CELEX: 62017TJ0292
Κρατικές ενισχύσεις
Καθεστώς ενισχύσεων που εφάρμοσε η Γαλλία μεταξύ 1994 και 2008
Επιδοτήσεις επενδύσεων που χορηγήθηκαν από τη Région Île‑de‑France
Απόφαση κηρύσσουσα το καθεστώς ενισχύσεων συμβατό με την εσωτερική αγορά
Πλεονέκτημα
Επιλεκτικός χαρακτήρας
Άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ
Υποχρέωση αιτιολογήσεως
Έννοια των όρων “υφιστάμενη ενίσχυση” και “νέα ενίσχυση”
Άρθρο 108 ΣΛΕΕ
Άρθρο 1, στοιχείο βʹ, σημεία i και v, του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589

I.

Ιστορικό της διαφοράς
Η προσφεύγουσα, Région Île‑de‑France, συστάθηκε ως δημόσιος οργανισμός με νομική προσωπικότητα και δημοσιονομική αυτονομία βάσει του loi n
o
76-394, du 6 mai 1976, portant création et organisation de la Région d’Île‑de‑France (νόμου αριθ. 76-394, της 6ης Μαΐου 1976, περί συστάσεως και οργανώσεως της Περιφέρειας Île‑de‑France) (JORF της 7ης Μαΐου 1976, σ. 2741). Βάσει του άρθρου 6 του νόμου αυτού, της ανατέθηκαν, μεταξύ άλλων, η χάραξη και η εφαρμογή της περιφερειακής πολιτικής συγκοινωνιών και επιβατικών μεταφορών εντός των διοικητικών ορίων της.
Το άρθρο 17 του νόμου αριθ. 76-394 προέβλεπε, μεταξύ άλλων, τα εξής:
«Το περιφερειακό συμβούλιο ρυθμίζει με τις αποφάσεις που εκδίδει τα ζητήματα που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της [Π]εριφέρειας […]»
Στις 20 Οκτωβρίου 1994 το περιφερειακό συμβούλιο του Île‑de‑France εξέδωσε την απόφαση CR 34‑94, σχετικά με ενίσχυση προς βελτίωση των υπηρεσιών οδικών μεταφορών που παρέχονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις ή εκτελούνται με αυτεπιστασία, με σκοπό την ανανέωση σειράς μέτρων ενισχύσεων που είχαν εφαρμοσθεί προηγουμένως υπέρ των εν λόγω επιχειρήσεων. Ακολούθησαν δύο αποφάσεις, οι CR 44‑98 και CR 47‑01 (στο εξής, από κοινού με την απόφαση CR 34‑94: επίμαχες αποφάσεις), αντιστοίχως το 1998 και το 2001, προτού καταργηθεί το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων το 2008.
Κατ’ εφαρμογήν των επίμαχων αποφάσεων, η προσφεύγουσα χορηγούσε οικονομικές ενισχύσεις σε υπαγόμενες σε αυτήν δημόσιους οργανισμούς οι οποίοι είχαν συνάψει συμβάσεις εκμεταλλεύσεως τακτικών γραμμών λεωφορείων με ιδιωτικές επιχειρήσεις που εκτελούσαν τακτικές οδικές μεταφορές ή εκμεταλλεύονταν τις γραμμές αυτές απευθείας με αυτεπιστασία (στο εξής: οικείοι δημόσιοι οργανισμοί). Οι οικείοι δημόσιοι οργανισμοί κατέβαλλαν εν συνεχεία τις ενισχύσεις της προσφεύγουσας στις προμνησθείσες επιχειρήσεις μεταφορών (στο εξής: τελικοί δικαιούχοι).
Στο πλαίσιο του καθεστώτος ενισχύσεων που θεσπίστηκε με τις επίμαχες αποφάσεις (στο εξής: επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων), οι ενισχύσεις χορηγούνταν υπό τη μορφή επιχορηγήσεων επενδύσεων (στο εξής: επίμαχες επιδοτήσεις) και αποσκοπούσαν στην ενθάρρυνση της αγοράς νέων οχημάτων και της εγκαταστάσεως νέου εξοπλισμού από τους τελικούς δικαιούχους, ενόψει της βελτιώσεως της προσφοράς μεταφορών και της αντιμετωπίσεως των εξωτερικών αρνητικών συνεπειών που είχε η ιδιαιτέρως πυκνή οδική κυκλοφορία στο δίκτυο της προσφεύγουσας.
Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, 135 επιχειρήσεις επωφελήθηκαν του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων μεταξύ 1994 και 2008. Η χρήση των επίμαχων ενισχύσεων ρυθμιζόταν διά τροποποιητικών συμφώνων των συμβάσεων εκμεταλλεύσεως που συνάπτονταν μεταξύ των οικείων δημοσίων οργανισμών και των τελικών δικαιούχων. Τα τροποποιητικά σύμφωνα προσυπογράφονταν από τον πρόεδρο του περιφερειακού συμβουλίου του Île‑de‑France και παρείχαν περισσότερες λεπτομέρειες σχετικά με τις υποχρεώσεις που υπείχαν οι τελικοί δικαιούχοι ως αντιπαροχή για την καταβολή των εν λόγω ενισχύσεων.
Στις 17 Οκτωβρίου 2008 υποβλήθηκε στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή καταγγελία σχετικά με ενδεχομένως παράνομα καθεστώτα κρατικών ενισχύσεων τα οποία συνίσταντο σε μέτρα στηρίξεως που είχαν εφαρμόσει υπέρ ορισμένων επιχειρήσεων μεταφορών με λεωφορεία η μεν προσφεύγουσα στην περιοχή αρμοδιότητάς της κατά την περίοδο 1994 έως 2008, το δε Syndicat des transports d’Île‑de‑France (σωματείο μεταφορών του Île‑de‑France, στο εξής: STIF, Γαλλία) στην ίδια περιοχή από το 2008 και μετά.
Με έγγραφο της 11ης Μαρτίου 2014, η Επιτροπή κοινοποίησε στη Γαλλική Δημοκρατία την απόφασή της να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Με τη δημοσίευση της αποφάσεως αυτής στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
(
ΕΕ 2014, C 141, σ. 38
), η Επιτροπή κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους επί των επίμαχων μέτρων.
Στις 30 Απριλίου 2014 η Γαλλική Δημοκρατία διαβίβασε τις παρατηρήσεις της στην Επιτροπή. Όλες οι παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν από τα ενδιαφερόμενα μέρη, μεταξύ των οποίων και από την προσφεύγουσα, κοινοποιήθηκαν στη Γαλλική Δημοκρατία, η οποία δεν προέβη σε κανένα σχόλιο.
Στις 21 Ιουνίου 2016 περιήλθε στην Επιτροπή κοινό σημείωμα με το οποίο τέσσερα από τα επτά ενδιαφερόμενα μέρη διευκρίνιζαν τη θέση τους κατόπιν της εκδόσεως της αποφάσεως της 6ης Οκτωβρίου 2015, Επιτροπή κατά Andersen (
C‑303/13 P
,
EU:C:2015:647
). Στις 9 Νοεμβρίου 2016 η προσφεύγουσα συμπλήρωσε τις παρατηρήσεις της.
Στις 2 Φεβρουαρίου 2017 η Επιτροπή περάτωσε την επίσημη διαδικασία έρευνας του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και εξέδωσε την απόφαση (ΕΕ) 2017/1470, σχετικά με τα καθεστώτα κρατικών ενισχύσεων SA.26763 2014/C (πρώην 2012/NN) που εφάρμοσε η Γαλλία υπέρ των επιχειρήσεων μεταφορών με λεωφορεία στην Περιφέρεια Île‑de‑France (
ΕΕ 2017, L 209, σ. 24
, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
Στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή έκρινε ειδικότερα ότι οι επίμαχες επιδοτήσεις που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων από την προσφεύγουσα, κατά το διάστημα 1994-2008, συνιστούσαν κρατικές ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Στον βαθμό που δεν είχαν επηρεασθεί οι συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών κατά τρόπο αντίθετο προς το κοινό συμφέρον, η Επιτροπή έκρινε ότι το εν λόγω καθεστώς ήταν συμβατό με την εσωτερική αγορά, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Κατέληξε, ωστόσο, στο συμπέρασμα ότι, εφόσον οι ενισχύσεις αυτές δεν είχαν κοινοποιηθεί και έπρεπε να χαρακτηρισθούν ως «νέα ενίσχυση», το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων είχε τεθεί παρανόμως σε εφαρμογή, κατά παράβαση του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
Το διατακτικό της προσβαλλομένης αποφάσεως ορίζει τα εξής:
«Άρθρο 1
Το καθεστώς ενισχύσεων που εφαρμόστηκε παράνομα από τη [Γαλλική Δημοκρατία] μεταξύ του 1994 και του 2008, υπό μορφή επιδοτήσεων επενδύσεων οι οποίες χορηγήθηκαν από την Περιφέρεια Île‑de‑France στο πλαίσιο των αποφάσεων CR 34‑94, CR 44‑98 και CR 47‑01, είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά.
[…]
Άρθρο 4
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στη Γαλλική Δημοκρατία.»
II.

Η διαδικασία ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων
Τον Μάιο του 2004 το Syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (αυτόνομο σωματείο μεταφορέων επιβατών, στο εξής: SATV) ζήτησε από τον πρόεδρο του περιφερειακού συμβουλίου του Île‑de‑France να καταργήσει τις επίμαχες αποφάσεις. Μετά την απόρριψη του ανωτέρω αιτήματος, το SATV, στις 17 Ιουνίου 2004, άσκησε ενώπιον του tribunal administratif de Paris (διοικητικού πρωτοδικείου Παρισιού, Γαλλία) προσφυγή με αίτημα την ακύρωση της αποφάσεως του προέδρου του περιφερειακού συμβουλίου του Île‑de‑France.
Με την υπ’ αριθ. 0417015 απόφαση της 10ης Ιουλίου 2008, το tribunal administratif de Paris (διοικητικό πρωτοδικείο Παρισιού) έκανε δεκτή την προσφυγή του SATV και διέταξε την προσφεύγουσα να υποβάλει στο περιφερειακό συμβούλιο του Île-de-France νέα απόφαση, με το σκεπτικό ότι το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων δεν είχε κοινοποιηθεί στην Επιτροπή. Επιπλέον, το tribunal administratif de Paris (διοικητικό πρωτοδικείο Παρισιού) διέταξε την προσφεύγουσα να προβεί στην κατάργηση των επίμαχων αποφάσεων.
Η προσφεύγουσα εξέδωσε την απόφαση CR 80‑08, της 16ης Οκτωβρίου 2008, για την κατάργηση των επίμαχων αποφάσεων, ενώ άσκησε παράλληλα έφεση κατά της ανωτέρω δικαστικής αποφάσεως.
Με την υπ’ αριθ. 08PA04753 απόφαση της 12ης Ιουλίου 2010, το cour administrative d’appel de Paris (διοικητικό εφετείο Παρισιού, Γαλλία) επικύρωσε την υπ’ αριθ. 0417015 απόφαση του tribunal administratif de Paris (διοικητικού πρωτοδικείου Παρισιού) της 10ης Ιουλίου 2008. Η προσφεύγουσα άσκησε αναίρεση κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας, Γαλλία). Με την υπ’ αριθ. 343440 απόφαση της 23ης Ιουλίου 2012, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) απέρριψε την αίτηση αναιρέσεως και ανέφερε ότι η περίσταση ότι η αγορά των τακτικών δημόσιων επιβατικών μεταφορών εντός των διοικητικών ορίων της προσφεύγουσας ήταν κλειστή στον ανταγωνισμό δεν επηρέαζε τον χαρακτηρισμό των επίμαχων επιδοτήσεων ως κρατικών ενισχύσεων, δεδομένου ότι οι τελικοί δικαιούχοι δραστηριοποιούνταν επίσης σε άλλες, ανοικτές στον ανταγωνισμό, αγορές.
Μετά την απόρριψη πλειόνων τριτανακοπών από το cour administrative d’appel de Paris (διοικητικό εφετείο Παρισιού) στις 27 Νοεμβρίου 2015, οι τελικοί δικαιούχοι που είχαν ασκήσει τις εν λόγω τριτανακοπές άσκησαν αιτήσεις αναιρέσεως ενώπιον του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας), οι οποίες εκκρεμούσαν ακόμη κατά την ημερομηνία καταθέσεως του δικογράφου της υπό κρίση προσφυγής.
Κατόπιν νέας προσφυγής που άσκησε το SATV στις 27 Οκτωβρίου 2008, το tribunal administratif de Paris (διοικητικό πρωτοδικείο Παρισιού), με την υπ’ αριθ. 0817138 απόφαση της 4ης Ιουνίου 2013, διέταξε την προσφεύγουσα να εκδώσει εκτελεστούς τίτλους ώστε να καταστεί δυνατή η ανάκτηση των επίμαχων ενισχύσεων. Στις 27 Νοεμβρίου 2015 το cour administrative d’appel de Paris (διοικητικό εφετείο Παρισιού) απέρριψε την προσφυγή της προσφεύγουσας κατά της εν λόγω αποφάσεως (απόφαση υπ’ αριθ. 13PA03172). Η προσφεύγουσα άσκησε αναίρεση ενώπιον του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας), η οποία εκκρεμούσε ακόμη κατά την ημερομηνία καταθέσεως του δικογράφου της υπό κρίση προσφυγής
III.

Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 16 Μαΐου 2017, η προσφεύγουσα άσκησε, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, την υπό κρίση προσφυγή με αίτημα τη μερική ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως.
Η προσφεύγουσα ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
–
να κηρύξει την προσφυγή παραδεκτή·
–
να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση κατά το μέτρο που η Επιτροπή χαρακτήρισε το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων ως «καθεστώς κρατικών ενισχύσεων»·
–
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
–
να κηρύξει την προσφυγή απαράδεκτη·
–
επικουρικώς, να απορρίψει την προσφυγή·
–
να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
IV.

Σκεπτικό
Α.

Επί του παραδεκτού
Η Επιτροπή, χωρίς να προβάλει ένσταση απαραδέκτου με χωριστό δικόγραφο βάσει του άρθρου 130, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, ζητεί να απορριφθεί η προσφυγή ως απαράδεκτη λόγω ελλείψεως ενεργητικής νομιμοποιήσεως και εννόμου συμφέροντος της προσφεύγουσας.
Η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι, μολονότι δεν είναι η αποδέκτρια της προσβαλλομένης αποφάσεως, η προσφυγή είναι παραδεκτή, καθόσον νομιμοποιείται ενεργητικά και έχει έννομο συμφέρον να προσβάλει την προσβαλλόμενη απόφαση.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι ο δικαστής της Ευρωπαϊκής Ένωσης δύναται να εκτιμήσει εάν, υπό τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως, λόγοι ορθής απονομής της δικαιοσύνης δικαιολογούν την επί της ουσίας απόρριψη της προσφυγής, χωρίς προηγούμενη απόφαση επί του παραδεκτού (αποφάσεις της 26ης Φεβρουαρίου 2002, Συμβούλιο κατά Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, σκέψεις
και
, και της 14ης Σεπτεμβρίου 2015, Brouillard κατά Δικαστηρίου,
T‑420/13
, μη δημοσιευθείσα,
EU:T:2015:633
, σκέψη
).
Υπό τις περιστάσεις της παρούσας υποθέσεως, το Γενικό Δικαστήριο κρίνει ότι, για λόγους οικονομίας της δίκης, πρέπει να εξετάσει ευθύς εξ αρχής το βάσιμο της προσφυγής, χωρίς να αποφανθεί προηγουμένως επί του παραδεκτού της.
Β.

Επί της ουσίας
Προς στήριξη της προσφυγής, η προσφεύγουσα προβάλλει, κατ’ ουσίαν, δύο λόγους ακυρώσεως. Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως προβάλλεται παράβαση του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημεία i και v, του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2015, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 108 ΣΛΕΕ (
ΕΕ 2015, L 249, σ. 9
), καθόσον η Επιτροπή κακώς έκρινε στην προσβαλλόμενη απόφαση ότι οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν βάσει του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων μεταξύ 1994 και 2008 ήταν νέες ενισχύσεις, οι οποίες, ελλείψει κοινοποιήσεως, είχαν τεθεί παρανόμως σε εφαρμογή. Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως προβάλλεται παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως, καθόσον, στο πλαίσιο της εκ μέρους της εκτιμήσεως σχετικά με τον χαρακτηρισμό των επίμαχων επιδοτήσεων ως κρατικών ενισχύσεων κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε επαρκώς τους λόγους για τους οποίους έκρινε ότι οι επιδοτήσεις αυτές ήταν επιλεκτικές και παρείχαν αδικαιολόγητο οικονομικό πλεονέκτημα στους τελικούς δικαιούχους.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι, με τα αιτήματά της, η προσφεύγουσα ζητεί ρητώς από το Γενικό Δικαστήριο να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση κατά το μέτρο που η Επιτροπή διαπίστωσε με αυτήν ότι οι επίμαχες επιδοτήσεις συνιστούσαν καθεστώς κρατικών ενισχύσεων.
Εντούτοις, από τις επικεφαλίδες των λόγων ακυρώσεως που προβλήθηκαν προς στήριξη της υπό κρίση προσφυγής δεν συνάγεται ότι με αυτούς επιδιώκεται να τεθεί υπό αμφισβήτηση ο χαρακτηρισμός των επίμαχων επιδοτήσεων ως κρατικών ενισχύσεων.
Συγκεκριμένα, από τις επικεφαλίδες των προβληθέντων λόγων ακυρώσεως προκύπτει ότι με αυτούς επιδιώκεται αποκλειστικά, με τον μεν δεύτερο να διαπιστωθεί ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι ανεπαρκώς αιτιολογημένη ως προς τον χαρακτηρισμό των επίμαχων επιδοτήσεων ως κρατικών ενισχύσεων, με τον δε πρώτο να αμφισβητηθεί η εκτίμηση στην οποία προέβη η Επιτροπή στην προσβαλλόμενη απόφαση όσον αφορά τον χαρακτηρισμό του επίμαχου καθεστώτος ως νέου καθεστώτος ενισχύσεων.
Ωστόσο, από το δικόγραφο της προσφυγής προκύπτει σαφώς ότι, στην πραγματικότητα, με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως –η διατύπωση του οποίου υποδηλώνει ασφαλώς ότι αφορά μόνον παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως– η προσφεύγουσα επικρίνει επίσης την Επιτροπή επειδή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι πληρούνταν εν προκειμένω τα κριτήρια σχετικά με την επιλεκτικότητα και το πλεονέκτημα. Με τον λόγο αυτό ακυρώσεως, η προσφεύγουσα επιδιώκει επομένως τόσο να διαπιστωθεί παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως όσο και να τεθεί υπό αμφισβήτηση η ουσιαστική νομιμότητα της προσβαλλομένης αποφάσεως, για τον λόγο ότι οι επίμαχες επιδοτήσεις δεν συνιστούσαν κρατικές ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Επιπλέον, τόσο από τα επιχειρήματα που προέβαλε η προσφεύγουσα με τα υπομνήματά της όσο και από εκείνα που ανέπτυξε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση προκύπτει ότι με το αίτημα ακυρώσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως επιδιώκεται όχι μόνον να τεθεί υπό αμφισβήτηση ο χαρακτηρισμός των επίμαχων επιδοτήσεων ως κρατικών ενισχύσεων, αλλά να αμφισβητηθεί επίσης ο νέος χαρακτήρας του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων. Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ο πρώτος λόγος ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται παράβαση του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημεία i και v, του κανονισμού 2015/1589, είναι λυσιτελής προς στήριξη του ανωτέρω αιτήματος.
Λαμβανομένων υπόψη των ως άνω στοιχείων, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι λόγοι τους οποίους επικαλείται η προσφεύγουσα προβάλλονται προς στήριξη του αιτήματός της για μερική ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως, αφενός, επειδή δεν υφίσταται κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και, αφετέρου, επειδή εσφαλμένως χαρακτηρίσθηκε το επίμαχο καθεστώς ως νέο καθεστώς ενισχύσεων.
Υπενθυμίζεται, εξάλλου, ότι η έλλειψη ή η ανεπάρκεια αιτιολογίας συνιστά παράβαση ουσιώδους τύπου και πρέπει, ως εκ τούτου, να εξετάζεται αυτοτελώς η ανακρίβεια της αιτιολογίας της προσβαλλομένης αποφάσεως, ο έλεγχος της οποίας εμπίπτει στην εξέταση του βασίμου της αποφάσεως αυτής (πρβλ. αποφάσεις της 2ας Απριλίου 1998, Επιτροπή κατά Sytraval και Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, σκέψη
, και της 15ης Δεκεμβρίου 2005, Ιταλία κατά Επιτροπής,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, σκέψη
).
Επομένως, καθόσον με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως επιδιώκεται ειδικότερα να διαπιστωθεί παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως και πλάνη εκτιμήσεως στην οποία υπέπεσε η Επιτροπή σε σχέση με τον χαρακτηρισμό των επίμαχων επιδοτήσεων ως κρατικών ενισχύσεων, ο λόγος αυτός πρέπει να εξετασθεί πριν από τον πρώτο λόγο ακυρώσεως που αφορά αποκλειστικώς την ουσιαστική νομιμότητα της προσβαλλομένης αποφάσεως.
1.

Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλονται παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως και πλάνη εκτιμήσεως ως προς τον χαρακτηρισμό των επίμαχων επιδοτήσεων βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ
α)

Επί της παραβάσεως της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως
Η προσφεύγουσα υποστηρίζει, πρώτον, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι ανεπαρκώς αιτιολογημένη, καθόσον η Επιτροπή αρκέστηκε στο να αναφέρει στην εν λόγω απόφαση ότι με το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων γινόταν, de facto, επιλογή μεταξύ των οικονομικών φορέων του τομέα των τακτικών δημοσίων οδικών μεταφορών και ευνοούνταν ο εν λόγω οικονομικός τομέας σε σχέση με άλλους τομείς. Το ζήτημα της επιλεκτικότητας των ενισχύσεων εξετάσθηκε σε τρεις μόνον αιτιολογικές σκέψεις της προσβαλλομένης αποφάσεως (ήτοι στις αιτιολογικές σκέψεις 222 έως 224 της αποφάσεως αυτής).
Η προσφεύγουσα φρονεί, δεύτερον, ότι η ανεπάρκεια της αιτιολογίας της προσβαλλομένης αποφάσεως έγκειται στο ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε υπό ποια έννοια οι τελικοί δικαιούχοι είχαν ειδικά περιθώρια ελιγμών κατόπιν της χορηγήσεως των επίμαχων επιδοτήσεων στο πλαίσιο του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων. Η Επιτροπή δεν ανέλυσε, ειδικότερα, με ποιον τρόπο οι επιδοτήσεις αυτές παρείχαν στους τελικούς δικαιούχους τη δυνατότητα να περιορίσουν τις επιπτώσεις των βαρών που ενδεχομένως έφεραν και, επομένως, να αποκομίσουν οικονομικό πλεονέκτημα.
Η Επιτροπή αντικρούει τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας. Φρονεί, ιδίως, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση διευκρινίζει λεπτομερώς τόσο την ύπαρξη οικονομικού πλεονεκτήματος όσο και τον επιλεκτικό του χαρακτήρα. Υποστηρίζει ειδικότερα ότι, στον βαθμό που στις επίμαχες αποφάσεις δεν διευκρινιζόταν καμία βασική παράμετρος σχετικά με την απόσβεση του αποκομιζόμενου πλεονεκτήματος, συνήγαγε επαρκώς κατά νόμον την ύπαρξη αδικαιολογήτου οικονομικού πλεονεκτήματος υπέρ των τελικών δικαιούχων.
Επ’ αυτού, υπενθυμίζεται ότι, βάσει του άρθρου 296, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, οι νομικές πράξεις αιτιολογούνται. Επιπλέον, κατά το άρθρο 41, παράγραφος 2, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το δικαίωμα χρηστής διοικήσεως περιλαμβάνει την υποχρέωση της Διοικήσεως να αιτιολογεί τις αποφάσεις της.
Κατά πάγια νομολογία, το περιεχόμενο της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως εξαρτάται από τη φύση της επίμαχης πράξεως και από το πλαίσιο εντός του οποίου εκδόθηκε. Από την αιτιολογία πρέπει να διαφαίνεται κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο η συλλογιστική του θεσμικού οργάνου που εξέδωσε την πράξη, κατά τρόπον ώστε, αφενός, ο δικαστής της Ένωσης να μπορεί να ασκήσει τον έλεγχο νομιμότητας και, αφετέρου, οι ενδιαφερόμενοι να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολόγησαν τη λήψη του μέτρου, ώστε να μπορούν να προασπίσουν τα δικαιώματά τους και να εξακριβώσουν αν η απόφαση είναι επαρκώς θεμελιωμένη (απόφαση της 6ης Μαρτίου 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale και Land Nordrhein-Westfalen κατά Επιτροπής,
T‑228/99 και T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, σκέψη
).
Δεν απαιτείται να διευκρινίζει η αιτιολογία όλα τα σχετικά πραγματικά και νομικά στοιχεία, στο μέτρο που το ζήτημα αν η αιτιολογία μιας πράξεως ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του άρθρου 296, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ πρέπει να εκτιμάται όχι μόνο βάσει του γράμματός της, αλλά και του πλαισίου της, καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα (απόφαση της 6ης Μαρτίου 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale και Land Nordrhein-Westfalen κατά Επιτροπής,
T‑228/99 και T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, σκέψη
).
Ωστόσο, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να λαμβάνει θέση επί όλων των επιχειρημάτων που προβάλλουν ενώπιόν της οι ενδιαφερόμενοι, αλλά αρκεί να εκθέτει τα πραγματικά περιστατικά και τις νομικές εκτιμήσεις που έχουν αποφασιστική σημασία ενόψει της οικονομίας της αποφάσεως (πρβλ. απόφαση της 6ης Μαρτίου 2003,
T‑228/99 και T‑233/99
, Westdeutsche Landesbank Girozentrale και Land Nordrhein-Westfalen κατά Επιτροπής,
EU:T:2003:57
, σκέψη
).
Όσον αφορά τον χαρακτηρισμό ενός μέτρου ως κρατικής ενισχύσεως, η υποχρέωση αιτιολογήσεως επιτάσσει να εκτίθενται οι λόγοι για τους οποίους η Επιτροπή εκτιμά ότι το συγκεκριμένο μέτρο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (απόφαση της 13ης Ιουνίου 2000, EPAC κατά Επιτροπής,
T‑204/97 και T‑270/97
,
EU:T:2000:148
, σκέψη
).
Συναφώς, πρώτον, διαπιστώνεται ότι, προτού συναγάγει την ύπαρξη οικονομικού πλεονεκτήματος κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, η Επιτροπή απάντησε στα επιχειρήματα των γαλλικών αρχών και των ενδιαφερομένων μερών, τα οποία υπενθύμισε στην αιτιολογική σκέψη 198 της προσβαλλομένης αποφάσεως και με τα οποία επιδιωκόταν να αποδειχθεί ότι οι ενισχύσεις είχαν χορηγηθεί από την προσφεύγουσα ως αντιπαροχή για την εκτέλεση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας και δεν μπορούσαν να παρέχουν τέτοιο πλεονέκτημα στους τελικούς δικαιούχους, σύμφωνα με τους όρους που καθορίσθηκαν στην απόφαση της 24ης Ιουλίου 2003, Altmark Trans και Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, σκέψεις
έως
).
Ειδικότερα, στις αιτιολογικές σκέψεις 201 έως 207 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή παρέθεσε τους λόγους για τους οποίους έκρινε ότι οι επίμαχες επιδοτήσεις δεν χορηγούνταν ως αντιπαροχή για την εκτέλεση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, αλλά προστίθεντο στο συμβατικό σύστημα που ήδη εφαρμοζόταν μεταξύ των δραστηριοποιούμενων εντός των διοικητικών ορίων της προσφεύγουσας επιχειρήσεων τακτικών δημοσίων μεταφορών και των οικείων δημοσίων οργανισμών, με σκοπό την τόνωση των επενδύσεων. Διευκρίνισε ότι δεν ασκούσε επιρροή για την ανάλυση αυτή το γεγονός ότι το αποκομιζόμενο από τις επιδοτήσεις αυτές πλεονέκτημα μπορούσε να διορθωθεί ενδεχομένως με απόσβεση των ποσών που καταβλήθηκαν από τους ίδιους αυτούς οργανισμούς στους τελικούς δικαιούχους ως αντιστάθμισμα για τις υποχρεώσεις τους δημόσιας υπηρεσίας.
Δεδομένης της εκ μέρους ενδελεχούς αναλύσεως στην οποία προέβη η Επιτροπή με την προσβαλλόμενη απόφαση σε σχέση με το αν οι επίμαχες επιδοτήσεις παρείχαν πλεονέκτημα στους τελικούς δικαιούχους, δεν είναι δυνατόν να της προσάπτεται ότι, εν προκειμένω, δεν παρέσχε επαρκή αιτιολογία ως προς το αν πληρούνταν το κριτήριο αυτό.
Δεύτερον, όσον αφορά το κριτήριο σχετικά με την επιλεκτικότητα των επίμαχων επιδοτήσεων και την αιτιολόγησή του στην προσβαλλόμενη απόφαση, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, η Επιτροπή οφείλει να αποδείξει ότι το κρίσιμο μέτρο διαφοροποιεί επιχειρήσεις οι οποίες βρίσκονται, από πλευράς του σκοπού του μέτρου αυτού, σε παρεμφερή πραγματική και νομική κατάσταση (πρβλ. απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2011, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επ’ αυτού, στις αιτιολογικές σκέψεις 222 και 223 της προσβαλλομένης αποφάσεως η Επιτροπή, αφενός, ανέφερε ότι οι επίμαχες επιδοτήσεις αφορούσαν αποκλειστικώς τις ιδιωτικές επιχειρήσεις δημοσίων μεταφορών με τις οποίες οι οικείοι δημόσιοι οργανισμοί είχαν συνάψει σύμβαση εκμεταλλεύσεως, οπότε οι εν λόγω επιδοτήσεις αφορούσαν μόνο τον τομέα των τακτικών δημοσίων οδικών μεταφορών εντός των διοικητικών ορίων της προσφεύγουσας. Αφετέρου, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι πριν από τη χορήγηση των επιδοτήσεων πραγματοποιούνταν επιλογή μεταξύ των επιχειρήσεων του τομέα αυτού, προκειμένου να καθορισθεί ποιες εξ αυτών θα αναλάμβαναν την εκτέλεση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας εντός των διοικητικών ορίων της προσφεύγουσας.
Ως εκ τούτου, στην αιτιολογική σκέψη 224 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ο επιλεκτικός χαρακτήρας του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων μπορούσε να διαπιστωθεί τόσο στο επίπεδο του συγκεκριμένου τομέα όσο και στο εσωτερικό του τομέα αυτού, μεταξύ των επιχειρήσεων που ελάμβαναν τις επίμαχες επιδοτήσεις και εκείνων που αποκλείονταν από το εν λόγω καθεστώς.
Επομένως, η Επιτροπή παρέσχε αρκούντως λεπτομερείς διευκρινίσεις ώστε να είναι η προσφεύγουσα σε θέση να αντιληφθεί τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή φρονούσε ότι με τις επίμαχες επιδοτήσεις γινόταν διαφοροποίηση, κατά την έννοια της νομολογίας που υπομνήσθηκε στη σκέψη 47 ανωτέρω, μεταξύ των τελικών δικαιούχων και των επιχειρήσεων οι οποίες βρίσκονται, από πλευράς του σκοπού που επιδιωκόταν με τις επίμαχες αποφάσεις, σε παρεμφερή πραγματική και νομική κατάσταση σε σχέση με τους προαναφερθέντες δικαιούχους.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η προσφεύγουσα δεν είναι δυνατόν να προσάπτει στην Επιτροπή ότι παρέβη την υποχρέωση αιτιολογήσεως στο πλαίσιο των εκτιμήσεών της σχετικά, αφενός, με τον επιλεκτικό χαρακτήρα του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων και, αφετέρου, με το αδικαιολόγητο οικονομικό πλεονέκτημα υπέρ των τελικών δικαιούχων.
β)

Επί της πλάνης εκτιμήσεως κατά τον χαρακτηρισμό των επίμαχων επιδοτήσεων ως κρατικών ενισχύσεων βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και, ιδίως, βάσει των κριτηρίων σχετικά με το οικονομικό πλεονέκτημα και την επιλεκτικότητα
1)

Επί του βασίμου της εκτιμήσεως σε σχέση με το οικονομικό πλεονέκτημα
Κατά την προσφεύγουσα, η Επιτροπή εσφαλμένως έκρινε στην προσβαλλόμενη απόφαση ότι πληρούνταν το προβλεπόμενο στο άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ κριτήριο σε σχέση με το οικονομικό πλεονέκτημα. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή δεν διευκρίνισε ποια ήταν τα ιδιαίτερα βάρη που ενδεχομένως έφεραν οι τελικοί δικαιούχοι καθώς και τον τρόπο με τον οποίο οι επίμαχες επιδοτήσεις καθιστούσαν δυνατή την ελάφρυνση από τα βάρη αυτά και τους παρείχαν, συνεπώς, οικονομικό πλεονέκτημα.
Η Επιτροπή αντικρούει τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας. Κατά την άποψή της, οι επίμαχες αποφάσεις δεν διευκρίνιζαν τις βασικές παραμέτρους για την ενδεχόμενη απόσβεση του οικονομικού πλεονεκτήματος που αποκόμιζαν οι τελικοί δικαιούχοι. Επομένως, ορθώς έκρινε, λαμβάνοντας υπόψη τα όσα εξέθεσε στην αιτιολογική σκέψη 209 της προσβαλλομένης αποφάσεως –ήτοι, κυρίως, το γεγονός ότι κανένα στοιχείο στις επίμαχες αποφάσεις δεν υποδήλωνε ότι οι επίμαχες επιδοτήσεις αποσβέστηκαν–, ότι οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν βάσει του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων παρείχαν αδικαιολόγητο οικονομικό πλεονέκτημα στους τελικούς δικαιούχους.
Επ’ αυτού, επισημαίνεται εξ αρχής ότι στην αιτιολογική σκέψη 207 της προσβαλλομένης αποφάσεως η Επιτροπή ανέφερε ότι, στον βαθμό που οι επίμαχες επενδύσεις κάλυπταν μέρος των επενδυτικών δαπανών που κανονικά βαρύνουν τις επιχειρήσεις της αγοράς των δημοσίων τακτικών μεταφορών, η προσφεύγουσα, χορηγώντας τις επιδοτήσεις αυτές, παρέσχε περιθώρια οικονομικών ελιγμών στους τελικούς δικαιούχους, οι οποίοι μπορούσαν, ως εκ τούτου, να χρησιμοποιήσουν τους ίδιους πόρους για άλλους σκοπούς.
Τα λεπτομερή στοιχεία της αναλύσεως στην αιτιολογική σκέψη 207 της προσβαλλομένης αποφάσεως επαρκούν ώστε να απορριφθεί το επιχείρημα της προσφεύγουσας ότι η Επιτροπή δεν διευκρίνισε πώς οι επίμαχες επιδοτήσεις καθιστούσαν δυνατή τη μείωση των βαρών που έφεραν οι τελικοί δικαιούχοι.
Δεδομένου ότι η προσφεύγουσα δεν προέβαλε κάποιο άλλο επιχείρημα ή αποδεικτικό στοιχείο προκειμένου να θέσει υπό αμφισβήτηση την εκτίμηση της Επιτροπής, στην προσβαλλόμενη απόφαση, σχετικά με το προβλεπόμενο στο άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ κριτήριο του οικονομικού πλεονεκτήματος, και αρκέστηκε, κατά τα λοιπά, στη δήλωση ότι η εκτίμηση αυτή είναι εσφαλμένη, δεν χωρεί αμφισβήτηση του βασίμου της εκτιμήσεως που διατυπώνεται στην προσβαλλόμενη απόφαση σχετικά με την ύπαρξη οικονομικού πλεονεκτήματος.
2)

Επί του βασίμου της εκτιμήσεως σχετικά με την επιλεκτικότητα
Η προσφεύγουσα αμφισβητεί ότι οι επίμαχες επιδοτήσεις είναι επιλεκτικές. Διατείνεται, συναφώς, ότι δεν διέθετε καμία διακριτική ευχέρεια αναφορικά με τη χορήγηση των εν λόγω επιδοτήσεων. Κατά την άποψή της, όλοι οι φορείς που δραστηριοποιούνταν στην αγορά των τακτικών επιβατικών μεταφορών ήταν επιλέξιμοι για τις επιδοτήσεις αυτές, με απλή υποβολή φακέλου, υπό την προϋπόθεση ότι είχαν συνάψει σύμβαση εκμεταλλεύσεως με έναν από τους οικείους δημόσιους οργανισμούς. Στο πλαίσιο αυτό, από τους 150 φορείς τακτικών επιβατικών μεταφορών που δραστηριοποιούνται εντός των διοικητικών ορίων της, 130 και πλέον φορείς είχαν λάβει ενισχύσεις βάσει του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων.
Η Επιτροπή αντικρούει τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας. Υποστηρίζει, ειδικότερα, ότι, όπως η ίδια η προσφεύγουσα παραδέχθηκε, ορισμένες επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνταν στην αγορά των τακτικών δημοσίων επιβατικών μεταφορών του Île‑de‑France είχαν αποκλεισθεί από τον κύκλο των τελικών δικαιούχων. Το γεγονός ότι μεγάλος αριθμός επιχειρήσεων μπόρεσαν να λάβουν ενισχύσεις δεν επαρκεί ώστε να τεθεί υπό αμφισβήτηση ο επιλεκτικός χαρακτήρας των επίμαχων επιδοτήσεων.
Σημειωτέον συναφώς ότι, όπως η ίδια η προσφεύγουσα παραδέχθηκε στα υπομνήματά της, η χορήγηση των επίμαχων επιδοτήσεων εξαρτάτο από τη σύναψη συμβάσεως εκμεταλλεύσεως μεταξύ των τελικών δικαιούχων και των οικείων δημοσίων οργανισμών.
Επομένως, οι επιχειρήσεις από άλλα κράτη μέλη ή από άλλες γαλλικές περιφέρειες δεν ήταν επιλέξιμες για τη χορήγηση των επίμαχων επιδοτήσεων και μόνον οι επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνταν στην αγορά των τακτικών επιβατικών μεταφορών εντός των διοικητικών ορίων της προσφεύγουσας μπορούσαν να λάβουν το υλικό που επιδοτούνταν μέσω των ενισχύσεων που χορηγούνταν βάσει του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων. Ειδικότερα, μόνον οι εν λόγω επιχειρήσεις μπορούσαν να χρησιμοποιήσουν το κατ’ αυτόν τον τρόπο επιδοτούμενο υλικό σε άλλα μέρη της Ένωσης ή της γαλλικής επικράτειας, όπου ενδεχομένως θα ανταγωνίζονταν φορείς δημοσίων μεταφορών που δεν είχαν λάβει τις ίδιες ενισχύσεις.
Ως εκ τούτου, αντιθέτως προς ό,τι ισχυρίζεται η προσφεύγουσα, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, μολονότι ένας μεγάλος αριθμός επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνταν στις δημόσιες τακτικές οδικές μεταφορές εντός των διοικητικών ορίων της έλαβαν τις επίμαχες επιδοτήσεις, το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων συνεπαγόταν διαφοροποιήσεις δυνάμενες να καταλήγουν σε ευνοϊκή μεταχείριση «ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής» σε σχέση με άλλες που βρίσκονταν, από απόψεως του σκοπού του εν λόγω καθεστώτος, σε παρεμφερή πραγματική και νομική κατάσταση.
Υπό τις συνθήκες αυτές, συνάγεται ότι τα επιχειρήματα που προέβαλε η προσφεύγουσα δεν είναι ικανά να θέσουν υπό αμφισβήτηση την εκτίμηση της Επιτροπής στην προσβαλλόμενη απόφαση σε σχέση με την επιλεκτικότητα των επίμαχων επιδοτήσεων.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, πρέπει να απορριφθούν τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας σχετικά με την εκτίμηση της Επιτροπής, στην προσβαλλόμενη απόφαση, όσον αφορά την επιλεκτικότητα του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων και, συνεπώς, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως στο σύνολό του.
2.

Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται παράβαση του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημεία i και v, του κανονισμού 2015/1589, καθόσον το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων χαρακτηρίσθηκε εσφαλμένως ως νέο καθεστώς
Η προσφεύγουσα διατείνεται ότι το επίμαχο καθεστώς είναι υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων, βάσει του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, του κανονισμού 2015/1589, καθότι η δυνατότητα των οικείων δημοσίων οργανισμών να χορηγούν επιδοτήσεις σε επιχειρήσεις δημοσίων επιβατικών οδικών μεταφορών προβλέφθηκε με το άρθρο 19 του décret n
o
49-1473, du 14 novembre 1949, relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers (διατάγματος αριθ. 49‑1473 της 14ης Νοεμβρίου 1949, για τον συντονισμό και την εναρμόνιση των σιδηροδρομικών και οδικών μεταφορών) (JORF της 15ης Νοεμβρίου 1949, σ. 11104, στο εξής: διάταγμα του 1949), πριν από την έναρξη ισχύος στη Γαλλία, την 1η Ιανουαρίου 1958, της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος (νυν Συνθήκης ΛΕΕ).
Η προσφεύγουσα υποστηρίζει, επιπροσθέτως, ότι, στον βαθμό που η προσβαλλόμενη απόφαση δεν περιέχει κανένα ακριβές συμπέρασμα ως προς τον χρόνο θεσπίσεως του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων, η Επιτροπή δεν μπορούσε να αποκλείσει το ενδεχόμενο το εν λόγω καθεστώς να ετέθη σε εφαρμογή σε μια αρχικώς κλειστή στον ανταγωνισμό αγορά και να συνιστά, ως εκ τούτου, υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων, βάσει του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημείο v, του κανονισμού 2015/1589.
Όσον αφορά τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας ότι το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων ετέθη σε εφαρμογή με τις διατάξεις του διατάγματος του 1949, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι στην αιτιολογική σκέψη 236 της προσβαλλομένης αποφάσεως κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι εν λόγω διατάξεις δεν καθόριζαν καμία από τις βασικές παραμέτρους του καθεστώτος αυτού, ήτοι τη διάρκειά του, τον προϋπολογισμό του, τους δικαιούχους του, τη φύση των επιλέξιμων για επιδότηση περιουσιακών στοιχείων και το ποσοστό επιδοτήσεως, όπως επίσης ότι δεν προέβλεπαν κανένα δικαίωμα λήψεως επιδοτήσεων.
Επιπλέον, όσον αφορά τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας σχετικά με το χρονικό σημείο από το οποίο οι επίμαχες επιδοτήσεις μπορούσαν να επηρεάσουν τον ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, όπως διαπίστωσε το tribunal administratif de Paris (διοικητικό πρωτοδικείο Παρισιού) στην υπ’ αριθ. 0417015 απόφαση της 10ης Ιουλίου 2008, οι τελικοί δικαιούχοι δραστηριοποιούνταν τόσο στην αγορά των τακτικών επιβατικών μεταφορών όσο και στην αγορά των εκτάκτων επιβατικών μεταφορών. Πλην όμως, η αγορά των εκτάκτων επιβατικών μεταφορών είχε ελευθερωθεί ήδη το 1979. Επομένως, το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων μπορούσε να επηρεάσει τον ανταγωνισμό μεταξύ των κρατών μελών στην αγορά αυτή από τη θέσπισή του, ανεξαρτήτως του χρόνου κατά τον οποίο πραγματοποιήθηκε, εφόσον αυτή χρονολογείται μεταξύ 1979 και 2008.
Κατά πρώτο λόγο, πρέπει να εξακριβωθεί αν, όπως υποστηρίζει η προσφεύγουσα, το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων θεσπίστηκε με το διάταγμα του 1949, σε χρόνο προγενέστερο της ενάρξεως ισχύος στη Γαλλία της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος, και συνιστούσε, κατά συνέπεια, υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων βάσει του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, του κανονισμού 2015/1589.
Το διάταγμα του 1949 προέβλεπε τα εξής
«Άρθρο 2
Οι υπηρεσίες επιβατικών μεταφορών που υπόκεινται σε μέτρα συντονισμού και εναρμονίσεως κατ’ εφαρμογήν των διατάξεων του άρθρου 7 του νόμου της 5ης Ιουλίου 1949 είναι οι ακόλουθες:
[…]
2. Οι υπηρεσίες δημόσιων οδικών επιβατικών μεταφορών που απαριθμούνται κάτωθι […]:
Οι τακτικές γραμμές, συμπεριλαμβανομένων των εποχικών και περιοδικών γραμμών […]·
Οι έκτακτες γραμμές, δηλαδή εκείνες που, μολονότι πραγματοποιούνται κατά παραγγελία, ανταποκρίνονται στις γενικές ανάγκες του κοινού, ανανεώνονται δε ανά διαστήματα ετησίως […]
Άρθρο 19
Οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης μπορεί να επιδοτεί υπηρεσία οδικών μεταφορών συνάπτοντας με επιχείρηση σύμβαση η οποία καθορίζει τις υποχρεώσεις που η τελευταία υπέχει επιπροσθέτως εκείνων που απορρέουν από τον κανονισμό λειτουργίας της.
Το τιμολόγιο που καταρτίζεται σύμφωνα με την ανωτέρω σύμβαση πρέπει να συνάδει προς όλους τους κανόνες που περιέχουν τα προηγούμενα άρθρα.»
Όσον αφορά το ζήτημα αν οι επίμαχες επιδοτήσεις βασίζονται στο διάταγμα του 1949, πρώτον, πρέπει να διευκρινισθεί ότι οι όροι χορηγήσεως των επιδοτήσεων που προβλέπονται από το διάταγμα του 1949 διαφέρουν από τους όρους χορηγήσεως των επιδοτήσεων που χορηγούνται δυνάμει της αποφάσεως CR 34-94. Όπως ορθώς υποστηρίζει η Επιτροπή, στο πλαίσιο της αποφάσεως CR 34‑94, οι επίμαχες επιδοτήσεις χορηγούνταν από την προσφεύγουσα στις δημόσιες αρχές προτού αποδοθούν στους τελικούς δικαιούχους. Τέτοιο σύστημα αποδόσεως δεν υπήρχε στο πλαίσιο του διατάγματος του 1949.
Δεύτερον, από την υπ’ αριθ. 343440 απόφαση του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας), της 23ης Ιουλίου 2012, προκύπτει, επιπλέον, ότι οι επιδοτήσεις που χορηγήθηκαν βάσει της αποφάσεως CR 34‑94 αφορούσαν αποκλειστικώς τη διευκόλυνση της αγοράς εξοπλισμού από τις επιχειρήσεις δημοσίων μεταφορών του Île‑de‑France, χωρίς το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων να έχει ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα την επιβολή, ως αντάλλαγμα, τιμολογιακών υποχρεώσεων στους τελικούς δικαιούχους. Τούτο δεν συνέτρεχε στην περίπτωση του άρθρου 19 του διατάγματος του 1949, το οποίο, ενώ προέβλεπε, εν γένει, τη δυνατότητα των γαλλικών οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης να συνάπτουν συμβάσεις επιδοτήσεων με τις ίδιες αυτές επιχειρήσεις, αφορούσε τον έλεγχο των εφαρμοζόμενων τιμολογίων. Το άρθρο 11 του εν λόγω διατάγματος όριζε, συγκεκριμένα, ότι «για τις υπηρεσίες για τις οποίες υπάρχει σύμβαση με οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης, τα τιμολόγια καθορίζοντ[αν] σύμφωνα με τη σύμβαση που έχει συναφθεί μεταξύ της επιχειρήσεως και του οργανισμού που [κατέβαλλε] την επιδότηση».
Τρίτον, οι επίμαχες αποφάσεις δεν περιείχαν καμία αναφορά στο διάταγμα του 1949. Οι αποφάσεις αυτές ανέφεραν απλώς και μόνον τον code général des collectivités territoriales (γενικό κώδικα των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης), τον loi n
o
82-1153, du 30 décembre 1982, d’orientation des transports intérieurs (νόμο αριθ. 82‑1153, της 30ής Δεκεμβρίου 1982, για τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις εσωτερικές μεταφορές) (JORF της 31ης Δεκεμβρίου 1982, σ. 4004) και διάφορες προγενέστερες αποφάσεις και διατάγματα που εκδόθηκαν βάσει του εθνικού δικαίου, μεταξύ των οποίων δεν περιλαμβανόταν το διάταγμα του 1949.
Τέταρτον, οι επίμαχες αποφάσεις εντάσσονταν εντός ειδικού νομοθετικού πλαισίου, σχετικού με την οργάνωση των μεταφορών στο Île‑de‑France, το οποίο διευκρινίσθηκε για πρώτη φορά με την ordonnance n
o
59-151, du 7 janvier 1959, relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne) (διάταξη αριθ. 59‑151, της 7ης Ιανουαρίου 1959, σχετικά με την οργάνωση των επιβατικών μεταφορών στην περιφέρεια του Παρισιού) (JORF της 10ης Ιανουαρίου 1959, σ. 696), σχεδόν δέκα έτη μετά την έκδοση του διατάγματος του 1949.
Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι το διάταγμα του 1949 δεν αποτελούσε τη νομική βάση του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων.
Υπό τις συνθήκες αυτές, διαπιστώνεται ότι η προσφεύγουσα δεν προέβαλε ενώπιον του Δικαστηρίου επαρκή αποδεικτικά στοιχεία ώστε να αποδειχθεί ότι το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων πρέπει να χαρακτηρισθεί ως υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων βάσει του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, του κανονισμού 2015/1589.
Κατά δεύτερο λόγο, όσον αφορά το αν το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεως πρέπει να χαρακτηρισθεί ως υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων βάσει του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημείο v, του κανονισμού 2015/1589, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά τη νομολογία, η περιεχόμενη στην εν λόγω διάταξη έννοια της «εξέλιξης της εσωτερικής αγοράς» μπορεί να θεωρηθεί ότι αναφέρεται σε μεταβολή του οικονομικού και νομικού πλαισίου στον τομέα τον οποίο αφορά το επίμαχο μέτρο. Μια τέτοια μεταβολή μπορεί να προκύπτει, ειδικότερα, από την ελευθέρωση μιας αρχικώς κλειστής στον ανταγωνισμό αγοράς (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 24ης Μαρτίου 2011, Freistaat Sachsen και Land Sachsen-Anhalt κατά Επιτροπής,
T‑443/08 και T‑455/08
,
EU:T:2011:117
, σκέψη
).
Επομένως, ένα καθεστώς ενισχύσεων που συστήνεται σε μια αγορά που ήταν αρχικώς κλειστή στον ανταγωνισμό πρέπει να θεωρηθεί, κατά την ελευθέρωση της αγοράς αυτής, υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων (απόφαση της 15ης Ιουνίου 2000, Alzetta κ.λπ. κατά Επιτροπής,
T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 έως T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 έως T‑6/98 και T‑23/98
,
EU:T:2000:151
, σκέψη
).
Εντούτοις, σύμφωνα με το άρθρο 1, στοιχείο βʹ, σημείο v, του κανονισμού 2015/1589, η ημερομηνία της βάσει του δικαίου της Ένωσης ελευθερώσεως μιας δραστηριότητας πρέπει να λαμβάνεται υπόψη μόνον προκειμένου να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο, μετά την ημερομηνία αυτή, ένα μέτρο το οποίο δεν συνιστούσε ενίσχυση πριν από την ελευθέρωση αυτή να χαρακτηρισθεί ως υφιστάμενη ενίσχυση (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 16ης Ιανουαρίου 2018, EDF κατά Επιτροπής,
T‑747/15
,
EU:T:2018:6
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, από την προσβαλλόμενη απόφαση, και ιδίως από την αιτιολογική σκέψη 18, στοιχείο αʹ, και από τις αιτιολογικές σκέψεις 19, 183 και 186, προκύπτει ότι η Επιτροπή έκρινε ότι το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων θεσπίστηκε το 1994 και καταργήθηκε το 2008, με συνέπεια οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν βάσει των προγενέστερων αποφάσεων να πρέπει να θεωρηθεί ότι αποτελούν χωριστό καθεστώς ενισχύσεων από εκείνο που τέθηκε σε εφαρμογή με την απόφαση CR 34‑94 και τις μεταγενέστερες αυτής αποφάσεις.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι ο loi n
o
93-122, du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (νόμος αριθ. 93‑122, της 29ης Ιανουαρίου 1993, σχετικά με την πρόληψη της διαφθοράς και τη διαφάνεια της οικονομικής ζωής και των δημόσιων διαδικασιών) (JORF της 30ής Ιανουαρίου 1993, σ. 1588), με τον οποίο ελευθερώθηκε η αγορά των τακτικών επιβατικών μεταφορών σε ολόκληρη τη Γαλλία με εξαίρεση την αγορά της προσφεύγουσας, εκδόθηκε το 1993, δηλαδή πριν από την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος της αποφάσεως CR 34‑94, και ότι η τελευταία αυτή ημερομηνία συμπίπτει, σύμφωνα με την ανάλυση στην οποία προέβη η Επιτροπή στην προσβαλλόμενη απόφαση, με την ημερομηνία θεσπίσεως του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεως.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω στοιχείων, ορθώς έκρινε η Επιτροπή στην προσβαλλόμενη απόφαση ότι οι τελικοί δικαιούχοι μπορούσαν, από το 1994 και έπειτα, να χρησιμοποιούν τον εξοπλισμό που χρηματοδοτήθηκε με τις ενισχύσεις οι οποίες χορηγήθηκαν βάσει του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων σε άλλες, ανοικτές στον ανταγωνισμό, αγορές τακτικών επιβατικών μεταφορών και, κατά συνέπεια, ότι οι εν λόγω ενισχύσεις μπορούσαν να επηρεάσουν τον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών και συνιστούν νέες ενισχύσεις από την εν λόγω χρονολογία.
Σημειωτέον, επ’ αυτού, ότι το συμπέρασμα της Επιτροπής ότι πληρούνταν όλα τα κριτήρια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ για την εν λόγω περίοδο συνάδει με την ανάλυση που περιέχεται στις αποφάσεις των εθνικών δικαστηρίων, ιδίως, στην υπ’ αριθ. 0417015 απόφαση, της 10ης Ιουλίου 2008, του tribunal administratif de Paris (διοικητικού πρωτοδικείου Παρισιού) και στην υπ’ αριθ. 08PA04753 απόφαση, της 12ης Ιουλίου 2010, του cour administrative d’appel de Paris (διοικητικού εφετείου Παρισιού), που μνημονεύθηκαν ειδικότερα στην αιτιολογική σκέψη 226 της προσβαλλομένης αποφάσεως.
Επιπροσθέτως, ακόμη και αν, όπως διατείνεται η προσφεύγουσα, ήταν εσφαλμένη η εκτίμηση της Επιτροπής ότι το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων θεσπίστηκε μόλις το 1994, το σφάλμα αυτό και μόνον δεν αρκεί ώστε να αναιρεθεί το συμπέρασμα ότι το εν λόγω καθεστώς πρέπει να θεωρηθεί νέο καθεστώς ενισχύσεων. Συγκεκριμένα, από τις αιτιολογικές σκέψεις 226 και 237 της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει ότι, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων θεσπίστηκε ήδη το 1979 ή το αργότερο το 1994, σε χρόνο κατά τον οποίο η αγορά των τακτικών επιβατικών μεταφορών εξακολουθούσε να είναι κλειστή στον ανταγωνισμό, οι τελικοί δικαιούχοι μπορούσαν να χρησιμοποιήσουν τον εξοπλισμό που χρηματοδοτήθηκε από την προσφεύγουσα στο πλαίσιο ανοικτών στον ανταγωνισμό δραστηριοτήτων έκτακτων μεταφορών.
Εν προκειμένω, η προσφεύγουσα δεν προσκόμισε κανένα συγκεκριμένο αποδεικτικό στοιχείο ώστε να αποδείξει ότι η αγορά των εκτάκτων μεταφορών δεν αποτελούσε αντικείμενο συναλλαγών μεταξύ των κρατών μελών κατά την περίοδο πριν από τη θέσπιση του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων ή κατά τη θέσπισή του. Υποστήριξε απλώς και μόνον, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι η αγορά αυτή ήταν περιορισμένη σε σχέση με εκείνη των τακτικών δημοσίων επιβατικών μεταφορών.
Πλην όμως, το cour administrative d’appel de Paris (διοικητικό εφετείο Παρισιού) είχε ήδη ορθώς επισημάνει τη σημασία της αγοράς των έκτακτων επιβατικών μεταφορών στην υπ’ αριθ. 15PA00385 απόφαση της 27ης Νοεμβρίου 2015. Επομένως, στηριζόμενη ακριβώς στις αποφάσεις των εθνικών δικαστηρίων, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων έπρεπε να θεωρηθεί ότι είχε επηρεάσει, ήδη από τη θέσπισή του, τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών και τον ανταγωνισμό και δεν το χαρακτήρισε ως υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων βάσει του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημείο v, του κανονισμού 2015/1589.
Λαμβανομένων υπόψη όλων των προεκτεθέντων στοιχείων, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή δεν παρέβη το άρθρο 1, στοιχείο βʹ, σημεία i και v, του κανονισμού 2015/1589.
Ως εκ τούτου, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί όπως και η προσφυγή στο σύνολό της.
V.

Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 134, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
Δεδομένου ότι η προσφεύγουσα ηττήθηκε πρέπει να φέρει τα δικαστικά έξοδά της και να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα της Επιτροπής, σύμφωνα με το σχετικό αίτημά της.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα)
αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει την προσφυγή.

2)
Η Région Île‑de‑France φέρει τα δικαστικά έξοδά της, καθώς και αυτά στα οποία υποβλήθηκε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Pelikánová
Valančius
Öberg
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 12 Ιουλίου 2019.
(υπογραφές)
Περιεχόμενα

I. Ιστορικό της διαφοράς

II. Η διαδικασία ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων

III. Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων

IV. Σκεπτικό

Α. Επί του παραδεκτού

Β. Επί της ουσίας

1. Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλονται παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως και πλάνη εκτιμήσεως ως προς τον χαρακτηρισμό των επίμαχων επιδοτήσεων βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ

α) Επί της παραβάσεως της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως

β) Επί της πλάνης εκτιμήσεως κατά τον χαρακτηρισμό των επίμαχων επιδοτήσεων ως κρατικών ενισχύσεων βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και, ιδίως, βάσει των κριτηρίων σχετικά με το οικονομικό πλεονέκτημα και την επιλεκτικότητα

1) Επί του βασίμου της εκτιμήσεως σε σχέση με το οικονομικό πλεονέκτημα

2) Επί του βασίμου της εκτιμήσεως σχετικά με την επιλεκτικότητα

2. Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται παράβαση του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημεία i και v, του κανονισμού 2015/1589, καθόσον το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων χαρακτηρίσθηκε εσφαλμένως ως νέο καθεστώς

V. Επί των δικαστικών εξόδων
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.