CELEX: 62018CJ0092
Жалба за отмяна
Институционално право
Протокол за местоположението на седалищата на институциите и някои органи, служби и агенции на Европейския съюз
Европейски парламент
Понятие „заседание относно бюджета“, провеждано в Страсбург (Франция)
Член 314 ДФЕС
Упражняване на бюджетното правомощие в допълнително пленарно заседание, провеждано в Брюксел (Белгия)

С жалбата си Френската република иска да бъдат отменени четири акта на Европейския парламент, свързани с приемането на годишния бюджет на Европейския съюз за финансовата 2018 година (наричани по-нататък заедно „обжалваните актове“), а именно:
–
дневният ред на пленарното заседание на Парламента от 29 ноември 2017 г. (документ P8_0J (2017)11‑29), доколкото в него е включено обсъждане на общия проект на годишния бюджет на Съюза за финансовата 2018 година,
–
дневният ред на пленарното заседание на Парламента от 30 ноември 2017 г. (документ P8_0J (2017)11‑30), доколкото в него са включени гласуване с последващи обяснения на вота относно този общ проект,
–
законодателната резолюция на Парламента от 30 ноември 2017 г. относно посочения общ проект (документ P8_TA(2017)0458, P8_TA-PROV(2017)0458), и
–
актът от 30 ноември 2017 г., с който председателят на Парламента обявява, че годишният бюджет на Съюза за финансовата 2018 година е окончателно приет.
Правна уредба
Член единствен, буква а) от Протокол № 6 за местоположението на седалищата на институциите и някои органи, служби и агенции на Европейския съюз, приложен към Договорите за ЕС, за функционирането на ЕС и ЕОАЕ (наричан по-нататък „Протоколът за седалищата на институциите“), предвижда:
„Седалището на Европейския парламент е в Страсбург, където се провеждат дванайсетте месечни пленарни заседания, включително и заседанието относно бюджета. Допълнителните пленарни заседания се провеждат в Брюксел. Комисиите на Европейския парламент заседават в Брюксел. Генералният секретариат на Европейския парламент и неговите подразделения остават разположени в Люксембург“.
Член 314 ДФЕС предвижда:
„Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие със специална законодателна процедура, установяват годишния бюджет на Съюза съгласно посочените по-долу разпоредби.
[…]
3.   Съветът приема позиция по проектобюджета и я представя на Европейския парламент не по-късно от 1 октомври на годината, която предхожда годината на изпълнение на бюджета. […]
4.   Ако в срок от четиридесет и два дни след получаването Европейският парламент:
[…]
в)
приеме изменения с мнозинство от съставляващите го членове, така измененият проект се предава на Съвета и на Комисията. Председателят на Европейския парламент, съгласувано с председателя на Съвета, свиква незабавно помирителния комитет. […]
5.   Помирителният комитет, който се състои от членове на Съвета или техни представители и от равен брой членове, представляващи Европейския парламент, има за задача, въз основа на позициите на Европейския парламент и на Съвета, да постигне споразумение по общ проект с квалифицирано мнозинство от членовете на Съвета или техните представители и с мнозинство от членовете, представляващи Европейския парламент, в срок от двадесет и един дни, считано от неговото свикване.
[…]
6.   Ако в срока от двадесет и един дни, посочен в параграф 5, помирителният комитет постигне споразумение по общ проект, Европейският парламент и Съветът разполагат поотделно със срок от четиринадесет дни, считано от датата на това споразумение, за да одобрят общия проект.
7.   Ако в срока от четиринадесет дни, посочен в параграф 6:
а)
и Европейският парламент, и Съветът одобрят общия проект или не се произнесат, или ако една от тези институции одобри общия проект, а другата не се произнесе, бюджетът се счита за окончателно приет в съответствие с общия проект, или
б)
и Европейският парламент, с мнозинство от съставляващите го членове, и Съветът отхвърлят общия проект, или ако една от тези институции отхвърли общия проект, а другата не се произнесе, Комисията представя нов проектобюджет, или
[…]
г)
Европейският парламент одобри общия проект, а Съветът го отхвърли, Европейският парламент може, в срок от четиринадесет дни от датата на отхвърлянето от Съвета и с мнозинство от съставляващите го членове и три пети от подадените гласове, да реши да потвърди всички или част от измененията, посочени в параграф 4, буква в). Ако дадено изменение на Европейския парламент не бъде потвърдено, се приема позицията, договорена в помирителния комитет относно бюджетния ред, предмет на това изменение. На тази основа бюджетът се счита за окончателно приет.
[…]
9.   Когато процедурата, предвидена в настоящия член, приключи, председателят на Европейския парламент обявява, че бюджетът е окончателно приет.
10.   Всяка институция упражнява правомощията, които са ѝ възложени по настоящия член при зачитане на Договорите и на актовете, приети по силата на тези Договори, по-специално що се отнася до собствените ресурси на Съюза и баланса между приходите и разходите“.
Обстоятелствата, предхождащи спора
На 7 октомври 2015 г. Парламентът приема графика на пленарните си заседания за 2017 г., който предвижда по-специално провеждането на редовни пленарни заседания в Страсбург (Франция) от 23 до 26 октомври, от 13 до 16 ноември и от 11 до 14 декември 2017 г., както и на допълнително пленарно заседание на 29 и 30 ноември 2017 г. в Брюксел (Белгия).
През април 2017 г. Съветът, Парламентът и Комисията утвърждават прагматичен график, в който се уточняват основните дати, предвидени от институциите за различните етапи на бюджетната процедура за финансовата 2018 година, и по-специално за евентуална помирителна процедура.
На 29 юни 2017 г. Комисията публикува годишен проектобюджет на Съюза за финансовата 2018 година. На 13 септември 2017 г. Съветът изпраща позицията си по този проект на Парламента. След гласуване в комисията по бюджети и разискванията по време на редовното пленарно заседание, проведено в Страсбург от 23 до 26 октомври 2017 г., на 25 октомври 2017 г. Парламентът приема законодателна резолюция, съдържаща изменения в този проект. На 31 октомври 2017 г. започва помирителната процедура за бюджета между Парламента и Съвета. На 18 ноември 2017 г. тази процедура приключва със споразумение по общ проект за годишен бюджет на Съюза за финансовата 2018 година.
На 30 ноември 2017 г. Съветът одобрява общия проект за годишен бюджет на Съюза за финансовата 2018 година. Парламентът включва обсъждането и гласуването на проекта в дневния ред за допълнителното пленарно заседание на 29 и 30 ноември 2017 г., което се провежда в Брюксел. Със Законодателна резолюция от 30 ноември 2017 г. Парламентът одобрява проекта. Същия ден председателят на Парламента обявява в пленарно заседание, че годишният бюджет на Съюза за финансовата 2018 година е окончателно приет.
След подаването на настоящата жалба с решение от 2 октомври 2018 г., Франция/Парламент (Упражняване на бюджетното правомощие) (
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
) Съдът отхвърля жалбата на Френската република за отмяна на актове, приети от Парламента в рамките на процедурата, довела до приемането на бюджета на Съюза за финансовата 2017 година. След обявяването на това решение по искане на Съда Френската република потвърждава, че възнамерява да поддържа жалбата си относно бюджета на Съюза за финансовата 2018 година.
Производството пред Съда и исканията на страните
Френската република иска от Съда:
–
да отмени обжалваните актове,
–
да запази последиците на акта, с който председателят на Парламента обявява, че годишният бюджет на Съюза за финансовата 2018 година е окончателно приет, докато бюджетът бъде окончателно приет с акт в съответствие с Договорите, в разумен срок от датата на обявяване на решението, което Съдът ще постанови по настоящото дело, и
–
да осъди Парламента да заплати съдебните разноски.
Парламентът иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди Френската република да заплати съдебните разноски, и
–
при условията на евентуалност, да запази последиците на акта, с който председателят на Парламента обявява, че годишният бюджет на Съюза за финансовата 2018 година е окончателно приет, до влизането в сила, в разумен срок, на нов акт, който да го замени.
С определение на председателя на Съда от 26 април 2019 г. Великото херцогство Люксембург е допуснато да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Френската република.
По жалбата
Доводи на страните
Френската република, подпомагана от Великото херцогство Люксембург, излага едно-единствено основание — нарушение с обжалваните актове на Протокола за седалищата на институциите. Съгласно член единствен, буква а) от този протокол Парламентът бил длъжен да упражнява предоставеното му с член 314, параграфи 5, 6 и 9 ДФЕС бюджетно правомощие по принцип в неговата цялост на редовните пленарни заседания, които се провеждат в Страсбург. В настоящия случай тази институция нарушила необходимостта да се съвместят изискванията, произтичащи от тези членове, като включила обсъждането и гласуването на основание член 314, параграф 6 ДФЕС на общия проект за годишен бюджет на Съюза за финансовата 2018 година в дневния ред на допълнителното си пленарно заседание, проведено в Брюксел на 29 и 30 ноември 2017 г., и като с акта на председателя на Парламента, приет на основание член 314, параграф 9 ДФЕС, обявила по време на същото допълнително пленарно заседание, че този бюджет е окончателно приет.
В това отношение Френската република поддържа, че Парламентът е допуснал грешка в преценката, тъй като е утвърдил, а след това се е придържал към графика си за редовните пленарни заседания за 2017 г., в резултат от което е имал възможност да се произнесе по общия проект за годишен бюджет за финансовата 2018 година в срока, предвиден в член 314, параграф 6 ДФЕС, само в хода на допълнителното пленарно заседание, упоменато в предходната точка, което се провежда в Брюксел, а не по време на редовното пленарно заседание, провеждано в Страсбург.
Френската република счита, че има възможност да се предвиди датата на споразумението, до което се стига в хода на помирителната процедура. В това отношение тя отбелязва най-напред, че на практика гласуването на проекта за бюджет, предвидено в член 314, параграф 4 ДФЕС, се извършва винаги в хода на второто редовно пленарно заседание през октомври, известно като „заседателен период „октомври II“. На следващо място посочената държава членка твърди, че след влизането в сила на Договора от Лисабон помирителната процедура се прилага систематично. Накрая, тя добавя, че в твърде вероятния случай на прилагане на такава процедура евентуалното помирително споразумение по всяка вероятност се постига в последните дни на периода за помирение, предвиден в член 314, параграф 5 ДФЕС. При това положение Френската република счита, че Парламентът е длъжен да планира редовното пленарно заседание за м. ноември през четвъртата или петата седмица след заседателния период „октомври II“, тъй като според нея такова планиране увеличава в максимална степен вероятността посочената институция да има възможност да се произнесе по общия проект за бюджет в рамките на редовно пленарно заседание, провеждано в Страсбург, в срока от 14 дни, предвиден в член 314, параграф 6 ДФЕС. В случая обаче посочената институция планирала редовното пленарно заседание през ноември 2017 г. за третата седмица след заседателния период „октомври II“ за 2017 г., което ѝ попречило да упражни бюджетните си правомощия на основание член 314, параграфи 6, 7 и 9 ДФЕС в Страсбург.
При всички положения Френската република поддържа, че Парламентът е можел да измени графика за редовните пленарни заседания след утвърждаването на прагматичния график, с който по общо съгласие между институциите се планира протичането на бюджетната процедура. След утвърждаването на последния график Парламентът разполагал с потвърждение относно датите, на които ще се проведе помирителната процедура, както и с датите на заседанията на помирителния комитет в твърде вероятния случай, че такава процедура бъде приложена след заседателния период „октомври II“.
Парламентът поддържа, че без да допуска грешка в преценката, е упражнил бюджетните си правомощия на основание член 314, параграфи 6, 7 и 9 ДФЕС в рамките на допълнителното пленарно заседание, проведено на 29 и 30 ноември 2017 г. С оглед на непредвидимите обстоятелства, присъщи на бюджетната процедура, както прибягването до помирителната процедура, така и датата, на която тази процедура ще започне и ще приключи, евентуално със споразумение по общ проект за годишен бюджет, поначало били несигурни събития към момента на изготвянето на графика за пленарните заседания за 2017 г.
Съображения на Съда
Както потвърждава член 314, параграф 10 ДФЕС, Парламентът е длъжен да упражнява възложените му бюджетни правомощия при зачитане на Договорите и на актовете, приети по силата на тези договори.
На първо място, тази институция е длъжна да зачита Протокола за седалищата на институциите, който съгласно член 51 ДЕС е неразделна част от Договорите. Съгласно член единствен, буква а) от цитирания протокол „[с]едалището на Европейския парламент е в Страсбург, където се провеждат дванайсетте месечни пленарни заседания, включително и заседанието относно бюджета“.
В тази връзка Съдът постанови в точки 32, 35 и 37 от решение от 2 октомври 2018 г., Франция/Парламент (Упражняване на бюджетното правомощие) (
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
), че при липсата на уточнение в член единствен, буква а) от този протокол, изразът „заседанието относно бюджета“ трябва да се тълкува в смисъл, че препраща към всички пленарни заседания, на които Парламентът упражнява бюджетните си правомощия, и към всички актове, приети за целта от тази институция. Действително, упражняването от Парламента на бюджетното му правомощие в пленарно заседание представлява основен момент в демократичния живот на Съюза и налага по-специално публично обсъждане в рамките на пленарно заседание, което да позволява на гражданите на Съюза да се запознаят с изразените различни политически насоки и по този начин да си изградят политическо мнение за дейността на Съюза. Освен това прозрачността на парламентарния дебат в пленарно заседание може да подсили демократичната легитимност на бюджетната процедура в очите на гражданите на Съюза, както и убедителността на действията на Съюза. При това положение изразът „заседанието относно бюджета“ в член единствен, буква а) от Протокола за седалищата на институциите обхваща не само редовното пленарно заседание, посветено на разглеждането на проектобюджета на първо четене на основание член 314, параграф 4 ДФЕС, но и второто четене съгласно член 314, параграф 6 ДФЕС, което осигурява публично обсъждане и гласуване в пленарно заседание на общия проект за годишен бюджет, резултат от помирителната процедура.
На второ място, Парламентът е длъжен да спазва изискванията, които член 314 ДФЕС му налага за упражняването на неговите бюджетни правомощия в пленарно заседание. Целта на установените в тази разпоредба периоди и срокове е да се гарантира, че годишният бюджет на Съюза ще бъде приет преди края на годината, предхождаща съответната финансова година, като неспазването им може при необходимост да доведе до прилагането на член 315 ДФЕС, който се отнася до временния бюджет (решение от 2 октомври 2018 г., Франция/Парламент (Упражняване на бюджетното правомощие),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, т.
).
Когато Европейският парламент не е обсъдил и гласувал общия проект за годишен бюджет в 14‑дневния срок, установен в член 314, параграф 6 ДФЕС, Съветът може сам да приеме този проект при условията по член 314, параграф 7, буква а). За прозрачността и демократичната легитимност на дейността на Съюза, които се проявяват в хода на процедурата по приемане на годишния бюджет, обаче е особено важно Парламентът да упражни възложеното му с член 314, параграф 6 ДФЕС правомощие и да се произнесе в пленарно заседание по този общ проект (решение от 2 октомври 2018 г., Франция/Парламент (Упражняване на бюджетното правомощие),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, т.
)
На трето място, след като член единствен, буква а) от Протокола за седалищата на институциите и член 314 ДФЕС имат еднаква правна сила, произтичащите от първата разпоредба изисквания не могат сами по себе си да имат предимство пред изискванията, произтичащи от втората разпоредба, и обратно. Те трябва да бъдат прилагани във всеки отделен случай, съобразявайки необходимостта от съвместяване на тези изисквания и справедливото равновесие между тях (решение от 2 октомври 2018 г., Франция/Парламент (Упражняване на бюджетното правомощие),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, т.
).
Впрочем съгласно постоянната съдебна практика Протоколът за седалищата на институциите се основава на взаимното зачитане на съответните правомощия на държавите членки и Парламента, както и на реципрочно задължение за лоялно сътрудничество (решение от 2 октомври 2018 г., Франция/Парламент (Упражняване на бюджетното правомощие),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, т.
и цитираната съдебна практика).
Ето защо Парламентът е длъжен да упражнява бюджетните си правомощия по време на редовно пленарно заседание, провеждано в Страсбург, но въпросното задължение, което произтича от член единствен, буква а) от Протокола за седалищата на институциите, не е пречка годишният бюджет да бъде обсъждан и гласуван — ако това е наложително за гладкото протичане на предвидената в член 314 ДФЕС бюджетна процедура — по време на допълнително пленарно заседание, провеждано в Брюксел. Ако при протичането на тази процедура предимство в абсолютно всички случаи има спазването на член единствен, буква а) от този протокол, в ущърб на пълното участие на Парламента в споменатата процедура, това би било несъвместимо с припомнената в точка 22 от настоящото решение необходимост от съвместяване на изискванията, произтичащи от тези разпоредби (решение от 2 октомври 2018 г., Франция/Парламент (Упражняване на бюджетното правомощие),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, т.
).
По отношение на съдебния контрол за спазването на изискванията, произтичащи от точки 22—44 от настоящото решение, Съдът уточнява в точка 45 от решение от 2 октомври 2018 г., Франция/Парламент (Упражняване на бюджетното правомощие) (
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
), че когато съобразява необходимостта от съвместяване на изискванията на член единствен, буква а) от Протокола за седалищата на институциите с тези на член 314 ДФЕС, Парламентът разполага с правомощие за преценка, което следва от наложителното гладко протичане на бюджетната процедура. Следователно предмет на този съдебен контрол е дали с упражняването на част от бюджетните си правомощия в допълнително пленарно заседание Парламентът е допуснал в тази насока грешки в преценката.
Именно през призмата на тези съображения следва да се провери дали в обжалваните актове е съобразена необходимостта от съвместяване на изискванията, които произтичат, от една страна, от член единствен, буква а) от Протокола за седалищата на институциите и от друга страна, от член 314 ДФЕС.
В това отношение макар Френската република да признава, че в рамките, установени с графика за редовните пленарни заседания за 2017 г., допълнителното пленарно заседание, проведено в Брюксел на 29 и 30 ноември 2017 г., е представлявало единствената възможност Парламентът да се произнесе по общия проект за годишен бюджет за финансовата 2018 година в предвидения в член 314, параграф 6 ДФЕС срок, тя твърди, подкрепяна от Великото херцогство Люксембург, че адаптирането на този парламентарен график от посочената институция е опорочено поради грешка в преценката. Според споменатите държави членки е било възможно графикът да се адаптира, така че да има възможност за обсъждане и гласуване на общия проект за годишен бюджет на Съюза за финансовата 2018 година в Страсбург при спазване на посочения срок. Всъщност възможността за подобно адаптиране и дори за промяна на графика на редовните пленарни заседания за 2017 г. била налице както при фиксирането на този график на 7 октомври 2015 г., така и след изготвяне на прагматичния график през април 2017 г.
Първо, що се отнася до фиксирането на парламентарния график за 2017 г., направено на 7 октомври 2015 г., доводите на Френската република, подкрепяна от Великото херцогство Люксембург, се основават на предпоставката, че датата, на която помирителният комитет постига споразумение по общ проект за годишен бюджет, е била разумно предвидима за Парламента към момента на фиксиране на този график.
Съдът обаче вече е отхвърлил подобна предпоставка, като е постановил в точка 50 от решение от 2 октомври 2018 г., Франция/Парламент (Упражняване на бюджетното правомощие) (
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
), че към момента на фиксиране на графика на редовните пленарни заседания както прилагането на помирителната процедура, така и датата, на която тази процедура ще започне и ще приключи, евентуално със споразумение по общ проект за годишен бюджет, поначало са били несигурни събития.
Никой от доводите, изложени от Френската република и Великото херцогство Люксембург, не е в състояние да постави под съмнение съображенията относно непредвидимите обстоятелства, присъщи на бюджетната процедура, на които се основава съдебната практика, припомнена в предходната точка.
Освен това доводите на посочените държави членки, че Парламентът трябва да планира редовното пленарно заседание през ноември алтернативно през четвъртата или петата седмица след заседателния период „октомври II“, предполагат по необходимост, че въпросната институция разполага с право на преценка в това отношение. По-конкретно, тъй като Френската република изхожда от констатацията, че такова планиране „увеличава в максимална степен вероятността“ за обсъждане и гласуване на общия проект за бюджет на редовното пленарно заседание през ноември, провеждано в Страсбург, тя по същество признава, че подобно планиране не може действително да гарантира възможността за провеждане в Страсбург на такова обсъждане и гласуване, и следователно потвърждава, че планирането на парламентарния график не е в състояние да премахне непредвидимите обстоятелства, присъщи на бюджетната процедура.
Ето защо следва да се приеме, че когато на 7 октомври 2015 г. е фиксирал графика на редовните си пленарни заседания за 2017 г., Парламентът не е надхвърлил пределите на правомощието за преценка, припомнено в точка 25 от настоящото решение.
Второ, Френската република упреква Парламента, че не е променил този график след утвърждаването на прагматичния график за бюджетната процедура за финансовата 2018 година през април 2017 г., тъй като посоченият прагматичен график потвърдил датите за помирителната процедура в твърде вероятния случай, че се стигне до прилагането на такава.
Въпросният прагматичен график обаче уточнява датите, които Съветът, Парламентът и Комисията са предвиждали през април 2017 г. за бюджетната процедура за финансовата 2018 година, и по-специално за евентуална помирителна процедура, въпреки възможността присъщите на бюджетната процедура непредвидими обстоятелства да попречат на тези институции да се придържат към предвидените дати.
Във връзка с тези непредвидими обстоятелства Парламентът отбелязва, без възражения по този въпрос, че съдбата на помирителния период е несигурна, видно по-специално от това, че той е изтекъл без споразумение по три от петте процедури, приключили съгласно режима по член 314 ДФЕС преди фиксирането на парламентарния график за 2017 г., поради което годишният бюджет на Съюза е могъл да бъде приет едва през декември от годината, предхождаща съответната финансова година в рамките на тези три процедури. Освен това, в отговор на поставен от Съда въпрос в заседанието, Парламентът уточни, отново без възражения, че точният начален момент на помирителния период може да се определи едва в последния момент с оглед на актуализираните графици на Парламента, Съвета и Комисията.
Така след утвърждаването през април 2017 г. на прагматичния график за бюджетната процедура за 2018 година все още остава несигурен отговорът на въпроса дали и на коя дата помирителният комитет би могъл действително да постигне помирително споразумение.
При това положение Парламентът също не е допуснал грешка в преценката, като е запазил графика на редовните пленарни заседания за 2017 г. след утвърждаване на прагматичния график през април същата година.
С оглед на това обжалваните актове не са опорочени от грешката в преценката, посочена от Френската република.
Предвид изложените съображения в тяхната цялост единственото основание, представено от Френската република, и съответно подадената от нея жалба следва да бъдат отхвърлени.
По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Парламентът е поискал Френската република да бъде осъдена да заплати съдебните разноски и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Парламента. На основание член 140, параграф 1 от същия правилник Великото херцогство Люксембург, което е встъпило по делото, понася направените от него съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда Френската република да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Европейския парламент.

3)
Великото херцогство Люксембург понася направените от него съдебни разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.