CELEX: 62020TJ0746
Dumping
Przywóz niektórych polialkoholi winylowych pochodzących z Chin
Ostateczne cła antydumpingowe
Zwolnienie przywozu podlegającego szczególnemu przeznaczeniu
Skarga o stwierdzenie nieważności
Rozdzielny charakter
Akt regulacyjny wymagający przyjęcia środków wykonawczych
Bezpośrednie oddziaływanie
Akt podlegający zaskarżeniu
Dopuszczalność
Artykuł 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) 2016/1036
Cło nałożone w sposób niedyskryminujący
Równość traktowania

W skardze na podstawie art. 263 TFUE skarżąca, Grünig KG, wnosi o stwierdzenie nieważności art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2020/1336 z dnia 25 września 2020 r. nakładającego ostateczne cła antydumpingowe na przywóz niektórych polialkoholi winylowych pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej (
Dz.U. 2020, L 315, s. 1
).
I.

Okoliczności powstania sporu
W dniu 25 września 2020 r. Komisja Europejska przyjęła rozporządzenie wykonawcze 2020/1336.
Na mocy art. 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 Komisja nałożyła cła antydumpingowe wskazane w pkt 1 powyżej.
Na mocy art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 Komisja ustanowiła zwolnienie z powyższych ceł (zwane dalej „spornym zwolnieniem”). Przepis ten stanowi, co następuje:
„Produkty opisane w ust. 1 są zwolnione z ostatecznego cła antydumpingowego, jeżeli przywozi się je w celach związanych z wytwarzaniem klejów w postaci suchej mieszanki produkowanych i sprzedawanych w formie proszku na potrzeby przemysłu wyrobów z tektury. Takie produkty są objęte procedurą końcowego przeznaczenia, o której mowa w art. 254 rozporządzenia (UE) nr 952/2013, aby wykazać, że przywozi się je wyłącznie do celów związanych ze wspomnianym powyżej zastosowaniem”.
W sekcji 6.3.4, zatytułowanej „Producenci klejów”, zawartej w części rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 dotyczącej interesu Unii Europejskiej, Komisja wyjaśniła powody swojej decyzji o zwolnieniu przywozu niektórych polialkoholi winylowych (zwanych dalej „PVA”) z ostatecznych ceł antydumpingowych nałożonych tym rozporządzeniem. Zwolnienie to, które dotyczy producentów klejów w postaci suchej mieszanki, ma na celu ochronę ich interesów przed negatywnymi skutkami, jakie nałożenie wspomnianych ceł mogłoby mieć dla ich sytuacji.
Skarżąca jest spółką z siedzibą w Niemczech, która przywozi PVA i wytwarza z nich klej w postaci płynnej.
II.

Żądania stron
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
III.

Co do prawa
Ponieważ Komisja podniosła szereg zarzutów niedopuszczalności, konieczne jest zbadanie dopuszczalności skargi.
A.

W przedmiocie dopuszczalności
W pierwszej kolejności, stwierdzając niedopuszczalność skargi, Komisja podnosi, po pierwsze, że art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 nie można oddzielić od reszty tego rozporządzenia, po drugie, że rozporządzenie to wymaga środków wykonawczych, i po trzecie, że nie dotyczy ono skarżącej ani bezpośrednio, ani indywidualnie.
W drugiej kolejności Komisja podnosi, że skarżąca nie może powoływać się na prawo do skutecznego środka prawnego w celu wykazania swojej legitymacji procesowej.
W trzeciej kolejności, na wypadek gdyby Sąd orzekł, że art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 dotyczy skarżącej bezpośrednio, Komisja twierdzi, że przepis ten nie jest aktem zaskarżalnym.
Skarżąca twierdzi, iż jej skarga jest dopuszczalna.
1.

W kwestii możliwości oddzielenia art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału stwierdzenie częściowej nieważności aktu Unii jest możliwe tylko pod warunkiem, że przepisy, o których stwierdzenie nieważności wniesiono, mogą zostać oddzielone od pozostałych przepisów tego aktu. W tym względzie Trybunał wielokrotnie orzekał, że ten wymóg nie jest spełniony, jeśli konsekwencją stwierdzenia nieważności części aktu jest zmiana jego istoty (zob. wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Sprawdzenie możliwości oddzielenia elementów aktu Unii wymaga zbadania ich zakresu, aby ocenić, czy stwierdzenie ich nieważności zmieniłoby ducha i istotę danego aktu (zob. wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności wyłącznie art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 (zob. pkt 7 powyżej), który ustanawia sporne zwolnienie.
Takie zwolnienie, w zakresie, w jakim przewiduje wyjątek od zasady nakładającej cła antydumpingowe, można co do zasady oddzielić od rozporządzenia ustanawiającego tę zasadę.
W wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada (
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, pkt
–
), na który powołuje się Komisja, Trybunał wskazał przesłanki, które umożliwiają ustalenie, kiedy zwolnienia z ceł antydumpingowych nie można oddzielić od rozporządzenia nakładającego te cła.
Przedmiotem sporu w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada (
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
) było rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) nr 1238/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r. nakładające ostateczne cło antydumpingowe oraz stanowiące o ostatecznym poborze cła tymczasowego nałożonego na przywóz modułów fotowoltaicznych z krzemu krystalicznego i głównych komponentów (tj. ogniw) pochodzących lub wysyłanych z Chińskiej Republiki Ludowej (
Dz.U. 2013, L 325, s. 1
).
Trybunał orzekł, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1238/2013, który stanowił, że przywóz pewnych produktów, które są fakturowane przez przedsiębiorstwa, od których Komisja przyjęła zobowiązania, jest zwolniony z cła antydumpingowego nałożonego art. 1 tego rozporządzenia, nie może zostać oddzielony od reszty przepisów tego rozporządzenia, w szczególności przepisów ustanawiających rzeczone cło (wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, pkt
).
Trybunał uznał, że choć nałożenie ceł jawi się formalnie jako zasada, a zwolnienie z ceł w następstwie zobowiązania jako wyjątek od tej zasady, to de facto te dwa przepisy stanowiły dwa alternatywne i uzupełniające się środki, które zmierzały do wspólnego celu (wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, pkt
–
).
Aby dojść do tego wniosku, Trybunał oparł się na zestawie przesłanek. W pierwszej kolejności Trybunał stwierdził, że zarówno środek nakładający cła, jak i środek przewidujący zwolnienie realizują te same cele. I tak zarówno nałożenie ceł, jak i przyjęcie zobowiązań miało w tej sprawie na celu wyeliminowanie szkodliwego skutku dla przemysłu Unii wynikającego z dumpingowego przywozu modułów fotowoltaicznych z krzemu krystalicznego i głównych komponentów (wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, pkt
–
). W drugiej kolejności Trybunał zauważył, że dwa przedmiotowe przepisy uzupełniają się. Powołał się w tym względzie na skutki gospodarcze, jakie ze sobą niosą (wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, pkt
–
). Wreszcie w trzeciej kolejności, Trybunał stwierdził, że zwolnienie nie ma charakteru wyjątkowego. Wskazał w tym zakresie, że zwolnieniem objęte jest 70% przywozu produktów objętych postępowaniem (wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, pkt
,
).
Rozwiązanie przyjęte przez Trybunał w sprawie, która stała się podstawą wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada (
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
), opiera się zatem na zestawie przesłanek, które mogą charakteryzować szczególną sytuację, w której to, co na pierwszy rzut oka może wydawać się zwykłym zwolnieniem, a zatem wyjątkiem od reguły, w rzeczywistości stanowi integralną – a więc niemożliwą do oddzielenia – część kwestionowanego środka.
Dla potrzeb rozstrzygnięcia, czy sporne zwolnienie daje się oddzielić, konieczne jest zatem ustalenie, czy w niniejszej sprawie istnieją tego rodzaju przesłanki.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że nałożenie ceł antydumpingowych, w niniejszej sprawie takie jak przewidziane w art. 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336, ma na celu wyeliminowanie szkodliwego skutku domniemanego dumpingu na przemysł Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, pkt
).
Jednakże art. 21 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1036 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Unii Europejskiej (
Dz.U. 2016, L 176, s. 21
; zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”) umożliwia Komisji zaniechanie stosowania środków antydumpingowych, nawet w przypadku stwierdzenia dumpingu i szkody, w celu ochrony między innymi interesu użytkowników produktu objętego postępowaniem.
W niniejszej sprawie sporne zwolnienie, które zostało przyjęte na podstawie art. 21 rozporządzenia podstawowego, ma na celu, jak wynika z motywu 625 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336, ochronę interesów niektórych użytkowników PVA, a mianowicie producentów klejów w postaci suchej mieszanki, przed negatywnymi skutkami, jakie nałożenie ceł antydumpingowych mogłoby mieć dla ich sytuacji.
Cel spornego zwolnienia jest zatem odrębny od celu realizowanego przez art. 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336, o którym mowa w pkt 25 powyżej, podczas gdy w sprawie będącej podstawą wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada (
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
) nałożenie ceł antydumpingowych i zwolnienie z nich miały ten sam cel (zob. pkt 22 powyżej).
W drugiej kolejności – w sprawie będącej podstawą wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada (
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
), Rada Unii Europejskiej, która wydała zaskarżone rozporządzenie, ustanowiła środki ochrony handlu stanowiące pewną całość lub „pakiet”, składający się z dwóch odrębnych i uzupełniających się środków, z których jeden polegał na nałożeniu ceł antydumpingowych, a drugi na zwolnieniu z tych ceł przedsiębiorstw, od których Komisja przyjęła zobowiązania (wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, pkt
).
W niniejszej sprawie, przeciwnie – sporne zwolnienie nie ma charakteru uzupełniającego w stosunku do nałożenia ceł antydumpingowych, lecz charakter pomocniczy względem takiego nałożenia.
Pomocniczy charakter spornego zwolnienia względem nałożenia ceł antydumpingowych wynika z miejsca, jakie zajmują motywy poświęcone spornemu zwolnieniu w uzasadnieniu rozporządzenia wykonawczego 2020/1336. Motywy te znajdują się w jedynej części rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 poświęconej interesom producentów klejów i negatywnym skutkom, jakie mogą oni odczuć w wyniku nałożenia ceł antydumpingowych. Uzasadnienie spornego zwolnienia zostało zatem ograniczone przez Komisję do jedynej części rozporządzenia wykonawczego 2020/1336, która została mu poświęcona, co świadczy o przyznaniu mu przez Komisję charakteru pomocniczego.
W trzeciej kolejności – w motywie 628 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 sporne zwolnienie jest opisane jako przyznane „wyjątkowo”, a jego procedura ma być „ściśle ograniczona do klejów w postaci suchej mieszanki i nie będzie w żadnym przypadku obejmowała jakichkolwiek innych produktów (na przykład klejów w postaci płynnej) wytwarzanych przez producentów klejów”.
W tym względzie sama Komisja, analizując w motywie 627 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 skutki zastosowania spornego zwolnienia, zauważyła, że segment rynku klejów odpowiada za 17% konsumpcji w Unii oraz że udział w tym segmencie jedynego producenta klejów w postaci suchej mieszanki, który zgłosił się w toku postępowania, kształtuje się na poziomie zaledwie 4%.
Natomiast zwolnienie w sprawie będącej podstawą wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada (
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
) nie miało charakteru wyjątkowego, gdyż dotyczyło 70% przywozu produktów objętych postępowaniem (zob. pkt 22 powyżej).
Z rozważań przedstawionych w pkt 25–34 powyżej wynika, że żadna z przesłanek wskazanych przez Trybunał w sprawie będącej podstawą wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., SolarWorld/Rada (
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
) i przywołanych w pkt 22 powyżej nie występuje w niniejszej sprawie.
Ponadto w aktach sprawy brak jest innych przesłanek wskazujących na to, że sporne zwolnienie stanowi nie wyjątek od zasady przewidującej nakładanie ceł antydumpingowych, lecz alternatywny i uzupełniający środek w stosunku do tej zasady, który zmierza do tego samego celu (zob. pkt 21 powyżej).
W konsekwencji sporne zwolnienie można oddzielić od zasady przewidującej nałożenie ceł antydumpingowych.
Należy dodać, że art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 nie ogranicza się do ustanowienia w pierwszym zdaniu spornego zwolnienia. Drugie zdanie tego przepisu (zob. pkt 4 powyżej) przewiduje, że w przypadku zwolnienia, PVA są objęte procedurą końcowego przeznaczenia, o której mowa w art. 254 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiającego unijny kodeks celny (
Dz.U. 2013, L 269, s. 1
), aby wykazać, że przywozi się je wyłącznie do celów związanych z zastosowaniem, o którym mowa w pkt 4 powyżej.
Jedynym celem powyższego przepisu jest ustanowienie procedury celnej, którą objęty jest przywóz PVA korzystający ze spornego zwolnienia.
Ponieważ sporne zwolnienie, które co do zasady zostało określone w art. 1 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia wykonawczego 2020/1336, można oddzielić od reszty tego rozporządzenia, przepis ograniczający się do określenia procedury celnej mającej zastosowanie do produktów korzystających z tego zwolnienia, który został zawarty w zdaniu drugim tego artykułu, czerpie swój rozdzielny charakter z tego zwolnienia.
W konsekwencji, w świetle wniosku przedstawionego w pkt 37 powyżej, art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 można w całości oddzielić od innych przepisów tego rozporządzenia.
W świetle rozważań przedstawionych powyżej pozostałe argumenty podniesione przez Komisję, a mianowicie, po pierwsze, umiejscowienie nałożenia ceł antydumpingowych i spornego zwolnienia w tym samym artykule rozporządzenia wykonawczego 2020/1336, po drugie, rzadkie stosowanie zwolnień tego typu co sporne zwolnienie, po trzecie, szczegółowe uzasadnienie dotyczące spornego zwolnienia, po czwarte, liczba uwag przedstawionych przez podmioty gospodarcze podczas badania tego zwolnienia, po piąte, znaczące skutki gospodarcze, jakie zniesienie tego zwolnienia miałoby dla Cordialu, producenta klejów w postaci suchej mieszanki, którego sytuacja została uwzględniona przez Komisję w rozporządzeniu wykonawczym 2020/1336, oraz dla jego klientów, i po szóste, nacisk Komisji na przyjęcie tego aktu pomimo niechęci niektórych państw członkowskich, nie są w stanie zakwestionować rozdzielnego charakteru art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336.
Należy zatem oddalić podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności.
2.

W kwestii przesłanek dopuszczalności określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE
Należy przypomnieć, że art. 263 akapit czwarty TFUE określa dwie sytuacje, w których uznaje się istnienie po stronie osoby fizycznej lub prawnej legitymacji procesowej do wniesienia skargi na akt, którego nie jest ona adresatem. Po pierwsze, skargę taką można wnieść pod warunkiem, że akt dotyczy tej osoby bezpośrednio i indywidualnie. Po drugie, osoba ta może wnieść skargę na akt regulacyjny niewymagający środków wykonawczych, jeżeli dotyczy on jej bezpośrednio (wyroki: z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, pkt
; z dnia 18 października 2018 r., Internacional de Productos Metálicos/Komisja,
C‑145/17 P
,
EU:C:2018:839
, pkt
).
Przesłanki dopuszczalności określone w art. 263 akapit czwarty TFUE należy interpretować w świetle podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej, ustanowionego w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, jednakże w sposób niepowodujący pominięcia przesłanek, które są wyraźnie przewidziane w traktacie FUE (zob. wyrok z dnia 3 grudnia 2020 r., Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo i in.,
C‑461/18 P
,
EU:C:2020:979
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie skarżąca nie jest adresatem rozporządzenia wykonawczego 2020/1336. Jej legitymacja procesowa może być zatem uznana tylko wtedy, gdy zachodzi jedna z dwóch sytuacji wymienionych w pkt 44 powyżej.
Należy ocenić dopuszczalność niniejszej skargi w świetle sytuacji drugiej, o której mowa w pkt 44 powyżej.
Należy ustalić, po pierwsze, czy rozporządzenie wykonawcze 2020/1336 jest aktem regulacyjnym, po drugie, czy wymaga przyjęcia środków wykonawczych, i po trzecie, czy bezpośrednio wpływa na sytuację skarżącej.
a)

W kwestii aktu regulacyjnego
Zgodnie z orzecznictwem akty regulacyjne są aktami o charakterze ogólnym, z wyjątkiem aktów ustawodawczych (wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, pkt
; postanowienie z dnia 28 października 2020 r., Sarantos i in./Parlament i Rada,
C‑84/20 P
, niepublikowane,
EU:C:2020:871
, pkt
).
Należy ustalić, po pierwsze, czy art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 jest aktem o charakterze ogólnym, a po drugie, czy rozporządzenie to nie jest aktem ustawodawczym.
W pierwszej kolejności – z brzmienia art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 wynika, że ma on charakter ogólny, ponieważ znajduje zastosowanie do sytuacji wskazanych w sposób obiektywny i wywołuje skutki prawne w stosunku do kategorii osób ujętych w sposób generalny i abstrakcyjny (zob. pkt 4 powyżej).
Ogólny charakter art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 potwierdzają motywy tego rozporządzenia, spośród których motyw 630 stanowi, co następuje:
„W tym względzie Komisja wyjaśniła, że [sporne] zwolnienie nie jest zarezerwowane wyłącznie dla [Cordialu], ale stosuje się je w odniesieniu do wszystkich producentów klejów w postaci suchej mieszanki, zgodnie z zasadą niedyskryminacji […]”.
W drugiej kolejności, jak wynika z motywów 672 i 673 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336, rozporządzenie to zostało przyjęte przez Komisję po przedłożeniu przez tę instytucję komitetowi odwoławczemu projektu tego rozporządzenia, zgodnie z warunkami określonymi w art. 5 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiającego przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (
Dz.U. 2011, L 55, s. 13
).
Z rozważań przedstawionych w pkt 49–53 powyżej wynika, że rozporządzenie wykonawcze 2020/1336 nie stanowi aktu ustawodawczego, ponieważ nie zostało przyjęte ani w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, ani w ramach specjalnej procedury ustawodawczej w rozumieniu art. 289 ust. 1 i 2 TFUE (zob. podobnie postanowienia: z dnia 5 lutego 2013 r., BSI/Rada,
T‑551/11
, niepublikowane,
EU:T:2013:60
, pkt
; z dnia 14 września 2021 r., Far Polymers i in./Komisja,
T‑722/20
, niepublikowane,
EU:T:2021:598
, pkt
).
Ponieważ dwie przesłanki wymienione w pkt 49 i 50 powyżej są spełnione, należy stwierdzić, że rozporządzenie wykonawcze 2020/1336, którego art. 1 ust. 4 ustanawia sporne zwolnienie, jest aktem regulacyjnym. Kwalifikacja ta nie jest ponadto kwestionowana przez Komisję. Konieczne jest zatem ustalenie, czy zwolnienie to wymaga przyjęcia środków wykonawczych.
b)

