CELEX: 62019CJ0106
Talan om ogiltigförklaring
Institutionell rätt
Förordning (EU) 2018/1718
Fastställande av Amsterdam (Nederländerna) som säte för Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA)
Artikel 263 FEUF
Upptagande till prövning
Berättigat intresse av att få saken prövad
Talerätt
Direkt och personligen berörd
Beslut som fattats av företrädarna för medlemsstaternas regeringar i anslutning till ett möte i rådet, i syfte att fastställa platsen för en unionsbyrås säte
Bindande verkningar i Europeiska unionens rättsordning saknas
Europaparlamentets befogenheter

Republiken Italien (C‑106/19) och Comune di Milano (Milano kommun, Italien) (C‑232/19) har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1718 av den 14 november 2018 om ändring av förordning (EG) nr 726/2004, i den del beslutet fastställer Europeiska läkemedelsmyndighetens säte (
EUT L 291, 2018, s. 3
) (nedan kallad den angripna förordningen).
Tillämpliga bestämmelser
Den 12 december 1992 antog företrädarna för medlemsstaternas regeringar, med stöd av artikel 216 i EEG‑fördraget, artikel 77 i EKSG-fördraget och artikel 189 i Euratomfördraget, i samförstånd beslutet om lokaliseringen av Europeiska gemenskapernas institutioner och av vissa av Europeiska gemenskapernas organ och avdelningar (
EGT C 341, 1992, s. 1
) (nedan kallat Edinburghbeslutet).
I artikel 1 i Edinburghbeslutet fastställdes sätena för Europaparlamentet, Europeiska unionens råd, Europeiska kommissionen, Europeiska unionens domstol, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Europeiska revisionsrätten och Europeiska investeringsbanken.
I artikel 2 i detta beslut anges följande:
”Beslut om säte för andra organ och avdelningar som har inrättats eller som kommer att inrättas skall med beaktande av fördelarna med ovan nämnda bestämmelser för berörda medlemsstater fattas genom gemensam överenskommelse mellan företrädare för medlemsstaternas regeringar vid ett förestående möte i Europeiska rådet varvid vederbörligt företräde skall ges åt medlemsstater som för närvarande inte hyser någon gemenskapsinstitution.”
I artikel 341 FEUF föreskrivs att ”[s]äte för unionens institutioner ska fastställas av medlemsstaternas regeringar i samförstånd”.
I protokoll nr 6 om lokalisering av säten för Europeiska unionens institutioner och vissa av dess organ, byråer och enheter (nedan kallat protokoll nr 6), som bifogats EU-, EUF- och Euratomfördragen, föreskrivs följande:
”Företrädarna för medlemsstaternas regeringar,
som beaktar artikel 341 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 189 i fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, och
som påminner om och bekräftar beslutet av den 8 april 1965 och som, utan att det påverkar tillämpningen av beslut om säten för framtida institutioner, organ, byråer och enheter,
har enats om följande …:
Enda artikel
a) Europaparlamentet ska ha sitt säte i Strasbourg …
b) Rådet ska ha sitt säte i Bryssel. …
c) Kommissionen ska ha sitt säte i Bryssel. …
d) Europeiska unionens domstol ska ha sitt säte i Luxemburg.
e) Revisionsrätten ska ha sitt säte i Luxemburg.
f) Ekonomiska och sociala kommittén ska ha sitt säte i Bryssel.
g) Regionkommittén ska ha sitt säte i Bryssel.
h) Europeiska investeringsbanken ska ha sitt säte i Luxemburg.
i) Europeiska centralbanken ska ha sitt säte i Frankfurt.
j) Europeiska polisbyrån (Europol) ska ha sitt säte i Haag.”
Bakgrund till tvisten
Europeiska myndigheten för prövning av läkemedel inrättades genom rådets förordning (EEG) nr 2309/93 av den 22 juli 1993 om gemenskapsförfaranden för godkännande för försäljning av och tillsyn över humanläkemedel och veterinärmedicinska läkemedel samt om inrättande av en europeisk läkemedelsmyndighet (
EGT L 214, 1993, s. 1
). Denna förordning innehöll inte någon bestämmelse om var denna byrå skulle ha sitt säte.
Genom artikel 1 e i beslut 93/C 323/01 av den 29 oktober 1993, fattat i samförstånd av företrädarna för medlemsstaternas regeringar församlade på stats- eller regeringschefsnivå om lokaliseringen av vissa av Europeiska gemenskapernas organ och avdelningar samt av Europol (
EGT C 323, 1993, s. 1
), fastställdes att nämnda byrå skulle ha sitt säte i London (Förenade kungariket).
Förordning nr 2309/93 har upphävts och ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 726/2004 av den 31 mars 2004 om inrättande av gemenskapsförfaranden för godkännande av och tillsyn över humanläkemedel och veterinärmedicinska läkemedel samt om inrättande av en europeisk läkemedelsmyndighet (
EUT L 136, 2004, s. 1
). Genom denna förordning bytte Europeiska myndigheten för prövning av läkemedel namn till ”Europeiska läkemedelsmyndigheten”. Förordningen innehöll inte någon bestämmelse om fastställandet av denna byrås säte.
Den 29 mars 2017 anmälde Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, i enlighet med artikel 50.2 FEU, till Europeiska rådet sin avsikt att utträda ur unionen.
I anslutning till ett möte i Europeiska rådet om det förfarande som föreskrivs i artikel 50 FEU godkände stats- och regeringscheferna i de 27 övriga medlemsstaterna den 22 juni 2017, på grundval av ett förslag från Europeiska rådets ordförande och kommissionens ordförande, ett förfarande som skulle följas för att fatta beslut om omlokalisering av EMA:s och Europeiska bankmyndighetens säten till andra platser inom ramen för Förenade kungarikets utträde ur unionen (nedan kallade urvalsreglerna).
I urvalsreglerna föreskrevs bland annat att detta beslut skulle fattas på grundval av en rättvis och transparent beslutsprocess med ett organiserat förfarande för inlämnande av erbjudanden, som grundas på specificerade objektiva kriterier.
I punkt 3 i urvalsreglerna angavs följande sex kriterier: 1) Garantier för att byrån kan inrättas på plats och inleda sin verksamhet den dag då Förenade kungariket utträder ur unionen. 2) Platsens tillgänglighet. 3) Tillgången till lämpliga utbildningsanstalter för personalens barn. 4) Lämplig tillgång till arbetsmarknad, socialförsäkring och sjukvård för både barn och make eller maka. 5) Verksamhetskontinuitet. 6) Geografisk spridning.
Enligt urvalsreglerna grundades dessa kriterier analogt på de kriterier som angetts i den gemensamma ansats som bifogats det gemensamma uttalandet från Europaparlamentet, rådet och kommissionen av den 19 juli 2012 om decentraliserade byråer (nedan kallat 2012 års gemensamma uttalande), varvid särskild hänsyn togs till att EMA och Europeiska bankmyndigheten redan hade inrättats och att kontinuiteten i deras verksamhet var av största betydelse.
I punkt 2 i urvalsreglerna angavs dessutom att beslutet skulle fattas genom ett omröstningsförfarande, vars resultat medlemsstaterna i förväg enades om att respektera. I synnerhet angavs att vid lika röstetal för de erbjudanden som kvarstod i den tredje omröstningsomgången skulle beslut fattas genom lottdragning mellan de erbjudanden som fått lika många röster.
Den 30 september 2017 offentliggjorde kommissionen sin utvärdering av de 27 erbjudanden som framförts av medlemsstaterna.
Den 31 oktober 2017 offentliggjorde rådet en not avsedd att komplettera urvalsreglerna vad beträffar vissa praktiska frågor gällande omröstningen.
Den 20 november 2017 erhöll Republiken Italiens och Konungariket Nederländernas erbjudanden båda två det högsta antalet röster i den tredje röstningsomgången. Efter det att lottning genomförts i enlighet med punkt 2 i urvalsreglerna antogs Konungariket Nederländernas erbjudande.
Företrädarna för medlemsstaternas regeringar utsåg samma dag, i anslutning till ett möte i rådet, följaktligen staden Amsterdam att vara EMA:s nya säte (nedan kallat beslutet av den 20 november 2017). I protokollet och pressmeddelandet från detta möte angavs följande:
”Kommissionen kommer att utarbeta lagstiftningsförslag som återspeglar omröstningsresultatet. De ska antas inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet med deltagande av Europaparlamentet. Rådet och kommissionen är fast beslutna att se till att dessa lagstiftningsförslag behandlas så snabbt som möjligt med tanke på ärendets brådskande natur.”
Den 29 november 2017 antog kommissionen förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 726/2004 vad gäller Europeiska läkemedelsmyndighetens säte (COM (2017) 735 final). I skälen till detta förslag preciserades att ”[i] samband med Förenade kungarikets anmälan den 29 mars 2017 av dess avsikt att utträda ur unionen, i enlighet med artikel 50 i fördraget om Europeiska unionen, valde de 27 övriga medlemsstaterna, i anslutning till allmänna rådets möte (artikel 50), Amsterdam i Nederländerna till nytt säte för [EMA]”. Enligt artikel 1 i det nämnda förslaget skulle en artikel 71a införas i förordning nr 726/2004, vilken skulle ha följande lydelse: ”[EMA] ska ha sitt säte i Amsterdam, Nederländerna.”
Den 14 november 2018 antogs den angripna förordningen med stöd av artiklarna 114 och 168.4 c FEUF.
Skälen 1, 2 och 3 i denna förordning har följande lydelse:
”(1)
I samband med Förenade kungarikets anmälan den 29 mars 2017 av dess avsikt att utträda ur unionen, i enlighet med artikel 50 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) valde de övriga 27 medlemsstaterna, vid ett möte den 20 november 2017 i anslutning till rådets möte, Amsterdam, Nederländerna, till nytt säte för [EMA].
(2)
Med beaktande av artikel 50.3 i EU-fördraget bör [EMA] ha sitt nya säte från och med den 30 mars 2019.
(3)
För att säkerställa att [EMA] fungerar som den ska vid sitt nya säte bör det ingås ett avtal om huvudkontor mellan [EMA] och Nederländerna innan [EMA] inleder verksamheten vid det nya sätet.”
Genom artikel 1 i den angripna förordningen infördes en artikel 71a i förordning nr 726/2004, vilken har följande lydelse:
”[EMA] ska ha sitt säte i Amsterdam, Nederländerna.
De behöriga myndigheterna i Nederländerna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att [EMA] kan flytta till sina tillfälliga lokaler senast den 1 januari 2019 och till sina permanenta lokaler senast den 16 november 2019.
De behöriga myndigheterna i Nederländerna ska överlämna en skriftlig rapport till Europaparlamentet och rådet om hur det går med anpassningarna av de tillfälliga lokalerna och uppförandet av den permanenta byggnaden senast den 17 februari 2019 och därefter var tredje månad fram till dess att [EMA] har flyttat in i sina permanenta lokaler.”
Enligt artikel 2 första och andra styckena i den angripna förordningen trädde denna i kraft samma dag som den offentliggjordes i
Europeiska unionens officiella tidning
och blev tillämplig från och med den 30 mars 2019.
Parternas yrkanden
Mål C‑106/19
Republiken Italien har yrkat att domstolen ska
–
ogiltigförklara den angripna förordningen, och
–
förplikta rådet och parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har yrkat att domstolen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.
Parlamentet har yrkat att domstolen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.
Mål C‑232/19
Comune di Milano har yrkat att domstolen ska
–
ogiltigförklara den angripna förordningen,
–
förklara att beslutet av den 20 november 2017 saknar verkan, och
–
förplikta rådet och parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har yrkat att domstolen ska
–
avvisa talan,
–
ogilla talan, och
–
förplikta Comune di Milano att ersätta rättegångskostnaderna.
Parlamentet har yrkat att domstolen ska
–
avvisa talan eller i vart fall ogilla den, och
–
förplikta Comune di Milano att ersätta rättegångskostnaderna.
I separat handling som inkom till domstolens kansli den 29 april 2019 framställde parlamentet en invändning om rättegångshinder med stöd av artikel 151.1 i domstolens rättegångsregler.
Comune di Milano har i sitt yttrande, som inkom till domstolens kansli den 1 juli 2019, i första hand yrkat att denna invändning om rättegångshinder ska ogillas och, i andra hand, att nämnda invändning ska prövas i samband med att talan prövas i sak.
Förfarandet vid domstolen
Genom beslut av domstolens ordförande av den 20 maj 2019 respektive den 14 juni 2019 i målen C‑106/19 och C‑232/19 tilläts Konungariket Nederländerna respektive kommissionen att intervenera till stöd för rådets och parlamentets yrkanden.
Genom beslut av den 26 november 2019 förordnades om att parlamentets invändning om rättegångshinder i mål C‑232/19 skulle prövas i samband med att målet prövades i sak.
Domstolens ordförande förenade genom beslut av den 19 december 2019 målen C‑106/19 och C‑232/19 vad gäller det fortsatta förfarandet och domen.
Den 19 november 2020 begärde parlamentet, med stöd av artikel 16 tredje stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, att domstolen skulle sammanträda i stor avdelning i förevarande mål.
Ansökan om skyndsam handläggning
Genom separat handling av den 11 februari 2019 ansökte Republiken Italien om att mål C‑106/19 skulle handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 133 i rättegångsreglerna. Till stöd för sin ansökan gjorde Republiken Italien gällande att den provisoriska flytten av EMA:s säte till Amsterdam pågick när talan väcktes och att den slutgiltiga flytten av detta säte var planerad till november 2019, varför avgörandet av detta mål var särskilt brådskande.
I artikel 133.1 i rättegångsreglerna föreskrivs att domstolens ordförande, på ansökan av antingen sökanden eller svaranden, får, efter att ha hört den andra parten, referenten och generaladvokaten, besluta att ett mål ska handläggas skyndsamt när målet är av sådan beskaffenhet att det måste avgöras utan dröjsmål.
I förevarande fall beslutade domstolens ordförande den 15 februari 2021, efter att ha hört de andra parterna, referenten och generaladvokaten, att inte bifalla ansökan om skyndsam handläggning.
Ett bifall till denna ansökan skulle nämligen inte ha gjort det möjligt för Republiken Italien att få till stånd ett uppskov med det pågående genomförandet av den angripna förordningen och, i synnerhet, förfarandet för att flytta EMA:s säte från London till Amsterdam. Den känsliga och komplicerade karaktären av de rättsfrågor som aktualiseras i mål C‑106/19, liksom i de mål som har samband med detta mål och som Republiken Italien har hänvisat till i sin ansökan, medförde dessutom att det inte var lämpligt att tillämpa ett sådant förfarande, bland annat eftersom det inte framstod som lämpligt att förkorta den skriftliga delen av förfarandet vid domstolen (se, analogt, dom av den 18 maj 2021, Asociaţia Forumul judecătorilor din România m.fl.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Prövning av talan
Huruvida Comune di Milanos talan i mål C‑232/19 kan tas upp till prövning
Parternas argument
Rådet har hävdat att det är uppenbart att talan i mål C‑232/19 inte kan tas upp till prövning, eftersom Comune di Milano varken har talerätt i sig eller ett berättigat intresse av att få den angripna förordningen prövad.
För det första, vad gäller talerätten i sig, har rådet hävdat att Comune di Milano inte är direkt och personligen berörd av den angripna förordningen, vilken utgör en lagstiftningsakt i den mening som avses i artikel 289.3 FEUF och vilken antagits enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet som föreskrivs i artikel 294 FEUF.
Vad gäller frågan huruvida Comune di Milano berörs direkt av den angripna förordningen anser rådet att kommunen inte har visat vilka materiella skadeverkningar som den skulle ha drabbats av till följd av antagandet av denna förordning. Den omständigheten att Republiken Italien valde Comune di Milano som den plats som skulle hysa EMA:s säte enligt denna stats erbjudande innebär inte att kommunen direkt berörs av nämnda förordning.
Vad gäller frågan huruvida Comune di Milano berörs personligen av den angripna förordningen, har rådet hävdat att kommunen inte har visat på vilket sätt antagandet av denna förordning har skadat det konkreta utövandet av dess befogenheter, såsom dessa anges i den italienska rättsordningen. Eftersom Comune di Milano inte var involverad i förfarandet för antagande av nämnda förordning kan den omständigheten att kommunen deltog i förberedelserna av det italienska erbjudandet och i urvalsförfarandet inte heller styrka att den berörs personligen av samma förordning.
Rådet har i detta sammanhang påpekat att unionsrätten inte, vare sig i förfarandereglerna eller i de akter som antagits för att välja EMA:s säte, ger någon särskild rätt att delta till andra än medlemsstaterna. Den rättspraxis som Comune di Milano har hänvisat till, enligt vilken enskilda har talerätt när dessa uttryckligen nämns i förarbetena till de angripna akterna och dessa akter antagits efter ett konkret beaktande av omständigheter som rör dessa enskilda, saknar relevans. Comune di Milano har inte heller visat vilka specifika omständigheter som kännetecknar dess rättsliga ställning och som innebär att den angripna förordningen ska anses vara riktad till denna kommun. Rådet har dessutom understrukit att hänvisningen till de principer som utvecklats på området för offentlig upphandling saknar relevans. Slutligen visar inte de påstådda utgifter som Comune di Milano på eget initiativ har ådragit sig, att kommunen berörs personligen av den nämnda förordningen.
För det andra, vad gäller frågan huruvida det föreligger ett berättigat intresse av att få saken prövad, anser rådet att Comune di Milano inte har bevisat att den har ett personligt och faktiskt intresse av att väcka talan. Ett eventuellt bifall för denna talan skulle få till enda följd att den akt som innehåller medlemsstaternas beslut om att utse Amsterdam som säte för EMA säte skulle ogiltigförklaras, och skulle inte medföra att staden Milano utsågs som nytt säte för denna byrå. Vidare skulle ett eventuellt bifall till talan inte vara tillräckligt för att garantera att villkoren för erhållande av skadestånd skulle vara uppfyllda. Slutligen kan de eventuella ekonomiska eller sociala följderna av att en unionsakt antas inte i sig visa att en lokal eller regional territoriell enhet är personligen berörd av den angripna rättsakten. En sådan enhet har ett berättigat intresse av att få saken prövad endast när det angripna beslutet kan ha en positiv effekt på enhetens rättsliga ställning, det vill säga endast om detta beslut får konsekvenser för utövandet av de befogenheter som den har enligt nationell rätt.
Parlamentet har även gjort gällande att Comune di Milano varken har talerätt i sig eller ens ett berättigat intresse av att få den angripna förordningen prövad. Parlamentet har bland annat understrukit att eftersom förordningen är en unionsrättslig lagstiftningsakt i den mening som avses i artikel 289.3 FEUF, ankommer det på Comune di Milano att visa att den är direkt och personligen berörd av förordningen. Det står emellertid klart att detta inte har visats i förevarande fall.
För det första, vad gäller talerätten i sig, har parlamentet gjort gällande att de omständigheter som Comune di Milano har åberopat inte visar att den angripna förordningen, som endast fastställer att Amsterdam ska vara EMA:s nya säte, berör kommunen direkt. I denna förordning fastställs endast EMA:s nya säte, med anledning av kommissionens förslag. Unionslagstiftaren har inte vid något tillfälle mottagit något förslag om att detta säte ska förläggas till Milano. Eftersom det inte finns något rättsligt samband mellan det val som gjordes i beslutet av den 20 november 2017 och det förslag från kommissionen som ligger till grund för nämnda förordning, kan Comune di Milano inte anses vara direkt berörd av bestämmelserna i denna förordning.
Parlamentet har vidare anfört att Comune di Milano inte heller är personligen berörd av den angripna förordningen, eftersom de omständigheter som denna territoriella enhet har åberopat inte är tillräckliga för att visa att den befinner sig i en situation som särskiljer den från alla andra rättssubjekt i den mening som avses i domstolens praxis. I synnerhet kan inte ett eventuellt deltagande från Comune di Milanos sida i det samarbete som medlemsstaterna har inlett för att fastställa platsen för EMA:s nya säte, bland annat enligt de urvalsregler som godkändes den 22 juni 2017, medföra att staden Milano ska anses ha en sådan särställning att den uppfyller villkoret att vara personligen berörd som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Oberoende av hur dessa regler ska bedömas, kan dessutom konstateras att de inte ger de lokala myndigheterna någon som helst särskild roll vid valet mellan de framförda erbjudandena, utan denna roll är förbehållen regeringarna i de berörda medlemsstaterna. På denna punkt skiljer sig den situation som är aktuell i förevarande mål från de situationer som aktualiseras på området för antidumpningstullar eller området för offentlig upphandling, där vissa aktörers deltagande uttryckligen föreskrivs i den gällande lagstiftningen.
För det andra, vad gäller Comune di Milanos berättigade intresse av att få saken prövad, anser parlamentet att de argument som kommunen har anfört inte kan styrka att det föreligger ett sådant personligt och faktiskt intresse. Först och främst är det svårt att föreställa sig att en eventuell ogiltigförklaring av den angripna förordningen skulle kunna medföra en fördel för kommunen i den mening som avses i relevant rättspraxis, eftersom förordningen inte har någon direkt inverkan på dess rättsliga ställning. Parlamentet har vidare gjort gällande att det intresse som Comune di Milano har åberopat i vart fall inte kan likställas med ett ”personligt” intresse. Det är nämligen uppenbart att nämnda förordning inte på något sätt inkräktar på Comune di Milanos självbestämmanderätt i lagstiftningsfrågor eller ekonomiska frågor, eftersom den endast fastställer att Amsterdam ska vara EMA:s nya säte. Parlamentet har i detta sammanhang anfört att det var den italienska regeringen och inte Comune di Milano som deltog i urvalsförfarandet. Även om den angripna förordningen skulle ogiltigförklaras, är en omlokalisering av EMA:s säte till Milano dessutom rent hypotetisk och den kan därför inte åberopas till stöd för att Comune di Milano har ett berättigat intresse av att få saken prövad. Parlamentet har slutligen anfört att en eventuell ogiltigförklaring av denna förordning inte kan återställa en situation som förordningen inte har förändrat.
Comune di Milano har för sin del hävdat att den har visat inte bara att den har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av den angripna förordningen i sig, utan även att den har ett berättigat intresse av att få saken prövad.
Comune di Milano har särskilt, vad gäller dess talerätt, understrukit att den angripna förordningen, som har allmängiltiga verkningar (
erga omnes
) och som är direkt tillämplig, obestridligen påverkar dess rättsliga ställning i egenskap av kandidatstad och aktiv deltagare i förfarandet för att utse EMA:s nya säte. Kommunen har gjort gällande att de rättssubjekt som har identifierats eller som har deltagit i ett förfarande som lett fram till antagandet av en akt, i likhet med vad som slagits fast på området för antidumpningstullar eller området för offentlig upphandling, har en särskild rätt att väcka talan mot denna akt. Kommunen har understrukit att staden Milano under det aktuella urvalsförfarandet, vars utgång bestämde innehållet i den angripna förordningen, erhöll det högsta antalet röster. Eftersom dess ansökan uppfyllde samtliga uppställda krav är det enda skälet till att staden inte utsågs till nytt säte för EMA kopplat till denna förordnings rättsstridighet.
Domstolens bedömning
Domstolen erinrar inledningsvis om att en talan som väcks av en regional eller lokal enhet inte kan likställas med en talan väckt av en medlemsstat, eftersom begreppet medlemsstat i den mening som avses i artikel 263 FEUF endast avser medlemsstaternas regeringsorgan (dom av den 13 januari 2022, Tyskland m.fl./kommissionen,
C‑177/19 P–C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Sådana enheter omfattas, i likhet med varje fysisk eller juridisk person som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, av de särskilda villkor som föreskrivs i denna bestämmelse. De måste således visa både att de har ett berättigat intresse av att få saken prövad och att de har rätt att väcka talan mot den rättsakt som de yrkar ogiltigförklaring av (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 2015, Mory m.fl./kommissionen,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punkt
och där angiven rättspraxis).
–

Huruvida Comune di Milano har ett berättigat intresse av att få saken prövad
Enligt domstolens fasta praxis kan en talan om ogiltigförklaring som väckts av en fysisk eller juridisk person endast prövas i den mån som personen har ett berättigat intresse av att den angripna akten ogiltigförklaras. Ett sådant intresse förutsätter att själva ogiltigförklaringen av akten kan få rättsverkningar och att talan således, genom sitt resultat, kan medföra en fördel för den person som har väckt den. Det ankommer på sökandena att styrka att det föreligger ett sådant intresse, vilket ska bedömas den dag talan väcks och är en väsentlig och grundläggande förutsättning för varje rättsligt förfarande (dom av den 18 oktober 2018, Gul Ahmed Textile Mills/rådet,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, punkt
, och dom av den 27 mars 2019, Canadian Solar Emea m.fl./rådet,
C‑236/17 P
,
EU:C:2019:258
, punkt
).
I förevarande fall skulle en eventuell ogiltigförklaring av den angripna förordningen kunna leda till antagandet av en ny förordning som i sak skiljer sig från den angripna förordningen. Såsom Comune di Milano har gjort gällande skulle en sådan ogiltigförklaring nämligen medföra att lagstiftningsförfarandet återupptogs i syfte att fastställa platsen för EMA:s säte, med den följden att staden Milano skulle kunna föreslås och väljas för att hysa detta säte och att staden efter det nya urvalsförfarandet skulle utses som den plats som denna byrå ska omlokaliseras till.
Härav följer att Comune di Milano har visat att den har ett berättigat intresse av att yrka ogiltigförklaring av den angripna förordningen.
–

Huruvida Comune di Milano har talerätt i sig
Enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF får alla fysiska eller juridiska personer på de villkor som anges i första och andra styckena väcka talan mot en akt som är riktad till dem eller som direkt och personligen berör dem samt mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder.
Det ska i detta sammanhang påpekas att en regional eller lokal enhet kan väcka talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF, i den mån den i likhet med Comune di Milano har rättskapacitet enligt nationell rätt (dom av den 22 juni 2021, Venezuela/rådet (Berört tredjeland),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Den i förevarande fall angripna förordningen ska kvalificeras som lagstiftningsakt, eftersom den antagits med stöd av artikel 114 FEUF jämförd med artikel 168.4 c FEUF och i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Under dessa omständigheter kan Comune di Milanos talan tas upp till prövning endast om kommunen anses vara direkt och personligen berörd av denna förordning.
Vad gäller frågan huruvida Comune di Milano är direkt berörd av den angripna förordningen, ska det erinras om att kravet i artikel 263 fjärde stycket FEUF, enligt vilket en fysisk eller juridisk person ska vara direkt berörd av den åtgärd som är föremål för talan, förutsätter att två villkor samtidigt är uppfyllda, nämligen att åtgärden har en direkt inverkan på denna persons rättsliga ställning och att den inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning för dem som beslutet riktar sig till, och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och endast följa av unionslagstiftningen, utan tillämpning av några mellanliggande bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punkt
, och dom av den 22 juni 2021, Venezuela/rådet (Berört tredjeland),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ska prövas huruvida Comune di Milano uppfyller dessa två krav, vilka ska prövas var för sig.
Det ska för det första påpekas att det i den angripna förordningen fastställs att EMA med omedelbar och bindande verkan ska ha sitt säte i staden Amsterdam. Eftersom förordningen inte lämnar något bedömningsutrymme vad gäller fastställandet av platsen för EMA:s säte och eftersom den i detta avseende har rättsverkningar utan att det krävs någon kompletterande åtgärd, är det andra kravet, som nämnts i punkt 61 ovan, uppfyllt.
Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 97 i sitt förslag till avgörande påverkas inte denna slutsats av den omständigheten att staden Amsterdams specifika rättigheter och skyldigheter enligt skäl 3 i den angripna förordningen är avsedda att preciseras i ett avtal om säte som ska ingås mellan EMA och Konungariket Nederländerna.
Vad för det andra gäller frågan huruvida den angripna förordningen har en direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning, ska det framhållas att staden Milano, som företräds av Comune di Milano, i egenskap av territoriell enhet med rättskapacitet, var en av kandidatstäderna vid fastställandet av EMA:s nya säte.
Det är vidare utrett att staden Milanos ansökan uttryckligen granskades under lagstiftningsförfarandet och att det förslag från kommissionen som nämnts i punkt 20 ovan har varit föremål för flera ändringsförslag inom ramen för förfarandet vid parlamentet.
Under dessa omständigheter påverkades Comune di Milanos rättsliga ställning direkt av antagandet av den angripna förordningen, eftersom staden Amsterdam, på ett rättsligt bindande sätt, utsågs till EMA:s nya säte, vilket automatiskt medförde att kandidatstaden Milano inte längre kunde utses som platsen för det nya sätet.
Vad gäller frågan huruvida Comune di Milano är personligen berörd av den angripna förordningen framgår det av fast rättspraxis att personer som väcker talan om ogiltigförklaring av en akt med allmän giltighet inte anses personligen berörda av denna annat än om de visar att den angripna rättsakten påverkar dem på grund av vissa för dem utmärkande egenskaper eller på grund av faktiska omständigheter som särskiljer dem från alla andra rättssubjekt, och akten därigenom medför att de individualiseras på motsvarande sätt som den som beslutet är riktat till (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 1963, Plaumann/kommissionen,
25/62
,
EU:C:1963:17
, s. 223, och dom av den 20 januari 2022, Deutsche Lufthansa/kommissionen,
C‑594/19 P
,
EU:C:2022:40
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller det förevarande fallet ska det för det första påpekas att den angripna förordningen enligt skäl 1 i densamma antogs efter det urvalsförfarande som ledde till antagandet av beslutet av den 20 november 2017.
Det är utrett att staden Milano, inom ramen för nämnda urvalsförfarande, av Republiken Italien anmäldes som kandidatstad för att hysa EMA:s nya säte och att denna stad, efter den tredje röstningsomgången tillsammans med staden Amsterdam hade fått det högsta antalet röster. Staden Milano ingick således i den slutna kretsen av städer som kandiderade för att hysa detta säte och befann sig därför, vid tidpunkten för antagandet av den angripna förordningen, i en särskild situation i förhållande till denna som gav den rätt till ett effektivt domstolsskydd.
För det andra har staden Milanos situation, såsom rådet självt har anfört i sina inlagor, vid flera tillfällen uttryckligen nämnts som ett möjligt säte för EMA under det lagstiftningsförfarande som utmynnade i antagandet av den angripna förordningen.
Comune di Milano befinner sig således, under omständigheterna i förevarande fall, i en faktisk situation som medför att den individualiseras på motsvarande sätt som den som en akt är riktad till.
Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten att det endast var medlemsstaterna och inte de lokala myndigheterna som hade rätt att delta i det urvalsförfarande som genomfördes innan den angripna förordningen antogs. Det framgår nämligen av de handlingar som inkommit till domstolen att Comune di Milano var nära knuten till utarbetandet av det erbjudande som formellt framfördes av Republiken Italien och till de administrativa åtgärderna för att skapa en positiv bild av staden Milano inför valet av EMA:s nya säte.
Denna slutsats påverkas inte heller av rättspraxis, som bland annat återspeglas i punkt 73 i domen av den 13 januari 2022, Tyskland m.fl./kommissionen (
C‑177/19 P–C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
), avseende den särskilda situationen, vilken skiljer sig från den som är aktuell i förevarande mål, att en enhet under statsnivå gör gällande att den akt som den yrkar ogiltigförklaring av hindrar enheten från att utöva sina befogenheter enligt den nationella konstitutionella ordningen på det sätt som den önskar.
Såsom parlamentet och rådet har påpekat är det visserligen, för att en talan som väckts av en territoriell lokal eller regional enhet i en medlemsstat ska kunna tas upp till prövning, inte tillräckligt att denna enhet åberopar att tillämpningen eller genomförandet av en unionsakt generellt kan påverka de sociala och ekonomiska förhållandena på dess territorium.
Comune di Milanos talan avser emellertid en annan situation, nämligen att en stad har utsetts till säte för en av unionens byråer, vilket fått till följd att ansökningarna från andra städer, däribland Milano, avslagits, eftersom det genom utseendebeslutet avgjorts huruvida dessa ska bifallas eller inte.
Av allt det ovan anförda följer att Comune di Milano, oberoende av den självständiga talerätt som Republiken Italien har enligt artikel 263 andra stycket FEUF, är direkt och personligen berörd av den angripna förordningen och således har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av den.
Härav följer att talan i mål C‑232/19 kan tas upp till prövning.
Prövning i sak
Republiken Italien har åberopat två grunder till stöd för sin talan i mål C‑106/19. Den första grunden avser i huvudsak ett åsidosättande av artiklarna 10, 13 och 14 FEU samt av artiklarna 114, 168.4 c, 289 och 294 FEUF, genom att parlamentet inte till fullo har utövat sina lagstiftningsbefogenheter. Som andra grund görs gällande att beslutet av den 20 november 2017, vilket utgör grunden för den angripna förordningen, är rättsstridigt.
Comune di Milano har för sin del åberopat fyra grunder till stöd för sin talan i mål C‑232/19. Den första grunden, som direkt riktar sig mot den angripna förordningen, avser åsidosättande av principen om representativ demokrati (artikel 10 FEU), principen om institutionell jämvikt och lojalt samarbete (artikel 13 FEU) samt väsentliga formföreskrifter (artikel 14 FEU samt artiklarna 289 och 294 FEUF). Den andra, den tredje och den fjärde grunden, genom vilka det framställs en invändning om rättsstridighet beträffande beslutet av den 20 november 2017 på vilket denna förordning grundas, avser maktmissbruk, åsidosättande av principerna om insyn, god förvaltningssed och skälighet (andra grunden), åsidosättande av principerna om god förvaltningssed, insyn och samarbete (tredje grunden) respektive åsidosättande av rådets beslut 2009/937/EU av den 1 december 2009 om antagande av dess arbetsordning (
EUT L 325, 2009, s. 35
) och av reglerna i rådets not av den 31 oktober 2017.
Den första grunden i mål C‑106/19 och den första grunden i mål C‑232/19
–

Parternas argument
Republiken Italien har som första grund i mål C‑106/19 gjort gällande att den angripna förordningen har antagits i strid med artiklarna 10, 13 och 14.1 FEU samt artiklarna 114, 168.4 c, 289 och 294 FEUF, eftersom man inte har iakttagit parlamentets roll som medlagstiftare.
Republiken Italien har inledningsvis understrukit att utseendet av sätena för unionens byråer, med hänsyn till unionsrättens utveckling och institutionell praxis, inte omfattas av medlemsstaternas befogenhet, vilket däremot fastställandet av sätena för unionens institutioner gör enligt artikel 341 FEUF, utan omfattas av unionens befogenhet.
Enligt Republiken Italien har parlamentet endast spelat en rent formell roll i det beslutsförfarande som ledde fram till valet av EMA:s nya säte och antagandet av den angripna förordningen. Detta framgår av omständigheterna kring antagandet av denna förordning, bland annat de uttalanden av parlamentet som bifogats dess ståndpunkt vid första behandlingen den 15 mars 2018 respektive dess lagstiftningsresolution av den 25 oktober 2018. Parlamentet beklagade sig i dessa uttalanden tydligt över att det hade uteslutits från detta beslutsförfarande. Parlamentet gavs inte möjlighet att yttra sig över detta val och kunde följaktligen inte heller utöva sina befogenheter som medlagstiftare, vare sig under det skede som ledde fram till antagandet av beslutet av den 20 november 2017 eller under förfarandet för antagande av den angripna förordningen, eftersom kommissionens förslag och den ståndpunkt som rådet intog under detta förfarande inte gav parlamentet något verkligt handlingsutrymme.
Comune di Milano har som första grund i mål C‑232/19 gjort gällande att den angripna förordningen har antagits med åsidosättande av parlamentets befogenheter. Det råder nämligen inget tvivel om att EMA:s säte valdes efter det förfarande som ledde fram till beslutet av den 20 november 2017, vilket bestämde innehållet i denna förordning, och således fastställandet av Amsterdam som EMA:s säte, utanför det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Parlamentet har inte vid något tillfälle deltagit i detta förfarande, trots att det ordinarie lagstiftningsförfarandet enligt artikel 294 FEUF innebär att parlamentet ska delta fullt ut och på ett effektivt sätt. Rådet och kommissionen beslutade att välja staden Amsterdam som nytt säte för EMA och ställde därigenom parlamentet inför fullbordat faktum utan att ge det något handlingsutrymme för att ifrågasätta detta beslut.
Detta innebär att unionens institutionella jämvikt rubbas och att principerna om representativ demokrati och lojalt samarbete åsidosätts (dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punkt
) samt att en väsentlig formföreskrift åsidosätts (dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet,
C‑643/15 och C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punkt
).
Åsidosättandet av parlamentets befogenheter under det lagstiftningsförfarande som ledde till att staden Amsterdam utsågs till nytt säte för EMA framgår tydligt av denna institutions uttalanden och av de ändringar som denna institution föreslog vid första behandlingen.
Rådet har, med stöd av Konungariket Nederländerna, gjort gällande att talan inte kan vinna bifall på den första grunden i mål C‑106/19 eller på den första grunden i mål C‑232/19.
Rådet har för det första gjort gällande att en granskning av det lagstiftningsförfarande som följts i förevarande fall tydligt visar, vilket bland annat framgår av det stora antalet föreslagna ändringar av förslaget till lagstiftningsresolution, att parlamentet utförligt diskuterade det förslag som kommissionen hade lagt fram och undersökte de olika möjliga alternativen innan det godtog att Amsterdam skulle fastställas som säte för EMA. Parlamentet lyckades även få till stånd att flera relevanta ändringar gjordes i den slutliga lagtexten. Dessa omständigheter visar att parlamentets befogenheter rent faktiskt, och om man bortser från alla politiska uttalanden, har iakttagits.
Vad gäller argumentet avseende parlamentets uttalanden har rådet preciserat att en institutions avsikt återspeglas genom de akter som det ankommer på den att anta, med iakttagande av de tillämpliga formella förfarandena. Även om de förklarande uttalanden som ibland görs i anslutning till detta formella förfarande kan ge upplysningar om den politiska kontexten eller om de politiska skäl som ligger bakom ett visst beslut, saknar de i sig relevans för bedömningen av det faktiska utövandet av en behörighet.
Rådet har för det andra hävdat att befogenheten att fastställa en unionsbyrås säte tillkommer företrädarna för medlemsstaternas regeringar, vilka ska fatta beslut i samförstånd. Angivandet av platsen för EMA:s säte i den angripna förordningen är således endast deklaratoriskt och medlagstiftaren har inte kunnat avvika från detta val, samtidigt som det stått denne fritt att inte lagstifta på denna punkt.
Rådet gör i detta sammanhang för det första gällande att befogenheten att fastställa en unionsbyrås säte inte omfattas av unionens befogenhet att reglera ett visst område i sak och, i förekommande fall, således inte heller av det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Enligt rådet är ett beslut om fastställande av sätet för en sådan byrå av en helt annan art än de beslut som reglerar omfattningen av en byrås befogenheter, det sätt på vilket den ska bedriva sin verksamhet och hur den ska vara organiserad. Ett sådant beslut kännetecknas av en stark politisk och symbolisk dimension som inte är begränsad till det specifika materiella område som den aktuella byrån verkar inom och som går utöver ekonomiska överväganden eller effektivitetshänsyn. Rådet har härvid hänvisat till olika mellanstatliga uttalanden på området, särskilt i Edinburghbeslutet, men även till rättspraxis om parlamentets säte.
Rådet anser för det andra att artikel 341 FEUF ger medlemsstaterna befogenhet att i samförstånd fastställa sätet för en unionsbyrå. Det följer nämligen av en analys av bestämmelsens historiska utveckling och det sammanhang i vilket den ingår att hänvisningen till ”institutionerna” inte ska tolkas restriktivt, så att den endast skulle avse de institutioner som nämns i artikel 13.1 FEU. Denna tolkning överensstämmer dessutom med fast praxis på området, vilken, såsom framgår av artikel 2 i Edinburghbeslutet och 2012 års gemensamma uttalande, har erkänts interinstitutionellt. Denna praxis visar tydligt bland annat att det beslut som fattas av företrädarna för medlemsstaternas regeringar i samförstånd inte alls är ett rent politiskt beslut, utan är rättsligt bindande och i vissa fall blir ett villkor för att den grundläggande akten ska träda i kraft.
Enligt rådet ska arten av unionens befogenhet på ett visst område inte förväxlas med det sätt på vilket unionen ska utöva denna befogenhet i enlighet med fördragen. En befogenhet kan vara exklusiv, på grund av att den är knuten till ett område som med nödvändighet kräver att åtgärder vidtas på unionsnivå, samtidigt som det föreskrivs att befogenheten ska utövas genom ett beslut av företrädarna för medlemsstaternas regeringar i stället för av unionens institutioner. Så är exempelvis fallet med utnämningen av domare och generaladvokater i domstolen enligt artikel 253 FEUF och utnämningen av ledamöterna i tribunalen enligt artikel 254 FEUF.
Rådet har slutligen preciserat att den omständigheten att medlagstiftarna är bundna av medlemsstaternas val inte innebär att angivandet av platsen för unionsbyråns säte i den grundläggande lagstiftningsakten helt saknar betydelse. Förutom att denna uppgift är viktig ur rättssäkerhetssynpunkt, kan lagtexten, såsom i förevarande fall vad gäller införandet av artikel 71a i förordning nr 726/2004 genom förordning 2018/1718, till denna uppgift nämligen knyta en rad andra normativa inslag, såväl materiella som processuella, för att komplettera det rent geografiska fastställandet av sätet. Så är fallet i förevarande mål, eftersom det i artikel 71a inte endast anges att EMA ska ha sitt säte i Amsterdam, utan även att de behöriga nederländska myndigheterna dels ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att EMA kan flytta till sina tillfälliga lokaler och därefter till sina permanenta lokaler före vissa bestämda datum, dels regelbundet ska överlämna skriftliga rapporter till parlamentet och rådet fram till dess att EMA har flyttat in i sina permanenta lokaler. Sådana ytterligare bindande verkningar följer direkt och uteslutande av den angripna förordningen, för vars antagande parlamentet till fullo har utövat sina befogenheter som medlagstiftare, och inte av det val av säte som företrädarna för medlemsstaternas regeringar har gjort.
Även parlamentet har gjort gällande att den första grunden i mål C‑106/19 och den första grunden i mål C‑232/19 inte kan leda till bifall för talan, men har anfört andra skäl för detta än dem som rådet har anfört.
Parlamentet har inledningsvis angett att det till fullo delar sökandenas slutsats att en sådan akt som beslutet av den 20 november 2017 inte på något sätt lagenligt kan begränsa utövandet av de befogenheter som unionslagstiftaren har tilldelats genom fördragen. Till skillnad från vad dessa parter har hävdat anser parlamentet emellertid att de brister som kan påverka detta besluts giltighet inte direkt eller indirekt kan medföra att den angripna förordningen blir rättsstridig.
Parlamentet har i huvudsak gjort gällande att eftersom företrädarna för medlemsstaternas regeringar inte har någon befogenhet att fastställa unionsbyråernas säte, kan beslutet av den 20 november 2017 inte tillerkännas någon som helst bindande verkan som skulle kunna begränsa unionslagstiftarens handlingsutrymme. Att medge motsatsen skulle nämligen legitimera förekomsten av en beslutsprocess som inte omfattas av den institutionella struktur som utformats genom fördragen, vilken inte ger medlemsstaterna befogenhet att fastställa säte för unionens organ och byråer. Ett sådant befogenhetsförbehåll kan inte heller härledas ur artikel 341 FEUF, som endast nämner de ”unionsinstitutioner” som avses i artikel 13.1 FEU. Med hänsyn till att unionsinstitutionerna inte frivilligt kan avstå från att utöva de befogenheter som de tilldelats genom fördragen, kunde kommissionen inte förbehållslöst, i sitt förslag till förordning, godkänna det val som företrädarna för medlemsstaternas regeringar gjorde i beslutet av den20 november 2017, utan att själv göra en skönsmässig bedömning, på samma sätt som medlagstiftarna inte rättsligt kunde åta sig att anta ett sådant förslag. Av detta följer att de överenskommelser som successivt träffats mellan medlemsstaterna avseende, för det första, de urvalsregler som antogs den 22 juni 2017 och, för det andra, valet av staden Amsterdam som nytt säte för EMA genom beslutet av den 20 november 2017, utgör rent politiska samarbetsåtgärder som inte kan begränsa unionsinstitutionernas befogenheter.
Parlamentet har preciserat att det inte på något sätt har avstått från att utöva de lagstiftningsbefogenheter som det har tilldelats genom fördragen. Parlamentet har erinrat om att den eventuella politisk inverkan som medlemsstaternas ståndpunkt kan ha på ett beslutsförfarande som föreskrivs i fördragen, särskilt på kommissionens befogenhet att ta initiativ till lagstiftning och på parlamentets och rådets lagstiftningsbefogenhet, inte kan utgöra grund för ogiltigförklaring av den akt som antagits i enlighet med nämnda förfarande.
I förevarande fall har parlamentet försökt att värna sin institutionella ställning med alla medel som det förfogar över. Dess huvudsakliga strävan under hela lagstiftningsförfarandet var att säkerställa kontinuiteten i EMA:s verksamhet, för att undvika att det korrekta fullgörandet av denna byrås viktiga uppgift i fråga om skydd för folkhälsan skulle äventyras genom flytten av dess säte. Det är i detta syfte som det på parlamentets initiativ har föreskrivits en tidsplan för flytten och en övervakningsmekanism i andra respektive tredje stycket i artikel 71a i förordning nr 726/2004, vilket infördes genom den angripna förordningen. Samma strävan återspeglas även i skälen 3–5 i denna förordning, vilka även de infördes under lagstiftningsförfarandet.
Parlamentet har slutligen påpekat att även om valet av säte för ett unionsorgan eller en unionsbyrå har ett särskilt politiskt värde för medlemsstaterna, motiverar inte denna omständighet att medlemsstaterna tilldelas en befogenhet som de inte tillerkänts genom fördragen, såsom befogenheten att göra ett sådant val (se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/00, Cartagenaprotokollet om biosäkerhet, av den 6 december 2001,
EU:C:2001:664
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det initiativ som tagits inom ramen för det mellanstatliga samarbetet för att fastställa EMA:s nya säte ska således endast anses utgöra ett strikt politiskt samarbete, som lett fram till beslutet av den 20 november 2017, vilket också det är av politisk art och helt saknar rättsligt bindande verkan. Detta beslut påverkar inte de befogenheter som unionsinstitutionerna har inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket är det enda som är tillämpligt i förevarande fall. Dessutom, och framför allt, kan inte medlemsstaternas rekommendation i beslutet av den 20 november 2017 och det föregående urvalsförfarandet anses utgöra den förberedande fasen i det lagstiftningsförfarande som ledde fram till antagandet av den angripna förordningen. Det ska mer allmänt inte göras någon åtskillnad mellan den rättsliga betydelsen och de politiska effekterna av beslutet av den 20 november 2017.
Parlamentet har preciserat att även om det i förevarande fall slutligen beslutade att godkänna valet av staden Amsterdam som nytt säte för EMA, gjorde parlamentet detta genom att använda det utrymme för skönsmässig bedömning som parlamentet tillerkänts inom ramen för dess roll som medlagstiftare och inte på grund av att parlamentet var tvingat att göra detta på grund av den ståndpunkt som medlemsstaterna intagit. I parlamentets uttalande, som bifogats lagstiftningsresolutionen av den 25 oktober 2018, erkänns för övrigt inte på något ställe att beslutet av den 20 november 2017 är rättsligt bindande.
Kommissionen, som har intervenerat till stöd för rådets och parlamentets yrkanden, har gjort gällande att talan inte kan vinna bifall på de första grunderna i målen C‑106/19 och C‑232/19.
I likhet med parlamentet anser kommissionen att det val som gjorts av företrädarna för medlemsstaternas regeringar inte kan hindra vare sig utövandet av kommissionens initiativrätt eller utövandet av de två svarandeinstitutionernas befogenheter i deras egenskap av medlagstiftare. Kommissionen har nämligen förklarat att även om artikel 341 FEUF obestridligen har inspirerat den praxis som hittills har följts vid inrättandet av unionens olika organ och byråer, och även om kommissionen generellt, vid utövandet av sin initiativrätt, har erkänt relevansen av allmänna politiska överväganden som huvudsakligen har samband med behovet av att säkerställa en geografisk spridning vid fastställandet av olika säten och har avstått från att ta med bestämmelser om fastställandet av sätet för unionsbyråer i förslagen till de akter genom vilka de inrättas, är den emellertid fri att avvika från denna praxis, vilket den också har gjort under olika omständigheter, bland annat genom att i sina lagstiftningsförslag ange var vissa unionsbyråer ska ha sitt säte. Kommissionen är således inte rättsligt skyldig att härvid följa det val som gjorts av företrädarna för medlemsstaternas eller vissa medlemsstaters regeringar. Parlamentet har inte heller i något fall varit rättsligt bundet av det beslut som företrädarna för medlemsstaternas regeringar fattat i enlighet med denna praxis.
Kommissionen har understrukit att det ska göras åtskillnad mellan den politiska betydelsen av ett ställningstagande som gjorts av medlemsstaterna och detta ställningstagandes rättsligt bindande verkan. I förevarande fall finns det inte någon sådan verkan. Denna åtskillnad bekräftas enligt kommissionen av den rättspraxis enligt vilken det uteslutande ankommer på parlamentet och rådet att bestämma innehållet i en lagstiftningsakt och enligt vilken den omständigheten att en akt, som antagits efter genomförandet av ett lagstiftningsförfarande, har haft en politisk inverkan inte kan utgöra skäl för ogiltigförklaring av denna akt (dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Kommissionen har tillfogat att det inte finns någon anledning att tro att medlagstiftaren, som domstolen redan har slagit fast kunde besluta om inrättandet av en sådan enhet som en unionsbyrå (dom av den 2 maj 2006, Förenade kungariket/parlamentet och rådet,
C‑217/04
,
EU:C:2006:279
, punkterna
och
), inte helt självständigt, såsom skett i förevarande fall, skulle kunna besluta om fastställandet av nämnda byrås säte. Kommissionen har påpekat att parlamentet vid behandlingen av dess förslag, som låg till grund för den angripna förordningen, inte godtog ett ändringsförslag om att Milano skulle utses som säte för EMA, efter att särskilt ha diskuterat denna fråga. Denna omständighet visar att möjligheten att avvika från det politiska beslut som fattats av företrädarna för medlemsstaternas regeringar inte är rent teoretisk och att parlamentet i förevarande fall inte har ställts inför ”fullbordat faktum”.
–

Domstolens bedömning
Republiken Italien och Comune di Milano har som första grund i mål C‑106/19 och första grund i mål C‑232/19, vilka ska prövas tillsammans, i huvudsak gjort gällande att parlamentets befogenheter inte iakttogs under det förfarande som ledde till att staden Amsterdams utsågs som nytt säte för EMA, vilket strider mot bestämmelserna i fördragen, särskilt artiklarna 10, 13 och 14 FEU samt artiklarna 114, 168.4 c, 289 och 294 FEUF.
För att kunna pröva dessa grunder måste domstolen först pröva vem av medlemsstaterna och unionslagstiftaren som är behörig att fastställa sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå, vilket i sin tur bland annat kräver att det klargörs huruvida artikel 341 FEUF, enligt vilken sätet för unionens ”institutioner” ska fastställas av ”medlemsstaternas regeringar i samförstånd”, även är tillämplig på unionens organ och byråer.
Om det, såsom rådet har hävdat, skulle anses att denna befogenhet är förbehållen medlemsstaterna, vilka ska agera i samförstånd, kan unionslagstiftaren inte lagenligt avvika från det beslut som medlemsstaterna fattar på detta område, även om det står denne fritt att inte lagstifta på denna punkt och även om den akt som den skulle kunna anta endast har ett deklaratoriskt eller bekräftande värde.
Om det däremot skulle anses att denna befogenhet tillkommer unionslagstiftaren i enlighet med de befogenheter som denne tilldelats genom fördragen, ska det bedömas huruvida beslutet av den 20 november 2017, såsom Republiken Italien och Comune di Milano har gjort gällande, har begränsat unionslagstiftarens befogenheter och, mer allmänt, har rubbat den institutionella jämvikten i det förfarande som följts i syfte att anta den angripna förordningen.
1)

Befogenheten att fastställa platsen för sätet för unionens organ och byråer
Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen och de mål som eftersträvas beaktas, utan också det sammanhang som bestämmelsen ingår i. Även en unionsbestämmelses tillkomsthistoria kan ge upplysningar som kan vara relevanta vid tolkningen av den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 december 2018, Wightman m.fl.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Med hjälp av dessa tolkningsmetoder ska det således prövas huruvida artikel 341 FEUF är tillämplig på beslut om fastställande av sätet för unionens organ och byråer.
För det första, vad gäller lydelsen av artikel 341 FEUF, hänför sig denna endast till ”unionens institutioner”. Enligt artikel 13.1 FEU hänvisar begreppet ”institutioner” till en preciserad förteckning över enheter som inte inbegriper unionens organ och byråer.
För det andra, vad gäller det sammanhang i vilket artikel 341 FEUF ingår, ska det inledningsvis understrykas, såsom generaladvokaten Bobek påpekade i punkt 94 i sitt förslag till avgörande i målen Italien/rådet (Europeiska läkemedelsmyndighetens säte) och Parlamentet/rådet (Europeiska arbetsmyndighetens säte) (
C‑59/18, C‑182/18 och C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), att ett visst antal bestämmelser i fördragen har ändrats genom Lissabonfördraget på så sätt att det i dessa tagits in en uttrycklig hänvisning till ”unionens organ och byråer”, vilket fått till följd att det görs en uttrycklig åtskillnad mellan å ena sidan unionens institutioner, som uttryckligen anges i artikel 13.1 FEU, och å andra sidan unionens organ och byråer. Medan vissa bestämmelser i EUF-fördraget endast avser unionens institutioner, innehåller andra bestämmelser i detta fördrag, såsom artiklarna 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 och 325, en bredare hänvisning till unionens institutioner, organ och byråer. Detta gäller särskilt, vad gäller domstolens behörighet, artiklarna 263, 265 och 267 FEUF.
Det kan emellertid konstateras att ordalydelsen i artikel 341 FEUF, som endast hänvisar till ”institutioner”, motsvarar ordalydelsen i de bestämmelser som föregick denna artikel, det vill säga artikel 216 i EEG‑fördraget (senare artikel 216 i EG‑fördraget, som i sin tur blev artikel 289 EG).
Den omständigheten, som rådet har framhållit, att det i bestämmelserna i sjunde delen med rubriken ”Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser” i EUF-fördraget, i vilken artikel 341 FEUF ingår, hänvisas till ”institutionerna”, kan således inte tolkas – även om det, såsom framgår av punkt 114 ovan, i EU-fördraget görs en klar åtskillnad mellan å ena sidan unionens institutioner och å andra sidan unionens institutioner, organ och byråer – som ett uttryck för att fördragens upphovsmän har velat ge begreppet ”institutioner” en vid innebörd, så att det inte bara omfattar de enheter som räknas upp i artikel 13.1 FEU, utan även de unionsorgan och unionsbyråer som inrättats genom eller med stöd av fördragen och som är avsedda att bidra till förverkligandet av unionens målsättningar. Detta gäller i än högre grad eftersom EU-fördraget och EUF-fördraget utgör en gemensam konstitutionell grund för unionen till följd av artikel 1 tredje stycket FEU och artikel 1.2 FEUF, vilket innebär att definitionen av begreppet ”institutioner” i artikel 13.1 FEU och att åtskillnaden mellan å ena sidan dessa institutioner och å andra sidan unionens organ och byråer måste gälla på ett övergripande och enhetligt sätt i båda fördragen.
Inte heller kan domstolens vida tolkning av begreppet ”institutioner” i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF – där det anges att ”[v] ad beträffar utomobligatoriskt ansvar ska unionen ersätta skada, som orsakats av dess institutioner eller av dess anställda under tjänsteutövning, i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar” – vara avgörande.
Domstolen har visserligen slagit fast att begreppet ”institution” i den mening som avses i nämnda bestämmelse inte bara omfattar de unionsinstitutioner som räknas upp i artikel 13.1 FEU, utan även alla unionsorgan och unionsbyråer som inrättats genom eller med stöd av fördragen och som är avsedda att bidra till förverkligandet av unionens målsättningar (se dom av den 16 december 2020, rådet m.fl./K. Chrysostomides & Co. m.fl.,
C 597/18 P, C 598/18 P, C 603/18 P och C 604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, punkt
och där angiven rättspraxis). När den slog fast detta grundade den sig emellertid uttryckligen dels på att de unionsorgan och unionsbyråer som inrättats genom eller med stöd av fördragen är avsedda att bidra till att förverkliga unionens målsättningar, dels på att det skulle strida mot avsikten hos fördragets upphovsmän att unionen, när den agerar genom ett organ eller en byrå, kan undgå verkningarna av de bestämmelser i fördragen som reglerar det utomobligatoriska skadeståndsansvaret (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 december 1992, SGEEM och Etroy/EIB,
C 370/89
,
EU:C:1992:482
, punkterna
–
).
Domstolens vida tolkning av begreppet institutioner, med avseende på tillämpningen av artikel 340 andra stycket FEUF, svarar mot behovet – vilket motiveras av de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar och som uttryckligen nämns i denna bestämmelse – att förhindra att unionen kan undandra sig tillämpningen av reglerna om utomobligatoriskt skadeståndsansvar som omfattas av artikel 268 FEUF, jämförd med artikel 340 andra stycket FEUF, och domstolens prövning till följd därav, när unionen agerar genom ett unionsorgan eller en unionsbyrå som inte tillhör de institutioner som räknas upp i artikel 13.1 FEU (se, analogt, dom av den 2 december 1992, SGEEM och Etroy/EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, punkterna
och
). Detta gäller i än högre grad eftersom begreppet ”anställda” i artikel 340 andra stycket FEUF, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 100 i sitt förslag till avgörande, i funktionellt hänseende omfattar all personal som arbetar för unionen, oavsett om de arbetar i unionens institutioner eller i dess organ och byråer.
Den tolkning som gjorts av begreppet ”institutioner”, i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, som bestämmer omfattningen av unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar, kan följaktligen inte med framgång åberopas för att analogt bestämma tillämpningsområdet för artikel 341 FEUF, vad gäller omfattningen av medlemsstaternas befogenheter enligt fördragen.
Rådet kan inte heller med framgång åberopa begreppet ”institutioner” i artikel 342 FEUF, enligt vilken ”[r]eglerna i fråga om språk för unionens institutioner ska, med förbehåll för bestämmelserna i stadgan för Europeiska unionens domstol, enhälligt fastställas av rådet genom förordningar”. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 98 i sitt förslag till avgörande i målen Italien/rådet (Europeiska läkemedelsmyndighetens säte), Comune di Milano/rådet (Europeiska läkemedelsmyndighetens säte) och parlamentet/rådet (Europeiska arbetsmyndighetens säte) (
C‑59/18, C‑182/18 och C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), ska begreppet ”institutioner” i den mening som avses i sistnämnda artikel inte nödvändigtvis tolkas så, att det omfattar unionens organ och byråer, eftersom språkreglerna för ett av unionens organ eller byråer skulle kunna vara annorlunda jämfört med dem som gäller för unionens institutioner.
Även om det i protokoll nr 6, såsom rådet har gjort gällande, fastställs inte bara sätena för unionens institutioner utan även sätena för vissa av unionens organ och byråer, däribland Europol, och hänvisas till artikel 341 FEUF, föreskrivs det inte däri att sätena för unionens organ och byråer ska fastställas av medlemsstaterna kollektivt i enlighet med den princip som stadgas i denna artikel. Det ska i detta sammanhang påpekas att unionens organ och byråer har det gemensamt att de har inrättats av medlemsstaterna, medan så inte är fallet med en sådan unionsbyrå som EMA, som har inrättats av unionslagstiftaren med stöd av grundfördragen. Av detta protokoll går det således inte att sluta sig till att medlemsstaterna haft för avsikt att direkt eller analogt tillämpa den princip som stadgas i denna artikel vid fastställandet av sätena för unionens samtliga organ och byråer.
Såsom generaladvokaten Bobek påpekade i punkt 112 i sitt förslag till avgörande i målen Italien/rådet (Europeiska läkemedelsmyndighetens säte), Comune di Milano/rådet (Europeiska läkemedelsmyndighetens säte) och parlamentet/rådet (Europeiska arbetsmyndighetens säte) (
C‑59/18, C‑182/18 och C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), vittnar antagandet av ett särskilt protokoll tvärtom om att medlemsstaterna ansåg att deras rätt att kollektivt besluta om fastställande av sätet för vissa unionsorgan och unionsbyråer, som är föremål för en uttömmande uppräkning, måste införas specifikt i primärrätten för att få rättsverkningar i unionsrätten.
Vad gäller den uttryckliga hänvisningen till artikel 341 FEUF i protokoll nr 6, förklaras denna av att protokollet i första hand avser de institutioner som nämns i artikel 13.1 FEU.
Det är dessutom riktigt, såsom framgår av artikel 2 i Edinburghbeslutet, att företrädarna för medlemsstaternas regeringar har uttryckt en önskan om att förbehålla sig rätten att besluta om sätena för unionens organ och byråer på samma sätt som de genom artikel 341 FEUF uttryckligen och tydligt har getts befogenhet att fastställa sätena för unionens institutioner. Vid den regeringskonferens som ledde till antagandet av Amsterdamfördraget återgavs dessutom innehållet i Edinburghbeslutet som ett protokoll bifogat EU-, EG, EKSG- och Euratomfördragen, numera protokoll nr 6, som bifogats EU-, EUF- och Euratomfördragen.
I den enda artikeln i sistnämnda protokoll fastställs emellertid, i liknande ordalag som i artikel 1 i Edinburghbeslutet, endast sätena för unionens institutioner, organ eller byråer som inrättats av medlemsstaterna. Därtill kommer att även om domstolen har erkänt att detta beslut har en rättsligt bindande karaktär, i sin dom av den 1 oktober 1997, Frankrike/parlamentet (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
) som den hänvisat till i senare domar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2012, Frankrike/parlamentet,
C‑237/11 och C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, punkterna
–
, och dom av den 2 oktober 2018, Frankrike/parlamentet (Utövande av budgetbefogenhet),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, punkt
), kan artikel 2 i nämnda beslut inte föranleda att artikel 341 FEUF tolkas på ett sätt som strider mot dess klara ordalydelse.
Rådet har även, som en del av det sammanhang som ska beaktas, åberopat tidigare institutionell praxis avseende fastställandet av sätena för unionens organ och byråer och har hävdat att denna praxis omfattas av ett ”institutionellt erkännande” genom 2012 års gemensamma uttalande och den gemensamma ansats som bifogats detta.
Det framgår emellertid av de uppgifter som lämnats till domstolen i förevarande mål att den påstådda praxisen är långt ifrån allmänt förekommande. De förfaranden som tillämpats för att utse sätena för unionens organ och byråer har nämligen antingen genomförts enbart av medlemsstaterna eller, i varierande grad och på olika grunder, involverat unionsinstitutionerna, både i fall där de har ställning som aktörer i lagstiftningsförfarandet och i fall där de inte har en sådan ställning.
Även om det antas att det, såsom rådet har hävdat, skulle vara möjligt att identifiera en etablerad och konsekvent tidigare praxis, enligt vilken sätena för unionens organ och byråer systematiskt har fastställts på grundval av ett politiskt val som enbart gjorts av företrädarna för medlemsstaternas regeringar, kan den tolkning av artikel 341 FEUF som rådet förespråkat med hänvisning till denna praxis inte omfattas av något ”institutionellt erkännande” genom 2012 års gemensamma uttalande och den gemensamma ansats som bifogats detta. Detta uttalande är nämligen, såsom framgår av dess femte stycke, inte rättsligt bindande och innebär för övrigt inte något erkännande av något som helst förbehåll i fråga om en befogenhet för medlemsstaterna att fastställa sätena för unionens organ och byråer.
En sådan praxis, som skulle strida mot bestämmelserna i EUF-fördraget, särskilt artikel 341 FEUF, genom att trots artikelns tydliga ordalydelse utvidga tillämpningsområdet för denna artikel till att även avse fastställandet av sätena för unionens organ och byråer, kan under alla omständigheter inte ge upphov till ett prejudikat som är bindande för institutionerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 maj 2008, parlamentet/rådet,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För det tredje och slutligen, syftar artikel 341 FEUF till att bevara medlemsstaternas beslutsbefogenheter i fråga om fastställandet av endast unionsinstitutionernas säten. Tvärtemot den uppfattning som rådet argumenterade för vid förhandlingen kan, såsom generaladvokaten Bobek påpekade i punkt 138 i sitt förslag till avgörande i målen Italien/rådet (Europeiska läkemedelsmyndighetens säte), Comune di Milano/rådet (Europeiska läkemedelsmyndighetens säte) och parlamentet/rådet (Europeiska arbetsmyndighetens säte) (
C‑59/18, C‑182/18 och C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), en tolkning av denna artikel som innebär att den inte är tillämplig på unionens organ och byråer inte leda till att artikeln förlorar all ändamålsenlig verkan. Även om det är riktigt att unionsinstitutionernas säten redan har fastställts i primärrätten, i förevarande fall genom protokoll nr 6, är artikel 341 FEUF inte desto mindre relevant för varje eventuellt framtida beslut om ändring av en befintlig institutions säte eller om fastställande av en ny institutions säte.
Det ska i detta sammanhang erinras om att till skillnad från unionens institutioner, vars inrättande och uppgifter, på grund av deras konstitutionella betydelse, föreskrivs i själva fördragen, inrättas unionens organ och byråer, såsom EMA, som har till syfte att förverkliga de mål som eftersträvas inom något av unionens politikområden, i allmänhet inte genom fördragen. Under dessa omständigheter måste deras inrättande, när det inte följer av primärrätten, ske genom en sekundärrättsakt som antagits med stöd av materiella bestämmelser som genomför unionens politik inom det område i vilket organet eller byrån i fråga ska verka, och i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i dessa bestämmelser.
I avsaknad av andra uppgifter härom i fördragen ankommer det dessutom på unionslagstiftaren att, i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i de materiellt relevanta bestämmelserna i fördragen, fastställa sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå som den själv har inrättat genom en sekundärrättsakt som antagits med stöd av dessa bestämmelser, i likhet med hur unionslagstiftaren utövar sin befogenhet enligt dessa bestämmelser att fastställa organets befogenheter, organisation och funktionssätt.
Beslutet om fastställande av sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå, är således, i motsats till vad rådet har anfört, av samma art som beslutet om dess upprättande. Ett beslut om omlokalisering av en sådan byrås säte har samma karaktär.
När sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå fastställs kan det visserligen tas hänsyn till politiska överväganden, såsom behovet av att säkerställa en viss geografisk spridning i placeringen av unionens organ och byråer eller att gynna medlemsstater i vilka det ännu inte finns något unionsorgan eller någon unionsbyrå.
Den politiska karaktären hos ett beslut om fastställande av platsen för sätet för ett sådant unionsorgan eller en sådan unionsbyrå kan emellertid inte i sig motivera att detta beslut inte ska omfattas av unionslagstiftarens befogenhet, eftersom denne regelbundet måste göra politiska val vid utövandet av unionens befogenheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2016, Tyskland/parlamentet och rådet,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, punkt
).
Ett sådant beslut ska dessutom huvudsakligen göra det möjligt att säkerställa fullgörandet av de uppgifter som unionsorganet eller unionsbyrån i fråga har anförtrotts för att förverkliga målen inom ett visst politikområde.
Det saknas likaså fog för argumentet att en koppling av fastställandet av sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå till den materiella grunden för inrättandet av organet eller byrån skulle kunna leda till att inrättandet härav, beroende på vilken den relevanta rättsliga grunden är, ska beslutas med kvalificerad majoritet i rådet och inte av företrädarna för medlemsstaternas regeringar i samförstånd, samtidigt som fastställandet av ett sådant säte blir föremål för en kompromiss i samband med lagstiftningsdebatten.
Såsom det har erinrats om i punkt 136 ovan, hindrar nämligen inte den omständigheten att ett beslut om fastställande av platsen för sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå kan ha en viktig politisk dimension, eftersom det bland annat ska svara mot överväganden avseende den geografiska spridningen, att unionslagstiftaren kan fatta detta beslut i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i materiellt relevanta fördragsbestämmelser, eftersom denna politiska dimension i detta sammanhang kan utgöra en omständighet som unionslagstiftaren kan beakta vid sin skönsmässiga bedömning. Det ska dessutom understrykas att eftersom unionens lagstiftningsförfarande enligt artikel 1 andra stycket FEU jämförd med artikel 10.3 FEU styrs av principen om medborgarnas insyn, är användandet av detta förfarande ägnat att stärka den demokratiska grundvalen för ett beslut om fastställande av platsen för sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå, såsom EMA.
På ett mer grundläggande plan gäller dessutom att den omständigheten att ett beslut är politiskt känsligt, såsom beslutet om fastställande av platsen för sätet för ett av unionens organ eller byråer, inte kan leda till att unionsinstitutionernas befogenheter enligt fördragen ändras eller till att utövandet av dessa befogenheter inte omfattas av de lagstiftningsförfaranden som föreskrivs i fördragen. Fastställandet av tillämpningsområdet för en bestämmelse i fördragen som reglerar unionens materiella befogenhet kan således inte vara beroende av överväganden som har samband med den berörda frågans politiskt känsliga karaktär eller intresset av att säkerställa en åtgärds effektivitet.
Av det ovan anförda, och särskilt av ordalydelsen i artikel 341 FEUF, följer att denna bestämmelse inte kan tolkas så, att den är tillämplig på utseendet av en plats som säte för ett av unionens organ eller en av dess byråer, såsom EMA.
Befogenheten att fastställa platsen för denna byrås säte tillkommer under dessa omständigheter inte medlemsstaterna utan unionslagstiftaren, på vilken det ankommer att agera för detta ändamål i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i de materiellt relevanta bestämmelserna i fördragen, i förevarande fall artiklarna 114 och 168.4 FEUF, i vilka det föreskrivs att det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska följas.
Det är mot bakgrund av denna slutsats som domstolen nedan ska bedöma innebörden av beslutet av den 20 november 2017 och pröva huruvida parlamentets befogenheter har iakttagits.
2)

Innebörden av beslutet av den 20 november 2017 och huruvida parlamentets befogenheter har iakttagits
Republiken Italien och Comune di Milano har i huvudsak gjort gällande att antagandet av beslutet av den 20 november 2017 i sig innebar ett åsidosättande av parlamentets befogenheter. De har i vart fall gjort gällande att parlamentet ansåg sig vara bundet av detta beslut.
För det första, vad gäller invändningen att beslutet av den 20 november 2017 i sig utgör ett åsidosättande av parlamentets befogenheter, framgår det av skälen i punkterna 111–142 ovan att befogenheten att fastställa sätet för unionens organ och byråer tillkommer unionslagstiftaren och inte medlemsstaterna.
Den lagstiftningsbefogenhet som förbehålls parlamentet och rådet i artiklarna 14.1 och 16.1 FEU, vilken ska ses mot bakgrund av principen om tilldelade befogenheter i artikel 13.2 FEU och, mer allmänt, principen om institutionell jämvikt, som kännetecknar unionens institutionella struktur, innebär att det uteslutande ankommer på dessa institutioner att bestämma innehållet i en lagstiftningsakt (dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Ett sådant beslut som beslutet av den 20 november 2017, som antagits av medlemsstaterna på grundval av särskilda materiella och processuella regler som medlemsstaterna har kommit överens om utanför en ram som fastställts genom unionsrätten, kan dessutom inte, utan att åsidosätta den institutionella struktur och den fördelning av befogenheter som följer av fördragen, tillerkännas någon som helst bindande verkan som skulle kunna begränsa unionslagstiftarens bedömningsutrymme, även om kommissionen har deltagit i det urvalsförfarande som lett fram till antagandet av detta beslut. Ett sådant beslut motsvarar således en akt avseende politiskt samarbete som inte i något fall kan inkräkta på de befogenheter som unionsinstitutionerna tilldelats med avseende på det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
Enbart den omständigheten att parlamentet inte var involverat i det förfarande som ledde fram till antagandet av beslutet av den 20 november 2017 kan emellertid inte anses utgöra ett åsidosättande eller ett kringgående av parlamentets befogenheter i egenskap av medlagstiftare. Förutom att detta förfarande ägde rum utanför den ram som fastställts i unionsrätten och att detta beslut inte har någon bindande verkan i unionsrätten, hade lagstiftningsförfarandet för att fastställa EMA:s nya säte nämligen ännu inte inletts när beslutet antogs.
Av detta följer att det saknas fog för invändningen att antagandet av beslutet av den 20 november 2017 i sig utgjorde ett åsidosättande av parlamentets befogenheter.
Vad för det andra gäller invändningen att parlamentet ansåg sig bundet av beslutet av den 20 november 2017 och därför avstod från att faktiskt utöva sina lagstiftningsbefogenheter genom att begränsa sin roll till rent formella aspekter, framgår det av de handlingar som getts in till domstolen att det ovan i punkt 20 nämnda förslaget som låg till grund för den angripna förordningen, enligt vilket staden Amsterdam skulle bli EMA:s nya säte, analyserades av flera parlamentsutskott. Vissa av dessa, såsom budgetkontrollutskottet och utskottet för konstitutionella frågor, yttrade sig över förslaget den 11 januari 2018 respektive den 26 februari 2018.
Vidare ledde diskussionerna i parlamentet till att ändringsförslag framfördes. I vissa av dessa föreslogs att en annan stad än Amsterdam, särskilt Milano, skulle väljas som säte för EMA. I andra föreslogs att nya urvalskriterier och nya förfaranderegler för valet av detta säte skulle antas. Efter omröstning i först parlamentsutskotten och därefter kammaren förkastade parlamentet emellertid dessa ändringsförslag i deras helhet. Parlamentet valde i stället att godta det säte som angavs i kommissionens förslag. Lagstiftningsförfarandets förlopp och resultat visar således att ett eventuellt utseende av staden Milano som nytt säte för EMA diskuterades under parlamentets behandling innan förslagen härom slutligen förkastades.
Efter informella förhandlingar mellan rådet och parlamentet antogs däremot andra ändringar, vilka rörde angivandet av ett exakt datum för flytten av EMA:s säte och införandet av en mekanism för att övervaka hur flytten framskred. Såsom framgår av skälen 2 och 3 i den angripna förordningen infördes dessa tillägg därefter i denna förordning.
Slutligen röstade parlamentet om förslaget till lagstiftningsakt den 25 oktober 2018, med beaktande av ett antal informella kontakter mellan rådet, parlamentet och kommissionen som skett i syfte att nå en överenskommelse i frågan om EMA:s nya säte vid första behandlingen, så att en andra behandling, eller ett förlikningsförfarande, inte skulle behöva genomföras.
Det kan således inte med framgång hävdas att parlamentets deltagande var begränsat till en rent formell roll.
I det uttalande som bifogades lagstiftningsresolutionen av den 25 oktober 2018 angav parlamentet visserligen att det beklagade att ”dess roll som medlagstiftare inte beaktats i vederbörlig ordning, då parlamentet inte [hade involverats] i det förfarande som ledde fram till valet av nytt säte för [EMA:s]” (första stycket), att det ”erinra[de] om sina befogenheter som medlagstiftare” och fördömde ”det förfarande som tillämpa[ts] vid valet av nytt säte och som de facto beröva[t] parlamentet dess befogenheter, eftersom det inte blev ordentligt involverat i processen utan nu bara förvänta[des] bekräfta valet av nytt säte genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet” (fjärde stycket).
Det går emellertid inte att av detta uttalande dra slutsatsen att parlamentet ansåg att beslutet av den 20 november 2017 var rättsligt bindande. Detta beslut och det föregående urvalsförfarandet kunde visserligen ha stor politisk betydelse, bland annat med hänsyn till den omständigheten, som parlamentet har åberopat, att det var nödvändigt att säkerställa kontinuiteten i EMA:s verksamhet och, följaktligen, att utse ett nytt säte för denna byrå så snabbt som möjligt. Den politiska inverkan som beslutet har på parlamentets och rådets utövande av sina lagstiftningsbefogenheter kan emellertid inte utgöra skäl för domstolen att ogiltigförklara den angripna förordningen (se, analogt, dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet,
C‑643/15 och C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punkterna
–
, och dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punkterna
och
).
Slutligen kan hänvisningen i skäl 1 i den angripna förordningen till beslutet av den 20 november 2017 inte heller i sig visa att parlamentet inte har gjort en korrekt bedömning av omfattningen av sina befogenheter eller att dessa befogenheter har åsidosatts.
Av detta följer att inte heller invändningen att parlamentet ansåg sig vara bundet av beslutet av den 20 november 2017 kan godtas.
Under dessa omständigheter kan talan inte vinna bifall på den första grunden i mål C‑106/19 eller på den första grunden i mål C‑232/19.
Den andra grunden i mål C‑106/19 samt den andra, den tredje och den fjärde grunden i mål C‑232/19
–

Parternas argument
Republiken Italien har som andra grund i mål C‑106/19 gjort gällande att även om parlamentets befogenheter inte har åsidosatts och, i synnerhet, om den angripna förordningen endast skulle anses ”säkerställa mottagandet” av beslutet av den 20 november 2017, är denna förordning likväl rättsstridig till följd av att detta beslut är behäftat med de rättsstridigheter som gjorts gällande i mål C‑59/18, Republiken Italien/rådet. Republiken Italien har, med hänvisning till de argument som framförts i det sistnämnda målet, understrukit att nämnda beslut är förenat med maktmissbruk.
Även Comune di Milano har, med avseende på sin andra, tredje och fjärde grund i mål C‑232/19, vilka sammanfaller med Republiken Italiens andra grund i mål C‑106/19, gjort gällande att de rättsstridigheter som beslutet och det urvalsförfarande som föregick beslutet är behäftade med påverkar den angripna förordningens lagenlighet, eftersom förordningen grundar sig på beslutet av den 20 november 2017.
Inom ramen för den andra grunden i mål C‑232/19 har Comune di Milano för det första ifrågasatt lagenligheten av det urvalsförfarande som beslutades den 22 juni 2017, i den del det innebar att lottning skulle användas för att fatta det slutliga beslutet om var EMA skulle ha sitt säte. Enligt Comune di Milano utgör valet av en så slumpmässig metod för att fastställa sätet maktmissbruk, eftersom valet av denna metod inte är förenligt med det mål som eftersträvas med urvalsförfarandet, nämligen att se till att det bästa erbjudandet om hysande av EMA:s nya säte skulle antas, med beaktande av i förväg bestämda kriterier.
Comune di Milano har för det andra hävdat att urvalsförfarandet är rättsstridigt även på grund av att kommissionen inte vidtog de informationsåtgärder som föreskrevs för detta förfarande, vilket ledde till att de medlemsstater som deltog i omröstningen kraftigt förvanskade Konungariket Nederländernas erbjudande.
Comune di Milano har som tredje grund gjort gällande att det urvalsförfarande som beslutades den 22 juni 2017 innebar ett åsidosättande av principerna om god förvaltningssed och lojalt samarbete, eftersom det gjorde det möjligt att fatta ett slutligt beslut genom lottning, vilket utgör en urvalsmetod som är ovärdig i ett beslutsförfarande som genomförs av unionens institutioner. Kommunen har dessutom gjort gällande att detta förfarande innebär ett åsidosättande av principen om insyn i förvaltningen, eftersom det inte har upprättats något protokoll över omröstningsåtgärderna och eftersom det mer allmänt inte har förekommit något offentliggörande eller någon kontroll av förfarandet.
Slutligen har Comune di Milano som fjärde och sista grund gjort gällande att en rad bestämmelser i rådets arbetsordning avseende upprättande av protokoll, beslutsfattande, akters form och motiveringsskyldighet har åsidosatts. Comune di Milano har dessutom hävdat att urvalsförfarandet, och särskilt lottningsfasen, genomfördes i strid med de regler som anges i den ovan i punkt 17 nämnda noten av den 31 oktober 2017, bland annat den där föreskrivna regeln om att det skulle göras en paus på trettio minuter mellan varje röstningsomgång.
Rådet anser att talan inte ska bifallas på de åberopade grunderna och har bland annat gjort gällande att Republiken Italien och Comune di Milano inte har rätt att ifrågasätta lagenligheten av beslutet av den 20 november 2017.
Parlamentet har för sin del påpekat att Republiken Italiens ansökan formellt sett inte uppfyller villkoren i artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol och i artikel 120 c i rättegångsreglerna vad gäller presentationen av argumenten. I sak anser rådet att de åberopade grunderna är verkningslösa, eftersom det inte finns något rättsligt samband mellan beslutet av den 20 november 2017 och den angripna förordningen.
Även kommissionen anser att talan inte ska bifallas på de åberopade grunderna, eftersom beslutet av den 20 november 2017 inte har någon rättsligt bindande verkan.
–

Domstolens bedömning
Den andra grunden i mål C‑106/19 samt den andra, den tredje och den fjärde grunden i mål C‑232/19, genom vilka Republiken Italien och Comune di Milano i huvudsak har hävdat att de rättsstridigheter som beslutet av den 20 november 2017 är behäftat med, medför att den angripna förordningen är rättsstridig, bygger på antagandet att det föreligger ett rättsligt samband mellan detta beslut och denna förordning.
Såsom framgår av övervägandena i punkterna 111–142 ovan ankommer det inte på medlemsstaterna att bestämma var unionens organ och byråer ska ha sina säten. Denna befogenhet tillkommer unionslagstiftaren, som utövar den i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i de materiellt relevanta bestämmelserna i fördragen, i förevarande fall artiklarna 114 och 168.4 FEUF, i vilka det föreskrivs att det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska användas. Beslutet av den 20 november 2017 saknar för övrigt, såsom konstaterats i punkt 147 ovan, bindande rättsverkningar i unionsrätten, varför beslutet inte kan utgöra rättslig grund för den angripna förordningen och i övrigt inte har något rättsligt samband med denna.
Även om det skulle antas att beslutet av den 20 november 2017, såsom sökandena har gjort gällande, fattades efter ett felaktigt förfarande och på ett felaktigt sätt, saknar denna omständighet således i sig betydelse för den angripna förordningens lagenlighet.
Under dessa omständigheter kan den andra grunden i mål C‑106/19 och den andra, den tredje och den fjärde grunden i mål C‑232/19 inte leda till bifall för talan, då de är verkningslösa.
Eftersom talan inte kan vinna bifall på någon av de åberopade grunderna, ska talan ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna ska vardera parten bära sina rättegångskostnader om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Domstolen får emellertid besluta att en part ska ersätta en del av den andra partens rättegångskostnader, om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet.
I det förevarande fallet, i vilket omständigheterna kring antagandet av den angripna förordningen kännetecknas av att det fanns en praxis och tolkningar som skilde sig åt vad gäller frågan om befogenheten att fatta beslut om fastställande av sätena för unionens organ och byråer, framstår det som skäligt att besluta att var och en av parterna, det vill säga Republiken Italien, Comune di Milano, rådet och parlamentet, ska bära sina rättegångskostnader.
I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska intervenienterna Konungariket Nederländerna och kommissionen bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Republiken Italien, Europeiska unionens råd och Europaparlamentet ska bära sina rättegångskostnader i mål C‑106/19.

3)
Comune di Milano, Europeiska unionens råd och Europaparlamentet ska bära sina rättegångskostnader i mål C‑232/19.

4)
Konungariket Nederländerna och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.