CELEX: 62019CJ0561
Zahtjev za prethodnu odluku
Članak 267. UFEU‑a
Opseg obveze nacionalnih sudova koji odlučuju u zadnjem stupnju da upute zahtjev za prethodnu odluku
Iznimke od te obveze
Kriteriji
Pitanje o tumačenju prava Unije koje su postavile stranke u nacionalnom postupku nakon što je Sud donio presudu u tom prethodnom postupku
Nepostojanje pojašnjenja o razlozima koji opravdavaju nužnost odgovora na prethodna pitanja
Djelomična nedopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 2. i 3. UEU‑a, članka 4. stavka 2., članaka 9., 26. i 34., članka 101. stavka 1. točke (e) i članaka 106., 151. do 153., 156. i 267. UFEU‑a, članaka 16. i 28. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), Europske socijalne povelje, potpisane u Torinu 18. listopada 1961. i revidirane u Strasbourgu 3. svibnja 1996. (u daljnjem tekstu: Europska socijalna povelja) i Povelje Zajednice o temeljnim socijalnim pravima radnika, donesene na sastanku Europskog vijeća održanom u Strasbourgu 9. prosinca 1989. (u daljnjem tekstu: Povelja o socijalnim pravima).
Taj je zahtjev upućen u okviru spora između društava Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi SpA, uspješnih ponuditelja u javnoj nabavi koja se odnosila na usluge čišćenja nacionalne željezničke infrastrukture, s jedne strane, i društva Rete Ferroviaria Italiana SpA (u daljnjem tekstu: društvo RFI), s druge strane, u vezi s odbijanjem ovog potonjeg da prihvati njihov zahtjev za prilagodbu cijene te nabave.
Pravni okvir
Decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Zakonodavna uredba br. 163 o Zakoniku o ugovorima o javnoj nabavi radova, usluga i robe kojim se prenose direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ) od 12. travnja 2006. (Redoviti dodatak GURI‑ju br. 100 od 2. svibnja 2006.; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 163/2006) određuje u svojem članku 2. stavku 4.:
„Ako ovim zakonikom nije izričito propisano, ugovorna aktivnost subjekata iz prvog članka također je uređena odredbama građanskog zakonika.”
Članak 115. Zakonodavne uredbe br. 163/2006, naslovljen „Prilagođavanje cijene”, predviđa u svojem stavku 1.:
„Svi ugovori o isporuci usluga ili robe koji se izvode s uzastopnim činidbama moraju sadržavati odredbu o periodičnoj izmjeni. Izmjena se provodi na temelju ispitivanja koje provode voditelji odgovorni za nabavu robe i usluga na temelju podataka iz članka 7. stavka 4. točke (c) i stavka 5.”
Članak 206. te zakonodavne uredbe određuje da se samo neke odredbe navedene zakonodavne uredbe, među kojima se ne nalazi njezin članak 115., primjenjuju na ugovore koji spadaju u sektore obuhvaćene Direktivom 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (
SL 2004., L 134, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.), to jest posebne sektore plina, toplinske energije, električne energije, vodnog gospodarstva, usluga prijevoza, poštanskih usluga, traženja i vađenja nafte, plina, ugljena i drugih krutih goriva kao i luka i zračnih luka.
U skladu s člankom 210. Zakonodavne uredbe br. 163/2006, naslovljenim „Usluge prijevoza”:
„1.   Ne dirajući u izuzeća iz članka 23., odredbe ovog dijela primjenjuju se na djelatnosti koje se odnose na pružanje mreža ili upravljanje mrežama koje pružaju uslugu javnosti u području prijevoza željeznicom, automatiziranim sustavima, tramvajem, trolejbusom, autobusom ili žičarom.
2.   Što se tiče prijevoznih usluga, smatra se da mreža postoji ako se usluga pruža pod poslovnim uvjetima koje su utvrdila nadležna tijela javne vlasti, kao što su uvjeti o linijama koje se trebaju pružiti, kapacitetu koji se treba staviti na raspolaganje ili učestalosti usluge.”
Članak 217. te zakonodavne uredbe, naslovljen „Ugovori koji se sklapaju u svrhe koje ne uključuju obavljanje djelatnosti obuhvaćene poglavljem 1. ili u svrhu obavljanja jedne od tih djelatnosti u trećoj zemlji”, predviđa u svojem stavku 1.:
„Ovaj se dio ne primjenjuje na ugovore koje naručitelji sklapaju u svrhe koje ne uključuju obavljanje njihovih djelatnosti koje su opisane u člancima od 208. do 213. ili radi obavljanja takvih djelatnosti u trećoj zemlji u uvjetima koji ne uključuju fizičku uporabu mreže ili zemljopisnog područja unutar [Unije].”
Članak 1664. Codice civile (Građanski zakonik), naslovljen „Naplatnost ili teškoće u izvršenju”, određuje u svojem prvom stavku:
„Kada, zbog nepredviđenih okolnosti, dolazi do povećanja ili smanjenja troška materijala ili radne snage, što dovodi do povećanja ili smanjenja više od desetine ukupne ugovorene cijene, uspješni ponuditelj ili nositelj projekta može zahtijevati izmjenu te cijene. Izmjena se može dopustiti jedino za razliku u cijeni koja prelazi desetinu cijene.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Društvo RFI dodijelilo je društvima Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi SpA, žaliteljima u glavnom postupku udruženima u obliku privremenog udruženja poduzetnika, ugovor o uslugama čišćenja, održavanja uređenja prostorija i drugih javnih prostora, kao i o sporednim uslugama u postajama, postrojenjima, uredima i radionicama lociranima diljem područja koje pripada pod Direzione Compartimentale Movimento de Cagliari (Regionalna uprava za promet u Cagliariju, Italija). Ugovor je sadržavao posebnu odredbu kojom se određuju načini izmjene ugovorene cijene, kojima se odstupa od članka 1664. Građanskog zakonika.
Tijekom izvršavanja navedenog ugovora žalitelji u glavnom postupku zatražili su od društva RFI, među ostalim na temelju članka 115. Zakonodavne uredbe br. 163/2006, da prilagodi prethodno ugovorenu cijenu kako bi se uzelo u obzir povećanje ugovornih troškova koji proizlaze iz povećanja troškova osoblja. Odlukom od 22. veljače 2012. društvo RFI odbilo je taj zahtjev.
Žalitelji u glavnom postupku podnijeli su pred Tribunaleom amministrativo regionale per la Sardegna (Okružni upravni sud Sardinije, Italija) tužbu za poništenje te odluke o odbijanju.
Presudom od 11. lipnja 2014. Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Okružni upravni sud Sardinije) odbio je tužbu. Taj je sud smatrao da članak 115. Zakonodavne uredbe br. 163/2006 nije primjenjiv na ugovore koji se odnose na posebne sektore, kao što je ugovor o javnoj nabavi o kojemu je riječ u glavnom postupku. Taj je sud, naime, smatrao da su usluge čišćenja željezničkih postaja, postrojenja, ureda i radionica sporedne u odnosu na obavljanje glavnih djelatnosti koje su namijenjene pružanju mreže željezničkog prijevoza ili upravljanju njome i spadaju u posebne sektore. Taj je isti sud dodao da ne treba prilagoditi cijenu na temelju članka 1664. Građanskog zakonika jer su se stranke u glavnom postupku poslužile mogućnošću, kojom su raspolagale na temelju tog članka, da odstupe od njega, tako da u ugovor koji ih obvezuje unesu odredbu koja ograničava prilagodbu cijene.
Žalitelji u glavnom postupku podnijeli su protiv te presude žalbu sudu koji je uputio zahtjev tvrdeći, u okviru svojeg prvog i drugog tužbenog razloga, da je članak 115. Zakonodavne uredbe br. 163/2006 ili, alternativno, članak 1664. Građanskog zakonika primjenjiv na predmetni ugovor o javnoj nabavi u glavnom postupku, suprotno onome što je presudio Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Okružni upravni sud Sardinije). Žalitelji u glavnom postupku su, osim toga, osporavali i usklađenost osobito članaka 115., 206., 210. i 217. Zakonodavne uredbe br. 163/2006 s pravom Unije tvrdeći da te odredbe, u dijelu u kojem se njima isključuje prilagodba cijene u sektoru prometa, konkretnije prilagodba cijena u ugovorima o čišćenju u tom sektoru, jesu protivne, osobito, članku 3. stavku 3. UEU‑a, člancima 26., 101. i sljedećima UFEU‑a te Direktivi 2004/17. Nacionalni propisi predviđaju neopravdane i prekomjerne zahtjeve u odnosu na propise Unije. Oni također mogu uspješnog ponuditelja za ugovor o javnoj nabavi koja se odnosi na uslugu čišćenja sporednu u odnosu glavnu uslugu iz sektora prijevoza dovesti u podređeni i slabiji položaj u odnosu na poduzeće koje pruža glavnu uslugu, što stvara nepravičnu i neproporcionalnu ugovornu neravnotežu te bi izmijenilo pravila o funkcioniranju tržišta. Naposljetku, u slučaju kada bi isključenje izmjene cijena u ugovorima koji su sklopljeni u posebnim sektorima izravno proizlazilo iz Direktive 2004/17, potonja ne bi bila valjana.
Žalitelji u glavnom postupku zatražili su od suda koji je uputio zahtjev da Sudu postavi prethodna pitanja kako bi se utvrdilo protive li se pravu Unije nacionalni propisi o kojima je riječ u glavnom postupku kao i provjerilo valjanost Direktive 2004/17.
Odlukom od 24. studenoga 2016., koju je Sud zaprimio 24. ožujka 2017., sud koji je uputio zahtjev odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li u skladu s pravom Unije (posebno s člankom 3. stavkom 3. UEU‑a, člancima 26., 56. do 58. i 101. UFEU‑a, člankom 16. [Povelje]) i Direktivom 2004/17, tumačenje nacionalnog prava prema kojem je isključena izmjena cijene u ugovorima u […] posebnim sektorima, posebno u ugovorima čiji predmet nije među onima na koje se odnosi navedena direktiva, ali je s potonjima funkcionalno povezan?
2.
Je li Direktiva 2004/17 (ako se smatra da mogućnost isključenja izmjene cijene u svim ugovorima koji se sklapaju i primjenjuju u […] posebnim sektorima izravno proizlazi iz nje) u skladu s načelima Europske unije (posebno s člankom 3. stavkom 1. UEU‑a, člancima 26., 56. do 58. i 101. UFEU‑a i člankom 16. [Povelje]), ,s obzirom na nepravičnost, neproporcionalnost, narušavanje ugovorne ravnoteže i, stoga, pravila funkcionalnog tržišta’?”
Presudom od 19. travnja 2018., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi (
C‑152/17
,
EU:C:2018:264
), Sud je odgovorio na prvo pitanje da Direktivu 2004/17 i opća načela na kojima se ona temelji treba tumačiti na način da im se ne protive pravila nacionalnog prava koja ne predviđaju periodičnu izmjenu cijene nakon provedbe postupka javne nabave u sektorima obuhvaćenima tom direktivom.
U toj je presudi Sud također smatrao da je prvo pitanje nedopušteno u dijelu u kojem se odnosilo na članak 3. stavak 3. UEU‑a, članke 26., 57., 58. i 101. UFEU‑a kao i na aspekte članka 56. UFEU‑a različite od načela jednakosti i nediskriminacije te obveze transparentnosti, koji su ovim potonjim utvrđeni u području slobode pružanja usluga, iz razloga što odluka kojom upućuje prethodno pitanje od 24. studenoga 2016. nije imala objašnjenja glede relevantnosti tumačenja tih odredbi za rješenje glavnog postupka i, prema tome, nije poštovala zahtjeve iz članka 94. Poslovnika Suda.
Usto, glede tumačenja članka 16. Povelje, Sud je zaključio da se ne može smatrati da se odredbama Zakonodavne uredbe br. 163/2006, o kojima je bila riječ u glavnom postupku, provodi pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje u dijelu u kojem se tim odredbama ne predviđa periodična izmjena cijene javne nabave u sektorima obuhvaćenima Direktivom 2004/17.
Sud je smatrao da uzimajući u obzir odgovor dan na prvo pitanje, drugo pitanje jest hipotetsko i, prema tome, nedopušteno.
Nakon objave presude od 19. travnja 2018., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi (
C‑152/17
,
EU:C:2018:264
), sud koji je uputio zahtjev održao je raspravu 14. studenoga 2018. U svojem podnesku od 28. listopada 2018., podnesenom radi te rasprave, žalitelji u glavnom postupku zatražili su od tog suda da uputi Sudu nova prethodna pitanja s ciljem da se utvrdi protive li se nacionalni propisi o kojima je riječ u glavnom postupku člancima 2. i 3. UEU‑a, članku 4. stavku 2., člancima 9., 26., 34., članku 101. stavku 1. točki (e), člancima 106., 151. do 153. i 156. UFEU‑a, člancima 16. i 28. Povelje, Europskoj socijalnoj povelji i Povelji Zajednice o temeljnim socijalnim pravima radnika.
Sud koji je uputio zahtjev primjećuje da je na neka od tih pitanja odgovoreno u presudi od 19. travnja 2018., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi (
C‑152/17
,
EU:C:2018:264
), dok su druga po prvi put istaknuli žalitelji u glavnom postupku. Taj sud smatra da iz sudske prakse Suda proizlazi da je u tim okolnostima on dužan Sudu uputiti novi zahtjev za prethodnu odluku s obzirom na to da ne postoji nikakav pravni lijek protiv njegove odluke i da je pred njim istaknuto pitanje o tumačenju prava Unije.
Međutim, navedeni sud smatra nužnim prethodno upitati Sud o obvezatnosti upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku u slučaju da stranka u postupku istakne pred nacionalnim sudom koji odlučuje u zadnjem stupnju pitanje o usklađenosti nacionalnog prava s pravom Unije, a osobito o tome može li takav sud smatrati da je oslobođen obveze upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku, kada stranka to pitanje nije istaknula u svojem aktu kojim pokreće postupak, nego kasnije, među ostalim, nakon što predmet prvi put dođe do faze donošenja odluke, odnosno nakon što je nacionalni sud koji odlučuje u zadnjem stupnju već uputio zahtjev za prethodnu odluku u tom predmetu.
Usto, sud koji je uputio zahtjev smatra da prijedlog koji je tužitelj podnio u poodmaklom stadiju postupka, kako bi dotični sud uputio Sudu zahtjev za prethodnu odluku u vezi s tumačenjem odredbi prava Unije na koje se ta stranka nije pozvala u trenutku podnošenja tužbe, proturječi „sustavu prepreka svojstvenih postupku” uspostavljenom nacionalnim propisima s obzirom na to da takav prijedlog mijenja predmet spora određen tužbenim razlozima i prigovorima koje su istaknule stranke u postupku.
Osim toga, sud koji je uputio zahtjev smatra da „lančano” upućivanje prethodnih pitanja može dovesti do eventualnih zlouporaba postupka i stvara opasnost da se pravo na djelotvornu sudsku zaštitu i načelo brzog i djelotvornog rješavanja spora liši učinka.
U tom je kontekstu Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odlučio ponovno prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li, u skladu s člankom 267. UFEU‑a, nacionalni sud protiv čijih odluka nema pravnog lijeka načelno dužan uputiti prethodno pitanje o tumačenju prava Unije čak i u slučajevima kada mu je to pitanje jedna od stranaka u postupku postavila nakon što je podnijela prvi akt kojim pokreće postupak ili prvi akt o uključivanju u postupak, odnosno nakon što predmet prvi put dođe do faze donošenja odluke, odnosno čak i nakon što je Sudu […] već upućen zahtjev za prethodnu odluku?
2.
[…] [J]esu li u skladu s pravom Unije, osobito s člankom 4. stavkom 2., člankom 9., člankom 101. stavkom 1. točkom (e), člancima 106., 151., 152., 153. i 156. UFEU‑a, Europskom socijalnom poveljom i Poveljom Zajednice o temeljnim socijalnim pravima, na koje se upućuje u članku 151. UFEU‑a, člancima 2. i 3. UEU‑a te člankom 28. Povelje članci 115., 206. i 217. Zakonodavne uredbe br. 163/2006, kako se tumače u nacionalnoj upravnosudskoj praksi, u tom smislu da je njima isključena izmjena cijene u ugovorima u […] posebnim sektorima, posebno u onima čiji predmet nije među onima na koje se odnosi Direktiva 2004/17, ali je s potonjima funkcionalno povezan?
3.
[…] [J]esu li u skladu s pravom Unije (osobito s člankom 28. Povelje, načelom jednakog postupanja propisanim člancima 26. i 34. UFEU‑a i načelom slobode poduzetništva priznatim u članku 16. Povelje) članci 115., 206. i 217. Zakonodavne uredbe br. 163/2006, kako se tumače u nacionalnoj upravnosudskoj praksi, u skladu s kojom je njima isključena izmjena cijene u ugovorima u […] posebnim sektorima, posebno u onima čiji predmet nije među onima na koje se odnosi Direktiva 2004/17, ali je s potonjima funkcionalno povezan)?”
Prethodna pitanja
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita, u biti, treba li članak 267. UFEU‑a tumačiti na način da je nacionalni sud protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka oslobođen obveze, predviđene u trećem stavku tog članka, da Sudu uputi pitanje o tumačenju prava Unije kada mu je to pitanje postavila stranka u poodmaklom stadiju odvijanja postupka, nakon što predmet prvi put dođe do faze donošenja odluke, odnosno kada je u tom predmetu već upućen zahtjev za prethodnu odluku.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da postupak povodom zahtjeva za prethodnu odluku, predviđen u članku 267. UFEU‑a, koji je zaglavni kamen pravosudnog sustava uvedenog Ugovorima, uspostavlja dijalog između sudova, to jest između Suda i sudova država članica koji ima za cilj osigurati jedinstveno tumačenje prava Unije, omogućujući tako osiguranje njegove usklađenosti, njegova punog učinka i njegove autonomije kao i u konačnici posebne naravi prava uspostavljenog Ugovorima (vidjeti u tom smislu mišljenje 2/13 (Pristupanje Unije EKLJP‑u) od 18. prosinca 2014.,
EU:C:2014:2454
, t.
176.
i navedenu sudsku praksu, i presudu od 6. ožujka 2018., Achmea,
C‑284/16
,
EU:C:2018:158
, t.
37.
).
Naime, mehanizam prethodnog postupka uspostavljenog tom odredbom ima za cilj osigurati pravu Unije u svim okolnostima isti učinak u svim državama članicama i tako spriječiti razlike u tumačenju tog prava koje nacionalni sudovi moraju primijeniti te nastoji osigurati tu primjenu tako da nacionalnom sudu da sredstvo za otklanjanje poteškoća koje bi mogao stvoriti zahtjev da se pravu Unije da puni učinak u okviru pravosudnih sustava država članica. Stoga nacionalni sudovi imaju najširu mogućnost ili čak obvezu obratiti se Sudu ako smatraju da su se u predmetu u tijeku pred njima pojavila pitanja koja se odnose na tumačenje odredaba prava Unije ili ocjenu njihove valjanosti, u pogledu kojih moraju odlučiti (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/09 (Sporazum o stvaranju ujednačenog sustava rješavanja sporova koji se odnose na patente) od 8. ožujka 2011.,
EU:C:2011:123
, t.
83.
i navedenu sudsku praksu).
Sustavom uvedenim u članku 267. UFEU‑a uspostavljena je, stoga, između Suda i nacionalnih sudova izravna suradnja u okviru koje potonji usko sudjeluju u pravilnoj primjeni i ujednačenom tumačenju prava Unije kao i u zaštiti pojedinačnih prava (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/09 (Sporazum o stvaranju ujednačenog sustava rješavanja sporova koji se odnose na patente) od 8. ožujka 2011.,
EU:C:2011:123
, t.
84.
).
U okviru te suradnje Sud daje nacionalnim sudovima, u njihovu svojstvu sudova zaduženih za primjenu prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 1982., Cilfit i dr.,
283/81
,
EU:C:1982:335
, t.
7.
), elemente za tumačenje tog prava koji su im potrebni za rješenje spora koji se pred njima vodi (vidjeti u tom smislu presude od 9. rujna 2015., Ferreira da Silva e Brito i dr.,
C‑160/14
,
EU:C:2015:565
, t.
37.
, i od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B.,
C‑42/17
,
EU:C:2017:936
, t.
23.
).
Iz prethodno navedenog proizlazi da su funkcije dodijeljene nacionalnim sudovima i Sudu bitne za očuvanje same naravi prava uspostavljenog Ugovorima (mišljenje 1/09 (Sporazum o stvaranju ujednačenog sustava rješavanja sporova koji se odnose na patente) od 8. ožujka 2011.,
EU:C:2011:123
, t.
85.
).
Usto valja podsjetiti na to da kada protiv odluke nacionalnog suda nema pravnog lijeka, potonji je, u smislu članka 267. trećeg stavka UFEU‑a, načelno dužan uputiti prethodno pitanje Sudu ako se u predmetu koji je pred njim u tijeku pojavi pitanje koje se odnosi na tumačenje prava Unije (presuda od 15. ožujka 2017., Aquino,
C‑3/16
,
EU:C:2017:209
, t.
42.
i navedena sudska praksa).
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, nacionalni sud, protiv odluke kojega prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka, može se osloboditi te obveze samo kada je utvrdio da odgovor na postavljeno pitanje nije relevantan, da je predmetna odredba prava Unije već bila predmet tumačenja Suda ili da je pravilno tumačenje prava Unije tako očito da ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji (vidjeti u tom smislu presude od 6. listopada 1982., Cilfit i dr.,
283/81
,
EU:C:1982:335
, t.
21.
, od 15. rujna 2005., Intermodal Transports,
C‑495/03
,
EU:C:2005:552
, t.
33.
, i od 4. listopada 2018., Komisija/Francuska (Porez po odbitku),
C‑416/17
,
EU:C:2018:811
, t.
110.
).
U tom pogledu valja podsjetiti, kao prvo, da iz odnosa između drugog i trećeg stavka članka 267. UFEU‑a proizlazi da sudovi na koje se odnosi treći stavak imaju istu diskrecijsku ovlast kao i svi drugi nacionalni sudovi što se tiče odlučivanja je li im za donošenje vlastite odluke nužna odluka o određenom pitanju prava Unije. Stoga ti sudovi nisu dužni postaviti prethodno pitanje o tumačenju prava Unije koje se pred njima pojavilo ako pitanje nije bitno, to jest u slučaju kada odgovor na to pitanje, koji god on bio, ne bi mogao imati nikakav utjecaj na rješavanje spora (presude od 6. listopada 1982., Cilfit i dr.,
283/81
,
EU:C:1982:335
, t.
10.
, od 18. srpnja 2013., Consiglio Nazionale dei Geologi,
C‑136/12
,
EU:C:2013:489
, t.
26.
, i od 15. ožujka 2017., Aquino,
C‑3/16
,
EU:C:2017:209
, t.
43.
).
Naime, u okviru postupka iz članka 267. UFEU‑a, koji se zasniva na jasnom razgraničenju funkcija nacionalnih sudova i Suda, nacionalni sud jedini je ovlašten utvrditi i ocijeniti činjenice iz glavnog postupka te tumačiti i primijeniti nacionalno pravo. Isto tako, isključivo je na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu (presude od 26. svibnja 2011., Stichting Natuur en Milieu i dr.,
C‑165/09 do C‑167/09
,
EU:C:2011:348
, t.
47.
i navedena sudska praksa, od 9. rujna 2015., X i van Dijk,
C‑72/14 i C‑197/14
,
EU:C:2015:564
, t.
57.
, i od 12. svibnja 2021., Altenrhein Luftfahrt,
C‑70/20
,
EU:C:2021:379
, t.
25.
).
Kao drugo, valja podsjetiti na to da autoritet tumačenja koje daje Sud na temelju članka 267. UFEU‑a može obvezi predviđenoj u članku 267. trećem stavku UFEU‑a oduzeti razlog i sadržaj, osobito kada je postavljeno pitanje materijalno identično pitanju koje je već bilo predmetom prethodne odluke u analognom slučaju ili,
a fortiori
, u istom nacionalnom predmetu, ili kada se ustaljenom sudskom praksom Suda rješava predmetno pravno pitanje, ma kakva bila priroda postupaka koji su doveli do te sudske prakse, čak i bez stroge identičnosti pitanja u postupku (vidjeti u tom smislu presude od 27. ožujka 1963., Da Costa i dr.,
28/62 do 30/62
,
EU:C:1963:6
, str. 75. i 76., od 6. listopada 1982., Cilfit i dr.,
283/81
,
EU:C:1982:335
, t.
13.
i
14.
, od 4. studenoga 1997., Parfums Christian Dior,
C‑337/95
,
EU:C:1997:517
, t.
29.
, i od 2. travnja 2009., Pedro IV Servicios,
C‑260/07
,
EU:C:2009:215
, t.
36.
).
Valja, međutim, podsjetiti na to da, čak i uz postojanje sudske prakse Suda koja rješava predmetno pravno pitanje, nacionalni sudovi imaju najširu mogućnost obratiti se Sudu kada to smatraju svrsishodnim, a da okolnost da je odredbe tumačenje kojih se traži Sud već tumačio ne stvara prepreku tomu da on o tome ponovno odlučuje (presude od 17. srpnja 2014., Torresi,
C‑58/13 i C‑59/13
,
EU:C:2014:2088
, t.
32.
i navedena sudska praksa, kao i od 3. ožujka 2020., Tesco‑Global Áruházak,
C‑323/18
,
EU:C:2020:140
, t.
46.
).
Isto tako, autoritet presude donesene povodom zahtjeva za prethodnu odluku ne sprečava nacionalni sud kojemu je upućena ta presuda da se prije donošenja odluke u glavnom postupku ponovno obrati Sudu ako to smatra potrebnim (presuda od 6. ožujka 2003., Kaba,
C‑466/00
,
EU:C:2003:127
, t.
39.
i navedena sudska praksa). Takav je zahtjev za prethodnu odluku obvezatan za nacionalni sud koji odlučuje u zadnjem stupnju kada naiđe na poteškoće u shvaćanju glede dosega presude Suda.
Kao treće, valja podsjetiti na to da, osim situacija navedenih u točki 36. ove presude, iz sudske prakse Suda proizlazi da nacionalni sud protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka može također Sudu ne uputiti pitanje o tumačenju prava Unije i riješiti ga na vlastitu odgovornost, kada se pravilno tumačenje prava Unije toliko očito nameće da ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji (vidjeti u tom smislu presude od 6. listopada 1982., Cilfit i dr.,
283/81
,
EU:C:1982:335
, t.
16.
i
21.
, i od 9. rujna 2015., Ferreira da Silva e Brito i dr.,
C‑160/14
,
EU:C:2015:565
, t.
38.
).
Prije nego što zaključi da takva situacija postoji, nacionalni sud koji odlučuje u zadnjem stupnju mora biti uvjeren da se to jednako očito nameće i drugim sudovima zadnjeg stupnja država članica, kao i Sudu (vidjeti u tom smislu presude od 6. listopada 1982., Cilfit i dr.,
283/81
,
EU:C:1982:335
, t.
16.
, od 15. rujna 2005., Intermodal Transports,
C‑495/03
,
EU:C:2005:552
, t.
39.
, od 9. rujna 2015., Ferreira da Silva e Brito i dr.,
C‑160/14
,
EU:C:2015:565
, t.
42.
, i od 28. srpnja 2016., Association France Nature Environnement,
C‑379/15
,
EU:C:2016:603
, t.
48.
).
Usto, postojanje mogućnosti iz točke 39. ove presude treba biti procijenjeno s obzirom na karakteristike svojstvene pravu Unije, posebne poteškoće koje predstavlja njegovo tumačenje te rizik razilaženja sudske prakse unutar Unije (presude od 6. listopada 1982., Cilfit i dr.,
283/81
,
EU:C:1982:335
, t.
17.
, i od 9. rujna 2015., Ferreira da Silva e Brito i dr.,
C‑160/14
,
EU:C:2015:565
, t.
39.
i navedena sudska praksa).
Najprije valja uzeti u obzir da su odredbe prava Unije napisane na više jezika i da su različite jezične verzije jednako vjerodostojne (presuda od 6. listopada 1982., Cilfit i dr.,
283/81
,
EU:C:1982:335
, t.
18.
).
Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, jedna od jezičnih verzija odredbe prava Unije ne može služiti kao jedina osnova tumačenja te odredbe niti joj se može dati prednost u odnosu na druge jezične varijante jer se odredbe prava Unije moraju tumačiti i primjenjivati ujednačeno s obzirom na verzije sastavljene na svim jezicima Unije (vidjeti, osobito, presudu od 24. ožujka 2021., A,
C‑950/19
,
EU:C:2021:230
, t.
37.
i navedenu sudsku praksu).
Iako nacionalni sud koji odlučuje u zadnjem stupnju ne može, doduše, biti dužan upustiti se, u tom pogledu, u ispitivanje svake od jezičnih verzija predmetne odredbe Unije, činjenica je da je on dužan uzeti u obzir razlike među jezičnim verzijama te odredbe koje su mu poznate, osobito kada te razlike iznesu stranke i kada se one dokažu.
Potrebno je zatim napomenuti da pravo Unije koristi svoju vlastitu terminologiju i autonomne pojmove koji nemaju nužno isti sadržaj kao i istoznačni pojmovi koji mogu postojati u nacionalnim pravima (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 1982., Cilfit i dr.,
283/81
,
EU:C:1982:335
, t.
19.
).
Napokon, svaka odredba prava Unije mora biti stavljena u svoj kontekst i tumačena u svjetlu sveukupnih odredaba tog prava, svojih ciljeva te stanja razvoja u trenutku kad je potrebno primijeniti predmetnu odredbu (presude od 6. listopada 1982., Cilfit i dr.,
283/81
,
EU:C:1982:335
, t.
20.
, i od 28. srpnja 2016., Association France Nature Environnement,
C‑379/15
,
EU:C:2016:603
, t.
49.
).
Stoga će, tek ako uz pomoć interpretativnih kriterija spomenutih u točkama 40. do 46. ove presude nacionalni sud koji odlučuje u zadnjem stupnju utvrdi da ne postoje elementi koji mogu pobuditi razumnu sumnju glede pravilnog tumačenja prava Unije, taj sud moći ne uputiti Sudu pitanje o tumačenju prava Unije i riješiti ga na vlastitu odgovornost.
S obzirom na to, sama mogućnost da se odredba prava Unije može protumačiti na jedan ili više drugih načina, ako se nijedno od tih drugih tumačenja ne čini dovoljno uvjerljivim dotičnom nacionalnom sudu, osobito s obzirom na kontekst i svrhu navedene odredbe, kao i na normativni sustav čiji je ona dio, ne može biti dovoljna za zaključak da postoji razumna sumnja glede pravilnog tumačenja te odredbe.
Međutim, kada je nacionalnom sudu koji odlučuje u zadnjem stupnju poznato da postoje različiti smjerovi u sudskoj praksi – kod sudova iste države članice ili među sudovima različitih država članica – u pogledu tumačenja odredbe prava Unije primjenjive u glavnom postupku, taj sud mora biti posebno pažljiv u svojoj ocjeni o mogućem nepostojanju razumne sumnje glede pravilnog tumačenja predmetne odredbe Unije i uzeti u obzir, među ostalim, cilj koji je zadan prethodnim postupkom i koji se sastoji od toga da osigura jedinstvo u tumačenju prava Unije.
Valja istaknuti, kao četvrto, da nacionalni sudovi protiv čijih odluka nema pravnog lijeka prema nacionalnom pravu moraju na vlastitu odgovornost, neovisno i uz svu dužnu pažnju, ocijeniti nalaze li se u jednom od slučajeva u kojima mogu ne uputiti Sudu pitanje o tumačenju prava Unije koje im je postavljeno (vidjeti u tom smislu presude od 15. rujna 2005., Intermodal Transports,
C‑495/03
,
EU:C:2005:552
, t.
37.
i navedenu sudsku praksu, od 9. rujna 2015., Ferreira da Silva e Brito i dr.,
C‑160/14
,
EU:C:2015:565
, t.
40.
, i od 9. rujna 2015., X i van Dijk,
C‑72/14 i C‑197/14
,
EU:C:2015:564
, t.
58.
i
59.
).
U tom pogledu, iz sustava uspostavljenog člankom 267. UFEU‑a, u vezi s člankom 47. drugim stavkom Povelje, proizlazi da ako nacionalni sud, protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka, smatra zbog postojanja jedne od triju situacija spomenutih u točki 33. ove presude da je oslobođen obveze uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku, koja je predviđena u članku 267. trećem stavku UFEU‑a, iz razloga njegove odluke mora biti razvidno da postavljeno pitanje o pravu Unije nije bitno za rješenje spora ili da se tumačenje dotične odredbe prava Unije temelji na sudskoj praksi Suda, ili, ako takve sudske prakse nema, da se nacionalnom sudu koji odlučuje u zadnjem stupnju tumačenje prava Unije toliko očito nameće da ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji.
Naposljetku se mora još ispitati je li nacionalni sud koji odlučuje u zadnjem stupnju oslobođen obveze uputiti Sudu pitanje o tumačenju prava Unije, koja je predviđena u članku 267. trećem stavku UFEU‑a kada je zahtjev za prethodnu odluku predložila stranka u postupku u poodmaklom stadiju njegova odvijanja, osobito nakon što je zahtjev za prethodnu odluku već bio upućen povodom zahtjeva te stranke.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da sustav izravne suradnje između Suda i nacionalnih sudova, uspostavljen člankom 267. UFEU‑a, isključuje bilo kakvu inicijativu stranaka (vidjeti u tom smislu presude od 18. srpnja 2013., Consiglio Nazionale dei Geologi,
C‑136/12
,
EU:C:2013:489
, t.
28.
i navedenu sudsku praksu, i od 3. lipnja 2021., Bankia,
C‑910/19
,
EU:C:2021:433
, t.
22.
). Ove potonje ne mogu lišiti nacionalne sudove njihove neovisnosti prilikom izvršavanja ovlasti iz točke 50. ove presude, osobito tako da ih obvežu na podnošenje zahtjeva za prethodnu odluku (vidjeti u tom smislu presudu od 22. studenoga 1978., Mattheus,
93/78
,
EU:C:1978:206
, t.
5.
).
Sustav uveden člankom 267. UFEU‑a ne predstavlja, dakle, pravno sredstvo koje je otvoreno strankama u postupku koji je u tijeku pred nacionalnim sucem. Nije stoga dostatno da stranka smatra da se u postupku postavlja pitanje tumačenja prava Unije pa da dotični sud bude dužan smatrati da se pojavilo takvo pitanje u smislu članka 267. UFEU‑a (presuda od 6. listopada 1982., Cilfit i dr.,
283/81
,
EU:C:1982:335
, t.
9.
).
Iz toga proizlazi da je samo na nacionalnom sudu da utvrdi i preoblikuje pitanja koja treba uputiti Sudu, a stranke u glavnom postupku ne mogu promijeniti njihov sadržaj (vidjeti u tom smislu presudu od 18. srpnja 2013., Consiglio Nazionale dei Geologi,
C‑136/12
,
EU:C:2013:489
, t.
29.
i navedenu sudsku praksu).
Usto je isključivo na nacionalnom sudu da odluči kada je prikladno Sudu uputiti prethodno pitanje (vidjeti u tom smislu presudu od 17. srpnja 2008., Coleman,
C‑303/06
,
EU:C:2008:415
, t.
29.
i navedenu sudsku praksu), pri čemu ovaj potonji nije, međutim, nadležan za odlučivanje o zahtjevu za prethodnu odluku u trenutku kada je u trenutku njegova upućivanja postupak pred sudom koji je uputio zahtjev već dovršen (presuda od 13. travnja 2000., Lehtonen i Castors Braine,
C‑176/96
,
EU:C:2000:201
, t.
19.
).
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da kada postoji jedna od situacija iz točke 33. ove presude nacionalni sud protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka nije dužan obratiti se Sudu u smislu članka 267. trećeg stavka UFEU‑a, čak i ako je pitanje o tumačenju prava Unije postavila stranka u postupku pred njim.
S druge strane, iz razmatranja izloženih u točkama 32. i 33. ove presude proizlazi da ako taj sud utvrdi da ne postoji jedna od tih situacija, članak 267. treći stavak UFEU‑a nalaže mu da Sudu uputi bilo koje pitanje o tumačenju prava Unije koje je postavljeno pred njim.
Činjenica da je u okviru istog nacionalnog predmeta navedeni sud već uputio Sudu zahtjev za prethodnu odluku ne dovodi u pitanje tu obvezu kada pitanje o tumačenju prava Unije, čiji je odgovor nužan za rješenje spora, postoji i nakon odluke Suda.
Sud koji je uputio zahtjev poziva se, međutim, na nacionalne postupovne odredbe na temelju kojih je novo pitanje o tumačenju prava Unije, koje je stranka postavila u okviru glavnog postupka nakon podnošenja tužbe, nedopušteno iz razloga što bi izmijenilo predmet spora, osobito kada je postavljeno nakon prvog zahtjeva za prethodnu odluku.
U tom pogledu mora se podsjetiti na to da nacionalni sud koji odlučuje u posljednjem stupnju ne mora uputiti prethodno pitanje Sudu zbog nedopuštenosti iz razloga koji su svojstveni postupku pred tim sudom, pod uvjetom da su poštovana načela ekvivalentnosti i djelotvornosti (vidjeti u tom smislu presude od 14. prosinca 1995., van Schijndel i van Veen,
C‑430/93 i C‑431/93
,
EU:C:1995:441
, t.
17.
, i od 15. ožujka 2017., Aquino,
C‑3/16
,
EU:C:2017:209
, t.
56.
).
Načelo ekvivalentnosti zahtijeva da se sva pravila vezana uz pravna sredstva bez razlikovanja primjenjuju na pravna sredstva koja se temelje na povredi prava Unije i na ona, slična, koja se temelje na nepoštovanju unutarnjeg prava (presuda od 15. ožujka 2017., Aquino,
C‑3/16
,
EU:C:2017:209
, t.
50.
i navedena sudska praksa).
Kad je riječ o načelu djelotvornosti, nacionalna postupovna pravila ne smiju u praksi onemogućavati ili pretjerano otežavati ostvarivanje pravâ koja dodjeljuje pravni poredak Unije. U tom pogledu valja uzeti u obzir položaj tih pravila u cjelokupnom postupku, tijek postupka i njegove posebnosti pred različitim nacionalnim tijelima. U tom smislu valja, prema potrebi, uzeti u obzir načela na kojima se temelji nacionalni pravni sustav, kao što su zaštita prava obrane, načelo pravne sigurnosti i dobro odvijanje postupka (presuda od 15. ožujka 2017., Aquino,
C‑3/16
,
EU:C:2017:209
, t.
52.
i
53.
i navedena sudska praksa).
Sud je tako presudio da su nacionalna postupovna pravila na temelju kojih se predmet spora određuje tužbenim razlozima istaknutima u trenutku podnošenja tužbe u skladu s načelom djelotvornosti jer osiguravaju dobro odvijanje postupka, osobito na način da se spriječi kašnjenje postupka zbog ocjene novih razloga (vidjeti u tom smislu presudu od 14. prosinca 1995., van Schijndel i van Veen,
C‑430/93 i C‑431/93
,
EU:C:1995:441
, t.
21.
).
U slučaju kada, u skladu s postupovnim pravilima predmetne države članice koja poštuje načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, razloge koji su istaknuti pred sudom iz članka 267. trećeg stavka UFEU‑a treba proglasiti nedopuštenima, zahtjev za prethodnu odluku ne može se smatrati nužnim i relevantnim kako bi taj sud mogao donijeti svoju odluku (presuda od 15. ožujka 2017., Aquino,
C‑3/16
,
EU:C:2017:209
, t.
44.
).
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 267. UFEU‑a treba tumačiti na način da nacionalni sud protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka mora ispuniti svoju obvezu upućivanja Sudu pitanja o tumačenju prava Unije koje je postavljeno pred njim, osim ako utvrdi da to pitanje nije bitno ili da je dotična odredba prava Unije već bila predmetom tumačenja Suda ili da se pravilno tumačenje prava Unije toliko očito nameće da ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji. Postojanje takve mogućnosti treba procijeniti s obzirom na karakteristike svojstvene pravu Unije, posebne poteškoće koje predstavlja njegovo tumačenje i rizik razilaženja sudske prakse unutar Unije. Takav se sud ne može osloboditi navedene obveze samo iz razloga što je Sudu već uputio zahtjev za prethodnu odluku u okviru istog nacionalnog predmeta. Međutim, on Sudu ne mora uputiti prethodno pitanje zbog nedopuštenosti iz razloga koji su svojstveni postupku pred tim sudom, pod uvjetom da su poštovana načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.
Drugo i treće pitanje
Svojim drugim i trećim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev pita, u biti, treba li članke 2. i 3. UEU‑a, članak 4. stavak 2., članke 9., 26. i 34., članak 101. stavak 1. točku (e) kao i članke 106., 151. do 153. i 156. UFEU‑a, članke 16. i 28. Povelje, Europsku socijalnu povelju i Povelju o socijalnim pravima tumačiti na način da im se protive nacionalni propisi kojima nije predviđena periodična izmjena cijena nakon provedbe postupka javne nabave u sektorima obuhvaćenima Direktivom 2004/17.
U tom pogledu treba podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova, potreba za tumačenjem prava Unije koje će biti korisno nacionalnom sudu zahtijeva da se on strogo pridržava uvjeta u pogledu sadržaja zahtjeva za prethodnu odluku koji su izričito navedeni u članku 94. Poslovnika Suda, a koje sud koji je uputio zahtjev mora poznavati (presuda od 19. travnja 2018., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi,
C‑152/17
,
EU:C:2018:264
, t.
21.
i navedena sudska praksa). Na te se zahtjeve, nadalje, podsjeća u Preporukama Suda namijenjenima nacionalnim sudovima koje se odnose na pokretanje prethodnog postupka (
SL 2019., C 380, str. 1
.).
Stoga je nužno, kako je to određeno u članku 94. točki (c) Poslovnika, da zahtjev za prethodnu odluku sadržava prikaz razloga koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju ili valjanosti određenih odredaba prava Unije kao i pojašnjenje veze koja po mišljenju tog suda postoji između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku (vidjeti u tom smislu presudu od 19. travnja 2018., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi,
C‑152/17
,
EU:C:2018:264
, t.
22.
i navedenu sudsku praksu).
U konkretnom slučaju valja utvrditi da ovim zahtjevom za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev nije popunio prazninu koju je Sud istaknuo u točki 23. svoje presude od 19. travnja 2018., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi (
C‑152/17
,
EU:C:2018:264
), s obzirom na to da kršeći članak 94. točku (c) Poslovnika on i dalje ne iznosi s potrebnom preciznošću i jasnoćom razloge zbog kojih smatra da mu tumačenje članka 3. UEU‑a te članka 26. i članka 101. stavka 1. točke (e) UFEU‑a izgleda nužnim ili korisnim u svrhu rješenja spora u glavnom postupku, ni vezu između prava Unije i nacionalnog zakonodavstva mjerodavnog za taj spor. Taj sud ne pojašnjava ni razloge koji su ga naveli na dvojbu glede tumačenja drugih odredbi i akata spomenutih u upućenom drugom i trećem pitanju, među kojim se nalazi osobito Europska socijalna povelja za čije tumačenje Sud nije, osim toga, nadležan (vidjeti u tom smislu presudu od 5. veljače 2015., Nisttahuz Poclava,
C‑117/14
,
EU:C:2015:60
, t.
43.
), nego, u biti, samo iznosi dvojbe žalitelja u glavnom postupku u tom pogledu, kao što to proizlazi iz točke 20. ove presude, pri čemu ne iznosi vlastitu ocjenu.
Iz toga slijedi da su pitanja drugo i treće nedopuštena.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:

Članak 267. UFEU‑a treba tumačiti na način da nacionalni sud protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka mora ispuniti svoju obvezu upućivanja Sudu pitanja o tumačenju prava Unije koje je postavljeno pred njim, osim ako utvrdi da to pitanje nije bitno ili da je dotična odredba prava Unije već bila predmetom tumačenja Suda ili da se pravilno tumačenje prava Unije toliko očito nameće da ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji.

Postojanje takve mogućnosti treba procijeniti s obzirom na karakteristike svojstvene pravu Unije, posebne poteškoće koje predstavlja njegovo tumačenje i rizik razilaženja sudske prakse unutar Unije.

Takav se sud ne može osloboditi navedene obveze samo iz razloga što je Sudu već uputio zahtjev za prethodnu odluku u okviru istog nacionalnog predmeta. Međutim, on Sudu ne mora uputiti prethodno pitanje zbog nedopuštenosti iz razloga koji su svojstveni postupku pred tim sudom, pod uvjetom da su poštovana načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski