CELEX: 62020CJ0340
Procedimiento prejudicial
Política exterior y de seguridad común (PESC)
Medidas restrictivas contra la República Islámica de Irán
Reglamento (CE) n.o 423/2007
Congelación de fondos de personas, entidades u organismos que el Consejo de la Unión Europea ha reconocido como participantes en la proliferación nuclear
Conceptos de “bloqueo de fondos” y de “congelación de recursos económicos”
Posibilidad de aplicar una medida cautelar sobre los fondos y recursos económicos congelados
Crédito previo a la congelación de activos y ajeno al programa nuclear y balístico iraní

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 1, letras h) y j), y 7, apartado 1, del Reglamento (CE) n.
o
423/2007 del Consejo, de 19 de abril de 2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán (
DO 2007, L 103, p. 1
), de los artículos 1, letras h) e i), y 16, apartado 1, del Reglamento (UE) n.
o
961/2010 del Consejo, de 25 de octubre de 2010, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento n.
o
423/2007 (
DO 2010, L 281, p. 1
), y de los artículos 1, letras j) y k), y 23, apartado 1, del Reglamento (UE) n.
o
267/2012 del Consejo, de 23 de marzo de 2012, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento n.
o
961/2010 (
DO 2012, L 88, p. 1
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Bank Sepah, sociedad domiciliada en Teherán (Irán), por una parte, y Overseas Financial Limited y Oaktree Finance Limited, domiciliadas en el Estado de Delaware (Estados Unidos), por otra, en relación con la posibilidad de aplicar, sin autorización previa de la autoridad nacional competente, medidas cautelares sobre fondos y recursos económicos congelados en el marco de las medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán.
Marco jurídico
Derecho internacional
Para presionar a la República Islámica de Irán para que ponga fin a sus actividades nucleares que representan un riesgo de proliferación y al desarrollo de sistemas de vectores de armas nucleares, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Consejo de Seguridad») adoptó, el 23 de diciembre de 2006, sobre la base del artículo 41 del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, la Resolución 1737 (2006), que establece diversas medidas restrictivas contra ese Estado.
A tenor de los puntos 2 y 12 de dicha Resolución, el Consejo de Seguridad:
«2.
Decide
, en este contexto, que […] Irán deberá suspender sin más demora las siguientes actividades nucleares estratégicas desde el punto de vista de la proliferación:
[…]
12.
Decide
que todos los Estados deberán congelar los fondos, otros activos financieros y recursos económicos que se encuentren en su territorio en la fecha de aprobación de la presente resolución o en cualquier momento posterior y que sean de propiedad o estén bajo el control de las personas o las entidades designadas en el anexo, así como de otras personas o entidades designadas por el Consejo de Seguridad o el Comité [de sanciones] que se dediquen, estén vinculadas directamente o presten apoyo a las actividades nucleares [de] Irán que sean estratégicas desde el punto de vista de la proliferación o al desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares, o de personas o entidades que actúen en su nombre o bajo su dirección, o de entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control, incluso por medios ilícitos […], y
decide también
que todos los Estados deberán impedir que esos fondos, activos financieros o recursos económicos sean puestos a disposición de esas personas o entidades o sean utilizados en su beneficio por sus nacionales o por personas o entidades que se encuentren en su territorio».
Mediante la Resolución 1747 (2007), de 24 de marzo de 2007, el Consejo de Seguridad incluyó a Bank Sepah en la lista de entidades que participan en actividades nucleares o relacionadas con misiles balísticos cuyos activos debían ser congelados.
Derecho de la Unión
Posición Común 2007/140/PESC
Para aplicar la Resolución 1737 (2006), el Consejo de la Unión Europea adoptó la Posición Común 2007/140/PESC, de 27 de febrero de 2007, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán (
DO 2007, L 61, p. 49
).
Los considerandos 1 y 9 de esta Posición Común enunciaban lo siguiente:
«(1)
El 23 de diciembre de 2006, el Consejo de Seguridad […] adoptó la Resolución 1737 (2006) […], que exige a Irán suspender sin más demora las actividades nucleares estratégicas relacionadas con la proliferación e introduce ciertas medidas restrictivas contra el país.
[…]
(9)
La [Resolución] 1737 (2006) impone además la congelación de los fondos, otros activos financieros y recursos económicos que sean de propiedad o estén bajo el control directo o indirecto de las personas o las entidades designadas por el Consejo de Seguridad o el Comité [de sanciones] que se dediquen, estén vinculadas directamente o presten apoyo a las actividades nucleares estratégicas de Irán relacionadas con la proliferación o al desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares, o de personas o entidades que actúen en su nombre o bajo su dirección, o por entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control, incluso por medios ilícitos; e impone también la obligación de impedir que cualesquiera de esos fondos, activos financieros o recursos económicos sean puestos a disposición de esas personas o entidades o en su beneficio.»
El artículo 5, apartado 1, de dicha Posición Común establecía:
«Todos los fondos y recursos económicos que sean pertenencia o propiedad o estén bajo el control o a disposición, directa o indirectamente, de:
a)
las personas y entidades mencionadas en el anexo de la [Resolución] 1737 (2006), así como cualquier otra persona o entidad mencionada por el Consejo de Seguridad o el Comité [de sanciones] con arreglo al párrafo 12 de la [Resolución] 1737 (2006), y que se enumeran en el anexo I, […]
serán congelados.
[…]»
Reglamento n.
o
423/2007
Con fundamento en la Posición Común 2007/140, el Consejo adoptó el Reglamento n.
o
423/2007, que entró en vigor el 20 de abril de 2007.
A tenor del considerando 3 de este Reglamento:
«[Las] medidas [restrictivas previstas por la Posición Común 2007/140] entran en el ámbito de aplicación del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, por tanto, con vistas a garantizar, en particular, su aplicación uniforme por parte de los operadores económicos en todos los Estados miembros, es necesario adoptar una normativa comunitaria al respecto, para aplicarlas en la medida en que afectan a la Comunidad.»
El artículo 1, letras h) y j), de dicho Reglamento establecía que:
«A los efectos del presente Reglamento solamente, se aplicarán las siguientes definiciones:
[…]
h)
“bloqueo de fondos”: el hecho de impedir cualquier movimiento, transferencia, alteración, utilización, negociación de fondos o acceso a estos, cuyo resultado sea un cambio de volumen, importe, localización, control, propiedad, naturaleza o destino de esos fondos, o cualquier otro cambio que permita la utilización de dichos fondos, incluida la gestión de cartera;
[…]
j)
“congelación de recursos económicos”: el hecho de impedir todo uso de esos recursos con fines de obtención de fondos, bienes o servicios, en particular, aunque no exclusivamente, la venta, el alquiler o la hipoteca».
El artículo 7 del mismo Reglamento disponía:
«1.   Se congelarán todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia corresponda a las personas físicas o jurídicas, las entidades o los organismos enumerados en el anexo IV. El anexo IV incluirá las personas, entidades y organismos designados por el Consejo de Seguridad […] o por el Comité de Sanciones de conformidad con el apartado 12 de la [Resolución] 1737(2006).
[…]
3.   No se pondrá a disposición directa ni indirecta de las personas físicas o jurídicas o de las entidades u organismos enumerados en los anexos IV y V, ni se utilizará en beneficio de las mismas, ningún tipo de fondos o recursos económicos.
4.   Queda prohibida la participación consciente y deliberada en actividades cuyo objeto o efecto directo o indirecto sea la elusión de las medidas mencionadas en los apartados 1, 2 y 3.»
A tenor del artículo 8 del Reglamento n.
o
423/2007:
«No obstante lo dispuesto en el artículo 7, las autoridades competentes de los Estados miembros, tal como se indican en los sitios de Internet expuestos en el anexo III, podrán autorizar la liberación de determinados fondos o recursos económicos congelados, cuando concurran las siguientes condiciones:
a)
que los capitales o recursos económicos sean objeto de embargo judicial, administrativo o arbitral establecido antes del 23 de diciembre de 2006, o de una resolución judicial, administrativa o arbitral pronunciada antes de esa fecha;
[…]».
El artículo 9 de este Reglamento establecía:
«No obstante lo dispuesto en el artículo 7, y siempre y cuando el pago sea debido por una persona, entidad u organismo contemplados en los anexos IV o V en virtud de un contrato, acuerdo u obligación, celebrado por lo que corresponda a la persona, entidad u organismo en cuestión, antes de la fecha en la que dicha persona, entidad u organismo haya sido designada por el Comité de Sanciones, el Consejo de Seguridad o el Consejo, las autoridades competentes de los Estados miembros, tal como se indican en los sitios de Internet expuestos en el anexo III, podrán autorizar, en las condiciones que consideren apropiadas, la liberación de determinados fondos o recursos económicos congelados, siempre que se cumplan las siguientes condiciones:
a)
que la autoridad competente correspondiente haya determinado que:
i)
los fondos o los recursos económicos serán utilizados para efectuar un pago por una persona, una entidad o un organismo contemplados en los anexos IV o V,
ii)
el contrato, acuerdo u obligación no contribuirán a la fabricación, venta, compra, transferencia, exportación, importación, transporte o utilización de los bienes y la tecnología contemplados en los anexos I y II, y
iii)
el pago no infringe el artículo 7, apartado 3;
b)
si se aplica el artículo 7, apartado 1, que el Estado miembro de que se trate haya informado al Comité de Sanciones sobre su decisión e intención de conceder una autorización, y que el Comité de Sanciones no se haya opuesto en el plazo de diez días laborables a partir de la notificación, y
c)
si se aplica el artículo 7, apartado 2, que el Estado miembro de que se trate haya notificado la determinación de su autoridad competente y su intención de conceder una autorización a los demás Estados miembros y a la Comisión, por lo menos dos semanas antes de la autorización.»
El artículo 10 del citado Reglamento disponía lo siguiente:
«1.   No obstante lo dispuesto en el artículo 7, las autoridades competentes de los Estados miembros, tal como se indican en los sitios de Internet expuestos en el anexo III, podrán autorizar, en las condiciones que consideren apropiadas, la liberación o la puesta a disposición de determinados fondos o recursos económicos congelados, siempre que se cumplan las siguientes condiciones:
a)
que la respectiva autoridad competente haya determinado que los fondos o los recursos económicos:
i)
son necesarios para sufragar necesidades básicas de personas que figuran en el anexo IV o V y de los familiares a su cargo, tales como el pago de alimentos, alquileres o hipotecas, medicamentos y tratamientos médicos, impuestos, primas de seguros y tasas de servicios públicos,
ii)
están destinados exclusivamente al pago de honorarios profesionales razonables y al reembolso de gastos efectuados en relación con la prestación de servicios jurídicos, o
iii)
están destinados exclusivamente a pagar comisiones bancarias por servicios ordinarios de conservación o mantenimiento de fondos o recursos económicos congelados, […]
[…]
2.   No obstante lo dispuesto en el artículo 7, las autoridades competentes de los Estados miembros, tal como se indican en los sitios de Internet expuestos en el anexo III, podrán autorizar la liberación o la puesta a disposición de determinados fondos o recursos económicos congelados, tras haber comprobado que dichos fondos o recursos económicos son necesarios para gastos extraordinarios, con las siguientes condiciones:
a)
si la autorización se refiere a una persona, entidad u organismo enumerado en el anexo IV, que el Estado miembro de que se trate haya notificado esta decisión al Comité de Sanciones y este la haya aprobado, y
b)
si la autorización se refiere a una persona, entidad u organismo enumerado en el anexo V, que la autoridad competente haya notificado a las demás autoridades competentes de los Estados miembros y a la Comisión, al menos dos semanas antes de la concesión, los motivos por los cuales considera que debe concederse una autorización específica.
[…]»
A raíz de la aprobación de la Resolución 1747 (2007), el Consejo adoptó la Posición Común 2007/246/PESC, de 23 de abril de 2007, por la que se modifica la Posición Común 2007/140 (
DO 2007, L 106, p. 67
).
La Comisión adoptó el Reglamento (CE) n.
o
441/2007, de 20 de abril de 2007, por el que se modifica el Reglamento n.
o
423/2007 (
DO 2007, L 104, p. 28
). Mediante el Reglamento n.
o
441/2007, Bank Sepah fue incluida en la lista que figura en el anexo IV del Reglamento n.
o
423/2007.
El 25 de octubre de 2010, el Consejo aprobó el Reglamento n.
o
961/2010, que derogó el Reglamento n.
o
423/2007. El Reglamento n.
o
961/2010 fue derogado a su vez por el Reglamento n.
o
267/2012.
Los artículos 1, letras h) e i), y 16 del Reglamento n.
o
961/2010 y los artículos 1, letras j) y k), y 23 del Reglamento n.
o
267/2012 son sustancialmente idénticos a los artículos 1, letras h) y j), y 7 del Reglamento n.
o
423/2007. El nombre de Bank Sepah fue incluido en las listas que figuran en el anexo VII del Reglamento n.
o
961/2010 y en el anexo VIII del Reglamento n.
o
267/2012.
Derecho francés
Código de Procedimientos Civiles de Ejecución
Con arreglo al artículo L. 521‑1 del code des procédures civiles d’exécution (Código de Procedimientos Civiles de Ejecución):
«Podrán ser objeto de embargo preventivo todos los bienes muebles, tangibles o intangibles, pertenecientes al deudor. El embargo conllevará que ya no se pueda disponer de ellos. […]»
El artículo L. 522‑1 de este Código establece:
«El acreedor que haya obtenido o posea un título ejecutivo que acredite un crédito líquido y exigible podrá solicitar la venta de los bienes de los que ya no se pudiera disponer hasta el importe de su crédito.»
El artículo L. 523‑1 del citado Código dispone:
«Cuando el embargo recaiga sobre un crédito que tenga por objeto una suma pecuniaria, el embargo conllevará que ya no se pueda disponer de ella hasta el importe autorizado por el juez o, cuando tal autorización no sea necesaria, hasta el importe por el que se practique el embargo. El embargo produce los efectos de una consignación previstos en el artículo 2350 del Código Civil.»
A tenor del artículo L. 531‑1 del Código de Procedimientos Civiles de Ejecución:
«Las garantías constituidas con carácter cautelar por orden judicial pueden recaer sobre los inmuebles, sobre los fondos de comercio o sobre las acciones, participaciones sociales y valores mobiliarios.»
El artículo L. 531‑2 del mismo Código está redactado en los siguientes términos:
«Los bienes gravados con garantía constituida por orden judicial son inalienables. Su precio se abonará y distribuirá en las condiciones fijadas mediante decreto en Consejo de Estado.
No obstante, en caso de venta de valores mobiliarios anotados en una cuenta llevada y gestionada por un intermediario habilitado, se podrá utilizar el precio para adquirir otros valores que subrogarán entonces a los valores vendidos.»
Código Civil
El artículo 2333 del Código Civil establece lo siguiente:
«La prenda es el acuerdo mediante el que el beneficiario otorga a un acreedor el derecho a cobrar con preferencia sobre sus demás acreedores respecto de un bien mueble o de un conjunto de bienes muebles tangibles, presentes o futuros.
[…]»
El artículo 2350 de este Código dispone:
«El depósito o la consignación de importes, efectos o valores, ordenado mediante resolución judicial a título de garantía o con carácter cautelar, conlleva afectación especial y derecho de preferencia en el sentido del artículo 2333.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Mediante sentencia de 26 de abril de 2007, la cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París, Francia) condenó a Bank Sepah a pagar a Overseas Financial y a Oaktree Finance las cuantías de 2500000 dólares estadounidenses (USD) (en torno a 1800000 euros) y de 1500000 USD (en torno a 1100000 euros), respectivamente, más los intereses legales desde ese día.
Tras la obtención de pagos parciales realizados entre 2007 y 2011, el 2 de diciembre de 2011 Overseas Financial y Oaktree Finance solicitaron al Ministro de Economía (Francia) que autorizase, con arreglo al artículo 8 del Reglamento n.
o
423/2007, la liberación del saldo restante adeudado. Overseas Financial y Oaktree Finance interpusieron recurso de anulación contra la denegación implícita de su solicitud ante el tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de París, Francia), que desestimó dicho recurso mediante sentencia de 21 de octubre de 2013.
El 17 de mayo de 2016 Overseas Financial y Oaktree Finance giraron a Bank Sepah sendas liquidaciones a efectos de embargo, antes de instar, el 5 de julio de 2016, el embargo de fondos, derechos sociales y valores en poder de un banco francés. Mediante sentencia de 9 de enero de 2017, el juez de ejecución del tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primera Instancia de París, Francia) validó tales embargos, así como el importe de los mismos, que incluían los intereses previstos en la sentencia de la cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París) de 26 de abril de 2007. Aunque Bank Sepah consideró que estaba obligada a pagar el principal de las cuantías a las que había sido condenada, estimó que no adeudaba los intereses y, por tanto, impugnó las medidas ejecutivas ante dicho juez de ejecución. Alegó, en particular, que no se la podía considerar deudora de los intereses, al no haber podido pagar su deuda debido al acaecimiento de un supuesto de fuerza mayor resultante de la congelación de sus activos mediante el Reglamento n.
o
423/2007, lo que acarreó la suspensión del devengo de los intereses.
Al desestimar dicho juez de ejecución tal alegación, Bank Sepah recurrió en apelación. Mediante sentencia de 8 de marzo de 2018, la cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París) desestimó ese recurso de apelación por considerar que la indisponibilidad transitoria de los fondos y recursos económicos de Bank Sepah no había influido en el devengo de los intereses.
Además, dicho tribunal señaló, por una parte, que debía aplicarse un plazo de prescripción de cinco años a las circunstancias del caso de autos y, por otra, que nada impedía a Overseas Financial y a Oaktree Finance adoptar medidas de ejecución con carácter cautelar, las cuales habrían podido interrumpir dicho plazo de prescripción. Puesto que no se habían adoptado tales medidas antes de las liquidaciones de 17 de mayo de 2016, los intereses que Overseas Financial y Oaktree Finance podían reclamar debían, en consecuencia, limitarse a los devengados a partir del 17 de mayo de 2011, a saber, cinco años antes de que se girasen tales liquidaciones.
Tanto Bank Sepah como Overseas Financial y Oaktree Finance han interpuesto recursos de casación ante la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia). Overseas Financial y Oaktree Finance impugnan, en particular, la parte de dicha sentencia de apelación relativa al plazo de prescripción de cinco años de los intereses.
El órgano jurisdiccional remitente considera al respecto que la solución del litigio principal depende de que Overseas Financial y Oaktree Finance hubieran podido interrumpir el plazo de prescripción adoptando una medida cautelar o de ejecución forzosa sobre los activos inmovilizados de Bank Sepah.
Dicho órgano jurisdiccional señala que ni el Reglamento n.
o
423/2007 ni los Reglamentos n.
os
961/2010 y 267/2012 contienen ninguna prohibición expresa para que un acreedor adopte una medida cautelar o de ejecución forzosa. Con arreglo a las definiciones dadas a los conceptos de «bloqueo de fondos» y de «congelación de recursos económicos» en dichos actos, no puede excluirse la posible adopción de medidas no comprendidas en ninguna de las prohibiciones contempladas en dichas definiciones con respecto a los activos inmovilizados.
Más concretamente, se pregunta sobre la posibilidad de adoptar, sin autorización previa, medidas que no tienen efecto atributivo, como las garantías constituidas por orden judicial y los embargos preventivos. En efecto, por una parte, una garantía constituida por orden judicial, ya recaiga sobre un inmueble —esto es, una hipoteca—, sobre un fondo de comercio o sobre participaciones sociales y valores mobiliarios —es decir, la pignoración—, no impone ninguna obligación al titular de los bienes o derechos de que se trate de enajenarlos ni afecta a su derecho a elegir la persona en favor de quien los enajena. Tiene como único efecto que, en caso de enajenación de los bienes o derechos objeto de la misma, el crédito del beneficiario de la garantía debe satisfacerse con carácter prioritario con cargo al precio de la venta. Por otra parte, los embargos preventivos también carecen de efecto atributivo, puesto que los bienes, créditos y derechos embargados permanecen en el patrimonio del deudor y producen los efectos de una consignación, que conlleva una afectación especial y un derecho de preferencia, según el Código Civil.
No obstante, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si tales medidas no implican una modificación del «destino» de los fondos objeto de las mismas, en el sentido que se da a este término en la definición del concepto de «bloqueo de fondos», o, más en general, si tales medidas no pueden permitir una «utilización» de los fondos y de los recursos económicos congelados, en el sentido de los Reglamentos n.
os
423/2007, 961/2010 y 267/2012. Por otro lado, se pregunta si, para responder a esta cuestión, es pertinente el hecho de que la causa del crédito sea ajena al programa nuclear y balístico iraní y anterior a la congelación de los activos de Bank Sepah.
En estas circunstancias, la Cour de cassation (Tribunal de Casación) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Deben interpretarse el artículo 1, letras h) y j), y el artículo 7, apartado 1, del Reglamento [n.
o
423/2007], el artículo 1, letras i) y h), y el artículo 16, apartado 1, del Reglamento [n.
o
961/2010] y el artículo 1, letras k) y j), y el artículo 23, apartado 1, del Reglamento [n.
o
267/2012] en el sentido de que se oponen a que se diligencie respecto de activos inmovilizados, sin autorización previa de la autoridad nacional competente, una medida que carece de efecto atributivo, como una garantía constituida por orden judicial o un embargo preventivo, previstos por el Código de los Procedimientos Civiles de Ejecución […]?
2)
Para responder a la primera cuestión, ¿es pertinente el hecho de que la causa del crédito contra la persona o entidad cuyos activos han sido inmovilizados sea ajena al desarrollo del programa nuclear y balístico iraní y previa a la [Resolución] 1737 (2006)?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.
o
423/2007, en relación con su artículo 1, letras h) y j), el artículo 16, apartado 1, del Reglamento n.
o
961/2010, en relación con su artículo 1, letras h) e i), y el artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.
o
267/2012, en relación con su artículo 1, letras j) y k), deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que se adopten, sobre fondos o recursos económicos congelados en el marco de la política exterior y de seguridad común, sin autorización previa de la autoridad nacional competente, medidas cautelares que establezcan, en beneficio del acreedor interesado, un derecho de cobro preferente con respecto a los demás acreedores, aun cuando tales medidas no conlleven la salida de los bienes del patrimonio del deudor.
Con carácter preliminar, procede señalar que, dado que las disposiciones de los Reglamentos n.
os
961/2010 y 267/2012 mencionadas en el apartado anterior son sustancialmente idénticas a los artículos 1, letras h) y j), y 7, apartado 1, del Reglamento n.
o
423/2007, las consideraciones relativas a las disposiciones de este último Reglamento también se aplican a las disposiciones de los dos primeros Reglamentos.
Hay que indicar que el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.
o
423/2007 establece que se congelarán todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia corresponda a las personas físicas o jurídicas, las entidades o los organismos enumerados en el anexo IV de dicho Reglamento.
Los conceptos de «bloqueo de fondos» y de «congelación de recursos económicos» se definen, respectivamente, en las letras h) y j), del artículo 1 de ese Reglamento.
El artículo 1, letra h), del Reglamento n.
o
423/2007 define el concepto de «bloqueo de fondos» como «el hecho de impedir cualquier movimiento, transferencia, alteración, utilización, negociación de fondos o acceso a estos, cuyo resultado sea un cambio de volumen, importe, localización, control, propiedad, naturaleza o destino de esos fondos, o cualquier otro cambio que permita la utilización de dichos fondos, incluida la gestión de cartera».
De esta definición se desprende que el bloqueo de fondos pretende limitar al máximo las operaciones que se puedan efectuar respecto de fondos bloqueados, como lo acreditan el elevado número de supuestos contemplados y el empleo del término «cualquier». Por lo que respecta a los medios para lograr limitar esas operaciones, el legislador de la Unión también los define con amplitud.
Las consideraciones anteriores son también válidas en cuanto al concepto de «congelación de recursos económicos». En efecto, este concepto se define, en el artículo 1, letra j), del Reglamento n.
o
423/2007, como «el hecho de impedir todo uso de esos recursos con fines de obtención de fondos, bienes o servicios, en particular, aunque no exclusivamente, la venta, el alquiler o la hipoteca».
De ello se deduce que los conceptos de «bloqueo de fondos» y de «congelación de recursos económicos» contemplados en el Reglamento n.
o
423/2007 se definen de modo muy amplio.
Por lo que respecta a medidas como las controvertidas en el litigio principal, que establecen, en beneficio del acreedor interesado, un derecho de cobro preferente con respecto a los demás acreedores, procede señalar que, como puso de manifiesto el Abogado General en los puntos 55 a 61 de sus conclusiones, tales medidas tienen como efecto un cambio de destino de los fondos congelados y pueden permitir una utilización de los recursos económicos congelados para obtener fondos, bienes o servicios.
De ello se deduce que tales medidas están comprendidas en los conceptos de «bloqueo de fondos» y de «congelación de recursos económicos», en el sentido de los artículos 1, letras h) y j), y 7, apartado 1, del Reglamento n.
o
423/2007.
