CELEX: 62014CJ0358
Žaloba o neplatnosť
Aproximácia právnych predpisov
Smernica 2014/40/EÚ
Článok 2 bod 25, článok 6 ods. 2 písm. b), článok 7 ods. 1 až 5, článok 7 ods. 7 prvá veta a článok 7 ods. 12 až 14, ako aj článok 13 ods. 1 písm. c)
Platnosť
Výroba, prezentácia a predaj tabakových výrobkov
Zákaz uvádzania tabakových výrobkov s charakteristickou arómou na trh
Tabakové výrobky obsahujúce mentol
Právny základ
Článok 114 ZFEÚ
Zásada proporcionality
Zásada subsidiarity

Svojou žalobou sa Poľská republika domáha zrušenia článku 2 bodu 25, článku 6 ods. 2 písm. b), článku 7 ods. 1 až 5, článku 7 ods. 7 prvej vety a článku 7 ods. 12 až 14, ako aj článku 13 ods. 1 písm. c) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/40/EÚ z 3. apríla 2014 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov a o zrušení smernice 2001/37/ES (
Ú. v. EÚ L 127, s. 1
).
Právny rámec
Rámcový dohovor Svetovej zdravotníckej organizácie o kontrole tabaku
Podľa preambuly Rámcového dohovoru Svetovej zdravotníckej organizácie o kontrole tabaku podpísaného v Ženeve 21. mája 2003 (ďalej len „RDKT“), ktorého zmluvnými stranami sú Európska únia a jej členské štáty, zmluvné strany tohto dohovoru si jednak uvedomujú, že „vedecké dôkazy jednoznačne poukazujú na to, že spotreba tabaku a expozícia tabakovému dymu spôsobujú úmrtia, ochorenia a invaliditu“, a jednak, že „cigarety a niektoré iné výrobky obsahujúce tabak sú uspôsobené veľmi šikovne tak, aby vytvárali a udržiavali závislosť, a že mnohé zložky, ktoré obsahujú, a dym, ktorý produkujú, sú farmakologicky aktívne, toxické, mutagénne a karcinogénne a že hlavné medzinárodné klasifikácie chorôb klasifikujú závislosť od tabaku ako samostatnú poruchu“.
Článok 7 RDKT, nazvaný „Necenové opatrenia na obmedzenie dopytu po tabaku“, stanovuje:
„… Strany prijmú a uplatňujú účinné právne, výkonné, správne a iné opatrenia potrebné na uplatňovanie svojich povinností vyplývajúcich z článkov 8 až 13 a príslušne spolupracujú navzájom priamo alebo prostredníctvom príslušných medzinárodných orgánov s cieľom ich uplatňovania. Konferencia strán navrhne príslušné smernice na uplatňovanie ustanovení týchto článkov.“
Článok 9 RDKT, nazvaný „Regulovanie obsahu tabakových výrobkov“, stanovuje:
„Po prerokovaní s príslušnými medzinárodnými orgánmi navrhne konferencia strán smernice pre skúšanie a meranie obsahu a emisií z tabakových výrobkov a pre reguláciu tohto obsahu a emisií. Ak to schvália príslušné vnútroštátne orgány, každá strana prijme a bude uplatňovať účinné zákonodarné, výkonné a administratívne alebo iné opatrenia na takéto skúšanie a meranie a pre túto reguláciu.“
Podľa znenia bodu 1.1 Čiastkových usmernení k uplatňovaniu článkov 9 a 10 Rámcového dohovoru Svetovej zdravotníckej organizácie o kontrole tabaku (ďalej len „čiastkové usmernenia k uplatňovaniu článkov 9 a 10 RDKT“) sa zmluvné strany „… nabádajú, aby uplatňovali opatrenia, ktoré idú nad rámec opatrení odporúčaných týmito usmerneniami“.
Bod 3.1.2 uvedených usmernení, nazvaný „Zložky (regulácia)“, vymedzuje opatrenia, ktoré zmluvné strany môžu prijať na účely regulácie zložiek, pričom stanovuje:
„…
3.1.2.1 Všeobecné ustanovenia
Regulácia zložiek, ktorej cieľom je znížiť atraktívnosť tabakových výrobkov, môže prispieť k zníženiu prevalencie fajčenia a návykovosti tak medzi novými spotrebiteľmi, ako aj medzi obvyklými spotrebiteľmi. …
…
3.1.2.2 Tabakové výrobky
i) Zložky, ktoré zvýrazňujú chuť
Trpkosť a dráždivosť tabakového dymu je výraznou prekážkou prvotného experimentovania a spotrebúvania. Dokumenty tabakového priemyslu preukázali, že na zmiernenie týchto nepríjemných vlastností bolo vynaložené značné úsilie. Trpkosť dymu možno zmierniť rôznymi spôsobmi, napríklad pridaním rôznych zložiek, obmedzením látok, o ktorých je známe, že sú dráždivé, nahradením dráždivosti inými senzorickými účinkami, ktoré sú príjemné, alebo zmenou chemických vlastností emisií tabakových výrobkov pridaním alebo odstránením určitých látok.
…
Prekrývaním trpkosti tabakového dymu arómami sa prispieva k podpore a udržiavaniu fajčenia. Používanými arómami sú napríklad benzaldehyd, maltol, mentol a vanilín.
Na zvýraznenie chuti tabakových výrobkov možno tiež použiť korenie a rastlinné výťažky, napríklad škoricu, zázvor a mätu.
Odporúčanie
Zmluvné strany by mali regulovať používanie zložiek, ktoré môžu slúžiť na zvýraznenie chuti tabakových výrobkov, a to buď jeho obmedzením alebo zákazom.
…“
Smernica 2014/40
Odôvodnenia 4, 7, 15 až 17, 33 a 60 smernice 2014/40 stanovujú:
„(4)
V iných oblastiach stále existujú podstatné rozdiely medzi zákonmi, inými právnymi predpismi a správnymi opatreniami členských štátov týkajúcimi sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov, ktoré predstavujú prekážky hladkého fungovaniu vnútorného trhu. Vzhľadom na vedecký, trhový a medzinárodný vývoj sa očakáva, že tieto rozdiely sa budú prehlbovať. Vzťahuje sa to aj na elektronické cigarety a plniace fľaštičky pre elektronické cigarety (ďalej len ‚plniace fľaštičky‘), bylinné výrobky na fajčenie, zložky a emisie z tabakových výrobkov, určité aspekty označovania a balenia a na cezhraničný predaj tabakových výrobkov na diaľku.
…
(7)
Legislatívne opatrenie na úrovni Únie je tiež potrebné na vykonanie [RDKT], ktorého ustanoveniami sú Únia a jej členské štáty viazané. Ustanovenia RDKT o regulácii obsahu tabakových výrobkov, regulácii zverejňovania informácií vo vzťahu k tabakovým výrobkom, balení a označovaní tabakových výrobkov, reklame a nezákonnom obchodovaní s tabakovými výrobkami sú osobitne dôležité. Zmluvné strany RDKT vrátane Únie a jej členských štátov prijali súbor usmernení na vykonávanie ustanovení RDKT na základe konsenzu počas rôznych konferencií.
…
(15)
Chýbajúci harmonizovaný prístup, pokiaľ ide o reguláciu zložiek tabakových výrobkov, ovplyvňuje hladké fungovanie vnútorného trhu a má nepriaznivý dosah na voľný pohyb tovaru v Únii. Niektoré členské štáty prijali právne predpisy alebo uzatvorili záväzné dohody s výrobným odvetvím, ktoré povoľujú alebo zakazujú určité zložky. V dôsledku toho sú niektoré zložky v určitých členských štátoch regulované, v iných však nie. Členské štáty majú takisto odlišné prístupy, pokiaľ ide o prídavné látky v cigaretových filtroch, ako aj prídavné látky, ktoré farbia tabakový dym. Vzhľadom na vykonávanie RDKT a príslušných usmernení RDKT v rámci Únie a na skúsenosti získané v iných jurisdikciách mimo Únie sa očakáva, že bez harmonizácie sa prekážky hladkému fungovaniu vnútorného trhu budú v nasledujúcich rokoch zväčšovať. V usmerneniach RDKT týkajúcich sa regulácie obsahov tabakových výrobkov a regulácie zverejňovania informácií vo vzťahu k tabakovým výrobkom sa vyžaduje najmä odstránenie zložiek, ktoré zvýrazňujú chuť, vytvárajú dojem, že tabakové výrobky sú prospešné pre zdravie, spájajú sa s energiou a vitalitou alebo majú farbiace vlastnosti.
(16)
Pravdepodobnosť odlišnej regulácie ešte viac zvyšujú obavy týkajúce sa tabakových výrobkov, ktoré majú inú charakteristickú arómu ako tabak, ktorá by mohla uľahčiť začatie spotrebúvania tabaku alebo ovplyvniť spotrebiteľské správanie. Malo by sa zabrániť opatreniam zavádzajúcim neodôvodnené rozdiely v zaobchádzaní s rôznymi druhmi ochutených cigariet. Výrobky s charakteristickou arómou s vyšším objemom predaja by sa však mali vyraďovať postupne počas dlhšieho časového obdobia, aby sa spotrebiteľom poskytol primeraný čas na to, aby prešli na iné výrobky.
(17)
Zákaz tabakových výrobkov s charakteristickými arómami nevylučuje používanie jednotlivých prídavných látok ako takých, ale ukladá výrobcom povinnosť znížiť prídavnú látku alebo kombináciu prídavných látok v takom rozsahu, aby prídavné látky už viac neviedli ku charakteristickej aróme. …
…
(33)
Cezhraničný predaj tabakových výrobkov na diaľku by mohol uľahčovať prístup k tabakovým výrobkom, ktoré nie sú v súlade s touto smernicou. Existuje aj zvýšené riziko, že mladí ľudia by mali prístup k tabakovým výrobkom. V dôsledku toho existuje riziko, že sa ohrozí účinnosť právnych predpisov v oblasti kontroly tabaku. Členským štátom by sa preto malo umožniť zakázať cezhraničný predaj na diaľku. Ak cezhraničný predaj na diaľku nie je zakázaný, spoločné pravidlá o registrácii maloobchodných predajní, ktoré sú zapojené do takéhoto predaja, sú vhodné na zabezpečenie účinnosti tejto smernice. …
…
(60)
Keďže ciele tejto smernice, a to aproximáciu zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov nemožno uspokojivo dosiahnuť na úrovni samotných členských štátov, ale z dôvodov ich rozsahu a dôsledkov ich možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie, môže Únia prijať opatrenia v súlade so zásadou subsidiarity podľa článku 5 [ZEÚ]. V súlade so zásadou proporcionality podľa uvedeného článku táto smernica neprekračuje rámec nevyhnutný na dosiahnutie týchto cieľov.“
Článok 1 smernice 2014/40, nazvaný „Predmet“, stanovuje:
„Cieľom tejto smernice je aproximovať zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia členských štátov týkajúce sa:
a)
zložiek a emisií tabakových výrobkov a súvisiacich nahlasovacích povinností vrátane maximálnych úrovní emisií dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého v prípade cigariet;
b)
určitých aspektov označovania a balenia tabakových výrobkov vrátane zdravotných varovaní, ktoré sa musia uvádzať na jednotlivých baleniach tabakových výrobkov a každom vonkajšom obale, ako aj vysledovateľnosti a bezpečnostných prvkov, ktoré sa uplatňujú na tabakové výrobky v záujme zabezpečenia ich súladu s touto smernicou;
c)
zákazu uvádzania tabaku na orálne použitie na trh;
d)
cezhraničného predaja tabakových výrobkov na diaľku;
e)
povinnosti podať oznámenie o nových kategóriách tabakových výrobkov;
f)
uvádzania na trh a označovania určitých výrobkov súvisiacich s tabakovými výrobkami, najmä elektronických cigariet a plniacich fľaštičiek a bylinných výrobkov na fajčenie,
aby sa uľahčilo hladké fungovanie vnútorného trhu s tabakovými a súvisiacimi výrobkami, pričom by sa malo vychádzať z vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia, najmä pokiaľ ide o mladých ľudí, a aby boli splnené záväzky Únie vyplývajúce z [RDKT].“
Článok 2 uvedenej smernice, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, vo svojom bode 25 stanovuje, že na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
„‚charakteristická aróma‘ je jasne zreteľná vôňa alebo chuť s výnimkou tabakovej, ktorú výrobku dodáva prídavná látka alebo kombinácia prídavných látok okrem iného vrátane ovocia, korenia, bylín, alkoholu, cukroviniek, mentolu alebo vanilky a ktorú možno rozpoznať pred alebo počas spotreby tabakového výrobku“.
Článok 6 smernice 2014/40, nazvaný „Prioritný zoznam prídavných látok a rozšírené nahlasovacie povinnosti“, spresňuje:
„1.   Okrem nahlasovacích povinností uvedených v článku 5 sa na prídavné látky obsiahnuté v cigaretách a v tabaku na vlastnoručné zhotovenie cigariet, ktoré sú uvedené v prioritnom zozname, vzťahujú rozšírené nahlasovacie povinnosti. …
…
2.   Členské štáty vyžadujú od výrobcov a dovozcov cigariet a tabaku na vlastnoručné zhotovenie cigariet obsahujúcich prídavnú látku, ktorá je uvedená v prioritnom zozname stanovenom v odseku 1, aby vykonávali komplexné štúdie, v rámci ktorých sa pre každú prídavnú látku preskúma, či:
…
b)
má za následok charakteristickú arómu;
…“
Článok 7 uvedenej smernice, nazvaný „Regulácia zložiek“, stanovuje:
„1.   Členské štáty zakazujú uvádzanie tabakových výrobkov s charakteristickou arómou na trh.
Členské štáty nezakazujú používanie prídavných látok, ktoré sú nevyhnutné na výrobu tabakových výrobkov, napríklad cukru, ktorým sa nahrádza cukor stratený počas procesu sušenia, pokiaľ tieto prídavné látky nedodávajú výrobku charakteristickú arómu a nezvyšujú vo významnej alebo merateľnej miere návykovosť, toxicitu alebo [karcinogénne, mutagénne alebo reprotoxické] vlastnosti výrobku.
Členské štáty oznámia Komisii opatrenia, ktoré prijali podľa tohto odseku.
2.   Komisia na žiadosť členského štátu alebo z vlastnej iniciatívy určí prostredníctvom vykonávacích aktov, či tabakový výrobok patrí do rozsahu pôsobnosti odseku 1. Tieto vykonávacie akty sa prijímajú v súlade s postupom preskúmania uvedeným v článku 25 [článku 25 ods. 2 –
neoficiálny preklad
].
3.   Komisia prijme vykonávacie akty stanovujúce jednotné pravidlá pre postupy, ktoré umožňujú určiť, či tabakový výrobok patrí do rozsahu pôsobnosti odseku 1. Tieto vykonávacie akty sa prijmú v súlade s postupom preskúmania uvedeným v článku 25 [článku 25 ods. 2 –
neoficiálny preklad
].
4.   Zriadi sa nezávislý poradný výbor na úrovni Únie. Členské štáty a Komisia sa pred prijímaním opatrení podľa odsekov 1 a 2 tohto článku môžu s týmto výborom radiť. Komisia prijme vykonávacie akty stanovujúce postupy na zriadenie a fungovanie tohto výboru.
Tieto vykonávacie akty sa prijmú v súlade s postupom preskúmania uvedeným v článku 25 [článku 25 ods. 2 –
neoficiálny preklad
].
5.   V prípade, že úroveň obsahu alebo koncentrácia určitých prídavných látok alebo ich kombinácie vedie k zákazom podľa odseku 1 tohto článku najmenej v troch členských štátoch, Komisia má právomoc prijať delegované akty v súlade s článkom 27 s cieľom stanoviť maximálne úrovne obsahu pre tie prídavné látky alebo kombinácie prídavných látok, ktoré majú za následok charakteristickú arómu.
…
7.   Členské štáty zakazujú uvádzať na trh tabakové výrobky obsahujúce arómy v akýchkoľvek ich zložkách, ako napríklad vo filtroch, papieroch, baleniach, kapsuliach, alebo akékoľvek technické prvky umožňujúce zmenu vône alebo chuti dotknutých tabakových výrobkov alebo ich intenzity dymu. …
…
12.   Na iné tabakové výrobky ako cigarety a tabak na vlastnoručné zhotovenie cigariet sa nevzťahujú zákazy stanovené v odsekoch 1 a 7. Komisia prijme delegované akty v súlade s článkom 27 s cieľom zrušiť uvedenú výnimku pre konkrétnu kategóriu výrobkov, ak dôjde podľa správy Komisie k podstatnej zmene okolností.
13.   Členské štáty a Komisia môžu výrobcom a dovozcom tabakových výrobkov účtovať primerané poplatky za posúdenie toho, či má tabakový výrobok charakteristickú arómu, či sa použili zakázané prídavné látky alebo arómy a či tabakový výrobok obsahuje prídavné látky v množstvách, ktoré významne a merateľne zvyšujú toxický alebo návykový účinok alebo [karcinogénne, mutagénne alebo reprotoxické] vlastnosti dotknutého tabakového výrobku.
14.   V prípade tabakových výrobkov s charakteristickou arómou, ktorých objem predaja v rámci celej Únie predstavuje minimálne 3 % konkrétnej kategórie výrobkov, ustanovenia tohto článku sa uplatňujú od 20. mája 2020.
…“
Článok 13 smernice 2014/40, nazvaný „Prezentácia výrobku“, znie:
„1.   Označovanie jednotkových balení a každého vonkajšieho obalu a samotného tabakového výrobku nezahŕňa žiadny prvok ani charakteristický znak, ktorý:
…
c)
odkazuje na chuť, vôňu, akékoľvek arómy alebo iné prídavné látky alebo na ich neprítomnosť;
…“
Článok 18 uvedenej smernice, nazvaný „Cezhraničný predaj tabakových výrobkov na diaľku“, vo svojom odseku 1 najmä stanovuje, že členské štáty môžu zakázať cezhraničný predaj tabakových výrobkov spotrebiteľom na diaľku.
Podľa článku 29 tej istej smernice jej ustanovenia majú byť prebraté do právnych poriadkov členských štátov najneskôr do 20. mája 2016 a od tohto dátumu majú byť účinné.
Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania
Poľská republika navrhuje, aby Súdny dvor:
—
zrušil článok 2 bod 25, článok 6 ods. 2 písm. b), článok 7 ods. 1 až 5, článok 7 ods. 7 prvú vetu a článok 7 ods. 12 až 14, ako aj článok 13 ods. 1 písm. c) smernice 2014/40 (spolu ďalej len „napadnuté ustanovenia“) a
—
uložil Európskemu parlamentu a Rade Európskej únie povinnosť nahradiť trovy konania.
Parlament a Rada navrhujú, aby Súdny dvor:
—
zamietol žalobu a
—
uložil Poľskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
Parlament a Rada subsidiárne navrhujú, aby Súdny dvor v prípade, že má v úmysle zrušiť napadnuté ustanovenia smernice 2014/40, v súlade s článkom 264 druhým odsekom ZFEÚ nariadil, že ich účinky zostávajú zachované do času prijatia novej právnej úpravy v predmetnej oblasti.
Rozhodnutiami z 11. decembra 2014 bolo ako vedľajší účastník konania na podporu návrhov Poľskej republiky pripustené Rumunsko, zatiaľ čo na podporu návrhov Parlamentu a Rady boli pripustení Francúzska republika, Írsko, Spojené kráľovstvo, ako aj Komisia.
O žalobe
Na podporu svojho návrhu na zrušenie Poľská republika predkladá tri žalobné dôvody založené na porušení jednotlivo článku 114 ZFEÚ, zásady proporcionality a zásady subsidiarity.
O prípustnosti
Rada namieta neprípustnosť žalobného dôvodu, ktorý Poľská republika založila na porušení zásady rovnosti zaobchádzania z dôvodu, že tento žalobný dôvod bol predložený oneskorene v replike, a teda predstavuje nový žalobný dôvod v zmysle článku 127 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
Táto námietka neprípustnosti však vychádza z nesprávneho výkladu žalobných dôvodov a tvrdení uvádzaných Poľskou republikou. Aj keď je pravda, že tento členský štát opakovane tvrdil najmä vo svojej žalobe, že mentolové tabakové výrobky sa nachádzajú v osobitnej situácii, odlišnej od situácie ostatných tabakových výrobkov, ktoré majú charakteristickú arómu, nepredložil odlišujúci sa dôvod založený na porušení zásady rovnosti zaobchádzania, ako to okrem iného potvrdil na pojednávaní, ale touto argumentáciou sa obmedzil na podporenie troch predložených žalobných dôvodov.
Za týchto podmienok sa táto námietka neprípustnosti musí zamietnuť.
O zákonnosti napadnutých ustanovení
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 114 ZFEÚ
– Argumentácia účastníkov konania
Poľská republika tvrdí, že článok 114 ZFEÚ nepredstavuje vhodný právny základ na prijatie napadnutých ustanovení smernice 2014/40, keďže tieto ustanovenia zakazujú uvádzať na trh tabakové výrobky, ktoré obsahujú mentol ako charakteristickú arómu, alebo ktoré s týmto zákazom úzko súvisia.
V tejto súvislosti sa Poľská republika domnieva, že normotvorca Únie mal na účely prijatia uvedenej smernice odlíšiť tabakové výrobky obsahujúce mentol od tabakových výrobkov obsahujúcich inú charakteristickú arómu po prvé z dôvodu, že tabakové výrobky obsahujúce mentol sa na trhu vyskytujú dlhú dobu, čím získali „tradičnú“ povahu, po druhé z dôvodu ich rozdielnych chuťových vlastností, keďže mentol úplne neodstraňuje chuť a vôňu tabaku, a po tretie z dôvodu skutočnosti, že pre mladých ľudí nie sú tak príťažlivé ako iné tabakové výrobky s charakteristickou arómou.
Vzhľadom na vyššie uvedené Poľská republika najprv tvrdí, že normotvorca Únie nepreukázal ku dňu prijatia danej smernice existenciu rozdielov medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami, pokiaľ ide konkrétne o používanie mentolu ako prídavnej látky v tabakových výrobkoch. Ďalej podľa nej neexistujú ani objektívne dôvody, ktoré by umožňovali preukázať, že je pravdepodobné, že v budúcnosti sa objavia rozdiely medzi týmito právnymi úpravami. Napokon, keďže pojem „charakteristická aróma“ nie je v smernici 2014/40 dostatočne vymedzený, jeho prebratie a uplatňovanie na vnútroštátnej úrovni povedie k vzniku rozdielov medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami a praxou v tejto oblasti.
Rumunsko sa domnieva, že cieľom napadnutých ustanovení nie je zlepšiť podmienky fungovania vnútorného trhu, ako to vyžaduje článok 114 ZFEÚ, ale ich hlavným účelom je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany zdravia, pričom článok 168 ods. 5 ZFEÚ vylučuje akúkoľvek harmonizáciu v tejto oblasti. Vzhľadom na značné rozdiely v spotrebe mentolových tabakových výrobkov v členských štátoch, zanedbateľný podiel týchto výrobkov na trhu a malý rozsah obchodu v rámci Spoločenstva totiž zákaz uvádzať uvedené výrobky na trh podľa neho neprispieva k riadnemu fungovaniu vnútorného trhu.
Parlament, Rada a Komisia po prvé tvrdia, že vzhľadom na to, že normotvorca Únie sa rozhodol zaobchádzať so všetkými arómami rovnakým spôsobom, je potrebné overiť, či existujú také rozdiely medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami, ktoré by ako celok mohli mať vplyv na fungovanie vnútorného trhu, pokiaľ ide o všetky prídavné látky, ktoré môžu spôsobovať charakteristickú arómu. Podľa týchto inštitúcií, Írska a Spojeného kráľovstva však existencia takýchto rozdielov jasne vyplýva z posúdenia vplyvu z 19. decembra 2012, ktoré vypracovala Komisia a ktoré je pripojené k návrhu smernice Európskeho parlamentu a Rady o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov [SWD (2012) 452 final, ďalej len „posúdenie vplyvu“].
Po druhé je podľa nich pravdepodobné, že vnútroštátne právne úpravy sa vyvíjajú odlišným spôsobom, a to najmä vzhľadom na čiastkové usmernenia k uplatňovaniu článkov 9 a 10 RDKT. Napríklad Spolková republika Nemecko podľa nich zakázala uvádzanie mentolových kapsúl na trh.
Po tretie Parlament, Rada a Komisia tvrdia, že pojem „charakteristická aróma“ je vymedzený všeobecným a abstraktným spôsobom. Podľa nich prináleží členským štátom, aby v spolupráci s Komisiou a podľa ňou stanovených kritérií určili tie výrobky, ktoré obsahujú takúto arómu. V tejto súvislosti mechanizmy zavedené článkom 7 ods. 2 a 5 smernice 2014/40 podľa nich umožňujú zaručiť právnu istotu a jednotné uplatňovanie zákazu charakteristických aróm.
Napokon tieto inštitúcie spochybňujú tvrdenie, podľa ktorého je podiel tabakových výrobkov s charakteristickou arómou na trhu a obchod s týmito výrobkami v rámci Spoločenstva zanedbateľný.
– Posúdenie Súdnym dvorom
Podľa článku 114 ods. 1 ZFEÚ Parlament a Rada prijímajú opatrenia na aproximáciu ustanovení zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov, ktoré smerujú k vytváraniu a fungovaniu vnútorného trhu.
V tomto ohľade, ak aj samotné konštatovanie rozdielov medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami nepostačuje na odôvodnenie odkazu na článok 114 ZFEÚ, inak je to v prípade rozdielov medzi ustanoveniami zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov, ktoré by mohli byť prekážkou pri uplatňovaní základných slobôd a mohli by súčasne mať priamy vplyv na fungovanie vnútorného trhu [pozri v tomto zmysle rozsudky Nemecko/Parlament a Rada,
C‑376/98
,
EU:C:2000:544
, body
a
; British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, body
a
; Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, bod
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, bod
; Nemecko/Parlament a Rada,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, bod
, ako aj Vodafone a i.,
C‑58/08
,
EU:C:2010:321
, bod
].
Z ustálenej judikatúry rovnako vyplýva, že odkaz na článok 114 ZFEÚ ako na právny základ je možný vzhľadom na predchádzanie budúcim prekážkam v obchodovaní vyplývajúcim z odlišného vývoja vnútroštátnych právnych úprav, výskyt takýchto prekážok musí byť pravdepodobný a cieľom predmetného opatrenia musí byť ich zamedzenie [rozsudky British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, bod
; Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, bod
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, bod
; Nemecko/Parlament a Rada,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, bod
, ako aj Vodafone a i.,
C‑58/08
,
EU:C:2010:321
, bod
].
Súdny dvor okrem iného rozhodol, že ak sú podmienky na použitie článku 114 ES ako právneho základu splnené, normotvorcovi Únie nemožno zabrániť v tom, aby sa opieral o tento právny základ vzhľadom na to, že ochrana verejného zdravia je rozhodujúcim činiteľom pri rozhodovaní [rozsudky British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, bod
; Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, bod
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, bod
, ako aj Nemecko/Parlament a Rada,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, bod
].
V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že článok 168 ods. 1 prvý pododsek ZFEÚ uvádza, že pri stanovení a uskutočňovaní všetkých politík a činností Únie sa zabezpečí vysoká úroveň ochrany ľudského zdravia, a článok 114 ods. 3 ZFEÚ výslovne požaduje, aby sa pri dosahovaní harmonizácie zaručila vysoká úroveň ochrany zdravia ľudí [rozsudky British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, bod
; Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, bod
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, bod
, ako aj Nemecko/Parlament a Rada,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, bod
].
Z vyššie uvedeného vyplýva, že ak existujú prekážky obchodu alebo je pravdepodobné, že v budúcnosti vzniknú z dôvodu, že členské štáty prijali alebo prijímajú odlišné opatrenia týkajúce sa istého výrobku alebo kategórie výrobkov, ktoré zaručujú odlišné úrovne ochrany a z tohto dôvodu obmedzujú voľný pohyb daného výrobku alebo daných výrobkov v Únii, článok 114 ZFEÚ oprávňuje normotvorcu Únie na to, aby zasiahol a prijal vhodné opatrenia na jednej strane v súlade s odsekom 3 tohto článku a na druhej strane v súlade s právnymi zásadami uvedenými v Zmluve o FEÚ alebo vyplývajúcimi z judikatúry, najmä so zásadou proporcionality (rozsudky Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, bod
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, bod
, ako aj Nemecko/Parlament a Rada,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, bod
).
Rovnako je potrebné zdôrazniť, že výrazom „opatrenia na aproximáciu“ uvedeným v článku 114 ZFEÚ chceli autori Zmluvy zveriť normotvorcovi Únie v závislosti od všeobecného kontextu a osobitných charakteristík oblasti, ktorá má byť predmetom harmonizácie, voľnú úvahu pri posúdení najvhodnejšej techniky aproximácie na dosiahnutie požadovaného výsledku, najmä v oblastiach, pre ktoré sú charakteristické zložité technické osobitosti (pozri rozsudky Nemecko/Parlament a Rada,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, bod
, ako aj Spojené kráľovstvo/Parlament a Rada,
C‑270/12
,
EU:C:2014:18
, bod
).
V závislosti od okolností tieto opatrenia môžu zahŕňať zaviazanie všetkých členských štátov na povolenie uvádzať dotknutý výrobok alebo výrobky na trh, stanoviť pre toto povolenie určité podmienky, dokonca dočasne alebo trvalo zakázať uvádzanie jedného alebo viacerých výrobkov na trh (rozsudky Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, bod
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, bod
; Alliance for Natural Health a i.,
C‑154/04 a C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, bod
, ako aj Nemecko/Parlament a Rada,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, bod
).
Z hľadiska týchto zásad je potrebné overiť, či sú splnené podmienky uplatnenia článku 114 ZFEÚ ako právneho základu napadnutých ustanovení smernice 2014/40.
Tvrdenia uvádzané Poľskou republikou na podporu jej návrhu na zrušenie sa konkrétnejšie týkajú zákazu mentolu ako charakteristickej arómy. Táto argumentácia teda vychádza z premisy, podľa ktorej mentolové tabakové výrobky majú osobitné postavenie v porovnaní s inými tabakovými výrobkami s charakteristickou arómou, takže normotvorca Únie nemohol uplatniť článok 114 ZFEÚ ako právny základ ich zákazu bez toho, aby predtým preukázal, že medzi právnymi úpravami členských štátov existujú skutočné alebo pravdepodobné rozdiely, pokiaľ ide o uvádzanie tabakových výrobkov, ktoré obsahujú najmä mentol, na trh.
Na prvom mieste je teda potrebné overiť, či na to, aby článok 114 ZFEÚ mohol predstavovať vhodný právny základ na prijatie napadnutých ustanovení, mal normotvorca Únie preukázať existenciu rozdielov medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami, pokiaľ ide konkrétne o tabakové výrobky obsahujúce mentol ako charakteristickú arómu, ktoré môžu obmedzovať voľný pohyb tabakových výrobkov, alebo pravdepodobnosť, že takéto rozdiely sa objavia v budúcnosti.
V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že normotvorca Únie sa rozhodol prijať jednotné pravidlá pre všetky tabakové cigarety a tabak na vlastnoručné zhotovenie cigariet s charakteristickou arómou. Domnieval sa, ako to vyplýva z odôvodnenia 16 smernice 2014/40, že tieto výrobky by mohli uľahčiť začatie spotrebúvania tabaku alebo ovplyvniť spotrebiteľské správanie.
Navyše normotvorca Únie zohľadnil, ako to potvrdzuje odôvodnenie 15 uvedenej smernice, čiastkové usmernenia k uplatňovaniu článkov 9 a 10 RDKT, v ktorých sa vyžaduje najmä odstránenie zložiek, ktoré zvýrazňujú chuť, vytvárajú dojem, že tabakové výrobky sú prospešné pre zdravie, spájajú sa s energiou a vitalitou alebo majú farbiace vlastnosti.
V tejto súvislosti je potrebné konštatovať, že uvedené čiastkové usmernenia nerobia rozdiel ani medzi rôznymi arómami, ktoré sa môžu pridávať do tabakových výrobkov. Naopak v bode 3.1.2.2 týchto čiastkových usmernení sa odporúča regulovať používanie zložiek, ktoré môžu slúžiť na zvýraznenie chuti tabakových výrobkov, a to buď jeho obmedzením alebo zákazom. V čiastkových usmerneniach sa výslovne odkazuje na mentol ako na arómu, ktorá prekrýva trpkosť tabakového dymu a prispieva k podpore a udržiavaniu fajčenia.
Aj keď je pravda, že usmernenia RDKT nie sú záväzné, ich cieľom je v súlade s článkami 7 a 9 RDKT pomáhať zmluvným stranám s uplatňovaním záväzných ustanovení tohto dohovoru.
Okrem toho tieto usmernenia vychádzajú z najlepších dostupných vedeckých údajov, ako aj zo skúsenosti zmluvných strán RDKT, ako to vyplýva z ich bodu 1.1, a boli prijaté na základe konsenzu, vrátane Únie a jej členských štátov, ako je to uvedené v odôvodnení 7 smernice 2014/40.
Takto vypracované odporúčania majú teda rozhodujúcim spôsobom ovplyvniť obsah právnej úpravy prijatej Úniou v predmetnej oblasti, ako to potvrdzuje výslovné rozhodnutie normotvorcu Únie zohľadniť ich pri prijímaní smernice, čo je uvedené v odôvodneniach 7 a 15 smernice 2014/40.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že tabakové výrobky s charakteristickou arómou, či už ide o mentol alebo inú arómu, majú jednak podobné objektívne vlastnosti a jednak podobné účinky na začatie spotrebúvania tabaku a udržiavanie fajčenia.
Námietkam, ktoré v tejto súvislosti vzniesla Poľská republika, nemožno vyhovieť.
Najskôr je potrebné uviesť, že okolnosť, že mentolové tabakové výrobky sú z dôvodu svojej dlhodobej prítomnosti na európskom trhu „tradičnými“ výrobkami, nič nemení na konštatovaní, že ich objektívne vlastnosti sú v podstate podobné objektívnym vlastnostiam iných tabakových výrobkov s charakteristickou arómou, keďže ich aróma prekrýva alebo zmierňuje trpkosť tabakového dymu.
Navyše ako uviedla generálna advokátka v bode 54 svojich návrhov, aj keď môže byť opodstatnené, aby sa na určité výrobky z dôvodu ich novosti vzťahoval osobitný, teda prísnejší režim (rozsudky Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, bod
, a Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, bod
), nemožno z toho
a contrario
vyvodiť, že na výrobky, ktoré sú na trhu dlhodobo, sa musí len z tohto dôvodu vzťahovať menej prísna právna úprava.
Ďalej aj keby sa preukázalo tvrdenie, podľa ktorého mentol nie je pre mladých ľudí tak príťažlivý ako iné arómy, čo okrem iného spochybňujú žalovaní, toto tvrdenie nie je samo osebe presvedčivé. Postačuje totiž poznamenať, že atraktívnosť predmetných výrobkov nemožno posudzovať len podľa chutí a zvyklostí jedinej skupiny spotrebiteľov bez zohľadnenia iných skupín.
V tejto súvislosti je potrebné dodať, že podľa bodov 3.1.2.1 a 3.1.2.2 čiastkových usmernení k uplatňovaniu článkov 9 a 10 RDKT má mentol svojou príjemnou arómou zvýšiť príťažlivosť tabakových výrobkov pre spotrebiteľov a že zníženie atraktívnosti týchto výrobkov môže prispieť k zníženiu prevalencie fajčenia a závislosti tak medzi novými spotrebiteľmi, ako aj medzi obvyklými spotrebiteľmi.
Napokon, pokiaľ ide o tvrdenie, podľa ktorého sú chuťové vlastnosti mentolových tabakových výrobkov odlišné od chuťových vlastností iných tabakových výrobkov s charakteristickou arómou, keďže mentolové tabakové výrobky na rozdiel od iných tabakových výrobkov s charakteristickou arómou neodstraňujú úplne chuť a vôňu tabaku, je potrebné konštatovať, že toto tvrdenie nie je dostatočne podložené. Aj keď totiž nemožno vylúčiť, že niektoré arómy v rôznej miere ovplyvňujú chuť alebo vôňu tabaku, nič to nemení na skutočnosti, že všetky arómy vrátane mentolu prekrývajú alebo zmierňujú trpkosť tabakového dymu a prispievajú k podpore a udržiavaniu fajčenia, ako je uvedené v bode 44 tohto rozsudku.
Za týchto podmienok argumentácia Poľskej republiky v skutočnosti smeruje k zavedeniu neopodstatnených rozdielov v zaobchádzaní v rámci tej istej kategórie tabakových výrobkov, ktorých objektívne vlastnosti a účinky sú podobné.
Preto na to, aby článok 114 ZFEÚ mohol predstavovať vhodný právny základ pre napadnuté ustanovenia smernice 2014/40, postačuje, aby bola preukázaná existencia rozdielov medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami, pokiaľ ide o tabakové výrobky s charakteristickou arómou ako celok, ktoré môžu obmedzovať voľný pohyb týchto výrobkov, alebo pravdepodobnosť, že takéto rozdiely sa objavia v budúcnosti.
Po druhé, pokiaľ ide o existenciu takýchto rozdielov, je potrebné konštatovať, že z odôvodnenia 15 uvedenej smernice, ako aj z posúdenia vplyvu (časť 1, s. 34, a časť 4, s. 6 a nasl.) uvedeného v bode 27 tohto rozsudku vyplýva, že v čase prijatia tejto smernice existovali výrazné rozdiely medzi právnymi úpravami členských štátov, keďže niektoré z nich zostavili rôzne zoznamy povolených alebo zakázaných aróm, zatiaľ čo iné členské štáty v tejto veci neprijali osobitnú právnu úpravu.
Tiež sa zdá byť pravdepodobné, že v prípade neexistencie opatrení prijatých na úrovni Únie by boli na vnútroštátnej úrovni prijaté rôzne režimy uplatniteľné na tabakové výrobky s charakteristickou arómou, vrátane mentolu.
Ako bolo totiž zdôraznené v bode 44 tohto rozsudku, čiastkové usmernenia k uplatňovaniu článkov 9 a 10 RDKT odporúčajú zmluvným stranám „regulovať používanie zložiek, ktoré môžu slúžiť na zvýraznenie chuti tabakových výrobkov, a to buď jeho obmedzením alebo zákazom“, vrátane mentolu.
Vzhľadom na to, že tieto čiastkové usmernenia ponechávajú zmluvným stranám širokú mieru voľnej úvahy, umožňujú s dostatočnou pravdepodobnosťou predvídať, že v prípade neexistencie opatrení prijatých na úrovni Únie by mohlo dôjsť k odlišnému vývoju vnútroštátnych právnych úprav v danej oblasti, aj pokiaľ ide o používanie mentolu.
Tým, že článok 7 smernice 2014/40 zakazuje uvádzanie tabakových výrobkov s charakteristickou arómou na trh, bráni presne takému odlišnému vývoju právnych úprav členských štátov.
Po tretie, pokiaľ ide o tvrdenie, podľa ktorého v rozpore s tým, čo vyžaduje článok 114 ZFEÚ, cieľom napadnutých ustanovení nie je zlepšiť podmienky fungovania vnútorného trhu, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že trh tabakových výrobkov je trhom, v rámci ktorého obchod medzi členskými štátmi predstavuje relatívne významnú časť, a že preto vnútroštátne pravidlá týkajúce sa podmienok, ktoré musia tieto výrobky spĺňať, najmä podmienok týkajúcich sa ich zloženia, môžu v prípade neexistencie harmonizácie na úrovni Únie svojou povahou predstavovať prekážky voľnému pohybu tovaru [pozri v tomto zmysle rozsudok British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, bod
].
Rovnako je potrebné pripomenúť, že v súlade s judikatúrou citovanou v bode 38 tohto rozsudku môžu opatrenia, ktoré možno prijať na základe článku 114 ZFEÚ, spočívať najmä v dočasnom alebo definitívnom zákaze uvádzania určitého výrobku alebo určitých výrobkov na trh.
Cieľom odstránenia rozdielov medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami, pokiaľ ide o zloženie tabakových výrobkov, alebo zabránenia ich odlišnému vývoju, vrátane zakázania určitých prídavných látok na úrovni Únie, je teda uľahčiť riadne fungovanie vnútorného trhu dotknutých výrobkov.
Po štvrté, pokiaľ ide o tvrdenie, podľa ktorého zákaz charakteristických aróm nevedie k zlepšeniu fungovania vnútorného trhu, ale naopak k vzniku rozdielov v danej oblasti na vnútroštátnej úrovni pri preberaní smernice 2014/40 z dôvodu neurčitosti pojmu „charakteristická aróma“, je potrebné zdôrazniť, že pod týmto pojmom sa podľa článku 2 bodu 25 tejto smernice rozumie „jasne zreteľná vôňa alebo chuť s výnimkou tabakovej, ktorú výrobku dodáva prídavná látka alebo kombinácia prídavných látok okrem iného vrátane ovocia, korenia, bylín, alkoholu, cukroviniek, mentolu alebo vanilky a ktorú možno rozpoznať pred alebo počas spotreby tabakového výrobku“.
Článok 7 ods. 2 až 5 uvedenej smernice upravuje tri mechanizmy, ktorých cieľom je určiť tabakové výrobky, ktoré majú takú arómu. Po prvé, podľa odseku 2 tohto článku 7 tak Komisia na žiadosť členského štátu alebo z vlastnej iniciatívy určí prostredníctvom vykonávacích aktov, či tabakový výrobok patrí do rozsahu pôsobnosti zákazu charakteristických aróm. Po druhé, v súlade s odsekom 3 toho istého článku Komisia prijme vykonávacie akty stanovujúce jednotné pravidlá pre postupy, ktoré umožňujú určiť, či tabakový výrobok patrí do rozsahu pôsobnosti tohto zákazu. Po tretie v prípade, že úroveň obsahu alebo koncentrácia určitých prídavných látok alebo ich kombinácie vedie k zákazom uvádzania na trh najmenej v troch členských štátoch, Komisia má právomoc prijať delegované akty s cieľom stanoviť maximálne úrovne obsahu pre tie prídavné látky alebo kombinácie prídavných látok, ktoré majú za následok charakteristickú arómu.
Je teda potrebné konštatovať, že cieľom uvedených mechanizmov je konkrétne stanoviť spoločné pravidlá v oblasti tabakových výrobkov s charakteristickou arómou na účely zamedzenia vzniku prípadných rozdielov pri prebratí alebo uplatňovaní tejto smernice alebo odstránenia týchto rozdielov za predpokladu, že by vznikli.
V súlade s judikatúrou pripomenutou v bode 37 tohto rozsudku však článok 114 ZFEÚ priznáva normotvorcovi Únie mieru voľnej úvahy pri posúdení najvhodnejšej techniky aproximácie na dosiahnutie požadovaného výsledku, najmä v oblastiach, pre ktoré sú charakteristické zložité technické osobitosti.
V prejednávanej veci nič nenasvedčuje tomu, že by normotvorca Únie tým, že zaviedol mechanizmy uvedené v bode 66 tohto rozsudku, túto mieru voľnej úvahy nerešpektoval. Naopak tieto dynamické mechanizmy sú výhodnejšie ako prijatie zoznamov zakázaných alebo povolených aróm navrhovaných Poľskou republikou, ktoré môžu rýchlo zastarať v dôsledku neustáleho vývoja obchodných stratégií výrobcov alebo ktoré možno ľahko obísť.
Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že prvý žalobný dôvod založený na porušení článku 114 ZFEÚ sa musí zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality
– Argumentácia účastníkov konania
Poľská republika a Rumunsko po prvé tvrdia, že zákaz uvádzania mentolových tabakových výrobkov na trh nepredstavuje opatrenie, ktoré by bolo vhodné na dosiahnutie cieľov sledovaných smernicou 2014/40, keďže z dôvodov uvedených v bode 25 poslednej vete tohto rozsudku vedie ku vzniku prekážok obchodu. Navyše podľa nich tento zákaz nie je ani vhodný na to, aby zabezpečil vysokú úroveň ochrany zdravia, pretože jednak mentolové tabakové výrobky nie sú pre mladých ľudí tak príťažlivé ako iné tabakové výrobky s charakteristickou arómou, a jednak ich zákaz by neviedol k podstatnému zníženiu počtu fajčiarov, ktorých veľká časť by sa s veľkou pravdepodobnosťou preorientovala na tabakové výrobky bez charakteristickej arómy. Navyše predmetný zákaz by podľa nich viedol k rozvoju nelegálneho predaja zakázaných výrobkov.
Po druhé tieto členské štáty vytýkajú normotvorcovi Únie, že stanovil prísnejšie opatrenie bez toho, aby skúmal možnosť uprednostniť iné menej obmedzujúce opatrenia, ako sú zvýšenie vekovej hranice na úrovni Únie, od ktorej je povolené spotrebúvať mentolové tabakové výrobky, zákaz cezhraničného predaja týchto výrobkov a pripojenie varovania na ich označenie, že tieto výrobky sú rovnako škodlivé ako iné tabakové výrobky.
Po tretie podľa stanoviska uvedených členských štátov sú sociálne a hospodárske následky zákazu uvádzania mentolových tabakových výrobkov na trh, pokiaľ ide o stratu pracovných miest a príjmov, neprimerané vo vzťahu k prípadným prínosom, ktoré by z tohto zákazu mohli vyplývať, a to najmä v prípade niektorých členských štátov vrátane Poľska, v ktorých je výroba a spotreba mentolových tabakových výrobkov rozšírená.
Parlament, Rada, Komisia, ako aj Francúzska republika, Írsko a Spojené kráľovstvo tvrdia, že predmetný zákaz je vhodný na dosiahnutie cieľov sledovaných smernicou 2014/40.
Zastávajú názor, že žiadne z menej obmedzujúcich opatrení navrhovaných Poľskou republikou by nemohlo dosiahnuť stanovený cieľ tak účinne.
Podľa Parlamentu samotná skutočnosť, že predmetný zákaz by mohol v niektorých členských štátoch vyvolať vyššie náklady ako v iných členských štátoch, nepostačuje na preukázanie, že tento zákaz je neprimeraný. V každom prípade účinky uvedeného zákazu tabakových výrobkov na trhu nie sú podľa neho tak výrazné, ako sa uvádza, a to vzhľadom na skutočnosť, že jednak veľa fajčiarov sa preorientuje na tabakové výrobky bez arómy a jednak prechodné obdobie stanovené v článku 7 ods. 14 smernice 2014/40 umožňuje hospodárskym subjektom, aby sa prispôsobili novým pravidlám.
Rada a Komisia dodávajú, že podľa posúdenia vplyvu predmetný zákaz spôsobí pokles spotreby cigariet v priebehu piatich rokov o 0,5 až 0,8 %, čo nemôže mať pre tabakový priemysel neprimerané následky. Navyše niektoré negatívne následky predmetného zákazu možno podľa nich kompenzovať opatreniami finančnej podpory poskytovanými v rámci programu rozvoja vidieka.
– Posúdenie Súdnym dvorom
Podľa ustálenej judikatúry zásada proporcionality vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie boli vhodné na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou a neprekračovali hranice toho, čo je potrebné na uskutočnenie týchto cieľov, pričom pokiaľ sa ponúka výber medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu opatreniu a spôsobené ťažkosti nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom [pozri v tomto zmysle rozsudky British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, bod
; ERG a i.,
C‑379/08 a C‑380/08
,
EU:C:2010:127
, bod
, ako aj Gauweiler a i.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, body
a
].
Čo sa týka súdneho preskúmania podmienok uvedených v predchádzajúcom bode tohto rozsudku, je potrebné priznať normotvorcovi Únie širokú mieru voľnej úvahy v oblasti, o akú ide v prejednávanej veci, v ktorej sa predpokladá prijatie politických, hospodárskych, ako aj sociálnych rozhodnutí z jeho strany a v rámci ktorej sa od neho vyžaduje vykonanie komplexného hodnotenia. V dôsledku toho len zjavne neprimeraná povaha opatrenia prijatého v tejto oblasti vo vzťahu k cieľu, ktorý príslušná inštitúcia sleduje, môže ovplyvniť platnosť takéhoto opatrenia [pozri v tomto zmysle rozsudok British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, bod
].
Po prvé, pokiaľ ide o primeranosť zákazu uvádzania tabakových výrobkov, ktoré obsahujú mentol ako charakteristickú arómu, na trh, je potrebné zdôrazniť, že tento zákaz sleduje podľa článku 1 smernice 2014/40 dvojaký cieľ, ktorý spočíva v uľahčení riadneho fungovania vnútorného trhu tabakových a súvisiacich výrobkov, pričom by sa malo vychádzať z vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia, najmä pokiaľ ide o mladých ľudí.
V tejto súvislosti je na jednej strane potrebné konštatovať, ako to vyplýva z bodov 61 až 64 tohto rozsudku, že zákaz uvádzania tabakových výrobkov s charakteristickou arómou na trh je vhodný na uľahčenie riadneho fungovania vnútorného trhu tabakových a súvisiacich výrobkov.
Na druhej strane tento zákaz je aj primeraný na zabezpečenie vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia, najmä pokiaľ ide o mladých ľudí. Nebolo totiž spochybnené, že niektoré arómy sú pre mladých ľudí osobitne príťažlivé a uľahčujú začatie spotrebúvania tabaku.
Argumentáciu Poľskej republiky, ktorou sa má jednak preukázať, že pre mladých ľudí nie je mentol tak príťažlivý, aby jeho používanie uľahčovalo začatie spotrebúvania tabaku, a jednak, že zakázanie tejto arómy neprispeje k zníženiu počtu fajčiarov, nemožno prijať.
Táto argumentácia je totiž neúčinná, keďže ako už bolo uvedené v bode 56 tohto rozsudku, normotvorca Únie mohol platne podriadiť všetky charakteristické arómy tomu istému právnemu režimu. Vhodnosť tohto zákazu na dosiahnutie cieľa ochrany ľudského zdravia, ktorý sleduje, nemožno teda spochybniť len vo vzťahu k jednej konkrétnej aróme.
Okrem toho podľa čiastkových usmernení k uplatňovaniu článkov 9 a 10 RDKT, ktorým je potrebné z dôvodu konštatovaní vykonaných v bode 46 tohto rozsudku priznať osobitne vysokú dôkaznú hodnotu, mentol, ako aj iné arómy prispieva k podpore a udržiavaniu fajčenia, a svojimi príjemnými vlastnosťami má zvýšiť príťažlivosť tabakových výrobkov pre spotrebiteľov.
Smernica 2014/40 má však zabezpečiť vysokú úroveň ochrany zdravia všetkých spotrebiteľov, takže jej vhodnosť na dosiahnutie tohto cieľa nemožno posudzovať len vo vzťahu k jednej kategórii spotrebiteľov.
Navyše nemožno prijať ani tvrdenie, podľa ktorého zákaz uvádzania tabakových výrobkov obsahujúcich mentol na trh neprispieva k znižovaniu počtu fajčiarov, aj keby bolo preukázané, keďže prehliada preventívnu funkciu tohto zákazu, ktorou je obmedzenie začatia spotrebúvania tabaku.
Napokon, pokiaľ ide o tvrdenie, podľa ktorého zákaz charakteristických aróm povedie k rozvoju nelegálneho predaja tabakových výrobkov s arómou, je potrebné konštatovať, že toto tvrdenie dostatočne nezohľadňuje mechanizmy zavedené smernicou 2014/40, najmä v jej článkoch 15 a 16, ktoré toto riziko riešia.
Uvedený zákaz teda nemožno považovať za zjavne nevhodný na dosiahnutie cieľa, ktorým je uľahčenie riadneho fungovania vnútorného trhu s tabakovými a súvisiacimi výrobkami, pričom sa vychádza z vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia, najmä pokiaľ ide o mladých ľudí.
Po druhé, pokiaľ ide o nevyhnutnosť tohto zákazu, na jednej strane je potrebné pripomenúť, že ako bolo uvedené v bode 44 tohto rozsudku, čiastkové usmernenia k uplatňovaniu článkov 9 a 10 RDKT odporúčajú zmluvným stranám RDKT najmä to, aby zakázali používanie zložiek ako mentol, ktoré môžu slúžiť na zvýraznenie chuti tabakových výrobkov. Navyše v súlade s bodom 1.1 týchto čiastkových usmernení sa zmluvné strany tohto rámcového dohovoru nabádajú, aby uplatňovali opatrenia, ktoré idú nad rámec opatrení odporúčaných uvedenými usmerneniami.
Po zohľadnení týchto odporúčaní a v rámci výkonu svojej širokej miery voľnej úvahy bol teda normotvorca Únie oprávnený stanoviť zákaz akejkoľvek charakteristickej arómy.
Na druhej strane, pokiaľ ide o menej obmedzujúce opatrenia navrhované Poľskou republikou, je potrebné zdôrazniť, že tieto opatrenia sa nezdajú byť natoľko vhodné na dosiahnutie sledovaného cieľa.
Zvýšenie vekovej hranice, od ktorej je povolené spotrebúvanie tabakových výrobkov s charakteristickou arómou, len pre tieto výrobky, totiž nie je spôsobilé znížiť atraktívnosť týchto výrobkov, a teda ani zabrániť začatiu spotrebúvania tabaku osobami, ktorých vek presahuje stanovenú hranicu. Navyše zákaz predaja vyplývajúci z takéhoto zvýšenia vekovej hranice by v každom prípade bolo možné pri uvádzaní uvedených výrobkov na trh ľahko obísť.
Možnosť zakázať cezhraničný predaj tabakových výrobkov je už ako taká stanovená v článku 18 smernice 2014/40. Ako teda vyplýva z odôvodnenia 33 tejto smernice, cieľom tohto zákazu je najmä zabrániť obchádzaniu pravidiel stanovených touto smernicou pre tabakové výrobky, pokiaľ ide o ich súlad s ňou. Sám osebe však nie je vhodný na zabezpečenie vysokej úrovne ochrany zdravia, pretože bez zákazu uvádzania tabakových výrobkov s charakteristickou arómou na trh by tieto výrobky naďalej spotrebiteľov priťahovali.
Pokiaľ ide o pripojenie zdravotného varovania na označenie, v ktorom by bolo uvedené, že tabakové výrobky s charakteristickou arómou sú pre zdravie rovnako škodlivé ako iné tabakové výrobky, nejaví sa byť natoľko vhodným na ochranu zdravia spotrebiteľov ako zákaz uvádzania tabakových výrobkov s touto arómou na trh, keďže prítomnosť tejto arómy je svojou povahou spôsobilá podporovať a udržiavať fajčenie, ako to vyplýva z bodu 44 tohto rozsudku.
Je teda potrebné konštatovať, že zákaz uvádzania tabakových výrobkov s charakteristickou arómou na trh zjavne neprekračuje medze toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa.
Po tretie, pokiaľ ide o údajne neprimerané účinky zákazu používania mentolu ako charakteristickej arómy z dôvodu negatívnych hospodárskych a sociálnych dôsledkov vyvolaných týmto zákazom, je potrebné pripomenúť, že aj v prípade existencie širokej normatívnej právomoci ako v prejednávanej veci je normotvorca Únie povinný zakladať svoj výber na objektívnych kritériách a preskúmať, či ciele sledované prijatým opatrením môžu odôvodniť negatívne, ba aj značné hospodárske dôsledky, ktoré môžu byť spôsobené niektorým hospodárskym subjektom (pozri v tomto zmysle rozsudok Luxembursko/Parlament a Rada,
C‑176/09
,
EU:C:2011:290
, bod
a citovanú judikatúru).
Podľa článku 5 protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality, ktorý je prílohou Zmluvy o EÚ a Zmluvy o FEÚ, návrhy legislatívnych aktov zohľadnia potrebu udržať akúkoľvek záťaž hospodárskych subjektov na čo najnižšej úrovni, primeranej sledovanému cieľu.
V tomto prípade je potrebné konštatovať, že normotvorca Únie zabezpečil, aby boli negatívne hospodárske a sociálne následky zákazu uvádzania tabakových výrobkov s charakteristickou arómou na trh zmiernené.
Po prvé s cieľom poskytnúť tabakovému priemyslu a spotrebiteľom obdobie na prispôsobenie sa, článok 7 ods. 14 smernice 2014/40 stanovuje, že v prípade tabakových výrobkov s charakteristickou arómou, ktorých objem predaja v rámci celej Únie predstavuje minimálne 3 % konkrétnej kategórie výrobkov, zákaz týchto výrobkov sa uplatňuje až od 20. mája 2020.
Po druhé z posúdenia vplyvu (časť 1, s. 114, a časť 6, s. 2), ktoré nie je v tejto otázke spochybňované, vyplýva, že tento zákaz spôsobí pokles spotreby cigariet v Únii počas obdobia piatich rokov o 0,5 až 0,8 %.
Tieto skutočnosti preukazujú, že normotvorca Únie zvažoval hospodárske dôsledky uvedeného zákazu na jednej strane oproti povinnosti zabezpečiť v súlade s článkom 114 ods. 3 ZFEÚ vysokú úroveň ochrany zdravia, pokiaľ ide o výrobok vyznačujúci sa karcinogénnymi, mutagénnymi a reprotoxickými vlastnosťami, na druhej strane.
Napokon je potrebné spresniť, že samotná skutočnosť, že legislatívny akt Únie by sa mohol dotýkať viac jedného členského štátu ako iných členských štátov, nemôže ohroziť zásadu proporcionality, pokiaľ sú splnené podmienky pripomenuté v bode 78 tohto rozsudku. Smernica 2014/40 má totiž vplyv na všetky členské štáty a predpokladá zabezpečenie rovnováhy medzi rozdielnymi existujúcimi záujmami s ohľadom na ciele sledované touto smernicou. Preto hľadanie takejto rovnováhy, ktorá nezohľadňuje osobitnú situáciu jedného členského štátu, ale všetkých štátov Únie, nemôže byť považované za v rozpore so zásadou proporcionality (pozri analogicky rozsudok Estónsko/Parlament a Rada,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, bod
).
Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že druhý žalobný dôvod založený na porušení zásady proporcionality sa musí zamietnuť.
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady subsidiarity
– Argumentácia účastníkov konania
Poľská republika a Rumunsko tvrdia, že posúdenie zásady subsidiarity sa musí uskutočniť len vzhľadom na cieľ ochrany verejného zdravia, pretože pri neexistencii rozdielov medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami, pokiaľ ide o mentolové tabakové výrobky, ako to bolo preukázané v rámci prvého žalobného dôvodu, sa cieľ zlepšiť podmienky fungovania vnútorného trhu stáva bezpredmetným.
Vzhľadom na výrazné rozdiely v spotrebe týchto výrobkov medzi členskými štátmi sú sociálne a hospodárske účinky ich zákazu, ako aj účinky ich zákazu na verejné zdravie, v zásade lokálne, takže opatrenia na úrovni členských štátov, v ktorých je spotreba uvedených výrobkov na významnej úrovni, by boli účinnejšie.
Navyše Poľská republika zastáva názor, že znenie odôvodnenia 60 smernice 2014/40 je štandardnou formuláciou, ktorá nemá konkrétny dosah vzhľadom na zásadu subsidiarity.
Parlament, Rada, Spojené kráľovstvo a Komisia tvrdia, že argumentácia na podporu tretieho žalobného dôvodu je v celom rozsahu neúčinná, pretože na rozdiel od toho, čo tvrdí Poľská republika, cieľom uvedenej smernice nie je ochrana verejného zdravia, ale zlepšenie fungovania vnútorného trhu, pričom by sa malo vychádzať z vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia.
Z právneho hľadiska však bolo dostatočne preukázané, najmä v posúdení vplyvu uvedenom v bode 27 tohto rozsudku, že rozdiely medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami odôvodňovali opatrenia na úrovni Únie s cieľom zlepšiť podmienky fungovania vnútorného trhu. Okolnosť, že následky takejto právnej úpravy sú v niektorých členských štátoch citeľnejšie ako v iných, nemôže postačovať na preukázanie toho, že bola porušená zásada subsidiarity.
Pokiaľ ide o odôvodnenie týkajúce sa dodržania zásady subsidiarity, Parlament, Rada, Spojené kráľovstvo a Komisia tvrdia, že je potrebné zohľadniť nielen odôvodnenie 60 smernice 2014/40, ale aj odôvodnenia 4, 7, 15 a 16 danej smernice, pretože aj keď tieto odôvodnenia neodkazujú na zásadu subsidiarity, preukazujú nevyhnutnosť konať na úrovni Únie.
– Posúdenie Súdnym dvorom
Zásada subsidiarity je uvedená v článku 5 ods. 3 ZEÚ, ktorý stanovuje, že Únia vyvíja činnosť v oblastiach, ktoré nepatria do jej výlučnej kompetencie, len vtedy a len v takom rozsahu, pokiaľ ciele navrhované touto činnosťou nemôžu byť uspokojivo dosiahnuté členskými štátmi a z dôvodov rozsahu alebo dôsledkov navrhovanej činnosti ich možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie. Protokol (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality, ktorý je prílohou Zmluvy EÚ a Zmluvy FEÚ, okrem toho vo svojom článku 5 stanovuje usmernenia na určenie, či sú tieto podmienky splnené (rozsudok Estónsko/Parlament a Rada,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, bod
).
Preskúmanie dodržiavania zásady subsidiarity sa vykonáva najprv na politickej úrovni národnými parlamentmi podľa postupov stanovených na tento účel týmto protokolom.
Následne pripadá toto preskúmanie súdu Únie, ktorý musí overiť rešpektovanie vecných podmienok stanovených v článku 5 ods. 3 ZEÚ, ako aj procesných záruk stanovených v uvedenom protokole.
Pokiaľ ide v prvom rade o súdne preskúmanie dodržiavania vecných podmienok stanovených v článku 5 ods. 3 ZEÚ, Súdny dvor musí overiť, či normotvorca Únie mohol na základe podrobne opísaných údajov konštatovať, že cieľ sledovaný zamýšľanou činnosťou možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie.
V danom prípade, keďže v prípade zlepšenia fungovania vnútorného trhu ide o takú oblasť, ktorá nie je medzi oblasťami, v ktorých má Únia výlučnú právomoc, treba overiť, či cieľ, ktorý sleduje smernica 2014/40, možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie [pozri v tomto zmysle rozsudok British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, body
a
].
V tejto súvislosti a ako bolo uvedené v bode 80 tohto rozsudku, uvedená smernica sleduje dvojaký cieľ, ktorým je uľahčenie riadneho fungovania vnútorného trhu s tabakovými a súvisiacimi výrobkami, pričom sa zabezpečuje vysoká úroveň ochrany ľudského zdravia, najmä pokiaľ ide o mladých ľudí.
Aj keby bolo možné druhú časť tohto cieľa lepšie dosiahnuť na úrovni členských štátov, ako to tvrdí Poľská republika, nič to nemení na skutočnosti, že sledovanie uvedeného cieľa na takejto úrovni by mohlo upevniť, ak nie vytvoriť situácie, keď by niektoré členské štáty povolili uvádzanie tabakových výrobkov s určitými charakteristickými arómami na trh, zatiaľ čo iné by ho zakázali, čo by bolo v priamom rozpore s prvým cieľom tejto smernice, teda so zlepšením fungovania vnútorného trhu s tabakovými a súvisiacimi výrobkami.
Zo vzájomnej závislosti oboch cieľov sledovaných smernicou 2014/40 vyplýva, že normotvorca Únie sa mohol legitímne domnievať, že jeho opatrenie musí obsahovať zavedenie režimu pre uvádzanie tabakových výrobkov s charakteristickou arómou na trh Únie a že tento dvojaký cieľ môže byť z dôvodu tejto závislosti lepšie uskutočnený na úrovni Únie (pozri analogicky rozsudky Vodafone a i.,
C‑58/08
,
EU:C:2010:321
, bod
, ako aj Estónsko/Parlament a Rada,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, bod
).
Rovnako je potrebné zdôrazniť, že cieľom zásady subsidiarity nie je obmedziť právomoc Únie v závislosti od situácie niektorého z členských štátov posudzovanej individuálne, ale táto zásada vyžaduje len to, aby plánované opatrenie mohlo byť z dôvodu svojho rozsahu alebo účinkov lepšie vykonané na úrovni Únie, s prihliadnutím na jej ciele uvedené v článku 3 ZEÚ a osobitné ustanovenia v jednotlivých oblastiach, najmä v oblasti vnútorného trhu, uvedených v Zmluvách (pozri v tomto zmysle rozsudok Estónsko/Parlament a Rada,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, bod
).
V každom prípade je potrebné spresniť, že okolnosti, ktoré sú Súdnemu dvoru známe, nepreukazujú, na rozdiel od toho, čo tvrdí Poľská republika, že by spotreba mentolových tabakových výrobkov bola v podstate obmedzená na Poľsko, Slovensko a Fínsko, zatiaľ čo v ostatných členských štátoch je zanedbateľná. Podľa údajov, ktoré Poľská republika uviedla vo svojej žalobe, je totiž najmenej v ôsmich iných členských štátoch podiel na vnútroštátnom trhu týchto výrobkov vyšší ako ich podiel na trhu na úrovni Únie.
Tvrdenia Poľskej republiky, ktoré majú preukázať, že cieľ ochrany ľudského zdravia by bolo možné lepšie dosiahnuť na vnútroštátnej úrovni, pokiaľ ide konkrétne o zákaz uvádzania tabakových výrobkov s mentolom na trh, vzhľadom na skutočnosť, že účinky týchto výrobkov sú obmedzené na malý počet členských štátov, musia byť odmietnuté.
Pokiaľ ide v druhom rade o dodržanie formálnych podmienok, a osobitne odôvodnenie smernice 2014/40 z hľadiska zásady subsidiarity, je potrebné zdôrazniť, že v súlade s judikatúrou Súdneho dvora dodržanie povinnosti odôvodnenia sa musí posúdiť nielen vzhľadom na znenie napadnutého aktu, ale aj vzhľadom na jeho kontext a okolnosti prípadu (pozri v tomto zmysle rozsudok Estónsko/Parlament a Rada,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, bod
).
V tomto prípade je potrebné konštatovať, že návrh smernice 2014/40 predložený Komisiou, ako aj posúdenie vplyvu, ktoré vypracovala, obsahuje dostatok dôkazov, ktoré jasným a jednoznačným spôsobom preukazujú výhody súvisiace s opatreniami prijatými skôr na úrovni Únie než na úrovni členských štátov.
Za týchto podmienok je z právneho hľadiska dostatočne preukázané, že tieto dôkazy umožnili tak normotvorcovi Únie, ako aj vnútroštátnym parlamentom posúdiť, či bol uvedený návrh v súlade so zásadou subsidiarity, pričom tieto dôkazy umožňujú, aby sa jednotlivci oboznámili s odôvodnením vzťahujúcim sa na túto zásadu a aby Súdny dvor vykonal svoje preskúmanie.
V každom prípade je však potrebné zdôrazniť, že Poľská republika sa v súlade s postupmi upravenými v Zmluve o FEÚ podieľala na legislatívnom postupe, ktorý viedol k prijatiu smernice 2014/40, ktorej je adresátom, rovnako ako ostatné členské štáty zastúpené v Rade. Preto sa nemôže účinne odvolávať na skutočnosť, že Parlament a Rada, autori tejto smernice, jej neumožnili poznať odôvodnenia voľby opatrení, ktoré zamýšľali prijať (pozri v tomto zmysle rozsudok Estónsko/Parlament a Rada,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, bod
).
Tretí žalobný dôvod založený na porušení zásady subsidiarity musí byť teda zamietnutý.
Zo všetkých vyššie uvedených úvah vyplýva, že vzhľadom na to, že žiadnemu žalobnému dôvodu predloženému Poľskou republikou na podporu jej žaloby nemožno vyhovieť, táto žaloba musí byť zamietnutá.
O trovách
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Parlament a Rada navrhli zaviazať Poľskú republiku na náhradu trov konania a Poľská republika nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania. V súlade s článkom 140 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku, podľa ktorého členské štáty a inštitúcie, ktoré do konania vstúpili ako vedľajší účastníci konania, znášajú svoje vlastné trovy konania, treba rozhodnúť, že Írsko, Francúzska republika, Rumunsko, Spojené kráľovstvo a Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol a vyhlásil:

1.
Žaloba sa zamieta.

2.
Poľská republika je povinná nahradiť trovy konania.

3.
Írsko, Francúzska republika, Rumunsko a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, ako aj Európska komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: poľština.