CELEX: 62018CJ0043
Zahtjev za prethodnu odluku
Okoliš
Direktiva 2001/42/EZ
Procjena učinaka određenih planova i programa na okoliš
Odluka
Određivanje posebnog područja očuvanja u skladu s Direktivom 92/43/EEZ
Utvrđivanje ciljeva očuvanja, kao i određenih preventivnih mjera
Pojam ‚planovi i programi’
Obveza provedbe procjene okoliša

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 3. stavaka 2., 4. i 5. Direktive 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (
SL 2001., L 197, str. 30
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 17.; u daljnjem tekstu: Direktiva 2001/42).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Compagnie d’entreprises CFE SA (u daljnjem tekstu: CFE) i Région de Bruxelles‑Capitale (Regija glavnog grada Bruxellesa, Belgija) povodom valjanosti Odluke Vlade te regije od 14. travnja 2016. o određivanju područja Natura 2000 – BE1000001 „La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe” (
Moniteur belge
od 13. svibnja 2016., str. 31558.; u daljnjem tekstu: Odluka od 14. travnja 2016.).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2001/42
U skladu s uvodnom izjavom 4. Direktive 2001/42:
„Procjena okoliša važan je instrument za uključivanje pitanja okoliša u izradu i usvajanje određenih planova i programa koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš u državama članicama jer omogućava da se ti učinci provođenja planova i programa uzmu u obzir tijekom njihove izrade i prije njihovog usvajanja.”
Članak 1. te direktive, naslovljen „Ciljevi”, propisuje:
„Cilj ove Direktive je osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s ovom Direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša.”
Članak 2. navedene direktive glasi kako slijedi:
„Za potrebe ove Direktive:
(a)
‚planovi i programi’ znači planovi i programi, uključujući i one koje sufinancira Europska [unija], kao i sve njihove promjene:
–
koji podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade, i
–
koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama;
(b)
‚procjena okoliša’ znači izrada izvješća o okolišu, obavljanje savjetovanja, uzimanje u obzir izvješća o okolišu i rezultata savjetovanja u donošenju odluka, te prikupljanje informacija o odluci u skladu s člancima 4. do 9.;
[…]”
U skladu s člankom 3. Direktive 2001/42, naslovljenim „Područje primjene”:
„1.   Procjena okoliša u skladu s člancima 4. do 9. provodi se za planove i programe iz stavaka 2. do 4. koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
2.   Podložno stavku 3., procjena okoliša provodi se za sve planove i programe:
(a)
koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje i koji određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi 85/337/EEZ [od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (
SL 1985., L 175, str. 40
.) kako je izmijenjena Direktivom 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. (
SL 2012., L 26, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.)]; ili
(b)
za koje je, s obzirom na moguć učinak na područja, utvrđeno da zahtijevaju procjenu prema članku 6. ili 7. Direktive 92/43/EEZ [od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (
SL 1992., L 206, str. 7
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.)].
[…]
4.   Države članice utvrđuju da li bi planovi i programi, osim onih iz stavka 2., kojima se određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata, mogli imati značajne učinke na okoliš.
5.   Države članice utvrđuju da li bi planovi ili programi iz stavaka 3. i 4. mogli imati značajne učinke na okoliš, i to ili preispitivanjem pojedinačnih slučajeva ili određivanjem vrsta planova i programa ili kombinacijom oba pristupa. U tu svrhu države članice u svim slučajevima uzimaju u obzir odgovarajuće kriterije utvrđene u Prilogu II. kako bi osigurale da su planovi i programi s mogućim značajnim učincima na okoliš obuhvaćeni ovom Direktivom.
[…]”.
Direktiva o staništima
U skladu s člankom 4. Direktive 92/43 (u daljnjem tekstu: Direktiva o staništima):
„1.   Na temelju kriterija utvrđenih u Prilogu III. (Faza 1) i relevantnih znanstvenih informacija svaka država članica predlaže popis područja, uz naznaku koji se prirodni stanišni tipovi iz Priloga I. i koje vrste iz Priloga II. prirodno nalaze na tom području. Za široko rasprostranjene životinjske vrste ta područja odgovaraju mjestima unutar prirodne rasprostranjenosti takvih vrsta u kojima postoje fizički ili biološki čimbenici bitni za njihov život i razmnožavanje. Za široko rasprostranjene vodene vrste takva područja se predlažu samo gdje postoji područje koje se može jasno odrediti i koje predstavlja fizičke i biološke čimbenike bitne za njihov život i razmnožavanje. Države članice prema potrebi predlažu prilagodbu popisa u svjetlu rezultata nadzora navedenog u članku 11.
Popis se prosljeđuje Komisiji u roku od tri godine od priopćenja ove Direktive, zajedno s informacijama o svakom području. Te informacije uključuju kartu područja, njegovo ime, smještaj, površinu i podatke koji su rezultat primjene kriterija utvrđenih u Prilogu III. (Faza 1) i to u obliku koji određuje Komisija, u skladu s postupkom utvrđenim u članku 21.
2.   Na temelju kriterija utvrđenih u Prilogu III. (Faza 2) i u okviru svake od pet biogeografskih regija navedenih u članku 1. točki (c) podtočki iii. te cijelog područja navedenog u članku 2. stavku 1., Komisija u dogovoru sa svakom državom članicom sastavlja nacrt popisa područja od značaja za Zajednicu na temelju popisa država članica u kojima se navode područja na kojima se nalaze jedan ili više prioritetnih prirodnih stanišnih tipova ili prioritetnih vrsta.
Države članice čija područja na kojima se nalaze jedan ili više prioritetnih prirodnih stanišnih tipova i prioritetnih vrsta predstavljaju više od 5 % njihova nacionalnog teritorija mogu, u dogovoru s Komisijom, zatražiti slobodniju primjenu kriterija navedenih u Prilogu III. (Faza 2) pri odabiru svih područja od značaja za Zajednicu na njihovom području.
Popis područja odabranih kao područja od značaja za Zajednicu, u kojem su istaknuta ona područja na kojima se nalazi jedan ili više prioritetnih prirodnih stanišnih tipova ili prioritetnih vrsta, Komisija usvaja u skladu s postupkom utvrđenim člankom 21.
3.   Popis naveden u stavku 2. mora se sastaviti u roku od šest godina od priopćenja ove Direktive.
4.   Kad se područje od značaja za Zajednicu usvoji u skladu s postupkom utvrđenim u stavku 2., dotična država članica ga određuje kao posebno područje očuvanja što je prije moguće, a najkasnije u roku od šest godina, ustanovljujući prioritete u svjetlu značaja tih područja za održavanje ili obnavljanje povoljnog stanja očuvanosti prirodnog stanišnog tipa iz Priloga I. ili vrste iz Priloga II. te koherentnosti mreže Natura 2000, u svjetlu prijetnji od pogoršanja ili uništenja kojima su ta područja izložena.
5.   Čim se područje uvrsti na popis naveden u trećoj točki stavka 2. podložan je odredbama članka 6. stavaka 2., 3. i 4.”
Članak 6. stavak 3. iste direktive propisuje:
„Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.”
Direktiva o nitratima
Članak 1. Direktive Vijeća 91/676/EEZ od 12. prosinca 1991. o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora (
SL 1991., L 375, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 6., str. 6.; u daljnjem tekstu: Direktiva o nitratima) predviđa:
„Ova Direktiva ima za cilj:
–
smanjiti onečišćenje voda uzrokovano ili izazvano nitratima iz poljoprivrednih izvora,
–
spriječiti daljnje takvo onečišćenje.”
U skladu s člankom 5. te direktive:
„1.   U roku od dvije godine od prvotne odredbe iz članka 3. stavka 2. ili u roku od jedne godine od svake dodatne odredbe iz članka 3. stavka 4. države članice donose programe djelovanja u vezi s proglašenim ranjivim zonama radi ostvarivanja ciljeva iz članka 1.
2.   Program djelovanja odnosi se na sve ranjive zone na državnom području države članice ili se, ako to država članica smatra prikladnim, donose različiti programi za različite ranjive zone ili dijelove zona.
3.   U programima djelovanja uzimaju se u obzir:
(a)
dostupni znanstveni i tehnički podaci, uglavnom s uputom na pripadajući udio dušika podrijetlom iz poljoprivrednih i drugih izvora;
(b)
uvjeti okoliša u relevantnim područjima dotične države članice.
4.   Programi djelovanja primjenjuju se u roku od četiri godine od uspostave i sadrže sljedeće obvezujuće mjere:
(a)
mjere iz Priloga III.;
(b)
mjere koje su države članice propisale u kodeksima dobre poljoprivredne prakse utvrđenima sukladno članku 4., osim mjera koje se zamjenjuju mjerama iz Priloga III.
5.   U okviru programâ djelovanja države članice poduzimaju i dodatne mjere ili pojačana djelovanja koje smatraju potrebnima ako od samog početka ili s obzirom na iskustvo stečeno u provedbi programâ djelovanja postane jasno da mjere iz stavka 4. nisu dostatne za ostvarivanje ciljeva navedenih u članku 1. Pri odabiru spomenutih mjera ili djelovanja, države članice vode računa o njihovoj učinkovitosti i troškovima u odnosu na druge moguće preventivne mjere.”
Belgijsko pravo
Rješenje od 1. ožujka 2012. o očuvanju prirode (
Moniteur belge
od 16. ožujka 2012., str. 16017.) čini pravnu osnovu Odluke od 14. travnja 2016.
Članci 40. do 56. tog rješenja nalaze se u poglavlju 4. naslovljenom „Područja Natura 2000”. Članak 44. navedenog rješenja među ostalim propisuje:
„Svako područje od značaja za Zajednicu odlukom Vlade određuje se za područje Natura 2000 u razdoblju od šest godina nakon što Komisija sastavi ili izmijeni popis područja od značaja za zajednicu koja se odnose na Regiju vodeći računa o prioritetima koji proizlaze iz važnosti područja za održavanje ili obnavljanje povoljnog stanja očuvanosti prirodnog stanišnog tipa od značaja za Zajednicu ili vrste od značaja za Zajednicu i koherentnost Nature 2000, u svjetlu prijetnji od pogoršanja ili uništenja kojima su ta područja izložena.”
Članak 47. Rješenja od 1. ožujka 2012. o „Preventivnim mjerama” navodi:
„Članak 47. stavak 1. – Ne dovodeći u pitanje primjenu članka 64., na području Natura 2000, zabranjeno je narušavanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje populacija vrsta obuhvaćenih ciljevima očuvanja područja Natura 2000.
§ 2. – Vlada donosi opće zabrane, kao i sve druge preventivne mjere u korist područjâ Natura 2000 ili nekih od tih područjâ, koje su primjenjive na projekte za koje ne treba dozvola za parceliranje, građevinska dozvola ni okolišna dozvola ili na jedan od akata iz članka 62. stavka 1., osim u slučaju izuzeća iz plana upravljanja usvojenog primjenom članka 50. ili odstupanja primjenom članaka 64. ili 85., u ili izvan perimetra predmetnih područja Natura 2000, uključujući donošenje propisa ekološke kvalitete kako bi se izbjeglo narušavanje prirodnih staništa i znatni poremećaji koji pogađaju vrste za koje su područja Natura 2000 određena.”
Odluka od 14. travnja 2016. u svojem članku 2. navodi da pojam „rješenje” treba shvatiti u smislu da se odnosi na Rješenje od 1. ožujka 2012. o očuvanju prirode.
U člancima 3. i 4. te odluke dio područja Regije glavnog grada Bruxellesa određen je za „područje Natura 2000”:
„Članak 3. Za područje Natura 2000 – BE1000001, određuje se „ZSC I: La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe”.
To se područje dijeli na 28 stanica Natura 2000 koje se označavaju kako slijedi:
[…]
5° IA.5 Plateau de la Foresterie;
[…]
Članak 4. Tako određeno područje obuhvaća ukupnu površinu od 2066 ha. Njegov je opseg zemljopisno označen na kartama u Prilogu 1.1.
Ono obuhvaća skup katastarskih parcela i dijelova katastarskih parcela iz Priloga 2. ove odluke koje se nalaze na području općina Uccle, Watermael‑Boitsfort, Ville de Bruxelles, Auderghem, Woluwe‑Saint‑Pierre i Woluwe‑Saint‑Lambert.
Različite stanice iz članka 3. čine jedinice za upravljanje područjem i zemljopisno su označene na kartama iz priloga 1.1.”
U članku 15. Odluke od 14. travnja 2016. navodi se:
„Članak 15. § 1. Prema članku 47. stavku 2. Rješenja, taj članak utvrđuje opće zabrane za područje Natura 2000 koje je određeno ovom odlukom.
§ 2. Podložno posebnim odredbama koje dopuštaju izuzimanje ili odstupanje za projekte koji ne podliježu dopuštenju niti odobrenju u smislu članka 47. stavka 2. Rješenja, zabranjeno je:
1°
uklanjati, iskorjenjivati, oštećivati ili uništavati zavičajne biljne vrste, uključujući mahovine, gljive i lišajeve, kao i uništavati, narušavati ili mijenjati biljni pokrov;
2°
u šumama koje su podvrgnute šumskom sustavu, rušiti, odstranjivati i odnositi mrtva stabla ili stabla sa šupljim deblom koja su uzdignuta ili polegnuta, osim u slučaju stvarne opasnosti po sigurnost i hitne potrebe;
3°
odstranjivati panjeve stabala zavičajnih neinvazivnih vrsta u šumskim staništima od interesa za Zajednicu koja su obuhvaćena ciljevima očuvanja;
4°
u prirodnim staništima od interesa za Zajednicu, saditi stabla ili grmove nezavičajnih vrsta, osim u okviru radnji obnove vrsta koje su uvrštene na popis očuvanja. Ova se zabrana ne primjenjuje na stare sorte voćki, koje mogu biti egzotične;
5°
uništavati prirodne granice, drvorede i trgati živicu;
6°
trajno pretvarati pašnjake s visoko produktivnim vrstama, osim u slučaju konkretne intervencije u okviru obnove travnatog sloja;
7°
bacati sjemenke ili hranu koja privlači štetne ili invazivne životinje;
8°
trovati ribnjake unošenjem egzotičnih invazivnih vrsta ili vrsta riba dna kao što su šaran (
Cyprinus carpio
), deverika (
Abramis brama
), bodorka (
Rutilus rutilus
) i karas (
Carassius carassius
) i unošenjem riba koje nisu ribe dna u količini većoj od pedeset kilograma po hektaru, osim u slučaju ribnjaka koji su isključivo namijenjeni ribolovu;
9°
mijenjati reljef tla u prirodnim staništima od interesa za Zajednicu i od regionalnog interesa;
10°
voziti ili parkirati motorna vozila koja nisu službena vozila ili vozila namijenjena održavanju u prirodnim staništima od interesa za Zajednicu i od regionalnog interesa i to ne dovodeći u pitanje parkirna mjesta namijenjena prihvatu posjetitelja;
11°
orati tlo i raspršivati umjetno gnojivo ili pesticide u prirodnim staništima od interesa za Zajednicu i od regionalnog interesa;
12°
namjerno mijenjati vodni režim površinskih ili podzemnih voda ili trajno mijenjati strukturu jaraka i vodnih tokova;
13°
bacati kemijske proizvode i prazniti sadržaj septičkih jama;
14°
odlagati otpad izvan mjesta predviđenih u tu svrhu;
15°
puštati glasnu glazbu koja premašuje prag buke od 65 db;
16°
urezivati u stabla koja se nalaze u šumama koje su podvrgnute šumskom sustavu i na javnim zelenim površinama.
§ 3. Ovaj se članak ne primjenjuje na radove koji su izravno povezani s upravljanjem područjem ili potrebni za njegovo upravljanje i održavanje baštine.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
CFE, belgijska industrijska grupacija, od 1983. vlasnik je zemljišta (parcele F64 L4) koja obuhvaća najveći dio Plateau de la Foresterie u Watermael‑Boitsfortu (Belgija).
U okviru uspostavljanja mreže Natura 2000 vlada Regije glavnog grada Bruxellesa (Belgija) tijekom 2003. godine sastavila je popis područja koja se predlažu za posebna područja očuvanja (PPO) (
Moniteur belge
, od 27. ožujka 2003., str. 14886.).
CFE je 29. kolovoza 2003. podnio tužbu za poništenje te odluke pred Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija). Presudom od 14. ožujka 2011., kojom je utvrđen gubitak pravnog interesa društva CFE za poništenje jer je Europska komisija u međuvremenu donijela odluku o istom predmetu, tužba je odbijena.
Naime, Komisija je 7. prosinca 2004. donijela Odluku 2004/813/EZ od 7. prosinca 2004. kojom je, primjenom Direktive Vijeća 92/43/EEZ utvrđen popis područja od značaja za Zajednicu (PZZ) za atlantsku biogeografsku regiju (
SL 2004., L 387, str. 1
.), kasnije stavljenu izvan snage. Odluka koja je trenutno na snazi i kojom je predmetno područje, odnosno Forêt de Soignes, proglašeno PZZ‑om je Provedbena odluka Komisije (EU) 2016/2335 оd 9. prosinca 2016. o donošenju desetog ažuriranog popisa područja od značaja za Zajednicu za atlantsku biogeografsku regiju (
SL 2016., L 353, str. 533
.).
Tužbom od 21. veljače 2005., CFE je pokrenuo postupak za poništenje te odluke pred Općim sudom Europske unije. Rješenjem od 19. rujna 2006., CFE/Komisija (
T‑100/05
, neobjavljeno,
EU:T:2006:260
), Opći sud proglasio je tužbu nedopuštenom zbog toga što se ta odluka nije izravno odnosila na društvo CFE s obzirom na marginu prosudbe ostavljenu državama članicama u pogledu mjera predviđenih za područja određena za „PZZ”. To je rješenje postalo pravomoćno.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da je 27. ožujka 2015. Kraljevini Belgiji upućeno pismo opomene jer nije ispunila obvezu određivanja PZZ‑a kao „PPO‑a” i određivanja prioriteta za njihovo očuvanje kao i zbog toga što nije ispunila obvezu donošenja potrebnih mjera očuvanja.
Vlada Regije glavnog grada Bruxellesa odobrila je 9. srpnja 2015. u prvom čitanju preliminarni nacrt odluke o određivanju područja Natura 2000 – BE 1000001 „La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes –Vallée de la Woluwe”. Ispitivanje javnosti o tom preliminarnom nacrtu odluke provedeno je od 24. rujna do 7. studenoga 2015. Tim su povodom podnesena 202 prigovora, od kojih je jedan uputilo društvo CFE.
Vlada Regije glavnog grada Bruxellesa je 14. travnja 2016. pobijanim aktom donijela Odluku o određivanju područja Natura 2000 BE 1000001 „La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes‑Vallée de la Woluwe” koje uključuje predmetnu parcelu F64 L4.
Društvo CFE je 12. srpnja 2016. podnijelo tužbu za poništenje odluke od 14. travnja 2016. pred Conseil d’État (Državno vijeće).
Društvo CFE navodi da je znatni dio te parcele u razdoblju od 1937. do 1987. godine općina Watermael‑Boitsfort (Belgija) koristila kao nezakonito odlagalište otpada te da je ono za to saznalo tek 9. listopada 2007. Naime, tog je datuma Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement (IBGE) društvu CFE uputio upozorenje u skladu s kojim na temelju studije karakterizacije koju je tijekom 2006. proveo ovlašteni ured, onečišćenje prisutno na tom zemljištu predstavlja rizik po zdravlje ljudi, okoliš i ekosustav te je postojeći otpad utjecao na tlo, površinske vode, podzemne vode i zrak. Tim se upozorenjem od tužitelja tražilo da provede projekt sanacije područja.
U prilog svojoj tužbi, tužitelj se osobito poziva na povredu članka 3. Direktive 2001/42 zbog toga što je Regija glavnog grada Bruxellesa trebala provesti procjenu okoliša jer je Odluka od 14. travnja 2016. mogla imati značajne učinke na okoliš ili je barem trebala odrediti je li taj akt mogao imati takve učinke, što nije učinila.
Vlada Regije glavnog grada Bruxellesa u odgovoru u biti navodi da je navedeni akt mjera izravno povezana s „upravljanjem područjem” ili nužna za „upravljanje područjem” u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, koja primjenom članka 3. stavka 2. točke (b) Direktive o staništima ne mora biti predmet procjene okoliša.
Navedena vlada također navodi da, s jedne strane, zabrane predviđene člankom 15. Odluke od 14. travnja 2016. nisu nespojive s eventualnom sanacijom onečišćenja kojim je zahvaćena predmetna parcela. Naime, za provedbu radnji sanacije onečišćene zemlje potrebna je okolišna dozvola i stoga se posebne zabrane navedene u pobijanom aktu na njih ne odnose, kao što to potvrđuje članak 15. S druge strane, također je moguće odstupiti od tih zabrana. Stoga, navedeni akt ne može imati značajne učinke na okoliš.
U tim okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1)
Je li odluka kojom je na temelju Direktive [o staništima] tijelo države članice odredilo [PPO], pri čemu ta odluka sadržava ciljeve očuvanja i opće preventivne mjere s regulatornom snagom, plan ili program u smislu Direktive [2001/42]?
2)
Konkretnije, odnosi li se članak 3. [stavak] 4. [Direktive 2001/42] na takvu odluku, kao na plan ili program kojim se određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata, na način da države članice trebaju utvrditi bi li plan ili program mogao imati značajne učinke na okoliš u skladu sa [stavkom] 5. [tog članka]?
3)
Treba li članak 3. [stavak] 2. [točku] (b) Direktive [2001/42] tumačiti na način da je ta odluka o određivanju područja očuvanja izuzeta iz primjene njezina članka 3. [stavka] 4.?”
Prethodna pitanja
Najprije valja istaknuti da se pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev istodobno odnose na stavke 2., 4. i 5. članka 3. Direktive 2001/42.
U skladu s člankom 3. stavkom 5. prvom rečenicom Direktive 2001/42 države članice utvrđuju bi li planovi ili programi iz stavaka 3. i 4. mogli imati značajne učinke na okoliš preispitivanjem pojedinačnih slučajeva, određivanjem vrsta planova i programa ili kombinacijom obaju pristupa.
Budući da članak 3. stavak 5. te direktive upućuje na stavak 4. tog članka 3., na pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev valja odgovoriti s obzirom na članak 3. stavke 2. i 4. navedene direktive.
Svojim pitanjima koja valja zajedno razmotriti, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. stavke 2. i 4. Direktive 2001/42 tumačiti na način da se odluka, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom država članica određuje PPO i ciljeve očuvanja kao i neke preventivne mjere, ubraja u „planove i programe” za koje je obvezno provesti procjenu učinaka na okoliš.
Uvodno valja podsjetiti, s jedne strane, da iz uvodne izjave 4. Direktive 2001/42 proizlazi da je procjena okoliša važan instrument za uključivanje pitanja okoliša u izradu i usvajanje određenih planova i programa. U tom pogledu, u skladu s njezinim člankom 1. cilj te direktive je osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s tom direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša.
S druge strane, uzimajući u obzir cilj Direktive 2001/42 da se osigura visoki stupanj zaštite okoliša, odredbe kojima se određuje njezino područje primjene i osobito one kojima se utvrđuju definicije njome obuhvaćenih akata moraju se tumačiti široko (presude od 7. lipnja 2018., Inter‑Environnement Bruxelles i dr.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, t.
32.
do
34.
, kao i navedena sudska praksa; i istog dana, Thybaut i dr.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, t.
38.
do
40.
, kao i navedena sudska praksa).
Konačno, valja istaknuti da se postupak određivanja PPO‑a provodi u tri etape navedene u članku 4. Direktive o staništima. Kao prvo, u skladu s člankom 4. stavkom 1., svaka država članica predlaže popis područja, uz naznaku koji se prirodni stanišni tipovi i koje vrste prirodno nalaze na tom području i taj popis šalje Komisiji. Kao drugo, u skladu sa stavkom 2. navedenog članka 4., Komisija u dogovoru sa svakom državom članicom sastavlja nacrt popisa PZZ‑a na osnovi popisa država članica. Na osnovi tog nacrta popisa, Komisija sastavlja popis odabranih područja. Kao treće, primjenom stavka 4. istog članka 4., jednom kad je određen PZZ, predmetna država članica ga određuje kao PPO što je prije moguće, a najkasnije u roku od šest godina ustanovljujući prioritete u svjetlu značaja tih područja za održavanje ili obnavljanje povoljnog stanja očuvanosti prirodnog stanišnog tipa ili vrste te koherentnosti mreže Natura 2000.
Na postavljena pitanja treba odgovoriti s obzirom na prethodna razmatranja.
Najprije valja odbaciti argumentaciju u skladu s kojom odredbe članka 3. stavka 2. točke (b) Direktive 2001/42 i članka 6. stavka 3. prve rečenice Direktive o staništima u svakom slučaju isključuju obvezu procjene učinaka na okoliš u slučaju poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku.
U tom pogledu, s jedne strane, u svojim pisanim očitovanjima Regija glavnog grada Bruxellesa i Irska smatraju da, s obzirom na to da odluka od 14. travnja 2016. određuje ciljeve očuvanja, ona ima samo povoljne učinke i posljedično nije nužno provesti procjenu njezinih učinaka na okoliš.
Međutim, valja podsjetiti da je, kad je riječ o Direktivi 85/337, Sud već presudio da okolnost da bi projekti trebali imati povoljne učinke na okoliš nije relevantna u okviru ocjene nužnosti toga da se navedeni projekti podvrgnu procjeni njihovih učinaka na okoliš (presuda od 25. srpnja 2008., Ecologistas en Acción‑CODA,
C‑142/07
,
EU:C:2008:445
, t.
41.
).
S druge strane, prema mišljenju vlade Regije glavnog grada Bruxellesa, češke vlade i Komisije, strateška procjena učinaka na okoliš provedena u skladu s Direktivom 2001/42 u pogledu područja Natura 2000 ograničena je na procjenu planova i projekata koji su također podvrgnuti ocjeni prihvatljivosti utjecaja na područje na temelju Direktive o staništima, kao što i proizlazi iz članka 3. stavka 2. točke (b) Direktive 2001/42 i iznimke koja se primjenjuje na mjere upravljanja područjem predviđene člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima. U skladu s tom analizom, procjena okoliša nikad se ne bi tražila za mjere upravljanja tim područjima.
U ovom slučaju, vlada regije glavnog grada Bruxellesa odlučila je da Odluka od 14. travnja 2016. neće biti predmet ocjene prihvatljivosti utjecaja na područje predviđene člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima niti procjene okoliša na temelju članka 3. stavka 2. točke (b) Direktive 2001/42.
Kad je riječ o upućivanju na članke 6. i 7. Direktive o staništima sadržanom u članku 3. stavku 2. točki (b) Direktive 2001/42, valja podsjetiti da, u skladu s člankom 4. stavkom 5. Direktive o staništima, čim se područje, u skladu s člankom 4. stavkom 2. trećim podstavkom te direktive, uvrsti na popis područja određenih kao PZZ koji sastavlja Komisija, na njega se primjenjuju zaštitne mjere predviđene člankom 6. stavcima 2. do 4. te direktive (presuda od 14. siječnja 2016., Grüne Liga Sachsen i dr.,
C‑399/14
,
EU:C:2016:10
, t.
32.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je takav bio slučaj s parcelom koja pripada tužitelju u glavnom postupku.
Iz toga slijedi da se članak 6. stavak 3. Direktive o staništima primjenjuje u predmetu poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku.
U skladu s tom odredbom, svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja tog područja.
U tom pogledu, Sud je već presudio da postojanje plana ili projekta koji nije izravno povezan s upravljanjem zaštićenim područjem ili potreban za njegovo upravljanje uglavnom ovisi o vrsti predmetnog zahvata (vidjeti, u tom smislu, presudu od 17. travnja 2018., Komisija/Poljska (Beloveška šuma) (
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, t.
125.
)).
Međutim, akt kojim država članica neko područje određuje kao posebno područje očuvanja u skladu s Direktivom o staništima po prirodi je izravno povezan s upravljanjem ili potreban za upravljanje područjem. Naime, članak 4. stavak 4. Direktive o staništima propisuje takvo određivanje u svrhu svoje provedbe.
Stoga je moguće da akt poput Odluke od 14. travnja 2016. bude oslobođen „ocjene prihvatljivosti” u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima i posljedično, „procjene okoliša” u smislu članka 3. stavka 2. točke (b) Direktive 2001/42. Osim toga, članak 6. stavak 3. Direktive o staništima predviđa da se ocjena prihvatljivosti u smislu te odredbe provodi „s obzirom na ciljeve očuvanja područja”. Međutim, akt kojim se određuju ciljevi logično se ne može ocjenjivati s obzirom na te iste ciljeve.
S obzirom na to, okolnost da procjena okoliša na osnovi zajedničke primjene članka 6. stavka 3. Direktive o staništima i članka 3. stavka 2. točke (b) Direktive 2001/42 ne mora obvezno prethoditi aktu poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku, ne znači da je taj akt oslobođen svake obveze u tom području, jer nije isključeno da se njime mogu propisati pravila koja bi dovela do njegova izjednačavanja s planom ili programom u smislu potonje direktive, a za koje ocjena učinaka na okoliš može biti obvezna.
U tom pogledu, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točkama 64. i 65. svojeg mišljenja, okolnost da je zakonodavac Unije u kontekstu Direktive o staništima smatrao da nisu potrebne odredbe o procjeni utjecaja na okoliš te sudjelovanje javnosti u kontekstu upravljanja područjem Natura 2000, ne znači da je pri kasnijem donošenju općih pravila za procjenu utjecaja na okoliš htio isključiti to upravljanje. Naime, ocjene provedene na temelju drugih instrumenata zaštite okoliša istodobno postoje i učinkovito nadopunjuju pravila Direktive o staništima kad je riječ o procjeni eventualnih učinaka na okoliš i sudjelovanju javnosti.
Kao prvo, kad je riječ o izjednačavanju odluke o kojoj je riječ u glavnom postupku s planom ili programom u smislu Direktive 2001/42, valja podsjetiti da iz članka 2. točke (a) Direktive 2001/42 proizlazi da „planove i programe” čine oni koji ispunjavaju dva kumulativna uvjeta, odnosno, s jedne strane, da ih je izradilo i/ili usvojilo tijelo na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili da ih je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade i, s druge strane, da su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama.
Sud je tu odredbu tumačio na način da „propisanima” u smislu i za potrebe primjene SPUO‑Direktive, i stoga kao one koji podliježu procjeni njihova utjecaja na okoliš u uvjetima koje on odredi, treba smatrati planove i programe čije je donošenje uređeno nacionalnim zakonodavnim ili regulatornim pravilima koja određuju tijela nadležna za njihovo donošenje i njihovu izradu (presude od 22. ožujka 2012., Inter‑Environnement Bruxelles i dr.,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, t.
31.
; kao i od 7. lipnja 2018., Thybaut i dr.
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, t.
43.
).
U ovom slučaju, Odluku od 14. travnja 2016. izradilo je i usvojilo regionalno tijelo, odnosno Vlada Regije glavnog grada Bruxellesa, a njezino je donošenje propisano člankom 44. rješenja od 1. ožujka 2012.
Kao drugo, kad je riječ o pitanju treba li procjena okoliša prethoditi donošenju plana ili programa, valja podsjetiti da planovi ili programi koji ispunjavaju zahtjeve predviđene člankom 2. točkom (a) Direktive 2001/42 mogu biti predmet procjene okoliša, pod uvjetom da čine jedan od planova ili programa iz članka 3. potonje. Naime, članak 3. stavak 1. Direktive 2001/42 predviđa da se procjena okoliša provodi za planove i programe iz stavaka 2., 3. i 4. koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
U skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (a) Direktive 2001/42 procjena okoliša provodi se za sve planove i programe koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje i koji određuju okvir za buduće odobravanje provedbe projekata navedenih u Prilozima I. i II. Direktivi 2011/92.
U tom pogledu, Regija glavnog grada Bruxellesa, češka vlada i Komisija izrazile su sumnje o tome može li odluka poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku kojom, u skladu s člankom 4. Direktive o staništima, država članica određuje PPO i definira ciljeve očuvanja te određene preventivne mjere, biti obuhvaćena jednim od tih sektora.
Kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 44. svojeg mišljenja, s obzirom da na to da na temelju članka 3. stavka 4. Direktive 2011/42, države članice utvrđuju bi li planovi ili programi različiti od onih iz stavka 2., koji određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata, mogli imati značajne učinke na okoliš, valja utvrditi određuje li akt poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku takav okvir.
Naime, kao što je to nezavisna odvjetnica navela u točki 69. svojeg mišljenja, obveza provođenja procjene okoliša predviđena člankom 3. stavkom 4. Direktive 2011/42, kao i obveza procjene predviđena člankom 3. stavkom 2. točkom (a) te direktive, ovisi o pitanju određuje li predmetni plan ili program okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata.
U tom pogledu, Sud je presudio da se pojam „planovi i programi” odnosi na svaki akt koji, definirajući pravila i postupke nadzora primjenjive na određeni sektor, uspostavlja značajan skup kriterija i uvjeta za odobravanje ili provedbu projekta ili više njih koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš (presude od 27. listopada 2016., D’Oultremont i dr.,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
, t.
49.
kao i navedena sudska praksa i od 8. svibnja 2019., Verdi Ambiente e Società (VAS) - Aps Onlus i dr.,
C 305/18
,
EU:C:2019:384
, t.
50.
kao i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se Odlukom od 14. travnja 2016. određuje područje Natura 2000 i predviđaju se preventivne mjere kao i opće i posebne zabrane, u svrhu postizanja ciljeva očuvanja i zaštite koje ta odluka određuje. Kako bi se to postiglo, tom se odlukom odabiru rješenja i ona se nalazi među mjerama koje su namijenjene zaštiti okoliša, osobito planovima upravljanja koje treba usvojiti.
U tom smislu, sud koji je uputio zahtjev navodi da određivanje područja ima pravne učinke na donošenje planova i na razmatranje zahtjeva za izdavanje dozvole u pogledu tog područja, kako u odnosu na postupak tako i u odnosu na kriterije odlučivanja. Tako, prema mišljenju tog suda, takvo određivanje dovodi do utvrđivanja okvira za radnje koje načelno treba prihvatiti, potaknuti ili zabraniti i stoga nije strano pojmu „plan i program”.
Iz presuda od 7. lipnja 2018.Inter‑Environnement Bruxelles i dr. (
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, t.
55.
), kao i Thybaut i dr. (
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, t.
55.
), proizlazi da pojmu „značajan skup kriterija” treba pridodati kvalitativnu vrijednost.
Doduše, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 91. svojeg mišljenja, Odluka od 14. travnja 2016., osobito u svojem članku 15. sadržava određeni broj zabrana. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri vrijede li te zabrane samo za projekte za koje se ne traži odobrenje.
Ako bi taj sud došao do zaključka da je riječ o takvom slučaju, karakteristike i normativna svojstva odluke poput one od 14. travnja 2016. ne bi određivali okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata.
Stoga, budući da takav akt ne ispunjava uvjete iz točaka 61. do 64. ove presude, on ne čini plan ili program koji bi trebao biti predmet procjene njegovih učinaka na okoliš u smislu članka 3. stavka 2. i članka 3. stavka 4. Direktive 2001/42.
Takvo razmatranje nije protivno saznanjima iz presude od 17. lipnja 2010.Terre wallonne i Inter‑Environnement Wallonie (
C‑105/09 i C‑110/09
,
EU:C:2010:355
) u kojoj je Sud presudio da je program djelovanja usvojen na temelju članka 5. stavka 1. Direktive o nitratima načelno plan ili program koji na temelju članka 3. Direktive 2001/42 zahtijeva procjenu njegovih učinaka na okoliš.
Naime, u okolnostima koje su prethodile donošenju te presude, iz cjelokupne analize proizlazi da se, s jedne strane, posebnost predmetnih programa djelovanja nalazi u činjenici da oni čine opći i koherentan pristup koji ima svojstvo konkretnog i razrađenog plana. S druge strane, kad je riječ o sadržaju navedenih programa djelovanja, iz članka 5. Direktive o nitratima osobito proizlazi da su navedeni programi sadržavali konkretne i obvezne mjere (vidjeti, u tom smislu, presudu od 17. lipnja 2010., Terre wallonne i Inter‑Environnement Wallonie,
C‑105/09 i C‑110/09
,
EU:C:2010:355
, t.
47.
i
48.
).
Usto, valja naglasiti da, kao što je to nezavisna odvjetnica navela u točkama 76. i 77. svojeg mišljenja, akt poput Odluke od 14. travnja 2016., dio je hijerarhije mjera koje mu prethode, tako da nije isključeno da on čini izmjenu plana ili programa i na toj osnovi također mu mora obvezno prethoditi procjena okoliša.
U tom pogledu, Sud je više puta presudio da pojam „planovi i programi” podrazumijeva ne samo njihovu izradu, nego i njihovu izmjenu, čime se osigurava procjena učinaka na okoliš za odredbe koje mogu imati značajne učinke na okoliš (presuda od 8. svibnja 2019., Verdi Ambiente e Società (VAS) - Aps Onlus i dr.,
C 305/18
,
EU:C:2019:384
, t.
52.
i navedena sudska praksa).
Stoga valja izbjeći da isti plan bude podvrgnut više procjena utjecaja na okoliš koje obuhvaćaju sve zahtjeve iz te direktive (vidjeti, u tom smislu, presudu od 10. rujna 2015., Dimos Kropias Attikis,
C‑473/14
,
EU:C:2015:582
, t.
55.
).
U tu svrhu i pod uvjetom da je prethodno provedena procjena njihovih učinaka, akt koji je dio hijerarhije akata koji su i sami bili predmet procjene njihovih učinaka na okoliš i na temelju kojeg se može razumno smatrati da su interesi koje se štiti tom direktivom dovoljno uzeti u obzir, nije obuhvaćen pojmom „planovi i programi” (vidjeti, u tom smislu, presudu od 22. ožujka 2012., Inter‑Environnement Bruxelles i dr.,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, t.
42.
i navedena sudska praksa).
S obzirom na prethodno navedena razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti da članak 3. stavke 2. i 4. Direktive 2001/42 treba tumačiti na način da se, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, odluka poput one u glavnom postupku kojom država članica određuje PPO i utvrđuje ciljeve očuvanja kao i određene preventivne mjere, ne ubraja u „planove i programe” za koje je obvezno provesti procjenu učinaka na okoliš.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

Članak 3. stavke 2. i 4. Direktive 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš treba tumačiti na način da se, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, odluka poput one u glavnom postupku kojom država članica određuje posebna područja očuvanja (PPO) i utvrđuje ciljeve očuvanja kao i određene preventivne mjere, ne ubraja u „planove i programe” za koje je obvezno provesti procjenu učinaka na okoliš.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski