CELEX: 62019CJ0903
Řízení o předběžné otázce
Veřejná služba
Převod nároků na starobní důchod
Služební řád úředníků Evropské unie
Článek 11 přílohy VIII
Úředníci a dočasní zaměstnanci, kteří se vrátí na své původní pracovní místo ve státní správě poté, co měli neplacené služební volno, během něhož vykonávali služební povinnosti u unijního orgánu

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 11 odst. 1 přílohy VIII služebního řádu úředníků Evropské unie (dále jen „služební řád“).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi DQ na jedné straně a ministre de la Transition écologique et solidaire (ministr pro přechod k ekologii a solidaritě) a ministre de l’Action et des Comptes publics (ministr financí a veřejných rozpočtů) na straně druhé ohledně žádosti DQ o převod pojistně matematické protihodnoty jeho nároků na starobní důchod vzniklých v rámci důchodového systému Evropské unie.
Právní rámec
Nařízením Rady (ES, Euratom) č. 723/2004 ze dne 22. března 2004, kterým se mění služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropských společenství (
Úř. věst. 2004, L 124, s. 1
; Zvl. vyd. 01/02, s. 130), byla provedena reforma služebního řádu. Jedna ze změn provedených tímto nařízením se týká pravidel v oblasti přenositelnosti nároků na starobní důchod.
V bodě 32 odůvodnění zmíněného nařízení je uvedeno:
„Pravidla pro výplatu odchodného by měla být pozměněna s ohledem na pravidla Společenství o přenositelnosti práv na důchodové zabezpečení [nároků na důchod]. Za tímto účelem by měla být opravena řada nesrovnalostí a zavedena větší pružnost.“
Příloha VIII služebního řádu, nadepsaná „Důchodový systém“, v článku 11 stanoví:
„1.   Úředník, který skončí svůj služební poměr, aby:
–
nastoupil do služeb státní správy nebo vnitrostátní či mezinárodní organizace, která uzavřela s Unií dohodu,
–
vykonával zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost, na základě kterých mu vznikají nároky na důchod v systému, jehož správní orgány uzavřely s Unií dohodu,
je oprávněn nechat si převést pojistně matematickou protihodnotu svých nároků na starobní důchod v Unii aktualizovanou ke skutečnému dni převodu [ke dni skutečného převodu] do penzijního fondu uvedené správy nebo organizace nebo do penzijního fondu, u kterého mu na základě zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti vznikne nárok na důchod.
2.   Úředník, který nastoupí do služebního poměru v Evropské unii po:
–
odchodu ze služby ve státní správě nebo ve vnitrostátní či mezinárodní organizaci,
–
výkonu zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti,
může v období mezi svým jmenováním a dobou vzniku nároku na vyplácení starobního důchodu ve smyslu článku 77 služebního řádu uhradit Unii kapitálovou hodnotu nároků na důchod vzniklých na základě takové služby nebo činnosti, jejíž výše je aktualizována ke dni skutečného převodu.
[…]
3.   Odstavec 2 se použije také u úředníka, který se po skončení dočasného přidělení ve smyslu čl. 37 odst. 1 písmena b) druhé odrážky služebního řádu vrátí na své pracovní místo, jakož i u úředníka, který se na své pracovní místo vrátí po uplynutí pracovního volna z osobních důvodů ve smyslu článku 40 služebního řádu.“
Článek 12 této přílohy zní takto:
„1.   Úředník, který nedosáhl důchodového věku a který ukončí služební poměr z jiných důvodů, než je úmrtí nebo invalidita, a který nemá nárok na bezodkladné nebo odložené vyplácení starobního důchodu, má po skončení služebního poměru nárok:
a)
za předpokladu, že výkon jeho služby trval méně než jeden rok a že nevyužil možnosti stanovené v čl. 11 odst. 2, na výplatu odchodného ve výši trojnásobku částek, které byly formou srážky zaplaceny z jeho základního platu jako příspěvky do důchodového systému po odečtení všech částek hrazených podle článků 42 a 112 pracovního řádu ostatních zaměstnanců;
b)
nebo v ostatních případech na dávky stanovené v čl. 11 odst. 1 nebo na převod pojistně matematické protihodnoty uvedených dávek do soukromé pojišťovny nebo penzijního fondu dle vlastního výběru, pokud příslušná pojišťovna nebo fond zaručí, že:
i)
nevyplatí žádný kapitálový obnos;
ii)
bude měsíčně vyplácen důchod, a to nejdříve od 60. roku věku a nejpozději od 66. roku věku;
iii)
oprávněným osobám budou vypláceny pozůstalostní důchody;
iv)
převod na jinou pojišťovnu nebo jiný fond bude povolen pouze tehdy, splní-li uvedený fond podmínky stanovené v bodech i), ii) a iii).
2.   Odchylně od odst. 1 písm. b) mají úředníci, kteří nedosáhli důchodového věku a kteří od doby převzetí služebních povinností odváděli platby za účelem vytvoření nebo zachování nároku na důchod do vnitrostátního důchodového systému, soukromého systému důchodového pojištění nebo do penzijního fondu dle vlastního výběru, který splňuje podmínky stanovené v odstavci 1, a jejichž služební poměr byl ukončen z jiných důvodů, než je úmrtí nebo invalidita, aniž by jim vznikl nárok na bezodkladný nebo odložený starobní důchod, nárok při odchodu ze služby na odchodné ve výši pojistně matematické protihodnoty jejich nároku na důchod vzniklého během služby v orgánu. V těchto případech jsou platby prováděné v rámci vnitrostátního důchodového systému při uplatňování článku 42 nebo 112 pracovního řádu ostatních zaměstnanců odečítány od částky odchodného.“
Článek 39 odst. 1 pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropské unie zní:
„Při odchodu ze služby má zaměstnanec […] nárok na starobní důchod, převod pojistně matematické protihodnoty nebo na odchodné vyměřené v souladu s kapitolou 3 hlavy V a s přílohou VIII služebního řádu.[…]“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Žalobce v původním řízení je od 1. září 2006 zaměstnancem francouzské veřejné služby ve služebním poměru na dobu neurčitou a pracuje jako vedoucí technik pro udržitelný rozvoj na územním ředitelství departementu Bas-Rhin (Francie).
V období od 1. dubna 2011 do 31. srpna 2013 mu bylo uděleno neplacené služební volno z osobních důvodů, a to kvůli výkonu zaměstnání u Evropské komise coby smluvní zaměstnanec.
Po skončení tohoto neplaceného volna se vrátil na své původní pracovní místo ve státní správě a následně požádal, aby byla do důchodového systému státních úředníků převedena pojistně matematická protihodnota jeho nároků na starobní důchod vzniklých v rámci unijního důchodového systému; dovolával se přitom ustanovení čl. 11 odst. 1 přílohy VIII služebního řádu.
Jeho žádost byla dvěma rozhodnutími z 10. července a 17. září 2014 zamítnuta.
Žalobce v původním řízení podal u tribunal administratif de Strasbourg (správní soud ve Štrasburku, Francie) návrh na zrušení těchto rozhodnutí, který byl rozsudkem ze dne 19. října 2016 zamítnut.
Žalobce v původním řízení podal kasační opravný prostředek u Conseil d’État (Státní rada, Francie), ve kterém namítl porušení zásady rovného zacházení, k němuž mělo dojít tím, že tribunal administratif de Strasbourg (správní soud ve Štrasburku) rozhodl, že nárok na převod pojistně matematické protihodnoty dotčených nároků na starobní důchod mají pouze ti unijní zaměstnanci a úředníci, kteří nastoupí k výkonu práce v rámci veřejné správy členského státu poprvé; ti, kteří se k výkonu této práce po skončení neplaceného služebního volna z osobních důvodů vrátí, tento nárok nemají.
Vzhledem k tomu, že Conseil d’État (Státní rada, Francie) měla za to, že není zjevné, jak je třeba na uplatněný důvod kasačního opravného prostředku odpovědět, a že pro řešení sporu, který jí byl předložen, je rozhodující výklad článku 11 přílohy VIII služebního řádu, rozhodla se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Vztahují se ustanovení čl. 11 odst. 1 přílohy VIII [služebního řádu] pouze na ty úředníky a smluvní zaměstnance, kteří poté, co byli jako úředníci, smluvní zaměstnanci nebo dočasní zaměstnanci zaměstnáni u orgánu […] Unie, nastoupí k výkonu práce v rámci státní správy poprvé, nebo se uplatní i na úředníky a smluvní zaměstnance, kteří se poté, co vykonávali služební povinnosti u orgánu […] Unie a během tohoto období jim bylo poskytnuto neplacené služební volno nebo pracovní volno z osobních důvodů, do služeb státní správy vrátí?“
K předběžné otázce
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 11 odst. 1 přílohy VIII služebního řádu vykládán v tom smyslu, že převod pojistně matematické protihodnoty nároků na starobní důchod lze provést pouze v případě úředníků a smluvních zaměstnanců, kteří poté, co byli zaměstnáni u unijního orgánu, nastoupí k výkonu práce u státní správy poprvé, nebo zda o tento převod mohou požádat i ti, kteří se poté, co u takového orgánu vykonávali služební povinnosti v rámci neplaceného služebního volna nebo pracovního volna z osobních důvodů, do státní správy vrátí.
Úvodem je třeba připomenout, že ustanovení článku 11 přílohy VIII služebního řádu se vztahují i na smluvní zaměstnance, jakým byl žalobce v původním řízení, a to na základě odkazu obsaženého v čl. 39 odst. 1 pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropské unie. V tomto ustanovení je totiž uvedeno, že při odchodu ze služby má zaměstnanec nárok na starobní důchod, převod pojistně matematické protihodnoty nebo na odchodné vyměřené v souladu s kapitolou 3 hlavy V a s přílohou VIII služebního řádu.
Podle čl. 11 odst. 1 přílohy VIII služebního řádu platí, že každý úředník nebo zaměstnanec, který skončí služební poměr, aby nastoupil do služeb státní správy nebo vnitrostátní či mezinárodní organizace či aby vykonával zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost, je oprávněn nechat si převést pojistně matematickou protihodnotu nároků na starobní důchod v Unii.
Pokud jde o znění čl. 11 odst. 1 přílohy VIII služebního řádu, je třeba poznamenat, že toliko na základě výrazu „nastoupit“, který ve svém obvyklém významu označuje při převzetí služebních povinností okamžik zahájení jejich výkonu nebo jejich započetí v čase, nelze na otázku, zda se jedná o první nástup do služebního poměru nebo zda se tento výraz vztahuje i na opětovné převzetí služebních povinností, odpovědět.
Ani doslovný výklad ve spojení se zněním čl. 11 odst. 3 přílohy VIII služebního řádu, v němž se odkazuje na úředníka, který se po skončení dočasného přidělení ve smyslu čl. 37 odst. 1 písm. b) druhé odrážky služebního řádu nebo po uplynutí pracovního volna z osobních důvodů ve smyslu článku 40 služebního řádu „vrátí na své pracovní místo“, v tomto směru neposkytuje žádné vodítko. Již pouhá skutečnost, že odstavce 1 a 3 článku 11 přílohy VIII služebního řádu mají odlišné znění, totiž naznačuje, že mají odlišný význam. Odstavec 3 tohoto článku, který se týká specifického případu úředníka, u kterého došlo k dočasnému přidělení nebo mu bylo poskytnuto pracovní volno z osobních důvodů ve smyslu služebního řádu, výslovně odkazuje na podmínky použití odstavce 2 uvedeného článku.
Co se týče způsobu, jakým je třeba vykládat výraz „nastoupi[t] do služeb státní správy“, který je obsažen v čl. 11 odst. 1 přílohy VIII služebního řádu, je třeba připomenout, že jak z požadavků jednotného použití unijního práva, tak ze zásady rovnosti vyplývá, že znění ustanovení unijního práva, které výslovně neodkazuje na právo členských států za účelem vymezení svého smyslu a dosahu, musí být zpravidla vykládáno autonomním a jednotným způsobem v celé Unii, přičemž tento výklad je třeba nalézt s přihlédnutím ke kontextu tohoto ustanovení a k cíli sledovanému dotčenou právní úpravou (rozsudek ze dne 15. října 2015, Axa Belgium,
C‑494/14
,
EU:C:2015:692
, bod
a citovaná judikatura).
Pokud jde o kontext článku 11 přílohy VIII služebního řádu, je třeba připomenout, že ustanovení článků 11 a 12 této přílohy byla pozměněna v rámci reformy služebního řádu provedené nařízením č. 723/2004. Jak totiž vyplývá z bodu 32 odůvodnění tohoto nařízení, unijní normotvůrce chtěl pozměnit pravidla pro výplatu odchodného s ohledem na unijní pravidla o přenositelnosti nároků na starobní důchod a za tímto účelem opravit řadu nesrovnalostí a zavést větší pružnost.
Změna těchto ustanovení je odrazem snahy unijního normotvůrce snížit počet případů, kdy zaměstnanci, kteří nemají nárok na starobní důchod, jelikož odsloužili méně než deset služebních let, mohou získat odchodné, a rozšířit možnost převodu nároků na starobní důchod do jiného důchodového systému.
Pokud jde o cíl, který sledovala reforma služebního řádu provedená nařízením č. 723/2004, když stanovila, že přenositelnost nároků na starobní důchod je pravidlem a odchodné je zachováno jako odchylný a výjimečný mechanismus, na který se vztahují přísné podmínky, je třeba uvést, že unijní normotvůrce měl v úmyslu podpořit atraktivitu unijní veřejné služby. V tomto ohledu je třeba podotknout, že tím, že systém převodu nároků na starobní důchod, jak je upraven v článku 11 přílohy VIII služebního řádu, umožňuje koordinaci mezi vnitrostátními důchodovými systémy a unijním důchodovým systémem, má usnadnit přechod z vnitrostátních veřejných nebo soukromých zaměstnání do unijní administrativy a v této souvislosti Unii zajistit lepší možnost výběru kvalifikovaných pracovníků s odpovídající profesní zkušeností (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. prosince 2004, My,
C‑293/03
,
EU:C:2004:821
, bod
a citovaná judikatura).
Právě s cílem mít k dispozici větší výběr, pokud jde o pracovníky s odpovídající profesní zkušeností, zakotvil unijní normotvůrce v oblasti přenositelnosti nároků na starobní důchod větší flexibilitu v obou směrech, a ukončil tak nejistotu, které byli vystaveni někteří zaměstnanci v souvislosti s možným ukončením jejich pracovního poměru a nemožností získat rovnocenné nároky na starobní důchod.
Pokud tedy Soudní dvůr rozhodl, že čl. 11 odst. 1 přílohy VIII služebního řádu umožňuje v případě návratu do vnitrostátního systému převést do tohoto systému pojistně matematickou protihodnotu nároků na starobní důchod vzniklých v unijním důchodovém systému (rozsudek ze dne 29. června 1988, Gritzmann-Martignoni v. Komise,
124/87
,
EU:C:1988:345
, bod
), již před reformou služebního řádu provedenou na základě nařízení č. 723/2004, tím spíše to platí po provedení této reformy.
Je přitom třeba uvést, že restriktivní výklad podmínek přenositelnosti nároků na starobní důchod stanovených v čl. 11 odst. 1 přílohy VIII služebního řádu, který provedla francouzská státní správa v tom smyslu, že vnitrostátnímu úředníkovi, který po omezenou dobu vykonával služební povinnosti v rámci unijního orgánu, je přenositelnost nároků na starobní důchod vzniklých během této doby odepřena, jednoznačně odporuje cíli sledovanému tímto ustanovením, který spočívá v zajištění značné flexibility v oblasti přenositelnosti nároků na starobní důchod a umožňuje výběr kvalifikovaných pracovníků.
Z toho vyplývá, že o převod pojistně matematické protihodnoty nároků na starobní důchod podle čl. 11 odst. 1 přílohy VIII služebního řádu musí mít možnost požádat jak úředníci a smluvní zaměstnanci, kteří nastoupí do služeb státní správy poprvé, tak ti, kteří se do státní správy vrátí mimo jiné i po skončení neplaceného služebního volna nebo pracovního volna z osobních důvodů.
Jakýkoli jiný výklad čl. 11 odst. 1 přílohy VIII služebního řádu, podle něhož by taková osoba, jako je žalobce v původním řízení, byla nároku na převod pojistně matematické protihodnoty nároků na starobní důchod vzniklých v unijním důchodovém systému Unie zbavena, by byl neslučitelný s ustanoveními Smlouvy o FEU týkajícími se zásady volného pohybu pracovníků.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že unijní úředník nebo zaměstnanec může mít postavení migrujícího pracovníka ve smyslu článku 45 SFEU. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že příslušník Unie, který pracuje v jiném členském státě než ve státě svého původu, v důsledku toho, že vykonává zaměstnání u mezinárodní organizace, neztrácí postavení pracovníka ve smyslu tohoto článku (rozsudky ze dne 16. února 2006, Öberg,
C‑185/04
,
EU:C:2006:107
, bod
a citovaná judikatura, jakož i ze dne 6. října 2016, Adrien a další,
C‑466/15
,
EU:C:2016:749
, bod
a citovaná judikatura).
Z toho vyplývá, že takovému příslušníkovi Unie, který pracuje pro orgán nebo instituci Unie v jiném členském státě než ve státě svého původu, jako je žalobce v původním řízení, nemůže být odmítnuto požívat sociálních nároků a dávek, které mu přiznává článek 45 SFEU (rozsudek ze dne 6. října 2016, Adrien a další,
C‑466/15
,
EU:C:2016:749
, bod
, jakož i citovaná judikatura).
Podle ustálené judikatury brání článek 45 SFEU veškerým opatřením, která – i když se použijí bez diskriminace na základě státní příslušnosti – mohou bránit příslušníkům Unie ve výkonu základních svobod zaručených Smlouvou nebo tento jejich výkon učinit méně přitažlivým (rozsudek ze dne 6. října 2016, Adrien a další,
C‑466/15
,
EU:C:2016:749
, bod
, jakož i citovaná judikatura).
Soudní dvůr v této souvislosti rozhodl, že kdyby bylo pracovníkovi odepřeno právo na započtení dob získaných podle právní úpravy různých členských států bez zohlednění dob odpracovaných v mezinárodních organizacích, jednalo by se o překážku volnému pohybu pracovníků ve smyslu článku 45 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. července 2013, Gardella,
C‑233/12
,
EU:C:2013:449
, bod
).
V projednávaném případě je třeba uvést, že výklad čl. 11 odst. 1 přílohy VIII služebního řádu provedený francouzskou státní správou může znevýhodnit úředníky dotyčného členského státu, kteří využili svobody pohybu tím, že přijali zaměstnání u unijního orgánu, oproti úředníkům, kteří v tomto členském státě zůstali; doba pojištění totiž v případě posledně uvedených běží nepřetržitě, kdežto v případě prvně uvedených by se doby pojištění kvůli rozhodnutím o odmítnutí převést nároky na starobní důchod vzniklé v unijním důchodovém systému musely přerušit.
Soudní dvůr již kromě toho v souvislosti s čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu rozhodl, že pokud členský stát odmítá přijmout opatření nezbytná k převodu pojistně matematické protihodnoty nebo paušální odkupní hodnoty nároků na starobní důchod vzniklých v rámci vnitrostátního důchodového systému do důchodového systému Unie ve smyslu tohoto článku, ztěžuje Unii nábor vnitrostátních úředníků s určitým počtem odsloužených let vzhledem k tomu, že takový přechod z vnitrostátní služby do služby unijních orgánů by vedl k tomu, že by byli zbaveni nároků na starobní důchod, které by jim vznikly, kdyby do služebního poměru v Unii nenastoupili (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. prosince 2004, My,
C‑293/03
,
EU:C:2004:821
, bod
, a ze dne 4. února 2015, Melchior,
C‑647/13
,
EU:C:2015:54
, bod
).
Takové následky přitom s ohledem na povinnost loajální spolupráce a pomoci, kterou mají členské státy vůči Unii a která je vyjádřena v povinnosti usnadnit Unii plnění jejího poslání, stanovené v čl. 4 odst. 3 SEU, nelze připustit (rozsudek ze dne 16. prosince 2004, My,
C‑293/03
,
EU:C:2004:821
, bod
, jakož i usnesení ze dne 9. července 2010, Ricci a Pisaneschi,
C‑286/09
, nezveřejněné,
EU:C:2010:420
, bod
).
Podle judikatury Soudního dvora kromě toho platí, že služební řád, který je závazný v celém rozsahu a přímo použitelný, musí členské státy dodržovat (rozsudky ze dne 20. října 1981, Komise v. Belgie,
137/80
,
EU:C:1981:237
, bod
, a ze dne 10. května 2017, de Lobkowicz,
C‑690/15
,
EU:C:2017:355
, bod
); platí to nejen pro vnitrostátní soudy, ale i pro všechny orgány dotyčného členského státu, včetně správních orgánů (rozsudek ze dne 19. prosince 2019, GRDF,
C‑236/18
,
EU:C:2019:1120
, bod
).
Z toho vyplývá, že kromě účinků, které služební řád vyvolává ve vnitřním řádu unijní administrativy, zavazuje i členské státy v celém rozsahu, v němž je pro účely jeho provedení nezbytná jejich součinnost (rozsudky ze dne 20. října 1981, Komise v. Belgie,
137/80
,
EU:C:1981:237
, bod
, a ze dne 13. února 2019, Rohart,
C‑179/18
,
EU:C:2019:111
, bod
, jakož i citovaná judikatura), a státní správy nesmějí přijímat žádná opatření, jejichž cílem by bylo omezit působnost práv, která ze služebního řádu vyplývají.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že čl. 11 odst. 1 přílohy VIII služebního řádu musí být vykládán v tom smyslu, že o převod pojistně matematické protihodnoty nároků na starobní důchod mohou požádat jak úředníci a smluvní zaměstnanci, kteří poté, co byli zaměstnáni u unijního orgánu, nastoupí k výkonu práce u státní správy poprvé, tak ti, kteří se poté, co u takového orgánu vykonávali služební povinnosti v rámci neplaceného služebního volna nebo pracovního volna z osobních důvodů, do státní správy vrátí.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (osmý senát) rozhodl takto:

Článek 11 odst. 1 přílohy VIII služebního řádu úředníků Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že o převod pojistně matematické protihodnoty nároků na starobní důchod mohou požádat jak úředníci a smluvní zaměstnanci, kteří poté, co byli zaměstnáni u unijního orgánu, nastoupí k výkonu práce u státní správy poprvé, tak ti, kteří se poté, co u takového orgánu vykonávali služební povinnosti v rámci neplaceného služebního volna nebo pracovního volna z osobních důvodů, do státní správy vrátí.

Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.