CELEX: 62017TJ0607
Auxílios de Estado
Setor aéreo
Auxílio concedido pela Itália a favor dos aeroportos sardos
Decisão que declara o auxílio em parte compatível e em parte incompatível com o mercado interno
Imputabilidade ao Estado
Recuperação
Beneficiários
Vantagem para as companhias aéreas cocontratantes
Princípio do operador privado em economia de mercado
Seletividade
Afetação das trocas comerciais entre Estados‑Membros
Violação da concorrência
Recuperação
Confiança legítima
Dever de fundamentação

I.

Antecedentes do litígio
A.

Quanto às medidas controvertidas
A ilha da Sardenha (Itália) dispõe de cinco aeroportos, entre os quais figuram os aeroportos de Alghero, de Cagliari‑Elmas e de Olbia.
O aeroporto de Alghero é explorado pela So.Ge.A.Al SpA (a seguir «SOGEAAL») cujo capital foi integralmente subscrito por organismos públicos locais e é detido, maioritariamente, pela Regione autonoma della Sardegna (Região autónoma da Sardenha, Itália, a seguir «Região autónoma»), incluindo indiretamente por intermédio da Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). O aeroporto de Cagliari‑Elmas é, por sua vez, explorado pela So.G.Aer SpA (a seguir «SOGAER»), uma sociedade cujas quotas são maioritariamente detidas pela Câmara de Comércio de Cagliari, ao passo que o aeroporto de Olbia é explorado pela GEASAR SpA (a seguir «GEASAR»), uma sociedade registada em Olbia cujas ações são maioritariamente detidas por uma empresa privada, a Meridiana SpA.
1.

Quanto às disposições adotadas pela Região autónoma
a)

Quanto ao artigo 3.
o
da Lei n.
o
10/2010
Em 13 de abril de 2010, a Região autónoma adotou a legge regionale n.
o
10 — Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Lei regional n.
o
10 — medidas de desenvolvimento do transporte aéreo) (
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
) n.
o
12, de 16 de abril de 2010) (a seguir «Lei n.
o
10/2010»).
O artigo 3.
o
da Lei n.
o
10/2010, sob a epígrafe «Incentivos à dessazonalização das ligações aéreas da ilha» (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), tem a seguinte redação:
«1.   São autorizadas despesas no montante de 19700000 [euros] para o ano de 2010 e de 24500000 [euros] para cada um dos anos de 2011 a 2013 para o financiamento dos aeroportos da ilha com vista ao reforço e ao desenvolvimento do transporte aéreo enquanto serviço de interesse económico geral, incluindo através da dessazonalização das ligações aéreas, em conformidade com a Comunicação da Comissão 2005/C 312/01, relativa às orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais.
2.   Os critérios, a natureza e a duração da oferta de transporte, bem como as diretrizes para a elaboração dos planos de atividades por parte das sociedades gestoras de aeroportos, que têm em conta as medidas relativas à continuidade territorial referidas no artigo 2.
o
, são definidos por resolução do executivo regional, a adotar sob proposta do conselheiro regional dos transportes, de acordo com os conselheiros para a planificação, o orçamento, o crédito e o ordenamento regional, o turismo, o artesanato e o comércio, a agricultura e a reforma agropecuária, os bens culturais, a informação, o lazer e o desporto.
3.   A resolução referida no n.
o
2 e os planos de atividades, incluindo aqueles já definidos pelas sociedades de gestão aeroportuária à data da entrada em vigor da presente lei, acompanhados dos respetivos atos e contratos, são financiados se forem estabelecidos em conformidade com os critérios, a natureza, a duração da oferta de transporte e as diretrizes referidas no n.
o
2 e forem previamente submetidos a parecer vinculativo da comissão competente.»
b)

Quanto aos atos de execução da Lei n.
o
10/2010
Em conformidade com o artigo 3.
o
, n.
o
2, da Lei n.
o
10/2010, o executivo da Região autónoma adotou vários atos de execução das medidas previstas neste artigo 3.
o
(a seguir «atos de execução»), nomeadamente, a deliberazione della Giunta regionale n.
o
29/36 (Decisão do Conselho Regional n.
o
29/36), de 29 de julho de 2010 (a seguir «Decisão Regional n.
o
29/36»), a deliberazione della Giunta regionale n.
o
43/37 (Decisão do Conselho Regional n.
o
43/37), de 6 de dezembro de 2010 (a seguir «Decisão Regional n.
o
43/37»), e a deliberazione della Giunta regionale n.
o
52/117 (Decisão do Conselho Regional n.
o
52/117), de 23 de dezembro de 2011 (a seguir «Decisão Regional n.
o
52/117») (a seguir, em conjugação com o artigo 3.
o
da Lei n.
o
10/2010, «medidas controvertidas»).
Estes atos de execução definem três tipos de «atividades» pelos quais os operadores aeroportuários podiam receber uma compensação da Região autónoma para os anos de 2010 a 2013, a saber:
–
O aumento do tráfego aéreo pelas companhias aéreas (a seguir «atividade 1»);
–
a promoção da ilha da Sardenha enquanto destino turístico pelas companhias aéreas (a seguir «atividade 2»);
–
outras atividades de promoção confiadas pelos operadores aeroportuários, por conta da Região autónoma, a prestadores terceiros de serviços distintos das companhias aéreas (a seguir «atividade 3»).
A Decisão Regional n.
o
29/36, por um lado, precisava que, na aplicação do artigo 3.
o
da Lei n.
o
10/2010, o objetivo de reduzir a sazonalidade das ligações aéreas consistia em aumentar a frequência dos voos durante a época média e a época de inverno, assim como em abrir novas ligações aéreas. Por outro lado, esta decisão indicava que o objetivo final, prosseguido pelas medidas previstas no artigo 3.
o
da Lei n.
o
10/2010 de promoção de uma política regional de transporte aéreo, era o reforço da coesão económica, social e territorial, assim como o desenvolvimento das económicas locais, do turismo e da cultura da ilha da Sardenha.
A este respeito, a Decisão Regional n.
o
29/36 definia os critérios, a natureza e a duração dos serviços de transporte para os quais podia ser concedida uma compensação durante o período de 2010 a 2013, assim como as orientações para a elaboração e a avaliação dos «planos de atividades» redigidos pelos operadores aeroportuários.
Concretamente, para receber um financiamento previsto pela Lei n.
o
10/2010, um operador aeroportuário devia submeter à aprovação da Região autónoma um plano de atividades pormenorizado. Esse plano devia identificar quais as atividades, de entre as atividades 1 a 3, que o operador aeroportuário tencionava pôr em prática para alcançar os objetivos da Lei n.
o
10/2010. Esse plano devia eventualmente ser concretizado por acordos específicos entre o operador aeroportuário e as companhias aéreas.
Quando um operador aeroportuário pretendia receber um financiamento para a atividade 1, o plano de atividades que apresentava à Região autónoma devia identificar as «ligações de interesse estratégico» (nacionais e internacionais) e definir os objetivos anuais em matéria de frequência de voos, de novas ligações e de número de passageiros.
Segundo as autoridades italianas, a exploração destas ligações de interesse estratégico constituía assim o serviço de interesse económico geral (a seguir «SIEG») que as companhias aéreas prestavam em troca de uma compensação.
Um plano de atividades que executasse a atividade 2 devia definir atividades específicas de marketing e de publicidade que visavam aumentar o número de passageiros e promover a zona de atração do aeroporto.
A Decisão Regional n.
o
29/36 previa que os planos de atividades deviam ser apoiados por previsões relativas às perspetivas de rendibilidade das atividades que identificavam.
Resulta da Decisão Regional n.
o
29/36 que os planos de atividades deviam respeitar certos princípios:
–
as ligações de interesse estratégico determinadas pelos planos não podiam sobrepor‑se às ligações já exploradas no âmbito de um regime de obrigação de serviço público;
–
o financiamento concedido a cada ligação subvencionada devia ser degressivo ao longo do tempo;
–
o acordo financeiro celebrado com as companhias aéreas devia incluir um plano de promoção do território.
No caso de a Região autónoma constatar incoerências entre, por um lado, os planos de atividades apresentados pelos operadores aeroportuários e, por outro, as disposições da Lei n.
o
10/2010 e os seus atos de execução, podia exigir que estes planos de atividades fossem alterados.
Após ter aprovado os diferentes planos de atividades que lhe eram submetidos pelos operadores aeroportuários, a Região autónoma distribuía os recursos financeiros disponíveis para cada um dos anos de 2010 a 2013 entre os operadores aeroportuários.
O montante destas compensações era calculado a partir da diferença entre, por um lado, os custos estimados suportados pelas companhias aéreas a fim de assegurarem as ligações estratégicas e alcançarem os objetivos anuais em matéria de passageiros e, por outro, as receitas reais ou presumidas da venda de bilhetes aos passageiros.
Quando a soma das compensações pedidas pelos operadores aeroportuários era superior ao montante previsto pela Lei n.
o
10/2010, a Decisão Regional n.
o
29/36 previa critérios de atribuição preferenciais.
Por último, os atos de execução previam que os operadores aeroportuários deviam assegurar o acompanhamento do desempenho das companhias aéreas. Em particular, exigiam que os acordos específicos celebrados entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas previssem a aplicação de sanções às companhias aéreas em caso de incumprimento dos objetivos previamente definidos, nomeadamente, em matéria de frequência de voos e de número de passageiros.
2.

Quanto à execução das medidas controvertidas
A recorrente, Volotea SA, é uma companhia aérea com sede em Espanha, que explora uma rede de ligações de curta distância com destino e com partida de aeroportos da União Europeia, incluindo os aeroportos de Alghero, de Cagliari‑Elmas e de Olbia.
a)

Execução da Lei n.
o
10/2010 no que respeita ao aeroporto de Olbia
O operador do aeroporto de Olbia publicou, no seu sítio Internet, um convite à manifestação de interesse com vista à celebração de contratos de marketing e de publicidade.
Em resposta a este convite à manifestação de interesse, a recorrente apresentou um plano de exploração de desenvolvimento de ligações aéreas de e para Olbia, assim como um programa de marketing e de publicidade. A companhia aérea convidava a GEASAR a participar no investimento exigido para implementar o programa de marketing e de publicidade.
A GEASAR examinou o plano de exploração da recorrente e elaborou o seu próprio plano de exploração, nos termos do qual uma participação no investimento tal como proposto pela recorrente seria rentável para o operador aeroportuário.
A GEASAR apresentou à Região autónoma os planos de atividades para o ano 2010 e para o triénio de 2011 a 2013, acompanhados dos pedidos de financiamento correspondentes. A Região autónoma aprovou estes planos de atividades e fixou os montantes concedidos à GEASAR para 2010 e para o período de 2011/2013 através das Decisões Regionais n.
o
43/37 e n.
o
52/117.
A GEASAR e a recorrente, em 4 de abril de 2012 e em 31 de março de 2013, celebraram dois acordos relativos à exploração, pela recorrente, de ligações aéreas com destino a Bordéus (França), Génova (Itália), Nantes (França), Palermo (Itália) e Veneza (Itália), assim como às prestações de marketing e de publicidade respeitantes à criação de novas ligações aéreas e ao aumento de capacidade em número de lugares de passageiros.
b)

Execução da Lei n.
o
10/2010 no que respeita ao aeroporto de Cagliari‑Elmas
A SOGAER, operadora do aeroporto de Cagliari‑Elmas, publicou, no seu sítio Internet, um anúncio no qual convidava as companhias aéreas a apresentarem‑lhe planos de exploração para as ligações de e para este aeroporto, assim como para a celebração de contratos de marketing destinados a promover a região da Sardenha.
A recorrente apresentou à SOGAER um plano de exploração para o desenvolvimento de linhas aéreas de e para o aeroporto de Cagliari‑Elmas e um programa de marketing e de publicidade.
A SOGAER apresentou à Região autónoma planos de atividades para o ano 2010 e para o triénio de 2011 a 2013, acompanhados dos pedidos de financiamento correspondentes. Esses planos foram aprovados e os montantes atribuídos à SOGAER para 2010 e para o período de 2011 a 2013 foram respetivamente fixados pelas Decisões Regionais n.
o
43/37 e n.
o
52/117.
A recorrente e a SOGAER, em 26 de fevereiro de 2012, celebram um acordo relativo às atividades de marketing respeitantes à criação de novas linhas aéreas e ao aumento da capacidade em número de lugares de passageiros.
c)

Execução da Lei n.
o
10/2010 no que respeita ao aeroporto de Alghero
No que diz respeito ao aeroporto de Alghero, os contratos celebrados entre a SOGEAAL e sociedade Ryanair Ltd, já em 2003 e prorrogados desde então, foram objeto de uma queixa apresentada por uma companhia aérea italiana. Esta conduziu à abertura, pela Comissão Europeia, em 12 de setembro de 2007, do procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE no que respeitava a um presumível auxílio estatal concedido pelo aeroporto de Alghero a favor da Ryanair e de outras transportadoras aéreas (
JO 2008, C 12, p. 7
). Em 27 de junho de 2012, este procedimento foi ampliado, a fim de incluir as medidas adicionais adotadas pela República italiana que não eram objeto da denúncia inicial (
JO 2013, C 40, p. 15
), entre as quais figuravam «[t]odas as medidas concedidas à Ryanair e à sua filial AMS, bem como às outras companhias aéreas que utilizam o aeroporto a partir de 2000 […] inclu[indo] contribuições financeiras concedidas diretamente pela SOGEAAL ou transmitidas através dela, por meio de vários acordos sobre serviços aeroportuários e sobre serviços de marketing, desenvolvidos com a Ryanair e outras transportadoras aéreas a partir de 2000».
O referido procedimento deu origem à adoção, pela Comissão, da Decisão (UE) 2015/1584, de 1 de outubro de 2014, relativa ao auxílio estatal SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) concedido pela Itália à Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. e a várias transportadoras aéreas que operam no aeroporto de Alghero (
JO 2015, L 250, p. 38
, a seguir «decisão “Alghero”»), na qual a Comissão considerou nomeadamente, em aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado, que as medidas executadas pela Região autónoma, nomeadamente, os contratos celebrados pela SOGEAAL, controlada pela referida Região, com determinadas companhias aéreas e que tinham por objeto a promoção ou o arranque de novas ligações aéreas de e para o aeroporto de Alghero, assim como atividades de marketing e de publicidade não constituíam auxílios na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
B.

Quanto à decisão impugnada
Em 30 de novembro de 2011, a República italiana, em conformidade com o artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, notificou à Comissão a Lei n.
o
10/2010, que foi examinada em conformidade com o capítulo III do Regulamento (CE) n.
o
659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.
o
TFUE] (
JO 1999, L 83, p. 1
).
Por carta de 23 de janeiro de 2013, a Comissão informou a República italiana da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE no que respeita ao regime notificado (a seguir «regime de auxílios controvertido»). Através da publicação desta decisão no
Jornal Oficial da União Europeia
em 30 de maio de 2013 (
JO 2013, C 152, p. 30
), a Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre o regime de auxílios presumido.
As autoridades italianas e as partes interessadas, incluindo os operadores dos aeroportos de Alghero, de Cagliari‑Elmas e de Olbia, apresentaram observações escritas.
Por cartas de 24 de fevereiro de 2014, a Comissão informou as partes interessadas da adoção, em 20 de fevereiro de 2014, de uma comunicação intitulada «Orientações relativas aos auxílios estatais a aeroportos e companhias aéreas» (
JO 2014, C 99, p. 3
, a seguir «orientações de 2014»), e do facto de estas orientações serem aplicáveis ao caso em apreço a contar da data da sua publicação no Jornal oficial. Em 15 de abril de 2014, uma comunicação que convidava os Estados‑Membros e as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a aplicação ao presente processo das orientações de 2014, no prazo de um mês a contar da data de publicação das referidas orientações de 2014, foi publicada no Jornal Oficial (
JO 2014, C 113, p. 30
).
Em 29 de julho de 2016, a Comissão adotou a Decisão (UE) 2017/1861, relativa ao auxílio estatal SA 33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) — Itália — Compensação aos aeroportos da Sardenha por obrigações de serviço público (SIEG) (
JO 2017, L 268, p. 1
, a seguir «decisão impugnada»), cujo dispositivo tem a seguinte redação:
«Artigo 1.
o
1.   O regime estabelecido pela Itália através da Lei [n.
o
10/2010] não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, [TFUE] a favor [da] SOGEAAL […], [da] SOGAER […] e [da] GEASAR […]
2.   O regime estabelecido pela Itália através da Lei n.
o
10/2010 constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, do Tratado, a favor das companhias aéreas Ryanair/AMS, easyJet, Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, [recorrente], Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic e Vueling, na medida em que está relacionado com as atividades dessas companhias no aeroporto Cagliari‑Elmas e no aeroporto de Olbia.
3.   O auxílio estatal referido no n.
o
2 foi executado pela Itália em violação do artigo 108.
o
, n.
o
3, [TFUE].
4.   O auxílio estatal a que se refere o n.
o
2 é incompatível com o mercado interno.
Artigo 2.
o
1.   A Itália deve recuperar junto dos beneficiários os auxílios estatais referidos no artigo 1.
o
, n.
o
2.
2.   Tendo em conta que a Ryanair e a AMS constituem uma unidade económica única para efeitos da presente decisão, devem ser conjuntamente responsáveis pelo reembolso dos auxílios estatais recebidos por qualquer uma das duas.
3.   Os montantes a recuperar serão acrescidos de juros desde a data em que foram colocados à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efetiva.
[…]
5.   A Itália deve cancelar todos os pagamentos pendentes do auxílio referido no artigo 1.
o
, n.
o
2, com efeitos a contar da data de adoção da presente decisão.
Artigo 3.
o
1.   A recuperação do auxílio referido no artigo 1.
o
, n.
o
2, deve ser imediata e efetiva.
2.   A Itália deve garantir a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da respetiva notificação.
Artigo 4.
o
1.   No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Itália deve transmitir as seguintes informações:
–
A lista dos beneficiários que receberam auxílios ao abrigo do regime referido no artigo 1.
o
, n.
o
2, e o montante total do auxílio recebido por cada beneficiário ao abrigo do regime,
–
O montante total (capital e juros) a recuperar junto de cada beneficiário,
–
Uma descrição pormenorizada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão,
–
Documentos comprovativos de que os beneficiários foram intimados a reembolsar o auxílio.
2.   A Itália deve manter a Comissão regularmente informada sobre a evolução das medidas nacionais adotadas para aplicar a presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio referido no artigo 2.
o
A pedido da Comissão, deve apresentar imediatamente informações sobre as medidas já tomadas e previstas para lhes dar cumprimento. Deve fornecer também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já recuperados junto dos beneficiários.
Artigo 5.
o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.»
No que respeita ao alcance da decisão impugnada, a Comissão indicou, nos considerandos 344 a 346 desta decisão, que esta não devia abranger as medidas de auxílios já objeto da investigação, distinta, referida no n.
o
30
supra
. Com efeito, embora nem todos os pagamentos efetuados pela SOGEAAL a título das atividades 1 e 2 previstas nos termos da Lei n.
o
10/2010 pelos atos de execução estivessem abrangidos pelos contratos examinados no âmbito da investigação distinta que incidiu exclusivamente sobre o aeroporto de Alghero, a Comissão considerou que a grande maioria desses pagamentos foi avaliada nesse outro processo. Além disso, a Comissão afirmou que «nem sempre [era] fácil distingui‑los claramente, dado que a relação financeira entre a SOGEAAL e uma dada companhia aérea, no período em causa, pod[dia]e ser regida por diversos contratos e só alguns deles foram considerados [no outro processo referido]». Assim, considerou adequado excluir do âmbito da decisão impugnada todos os acordos que as companhias aéreas e a SOGEAAL celebraram ao abrigo do regime de auxílios controvertido, ou seja, por outras palavras, a parte das medidas controvertidas relativa ao aeroporto de Alghero.
Por último, a Comissão considerou, na decisão impugnada, que o procedimento iniciado no caso em apreço não era relativo ao eventual auxílio concedido pelos operadores aeroportuários a outros prestadores de serviços que não as companhias aéreas e referente à atividade 3. Assim, declarou, no considerando 346 da decisão impugnada, que não podia tomar posição sobre este ponto.
Em 4 de agosto de 2016, a Região autónoma transmitiu à recorrente excertos da decisão impugnada, a qual tinha sido notificada pela Comissão à República italiana, para que a recorrente comunicasse as suas observações sobre a confidencialidade de determinados dados, o que fez em 21 de agosto de 2016.
Em 11 de outubro de 2016, a recorrente pediu à Comissão para aceder ao processo relativo à decisão impugnada. Em 27 de outubro de 2016, a Comissão indeferiu este pedido, indicando à recorrente que, uma vez que esta decisão ainda não tinha sido publicada no Jornal Oficial, o prazo de recurso da recorrente para pedir a anulação da referida decisão ainda não tinha começado a correr.
Em 30 de junho de 2017, a recorrente interpôs recurso no Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Tribunal Administrativo Regional da Sardenha, Itália) da decisão da Região autónoma, de 5 de junho de 2017, que lhe ordena o reembolso do montante de 262297,54 euros. O pedido de medidas provisórias apresentado no âmbito deste recurso foi indeferido por decisão de 7 de agosto de 2017, na qual o referido órgão jurisdicional declarou que a Região autónoma, em 5 de junho de 2017, tinha enviado a decisão impugnada à recorrente. Esta interpôs recurso de tal decisão no Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália).
II.

Tramitação do processo e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de setembro de 2017, a recorrente interpôs o presente recurso.
Em 18 de abril de 2018 e na sequência de uma dupla troca de articulados, a fase escrita do processo foi encerrada.
Em 18 de maio de 2018, o Tribunal Geral, ouvidas as partes, decidiu suspender a instância até ao encerramento da fase escrita do processo nos processos conexos Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão (T‑833/17) e easyJet Airline/Comissão (T‑8/18), que interveio nestes processos, respetivamente, em 21 de setembro e em 23 de julho de 2018.
Sob proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral decidiu em seguida dar início à fase oral do processo. Para o efeito, a recorrente e a Comissão foram convidadas a apresentar documentos e a responder por escrito a questões colocadas pelo Tribunal Geral a título de medidas de organização do processo e a tomar posição sobre a oportunidade de apensar o presente processo ao processo easyJet Airline/Comissão (T‑8/18), apensação a que o Tribunal Geral decidiu finalmente não proceder por questões ligadas à confidencialidade de determinadas informações. A recorrente e a Comissão deram cumprimento a estas medidas nos prazos fixados.
Em 19 de junho de 2019, o Tribunal Geral, na sua conferência plenária, decidiu, sob proposta da Primeira Secção e do vice‑presidente, em aplicação do artigo 28.
o
do seu Regulamento de Processo, remeter o processo à Primeira Secção em formação alargada a cinco juízes.
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 2 de outubro de 2019, no termo da qual a fase oral do processo foi encerrada.
Em 7 de novembro de 2019, o Tribunal Geral decidiu reabrir a fase oral do processo. Em 12 de novembro de 2019, pediu à Comissão para apresentar determinados documentos, o que esta fez no prazo fixado. Em 20 de dezembro de 2019, a recorrente apresentou observações a este respeito. Em 22 de janeiro de 2020, o Tribunal Geral encerrou então a fase oral do processo.
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular parcialmente a decisão impugnada na medida em que:
–
declara, no seu artigo 1.
o
, n.
o
2, que o regime instituído pela Lei n.
o
10/2010 constitui um auxílio estatal concedido à recorrente para as suas atividades nos aeroportos de Cagliari‑Elmas e de Olbia;
–
declara, no seu artigo 1.
o
, n.
o
3, que o regime estabelecido pela Lei n.
o
10/2010 constitui um auxílio estatal a favor da recorrente, ilegal na aceção do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE;
–
declara, no seu artigo 1.
o
, n.
o
4, que o referido auxílio é incompatível com o mercado interno;
–
ordena à República Italiana que recupere o auxílio em causa junto da recorrente;
–
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar a recorrente nas despesas.
III.

Questão de direito
Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca cinco fundamentos de anulação da decisão impugnada, relativos, respetivamente:
–
em primeiro lugar, a um erro de interpretação do conceito de auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE;
–
em segundo lugar, a um erro quanto à possibilidade de justificar o auxílio controvertido;
–
em terceiro lugar, a um erro de direito na ordem de recuperação do auxílio controvertido;
–
em quarto lugar, a uma má gestão da investigação;
–
em quinto lugar, a uma falta de fundamentação e a uma contradição de fundamentos.
A.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro de interpretação do conceito de auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE
Com o seu primeiro fundamento, que é composto por quatro partes, a recorrente contesta a qualificação do regime de auxílios controvertido, tendo em conta o artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, como «auxílio estatal» concedido a seu favor.
A Comissão conclui pedindo que o fundamento seja julgado improcedente.
1.

Quanto à admissibilidade de determinados argumentos
A Comissão considera que os argumentos, expostos pela recorrente no âmbito do primeiro fundamento, destinados a demonstrar que a Comissão cometeu um erro de direito ao declarar na decisão impugnada que os operadores aeroportuários não eram beneficiários de um auxílio estatal, são inadmissíveis e, de qualquer modo, inoperantes. Com efeito, o recurso da decisão impugnada apenas é interposto no que diz respeito à recorrente. Além disso, a conclusão de que esta beneficiou de um auxílio estatal não decorreu do facto de os operadores aeroportuários não terem sido considerados beneficiários do regime de auxílios controvertido. Assim, a recorrente não pode pôr em causa as constatações que figuram na secção 7.2.2 da decisão impugnada.
A recorrente responde que restringiu voluntariamente o objeto do seu recurso à anulação da decisão impugnada no que lhe diz respeito. Ora, nesta perspetiva, tem o direito de demonstrar que os operadores aeroportuários foram os beneficiários do auxílio da Região autónoma, uma vez que a decisão impugnada se baseia precisamente no facto de os fundos da Região autónoma terem sido canalizados para as companhias aéreas por intermédio dos operadores aeroportuários. Assim, a contestação desta decisão passa necessariamente pela demonstração de que os referidos operadores não agiram como «marionetas» da Região autónoma, mas, pelo contrário, beneficiaram de um auxílio que reduz os custos de marketing que normalmente teriam tido de suportar.
A este respeito, importa observar que a recorrente é identificada, no artigo 1.
o
, n.
o
2, da decisão impugnada, como sendo beneficiária do regime de auxílios controvertido. Assim, tanto este n.
o
2 como os n.
os
3 e 4 do artigo 1.
o
da referida decisão dizem‑lhe diretamente e individualmente respeito. Além disso, em aplicação do artigo 2.
o
desta decisão, é obrigada a reembolsar às autoridades italianas os montantes que recebeu a título do regime de auxílios controvertido. Por conseguinte, também este artigo 2.
o
lhe diz diretamente e individualmente respeito.
Nestas condições, na medida em que tem por objeto a anulação, no que diz respeito à recorrente, do artigo 1.
o
, n.
os
2 a 4, e do artigo 2.
o
da decisão impugnada, o presente recurso é admissível tendo em conta o artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE.
Ora, no âmbito deste recurso, a recorrente pode invocar, em apoio dos seus pedidos de anulação das duas disposições referidas, qualquer fundamento suscetível de demonstrar que não era beneficiária do regime de auxílios controvertido, incluindo, neste âmbito, argumentos destinados a demonstrar que os beneficiários reais do referido regime de auxílios controvertido eram os operadores aeroportuários e não as companhias aéreas, tais como a recorrente.
Nestas condições, há que rejeitar os argumentos de inadmissibilidade invocados pela Comissão, precisando, no entanto, que, no
petitum
, a petição não visa a anulação do artigo 1.
o
, n.
o
1, da decisão impugnada e que, de qualquer modo, uma vez que não está, na sua qualidade de companhia aérea, em concorrência com os operadores aeroportuários e, por conseguinte, este artigo 1.
o
, n.
o
1, não lhe diz diretamente e individualmente respeito, a recorrente não pode ter legitimidade para pedir a sua anulação.
2.

Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa à determinação errada dos beneficiários do regime de auxílios controvertido, e quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativa à inexistência de vantagem para a recorrente
Em apoio da primeira parte do primeiro fundamento, a recorrente alega que os operadores aeroportuários são os beneficiários exclusivos do regime de auxílios controvertido enquanto, no âmbito da segunda parte deste mesmo fundamento, procura demonstrar que não beneficiou de uma vantagem na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
A Comissão conclui pedindo que as duas partes do primeiro fundamento sejam julgadas improcedentes.
Na medida em que os argumentos expostos no âmbito das duas partes do primeiro fundamento se sobrepõem parcialmente, devem ser apreciados em conjunto.
A este respeito, o Tribunal Geral constata que, antes de mais, ao contestar que tenha podido ser beneficiária do regime de auxílios controvertido e ao afirmar que os operadores aeroportuários eram os únicos beneficiários, a recorrente contesta que, uma vez concedidos aos referidos operadores aeroportuários, os montantes provenientes de recursos estatais, no caso em apreço a Região autónoma, podiam ainda ser qualificados de recursos estatais quando foram posteriormente utilizados pelos referidos operadores para a remunerar. Além disso, contesta que o papel dos operadores aeroportuários se tenha limitado ao de intermediários entre a Região autónoma e as companhias aéreas. Deste modo, contesta a imputabilidade à Região autónoma das decisões comerciais dos operadores aeroportuários.
a)

Quanto à utilização de «recursos estatais» pelos operadores aeroportuários
Nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, são declarados incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções. Assim, a qualificação de «auxílios de Estado» na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE pressupõe a reunião de quatro condições, a saber, que exista uma intervenção do Estado ou através de recursos estatais, que essa intervenção seja suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, que conceda uma vantagem ao seu beneficiário e que falseie ou ameace falsear a concorrência (v. Acórdão de 13 de setembro de 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, n.
o
17 e jurisprudência referida).
No que respeita à primeira condição, relativa à existência de uma intervenção do Estado ou através de recursos estatais, para que possam ser qualificadas de auxílios na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, as vantagens devem, por um lado, ser concedidas diretamente ou indiretamente através de recursos estatais, e, por outro, ser imputáveis ao Estado (v. Acórdãos de 16 de maio de 2002, França/Comissão,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, n.
o
24 e jurisprudência referida, e de 13 de setembro de 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, n.
o
20 e jurisprudência referida), sendo estas subcondições cumulativas (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de março de 2019, Alemanha/Comissão,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, n.
os
48 e 63 e jurisprudência referida, e de 5 de abril de 2006, Deutsche Bahn/Comissão,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, n.
o
103 e jurisprudência referida).
A este respeito, uma intervenção do Estado ou com recursos do Estado não tem necessariamente de ser adotada pelo poder central do Estado‑Membro em causa. Pode também provir de uma autoridade infra estatal. Com efeito, uma medida adotada por uma coletividade territorial, e não pelo poder central, também é suscetível de constituir um auxílio se estiverem preenchidas as condições do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE (Acórdãos de 14 de outubro de 1987, Alemanha/Comissão,
248/84
,
EU:C:1987:437
, n.
o
17, e de 6 de setembro de 2006, Portugal/Comissão,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, n.
o
55). Por outras palavras, as medidas tomadas por entidades infra estatais, descentralizadas, federadas, regionais ou outras dos Estados‑Membros, qualquer que seja o seu estatuto jurídico e a sua designação, caem, da mesma forma que as medidas tomadas pelo poder federal ou central, no âmbito de aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, se estiverem preenchidas as condições dessa disposição (Acórdãos de 6 de março de 2002, Diputación Foral de Álava e o./Comissão,
T‑92/00 e T‑103/00
,
EU:T:2002:61
, n.
o
57, e de 12 de maio de 2011, Région Nord‑Pas‑de‑Calais e Communauté d’agglomération du Douaisis/Comissão,
T‑267/08 e T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, n.
o
108).
Por outro lado, importa recordar que, em matéria de auxílios de Estado, a finalidade prosseguida por intervenções estatais não basta para as fazer escapar à qualificação de «auxílios» na aceção do artigo 107.
o
TFUE. Com efeito, este artigo não distingue consoante as causas ou os objetivos das intervenções estatais, antes definindo essas intervenções em função dos respetivos efeitos (v., Acórdão de 22 de dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, n.
os
84 e 85 e jurisprudência referida; Acórdão de 26 de novembro de 2015, Espanha/Comissão,
T‑461/13
,
EU:T:2015:891
, n.
o
39).
Assim, uma vantagem diretamente concedida a certas pessoas singulares ou coletivas pode constituir uma vantagem indireta e, portanto, um auxílio de Estado para outras pessoas coletivas que são empresas (v., Acórdãos de 19 de setembro de 2000, Alemanha/Comissão,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, n.
os
22 a 35; de 13 de junho de 2002, Países Baixos/Comissão,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, n.
os
38 e 60 a 66, e de 15 de junho de 2010, Mediaset/Comissão,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
).
No caso em apreço, no âmbito do regime de auxílios controvertido, é pacífico que a Região autónoma colocou à disposição dos operadores aeroportuários, designados pela Lei n.
o
10/2010 e pelas medidas de execução como «beneficiários», fundos durante um período plurianual para que estes empreendessem ações com vista a promover a região da Sardenha como destino turístico, o que implicava simultaneamente o cumprimento de objetivos em matéria de serviço aéreo da ilha de e para os seus diferentes aeroportos e o fornecimento de prestações de marketing. A recorrente não contesta que estes fundos, originariamente provenientes da Região autónoma e numa primeira fase pagos aos operadores aeroportuários, são recursos estatais e que a decisão de conceder tais fundos aos referidos operadores aeroportuários era imputável ao Estado italiano. No entanto, coloca‑se a questão de saber se, como contesta a recorrente, os montantes que recebeu dos referidos operadores em execução dos contratos que tinha celebrado com os mesmos possuíam ou ainda possuíam a natureza de «recursos estatais» e eram imputáveis ao Estado italiano, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
A este respeito, resulta tanto do mecanismo implementado pela Região autónoma através do regime de auxílios controvertido como da sua aplicação prática que os fundos pagos pela referida Região aos operadores aeroportuários foram os que estes utilizaram para remunerar as companhias cocontratantes, tais como a recorrente.
Com efeito, por um lado, importa assinalar que o regime de auxílios controvertido previa uma espécie de mecanismo de apuramento. Mais particularmente, a Decisão Regional n.
o
29/36 previa que os operadores aeroportuários selecionados receberiam um adiantamento de 20 % dos fundos devidos a título do ano de referência, seguido de um pagamento de uma segunda fração de 60 %, escalonada e condicionada à apresentação de relatórios trimestrais, e, por fim, uma última fração de 20 % mediante apresentação dos documentos que permitiam à Região autónoma verificar se a atividade tinha sido corretamente executada, que os objetivos tinham sido alcançados e que os custos suportados eram reais. Por conseguinte, este mecanismo de controlo destinava‑se a impedir que os operadores aeroportuários obtivessem o reembolso de montantes distintos dos que suportaram para remunerar as companhias aéreas cocontratantes, tais como a recorrente, e que são objeto da obrigação de recuperação prevista no artigo 2.
o
da decisão impugnada. A existência deste mecanismo confirma igualmente que as prestações de tais companhias aéreas eram financiadas pela referida Região, uma vez que os montantes adiantados pelos operadores aeroportuários para remuneração das companhias aéreas cocontratantes correspondiam aos fundos que recebiam, no final do processo, da Região autónoma.
Por outro lado, como resulta dos considerandos 242 a 246, assim como 313, 314 e 317 da decisão impugnada, que expõem as observações que tinham apresentado no âmbito do procedimento administrativo perante a Comissão, os próprios operadores aeroportuários de Olbia e de Cagliari‑Elmas explicaram que, de facto, tinham adiantado os montantes correspondentes ao pagamento das companhias aéreas cocontratantes que forneciam as prestações pretendidas pela Região autónoma para promover o turismo da Sardenha e que, em seguida, tinham apresentado à Região autónoma os seus relatórios contabilísticos com os custos realmente suportados para obterem o reembolso pela referida Região. Neste âmbito, o operador do aeroporto de Cagliari‑Elmas afirmou inclusivamente que a Região autónoma o tinha obrigado a demonstrar que as companhias aéreas prestadoras tinham recebido a totalidade das contribuições regionais e que, consequentemente, era apenas um intermediário que lhes transmitiu os montantes recebidos da Região autónoma. Por outro lado, a própria República italiana alegou, como resulta do considerando 340 da decisão impugnada, que, em substância, o operador aeroportuário de Olbia tinha transferido para as companhias aéreas a totalidade do montante das contribuições que este operador tinha recebido da Região autónoma.
Por conseguinte, afigura‑se claramente que os fundos utilizados pelos operadores aeroportuários para remunerar a recorrente no âmbito dos contratos que tinham celebrado com ela tinham origem no orçamento da Região autónoma e constituíam, portanto, recursos estatais na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE. Ora, contrariamente ao que a recorrente alega, esta correspondência que permite estabelecer que os montantes que recebeu constituíam recursos estatais é um elemento relevante para apreciar se beneficiou de um auxílio na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Por outro lado, no que respeita ao facto, referido pela recorrente, de que, em 2013, os operadores aeroportuários continuaram a remunerá‑la apesar de já não receberem fundos da Região autónoma, há que constatar que, conforme a Comissão explicou, quando a Região autónoma deixou de efetuar estes pagamentos devido à sua decisão de suspender o regime de auxílios controvertido, os operadores aeroportuários mais não fizeram do que honrar os seus compromissos contratuais na medida em que os contratos em causa não previam a resolução destes contratos em caso de perda do financiamento da Região autónoma. De todo o modo, embora, em certos casos, tenham de suportar os custos de adiantamento de tesouraria, incluindo pela SFIRS, dos montantes posteriormente reembolsados pela Região autónoma, isso nada altera o facto de que, segundo as suas próprias declarações e em conformidade com o que previa o regime de auxílios controvertido, os operadores aeroportuários utilizaram a totalidade dos fundos que lhes tinham sido concedidos pela referida Região para remunerar as companhias aéreas cocontratantes, tais como a recorrente, e que são exclusivamente objeto da obrigação de reembolso prevista no artigo 2.
o
da decisão impugnada.
Além das declarações do Governo italiano e dos próprios operadores aeroportuários no âmbito do procedimento administrativo que precedeu a adoção da decisão impugnada e das tabelas incluídas na decisão impugnada, a correspondência entre os fundos fornecidos pela Região autónoma aos operadores aeroportuários e os fundos utilizados por estes para remunerar as companhias aéreas cocontratantes é corroborada, no caso específico da recorrente e contrariamente ao que esta alega, pelo próprio conteúdo dos acordos que assinou com os operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia.
Com efeito, o preâmbulo do contrato que tinha celebrado em 26 de fevereiro de 2012 com a SOGAER indicava expressamente que a Região autónoma tinha decidido aumentar os seus investimentos em marketing nas indústrias do setor dos transportes e do turismo, que, tendo em conta este objetivo, fornecia anualmente à SOGAER um montante que este operador aeroportuário devia despender para alcançar este objetivo, e que, à luz da vontade da Região autónoma, a SOGAER tinha publicado um anúncio no seu sítio Internet a fim de investir em atividades de marketing concebidas para promover as atrações turísticas do sul da Sardenha. Por sua vez, o contrato celebrado em 31 de março de 2013 entre a recorrente e a GEASAR, indicava que este operador aeroportuário, em concertação com a Região autónoma, promovia de forma ativa Olbia e a Sardenha enquanto destino de férias, desenvolvendo todas as ações adequadas de marketing, de publicidade e de comunicação, e que, com este objetivo, a Região autónoma fornecia anualmente à GEASAR um montante que este operador aeroportuário devia despender para alcançar estes objetivos.
Por conseguinte, há que rejeitar a argumentação da recorrente segundo a qual, em substância, não foi remunerada pelos operadores aeroportuários através de fundos provenientes da Região autónoma.
A recorrente objeta ainda que a alegada correspondência dos dois fluxos financeiros não constitui uma prova suficiente para excluir que os pagamentos efetuados em seu benefício foram feitos enquanto contrapartida real das prestações que forneceu aos operadores aeroportuários.
A este respeito, importa recordar novamente que, em matéria de auxílios de Estado, a finalidade prosseguida por intervenções estatais não basta para as fazer escapar à qualificação de «auxílios» na aceção do artigo 107.
o
TFUE. Com efeito, este artigo não distingue consoante as causas ou os objetivos das intervenções estatais, antes definindo essas intervenções em função dos respetivos efeitos (v. Acórdão de 22 de dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, n.
os
84 e 85 e jurisprudência referida; Acórdão de 26 de novembro de 2015, Espanha/Comissão,
T‑461/13
,
EU:T:2015:891
, n.
o
39).
Ora, uma vez que, no exame de uma medida, a Comissão pode ser levada a examinar se uma vantagem pode ser considerada indiretamente concedida a operadores diferentes do destinatário imediato da transferência de recursos estatais (v., neste sentido, Acórdão de 13 de junho de 2002, Países Baixos/Comissão,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, n.
os
61 e 62), há que considerar que, na medida em que se possa demonstrar, como no caso em apreço, que uma vantagem proveniente de recursos estatais foi transferida pelo destinatário imediato para um beneficiário final, é irrelevante que esta transferência tenha sido efetuada pelo destinatário imediato segundo uma lógica comercial ou, pelo contrário, que tenha respondido a um objetivo de interesse geral.
Isto é corroborado pela jurisprudência que estabelece que uma vantagem diretamente concedida a certas pessoas singulares ou coletivas pode constituir uma vantagem indireta e, portanto, um auxílio de Estado para outras pessoas coletivas que são empresas (v., neste sentido, Acórdãos de 19 de setembro de 2000, Alemanha/Comissão,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, n.
os
22 a 35; de 13 de junho de 2002, Países Baixos/Comissão,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, n.
os
38 e 60 a 66; de 4 de março de 2009, Associazione italiana del risparmio gestito e Fineco Asset Management/Comissão,
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
, n.
o
127, e de 15 de junho de 2010, Mediaset/Comissão,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
). Com efeito, nos processos que deram origem a estes acórdãos, a transferência da vantagem por pessoas singulares ou coletivas, recipiendárias imediatas de recursos estatais, inseria‑se numa relação comercial, o que confirma que a existência de uma razão comercial subjacente à transferência é irrelevante para efeitos da apreciação, tendo em conta o artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, do fluxo seguido pelos recursos de origem estatal até beneficiário final.
Nestas condições, foi sem incorrer em erro de direito que a Comissão concluiu que os pagamentos efetuados pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas a título das atividades 1 e 2 correspondiam a recursos estatais.
b)

Quanto à imputabilidade, à Região autónoma, das decisões e dos pagamentos efetuados à recorrente pelos operadores aeroportuários
No que se refere à imputabilidade à Região autónoma das decisões dos operadores aeroportuários de celebrarem os contratos controvertidos com a recorrente, esta contesta que os referidos operadores tenham apenas desempenhado um papel de intermediários. Com efeito, apesar da existência de um procedimento de aprovação dos seus planos de atividades pela Região autónoma, os operadores aeroportuários conservaram um amplo poder de apreciação nas suas decisões relativas à forma de atribuir os fundos recebidos da Região autónoma.
A este respeito, mesmo que se refira a processos em que os fundos em causa, contrariamente ao que sucede no caso em apreço, não emanavam imediatamente do orçamento do Estado ou não tinham transitado por este, a jurisprudência confirma, quanto à condição do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, relativa à existência de uma vantagem concedida direta ou indiretamente através de recursos estatais, que o critério decisivo é o nível de controlo exercido pelo Estado sobre a concessão da vantagem, nomeadamente sobre o canal de transmissão desta vantagem (Acórdãos de 16 de maio de 2000, França/Ladbroke Racing e Comissão,
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, n.
o
50; de 16 de maio de 2002, França/Comissão,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, n.
o
37, e de 19 de dezembro de 2013, Association Vent De Colère! e o.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, n.
o
33), e que isto é válido mesmo quando a concessão da referida vantagem não implica uma transferência formal de recursos estatais (v. Acórdão de 19 de dezembro de 2013, Association Vent De Colère! e o.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, n.
o
19 e jurisprudência referida).
Embora o nível de controlo exercido pelo Estado sobre a concessão de uma vantagem permita apreciar se esta pode ser entendida no sentido de que mobiliza «recursos estatais», para verificar a subcondição relativa à imputabilidade da medida em causa ao Estado, prevista no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, importa ter igualmente em conta este nível de controlo na apreciação da questão de saber se se deve considerar que as autoridades públicas estiveram envolvidas na adoção da referida medida (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de maio de 2002, França/Comissão,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, n.
o
52, e de 28 de março de 2019, Alemanha/Comissão,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, n.
o
49 e jurisprudência referida), implicação que pode ser deduzida de um conjunto de indícios resultantes das circunstâncias do caso concreto e do contexto em que essa medida é adotada e, em particular, do alcance desta, do seu conteúdo ou das condições que a mesma comporta (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de maio de 2002, França/Comissão,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, n.
os
52 a 56, e de 17 de setembro de 2014, Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, n.
os
31 a 33).
No em apreço, a Comissão considerou, na decisão impugnada, que os fundos colocados à disposição dos operadores aeroportuários pela Região autónoma deviam ser e foram utilizados de facto segundo as instruções dadas pela referida Região, concretamente em remuneração dos serviços prestados pelas companhias aéreas, designadamente a abertura de novas ligações aéreas, o aumento de frequências, o alcance de objetivos em volume de passageiros e a extensão de períodos de exploração de linhas existentes, assim como a prestação de serviços de marketing.
Quanto à contestação pela recorrente das constatações da Comissão, que figuram nos considerandos 357 a 359 da decisão impugnada, segundo as quais o comportamento dos operadores aeroportuários foi determinado pela Região autónoma através da Lei n.
o
10/2010 e dos planos de atividades, os quais deviam ser aprovados pela Região autónoma antes de entrar em vigor, há que constatar que é certo que a Lei n.
o
10/2010 identifica os operadores aeroportuários como sendo formalmente os beneficiários dos pagamentos previstos por esta lei.
No entanto, o artigo 3.
o
, n.
o
2, da Lei n.
o
10/2010 previa expressamente que os critérios, a natureza e a duração da oferta de transporte, assim como as diretrizes para a elaboração dos planos de atividades pelos operadores aeroportuários deviam ser adotados por resoluções do executivo regional, ao passo que o artigo 3.
o
, n.
o
3, desta lei previa, igualmente expressamente, que os planos de atividades estabelecidos pelos operadores aeroportuários deviam ser acompanhados dos atos e dos contratos correspondentes e que apenas seriam financiados se tivessem sido estabelecidos em conformidade com os critérios, a natureza, a duração da oferta de transporte e as diretrizes adotadas pelo executivo regional e unicamente se tivessem sido previamente submetidos a parecer vinculativo da comissão competente.
A este respeito, resulta do regime estabelecido pela Lei n.
o
10/2010 que as disposições desta última devem necessariamente ser lidas em conjugação com os textos cuja adoção pelo executivo regional estava prevista pela referida lei e que condicionavam os pagamentos efetuados pela Região autónoma aos operadores aeroportuários em causa no processo principal. Ora, estes, em particular a Decisão Regional n.
o
29/36, previam expressamente que os operadores aeroportuários deviam submeter os seus planos de atividades à aprovação da Região autónoma e que os referidos planos deviam, para poderem ser elegíveis para o financiamento previsto pela referida Região, ser elaborados em conformidade com os critérios, a natureza e a duração da oferta de transporte, bem como com as diretrizes adotadas pelo executivo regional.
Além disso, o mecanismo de reembolso das despesas adiantadas pelos operadores aeroportuários era suscetível de permitir à Região autónoma controlar as iniciativas dos operadores aeroportuários, uma vez que apenas as estabelecidas em conformidade com as suas diretrizes e justificadas pela apresentação dos documentos contratuais e contabilísticos relevantes podiam dar lugar ao financiamento previsto pelo regime de auxílios controvertido. Com efeito, os planos de atividades eram submetidos a montante do processo de aprovação pela Região autónoma e os operadores aeroportuários deviam igualmente apresentar relatórios trimestrais com vista ao pagamento de 60 % do auxílio e apenas podiam obter a última fração do pagamento, de 20 %, depois de provarem que tinham respeitado as instruções da Região autónoma.
A influência da Região autónoma sobre o conteúdo e o alcance das iniciativas dos operadores aeroportuários é corroborada por estes últimos. Com efeito, como resulta do considerando 237 da decisão impugnada, a GEASAR declarou ter negociado as propostas de atividades de marketing, tendo as companhias aéreas respondido ao convite à manifestação de interesse que este operador aeroportuário tinha publicado no seu sítio Internet, tendo em conta o plano de marketing turístico elaborado pela Região autónoma como um dos seus instrumentos de planeamento. Por sua vez, a SOGAER alegou, como resulta do considerando 313 da decisão impugnada, que, ao abrigo do regime de auxílios controvertido, a referia Região concedia uma compensação que era meramente canalizada através do operador aeroportuário, e isto «como parte de um plano decidido, financiado e controlado pela Região [autónoma]».
É certo que a Lei n.
o
10/2010 não referia as ações específicas que deviam ser propostas pelos operadores aeroportuários nos planos de atividades, tal como não identificava quais as companhias aéreas que deviam ser solicitadas. Além disso, a iniciativa de apresentar planos de atividades à Região autónoma com vista a solicitar os fundos previstos no âmbito do regime de auxílios controvertido tal como, conforme sublinha a recorrente, a seleção das companhias aéreas cocontratantes incumbiam formalmente aos operadores aeroportuários, nomeadamente, na medida em que a Lei n.
o
10/2010 e as suas medidas de execução não referiam especificamente as companhias aéreas com as quais deviam necessariamente estabelecer uma relação comercial. Assim sendo, uma vez adotada pelos operadores aeroportuários a decisão de participarem no programa de financiamento instituído pela Região autónoma através do regime de auxílios controvertido, a sua margem de apreciação na definição dos seus planos de exploração e a seleção dos prestadores cocontratantes era largamente reduzida pelos critérios e diretrizes definidos pela Região autónoma.
Em particular, a referência, no artigo 3.
o
, n.
o
3, da Lei n.
o
10/2010, aos contratos que devem ser apresentados pelos operadores aeroportuários e a referência, na Decisão Regional n.
o
29/36, aos casos em que os planos de atividades são efetuados por companhias aéreas confirmam, contrariamente ao que alega a recorrente, que a Região autónoma incentivava os operadores aeroportuários a recorrerem às companhias aéreas, uma vez que são as únicas entidades a poder celebrar contratos com as companhias aéreas sobre a abertura ou a manutenção de ligações aéreas, as suas frequências e objetivos em termos de passageiros, e que a Região decidia que linhas aéreas seriam consideradas elegíveis. Além disso, no que respeita às atividades de marketing, a Região autónoma distinguiu aquelas que seriam oferecidas pelas companhias aéreas, confirmando o recurso necessário dos operadores aeroportuários a tais companhias, daquelas que seriam oferecidas por prestadores distintos das companhias aéreas, as quais, como alega a Comissão, não estão em causa no processo principal e cuja existência, de qualquer modo, não é suscetível de influenciar a questão de saber se os fundos recebidos pela recorrente provinham do orçamento da Região autónoma e lhe eram imputáveis.
Ao controlar estreitamente, a montante, os planos de atividades apresentados pelos operadores aeroportuários, nomeadamente, as ligações aéreas em causa e as prestações de marketing previstas, tal como, a jusante, os montantes atribuídos pelos operadores aeroportuários como remuneração das referidas prestações oferecidas pelas companhias aéreas no âmbito da promoção da ilha da Sardenha enquanto destino turístico, a Região autónoma assumiu um controlo suficiente, sobre os comportamentos contratuais dos operadores aeroportuários que decidiram pedir as medidas de financiamento previstas no âmbito do regime de auxílios controvertido, a ponto de considerar que os referidos comportamentos lhe eram imputáveis.
Além disso, nas Decisões da Região autónoma n.
os
300 e 322, respetivamente de 16 de junho de 2014 e de 13 de junho de 2013, que fixam os montantes anuais definitivos, a própria Região autónoma considerou que «a intervenção referida na Lei [n.
o
10/2010] [era] realizada por intermédio dos operadores aeroportuários, que desempenha[vam] o papel de intermediários e de precursores operacionais da transferência de recursos para as companhias aéreas, segundo a via determinada pela própria Região, tal como estabelecida na Lei [n.
o
10/2010] e nas medidas de aplicação» (che l’intervento di cui alla LR. n.
o
10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n.
o
10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa) e que «as companhias aéreas deveriam ser consideradas os destinatários reais e únicos dos fluxos de recursos financeiros por força da Lei [n.
o
10/2010]» (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
Por outro lado, como sublinha a Comissão, o preâmbulo do contrato de 26 de fevereiro de 2012 celebrado entre a recorrente e o operador do aeroporto de Cagliari‑Elmas demonstra, de forma clara, o alcance do controlo exercido pela Região autónoma, uma vez que, com efeito, precisa que era «[e]m conformidade com as diretrizes publicadas pela Região [autónoma que a] SOGAER [tinha] elaborado um plano de atividades que descrevia a estratégia e as ações que [deviam ser] executadas a fim de alcançar o objetivo de desenvolvimento do tráfego»; que «[o] financiamento do plano de atividades [estava] sujeito à aprovação do comité do Conselho regional em conformidade com o artigo 3.
o
, n.
o
3, da Lei [n.
o
10/2010]»; que «a Região [autónoma] e [a] SOGAER espera[vam] um aumento da publicidade geral de Cagliari, [do] aeroporto e [da] Sardenha do sul[; e que, e]m consequência destes serviços de marketing, tanto a Região [autónoma] como [a] SOGAER esperavam um crescimento do tráfego de passageiros e um retorno económico positivo para o aeroporto de Cagliari e para a sua zona de influência».
Quanto ao facto de os referidos operadores terem controlado a realização dos planos de atividades, isso não significava que tinham autonomia na execução do regime de auxílios controvertido. Com efeito, a introdução de cláusulas penais nos contratos celebrados com as companhias aéreas parceiras explica‑se, antes de mais, pela preocupação dos operadores aeroportuários em cumprirem as suas obrigações, tais como previstas na Decisão Regional n.
o
29/36, a fim de garantirem que efetivamente obteriam o financiamento solicitado à Região autónoma e que tinham adiantado a título da execução dos referidos contratos. Do ponto de vista do interesse da Região autónoma e como alega a Comissão, a obrigação imposta aos operadores aeroportuários de preverem um mecanismo de sanções tinha por objeto a proteger o investimento público, garantindo que os fundos concedidos seriam corretamente utilizados e dariam lugar às prestações esperadas para promoção do turismo na Sardenha. Isto é igualmente válido para o mecanismo de controlo, no que diz respeito à apresentação pelos operadores aeroportuários à Região autónoma tanto de relatórios trimestrais como de todos os documentos contabilísticos e contratuais justificativos para obter as últimas frações de pagamento do financiamento proposto pela referida Região.
Tendo em consideração estes elementos, a argumentação da recorrente quanto à alegada autonomia decisória dos operadores aeroportuários na definição das suas relações contratuais com as companhias aéreas cocontratantes a título do regime de auxílios controvertido deve ser julgada improcedente. Assim, a Comissão não cometeu um erro de direito ao declarar, nos considerandos 355 a 361 da decisão impugnada, que os operadores aeroportuários podiam ser considerados intermediários entre a Região autónoma e as companhias aéreas, ao terem transferido totalmente os fundos recebidos da Região autónoma e, assim, atuado em conformidade com as instruções recebidas da referida Região através dos planos de atividades aprovados por esta última.
c)

Quando à identificação errada dos beneficiários do regime de auxílios controvertido e à inexistência de vantagem para as companhias aéreas
A recorrente alega que os operadores aeroportuários eram os beneficiários do regime de auxílios controvertido na medida em que este reduzia os custos que deveriam normalmente suportar para obterem as prestações objeto dos contratos controvertidos, tanto aqueles relativos aos objetivos de frequência das ligações aéreas e de volume de passageiros, como aqueles respeitantes às prestações de marketing. Assim, o regime de auxílios controvertido constitui um mecanismo de subvenção dos operadores aeroportuários para que estes adquiram às companhias aéreas serviços relativos às atividades 1 e 2. Este mecanismo reduz os custos que os operadores aeroportuários deveriam normalmente suportar para desenvolverem as suas próprias atividades. Por conseguinte, os referidos operadores aeroportuários obtiveram um rendimento económico pela celebração de acordos com a recorrente, nomeadamente quanto à extensão da sua zona de atração e ao aumento do tráfego de passageiros.
O facto de que, enquanto companhia aérea, a recorrente, em execução dos referidos contratos, forneceu atividades de marketing de promoção das linhas aéreas que explora não exclui o interesse económico dos operadores aeroportuários em obter tais prestações pela via contratual. Com efeito, os contratos celebrados entre estes últimos e a recorrente eram reveladores de um real interesse económico destes em obter os serviços controvertidos, interesse que a Comissão reconheceu em decisões anteriores e que levou vários aeroportos a recorrerem a serviços análogos junto das companhias aéreas. Estes acordos acabam por ser habituais no domínio aeronáutico, como confirma o facto de que, no caso em apreço, os operadores aeroportuários em causa financiaram parcialmente esses contratos com os seus fundos próprios. Assim, as prestações que forneceu em execução dos referidos contratos eram reais e, mesmo que as atividades visadas nos mesmos correspondessem ao seu próprio interesse económico, o facto de ter podido retirar uma vantagem económica dos referidos acordos comerciais não prova que a recorrente recebeu um auxílio de Estado ilegal por parte da Região autónoma.
De qualquer modo, segundo a recorrente, a Comissão não podia excluir que os operadores aeroportuários eram beneficiários do regime de auxílios controvertido, apesar de serem os destinatários diretos dos pagamentos da Região autónoma, sobretudo com base no argumento ilógico de que o referido regime não foi concebido para orientar os seus efeitos secundários para os aeroportos.
A este respeito, é certo que os operadores aeroportuários tiveram interesse em participar, enquanto intermediários, na aplicação do regime de auxílios controvertido, uma vez que a execução, pelas companhias aéreas, das suas obrigações em matéria de frequência das ligações aéreas e de objetivos em matéria de volume de passageiros, assim como o fornecimento das suas prestações de marketing produziram o efeito de aumentar a frequência dos aeroportos em causa e, necessariamente, as receitas aeroportuárias e extra‑aeroportuárias dos seus operadores.
No entanto, como sublinhou a Comissão, em particular, na audiência, é improvável que, na falta de financiamento da Região autónoma, os operadores aeroportuários tivessem disposto de fundos suficientes, no caso em apreço várias dezenas de milhões de euros, para realizarem aquisições de tal dimensão, junto das companhias aéreas, de obrigações de abertura de ligações aéreas e de cumprimento de objetivos de tráfego de passageiros, bem como de prestações de marketing, nem que, no âmbito das suas estratégias de expansão, tivessem necessariamente celebrado acordos deste tipo. Pelo contrário, afigura‑se que os referidos operadores apenas de comprometeram contratualmente com as companhias aéreas com a garantia da Região autónoma de que receberiam os fundos correspondentes desta última.
Isto é corroborado pelo facto de que, no caso em apreço, os operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia não tinham recorrido aos serviços de marketing da recorrente, nem celebrado acordos relativos às frequências de serviço aéreo ou de objetivo de passageiros, antes da aplicação do regime de auxílios controvertido e que, na sequência da suspensão do referido regime, tais operadores, na falta de financiamento da Região autónoma, decidiram com a recorrente celebrar novos contratos que tem por objeto prestações análogas. Em definitivo, como observou a Comissão, a aquisição dos referidos serviços obedecia menos a uma necessidade comercial dos operadores aeroportuários do que à decisão destes últimos de dar o seu apoio à aplicação do regime de auxílios controvertido instituído pela Região autónoma. Assim, a recorrente não pode alegar que, através do regime de auxílios controvertido, a Região autónoma reduziu os custos que os operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia deveriam normalmente suportar.
Esta conclusão não é posta em causa pela alegação de que os operadores aeroportuários remuneraram as companhias aéreas igualmente com os seus fundos próprios. Com efeito, por um lado, a recorrente não demonstrou quais os montantes que os operadores aeroportuários pagaram com os seus fundos próprios sem obterem ou pedirem o respetivo reembolso posterior à Região autónoma ao abrigo do regime de auxílios controvertido, mesmo que a Comissão alegue, sem que a recorrente apresente prova em sentido contrário, que os operadores aeroportuários apenas recorreram a fundos próprios em proporções muito pequenas e unicamente com vista a responderem aos seus compromissos contratuais residuais na sequência da suspensão do regime de auxílios controvertido pela Região autónoma. Por outro lado, há que recordar que, de qualquer modo, estes alegados investimentos próprios dos operadores aeroportuários não estão abrangidos pela obrigação de reembolso prevista no artigo 2.
o
da decisão impugnada e não traduzem uma assunção de riscos comerciais significativa em relação à utilização dos fundos provenientes da Região autónoma.
Quanto às prestações objeto dos contratos controvertidos, além do facto, que será examinado no âmbito da aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado, de as companhias aéreas cocontratantes não terem sido selecionadas na sequência de um procedimento suscetível de garantir que a Região autónoma, por intermédio dos operadores aeroportuários, as remunerou aos preços do mercado, há que concluir que, convidada pelo Tribunal Geral a apresentar documentos probatórios a este respeito, a recorrente apresentou material publicitário e contratual que confirma que, como declarou a Comissão no considerando 368 da decisão impugnada, a promoção de certas regiões e cidades servidas pela recorrente costuma estar intrinsecamente associada, no seu sítio Internet, à promoção dos voos realizados pela própria. Assim, contrariamente ao que alega, em caso de inexistência dos contratos de marketing assinados com a SOGAER e a GEASAR, não é de excluir que a recorrente teria, ainda assim, organizado a promoção das suas linhas aéreas de e para a Sardenha, tal como não está demonstrado que, em execução dos referidos contratos, a recorrente desenvolveu uma atividade promocional substancialmente mais significativa do que aquela habitualmente desenvolvida para promover diretamente os seus próprios voos.
Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro de direito ao declarar, na decisão impugnada, que os serviços de marketing foram adquiridos pelos operadores aeroportuários em causa, concretamente com os fundos colocados à sua disposição pela Região autónoma, para promover a exploração da linha ou das linhas aéreas operadas pelas companhias aéreas cocontratantes e para cuja abertura ou manutenção eram remuneradas a título da atividade 1.
De igual modo, a Comissão podia igualmente concluir que as companhias aéreas foram remuneradas pela Região autónoma para promover as suas próprias prestações enquanto companhias aéreas [v., neste sentido, Acórdãos de 13 de dezembro de 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão,
T‑53/16
, não publicado,
EU:T:2018:943
, n.
o
271; de 13 de dezembro de 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão,
T‑165/16
, não publicado,
EU:T:2018:952
, n.
o
167; de 13 de dezembro de 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão,
T‑165/15
, não publicado,
EU:T:2018:953
, n.
o
230, e de 13 de dezembro de 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão,
T‑111/15
, não publicado,
EU:T:2018:954
, n.
o
232], mesmo que se tratem de custos de marketing e de publicidade que as companhias aéreas em causa, incluindo a recorrente, deviam, em princípio, suportar.
De igual modo, a Comissão pôde concluir que os operadores aeroportuários não eram beneficiários do regime de auxílios controvertido. Com efeito, a execução, pelas companhias aéreas cocontratantes, das prestações pretendidas e financiadas pela Região autónoma produziu certamente o efeito de aumentar o tráfego aéreo e o volume de passageiros de e para os aeroportos em causa, o que implicava um aumento dos recursos aeroportuários e extra‑aeroportuários dos seus operadores. No entanto, como alega a Comissão, trata‑se de um efeito secundário do regime de auxílios controvertido de que todo o setor turístico da Sardenha beneficiou, incluindo, também, a recorrente, que, de certa forma, obteve igualmente tal vantagem secundária através de um crescimento das vendas das prestações oferecidas a bordo das suas aeronaves. Contudo, a vantagem imediata que era objeto do regime de auxílios controvertido e que não foi obtida em condições normais de mercado era, não obstante, constituída por pagamentos efetuados às companhias aéreas.
Tendo em consideração o exposto, há que rejeitar a argumentação da recorrente quanto ao alegado erro da Comissão na determinação dos beneficiários do regime de auxílios controvertido e na constatação de uma vantagem a favor da recorrente.
d)

Quanto ao princípio do operador privado em economia de mercado
A recorrente censura à Comissão o facto de não ter apreciado corretamente o regime de auxílios controvertido, porque não aplicou, como deveria ter feito, o critério do investidor privado em economia de mercado tanto ao nível da Região autónoma como ao nível dos operadores aeroportuários. Acusa‑a também de falta de fundamentação. A este respeito, a recorrente afirma que as atividades que realizou contribuíram significativamente para o desenvolvimento dos aeroportos de Cagliari‑Elmas e de Olbia e que, de qualquer modo, uma vez que os operadores aeroportuários continuaram a financiar em 2013 as atividades visadas pelos contratos em causa, isto demonstra que o exercício de 2012 era igualmente conforme ao critério do investidor privado.
A Comissão considera que, na decisão impugnada, teve em conta o princípio do operador privado em economia de mercado tanto ao nível da Região autónoma como ao nível dos operadores aeroportuários. No entanto, a aplicação deste princípio, derivado do artigo 345.
o
TFUE, pressupõe necessariamente que a autoridade pública em causa desenvolva uma operação económica e que tenha uma ligação com o beneficiário, sendo sua proprietária, acionista ou detendo participações nessa entidade.
Por um lado, a Comissão assinala que, no decurso do procedimento administrativo, a República italiana não tinha sugerido a aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado ao nível da Região autónoma e que, de qualquer modo, era evidente que a referida Região não procurava obter um benefício, mas sim atingir objetivos de política pública, nomeadamente, reforçar a economia em geral mediante a atração de mais turistas. Ora, tal objetivo não é tido em conta por um operador privado que realiza um investimento. De qualquer modo, a Região autónoma não podia ser considerada um operador aeroportuário que pretendia investir, sobretudo porque apenas controlava o aeroporto de Alghero, que não está em causa no processo principal. Assim, não se pode considerar que a adoção do regime de auxílios controvertido resulta de uma decisão de investimento do Estado na sua qualidade de acionista.
Por outro lado, no que respeita aos operadores aeroportuários, a Comissão considera que a aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado também não se justificava, uma vez que, ao celebrarem os seus diferentes acordos com as companhias aéreas, apenas aplicaram o regime de auxílios controvertido concebido pela Região autónoma para aumentar a frequência da ilha pelos turistas transportados por via aérea. Assim, não mobilizaram os seus fundos próprios para o pagamento das prestações abrangidas pelos referidos acordos, mas utilizaram os fundos fornecidos pela Região autónoma, transmitindo desse modo recursos estatais em conformidade com a vontade e com as diretrizes da referida Região autónoma. Por conseguinte, estas transações não foram efetuadas em condições normais de mercado sem a intervenção em causa do Estado, sendo certo, além disso, que os operadores aeroportuários em causa no processo principal não são detidos pelo poder público.
1)

Quanto à aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado às relações contratuais entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas
Na decisão impugnada, a Comissão justificou a inaplicabilidade do princípio do operador privado em economia de mercado ao nível das transações efetuadas entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas com o fundamento, em substância, de que as medidas examinadas constituíam um regime de auxílios estabelecido por uma autoridade pública por razões de política pública, que abrangia vários aeroportos, dos quais apenas um era detido pela Região autónoma, e não um acordo individual entre um aeroporto e uma companhia aérea. Além disso, para a Comissão, era evidente que os operadores aeroportuários não atuavam como operadores em economia de mercado no momento da celebração dos diferentes contratos com as companhias aéreas. Com efeito, apenas aplicaram o regime de auxílios concebido pela Região autónoma para aumentar o transporte aéreo em benefício geral do território da ilha da Sardenha.
A este respeito, a argumentação da recorrente, relativa à aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado à luz da autonomia dos operadores aeroportuários na utilização dos fundos fornecidos pela Região autónoma e na definição das suas relações contratuais com as companhias aéreas, deve ser rejeitada pelos fundamentos já expostos nos n.
os
102 a 110
supra
.
Em seguida, há que constatar que, como reconhece a recorrente e contrariamente ao que sucedia nas decisões anteriores da Comissão que evoca, os dois operadores aeroportuários em causa no processo principal, designadamente, os de Cagliari‑Elmas e de Olbia, não são, de qualquer modo, detidos pela Região autónoma. Ora, como afirma corretamente a Comissão, para poder considerar a aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado a uma transação financeira entre duas empresas a fim de saber se, tendo em conta o artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 345.
o
TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de março de 1990, Bélgica/Comissão,
C‑142/87
,
EU:C:1990:125
, n.
o
29; de 21 de março de 1991, Itália/Comissão,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, n.
o
20, e de 12 de dezembro de 1996, Air France/Comissão,
T‑358/94
,
EU:T:1996:194
, n.
o
70), esta transação responde a uma racionalidade económica que exclui que a mesma possa dar origem à concessão pela primeira empresa de uma vantagem à segunda, é ainda necessário que a primeira empresa seja detida pelo Estado e que este possa ser considerado um investidor que espera obter um rendimento económico a mais ou menos longo prazo do seu investimento.
Nestas condições, independentemente do estabelecimento de planos de exploração pelas companhias aéreas e/ou de análise
ex ante
da rendibilidade dos investimentos efetuados pelos operadores aeroportuários, tais como invocados pela recorrente, afigura‑se que, por um lado, os referidos operadores não eram detidos pela Região autónoma e que, por outro e de qualquer modo, apenas utilizaram o dinheiro colocado à sua disposição pela Região autónoma para adquirem serviços segundo as instruções desta última.
Daqui resulta que, como considerou corretamente a Comissão na decisão impugnada, os operadores aeroportuários limitaram‑se, no essencial, a aplicar o regime de auxílios controvertido. Além disso, uma vez que não eram detidos pelo Estado, as transações efetuadas entre as companhias aéreas e os operadores aeroportuários não estavam destinadas a ser examinadas à luz do princípio do operador privado em economia de mercado, mesmo que estas transações fossem efetuadas através de recursos estatais, no caso em apreço da Região autónoma.
Esta conclusão não é posta em causa pelo facto, admitindo‑o demonstrado, de que os operadores aeroportuários remuneraram as companhias aéreas também com os seus fundos próprios. Com efeito, por um lado, a recorrente não demonstrou quais os montantes que os operadores aeroportuários pagaram com os seus fundos próprios sem obterem ou pedirem o reembolso posterior à Região autónoma a título do regime de auxílios controvertido, ainda que a Comissão alegue, sem que a recorrente apresente prova em sentido contrário, que os operadores aeroportuários apenas recorreram aos seus fundos próprios em proporções muito pequenas e unicamente com vista a responderem aos seus compromissos contratuais residuais na sequência da suspensão do regime de auxílios controvertido pela Região autónoma. Por outro lado, há que recordar que, de qualquer modo, estes alegados investimentos próprios dos operadores aeroportuários não estão abrangidos pela obrigação de reembolso prevista no artigo 2.
o
da decisão impugnada e não traduzem uma assunção de riscos comerciais significativa relativamente à utilização dos fundos provenientes da Região autónoma.
Por conseguinte, deve rejeitar‑se a argumentação da recorrente relativa à aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado ao nível dos operadores aeroportuários.
2)

Quanto à aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado ao nível da Região autónoma
Nos considerandos 380 a 388 da decisão impugnada, a Comissão observou, antes de mais, que a República italiana não tinha invocado o princípio do operador privado em economia de mercado, que não existiam quaisquer indícios de que a Região autónoma agiu segundo este princípio quando criou o regime de auxílios controvertido e que era evidente que tinha procurado, pela aplicação do referido regime, alcançar objetivos de política pública, designadamente o reforço da economia regional através da atração de mais fluxos turísticos, e não obter lucros na sua qualidade de proprietária. Em seguida, a Comissão examinou a aplicabilidade deste princípio ao nível dos operadores aeroportuários e da Região autónoma para concluir que o mesmo não regulava o caso em apreço.
A recorrente considera errada a conclusão da Comissão, que figura no considerando 380 da decisão impugnada, segundo a qual a Região autónoma não agiu enquanto investidor privado em economia de mercado.
No entanto, uma vez que a Região autónoma não detém os aeroportos de Cagliari‑Elmas e de Olbia, os únicos que estão em causa no processo principal, não se pode considerar que agiu enquanto investidor. Pelo contrário, afigura‑se que a Região autónoma aplicou o regime de auxílios controvertido tendo em vista unicamente o desenvolvimento económico da ilha da Sardenha.
Nestas condições, a Comissão concluiu com razão, nomeadamente nos considerandos 380 a 384 da decisão impugnada, que não tinha de analisar a questão de saber se, através do financiamento objeto do regime de auxílios controvertido, a Região autónoma tinha realizado um investimento comparável ao de um investidor privado. Por conseguinte, podia considerar que as análises
ex ante
da rendibilidade económica dos contratos de prestações celebrados entre os operadores aeroportuários e a recorrente não eram relevantes, uma vez que, no caso em apreço, a Região autónoma, agindo exclusivamente enquanto poder público, não podia esperar dividendos, ganhos de capital ou qualquer outra forma de lucro comparável aos que obteria um investidor privado.
Quanto a este ponto, contrariamente ao que alega a recorrente, o eventual crescimento dos recursos fiscais de uma entidade pública, tal como a Região autónoma, devido à adoção de medidas de política pública, não pode ser equiparado, nem comparado, aos ganhos que um investidor privado espera obter com os seus investimentos, uma vez que não tem uma natureza idêntica à de uma vantagem financeira que um operador espera obter de um dos seus investimentos. Com efeito, neste caso, trata‑se de benefícios macroeconómicos esperados da intervenção pública no âmbito de uma política económica, que não está abrangida pelo princípio do operador privado em economia de mercado, mas pelos princípios da racionalização da despesa pública.
Por conseguinte, deve rejeitar‑se a argumentação da recorrente segundo a qual a Região autónoma, no âmbito do regime de auxílios controvertido adotado no âmbito de uma política económica geral, agiu enquanto investidor, o que justificaria a aplicação do princípio do investidor privado em economia de mercado.
Assim sendo, há que assinalar que, no considerando 377 da decisão impugnada, a Comissão considerou que os pagamentos efetuados pela Região autónoma às companhias aéreas, através dos operadores aeroportuários, tanto no contexto da atividade 1 como da atividade 2 deviam ser considerados subvenções concedidas às companhias aéreas para realizarem mais voos de e para a ilha da Sardenha.
Importa ainda assinalar que, uma vez que a Região autónoma não detém todos os aeroportos da ilha da Sardenha, os quais são as únicas entidades que podem acordar contratualmente a utilização das infraestruturas aeroportuárias que gerem, nomeadamente, a abertura de novas linhas aéreas, a Região autónoma não podia, enquanto autoridade pública, adquirir este tipo de serviços diretamente às companhias aéreas. Ora, o operador aeroportuário de Cagliari‑Elmas confirmou, como resulta dos considerandos 312 e 314 da decisão impugnada, que, por um lado, a Região autónoma, através do regime de auxílios controvertido, solicitou um serviço que consistia na seleção de companhias aéreas capazes de alcançar os objetivos anuais fixados para a frequência e o volume de passageiros nas ligações estratégicas de e para o aeroporto de Cagliari‑Elmas e que, por outro, este serviço foi fornecido pelas companhias aéreas cocontratantes escolhidas pelos operadores aeroportuários.
Resulta igualmente do regime de auxílios controvertido que as prestações de marketing fornecidas pelas companhias aéreas tinham por objetivo promover a ilha da Sardenha enquanto destino turístico.
Por conseguinte, embora não se possa considerar que, ao adotar o regime de auxílios controvertido, a Região autónoma agiu enquanto investidor, deve, no entanto, considerar‑se que agiu enquanto adquirente de serviços, nomeadamente, de marketing. Aliás, foi o que a recorrente sublinhou, nomeadamente na réplica, ao alegar que a Região autónoma «utilizou uma sociedade orientada no mercado para adquirir serviços num mercado, designadamente, serviços de marketing e lugares de passageiros».
Com efeito, por um lado, os montantes que a recorrente recebeu correspondiam ao fornecimento de prestações de serviços em resposta a uma encomenda da Região autónoma em relação à qual os operadores aeroportuários apenas desempenharam o papel de intermediários entre o adjudicante e os prestadores desses serviços. Por outro, como alega a recorrente, as companhias aéreas forneceram prestações de serviços, no que respeita tanto aos compromissos em matéria de ligações aéreas e de volume de tráfego de passageiros como de marketing, que podem ser oferecidos aos operadores aeroportuários no setor do transporte aéreo.
A este respeito, uma medida estatal a favor de uma empresa não pode, pelo simples facto de as partes se comprometerem a prestações recíprocas, ser
a priori
excluída do conceito de auxílio de Estado referido no artigo 107.
o
TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 28 de janeiro de 1999, BAI/Comissão,
T‑14/96
,
EU:T:1999:12
, n.
o
71).
No que respeita, em particular, à aquisição de prestações de serviços pelo poder público, esta deve, em princípio, ser efetuada de acordo com as regras da contratação pública previstas pelo direito derivado da União. Neste caso, a existência de um tal processo de concurso, conduzido previamente a uma aquisição por um Estado‑Membro, é normalmente considerada suficiente para excluir que este Estado‑Membro possa conceder uma vantagem à empresa prestadora selecionada que, de outro modo, esta não teria obtido em condições normais de mercado [v., neste sentido, Acórdão de 5 de agosto de 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) e Diputación Foral de Vizcaya/Comissão,
T‑116/01 e T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, n.
o
118].
No caso em apreço, a aquisição dos serviços em causa não foi efetuada pela própria Região autónoma, que, enquanto autoridade pública, estava sujeita às regras da União relativas à adjudicação de contratos públicos. Com efeito, esta aquisição foi efetuada por intermédio de outros agentes, não sujeitos nesta situação às referidas regras, no processo principal, os operadores aeroportuários, que foram encarregues de obter no mercado as prestações de serviços pretendidas pela Região autónoma e que esta financiava.
Em tal situação, o simples facto de um Estado‑Membro adquirir serviços que, como alega a recorrente, foram alegadamente oferecidos nas condições do mercado não é suficiente para que esta operação constitua uma transação comercial efetuada em condições que um operador privado teria aceitado, ou, por outras palavras, uma transação comercial normal. Com efeito, neste tipo de situação, importa, por um lado, que o Estado tenha tido uma necessidade real destes serviços e, por outro, que a aquisição dos mesmos tenha sido efetuada através de um processo aberto, transparente e não discriminatório suscetível de garantir a igualdade de tratamento entre os prestadores capazes de oferecer os serviços em causa e de garantir que as prestações de serviços em causa são adquiridas ao preço do mercado, preço este que assegura que, no momento da aquisição dos referidos serviços, o poder público não confere uma vantagem ao prestador selecionado [v., neste sentido, Acórdão de 5 de agosto de 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) e Diputación Foral de Vizcaya/Comissão,
T‑116/01 e T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, n.
os
112 a 120; v., igualmente, por analogia, Acórdãos de 24 de outubro de 2013, Land Burgenland e o./Comissão,
C‑214/12 P, C‑215/12 P e C‑223/12 P
,
EU:C:2013:682
, n.
os
93 e 94, e de 16 de julho de 2015, BVVG,
C‑39/14
,
EU:C:2015:470
, n.
o
32].
No caso em apreço, a Comissão declarou, no considerando 386 da decisão impugnada, que o financiamento concedido pelo regime de auxílios controvertido não constituía uma remuneração por produtos ou serviços que satisfaziam verdadeiras necessidades da Região autónoma e que o apoio financeiro concedido às companhias aéreas em causa não obedeceu a um processo de concurso aberto e transparente.
A este respeito, contrariamente ao que a Comissão considerou, a Região autónoma, enquanto poder público que prossegue objetivos de política económica, podia considerar que tinha a necessidade de promover a ilha da Sardenha enquanto destino turístico a fim de contribuir para o desenvolvimento económico da ilha.
No entanto, por um lado, como alega a Comissão, a dimensão inédita das prestações de marketing financiadas no âmbito do regime de auxílios controvertido pode suscitar dúvidas sobre o facto de estas prestações responderem, de forma proporcionada e à luz dos princípios de racionalização da despesa pública, às necessidades reais da Região autónoma para prosseguir os seus objetivos de desenvolvimento económico da ilha da Sardenha.
Por outro lado e de qualquer modo, a decisão impugnada abordou a questão da organização de concursos com vista à celebração de acordos pelos operadores aeroportuários, uma vez que a organização de tais concursos poderia ter provado a existência de condições de mercado e, assim, a inexistência de vantagem na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Ora, a este respeito, há que constatar, como alega a Comissão, que, para adquirir os serviços de aumento de tráfego aéreo e de marketing, nem a Região autónoma nem os operadores aeroportuários, agindo enquanto intermediários, organizaram processos de concurso abertos e transparentes suscetíveis de garantir o respeito do princípio da igualdade de tratamento entre prestadores e a aquisição dos referidos serviços, pela Região autónoma e através de recursos estatais colocados à disposição dos operadores aeroportuários, a preços do mercado.
Com efeito, é efetivamente pacífico que os operadores aeroportuários publicaram nos seus respetivos sítios Internet convites à manifestação de interesse no âmbito dos quais as companhias aéreas interessadas em abrir ou em dessazonalizar algumas das suas ligações aéreas, distintas das que já eram objeto de obrigações de serviço público, e em fornecer prestações de marketing podiam propor os seus serviços aos operadores aeroportuários.
No entanto, estes convites à manifestação de interesse não podem ser considerados equivalentes a processos de concurso. Com efeito, convidada pelo Tribunal Geral a apresentar estes convites à manifestação de interesse, assim como as propostas que tinha submetido aos operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia, a recorrente não os apresentou, explicando que não tinha conservado esses documentos. A Comissão também não foi capaz de apresentar os referidos convites à manifestação de interesse. Por outro lado, dos autos não decorre que tinham sido fixados critérios precisos para selecionar as companhias aéreas cocontratantes. Pelo contrário, ao que parece, todas as companhias que tinham submetido propostas foram convidadas a celebrar contratos com os operadores aeroportuários em causa e, no que respeita à tarificação das prestações oferecidas, as tarifas aplicadas pelas companhias aéreas eram díspares. Ora, apesar de parecerem avaliações financeiras grosseiras e arredondadas, as exigências financeiras das companhias aéreas deram origem, no entanto, a reembolsos quase totais, pela Região autónoma, aos operadores que adiantaram os pagamentos das referidas prestações.
Quanto à realidade das prestações oferecidas, a recorrente não demonstrou realmente de que modo forneceu em concreto as prestações em causa, nomeadamente as de marketing, ligadas especificamente aos contratos celebrados com os operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia. Com efeito, os suportes publicitários apresentados a pedido do Tribunal Geral não são específicos das campanhas publicitárias em causa, mas das de 2015 relacionadas com os aeroportos do sul de Itália. Quanto às faturas do prestador terceiro a que, segundo afirma, recorreu para a elaboração das propostas com vista à obtenção dos contratos com os referidos operadores aeroportuários, os montantes mensais faturados por este prestador são apenas de alguns milhares de euros e, por conseguinte, módicos, relativamente ao financiamento obtido da Região autónoma e, de qualquer modo, não permitem demonstrar que diziam respeito a prestações exclusivamente destinadas aos operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia.
Nestas condições, a Comissão podia concluir, na secção 7.2.1.3 da decisão impugnada, intitulada «Vantagem económica», que os pagamentos recebidos pelas companhias aéreas cocontratantes, tais como a recorrente, não podiam ser considerados uma verdadeira contrapartida pelos serviços de marketing fornecidos.
Por outro lado, além do facto de as companhias aéreas cocontratantes não terem sido selecionadas na sequência de um procedimento suscetível de garantir que a Região autónoma, por intermédio dos operadores aeroportuários, as remunerou aos preços do mercado, há que constatar que, convidada pelo Tribunal Geral a apresentar documentos probatórios a este respeito, a recorrente apresentou material publicitário e contratual que confirmava que, como declarou a Comissão no considerando 368 da decisão impugnada, a promoção de certas regiões e cidades servidas pela recorrente costuma estar intrinsecamente associada, no seu sítio Internet, à promoção dos voos operados pela própria.
Por conseguinte, a Comissão afirmou corretamente, na decisão impugnada, que os serviços de marketing a título da atividade 2 foram adquiridos pelos operadores aeroportuários em causa, no processo principal com os fundos colocados à sua disposição pela Região autónoma, para promover a exploração da linha ou das linhas aéreas asseguradas pelas companhias aéreas cocontratantes e por cuja abertura ou manutenção eram remuneradas a título da atividade 1.
Nestas condições, a Comissão podia concluir que as companhias aéreas foram remuneradas pela Região autónoma para promover as suas próprias prestações enquanto companhias aéreas [v., neste sentido, Acórdãos de 13 de dezembro de 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão,
T‑53/16
, não publicado,
EU:T:2018:943
, n.
o
271; de 13 de dezembro de 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão,
T‑165/16
, não publicado,
EU:T:2018:952
, n.
o
167; de 13 de dezembro de 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão,
T‑165/15
, não publicado,
EU:T:2018:953
, n.
o
229, e de 13 de dezembro de 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão,
T‑111/15
, não publicado,
EU:T:2018:954
, n.
o
232], apesar de se tratarem de custos de marketing e de publicidade que as companhias aéreas em causa, incluindo a recorrente, deviam, em princípio, suportar. Em definitivo, a prossecução dos objetivos em matéria de frequências aéreas e de volume de passageiros, que eram objeto da atividade 1, tal como o fornecimento das prestações de marketing a título da atividade 2 produziram o efeito de aumentar a atividade económica da recorrente.
Além disso, deve ainda observar‑se que, como alega a Comissão, sem o financiamento consequente concedido pela Região autónoma, os operadores aeroportuários não teriam necessariamente celebrado, no âmbito das suas estratégias de expansão, acordos de tal dimensão, ou até não poderiam financeiramente fazê‑lo. Isto é corroborado pelo facto de que, no caso em apreço, os operadores aeroportuários não tinham recorrido aos serviços marketing da recorrente antes da aplicação do regime de auxílios controvertido e que, na sequência da suspensão deste, os referidos operadores, na falta de financiamento da Região autónoma, não decidiram celebrar novos contratos relativos a prestações análogas.
Nestas condições, a Comissão pôde validamente concluir, no considerando 388 da decisão impugnada, que o financiamento fornecido pela Região autónoma às companhias aéreas, tais como a recorrente, por intermédio dos operadores aeroportuários para o financiamento das atividades 1 e 2 no âmbito do regime de auxílios controvertido tinha conferido uma vantagem económica às companhias aéreas em causa, no processo principal uma remuneração que não teriam obtido em condições normais de mercado.
Resulta do exposto que a argumentação da recorrente relativa à aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado ao nível da Região autónoma deve ser julgada improcedente.
3)

Quanto à possibilidade de o financiamento relativo ao aeroporto de Olbia ser considerado um auxílio às atividades de marketing, ao investimento ou aos aeroportos regionais
A recorrente interroga‑se sobre as razões pelas quais um «apoio indireto do Estado ao marketing através [dela]» se torna um auxílio ilegal quando «um apoio direto do Estado ao marketing para os operadores aeroportuários não é ilegal à luz das alterações mais recentes» do Regulamento (UE) n.
o
651/2014 da Comissão, de 17 de junho de 2014, que declara certas categorias de auxílio compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107 e 108.
o
[TFUE] (
JO 2014, L 187, p. 1
). Além disso, em seu entender, o auxílio em causa poderia ter sido considerado um auxílio ao investimento, uma vez que o aeroporto de Olbia recebia menos de três milhões de passageiros por ano.
A Comissão, ao identificar o argumento da recorrente no sentido de que visa a possibilidade de isentar os auxílios às atividades de marketing ao abrigo do Regulamento n.
o
651/2014, alega, por um lado, que esta possibilidade está limitada aos aeroportos que recebem menos de 200000 passageiros por ano, o que não é o caso dos aeroportos de Cagliari‑Elmas e de Olbia, e, por outro, que se trata de auxílios concedidos aos operadores aeroportuários e não, como sucede no processo principal, às companhias aéreas. Por último, os montantes pagos pelas atividades de marketing não poderiam ser qualificados «de auxílios ao investimento», uma vez que não se destinavam a financiar ativos imobilizados e, de qualquer modo, a alegação é inadmissível, dado que foi apresentada pela primeira vez pela recorrente na réplica.
A este respeito, no considerando 408 da decisão impugnada, a Comissão declarou que não há qualquer regulamento de isenção por categoria que abranja o regime de auxílios controvertido, incluindo, por conseguinte, o Regulamento n.
o
651/2014 invocado pela recorrente.
Em seguida, é certo que resulta do artigo 14.
o
, n.
os
1 a 3, do Regulamento n.
o
651/2014, que as medidas de auxílio regional ao investimento devem ser compatíveis com o mercado interno, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
3, do TFUE, e devem ser isentas da obrigação de notificação imposta pelo artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, desde que, nomeadamente, [preencham] as condições estabelecidas no presente artigo, entre as quais a exigência de o auxílio ser concedido em zonas assistidas, designadamente, em conformidade com o artigo 2.
o
, n.
o
27, do referido regulamento, «zonas designadas num mapa aprovado dos auxílios com finalidade regional para o período de 1 [de julho de] 2014 a 31 [de dezembro de] 2020, em aplicação do disposto no artigo 107.
o
, n.
o
3, [alíneas] a) ou c), do Tratado». Ora, no que diz respeito a Itália, a Comunicação da Comissão intitulada «Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para 2014‑2020» (
JO 2013, C‑209, p. 1
), apenas teve em conta as regiões da Campânia, da Apúlia, da Basilicata, da Calábria e da Sicília. Uma vez que a região da Sardenha não figura no mapa de auxílios com finalidade regional para o período em causa, a recorrente não pode invocar o artigo 14.
o
do Regulamento n.
o
651/2014.
De igual modo, o auxílio em causa não pode ser abrangido pelo artigo 51.
o
do Regulamento n.
o
651/2014, uma vez que esta disposição apenas diz respeito aos auxílios aos aeroportos situados em regiões periféricas, o que não é necessariamente o caso dos aeroportos da Sardenha, e que exige que a totalidade dos referidos auxílios deve ser em benefício dos consumidores finais que tenham a sua residência habitual em regiões periféricas, o que o regime de auxílios controvertido manifestamente não prevê.
Mesmo admitindo, à semelhança da Comissão, que a recorrente pretendeu invocar o artigo 56.
o
‑A do Regulamento n.
o
651/2014, há que constatar que este foi introduzido pelo Regulamento (UE) 2017/1084 da Comissão, de 14 de junho de 2017, que altera o Regulamento (UE) n.
o
651/2014 no que se refere aos auxílios às infraestruturas portuárias e aeroportuárias, aos limiares de notificação para os auxílios a favor da cultura e da conservação do património e para os auxílios a infraestruturas desportivas e recreativas multifuncionais, bem como aos regimes de auxílio regional ao funcionamento nas regiões ultraperiféricas e que altera o Regulamento (UE) n.
o
702/2014 no que se refere ao cálculo dos custos elegíveis (
JO 2017, L 156, p. 1
), e que, assim, não era aplicável
ratione temporis
no momento da adoção da decisão impugnada. De qualquer modo, como sublinha a Comissão, o regime de auxílios controvertido não pode ser qualificado de auxílio ao investimento, uma vez que não visava ativos imobilizados dos operadores aeroportuários, mas beneficiava as companhias aéreas.
Por conseguinte, independentemente da sua falta de clareza, que teria justificado a sua inadmissibilidade, há que concluir que, mesmo tentando torná‑la compreensível, a argumentação da recorrente pode apenas ser julgada manifestamente improcedente, uma vez que, contrariamente à premissa em que a recorrente se baseou, um auxílio como o que está em causa no processo principal não poderia ter sido declarado compatível com o mercado interno nos termos do Regulamento n.
o
651/2014, mesmo que se tivesse considerado que foi atribuído aos operadores aeroportuários.
Tendo em consideração o exposto, as primeira e segunda partes do primeiro fundamento devem ser julgadas improcedentes.
3.

Quanto à terceira parte do primeiro fundamento, relativa à inexistência de seletividade da medida de auxílio
No âmbito da terceira parte do primeiro fundamento e admitindo que possa ser considerada a beneficiária da medida de auxílio em causa, a recorrente contesta que esta medida possa ser qualificada de «seletiva». Com efeito, as companhias aéreas que asseguram voos de e para Alghero, Cagliari‑Elmas e de Olbia estão em situações comparáveis e em concorrência umas com as outras. Tiveram indistintamente acesso aos financiamentos da Região autónoma para promover o transporte aéreo e todas puderam negociar com os operadores aeroportuários contratos de serviços aeroportuários e de marketing. Além disso, as companhias aéreas não beneficiárias optaram por não participar e, por conseguinte, não foram tratadas de forma discriminatória. Quanto às companhias aéreas que celebram contratos com os operadores aeroportuários, foram escolhidas por estes em função da utilidade das suas propostas e não com base nas exigências impostas pela Região autónoma. Assim, a Comissão não demonstrou o caráter seletivo do auxílio.
A Comissão conclui pedindo que a terceira parte do primeiro fundamento seja julgada improcedente, alegando que uma argumentação como a que foi apresentada pela recorrente foi rejeitada várias vezes pela jurisprudência (Acórdão de 13 de setembro de 2012, Itália/Comissão,
T‑379/09
, não publicado,
EU:T:2012:422
, n.
os
47 e 48). Uma vez que as companhias aéreas que operavam nos aeroportos de Cagliari‑Elmas e de Olbia e não celebraram acordos com os operadores aeroportuários respetivos que não beneficiaram do regime de auxílios controvertido, ficou demonstrado que o referido regime era seletivo. A este respeito, a circunstância de as companhias aéreas beneficiárias terem sido selecionadas na sequência das manifestações de interesse publicadas na Internet não é relevante. Com efeito, o simples facto de uma medida estar aberta a qualquer empresa disposta a dela beneficiar não basta para impedir que esta medida revista um caráter seletivo, sob pena, eventualmente, de esvaziar o artigo 107.
o
TFUE de qualquer efeito útil. De qualquer modo, no processo principal, o regime de auxílios controvertido não identifica os seus beneficiários com base em critérios objetivos e não discriminatórios. Com efeito, o benefício da medida estava condicionado às negociações com os operadores aeroportuários, pelo que não garantia às companhias aéreas interessadas que beneficiariam da vantagem, nem o montante desta, nem mesmo que a seleção destas companhias se realizaria de forma não discriminatória.
A título preliminar, importa recordar que a especificidade de uma medida estatal, designadamente o caráter seletivo desta medida, constitui uma das características do conceito de auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE. Para verificar se esta condição está preenchida, há que determinar se, no âmbito de um determinado regime jurídico, uma medida estatal é suscetível de favorecer certas empresas ou certas produções relativamente a outras empresas que se encontrem numa situação factual e jurídica comparável à luz do objetivo prosseguido pela medida em causa, precisando‑se que, segundo jurisprudência constante, o conceito de auxílio de Estado não abrange as medidas estatais que introduzem uma diferenciação entre empresas, e que, portanto, são
a priori
seletivas, quando essa diferenciação resulta da natureza ou da economia do sistema de imposições em que se inscrevem (v. Acórdão de 30 de novembro de 2009, França e France Télécom/Comissão,
T‑427/04 e T‑17/05
,
EU:T:2009:474
, n.
os
228 e 229 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, a Comissão, no considerando 389 da decisão impugnada, justificou a seletividade do regime de auxílios controvertido com o fundamento de que não podia ser considerado um regime de aplicação geral e pelo facto de a sua conceção e a sua execução do regime beneficiou exclusivamente certas empresas ou certos setores de atividade, nomeadamente, as companhias aéreas financiadas pela Região autónoma através dos operadores aeroportuários. Assim, afirmou que as companhias aéreas que voam de e para os aeroportos de Cagliari‑Elmas e de Olbia e que não celebraram acordos com os operadores aeroportuários não beneficiaram do mesmo apoio financeiro da Região autónoma, ou não beneficiaram deste nas condições previstas pela Lei n.
o
10/2010. Segundo a Comissão, uma vez que os beneficiários da vantagem económica em causa estavam limitados a algumas empresas específicas de um setor específico, designadamente o transporte aéreo, o regime de auxílios controvertido era seletivo.
A este respeito, há que constatar que todas as companhias aéreas que voam de e para os aeroportos da Sardenha, nomeadamente os de Cagliari‑Elmas e de Olbia, não consideraram oportuno apresentar uma oferta de serviços aos operadores aeroportuários no âmbito da execução do regime de auxílios controvertido. Além disso, mesmo que a recorrente não tenha confirmado este elemento, invocando o segredo comercial das companhias aéreas em causa, não é de excluir que, nas ligações aéreas asseguradas em voos diretos pela recorrente de e para os aeroportos de Cagliari‑Elmas e de Olbia provenientes de ou para aeroportos europeus, outras companhias aéreas estivessem ou estejam em condições de oferecer um transporte equivalente de ligação através de outros aeroportos europeus, o que implica que concorrem com a recorrente. De igual modo, esta concorre com as companhias aéreas que asseguram ligações que fazem parte de obrigações de serviço público de e para aeroportos da Sardenha, ligações estas que estavam excluídas do regime de auxílios controvertido.
Ora, estas companhias concorrentes da recorrente, não tendo celebrado contratos com os operadores aeroportuários ou não tendo podido celebrar tais contratos devido ao facto de explorarem linhas aéreas excluídas do regime de auxílios controvertido, não receberam a alegada vantagem, pese embora, à luz do objetivo do regime de auxílios controvertido e das medidas adotadas a título das atividades 1 e 2, estas companhias aéreas não beneficiárias também contribuíssem para assegurar ligações aéreas para os turistas, nomeadamente da Europa continental, que pretendiam visitar a ilha da Sardenha.
Por conseguinte, uma vez que, além disso, o caráter seletivo de uma medida é apreciado relativamente à totalidade das empresas, e não relativamente às empresas beneficiárias de uma mesma vantagem no interior de um mesmo grupo (Acórdão de 11 de junho de 2009, Itália/Comissão,
T‑222/04
,
EU:T:2009:194
, n.
o
66), importa observar que o regime de auxílios controvertido favoreceu determinadas empresas relativamente a outras empresas que se encontravam numa situação factual e jurídica comparável tendo em conta o objetivo prosseguido pela medida em causa.
Por outro lado, a circunstância de as companhias aéreas beneficiárias terem sido selecionadas na sequência de convites à manifestação de interesse publicados na Internet, não é, de qualquer modo, relevante. Com efeito, se necessário, os Estados‑Membros podem realizar tais convites tendo em vista a seleção dos beneficiários de auxílios para escaparem ao âmbito de aplicação do artigo 107.
o
TFUE, o que afetaria o efeito útil desta disposição.
Aliás, é por esta razão que o mero facto de uma medida poder aproveitar a todos os operadores que preenchem as condições previstas, isto é, determina o seu âmbito de aplicação com base em critérios objetivos, não estabelece, por si só, o caráter geral dessa medida e não impede que revista um caráter seletivo (v. Acórdão de 13 de setembro de 2012, Itália/Comissão,
T‑379/09
, não publicado,
EU:T:2012:422
, n.
o
47 e jurisprudência referida).
Além disso, na execução do regime de auxílios controvertido, os operadores aeroportuários, agindo como gestores dos fundos públicos colocados à sua disposição pela Região autónoma, negociaram individualmente os montantes dos incentivos financeiros associados aos objetivos de tráfego, assim como os preços das prestações de marketing cujo reembolso obtiveram da referida Região. De igual modo, determinaram, sob controlo da Região autónoma, os volumes das prestações que deviam ser adquiridas, nestas condições tarifárias, às companhias aéreas. Este poder de apreciação na modulação dos montantes individualizados pagos desse modo, por via contratual, aos operadores com os fundos fornecidos pela Região autónoma confirma, por maioria de razão, o caráter seletivo do regime de auxílios controvertido (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de setembro de 1996, França/Comissão,
C‑241/94
,
EU:C:1996:353
, n.
os
23 e 24, e de 6 de março de 2002, Diputación Foral de Álava e o./Comissão,
T‑127/99, T‑129/99 e T‑148/99
,
EU:T:2002:59
, n.
o
154).
Resulta do exposto que a terceira parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
4.

Quanto à quarta parte do primeiro fundamento, relativa à inexistência de distorção da concorrência e de efeitos nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros
No âmbito da quarta parte do primeiro fundamento, a recorrente alega que os pagamentos efetuados a seu favor pelos operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia não provocaram distorção de concorrência, nem afetaram o comércio entre os Estados‑Membros. Em particular, estão abrangidos pelo Regulamento (UE) n.
o
360/2012 da Comissão, de 25 de abril de 2012, relativo à aplicação dos artigos 107.
o
e 108.
o
[TFUE] aos auxílios
de minimis
concedidos a empresas que prestam [SIEG] (
JO 2012, L 114, p. 8
), nomeadamente por se situarem abaixo do limiar de 500000 euros previsto no artigo 2.
o
deste regulamento.
A Comissão conclui pedindo que a quarta parte do primeiro fundamento seja julgada improcedente.
Tendo em conta o título da quarta parte do primeiro fundamento, há que concluir que a recorrente considera que, na medida em que nomeadamente o auxílio controvertido que lhe diz respeito era inferior a esse limiar de 500000 euros previsto pelo Regulamento n.
o
360/2012, o que deverá ser examinado em primeiro lugar, este auxílio não podia ter tido por efeito afetar o comércio entre os Estados‑Membros, nem falsear ou ameaçar falsear a concorrência, o que será examinado em segundo lugar.
a)

Quanto à possibilidade de considerar que o auxílio controvertido relativo à recorrente está abrangido pelo limiar
de minimis
previsto pelo Regulamento n.
o
360/2012
A título preliminar, importa recordar que o artigo 1.
o
do Protocolo (n.
o
26), relativo aos serviços de interesse geral, anexado aos Tratados UE e FUE (
JO 2010, C 83, p. 308
), reconhecia às autoridades nacionais, regionais e locais um papel essencial e um amplo poder de apreciação das autoridades nacionais, regionais e locais para prestar, mandar executar e organizar SIEG de uma forma que atenda tanto quanto possível às necessidades dos utilizadores. A este respeito, o artigo 106.
o
, n.
o
2, TFUE prevê, em particular, que as empresas encarregadas da gestão de SIEG ficam submetidas ao disposto nos Tratados, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada.
Assim, o artigo 106.
o
, n.
o
2, TFUE permite, sob determinadas condições, derrogações às regras gerais do Tratado e visa conciliar os interesses dos Estados‑Membros em utilizar certas empresas, nomeadamente do setor público, como instrumentos de política económica ou social, com o interesse da União em que sejam respeitadas as regras da concorrência e preservada a unidade do mercado interno. Tendo em conta o interesse dos Estados‑Membros definido nestes termos, não pode ser‑lhes proibido ter em consideração, quando definem os SIEG que confiam a determinadas empresas, objetivos próprios da sua política nacional, nem que tentem realizá‑los através de obrigações e imposições a cargo dessas mesmas empresas (v., neste sentido, Acórdãos de 23 de outubro de 1997, Comissão/França,
C‑159/94
,
EU:C:1997:501
, n.
os
55 e 56, e de 21 de setembro de 1999, Albany,
C‑67/96
,
EU:C:1999:430
, n.
os
103 e 104).
A este respeito, sem prejuízo, nomeadamente, da possibilidade de ser adotado um regulamento nesta matéria ao abrigo do artigo 14.
o
TFUE, os Estados‑Membros dispõem de um amplo poder de apreciação para definirem, em geral, o que consideram SIEG, designadamente, serviços que apresentam características específicas em relação ao interesse económico geral que revestem outras atividades económicas (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de dezembro de 1991, Merci convenzionali porto di Genova,
C‑179/90
,
EU:C:1991:464
, n.
o
27, e de 18 de junho de 1998, Corsica Ferries France,
C‑266/96
,
EU:C:1998:306
, n.
o
45) e, em particular, a missão que confiam a estes SIEG (Acórdão de 7 de novembro de 2012, CBI/Comissão,
T‑137/10
,
EU:T:2012:584
, n.
o
191). Por conseguinte, a definição destes serviços por um Estado‑Membro apenas pode ser posta em causa pela Comissão em caso de erro manifesto (Acórdãos de 15 de junho de 2005, Olsen/Comissão,
T‑17/02
,
EU:T:2005:218
, n.
o
216, e de 12 de fevereiro de 2008, BUPA e o./Comissão,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
, n.
os
166 e 169), nomeadamente quando o Estado‑Membro exerceu este poder de forma arbitrária com a exclusiva finalidade de subtrair um setor particular à aplicação das regras da concorrência (Acórdão de 12 de fevereiro de 2008, BUPA e o./Comissão,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
, n.
o
168).
No entanto, estando em causa uma derrogação às regras fundamentais do Tratado, incumbe ao Estado‑Membro que invoca o artigo 106.
o
, n.
o
2, TFUE, fazer prova de que as condições de aplicação do artigo em causa estão reunidas (Acórdão de 23 de outubro de 1997, Comissão/França,
C‑159/94
,
EU:C:1997:501
, n.
o
94). A primeira destas condições é que a empresa beneficiária deve efetivamente ser incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e que essas obrigações devem estar claramente definidas (Acórdão de 24 de julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, n.
o
89).
O Regulamento n.
o
360/2012 invocado pela recorrente limita‑se a aplicar estes esclarecimentos da jurisprudência. O artigo 2.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
360/2012 recorda, assim, que apenas «[se considera] que os auxílios concedidos a empresas relativamente à prestação de [SIEG] não preenchem todos os critérios enunciados no artigo 107.
o
, n.
o
1, do Tratado, pelo que estão isentos da obrigação de notificação prevista no artigo 108.
o
, n.
o
3, do Tratado».
Na decisão impugnada, mais particularmente nos considerandos 379 e 411, a Comissão afirmou que as rotas sujeitas a obrigações de serviço público nos termos do Regulamento (CE) n.
o
1008/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de setembro de 2008, relativo a regras comuns de exploração dos serviços aéreos na Comunidade (reformulação) (
JO 2008, L 93, p. 3
), existentes na Sardenha, estavam explicitamente excluídas do âmbito de aplicação da Lei n.
o
10/2010, que era claramente concebida como um sistema paralelo ao sistema de obrigações de serviço público previsto no Regulamento n.
o
1008/2008. Além disso, a Comissão declarou que as obrigações a título de um SIEG só podiam ser impostas relativamente a uma rota ou a um grupo de rotas específicas, e não podiam ser impostas de forma genérica por qualquer rota regular com origem num determinado aeroporto, cidade ou região.
A este respeito, há que constatar que a recorrente não demonstrou que foi encarregue de SIEG no âmbito de cada uma das ligações aéreas selecionadas e financiadas no âmbito da aplicação do regime de auxílios controvertido.
Com efeito, por um lado, como a Comissão afirmou na decisão impugnada, a própria Decisão Regional n.
o
29/36 excluía que as ligações de interesse estratégico, determinadas pelos planos de atividades apresentados no âmbito do regime de auxílios controvertido, pudessem sobrepor‑se às ligações já exploradas no âmbito de um regime de obrigação de serviço público. Por outro, é o facto de ser posto em perigo o cumprimento das missões particulares confiadas à empresa encarregue de um SIEG, tal como estas são especificadas pelas obrigações de serviço público que sobre ela impendem, que justifica a aplicação do artigo 106.
o
, n.
o
2, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 23 de outubro de 1997, Comissão/França,
C‑159/94
,
EU:C:1997:501
, n.
o
95).
Ora, no caso em apreço, tendo em conta as linhas aéreas exploradas pela recorrente e que foram financiadas ao abrigo do regime de auxílios controvertido, a recorrente não pode razoavelmente alegar que lhe foram impostas obrigações de serviço público ou que lhe foram confiadas missões particulares na aceção do artigo 106.
o
, n.
o
2, TFUE, tanto mais que não é contestado que a maioria destas linhas aéreas, no período abrangido pelo regime de auxílios controvertido, já eram propostas, incluindo pela recorrente, em condições normais de mercado isentas de intervenção da autoridade pública. Assim, o facto de que, no âmbito do regime de auxílios controvertido, a Região autónoma considerou que a exploração destas ligações aéreas, qualificadas de interesse estratégico, constituía um SIEG, não é suficiente, em particular na falta de definição precisa, por parte da referida Região, de obrigações de serviço público impostas à recorrente.
Na falta de SIEG confiado à recorrente e às outras companhias aéreas beneficiárias do regime de auxílios controvertido, a Comissão teve razão ao não abordar, na decisão impugnada, a aplicação do Regulamento n.
o
360/2012 no caso em apreço. Para ser exaustivo, há que observar que, nos termos dos contratos controvertidos celebrados com os operadores aeroportuários e como confirmou a recorrente em resposta a uma questão do Tribunal Geral, devia receber um montante 580000 euros e, em execução destes, recebeu um montante de 670298,75 euros, ultrapassando, assim, o limiar de 500000 euros previsto pelo referido regulamento.
b)

Quanto à distorção de concorrência e aos efeitos nas trocas comerciais intracomunitárias do regime de auxílios controvertido
A título preliminar, importa recordar que, para efeitos da qualificação de uma medida nacional como auxílio estatal, não é necessário demonstrar o impacto real do auxílio em causa sobre as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e uma distorção efetiva da concorrência, mas apenas a examinar se este auxílio é suscetível de afetar essas trocas comerciais e falsear a concorrência (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de dezembro de 2005, Itália/Comissão,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, n.
o
111, e de 9 de junho de 2011, ComitatoVenezia vuole vivere e o./Comissão,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, n.
o
134).
Em particular, quando um auxílio concedido por um Estado‑Membro reforça a posição de uma empresa relativamente às demais empresas concorrentes nas trocas comerciais no interior da União, deve entender‑se que tais trocas comerciais são influenciadas pelo auxílio (v., Acórdão de 9 de outubro de 2014, Ministerio de Defensa e Navantia,
C‑522/13
,
EU:C:2014:2262
, n.
o
52 e jurisprudência referida).
Por outro lado, no caso de um regime de auxílios, a Comissão pode limitar‑se a estudar as características do regime em causa, para apreciar, nos fundamentos da decisão, se, em razão dos montantes ou das percentagens elevadas dos auxílios, das características dos investimentos apoiados ou de outras modalidades que tal regime prevê, este assegura uma vantagem sensível aos beneficiários relativamente aos seus concorrentes e é suscetível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas comerciais entre Estados‑Membros. Assim, numa decisão que incide sobre um regime dessa natureza, a Comissão não está obrigada a efetuar uma análise do auxílio concedido em cada caso individual com base nesse regime. Apenas na fase da recuperação dos auxílios será necessário verificar a situação individual de cada empresa em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de outubro de 1987, Alemanha/Comissão,
248/84
,
EU:C:1987:437
, n.
o
18, e de 9 de junho de 2011, ComitatoVenezia vuole vivere e o./Comissão,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C 76/09 P
,
EU:C:2011:368
, n.
o
63).
Na decisão impugnada, concretamente nos considerandos 390 a 392, a Comissão explicou de forma suficiente que as companhias aéreas, beneficiárias de pagamentos efetuados pelos operadores aeroportuários em virtude do regime de auxílios controvertido, atuavam num setor caracterizado por uma concorrência intensa entre operadores provenientes de Estados‑Membros diferentes e, assim, participavam em trocas comerciais no interior da União.
Contrariamente ao que alega a recorrente, tal fundamentação é, por si só, suficiente à luz do dever de fundamentação que recai sobre a Comissão (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de março de 2002, Itália/Comissão,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, n.
os
88 e 89, e de 9 de junho de 2011, ComitatoVenezia vuole vivere e o./Comissão,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, n.
os
114 e 121).
Por outro lado, a Comissão não ignorou o conceito de auxílio estatal, tal como previsto no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, ao considerar que a natureza transfronteiriça evidente das atividades em causa, designadamente os serviços de transportes aéreos de passageiros, implicava que o regime de auxílios controvertido era suscetível de falsear a concorrência e de afetar o comércio entre os Estados‑Membros ao reforçar a posição no mercado das companhias aéreas que beneficiaram do referido. Com efeito, as transportadoras aéreas, tais como a recorrente, concorrem no mercado aéreo ao nível europeu, pelo que a concessão do auxílio às companhias aéreas, tais como a recorrente, que celebraram contratos com os operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia, reforça a posição concorrencial destas empresas beneficiárias relativamente à de outras empresas aéreas concorrentes ao nível europeu, que operam, ou não, ligações aéreas diretas com a ilha da Sardenha.
De qualquer modo, por um lado, como reconheceu a recorrente, esta concorre, nas suas linhas aéreas de e para aeroportos da Sardenha, com as companhias aéreas europeias que asseguram um encaminhamento de passageiros de e para os mesmos aeroportos continentais mediante correspondências através de outros aeroportos. Ora, estas companhias aéreas, no que respeita a essas linhas aéreas por correspondência, concorrentes às linhas aéreas diretas da recorrente, não foram beneficiárias do regime de auxílios controvertido que apenas abrangia linhas diretas (point‑to‑point), pelo menos no que diz respeito aos segmentos aéreos operados para além do aeroporto de correspondência, de modo que a posição concorrencial dos beneficiários, como a recorrente, foi necessariamente reforçada relativamente à de tais companhias aéreas não beneficiárias.
O argumento da recorrente relativo ao facto de algumas companhias, nomeadamente as companhias aéreas regulares, não terem sido beneficiárias do regime de auxílios controvertido unicamente porque não tinham apresentado propostas de colaboração no âmbito dos convites à manifestação de interesse publicados pelos operadores aeroportuários, também não pode ser acolhido. Com efeito, a afetação das trocas comerciais entre os Estados‑Membros na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE não pode depender, no caso em apreço, da questão de saber se todas as companhias aéreas beneficiaram ou tiveram a possibilidade de beneficiar da medida em causa. De qualquer modo, mesmo admitindo — o que não está demonstrado no caso em apreço — que todas as companhias aéreas europeias que operam voos diretos de e para os aeroportos da Sardenha tenham podido beneficiar do regime de auxílios controvertido, esta circunstância, relativa à seletividade das medidas controvertidas, não teria tido qualquer consequência na constatação, pela Comissão, da afetação do comércio entre os Estados‑Membros pelo referido regime na medida em que reforça a posição concorrencial destas companhias aéreas relativamente aos seus concorrentes, no mercado europeu, que não servem a ilha da Sardenha.
Resulta do exposto que a quarta parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente e que, por conseguinte, o primeiro fundamento deve ser rejeitado na íntegra.
B.

Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro quanto à possibilidade de justificar o auxílio controvertido
Em apoio do segundo fundamento, a recorrente alega, antes de mais, que os serviços de que foi encarregue estão abrangidos pela Comunicação da Comissão, intitulada «Enquadramento da União Europeia aplicável aos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público (2011)» (
JO 2012, C 8, p. 15
). Assim, o regime em causa poderia ter sido considerado justificado enquanto SIEG. Ao não analisar esta questão na decisão impugnada, a Comissão cometeu um erro de direito ou, pelo menos, esta decisão padece de falta de fundamentação.
Na medida em que esta argumentação é análoga à argumentação desenvolvida no âmbito da quarta parte do primeiro fundamento, deve, pelos mesmos motivos relativos à inexistência de SIEG confiado de forma tangível à recorrente e tal como concluiu a Comissão, ser julgada improcedente.
Em seguida, a recorrente alega que o regime de auxílios controvertido está abrangido pela Comunicação da Comissão 2005/C 312/01, relativa às Orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (
JO 2005, C 312, p. 1
, a seguir «orientações de 2005»), as quais são aplicáveis
ratione temporis
e não as de 2014. Ora, o referido regime cumpre os diferentes critérios previstos no ponto 79 das orientações de 2005. Com efeito, o financiamento previsto pela Região autónoma foi degressivo, passando de 21 milhões de euros em 2012 para 17,5 milhões de euros em 2013. De igual modo, os planos de atividades e os contratos celebrados com as companhias aéreas previam que as contribuições financeiras para cada uma das linhas aéreas subvencionadas deviam diminuir ao longo do tempo. Por outro lado, os fundos dispensados a título do regime de auxílios controvertido assumiram despesas de marketing e de publicidade relativas à abertura de novas ligações aéreas. Além disso, a condição prevista no ponto 79, alínea f), das orientações de 2005 foi «quase» cumprida no processo principal. Quanto à condição de publicidade prevista no ponto 79, alínea h), das referidas orientações, foi igualmente satisfeita devido à publicação de convites à manifestação de interesse nos sítios Internet dos operadores aeroportuários com vista à celebração de acordos com as companhias aéreas. Por último, a recorrente contesta a posição da Comissão segundo a qual a isenção prevista no ponto 81 das orientações de 2005 não pode ser aplicada se não for possível uma isenção nos termos do ponto 79.
A Comissão conclui pedindo que esta argumentação seja julgada improcedente, alegando que o regime de auxílios controvertido não podia, no que diz respeito à recorrente, ser declarado compatível enquanto auxílio ao arranque nem nos termos do ponto 79 nem nos termos do ponto 81 das orientações de 2005.
A este respeito, nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE, podem ser considerados compatíveis com o mercado interno os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum, condição que deve ser apreciada segundo critérios de necessidade e de proporcionalidade (Acórdão de 26 de fevereiro de 2015, Orange/Comissão,
T‑385/12
, não publicado,
EU:T:2015:117
, n.
o
80).
No entanto, é jurisprudência constante que o princípio geral consagrado pelo artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE é o da proibição dos auxílios estatais e que as derrogações a este princípio, previstas no n.
o
3 do referido artigo 107.
o
, são objeto de interpretação estrita (Acórdãos de 29 de abril de 2004, Alemanha/Comissão,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, n.
o
20; de 23 de fevereiro de 2006, Atzeni e o.,
C‑346/03 e C‑529/03
,
EU:C:2006:130
, n.
o
79, e de 26 de fevereiro de 2015, Orange/Comissão,
T‑385/12
, não publicado,
EU:T:2015:117
, n.
o
81).
Além disso, também segundo jurisprudência constante, a Comissão goza, na aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE, de um vasto poder de apreciação cujo exercício implica apreciações complexas de ordem económica e social. A fiscalização jurisdicional aplicada ao exercício desse poder de apreciação limita‑se à verificação do cumprimento das regras processuais e de fundamentação, bem como ao controlo da exatidão material dos factos considerados e à ausência de erro de direito, de erro manifesto na apreciação dos factos ou de desvio de poder (Acórdãos de 26 de setembro de 2002, Espanha/Comissão,
C‑351/98
,
EU:C:2002:530
, n.
o
74; de 29 de abril de 2004, Itália/Comissão,
C‑372/97
,
EU:C:2004:234
, n.
o
83, e de 15 de dezembro de 2016, Abertis Telecom Terrestre e Telecom Castilla‑La Mancha/Comissão,
T‑37/15 e T‑38/15
, não publicado,
EU:T:2016:743
, n.
o
160).
Como resulta, nomeadamente, do ponto 24 das orientações de 2005, estas têm por objeto precisar os casos em que um financiamento público aos aeroportos e às companhias aéreas constitui um auxílio estatal e, quando se trata efetivamente de um auxílio, as condições nas quais pode ser declarada compatível com o mercado interno em conformidade com o artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE.
A este respeito, como sublinha a recorrente e como declarou a Comissão nos considerandos 412 a 414 da decisão impugnada, o regime de auxílios controvertido, admitindo que possa ser analisado no sentido de que fornece auxílios ao arranque de novas linhas aéreas, estava efetivamente abrangido pelas orientações de 2005. Com efeito, em conformidade com o que prevê o ponto 174 das orientações de 2014, os auxílios notificados antes da entrada em vigor destas orientações podiam, em princípio, ser examinadas, após 4 de abril de 2014, tendo em conta estas orientações. No entanto, os auxílios, notificados ou não, executados, como no caso em apreço, antes de a Comissão se ter pronunciado sobre as medidas notificadas pela República italiana e que, por conseguinte, se revelam ilegais à luz da obrigação de suspensão referida no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, devem ser examinados à luz das orientações de 2005.
O ponto 79 das orientações de 2005, relevante no presente processo, tem a seguinte redação:
«Tendo em conta os objetivos supracitados e as dificuldades importantes que o lançamento de uma nova linha pode suscitar, a Comissão poderá aprovar estes auxílios caso satisfaçam as seguintes condições:
[…]
d)
Viabilidade a prazo e degressividade: a linha [nova] que é objeto de auxílio deve revelar‑se viável a prazo, ou seja, cobrir no mínimo os custos respetivos, sem financiamento público. É por esta razão que os auxílios ao arranque devem ser degressivos e limitados no tempo.
e)
Compensação dos custos adicionais de arranque: o montante do auxílio deve estar estritamente ligado aos custos adicionais de arranque que estão associados ao lançamento da nova rota ou frequência e que o operador aéreo não terá de suportar uma vez atingido o ritmo de funcionamento normal. Tais custos abrangem, nomeadamente, as despesas de marketing e publicidade necessárias à partida para dar a conhecer a nova ligação; podem incluir as despesas de instalação suportadas pela companhia aérea no recinto do aeroporto regional em causa para lançamento da linha, caso se trate de um aeroporto das categorias C e D e que estes custos não tenham já sido objeto de auxílio. Em contrapartida, o auxílio não pode abranger custos operacionais regulares, tais como locação ou amortização de aeronaves, combustível, salário das tripulações, taxas aeroportuárias, custos de comissariado (catering). Os custos elegíveis considerados deverão corresponder a custos reais obtidos em condições normais de mercado.
f)
Intensidade e duração: o auxílio degressivo pode ser concedido por um prazo máximo de três anos. O montante do auxílio não pode exceder, anualmente, 50 % do montante dos custos elegíveis respeitantes a esse ano e, relativamente ao seu período de duração, uma média de 30 % dos custos elegíveis.
No que se refere às linhas com partida de regiões desfavorecidas, ou seja, as regiões ultraperiféricas, as regiões mencionadas no n.
o
3, alínea a), do artigo 87.
o
[do Tratado CE] e as regiões com uma baixa densidade de população, o auxílio degressivo pode ser concedido por um prazo máximo de cinco anos. O montante do auxílio não pode exceder, anualmente, 50 % do montante dos custos elegíveis respeitantes a esse ano e, relativamente ao seu período de duração, uma média de 40 % dos custos elegíveis. Se o auxílio for efetivamente concedido durante cinco anos, pode ser mantido a 50 % do montante dos custos elegíveis no decurso dos três primeiros anos.
De qualquer modo, o prazo durante o qual é concedido a uma companhia o auxílio ao arranque deve permanecer substancialmente inferior ao prazo durante o qual esta se compromete a exercer as suas atividades a partir do aeroporto em causa, conforme indicado no plano de atividades exigido na alínea i). Por outro lado, o auxílio deverá cessar quando forem alcançados os objetivos em termos de passageiros ou a rendibilidade da linha for incontestável, ainda que tal aconteça antes do termo do prazo inicialmente previsto.
[…]
h)
Atribuição não discriminatória: qualquer entidade pública que tencione conceder a uma companhia, via um aeroporto ou não, auxílios ao arranque de uma nova rota deve tornar o seu projeto público num prazo suficiente e mediante publicidade adequada para permitir a todas as companhias aéreas interessadas propor os seus serviços. Esta comunicação deve incluir, nomeadamente, a descrição da rota, bem como critérios objetivos em termos de montante e de duração dos auxílios. As regras e os princípios em matéria de contratos públicos e concessões, quando aplicáveis, devem ser respeitados.
[…]»
Na decisão impugnada, concretamente nos considerandos 410 a 421, a Comissão declarou que a compensação financeira concedida pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas ao abrigo do regime de auxílios controvertido não podia ser considerada compatível com o mercado interno, uma vez que os critérios de compatibilidade mencionados no referido ponto 79 das orientações de 2005 não estavam satisfeitos.
Com o segundo fundamento invocado, a recorrente tenta essencialmente demonstrar que, no seu caso individual, os auxílios que recebeu, constituídos por montantes que os operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia lhe pagaram em execução dos contratos celebrados com ela, preenchiam as condições previstas no ponto 79 das orientações de 2005 e que, se assim não fosse, podiam ainda ser declarados compatíveis com o mercado interno ao abrigo do ponto 81 das referidas orientações ou, independentemente destas orientações, enquanto auxílio ao desenvolvimento do turismo no espírito do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE.
A este respeito, importa observar, no entanto, como alega a Comissão, que os argumentos invocados pela recorrente não são suscetíveis de infirmar a sua constatação, que figura na decisão impugnada, segundo a qual o regime de auxílios controvertido não preenchia os critérios previstos no ponto 79 das orientações de 2005, que são cumulativos, o que implicava que o incumprimento de um deles era suficiente para excluir a possibilidade de um auxílio ser qualificado de «auxílio ao arranque» compatível com o mercado interno ao abrigo destas orientações.
Antes de mais, há que assinalar que, como resulta do considerando 410 da decisão impugnada, a própria República italiana afirmou que o regime de auxílios controvertido não tinha sido concebido como um regime de apoio à abertura de novas ligações aéreas e que não preenchia as condições referidas no ponto 79 das orientações de 2005.
Em seguida, no que respeita à condição prevista no ponto 79, alínea d), das orientações de 2005, mesmo admitindo, o que não está demonstrado, que os acordos comerciais entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas foram celebrados numa perspetiva de rendibilidade económica, avaliada através de uma avaliação
ex ante
da viabilidade e da rendibilidade dos planos de exploração apresentados pelas companhias aéreas e das análises económicas elaboradas pelos operadores aeroportuários, o regime de auxílios controvertido não institui um sistema de auxílios degressivo ao longo do tempo para cada uma das linhas aéreas objeto dos contratos celebrados entre as operadores aeroportuários e as companhias aéreas e que, de qualquer modo, não são todas «novas» na aceção destas orientações. Em particular, cada companhia aérea recebeu montantes globais correspondentes aos períodos de atividades, mas, de facto, o financiamento não foi individualizado para cada uma das linhas aéreas em causa de e para cada aeroporto em questão. Quanto a este ponto, a alegação de que os auxílios concedidos para os anos de 2012 e 2013 foram degressivos, passando de 21 milhões de euros para 17,5 milhões de euros, é inoperante, uma vez que a degressividade, no contexto das orientações de 2005, refere‑se a cada uma das linhas aéreas em causa.
No seu caso específico, a recorrente não contesta que o auxílio que recebeu, para o conjunto das linhas aéreas que assegura desde o aeroporto de Olbia, não era degressivo no que diz respeito a este aeroporto, uma vez que, ao abrigo do regime de auxílios controvertido, recebeu ou devia receber do operador desse aeroporto remunerações que, pelo contrário, aumentavam ao longo do tempo, em concreto um montante de 280000 euros para o período compreendido entre maio de 2012 e março 2013 e um montante de 300000 euros para o período compreendido entre junho e dezembro de 2013. Quanto ao aeroporto de Cagliari‑Elmas, estava previsto a recorrente receber um montante de 74450 euros para o período compreendido entre dezembro de 2012 e janeiro de 2013. Posto isto, não resulta do regime de auxílios controvertido ou dos documentos apresentados pela recorrente que as linhas aéreas globalmente objeto destes montantes eram rentáveis sem o financiamento em causa, nem que o auxílio possa ser individualizado para cada uma destas linhas a fim de constatar, para cada um destas, que o auxílio correspondente à linha em causa era degressivo.
Quanto ao mecanismo de controlo, instituído pela Região autónoma, dos pagamentos efetuados a título do regime de auxílios controvertido, aparentemente não garantia, à luz do critério previsto no ponto 79, alínea e), das orientações de 2005, que o financiamento público concedido era necessário para cobrir uma parte das despesas de arranque das linhas aéreas em causa, que representava apenas os custos reais suportados pelos operadores aeroportuários e que só dizia respeito a estes custos. Isto é tanto menos verdade na medida em que o auxílio concedido a cada companhia aérea não foi repartido por cada uma das linhas aéreas operada de e para cada um dos aeroportos da Sardenha em causa.
A este respeito, é irrelevante que os operadores aeroportuários tenham alegadamente assumido com os seus fundos próprios, de resto numa medida desconhecida, custos adicionais ou que a recorrente não tenha aberto ou mantido as linhas aéreas em causa na falta do apoio financeiro recebido dos operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia. Além disso, o regime de auxílios controvertido e os contratos celebrados entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas não precisam, no que diz respeito às linhas aéreas em causa, quais eram os custos adicionais de arranque para cada uma delas.
De igual forma, a condição prevista no ponto 79, alínea f), das orientações de 2005, não está claramente preenchida, uma vez que é manifesto que o regime de auxílios controvertido e os contratos celebrados entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas não identificam custos elegíveis. Com efeito, na falta de referência de custos elegíveis, não é possível apreciar o respeito da condição de um financiamento máximo de 50 % do montante dos custos elegíveis por ano, com um máximo de financiamento médio de 30 %. Pelo contrário, resulta dos autos que a Região autónoma reembolsou, a pedido, os pagamentos efetuados pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas e que estes eram fixados em montantes forfetários, frequentemente arredondados, sem outra precisão e, de qualquer modo, de forma não individualizada para cada uma das linhas aéreas em causa.
Quanto à alegação da recorrente de que a Sardenha é uma região económica desfavorecida da União na aceção do ponto 79, alínea f), segundo parágrafo, das orientações de 2005, há que assinalar, como sublinha a Comissão, que esta região não cumpre as condições previstas pelas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007‑2013 (
JO 2006, C 54, p. 13
).
No que respeita à condição prevista no ponto 79, alínea h), das orientações de 2005 e relativo à concessão não discriminatória dos auxílios ao arranque, importa, pelos motivos já anteriormente expostos em apoio da rejeição da segunda parte do primeiro fundamento, rejeitar a argumentação da recorrente segundo a qual os operadores aeroportuários organizaram um procedimento que garantia a concorrência das companhias aéreas, assegurando a transparência, uma publicidade suficiente, a inexistência de discriminação e a seleção das propostas economicamente mais vantajosas.
Assim, é manifesto que o regime de auxílios controvertido, incluindo no que diz respeito ao auxílio individualmente recebido pela recorrente, não cumpria os critérios previstos no ponto 79 das orientações de 2005.
Nestas condições, tendo em conta o poder de apreciação da Comissão nesta matéria, bem como a necessidade de interpretar de forma estrita as exceções ao princípio da proibição dos auxílios estatais, a Comissão podia, apesar do pedido apresentado neste sentido pela República italiana no decurso do procedimento administrativo, decidir que também não era necessário derrogar os critérios enunciados nas orientações de 2005 em conformidade com o ponto 81 das referidas orientações, nos termos do qual a Comissão pode «analisar, caso a caso, os auxílios ou os regimes que não satisfazem integralmente os critérios [do ponto 79], mas chegará a uma situação comparável». Com efeito, de qualquer modo, o regime de auxílios controvertido, ao não respeitar a maioria dos critérios previstos no ponto 79 das orientações de 2005, não pode ser entendido no sentido de que conduz a uma situação comparável a um auxílio que respeita as referidas exigências.
Quanto à pretensão da recorrente, apresentada pela primeira vez na réplica e, portanto, de qualquer modo, inadmissível, de que o regime de auxílios controvertido fosse autorizado, independentemente das orientações de 2005, nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE, na medida em que visava promover o turismo na Sardenha e as atividades comerciais dos referidos operadores aeroportuários, por um lado, a República italiana não pediu o benefício desta derrogação no decurso do procedimento administrativo, derrogação que é de aplicação estrita. Por outro, o regime de auxílios controvertido, devido à dimensão do financiamento que concedia, era pouco suscetível de não alterar as condições das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum.
Resulta do exposto que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
C.

Quanto ao terceiro fundamento, relativo a um erro de direito na ordem de recuperação do auxílio controvertido
No âmbito do terceiro fundamento, a recorrente acusa a Comissão de não ter tido em conta os seus interesses legítimos quando ordenou à República italiana, na decisão impugnada, a recuperação do auxílio controvertido junto da recorrente. Ora, atendendo ao reduzido número de casos de auxílios reconhecidos como indiretamente prestados e às dúvidas da própria Comissão quanto ao modo de tratar o caso em apreço, a recorrente pode invocar uma confiança legítima quanto ao facto de o mecanismo instituído pela Lei n.
o
10/2010 não ser qualificado de «auxílio de Estado» pago às companhias aéreas. A este respeito, sublinha que não podia saber que os contratos que a vinculavam aos operadores aeroportuários implicavam um auxílio na aceção do artigo 107.
o
TFUE.
A Comissão conclui pedindo que o terceiro fundamento seja julgado improcedente. Em particular, a circunstância de a apreciação do conceito de auxílio indireto ser, segundo a recorrente, pouco clara em matéria de direito dos auxílios estatais não é, de modo algum, um elemento suscetível de impedir a Comissão de ordenar a recuperação de auxílios, até porque, no caso em apreço, o auxílio era claramente ilegal, uma vez que a República italiana não tinha notificado previamente o regime de auxílios controvertido e que a recorrente foi considerada, na decisão impugnada, beneficiária direta do regime de auxílios controvertido. De qualquer modo, o facto de subsistirem dúvidas quanto à existência de um auxílio não cria confiança legítima para o seu beneficiário.
A este respeito, segundo jurisprudência constante, o direito de invocar este princípio se aplica a qualquer particular a quem uma instituição da União tenha feito surgir esperanças fundadas. Além disso, ninguém pode invocar uma violação deste princípio na falta de garantias precisas que a administração lhe tenha fornecido (v., Acórdão de 24 de novembro de 2005, Alemanha/Comissão,
C‑506/03
, não publicado,
EU:C:2005:715
, n.
o
58 e jurisprudência referida). Do mesmo modo, quando um operador económico prudente e sensato estiver em condições de prever a adoção de uma medida da União suscetível de afetar os seus interesses, não pode, quando essa medida for tomada, invocar esse princípio [v., Acórdãos de 11 de março de 1987, Van den Bergh en Jurgens e Van Dijk Food Products (Lopik)/Comissão,
265/85
,
EU:C:1987:121
, n.
o
44 e jurisprudência referida, e de 22 de junho de 2006, Bélgica e Forum 187/Comissão,
C‑182/03 e C‑217/03
,
EU:C:2006:416
, n.
o
147 e jurisprudência referida].
Tendo em conta o papel fundamental desempenhado pela obrigação de notificação para permitir a efetividade do controlo dos auxílios estatais pela Comissão, que reveste caráter imperativo, os beneficiários de um auxílio apenas podem, em princípio, ter confiança legítima na legalidade do referido auxílio se este tiver sido concedido de acordo com o procedimento previsto no artigo 108.
o
TFUE e um operador económico diligente deve normalmente conseguir verificar que o referido procedimento foi respeitado. Em particular, como sublinhou a Comissão, quando um auxílio é executado sem notificação prévia à Comissão ou, como sucede no processo principal, sem se aguardar pela decisão da Comissão que põe termo ao procedimento, sendo por isso ilegal à luz do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, o beneficiário do auxílio não pode, em princípio, ter confiança legítima na legalidade da sua concessão (v., neste sentido, Acórdão de 27 de setembro de 2012, Producteurs de légumes de France/Comissão,
T‑328/09
, não publicado,
EU:T:2012:498
, n.
os
20 e 21 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, como alega a Comissão, em nenhum momento esta forneceu à recorrente garantias quanto à compatibilidade do regime de auxílios controvertido com o mercado interno, tanto mais que a República italiana pôs em prática o referido regime sem aguardar que a Comissão se pronunciasse sobre este nos termos do artigo 108.
o
TFUE, o que, por conseguinte, implica a ilegalidade do referido regime.
Quanto à alegada confiança legítima da recorrente na natureza estritamente comercial das suas relações contratuais com os operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia, a qual não pôde levantar suspeitas quanto à origem estatal do comportamento e dos fundos utilizados pelos referidos operadores, há que constatar, por um lado, que a origem estatal dos fundos obtidos pelos operadores aeroportuários não parece ter sido dissimulada nos convites à manifestação de interesse publicados por estes nos seus sítios Internet e, por outro e de qualquer modo, que o contrato que vinculava a recorrente ao explorador de Cagliari‑Elmas explicava, em termos particularmente explícitos, que a Região autónoma financiava a execução do referido contrato, do mesmo modo que o contrato de 31 de março de 2013 celebrado com o operador de Olbia lhe fazia referência.
Além disso, tendo a Lei n.
o
10/2010 sido publicada no
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
, a recorrente, enquanto operador sensato ativo no mercado do transporte aéreo em Itália, não podia ignorar a sua existência (v., por analogia, Acórdão de 20 de novembro de 2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading/Comissão,
C‑38/07 P
,
EU:C:2008:641
, n.
o
61), nem, por conseguinte, os mecanismos de financiamento que previa e o risco, por um lado, de estes poderem ser considerados um regime de auxílios na aceção do artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589 e, por outro, de as companhias aéreas serem consideradas os beneficiários reais do referido regime.
A este respeito, a argumentação da recorrente relativa à dificuldade de compreender o conceito de beneficiários indiretos ou finais de um auxílio estatal não pode ser acolhida. Com efeito, por um lado, dois dos três contratos que celebrou com os operadores aeroportuários referiam expressamente o financiamento, pela Região autónoma, das prestações encomendadas pelos referidos operadores. Por outro, como qualquer operador económico diligente, a recorrente deveria saber que o caráter indireto do auxílio não tem qualquer impacto na recuperação deste (Acórdão de 15 de junho de 2010, Mediaset/Comissão,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
, n.
o
177) e, por conseguinte, não constitui, de modo algum, uma circunstância excecional que lhe permita escapar ao efeito direto da proibição prevista no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE. Aliás, o ponto 79, alínea h), das orientações de 2005, invocadas pela recorrente, evoca expressamente a possibilidade de uma entidade pública poder conceder um auxílio a uma companhia aérea «via um aeroporto», confirmando assim que a existência de uma relação contratual não impedia,
per se
, a possibilidade de qualificar o regime de auxílios controvertido de auxílios estatais a favor de companhias aéreas incompatíveis com o mercado interno.
Tendo em consideração o exposto, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
D.

Quanto ao quarto fundamento, relativo a uma má gestão da investigação
No quarto fundamento, a recorrente acusa a Comissão de falta de diligência e de imparcialidade na condução da investigação que levou à adoção da decisão impugnada. Isto é demonstrado, nomeadamente, pelo facto de a Comissão recusar examinar em pormenor a aplicação do critério do investidor privado.
A Comissão conclui pedindo que o fundamento seja julgado inadmissível alegando que, em violação do artigo 76.
o
, alínea d), do Regulamento de Processo, praticamente não se encontra justificado num único ponto da petição. De qualquer modo, mesmo admitindo que a Comissão aplicou erradamente o princípio do investidor privado, isto não demonstra que a investigação administrativa não foi conduzida corretamente.
A este respeito, importa recordar que, nos termos do artigo 21.
o
, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, aplicável ao processo no Tribunal Geral em conformidade com o artigo 53.
o
, primeiro parágrafo, do mesmo estatuto, e do artigo 76.
o
, alínea d), do Regulamento de Processo, da petição deve constar, nomeadamente, o objeto do litígio e uma exposição sucinta dos fundamentos invocados. Resulta da jurisprudência que esta exposição deve ser suficientemente clara e precisa para permitir à parte recorrida preparar a sua defesa e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização. Daqui resulta que os elementos essenciais de facto e de direito em que se funda um recurso devem decorrer, de forma coerente e compreensível, do texto da própria petição. A petição deve, por isso, explicitar em que consiste o fundamento em que se baseia o recurso, pelo que a sua simples enunciação abstrata não satisfaz as exigências do Regulamento de Processo (v. Acórdão de 14 de fevereiro de 2012, Itália/Comissão,
T‑267/06
, não publicado,
EU:T:2012:69
, n.
o
35 e jurisprudência referida, e de 13 de junho de 2019, Strabag Belgium/Parlamento,
T‑299/18
, não publicado,
EU:T:2019:411
, n.
o
127 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, há que constatar que a recorrente não demonstrou de forma alguma o quarto fundamento que invoca e que é objeto apenas de um único ponto na petição.
Por conseguinte, este deve ser julgado inadmissível, devendo sublinhar‑se, por razões de exaustividade, que, contrariamente ao que a recorrente alega, a Comissão analisou de forma suficientemente detalhada a questão da aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado ao regime de auxílios controvertido.
E.

Quanto ao quinto fundamento, relativo a faltas e contradições de fundamentação
No âmbito do quinto fundamento, a recorrente alega que a decisão impugnada está viciada por faltas de fundamentação em vários aspetos, bem como por contradições de fundamentação.
A Comissão conclui pedindo que o fundamento seja julgado improcedente, sublinhando que, na decisão impugnada, respeitou as exigências jurisprudenciais relativas ao dever de fundamentação. Na realidade, grande parte dos argumentos apresentados pela recorrente relativos à violação do dever de fundamentação dizem sobretudo respeito ao mérito da decisão sobre os diferentes aspetos invocados no âmbito dos fundamentos anteriores.
Segundo jurisprudência constante, a fundamentação de um ato deve ser adaptada à sua natureza e deixar transparecer claramente o raciocínio da instituição que é a autora do mesmo, de modo a permitir, por um lado, aos interessados compreender o fundamento e, eventualmente, contestar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, ao juiz fiscalizar o seu mérito, sem que, no entanto, se exija que a instituição especifique todos os elementos de direito e de facto relevantes, uma vez que a questão de saber se respeita o artigo 296.
o
TFUE é apreciada tendo em conta tanto a redação deste ato como o seu contexto jurídico e factual (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de julho de 2004, Espanha/Comissão,
C‑501/00
,
EU:C:2004:438
, n.
o
73, e de 14 de dezembro de 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comissão,
T‑200/04
, não publicado,
EU:T:2005:460
, n.
o
63 e jurisprudência referida).
Além disso, no âmbito de um fundamento relativo a falta ou insuficiência de fundamentação, as acusações e argumentos que pretendam contestar o mérito da decisão recorrida são inoperantes e irrelevantes (v. Acórdão de 15 de junho de 2005, Corsica Ferries France/Comissão,
T‑349/03
,
EU:T:2005:221
, n.
o
59 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, ao contrário do que alega a recorrente, a Comissão abordou detalhadamente a questão da existência de uma vantagem económica, em concreto nos considerandos 362 a 388 da decisão impugnada.
No que diz respeito à seletividade da medida, é certo que a Comissão apenas consagrou um único considerando da decisão impugnada, designadamente o considerando 389, à questão de saber se esta condição, prevista no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, estava preenchida. No entanto, contrariamente ao que alega a recorrente, tal fundamentação é, por si só, suficiente à luz do dever de fundamentação que incumbe à Comissão (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de março de 2002, Itália/Comissão,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, n.
os
88 e 89, e de 9 de junho de 2011, ComitatoVenezia vuole vivere e o./Comissão,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, n.
os
114 e 121), nomeadamente porque a recorrente pôde perfeitamente compreender o raciocínio da Comissão e contestá‑lo no âmbito da terceira parte do primeiro fundamento.
Isto é igualmente válido para a apreciação da existência de uma distorção da concorrência, objeto dos considerandos 390 a 392 da decisão impugnada.
Quanto à aplicabilidade do limiar
de minimis
previsto para os SIEG, nomeadamente pelo Regulamento n.
o
360/2012, a Comissão não tinha de abordar esta questão, uma vez que, nos considerandos 379 e 411, concluiu, ao fornecer, contrariamente ao que alega a recorrente, a fundamentação necessária sobre este aspeto, que esta não tinha sido incumbida de SIEG à luz da primeira condição de aplicação do artigo 106.
o
TFUE e da jurisprudência resultante do Acórdão de 24 de julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
).
Quanto à alegação de não ter sido tomada em consideração a confiança legítima da recorrente no que respeita à recuperação do auxílio alegadamente ilegal, há que constatar que a Comissão não tinha de abordar esta questão, uma vez que, por um lado, a recorrente não tinha apresentado observações no âmbito do procedimento administrativo e, assim, não tinha suscitado esta questão e que, por outro, a Comissão estava perante um regime de auxílios ilegal, uma vez que foi aplicado antes de esta se pronunciar sobre a sua compatibilidade com o mercado interno. Ora, em conformidade com a jurisprudência recordada anteriormente no âmbito da rejeição do terceiro fundamento, devido à ilegalidade do regime de auxílios controvertido, os beneficiários não podiam, de forma alguma, invocar uma confiança legítima.
Quanto à aplicação do critério do investidor privado em economia de mercado, contrariamente ao que alega a recorrente, esta questão foi apreciada. Com efeito, nos considerandos 380 a 387 da decisão impugnada, a Comissão explicou claramente os motivos pelos quais afastou a aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado, incluindo o critério do investidor privado, e, assim, considerou que a recorrente tinha recebido uma vantagem económica. Nestes considerandos, explicou, nomeadamente, as razões pelas quais, em seu entender, não tinha sido seguido nenhum concurso público com vista à concessão, pelos operadores aeroportuários, de contratos de prestações às companhias aéreas. Ora, como sublinha a Comissão, podia deduzir‑se desta consideração que os preços pagos pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas para os serviços de marketing não eram os preços do mercado. De igual modo, ao contrário do que alega a recorrente, a Comissão explicou, nomeadamente no considerando 382 da decisão impugnada, o motivo pelo qual considerava que a Região autónoma não podia esperar um rendimento, comparável ao esperado por um investidor, ao adotar o regime de auxílios controvertido.
Quanto à questão de saber se as prestações fornecidas satisfaziam verdadeiras necessidades da Região autónoma, a Comissão explicou, em concreto nos considerandos 386 e 387 da decisão impugnada, as razões pelas quais o regime de auxílios controvertido não satisfazia verdadeiras necessidades da Região autónoma, ainda que, ao fazê‑lo, tenha chegado a uma conclusão errada, assinalada pelo Tribunal Geral no âmbito da apreciação da segunda parte do primeiro fundamento. De igual modo, a Comissão explicou, nomeadamente no título 7.2.1.3 da decisão impugnada, o motivo pelo qual considerava que os pagamentos efetuados às companhias aéreas não podiam ser considerados uma verdadeira contrapartida pelos serviços de marketing, uma vez que, segundo a Comissão, estas prestações de marketing visavam promover, antes de mais, as ligações aéreas das companhias aéreas.
Quanto ao alcance das cláusulas penais introduzidas nos contratos celebrados com os operadores aeroportuários, a Comissão afirmou, no considerando 359 da decisão impugnada, que o mecanismo de controlo instituído, tal como descrito na secção 2.7.3 da referida decisão e que incluía, no considerando 80, a aplicação de sanções pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas, garantia o cumprimento das obrigações impostas pela Região autónoma aos operadores aeroportuários. Uma vez que a Comissão considerou que este mecanismo, incluindo as cláusulas penais introduzidas pelos operadores aeroportuários para dar cumprimento à Decisão Regional n.
o
29/36, contribuía para imputar os comportamentos contratuais dos operadores aeroportuários à Região autónoma, não tinha que apreciar novamente esta questão no seu exame da aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado, ainda menos ao nível dos operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia, dado que estes não eram controlados pela Região autónoma.
Quanto à possibilidade de declarar o regime de auxílios controvertido compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE, a Comissão não tinha de examiná‑la oficiosamente, uma vez que a República italiana não tinha pretendido justificar o regime de auxílios controvertido com base na derrogação prevista nesta disposição.
Quanto à questão de saber se o regime de auxílios controvertido constituía um regime de auxílios na aceção do artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589, a Comissão pôde afirmar, no considerando 349 da decisão impugnada, que era esse o caso a partir do momento em que nenhuma empresa individual que considerava beneficiária, no processo principal uma companhia aérea, era designada no quadro jurídico, descrito na secção 2 da decisão impugnada, que considerava constituir o regime de auxílios controvertido. Esta fundamentação era suficiente para permitir à recorrente compreender que a descrição do regime, que figura nesta secção, cumpria, segundo a Comissão, as condições previstas na primeira hipótese abrangida pela definição de um regime de auxílios que figura no artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589.
A recorrente acusa ainda a Comissão de não ter explicado o motivo pelo qual a análise
ex ante
da rendibilidade incremental, tal como prevista nos pontos 61 a 66 das orientações de 2014, não era aplicável no caso em apreço. No entanto, esta acusação deve ser rejeitada. Com efeito, nos considerandos 381 a 384 da decisão impugnada, a Comissão justificou a falta de relevância da análise
ex ante
, tal como prevista nos referidos pontos 61 a 66, pelo facto, por um lado, de a República italiana não ter apresentado análises
ex ante
da rendibilidade incremental e, por outro, de a Região autónoma apenas deter um dos três aeroportos em causa, designadamente o de Alghero. Além disso, uma vez que tinha considerado que os operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia se limitaram a aplicar o regime de auxílios controvertido, a falta de relevância deste tipo de análise era igualmente válida no que respeita à aplicação do operador privado em economia de mercado ao nível dos referidos operadores.
No que diz respeito à alegação de que a Comissão não provou que os fundos recebidos pelas companhias aéreas dos operadores aeroportuários eram os provenientes da Região autónoma, nem em que medida os operadores aeroportuários eram apenas intermediários na canalização dos fundos da Região autónoma para as companhias aéreas enquanto beneficiárias, há que constatar que, nos considerandos 357 a 360 da decisão impugnada, a Comissão explicou claramente as razões pelas quais considerou que os operadores aeroportuários tinham desempenhado um papel de intermediários através dos quais os fundos provenientes da Região autónoma tinham sido transferidos para as companhias aéreas. Além disso, como já foi constatado no âmbito da apreciação do primeiro fundamento, é claro que os fundos utilizados pelos operadores aeroportuários para remunerar as companhias aéreas eram os que a Região autónoma colocou à disposição dos referidos operadores.
Quanto à crítica efetuada à Comissão de não ter tido suficientemente em conta os argumentos apresentados pelas companhias Ryanair e easyJet no âmbito do procedimento administrativo, nomeadamente os expostos nos considerandos 116, 118, 131, 136, 145, 152, 166, 172, 177 e 199 da decisão impugnada, além de estes dizerem essencialmente respeito às situações específicas destas companhias aéreas, as quais, portanto, estão mais bem colocadas para apreciar a suficiência da fundamentação dada em resposta pela Comissão, há que constatar que a crítica da recorrente é infundada, visto que a Comissão respondeu aos referidos argumentos na decisão impugnada. Por outro lado, uma vez que se pronunciava sobre a existência de um regime de auxílios, a Comissão não estava obrigada, contrariamente ao que evoca a recorrente, a examinar em pormenor o conteúdo de todos os contratos celebrados pelos operadores aeroportuários com todas as companhias aéreas.
Segundo a recorrente, a decisão impugnada enferma, por último, de contradições de fundamentos, nomeadamente quanto à aplicabilidade das orientações de 2005 e de 2014 e quanto aos objetivos dos serviços de marketing oferecidos pelas companhias aéreas aos operadores aeroportuários.
A este respeito, a Comissão explicou, no considerando 414 da decisão impugnada, o motivo pelo qual o regime de auxílios controvertido, na medida em que constituía um auxílio às companhias aéreas, estava abrangido pelas orientações de 2005 e não pelas orientações de 2014. Assim, apreciou a legalidade deste auxílio, nos considerandos 407 a 420 da referida decisão, à luz das orientações de 2005. É certo que nos considerandos 379 a 387 da decisão impugnada, relativos à existência de uma vantagem, a Comissão referiu determinados elementos de metodologia respeitantes à aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado, que já tinham sido expostos por esta instituição nas orientações de 2014. No entanto, ao fazê‑lo, a Comissão limitou‑se a aplicar conceitos que, de qualquer modo, poderiam ter sido aplicados mesmo que as referidas orientações não existissem. Nestas condições, a referência às orientações de 2014, na apreciação da aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado, não entra em contradição com a necessidade de apreciar o auxílio a favor das companhias aéreas à luz das orientações de 2005 (v., neste sentido, Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Transavia Airlines/Comissão,
T‑591/15
,
EU:T:2018:946
, n.
os
157 a 163).
Quanto aos objetivos dos serviços de marketing oferecidos pelas companhias aéreas aos operadores aeroportuários, a recorrente invoca uma incoerência a este respeito. No entanto, a formulação desta acusação não permite ao Tribunal Geral compreendê‑la, pelo que deve ser julgada inadmissível.
Resulta do exposto que a decisão impugnada não enferma nem de falta de fundamentação nem de contradições de fundamentos e que, quanto ao restante, as acusações e argumentos destinados a contestar o mérito da decisão impugnada são inoperantes e irrelevantes no âmbito do presente fundamento.
Quanto ao pedido da recorrente para que seja imposto à Comissão um dever de fundamentação reforçado quando ordena a recuperação de um auxílio, deve ser indeferido. Com efeito, a este respeito, basta recordar que, em conformidade com a jurisprudência, a supressão de um auxílio estatal ilegalmente concedido mediante recuperação é a consequência lógica do reconhecimento da sua ilegalidade. Através dessa restituição, que não pode ser considerada uma sanção, o beneficiário perde a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, permitindo a reposição da situação anterior à concessão do auxílio (Acórdão de 17 de junho de 1999, Bélgica/Comissão,
C‑75/97
,
EU:C:1999:311
, n.
os
64 e 65). Daqui decorre que, após ter declarado, no considerando 421 da decisão impugnada, que o auxílio estatal concedido às companhias aéreas pela Região constituía um auxílio estatal ilegal incompatível com o mercado interno, a fundamentação que figura nos considerandos 422 a 426 da decisão impugnada era suficiente para ordenar a recuperação do auxílio, incluindo no caso da recorrente.
Tendo em consideração o exposto, o quinto fundamento deve ser julgado improcedente e, por conseguinte, deve ser negado provimento ao recurso na íntegra.
IV.

Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção alargada)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Volotea, SA é condenada nas despesas.

Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 13 de maio de 2020.
Assinaturas
Índice

I. Antecedentes do litígio

A. Quanto às medidas controvertidas

1. Quanto às disposições adotadas pela Região autónoma

a) Quanto ao artigo 3.
o
da Lei n.
o
10/2010

b) Quanto aos atos de execução da Lei n.
o
10/2010

2. Quanto à execução das medidas controvertidas

a) Execução da Lei n.
o
10/2010 no que respeita ao aeroporto de Olbia

b) Execução da Lei n.
o
10/2010 no que respeita ao aeroporto de Cagliari‑Elmas

c) Execução da Lei n.
o
10/2010 no que respeita ao aeroporto de Alghero

B. Quanto à decisão impugnada

II. Tramitação do processo e pedidos das partes

III. Questão de direito

A. Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro de interpretação do conceito de auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE

1. Quanto à admissibilidade de determinados argumentos

2. Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa à determinação errada dos beneficiários do regime de auxílios controvertido, e quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativa à inexistência de vantagem para a recorrente

a) Quanto à utilização de «recursos estatais» pelos operadores aeroportuários

b) Quanto à imputabilidade, à Região autónoma, das decisões e dos pagamentos efetuados à recorrente pelos operadores aeroportuários

c) Quando à identificação errada dos beneficiários do regime de auxílios controvertido e à inexistência de vantagem para as companhias aéreas

d) Quanto ao princípio do operador privado em economia de mercado

1) Quanto à aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado às relações contratuais entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas

2) Quanto à aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado ao nível da Região autónoma

3) Quanto à possibilidade de o financiamento relativo ao aeroporto de Olbia ser considerado um auxílio às atividades de marketing, ao investimento ou aos aeroportos regionais

3. Quanto à terceira parte do primeiro fundamento, relativa à inexistência de seletividade da medida de auxílio

4. Quanto à quarta parte do primeiro fundamento, relativa à inexistência de distorção da concorrência e de efeitos nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros

a) Quanto à possibilidade de considerar que o auxílio controvertido relativo à recorrente está abrangido pelo limiar de minimis previsto pelo Regulamento n.
o
360/2012

b) Quanto à distorção de concorrência e aos efeitos nas trocas comerciais intracomunitárias do regime de auxílios controvertido

B. Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro quanto à possibilidade de justificar o auxílio controvertido

C. Quanto ao terceiro fundamento, relativo a um erro de direito na ordem de recuperação do auxílio controvertido

D. Quanto ao quarto fundamento, relativo a uma má gestão da investigação

E. Quanto ao quinto fundamento, relativo a faltas e contradições de fundamentação

IV. Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.