CELEX: 62017TJ0607
Državne potpore
Sektor zračnog prijevoza
Potpora koju je Italija dodijelila u korist zračnih luka na Sardiniji
Odluka kojom se potpora proglašava djelomično spojivom i djelomično nespojivom s unutarnjim tržištem
Pripisivost državi
Povrat
Korisnici
Prednost u korist zračnih prijevoznika suugovaratelja
Načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu
Selektivnost
Utjecaj na trgovinu među državama članicama
Narušavanje tržišnog natjecanja
Povrat
Legitimna očekivanja
Obveza obrazlaganja

I.

Okolnosti spora
A.

Sporne mjere
Otok Sardinija (Italija) ima pet zračnih luka, među kojima su i zračne luke Alghero, Cagliari‑Elmas i Olbia.
Zračnom lukom Alghero upravlja društvo So.Ge.A.Al SpA (u daljnjem tekstu: društvo SOGEAAL), čiji su kapital u cijelosti upisala lokalna javna tijela te ga u najvećem dijelu drži Regione autonoma della Sardegna (Autonomna regija Sardinija, Italija, u daljnjem tekstu: Autonomna regija), kao i neizravno, preko posrednika, društva Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). Zračnom lukom Cagliari‑Elmas upravlja društvo So.G.Aer SpA (u daljnjem tekstu: društvo SOGAER), društvo čiji su udjeli u većinskom vlasništvu Trgovačke komore Cagliarija, a Zračnom lukom Olbia upravlja društvo GEASAR SpA (u daljnjem tekstu: društvo GEASAR), društvo registrirano u Olbiji, čiji većinski paket dionica drži privatno poduzeće, društvo Meridiana SpA.
1.

Propisi koje je donijela Autonomna regija
a)

Članak 3. Zakona br. 10/2010
Autonomna regija donijela je 13. travnja 2010. legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Regionalni zakon br. 10 – Mjere za razvoj zračnog prometa) (
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
, br. 12, od 16. travnja 2010., u daljnjem tekstu: Zakon br. 10/2010).
Članak 3. Zakona br. 10/2010, naslovljen „Poticaji za sezonsku prilagodbu otočnih zračnih veza” (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), propisuje kako slijedi:
„1.   Dopuštaju se troškovi u iznosu od 19700000 [eura] za 2010. godinu i 24500000 [eura] za svaku godinu od 2011. do 2013. radi financiranja otočnih zračnih luka s ciljem jačanja i razvoja zračnog prometa kao usluge od općeg gospodarskog interesa, uključujući sezonsku prilagodbu zračnih veza, u skladu s Komisijinom Komunikacijom 2005/C 312/01 o smjernicama Zajednice za financiranje zračnih luka i potporama za započinjanje poslovanja zračnih prijevoznika koji lete iz regionalnih zračnih luka.
2.   Kriteriji, priroda i trajanje ponude prijevoza, kao i smjernice za izradu planova aktivnosti društava upravitelja zračnih luka, koje uzimaju u obzir mjere za teritorijalni kontinuitet, predviđene člankom 2., definiraju se odlukom regionalne izvršne vlasti, koja se donosi na prijedlog regionalnog vijećnika za prijevoz, uz suglasnost regionalnih vijećnika za planiranje, proračun, kreditiranje i prostorno planiranje, turizam, obrtništvo i trgovinu, poljoprivredu i reformu stočarstva, kulturna dobra, informacije, rekreaciju i sport.
3.   Odluka predviđena stavkom 2. i planovi aktivnosti, uključujući i one koje su na dan stupanja na snagu ovog zakona već izradila društva koja upravljaju zračnim lukama, popraćeni odgovarajućim aktima i ugovorima, financirat će se ako su u skladu s kriterijima, prirodom i trajanjem ponude prijevoza i smjernicama predviđenima stavkom 2. te ako su prethodno podneseni nadležnom odboru na obvezujuće mišljenje.”
b)

Provedbeni akti Zakona br. 10/2010
U skladu s člankom 3. stavkom 2. Zakona br. 10/2010, izvršna vlast Autonomne regije donijela je nekoliko provedbenih akata predviđenih tim člankom 3. (u daljnjem tekstu: provedbeni akti), među ostalim la deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (Odluka regionalnog vijeća br. 29/36), od 29. srpnja 2010. (u daljnjem tekstu: Odluka regije br. 29/36), la deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (Odluka regionalnog vijeća br. 43/37), od 6. prosinca 2010. (u daljnjem tekstu: Odluka regije br. 43/37) i la deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (Odluka regionalnog vijeća br. 52/117), od 23. prosinca 2011. (u daljnjem tekstu: Odluka regije br. 52/117) (u daljnjem tekstu, zajedno s člankom 3. Zakona br. 10/2010: sporne mjere).
Ti provedbeni akti definiraju tri stupa „aktivnosti”, za koje upravitelji zračnih luka mogu od Autonomne regije primiti naknadu za svaku godinu od 2010. do 2013., odnosno:
–
povećanje zračnog prometa zračnih prijevoznika (u daljnjem tekstu: aktivnost 1).
–
promocija Sardinije kao turističke destinacije koju izvršavaju zračni prijevoznici (u daljnjem tekstu: aktivnost 2);
–
druge promotivne aktivnosti koje upravitelji zračnih luka povjeravaju trećim pružateljima usluga osim zračnih prijevoznika u ime Regije (u daljnjem tekstu: aktivnost 3).
Odluka regije br. 29/36 je, s jedne strane, precizirala da se u provedbi članka 3. Zakona br. 10/2010 cilj smanjenja sezonskog karaktera zračnih veza sastoji u povećanju učestalosti letova tijekom predsezone i posezone kao i otvaranje novih zračnih veza. S druge je strane ta odluka navela da je krajnji cilj mjera predviđenih člankom 3. Zakona br. 10/2010 za promociju regionalne politike zračnog prijevoza jačanje gospodarske, društvene i teritorijalne kohezije, kao i razvoj lokalnog gospodarstva, turizma i kulture otoka Sardinije.
U tom je pogledu Odluka regije br. 29/36 definirala kriterije, prirodu i trajanje usluga prijevoza za koje se može dodijeliti naknada u razdoblju 2010. – 2013. kao i smjernice za izradu i ocjenu „planova aktivnosti” zračnih luka, koje su napravili upravitelji zračnih luka.
Konkretno, kako bi dobio financiranje predviđeno Zakonom br. 10/2010 upravitelj zračne luke mora podnijeti detaljan plan aktivnosti na odobrenje Autonomnoj regiji. Taj plan mora navesti koje aktivnosti, među aktivnostima 1 do 3, upravitelj zračne luke želi provesti radi ostvarenja ciljeva Zakona br. 10/2010. Taj plan mora eventualno biti konkretiziran posebnim sporazumima između upravitelja zračne luke i zračnih prijevoznika.
Ako upravitelj zračne luke želi dobiti financijska sredstva za aktivnost 1, tada u planu aktivnosti koji podnosi Autonomnoj regiji mora navesti „linije od strateškog interesa” (nacionalne i međunarodne) te definirati godišnje ciljeve u pogledu učestalosti letova, novih linija i broja putnika.
Prema talijanskim vlastima, izvođenje letova na linijama od strateškog interesa usluga je od općeg gospodarskog interesa koju zračni prijevoznici pružaju u zamjenu za naknadu.
Plan aktivnosti kojim se provodi aktivnost 2 mora definirati specifične djelatnosti marketinga i oglašavanja kojima se povećava broj putnika i promovira prihvatno područje zračne luke.
Odluka regije br. 29/36 predviđala je da planovi aktivnosti moraju biti podržani odredbama koje se odnose na izglede profitabilnosti aktivnosti koje ti planovi navode.
Iz Odluke regije br. 29/36 proizlazi da planovi aktivnosti moraju poštovati određena načela:
–
zračne linije od strateškog interesa, određene planovima, ne smiju se preklapati s linijama koje već postoje u okviru režima obveza javnih usluga;
–
financiranje dodijeljeno svakoj od subvencioniranih veza mora se s vremenom smanjivati;
–
financijski sporazum sklopljen između zračnih prijevoznika mora uključivati plan promidžbe područja.
Ako bi Autonomna regija ustanovila nedosljednosti između, s jedne strane, planova aktivnosti koje su iznijeli upravitelji zračnih luka i, s druge strane, odredaba Zakona br. 10/2010 i njegovih provedbenih akata, mogla bi tražiti izmjenu planova aktivnosti.
Nakon što je odobrila različite planove aktivnosti koje su joj bili podnijeli upravitelji zračni luka, Autonomna regija podijelila je upraviteljima zračnih luka dostupna financijska sredstva za sve godine između 2010. i 2013.
Iznos tih kompenzacija izračunavao se na temelju razlike između, s jedne strane, procijenjenih troškova koje snose zračni prijevoznici radi osiguravanja strateških linija i postizanja godišnjih ciljeva u smislu broja putnika i, s druge strane, stvarnih ili pretpostavljenih prihoda od prodaje karata putnicima.
Kada je iznos kompenzacija koje su tražili upravitelj zračnih luka bio viši od iznosa koji je predviđao Zakon br. 10/2010, Odluka regije br. 29/36 predviđala je kriterije preferencijalne dodjele.
Naposljetku, provedbeni akti predviđali su da upravitelji zračnih luka moraju osigurati praćenje učinkovitosti zračnih prijevoznika. Konkretno, nametali su obvezu da posebni sporazumi, sklopljeni između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika, predvide primjenu kazni za zračne prijevoznike u slučaju nepoštovanja unaprijed definiranih ciljeva, osobito u području učestalosti letova i broja putnika.
2.

Provedba spornih mjera
Tužitelj, društvo Volotea SA, zračni je prijevoznik sa sjedištem u Španjolskoj, koji upravlja mrežom kratkih letova, s odredištima i polazištima iz zračnih luka Europske unije, uključujući i zračne luke Alghero, Cagliari‑Elmas i Olbia.
a)

Provedba Zakona br. 10/2010 u dijelu koji se odnosi na zračnu luku Olbia
Upravitelj zračne luke Olbia objavio je na svojoj internetskoj stranici poziv na iskaz interesa s ciljem sklapanja ugovora o marketingu i oglašavanju.
U odgovoru na taj poziv na iskaz interesa tužitelj je iznio plan upravljanja i razvoja zračnih linija iz Olbije i prema Olbiji, kao i program marketinga i oglašavanja. Zračni prijevoznik pozvao je društvo GEASAR da sudjeluje u ulaganju koje je potrebno za provedbu programa marketinga i oglašavanja.
Društvo GEASAR ispitalo je tužiteljev plan upravljanja te je sačinilo vlastiti plan upravljanja iz kojeg proizlazi da bi sudjelovanje u ulaganju kakvo je iznio tužitelj bilo profitabilno za upravitelja zračne luke.
Društvo GEASAR iznijelo je Autonomnoj regiji planove aktivnosti za 2010. i za trogodišnje razdoblje 2011. – 2013., popraćene odgovarajućim zahtjevima za financiranje. Autonomna je regija odobrila te planove aktivnosti te je odlukama regije br. 43/37 i 52/117 utvrdila iznose dodijeljene društvu GEASAR za 2010. i razdoblje 2011. – 2013.
Društvo GEASAR i tužitelj sklopili su 4. travnja 2012. i 31. ožujka 2013. dva sporazuma o tužiteljevom upravljanju zračnim linijama s odredištima u Bordeauxu (Francuska), Genovi (Italija), Nantesu (Francuska), Palermu (Italija) i Veneciji (Italija), kao i o pružanju usluga marketinga i oglašavanja koji se odnose na otvaranje novih zračnih linija i povećanje putničkih kapaciteta.
b)

Provedba Zakona br. 10/2010 u odnosu na zračnu luku Cagliari‑Elmas
Društvo SOGAER, upravitelj zračne luke Cagliari‑Elmas, objavilo je na svojoj internetskoj stranici poziv zračnim prijevoznicima za podnošenje poslovnih planova za obavljanje letova na linijama s dolascima u tu zračnu luku i polascima iz nje kao i za zaključivanje marketinških ugovora za promidžbu regije Sardinija.
Tužitelj je iznio društvu SOGAER plan upravljanja za razvoj zračnih linija iz zračne luke Cagliari‑Elmas i u nju te program marketinga i oglašavanja.
Društvo SOGAER predstavilo je Autonomnoj regiji planove aktivnosti za 2010. i za trogodišnje razdoblje 2011.‑2013., popraćene odgovarajućim zahtjevima za financiranje. Ti su planovi odobreni i sredstva su dodijeljena društvu SOGAER za 2010., a za razdoblje 2011. – 2013. određena su odukama regije br. 43/37 i br. 52/117.
Tužitelj i društvo SOGAER zaključili su 26. veljače 2012. sporazum koji se odnosi na marketinške aktivnosti koje se odnose na uspostavu novih zračnih linija i povećanje putničkih kapaciteta.
c)

Provedba Zakona br. 10/2010 u odnosu na zračnu luku Alghero
U odnosu na zračnu luku Alghero, ugovori koji su sklopljeni još 2003., i od tada produljeni, između društva SOGEAAL i društva Ryanair Ltd bili su predmet tužbe koju je podnio jedan talijanski zračni prijevoznik. Na temelju te tužbe Komisija je 12. rujna 2007. otvorila službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a o navodnoj državnoj potpori dodijeljenoj zračnoj luci Alghero i koju je zračna luka Alghero dodijelila Ryanairu i drugim zračnim prijevoznicima (
SL 2008., C 12, str. 7
.). Taj je postupak 27. lipnja 2012. proširen radi uključivanja dodatnih mjera koje je poduzela Talijanska Republika, a koje nisu bile uključene u početnu tužbu (
SL 2013., C 40, str. 15
.), među kojima su se nalazile „sve mjere u korist Ryanaira i njegove podružnice AMS, kao i drugih zračnih prijevoznika koji zračnu luku koriste od 2000. […] posebno uključujući financijske doprinose koje su društvo SOGEAAL izravno ili njegov posrednik dodijelili pomoću više ugovora o aerodromskim uslugama i ugovora o komercijalnim uslugama zaključenima s Ryanair‑om i drugim zračnim prijevoznicima počevši od 2000.”.
Navedeni postupak doveo je do donošenja Odluke Komisije (EU) 2015/1584 od 1. listopada 2014. o državnoj potpori SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) koju je provela Italija u korist društva Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. i različitih zračnih prijevoznika koji obavljaju usluge prijevoza iz zračne luke Alghero (
SL 2015., L 250, str. 38
.), u kojoj je Komisija među ostalim smatrala, primjenjujući načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu, da ugovori koje je društvo SOGEAAL, koje kontrolira Autonomna regija, sklopilo s određenim zračnim prijevoznicima i koji se odnose na promoviranje ili pokretanje novih zračnih linija s polazištem ili odredištem u zračnoj luci Alghero, kao i aktivnosti marketinga i oglašavanja, ne predstavljaju potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
B.

Pobijana odluka
Talijanska Republika je 30. studenoga 2011. obavijestila Komisiju, u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, o Zakonu br. 10/2010, koji je bio ispitan u skladu s Poglavljem III. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (
SL 1999., L 83, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.).
Komisija je dopisom od 23. siječnja 2013. obavijestila Talijansku Republiku o svojoj odluci da pokrene službeni istražni postupak, predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, o programu potpora o kojem ju je obavijestila (u daljnjem tekstu: sporni program potpora). Objavom te odluke 30. svibnja 2013. u
Službenom listu Europske unije
(
SL 2013., C 152, str. 30
.) Komisija je pozvala zainteresirane strane da iznesu svoja očitovanja o navodnom programu potpore.
Talijanske vlasti, kao i zainteresirane strane, uključujući i upravitelje zračnih luka Alghero, Cagliari‑Elmas i Olbia, podnijeli su pisana očitovanja.
Dopisima od 24. veljače 2014. Komisija je obavijestila zainteresirane strane o tome da je 20. veljače 2014. donesena komunikacija nazvana „Smjernice o državnim potporama zračnim lukama i zračnim prijevoznicima” (
SL 2014., C 99, str. 3
.) i o činjenici da se te smjernice primjenjuju na ovaj predmet počevši od dana njihove objave u Službenom listu. Dana 15. travnja 2014. objavljena je u Službenom listu (
SL 2014., C 113, str. 30
.) obavijest kojom se države članice i zainteresirane strane pozivaju da u roku od mjesec dana od objave navedenih smjernica podnesu svoje primjedbe u pogledu primjene navedenih smjernica na ovaj predmet.
Komisija je 29. srpnja 2016. donijela Odluku (EU) 2017/1861 o državnoj potpori SA33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italija – Kompenzacija zračnim lukama na Sardiniji za obveze pružanja javnih usluga (
SL 2017., L 268, str. 1
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka), čija izreka glasi:
„Članak 1.
1.   Program koji je Italija uspostavila […] Zakonom br. [10/2010] ne uključuje državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. [UFEU‑a] u korist društava SOGEAAL […], SOGAER […] i GEASAR […]
2.   Program koji je Italija uspostavila Zakonom br. 10/2010 čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora u korist društava Ryanair/AMS, easyJet, Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, [tužitelja], Wizz Air, Norwegian, Jet2.com, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic i Vueling, u onoj mjeri u kojoj se odnosi na djelatnosti tih zračnih prijevoznika u zračnim lukama Cagliari‑Elmas i Olbia.
3.   Italija je primijenila državne potpore iz stavka 2. u suprotnosti s člankom 108. stavkom 3. [UFEU‑a].
4.   Državna potpora iz stavka 2. nespojiva je s unutarnjim tržištem.
Članak 2.
1.   Italija je dužna ostvariti povrat državnih potpora iz članka 1. stavka 2. od njezinih korisnika.
2.   Uzimajući u obzir da Ryanair i AMS čine jedinstven gospodarski subjekt u smislu ove odluke, oni su solidarno odgovorni za povrat plaćanja državne potpore koju je primio bilo tko od njih.
3.   Na iznose koji se moraju vratiti obračunavaju se kamate od datuma kad su stavljeni na raspolaganje korisnicima do datuma njihova stvarnog povrata.
[…]
5.   Italija otkazuje sva preostala plaćanja potpore iz članka 1. stavka 2., s učinkom od datuma donošenja ove Odluke.
Članak 3.
1.   Povrat potpore iz članka 1. stavka 2. ima trenutačni učinak.
2.   Italija je dužna osigurati provođenje ove Odluke u roku od četiri mjeseca od datuma objave ove Odluke.
Članak 4.
1.   U roku od dva mjeseca od obavijesti o ovoj Odluci Italija dostavlja Komisiji sljedeće podatke:
–
popis korisnika koji su primili potporu na temelju sustava iz članka 1. stavka 2. te ukupni iznos potpore koji je svaki od njih primio na temelju sustava;
–
ukupni iznos (glavnicu i kamatu na iznos povrata) koji se potražuje od svakog korisnika;
–
detaljan opis već poduzetih i planiranih mjera kojima će se ispuniti uvjeti iz ove Odluke;
–
dokumente kojima se dokazuje da je korisnicima dan nalog za povrat potpore.
Italija obavješćuje Komisiju o napretku nacionalnih mjera poduzetih za provedbu ove Odluke sve dok se ne izvrši povrat potpore iz članka 2. Na zahtjev Komisije odmah dostavlja informacije o već poduzetim i planiranim mjerama u svrhu usklađivanja s ovom Odlukom. Dostavlja i detaljne informacije o iznosima potpora i kamata koje su korisnici već vratili.
Članak 5.
Ova je Odluka upućena Talijanskoj Republici.”
Kada je riječ o opsegu pobijane odluke, Komisija je u uvodnim izjavama 344. do 346. te odluke navela da ona ne pokriva mjere koje su već bile razmatrane u odvojenoj istrazi, navedenoj u točki 30. ove presude. Naime, iako sva plaćanja, koje je društvo SOGEAAL izvršilo za usluge obuhvaćene aktivnostima 1 i 2, predviđene Zakonom br. 10/2010, nisu bila izvršena na temelju ugovora ispitanih u okviru zasebne istrage koja se usredotočila isključivo na zračnu luku Alghero, Komisija je smatrala da je velika većina njih bila ocijenjena u okviru tog drugog predmeta. K tome, Komisija je istaknula da „nije u svim slučajevima lako povući jasne granice s obzirom na to da financijski odnosi između društva SOGEAAL i određenoga zračnog prijevoznika u predmetnom razdoblju mogu biti uređeni različitim ugovorima, od kojih su samo neki razmotreni u predmetu [u kojem je donesena odluka 2015/1584]”. Komisija je stoga ocijenila da je iz opsega pobijane odluke potrebno isključiti sve sporazume sklopljene između zračnih prijevoznika i društva SOGEAAL u okviru predmetnog programa, odnosno, drugim riječima, niz spornih mjera koje se tiču zračne luke Alghero.
Naposljetku, Komisija je u pobijanoj odluci ocijenila da se postupak koji je u ovom slučaju otvoren ne odnosi na potencijalnu potporu koju su dodijelili upravitelji zračnih luka pružateljima usluga koji nisu zračni prijevoznici i koji su obuhvaćeni aktivnošću 3. Prema tome, Komisija je u uvodnoj izjavi 346. pobijane odluke utvrdila da o tom aspektu ne može zauzeti stajalište.
Autonomna regija je 4. kolovoza 2016. prenijela tužitelju dijelove pobijane odluke, koju je Komisija dostavila Talijanskoj Republici, kako bi se tužitelj očitovao o povjerljivosti određenih podataka, što je on i učinio 21. kolovoza 2016.
Tužitelj je 11. listopada 2016. od Komisije zatražio uvid u spis koji se odnosi na pobijanu odluku. Komisija je 27. listopada 2016. odbila taj zahtjev, uz objašnjenje tužitelju da, s obzirom na to da ta odluka još nije objavljena u Službenom listu, tužiteljev rok za podnošenje tužbe za poništenje te odluke nije još počeo teći.
Tužitelj je 30. lipnja 2017. podnio tužbu Tribunaleu amministrativo regionale per la Sardegna (Okružni upravni sud u Sardiniji, Italija) protiv odluke Autonomne regije kojom mu je naloženo da vrati iznos od 262297,54 eura. Zahtjev za privremenu pravnu zaštitu, podnesen u okviru te tužbe, odbijen je odlukom od 7. kolovoza 2017., u kojoj je navedeni sud istaknuo da je Autonomna regija 5. lipnja 2017. poslala pobijanu odluku tužitelju. Potonji je protiv te presude podnio žalbu Consigliu di Stato (Državno vijeće, Italija).
II.

Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 6. rujna 2017. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
Nakon dvostruke razmjene podnesaka pisani dio postupka je 18. travnja 2018. zatvoren.
Opći je sud 18. svibnja 2018., nakon što je saslušao stranke, odlučio prekinuti postupak do zatvaranja pisanog dijela postupka u povezanim predmetima, Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija (T‑833/17) i easyJet Airline/Komisija (T‑8/18), koje je u navedenim predmetima uslijedilo 21. rujna odnosno 23. srpnja 2018.
Opći je sud potom odlučio, na temelju prijedloga suca izvjestitelja, otvoriti usmeni dio postupka. U tu su svrhu tužitelj i Komisija pozvani da dostave dokumente i da pisanim putem odgovore na pitanja koja je Opći sud postavio na temelju mjera upravljanja postupkom, kao i da zauzmu stajališta o mogućnosti spajanja ovog predmeta s predmetom easyJet Airline/Komisija (T‑8/18), o čemu je Opći sud konačno odlučio da se neće učiniti, zbog pitanja povezanih s povjerljivosti određenih informacija. Tužitelj i Komisija postupili su u skladu s tim mjerama u određenim rokovima.
Na svojoj plenarnoj konferenciji od 19. lipnja 2019. Opći sud je odlučio, na prijedlog prvog vijeća i potpredsjednika, da se predmet, primjenom članka 28. njegova Poslovnika, uputi prvom vijeću u proširenom sastavu od pet sudaca.
Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi 2. listopada 2019., nakon čega je zatvoren usmeni dio postupka.
Opći je sud 7. studenoga 2019. odlučio ponovno otvoriti usmeni dio postupka. Od Komisije je 12. studenoga 2019. zatražio da dostavi određene dokumente, što je ona učinila u određenom roku. Tužitelj je 20. prosinca 2019. podnio svoje očitovanje u tom pogledu. Opći je sud stoga 22. siječnja 2020. zatvorio usmeni dio postupka.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
djelomično poništi pobijanu odluku, u dijelu u kojem se:
–
u njezinu članku 1. stavku 2. utvrđuje da program potpora ustanovljen Zakonom br. 10/2010 predstavlja državnu potporu dodijeljenu tužitelju za njegove aktivnosti u zračnim lukama Cagliari‑Elmas i Olbia;
–
u njezinu članku 1. stavku 3. utvrđuje da program ustanovljen Zakonom br. 10/2010 predstavlja državnu potporu u korist tužitelja, koja je nezakonita u smislu članka 108. stavka 3. UFEU‑a;
–
u njezinu članku 1. stavku 4. utvrđuje da je navedena potpora nespojiva s unutarnjim tržištem;
–
nalaže Talijanskoj Republici da ostvari povrat predmetne potpore od tužitelja;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
III.

Pravo
U prilog svojoj tužbi tužitelj ističe pet tužbenih razloga za poništenje pobijane odluke, koji se temelje:
–
prvi, na pogrešnom tumačenju pojma državne potpore prema članku 107. stavku 1. UFEU‑a;
–
drugi, na pogrešci koja se odnosi na mogućnost opravdanja sporne potpore;
–
treći, na pogrešci koja se tiče prava u nalogu za povrat sporne potpore;
–
četvrti, na nepravilnom vođenju istrage;
–
peti, na nedostatku obrazloženja i kontradiktornosti razloga.
A.

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešnom tumačenju pojma državne potpore prema članku 107. stavku 1. UFEU‑a.
Svojim prvim tužbenim razlogom, koji se sastoji od četiri dijela, tužitelj osporava kvalifikaciju spornog programa potpora, u pogledu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, kao „državne potpore” dodijeljene u njegovu korist.
Komisija zahtijeva da se tužbeni razlog odbije kao neosnovan.
1.

Dopuštenost određenih argumenata
Komisija ocjenjuje da su argumenti, koje je tužitelj iznio u okviru prvog razloga i kojima se želi dokazati da je ona počinila pogrešku koja se tiče prava kada je u pobijanoj odluci utvrdila da upravitelji zračnih luka nisu korisnici državne potpore, nedopušteni i u svakom slučaju bespredmetni. Naime, tužba je podnesena protiv pobijane odluke samo u dijelu koji se odnosi na tužitelja. Nadalje, zaključak prema kojem je potonji korisnik državne potpore ne temelji se na činjenici da se upravitelji zračnih luka nisu smatrali korisnicima državne potpore. Tužitelj na taj način ne može dovesti u sumnju utvrđenja koja se nalaze u odjeljku 7.2.2. pobijane odluke.
Tužitelj odgovara da je namjerno ograničio predmet svoje tužbe na poništenje pobijane odluke u dijelu koji se odnosi na njega. No u tom je pogledu imao pravo dokazivati da su upravitelji zračnih luka bili korisnici potpore Autonomne regije jer se pobijana odluka zasniva upravo na činjenici da su sredstva Autonomne regije usmjeravana zračnim prijevoznicima preko upravitelja zračnih luka kao posrednika. Prema tome, osporavanje te odluke nužno uključuje dokazivanje da navedeni upravitelji nisu djelovali kao „marionete” Autonomne regije, nego su suprotno tomu bili korisnici potpore kojom se smanjuju troškovi marketinga kojima bi inače bili izloženi.
U tom pogledu valja istaknuti da je tužitelj u članku 1. stavku 2. pobijane odluke obaviješten kao korisnik spornog programa potpora. Prema tome, na njega se izravno i osobno odnose kako stavak 2. tako i stavci 3. i 4. članka 1. pobijane odluke. Nadalje, on je dužan, na temelju članka 2. navedene odluke, talijanskim vlastima vratiti iznose koje je primio na osnovi spornog programa potpora. Na njega se stoga izravno i osobno odnosi i članak 2.
U tim je okolnostima tužba za poništenje članka 1. stavaka 2. do 4. pobijane odluke, kao i članka 2. pobijane odluke, u dijelu koji se odnosi na tužitelja, dopuštena, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
U okviru te tužbe tužitelj može, u prilog svojim zahtjevima za poništenje navedenih dviju odredaba, istaknuti svaki razlog kojim se može dokazati da on nije bio korisnik spornog programa potpora, pa i argumenata kojima se, u tom okviru, želi dokazati da su upravitelji zračnih luka bili stvarni korisnici navedenog spornog programa potpora, a ne zračni prijevoznici poput tužitelja.
U tim okolnostima valja odbiti Komisijine argumente koji se tiču nedopuštenosti, pri čemu se međutim pojašnjava da se tužbom ne traži poništenje članka 1. stavka 1. pobijane odluke i da se na tužitelja u svakom slučaju, s obzirom na to da kao zračni prijevoznik nije u tržišnom natjecanju s upraviteljima zračnih luka, članak 1. stavak 1. izravno i osobno ne odnosi pa on stoga nije aktivno legitimiran tražiti njegovo poništenje.
2.

Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na pogrešno utvrđenje korisnika spornog programa potpora, i drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na nepostojanje prednosti za tužitelja
U prilog prvom dijelu prvog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da su upravitelji zračnih luka isključivi korisnici spornog programa potpora, dok u okviru drugog dijela istog tužbenog razloga, pokušava dokazati da nije dobio prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Komisija zahtijeva da se oba dijela prvog tužbenog razloga odbiju kao neosnovani.
U dijelu u kojem se argumenti izneseni u okviru dvaju dijelova prvog tužbenog razloga djelomično preklapaju, valja ih razmotriti zajedno.
U tom je pogledu Opći sud prije svega utvrdio da tužitelj, osporavajući da je mogao biti korisnik spornog programa potpora i tvrdeći da su upravitelji zračnih luka bili jedini korisnici, osporava da se iznosi koji potječu od državnih sredstava, u ovom slučaju od Autonomne regije, jednom kada su dodijeljeni navedenim upraviteljima zračnih luka mogu i dalje kvalificirati kao državna sredstva ako ih u konačnici navedeni upravitelji koriste da bi njemu isplatili naknadu. Nadalje, osporava da bi uloga upravitelja zračnih luka bila ograničena na ulogu posrednika između Autonomne regije i zračnih prijevoznika. Na taj način on osporava pripisivost komercijalnih odluka tih zračnih prijevoznika Autonomnoj regiji.
a)

Korištenje „državnih sredstava” od strane upravitelja zračnih luka
U smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje državnim sredstvima u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzeća ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama. Prema tome, kvalifikacija „državna potpora”, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, pretpostavlja ispunjenje četiriju uvjeta, odnosno postojanje intervencije države ili intervencije putem državnih sredstava, mogućnosti da ta intervencija utječe na trgovinu među državama članicama, da ona daje selektivnu prednost svojem korisniku i da narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje (vidjeti presudu od 13. rujna 2017., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, t.
17.
i navedenu sudsku praksu).
U odnosu na prvi uvjet koji se odnosi na postojanje državne intervencije ili intervencije putem državnih sredstava, kako bi se prednosti mogle kvalificirati kao potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, one moraju, s jedne strane, izravno ili neizravno biti dodijeljene putem državnih sredstava i, s druge strane, moraju se moći pripisati državi (vidjeti presude od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, t.
24.
i navedenu sudsku praksu, i od 13. rujna 2017., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, t.
20.
i navedenu sudsku praksu), pri čemu su ta dva uvjeta kumulativna (vidjeti, u tom smislu, presude od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, t.
48.
i
63.
i navedenu sudsku praksu, i od 5. travnja 2006., Deutsche Bahn/Komisija,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, t.
103.
i navedenu sudsku praksu).
U tom pogledu intervencija države ili državnim sredstvima ne mora nužno biti mjera koju je donijelo tijelo središnje vlasti dotične države. Nju također mogu donijeti državna tijela niže razine. Naime, mjera koju donese teritorijalna jedinica, a ne tijelo središnje vlasti, može biti potpora ako su ispunjeni uvjeti određeni u članku 107. stavku 1. UFEU‑a (presude od 14. listopada 1987., Njemačka/Komisija,
248/84
,
EU:C:1987:437
, t.
17.
, i od 6. rujna 2006., Portugal/Komisija,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, t.
55.
). Drugim riječima, mjere koje su donijela državna tijela niže razine, decentralizirana tijela, federalna tijela, regionalna i druga tijela država članica, neovisno o svojem pravnom statusu ili položaju, obuhvaćene su, na istom temelju kao i mjere koje je donijela federalna ili centralna vlast, područjem primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a ako su ispunjeni uvjeti za primjenu te odredbe (presude od 6. ožujka 2002., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija,
T‑92/00 i T‑103/00
,
EU:T:2002:61
, t.
57.
, i od 12. svibnja 2011., Région Nord‑Pas‑de‑Calais i Communauté d’agglomération du Douaisis/Komisija,
T‑267/08 i T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, t.
108.
).
Osim toga je nužno podsjetiti da u području državnih potpora željeni cilj državnih intervencija nije dovoljan da bi se izbjeglo kvalifikaciju „potpora” u smislu članka 107. UFEU‑a. Naime, taj članak ne razlikuje državne intervencije prema razlozima ili ciljevima, nego ih definira ovisno o njihovim učincima (vidjeti presudu od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, t.
84.
i
85.
i navedenu sudsku praksu; presuda od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija,
T‑461/13
,
EU:T:2015:891
, t.
39.
).
Tako prednost koja se izravno dodjeljuje određenim fizičkim ili pravnim osobama može činiti neizravnu prednost i stoga državnu potporu za druge fizičke ili pravne osobe koje su poduzeća (vidjeti presude od 19. rujna 2000., Njemačka/Komisija,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, t.
22.
do
35.
; od 13. lipnja 2002., Nizozemska/Komisija,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, t.
38.
i
60.
do
66.
; i od 15. lipnja 2009., Mediaset/Komisija,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
).
U ovom je predmetu nesporno da je Autonomna regija, u okviru spornog programa potpora, stavila upraviteljima zračnih luka, određenima Zakonom br. 10/2010 i provedbenim mjerama kao „korisnika”, na raspolaganje sredstva tijekom višegodišnjeg razdoblja radi poduzimanja aktivnosti u svrhu promidžbe regije Sardinije kao turističkog odredišta, podrazumijevajući istodobno ispunjenje ciljeva u smislu prometne povezanosti otoka s različitim zračnim lukama i pružanja marketinških usluga. Tužitelj ne osporava da su ta sredstva, koja potječu od Autonomne regije i koja su u prvom koraku isplaćena upraviteljima zračnih luka, državna sredstva, i da je odluka o dodjeli tih sredstava navedenim upraviteljima bila pripisiva talijanskoj državi. Postavlja se međutim pitanje jesu li, a što tužitelj osporava, iznosi koje je primio od navedenih upravitelja zračnih luka u izvršenju ugovora koje je s njima zaključio bili ili još uvijek jesu „državna sredstva” te mogu li se pripisati talijanskoj državi, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
U tom pogledu iz mehanizma koji je posredstvom spornog programa potpora ustanovila Autonomna regija, kao i iz provedbe tog mehanizma u praksi, proizlazi da su sredstva koja je navedena regija platila upraviteljima zračnih luka potonji koristili za plaćanje naknade prijevoznicima suugovarateljima, poput tužitelja.
Naime, s jedne strane valja istaknuti da je sporni mehanizam predviđao neku vrstu sistema poravnanja. Konkretnije, Odluka regije br. 29/36 predviđala je da izabrani upravitelji zračnih luka primaju predujam od 20 % od iznosa traženih na osnovi referentne godine, iza kojeg slijedi plaćanje druge rate od 60 %, uvjetovane podnošenjem tromjesečnih izvješća, i, konačno, posljednje rate od 20 % nakon podnošenja dokumenata koji omogućuju Autonomnoj regiji da provjeri je li aktivnost pravilno izvršena, jesu li ciljevi ostvareni i jesu li troškovi doista nastali. Svrha tog mehanizma nadzora bila je stoga sprečavanje toga da bilo koji upravitelj zračne luke dobije naknadu za iznose koje nije upotrijebio za isplatu naknade zračnim prijevoznicima suugovarateljima, poput tužitelja, i koji moraju biti vraćeni u skladu s člankom 2. pobijane odluke. Postojanje tog mehanizma također potvrđuje to da je navedena regija financirala usluge navedenih zračnih prijevoznika jer su iznosi koje su upravitelji zračnih luka predujmljivali kao naknadu zračnim prijevoznicima suugovarateljima odgovarali sredstvima koje su na kraju procesa oni dobili od Autonomne regije.
S druge strane, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 242. do 246. te 313., 314. i 317. pobijane odluke, sami upravitelji zračnih luka Olbia i Cagliari‑Elmas su u očitovanjima koja su podnijeli u upravnom postupku pred Komisijom objasnili da su zapravo predujmili iznose koji odgovaraju isplati zračnim prijevoznicima suugovarateljima, koji su pružali usluge koje je tražila Autonomna regija za promidžbu sardinijskog turizma, i da su potom navedenoj Autonomnoj regiji podnosili knjigovodstvena izvješća koja su sadržavala stvarno nastale troškove radi dobivanja naknade od Autonomne regije. U tom je okviru upravitelj zračne luke Cagliari‑Elmas čak tvrdio da je Autonomna regija od njega tražila da dokaže da su zračni prijevoznici primili cjelokupne iznose regionalnih doprinosa i da je on stoga bio tek posrednik koji im je prenosio sredstva dobivena od Autonomne regije. Osim toga, Talijanska je Republika sama tvrdila, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 340. pobijane odluke, da je upravitelj zračne luke Olbia na zračne prijevoznike, u biti, prenio cjelokupni iznos doprinosa koji je taj upravitelj dobio od Autonomne regije.
Jasno je stoga da su sredstva koja su upravitelji zračnih luka koristili za naknadu tužitelju u okviru ugovora sklopljenih s njime potjecala iz proračuna Autonomne regije te su stoga bila državna sredstva u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Suprotno pak onomu što tvrdi tužitelj, ta podudarnost, koja omogućuje utvrđenje da primljeni iznosi čine državna sredstva, relevantan je element za ocjenu je li tužitelj korisnik potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Osim toga, kada je riječ o činjenici, koju ističe tužitelj, da su mu upravitelji zračnih luka 2013. nastavili isplaćivati naknadu iako nisu više primali sredstva Autonomne regije, valja utvrditi da su upravitelji zračnih luka, kada je Autonomna regija, kao što je to Komisija objasnila, obustavila isplate slijedom svoje odluke da suspendira sporni program potpora, samo poštovali svoje ugovorne obveze jer predmetni ugovori nisu predviđali njihov raskid u slučaju prestanka financiranja koje daje Autonomna regija. U svakom slučaju, iako su oni u određenim slučajevima morali snositi troškove gotovinskih predujmova, uključujući i one SFIRS‑a, za iznose koje je poslije naknadila Autonomna regija, to ne umanjuje činjenicu da su upravitelji zračnih luka, prema njihovim vlastitim izjavama i u skladu s onim što je predviđao sporni program potpora, iskoristili ukupna sredstva koja im je dodijelila Autonomna regija za isplatu naknade zračnim prijevoznicima suugovarateljima poput tužitelja, i koja je isključivi predmet obveze povrata, predviđene člankom 2. pobijane odluke.
Osim izjavama talijanske vlade i samih zračnih prijevoznika, danima u okviru upravnog postupka koji je prethodio donošenju pobijane odluke, kao i tablicama sadržanima u pobijanoj odluci, podudarnost između sredstava koje je Autonomna regija dala upraviteljima zračnih luka i onih koje su potonji iskoristili za isplatu naknada zračnim prijevoznicima suugovarateljima, potvrđena je, u tužiteljevu konkretnom slučaju, te suprotno onomu što on tvrdi, i sadržajem sporazuma koje je on potpisao s upraviteljima zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia.
Naime, uvodni dio ugovora koji je on 26. veljače 2012. zaključio s društvom SOGAER izričito upućuje na to da je Autonomna regija bila odlučila povećati svoja ulaganja u marketing u prijevozničkoj i turističkoj industriji; da u tu svrhu na godišnjoj razini daje društvu SOGAER iznos koji taj upravitelj mora iskoristiti radi ostvarenja tog cilja i da je, u svjetlu namjere Autonomne regije, društvo SOGAER bilo objavilo oglas na svojoj internetskoj stranici kako bi ulagalo u svoje marketinške aktivnosti, osmišljene radi promocije turističkih atrakcija juga Sardinije. Što se tiče ugovora zaključenog 31. ožujka 2013. između tužitelja i društva GEASAR, tužitelj navodi da taj upravitelj zračne luke, u dogovoru s Autonomnom regijom, na aktivan način promiče Olbiju i Sardiniju kao odredišta za odmor, provodeći sve odgovarajuće akcije marketinga, oglašavanja i komunikacije, i da u tu svrhu Autonomna regija na godišnjoj razini daje društvu GEASAR iznos koji taj upravitelj mora iskoristiti radi ostvarenja tih ciljeva.
Valja dakle odbiti tužiteljeve argumente prema kojima on u biti nije dobivao naknadu od upravitelja zračnih luka pomoću sredstava Autonomne regije.
Tužitelj još prigovara da navodna podudarnost dvaju financijskih tokova nije dostatan dokaz da bi se isključila mogućnost da su plaćanja koja su provedena u njegovu korist bila stvarna protučinidba za usluge koje je pružio upraviteljima zračnih luka.
U tom pogledu nužno je još jedanput podsjetiti na to da u području državnih potpora željeni cilj državnih intervencija nije dovoljan da bi se izbjeglo kvalifikaciju „potpora” u smislu članka 107. UFEU‑a. Naime, taj članak ne razlikuje državne intervencije prema razlozima ili ciljevima, nego ih definira ovisno o njihovim učincima (vidjeti presudu od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, t.
84.
i
85.
i navedenu sudsku praksu; presuda od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija,
T‑461/13
,
EU:T:2015:891
, t.
39.
).
Međutim, s obzirom na to da se prigodom ispitivanja mjere Komisija može naći u situaciji da ispituje može li se smatrati da je prednost neizravno dodijeljena drugim subjektima, a ne izravnom primatelju državnih sredstava (vidjeti u tom smislu presudu od 13. lipnja 2002., Nizozemska/Komisija,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, t.
61.
i
62.
), valja smatrati da ako se, kao u ovom slučaju, utvrdi da je neposredni primatelj konačnom korisniku prenio prednost koja potječe iz državnih resursa, tada nije relevantno to što je taj prijenos obavio neposredni primatelj slijedeći komercijalnu logiku ili, suprotno tomu, što je taj prijenos bio u općem interesu.
To je potkrijepljeno sudskom praksom u kojoj je utvrđeno da prednost koja se izravno dodjeljuje određenim fizičkim ili pravnim osobama može činiti neizravnu prednost i stoga državnu potporu za druge fizičke ili pravne osobe koje su poduzeća (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2000., Njemačka/Komisija,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, t.
22.
do
35.
; od 13. lipnja 2002., Nizozemska/Komisija,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, t.
38.
i
60.
do 66; od 4. ožujka 2009., Associazione italiana del risparmio gestito i Fineco Asset Management/Komisija,
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
, t.
127.
, i od 15. lipnja 2010., Mediaset/Komisija,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
). Naime, u predmetima u kojima su navedene presude donesene prijenos prednosti koji su izvršile fizičke ili pravne osobe, neposredni primatelji državnih sredstava, bio je dio trgovačkog odnosa, što potvrđuje da je postojanje komercijalnog razloga u temelju prijenosa bez utjecaja na ocjenu toka državnih sredstava do konačnog korisnika u pogledu članku 107. stavku 1. UFEU‑a.
U tim je okolnostima Komisija zaključila, ne počinivši pritom pogrešku koja se tiče prava, da su isplate upravitelja zračnih luka u korist zračnim prijevoznicima na osnovi aktivnosti 1 i 2 bile dio državnih sredstava.
b)

Pripisivost Autonomnoj regiji odluka o isplatama koje su u tužiteljevu korist proveli upravitelji zračnih luka
Što se tiče pripisivosti Autonomnoj regiji odluka upravitelja zračnih luka o zaključivanju spornih ugovora s tužiteljem, potonji osporava da su navedeni upravitelji bili tek posrednici. Naime, unatoč tome što su postojali postupci u kojima je Autonomna regija odobravala njihove planove aktivnosti, upravitelji zračnih luka sačuvali su široku diskrecijsku ovlast u odlučivanju o načinu raspodjele sredstava primljenih od Autonomne regije.
U tom pogledu sudska praksa, čak i kad se odnosi na predmete u kojima predmetna sredstva, suprotno ovom predmetu, ne dolaze izravno iz državnog proračuna niti su prošla kroz njega, potvrđuje da je, kada je riječ o uvjetu iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a o postojanju prednosti izravno ili neizravno dodijeljene putem državnih sredstava, odlučujući kriterij nadzor koju država ima nad dodjelom prednosti, osobito nad kanalom prijenosa te prednosti (presude od 16. svibnja 2000., Francuska/Ladbroke Racing i Komisija,
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, t.
50.
; od 16. svibnja 2002., od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, t.
37.
i od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, t.
33.
), i da to vrijedi čak i kada dodjela navedene prednosti ne podrazumijeva formalni prijenos državnih sredstava (vidjeti presudu od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, t.
19.
i navedenu sudsku praksu).
Ako razina kontrole koju država ima nad dodjelom prednosti omogućuje donošenje ocjene o tome može li se za tu prednost smatrati da koristi „državna sredstva”, potrebno je, radi provjere poduvjeta pripisivosti dotične mjere državi predviđenog člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, također uzeti u obzir tu razinu nadzora u ispitivanju treba li se smatrati da su javna tijela bila uključena u donošenje navedene mjere (vidjeti, u tom smislu, presude od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, t.
52.
, i od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, t.
49.
i navedenu sudsku praksu), uključenost o kojoj se može zaključiti na temelju svih indicija koje proizlaze iz okolnosti konkretnog slučaja i iz konteksta u kojem je ta mjera donesena, osobito uzimajući u obzir njezin doseg, sadržaj ili uvjete koje sadrži (vidjeti u tom smislu presude od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, t.
52.
do
56.
, i od 17. rujna 2014., Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, t.
31.
do
33.
).
U ovom je slučaju Komisija u pobijanoj odluci utvrdila da su sredstva koja je Autonomna regija stavila na raspolaganje upraviteljima zračnih luka morala biti i da stvarno jesu bila korištena prema uputama koje je donijela navedena regija, to jest za plaćanje usluga koje su izvršili zračni prijevoznici, odnosno za otvaranje novih zračnih linija, povećanje broja letova, postizanje ciljeva u broju putnika i produljenju razdoblja korištenja postojećih veza, kao i za pružanje marketinških usluga.
Kada je riječ o tužiteljevom osporavanju Komisijinih utvrđenja iz uvodnih izjava 357. do 359. pobijane presude, prema kojima je postupanje upravitelja zračnih luka određivala Autonomna regija pomoću Zakona br. 10/2010 i planova aktivnosti, koje je prije stupanja na snagu morala odobriti Autonomna regija, valja utvrditi da Zakon br. 10/2010 doduše određuje da su upravitelji zračnih luka formalno korisnici isplata predviđenih tim zakonom.
Međutim, članak 3. stavak 2. Zakona br. 10/2010 izričito je predviđao da kriterije, prirodu i trajanje ponude prijevoza, kao i smjernice za izradu planova aktivnosti društava upravitelja zračnih luka, koje uzimaju u obzir mjere za teritorijalni kontinuitet, mora donijeti regionalna izvršna vlast, dok je članak 3. stavak 3. tog zakona predviđao, jednako izričito, da planovi aktivnosti koje su donijeli upravitelji zračnih luka moraju biti popraćeni odgovarajućim aktima i ugovorima i da će biti financirani ako su u skladu s kriterijima, prirodom i trajanjem ponude prijevoza i smjernicama koje je donijela regionalna izvršna vlast, te samo ako su prethodno podneseni nadležnom odboru na obvezujuće mišljenje.
U tom pogledu iz sustava uvedenog Zakonom br. 10/2010 proizlazi da se njegove odredbe moraju tumačiti u vezi s propisima koje u skladu s tim zakonom donosi regionalna izvršna vlast i koji propisuju pretpostavke za isplate koje Autonomna regija obavlja u korist predmetnih upravitelja zračnih luka. Ti propisi pak, a posebice Odluka regije br. 29/36, izričito predviđaju da upravitelji zračnih luka moraju podnijeti svoje planove aktivnosti na odobrenje Autonomnoj regiji i da navedeni planovi moraju, kako bi bili podobni za financiranje koje daje regija, biti izrađeni u skladu s kriterijima, prirodom i trajanjem ponude prijevoza, kao i u skladu sa smjernicama koje je donijela regionalna izvršna vlast.
Povrh toga, mehanizam naknade troškova koje su predujmili upravitelji zračnih luka bio je takav da je omogućavao Autonomnoj regiji da nadzire inicijative upravitelja jer samo one koje su bile poduzete u skladu s njezinim smjernicama i opravdane podnošenjem relevantnih računovodstvenih i ugovornih dokumenata mogle su dobiti financiranje predviđeno spornim programom potpora. Naime, planovi aktivnosti prethodno su se podnosili Autonomnoj regiji na odobrenje, upravitelji zračnih luka morali su također podnositi tromjesečna izvješća radi isplate 60 % potpore, a posljednju ratu isplate od 20 % mogli su dobiti tek nakon što su dokazali da su slijedili upute Autonomne regije.
Postojanje nadzora Autonomne regije nad sadržajem i opsegom inicijativa upravitelja zračnih luka potvrđuju i oni sami. Naime, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 237. pobijane odluke, društvo GEASAR je navelo da je sa zračnim prijevoznicima, koji su se odazvali na poziv na iskaz interesa koji je taj upravitelj objavio na svojim internetskim stranicama, pregovaralo o uvjetima marketinških aktivnosti, vodeći računa o turističkom marketinškom planu koji je Autonomna regija donijela kao jedan od instrumenata u planiranju. Društvo SOGAER je sa svoje strane tvrdilo, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 313. pobijane odluke, da navedena Autonomna regija u okviru spornog programa potpora daje kompenzaciju koja se jednostavno prenosila preko upravitelja zračne luke, i to „u okviru plana o kojem je odlučio, koji financira i nadzire [Autonomna] regija”.
Zakon br. 10/2010 ne spominje doduše specifične radnje koje upravitelji zračnih luka moraju predložiti u planovima aktivnosti, a ne navodi niti koji to prijevoznici moraju biti pozvani. Nadalje, inicijativa podnošenja planova aktivnosti Autonomnoj regiji radi traženja sredstva predviđenih u okviru spornog programa potpora, isto kao i, kako što to naglašava tužitelj, odabir zračnih prijevoznika suugovaratelja, formalno su pripadali upraviteljima zračnih luka, osobito s obzirom na to da Zakon br. 10/2010 i njegove provedbene mjere nisu posebno navodili zračne prijevoznike s kojima je nužno stupiti u komercijalne odnose. Zbog toga, jednom kada su upravitelji zračnih luka donijeli odluku da će sudjelovati u programu financiranja koji je uvela Autonomna regija posredstvom spornog programa potpora, njihova je margina prosudbe, u odnosu na definiranje planova upravljanja i izbor pružatelja usluga suugovaratelja, bila, kao što to u biti tvrdi Komisija, u najvećoj mjeri umanjena kriterijima i smjernicama koje je definirala ta Autonomna regija.
Konkretno, upućivanje iz članka 3. stavka 3. Zakona br. 10/2010 na ugovore koje upravitelji zračnih luka moraju dostaviti, i upućivanje iz Odluke regije br. 29/36 na slučaj u kojem zračni prijevoznici provode planove aktivnosti, potvrđuju da je Autonomna regija poticala navedene upravitelje da pristupe zračnim prijevoznicima jer su oni jedini subjekti koji mogu djelovati zajedno sa zračnim prijevoznicima u otvaranju i održavanju zračnih linija, učestalosti letova na njima i ciljevima koji se tiču putnika, i da je navedena regija odlučivala o tome koje se zračne linije smatraju podobnima. Povrh toga, kada je riječ o marketinškim aktivnostima, Autonomna je regija razlikovala one koje su nudili zračni prijevoznici, potvrđujući nužnost pristupanja upravitelja zračnih luka takvim prijevoznicima, od onih koje su nudili pružatelji usluga koji nisu zračni prijevoznici, o kojima u ovom predmetu nije riječ, i čije postojanje, u svakom slučaju, nije takve vrste da utječe na pitanje jesu li sredstva koja je dobio tužitelj dolazila iz proračuna navedene regije i jesu li joj pripisiva.
Pomno prethodno nadzirući planove aktivnosti koje su podnijeli upravitelji zračnih luka, a posebno predmetne zračne linije i predviđene marketinške usluge, isto kao i, naknadno, iznose koje su upravitelji zračnih luka iskoristili radi plaćanja naknade za navedene usluge koje su ponudili zračni prijevoznici u okviru promocije otoka Sardinije kao turističkog odredišta, Autonomna je regija sebi dodijelila dovoljan nadzor nad ugovornim postupanjem upravitelja zračnih luka koji su odlučili zatražiti sredstva u okviru spornog programa potpore, u mjeri u kojoj se može smatrati da su joj navedena postupanja pripisiva.
Nadalje, u odlukama Autonomne regije br. 300 i 322, donesenima 16. lipnja 2014. odnosno 13. lipnja 2013., kojima su određeni konačni iznosi godišnjih doprinosa, Autonomna je regija sama smatrala da „intervencija predviđena u Zakonu [br. 10/2010] ostvarena posredovanjem upravitelja zračnih luka, koji igraju ulogu posrednika i operativnih prijenosnika sredstava zračnim prijevoznicima, putem koji je utvrdila sama regija, kako je trasiran Zakonom [br. 10/2010] i provedbenim mjerama” (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa) i da „zračni prijevoznici trebaju biti smatrani pravim i jedinim primateljima dotoka financijskih sredstava na temelju Zakona [br. 10/2010]” (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
Osim toga, kao što to ističe Komisija, uvodni dio ugovora od 26. veljače 2012. zaključenog između tužitelja i upravitelja zračne luke Cagliari‑Elmas jasno dokazuje širinu nadzora koji je vršila Autonomna regija jer, naime, precizira da je „društvo SOGAER u skladu s direktivama koje je objavila [Autonomna] regija razradilo plan aktivnosti koji opisuje strategiju i radnje koje [trebaju biti] provedene radi postizanja cilja razvoja prometa”; da „je financiranje plana aktivnosti [bilo] podneseno na odobrenje odboru Regionalnog vijeća, u skladu s člankom 3. stavkom 3. Zakona [10/2010]”; da „[Autonomna] regija i društvo SOGAER očekuju povećanje oglašavanja Cagliarija, zračne luke i južne Sardinije, i da, kao posljedica tih marketinških usluga, [Autonomna] regija i društvo SOGAER očekuju povećanje putničkog prometa i gospodarsku korist za zračnu luku Cagliari i njegovo prihvatno područje”.
Što se tiče činjenice da su navedeni upravitelji zračnih luka nadzirali ostvarenje planova aktivnosti, to ne znači da su imali autonomiju u provedbi programa potpore. Naime, unošenje kaznenih odredaba u ugovore zaključene sa zračnim prijevoznicima partnerima može se prije svega objasniti brigom upravitelja zračnih luka da oni poštuju svoje obveze, kako su predviđene Odlukom regije br. 29/36, kako bi time osigurali da doista i ostvare financiranje koje su tražili od Autonomne regije i za koje su dali predujam na osnovi ispunjenja navedenih ugovora. Sa stajališta interesa Autonomne regije, te kako ističe Komisija, obveza nametnuta upraviteljima zračnih luka da predvide mehanizam kazni trebala je zaštititi javno ulaganje, jamčeći da dodijeljena sredstva budu pravilno iskorištena te da dovedu do očekivanih usluga radi promocije sardinijskog turizma. Isto to vrijedi i za mehanizam praćenja, koji se odnosi na obvezu zračnih prijevoznika da Autonomnoj regiji podnose tromjesečna izvješća, kao i sve knjigovodstvene isprave i ugovore radi dobivanja posljednje rate isplate financiranja iz navedene Regije.
Imajući sve te elemente u vidu, tužiteljeve argumente koji se odnose na navodnu autonomiju u odlučivanju upravitelja zračnih luka u definiranju njihovih ugovornih odnosa sa zračnim prijevoznicima suugovarateljima na osnovi spornog programa potpora treba odbiti kao neosnovane. Prema tome, Komisija je u uvodnim izjavama 355. do 361. pobijane odluke, ne počinivši pritom pogrešku koja se tiče prava, utvrdila da se upravitelje zračnih luka moglo smatrati posrednicima između Autonomne regije i zračnih prijevoznika, koji su u cijelosti prenijeli sredstva koja su dobili od Autonomne regije i koji su na taj način djelovali u skladu s uputama koje su dobili od navedene regije, posredstvom planova aktivnosti koje je potonja odobrila.
c)

Pogrešna identifikacija korisnika spornog programa potpora i nepostojanje prednosti za zračne prijevoznike
Tužitelj tvrdi da su upravitelji zračnih luka bili korisnici spornog programa potpora i da ih je taj program oslobodio troškova koje bi inače morali snositi za dobivanje usluga koje su predmet spornih ugovora, kako u odnosu na cilj učestalosti letova i broja putnika tako i u odnosu na pružanje marketinških usluga. Prema tome, sporni program potpora predstavljao je mehanizam subvencioniranja upravitelja zračnih luka kako bi oni od zračnih prijevoznika dobili usluge koje se odnose na aktivnosti 1 i 2. Taj je mehanizam smanjivao troškove koje bi upravitelji zračnih luka inače morali snositi za razvoj svojih aktivnosti. Tako su upravitelji zračnih luka sklapanjem sporazuma s tužiteljem stekli gospodarsku dobit, koja se među ostalim odnosi na proširenje njihova prihvatnog područja i povećanje putničkog prometa.
Činjenica da je tužitelj, kao zračni prijevoznik, prigodom izvršavanja navedenih ugovora obavio marketinške aktivnosti promičući zračne linije kojima upravlja, ne umanjuje gospodarski interes upravitelja zračnih luka da im ugovornim putem takve usluge budu pružene. Naime, ugovori zaključeni između potonjih i tužitelja otkrili su postojanje njihova stvarnog gospodarskog interesa da im sporne usluge budu pružene, a taj je interes Komisija priznala u svojim prijašnjim odlukama, i zbog kojeg su brojne zračne luke od zračnih prijevoznika zatražile slične usluge. Ti su sporazumi u konačnici uobičajeni u području zrakoplovstva, što potvrđuje činjenica da su u ovom slučaju predmetni upravitelji zračnih luka te ugovore djelomično financirali vlastitim sredstvima. Usluge koje je on pružio izvršavajući navedene ugovore bile su stoga stvarne te, čak i ako su aktivnosti koje su njima obuhvaćene bile u njegovu gospodarskom interesu, činjenica da je mogao ostvariti gospodarsku prednost iz navedenih komercijalnih sporazuma ne dokazuje da je tužitelj od Autonomne regije primio nezakonitu državnu potporu.
U svakom slučaju, prema tužitelju, Komisija zbog same činjenice da su bili upravitelji zračnih luka izravni primatelji isplata od Autonomne regije nije mogla isključiti mogućnost da su oni bili korisnici spornog programa potpora, a tim manje na temelju nelogičnog argumenta da navedeni program nije osmišljen da bi usmjerio svoje sekundarne učinke prema zračnim lukama.
U tom pogledu upravitelji zračnih luka imali su doduše interes, kao posrednici, sudjelovati u provedbi spornog programa potpora jer izvršenje obveza zračnih prijevoznika u smislu učestalosti letova i ispunjenje ciljeva u smislu broja putnika, kao i izvršenje njihovih marketinških usluga, imalo je učinak povećanja obujma prometa dotičnih zračnih luka te, nužno, aerodromskih i izvan‑aerodromskih prihoda za njihove upravitelje.
Međutim, kako je to posebno naglasila Komisija tijekom rasprave, nije vjerojatno da bi u slučaju nepostojanja financiranja koje je pružila Autonomna regija upravitelji zračnih luka raspolagali s dostatnim sredstvima, u ovom slučaju s više desetaka milijuna eura, za poduzimanje nabave takve vrijednosti od zračnih prijevoznika, za obveze otvaranja zračnih veza i postizanje ciljeva u putničkom prometu, kao i marketinških usluga, a niti bi nužno u svojim razvojnim strategijama bili zaključili ugovore te vrste. Suprotno tomu, navedeni upravitelji ušli su u ugovorne odnose sa zračnim prijevoznicima tek uz jamstvo Autonomne regije da će od nje dobiti odgovarajuća sredstva.
To je potvrđeno činjenicom da, u ovom slučaju, upravitelji zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia nisu od tužitelja zatražili marketinške usluge, niti su zaključili sporazume koji se odnose na učestalost letova ili broja putnika, prije nego što je uveden sporni program potpora i da su, nakon suspenzije navedenog programa, navedeni upravitelji, bez financiranja koje daje Autonomna regija, odlučili s tužiteljem zaključiti nove ugovore o sličnim uslugama. Naposljetku, kao što je to uočila Komisija, kupovina navedenih usluga manje se temeljila na komercijalnoj nužnosti za upravitelje zračnih luka nego na odluci potonjih da potpomognu provedbu spornog programa potpora koji je ustanovila Autonomna regija. Tužitelj stoga ne može tvrditi da je spornim programom potpora Autonomna regija olakšala troškove koje bi upravitelji zračnih luka Cagliari Elmas i Olbia inače morali snositi.
Taj zaključak nije doveden u pitanje tužiteljevim navodom da su upravitelji zračnih luka isplatili naknadu zračnim prijevoznicima i iz vlastitih sredstava. Naime, s jedne strane, tužitelj i dalje nije dokazao koje su to iznose upravitelji zračnih luka isplatili iz vlastitih sredstava, a da za njih nisu dobili ili nisu tražili naknadu od Autonomne regije na osnovi spornog programa potpora, posebno s obzirom na to da Komisija tvrdi, a da tužitelj nije dostavio dokaz za suprotno, da su upravitelji zračnih luka uporabili vlastita sredstva samo u vrlo malom dijelu i isključivo radi ispunjenja svojih ugovornih obveza nakon što je Autonomna regija suspendirala sporni program potpora. S druge strane, nužno je podsjetiti da, u svakom slučaju, ta navodna vlastita ulaganja upravitelja zračnih luka nisu obuhvaćena obvezom povrata predviđenom člankom 2. pobijane odluke i ne čine znatan komercijalni rizik u odnosu na korištenje sredstava koja potječu od Autonomne regije.
Što se tiče usluga koje su predmet spornih ugovora, povrh činjenice, koja će biti ispitana u okviru ocjene primjene načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu, da zračni prijevoznici suugovaratelji nisu odabrani u postupku koji jamči da im je Autonomna regija, uz posredovanje upravitelja zračnih luka, isplatila naknadu po tržišnim cijenama, nužno je utvrditi da je tužitelj, kada ga je Opći sud pozvao da u tom pogledu dostavi isprave s dokaznom snagom, dostavio reklamni materijal i ugovore koji potvrđuju, kao što je to utvrdila Komisija u uvodnoj izjavi 368. pobijane odluke, da je promidžba određenih gradova i regija do kojih tužitelj leti na njegovoj internetskoj stranici neraskidivo povezana s promidžbom letova koje on sam obavlja. Prema tome, suprotno onomu što on tvrdi, zbog nepostojanja ugovora o marketingu potpisanih s društvima SOGAER i GEASAR, nije isključena mogućnost da bi tužitelj u svakom slučaju organizirao promidžbu zračnih linija sa Sardinijom, tim više što nije utvrđeno da bi tužitelj u izvršenju tih ugovora razvio promidžbenu aktivnost koja je bitno veća od one koju uobičajeno provodi radi izravne promidžbe vlastitih letova.
Komisija stoga nije počinila pogrešku koja se tiče prava kada je u pobijanoj odluci istaknula da su u ovom slučaju upravitelji zračnih luka kupili predmetne marketinške usluge sredstvima koja im je Autonomna regija stavila na raspolaganje za promidžbu zračne linije ili linija koje osiguravaju zračni prijevoznici suugovaratelji, a za otvaranje i održavanje kojih su primili naknadu u okviru aktivnosti 1.
Isto je tako Komisija s pravom mogla zaključiti da je Autonomna regija isplatila naknadu zračnim prijevoznicima radi promidžbe njihovih usluga kao zračnih prijevoznika (vidjeti u tom smislu presude od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija,
T‑53/16
, neobjavljena,
EU:T:2018:943
, t.
271.
, i od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija,
T‑165/16
, neobjavljena,
EU:T:2018:952
, t.
167.
; od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija,
T‑165/15
, neobjavljena,
EU:T:2018:953
, t.
230.
, i od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija,
T‑111/15
, neobjavljena,
EU:T:2018:954
, t.
232.
), iako se radilo o troškovima marketinga koje su predmetni zračni prijevoznici, uključujući i tužitelja, trebali u načelu sami snositi.
Na isti je način Komisija s pravom mogla zaključiti da upravitelji zračnih luka nisu bili korisnici spornog programa potpora. Naime, okolnost da su zračni prijevoznici izvršili usluge koje je željela i platila Autonomna regija, mogla je doduše imati učinak povećanja zračnog prometa i broja putnika u dotične zračne luke i iz njih, podrazumijevajući pritom povećanje aerodromskih i izvanaerodromskih resursa upravitelja zračnih luka. Radilo se, međutim, kako to tvrdi Komisija, o sekundarnom učinku spornog programa potpora kojim su se okoristile sve djelatnosti sardinijskog turističkog sektora, uključujući uostalom i tužitelja, koji je na određeni način također stekao takvu sekundarnu prednost posredstvom povećanja prodaje svojih usluga koje nudi u svojim zrakoplovima. Međutim, izravna prednost koja je predmet spornog programa potpora i koja nije stečena u uobičajenim tržišnim uvjetima sastojala se od plaćanja izvršenih u korist zračnih prijevoznika.
Imajući sve navedeno u vidu, valja odbiti tužiteljeve argumente koji se odnose na navodnu Komisijinu pogrešku u utvrđivanju korisnika spornog programa potpora i u utvrđenju prednosti u korist tužitelja.
d)

Načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu
Tužitelj prigovara da Komisija nije ispravno ocijenila sporni program potpora jer nije primijenila, kao što je morala, kriterij privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu, kako na razini Autonomne regije tako i na razini upravitelja zračnih luka. Isto joj tako prigovara i na nedostacima u obrazloženju. U tom pogledu tužitelj utvrđuje da su aktivnosti koje je obavio na značajan način doprinijele razvoju zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia i da, u svakom slučaju, imajući u vidu da su upravitelji zračnih luka u 2013. godini nastavili financirati aktivnosti predviđene predmetnim ugovorima, to dokazuje da je financijska godina 2012. bila isto tako u skladu s kriterijem privatnog ulagača.
Komisija ocjenjuje da je u pobijanoj odluci uzela u obzir načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na razini Autonomne regije, kao i na razini upravitelja zračnih luka. Međutim, primjena tog načela, izvedenog iz članka 345. UFEU‑a, nužno pretpostavlja da predmetno tijelo javne vlasti poduzima gospodarsku transakciju i da je povezano s korisnikom kao njegov vlasnik, dioničar ili nositelj poslovnih udjela u tom subjektu.
S jedne strane, Komisija ističe da tijekom upravnog postupka Talijanska Republika nije ukazivala na primjenu načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na razini Autonomne regije i da je u svakom slučaju bilo jasno da navedena regija ne želi ostvariti dobit nego postići ciljeve javne politike, među ostalim jačanja općeg gospodarstva posredstvom privlačenja većeg broja turista. Takav cilj međutim privatni subjekt ne bi uzeo u obzir prilikom ulaganja. U svakom slučaju, Autonomna regija nije mogla biti smatrana upraviteljem zračne luke koji želi ulagati, ponajviše zato što nije nadzirala zračnu luku Alghero, o kojoj se u ovom slučaju ne radi. Stoga se donošenje spornog programa potpora nije moglo smatrati odlukom države o ulaganju u svojstvu dioničara.
S druge strane, kada je riječ o upraviteljima zračnih luka, Komisija ocjenjuje da primjena načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu također nije opravdana s obzirom na to da su oni, zaključujući svoje različite sporazume sa zračnim prijevoznicima, samo proveli sporni program potpora koji je osmislila autonomna regija radi dolaska većeg broja turista na otok zračnim putem. Prema tome, oni radi plaćanja usluga pokrivenih tim sporazumima nisu iskoristili svoja sredstva, nego su koristili sredstva koja im je dala Autonomna regija, prenoseći na određeni način državna sredstva u skladu s namjerom i smjernicama navedene Autonomne Regije. Te transakcije stoga nisu izvršene u uobičajenim uvjetima tržišta bez predmetne državne intervencije, imajući nadalje u vidu to da tijela javne vlasti nisu bila vlasnici predmetnih upravitelja zračnih luka.
1)

Primjena načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na ugovorne odnose između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika
U pobijanoj je odluci Komisija opravdala neprimjenjivost načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na razini transakcija izvršenih između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika time što su razmotrene mjere u biti predstavljale program potpora koji je ustanovilo tijelo javne vlasti zbog razloga koji se odnose na javnu politiku, koji je pokrivao više zračnih luka, od kojih je samo jedna bila u vlasništvu Autonomne regije, a ne pojedinačni sporazum između zračne luke i zračnog prijevoznika. Nadalje, za Komisiju je bilo jasno da upravitelji zračnih luka nisu djelovali kao privatni subjekti u tržišnom gospodarstvu kada su sklopili različite sporazume sa zračnim prijevoznicima. Naime, oni su samo proveli program potpora koji je osmislila Autonomna regija da bi povećala zračni promet u korist cijelog područja otoka Sardinije.
U tom pogledu, kada je riječ o tužiteljevim argumentima koji se odnose na primjenu načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu, u pogledu samostalnosti upravitelja zračnih luka u korištenju sredstvima koje im je dala Autonomna regija i u definiranju njihovih ugovornih odnosa, njih valja odbiti iz razloga koji su već izneseni u točkama 102. do 110. ove presude.
Potom, valja utvrditi da Autonomna regija, kao što to priznaje tužitelj, a suprotno onomu što je bio slučaj u prijašnjim Komisijinim odlukama na koje se poziva, ionako nije bila vlasnica dvaju upravitelja zračnih luka o kojima je riječ, odnosno upravitelja zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia. Međutim, kao što to opravdano tvrdi Komisija, da bi se načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu moglo primijeniti na financijsku transakciju između dvaju poduzetnika radi utvrđenja je li, u pogledu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, u vezi s člankom 345. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 21. ožujka 1990., Belgija/Komisija,
C‑142/87
,
EU:C:1990:125
, t.
29.
; od 21. ožujka 1991., Italija/Komisija,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, t.
20.
, i od 12. prosinca 1996., Air France/Komisija,
T‑358/94
,
EU:T:1996:194
, t.
70.
), ta transakcija ekonomski opravdana, što isključuje mogućnost da njome prvi poduzetnik dodjeljuje prednost drugome, još je potrebno i to da je prvi poduzetnik u vlasništvu države i da se za njega može smatrati da djeluje kao ulagač koji od svojeg ulaganja očekuje kratkoročnu ili dugoročnu gospodarsku korist.
U tim okolnostima, neovisno o donošenju planova upravljanja od strane zračnih prijevoznika i/ili
ex ante
analiza profitabilnosti ulaganja koje su napravili upravitelji zračnih luka, na koje se poziva tužitelj, navedeni upravitelji s jedne strane nisu bili u vlasništvu Autonomne regije, a s druge strane su se samo koristili novcem koji im je Autonomna regija stavila na raspolaganje radi nabave usluga prema uputama potonje.
Iz toga proizlazi da su se upravitelji zračnih luka, kao što je osnovano u pobijanoj odluci utvrdila Komisija, u biti ograničili na provođenje spornog programa potpora. Budući da navedeni upravitelji, nadalje, nisu bili u vlasništvu države, transakcije izvršene između zračnih prijevoznika i upravitelja zračnih luka ne mogu se ispitati u pogledu načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu, čak i ako su te transakcije izvršene državnim sredstvima, odnosno u ovom slučaju sredstvima Autonomne regije.
To utvrđenje nije dovedeno u sumnju navodno dokazanom činjenicom da su upravitelji zračnih luka isplaćivali naknadu zračnim prijevoznicima i iz svojih sredstava. Naime, s jedne strane, tužitelj i dalje nije dokazao koje su iznose upravitelji zračnih luka isplatili iz vlastitih sredstava, a da za njih nisu dobili ili nisu tražili naknadu od Autonomne regije na osnovi spornog programa potpora, posebno s obzirom na to da Komisija tvrdi, a da tužitelj nije dostavio dokaz za suprotno, da su upravitelji zračnih luka uporabili vlastita sredstva samo u vrlo malom dijelu i isključivo radi ispunjenja svojih ugovornih obveza nakon što je Autonomna regija suspendirala sporni program potpora. S druge strane, nužno je podsjetiti da, u svakom slučaju, ta navodna vlastita ulaganja upravitelja zračnih luka nisu obuhvaćena obvezom povrata, predviđenom člankom 2. pobijane odluke i ne predstavljaju znatan komercijalni rizik u odnosu na korištenje sredstava koja potječu od Autonomne regije.
Valja stoga odbiti tužiteljeve argumente koji se odnose na primjenu načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na razini upravitelja zračnih luka.
2)

