CELEX: 62017CJ0117
Zahtjev za prethodnu odluku
Okoliš
Direktiva 2011/92/EU
Članak 4. stavci 2. i 3. i prilozi I. do III.
Procjena utjecaja na okoliš
Odobrenje za provedbu radova na postrojenju za proizvodnju električne energije iz bioplina bez prethodne ocjene o potrebi provedbe procjene utjecaja na okoliš
Poništenje
Naknadna legalizacija odobrenja na temelju novih odredbi nacionalnog prava bez prethodnog ispitivanja potrebe provedbe procjene utjecaja na okoliš

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni utjecaja određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (
SL 2012., L 26, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Comune di Castelbellino (općina Castelbellino, Italija) i Regione Marche (regija Marche, Italija), s jedne strane, i Ministero per i beni e le attività culturali (Ministarstvo kulturnih dobara i aktivnosti, Italija), Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Ministarstvo zaštite okoliša, ozemlja i mora, Italija), Regione Marche Servizio Infrastrutture Trasporti Energia – P. F. Rete Elettrica Regionale i Provincia di Ancona (pokrajina Ancona, Italija), s druge strane, povodom odluke regije Marche da nije potrebno ispitivati potrebu provedbe procjene utjecaja na okoliš (u daljnjem tekstu: PUO) za projekt društva Società Agricola 4 C S. S. (u daljnjem tekstu: 4 C) čiji je cilj povećanje snage postrojenja za proizvodnju električne energije iz bioplina.
Pravni okvir
U članku 2. stavku 1. Direktive 2011/92 određeno je:
„Države članice usvajaju sve potrebne mjere kako bi se prije davanja odobrenja osiguralo da se projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš, između ostalog na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu njihovih učinaka. Ti su projekti utvrđeni u članku 4.”
U članku 4. stavcima 2. i 3. te direktive propisano je:
„2.   U skladu s člankom 2. stavkom 4., za projekte koji su navedeni u Prilogu II. države članice određuju podliježu li procjeni u skladu s člancima 5. do 10. Države članice to određuju:
(a)
pojedinačnim ispitivanjem;
ili
(b)
pragovima ili kriterijima koje utvrđuje država članica.
Države članice mogu se odlučiti za primjenu oba postupka iz točaka (a) i (b).
3.   Kada se provodi pojedinačno ispitivanje ili se postavljaju pragovi ili kriteriji u smislu stavka 2., moraju se uzeti u obzir relevantni kriteriji odabira navedena u Prilogu III.”
Prilog I. navedenoj direktivi naslovljen „Projekti iz članka 4. stavka 1.” navedene direktive predviđa, u točki 2. podtočki (a), da među te projekte pripadaju „[t]ermoelektrane i ostala postrojenja na izgaranje, toplinske snage 300 megavata (MW) ili više”.
Prilog II. istoj direktivi, pod naslovom „Projekti iz članka 4. stavka 2.”, propisuje pak u svojoj točki 3. da među te projekte pripadaju „[i]ndustrijska postrojenja za proizvodnju struje, pare i tople vode (projekti koji nisu uključeni u Prilog I.)”.
Prilog III. Direktivi 2011/92, naslovljen „Kriteriji odabira iz članka 4. stavka 3.”, glasi kako slijedi:
„1.   Značajke projekata
Značajke projekata moraju se razmotriti, s osobitim obzirom na sljedeće:
(a)
veličinu cjelokupnog projekta;
(b)
kumulaciju s ostalim projektima;
(c)
korištenje prirodnih resursa;
(d)
proizvodnju otpada;
(e)
onečišćenje i štetna djelovanja;
(f)
opasnost od nezgoda, posebno s obzirom na tvari ili tehnologije koje se koriste.
2.   Lokacija projekata
Mora se razmotriti osjetljivost okoliša geografskih područja na koje bi projekti mogli utjecati, uzimajući posebno u obzir sljedeće:
(a)
postojeći način iskorištavanja zemljišta;
(b)
relativno obilje, kakvoću i mogućnosti obnove prirodnih resursa dotičnog područja;
(c)
mogućnost apsorpcije prirodnog okoliša, obraćajući posebnu pozornost na sljedeća područja:
i.
močvarna područja;
ii.
priobalna područja;
iii.
planinska i šumska područja;
iv.
prirodne rezervate i parkove;
v.
područja kategorizirana ili zaštićena zakonima država članica; područja koja su države članice stavile pod posebnu zaštitu na temelju [Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica (
SL 2010., L 20, str. 7
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 128.) i Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa divlje faune i flore (
SL 1992., L 206, str. 7
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.)];
vi.
područja u kojima su standardi kakvoće okoliša utvrđeni zakonima Unije već prekoračeni;
vii.
gusto naseljena područja;
viii.
krajobrazi povijesnog, kulturnog ili arheološkog značenja.
3.   Značajke mogućeg utjecaja
Mogući značajni utjecaji projekata moraju se razmotriti u odnosu na kriterije iz točaka 1. i 2., uzimajući posebno u obzir sljedeće:
(a)
opseg utjecaja (geografsko područje i veličinu pogođenog stanovništva);
(b)
prekograničnu prirodu utjecaja;
(c)
opseg i složenost utjecaja;
(d)
vjerojatnost utjecaja;
(e)
trajanje, učestalost i mogućnost ispravljanja utjecaja.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
4 C iskorištava postrojenje za proizvodnju električne energije iz bioplina u općini Castelbellino, u regiji Marche (u daljnjem tekstu: predmetno postrojenje), čije puštanje u rad je ta općina odobrila na temelju propisa o zaštiti krajobraza.
Odlukom od 20. lipnja 2012. regija Marche odobrila je 4 C‑u izvođenje radova potrebnih kako bi se povećala snaga predmetnog postrojenja s 249 na 999 kilovata (kW).
Na temelju legge Regione Marche n. 3 (Zakon regije Marche br. 3) od 26. ožujka 2012. (u daljnjem tekstu: Zakon br. 3/2012) to je odobrenje izdano a da za projekt nije proveden PUO, kao ni prethodna ocjena o potrebi takve procjene, s obzirom na to da je nominalna snaga predmetnog postrojenja bila niža od praga od 1 megavata predviđenog tim zakonom.
Općina Castelbellino podnijela je sudu koji je uputio zahtjev, Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionalni upravni sud regije Marche, Italija), zahtjev za poništenje toga odobrenja pozivajući se na povredu Direktive 2011/92.
Taj je sud 22. veljače 2013. odbio zahtjev općine Castelbellino za privremenu pravnu zaštitu kojim se tražila suspenzija pobijanog odobrenja.
Presudom br. 93/2013 od 22. svibnja 2013. Corte costituzionale (Ustavni sud, Italija) proglasio je Zakon br. 3/2012 djelomično protivnim ustavu zbog neusklađenosti s pravom Unije jer njime nije bilo propisano uzimanje u obzir svih kriterija utvrđenih u Prilogu III. Direktivi 2011/92 u cilju prepoznavanja projekata koji podliježu PUO‑u sukladno članku 4. stavku 3. te direktive.
4 C je 16. travnja 2015. regiji Marche podnio zahtjev za potvrdu sukladnosti predmetnog postrojenja sa zahtjevima propisanim Direktivom 2011/92.
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da su odredbe Zakona br. 3/2012, koje su prethodno dopuštale regijama da odluče o različitim pragovima izuzeća od PUO‑a, i na temelju kojih su regionalna tijela donijela odluku od 20. lipnja 2012., stavljene izvan snage slijedom presude br. 93/2013 Corte costituzionale (Ustavni sud) od 22. svibnja 2013. Usvojene su nove odredbe, u skladu s kojima se samo na nacionalnoj razini određuju uvjeti prema kojima projekti od nacionalnog interesa podliježu PUO‑u. Prag na temelju kojega postrojenja poput onoga u glavnom postupku podliježu PUO‑u podignut je na 50 MW umjesto 1 MW, ali taj se prag, pod određenim uvjetima, može sniziti za 50 %.
U tim je okolnostima, primjenom novog pravnog režima, regija Marche odlukom od 3. lipnja 2015., s jedne strane, zaključila da je predmetno postrojenje izuzeto od prethodne ocjene o potrebi PUO‑a i, s druge strane, „potvrdila” ranije izdano odobrenje od 20. lipnja 2012.
Međutim, presudom od 19. lipnja 2015. sud koji je uputio zahtjev, Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionalni upravni sud regije Marche), poništio je odobrenje koje je regija Marche izdala 20. lipnja 2012. zbog toga što je doneseno na temelju zakonskih odredbi koje su naknadno proglašene neustavnima.
4 C je protiv te presude podnio tužbu Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija).
Općina Castelbellino je sa svoje strane sudu koji je uputio zahtjev podnijela zahtjev za poništenje odluke regije Marche od 3. lipnja 2015.
S obzirom na ta razmatranja, Tribunale amministrativo regionale per la Marche (Regionalni upravni sud za Marche) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Protivi li se načelno [pravu Unije] (posebno Direktivi 2011/92/EU, u verziji na snazi u vrijeme donošenja [predmetnih] mjera [u glavnom postupku]) nacionalni propis ili upravna praksa koja dopušta da se provede ocjena o potrebi provedbe PUO‑a ili da se provede PUO za projekte koji se odnose na postrojenja koja su u trenutku ocjene već bila izgrađena ili, suprotno tomu, pravo Unije dopušta da se vodi računa o iznimnim okolnostima koje opravdavaju odstupanje od općeg načela u skladu s kojim je narav PUO‑a preventivna?
2.
Konkretnije, je li takvo odstupanje opravdano u slučaju u kojemu novi režim isključuje iz PUO‑a određeni projekt koji je morao biti podvrgnut [ocjeni o potrebi provedbe PUO‑a] na temelju odluke nacionalnog suda koji je proglasio protuustavnom i/ili neprimjenjivom odredbu koja je bila ranije na snazi i kojom je bilo predviđeno isključenje?”
O prethodnim pitanjima
Uvodno valja istaknuti da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se predmet u glavnom postupku odnosi na projekt povećanja snage postojećeg postrojenja za proizvodnju električne energije koje se opskrbljuje bioplinom, za koji su regionalna tijela odlučila da nije potrebno provesti prethodnu ocjenu o potrebi PUO‑a, sukladno zakonodavstvu regionalnog važenja koje je kasnije proglašeno neustavnim zbog toga što njime nije bilo propisano da je potrebno uzeti u obzir sve relevantne kriterije navedene u Prilogu III. Direktivi 2011/92 radi prepoznavanja projekata koji podliježu PUO‑u sukladno članku 4. stavku 3. te direktive.
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi također da su, nakon zahtjeva 4 C od 16. travnja 2015., navedenog u točki 14. ove presude, o potrebi preispitivanja pitanja potrebe provođenja PUO‑a, predmetni radovi bili realizirani jer su regionalna nadležna tijela smatrala da na temelju novih zakonskih odredbi nije trebalo provesti takvu procjenu.
Svojim dvama pitanjima, koja je potrebno ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev stoga pita, u bitnome, protivi li se pravu Unije – kada projekt povećanja snage postrojenja za proizvodnju električne energije, poput onoga u glavnom postupku, nije bio podvrgnut prethodnoj ocjeni potrebe provođenja PUO‑a primjenom nacionalnih odredbi koje su kasnije po tom pitanju proglašene nesukladnima s Direktivom 2011/92 – da za to postrojenje, nakon realizacije toga projekta, nadležna tijela provedu novi ispitni postupak kako bi se provjerilo njegovu usklađenost sa zahtjevima te direktive i, eventualno, PUO‑a. Sud koji je uputio zahtjev također pita jesu li ta tijela mogla smatrati, na temelju odredbi nacionalnog prava koja su bile na snazi na datum kada su ona trebala donijeti odluku, da takav PUO nije bio obvezan.
Treba podsjetiti da članak 2. stavak 1. Direktive 2011/92 određuje da se projekti koji mogu imati značajne učinke na okoliš, u smislu njezina članka 4., u vezi s njezinim prilozima I. i II., podvrgavaju toj procjeni prije izdavanja odobrenja (vidjeti, u tom smislu, presude od 7. siječnja 2004., Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, t.
42.
, i od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr.,
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
, t.
32.
).
Kao što je to Sud već presudio, prethodni karakter takve procjene opravdava potreba da u postupku odlučivanja nadležno tijelo što je prije moguće uzme u obzir učinke na okoliš svih tehničkih postupaka planiranja i odlučivanja, kako bi se odmah na početku izbjeglo onečišćenje ili smetnje, umjesto da se kasnije suzbijaju njihovi učinci (vidjeti, u tom smislu, presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, t.
58.
, i od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr.,
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
, t.
33.
).
Članak 4. stavak 1. Direktive 2011/92 navodi da, u skladu s člankom 2. stavkom 4. te direktive, projekti koji su navedeni u Prilogu I. podliježu procjeni u skladu s njezinim člancima 5. do 10.
Za projekte koji su navedeni u Prilogu II. Direktivi 2011/92, članak 4. stavak 2. te direktive predviđa da države članice određuju podliježe li projekt PUO‑u na temelju pojedinačnog ispitivanja ili na temelju pragova ili kriterija koje utvrđuje dotična država članica.
Članak 4. stavak 3. Direktive 2011/92 dodaje i da se, kada se provodi pojedinačno ispitivanje ili se postavljaju pragovi ili kriteriji u smislu stavka 2., moraju uzeti u obzir relevantni kriteriji odabira navedeni u Prilogu III. toj direktivi.
Nasuprot tomu, Direktiva 2011/92 ne navodi koje pravne posljedice mogu nastati zbog povrede tih odredbi.
Međutim, treba podsjetiti da je Sud već presudio, u točki 43. presude od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr. (
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
), da u slučaju neprovođenja PUO‑a koji zahtijeva pravo Unije države članice moraju ukloniti nezakonite posljedice tog propusta i da se pravu Unije ne protivi provođenje te procjene radi legalizacije, nakon izgradnje i puštanja u rad takvog postrojenja pod dvostrukim uvjetom, s jedne strane, da nacionalna pravila koja dopuštaju takvu legalizaciju zainteresiranoj stranci ne omogućuju da zaobiđe pravna pravila Unije ili da se oslobodi obveze njihove primjene i, s druge strane, da se procjena provedena radi legalizacije ne odnosi samo na buduće učinke tog postrojenja na okoliš, već da uzme u obzir i okolišne učinke nastale od njegove realizacije.
U točki 42. presude od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr. (
C‑196/16
,
EU:C:2017:589
), Sud je također naveo da okolnost, kao prvo, da su dotična društva u postupku u kojem je donesena navedena presuda poduzela potrebne korake radi provedbe, ako je potrebno, PUO, kao drugo, da je odbijanje nadležnih tijela da udovolje tim zahtjevima bilo utemeljeno na nacionalnim odredbama čija je suprotnost pravu Unije utvrđena tek naknadno i, kao treće, da je rad predmetnih postrojenja u postupku u kojem je donesena ista presuda suspendiran, više upućuje na to da provedene legalizacije nisu bile dopuštene prema nacionalnom pravu u uvjetima sličnima onima o kojima je bila riječ u predmetu u kojem je donesena presuda od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, t.
61.
), nego na to da im je bila namjera zaobići pravna pravila Unije.
Posljedično, pravu Unije ne protivi se to da u tim okolnostima, kada projekt nije bio podvrgnut prethodnoj ocjeni potrebe PUO‑a primjenom odredbi koje nisu sukladne s Direktivom 2011/92 za taj projekt, čak i nakon njegove realizacije, nadležna tijela provedu ispitivanje kako bi se utvrdilo je li potrebno provesti PUO ili nije, prema potrebi na temelju novog nacionalnog zakonodavstva, pod uvjetom da je ono sukladno toj direktivi.
Nacionalna tijela koja u tom kontekstu odlučuju također moraju uzeti u obzir utjecaje na okoliš koje je postrojenje proizvelo nakon realizacije radova i ništa se ne protivi tome da, nakon tog ispitivanja, ona ponovno zaključe da PUO nije obvezan.
Iako je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni jesu li ti uvjeti ispunjeni u glavnom postupku s obzirom na sadržaj nacionalnih odredbi i informacije kojima raspolaže, Sud ipak nalazi korisnim pružiti mu sljedeće naznake.
Uvodno, treba zaključiti da projekt postrojenja za proizvodnju električne energije od bioplina nominalne snage niže od 1 megavata nije obuhvaćen Prilogom I. točkom 2. podtočkom (a) Direktive 2011/92, koji obuhvaća termoelektrane i ostala postrojenja na izgaranje, toplinske snage 300 megavata ili više, nego Prilogom II. točkom 3. podtočkom (a) te direktive koji se odnosi na projekte industrijskih postrojenja za proizvodnju struje koji nisu obuhvaćeni njezinim Prilogom I.
Radovi namijenjeni povećavanju snage postrojenja poput onoga u glavnom postupku čine, prema tome, projekt za koji države članice moraju odrediti treba li, sukladno članku 4. stavcima 2. i 3. Direktive 2011/92, biti podvrgnut PUO‑u.
Nadalje, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je, kada države članice odluče primijeniti postavljanje pragova ili kriterija sukladno članku 4. stavku 2. Direktive 2011/92, margina prosudbe koja im je tako povjerena ograničena obvezom, navedenom u članku 2. stavku 1. te direktive, da se projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš prije davanja odobrenja podvrgnu procjeni utjecaja, među ostalim na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije (vidjeti, u tom smislu, presudu od 20. studenoga 2008., Komisija/Irska,
C‑66/06
, neobjavljena,
EU:C:2008:637
, t.
61.
i navedena sudska praksa).
Sukladno članku 4. stavku 3. Direktive 2011/92 države članice moraju uzeti u obzir, za određivanje tih pragova ili kriterija, relevantne kriterije odabira navedene u njezinu Prilogu III. (vidjeti, u tom smislu, presudu od 20. studenoga 2008., Komisija/Irska,
C‑66/06
, neobjavljena,
EU:C:2008:637
, t.
62.
).
Osim toga, država članica koja bi odredila te pragove ili kriterije na takvoj razini da bi u praksi svi projekti određene vrste unaprijed bili izuzeti od procjene, prekoračila bi svoju marginu prosudbe, osim ako se za sve izuzete projekte može smatrati, na temelju opće ocjene, da nemaju značajne utjecaje na okoliš (presuda od 20. studenoga 2008., Komisija/Irska,
C‑66/06
, neobjavljena,
EU:C:2008:637
, t.
65.
i navedena sudska praksa).
Iz toga proizlazi da činjenica da je nacionalnim odredbama, poput onih na temelju kojih je regija Marche donijela svoju odluku od 3. lipnja 2015., podignuta razina praga iznad koje je obvezno provoditi PUO sama po sebi nije dostatna kako bi se zaključilo da te odredbe ne poštuju Direktivu 2011/92.
Takav zaključak o neusklađenosti ne može proizaći ni iz okolnosti, koju spominje sud koji je uputio zahtjev, prema kojoj bi, da navedene odredbe nisu bile usvojene, predmetni projekt podlijegao prethodnoj ocjeni o potrebi provedbe PUO‑a nakon presude br. 93/2013 koju je donio Corte costituzionale (Ustavni sud) 22. svibnja 2013.
S obzirom na prethodno navedeno, na postavljena pitanja je potrebno odgovoriti da, kada projekt povećanja snage postrojenja za proizvodnju električne energije, poput onoga u glavnom postupku, nije bio podvrgnut prethodnoj ocjeni o potrebi provedbe PUO‑a na temelju nacionalnih odredbi koje su kasnije proglašene po tom pitanju nesukladnima s Direktivom 2011/92, pravo Unije zahtijeva da države članice uklone nezakonite posljedice te povrede i ne protivi mu se to da za to postrojenje, nakon realizacije toga projekta, nadležna tijela provedu novi ispitni postupak radi provjere njegove usklađenosti sa zahtjevima te direktive i, eventualno, da ga se podvrgne PUO‑u, pod uvjetom da nacionalna pravila koja dopuštaju takvu legalizaciju zainteresiranim strankama ne omogućuju da zaobiđu pravna pravila Unije ili da se oslobode obveze njihove primjene. Također je potrebno uzeti u obzir utjecaje na okoliš do kojih je došlo nakon realizacije projekta. Ta nacionalna tijela mogu smatrati, na temelju nacionalnih odredbi koje su na snazi na datum kada ona moraju donijeti odluku, da takav PUO nije obvezan, utoliko što su te odredbe u skladu s tom direktivom.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (šesto vijeće) odlučuje:

Kada projekt povećanja snage postrojenja za proizvodnju električne energije, poput onoga u glavnom postupku, nije bio podvrgnut prethodnoj ocjeni o potrebi provedbe procjene utjecaja na okoliš na temelju nacionalnih odredbi koje su kasnije proglašene po tom pitanju nesukladnima s Direktivom 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni utjecaja određenih javnih i privatnih projekata na okoliš, pravo Unije zahtijeva da države članice uklone nezakonite posljedice te povrede i ne protivi mu se to da za to postrojenje, nakon realizacije projekta, nadležna tijela provedu novi ispitni postupak radi provjere njegove usklađenosti sa zahtjevima te direktive i, eventualno, da ga se podvrgne procjeni utjecaja na okoliš, pod uvjetom da nacionalna pravila koja dopuštaju takvu legalizaciju zainteresiranim strankama ne omogućuju da zaobiđu pravna pravila Unije ili da se oslobode obveze njihove primjene. Također je potrebno uzeti u obzir utjecaje na okoliš do kojih je došlo nakon realizacije projekta. Ta nacionalna tijela mogu smatrati, na temelju nacionalnih odredbi koje su na snazi na datum kada ona moraju donijeti odluku, da takva procjena utjecaja na okoliš nije obvezna, utoliko što su te odredbe u skladu s tom direktivom.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski