CELEX: 62018CJ0043
Præjudiciel forelæggelse
miljø
direktiv 2001/42/EF
vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet
bekendtgørelse
udpegning af et særligt bevaringsområde i henhold til direktiv 92/43/EØF
fastsættelse af bevaringsmålsætninger og visse forebyggende foranstaltninger
begrebet »planer og programmer«
pligt til at foretage en miljøvurdering

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 2, 4 og 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet (
EFT 2001, L 197, s. 30
, herefter »SMV-direktivet«).
Denne anmodning er indgivet i forbindelse med en tvist mellem Compagnie d’entreprises CFE SA (herefter »CFE«) og Région de Bruxelles-Capitale (hovedstadsregionen Bruxelles, Belgien) vedrørende gyldigheden af regeringen for denne regions bekendtgørelse af 14. april 2016 om udpegelse af Natura 2000-lokaliteten – BE1000001 »Soignes-skoven med skovbryn og tilgrænsende skovområder og Woluwe-dalen – komplekset Soignes-skoven – Woluwe-dalen« (
Moniteur Belge
af 13.5.2016, s. 31558, derefter »bekendtgørelsen af 14. april 2016«).
Retsforskrifter
EU-retten
SMV-direktivet
Fjerde betragtning til SMV-direktivet har følgende ordlyd:
»Miljøvurdering er et vigtigt værktøj til integrering af miljøhensyn i udarbejdelsen og vedtagelsen af visse planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet i medlemsstaterne, fordi det herved sikres, at der tages hensyn til en sådan indvirkning af gennemførelsen af planer og programmer under deres udarbejdelse, og inden de vedtages.«
Direktivets artikel 1 med overskriften »Formål« bestemmer:
»Formålet med dette direktiv er at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau og at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer med henblik på at fremme bæredygtig udvikling ved sikring af, at der i overensstemmelse med dette direktiv gennemføres en miljøvurdering af bestemte planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet.«
Direktivets artikel 2 er affattet således:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
»planer og programmer«: planer og programmer, herunder sådanne, der medfinansieres af [Den Europæiske Union], samt ændringer deri
–
som udarbejdes og/eller vedtages af en national, regional eller lokal myndighed, eller som udarbejdes af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlament eller regering via en lovgivningsprocedure, og
–
som kræves ifølge love og administrative bestemmelser
b)
»miljøvurdering«: udarbejdelse af en miljørapport, gennemførelse af høringer, hensyntagen til miljørapporten og til resultaterne af høringerne ved beslutningstagning samt underretning om afgørelsen i overensstemmelse med artikel 4-9
[…]«
SMV-direktivets artikel 3 med overskriften »Anvendelsesområde« har følgende ordlyd:
»1.   Der skal for de i stk. 2-4 omhandlede planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, gennemføres en miljøvurdering, som skal være i overensstemmelse med dette direktivs artikel 4-9.
2.   Med forbehold af stk. 3 gennemføres der en miljøvurdering for alle planer og programmer:
a)
som udarbejdes inden for landbrug, skovbrug, fiskeri, energi, industri, transport, affaldshåndtering, vandforvaltning, telekommunikation, turisme, fysisk planlægning og arealanvendelse, og som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omhandlet i bilag I og II til [Rådets] direktiv 85/337/EØF [af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (
EFT 1985, L 175, s. 40
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EF af 13. december 2011 (
EUT 2012, L 26, s. 1
)], eller
b)
for hvilke det på grund af den sandsynlige indvirkning på lokaliteter er besluttet, at der kræves en vurdering i medfør af artikel 6 eller 7 i [Rådets] direktiv 92/43/EØF [af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (
EFT 1992, L 206, s. 7
)].
[…]
4.   Medlemsstaterne afgør, om planer og programmer, som ikke falder ind under stk. 2, men som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet.
5.   Medlemsstaterne afgør, om de planer eller programmer, som er omhandlet i stk. 3 og 4, kan få væsentlig indvirkning på miljøet, enten ved at undersøge hvert enkelt tilfælde eller ved at opstille typer af planer og programmer eller ved at kombinere de to metoder. I den forbindelse tager medlemsstaterne i alle tilfælde hensyn til de relevante kriterier, der er nævnt i bilag II, med henblik på at sikre, at planer og programmer, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, er omfattet af dette direktiv.
[…]«
Habitatdirektivet
Artikel 4 i direktiv 92/43 (herefter »habitatdirektivet«) har følgende ordlyd:
»1.   På grundlag af kriterierne i bilag III (etape 1) og de relevante videnskabelige oplysninger foreslår hver medlemsstat en liste over lokaliteter, og det oplyses, hvilke naturtyper efter bilag I og hvilke naturligt hjemmehørende arter efter bilag II der findes på disse lokaliteter. For dyrearter, der lever inden for store områder, svarer disse lokaliteter til steder inden for disse arters naturlige udbredelsesområde, som frembyder de fysiske eller biologiske elementer, der er væsentlige for deres liv og reproduktion. For akvatiske arter, som lever inden for store områder, foreslås disse lokaliteter kun, hvis det er muligt klart at udpege et område, som frembyder de fysiske og biologiske elementer, der er afgørende for arternes liv og reproduktion. Medlemsstaterne foreslår eventuelt tilpasning af denne liste på baggrund af resultaterne af overvågningen efter artikel 11.
