CELEX: 62018CJ0309
Eelotsusetaotlus
Riigihangete korraldamine
Direktiiv 2014/24/EL
Tööjõukulud
Sellise pakkuja automaatne hankemenetluses kõrvale jätmine, kes ei ole pakkumuses neid kulusid eraldi välja toonud
Proportsionaalsuse põhimõte

Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (
ELT 2014, L 94, lk 65
) ning liidu õigusest tulenevate riigihankepõhimõtete tõlgendamist.
Taotlus on esitatud kohtuvaidluses, mille üks pool on Lavorgna Srl ja teine pool Comune di Montelanico (Montelanico omavalitsusüksus), Comune di Supino (Supino omavalitsusüksus), Comune di Sgurgola (Sgurgola omavalitsusüksus) ja Comune di Trivigliano (Trivigliano omavalitsusüksus) ning mille ese on hankemenetluses sellise ärihingu edukaks tunnistamine, kes ei toonud oma hinnapakkumuses eraldi välja tööjõukulusid.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 2014/24 põhjendused 40 ja 98 on sõnastatud järgmiselt:
„(40)
[T]ööõigusealaste sätete järgimist tuleks kontrollida hankemenetluse asjaomastes etappides, st kui kohaldatakse osalejate valikut ja lepingute sõlmimist reguleerivaid üldpõhimõtteid, kõrvaldamise aluseid ja põhjendamatult madala maksumusega pakkumusi käsitlevaid sätteid. […]
[…]
(98)
[Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 1996. aasta direktiiviga 96/71/EÜ töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega (
EÜT 1997, L 18, lk 1
; ELT eriväljaanne 05/02, lk 431)] reguleeritavaid põhilisi töötingimusi, nagu miinimumpalk, käsitlevad nõuded [peaksid] olema tasemel, mis on sätestatud siseriiklikus õiguses või kollektiivlepingutes, mida kohaldatakse liidu õiguse kohaselt nimetatud direktiivi raames.“
Direktiivi 2014/24 artiklis 18 on sätestatud:
„1.   Avaliku sektori hankijad kohtlevad ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutsevad läbipaistvalt ja proportsionaalselt.
Riigihanke kavandamisel ei tohi lähtuda eesmärgist jätta see käesoleva direktiivi kohaldamisalast välja või konkurentsi kunstlikult piirata. Konkurentsi peetakse kunstlikult piiratuks, kui riigihanget kavandatakse kavatsusega teatavaid ettevõtjaid sobimatul viisil soodustada või ebasoodsasse olukorda panna.
2.   Liikmesriigid võtavad asjakohaseid meetmeid, tagamaks, et riigihankelepingute täitmisel täidavad ettevõtjad neid keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse valdkonnas kohaldatavaid kohustusi, mis on kehtestatud liidu või siseriiklike õigusaktidega, kollektiivlepingutega või X lisas loetletud rahvusvaheliste keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse sätetega.“
Selle direktiivi artikli 56 lõike 3 sõnastuse kohaselt:
„Kui ettevõtja esitatav teave või dokumendid on või tunduvad olevat mittetäielikud või vigased või kui konkreetsed dokumendid on puudu, võib avaliku sektori hankija, kui käesoleva direktiivi rakendamiseks siseriiklikus õiguses ei ole sätestatud teisiti, nõuda asjaomaselt ettevõtjalt vastava teabe või dokumentide esitamist, lisamist, selgitamist või täiendamist sobiva tähtaja jooksul, tingimusel et selline nõue esitatakse täielikus kooskõlas võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtetega.“
Itaalia õigus
Itaalia 18. aprilli 2016. aasta seadusandliku dekreedi nr 50 – riigihankeseadustik (decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici;
GURI
nr 91 regulaarne lisa, 19.4.2016), mida on muudetud 19. aprilli 2017. aasta seadusandliku dekreediga nr 56 (decreto legislativo n. 56;
GURI
nr 103 regulaarne lisa, 5.5.2017) (edaspidi „riigihankeseadustik“), artikli 83 lõige 9 on sõnastatud järgmiselt:
„Taotluse mis tahes vormilise puuduse saab kõrvaldada käesolevas lõigus osutatud selgitamise ja täiendamise menetluses. Välja arvatud hinnapakkumuse ja pakkumuse tehnilise lahenduse puhul, annab hankija eelkõige andmete ja artiklis 85 osutatud Euroopa ühtse hankedokumendi puudumise, mittetäielikkuse ja igasuguse muu olulise puuduse korral pakkujale tähtaja, mis ei ületa kümmet päeva, vajaliku dokumendi esitamiseks, täiendamiseks või nõuetega vastavusse viimiseks, näidates ära selle sisu ja seda tegema kohustatud isikud. […]“.
Riigihankeseadustiku artikli 95 lõikes 10 on sätestatud:
„Ettevõtja peab hinnapakkumuses ära näitama oma tööjõukulud ja töötervishoiu- ja tööohutuseeskirjade täitmisega seonduvad ettevõtte kulud, välja arvatud hangete puhul, mis ei hõlma paigaldustöid, intellektuaalteenuste puhul ja artikli 36 lõike 2 punktis a nimetatud lepingute puhul. Hankija kontrollib enne hankeotsuse tegemist, kas tööjõukulude puhul on arvesse võetud artikli 97 lõike 5 punkti d sätteid.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
Montelanico omavalitsusüksus algatas 29. septembri 2017. aasta hanketeatega avatud riigihankemenetluse lepingu sõlmimiseks, mille maksumus ületas direktiivi 2014/24 artiklis 4 sätestatud piirmäära. Selles hanketeates ei olnud otsesõnu korratud ettevõtjale kohustust näidata hinnapakkumuses ära tööjõukulud, nagu on ette nähtud riigihankeseadustiku artikli 95 lõikes 10.
Pakkumused esitasid kuus pakkujat, kelle hulgas olid Gea Srl ja Lavorgna.
Pärast pakkumuste esitamise tähtaja möödumist palus hankekomisjon riigihankeseadustiku artikli 83 lõikes 9 ette nähtud selgitamise ja täiendamise menetluse (
soccorso istruttorio
) raames teatud pakkujatelt, kelle hulgas oli ka Gea, et nad annaksid teada oma tööjõukulud.
Montelanico omavalitsusüksus tunnistas 22. detsembri 2017. aasta otsusega edukaks pakkujaks Gea.
Lavorgna, kes jäi paremusjärjestuses teiseks, esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse, milles nõudis muu hulgas nimetatud otsuse tühistamist, viidates sellele, et Gea oleks tulnud hankemenetlusest kõrvale jätta, kuna ta ei olnud oma pakkumuses ära näidanud tööjõukulusid, andmata talle võimalust kasutada selgitamise ja täiendamise menetlust.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia) märgib, et Euroopa Kohus võttis 2. juuni 2016. aasta otsuses Pizzo (
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
) ja 10. novembri 2016. aasta kohtumääruses Edra Costruzioni ja Edilfac (
C‑140/16
, ei avaldata,
EU:C:2016:868
) seisukoha küsimuses, kas teised pakkujad võib hankemenetlusest kõrvale jätta, kui nad ei ole täpsustanud tööohutusega seotud kulusid, ja kas sellise puuduse saab kõrvaldada tagantjärele. Selle juhtumi puhul rõhutas Euroopa Kohus tema sõnul, et kui hankemenetluses osalemise tingimus, mille täitmata jätmise korral on ette nähtud pakkuja menetlusest kõrvale jätmine, ei ole riigihanke alusdokumentides sõnaselgelt ette nähtud ja sellest tingimusest saab teada üksnes liikmesriigi õigust tõlgendavast kohtupraktikast, võib hankija anda kõrvale jäetud pakkujale piisava tähtaja, et oma olukord nõuetega kooskõlla viia.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab, et kui liikmesriigi seadusandja kehtestas Itaalia õigusesse direktiivi 2014/24 ülevõtmiseks riigihankeseadustiku, seadis ta otsesõnu pakkujatele kohustuse näidata hinnapakkumuses ära oma tööjõukulud, välistades samas hankija õiguse kasutada selgitamise ja täiendamise menetlust, et paluda pakkujatelt, kes ei ole seda kohustust täitnud, selle puuduse kõrvaldamist.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia) kahtleb selles, kas põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid on kooskõlas õiguspärase ootuse kaitse, õiguskindluse ja proportsionaalsuse üldpõhimõtetega, eelkõige sellistel juhtudel, nagu käsitletakse tema menetluses olevas kohtuasjas, kus hinnapakkumuse, mis ei sisalda andmeid tööjõukulude kohta, koostas hankemenetluses osalev ettevõtja vastavalt hankija poolt selleks eelnevalt koostatud dokumentidele, kus ei käsitleta tööjõukulusid käsitlevate materiaalõiguslike eeskirjade järgmise küsimust.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kõnealuste liikmesriigi õigusnormide kohaldamine võib tuua kaasa selliste teistes liikmesriikides asutatud ettevõtjate diskrimineerimise, kes soovivad osaleda Itaalia ametiasutuse korraldatud hankemenetlustes, sest nad ei saaks usaldada hankija enda eelnevalt koostatud vormi õigsust.
Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas sellised Euroopa Liidu õiguse põhimõtted nagu õiguspärase ootuse kaitse ja õiguskindluse põhimõte koos kaupade vaba liikumise põhimõtte, asutamisvabaduse põhimõtte ja teenuste osutamise vabaduse põhimõttega, mis on sätestatud [EL toimimise lepingus], ning neist tulenevad põhimõtted, näiteks võrdse kohtlemise, diskrimineerimiskeelu, vastastikuse tunnustamise, proportsionaalsuse ja läbipaistvuse põhimõte, mis on sätestatud direktiivis [2014/24], keelavad kohaldada selliseid liikmesriigi õigusnorme, nagu need Itaalia normid, mis on sätestatud [riigihankeseadustiku] artikli 95 lõikes 10 koostoimes artikli 83 lõikega 9, ja mille kohaselt tingib see, kui riigihankemenetluses esitatud hinnapakkumuses on tööjõukulud eraldi välja toomata, igal juhul selle, et asjaomane pakkuja jäetakse menetlusest kõrvale ilma selgitamise ja täiendamise (
soccorso istruttorio
) võimaluseta, isegi juhul, kui nende kulude eraldi väljatoomise kohustust ei olnud hanke alusdokumentides nimetatud, ning ka olenemata sellest, et pakkumuses on minimaalsetest tööjõukuludest sisuliselt kinni peetud, kooskõlas pealegi avaldusega, mille pakkuja on selleks teinud?“
Eelotsuse küsimuse analüüs
Oma eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivis 2014/24 sätestatud õiguskindluse, võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, ja mille kohaselt toob riigihankemenetluses esitatud hinnapakkumuses tööjõukulude eraldi välja toomata jätmine endaga kaasa selle, et asjaomane pakkuja jäetakse riigihankemenetlusest kõrvale ilma selgitamise ja täiendamise võimaluseta, sealhulgas ka juhul, kui nende kulude eraldi väljatoomise kohustust ei olnud hanke alusdokumentides nimetatud.
Sellega seoses tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast ühelt poolt, et võrdse kohtlemise põhimõte nõuab, et pakkujatel oleksid pakkumuste koostamisel võrdsed võimalused, ja eeldab seega, et kõigi pakkujate pakkumuste suhtes kohaldatakse samu tingimusi. Teiselt poolt on selle põhimõttega kaasneva läbipaistvuskohustuse eesmärk välistada hankijapoolse soosimise ja meelevaldsuse oht. See kohustus eeldab, et kõik hankemenetluse tingimused ja eeskirjad peavad olema hanketeates või hanke alusdokumentides sõnastatud selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt, nii et esiteks võimaldaks see kõigil piisavalt informeeritud ja mõistlikult tähelepanelikel pakkujatel mõista nende täpset ulatust ja neist ühtemoodi aru saada ning teiseks, et hankijal oleks võimalik tõepoolest kontrollida, kas pakkujate esitatud pakkumused vastavad kõnealuse hankemenetluse tingimustele (2. juuni 2016. aasta kohtuotsus Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Neid kaalutlusi silmas pidades on Euroopa Kohus otsustanud, et võrdse kohtlemise põhimõtet ja läbipaistvuskohustust tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus ettevõtja kõrvale jätmine hankemenetlusest sellise kohustuse täitmata jätmisel, mis ei tulene sõnaselgelt selle menetlusega seotud dokumentidest ega kehtivast riigisisesest õigusest, vaid selle õiguse ja nende dokumentide tõlgendamisest ning liikmesriigi haldusasutuste või -kohtute poolt nendes dokumentides olevate lünkade täitmisest (2. juuni 2016. aasta kohtuotsus Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, punkt
; vt selle kohta 10. novembri 2016. aasta kohtumäärus Spinosa Costruzioni Generali ja Melfi,
C‑162/16
, ei avaldata,
EU:C:2016:870
, punkt
).
Need printsiibid ei saa aga põhimõtteliselt välistada ettevõtja hankemenetlusest kõrvale jätmist, kui ta ei ole järginud menetlusega seotud dokumentides või liikmesriigi kehtivas õiguses sõnaselgelt pandud kohustust, mille järgimata jätmise korral on ette nähtud hankemenetlusest kõrvale jätmine.
Selline järeldus kehtib seda enam, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei tohi hankija juhul, kui kohustused olid pandud selgelt hankega seotud dokumentides ja nende täitmata jätmise korral oli ette nähtud hankemenetlusest kõrvale jätmine, lubada selliste kohustuste täitmata jätmise mis tahes moel heastamist (vt analoogia alusel 6. novembri 2014. aasta kohtuotsus Cartiera dell’Adda,
C‑42/13
,
EU:C:2014:2345
, punktid
ja
; 2. juuni 2016. aasta kohtuotsus Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, punkt
, ning 10. novembri 2016. aasta kohtuotsus Ciclat,
C‑199/15
,
EU:C:2016:853
, punkt
).
Seoses sellega tuleb lisada, et direktiivi 2014/24 artikli 56 lõikega 3 on liikmesriikidel lubatud piirata juhtumeid, mil hankijad võivad asjaomastelt ettevõtjatelt paluda väidetavalt mittetäieliku, eksliku või puuduva teabe või dokumentide esitamist, lisamist, selgitamist või täiendamist sobiva tähtaja jooksul.
Lõpuks olgu märgitud, et vastavalt proportsionaalsuse põhimõttele, mis on liidu õiguse üks üldpõhimõte, ei või riigihankemenetlusi reguleerivad liikmesriigi õigusnormid, mille eesmärk on tagada pakkujate võrdne kohtlemine, minna kaugemale taotletud eesmärgi saavutamiseks vajalikust (vt selle kohta 8. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Lloyd’s of London,
C‑144/17
,
EU:C:2018:78
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu välja toodud andmetest, et kohustus näidata eraldi ära tööjõukulud, mille täitmata jätmise korral jäetakse asjaomane pakkuja hankemenetlusest kõrvale, tuleneb selgelt põhikohtuasjas kõne all oleva hanketeate avaldamise ajal kehtinud riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 10 ja selle seadustiku artikli 83 lõike 9 sätete koosmõjust. Itaalia seadusandja otsustas direktiivi 2014/24 artikli 56 lõike 3 alusel jätta selle seadustiku artikli 83 lõikes 9 selgitamise ja täiendamise menetluse kohaldamisalast välja muu hulgas juhtumi, kus puudub teave tööjõukulude kohta.
Lisaks tuleb silmas pidada, et kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus tõdeb, et põhikohtuasjas käsitletavas hanketeates ei korratud otsesõnu riigihankeseadustiku artikli 95 lõikes 10 sätestatud kohustust, et pakkujad peavad oma hinnapakkumuses ära näitama oma tööjõukulud, nähtub siiski Euroopa Kohtule esitatud toimiku materjalidest, et selle teates oli täpsustatud, et „käesolevas hanketeates, hankedokumentides ja hanke alusdokumentides sõnaselgelt täpsustamata küsimustes [kohaldatakse riigihankeseadustiku] norme“.
Seega oli igal informeeritud ja mõistlikult tähelepanelikul pakkujal põhimõtteliselt võimalik tutvuda põhikohtuasjas käsitletavas hankemenetluses kohaldatavate asjakohaste eeskirjadega, sealhulgas kohustusega näidata hinnapakkumuses ära tööjõukulud.
Neil kaalutlustel ei ole võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtetega vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu käsitletakse põhikohtuasjas, mille kohaselt toob tööjõukulude eraldi ära näitamata jätmine endaga kaasa asjaomase pakkuja riigihankemenetlusest kõrvale jätmise ilma selgitamise ja täiendamise võimaluseta, ja seda isegi juhul, kui hanketeates ei olnud otsesõnu korratud seadusest tulenevat kohustust selline teave esitada.
Samas ilmneb Gea poolt Euroopa Kohtule esitatud kirjalikest seisukohtadest, et ette antud vorm, mida pakkujad põhikohtuasjas käsitletavas hankemenetluses olid kohustatud kasutama, ei andnud tegelikult võimalust näidata eraldi ära tööjõukulud. Lisaks oli selle hankemenetluse alusdokumentides täpsustatud, et pakkujad ei tohi esitada ühtegi dokumenti, mida hankija ei ole konkreetselt nõudnud.
Seetõttu peab eelotsusetaotluse esitanud kohus, kes on ainsana pädev hindama põhikohtuasja faktilisi asjaolusid ja asjaomase hanketeatega seotud dokumente, kontrollima, kas tõepoolest oli pakkujatel tegelikult võimatu välja tuua tööjõukulud vastavalt riigihankeseadustiku artikli 95 lõikele 10, ja analüüsida, kas seetõttu ajasid need dokumendid – hoolimata sõnaselgest viitest kõnealusele seadustikule – pakkujad segadusse.
Juhuks kui nimetatud kohus peaks jõudma järeldusele, et see oli tõepoolest nii, tuleb veel lisada, et sellisel juhul võib hankija õiguskindluse, läbipaistvuse ja proportsionaalsuse põhimõtetest lähtudes anda sellisele pakkujale võimaluse oma olukord nõuetega kooskõlla viia ja täita liikmesriigi selle valdkonna õigusnormides sätestatud kohustused hankija määratud tähtaja jooksul (vt selle kohta 2. juuni 2016. aasta kohtuotsus Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, punkt
, ja 10. novembri 2016. aasta kohtumäärus Spinosa Costruzioni Generali ja Melfi,
C‑162/16
, ei avaldata,
EU:C:2016:870
, punkt
).
Kõiki eespool toodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb vastata eelotsuse küsimusele, et direktiivis 2014/24 sätestatud õiguskindluse, võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtteid tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja mille kohaselt toob riigihankemenetluses esitatud hinnapakkumuses tööjõukulude eraldi ära näitamata jätmine endaga kaasa selle, et asjaomane pakkuja jäetakse riigihankemenetlusest kõrvale ilma selgitamise ja täiendamise võimaluseta, sealhulgas ka juhul, kui nende kulude eraldi väljatoomise kohustust ei olnud hanke alusdokumentides eraldi nimetatud, kui see tingimus ja see kõrvalejätmise võimalus on selgelt ette nähtud liikmesriigi riigihangetealastes õigusnormides, millele on hanke alusdokumentides otsesõnu viidatud. Kui hanke alusdokumentide tingimused ei võimalda pakkujatel oma hinnapakkumustes neid kulusid välja tuua, siis tuleb läbipaistvuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid siiski tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus, kui pakkujatele antakse võimalus oma olukord nõuetega kooskõlla viia ja täita liikmesriigi selle valdkonna õigusnormides sätestatud kohustused hankija määratud tähtaja jooksul.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (üheksas koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivis 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta sätestatud õiguskindluse, võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtteid tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja mille kohaselt toob riigihankemenetluses esitatud hinnapakkumuses tööjõukulude eraldi ära näitamata jätmine endaga kaasa selle, et asjaomane pakkuja jäetakse riigihankemenetlusest kõrvale ilma selgitamise ja täiendamise võimaluseta, sealhulgas ka juhul, kui nende kulude eraldi väljatoomise kohustust ei olnud hanke alusdokumentides eraldi nimetatud, kui see tingimus ja see kõrvalejätmise võimalus on selgelt ette nähtud liikmesriigi riigihangetealastes õigusnormides, millele on hanke alusdokumentides otsesõnu viidatud. Kui hanke alusdokumentide tingimused ei võimalda pakkujatel oma hinnapakkumustes neid kulusid välja tuua, siis tuleb läbipaistvuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid siiski tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus, kui pakkujatele antakse võimalus oma olukord nõuetega kooskõlla viia ja täita liikmesriigi selle valdkonna õigusnormides sätestatud kohustused hankija määratud tähtaja jooksul.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.