CELEX: 62018CJ0564
Predhodno odločanje
Azilna politika
Skupni postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite
Direktiva 2013/32/EU
Prošnja za mednarodno zaščito
Člen 33(2)
Razlogi za nedopustnost
Nacionalna ureditev, ki določa, da je prošnja nedopustna, če je prosilec v zadevno državo članico prispel iz države, kjer ni izpostavljen preganjanju ali tveganju resne škode, ali če ta država zagotavlja zadostno zaščito
Člen 46
Pravica do učinkovitega pravnega sredstva
Sodni nadzor upravnih odločb, ki se nanašajo na nedopustnost prošenj za mednarodno zaščito
Osemdnevni rok za odločanje
Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 33 in člena 46(3) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (
UL 2013, L 180, str. 60
) ter na razlago člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med osebo LH in Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (urad za priseljevanje in azil, Madžarska), do katerega je prišlo po tem, ko je ta urad odločil, da prošnjo te osebe za mednarodno zaščito brez vsebinske obravnave zavrže kot nedopustno in odredi odstranitev te osebe skupaj z dveletno prepovedjo vstopa in prebivanja.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodnih izjavah 11, 12, 18, 43, 44, 50, 56 in 60 Direktive 2013/32 je navedeno:
„(11)
Da bi zagotovili izčrpno in učinkovito oceno potreb po mednarodni zaščiti prosilcev v smislu Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite [(
UL 2011, L 337, str. 9
)], bi moral okvir Unije za postopke priznavanja ali odvzema mednarodne zaščite temeljiti na konceptu enotnega postopka.
(12)
Glavni cilj te direktive je nadalje razvijati standarde glede postopkov za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite v državah članicah z namenom uvedbe skupnega azilnega postopka v Uniji.
[…]
(18)
V interesu držav članic in prosilcev za mednarodno zaščito je, da se o prošnjah za mednarodno zaščito odloči, kakor hitro je to mogoče, brez poseganja v ustreznost in celovitost obravnave, ki je v teku.
[…]
(43)
Države članice bi morale preučiti vsebinsko utemeljenost vseh prošenj, tj. oceniti, ali zadevni prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito v skladu z Direktivo 2011/95/EU, razen če ta direktiva določa drugače, še zlasti kadar se lahko upravičeno domneva, da bo zadevo preučila ali zagotovila zadostno zaščito druga država. […]
(44)
Države članice ne bi smele biti zavezane, da presojajo o vsebinski utemeljenosti prošnje za mednarodno zaščito, če je mogoče upravičeno domnevati, da bo prosilec zaradi zadostne zveze s tretjo državo, kot je opredeljena v nacionalnem pravu iskal zaščito v tej tretji državi, in obstajajo razlogi za prepričanje, da bo prosilec sprejet ali ponovno sprejet v to državo. Države članice bi morale na tej podlagi ukrepati le, kadar bi bil ta posamezni prosilec v zadevni tretji državi varen. Da bi se izognili sekundarnemu gibanju prosilcev, bi bilo treba oblikovati skupna načela, da države članice tretje države obravnavajo kot ali označijo za varne.
[…]
(50)
V skladu s temeljnim načelom prava Unije je, da je zoper odločbe v zvezi s prošnjami za mednarodno zaščito […] na razpolago učinkovito pravno sredstvo pred sodiščem.
[…]
(56)
Ker cilja te direktive, namreč določiti skupne postopke za priznanje in odvzem mednarodne zaščite […].
[…]
(60)
Ta direktiva spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki so priznana z Listino. Namen te direktive je zlasti zagotoviti dosledno spoštovanje človeškega dostojanstva in spodbujati uporabo členov 1, 4, 18, 19, 21, 23, 24 in 47 Listine ter jo je treba temu ustrezno izvajati.“
Člen 1 Direktive 2013/32 določa:
„Namen te direktive je določiti skupne postopke za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite na podlagi Direktive 2011/95/EU.“
Člen 12 Direktive 2013/32, naslovljen „Jamstva za prosilce“, določa:
„1.   Ob upoštevanju postopkov iz poglavja III države članice zagotovijo, da so vsem prosilcem zagotovljena naslednja jamstva:
[…]
(b)
po potrebi se jim za predložitev primera pristojnim organom zagotovijo storitve tolmačenja. […]
(c)
ne sme se jim odreči možnost komuniciranja z [Visokim komisariatom Združenih narodov za begunce (UNHCR)] ali s katero koli drugo organizacijo, ki prosilcem zagotavlja pravno svetovanje ali drugo svetovanje […]
(d)
njim samim in, če je to primerno, njihovim pravnim ali drugim svetovalcem v skladu s členom 23(1) je zagotovljen dostop do informacij iz člena 10(3)(b) in informacij, ki jih dajo strokovnjaki iz člena 10(3)(d) […]
(e)
organ za presojo jim v razumnem roku vroči odločbo v zvezi z njihovo prošnjo. […]
[…]
2.   V zvezi s postopki iz poglavja V države članice zagotovijo, da so vsem prosilcem zagotovljena jamstva, ki so enakovredna jamstvom iz odstavka 1(b) do (e).“
Člen 20(1) te direktive določa:
„Države članice prosilcem na zahtevo zagotovijo brezplačno pravno pomoč in zastopanje v pritožbenih postopkih iz poglavja V. […]“
Člen 22 te direktive priznava pravico prosilcev za mednarodno zaščito do pravne pomoči in zastopanja na vseh stopnjah postopka.
Člen 24 iste direktive, naslovljen „Prosilci, ki potrebujejo posebna procesna jamstva“, v odstavku 3 določa:
„Države članice zagotovijo, da se prosilcem, za katere je bilo ugotovljeno, da so prosilci, ki potrebujejo posebna procesna jamstva, zagotovi ustrezna podpora, da bi lahko uživali pravice in izpolnjevali obveznosti iz te direktive med celotnim trajanjem azilnega postopka.
[…]“
Člen 25 Direktive 2013/32 se nanaša na jamstva za mladoletnike brez spremstva.
Člen 31 te direktive, naslovljen „Postopek obravnavanja“, ki je prvi člen v poglavju III te direktive, naslovljenem „Postopki na prvi stopnji“, v odstavku 2 določa:
„Države članice zagotovijo, da se takšen postopek obravnavanja zaključi v najkrajšem možnem času, ne da bi to vplivalo na ustreznost in celovitost obravnave.“
Člen 33 te direktive določa:
„1.   Poleg primerov, v katerih se prošnja ne preučuje v skladu z Uredbo (EU) št. 604/2013 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (
UL 2013, L 180, str. 31
)], se od držav članic ne zahteva, da preučijo, ali prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito v skladu z Direktivo 2011/95/EU, kadar se prošnja šteje za nedopustno v skladu s tem členom.
2.   Države članice lahko štejejo prošnjo za mednarodno zaščito za nedopustno le, če:
(a)
je druga država članica priznala mednarodno zaščito;
(b)
se država, ki ni država članica, šteje za prvo državo azila za prosilca na podlagi člena 35;
(c)
se država, ki ni država članica, šteje za varno tretjo državo za prosilca na podlagi člena 38;
(d)
je prošnja naknadna prošnja, ne da bi se pojavili novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive 2011/95/EU, oziroma ne da bi prosilec navedel take nove elemente ali ugotovitve; ali
(e)
vzdrževana oseba prosilca vloži prošnjo, potem ko je v skladu s členom 7(2) soglašala, da bo njen primer del prošnje, ki je bila vložena v njenem imenu, in ne obstajajo nikakršna dejstva v zvezi z vzdrževano osebo, ki bi upravičevala ločeno prošnjo.“
Člen 35 Direktive 2013/32 določa:
„Za posameznega prosilca se šteje država za prvo državo azila, če:
(a)
je bil prosilcu v tej državi priznan status begunca in se lahko še vedno sklicuje na to zaščito ali
(b)
sicer v tej državi uživa zadostno zaščito, vključno z načelom nevračanja,
pod pogojem, da bo v to državo ponovno sprejet.
Pri uporabi koncepta prve države azila za posebne okoliščine posameznega prosilca lahko države članice upoštevajo člen 38(1). Prosilec lahko izpodbija uporabo koncepta prve države azila s sklicevanjem na svoje posebne okoliščine.“
Člen 38 te direktive določa:
„1.   Države članice lahko uporabijo koncept varne tretje države le, če so pristojni organi prepričani, da se z osebo, ki išče mednarodno zaščito, v zadevni tretji državi ravna v skladu z naslednjimi načeli:
(a)
življenje in svoboda nista ogroženi zaradi rasne, verske ali narodne pripadnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali političnega prepričanja;
(b)
ni tveganja resne škode, kot je opredeljena v Direktivi 2011/95/EU;
(c)
v skladu [s Konvencijo o statusu beguncev, podpisano v Ženevi 28. julija 1951 (
Recueil des traités des Nations unies
, zv. 189, str. 150, št. 2545 (1954)), kakor je bila dopolnjena s Protokolom o statusu beguncev, sklenjenim v New Yorku 31. januarja 1967, ki je začel veljati 4. oktobra 1967 (v nadaljevanju: Ženevska konvencija)) se spoštuje načelo nevračanja;
(d)
spoštuje se prepoved odstranitve, ki bi kršila prepoved mučenja ter krutega, nečloveškega in ponižujočega ravnanja, kakor je določena v mednarodnem pravu; in
(e)
mogoče je zaprositi za status begunca ter, če je ugotovljeno, da je oseba res begunec, pridobiti zaščito v skladu z Ženevsko konvencijo.
2.   Uporaba koncepta varne tretje države je možna na podlagi pravil nacionalnega prava, kar vključuje:
(a)
pravila, ki zahtevajo zvezo med prosilcem in zadevno tretjo državo, na podlagi katere bi bilo smiselno, da ta oseba odide v to državo;
(b)
metodološka pravila, ki pristojnim organom omogočajo, da ugotovijo, da lahko koncept varne tretje države uporabijo za posamezno državo ali v zvezi s posameznim prosilcem. Takšna metodologija vključuje preučitev varnosti države od primera do primera za določenega prosilca in/ali nacionalno označitev držav, ki se na splošno štejejo za varne;
(c)
pravila, ki v skladu z mednarodnim pravom omogočajo posamično preučitev, ali je zadevna tretja država za določenega prosilca varna, in ki prosilcu omogočajo vsaj izpodbijanje uporabe koncepta varne tretje države z utemeljitvijo, da tretja država v njegovih posebnih okoliščinah ni varna. Prosilcu se omogoči tudi, da izpodbija obstoj zveze med njim in tretjo državo v skladu s točko (a).
3.   Pri izvajanju odločbe, ki temelji izključno na tem členu, države članice:
(a)
o tem obvestijo prosilca in
(b)
posredujejo prosilcu dokument, s katerim oblastem tretje države v jeziku te države sporočajo, da prošnja vsebinsko ni bila obravnavana.
4.   Kadar tretja država zadevnemu prosilcu ne dovoli vstopa na svoje ozemlje, države članice zagotovijo dostopnost postopka v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II.
5.   Države članice redno obveščajo Komisijo o državah, za katere se v skladu z določbami tega člena uporablja ta koncept.“
Člen 46(1), (3), (4) in (10) Direktive 2013/32 določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da imajo prosilci pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper:
(a)
odločbo, izdano v zvezi z njegovo prošnjo za mednarodno zaščito, vključno z odločbo:
[…]
(ii)
o nedopustnosti prošnje v skladu s členom 33(2),
[…]
3.   Države članice zaradi spoštovanja odstavka 1 zagotovijo, da učinkovito pravno sredstvo vsaj v pritožbenih postopkih pred sodiščem prve stopnje zagotavlja podrobno in
ex nunc
presojo dejstev in pravnih vprašanj, po potrebi vključno s presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo 2011/95/EU.
4.   Države članice določijo razumne roke in druga potrebna pravila za uveljavljanje pravice prosilca do učinkovitega pravnega sredstva v skladu z odstavkom 1. […]
[…]
10.   Države članice lahko določijo roke, v katerih mora sodišče v skladu z odstavkom 1 preučiti odločbe organa za presojo.“
Madžarsko pravo
Člen XIV(4) Magyarország Alaptörvénye (madžarski temeljni zakon), kakor je bil spremenjen 29. junija 2018, določa:
„Če zaščita ni zagotovljena niti v izvorni državi niti v drugi državi, Madžarska na podlagi prošnje prizna pravico do azila osebam, ki nimajo madžarskega državljanstva in so žrtve preganjanja ali se upravičeno bojijo, da bodo v državi, katere državljani so, ali v državi običajnega prebivališča žrtve preganjanja zaradi rase, državljanstva, pripadnosti določeni družbeni skupini ali verskih ali političnih prepričanj. Oseba, ki nima madžarskega državljanstva in je na ozemlje Madžarske prišla prek države, v kateri ni bila izpostavljena preganjanju ali neposrednemu tveganju preganjanja, nima pravice do azila.“
Člen 6(1) menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zakon št. LXXX iz leta 2007 o pravici do azila) v različici, ki velja od 1. julija 2018 (v nadaljevanju: zakon o pravici do azila), določa:
„Madžarska prizna status begunca tujcu, ki izpolnjuje pogoje iz člena XIV(4), prvi stavek, madžarskega temeljnega zakona.“
Člen 12(1) zakona o pravici do azila določa:
„Madžarska prizna status subsidiarne zaščite tujcu, ki ne izpolnjuje pogojev za priznanje statusa begunca, vendar je v primeru vrnitve v svojo izvorno državo izpostavljen tveganju resne škode, in ki ne more ali zaradi strahu pred tem tveganjem ne želi zaprositi za zaščito v svoji izvorni državi.“
Člen 51(2) tega zakona določa:
„Prošnja ni dopustna, če
[…]
(e)
obstaja tretja država, ki jo je mogoče šteti za varno tretjo državo za prosilca;
(f)
je prosilec na Madžarsko prispel prek države, v kateri ni izpostavljen preganjanju v smislu člena 6(1) ali tveganju resne škode v smislu člena 12(1) ali v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite.“
V skladu s členom 53(2) in (4) zakona o pravici do azila je mogoče odločbo, s katero nacionalni organ, pristojen za azil, prošnjo za azil zavrže kot nedopustno, izpodbijati s tožbo pred sodiščem, pri čemer mora to sodišče o zadevi odločiti v osmih dneh od prejema tožbe.
Člen 2 vladne uredbe št. 191/2015 z dne 21. julija 2015 določa seznam držav, ki se štejejo za varne tretje države. Ta seznam vključuje države članice in države kandidatke za pristop k Evropski uniji, med drugim Republiko Srbijo, ne vključuje pa Republike Turčije.
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je sirski državljan kurdskega porekla, ki je prišel v tranzitno območje na Madžarsko. Pri uradu za priseljevanje in azil je 19. julija 2018 vložil prošnjo za mednarodno zaščito. V utemeljitev svoje prošnje je navedel, da si je že pred vojno želel živeti v Evropi, da bi tam študiral arheologijo.
Urad za priseljevanje in azil je prošnjo na podlagi člena 51(2)(f) zakona o pravici do azila zavrgel kot nedopustno, ne da bi jo vsebinsko obravnaval, in ugotovil, da se načelo nevračanja za tožečo stranko v postopku v glavni stvari ne uporablja. Tako je urad za priseljevanje in azil, prvič, zoper tožečo stranko iz postopka v glavni stvari sprejel odločbo o vrnitvi, s katero ji je naložil, naj zapusti ozemlje Unije in se vrne na srbsko ozemlje, ter drugič, odredil odstranitev za izvršitev te odločbe. Ta urad je odločbo združil s prepovedjo vstopa in prebivanja za dve leti.
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je pri predložitvenem sodišču vložila tožbo zoper to odločbo.
Ker predložitveno sodišče meni, da je seznam razlogov za nedopustnost iz člena 33(2) Direktive 2013/32 izčrpen in da člena 51(2)(f) zakona o pravici do azila po vsebini ni mogoče povezati z nobenim od razlogov za nedopustnost, naštetih v tem členu 33(2), se sprašuje, ali z nacionalno ureditvijo ni bil uveden nov razlog za nedopustnost, ki je v nasprotju s pravom Unije.
Poleg tega predložitveno sodišče ugotavlja, da člen 53(4) zakona o pravici do azila sodišču, ki odloča o tožbi zoper odločbo, s katero je bila prošnja za mednarodno zaščito zavržena kot nedopustna, nalaga, naj odloči v osmih dneh od prejema tožbe. Predložitveno sodišče pa meni, da se glede na individualne okoliščine in posebnosti obravnavane zadeve tak rok lahko izkaže za nezadosten za pridobitev dokazov in ugotovitev dejanskega stanja ter posledično za sprejetje pravilno obrazložene sodne odločbe. To sodišče se tako sprašuje o združljivosti zadevne nacionalne ureditve s členom 31(2) Direktive 2013/32 in členom 47 Listine.
V teh okoliščinah je Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Budimpešti, Madžarska) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali se določbe o nedopustnih prošnjah iz člena 33 [Direktive 2013/32] lahko razlagajo tako, da ne nasprotujejo predpisom države članice, na podlagi katerih je prošnja v azilnem postopku nedopustna, če je prosilec prišel v navedeno državo članico, Madžarsko, prek države, v kateri ni izpostavljen preganjanju ali tveganju resne škode ali v kateri je zagotovljena zadostna raven zaščite?
2.
Ali se člen 47 [Listine] in člen 31 [Direktive 2013/32] – ob upoštevanju tudi določb členov 6 in 13 Evropske konvencije o človekovih pravicah[, podpisane v Rimu 4. novembra 1950] – lahko razlagata tako, da so predpisi države članice skladni s temi določbami, kadar določajo zavezujoč 8-dnevni rok za upravni spor v zvezi s prošnjami, ki so bile v azilnih postopkih razglašene za nedopustne?“
Postopek pred Sodiščem
Predložitveno sodišče je predlagalo, naj se ta zadeva obravnava po nujnem postopku predhodnega odločanja, določenem v členu 23a Statuta Sodišča Evropske unije. Peti senat je 19. septembra 2018 po opredelitvi generalnega pravobranilca odločil, da se temu predlogu ne ugodi.
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 33 Direktive 2013/32 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, na podlagi katere je mogoče prošnjo za mednarodno zaščito zavreči kot nedopustno zaradi tega, ker je prosilec na ozemlje zadevne države članice prišel prek države, v kateri ni izpostavljen preganjanju ali tveganju resne škode ali v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite.
Člen 33(1) Direktive 2013/32 določa, da se od držav članic – poleg primerov, v katerih se prošnja ne obravnava na podlagi Uredbe št. 604/2013 – ne zahteva, da preučijo, ali prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito v skladu z Direktivo 2011/95, kadar se prošnja šteje za nedopustno v skladu s tem členom. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da so v členu 33(2) Direktive 2013/32 izčrpno našteti položaji, v katerih lahko države članice prošnjo za mednarodno zaščito štejejo za nedopustno (sodba z dne 19. marca 2019, Ibrahim in drugi,
C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 in C‑438/17
,
EU:C:2019:219
, točka
).
To, da je seznam iz člena 33(2) Direktive 2013/32 izčrpen, izhaja tako iz besedila tega člena, med drugim iz izraza „le“ pred naštevanjem razlogov za nedopustnost, kot tudi iz namena tega člena, ki je, kot je Sodišče že ugotovilo, omiliti obveznost države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, z opredelitvijo primerov, v katerih se taka prošnja šteje za nedopustno (glej v tem smislu sodbo z dne 17. marca 2016, Mirza,
C‑695/15 PPU
,
EU:C:2016:188
, točka
).
Zato je treba preveriti, ali je mogoče šteti, da se z nacionalno ureditvijo, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, izvaja eden od razlogov za nedopustnost iz člena 33(2) Direktive 2013/32.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, kot je madžarska vlada potrdila na obravnavi, da se z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari urejata dva različna primera, ki povzročita nedopustnost prošnje za mednarodno zaščito, in sicer prvi, v katerem prosilec na Madžarsko pride prek države, v kateri ni izpostavljen preganjanju ali tveganju resne škode, in drugi, v katerem prosilec v navedeno državo članico pride iz države, v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite.
Glede na vsebino te ureditve in člena 33(2) Direktive 2013/32 je treba najprej izključiti možnost, da bi lahko razlogi za nedopustnost, vsebovani v tej ureditvi, pomenili izvajanje razlogov iz člena 33(2)(a), (d) in (e) te direktive, saj sta lahko v zvezi s tem upoštevna le razloga za nedopustnost iz člena 33(2)(b) in (c) te direktive, ki se nanašata na prvo državo azila in varno tretjo državo.
V zvezi s tem madžarska vlada trdi, da je namen nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari dopolniti nacionalno ureditev, ki je bila sprejeta za izvajanje razloga za nedopustnost iz člena 33(2)(c) Direktive 2013/32, ki se nanaša na varno tretjo državo.
V zvezi s tem je treba spomniti, da lahko države članice v skladu s to določbo prošnjo za mednarodno zaščito štejejo za nedopustno, če se država, ki ni država članica, na podlagi člena 38 navedene direktive šteje za tretjo državo, ki je varna za prosilca.
Kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 42 do 45 sklepnih predlogov, iz člena 38 Direktive 2013/32 izhaja, da morajo biti za uporabo pojma „varna tretja država“ za namene člena 33(2)(c) te direktive izpolnjeni pogoji iz odstavkov od 1 do 4 tega člena 38.
Zlasti, na prvem mestu, člen 38(1) Direktive 2013/32 vsebuje zahtevo, da se morajo pristojni organi držav članic prepričati, da zadevna tretja država spoštuje načela, ki so izrecno navedena v tej določbi, in sicer, prvič, da življenje in svoboda prosilca za mednarodno zaščito nista ogroženi zaradi rasne, verske ali narodne pripadnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali političnega prepričanja, drugič, da prosilec za mednarodno zaščito ne tvega resne škode, kot je opredeljena v Direktivi 2011/95, tretjič, da se v skladu z Ženevsko konvencijo spoštuje načelo nevračanja, četrtič, da se spoštuje prepoved odstranitve, s katero bi se kršila prepoved mučenja ter krutega, nečloveškega in ponižujočega ravnanja, kakor je določena v mednarodnem pravu, in petič, da ima prosilec za mednarodno zaščito možnost zaprositi za status begunca ter – če je ugotovljeno, da je oseba res begunec – pridobiti zaščito v skladu z Ženevsko konvencijo.
Na drugem mestu, člen 38(2) Direktive 2013/32 določa, da je uporaba koncepta „varne tretje države“ mogoča na podlagi pravil nacionalnega prava, kar vključuje, prvič, pravila, ki zahtevajo zvezo med prosilcem za mednarodno zaščito in zadevno tretjo državo, zaradi katere bi bilo smiselno, da ta oseba odide v to državo, drugič, metodološka pravila, ki pristojnim organom omogočajo, da ugotovijo, ali lahko koncept „varne tretje države“ uporabijo za posamezno državo ali v zvezi s posameznim prosilcem za mednarodno zaščito, pri čemer takšna metodologija vključuje preučitev varnosti države od primera do primera za takega prosilca in/ali nacionalno označitev držav, ki se na splošno štejejo za varne, in tretjič, pravila, ki v skladu z mednarodnim pravom omogočajo posamično preučitev, ali je zadevna tretja država za določenega prosilca za mednarodno zaščito varna, in ki prosilcu v tem okviru omogočajo tako izpodbijanje uporabe koncepta „varne tretje države“ na podlagi njegovega posebnega položaja kot izpodbijanje obstoja zveze med njim in to državo.
Na tretjem mestu, člen 38(3) in (4) Direktive 2013/32 državam članicam, ko izvajajo odločbo, ki temelji izključno na konceptu „varne tretje države“, nalaga, da prosilca za mednarodno zaščito o tem obvestijo in mu posredujejo dokument, s katerim oblastem tretje države v jeziku te države sporočajo, da prošnja vsebinsko ni bila obravnavana, ter da temu prosilcu zagotovijo dostopnost postopka v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II te direktive, kadar mu tretja država ne dovoli vstopa na svoje ozemlje.
Treba je poudariti, da so pogoji iz člena 38 Direktive 2013/32 kumulativni (glej v tem smislu sodbo z dne 25. julija 2018, Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, točka
), tako da razloga za nedopustnost iz člena 33(2)(c) te direktive ni mogoče uporabiti, če kateri od teh pogojev ni izpolnjen.
Zato bi se lahko v zvezi z nacionalno ureditvijo, katere učinek je nedopustnost prošnje za mednarodno zaščito, štelo, da gre pri njej za uporabo razloga za nedopustnost iz člena 33(2)(c) te direktive, le v primeru, da so v tej ureditvi upoštevani vsi pogoji, navedeni v členu 38 Direktive 2013/32.
V obravnavani zadevi je treba, na prvem mestu, v zvezi s pogojem iz člena 38(1) Direktive 2013/32 in glede na besedilo nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari ugotoviti – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da se za uporabo razloga za nedopustnost iz prvega primera, na katerega se nanaša ta ureditev, v zadevni tretji državi zahteva spoštovanje zgolj dela načel iz člena 38(1) te direktive, pri čemer se v tej državi med drugim ne zahteva spoštovanje načela nevračanja. Pogoj iz člena 38(1) navedene direktive tako ne more biti izpolnjen.
Kar zadeva razlog za nedopustnost, ki se nanaša na drugi primer, ki je urejen v nacionalni ureditvi iz postopka v glavni stvari, predložitveno sodišče ni podalo nobenega pojasnila o vsebini „ustrezne ravni zaščite“, ki se zahteva s to ureditvijo, zlasti ne o tem, ali taka raven zaščite zajema spoštovanje vseh načel iz člena 38(1) Direktive 2013/32 v zadevni tretji državi. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je to tako.
Na drugem mestu, glede pogojev iz člena 38(2) Direktive 2013/32, zlasti pogoja v zvezi z obstojem zveze med prosilcem za mednarodno zaščito in zadevno tretjo državo, je treba ugotoviti, da zveza, ki se v skladu z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari vzpostavlja med tem prosilcem in zadevno tretjo državo, izhaja že iz tranzita prosilca čez ozemlje te države.
Zato je treba preveriti, ali tak tranzit lahko pomeni „zvezo“ v smislu člena 38(2)(a) Direktive 2013/32.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da iz uvodne izjave 44 in člena 38(2)(a) Direktive 2013/32 izhaja, da mora biti zveza, ki mora obstajati med prosilcem za mednarodno zaščito in zadevno tretjo državo, za namene uporabe razloga za nedopustnost iz člena 33(2)(c) te direktive taka, da je vrnitev tega prosilca v navedeno državo smiselna.
Zgolj okoliščina, da je prosilec za mednarodno zaščito prečkal ozemlje tretje države, pa še ne more biti veljaven razlog za sklepanje, da bi bilo smiselno, da je ta prosilec vrnjen v to državo.
Poleg tega, kot izhaja iz člena 38(2) Direktive 2013/32, morajo države članice sprejeti pravila, v skladu s katerimi se ne določa le, da mora obstajati „zveza“ v smislu te določbe, ampak se določijo tudi metodološka pravila, na podlagi katerih se glede na osebne okoliščine prosilca za mednarodno zaščito od primera do primera presodi, ali zadevna tretja država izpolnjuje pogoje, da bi se lahko štela za varno za tega prosilca, prosilec pa mora imeti možnost, da izpodbija obstoj take zveze.
Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 53 sklepnih predlogov, pa obveznost določitve takih pravil, ki jo je zakonodajalec Unije državam članicam naložil v zvezi z uporabo pojma „varna tretja država“, ne bi bila smiselna, če bi že tranzit prosilca za mednarodno zaščito čez zadevno tretjo državo pomenil, da obstaja zadostna ali upoštevna povezava za te namene. Če bi bilo tako, bi bila namreč ta pravila – enako kot posamična preučitev zadev in možnost, da ta prosilec izpodbija obstoj zveze, ki mora biti v navedenih pravilih izrecno opredeljena – povsem nekoristna.
Iz navedenega izhaja, da tranzit prosilca za mednarodno zaščito prek zadevne tretje države ne more pomeniti „zveze“ v smislu člena 38(2)(a) Direktive 2013/32.
Zato tudi če bi nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari izpolnjevala pogoj iz člena 38(1) Direktive 2013/32, pri tej nacionalni ureditvi ne more iti za uporabo razloga nedopustnosti iz člena 33(2)(c) te direktive, ki se nanaša na varno tretjo državo, saj pogoj iz člena 38(2)(c) te direktive, ki se nanaša na zvezo, ni izpolnjen.
Nazadnje, taka nacionalna ureditev tudi ne more pomeniti uporabe razloga za nedopustnost iz člena 33(2)(b) Direktive 2013/32, ki se nanaša na prvo državo azila.
Zadostuje namreč ugotovitev, da se lahko na podlagi člena 35, prvi odstavek, točki (a) in (b), Direktive 2013/32 neka država za posameznega prosilca za mednarodno zaščito šteje za prvo državo azila le, če mu je bil v tej državi priznan status begunca in se lahko še vedno sklicuje na to zaščito ali če bo sicer v tej državi užival zadostno zaščito, vključno z načelom nevračanja, če bo v to državo ponovno sprejet.
Iz spisa, predloženega Sodišču, pa je razvidno, da pogoj za uporabo razloga za nedopustnost, določenega v nacionalni ureditvi iz postopka v glavni stvari, ni ta, da bi bil prosilcu za mednarodno zaščito v zadevni državi priznan status begunca ali da bi v njej sicer užival zadostno zaščito, kar bi povzročilo to, da bi potreba po preučitvi potrebe po zaščiti znotraj Unije prenehala.
Zato je treba ugotoviti, da za nacionalno ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ni mogoče šteti, da se z njo izvaja eden od razlogov nedopustnosti iz člena 33(2) Direktive 2013/32.
Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 33 Direktive 2013/32 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, na podlagi katere je mogoče prošnjo za mednarodno zaščito zavreči kot nedopustno zaradi tega, ker je prosilec na ozemlje zadevne države članice prišel prek države, v kateri ni izpostavljen preganjanju ali tveganju resne škode ali v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite.
Drugo vprašanje
Najprej je treba ugotoviti, da čeprav se drugo vprašanje, kot ga je oblikovalo predložitveno sodišče, nanaša na razlago člena 31 Direktive 2013/32, ki se nanaša na upravni postopek obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito, se to vprašanje dejansko nanaša na izvajanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 46 te direktive. Zato je treba za to, da bi se predložitvenemu sodišču zagotovil koristen odgovor, razložiti ta člen, zlasti pa odstavek 3 tega člena.
Predložitveno sodišče tako z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 46(3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa, da mora sodišče, na katero je vložena tožba zoper odločbo, s katero je bila prošnja za mednarodno zaščito zavržena kot nedopustna, odločiti v roku osmih dni.
Člen 46(1) Direktive 2013/32 državam članicam nalaga, da zagotovijo pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper odločbe, s katerimi se zavržejo oziroma zavrnejo prošnje za mednarodno zaščito, vključno z odločbami, v katerih se ugotovi, da je prošnja očitno nedopustna ali neutemeljena.
Ta obveznost držav članic, da zagotovijo tako pravico do pravnega sredstva, ustreza pravici iz člena 47 Listine, naslovljenega „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča“, v skladu s katerim ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem (sodba z dne 18. oktobra 2018, E. G.,
C‑662/17
,
EU:C:2018:847
, točka
in navedena sodna praksa).
Zato je treba značilnosti pravnega sredstva iz člena 46 Direktive 2013/32 določiti v skladu s členom 47 Listine, ki pomeni potrditev načela učinkovitega sodnega varstva (sodba z dne 18. oktobra 2018, E. G.,
C‑662/17
,
EU:C:2018:847
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi z rokom sojenja je treba poudariti, da Direktiva 2013/32 ne le, da ne določa harmoniziranih pravil na področju rokov sojenja, ampak državam članicam v členu 46(10) celo dovoljuje, da določijo take roke (sodba z današnjega dne, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, C‑406/18, točka 25).
Poleg tega, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse Sodišča, je ob neobstoju pravil Unije na tem področju stvar nacionalnega pravnega reda vsake države članice, da na podlagi načela procesne avtonomije določi postopkovna pravila v zvezi s pravnimi sredstvi pred sodišči, s katerimi se zagotavlja varstvo pravic upravičencev, vendar pod pogojem, da ta pravila niso manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne položaje, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in da ta pravila v praksi ne onemogočajo ali čezmerno ne otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije (načelo učinkovitosti) (sodba z današnjega dne, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, C‑406/18, točka 26 in navedena sodna praksa)
V zvezi s spoštovanjem pogoja, ki se nanaša na načelo enakovrednosti, je treba glede roka sojenja, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ob upoštevanju preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, ugotoviti, da iz spisa, ki je na voljo Sodišču, ni razvidno in tudi ni bilo zatrjevano, da za podobne položaje veljajo nacionalna postopkovna pravila, ki so ugodnejša od tistih, ki so bila določena za izvajanje Direktive 2013/32 in so bila uporabljena v postopku v glavni stvari (glej v tem smislu sodbo z današnjega dne, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, C‑406/18, točka 27 in navedena sodna praksa).
V zvezi s spoštovanjem načela učinkovitosti je treba opozoriti, da člen 46(3) Direktive 2013/32 opredeljuje obseg pravice do učinkovitega pravnega sredstva, pri čemer določa, da morajo države članice, ki jih ta direktiva zavezuje, zagotoviti, da sodišče, pred katerim se izpodbija odločba o prošnji za mednarodno zaščito, opravi „podrobno in
ex nunc
presojo dejstev in pravnih vprašanj, po potrebi vključno s presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo [2011/95]“ (sodba z današnjega dne, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, C‑406/18, točka 28 in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem je treba poudariti, da mora sodišče tudi v primeru, ko obravnava pravno sredstvo zoper odločbo, s katero je bila prošnja za mednarodno zaščito zavržena kot nedopustna, opraviti podrobno in
ex nunc
presojo iz člena 46(3) Direktive 2013/32.
Kot je namreč Sodišče že ugotovilo, je z izrazom „po potrebi“, navedenim v delu stavka „po potrebi vključno s presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo [2011/95]“, izpostavljeno to, da ni nujno, da bi se podrobna in
ex nunc
presoja, ki jo mora opraviti sodišče, nanašala na vsebinsko presojo potreb po mednarodni zaščiti in da se navedena presoja lahko torej, če nacionalna zakonodaja na podlagi člena 33(2) Direktive 2013/32 to dopušča, nanaša na dopustnost prošnje za mednarodno zaščito (sodba z dne 25. julija 2018, Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, točka
).
Poleg tega je treba posebej v zvezi s pravnim sredstvom zoper odločbo, s katero je bila prošnja za mednarodno zaščito zavržena iz razlogov nedopustnosti, ki se nanašata na prvo državo azila ali varno tretjo državo iz točke (b) oziroma točke (c) člena 33(2) Direktive 2013/32, ugotoviti, da mora sodišče, na katero je vloženo tako pravno sredstvo, v okviru celovite in posodobljene presoje, ki jo mora opraviti tako sodišče, med drugim preizkusiti, ali prosilec za mednarodno zaščito v tretji državi uživa zadostno zaščito in ali je mogoče za neko tretjo državo šteti, da je za prosilca varna tretja država.
Navedeno sodišče mora v okviru tega preizkusa natančno preučiti, ali so izpolnjeni vsi kumulativni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za uporabo takega razloga za nedopustnost, kot so v zvezi z razlogom glede prve države azila tisti iz člena 35 Direktive 2013/32 ali v zvezi z razlogom glede varne tretje države tisti iz člena 38 te direktive, tako da po potrebi organ, ki je pristojen za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito, pozove, naj predloži vso dokumentacijo in vsa dejstva, ki bi lahko bila upoštevna, in se pred sprejetjem odločitve prepriča, da je prosilec imel možnost, da osebno predstavi svoje stališče, kar zadeva uporabo razloga za nedopustnost v njegovih posebnih okoliščinah (glej v tem smislu sodbo z dne 25. julija 2018, Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, točki
in
).
Poleg tega je treba opozoriti, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 84 sklepnih predlogov, da so v okviru pravnega sredstva pred sodiščem, določenega v členu 46(3) Direktive 2013/32, tožečim strankam zagotovljene nekatere posebne procesne pravice, in sicer na podlagi člena 12(2) te direktive, ki zagotavlja pravico do tolmača, možnost komuniciranja z, med drugim, Visokim komisarjem Združenih narodov za begunce (UNHCR) in dostop do nekaterih informacij, na podlagi člena 20 te direktive, ki zagotavlja možnost brezplačne pravne pomoči in brezplačnega zastopanja, na podlagi člena 22 te direktive, ki se nanaša na dostop do pravnega svetovanja, ter na podlagi členov 24 in 25 te direktive, ki se nanašata na pravice oseb s posebnimi potrebami oziroma mladoletnikov brez spremstva.
Poleg tega, če sodišče, ki odloča o tožbi zoper odločbo, s katero je bila prošnja za mednarodno zaščito zavržena kot nedopustna, meni, da je za podrobno in
ex nunc
presojo, ki jo mora opraviti, potrebno zaslišanje prosilca, mora to sodišče tako zaslišanje izvesti, pri čemer ima prosilec v takem primeru pravico, da po potrebi na zaslišanju pred sodiščem svoje trditve predstavi z uporabo tolmača (glej v tem smislu sodbo z dne 25. julija 2018, Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, točki
in
).
V obravnavanem primeru nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari določa rok osmih dni za odločitev o tožbi zoper odločbo, s katero je bila prošnja za mednarodno zaščito zavržena kot nedopustna. Predložitveno sodišče meni, da o taki tožbi ni mogoče odločiti v osmih dneh po tem, ko je sodišče prejelo tožbo, ne da bi se pri tem prekršila zahteva po celoviti obravnavi.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da sicer
a priori
ni mogoče izključiti možnosti, da je lahko osemdnevni rok v najočitnejših primerih nedopustnosti primeren, vendar pa se lahko v nekaterih okoliščinah izkaže, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 86 in 87 sklepnih predlogov, da dejansko ne zadostuje za to, da bi lahko sodišče, ki odloča o tožbi zoper odločbo, s katero je bila prošnja za mednarodno zaščito zavržena kot nedopustna, v vsakem primeru, ki je predložen v njegovo obravnavo, zagotovilo spoštovanje vseh pravic, navedenih v točkah od 65 do 71 te sodbe, in tako prosilcem za mednarodno zaščito zagotovilo pravico do učinkovitega pravnega sredstva.
Člen 46(4) Direktive 2013/32 pa določa, da morajo države članice določiti roke za sojenje, ki so razumni.
Tako v položaju, v katerem rok, določen za sodišče, ki odloča o tožbi zoper odločbo, s katero je bila prošnja za mednarodno zaščito zavržena kot nedopustna, ne omogoča, da bi se zagotovila učinkovitost materialnih pravil in procesnih jamstev, ki so prosilcu priznana s pravom Unije, načelo učinkovitosti prava Unije zadevnemu sodišču nalaga obveznost, da ne uporabi nacionalne ureditve, ki določa, da je ta rok zavezujoč (glej v tem smislu sodbo z današnjega dne, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, C‑406/18, točka 34).
Vsekakor ob upoštevanju splošnega cilja, da se prošnje za mednarodno zaščito obravnavajo, kakor hitro je to mogoče, ki je določen v uvodni izjavi 18 Direktive 2013/32, obveznost sodišča, da ne uporabi nacionalne ureditve, ki določa rok za sojenje, ki ni združljiv z načelom učinkovitosti prava Unije, tega sodišča ne more oprostiti obveznosti hitrega ukrepanja, ampak mu nalaga le, da rok, ki mu je določen, šteje za instrukcijski rok, zaradi katerega mora v primerih, ko je treba ta rok prekoračiti, odločiti, kakor hitro je to mogoče (sodba z današnjega dne, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, C‑406/18, točki 35 in 3).
Glede na zgoraj navedeno je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 46(3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero se sodišču, ki obravnava tožbo zoper odločbo, s katero se prošnja za mednarodno zaščito zavrže kot nedopustna, nalaga osemdnevni rok za odločanje, če to sodišče v takem roku ne more zagotoviti učinkovitosti materialnih pravil in procesnih jamstev, ki jih prosilcu zagotavlja pravo Unije.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

1.
Člen 33 Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, na podlagi katere je mogoče prošnjo za mednarodno zaščito zavreči kot nedopustno zaradi tega, ker je prosilec na ozemlje zadevne države članice prišel prek države, v kateri ni izpostavljen preganjanju ali tveganju resne škode ali v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite.

2.
Člen 46(3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero se sodišču, ki obravnava tožbo zoper odločbo, s katero se prošnja za mednarodno zaščito zavrže kot nedopustna, nalaga osemdnevni rok za odločanje, če to sodišče v takem roku ne more zagotoviti učinkovitosti materialnih pravil in procesnih jamstev, ki jih prosilcu zagotavlja pravo Unije.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: madžarščina.