CELEX: 62021CJ0772
Rinvio pregiudiziale
Protezione dell’euro dalla falsificazione
Regolamento (CE) n. 1338/2001
Articolo 6, paragrafo 1
Prestatori di servizi di pagamento che partecipano alla gestione e alla distribuzione al pubblico di banconote
Decisione BCE/2010/14
Articolo 6, paragrafo 2
Individuazione delle banconote in euro non idonee alla circolazione
Controlli automatici di idoneità delle banconote
Requisiti minimi pubblicati sul sito Internet della Banca centrale europea (BCE) e modificati di tanto in tanto
Ambito di applicazione ratione personae
Portata degli obblighi dei soggetti che operano con il contante
Valore vincolante
Principio della certezza del diritto

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14 della Banca centrale europea, del 16 settembre 2010, relativa al controllo dell’autenticità e dell’idoneità alla circolazione delle banconote in euro e al ricircolo delle banconote in euro (GU 2010, L 267, pag. 1), come modificata dalla decisione BCE/2012/19 della Banca centrale europea, del 7 settembre 2012 (GU 2012, L 253, pag. 19) (in prosieguo: la «decisione BCE/2010/14»), nonché sulla validità dell’atto intitolato «Requisiti minimi per i controlli automatici di idoneità delle banconote in euro con apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote» (in prosieguo: i requisiti minimi per i controlli automatici»), pubblicato sul sito Internet della Banca centrale europea (BCE).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la «Brink’s Lithuania» UAB e la Lietuvos bankas (Banca di Lituania) in merito a una decisione con cui tale banca centrale nazionale ha ingiunto alla Brink’s Lithuania di adottare le misure necessarie per ridurre il livello di tolleranza delle sue apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote, utilizzate per i controlli automatici d’idoneità delle banconote in euro destinate ad essere rimesse in circolazione, ad un massimo del 5%.

Contesto normativo

Regolamen
to
n.
1338/2001
Il regolamento (CE) n. 1338/2001 del Consiglio, del 28 giugno 2001, che definisce talune misure necessarie alla protezione dell’euro contro la falsificazione (GU 2001, L 181, pag. 6), come modificato dal regolamento (CE) n. 44/2009 del Consiglio, del 18 dicembre 2008 (GU 2009, L 17, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento n. 1338/2001»), ha lo scopo, ai sensi dell’articolo  1, paragrafo  1, di stabilire misure necessarie per la circolazione delle banconote e delle monete in euro a condizioni tali da garantirne la protezione contro le attività di falsificazione.
Il considerando 4 di tale regolamento così recita:
«Le misure da adottare in relazione alla protezione dell’euro dalla falsificazione riguardano la Comunità per le sue competenze attinenti alla moneta unica. La protezione giuridica dell’euro non può essere assicurata in modo soddisfacente soltanto dai singoli Stati membri, dato che le banconote e le monete in euro saranno messe in circolazione oltre i confini territoriali degli Stati membri partecipanti. Occorre pertanto adottare una normativa comunitaria che definisca talune misure necessarie alla circolazione delle banconote e delle monete in euro in condizioni atte ad assicurarne la protezione globale, effettiva ed omogenea da attività che possano pregiudicarne la credibilità e prendere così le misure adeguate affinché tutto sia predisposto in tempo utile anteriormente al 1° gennaio 2002».
L’articolo 6 di detto regolamento, intitolato «Obblighi relativi agli enti partecipanti alla gestione e alla distribuzione al pubblico di banconote e monete», prevede quanto segue:
«1.      Gli enti creditizi e, nei limiti della loro attività di pagamento, gli altri prestatori di servizi di pagamento nonché altri operatori economici che partecipano alla gestione e alla distribuzione al pubblico di banconote e monete, compresi:
(...)
i portavalori,
(...)
hanno l’obbligo di assicurarsi dell’autenticità delle banconote e monete in euro da essi ricevute che intendono reimmettere in circolazione e di provvedere affinché siano individuate quelle false.
Per le banconote in euro, tale verifica viene effettuata secondo le procedure definite dalla BCE.
Gli enti e gli operatori economici di cui al primo comma sono tenuti a ritirare dalla circolazione tutte le banconote e monete in euro da essi ricevute riguardo alle quali hanno la certezza o sufficiente motivo di credere che siano false e a trasmetterle senza indugio alle autorità nazionali competenti.
(...)
2.      Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che gli enti di cui al paragrafo 1 che non adempiono gli obblighi previsti a detto paragrafo siano passibili di sanzioni di carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo.
3.      Fatte salve le date fissate dalla BCE per l’applicazione delle procedure da essa definite, gli Stati membri adottano, al più tardi il 31 dicembre 2011, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per l’applicazione del paragrafo 1, primo comma, del presente articolo. Essi ne informano immediatamente la Commissione [europea] e la BCE».

Decisione BCE/2010/14
Secondo il considerando 2 della decisione BCE/2010/14:
«Per proteggere l’integrità delle banconote in euro e consentire un’adeguata identificazione dei falsi, le banconote in euro in circolazione devono essere mantenute in buone condizioni in modo tale da assicurare che esse siano sottoposte ad un controllo di autenticità da effettuarsi con facilità e in maniera affidabile, e di conseguenza le banconote in euro devono essere sottoposte al controllo di idoneità. Inoltre, le banconote in euro che si sospettano contraffatte devono essere individuate in modo rapido e consegnate alle autorità nazionali competenti».
L’articolo  1 di tale decisione, intitolato «Ambito di applicazione», prevede quanto segue:
«La presente decisione detta le regole e procedure comuni relative al controllo dell’autenticità e idoneità delle banconote in euro al loro ricircolo ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento [n. 1338/2001]».
Ai sensi dell’articolo  2 di detta decisione, intitolato «Definizioni»:
«Ai fini dell’applicazione della presente decisione:
1)      per “BCN” si intende la banca centrale nazionale di uno Stato membro la cui moneta è l’euro;
2)      per “soggetti che operano con il contante” si intendono gli enti e gli operatori economici di cui all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento [n. 1338/2001]:
3)      per “ricircolo” si intende l’azione intrapresa dai soggetti che operano con il contante, di rimessa in circolo, direttamente o indirettamente, delle banconote in euro che essi hanno ricevuto dal pubblico come pagamento, o come deposito presso un conto bancario, o da un altro soggetto che opera con il contante:
4)      per “apparecchiatura per la selezione e accettazione delle banconote” si intende un dispositivo utilizzabile autonomamente dalla clientela o un dispositivo riservato al personale, come definiti nell’allegato I;
5)      per “tipo di apparecchiatura per la selezione e accettazione delle banconote” si intende un’apparecchiatura per la selezione e accettazione delle banconote che può essere distinta da altre apparecchiature per l’accettazione e la selezione delle banconote, come descritto nell’allegato I.
6)      per “procedure comuni per i test” si intendono le procedure per i test, come specificato dalla BCE, che le BCN utilizzano per effettuare i test sui tipi di apparecchiature per l’accettazione e la selezione delle banconote.
(...)
11)      per “banconote in euro non idonee alla circolazione” si intendono le banconote in euro che sono ritenute non idonee al ricircolo in seguito al controllo di idoneità di cui all’articolo 6.
(...)».
L’articolo 3 della Decisione BCE/2010/14, rubricato «Principi generali», prevede, ai paragrafi 1 e da 3 a 5, quanto segue:
«1.      L’obbligo per i soggetti che operano con il contante di sottoporre le banconote in euro a controllo di autenticità e idoneità è adempiuto nell’osservanza delle procedure stabilite nella presente decisione.
(...)
3.      Il controllo sull’autenticità e idoneità è effettuato da un tipo di apparecchiatura per la selezione e accettazione delle banconote verificata positivamente da una BCN, o manualmente da personale addestrato.
4.      Le banconote in euro possono essere rimesse in circolo tramite i dispositivi utilizzabili autonomamente dalla clientela, o tramite casse prelievo contanti esclusivamente se sono state sottoposte a controllo di autenticità e idoneità effettuato mediante un tipo di apparecchiatura per la selezione e accettazione delle banconote verificato positivamente da una BCN, e sono state classificate come autentiche e idonee. Tuttavia, tale requisito non si applica alle banconote in euro che sono state consegnate direttamente ad un soggetto che opera con il contante da una BCN o da un altro soggetto che opera con il contante che abbia già effettuato il controllo di autenticità e idoneità nella medesima maniera.
5.      I dispositivi riservati al personale, quando utilizzati per il controllo dell’autenticità e idoneità (…) possono essere messi in funzione dai soggetti che operano con il contante soltanto se sono stati verificati positivamente da una BCN ed elencati nel sito Internet della BCE, come previsto dall’articolo 9, paragrafo 2. I dispositivi sono utilizzati solo per i tagli e per le serie di banconote in euro elencati sul sito Internet della BCE per i dispositivi corrispondenti, secondo le impostazioni normali di fabbrica, inclusi gli eventuali rispettivi aggiornamenti, che siano stati verificati positivamente, a meno che non siano concordate impostazioni più restrittive tra la BCN e il soggetto che opera con il contante».
L’articolo 6 della decisione, rubricato «Individuazione delle banconote in euro non idonee», prevede, ai paragrafi 2 e 3, quanto segue:
«2.      I controlli automatici di idoneità sono eseguiti per mezzo di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote verificate positivamente secondo i requisiti minimi pubblicati sul sito Internet della BCE e modificati di tanto in tanto.
3.      Una BCN può, dopo aver informato la BCE, stabilire requisiti più stringenti per uno o più tagli o serie di banconote in euro, se ciò è giustificato, ad esempio, da un deterioramento nella qualità delle banconote in euro in circolazione all’interno del proprio Stato membro. Tali requisiti più stringenti sono pubblicati sul sito Internet della BCN interessata».».
Ai sensi  dell’articolo 9 della stessa decisione, rubricato «Procedure di verifica comuni dell’Eurosistema per le apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote»:
«1.      Le BCN devono verificare i tipi di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote conformemente alle procedure di test comuni.
2.      Tutti i tipi di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote verificati positivamente sono elencati sul sito Internet della BCE durante il periodo di validità dei risultati dei relativi test, come indicato nel paragrafo 3. Un tipo di apparecchiatura per la selezione e accettazione delle banconote che non sia più in grado, durante tale periodo, di individuare tutte le banconote in euro contraffatte conosciute all’Eurosistema è rimosso dall’elenco secondo una procedura specificata dalla BCE.
3.      Se un tipo di apparecchiatura per la selezione e accettazione delle banconote è verificato positivamente, i risultati del test sono validi nell’intera area dell’euro per un anno a partire dalla fine del mese in cui il test è stato svolto, purché la sua capacità di individuare tutte le banconote contraffatte conosciute all’Eurosistema permanga durante tale periodo.
4.      L’Eurosistema non può essere ritenuto responsabile dell’incapacità delle apparecchiature per il trattamento delle banconote testate positivamente di classificare e trattare le banconote in euro in conformità [al]l’allegato IIa o IIb».
L’articolo 10 della stessa decisione, intitolato «Attività di monitoraggio dell’Eurosistema e misure correttive» così recita:
«1.      Fatti salvi gli obblighi derivanti dal diritto nazionale, le BCN sono autorizzate i) a condurre ispezioni sul luogo, incluse quelle senza preavviso, presso le sedi dei soggetti che operano con il contante, al fine di monitorare le loro apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote, in particolare la loro capacità di effettuare i controlli di autenticità e idoneità, nonché al fine di ricondurre al titolare del conto le banconote in euro sospette d’essere contraffatte e quelle non identificate con certezza come autentiche; e ii) a verificare le procedure che disciplinano l’operatività e il controllo delle apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote, il trattamento delle banconote in euro sottoposte a controllo e qualunque controllo di autenticità e idoneità effettuato manualmente.
(...)
3.      Quando una BCN individui casi di inosservanza delle disposizioni della presente decisione da parte di un soggetto che opera con il contante, può richiedere che costui adotti misure correttive entro un termine specificato. Finché non sia stato posto rimedio all’inosservanza, la BCN che formula la richiesta può, per conto della BCE, vietare al soggetto in questione di rimettere in circolazione il taglio o i tagli di banconote in euro delle serie interessate. Nel caso in cui l’inosservanza sia dovuta a un difetto del tipo di apparecchiatura per la selezione e accettazione delle banconote, ciò potrebbe comportare la sua rimozione dalla lista di cui all’articolo 9, paragrafo 2.
4.      Se un soggetto che opera con il contante non collabora con una BCN in relazione a un’ispezione, tale comportamento costituisce inosservanza».

Decisione BCE/2012/19
Il considerando 3 della decisione BCE/2012/19 recita come segue:
«I requisiti minimi per i controlli automatici di idoneità delle banconote in euro, stabiliti nell’allegato IIIa della decisione BCE/2010/14, sono requisiti applicabili alle funzionalità delle apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote. Pertanto, interessano solamente i produttori di tali apparecchiature e non hanno alcun impatto sulle procedure di controllo dell’autenticità e idoneità di cui alla decisione BCE/2010/14, cui si devono conformare i soggetti che operano con il contante. Esulando dall’ambito di applicazione della decisione BCE/2010/14, è opportuno che i requisiti minimi per i controlli automatici di idoneità siano integrati nelle regole e procedure per i test sulle apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote e per la raccolta e il monitoraggio dei dati».

Requisiti minimi per i controlli automatici
L’articolo 6 della Decisione BCE/2010/14, nella sua versione iniziale, faceva riferimento all’allegato IIIa della stessa, intitolato «Requisiti minimi per i controlli automatici di idoneità delle banconote in euro». Tale allegato è stato abrogato dalla decisione BCE/2012/19. Dall’entrata in vigore di tale decisione, tali requisiti minimi per i controlli automatici sono pubblicati sul sito Internet della BCE, secondo l’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14.  Nella versione applicabile alla controversia principale, i requisiti minimi per i controlli automatici prevedevano in particolare:
«Il livello di tolleranza accettabile per i controlli di idoneità da parte delle apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote in euro è del5%. In altre parole, un 5% al massimo delle banconote in euro che non soddisfano i requisiti di idoneità può essere non correttamente classificato dalle macchine e selezionato come idoneo».

Indirizzo BCE/2010/NP16
L’Indirizzo BCE/2010/NP16 della Banca centrale europea del 16 settembre 2010, sulle regole e procedure per i test sulle apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote e per la raccolta e il monitoraggio dei dati, come modificato dall’Indirizzo (BCE/2012/NP20) del 7 settembre 2012 (in prosieguo: l’«indirizzo BCE/2010/NP16»), è un documento riservato a cui hanno accesso solo la BCE e le BCN. Su richiesta della Corte all’udienza, la BCE ha messo agli atti una versione non riservata dell’indirizzo BCE/2010/NP16.
L’articolo 2 dell’indirizzo BCE/2010/NP16 intitolato «Test per le apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote», così prevede ai paragrafi 1e 4:
«1.      «Su richiesta dei produttori, le BCN effettuano test di verifica dei tipi di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote prima e dopo la loro installazione da parte dei soggetti che operano con il contante (...).
(...)
4.      Le BCN effettuano test di verifica, test annuali, nuovi test (...) conformemente alla procedura di test comune definita nell’allegato I».
L’articolo 2a di tale indirizzo, intitolato «Requisiti minimi per i controlli automatici di idoneità», prevede quanto segue:
«I requisiti minimi per i controlli automatici di idoneità per mezzo di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote di cui all’articolo 6 della decisione BCE/2010/14 sono definiti dall’Eurosistema, riportati nell’allegato IV del presente indirizzo e pubblicati sul sito Internet della BCE».
Il punto 3.1.1 dell’allegato I di tale indirizzo enuncia quanto segue:
«I controlli di idoneità  sono effettuati utilizzando i più moderni dispositivi di test. (...) I dispositivi per i test d’idoneità consistono in banconote in euro che presentano difetti del tipo definito nell’allegato IV. (...)».
L’allegato IV dell’indirizzo BCE/2010/NP16 dispone, in particolare, quanto segue:
«Il presente allegato stabilisce i requisiti minimi per i controlli automatici di idoneità dei biglietti in euro per mezzo di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote.
I biglietti in euro che ai controlli di idoneità presentano un qualsiasi difetto in relazione ai requisiti obbligatori definiti di seguito sono considerati non idonei alla circolazione.
Il livello di tolleranza accettabile per i controlli di idoneità da parte delle apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote in euro è del  5%, ovvero può essere non correttamente classificato dalle macchine e selezionato come idoneo il 5%, al massimo, dei biglietti in euro che non soddisfano i requisiti di idoneità».

Controversia nel procedimento principale e questioni pregiudiziali
Il 18 dicembre 2018 alcuni funzionari della Banca di Lituania hanno effettuato un’ispezione in loco presso la filiale della Brink’s Lituania situata a Panevėžys (Lituania). Nel corso di tale ispezione, tali funzionari hanno verificato se le apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote utilizzate in tale filiale fossero conformi ai requisiti che regolano la selezione e accettazione del contante destinato al ricircolo. In particolare, hanno verificato la capacità di tali apparecchiature a controllare l’autenticità e l’idoneità delle banconote in euro. Ebbene, la verifica ha rivelato che una delle apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote aveva classificato come idonee alla circolazione il 18,26% delle banconote in euro non idonee contenute nella mazzetta di prova utilizzata. Per una seconda apparecchiatura, la percentuale era del 13,91%. Tali risultati sono stati illustrati in un rapporto di ispezione, che ha riconosciuto che le apparecchiature in questione appartenevano tuttavia a un tipo di apparecchiatura per la selezione e accettazione delle banconote che era già stato testato positivamente e figurava nell’elenco sul sito Internet della BCE.
Avendo riscontrato che la Brink’s Lituania aveva violato i requisiti minimi per i controlli automatici, che prevedono che il livello di tolleranza per i controlli di idoneità delle banconote in euro non superi il 5%, il direttore del dipartimento della circolazione monetaria della Banca di Lituania, con una decisione del 28 febbraio 2019, ha ingiunto a tale società di adottare le misure necessarie per porre fine a tale violazione entro un termine di cinque giorni lavorativi.
Secondo tale decisione, la capacità delle apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote di controllare l’autenticità e l’idoneità delle banconote in euro dipende non solo dai produttori di tali apparecchiature, ma anche dai loro utilizzatori, ossia dai soggetti che operano con il contante, in particolare dalla loro manutenzione da parte di tali utilizzatori. Il semplice fatto di utilizzare le apparecchiature con le normali impostazioni di fabbrica, come previsto dall’articolo 3, paragrafo 5, della decisione BCE/2010/14, non può essere considerato come prova che il soggetto abbia rispettato i propri obblighi. Solo le ispezioni effettuate presso i locali del soggetto che opera con il contante consentirebbero di stabilire se vi siano stati un utilizzo e una manutenzione appropriati delle apparecchiature, se i requisiti applicabili al trattamento del contante siano stati debitamente rispettati e se siano attuate procedure appropriate per testare tali apparecchiature.
Il 29 marzo 2019 la ricorrente ha chiesto, in sostanza, alla BCE di precisarle se il rispetto dei requisiti minimi per i controlli automatici gravi sui soggetti che operano con il contante o se si imponga solo ai produttori che vogliono che le loro macchine siano inserite nell’elenco delle apparecchiature testate positivamente.
Il 17 aprile 2019 la BCE ha risposto a tale richiesta indicando che i requisiti minimi per i controlli automatici sono destinati ai produttori di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote. I soggetti che operano con il contante  avrebbero, invece, il solo obbligo di utilizzare le apparecchiature per il trattamento delle banconote nella loro configurazione standard di fabbrica, riconosciuta conforme a tali requisiti minimi per i controlli automatici, solo quando decidono di farlo, senza essere tenuti a verificare essi stessi la conformità di tali apparecchiature a detti requisiti.
Dopo il rigetto del ricorso diretto all’annullamento della decisione del 28 febbraio 2019 da parte del Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale di Vilnius, Lituania), la Brink’s Lithuania ha interposto appello dinanzi al Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania), che è il giudice del rinvio nella presente causa.
Il giudice del rinvio precisa  che è pacifico che la Brink’s Lituania, in quanto portavalori, deve essere considerata un soggetto che opera con il contante, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, della decisione BCE/2010/14. Tuttavia, nutre dubbi quanto all’interpretazione e alla validità dell’articolo 6, paragrafo 2, di tale decisione.
Esso ritiene, in primo luogo, che taluni elementi del testo di tale disposizione suggeriscano che i controlli automatici d’idoneità delle banconote in euro debba essere effettuato conformemente ai requisiti minimi per i controlli automatici, il che implicherebbe che, in virtù di tale subordinazione dei controlli automatici al rispetto dei requisiti minimi, i soggetti che operano con il contante debbano garantire che tali controlli siano effettuati nel rispetto di detti requisiti e, se del caso, adottare di propria iniziativa tutte le misure necessarie a tal fine. Tale interpretazione sarebbe corroborata dall’obiettivo perseguito da detta decisione di mantenere le banconote in euro in buone condizioni, non potendo un siffatto risultato essere garantito mediante il ricorso a singole apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote secondo le loro impostazioni normali di fabbrica, come richiesto da detta decisione.
Ciò premesso, il giudice del rinvio ritiene che interpretare l’articolo  6, paragrafo 2, della decisione BCE/2010/14 nel senso che esso impone ai soggetti che operano con il contante di garantire che il controllo automatico sia effettuato nel rispetto dei requisiti minimi per i controlli automatici possa essere in contrasto con l’articolo  3, paragrafo  5, della medesima decisione, il quale stabilisce che i soggetti che operano con il contante debbano utilizzare il loro dispositivo secondo le impostazioni normali di fabbrica. Se i suddetti soggetti dovessero garantire che il controllo automatico sia effettuato in conformità a detti requisiti, ciò implicherebbe che, in caso di guasto di un dispositivo, essi potrebbero ricorrere a impostazioni diverse da quelle normali di fabbrica. Inoltre, una simile interpretazione sarebbe fonte di incertezza giuridica, poiché  sarebbe difficile per i suddetti soggetti stabilire come adempiere a tale obbligo. Infine, tale interpretazione sarebbe in conflitto con il considerando 3 della decisione BCE/2012/19 che afferma che i requisiti minimi per i controlli automatici interessano solamente i produttori di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote e non hanno alcun impatto sulle procedure automatizzate di controllo d’idoneità cui si devono conformare i soggetti che operano con il contante.
In secondo luogo, quand’anche l’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14 dovesse essere interpretato nel senso che non impone ai soggetti che operano con il contante l’obbligo di testare le loro apparecchiature per la selezione delle banconote secondo i requisiti minimi per i controlli automatici, ad avviso del giudice del rinvio ciò non escluderebbe necessariamente che gli Stati membri possano  prevedere un siffatto obbligo, al di fuori del quadro normativo definito dall’Unione europea.
In terzo luogo, nel caso in cui i soggetti che operano con il contante siano tenuti a rispettare i requisiti minimi per i controlli automatici, il giudice del rinvio rileva che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della decisione BCE/2010/14, tali requisiti sono semplicemente pubblicati sul sito Internet della BCE e possono essere modificati di tanto in tanto. Si porrebbe la questione se, in assenza di pubblicazione di detti requisiti nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
, questi ultimi possano essere considerati vincolanti e tali da giustificare l’adozione di un’ingiunzione rivolta a un soggetto che opera con il contante, o se, per tali ragioni, l’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14 sia compatibile con il principio della certezza del diritto e con l’articolo  297, paragrafo  2, TFUE e, pertanto, valido.
Date tali circostanze, il Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se l’articolo 6, paragrafo 2, della decisione BCE/2010/14 debba essere interpretato nel senso che i [requisiti minimi per i controlli automatici] cui esso fa riferimento devono essere rispettati da un soggetto che opera con il contante che effettua controlli automatici di idoneità delle banconote in euro.
2)      Se, qualora, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della decisione BCE/2010/14, i [requisiti minimi per i controlli automatici] siano applicabili solo ai fabbricanti di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote (ma non ai soggetti che operano con il contante), l’articolo 6, paragrafo 2, della decisione BCE/2010/14, in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafo 5, della stessa, debba essere interpretato nel senso che esso osta a una disposizione di diritto nazionale secondo la quale l’obbligo di rispettare tali requisiti minimi si applica a un soggetto che opera con il contante.
3)      Se i requisiti minimi per i controlli automatici di idoneità delle banconote in euro da parte di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote, tenuto conto del fatto che essi sono pubblicati sul sito Internet della BCE, siano conformi al principio di certezza del diritto e all’articolo 297, paragrafo 2, TFUE, e se essi siano vincolanti per i soggetti che operano con il contante e opponibili agli stessi.
4)      Se l’articolo 6, paragrafo 2, della decisione BCE/2010/14, nella parte in cui prevede che i requisiti minimi per i controlli automatici di idoneità delle banconote in euro siano pubblicati sul sito Internet della BCE e modificati di tanto in tanto, sia contrario al principio di certezza del diritto e all’articolo 297, paragrafo 2, TFUE, e sia pertanto invalido».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione
Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede se l’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14 debba essere interpretato nel senso che un soggetto che opera con il contante che effettua un controllo automatizzato dell’idoneità delle banconote in euro sia tenuto a rispettare i requisiti minimi per i controlli automatici.
In via preliminare, occorre ricordare che, come si evince dall’articolo  1, la decisione BCE/2010/14 attua l’articolo  6, paragrafo  1, del regolamento n. 1338/2001, il quale stabilisce il principio del controllo dell’autenticità delle banconote e delle monete in euro ai fini della lotta alla falsificazione e impone a tal fine alle istituzioni coinvolte nella gestione professionale e nella distribuzione al pubblico delle banconote, compresi i soggetti che operano con il contante, l’obbligo di assicurare l’individuazione dei falsi secondo le procedure definite dalla BCE e di ritirare dalla circolazione tutte le banconote in euro da loro ricevute e che sanno o hanno sufficiente motivo di ritenere false e di consegnarle senza indugio alle autorità nazionali competenti.
Sulla base dell’articolo  6, paragrafo  1, del regolamento n. 1338/2001, la BCE ha adottato la decisione BCE/2010/14, che mira, ai sensi del considerando 2, alla tutela dell’integrità delle banconote in euro e a consentire l’efficace individuazione dei falsi,  il che presuppone di garantire che le banconote in euro in circolazione siano mantenute in buone condizioni in modo da garantire una verifica facile e affidabile della loro autenticità.
Come sottolineato dall’avvocato generale al paragrafo 62 delle sue conclusioni, il quadro normativo definito, in particolare, dalla decisione BCE/2010/14, al fine di garantire che solo le banconote in euro in buone condizioni siano rimesse in circolazione tra il pubblico, si basa, in sostanza, su tre pilastri principali, ossia rispettivamente, anzitutto, la produzione e la configurazione di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote conformi ai requisiti minimi per i controlli automatici, che, dopo essere state verificate positivamente da una banca centrale nazionale su richiesta di un produttore, sono elencate per tipologia sul sito Internet della BCE, poi, l’imposizione di una serie di obblighi relativi ai soggetti che operano con il contante, in particolare in materia di controlli automatici di idoneità delle banconote in euro e, infine, il riconoscimento di poteri di monitoraggio e di vigilanza alle BCN per assicurare che gli enti interessati ottemperino ai propri rispettivi obblighi.
Tra gli obblighi gravanti sui soggetti che operano con il contante, l’articolo  3, paragrafo  1, di tale decisione dispone che questi ultimi siano tenuti a verificare l’autenticità e l’idoneità delle banconote in euro conformemente alle procedure previste in tale decisione.
A tal fine, l’articolo 3, paragrafo 3, di detta decisione prevede che i soggetti che operano con il contante possano adempiere al suddetto obbligo di verificare l’autenticità e l’idoneità delle banconote in euro mettendo in atto o una procedura di verifica manuale da parte di personale addestrato o una procedura di verifica automatizzata per mezzo di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote verificate positivamente da una BCN. Ai sensi dell’articolo  3, paragrafo  4, della medesima decisione, per quanto riguarda le banconote in euro, il ricorso a una procedura di controllo automatizzato è tuttavia obbligatorio per le banconote in euro destinate a essere rimesse in circolazione tramite dispositivi utilizzabili autonomamente dalla clientela o  tramite casse prelievo contanti, a meno che tali banconote  siano state consegnate direttamente ad un soggetto che opera con il contante da una BCN o da un altro soggetto che opera con il contante che abbia già effettuato il controllo di autenticità e idoneità nella medesima maniera.
Per quanto riguarda, più precisamente, le modalità di esecuzione di tali controlli automatici, l’articolo 6, paragrafo 2, della decisione BCE/2010/14 prevede che tali controlli debbano essere «eseguiti per mezzo di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote verificate positivamente secondo i requisiti minimi pubblicati sul sito Internet della BCE e modificati di tanto in tanto». Ebbene, questa disposizione non specifica se i requisiti minimi a cui fa riferimento debbano essere rispettati dagli istituti che si occupano della selezione e accettazione e dell’emissione di banconote al pubblico o se siano vincolanti solo per i produttori che desiderano che i loro dispositivi siano inseriti  nell’elenco delle apparecchiature testate positivamente.
Ciò premesso, secondo una giurisprudenza costante, per interpretare una norma di diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della sua formulazione, ma anche del contesto in cui si inserisce e degli obiettivi che essa persegue (v., in tal senso, in particolare, sentenza del 22 dicembre 2022, Les Entreprises du Médicament, C‑20/22, EU:C:2022:1028, punto 18 e giurisprudenza citata).
Nel caso di specie, per quanto riguarda la formulazione dell’articolo  6, paragrafo 2, della decisione BCE/2010/14, è vero che, in alcune delle sue versioni linguistiche, la struttura grammaticale di tale formulazione potrebbe suggerire che i termini «secondo i requisiti minimi» si riferiscano al verbo «eseguiti» e quindi siano diretti a precisare la natura dei controlli che devono essere effettuati.
Tuttavia, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 45 e nella nota a piè di pagina 15 delle sue conclusioni, in altre versioni linguistiche, come quelle in lingua spagnola, inglese, francese, italiana e portoghese, la struttura di tale formulazione tende piuttosto a sostenere l’interpretazione opposta secondo la quale tale parte di frase si riferisce alle verifiche che le apparecchiature per la selezione e l’accettazione delle banconote devono soddisfare prima che i soggetti che operano con il contante possano ricorrervi per ottemperare ai loro obblighi derivanti dalla decisione BCE/2010/14 quando debbano o abbiano scelto di eseguire un controllo automatico dell’autenticità e dell’idoneità delle banconote in euro.
Ebbene, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, i termini o la struttura grammaticale utilizzati in talune versioni linguistiche di una disposizione del diritto dell’Unione non possono essere l’unico elemento a sostegno dell’interpretazione di tale disposizione né vi si può attribuire un carattere prioritario rispetto alle altre versioni linguistiche (v., in tal senso, sentenza del 26 gennaio 2021, Hessischer Rundfunk, C‑422/19 e C‑423/19, EU:C:2021:63, punto 65).
Per contro, a prescindere dalla versione linguistica considerata, occorre rilevare che interpretare l’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14 nel senso che l’espressione «secondo i requisiti minimi stabiliti nell’allegato III» si riferisca al controllo automatico eseguito priverebbe in gran parte di effetto utile i termini «verificate positivamente» parimenti impiegati da tale disposizione, perché quest’ultima non preciserebbe più nei confronti di quali requisiti l’apparecchiatura per la selezione e accettazione delle banconote debba essere verificata positivamente.
Di conseguenza, si deve ritenere che la formulazione dell’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14 intenda piuttosto dimostrare che i requisiti minimi di cui a tale disposizione non si applicano al controllo automatico d’idoneità eseguito dai soggetti che operano con il contante nell’ambito della loro attività, bensì alle verifiche che le apparecchiature per la selezione e l’accettazione delle banconote devono soddisfare prima di poter essere utilizzate dai soggetti che operano con il contante.
Una siffatta interpretazione è, del resto, corroborata sia dal contesto in cui si inserisce l’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14 sia dagli obiettivi perseguiti da tale disposizione.
Da un lato, per quanto riguarda il contesto di tale disposizione, dall’articolo  3, paragrafi da 3 a 5, di tale decisione si evince che, in caso di controllo automatico, i soggetti che operano con il contante devono ricorrere ad apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote verificate positivamente da una BCN secondo i requisiti minimi della BCE di cui all’articolo  6, paragrafo  2, di detta decisione e che tali apparecchiature devono essere utilizzate solo per i tagli e per le serie di banconote in euro elencati sul sito Internet della BCE secondo le impostazioni normali di fabbrica, inclusi gli eventuali rispettivi aggiornamenti. Ebbene, se la BCE avesse inteso obbligare i soggetti che operano con il contante a garantire che il controllo automatico eseguito sia  fatto conformemente ai suddetti requisiti minimi, non sarebbe stato necessario né prevedere che tali soggetti possano ricorrere a tal fine unicamente alle apparecchiature per la selezione e accettazione delle  banconote che abbiano superato determinate verifiche né specificare le condizioni in cui tali apparecchiature devono essere utilizzate per eseguire un simile controllo. Tali requisiti implicano, invece, che l’uso di tali apparecchiature è considerato nella decisione BCE/2010/14 come il mezzo attraverso il quale, in caso di controlli automatici, i soggetti che operano con il contante adempiono all’obbligo di assicurare l’idoneità delle banconote.
Dall’altro lato, per quanto riguarda gli obiettivi perseguiti dall’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14, come sottolineato dall’avvocato generale ai paragrafi da 48 a 50 delle sue conclusioni, occorre rilevare che, prima di essere stato modificato dalla decisione BCE/2012/19, l’articolo  6 della decisione BCE/2010/14 prevedeva che la verifica dell’idoneità delle banconote in euro dovesse essere effettuata secondo i requisiti minimi stabiliti negli allegati IIIa e IIIb di detta decisione. In particolare, l’allegato IIIa stabiliva i «requisiti minimi per i controlli automatici di idoneità delle banconote in euro da parte di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote», mentre l’allegato IIIb stabiliva i «requisiti minimi per i controlli manuali di idoneità delle banconote in euro da parte del personale addestrato». Ebbene, come risulta dal considerando 3, la decisione BCE/2012/19 ha abrogato l’allegato IIIa della decisione BCE/2010/14 allo scopo esplicito di integrare i requisiti minimi per i controlli automatici d’idoneità delle banconote in euro, che fino ad allora esulavano dall’ambito di applicazione della decisione BCE/2010/14, nelle regole e nelle procedure per i test sulle apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote e per la raccolta e il monitoraggio dei dati. Parallelamente, un riferimento a tali requisiti è stato inserito nell’indirizzo BCE/2010/NP16, che stabilisce le regole e le procedure per i test sulle apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote. Da allora, si evince dall’articolo  2, paragrafi 1 e 4, di tale indirizzo, in combinato disposto con l’articolo  2a, con il punto 3.1.1 dell’allegato I e con l’allegato IV di detto indirizzo, che detti requisiti si applicano ai test effettuati su tali tipi di apparecchiature.
Inoltre, il considerando 3 della decisione BCE/2012/19 afferma inequivocabilmente che i requisiti minimi per i controlli automatici di idoneità delle banconote in euro «interessano solamente i produttori di tali apparecchiature e non hanno alcun impatto sulle procedure di controllo dell’autenticità e idoneità di cui alla decisione BCE/2010/14, cui si devono conformare i soggetti che operano con il contante».
Di conseguenza, dalla decisione BCE/2012/19 risulta che l’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14 è stato modificato al fine di precisare che i requisiti minimi previsti da tale disposizione si applicano esclusivamente ai test effettuati dai produttori sui loro tipi di apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote.
Ne consegue che l’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14 non impone a un soggetto che opera con il contante che esegue un controllo automatizzato dell’idoneità delle banconote in euro di assicurare, esso stesso, che il controllo automatico sia eseguito nel rispetto dei requisiti minimi previsti da tale disposizione. Requisiti del genere devono invece essere rispettati dai produttori se vogliono che un tipo di apparecchiatura da loro prodotta sia elencato nel sito Internet della BCE come idoneo a verificare l’idoneità e l’autenticità delle banconote di un determinato taglio e appartenenti a determinate serie.
Tuttavia, come sottolineato in sostanza dall’avvocato generale ai paragrafi da 66 a 68 delle sue conclusioni, si deve constatare che detti soggetti sono comunque tenuti a rispettare gli obblighi loro imposti dalla decisione BCE/2010/14, tra cui in particolare quelli risultanti dall’articolo  3, paragrafo  1, e dall’articolo  10, paragrafo  1, di tale decisione, di procedere a controlli automatici d’idoneità e istituire procedure di controllo delle apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote da essi utilizzate.
Ebbene, tali obblighi implicano necessariamente che tali soggetti siano tenuti ad utilizzare apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote che siano in grado di effettuare tali controlli e, in particolare, di individuare banconote inidonee a essere messe in ricircolo o deteriorate, il che presuppone di assicurarsi che le apparecchiature utilizzate siano in uno stato di funzionamento, di manutenzione e di calibrazione adeguato al controllo d’idoneità delle banconote in euro. In caso contrario, detti soggetti verrebbero meno all’obbligo più generale loro imposto dall’articolo  6, paragrafo  1, del regolamento n. 1338/2001 di partecipare alla lotta alla falsificazione.
Di conseguenza, un soggetto che opera con il contante le cui apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote non rispettano il livello di tolleranza del 5% previsto dai requisiti minimi per i controlli automatici non può rifiutarsi di ottemperare a un’ingiunzione rivoltagli sulla base dell’articolo  10, paragrafo  3, della decisione BCE/2010/14 da una BCN dopo un’ispezione presso i suoi locali, con cui gli viene ordinato di porre rimedio a tale situazione.
Alla luce delle considerazioni che precedono, l’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14 deve essere interpretato nel senso che i requisiti minimi previsti da tale disposizione non si applicano ai soggetti che operano con il contante quando questi ultimi eseguono controlli automatici d’idoneità delle banconote in euro. Tuttavia, l’articolo  3, paragrafo  1, e l’articolo  10, paragrafo  1, di tale decisione, in combinato disposto con l’articolo  6, paragrafo  1, del regolamento n. 1338/2001, devono essere interpretati nel senso che detti soggetti devono adottare le misure necessarie per porre rimedio a una situazione in cui un’ispezione da parte di una BCN abbia rivelato che le loro apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote non sono in grado di rilevare la non idoneità al ricircolo delle banconote in euro rimanendo al di sotto del livello di tolleranza del 5%.

Sulla seconda questione
Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, nell’ipotesi in cui dalla risposta alla prima questione risulti che i requisiti minimi di cui all’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14 si applicano soltanto ai produttori di dispositivi per la selezione accettazione delle banconote, tale articolo 6, paragrafo  2, in combinato disposto con l’articolo  3, paragrafo  5, di tale decisione, debba essere interpretato nel senso che osta a che uno Stato membro imponga ai soggetti che operano con il contante, quando svolgono controllo automatici d’idoneità delle banconote in euro, di rispettare tali requisiti minimi.
A questo proposito, va ricordato che le misure necessarie per l’utilizzo dell’euro come moneta unica, di cui all’articolo 133 TFUE, rientrano nel settore della politica monetaria, per la quale l’Unione europea ha competenza esclusiva ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE.  Ebbene, come risulta dal considerando 4 del regolamento n. 1338/2001, le norme e le procedure comuni relative alla protezione dell’euro dalla falsificazione, di cui fanno parte quelle relative alla verifica dell’idoneità delle banconote e delle monete in euro, costituiscono misure necessarie  per l’utilizzo di tale valuta.
Poiché l’Unione ha quindi competenza esclusiva in materia di controllo dell’autenticità e dell’idoneità delle banconote, gli Stati membri non possono adottare disposizioni in tale  settore senza essere autorizzati a farlo dal diritto dell’Unione. Ebbene, la decisione BCE/2010/14 non conferisce agli Stati membri il potere di imporre di loro iniziativa ai soggetti che operano con il contante di rispettare i requisiti minimi della BCE previsti all’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14, quando svolgono i controlli automatici d’idoneità delle banconote in euro.
È vero che l’articolo 6, paragrafo 3, di detta decisione consente a una BCN di stabilire requisiti più stringenti per uno o più tagli di banconote in euro. Tuttavia tale facoltà è limitata, come si evince dall’uso dell’espressione «requisiti più stringenti», al contenuto dei requisiti che le apparecchiature devono soddisfare per la selezione e accettazione di uno o più tagli di banconote in euro. Non può quindi autorizzare una BCN ad ampliare l’ambito di applicazione ratione personae dei requisiti minimi della BCE di cui all’articolo  6, paragrafo  2, della medesima decisione, obbligando i soggetti che operano con il contante a garantire che, in caso di controllo automatico eseguito mediante un tipo di apparecchiatura per la selezione e accettazione delle banconote positivamente testato ai sensi dell’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14, tale controllo sia eseguito nel rispetto di detti requisiti minimi.
Di conseguenza, l’articolo  6, paragrafo  2, della decisione BCE/2010/14, in combinato disposto con l’articolo  3, paragrafo  5, di tale decisione, deve essere interpretato nel senso che osta a che uno Stato membro imponga ai soggetti che operano con il contante di rispettare i requisiti minimi della BCE previsti da tale articolo 6, paragrafo 2 quando eseguono controlli automatici d’idoneità delle banconote in euro.

Sulle questioni terza e quarta
Con la terza e la quarta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se i requisiti minimi per i controlli automatici, nonché l’articolo 6, paragrafo 2, della decisione BCE/2010/14, siano conformi al principio della certezza del diritto e all’articolo 297, paragrafo 2, TFUE, nei limiti in cui tale articolo 6, paragrafo 2 prevede che detti requisiti siano pubblicati sul sito Internet della BCE e modificati di tanto in tanto.
A tal riguardo, è pacifico che la controversia di cui al procedimento principale contrappone una BCN ad un soggetto che opera con il contante. Ebbene, dalla risposta alla prima domanda risulta chiaro che i requisiti minimi per i controlli automatici non si applicano ai soggetti che operano con il contante quando questi ultimi eseguono i controlli automatici d’idoneità delle banconote in euro. Di conseguenza, non occorre rispondere alla terza e alla quarta questione.

Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:
1)
L’articolo 6, paragrafo 2, della decisione BCE/2010/14 della Banca centrale europea, del 16 settembre 2010, relativa al controllo dell’autenticità e idoneità delle banconote in euro e al loro ricircolo, come modificata dalla decisione BCE/2012/19 della Banca centrale europea, del 7 settembre 2012,
deve essere interpretato nel senso che:
i requisiti minimi previsti da tale disposizione non si applicano ai soggetti che operano con il contante quando questi ultimi eseguono i controlli automatici d’idoneità delle banconote in euro.
Tuttavia, l’articolo 3, paragrafo 1, e l’articolo 10, paragrafo 1, della decisione BCE/2010/14, come modificata, in combinato disposto con l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1338/2001, del Consiglio, del 28 giugno 2001, che definisce talune misure necessarie alla protezione dell’euro contro la falsificazione, come modificato dal regolamento (CE) n. 44/2009 del Consiglio, del 18 dicembre 2008,
devono essere interpretati nel senso che:
detti soggetti devono adottare le misure necessarie per porre rimedio a una situazione in cui un’ispezione da parte di una banca centrale nazionale abbia rivelato che le loro apparecchiature per la selezione e accettazione delle banconote non sono in grado di rilevare la non idoneità al ricircolo delle banconote in euro rimanendo al di sotto del livello di tolleranza del 5%.
2)
L’articolo 6, paragrafo 2, dalla decisione BCE/2010/14, come modificata dalla decisione BCE/2012/19, in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafo 5, di tale decisione BCE/2010/14, come modificata,
deve essere interpretato nel senso che:
osta a che uno Stato membro imponga ai soggetti che operano con il contante di rispettare i requisiti minimi della Banca centrale europea previsti da tale articolo 6, paragrafo 2 quando eseguono controlli automatici d’idoneità delle banconote in euro.
Firme
*
Lingua processuale: il lituano.