Primjena načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na razini Autonomne regije
U uvodnim izjavama 380. do 388. pobijane odluke Komisija je prvo primijetila da se Talijanska Republika nije pozvala na argument načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu; da ništa ne upućuje na to da je Autonomna regija postupala prema tom načelu kada je ustanovila sporni program potpora i da je jasno da je provedbom navedenog programa željela postići ciljeve javne politike, posebice jačanja regionalnog gospodarstva kroz privlačenje većeg broja turista, a ne stjecanja dobiti u svojstvu vlasnika. Komisija je potom ispitala primjenjivost načela na razini upravitelja zračnih luka i Autonomne regije da bi došla do zaključka da on nije primjenjiv u ovom slučaju.
Tužitelj smatra da je pogrešan Komisijin zaključak koji se nalazi u uvodnoj izjavi 380. pobijane odluke, prema kojem Autonomna regija nije postupala kao privatni ulagač u tržišnom gospodarstvu.
Međutim, u ovom slučaju, imajući u vidu da Autonomna regija nije vlasnik zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia, jedinih na koje se ovaj predmet odnosi, ne može se smatrati da je ona postupala kao ulagač. Upravo suprotno, Autonomna regija je uvela sporni program potpora u isključivom cilju razvoja gospodarstva otoka Sardinije.
U tim je okolnostima Komisija osnovano zaključila, među ostalim u uvodnim izjavama 380. do 384. pobijane odluke, da nije bilo na njoj da analizira je li pomoću financiranja, koje je predmet spornog programa potpore, Autonomna regija izvršila ulaganje koje se može usporediti s ulaganjem privatnog ulagača. Zbog toga je ona mogla smatrati da
ex ante
analize gospodarske profitabilnosti ugovora o uslugama zaključenima između upravitelja zračnih luka i tužitelja nisu bitne s obzirom na to da u ovom slučaju Autonomna regija, djelujući isključivo kao tijelo javne vlasti, nije mogla očekivati dividende, kapitalne dobitke ili ikakav drugi oblik dobiti usporediv s onime koji bi dobio privatni ulagač.
S tim u vezi, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, eventualni rast poreznih prihoda javnog tijela poput Autonomne regije, zbog donošenja mjera javne politike, ne može se ni poistovjetiti ni usporediti s prihodima koje privatni ulagač očekuje od svojih ulaganja jer nije iste prirode kao očekivana financijska prednost koju subjekt očekuje od jedne od svojih investicija. Naime, ovdje je riječ o očekivanim makroekonomskim koristima od javnopravne investicije u okviru ekonomske politike, koja ne potpada pod načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu, nego pod načela racionalizacije javne potrošnje.
Prema tome, valja odbiti tužiteljeve argumente u kojima tvrdi da je Autonomna regija u okviru spornog programa potpora, koji je donesen u okviru opće gospodarske politike, djelovala kao ulagač, što opravdava primjenu načela privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu.
Imajući to u vidu, valja istaknuti da je u uvodnoj izjavi 377. pobijane odluke Komisija istaknula da su isplate Autonomne regije zračnim prijevoznicima posredovanjem upravitelja zračnih luka, u okviru aktivnosti 1 i 2, morale biti smatrane subvencijama dodijeljenima zračnim prijevoznicima kako bi oni obavljali više letova s otoka Sardinije i na nj.
Valja još istaknuti i da, imajući u vidu da Autonomna regija neposredno ne nadzire sve zračne luke otoka Sardinije, koje su jedine koje mogu ugovorom dopustiti korištenje aerodromskom infrastrukturom kojom upravljaju, posebno u smislu otvaranja novih zračnih linija, Autonomna regija ne može kao tijelo javne vlasti dobiti tu vrstu usluga izravno od zračnih prijevoznika. Upravitelj zračne luke Cagliari‑Elmas je pak potvrdio, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 312. i 314. pobijane odluke, da je Autonomna regija, s jedne strane, pomoću spornog programa potpora, zatražila uslugu koja se sastojala od odabira zračnih prijevoznika koji mogu ostvariti postavljene godišnje ciljeve učestalosti letova i broja putnika na strateškim zračnim linijama u zračnu luku Cagliari‑Elmas i iz nje i, da su, s druge strane, tu uslugu pružili zračni prijevoznici suugovaratelji koje su odabrali upravitelji zračnih luka.
Iz spornog programa potpora također proizlazi da su marketinške usluge koje su pružili zračni prijevoznici imale za cilj promidžbu otoka Sardinije kao turističkog odredišta.
Stoga, iako se ne može utvrditi da je Autonomna regija, donoseći sporni program potpora, djelovala kao ulagač, ipak se može utvrditi da je ta Autonomna regija djelovala kao stjecatelj usluga, osobito marketinških. To je uostalom ono što je tužitelj, među ostalim, naglasio u svojoj replici, ističući da je Autonomna regija „navela tržišno orijentirano društvo da stječe usluge na tržištu, odnosno usluge marketinga i putničkih mjesta”.
Naime, s jedne strane, iznosi koje je tužitelj dobio odgovaraju pružanju usluga povodom narudžbe Autonomne regije, za koju su upravitelji zračnih luka igrali tek ulogu posrednika između javnog naručitelja i pružatelja tih usluga. S druge strane, kako to tvrdi tužitelj, zračni prijevoznici pružili su usluge koje se odnose kako na obveze u pogledu zračnih linija i obujma putničkog prometa tako i u pogledu marketinga, koje se mogu ponuditi upraviteljima zračnih luka u sektoru zračnog prometa.
U tom pogledu državna mjera u korist poduzetnika ne može, samo zbog činjenice da su se stranke obvezale na uzajamne činidbe, biti
a priori
isključena iz pojma državne potpore, predviđenog člankom 107. UFEU‑a (vidjeti, u tom smislu, presudu od 28. siječnja 1999., BAI/Komisija,
T‑14/96
,
EU:T:1999:12
, t.
71.
).
Kada je konkretno riječ o stjecanju usluga od strane tijela javne vlasti, ono se načelno mora odvijati u skladu s pravilima o provedbi postupka javne nabave, predviđenima sekundarnim pravom Unije. U tom slučaju postojanje takvog postupka javne nabave, vođenom prije kupnje usluga od strane tijela javne vlasti jedne države članice, se u pravilu smatra dovoljnim za isključenje mogućnosti da ta država članica dodjeljuje prednost odabranom poduzetniku pružatelju usluga, koju ovaj inače ne bi stekao u uobičajenim tržišnim okolnostima (vidjeti, u tom smislu, presudu od 5. kolovoza 2003., P & O European Ferries (Vizcaya) i Diputación Foral de Vizcaya/Komisija,
T‑116/01 i T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, t.
118.
).
U ovom predmetu sama Autonomna regija, koja bi kao tijelo javne vlasti bila podvrgnuta pravilima Unije koja se odnose na javnu nabavu, nije stjecala predmetne usluge. Naime, to je stjecanje obavljeno posredovanjem drugih subjekata, koji u toj situaciji nisu bili podvrgnuti tim pravilima, u ovom slučaju upravitelja zračnih luka, koji su imali obvezu na tržištu pribaviti usluge koje je zatražila i financirala Autonomna regija.
U takvoj situaciji sama činjenica da država članica kupuje usluge koje su, kako to tvrdi tužitelj, navodno ponuđene po tržišnim uvjetima, nije dovoljna da bi ta transakcija predstavljala komercijalnu transakciju izvršenu pod uvjetima koje bi prihvatio privatni subjekt ili, drukčije rečeno, uobičajenu komercijalnu transakciju. Naime, u situaciji te vrste potrebno je, s jedne strane, da država ima stvarnu potrebu za tim uslugama i, s druge strane, da je stjecanje tih usluga obavljeno na temelju provedbe otvorenog, transparentnog i nediskriminatornog postupka, koji osigurava jednakost u postupanju prema pružateljima usluga koji mogu ponuditi predmetne usluge i jamčiti da su usluge pružene po tržišnim cijenama, što osigurava da, u trenutku stjecanja tih usluga, tijelo javne vlasti nije dodijelilo prednost odabranom pružatelju usluga (vidjeti, u tom smislu, presudu od 5. kolovoza 2003., P & O European Ferries (Vizcaya) i Diputación Foral de Vizcaya/Komisija,
T‑116/01 i T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, t.
112.
do
120.
, također vidjeti po analogiji presude od 24. listopada 2013., Land Burgenland i dr./Komisija,
C‑214/12 P, C‑215/12 P i C‑223/12 P
,
EU:C:2013:682
, t.
93.
i
94.
i od 16. srpnja 2015., BVVG,
C‑39/14
,
EU:C:2015:470
, t.
32.
).
U ovom je predmetu Komisija u uvodnoj izjavi 386. pobijane odluke smatrala da financiranje koje je donio sporni program potpora ne odgovara naknadi za proizvode ili usluge koje zadovoljavaju istinske potrebe Autonomne regije i da nije vođen otvoren i transparentan natječajni postupak radi pružanja financijske potpore predmetnim zračnim prijevoznicima.
U tom pogledu, suprotno onomu što je utvrdila Komisija, Autonomna je regija, kao javna vlast koja ostvaruje ciljeve ekonomske politike, mogla smatrati da je imala potrebu promicati otok Sardiniju kao turističko odredište radi doprinosa gospodarskom razvitku otoka.
Međutim, s jedne strane, kao što to tvrdi Komisija, nezabilježeni razmjeri usluga marketinga koje su financirane u okviru spornog programa potpora takve su prirode da dovode u sumnju činjenicu da su te usluge odgovarale, na razmjeran način i vodeći računa o načelima racionalizacije javnih rashoda, stvarnim potrebama Autonomne regije radi ostvarenja ciljeva gospodarskog razvoja otoka Sardinije.
S druge strane se, u svakom slučaju, pobijana odluka bavila pitanjem provođenja postupka javne nabave radi zaključenja ugovora s upraviteljima zračnih luka jer bi provođenje takvog postupka moglo dokazati postojanje tržišnih uvjeta i stoga nepostojanje prednosti u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
U tom je pak pogledu nužno utvrditi, kao što to navodi Komisija, da ni Autonomna regija ni upravitelji zračnih luka, djelujući kao posrednici, nisu radi stjecanja usluga povećanja zračnog prometa i marketinga proveli otvoren i transparentni postupak javne nabave koji može jamčiti poštovanje načela jednakosti postupanja prema pružateljima usluga i stjecanje navedenih usluga po tržišnim cijenama u korist Autonomne regije i pomoću državnih sredstava stavljenih na raspolaganje upraviteljima zračnih luka.
Naime, nesporno je doduše da su upravitelji zračnih luka objavili na svojim internetskim stranicama pozive na iskaz interesa u okviru kojih su zračni prijevoznici, zainteresirani za otvaranje ili za sezonsku prilagodbu određenih svojih zračnih linija, osim onih koje su već bile predmet obveze pružanja javnih usluga, i za pružanje marketinških usluga, mogli ponuditi svoje usluge upraviteljima zračnih luka.
Ti se pozivi na iskaz interesa ne mogu, međutim, smatrati jednakovrijednima postupku javne nabave. Naime, kada ga je Opći sud pozvao da podnese pozive na iskaz interesa, kao i ponude koje je podnio zračnim lukama Cagliari‑Elmas i Olbia, tužitelj to nije učinio, uz objašnjenje da nije sačuvao te dokumente. Komisija također nije mogla podnijeti te pozive na iskaz interesa. Osim toga, iz spisa ne proizlazi da su bili određeni precizni kriteriji radi odabira zračnog prijevoznika suugovaratelja. Upravo suprotno, čini se da su svi oni koji su podnijeli ponude bili pozvani da sklope ugovore s predmetnim upraviteljima zračnih luka i da su, što se tiče određivanja cijena za pružene usluge, cjenici koje su primijenili zračni prijevoznici međusobno odstupali. No, iako je jasno da je riječ o grubim i zaokruženim financijskim procjenama, financijski zahtjevi zračnih prijevoznika ipak su doveli do plaćanja gotovo potpunih naknada Autonomne regije upraviteljima zračnih luka, koji su isplatili predujmove za navedene usluge.
Što se tiče ponuđenih usluga u praksi, tužitelj nije stvarno dokazao na koji je način konkretno bio pružio predmetne usluge, posebno one marketinga, povezane upravo s ugovorima zaključenima s upraviteljima zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia. Naime, promotivni materijal dostavljen na zahtjev Općeg suda ne odnosi se posebno na predmetnu marketinšku kampanju, nego na onu iz 2015., koja se odnosila na zračne luke juga Italije. Što se tiče računa trećih pružatelja usluga kojima se obratio radi osmišljavanja ponuda u svrhu dobivanja ugovora s navedenim upraviteljima zračnih luka, mjesečni iznosi obračunani po tom pružatelju usluga iznose tek nekoliko tisuća eura te, u svakom slučaju, ne omogućuju utvrđenje postojanja veze s uslugama koje su isključivo namijenjene upraviteljima zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia.
U tim je okolnostima Komisija osnovano mogla u odjeljku 7.2.1.3. pobijane odluke, naslovljenom „Gospodarska prednost”, utvrditi da se isplate koje su primili zračni prijevoznici suugovaratelji poput tužitelja nisu mogle smatrati pravom protučinidbom za pružene marketinške usluge.
Osim toga, pored činjenice da zračni prijevoznici suugovaratelji nisu odabrani na temelju postupka takve prirode da bi jamčila da im je Autonomna regija, uz posredovanje upravitelja zračnih luka, isplatila naknadu po tržišnim cijenama, nužno je utvrditi da je tužitelj, kada ga je Opći sud pozvao da u tom pogledu dostavi isprave s dokaznom snagom, dostavio reklamni materijal i ugovore koji potvrđuju, kao što je to utvrdila Komisija u uvodnoj izjavi 368. pobijane odluke, da je promidžba određenih gradova i regija do kojih tužitelj leti na njegovoj internetskoj stranici neraskidivo povezana s promidžbom letova koje on sam obavlja.
Stoga je Komisija osnovano u pobijanoj odluci istaknula da su u ovom slučaju upravitelji zračnih luka kupili predmetne marketinške usluge sredstvima koja im je Autonomna regija stavila na raspolaganje za promidžbu zračne linije ili linija koje osiguravaju zračni prijevoznici suugovaratelji, a za otvaranje i održavanje kojih su primili naknadu u okviru aktivnosti 1.
U tim je okolnostima Komisija mogla osnovano zaključiti da je Autonomna regija isplatila naknadu zračnim prijevoznicima radi promidžbe njihovih usluga kao zračnih prijevoznika (vidjeti u tom smislu presude od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija,
T‑53/16
, neobjavljena,
EU:T:2018:943
, t.
271.
; od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija,
T‑165/16
, neobjavljena,
EU:T:2018:952
, t.
167.
; od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija,
T‑165/15
, neobjavljena,
EU:T:2018:953
, t.
229.
, i od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija,
T‑111/15
, neobjavljena,
EU:T:2018:954
, t.
232.
), iako se radilo o troškovima marketinga koje su predmetni zračni prijevoznici, uključujući i tužitelja, trebali u načelu sami snositi. Naposljetku, postizanje ciljeva u smislu učestalosti letova i broja putnika, koji su predmet aktivnosti 1, kao i nabava usluga u okviru aktivnosti 2 imali su za učinak rast tužiteljeve gospodarske aktivnosti.
Osim toga, ponovno valja utvrditi da, kao što to tvrdi Komisija, pri nepostojanju dosljednog financiranja od strane Autonomne regije, zračni prijevoznici ne bi nužno u svojim razvojnim strategijama bili zaključili ugovore te vrste, odnosno ne bi to financijski bili u stanju učiniti. To je potvrđeno činjenicom da u ovom slučaju upravitelji zračnih luka nisu pribavili marketinške usluge od tužitelja prije nego što je uveden sporni program potpora i da, nakon njegove suspenzije, navedeni upravitelji nisu, pri izostanku financiranja od strane Autonomne regije, odlučili zaključiti nove ugovore za slične usluge.
U tim je okolnostima Komisija mogla valjano zaključiti, u uvodnoj izjavi 388. pobijane odluke, da je financijskim sredstvima koja je Regija dala zračnim prijevoznicima putem upravitelja zračnih luka za financiranje aktivnosti 1 i 2 u okviru spornog programa potpora dotičnim zračnim prijevoznicima dodijeljena gospodarska prednost, konkretno naknada koju inače ne bi stekli u uobičajenim tržišnim uvjetima.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da tužiteljevu argumentaciju o primjeni načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na razini Autonomne regije treba odbiti kao neosnovanu.
3)

Mogućnost da se financiranje povezano sa zračnom lukom Olbia smatra potporom aktivnostima marketinga, potporom za ulaganje ili potporom za regionalne zračne luke
Tužitelju nisu jasni razlozi zbog kojih bi „neizravna potpora države marketingu preko [njega]” bila nezakonita potpora, dok „izravna potpora marketingu za upravitelje zračnih luka nije nezakonita, imajući u vidu posljednje izmjene” Uredbe Komisije (EU) br. 651/2014 od 17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. [UFEU‑a] (
SL 2014., L 187, str. 1
.). Povrh toga, predmetna potpora mogla je, prema tužitelju, biti smatrana potporom za ulaganje, imajući u vidu da zračna luka Olbia godišnje prihvaća manje od tri milijuna putnika.
Komisija, koja je tužiteljev argument prepoznala kao argument kojim se ističe mogućnost izuzeća potpora aktivnostima marketinga na osnovi Uredbe br. 651/2014, s jedne strane, tvrdi da je ta mogućnost ograničena na zračne luke koje godišnje prihvaćaju manje od 200000 putnika, što nije slučaj sa zračnim lukama Cagliari‑Elmas i Olbia, i, s druge strane, da se radi o potporama dodijeljenima upraviteljima zračnih luka, a ne, kao u ovom slučaju, zračnim prijevoznicima. Naposljetku, iznosi isplaćeni za aktivnosti marketinga ne mogu se okvalificirati kao „potpore za ulaganja” jer nisu namijenjeni financiranju dugotrajne imovine, a taj je prigovor u svakom slučaju nedopušten jer ga je tužitelj prvi puta iznio u svojoj replici.
U tom je pogledu Komisija, u uvodnoj izjavi 408. pobijane odluke, utvrdila da nijedna uredba o skupnom izuzeću ne pokriva predmetni program, pa stoga ni Uredba br. 651/2014 na koju se poziva tužitelj.
Nadalje, iz članka 14. stavaka 1. do 3. Uredbe br. 651/2014 doduše proizlazi da su mjere regionalnih potpora za ulaganja spojive s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. UFEU‑a te se izuzimaju od obveze prijave iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a ako su, među ostalim, ispunjeni uvjeti predviđeni tim člankom, među kojima i zahtjev da je potpora dodijeljena u potpomognutim područjima, odnosno, u skladu s člankom 2. stavkom 27. navedene uredbe, u „područj[ima] utvrđen[ima] u odobrenoj karti regionalnih potpora za razdoblje 1. srpnja 2014. – 31. prosinca 2020. u primjeni članka 107. stavka 3. točaka (a) i (c) Ugovora”. Kada je pak riječ o Italiji, Komisijina komunikacija nazvana Smjernice za regionalne potpore za 2014. – 2020. (
SL 2013., C 209, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 6., str. 3.) navodi samo regije Kampaniju, Apuliju, Basilicatu, Kalabriju i Siciliju. Budući da se regija Sardinija ne nalazi na karti regionalnih potpora za predmetno razdoblje, tužitelj se ne može osloniti na članak 14. Uredbe br. 651/2014.
Isto tako, predmetna potpora ne može biti obuhvaćena člankom 51. Uredbe br. 651/2014 jer se ta odredba odnosi samo na potpore zračnim lukama koje se nalaze u udaljenim regijama, što nije nužno slučaj sa zračnim lukama na Sardiniji, te koja traži da navedene potpore koriste konačni korisnici koji imaju uobičajeno boravište u udaljenim regijama, što se očito ne odnosi na sporni program potpora.
Čak i pretpostavljajući, poput Komisije, da se tužitelj želio pozvati na članak 56.a Uredbe br. 651/2014, valja utvrditi da je on uveden Uredbom Komisije (EU) 2017/1084 od 14. lipnja 2017. o izmjeni Uredbe (EU) br. 651/2014 u vezi s potporama za infrastrukture luka i zračnih luka, pragova za prijavu potpora za kulturu i očuvanje baštine i za potpore za sportsku i višenamjensku rekreativnu infrastrukturu te regionalnih operativnih programa potpora za najudaljenije regije i o izmjeni Uredbe (EU) br. 702/2014 u vezi s izračunavanjem prihvatljivih troškova (
SL 2017., L 156, str. 1
.) i da stoga u trenutku donošenja pobijane odluke nije primjenjiv
ratione temporis
. Sporni se program potpora u svakom slučaju, kao što to tvrdi Komisija, ne može kvalificirati kao potpora za ulaganja, jer se ne odnosi na dugotrajnu imovinu upravitelja zračnih luka, nego ide u korist zračnih prijevoznika.
Prema tome, neovisno o tome što tužiteljeva argumentacija nije jasna, što bi opravdalo odluku o njezinu odbačaju zbog nedopuštenosti, nužno je utvrditi da se nju može, čak i uz pokušaj da se razjasni, samo odbiti kao očito neosnovanu jer, suprotno od pretpostavke koju je iznio tužitelj, potpora poput one o joj je riječ u ovom predmetu nije mogla biti proglašena spojivom s unutarnjim tržištem na osnovi Uredbe br. 651/2014, čak i da se bilo smatralo da je dodijeljena upraviteljima zračnih luka.
Imajući sve navedeno u vidu, prvi i drugi dio prvog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovane.
3.

Treći dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na nepostojanje selektivnosti mjere potpore
U okviru trećeg dijela prvog tužbenog razloga tužitelj osporava, pod pretpostavkom da ga se može smatrati korisnikom predmetne mjere potpore, da se ta mjera može okvalificirati kao „selektivna”. Naime, zračni prijevoznici koji osiguravaju letove s odlaskom iz Alghera, Cagliari‑Elmasa i Olbije i dolaskom u njih su u međusobno usporedivim situacijama te su si međusobna konkurencija. Oni su bez razlike imali pristup financiranju koje Autonomna regija daje za promidžbu zračnog prijevoza te su svi mogli pregovarati s upraviteljima zračnih luka o ugovorima o aerodromskim uslugama i o marketingu. Osim toga, zračni prijevoznici koji nisu bili korisnici imali su izbor ne sudjelovati te se prema njima stoga nije postupalo na diskriminatorni način. Kada je riječ o zračnim prijevoznicima koji su zaključili ugovore s upraviteljima zračnih luka, njih su potonji odabrali na temelju koristi od njihovih ponuda, a ne u pogledu zahtjeva koje je postavila Autonomna regija. Prema tome, Komisija nije dokazala selektivnost potpore.
Komisija zahtijeva da se treći dio prvog tužbenog razloga odbije kao neosnovan, tvrdeći da je argumente, poput onih kakve je iznio tužitelj, sudska praksa u brojnim prigodama odbila (presuda od 13. rujna 2012., Italija/Komisija,
T‑379/09
, neobjavljena,
EU:T:2012:422
, t.
47.
i
48.
). Budući da zračni prijevoznici koji su poslovali u zračnim lukama Cagliari‑Elmas i Olbia, a nisu zaključili ugovore, nisu korisnici spornog programa potpora, utvrđeno je da je sporni program selektivan. U tom je pogledu irelevantna okolnost da su zračni prijevoznici korisnici odabrani na temelju poziva na iskaz interesa objavljenog na internetu. Naime, sama činjenica da je mjera otvorena za svakog poduzetnika koji želi imati koristi od nje ne može biti dostatna da se izbjegne selektivnost te mjere zbog rizika da u tom slučaju članak 107. UFEU‑a ostane bez svakog smisla. U svakom slučaju, u ovom predmetu sporni program potpora nije identificirao svoje korisnike na temelju objektivnih i nediskriminatornih kriterija. Naime, korištenje tom mjerom uvjetovano je pregovorima s upraviteljima zračnih luka, što zainteresiranim zračnim prijevoznicima nije jamčilo ni da će biti korisnici te mjere, ni njezin iznos, a nije osiguralo ni izbor prijevoznika na nediskriminatoran način.
Na početku valja podsjetiti na to da posebnost državne mjere, odnosno njezin selektivni karakter, predstavlja jedno obilježje pojma državne potpore, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Kako bi se utvrdilo je li taj uvjet ispunjen, valja utvrditi stavlja li se državnom mjerom u konkretnom pravnom sustavu određene poduzetnike ili proizvodnju u povoljniji položaj u odnosu na druge poduzetnike, koji se s obzirom na cilj navedene mjere nalaze u usporedivoj pravnoj i činjeničnoj situaciji, s obzirom na to da se prema ustaljenoj sudskoj praksi pojam državne potpore ne odnosi na državne mjere kojima se uvodi razlikovanje između poduzetnika i koje su stoga
a priori
selektivne, kada takvo razlikovanje proizlazi iz naravi ili strukture poreznog sustava kojeg su dio (vidjeti presudu od 30. studenoga 2009., Francuska i France Télécom/Komisija,
T‑427/04 i T‑17/05
,
EU:T:2009:474
, t.
228.
i
229.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom je slučaju Komisija u uvodnoj izjavi 389. pobijane odluke opravdala selektivnost spornog programa potpora time da se taj program ne može smatrati programom opće primjene i činjenicom da su koncepcija i provedba programa dodijelili isključivu prednost određenim poduzećima ili određenim sektorima djelatnosti, i to zračnim prijevoznicima koje je Regija financirala posredovanjem upravitelja zračnih luka. Komisija je tako istaknula da zračni prijevoznici, koji obavljaju letove u zračne luke Cagliari‑Elmas i Olbia i iz njih, a koji nisu sklopili ove ugovore, nisu dobili istu financijsku podršku od Autonomne regije, odnosno barem ne pod uvjetima propisanima Zakonom 10/2010. Prema Komisiji, s obzirom na to da je predmetna korist gospodarske prednosti bila ograničena na određena posebna poduzeća u jednome posebnom sektoru, odnosno sektoru zračnog prijevoza, mjere su selektivne.
U tom je pogledu nužno utvrditi da svi zračni prijevoznici koji obavljaju letove s odlaskom iz zračnih luka na Sardiniji i dolaskom u njih, posebno zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia, nisu smatrali oportunim predati ponudu upraviteljima zračnih luka za obavljanje usluga u okviru provedbe spornog programa potpora. Štoviše, iako tužitelj taj element nije potvrdio, pozivajući se na poslovnu tajnu dotičnih zračnih prijevoznika, nije isključeno da su na zračnim linijama za koje je tužitelj osigurao direktne letove u zračne luke Cagliari‑Elmas i Olbia i iz njih, s polazištem ili odredištem u europskim zračnim lukama, drugi zračni prijevoznici mogli ili mogu ponuditi jednakovrijedan prijevoz s predsjedanjem u drugim europskim zračnim lukama, što podrazumijeva da su u tržišnom natjecanju s tužiteljem. Isto je tako ovaj potonji u tržišnom natjecanju sa zračnim prijevoznicima koji osiguravaju linije koje su obuhvaćene obvezama pružanja javnih usluga s polaskom iz sardinijskih zračnih luka i dolaskom u njih, a te su linije bile isključene iz spornog programa potpora.
Međutim, ti zračni prijevoznici, tužiteljevi konkurenti, s obzirom na to da nisu sklopili ugovore s upraviteljima zračnih luka ili ih nisu mogli sklopiti jer upravljaju zračnim linijama koje su isključene iz spornog programa potpora, nisu dobili navodnu potporu, unatoč tome što ti zračni prijevoznici, koji nisu korisnici, u pogledu cilja spornog programa potpora i mjera poduzetih na osnovi aktivnosti 1 i 2 svejedno konkuriraju u osiguravanju zračnih linija za turiste koji žele posjetiti otok Sardiniju, posebno onih iz kontinentalne Europe.
Prema tome, s obzirom na to da se selektivnost mjere usto ocjenjuje u odnosu na sve poduzetnike, a ne u odnosu na poduzetnike koji se koriste jednakom prednošću unutar iste grupe (presuda od 11. lipnja 2009., Italija/Komisija,
T‑222/04
,
EU:T:2009:194
, t.
66.
), valja utvrditi da je sporni program potpora favorizirao određene poduzetnike u odnosu na druge poduzetnike koji se u odnosu na cilj predmetnih mjera nalaze u činjenično i pravno usporedivoj situaciji.
Osim toga, kada je riječ o okolnosti da su zračni prijevoznici korisnici bili odabrani na temelju poziva na iskaz interesa objavljenog na internetu, to ni u kojem slučaju nije relevantno. Naime, države članice bi po potrebi mogle pribjeći takvom pozivu u svrhu odabira korisnika potpora kako bi izbjegle primjenu članka 107. UFEU‑a, što bi ugrozilo korisni učinak te odredbe.
Uostalom, zbog tog razloga činjenica da mjera može ići u korist svih subjekata koji ispunjavaju predviđene uvjete, to jest to da ona određuje svoje područje primjene na temelju objektivnih kriterija, ne znači sama po sebi da navedena mjera ima opći karakter, niti joj oduzima njezin selektivni karakter (vidjeti presudu od 13. rujna 2012., Italija/Komisija,
T‑379/09
, neobjavljena,
EU:T:2012:422
, t.
47.
i navedenu sudsku praksu).
K tomu, upravitelji zračnih luka, djelujući kao upravitelji javnih sredstava koja im je Autonomna regija stavila na raspolaganje, su u provedbi spornog programa potpora pojedinačno pregovarali o iznosima financijskih poticaja povezanih s prometnim ciljevima, kao i o cijenama marketinških usluga za koje su dobili kompenzaciju od Autonomne regije. Oni su isto tako, pod nadzorom Autonomne regije, utvrđivali količinu usluga koje treba pribaviti od zračnih prijevoznika, pod tim tarifnim uvjetima. Ta sloboda ocjene u prilagodbi individualiziranih iznosa, koji su tako posredstvom ugovora plaćeni upraviteljima iz sredstava koja daje Autonomna regija, tim više potvrđuje selektivnost spornog programa potpora (vidjeti u tom smislu presude od 26. rujna 1996., Francuska/Komisija,
C‑241/94
,
EU:C:1996:353
, t.
23.
i
24.
, i od 6. ožujka 2002., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija,
T‑127/99, T‑129/99 i T‑148/99
,
EU:T:2002:59
, t.
154.
).
Iz navedenog slijedi da treći dio prvog tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
4.

Četvrti dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na nepostojanje narušavanja tržišnog natjecanja i utjecaja na trgovinu među državama članicama
U okviru četvrtog dijela prvog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da isplate koje su u njegovu korist izvršili upravitelji zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia nisu narušile tržišno natjecanje ni utjecale na trgovinu među državama članicama. Konkretno, te su isplate obuhvaćene Uredbom Komisije (EU) br. 360/2012 od 25. travnja 2012. o primjeni članaka 107. i 108. [UFEU‑a] na potpore
de minimis
koje se dodjeljuju poduzetnicima koji pružaju usluge od općeg gospodarskog interesa (
SL 2012., L 114, str. 8
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 297.), osobito zato što se nalaze ispod praga od 500000 eura, predviđenog člankom 2. te uredbe.
Komisija zahtijeva da se četvrti dio prvog tužbenog razloga odbije kao neosnovan.
Imajući u vidu naziv četvrtog dijela prvog tužbenog razloga, valja razumjeti da tužitelj smatra da, posebno u dijelu u kojem sporna potpora koja se odnosi na njega ne premašuje iznos od 500000 eura, predviđena Uredbom br. 360/2012, što valja prvo razmotriti, ta potpora ne može utjecati na trgovinu među državama članicama, ni narušiti ili prijetiti narušavanjem tržišnog natjecanja, što će biti razmotreno kao drugo.
a)

Mogućnost da se za spornu potporu u odnosu na tužitelja smatra da je ispod praga
de minimis
predviđenog Uredbom br. 360/2012
Uvodno valja podsjetiti na to da članak 1. Protokola (br. 26) o uslugama od općeg interesa, priložen Ugovorima o EU‑u i FEU‑u (
SL 2010., C 83, str. 308
.), priznaje nacionalnim, regionalnim i lokalnim tijelima ključnu ulogu i široko diskrecijsko pravo u pružanju, naručivanju i organiziranju usluga od općeg gospodarskog interesa na način koji što je moguće više odgovara potrebama korisnika. U tom pogledu članak 106. stavak 2. UFEU‑a konkretno predviđa da poduzeća kojima je povjereno obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa podliježu pravilima sadržanima u Ugovorima, a osobito pravilima o tržišnom natjecanju, i to u mjeri u kojoj primjena takvih pravila ne sprečava,
de iure
ili
de facto
, obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene.
Prema tome, članak 106. stavak 2. UFEU‑a pod određenim uvjetima dopušta odstupanja od općih pravila Ugovora i želi uskladiti interes država članica da određene poduzetnike, osobito iz javnog sektora, koriste kao instrument ekonomske ili socijalne politike i interes Unije da se poštuju pravila o tržišnom natjecanju i da se očuva jedinstvo zajedničkog tržišta. Vodeći računa o tako definiranom interesu država članica, ne može im se zabraniti da prigodom definiranja usluga od općega gospodarskog interesa, za koje zadužuju određena poduzeća, vode računa o ciljevima svojstvenima njihovoj nacionalnoj politici i da ih pokušaju ostvariti pomoću obaveza i ograničenja koja nameću navedenim poduzećima (vidjeti, u tom smislu, presude od 23. listopada 1997., Komisija/Francuska,
C‑159/94
,
EU:C:1997:501
, t.
55.
i
56.
, i od 21. rujna 1999., Albany,
C‑67/96
,
EU:C:1999:430
, t.
103.
i
104.
).
U tom pogledu, ne dovodeći u pitanje, među ostalim, uredbu koja bi u području bila donesena na osnovi članka 14. UFEU‑a, države članice raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću u općenitoj definiciji onoga što smatraju uslugama od općeg gospodarskog interesa, odnosno usluga koje imaju posebna obilježja u odnosu na opći gospodarski interes drugih djelatnosti iz gospodarskog života (vidjeti u tom smislu presude od 10. prosinca 1991., Merci convenzionali porto di Genova,
C‑179/90
,
EU:C:1991:464
, t.
27.
, i od 18. lipnja 1998., Corsica Ferries France,
C‑266/96
,
EU:C:1998:306
, t.
45.
), a posebice zadaće koje dodjeljuju tim uslugama od općeg gospodarskog interesa (presuda od 7. studenoga 2012., CBI/Komisija,
T‑137/10
,
EU:T:2012:584
, t.
191.
). Prema tome, Komisija može dovesti u pitanje definiciju tih usluga, koju daje država članica, samo u slučaju očite pogreške (presude od 15. lipnja 2005., Olsen/Komisija,
T‑17/02
,
EU:T:2005:218
, t.
216.
, i od 12. veljače 2008., BUPA i dr./Komisija,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
, t.
166.
i
169.
), osobito kada je država članica tu ovlast iskoristila na arbitrarni način s jedinim ciljem da određeni sektor izuzme iz primjene pravila tržišnog natjecanja (presuda od 12. veljače 2008., BUPA i dr./Komisija,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
, t.
168.
).
Međutim, kada je riječ o izuzeću od temeljnih odredaba Ugovora, na državi članici koja se poziva na članak 106. stavak 2. UFEU‑a je da dokaže da su uvjeti za primjenu te odredbe ispunjeni (presuda od 23. listopada 1997., Komisija/Francuska,
C‑159/94
,
EU:C:1997:501
, t.
94.
). Prvi od tih uvjeta je da poduzeće korisnik mora doista biti zaduženo za ispunjavanje obveza od javnog interesa i da te obveze moraju biti definirane na jasan način (presuda od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, t.
89.
).
Uredba br. 360/2012, na koju se tužitelj poziva, samo provodi te doprinose sudske prakse. Članak 2. stavak 1. Uredbe br. 360/2012 tako podsjeća da se „za potporu koja se dodjeljuje poduzetnicima za pružanje usluge od općeg gospodarskog interesa smatra […] da ne ispunjava sve kriterije iz članka 107. stavka 1. Ugovora pa je stoga izuzeta od obveze prijave iz članka 108. stavka 3. Ugovora”.
Komisija u pobijanoj odluci, konkretno u njezinim uvodnim izjavama 379. i 411., ističe da su zračne linije, koje su predmet obveza pružanja javnih usluga u skladu s Uredbom (EZ) br. 1008/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. rujna 2008. o zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza u Zajednici (preinaka) (
SL 2008., L 93, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 8., str. 164.), kakve postoje na Sardiniji, izričito isključene iz područja primjene Zakona br. 10/2010, koji je očito osmišljen kao paralelni sustav sustavu obveza pružanja javnih usluga u skladu s Uredbom (EZ) br. 1008/2008. Komisija je usto utvrdila da se obveze na osnovi usluge od općeg gospodarskog interesa mogu nametnuti samo na specifičnim zračnim linijama ili skupini zračnih linija, a ne na generičkoj zračnoj liniji koja polazi iz određene zračne luke, grada ili regije.
U tom je pogledu nužno utvrditi da tužitelj nije dokazao da mu je bila povjerena usluga od općeg interesa u okviru svake od zračnih linija koje su odabrane i financirane u provedbi spornog programa potpora.
Naime, s jedne strane, kao što je to utvrdila Komisija u pobijanoj odluci, Odluka regije br. 29/36 sama isključuje mogućnost da se strateške zračne linije utvrđene planom aktivnosti podnesenim u okviru spornog programa potpora preklapaju sa zračnim linijama kojima se već upravlja u okviru sustava obveza javnih usluga. S druge strane, dovođenje u opasnost ispunjenja posebnih zadaća dodijeljenih poduzeću kojem je povjerena usluga od općeg gospodarskog interesa, definiranih upućivanjem na njegove obveze javne usluge, opravdava primjenu članka 106. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti, u tom smislu, presudu od 23. listopada 1997., Komisija/Francuska,
C‑159/94
,
EU:C:1997:501
, t.
95.
).
Međutim, u ovom slučaju tužitelj ne može na osnovi zračnih linija kojima je upravljao i koje se bile financirane na osnovi spornog programa potpora osnovano tvrditi da su mu povjerene obaveze pružanja javnih usluga u smislu članka 106. stavka 2. UFEU‑a, tim manje što je nesporno da je većina zračnih linija bila, u razdoblju na koje se sporni program potpora odnosi, već ponuđena, pa i od strane tužitelja, pod uobičajenim tržišnim uvjetima izuzetima od intervencije tijela javne vlasti. Prema tome, okolnost da je u okviru spornog programa potpora Autonomna regija smatrala da je upravljanje zračnim linijama, kvalificiranima kao strateški interes, usluga od općeg gospodarskog interesa, nije dovoljna, posebno kada Autonomna regija nije precizno definirala obveze pružanja usluga od javnog interesa povjerenih tužitelju.
Stoga Komisija, pri nepostojanju usluga od općeg gospodarskog interesa povjerenih tužitelju i drugim zračnim prijevoznicima korisnicima spornog programa potpora, osnovano u pobijanoj odluci nije razmotrila primjenu Uredbe br. 360/2012 na ovaj slučaj. Podredno, nužno je konstatirati da je tužitelj morao primiti, na osnovi spornih ugovora zaključenih s upraviteljima zračnih luka, te kako je potvrdio u odgovoru koji je dao na pitanje Općeg suda, iznos od 580000 eura te je u izvršenju tog ugovora primio iznos od 670298,75 eura, premašujući tako prag od 500000 eura predviđen tom uredbom.
b)

Narušavanje tržišnog natjecanja i utjecaj spornog programa potpora na trgovinu unutar Unije
Uvodno valja podsjetiti na to da, radi kvalifikacije nacionalne mjere državnom potporom, ne treba tražiti dokaz stvarnog narušavanja tržišnog natjecanja spornom potporom niti stvarnog utjecaja na trgovinu među državama članicama, nego samo treba ispitati može li ta potpora narušiti tržišno natjecanje i ograničiti trgovinu među državama članicama (vidjeti u tom smislu presude od 15. prosinca 2005., Italija/Komisija,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, t.
111.
, i od 9. lipnja 2011., ComitatoVenezia vuole vivere i dr./Komisija,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, t.
134.
).
Konkretno, ako potpora koju dodijeli država članica jača položaj pojedinog poduzeća u odnosu na druga konkurentna poduzeća u trgovini unutar Unije, smatra se da je ta potpora imala učinak na ta druga poduzeća (vidjeti presudu od 9. listopada 2014., Ministerio de Defensa i Navantia,
C‑522/13
,
EU:C:2014:2262
, t.
52.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, Komisija u slučaju programa potpora može samo ispitati karakteristike predmetnog programa kako bi u obrazloženju odluke ocijenila osigurava li on, zbog visokih iznosa ili postotaka potpora, obilježja podržanih ulaganja ili drugih modaliteta koje taj program predviđa, osjetnu prednost korisnicima u odnosu na njihove konkurente i je li on takve prirode da od njega ponajprije imaju koristi poduzetnici koji sudjeluju u trgovini među državama članicama. Komisija tako u odluci koja se odnosi na takav program ne mora analizirati potporu koja je u svakom pojedinačnom slučaju dodijeljena na temelju navedenog programa. Samo je u stadiju povrata potpora nužno provjeriti pojedinačnu situaciju svakog predmetnog poduzetnika (vidjeti, u tom smislu, presude od 14. listopada 1987., Njemačka/Komisija,
248/84
,
EU:C:1987:437
, t.
18.
, i od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, t.
63.
).
Komisija je u pobijanoj odluci, konkretno u uvodnim izjavama 390. do 392., u dovoljnoj mjeri objasnila da su zračni prijevoznici, s obzirom na to da im upravitelji zračnih luka plaćaju iznose na temelju spornog programa potpora, bili aktivni u sektoru obilježenom žestokim tržišnim natjecanjem među subjektima iz različitih država članica i da su stoga sudjelovali u unutarnjoj trgovini Unije.
Suprotno onomu što tvrdi tužitelj, takvo je obrazloženje samo po sebi dostatno u pogledu Komisijine obveze obrazlaganja (vidjeti, u tom smislu, presude od 7. ožujka 2002., Italija/Komisija,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, t.
88.
i
89.
, i od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, t.
114.
i
121.
).
Komisija osim toga nije povrijedila pojam državne potpore, kako je predviđen člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, kada je utvrdila da očigledna prekogranična priroda predmetnih aktivnosti, odnosno usluga zračnog prijevoza putnika, podrazumijeva da sporni program potpora može narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu među državama članicama jačajući tržišnu poziciju onih zračnih prijevoznika koji su bili korisnici navedenog programa. Naime, zračni prijevoznici poput tužitelja su u tržišnoj utakmici na tržištu zračnog prometa europske razine, tako da dodjela potpore zračnim prijevoznicima poput tužitelja, koji su zaključili ugovore s upraviteljima zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia, jača tržišnu poziciju tih prijevoznika u odnosu na druge konkurentske prijevoznike na europskoj razini koji upravljaju izravnim zračnim linijama s otokom Sardinijom.
U svakom slučaju tužitelj je, s jedne strane, kao što je to priznao, na zračnim linijama s odlaskom iz sardinijskih zračnih luka i dolaskom u njih, u tržišnom natjecanju s europskim zračnim prijevoznicima koji osiguravaju prijevoz putnika iz kontinentalnih zračnih luka i u iste, uz presjedanje u drugim zračnim lukama. Ti zračni prijevoznici, međutim, kada je riječ o zračnim linijama uz presjedanje, koje konkuriraju tužiteljevim izravnim linijama, nisu bili korisnici spornog programa potpora, koji se odnosio samo na izravne linije (point‑to‑point), u svakom slučaju u odnosu na dionice leta izvan zračne luke u kojoj se vrši presjedanje, tako da je tržišna pozicija korisnika poput tužitelja bila nužno pojačana u odnosu na tržišnu poziciju takvih zračnih prijevoznika koji nisu korisnici.
Što se tiče tužiteljevog argumenta o činjenici da određeni prijevoznici, među ostalim redovni zračni prijevoznici, nisu bili korisnici spornog programa potpora samo zato što nisu podnijeli ponude za suradnju u okviru poziva na iskaz interesa koji su objavili upravitelji zračnih luka, taj se argument ne može prihvatiti. Naime, utjecaj na trgovinu među državama članicama u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a ne može ovisiti o tome jesu li u konkretnom slučaju svi zračni prijevoznici bili korisnici ili su imali mogućnost biti korisnici predmetne mjere. U svakom slučaju, čak i pod pretpostavkom da su svi europski zračni prijevoznici koji obavljaju izravne letove iz sardinijskih zračnih luka i u njih mogli podnijeti zahtjev za sudjelovanje u spornom programu potpora, ta okolnost, koja se tiče selektivnosti spornih mjera, ne bi imala nikakav utjecaj na Komisijino utvrđenje o utjecaju navedenog programa na trgovinu među državama članicama jer on ojačava tržišni položaj tih zračnih prijevoznika u odnosu na njihove konkurente koji ne prometuju s otokom Sardinijom.
Iz navedenih razmatranja proizlazi da četvrti dio prvog tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan i da stoga cijeli prvi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
B.

Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci u mogućnosti opravdanja sporne potpore
U prilog drugom tužbenom razlogu tužitelj prvo tvrdi da se na usluge koje su mu bile povjerene primjenjuje komunikacija Komisije naslovljena „Okvir Europske unije o državnim potporama u obliku naknade za obavljanje javne usluge (2011)” (
SL 2012., C 8, str. 15
.). Prema tome, predmetni program mogao se smatrati opravdanim kao usluga od općeg gospodarskog interesa. Budući da Komisija navedeno pitanje nije analizirala u pobijanoj odluci, počinila je pogrešku koja se tiče prava ili ta odluka u najmanju ruku ima nedostatak u obrazloženju.
U dijelu u kojem su ti argumenti slični onima istaknutima u okviru četvrtog dijela prvog tužbenog razloga, njih treba, zbog istih razloga, koji se odnose na nepostojanje usluga od općeg gospodarskog interesa, te kako je zahtijevala Komisija, odbiti kao neosnovane.
Tužitelj potom tvrdi da se na sporni program potpora primjenjuje Komunikacija Komisije 2005/C 312/01 o smjernicama Zajednice za financiranje zračnih luka i potpora za započinjanje poslovanja zračnih prijevoznika koji lete iz regionalnih zračnih luka (
SL 2005., C 312, str. 1
., u daljnjem tekstu: Smjernice iz 2005.), koje su primjenjive
ratione temporis
, a ne one iz 2014. Navedeni program pak ispunjava drukčije kriterije predviđene u točki 79. Smjernica iz 2005. Naime, financiranje koje je predvidjela Autonomna regija bilo je degresivno jer je s 21 milijun eura u 2012. palo na 17,5 milijuna eura u 2013. Isto tako, planovi aktivnosti i ugovori zaključeni sa zračnim prijevoznicima predviđali su postupno smanjivanje financijskih doprinosa za svaku od subvencioniranih zračnih linija. Osim toga, sredstva dodijeljena na osnovi spornog programa potpora uzimala su u obzir troškove marketinga i oglašavanja u vezi s otvaranjem novih zračnih linija. K tomu, uvjet predviđen točkom 79. podtočkom (f) Smjernica iz 2005. bio je „skoro” ispunjen u ovom slučaju. Što se tiče uvjeta publiciteta iz točke 79. podtočke (h) navedenih smjernica, on je također zadovoljen objavom poziva na iskaz interesa na internetskim stranicama upravitelja zračnih luka radi sklapanja ugovora sa zračnim prijevoznicima. Naposljetku, tužitelj osporava Komisijino stajalište prema kojem se izuzeće iz točke 81. Smjernica iz 2005. ne može primijeniti ako nije moguće izuzeće na temelju točke 79.
Komisija zahtijeva odbijanje tih argumenata kao neosnovanih, ističući da sporni program potpora ne može, u dijelu koji se odnosi na tužitelja, biti proglašen spojivim kao potpora za započinjanje ni na osnovi točke 79. ni na osnovi točke 81. Smjernica iz 2005.
U tom pogledu, u smislu članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, spojivima s unutarnjim tržištem mogu se među ostalim smatrati i potpore namijenjene olakšavanju razvoja određenih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja, kada ne mijenjaju uvjete trgovine u mjeri suprotnoj zajedničkom interesu, a koji se uvjet mora ocjenjivati prema kriterijima nužnosti i razmjernosti (presuda od 26. veljače 2015., Orange/Komisija,
T‑385/12
, neobjavljena,
EU:T:2015:117
, t.
80.
).
Međutim, ustaljena je sudska praksa da su državne potpore, prema općem načelu iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a, zabranjene, i da odstupanja od tog načela, kako su predviđena stavkom 3. navedenog članka 107., treba tumačiti usko (presude od 29. travnja 2004., Njemačka/Komisija,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, t.
20.
; od 23. veljače 2006., Atzeni i dr.,
C‑346/03 i C‑529/03
,
EU:C:2006:130
, t.
79.
, i od 26. veljače 2015., Orange/Komisija,
T‑385/12
, neobjavljena,
EU:T:2015:117
, t.
81.
).
Komisija usto, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ima u odnosu na primjenu članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a široku diskrecijsku ovlast, čije izvršavanje uključuje složene ocjene gospodarske i socijalne prirode. Sudski nadzor koji se primjenjuje na izvršavanje te diskrecijske ovlasti ograničen je na provjeru poštovanja postupovnih pravila i pravila o obrazloženju, kao i nadzor točnosti činjeničnog stanja i postojanja eventualne očite pogreške u ocjeni ili zloupotrebe ovlasti (presude od 26. rujna 2002., Španjolska/Komisija,
C‑351/98
,
EU:C:2002:530
, t.
74.
; od 29. travnja 2004., Italija/Komisija,
C‑372/97
,
EU:C:2004:234
, t.
83.
, i od 15. prosinca 2016., Abertis Telecom Terrestre i Telecom Castilla‑La Mancha/Komisija,
T‑37/15 i T‑38/15
, neobjavljena,
EU:T:2016:743
, t.
160.
).
Kao što to osobito proizlazi iz točke 24. Smjernica iz 2005., njima se preciziraju slučajevi u kojima će javno financiranje zračnih luka predstavljati državnu potporu te, kada se doista i radi o potpori, uvjete pod kojima ona može biti proglašena spojivom s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU‑a.
U tom pogledu, kao što to naglašava tužitelj i kao što je Komisija utvrdila u uvodnim izjavama 412. do 414. pobijane odluke, na sporni se program potpora, pod pretpostavkom da ga se može analizirati kao program kojim se daju potpore za pokretanje novih zračnih linija, doista primjenjuju Smjernice iz 2005. Naime, u skladu s onime što predviđa točka 174. Smjernica iz 2014., potpore prijavljene prije stupanja na snagu tih posljednjih smjernica može se u načelu ispitati, nakon 4. travnja 2014., prema tim smjernicama. Međutim potpore, bile prijavljene ili ne, koje su, kao u ovom slučaju, provedene prije nego što je Komisija odlučila o mjerama koje je prijavila Talijanska Republika i koje su, prema tome, utvrđene nezakonitima u pogledu obveze suspenzije, predviđene člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, moraju biti ispitane u pogledu Smjernica iz 2005.
Kada je riječ o točki 79. Smjernica iz 2005., relevantnoj u ovom slučaju, ona glasi kako slijedi:
„S obzirom na gornje ciljeve i značajne poteškoće koje mogu proizići iz lansiranja nove linije, Komisija može odobriti takvu potporu ako zadovoljava sljedeće uvjete:
[…]
d)
dugoročna održivost i degresivnost: linija koja prima potporu mora se na kraju pokazati profitabilnom, tj. mora barem pokrivati svoje troškove bez javnog financiranja. Iz tog razloga, potpora za započinjanje poslovanja mora biti degresivna i ograničenog trajanja;
e)
naknada za dodatne troškove za započinjanje poslovanja: iznos potpore mora biti strogo povezan s dodatnim troškovima za započinjanje poslovanja nastalim lansiranjem nove linije ili učestalosti i koje operator neće morati snositi kad se jednom osnuje i bude radio. Primjeri takvih troškova su troškovi marketinga i oglašavanja nastali na početku za objavljivanje nove veze; oni mogu uključivati troškove instaliranja koje zračni prijevoznik ima na dotičnoj regionalnoj zračnoj luci kako bi lansirao liniju, pod uvjetom da ta zračna luka spada u kategoriju C ili D i da već nije primljena potpora u pogledu istih troškova. Obratno, potpora se ne može odobriti u odnosu na standardne troškove poslovanja kao što su unajmljivanje ili amortizacija zrakoplova, gorivo, plaće za posadu, aerodromski troškovi ili troškovi cateringa. Ostali prihvatljivi troškovi moraju odgovarati stvarnim troškovima ostvarenim u normalnim uvjetima tržišta;
f)
intenzitet i trajanje: degresivna potpora može biti odobrena za maksimalni period od tri godine. Iznos potpore u bilo kojoj pojedinačnoj godini ne smije prelaziti 50 % ukupnih opravdanih troškova za tu godinu i ukupna potpora ne smije prelaziti prosjek od 30 % opravdanih troškova.
Za linije iz nepovoljno smještenih regija, tj. iz najudaljenijih regija, regija spomenutih u članku 87. stavku 3. točki (a), te rijetko naseljenih regija, degresivna potpora može biti odobrena za maksimalan period od pet godina. Iznos potpore u bilo kojoj pojedinačnoj godini ne smije prelaziti 50 % ukupnih opravdanih troškova za tu godinu, a ukupna potpora ne smije prelaziti prosjek od 40 % opravdanih troškova. Ako je potpora odobrena na pet godina, može se održavati na 50 % ukupnih opravdanih troškova za početne tri godine.
U svakom slučaju, razdoblje tijekom kojeg je odobrena potpora za započinjanje poslovanja nekom zračnom prijevozniku mora biti osjetno manje od razdoblja tijekom kojeg se taj zračni prijevoznik obvezao djelovati s dotične zračne luke, kako je navedeno u poslovnom planu traženom u stavku 79. točki i. Osim toga, potporu treba prekinuti kad se jednom postignu ciljevi u smislu putnika ili kad ta linija postigne pozitivnu nulu, čak i ako se to ostvari prije kraja početno predviđenog perioda.
[…]
h)
nediskriminirajuće dodjeljivanje: svako javno tijelo koje planira dodijeliti potporu za započinjanje poslovanja nekom zračnom prijevozniku za novu liniju, bilo da je to putem zračne luke ili ne, mora pravovremeno svoje planove učiniti javnim i uz odgovarajući publicitet omogućiti svim zainteresiranim zračnim prijevoznicima da ponude svoje usluge. Ta obavijest mora osobito uključivati opis linije, kao i objektivne kriterije u smislu iznosa i trajanja potpore. Gdje je to primjenjivo, moraju se poštivati pravila i načela koji se odnose na javnu nabavu i koncesije.
[…]”
Komisija je pobijanoj odluci, u ovom slučaju uvodnim izjavama 410. do 421., smatrala da financijska naknada koju su upravitelji zračnih luka dali zračnim prijevoznicima na temelju spornog programa potpora ne može biti smatrana spojivom s unutarnjim tržištem jer kriteriji spojivosti spomenuti u navedenoj točki 79. Smjernica iz 2005. nisu bili ispunjeni.
U okviru drugog istaknutog tužbenog razloga tužitelj u biti želi dokazati da su u njegovom individualnom slučaju dobivene potpore, koje se sastoje od iznosa koje su mu upravitelji zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia platili u izvršenju ugovora sklopljenih s njim, bile u skladu s uvjetima postavljenima u točki 79. Smjernica iz 2005. i da one, ako to i nije bilo tako, ipak mogu biti proglašene spojivima s unutarnjim tržištem na osnovi točke 81. navedenih smjernica ili, neovisno o tim smjernicama, kao potpore turizmu, u duhu članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a.
U tom je pogledu ipak nužno utvrditi, kao što to ističe Komisija, da tužiteljevi argumenti ne mogu pobiti njezino utvrđenje, koje se nalazi u pobijanoj odluci, prema kojem sporni program potpora ne zadovoljava kriterije predviđene u točki 79. Smjernica iz 2005., koji su kumulativni, što podrazumijeva da nepoštovanje jednog od njih isključuje mogućnost da se potpora kvalificira kao „potpora za započinjanje” spojiva s unutarnjim tržištem na osnovi tih smjernica.
Prije svega valja istaknuti, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 410. pobijane odluke, da je sama Talijanska Republika istaknula da sporni program potpora nije bio zamišljen kao program početne potpore za nove zračne linije i da ne zadovoljava uvjete predviđene u točki 79. Smjernica iz 2005.
Zatim, kada je riječ o uvjetu iz točke 79. podtočke (d) Smjernica iz 2005., čak i pod pretpostavkom, koja nije dokazana, da su komercijalni ugovori između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika bili zaključeni s ciljem gospodarske profitabilnosti, procijenjene pomoću
ex ante
ocjene održivosti i profitabilnosti planova upravljanja koje su iznijeli zračni prijevoznici i gospodarskih analiza koje su napravili upravitelji zračnih luka, sporni program potpora nije ustanovio sistem potpora koji je degresivan s vremenom za svaku od zračnih linija koja je predmet ugovora zaključenih između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika i koje, u svakom slučaju, nisu sve „nove” u smislu tih smjernica. Konkretno, svaki zračni prijevoznik primio je ukupne iznose za razdoblje aktivnosti, ali financiranje u stvarnosti nije bilo individualizirano po odnosnim zračnim linijama iz svake dotične zračne luke i u nju. S tim u vezi, navod da su potpore izdvojene za 2012. i 2013. bile degresivne jer su pale s 21 milijun eura na 17,5 milijuna eura, je bespredmetan jer se degresivnost, u kontekstu Smjernica iz 2005., odnosi na dotičnu zračnu liniju.
U njegovu konkretnom slučaju, tužitelj ne osporava da potpora koju je primio za sve zračne linije koje je osigurao iz zračne luke Olbia nije bila degresivna, kada je riječ o toj zračnoj luci, jer je on, u skladu sa spornim programom potpora, od upravitelja te zračne luke primio ili trebao primiti naknade koje su upravo suprotno rasle s vremenom, u ovom slučaju 280000 eura za razdoblje od svibnja 2012. do ožujka 2013. i 300000 eura za razdoblje od lipnja do prosinca 2013. Kada je riječ o zračnoj luci Cagliari‑Elmas, bilo je predviđeno da on primi iznos od 74450 eura za razdoblje od prosinca 2012. do siječnja 2013. S obzirom na to, iz spornog programa potpora ili dokumenata koje je dostavio tužitelj ne proizlazi da su zračne linije na koje su se ti iznosi općenito odnosili bile profitabilne bez predmetnog financiranja, niti to da se ta potpora može individualizirati za svaku od linija, kako bi se za svaku od njih utvrdilo da je potpora koja se odnosi na pojedinu liniju bila degresivna.
Kada je riječ o mehanizmu praćenja isplata izvršenih na temelju spornog programa potpora, koji je uvela Autonomna regija, taj program nije u pogledu kriterija postavljenog u točki 79. podtočki (e) Smjernica iz 2005. jamčio da je pruženo javno financiranje nužno za pokrivanje dijela troška započinjanja dotičnih zračnih linija, da je predstavljao samo stvarne troškove upravitelja zračnih luka i da se odnosio samo na te troškove. To je osobito bilo tako zato što potpora dodijeljena svakom zračnom prijevozniku nije bila podijeljena prema svakoj od zračnih linija osiguranih iz dotičnih sardinijskih zračnih luka i u njih.
U tom pogledu nije bitno to što su upravitelji zračnih luka navodno na teret vlastitih sredstava, u nepoznatoj mjeri uostalom, preuzeli dodatne troškove ili to što tužitelj zbog izostanka financijske potpore od upravitelja zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia ne bi bio otvorio ili održavao dotične zračne linije. Usto, sporni program potpora i ugovori zaključeni između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika ne preciziraju koji su bili za dotične zračne linije dodatni troškovi započinjanja za svaku od njih.
Na isti način, kada je riječ o uvjetu iz točke 79. podtočke (f) Smjernica iz 2005., jasno je da on nije ispunjen jer je očito da sporni program potpora i ugovori zaključeni između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika ne određuju opravdane troškove. Naime, zbog izostanka navoda o opravdanim troškovima, nije moguće ocijeniti poštovanje uvjeta maksimalnog financiranja od 50 % iznosa opravdanih troškova po godini, s maksimalnim prosječnim financiranjem od 30 % opravdanih troškova. Upravo suprotno, iz spisa proizlazi da je Autonomna regija na zahtjev naknadila isplate koje su upravitelji zračnih luka izvršili zračnim prijevoznicima i da su one bile fiksirane u jednokratnim iznosima, često zaokruženima, bez drugog objašnjenja te, u svakom slučaju, na način koji nije bio individualiziran za svaku od dotičnih zračnih linija.
Što se tiče tužiteljeva navoda da je Sardinija bila regija u nepovoljnom gospodarskom području u smislu točke 79. podtočke (f) druge alineje Smjernica iz 2005., nužno je utvrditi, kako to naglašava Komisija, da ta regija ne ispunjava uvjete predviđene Smjernicama za regionalne državne potpore za razdoblje od 2007/2013 (
SL 2006., C 54, str. 13
.).
Kada je riječ o uvjetu iz točke 79. podtočke (h) Smjernica iz 2005., koji se odnosi na nediskriminatornu dodjelu potpora za započinjanje, zbog razloga već iznesenih u ovoj presudi u prilog odbijanju drugog dijela prvog tužbenog razloga, valja odbiti tužiteljeve argumente prema kojima su upravitelji zračnih luka organizirali postupak koji jamči tržišno natjecanje, osigurava transparentnost, dovoljan publicitet, izostanak diskriminacije i odabir gospodarski najpovoljnijih ponuda.
Prema tome, očito je da sporni program potpora, uključivši i individualne potpore koje je dobio tužitelj, ne ispunjava kriterije predviđene točkom 79. Smjernica iz 2005.
U tim uvjetima, vodeći računa o diskrecijskoj ocjeni Komisije u tom području, kao i nužnosti uskog tumačenja iznimaka od načela zabrane državnih potpora, Komisija je osnovano mogla, unatoč takvom zahtjevu Talijanske Republike tijekom upravnog postupka, odlučiti da nema mjesta ni odstupanju od kriterija navedenih u Smjernicama iz 2005. na osnovi točke 81. navedenih smjernica, u kojem smislu je Komisija mogla „provesti ocjenu potpora ili programa koji ne zadovoljavaju […] kriterije [točke 79.] od slučaja do slučaja, ali tako da krajnji rezultat istih bude usporediv”. Naime, u svakom slučaju, s obzirom na to da sporni program potpora nije poštovao sve kriterije predviđene točkom 79. Smjernica iz 2005., za njega se ne može smatrati da dovodi do krajnjeg rezultata koji je usporediv s potporom koja poštuje te kriterije.
Što se tiče tužiteljeve tvrdnje, iznesene po prvi puta u replici, i stoga svakako nedopuštene, o tome da je sporni program potpora dopušten neovisno o Smjernicama iz 2005., na osnovi članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, jer se njime promiče turizam na Sardiniji i komercijalne djelatnosti navedenih upravitelja zračnih luka, Talijanska Republika s jedne strane nije tražila primjenu navedenog izuzeća tijekom upravnog postupka, izuzeća koje treba usko tumačiti. S druge je strane za sporni program potpora, zbog razmjera financiranja koje uvodi, malo vjerojatno da neće negativno utjecati na trgovinske uvjete, u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da drugi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
C.

Treći tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava u nalogu za povrat sporne potpore
U okviru trećeg tužbenog razloga tužitelj prigovara da Komisija nije vodila računa o njegovim legitimnim interesima kada je Talijanskoj Republici u pobijanoj odluci naložila da provede povrat potpora od tužitelja. No, vodeći računa o malom broju slučajeva potpora koje su utvrđene kao izravno pružene, i nesigurnostima same Komisije o načinu postupanja u ovom slučaju, tužitelj se može pouzdati u legitimna očekivanja koja se odnose na činjenicu da se sustav koji je ustanovljen Zakonom 10/2010 ne može kvalificirati kao „državna potpora” isplaćena zračnim prijevoznicima. Tužitelj u tom pogledu ističe da nije mogao znati da ugovori koji ga povezuju s upraviteljima zračnih luka podrazumijevaju potporu u smislu članka 107. UFEU‑a.
Komisija zahtijeva da se treći tužbeni razlog odbije kao neosnovan. Konkretno, okolnost da je ocjena pojma neizravne državne potpore, po tužitelju, bila nejasna po pravu državnih potpora nije element takve prirode da sprječava Komisiju da naloži provođenje povrata potpore, poglavito stoga što je jasno da je u ovom slučaju potpora nezakonita jer Talijanska Republika nije prethodno prijavila sporni program potpora i jer je tužitelj u pobijanoj odluci bio smatran kao izravni korisnik spornog programa potpora. U svakom slučaju, postojanje sumnji o postojanju potpore ne stvara legitimna očekivanja za njezina korisnika.
U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, subjekt se može osloniti na načelo zaštite legitimnih očekivanja ako je tijelo Unije potaknulo sklonost opravdanim očekivanjima. Nitko se usto ne može pozivati na povredu tog načela u nedostatku preciznih jamstava upravnog tijela (vidjeti presudu od 24. studenoga 2005., Njemačka/Komisija,
C‑506/03
, neobjavljena,
EU:C:2005:715
, t.
58.
i navedenu sudsku praksu). Također, ako je oprezan i razborit gospodarski subjekt mogao predvidjeti donošenje mjere Unije koja će vjerojatno utjecati na njegove interese, ne može se pozivati na to načelo kada se mjera donese (vidjeti presude od 11. ožujka 1987., Van den Bergh en Jurgens i Van Dijk Food Products (Lopik)/Komisija,
265/85
,
EU:C:1987:121
, t.
44.
i navedenu sudsku praksu, i od 22. lipnja 2006., Belgija i Forum 187/Komisija,
C‑182/03 i C‑217/03
,
EU:C:2006:416
, t.
147.
i navedenu sudsku praksu).
Uzimajući u obzir temeljnu ulogu obveze obavještavanja radi omogućavanja učinkovitosti Komisijina nadzora državnih potpora, koji je obvezan, korisnici potpore načelno ne mogu imati legitimna očekivanja u pogledu pravilnosti navedene potpore, osim ako je ona dodijeljena poštujući postupak predviđen člankom 108. UFEU‑a, a gospodarski subjekt koji postupa s dužnom pažnjom mora se u načelu moći uvjeriti da je navedeni postupak poštovan. Posebice, kao što je istaknula Komisija, kada je potpora provedena a da Komisija prethodno nije bila obaviještena ili, kao u ovom slučaju, da nije sačekana odluka Komisije o zatvaranju postupka, tako da je ona nezakonita s obzirom na članak 108. stavak 3. UFEU‑a, korisnik potpore načelno ne može imati legitimna očekivanja u zakonitost njene dodjele (vidjeti u tom smislu presudu od 27. rujna 2012., Producteurs de légumes de France/Komisija,
T‑328/09
, neobjavljena,
EU:T:2012:498
, t.
20.
i
21.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom predmetu, kao što Komisija tvrdi, potonja ni u kojem trenutku nije tužitelju dala jamstva vezana uz spojivost spornog programa potpora s unutarnjim tržištem, osobito stoga što je Talijanska Republika provela navedeni program a da nije pričekala odluku Komisije o njoj, na temelju članka 108. UFEU‑a, što dakle podrazumijeva nezakonitost navedenog programa.
Kada je riječ o navodnom legitimnom očekivanju tužitelja o strogo komercijalnoj prirodi njegovih ugovornih odnosa s upraviteljima zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia, koja nije mogla probuditi sumnje o državnoj pozadini postupanja i državnom porijeklu sredstava koje su koristili navedeni upravitelji, nužno je, s jedne strane, utvrditi da se ne čini da je državno porijeklo sredstava koje su dobili upravitelji zračnih luka bilo skriveno u pozivima za iskaz interesa koje su oni objavili na svojim internetskim stranicama, i, s druge strane i u svakom slučaju, da je ugovor koji povezuje tužitelja i upravitelja zračne luke Cagliari‑Elmas vrlo nedvosmisleno naveo da Autonomna regija financira izvršenje navedenog ugovora, isto kao što ugovor od 31. ožujka 2013. zaključen s upraviteljem Olbije na to upućuje.
Nadalje, s obzirom na to da je Zakon br. 10/2010 objavljen u
Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
, tužitelj kao obaviješteni subjekt, aktivan na tržištu zračnog prijevoza u Italiji, nije mogao zanemariti njegovo postojanje (vidjeti, po analogiji, presudu od 20. studenoga 2008., Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading/Komisija,
C‑38/07 P
,
EU:C:2008:641
, t.
61.
), a stoga ni mehanizme financiranja koje je on predvidio, te rizik, s jedne strane, da bi se oni mogli smatrati programom potpora u smislu članka 1. točke (d) Uredbe 2015/1589 i, s druge strane, da bi se zračni prijevoznici mogli smatrati stvarnim korisnicima navedenog programa.
U tom se pogledu ne može prihvatiti tužiteljeva argumentacija koja se zasniva na teškoći shvaćanja pojma neizravni ili krajnji korisnici državne potpore. Naime, s jedne strane, dva od tri ugovora koja je on zaključio s upraviteljima zračnih luka izričito su navodili da Autonomna regija financira usluge koje su naručili navedeni upravitelji. S druge strane, kao oprezni gospodarski subjekt, tužitelj je morao znati da posredni karakter potpore nema nikakav utjecaj na njezin povrat (presuda od 15. lipnja 2010., Mediaset/Komisija,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
, t.
177.
) i stoga ni u kojem smislu ne predstavlja iznimnu okolnost zbog koje bi ona bila izuzeta od izravnog učinka zabrane predviđene člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a. Uostalom, točka 79. podtočka (h) Smjernica iz 2005., koju navodi tužitelj, izričito navodi mogućnost da javno tijelo dodijeli potporu zračnom prijevozniku „putem zračne luke”, time potvrđujući da postojanje ugovornog odnosa ne sprečava
per se
mogućnost da se sporni program potpora u prilog zračnih prijevoznika kvalificira državnom potporom nespojivom s unutarnjim tržištem.
Imajući u vidu prethodno navedeno, treći tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
D.

Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na nepravilnom vođenju istrage
U okviru četvrtog razloga tužitelj prigovara Komisiji nedostatak dužne pažnje i nepristranosti u vođenju istrage koja je dovela do donošenja pobijane odluke. To je među ostalim dokazano odbijanjem Komisije da detaljno ispita primjenu kriterija privatnog ulagača.
Komisija zahtijeva da se taj razlog odbaci kao nedopušten, ističući da je on, protivno članku 76. točki (d) Poslovnika, jedva obrazložen u samo jednoj točki tužbe. U svakom slučaju, čak i pod pretpostavkom da je Komisija pogrešno primijenila načelo privatnog ulagača, to ne dokazuje da je upravna istraga nepravilno vođena.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, na temelju članka 21. prvog stavka Statuta Suda Europske unije, koji se u skladu s člankom 53. prvim stavkom istog statuta i člankom 76. točkom (d) Poslovnika primjenjuje na postupak pred Općim sudom, tužba, među ostalim, mora sadržavati predmet spora i sažeti prikaz tužbenih razloga. Prema sudskoj praksi, ta naznaka mora biti dovoljno jasna i precizna kako bi se tuženiku omogućilo da pripremi svoju obranu, a Općem sudu da odluči o tužbi. Iz toga proizlazi da temeljni pravni i činjenični elementi na kojima se zasniva tužba moraju na dosljedan i razumljiv način biti vidljivi iz samog teksta tužbe. U tužbi se stoga mora izričito navesti u čemu se sastoji tužbeni razlog na kojemu se ona temelji, s obzirom na to da isključivo apstraktno izlaganje ne udovoljava zahtjevima Poslovnika (vidjeti presudu od 14. veljače 2012., Italija/Komisija,
T‑267/06
, neobjavljena,
EU:T:2012:69
, t.
35.
i navedenu sudsku praksu, i od 13. lipnja 2019., Strabag Belgium/Parlament,
T‑299/18
, neobjavljena,
EU:T:2019:411
, t.
127.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom je predmetu nužno utvrditi da tužitelj ni na koji način nije obrazložio četvrti tužbeni razlog koji je istaknuo i koji je sadržan u samo jednoj točki tužbe.
Prema tome, on mora biti odbačen kao nedopušten, pri čemu se podredno naglašava da je, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, Komisija dovoljno detaljno analizirala pitanje primjene načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na sporni program potpora.
E.

Peti tužbeni razlog koji se odnosi na nedostatke i proturječja u obrazloženju
U okviru petog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da je pobijana odluka zahvaćena nedostatcima u obrazloženju u više pogleda kao i proturječjima u razlozima.
Komisija zahtijeva da se razlog odbije kao neosnovan, naglašavajući da je u pobijanoj odluci poštovala zahtjeve sudske prakse koji se odnose na obvezu obrazlaganja. Dobar dio prigovora koje je tužitelj iznio na osnovi povrede obveze obrazlaganja zapravo se više ticao osnovanosti odluke u različitim aspektima iznesenima u okviru prethodnih razloga.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, obrazloženje akta mora biti prilagođeno njegovoj vrsti i mora jasno iznijeti razloge institucije autora, na način koji dopušta, s jedne strane, zainteresiranim osobama da razumiju osnovu i, po potrebi, ospore valjanost pred sudom Unije i, s druge strane, sudu da nadzire osnovanost, a da se međutim od institucije ne traži da navede sve relevantne činjenične i pravne elemente jer se pitanje zadovoljava li obrazloženje članak 296. UFEU‑a ocjenjuje vodeći računa kako o sadržaju tog akta, tako i o njezinom činjeničnom i pravnom kontekstu (vidjeti, u tom smislu, presude od 15. srpnja 2004., Španjolska/Komisija,
C‑501/00
,
EU:C:2004:438
, t.
73.
, i od 14. prosinca 2005., Regione autonoma della Sardegna/Komisija,
T‑200/04
, neobjavljena,
EU:T:2005:460
, t.
63.
i navedenu sudsku praksu).
K tomu, u okviru tužbenog razloga koji se temelji na nedostatnom obrazloženju ili njegovu nepostojanju, prigovori i argumenti kojima se osporava osnovanost pobijane odluke bespredmetni su i irelevantni (vidjeti presudu od 15. lipnja 2005., Corsica Ferries France/Komisija,
T‑349/03
,
EU:T:2005:221
, t.
59.
i navedenu sudsku praksu).
Komisija je u ovom predmetu, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, detaljno razmotrila pitanje postojanja gospodarske prednosti, konkretno u uvodnim izjavama 362. do 388. pobijane odluke.
Kada je riječ o selektivnosti mjere, Komisija je, doduše, posvetila samo jednu uvodnu izjavu pobijane odluke, odnosno uvodnu izjavu 389., pitanju je li ispunjen uvjet predviđen člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a. Međutim, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, takvo je obrazloženje samo po sebi dovoljno u pogledu Komisijine obveze obrazlaganja (vidjeti, u tom smislu, presude od 7. ožujka 2002., Italija/Komisija,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, t.
88.
i
89.
, i od 9. lipnja 2011., ComitatoVenezia vuole vivere i dr./Komisija,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, t.
114.
i
121.
), osobito zato što je tužitelj bio posve u mogućnosti razumjeti Komisijine razloge i osporiti ih u okviru trećeg dijela prvog tužbenog razloga.
Isto vrijedi i za ispitivanje mogućeg narušavanja tržišnog natjecanja, koje je predmet uvodnih izjava 390. do 392. pobijane odluke.
Što se tiče primjenjivosti praga
de minimis
predviđenog za usluge od općeg gospodarskog interesa, osobito Uredbom br. 360/2012, Komisija nije morala razmotriti to pitanje s obzirom na to da je u uvodnim izjavama 379. i 411. utvrdila da tužitelju nisu bile povjerene usluge od općeg gospodarskog interesa, imajući u vidu prvi uvjet primjene članka 106. UFEU‑a i sudsku praksu koja proizlazi iz presude od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), pri čemu je, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, Komisija u tom aspektu pružila nužno obrazloženje.
Kada je riječ o navodu o neuzimanju u obzir legitimnih očekivanja tužitelja koja se odnose na povrat navodno nezakonite potpore, nužno je utvrditi da Komisija nije morala razmotriti to pitanje s obzirom na to da, s jedne strane, tužitelj nije podnio očitovanje u okviru upravnog postupka i stoga nije istaknuo to pitanje i da se, s druge strane, Komisija bavila nezakonitim programom potpora jer je on proveden prije donošenja odluke o njegovoj spojivosti s unutarnjim tržištem. U skladu pak sa sudskom praksom, navedenom prethodno u okviru odbijanja trećeg razloga, zbog nezakonitosti spornog programa potpora, korisnici se u svakom slučaju nisu mogli pouzdati u legitimna očekivanja.
Kada je riječ o primjeni kriterija privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu, to pitanje je, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, ispitano. Naime, u uvodnim izjavama 380. do 387. pobijane odluke, Komisija je jasno objasnila svoje razloge zbog kojih je odbacila primjenu načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu, uključujući i kriterij privatnog ulagača, te stoga smatrala da je tužitelj primio gospodarsku prednost. U tim je uvodnim izjavama ona, među ostalim, objasnila razloge zbog kojih, prema njezinu mišljenju, nije vođen nijedan postupak javne nabave radi toga da upravitelji zračnih luka zračnim prijevoznicima dodijele ugovore o pružanju usluga. Iz te se uvodne izjave može pak zaključiti, kao što je naglasila Komisija, da cijene koje su upravitelji zračnih luka platili zračnim prijevoznicima za usluge marketinga nisu bile tržišne. Isto tako, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, Komisija je, među ostalim, u uvodnoj izjavi 382. pobijane odluke, objasnila zbog čega je ocijenila da Autonomna regija, donoseći sporni program potpora, nije mogla očekivati prihod usporediv s prihodom koji očekuje ulagač.
Kada je riječ o pitanju zadovoljavaju li pružene usluge stvarne potrebe Autonomne regije, Komisija je objasnila, u ovom slučaju u uvodnim izjavama 386. i 387. pobijane odluke, razloge zbog kojih sporni program potpora nije zadovoljavao stvarne potrebe Autonomne regije, čak iako je na taj način došla do pogrešnog zaključka, koji je Opći sud istaknuo u okviru ispitivanja drugog dijela prvog tužbenog razloga. Isto tako, Komisija je objasnila, među ostalim pod naslovom 7.2.1.3. pobijane odluke, zbog čega je ocijenila da se isplate zračnim prijevoznicima ne mogu smatrati pravom protučinidbom za usluge marketinga, jer, prema Komisiji, te usluge marketinga prije svega služe promidžbi zračnih linija zračnih prijevoznika.
Kada je riječ o dosegu ugovornih kazni unesenih u ugovore zaključene s upraviteljima zračnih luka, Komisija je u uvodnoj izjavi 359. pobijane odluke smatrala da ustanovljeni mehanizam praćenja, kako je opisan u odjeljku 2.7.3. navedene odluke, i koji uključuje, u uvodnoj izjavi 80., kazne koje upravitelji zračnih luka izriču zračnim prijevoznicima, jamči poštovanje obveza koje je Autonomna regija nametnula upraviteljima zračnih luka. Budući da je Komisija ocijenila da taj mehanizam, uključujući i ugovorne kazne koje su upravitelji zračnih luka unijeli radi usklađenosti s Odlukom regije br. 29/36, doprinio tome da se ugovorna postupanja upravitelja zračnih luka pripišu Autonomnoj regiji, ona nije morala opet ocijeniti to pitanje u svojem ispitivanju primjene načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu, a još manje na razini upravitelja zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia s obzirom na to da, kada je riječ o potonjima, oni nisu bili u vlasništvu Autonomne regije.
Kada je riječ o mogućnosti proglašenja spornog programa potpora spojivim s unutarnjim tržištem na osnovi članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, Komisija nije to pitanje morala ispitati po službenoj dužnosti jer Talijanska Republika nije namjeravala opravdati sporni program potpora na osnovi izuzeća predviđenog tom odredbom.
Što se tiče pitanja čini li sporni program potpora program potpora u smislu članka 1. točke (d) Uredbe 2015/1589, Komisija je osnovano mogla smatrati, u uvodnoj izjavi 349. pobijane odluke, da je to bio slučaj jer nijedno pojedinačno poduzeće koje je ono smatralo korisnikom, u ovom slučaju zračni prijevoznik, nije označeno u pravnom okviru opisanom u odjeljku 2. pobijane odluke, za koje je Komisija smatrala da čini sporni program potpora. To je obrazloženje bilo dovoljno da omogući tužitelju da shvati da opis programa, koji se nalazi u tom odjeljku, prema Komisiji zadovoljava uvjete predviđene u prvoj pretpostavci pokrivenoj definicijom programa potpora iz članka 1. točke (d) Uredbe 2015/1589.
Tužitelj nadalje prigovora Komisiji da nije objasnila zbog čega
ex ante
analiza dodatne profitabilnosti, kako je obuhvaćena točkama 61. do 66. Smjernica iz 2014., nije bila primjenjiva u ovom slučaju. Taj prigovor međutim treba odbiti. Naime, u uvodnim izjavama 381. do 384. pobijane odluke Komisija je opravdala irelevantnost
ex ante
analize, kako je obuhvaćena u navedenim točkama 61. do 66. činjenicom da, s jedne strane, Talijanska Republika nije dostavila
ex ante
analize dodatne profitabilnosti i, s druge strane, da je Autonomna regija bila vlasnica samo jedne od triju zračnih luka, odnosno zračne luke Alghero. K tome, imajući u vidu da je smatrala da su upravitelji zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia samo proveli sporni program potpora, irelevantnost te vrste analize vrijedi isto tako i u odnosu na primjenu načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na razini navedenih upravitelja.
Što se tiče navoda prema kojem Komisija nije dokazala da su sredstva koja su primili zračni prijevoznici dolazila od Autonomne regije, a ni kako su to upravitelji zračnih luka bili samo posrednici u protoku sredstava od Autonomne regije prema zračnim prijevoznicima kao korisnicima, nužno je utvrditi da je Komisija, u uvodnim izjavama 357. do 360. pobijane odluke, jasno objasnila razloge zbog kojih je smatrala da su upravitelji zračnih luka igrali ulogu posrednika pomoću kojih su sredstva iz Autonomne regije prenesena zračnim prijevoznicima. Osim toga, kao što je već utvrđeno u okviru razmatranja prvog tužbenog razloga, jasno je da su sredstva koja su koristili upravitelji zračnih luka za isplatu naknade zračnim prijevoznicima bila sredstva koja im je na raspolaganje stavila Autonomna regija.
Kada je riječ o prigovoru Komisije da nije dovoljno uzela u obzir argumente koje su iznijeli zračni prijevoznici Ryanair i EasyJet u okviru upravnog postupka, osobito one iznesene u uvodnim izjavama 116., 118., 131., 136., 145., 152., 166., 172., 177. i 199. pobijane odluke, osim toga što su se oni u biti odnosili na vlastite situacije tih zračnih prijevoznika, koji stoga mogu bolje ocijeniti dostatnost obrazloženja koje je Komisija iznijela u odgovor, valja utvrditi da tužiteljev prigovor činjenično nije osnovan jer je Komisija odgovorila na navedene argumente u pobijanoj odluci. Osim toga, budući da je Komisija odlučila o postojanju programa potpore, nije imala obvezu, suprotno onomu što navodi tužitelj, detaljno ispitati sadržaj svih ugovora koje su upravitelji zračnih luka zaključili sa zračnim prijevoznicima.
Prema tužitelju, pobijana odluka u konačnici pati od proturječja u danim razlozima, osobito što se tiče primjenjivosti Smjernica iz 2005. i 2014. i što se tiče ciljeva usluga marketinga koje su zračni prijevoznici ponudili upraviteljima zračnih luka.
U tom je pogledu Komisija u uvodnoj izjavi 414. pobijane odluke objasnila zašto se na sporni program potpora, koji predstavlja potporu zračnim prijevoznicima, primjenjuju Smjernice iz 2005., a ne Smjernice iz 2014. Ona je tako u uvodnim izjavama 407. do 420. pobijane odluke ispitala zakonitost te potpore prema Smjernicama iz 2005. Komisija se doduše u uvodnim izjavama 379. do 387. pobijane odluke, koje se odnose na postojanje prednosti, pozvala na određene elemente metodologije u vezi s primjenom načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu, koje je ta institucija već iznijela u Smjernicama iz 2014. Međutim, na taj je način Komisija samo primijenila koncepte koji bi mogli biti primijenjeni čak i bez navedenih smjernica. U tim okolnostima, pozivanje na Smjernice iz 2014. u ispitivanju primjene načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu nije u proturječju s nužnosti ispitivanja potpore u korist zračnih prijevoznika prema Smjernicama iz 2005. (vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 2018., Transavia Airlines/Komisija,
T‑591/15
,
EU:T:2018:946
, t.
157.
do
163.
).
Što se tiče ciljeva usluga marketinga koje su zračni prijevoznici ponudili upraviteljima zračnih luka, tužitelj se poziva na nedosljednosti u tom pogledu. Međutim, formulacija tog prigovora ne omogućuje Općem sudu da ga shvati, tako da treba biti odbačen kao nedopušten.
Iz svega navedenog proizlazi da pobijana odluka nije zahvaćena nedostatcima u obrazloženju ni proturječjima u razlozima i da, u preostalom dijelu, prigovori i argumenti kojima se osporava osnovanost pobijane odluke nisu relevantni u okviru ovog razloga.
Što se tiče tužiteljeve tvrdnje o tome da se Komisiji nametne obveza opsežnijeg obrazlaganja kada nalaže povrat potpore, ona se mora odbiti. Naime, u tom je pogledu dovoljno podsjetiti na to da je, u skladu sa sudskom praksom, ukidanje nezakonito dodijeljene državne potpore putem povrata logična posljedica utvrđenja njezine nezakonitosti. Tim povratom, koji se ne može smatrati kaznom, korisnik gubi prednost na tržištu koju je imao u odnosu na svoje konkurente, što omogućuje povratak u stanje prije isplate potpore (presuda od 17. lipnja 1999., Belgija/Komisija,
C‑75/97
,
EU:C:1999:311
, t.
64.
i
65.
). Iz toga slijedi da je obrazloženje pobijane odluke u uvodnim izjavama 422. do 426. pobijane odluke, nakon utvrđenja iz uvodne izjave 421. pobijane odluke o tome da je državna potpora koju je Autonomna regija dodijelila zračnim prijevoznicima predstavljala nezakonitu potporu, nespojivu s unutarnjim tržištem, bilo dostatno radi naloga za povrat potpore, uključujući i u tužiteljevu slučaju.
Imajući sve navedeno u vidu, peti tužbeni razlog treba odbiti, pa stoga i tužbu u cijelosti.
IV.

Troškovi
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, treba mu naložiti snošenje troškova u skladu sa zahtjevom Komisije.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (prvo prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Društvu Volotea, SA nalaže se snošenje troškova.

Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 13. svibnja 2020.
Potpisi
Sadržaj

I. Okolnosti spora

A. Sporne mjere

1. Propisi koje je donijela Autonomna regija

a) Članak 3. Zakona br. 10/2010

b) Provedbeni akti Zakona br. 10/2010

2. Provedba spornih mjera

a) Provedba Zakona br. 10/2010 u dijelu koji se odnosi na zračnu luku Olbia

b) Provedba Zakona br. 10/2010 u odnosu na zračnu luku Cagliari‑Elmas

c) Provedba Zakona br. 10/2010 u odnosu na zračnu luku Alghero

B. Pobijana odluka

II. Postupak i zahtjevi stranaka

III. Pravo

A. Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešnom tumačenju pojma državne potpore prema članku 107. stavku 1. UFEU‑a.

1. Dopuštenost određenih argumenata

2. Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na pogrešno utvrđenje korisnika spornog programa potpora, i drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na nepostojanje prednosti za tužitelja

a) Korištenje „državnih sredstava” od strane upravitelja zračnih luka

b) Pripisivost Autonomnoj regiji odluka o isplatama koje su u tužiteljevu korist proveli upravitelji zračnih luka

c) Pogrešna identifikacija korisnika spornog programa potpora i nepostojanje prednosti za zračne prijevoznike

d) Načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu

1) Primjena načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na ugovorne odnose između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika

2) Primjena načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na razini Autonomne regije

3) Mogućnost da se financiranje povezano sa zračnom lukom Olbia smatra potporom aktivnostima marketinga, potporom za ulaganje ili potporom za regionalne zračne luke

3. Treći dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na nepostojanje selektivnosti mjere potpore

4. Četvrti dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na nepostojanje narušavanja tržišnog natjecanja i utjecaja na trgovinu među državama članicama

a) Mogućnost da se za spornu potporu u odnosu na tužitelja smatra da je ispod praga de minimis predviđenog Uredbom br. 360/2012

b) Narušavanje tržišnog natjecanja i utjecaj spornog programa potpora na trgovinu unutar Unije

B. Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci u mogućnosti opravdanja sporne potpore

C. Treći tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava u nalogu za povrat sporne potpore

D. Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na nepravilnom vođenju istrage

E. Peti tužbeni razlog koji se odnosi na nedostatke i proturječja u obrazloženju

IV. Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski