CELEX: 62021CJ0213
Ennakkoratkaisupyyntö
Julkisia hankintoja koskevat sopimukset
Direktiivi 2014/24/EU
Soveltamisala
10 artiklan h alakohta
Palveluhankintasopimuksia koskevat erityispoikkeukset
Väestönsuojelua, pelastuspalveluja ja vaarojen ehkäisyä koskevat palvelut
Voittoa tavoittelemattomat organisaatiot tai yhteenliittymät
Hätäpalveluiksi luokitellut sairaankuljetuspalvelut
Vapaaehtoisorganisaatiot
Sosiaaliset osuuskunnat

Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (
EUVL 2014, L 94, s. 65
) 10 artiklan h alakohdan tulkintaa.
Nämä pyynnöt on esitetty kahdessa asiassa, joissa asianosaisina ovat asiassa C‑213/21 Italy Emergenza Cooperativa Sociale (jäljempänä Italy Emergenza) ja Azienda Sanitaria Locale Barletta‑Andria‑Trani (Barletta‑Andria‑Tranin paikallinen terveysviranomainen, Italia) ja asiassa C‑214/21 Italy Emergenza ja Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza (Cosenzan paikallinen terveysviranomainen, Italia) ja jotka koskevat kahta päätöstä, joilla nämä terveysviranomaiset ovat aloittaneet valintamenettelyjä kiireellisiä ja äärimmäisen kiireellisiä sairaankuljetuspalveluja koskevien hankintojen tekemiseksi sopimusteitse vapaaehtoisorganisaatioilta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivin 2014/24 johdanto‑osan 28 ja 118 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(28)
Tätä direktiiviä ei olisi sovellettava tiettyihin hätäpalveluihin, jos niitä suorittavat voittoa tavoittelemattomat organisaatiot tai yhteenliittymät, koska näiden organisaatioiden erityinen luonne olisi vaikea säilyttää, jos palvelujen suorittajat olisi valittava tässä direktiivissä säädettyjen menettelyjen mukaisesti. Direktiivin ulkopuolelle jättäminen olisi kuitenkin rajattava siihen, mikä on ehdottoman tarpeellista. Sen vuoksi olisi säädettävä nimenomaisesti, että sairaankuljetuspalveluja ei olisi suljettava soveltamisalan ulkopuolelle. Tässä yhteydessä on lisäksi selvennettävä, että CPV 3‑numerotasoon 601 kuuluvat maaliikenteen palvelut eivät kata sairaankuljetuspalveluja, jotka ovat 4‑numerotasossa luokassa 8514. Näin ollen CPV‑koodiin 85143000‑3 kuuluviin, yksinomaan sairaankuljetuspalveluista koostuviin palveluihin olisi sovellettava sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevaa erityisjärjestelyä, jäljempänä ’kevennetty järjestely’. Näin myös yleisiä sairaankuljetuspalveluja koskeviin sekamuotoisiin hankintasopimuksiin sovellettaisiin kevennettyä järjestelyä, jos sairaankuljetuspalvelujen arvo olisi muiden sairaankuljetuspalvelujen arvoa suurempi.
– –
(118)
Tällä direktiivillä olisi julkisten hankintojen jatkuvuuden varmistamiseksi mahdollistettava se, että hankintamenettelyihin osallistuminen joidenkin terveys‑, sosiaali‑ ja kulttuuripalvelujen aloilla voitaisiin varata organisaatioille, jotka perustuvat työntekijäomistukseen tai työntekijöiden aktiiviseen osallistumiseen niiden hallintoon, ja olemassa oleville organisaatioille kuten osuuskunnille, jotka osallistuisivat näiden palvelujen suorittamiseen loppukäyttäjille. Tämän säännöksen soveltamisala rajoittuu yksinomaan tiettyihin terveys‑, sosiaali‑ ja vastaaviin palveluihin, joihinkin koulutuspalveluihin, kirjasto‑, arkisto‑, museo‑ ja muihin kulttuuripalveluihin, urheilupalveluihin ja kotitalouspalveluihin, eikä sen ole tarkoitus koskea mitään muutoin tällä direktiivillä säädettyjä poikkeuksia. Näiden palvelujen olisi kuuluttava yksinomaan kevennetyn järjestelyn piiriin.”
Tämän direktiivin 10 artiklassa, jonka otsikko on ”Palveluhankintasopimuksia koskevat erityispoikkeukset”, säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä ei sovelleta palveluhankintasopimuksiin, jotka koskevat
– –
h)
väestönsuojelua, pelastuspalveluja ja vaarojen ehkäisyä koskevia palveluja, joita tarjoavat voittoa tavoittelemattomat organisaatiot tai yhteenliittymät ja jotka kuuluvat seuraaviin CPV‑koodeihin: 75250000‑3, 75251000‑0, 75251100‑1, 75251110‑4, 75251120‑7, 75252000‑7, 75222000‑8, 98113100‑9 ja 85143000‑3 lukuun ottamatta sairaankuljetuspalveluja [oikeammin: sairaankuljetusajoneuvolla suoritettavaa potilaiden siirtokuljetusta koskevia palveluja];
– –”
Mainitun direktiivin 77 artiklan, jonka otsikko on ”Tiettyihin palveluihin varatut hankintasopimukset”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot voivat säätää, että hankintaviranomaiset voivat varata organisaatioille oikeuden osallistua julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyihin yksinomaan sellaisten 74 artiklassa tarkoitettujen terveys‑ ja sosiaali‑ ja kulttuuripalvelujen osalta, jotka kuuluvat CPV‑koodeihin 75121000‑0, 75122000‑7, 75123000‑4, 79622000‑0, 79624000‑4, 79625000‑1, 80110000‑8, 80300000‑7, 80420000‑4, 80430000‑7, 80511000‑9, 80520000‑5, 80590000‑6, 85000000‑9–85323000‑9, 92500000‑6, 92600000‑7, 98133000‑4 ja 98133110‑8.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetun organisaation on täytettävä kaikki seuraavat edellytykset:
a)
sen tarkoituksena on suorittaa julkisen palvelun tehtäviä, jotka liittyvät 1 kohdassa tarkoitettujen palvelujen tarjoamiseen;
b)
voitot sijoitetaan uudelleen organisaation tarkoituksen saavuttamiseen. Voittojen jakamisen tai uudelleenjakamisen olisi perustuttava osallistaviin näkökohtiin;
c)
sopimusta toteuttavan organisaation johto‑ tai omistusrakenteet perustuvat työntekijäomistukseen tai osallistaviin periaatteisiin, tai niissä edellytetään työntekijöiden, käyttäjien tai sidosryhmien aktiivista osallistumista;
– –”
Italian oikeus
Julkisia hankintoja koskevasta koodeksista 18.4.2016 annetun asetuksen nro 50 (decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici, GURI nro 91, Supplemento ordinario, 19.4.2016) 17 §:n, jonka otsikko on ”Hankintasopimuksia ja palvelukonsessiosopimuksia koskevat erityispoikkeukset”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tämän koodeksin säännöksiä ei sovelleta sellaisiin julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin ja palvelukonsessiosopimuksiin, jotka koskevat:
– –
h)
väestönsuojelua, pelastuspalveluja ja vaarojen ehkäisyä koskevia palveluja, joita tarjoavat voittoa tavoittelemattomat organisaatiot tai yhteenliittymät ja jotka kuuluvat CPV‑koodeihin 75250000‑3, 75251000‑0, 75251100‑1, 75251110‑4, 75251120‑7, 75252000‑7, 75222000‑8, 98113100‑9 ja 85143000‑3 lukuun ottamatta sairaankuljetusajoneuvoilla suoritettavaa potilaiden siirtokuljetusta koskevia palveluja;
– –”
Kolmatta sektoria koskevasta koodeksista 3.7.2017 annettu asetus nro 117 (decreto legislativo n. 117 – Codice del Terzo settore, GURI nro 179, Supplemento ordinario, 2.8.2017; jäljempänä asetus nro 117/2017) sisältää 4 §:n, jonka otsikko on ”Kolmannen sektorin yhteisöt” ja jonka 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kolmannen sektorin yhteisöjä ovat vapaaehtoisorganisaatiot, yhteiskunnallisen kehityksen edistämiseen tarkoitetut yhteenliittymät, avustusjärjestöt, sosiaaliset yritykset, myös sosiaaliset osuuskunnat, yhdistysverkostot, keskinäisen avun yhtiöt, hyväksytyt tai hyväksymättömät yhdistykset, säätiöt sekä muut yhtiöihin lukeutumattomat yksityisoikeudelliset yhteisöt, jotka on perustettu edistämään voittoa tavoittelematta kansalaisyhteiskuntaa, yhteisvastuullisuutta ja yhteiskunnallista etua koskevia päämääriä niin, että toteutetaan yksinomaan tai pääasiallisesti yhtä tai useampaa yleishyödyllistä toimintaa joko vapaaehtoistyönä tai jakamalla ilmaiseksi rahaa, tavaroita tai palveluja, taikka keskinäisen avunannon, tavaroiden tai palvelujen tuotannon tai vaihdon muodossa, ja jotka on rekisteröity kolmannen sektorin yhtenäiseen kansalliseen rekisteriin.”
