CELEX: 62017CJ0297
Prejudiciële verwijzing
Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht
Gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming
Richtlijn 2013/32/EU
Artikel 33, lid 2, onder a)
Afwijzing door de autoriteiten van een lidstaat van een asielverzoek wegens niet-ontvankelijkheid op grond dat in een andere lidstaat reeds subsidiaire bescherming is toegekend
Artikel 52
Werkingssfeer ratione temporis van deze richtlijn
Artikelen 4 en 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Structurele tekortkomingen in de asielprocedure in die andere lidstaat
Systematische afwijzing van asielverzoeken
Reëel en bewezen risico op onmenselijke of vernederende behandeling
Levensomstandigheden van personen die subsidiaire bescherming in laatstgenoemde staat genieten

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 33, lid 2, onder a), en artikel 52, eerste alinea, van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (
PB 2013, L 180, blz. 60
; hierna: „procedurerichtlijn”), en de artikelen 4 en 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van vier gedingen tussen Bashar Ibrahim (zaak C‑297/17), Mahmud Ibrahim, Fadwa Ibrahim, Bushra Ibrahim en de minderjarige kinderen Mohammad en Ahmad Ibrahim (zaak C‑318/17), en Nisreen Sharqawi en haar minderjarige kinderen Yazan en Hosam Fattayrji (zaak C‑319/17) enerzijds, en de Bundesrepublik Deutschland (Bondsrepubliek Duitsland) anderzijds, en tussen de Bondsrepubliek Duitsland en Taus Magamadov (zaak C‑438/17), over de besluiten van het Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (federale dienst voor migratie en vluchtelingen, Duitsland; hierna: „Bundesamt”) waarbij aan betrokkenen asiel is geweigerd.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”), bepaalt in artikel 3, „Verbod van foltering”:
„Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.”
Unierecht
Handvest
Artikel 1 van het Handvest, dat als opschrift „De menselijke waardigheid” draagt, luidt als volgt:
„De menselijke waardigheid is onschendbaar. Zij moet worden geëerbiedigd en beschermd.”
Artikel 4 van het Handvest, „Het verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen”, bepaalt:
„Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.”
Artikel 18 van het Handvest, „Het recht op asiel”, bepaalt:
„Het recht op asiel is gegarandeerd met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag [betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951 (
United Nations Treaty Series
, deel 189, blz. 150, nr. 2545 [1954])], en het Protocol van 31 januari 1967 betreffende de status van vluchtelingen, en overeenkomstig het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna ‚de Verdragen’ genoemd).”
In de eerste alinea van artikel 47 van het Handvest, „Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht”, is bepaald:
„Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.”
Artikel 51 van het Handvest, met het opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt in lid 1:
„De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld.”
Artikel 52 van het Handvest, „Reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen”, bepaalt in lid 3:
„Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het [EVRM], zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.”
Kwalificatierichtlijn
Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (
PB 2011, L 337, blz. 9
; hierna: „kwalificatierichtlijn”), bepaalt in artikel 2:
„In deze richtlijn gelden de volgende definities:
a)
‚internationale bescherming’: de vluchtelingenstatus en de subsidiairebeschermingsstatus [...]
[...]
d)
‚vluchteling’: een onderdaan van een derde land die zich wegens een gegronde vrees voor vervolging om redenen van ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep, buiten het land bevindt waarvan hij de nationaliteit bezit en de bescherming van dat land niet kan of, wegens deze vrees, niet wil inroepen, dan wel een staatloze die zich om dezelfde reden buiten het land bevindt waar hij vroeger gewoonlijk verbleef en daarheen niet kan, dan wel wegens genoemde vrees niet wil terugkeren, en op wie artikel 12 niet van toepassing is;
e)
‚vluchtelingenstatus’: de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als vluchteling;
f)
‚persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt’: een onderdaan van een derde land of een staatloze die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt, doch ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst, of in het geval van een staatloze, naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef, terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade als omschreven in artikel 15, en op wie artikel 17, leden 1 en 2, niet van toepassing is, en die zich niet onder de bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen;
g)
‚subsidiairebeschermingsstatus’[:] de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als een persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt;
h)
‚verzoek om internationale bescherming’: een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze om bescherming van een lidstaat die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wenst en niet uitdrukkelijk verzoekt om een andere, niet onder deze richtlijn vallende vorm van bescherming waarom afzonderlijk kan worden verzocht;
[...]”
In hoofdstuk II van de kwalificatierichtlijn is bepaald op welke wijze verzoeken om internationale bescherming dienen te worden beoordeeld.
Artikel 4 van de kwalificatierichtlijn, „Beoordeling van feiten en omstandigheden”, dat in dit hoofdstuk is opgenomen, bepaalt in lid 3:
„De beoordeling van een verzoek om internationale bescherming moet plaatsvinden op individuele basis en houdt onder meer rekening met:
a)
alle relevante feiten in verband met het land van herkomst op het tijdstip waarop een beslissing inzake het verzoek wordt genomen, met inbegrip van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van het land van herkomst en de wijze waarop deze worden toegepast;
b)
de door de verzoeker afgelegde verklaring en overgelegde documenten, samen met informatie over de vraag of de verzoeker aan vervolging of andere ernstige schade blootgesteld is dan wel blootgesteld zou kunnen worden;
c)
de individuele situatie en persoonlijke omstandigheden van de verzoeker, waartoe factoren behoren zoals achtergrond, geslacht en leeftijd, teneinde te beoordelen of op basis van de persoonlijke omstandigheden van de verzoeker, de daden waaraan hij blootgesteld is of blootgesteld zou kunnen worden, met vervolging of ernstige schade overeenkomen;
[...]”
Hoofdstuk III van de kwalificatierichtlijn legt de voorwaarden vast voor het verkrijgen van de vluchtelingenstatus. In dat verband bepalen de artikelen 9 („Daden van vervolging”) en 10 („Gronden van vervolging”) van die richtlijn welke elementen in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling of de verzoeker is of zou kunnen worden vervolgd.
Onder hoofdstuk IV van de kwalificatierichtlijn, „Vluchtelingenstatus”, luidt artikel 13, „Verlening van de vluchtelingenstatus”:
„De lidstaten verlenen de vluchtelingenstatus aan een onderdaan van een derde land of staatloze die overeenkomstig de hoofdstukken II en III als vluchteling wordt erkend.”
In de hoofdstukken V en VI van de kwalificatierichtlijn is bepaald onder welke voorwaarden iemand voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt, respectievelijk wat de subsidiairebeschermingsstatus inhoudt.
Hoofdstuk VII van de kwalificatierichtlijn, dat de artikelen 20 tot en met 35 bevat, omschrijft de kenmerken van de internationale bescherming.
Verordeningen Dublin II en Dublin III
Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (
PB 2013, L 180, blz. 31
; hierna: „Dublin III-verordening”) heeft verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (
PB 2003, L 50, blz. 1
; hierna: „Dublin II-verordening”) ingetrokken en vervangen.
Terwijl de Dublin II-verordening volgens artikel 1 juncto artikel 2, onder c), ervan uitsluitend de criteria en instrumenten vaststelde om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk was voor de behandeling van een asielverzoek in de zin van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951 (hierna: „Verdrag van Genève”), blijkt uit artikel 1 van de Dublin III-verordening dat deze voortaan beoogt dergelijke criteria en instrumenten vast te stellen voor verzoeken om internationale bescherming, waarmee volgens de definitie van artikel 2, onder b), van de Dublin III-verordening, waarin wordt verwezen naar artikel 2, onder h), van de kwalificatierichtlijn, verzoeken worden bedoeld van personen die de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wensen.
Artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening bepaalt dat de volgens die verordening verantwoordelijke lidstaat verplicht is een onderdaan van een derde land of een staatloze wiens verzoek is afgewezen en die een verzoek heeft ingediend in een andere lidstaat of die zich zonder verblijfstitel ophoudt in een andere lidstaat, terug te nemen.
Artikel 49 van de Dublin III-verordening, „Inwerkingtreding en toepasselijkheid”, bepaalt:
„Deze verordening treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het
Publicatieblad van de Europese Unie
.
Zij is van toepassing op verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend vanaf de eerste dag van de zesde maand na de inwerkingtreding ervan, en is vanaf die dag van toepassing op elk verzoek tot overname of terugname van verzoekers, ongeacht de datum waarop het verzoek is ingediend. Welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat vóór die datum is ingediend, wordt bepaald volgens de in [de Dublin II]-verordening vastgestelde criteria.
[...]”
Richtlijn 2005/85 en de procedurerichtlijn
De procedurerichtlijn heeft richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (
PB 2005, L 326, blz. 13
) herschikt.
Volgens artikel 1 van richtlijn 2005/85 beoogde deze de vaststelling van minimumnormen voor de procedures voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus. Artikel 2, onder b), van die richtlijn omschreef het begrip „asielverzoek” als een door een onderdaan van een derde land of een staatloze ingediend verzoek dat kon worden opgevat als een verzoek om verlening van internationale bescherming door een lidstaat op grond van het Verdrag van Genève.
Artikel 25 van richtlijn 2005/85 bepaalde:
„1.   Naast de gevallen waarin een asielverzoek niet in behandeling wordt genomen overeenkomstig [de Dublin II-]verordening, zijn de lidstaten niet verplicht te onderzoeken of de asielzoeker in aanmerking komt voor de vluchtelingenstatus [...], indien een verzoek krachtens dit artikel niet-ontvankelijk wordt geacht.
2.   De lidstaten kunnen een asielverzoek uit hoofde van dit artikel als niet-ontvankelijk beschouwen wanneer:
a)
een andere lidstaat de vluchtelingenstatus heeft toegekend;
[...]”
Volgens artikel 1 van de procedurerichtlijn beoogt deze de vaststelling van gemeenschappelijke procedures voor de toekenning of intrekking van internationale bescherming uit hoofde van de kwalificatierichtlijn.
Artikel 2, onder b), van de procedurerichtlijn omschrijft het begrip „verzoek om internationale bescherming” als een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze om bescherming van een lidstaat die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wenst en niet uitdrukkelijk verzoekt om een andere niet onder de kwalificatierichtlijn vallende vorm van bescherming waarom afzonderlijk kan worden verzocht.
Artikel 10, lid 2, van de procedurerichtlijn bepaalt:
„Bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming gaat de beslissingsautoriteit eerst na of de verzoekers als vluchteling kunnen worden aangemerkt en zo niet, of zij voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen.”
Artikel 33 van de procedurerichtlijn, „Niet-ontvankelijke verzoeken”, bepaalt:
„1.   Naast de gevallen waarin een verzoek niet in behandeling wordt genomen overeenkomstig [de Dublin III-verordening], zijn de lidstaten niet verplicht te onderzoeken of de verzoeker in aanmerking komt voor internationale bescherming overeenkomstig [de kwalificatierichtlijn], indien een verzoek krachtens dit artikel niet-ontvankelijk wordt geacht.
2.   De lidstaten kunnen een verzoek om internationale bescherming alleen als niet-ontvankelijk beschouwen wanneer:
a)
een andere lidstaat internationale bescherming heeft toegekend;
[...]
d)
het verzoek een volgend verzoek is en er geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt overeenkomstig [de kwalificatierichtlijn]; [...]
[...]”
Artikel 40 van de procedurerichtlijn, „Volgende verzoeken”, bepaalt in de leden 2 tot en met 4:
„2.   Om krachtens artikel 33, lid 2, onder d), een beslissing over de ontvankelijkheid van een verzoek om internationale bescherming te nemen, wordt een volgend verzoek om internationale bescherming eerst aan een voorafgaand onderzoek onderworpen om uit te maken of er nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn of door de verzoeker zijn voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt krachtens [de kwalificatierichtlijn].
3.   Indien uit het in lid 2 bedoelde voorafgaande onderzoek wordt geconcludeerd dat er nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd die de kans aanzienlijk groter maken dat de verzoeker voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt krachtens [de kwalificatierichtlijn], wordt het verzoek verder behandeld overeenkomstig hoofdstuk II. De lidstaten kunnen ook in andere redenen voorzien om een [volgend] verzoek verder te behandelen.
4.   De lidstaten kunnen bepalen dat het verzoek enkel verder wordt behandeld indien de betrokken verzoeker buiten zijn toedoen de in de leden 2 en 3 van dit artikel beschreven situaties in het kader van de vorige procedure niet kon doen gelden, in het bijzonder door zijn recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel krachtens artikel 46 uit te oefenen.”
Artikel 51, lid 1, van de procedurerichtlijn bepaalt:
„De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 20 juli 2015 aan de artikelen 1 tot en met 30, artikel 31, leden 1, 2 en 6 tot en met 9, de artikelen 32 tot en met 46, de artikelen 49 en 50 en bijlage I, te voldoen. Zij stellen de Commissie van de tekst van die bepalingen onverwijld in kennis.”
In artikel 52, eerste alinea, van de procedurerichtlijn is bepaald:
„De lidstaten passen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen bedoeld in artikel 51, lid 1, toe op verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend en op de procedures tot intrekking van de internationale bescherming die zijn ingeleid na 20 juli 2015 of een eerdere datum. Verzoeken die zijn ingediend vóór 20 juli 2015 en procedures tot intrekking van de vluchtelingenstatus die zijn ingeleid vóór die datum zijn onderworpen aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen krachtens richtlijn [2005/85].”
Artikel 53, eerste alinea, van de procedurerichtlijn bepaalt dat richtlijn 2005/85 met ingang van 21 juli 2015 wordt ingetrokken voor de door de procedurerichtlijn gebonden lidstaten, onverminderd de verplichtingen van de lidstaten met betrekking tot de in bijlage II, deel B, genoemde termijnen voor omzetting van die richtlijn in intern recht.
Artikel 54, eerste alinea, van de procedurerichtlijn bepaalt dat deze „in werking [treedt] op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het
Publicatieblad van de Europese Unie
”. Dit was op 29 juni 2013.
Duits recht
§ 29 van het Asylgesetz (asielwet; hierna: „AsylG”), zoals gewijzigd, met ingang van 6 augustus 2016, bij het Integrationsgesetz (integratiewet) van 31 juli 2016 (BGBl. 2016 I, blz. 1939; hierna: „Integrationsgesetz”), met als opschrift „Niet-ontvankelijke verzoeken”, bepaalt:
„(1)   Een asielverzoek is niet-ontvankelijk wanneer
1.
een andere staat
a)
krachtens [de Dublin III-verordening] of
b)
op grond van andere Unierechtelijke bepalingen dan wel bepalingen van een volkenrechtelijk verdrag
voor de toepassing van de asielprocedure verantwoordelijk is,
2.
een andere lidstaat van de Europese Unie reeds de in § 1, lid 1, punt 2, bedoelde internationale bescherming heeft toegekend aan de vreemdeling,
[...]”
§ 77, lid 1, AsylG bepaalt:
„In geschillen in het kader van deze wet baseert de rechter zich op de feiten en het recht zoals deze ten tijde van de laatste terechtzitting van toepassing waren; indien de beslissing niet door een terechtzitting wordt voorafgegaan, is het tijdstip waarop de beslissing wordt gegeven, bepalend. [...]”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Gevoegde zaken C‑297/17, C‑318/17 en C‑319/17
Verzoekers in de hoofdgedingen zijn staatloze Palestijnse asielzoekers die in Syrië hebben verbleven.
Bashar Ibrahim, verzoeker in het hoofdgeding in zaak C‑297/17, is de zoon van Mahmud Ibrahim en Fadwa Ibrahim en de broer van de drie andere kinderen van het echtpaar Ibrahim, die net als hun ouders, verzoekers in het hoofdgeding zijn in zaak C‑318/17. Nisreen Sharqawi en haar minderjarige kinderen zijn verzoekers in het hoofdgeding in zaak C‑319/17.
Betrokkenen hebben Syrië in 2012 verlaten en zijn in Bulgarije aangekomen, waar hun bij besluiten van 26 februari en 7 mei 2013 subsidiaire bescherming is toegekend. In november 2013 zijn zij verder gereisd via Roemenië, Hongarije en Oostenrijk om uiteindelijk aan te komen in Duitsland, waar zij op 29 november 2013 nieuwe asielverzoeken hebben ingediend.
Op 22 januari 2014 heeft het Bundesamt de voor vluchtelingen bevoegde Bulgaarse nationale overheidsdienst verzocht om de betrokkenen terug te nemen. Bij brieven van 28 januari en 10 februari 2014 heeft die dienst de betrokken verzoeken afgewezen. De terugnameregeling van de Dublin III-verordening zou in casu namelijk niet van toepassing zijn, omdat in Bulgarije reeds subsidiaire bescherming was toegekend aan verzoekers in de hoofdgedingen. Bovendien zou de plaatselijke grenspolitie de bevoegde Bulgaarse autoriteit zijn.
Bij besluiten van 27 februari en 19 maart 2014 heeft het Bundesamt – zonder hun verzoeken inhoudelijk te beoordelen – geweigerd om aan betrokkenen asiel te verlenen op grond dat zij uit een veilig derde land kwamen. Het heeft gelast dat zij werden verwijderd naar de Bulgaarse grens.
Bij uitspraken van 20 mei respectievelijk 22 juli 2014 heeft het Verwaltungsgericht Trier (bestuursrechter Trier, Duitsland) de tegen deze besluiten ingestelde beroepen verworpen.
In zijn arresten van 18 februari 2016 heeft het Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Rijnland-Palts, Duitsland) de bevelen tot verwijdering van betrokkenen naar de Bulgaarse grens nietig verklaard, maar de overige bij hem ingestelde vorderingen afgewezen. Het Oberverwaltungsgericht was van oordeel dat terecht was geweigerd om aan betrokkenen asiel te verlenen in Duitsland, omdat zij die lidstaat waren binnengekomen vanuit een veilig derde land, te weten Oostenrijk. De bevelen tot verwijdering naar de Bulgaarse grens achtte het evenwel onrechtmatig, omdat niet vaststond of de Republiek Bulgarije nog steeds bereid was om verzoekers terug te nemen.
Verzoekers in de hoofdgedingen hebben bij het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland)
Revision
tegen deze besluiten tot gedeeltelijke afwijzing van hun vorderingen ingesteld. Zij voeren met name aan dat, overeenkomstig artikel 49, tweede alinea, tweede volzin, van de Dublin III-verordening hun situatie nog steeds onder de Dublin II-verordening valt en de Dublin II-verordening van toepassing blijft, ook nadat subsidiaire bescherming is verleend. Overeenkomstig de bepalingen van de Dublin II-verordening is de aanvankelijke verantwoordelijkheid van de Republiek Bulgarije overgegaan op de Bondsrepubliek Duitsland in de loop van de in die verordening bedoelde procedure.
De Bondsrepubliek Duitsland stelt zich op het standpunt dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde asielverzoeken thans niet-ontvankelijk zijn op grond van § 29, lid 1, punt 2, AsylG, waarvan de inhoud overeenkomt met die van artikel 33, lid 2, onder a), van de procedurerichtlijn.
Het Bundesverwaltungsgericht stelt vast dat het Bundesamt de bij hem ingediende asielverzoeken niet mocht afwijzen op grond dat verzoekers uit een veilig derde land kwamen. Aangezien het nationaal recht dient te worden uitgelegd overeenkomstig het Unierecht, kan een veilig derde land namelijk slechts een staat zijn die geen lidstaat van de Unie is. Derhalve dient te worden nagegaan of de litigieuze besluiten kunnen worden beschouwd als weigeringsbesluiten die zijn gebaseerd op de niet-ontvankelijkheid van de asielverzoeken in de zin van § 29, lid 1, punt 2, AsylG.
In die omstandigheden heeft het Bundesverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld in de zaken C‑297/17, C‑318/17 en C‑319/17:
„1)
Verzet de overgangsbepaling in artikel 52, eerste alinea, van [de procedurerichtlijn] zich tegen de toepassing van een nationale regeling ter omzetting van artikel 33, lid 2, onder a), van deze richtlijn – waarbij een ruimere bevoegdheid wordt verleend dan bij de vorige regeling – volgens welke een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk is wanneer aan de verzoeker in een andere lidstaat subsidiaire bescherming is verleend, voor zover deze nationale regeling bij ontstentenis van een nationale overgangsregeling ook van toepassing is op vóór 20 juli 2015 ingediende verzoeken?
Staat de overgangsbepaling in artikel 52, eerste alinea, van [de procedurerichtlijn] de lidstaten in het bijzonder toe om de ruimere bevoegdheid die wordt verleend door artikel 33, lid 2, onder a), van [de procedurerichtlijn] met terugwerkende kracht aan te wenden, waardoor ook asielverzoeken die vóór de omzetting van deze ruimere bevoegdheid in nationaal recht zijn ingediend maar waarop ten tijde van de omzetting nog geen definitief besluit is genomen, niet-ontvankelijk zijn?
2)
Geeft artikel 33 van [de procedurerichtlijn] de lidstaten het recht om te kiezen of zij een asielverzoek niet-ontvankelijk verklaren op grond dat een andere lidstaat internationaal verantwoordelijk is (Dublin-verordening) dan wel op grond van artikel 33, lid 2, onder a), van [de procedurerichtlijn]?
3)
Voor het geval dat de [tweede vraag] bevestigend wordt beantwoord: verzet het Unierecht zich ertegen dat een lidstaat krachtens de door artikel 33, lid 2, onder a), van [de procedurerichtlijn] verleende bevoegdheid een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk verklaart op grond dat in een andere lidstaat subsidiaire bescherming is verleend, wanneer:
a)
de verzoeker een ruimere bescherming verlangt dan de hem in een andere lidstaat verleende subsidiaire bescherming (namelijk die van de vluchtelingenstatus) en de asielprocedure in de andere lidstaat werd en nog steeds wordt gekenmerkt door structurele tekortkomingen, of,
b)
de wijze waarop de internationale bescherming in de andere lidstaat – waar de verzoeker reeds subsidiaire bescherming heeft verkregen – is georganiseerd, waaronder met name de levensomstandigheden voor personen met een subsidiairebeschermingsstatus,
–
in strijd is met artikel 4 van het Handvest, respectievelijk artikel 3 EVRM, dan wel
–
niet voldoet aan de vereisten van de artikelen 20 en volgende van [de kwalificatierichtlijn], zonder evenwel in strijd te zijn met artikel 4 van het Handvest, respectievelijk artikel 3 EVRM?
4)
Voor het geval dat de [derde vraag], onder b), bevestigend moet worden beantwoord: geldt dit ook wanneer personen met een subsidiairebeschermingsstatus geen bestaansondersteunende voorzieningen genieten of slechts voorzieningen die duidelijk beperkter zijn dan die welke in andere lidstaten worden geboden, maar deze personen in dit opzicht niet anders worden behandeld dan de onderdanen van deze lidstaat?
5)
Voor het geval dat de [tweede vraag] ontkennend moet worden beantwoord:
a)
Is de Dublin III-verordening van toepassing in een procedure ter verkrijging van internationale bescherming wanneer het asielverzoek vóór 1 januari 2014, maar het terugnameverzoek pas na 1 januari 2014 is ingediend, en de verzoeker voordien (in februari 2013) reeds subsidiaire bescherming had verkregen in de aangezochte lidstaat?
b)
Ligt in de Dublin-regelingen de – ongeschreven – regel vervat dat de verantwoordelijkheid overgaat op de lidstaat die om terugname van een verzoeker verzoekt wanneer de aangezochte verantwoordelijke lidstaat de tijdig voorgestelde terugname volgens de Dublin-voorschriften heeft geweigerd en in plaats daarvan heeft verwezen naar een internationale terugnameovereenkomst?”
Zaak C‑438/17
Magamadov, een asielzoeker met de Russische nationaliteit die stelt Tsjetsjeen te zijn, is in 2007 aangekomen in Polen, waar hem bij besluit van 13 oktober 2008 subsidiaire bescherming is verleend. In juni 2012 is hij met vrouw en kind Duitsland binnengekomen, waar hij op 19 juni 2012 een asielverzoek heeft ingediend.
Op 13 februari 2013 heeft het Bundesamt voor betrokkene en zijn gezin een verzoek om terugname ingediend bij de Poolse autoriteiten, die op 18 februari 2013 te kennen hebben gegeven dat zij bereid waren hen terug te nemen.
Bij besluit van 13 maart 2013 heeft het Bundesamt, zonder tot een inhoudelijke beoordeling over te gaan, de asielverzoeken van verzoeker en zijn gezin niet-ontvankelijk verklaard op grond dat de Republiek Polen verantwoordelijk was voor de behandeling van deze verzoeken, en heeft het hun overdracht aan Polen gelast. Omdat de overdracht wegens medische problemen van de echtgenote van Magamadov niet binnen de gestelde termijn kon plaatsvinden, heeft het Bundesamt bij besluit van 24 september 2013 zijn besluit van 13 maart 2013 ingetrokken, overwegende dat de Bondsrepubliek Duitsland als gevolg van het verstrijken van deze termijn verantwoordelijk was geworden voor de behandeling van die verzoeken. Bij besluit van 23 juni 2014 heeft het Bundesamt Magamadov internationale bescherming en asiel geweigerd, omdat hij Duitsland was binnengekomen vanuit een veilig derde land, te weten Polen, en heeft het zijn verwijdering naar laatstgenoemde lidstaat gelast.
Bij uitspraak van 19 mei 2015 heeft het Verwaltungsgericht Potsdam (bestuursrechter Potsdam, Duitsland) het tegen dat besluit ingestelde beroep verworpen.
Bij uitspraak van 21 april 2016 heeft het Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (hoogste bestuursrechter van Berlijn-Brandenburg, Duitsland) het besluit van het Bundesamt van 23 juni 2014 nietig verklaard. Het Oberverwaltungsgericht achtte namelijk de regel dat aan een vreemdeling geen asiel wordt verleend wanneer hij uit een veilig land komt, niet van toepassing in het hoofdgeding. Het verwees dienaangaande naar de uitzonderingsbepaling in § 26 bis, lid 1, derde volzin, punt 2, AsylG, op grond waarvan de regel van het veilige derde land buiten beschouwing blijft wanneer, zoals in casu, de Bondsrepubliek Duitsland op grond van het Unierecht verantwoordelijk is geworden voor de behandeling van betrokkenes verzoek om bescherming. Aangezien het asielverzoek in het hoofdgeding was ingediend vóór 20 juli 2015, was volgens deze rechter richtlijn 2005/85 van toepassing. Ingevolge deze richtlijn mag een lidstaat een asielverzoek enkel zonder inhoudelijke beoordeling afwijzen wegens niet-ontvankelijkheid wanneer de betrokken persoon in een andere lidstaat als vluchteling is erkend.
De Bondsrepubliek Duitsland heeft tegen deze uitspraak beroep in
Revision
ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht. Zij stelt onder meer dat het asielverzoek in het hoofdgeding thans niet-ontvankelijk is krachtens § 29, lid 1, punt 2, AsylG, zoals gewijzigd bij het Integrationsgesetz, aangezien aan Magamadov internationale bescherming is verleend in Polen. De betrokkene stelt zich op het standpunt dat zijn op 19 juni 2012 ingediende asielverzoek wel degelijk ontvankelijk is, omdat de Republiek Polen hem niet de vluchtelingenstatus maar slechts subsidiaire bescherming heeft toegekend.
Het Bundesverwaltungsgericht stelt vast dat het Bundesamt het bij hem ingediende asielverzoek niet mocht weigeren op grond dat verzoeker uit een veilig derde land kwam. Aangezien het nationaal recht dient te worden uitgelegd overeenkomstig het Unierecht, kan een veilig derde land namelijk slechts een staat zijn die geen lidstaat van de Unie is. Derhalve dient te worden nagegaan of het litigieuze besluit kan worden beschouwd als een weigeringsbesluit dat is gebaseerd op de niet-ontvankelijkheid van het asielverzoek in de zin van § 29, lid 1, punt 2, AsylG.
In die omstandigheden heeft het Bundesverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Verzet de overgangsbepaling in artikel 52, eerste alinea, van [de procedurerichtlijn] zich tegen de toepassing van een nationale regeling ter omzetting van artikel 33, lid 2, onder a), van deze richtlijn – waarbij een ruimere bevoegdheid wordt verleend dan bij de vorige regeling – volgens welke een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk is wanneer aan de verzoeker in een andere lidstaat subsidiaire bescherming is verleend, voor zover de nationale regeling bij ontstentenis van een nationale overgangsregeling ook van toepassing is op vóór 20 juli 2015 ingediende verzoeken? Geldt dit in elk geval wanneer het asielverzoek ingevolge artikel 49 van [de Dublin III-verordening] nog ten volle onder [de Dublin II-verordening] valt?
2)
Staat de overgangsbepaling in artikel 52, eerste alinea, van [de procedurerichtlijn] de lidstaten in het bijzonder toe om de ruimere bevoegdheid die wordt verleend door artikel 33, lid 2, onder a), van [de procedurerichtlijn] met terugwerkende kracht aan te wenden, waardoor ook asielverzoeken die vóór de inwerkingtreding van [de procedurerichtlijn] en vóór de omzetting van deze ruimere bevoegdheid in nationaal recht zijn ingediend maar waarop ten tijde van de omzetting nog geen definitief besluit is genomen, niet-ontvankelijk zijn?”
Procedure bij het Hof
Bij beslissing van de president van het Hof van 9 juni 2017 zijn de zaken C‑297/17, C‑318/17 en C‑319/17 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest, omdat de prejudiciële vragen in deze drie zaken identiek zijn. Daarenboven zijn bij beslissing van het Hof van 30 januari 2018 die zaken en zaak C‑438/17 gevoegd voor de mondelinge behandeling en voor het arrest.
De verwijzende rechter heeft in zijn verzoeken om een prejudiciële beslissing verzocht om toepassing van de versnelde procedure van artikel 105, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Die verzoeken zijn afgewezen bij beschikkingen van de president van het Hof van 14 juli 2017, Ibrahim e.a. (
C‑297/17, C‑318/17 en C‑319/17
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:561
), en 19 september 2017, Magamadov (
C‑438/17
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:723
).
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag in de zaken C‑297/17, C‑318/17 en C‑319/17 en vragen in zaak C‑438/17
Met die vragen, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 52, eerste alinea, van de procedurerichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat mag bepalen dat de bepaling van nationaal recht waarbij artikel 33, lid 2, onder a), van die richtlijn wordt omgezet, onmiddellijk van toepassing is op asielverzoeken waarop nog geen definitief besluit is genomen, die zijn ingediend vóór 20 juli 2015 en vóór de inwerkingtreding van die bepaling van nationaal recht. In het kader van zaak C‑438/17 wenst die rechter voorts te vernemen of dit ook het geval is indien het asielverzoek is ingediend vóór de inwerkingtreding van de procedurerichtlijn en het ingevolge artikel 49 van de Dublin III-verordening nog ten volle onder de Dublin II-verordening valt.
Volgens artikel 33, lid 2, onder a), van de procedurerichtlijn kunnen de lidstaten een verzoek om internationale bescherming als niet-ontvankelijk beschouwen wanneer een andere lidstaat internationale bescherming heeft toegekend.
Door te voorzien in de mogelijkheid voor een lidstaat om een dergelijk verzoek af te wijzen wegens niet-ontvankelijkheid, ook in situaties waarin aan de verzoeker enkel subsidiaire bescherming is toegekend in een andere lidstaat, vormt die bepaling een uitbreiding van de mogelijkheid die voordien was neergelegd in artikel 25, lid 2, onder a), van richtlijn 2005/85, op grond waarvan een dergelijke afwijzing alleen mogelijk was wanneer aan de asielzoeker de vluchtelingenstatus was toegekend in een andere lidstaat.
Uit artikel 51, lid 1, van de procedurerichtlijn volgt dat de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking dienden te doen treden om uiterlijk op 20 juli 2015 aan onder meer artikel 33 van die richtlijn te voldoen. Overeenkomstig artikel 53, eerste alinea, van de procedurerichtlijn is richtlijn 2005/85 met ingang van 21 juli 2015 ingetrokken.
Artikel 52, eerste alinea, van de procedurerichtlijn bevat overgangsbepalingen.
Volgens artikel 52, eerste alinea, eerste volzin, van die richtlijn passen de lidstaten de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen bedoeld in artikel 51, lid 1, toe op verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend en op de procedures tot intrekking van de internationale bescherming die zijn ingeleid „na 20 juli 2015 of een eerdere datum”.
Artikel 52, eerste alinea, tweede volzin, van de procedurerichtlijn bepaalt dat verzoeken die zijn ingediend „vóór 20 juli 2015” en procedures tot intrekking van de vluchtelingenstatus die zijn ingeleid vóór die datum onderworpen zijn aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen krachtens richtlijn 2005/85.
Uit het onderzoek van de voorbereidende werkzaamheden van de procedurerichtlijn, in het bijzonder uit een vergelijking tussen standpunt (EU) nr. 7/2013 van de Raad in eerste lezing met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, vastgesteld op 6 juni 2013 (
PB 2013, C 179 E, blz. 27
), en het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de verlening of intrekking van internationale bescherming [COM(2009) 554 definitief], blijkt dat de woorden „of een eerdere datum” in artikel 52, eerste alinea, eerste volzin, van de procedurerichtlijn in de loop van het wetgevingsproces zijn toegevoegd (arrest van 25 juli 2018, Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, punt
).
Ondanks de spanning tussen de eerste en de tweede zin van artikel 52, eerste alinea, van de procedurerichtlijn, komt bijgevolg uit deze voorbereidende werkzaamheden naar voren dat de Uniewetgever de lidstaten die dat wensten de mogelijkheid heeft willen geven hun bepalingen ter uitvoering van deze richtlijn met onmiddellijke ingang toe te passen op de verzoeken om internationale bescherming die vóór 20 juli 2015 waren ingediend (arrest van 25 juli 2018, Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, punt
).
Bovendien bevatten die voorbereidende werkzaamheden geen aanwijzingen dat de Uniewetgever die mogelijkheid welke artikel 52, eerste alinea, van de procedurerichtlijn de lidstaten biedt, zou hebben willen beperken tot enkel die bepalingen welke voor personen die om internationale bescherming verzoeken gunstiger zijn dan die welke voorheen waren vastgesteld met het oog op de omzetting van richtlijn 2005/85.
Ofschoon artikel 52, eerste alinea, van de procedurerichtlijn de lidstaten de mogelijkheid heeft geboden hun bepalingen ter omzetting van die richtlijn toe te passen op verzoeken om internationale bescherming die vóór 20 juli 2015 waren ingediend, heeft dit artikel de lidstaten daar echter niet toe verplicht. Daar deze bepaling, door het gebruik van de bewoordingen „ingeleid na 20 juli 2015 of een eerdere datum”, meerdere mogelijke temporele toepassingen biedt, is het, opdat de beginselen van rechtszekerheid en gelijkheid voor de wet bij de toepassing van het Unierecht worden geëerbiedigd en de personen die om internationale bescherming verzoeken daardoor worden beschermd tegen willekeur, van belang dat elke aan deze richtlijn gebonden lidstaat de verzoeken om internationale bescherming die in dezelfde periode op zijn grondgebied zijn ingediend op voorspelbare en uniforme wijze onderzoekt (zie in die zin arrest van 25 juli 2018, Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, punt
).
Uit de verwijzingsbeslissingen volgt dat de bepaling waarbij de aanvullende niet-ontvankelijkheidsgrond die is genoemd in artikel 33, lid 2, onder a), van de procedurerichtlijn in Duits recht is omgezet, te weten § 29, lid 1, punt 2, AsylG, op 6 augustus 2016 in werking is getreden en dat, bij gebreke aan nationale overgangsbepalingen, de verwijzende rechter op grond van § 77, lid 1, eerste volzin, AsylG zijn beslissing in de hoofdgedingen moet baseren op de feiten en het recht zoals deze ten tijde van de laatste terechtzitting voor die rechter van toepassing waren of, als er geen terechtzitting wordt gehouden, op de datum waarop de beslissing wordt gegeven, en bijgevolg op § 29 AsylG in de versie die op die datum van toepassing was, tenzij artikel 52, eerste alinea, van de procedurerichtlijn zich ertegen verzet dat die versie onmiddellijk wordt toegepast op verzoeken die voor de datum van inwerkingtreding van die richtlijn zijn ingediend, maar waarop nog geen definitief besluit is genomen.
In dat verband moet ten eerste worden vastgesteld dat een nationale bepaling als § 77, lid 1, eerste volzin, AsylG verzekert dat verzoeken om internationale bescherming die in dezelfde periode op het Duitse grondgebied zijn ingediend en waarop nog geen definitief besluit is genomen op de datum van inwerkingtreding van § 29, lid 1, punt 2, AsylG, op voorspelbare en uniforme wijze worden onderzocht.
Ten tweede volgt uit de overwegingen in de punten 64 en 65 van het onderhavige arrest dat artikel 52, eerste alinea, van de procedurerichtlijn zich niet ertegen verzet dat een nationale bepaling waarbij de aanvullende niet-ontvankelijkheidsgrond die is genoemd in artikel 33, lid 2, onder a), van die richtlijn is omgezet, op grond van het nationaal recht ratione temporis van toepassing is op asielverzoeken die zijn ingediend vóór 20 juli 2015 en vóór de inwerkingtreding van die omzettingsbepaling, maar waarop nog geen definitief besluit is genomen.
Ten derde, hoewel artikel 52, eerste alinea, van de procedurerichtlijn zich in beginsel evenmin ertegen verzet dat de bepalingen van die richtlijn onmiddellijk worden toegepast op verzoeken die vóór de inwerkingtreding van die richtlijn zijn ingediend, dient evenwel te worden vastgesteld dat een onmiddellijke toepassing van de aanvullende niet-ontvankelijkheidsgrond van artikel 33, lid 2, onder a), van die richtlijn op haar grenzen stoot in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding in zaak C‑438/17, waarin zowel het in Duitsland ingediende asielverzoek als het verzoek tot terugname is ingediend vóór 1 januari 2014, zodat dit verzoek overeenkomstig artikel 49 van de Dublin III-verordening nog ten volle onder de Dublin II-verordening valt.
De procedurerichtlijn, die is vastgesteld op dezelfde dag als de Dublin III-verordening, voorziet namelijk net als die verordening, ten opzichte van richtlijn 2005/85 die daaraan voorafging en die uitsluitend de asielprocedure regelde, in een uitbreiding van de werkingssfeer ervan tot verzoeken om internationale bescherming. Het is in dit ruimere regelgevingskader dat de aanvullende niet-ontvankelijkheidsgrond van artikel 33, lid 2, onder a), van de procedurerichtlijn is ingevoerd, op grond waarvan lidstaten een asielverzoek ook niet-ontvankelijk kunnen verklaren wanneer een andere lidstaat de verzoeker geen asiel, maar enkel subsidiaire bescherming heeft verleend.
Voorts, terwijl artikel 25, lid 1, van richtlijn 2005/85 naar de Dublin II-verordening verwijst, verwijst artikel 33, lid 1, van de procedurerichtlijn naar de Dublin III-verordening.
Uit de opzet van de Dublin III-verordening en die van de procedurerichtlijn en uit de bewoordingen van artikel 33, lid 1, van die richtlijn volgt dus dat de in artikel 33, lid 2, onder a), van die richtlijn genoemde aanvullende niet-ontvankelijkheidsgrond niet van toepassing is op een asielverzoek dat nog ten volle onder de Dublin II-verordening valt.
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag in de zaken C‑297/17, C‑318/17 en C‑319/17 en op de vragen in zaak C‑438/17 worden geantwoord dat artikel 52, eerste alinea, van de procedurerichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat mag bepalen dat de nationale bepaling waarbij artikel 33, lid 2, onder a), van die richtlijn wordt omgezet, onmiddellijk van toepassing is op asielverzoeken waarop nog geen definitief besluit is genomen, die zijn ingediend vóór 20 juli 2015 en vóór de inwerkingtreding van die nationale bepaling. Artikel 52, eerste alinea, gelezen in het licht van met name genoemd artikel 33, verzet zich daarentegen tegen een dergelijke onmiddellijke toepassing in een situatie waarin zowel het asielverzoek als het verzoek tot terugname is ingediend vóór de inwerkingtreding van de procedurerichtlijn en, overeenkomstig artikel 49 van de Dublin III-verordening, nog ten volle onder de Dublin II-verordening valt.
Tweede vraag in de zaken C‑297/17, C‑318/17 en C‑319/17
Uit de verwijzingsbeslissing volgt dat de verwijzende rechter met die vraag wenst te vernemen of artikel 33 van de procedurerichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten een asielverzoek niet-ontvankelijk mogen verklaren op grond van artikel 33, lid 2, onder a), zonder dat zij bij voorrang gebruik moeten maken van de procedures tot overname of terugname die zijn neergelegd in de verordeningen Dublin II of Dublin III.
Volgens artikel 33, lid 1, van de procedurerichtlijn zijn de lidstaten, naast de gevallen waarin een verzoek niet in behandeling wordt genomen overeenkomstig de Dublin III-verordening, niet verplicht te onderzoeken of de verzoeker in aanmerking komt voor internationale bescherming overeenkomstig de kwalificatierichtlijn, indien een verzoek krachtens dit artikel niet-ontvankelijk wordt geacht. In artikel 33, lid 2, wordt een exhaustieve opsomming gegeven van de situaties waarin de lidstaten een verzoek om internationale bescherming als niet-ontvankelijk kunnen beschouwen.
Uit de bewoordingen van artikel 33, lid 1, van de procedurerichtlijn, met name uit het gebruik van de bewoordingen „naast de gevallen waarin een verzoek niet in behandeling wordt genomen overeenkomstig de [Dublin III-verordening]”, en uit de doelstelling van proceseconomie die met die bepaling wordt nagestreefd, volgt dat de lidstaten in de situaties die zijn genoemd in artikel 33, lid 2, van die richtlijn, een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk mogen verklaren zonder dat zij bij voorrang gebruik moeten maken van de procedures tot overname of terugname die zijn neergelegd in de Dublin III-verordening.
Wat verzoeken om internationale bescherming betreft als die welke aan de orde zijn in de zaken C‑297/17, C‑318/17 en C‑319/17, die deels onder de Dublin III-verordening vallen, kan een lidstaat bovendien in het kader van de in die verordening neergelegde procedures een andere lidstaat niet rechtsgeldig verzoeken om de overname of terugname van een onderdaan van een derde land die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend in eerstbedoelde lidstaat nadat hem in laatstbedoelde lidstaat subsidiaire bescherming was verleend.
In die situatie heeft de Uniewetgever zich namelijk op het standpunt gesteld dat een dergelijk verzoek om internationale bescherming moest worden afgewezen middels een besluit van niet-ontvankelijkheid krachtens artikel 33, lid 2, onder a), van de procedurerichtlijn, en niet middels een besluit tot overdracht of niet-behandeling krachtens artikel 26 van de Dublin III-verordening (zie beschikking van 5 april 2017, Ahmed,
C‑36/17
,
EU:C:2017:273
, punten
en
).
Derhalve moet op de tweede vraag in de zaken C‑297/17, C‑318/17 en C‑319/17 worden geantwoord dat in een situatie als aan de orde in die zaken, artikel 33 van de procedurerichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten een asielverzoek niet-ontvankelijk mogen verklaren op grond van artikel 33, lid 2, onder a), zonder dat zij bij voorrang gebruik moeten of kunnen maken van de procedures tot overname of terugname die zijn neergelegd in de Dublin III-verordening.
Derde en vierde vraag in de zaken C‑297/17, C‑318/17 en C‑319/17
Met die vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter ten eerste te vernemen of artikel 33, lid 2, onder a), van de procedurerichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat krachtens de door die bepaling verleende bevoegdheid een verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus niet-ontvankelijk verklaart omdat aan de verzoeker reeds subsidiaire bescherming is verleend in een andere lidstaat, wanneer de levensomstandigheden voor personen met een subsidiairebeschermingsstatus in die andere lidstaat in strijd zijn met artikel 4 van het Handvest, dan wel niet voldoen aan de bepalingen van hoofdstuk VII van de kwalificatierichtlijn, zonder evenwel in strijd te zijn met artikel 4 van het Handvest. De verwijzende rechter vraagt of dit in voorkomend geval ook het geval is wanneer die personen met een subsidiairebeschermingsstatus in die andere lidstaat geen bestaansondersteunende voorzieningen genieten of slechts voorzieningen die duidelijk beperkter zijn dan die welke in andere lidstaten worden geboden, maar deze personen in dit opzicht niet anders worden behandeld dan de onderdanen van deze lidstaat.
Ten tweede vraagt de verwijzende rechter of artikel 33, lid 2, onder a), van de procedurerichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat diezelfde bevoegdheid uitoefent wanneer de asielprocedure in de andere lidstaat werd en nog steeds wordt gekenmerkt door structurele tekortkomingen.
Wat ten eerste de in punt 81 van het onderhavige arrest bedoelde situatie betreft, moet in herinnering worden gebracht dat het Unierecht steunt op de fundamentele premisse dat elke lidstaat met alle andere lidstaten een reeks gemeenschappelijke waarden deelt waarop de Unie berust, en dat elke lidstaat erkent dat de andere lidstaten deze waarden met hem delen, zoals is bepaald in artikel 2 VEU. Deze premisse impliceert en rechtvaardigt dat de lidstaten er onderling op vertrouwen dat de andere lidstaten deze waarden erkennen en het Unierecht, dat deze waarden ten uitvoer brengt, dus in acht nemen, en dat hun respectieve nationale rechtsordes in staat zijn een effectieve en gelijkwaardige bescherming te bieden van de in het Handvest erkende grondrechten, met name in de artikelen 1 en 4 van het Handvest, waarin een van de fundamentele waarden van de Unie en haar lidstaten is vastgelegd (arrest van heden, Jawo, C‑163/17, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten is in het Unierecht van wezenlijk belang, aangezien het de mogelijkheid biedt om een ruimte zonder binnengrenzen te verwezenlijken en in stand te houden. Meer in het bijzonder vereist het beginsel van wederzijds vertrouwen, met name wat de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht betreft, dat elk van de lidstaten, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, ervan uitgaat dat alle andere lidstaten het Unierecht en, met name, de door dat recht erkende grondrechten in acht nemen (arrest van heden, Jawo, C‑163/17, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg moet in het kader van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel worden aangenomen dat de behandeling van personen die om internationale bescherming verzoeken, in elke lidstaat in overeenstemming is met de vereisten van het Handvest, het Verdrag van Genève en het EVRM (arrest van heden, Jawo, C‑163/17, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit is met name het geval bij de toepassing van artikel 33, lid 2, onder a), van de procedurerichtlijn, dat in het kader van de bij die richtlijn ingevoerde gemeenschappelijke asielprocedure, een uitdrukking van het beginsel van wederzijds vertrouwen vormt.
Toch kan niet worden uitgesloten dat de werking van dit stelsel in de praktijk in een bepaalde lidstaat grote moeilijkheden ondervindt, en dat dus een ernstig risico bestaat dat personen die om internationale bescherming verzoeken, in die lidstaat worden behandeld op een wijze die hun grondrechten schendt (zie arrest van heden, Jawo, C‑163/17, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband zij erop gewezen dat, gelet op de algemene en absolute aard van het in artikel 4 van het Handvest opgenomen verbod, dat nauw verband houdt met de eerbiediging van de menselijke waardigheid en dat zonder enige mogelijkheid tot afwijking alle vormen van onmenselijke of vernederende behandeling verbiedt, voor de toepassing van artikel 4 niet van belang is of de betrokken persoon een ernstig risico loopt op een dergelijke behandeling op het moment zelf van de overdracht, dan wel tijdens de asielprocedure of na afloop daarvan (zie naar analogie arrest van heden, Jawo, C‑163/17, punt 88).
Wanneer de rechter bij wie beroep wordt ingesteld tegen een besluit waarbij een nieuw verzoek om internationale bescherming is afgewezen wegens niet-ontvankelijkheid, over gegevens beschikt die de verzoeker heeft overgelegd om aan te tonen dat er in de lidstaat die reeds subsidiaire bescherming heeft verleend, een dergelijk risico bestaat, is deze rechter dan ook ertoe gehouden om op basis van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens en afgemeten aan het beschermingsniveau van de door het Unierecht gewaarborgde grondrechten, te oordelen of er sprake is van tekortkomingen die hetzij structureel of fundamenteel zijn, hetzij bepaalde groepen van personen raken (zie naar analogie arrest van heden, Jawo, C‑163/17, punt 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dat verband dient te worden benadrukt dat de in het vorige punt van het onderhavige arrest vermelde tekortkomingen alleen dan onder artikel 4 van het Handvest vallen – welk artikel overeenstemt met artikel 3 EVRM en waarvan de inhoud en reikwijdte dus krachtens artikel 52, lid 3, van het Handvest dezelfde zijn als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend – wanneer die tekortkomingen een bijzonder hoge drempel van zwaarwegendheid bereiken, wat afhangt van alle gegevens de zaak (arrest van heden, Jawo, C‑163/17, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Deze bijzonder hoge drempel van zwaarwegendheid is bereikt wanneer de onverschilligheid van de autoriteiten van een lidstaat tot gevolg zou hebben dat een persoon die volledig afhankelijk is van overheidssteun, buiten zijn wil en zijn persoonlijke keuzes om, terechtkomt in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie die hem niet in staat stelt om te voorzien in zijn meest elementaire behoeften, zoals eten, zich wassen en beschikken over woonruimte, en negatieve gevolgen zou hebben voor zijn fysieke of mentale gezondheid of hem in een toestand van achterstelling zou brengen die onverenigbaar is met de menselijke waardigheid (arrest van heden, Jawo, C‑163/17, punt 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Die drempel wordt dus niet bereikt in situaties die, ook al worden zij gekenmerkt door een grote onzekerheid of een sterke verslechtering van de levensomstandigheden van de betrokken persoon, geen zeer verregaande materiële deprivatie meebrengen waardoor deze persoon in een situatie terechtkomt die zo ernstig is dat zijn toestand kan worden gelijkgesteld met een onmenselijke of vernederende behandeling (arrest van heden, Jawo, C‑163/17, punt 93).
Gelet op de vragen die in dit verband bij de verwijzende rechter rijzen, dient erop te worden gewezen dat, in het licht van het belang van het beginsel van wederzijds vertrouwen voor het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, schendingen van de bepalingen van hoofdstuk VII van de kwalificatierichtlijn die niet leiden tot een schending van artikel 4 van het Handvest, de lidstaten niet beletten de bij artikel 33, lid 2, onder a), van de procedurerichtlijn verleende bevoegdheid uit te oefenen.
De eveneens door de verwijzende rechter vermelde omstandigheid dat personen die subsidiaire bescherming genieten in de lidstaat die de verzoeker een dergelijke bescherming heeft verleend, geen bestaansondersteunende voorzieningen genieten of voorzieningen genieten die duidelijk beperkter zijn dan die welke in andere lidstaten worden geboden, zonder dat zij evenwel anders worden behandeld dan de onderdanen van deze lidstaat, kan alleen dan leiden tot de vaststelling dat de verzoeker er wordt blootgesteld aan een reëel risico op een behandeling die in strijd is met artikel 4 van het Handvest, wanneer die omstandigheid tot gevolg heeft dat die verzoeker vanwege zijn bijzondere kwetsbaarheid, buiten zijn wil en zijn persoonlijke keuzes om, zou terechtkomen in een situatie van zeer verregaande materiële deprivatie, die beantwoordt aan de in de punten 89 tot en met 91 van het onderhavige arrest genoemde criteria.
Hoe dan ook kan op basis van het enkele feit dat de sociale bescherming en/of de levensomstandigheden gunstiger zijn in de lidstaat waar het nieuwe verzoek om internationale bescherming is ingediend dan in de lidstaat die reeds subsidiaire bescherming heeft verleend, niet worden geconcludeerd dat de betrokken persoon bij overdracht aan die lidstaat, zal worden blootgesteld aan een reëel gevaar voor een behandeling die onverenigbaar is met artikel 4 van het Handvest (zie naar analogie arrest van heden, Jawo, C‑163/17, punt 97).
Wat ten tweede de in punt 82 van het onderhavige arrest bedoelde situatie betreft, volgt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de door de verwijzende rechter genoemde tekortkomingen in de asielprocedure volgens die rechter zien op het feit dat de lidstaat die subsidiaire bescherming heeft verleend, op voorspelbare wijze en in strijd met de kwalificatierichtlijn weigert om personen die om internationale bescherming verzoeken, de vluchtelingenstatus te verlenen, en in strijd met artikel 40, lid 3, van de procedurerichtlijn daarenboven verzuimt om volgende verzoeken nader te onderzoeken ondanks het bestaan van nieuwe elementen of bevindingen die de kans aanzienlijk groter maken dat de verzoeker voor erkenning als vluchteling in aanmerking komt.
De verwijzende rechter vraagt in dat verband of uit de bepalingen van artikel 18 van het Handvest juncto artikel 78 VWEU in een dergelijke situatie een verplichting volgt voor een lidstaat om het nieuwe verzoek om internationale bescherming te onderzoeken, in weerwil van een nationale bepaling waarbij uitvoering is gegeven aan artikel 33, lid 2, onder a), van de procedurerichtlijn.
In herinnering dient te worden gebracht dat zowel de kwalificatierichtlijn als de procedurerichtlijn is vastgesteld op grond van artikel 78 VWEU en erop zijn gericht de in dat artikel gestelde doelstelling te verwezenlijken en de naleving van artikel 18 van het Handvest te waarborgen.
Volgens de kwalificatierichtlijn en met name artikel 13 ervan, zijn de lidstaten verplicht de vluchtelingenstatus te verlenen aan een onderdaan van een derde land of staatloze die overeenkomstig de hoofdstukken II en III als vluchteling wordt erkend. Om te bepalen of dat het geval is, moeten zij overeenkomstig artikel 4, lid 3, van die richtlijn ieder verzoek om internationale bescherming op individuele basis beoordelen. Alleen wanneer de lidstaten na een dergelijke individuele beoordeling vaststellen dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt niet aan de in hoofdstuk III gestelde voorwaarden, maar aan die van hoofdstuk V van die richtlijn voldoet, kunnen zij hem de subsidiairebeschermingsstatus in plaats van de vluchtelingenstatus toekennen.
Indien een asielprocedure in een lidstaat tot gevolg zou hebben dat de vluchtelingenstatus systematisch, zonder dat er een werkelijk onderzoek wordt gevoerd, wordt geweigerd aan personen die om internationale bescherming verzoeken en die voldoen aan de voorwaarden van de hoofdstukken II en III van de kwalificatierichtlijn, kan de behandeling van asielzoekers in die lidstaat niet worden aangemerkt als in overeenstemming met de uit artikel 18 van het Handvest voortvloeiende verplichtingen.
De andere lidstaten kunnen het door betrokkene bij hen ingediende nieuwe verzoek echter niet-ontvankelijk verklaren overeenkomstig artikel 33, lid 2, onder a), van de procedurerichtlijn, gelezen in het licht van het beginsel van wederzijds vertrouwen. In een dergelijk geval staat het aan de lidstaat die de subsidiaire bescherming heeft toegekend om de procedure tot toekenning van de vluchtelingenstatus te hervatten.
Uit bovenstaande overwegingen volgt dat de derde en de vierde vraag in de zaken C‑297/17, C‑318/17 en C‑319/17 als volgt moeten worden beantwoord:
–
Artikel 33, lid 2, onder a), van de procedurerichtlijn moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet ertegen verzet dat een lidstaat krachtens de door die bepaling verleende bevoegdheid een verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus niet-ontvankelijk verklaart omdat aan de verzoeker in een andere lidstaat subsidiaire bescherming is verleend, wanneer de voorzienbare levensomstandigheden van die verzoeker als persoon die subsidiaire bescherming geniet in die andere lidstaat, hem niet blootstellen aan een ernstig risico op onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 4 van het Handvest. De omstandigheid dat personen die een dergelijke subsidiaire bescherming genieten in die lidstaat geen bestaansondersteunende voorzieningen genieten of voorzieningen genieten die duidelijk beperkter zijn dan die welke in andere lidstaten worden geboden, zonder dat zij evenwel anders worden behandeld dan de onderdanen van die lidstaat, kan alleen dan leiden tot de vaststelling dat die verzoeker er wordt blootgesteld aan een dergelijk risico, wanneer die omstandigheid tot gevolg heeft dat de verzoeker vanwege zijn bijzondere kwetsbaarheid, buiten zijn wil en zijn persoonlijke keuzes om, zou terechtkomen in een situatie van zeer verregaande materiële deprivatie.
–
Artikel 33, lid 2, onder a), van de procedurerichtlijn moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet ertegen verzet dat een lidstaat diezelfde bevoegdheid uitoefent wanneer de asielprocedure in de andere lidstaat die de verzoeker subsidiaire bescherming heeft toegekend, ertoe leidt dat de vluchtelingenstatus systematisch, zonder dat er een werkelijk onderzoek wordt gevoerd, wordt geweigerd aan personen die om internationale bescherming verzoeken en die voldoen aan de voorwaarden van de hoofdstukken II en III van de kwalificatierichtlijn.
Vijfde vraag in de zaken C‑297/17, C‑318/17 en C‑319/17
Gelet op het antwoord op met name de tweede vraag in de zaken C‑297/17, C‑318/17 en C‑319/17, hoeft niet meer te worden geantwoord op de vijfde vraag in die zaken.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 52, eerste alinea, van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, moet aldus worden uitgelegd dat een lidstaat mag bepalen dat de nationale bepaling waarbij artikel 33, lid 2, onder a), van die richtlijn wordt omgezet, onmiddellijk van toepassing is op asielverzoeken waarop nog geen definitief besluit is genomen, die zijn ingediend vóór 20 juli 2015 en vóór de inwerkingtreding van die nationale bepaling. Artikel 52, eerste alinea, gelezen in het licht van met name genoemd artikel 33, verzet zich daarentegen tegen een dergelijke onmiddellijke toepassing in een situatie waarin zowel het asielverzoek als het verzoek tot terugname is ingediend vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2013/32 en, overeenkomstig artikel 49 van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend, nog ten volle valt onder verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend.

2)
In een situatie als aan de orde in de zaken C‑297/17, C‑318/17 en C‑319/17, moet artikel 33 van richtlijn 2013/32 aldus worden uitgelegd dat de lidstaten een asielverzoek niet-ontvankelijk mogen verklaren op grond van artikel 33, lid 2, onder a), zonder dat zij bij voorrang gebruik moeten of kunnen maken van de procedures tot overname of terugname die zijn neergelegd in verordening nr. 604/2013.

3)
Artikel 33, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/32 moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet ertegen verzet dat een lidstaat krachtens de door die bepaling verleende bevoegdheid een verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus niet-ontvankelijk verklaart omdat aan de verzoeker in een andere lidstaat subsidiaire bescherming is verleend, wanneer de voorzienbare levensomstandigheden van die verzoeker als persoon die subsidiaire bescherming geniet in die andere lidstaat, hem niet blootstellen aan een ernstig risico op onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 4 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De omstandigheid dat personen die een dergelijke subsidiaire bescherming genieten, in die lidstaat geen bestaansondersteunende voorzieningen genieten of voorzieningen genieten die duidelijk beperkter zijn dan die welke in andere lidstaten worden geboden, zonder dat zij evenwel anders worden behandeld dan de onderdanen van die lidstaat, kan alleen dan leiden tot de vaststelling dat de verzoeker er wordt blootgesteld aan een dergelijk risico, wanneer die omstandigheid tot gevolg heeft dat de verzoeker vanwege zijn bijzondere kwetsbaarheid, buiten zijn wil en zijn persoonlijke keuzes om, zou terechtkomen in een situatie van zeer verregaande materiële deprivatie.
Artikel 33, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/32 moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet ertegen verzet dat een lidstaat diezelfde bevoegdheid uitoefent wanneer de asielprocedure in de andere lidstaat die de verzoeker subsidiaire bescherming heeft toegekend, ertoe leidt dat de vluchtelingenstatus systematisch, zonder dat er een werkelijk onderzoek wordt gevoerd, wordt geweigerd aan personen die om internationale bescherming verzoeken en die voldoen aan de voorwaarden van de hoofdstukken II en III van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.