CELEX: 62018CJ0427
Kasační opravný prostředek
Veřejná služba
Úředníci a zaměstnanci
Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ)
Odměňování
Služební řád
Článek 110
Zaměstnanci Evropské unie vykonávající služební povinnosti ve třetí zemi
Příloha X
Článek 1 třetí pododstavec a článek 10
Příspěvek za životní podmínky
Každoroční přezkum a úprava
Snížení zaměstnancům vykonávajícím služební povinnosti v Etiopii
Nezbytnost přijmout předtím obecná prováděcí ustanovení
Rozsah

V rámci kasačního opravného prostředku se Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 13. dubna 2018, Alba Aguilera a další v. ESVČ (T‑119/17, dále jen „napadený rozsudek“,
EU:T:2018:183
), kterým Tribunál zrušil rozhodnutí generálního ředitele pro rozpočet a správu ESVČ ze dne 19. dubna 2016 (dále jen „sporné rozhodnutí“) o stanovení příspěvku za životní podmínky podle článku 10 přílohy X služebního řádu – Rok 2016 [ADMIN(2016) 7], v rozsahu, v němž snižuje od 1. ledna 2016 příspěvek za životní podmínky (dále jen „PŽP“) vyplácený zaměstnancům Evropské unie vykonávajícím služební povinnosti v Etiopii z 30 na 25 % referenční částky.
Právní rámec
Služební řád
Služební řád úředníků Evropské unie, ve znění použitelném na spor (dále jen „služební řád“), v čl. 1b písm. a) stanoví, že není-li v tomto služebním řádu stanoveno jinak, ESVČ se považuje pro účely tohoto služebního řádu za orgán Unie.
Článek 101a služebního řádu představuje jediný článek hlavy VIIIb služebního řádu. Tento článek stanoví, že aniž jsou dotčena ostatní ustanovení služebního řádu, stanoví jeho příloha X zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích.
Článek 110 služebního řádu, který je obsažen v jeho hlavě IX týkající se přechodných a závěrečných ustanovení, stanoví:
„1.   Obecná prováděcí ustanovení k tomuto služebnímu řádu jsou přijímána každým orgánem oprávněným ke jmenování v rámci příslušného orgánu po projednání s výborem zaměstnanců a Výborem pro služební řád.
2.   Prováděcí pravidla k tomuto služebnímu řádu přijatá Komisí, včetně obecných prováděcích ustanovení uvedených v odstavci 1, se obdobně použijí na agentury. […]
[…]
3.   Pro účely přijímání pravidel vzájemnou dohodou mezi orgány se agentury nepovažují za orgány. […]
4.   Pravidla k tomuto služebnímu řádu, včetně obecných prováděcích ustanovení uvedených v odstavci 1, a pravidla přijímaná vzájemnou dohodou mezi orgány oprávněnými ke jmenování v rámci příslušných orgánů se dávají na vědomí zaměstnancům.
[…]“
Příloha X služebního řádu, nadepsaná „Zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích“, obsahuje v kapitole 1, nadepsané „Obecná ustanovení“, články 1 až 3 této přílohy.
Článek 1 uvedené přílohy stanoví:
„Tato příloha stanoví zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky [Evropské unie] vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích.
[…]
Obecná prováděcí ustanovení se přijmou v souladu s článkem 110 služebního řádu.“
Článek 2 druhý pododstavec téže přílohy uvádí:
„Orgán oprávněný ke jmenování provádí uvedené převedení pomocí zvláštního procesu, který se nazývá ‚proces mobility‘, pro nějž stanoví po projednání s výborem zaměstnanců prováděcí pravidla.“
Článek 3 přílohy X služebního řádu stanoví:
„Úředník vykonávající služební povinnosti v rámci procesu mobility ve třetí zemi, může být z rozhodnutí orgánu oprávněného ke jmenování dočasně přeřazen na pracovní místo v sídle orgánu nebo na jiné místo zaměstnání v rámci Unie; […] Odchylně od čl. 1 prvního pododstavce může orgán oprávněný ke jmenování na základě obecných prováděcích ustanovení rozhodnout, že úředník bude po dobu tohoto dočasného přeřazení nadále podléhat některým ustanovením této přílohy s výjimkou článků 5, 10 a 12.“
Článek 5 odst. 2 této přílohy stanoví:
„Prováděcí pravidla k odstavci 1 stanoví po projednání s výborem zaměstnanců orgán oprávněný ke jmenování. […]“
Článek 10 uvedené přílohy stanoví:
„1.   [PŽP] se stanoví procentem z referenční částky podle místa úředníkova zaměstnání. Tuto referenční částku tvoří celkový základní plat zvýšený o příspěvek za práci v zahraničí, příspěvek na domácnost a příspěvek na vyživované dítě a snížený o povinné odvody uvedené ve služebním řádu nebo v prováděcích předpisech k němu.
Tento příspěvek se nevyplácí v případě, že je úředník zaměstnán v zemi, ve které lze životní podmínky považovat za srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii.
U ostatních míst zaměstnání se [PŽP] stanoví mimo jiné s ohledem na tyto parametry:
–
zdraví a zdravotnická zařízení,
–
bezpečnost,
–
podnebí,
–
stupeň izolace,
–
ostatní místní životní podmínky.
Orgán oprávněný ke jmenování každoročně přezkoumává [PŽP] stanovený pro každé místo zaměstnání a v případě potřeby po obdržení stanoviska výboru zaměstnanců jej upravuje.
[…]
3.   O prováděcích ustanoveních k tomuto článku rozhodne orgán oprávněný ke jmenování.“
Článek 15 téže přílohy stanoví:
„Za podmínek stanovených orgánem oprávněným ke jmenování má úředník nárok na příspěvek na vzdělání […]“
Článek 21 přílohy X služebního řádu stanoví:
„Pokud je úředník nucen […] změnit místo bydliště, aby splnil podmínky článku 20 služebního řádu, hradí orgán za podmínek stanovených orgánem oprávněným ke jmenování a v závislosti na typu ubytování [některé náklady].“
Článek 23 čtvrtý pododstavec této přílohy zní takto:
Podrobná prováděcí pravidla k tomuto článku stanoví orgán oprávněný ke jmenování. Příspěvek na ubytování nesmí v žádném případě překročit náklady, které úředníkovi vznikly.“
PŘOZ
Pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropské unie, ve znění použitelném na spor (dále jen „PŘOZ“), v čl. 10 odst. 5 stanoví, že se hlava VIIIb služebního řádu použije obdobně na dočasné zaměstnance vykonávající službu ve třetích zemích.
Článek 118 PŘOZ stanoví, že se příloha X služebního řádu použije obdobně na smluvní zaměstnance vykonávající službu ve třetích zemích, s výhradou článku 21 této přílohy za určitých okolností.
Rozhodnutí ESVČ
Rozhodnutí vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku ze dne 17. prosince 2013 o příspěvku za životní podmínky a dodatečném příspěvku upravených v článku 10 přílohy X služebního řádu [HR DEC(2013) 013] (dále jen „rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013“) se týká služebního řádu a PŘOZ, a zejména tohoto článku 10, a uvádí, že bylo přijato po projednání s výborem zaměstnanců. Podle jeho jediného bodu odůvodnění je jeho cílem přijmout vnitřní směrnice týkající se zejména PŽP.
Článek 1 tohoto rozhodnutí uvádí:
„Parametry uvedené v čl. 10 odst. 1 přílohy X [s]lužebního řádu hodnotí [orgán oprávněný ke jmenování], který přitom může vycházet mimo jiné z informací, jež získá ze spolehlivých mezinárodních zdrojů, ať již veřejných či soukromých, jakož i od členských států, delegací Unie a útvarů orgánů a institucí Unie.“ (
citace z uvedeného rozhodnutí použité v textu tohoto rozsudku jsou neoficiálním překladem
)
Článek 2 první pododstavec uvedeného rozhodnutí stanoví:
„Na základě stanoviska výboru zaměstnanců ESVČ a Komise určí [orgán oprávněný ke jmenování] procentní podíl [PŽP] pro jednotlivá místa zaměstnání. Tyto procentní podíly se dělí do osmi kategorií […] v závislosti na parametrech, […]“
Článek 7 téhož rozhodnutí uvádí demonstrativní výčet parametrů, ke kterým se přihlíží mimo jiné při určování výše PŽP a které odpovídají parametrům uvedeným v čl. 10 odst. 1 třetím pododstavci přílohy X služebního řádu. Tento článek v podstatě rovněž stanoví, že k upřesnění použité metodiky přijme ESVČ hlavní zásady ve shodě s odpovědnými útvary Komise po konzultaci technické skupiny vytvořené
ad hoc
skládající se z členů administrativy a zástupců zaměstnanců ESVČ na jedné straně a Komise na druhé straně, kteří jsou jmenováni výborem zaměstnanců svého orgánu.
Článek 12 rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 uvádí, že ustanovení tohoto rozhodnutí se použijí obdobně na dočasné zaměstnance, jakož i na smluvní zaměstnance a že vstupuje v platnost dne 1. ledna 2014.
Na základě tohoto rozhodnutí, zejména jeho článků 2 a 7, jakož i na základě přílohy X služebního řádu, a zejména jejích článků 8 a 10, a po konzultaci výboru zaměstnanců ESVČ a výboru zaměstnanců Komise, přijal generální ředitel ESVČ
ad interim
rozhodnutí EEAS DEC(2014) 049 ze dne 3. prosince 2014 o hlavních zásadách pro stanovení metodiky k určení zejména PŽP (dále jen „rozhodnutí ze dne 3. prosince 2014“).
Sporné rozhodnutí se týká zejména rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 a rozhodnutí ze dne 3. prosince 2014 a uvádí, že bylo přijato po obdržení stanoviska výboru zaměstnanců ESVČ a ústředního výboru zaměstnanců Komise – mimounijní sekce. První bod odůvodnění tohoto rozhodnutí zejména uvádí, že „[PŽP] musí být každoročně přezkoumán a případně upraven, a to pro každé místo zaměstnání, tak, aby bylo možné vzít v potaz vývoj podmínek“ a že tento přezkum „zahrnuje analýzu životních podmínek v jednotlivých místech zaměstnání, jejímž cílem je zjistit, zda jsou či nadále budou srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii“.
Uvedeným rozhodnutím provedl orgán oprávněný ke jmenování a k uzavírání pracovních smluv každoroční úpravu PŽP za rok 2016. S ohledem na doporučení technické skupiny snížil s účinností od 1. ledna 2016 zejména sazbu PŽP vypláceného zaměstnancům vykonávajícím služební povinnosti v Etiopii, přičemž tato sazba klesla z 30 na 25 %.
Skutečnosti předcházející sporu
Žalobci v prvním stupni, R. Alba Aguilera a další, jsou úředníky nebo dočasnými či smluvními zaměstnanci Unie, kteří v době přijetí sporného rozhodnutí vykonávali službu v Etiopii. Vzhledem k tomu, že sporné rozhodnutí snížilo sazbu PŽP vypláceného zaměstnancům Unie vykonávajícím služební povinnosti v této zemi, podali R. Alba Aguilera a další na základě čl. 90 odst. 2 služebního řádu v období mezi 13. červencem a 18. červencem 2016 k orgánu oprávněnému ke jmenování (dále jen „OOJ“) nebo orgánu oprávněnému k uzavírání pracovních smluv stížnosti proti spornému rozhodnutí, kterými toto snížení zpochybnili.
Jediným rozhodnutím ze dne 9. listopadu 2016 byly tyto stížnosti zamítnuty.
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 20. února 2017 podali R. Alba Aguilera a další žalobu znějící na zrušení sporného rozhodnutí v rozsahu, v němž od 1. ledna 2016 snižuje PŽP vyplácený zaměstnancům Unie vykonávajícím služební povinnosti v Etiopii z 30 na 25 % referenční částky, na uložení ESVČ povinnosti zaplatit paušální částku, jejíž výši určí Tribunál
ex aequo et bono
z titulu vzniklé nemajetkové újmy a na uložení ESVČ náhrady nákladů řízení.
Na podporu svých návrhových žádání znějících na zrušení vznesli R. Alba Aguilera a další tři žalobní důvody. První žalobní důvod vycházel z porušení povinnosti přijmout obecná prováděcí ustanovení (dále jen „OPU“) přílohy X služebního řádu, druhý žalobní důvod vycházel z porušení článku 10 přílohy X služebního řádu v rozsahu, v němž metodika použitá ESVČ v rozhodnutí ze dne 3. prosince 2014 k určení výše PŽP v místě zaměstnání zohledňuje „regionální soudržnost“ a třetí žalobní důvod vycházel ze zjevně nesprávného posouzení kritérií uvedených v článku 10 přílohy X služebního řádu při určování výše PŽP.
Tribunál napadeným rozsudkem vyhověl prvnímu žalobnímu důvodu, který mu byl předložen, zrušil sporné rozhodnutí v navrhovaném rozsahu, zamítl návrhová žádání znějící na náhradu újmy, která mu byla předložena, a uložil ESVČ náhradu nákladů řízení.
Návrhová žádání účastníků řízení před Soudním dvorem
ESVČ navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
napadený rozsudek zrušil;
–
vyhověl návrhovým žádáním, která předložila v prvním stupni, a
–
uložil R. Alba Aguilerovi a dalším náhradu nákladů řízení.
Ruben Alba Aguilera a další navrhují, aby Soudní dvůr:
–
zamítl kasační opravný prostředek a uložil ESVČ náhradu nákladů řízení, a
–
podpůrně, bude-li kasačnímu opravnému prostředku vyhověno, vrátil věc Tribunálu.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
Na podporu svého kasačního opravného prostředku uplatňuje ESVČ dva důvody. První důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného právního posouzení při výkladu článku 1 přílohy X služebního řádu v tom, že povinnost přijmout OPU v souladu s článkem 110 služebního řádu, kterou tento článek obsahuje, znamená povinnost přijmout OPU pro celou tuto přílohu. Druhý důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného právního posouzení při výkladu článku 10 uvedené přílohy v tom, že tento článek je ustanovením, jež postrádá jasnost a přesnost do té míry, že ho lze uplatňovat svévolně, v důsledku čehož je přijetí OPU nezbytné.
V tomto ohledu je třeba úvodem poukázat na to, že ESVČ odkazuje v rámci těchto důvodů kasačního opravného prostředku pouze na body odůvodnění napadeného rozsudku, kterými Tribunál vyhověl návrhu na částečné zrušení sporného rozhodnutí, aniž by však odkazovala na body odůvodnění tohoto rozsudku, kterými Tribunál zamítl návrhová žádání znějící na náhradu újmy, která mu byla předložena. Za těchto podmínek se ESVČ svým kasačním opravným prostředkem domáhá zrušení napadeného rozsudku nikoli v plném rozsahu, nýbrž pouze v části, v níž Tribunál tímto rozsudkem zrušil sporné rozhodnutí v rozsahu, v němž bylo navrhováno, a v důsledku toho uložil ESVČ náhradu nákladů řízení.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastníků řízení
ESVČ tvrdí, že se Tribunál tím, že v bodech 30 a 31 napadeného rozsudku rozhodl, že povinnost stanovená v čl. 1 třetím pododstavci přílohy X služebního řádu přijmout OPU v souladu s článkem 110 služebního řádu je povinností přijmout OPU pro celou tuto přílohu z důvodu, že tento článek 1 patří mezi obecná ustanovení této přílohy, dopustil nesprávného právního posouzení při výkladu uvedeného článku 1.
Působnost čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu závisí na tom, zda zvláštní postupy pro použití ustanovení této přílohy jsou, či nejsou upraveny v ustanoveních této přílohy, a v případě neexistence takové úpravy, na míře přesnosti těchto ustanovení nebo na tom, zda je třeba, aby tato ustanovení byla doplněna a rozvinuta OPU. Přístup Tribunálu by měl za následek změnu postupů stanovených uvedenou přílohou pro přijetí některých konkrétních prováděcích ustanovení, zbavil by smyslu ustanovení této přílohy, která jsou sama o sobě dostačující, a byla by soudní cestou uznána jejich neúplná povaha, kterou nutně nemají.
Analýza přílohy X služebního řádu ukazuje, že pouze její článek 3 výslovně stanoví, že OOJ může rozhodnout „na základě [OPU]“. Článek 10 této přílohy používá odlišnou terminologii, z níž vyplývá, že unijní normotvůrce neměl v úmyslu požadovat totožný postup. Jeho odst. 1 čtvrtý pododstavec stanoví, že „[OOJ]“ každoročně přezkoumává PŽP a v případě potřeby jej upravuje „po obdržení stanoviska výboru zaměstnanců“, a jeho odstavec 3 stanoví, že o „prováděcích ustanoveních k tomuto článku [10] rozhodne“ OOJ. Rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 a rozhodnutí ze dne 3. prosince 2014 byla přijata po obdržení stanoviska, pokud jde o prvně uvedené rozhodnutí, výboru zaměstnanců a pokud jde o druhé rozhodnutí, výborů zaměstnanců ESVČ a Komise, z tohoto hlediska.
Celková analýza přílohy X služebního řádu ukazuje, že tato příloha stanoví různé druhy rozhodnutí a různé postupy pro přijetí prováděcích opatření, a sice takové, jako jsou OPU, která vyžadují konzultaci s výborem zaměstnanců a stanovisko Výboru pro služební řád, dále prováděcí ustanovení, která přijímá OOJ po obdržení stanoviska výboru zaměstnanců, a konečně pravidla či podmínky, které stanoví OOJ, aniž má povinnost konzultovat výbor zaměstnanců. Kdyby bylo záměrem unijního normotvůrce učinit povinnost přijmout OPU použitelnou na všechna ustanovení přílohy X služebního řádu, uvedl by to výslovně, přijal by jednotnou terminologii v celé této příloze a nestanovil by zvláštní a odlišné postupy pro některá ustanovení této přílohy.
Výklad zvolený Tribunálem by paradoxně vedl k tomu, že by pro provedení článků 2, 5 a 10 přílohy X služebního řádu bylo nezbytné nejprve přijetí OPU, která vyžadují konzultaci s výborem zaměstnanců, a poté znovu obdržet stanovisko tohoto výboru za účelem přijetí některých zvláštních prováděcích opatření. Tento výbor by tak byl vyzván, aby se dvakrát vyjádřil k téže věci. Toto nemohlo být záměrem unijního normotvůrce. Tento výklad by navíc zbavil ostatní ustanovení této přílohy, v nichž unijní normotvůrce jasně stanovil mechanismy odlišné od mechanismu přijímání OPU, veškerého užitečného účinku.
Jediným možným výkladem čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu je to, že pokud příslušné ustanovení této přílohy vyžaduje přijetí OPU, tato ustanovení musí být přijata v souladu s postupem stanoveným v článku 110 služebního řádu.
Kromě toho ESVČ tvrdí, že první důvod kasačního opravného prostředku nemění předmět sporu před Tribunálem ani nepředstavuje nový důvod. Je tedy přípustný. Rozsah povinnosti přijmout OPU byl mezi účastníky řízení projednán v rámci prvního žalobního důvodu vzneseného žalobci v prvním stupni, kteří v tomto postavení ostatně vymezili předmět sporu. ESVČ dodává, že každopádně i za předpokladu, že by byl první důvod kasačního opravného prostředku považován za nový, nemůže být zbavena práva zpochybnit úvahy, na základě kterých Tribunál rozhodl, že OPU jsou nezbytná pro celou přílohu X služebního řádu, jelikož tyto úvahy se poprvé vyjevily v napadeném rozsudku.
Ruben Alba Aguilera a další primárně tvrdí, že první důvod kasačního opravného prostředku je nepřípustný. Povinnost přijmout OPU k článku 10 přílohy X služebního řádu, připomenutá Tribunálem v bodech 30 až 33 napadeného rozsudku, vychází z ustálené judikatury, kterou ESVČ v prvním stupni nezpochybnila, jak vyplývá z bodu 25 napadeného rozsudku a bodu 16 žalobní odpovědi předložené ESVČ před Tribunálem. Z bodu 27 napadeného rozsudku vyplývá, že ESVČ pouze tvrdila, že rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 a rozhodnutí ze dne 3. prosince 2014 jsou OPU k článku 10 této přílohy, nebo že jim mohou být přinejmenším postavena na roveň. Tribunál však rozhodl, že takové postavení na roveň není možné, jelikož ESVČ nezískala stanovisko Výboru pro služební řád na základě článku 110 služebního řádu, což ESVČ v rámci projednávaného kasačního opravného prostředku nezpochybňuje. ESVČ navíc netvrdí, že Tribunál v bodě 25 napadeného rozsudku zkreslil její argumentaci.
ESVČ tak poprvé až před Soudním dvorem zpochybňuje, že byla povinna přijmout OPU k článku 10 přílohy X služebního řádu na základě čl. 1 třetího pododstavce této přílohy. ESVČ přitom není oprávněna měnit předmět sporu, neboť jinak by Soudnímu dvoru byl předložen spor v širším rozsahu, než v jakém jej projednával Tribunál. Mimoto se nejedná o skutečnost, která se poprvé objevila v napadeném rozsudku, neboť tato povinnost byla určena Soudem pro veřejnou službu v rozsudku ze dne 25. září 2014, Osorio a další v. ESVČ (
F‑101/13
,
EU:F:2014:223
) a potvrzena v rozsudku ze dne 17. března 2016, Vanhalewyn v. ESVČ (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
). Navíc skutečnost, že ESVČ nesplnila povinnosti vyplývající z těchto rozsudků, jelikož nepřijala OPU před přijetím rozhodnutí o stanovení výše dotčeného PŽP, byla zdůrazněna během postupu před zahájením soudního řízení. V napadeném rozsudku se tedy nic „nevyjevilo“.
V každém případě není podle odpůrců první důvod kasačního opravného prostředku opodstatněný. Článek 1 přílohy X služebního řádu spadá do kapitoly této přílohy týkající se obecných ustanovení a třetí pododstavec tohoto článku je formulován obecně. Z toho vyplývá, že unijní normotvůrce ukládá povinnost přijmout OPU pro celou tuto přílohu. Tento čl. 1 třetí pododstavec tedy brání tomu, aby ESVČ snížila částku PŽP pobíranou žalobci v prvním stupni, aniž by předtím přijala OPU upravující provádění článku 10 uvedené přílohy, jak Tribunál právem konstatoval v napadeném rozsudku.
Argument, který ESVČ vyvozuje ze skutečnosti, že unijní normotvůrce někdy upřesnil, že přijetí OPU je vyžadováno pro konkrétně určené ustanovení, její stanovisko nepodporuje. Kdyby totiž unijní normotvůrce skutečně zamýšlel omezit povinnost přijmout OPU k příloze X služebního řádu na některá ustanovení této přílohy, upřesnil by to.
Ani ostatní argumenty předložené ESVČ nelze přijmout. Zaprvé skutečnost, že článek 3 přílohy X služebního řádu konkrétně stanoví přijetí OPU k tomuto článku, je irelevantní, jak již Soud pro veřejnou službu konstatoval v bodech 24 a 25 rozsudku ze dne 25. září 2014, Osorio a další v. ESVČ (
F‑101/13
,
EU:F:2014:223
). Vzhledem k tomu, že článek 3 přílohy X služebního řádu je koncipován jako odchylka od čl. 1 prvního pododstavce této přílohy, který se týká ustanovení uvedené přílohy, nemohou OPU uvedená v tomto článku 3 odkazovat na OPU stanovená v tomto čl. 1 třetím pododstavci, a proto ani bránit povinnosti přijmout OPU k celé příloze X služebního řádu vyplývající z uvedeného čl. 1 třetího pododstavce. Zadruhé skutečnost, že článek 10 této přílohy ukládá přijetí „prováděcích ustanovení“ k tomuto článku, nebrání tomu, aby tato ustanovení měla formu OPU ve smyslu článku 110 služebního řádu, jak již Soud pro veřejnou službu rovněž rozhodl v bodě 26 tohoto rozsudku. Zatřetí není paradoxní stanovit povinnost přijetí OPU k celé uvedené příloze a navíc obdržet stanovisko výboru zaměstnanců před každoroční úpravou výše PŽP v každém místě zaměstnání.
Závěry Soudního dvora
–
K přípustnosti
Pokud jde o argumentaci, kterou R. Alba Aguilera a další napadají přípustnost prvního důvodu kasačního opravného prostředku z důvodu, že je nový a mění předmět sporu před Tribunálem, jenž se týkal nikoli otázky, zda ESVČ byla povinna přijmout OPU k článku 10 přílohy X služebního řádu na základě čl. 1 třetího pododstavce služebního řádu, nýbrž pouze otázky, zda ESVČ splnila tuto povinnost a zda rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 a rozhodnutí ze dne 3. prosince 2014 jsou takovými OPU nebo jim mohou být postavena na roveň, je třeba připomenout, že v řízení o kasačním opravném prostředku je pravomoc Soudního dvora omezena na posouzení přijatého právního řešení, kterým bylo odpovězeno na důvody projednané před prvoinstančním soudem. Účastník řízení tudíž nemůže vznést poprvé až před Soudním dvorem důvod, který mohl vznést před Tribunálem, avšak neučinil tak, neboť by mu to umožnilo předložit Soudnímu dvoru, jehož pravomoc je ve vztahu ke kasačnímu opravnému prostředku omezena, spor širšího rozsahu než spor, který projednával Tribunál (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 1. června 1994, Komise v. Brazzelli Lualdi a další,
C‑136/92 P
,
EU:C:1994:211
, bod
, jakož i ze dne 18. února 2016, Rada v. Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci zajisté Tribunál v bodě 25 napadeného rozsudku uvedl, že „ESVČ nezpochybňuje skutečnost, že z rozsudku ze dne 17. března 2016, Vanhalewyn v. ESVČ (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
), vyplývá, že byla povinna přijmout OPU k článku 10 přílohy X služebního řádu, neboť povinnost vyplývající z čl. 1 třetího pododstavce [této] přílohy se vztahuje rovněž na ustanovení upravující PŽP“. Navíc, jak uvádí R. Alba Aguilera a další, ESVČ netvrdí, že Tribunál v tomto bodě zkreslil její argumentaci.
Z bodů 26 a 27 napadeného rozsudku však vyplývá, že ESVČ před Tribunálem v podstatě zpochybňovala možnost použít rozsudek ze dne 17. března 2016, Vanhalewyn v. ESVČ (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
) na projednávaný případ. Tato okolnost přitom tomuto účastníku řízení nemůže bránit v tom, aby v rámci projednávaného kasačního opravného prostředku zpochybňoval výklad těchto ustanovení přílohy X služebního řádu podaný Tribunálem v napadeném rozsudku, zejména na základě tohoto rozsudku.
Kromě toho v bodě 26 žaloby podané k Tribunálu R. Alba Aguilera a další na podporu svého prvního žalobního důvodu tvrdili, že „povinnost dotyčného orgánu přijmout OPU týkající se celé přílohy X služebního řádu výslovně stanoví čl. [1] třetí pododstavec přílohy X služebního řádu“, přičemž výraz „celé přílohy X služebního řádu“ byl navíc podtržen. Tuto argumentaci zopakovali v bodě 33 této žaloby, podle kterého „nic nemůže odůvodnit průtahy ESVČ při plnění své povinnosti přijmout OPU k celé příloze X služebního řádu“.
Tribunál převzal tuto argumentaci v bodě 24 napadeného rozsudku, v němž konstatoval, že „[žalobci v prvním stupni] uvádějí, že ESVČ se nemůže dovolávat skutečnosti, že rozsudek ze dne 17. března 2016, Vanhalewyn v. ESVČ (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
) byl vyhlášen až […] více než měsíc před přijetím [sporného] rozhodnutí, vzhledem k tomu, že povinnost přijmout OPU k příloze X služebního řádu […] je v každém případě obsažena v čl. 1 třetím pododstavci [této] přílohy“.
V kontradiktorním systému přezkumu legality unijním soudem přísluší přitom iniciativa v řízení účastníkům, kteří také určují předmět sporu (rozsudek ze dne 14. listopadu 2017, British Airways v. Komise,
C‑122/16 P
,
EU:C:2017:861
, bod
). Ruben Alba Aguilera a další tedy nemohou účinně tvrdit, že ESVČ v rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku předkládá Soudnímu dvoru spor v širším rozsahu, než v jakém jej předložili Tribunálu.
Mimoto v bodě 30 napadeného rozsudku, kterého se týká první důvod kasačního opravného prostředku, Tribunál rozhodl, že „článek 10 přílohy X služebního řádu, který je právním základem [sporného] rozhodnutí, sice neobsahuje žádné výslovné ustanovení ukládající přijetí OPU, avšak takovou povinnost uvádí výslovně čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu, který je součástí kapitoly 1 této přílohy, jež je věnována ‚Obecným ustanovením‘ k zvláštním ustanovením a výjimkám pro úředníky vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích“.
Tribunál z toho v bodě 31 tohoto rozsudku, kterého se rovněž týká první důvod kasačního opravného prostředku, vyvodil, že „[u]stanovení čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu mají v tomto ohledu obecnou působnost a OPU, jejichž přijetí stanovují, se týkají celé přílohy X služebního řádu, včetně ustanovení upravujících poskytování PŽP, která jsou obsažena v článku 10 přílohy X služebního řádu“. V tomtéž bodě dodal, že „[u]nijní orgán provádějící tato ustanovení má proto podle čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu povinnost přijmout OPU k článku 10 [této] přílohy“, přičemž tato „povinnost přijmout OPU k celé příloze X služebního řádu“ byla Tribunálem znovu připomenuta v bodě 42 uvedeného rozsudku.
Navíc z prostudování téhož rozsudku vyplývá, že Tribunál prvnímu žalobnímu důvodu, který byl před ním vznesen, vyhověl primárně na základě tohoto výkladu čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu.
Soudní dvůr přitom opakovaně rozhodl, že navrhovatel může vznést kasační opravný prostředek tak, že před ním uvede důvody vyplývající ze samotného napadeného rozsudku směřující ke zpochybnění jeho právní opodstatněnosti (rozsudky ze dne 29. listopadu 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall a další v. Komise,
C‑176/06 P
, nezveřejněný,
EU:C:2007:730
, bod
, jakož i ze dne 6. září 2018, Česká republika v. Komise,
C‑4/17 P
,
EU:C:2018:678
, bod
).
Z výše uvedeného vyplývá, že první důvod kasačního opravného prostředku je přípustný.
–
K věci samé
Podle čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu platí, že „[OPU] se přijmou v souladu s článkem 110 služebního řádu“. Tento článek 110 v odstavci 1 stanoví, že „[OPU] k tomuto služebnímu řádu jsou přijímána každým [OOJ] v rámci příslušného orgánu po projednání s výborem zaměstnanců a Výborem pro služební řád“.
Podle judikatury Soudního dvora, kterou Tribunál v podstatě připomněl v bodě 28 napadeného rozsudku, se výraz „[OPU]“ uvedený v čl. 110 odst. 1 služebního řádu vztahuje především na OPU, která jsou výslovně stanovena v některých zvláštních ustanoveních služebního řádu. V případě neexistence výslovného ustanovení lze připustit povinnost přijmout prováděcí pravidla podléhající formálním podmínkám článku 110 služebního řádu pouze výjimečně, tedy pokud ustanovení služebního řádu postrádají jasnost a přesnost k tomu, aby se mohla uplatnit způsobem, který nebude svévolný (rozsudek ze dne 8. července 1965, Willame v. Komise,
110/63
,
EU:C:1965:71
, s. 815).
V projednávané věci, jak již bylo uvedeno v bodech 51 a 52 tohoto rozsudku, Tribunál v bodech 30 a 31 napadeného rozsudku v podstatě rozhodl, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu je ustanovením, které stanoví výslovnou povinnost přijmout OPU pro všechna ustanovení přílohy X služebního řádu, včetně jejího článku 10, ve smyslu judikatury připomenuté v předchozím bodě tohoto rozsudku, a tedy tento čl. 1 třetí pododstavec ukládá povinnost, aby před přijetím takového rozhodnutí o úpravě výše PŽP uplatnitelného na úředníky a zaměstnance Unie vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích, jako je sporné rozhodnutí, byla přijata OPU k tomuto článku 10 postupem stanoveným v článku 110 služebního řádu.
Jak uvedla ESVČ a jak vyplývá z těchto bodů napadeného rozsudku, Tribunál v tomto ohledu vycházel ze skutečnosti, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu je součástí obecných ustanovení této přílohy.
Z této okolnosti však nelze vyvodit, že toto ustanovení má dosah, který mu přisoudil Tribunál.
Je totiž třeba konstatovat, že článek 3 této přílohy rovněž konkrétně odkazuje na přijetí OPU, zatímco čl. 10 odst. 3 této přílohy pouze stanoví, že o prováděcích ustanoveních k tomuto článku 10 rozhodne OOJ a odst. 1 čtvrtý pododstavec téhož článku 10 stanoví, že OOJ každoročně přezkoumává PŽP stanovený pro každé místo zaměstnání a v případě potřeby po obdržení stanoviska výboru zaměstnanců jej upravuje. Podobně článek 2 přílohy X služebního řádu uvádí, že OOJ stanoví prováděcí pravidla pro proces mobility po projednání s výborem zaměstnanců, čl. 5 odst. 2 této přílohy uvádí, že prováděcí pravidla k odstavci 1 tohoto článku stanoví OOJ po projednání s výborem zaměstnanců, a čl. 23 čtvrtý pododstavec uvedené přílohy uvádí, že podrobná prováděcí pravidla k tomuto článku stanoví OOJ. Pokud jde o články 15 a 21 této přílohy, tyto články stanoví, že příspěvky, kterých se týkají, se vyplatí dotyčnému úředníkovi za podmínek stanovených OOJ.
Ze znění těchto ustanovení ve vzájemném spojení tak vyplývá, že příloha X služebního řádu odkazuje na přijetí nejen OPU, nýbrž i „prováděcích pravidel“ nebo jiných druhů aktů, u nichž je někdy upřesněno, že mohou být přijata až po projednání s výborem zaměstnanců. Ze znění článku 110 služebního řádu, zejména jeho odst. 2 prvního pododstavce, jakož i odstavců 3 a 4 tohoto článku přitom vyplývá, že „OPU“ uvedená v odstavci 1 tohoto článku, jejichž přijetí vyžaduje projednání s výborem zaměstnanců a Výborem pro služební řád každým OOJ, představují zvláštní kategorii prováděcích pravidel k služebnímu řádu, která se liší od pravidel přijímaných na základě dohody mezi orgány a rovněž se liší od ostatních pravidel nebo prováděcích pravidel k tomuto služebnímu řádu.
Z toho vyplývá, že systém zavedený jednotlivými ustanoveními služebního řádu a jeho přílohy X stanoví, že OPU musí být odlišena od jiných prováděcích pravidel služebního řádu, jako jsou prováděcí ustanovení stanovená v čl. 10 odst. 3 této přílohy.
Navíc je třeba konstatovat, že s ohledem na požadavek stanovený v čl. 110 odst. 1 služebního řádu, podle kterého lze OPU přijmout pouze po projednání s výborem zaměstnanců a Výborem pro služební řád, vede výklad čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu, který podal Tribunál, ke zdvojení procesních požadavků, které mají stejný účel.
Tento výklad tak zbavuje čl. 10 odst. 3 přílohy X služebního řádu přinejmenším části jeho užitečného účinku, jelikož toto posledně uvedené ustanovení stanoví méně přísné procesní požadavky pro přijetí prováděcích ustanovení k tomuto článku než ty, které vyplývají z čl. 110 odst. 1 služebního řádu, jak v podstatě uvedl generální advokát v bodech 41 a 42 svého stanoviska.
Výklad podaný Tribunálem rovněž ohrožuje užitečný účinek ostatních ustanovení této přílohy, u nichž unijní normotvůrce stanovil, že bude použit jiný zvláštní postup pro přijetí prováděcích pravidel, než který je uveden v čl. 110 odst. 1 služebního řádu.
Naproti tomu skutečnosti uvedené v bodech 61 až 66 tohoto rozsudku nasvědčují tomu, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu musí být vykládán v tom smyslu, že pokud v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 57 tohoto rozsudku je přijetí OPU k určitému ustanovení této přílohy povinné, pak tento čl. 1 třetí pododstavec upřesňuje postup, který je třeba použít pro jejich přijetí, a sice postup stanovený v článku 110 služebního řádu.
V tomto směru je třeba nejprve připomenout, že článek 3 přílohy X služebního řádu stanoví, že „na základě [OPU]“ může OOJ rozhodnout, že odchylně od čl. 1 prvního pododstavce této přílohy bude úředník vykonávající služební povinnosti ve třetí zemi, který je dočasně přeřazen na pracovní místo v sídle orgánu nebo na jiné místo zaměstnání v rámci Unie, po dobu tohoto dočasného přeřazení nadále podléhat některým ustanovením uvedené přílohy.
Kdyby přitom povinnost přijmout OPU pro všechna ustanovení přílohy X služebního řádu vyplývala, jak rozhodl Tribunál v napadeném rozsudku, již z jejího čl. 1 odst. 3, bylo by zbytečné vkládat do tohoto článku 3 toto výslovné upřesnění. V této souvislosti nelze přijmout výklad uvedeného článku 3 zastávaný R. Alba Aguilerou a dalšími, jenž je uveden v bodě 44 tohoto rozsudku. Poslední věta téhož článku 3 zajisté zavádí odchylku od čl. 1 prvního pododstavce této přílohy. Tento čl. 1 první pododstavec však stanoví, že uvedená příloha stanoví zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky Unie vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích. Vymezuje tak působnost
ratione personae
téže přílohy.
Účelem této odchylky je tedy nikoli odchylka od „ustanovení“ přílohy X služebního řádu, včetně třetího pododstavce jejího článku 1, jejímž účinkem by bylo vyjmout článek 3 této přílohy z dosahu jejího čl. 1 třetího pododstavce, jak tvrdí, nýbrž pouze umožnit OOJ rozšířit za určitých okolností osobní působnost uvedené přílohy nad rámec působnosti, která vyplývá ze samotného čl. 1 odst. 1 této přílohy.
Dále je třeba konstatovat, podobně jako to učinil generální advokát v bodech 48 až 54 svého stanoviska, že skutečnost, že dosah čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu je omezen na dosah procesního odkazu, nezbavuje toto ustanovení jeho užitečného účinku. Konkrétně je tento odkaz v každém případě i nadále užitečný, pokud jde o článek 3 této přílohy. Kromě toho je uvedený odkaz relevantní rovněž pro případ, že by bylo třeba konstatovat, že jedno z ustanovení uvedené přílohy je natolik nejasné a nepřesné, že existuje riziko, že bude použito svévolně, a je proto nutné přijmout OPU k tomuto ustanovení.
Konečně skutečnost, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu je pouze procesním odkazem určeným k upřesnění metodiky, podle které mají být přijímána případná OPU, je potvrzena přípravnými pracemi, které vedly k vložení této přílohy do služebního řádu.
Původně návrh nařízení Rady (EHS), kterým se stanoví zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky Evropských společenství vykonávající služební povinnosti ve státě, který není členským státem Evropských společenství [COM (86) 83 final] (
Úř. věst. 1986, C 74, s. 11
)
(neoficiální překlad)
, který Komise předložila Radě dne 6. března 1986, obsahoval v článku 1 jediný pododstavec, který nyní v podstatě odpovídá čl. 1 prvnímu pododstavci přílohy X služebního řádu, a několik ustanovení tohoto návrhu výslovně upravovalo přijetí OPU. Tak tomu bylo zejména v případě článku 3 této přílohy, který v podstatě odpovídá článku 3 přílohy X služebního řádu, ale rovněž v případě článku 10, který se stejně jako článek 10 přílohy X služebního řádu týkal PŽP. Tento návrh článku 10 tak počítal s tím, že „[OPU] uvedená [v tomto článku, podle kterých měl být PŽP stanoven,] vymezí parametry pro určení procentního podílu příspěvku, jakož i seznam míst a odpovídající sazby, pro která je tento příspěvek poskytován“.
Usnesení, kterým byl ukončen postup konzultace s Evropským parlamentem ohledně návrhu nařízení uvedeného v předchozím bodě, ze dne 12. září 1986 (dok. A2‑83/86), přiložené k zápisu ze zasedání v pátek 12. září 1986 (
Úř. věst. 1986, C 255, s. 213
a 245), a pozměněné znění navrhované v tomto rámci Parlamentem nicméně prokazují, že tento posledně uvedený orgán navrhl vložit upřesnění, které nyní představuje čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu, přičemž taková změna byla podle něj nezbytná „za účelem […] upřesnění podmínek, za kterých mohou být prováděcí ustanovení přijímána“.
Komise tím, že dne 23. října 1986 předložila Radě pozměněný návrh nařízení Rady, kterým se stanoví zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky Evropských společenství vykonávající služební povinnosti ve státě, který není členským státem Evropských společenství [COM (86) 565 final] (
Úř. věst. 1986, C 284, s. 8
), který v podstatě převzal tento návrh Parlamentu, vyhověla změnám navrženým Parlamentem.
Ve znění tohoto nařízení, které bylo konečně přijato Radou, a sice nařízení Rady (Euratom, ESUO, EHS) č. 3019/87 ze dne 5. října 1987, kterým se stanoví zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky Evropských společenství vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích (
Úř. věst. 1987, L 286, s. 3
)
(neoficiální překlad)
, kterým byla příloha X, ve znění vyplývajícím z tohoto nařízení, vložena do služebního řádu, byl přitom návrh Parlamentu, který je nyní obsažen v čl. 1 třetím pododstavci této přílohy, ponechán ve znění navrhovaném tímto orgánem. Kromě toho byl jakýkoliv odkaz na přijetí OPU v článku 10 uvedené přílohy zrušen, avšak článek 10 přílohy X služebního řádu, ve znění vyplývajícím z pozměněného návrhu nařízení uvedeného v předchozím bodě, byl přeformulován a upřesněn tak, aby obsahoval jak seznam parametrů, na jejichž základě se stanoví PŽP, tak koeficientů, kterým byly tyto parametry přiděleny, jejich hodnotu, jakož i stupnici, podle které byl příspěvek stanoven jako procentní podíl z referenční částky od 10 %, pokud se celková hodnota jednotlivých parametrů rovnala nule, až do 35 %, pokud byla tato hodnota vyšší než osm. Bylo rovněž stanoveno, stejně jako ve znění tohoto ustanovení, které je v současné době v platnosti, že OOJ každoročně přezkoumává PŽP pro každé místo zaměstnání a v případě potřeby jej upravuje po obdržení stanoviska výboru zaměstnanců.
Z přípravných prací, které vedly k vložení přílohy X do služebního řádu, tedy jasně vyplývá, že zaprvé ustanovení obsažené nyní v čl. 1 třetím pododstavci této přílohy, které se od přijetí nařízení č. 3019/87 nezměnilo, bylo vloženo s jediným cílem, kterým je upřesnit postup, který je třeba dodržet, musí-li být přijata OPU k této příloze, a že zadruhé unijní normotvůrce měl jasně v úmyslu vyloučit nezbytnost přijetí OPU, zejména pokud jde o článek 10 uvedené přílohy.
K tomuto je třeba ještě uvést, že až do přijetí nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 1023/2013 ze dne 22. října 2013, kterým se mění služební řád úředníků Evropské unie a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropské unie (
Úř. věst. 2013, L 287, s. 15
), zůstal článek 10 přílohy X služebního řádu, ve znění vyplývajícím z nařízení č. 3019/87, v podstatě nezměněn. Od 1. ledna 2014 však byl nahrazen svou v současnosti platnou verzí na základě čl. 1 bodu 70 písm. e) nařízení č. 1023/2013, a to podle bodu 27 odůvodnění tohoto nařízení s cílem „modernizovat pracovní podmínky pro zaměstnance ve třetích zemích tak, aby byly nákladově efektivnější a vedly k úsporám nákladů […] a [aby byla] stanovena možnost využít pro určení [PŽP] širší škálu parametrů, aniž by to ovlivnilo celkový cíl dosáhnout úspory nákladů“.
Za tímto účelem byl článek 10 přílohy X služebního řádu, ve znění vyplývajícím z nařízení č. 3019/87, zjednodušen. Seznam parametrů, které je třeba zohlednit pro účely stanovení PŽP, je v podstatě uváděn demonstrativně, upřesnění týkající se koeficientů, hodnot těchto parametrů a procentních podílů z referenční částky byla odstraněna a byl doplněn odstavec 3, podle něhož OOJ rozhodne o prováděcích ustanoveních k tomuto článku.
Toto nahrazení článku 10 přílohy X služebního řádu mimoto vstoupilo v platnost ve stejný den jako nahrazení článku 110 služebního řádu, které bylo uskutečněno čl. 1 bodem 59 nařízení č. 1023/2013, jehož nové znění uvádí různé druhy prováděcích pravidel ke služebnímu řádu, jež mohou být přijata.
Z tohoto posledního legislativního vývoje tedy zcela jasně vyplývá, že kdyby unijní normotvůrce zamýšlel uložit povinnost přijmout OPU, a nikoli prováděcí pravidla, k článku 10 přílohy X služebního řádu, výslovně by to uvedl, když zjednodušoval obsah tohoto ustanovení.
Argumentace předložená R. Alba Aguilerou a dalšími na podporu napadeného rozsudku, uvedená v bodech 42 až 44 tohoto rozsudku, tedy musí být odmítnuta, neboť je v přímém rozporu s úmyslem unijního normotvůrce.
Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že se Tribunál tím, že v bodech 30 a 31 napadeného rozsudku rozhodl, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu je ustanovením, které stanoví výslovnou povinnost přijmout OPU pro celou tuto přílohu, a tím, že z toho vyvodil, že ESVČ byla povinna přijmout OPU k článku 10 uvedené přílohy před tím, než mohla legálně přijmout sporné rozhodnutí, dopustil nesprávného právního posouzení.
První důvod kasačního opravného prostředku je proto opodstatněný. Nicméně vzhledem k tomu, že v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 57 tohoto rozsudku může být povinnost přijmout OPU ve smyslu článku 110 služebního řádu v případě neexistence výslovného ustanovení v tomto smyslu přesto připuštěna, pokud dotyčné ustanovení služebního řádu postrádá jasnost a přesnost k tomu, aby se mohlo uplatnit způsobem, který nebude svévolný, a k tomu, že ESVČ v rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku tvrdí, že Tribunál v napadeném rozsudku rovněž rozhodl, že článek 10 přílohy X služebního řádu splňuje tuto podmínku, čímž se dopustil druhého nesprávného právního posouzení, je třeba se před rozhodnutím, zda je důvodné zrušit napadený rozsudek v navrhovaném rozsahu, zabývat druhým důvodem kasačního opravného prostředku.
K druhému důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastníků řízení
ESVČ, která odkazuje na body 28, 29 a 38 napadeného rozsudku, tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když konstatoval, že článek 10 přílohy X služebního řádu je ustanovením, které vyžaduje přijetí OPU v tom smyslu, že postrádá jasnost a přesnost k tomu, aby se mohlo uplatnit způsobem, který nebude svévolný. V rámci přijímání prováděcích ustanovení týkajících se PŽP ukládá čl. 10 odst. 1 čtvrtý pododstavec této přílohy výslovně a pouze to, aby bylo obdrženo stanovisko výboru zaměstnanců, což byl případ přijetí rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 a rozhodnutí ze dne 3. prosince 2014. Tato fáze sama o sobě umožňuje vyloučit jakékoliv riziko, že kritéria určující sazbu PŽP budou stanovena správním orgánem na základě výsledku, kterého se snaží dosáhnout. Stupeň podrobnosti tohoto článku 10, který stanoví parametry, které je třeba zohlednit při stanovení PŽP a zavádí jejich každoroční přezkoumání, ostatně sám o sobě prokazuje, že nemůže ponechávat prostor pro svévolné použití.
Kromě toho je podle ESVČ druhý důvod kasačního opravného prostředku zcela relevantní. Vzhledem k tomu, že unijní normotvůrce nestanoví výslovně povinnost přijmout OPU k článku 10 přílohy X služebního řádu, a k tomu, že povaha tohoto ustanovení nevyžaduje přijetí OPU, dokládá toto, že neexistuje povinnost přijmout OPU k článku 10 této přílohy ve smyslu tvrzeném R. Alba Aguilerou a dalšími. Druhý důvod kasačního opravného prostředku se netýká otázky vhodnosti projednání s Výborem pro služební řád, či dokonce relevance jeho stanoviska, ani se netýká požadavku, aby R. Alba Aguilera a další předložili důkaz negativní skutečnosti.
Ruben Alba Aguilera a další primárně tvrdí, že druhý důvod kasačního opravného prostředku je irelevantní. Vzhledem k tomu, že Tribunál právem rozhodl, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu výslovně stanoví povinnost ESVČ přijmout OPU k článku 10 této přílohy, je tvrzená jasnost tohoto článku 10 irelevantní.
V každém případě není tento důvod kasačního opravného prostředku opodstatněný. Přijetí OPU totiž znamená, že stanovisko Výboru pro služební řád může ovlivnit rozhodnutí OOJ. Požadovat předložení negativního důkazu, tj. důkazu, že sporné rozhodnutí mohlo mít jiný obsah, kdyby byla přijata OPU, nelze připustit a zbavilo by povinnost projednání s tímto výborem užitečného účinku.
Závěry Soudního dvora
Vzhledem k tomu, že R. Alba Aguilera a další zpochybňují primárně relevanci druhého důvodu kasačního opravného prostředku, je třeba uvést, že jejich argumentace v tomto ohledu vychází z předpokladu, že Tribunál právem rozhodl, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu je ustanovením, které stanoví výslovnou povinnost přijmout OPU pro všechna ustanovení této přílohy, včetně jejího článku 10, ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 57 tohoto rozsudku. Z analýzy prvního důvodu kasačního opravného prostředku však vyplývá, že tento předpoklad je chybný.
Je přitom třeba konstatovat, že v rámci druhého důvodu ESVČ v podstatě tvrdí, že se Tribunál v bodě 38 napadeného rozsudku dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že bez ohledu na povinnost přijmout OPU k článku 10 přílohy X služebního řádu, která podle něho vyplývá z čl. 1 třetího pododstavce této přílohy, povaha tohoto článku 10 rovněž vyžaduje, aby před tím, než bude možné legálně přijmout rozhodnutí o úpravě výše PŽP, byla přijata OPU k uvedenému článku 10.
V první větě tohoto bodu 38 Tribunál zajisté konstatoval, že „stanovisko takového externího a interinstitucionálního orgánu, jako je Výbor pro služební řád, je nezbytné k zajištění toho, aby byla kritéria, podle nichž jsou určovány životní podmínky ve třetích zemích, stanovena abstraktně a nezávisle na jakémkoli postupu, jehož cílem je upravit výši PŽP, aby bylo zabráněno tomu, že výběr těchto kritérií bude ovlivněn výsledkem, kterého se administrativa případně snaží dosáhnout“.
Z prostudování celého napadeného rozsudku, a zejména jeho bodů 30, 31, 33 a 40 však vyplývá, že Tribunál založil zrušení sporného rozhodnutí nikoli na druhém z případů uvedených v judikatuře připomenuté v bodě 57 tohoto rozsudku, nýbrž na skutečnosti, že podle svého výkladu ukládá čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu výslovnou povinnost přijmout OPU pro všechna ustanovení této přílohy, včetně jejího článku 10.
Mimoto, jak potvrzují bod 34, bod 35, druhá věta bodu 38 a bod 39 napadeného rozsudku, úvahy uvedené Tribunálem v první větě tohoto bodu 38 se týkají otázky, zda rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 a rozhodnutí ze dne 3. prosince 2014 mohou být považována za OPU ve smyslu čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu. Tyto úvahy tedy nesouvisejí s povahou článku 10 této přílohy, nýbrž s tím, jak vykládá čl. 1 třetí pododstavec. Jak již bylo ostatně v podstatě konstatováno v bodě 48 tohoto rozsudku, první žalobní důvod znějící na zrušení předložený Tribunálu se týkal pouze prvního ze dvou případů uvedených v judikatuře připomenuté v bodě 57 tohoto rozsudku.
Druhý důvod kasačního opravného prostředku je tudíž založen na nesprávném výkladu napadeného rozsudku, a musí být proto zamítnut jako neopodstatněný.
Nicméně vzhledem k tomu, že první důvod kasačního opravného prostředku je opodstatněný a závěr Tribunálu, jehož nesprávnost tento důvod konstatuje, představuje, jak bylo uvedeno zejména v bodě 92 tohoto rozsudku, základ pro zrušení sporného rozhodnutí, je třeba zrušit body 1 a 3 výroku napadeného rozsudku.
K žalobě před Tribunálem
Podle čl. 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie může Soudní dvůr v případě zrušení rozhodnutí Tribunálu vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí.
V projednávané věci z přezkumu kasačního opravného prostředku vyplývá, že první důvod vznesený R. Alba Aguilerou a dalšími v prvním stupni, podle kterého byla ESVČ podle čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu povinna přijmout OPU k článku 10 této přílohy před přijetím sporného rozhodnutí, není opodstatněný.
Nicméně vzhledem k tomu, že Tribunál tomuto žalobnímu důvodu vyhověl a zrušil sporné rozhodnutí v rozsahu, v němž bylo navrhováno, aniž zkoumal druhý a třetí žalobní důvod, které u něho byly předloženy, dospěl Soudní dvůr k závěru, že stav řízení nedovoluje, aby o sporu rozhodl. Věc je tedy třeba vrátit Tribunálu.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že se věc vrací Tribunálu, je třeba stanovit, že o nákladech řízení bude rozhodnuto později.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (desátý senát) rozhodl takto:

1)
Body 1 a 3 výroku rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 13. dubna 2018, Alba Aguilera a další v. ESVČ (
T‑119/17
,
EU:T:2018:183
) se zrušují.

2)
Věc se vrací Tribunálu Evropské unie.

3)
O nákladech řízení bude rozhodnuto později.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.