Listen sendes til Kommissionen inden tre år efter direktivets meddelelse sammen med oplysninger om hver lokalitet. Disse oplysninger skal omfatte et kort over lokaliteten, dens navn, beliggenhed og udstrækning samt data fremkommet ved anvendelse af de særlige kriterier i bilag III (etape 1) og indgives på en formular udarbejdet af Kommissionen efter fremgangsmåden i artikel 21.
2.   På grundlag af kriterierne i bilag III (etape 2) og for hver af de fem biogeografiske områder, der er nævnt i artikel 1, litra c), nr. iii), og for hele det område, der er nævnt i artikel 2, stk. 1, opstiller Kommissionen i forståelse med hver af medlemsstaterne og på grundlag af medlemsstaternes lister et udkast til en liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning, hvoraf det fremgår, på hvilke lokaliteter der findes en eller flere prioriterede naturtyper, eller hvor der lever en eller flere prioriterede arter.
De medlemsstater, hvis lokaliteter med en eller flere prioriterede naturtyper og en eller flere prioriterede arter i udstrækning udgør mere end 5% af deres område, kan i forståelse med Kommissionen anmode om, at kriterierne i bilag III (etape 2) anvendes mere smidigt ved udvælgelse af alle lokaliteter af fællesskabsbetydning på deres område.
Den liste over lokaliteter, der er udvalgt som lokaliteter af fællesskabsbetydning, og som viser lokaliteter med en eller flere prioriterede naturtyper eller en eller flere prioriterede arter, vedtages af Kommissionen efter fremgangsmåden i artikel 21.
3.   Den i stk. 2 nævnte liste opstilles inden seks år efter direktivets meddelelse.
4.   Når en lokalitet af fællesskabsbetydning er udvalgt efter fremgangsmåden i stk. 2, udpeger den pågældende medlemsstat denne lokalitet som særligt bevaringsområde hurtigst muligt og inden for højst seks år, idet prioriteringen fastsættes i lyset af lokaliteternes betydning for opretholdelse eller genopretning af en gunstig bevaringsstatus for en naturtype i bilag I eller en art i bilag II og for sammenhængen i Natura 2000 og i lyset af den fare for forringelse eller ødelæggelse, som lokaliteterne er udsat for.
5.   Så snart en lokalitet er opført på listen i stk. 2, tredje afsnit, er den omfattet af artikel 6, stk. 2, 3 og 4.«
Dette direktivs artikel 6, stk. 3, fastsætter følgende:
»Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.«
Nitratdirektivet
Artikel 1 i Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (
EFT 1991, L 375, s. 1
, herefter »nitratdirektivet«) bestemmer:
»Dette direktiv har til formål:
–
at nedbringe vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget, og
–
at forebygge yderligere forurening af denne art.«
Dette direktivs artikel 5 er affattet således:
»1.   Med henblik på gennemførelse af de i artikel 1 omhandlede målsætninger udarbejder medlemsstaterne inden to år efter den oprindelige udpegelse som omhandlet i artikel 3, stk. 2, eller inden et år efter enhver senere udpegelse som omhandlet i artikel 3, stk. 4, handlingsprogrammer for de udpegede sårbare zoner.
2.   Et handlingsprogram kan vedrøre alle sårbare zoner på en medlemsstats område, eller der kan, hvis medlemsstaten finder det hensigtsmæssigt, udarbejdes forskellige programmer for forskellige sårbare zoner eller dele af zoner.
3.   I handlingsprogrammerne skal der tages hensyn til:
a)
de foreliggende videnskabelige og tekniske data, hovedsagelig om kvælstoftilførsler fra henholdsvis landbrugsvirksomhed og andre kilder
b)
miljøbetingelserne i de relevante områder i den pågældende medlemsstat.
4.   Handlingsprogrammerne skal gennemføres inden fire år efter deres udarbejdelse og skal bestå af følgende bindende foranstaltninger:
a)
foranstaltningerne i bilag III
b)
de foranstaltninger, som medlemsstaterne har foreskrevet i den eller de kodekser for godt landmandskab, der er udarbejdet i henhold til artikel 4, undtagen dem, der er overflødiggjort af foranstaltningerne i bilag III.
5.   Medlemsstaterne træffer inden for rammerne af handlingsprogrammerne desuden de supplerende foranstaltninger eller skærpede foranstaltninger, som de anser for nødvendige, hvis det allerede fra starten eller på baggrund af de erfaringer, der indhøstes i forbindelse med handlingsprogrammernes gennemførelse, viser sig, at foranstaltningerne i stk. 4 ikke er tilstrækkelige til at nå de mål, der er fastsat i artikel 1. Ved udvælgelsen af disse foranstaltninger tager medlemsstaterne hensyn til, om de er effektive og rentable i forhold til andre mulige forebyggende foranstaltninger.«
Belgisk ret
Ordonnance du 1
er
mars 2012, relative à la conservation de la nature (anordning af 1.3.2012 om naturbevarelse) (
Moniteur belge
af 16.3.2012, s. 16017) udgør retsgrundlaget for bekendtgørelse af 14. april 2016.
Denne anordnings artikel 40-56 findes i anordningens kapitel 4 med overskriften »Natura 2000-lokaliteter«. Nævnte anordnings artikel 44 bestemmer bl.a.:
»Enhver lokalitet af fællesskabsbetydning udpeges som Natura 2000-lokalitet ved regeringsanordning inden for seks år efter, at Kommissionen har fastlagt eller ændret listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning for regionen, idet der tages hensyn til prioriteringen som følge af lokaliteternes betydning for opretholdelse eller genopretning af en gunstig bevaringsstatus for en naturtype af fællesskabsbetydning eller en art af fællesskabsbetydning og for sammenhængen i Natura 2000 og i lyset af den fare for forringelse eller ødelæggelse, som lokaliteterne er udsat for.«
Artikel 47 i anordning af 1. marts 2012, som vedrører »forebyggende foranstaltninger«, bestemmer:
»Artikel 47. Stk. 1. – Uden at det berører anvendelsen af artikel 64, er det på en Natura 2000-lokalitet forbudt at forringe naturtyper og levesteder samt at forstyrre bestande af de arter, der er omfattet af bevaringsmålsætningerne for Natura 2000-lokaliteten.
Stk. 2. – Regeringen fastsætter generelle forbud og andre forebyggende foranstaltninger til beskyttelse af Natura 2000-lokaliteterne eller visse af disse; foranstaltningerne finder anvendelse på projekter, der ikke kræver planlægningstilladelse, byggetilladelse eller miljøgodkendelse eller en af de retsakter, der omhandles i artikel 62, stk. 1, medmindre en undtagelse er fastsat i den forvaltningsplan, der er vedtaget i henhold til artikel 50 eller i medfør af en undtagelse i henhold til artikel 64 eller 85, inden for eller uden for grænsen for de omhandlede Natura 2000-lokaliteter, herunder vedtagelsen af økologiske kvalitetskrav med henblik på at undgå forringelse af naturtyperne og betydelige forstyrrelser af de arter, for hvilke Natura 2000-lokaliteterne er udpeget.«
Bekendtgørelsen af 14. april 2016 bestemmer i artikel 2, at ordet »anordning« skal forstås som en henvisning til anordning af 1. marts 2012 om naturbevarelse.
Denne bekendtgørelses artikel 3 og 4 udpeger en del af hovedstadsregionen Bruxelles’ område som »Natura 2000-lokalitet«:
»Artikel 3. Følgende udpeges som Natura 2000-lokalitet – BE1000001, »SBO I: Soignes-skoven tillige med skovbryn og tilgrænsende skovområder samt Woluwe-dalen – komplekset Soignes-skoven – Woluwe-dalen«.
Denne lokalitet er opdelt i følgende 28 Natura 2000 steder:
[…]
5° IA.5 Foresterie-plateauet
[…]
Artikel 4. Den således udpegede lokalitet omfatter et samlet areal på 2066 hektar. Dens grænse er geografisk afgrænset på de kort, der er vedlagt i bilag 1.1.
Den omfatter alle de parceller og dele af parceller, der omhandles i bilag 2 til nærværende bekendtgørelse, og som er beliggende inden for kommunerne Uccle, Watermael-Boitsfort, Ville de Bruxelles, Auderghem, Woluwe-Saint-Pierre og Woluwe-Saint-Lambert.
De forskellige steder, der er opført i artikel 3, udgør lokalitetens forvaltningsenheder og er geografisk afgrænset på de kort, der er vedlagt i bilag 1.1.«
Artikel 15 i bekendtgørelsen af 14. april 2016 bestemmer:
»Artikel 15. Stk. 1. I henhold til anordningens artikel 47, stk. 2, fastsættes i denne artikel generelle forbud for den Natura 2000-lokalitet, der udpeges ved denne bekendtgørelse.
Stk. 2. Med forbehold af særlige bestemmelser, der tillader en fritagelse eller afvigelse, forbydes det i forbindelse med projekter, der hverken er undergivet et krav om tilladelse eller godkendelse som omhandlet i bekendtgørelsens artikel 47, stk. 2
1)
at hjemmehørende plantearter, herunder mosser, svampe og lav, fjernes, rykke op med rode, beskadiges eller ødelægges, eller at plantebestanden ødelægges, forringes eller forandres
2)
at stående eller liggende døde eller hule træer i skove, der er omfattet af skovordningen fældes, fjernes og flyttes, medmindre der foreligger en reel og overhængende fare for sikkerheden
3)
at træstubbe fra træer af hjemmehørende arter, der ikke er invasive, i skovhabitater af fællesskabsbetydning omfattet af bevaringsmålsætningerne, fjernes
4)
at plante træer og buske, der ikke er naturligt hjemmehørende i naturtyper af fællesskabsbetydning, undtagen i forbindelse med restaurering af fredede ejendomme eller ejendomme, der er opført på listen over bevaringsværdige ejendomme; dette forbud finder ikke anvendelse på gamle sorter af frugttræer, herunder eksotiske
5)
at ødelægge naturlige skovbryn og rækker af træer og at fjerne hække
6)
varigt at ændre enge med højproduktive arter, undtagen i forbindelse med genetablering af det græsdækkede lag
7)
udlægning af korn eller foder, der tiltrækker strejfende eller invasive dyr
8)
at udsætte eksotiske invasive fiskearter eller følgende bundlevende fiskearter i damme eller søer: almindelig karpe og koikarpe (Cyprinus carpio), brasen (Abramis brama), skalle (Rutilus rutilus) og karuds (Carassius carassius), eller at udsætte mere end 50 kilo pr. hektar af ikke-bundlevende fiskearter, undtagen i damme eller søer, der udelukkende anvendes til fiskeri
9)
at ændre jordprofilen i naturtyper af fællesskabsbetydning eller regional betydning
10)
at køre eller parkere motoriserede køretøjer, undtagen tjeneste- og vedligeholdelsekøretøjer, i naturtyper af fællesskabsbetydning eller regional betydning, med forbehold for parkeringspladser med det formål at give offentligheden adgang
11)
at dyrke jorden og sprede kemisk gødning eller pesticider i naturtyper af fællesskabsbetydning eller regional betydning
12)
med forsæt at ændre vandforvaltningen af overfladevand eller grundvand eller varigt at ændre grøfters og vandløbs struktur
13)
at bortkaste kemiske produkter og sprede indholdet af septiktanke
14)
at efterlade eller deponere affald uden for de dertil indrettede steder
15)
at afspille forstærket musik, der overstiger et lydniveau på 65db
16)
at klatre i træer i skove, der er omfattet af skovordningen, og i offentlige grønne områder.
Stk. 3. Denne artikel finder ikke anvendelse på arbejder, der er direkte forbundet med lokalitetens forvaltning og vedligeholdelse af offentlig ejendom.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
CFE, som er en belgisk industrikoncern, har siden 1983 været ejer af et areal (parcel F64 L4), der omfatter størstedelen af Plateau de la Foresterie i Watermael-Boitsfort (Belgien).
I forbindelse med oprettelsen af Natura 2000-nettet udarbejdede regeringen i hovedstadsregionen Bruxelles (Belgien) i 2003 en liste over lokaliteter, der blev foreslået som særlige bevaringsområder (SBO) (
Moniteur belge
af 27.3.2003, s. 14886).
Den 29. august 2003 anlagde CFE annullationssøgsmål til prøvelse af denne afgørelse for Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien). Ved dom af 14. marts 2011 fastslog denne ret, at CFE havde mistet sin retlige interesse i annullationssøgsmålet, fordi Europa-Kommissionen i mellemtiden havde truffet afgørelse om samme spørgsmål, og afviste søgsmålet.
Kommissionen havde således den 7. december 2004 vedtaget beslutning 2004/813/EF om vedtagelse af listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det atlantiske biogeografiske område i henhold til Rådets direktiv 92/43/EØF (
EUT 2004, L 387, s. 1
), som siden er blevet ophævet. Den nugældende afgørelse, der gør den omhandlede lokalitet, dvs. Forêt de Soignes, til en lokalitet af fællesskabsbetydning, er Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/2335 af 9. december 2016 om vedtagelse af tiende ajourførte liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det atlantiske biogeografiske område (
EUT 2016, L 353, s. 533
).
Ved stævning af 21. februar 2005 anlagde CFE annullationssøgsmål til prøvelse af denne beslutning ved Den Europæiske Unions Ret. Ved kendelse afsagt den 19. september 2006, CFE mod Kommissionen (
T-100/05
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2006:260
), afviste Retten søgsmålet med den begrundelse, at CFE ikke var direkte berørt af denne afgørelse, henset til den skønsmargen, medlemsstaterne er overladt vedrørende de påtænkte foranstaltninger for de lokaliteter, der udpeges som »lokaliteter af fællesskabsbetydning«. Denne kendelse har fået retskraft.
Den forelæggende ret har anført, at Kongeriget Belgien siden den 27. marts 2015 har været genstand for en åbningsskrivelse for at have undladt at opfylde dets forpligtelse til at udpege lokaliteter af fællesskabsbetydning som »SBO« og fastsætte prioriteringer for deres bevarelse samt for at have undladt at opfylde dets forpligtelse til at fastsætte de nødvendige bevaringsforanstaltninger.
Den 9. juli 2015 vedtog regeringen i hovedstadsregionen Bruxelles ved førstebehandlingen et forslag til bekendtgørelse om udpegelse af Natura 2000-lokaliteten – BE1000001 »La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes-Vallée de la Woluwe«. En offentlig høring om dette foreløbige forslag til bekendtgørelse fandt sted fra den 24. september til den 7. november 2015. Den medførte 202 klager, herunder fra CFE.
Den 14. april 2016 vedtog regeringen i hovedstadsregionen Bruxelles ved den anfægtede retsakt bekendtgørelse om udpegelse af Natura 2000-lokaliteten, BE1000001 »La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes-Vallée de la Woluwe«, som omfattede den omhandlede parcel F64 L4.
Den 12. juli 2016 anlagde CFE sag ved Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) med påstand om annullation af bekendtgørelsen af 14. april 2016.
CFE har anført, at en betydelig del af denne grund i perioden fra 1937-1987 var blevet brugt som ulovligt deponeringsanlæg af Watermael-Boitsfort kommune (Belgien), og at selskabet først fik kendskab til denne omstændighed den 9. oktober 2007. På denne dato tilsendte Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement (instituttet for miljøstyring i Bruxelles, herefter »IBGE«) selskabet en meddelelse, hvorefter forureningen på dette grundstykke i henhold til en karakteriseringsundersøgelse gennemført i 2006 af et godkendt firma frembød risici for den menneskelige sundhed, miljøet og økosystemerne, og at det tilstedeværende affald havde indvirkning på jorden, overfladevandet, grundvandet og luften. Sagsøgeren blev ved denne meddelelse opfordret til at fremlægge en saneringsplan for grunden.
Selskabet har til støtte for søgsmålet bl.a. gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af SMV-direktivets artikel 3, for så vidt som regeringen i hovedstadsregionen Bruxelles burde have gennemført en miljøvurdering, idet bekendtgørelsen af 14. april 2016 kunne have væsentlig indvirkning på miljøet, eller idet denne regering i det mindste burde have undersøgt, om denne retsakt kunne have sådanne indvirkninger, hvilket den undlod at gøre.
Regeringen i Région de Bruxelles-Capitale har som svar i det væsentlige anført, at denne retsakt udgør en foranstaltning, der er direkte forbundet med eller nødvendig for »forvaltningen af lokaliteten« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, og som er undtaget fra en miljøvurdering i henhold til SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b).
Nævnte regering har endvidere præciseret dels, at de i artikel 15 i bekendtgørelsen af 14. april 2016 fastsatte forbud ikke er uforenelige med en eventuel behandling af den forurening, som den omhandlede parcel er påvirket af. Rensning af forurenet jord kræver således en miljøgodkendelse, og derfor er dette ikke omfattet af de særlige forbud, som er fastsat ved den anfægtede retsakt, således som det fremgår af denne artikel 15. Dels er det ligeledes muligt at fravige disse forbud. Denne retsakt kan således ikke have mærkbare indvirkninger på miljøet.
På denne baggrund har Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Udgør en bekendtgørelse, hvorved en institution i en medlemsstat udpeger et særligt bevaringsområde i henhold til [habitatdirektivet], og som indeholder bevaringsmålsætninger og generelle præventive foranstaltninger af forskriftsmæssig karakter, en plan eller et program som omhandlet i [SMV-direktivet]?
2)
[Det ønskes] [n]ærmere bestemt oplyst, om en sådan bekendtgørelse er omfattet af [SMV-direktivets] artikel 3, stk. 4, idet der er tale om en plan eller et program, som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, således at medlemsstaterne skal afgøre, om [planen eller programmet] kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet i overensstemmelse med [denne artikels] stk. 5?
3)
Skal [SMV-direktivets] artikel 3, stk. 2, litra b), […] fortolkes således, at en sådan bekendtgørelse om udpegning falder uden for anvendelsesområdet for direktivets artikel 3, stk. 4?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det skal indledningsvis fremhæves, at de af den forelæggende ret stillede spørgsmål både vedrører SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, 4 og 5.
I henhold til SMV-direktivets artikel 3, stk. 5, første punktum, afgør medlemsstaterne, om de planer eller programmer, som er omhandlet i stk. 3 og 4, kan få væsentlig indvirkning på miljøet, enten ved at undersøge hvert enkelt tilfælde eller ved at opstille typer af planer og programmer eller ved at kombinere de to metoder.
Da dette direktivs artikel 3, stk. 5, henviser til artikel 3, stk. 4, skal de af den forelæggende ret stillede spørgsmål besvares med hensyn til direktivets artikel 3, stk. 2 og 4.
Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål, som skal undersøges samlet, nærmere bestemt oplyst, om SMV-direktivets artikel 3, stk. 2 og 4, skal fortolkes således, at en bekendtgørelse som den i hovedsagen omhandlede, hvorved en medlemsstat udpeger et SBO og fastsætter bevaringsmålsætninger samt visse forebyggende foranstaltninger, er omfattet af de »planer og programmer«, for hvilke der er pligt til at gennemføre en vurdering af indvirkningen på miljøet.
Det bemærkes indledningsvis dels, at miljøvurderingen, således som det fremgår af fjerde betragtning til SMV-direktivet, er et vigtigt værktøj til integrering af miljøhensyn i udarbejdelsen og vedtagelsen af visse planer og programmer. Det fremgår i denne henseende af direktivets artikel 1, at det har til formål at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau og at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer med henblik på at fremme bæredygtig udvikling ved sikring af, at der i overensstemmelse med nævnte direktiv gennemføres en miljøvurdering af bestemte planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
Dels skal bestemmelser, der afgrænser SMV-direktivets anvendelsesområde, og særligt bestemmelser, der fastsætter definitioner på de retsakter, der er omfattet heraf, henset til formålet med dette direktiv, som består i at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau, fortolkes bredt (dom af 7.6.2018, Inter-Environnement Bruxelles m.fl.,
C-671/16
,
EU:C:2018:403
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis, og af samme dag, Thybaut m.fl.,
C-160/17
,
EU:C:2018:401
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis).
Det bemærkes endelig, at processen med udpegelse af SBO finder sted i tre etaper, der er opregnet i habitatdirektivets artikel 4. For det første foreslår hver medlemsstat i henhold til artikel 4, stk. 1, en liste over lokaliteter og oplyser, hvilke naturtyper og hvilke naturligt hjemmehørende arter der findes på lokaliteten, og denne liste fremsendes til Kommissionen. For det andet opstiller Kommissionen ifølge habitatdirektivets artikel 4, stk. 2, i forståelse med hver af medlemsstaterne og på grundlag af medlemsstaternes lister et udkast til en liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning. På grundlag af dette udkast vedtager Kommissionen listen over udpegede lokaliteter. For det tredje udpeger den pågældende medlemsstat ifølge artikel 4, stk. 4, når en lokalitet af fællesskabsbetydning er udvalgt, hurtigst muligt og inden for højst seks år denne lokalitet som særligt bevaringsområde, idet prioriteringen fastsættes i lyset af lokaliteternes betydning for opretholdelse eller genopretning af en gunstig bevaringsstatus for en naturtype eller en art og for sammenhængen i Natura 2000.
Det er i lyset af ovenstående betragtninger, at de forelagte spørgsmål skal besvares.
Det bemærkes indledningsvis, at der ikke kan gives medhold i argumenterne om, at bestemmelserne i SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b), og habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, under alle omstændigheder udelukker en forpligtelse til en vurdering af indvirkningen på miljøet i et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede.
Région de Bruxelles-Capitale og Irland har i denne forbindelse i deres skriftlige bemærkninger anført, at for så vidt som bekendtgørelsen af 14. april 2016 fastsætter bevaringsmålsætninger, kan den kun have positive virkninger, hvorfor en vurdering af de miljømæssige virkninger ikke er påkrævet.
Det skal imidlertid fastslås, at Domstolen for så vidt angår direktiv 85/337 allerede har fastslået, at den omstændighed, at projekterne kan medføre positive virkninger for miljøet, ikke er relevant i forbindelse med en vurdering af, om det er nødvendigt at undergive nævnte projekter en vurdering af indvirkningerne på miljøet (dom af 25.7.2008, Ecologistas en Acción-CODA,
C-142/07
,
EU:C:2008:445
, præmis
).
Endvidere begrænses den strategiske miljøvurdering, der gennemføres i henhold til SMV-direktivet, for så vidt angår Natura 2000-lokaliteter ifølge Région de Bruxelles-Capitale, den tjekkiske regering og Kommissionen til en vurdering af planer og projekter, der også er undergivet en vurdering af virkningerne på lokaliteten i henhold til habitatdirektivet, således som det følger af SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b), og af den i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, fastsatte undtagelse, der finder anvendelse for foranstaltninger til forvaltning af lokaliteter. Foranstaltninger til forvaltning af disse lokaliteter skal ifølge denne analyse derfor aldrig underkastes en miljøvurdering.
I den foreliggende sag besluttede regeringen i hovedstadsregionen Bruxelles, at bekendtgørelsen af 14. april 2016 hverken skulle undergives en vurdering af indvirkningen på miljøet i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, eller underkastes en miljøvurdering i henhold til SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b).
For så vidt angår den henvisning til habitatdirektivets artikel 6 og 7, som findes i SMW-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b), bemærkes det, at ifølge habitatdirektivets artikel 4, stk. 2, er de beskyttelsesforanstaltninger, som er fastsat i dette direktivs artikel 6, stk. 2-4, påkrævet, når en lokalitet i overensstemmelse med det nævnte direktivs artikel 4, stk. 2, tredje afsnit, er opført på listen over lokaliteter, der er udvalgt som LAF, som Kommissionen har vedtaget (dom af 14.1.2016, Grüne Liga Sachsen m.fl.,
C-399/14
,
EU:C:2016:10
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at dette var tilfældet for den parcel, som tilhører sagsøgeren i hovedsagen.
Det følger heraf, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, finder anvendelse i en sag som den i hovedsagen omhandlede.
Ifølge denne bestemmelses ordlyd vurderes alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne.
Domstolen har i denne henseende allerede fastslået, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en plan eller et projekt, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendig for en lokalitets forvaltning, hovedsagelig afhænger af karakteren af det omhandlede indgreb (jf. i denne retning dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieska-skoven),
C-441/17
,
EU:C:2018:255
, præmis
).
En retsakt, hvorved en medlemsstat udpeger en lokalitet som et særligt bevaringsområde som omhandlet i habitatdirektivet, er efter sin karakter direkte forbundet med eller nødvendigt for lokalitetens forvaltning. Således kræver habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, en sådan udpegelse med henblik på direktivets gennemførelse.
Derfor kan en retsakt, såsom bekendtgørelsen af 14. april 2016, undtages fra at »vurderes« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, og som følge deraf fra en »miljøvurdering« som omhandlet i SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b). Endelig foreskriver habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, at vurderingen i henhold til denne bestemmelse skal foretages under hensyn til »bevaringsmålsætningerne for [denne lokalitet]«. Den retsakt, der fastsætter målsætningerne, kan rent logisk ikke vurderes ud fra disse samme målsætninger.
Ikke desto mindre betyder den omstændighed, at en retsakt som den i hovedsagen omhandlede ikke nødvendigvis skal underkastes en forudgående miljøvurdering på grundlag af bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, sammenholdt med SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b), ikke, at en sådan retsakt er undtaget fra ethvert krav i så henseende, idet det ikke kan udelukkes, at der ved retsakten kan fastsættes bestemmelser, der medfører, at den må ligestilles med planer eller programmer som omhandlet i dette sidstnævnte direktiv, for hvilke der er pligt til at gennemføre en vurdering af indvirkningen på miljøet.
I denne forbindelse betyder den omstændighed, at EU-lovgiver i forbindelse med habitatdirektivet ikke fandt det nødvendigt at fastsætte bestemmelser om miljøvurderingen og offentlig deltagelse i forbindelse med lokalitetsforvaltningen, således som generaladvokaten har anført i punkt 64 og 65 i forslaget til afgørelse, imidlertid ikke, at lovgiver ønskede at undtage forvaltningen af Natura 2000-lokaliteter ved den senere vedtagelse af generelle regler for miljøvurdering. De vurderinger, der foretages i henhold til andre miljøbeskyttelsesforanstaltninger, eksisterer parallelt med og supplerer således effektivt habitatdirektivets bestemmelser for så vidt angår vurderingen af mulige miljøpåvirkninger og offentlighedens deltagelse.
Hvad for det første angår sidestillingen af den i hovedsagen omhandlede bekendtgørelse med en plan et eller program som omhandlet i SMV-direktivet bemærkes det, at det fremgår af SMV-direktivets artikel 2, litra a), at der er tale om sådanne planer og programmer, såfremt to kumulative betingelser er opfyldt, nemlig at disse dels udarbejdes og/eller vedtages af en national, regional eller lokal myndighed eller udarbejdes af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlament eller regering via en lovgivningsprocedure, dels kræves ifølge love og administrative bestemmelser.
Domstolen har fortolket denne bestemmelse således, at planer og programmer, hvis vedtagelse er reguleret ved nationale love og administrative bestemmelser, som fastlægger, hvilke myndigheder der har beføjelse til at vedtage dem samt proceduren for deres udarbejdelse, skal betragtes som »krævet« i henhold til og med henblik på anvendelsen af SMV-direktivet og er således underlagt en miljøvurdering på de betingelser, som dette direktiv fastsætter (dom af 22.3.2012, Inter-Environnement Bruxelles m.fl.,
C-567/10
,
EU:C:2012:159
, præmis
, og af 7.6.2018, Thybaut m.fl.,
C-160/17
,
EU:C:2018:401
, præmis
).
I den foreliggende sag er bekendtgørelsen af 14. april 2016 blevet udarbejdet og vedtaget af en regional myndighed, nemlig regeringen i hovedstadsregionen Bruxelles, og den er krævet ifølge artikel 44 i anordningen af 1. marts 2012.
Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt en plan eller et program skal underkastes en forudgående miljøvurdering, bemærkes det, at de planer og programmer, som opfylder kravene efter SMV-direktivets artikel 2, litra a), kan gøres til genstand for en miljøvurdering, på betingelse af, at disse planer og programmer er blandt dem, der omhandles i SMV-direktivets artikel 3. SMV-direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmer således, at en miljøvurdering skal foretages for de planer og programmer, der er omhandlet i stk. 2, 3 og 4, og som kan have væsentlig indvirkning på miljøet.
I henhold til SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a), gennemføres en miljøvurdering for alle planer og programmer, som udarbejdes inden for landbrug, skovbrug, fiskeri, energi, industri, transport, affaldshåndtering, vandforvaltning, telekommunikation, turisme, fysisk planlægning og arealanvendelse, og som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omhandlet i bilag I og II til direktiv 2011/92.
I denne forbindelse har Région de Bruxelles-Capitale, den tjekkiske regering og Kommissionen udtrykt tvivl om, hvorvidt en bekendtgørelse som den i hovedsagen omhandlede, hvorved en medlemsstat i henhold til habitatdirektivets artikel 4 udpeger et SBO og fastsætter bevaringsmålsætninger og visse forebyggende foranstaltninger, kan henhøre under en af disse sektorer.
Som generaladvokaten har anført i punkt 44 i forslaget til afgørelse, skal det, for så vidt som det i henhold til SMV-direktivets artikel 3, stk. 4, er medlemsstaterne, der afgør, om planer og programmer, som ikke falder ind under stk. 2, men som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til andre projekter, kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet, afgøres, hvorvidt en retsakt som den i hovedsagen omhandlede fastlægger en sådan ramme.
Som generaladvokaten har anført i punkt 69 i forslaget til afgørelse afhænger den i SMV-direktivets artikel 3, stk. 4, fastsatte forpligtelse til at foretage en miljøvurdering – ligesom vurderingsforpligtelsen i henhold til dette direktivs artikel 3, stk. 2, litra a) – af, om den pågældende plan eller det pågældende program fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter.
Domstolen har i denne henseende fastslået, at begrebet »planer og programmer« vedrører enhver retsakt, der, idet den definerer regler og procedurer, fastlægger en betydelig helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af et eller flere projekter, der kan have væsentlig indvirkning på miljøet (dom af 27.10.2016, D’Oultremont m.fl.,
C-290/15
,
EU:C:2016:816
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 8.5.2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus m.fl.,
C-305/18
,
EU:C:2019:384
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at bekendtgørelsen af 14. april 2016 udpeger en Natura 2000-lokalitet og med henblik på at opnå de bevarelsesmæssige og beskyttelsesmål, den fastlægger, fastsætter forebyggende foranstaltninger og almindelige og særlige forbud. Til dette formål giver den udtryk for valg og indgår i et hierarki af foranstaltninger, der har til formål at beskytte miljøet, herunder de forvaltningsplaner, der skal vedtages.
Den forelæggende ret har i denne forbindelse anført, at udpegelsen af en lokalitet har retlige virkninger for vedtagelsen af planer og for behandlingen af en ansøgning om tilladelse, der påvirker denne lokalitet for så vidt angår både procedure og beslutningskriterier. Ifølge denne retsinstans fører en sådan udpegelse til, at en ramme for handlinger, der i princippet er tilladte, tilskyndes eller er forbudte, fastlægges, og en sådan udpegelse er således ikke udelukket fra begrebet »plan og program.«
Det følger af domme af 7. juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. (
C-671/16
,
EU:C:2018:403
, præmis
), og Thybaut m.fl. (
C-160/17
,
EU:C:2018:401
, præmis
), at begrebet »betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder« skal tillægges en kvalitativ betydning.
Ganske vist indeholder bekendtgørelsen af 14. april 2016, som generaladvokaten har anført i punkt 91 i forslaget til afgørelse, bl.a. i artikel 15 et vist antal forbud. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at efterprøve, om disse forbud kun omfatter projekter, der ikke kræver tilladelse.
I en situation, hvor denne retsinstans når til den konklusion, at dette er tilfældet, fastlægger de normative kendetegn og egenskaber ved en bekendtgørelse som bekendtgørelsen af 14. april 2016 ikke rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter.
For så vidt som en sådan retsakt ikke opfylder de i denne doms præmis 61-64 nævnte betingelser, udgør den således ikke en plan eller et program, for hvilken der skal gennemføres en miljøvurdering som omhandlet i SMV-direktivets artikel 3, stk. 2 og 4.
Disse betragtninger strider ikke mod de retningslinjer, der blev givet i dom af 17. juni 2010, Terre wallonne og Inter-Environnement Wallonie (
C-105/09 og C-110/09
,
EU:C:2010:355
), hvori Domstolen fastslog, at et handlingsprogram, som er vedtaget i henhold til nitratdirektivets artikel 5, stk. 1, principielt er en plan eller et program, for hvilken der i henhold til SMV-direktivets artikel 3 skal gennemføres en miljøvurdering.
Under de omstændigheder, der var gældende ved afsigelsen af den nævnte dom, fremgik det således af en samlet analyse dels, at de omhandlede handlingsprogrammers særlige kendetegn bestod i den omstændighed, at de udgjorde en overordnet og sammenhængende politik, der indebar en konkret og detaljeret planlægning. Dels fremgår det for så vidt angår indholdet af disse handlingsprogrammer navnlig af nitratdirektivets artikel 5, at disse programmer bestod af konkrete og bindende foranstaltninger (jf. i denne retning dom af 17.6.2010, Terre wallonne og Inter-Environnement Wallonie,
C-105/09 og C-110/09
,
EU:C:2010:355
, præmis
og
).
Det skal i øvrigt fremhæves, at en retsakt som bekendtgørelsen af 14. april 2016, således som generaladvokaten har anført i punkt 76 og 77 i forslaget til afgørelse, almindeligvis indgår i et hierarki af allerede eksisterende foranstaltninger, således at det ikke er udelukket, at den udgør en ændring af en plan eller et program og af den grund ligeledes skal underkastes en forudgående miljøvurdering.
Domstolen har i denne henseende gentagne gange fastslået, at begrebet »planer og programmer« ikke kun omfatter udarbejdelsen deraf, men ligeledes disses ændring, således at det sikres, at bestemmelser, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, underlægges en miljøvurdering (dom af 8.5.2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus m.fl.,
C-305/18
,
EU:C:2019:384
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal i øvrigt undgås, at den samme plan underkastes flere miljøvurderinger, der omfatter alle dette direktivs krav (jf. i denne retning dom af 10.9.2015, Dimos Kropias Attikis,
C-473/14
,
EU:C:2015:582
, præmis
).
Til det formål og på betingelse af, at der tidligere er foretaget en vurdering af dens miljøpåvirkning, er en retsakt, der indgår i et hierarki af retsakter, som selv har været genstand for en vurdering af deres miljøpåvirkning, og i forhold til hvilke det med rimelighed kan antages, at der er taget tilstrækkeligt hensyn til de hensyn, dette direktiv tilsigter at beskytte, ikke omfattet af begrebet »planer og programmer« (jf. i denne retning dom af 22.3.2.2012, Inter-Environnement Bruxelles m.fl.,
C-567/10
,
EU:C:2012:159
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Henset til ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at SMV-direktivets artikel 3, stk. 2 og 4, skal fortolkes således, at en bekendtgørelse som den i hovedsagen omhandlede, hvorved en medlemsstat udpeger et SBO og fastsætter bevaringsmålsætninger samt visse forebyggende foranstaltninger, med forbehold for de undersøgelser, det tilkommer den forelæggende ret at foretage, ikke er omfattet af de »planer og programmer«, for hvilke der er pligt til at gennemføre en vurdering af indvirkningen på miljøet.
Sagsomkostninger
Da sagen i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

Artikel 3, stk. 2 og 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet skal fortolkes således, at en bekendtgørelse som den i hovedsagen omhandlede, hvorved en medlemsstat udpeger et særligt bevaringsområde (SBO) og fastsætter bevaringsmålsætninger samt visse forebyggende foranstaltninger, med forbehold for de undersøgelser, det tilkommer den forelæggende ret at foretage, ikke er omfattet af de »planer og programmer«, for hvilke der er pligt til at gennemføre en vurdering af indvirkningen på miljøet.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk