CELEX: 62016CJ0111
Prejudiciële verwijzing
Landbouw
Genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders
Noodmaatregelen
Nationale maatregel houdende verbod van de teelt van de genetisch gemodificeerde mais MON 810
Handhaving of verlenging van de maatregel
Verordening (EG) nr. 1829/2003
Artikel 34
Verordening (EG) nr. 178/2002
Artikelen 53 en 54
Toepassingsvoorwaarden
Voorzorgsbeginsel

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 34 van verordening (EG) nr. 1829/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2003 inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders (
PB 2003, L 268, blz. 1
), alsook van de artikelen 53 en 54 van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (
PB 2002, L 31, blz. 1
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een strafrechtelijke procedure tegen Giorgio Fidenato alsook tegen Leandro en Luciano Taboga, waarin hun wordt verweten het genetisch gemodificeerd maisras MON 810 te hebben geteeld in strijd met de nationale regeling die deze teelt verbiedt.
Toepasselijke bepalingen
Verordening nr. 1829/2003
De overwegingen 1 en 3 van verordening nr. 1829/2003 luiden als volgt:
„(1)
Het vrije verkeer van veilige en gezonde levensmiddelen en diervoeders is een wezenlijk aspect van de interne markt, dat een aanzienlijke bijdrage levert tot de gezondheid en het welzijn van de burgers en hun sociale en economische belangen.
(2)
Bij de uitvoering van het beleid van de Gemeenschap dient een hoog niveau van bescherming van het leven en de gezondheid van de mens te worden gewaarborgd.
(3)
Ter bescherming van de gezondheid van mens en dier dienen levensmiddelen en diervoeders die geheel of gedeeltelijk uit genetisch gemodificeerde organismen bestaan of daarmee zijn geproduceerd [...], door middel van een communautaire procedure aan een veiligheidsbeoordeling te worden onderworpen alvorens zij in de Gemeenschap in de handel worden gebracht.”
Die verordening heeft krachtens artikel 1, onder a) en b), ervan, met name tot doel om, overeenkomstig de algemene beginselen van verordening nr. 178/2002, de basis te leggen voor het waarborgen van een hoog beschermingsniveau voor het leven en de gezondheid van de mens, de gezondheid en het welzijn van dieren, het milieu en de belangen van de consument met betrekking tot genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders, waarbij de goede werking van de interne markt gewaarborgd is, en communautaire procedures vast te stellen voor de toelating van en het toezicht op genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders.
In artikel 34 van deze verordening, met als opschrift „Noodmaatregelen”, is bepaald:
„Wanneer blijkt dat producten waarvoor krachtens of overeenkomstig deze verordening een vergunning is verleend, waarschijnlijk een ernstig risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu inhouden, [...] worden er maatregelen genomen volgens de procedures van de artikelen 53 en 54 van [v]erordening [nr. 178/2002].”
Verordening nr. 178/2002
De overwegingen 20 en 21 van verordening nr. 178/2002 luiden als volgt:
„(20)
Ten behoeve van de gezondheidsbescherming in de Gemeenschap is het voorzorgsbeginsel aangevoerd, hetgeen tot belemmeringen voor het vrije verkeer van levensmiddelen en diervoeders kan leiden. Derhalve is het noodzakelijk om voor de hele Gemeenschap een uniforme basis voor de toepassing van dat beginsel vast te stellen.
(21)
In specifieke omstandigheden waarin er een risico voor het leven of de gezondheid is, maar er nog wetenschappelijke onzekerheid heerst, biedt het voorzorgsbeginsel een mogelijkheid om te bepalen met welke risicomanagementmaatregelen of andere maatregelen het in de Gemeenschap gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming kan worden gewaarborgd.”
Artikel 6 van de verordening bepaalt:
„1.   Om de algemene doelstelling van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en het leven van de mens te verwezenlijken, wordt de levensmiddelenwetgeving gebaseerd op risicoanalyse, tenzij dit wegens de omstandigheden of de aard van de maatregel niet toepasselijk is.
2.   Risicobeoordeling is gebaseerd op de beschikbare wetenschappelijke gegevens en wordt op onafhankelijke, objectieve en doorzichtige wijze uitgevoerd.
3.   Bij risicomanagement wordt rekening gehouden met de resultaten van de risicobeoordeling, in het bijzonder de adviezen van de krachtens artikel 22 opgerichte Europese Autoriteit voor voedselveiligheid, met andere ter zake dienende factoren en met het voorzorgsbeginsel indien aan de in artikel 7, lid 1, bedoelde voorwaarden is voldaan, zulks met het oog op het bereiken van de in artikel 5 omschreven algemene doelstellingen van de levensmiddelenwetgeving.”
Artikel 7 van die verordening, met als opschrift „Voorzorgsbeginsel”, luidt als volgt:
„1.   In specifieke situaties waarin na beoordeling van de beschikbare informatie de mogelijkheid van schadelijke gevolgen voor de gezondheid is geconstateerd, maar er nog wetenschappelijke onzekerheid heerst, kunnen, in afwachting van nadere wetenschappelijke gegevens ten behoeve van een vollediger risicobeoordeling, voorlopige maatregelen voor risicomanagement worden vastgesteld om het in de Gemeenschap gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming te waarborgen.
2.   Krachtens lid 1 vastgestelde maatregelen zijn evenredig en beperken de handel niet meer dan nodig is om het in de Gemeenschap gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken, rekening houdend met de technische en economische haalbaarheid en andere ter zake dienende factoren. De maatregelen dienen binnen een redelijke termijn opnieuw te worden bezien, afhankelijk van de aard van het geconstateerde risico voor het leven of de gezondheid en het soort wetenschappelijke informatie dat nodig is om de wetenschappelijke onzekerheid weg te nemen en een vollediger risicobeoordeling uit te voeren.”
Artikel 53 van verordening nr. 178/2002, met als opschrift „Noodmaatregelen betreffende uit de Gemeenschap afkomstige of uit een derde land ingevoerde levensmiddelen en diervoeders”, luidt als volgt:
„1.   Wanneer blijkt dat een levensmiddel of diervoeder, van oorsprong uit de Gemeenschap of ingevoerd uit een derde land, waarschijnlijk een ernstig risico voor de gezondheid van mens, dier of milieu inhoudt en dat het risico niet op afdoende wijze kan worden beheerst met de door de betrokken lidstaten getroffen maatregelen, treft de Commissie volgens de procedure van artikel 58, lid 2, op eigen initiatief of op verzoek van een lidstaat, onverwijld een of meer van de volgende maatregelen, al naargelang de ernst van de situatie:
a)
in geval van levensmiddelen of diervoeders van oorsprong uit de Gemeenschap:
i)
opschorting van het in de handel brengen of het gebruik van het betrokken levensmiddel;
ii)
opschorting van het in de handel brengen of het gebruik van het betrokken diervoeder;
iii)
vaststelling van bijzondere voorwaarden voor het betrokken levensmiddel of diervoeder;
iv)
elke andere passende tijdelijke maatregel;
b)
in geval van uit een derde land ingevoerde levensmiddelen of diervoeders:
i)
opschorting van de invoer van het betrokken levensmiddel of diervoeder uit het desbetreffende derde land of uit een deel daarvan, en, waar van toepassing, uit het derde land van doorvoer;
ii)
vaststelling van bijzondere voorwaarden voor het betrokken levensmiddel of diervoeder uit het betrokken derde land of een deel daarvan;
iii)
elke andere passende tijdelijke maatregel.
2.   In dringende gevallen kan de Commissie evenwel de in lid 1 genoemde maatregelen voorlopig aannemen, na de betrokken lidstaat of lidstaten te hebben geraadpleegd en de overige lidstaten daarvan in kennis te hebben gesteld.
[...]”
Artikel 54 van die verordening, met als opschrift „Andere noodmaatregelen”, bepaalt:
„1.   Wanneer een lidstaat de Commissie officieel in kennis stelt van de noodzaak om spoedmaatregelen te nemen en de Commissie niet heeft gehandeld conform artikel 53, kan de lidstaat tijdelijke beschermende maatregelen vaststellen. In dat geval stelt hij de overige lidstaten en de Commissie onverwijld daarvan in kennis.
2.   De Commissie legt de aangelegenheid binnen tien werkdagen [voor aan het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid] met het oog op de verlenging, wijziging of intrekking van de tijdelijke beschermende maatregelen.
3.   De lidstaat mag zijn nationale tijdelijke beschermende maatregelen handhaven totdat de communautaire maatregelen zijn vastgesteld.”
Artikel 58, lid 1, van deze verordening luidt:
„De Commissie wordt bijgestaan door een Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid [...] bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie. [Dit] comité wordt onderverdeeld in afdelingen voor het behandelen van alle betrokken kwesties.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Bij beschikking van 22 april 1998 betreffende het in de handel brengen van genetisch gemodificeerde mais (Zea mays L., lijn MON 810) heeft de Commissie overeenkomstig richtlijn 90/220/EEG van de Raad (
PB 1998, L 131, blz. 32
) besloten toestemming te geven voor het in de handel brengen van het maisras MON 810.
Op 11 april 2013 heeft de Italiaanse regering de Commissie verzocht om, overeenkomstig de in artikel 53 van verordening nr. 178/2002 voorziene procedure, de in artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 voorziene noodmaatregelen te nemen teneinde de teelt van die mais te verbieden. Ter ondersteuning van haar verzoek heeft deze regering wetenschappelijke onderzoeken van de Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura (Raad voor landbouwonderzoek en -proeven, Italië) (CRA) en het Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (Hoger instituut voor milieubescherming en -onderzoek, Italië) (ISPRA) overgelegd.
In haar antwoord van 17 mei 2013 heeft de Commissie aangegeven dat zij, na een voorlopige beoordeling van de aan haar voorgelegde elementen, van mening was dat niet vaststond dat er sprake was van de nodige spoedeisendheid om krachtens de artikelen 53 en 54 van verordening EG nr. 178/2002 maatregelen te treffen.
Teneinde evenwel de door die lidstaat verstrekte wetenschappelijke elementen diepgaander te onderzoeken, heeft de Commissie op 29 mei 2013 de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid verzocht deze vóór eind september 2013 te beoordelen.
Bij een decreto Adozione delle misure d’urgenza ai sensi dell’art. 54 del regolamento (CE) n. 178/2002, concernente la coltivazione di varietà di mais geneticamente modificato MON 810 (besluit tot vaststelling van noodmaatregelen krachtens artikel 54 van verordening nr. 178/2002 inzake de teelt van de genetisch gemodificeerde maisrassen MON 810) van 12 juli 2013 (GURI nr. 187 van 10 augustus 2013), heeft de Italiaanse regering de teelt van het genetisch gemodificeerde maisras MON 810 verboden.
Op 24 september 2013 heeft de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid advies nr. 3371 gegeven, waarin staat dat de werkgroep inzake genetisch gemodificeerde organismen (hierna: „GGO’s”) in de documenten die Italië had verstrekt ter onderbouwing van de lopende noodmaatregelen betreffende de mais MON 810, geen enkel nieuw wetenschappelijk bewijs had gevonden dat de gevraagde noodmaatregelen onderbouwde. Deze groep stond bijgevolg op het standpunt dat haar vorige conclusies inzake de risicobeoordeling betreffende de mais MON 810 bleven staan.
Uit het aan het Hof overgelegde dossier en de preciseringen van de Commissie ter terechtzitting, blijkt dat de Commissie het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid heeft geïnformeerd over de kennisgeving door de Italiaanse regering over de bewarende maatregelen van die regering, evenwel zonder dit Comité een ontwerpbesluit met het oog op de verlenging, wijziging of intrekking van de nationale beschermende maatregelen overeenkomstig artikel 54, lid 2, van verordening nr. 178/2002 voor te leggen.
Dit is de context waarin Fidenato, alsook de gebroeders Taboga voor de Tribunale di Udine (rechter in eerste aanleg Udine, Italië) zijn vervolgd wegens de teelt, op een niet gespecifieerde datum, van genetisch gemodificeerde mais van het ras MON 810, in strijd met de nationale regeling die deze teelt verbiedt.
De met het voorafgaande onderzoek belaste rechter van de Tribunale di Udine heeft op een niet nader bepaalde datum een strafrechtelijke beschikking tegen de betrokkenen gegeven.
Zij hebben tegen die strafrechtelijke beschikking verzet aangetekend en daarbij een exceptie van onwettigheid van de nationale regeling waarop die beschikking was gebaseerd aangevoerd, omdat die regeling was vastgesteld in strijd met artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 en de artikelen 53 en 54 van verordening nr. 178/2002.
In die omstandigheden heeft de Tribunale di Udine besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
„1)
Moet de Commissie krachtens [artikel] 54, lid 1, van [verordening] nr. 178/2002, wanneer zij daartoe een verzoek ontvangt van een lidstaat, noodmaatregelen treffen in de zin van [artikel] 53 van [verordening] nr. 178/2002, ook al is zij van oordeel dat er, voor bepaalde levensmiddelen en diervoeders, geen ernstig en kennelijk risico voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu is?
2)
Mag de lidstaat die om maatregelen als bedoeld van [artikel] 34 van [verordening] nr. 1829/2003 verzoekt, in de zin van [artikel 53] van [verordening] nr. 178/2002, voorlopige noodmaatregelen treffen, wanneer de Commissie de verzoekende lidstaat meedeelt dat haar beoordeling niet overeenkomt met zijn verzoek, zodat er logischerwijs geen noodzaak bestaat om noodmaatregelen te nemen, en zij daarom niet de maatregelen treft waar de lidstaat om verzoekt?
3)
Kunnen overwegingen in verband met het voorzorgsbeginsel, die losstaan van de criteria van het ernstig en kennelijk risico voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu bij het gebruik van een levensmiddel of een diervoeder, rechtvaardigen dat een lidstaat voorlopige noodmaatregelen in de zin van [artikel] 34 van [verordening] EG nr. 1829/2003 neemt?
4)
Mag een lidstaat zijn voorlopige noodmaatregelen in stand laten of de geldingsduur ervan verlengen, nadat de voorlopige periode waarvoor zij werden genomen, is verstreken, als de Commissie duidelijk en kennelijk tot het oordeel is gekomen dat aan de grondvoorwaarden om noodmaatregelen voor een levensmiddel of een diervoeder te treffen niet is voldaan, wat vervolgens door wetenschappelijke adviezen van de [Europese Autoriteit voor voedselveiligheid] wordt bevestigd, welke beoordelingen schriftelijk aan de verzoekende lidstaat zijn meegedeeld?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 34 van verordening nr. 1829/2003, gelezen in samenhang met artikel 53 van verordening nr. 178/2002, aldus moet worden uitgelegd dat de Commissie noodmaatregelen als bedoeld in dat laatste artikel dient te treffen wanneer een lidstaat haar overeenkomstig artikel 54, lid 1, van die verordening, officieel in kennis stelt van de noodzaak om dergelijke maatregelen te nemen, terwijl niet blijkt dat producten waarvoor krachtens of overeenkomstig verordening nr. 1829/2003 een vergunning is verleend, waarschijnlijk een ernstig risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu inhouden.
Verordeningen nr. 1829/2003 en nr. 178/2002 hebben beide in het bijzonder tot doel, met betrekking tot levensmiddelen een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en de belangen van consument te verzekeren, waarbij de goede werking van de interne markt wordt gewaarborgd.
Uit overweging 1 van verordening nr. 1829/2003 blijkt dan ook dat, hoewel het vrije verkeer van veilige en gezonde levensmiddelen en diervoeders een wezenlijk aspect van de interne markt is, een lidstaat in de uitdrukkelijk in het Unierecht vastgestelde gevallen maatregelen kan treffen waarbij de teelt van GGO’s die op grond van verordening nr. 1829/2003 zijn toegelaten en overeenkomstig richtlijn 2002/53/EG van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen (
PB 2002, L 193, blz. 1
) in de gemeenschappelijke lijst zijn opgenomen, wordt verboden of beperkt (zie in die zin arrest van 6 september 2012, Pioneer Hi Bred Italia,
C‑36/11
,
EU:C:2012:534
, punten
en
).
Tot deze uitzonderingsgevallen behoren met name de krachtens artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 genomen noodmaatregelen.
Volgens artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 worden er, wanneer blijkt dat producten waarvoor krachtens of overeenkomstig die verordening een vergunning is verleend waarschijnlijk een ernstig risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu inhouden, maatregelen genomen volgens de procedures van de artikelen 53 en 54 van verordening nr. 178/2002. In dat verband zij eraan herinnerd dat artikel 53 van verordening nr. 178/2002 de spoedmaatregelen betreft die door de Commissie kunnen worden vastgesteld, en artikel 54 van die verordening de vaststelling van dergelijke maatregelen door de lidstaten.
Wanneer bijgevolg niet vaststaat dat producten waarvoor krachtens of overeenkomstig verordening nr. 1829/2003 een vergunning is verleend, waarschijnlijk een ernstig risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu inhouden, is de Commissie niet verplicht om krachtens artikel 34 van die verordening, gelezen in samenhang met artikel 53 van verordening nr. 178/2002, noodmaatregelen te nemen als bedoeld in die artikelen.
Dat een lidstaat om dergelijke maatregelen heeft verzocht, is van geen belang voor de beoordelingsmarge die de Commissie in dat verband heeft.
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 34 van verordening nr. 1829/2003, gelezen in samenhang met artikel 53 van verordening nr. 178/2002, aldus moet worden uitgelegd dat de Commissie niet verplicht is noodmaatregelen te treffen als bedoeld in dat laatste artikel, wanneer een lidstaat haar, overeenkomstig artikel 54, lid 1, van die laatste verordening, officieel in kennis stelt van de noodzaak om dergelijke maatregelen te nemen, terwijl niet blijkt dat producten waarvoor krachtens of overeenkomstig verordening nr. 1829/2003 een vergunning is verleend, waarschijnlijk een ernstig risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu inhouden.
Tweede en vierde vraag
Met zijn tweede en vierde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 34 van verordening nr. 1829/2003, gelezen in samenhang met artikel 54 van verordening nr. 178/2002, aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat, nadat hij de Commissie officieel in kennis heeft gesteld van de noodzaak om noodmaatregelen te nemen en de Commissie niet heeft gehandeld conform artikel 53 van verordening nr. 178/2002, ten eerste dergelijke maatregelen mag nemen op nationaal niveau en ten tweede die maatregelen mag handhaven of verlengen zolang de Commissie geen besluit tot verlenging, wijziging of intrekking ervan heeft genomen overeenkomstig artikel 54, lid 2, van die verordening.
In dat verband zij eraan herinnerd dat artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 een lidstaat toestaat krachtens dat artikel noodmaatregelen vast te stellen, op voorwaarde dat niet alleen de in dit artikel vermelde materiële voorwaarden, maar ook de in artikel 54 van verordening nr. 178/2002 vastgestelde procedurele voorwaarden worden geëerbiedigd (zie in die zin arrest van 8 september 2011, Monsanto e.a.,
C‑58/10–C‑68/10
,
EU:C:2011:553
, punten
‑
).
Artikel 54, lid 1, van die verordening bepaalt dat wanneer een lidstaat de Commissie officieel in kennis stelt van de noodzaak om spoedmaatregelen te nemen en de Commissie niet heeft gehandeld conform artikel 53, de lidstaat tijdelijke beschermende maatregelen kan vaststellen.
De procedurele voorwaarden zijn nader vastgesteld in lid 1 van dat artikel 54, dat de lidstaten ten eerste de verplichting oplegt om de Commissie „officieel” in kennis te stellen van de noodzaak om spoedmaatregelen te nemen, en ten tweede om, wanneer de Commissie niet heeft gehandeld conform artikel 53 van verordening nr. 178/2002, de Commissie en de andere lidstaten „onverwijld” in kennis te stellen van de vastgestelde nationale tijdelijke beschermende maatregelen. Bijgevolg dient artikel 54, lid 1, van verordening nr. 178/2002, gelet op het feit dat het optreden van de betrokken lidstaat spoedeisend is en gelet op de met verordening nr. 1829/2003 nagestreefde doelstelling van bescherming van de volksgezondheid, in die zin te worden uitgelegd dat op grond van deze bepaling de daarin bedoelde kennisgeving aan de Commissie in noodsituaties uiterlijk op het tijdstip van de vaststelling van de spoedmaatregelen door de betrokken lidstaat dient te zijn gedaan (arrest van 8 september 2011, Monsanto e.a.,
C‑58/10–C‑68/10
,
EU:C:2011:553
, punt
).
Artikel 54, lid 3, van verordening nr. 178/2002 bepaalt bovendien dat de lidstaat genomen noodmaatregelen mag handhaven totdat de Uniemaatregelen zijn vastgesteld.
De vermelding in dit artikel van de handhaving van die maatregelen moet aldus worden opgevat dat zij ook de verlenging omvat van die maatregelen wanneer zij tijdelijk zijn vastgesteld. Ten eerste blijkt immers niet uit die verordening dat de Uniewetgever de middelen waarmee de betrokken lidstaat de vastgestelde maatregelen mag handhaven, heeft willen beperken, en ten tweede zou een tegengestelde uitlegging een belemmering vormen voor de beheersing van het risico dat een levensmiddel of diervoeder, van oorsprong uit de Gemeenschap of ingevoerd uit een derde land, kan vormen voor de gezondheid van mens, dier of milieu.
Zoals het Hof echter in punt 78 van het arrest van 8 september 2011, Monsanto e.a. (
C‑58/10–C‑68/10
,
EU:C:2011:553
), heeft benadrukt, is het duidelijk dat tegen de achtergrond van de algemene opzet van de regeling waarin is voorzien bij verordening nr. 1829/2003 en van de doelstelling ervan dat vermeden moeten worden dat er kunstmatige verschillen ontstaan in de behandeling van een ernstig risico, uiteindelijk alleen de Commissie en de Raad van de Europese Unie, onder het toezicht van de Unierechter, bevoegd zijn voor de beoordeling en het beheer van een ernstig en duidelijk risico.
Hieruit volgt dat, in het stadium van de vaststelling en de uitvoering door de lidstaten van de in artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 bedoelde noodmaatregelen en zolang op het niveau van de Unie nog geen besluit ter zake is vastgesteld, de nationale rechterlijke instanties die zijn aangezocht om de wettigheid van dergelijke nationale maatregelen te toetsen, bevoegd zijn om die maatregelen te toetsen aan de materiële voorwaarden van dat artikel 34 en aan de procedurele voorwaarden van artikel 54 van verordening nr. 178/2002, waarbij de uniformiteit van het Unierecht door het Hof kan worden gewaarborgd in het kader van de prejudiciële verwijzingsprocedure, aangezien een nationale rechter, wanneer hij twijfelt over de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling, krachtens artikel 267, tweede en derde alinea, VWEU het Hof een prejudiciële vraag kan of moet stellen (arrest van 8 september 2011, Monsanto e.a.,
C‑58/10–C‑68/10
,
EU:C:2011:553
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dat verband zij eraan herinnerd dat uit de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen van de Commissie blijkt dat, in strijd met het vereiste in artikel 54, lid 2, van verordening nr. 178/2002, op Unieniveau geen enkel besluit is vastgesteld met het oog op de verlenging, wijziging of intrekking van de nationale tijdelijke beschermende maatregelen.
Uit die bepaling blijkt echter dat de Commissie de aangelegenheid binnen tien werkdagen volgens de procedure van artikel 58, lid 2, van de verordening, voorlegt aan het bij artikel 58, lid 1, van die verordening ingestelde Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid, met het oog op de verlenging, wijziging of intrekking van de nationale tijdelijke beschermende maatregelen.
Wanneer evenwel in een bepaald geval de Commissie zich tot het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid heeft gewend en een besluit op Unieniveau is vastgesteld, zijn de in een dergelijk besluit vervatte feitelijke en juridische beoordelingen betreffende dat geval overeenkomstig artikel 288 VWEU bindend voor alle instanties van de lidstaat tot welke dit besluit is gericht, daaronder begrepen zijn rechterlijke instanties die de wettigheid van de op nationaal niveau vastgestelde maatregelen moeten beoordelen (zie in die zin arrest van 8 september 2011, Monsanto e.a.,
C‑58/10–C‑68/10
,
EU:C:2011:553
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gelet op het voorgaande dient op de tweede en de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 34 van verordening nr. 1829/2003, gelezen in samenhang met artikel 54 van verordening nr. 178/2002, aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat, nadat hij de Commissie officieel in kennis heeft gesteld van de noodzaak om spoedmaatregelen te nemen en de Commissie niet heeft gehandeld conform artikel 53 van verordening nr. 178/2002, ten eerste dergelijke maatregelen mag nemen op nationaal niveau, en ten tweede die maatregelen mag handhaven of verlengen zolang de Commissie geen besluit tot verlenging, wijziging of intrekking daarvan heeft genomen overeenkomstig artikel 54, lid 2, van die verordening.
Derde vraag
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 34 van verordening nr. 1829/2003, gelezen in samenhang met het voorzorgsbeginsel, aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten de mogelijkheid biedt om louter op grond van dat beginsel voorlopige noodmaatregelen te nemen overeenkomstig artikel 54 van verordening nr. 178/2002, zonder dat de in artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 bedoelde voorwaarden zijn vervuld.
In dat verband zij erop gewezen dat artikel 7 van verordening nr. 178/2002 een definitie geeft van het voorzorgsbeginsel op het gebied van de levensmiddelenwetgeving. Lid 1 van dat artikel bepaalt dat in specifieke situaties waarin na beoordeling van de beschikbare informatie de mogelijkheid van schadelijke gevolgen voor de gezondheid is geconstateerd, maar er nog wetenschappelijke onzekerheid heerst, in afwachting van nadere wetenschappelijke gegevens ten behoeve van een vollediger risicobeoordeling, voorlopige maatregelen voor risicomanagement kunnen worden vastgesteld om het in de Unie gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming te waarborgen.
Zoals in punt 27 van dit arrest in herinnering is gebracht, vermeldt artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 dan weer de voorwaarden op grond waarvan ten aanzien van producten waarvoor krachtens of overeenkomstig deze verordening een vergunning is verleend, noodmaatregelen kunnen worden genomen, door aldus nauwkeurig te bepalen aan welke vereisten de vaststelling van die maatregelen moet voldoen.
Zoals de advocaat-generaal in punt 78 van zijn conclusie opmerkt, is het voorzorgsbeginsel zoals het in artikel 7 van verordening nr. 178/2002 is neergelegd, een algemeen beginsel van de levensmiddelenwetgeving, maar heeft de Uniewetgever in artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 een specifieke regeling vastgesteld met het oog op het nemen van noodmaatregelen overeenkomstig de in de artikelen 53 en 54 van verordening nr. 178/2002 bedoelde procedures.
Zoals het Hof in punt 71 van het arrest van 8 september 2011, Monsanto e.a. (
C‑58/10–C‑68/10
,
EU:C:2011:553
), heeft vermeld, dienen de in artikel 54, lid 1, van verordening nr. 178/2002 bedoelde voorwaarden om noodmaatregelen vast te stellen inderdaad te worden uitgelegd met inaanmerkingneming van met name het voorzorgsbeginsel, teneinde een hoog niveau van bescherming van het leven en van de gezondheid van de mens te waarborgen en tegelijkertijd het vrije verkeer van veilige en gezonde levensmiddelen en diervoeders, dat een wezenlijk aspect van de interne markt is, te waarborgen.
Dit beginsel kan echter niet aldus worden uitgelegd dat het toestaat de in artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 voorziene bepalingen opzij te schuiven of te wijzigen, meer bepaald door ze te versoepelen.
In dat verband zij onderstreept dat, zoals in punt 38 van dit arrest in herinnering is gebracht, de nationale rechterlijke instanties die zijn aangezocht om de wettigheid van dergelijke nationale maatregelen te toetsen, bevoegd zijn om die maatregelen te toetsen aan de materiële voorwaarden van artikel 34 van die verordening nr. 1829/2003 en aan de procedurele voorwaarden van artikel 54 van verordening nr. 178/2002.
Bovendien zij vastgesteld, zoals de advocaat-generaal in punt 68 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, dat de voorlopige maatregelen voor risicomanagement die kunnen worden vastgesteld op grond van het voorzorgsbeginsel, en de noodmaatregelen die krachtens artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 worden genomen, niet onder dezelfde regeling vallen. Uit artikel 7 van verordening nr. 178/2002 volgt immers dat de vaststelling van die voorlopige maatregelen onderworpen is aan de voorwaarde dat na beoordeling van de beschikbare informatie de mogelijkheid van schadelijke gevolgen voor de gezondheid is geconstateerd, maar er nog wetenschappelijke onzekerheid heerst. Artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 daarentegen staat toe noodmaatregelen te nemen wanneer producten waarvoor krachtens of overeenkomstig deze verordening een vergunning is verleend, „waarschijnlijk” een „ernstig” risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu inhouden.
In dat verband heeft het Hof in de punten 76 en 77 van het arrest van 8 september 2011, Monsanto e.a. (
C‑58/10–C‑68/10
,
EU:C:2011:553
), geoordeeld dat de uitdrukkingen „waarschijnlijk” en „ernstig risico” in de zin van artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 moeten worden opgevat als een verwijzing naar een aanzienlijk risico dat de gezondheid van mens of dier of het milieu duidelijk in gevaar brengt. Dat risico moet worden vastgesteld op basis van nieuwe elementen die berusten op betrouwbare wetenschappelijke gegevens. Krachtens artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 getroffen beschermende maatregelen kunnen immers niet worden gerechtvaardigd met een louter hypothetische benadering van het risico, op grond van loutere veronderstellingen die nog niet wetenschappelijk zijn onderzocht. Dergelijke beschermende maatregelen kunnen, ondanks hun voorlopige karakter en zelfs wanneer zij van preventieve aard zijn, juist slechts worden getroffen voor zover zij steunen op een risicobeoordeling die zo volledig mogelijk is, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval waaruit blijkt dat deze maatregelen noodzakelijk zijn.
Bovendien zij erop gewezen dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 74 tot en met 76 van zijn conclusie heeft aangegeven, bij de benadering van het verschil in risiconiveau dat wordt vereist door artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 enerzijds en door artikel 7 van verordening nr. 178/2002 anderzijds, rekening moet worden gehouden met de procedurele uitvoering van die bepalingen, te weten de toepassing van artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 op producten waarvoor reeds krachtens of overeenkomstig deze verordening een vergunning is verleend, en van artikel 7 van verordening nr. 178/2002 op het hele gebied van de levensmiddelenwetgeving, en ook op producten die nooit aan een toelatingsprocedure zijn onderworpen.
Bijgevolg kan, teneinde te vermijden dat de door de in artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 vereiste onzekerheidsgraad om noodmaatregelen te nemen door artikel 7 van verordening nr. 178/2002 wordt verlaagd, een dergelijke autonome toepassing van het voorzorgsbeginsel als bedoeld in artikel 7 van verordening nr. 178/2002, zonder dat de materiële voorwaarden van artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 met het oog op de vaststelling van de in dat artikel voorziene noodmaatregelen zijn vervuld, niet worden aanvaard.
Gelet op het voorgaande moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 34 van verordening nr. 1829/2003, gelezen in samenhang met het voorzorgsbeginsel als vermeld in artikel 7 van verordening nr. 178/2002, aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten niet de mogelijkheid biedt om louter op grond van dat beginsel voorlopige noodmaatregelen te nemen overeenkomstig artikel 54 van verordening nr. 178/2002, zonder dat de in artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 bedoelde materiële voorwaarden zijn vervuld.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 34 van verordening (EG) nr. 1829/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2003 inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders, gelezen in samenhang met artikel 53 van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden, moet aldus worden uitgelegd dat de Europese Commissie niet verplicht is noodmaatregelen te treffen als bedoeld in dat laatste artikel, wanneer een lidstaat haar overeenkomstig artikel 54, lid 1, van die laatste verordening officieel in kennis stelt van de noodzaak om dergelijke maatregelen te nemen, terwijl niet blijkt dat producten waarvoor krachtens of overeenkomstig verordening nr. 1829/2003 een vergunning is verleend, waarschijnlijk een ernstig risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu inhouden.
2)
Artikel 34 van verordening nr. 1829/2003, gelezen in samenhang met artikel 54 van verordening nr. 178/2002, moet aldus worden uitgelegd dat een lidstaat, nadat hij de Europese Commissie officieel in kennis heeft gesteld van de noodzaak om noodmaatregelen te nemen en de Commissie niet heeft gehandeld conform artikel 53 van verordening nr. 178/2002, ten eerste dergelijke maatregelen mag nemen op nationaal niveau, en ten tweede die maatregelen mag handhaven of verlengen zolang de Commissie geen besluit tot verlenging, wijziging of intrekking ervan heeft genomen overeenkomstig artikel 54, lid 2, van die verordening.
3)
Artikel 34 van verordening nr. 1829/2003, gelezen in samenhang met het voorzorgsbeginsel als vermeld in artikel 7 van verordening nr. 178/2002, moet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten niet de mogelijkheid biedt om louter op grond van dat beginsel voorlopige noodmaatregelen te nemen overeenkomstig artikel 54 van verordening nr. 178/2002, zonder dat de in artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 bedoelde materiële voorwaarden zijn vervuld.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.