Asetuksen nro 117/2017 57 §:ssä, jonka otsikko on ”Äärimmäisen kiireelliset ja kiireelliset sairaankuljetuspalvelut”, säädetään seuraavaa:
”1.   ”Sairaankuljetusajoneuvolla suoritettavat äärimmäisen kiireelliset ja kiireelliset sairaankuljetuspalvelut voidaan antaa tehtäväksi ensisijaisesti tekemällä sopimus sellaisten vapaaehtoisorganisaatioiden kanssa, jotka on rekisteröity vähintään kuusi kuukautta aiemmin kolmannen sektorin yhtenäiseen valtakunnalliseen rekisteriin ja jotka kuuluvat 41 §:n 2 momentissa tarkoitettuun yhdistysverkostoon ja jotka on akkreditoitu asiaa koskevien alueellisten säännösten mukaisesti, jos sellaisia on annettu, tapauksissa, joissa palvelun erityisluonteen vuoksi suorahankinta takaa yleistä etua koskevan palvelun tarjoamisen järjestelmässä, jolla edistetään tehokkaasti sosiaalista tavoitetta ja yhteisvastuullisuuden tavoitteiden saavuttamista taloudellisen tehokkuuden ja vaikuttavuuden edellytysten mukaisesti sekä avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita noudattaen.”
2.   Edellä 1 momentissa tarkoitettuja palveluja koskeviin sopimuksiin sovelletaan 56 §:n 2, 3, 3 bis ja 4 momentin säännöksiä.”
Siviilikoodeksin (Codice civile) 2514 §:n, jonka otsikko on ”Osuuskuntia, jotka ovat pääasiallisesti keskinäisiä, koskevat vaatimukset”, sanamuoto on seuraava:
”Osuuskuntien, jotka ovat pääasiallisesti keskinäisiä, on määrättävä säännöissään
a)
kiellosta jakaa tosiasiallisesti maksetulle pääomalle osinkoja, jotka ylittävät postitalletustodistusten enimmäiskoron 2,5 prosenttiyksiköllä;
b)
kiellosta palkita osuuskunnan jäsenten merkittäväksi tarjottuja rahoitusvälineitä määrällä, joka ylittää osingoille vahvistetun enimmäismäärän 2 prosenttiyksiköllä;
c)
kiellosta jakaa rahastoituja varoja osuuskunnan jäsenten kesken
d)
velvollisuudesta siirtää yhtiön purkamisen yhteydessä kaikki varat, joista vähennetään ainoastaan yhtiöpääoma ja mahdollisesti erääntyneet osingot, sellaisiin keskinäisiin rahastoihin, joiden tarkoituksena on osuuskuntatoiminnan edistäminen ja kehittäminen.
Osuuskunnat päättävät edellisessä momentissa mainittujen lausekkeiden käyttöönotosta ja poistamisesta ylimääräistä yleiskokousta varten määrätyllä enemmistöllä.”
Siviilikoodeksin 2545 sexies §:ssä, jonka otsikko on ”Hyvitykset”, säädetään seuraavaa:
”Perustamisasiakirjassa määritellään edellytykset hyvitysten jakamiseksi jäsenille suhteessa keskinäisten suoritusten määrään ja laatuun.
– –
Yleiskokous voi päättää hyvitysten jakamisesta kullekin jäsenelle, myös korottamalla suhteellisia osuuksia tai laskemalla liikkeelle uusia osuuksia, poiketen siitä, mitä 2525 §:ssä säädetään, tai laskemalla liikkeeseen rahoitusvälineitä.”
Sosiaalisia yrityksiä koskevan lainsäädännön tarkistamisesta 3.7.2017 annetun asetuksen nro 112 (decreto legislativo n. 112 – Revisione della disciplina in materia di impresa sociale, GURI nro 167, 19.7.2017; jäljempänä asetus nro 112/2017) 3 §:ssä, jonka otsikko on ”Voitontavoittelun puuttuminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jollei 3 momentista ja 16 §:stä muuta johdu, sosiaalinen yritys käyttää mahdolliset liiketoiminnan voitot ja ylijäämät sääntömääräisen toimintansa harjoittamiseen tai varallisuutensa kartuttamiseen.
