CELEX: 62019CJ0544
Rinvio pregiudiziale
Articolo 63 TFUE
Libera circolazione dei capitali
Direttiva (UE) 2015/849
Ambito di applicazione
Normativa nazionale che impone di effettuare i pagamenti al di sopra di un certo importo esclusivamente mediante bonifico bancario o mediante accredito su un conto di pagamento
Articolo 65 TFUE
Giustificazione
Lotta all’evasione e all’elusione fiscali
Proporzionalità
Sanzioni amministrative a carattere penale
Articolo 49 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
Principi della legalità e della proporzionalità dei reati e delle pene

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 63 TFUE, dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e la direttiva 2006/70/CE della Commissione (
GU 2015, L 141, pag. 73
), letto alla luce del considerando 6 e in combinato disposto con gli articoli 4 e 5 di detta direttiva, nonché dell’articolo 58, paragrafo 1, e dell’articolo 60, paragrafo 4, della medesima direttiva, letti alla luce dell’articolo 47 e dell’articolo 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra l’«ECOTEX BULGARIA» EOOD (in prosieguo: l’«Ecotex») e la Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Sofia (Direzione territoriale dell’Agenzia nazionale delle entrate – Sofia, Bulgaria) (in prosieguo: l’«autorità tributaria competente») in merito alla legittimità della sanzione amministrativa pecuniaria inflitta a detta società per violazione della normativa nazionale sulla limitazione ai pagamenti in contanti.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Ai sensi del considerando 1 della direttiva 2015/849:
«I flussi di denaro illecito possono minare l’integrità, la stabilità e la reputazione del settore finanziario e costituire una minaccia per il mercato interno dell’Unione nonché per lo sviluppo internazionale. Il riciclaggio, il finanziamento del terrorismo e la criminalità organizzata continuano ad essere problemi gravi che dovrebbero essere affrontati a livello di Unione. Oltre a sviluppare ulteriormente gli strumenti di diritto penale a livello di Unione, una prevenzione mirata e proporzionata dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo è indispensabile e può permettere di ottenere risultati complementari».
Il considerando 6 di tale direttiva è formulato nei seguenti termini:
«I pagamenti in contanti di importo elevato si espongono sensibilmente al pericolo del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo. Al fine di aumentare la vigilanza e mitigare i rischi associati a tali pagamenti in contanti, è opportuno che i soggetti che commerciano beni rientrino nell’ambito di applicazione della presente direttiva quando effettuano o accettano pagamenti in contanti di importo pari o superiore a [EUR] 10000. Gli Stati membri dovrebbero poter adottare soglie più basse, limitazioni supplementari di ordine generale all’uso del contante e ulteriori disposizioni più rigorose».
Il considerando 11 di detta direttiva così recita:
«È importante evidenziare esplicitamente che, in linea con le raccomandazioni riviste del [Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI)], i “reati fiscali” connessi alle imposte dirette e indirette rientrano nell’ampia definizione di “attività criminosa” ai sensi della presente direttiva. Considerato che ciascuno Stato membro può ricondurre reati fiscali diversi alla nozione di “attività criminosa” perseguibile mediante le sanzioni di cui all’articolo 3, paragrafo 4, lettera f), della presente direttiva, le definizioni di reati fiscali previste dalle normative nazionali potrebbero divergere. Pur non essendo perseguita l’armonizzazione delle definizioni di reati fiscali contemplate nella legislazione nazionale degli Stati membri, questi dovrebbero consentire, nella massima misura possibile ai sensi dalla propria legislazione, lo scambio di informazioni o la prestazione di assistenza tra le Unità di informazione finanziaria dell’Unione (Financial Information Units – “FIU”)».
Conformemente al suo articolo 1, paragrafo 1, la direttiva 2015/849 mira a impedire l’utilizzo del sistema finanziario dell’Unione per fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo.
L’articolo 2, paragrafo 1, di tale direttiva stabilisce quanto segue:
«La presente direttiva si applica ai seguenti soggetti obbligati:
1)
enti creditizi;
2)
istituti finanziari;
3)
le seguenti persone fisiche o giuridiche quando agiscono nell’esercizio della loro attività professionale:
(...)
e)
altri soggetti che negoziano beni, quando il pagamento è effettuato o ricevuto in contanti per un importo pari o superiore a [EUR] 10000, indipendentemente dal fatto che la transazione si[a] effettuata con un’operazione unica [o] con diverse operazioni che appaiono collegate;
(...)».
L’articolo 3 della direttiva in parola così dispone:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(...)
4)
“attività criminosa”: qualsiasi tipo di coinvolgimento criminale nella perpetrazione dei seguenti reati gravi:
(...)
f)
tutti i reati, compresi i reati fiscali relativi a imposte dirette e indirette, quali specificati nel diritto nazionale, punibili con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza privativa della libertà di durata massima superiore ad un anno ovvero, per gli Stati membri il cui ordinamento giuridico prevede una soglia minima per i reati, tutti i reati punibili con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza privativa della libertà di durata minima superiore a sei mesi;
(...)».
L’articolo 4 della medesima direttiva prevede quanto segue:
«1.   Gli Stati membri provvedono a estendere, secondo un approccio basato sul rischio, in tutto o in parte, l’ambito di applicazione della presente direttiva ad attività professionali e categorie di imprese diverse dai soggetti obbligati di cui all’articolo 2, paragrafo 1, le quali svolgono attività particolarmente suscettibili di essere utilizzate a fini di riciclaggio di denaro o di finanziamento del terrorismo.
2.   Qualora uno Stato membro estenda l’ambito di applicazione della presente direttiva ad attività professionali o categorie di imprese diverse da quelle di cui all’articolo 2, paragrafo 1, ne informa la Commissione».
L’articolo 5 della direttiva 2015/849 è così formulato:
«Per impedire il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo, gli Stati membri possono adottare o mantenere disposizioni più rigorose nel settore disciplinato dalla presente direttiva, entro i limiti del diritto dell’Unione».
L’articolo 58, paragrafo 1, di tale direttiva così dispone:
«Gli Stati membri provvedono affinché i soggetti obbligati possano essere chiamati a rispondere delle violazioni delle disposizioni nazionali di recepimento della presente direttiva conformemente al presente articolo e agli articoli da 59 a 61. Le eventuali sanzioni o misure devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive».
L’articolo 60, paragrafo 4, della suddetta direttiva prevede quanto segue:
«Gli Stati membri provvedono affinché, nello stabilire il tipo e il livello di sanzione o misura amministrativa, le autorità competenti tengano conto di tutte le circostanze pertinenti tra cui, se del caso:
a)
la gravità e la durata della violazione;
b)
il grado di responsabilità della persona fisica o giuridica ritenuta responsabile;
c)
la capacità finanziaria della persona fisica o giuridica ritenuta responsabile, quale risulta, ad esempio, dal fatturato complessivo della persona giuridica ritenuta responsabile o dal reddito annuo della persona fisica ritenuta responsabile;
d)
il profitto ricavato grazie alla violazione dalla persona fisica o giuridica ritenuta responsabile, nella misura in cui possa essere determinato;
e)
le perdite subite da terzi a causa della violazione, nella misura in cui possono essere determinate;
f)
il livello di collaborazione della persona fisica o giuridica ritenuta responsabile con l’autorità competente;
g)
precedenti violazioni della persona fisica o giuridica ritenuta responsabile».
L’articolo 67, paragrafo 1, della medesima direttiva stabilisce quanto segue:
«Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 26 giugno 2017. Essi comunicano immediatamente alla Commissione il testo di tali disposizioni.
Le disposizioni adottate dagli Stati membri contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di tale riferimento all’atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità di tale riferimento sono stabilite dagli Stati membri».
Diritto bulgaro
Ai sensi dell’articolo 1 dello zakon za ogranichavane na plashtanyata v broy (legge sulla limitazione ai pagamenti in contanti, DV n. 16, del 22 febbraio 2011; in prosieguo: lo «ZOPB»), tale legge disciplina le limitazioni ai pagamenti in contanti nel territorio bulgaro.
A termini dell’articolo 2 dello ZOPB:
«La legge non si applica:
1.   al prelievo e al versamento di denaro contante sul proprio conto di pagamento;
2.   al prelievo e al versamento di denaro contante su conti di persone affette da incapacità generale o speciale, o su conti di coniugi o parenti in linea retta;
3.   alle operazioni in valuta estera in contanti a fini commerciali;
4.   alle operazioni in banconote e monete in cui è coinvolta la Banca centrale bulgara;
5.   al cambio, da parte di banche, di banconote e monete bulgare usurate;
6.   al pagamento di retribuzioni salariali ai sensi del [Kodeks na truda (codice del lavoro)];
7.   (...) al pagamento dei depositi garantiti ai sensi dello [zakon za garantirane na vlogovete v bankite (legge sulla garanzia dei depositi bancari)]».
L’articolo 3 dello ZOPB prevede quanto segue:
«(1)   I pagamenti nel territorio nazionale sono effettuati esclusivamente mediante bonifico bancario o versamento su un conto di pagamento allorché il relativo importo è:
1.
(...) pari o superiore a 10000 [leva bulgari (BGN) (circa EUR 5110)];
2.
(...) inferiore a BGN 10000, in quanto frazione di una prestazione contrattuale pecuniaria il cui valore è pari o superiore a BGN 10000.
(2)   (...) Il paragrafo 1 si applica altresì ai casi di pagamenti in valuta estera il cui importo convertito in BGN sia pari o superiore a BGN 10000. La conversione in BGN è effettuata al tasso di cambio della Balgarska narodna banka [Banca nazionale bulgara] al giorno del pagamento».
L’articolo 5 dello ZOPB è del seguente tenore:
«(1)   Chiunque commette o consente la commissione di una violazione dell’articolo 3 è passibile di ammenda pari al 25% dell’importo totale del pagamento effettuato, se si tratta di una persona fisica, o di sanzione pecuniaria pari al 50% dell’importo totale del pagamento effettuato, se si tratta di una persona giuridica.
(2)   In caso di reiterazione della violazione di cui al paragrafo 1, l’importo dell’ammenda ammonterà al 50% dell’importo del pagamento effettuato, mentre l’importo della sanzione pecuniaria sarà pari al 100% dell’importo del pagamento effettuato».
A termini dell’articolo 6 dello ZOPB:
«(1)   Gli atti di accertamento delle violazioni di cui alla presente legge sono emessi dalle autorità della Natsionalna agentsia za prihodite [Agenzia nazionale delle entrate, Bulgaria]. Le sanzioni amministrative sono disposte dal direttore esecutivo dell’Agenzia nazionale delle entrate o dai funzionari da quest’ultimo autorizzati.
(2)   Lo zakon za administrativnite narushenia i nakazania [(legge sugli illeciti amministrativi e sulle sanzioni, DV n. 92, del 28 novembre 1969; in prosieguo: lo «ZANN»)] disciplina la determinazione delle sanzioni amministrative, la loro adozione, i mezzi di ricorso per impugnarle e la loro esecuzione».
L’articolo 27, paragrafi da 1 a 5, dello ZANN così dispone:
«(1)   La sanzione amministrativa è fissata conformemente alle disposizioni della presente legge nei limiti della sanzione prevista in caso di commissione dell’illecito.
(2)   Nel determinare la sanzione, si deve tenere conto della gravità dell’illecito, dei motivi per cui è stato commesso e delle altre circostanze attenuanti e aggravanti, nonché della situazione patrimoniale dell’autore.
(3)   Le circostanze attenuanti comportano l’applicazione di una sanzione più lieve, le circostanze aggravanti l’applicazione di una sanzione più severa.
(...)
(5)   Non è neppure autorizzata la fissazione di una sanzione inferiore all’importo minimo previsto per le sanzioni costituite dall’ammenda e dall’interdizione temporanea dall’esercizio di una determinata professione o attività».
Ai sensi dell’articolo 28, lettera a), dello ZANN, nell’eventualità di illeciti amministrativi minori, l’autorità investita del potere sanzionatorio può non infliggere sanzioni, informando il contravventore, oralmente o per iscritto, che, in caso di reiterazione dell’illecito, sarà passibile di sanzione amministrativa.
In forza dell’articolo 63 di tale legge, il Rayonen sad (Tribunale distrettuale, Bulgaria) esamina il merito della causa in composizione monocratica e decide con sentenza con cui può confermare, modificare o annullare la decisione che infligge una sanzione amministrativa oppure il verbale elettronico. Avverso la sentenza può essere proposto ricorso per cassazione dinanzi all’Administrativen sad (Tribunale amministrativo, Bulgaria) per i motivi previsti dal nakazatelnoprotsesualen kodeks (codice di procedura penale) e secondo le modalità stabilite al capo 12 dell’administrativnoprotsesualen kodeks (codice di procedura amministrativa).
L’articolo 83 dello ZANN così prevede:
«(1)   Nei casi previsti dalla legge pertinente, da un decreto del Consiglio dei Ministri o da un’ordinanza del consiglio comunale, alle persone giuridiche o ai singoli commercianti può essere inflitta una sanzione pecuniaria per essere venuti meno ai loro obblighi nei confronti dello Stato o del comune nell’esercizio della loro attività.
(2)   La sanzione di cui al paragrafo precedente è inflitta in forza della presente legge, salvo che il pertinente atto normativo non disponga diversamente».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
L’Ecotex, una società commerciale di diritto bulgaro, ha come attività principale il commercio all’ingrosso di macchinari di produzione e la loro installazione. KS, cittadino greco e residente in Grecia, è amministratore nonché socio unico di tale società.
Nel corso dell’assemblea generale di detta società del 14 marzo 2018, è stato deciso che gli utili non distribuiti, di importo pari a BGN 100000 (circa EUR 51110), al netto dell’imposta sulle società, sarebbero stati distribuiti sotto forma di dividendi al socio unico, KS. È stato altresì deciso che tale somma gli sarebbe stata pagata in contanti, utilizzando la cassa della stessa società, mediante autorizzazioni di cassa.
In occasione di una verifica fiscale, è stato accertato, in particolare, che, in forza della decisione dell’assemblea generale del 14 marzo 2018 relativa alla distribuzione dei dividendi, nel periodo compreso tra il 14 marzo 2018 e il 22 marzo 2018 era stata versata a KS, in contanti, una somma di BGN 95000 (circa EUR 48550), mediante nove autorizzazioni di cassa per versamenti in contanti pari a BGN 10000 (circa EUR 5110) ciascuna e un’autorizzazione di cassa per un importo di BGN 5000 (circa EUR 2555).
L’autorità tributaria competente ha annunciato, il 5 giugno 2018, l’avvio di un procedimento penale di carattere amministrativo nei confronti dell’Ecotex e ha emesso, il 26 giugno 2018, un verbale attestante l’esistenza di una violazione delle disposizioni dello ZOPB, per il motivo che, in data 14 marzo 2018, sulla base della decisione adottata dall’assemblea generale del 14 marzo 2018 di distribuire a KS dividendi per un importo di BGN 100000, l’Ecotex aveva pagato a KS in contanti, mediante un’autorizzazione di cassa, un importo di BGN 10000.
Il 10 luglio 2018, l’Ecotex ha presentato un reclamo avverso tale verbale sostenendo che il pagamento della somma di BGN 10000 effettuato il 14 marzo 2018 eccedeva solo di BGN 0,01 (circa EUR 0,005) il limite per i pagamenti in contanti previsto dallo ZOPB e, pertanto, che la violazione era di «di lieve entità», ai sensi dell’articolo 28 dello ZANN.
Il 3 settembre 2018, sulla base di detto verbale, l’autorità tributaria competente ha adottato una decisione con cui ha inflitto all’Ecotex una sanzione pecuniaria, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, dello ZOPB, per il motivo che, il 14 marzo 2018, tale società aveva effettuato un pagamento in contanti per un importo pari a BGN 10000 a favore di KS. Dalla decisione di rinvio risulta che ciascuno dei pagamenti in contanti di BGN 10000 a favore di KS è stato qualificato come violazione dell’articolo 3, paragrafo 1, punto 1), dello ZOPB e che nove sanzioni amministrative a carattere pecuniario sono state adottate a norma dell’articolo 5, paragrafo 1, dello ZOPB. Conformemente alle disposizioni nazionali, ciascuna sanzione pecuniaria ammontava a BGN 5000, corrispondenti alla metà della somma pagata in contanti.
Con sentenza del 14 dicembre 2018, il Rayonen sad Petrich (Tribunale distrettuale di Petrich, Bulgaria) ha respinto il ricorso di annullamento proposto dall’Ecotex avverso tale decisione dell’autorità competente. L’Ecotex ha quindi proposto ricorso per cassazione dinanzi al giudice del rinvio, l’Administrativen sad Blagoevgrad (Tribunale amministrativo di Blagoevgrad, Bulgaria).
Dinanzi a tale giudice, l’Ecotex ribadisce, in sostanza, l’argomento di cui al punto 27 della presente sentenza, precisando che, tenuto conto della lieve entità della violazione, una sanzione pecuniaria corrispondente alla metà della somma totale percepita in contanti risulta sproporzionata. L’Ecotex ha parimenti sostenuto che il diritto di percepire i dividendi della società non costituisce un’operazione o un contratto e non rientra, pertanto, nella nozione di «pagamento» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, punto 1), dello ZOPB.
L’autorità tributaria competente sostiene che la nozione di «pagamento» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, punto 1), dello ZOPB deve essere intesa nel senso che essa designa, senza eccezioni, qualsiasi pagamento o operazione finanziaria, indipendentemente dal fatto che si tratti di una distribuzione di dividendi o che si fondi su un rapporto contrattuale, extracontrattuale o un su rapporto di affiliazione.
Il giudice del rinvio rileva, in via preliminare, che lo ZOPB è lo strumento nazionale di recepimento della direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 2005, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo (
GU 2005, L 309, pag. 15
), che è stata abrogata e sostituita, a decorrere dal 26 giugno 2017, dalla direttiva 2015/849.
Esso ritiene, di conseguenza, che l’articolo 3, paragrafo 1, punto 1), di tale legge debba essere interpretato alla luce delle pertinenti disposizioni della direttiva 2015/849, ma anche dell’articolo 63 TFUE.
In primo luogo, riferendosi alla sentenza del 6 giugno 2000, Verkooijen (
C‑35/98
,
EU:C:2000:294
), il giudice del rinvio rammenta che la nozione di «movimenti di capitali» comprende, tra l’altro, la percezione di dividendi derivanti da azioni o da quote in società commerciali. Occorrerebbe dunque stabilire se l’articolo 63 TFUE, il quale, secondo la giurisprudenza della Corte, vieta segnatamente le misure idonee a dissuadere i non residenti dall’effettuare investimenti in uno Stato membro o dal mantenere siffatti investimenti, osti ad una normativa come l’articolo 3, paragrafo 1, punto 1), dello ZOPB, che impone una limitazione al pagamento in contanti.
In secondo luogo, il giudice del rinvio rileva che l’obiettivo della direttiva 2015/849 consiste nell’impedire l’utilizzo del sistema finanziario dell’Unione per fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo. Orbene, conformemente all’articolo 5 della direttiva in parola, gli Stati membri possono, a tal fine, istituire limitazioni al ricorso a pagamenti in contanti più rigorose di quelle previste da detta direttiva. In tale contesto, il giudice del rinvio si chiede se la limitazione al pagamento in contanti prevista dall’articolo 3, paragrafo 1, punto 1), dello ZOPB rientri nell’ambito di applicazione ratione materiae della direttiva 2015/849 e, in caso affermativo, se gli Stati membri siano liberi di fissare una soglia per il pagamento in contanti inferiore a EUR 10000.
In terzo luogo, in caso di risposta affermativa a detta seconda questione, sarebbe necessario valutare, tenuto conto dell’articolo 58, paragrafo 1, e dell’articolo 60, paragrafo 4, della direttiva 2015/849, letti alla luce dell’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, in quale misura una disposizione nazionale come l’articolo 5, paragrafo 1, dello ZOPB possa prevedere, per tutte le operazioni finanziarie, una sanzione pecuniaria, a carico delle persone giuridiche, di un importo fisso pari alla metà dell’importo totale del pagamento effettuato in contanti. Inoltre, secondo il giudice del rinvio, si pone altresì la questione se una disposizione nazionale del genere pregiudichi il principio di un controllo giurisdizionale effettivo, sancito dall’articolo 47 della Carta, in quanto dall’articolo 27, paragrafo 5, dello ZANN risulta che il giudice nazionale competente non può ridurre la sanzione, in caso di accoglimento del ricorso, al di sotto dell’importo minimo previsto all’articolo 5, paragrafo 1, dello ZOPB.
Ciò posto, l’Administrativen sad Blagoevgrad (Tribunale amministrativo di Blagoevgrad) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 63 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, secondo la quale i pagamenti nel territorio nazionale di importo pari o superiore a BGN 10000 possono essere effettuati soltanto mediante bonifico bancario o versamento su un conto di pagamento e che limita i pagamenti in contanti di dividendi derivanti da utili non distribuiti di importo pari o superiore a BGN 10000. Qualora l’articolo 63 TFUE non osti a tale normativa: se una limitazione siffatta sia giustificata dagli obiettivi della [direttiva 2015/849].
2)
Se l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva [2015/849], alla luce del considerando 6 nonché degli articoli 4 e 5 di tale direttiva, debba essere interpretato nel senso che esso non osta a una disposizione nazionale di carattere generale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, secondo la quale i pagamenti nel territorio nazionale di importo pari o superiore a BGN 10000 possono essere effettuati soltanto mediante bonifico bancario o versamento su un conto di pagamento e che non prende in considerazione la persona dell’autore e la causale del pagamento in contanti e, allo stesso tempo, riguarda tutti i pagamenti in contanti tra persone fisiche e giuridiche.
a)
In caso di risposta affermativa alla presente questione: se l’articolo 2, paragrafo 1, punto 3, lettera e), della [direttiva 2015/849], alla luce del considerando 6 e degli articoli 4 e 5 di tale direttiva, consenta agli Stati membri di prevedere ulteriori limitazioni di carattere generale ai pagamenti in contanti nel territorio nazionale per mezzo di una disposizione nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, secondo la quale i pagamenti nel territorio nazionale di importo pari o superiore a BGN 10000 possono essere effettuati soltanto mediante bonifico bancario o versamento su un conto di pagamento, qualora la causale del pagamento sia data da “utili non distribuiti” (dividendi).
b)
In caso di risposta affermativa alla presente questione: se l’articolo 2, paragrafo 1, punto 3, lettera e), della [direttiva 2015/849], alla luce del considerando 6 e dell’articolo 5 di tale direttiva, consenta agli Stati membri di prevedere limitazioni ai pagamenti in contanti tramite una disposizione nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, secondo la quale i pagamenti nel territorio nazionale di importo pari o superiore a BGN 10000 possono essere effettuati soltanto mediante bonifico bancario o versamento su un conto di pagamento, qualora la soglia sia inferiore a EUR 10000.
3)
a)
Se l’articolo 58, paragrafo 1, e l’articolo 60, paragrafo 4, della [direttiva 2015/849], alla luce dell’articolo 49, paragrafo 3, della [Carta], debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una disposizione nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che impone un ammontare fisso delle sanzioni amministrative per violazioni delle limitazioni ai pagamenti in contanti, qualora tale disposizione non consenta una valutazione differenziata, che tenga conto delle circostanze rilevanti nel caso specifico.
b)
In caso di risposta nel senso che l’articolo 58, paragrafo 1, e l’articolo 60, paragrafo 4, della [direttiva 2015/849], alla luce dell’articolo 49, paragrafo 3, della [Carta], non ostano a una disposizione nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che impone un ammontare fisso delle sanzioni amministrative per violazioni delle limitazioni ai pagamenti in contanti, se l’articolo 58 e l’articolo 60, paragrafo 4, della [direttiva 2015/849], tenuto conto del principio di effettività e del diritto a un ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 47 della [Carta], debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una disposizione nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che limita il controllo giudiziale, qualora tale normativa non consenta a un giudice, in caso di ricorso [contro la sanzione inflitta], di ridurre l’importo di quest’ultima al di sotto del minimo previsto, in funzione delle circostanze rilevanti nel caso specifico».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla seconda questione
Con la seconda questione, che è opportuno esaminare per prima, il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l’articolo 2, paragrafo 1, punto 3, lettera e), della direttiva 2015/849, letto alla luce del considerando 6 di tale direttiva e in combinato disposto con gli articoli 4 e 5 della medesima, debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa di uno Stato membro che, per il pagamento nel territorio nazionale di un importo pari o superiore a una soglia prefissata, vieta alle persone fisiche e giuridiche di ricorrere a contanti e impone loro di effettuare un bonifico bancario o un versamento su un conto di pagamento.
A tal riguardo, occorre ricordare che l’articolo 2 della direttiva 2015/849 elenca i soggetti ai quali, in virtù della loro partecipazione all’esecuzione di un’operazione o di un’attività di natura finanziaria, si applica la direttiva in parola.
Detta direttiva si applica, in particolare, conformemente al suo articolo 2, paragrafo 1, punto 3, lettera e), ai pagamenti effettuati o ricevuti in contanti da soggetti che negoziano beni per un importo pari o superiore a EUR 10000, indipendentemente dal fatto che la transazione sia effettuata con un’operazione unica o con diverse operazioni che appaiono collegate.
La direttiva 2015/849 stabilisce, inoltre, al suo articolo 4, che gli Stati membri possono estendere tale ambito di applicazione ad attività professionali e a categorie di imprese che svolgono attività particolarmente suscettibili di essere utilizzate a fini di riciclaggio di denaro o di finanziamento del terrorismo. L’articolo 5 della direttiva in parola aggiunge che, per impedire tali attività criminose, gli Stati membri possono altresì adottare, nel settore disciplinato dalla medesima direttiva, disposizioni più rigorose, entro i limiti del diritto dell’Unione. Risulta, peraltro, dal considerando 6 di detta direttiva che gli Stati membri debbono «poter adottare soglie più basse [della soglia di EUR 10000], limitazioni supplementari di ordine generale all’uso del contante e ulteriori disposizioni più rigorose».
Si deve dunque esaminare se una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale possa rientrare nell’ambito di applicazione della direttiva 2015/849 e, in particolare, di una o più di dette disposizioni.
Ebbene, come indicato dall’avvocato generale al paragrafo 45 delle sue conclusioni, alla luce degli obiettivi e dell’impianto sistematico della direttiva 2015/849, tale applicazione non ricorre nel caso di specie.
Infatti, per quanto riguarda, in primo luogo, gli obiettivi della direttiva 2015/849, quest’ultima mira, come si evince dall’articolo 1 della stessa, letto alla luce del suo considerando 1, a impedire l’utilizzo del sistema finanziario dell’Unione per fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, allo scopo di evitare che flussi di denaro illecito possano minare l’integrità, la stabilità e la reputazione del settore finanziario dell’Unione e costituire una minaccia per il suo mercato interno nonché per lo sviluppo internazionale. Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 46 delle sue conclusioni, detta direttiva provvede a tal fine ad armonizzare le misure di verifica e di controllo che gli Stati membri debbono istituire nei confronti delle categorie professionali più esposte al rischio di mascheramento di fondi provenienti da forme gravi di criminalità e alla raccolta di beni o di denaro a scopo di finanziamento del terrorismo.
Se è vero che i reati fiscali relativi alle imposte dirette e indirette figurano tra le attività criminose rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva 2015/849, risulta tuttavia dall’articolo 3, punto 4, lettera f), nonché dal considerando 11 di quest’ultima che tale inquadramento è subordinato alla condizione che tali reati siano punibili con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza di una certa durata. Di conseguenza, detta direttiva intende impedire la perpetrazione di illeciti fiscali più gravi di quelli risultanti dalla violazione di una limitazione ai pagamenti in contanti.
Quanto alla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, dal fascicolo di cui dispone la Corte emerge che essa mira a conseguire obiettivi diversi da quelli perseguiti dalla direttiva 2015/849. Risulta infatti che la normativa in esame è intesa a contrastare l’elusione e l’evasione fiscali imponendo che i pagamenti di importo pari o superiore a BGN 10000 non siano effettuati in contanti, bensì mediante un bonifico bancario o un versamento su un conto di pagamento, in modo da garantire la tracciabilità delle operazioni finanziarie. Secondo il governo bulgaro, lo ZOPB mira quindi ad arginare il settore informale nell’economia bulgara e a impedire l’occultamento dei pagamenti o delle entrate e delle spese finalizzato ad eludere il pagamento delle imposte previste dalla normativa in vigore nonché il versamento dei contributi previdenziali obbligatori.
Il governo bulgaro ha inoltre precisato, nelle sue osservazioni scritte, che, a livello nazionale, due testi sono stati adottati per recepire la direttiva 2015/849, vale a dire lo zakon za merkite sreshtu izpiraneto na pari (legge sulle misure contro il riciclaggio, DV n. 27, del 27 marzo 2018) e lo zakon za merkite sreshtu finantsiraneto na terorizma (legge sulle misure contro il finanziamento del terrorismo, DV n. 16, del 18 febbraio 2003). Per contro, lo ZOPB non conterrebbe alcuna misura di lotta contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo e non opererebbe alcun rinvio alla direttiva 2015/849.
Orbene, va sottolineato, al riguardo, che, a norma dell’articolo 67, paragrafo 1, della direttiva 2015/849, quando gli Stati membri adottano le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi a tale direttiva, dette disposizioni devono contenere un riferimento alla stessa o essere corredate di un siffatto riferimento all’atto della pubblicazione ufficiale.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’impianto sistematico della direttiva 2015/849, quest’ultima stabilisce misure che differiscono, per la loro natura e per i loro destinatari, da quelle istituite dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale.
Con riferimento, anzitutto, alla natura di dette misure, i soggetti che rientrano nell’ambito di applicazione di tale direttiva devono, analogamente a quanto stabiliva la direttiva 2005/60, osservare, in ragione della loro partecipazione all’esecuzione di un’operazione o di un’attività di natura finanziaria, un certo numero di obblighi, vale a dire, in particolare, identificare e verificare l’identità del cliente e del beneficiario effettivo, ottenere informazioni sullo scopo e sulla natura prevista del rapporto d’affari, nonché segnalare alle autorità competenti qualsiasi indizio di riciclaggio dei proventi di attività criminose o di finanziamento del terrorismo (v., in tal senso, per la direttiva 2005/60, sentenza del 17 gennaio 2018, Corporate Companies,
C‑676/16
,
EU:C:2018:13
, punto
).
Per contro, dal fascicolo di cui dispone la Corte risulta che lo ZOPB si limita a disciplinare l’uso dei mezzi di pagamento da parte delle persone fisiche o giuridiche nel territorio nazionale.
Si deve altresì sottolineare che la direttiva 2015/849 non contiene alcuna disposizione che limiti l’importo dei pagamenti che possono essere effettuati in contanti né impone agli Stati membri di prescrivere limitazioni del genere.
Inoltre, mentre risulta, segnatamente, dal suo articolo 5 e dal suo considerando 6, che la direttiva 2015/849 non preclude agli Stati membri di adottare o mantenere disposizioni più rigorose per impedire il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo, non è questo l’obiettivo della normativa di cui trattasi nel procedimento principale, come emerge dai punti 46 e 47 della presente sentenza. Le misure previste da tale normativa non costituiscono pertanto misure di recepimento della direttiva in parola.
Con riferimento, poi, all’ambito di applicazione ratione personae della direttiva 2015/849, e come precisato dall’avvocato generale al paragrafo 54 delle sue conclusioni, le misure istituite da tale direttiva si rivolgono, conformemente all’articolo 2 della medesima, a una cerchia limitata di soggetti, individuabili in base al relativo grado di esposizione al rischio di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo oppure al grado di vulnerabilità delle loro operazioni o della loro attività finanziaria.
Per contro, dal fascicolo di cui dispone la Corte risulta che la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale è applicabile a qualsivoglia persona fisica o giuridica, a prescindere dalla veste nella quale effettui il pagamento, nonché dalla sussistenza e, se del caso, dalla natura dell’operazione cui il pagamento è connesso.
Peraltro, in considerazione dei fatti oggetto del procedimento principale, merita rilevare che l’ambito di applicazione dell’articolo 2, paragrafo 1, punto 3, lettera e), della direttiva 2015/849 comprende, in ogni caso, soltanto i pagamenti effettuati a fronte di una cessione di beni e non riguarda i rapporti tra una società e i suoi azionisti. In tali circostanze, la facoltà conferita agli Stati membri dal considerando 6 della direttiva in parola di adottare soglie più basse rispetto a quelle di cui a tale articolo 2, paragrafo 1, punto 3, lettera e), non può essere rilevante in una situazione come quella di cui trattasi nel procedimento principale.
Analogamente, nell’autorizzare gli Stati membri ad estendere l’ambito di applicazione della medesima, l’articolo 4 della direttiva 2015/849 prevede un’estensione soltanto a professionisti nonché categorie di imprese «[che] svolgono attività particolarmente suscettibili di essere utilizzate a fini di riciclaggio di denaro o di finanziamento del terrorismo». Tale disposizione non può quindi fungere da base giuridica per una normativa come quella di cui trattasi nel procedimento principale, applicabile, come risulta dal punto 55 della presente sentenza, a qualsivoglia persona fisica o giuridica, a prescindere dalla veste nella quale essa effettui il pagamento, nonché dalla sussistenza e, se del caso, dalla natura dell’operazione cui il pagamento è connesso.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla seconda questione dichiarando che una normativa di uno Stato membro che, per il pagamento nel territorio nazionale di un importo pari o superiore a una soglia prefissata, vieta alle persone fisiche e giuridiche di ricorrere a contanti e impone loro di effettuare un bonifico bancario o un versamento su un conto di pagamento non rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 2015/849.
Sulle questioni prima e terza
Con le sue questioni prima e terza, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l’articolo 63 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa di uno Stato membro che, da un lato, vieta alle persone fisiche e giuridiche di effettuare un pagamento in contanti nel territorio nazionale qualora l’importo dello stesso sia pari o superiore a una soglia prefissata e impone, a tal fine, di ricorrere a un bonifico bancario o a un versamento su un conto di pagamento, anche nel caso in cui si tratti della distribuzione di dividendi di una società, e, dall’altro, per rispondere a una violazione di tale divieto, prevede un regime sanzionatorio nell’ambito del quale l’importo dell’ammenda che può essere inflitta è calcolato sulla base di una percentuale fissa applicabile all’importo totale del pagamento effettuato in violazione del divieto in esame, senza che detta ammenda possa essere modulata in funzione delle circostanze concrete del caso di specie.
In via preliminare, occorre precisare che, se è vero che, in mancanza di norme comuni o armonizzate relative alle condizioni e alle modalità secondo cui possono limitare i pagamenti in contanti nel loro territorio, sono liberi di introdurre limitazioni siffatte, gli Stati membri sono pur sempre tenuti ad esercitare tale facoltà nel rispetto del diritto dell’Unione (v., per analogia, sentenza del 22 novembre 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank,
C‑625/17
,
EU:C:2018:939
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In forza dell’articolo 63, paragrafo 1, TFUE, sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi.
Da una giurisprudenza costante della Corte risulta che la nozione di «restrizione» di cui all’articolo 63 TFUE ricomprende, in generale, qualsiasi ostacolo ai movimenti di capitali sia tra Stati membri sia tra Stati membri e paesi terzi [sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa),
C‑78/18
,
EU:C:2020:476
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Inoltre, in conformità alla giurisprudenza della Corte, le misure vietate dall’articolo 63, paragrafo 1, TFUE, in quanto restrizioni ai movimenti di capitali, ricomprendono quelle che sono idonee a dissuadere i non residenti dall’effettuare investimenti in uno Stato membro o a dissuadere i residenti di tale Stato membro dall’effettuarne in altri Stati (v., in tal senso, sentenza del 30 aprile 2020, Société Générale,
C‑565/18
,
EU:C:2020:318
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Dal fascicolo di cui dispone la Corte risulta che la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale limita le modalità secondo le quali una società può effettuare i pagamenti di dividendi giunti a scadenza ai suoi azionisti tanto residenti quanto non residenti ed esclude, al riguardo, dai mezzi di pagamento legali il pagamento in contanti in Bulgaria qualora quest’ultimo sia pari o superiore a un importo prestabilito. Nel caso di specie, tale normativa è applicabile alla distribuzione di dividendi provenienti da una società stabilita in Bulgaria a un azionista che è cittadino e residente in un altro Stato membro.
Pur essendo indistintamente applicabile, la limitazione dei mezzi di pagamento legali mediante i quali una società stabilita in uno Stato membro può versare dividendi giunti a scadenza ai suoi azionisti è idonea a dissuadere investitori non residenti dall’acquistare una partecipazione nel capitale di una società stabilita in detto Stato membro. Orbene, si deve ricordare, al riguardo, che gli articoli del Trattato FUE relativi alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali costituiscono norme fondamentali per l’Unione e che è vietato ogni ostacolo a tale libertà, anche lieve (v., in tal senso, sentenza del 5 dicembre 2013, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken,
C‑514/12
,
EU:C:2013:799
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Di conseguenza, una misura interdittiva come quella di cui trattasi nel procedimento principale costituisce una restrizione alla libera circolazione dei capitali.
Conformemente a una giurisprudenza costante della Corte, la libera circolazione dei capitali può essere limitata da una normativa nazionale soltanto laddove sia giustificata da una delle ragioni menzionate all’articolo 65 TFUE o da motivi imperativi di interesse generale ai sensi della giurisprudenza della Corte, sempre che non esistano misure di armonizzazione a livello dell’Unione che garantiscano la tutela di tali interessi (sentenza del 13 novembre 2014, Commissione/Regno Unito,
C‑112/14
, non pubblicata,
EU:C:2014:2369
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In particolare, la Corte ha ripetutamente dichiarato che gli obiettivi di lotta contro l’evasione e l’elusione fiscali possono giustificare una restrizione alla libera circolazione dei capitali, purché tale restrizione sia idonea a garantire la realizzazione di tali obiettivi e non ecceda quanto necessario per conseguirli (v., in tal senso, sentenza del 13 novembre 2014, Commissione/Regno Unito,
C‑112/14
, non pubblicata,
EU:C:2014:2369
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
La Corte ha altresì dichiarato che la necessità di garantire l’efficacia del prelievo fiscale costituisce un obiettivo legittimo che può giustificare una restrizione delle libertà fondamentali. Pertanto, uno Stato membro è autorizzato ad applicare misure che consentono di verificare, in modo chiaro e preciso, l’importo dell’imposta dovuta, a condizione, anche in questo caso, che tali misure siano idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non eccedano quanto necessario per conseguirlo (sentenza del 30 aprile 2020, Société Générale,
C‑565/18
,
EU:C:2020:318
, punto
e giurisprudenza citata).
Orbene, nel caso di specie, come risulta dal punto 46 della presente sentenza, la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale è intesa a contrastare l’elusione e l’evasione fiscali imponendo che i pagamenti di importo pari o superiore a BGN 10000 non siano effettuati in contanti, bensì mediante un bonifico bancario o un versamento su un conto di pagamento, in modo da garantire la tracciabilità delle operazioni finanziarie; ciò contribuisce parimenti alla lotta contro lo sviluppo di un’economia sommersa caratterizzata da scambi illeciti. Secondo il governo bulgaro, lo ZOPB mira quindi a ostacolare le pratiche di pagamento in contanti che comportano l’esborso effettivo di somme superiori a quelle indicate nei documenti contabili e che eludono in tal modo l’imposta dovuta a titolo di imposta sul reddito delle persone fisiche e l’imposta sulle società nonché il versamento dei contributi previdenziali obbligatori. Pertanto, come indicato dall’avvocato generale al paragrafo 83 delle sue conclusioni, l’obbligo, all’atto della distribuzione di dividendi, di ricorrere a un bonifico bancario o al versamento su un conto di pagamento contribuisce a evitare che una siffatta distribuzione avvenga in modo occulto e, quindi, a garantire che detti dividendi siano tassati dallo Stato membro in cui è stabilita la società interessata.
Ne consegue che una restrizione alla libera circolazione dei capitali come quella risultante dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale può essere giustificata dall’obiettivo di contrastare l’elusione e l’evasione fiscali. Occorre inoltre che detta restrizione sia idonea, come risulta dai punti 68 e 69 della presente sentenza, a garantire la realizzazione di tale obiettivo e non ecceda quanto necessario per conseguirlo.
Sebbene spetti in ultima analisi al giudice nazionale, che è il solo competente a valutare i fatti e a interpretare il diritto nazionale, stabilire se, nel caso di specie, tali requisiti siano stati soddisfatti, la Corte, nell’ambito di un rinvio pregiudiziale, è competente, sulla base degli atti del procedimento principale nonché delle osservazioni scritte e orali sottopostele, a fornire al giudice del rinvio indicazioni utili, idonee a consentirgli di dirimere la controversia di cui è investito (v., in tal senso, sentenza del 6 marzo 2018, SEGRO e Horváth,
C‑52/16 e C‑113/16
,
EU:C:2018:157
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
A tal proposito, si deve ricordare, in primo luogo, per quanto riguarda la questione se la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale sia idonea a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti, che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, una normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo addotto solo se risponde realmente all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico [v., in tal senso, sentenze del 25 aprile 2013, Jyske Bank Gibraltar,
C‑212/11
,
EU:C:2013:270
, punto
, e del 21 maggio 2019, Commissione/Ungheria (Usufrutto su terreni agricoli),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Nel caso di specie, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 88 delle sue conclusioni e fatte salve le verifiche che spetta al giudice del rinvio svolgere, emerge, anzitutto, dal fascicolo a disposizione della Corte, che la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale è intesa a consentire alle autorità nazionali di individuare e, se del caso, sanzionare il più ampiamente possibile le frodi fiscali.
Invero, fatte salve le eccezioni di cui all’articolo 2 dello ZOPB, tale normativa sembra applicarsi, come risulta dal punto 55 della presente sentenza, in modo uniforme a tutte le persone fisiche e giuridiche che effettuino un pagamento nel territorio nazionale il cui importo sia pari o superiore alla soglia di BGN 10000. Gli attori e i settori economici sono, quindi, complessivamente soggetti a obblighi identici, a prescindere dalla natura e dall’oggetto dell’operazione cui afferisce il pagamento.
Inoltre, la soglia di BGN 10000 risulta applicabile indipendentemente dal fatto che la transazione sia effettuata con un’operazione unica o con diverse operazioni, così da non tralasciare anche le condotte di coloro che tentano di eludere detta normativa frazionando il pagamento della somma dovuta tante volte quanto necessario per evitare che esso rientri nell’ambito di applicazione della medesima.
Dal canto loro, le modalità di pagamento istituite dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale ai fini dei pagamenti di importo pari o superiore a BGN 10000 risultano idonee a garantire l’individuazione delle operazioni fraudolente e l’applicazione delle norme tributarie.
Il bonifico bancario e il versamento su un conto di pagamento contribuiscono infatti a rimuovere l’anonimato delle operazioni finanziarie e a garantire la loro tracciabilità ai fini della loro contabilizzazione e della loro imposizione da parte dei servizi fiscali dello Stato, contrariamente a quanto avviene nel caso dei pagamenti in contanti.
Infine, con riguardo all’idoneità del regime sanzionatorio previsto dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale rispetto agli obiettivi da essa perseguiti, va osservato che tale regime tende a sanzionare la violazione della normativa relativa alla limitazione ai pagamenti in contanti mediante un’ammenda di un importo che, a seconda dei casi, può raggiungere il 25%, il 50% o il 100% dell’importo del pagamento effettuato. È giocoforza constatare che un regime sanzionatorio che così preveda consente di combattere, tramite la prevenzione e la dissuasione, l’elusione e l’evasione fiscali.
Dalle considerazioni che precedono discende che una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale – la quale vieta di effettuare nel territorio nazionale un pagamento in contanti qualora quest’ultimo sia di importo pari o superiore a una soglia prefissata e impone, a tal fine, di ricorrere a un bonifico bancario o a un versamento su un conto di pagamento, a pena di ammende di importo compreso tra il 25% e il 100% della somma totale pagata in contanti – risulta, fatte salve le verifiche che spetta al giudice del rinvio svolgere, idonea a conseguire, in modo coerente e sistematico, gli obiettivi di lotta contro l’evasione e l’elusione fiscali.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la questione se la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale ecceda quanto necessario per conseguire gli obiettivi da essa perseguiti, si deve constatare, anzitutto, che la soglia di BGN 10000, che comporta l’obbligo di effettuare un bonifico bancario o un versamento su un conto di pagamento, non sembra eccessivamente bassa, in quanto non conduce alla situazione in cui il pagamento in contanti è rifiutato a privati in occasione dei loro acquisti o operazioni quotidiani. Peraltro, va rilevato che, conformemente al suo articolo 2, punto 6, lo ZOPB non si applica al pagamento delle retribuzioni salariali ai sensi del codice del lavoro.
Inoltre, non risulta che il pagamento mediante un bonifico bancario o un versamento su un conto di pagamento, di un importo superiore alla soglia fissata dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, impedisca o ritardi, nel caso di specie, la realizzazione dell’operazione di pagamento.
Alla luce di detti elementi e fatte salve le verifiche che spetta al giudice del rinvio svolgere, il divieto di effettuare, nel territorio nazionale, un pagamento in contanti qualora l’importo di quest’ultimo sia pari o superiore alla soglia fissata dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale e l’obbligo, a tal fine, di ricorrere a un bonifico bancario o a un versamento su un conto di pagamento non sembrano eccedere quanto necessario per conseguire gli obiettivi perseguiti da tale normativa.
Dal canto suo, con riferimento alla proporzionalità del regime sanzionatorio istituito dalla normativa di cui trattasi per rispondere a una violazione del divieto di effettuare, nel territorio nazionale, un pagamento in contanti qualora l’importo di quest’ultimo sia pari o superiore alla soglia fissata da detta normativa, da una giurisprudenza costante della Corte risulta che, in mancanza di armonizzazione del diritto dell’Unione nel settore delle sanzioni applicabili in caso di inosservanza delle condizioni previste da un regime di tale diritto, gli Stati membri possono scegliere le sanzioni che sembrano loro appropriate. Essi sono tuttavia tenuti a esercitare questa competenza nel rispetto del diritto dell’Unione e dei suoi principi generali e, di conseguenza, nel rispetto del principio di proporzionalità (sentenze del 16 luglio 2015, Chmielewski,
C‑255/14
,
EU:C:2015:475
, punto
e giurisprudenza ivi citata, e del 2 giugno 2016, Kapnoviomichania Karelia,
C‑81/15
,
EU:C:2016:398
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In detto contesto, occorre altresì rammentare che i diritti fondamentali garantiti dalla Carta sono applicabili a tutte le situazioni regolate dal diritto dell’Unione e devono, quindi, essere rispettati allorché la normativa nazionale controversa rientra nell’ambito di applicazione di tale diritto [v., in particolare, sentenza del 21 maggio 2019, Commissione/Ungheria (Usufrutto su terreni agricoli),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
È quanto si verifica, in particolare, allorché una normativa nazionale è atta ad ostacolare una o più libertà fondamentali garantite dal Trattato FUE e lo Stato membro interessato, per giustificare siffatto ostacolo, adduca le ragioni di cui all’articolo 65 TFUE o ragioni imperative di interesse generale riconosciute dal diritto dell’Unione. In tale ipotesi, la normativa nazionale di cui trattasi può, ai sensi di una giurisprudenza costante, beneficiare delle eccezioni così previste solo se essa è conforme ai diritti fondamentali di cui la Corte garantisce il rispetto [sentenza del 21 maggio 2019, Commissione/Ungheria (Usufrutto su terreni agricoli),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Si deve ricordare, al riguardo, che, allorquando uno Stato membro adotta una misura che deroga ad una libertà fondamentale garantita dal Trattato FUE, come la libera circolazione dei capitali, tale misura rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione (v., per analogia, sentenza del 14 giugno 2017, Online Games e a.,
C‑685/15
,
EU:C:2017:452
, punto
).
Infatti, il ricorso, da parte di uno Stato membro, a eccezioni previste dal diritto dell’Unione per giustificare un ostacolo a una libertà fondamentale garantita dal Trattato FUE deve essere considerato come «attuazione del diritto dell’Unione» ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta [sentenza del 21 maggio 2019, Commissione/Ungheria (Usufrutto su terreni agricoli),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Orbene, nel caso di specie, come risulta dai punti 66 e 71 della presente sentenza, una misura di divieto come quella prevista dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale costituisce una restrizione alla libera circolazione dei capitali che può essere giustificata da motivi imperativi di interesse generale. In simili circostanze, la compatibilità di detta normativa con il diritto dell’Unione deve essere esaminata alla luce tanto delle eccezioni così previste dalla giurisprudenza della Corte quanto dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta, tra i quali figura il principio di proporzionalità delle pene di cui all’articolo 49, paragrafo 3, di quest’ultima, al quale fa riferimento la terza questione sollevata dal giudice del rinvio [v., per analogia, sentenza del 21 maggio 2019, Commissione/Ungheria (Usufrutto su terreni agricoli),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Dal momento che l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, il quale enuncia che le pene inflitte non devono essere sproporzionate rispetto al reato, riguarda le sanzioni di natura penale, occorre preliminarmente stabilire se il regime sanzionatorio di cui trattasi nel procedimento principale abbia natura penale.
A tal riguardo va rammentato che, secondo la giurisprudenza della Corte, tre criteri sono pertinenti. Il primo consiste nella qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale, il secondo nella natura dell’illecito e il terzo nel grado di severità della sanzione in cui l’interessato rischia di incorrere (sentenza del 20 marzo 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Benché spetti al giudice del rinvio valutare, alla luce dei suddetti criteri, se le sanzioni previste dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale abbiano natura penale ai sensi dell’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, la Corte, pronunciandosi sul rinvio pregiudiziale, può tuttavia fornire precisazioni tese a guidare detto giudice nella sua valutazione (v., per analogia, sentenza del 20 marzo 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Al riguardo, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 117 delle sue conclusioni, dalla decisione di rinvio risulta anzitutto che la sanzione pecuniaria cui si espone la persona che contravviene al divieto di effettuare, nel territorio nazionale, un pagamento in contanti qualora l’importo di quest’ultimo sia pari o superiore alla soglia fissata dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale è una sanzione amministrativa a carattere penale. Dalla suddetta decisione risulta dunque che la sanzione amministrativa è inflitta nell’ambito di un procedimento penale.
Inoltre, la sanzione di cui trattasi non si limita a risarcire il danno causato dall’illecito, ma presenta un carattere punitivo, nel senso che essa ha lo scopo di reprimere le violazioni di tale divieto. Risulta dunque che una sanzione siffatta persegue una finalità repressiva, caratteristica che è propria di una sanzione di natura penale, ai sensi dell’articolo 49 della Carta (v., per analogia, sentenza del 20 marzo 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, punto
).
Anche la severità di detta sanzione è tale da corroborare l’analisi in base alla quale essa è di natura penale ai sensi dell’articolo 49 della Carta, circostanza che spetta tuttavia al giudice del rinvio verificare (v., per analogia, sentenza del 20 marzo 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, punto
). A tal riguardo, dalla decisione di rinvio emerge che la sanzione amministrativa prevista dallo ZOPB si configura, conformemente all’articolo 5 di tale legge, come un’ammenda corrispondente al 25% dell’importo totale del pagamento effettuato oppure al 50% di tale importo, in caso di reiterazione dell’illecito, se il contravventore è una persona fisica, e al 50% dell’importo totale del pagamento effettuato oppure al 100% di tale importo, in caso di reiterazione dell’illecito, se il contravventore è una persona giuridica.
Di conseguenza, il regime sanzionatorio istituito dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale risulta avere natura penale e può pertanto essere valutato alla luce del principio di proporzionalità garantito dall’articolo 49, paragrafo 3, della Carta.
A tal proposito si deve ricordare che la severità di una sanzione deve corrispondere alla gravità della violazione di cui trattasi, obbligo che deriva tanto dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta quanto dal principio di proporzionalità delle pene sancito all’articolo 49, paragrafo 3, della stessa (v., in tal senso, sentenza del 4 ottobre 2018, Link Logistik N&N,
C‑384/17
,
EU:C:2018:810
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Va inoltre ricordato che il principio di proporzionalità si impone non solamente per quanto concerne la determinazione degli elementi costitutivi di un’infrazione, ma anche riguardo alle norme relative all’entità delle sanzioni pecuniarie e alla valutazione degli elementi che possono essere presi in considerazione per la fissazione della sanzione (v., in tal senso, sentenza del 31 maggio 2018, Zheng,
C‑190/17
,
EU:C:2018:357
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Emerge altresì dalla giurisprudenza della Corte che le misure amministrative o repressive consentite da una normativa nazionale non devono eccedere i limiti di ciò che è necessario al conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti da tale normativa (sentenza del 16 luglio 2015, Chmielewski,
C‑255/14
,
EU:C:2015:475
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In tale contesto, la Corte ha precisato che la severità delle sanzioni deve essere adeguata alla gravità delle violazioni che esse reprimono e comportare, in particolare, un effetto realmente deterrente, fermo restando il rispetto del principio generale della proporzionalità (v., in tal senso, sentenze del 16 luglio 2015, Chmielewski,
C‑255/14
,
EU:C:2015:475
, punto
e giurisprudenza ivi citata, e del 15 aprile 2021, Braathens Regional Aviation,
C‑30/19
,
EU:C:2021:269
, punto
).
Nel caso di specie, occorre rilevare, per quanto attiene alla natura e la gravità dell’illecito, che la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale è intesa a sanzionare l’inosservanza della limitazione ai pagamenti in contanti e dell’obbligo di ricorrere a un bonifico bancario o a un versamento su un conto di pagamento, qualora l’importo da pagare sia pari o superiore a una soglia prefissata, indipendentemente dal fatto che tale inosservanza sia o meno connessa ad attività fraudolente o illecite. Non risulta da alcun elemento del fascicolo di cui dispone la Corte che detta sanzione dipenda dall’accertamento dell’esistenza di una frode fiscale.
Nella controversia principale si deve rilevare che l’illecito sanzionato consiste nella decisione, da parte di un socio amministratore di una società, di riscuotere in contanti dividendi di importo ampiamente superiore alla soglia fissata dalla normativa nazionale per il pagamento in denaro contante, nonostante il divieto di legge.
Per quanto attiene alle modalità di determinazione dell’importo della sanzione, si tratta di applicare una percentuale fissa corrispondente, per le persone fisiche, al 25% dell’importo totale del pagamento effettuato in violazione della normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale ovvero, in caso di reiterazione dell’illecito, al 50% di detto importo. Per le persone giuridiche, tale percentuale fissa è pari al 50% dell’importo totale del pagamento effettuato in contanti e, in caso di reiterazione dell’illecito, al 100% del succitato importo.
Orbene, un regime in forza del quale l’importo delle sanzioni varia in funzione dell’importo pagato in violazione della normativa di riferimento non risulta di per sé, in linea di principio, sproporzionato. Occorre rilevare al riguardo che l’importo delle ammende previste dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale non è forfettario, bensì aumenta in modo lineare in funzione dell’entità dell’importo pagato in violazione della stessa e, pertanto, in funzione dell’entità e della gravità dell’illecito commesso (v., per analogia, sentenza del 16 marzo 2006, Emsland-Stärke,
C‑94/05
,
EU:C:2006:185
, punti
e
).
È poi necessario constatare che, nei limiti in cui tale normativa prevede una certa individualizzazione della pena, poiché il primo illecito è sanzionato in modo più lieve rispetto ai successivi, è presa in considerazione la situazione dell’autore dell’illecito.
Inoltre, dai chiarimenti provenienti dal giudice del rinvio e dalle risposte fornite dal governo bulgaro ai quesiti posti dalla Corte emerge che, nell’ambito della valutazione degli illeciti di lieve entità, prevista dall’articolo 28, lettera a), dello ZANN, l’autorità nazionale competente a sanzionare l’illecito e l’autorità giudiziaria investita di un ricorso avverso una decisione di condanna possono tener conto di tutti gli elementi e le circostanze specifiche di cui all’articolo 27, paragrafi 2 e 3, dello ZANN.
Si deve altresì osservare, con riferimento al carattere dissuasivo di siffatte sanzioni, che l’inosservanza della limitazione ai pagamenti in contanti riguarda, nella fattispecie, somme di denaro di importo piuttosto elevato e che una simile inosservanza risulta difficile da scoprire, il che potrebbe giustificare un regime sanzionatorio congruo, al fine di contrastare l’elusione e l’evasione fiscali.
Infatti, come sottolineato dal governo bulgaro nelle sue osservazioni scritte, l’inosservanza della limitazione ai pagamenti in contanti è il più delle volte legata all’occultamento di un determinato importo di entrate di una persona giuridica e, pertanto, all’inosservanza della normativa nazionale in materia di imposizione e di contributi previdenziali. Il livello della sanzione ha quindi un carattere preventivo rispetto a detti rischi ed è tale da produrre un effetto dissuasivo sulle persone interessate.
Alla luce di quanto precede, il regime sanzionatorio previsto dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale non sembra eccedere i limiti di quanto è necessario per conseguire gli obiettivi di lotta contro l’evasione e l’elusione fiscali che esso persegue. Tuttavia, come risulta dalla giurisprudenza della Corte richiamata al punto 72 della presente sentenza, spetta, in definitiva, al giudice del rinvio procedere all’esame concreto della proporzionalità di tale normativa, tenendo conto in particolare delle esigenze di repressione e di prevenzione nonché degli importi in questione e del livello delle sanzioni effettivamente inflitte.
In particolare, un’ammenda il cui importo corrisponda al 100% dell’importo totale del pagamento effettuato in contanti, in violazione della normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, eccederebbe i limiti di quanto è necessario per garantire l’osservanza dell’obbligo di effettuare i pagamenti mediante un bonifico bancario o un versamento su un conto di pagamento (v., per analogia, sentenza del 31 maggio 2018, Zheng,
C‑190/17
,
EU:C:2018:357
, punto
).
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alle questioni prima e terza dichiarando che l’articolo 63 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa di uno Stato membro che, al fine di contrastare l’elusione e l’evasione fiscali, da un lato, vieta alle persone fisiche e giuridiche di effettuare un pagamento in contanti nel territorio nazionale qualora l’importo dello stesso sia pari o superiore a una soglia prefissata e impone, a tal fine, di ricorrere a un bonifico bancario o a un versamento su un conto di pagamento, anche nel caso in cui si tratti della distribuzione di dividendi di una società, e, dall’altro, per rispondere a una violazione di tale divieto, prevede un regime sanzionatorio nell’ambito del quale l’importo dell’ammenda che può essere inflitta è calcolato sulla base di una percentuale fissa applicabile all’importo totale del pagamento effettuato in violazione del divieto in esame, senza che detta ammenda possa essere modulata in funzione delle circostanze concrete del caso di specie, a condizione che tale normativa sia idonea a garantire la realizzazione di detti obiettivi e non ecceda quanto necessario per conseguirli.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:

1)
Una normativa di uno Stato membro che, per il pagamento nel territorio nazionale di un importo pari o superiore a una soglia prefissata, vieta alle persone fisiche e giuridiche di ricorrere a contanti e impone loro di effettuare un bonifico bancario o un versamento su un conto di pagamento non rientra nell’ambito di applicazione della direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e la direttiva 2006/70/CE della Commissione.

2)
L’articolo 63 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa di uno Stato membro che, al fine di contrastare l’elusione e l’evasione fiscali, da un lato, vieta alle persone fisiche e giuridiche di effettuare un pagamento in contanti nel territorio nazionale qualora l’importo dello stesso sia pari o superiore a una soglia prefissata e impone, a tal fine, di ricorrere a un bonifico bancario o a un versamento su un conto di pagamento, anche nel caso in cui si tratti della distribuzione di dividendi di una società, e, dall’altro, per rispondere a una violazione di tale divieto, prevede un regime sanzionatorio nell’ambito del quale l’importo dell’ammenda che può essere inflitta è calcolato sulla base di una percentuale fissa applicabile all’importo totale del pagamento effettuato in violazione del divieto in esame, senza che detta ammenda possa essere modulata in funzione delle circostanze concrete del caso di specie, a condizione che tale normativa sia idonea a garantire la realizzazione di detti obiettivi e non ecceda quanto necessario per conseguirli.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il bulgaro.