CELEX: 62018CJ0059
Recurso de anulación
Derecho institucional
Órganos y organismos de la Unión Europea
Agencia Europea de Medicamentos (EMA)
Competencia para fijar la sede
Artículo 341 TFUE
Ámbito de aplicación
Decisión adoptada por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en paralelo a una reunión del Consejo
Competencia del Tribunal de Justicia en virtud del artículo 263 TFUE
Autor y naturaleza jurídica del acto
Inexistencia de efectos vinculantes en el ordenamiento jurídico de la Unión

Mediante sus respectivos recursos, la República Italiana (C‑59/18) y el Comune di Milano (Ayuntamiento de Milán, Italia) (C‑182/18) solicitan la anulación de la decisión adoptada en paralelo a la reunión n.
o
3579 del Consejo, en su formación de Asuntos Generales, de 20 de noviembre de 2017, en la medida en que esa Decisión designa a la ciudad de Ámsterdam como nueva sede de la Agencia Europea de Medicamentos (EMA) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Marco jurídico
El 12 de diciembre de 1992, los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros adoptaron de común acuerdo, sobre la base del artículo 216 del Tratado CEE, del artículo 77 del Tratado CECA y del artículo 189 del Tratado CEEA, la Decisión relativa a la fijación de las sedes de las instituciones y de determinados organismos y servicios de las Comunidades (
DO 1992, C 341, p. 1
; en lo sucesivo, «Decisión de Edimburgo»).
El artículo 1 de la Decisión de Edimburgo estableció las respectivas sedes del Parlamento Europeo, del Consejo de la Unión Europea, de la Comisión Europea, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, del Comité Económico y Social Europeo, del Tribunal de Cuentas Europeo y del Banco Europeo de Inversiones.
Según el artículo 2 de esa Decisión:
«La sede de otros organismos y servicios creados o por crear se decidirá de común acuerdo por los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en un próximo Consejo Europeo, teniendo en cuenta las ventajas que las anteriores disposiciones reportan a los Estados miembros interesados, y dando la adecuada preferencia a los Estados miembros que en la actualidad no albergan sedes de instituciones comunitarias.»
El artículo 341 TFUE establece que «la sede de las instituciones de la Unión será fijada de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros».
A tenor del Protocolo n.
o
6 sobre la fijación de las sedes de las instituciones y de determinados órganos, organismos y servicios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Protocolo n.
o
6»), anexo a los Tratados UE, FUE y CEEA:
«Los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros,
Vistos el artículo 341 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y el artículo 189 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica,
Recordando y confirmando la Decisión de 8 de abril de 1965, y sin perjuicio de las decisiones relativas a la sede de futuras instituciones, órganos, organismos y servicios,
Han convenido en las siguientes disposiciones […]:
Artículo único
a)
El Parlamento Europeo tendrá su sede en Estrasburgo […]
b)
El Consejo tendrá su sede en Bruselas. […]
c)
La Comisión tendrá su sede en Bruselas. […]
d)
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea tendrá su sede en Luxemburgo.
e)
El Tribunal de Cuentas tendrá su sede en Luxemburgo.
f)
El Comité Económico y Social tendrá su sede en Bruselas.
g)
El Comité de las Regiones tendrá su sede en Bruselas.
h)
El Banco Europeo de Inversiones tendrá su sede en Luxemburgo.
i)
El Banco Central Europeo tendrá su sede en Frankfurt.
j)
La Oficina Europea de Policía (Europol) tendrá su sede en La Haya.»
Antecedentes del litigio
La Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos se creó mediante el Reglamento (CEE) n.
o
2309/93 del Consejo, de 22 de julio de 1993, por el que se establecen procedimientos comunitarios para la autorización y supervisión de medicamentos de uso humano y veterinario y por el que se crea la Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos (
DO 1993, L 214, p. 1
). Este Reglamento no contenía ninguna disposición relativa a la fijación de la sede de esa agencia.
En virtud del artículo 1, letra e), de la Decisión 93/C 323/01, de 29 de octubre de 1993, adoptada de común acuerdo por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos a nivel de jefes de Estado o de Gobierno, relativa a la fijación de las sedes de determinados organismos y servicios de las Comunidades Europeas y de Europol (
DO 1993, C 323, p. 1
), la sede de dicha Agencia se fijó en Londres (Reino Unido).
Posteriormente, el Reglamento n.
o
2309/93 fue derogado y sustituido por el Reglamento (CE) n.
o
726/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, por el que se establecen procedimientos comunitarios para la autorización y el control de los medicamentos de uso humano y veterinario y por el que se crea la Agencia Europea de Medicamentos (
DO 2004, L 136, p. 1
). Mediante este último Reglamento, la Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos pasó a llamarse «Agencia Europea de Medicamentos». Dicho Reglamento no contenía ninguna disposición relativa a la fijación de la sede de la Agencia.
El 29 de marzo de 2017, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte notificó al Consejo Europeo, de conformidad con el artículo 50 TUE, apartado 2, su intención de retirarse de la Unión.
El 22 de junio de 2017, en paralelo a una reunión del Consejo Europeo relativa al procedimiento contemplado en el artículo 50 TUE, los jefes de Estado o de Gobierno de los otros 27 Estados miembros aprobaron, a propuesta del presidente del Consejo Europeo y del presidente de la Comisión, un procedimiento para adoptar una decisión sobre la reubicación de las sedes de la EMA y de la Autoridad Bancaria Europea en el marco de la retirada del Reino Unido de la Unión (en lo sucesivo, «normas de selección»).
Las normas de selección establecían, en particular, que la decisión se tomaría con arreglo a un procedimiento equitativo y transparente, mediante la organización de una licitación basada en criterios objetivos precisos.
En este contexto, en el apartado 3 de las normas de selección se enunciaban seis criterios, a saber: i) garantías de que la agencia pudiera crearse en el lugar elegido y asumir sus funciones en la fecha en que el Reino Unido se retirase de la Unión; ii) accesibilidad del lugar; iii) existencia de centros educativos adecuados para los hijos del personal de la agencia; iv) acceso apropiado al mercado laboral, a la seguridad social y a la asistencia sanitaria para hijos y cónyuges; v) continuidad de la actividad, y vi) diseminación geográfica.
Según las normas de selección, estos criterios se basaban, por analogía, en los criterios establecidos en el Planteamiento común que figuraba en el anexo de la Declaración común del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, de 19 de julio de 2012, sobre las agencias descentralizadas (en lo sucesivo, «Declaración común de 2012»), y se había tenido especialmente en cuenta que la EMA y la Autoridad Bancaria Europea ya existían y que la continuidad de sus actividades era vital.
El apartado 2 de las normas de selección también disponía que la decisión se tomaría mediante un proceso de votación cuyo resultado los Estados miembros se comprometían de antemano a respetar. En particular, se indicaba que, en caso de empate entre las ofertas que hubiesen llegado a la tercera ronda de votaciones, se realizaría un sorteo entre las ofertas empatadas.
El 30 de septiembre de 2017, la Comisión publicó su evaluación de las 27 ofertas presentadas por los Estados miembros.
El 31 de octubre de 2017, el Consejo publicó una nota destinada a completar las normas de selección con cuestiones prácticas relativas a la votación.
El 20 de noviembre de 2017, la oferta de la República Italiana y la del Reino de los Países Bajos obtuvieron
ex aequo
el mayor número de votos en la tercera ronda de votaciones. Tras proceder a un sorteo, organizado en virtud del apartado 2 de las normas de selección, resultó elegida la oferta del Reino de los Países Bajos.
En consecuencia, ese mismo día, los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, en paralelo a una reunión del Consejo, designaron mediante la Decisión impugnada a la ciudad de Ámsterdam como nueva sede de la EMA. El acta y el comunicado de prensa de dicha reunión indicaban lo siguiente:
«La Comisión elaborará propuestas legislativas que reflejen la votación de hoy para su adopción con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, en la que participará el Parlamento Europeo. El Consejo y la Comisión se comprometen a garantizar que estas propuestas legislativas se tramiten lo antes posible, dada la urgencia de este asunto.»
El 29 de noviembre de 2017, la Comisión aprobó la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (CE) n.
o
726/2004 en lo que respecta a la ubicación de la sede de la Agencia Europea de Medicamentos [COM(2017) 735 final]. En la exposición de motivos de esta propuesta se precisaba que, «en el contexto de la notificación realizada por el Reino Unido el 29 de marzo de 2017 de su intención de abandonar la Unión, con arreglo al artículo 50 del Tratado de la Unión Europea, los otros veintisiete Estados miembros, reunidos con ocasión del Consejo de Asuntos Generales («artículo 50»), eligieron Ámsterdam, Países Bajos, como nueva sede de la [EMA]». El artículo 1 de dicha propuesta preveía añadir en el Reglamento n.
o
726/2004 un artículo 71
bis
redactado en los siguientes términos: «La [EMA] tendrá su sede en Ámsterdam, Países Bajos».
El 14 de noviembre de 2018, se adoptó el Reglamento (UE) 2018/1718 del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (CE) n.
o
726/2004 en lo que respecta a la ubicación de la sede de la Agencia Europea de Medicamentos (
DO 2018, L 291, p. 3
). Este Reglamento, adoptado sobre la base de los artículos 114 TFUE y 168 TFUE, apartado 4, letra c), introdujo en el Reglamento n.
o
726/2004 un artículo 71
bis
, cuyo párrafo primero está redactado en los siguientes términos:
«La [EMA] tendrá su sede en Ámsterdam, Países Bajos.»
Pretensiones de las partes
Asunto C‑59/18
La República Italiana solicita al Tribunal de Justicia que:
–
En concepto de diligencias de prueba, por un lado, pida, en virtud del artículo 24 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al Reino de los Países Bajos, a la EMA y a cualquier otra institución, órgano u organismo que presenten toda la información necesaria que acredite la capacidad de Ámsterdam, como sede de la EMA, para cumplir los criterios indicados y compruebe la concordancia de esa información con aquella en la que se basa la oferta y, por otro lado, que decida cualquier otra diligencia de prueba que pueda considerarse útil para acreditar los hechos.
–
Anule la Decisión impugnada en la parte en que en ella se establece que la nueva sede de la EMA se sitúe en Ámsterdam.
–
En consecuencia, declare que esa sede ha de otorgarse a la ciudad de Milán.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso o lo desestime por infundado.
–
Condene en costas a la República Italiana.
–
En el supuesto de que se estime el recurso, mantenga los efectos jurídicos de la Decisión impugnada durante el tiempo necesario para organizar un nuevo procedimiento de selección.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de abril de 2018, el Consejo propuso una excepción de inadmisibilidad del recurso, con arreglo al artículo 151, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
En sus observaciones presentadas en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de junio de 2018, la República Italiana solicitó que se desestimara esa excepción de inadmisibilidad.
Asunto C‑182/18
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 30 de enero de 2018, que se registró con la referencia T‑46/18, el Comune di Milano interpuso un recurso contra la Decisión impugnada. Mediante auto de 8 de marzo de 2018, Comune di Milano/Consejo (
T‑46/18
, no publicado,
EU:T:2018:131
), adoptado con arreglo al artículo 54, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y al artículo 128 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, este declinó su competencia en el asunto T‑46/18 a fin de que el Tribunal de Justicia pudiera pronunciarse sobre el recurso en este asunto, que fue registrado con la referencia C‑182/18.
El Comune di Milano solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas al Consejo.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso o lo desestime por infundado.
–
Condene en costas al Comune di Milano.
–
En el supuesto de que se estime el recurso, mantenga los efectos jurídicos de la Decisión impugnada durante el tiempo necesario para organizar un nuevo procedimiento de selección.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de abril de 2018, el Consejo propuso una excepción de inadmisibilidad del recurso, con arreglo al artículo 151, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
En sus observaciones presentadas en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de junio de 2018, el Comune di Milano solicitó, con carácter principal, que se desestimara esa excepción de inadmisibilidad y, con carácter subsidiario, que se uniera dicha excepción al examen del fondo.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
Mediante sendas decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 13 de abril de 2018 y 18 de mayo de 2018 en el asunto C‑59/18 y de 17 de abril de 2018 y 18 de mayo de 2018 en el asunto C‑182/18, se admitió la intervención del Reino de los Países Bajos y de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Consejo.
Mediante sendas decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 2018 y de 1 de febrero de 2019 en el asunto C‑182/18, se admitió la intervención de la Regione Lombardia (Región de Lombardía, Italia) y de la República Italiana en apoyo de las pretensiones del Comune di Milano.
Mediante auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 2 de julio de 2018, Comune di Milano/Consejo (
C‑182/18 R
, no publicado,
EU:C:2018:524
), se desestimó la solicitud del Comune di Milano de que se suspendiera la ejecución de la Decisión impugnada.
Mediante resolución del Tribunal de Justicia de 18 de septiembre de 2018, se unieron al examen del fondo del asunto sendas excepciones de inadmisibilidad propuestas por el Consejo en los asuntos C‑59/18 y C‑182/18.
Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de diciembre de 2019, se resolvió acumular los asuntos C‑59/18 y C‑182/18 a efectos del procedimiento y de la sentencia.
Sobre la competencia del Tribunal de Justicia
Alegaciones de las partes
El Consejo alega que los presentes recursos son manifiestamente inadmisibles, puesto que la Decisión impugnada, que es, tanto desde el punto de vista de la forma como del fondo, un acto adoptado colectivamente por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en paralelo a una reunión del Consejo, no está sujeta al control de legalidad ejercido por el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 263 TFUE.
El Consejo considera, en primer lugar, que la competencia relativa a la fijación de la sede de una agencia de la Unión no forma parte de la competencia de que dispone la Unión para regular un ámbito determinado en cuanto al fondo y, por tanto, en ese caso, del procedimiento legislativo ordinario. Según esa institución, la decisión relativa a la fijación de la sede de una agencia tiene una naturaleza fundamentalmente diferente de las que rigen la definición de las competencias, las normas de funcionamiento e incluso la organización de dicha agencia. El Consejo considera que tal decisión se caracteriza por una dimensión política y simbólica fuerte, que no se limita al ámbito material específico de la agencia de que se trate y que va más allá de meras consideraciones económicas o de eficacia. Prueba de ello es que se han establecido desde hace tiempo unos criterios técnicos, recogidos en la Declaración común de 2012, para enmarcar la fijación de la sede de las agencias de la Unión. Así pues, la fijación de la sede de una agencia de la Unión no es accesoria respecto de la decisión de crear dicha agencia y reviste, por el contrario, una importancia particular y una dinámica propias, que no son auxiliares en relación con las decisiones de fondo sobre la regulación de un determinado ámbito. El Consejo se refiere, en particular, a la Decisión de Edimburgo, pero también al litigio relativo a la sede del Parlamento.
En segundo lugar, el Consejo sostiene que la competencia relativa a la fijación de la sede de una agencia de la Unión corresponde a los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros pronunciándose de común acuerdo. El Consejo considera que esta competencia se basa en el artículo 341 TFUE, interpretado a la luz de la evolución histórica, del contexto en el que se inscribe, a saber, los artículos 340 TFUE y 342 TFUE, el Protocolo n.
o
6 y el artículo 2 de la Decisión de Edimburgo, y de la práctica general seguida. En particular, de esta práctica se desprende, según afirma el Consejo, que, en primer término, la fijación de la sede de una agencia de la Unión se deriva de la decisión jurídicamente vinculante adoptada de común acuerdo por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros. El efecto constitutivo de tal decisión queda demostrado por el hecho de que, en determinados casos, el acto legislativo de base ha guardado silencio en cuanto a la elección de la sede y esta circunstancia no ha impedido en modo alguno crear la agencia de que se trataba ni alcanzar un acuerdo sobre la sede. En segundo término, la inclusión de la indicación de la ubicación de la sede en el acto legislativo de base por el que se crea una agencia de la Unión tiene un valor meramente declarativo y de reconocimiento, al igual que toda referencia hecha en un texto legislativo a un elemento de hecho. Por lo tanto, el legislador de la Unión no puede apartarse de la elección ya efectuada por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, que tiene carácter vinculante. Sin embargo, indicar en el acto legislativo de base la ubicación de la sede no carece de todo alcance jurídico. Además de que esa indicación es un factor importante de seguridad jurídica, el texto legislativo puede, como sucede aquí con la inserción del artículo 71
bis
en el Reglamento n.
o
726/2004 por el Reglamento 2018/1718, asociar a dicha indicación una serie de otros elementos normativos, tanto materiales como procedimentales, con el fin de completar la fijación puramente geográfica de la sede.
Según el Reino de los Países Bajos, que interviene en apoyo del Consejo, la Decisión impugnada, que es un acto que emana de los Estados miembros y no del Consejo, queda fuera del control de legalidad del Tribunal de Justicia establecido en el artículo 263 TFUE. Los ministros que participaron en la adopción de dicha Decisión actuaron, en ese caso, en la condición de representantes de sus respectivos Gobiernos y no como miembros del Consejo. Remitiéndose además a la sentencia de 27 de noviembre de 2012, Pringle (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
), apartados
a
, el Reino de los Países Bajos alega que los Estados miembros pueden confiar funciones a las instituciones siempre que esas funciones respeten las competencias de la Unión y de sus instituciones.
La Comisión, aunque se adhiere a la posición del Consejo según la cual la Decisión impugnada no está sujeta al control de legalidad ejercido por el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 263 TFUE, desarrolla una argumentación sensiblemente diferente. Opina que la competencia relativa a la fijación de la sede de las agencias de la Unión incumbe exclusivamente al legislador de la Unión, que resuelve con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, y considera, por consiguiente, que, en los presentes asuntos, la Decisión impugnada, que no forma parte del Derecho de la Unión y es de naturaleza puramente política, carece de toda consecuencia jurídicamente vinculante.
La Comisión subraya que no cabe duda de que el artículo 341 TFUE ha inspirado la práctica seguida hasta ahora por las instituciones para fijar la sede de las agencias de la Unión. En efecto, en la gran mayoría de los casos, la Comisión no precisa la ubicación de la sede de estas agencias en sus propuestas legislativas relativas a la creación de dichas agencias a la espera de la decisión política que tomen los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros.
Sin embargo, la Comisión aduce que es libre de apartarse de esta práctica, como ya ha hecho en diversas ocasiones, al incluir en sus propuestas legislativas una indicación de la ubicación de la sede de determinadas agencias de la Unión. Del mismo modo, si bien el legislador de la Unión suele atenerse a la decisión de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, no está jurídicamente obligado a hacerlo. En el presente caso, durante el debate sobre la propuesta de Reglamento mencionada en el apartado 20 de la presente sentencia, la designación de la ciudad de Milán como ubicación de la sede de la EMA fue rechazada tras haber sido objeto de una discusión concreta. La Comisión considera que este hecho prueba, en su caso, que la posibilidad de apartarse de la decisión política de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros no es meramente teórica. En el supuesto de que el acto adoptado al término del procedimiento legislativo ordinario hubiera fijado la sede de la EMA en una ubicación distinta de la indicada en la Decisión impugnada, no se habría infringido ninguna norma del Derecho de la Unión con el incumplimiento de dicha Decisión.
Además, el Planteamiento común adjunto a la Declaración común de 2012 no demuestra, según la Comisión, que el Consejo pueda decidir por sí solo la ubicación de la sede de una agencia de la Unión. En efecto, si bien el apartado 6 del Planteamiento común contiene una referencia a la práctica seguida en el pasado, consistente en tomar una decisión de naturaleza política, este apartado no tiene alcance normativo ni efecto jurídicamente vinculante. Su objetivo no es determinar quién decide la sede de las agencias de la Unión y según qué procedimientos, sino prever cómo debe efectuarse esa elección, es decir, antes de que finalice el procedimiento legislativo ordinario, sobre la base de criterios objetivos y de manera transparente.
En cuanto a las circunstancias que rodearon la adopción de la Decisión impugnada, la Comisión señala que parecen indicar que esta emana de los representantes de 27 de los 28 Estados miembros de la Unión en aquel momento, de modo que esta Decisión, adoptada sin la participación de todos los órganos constitutivos del Consejo, no puede atribuirse a este. El hecho de que esta institución pusiera sus infraestructuras a disposición de los Estados miembros no basta para imputarle dicha Decisión.
La República Italiana sostiene que, aunque formalmente la Decisión impugnada ha sido adoptada por la Conferencia de Representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros, debe considerarse imputable al Consejo. Señala que, en virtud de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no basta con que un acto se califique de «decisión de los Estados miembros» para que pueda sustraerse al control establecido en el artículo 263 TFUE. En efecto, según la República Italiana, que se remite al apartado 14 de la sentencia de 30 de junio de 1993, Parlamento/Consejo y Comisión (
C‑181/91 y C‑248/91
,
EU:C:1993:271
), es preciso, además, comprobar que dicho acto, habida cuenta de su contenido y del conjunto de las circunstancias en las que se adoptó, no constituye en realidad una decisión del Consejo.
Pues bien, la República Italiana opina que, en este caso, tanto el contenido de la Decisión impugnada como las circunstancias de su adopción permiten calificar dicha Decisión de acto del Consejo.
En primer término, según la República Italiana, la competencia para establecer la sede de la EMA, organismo constituido por actos de Derecho derivado de la Unión sobre la base de disposiciones que actualmente corresponden a los artículos 114 TFUE y 168 TFUE, apartado 4, letra c), es indudablemente una competencia de la Unión. Así se desprende, en particular, de la Declaración común de 2012, mediante la cual el Parlamento, el Consejo y la Comisión acordaron que la elección de la sede de las agencias de la Unión Europea puede ser competencia del Consejo o de los Estados miembros. Declarar la inadmisibilidad de los recursos interpuestos contra la Decisión impugnada equivaldría a eludir la competencia del Tribunal de Justicia y a sustraer determinadas decisiones del Consejo al control del juez de la Unión cada vez que los Estados miembros convengan en considerar que una decisión que forma parte de las competencias y de los procedimientos de la Unión presenta una naturaleza intergubernamental.
En segundo término, la República Italiana alega que la conclusión de que la Decisión impugnada se adoptó en un ámbito que pertenece fundamentalmente al ámbito del Derecho de la Unión se ve corroborada por las modalidades concretas de su adopción. Comienza señalando que, en el momento de la adopción, se utilizaron no solo los locales, sino también las estructuras funcionales internas del Consejo, como la Secretaría General, el Servicio Jurídico, la Presidencia rotatoria que recaía en Estonia o incluso el Comité de Representantes Permanentes (Coreper). La República Italiana subraya, a continuación, que las modalidades de votación y de toma de decisiones fueron las establecidas por las normas de selección aprobadas en la reunión de 22 de junio de 2017 y en la nota de 31 de octubre de 2017, lo que confirma la participación de los órganos de la Unión durante todo el procedimiento de designación de la nueva sede de la EMA. Por último, la norma de la mayoría elegida en este caso para fijar la nueva sede de la EMA remite a un proceso de toma de decisiones típico de las organizaciones internacionales, mientras que, en cambio, cuando se adopta una decisión de naturaleza intergubernamental atribuible a los Estados miembros, prevalece la regla de la unanimidad o del «común acuerdo».
La República Italiana puntualiza que, contrariamente a lo que sostiene el Consejo, el artículo 341 TFUE, a tenor del cual «la sede de las instituciones de la Unión será fijada de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros», no es aplicable a las decisiones relativas a la sede de las agencias de la Unión. Así pues, según la República Italiana, la Decisión impugnada es competencia exclusiva de la Unión, como declaró expresamente la Comisión en la propuesta de Reglamento mencionada en el apartado 20 de la presente sentencia, y, en consecuencia, del control del Tribunal de Justicia.
El Comune di Milano, apoyado por la Regione Lombardia, expone una argumentación similar a la de la República Italiana.
El Comune di Milano aduce primero que, salvo que se adopte un enfoque puramente formalista, la Decisión impugnada debe considerarse imputable al Consejo, y en particular a su Presidencia, a la que se confió, en el marco del procedimiento de reubicación de la EMA, una función adjudicadora que le permitía suplir la incapacidad de los Estados miembros para alcanzar una mayoría y, por tanto, adoptar una decisión en caso de empate de votos, aunque fuera mediante sorteo.
A continuación, el Comune di Milano indica que la imputabilidad de la Decisión impugnada al Consejo se debe asimismo al hecho de que, en el presente caso, para fijar la nueva sede de la EMA, se adoptó una regla de votación por mayoría y no por unanimidad.
Además, el Comune di Milano considera que, aun en el caso de que se concluyera que la Decisión impugnada debe imputarse a los Estados miembros, no por ello esta debería dejar de ser objeto de control jurisdiccional. A este respecto explica que, del mismo modo que un acto adoptado por el Coreper debe imputarse al Consejo, los actos de la Presidencia de la Unión deben atribuirse al Consejo cuando este ejerza formal y materialmente la competencia para adoptar la medida de que se trate. El hecho de que el acto sea confirmado posteriormente en paralelo al Consejo por los Estados miembros no puede sustraerlo al control del Tribunal de Justicia, sino que esta confirmación pone fin al proceso decisorio y confiere al acto un carácter definitivo. Más fundamentalmente, los actos de los órganos internos del Consejo deben poder ser objeto de un control de legalidad, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, y de 20 de septiembre de 2016, Mallis y otros/Comisión y BCE,
C‑105/15 P a C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
).
Por último, el Comune di Milano se refiere a la exposición de motivos de la propuesta de Reglamento mencionada en el apartado 20 de la presente sentencia, en la que la Comisión precisaba que «la cuestión de la ubicación de la sede de la Agencia es competencia exclusiva de la Unión», lo que, desde el punto de vista del Comune di Milano, confirma que la Decisión impugnada es efectivamente un acto del Consejo adoptado en el ejercicio de una competencia exclusiva.
Por otra parte, el Comune di Milano denuncia el formalismo del enfoque defendido por el Consejo.
En primer término, recuerda que el criterio determinante para identificar al autor de un acto es si dicho acto, habida cuenta de su contenido y de las circunstancias en las que se adoptó, constituye una decisión del Consejo. Pues bien, del conjunto de circunstancias en las que fue adoptada la Decisión impugnada y de su contenido se desprende, precisamente, que esta Decisión no puede calificarse de acto político e intergubernamental que se sustraiga al control de legalidad establecido por los Tratados. El Comune di Milano subraya, en particular, que dicha Decisión no solo fue preparada por los servicios administrativos del Consejo, sino que fue adoptada por la Presidencia en ejercicio de este. Además, se optó no solo por establecer una excepción al principio de la unanimidad, sino también por proceder a un sorteo, circunstancia esta última que demuestra que la Decisión impugnada no se basa en ninguna apreciación discrecional ni en la ponderación de los intereses en juego, que son elementos característicos de una decisión de carácter puramente político.
En segundo término, según el Comune di Milano, las alegaciones de fondo formuladas por el Consejo en este contexto carecen de fundamento. Para empezar, considera que el artículo 341 TFUE, que dispone que la decisión relativa a la ubicación de la sede de las instituciones se tomará «de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros», excluye que, en la materia cubierta por este artículo, se realice una votación. A continuación, entiende que, como se desprende, en particular, de la propuesta de Reglamento mencionada en el apartado 20 de la presente sentencia, la elección de la ubicación de la sede de la EMA es competencia exclusiva de la Unión. Ahora bien, tal competencia no puede ejercerse mediante un acto de los Estados miembros. Además, piensa que el artículo 341 TFUE no puede interpretarse ampliamente en el sentido de que se refiere a las agencias de la Unión. En opinión del Comune di Milano, la práctica reciente en cuanto a la elección de la sede de las agencias pone de manifiesto la tendencia a trasladar la responsabilidad de esa elección de los Estados miembros al Consejo, cuando no al Consejo y al Parlamento. Por otra parte, el Comune di Milano indica que también carece de todo fundamento la alegación del Consejo de que la Decisión impugnada es imputable a los Estados miembros debido a que la sede de la EMA había sido elegida previamente mediante un acto adoptado por estos. Por último, el Comune di Milano menciona otros elementos de carácter formal que confirman la imputabilidad al Consejo de dicha Decisión, a saber, por un lado, la consignación y la difusión de los actos y de las actas por el propio Consejo y, por otro lado, los documentos informativos difundidos por la EMA y las autoridades neerlandesas.
En tercer término, el Comune di Milano sostiene, con carácter subsidiario, que los actos adoptados por la Presidencia del Consejo en ejercicio deberían poder someterse al control del Tribunal de Justicia. Por un lado, considera que, en la medida en que la Decisión impugnada pone fin al procedimiento de selección de la nueva sede de la EMA, tiene carácter definitivo y debe poder someterse a un control de legalidad. Por otro lado, la actuación de los órganos internos del Consejo en el marco de la adopción de esta Decisión debería, en cualquier caso, ser objeto de control por parte del Tribunal de Justicia, ya que las instituciones de la Unión están obligadas a respetar la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea aun cuando actúen fuera del marco institucional de la Unión.
Apreciación del Tribunal de Justicia
La Unión Europea es una Unión de Derecho a la que el Tratado FUE ha dotado de un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a encomendar al Tribunal de Justicia el control de la legalidad de los actos de las instituciones (véanse, en este sentido, las sentencias de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento,
294/83
,
EU:C:1986:166
, apartado
; de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión,
C‑402/05 P y C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, apartado
, y de 3 de junio de 2021, Hungría/Parlamento,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo que respecta al recurso de anulación contemplado en el artículo 263 TFUE, ese recurso puede interponerse frente a todas las disposiciones que adopten las instituciones, los órganos y los organismos de la Unión, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios (véanse, en este sentido, las sentencias de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo,
22/70
,
EU:C:1971:32
, apartado
, y de 3 de junio de 2021, Hungría/Parlamento,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, apartado
y jurisprudencia citada).
Dicho esto, en el marco del recurso de anulación establecido en el artículo 263 TFUE, el juez de la Unión solo es competente para controlar la legalidad de los actos imputables a las instituciones, a los órganos y a los organismos de la Unión. De ello se desprende, en particular, que los actos adoptados por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, cuando estos no actúan en calidad de miembros del Consejo o del Consejo Europeo, sino en calidad de representantes de su Gobierno, ejerciendo así conjuntamente las competencias de los Estados miembros, no están sometidos al control de legalidad ejercido por el juez de la Unión (véanse, en este sentido, la sentencia de 30 de junio de 1993, Parlamento/Consejo y Comisión,
C‑181/91 y C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, apartado
, y el auto de 16 de junio de 2021, Sharpston/Consejo y representantes de los Gobiernos de los Estados miembros,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, apartado
).
Sin embargo, no basta con que la decisión que sea objeto de un recurso se califique de decisión de los Estados miembros para sustraer ese acto al control de legalidad establecido en el artículo 263 TFUE. Para ello es preciso además comprobar que dicho acto, habida cuenta de su contenido y del conjunto de las circunstancias en las que se adoptó, no constituye en realidad una decisión del Consejo (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de junio de 1993, Parlamento/Consejo y Comisión,
C‑181/91 y C‑248/91
,
EU:C:1993:271
, apartado
).
En los presentes asuntos, la Decisión impugnada debe analizarse a la luz del marco jurídico aplicable a la fijación de la sede de los órganos y organismos de la Unión. Pues bien, a este respecto, las partes discrepan sobre si el artículo 341 TFUE, a tenor del cual la sede de las «instituciones» será fijada «de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros», puede invocarse válidamente como fundamento de las decisiones relativas a la determinación de la sede de esos órganos y organismos.
En efecto, por un lado, el Consejo alega que ese artículo debe interpretarse en sentido amplio y se refiere por extensión a dichos órganos y organismos, de modo que la competencia relativa a la fijación de la sede de tales órganos u organismos corresponde únicamente a los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros pronunciándose de común acuerdo. Según esto, la Decisión impugnada, como acto que emana de los Estados miembros y no del Consejo, no queda sometida al control de legalidad del Tribunal de Justicia establecido en el artículo 263 TFUE.
Por otro lado, las partes demandantes sostienen que la Decisión impugnada es necesariamente imputable al Consejo y, por consiguiente, no puede sustraerse al control de legalidad ejercido por el Tribunal de Justicia.
Por lo tanto, es preciso determinar en un primer momento si la decisión relativa a la designación de la sede de un órgano o de un organismo de la Unión debe ser adoptada por los Estados miembros, en virtud de la regla enunciada en el artículo 341 TFUE, o si debe ser adoptada por el legislador de la Unión, en virtud de la base jurídica material aplicable al ámbito en el que debe intervenir el órgano u organismo de que se trate.
Sobre la competencia en materia de fijación de la ubicación de la sede de los órganos y organismos de la Unión
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión, deben tomarse en consideración no solamente su redacción y los objetivos que persigue, sino también su contexto. La génesis de una disposición del Derecho de la Unión también puede ofrecer elementos pertinentes para su interpretación (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de diciembre de 2018, Wightman y otros,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, apartado
y jurisprudencia citada).
Así pues, procede examinar, basándose en esos métodos de interpretación, si el artículo 341 TFUE se aplica a las decisiones relativas a la fijación de la sede de los órganos y organismos de la Unión.
En primer lugar, por lo que respecta a la redacción del artículo 341 TFUE, esta se refiere únicamente a las «instituciones de la Unión». Pues bien, con arreglo al artículo 13 TUE, apartado 1, el concepto de «instituciones» remite a una lista precisa de entidades en la que no se incluyen los órganos y organismos de la Unión, en particular, las agencias de esta.
En segundo lugar, por lo que respecta al contexto en el que se inscribe el artículo 341 TFUE, procede comenzar subrayando, como hizo el Abogado General en el punto 94 de sus conclusiones, que determinadas disposiciones de los Tratados fueron modificadas por el Tratado de Lisboa con el fin de incluir en ellas una referencia expresa a los «órganos y organismos de la Unión», lo que tuvo por efecto establecer una distinción explícita entre las instituciones de la Unión enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1, por un lado, y los órganos y organismos de la Unión, por otro lado. Así, mientras que algunas disposiciones del Tratado FUE se refieren únicamente a las instituciones de la Unión, otras de sus disposiciones, como los artículos 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 y 325, hacen referencia, más ampliamente, a las instituciones, los órganos y los organismos de la Unión. Así sucede, en particular, por lo que respecta a la competencia del Tribunal de Justicia, en los artículos 263 TFUE, 265 TFUE y 267 TFUE.
Pues bien, es preciso señalar que el tenor del artículo 341 TFUE, que solo menciona las «instituciones», corresponde al de las disposiciones que precedieron a ese artículo, a saber, el artículo 216 del Tratado CEE (que se convirtió en el artículo 216 del Tratado CE, que, a su vez, pasó a ser el artículo 289 CE).
Por lo tanto, la circunstancia destacada por el Consejo de que las disposiciones de la séptima parte del Tratado FUE, titulada «Disposiciones generales y finales», en la que se incluye el artículo 341 TFUE, mencionan las «instituciones» no puede interpretarse, precisamente cuando, como resulta del apartado 70 de la presente sentencia, el Tratado UE distingue claramente entre las instituciones de la Unión, por un lado, y los órganos y organismos de esta, por otro, como una manifestación de la intención de los autores de los Tratados de que el concepto de «instituciones» se entienda de forma extensiva de modo que incluya no solo las entidades enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1, sino también los órganos y organismos de la Unión que hayan sido constituidos por los Tratados o en virtud de estos y que tengan como misión contribuir a la realización de los objetivos de la Unión. Ello es tanto más cierto cuanto que el Tratado UE y el Tratado FUE constituyen una base constitucional unitaria para la Unión en virtud del artículo 1 TUE, párrafo tercero, y del artículo 1 TFUE, apartado 2, de modo que la definición del concepto de «instituciones» que figura en el artículo 13 TUE, apartado 1, y la distinción entre esas instituciones, por un lado, y los órganos y organismos de la Unión, por otro, deben ser válidas de manera transversal y uniforme en ambos Tratados.
Tampoco puede ser determinante la interpretación amplia dada por el Tribunal de Justicia al concepto de «instituciones» en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, que establece que, «en materia de responsabilidad extracontractual, la Unión deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros».
En efecto, si bien el Tribunal de Justicia ha declarado que el concepto de «instituciones» en el sentido de esta última disposición no solo engloba a las instituciones de la Unión enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1, sino también a todos los órganos y organismos de la Unión que hayan sido constituidos por los Tratados o en virtud de estos y que tengan como misión contribuir a la realización de los objetivos de la Unión (sentencia de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, apartado
y jurisprudencia citada), para elaborar esa jurisprudencia, el Tribunal de Justicia se basó explícitamente en el hecho de que, por un lado, los órganos y organismos de la Unión instituidos por los Tratados o en virtud de estos tienen la misión de contribuir a la realización de los objetivos de la Unión y, por otro lado, sería contrario a la intención de los autores de los Tratados que la Unión, cuando actúe a través de un órgano u organismo, pudiera eludir a las consecuencias derivadas de lo dispuesto en los Tratados en materia de responsabilidad extracontractual de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de diciembre de 1992, SGEEM y Etroy/BEI,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, apartados
a
).
De este modo, la interpretación amplia dada por el Tribunal de Justicia al concepto de «instituciones» a efectos de la aplicación del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, responde a la necesidad, justificada por los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros a los que se refiere expresamente esa disposición, de evitar que la Unión pueda sustraerse a la aplicación del régimen de responsabilidad extracontractual contemplado en el artículo 268 TFUE, en relación con el artículo 340 TFUE, párrafo segundo, y al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia cuando aquella actúe a través de un órgano u organismo de la Unión distinto de las instituciones enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1 (véase, por analogía, la sentencia de 2 de diciembre de 1992, SGEEM y Etroy/BEI,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, apartados
y
). Ello es tanto más cierto cuanto que, como indicó el Abogado General en el punto 100 de sus conclusiones, el concepto de «agentes» contemplado en el artículo 340 TFUE, párrafo segundo, engloba, desde un punto de vista funcional, a todo el personal que trabaja para la Unión, ya sea en las instituciones o en los órganos y organismos de esta.
En consecuencia, la interpretación dada al concepto de «instituciones» en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, que regula el alcance de la responsabilidad extracontractual de la Unión, no puede invocarse válidamente para definir por analogía el ámbito de aplicación del artículo 341 TFUE, relativo al alcance de las competencias reservadas a los Estados miembros en virtud de los Tratados.
El Consejo tampoco puede invocar válidamente el concepto de «instituciones» que figura en el artículo 342 TFUE, a tenor del cual «el régimen lingüístico de las instituciones de la Unión será fijado por el Consejo mediante reglamentos, por unanimidad, sin perjuicio de las disposiciones previstas en el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea». En efecto, como indicó el Abogado General en el punto 98 de sus conclusiones, el concepto de «instituciones» que figura en este último artículo no debe interpretarse necesariamente en el sentido de que incluye a los órganos y organismos de la Unión, ya que el régimen lingüístico de un órgano o un organismo de la Unión puede ser diferente del que rige en las instituciones de esta.
En cuanto al Protocolo n.
o
6, aunque, como alega el Consejo, ese Protocolo fija no solo la sede de las instituciones de la Unión, sino también la de determinados órganos y organismos de la Unión, entre ellos Europol, y hace referencia al artículo 341 TFUE, no establece que las sedes de los órganos y organismos de la Unión deban ser determinadas colectivamente por los Estados miembros en virtud del principio enunciado en ese artículo. A este respecto, es preciso señalar que los órganos y organismos de la Unión tienen la característica común de haber sido creados por los Estados miembros, mientras que no sucede así en el caso de una agencia de la Unión como la EMA, que ha sido creada, sobre la base de los Tratados constitutivos, por el legislador de la Unión. Así pues, no cabe deducir de dicho Protocolo la voluntad de los Estados miembros de aplicar, directamente o por analogía, el principio enunciado en el referido artículo a la fijación de la sede de todos los órganos y organismos de la Unión.
Por el contrario, como señaló el Abogado General en el punto 112 de sus conclusiones, la adopción de un protocolo concreto pone de manifiesto que los Estados miembros consideraron que su decisión colectiva acerca de la fijación de la sede de determinados órganos y organismos de la Unión exhaustivamente enumerados debía ser consagrada en el Derecho primario para producir efectos jurídicos en el Derecho de la Unión.
En cuanto a la remisión expresa que el Protocolo n.
o
6 hace al artículo 341 TFUE, dicha remisión se explica por el hecho de que ese Protocolo se refiere, principalmente, a las instituciones mencionadas en el artículo 13 TUE, apartado 1.
Además, es cierto que, como se desprende del artículo 2 de la Decisión de Edimburgo, los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros expresaron su deseo de reservarse las decisiones relativas a las sedes de los órganos y organismos de la Unión del mismo modo que están expresa y claramente facultados por el artículo 341 TFUE para establecer la sede de las instituciones de la Unión. Por otra parte, con ocasión de la conferencia intergubernamental que condujo a la adopción del Tratado de Ámsterdam, el texto de la Decisión de Edimburgo se retomó como protocolo anexo a los Tratados UE, CE, CECA y CEEA, actualmente Protocolo n.
o
6, incorporado como anexo a los Tratados UE, FUE y CEEA.
No obstante, por un lado, el artículo único de este último Protocolo solo fija, en términos comparables a los del artículo 1 de la Decisión de Edimburgo, la sede de instituciones, órganos u organismos de la Unión creados por los Estados miembros. Por otro lado, aunque el Tribunal de Justicia haya reconocido un valor jurídico vinculante a esa Decisión en la sentencia de 1 de octubre de 1997, Francia/Parlamento (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), a la que remitió en sentencias posteriores [véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de diciembre de 2012, Francia/Parlamento,
C‑237/11 y C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, apartados
a
, y de 2 de octubre de 2018, Francia/Parlamento (Ejercicio de la facultad presupuestaria),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, apartado
], el artículo 2 de dicha decisión no puede conducir a que se interprete el artículo 341 TFUE de una forma contraria a su claro tenor.
El Consejo invoca asimismo, como elemento del contexto, la práctica institucional anterior relativa a la fijación de la sede de los órganos y organismos de la Unión y sostiene que esa práctica goza de un «reconocimiento institucional» en la Declaración común de 2012 y el Planteamiento común adjunto a esta.
No obstante, de la información que se ha puesto en conocimiento del Tribunal de Justicia en el marco de los presentes asuntos se desprende que la práctica alegada dista mucho de ser generalizada. En efecto, los procedimientos seguidos para designar la sede de los órganos y organismos de la Unión, bien han sido elaborados únicamente por los Estados miembros, o bien han implicado, en grados variables y sobre fundamentos diversos, a las instituciones de la Unión en su condición o no de actores del procedimiento legislativo.
Sin embargo, aun suponiendo que fuera posible, como sostiene el Consejo, identificar una práctica anterior establecida y coherente en virtud de la cual las sedes de los órganos y organismos de la Unión se fijaban sistemáticamente mediante una decisión política tomada únicamente por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, la interpretación del artículo 341 TFUE que el Consejo preconiza sobre la base de esa práctica no puede gozar de ningún «reconocimiento institucional» en la Declaración común de 2012 y el Planteamiento común adjunto a esta. En efecto, esta Declaración no tiene carácter jurídicamente vinculante, como se subraya en su párrafo quinto, y no contiene, por lo demás, ningún reconocimiento de reserva de competencia para los Estados miembros en lo que respecta a la determinación de la sede de los órganos y organismos de la Unión.
En cualquier caso, tal práctica, que sería contraria a las normas del Tratado FUE y, en particular, al artículo 341 TFUE, al ampliar, a pesar del claro tenor literal de este, el ámbito de aplicación de dicho artículo a la fijación de la sede de los órganos y organismos de la Unión, no puede crear un precedente que vincule a las instituciones (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de mayo de 2008, Parlamento/Consejo,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, apartado
y jurisprudencia citada).
En tercer y último lugar, por lo que respecta al objetivo del artículo 341 TFUE, dicho objetivo consiste en preservar las facultades decisorias de los Estados miembros para determinar la sede de las instituciones de la Unión únicamente. Contrariamente a la posición defendida por el Consejo en la vista, interpretar este artículo en el sentido de que no se aplica a los órganos y organismos de la Unión no tiene por efecto privarlo de todo efecto útil, como señaló el Abogado General en el punto 138 de sus conclusiones. Si bien es cierto que la sede de las instituciones de la Unión ya ha sido fijada por el Derecho primario, en concreto por el Protocolo n.
o
6, el artículo 341 TFUE sigue siendo pertinente para cualquier decisión futura que, eventualmente, cambie la sede de una institución existente o determine la sede de una nueva institución.
En este contexto, procede recordar que, a diferencia de las instituciones de la Unión, cuya creación y funciones están establecidas, por su importancia constitucional, en los propios Tratados, los órganos y organismos de la Unión, como la EMA, dedicados a la realización de los objetivos de una política determinada de la Unión, no son, por regla general, creados por los Tratados. En estas circunstancias, su creación, al no provenir del Derecho primario, debe resultar de un acto de Derecho derivado adoptado sobre la base de las disposiciones materiales que aplican la política de la Unión en la que interviene el órgano o el organismo de que se trate y de conformidad con los procedimientos establecidos en dichas disposiciones.
A falta de otras precisiones a este respecto en los Tratados, corresponde asimismo al legislador de la Unión, de conformidad con los procedimientos previstos por las disposiciones de los Tratados materialmente pertinentes, fijar la sede de un órgano u organismo de la Unión que él mismo haya constituido mediante un acto de Derecho derivado adoptado sobre la base de esas disposiciones, del mismo modo que es competente, en virtud de tales disposiciones, para definir las facultades, la organización y el modo de funcionamiento de dicho órgano u organismo.
Así pues, contrariamente a lo que afirma el Consejo, la decisión relativa a la fijación de la sede de un órgano u organismo de la Unión, como una agencia de la Unión, es consustancial a la decisión relativa a su creación. Una decisión relativa a la reubicación de la sede de tal agencia tiene la misma naturaleza.
Es cierto que la fijación de la ubicación de la sede de un órgano u organismo de la Unión puede guiarse por consideraciones de orden político, como la necesidad, en la implantación de los órganos u organismos de la Unión, de garantizar un cierto equilibrio geográfico o de favorecer a los Estados miembros que aún no alberguen la sede de un órgano u organismo de la Unión.
No obstante, el carácter político de la decisión por la que se fije la ubicación de la sede de tal órgano u organismo de la Unión no puede justificar por sí solo que dicha decisión quede fuera de la competencia del legislador de la Unión, el cual, en efecto, se ve obligado regularmente a tomar decisiones políticas en el ejercicio de las competencias de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de septiembre de 2016, Alemania/Parlamento y Consejo,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, apartado
).
Por otra parte, tal decisión debe permitir, principalmente, garantizar el cumplimiento de las misiones confiadas al órgano u organismo de la Unión de que se trate para la realización de los objetivos de una política determinada.
Tampoco puede prosperar la tesis de que el hecho de vincular la fijación de la sede de un órgano u organismo de la Unión a la base material en la que se funda la creación de este puede conducir, según la base jurídica pertinente, a someter dicha fijación a una votación por mayoría cualificada en el seno del Consejo, y no a una decisión adoptada de común acuerdo por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, al mismo tiempo que dicha fijación se convierte en un elemento de compromiso en el marco del debate legislativo.
En efecto, como se ha recordado en el apartado 92 de la presente sentencia, el hecho de que la decisión de fijación de la ubicación de la sede de un órgano u organismo de la Unión pueda tener una dimensión política importante, por cuanto debe responder, en particular, a consideraciones relativas al equilibrio geográfico, no impide que el legislador de la Unión pueda adoptar esa decisión con arreglo a los procedimientos establecidos por las disposiciones de los Tratados materialmente pertinentes, ya que esa dimensión política puede constituir, a este respecto, un elemento que el legislador de la Unión puede tener en cuenta al ejercer su facultad de apreciación. Por otra parte, es preciso subrayar que, como el proceso legislativo de la Unión se guía, en virtud de los artículos 1 TUE, párrafo segundo, y 10 TUE, apartado 3, por el principio de transparencia frente a los ciudadanos, seguir este proceso puede reforzar la base democrática de una decisión relativa a la designación de la ubicación de la sede de un órgano u organismo de la Unión, como la EMA.
Además, y más fundamentalmente, la circunstancia de que una decisión, como la relativa a la fijación de la ubicación de la sede de un órgano u organismo de la Unión, sea políticamente sensible no puede conducir a modificar las competencias conferidas por los Tratados a las instituciones de la Unión ni a sustraer el ejercicio de estas competencias a los procedimientos legislativos previstos en los Tratados. La determinación del alcance de una disposición de los Tratados que regula una competencia material de la Unión no puede depender de consideraciones relacionadas con el carácter políticamente sensible de la materia de que se trate o con el afán de garantizar la eficacia de una acción.
De todas estas consideraciones, y en particular del tenor del artículo 341 TFUE, se desprende que no puede interpretarse que esta disposición rija la designación de la ubicación de la sede de un órgano u organismo de la Unión como la EMA.
En estas circunstancias, la competencia para decidir la ubicación de la sede de esta agencia pertenece no a los Estados miembros, sino al legislador de la Unión, al que incumbe actuar a tal fin con arreglo a los procedimientos establecidos por las disposiciones de los Tratados materialmente pertinentes, en este caso por los artículos 114 TFUE y 168 TFUE, apartado 4, que prevén que se siga el procedimiento legislativo ordinario.
A la luz de esta conclusión procede pasar a examinar, en un segundo momento, si el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse en los presentes recursos.
Sobre el autor de la Decisión impugnada y la competencia del Tribunal de Justicia en virtud del artículo 263 TFUE
–
Sobre el autor de la Decisión impugnada
En primer lugar, procede comprobar si la Decisión impugnada, adoptada en paralelo a una reunión del Consejo por la Conferencia de Representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros, es imputable a estos últimos.
Por lo que respecta al contenido de la Decisión impugnada, del título de esta y del acta de la reunión del Consejo de 20 de noviembre de 2017, mencionada en el apartado 19 de la presente sentencia, se desprende que dicha Decisión constituye un acto de los jefes de Estado o de Gobierno de 27 Estados miembros adoptado en paralelo a una reunión del Consejo al término de un procedimiento intergubernamental. Este análisis queda corroborado por la indicación que figura en la propuesta de la Comisión de 29 de noviembre de 2017, mencionada en el apartado 20 de la presente sentencia, según la cual con esta propuesta se pretendía tramitar, habida cuenta de la notificación realizada por el Reino Unido el 29 de marzo de 2017 de su intención de abandonar la Unión, la elección de la ciudad de Ámsterdam como ubicación de la nueva sede de la EMA hecha por los «otros veintisiete Estados miembros, reunidos con ocasión del Consejo de Asuntos Generales».
La conclusión según la cual la Decisión impugnada debe imputarse a los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros y no al Consejo queda también confirmada por la posterior adopción del Reglamento 2018/1718, ya que solo a raíz de la adopción de dicha Decisión el Consejo participó, en su condición de colegislador con el Parlamento, en el procedimiento legislativo ordinario, con el fin de introducir, mediante dicho Reglamento, la mención de la sede de la EMA en el Reglamento n.
o
726/2004 por el que se creó esta agencia.
En cuanto a las circunstancias que rodearon la adopción de la Decisión impugnada, debe señalarse que la participación de instituciones de la Unión en el proceso que condujo a la adopción de esta Decisión —en particular la de la Comisión, que evaluó ofertas, y la del Consejo, que asumió la presidencia de la reunión de 20 de noviembre de 2017 y puso a disposición sus locales y sus estructuras funcionales internas, como la Secretaría General— no permite concluir que dicha Decisión sea imputable al Consejo en lugar de a los Estados miembros.
En efecto, la adopción de un acto en los locales o con la asistencia de una institución de la Unión no confiere por sí sola competencia al Tribunal de Justicia para apreciar la legalidad de ese acto (véase, por analogía, la sentencia de 22 de marzo de 1990, Le Pen,
C‑201/89
,
EU:C:1990:133
, apartados
y
).
Así pues, la Decisión impugnada no puede calificarse de acto del Consejo ni por su contenido ni por las circunstancias en las que fue adoptada. Por el contrario, esa Decisión constituye un acto adoptado colectivamente y de común acuerdo por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros.
–
Sobre la competencia del Tribunal de Justicia en virtud del artículo 263 TFUE
En segundo lugar, cabe recordar que el criterio pertinente fijado por el Tribunal de Justicia en orden a excluir la competencia de los tribunales de la Unión para conocer de un recurso judicial contra actos adoptados por representantes de los Gobiernos de los Estados miembros es únicamente el relativo al autor, independientemente de sus efectos jurídicos vinculantes (auto de 16 de junio de 2021, Sharpston/Consejo y representantes de los Gobiernos de los Estados miembros,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, apartado
).
Por lo tanto, no puede acogerse, so pena de infringir el claro tenor del artículo 263 TFUE, la alegación de las partes demandantes según la cual procede interpretar en sentido amplio los autores de los actos a los que se refiere ese artículo, a saber, las instituciones, los órganos y los organismos de la Unión, con el fin de considerar que la Decisión impugnada fue adoptada por una institución, un órgano o un organismo de la Unión en el sentido de dicho artículo o, cuando menos, de asimilar el presente recurso a un recurso interpuesto contra una decisión del Consejo (véase, en este sentido, el auto de 16 de junio de 2021, Sharpston/Consejo y representantes de los Gobiernos de los Estados miembros,
C‑685/20 P
,
EU:C:2021:485
, apartado
).
Tal interpretación también sería contraria a la voluntad de los autores de los Tratados, reflejada en el artículo 263 TFUE, cuyo ámbito de aplicación se limita únicamente a los actos del Derecho de la Unión adoptados por las instituciones, los órganos y los organismos de la Unión, de sustraer los actos de los Estados miembros al control de los jueces de la Unión.
Dicho esto, si bien la Decisión impugnada se analiza como un acto adoptado únicamente por los Estados miembros, por lo que se sustrae al control de legalidad previsto en el artículo 263 TFUE, no puede asimilarse a una decisión adoptada en virtud del artículo 341 TFUE, puesto que, como se desprende de las consideraciones que figuran en los apartados 67 a 97 de la presente sentencia, debe interpretarse que este último artículo se refiere exclusivamente a la determinación de la sede de las instituciones mencionadas en el artículo 13 TUE, apartado 1, y no a la determinación de la sede de los órganos y organismos de la Unión.
Pues bien, como señaló el Abogado General en el punto 166 de sus conclusiones, una decisión como la Decisión impugnada, que ha sido adoptada por los Estados miembros en un ámbito en que los Tratados no prevén la actuación de estos, carece de todo efecto jurídico obligatorio en el Derecho de la Unión. La circunstancia de que una o varias instituciones de la Unión hayan desempeñado un determinado papel en el marco del procedimiento que ha dado lugar a la adopción de esa Decisión no altera la naturaleza de esta, que no pertenece al ordenamiento jurídico de la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, apartado
).
En este contexto, incumbe al legislador de la Unión, por razones tanto de seguridad jurídica como de tutela judicial efectiva, adoptar, de conformidad con los procedimientos previstos por las disposiciones de los Tratados materialmente pertinentes, un acto de la Unión que confirme o, por el contrario, rechace la decisión política adoptada por los Estados miembros, precisándose que únicamente ese acto del legislador de la Unión puede producir efectos jurídicos vinculantes en el marco del Derecho de la Unión y que, en un contexto como el de los presentes asuntos, dicho acto debe preceder necesariamente a cualquier medida concreta de reubicación de la sede de la agencia de que se trata.
Así pues, en estos asuntos, por lo que respecta a la fijación de la nueva sede de la EMA, la única disposición jurídicamente vinculante del Derecho de la Unión es el artículo 71
bis
del Reglamento n.
o
726/2004, introducido en este por el Reglamento 2018/1718.
De todas las consideraciones anteriores resulta que la Decisión impugnada constituye no un acto del Consejo, sino un acto de carácter político carente de efectos jurídicos vinculantes adoptado colectivamente por los Estados miembros, de modo que dicha Decisión no puede ser objeto de un recurso de anulación en virtud del artículo 263 TFUE.
Por consiguiente, y sin que sea necesario pronunciarse sobre la solicitud de diligencias de prueba formulada por la República Italiana, procede desestimar los recursos de la República Italiana y del Comune di Milano por estar dirigidos contra un acto cuyo control de legalidad no es competencia del Tribunal de Justicia sobre la base del artículo 263 TFUE.
Costas
En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Con arreglo al artículo 138, apartado 3, de ese Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Sin embargo, si se estimase que las circunstancias del caso lo justifican, el Tribunal de Justicia podrá decidir que una de las partes cargue, además de con sus propias costas, con una porción de las costas de la otra parte.
En los presentes asuntos, en los que las circunstancias que rodearon la adopción de la Decisión impugnada se caracterizan por una práctica e interpretaciones divergentes sobre la cuestión de la competencia decisoria en materia de fijación de la sede de los órganos y organismos de la Unión, resulta justificado decidir que cada una de las partes principales, a saber, la República Italiana, el Comune di Milano y el Consejo, cargue con sus propias costas.
De conformidad con el artículo 140, apartado 1, de dicho Reglamento, la Regione Lombardia, el Reino de los Países Bajos y la Comisión, partes coadyuvantes, cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
La República Italiana, el Comune di Milano y el Consejo cargarán con sus propias costas.

3)
La Regione Lombardia, el Reino de los Países Bajos y la Comisión cargarán con sus propias costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.