2.   Edellä 1 momenttia sovellettaessa on kiellettyä jakaa, myös välillisesti, voittoa ja liiketoiminnan ylijäämiä, varoja ja rahastoituja varoja, niiden nimestä riippumatta, yrityksen perustajille, jäsenille tai osakkaille, työntekijöille ja yhteistyökumppaneille, hallituksen jäsenille tai yrityksen elinten muille jäsenille, myös kun on kyse suhteen irtisanomisesta tai muusta yksittäisestä päättämisestä. Kun kyse on siviilikoodeksin V osassa tarkoitetussa muodossa perustetuista sosiaalisista yrityksistä, tosiasiallisesti maksetun ja tarvittaessa uudelleen arvioidun tai 3 §:n a kohdassa tarkoitetuissa rajoissa korotetun pääoman palauttaminen jäsenelle on sallittua. Tätä momenttia sovellettaessa välillisellä voitonjaolla tarkoitetaan joka tapauksessa
a)
sellaisen yksittäisen korvauksen maksamista hallituksen jäsenille, tilintarkastajille ja kaikille yrityksen toimeksiantoa hoitaville henkilöille, joka ei ole oikeassa suhteessa harjoitettuun toimintaan, suoritettuihin toimintoihin ja erityisiin toimivaltuuksiin tai joka on joka tapauksessa suurempi kuin se, josta on säädetty samoilla tai samankaltaisilla aloilla tai samoissa tai samankaltaisissa olosuhteissa toimivissa yksiköissä.
– –
2 bis.   Edellä 1 ja 2 momenttia sovellettaessa ei pidetä edes välillisenä voiton ja toimintaylijäämien jakamisena osuuskunnan muodossa perustettujen sosiaalisten yritysten suorittamaa 2 §:ssä tarkoitettuun yleishyödylliseen toimintaan liittyvien hyvitysten jakamista jäsenien kesken siviilikoodeksin 2545 sexies §:ssä tarkoitetulla tavalla ja laissa tai osuuskunnan säännöissä vahvistettujen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti edellyttäen, että säännöissä tai perustamisasiakirjassa ilmoitetaan edellytykset hyvitysten jakamiseksi jäsenille suhteessa keskinäisten suoritusten määrään ja laatuun ja että keskinäinen toimintaylijäämä kirjataan.
– –”
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
Asia C‑213/21
Azienda Sanitaria Locale Barletta‑Andria‑Trani aloitti Euroopan unionin virallisessa lehdessä 27.4.2020 julkaistulla ilmoituksella tarjouskilpailumenettelyn tehdäkseen sopimusteitse kiireellisiä ja äärimmäisen kiireellisiä sairaankuljetuspalveluja koskevan hankinnan toimivaltaansa kuuluvalla alueella asetuksen nro 117/2017 57 §:ssä säädetyt vaatimukset täyttäviltä vapaaehtoisorganisaatioilta.
Koska Italy Emergenza, joka on sairaankuljetusajoneuvolla suoritettavia yksinkertaisia sairaankuljetuspalveluja tarjoava sosiaalinen osuuskunta, katsoi, että tarjouspyyntö sisälsi lainvastaisia lausekkeita, jotka estivät sitä osallistumasta kyseiseen menettelyyn, se riitautti sen nostamalla kanteen Tribunale amministrativo regionale per la Pugliassa (Puglian alueellinen hallintotuomioistuin, Italia). Italy Emergenza katsoi, että asetuksen nro 117/2017 57 § oli direktiivin 2014/24 10 artiklan h alakohdan, luettuna yhdessä sen johdanto‑osan 28 perustelukappaleen kanssa, vastainen, koska siinä sallittiin kiireellisten ja äärimmäisen kiireellisten kuljetuspalvelujen suorahankinta sopimusteitse yksinomaan vapaaehtoisorganisaatioilta ja näin ollen suljettiin pois sosiaaliset osuuskunnat. Sen mukaan kyseisen 10 artiklan h alakohdan mukaan sosiaaliset osuuskunnat olivat täysin rinnastettavissa vapaaehtoisyhteenliittymiin kiireellisten ja äärimmäisen kiireellisten kuljetuspalvelujen suorahankinnassa sopimusteitse.
Mainittu tuomioistuin hylkäsi kanteen. Se katsoi yhtäältä, että tarjouspyynnön kohteena oleva palvelu oli ”erityinen” sairaankuljetusajoneuvolla suoritettava kuljetuspalvelu, joka kuului 10 artiklan h alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan. Toisaalta kyseinen tuomioistuin katsoi, että sosiaalisten osuuskuntien jättäminen kyseisen poikkeuksen soveltamisalan ulkopuolelle oli unionin oikeuden mukaista, sillä osuuskunnilla oli liiketoiminnallinen tavoite, joka oikeutti erilaisen kohtelun sellaisiin vapaaehtoisorganisaatioihin tai ‑yhteenliittymiin nähden, jotka eivät tavoittele voittoa. Nyt käsiteltävässä asiassa tämä poissulkeminen on mainitun tuomioistuimen mukaan perusteltua Italy Emergenzan osalta kyseisen osuuskunnan sääntöjen 5 §:n nojalla; siinä määrätään mahdollisuudesta jakaa osinkoja tiettyyn määrään asti.
Italy Emergenza valitti Tribunale amministrativo regionale per la Puglian tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen eli Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia) ja toisti väitteensä siitä, että asetuksen nro 117/2017 57 § on direktiivin 2014/24 10 artiklan h alakohdan vastainen.
Consiglio di Statolla on epäilyksiä siitä, onko asetuksen nro 117/2017 57 § yhteensopiva kyseisen 10 artiklan h alakohdan kanssa. Kyseisessä 57 §:ssä nimittäin mainitaan ainoastaan vapaaehtoisorganisaatiot, ja näin ollen vaikuttaa siltä, että siinä suljetaan pois kiireellistä ja äärimmäisen kiireellistä sairaankuljetuspalvelua koskevan hankinnan tekeminen sopimusteitse sosiaalisilta osuuskunnilta, kun taas mainitun 10 artiklan h alakohta koskee ”voittoa tavoittelemattomia” organisaatioita tai yhteenliittymiä eikä rajoitu pelkästään vapaaehtoisorganisaatioihin tai ‑yhteenliittymiin.
Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa aluksi, että 21.3.2019 annetussa tuomiossa Falck Rettungsdienste ja Falck (
C‑465/17
,
EU:C:2019:234
) todettiin, että direktiivin 2014/24 10 artiklan h alakohdassa tarkoitettuja ”voittoa tavoittelemattomia organisaatioita tai yhteenliittymiä” ovat organisaatiot tai yhteenliittymät, joiden tarkoituksena on suorittaa sosiaalisia tehtäviä, joilla ei ole kaupallista tarkoitusta ja jotka sijoittavat mahdolliset voitot uudelleen organisaation tai yhteenliittymän tarkoituksen saavuttamiseen. Unionin tuomioistuin on siten korostanut, että ratkaiseva peruste kyseisen säännöksen soveltamiselle on se, ettei voittoa tavoitella. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan voiton tavoittelun puuttuminen on luonteenomaista Italy Emergenzan kaltaiselle sosiaaliselle osuuskunnalle. Sen sääntöjen 6 §:ssä nimittäin määrätään, että ”sosiaalinen osuuskunta toimii voittoa tavoittelematta ja tavoittelee yhteisön yleisen edun nimissä ihmiskunnan kehitystä ja yhteiskuntaan integroitumista – –”. Näiden sääntöjen 5 §:ssä toki asetetaan ”kielto jakaa tosiasiallisesti maksetulle pääomalle osinkoja, jotka ylittävät postitalletustodistusten enimmäiskoron 2,5 prosenttiyksiköllä”. Kyseistä 5 §:ää ei kuitenkaan voida pitää todistusvoimaisena, koska kyse on määräyksestä, jossa toistetaan siviilikoodeksin 2514 §.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa seuraavaksi, että sosiaaliset osuuskunnat eroavat vapaaehtoisorganisaatioista tai ‑yhteenliittymistä. Siinä missä viimeksi mainitut eivät anna jäsenilleen mitään taloudellista etua edes välillisesti ja ainoastaan korvaavat jäsenilleen aiheutuneet kulut, sosiaaliset osuuskunnat tuottavat taloudellista etua jäsenilleen, vaikka ne tavoittelevatkin integrointia yhteiskuntaan ja yhteiskunnallisen kehityksen edistämistä voittoa tavoittelematta. Näille osuuskunnille on siten ominaista niiden liiketoiminnallinen keskinäinen tavoite. Kyseinen tuomioistuin kuitenkin suhteuttaa tätä eroa, sillä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee sen mukaan, että sopimus, jonka mukaan ainoa vastike on aiheutuneiden kulujen korvaaminen, kuuluu vastikkeellisena sopimuksena julkisia hankintoja koskevan sopimuksen käsitteen piiriin.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee lisäksi toisen seikan, joka on omiaan lieventämään vapaaehtoisorganisaatioiden tai ‑yhteenliittymien ja sosiaalisten osuuskuntien välistä eroa. Kyse on yhtäältä vapaaehtoisorganisaatioiden tai ‑yhteenliittymän mahdollisuudesta palkata työntekijöitä ja toisaalta sosiaalisen osuuskunnan mahdollisuudesta pitää vapaaehtoistyöntekijöitä, joille ainoastaan korvataan heille aiheutuneet kulut.
Kyseinen tuomioistuin korostaa lopuksi, että jos oletetaan, että toisin kuin vapaaehtoisorganisaatioilta tai ‑yhteenliittymiltä, sosiaaliselta osuuskunnalta ei voida ensisijaisesti hankkia sopimusteitse kiireellistä ja äärimmäisen kiireellistä sairaankuljetuspalvelua asetuksen nro 117/2017 57 §:n mukaisesti, tällaista palvelua koskevan hankinnan tekeminen sosiaaliselta osuuskunnalta voi olla mahdollista vain julkisen hankintamenettelyn seurauksena, mikä olisi kuitenkin direktiivin 2014/24 10 artiklan h alakohdan vastaista.
Tässä tilanteessa Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko direktiivin [2014/24] 10 artiklan h alakohta – kun sitä luetaan yhdessä saman direktiivin johdanto‑osan 28 perustelukappaleen kanssa – esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kiireellisten ja äärimmäisen kiireellisten sairaankuljetuspalvelujen hankinta voidaan tehdä ensisijaisesti sopimusteitse ainoastaan vapaaehtoisorganisaatioilta – mikäli ne on rekisteröity vähintään kuusi kuukautta aiemmin kolmannen sektorin yhtenäiseen valtakunnalliseen rekisteriin, ne kuuluvat yhteenliittymien verkostoon ja ne on akkreditoitu toimialaa koskevien alueellisten säännösten mukaisesti (jos sellaisia on annettu), ja edellyttäen, että tällaisella hankinnalla varmistetaan palvelujen tarjoaminen järjestelmässä, jolla edistetään tehokkaasti yhteiskunnallisen päämäärän toteutumista ja yhteisvastuullisuuden tavoitteiden saavuttamista taloudellisesti tehokkaissa ja tarkoituksenmukaisissa olosuhteissa avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita noudattaen – ottamatta mahdollisten sopimuspuolten joukossa huomioon muita voittoa tavoittelemattomia organisaatioita, etenkään sosiaalisia osuuskuntia voittoa tavoittelemattomina sosiaalisina yrityksinä?”
Asia C‑214/21
Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza käynnisti 26.2.2020 julkaistulla ilmoituksella valintamenettelyn kiireellisiä ja äärimmäisen kiireellisiä sairaankuljetuspalveluja koskevan hankinnan tekemiseksi sopimusteitse toimivaltaansa kuuluvalla alueella vapaaehtoisorganisaatioilta ja Croce Rossa Italianalta (Italian Punainen Risti).
Koska Italy Emergenza katsoi, että tämä tarjouspyyntö sisälsi lainvastaisia lausekkeita, jotka estivät sitä osallistumasta kyseiseen menettelyyn, se riitautti sen nostamalla kanteen Tribunale amministrativo regionale per la Calabriassa (Calabrian alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) ja vetosi samoihin perusteisiin kuin ne, jotka on esitetty tämän tuomion 13 kohdassa.
Kyseinen tuomioistuin hylkäsi kanteen samoilla perusteilla kuin mitkä on esitetty tämän tuomion 14 kohdassa.
Italy Emergenza valitti Consiglio di Statoon eli ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen, joka samoilla perusteilla kuin tämän tuomion 16–20 kohdassa mainitut perustelut esittää epäilynsä asetuksen nro 117/2017 57 §:n ja direktiivin 10 artiklan h alakohdan yhteensopivuudesta. Kyseinen tuomioistuin pohtii myös, mikä vaikutus on asetuksen nro 112/2017 3 §:n 2 bis momentilla, jossa oikeutetaan sosiaalinen osuuskunta olemaan sijoittamatta uudelleen kaikkia voittojaan ja jakamaan ne jäsenilleen hyvitysten muodossa.
Tässä tilanteessa Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko direktiivin [2014/24] 10 artiklan h alakohta – kun sitä luetaan yhdessä saman direktiivin johdanto‑osan 28 perustelukappaleen kanssa – esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kiireellisten ja äärimmäisen kiireellisten sairaankuljetuspalvelujen hankinta voidaan tehdä ensisijaisesti sopimusteitse ainoastaan vapaaehtoisorganisaatioilta – mikäli ne on rekisteröity vähintään kuusi kuukautta aiemmin kolmannen sektorin yhtenäiseen valtakunnalliseen rekisteriin, ne kuuluvat yhteenliittymien verkostoon ja ne on akkreditoitu toimialaa koskevien alueellisten säännösten mukaisesti (jos sellaisia on annettu), ja edellyttäen, että tällaisella hankinnalla varmistetaan palvelujen tarjoaminen järjestelmässä, jolla edistetään tehokkaasti yhteiskunnallisen päämäärän toteutumista ja yhteisvastuullisuuden tavoitteiden saavuttamista taloudellisesti tehokkaissa ja tarkoituksenmukaisissa olosuhteissa avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita noudattaen – ottamatta mahdollisten sopimuspuolten joukossa huomioon muita voittoa tavoittelemattomia organisaatioita, etenkään sosiaalisia osuuskuntia, voittoa tavoittelemattomina sosiaalisina yrityksinä, mukaan lukien sosiaaliset osuuskunnat, jotka hallinnoivat yleishyödylliseen toimintaan liittyvien hyvitysten jakoa jäsenille [asetuksen nro 112/2017] 3 §:n 2 bis momentin mukaisesti?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Asiassa C‑213/21 esittämällään kysymyksellä ja asiassa C‑214/21 esittämällään kysymyksellä, jotka on syytä käsitellä yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, onko direktiivin 2014/24 10 artiklan h alakohta esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan kiireellisten ja äärimmäisen kiireellisten sairaankuljetuspalvelujen hankinta voidaan tehdä ensisijaisesti sopimusteitse ainoastaan vapaaehtoisorganisaatioilta mutta ei sosiaalisilta osuuskunnilta, jotka voivat jakaa jäsenilleen toimintaansa liittyviä hyvityksiä.
On todettava, että direktiivin 2014/24 10 artiklan h alakohdassa suljetaan sen soveltamisalan ulkopuolelle palveluhankintasopimukset, joiden kohteena ovat kyseisessä säännöksessä mainittuihin CPV‑koodeihin kuuluvat palvelut, joita tarjoavat ”voittoa tavoittelemattomat organisaatiot tai yhteenliittymät”.
Kyseisessä direktiivissä ei kuitenkaan määritellä voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden tai yhteenliittymien käsitettä.
On kuitenkin niin, että sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen tai määräyksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sisältönsä ja ulottuvuutensa määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti, ja tässä tulkinnassa on otettava huomioon tämän säännöksen tai määräyksen asiayhteys sekä kyseisellä lainsäädännöllä tavoiteltu päämäärä (ks. vastaavasti tuomio 21.3.2019, Falck Rettungsdienste ja Falck,
C‑465/17
,
EU:C:2019:234
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ensinnäkin voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden tai yhteenliittymien käsite määritellään vastakohtana voittoa tavoittelevalle ryhmittymälle, joka on perustettu voiton saamiseksi. Tässä mielessä tämä käsite vaikuttaa riittävän laajalta kattamaan organisaatiot, jotka perustuvat työntekijäomistukseen tai työntekijöiden aktiiviseen osallistumiseen näiden organisaatioiden, kuten sosiaalisten osuuskuntien, hallintoon, kunhan ne eivät tavoittele voittoa.
Toiseksi direktiivin 2014/24 10 artiklan h alakohdassa säädetyn poikkeuksen tavoitteena on – kuten sen johdanto‑osan 28 perustelukappaleessa todetaan – säilyttää voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden ja yhteenliittymien erityinen luonne sulkemalla pois mainitussa direktiivissä määriteltyjen menettelyjen soveltaminen niihin. Tässä 28 perustelukappaleessa kuitenkin täsmennetään, että poikkeus on rajattava siihen, mikä on ehdottoman tarpeellista. Tätä poikkeusta on mainitun direktiivin soveltamisalaa koskevana poikkeuksena tämän vuoksi tulkittava suppeasti (ks. analogisesti tuomio 20.3.2018, komissio v. Itävalta (Valtion painatuskeskus),
C‑187/16
,
EU:C:2018:194
,
kohta).
Tästä seuraa, että direktiivin 2014/24 10 artiklan h alakohdassa tarkoitettu voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden tai yhteenliittymien käsite on rajattava tiukasti organisaatioihin ja yhteenliittymiin, joilla on erityinen luonne, eli organisaatioihin ja yhteenliittymiin, jotka eivät lainkaan tavoittele voittoa ja jotka eivät voi tuottaa jäsenilleen mitään voittoa edes välillisesti.
Kolmanneksi on huomautettava unionin tuomioistuimen todenneen, että tämän käsitteen alaan kuuluvat organisaatiot tai yhteenliittymät, joiden tarkoituksena on suorittaa sosiaalisia tehtäviä, joilla ei ole kaupallista tarkoitusta ja jotka sijoittavat mahdolliset voitot uudelleen organisaation tai yhteenliittymän tarkoituksen saavuttamiseen (tuomio 21.3.2019, Falck Rettungsdienste ja Falck,
C‑465/17
,
EU:C:2019:234
,
kohta).
Vaatiessaan, että mahdolliset voitot sijoitetaan uudelleen kyseisen organisaation tai yhteenliittymän tavoitteen saavuttamiseksi, unionin tuomioistuin on yhtäältä katsonut, että nämä voitot on käytettävä kyseisen organisaation tai yhteenliittymän sosiaalisten tehtävien toteuttamiseen, ja toisaalta selvästi sulkenut pois sen, että mainitut voitot voitaisiin jakaa mainitun organisaation tai yhteenliittymän osakkaille tai jäsenille. Tästä seuraa, että organisaatiot tai yhteenliittymät, joilla on mahdollisuus jakaa voittoja jäsenilleen, eivät kuulu direktiivin 2014/24 10 artiklan h alakohdan soveltamisalaan.
Tätä tulkintaa tukee myös tämän direktiivin 77 artikla – luettuna direktiivin johdanto‑osan 118 perustelukappaleen valossa –, jossa jäsenvaltioiden sallitaan säätää, että hankintaviranomaiset voivat varata tämän 77 artiklan 2 kohdassa luetellut edellytykset täyttäville organisaatioille oikeuden osallistua erityisiin julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyihin yksinomaan tiettyjen palvelujen osalta. Näihin edellytyksiin kuuluvat yhtäältä mainitun 77 artiklan 2 kohdan b alakohdassa oleva edellytys siitä, että voittojen jakamisen tai uudelleenjakamisen olisi perustuttava osallistaviin näkökohtiin, ja toisaalta saman 77 artiklan 2 kohdan c alakohdassa säädetty edellytys siitä, että sopimusta toteuttavan organisaation johto‑ tai omistusrakenteet perustuvat työntekijäomistukseen tai osallistaviin periaatteisiin, tai niissä edellytetään työntekijöiden, käyttäjien tai sidosryhmien aktiivista osallistumista.
Unionin lainsäätäjä on siis säätänyt erilaisesta kohtelusta yhtäältä direktiivin 2014/24 10 artiklan h alakohdassa tarkoitettujen voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden ja yhteenliittymien ja toisaalta tämän tuomion edellisessä kohdassa tarkoitettujen organisaatioiden välillä. Tästä seuraa, että kyseisen direktiivin 10 artiklan h alakohdassa tarkoitettuja organisaatioita ja yhteenliittymiä ei voida rinnastaa osuuskuntien kaltaisiin organisaatioihin, jotka perustuvat työntekijäomistukseen tai työntekijöiden aktiiviseen osallistumiseen organisaation hallintoon, jotka mainitaan kyseisen direktiivin johdanto‑osan 118 perustelukappaleessa ja 77 artiklassa (ks. vastaavasti tuomio 21.3.2019, Falck Rettungsdienste ja Falck,
C‑465/17
,
EU:C:2019:234
,
kohta).
Edellä esitetystä seuraa, että kun yhteenliittymän tai organisaation jäsenet voivat saada edes välillisesti voittoja, jotka liittyvät tämän yhteenliittymän tai organisaation toimintaan, mainittu yhteenliittymä tai organisaatio ei voi kuulua direktiivin 2014/24 10 artiklan h alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan.
Nyt käsiteltävässä asiassa asetuksen nro 112/2017 3 §:n 2 bis momentista ja Italy Emergenzan sääntöjen 34 §:stä yhdessä luettuina ilmenee, että yleiskokous voi päättää hyvitysten maksamisesta kullekin jäsenelle, jollei muuta johdu kansallisen lainsäädännön ja pääasiassa kyseessä olevien organisaatioiden sääntöjen arvioinnista, joka on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä. Kuten sekä ennakkoratkaisupyynnöistä että useiden osapuolten huomautuksista kuitenkin ilmenee, on niin, että koska hyvitykset ovat väline, jonka avulla osuuskunnan jäsenille voidaan antaa etua, tällaisen voitonjaon mahdollisuuden olemassaolon pitäisi olla esteenä Italy Emergenzan kaltaisen sosiaalisen osuuskunnan luokittelemiseksi direktiivin 2014/24 10 artiklan h alakohdassa tarkoitetuksi voittoa tavoittelemattomaksi organisaatioksi tai yhteenliittymäksi.
Esitettyihin kysymyksiin on näin ollen vastattava, että direktiivin 2014/24 10 artiklan h alakohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan kiireellisten ja äärimmäisen kiireellisten sairaankuljetuspalvelujen hankinta voidaan tehdä ensisijaisesti sopimusteitse ainoastaan vapaaehtoisorganisaatioilta mutta ei sosiaalisilta osuuskunnilta, jotka voivat jakaa jäsenilleen toimintaansa liittyviä hyvityksiä.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kahdeksas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU 10 artiklan h alakohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan kiireellisten ja äärimmäisen kiireellisten sairaankuljetuspalvelujen hankinta voidaan tehdä ensisijaisesti sopimusteitse ainoastaan vapaaehtoisorganisaatioilta mutta ei sosiaalisilta osuuskunnilta, jotka voivat jakaa jäsenilleen toimintaansa liittyviä hyvityksiä.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.