CELEX: 62021CJ0292
Begäran om förhandsavgörande
Direktiv 2006/123/EG
Tjänster på den inre marknaden
Artikel 2.2 d
Materiellt tillämpningsområde
Tjänst på transportområdet
Tillhandahållande av kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng
Offentlig tjänstekoncession
Artikel 15
Krav
Uppdelning av det relevanta området på fem delkontrakt
Kvantitativ och geografisk begränsning av tillgången till den berörda verksamheten
Tvingande hänsyn till allmänintresset
Motivering
Trafiksäkerhet
Proportionalitet
Tjänst av allmänt ekonomiskt intresse

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (
EUT L 376, 2006, s. 36
).
Begäran har framställts i ett mål mellan Administración General del Estado (allmänna statsförvaltningen, Spanien) (nedan kallad den allmänna förvaltningen), Confederación National de Autoescuelas (CNAE) och den tillfälliga sammanslutning av företag (UTE) som bildats av CNAE-ITT‑FORMASTER-ECT (nedan gemensamt kallade CNAE), å ena sidan, och Ministerio fiscal (åklagarmyndigheten, Spanien) och Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica), å andra sidan. Målet rör den lagstiftning som är tillämplig på tillhandahållandet av kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2006/123
Skälen 33, 40 och 70 i direktiv 2006/123 har följande lydelse:
”(33)
De tjänster som omfattas av detta direktiv rör ett stort antal olika verksamheter som ständigt utvecklas …. Direktivet omfattar också tjänster både till företag och konsumenter, såsom … arkitektverksamhet, distribution, mässarrangemang, biluthyrning och resebyråverksamhet. … Dessa verksamheter kan röra både tjänster som kräver att tjänsteleverantör och tjänstemottagare befinner sig nära varandra, tjänster där tjänsteleverantören eller tjänstemottagaren förflyttar sig och tjänster som kan tillhandahållas på distans, t.ex. via Internet.
…
(40)
Begreppet ’tvingande hänsyn till allmänintresset’ som vissa bestämmelser i detta direktiv hänvisar till har utvecklats i domstolens rättspraxis rörande artiklarna [43 och 49 FEUF] och kan komma att vidareutvecklas. Enligt domstolens rättspraxis bör begreppet omfatta åtminstone följande grunder: … trafiksäkerhet …
…
(70)
Tjänster får, i den mening som avses i detta direktiv och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 16 [EG], i detta direktiv betraktas som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse endast om de tillhandahålls för att uppfylla en särskild uppgift av allmänt intresse som den berörda medlemsstaten anförtrott tjänsteleverantören. Uppdraget bör tilldelas tjänsteleverantören genom en eller flera rättsakter av ett slag som den berörda medlemsstaten beslutar om och där den särskilda uppgiftens art bör preciseras.”
I artikel 2 i direktiv 2006/123 föreskrivs följande:
”1.   Detta direktiv skall tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat.
2.   Detta direktiv skall inte tillämpas på följande verksamheter:
a)
Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse.
…
d)
Tjänster på transportområdet, inbegripet hamntjänster, som omfattas av avdelning V i EG‑fördraget.
…”
I artikel 4 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande definitioner:
1.
tjänst
: all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel 50 [EG].
…
5.
etablering
: tjänsteleverantörens faktiska utövande av en ekonomisk verksamhet enligt artikel 43 [EG] under en obegränsad tid och genom en stabil infrastruktur varifrån näringsverksamhet för att tillhandahålla tjänster faktiskt bedrivs.
…
8.
tvingande hänsyn till allmänintresset
: hänsyn som domstolen i sin rättspraxis bedömt som tvingande på grund av allmänintresset, t.ex. följande: … allmän säkerhet …
…”
Kapitel III i direktiv 2006/123 har rubriken ”Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer”. Artiklarna 9–13 i direktivet ingår i avsnitt 1, med rubriken ”Tillstånd”, i detta kapitel.
I direktivets artikel 9, med rubriken ”Tillståndsförfaranden”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna får endast kräva tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet om följande villkor är uppfyllda:
a)
Tillståndsförfarandet diskriminerar inte tjänsteleverantören i fråga.
b)
Behovet av ett tillståndsförfarande är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset.
c)
Det eftersträvade målet kan inte uppnås med en mindre begränsande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.
…
3.   Detta avsnitt skall inte tillämpas på sådana aspekter i tillståndsförfaranden som regleras direkt eller indirekt av andra gemenskapsinstrument.”
Artikel 15 i samma direktiv återfinns i avsnitt 2 i kapitel III, som har rubriken ”Otillåtna krav eller krav som skall utvärderas”. Denna artikel avser de krav som ska utvärderas av medlemsstaterna och har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall undersöka om det i deras respektive rättsordningar finns några krav av det slag som anges i punkt 2 och, om så är fallet, se till att dessa krav uppfyller villkoren i punkt 3. Medlemsstaterna skall anpassa sina lagar och andra författningar så att de blir förenliga med de villkoren.
2.   Medlemsstaterna skall undersöka om det i deras respektive rättsordningar föreskrivs att följande icke-diskriminerande krav skall vara uppfyllda vid tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet:
a)
Kvantitativa eller geografiska begränsningar, särskilt i form av begränsningar knutna till folkmängd eller ett minsta geografiskt avstånd mellan olika tjänsteleverantörer.
…
3.   Medlemsstaterna skall se till att kraven i punkt 2 uppfyller följande villkor:
a)
Icke-diskriminering: kraven får varken vara direkt eller indirekt diskriminerande på grundval av nationalitet eller, i fråga om företag, var företaget har sitt säte.
b)
Nödvändighet: kraven skall vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset.
c)
Proportionalitet: kraven skall vara lämpliga för att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås, de får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet och det skall inte vara möjligt att ersätta dessa krav med andra, mindre begränsande åtgärder som skulle ge samma resultat.
4.   Punkterna 1, 2 och 3 skall gälla lagstiftning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse endast i den mån tillämpningen av dessa punkter inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.
…”
Direktiv 2014/23/EU
I Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (
EUT L 94, 2014, s. 1
) fastställs, i enlighet med artikel 1.1 i direktivet, regler om upphandlingsförfaranden för upphandlande myndigheter och upphandlande enheter i form av koncessioner, vars värde uppskattas till minst de tröskelvärden som fastställs i artikel 8 i direktivet.
I artikel 5 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
1.
koncession
: byggkoncession eller tjänstekoncession, enligt definitionerna i leden a och b:
…
b)
tjänstekoncession
: skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor genom vilket en eller flera upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter anförtror tillhandahållande och förvaltning av tjänster som inte avser utförande av byggentreprenad enligt led a till en eller flera ekonomiska aktörer, där ersättningen för tjänsterna endast utgörs av rätten att utnyttja de tjänster som är föremål för kontraktet eller av dels en sådan rätt, dels betalning.
…”
I artikel 8 i samma direktiv fastställs tröskelvärden och metoder för beräkning av det uppskattade värdet av koncessioner. Enligt punkt 1 i artikel 8 ska direktivet tillämpas på koncessioner vars värde uppgår till minst 5186000 euro.
Enligt artikel 51 punkt 1 i direktiv 2014/23 ska medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 18 april 2016.
Det framgår av artikel 54 andra stycket i nämnda direktiv att detta direktiv inte får tillämpas på tilldelning av koncessioner som omfattades av ett anbudsförfarande eller tilldelades före den 17 april 2014.
Spansk rätt
Direktiv 2006/123 införlivades med den spanska lagstiftningen genom Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (lag 17/2009 om fri tillgång till tjänstesektorn och om utövande av tjänster) av den 23 november 2009 (BOE nr 283 av den 24 november 2009, s. 99570). I artikel 3 i denna lag definieras begreppet tjänst som ”all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel [50 EG]”. I artikel 5 i nämnda lag anges att det kan krävas tillstånd för tillträde till en tjänsteverksamhet om tre villkor är uppfyllda, nämligen icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet.
Enligt Ley 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (lag 17/2005 om körkort, förarlicens och körkortspoäng samt om ändring av lagen om vägtrafik, framförande av motorfordon och trafiksäkerhet), av den 19 juli 2005 (BOE nr 172, av den 20 juli 2005, s. 25781), ska kontrakt avseende kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng tilldelas genom offentlig tjänstekoncession.
Den lag som avses i föregående punkt genomfördes genom Orden INT/2596/2005 por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (förordning INT/2596/2005 om kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda körkortsinnehavare och innehavare av förarlicenser) av den 28 juli 2005 (BOE nr 190 av den 10 augusti 2005, s. 28083). Enligt artikel 12 däri ska kontroll och inspektion av dessa kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare utföras i enlighet med de tekniska krav som anges i det berörda avtalet om offentlig tjänstekoncession. I artikel 12 preciseras emellertid att Dirección General de Tráfico (Vägtrafikstyrelsen, Spanien), direkt eller via sina avdelningar, kan undersöka kurserna som syftar till att vederbörande delvis ska återfå körkortspoäng eller återfå körkort eller förarlicens samt inspektera de center som tillhandahåller dessa kurser.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Vägtrafikstyrelsen offentliggjorde anbudsinfordran ”Koncession för att anordna kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng: 5 delkontrakt”. Anbudsinfordran avsåg kurser som förare skulle gå för att återfå körkortspoäng som de hade förlorat till följd av vägtrafikbrott.
Det kontrakt som anbudsinfordran avsåg betecknades som ett avtal om offentlig tjänstekoncession. För detta ändamål delades landet (med undantag av Katalonien och Baskien) upp i fem geografiska områden. Vart och ett av de fem delkontrakten avsåg ett sådant område. Efter avslutat förfarande var den vinnande anbudsgivaren för var och ett av delkontrakten den enda enhet som hade rätt att, i det berörda geografiska området, ge nämnda kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare.
Audica överklagade beslutet angående anbudsinfordran i fråga vid Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Centrala förvaltningsdomstolen för överklaganden i kontraktsrättsliga ärenden, Spanien), med hänvisning till att tilldelningen av dessa kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare genom avtal om offentlig tjänstekoncession stred mot friheten att tillhandahålla tjänster.
Genom avgörande av den 23 januari 2015 avslog Centrala förvaltningsdomstolen för överklaganden i kontraktsrättsliga ärenden Audicas överklagande. Audica överklagade därefter detta avgörande till Sala lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (avdelningen för förvaltningsrättsliga mål vid Centraldomstolen, Spanien).
I förfarandet deltog den allmänna förvaltningen och CNAE såsom motparter på svarandesidan. Det ska preciseras att CNAE hade deltagit i det aktuella anbudsförfarandet och att åklagarmyndigheten intervenerade till stöd för Audica.
Genom dom av den 28 november 2018 biföll nämnda domstol det förvaltningsrättsliga överklagandet och upphävde det avgörande som hade meddelats av Centrala förvaltningsdomstolen för överklaganden i kontraktsrättsliga ärenden den 23 januari 2015 samt anbudsförfarandet som är i fråga i det nationella målet. Även om kurserna för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng utgör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, i den mening som avses i artikel 14 FEUF, är skyldigheten att bevilja offentlig tjänstekoncession enligt nämnda domstol oproportionerlig och kan inte motiveras. Det finns framför allt andra sätt på vilka samma resultat kan uppnås, utan att konkurrensen mellan de tjänsteleverantörer som kan utöva den berörda verksamheten äventyras.
Den allmänna förvaltningen och CNAE överklagade denna dom till Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien), som är hänskjutande domstol i förevarande mål.
Den hänskjutande domstolen delar de tvivel som framförts av åklagarmyndigheten vad gäller frågan huruvida tilldelningen av kontrakt avseende kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng genom offentlig tjänstekoncession kan anses vara förenlig med bland annat direktiv 2006/123. Enligt den hänskjutande domstolen är emellertid den allmänna förvaltningens resonemang, nämligen att det inte är möjligt att på ett ändamålsenligt sätt jämföra den inledande utbildning som körskolorna erbjuder och dessa kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare, inte utan relevans. Det finns en kvalitativ skillnad mellan dessa två typer av kurser. Till skillnad från vad som gäller för kurserna för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare riktar sig den inledande utbildningen inte till personer som har brutit mot vägtrafikbestämmelserna. För att erhålla körkort krävs dessutom att personen klarar ett prov som inte ges av körskolorna själva.
Den hänskjutande domstolen har preciserat att enligt gällande spansk lagstiftning behöver körskolor endast ett administrativt tillstånd. Att körskolor på detta sätt underkastas förvaltningens kontroll begränsar emellertid inte tillträdet till den berörda verksamheten eller antalet körskolor. Om analogin mellan den inledande utbildningen och nämnda kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare godtas, uppkommer frågan varför den spanska lagstiftaren inte har beslutat att tillhandahållandet av de sistnämnda kurserna enbart ska kräva ett administrativt tillstånd, i stället för att kvalificera kurserna i fråga som en allmännyttig tjänst som ska tilldelas genom koncession.
Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Supremo (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Är en nationell bestämmelse, enligt vilken kontrakt avseende tillhandahållande av kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng ska tilldelas genom offentliga tjänstekoncessioner, förenlig med direktiv [2006/123] eller, i förekommande fall, med andra unionsrättsliga bestämmelser eller principer?”
Prövning av tolkningsfrågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida unionsrätten, och särskilt artikel 15 i direktiv 2006/123, ska tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken kontrakt avseende tillhandahållande av kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng ska tilldelas genom offentliga tjänstekoncessioner.
För det första, för att kunna ge ett användbart svar på denna fråga, ska det prövas huruvida tillhandahållandet av kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng omfattas av det materiella tillämpningsområdet för direktiv 2006/123.
Det ska inledningsvis erinras om att direktiv 2006/123 är tillämpligt på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. I artikel 4 led 1 i direktivet preciseras att i direktivet avses med ”tjänst” all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning.
I förevarande fall finner EU-domstolen, i likhet med den hänskjutande domstolen, att tillhandahållande av kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng genom koncession omfattas av begreppet tjänst. Detta eftersom ett koncessionsavtal ger koncessionshavaren rätt att tillhandahålla kurserna i fråga mot ersättning. Denna verksamhet har vidare koppling till ett fast driftsställe från vilket tjänsterna faktiskt levereras.
I enlighet med definitionen av begreppet etablering i artikel 4 led 5 i direktiv 2006/123, och såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 23 i sitt förslag till avgörande, omfattas nämnda verksamhet av tillämpningsområdet för bestämmelserna om etableringsfrihet i direktivet.
Därefter ska det noteras att enligt artikel 2.2 d i direktiv 2006/123 undantas tjänster på transportområdet från direktivets materiella tillämpningsområde. Enligt artikel 58.1 FEUF regleras friheten att tillhandahålla tjänster på transportområdet specifikt i avdelning VI i EUF-fördraget.
Enligt fast rättspraxis omfattar begreppet ”tjänst på transportområdet” inte enbart den fysiska verksamheten att flytta personer eller varor från en plats till en annan med fordon, luftfartyg eller fartyg, utan även alla andra tjänster med en nära anknytning till denna verksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 december 2017, Asociación Profesional Elite Taxi,
C‑434/15
,
EU:C:2017:981
, punkt
, och dom av den 15 oktober 2015, Grupo Itevelesa m.fl.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, punkt
).
I detta sammanhang är det, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 31 i sitt förslag till avgörande, således nödvändigt att göra åtskillnad mellan, å ena sidan, tjänster som har en nära anknytning till den fysiska handlingen att flytta personer eller varor från en plats till en annan med ett transportmedel och, å andra sidan, tjänster som omfattas av direktivets tillämpningsområde, eftersom deras främsta syfte inte är att flytta personer eller varor.
För att kunna göra denna åtskillnad är det nödvändigt att beakta det huvudsakliga syftet med den berörda tjänsten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2015, Trijber och Harmsen,
C‑340/14 och C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, punkt
).
Enligt skäl 33 i direktiv 2006/123 omfattar detta direktiv sålunda bland annat biluthyrning, resebyråverksamhet och konsumenttjänster inom turism, inklusive turistguiders arbete.
Det framgår dessutom av punkt 2.1.2 i handboken om genomförandet av tjänstedirektivet att det undantag som avses i artikel 2.2 d i direktiv 2006/123 bland annat inte bör omfatta tjänster som tillhandahålls av trafikskolor.
Precis som är fallet med de körskoletjänster som avses i föregående punkt är, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 34 i sitt förslag till avgörande, huvudsyftet med kurserna för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng nämligen att deltagarna ska få utbildning i hur man kör säkert och ansvarsfullt och inte att de ska transporteras.
Domstolen har visserligen, såsom bland annat den nederländska regeringen har understrukit, slagit fast att verksamhet som bedrivs vid tekniska kontrollstationer för bilbesiktning omfattas av undantaget i artikel 2.2 d i direktiv 2006/123 (dom av den 15 oktober 2015, Grupo Itevelesa m.fl.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, punkt
).
Denna verksamhet utgör emellertid en förutsättning som är oundgänglig för utövandet av den huvudsakliga verksamhet som är transporten. Till skillnad från den huvudsakliga verksamheten, vilken utövas direkt med användning av ett fordon som transportmedel, avgör de rättsliga bestämmelserna om erhållande och innehav av körkort under vilka förutsättningar en person får framföra en viss typ av transportmedel och är således i sig förbundna med personen, snarare än med själva fordonet.
Domstolen finner således att tillhandahållande av kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng inte omfattas av undantaget i artikel 2.2 d i direktiv 2006/123.
För det andra ska det prövas huruvida ett annat unionsrättsligt instrument, såsom direktiv 2014/23, vars tillämplighet diskuterades mellan parterna i det nationella målet vid den muntliga förhandlingen, påverkar tillämpligheten av direktiv 2006/123 under omständigheterna i det nationella målet.
Enligt artikel 9.3 i direktiv 2006/123 ska artiklarna 9–13 i direktivet nämligen inte tillämpas på aspekter i tillståndsförfaranden som regleras direkt eller indirekt av andra unionsinstrument, såsom direktiv 2014/23.
För att sistnämnda direktiv ska vara tillämpligt krävs emellertid att flera kumulativa villkor är uppfyllda.
Vad först gäller det materiella tillämpningsområdet för direktiv 2014/23, ska den berörda tjänsten, i enlighet med artikel 1.1 i detta direktiv, ha formen av en koncession. ”Tjänstekoncession” definieras i artikel 5 led 1 b i direktivet som ett ”skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor genom vilket en eller flera upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter anförtror tillhandahållande och förvaltning av tjänster … till en eller flera ekonomiska aktörer, där ersättningen för tjänsterna endast utgörs av rätten att utnyttja de tjänster som är föremål för kontraktet eller av dels en sådan rätt, dels betalning.”
I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att kurserna för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng ska tillhandahållas med stöd av en offentlig tjänstekoncession som avser ett geografiskt område och som avser tillhandahållandet av en specifik tjänst inom detta område. En sådan koncession syftar vidare till att från den upphandlade myndigheten överlåta rätten att tillhandahålla kurserna i fråga till var och en av koncessionshavarna. De i det nationella målet aktuella offentliga tjänstekoncessionerna omfattas således av det materiella tillämpningsområdet för direktiv 2014/23.
Vad vidare gäller tillämpligheten i tiden (
ratione temporis
) av direktiv 2014/23 framgår det av artikel 54 andra stycket i detta direktiv att den berörda koncessionen ska ha varit föremål för ett anbud eller tilldelats efter den 17 april 2014.
Det ska noteras att CNAE och den spanska regeringen har gjort gällande att de koncessioner som är i fråga i det nationella målet har varit föremål för ett anbud som lämnades före den 18 april 2016, vilket enligt artikel 51.1 i direktiv 2014/23 är den dag då fristen för att införliva direktivet med nationell rätt löpte ut. Anbudet lämnades således vid en tidpunkt då den nationella lagstiftning som tidigare var tillämplig fortfarande var i kraft och direktivet inte hade införlivats med nationell rätt.
I ett mål där ett anbud hade uteslutits från upphandlingsförfarandet före utgången av fristen för införlivande av det relevanta direktivet och innan direktivet hade införlivats med nationell rätt, slog EU-domstolen fast att det skulle strida mot rättssäkerhetsprincipen att tillämpa direktivet, eftersom det beslut som påstods strida mot unionsrätten hade fattats före detta datum (dom av den 15 oktober 2009, Hochtief och Linde-Kca-Dresden,
C‑138/08
,
EU:C:2009:627
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
Under dessa omständigheter, och med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, förefaller direktiv 2014/23 inte vara tidsmässigt tillämpligt (
ratione temporis
) i det nationella målet. Detta då de koncessioner som är i fråga i det nationella målet förefaller ha varit föremål för ett anbud före utgången av fristen för införlivande av detta direktiv och då direktivet ännu inte hade införlivats med spansk rätt.
Det ska slutligen påpekas att även om direktiv 2014/23 antas vara tidsmässigt tillämpligt (
ratione temporis
) i det nationella målet, krävs det också att det berörda koncessionsavtalet, i enlighet med artikel 8.1 i direktivet, har ett värde på minst 5186000 euro.
Även om det i slutändan ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida detta villkor är uppfyllt i förevarande fall, ska det påpekas att det avtal som är aktuellt i det nationella målet verkar ha ett lägre värde än det ovan angivna beloppet med beaktande av de uppgifter som CNAE, den spanska regeringen och Europeiska kommissionen lämnade vid förhandlingen.
EU-domstolen utgår därför från att direktiv 2014/23 inte är tillämpligt på omständigheterna i det nationella målet. Av detta följer att kapitel III i direktiv 2006/123 är tillämplig även om det, såsom är fallet här, rör sig om en rent intern situation, det vill säga en situation där alla relevanta omständigheter är begränsade till en och samma medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2020, Cali Apartments,
C‑724/18 och C‑727/18
,
EU:C:2020:743
, punkterna
och
).
För det tredje ska det således prövas huruvida en nationell lagstiftning, enligt vilken kontrakt avseende tillhandahållande av kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng ska tilldelas genom offentliga tjänstekoncessioner, är förenlig med artikel 15 i direktiv 2006/123.
Denna artikel, som återfinns i kapitel III i direktivet, avser de krav som uppställs i en medlemsstats rättsordning och som ska utvärderas av medlemsstaten. Det ska således först fastställas huruvida en sådan lagstiftning omfattas av någon av de kategorier av ”krav” som avses i nämnda artikel.
I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att enligt den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet har en enda koncessionshavare rätt att tillhandahålla kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng i vart och ett av de fem geografiska områden som tidigare avgränsats inom hela det berörda nationella territoriet, med undantag för Katalonien och Baskien. När kontraktet väl har tilldelats utövar koncessionshavaren ensam kontroll över det område för vilket vederbörande innehar en offentlig tjänstekoncession, och ingen annan tjänsteleverantör har rätt att tillhandahålla sådana tjänster inom detta område.
Det framgår av artikel 15.1 och 15.2 a i direktiv 2006/123 att kvantitativa eller territoriella begränsningar för utövandet av en tjänsteverksamhet utgör krav i den mening som avses i detta direktiv bland annat när de innebär begränsningar i fråga om antalet aktörer som får etablera sig i en viss medlemsstat eller en begränsning som syftar till att ett minsta geografiskt avstånd ska iakttas mellan tjänsteleverantörer.
Med beaktande av beskrivningen av den berörda nationella lagstiftningen i punkt 56 ovan, ska denna lagstiftning anses utgöra såväl en kvantitativ begränsning som en geografisk begränsning i den mening som avses i artikel 15.2 a i direktiv 2006/123.
En sådan begränsning av etableringsfriheten är tillåten endast om den är förenlig med villkoren i artikel 15.3 i direktivet. Den ska vara icke-diskriminerande, nödvändig och proportionerlig.
I ett första skede, vad gäller iakttagandet av villkoret om icke-diskriminering i artikel 15.3 a i direktiv 2006/123, räcker det att påpeka, i likhet med samtliga parter som har inkommit med yttranden, att den berörda nationella lagstiftningen är tillämplig utan diskriminering på samtliga tjänsteleverantörer som önskar tillhandahålla den tjänst som är i fråga i det nationella målet.
I ett andra skede, vad gäller frågan huruvida denna åtgärd är motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset, i den mening som avses i artikel 15.3 b i direktiv 2006/123, framgår det av begäran om förhandsavgörande att åtgärden har vidtagits för att förbättra trafiksäkerheten genom att underlätta tillgången till utbildningscenter för förare som förlorat körkortspoäng. Enligt artikel 4 led 8 i direktiv 2006/123, jämförd med skäl 40 i direktivet och domstolens fasta praxis, utgör detta ett tvingande hänsyn till allmänintresset som kan motivera inskränkningar i etableringsfriheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 oktober 2015, Grupo Itevelesa m.fl.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I ett tredje skede, vad gäller frågan huruvida en sådan åtgärd är proportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet av allmänintresse, i den mening som avses i artikel 15.3 c i direktiv 2006/123, ska det påpekas att en nationell åtgärd som inskränker etableringsfriheten och som eftersträvar ett mål av allmänintresse endast kan tillåtas om den är ägnad att säkerställa förverkligandet av detta mål och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detsamma (se, analogt, dom av den 1 oktober 2015, Trijber och Harmsen,
C‑340/14 och C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, punkt
).
Det ankommer i slutändan på den nationella domstolen, som är ensam behörig att bedöma de faktiska omständigheterna i det nationella målet, att avgöra om en åtgärd uppfyller dessa båda krav. EU-domstolen, som ska ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, är emellertid behörig att, mot bakgrund av handlingarna i det nationella målet och de skriftliga och muntliga yttranden som avgetts, lämna upplysningar av sådant slag att den hänskjutande domstolen kan avgöra målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2015, Trijber och Harmsen,
C‑340/14 och C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad dels gäller frågan huruvida åtgärden är ägnad att uppnå målet att förbättra trafiksäkerheten, framgår det av de uppgifter som lämnats till EU-domstolen att den åtgärd som är aktuell i det nationella målet syftar till att säkerställa att det finns åtminstone en aktör som utövar den aktuella verksamheten i vart och ett av de fem områden som är belägna inom hela det relevanta området.
En sådan åtgärd framstår som ägnad att uppnå det eftersträvade målet eftersom den syftar till att säkerställa att förare har tillgång till utbildningscenter inom hela det relevanta området, inklusive i områden som är geografiskt isolerade eller mindre attraktiva (se, analogt, dom av den 10 mars 2009, Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, punkterna
och
, samt dom av den 1 juni 2010, Blanco Pérez och Chao Gómez,
C‑570/07 och C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punkt
).
Vad dels gäller frågan huruvida den åtgärd som är i fråga i det nationella målet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet, ska det påpekas att denna åtgärd utgör en omfattande begränsning av etableringsfriheten, eftersom den innebär att det relevanta området delas upp i fem stora områden, inom vilka en enda leverantör har rätt att tillhandahålla den aktuella tjänsten i varje område.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 84–86 i sitt förslag till avgörande förefaller det finnas mindre ingripande åtgärder än nämnda åtgärd som gör det möjligt att uppnå det eftersträvade målet. Såsom har anförts vid den hänskjutande domstolen är det inte heller uteslutet att detta mål kan uppnås genom ett system med administrativa tillstånd, i stället för ett system enligt vilket verksamheten utgör en allmännyttig tjänst som ska tillhandahållas genom en koncession.
För det fjärde kan det inte uteslutas att den hänskjutande domstolen, efter sin prövning, anser att tillhandahållandet av kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng utgör ett uppdrag som har samband med en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Detta är enligt skäl 70 i direktiv 2006/123 fallet om den tjänst som är i fråga i det nationella målet tillhandahålls för att uppfylla en särskild uppgift av allmänt intresse som den berörda medlemsstaten anförtrott tjänsteleverantören.
I ett sådant fall omfattas denna tjänst av tillämpningsområdet för artikel 15.4 i detta direktiv. Följaktligen ska frågan huruvida den åtgärd som är i fråga i det nationella målet är förenlig med unionsrätten bedömas mot bakgrund av den specifika bestämmelsen i nämnda artikel 15.4.
Enligt nämnda specifika bestämmelse ska punkterna 1, 2 och 3 i artikel 15 i direktiv 2006/123 tillämpas på nationell lagstiftning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse endast i den mån tillämpningen av dessa punkter inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats fullgörs.
Domstolen har i detta avseende preciserat att artikel 15.4 i detta direktiv inte utgör hinder för en nationell bestämmelse som föreskriver en geografisk begränsning, i den mån denna begränsning är nödvändig för att de som tillhandahåller den aktuella tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska kunna fullgöra sina särskilda uppgifter på villkor som är ekonomiskt livskraftiga och proportionerliga i förhållande till denna uppgift (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2015, Hiebler,
C‑293/14
,
EU:C:2015:843
, punkt
).
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 100 i sitt förslag till avgörande är det inte uteslutet att det kan visas att en uppdelning av det relevanta området i ett större antal geografiska områden än de befintliga fem skulle bidra till att underlätta tillhandahållandet av tjänsterna i fråga i mindre attraktiva områden. Under dessa omständigheter förefaller den territoriella indelning och den kvantitativa begränsning som föreskrivs genom en åtgärd som den som är i fråga i det nationella målet inte vara nödvändiga för att den ifrågavarande särskilda uppgiften ska kunna fullgöras på ekonomiskt bärkraftiga villkor.
Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att pröva och beakta den exakta omfattningen av skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som, i förekommande fall, åläggs koncessionshavare av kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng, samt att överväga om mindre ingripande regler skulle kunna hindra tillhandahållandet av den berörda allmännyttiga tjänsten på ekonomiskt bärkraftiga villkor.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 15 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken kontrakt avseende tillhandahållande av kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng ska tilldelas genom offentliga tjänstekoncessioner, i den mån denna lagstiftning går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet av allmänintresse, nämligen att förbättra trafiksäkerheten.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

Artikel 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden

ska tolkas så,

att den utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken kontrakt avseende tillhandahållande av kurser för att öka säkerheten i trafiken och utbilda förare i syfte att återfå körkortspoäng ska tilldelas genom offentliga tjänstekoncessioner, i den mån denna lagstiftning går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet av allmänintresse, nämligen att förbättra trafiksäkerheten.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: spanska.