’accesso

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva 2002/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime (direttiva accesso) (
GU 2002, L 108, pag. 7
), come modificata dalla direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009 (
GU 2009, L 337, pag. 37
) (in prosieguo: la «direttiva accesso»), in combinato disposto con l’articolo 1, paragrafi 3 e 4, e l’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva 2014/61/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, recante misure volte a ridurre i costi dell’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità (
GU 2014, L 155, pag. 1
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che vede la TOYA sp. z o.o. e la Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji (Camera polacca delle tecnologie dell’informazione e delle telecomunicazioni, Polonia) opposte al Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (presidente dell’Ufficio delle comunicazioni elettroniche, Polonia; in prosieguo: il «presidente dell’UKE»), in merito alla decisione, adottata da quest’ultimo l’11 settembre 2018, che impone alla Toya condizioni regolamentari ex ante che regolano i termini e le modalità d’accesso alla sua infrastruttura fisica (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
La direttiva accesso
L’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva accesso, intitolato «Campo di applicazione e obiettivi», era così formulato:
«Nel quadro istituito dalla direttiva 2002/21/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (
GU 2002, L 108, pag. 33
)], la presente direttiva armonizza le modalità secondo le quali gli Stati membri disciplinano l’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e l’interconnessione delle medesime. L’obiettivo è quello di istituire un quadro normativo compatibile con i principi del mercato interno, atto a disciplinare le relazioni tra i fornitori di reti e di servizi e che si traduca in concorrenza sostenibile, interoperabilità dei servizi di comunicazione elettronica e vantaggi per i consumatori».
L’articolo 5, paragrafi 1 e 3, della direttiva accesso, intitolato «Poteri e competenze delle autorità nazionali di regolamentazione in materia di accesso e di interconnessione», così disponeva:
«1.   Nel perseguire gli obiettivi stabiliti dall’articolo 8 della direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro), le autorità nazionali di regolamentazione incoraggiano e, se del caso, garantiscono, in conformità alle disposizioni della presente direttiva, un adeguato accesso, un’adeguata interconnessione e l’interoperabilità dei servizi, esercitando le rispettive competenze in modo tale da promuovere l’efficienza economica, una concorrenza sostenibile, investimenti efficienti e l’innovazione e recare il massimo vantaggio agli utenti finali.
In particolare, fatte salve le misure che potrebbero essere adottate nei confronti di imprese che detengono un notevole potere di mercato ai sensi dell’articolo 8, le autorità nazionali di regolamentazione possono imporre:
a)
nella misura necessaria a garantire l’interconnettibilità da punto a punto, obblighi alle imprese che controllano l’accesso agli utenti finali, compreso in casi giustificati l’obbligo di interconnessione delle rispettive reti qualora non sia già prevista;
a ter)
in casi giustificati e nella misura necessaria, gli obblighi per le imprese che controllano l’accesso degli utenti finali, onde rendere interoperabili i propri servizi;
b)
nella misura necessaria a garantire l’accessibilità per gli utenti finali ai servizi radiofonici e televisivi digitali specificati dallo Stato membro, l’obbligo agli operatori di garantire l’accesso alle altre risorse di cui all’allegato I, parte II a condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie.
(...)
3.   Per quanto concerne l’accesso e l’interconnessione di cui al paragrafo 1, gli Stati membri provvedono affinché l’autorità nazionale di regolamentazione sia autorizzata ad intervenire di propria iniziativa ove giustificato per garantire il conseguimento degli obiettivi politici previsti all’articolo 8 della direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro), ai sensi delle disposizioni della presente direttiva e secondo le procedure di cui agli articoli 6, 7, 20 e 21 della direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro)».
L’articolo 8, paragrafi da 1 a 3, della direttiva «accesso», intitolato «Imposizione, modifica o revoca degli obblighi», così disponeva:
«1.   Gli Stati membri garantiscono che le rispettive autorità nazionali di regolamentazione abbiano l’autorità di imporre gli obblighi individuati negli articoli da 9 a 13 bis.
2.   Qualora, in esito all’analisi del mercato realizzata a norma dell’articolo 16 della direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro), un operatore sia designato come detentore di un significativo potere di mercato in un mercato specifico, le autorità nazionali di regolamentazione impongono, in funzione delle circostanze, gli obblighi previsti agli articoli da 9 a 13 della presente direttiva.
3.   Fatte salve:
–
le disposizioni dell’articolo 5, paragrafi 1 e 2, e dell’articolo 6,
–
le disposizioni degli articoli 12 e 13 della direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro), la condizione 7 di cui alla parte B dell’allegato della direttiva 2002/20/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva autorizzazioni) (
GU 2002, L 108, pag. 21
)], quale applicata ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, di detta direttiva, gli articoli 27, 28 e 30 della direttiva 2002/22/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) (
GU 2002, L 108, pag. 51
)] e le disposizioni pertinenti della direttiva 2002/58/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 luglio 2002, relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche (direttiva relativa alla vita privata e alle comunicazioni elettroniche) [(
GU 2002, L 201, pag. 37
)] che contemplano obblighi per le imprese diverse da quelle cui è riconosciuto un notevole potere di mercato; oppure
–
l’esigenza di ottemperare ad impegni internazionali,
le autorità nazionali di regolamentazione non impongono gli obblighi di cui agli articoli da 9 a 13 agli operatori che non sono stati designati in conformità del paragrafo 2.
(...)».
La direttiva quadro
L’articolo 8 della direttiva 2002/21, come modificata dalla direttiva 2009/140 (in prosieguo: la «direttiva quadro»), intitolato «Obiettivi generali e principi dell’attività di regolamentazione», così disponeva:
«1.   Gli Stati membri provvedono affinché, nello svolgere le funzioni di regolamentazione indicate nella presente direttiva e nelle direttive particolari, le autorità nazionali di regolamentazione adottino tutte le ragionevoli misure intese a conseguire gli obiettivi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4. Le misure sono proporzionate a tali obiettivi.
(...)
2.   Le autorità nazionali di regolamentazione promuovono la concorrenza nella fornitura delle reti di comunicazione elettronica, dei servizi di comunicazione elettronica e delle risorse e servizi correlati (...)
(...)
3.   Le autorità nazionali di regolamentazione contribuiscono allo sviluppo del mercato interno (...)
(...)
4.   Le autorità nazionali di regolamentazione promuovono gli interessi dei cittadini dell’Unione europea (...)
(...)
5.   Nel perseguire le finalità programmatiche di cui ai paragrafi 2, 3 e 4 le autorità nazionali di regolamentazione applicano principi regolamentari obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati (…)
(...)».
L’articolo 12 della direttiva quadro, intitolato «Coubicazione e condivisione di elementi della rete e risorse correlate per i fornitori di reti di comunicazione elettronica», così recitava:
«1.   Quando un’impresa che fornisce reti di comunicazione elettronica ha il diritto, in forza della legislazione nazionale, di installare strutture su proprietà pubbliche o private ovvero al di sopra o al di sotto di esse, oppure può avvalersi di una procedura per l’espropriazione o per l’uso di una proprietà, le autorità nazionali di regolamentazione hanno la facoltà di imporre la condivisione di tali strutture o proprietà, nel pieno rispetto del principio di proporzionalità, ivi compresi tra l’altro edifici o accesso a edifici, cablaggio degli edifici, piloni, antenne, torri e altre strutture di supporto, condotti, guaine, pozzetti e armadi di distribuzione.
2.   Gli Stati membri possono imporre ai titolari dei diritti di cui al paragrafo 1 di condividere le strutture o la proprietà (compresa la coubicazione fisica) o di adottare misure volte a facilitare il coordinamento di lavori pubblici per tutelare l’ambiente, la salute pubblica, la pubblica sicurezza o per realizzare obiettivi di pianificazione urbana o rurale e soltanto dopo un adeguato periodo di pubblica consultazione nel corso del quale a tutte le parti interessate è data la possibilità di esprimere il proprio parere. Tali disposizioni su condivisione o coordinamento possono comprendere regole sulla ripartizione dei costi della condivisione delle strutture o delle proprietà.
3.   Gli Stati membri provvedono affinché le autorità nazionali, previo adeguato periodo di consultazione pubblica nel corso del quale tutte le parti interessate hanno la possibilità di esprimere le proprie opinioni, abbiano anche la facoltà di imporre obblighi in relazione alla condivisione del cablaggio all’interno degli edifici o fino al primo punto di concentrazione o di distribuzione, qualora esso si trovi al di fuori dell’edificio, ai titolari dei diritti di cui al paragrafo 1 e/o al proprietario di tale cablaggio, se ciò è giustificato dal fatto che la duplicazione di tale infrastruttura sarebbe economicamente inefficiente o fisicamente impraticabile. Tra queste disposizioni in materia di condivisione o coordinamento possono rientrare norme sulla ripartizione dei costi della condivisione delle strutture o delle proprietà, adattate se del caso in funzione dei rischi.
4.   Gli Stati membri provvedono affinché le autorità nazionali di regolamentazione possano richiedere alle imprese di fornire le informazioni necessarie, su richiesta delle autorità competenti, per consentire a queste ultime, di concerto con le autorità nazionali di regolamentazione, di elaborare un inventario dettagliato della natura, disponibilità e ubicazione geografica delle strutture di cui al paragrafo 1, e metterlo a disposizione delle parti interessate.
5.   I provvedimenti adottati da un’autorità nazionale di regolamentazione conformemente al presente articolo sono obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati. Se del caso, tali provvedimenti sono eseguiti in coordinamento con le autorità locali».
La direttiva 2014/61
I considerando 9, 11 e 12 della direttiva 2014/61 così recitano:
«(9)
Le misure intese ad accrescere l’efficienza d’uso delle infrastrutture esistenti e ad abbattere i costi e gli ostacoli nell’esecuzione di nuove opere di ingegneria civile dovrebbero dare un contributo decisivo al rapido e vasto dispiegamento di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità, salvaguardando condizioni di concorrenza effettiva, senza compromettere la sicurezza, la protezione e il corretto funzionamento delle infrastrutture pubbliche esistenti.
(...)
(11)
La presente direttiva intende stabilire determinati obblighi e diritti minimi applicabili in tutta l’Unione per facilitare l’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità e il coordinamento intersettoriale. Nel garantire parità di condizioni minime, conformemente al principio di sussidiarietà, è opportuno che la direttiva lasci impregiudicate le migliori pratiche esistenti e le misure adottate [a] livello nazionale e locale che comportano disposizioni e condizioni più dettagliate e misure aggiuntive a complemento dei suddetti diritti ed obblighi.
(12)
Alla luce del principio della lex specialis, quando in conformità del diritto dell’Unione si applicano misure regolamentari più specifiche, queste prevalgono sui diritti e sugli obblighi minimi previsti dalla presente direttiva. La presente direttiva lascia pertanto impregiudicato il quadro normativo dell’Unione per le comunicazioni elettroniche di cui alla direttiva 2002/21/CE (...), nonché alla direttiva 2002/19/CE (...), alla direttiva 2002/20/CE (...), alla direttiva 2002/22/CE (...) e alla direttiva 2002/77/CE della Commissione[, del 16 settembre 2002, relativa alla concorrenza nei mercati delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica (
GU 2002, L 249, pag. 21
)], comprese le misure nazionali adottate in conformità a tale quadro normativo, quali specifiche misure regolamentari simmetriche o asimmetriche».
L’articolo 1 della direttiva 2014/61, rubricato «Oggetto e ambito di applicazione», così dispone:
«1.   Scopo della presente direttiva è facilitare e incentivare l’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità promuovendo l’uso condiviso dell’infrastruttura fisica esistente e consentendo un dispiegamento più efficiente di infrastrutture fisiche nuove in modo da abbattere i costi dell’installazione di tali reti.
2.   La presente direttiva fissa requisiti minimi relativi alle opere civili e alle infrastrutture fisiche, al fine di ravvicinare taluni aspetti delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in tali settori.
3.   Gli Stati membri possono mantenere o introdurre misure conformi al diritto dell’Unione che vadano al di là dei requisiti minimi stabiliti dalla presente direttiva al fine di conseguire meglio lo scopo di cui al paragrafo 1.
4.   In caso di conflitto tra una disposizione della presente direttiva e una disposizione delle direttive 2002/21/CE, 2002/19/CE, 2002/20/CE, 2002/22/CE o 2002/77/CE, prevale la pertinente disposizione di tali direttive».
L’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2014/61, rubricato «Definizioni», così dispone:
«Ai fini della presente direttiva, si applicano le definizioni contenute nella direttiva 2002/21/CE.
Si applicano inoltre le seguenti definizioni:
1.   “operatore di rete”: un’impresa che fornisce o è autorizzata a fornire reti pubbliche di comunicazione e un’impresa che fornisce un’infrastruttura fisica destinata alla prestazione di:
a)
un servizio di produzione, trasporto o distribuzione di:
i)
gas,
Ii)
elettricità, compresa l’illuminazione pubblica,
iii)
riscaldamento;
iv)
acqua, comprese le fognature e gli impianti di trattamento delle acque reflue, e sistemi di drenaggio,
b)
servizi di trasporto, compresi ferrovie, strade, porti e aeroporti».
L’articolo 3 della direttiva 2014/61, intitolato «Accesso all’infrastruttura fisica esistente», così recita:
«1.   Gli Stati membri provvedono affinché ogni operatore di rete abbia il diritto di offrire ad imprese che forniscono o sono autorizzate a fornire reti di comunicazione elettronica l’accesso alla sua infrastruttura fisica ai fini dell’installazione di elementi di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità. Reciprocamente, gli Stati membri possono prevedere il diritto per gli operatori di reti pubbliche di comunicazione di offrire l’accesso alla loro infrastruttura fisica per l’installazione di reti diverse dalle reti di comunicazione elettronica.
2.   Gli Stati membri provvedono affinché, su richiesta scritta di un’impresa che fornisce o è autorizzata a fornire reti pubbliche di comunicazione, ogni operatore di rete abbia l’obbligo di soddisfare tutte le richieste ragionevoli di accesso alla sua infrastruttura fisica secondo condizioni eque e ragionevoli, anche riguardo al prezzo, ai fini dell’installazione di elementi di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità. Nella richiesta scritta sono precisati gli elementi del progetto per cui si richiede l’accesso, compreso un calendario specifico.
(...)
4.   In caso di rifiuto dell’accesso o di mancato raggiungimento di un accordo sui termini e le condizioni specifici, incluso il prezzo, entro due mesi dalla data di ricevimento della richiesta di accesso, gli Stati membri provvedono affinché ciascuna delle parti abbia il diritto di rivolgersi all’organismo nazionale competente per la risoluzione delle controversie.
5.   Gli Stati membri esigono che l’organismo nazionale competente per la risoluzione delle controversie di cui al paragrafo 4 emetta, nel pieno rispetto del principio di proporzionalità, una decisione vincolante per risolvere la controversia promossa ai sensi del paragrafo 4, anche in materia di fissazione di termini e condizioni equi e ragionevoli, incluso il prezzo se del caso.
L’organismo nazionale competente per la risoluzione delle controversie compone la controversia nel termine più breve possibile e in ogni caso entro quattro mesi dalla data di ricevimento della richiesta completa tranne in circostanze eccezionali, fatta salva la possibilità per le parti di adire un organo giurisdizionale.
Nel caso in cui la controversia riguardi l’accesso all’infrastruttura di un fornitore di reti elettroniche di comunicazione e l’organismo nazionale per la risoluzione delle controversie sia l’autorità nazionale di regolamentazione, esso tiene conto, se del caso, degli obiettivi di cui all’articolo 8 della direttiva 2002/21/CE. Il prezzo eventualmente fissato dall’organismo competente per la risoluzione delle controversie è tale da garantire che il fornitore di accesso disponga di un’equa possibilità di recuperare i suoi costi e tiene conto dell’impatto dell’accesso richiesto sul piano d’impresa del fornitore di accesso, compresi gli investimenti realizzati dall’operatore di rete al quale è chiesto l’accesso, in particolare nelle infrastrutture fisiche utilizzate per la prestazione di servizi di comunicazione elettronica ad alta velocità.
(...)».
La direttiva (UE) 2018/1972
Conformemente agli articoli 124 e 125 della direttiva (UE) 2018/1972 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, che istituisce il codice delle comunicazioni elettroniche europeo (
GU 2018, L 321, pag. 36
), le direttive accesso e quadro sono state abrogate a decorrere dal 21 dicembre 2020, data di scadenza del termine di recepimento della direttiva 2018/1972.
Diritto polacco
L’articolo 17, paragrafi 1 e 2, dell’ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (legge relativa al sostegno allo sviluppo dei servizi e delle reti di telecomunicazione; in prosieguo: la «legge WRUIST») del 7 maggio 2010 prevede quanto segue:
«1.   L’operatore di rete fornisce alle imprese di telecomunicazioni accesso all’infrastruttura fisica, nonché la sua condivisione, ai fini dell’installazione di una rete di telecomunicazioni ad alta velocità.
2.   L’accesso all’infrastruttura fisica è a pagamento, salvo che le parti del contratto stabiliscano diversamente».
L’articolo 18, paragrafi da 1 a 3 e 6, della legge WRUIST è così formulato:
«1.   Le condizioni di accesso all’infrastruttura fisica, comprese le condizioni tecniche, operative e finanziarie della cooperazione, sono stabilite dalle parti in un contratto di accesso all’infrastruttura fisica, che deve essere concluso per iscritto, a pena di nullità».
2.   Il Prezes UKE può chiedere all’operatore di rete di fornire informazioni sulle condizioni di accesso all’infrastruttura fisica.
3.   Dopo la presentazione, da parte dell’operatore di rete, delle informazioni relative alle condizioni di accesso all’infrastruttura fisica, il presidente dell’UKE, applicando i criteri di cui all’articolo 22, paragrafi da 1 a 3, può, mediante decisione, determinare le condizioni alle quali deve essere garantito l’accesso all’infrastruttura fisica. (...)
(...)
6.   Un operatore di rete nei cui confronti è stata emessa una decisione concernente la determinazione delle condizioni di accesso all’infrastruttura fisica è tenuto a concludere i contratti di cui al paragrafo 1 a condizioni non meno favorevoli di quelle stabilite nella suddetta decisione».
L’articolo 22, paragrafi 1 e 2, della legge WRUIST così dispone:
«1.   Il presidente dell’UKE adotta una decisione sull’accesso all’infrastruttura fisica entro 60 giorni dalla data di presentazione della richiesta di detto accesso, tenendo conto, in particolare, della necessità di garantire condizioni di accesso non discriminatorie e proporzionate.
2.   Quando adotta una decisione sull’accesso all’infrastruttura fisica di un’impresa di telecomunicazioni, il presidente dell’UKE garantisce che le tariffe per tale accesso permettano il rimborso dei costi sostenuti da tale impresa, tenuto conto, in particolare, degli obiettivi enunciati all’articolo 8 della direttiva [2002/21] e dell’impatto dell’accesso all’infrastruttura fisica sul piano aziendale di tale impresa di telecomunicazioni, in particolare sugli investimenti da essa realizzati in reti di telecomunicazione ad alta velocità».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
La TOYA è un’impresa polacca di telecomunicazioni e un operatore di rete.
Al termine di un procedimento amministrativo nell’ambito del quale la TOYA è stata invitata a fornire informazioni sulle condizioni di accesso alla sua infrastruttura fisica costituita da canalizzazioni per cavi e canalizzazioni per telecomunicazioni in immobili, l’11 settembre 2018 il presidente dell’UKE ha adottato la decisione impugnata.
Quest’ultima si fonda, in particolare, sull’articolo 18, paragrafo 3, della legge WRUIST, in combinato disposto con l’articolo 17 di tale legge. Essa definisce le condizioni di accesso all’infrastruttura fisica della TOYA per quanto riguarda la canalizzazione dei cavi e la canalizzazione per telecomunicazioni negli immobili. Essa impone altresì alla TOYA di garantire la propria disponibilità a concludere accordi quadro e contratti specifici e a ricevere richieste di accesso alla sua infrastruttura fisica conformemente alle suddette condizioni di accesso.
Nella decisione impugnata, il presidente dell’UKE precisa che gli articoli 18 e 22 della legge WRUIST gli consentono di garantire alle imprese di telecomunicazioni l’accesso all’infrastruttura fisica, il che include la condivisione di tale infrastruttura, al fine di creare una rete di telecomunicazioni ad alta velocità.
Egli sottolinea la conformità della decisione impugnata con gli obiettivi definiti dalla direttiva 2014/61, che riguardano i vantaggi connessi alla condivisione delle infrastrutture e la necessità di eliminare gli ostacoli che determinano un uso inefficace delle risorse esistenti.
Egli rileva che la decisione impugnata contribuirà all’armonizzazione dei termini, delle procedure e delle quote del mercato, connessi alla messa a disposizione delle canalizzazioni per cavi e telecomunicazioni degli immobili. Di conseguenza, essa condurrebbe ad una parità di trattamento di tutti gli operatori, contribuirebbe a limitare i costi di acquisizione delle infrastrutture da parte delle imprese di telecomunicazioni che utilizzano l’accesso all’infrastruttura fisica e consentirebbe un accesso più ampio alle canalizzazioni.
Il presidente dell’UKE afferma, inoltre, che il carattere universale delle condizioni di accesso approvate si manifesta nel fatto che esse possono essere attuate per la cooperazione in materia di interconnessione da parte delle imprese di telecomunicazioni aventi profili commerciali diversi e una diversa scala di operazioni. La TOYA, inoltre, non sarebbe privata della possibilità di determinare il contenuto dei suoi contratti quadro affinché essi siano adeguati alle norme di funzionamento adottate al suo interno.
Quanto alla proporzionalità della decisione impugnata, quest’ultima menziona l’insussistenza di un’altra possibilità di determinare le condizioni di accesso all’infrastruttura fisica della TOYA se non mediante una decisione amministrativa. La decisione impugnata precisa altresì che, secondo il presidente dell’UKE, le regole di accesso stabilite nella decisione, pur incidendo sul diritto di proprietà della TOYA, non sono eccessivamente vincolanti per quest’ultima e tengono debitamente conto dei suoi diritti e dei suoi interessi.
Nella decisione impugnata viene altresì indicato che le disposizioni della legge WRUIST, relative alle condizioni che consentono al presidente dell’UKE di adottare decisioni che stabiliscano le condizioni di accesso all’infrastruttura fisica, non si riferiscono né all’ampiezza dell’infrastruttura detenuta né al numero di controversie suscitate dalla questione dell’accesso a tale infrastruttura.
In tale decisione, il presidente dell’UKE rileva, a tal riguardo, che esso ha tenuto conto del fatto che la TOYA sarebbe obbligata a trattare le imprese in maniera uguale in caso di domanda di accesso di cui all’articolo 17 della legge WRUIST e che, tenuto conto della necessità di garantire condizioni di accesso proporzionate, egli ha scelto di determinare le condizioni di accesso, adottando misure sufficienti e, al contempo, minime per garantire l’obiettivo perseguito da tale accesso.
Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che, oltre alla decisione impugnata, il presidente dell’UKE ha adottato decisioni in larga misura analoghe nei confronti di altri sei operatori di telecomunicazioni.
La TOYA ha impugnato la decisione controversa dinanzi al giudice del rinvio, ossia il Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunale regionale di Varsavia, Polonia). Essa ritiene che, ai sensi dell’articolo 3, paragrafi 2 e 5, e dell’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 2014/61, nonché del considerando 12 di quest’ultima, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafi 2 e 3, della direttiva accesso e con l’articolo 8, paragrafo 5, lettera f), della direttiva quadro, un’autorità nazionale di regolamentazione possa esigere l’applicazione di un’offerta di riferimento ex ante soltanto da parte degli operatori di telecomunicazioni detentori di un significativo potere sul mercato designato. La decisione controversa sarebbe in contrasto con il diritto dell’Unione, in quanto non è stata effettuata un’analisi del mercato volta ad accertare se la TOYA detenesse un significativo potere di questo tipo e non sussiste una controversia relativa all’accesso all’infrastruttura fisica ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva 2014/61.
Il giudice del rinvio nutre dubbi quanto alla compatibilità della decisione impugnata, e dell’interpretazione dell’articolo 18, paragrafo 3, della legge WRUIST sulla quale essa si fonda, con le pertinenti disposizioni del diritto dell’Unione, in particolare con l’articolo 1, paragrafi 3 e 4, e con l’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva 2014/61, nonché con l’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva accesso, in quanto con tale decisione il presidente dell’UKE impone alla TOYA obblighi regolamentari ex ante relativi all’accesso alla sua infrastruttura fisica, mentre tale accesso non ha suscitato controversie e non è stato dimostrato che la TOYA disponesse di un potere significativo sul mercato.
Inoltre, considerato che la direttiva accesso e la direttiva quadro sono state abrogate e sostituite dalla direttiva 2018/1972, il giudice del rinvio si chiede quali siano le direttive dell’Unione applicabili nel caso di specie.
In tale contesto, il Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunale regionale di Varsavia, Polonia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 8, paragrafo 3, della [direttiva accesso], in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafo 5, e con l’articolo 1, paragrafi 3 e 4, della [direttiva 2014/61], debba essere interpretato nel senso che esso osta a che l’autorità nazionale di regolamentazione possa imporre ad un operatore che dispone di un’infrastruttura fisica e che è al contempo fornitore di servizi pubblicamente accessibili o di reti di comunicazione elettronica, ma che non è stato designato come operatore detentore di un significativo potere di mercato, l’obbligo di applicare le condizioni, stabilite ex ante da tale autorità, che disciplinano le regole di accesso all’infrastruttura fisica dell’operatore in questione, comprese le norme e le procedure per la conclusione dei contratti nonché le tariffe di accesso applicabili, indipendentemente dall’esistenza di una controversia relativa all’accesso all’infrastruttura fisica di tale operatore e dall’esistenza di una concorrenza effettiva sul mercato.
In subordine (opzione II)
2)
Se l’articolo 67, paragrafi 1 e 3, in combinato disposto con l’articolo 68, paragrafi 2 e 3, della [direttiva 2018/1972], nonché con l’articolo 3, paragrafo 5, e con l’articolo 1, paragrafi 3 e 4, della direttiva [2014/61], debba essere interpretato nel senso che esso osta a che l’autorità nazionale di regolamentazione possa imporre ad un operatore che dispone di un’infrastruttura fisica ed è al contempo fornitore di servizi pubblicamente accessibili o di reti di comunicazione elettronica, ma che non è stato designato come operatore detentore di un significativo potere di mercato, l’obbligo di applicare le condizioni, stabilite ex ante da tale autorità, che disciplinano le regole di accesso all’infrastruttura fisica dell’operatore in questione, comprese le norme e le procedure per la conclusione dei contratti nonché le tariffe di accesso applicabili, indipendentemente dall’esistenza di una controversia relativa all’accesso all’infrastruttura fisica di tale operatore e dall’esistenza di una concorrenza effettiva sul mercato».
Sulle questioni pregiudiziali
Osservazioni preliminari
In via preliminare, occorre rilevare che le due questioni pregiudiziali poste dal giudice del rinvio sono, nel merito, identiche e divergono semplicemente per quanto riguarda il contesto normativo alla luce del quale si chiede alla Corte di risolverle. Infatti, mentre, con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede alla Corte quale interpretazione debba essere data dell’articolo 1, paragrafi 3 e 4, nonché dell’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva 2014/61 e dell’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva accesso, la seconda questione fa riferimento alle stesse disposizioni della direttiva 2014/61 e, alternativamente, all’articolo 67, paragrafi 1 e 3, e all’articolo 68, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2018/1972.
A tal riguardo, occorre constatare che la decisione impugnata è stata adottata l’11 settembre 2018. Orbene, come rilevato al punto 12 della presente sentenza, a tale data le direttive accesso e quadro erano pienamente in vigore, non essendo stata ancora adottata la direttiva 2018/1972.
Pertanto, solo l’interpretazione delle disposizioni pertinenti delle direttive accesso e quadro – con esclusione di quelle della direttiva 2018/1972, che non è applicabile ratione temporis – è rilevante per stabilire se tali disposizioni ostino alla prassi di un’autorità di regolamentazione nazionale come quella del presidente dell’UKE nel procedimento principale.
In tali condizioni, non occorre rispondere alla seconda questione pregiudiziale.
Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 1, paragrafi 3 e 4, nonché l’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva 2014/61, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva accesso debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a che un’autorità nazionale di regolamentazione competente nel settore delle comunicazioni elettroniche imponga ad un operatore di rete, che non è stato designato come detentore di un significativo potere di mercato, l’obbligo di applicare le condizioni, stabilite ex ante da tale autorità, che disciplinano le modalità di accesso, da parte di altre imprese attive in tale settore, all’infrastruttura fisica di detto operatore, comprese le norme e le procedure per la conclusione dei contratti nonché le tariffe applicabili per tale accesso, indipendentemente dall’esistenza di una controversia relativa all’accesso di cui trattasi e di una concorrenza effettiva sul mercato.
Secondo la giurisprudenza costante della Corte, ai fini dell’interpretazione di una norma del diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto del tenore letterale della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (sentenza del 26 febbraio 2019, Rimšēvičs e BCE/Lettonia,
C‑202/18 e C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda, in primo luogo, il tenore letterale e il contesto di dette disposizioni, occorre anzitutto rilevare, come sottolineato dall’avvocato generale al paragrafo 37 delle sue conclusioni, che dalle disposizioni della direttiva 2014/61 risulta che essa ha un ampio ambito di applicazione, che ricomprende tutti gli operatori di rete, indipendentemente dal fatto che essi siano stati o meno designati come detentori di un significativo potere di mercato.
Così, l’articolo 2, paragrafo 1, di tale direttiva definisce l’«operatore di rete» come un’impresa che fornisce o è autorizzata a fornire reti pubbliche di comunicazione e un’impresa che fornisce un’infrastruttura fisica destinata alla prestazione di un servizio di produzione, trasporto o distribuzione di gas, di elettricità, di riscaldamento o acqua, nonché dei servizi di trasporto. Si deve necessariamente constatare che tale definizione non contiene alcun riferimento al potere di mercato di tale impresa, all’entità delle quote di mercato da essa detenute, né al carattere concorrenziale del mercato nel quale essa opera.
L’articolo 3 della direttiva 2014/61, relativo all’accesso alle infrastrutture fisiche esistenti, sancisce, al suo paragrafo 1, il diritto di ogni operatore di offrire alle imprese che forniscono o sono autorizzate a fornire reti di comunicazione elettronica l’accesso alle sue infrastrutture fisiche. Tale disposizione stabilisce altresì, al suo paragrafo 2, un obbligo, a carico di ogni operatore di rete, indipendentemente dal fatto che esso sia stato o meno designato come detentore di un significativo potere di mercato, di accogliere ogni ragionevole richiesta di un’impresa siffatta di accedere alle sue infrastrutture fisiche secondo modalità e condizioni eque e ragionevoli, anche a livello di prezzo, per l’installazione di elementi delle reti di comunicazione elettronica ad alta velocità.
Se l’accesso è negato o se non è stato raggiunto alcun accordo su dette modalità e condizioni specifiche, tra l’operatore di rete proprietario dell’infrastruttura fisica e l’impresa che chiede di accedervi, l’articolo 3, paragrafo 4, di tale direttiva impone agli Stati membri di provvedere affinché ciascuna parte possa portare la controversia dinanzi all’organismo nazionale competente per la risoluzione delle controversie. A quel punto tale organismo, conformemente all’articolo 3, paragrafo 5, di detta direttiva, deve adottare una decisione vincolante al fine di risolvere la controversia fissando, in caso di concessione dell’accesso, modalità e condizioni eque e ragionevoli, tra cui, eventualmente, il prezzo.
Di conseguenza, per quanto riguarda l’intervento di autorità nazionali in merito all’accesso, per le imprese che forniscono o sono autorizzate a fornire reti di comunicazione elettronica, alle infrastrutture fisiche di rete esistenti nell’Unione, l’articolo 3 della direttiva 2014/61 è dedicato alla risoluzione di controversie ex post. Tale disposizione non prevede espressamente la possibilità di determinare, previamente, e al di fuori di qualsiasi controversia specifica, obblighi regolamentari ex ante relativi all’accesso all’infrastruttura fisica di un operatore di rete, come quelli imposti alla TOYA dal presidente dell’UKE nel procedimento principale.
Tuttavia, né detto articolo 3 né nessun’altra disposizione della direttiva 2014/61 vieta espressamente la fissazione di siffatti obblighi regolamentari ex ante relativi all’accesso all’infrastruttura fisica di un operatore di rete.
A tal riguardo, dall’articolo 1, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2014/61, letto alla luce del considerando 11 di tale direttiva, risulta che quest’ultima stabilisce soltanto requisiti minimi e che gli Stati membri possono mantenere o introdurre misure conformi al diritto dell’Unione che vadano al di là di detti requisiti al fine di raggiungere l’obiettivo fondante di detta direttiva, quale indicato al paragrafo 1 di tale articolo 1.
Dall’articolo 1, paragrafo 4, di tale direttiva, letto alla luce del considerando 12 di quest’ultima, risulta, tuttavia, che, in caso di conflitto tra una disposizione di detta direttiva e una disposizione delle altre direttive menzionate in detto articolo 1, paragrafo 4, tra cui la direttiva quadro e la direttiva accesso, prevalgono le disposizioni pertinenti di queste ultime direttive.
Da tale regola di conflitto discende che, al fine di rispondere alla prima questione, occorre altresì esaminare se le stesse direttive, e più in particolare, le direttive quadro e accesso, ostino a misure adottate da un’autorità nazionale di regolamentazione in materia di accesso all’infrastruttura fisica di un operatore di rete, come quelle adottate dal presidente dell’UKE nel procedimento principale.
A tal riguardo, occorre rilevare che l’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva accesso prevede che, in linea di principio, le autorità nazionali di regolamentazione non impongono gli obblighi di trasparenza, non discriminazione, separazione contabile, accesso e uso delle risorse di rete specifiche, e di controllo dei prezzi e di contabilità dei costi, quali definiti agli articoli da 9 a 13 di tale direttiva, agli operatori di rete che non sono stati designati da un’analisi di mercato come detentori di un significativo potere di mercato.
Occorre, tuttavia, constatare, al pari dell’avvocato generale al paragrafo 33 delle sue conclusioni, che tale divieto di principio derivante dall’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva accesso prevede diverse eccezioni. In base ad alcune di esse, le autorità nazionali di regolamentazione possono, in particolare, imporre obblighi regolamentari ex ante in materia di accesso all’infrastruttura fisica a operatori di rete che non necessariamente dispongono di un significativo potere sul mercato di cui trattasi.
Così, l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva accesso prevede che, per conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 8 della direttiva quadro, le autorità nazionali di regolamentazione promuovono e, se del caso, garantiscono un adeguato accesso, un’adeguata interconnessione e l’interoperabilità dei servizi, esercitando le rispettive competenze in modo tale da promuovere l’efficienza economica, una concorrenza sostenibile e arrecare il massimo vantaggio agli utenti finali. A tal fine, detta disposizione consente, in particolare, alle autorità nazionali di regolamentazione di imporre, nei limiti di quanto necessario per garantire la connettività da punto a punto o per rendere interoperabili i servizi, obblighi alle imprese che controllano l’accesso agli utenti finali, e ciò indipendentemente dal fatto che tali imprese abbiano un significativo potere di mercato (v., in tal senso, sentenza del 17 settembre 2015, KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
A tal proposito, la Corte ha avuto modo di chiarire che, per raggiungere gli obiettivi elencati all’articolo 8 della direttiva quadro nel contesto specifico dell’accesso e dell’interconnessione, le autorità nazionali di regolamentazione dispongono di un’autonomia d’intervento e di mezzi d’azione che non sono elencati in modo esaustivo (v., in tal senso, sentenze del 13 novembre 2008, Commissione/Polonia,
C‑227/07
,
EU:C:2008:620
, punto
; del 12 novembre 2009, TeliaSonera Finland,
C‑192/08
,
EU:C:2009:696
, punti da
a
, e del 17 settembre 2015, KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, punto
).
L’articolo 12 della direttiva quadro autorizza altresì le autorità nazionali di regolamentazione ad imporre, senza aver previamente constatato che l’operatore interessato disponga di un significativo potere di mercato, obblighi riguardanti la coubicazione e la condivisione di elementi di rete e di risorse correlate.
Infine, occorre ancora constatare che nessuna disposizione delle direttive accesso e quadro subordina l’imposizione a un operatore di rete, da parte di un’autorità nazionale di regolamentazione, di obblighi regolamentari ex ante in materia di accesso all’infrastruttura fisica all’esistenza di controversie specifiche tra detto operatore e le imprese che chiedono accesso ad essa.
Alla luce delle considerazioni che precedono, dal tenore letterale e dal contesto dell’articolo 1, paragrafi 3 e 4, nonché dell’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva 2014/61, in combinato disposto con l’articolo 1, paragrafo 1, l’articolo 5, paragrafo 1, e l’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva accesso, nonché con gli articoli 8 e 12 della direttiva quadro, risulta che l’assenza di controversie specifiche tra l’operatore di rete che dispone di un’infrastruttura fisica e un’impresa che chiede di avere accesso ad essa, nonché il fatto che non sia stato previamente accertato che tale operatore disponga di un significativo potere di mercato in tale mercato, né che tale mercato non presenti una concorrenza effettiva, non possono ostare a che l’autorità nazionale di regolamentazione competente imponga obblighi regolamentari ex ante in materia di accesso all’infrastruttura fisica di tale operatore.
In secondo luogo, siffatta interpretazione letterale e contestuale è pienamente corroborata dall’interpretazione teleologica delle disposizioni pertinenti delle direttive 2014/61, accesso e quadro.
A tal proposito, occorre, da un lato, rilevare che, conformemente al suo articolo 1, paragrafo 1, la direttiva 2014/61 mira a facilitare e incentivare l’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità promuovendo l’uso condiviso dell’infrastruttura fisica esistente e consentendo un dispiegamento più efficiente di infrastrutture fisiche nuove in modo da abbattere i costi dell’installazione di tali reti.
Orbene, si deve constatare che una prassi come quella di cui trattasi nel procedimento principale, consistente nella fissazione di condizioni minime ex ante per l’accesso all’infrastruttura fisica di un operatore di rete, al di fuori di qualsiasi controversia specifica e senza che sia stato previamente accertato che tale operatore disponga di un significativo potere di mercato, è idonea a contribuire all’obiettivo generale della direttiva 2014/61, in quanto promuove e agevola l’uso condiviso delle infrastrutture fisiche esistenti. Più specificamente, essa contribuisce altresì, come indicato dal governo polacco e dalla Commissione nelle loro osservazioni scritte, e come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 43 delle sue conclusioni, a prevenire le controversie relative all’accesso all’infrastruttura fisica dell’operatore di rete e in tal modo contribuisce all’obiettivo di risolvere le controversie sotteso all’articolo 3 di detta direttiva, come ricordato al punto 41 della presente sentenza.
D’altro lato, occorre rilevare che una prassi del genere contribuisce anche al perseguimento degli obiettivi principali definiti dalle direttive accesso e quadro. In quanto promuove e agevola l’uso condiviso delle infrastrutture fisiche esistenti, detta prassi contribuisce, infatti, all’instaurazione di una concorrenza sostenibile, al rafforzamento dell’interoperabilità dei servizi di comunicazione elettronica, allo sviluppo del mercato interno in tale settore e al sostegno degli interessi dei cittadini e dei consumatori dell’Unione, obiettivi dichiarati in particolare dall’articolo 8, paragrafi da 2 a 4, della direttiva quadro e dall’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva accesso.
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 1, paragrafi 3 e 4, e l’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva 2014/61, in combinato disposto con l’articolo 1, paragrafo 1, l’articolo 5, paragrafo 1, e l’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva accesso, nonché con gli articoli 8 e 12 della direttiva quadro, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a che un’autorità nazionale di regolamentazione competente nel settore delle comunicazioni elettroniche imponga a un operatore di rete che non è stato designato come detentore di un significativo potere di mercato l’obbligo di applicare le condizioni, fissate ex ante da tale autorità, che disciplinano le modalità di accesso, da parte delle imprese attive in tale settore, all’infrastruttura fisica di tale operatore, comprese le norme e le procedure per la conclusione dei contratti e le tariffe applicate per tale accesso, indipendentemente dall’esistenza di una controversia relativa a tale accesso e di una concorrenza effettiva.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

L’articolo 1, paragrafi 3 e 4, e l’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva 2014/61/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, recante misure volte a ridurre i costi dell’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità, in combinato disposto con l’articolo 1, paragrafo 1, l’articolo 5, paragrafo 1, e l’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva 2002/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime (direttiva accesso), come modificata dalla direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, nonché con gli articoli 8 e 12 della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro), come modificata dalla direttiva 2009/140,

devono essere interpretati nel senso che:

essi non ostano a che un’autorità nazionale di regolamentazione competente nel settore delle comunicazioni elettroniche imponga a un operatore di rete che non è stato designato come detentore di un significativo potere di mercato l’obbligo di applicare le condizioni, fissate ex ante da tale autorità, che disciplinano le modalità di accesso, da parte delle imprese attive in tale settore, all’infrastruttura fisica di tale operatore, comprese le norme e le procedure per la conclusione dei contratti e le tariffe applicate per tale accesso, indipendentemente dall’esistenza di una controversia relativa a tale accesso e di una concorrenza effettiva.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il polacco.