CELEX: 62018CJ0043
Prejudiciële verwijzing
Milieu
Richtlijn 2001/42/EG
Beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s
Besluit
Aanwijzing van een specialebeschermingszone overeenkomstig richtlijn 92/43/EEG
Vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen alsmede van bepaalde preventieve maatregelen
Begrip ‚plannen en programma’s’
Verplichting om een milieubeoordeling uit te voeren

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, leden 2, 4 en 5, van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (
PB 2001, L 197, blz. 30
; hierna: „SMB-richtlijn”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Compagnie d’entreprises CFE SA (hierna: „CFE”) en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (België) over de geldigheid van het besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 14 april 2016 tot aanwijzing van het Natura 2000-gebied – BE1000001: „Het Zoniënwoud met bosranden en aangrenzende beboste domeinen en de vallei van de Woluwe – Complex Zoniënwoud – Vallei van de Woluwe” (
Belgisch Staatsblad
, 13 mei 2016, blz. 31558; hierna: „besluit van 14 april 2016”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
SMB-richtlijn
In overweging 4 van de SMB-richtlijn wordt verklaard:
„De milieueffectbeoordeling is een belangrijk instrument voor de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en goedkeuring van bepaalde plannen en programma’s die in de lidstaten aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, omdat zij garandeert dat reeds tijdens de voorbereiding en vóór de vaststelling van die plannen en programma’s met de effecten van de uitvoering daarvan rekening wordt gehouden.”
Artikel 1 van deze richtlijn, met als opschrift „Doel”, luidt:
„Deze richtlijn heeft ten doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.”
Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)
‚plannen en programma’s’: plannen en programma’s, met inbegrip van die welke door de [Europese Unie] worden medegefinancierd, alsook de wijzigingen ervan,
–
die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en
–
die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven;
b)
‚milieubeoordeling’: het opstellen van een milieurapport, het raadplegen, het rekening houden met het milieurapport en de resultaten van de raadpleging bij de besluitvorming, alsmede het verstrekken van informatie over het besluit, overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9;
[...]”
Artikel 3 van de SMB-richtlijn, met als opschrift „Werkingssfeer”, bepaalt:
„1.   Een milieubeoordeling wordt uitgevoerd overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9, voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
2.   Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma’s
a)
die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij richtlijn 85/337/EEG [van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (
PB 1985, L 175, blz. 40
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 (
PB 2012, L 26, blz. 1
)] genoemde projecten, of
b)
waarvoor, gelet op het mogelijk effect op gebieden, een beoordeling vereist is uit hoofde van de artikelen 6 of 7 van richtlijn 92/43/EEG [van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (
PB 1992, L 206, blz. 7
)].
[...]
4.   Voor andere dan de in lid 2 bedoelde plannen en programma’s, die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, bepalen de lidstaten of het plan of het programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben.
5.   De lidstaten stellen vast, door een onderzoek per geval of door specificatie van soorten plannen en programma’s, of door combinatie van beide werkwijzen, of de in de leden 3 en 4 bedoelde plannen of programma’s aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Hierbij houden zij voor alle gevallen rekening met de relevante criteria van bijlage II, om ervoor te zorgen dat plannen en programma’s met mogelijke aanzienlijke milieueffecten door deze richtlijn zijn gedekt.
[...]”
Habitatrichtlijn
Artikel 4 van richtlijn 92/43 (hierna: „habitatrichtlijn”) luidt:
„1.   Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke lidstaat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. Voor diersoorten met een zeer groot territorium komen deze gebieden overeen met de plaatsen, binnen het natuurlijke verspreidingsgebied van die soorten, die de fysische en biologische elementen vertonen welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Voor aquatische soorten met een groot territorium worden deze gebieden alleen voorgesteld indien het mogelijk is een zone duidelijk af te bakenen die de fysische en biologische elementen vertoont welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Zo nodig stellen de lidstaten aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht.
De lijst wordt binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie toegezonden met informatie over elk gebied. Deze informatie omvat een kaart, de naam, de ligging en de oppervlakte van het gebied, alsmede de gegevens die zijn verkregen uit toepassing van de in bijlage III (fase 1) vermelde criteria, en wordt verstrekt op basis van een door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 opgesteld formulier.
2.   Op basis van de in bijlage III (fase 2) vermelde criteria werkt de Commissie met instemming van iedere lidstaat voor elk van de negen in artikel 1, onder c), iii), genoemde biogeografische regio’s en voor het gehele in artikel 2, lid 1, bedoelde grondgebied aan de hand van de lijsten van de lidstaten een ontwerplijst van de gebieden van communautair belang uit, waarop staat aangegeven in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen.
De lidstaten waar de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats en een of meer prioritaire soorten in oppervlakte meer dan 5 % van het nationale grondgebied beslaan, kunnen, met instemming van de Commissie, verzoeken dat de criteria van bijlage III (fase 2) voor de selectie van alle gebieden van communautair belang op hun grondgebied flexibeler worden toegepast.
De lijst van gebieden van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.
3.   De in lid 2 genoemde lijst wordt binnen zes jaar na de kennisgeving van deze richtlijn vastgesteld.
4.   Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken lidstaat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als specialebeschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.
5.   Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.”
In artikel 6, lid 3, van deze richtlijn is bepaald:
„Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.”
Nitratenrichtlijn
Artikel 1 van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (
PB 1991, L 375, blz. 1
; hierna: „nitratenrichtlijn”) bepaalt:
„Deze richtlijn heeft tot doel:
–
de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen, en
–
verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen.”
Artikel 5 van die richtlijn is als volgt verwoord:
„1.   Binnen twee jaar na de in artikel 3, lid 2, bedoelde eerste aanwijzing of binnen één jaar na elke in artikel 3, lid 4, bedoelde aanvullende aanwijzing dienen de lidstaten ter bereiking van de in artikel 1 genoemde doelstellingen actieprogramma’s op te stellen voor de aangewezen kwetsbare zones.
2.   Een actieprogramma kan betrekking hebben op alle kwetsbare zones op het grondgebied van een lidstaat of er kunnen, indien de lidstaten zulks passend achten, verschillende programma’s worden vastgesteld voor verschillende kwetsbare zones of gedeelten daarvan.
3.   In de actieprogramma’s wordt rekening gehouden met
a)
de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens, hoofdzakelijk wat betreft de respectieve bijdrage van stikstof uit agrarische en uit andere bronnen;
b)
de milieuomstandigheden in de desbetreffende gebieden van de betrokken lidstaat.
4.   De actieprogramma’s worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a)
de maatregelen van bijlage III;
b)
de maatregelen die de lidstaten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
5.   De lidstaten treffen bovendien in het kader van de actieprogramma’s de aanvullende of verscherpte maatregelen die zij noodzakelijk achten, indien al aanstonds of in het licht van de bij de uitvoering van de actieprogramma’s opgedane ervaring duidelijk wordt dat de in lid 4 bedoelde maatregelen niet toereikend zijn om de in artikel 1 genoemde doelstellingen te verwezenlijken. Bij het selecteren van die maatregelen houden de lidstaten rekening met de doeltreffendheid en kosten ervan ten opzichte van die van eventuele andere preventieve maatregelen.”
Belgisch recht
De ordonnantie van 1 maart 2012 betreffende het natuurbehoud (
Belgisch Staatsblad
, 16 maart 2012, blz. 16017) vormt de rechtsgrondslag voor het besluit van 14 april 2016.
De artikelen 40 tot en met 56 van deze ordonnantie vormen samen hoofdstuk 4, met als opschrift „Natura 2000-gebieden”. Artikel 44 van deze ordonnantie bepaalt onder meer:
„Elk gebied van communautair belang wordt bij Regeringsbesluit als Natura 2000-gebied aangewezen binnen zes jaar nadat de Commissie de lijst van de gebieden van communautair belang in het Gewest heeft opgesteld of aangepast, rekening houdend met de prioriteiten die gekoppeld zijn aan het belang van de gebieden voor het behoud of de herstelling in een gunstige staat van instandhouding van een natuurlijk habitattype van communautair belang of een soort van communautair belang, en dat met het oog op de coherentie van Natura 2000, gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.”
Artikel 47 van de ordonnantie van 1 maart 2012, betreffende „Preventieve maatregelen”, luidt:
„Art. 47. § 1. Onverminderd de toepassing van artikel 64 is het in een Natura 2000-gebied verboden om de natuurlijke habitats en habitats van soorten te beschadigen of om de populaties van de soorten waarop de instandhoudingdoelstellingen van het gebied van toepassing zijn te verstoren.
§ 2. De Regering legt de algemene verbodsbepalingen en alle andere preventieve maatregelen die van toepassing zijn op de projecten die niet zijn onderworpen aan een verkavelingsvergunning, noch aan een stedenbouwkundige vergunning, noch aan een milieuvergunning en ook niet aan een van de handelingen bedoeld in artikel 62, § 1, ten gunste van alle of van bepaalde Natura 2000-gebieden vast, behalve indien een ontheffing voorzien is in het beheersplan aangenomen in toepassing van artikel 50 of indien een afwijking toegestaan is in toepassing van artikel 64 of 85, binnen of buiten de perimeter van de betreffende Natura 2000-gebieden, met inbegrip van de aanneming van ecologische kwaliteitsnormen ter voorkoming van de aantasting van de natuurlijke habitats en de significante verstoringen van de soorten waarvoor de Natura 2000-gebieden aangewezen zijn.”
Het besluit van 14 april 2016 bepaalt in artikel 2 dat het begrip „ordonnantie” moet worden begrepen als de ordonnantie van 1 maart 2012 betreffende het natuurbehoud.
In de artikelen 3 en 4 van dat besluit wordt een deel van het grondgebied van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest als „Natura 2000-gebied” aangewezen:
„Art. 3. Als Natura 2000-gebied – BE1000001 wordt aangewezen: de ‚SBZ I: Het Zoniënwoud met bosranden en aangrenzende beboste domeinen en de vallei van de Woluwe – Complex Zoniënwoud – Vallei van de Woluwe’.
Dit gebied is onderverdeeld in 28 Natura 2000-deelgebieden, die als volgt geïdentificeerd zijn:
[...]
5° IA.5 Vorserijplateau;
[...]
Art. 4. Het aldus aangewezen gebied bestrijkt een totale oppervlakte van 2.066 ha. De perimeter ervan wordt geografisch afgebakend op de kaarten in bijlage 1.1.
Het omvat de volledige kadastrale percelen en de delen van kadastrale percelen die worden bedoeld in bijlage 2 van dit besluit en die op het grondgebied van de gemeenten Ukkel, Watermaal-Bosvoorde, Stad Brussel, Oudergem, Sint-Pieters-Woluwe en Sint-Lambrechts-Woluwe gelegen zijn.
De verschillende deelgebieden die in artikel 3 worden geïdentificeerd, vormen beheerseenheden van het gebied en worden geografisch afgebakend op de kaarten in bijlage 1.1.”
Artikel 15 van het besluit van 14 april 2016 bepaalt:
„Art. 15. § 1. Overeenkomstig artikel 47, § 2, van de ordonnantie, legt dit artikel de algemene verbodsbepalingen vast ten gunste van het Natura 2000-gebied dat door dit besluit wordt aangewezen.
§ 2. Onder voorbehoud van specifieke bepalingen die een ontheffing of een afwijking toelaten is het voor projecten die niet zijn onderworpen aan vergunning of toelating in de zin van artikel 47, § 2, van de ordonnantie verboden om:
1°
inheemse plantensoorten, met inbegrip van bryofyten, fungi en lichenen, uit te trekken, te ontwortelen, te beschadigen of te vernietigen, alsook om het plantendek te vernietigen, te beschadigen of te wijzigen;
2°
in bossen en wouden onder bosregeling, liggende of staande dode of holle bomen om te hakken, weg te nemen en op te ruimen, behalve in geval van een reëel en dringend risico voor de veiligheid;
3°
stronken van niet-invasieve inheemse boomsoorten te verwijderen in de boshabitats van communautair belang waarvoor instandhoudingsdoelstellingen gelden;
4°
in de natuurlijke habitats van communautair belang niet-inheemse boom- of struiksoorten te planten, behalve in het kader van operaties gericht op de restauratie van beschermd of op de bewaarlijst ingeschreven goed. Deze verbodsbepaling is niet van toepassing op oude fruitboomvariëteiten;
5°
natuurlijke bosranden en bomenrijen te vernietigen en hagen uit te trekken;
6°
weilanden blijvend in te zaaien met uiterst productieve soorten, tenzij in het geval van een eenmalige ingreep in het kader van het herstel van de kruidlaag;
7°
zaden of voedsel die verwilderde of invasieve dieren aantrekken, uit te strooien;
8°
invasieve uitheemse soorten of de bodemwoelende vissoorten karper (Cyprinus carpio), brasem (Abramis brama), blankvoorn (Rutilus rutilus) en kroeskarper (Carassius carassius) uit te zetten in vijvers, en andere dan bodemwoelende vissen uit te zetten met meer dan vijftig kilogram per hectare, behalve in vijvers die uitsluitend bestemd zijn voor visvangst;
9°
het reliëf van de bodems te wijzigen in de natuurlijke habitats van communautair en gewestelijk belang;
10°
met gemotoriseerde voertuigen door de natuurlijke habitats van communautair en gewestelijk belang te rijden of er te parkeren, behalve met dienstvoertuigen of voertuigen bestemd voor onderhoud, behalve op de parkings ingericht om publiek te ontvangen;
11°
de bodem om te ploegen en kunstmeststoffen of pesticiden te verspreiden in de natuurlijke habitats van communautair en gewestelijk belang;
12°
het oppervlakte- of grondwaterregime opzettelijk te wijzigen, of de structuur van de grachten en waterlopen permanent te wijzigen;
13°
chemische producten te lozen en de inhoud van septische putten te verspreiden;
14°
afval achter te laten of te storten buiten de daarvoor bestemde plaatsen;
15°
versterkte muziek te spelen, die de geluidsdrempel van 65 dB overschrijdt;
16°
in bomen te klimmen in de bossen en wouden onder bosregeling en in de openbare groene ruimten.
§ 3. Dit artikel is niet van toepassing op werkzaamheden die rechtstreeks verbonden zijn aan of noodzakelijk zijn voor het beheer van het gebied en het onderhoud van het erfgoed.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
De Belgische industriegroep CFE is sinds 1983 eigenaar van een terrein (perceel F64 L4) dat het grootste gedeelte van het Vorserijplateau in Watermaal-Bosvoorde (België) beslaat.
In het kader van de vorming van het Natura 2000-netwerk heeft de Brusselse Hoofdstedelijke Regering in 2003 een lijst opgesteld van gebieden die als specialebeschermingszone (SBZ) zijn voorgesteld (
Belgisch Staatsblad
, 27 maart 2003, blz. 14886).
Op 29 augustus 2003 heeft CFE bij de Raad van State (België) beroep tot nietigverklaring van die beslissing ingesteld. Bij arrest van 14 maart 2011, waarin is vastgesteld dat CFE haar belang bij nietigverklaring had verloren omdat de Commissie zich ondertussen al over hetzelfde voorwerp had uitgesproken, is het beroep verworpen.
Op 7 december 2004 had de Commissie immers beschikking 2004/813/EG van 7 december 2004 tot vaststelling, op grond van richtlijn 92/43/EEG van de Raad, van de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio (
PB 2004, L 387, blz. 1
) vastgesteld en die beschikking is vervolgens opgeheven. Thans valt het betrokken gebied, de SBZ het Zoniënwoud, onder de regeling van uitvoeringsbesluit (EU) 2016/2335 van de Commissie van 9 december 2016 tot vaststelling van een tiende bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio (
PB 2016, L 353, blz. 533
).
Bij verzoekschrift van 21 februari 2005 had CFE bij het Gerecht van de Europese Unie beroep tot nietigverklaring van dat besluit ingesteld. Bij beschikking van 19 september 2006, CFE/Commissie (
T‑100/05
, niet gepubliceerd,
EU:T:2006:260
), heeft het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard op grond dat CFE niet rechtstreeks door dat besluit was geraakt gelet op de beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken inzake de maatregelen die zij overwegen voor de als van communautair belang aangewezen gebieden. Deze beschikking is in kracht van gewijsde gegaan.
De verwijzende rechter wijst erop dat het Koninkrijk België sinds 27 maart 2015 is aangemaand wegens niet-nakoming van de verplichting om de gebieden van communautair belang (GCB) aan te wijzen als „SBZ” en prioriteiten voor hun instandhouding vast te stellen en wegens niet-nakoming van de verplichting om de nodige instandhoudingsmaatregelen vast te stellen.
Op 9 juli 2015 heeft de Brusselse Hoofdstedelijke Regering in eerste lezing het voorontwerp goedgekeurd van het besluit tot aanwijzing van het Natura 2000-gebied – BE1000001: „Het Zoniënwoud met bosranden en aangrenzende beboste domeinen en de vallei van de Woluwe – Complex Zoniënwoud – Vallei van de Woluwe”. Van 24 september tot 7 november 2015 is een openbaar onderzoek uitgevoerd met betrekking tot dit voorontwerp van het besluit. Dit onderzoek heeft geresulteerd in 202 bezwaarschriften, waarvan één van CFE.
Op 14 april 2016 is de Brusselse Hoofdstedelijke Regering, middels het bestreden besluit, overgegaan tot aanwijzing van het Natura 2000-gebied – BE1000001: „Het Zoniënwoud met bosranden en aangrenzende beboste domeinen en de vallei van de Woluwe – Complex Zoniënwoud – Vallei van de Woluwe”, dat het betrokken perceel F64 L4 omvat.
Op 12 juli 2016 heeft CFE bij de Raad van State een verzoekschrift tot nietigverklaring van het besluit van 14 april 2016 ingediend.
CFE stelt dat een groot deel van dit perceel tussen 1937 en 1987 door de gemeente Watermaal-Bosvoorde (België) is gebruikt als illegale stortplaats en dat zij van deze omstandigheid pas op 9 oktober 2007 kennis heeft genomen. Op die datum heeft het Brussels Instituut voor Milieubeheer (BIM) immers CFE een kennisgeving gestuurd, met melding dat volgens een beschrijvend onderzoek dat in 2006 is uitgevoerd door een erkend studiebureau, de op dat terrein aanwezige vervuiling risico’s inhield voor de gezondheid van de mens, voor het leefmilieu, voor de ecosystemen en dat het aanwezige afval een impact had op de bodem, het oppervlaktewater, het grondwater en de lucht. In deze kennisgeving werd verzoekster verzocht een voorstel voor de sanering van het terrein te maken.
Ter ondersteuning van haar beroep stelt CFE met name schending van artikel 3 van de SMB-richtlijn doordat de Brusselse Hoofdstedelijke Regering een milieubeoordeling had moeten uitvoeren aangezien het besluit van 14 april 2016 aanzienlijke milieueffecten kon hebben, of op zijn minst had moeten nagaan of deze handeling dergelijke effecten kon hebben, hetgeen niet is gebeurd.
De Brusselse Hoofdstedelijke Regering repliceert, in wezen, dat deze handeling een maatregel vormt die direct verband houdt met of noodzakelijk is voor het „beheer van het gebied” in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, die is vrijgesteld van een milieubeoordeling krachtens artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn.
Deze regering preciseert voorts dat de verbodsbepalingen van artikel 15 van het besluit van 14 april 2016 niet onverenigbaar zijn met een eventuele verwerking van de vervuiling op het betrokken perceel. Voor de sanering van vervuilde bodems is immers een milieuvergunning vereist en bijgevolg zien de bijzondere verbodsbepalingen van het bestreden besluit dus niet op deze werkzaamheden, zoals wordt bevestigd in dat artikel 15. Bovendien is het ook mogelijk om van deze verbodsbepalingen af te wijken. Dus kan deze handeling geen aanzienlijke milieueffecten hebben.
In deze context heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Is een besluit waarbij een instantie van een lidstaat [overeenkomstig de habitatrichtlijn] een [SBZ] aanwijst en dat instandhoudingsdoelstellingen en algemene preventieve maatregelen van regelgevende aard bevat, een plan of programma in de zin van [de SMB-richtlijn]?
2)
Is, meer in het bijzonder, een dergelijk besluit onderworpen aan artikel 3, lid 4, [van de SMB-richtlijn] omdat het daarbij gaat om een plan of programma dat het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, waaruit volgt dat de lidstaten overeenkomstig lid 5 [van dat artikel] moeten bepalen of het aanzienlijke milieueffecten kan hebben?
3)
Moet artikel 3, lid 2, onder b), van [de SMB-richtlijn] aldus worden uitgelegd dat het betrokken aanwijzingsbesluit niet valt onder artikel 3, lid 4, van die richtlijn?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Om te beginnen dient te worden benadrukt dat de verwijzende rechter in zijn prejudiciële vragen tegelijk op de leden 2, 4 en 5 van artikel 3 van de SMB-richtlijn doelt.
Ingevolge artikel 3, lid 5, eerste volzin, van de SMB-richtlijn stellen de lidstaten vast, door een onderzoek per geval of door specificatie van soorten plannen en programma’s, of door combinatie van beide werkwijzen, of de in de leden 3 en 4 bedoelde plannen of programma’s aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
Aangezien in artikel 3, lid 5, van deze richtlijn wordt verwezen naar lid 4 van dat artikel 3, dienen de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter te worden beantwoord in het licht van artikel 3, leden 2 en 4, van deze richtlijn.
Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, leden 2 en 4, van de SMB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een besluit als dat in het hoofdgeding, waarbij een lidstaat een SBZ aanwijst alsmede instandhoudingsdoelstellingen en bepaalde preventieve maatregelen vaststelt, behoort tot de „plannen en programma’s” waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht is.
Allereerst zij eraan herinnerd dat volgens overweging 4 van de SMB-richtlijn de milieueffectbeoordeling een belangrijk instrument is voor de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en goedkeuring van bepaalde plannen en programma’s. Ingevolge artikel 1 heeft deze richtlijn tot doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen.
Voorts moeten, gelet op het doel van de SMB-richtlijn dat erin bestaat een hoog niveau van milieubescherming te waarborgen, de bepalingen die de werkingssfeer ervan afbakenen, en met name de bepalingen waarin de door deze richtlijn bedoelde handelingen zijn gedefinieerd, ruim worden uitgelegd (arresten van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punten
‑
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Thybaut e.a.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, punten
‑
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten slotte zij opgemerkt dat de procedure tot aanwijzing van een SBZ verloopt in drie fasen, die in artikel 4 van de habitatrichtlijn worden opgesomd. Ten eerste stelt elke lidstaat, volgens artikel 4, lid 1, een lijst van gebieden voor, waarop de typen natuurlijke habitats en de inheemse soorten die in het gebied voorkomen, staan aangegeven, waarna deze lijst aan de Commissie wordt toegezonden. Ten tweede werkt de Commissie, overeenkomstig lid 2 van dat artikel 4, met instemming van iedere lidstaat en aan de hand van de lijsten van de lidstaten, een ontwerplijst van de GCB uit. Op basis van deze ontwerplijst stelt de Commissie de lijst van gekozen gebieden vast. Ten derde wijst de betrokken lidstaat, krachtens lid 4 van datzelfde artikel 4, wanneer een gebied van communautair belang is verklaard, dat gebied zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen zes jaar aan als SBZ en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat of van een soort alsmede voor de coherentie van Natura 2000.
Tegen de achtergrond van deze voorafgaande overwegingen dienen de prejudiciële vragen te worden beantwoord.
Om te beginnen kan niet worden ingestemd met het betoog dat de bepalingen van artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn en van artikel 6, lid 3, eerste zin, van de habitatrichtlijn in elk geval een verplichting tot een milieueffectbeoordeling uitsluiten in een geval als dat in het hoofdgeding.
In dit verband voeren het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en Ierland in hun schriftelijke opmerkingen aan dat, aangezien het besluit van 14 april 2016 instandhoudingsdoelstellingen vaststelt, dit besluit enkel gunstige effecten teweegbrengt en bijgevolg geen beoordeling van de gevolgen ervan voor het milieu noodzakelijk maakt.
Evenwel zij eraan herinnerd dat het Hof met betrekking tot richtlijn 85/337 reeds voor recht heeft verklaard dat de omstandigheid dat projecten gunstige milieueffecten zouden moeten hebben, niet relevant is voor de beoordeling van de noodzaak om die projecten aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen (arrest van 25 juli 2008, Ecologistas en Acción-CODA,
C‑142/07
,
EU:C:2008:445
, punt
).
Daarnaast stellen de Brusselse Hoofdstedelijke Regering, de Tsjechische regering en de Commissie dat de in de SMB-richtlijn voorziene strategische milieueffectbeoordeling voor Natura 2000-gebieden beperkt is tot de beoordeling van plannen en projecten die eveneens zijn onderworpen aan een beoordeling van de effecten voor het gebied op grond van de habitatrichtlijn, zoals voortvloeit uit artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn en de uitzondering voor maatregelen voor gebiedsbeheer van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Volgens deze zienswijze is een milieubeoordeling nooit vereist voor de beheersmaatregelen van deze gebieden.
In casu heeft de Brusselse Hoofdstedelijke Regering beslist dat het besluit van 14 april 2016 noch aan de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bedoelde beoordeling van de gevolgen ervan voor het gebied, noch aan een milieueffectbeoordeling krachtens artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn zou worden onderworpen.
Aangaande de verwijzing in artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn naar de artikelen 6 en 7 van de habitatrichtlijn, zij eraan herinnerd dat volgens artikel 4, lid 5, van de habitatrichtlijn de beschermingsmaatregelen van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van deze richtlijn moeten worden vastgesteld zodra een gebied overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde alinea, van deze richtlijn wordt opgenomen in de door de Commissie vastgestelde lijst van GCB (arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a.,
C‑399/14
,
EU:C:2016:10
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat dit het geval was met het perceel dat toebehoort aan verzoekster in het hoofdgeding.
Bijgevolg is artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn van toepassing in een zaak als in het hoofdgeding.
Overeenkomstig deze bepaling wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo een gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.
Dienaangaande heeft het Hof reeds voor recht verklaard dat het bestaan van een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een beschermd gebied, voornamelijk afhankelijk is van de aard van de betrokken ingreep [zie in die zin arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, punt
)].
Een handeling waarbij een lidstaat een gebied aanwijst als een specialebeschermingszone overeenkomstig de habitatrichtlijn, houdt van nature uit direct verband met of is van nature uit noodzakelijk voor het beheer van het gebied. Artikel 4, lid 4, van de habitatrichtlijn vereist immers een dergelijke aanwijzing voor de uitvoering ervan.
Een handeling als het besluit van 14 april 2016 kan derhalve worden vrijgesteld van een „passende beoordeling” in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn en dus van een „milieueffectbeoordeling” in de zin van artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn. Voor het overige bepaalt artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn dat bij de passende beoordeling, in de zin van deze bepaling, rekening wordt gehouden met „de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied”. Evenwel kan een handeling waarbij doelstellingen worden vastgesteld, logischerwijze niet worden beoordeeld rekening houdend met diezelfde doelstellingen.
Toch betekent de omstandigheid dat een handeling als die in het hoofdgeding niet noodzakelijkerwijs moet worden voorafgegaan door een milieubeoordeling op grond van de gezamenlijke bepalingen van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn en van artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn, niet dat zij van elke verplichting ter zake ontheven is, aangezien het niet uitgesloten is dat in een dergelijke handeling regels worden uitgevaardigd die ertoe leiden dat zij wordt gelijkgesteld met een plan of een programma, in de zin van laatstgenoemde richtlijn, waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht kan zijn.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 64 en 65 van haar conclusie heeft opgemerkt, betekent de omstandigheid dat de Uniewetgever in verband met de habitatrichtlijn een regeling inzake de milieubeoordeling en publieke inspraak niet noodzakelijk achtte op het vlak van het beheer van de Natura 2000-gebieden, daarom nog niet dat hij dat beheer heeft willen uitsluiten bij de latere vaststelling van algemene regels voor de milieubeoordeling. De beoordelingen op grond van andere instrumenten voor milieubescherming bestaan immers naast elkaar en vullen de regels van de habitatrichtlijn zinvol aan op het punt van de beoordeling van eventuele milieueffecten en publieke inspraak.
Aangaande – in de eerste plaats – de gelijkstelling van het in het hoofdgeding bestreden besluit met een plan of een programma in de zin van de SMB-richtlijn, zij eraan herinnerd dat uit artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn volgt dat plannen of programma’s aan twee cumulatieve voorwaarden moeten voldoen, namelijk ten eerste moeten zij zijn opgesteld en/of vastgesteld door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau of zijn opgesteld door een instantie om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld, en ten tweede moeten zij door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven.
Het Hof heeft deze bepaling aldus uitgelegd dat de plannen en programma’s waarvan de vaststelling is geregeld in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen waarin de voor de vaststelling van deze plannen en programma’s bevoegde autoriteiten zijn aangegeven en de procedure voor de opstelling ervan is bepaald, voor de toepassing van de SMB-richtlijn als „voorgeschreven” in de zin van deze richtlijn moeten worden aangemerkt, en bijgevolg overeenkomstig de voorwaarden van deze richtlijn aan een milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen (arresten van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a.,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, punt
, en 7 juni 2018, Thybaut e.a.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, punt
).
In casu is het besluit van 14 april 2016 opgesteld en vastgesteld door een instantie op gewestelijk niveau, te weten de Brusselse Hoofdstedelijke Regering, en dit besluit is voorgeschreven door artikel 44 van de ordonnantie van 1 maart 2012.
Aangaande – in de tweede plaats – de vraag of een plan of een programma moet worden voorafgegaan door een milieubeoordeling, zij eraan herinnerd dat voor de plannen en programma’s die voldoen aan de vereisten van artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn een milieubeoordeling kan worden uitgevoerd, mits zij een plan of een programma als bedoeld in artikel 3 van de SMB-richtlijn vormen. Artikel 3, lid 1, van de SMB-richtlijn bepaalt immers dat een milieubeoordeling wordt uitgevoerd voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
Volgens artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma’s die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten.
In dit verband betwijfelen het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, de Tsjechische regering alsmede de Commissie of een besluit als dat in het hoofdgeding, waarbij een lidstaat overeenkomstig artikel 4 van de habitatrichtlijn een SBZ aanwijst alsmede instandhoudingsdoelstellingen en preventieve maatregelen vaststelt, onder een van die materies kan vallen.
Zoals de advocaat-generaal in punt 44 van haar conclusie heeft opgemerkt, is het van belang, aangezien de lidstaten krachtens artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn bepalen of andere dan de in lid 2 van dat artikel bedoelde plannen en programma’s die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor andere projecten, aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, uit te maken of een besluit als dat in het hoofdgeding een dergelijk kader vormt.
Zoals de advocaat-generaal in punt 69 van haar conclusie heeft aangegeven, hangt de verplichting tot uitvoering van een milieubeoordeling krachtens artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn, net als de beoordelingsverplichting krachtens artikel 3, lid 2, onder a), van deze richtlijn, immers af van de vraag of het betrokken plan of programma het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten.
Dienaangaande heeft het Hof voor recht verklaard dat het begrip „plannen en programma’s” betrekking heeft op elke handeling die, door vaststelling van regels en procedures, een heel pakket van criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van één of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben [arresten van 27 oktober 2016, D’Oultremont e.a.,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 8 mei 2019, „Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus” e.a.,
C‑305/18
,
EU:C:2019:384
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat in het besluit van 14 april 2016 een Natura 2000-gebied wordt aangewezen en, teneinde de daarin omschreven instandhoudings- en beschermingsdoelstellingen te verwezenlijken, preventieve maatregelen alsmede algemene en specifieke verbodsbepalingen worden vastgesteld. Daartoe vertaalt dit besluit keuzes en maakt het deel uit van een hiërarchie van maatregelen ter bescherming van het milieu, met name de vast te stellen beheersplannen.
Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat de aanwijzing van een gebied rechtsgevolgen heeft voor de vaststelling van plannen en het onderzoek van een vergunningsaanvraag die gevolgen heeft voor dat gebied, zowel wat betreft de procedure als de beslissingscriteria. Bijgevolg, aldus deze rechter, draagt een dergelijke aanwijzing bij tot de vorming van het kader voor de maatregelen die in beginsel zullen worden goedgekeurd, aangemoedigd of verboden, en staat een dergelijke aanwijzing dus niet geheel los van het begrip „plan en programma”.
Uit de arresten van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punt
), en Thybaut e.a. (
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, punt
), blijkt dat het begrip „een heel pakket van criteria en modaliteiten” kwalitatief moet worden begrepen.
Zoals de advocaat-generaal in punt 91 van haar conclusie heeft opgemerkt, bevat het besluit van 14 april 2016, met name artikel 15, weliswaar een aantal verbodsbepalingen. Toch dient de verwijzende rechter na te gaan of deze verbodsbepalingen enkel gelden voor niet-vergunningsplichtige projecten.
Ingeval deze rechter tot de slotsom komt dat dit het geval is, vormen de normatieve kenmerken en eigenschappen van een besluit als dat van 14 april 2016 geen kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor andere projecten.
Voor zover een dergelijke handeling dan niet voldoet aan de in de punten 61 tot en met 64 van dit arrest uiteengezette voorwaarden, vormt zij dus geen plan of programma waarvoor een milieueffectbeoordeling in de zin van artikel 3, lid 2, en artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn moet worden uitgevoerd.
Deze overweging staat niet haaks op hetgeen is geoordeeld in het arrest van 17 juni 2010, Terre wallonne en Inter-Environnement Wallonie (
C‑105/09 en C‑110/09
,
EU:C:2010:355
), waarin het Hof heeft verklaard dat een actieprogramma dat is vastgesteld krachtens artikel 5, lid 1, van de nitratenrichtlijn in beginsel een plan of een programma is waarvoor krachtens artikel 3 van de SMB-richtlijn een milieueffectbeoordeling noodzakelijk is.
In de omstandigheden die tot dat arrest hebben geleid, bleek immers uit een algehele analyse dat de specificiteit van de betrokken actieprogramma’s erin bestond dat zij een globale en coherente benadering inhielden, met het karakter van een concrete en gestructureerde planning. Voorts bleek, wat de inhoud van deze actieprogramma’s betreft, uit met name artikel 5 van de nitratenrichtlijn dat deze programma’s concrete, verplichte maatregelen bevatten (zie in die zin arrest van 17 juni 2010, Terre wallonne en Inter-Environnement Wallonie,
C‑105/09 en C‑110/09
,
EU:C:2010:355
, punten
en
).
Bovendien dient te worden benadrukt dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 76 en 77 van haar conclusie heeft opgemerkt, een handeling als het besluit van 14 april 2016 doorgaans deel uitmaakt van een hiërarchie van maatregelen die aan deze handeling voorafgaat, zodat het niet uitgesloten is dat zij een wijziging van een plan of een programma vormt, zodat ook deze handeling noodzakelijkerwijs moet worden voorafgegaan door een milieubeoordeling.
Dienaangaande heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat het begrip „plannen en programma’s” zich niet alleen uitstrekt tot de opstelling maar ook de wijziging ervan, met als doel te waarborgen dat de voorschriften die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen [arrest van 8 mei 2019, „Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus” e.a.,
C‑305/18
,
EU:C:2019:384
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Niettemin dient te worden vermeden dat eenzelfde plan wordt onderworpen aan meerdere milieubeoordelingen die alle voorwaarden van deze richtlijn dekken (zie in die zin arrest van 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis,
C‑473/14
,
EU:C:2015:582
, punt
).
Met het oog hierop, en op voorwaarde dat de beoordeling van de gevolgen ervan vooraf is uitgevoerd, ziet het begrip „plannen en programma’s” niet op een handeling die deel uitmaakt van een hiërarchie van handelingen waarvoor een milieueffectbeoordeling is uitgevoerd waarbij naar redelijkerwijs mag worden aangenomen voldoende rekening is gehouden met de belangen die deze richtlijn beoogt te beschermen (zie in die zin arrest van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a.,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gelet op alle voorgaande overwegingen dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 3, leden 2 en 4, van de SMB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat, onder voorbehoud van hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, een besluit als dat in het hoofdgeding, waarbij een lidstaat een SBZ aanwijst alsmede instandhoudingsdoelstellingen en bepaalde preventieve maatregelen vaststelt, niet behoort tot de „plannen en programma’s” waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht is.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 3, leden 2 en 4, van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s moet aldus worden uitgelegd dat, onder voorbehoud van hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, een besluit als dat in het hoofdgeding, waarbij een lidstaat een specialebeschermingszone (SBZ) aanwijst alsmede instandhoudingsdoelstellingen en bepaalde preventieve maatregelen vaststelt, niet behoort tot de „plannen en programma’s” waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht is.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.