CELEX: 62021CJ0040
Trimitere preliminară
Decizia 2006/928/CE
Mecanismul de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
Articolul 15 alineatul (1)
Articolul 47
Articolul 49 alineatul (3)
Funcții publice alese
Conflict de interese
Reglementare națională care prevede interdicția de a ocupa funcții publice alese pentru o durată prestabilită
Sancțiune complementară încetării mandatului
Principiul proporționalității

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea Deciziei 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției (
JO 2006, L 354, p. 56
, Ediție specială, 11/vol. 51, p. 55), precum și a articolului 15 alineatul (1), a articolului 47 și a articolului 49 alineatul (3) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între T.A.C., pe de o parte, și Agenția Națională de Integritate (ANI) (România), pe de altă parte, în legătură cu un raport al agenției menționate prin care se constată o încălcare de către acesta, în cursul mandatului său de primar, a normelor care reglementează conflictele de interese în materie administrativă.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Decizia 2006/928 a fost adoptată, în contextul aderării României la Uniunea Europeană, prevăzută pentru 1 ianuarie 2007, în special în temeiul articolelor 37 și 38 din Actul privind condițiile de aderare a Republicii Bulgaria și a României și adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană (
JO 2005, L 157, p. 203
, denumit în continuare „Actul de aderare”), intrat în vigoare la 1 ianuarie 2007. Considerentele (1)-(6) și (9) ale acestei decizii au următorul cuprins:
„(1)
Uniunea Europeană este instituită pe principiul statului de drept, un principiu comun tuturor statelor membre.
(2)
Spațiul de libertate, securitate și justiție, precum și piața internă instituite prin Tratatul privind Uniunea Europeană și Tratatul de instituire a Comunității Europene se bazează pe convingerea reciprocă în privința faptului că deciziile și practicile administrative și judiciare din toate statele membre respectă pe deplin statul de drept.
(3)
Această condiție implică existența, în toate statele membre, a unui sistem judiciar și administrativ imparțial, independent și eficient, înzestrat cu mijloace suficiente, între altele, pentru a lupta împotriva corupției.
(4)
La 1 ianuarie 2007, România va deveni membru al Uniunii Europene. Deși apreciază eforturile considerabile făcute de România pentru a finaliza pregătirile de aderare la Uniunea Europeană, Comisia [Europeană] a identificat în raportul său din 26 septembrie 2006 chestiuni rămase nerezolvate, în special în ceea ce privește responsabilizarea și eficiența sistemului judiciar și ale organelor de aplicare a legii, domenii în care sunt necesare progrese suplimentare pentru a garanta capacitatea acestor organe de a aplica măsurile adoptate pentru a institui piața internă și spațiul de libertate, securitate și justiție.
(5)
Articolul 37 din Actul de aderare împuternicește Comisia să adopte măsurile necesare în cazul unui risc iminent de perturbare a funcționării pieței interne ca urmare a nerespectării, de către România, a angajamentelor asumate. Articolul 38 împuternicește Comisia să adopte măsurile necesare în cazul unui risc iminent privind apariția unor deficiențe grave în România în ceea ce privește transpunerea, stadiul aplicării sau al asigurării respectării actelor adoptate în temeiul titlului VI din Tratatul UE sau al actelor adoptate în temeiul titlului IV din Tratatul CE.
(6)
Chestiunile nerezolvate în ceea ce privește responsabilizarea și eficiența sistemului judiciar și ale organelor de aplicare a legii justifică instituirea unui mecanism de cooperare și de verificare a progreselor realizate de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției.
[…]
(9)
Prezenta decizie ar trebui modificată în cazul în care evaluarea Comisiei arată că este necesară modificarea obiectivelor de referință. Prezenta decizie va fi abrogată atunci când au fost atinse toate obiectivele de referință.”
Articolul 1 din Decizia 2006/928 prevede:
„În fiecare an, până la 31 martie cel târziu, iar în primul an la 31 martie 2007, România prezintă Comisiei un raport privind progresele realizate în vederea atingerii fiecăruia dintre obiectivele de referință enumerate în anexă.
Comisia poate, în orice moment, să ofere ajutor tehnic prin diverse mijloace sau să colecteze ori să facă schimb de informații privind obiectivele de referință. De asemenea, Comisia poate organiza, în orice moment, misiuni de experți în acest sens în România. Autoritățile române oferă Comisiei sprijinul necesar în acest context.”
Articolul 2 din această decizie prevede:
„Comisia va transmite, pentru prima dată în iunie 2007, Parlamentului European și Consiliului propriile comentarii și concluzii privind raportul prezentat de România.
Comisia va prezenta din nou un raport în funcție de evoluția situației și cel puțin o dată la fiecare șase luni.”
Articolul 4 din decizia menționată prevede:
„Prezenta decizie se adresează statelor membre.”
Anexa la aceeași decizie are următorul cuprins:
„Obiectivele de referință pe care România trebuie să le atingă, prevăzute la articolul 1:
1.
Garantarea unui proces judiciar mai transparent și mai eficient totodată, în special prin consolidarea capacităților și a responsabilizării Consiliului Superior al Magistraturii. Raportarea și evaluarea impactului noilor coduri de procedură civilă și administrativă.
2.
Înființarea, conform celor prevăzute, a unei agenții pentru integritate cu responsabilități în domeniul verificării patrimoniului, al incompatibilităților și al conflictelor de interese potențiale, precum și cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni disuasive.
3.
Continuarea, în baza progreselor realizate deja, a unor cercetări profesioniste și imparțiale cu privire la acuzațiile de corupție la nivel înalt.
4.
Adoptarea unor măsuri suplimentare de prevenire și combatere a corupției, în special în cadrul administrației locale.”
Dreptul român
Articolul 25 din Legea nr. 176 din 1 septembrie 2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (
Monitorul Oficial al României
, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010) prevede:
„(1)   Fapta persoanei cu privire la care s‑a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni.
(2)   Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alineatului (1) sau față de care s‑a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate.
[…]”
Potrivit articolului 66 alineatul (1) din Legea nr. 286 din 17 iulie 2009 privind Codul penal (
Monitorul Oficial al României
, Partea I, nr. 510 din 24 iulie 2009), în versiunea în vigoare la data faptelor din litigiul principal (denumit în continuare „Codul penal”):
„Pedeapsa complementară a interzicerii exercitării unor drepturi constă în interzicerea exercitării, pe o perioadă de la unu la 5 ani, a unuia sau mai multora dintre următoarele drepturi:
a)
dreptul de a fi ales în autoritățile publice sau în orice alte funcții publice;
b)
dreptul de a ocupa o funcție care implică exercițiul autorității de stat.”
Articolul 301 din Codul penal, intitulat „Conflictul de interese”, prevede la alineatul (1):
„Fapta funcționarului public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, a îndeplinit un act ori a participat la luarea unei decizii prin care s‑a obținut, direct sau indirect, un folos patrimonial, pentru sine, pentru soțul său, pentru o rudă ori pentru un afin până la gradul II inclusiv […] se pedepsește cu închisoarea de la unu la 5 ani și interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
La 22 iunie 2016, reclamantul din litigiul principal a fost ales primar al orașului MN (România) pentru perioada 2016-2020.
Într‑un raport de evaluare din 25 noiembrie 2019, ANI a constatat că acesta nu respectase normele care guvernează conflictele de interese în materie administrativă. Astfel, în cursul mandatului său, el ar fi acordat printr‑un contract de comodat unei asociații, a cărei membră fondatoare și vicepreședintă era soția sa, dreptul de folosință gratuită, pentru o perioadă de cinci ani, a unor spații care aparțineau orașului, în scopul desfășurării unor activități culturale.
În cazul în care acest raport, care echivalează cu constatarea existenței unui conflict de interese al reclamantului din litigiul principal, ar deveni definitiv, de exemplu dacă acesta nu l-ar fi contestat, mandatul său ar înceta de plin drept și i s‑ar aplica o interdicție complementară de a ocupa funcții publice alese pentru o perioadă de trei ani, în conformitate cu dreptul național.
Prin cererea introductivă din 19 decembrie 2019, reclamantul din litigiul principal a sesizat Tribunalul București (România) cu o acțiune având ca obiect anularea acestui raport, susținând în special că dreptul Uniunii se opune unei legislații naționale în temeiul căreia unei persoane despre care se consideră că a acționat într‑o situație de conflict de interese îi este aplicată, în mod automat și fără posibilitatea unei individualizări în funcție de gravitatea abaterii săvârșite, o sancțiune precum interdicția de a ocupa funcții publice alese pentru o perioadă de trei ani.
Întrucât acest tribunal s‑a declarat necompetent pentru a judeca acțiunea respectivă, cauza a fost trimisă instanței de trimitere, Curtea de Apel Timișoara (România).
Această instanță arată, mai întâi, că litigiul principal intră sub incidența dreptului Uniunii, întrucât Legea nr. 176/2010 pune în aplicare al doilea obiectiv de referință care figurează în anexa la Decizia 2006/928. Înființarea ANI ar fi avut loc tot în vederea conformării cu acest obiectiv.
În continuare, instanța menționată arată că, în temeiul articolului 25 din această lege, în cazul constatării, care a dobândit caracter definitiv, a existenței unui conflict de interese față de o persoană care ocupă funcții publice alese, mandatul acesteia încetează de plin drept. În plus, interdicția complementară de a ocupa aceste funcții pentru o perioadă de trei ani, prevăzută la alineatul (2) al articolului amintit, ar opera în mod automat, fără analizarea necesității acestei interdicții și fără aplicarea diferențiată în funcție de gravitatea abaterii. În temeiul jurisprudenței Curții Constituționale (România), interdicția menționată ar privi toate funcțiile publice alese prevăzute la articolul 1 din legea amintită, în pofida expresiei „aceeași funcție”, utilizată în această dispoziție. Pe de altă parte, nici încetarea mandatului, nici interdicția de a ocupa funcții publice alese nu ar putea fi contestate în justiție, întrucât instanța sesizată cu legalitatea unui raport de evaluare al ANI poate numai să verifice dacă faptele imputate persoanei interesate constituie sau nu un conflict de interese, iar nu să se pronunțe cu privire la sancțiunile care decurg din acesta.
Instanța de trimitere mai arată că, deși în speță nu a fost constatată nicio infracțiune împotriva reclamantului din litigiul principal, articolul 301 alineatul (1) din Codul penal prevede o infracțiune de conflict de interese care se sancționează de asemenea cu pedeapsa complementară a interzicerii exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică, menționată la articolul 66 alineatul (1) din acest cod. Prin urmare, instanța respectivă consideră necesar să se stabilească dacă, la fel ca această din urmă pedeapsă, interdicția de a ocupa funcții publice alese prevăzută la articolul 25 alineatul (2) din Legea nr. 176/2010 trebuie să fie apreciată în raport cu principiul proporționalității pedepselor garantat la articolul 49 din cartă și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă acest principiu se opune unei asemenea sancțiuni.
În sfârșit, instanța menționată consideră că este necesar să se verifice dacă articolul 15 alineatul (1) și articolul 47 din cartă se opun unei dispoziții naționale care aplică în mod automat sancțiunea respectivă pentru o durată prestabilită de trei ani, fără a permite instanței să analizeze necesitatea sau întinderea acesteia în raport cu împrejurările concrete ale speței.
În aceste condiții, Curtea de Apel Timișoara a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Principiul proporționalității pedepselor, conținut de articolul 49 din [cartă], trebuie interpretat în sensul că se aplică și altor fapte decât cele definite în mod formal de legea națională ca fiind infracțiuni, dar care pot fi considerate «acuzații în materie penală», în sensul articolului 6 din [Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare «CEDO»)], prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravității sancțiunii, cum este în cauza principală cazul evaluării conflictelor de interese, care poate conduce la aplicarea sancțiunii complementare constând în interdicția de a ocupa funcții publice alese pentru o perioadă de 3 ani?
2)
Dacă răspunsul la întrebarea nr. 1 este afirmativ, principiul proporționalității pedepselor, conținut de articolul 49 din [cartă], trebuie interpretat în sensul că se opune unei prevederi din legislația națională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unui conflict de interese al unei persoane ce ocupă o funcție de demnitate publică aleasă, în mod automat, în baza legii (
ope legis
), sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancțiuni proporționale cu abaterea săvârșită?
3)
Dreptul la muncă, garantat de articolul 15 alineatul (1) din [cartă], precum și dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, garantat de articolul 47 din cartă, trebuie interpretate în sensul că se opun unei prevederi din legislația națională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unui conflict de interese al unei persoane ce ocupă o funcție publică aleasă, în mod automat, în baza legii (
ope legis
), sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancțiuni proporționale cu abaterea săvârșită?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la admisibilitate
ANI și guvernul român contestă admisibilitatea întrebărilor preliminare. Potrivit susținerilor lor, pe de o parte, carta nu este aplicabilă litigiului principal în lipsa punerii în aplicare a dreptului Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din aceasta. Acestea adaugă, pe de altă parte, că întrebările adresate sunt lipsite de pertinență și că problema ridicată este de natură pur ipotetică, întrucât litigiul principal are ca obiect numai anularea unui raport de evaluare prin care s‑a constatat un conflict de interese al reclamantului din litigiul principal și nu privește aspectul sancțiunilor.
Trebuie amintit că domeniul de aplicare al cartei, în ceea ce privește acțiunea statelor membre, este definit la articolul 51 alineatul (1) din aceasta, conform căruia dispozițiile cartei se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Articolul 51 alineatul (1) menționat confirmă jurisprudența constantă a Curții potrivit căreia drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică a Uniunii au vocația de a fi aplicate în toate situațiile reglementate de dreptul Uniunii, însă nu în afara unor asemenea situații [Hotărârea din 19 noiembrie 2019, A. K. și alții (Independența Camerei disciplinare a Curții Supreme),
C‑585/18, C‑624/18 și C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
În speță, din indicațiile instanței de trimitere, precum și din expunerea de motive referitoare la Legea nr. 176/2010 reiese că aceasta pune în aplicare al doilea obiectiv de referință care figurează în anexa la Decizia 2006/928, și anume înființarea unei agenții pentru integritate cu responsabilități în domeniul verificării patrimoniului, al incompatibilităților și al conflictelor de interese potențiale, precum și cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni disuasive.
După cum a statuat Curtea, obiectivele de referință care figurează în anexa la această decizie au caracter obligatoriu pentru România, în sensul că acest stat membru este supus obligației specifice de a le atinge și de a lua măsurile adecvate în vederea realizării lor. De asemenea, statul membru menționat are obligația de a se abține să pună în aplicare orice măsură care ar risca să compromită atingerea acestor obiective (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 mai 2021, Asociația „Forumul Judecătorilor din România” și alții, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 și C‑397/19, EU:C:202I:393, punctul 172).
În plus, decizia menționată obligă România să combată corupția – în special corupția la nivel înalt – în mod efectiv și independent de o eventuală atingere adusă intereselor financiare ale Uniunii, precum și să prevadă aplicarea unor sancțiuni efective și disuasive în cazul unor infracțiuni de corupție în general (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2021, Euro Box Promotion și alții,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 și C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, punctele
și
, precum și jurisprudența citată).
În acest context, Curtea a precizat de asemenea că România dispune de libertatea de alegere a sancțiunilor aplicabile, care pot lua forma unor sancțiuni administrative, a unor sancțiuni penale sau a unei combinații a celor două, această competență fiind limitată de principiile proporționalității, echivalenței și efectivității (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2021, Euro Box Promotion și alții,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 și C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, punctele
și
, precum și jurisprudența citată).
Din aceste considerații rezultă, așa cum a arătat domnul avocat general la punctul 21 din concluzii, că Legea nr. 176/2010, în special articolul 25 din aceasta, constituie o măsură de punere în aplicare a dreptului Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă, astfel încât aceasta este aplicabilă în cadrul cauzei principale.
În ceea ce privește obiectul litigiului principal, potrivit unei jurisprudențe constante, întrebările referitoare la interpretarea dreptului Uniunii, adresate de instanța națională în cadrul normativ și factual pe care îl definește sub propria răspundere și a cărui exactitate Curtea nu are competența să o verifice, beneficiază de o prezumție de pertinență. Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei cereri formulate de o instanță națională numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate (Hotărârea din 13 noiembrie 2018, Levola Hengelo,
C‑310/17
,
EU:C:2018:899
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, instanța de trimitere a explicat în cererea de decizie preliminară că, în cazul în care legalitatea raportului de evaluare menționat la punctul 12 din prezenta hotărâre ar fi confirmată prin respingerea acțiunii cu care este sesizată această instanță, reclamantului din litigiul principal i s‑ar interzice în mod automat ocuparea unor funcții publice alese pentru o perioadă de trei ani, în temeiul articolului 25 alineatul (2) din Legea nr. 176/2010, fără a putea să conteste această interdicție în cadrul unei alte proceduri jurisdicționale.
Prin urmare, nu este evident că interpretarea dispozițiilor cartei nu ar avea nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal ori că problema ar fi de natură ipotetică.
În consecință, întrebările preliminare sunt admisibile.
Cu privire la fond
Cu privire la prima întrebare
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 49 alineatul (3) din cartă trebuie interpretat în sensul că se aplică unei legislații naționale care prevede, în urma unei proceduri administrative, o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s‑a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții.
Articolul 49 alineatul (3) din cartă, care prevede că pedepsele nu trebuie să fie disproporționate față de infracțiune, vizează sancțiunile de natură penală. Prin urmare, trebuie să se examineze dacă o asemenea interdicție are caracter penal (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2021, ECOTEX BULGARIA,
C‑544/19
,
EU:C:2021:803
, punctul
).
Potrivit jurisprudenței constante a Curții referitoare la interpretarea articolului 50 din cartă și transpuse la articolul 49 alineatul (3) din aceasta, sunt pertinente trei criterii pentru aprecierea naturii penale a unei sancțiuni. Primul este calificarea juridică a încălcării în dreptul intern, al doilea, natura însăși a încălcării, iar al treilea, gradul de severitate a sancțiunii pe care persoana în cauză riscă să o suporte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2021, ECOTEX BULGARIA,
C‑544/19
,
EU:C:2021:803
, punctul
, precum și Hotărârea din 22 martie 2022, bpost,
C‑117/20
,
EU:C:2022:202
, punctul
și jurisprudența citată).
Astfel, chiar pentru încălcările care nu sunt calificate drept „penale” în dreptul național, un asemenea caracter poate totuși decurge din însăși natura încălcării în discuție și din gradul de severitate a sancțiunilor pe care aceasta le poate antrena [Hotărârea din 22 iunie 2021, Latvijas Republikas Saeima (Puncte de penalizare),
C‑439/19
,
EU:C:2021:504
, punctul
și jurisprudența citată].
Deși este de competența instanței de trimitere să aprecieze, în lumina acestor criterii, dacă măsura în discuție în litigiul principal prezintă o natură penală în sensul articolului 49 alineatul (3) din cartă, Curtea, pronunțându‑se asupra unei trimiteri preliminare, poate totuși oferi precizări destinate să orienteze această instanță în aprecierea pe care o va efectua (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2021, ECOTEX BULGARIA,
C‑544/19
,
EU:C:2021:803
, punctul
și jurisprudența citată).
În ceea ce privește primul criteriu, privind calificarea încălcării în dreptul intern, atât din modul de redactare a articolului 25 alineatul (1) din Legea nr. 176/2010, care face referire la o „abatere disciplinară”, cât și din jurisprudența națională citată în cererea de decizie preliminară, în special din cea a Curții Constituționale, rezultă că, în dreptul român, nici încetarea de plin drept a mandatului în cazul constatării unui conflict de interese, nici interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă, complementară acestei încetări, nu sunt considerate sancțiuni penale. În plus, din dosarul de care dispune Curtea reiese că aceste măsuri sunt aplicate în temeiul unei proceduri administrative. Deși este adevărat că dreptul român prevede de asemenea infracțiunea de conflict de interese, sancțiunile prevăzute pentru aceasta sunt aplicate, după cum a arătat domnul avocat general la punctul 31 din concluzii, în temeiul unei proceduri distincte și independente.
În ceea ce privește al doilea criteriu, referitor la natura însăși a încălcării, acesta presupune să se verifice dacă măsura în discuție urmărește în special o finalitate represivă, care este specifică unei sancțiuni de natură penală în sensul articolului 49 din cartă [a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 iunie 2021, Latvijas Republikas Saeima (Puncte de penalizare),
C‑439/19
,
EU:C:2021:504
, punctul
, precum și Hotărârea din 6 octombrie 2021, ECOTEX BULGARIA,
C‑544/19
,
EU:C:2021:803
, punctul
și jurisprudența citată].
În speță, din cererea de decizie preliminară și din observațiile părților în fața Curții reiese că Legea nr. 176/2010 urmărește să garanteze integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și să prevină corupția instituțională și că măsura interdicției de a ocupa funcții publice alese, precum cea care poate fi impusă în cauza principală, se înscrie într‑un ansamblu mai larg de măsuri care urmăresc, toate, în mod complementar, acest obiectiv și, prin urmare, contribuie la realizarea obiectivelor de referință prevăzute de Decizia 2006/928. Astfel, finalitatea acestei interdicții, la fel ca cea a încetării de plin drept a mandatului, este de a menține buna funcționare și transparența statului, punând capăt în mod durabil situațiilor de conflict de interese.
În acest sens, în ceea ce privește interdicția de a candida în alegeri și de a ocupa funcții alese, care urmărește o asemenea finalitate și care vizează libera decizie a organelor alese, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că aceasta nu are caracter punitiv, chiar dacă este pronunțată în urma unei condamnări penale pentru fapte de corupție (a se vedea în acest sens Curtea EDO, 18 mai 2021, Galan împotriva Italiei, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, § 85 și 97, precum și Curtea EDO, 17 iunie 2021, Miniscalco împotriva Italiei, CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, § 64 și 73).
Ținând seama de aceste elemente și având în vedere jurisprudența menționată la punctul anterior, rezultă că o măsură constând în interdicția de a ocupa funcții publice alese timp de trei ani, precum cea care poate fi impusă în cauza principală, urmărește un obiectiv esențialmente preventiv, iar nu represiv.
În ceea ce privește al treilea criteriu, referitor la gradul de severitate a sancțiunii, trebuie subliniat, așa cum a arătat domnul avocat general la punctul 33 din concluzii, că o asemenea măsură nu constă în aplicarea unei pedepse privative de libertate sau în aplicarea unei amenzi, ci în interzicerea exercitării pe viitor a unor activități determinate, și anume a unor funcții publice alese, care vizează un grup delimitat de persoane având un statut special. Această interdicție are de asemenea o durată limitată și nu privește dreptul de vot.
Trebuie adăugat că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, sancțiuni similare măsurii în discuție în litigiul principal nu sunt considerate, în general, ca având un grad de gravitate suficient pentru a le conferi o natură penală, cu atât mai mult atunci când dreptul de vot nu este afectat (a se vedea în acest sens Comisia Europeană a Drepturilor Omului, 13 ianuarie 1997, Tapie împotriva Franței, CE:ECHR:1997:0113DEC003225896, p. 5, precum și Curtea EDO, 18 mai 2021, Galan împotriva Italiei, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, § 96 și 97).
Din aceste considerații reiese că niciunul dintre cele trei criterii menționate la punctul 34 din prezenta hotărâre nu pare să fie îndeplinit și că, în consecință, interdicția de a ocupa funcții publice alese prevăzută de legislația națională în discuție în litigiul principal nu pare să fie de natură penală, aspect a cărui verificare este însă de competența instanței de trimitere.
Or, în condițiile în care nu are natură penală, această măsură nu poate fi apreciată în raport cu articolul 49 alineatul (3) din cartă.
Având în vedere ceea ce precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare că articolul 49 alineatul (3) din cartă trebuie interpretat în sensul că nu se aplică unei legislații care prevede, în urma unei proceduri administrative, o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s‑a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții, în cazul în care această măsură nu este de natură penală.
Cu privire la a doua întrebare
Cu titlu introductiv, din cererea de decizie preliminară reiese că a doua întrebare este adresată pentru ipoteza în care s‑ar considera că interdicția de a ocupa funcții publice alese prevăzută la articolul 25 alineatul (2) din Legea nr. 176/2010 este de natură penală. Or, după cum reiese din considerațiile expuse la punctele 32-46 din prezenta hotărâre, această interdicție, sub rezerva verificărilor care trebuie efectuate de instanța de trimitere, nu pare să prezinte o asemenea natură, astfel încât articolul 49 alineatul (3) din cartă nu s‑ar aplica.
În aceste condiții, în măsura în care pune în aplicare dreptul Uniunii, după cum s‑a arătat la punctul 27 din prezenta hotărâre, legislația națională în discuție în litigiul principal trebuie, în orice caz, să fie conformă cu principiul proporționalității, ca principiu general al dreptului Uniunii.
Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, principiul proporționalității face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii care trebuie respectate de o legislație națională care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii sau îl implementează pe acesta din urmă, inclusiv în lipsa unei armonizări a legislației Uniunii în domeniul sancțiunilor aplicabile [a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 aprilie 2019, Repsol Butano și DISA Gas,
C‑473/17 și C‑546/17
,
EU:C:2019:308
, punctul
și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 8 martie 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Efect direct),
C‑205/20
,
EU:C:2022:168
, punctul
și jurisprudența citată].
Potrivit unei jurisprudențe constante, pentru a respecta principiul proporționalității, o măsură trebuie să fie de natură să asigure, în mod coerent și sistematic, realizarea obiectivului legitim urmărit și să nu depășească ceea ce este adecvat și necesar pentru a‑l atinge, fiind stabilit că inconvenientele cauzate de aceasta nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 ianuarie 2018, F,
C‑473/16
,
EU:C:2018:36
, punctul
, precum și Hotărârea din 7 septembrie 2022, Cilevičs și alții,
C‑391/20
,
EU:C:2022:638
, punctul
și jurisprudența citată).
În ceea ce privește măsurile administrative sau represive permise de o legislație națională, acestea nu trebuie să depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor urmărite în mod legitim de această legislație (Hotărârea din 24 februarie 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli și Ministero dell’Economia e delle Finanze,
C‑452/20
,
EU:C:2022:111
, punctul
, precum și jurisprudența citată). Mai precis, severitatea sancțiunii aplicate trebuie să fie adecvată gravității încălcării pe care urmărește să o reprime (Hotărârea din 12 septembrie 2019, Maksimovic și alții,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 și C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
În aceste condiții, pentru a oferi instanței de trimitere un răspuns util, trebuie să se reformuleze a doua întrebare în sensul că urmărește în esență să se stabilească dacă principiul proporționalității se opune unei legislații naționale care prevede o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s‑a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții.
În speță, trebuie amintit de la bun început că Legea nr. 176/2010, al cărei articol 25 alineatul (2) prevede interdicția de a ocupa funcții publice alese timp de trei ani, urmărește să asigure integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și să prevină corupția instituțională. Finalitățile acestei legi, care contribuie la realizarea obiectivelor de referință ce figurează în anexa la Decizia 2006/928, constituie, așadar, un obiectiv legitim recunoscut de Uniune.
Deși revine instanței de trimitere, singura competentă să interpreteze și să aplice dreptul național, în ipoteza în care ar confirma legalitatea raportului de evaluare în discuție în litigiul principal, sarcina de a aprecia în definitiv dacă, față de conflictul de interese constatat în raportul respectiv, această sancțiune este adecvată, necesară și proporțională cu realizarea obiectivului legitim amintit, Curtea poate totuși să aducă precizări destinate să orienteze instanța menționată în această apreciere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 februarie 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli și Ministero dell’Economia e delle Finanze,
C‑452/20
,
EU:C:2022:111
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
În ceea ce privește aspectul dacă sancțiunea menționată este adecvată pentru a asigura, în mod coerent și sistematic, realizarea obiectivelor legitime urmărite, trebuie amintit că aceasta intervine în urma unei constatări de către ANI, rămasă definitivă, a unei situații nelegale de conflict de interese – imputabilă unei persoane care exercită funcții publice alese precum un mandat de primar, la fel ca reclamantul din litigiul principal – în cursul exercitării funcțiilor sale, cu titlu complementar încetării de plin drept a mandatului acesteia.
Aplicarea automată a acestor sancțiuni permite astfel încetarea durabilă a situației de conflict de interese identificate, menținându‑se totodată funcționarea statului și a organelor alese în cauză. În plus, prevederea atât a încetării de plin drept a mandatului, cât și a unei interdicții automate de a ocupa orice funcție publică aleasă pe o durată predeterminată suficient de lungă pare a fi de natură să descurajeze persoanele care exercită un mandat electiv să se plaseze într‑o asemenea situație și să le încurajeze să își respecte obligațiile în materie.
Rezultă că interdicția de a ocupa funcții publice alese timp de trei ani prevăzută de legislația națională în discuție în litigiul principal pare adecvată pentru atingerea obiectivului legitim urmărit prin această legislație.
În ceea ce privește caracterul necesar al acestei sancțiuni, din dosarul de care dispune Curtea reiese că legiuitorul român a prevăzut interdicția respectivă și a stabilit durata acesteia la trei ani în considerarea gravității intrinseci pentru funcționarea statului și pentru societate a faptelor care constituie o situație de conflict de interese. Astfel, interdicția menționată este impusă ca o consecință a abaterii săvârșite de o persoană care ocupă funcții publice alese, precum reclamantul din litigiul principal, și care prezintă o gravitate certă.
Legiuitorul român a prevăzut de asemenea, la articolul 301 alineatul (1) din Codul penal, infracțiunea de conflict de interese, care se pedepsește cu închisoarea și cu o pedeapsă complementară de interzicere a exercitării funcțiilor alese, cu o durată variabilă, cuprinsă între unu și cinci ani.
Trebuie adăugat că amploarea conflictelor de interese, precum și nivelul de corupție observate în sectorul public național trebuie să fie luate în considerare în ceea ce privește aspectul dacă o legislație națională precum cea în discuție în litigiul principal depășește sau nu limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivului de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și pentru prevenirea corupției instituționale. În această privință, trebuie amintit că Legea nr. 176/2010 pune în aplicare al doilea obiectiv de referință care figurează în anexa la Decizia 2006/928, care are caracter obligatoriu pentru România și care urmărește ca din deciziile imperative ale ANI să poată rezulta sancțiuni disuasive. Această decizie obligă de asemenea statul membru respectiv să lupte, în mod efectiv, împotriva corupției.
Or, având în vedere componenta preventivă a măsurii în discuție, care urmărește în special să descurajeze persoanele care exercită funcții publice să aducă orice atingere integrității funcției lor, determinarea unei durate prestabilite pentru această măsură este necesară, într‑un asemenea context național, pentru a‑i asigura efectivitatea.
În plus, interdicția de a ocupa funcții publice alese prevăzută la articolul 25 alineatul (2) din Legea nr. 176/2010 este limitată în timp și nu se aplică decât anumitor categorii de persoane care exercită funcții speciale. În special, o persoană care exercită un mandat electiv în calitate de primar, asemenea reclamantului din litigiul principal, este învestită cu responsabilități, precum și cu puteri semnificative și are misiunea de a‑i reprezenta pe concetățenii săi.
Pe de altă parte, această interdicție nu vizează decât activități delimitate, și anume funcțiile publice alese, și nu împiedică exercitarea oricărei alte activități profesionale, în special în sectorul privat.
Rezultă că, având în vedere contextul în care se înscrie legislația națională în discuție în litigiul principal, aceasta, prin faptul că prevede o sancțiune de neeligibilitate cu o durată prestabilită de trei ani, nu depășește limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivului legitim pe care îl urmărește.
În ceea ce privește caracterul proporțional al măsurii în discuție și în special caracterul adecvat al severității sale în raport cu gravitatea încălcării, trebuie amintite importanța pe care o are combaterea corupției în sectorul public în anumite state membre și prioritatea care a fost acordată de legiuitorul român acestui obiectiv, care reprezintă o cerință reală a societății române, așa cum se arată în expunerea de motive la Legea nr. 176/2010, impusă de asemenea prin Decizia 2006/928.
Prin urmare, având în vedere gravitatea atingerii aduse interesului public care rezultă din actele de corupție și din conflictele de interese, chiar și din cele mai puțin semnificative, ale aleșilor într‑un context național de risc ridicat de corupție, interdicția de a ocupa funcții publice alese pentru o durată prestabilită de trei ani, prevăzută de această legislație națională, nu este, în principiu, disproporționată în raport cu încălcarea pe care urmărește să o sancționeze.
În aceste condiții, împrejurarea că durata interdicției respective nu este însoțită de nicio posibilitate de individualizare, așa cum ar confirma jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție (România), nu permite să se excludă ca, în anumite cazuri excepționale, această sancțiune să se poată dovedi disproporționată în raport cu încălcarea pe care o sancționează.
Într‑adevăr, această situație s‑ar putea regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul urmărit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul sancțiunii menționate asupra situației personale, profesionale și economice a persoanei în cauză se dovedește deosebit de grav.
Astfel, în speță, presupunând că legalitatea raportului de evaluare în discuție în litigiul principal este confirmată, revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, având în vedere toate împrejurările pertinente, dacă severitatea sancțiunii aplicate reclamantului din litigiul principal în temeiul articolului 25 alineatul (2) din Legea nr. 176/2010 rămâne adecvată gravității conflictului de interese constatat în acest raport, ținând seama de obiectivul urmărit de legea amintită.
În cazul în care nu aceasta va fi situația, instanța menționată ar trebui să interpreteze legislația respectivă, în măsura posibilului, în sensul că permite aplicarea unei sancțiuni proporționale, dar care rămâne efectivă și disuasivă, cu respectarea Deciziei 2006/928.
Astfel, trebuie amintit că instanțele naționale au obligația să interpreteze, în măsura posibilului, dreptul național într‑un mod conform cu dreptul Uniunii și că, deși obligația de interpretare conformă nu poate fi utilizată ca temei pentru o interpretare
contra legem
a dreptului național, aceste instanțe naționale, inclusiv cele de ultim grad, trebuie să modifice, dacă este cazul, o jurisprudență consacrată dacă aceasta se întemeiază pe o interpretare a dreptului național incompatibilă cu dreptul Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 mai 2019, Związek Gmin Zagłębia Miedziowego,
C‑566/17
,
EU:C:2019:390
, punctele
și
, precum și Hotărârea din 4 martie 2020, Telecom Italia,
C‑34/19
,
EU:C:2020:148
, punctul
și jurisprudența citată).
Având în vedere ceea ce precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că principiul proporționalității trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei legislații naționale care prevede o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s‑a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții, cu condiția ca, având în vedere toate împrejurările relevante, aplicarea acestei legislații să conducă la aplicarea unei sancțiuni adecvate gravității încălcării pe care o reprimă, ținând seama de obiectivul de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și de a preveni corupția instituțională. Această situație nu s‑ar regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situației personale, profesionale și economice a acestei persoane se dovedește deosebit de grav.
Cu privire la a treia întrebare
Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 15 alineatul (1) și articolul 47 din cartă trebuie interpretate în sensul că se opun unei legislații naționale care prevede o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s‑a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții.
În ceea ce privește articolul 15 alineatul (1) din cartă, acesta consacră dreptul la muncă și dreptul de a exercita o ocupație aleasă sau acceptată în mod liber. În plus, libera exercitare a unei activități profesionale face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 martie 2012, Interseroh Scrap and Metals Trading,
C‑1/11
,
EU:C:2012:194
, punctul
și jurisprudența citată).
ANI și guvernul român apreciază că dreptul de a ocupa funcții publice alese nu intră în domeniul de aplicare al articolului 15 alineatul (1) din cartă, întrucât dreptul de a fi ales face parte dintre drepturile politice, fapt care ar fi confirmat de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Comisia susține de asemenea că măsura constând în interdicția de a ocupa funcții publice alese în discuție în litigiul principal nu pare să intre în domeniul de aplicare al acestei dispoziții, întrucât procesul electiv nu implică dreptul unei anumite persoane de a ocupa asemenea funcții.
În această privință, este adevărat că articolul 15 alineatul (1) din cartă este formulat în manieră largă, după cum atestă utilizarea termenilor „orice persoană”, „muncă” și „ocupație”.
În plus, potrivit Explicațiilor cu privire la Carta drepturilor fundamentale (
JO 2007, C 303, p. 17
), libertatea de alegere a ocupației, consacrată în această dispoziție, este recunoscută în jurisprudența Curții rezultată în special din Hotărârea din 14 mai 1974, Nold/Comisia (
4/73
,
EU:C:1974:51
, punctele
-
), din Hotărârea din 13 decembrie 1979, Hauer (
44/79
,
EU:C:1979:290
, p. 3727), și din Hotărârea din 8 octombrie 1986, Keller (
234/85
,
EU:C:1986:377
, punctul
). Dispoziția menționată se inspiră de asemenea din articolul 1 alineatul 2 din Carta socială europeană, semnată la Torino la 18 octombrie 1961 și revizuită la Strasbourg la 3 mai 1996, care impune o protecție eficientă a dreptului lucrătorului de a‑și câștiga existența printr‑o muncă liber întreprinsă, precum și din cuprinsul punctului 4 din Carta comunitară a drepturilor sociale fundamentale ale lucrătorilor, adoptată cu ocazia reuniunii Consiliului European de la Strasbourg din 9 decembrie 1989, care afirmă că orice persoană este liberă să aleagă și să exercite o ocupație în conformitate cu dispozițiile care reglementează fiecare ocupație. Astfel, articolul 15 alineatul (1) din cartă are un domeniu de aplicare larg atât
ratione personae
, cât și
ratione materiae
, așa cum a arătat domnul avocat general la punctul 85 din concluzii.
Totuși, acest domeniu de aplicare, oricât de larg ar fi, nu include dreptul de a exercita, pentru o durată determinată, un mandat electiv obținut în urma unui proces electoral democratic, precum cel de primar.
Această interpretare este confirmată de faptul că articolul 15 din cartă figurează în titlul II din aceasta, denumit „Libertățile”, în timp ce dispozițiile specifice privind dreptul de a fi ales în cadrul alegerilor, și anume articolele 39 și 40 din cartă, referitoare la dreptul de a alege și de a fi ales în cadrul alegerilor pentru Parlamentul European și, respectiv, în cadrul alegerilor locale, figurează într‑un titlu distinct, și anume în titlul V, denumit „Drepturile cetățenilor”.
Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului confirmă de asemenea o astfel de interpretare, întrucât aceasta a statuat că dreptul de a exercita un mandat electiv obținut în urma unui proces electoral este un drept politic, remunerarea nefiind decât un corolar al acestuia (a se vedea în acest sens Curtea EDO, 8 noiembrie 2016, Savisaar împotriva Estoniei, CE:ECHR:2016:1108DEC000836516, § 26 și 27).
Prin urmare, dreptul de a ocupa funcții publice alese, cum ar fi cele de primar, nu intră în domeniul de aplicare al articolului 15 alineatul (1) din cartă, astfel încât, în speță, reclamantul din litigiul principal nu se poate prevala în mod util de această dispoziție.
După cum rezultă din articolul 53 din cartă, o asemenea interpretare nu aduce însă atingere posibilității statelor membre de a aplica un standard mai favorabil de protecție a dreptului la muncă și a liberei exercitări a activității profesionale recunoscute de constituția lor națională, cu condiția ca această aplicare să nu compromită nivelul de protecție prevăzut de cartă, astfel cum a fost interpretată de Curte.
În ceea ce privește articolul 47 din cartă, acesta prevede, la primul paragraf, că orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de acest articol, și precizează, la al doilea paragraf, că orice persoană are dreptul la un proces echitabil, public și într‑un termen rezonabil, în fața unei instanțe judecătorești independente și imparțiale, constituită în prealabil prin lege.
Recunoașterea dreptului la o cale de atac efectivă, în sensul acestui articol 47, într‑un caz concret, presupune ca persoana care îl invocă să se prevaleze de drepturi sau de libertăți garantate de dreptul Uniunii sau ca această persoană să facă obiectul unei proceduri care să constituie o punere în aplicare a dreptului Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă [a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 februarie 2022, RS (Efectele deciziilor unei curți constituționale),
C‑430/21
,
EU:C:2022:99
, punctul
și jurisprudența citată].
Această situație se regăsește în speță, întrucât interdicția de a ocupa funcții publice alese pentru o durată prestabilită de trei ani, impusă reclamantului din litigiul principal în ipoteza în care legalitatea raportului de evaluare întocmit de ANI ar fi confirmată, este prevăzută de Legea nr. 176/2010, care, după cum reiese din cuprinsul punctului 27 din prezenta hotărâre, pune în aplicare dreptul Uniunii. Articolul 47 din cartă este, așadar, aplicabil cauzei principale.
În ceea ce privește conținutul dispoziției amintite, principiul protecției jurisdicționale efective care figurează în aceasta este constituit din diverse elemente care includ printre altele principiul egalității armelor și dreptul de acces la instanțele judecătorești (Hotărârea din 30 iunie 2016, Toma și Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu‑Vasile Cruduleci,
C‑205/15
,
EU:C:2016:499
, punctul
și jurisprudența citată).
Dreptul la o cale de atac efectivă în sensul articolului 47 din cartă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanță competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii și, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept și de fapt pertinente pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată [a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2020, État luxembourgeois (Dreptul la o cale de atac împotriva unei cereri de informații în materie fiscală),
C‑245/19 și C‑246/19
,
EU:C:2020:795
, punctul
și jurisprudența citată].
În speță, dreptul la o cale de atac efectivă consacrat la articolul 47 din cartă presupune, așa cum a arătat domnul avocat general la punctul 100 din concluzii, ca instanța de trimitere să poată controla legalitatea raportului de evaluare al ANI care îl privește pe reclamantul din litigiul principal și, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum și sancțiunile aplicate în temeiul acestuia.
Or, din dosarul de care dispune Curtea reiese că rapoartele de evaluare întocmite de ANI conțin descrierea faptelor, punctul de vedere al persoanei în cauză și evaluarea elementelor constitutive ale conflictului de interese identificat. În plus, instanța de trimitere este competentă să examineze, în cadrul controlului pe care trebuie să îl efectueze cu privire la raportul de evaluare în discuție în litigiul principal, toate aspectele pertinente de drept și de fapt și, prin urmare, în urma acestui control, să confirme sau să infirme existența conflictului de interese. În plus, în cazul în care această instanță ar ajunge la concluzia că raportul de evaluare menționat este nelegal, ea ar avea competența să îl anuleze, precum și, pe cale de consecință, să invalideze măsurile constând în încetarea mandatului și în interdicția de a ocupa funcții publice alese, aplicate în temeiul acestuia.
Pe de altă parte, după cum rezultă din cuprinsul punctelor 69 și 72 din prezenta hotărâre, revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă, în speță, este respectată cerința, care decurge din dreptul Uniunii, de a se aplica o sancțiune proporțională.
În sfârșit, așa cum a arătat și domnul avocat general la punctul 102 din concluzii, dosarul de care dispune Curtea nu cuprinde niciun element de natură să pună la îndoială efectivitatea căilor de atac prevăzute în dreptul român sau conformitatea legislației naționale în discuție în litigiul principal cu articolul 47 din cartă.
Având în vedere ceea ce precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că:
–
articolul 15 alineatul (1) din cartă trebuie interpretat în sensul că dreptul de a exercita un mandat electiv obținut în urma unui proces electoral democratic, precum cel de primar, nu intră sub incidența acestei dispoziții;
–
articolul 47 din cartă trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei legislații naționale care prevede o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s‑a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții, cu condiția ca persoana în cauză să aibă efectiv posibilitatea de a contesta legalitatea raportului în care s‑a efectuat această constatare și a sancțiunii aplicate în temeiul acestuia, inclusiv proporționalitatea acesteia.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară:

1)
Articolul 49 alineatul (3) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că nu se aplică unei legislații naționale care prevede, în urma unei proceduri administrative, o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s‑a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții, în cazul în care această măsură nu este de natură penală.

2)
Principiul proporționalității trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei legislații naționale care prevede o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s‑a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții, cu condiția ca, având în vedere toate împrejurările relevante, aplicarea acestei legislații să conducă la aplicarea unei sancțiuni adecvate gravității încălcării pe care o reprimă, ținând seama de obiectivul de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și de a preveni corupția instituțională. Această situație nu s‑ar regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situației personale, profesionale și economice a acestei persoane se dovedește deosebit de grav.

3)
Articolul 15 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale trebuie interpretat în sensul că dreptul de a exercita un mandat electiv obținut în urma unui proces electoral democratic, precum cel de primar, nu intră sub incidența acestei dispoziții.

4)
Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei legislații naționale care prevede o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s‑a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții, cu condiția ca persoana în cauză să aibă efectiv posibilitatea de a contesta legalitatea raportului în care s‑a efectuat această constatare și a sancțiunii aplicate în temeiul acestuia, inclusiv proporționalitatea acesteia.

Arabadjiev
Xuereb
von Danwitz
Kumin
Ziemele
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 4 mai 2023.
Grefier
A. Calot Escobar
Președinte de cameră
A. Arabadjiev
(
*1
)	Limba de procedură: româna.