CELEX: 62016CJ0420
Muutoksenhaku
Institutionaalinen oikeus
Kansalaisaloite
Asetus (EU) N:o 211/2011
Ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröinti
4 artiklan 2 kohdan b alakohta
Edellytys, jonka mukaan kyseinen aloite ei selvästi ylitä Euroopan komission toimivaltaa tehdä ehdotus säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi
Todistustaakka
Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus
SEUT 174 artikla
Kansalaisaloite ”Koheesiopolitiikka alueiden yhdenvertaisuuden ja alueellisten kulttuurien säilymisen varmistamiseksi”
Rekisteröintihakemus
Komission epäävä päätös

Valituksellaan Balázs-Árpád Izsák ja Attila Dabis vaativat kumottavaksi unionin yleisen tuomioistuimen 10.5.2016 antaman tuomion Izsák ja Dabis v. komissio (
T‑529/13
,
EU:T:2016:282
; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt heidän kanteensa, jossa he vaativat kumottavaksi eurooppalaisen kansalaisaloitteen ”Koheesiopolitiikka alueiden yhdenvertaisuuden ja alueellisten kulttuurien säilymisen varmistamiseksi” rekisteröintiä koskevasta hakemuksesta, joka toimitettiin Euroopan komissiolle 18.6.2013, 25.7.2013 annetun Euroopan komission päätöksen C(2013) 4975 final (jäljempänä riidanalainen päätös).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansalaisaloitteesta 16.2.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 211/2011 (
EUVL 2011, L 65, s. 1
) johdanto-osan ensimmäisessä, toisessa, neljännessä ja kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
Euroopan unionista tehdyllä sopimuksella vahvistetaan unionin kansalaisuuden merkitystä ja edistetään unionin demokraattista toimintaa muun muassa määräämällä, että kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa eurooppalaisen kansalaisaloitteen kautta. Tämä menettely antaa kansalaisille mahdollisuuden kääntyä suoraan komission puoleen ja pyytää sitä tekemään perussopimusten soveltamista koskeva ehdotus unionin säädökseksi, mikä on samanlainen oikeus kuin Euroopan parlamentille annetaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 225 artiklassa ja neuvostolle mainitun perussopimuksen 241 artiklassa.
(2)
Kansalaisaloitteen tekemistä varten vaadittavien menettelyjen ja edellytysten olisi oltava selkeitä, yksinkertaisia, käyttäjäystävällisiä ja oikeasuhteisia kansalaisaloitteen luonteeseen nähden siten, että rohkaistaan kansalaisten osallistumista ja tehdään unionista helpommin lähestyttävä. Niillä olisi saavutettava oikeuksien ja velvollisuuksien välinen sopiva tasapaino.
– –
(4)
Komission olisi pyynnöstä annettava kansalaisille tietoja ja epävirallisia neuvoja, jotka koskevat kansalaisaloitteita ja erityisesti rekisteröintiperusteita.
– –
(10)
Jotta voidaan varmistaa johdonmukaisuus ja avoimuus ehdotettujen kansalaisaloitteiden osalta ja välttää tilanne, jossa allekirjoituksia kerätään sellaista ehdotettua kansalaisaloitetta varten, joka ei täytä tässä asetuksessa säädettyjä edellytyksiä, olisi aloitteiden rekisteröinnin komission perustamalla verkkosivustolla oltava pakollista ennen tarvittavien tuenilmausten keruuta kansalaisilta. Komission olisi rekisteröitävä kaikki ehdotetut kansalaisaloitteet, jotka täyttävät tässä asetuksessa säädetyt edellytykset. Komission olisi suoritettava rekisteröinti hyvää hallintotapaa koskevien yleisten periaatteiden mukaisesti.”
Asetuksen N:o 211/2011 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tällä asetuksella vahvistetaan kansalaisaloitteen tekemistä varten vaadittavat menettelyt ja edellytykset, siten kuin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 11 artiklassa ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 24 artiklassa määrätään.”
Asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
1)
’kansalaisaloitteella’ aloitetta, joka on toimitettu komissiolle tämän asetuksen mukaisesti ja jossa komissiota kehotetaan toimivaltuuksiensa rajoissa tekemään asianmukainen ehdotus asioista, joissa kansalaisten mielestä tarvitaan unionin säädöstä perussopimusten soveltamiseksi, ja jota on tukenut vähintään miljoona osallistumiskelpoista allekirjoittajaa, jotka ovat lähtöisin ainakin yhdestä neljäsosasta jäsenvaltioita;
– –
3)
’järjestäjillä’ luonnollisia henkilöitä, jotka muodostavat kansalaistoimikunnan, joka vastaa kansalaisaloitteen valmistelusta ja sen toimittamisesta komissiolle.”
Asetuksen 4 artiklan 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Ennen kuin järjestäjät aloittavat ehdotettua kansalaisaloitetta koskevien tuenilmausten keruun allekirjoittajilta, heidän on rekisteröitävä se komissiossa ja ilmoitettava liitteessä II esitetyt tiedot, erityisesti ne, jotka koskevat ehdotetun kansalaisaloitteen aihetta ja tavoitteita.
Nämä tiedot on annettava jollakin unionin virallisista kielistä komission tätä tarkoitusta varten verkossa tarjoamaan sähköiseen rekisteriin, jäljempänä ’rekisteri’.
Järjestäjien on ilmoitettava rekisteriin säännöllisesti ajan tasalle saatetut tiedot ehdotetun kansalaisaloitteen tuki- ja rahoituslähteistä sekä esitettävä nämä tiedot tarvittaessa verkkosivustollaan.
Sen jälkeen, kun rekisteröinti on suoritettu 2 kohdan mukaisesti, järjestäjät voivat esittää ehdotetun kansalaisaloitteen muilla unionin virallisilla kielillä rekisteriin sisällytettäväksi. Järjestäjät vastaavat ehdotetun kansalaisaloitteen kääntämisestä muille unionin virallisille kielille.
Komissio perustaa yhteyspisteen, joka tarjoaa tietoa ja apua.
2.   Komissio rekisteröi ehdotetun kansalaisaloitteen kahden kuukauden kuluessa liitteessä II esitettyjen tietojen vastaanottamisesta, antaa sille yksilöidyn rekisteröintinumeron ja lähettää järjestäjille vahvistuksen, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
– –
b)
ehdotettu kansalaisaloite ei selvästi ylitä komission toimivaltaa tehdä ehdotus unionin säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi;
– –
3.   Komissio epää rekisteröinnin, jos 2 kohdassa säädetyt edellytykset eivät täyty.
Jos komissio epää ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröinnin, se ilmoittaa järjestäjille epäämisen perusteet sekä kaikki heidän käytettävissään olevat oikeudelliset ja muut keinot.”
Asian tausta ja riidanalainen päätös
Asian tausta, sellaisena kuin se ilmenee valituksenalaisesta tuomiosta, voidaan tiivistää seuraavasti.
Valittajat toimittivat 18.6.2013 yhdessä viiden muun henkilön kanssa komissiolle eurooppalaisen kansalaisaloitteen (jäljempänä eurooppalainen kansalaisaloite), jonka otsikko oli ”Koheesiopolitiikka alueiden yhdenvertaisuuden ja alueellisten kulttuurien säilymisen varmistamiseksi” (jäljempänä kyseessä oleva ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite).
Komission tällaisia aloitteita varten verkossa tarjoamassa sähköisessä rekisterissä valittajat ilmoittivat asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti saman asetuksen liitteessä II kuvatut vähimmäistiedot (jäljempänä vaadittavat tiedot), erityisesti ne, jotka koskevat tiivistelmää kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen aiheesta ja tavoitteista.
Valittajien vaadittavina tietoina ilmoittamista tiedoista ilmeni, että kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitteena oli, että unioni kiinnittäisi koheesiopolitiikan yhteydessä erityistä huomiota alueisiin, joiden etniset, kulttuuriset, uskonnolliset tai kielelliset ominaispiirteet poikkeavat naapurialueiden kyseisistä ominaispiirteistä.
Valittajat liittivät vaadittavina tietoina toimitettuihin tietoihin asetuksen N:o 211/2011 liitteen II mukaisesti yksityiskohtaisempia tietoja kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen aiheesta, tavoitteista ja taustasta (jäljempänä lisätiedot).
Valittajien mukaan SEUT 174–SEUT 178 artiklassa säännellyn koheesiopolitiikan tarkoituksena on SEU 2 ja SEU 3 artiklassa määriteltyjen perusarvojen kunnioittamiseksi myötävaikuttaa kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden erityisten etnisten, kulttuuristen, uskonnollisten tai kielellisten ominaispiirteiden, joita Euroopan taloudellinen integraatio uhkaa, säilymiseen ja näiden alueiden taloudelliseen kehitykseen vaikuttavien haittojen ja syrjinnän poistamiseen. Niinpä ehdotetulla toimella oli tarkoitus antaa kansallisen vähemmistön sisältäville alueille samanlainen mahdollisuus päästä osallisiksi unionin koheesiopolitiikan varoista, resursseista ja ohjelmista kuin on niihin tällä hetkellä oikeutetuilla alueilla, sellaisina kuin ne luetellaan yhteisestä tilastollisten alueyksiköiden nimikkeistöstä (NUTS) 26.5.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1059/2003 (
EUVL 2003, L 154, s. 1
) liitteessä I. Näihin takeisiin voi valittajien mukaan kuulua se, että perustetaan autonomisia alueellisia instituutioita, joilla on riittävä toimivalta auttaa kansallisen vähemmistön sisältäviä alueita säilyttämään kansalliset, kielelliset ja kulttuuriset ominaispiirteensä sekä identiteettinsä.
Riidanalaisella päätöksellä komissio epäsi kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinnin sillä perusteella, että tässä aloitteessa mainittujen perussopimusten määräysten ja kaikkien muiden mahdollisten oikeusperustojen perusteellisesta tutkimisesta oli ilmennyt, että aloite ylitti selvästi komission toimivallan tehdä ehdotus unionin säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi.
Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 27.9.2013 jättämällään kannekirjelmällä valittajat nostivat kanteen riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi.
Kanteensa tueksi ne esittivät yhden ainoan kanneperusteen, jonka mukaan komissio oli tehnyt oikeudellisia virheitä evätessään kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinnin asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisessa tuomiossa pääasiallisesti, ettei komissio ollut tehnyt mitään oikeudellista virhettä katsoessaan, että kyseessä oleva ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite ylitti selvästi komission toimivallan tehdä tältä osin ehdotus säädökseksi.
Niinpä se hylkäsi kanteen perusteettomana.
Asianosaisten ja väliintulijoiden vaatimukset
Valittajat vaativat, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa valituksenalaisen tuomion ja riidanalaisen päätöksen
–
toissijaisesti kumoaa valituksenalaisen tuomion ja palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen ja
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Unkari vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion ja ratkaisee asian tai palauttaa sen unionin yleiseen tuomioistuimeen.
Komissio, Romania ja Slovakian tasavalta vaativat, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Vaatimus asian käsittelyn suullisen vaiheen aloittamisesta uudelleen.
Asian käsittelyn suullinen vaihe päätettiin unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 82 artiklan 2 kohdan mukaisesti julkisasiamies Mengozzin esitettyä ratkaisuehdotuksensa 4.10.2018.
Romania vaati 1.11.2018 päivätyssä kirjeessä, että asian käsittelyn suullinen vaihe määrättäisiin aloitettavaksi uudelleen.
Tämä jäsenvaltio kiistää päättelyn, jonka julkisasiamies on esittänyt ratkaisuehdotuksensa 51–55 kohdassa, ja väittää pääasiallisesti, että julkisasiamies on esittänyt kaksi argumenttia, joista asianosaisilla ei ollut tilaisuutta lausua. Ensinnäkin se väittää julkisasiamiehen sisällyttäneen kansallisen vähemmistön sisältävät alueet SEUT 174 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettujen rajaseutualueiden kategoriaan. Toiseksi se väittää julkisasiamiehen todenneen, että SEUT 174 artiklan sisältämä viittaus rajaseutualueisiin on omiaan kyseenalaistamaan päätelmän, jonka mukaan kyseistä artiklaa on sovellettava jäsenvaltioiden poliittisen, hallinnollisen ja institutionaalisen tilanteen mukaisesti ja siis SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
Tältä osin SEUT 252 artiklan toisesta kohdasta ilmenee, että julkisasiamiehen tehtävänä on täysin puolueettomana ja riippumattomana esittää julkisessa istunnossa perustellut ratkaisuehdotukset asioissa, jotka Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön mukaan vaativat hänen myötävaikutustaan, kuitenkin niin, että ratkaisuehdotukset tai niiden perustelut eivät sido unionin tuomioistuinta (ks. vastaavasti tuomio 18.7.2013, komissio ym. v. Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P ja C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
,
kohta ja tuomio 6.10.2015, komissio v. Andersen,
C‑303/13 P
,
EU:C:2015:647
,
kohta).
Tämän vuoksi se, että asianosainen ei yhdy mainitussa ratkaisuehdotuksessa todettuun – riippumatta ratkaisuehdotuksessa tutkituista kysymyksistä –, ei sellaisenaan voi olla peruste asian käsittelyn suullisen vaiheen aloittamiseksi uudelleen (tuomio 22.11.2012, E.ON Energie v. komissio,
C‑89/11 P
,
EU:C:2012:738
,
kohta ja tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
,
kohta).
Unionin tuomioistuin voi kuitenkin työjärjestyksensä 83 artiklan perusteella julkisasiamiestä kuultuaan milloin tahansa määrätä asian käsittelyn suullisen vaiheen aloitettavaksi uudelleen erityisesti, jos asia olisi ratkaistava sellaisella oikeudellisella perusteella, josta asianosaisilla ei ole ollut tilaisuutta lausua (tuomio 21.12.2016, neuvosto v. Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
,
kohta).
Näin ei kuitenkaan ole nyt käsiteltävässä asiassa.
Tältä osin on huomattava, että Romania tulkitsee ratkaisuehdotusta osittain virheellisesti. Päättely, jonka julkisasiamies on esittänyt ratkaisuehdotuksensa 51–55 kohdassa, koskee sitä, voidaanko kansallisen vähemmistön sisältävät alueet luokitella SEUT 174 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitetuiksi alueiksi, erityisesti alueiksi, jotka kärsivät vakavista ja pysyvistä väestöön liittyvistä haitoista, ja tässä asiayhteydessä sitä, onko mainitun määräyksen sisältämä luettelo haitoista luonteeltaan ohjeellinen vai tyhjentävä. Asianosaisilla on ollut laajasti tilaisuus lausua tästä erityisesti kyseisen luettelon luonnetta koskevasta kysymyksestä, jonka valittajat ovat ottaneet valituksessaan esille.
Edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuin katsoo julkisasiamiestä kuultuaan, ettei asian käsittelyn suullista vaihetta ole syytä määrätä aloitettavaksi uudelleen.
Valituksen tarkastelu
Valittajat esittävät valituksensa tueksi viisi valitusperustetta. Ensimmäinen valitusperuste koskee Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 92 artiklan 1 kohdan rikkomista. Toinen valitusperuste koskee SEU 11 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan rikkomista. Kolmas valitusperuste koskee SEUT 4 artiklan 2 kohdan ja SEUT 174 artiklan rikkomista. Neljäs valitusperuste koskee SEUT 7 ja SEUT 167 artiklan, SEU 3 artiklan 3 kohdan, perusoikeuskirjan 22 artiklan sekä syrjintäkieltoa koskevien perussopimusten määräysten rikkomista. Viides valitusperuste koskee käsitteen ”oikeuden väärinkäyttö” virheellistä tulkintaa päätettäessä oikeudenkäyntikuluista.
Lisäksi pyynnössään istunnon pitämisestä valittajat pyysivät unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 127 artiklan nojalla saada esittää kolme uutta perustetta, jotka koskevat hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista, kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen osittaista rekisteröimättä jättämistä ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista.
Aluksi on tutkittava yhdessä ensimmäinen, toinen ja kolmas valitusperuste siltä osin kuin valittajat väittävät niissä pääasiallisesti, että unionin yleinen tuomioistuin on erityisesti valituksenalaisen tuomion 72–74, 81 ja 85–87 kohdassa tehnyt virheitä katsoessaan, että SEUT 174–SEUT 178 artikla, jotka koskevat unionin koheesiopolitiikkaa, eivät voi olla ehdotetun toimen antamisen oikeusperusta.
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
Valittajat väittävät ensimmäisessä valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin on loukannut heidän menettelyllisiä oikeuksiaan, sellaisina kuin ne ilmenevät perusoikeuskirjan 47 artiklasta ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 92 artiklan 1 kohdasta, todetessaan valituksenalaisen tuomion 81 ja 85 kohdassa, etteivät valittajat olleet osoittaneet sitä, että unionin koheesiopolitiikan toteuttaminen niin unionin kuin jäsenvaltioidenkin tasolla uhkaisi kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden erityisiä ominaispiirteitä, eivätkä myöskään sitä, että kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden erityisiä etnisiä, kulttuurisia, uskonnollisia tai kielellisiä ominaispiirteitä voitaisiin pitää SEUT 174 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettuna vakavana ja pysyvänä väestöön liittyvänä haittana. Valittajien mielestä nimittäin unionin yleisen tuomioistuimen olisi ennen tällaisen toteamuksen tekemistä pitänyt ilmoittaa heille, että heidän kuului esittää näyttö tällaisista tosiseikoista.
Valittajat väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin on siis lausunut asiasta pelkkien oletusten perusteella, mikä sitä paitsi ilmenee valituksenalaisen tuomion 87 kohdan sanamuodosta.
Komission ja Slovakian tasavallan mielestä tämä valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
Toisessa valitusperusteessaan valittajat väittävät Unkarin tukemina pääasiallisesti, että unionin yleinen tuomioistuin on rikkonut SEU 11 artiklan 4 kohtaa ja soveltanut virheellisesti asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädettyä edellytystä katsoessaan valituksenalaisen tuomion 72–74 kohdassa, etteivät SEUT 174, SEUT 176, SEUT 177 ja SEUT 178 artikla voi olla ehdotetun toimen antamisen oikeusperusta ja ettei ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite siis täytä kyseistä edellytystä.
He toteavat tältä osin ensinnäkin, että EU- ja EUT-sopimusten asian kannalta merkityksellisissä määräyksissä ei rajoiteta oikeutta tehdä eurooppalainen kansalaisaloite aloilla, joilla unionilla on yksinomainen toimivalta. Tätä oikeutta voidaan käyttää myös jaetun toimivallan piiriin kuuluvilla aloilla ja siis myös koheesiopolitiikan alalla. Kyseessä oleva ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite, joka on toimitettu SEUT 174–SEUT 178 artiklan nojalla, edellyttää jaettuun toimivaltaan sovellettavaa lainsäädäntöprosessia.
Valittajien mielestä unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 73 ja 74 kohdassa tehnyt virheellisen yhteenvedon lisätiedoista ja siten antanut kyseessä olevalle ehdotetulle eurooppalaiselle kansalaisaloitteelle sisällön, jota ei voitu päätellä järjestäjien toimittamista asiakirjoista. Järjestäjät nimittäin selkeästi odottivat ehdotetulta toimelta ensinnäkin, että siinä määriteltäisiin käsite ”kansallisen vähemmistön sisältävä alue” ja luotaisiin tällaiselle alueelle oikeudellinen ja institutionaalinen kehys, ja toiseksi, että sen liitteessä nimettäisiin olemassa olevat kansallisen vähemmistön sisältävät alueet. Järjestäjät eivät sitä vastoin kaavailleet, että ehdotetussa toimessa jäsenvaltiot velvoitettaisiin määrittelemään kyseinen käsite tai laatimaan alueista luettelo. Se, että järjestäjät eivät eritelleet noudatettavaa menettelyä ehdotetun toimen antamiseksi, ei voi vaikuttaa kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröintiin, koska komissio voi SEUT 174–SEUT 178 artiklan nojalla tehdä ehdotuksen tällaiseksi toimeksi.
Valittajat ja Unkari väittävät seuraavaksi, että unionin yleinen tuomioistuin on joka tapauksessa rikkonut asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohtaa katsoessaan, että siinä säädetty edellytys ei täyty nyt käsiteltävässä asiassa. Niiden mielestä nimittäin kyseisen säännöksen kieliopillisesta tulkinnasta ilmenee, että komissio voi evätä ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinnin vain, jos tällainen aloite selvästi ylittää komission toimivallan tehdä ehdotus unionin säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi. Komissio on ylittänyt harkintavaltansa ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinnin yhteydessä, ja lisäksi on niin, että kyseessä oleva ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite kuuluu selvästi koheesiopolitiikan piiriin ja sen tavoitteena on parantaa olemassa olevaa sääntelykehystä unionin tavoittelemien päämäärien ja sen tunnustamien arvojen suojaamiseksi. Tällaisen komission virheellisen päätelmän pysyttäessään unionin yleinen tuomioistuin on siis tehnyt oikeudellisen virheen.
Valittajat arvostelevat unionin yleistä tuomioistuinta lopuksi siitä, että tämä on jättänyt valituksenalaisessa tuomiossa lausumatta asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan tulkintaa koskevasta kysymyksestä sen osalta, puuttuuko komissiolta selvästi toimivalta. Unionin yleinen tuomioistuin on siten jättänyt noudattamatta perusteluvelvollisuuttaan, ja tällainen perustelujen puuttuminen jo yksinään oikeuttaa valituksenalaisen tuomion kumoamisen.
Komissio, jonka kantaan Romania ja Slovakian tasavalta yhtyvät, katsoo, että siltä osin kuin valittajat kyseenalaistavat toisella valitusperusteellaan unionin yleisen tuomioistuimen toteamukset kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen aiheesta ja valitusperuste sisältää tosiseikkoja koskevan arvioinnin, joka kuuluu yksin unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaan, valitusperuste on jätettävä tutkimatta. Joka tapauksessa valitusperuste on joko tehoton tai perusteeton. Unionin yleinen tuomioistuin on katsonut valituksenalaisen tuomion 66–90 kohdassa perustellusti, että kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen huomioon otettuaan ja käytettävissään olleiden seikkojen ensimmäisen tutkinnan yhteydessä komissio ei selvästikään voinut ehdottaa annettavaksi unionin säädöstä, joka olisi vastannut ehdotettua toimea ja perustunut SEUT 174, SEUT 176, SEUT 177 ja SEUT 178 artiklaan.
Romania korostaa erityisesti sitä, että unionilla ei ole perussopimusten nojalla nimenomaista lainsäädännöllistä toimivaltaa kansallisiin vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden suojelun alalla. Unioni ei myöskään voi toimia kyseisellä alalla siten, että se vie tarkoituksen toimivallalta, joka sillä on muilla aloilla, kuten kulttuurin, koulutuksen tai aluepolitiikan alalla. Lopuksi se toteaa, ettei unioni tietenkään voi saada uutta toimivaltaa kansallisiin vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden suojelun alalla eurooppalaisen kansalaisaloitteen välityksellä.
Slovakian tasavalta lisää erityisesti, että – toisin kuin valittajat väittävät – asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohtaa ei voida tulkita pelkästään sen takia, että tässä säännöksessä on adverbi ”selvästi”, siten, että komission on ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröintivaiheessa toteutettava vain prima facie ‑tutkinta. Nyt käsiteltävässä asiassa ei ollut tarpeen, että unionin yleinen tuomioistuin ottaisi valituksenalaisessa tuomiossa kantaa mainitun ilmauksen merkitykseen.
Kyseinen jäsenvaltio toteaa lisäksi, että kritiikki, jota valittajat kohdistavat unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 73 kohdassa tekemään toteamukseen, jonka mukaan ehdotetulla toimella oli tarkoitus velvoittaa jäsenvaltiot määrittelemään käsite ”kansallisen vähemmistön sisältävä alue” ja laatimaan luettelo näistä alueista, johtuu virheestä kyseisen kohdan unkarinkielisessä versiossa.
Valittajat puolestaan väittävät tämän osalta, että etusija on joka tapauksessa annettava valituksenalaisen tuomion unkarinkieliselle versiolle, koska unkari on käsiteltävän asian oikeudenkäyntikieli.
Kolmannessa valitusperusteessaan valittajat väittävät Unkarin tukemina pääasiallisesti, että unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut virheellisesti SEUT 174 artiklaa, luettuna yhdessä SEUT 4 artiklan 2 kohdan kanssa, siltä osin kuin se näyttää pitäneen SEUT 174 artiklan kolmanteen kohtaan sisältyvää luetteloa ”haitoista” luonteeltaan tyhjentävänä.
He katsovat tämän osalta, että mainitun määräyksen unkarin- ja englanninkielisestä versiosta ilmenee selvästi muun muassa, että kyseinen luettelo on luonteeltaan ohjeellinen. Vaikkei unionin yleinen tuomioistuin olekaan nimenomaisesti lausunut tästä seikasta, sen valituksenalaisen tuomion 86 kohdassa tekemästä toteamuksesta voidaan päätellä, että se on pitänyt luetteloa luonteeltaan tyhjentävänä. Joka tapauksessa on niin, että jos unionin yleisen tuomioistuimen olisi kuitenkin katsottava myöntäneen valituksenalaisen tuomion 87 kohdassa implisiittisesti, että kyseistä luetteloa on mahdollista laajentaa, tästä olisi pääteltävä, että tällaisilla moniselitteisillä perusteluilla unionin yleinen tuomioistuin on jättänyt noudattamatta perusteluvelvollisuuttaan.
Valittajat väittävät lisäksi, että katsoessaan samassa valituksenalaisen tuomion 87 kohdassa, ettei ollut osoitettu, että kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden etniset, kulttuuriset, uskonnolliset tai kielelliset ominaispiirteet merkitsisivät järjestelmällisesti kyseisten alueiden taloudelliselle kehitykselle haittaa suhteessa naapurialueisiin, unionin yleinen tuomioistuin on rikkonut myös SEUT 174 artiklan kolmatta kohtaa, koska monet unionin yleisessä tuomioistuimessa pidetyssä menettelyssä esitetyt tilastolliset argumentit ja tiedot osoittavat, että kansallisen vähemmistön sisältävät alueet kärsivät vakavasta ja pysyvästä väestöön liittyvästä haitasta.
Valittajat toteavat myös, että asetuksen N:o 1059/2003 3 artiklan 5 kohtakin mahdollistaa jo sen, että koheesiopolitiikan yhteydessä otetaan huomioon tiettyjä kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden erityispiirteitä.
Unkari yhtyy pääosin tähän päättelyyn ja muistuttaa erityisesti siitä, että unionin oikeudessa on jo säädöksiä, joissa otetaan koheesiopolitiikan yhteydessä huomioon ominaispiirteet, jotka kyseessä olevassa ehdotetussa eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa mainitaan.
Komissio, Romania ja Slovakian tasavalta kannattavat kolmannessa valitusperusteessa tarkoitettua unionin yleisen tuomioistuimen päättelyä ja katsovat, että valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on huomautettava ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröintimenettelystä, että komission on asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan nojalla tutkittava, täyttääkö tällainen aloite muun muassa kyseisen artiklan 2 kohdan b alakohdassa asetetut rekisteröinnin edellytykset. Mainitun artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan huomioon on siten otettava ne tiedot ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen aiheesta ja tavoitteista, jotka eurooppalaisen kansalaisaloitteen järjestäjien on mainitun asetuksen liitteen II mukaisesti joko pitänyt toimittaa tai ne ovat voineet toimittaa (tuomio 12.9.2017, Anagnostakis v. komissio,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
,
kohta).
Kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa muistutetaan, mainitun asetuksen 4 artiklassa tarkoitettu ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröintiä koskeva päätös on tehtävä hyvän hallinnon periaatteen mukaisesti, johon liittyy erityisesti toimivaltaisen toimielimen velvollisuus suorittaa huolellinen ja puolueeton tutkinta, jossa otetaan lisäksi huomioon kaikki käsiteltävään asiaan liittyvät merkitykselliset seikat (tuomio 12.9.2017, Anagnostakis v. komissio,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
,
kohta).
Lisäksi eurooppalaisella kansalaisaloitteella tavoiteltujen päämäärien – sellaisina kuin ne on esitetty asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan ensimmäisessä ja toisessa perustelukappaleessa ja joina ovat muun muassa tavoite rohkaista kansalaisten osallistumista ja tehdä unionista helpommin lähestyttävä – mukaisesti komission, jonka käsiteltäväksi ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite on saatettu, on tulkittava ja sovellettava kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädettyä rekisteröintiedellytystä siten, että eurooppalainen kansalaisaloite on helppo tehdä (tuomio 12.9.2017, Anagnostakis v. komissio,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
,
kohta).
Komissio voi siis evätä ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinnin asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla ainoastaan, jos kyseinen ehdotettu kansalaisaloite ylittää selvästi – kun otetaan huomioon sen aihe ja tavoitteet, sellaisina kuin ne ilmenevät niistä pakollisista tiedoista ja mahdollisesti niistä lisätiedoista, jotka järjestäjät ovat toimittaneet mainitun asetuksen liitteen II mukaisesti – komission toimivallan tehdä ehdotus unionin säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi (tuomio 12.9.2017, Anagnostakis v. komissio,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
,
kohta).
Juuri näiden periaatteiden valossa siis on tutkittava, onko unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan valituksenalaisen tuomion 72–89 kohdassa tehtyjen arviointien perusteella, että komissio on voinut katsoa perustellusti, että ehdotetun toimen antaminen ei voinut perustua SEUT 174–SEUT 178 artiklaan eikä muihinkaan tämän perussopimuksen määräyksiin, ja että kyseisellä toimielimellä siis oli oikeus evätä ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinti.
Tältä osin on huomattava heti aluksi, että kyseessä olevasta ehdotetusta eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta ilmenee, sellaisena kuin se on yksityiskohtaisemmin kuvattuna muun muassa valituksenalaisen tuomion 3 ja 5–8 kohdassa, että aloitteen tavoitteena oli, että ehdotetun toimen antamisella unioni kiinnittäisi koheesiopolitiikkansa yhteydessä erityistä huomiota ”kansallisen vähemmistön sisältäviin alueisiin” eli alueisiin, joiden etniset, kulttuuriset, uskonnolliset tai kielelliset ominaispiirteet poikkeavat naapurialueiden kyseisistä ominaispiirteistä. Unionia siis pyydettiin erityisemmin toteuttamaan muiden muassa SEUT 174–SEUT 178 artiklan nojalla tuki-, säilyttämis- tai kehittämistoimenpiteitä kyseisten alueiden hyväksi tai ainakin ottamaan nämä alueet paremmin huomioon, koska järjestäjien mielestä ne ovat usein epäedullisessa asemassa verrattuna naapurialueisiin.
Tutkinnasta, jonka unionin yleinen tuomioistuin on tässä tapauksessa toteuttanut selvittääkseen, voivatko SEUT 174–SEUT 178 artikla olla mainittujen päämäärien oikeusperustoja, on todettava ensinnäkin, että unionin yleinen tuomioistuin on erityisesti valituksenalaisen tuomion 81, 85 ja 87 kohdassa, jotka ovat ensimmäisen valitusperusteen kohteena, katsonut tämän kysymyksen kuuluvan pääosin tosiseikkojen ja näytön arvioinnin piiriin ja asettanut tältä osin todistustaakan valittajille.
Niinpä unionin yleinen tuomioistuin on katsottuaan valituksenalaisen tuomion 80 kohdassa, että valittajien argumentaatio perustui tässä yhteydessä väitteisiin, joiden tueksi ei ollut esitetty mitään näyttöä ja jotka olivat a fortiori näyttämättä toteen, todennut yhtäältä valituksenalaisen tuomion 81 kohdassa, etteivät valittajat olleet osoittaneet, että unionin koheesiopolitiikan toteuttaminen niin unionin kuin jäsenvaltioidenkin tasolla uhkaisi kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden erityisiä ominaispiirteitä.
Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin on katsonut valituksenalaisen tuomion 85 kohdassa, etteivät valittajat olleet osoittaneet myöskään sitä, että kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden erityisiä etnisiä, kulttuurisia, uskonnollisia tai kielellisiä ominaispiirteitä voitaisiin pitää SEUT 174 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettuna vakavana ja pysyvänä väestöön liittyvänä haittana.
Näin todetessaan unionin yleinen tuomioistuin on kuitenkin tehnyt oikeudellisen virheen.
Ensinnäkin on todettava, että se, kuuluuko eurooppalaisen kansalaisaloitteen yhteydessä ehdotettu toimenpide asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuun komission toimivaltaan tehdä ehdotus unionin säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi, ei lähtökohtaisesti ole sellainen tosiseikkoja tai näytön arviointia koskeva kysymys, johon olisi sellaisenaan sovellettava todistustaakkaa koskevia sääntöjä, vaan pääosin kysymys, joka koskee kyseessä olevien perussopimusten määräysten tulkintaa ja soveltamista.
On siis niin, että kun komissio saa käsiteltäväkseen ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröintiä koskevan hakemuksen, sen tehtävänä ei tässä vaiheessa ole tarkastaa, että kaikista tosiseikoista, joihin vedotaan, on esitetty näyttö tai että aloitteen ja ehdotettujen toimenpiteiden taustalla olevat perustelut ovat riittävät. Sen on vain tutkittava asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetyn rekisteröintiedellytyksen täyttymisen arvioimiseksi, voitaisiinko objektiivisesta näkökulmasta tarkasteltuina tällaisia abstraktisti kaavailtuja toimenpiteitä toteuttaa perussopimusten nojalla.
Tästä seuraa, että katsottuaan valittajien olleen velvollisia osoittamaan, että edellytykset ehdotetun toimen antamiselle SEUT 174, SEUT 176, SEUT 177 ja SEUT 178 artiklan nojalla täyttyivät nyt käsiteltävässä asiassa, unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut virheellisesti asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädettyä rekisteröintiedellytystä sekä tästä johtuvaa eurooppalaisen kansalaisaloitteen järjestäjien ja komission välistä tehtävänjakoa rekisteröintiprosessin yhteydessä, kuten julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 35–38 ja 57–61 kohdassa.
Tällainen lähtökohta nimittäin ei voi olla sopusoinnussa tämän tuomion 53 ja 54 kohdassa mainittujen niiden periaatteiden kanssa, joiden mukaan komission, jonka käsiteltäväksi ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite on saatettu, on tulkittava ja sovellettava kyseistä rekisteröintiedellytystä siten, että eurooppalainen kansalaisaloite on helppo tehdä, ja komissio voi evätä tällaisen aloitteen rekisteröinnin ainoastaan, jos aloite ylittää selvästi komission toimivallan (ks. vastaavasti tuomio 12.9.2017, Anagnostakis v. komissio,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
,
ja
kohta).
Toiseksi on huomattava siltä osin kuin valittajat väittävät erityisemmin unionin yleisen tuomioistuimen tulkinneen muun muassa valituksenalaisen tuomion 86 kohdassa virheellisesti SEUT 174 artiklaa, luettuna yhdessä SEUT 4 artiklan 2 kohdan c alakohdan kanssa, että valituksenalaisen tuomion 85–89 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on pääasiallisesti käsitellyt sitä kysymystä, voidaanko kyseessä olevassa ehdotetussa eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa kaavailtujen kaltaisia alueita eli kansallisen vähemmistön sisältäviä alueita pitää niiden ominaispiirteiden kannalta SEUT 174 artiklassa tarkoitettuina alueina ja voivatko ne siten olla tämän määräyksen nojalla unionin koheesiopolitiikan yhteydessä toteutettavien toimenpiteiden kohteena.
Tässä asiayhteydessä unionin yleinen tuomioistuin on tutkittuaan erityisesti, kuuluvatko tällaiset etniset, kulttuuriset, uskonnolliset tai kielelliset ominaispiirteet SEUT 174 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitetun käsitteen ”vakava ja pysyvä väestöön liittyvä haitta” piiriin, vastannut mainittuun kysymykseen valituksenalaisen tuomion 89 kohdassa kieltävästi.
Unionin yleinen tuomioistuin on erityisesti katsonut valituksenalaisen tuomion 86 kohdassa, ettei SEUT 174 artiklan kolmannen kohdan sanamuodosta tai johdetusta oikeudesta voida päätellä, että kyseinen käsite ”voisi sisältää kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden erityiset etniset, kulttuuriset, uskonnolliset tai kielelliset ominaispiirteet”.
Tässä yhteydessä on totta, että SEUT 174 artiklassa kuvataan unionin koheesiopolitiikan tavoitteet yleisesti ja annetaan unionille laaja liikkumavara toimissa, joihin se voi ryhtyä taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden alalla, kun otetaan huomioon, että alueet, joita tällaiset toimet voivat koskea, ymmärretään laajasti.
Erityisesti on niin, että SEUT 174 artiklan kolmanteen kohtaan sisältyvä luettelo ”vakavista ja pysyvistä luontoon tai väestöön liittyvistä haitoista kärsivi[stä]” alueista, on luonteeltaan ohjeellinen eikä tyhjentävä, mikä ilmenee siitä, että kyseisessä määräyksessä käytetään ilmauksia ”asianomaisista alueista” ja ”kuten”.
Kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut tuomionsa 87 ja 89 kohdassa, kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden erityisistä etnisistä, kulttuurisista, uskonnollisista tai kielellisistä ominaispiirteistä ei kuitenkaan voida katsoa, että ne merkitsisivät järjestelmällisesti kyseisten alueiden taloudelliselle kehitykselle haittaa suhteessa naapurialueisiin.
Tästä seuraa, että sulkiessaan valituksenalaisen tuomion 85–89 kohdassa pois, että kansallisen vähemmistön sisältävä alue voisi erityisten etnisten, kulttuuristen, uskonnollisten tai kielellisten ominaispiirteidensä kannalta järjestelmällisesti kuulua SEUT 174 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettuihin ”vakavista ja pysyvistä luontoon tai väestöön liittyvistä haitoista kärsiviin alueisiin”, unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut asianmukaisesti kyseiseen määräykseen sisältyvää käsitettä ”asianomainen alue”, eikä se siis ole tehnyt tältä osin oikeudellista virhettä.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että katsoessaan, että kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröimiseksi valittajien oli osoitettava, että asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetty edellytys täyttyi, unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen.
Valitus on siis hyväksyttävä ja näin ollen valituksenalainen tuomio on kumottava ilman, että on lisäksi tarpeen tutkia muita ensimmäisen, toisen ja kolmannen valitusperusteen tueksi esitettyjä argumentteja tai muita valitusperusteita. Tarpeen ei myöskään ole lausua uusien perusteiden, jotka valittajat pyysivät saada esittää, tutkittavaksi ottamisesta tai siitä, ovatko ne perusteltuja.
Oikeudenkäynti ensimmäisessä oikeusasteessa
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jos unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen päätöksen, se voi joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
Nyt käsiteltävä asia on ratkaisukelpoinen.
Erityisesti tämän tuomion 72 kohdassa tehdystä toteamuksesta ilmenee, että valittajien valitusperuste, jonka mukaan komissio rikkoi asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohtaa evätessään kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinnin, on perusteltu.
Riidanalainen päätös on siis kumottava.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos valitus hyväksytään ja unionin tuomioistuin itse ratkaisee riidan lopullisesti, se tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.
Työjärjestyksen 138 artiklan, jota sovelletaan työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
Koska valittajat ovat vaatineet komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja tämä on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan ensimmäisessä oikeusasteessa ja muutoksenhakuasteessa pidetyistä menettelyistä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
Työjärjestyksen 184 artiklan 4 kohdan mukaan väliintulijat vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Unionin yleisen tuomioistuimen 10.5.2016 antama tuomio Izsák ja Dabis v. komissio (
T‑529/13
,
EU:T:2016:282
) kumotaan.

2)
Eurooppalaisen kansalaisaloitteen ”Koheesiopolitiikka alueiden yhdenvertaisuuden ja alueellisten kulttuurien säilymisen varmistamiseksi” rekisteröintiä koskevasta hakemuksesta 25.7.2013 annettu komission päätös C(2013) 4975 final kumotaan.

3)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan ensimmäisessä oikeusasteessa ja muutoksenhakuasteessa pidetyistä menettelyistä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

4)
Unkari, Romania ja Slovakian tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: unkari.