CELEX: 62016CJ0543
Manquement d’État
Directive 91/676/CEE
Article 5, paragraphes 5 et 7
Annexe II, A, points 1 à 3 et 5
Annexe III, paragraphe 1, points 1 à 3, et paragraphe 2
Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles
Insuffisance des mesures en vigueur
Mesures supplémentaires ou actions renforcées
Révision du programme d’action
Limitation de l’épandage
Fertilisation équilibrée
Périodes d’épandage
Capacité des cuves destinées au stockage d’effluents d’élevage
Épandage sur les surfaces en forte pente et sur les sols gelés ou couverts de neige

Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas adopté de mesures supplémentaires ou d’actions renforcées dès qu’il est apparu que les mesures du programme d’action allemand étaient insuffisantes et en n’ayant pas révisé ce programme d’action, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphes 5 et 7, de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO 1991, L 375, p. 1), telle que modifiée par le règlement (CE) n° 1137/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2008 (JO 2008, L 311, p. 1) (ci-après la « directive 91/676 »), lu en combinaison avec l’annexe II, A, points 1 à 3 et 5, ainsi que l’annexe III, paragraphe 1, points 1 à 3, et paragraphe 2, de cette directive.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union
Aux termes du onzième considérant de la directive 91/676, les programmes d’action « doivent comporter des mesures visant à limiter l’épandage sur les sols de tout engrais contenant de l’azote et, en particulier, à fixer des limites spécifiques pour l’épandage d’effluents d’élevage ».
L’article 1
er
de cette directive prévoit :
« La présente directive vise à :
–        réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles,
–        prévenir toute nouvelle pollution de ce type. »
L’article 2, sous e), de ladite directive dispose :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
e)      “fertilisant” : toute substance contenant un ou des composés azotés épandue sur les sols afin d’améliorer la croissance de la végétation, y compris les effluents d’élevage, les résidus des élevages piscicoles et les boues d’épuration ».
L’article 3, paragraphe 1, de la même directive énonce :
« Les eaux atteintes par la pollution et celles qui sont susceptibles de l’être si les mesures prévues à l’article 5 ne sont pas prises sont définies par les États membres en fonction des critères fixés à l’annexe I. »
L’article 4, paragraphe 1, de la directive 91/676 dispose :
« En vue d’assurer, pour toutes les eaux, un niveau général de protection contre la pollution, les États membres, dans un délai de deux ans à compter de la notification de la présente directive :
a)      établissent un ou des codes de bonne pratique agricole, qui seront mis en œuvre volontairement par les agriculteurs et qui devraient contenir au moins les éléments énumérés au point A de l’annexe II ;
[...] »
L’article 5 de cette directive est libellé comme suit :
« 1.      Pour les besoins des objectifs visés à l’article 1er et dans un délai de deux ans à compter de la désignation initiale visée à l’article 3 paragraphe 2 ou d’un an après chaque nouvelle désignation visée à l’article 3 paragraphe 4, les États membres établissent des programmes d’action portant sur les zones vulnérables désignées.
[...]
3.      Les programmes d’action tiennent compte :
a)      des données scientifiques et techniques disponibles concernant essentiellement les quantités respectives d’azote d’origine agricole ou provenant d’autres sources ;
b)      des conditions de l’environnement dans les régions concernées de l’État membre en question.
4.      Les programmes d’action sont mis en œuvre dans un délai de quatre ans à compter de leur élaboration et ils contiennent les mesures obligatoires suivantes :
a)      les mesures visées à l’annexe III ;
b)      les mesures que les États membres ont arrêtées dans le(s) code(s) de bonne pratique agricole élaboré(s) conformément à l’article 4, à l’exception de celles qui ont été remplacées par les mesures énoncées à l’annexe III.
5.      En outre, les États membres prennent, dans le cadre des programmes d’action, toutes les mesures supplémentaires ou actions renforcées qu’ils estiment nécessaires, s’il s’avère, dès le début ou à la lumière de l’expérience acquise lors de la mise en œuvre des programmes d’action, que les mesures visées au paragraphe 4 ne suffiront pas pour atteindre les objectifs définis à l’article 1
er
. Dans le choix de ces mesures ou actions, les États membres tiennent compte de leur efficacité et de leur coût par rapport à d’autres mesures préventives envisageables.
6.      Les États membres élaborent et mettent en œuvre des programmes de surveillance adéquats pour évaluer l’efficacité des programmes d’action établis en vertu du présent article.
Les États membres qui appliquent les dispositions de l’article 5 à l’ensemble de leur territoire national surveillent la teneur en nitrates des eaux (eaux de surface et eaux souterraines) à des points de mesure sélectionnés, qui permettent de déterminer l’étendue de la pollution des eaux par les nitrates à partir de sources agricoles.
7.      Les États membres réexaminent et, le cas échéant, révisent leurs programmes d’action, y compris toute mesure supplémentaire prise en vertu du paragraphe 5, tous les quatre ans au moins. Ils informent la Commission de toute modification apportée aux programmes d’action. »
L’article 10 de ladite directive énonce :
« 1.      Les États membres soumettent à la Commission, pour la période de quatre ans qui suit la notification de la présente directive et pour chaque période ultérieure de quatre ans, un rapport contenant les informations visées à l’annexe V.
2.      Ils soumettent à la Commission un rapport, en vertu du présent article, dans un délai de six mois après l’expiration de la période sur laquelle il porte. »
L’annexe I de cette même directive est intitulée « Critères de définition des eaux visés à l’article 3 paragraphe 1 ». L’annexe I, A, dispose :
« Les eaux visées à l’article 3 paragraphe 1 sont définies en fonction, entre autres, des critères suivants :
1)      si les eaux douces superficielles, notamment celles servant ou destinées au captage d’eau potable, contiennent ou risquent de contenir, si les mesures prévues à l’article 5 ne sont pas prises, une concentration de nitrates supérieure à celle prévue par la directive 75/440/CEE ;
2)      si les eaux souterraines ont, ou risquent d’avoir, une teneur en nitrate supérieure à 50 milligrammes par litre si les mesures prévues à l’article 5 ne sont pas prises ;
3)      si les lacs naturels d’eau douce, les autres masses d’eau douce, les estuaires, les eaux côtières et marines ont subi ou risquent dans un avenir proche de subir une eutrophisation si les mesures prévues à l’article 5 ne sont pas prises.
[…] »
L’annexe II de la directive 91/676 est intitulée « Code(s) de bonne pratique agricole ». L’annexe II, A, prévoit :
« Un ou des codes de bonne pratique agricole visant à réduire la pollution par les nitrates et tenant compte des conditions prévalant dans les différentes régions de [l’Union européenne] devraient contenir des règles couvrant les éléments ci-après, pour autant qu’ils soient pertinents :
1)      les périodes pendant lesquelles l’épandage de fertilisants est inapproprié ;
2)      les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols en forte pente ;
3)      les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols détrempés, inondés, gelés ou couverts de neige ;
[...]
5)      la capacité et la construction des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage, notamment les mesures visant à empêcher la pollution des eaux par ruissellement et infiltration dans le sol ou écoulement dans les eaux superficielles de liquides contenant des effluents d’élevage et des effluents de matières végétales telles que le fourrage ensilé ;
[...] »
L’annexe III de cette directive, intitulée « Mesures à inclure dans les programmes d’action conformément à l’article 5, paragraphe 4, point a) », est libellée comme suit :
« 1.      Les mesures comportent des règles concernant :
1)      les périodes durant lesquelles l’épandage de certains types de fertilisants est interdit ;
2)      la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage ; celle-ci doit dépasser la capacité nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d’interdiction d’épandage dans la zone vulnérable, sauf s’il peut être démontré à l’autorité compétente que le volume d’effluents d’élevage qui dépasse la capacité de stockage réelle sera évacué d’une manière inoffensive pour l’environnement ;
3)      la limitation de l’épandage des fertilisants, conformément aux bonnes pratiques agricoles et compte tenu des caractéristiques de la zone vulnérable concernée, notamment :
a)      de l’état des sols, de leur composition et de leur pente ;
b)      des conditions climatiques, des précipitations et de l’irrigation ;
c)      de l’utilisation des sols et des pratiques agricoles, notamment des systèmes de rotation des cultures ;
et fondée sur un équilibre entre :
i)      les besoins prévisibles en azote des cultures
et
ii)      l’azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants correspondant à :
–      la quantité d’azote présente dans le sol au moment où les cultures commencent à l’utiliser dans des proportions importantes (quantités restant à la fin de l’hiver),
–       l’apport d’azote par la minéralisation nette des réserves d’azote organique dans le sol,
–       les apports de composés azotés provenant des effluents d’élevage,
–       les apports de composés azotés provenant des engrais chimiques et autres composés.
2.      Ces mesures assurent que, pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d’effluents d’élevage épandue annuellement, y compris par les animaux eux-mêmes, ne dépasse pas une quantité donnée par hectare.
Cette quantité donnée par hectare correspond à la quantité d’effluents contenant 170 kilogrammes d’azote. Toutefois :
a)      pour le premier programme d’action quadriennal, les États membres peuvent autoriser une quantité d’effluents contenant jusqu’à 210 kilogrammes d’azote ;
b)      pendant le premier programme d’action quadriennal et à l’issue de ce programme, les États membres peuvent fixer des quantités différentes de celles indiquées ci-avant. Ces quantités doivent être déterminées de sorte à ne pas compromettre la réalisation des objectifs visés à l’article 1
er
et doivent se justifier par des critères objectifs, tels que :
–      des périodes de végétation longues,
–
des cultures à forte absorption d’azote,
–       des précipitations nettes élevées dans la zone vulnérable,
–       des sols présentant une capacité de dénitrification exceptionnellement élevée.
Si un État membre autorise une quantité différente en vertu du deuxième alinéa, point b), il en informe la Commission qui examine sa justification conformément à la procédure de réglementation visée à l’article 9, paragraphe 2.
[...] »
L’annexe V de la directive 91/676, intitulée « Informations devant figurer dans les rapports visés à l’article 10 », prévoit, à son paragraphe 4, sous e), que ces rapports comprennent un résumé des programmes d’action et, en particulier, « les estimations des États membres concernant les délais approximatifs dans lesquels on peut s’attendre à ce que les eaux définies conformément à l’article 3 paragraphe 1 réagissent aux mesures prévues dans le programme d’action, ainsi qu’une indication du niveau d’incertitude que présentent ces estimations ».

Le droit allemand
La directive 91/676 a été transposée dans le droit allemand par la Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen (règlement relatif à l’utilisation d’engrais, d’amendements, de substrats de culture et d’activateurs végétaux selon les principes des bonnes pratiques en matière de fertilisation), du 10 janvier 2006 (BGBl. I, p. 221), telle que modifiée en dernier lieu par l’article 5, paragraphe 36, de la loi du 24 février 2012 (BGBl. I, p. 212) (ci-après la « Düngeverordnung »).
L’article 2, point 12, de la Düngeverordnung définit la notion de « sol gelé » comme suit :
« [...] sol gelé en permanence qui ne dégèle pas en surface pendant le jour ».
L’article 3, paragraphes 4 à 7, de la Düngeverordnung prévoit :
« 4.      Le moment auquel les fertilisants, amendements, substrats de culture ou activateurs végétaux sont épandus ainsi que leur quantité doivent être choisis de manière à ce que, dans la mesure du possible, les plantes disposent des nutriments disponibles à temps et en quantité suffisante pour répondre aux besoins nutritionnels des plantes.
5.      L’apport de fertilisants, d’amendements, de substrats de culture et d’activateurs végétaux ayant une teneur élevée en nutriments d’azote ou de phosphate est interdit lorsque le sol est inondé, saturé d’eau, gelé ou recouvert en permanence d’une couche de neige de plus de cinq centimètres. [...]
6.      Lors de l’apport de fertilisants, d’amendements, de substrats de culture et d’activateurs végétaux ayant une teneur élevée en nutriments d’azote ou de phosphate, il convient :
1)      d’éviter l’émission directe de nutriments dans les eaux de surface, en respectant une distance d’au moins trois mètres entre la limite de la zone d’épandage déterminée par la largeur de l’épandage et le bord supérieur de la berge de l’eau de surface concernée ;
2)      de veiller à l’absence de ruissellement dans les eaux de surface.
Par dérogation au premier alinéa, point 1, la distance à respecter est d’au moins un mètre si, pour l’épandage des substances visées au premier alinéa sont utilisés des engins dont la largeur d’épandage est égale à leur largeur propre ou qui disposent d’un dispositif de limitation de la largeur d’épandage.
7.      Sur les terres arables qui, sur une distance de 20 mètres par rapport au bord supérieur de la berge d’un milieu aquatique visé au paragraphe 6, accusent une pente de plus de 10 pour cent en moyenne par rapport audit milieu aquatique (surfaces en forte pente), les fertilisants ayant une teneur élevée en nutriments d’azote ou de phosphate ne peuvent pas être utilisés dans cette zone à une distance de moins de trois mètres par rapport au bord supérieur de la berge, et par ailleurs uniquement comme suit :
1)      dans la zone comprise entre trois et dix mètres par rapport au bord supérieur de la berge, uniquement lorsque les fertilisants sont enfouis directement dans le sol ;
2)      sur le reste de la surface :
a)      sur les terres arables non exploitées, uniquement en cas d’incorporation immédiate ;
b)      sur les terres arables exploitées :
aa)      avec culture en rang (distance de 45 cm et plus entre les rangs), uniquement en cas de sous ensemencement développé ou en cas d’incorporation immédiate ;
bb)      sans culture en rang, uniquement en cas de développement suffisant de la culture, ou
cc)      après utilisation de paillis ou d’ensemencement direct.
Le premier alinéa, point 1, ne s’applique pas à l’épandage de fumier, à l’exception des fientes de volaille. Les dispositions du premier alinéa, point 2, s’appliquent à l’épandage de fumier pour l’ensemble de la zone comprise entre trois et 20 mètres par rapport au bord supérieur de la berge. Ces dispositions sont sans préjudice du paragraphe 6. »
L’article 4 de la Düngeverordnung dispose :
« [...]
3.      Sans préjudice des dispositions de l’article 3, les nutriments provenant d’effluents d’élevage, y compris en mélange, ne peuvent être épandus que de manière à ce que la quantité d’azote total apportée ne dépasse pas, en moyenne sur les surfaces agricoles exploitées de l’exploitation, 170 kilogrammes d’azote total par hectare et par an. [...]
4.      Sur les herbages et les prairies, les effluents d’élevage peuvent être apportés de manière à ce que l’apport d’azote total ne dépasse pas, en moyenne sur les surfaces en question, 230 kilogrammes d’azote total par hectare et par an, à condition : [...]
5.      Les fertilisants ayant une teneur substantielle en azote disponible, à l’exception du fumier sans fientes de volaille, ne peuvent être apportés pendant les périodes suivantes :
1)      sur les terres arables, du 1
er
novembre au 31 janvier ;
2)      sur les herbages, du 15 novembre au 31 janvier.
[...] »
L’article 5 de la Düngeverordnung est libellé comme suit :
« 1.      Le propriétaire de l’exploitation doit, conformément à l’annexe 7, établir annuellement pour son exploitation, avant le 31 mars, un bilan des éléments nutritifs pour l’azote et le phosphate pour la campagne d’amendement écoulée, sous la forme :
1)      d’un bilan des surfaces
ou
2)      d’un bilan agrégé des parcelles sur la base de bilans des éléments nutritifs pour chaque parcelle ou chaque unité de gestion
et rassembler les bilans annuels en un bilan des éléments nutritifs pluri annuel, conformément à l’annexe 8.
[...] »
L’article 6 de la Düngeverordnung énonce :
« 1.      Le propriétaire de l’exploitation est tenu de présenter, sur demande, au service compétent désigné par la législation du Land les bilans des éléments nutritifs de l’exploitation établis conformément à l’article 5, paragraphe 1.
2.      Si le bilan des éléments nutritifs établi conformément à l’article 5, paragraphe 1, ne dépasse pas :
1)      pour l’azote, un excédent d’éléments nutritifs pour l’exploitation visée à l’annexe 8, ligne 10, en moyenne pour les trois dernières campagnes d’amendement :
[...]
d)      de plus de 60 kilogrammes d’azote par hectare et par an pour les campagnes d’amendement commencées en 2009, 2010 et 2011,
[...]
il est présumé que les exigences de l’article 3, paragraphe 4, sont satisfaites. [...] »
Les règles relatives à la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage sont arrêtées au niveau des Länder.

La procédure précontentieuse
Le 4 juillet 2012, la République fédérale d’Allemagne a transmis à la Commission son cinquième rapport (ci-après le « cinquième rapport »), en application de l’article 10 de la directive 91/676. Le 1
er
novembre 2012, cet État membre a également communiqué à la Commission les données numériques relatives à la qualité des eaux pour la période comprise entre les années 2008 et 2011, sur lesquelles ce cinquième rapport était fondé.
Le 18 octobre 2013, estimant qu’il ressortait du cinquième rapport que la qualité des eaux ne s’était pas améliorée, en comparaison avec la période précédente, la Commission a adressé à la République fédérale d’Allemagne une lettre de mise en demeure. Elle y exposait que cet État membre avait manqué aux obligations lui incombant en vertu de l’article 5, paragraphes 5 et 7, de la directive 91/676 ainsi que des annexes II et III de cette directive. Plus précisément, la Commission reprochait à la République fédérale d’Allemagne de n’avoir pas adopté de mesures supplémentaires et révisé le programme d’action existant lorsqu’il est apparu, à la lumière du cinquième rapport, que les mesures existantes étaient insuffisantes pour atteindre les objectifs de la directive 91/676.
Le gouvernement allemand a répondu à la lettre de mise en demeure par lettre du 13 décembre 2013. Il a indiqué, d’une part, que la Düngeverordnung contenait des adaptations par rapport à la période couvrant les années 2006 à 2009. D’autre part, il a expliqué que cette même Düngeverordnung était en cours de modification et que son entrée en vigueur, qui permettrait à la République fédérale d’Allemagne de se conformer aux obligations découlant de la directive 91/676, était prévue pour le mois de novembre 2014.
Le 11 juillet 2014, la Commission a adressé à la République fédérale d’Allemagne l’avis motivé, dans lequel elle maintenait les griefs formulés dans la mise en demeure, et invitait la République fédérale d’Allemagne à prendre les mesures requises dans un délai de deux mois, à savoir avant le 11 septembre 2014.
Par lettre du 10 septembre 2014, la République fédérale d’Allemagne a répondu à l’avis motivé. Elle a notamment indiqué que la modification prévue de la Düngeverordnung lui permettrait de se conformer aux obligations lui incombant en vertu de l’article 5, paragraphes 5 et 7, de la directive 91/676. Par lettres du 24 juin et du 27 octobre 2015, cet État membre a présenté à la Commission des projets de modification du Düngegesetz (loi sur les fertilisants), du 9 janvier 2009 (BGBl. I, p. 54 et 136), ainsi que de la Düngeverordnung.
N’étant pas satisfaite de la réponse apportée par la République fédérale d’Allemagne, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Par ordonnance du président de la Cour, du 28 mars 2017, le Royaume de Danemark a été admis à intervenir au soutien des conclusions de la République fédérale d’Allemagne.

Sur le recours
À l’appui de son recours, la Commission invoque deux griefs, tirés d’une violation, d’une part, de l’article 5, paragraphe 5, de la directive 91/676 et, d’autre part, de l’article 5, paragraphe 7, de cette directive, lu en combinaison avec l’annexe II, A, points 1 à 3 et 5, ainsi que l’annexe III, paragraphe 1, points 1 à 3, et paragraphe 2, de ladite directive.

Sur le premier grief, tiré d’une violation de l’article 5, paragraphe 5, de la directive 91/676

Argumentation des parties
La Commission reproche à la République fédérale d’Allemagne de ne pas avoir adopté de mesures supplémentaires ou d’actions renforcées alors qu’il est apparu, au plus tard le 4 juillet 2012, lors de la communication du cinquième rapport, que les mesures du programme d’action allemand étaient insuffisantes pour atteindre les objectifs de la directive 91/676.
Elle fait valoir, en premier lieu, qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour que les mesures visées à l’article 5, paragraphe 5, de la directive 91/676 doivent être prises par les États membres dès la première constatation de leur besoin
(arrêt du 2 octobre 2003, Commission/Pays-Bas, C‑322/00, EU:C:2003:532, point 166).
À cet égard, la Commission précise, premièrement, que, bien que la République fédérale d’Allemagne ait invoqué à plusieurs reprises une modification envisagée de la Düngeverordnung, une telle modification n’était pas entrée en vigueur à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, à savoir le 11 septembre 2014, et n’est pas non plus entrée en vigueur depuis cette date.
Deuxièmement, la Commission indique que, si la République fédérale d’Allemagne a soutenu que la Düngeverordnung, telle que révisée en 2007, contenait déjà des mesures plus strictes par rapport à la version antérieure, ces mesures ne peuvent être considérées comme étant « des mesures supplémentaires » ou des « actions renforcées », au sens de l’article 5, paragraphe 5, de la directive 91/676. En effet, selon la Commission, de telles mesures étaient déjà prévues dans la Düngeverordnung de 2007, et ne constituaient pas une réaction aux données relatives à la qualité des eaux figurant dans le cinquième rapport.
En second lieu, la Commission fait valoir qu’il découle du cinquième rapport et des données, sur lesquelles celui-ci est fondé, que la qualité des eaux ne s’est pas améliorée au cours de la période 2008-2011, par rapport à la période 2004-2007. Cette institution s’appuie, à cet égard, sur quatre constats, dont trois ne sont pas, selon elle, contestés par la République fédérale d’Allemagne.
Ainsi, cet État membre ne contesterait pas les constats suivants. Premièrement, la partie allemande de la mer du Nord serait une zone connaissant un problème d’eutrophisation notamment en raison des apports d’azote trop élevés via les fleuves et l’atmosphère. En particulier, dans le cinquième rapport, la République fédérale d’Allemagne renverrait à des rapports élaborés dans le cadre de la convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord‑Est (OSPAR), dans lesquels il serait affirmé que « la totalité de la Baie allemande, mer des Wadden comprise, [est présentée] comme zone connaissant un problème d’eutrophisation », que « l’eutrophisation est l’un des problèmes écologiques les plus importants, y compris dans la partie allemande de la mer du Nord, et que les apports d’azote, notamment, par les fleuves et l’atmosphère restent trop élevés ».
Deuxièmement, l’état d’eutrophisation des zones maritimes ouvertes et des zones côtières relevant de la zone économique exclusive de la République fédérale d’Allemagne en mer Baltique serait modéré à mauvais et l’état écologique de la quasi-totalité des masses d’eau côtières allemandes serait mauvais en raison d’effets d’eutrophisation. À cet égard, la République fédérale d’Allemagne renverrait, dans le cinquième rapport, à des études effectuées dans le cadre de la convention d’Helsinki dont il ressort que « les 9 zones maritimes ouvertes et zones côtières relevant de la ZEE [zone économique exclusive] de l’Allemagne connaissent un état d’eutrophisation modéré à mauvais » et « que l’eutrophisation constitue l’un des problèmes majeurs pour la partie allemande de la Baltique également, avec des effets indésirables tels que la prolifération algale, le déficit en oxygène, la mortalité des poissons, le recul des prairies sous‑marines et des atteintes à la faune du fond marin ».
Troisièmement, les concentrations en nitrate dans les eaux souterraines auraient augmenté dans 40 % des stations de prélèvement.
En revanche, la République fédérale d’Allemagne contesterait le constat selon lequel le pourcentage de stations de prélèvement des nappes phréatiques présentant une concentration de nitrates égale ou supérieure à 50 milligrammes par litre est passé de 50 %, pour la période 2004-2007, à 50,3 % pour la période 2008-2011. Selon cet État membre, le cinquième rapport montrerait que ce pourcentage serait passé de 53,1 % pour la période 2004-2006 à 49,4 % pour la période 2008-2010. En ce qui concerne cette différence, la Commission considère que ses propres chiffres, qui reposent sur les données numériques transmises par la République fédérale d’Allemagne le 1
er
novembre 2012, sont plus fiables que les données figurant dans le cinquième rapport.
En effet, d’une part, la Commission souligne que les données qu’elle exploite, dans le cadre de la vérification de la mise en œuvre de la directive 91/676, sont fondées non pas uniquement sur les rapports des États membres, mais aussi et surtout sur les données de mesure que ces derniers lui communiquent. D’autre part, la Commission fait valoir que l’écart entre les chiffres présentés par la République fédérale d’Allemagne et ceux de ses propres services s’explique par le fait que la Commission se base sur une moyenne pondérée. Ainsi, alors que les États membres transmettraient, pour chaque station de prélèvement, la valeur moyenne mesurée par an, la Commission pondérerait ces valeurs annuelles moyennes en fonction du nombre d’échantillons prélevés, dans la mesure où les valeurs reposant sur un nombre d’échantillons plus élevé seraient plus fiables.
En troisième lieu, s’agissant de l’allégation de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle le réseau de surveillance créé dans le cadre de l’Agence européenne de l’environnement serait plus représentatif que le « réseau des points de surveillance nitrate » créé par cet État membre, la Commission fait valoir, dans son mémoire en réplique, que c’est la République fédérale d’Allemagne elle-même qui a conçu et décidé d’utiliser le « réseau des points de surveillance nitrate » pour surveiller l’efficacité de son programme d’action, en application de l’article 5, paragraphe 6, de la directive 91/676. Selon la Commission, si le « réseau des points de surveillance nitrate » révèle aujourd’hui que la pollution des eaux souterraines par les nitrates ne s’est pas améliorée, cela prouve l’inefficacité du programme d’action allemand.
En quatrième lieu, s’agissant de l’argument de la République fédérale d’Allemagne selon lequel, à la date de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, le 11 septembre 2014, il n’était pas encore possible de constater de manière fiable l’impact de toutes les mesures de la Düngeverordnung, la Commission rétorque, dans son mémoire en réplique, qu’il n’est pas possible de reporter sans cesse les mesures supplémentaires ou les actions renforcées nécessaires sous prétexte que les effets positifs espérés du programme d’action existant ne sont pas encore apparus.
La République fédérale d’Allemagne soutient, en premier lieu, qu’il n’était pas évident que les mesures qu’elle avait adoptées étaient insuffisantes, que ce soit à la date de la communication du cinquième rapport, à savoir le 4 juillet 2012, ou à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, à savoir le 11 septembre 2014.
Ainsi, premièrement, cet État membre indique qu’il ressort du cinquième rapport que les concentrations en nitrates s’élevaient, pendant la période 2004-2006, à 50 milligrammes par litre ou plus dans 53,1 % des stations de prélèvement des nappes phréatiques du « réseau de points de surveillance nitrate » et que ce pourcentage s’est amélioré pour atteindre 49,4 % au cours de la période 2008-2010. La République fédérale d’Allemagne précise que ces pourcentages ont, certes, été calculés en utilisant la méthode de la moyenne arithmétique, mais que, sur le plan juridique, il n’est pas obligatoire de faire usage de la méthode de la moyenne pondérée.
Deuxièmement, cet État membre est d’avis qu’il était d’autant moins évident que les mesures en vigueur étaient insuffisantes que l’évaluation du cinquième rapport était limitée aux 162 stations de prélèvement des nappes phréatiques du « réseau de points de surveillance nitrate ». Or, ce réseau ne serait pas représentatif de la situation générale des nitrates dans les eaux souterraines superficielles en Allemagne. Le réseau de points de surveillance instauré dans le cadre de l’Agence européenne de l’environnement, qui serait représentatif de l’ensemble du territoire allemand, serait plus adapté pour établir une description générale de la répartition et de la présence de nitrate dans les eaux souterraines. Les données collectées dans le cadre de ce dernier réseau montreraient que le dépassement de la norme de qualité en ce qui concerne le nitrate a reculé de 14,9 % pour la période 2004-2006 à 14,3 % pour la période 2008-2010.
En deuxième lieu, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que l’obligation d’adopter des mesures supplémentaires ou des actions renforcées n’existe que lorsqu’il « s’avère » que les mesures en vigueur sont insuffisantes.
À cet égard, elle précise, premièrement, que, tant qu’il n’existe que des indices ou un risque que les mesures en vigueur ne permettent pas d’atteindre les objectifs de la directive 91/676, les États membres ne sont pas tenus de prendre des mesures supplémentaires ou des actions renforcées. Ils n’y sont obligés que lorsqu’il ne peut plus y avoir de doute raisonnable concernant l’inefficacité des mesures en vigueur.
Deuxièmement, l’appréciation de la question de savoir si ces mesures suffisent à atteindre lesdits objectifs impliquerait un pronostic sur le développement futur de la charge de nitrate des eaux. Dès lors, il faudrait, d’abord, déterminer le délai nécessaire pour que les mesures en vigueur produisent leur plein effet et, ensuite, extrapoler les effets que ces mesures ont déjà produits afin d’apprécier si les mesures adoptées suffisent pour atteindre les objectifs de la directive 91/676.
À cet égard, la République fédérale d’Allemagne relève qu’il ressort de l’arrêt du 19 décembre 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, points 57, 58 et 60), que, lorsqu’une décision nécessite des pronostics et est d’une complexité particulière, les États membres disposent d’une large marge d’appréciation. Selon cet État membre, les principes posés par cet arrêt sont applicables à la présente affaire.
Troisièmement, la République fédérale d’Allemagne aurait respecté les limites de la marge d’appréciation dont elle disposait. Ainsi, la part des eaux présentant une concentration en nitrate de 50 milligrammes par litre ou plus aurait reculé au cours de la période considérée. Selon cet État membre, bien que ce recul ne soit pas très marqué, il ne fallait pas s’attendre à un recul plus clair et marquant de la charge de nitrate en raison de la vitesse d’infiltration et d’écoulement très lente de l’eau souterraine.
En outre, un État membre ne pourrait constater si les mesures en vigueur sont insuffisantes qu’après avoir suffisamment évalué tous leurs effets. Or, selon la République fédérale d’Allemagne, il n’était pas possible, le 11 septembre 2014, de constater, de manière fiable, les effets de toutes les mesures prévues par la Düngeverordnung de 2007. À cet égard, cet État membre précise que, en raison des conditions hydrogéologiques régionales, les effets sensibles des mesures introduites dans le cadre de la révision de la Düngeverordnung de 2007 ne peuvent être constatés de manière fiable qu’après plusieurs années. Cela ressortirait également de l’étude, citée par la Commission, intitulée « Recommendations for establishing Action Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agricultural sources » (recommandations relatives à la mise en place de programmes d’action conformément à la directive 91/676/CEE concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, ci-après l’« étude scientifique »).
En troisième lieu, la République fédérale d’Allemagne indique qu’elle n’a pas eu l’intention de repousser « éternellement » la prise de mesures supplémentaires. Cela ressortirait notamment du fait que de telles mesures sont désormais adoptées. Ainsi, les 10 et 31 mars 2017, le Bundesrat (Conseil fédéral, Allemagne) a approuvé la modification de la loi sur les fertilisants, du 9 janvier 2009, et de la Düngeverordnung.
Le Royaume du Danemark soutient la République fédérale d’Allemagne.

Appréciation de la Cour
Conformément à l’article 1
er
de la directive 91/676, celle-ci vise à réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles et de prévenir toute nouvelle pollution de ce type.
En vertu de l’article 5, paragraphe 5, de cette directive, les États membres prennent, dans le cadre des programmes d’action, toutes les mesures supplémentaires ou actions renforcées qu’ils estiment nécessaires, s’il s’avère, dès le début ou à la lumière de l’expérience acquise lors de la mise en œuvre des programmes d’action, que les mesures visées au paragraphe 4 de cet article ne suffiront pas pour atteindre les objectifs définis à l’article 1
er
de ladite directive.
Selon la jurisprudence de la Cour, les États membres doivent prendre les mesures supplémentaires ou les actions renforcées, visées audit article 5, paragraphe 5, dès le début du premier programme d’action ou à la lumière de l’expérience acquise lors de la mise en œuvre des programmes d’action et donc dès la première constatation de leur besoin (arrêt du 2 octobre 2003, Commission/Pays-Bas, C‑322/00, EU:C:2003:532, point 166).
En substance, la Commission reproche à la République fédérale d’Allemagne de ne pas avoir adopté de mesures supplémentaires ou d’actions renforcées alors qu’il ressortait du cinquième rapport que les mesures du programme d’action allemand étaient insuffisantes pour atteindre les objectifs poursuivis par la directive 91/676. Cet État membre estime, au contraire, qu’il n’était pas établi que les mesures qu’il avait adoptées afin de transposer cette directive étaient insuffisantes, que ce soit à la date de la communication du cinquième rapport, à savoir le 4 juillet 2012, ou à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, à savoir le 11 septembre 2014.
À cet égard, en premier lieu, il convient de relever que, aux fins du présent grief, la Commission se fonde sur le cinquième rapport et les données techniques transmises par la République fédérale d’Allemagne le 1
er
novembre 2012, dont elle déduit que la qualité des eaux ne s’est pas améliorée au cours de la période 2008-2011, par rapport à la période 2004-2007.
Cette institution s’appuie, en particulier, sur quatre constats figurant, selon elle, dans le cinquième rapport et les données techniques transmises par la République fédérale d’Allemagne le 1
er
novembre 2012. Premièrement, le pourcentage de stations de prélèvement présentant une concentration de nitrates égale ou supérieure à 50 milligrammes par litre serait passé de 50 %, pour la période 2004-2007, à 50,3 % pour la période 2008-2011. Deuxièmement, les concentrations en nitrate dans les eaux souterraines auraient augmenté dans 40 % des stations de prélèvement. Troisièmement, ainsi que cela a été précisé au point 33 du présent arrêt, la partie allemande de la mer du Nord serait une zone connaissant un problème d’eutrophisation, notamment en raison des apports d’azote trop élevés via les fleuves et l’atmosphère. Quatrièmement, ainsi que cela a également été précisé au point 34 du présent arrêt, l’état d’eutrophisation des zones maritimes ouvertes et des zones côtières relevant de la zone économique exclusive de la République fédérale d’Allemagne en mer Baltique serait modéré à mauvais et l’état écologique de la quasi-totalité des masses d’eau côtières allemandes serait mauvais en raison d’effets d’eutrophisation.
La République fédérale d’Allemagne répond, premièrement, qu’il ressort du cinquième rapport que les concentrations en nitrates s’élevaient, pendant la période 2004-2006, à 50 milligrammes par litre ou plus dans 53,1 % des stations de prélèvement des nappes phréatiques du « réseau de points de surveillance nitrate » et que ce pourcentage s’est amélioré pour atteindre 49,4 % au cours de la période 2008-2010. Afin d’expliquer la différence entre ces pourcentages et ceux avancés par la Commission, elle indique qu’elle a utilisé la méthode de la moyenne arithmétique tandis que la Commission a utilisé des moyennes pondérées. Elle fait valoir que, sur un plan juridique, il n’est pas obligatoire de faire usage de la méthode de la moyenne pondérée.
Deuxièmement, cet État membre avance que l’évaluation du cinquième rapport était limitée aux 162 stations de prélèvement des nappes phréatiques du « réseau de points de surveillance nitrate » et que ce réseau n’est pas représentatif de la situation des nitrates dans les eaux souterraines superficielles, contrairement au réseau de points de surveillance instauré dans le cadre de l’Agence européenne de l’environnement. Les données collectées dans le cadre de ce dernier réseau montreraient que le dépassement de la norme de qualité en ce qui concerne le nitrate a reculé de 14,9 % pour la période 2004-2006 à 14,3 % pour la période 2008-2010.
Ce faisant, la République fédérale d’Allemagne conteste les deux premiers des quatre constats mentionnés au point 56 du présent arrêt. En revanche, s’agissant des troisième et quatrième constats, détaillés aux points 33 et 34 du présent arrêt, concernant le problème d’eutrophisation, cet État membre se contente d’affirmer, dans ses écritures, que le fait que l’état d’eutrophisation de la partie allemande de la mer du Nord et de la mer Baltique soit, selon le cinquième rapport, modéré à mauvais ne permet pas de conclure qu’il avait l’obligation de prendre des mesures supplémentaires. Selon ledit État membre, la réduction du nombre de points de surveillance présentant une concentration de nitrates de plus de 50 milligrammes par litre ainsi que les autres améliorations attendues à l’époque des faits, en raison des mesures déjà prises, conduiraient nécessairement, avec un certain décalage dans le temps, à une amélioration de l’état d’eutrophisation des eaux côtières allemandes. La République fédérale admet ainsi qu’il existait un problème d’eutrophisation dans ces eaux, et que leur état d’eutrophisation n’avait pas été amélioré à la date du cinquième rapport, malgré les mesures que cet État membre a prises en vertu de l’article 5, paragraphe 4, de la directive 91/676.
Or, il découle d’une lecture combinée de l’article 3, paragraphe 1, et de l’annexe I, A, points 2 et 3, de la directive 91/676 que des eaux doivent être considérées comme étant atteintes par la pollution non seulement lorsque les eaux souterraines ont une teneur en nitrate supérieure à 50 milligrammes par litre, mais aussi, notamment, lorsque les lacs naturels d’eau douce, les autres masses d’eau douce, les estuaires, les eaux côtières et marines ont subi une eutrophisation. Cette directive prévoit que, dans chacune de ces hypothèses, les États membres sont tenus d’adopter les mesures prévues à l’article 5 de celle-ci.
Il s’ensuit que le constat, non contesté, en substance, par la République fédérale d’Allemagne, de l’existence de problèmes d’eutrophisation et du fait que, ainsi qu’il ressort du cinquième rapport, les mesures prises en vertu de l’article 5, paragraphe 4, de la directive 91/676 n’ont pas permis d’améliorer l’état d’eutrophisation des eaux côtières, suffit pour conclure, d’une part, que les mesures en vigueur à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé n’étaient pas suffisantes pour atteindre les objectifs définis à l’article 1
er
de la directive 91/676, en particulier la réduction de la pollution des eaux, et, d’autre part, qu’il était nécessaire d’adopter des mesures supplémentaires ou des actions renforcées, en application de l’article 5, paragraphe 5, de cette directive, sans qu’il soit nécessaire d’aborder la question de la méthode de calcul de la proportion des stations de prélèvement dans lesquelles les concentrations en nitrates s’élèvent à 50 milligrammes par litre ou plus, ni celle du choix du réseau des points de surveillance le plus représentatif de la situation des nitrates dans les eaux souterraines superficielles.
En deuxième lieu, la République fédérale d’Allemagne fait valoir, en substance, qu’elle n’était pas tenue de prendre des mesures supplémentaires ou des actions renforcées, en application de l’article 5, paragraphe 5, de la directive 91/676, dès lors qu’elle dispose d’une large marge d’appréciation pour évaluer si les mesures visées à l’article 5, paragraphe 4, de cette directive sont suffisantes pour réaliser les objectifs visés à l’article 1
er
de ladite directive et que, au 11 septembre 2014, elle évaluait encore les effets des mesures adoptées dans le cadre la révision de la Düngeverordnung intervenue au cours de l’année 2007.
À cet égard, premièrement, en ce qui concerne l’argument tiré par le gouvernement allemand de ce que l’obligation d’adopter des mesures supplémentaires ou des actions renforcées n’existe que lorsqu’il ne peut plus y avoir de doute raisonnable concernant l’inefficacité des mesures en vigueur, il y a lieu de relever qu’une telle interprétation se heurte à la jurisprudence de la Cour, citée au point 53 du présent arrêt, selon laquelle lesdites mesures et actions renforcées doivent être adoptées dès la première constatation de leur besoin.
En outre, cette interprétation prive l’article 5, paragraphe 5, de la directive 91/676 de tout effet utile. En effet, selon ladite interprétation, quand bien même un besoin, au sens de cette jurisprudence, serait constaté, l’État membre concerné pourrait repousser la prise des mesures supplémentaires ou actions renforcées, pendant une longue période, sans justification autre que la nécessité d’établir, avec certitude, l’inefficacité des mesures adoptées dans le passé. En l’occurrence, le gouvernement allemand considère que sept années après la dernière révision de la Düngeverordnung, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, il n’était pas encore en mesure d’évaluer l’efficacité des mesures prises dans la cadre de cette révision.
Deuxièmement, l’argument du gouvernement allemand selon lequel les États membres disposent d’une large marge de manœuvre dès lors que l’appréciation de la question de savoir si les mesures en vigueur suffisent est une décision complexe impliquant un pronostic sur le développement futur de la charge de nitrate des eaux souterraines ne saurait prospérer.
Certes, comme le souligne le Royaume du Danemark, la directive 91/676 n’écarte pas l’utilisation de pronostics dans l’évaluation de la question de savoir si les mesures en vigueur suffisent ou si des mesures supplémentaires ou des actions renforcées sont nécessaires. Ainsi, l’annexe V, paragraphe 4, sous e), de cette directive prévoit que le « rapport », au sens de l’article 10 de celle-ci comprend les estimations des États membres concernant les délais approximatifs dans lesquels on peut s’attendre à ce que les eaux réagissent aux mesures prévues dans le programme d’action ainsi qu’une indication du niveau d’incertitude que présentent ces estimations.
Toutefois, il ressort également de l’article 5, paragraphe 7, de ladite directive que les États membres réexaminent et, le cas échéant, révisent leurs programmes d’action, y compris toute mesure supplémentaire prise en vertu du paragraphe 5, tous les quatre ans au moins. De même, il découle de l’article 10 de cette même directive que les États membres soumettent à la Commission, pour la période de quatre ans qui suit la notification de la directive 91/676 et pour chaque période ultérieure de quatre ans, un rapport contenant les informations visées à l’annexe V.
Ainsi, il ne saurait être ignoré que l’efficacité des mesures adoptées conformément à l’article 5, paragraphes 4 et 5, de cette directive doit faire l’objet d’une évaluation tous les quatre ans. Or, l’interprétation proposée par la République fédérale d’Allemagne revient à vider de sa substance cette évaluation périodique en reconnaissant aux États membres la possibilité de retarder la décision sur le caractère suffisant ou non de ces mesures bien au-delà de cette période de quatre ans. En effet, en l’occurrence, le gouvernement allemand considère qu’il n’était pas en mesure de prendre cette décision, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, à savoir le 11 septembre 2014, alors que la dernière révision de la Düngeverordnung avait eu lieu sept années auparavant et que le cinquième rapport avait été transmis à la Commission deux années auparavant.
En tout état de cause, en l’espèce, alors même que, pendant la phase précontentieuse, la République fédérale d’Allemagne a eu conscience de la nécessité de prendre des mesures supplémentaires ou des actions renforcées, elle n’a pas démontré à suffisance de droit devant la Cour qu’elle n’était pas en mesure de prendre ladite décision à l’expiration de ce délai dans la mesure où elle ne pouvait pas encore évaluer les effets de la dernière révision de la Düngeverordnung.
En troisième lieu, s’agissant de l’approbation par le Bundesrat (Conseil fédéral, Allemagne), au cours de l’année 2017, de la modification de la loi sur les fertilisants, du 9 janvier 2009, et de la Düngeverordnung, il suffit de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêt du arrêt du 14 septembre 2017, Commission/Grèce, C‑320/15, EU:C:2017:678, point 17 et jurisprudence citée).
Partant, la République fédérale d’Allemagne n’ayant pas adopté, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, de mesures supplémentaires ou d’actions renforcées, alors qu’il découlait du cinquième rapport que les mesures en vigueur étaient insuffisantes pour atteindre les objectifs de la directive 91/676, il y a lieu de considérer le premier grief comme étant fondé.

Sur le second grief, tiré d’une violation de l’article 5, paragraphe 7, de la directive 91/676, lu en combinaison avec l’annexe II, A, points 1 à 3 et 5, ainsi que l’annexe III, paragraphe 1, points 1 à 3, et paragraphe 2, de cette directive
Par son second grief, divisé en six branches, la Commission reproche à la République fédérale d’Allemagne d’avoir omis de réviser son programme d’action, malgré la situation mise en lumière dans le cinquième rapport, pour le rendre conforme aux exigences de la directive 91/676. La République d’Allemagne l’aurait d’ailleurs implicitement reconnu en s’engageant à amender la Düngeverordnung sur chacun des six points soulevés.

Observations liminaires
À titre liminaire, la République fédérale d’Allemagne soutient, en premier lieu, que, au cours de la période allant de la communication du cinquième rapport, le 4 juillet 2012, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, le 11 septembre 2014, elle n’était pas obligée de réviser le programme d’action allemand. Ainsi, selon l’article 5, paragraphe 7, première phrase, de la directive 91/676, l’obligation de réviser le programme d’action supposerait que d’autres mesures soient nécessaires, ce qui n’aurait pas été le cas en l’espèce.
À cet égard, il suffit de constater que la Cour a répondu à cette allégation dans le cadre de l’examen du premier grief en réponse aux arguments de la République fédérale d’Allemagne. Ainsi, il ressort de cet examen et de la conclusion tirée à ce titre au point 71 du présent arrêt, que, contrairement à ce qu’affirme cet État membre, d’autres mesures étaient nécessaires dès lors que les mesures en vigueur étaient insuffisantes pour atteindre les objectifs de la directive 91/676.
En second lieu, la République fédérale d’Allemagne soutient que, lorsqu’ils transposent cette directive, les États membres sont tenus de veiller au respect tant des objectifs de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement, conformément aux exigences de l’article 191, paragraphes 1 et 2, TFUE, que des droits fondamentaux, en particulier les articles 15 et 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et le principe de proportionnalité. Il conviendrait donc de mettre en balance les différents intérêts concernés. Ce serait la raison pour laquelle l’étude scientifique ne pourrait pas être considérée comme étant le critère unique en ce qui concerne l’évaluation de la transposition correcte de cette directive. En outre, cette étude ne pourrait pas se voir reconnaître un caractère juridiquement contraignant.
S’agissant du respect des droits fondamentaux, il importe de relever que la République fédérale d’Allemagne n’a nullement étayé son allégation. En particulier, elle n’a pas spécifié en quoi l’interprétation de la directive 91/676 défendue par la Commission ainsi que l’obligation de transposition qui découle de cette interprétation constitueraient une violation de ces droits.
S’agissant de l’étude scientifique, il convient d’observer que la Commission n’a prétendu ni que cette étude devait être considérée comme étant le critère unique d’évaluation de la transposition correcte de la directive 91/676 ni qu’elle avait un caractère juridiquement contraignant. Conformément à l’article 5, paragraphe 3, sous a), de cette directive, selon lequel les programmes d’action tiennent compte des données scientifiques et techniques disponibles, cette institution a fondé ses conclusions sur ladite étude. Toutefois, il était loisible à la République fédérale d’Allemagne de produire d’autres études et documents scientifiques afin de réfuter les allégations de ladite institution.
Il s’ensuit que les arguments soulevés, à titre liminaire, par la République fédérale d’Allemagne ne sauraient prospérer.
Sur la première branche
du second grief, relative à la limitation de l’épandage de fertilisants
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Argumentation des parties
La Commission fait valoir que le programme d’action allemand n’est pas conforme à l’annexe III, paragraphe 1, point 3, de la directive 91/676, selon laquelle les programmes d’action doivent comporter des règles relatives à la limitation de l’épandage de fertilisants sur les surfaces agricoles, fondées sur le principe de la fertilisation équilibrée, à savoir sur un équilibre entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l’azote apporté à ces cultures par le sol et les fertilisants. Cette institution souligne que la Cour a jugé que cette disposition devait être interprétée à la lumière de l’objectif de la directive 91/676 et transposée avec précision.
La Commission rappelle, à cet égard, que l’article 3, paragraphe 4, de la Düngeverordnung exige que des fertilisants ne soient épandus que dans la quantité qui correspond au besoin des cultures en nutriments. Cette quantité serait obtenue en tenant compte d’un élément ex ante, à savoir la détermination du besoin en fertilisants, et d’un élément ex post, à savoir le bilan des éléments nutritifs.
Or, d’une part, s’agissant de la détermination du besoin en fertilisants, la République fédérale d’Allemagne aurait reconnu que les règles en vigueur ne sont pas en rapport avec les besoins effectifs en nutriment des diverses cultures, les besoins dans les diverses régions pédoclimatiques et la prise en considération de l’incidence de la fertilisation sur la protection des eaux.
D’autre part, s’agissant du bilan des éléments nutritifs, la Commission indique qu’il est présumé, à l’article 6, paragraphe 2, point 1, sous d), de la Düngeverordnung, que les exigences de l’article 3, paragraphe 4, de celle-ci sont satisfaites lorsque l’excédent en azote ne dépasse pas 60 kilogrammes d’azote par hectare et par an. Cet excédent ne serait pas scientifiquement fondé et dépasserait, en outre, les besoins effectifs en azote des cultures. Cet excédent comporterait, par conséquent, le danger d’un apport d’azote dans les eaux, ce qui serait contraire au principe de la fertilisation équilibrée.
La République fédérale d’Allemagne indique, en premier lieu, concernant l’élément ex ante, à savoir le besoin des cultures en nutriments, que les exploitations agricoles doivent se fonder sur des valeurs inscrites dans des tableaux qui font partie de la Düngeverordnung. Si ces tableaux étaient appliqués de manière stricte, la fertilisation devrait aboutir à un bilan des éléments nutritifs équilibré. Les dispositions relatives à la détermination du besoin en fertilisants seraient donc compatibles avec le principe d’une fertilisation équilibrée.
En second lieu, en ce qui concerne l’élément ex post, à savoir le bilan des éléments nutritifs, la République fédérale d’Allemagne soutient, s’agissant de la valeur de contrôle uniforme de 60 kilogrammes d’azote par hectare et par an, qu’une telle valeur est indispensable pour pouvoir continuer à utiliser des fertilisants organiques tels que le lisier, le fumier et le compost, dès lors que les valeurs d’azote provenant de tels fertilisants concernent la totalité de la part d’azote dans le sol, mais ne représentent pas l’azote réellement efficace.
Toutefois, il ne serait pas possible de conclure à un risque pour les eaux souterraines à partir d’un excédent d’azote admissible de 60 kilogrammes d’azote par hectare et par an dans le cadre du bilan des éléments nutritifs. En effet, cet excédent permettrait de savoir si la détermination du besoin en fertilisants correspond aux rendements obtenus par l’exploitation. Cette valeur de contrôle servirait ainsi à tirer une conclusion en ce qui concerne l’efficacité de l’azote utilisé dans l’exploitation concernée.
De plus, il conviendrait, selon la République fédérale d’Allemagne, de tenir compte du fait que, en raison des règles de calcul imposées, la valeur de contrôle est plus élevée lorsque des fertilisants organiques sont utilisés dans l’exploitation agricole. Si l’exploitation utilisait exclusivement des fertilisants minéraux présentant une efficacité importante, des valeurs de contrôle très peu élevées seraient possibles.
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Appréciation de la Cour
Conformément à l’article 5, paragraphe 4, de la directive 91/676, lu en combinaison avec l’annexe III, paragraphe 1, point 3, de celle-ci, les programmes d’action doivent comporter des règles concernant la limitation de l’épandage des fertilisants, laquelle doit être fondée sur un équilibre entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l’azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants.
Selon la jurisprudence, cette disposition doit être interprétée à la lumière de l’objectif de la directive 91/676, à savoir créer les instruments nécessaires afin que soit garantie la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (voir, en ce sens, arrêt du 2 octobre 2003, Commission/Pays-Bas, C‑322/00, EU:C:2003:532, point 73). En outre, ladite disposition doit être transposée avec précision, afin de permettre aux agriculteurs et aux autorités de contrôle de calculer correctement la quantité d’azote pouvant être épandue afin de garantir l’équilibre de la fertilisation (voir, en ce sens, arrêts du 8 mars 2001, Commission/Luxembourg, C‑266/00, EU:C:2001:152, point 30, ainsi que du 4 septembre 2014, Commission/France, C‑237/12, EU:C:2014:2152, points 108 et 109).
En l’espèce, il est constant entre les parties que, conformément à la Düngeverordnung, la quantité qui correspond aux besoins des cultures en nutriments est obtenue en tenant compte d’un élément ex ante, à savoir la détermination du besoin en fertilisants, et d’un élément ex post, à savoir le bilan des éléments nutritifs.
En premier lieu, s’agissant de la détermination du besoin en fertilisants, il convient de relever que, en réponse à l’argument de la Commission selon lequel les règles de la Düngeverordnung ne sont pas en rapport avec les besoins effectifs des diverses cultures, les besoins dans les diverses régions pédoclimatiques et la prise en considération de l’incidence de la fertilisation sur la protection des eaux, la République fédérale d’Allemagne se limite, en substance, à relever que, si les tableaux figurant dans la Düngeverordnung étaient appliqués de manière stricte, la fertilisation devrait aboutir à un bilan des éléments nutritifs équilibré. Or, une telle affirmation ne permet pas de considérer que cet État membre assure la pleine application de l’annexe III, paragraphe 1, point 3, de la directive 91/676 d’une manière suffisamment claire et précise (voir, en ce sens, arrêt du 4 septembre 2014, Commission/France, C‑237/12, EU:C:2014:2152, point 108).
En second lieu, s’agissant du bilan des éléments nutritifs, l’article 6, paragraphe 2, point 1, sous d), de la Düngeverordnung introduit une présomption selon laquelle les exigences de cette réglementation sont satisfaites lorsque l’excédent en azote ne dépasse pas 60 kilogrammes d’azote par hectare et par an pour les campagnes d’amendement commencées en 2009, en 2010 et en 2011.
En d’autres termes, la réglementation allemande admet la possibilité pour les agriculteurs de surfertiliser la surface exploitée de 60 kilogrammes d’azote par hectare et par an, tout en présumant que les exigences de l’article 3, paragraphe 4, de la Düngeverordnung sont satisfaites. Ces agriculteurs sont ainsi susceptibles de dépasser les besoins effectifs en azote des cultures, ce qui pourrait conduire à un apport d’azote dans les eaux. Une telle possibilité est en contradiction avec le principe de fertilisation équilibrée, qui exige une adéquation entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l’azote effectivement apporté à ces cultures.
Certes, la Commission ne conteste pas que les conditions climatiques, les précipitations et l’irrigation peuvent justifier un excédent en éléments nutritifs. Toutefois, de telles éventualités ne sauraient pour autant, à elles seules, permettre à un État membre de prévoir, ainsi qu’il résulte de l’article 6, paragraphe 2, point 1, sous d), de la Düngeverordnung, un tel excédent en toutes circonstances.
Il s’ensuit qu’il y a lieu de considérer que les dispositions de la Düngeverordnung ne permettent de garantir ni l’équilibre de la fertilisation ni la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, contrairement aux exigences de l’annexe III, paragraphe 1, point 3, de la directive 91/676, telle qu’interprétée par la jurisprudence citée au point 88 du présent arrêt.
La première branche du second grief est donc fondée.
Sur la deuxième branche
du second grief, relative à l’obligation d’adopter des règles sur les périodes d’interdiction de l’épandage de fertilisants
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Argumentation des parties
La Commission estime que la Düngeverordnung n’est pas conforme à l’annexe II, A, point 1, et à l’annexe III, paragraphe 1, point 1, de la directive 91/676, qui exigent, notamment, l’adoption de règles sur les périodes durant lesquelles l’épandage de fertilisants est interdit.
En premier lieu, la Commission indique que l’article 4, paragraphe 5, de la Düngeverordnung prévoit, en ce qui concerne les périodes d’interdiction, une exception pour le « fumier sans fiente de volaille ». Or, l’exigence de périodes d’interdiction prévue par les dispositions de la directive 91/676 s’appliquerait à tous les fertilisants sans exception.
En second lieu, s’agissant de la durée des périodes d’interdiction figurant dans cette même disposition de la Düngeverordnung, la Commission relève, premièrement, qu’elle ne reposerait pas sur les données scientifiques et environnementales les plus récentes, contrairement à ce qui serait prévu à l’article 5, paragraphe 3, sous a) et b), et à l’annexe II, A, point 1, de la directive 91/676. Deuxièmement, la Düngeverordnung ne contiendrait pas de différenciation selon les régions pédoclimatiques, les types de fertilisants, les méthodes de fertilisation et d’autres facteurs environnementaux tels que les zones à risque plus élevé de lessivage ou de ruissellement de surface, contrairement à ce qui serait préconisé par l’étude scientifique. Troisièmement, les périodes d’interdiction prévues par la Düngeverordnung seraient trop brèves. Alors que l’étude scientifique recommanderait des périodes d’interdiction de cinq à sept mois, l’article 4, paragraphe 5, de la Düngeverordnung ne prévoirait que des périodes d’interdiction de deux mois et demi à trois mois.
La République fédérale d’Allemagne relève, en premier lieu, que, conformément à l’annexe II, A, point 1, ainsi qu’à l’annexe III, paragraphe 1, de la directive 91/676, les États membres sont tenus de prévoir des règles concernant, d’une part, les périodes pendant lesquelles l’épandage de fertilisants est inapproprié, « dans la mesure où celles-ci sont pertinentes », et, d’autre part, les périodes durant lesquelles l’épandage de « certains types » de fertilisants est interdit. De telles règles ne devraient donc être adoptées que lorsqu’elles sont pertinentes et ne devraient pas valoir pour tous les types de fertilisants.
En deuxième lieu, la République fédérale d’Allemagne fait valoir qu’il n’est pas nécessaire de prévoir une disposition relative à une période pendant laquelle l’épandage de fumier serait interdit. En effet, cet État membre défend la conception, également soutenue par les milieux scientifiques, selon laquelle l’azote contenu dans le fumier est majoritairement présent sous une forme organique. De plus, la République fédérale d’Allemagne considère que l’azote présent dans les couches superficielles du sol est fixé par du fumier épandu contenant une part importante de substances organiques non décomposées.
En troisième lieu, la République fédérale d’Allemagne soutient, tout d’abord, qu’une différenciation des périodes d’interdiction en fonction des régions pédoclimatiques est contraire à la nécessité de maintenir une réglementation uniforme pour tout le territoire fédéral et ne serait pas gérable en Allemagne. Ensuite, une telle réglementation différenciée ne serait pas utile au regard de l’objectif de diminuer l’apport en nitrate dans les eaux souterraines. Enfin, cela aboutirait à des distorsions de concurrence injustifiées, notamment dans les zones transfrontalières dans les régions concernées par l’interdiction.
En quatrième lieu, la Düngeverordnung prévoirait, en principe, en ce qui concerne les fertilisants ayant une teneur substantielle en azote disponible, à l’exception du fumier, deux périodes d’interdiction distinctes, l’une pour les cultures, qui court du 1
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novembre au 31 janvier, et l’autre pour les herbages, qui court du 15 novembre au 31 janvier. Ces périodes d’interdiction couvriraient les périodes de repos complet hivernal de la végétation. La carte du service météorologique allemand ferait apparaître que, dans la majeure partie de l’Allemagne, la période de repos de la végétation ne commence que mi-novembre. Un début de la période d’interdiction au 1
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août, telle que proposée par l’étude scientifique, ne tiendrait pas suffisamment compte de ces connaissances et aboutirait à une renonciation à l’utilisation d’un rendement potentiel important, en particulier, des herbages. Après le 1
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août, les exploitations agricoles pratiqueraient souvent encore deux coupes sur les herbages, de telle sorte que l’azote apporté serait encore utilisé après le 1
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août. Cette conclusion serait confirmée par un certain nombre d’études scientifiques.
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Appréciation de la Cour
L’annexe II, A, point 1, de la directive 91/676 prévoit l’obligation d’inclure, dans les codes de bonne pratique agricole, visés à l’article 4, paragraphe 1, de celle-ci, les périodes pendant lesquelles l’épandage de fertilisants est inapproprié. En vertu de l’annexe III, paragraphe 1, point 1, de cette directive, les programmes d’action doivent comporter des règles concernant les périodes durant lesquelles l’épandage de certains types de fertilisants est interdit.
Il ressort tant du onzième considérant de ladite directive que de la définition de la notion de « fertilisant », figurant à l’article 2, sous e), de la même directive, que les mesures visant à limiter l’épandage sur les sols des fertilisants doivent s’appliquer à toute substance contenant un ou des composés azotés, y compris les effluents d’élevage, les résidus d’élevage piscicole et les boues d’épuration.
Par ailleurs, selon la jurisprudence de la Cour, l’interdiction d’épandage à certaines périodes de l’année est une disposition essentielle de la directive 91/676, laquelle ne prévoit pas de dérogations (arrêts du 29 juin 2010, Commission/Luxembourg, C‑526/08, EU:C:2010:379, points 54, 55 et 57, ainsi que du 4 septembre 2014, Commission/France, C‑237/12, EU:C:2014:2152, point 58). La Cour a également jugé que l’annexe II, A, de cette directive vise l’ensemble des fertilisants (arrêt du 2 octobre 2003, Commission/Pays-Bas, C‑322/00, EU:C:2003:532, point 134).
L’article 4, paragraphe 5, de la Düngeverordnung dispose que les fertilisants ayant une teneur substantielle en azote disponible, à l’exception du fumier sans fientes de volaille, ne peuvent être apportés sur les terres arables, du 1
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novembre au 31 janvier, et sur les herbages, du 15 novembre au 31 janvier.
En premier lieu, pour autant que l’article 4, paragraphe 5, de la Düngeverordnung prévoit une exception au bénéfice du fumier sans fientes de volaille, il convient de considérer, à l’instar de la Commission, que cette réglementation ne satisfait pas aux exigences de l’annexe II, A, point 1, ainsi que de l’annexe III, paragraphe 1, point 1, de la directive 91/676, telles qu’interprétées par la Cour dans la jurisprudence citée au point 105 du présent arrêt.
Cette conclusion ne saurait être remise en cause par les arguments de la République fédérale d’Allemagne.
Outre le fait que l’argument selon lequel les règles concernant les périodes durant lesquelles l’épandage est interdit ou inapproprié ne doivent être adoptées que lorsqu’elles sont pertinentes se heurte à ladite jurisprudence, les éléments avancés par cet État membre afin de démontrer que, en l’occurrence, une telle règle n’est pas pertinente pour le fumier ne sauraient convaincre.
En effet, la République fédérale d’Allemagne invoque le fait que l’azote contenu dans le fumier est majoritairement présent sous une forme organique et que l’azote présent dans les couches superficielles du sol est fixé par du fumier épandu contenant une part importante de substances organiques non décomposées. Elle en déduit qu’il ne faut pas s’attendre à un lessivage rapide d’azote minéralisé. Si cet État membre indique que cette conception est défendue par « des milieux scientifiques », elle ne produit toutefois aucune étude scientifique au soutien de ladite conception. En revanche, c’est sur le fondement de plusieurs études scientifiques que la Commission affirme que le fumier peut contenir des quantités considérables d’azote minéral, ce qui plaide, selon cette institution, contre toute dérogation en sa faveur.
Or, selon une jurisprudence constante, les programmes d’action tiennent compte des meilleures connaissances scientifiques et techniques disponibles, ainsi que des conditions physiques, géologiques et climatologiques de chaque région (arrêt du 4 septembre 2014, Commission/France, C‑237/12, EU:C:2014:2152, point 29 et jurisprudence citée).
En second lieu, s’agissant des périodes d’interdiction figurant à l’article 4, paragraphe 5, de la Düngeverordnung, la Commission considère que ces périodes sont trop brèves et qu’elles auraient dû être différenciées selon les régions pédoclimatiques ou les différents facteurs environnementaux.
Premièrement, en ce qui concerne l’absence de différenciation selon les régions pédoclimatiques ou les différents facteurs environnementaux, il convient de relever que la République fédérale d’Allemagne invoque, pour justifier cette absence, les difficultés de gestion d’une réglementation différenciée ainsi qu’un risque de distorsions de concurrence.
Or, selon une jurisprudence constante de la Cour, un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations et des délais prescrits par une directive (arrêt du 13 avril 2000, Commission/Espagne, C‑274/98, EU:C:2000:206, point 19).
Deuxièmement, en ce qui concerne la brièveté de ces périodes, il y a lieu de relever, tout d’abord, que, s’agissant de la carte du service météorologique allemand, la Commission indique de manière étayée, dans son mémoire en réplique, que les conclusions que la République fédérale d’Allemagne tire des données de cette carte ne tiennent pas compte du fait que, ainsi qu’il résulte de plusieurs études scientifiques, la croissance des herbages ne dépend pas uniquement de la température, mais aussi de la lumière. La Commission renvoie également à des études scientifiques qui montrent que, même en cas de basses températures, il y a une minéralisation considérable de l’azote.
À cet égard, sans apporter aucune preuve scientifique, la République fédérale d’Allemagne se limite à relever que, au regard des conditions de luminosité, elle se situe en dehors de la zone de latitude nord-européenne et que, même après le 1
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août, il y a encore une importante augmentation de la biomasse en Allemagne, ce qui est insuffisant pour renverser les affirmations étayées de la Commission.
Ensuite, d’une part, concernant l’affirmation de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle la croissance des herbages ne change, en général, qu’au début du mois de décembre, force est de constater, à l’instar de la Commission, que le tableau 1 de l’annexe 3 du mémoire en défense, produit par cet État membre, n’étaye pas une telle affirmation. D’autre part, l’argument dudit État membre relatif à la perte de rendement des herbages ne saurait être retenu dans la mesure où une telle perte, même si elle avait été établie, ne constitue qu’un argument économique et ne vise pas à garantir la réduction de la pollution par les nitrates, poursuivie par les dispositions de l’annexe II, A, et de l’annexe III, paragraphe 1, de la directive 91/676.
Enfin, s’agissant des différentes études scientifiques citées par la République fédérale d’Allemagne, il convient de relever que la Commission, dans son mémoire en réplique, conteste de manière détaillée la pertinence de ces études pour étayer la position de cet État membre. En particulier, elle allègue que les résultats de l’étude bavaroise sont circonscrits à un seul lieu, sans aucune précision sur la nature et les caractéristiques du sol dans ce lieu. Elle relève également que l’étude suisse, qui concerne uniquement une zone pédoclimatique alpine, n’est pas représentative de l’ensemble du territoire allemand, et que l’étude irlandaise vise uniquement à établir la meilleure date pour fertiliser l’herbe à récolter en Irlande au printemps. En outre, la Commission produit des études scientifiques qui indiquent que l’épandage de fertilisants sur les herbages à l’automne augmente le risque de lessivage de l’azote par rapport au printemps.
Or, dans son mémoire en duplique, la République fédérale d’Allemagne ne conteste pas les allégations de la Commission concernant la pertinence des études citées par cet État membre et se limite à affirmer que de telles allégations ne doivent pas donner moins de poids à l’affirmation technique contenue dans ces études sans, toutefois, apporter une quelconque justification à cet égard. Par ailleurs, l’argument de cet État membre selon lequel, dans les régions alpines, les hivers débutent plus tôt et le printemps commence plus tard ne contient aucun élément scientifique susceptible de justifier que la réglementation allemande s’écarte des recommandations de l’étude scientifique.
Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la Düngeverordnung n’est pas conforme à l’annexe II, A, point 1, ni à l’annexe III, paragraphe 1, point 1, de la directive 91/676, de telle sorte que la République fédérale d’Allemagne aurait dû réviser son programme d’action.
Il s’ensuit que la deuxième branche du second grief de la Commission est fondée.
Sur la troisième branche
du second grief, relative à la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage
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Argumentation des parties
La Commission considère que la législation allemande n’est pas conforme à l’annexe II, A, point 5, ni à l’annexe III, paragraphe 1, point 2, de la directive 91/676, qui concernent la capacité et la construction des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage. Cette institution relève que les dispositions applicables du droit des Länder sont imprécises et que, en outre, l’unique règle précise, dans les Länder, prévoirait que la capacité des cuves doit suffire pour une durée de stockage de six mois ou de 180 jours et la plupart des réglementations des Länder ne prévoiraient cette règle que pour les effluents liquides, à savoir le lisier et le purin.
Or, en premier lieu, cette règle serait fondée sur des périodes d’interdiction d’épandage trop brèves. Ainsi, la capacité de stockage de six mois ou de 180 jours serait contraire aux exigences de la directive 91/676, dès lors que l’épandage d’effluents d’élevage devrait être interdit pendant une période qui peut atteindre sept mois, selon la zone pédoclimatique, la consistance de l’effluent et divers facteurs environnementaux.
En deuxième lieu, la plupart des Länder n’appliqueraient cette capacité de stockage obligatoire qu’aux effluents liquides et exempteraient donc le fumier, alors que la directive 91/676 exigerait des mesures pour le stockage de tout type d’effluent.
En troisième lieu, il n’existerait aucune règle spécifique dans le programme d’action et la République fédérale d’Allemagne renverrait aux dispositions de ce programme, selon lesquelles les agriculteurs ne sont pas autorisés à épandre des effluents d’élevage pendant la période d’interdiction ou au-delà d’une quantité de 170 kilogrammes d’azote par hectare et par an même si leurs installations de stockage sont pleines. Un tel renvoi ne libérerait pas cet État membre de l’obligation de prendre des mesures spécifiques relatives à la capacité de stockage.
La République fédérale d’Allemagne fait valoir, en premier lieu, que, quand bien même les installations de stockage seraient pleines, l’agriculteur ne serait pas pour autant autorisé à méconnaître la Düngeverordnung et, notamment, à épandre des effluents pendant les périodes d’interdiction ou au-delà d’une quantité de 170 kilogrammes d’azote par hectare et par an.
En second lieu, cet État membre rappelle que la capacité des cuves doit être plus importante que la capacité nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d’interdiction d’épandage. S’agissant du lisier et du purin, il conviendrait, conformément au droit des Länder, de prévoir une capacité de stockage d’au moins six mois. En outre, étant donné que la Düngeverordnung ne prévoirait pas de périodes d’interdiction pour le fumier, une règle concernant la capacité de stockage du fumier ne serait pas nécessaire.
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Appréciation de la Cour
L’annexe II, A, point 5, de la directive 91/676 prévoit l’obligation d’inclure, dans les codes de bonne pratique agricole, visés à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive, des règles relatives à la capacité et à la construction des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage. L’annexe III, paragraphe 1, point 2, de ladite directive dispose que les mesures à inclure dans les programmes d’action, conformément à l’article 5, paragraphe 4, de la même directive, comprennent des règles sur la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage. Selon cette disposition, cette capacité doit dépasser la capacité nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d’interdiction d’épandage dans la zone vulnérable, sauf s’il peut être démontré à l’autorité compétente que le volume d’effluents d’élevage qui dépasse la capacité de stockage réelle sera évacué d’une manière inoffensive pour l’environnement.
En premier lieu, il convient de relever qu’il est constant que la Düngeverordnung ne contient pas de disposition particulière visant à transposer les dispositions précitées. Ainsi, la Commission affirme, sans être contredite par la République fédérale d’Allemagne, que, en ce qui concerne les règles en vigueur du programme d’action, cet État membre renvoie aux dispositions selon lesquelles les agriculteurs ne sont pas autorisés à épandre des effluents d’élevage pendant la période d’interdiction ou au-delà d’une quantité de 170 kilogrammes d’azote par hectare et par an même si leurs installations de stockage sont pleines.
Or, la limitation de la quantité d’effluents d’élevage épandue annuellement est prévue à l’annexe III, paragraphe 2, de la directive 91/676. Ainsi que la Commission l’affirme à juste titre, un renvoi à cette disposition ne libère pas la République fédérale d’Allemagne de l’obligation de prendre des mesures spécifiques relatives à la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage, comme le requièrent les dispositions citées au point 128 du présent arrêt.
En effet, la Cour a jugé que la directive 91/676 impose aux États membres une obligation d’arrêter des dispositions législatives ou réglementaires contraignantes en matière de capacité de stockage des effluents d’élevage, des réglementations fragmentaires ne pouvant satisfaire à l’obligation d’établir un programme d’action contenant des mesures obligatoires en vue d’atteindre les objectifs spécifiques de cette directive à cet égard (voir, en ce sens, arrêt du 2 octobre 2003, Commission/Pays-Bas, C‑322/00, EU:C:2003:532, points 47 et 48).
En second lieu, s’agissant des dispositions adoptées par les Länder, la Commission constate, premièrement, que la plupart des Länder ont adopté des règles générales et imprécises et que l’unique règle précise prévoit que la capacité des cuves doit suffire pour une durée de stockage de six mois ou de 180 jours. Ce constat n’est pas contesté par la République fédérale d’Allemagne.
Or, selon la jurisprudence citée au point 111 du présent arrêt, les programmes d’action doivent tenir compte, notamment, des conditions physiques, géologiques et climatologiques de chaque région. Il s’ensuit que des règles imprécises et/ou indifférenciées ne sauraient être considérées comme propres à assurer la transposition adéquate de la directive 91/676.
Deuxièmement, la Commission indique, sans être contredite par la République fédérale d’Allemagne, que la plupart des Länder n’appliquent cette capacité de stockage obligatoire qu’aux effluents liquides et en exemptent donc le fumier.
Or, ainsi qu’il a été rappelé aux points 104 et 105 du présent arrêt, l’annexe II, A, et l’annexe III, paragraphe 1, de la directive 91/676 visent l’ensemble des fertilisants, y compris le fumier. Par conséquent, la République fédérale d’Allemagne n’était pas en droit de prévoir, dans le droit des Länder, une dérogation à l’annexe II, A, point 5, ni à l’annexe III, paragraphe 1, point 2, de cette directive au profit du fumier.
Partant, il y a lieu de constater que la troisième branche du second grief est fondée.
Sur la quatrième branche
du second grief, relative à la quantité autorisée d’effluents d’élevage épandue annuellement
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Argumentation des parties
La Commission soutient que la République fédérale d’Allemagne ne respecte pas les exigences découlant de l’annexe III, paragraphe 2, de la directive 91/676, selon laquelle les États membres doivent veiller à ce qu’aucune exploitation n’épande, par an et par hectare, une quantité d’effluents d’élevage supérieure à la quantité d’effluents contenant 170 kilogrammes d’azote.
En effet, l’article 4, paragraphe 4, de la Düngeverordnung autoriserait, sous certaines conditions, l’épandage d’effluents d’élevage sur les herbages et les prairies dans une quantité maximale qui représente 230 kilogrammes d’azote par hectare et par an. Or, des quantités supérieures à 170 kilogrammes par hectare et par an ne pourraient être autorisées, à titre dérogatoire, par la Commission, que conformément à la procédure prévue à l’annexe III, paragraphe 2, sous b), de cette directive. La République fédérale d’Allemagne n’aurait obtenu une dérogation de la Commission pour une quantité maximale de 230 kilogrammes, au lieu de 170 kilogrammes, d’azote par hectare et par an, que jusqu’au 31 décembre 2013.
La République fédérale d’Allemagne répond que, depuis l’expiration, le 31 décembre 2013, de l’autorisation exceptionnelle accordée par la Commission, il n’est plus permis d’épandre une quantité maximale de 230 kilogrammes d’azote par hectare et par an. Ainsi, l’article 4, paragraphe 4, de la Düngeverordnung, qui autorise, sous certaines conditions, un dépassement du seuil prévu par la directive 91/676, à savoir 170 kilogrammes, en ce qui concerne les herbages et les prairies, ne produirait plus aucun effet depuis l’expiration de cette autorisation. En outre, une instruction du ministère fédéral de l’Alimentation et de l’Agriculture imposerait aux Länder de ne délivrer aucune autorisation en vertu de l’article 4, paragraphe 4, de la Düngeverordnung.
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Appréciation de la Cour
L’annexe III, paragraphe 2, de la directive 91/676 prévoit que les États membres assurent que, pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d’effluents d’élevage épandue annuellement, y compris par les animaux eux-mêmes, ne dépasse pas, par hectare, la quantité d’effluents contenant 170 kilogrammes d’azote.
À cet égard, il suffit de constater que l’article 4, paragraphe 4, de la Düngeverordnung autorise l’épandage d’effluents d’élevage sur les herbages et les prairies dans une quantité maximale qui représente 230 kilogrammes d’azote par hectare et par an. Cette disposition autorise ainsi un dépassement du seuil prévu à l’annexe III, paragraphe 2, premier alinéa, de cette directive, à savoir 170 kilogrammes d’azote.
Certes, il découle de l’annexe III, paragraphe 2, sous b), de ladite directive que des dépassements de ce seuil sont possibles. Toutefois, la Commission doit être informée de ces dépassements afin d’en examiner la justification. Or, en l’occurrence, il est constant entre les parties que la République fédérale d’Allemagne a obtenu une dérogation de la Commission, au titre de cette disposition, pour une quantité maximale de 230 kilogrammes d’azote par hectare et par an, jusqu’au 31 décembre 2013.
Cette dérogation ayant expiré, l’article 4, paragraphe 4, de la Düngeverordnung doit être considéré comme étant incompatible avec l’annexe III, paragraphe 2, de cette même directive.
Cette conclusion ne saurait être mise en cause par l’argument de la République fédérale d’Allemagne selon lequel l’article 4, paragraphe 4, de la Düngeverordnung ne serait plus appliqué.
En effet, selon la jurisprudence de la Cour, dans le cadre d’une directive, telle que la directive 91/676, qui contient des règles de nature
technique dans le domaine de l’environnement, les États membres sont spécialement tenus, afin de satisfaire pleinement à l’exigence de sécurité juridique, de veiller à ce que leur législation destinée à assurer la transposition de cette directive soit claire et précise (arrêt du 4 septembre 2014, Commission/France, C‑237/12, EU:C:2014:2152, point 31).
Comme le relève à juste titre la Commission, il appartient, dès lors, à la République fédérale d’Allemagne d’amender l’article 4, paragraphe 4, de la Düngeverordnung.
Partant, il y a lieu de constater que la quatrième branche du second grief est fondée.
Sur la cinquième branche
du second grief, relative à l’épandage de fertilisants sur des surfaces agricoles en forte pente
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Argumentation des parties
La Commission affirme que les dispositions de la Düngeverordnung s’écartent des exigences découlant de l’annexe II, A, point 2, ainsi que de l’annexe III, paragraphe 1, point 3, sous a), de la directive 91/676, relatives à l’épandage de fertilisants sur les surfaces agricoles en forte pente.
Ainsi, l’article 3, paragraphe 7, premier alinéa, de la Düngeverordnung ne s’appliquerait qu’à partir d’une pente de plus de 10 %. De même, l’article 3, paragraphe 7, second alinéa, de la Düngeverordnung prévoirait certaines dérogations pour le fumier, à l’exception des fientes de volaille. Or, cela contreviendrait aux recommandations formulées par l’étude scientifique, sans que la République fédérale d’Allemagne ait produit d’études scientifiques alternatives.
La République fédérale d’Allemagne rétorque, en premier lieu, que, ainsi que cela ressort de l’article 3, paragraphes 6 et 7, de la Düngeverordnung, la réglementation allemande est une réglementation extrêmement différenciée, qui prévient la pollution des eaux au moyen d’une large gamme de règles relatives aux distances, d’obligations d’incorporation et d’autres dispositions préventives.
En deuxième lieu, une interdiction totale de l’épandage de fertilisants à partir d’une pente de 15 % serait disproportionnée. En effet, cela entraînerait l’arrêt total de l’exploitation viticole dans certaines zones alors que, pour ce qui est de cette exploitation, des problèmes particuliers liés au ruissellement n’auraient pas été constatés. En outre, s’agissant des herbages, une telle interdiction affecterait, dans différents Länder, entre 17 % et 29 % des herbages alors que ces derniers ne présenteraient aucun risque de ruissellement d’azote.
En troisième lieu, la République fédérale d’Allemagne souligne que le ruissellement ainsi que l’érosion que ce dernier implique sont régis par un acte juridique distinct, qui, bien qu’il ne transpose pas directement la directive 91/676, contribue à la protection des eaux.
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Appréciation de la Cour
L’annexe II, A, point 2, de la directive 91/676 prévoit que les États membres doivent adopter des règles couvrant les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols en forte pente. De même, l’annexe III, paragraphe 1, point 3, sous a), de cette directive dispose que les États membres adoptent des règles concernant la limitation de l’épandage des fertilisants, conformément aux bonnes pratiques agricoles et compte tenu des caractéristiques de la zone concernée, notamment de l’état des sols, de leur composition et de leur pente.
L’article 3, paragraphe 7, de la Düngeverordnung réglemente l’épandage de fertilisants sur les terres arables qui, sur une distance de 20 mètres par rapport au bord supérieur de la berge d’un milieu aquatique visé au paragraphe 6 de cet article, accusent une pente de plus de 10 %. L’article 3, paragraphe 7, second alinéa, de la Düngeverordnung prévoit également une dérogation à certaines des règles qu’il fixe pour le fumier, à l’exception des fientes de volaille.
En premier lieu, s’agissant de l’argument de la Commission selon lequel la réglementation allemande s’appliquerait à tort aux seules pentes de plus de 10 %, il convient de constater que cette institution se fonde sur les recommandations figurant dans l’étude scientifique. En réponse, la République fédérale d’Allemagne avance quatre arguments.
Premièrement, elle fait référence à l’article 3, paragraphe 6, de la Düngeverordnung, selon lequel les exploitations agricoles doivent, en principe, lors de l’épandage de fertilisants, veiller à éviter un ruissellement ou une émission directe dans les eaux de surface. Ainsi que le relève la République fédérale d’Allemagne, cette disposition est applicable indépendamment de la pente des surfaces considérées.
Or, selon la jurisprudence citée au point 145 du présent arrêt, afin de satisfaire à l’exigence de sécurité juridique, les États membres sont tenus de veiller à ce que leur législation destinée à assurer la transposition de la directive 91/676 soit claire et précise.
Dès lors que l’article 3, paragraphe 6, de la Düngeverordnung ne prévoit qu’une obligation générale de veiller à l’absence de ruissellement dans les eaux de surface lors de l’apport de fertilisants, indépendamment des pentes du sol sur lesquelles ces fertilisants sont épandus, cette obligation ne saurait être considérée comme étant une transposition appropriée de l’exigence spécifique de réglementer l’utilisation des fertilisants sur les sols en forte pente, visée à l’annexe II, A, point 2, ainsi qu’à l’annexe III, paragraphe 1, point 3, sous a), de la directive 91/676.
Deuxièmement, la République fédérale d’Allemagne fait valoir, par référence aux paragraphes 6 et 7 de l’article 3 de la Düngeverordnung, que la réglementation allemande est une réglementation extrêmement différenciée qui, au moyen d’une large gamme de règles relatives aux distances, d’obligations d’incorporation et d’autres dispositions préventives, prévient la pollution.
Toutefois, cet État membre ne démontre nullement que cette réglementation différenciée est fondée sur les meilleures connaissances scientifiques et techniques, au sens de la jurisprudence citée au point 111 du présent arrêt. Il ne renvoie ainsi à aucune étude ou document scientifique, alors que la Commission s’appuie, quant à elle, sur les recommandations figurant dans l’étude scientifique.
Troisièmement, la République fédérale d’Allemagne affirme qu’une interdiction totale de l’épandage de fertilisants à partir d’une pente de 15 %, telle que celle envisagée par les recommandations de l’étude scientifique, est disproportionnée car elle serait incompatible avec l’exploitation viticole dans certaines zones et concernerait un nombre excessif d’herbages alors que ces derniers ne présenteraient aucun risque de ruissellement d’azote.
À cet égard, si la République fédérale d’Allemagne renvoie, dans son mémoire en duplique, à une carte datant de l’année 2016, qui démontrerait qu’une certaine proportion des terrains viticoles, des prairies et des terres arables présentent une déclivité supérieure à 15 %, cet État membre n’explique nullement en quoi de telles surfaces ne présenteraient aucun risque de ruissellement d’azote.
Quatrièmement, cet État membre souligne que le ruissellement ainsi que l’érosion que ce dernier implique sont régis par un acte juridique distinct de la Düngeverordnung, qui, bien qu’il ne transpose pas directement la directive 91/676, contribue à la protection des eaux.
Ainsi que cela a été rappelé au point 157 du présent arrêt, les États membres sont tenus de veiller à ce que leur législation destinée à assurer la transposition de la directive 91/676 soit claire et précise. Or, la République fédérale d’Allemagne ne démontre pas en quoi l’acte mentionné répond de façon suffisante aux besoins d’une transposition claire et précise. En effet, selon la description faite par cet État membre, cet acte classe les terres arables dans un cadastre des risques d’érosion, impose des obligations relatives à la gestion de ces terres en fonction de leur classement dans ledit cadastre et contribue ainsi à la protection des eaux.
En second lieu, s’agissant de la dérogation prévue pour le fumier, il suffit de rappeler que, ainsi qu’il a été relevé aux points 104 et 105 du présent arrêt, l’annexe II, A, de la directive 91/676 vise l’ensemble des fertilisants, y compris le fumier.
Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de constater que c’est à juste titre que la Commission estime que la Düngeverordnung ne respecte pas les exigences de l’annexe II, A, point 2, de la directive 91/676 ainsi que de l’annexe III, paragraphe 1, point 3, sous a), de celle‑ci.
Partant, il y a lieu de considérer que la cinquième branche du second grief est fondée.
Sur la sixième branche
du second grief, relative à l’épandage de fertilisants sur les sols détrempés, inondés, gelés ou couverts de neige
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Argumentation des parties
La Commission fait valoir que la Düngeverordnung n’est pas conforme à l’annexe II, A, point 3, ainsi qu’à l’annexe III, paragraphe 1, point 3, sous a) et b), de la directive 91/676, relatives à l’épandage de fertilisants sur les sols détrempés, inondés, gelés ou couverts de neige. Cette institution se fonde, à cet égard, sur l’étude scientifique, qui recommande d’éviter l’épandage de fertilisants lorsque le sol est gelé et couvert de neige, indépendamment de l’épaisseur de la couverture neigeuse ou du fait de savoir si le sol dégèle ou non dans un cycle de 24 heures. La réglementation allemande ne serait pas conforme à cette étude à deux égards.
D’une part, l’article 3, paragraphe 5, de la Düngeverordnung n’interdirait l’épandage de fertilisants sur des sols couverts de neige que si le sol est recouvert en permanence d’une couche de neige de plus de cinq centimètres. D’autre part, l’article 3, paragraphe 5, lu en combinaison avec l’article 2, paragraphe 12, de la Düngeverordnung n’interdirait la fertilisation sur un sol gelé que pour un sol gelé en permanence qui ne dégèle pas en surface pendant le jour.
La République fédérale d’Allemagne fait valoir qu’une couche de neige de cinq centimètres ne contient qu’une quantité d’eau réduite, de telle sorte que, si tous les autres critères sont respectés, un épandage de fertilisants est possible.
Cet État membre ajoute que l’épandage de fertilisants sur un sol gelé est, en principe, interdit, mais peut être réalisé lorsque ledit sol dégèle en journée et que les plantes sont en état d’absorber de l’azote. Ainsi, il serait possible de profiter des gelées matinales, qui se produisent au début du printemps et qui permettent de rouler sur les sols sans causer de dommages, pour pouvoir épandre, au début de la période de végétation, la quantité de départ d’azote nécessaire à la culture, sans pour autant violer les principes juridiques de la protection des sols et sans provoquer de risque de lessivage ou de ruissellement des fertilisants azotés.
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Appréciation de la Cour
L’annexe II, A, point 3, de la directive 91/676 prévoit que les États membres doivent adopter des règles couvrant les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols détrempés, inondés, gelés ou couverts de neige. L’annexe III, paragraphe 1, point 3, sous a) et b), de cette directive dispose que les États membres adoptent des règles concernant la limitation de l’épandage des fertilisants, conformément aux bonnes pratiques agricoles et compte tenu des caractéristiques de la zone concernée, notamment de l’état des sols, de leur composition et de leur pente ainsi que des conditions climatiques, des précipitations et de l’irrigation.
L’article 3, paragraphe 5, de la Düngeverordnung dispose que l’apport de fertilisants, d’amendements, de substrats de culture et d’activateurs végétaux ayant une teneur élevée en nutriments d’azote ou de phosphate est interdit lorsque le sol est inondé, saturé d’eau, gelé ou recouvert en permanence d’une couche de neige de plus de cinq centimètres. En outre, aux termes de l’article 2, paragraphe 12, de la Düngeverordnung, la notion de « sol gelé » renvoie au « sol gelé en permanence qui ne dégèle pas en surface pendant le jour ».
La Commission considère, en se fondant sur l’étude scientifique, que la Düngeverordnung n’assure pas une transposition correcte de l’annexe II, A, point 3, de la directive 91/676 ainsi que de l’annexe III, paragraphe 1, point 3, sous a) et b), de cette directive. Si la République fédérale d’Allemagne conteste cette considération, son argumentation ne repose sur aucune étude scientifique.
Il s’ensuit que, au regard de la jurisprudence citée au point 111 du présent arrêt, la réglementation allemande n’est pas conforme à l’annexe II, A, point 3, ni à l’annexe III, paragraphe 1, point 3, sous a) et b), de la directive 91/676.
Il y a lieu, dès lors, de constater que la sixième branche du second grief est fondée.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en n’ayant pas adopté de mesures supplémentaires ou d’actions renforcées dès qu’il est apparu que les mesures du programme d’action allemand étaient insuffisantes et en n’ayant pas révisé ce programme d’action, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphes 5 et 7, de la directive 91/676/CEE, lu en combinaison avec l’annexe II, A, points 1 à 3 et 5, ainsi que l’annexe III, paragraphe 1, points 1 à 3, et paragraphe 2, de cette directive.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République fédérale d’Allemagne et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) déclare et arrête :
1)
En n’ayant pas adopté de mesures supplémentaires ou d’actions renforcées dès qu’il est apparu que les mesures du programme d’action allemand étaient insuffisantes et en n’ayant pas révisé ce programme d’action, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphes 5 et 7, de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, telle que modifiée par le règlement (CE) n° 1137/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2008, lu en combinaison avec l’annexe II, A, points 1 à 3 et 5, ainsi que l’annexe III, paragraphe 1, points 1 à 3, et paragraphe 2, de cette directive.
2)
La République fédérale d’Allemagne est condamnée aux dépens.
Signatures
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Langue de procédure : l’allemand.