W kwestii braku środków wykonawczych
Wyrażenie „które […] nie wymagają środków wykonawczych” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE należy interpretować w świetle celu tego postanowienia, którym, jak wynika z jego genezy, jest uniknięcie sytuacji, w której jednostka będzie zmuszona do naruszenia prawa, aby móc zwrócić się do sądu. Tymczasem gdy akt regulacyjny wywiera bezpośredni wpływ na sytuację prawnej osoby fizycznej lub prawnej i nie wymaga środków wykonawczych, osoba ta mogłaby zostać pozbawiona skutecznej ochrony sądowej, gdyby nie dysponowała bezpośrednim środkiem zaskarżenia przed sądem Unii w celu podważenia zgodności z prawem rzeczonego aktu regulacyjnego. W braku środków wykonawczych bowiem osoba fizyczna lub prawna, chociaż rzeczony akt dotyczy jej bezpośrednio, byłaby w stanie doprowadzić do skontrolowania tego aktu przez sąd dopiero po naruszeniu przepisów tego aktu, powołując się na ich niezgodność z prawem w ramach postępowania wszczętego przeciwko niej przed sądem krajowym (wyroki: z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, pkt
; z dnia 6 listopada 2018 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja, Komisja/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisja/Ferracci, od C‑622/16 P do C‑624/16 P, zwany dalej „wyrokiem Montessori,
EU:C:2018:873
, pkt
).
Natomiast w sytuacji gdy akt regulacyjny wymaga środków wykonawczych, sądowa kontrola poszanowania porządku prawnego Unii zapewniona jest niezależnie od tego, czy środki te przyjmuje Unia, czy państwa członkowskie. Osoby fizyczne lub prawne, które z racji przesłanek dopuszczalności określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE nie mogą zaskarżyć bezpośrednio do sądu Unii aktu regulacyjnego Unii, są chronione przed stosowaniem wobec nich takiego aktu dzięki możliwości zaskarżenia środków wykonawczych wymaganych przez ten akt (wyroki: z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, pkt
; z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
).
W odniesieniu do ceł antydumpingowych system celny ustanowiony rozporządzeniem nr 952/2013 przewiduje, że pobór ceł określonych w rozporządzeniu takim jak rozporządzenie wykonawcze 2020/1336 ma być dokonywany na podstawie środków przyjętych przez organy krajowe, które powinny być klasyfikowane jako „środki wykonawcze” (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 października 2018 r., Internacional de Productos Metálicos/Komisja,
C‑145/17 P
,
EU:C:2018:839
, pkt
,
; z dnia 19 września 2019 r., Trace Sport,
C‑251/18
,
EU:C:2019:766
, pkt
; postanowienie z dnia 5 lutego 2013 r., BSI/Rada,
T‑551/11
, niepublikowane,
EU:T:2013:60
, pkt
–
).
Jednakże aby przekonać się, czy zaskarżony akt wymaga środków wykonawczych, należy odnieść się wyłącznie do przedmiotu skargi (wyroki: z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, pkt
; z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
). Ponadto jeśli skarżący wnosi jedynie o częściowe stwierdzenie nieważności, w danym przypadku należy brać pod uwagę jedynie środki wykonawcze wymagane ewentualnie przez tę część aktu (wyrok z dnia 18 października 2018 r., Internacional de Productos Metálicos/Komisja,
C‑145/17 P
,
EU:C:2018:839
, pkt
).
Tymczasem skarżąca zakwestionowała tylko art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336.
W związku z tym, wbrew temu, co twierdzi Komisja, w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie istnieją środki wykonawcze, nie jest konieczne uwzględnienie środków wykonawczych, które zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 58 powyżej bezwzględnie wynikają z art. 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 nakładającego cła antydumpingowe (zob. pkt 3 powyżej).
Ponadto aby ocenić, czy akt regulacyjny wymaga środków wykonawczych, należy odnieść się do sytuacji osoby powołującej się na prawo do wniesienia skargi na podstawie art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE. Nie jest więc istotne, czy dany akt wymaga środków wykonawczych względem innych podmiotów prawa (wyroki: z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, pkt
; z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
).
Bezsporne zaś jest, że skarżąca, która przywozi PVA wyłącznie w celu produkcji kleju w postaci płynnej, nie może korzystać ze spornego zwolnienia.
Dlatego też, nawet przy założeniu, że procedura końcowego przeznaczenia, o której mowa w art. 254 rozporządzenia nr 952/2013 i do której odnosi się art. 1 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 (zob. pkt 4 powyżej), wymaga przyjęcia środków wykonawczych przez organy krajowe, środki te nie mogłyby mieć zastosowania do skarżącej.
Tym samym nieistotna jest argumentacja Komisji, zgodnie z którą, po pierwsze, Cordial i inni beneficjenci spornego zwolnienia powinni otrzymać od organów celnych, na podstawie rozporządzenia nr 952/2013, pozwolenie na korzystanie z tego zwolnienia, a po drugie, takie zwolnienie jest środkiem wykonawczym art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336.
Prawdą jest, że skarżąca mogłaby wnioskować o korzystanie ze spornego zwolnienia, aby otrzymać odmowę właściwych organów celnych, którą mogłaby zaskarżyć.
Niemniej jednak odmowa uwzględnienia wniosku złożonego przez stronę skarżącą do organów krajowych nie może być uznana za środek wykonawczy aktu Unii, jeżeli można stwierdzić, że zobowiązanie strony do złożenia rzeczonego wniosku byłoby sztuczne (zob. podobnie wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
,
).
Ponieważ w niniejszej sprawie skarżąca nie spełnia warunków przewidzianych w rozporządzeniu wykonawczym 2020/1336, aby uzyskać sporne zwolnienie, sztuczne byłoby zobowiązywanie jej do zwrócenia się do właściwych władz celnych o przyznanie jej tego zwolnienia i do podważenia przed sądem krajowym aktu odmawiającego uwzględnienia tego wniosku w celu doprowadzenia do sytuacji, w której sąd ten zwróci się do Trybunału z zapytaniem o ważność art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
,
; z dnia 28 października 2020 r., Associazione GranoSalus/Komisja,
C‑313/19 P
, niepublikowany,
EU:C:2020:869
, pkt
).
Z rozważań przedstawionych w pkt 56–68 wynika, że wbrew temu, co twierdzi Komisja, sporne zwolnienie nie wymaga przyjęcia środka wykonawczego w odniesieniu do skarżącej.
Wobec braku środków wykonawczych należy zbadać przesłankę bezpośredniego oddziaływania.
c)

W kwestii bezpośredniego oddziaływania
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przesłanka, aby decyzja będąca przedmiotem skargi, takiej jak ta przewidziana w art. 263 akapit czwarty TFUE, dotyczyła bezpośrednio danej osoby fizycznej lub prawnej, wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch kryteriów, a mianowicie aby sporny środek, po pierwsze, wywierał bezpośredni wpływ na sytuację prawną jednostki, a po drugie, nie pozostawiał żadnego zakresu uznania swoim adresatom, którzy są zobowiązani do jego wykonania, które ma charakter czysto automatyczny i wynika z samych uregulowań Unii, bez potrzeby stosowania innych przepisów pośrednich (wyroki: z dnia 5 maja 1998 r., Dreyfus/Komisja,
C‑386/96 P
,
EU:C:1998:193
, pkt
; z dnia 13 marca 2008 r., Komisja/Infront WM,
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
, pkt
; z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
).
1)

W kwestii drugiego kryterium, odnoszącego się do braku zakresu uznania po stronie adresatów zobowiązanych do wykonania spornego środka
Należy zauważyć, że drugie kryterium nie ma znaczenia w przypadku środka, który, jak w niniejszej sprawie, nie wymaga przyjęcia środków wykonawczych wobec skarżącej (zob. podobnie wyrok z dnia 7 lipca 2015 r., Federcoopesca i in./Komisja,
T‑312/14
,
EU:T:2015:472
, pkt
–
).
W każdym wypadku art. 14 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, zatytułowany „Przepisy ogólne”, stanowi, co następuje:
„Tymczasowe lub ostateczne cła antydumpingowe nakłada się w drodze rozporządzenia, a pobiera je państwo członkowskie w formie i wysokości, a także zgodnie z innymi kryteriami ustanowionymi w rozporządzeniu nakładającym te cła […]”.
Państwom członkowskim, zobowiązanym do wykonania rozporządzeń antydumpingowych, nie przysługuje zatem żaden margines uznania [zob. podobnie wyroki: z dnia 3 grudnia 2020 r., Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo i in.,
C‑461/18 P
,
EU:C:2020:979
, pkt
; z dnia 18 października 2016 r., Crown Equipment (Suzhou) i Crown Gabelstapler/Rada,
T‑351/13
, niepublikowany,
EU:T:2016:616
, pkt
].
W niniejszej sprawie art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336, uzależniając skorzystanie ze zwolnienia jedynie od warunku, aby dane produkty były przywożone w celach związanych z wytwarzaniem klejów w postaci suchej mieszanki, produkowanych i sprzedawanych w formie proszku na potrzeby przemysłu wyrobów z tektury, nie pozostawia krajowym organom celnym odpowiedzialnym za jego wykonanie żadnego marginesu uznania.
Jeśli chodzi o zasadę ujętą w art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336, dotyczącą objęcia PVA procedurą końcowego przeznaczenia, o której mowa w art. 254 rozporządzenia nr 952/2013, to przepis ten – którego jedynym celem jest ustanowienie procedury celnej obejmującej przywóz PVA korzystający ze spornego zwolnienia (zobacz pkt 39 powyżej) – nie może podważyć czysto automatycznego charakteru tego zwolnienia. Ponadto, z uwagi na samo swoje brzmienie, przepis ten, w którym nie określa się żadnego innego warunku stosowania procedury końcowego przeznaczenia poza warunkiem dotyczącym zwolnienia, z którego korzysta PVA, nie pozostawia większego marginesu uznania krajowym organom celnym.
W konsekwencji drugie z kryteriów, o których mowa w pkt 71 powyżej, które nie było zresztą kwestionowane przez żadną ze stron, należy uznać za spełnione.
2)

W kwestii pierwszego kryterium, dotyczącego bezpośrednich skutków odnoszących się do sytuacji prawnej skarżącej
Na poparcie dopuszczalności swojej skargi skarżąca powołuje się na swój status użytkownika PVA, który konkuruje z beneficjentami spornego zwolnienia. W odniesieniu do przesłanki bezpośredniego oddziaływania skarżąca wnosi, aby Sąd zastosował w niniejszej sprawie rozwiązanie przyjęte przez Trybunał w sprawie dotyczącej pomocy państwa w wyroku z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori (od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
). Skarżąca wskazuje, że sporne zwolnienie stawia ją w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej w stosunku do producentów klejów w postaci suchej mieszanki.
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że okoliczność, iż akt Unii stawia podmiot gospodarczy w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej, nie pozwala sama przez się na uznanie, że akt ten wpływa na jego sytuację prawną, a zatem bezpośrednio go dotyczy (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 kwietnia 2015 r., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja,
C‑456/13 P
,
EU:C:2015:284
, pkt
,
,
; z dnia 17 września 2015 r., Confederazione Cooperative Italiane i in./Anicav i in.,
C‑455/13 P, C‑457/13 P i C‑460/13 P
, niepublikowany,
EU:C:2015:616
, pkt
–
; z dnia 28 lutego 2019 r., Rada/Growth Energy i Renewable Fuels Association,
C‑465/16 P
,
EU:C:2019:155
, pkt
).
Jednakże w pkt 43 wyroku z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori (od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
), Trybunał orzekł, że przyjęta przez Komisję decyzja w dziedzinie pomocy państwa, która może postawić podmiot gospodarczy w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej, gdyż utrzymuje w pełni skutki środków krajowych korzystnych dla jego konkurentów, może być uznana za decyzję wywierają bezpośredni wpływ na sytuację prawną tego podmiotu.
Jak wynika z pkt 43 i 52 wyroku z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori (od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
), Trybunał oparł przyjęte rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że celem przepisów dotyczących pomocy państwa jest ochrona konkurencji oraz że z postanowień traktatu FUE w dziedzinie pomocy państwa wynika uprawnienie konkurenta przedsiębiorcy korzystającego z krajowego środka do domagania się, aby konkurencja nie była zakłócana przez taki środek.
Tymczasem w dziedzinie antydumpingu art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego stanowi, co następuje:
„Ustalenie, czy interes Unii wymaga interwencji, opiera się na ocenie różnych interesów rozpatrywanych łącznie, w tym interesu przemysłu krajowego, użytkowników i konsumentów. Ustalenia na podstawie niniejszego artykułu dokonuje się wyłącznie w przypadku, gdy wszystkim stronom umożliwiono wyrażenie poglądów na podstawie ust. 2. Dokonując takiej oceny, szczególną uwagę zwraca się na potrzebę eliminacji skutków szkodliwego dumpingu zakłócającego handel oraz na przywrócenie efektywnej konkurencji. Środków ustalonych na skutek stwierdzonego dumpingu i szkody można nie stosować, w przypadku gdy organy mogą jednoznacznie uznać w oparciu o przedstawione informacje, że zastosowanie takich środków nie leży w interesie Unii”.
Zgodnie z tym przepisem organy Unii, w tym Komisja, przed przyjęciem środków antydumpingowych muszą ustalić, czy wprowadzenie takich środków leży w interesie Unii. Komisja może zatem podjąć decyzję o nieprzyjmowaniu środków mimo stwierdzenia dumpingu i szkody, jeżeli nie leży to w interesie Unii.
To właśnie na podstawie tego przepisu przyjęto sporne zwolnienie (zob. motyw 551 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336).
W celu określenia interesu Unii art. 21 ust. 1 zdanie trzecie rozporządzenia podstawowego uściśla, że „szczególną uwagę zwraca się na potrzebę eliminacji skutków szkodliwego dumpingu zakłócającego handel oraz na przywrócenie efektywnej konkurencji”.
Z tego zdania wynika, że w tym celu w pierwszej kolejności uwzględnia się interes producentów przemysłu Unii w przywróceniu ich sytuacji konkurencyjnej naruszonej szkodliwymi praktykami dumpingowymi.
Jednakże zgodnie z art. 21 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia podstawowego w celu ustalenia, czy wprowadzenie środków antydumpingowych leży w interesie Unii, Komisja musi uwzględnić różne interesy, rozpatrywane łączne, tak więc interesy producentów nie są jedynymi, które należy brać pod uwagę.
A zatem przepis ten precyzuje, że wśród różnych interesów należy również uwzględnić interesy użytkowników produktu objętego postępowaniem.
Nie można zatem stwierdzić, że skoro art. 21 ust. 1 zdanie trzecie rozporządzenia podstawowego dotyczy wyłącznie sytuacji konkurencyjnej producentów przemysłu Unii, interes użytkowników produktu objętego postępowaniem w tym, aby sytuacja opisana w pkt 87 powyżej nie miała wpływu na ich sytuację konkurencyjną, nie może być uwzględniony jako część interesu Unii.
Przeciwnie, interes niektórych użytkowników produktu objętego postępowaniem, polegający na tym, aby ich sytuacja konkurencyjna była chroniona przed skutkami ewentualnego zakłócenia wprowadzonego przez rzeczone zwolnienie, leży w interesie Unii w rozumieniu art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego.
Związek między interesem użytkowników produktu objętego postępowaniem, który polega na ochronie ich sytuacji konkurencyjnej, a interesem Unii wynika – pomijając odesłanie do ich interesów dokonane w art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego – z faktu, że rozporządzenie to ustanawia ogólny cel polegający na ochronie konkurencji na rynku wewnętrznym, która nie ogranicza się do sytuacji konkurencyjnej producentów Unii.
W tym względzie należy zauważyć, że art. 21 ust. 1 zdanie trzecie rozporządzenia podstawowego odnosi się do skutecznej konkurencji, a nie tylko do sytuacji konkurencyjnej producentów przemysłu Unii i ich szczególnych interesów.
Ponadto w art. 9 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego przewidziano, że kwota ostatecznego cła antydumpingowego nie tylko nie może przekraczać stwierdzonego marginesu dumpingu, ale również nie powinna być wyższa od szkody poniesionej przez przemysł Unii.
W ten sposób z jednej strony producenci przemysłu Unii nie uzyskują żadnej przewagi konkurencyjnej nad eksporterami z państw trzecich stosującymi dumping, a z drugiej strony, kwota ceł antydumpingowych nie wykracza poza to, co jest absolutnie niezbędne, aby chronić interesy podmiotów gospodarczych zaangażowanych na dalszych etapach łańcucha produkcji, w szczególności użytkowników produktu objętego postępowaniem.
Wynika z tego, że rozporządzenie podstawowe ma na celu nie tylko przywrócenie sytuacji konkurencyjnej producentów przemysłu Unii, ale także ochronę skutecznej konkurencji na rynku wewnętrznym.
W związku z tym użytkownicy produktu objętego postępowaniem są uprawnieni do domagania się, by konkurencja nie była zakłócana z powodu przyjęcia przez Komisję aktu na podstawie rozporządzenia podstawowego, podobnie jak konkurent przedsiębiorstwa otrzymującego pomoc państwa jest uprawniony do domagania się, by konkurencja nie była zakłócania przez taką pomoc.
Ze względu na istnienie tego uprawnienia akt Komisji, który może je naruszać, ma wpływ na sytuację prawną podmiotu, który posiada to uprawnienie, a zatem dotyczy go bezpośrednio.
Z punktu widzenia przesłanki bezpośredniego oddziaływania, określonej w art. 263 akapit czwarty TFUE, skarżąca znajduje się w sytuacji porównywalnej do sytuacji skarżących w sprawie, która stała się podstawą wyroku z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori (od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
).
Natomiast orzecznictwo Trybunału przytoczone w pkt 79 powyżej, które sprzeciwia się temu, aby podmiot gospodarczy, który w następstwie przyjęcia aktu Unii znalazł się w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej, został uznany za podmiot, którego bezpośredniego dotyczy ten akt, nie stoi na przeszkodzie spełnieniu przesłanki bezpośredniego oddziaływania.
Wprawdzie skarżąca, podobnie jak strony skarżące w sprawach, o których mowa w pkt 79 powyżej, utrzymuje, że Komisja przyjęła środek, który ze względu na wynikające z niego różnice w traktowaniu może mieć wpływ na jej sytuację konkurencyjną.
Jednakże w przeciwieństwie do stanu faktycznego w sprawach wskazanych w pkt 79 powyżej, interesy skarżącej, w tym ochrona jej sytuacji konkurencyjnej, są uwzględnione w ramach rozporządzenia podstawowego, na podstawie którego przyjęto sporne zwolnienie.
W sprawach opisanych w pkt 79 powyżej, interesy stron skarżących, przeciwnie, nie były zabezpieczone przez system prawny, który dawał przewagę ich konkurentom, ponieważ nie były one objęte zakresem zastosowania tego systemu.
I tak w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja (
C‑456/13 P
,
EU:C:2015:284
, pkt
–
,
), przypomniano, że podaż cukru na rynku Unii obejmuje, po pierwsze, cukier otrzymywany w procesie przetwarzania buraków cukrowych pochodzących z produkcji wewnątrz Unii, a po drugie, cukier uzyskiwany w procesie rafinacji surowego cukru trzcinowego importowanego z państw trzecich, przy czym uzyskiwane produkty końcowe są identyczne pod względem chemicznym. Sporne przepisy zmierzały do zwiększenia podaży cukru na rynku Unii, na którym występował niedobór tego produktu. Niektóre z nich przyniosły korzyść producentom Unii, umożliwiając im produkcję i wprowadzenie do obrotu ograniczonej ilości cukru oraz izoglukozy, z przekroczeniem kwoty produkcji krajowej. Strony skarżące, które nie były producentami cukru i izoglukozy, lecz przedsiębiorcami prowadzącymi działalność w zakresie rafinacji importowanego cukru trzcinowego, nie były objęte zakresem rzeczonego systemu prawnego.
Podobnie w sprawie będącej podstawą wyroku z dnia 17 września 2015 r., Confederazione Cooperative Italiane i in./Anicav i in. (
C‑455/13 P, C‑457/13 P i C‑460/13 P
, niepublikowanego,
EU:C:2015:616
, pkt
–
,
,
) sporne przepisy przyznawały korzyść organizacjom producentów w sektorze owoców i warzyw. Strony skarżące, które prowadziły przemysłowe zakłady przetwórstwa owoców i warzyw, lecz nie były producentami tej żywności, powoływały się na dyskryminację między nimi a organizacjami producentów zajmującymi się działalnością przetwórczą. Niemniej jednak nie były one objęte spornym systemem prawnym.
Wreszcie w sprawie będącej podstawą wyroku z dnia 28 lutego 2019 r., Rada/Growth Energy i Renewable Fuels Association (
C‑465/16 P
,
EU:C:2019:155
, pkt
,
,
–
) przedmiotem zaskarżonych środków było nałożenie cła antydumpingowego na przywóz bioetanolu pochodzącego ze Stanów Zjednoczonych. Stroną skarżącą był amerykański producent bioetanolu. Nie wywoził on swojego produktu do Unii, ale sprzedawał go przedsiębiorstwom handlowym lub przedsiębiorstwom zajmującym się mieszaniem. Przedsiębiorstwa te wywoziły bioetanol, który nabywały między innymi od skarżącej, przy czym na ten produkt nakładano wówczas cło antydumpingowe. Przepisami, na podstawie których przyjęto zaskarżone środki, były przepisy art. 9 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1225/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (
Dz.U. 2009, L 343, s. 51
) (obecnie art. 9 ust. 5 rozporządzenia podstawowego). Przepisy te przewidują jednak nałożenie cła antydumpingowego „na przywóz” produktów wprowadzanych na terytorium Unii. Zatem przepisy te, jak również cały system prawny ustanowiony rozporządzeniem podstawowym, w szczególności jego art. 21 ust. 1, nie mają zastosowania do producentów z państw trzecich jako takich, lecz jedynie do tych z nich, którzy wywożą swoje produkty do Unii.
Natomiast w sprawie będącej podstawą wyroku z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori (od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
) zarówno strona skarżąca, jak i jej konkurenci byli objęci prawem pomocy państwa, ponieważ działali na rynku wewnętrznym. Ponadto w ramach tego wspólnego systemu prawnego strona skarżąca miała prawo do ochrony swojej sytuacji konkurencyjnej (zob. pkt 81 powyżej). Zaskarżona decyzja Komisji została wydana na podstawie tego systemu i zezwoliła na środek krajowy wprowadzający, w ramach tego systemu, różnicę w traktowaniu mogącą postawić stronę skarżącą w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej.
Tak jest również w niniejszej sprawie.
Jak już bowiem wspomniano, art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego stanowi, że w celu ustalenia, czy interes Unii wymaga nałożenia ceł antydumpingowych, należy dokonać oceny wszystkich wchodzących w grę interesów rozpatrywanych łącznie, w tym interesu użytkowników produktu objętego postępowaniem.
To właśnie na podstawie art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, który dotyczy użytkowników produktu objętego postępowaniem, to znaczy w niniejszym przypadku wszystkich producentów klejów, przyjęto art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 (zob. pkt 27 powyżej).
Zatem rozporządzenie podstawowe znajduje zastosowanie zarówno do producentów klejów w postaci płynnej, jak i ich konkurentów, to jest producentów klejów w postaci suchej mieszanki, których interesy są ponadto uwzględnione w ramach stosowania tego rozporządzenia.
Należy zatem stwierdzić, że orzecznictwo Trybunału przytoczone w pkt 79 powyżej nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu, że sporne zwolnienie wywołuje skutki prawne odnoszące się do sytuacji producentów klejów w postaci płynnej, gdyż na skutek tego zwolnienia mogą oni znaleźć się w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej.
Ponadto prawdą jest, że w dziedzinie pomocy państwa krajowy środek, który zwalnia beneficjentów z opłat, wywiera co do zasady bezpośrednio wpływ na ich konkurentów, jak miało to miejsce w sprawach będących podstawą wyroku z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori (od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
,
).
Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca, jako użytkowniczka PVA, nie podlega bezpośrednio cłom antydumpingowym, które, jak wynika z art. 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336, są nakładane na przywóz.
Cła antydumpingowe mają jednak zostać przeniesione, w całości lub w części, na nabywców produktu objętego postępowaniem w Unii, w tym przypadku na użytkowników PVA, w tym producentów klejów w postaci płynnej.
W art. 12 rozporządzenia podstawowego przewidziano bowiem, że Komisja może wznowić dochodzenie w rozumieniu art. 6 tego rozporządzenia w celu ustalenia, czy cła antydumpingowe wywierają wpływ na ceny, jeżeli okaże się, że cła te doprowadziły do niewystarczających ruchów cen odsprzedaży lub dalszych cen sprzedaży towaru przywożonego w Unii.
Ponadto skoro Komisja uznała za konieczne w niniejszej sprawie zwolnienie z ceł antydumpingowych producentów PVA wykorzystywanych do produkcji klejów w postaci suchej mieszanki, to stwierdziła tym samym, że w przypadku braku takiego zwolnienia użytkownicy PVA wytwarzający takie kleje ponosiliby, w całości lub w części, dodatkowe koszty wynikające z ceł antydumpingowych. Otóż w aktach sprawy nic nie wskazuje na to, że sytuacja użytkowników PVA wytwarzających klej w postaci płynnej byłaby pod tym względem inna.
Zatem niezależnie od tego, że skarżąca jest również importerką PVA (zob. pkt 6 powyżej), wystarczy zauważyć, że jako użytkowniczka tego produktu ma ona ponosić, w całości lub w części, cła antydumpingowe nałożone rozporządzeniem wykonawczym 2020/1336.
Z rozważań przedstawionych w pkt 112–117 powyżej wynika, że brak obowiązku uiszczenia ceł antydumpingowych przez skarżącą jako użytkowniczkę PVA konkurującą z beneficjentami spornego zwolnienia nie jest w stanie podważyć wniosku przedstawionego w pkt 111 powyżej.
Następnie należy ustalić, czy w wyniku spornego zwolnienia skarżąca może znaleźć się w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej.
W tym zakresie, w pkt 46 wyroku z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori (od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
), Trybunał dodał, że na etapie badania dopuszczalności zadaniem sądu Unii nie jest wypowiadanie się w sposób definitywny w przedmiocie stosunków konkurencji między stroną skarżącą a beneficjentami środków krajowych zbadanych w decyzji Komisji w dziedzinie pomocy państwa, jednakże bezpośredniego oddziaływania na stronę skarżącą nie można wywodzić jedynie z możliwości istnienia stosunku konkurencji.
Trybunał wskazał, że skoro przesłanka bezpośredniego oddziaływania wymaga, by zakwestionowany akt wywierał bezpośredni wpływ na sytuację prawną strony skarżącej, to sąd Unii musi sprawdzić, czy strona skarżąca wskazała we właściwy sposób powody, dla których decyzja Komisji może postawić ją w gorszej sytuacji konkurencyjnej, a tym samym mieć wpływ na jej sytuację prawną (wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
).
W odniesieniu do okoliczności powyższej sprawy Sąd orzekł, że strony skarżące, wykazując, że działają na tym samym rynku co beneficjenci spornej pomocy, uzasadniły we właściwy sposób, że sporna decyzja jest w stanie postawić je w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej i że w związku z tym decyzja ta wywiera bezpośrednio wpływ na ich sytuację prawną, a w szczególności ich prawo do niebycia poddawanym na tym rynku zakłóceniom konkurencji powodowanym przez sporne środki (wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
).
W niniejszej sprawie skarżąca szczegółowo wykazała – co nie spotkało się z zaprzeczeniem – że działa na tym samym rynku produktowym i geograficznym co jeden z podmiotów gospodarczych korzystających ze spornego zwolnienia. Skarżąca produkuje bowiem klej w postaci płynnej na bazie PVA dla przemysłu wyrobów z tektury w Unii. Dodała ona, że klej w postaci płynnej i klej w postaci suchej mieszanki są substytucyjne i że koszty poniesione przez jej klientów z powodu ceł antydumpingowych mogą skłonić ich do zaopatrywania się u producentów klejów w postaci suchej mieszanki.
Skarżąca wyjaśniła zatem, dlaczego sporne zwolnienie może postawić ją w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej.
Należy więc stwierdzić, że w niniejszej sprawie zostało spełnione pierwsze z kryteriów wymienionych w pkt 71 powyżej, jak również przesłanka bezpośredniego oddziaływania w całości.
Ze wszystkich rozważań przedstawionych w pkt 49–125 powyżej wynika, że trzy przesłanki określone w art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE i wymienione w pkt 44 powyżej są spełnione. Nie ma więc potrzeby badania, czy spełnione są również przesłanki określone w art. 263 akapit czwarty człon drugi zdania TFUE.
Należy zatem zbadać zarzut Komisji dotyczący niedopuszczalności podniesiony pomocniczo (zob. pkt 12 powyżej).
3.

W kwestii aktu zaskarżalnego
Komisja podnosi, że nawet gdyby Sąd orzekł, że sporne zwolnienie dotyczy skarżącej bezpośrednio, skarga i tak jest niedopuszczalna, ponieważ art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 nie jest aktem zaskarżalnym, gdyż nie narusza interesów skarżącej poprzez istotną zmianę jej sytuacji prawnej. W ocenie Komisji ewentualne uelastycznienie orzecznictwa w zakresie przesłanki bezpośredniego oddziaływania, które wynikałoby z transpozycji do niniejszej sprawy rozwiązania przyjętego przez Trybunał w wyroku z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori (od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
), stwarzałoby ryzyko actio popularis i aby uniknąć takiego ryzyka, powinno mu towarzyszyć wykazanie przez skarżącą, w odniesieniu do przesłanki zaskarżalności aktu, istotnej zmiany jej sytuacji prawnej.
Na wstępie należy przypomnieć, że celem art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 jest zwolnienie przywozu PVA pochodzących z Chin z ostatecznych ceł antydumpingowych nałożonych na mocy art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia, jeżeli PVA są przywożone w celu wytwarzania klejów w postaci suchej mieszanki produkowanych i sprzedawanych w formie proszku na potrzeby przemysłu wyrobów z tektury.
Artykuł 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 wywiera zatem skutki prawne wobec podmiotów trzecich w rozumieniu art. 263 akapit pierwszy TFUE.
Trybunał orzekł jednak, że środki wywołujące wiążące skutki prawne, które mogą wpływać na interesy strony skarżącej zmieniając w istotny sposób jej sytuację prawną, są aktami mogącymi być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 263 TFUE (wyrok z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja,
60/81
,
EU:C:1981:264
, pkt
).
W tym względzie orzecznictwo przytoczone w pkt 131 powyżej zostało rozwinięte w ramach skarg wnoszonych do sądu Unii przez osoby fizyczne lub prawne na akty, których były adresatami. W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – skarga o stwierdzenie nieważności zostaje złożona przez nieuprzywilejowaną stronę skarżącą na akt, którego nie jest ona adresatem, wymóg, aby wiążące skutki prawne zaskarżonego środka były tego rodzaju, iż mogą wpłynąć na interesy strony skarżącej zmieniając w istotny sposób jej sytuację prawną, pokrywa się z wymogami dopuszczalności takiej skargi o stwierdzenie nieważności, jakie istniały przed wejściem w życie traktatu lizbońskiego, tj. wymogami określonymi obecnie w art. 263 akapit czwarty TFUE, z wyjątkiem trzeciego członu zdania tego akapitu (zob. podobnie wyrok z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja,
C‑463/10 P i C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, pkt
; postanowienie z dnia 15 kwietnia 2021 r., Validity i Center for Independent Living/Komisja,
C‑622/20 P
, niepublikowane,
EU:C:2021:310
, pkt
).
Tym samym orzecznictwo to nie ma zastosowania do osób fizycznych lub prawnych niebędących adresatami zaskarżonego aktu, które już spełniają przesłanki określone w art. 263 akapit czwarty drugi człon zdania TFUE, a mianowicie przesłanki bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania.
Podobnie należy uznać, że orzecznictwo przytoczone w pkt 131 powyżej nie ma zastosowania do osób fizycznych lub prawnych niebędących adresatami zaskarżonego aktu, które już spełniają przesłanki określone w art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE.
W pierwszej kolejności bowiem – z prac przygotowawczych nad art. III‑365 ust. 4 projektu traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy, którego treść została przejęta w niezmienionej postaci w art. 263 akapit czwarty TFUE, wynika, że dodanie do tego postanowienia trzeciego członu zdania miało na celu rozszerzenie przesłanek dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności względem osób fizycznych i prawnych oraz że za akty prawne uznano jedynie akty o zasięgu ogólnym, wobec których należało utrzymać ścisłe podejście (wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
).
Cel art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE polega zatem na uelastycznieniu przesłanek dopuszczalności skarg o stwierdzenie nieważności wnoszonych przez osoby fizyczne i prawne na wszelkie akty o zasięgu generalnym, z wyjątkiem tych, które mają charakter legislacyjny (wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
).
Tymczasem nałożenie na stronę skarżącą, która spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE, obowiązku wykazania „istotnej” zmiany jej sytuacji prawnej, aby przesłanka dotycząca zaskarżalności aktu została spełniona, skutkowałby ograniczeniem pożądanego przez autorów traktatu FUE uelastycznienia warunków dopuszczalności skarg.
W drugiej kolejności – cel art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE, jak wynika z jego genezy, polega również na uniknięciu sytuacji, w której jednostka będzie zmuszona do naruszenia prawa, aby móc zwrócić się do sądu (wyroki: z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja,
C‑274/12 P

EU:C:2013:852
, pkt
; z dnia 6 listopada 2018 r., Montessori, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
).
W niniejszej sprawie stwierdzenie niedopuszczalności skargi, które byłoby oparte na braku wykazania przez skarżącą istotnej zmiany jej sytuacji prawnej, mogłoby doprowadzić do tego, że skarżąca, gdyby zamierzała podtrzymać swoją skargę, złożyłaby wniosek do właściwych organów celnych o przyznanie jej spornego zwolnienia. Jednakże taki obowiązek ma charakter sztuczny, jak stwierdzono w pkt 68 powyżej.
W świetle rozważań przedstawionych w pkt 129–139 powyżej należy stwierdzić, że Komisja nie ma podstaw do podnoszenia zarzutu niedopuszczalności opartego na tym, że art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 nie wywiera wiążących skutków prawnych wobec skarżącej, które mogłyby wpłynąć na jej interesy, zmieniając w istotny sposób jej sytuację prawną.
Zarzut niedopuszczalności podniesiony w tym zakresie przez Komisję należy zatem oddalić.
Należy dodać, że ryzyko actio popularis, na które powołuje się Komisja, nie zostało wykazane. Stwierdzenie bezpośredniego oddziaływania na skarżącą ogranicza się bowiem w niniejszym wyroku do sytuacji, w której zwolnienie z ceł antydumpingowych wprowadza, w ramach systemu prawnego wspólnego dla niektórych użytkowników produktu objętego postępowaniem, różnicę w traktowaniu, która powoduje niekorzystną sytuację konkurencyjną (zob. pkt 110 i 111 powyżej).
Z powyższego wynika, że niniejsza skarga jest dopuszczalna.
B.

Co do istoty
Należy przypomnieć, że decyzją Rady 94/800/WE z dnia 22 grudnia 1994 r. dotyczącą zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej w dziedzinach wchodzących w zakres jej kompetencji porozumień będących wynikiem negocjacji wielostronnych w ramach Rundy Urugwajskiej (1986–1994) (
Dz.U. 1994, L 336, s. 1
) Rada Unii Europejskiej przyjęła decyzję przyjmującą Porozumienie ustanawiające Światową Organizację Handlu (WTO), podpisane w Marrakeszu w dniu 15 kwietnia 1994 r. (zwane dalej „porozumieniem ustanawiającym WTO”), jak również porozumienia znajdujące się między innymi w załączniku 1A do niego, w tym Układ ogólny w sprawie taryf celnych i handlu z 1994 r. (
Dz.U. 1994, L 336, s. 11
) oraz Porozumienie o stosowaniu artykułu VI Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu z 1994 r. (
Dz.U. 1994, L 336, s. 103
; zwane dalej „porozumieniem antydumpingowym”).
W niniejszej sprawie skarżąca, która twierdzi, że art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 narusza art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego, powołuje się również na art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego.
Skarżąca przypomina, że art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego oraz art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego stanowią, że cła antydumpingowe nakłada się w sposób niedyskryminujący. W opinii skarżącej jedynym dopuszczalnym wyjątkiem jest przywóz ze źródeł, dla których przyjęto zobowiązanie.
W wyniku spornego zwolnienia zostały ustanowione dyskryminujące cła antydumpingowe na szkodę producentów klejów w postaci płynnej, ponieważ podlegają oni tym cłom, podczas gdy producenci klejów w postaci suchej mieszanki są z nich zwolnieni.
Sporne zwolnienie narusza zatem zdaniem skarżącej przepisy wymienione w pkt 145 powyżej.
Ponadto skarżąca podnosi, że tylko jeden z chińskich eksporterów PVA może korzystać ze spornego zwolnienia, a mianowicie jedyny dostawca Cordialu, producenta klejów w postaci suchej mieszanki, którego sytuacja została uwzględniona przez Komisję w rozporządzeniu wykonawczym 2020/1336. Skarżąca twierdzi zatem, że sporne zwolnienie dyskryminuje pozostałych chińskich eksporterów PVA.
W odpowiedzi na zarzut, o którym mowa w pkt 145–148 powyżej, Komisja podnosi, po pierwsze, że różnica w traktowaniu wynikająca ze spornego zwolnienia nie jest objęta zakresem stosowania obowiązku niedyskryminacji określonego w art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego, po drugie, że nawet gdyby tak było, to taka różnica w traktowaniu nie stanowi dyskryminacji w rozumieniu tego przepisu i po trzecie, że nawet gdyby stwierdzono dyskryminację, byłaby ona obiektywnie uzasadniona interesem Unii, zgodnie z art. 21 rozporządzenia podstawowego.
Komisja kwestionuje również istnienie dyskryminacji, o której mowa w pkt 149 powyżej.
Z rozważań przedstawionych w pkt 144–149 powyżej wynika, że jedyny zarzut skarżącej dzieli się na dwa zarzuty szczegółowe, z których pierwszy dotyczy dyskryminacji między użytkownikami PVA w Unii, a drugi dyskryminacji między chińskimi eksporterami PVA.
1.

W kwestii dyskryminacji między użytkownikami PVA
Artykuł 9 ust. 5 rozporządzenia podstawowego stanowi, co następuje:
„Cło antydumpingowe nakłada się w odpowiedniej wysokości dla każdego przypadku, w sposób niedyskryminujący, na przywóz towarów ze wszystkich źródeł, co do którego stwierdzono, że jest dumpingowy i powoduje szkodę, z wyłączeniem przywozu towarów ze źródeł, z których zobowiązania na podstawie niniejszego rozporządzenia zostały przyjęte.
[…]”.
Komisja podnosi, że art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego, a w szczególności wyrażenie „w sposób niedyskryminujący” nie mają zastosowania do różnicy w traktowaniu użytkowników produktu objętego postępowaniem, którzy znajdują się na terytorium członka WTO nakładającego cła antydumpingowe.
W tym zakresie należy zauważyć, że skarżąca nie powołuje się na naruszenie zasady równego traktowania. Zarzut szczegółowy skarżącej dotyczący dyskryminacji między użytkownikami PVA ogranicza się do stwierdzenia naruszenia art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego.
W pismach procesowych skarżąca wyjaśnia, że art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego, w przeciwieństwie do ogólnej zasady równego traktowania, przewiduje tylko jeden wyjątek od nałożenia ceł antydumpingowych, który dotyczy przywozu ze źródeł, dla których przyjęto zobowiązanie. W związku z tym, w jej opinii, każde inne zwolnienie jest bezwzględnie dyskryminujące. Skarżąca dodaje, że specyficzne zastosowanie ogólnej zasady równego traktowania wymagane przez ten przepis jest bardzo konkretne.
Mając na uwadze określenie zakresu zarzutu szczegółowego skarżącej, należy stwierdzić, że gdyby, jak utrzymuje Komisja, art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego nie znajdował zastosowania do różnicy w traktowaniu użytkowników produktu objętego postępowaniem, zarzut ten byłby bezskuteczny, która to kwestia wymaga zatem rozstrzygnięcia.
Do celów wykładni art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego, a w szczególności do celów określenia jego zakresu zastosowania, strony powołują się na art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego i jego wykładnię dokonywaną przez organy rozstrzygania sporów WTO.
Artykuł 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego stanowi, co następuje:
„Jeśli cło antydumpingowe jest nałożone na jakiś produkt, będzie ono pobierane we właściwej wysokości w każdym przypadku, w sposób niedyskryminacyjny [bez dyskryminacji], w przywozie tego towaru ze wszystkich źródeł uznanych za stosujące dumping i wyrządzające szkodę, z wyłączeniem importu z tych źródeł, z których przyjęto zobowiązania cenowe w rozumieniu niniejszego porozumienia […]”.
Odniesienie się przez skarżącą do art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego należy rozumieć jako dążenie do wykładni art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego zgodnie z tym przepisem.
a)

W kwestii uwzględniania przepisów porozumienia ustanawiającego WTO i załączników do niego oraz sprawozdań organów rozstrzygania sporów WTO
Należy ustalić, w jakim stopniu, po pierwsze, przepisy porozumienia ustanawiającego WTO i załączników do niego, a po drugie, sprawozdania organów rozstrzygania sporów WTO, mogą być użytecznie uwzględnione w celu wykładni przepisów prawa wtórnego, takich jak art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego.
1)

W kwestii przepisów porozumienia ustanawiającego WTO i załączników do niego
Jeśli chodzi o wpływ, jaki może mieć umowa międzynarodowa, której stroną jest Unia – taka jak Układ ogólny w sprawie taryf celnych i handlu z 1994 r. – na wykładnię przepisu prawa wtórnego, Trybunał orzekł, że pierwszeństwo umów międzynarodowych zawartych przez Unię nad przepisami prawa wtórnego wymaga, by te ostatnie interpretowane były w miarę możliwości zgodnie z tymi umowami (wyroki: z dnia 10 września 1996 r., Komisja/Niemcy,
C‑61/94
,
EU:C:1996:313
, pkt
; z dnia 7 czerwca 2007 r., Řízení Letového Provozu,
C‑335/05
,
EU:C:2007:321
, pkt
).
Przed zbadaniem, czy taka wykładnia zgodna jest możliwa w niniejszej sprawie, należy najpierw przypomnieć, że przepisy rozporządzenia podstawowego, w zakresie, w jakim odpowiadają przepisom porozumienia antydumpingowego, należy w miarę możliwości interpretować w świetle odpowiadających im przepisów tego porozumienia (zob. wyrok z 14 lipca 2021 r., Interpipe Niko Tube i Interpipe Nizhnedneprovsky Tube Rolling Plant/Komisja,
T‑716/19
,
EU:T:2021:457
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponieważ art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego i art. 9 ust. 5 rozporządzenia podstawowego są sformułowane w prawie identyczny sposób, przepisy tego ostatniego odpowiadają przepisom pierwszego.
W tym względzie orzeczono, że zakres zastosowania art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego jest równoważny z zakresem art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego, ponieważ zakazuje on odmiennego traktowania przy pobieraniu cła antydumpingowego nałożonego na towar według danego źródła przywozu (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 grudnia 2008 r., HEG i Graphite India/Rada,
T‑462/04
,
EU:T:2008:586
, pkt
).
Dlatego też wykładnia art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego powinna być dokonywana w miarę możliwości zgodnie z art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego.
Należy dodać, że możliwość dokonania wykładni przepisu prawa wtórnego zgodnie z umową międzynarodową, do której odwołuje się orzecznictwo Trybunału przytoczone w pkt 162 powyżej, nie może dotyczyć przepisu, którego znaczenie jest jasne i jednoznaczne, a zatem nie wymaga żadnej interpretacji, na co wskazuje wyrażenie „w miarę możliwości”. Gdyby w takim przypadku zastosowano wspomniane orzecznictwo, zasada dokonywania wykładni zgodnej aktów prawa pochodnego Unii służyłaby jako podstawa wykładni contra legem tego przepisu, czego nie można uznać za dopuszczalne (zob. analogicznie wyrok z dnia 13 lipca 2018 r., Confédération nationale du Crédit mutuel/BCE,
T‑751/16
,
EU:T:2018:475
, pkt
). Z tego samego powodu w przypadku gdy znaczenie spornego przepisu prawa wtórnego nie jest jednoznaczne, nie można zastosować wykładni zgodnej, gdy wszystkie możliwe wykładnie tego przepisu są sprzeczne z przepisem wyższej rangi.
Zatem w sytuacji gdy znaczenie spornego przepisu prawa wtórnego jest z jednej strony jednoznaczne, a z drugiej strony sprzeczne z przepisem wyższej rangi zawartym w umowie międzynarodowej, przepis ten nie podlega wykładni zgodnie z tym przepisem.
W niniejszej sprawie nie zostało spełnione żadne z tych dwóch kryteriów.
Po pierwsze, wyrażenie „w sposób niedyskryminujący”, zawarte w art. 9 ust. 5 rozporządzenia podstawowego, może być różnie interpretowane.
Po drugie, skoro art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego jest podobny do art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego, nie może być uznany za sprzeczny z tym przepisem.
Dlatego też w celu określenia ich zakresu, sformułowanie „w sposób niedyskryminujący” zawarte w art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego należy interpretować identycznie jak sformułowanie „w sposób niedyskryminacyjny [bez dyskryminacji]” zawarte w art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego.
Ponadto, w ramach wstępnej wykładni tego ostatniego przepisu, można wziąć pod uwagę inne właściwe przepisy zawarte w porozumieniu ustanawiającym WTO i w załącznikach do niego. Przy interpretacji traktatu międzynarodowego należy bowiem uwzględnić zwykłe znaczenie, jakie należy nadać postanowieniom traktatu w ich kontekście oraz w świetle przedmiotu i celu traktatu (zob. podobnie wyrok z dnia 11 lipca 2018 r., Bosphorus Queen Shipping,
C‑15/17
,
EU:C:2018:557
, pkt
), jak przewiduje w zakresie wykładni traktatów międzynarodowych art. 31 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. (
Recueil des traités des Nations unies
, vol. 1155, s. 331), która stanowi część porządku prawnego Unii (wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, pkt
) i jest uwzględniana przez Organ Apelacyjny WTO [sprawozdanie z dnia 20 maja 1996 r. w sprawie sporu „Stany Zjednoczone – Normy dla benzyny reformułowanej i konwencjonalnej (WT/DS2/AB/R)”].
2)

W kwestii sprawozdań organów rozstrzygania sporów WTO
Trybunał orzekł już, że ogólna zasada prawa międzynarodowego dotycząca przestrzegania zobowiązań umownych (pacta sunt servanda), ustanowiona w art. 26 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, oznacza, że do celów wykładni i stosowania porozumienia antydumpingowego sąd Unii musi uwzględnić wykładnię różnych postanowień tego porozumienia przyjętą przez organ rozstrzygania sporów WTO (zob. podobnie wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
I tak Trybunał odwoływał się już do sprawozdań zespołu orzekającego lub Organu Apelacyjnego WTO na poparcie przyjętej przez siebie wykładni określonych przepisów porozumień zawartych w załączniku do porozumienia ustanawiającego WTO (zob. wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał przyjął również, że sprawozdania organów rozstrzygania sporów WTO mogą być przywoływane do celów wykładni prawa Unii (wyroki: z dnia 10 listopada 2011 r., X i X BV,
C‑319/10 i C‑320/10
, niepublikowany,
EU:C:2011:720
, pkt
; z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, pkt
).
Natomiast Sąd orzekł, że nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby Sąd odniósł się do sprawozdań organów rozstrzygania sporów WTO w zakresie dokonywania wykładni przepisów rozporządzenia podstawowego w świetle przepisów porozumienia antydumpingowego (zob. analogicznie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z rozważań przedstawionych w pkt 174–177 powyżej wynika, że art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego, a w szczególności zawarte w tym artykule sformułowanie „w sposób niedyskryminujący”, należy interpretować zgodnie z wykładnią art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego dokonaną przez organy rozstrzygania sporów WTO.
b)

W kwestii stosowania zakazu nakładania dyskryminujących ceł antydumpingowych wobec użytkowników produktu objętego postępowaniem
W pierwszej kolejności Organ Apelacyjny WTO wskazał w pkt 335 swojego sprawozdania z dnia 28 lipca 2011 r. w sprawie sporu „Wspólnoty Europejskie – Ostateczne środki antydumpingowe nałożone na niektóre elementy złączne z żeliwa lub stali z Chin (WT/DS397/R)”, że porozumienie antydumpingowe zawiera zasady, które dotyczą produktów, a także importerów, eksporterów i producentów. W tym samym punkcie sprawozdania Organ wyjaśnił, że art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego odnosi się zarówno do produktów, jak i dostawców.
Co prawda Organ Apelacyjny WTO nie wykluczył wprost, że sformułowanie „w sposób niedyskryminacyjny [bez dyskryminacji]” zawarte w art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego może być stosowane do użytkowników produktu objętego postępowaniem mających siedzibę na terytorium członka WTO nakładającego cła antydumpingowe. Jednakże te podmioty gospodarcze nie są objęte zakazem dyskryminacji ustanowionym w tym przepisie, ponieważ przepis ten, po pierwsze, nie odnosi się do nich, a po drugie, jest zawarty w porozumieniu, które koncentruje się na samych produktach i na podmiotach gospodarczych innych niż ci użytkownicy.
W drugiej kolejności – z brzmienia art. 9.2 porozumienia antydumpingowego wynika, że odnosi się on wyłącznie do pochodzenia produktów, a nie do ich wykorzystywania na terytorium członka WTO nakładającego cła antydumpingowe.
Artykuł 9.2 porozumienia antydumpingowego odnosi się bowiem do dostawców i źródeł produktu, a nie do jego użytkowników.
W szczególności, w odniesieniu do źródeł produktu, art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego stanowi, że cło antydumpingowe pobiera się w sposób niedyskryminacyjny w przywozie tego produktu „ze wszystkich źródeł”, z wyłączeniem przywozu „z tych źródeł”, względem których przyjęto zobowiązanie cenowe w rozumieniu niniejszego porozumienia.
Organ Apelacyjny WTO wskazał zaś w pkt 338 swojego sprawozdania z dnia 28 lipca 2011 r. w sprawie sporu „Wspólnoty Europejskie – Ostateczne środki antydumpingowe nałożone na niektóre elementy złączne z żeliwa lub stali z Chin (WT/DS397/R)”, że pojęcie „źródeł”, które pojawia się dwukrotnie w art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego, odnosi się do indywidualnych „eksporterów lub producentów”, a nie do kraju jako całości. W punkcie 354 sprawozdania organ wyjaśnił, że pojęcie „źródeł” oznacza „dostawców”. Pojęcie to, w kontekście art. 9.2 porozumienia antydumpingowego, wydaje się więc wymienne z pojęciami „eksporterów” lub „producentów”.
Co prawda, jak słusznie wskazuje skarżąca, Organ Apelacyjny WTO w rzeczonym sporze rozstrzygał, czy – jak twierdziła Unia (zob. pkt 333 i 337 sprawozdania) – pojęcie „źródeł” zawarte w art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego może odnosić się do kraju jako całości, a nie tylko do poszczególnych przedsiębiorstw eksportujących.
Jednakże Organ Apelacyjny WTO, niezależnie od pytania, na które odpowiadał, postanowił przy udzieleniu odpowiedzi wyjaśnić znaczenie pojęcia „źródeł” i z wyjaśnienia tego nie wynika w żaden sposób, aby zakres tego znaczenia był ograniczony do odpowiedzi na pytanie, o którym mowa w pkt 185 powyżej.
Definicja pojęcia „źródeł” przyjęta przez Organ Apelacyjny WTO, jako że oznacza producentów, eksporterów lub dostawców, potwierdza, że art. 9.2 porozumienia antydumpingowego odnosi się wyłącznie do pochodzenia produktów, a nie do ich wykorzystywania na terytorium członka WTO nakładającego cła antydumpingowe. Definicja ta potwierdza zatem wniosek zawarty w pkt 180 powyżej.
W trzeciej kolejności można zaznaczyć, że art. I i III Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu z 1994 r. dotyczące, odpowiednio, „klauzuli największego uprzywilejowania” oraz „traktowania narodowego w zakresie podatków i przepisów wewnętrznych”, które służą jako podstawa zakazu dyskryminacji w ramach systemu prawnego ustanowionego przez WTO, odwołują się do dyskryminacji między „narodami”, a zatem między produktami pochodzącymi od różnych członków organizacji, a nie do dyskryminacji między produktami pochodzącymi od tego samego członka tej organizacji.
W świetle wszystkich okoliczności przedstawionych w pkt 179–188 powyżej art. 9.2 zdanie pierwsze porozumienia antydumpingowego nie może być interpretowany w ten sposób, że dyskryminacja, do której się odnosi, dotyczy zróżnicowanego traktowania mającego zastosowanie do użytkowników produktu objętego postępowaniem mających siedzibę na terytorium członka WTO nakładającego cła antydumpingowe.
W świetle rozważań przedstawionych w pkt 162–172 powyżej sformułowanie „w sposób niedyskryminujący” zawarte w art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego musi być interpretowane w ten sam sposób.
W konsekwencji ponieważ art. 9 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego nie ma zastosowania do użytkowników produktu objętego postępowaniem, skarżąca nie może skutecznie powoływać się na ten przepis w celu zakwestionowania zróżnicowanego traktowania użytkowników produktu objętego postępowaniem mających siedzibę w Unii.
W związku z tym należy oddalić niniejszy zarzut szczegółowy jako bezskuteczny.
2.

W kwestii dyskryminacji pomiędzy różnymi chińskimi eksporterami
Skarżąca wskazuje, że Cordial ma tylko jednego dostawcę PVA, jak wynika to z motywu 618 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336, i że dostawcą tym jest chiński eksporter.
Ponieważ sporne zwolnienie jest ograniczone do PVA stosowanego w produkcji klejów w postaci suchej mieszanki, który jest produkowany przez Cordial, zdaniem skarżącej chiński eksporter jest traktowany w sposób uprzywilejowany w porównaniu z innymi chińskimi eksporterami PVA.
W tym względzie z art. 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 wynika, że uzależniając sporne zwolnienie od warunku, aby przywożony PVA był przeznaczony do wytwarzania klejów w postaci suchej mieszanki produkowanych i sprzedawanych w formie proszku na potrzeby przemysłu wyrobów z tektury, przepis ten ustanawia przesłanki o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym (zob. pkt 51 powyżej). Zwolnienie może zatem obejmować produkty każdego podmiotu gospodarczego dokonującego wywozu PVA w celu wytwarzania klejów w postaci suchej mieszanki (zob. pkt 52 powyżej). Nie jest więc ono zarezerwowane dla dostawcy Cordialu.
W związku z tym produkty wszystkich chińskich eksporterów PVA w zasadzie kwalifikują się do spornego zwolnienia.
Skarżąca podnosi jednak, że sporne zwolnienie w rzeczywistości przynosi korzyści jedynie chińskiemu dostawcy Cordialu.
Należy przypomnieć, że przy dokonywaniu wykładni rozporządzenia podstawowego w świetle porozumienia antydumpingowego Sąd może odwołać się do sprawozdań organów rozstrzygania sporów WTO (zob. pkt 174–178 powyżej).
I tak punkt 7.101 sprawozdania zespołu orzekającego z dnia 7 kwietnia 2000 r. w sprawie sporu „Kanada – Ochrona patentowa produktów farmaceutycznych” (WT/DS114) odwołuje się do pojęcia „dyskryminacji de facto”. Stwierdzono w nim, że dyskryminacja de facto jest ogólnym terminem opisującym wniosek prawny, zgodnie z którym pozornie neutralny środek narusza normę dotyczącą zakazu dyskryminacji, ponieważ jego rzeczywistym skutkiem jest wprowadzenie niekorzystnej różnicy w traktowaniu.
Ponadto pojęcie „dyskryminacji de facto” zostało już użyte w prawie Unii, choć w dziedzinie pomocy państwa, w celu ustalenia, że krajowy środek, który nie miał formy korzyści podatkowej stanowiącej odstępstwo od powszechnego systemu podatkowego, lecz polegał na stosowaniu ogólnego systemu podatkowego opartego na kryteriach o ogólnym charakterze, powodował dyskryminację de facto wśród przedsiębiorstw znajdujących się w porównywalnej sytuacji w świetle celu przyświecającego wspomnianemu systemowi (wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/World Duty Free Group i in.,
C‑20/15 P i C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, pkt
).
Wreszcie pojęcie „dyskryminacji de facto” jest podobne do bardziej rozpowszechnionego w prawie Unii pojęcia „dyskryminacji pośredniej” (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 października 1993 r., Spotti,
C‑272/92
,
EU:C:1993:848
, pkt
,
; z dnia 7 maja 1998 r., Clean Car Autoservice,
C‑350/96
,
EU:C:1998:205
, pkt
–
). Pojęcie to, użyte również przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (wyrok ETPC z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie D.H. i inni przeciwko Republice Czeskiej, CE:ECHR:2007:1113JUD005732500, §§ 193–195), odnosi się do każdej ukrytej formy dyskryminacji, która prowadzi do takiego samego rezultatu jak dyskryminacja jawna (zob. podobnie wyrok z dnia 24 września 1998 r., Komisja/Francja,
C‑35/97
,
EU:C:1998:431
, pkt
,
).
Należy zatem ustalić, na podstawie dowodów przedstawionych przez skarżącą na poparcie twierdzenia, o którym mowa w pkt 197 powyżej, czy sporne zwolnienie powoduje dyskryminację de facto lub dyskryminację pośrednią pomiędzy chińskimi eksporterami PVA.
W pierwszej kolejności zarzut skarżącej, że tylko jeden chiński eksporter PVA, dostawca Cordialu, może korzystać ze spornego zwolnienia, wymaga zbadania, czy zwolnienie to może przynieść korzyści jedynie Cordialowi.
W tym zakresie proces wytwarzania klejów w postaci suchej mieszanki produkowanych i sprzedawanych w formie proszku na potrzeby przemysłu wyrobów z tektury jest opisany w motywie 623 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 jako innowacyjny.
Z akt sprawy, w tym z dowodów przedstawionych przez skarżącą nie wynika jednak, że Cordial jest jedynym producentem klejów w postaci suchej mieszanki w Unii.
Ponadto nic w aktach sprawy, a w szczególności żaden z dowodów przedstawionych przez skarżącą nie pozwala uznać, że wytwarzanie takiego produktu przez inny podmiot gospodarczy niż Cordial byłoby niemożliwe lub szczególnie trudne. W tym zakresie z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby istniały jakiekolwiek przeszkody prawne, techniczne lub finansowe dla wejścia takiego podmiotu na rynek klejów w postaci suchej mieszanki.
Nie można zatem wykluczyć istnienia innych producentów klejów w postaci suchej mieszanki lub ich wejścia na rynek takich klejów. Nie ma jednak podstaw, aby zakładać, że inni producenci klejów w postaci suchej mieszanki zaopatrują się lub zaopatrywaliby się u dostawcy PVA Cordialu, a nie u innych dostawców, w tym chińskich eksporterów PVA. W konsekwencji nie można wykluczyć, że inni chińscy eksporterzy PVA niż dostawca Cordialu mogliby korzystać ze spornego zwolnienia.
W drugiej kolejności – w motywach 618 i 624 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 wskazano, że rodzaj PVA przywożonego przez Cordial jest specjalnie opracowany we współpracy z jego dostawcą oraz że długotrwała relacja jest niezbędna, aby dostawca mógł dostosować się do wymogów produktu Cordialu.
Jednakże utrzymywanie się sytuacji, w której Cordial ma tylko jednego dostawcę, zależy od wyboru producentów PVA, w tym jego chińskich eksporterów, a nie od czynników zewnętrznych, które są im narzucane (zob. podobnie wyrok z dnia 14 marca 1990 r., Nashua Corporation i in./Komisja i Rada,
C‑133/87 i C‑150/87
,
EU:C:1990:115
, pkt
,
).
Nic w aktach sprawy, a w szczególności żaden z dowodów przedstawionych przez skarżącą nie pozwala bowiem uznać, że chińscy eksporterzy PVA inni niż dostawca Cordialu nie byliby w stanie dostosować swojej produkcji do specyficznego zapotrzebowania Cordialu, o którym mowa w pkt 208 powyżej.
Nie jest więc wykluczone, że chińscy eksporterzy inni niż dostawca Cordialu mogliby, gdyby zechcieli, zaspokajać potrzeby tego przedsiębiorstwa w zakresie dostaw.
Ponadto z motywu 624 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336 wynika, że Cordial przedstawił dowody świadczące o tym, że w przeszłości podjął próbę zakupu PVA od producenta z Tajwanu, ale nie był w stanie osiągnąć żadnego porozumienia w tym względzie, ponieważ wspomniany producent realizował sprzedaż wyłącznie za pośrednictwem podmiotu gospodarczego w Unii i nie był skłonny dostosować oferowanych przez siebie produktów do wymogów Cordialu.
Z motywu 624 rozporządzenia wykonawczego 2020/1336, a w szczególności z następującego fragmentu, który nie został zakwestionowany przez skarżącą, wynika, że Cordial pragnął ograniczyć swoją zależność od dostawcy PVA:
„Cordial faktycznie próbował już zawiązać nowe partnerstwa, ale ponieważ jest małym przedsiębiorstwem nie był w stanie nawiązać długotrwałej relacji z alternatywnymi dostawcami […]. Przedsiębiorstwo przedstawiło dowody świadczące o tym, że w przeszłości faktycznie podjęło próbę zakupu PVA od producenta z Tajwanu, ale nie było w stanie osiągnąć żadnego porozumienia w tym względzie, ponieważ wspomniany producent realizował sprzedaż wyłącznie za pośrednictwem podmiotu gospodarczego w [Unii] i nie był skłonny dostosować oferowanych przez siebie produktów do wymogów Cordial[u] […]”.
Z motywu tego wynika, że Cordial byłby skłonny zgodzić się na propozycje innych eksporterów PVA, zwłaszcza chińskich, dotyczące dostarczania mu tego produktu.
W ten sposób potwierdzenie znajduje wniosek przedstawiony w pkt 211 powyżej, że chińscy eksporterzy inni niż dostawca Cordialu mogliby, gdyby zechcieli, zaspokajać potrzeby tego przedsiębiorstwa w zakresie dostaw.
Z rozważań przedstawionych w pkt 203–215 powyżej wynika, że nie stwierdzono istnienia przeszkód, które skutecznie wykluczyłyby stosowanie spornego zwolnienia wobec chińskich eksporterów PVA innych niż dostawca Cordialu.
Nie wykazano zatem różnicy w traktowaniu na niekorzyść chińskich eksporterów PVA innych niż dostawca Cordialu. W braku takiej różnicy w traktowaniu nie można uznać, że doszło do dyskryminacji de facto (zob. podobnie wyrok z dnia 23 października 2003 r., Changzhou Hailong Electronics & Light Fixtures i Zhejiang Yankon/Rada,
T‑255/01
,
EU:T:2003:282
, pkt
).
W świetle wszystkich powyższych rozważań drugi zarzut szczegółowy i tym samym zarzut w całości należy oddalić.
W konsekwencji skargę należy oddalić.
IV.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów
SĄD (siódma izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Grünig KG zostaje obciążona kosztami postępowania.

da Silva Passos
Valančius
Reine
Truchot
Sampol Pucurull
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 grudnia 2022 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.