CELEX: 62017CJ0473
Præjudiciel forelæggelse
energi
sektoren for flydende petroleumsgas
forbrugerbeskyttelse
forpligtelse af almindelig økonomisk interesse
maksimumspris på gas på flaske
forpligtelse til at foretage levering til husstande
artikel 106 TEUF
direktiv 2003/55/EF, 2009/73/EF og 2006/123/EF
fortolkning af dom af 20. april 2010, Federutility m.fl. (C-265/08, EU:C:2010:205)
proportionalitetsprincippet

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/55/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 98/30/EF (
EUT 2003, L 176, s. 57
) og af proportionalitetsprincippet, således som fortolket af Domstolen i dom af 20. april 2010, Federutility m.fl. (
C-265/08
,
EU:C:2010:205
).
Disse anmodninger er blevet indgivet i forbindelse med to tvister mellem på den ene side Repsol Butano SA og DISA Gas SAU og på den anden side Administración del Estado (statsforvaltning, Spanien) vedrørende lovligheden af Orden IET/389/2015 por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados y se modifica el sistema de determinación automática de las tarifas de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo por canalización (bekendtgørelse IET/389/2015 om aktualisering af ordningen for automatisk fastsættelse af maksimumspriser eksklusive afgifter ved salg af flydende petroleumsgasser på flaske og om ændring af ordningen for automatisk fastsættelse af tariffer eksklusive afgifter for salg af flydende petroleumsgasser via rørledninger) af 5. marts 2015 (BOE nr. 58 af 9.3.2015, s. 20850, herefter »bekendtgørelse IET/389/2015«).
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2003/55
Direktiv 2003/55, som blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55 (
EUT 2009, L 211, s. 94
), fastsatte i artikel 1 følgende:
»1.   I dette direktiv fastsættes fælles regler for transmission, distribution, forsyning og oplagring af naturgas. Det fastlægger regler for, hvordan sektoren for naturgas skal organiseres og fungere, hvordan der opnås adgang til markedet, samt hvilke kriterier og procedurer der skal anvendes ved udstedelse af autorisationer til transmission, distribution, forsyning og oplagring af naturgas, samt hvorledes systemerne skal drives.
2.   De regler, der fastsættes i dette direktiv om naturgas, som også omfatter flydende naturgas (LNG), gælder ligeledes for biogas og gas fra biomasse eller andre typer gas, i det omfang sådanne gasser teknisk set og sikkert kan injiceres og transporteres gennem naturgassystemet.«
Dette direktivs artikel 3, stk. 2, bestemte følgende:
»Medlemsstaterne kan under fuld iagttagelse af de relevante bestemmelser i [EF-]traktaten, særlig artikel 86, ud fra almindelig økonomisk interesse pålægge selskaber, der opererer inden for gassektoren, offentlige serviceforpligtelser, som kan omfatte leveringernes sikkerhed, herunder forsyningssikkerhed, regelmæssighed, kvalitet og pris samt miljøbeskyttelse, herunder energieffektivitet og klimabeskyttelse. Disse forpligtelser skal være klart definerede, og de skal være gennemsigtige, ikke-diskriminerende samt kontrollerbare, og de skal sikre EU-naturgasselskaber lige adgang til nationale forbrugere. I relation til forsyningssikkerhed, energieffektivitet/efterspørgselsstyring og til opfyldelse af miljømålsætningerne, som omhandlet i dette stykke, kan medlemsstaterne indføre langtidsplanlægning, idet de tager hensyn til, at tredjeparter eventuelt ønsker at få adgang til systemet.«
Direktiv 2009/73
Artikel 1 i direktiv 2009/73 har følgende ordlyd:
»1.   I dette direktiv fastsættes fælles regler for transmission, distribution, forsyning og oplagring af naturgas. Det fastlægger regler for, hvordan sektoren for naturgas skal organiseres og fungere, hvordan der opnås adgang til markedet, samt hvilke kriterier og procedurer der skal anvendes ved udstedelse af godkendelser til transmission, distribution, forsyning og oplagring af naturgas, samt hvorledes systemerne skal drives.
2.   De regler, der fastsættes i dette direktiv om naturgas, som også omfatter LNG, gælder ligeledes på en ikke-diskriminerende måde for biogas og gas fra biomasse eller andre typer gas, i det omfang sådanne gasser teknisk set og sikkert kan injiceres og transporteres gennem naturgassystemet.«
Dette direktivs artikel 3, stk. 2, fastsætter følgende:
»Medlemsstaterne kan under fuld iagttagelse af de relevante bestemmelser i [EF-]traktaten, særlig artikel 86, ud fra almindelig økonomisk interesse pålægge virksomheder i gassektoren offentlige serviceforpligtelser, som kan omfatte leveringernes sikkerhed, herunder forsyningssikkerhed, regelmæssighed, kvalitet og pris samt miljøbeskyttelse, herunder energieffektivitet, energi fra vedvarende energikilder og klimabeskyttelse. Disse forpligtelser skal være klart definerede, og de skal være gennemsigtige, ikke-diskriminerende og kontrollerbare, og de skal sikre naturgasvirksomheder i Fællesskabet lige adgang til de nationale forbrugere. I relation til forsyningssikkerhed, energieffektivitet gennem efterspørgselsstyring og opfyldelse af miljømålsætningerne og målene for energi fra vedvarende energikilder, som omhandlet i dette stykke, kan medlemsstaterne indføre langtidsplanlægning, idet de tager hensyn til, at tredjeparter eventuelt ønsker at få adgang til systemet.«
Direktiv 2006/123/EF
5., 8., 17. og 70.-73. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (
EUT 2006, L 376, s. 36
) har følgende ordlyd:
»(5)
Det er […] nødvendigt at fjerne hindringerne for tjenesteyderes ret til frit at etablere sig i medlemsstaterne og for den frie bevægelighed for tjenesteydelser mellem medlemsstaterne og garantere tjenestemodtagere og tjenesteydere den retssikkerhed, der er påkrævet, for at de reelt kan udøve disse to grundlæggende traktatfæstede friheder. Da hindringerne for det indre marked for tjenesteydelser berører både erhvervsdrivende, der ønsker at etablere sig i andre medlemsstater, og erhvervsdrivende, der udfører en tjenesteydelse i en anden medlemsstat uden at være etableret dér, er det nødvendigt at give tjenesteydere mulighed for at udvikle deres servicevirksomhed i det indre marked enten ved at etablere sig i en anden medlemsstat eller ved at benytte sig af den frie bevægelighed for tjenesteydelser. Tjenesteydere bør kunne vælge mellem disse to friheder, alt efter hvilken vækststrategi de har i den enkelte medlemsstat.
[...]
(8)
Bestemmelserne i dette direktiv vedrørende etableringsfriheden og den frie bevægelighed for tjenesteydelser bør kun finde anvendelse i det omfang, den pågældende virksomhed er åben for konkurrence, og de forpligter derfor ikke medlemsstaterne til enten at liberalisere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse eller at privatisere offentlige organer, der udfører sådanne tjenesteydelser, eller at afskaffe eksisterende monopoler vedrørende andre aktiviteter eller en række distributionstjenester.
[...]
(17)
Dette direktiv omfatter kun tjenesteydelser, der udføres mod en økonomisk modydelse. […] Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er tjenesteydelser, der udføres med en økonomisk modydelse, og falder derfor ind under dette direktivs anvendelsesområde. Visse tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, f.eks. de tjenesteydelser, der måtte findes på transportområdet, er dog ikke omfattet af dette direktivs anvendelsesområde, og visse andre tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, f.eks. de tjenesteydelser, der måtte findes inden for postsektoren, udgør undtagelser fra bestemmelsen om fri udveksling af tjenesteydelser fastlagt i dette direktiv. […]
[...]
(70)
Ved anvendelsen af dette direktiv og med forbehold af traktatens artikel 16, må tjenesteydelser kun betragtes som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse hvis de udføres for at varetage en særlig opgave af almen interesse, som tjenesteyderen har fået overdraget af den pågældende medlemsstat. Overdragelsen af en sådan opgave bør ske ved en eller flere retsakter, hvis udformning bør fastsættes af den pågældende medlemsstat, og hvori den særlige opgaves nøjagtige karakter er angivet.
(71)
Den gensidige evaluering i henhold til dette direktiv bør ikke berøre medlemsstaternes frihed til i deres lovgivning at fastsætte et højt niveau for beskyttelse af almene hensyn, navnlig hvad angår mål på det sociale og arbejdsmarkedsmæssige område. Det er desuden nødvendigt, at den gensidige evaluering i fuldt omfang tager hensyn til det særegne ved tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og de særlige opgaver, der pålægges dem. Dette kan begrunde visse restriktioner med hensyn til etableringsfriheden, navnlig hvis restriktionerne forfølger mål, hvad angår beskyttelsen af den offentlige sundhed, samt mål på det sociale og arbejdsmarkedsmæssige område, og hvis de opfylder betingelserne i artikel 15, stk. 3, litra a), b) og c). […]
(72)
Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse omfatter vigtige opgaver i forbindelse med social og territorial samhørighed. Varetagelsen af disse opgaver bør ikke hindres som følge af den evaluering, der er omhandlet i direktivet. Krav, der er nødvendige for varetagelsen af disse opgaver, bør ikke berøres af evalueringen, men samtidig bør ubegrundede begrænsninger af etableringsretten også omhandles.
(73)
[…] Evalueringen af, om faste minimums- og/eller maksimumspriser er forenelige med etableringsfriheden, berører kun de priser, som de kompetente myndigheder specifikt har fastsat for udførelsen af bestemte tjenesteydelser, og berører f.eks. ikke almindelige regler om prisfastsættelse af bl.a. husleje.«
Artikel 1, stk. 1 og 2, i direktiv 2006/123 har følgende ordlyd:
»1.   Dette direktiv fastsætter de almindelige bestemmelser med henblik på at lette udøvelsen af etableringsfriheden for tjenesteydere samt den frie bevægelighed for tjenesteydelser og sikrer samtidig et højt kvalitetsniveau for tjenesteydelser.
2.   Dette direktiv vedrører hverken liberalisering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, der er forbeholdt offentlige eller private enheder, eller privatisering af offentlige enheder, der udfører tjenesteydelser.«
Dette direktivs artikel 2 fastsætter følgende:
»1.   Dette direktiv finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat.
2.   Dette direktiv finder ikke anvendelse på følgende former for virksomhed:
a)
ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse
[…]«
Det nævnte direktivs artikel 15, der har overskriften »Krav, der skal evalueres«, og som indgår i dette direktivs kapitel III vedrørende etableringsfrihed for tjenesteydere, bestemmer følgende:
»1.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem omfatter de i stk. 2 omhandlede krav, og påser, at disse krav er forenelige med betingelserne i stk. 3. De tilpasser deres love og administrative bestemmelser for at gøre dem forenelige med disse betingelser.
2.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem gør adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed betinget af, at et eller flere af følgende ikke-diskriminerende krav er opfyldt:
[…]
g)
minimums- og/eller maksimumspriser, som tjenesteyderen skal overholde
h)
krav om, at tjenesteyderen sammen med sin egen tjenesteydelse skal udføre bestemte andre tjenesteydelser.
3.   Medlemsstaterne sikrer sig, at de i stk. 2 omhandlede krav opfylder følgende betingelser:
a)
forbud mod forskelsbehandling: kravene er hverken direkte eller indirekte diskriminerende på grundlag af nationalitet eller – for selskabers vedkommende - det vedtægtsmæssige hjemsteds beliggenhed
b)
nødvendighed: kravene er begrundet i et tvingende alment hensyn
c)
proportionalitet: kravene sikrer opfyldelsen af det tilsigtede mål, de går ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og dette mål kan ikke nås gennem andre, mindre indgribende foranstaltninger.
4.   Stk. 1, 2 og 3 finder kun anvendelse på lovgivningen om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, hvis anvendelsen af disse stykker ikke retligt eller faktisk hindrer de berørte tjenesteydere i at udføre den særlige opgave, der er tillagt dem.
[…]
6.   Fra den 28. december 2006 må medlemsstaterne kun indføre nye krav af den i stk. 2 omhandlede type, hvis de opfylder betingelserne i stk. 3.
[…]«
Spansk ret
Artikel 1, stk. 3, i Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos (lov nr. 34/1998 om kulbrintesektoren) af 7. oktober 1998 (BOE nr. 241 af 8.10.1998, s. 33517) bestemmer følgende:
»Aktiviteter vedrørende levering af flydende og gasformige kulbrinter skal udføres under overholdelse af princippet om objektivitet, gennemsigtighedsprincippet og princippet om fri konkurrence.«
Denne lovs artikel 37, stk. 1, bestemmer følgende:
»Aktiviteter med raffinering af råolie samt transport, oplagring, distribution og salg af olieprodukter, herunder flydende petroleumsgas, kan udøves frit på de betingelser, som er fastsat i denne lov, uden at det berører de forpligtelser, der kan følge af andre bestemmelser og af den relevante sektorlovgivning – navnlig skatte- og afgiftsmæssige forpligtelser – vedrørende områdeplanlægning, miljø og forbruger- og brugerbeskyttelse.«
Den nævnte lovs artikel 38 fastsætter følgende:
»Priserne på olieprodukter kan fastsættes frit.«
Fjerde overgangsbestemmelse til Ley 34/1998 fastsatte følgende:
»Regeringen kan ved hjælp af en administrativt fastlagt model fastsætte de maksimale detailsalgspriser for flydende petroleumsgas på flaske, så længe konkurrencebetingelserne på dette marked ikke anses for at være tilstrækkelige. Maksimumsprisen omfatter omkostningerne til husstandslevering.«
Artikel 5 i Real Decreto-ley 15/1999 por el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos (kongeligt lovdekret nr. 15/1999 om vedtagelse af liberaliseringsforanstaltninger, strukturelle reformer og fremme af konkurrencen i kulbrintesektoren) af 1. oktober 1999 (BOE nr. 236 af 2.10.1999, s. 35442) bestemte følgende:
»1.   Den maksimale detailsalgspris eksklusive afgifter for flydende petroleumsgas på flaske i beholdere med et indhold på 8 kilogram [kg] eller derover fastsættes til 83,4 pesetas/kg, inklusive husstandslevering. Denne pris er gældende i en periode på tolv måneder regnet fra dette kongelige lovdekrets ikrafttræden.
2.   Ministeren for industri og energi fastsætter ved ministeriel bekendtgørelse og efter aftale med regeringsudvalget for økonomiske anliggender, inden for den i stk. 1 fastsatte tolvmånedersfrist, en ordning for fastsættelse af priserne for flydende petroleumsgas på flaske under hensyntagen til markedernes sæsonbetonede karakter.
3.   Såfremt betingelserne for adgang til markedet og konkurrencen på dette marked ikke anses for at være tilstrækkelige, kan ministeren for industri og energi ved ministeriel bekendtgørelse og efter aftale med regeringsudvalget for økonomiske anliggender fastsætte andre ordninger for fastsættelse af de maksimale detailsalgspriser for flydende petroleumsgas på flaske. Maksimumsprisen omfatter omkostningerne til husstandslevering.«
Real Decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (kongeligt lovdekret nr. 8/2014 om vedtagelse af hasteforanstaltninger til styrkelse af vækst, konkurrenceevne og effektivitet) af 4. juli 2014 (BOE nr. 163 af 5.7.2014, s. 52544) har ophævet den fjerde overgangsbestemmelse til Ley 34/1998 samt artikel 5 i kongeligt lovdekret nr. 15/1999.
33. tillægsbestemmelse til lov nr. 34/1998, som ændret ved kongeligt lovdekret nr. 8/2014, bestemmer følgende:
»1. Brugere, der har kontrakt på levering af flydende petroleumsgas på flaske i beholdere med et indhold på mindst 8 kg og under 20 kg, med undtagelse af beholdere til blandinger af flydende petroleumsgas, der anvendes som brændstof, har krav på levering til husstandene.
På fastlandet og i alle øområderne og de spanske enklaver påhviler der den engrosforhandler af flydende petroleumsgas, der har den største markedsandel i sektoren for salg af flydende petroleumsgas på flaske i beholdere med et indhold på mindst 8 kg og under 20 kg, med undtagelse af beholdere til blandinger af flydende petroleumsgas, der anvendes som brændstof, en forpligtelse til at foretage husstandslevering af flydende petroleumsgas til alle de personer inden for det pågældende område, som kræver det.
2. Listen over engrosforhandlere af flydende petroleumsgas med forpligtelse til at foretage levering [til husstandene] fastlægges ved beslutning fra generaldirektøren for energipolitik og miner for tre år ad gangen. Denne beslutning bliver offentliggjort i statstidende.
Når markedsudviklingen og forretningsstrukturen i sektoren kræver det, og under alle omstændigheder hvert femte år, gennemgår regeringen betingelserne for udøvelsen af den forpligtelse, der pålægges i nærværende bestemmelse, eller træffer afgørelse om ophævelse af denne forpligtelse.
3. Uanset bestemmelserne i denne lovs artikel 38 fastsætter ministeren for industri, energi og turisme efter aftale med regeringsudvalget for økonomiske anliggender, så længe konkurrencebetingelserne på dette marked ikke anses for at være tilstrækkelige, de maksimale detailsalgspriser for flydende petroleumsgas på flaske i beholdere med et indhold på mindst 8 kg og under 20 kg og en taravægt på mere end 9 kg, med undtagelse af beholdere til blandinger af flydende petroleumsgas, der anvendes som brændstof, idet der fastsættes specifikke værdier for de anførte priser eller etableres en ordning for fastlæggelse og automatisk aktualisering heraf. Maksimumsprisen omfatter omkostningerne til husstandslevering.
4. Såfremt en engrosforhandler af flydende petroleumsgas med forpligtelse til at foretage levering til husstandene ikke har beholdere med et indhold på mindst 8 kg og under 20 kg og en taravægt på mere end 9 kg, omfatter denne forhandlers forpligtelse til at foretage levering til husstandene i det pågældende område til den maksimumspris, der er omtalt i stk. 3, ligeledes beholdere med en taravægt på under 9 kg, uden at dette berører de foranstående bestemmelser.
5. Engrosforhandlere af flydende petroleumsgas skal til generaldirektoratet for energipolitik og miner videregive de oplysninger, der er nødvendige, for at direktoratet kan varetage sine opgaver, navnlig med henblik på anvendelse, analyse og overvågning af forpligtelsen til at foretage husstandslevering, om de foretagne leveringer af flydende petroleumsgas og om maksimumspriserne over for offentligheden som omhandlet i de foregående bestemmelser.«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Repsol Butano og DISA Gas har anlagt forvaltningsretlige søgsmål ved Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) til prøvelse af bekendtgørelse IET/389/2015.
Repsol Butano har til støtte for sit søgsmål gjort gældende, at den ordning for fastsættelse af maksimumspriser for flydende petroleumsgas på flaske, der er indført ved bekendtgørelse IET/389/2015, er i strid med liberaliseringen af den omhandlede sektor og udtryk for forskelsbehandling. DISA Gas har anført, at forpligtelsen til husstandslevering af flydende petroleumsgas på flaske til en reguleret maksimumspris er udtryk for forskelsbehandling derved, at den pålægges én enkelt erhvervsdrivende i hvert geografisk område, der defineres i den spanske lovgivning. Denne ordning er desuden i strid med liberaliseringen af sektoren og med proportionalitetsprincippet. Den fremmer ligeledes konkurrencefordrejninger.
Ifølge den forelæggende ret blev bekendtgørelse IET/389/2015 – der navnlig har til formål at aktualisere ordningen for automatisk fastsættelse af maksimumssalgspriser for flydende petroleumsgas på flaske – vedtaget på grundlag af den spanske lovgivning om kulbrintesektoren, dvs. 33. tillægsbestemmelse til lov nr. 34/1998, der blev indført ved kongeligt lovdekret nr. 8/2014.
Denne bestemmelse foreskriver for det første, at Ministro de Industria, Energía y Turismo (minister for industri, energi og turisme, Spanien), »så længe konkurrencebetingelserne på dette marked ikke anses for at være tilstrækkelige«, fastsætter maksimumssalgspriser for flydende petroleumsgas på flaske i beholdere med et indhold på mellem 8 kg og 20 kg og en taravægt på mere end 9 kg. I tilfælde af, at disse flasker ikke er til rådighed, gælder maksimumssalgspriserne tillige for andre flasker.
For det andet fastsætter denne lovbestemmelse en forpligtelse til husstandslevering af de gasflasker, som den regulerede pris finder anvendelse på. Leveringsomkostningerne er inkluderet i maksimumsprisen. Denne forpligtelse er pålagt de erhvervsdrivende, der har den største markedsandel i sektoren for flydende petroleumsgas på flaske i beholdere med et indhold på mellem 8 kg og 20 kg i de forskellige områder i Kongeriget Spanien, dvs. på Den Iberiske Halvø, De Baleariske Øer og De Kanariske Øer samt i Ceuta og i Melilla. Listen over erhvervsdrivende med leveringsforpligtelse fastlægges ved beslutning fra generaldirektøren for energipolitik og miner for tre år ad gangen. I henhold til 33. tillægsbestemmelse til lov nr. 34/1998 gennemgår regeringen betingelserne for udøvelsen af denne forpligtelse, »[n]år markedsudviklingen og forretningsstrukturen i sektoren kræver det, og under alle omstændigheder hvert femte år«.
Den forelæggende ret har endvidere anført, at der inden vedtagelsen af kongeligt lovdekret nr. 8/2014 var andre bestemmelser i lov nr. 34/1998, som allerede hjemlede mulighed for at fastsætte en maksimumssalgspris for flydende petroleumsgas på flaske såvel som en forpligtelse til husstandslevering. Ifølge denne ret er disse foranstaltninger kontinuerligt blevet indført og forlænget siden 1998 og dét til trods for, at den relevante lovgivning udtrykkeligt gav dem en overgangsmæssig karakter. Forlængelsen af disse foranstaltninger over en så lang periode kan være en hindring for nye aktørers indtræden på det omhandlede marked. Disse nye aktører befinder sig i en situation, hvor den aktør, der har den største markedsandel på et givent område, tilbyder den flydende petroleumsgas på flaske til en administrativt fastsat maksimumspris, som desuden inkluderer husstandslevering.
Den forelæggende ret finder, at dét at pålægge en maksimumspris, der inkluderer husstandslevering, kan udgøre en hindring for nye aktørers indtræden på markedet. I det omfang disse nye aktører benytter mindre tunge flasker, der ikke er underlagt den regulerede pris, kan de ganske vist fastsætte priserne frit. I praksis kan de imidlertid ikke afvige fra denne pris, idet de da vil risikere ikke at have en efterspørgsel, som kan begrunde de investeringer, der skal foretages. Der er derfor grund til at tro, at disse foranstaltninger reelt har den virkning at fastfryse markedet, hvilket modarbejder den frie konkurrence.
Hvad angår de i hovedsagerne omhandlede foranstaltningers forenelighed med EU-retten fastslog Domstolen i sin dom af 20. april 2010, Federutility m.fl. (
C-265/08
,
EU:C:2010:205
), at direktiv 2003/55, der regulerer naturgasmarkedet, ikke er til hinder for en national lovgivning, der ud fra almindelig økonomisk interesse tilstræber at opretholde prisen for levering af naturgas på et rimeligt niveau gennem fastsættelse af en referencepris, forudsat at denne lovgivning tager hensyn til formålene om liberalisering og beskyttelse af de endelige forbrugere, at den er nødvendig, og at den har en begrænset varighed.
Tribunal Supremo (øverste domstol) har fastslået, at de i denne dom opstillede kriterier ligeledes finder anvendelse på markedet for flydende gas på flaske, forudsat at dette marked har en fællesskabsdimension, og dét selv om dette marked ikke er specifikt reguleret af EU-lovgivning.
Den forelæggende ret har anført, at den foranstaltning, der i de foreliggende sager består i at fastsætte en maksimumssalgspris for flydende gas på flaske, kan kvalificeres som en foranstaltning til beskyttelse af socialt udsatte forbrugere, idet den tilstræber at sikre, at prisen for levering til den endelige forbruger opretholdes på et rimeligt niveau. Det samme gælder forpligtelsen til husstandslevering. Disse foranstaltninger forfølger derfor formål af almindelig økonomisk interesse som omhandlet i artikel 106 TEUF.
Disse foranstaltninger har imidlertid en generel og udifferentieret karakter, eftersom de kommer alle forbrugere til gode. Selv om det fremgår af den relevante lovgivning, at disse foranstaltninger har en overgangsmæssig karakter – idet de fornys »så længe konkurrencebetingelserne på dette marked ikke anses for at være tilstrækkelige« – har de endvidere været i kraft i mere end 18 år.
Som følge heraf er der grund til at nære tvivl om, hvorvidt disse foranstaltninger er forenelige med EU-retten i lyset af de kriterier, der blev opstillet i dom af 20. april 2010, Federutility m.fl. (
C-265/08
,
EU:C:2010:205
), og med proportionalitetsprincippet.
Under disse omstændigheder har Tribunal Supremo (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
I lyset af den retspraksis, som er fastslået i [dom af 20.4.2010, Federutility m.fl. (
C-265/08
,
EU:C:2010:205
),] er en foranstaltning om fastsættelse af en maksimumspris på flydende gas på flaske, der tilsigter at beskytte socialt udsatte brugere, da forenelig med denne retspraksis og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, når mindst én af de tre herunder opregnede omstændigheder foreligger:
–
foranstaltningen finder generel anvendelse for alle forbrugere og på ubestemt tid, »så længe konkurrencebetingelserne på dette marked ikke anses for at være tilstrækkelige«
–
foranstaltningen allerede har været gældende i mere end 18 år
–
foranstaltningen kan medvirke til, at der varigt opretholdes en ringe konkurrence, idet den udgør en hindring for nye operatørers adgang til markedet?
2)
I lyset af den retspraksis, som er fastslået i [dom af 20.4.2010, Federutility m.fl. (
C-265/08
,
EU:C:2010:205
),] er en foranstaltning om en forpligtelse til at foretage levering til husstandene af flydende gas på flaske, der tilsigter at beskytte socialt udsatte brugere eller brugere, som er bosat i svært tilgængelige områder, da forenelig med denne retspraksis og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, når mindst én af de tre under det første spørgsmål opregnede omstændigheder foreligger?«
De præjudicielle spørgsmål
Med sine spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om proportionalitetsprincippet skal fortolkes således, at det er til hinder for foranstaltninger såsom de i tvisterne i hovedsagerne omhandlede, der fastsætter en maksimumspris på flydende petroleumsgas på flaske i beholdere med et indhold på mellem 8 kg og 20 kg og en taravægt på mere end 9 kg, og pålægger de erhvervsdrivende, der har den største markedsandel inden for den pågældende sektor, husstandslevering af denne gas på et givent geografisk marked. Den forelæggende ret har i denne sammenhæng henvist til de kriterier, der følger af dom af 20. april 2010, Federutility m.fl. (
C-265/08
,
EU:C:2010:205
).
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen i denne dom tog stilling til fortolkningen af direktiv 2003/55 og navnlig af dette direktivs artikel 3, stk. 2, der regulerede medlemsstaternes indgreb ud fra almindelig økonomisk interesse inden for den naturgassektor, som er omfattet af dette direktiv. Domstolen udtalte sig i denne anledning om de kriterier, der giver mulighed for at bedømme proportionaliteten af en foranstaltning, som består i at fastsætte en referencepris for levering af naturgas til de endelige forbrugere.
Direktiv 2003/55 blev ophævet ved direktiv 2009/73, hvis artikel 3, stk. 2, i det væsentlige er identisk med artikel 3, stk. 2, i direktiv 2003/55 og var genstand for Domstolens fortolkning i dom af 7. september 2016, ANODE (
C-121/15
,
EU:C:2016:637
).
Anvendelsesområdet for disse to direktiver er defineret respektivt i hvert af disse direktivers artikel 1. I medfør af disse bestemmelser gælder disse direktiver for naturgas såvel som for biogas og gas fra biomasse eller andre typer gas, i det omfang sådanne gasser teknisk set og sikkert kan injiceres og transporteres gennem naturgassystemet.
Som den spanske regering og Europa-Kommissionen har angivet i deres indlæg for Domstolen, kan flydende petroleumsgas ikke teknisk set og sikkert injiceres og transporteres gennem naturgassystemet. Som den forelæggende ret med rette har anført, må det derfor konkluderes, at nationale regler, der alene regulerer salget af flydende petroleumsgas, hverken er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2003/55 eller af anvendelsesområdet for direktiv 2009/73.
Det følger heraf, at artikel 3, stk. 2, i direktiv 2003/55 og artikel 3, stk. 2, i direktiv 2009/73, således som fortolket af Domstolen i dom af 20. april 2010, Federutility m.fl. (
C-265/08
,
EU:C:2010:205
), og af 7. september 2016, ANODE (
C-121/15
,
EU:C:2016:637
), ikke er relevante med henblik på afgørelsen af tvisterne i hovedsagerne.
Den forelæggende ret er imidlertid i tvivl om, hvorledes den skal anvende de kriterier til vurdering af overholdelsen af proportionalitetsprincippet, der blev opstillet i dom af 20. april 2010, Federutility m.fl. (
C-265/08
,
EU:C:2010:205
), på foranstaltningerne i de tvister, som er blevet indbragt for den.
I denne forbindelse skal det bemærkes, at det af fast retspraksis fremgår, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer denne at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen efter omstændighederne at omformulere de spørgsmål, som den forelægges. Domstolen kan desuden inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i spørgsmålet (dom af 29.11.2018, baumgarten sports & more,
C-548/17
,
EU:C:2018:970
, præmis
).
Det fremgår af Domstolens praksis, at proportionalitetsprincippet hører til EU-rettens almindelige principper, som skal overholdes af en national lovgivning, der falder ind under EU-rettens anvendelsesområde eller gennemfører denne (dom af 6.3.2014, Siragusa,
C-206/13
,
EU:C:2014:126
, præmis
).
Det er i de foreliggende sager ubestridt, at de i hovedsagerne omhandlede foranstaltninger kan være en hindring for nye aktørers indtræden på et marked, der er kendetegnet ved et lavt konkurrenceniveau. Den forelæggende ret finder, at disse foranstaltninger således kan hæmme de grundlæggende frihedsrettigheder, der er nedfældet i EUF-traktaten. Den er dog af den opfattelse, at disse foranstaltninger forfølger et formål af almindelig økonomisk interesse, nemlig energiforsyning til en rimelig pris til udsatte forbrugere. Den ønsker i denne sammenhæng oplyst, hvorvidt de i hovedsagerne omhandlede foranstaltninger er forholdsmæssige, henset til deres restriktive virkninger på det indre marked samt til det forfulgte formål.
Det skal fastslås, at foranstaltninger såsom de i tvisterne i hovedsagerne omhandlede – der fastsætter en maksimumspris på flydende petroleumsgas i bestemte gasflasker og pålægger de erhvervsdrivende, der har den største markedsandel inden for den pågældende sektor, husstandslevering af denne gas på et givent geografisk marked – udgør en begrænsning af tjenesteyderes etableringsfrihed som omhandlet i direktiv 2006/123 og er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde.
For det første kvalificerer artikel 15, stk. 2, litra g), i direktiv 2006/123 således udtrykkeligt »maksimumspriser, som tjenesteyderen skal overholde«, som »krav« i henhold til direktivets artikel 4, nr. 7), som udgør betingelser, der påvirker tjenesteyderens etableringsfrihed (jf. analogt dom af 23.12.2015, Hiebler,
C-293/14
,
EU:C:2015:843
, præmis
). For det andet udgør den forpligtelse til husstandslevering, der er pålagt visse erhvervsdrivende ud fra deres markedsandel i sektoren for flydende petroleumsgas på flaske, en »bestemt anden tjenesteydelse« som omhandlet i artikel 15, stk. 2, litra h), i direktiv 2006/123, der ifølge de gældende nationale regler skal udføres sammen med hovedtjenesteydelsen bestående i salg af denne gas.
I øvrigt fremgår det udtrykkeligt af artikel 2, stk. 2, litra a), i direktiv 2006/123, sammenholdt med 17., 70. og 72. betragtning til direktivet, at direktivets bestemmelser i princippet finder anvendelse på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, idet alene ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse er udelukket fra disse bestemmelsers anvendelsesområde (jf. i denne retning dom af 23.12.2015, Hiebler,
C-293/14
,
EU:C:2015:843
, præmis
og
).
De krav, der er opregnet i den liste, der er omhandlet i artikel 15, stk. 2, i direktiv 2006/123, skal undersøges af medlemsstaterne. I henhold til direktivets artikel 15, stk. 1, har medlemsstaterne dog mulighed for at opretholde eller i givet fald indføre krav i deres retssystemer, forudsat at disse krav er i overensstemmelse med betingelserne om forbud mod forskelsbehandling og om nødvendighed og proportionalitet som omhandlet i direktivets artikel 15, stk. 3 (jf. i denne retning dom af 23.12.2015, Hiebler,
C-293/14
,
EU:C:2015:843
, præmis
).
Artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123 bestemmer således, at en begrænsning i etableringsfriheden, såsom den, der følger af fastsættelsen af en maksimumspris på flydende petroleumsgas og af forpligtelsen til husstandslevering, kan være berettiget. Bestemmelsen kræver med henblik herpå, at der overholdes betingelser, som tilsigter, at denne begrænsning for det første ikke er udtryk for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, for det andet er begrundet i et tvingende alment hensyn, og endelig er egnet til at sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål samt ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, idet målet ikke må kunne nås gennem andre, mindre indgribende foranstaltninger (jf. i denne retning dom af 23.12.2015, Hiebler,
C-293/14
,
EU:C:2015:843
, præmis
).
Hvad angår virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, fremgår det endvidere af artikel 15, stk. 4, i direktiv 2006/123, at stk. 1-3 i denne artikel 15 kun finder anvendelse på den relevante nationale lovgivning, hvis anvendelsen af disse stykker ikke retligt eller faktisk hindrer disse virksomheder i at udføre den særlige opgave, der er tillagt dem.
Som det fremgår af selve ordlyden af artikel 15, stk. 4, i direktiv 2006/123, skal betingelserne om forbud mod forskelsbehandling og om nødvendighed og proportionalitet som omhandlet i direktivets artikel 15, stk. 3, dog overholdes, når disse betingelser ikke hindrer den særlige tjenesteydelsesopgave af almindelig økonomisk interesse, som den kompetente myndighed har fastsat.
I lyset af ovenstående betragtninger og med henblik på at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar må det lægges til grund, at denne ret ønsker oplyst, hvorvidt den proportionalitetsbetingelse, der er fastsat i artikel 15, stk. 3, litra c), i direktiv 2006/123, skal fortolkes således, at den er til hinder for foranstaltninger såsom de i hovedsagerne omhandlede, der fastsætter en maksimumspris på flydende petroleumsgas på flaske i beholdere med et indhold på mellem 8 kg og 20 kg og en taravægt på mere end 9 kg, og pålægger de erhvervsdrivende, der har den største markedsandel inden for den pågældende sektor, husstandslevering af denne gas på et givent geografisk marked.
Det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om nationale foranstaltninger er forenelige med EU-retten, om end Domstolen kan forsyne denne ret med relevant vejledning med henblik på at afgøre den tvist, der er indbragt for den (dom af 14.2.2019, Nestrade,
C-562/17
,
EU:C:2019:115
, præmis
).
Det fremgår af nærværende doms præmis 31, at den forelæggende ret i denne sammenhæng navnlig er i tvivl om anvendeligheden og fortolkningen af de kriterier, der blev opstillet i dom af 20. april 2010, Federutility m.fl. (
C-265/08
,
EU:C:2010:205
), som angik forholdsmæssigheden af et statsligt indgreb i naturgassektoren.
Som det ligeledes er blevet anført i nærværende dom, er naturgassektoren reguleret af direktiv 2009/73. Dette direktiv har til formål at etablere et indre marked for naturgas, som reelt er åbent og konkurrencebaseret, hvor alle forbrugerne frit kan vælge deres leverandører, og hvor alle leverandørerne frit kan vælge de produkter, som de ønsker at levere til deres kunder, hvilket forudsætter, at prisen for levering af naturgas udelukkende bestemmes af forholdet mellem udbud og efterspørgsel (jf. i denne retning dom af 7.9.2016, ANODE,
C-121/15
,
EU:C:2016:637
, præmis
).
Endvidere har Domstolen fastslået, at en hindring, der følger af et offentligt indgreb i salgsprisen for naturgas, for at være foreneligt med proportionalitetsprincippet nødvendigvis skal have en begrænset varighed, der ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at opfylde det forfulgte formål af almindelig interesse (jf. i denne retning dom af 20.4.2010, Federutility m.fl.,
C-265/08
,
EU:C:2010:205
, præmiss 33 og 35).
Disse betragtninger gælder ligeledes for den proportionalitetsbetingelse, der er omhandlet i artikel 15, stk. 3, litra c), i direktiv 2006/123.
Medlemsstaterne må ganske vist opretholde eller i givet fald indføre krav som de krav, der nævnes i artikel 15, stk. 2, i direktiv 2006/123, forudsat at disse krav er i overensstemmelse med betingelserne om forbud mod forskelsbehandling og om nødvendighed og proportionalitet som omhandlet i denne bestemmelses stk. 3 (dom af 16.6.2015, Rina Services m.fl.,
C-593/13
,
EU:C:2015:399
, præmis
).
Bedømmelsen af, om et sådant krav er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, kan imidlertid variere over tid afhængigt af det pågældende marked og af udviklingen på dette. Det må desuden undgås, at opretholdelsen af et af de krav, der er nævnt i artikel 15, stk. 2, i direktiv 2006/123, medfører, at en hindring for etableringen af det indre marked gøres permanent.
I denne sammenhæng tilkommer det den forelæggende ret at undersøge, om og i hvilket omfang de kompetente myndigheder er underlagt en forpligtelse i den gældende nationale ret til periodisk revurdering, med jævne mellemrum, af nødvendigheden af og fremgangsmåderne for deres indgriben i forhold til udviklingen på det pågældende marked (dom af 20.4.2010, Federutility m.fl.,
C-265/08
,
EU:C:2010:205
, præmis
).
Det fremgår i denne henseende af forelæggelsesafgørelsen, at 33. tillægsbestemmelse til lov nr. 34/1998, som ændret ved kongeligt lovdekret nr. 8/2014, foreskriver, at ministeren for industri, energi og turisme fastsætter maksimumssalgspriser for flydende petroleumsgas, »så længe konkurrencebetingelserne på dette marked ikke anses for at være tilstrækkelige«. Det fremgår desuden af denne bestemmelse, at forpligtelsen til husstandslevering revideres, når »markedsudviklingen og forretningsstrukturen i sektoren kræver det, og under alle omstændigheder hvert femte år«.
Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om denne nationale bestemmelse opfylder det krav om gennemførelse af periodisk revurdering, der er omtalt i nærværende doms præmis 56.
Det fremgår i øvrigt af de sagsakter, som Domstolen råder over, at de gældende nationale retsregler fastsætter en mekanisme til tilpasning af maksimumssalgsprisen på flydende petroleumsgas med regelmæssige mellemrum, for at denne salgspris skal afspejle udviklingen i omkostningerne, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve. Som fastslået af Domstolen kan en sådan mekanisme, som kun tilsigter, at der foretages et periodisk eftersyn af niveauet for tarifferne, og som ikke vedrører nødvendigheden eller bestemmelserne for det offentlige indgreb i priserne, ikke sidestilles med en begrænsning af den pågældende foranstaltnings varighed (dom af 7.9.2016, ANODE,
C-121/15
,
EU:C:2016:637
, præmis
).
Det skal dernæst bemærkes, at den i forelæggelsesafgørelserne anførte omstændighed, at foranstaltninger såsom de i hovedsagerne omhandlede har været i kraft i Spanien siden 1998 – og dét til trods for deres overgangsmæssige karakter – ikke i sig selv giver grundlag for at konkludere, at disse foranstaltninger ikke er passende. Det fremgår således af de indlæg, som den spanske regering har afgivet for Domstolen, at det spanske marked for flydende petroleumsgas på flaske er i tilbagegang på grund af udvidelsen af naturgasmarkedet. Den heraf følgende nedgang i salgene forøger omkostningerne for aktørerne på dette marked og gør det vanskeligere for nye konkurrenter, der kunne lægge pres på priserne, at etablere sig. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve disse forhold og tage hensyn til dem ved bedømmelsen af, hvorvidt de i hovedsagerne omhandlede foranstaltninger er forholdsmæssige.
Ifølge de oplysninger, som Domstolen råder over, gælder den omhandlede regulerede pris og den omhandlede leveringsforpligtelse desuden kun for flydende petroleumsgas på flaske i beholdere med et indhold på mellem 8 kg og 20 kg og en taravægt på mere end 9 kg. Handel med denne gas ved hjælp af andre beholdere er ikke underlagt disse forpligtelser. Det tilkommer i denne forbindelse den forelæggende ret at efterprøve, om de i hovedsagerne omhandlede foranstaltninger gør den uregulerede handel med flydende petroleumsgas mindre rentabel eller ligefrem helt urentabel. Dette kunne navnlig være tilfældet, hvis maksimumsprisen således som fastsat efter den relevante spanske lovgivning var væsentligt lavere end markedsprisen, således som hævdet af sagsøgerne i hovedsagerne.
Endelig skal kravet om forholdsmæssighed ligeledes vurderes, henset til den pågældende foranstaltnings personelle anvendelsesområde og mere præcist dem, der drager fordel deraf (dom af 20.4.2010, Federutility m.fl.,
C-265/08
,
EU:C:2010:205
, præmis
).
Det fremgår i denne forbindelse af de sagsakter, som Domstolen råder over, at de omtvistede foranstaltninger tager sigte på husstandsforbrugere og ikke virksomheder, hvilket stemmer overens med det med disse foranstaltninger forfulgte formål, nemlig energiforsyning til en rimelig pris til udsatte forbrugere.
Det er i øvrigt ubestridt, at husstandsforbrugerne er omfattet af de i hovedsagerne omhandlede foranstaltninger uafhængigt af, om de er socialt udsatte, eller om de bor i områder, der er vanskeligt tilgængelige eller beliggende fjernt fra distributionsstederne for flydende petroleumsgas. Selv om denne omstændighed principielt kan udgøre et indicium for, at disse foranstaltninger går videre, end hvad der kunne være nødvendigt for at opfylde deres formål, forholder det sig ikke desto mindre således, at proportionalitetsprincippet ikke nødvendigvis er til hinder for, at de omtvistede foranstaltninger vedrører alle husstandsforbrugere (jf. i denne retning dom af 20.4.2010, Federutility m.fl.,
C-265/08
,
EU:C:2010:205
, præmis
). Den forelæggende ret skal i denne sammenhæng undersøge, om det er muligt og hensigtsmæssigt at vedtage foranstaltninger, der i højere grad er målrettet udsatte forbrugere. De argumenter fra sagsøgerne i hovedsagerne og den spanske regering, der vedrører muligheden for at vedtage alternative foranstaltninger og de eventuelle økonomiske virkninger af sådanne foranstaltninger, udgør i denne henseende relevante faktorer.
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at den proportionalitetsbetingelse, der er fastsat i artikel 15, stk. 3, litra c), i direktiv 2006/123, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for foranstaltninger såsom de i hovedsagerne omhandlede, der fastsætter en maksimumspris på flydende petroleumsgas på flaske og pålægger bestemte erhvervsdrivende at foretage levering af denne gas til husstande, forudsat at disse foranstaltninger kun opretholdes i et begrænset tidsrum og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at opfylde det forfulgte formål af almindelig økonomisk interesse.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

Den proportionalitetsbetingelse, der er fastsat i artikel 15, stk. 3, litra c), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for foranstaltninger såsom de i hovedsagerne omhandlede, der fastsætter en maksimumspris på flydende petroleumsgas på flaske og pålægger bestemte erhvervsdrivende at foretage levering af denne gas til husstande, forudsat at disse foranstaltninger kun opretholdes i et begrænset tidsrum og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at opfylde det forfulgte formål af almindelig økonomisk interesse.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.