El hecho de que tales medidas no conlleven la salida de los bienes del patrimonio del deudor no puede desvirtuar esta conclusión.
En efecto, por una parte, el concepto de «bloqueo de fondos» engloba cualquier utilización de fondos cuyo resultado sea, en particular, un cambio de destino de esos fondos, aun cuando tal utilización no conlleve la salida de los bienes del patrimonio del deudor.
Por otra parte, la definición del concepto de «congelación de recursos económicos» menciona, como ejemplo, el uso de esos recursos hipotecándolos. Pues bien, tal medida no conlleva la salida de los bienes del patrimonio del deudor.
Por consiguiente, procede declarar que las propias definiciones de los conceptos de «bloqueo de fondos» y de «congelación de recursos económicos» contemplan, en particular, medidas que no conllevan la salida de los bienes del patrimonio del deudor.
Esta interpretación se ve corroborada por los objetivos del Reglamento n.
o
423/2007, por el que se aplican las medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán.
Se ha de subrayar al respecto que, según su considerando 3, el Reglamento n.
o
423/2007 da aplicación a la Posición Común 2007/140, adoptada para realizar en la Unión Europea los objetivos de la Resolución 1737 (2006), y por tanto se propone la ejecución de esta. En consecuencia, en la interpretación del citado Reglamento deben tenerse en cuenta el texto y el objeto de dicha Resolución (sentencia de 21 de diciembre de 2011, Afrasiabi y otros,
C‑72/11
,
EU:C:2011:874
, apartado
).
Pues bien, tanto de los términos de la Resolución 1737 (2006), en particular de sus puntos 2 y 12, como de la Posición Común 2007/140, en especial de sus considerandos 1 y 9, se deduce que las medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán tienen un propósito preventivo, en el sentido de que tratan de impedir un riesgo de proliferación nuclear en ese Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Afrasiabi y otros,
C‑72/11
,
EU:C:2011:874
, apartado
).
En consecuencia, el objetivo de las medidas de congelación de fondos y de recursos económicos es evitar que el activo al que se refiere una medida de congelación sea utilizado para obtener fondos, bienes o servicios que puedan contribuir a la proliferación nuclear en Irán, contra la que pretenden luchar la Resolución 1737 (2006), la Posición Común 2007/140 y el Reglamento n.
o
423/2007 (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Afrasiabi y otros,
C‑72/11
,
EU:C:2011:874
, apartado
).
Como puso de manifiesto el Abogado General en el punto 50 de sus conclusiones, para lograr estos objetivos, no solo es legítimo, sino que además es indispensable, que las definiciones de los conceptos de «bloqueo de fondos» y de «congelación de recursos económicos» reflejen una interpretación amplia, pues se trata de impedir todo uso de los activos congelados que permita eludir los Reglamentos en cuestión y aprovechar las lagunas del sistema.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que la congelación de fondos y recursos económicos establecida en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.
o
423/2007, en relación con su artículo 1, letras h) y j), se opone a que se adopten, sobre activos inmovilizados, medidas cautelares que establezcan, en beneficio del acreedor interesado, un derecho de cobro preferente con respecto a los demás acreedores, aun cuando tales medidas no conlleven la salida de los bienes del patrimonio del deudor.
Debe precisarse además que, si bien el artículo 7 del Reglamento n.
o
423/2007 establece el principio de la congelación de los fondos y recursos económicos de las personas y entidades también mencionadas en cuanto a esas medidas, la autoridad nacional competente podrá expedir una autorización previa, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8 a 10 de dicho Reglamento, sin perjuicio de que se cumplan las condiciones allí impuestas.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.
o
423/2007, en relación con su artículo 1, letras h) y j), el artículo 16, apartado 1, del Reglamento n.
o
961/2010, en relación con su artículo 1, letras h) e i), y el artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.
o
267/2012, en relación con su artículo 1, letras j) y k), deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que se adopten, sobre fondos o recursos económicos congelados en el marco de la política exterior y de seguridad común, sin autorización previa de la autoridad nacional competente, medidas cautelares que establezcan, en beneficio del acreedor interesado, un derecho de cobro preferente con respecto a los demás acreedores, aun cuando tales medidas no conlleven la salida de los bienes del patrimonio del deudor.
Segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si, para responder a la primera cuestión prejudicial, es pertinente el hecho de que la causa del crédito que se ha de cobrar de la persona o entidad cuyos fondos o recursos económicos se congelan sea ajena al programa nuclear y balístico iraní y previa a la Resolución 1737 (2006).
A este respecto, procede señalar que las definiciones de los conceptos de «bloqueo de fondos» y de «congelación de recursos económicos» incluidas en el artículo 1, letras h) y j), del Reglamento n.
o
423/2007 y en las disposiciones equivalentes de los Reglamentos n.
os
961/2010 y 267/2012 no establecen distinción alguna en función de la causa del crédito que se ha de cobrar de la persona o entidad objeto de las medidas restrictivas.
Además, el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.
o
423/2007 y las disposiciones equivalentes de los Reglamentos n.
os
961/2010 y 267/2012 tampoco distinguen, en caso de congelación de fondos o recursos económicos, en función de la causa de dicho crédito.
Como señaló el Abogado General en el punto 68 de sus conclusiones, en estas circunstancias se ha de apreciar la posibilidad de aplicar una medida respecto de los activos inmovilizados únicamente en función de los efectos jurídicos que produce y no en función de la causa del crédito correspondiente a dicha medida.
Es preciso añadir que los artículos 8 a 10 del Reglamento n.
o
423/2007, que establecen y detallan las condiciones limitativas en las que las autoridades nacionales competentes podrán autorizar determinadas medidas cuyo efecto sea contrario a la congelación de fondos y recursos económicos, no se refieren a situaciones en las que la causa del crédito que se ha de cobrar sea ajena al programa nuclear y balístico iraní y previa a la Resolución 1737 (2006).
Por otra parte, si hubiera que tener en cuenta el hecho de que la causa del crédito sea ajena a dicho programa y previa a la Resolución 1737 (2006), habría que determinar en cada caso la existencia de dicho hecho, con lo que se correrían riesgos reales de elusión de la congelación de fondos y recursos económicos y se ocasionaría a los Estados miembros delicados problemas de aplicación (véase, por analogía, la sentencia de 11 de octubre de 2007, Möllendorf y Möllendorf‑Niehuus,
C‑117/06
,
EU:C:2007:596
, apartado
).
Además, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la importancia de los objetivos perseguidos por un acto de la Unión que establezca un régimen de medidas restrictivas puede justificar sus consecuencias negativas, por considerables que sean para ciertos operadores, incluidos aquellos que no tienen ninguna responsabilidad en la situación que condujo a la adopción de las sanciones pero resultan afectados, en particular en sus derechos de propiedad (véase, por analogía, la sentencia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión,
C‑402/05 P y C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, apartado
y jurisprudencia citada).
Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que, para responder a la primera cuestión prejudicial, no es pertinente el hecho de que la causa del crédito que se ha de cobrar de la persona o entidad cuyos fondos o recursos económicos se congelan sea ajena al programa nuclear y balístico iraní y previa a la Resolución 1737 (2006).
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

1)
El artículo 7, apartado 1, del Reglamento (CE) n.
o
423/2007 del Consejo, de 19 de abril de 2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, en relación con el artículo 1, letras h) y j), del Reglamento n.
o
423/2007, el artículo 16, apartado 1, del Reglamento (UE) n.
o
961/2010 del Consejo, de 25 de octubre de 2010, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento n.
o
423/2007, en relación con el artículo 1, letras h) e i), del Reglamento n.
o
961/2010, y el artículo 23, apartado 1, del Reglamento (UE) n.
o
267/2012 del Consejo, de 23 de marzo de 2012, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento n.
o
961/2010, en relación con el artículo 1, letras j) y k), del Reglamento n.
o
267/2012, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que se adopten, sobre fondos o recursos económicos congelados en el marco de la política exterior y de seguridad común, sin autorización previa de la autoridad nacional competente, medidas cautelares que establezcan, en beneficio del acreedor interesado, un derecho de cobro preferente con respecto a los demás acreedores, aun cuando tales medidas no conlleven la salida de los bienes del patrimonio del deudor.

2)
Para responder a la primera cuestión prejudicial no es pertinente el hecho de que la causa del crédito que se ha de cobrar de la persona o entidad cuyos fondos o recursos económicos se congelan sea ajena al programa nuclear y balístico iraní y previa a la Resolución 1737 (2006) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de 23 de diciembre de 2006.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.