CELEX: 62016CJ0530
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Siguranța căilor ferate
Directiva 2004/49/CE
Neadoptarea dispozițiilor necesare pentru a asigura independența organismului de anchetă

Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții să constate că:
–
prin neadoptarea măsurilor necesare pentru a garanta independența autorității de siguranță față de orice întreprindere feroviară, față de orice gestionar de infrastructură, față de orice solicitant de certificare și față de orice entitate contractantă și
–
prin neadoptarea măsurilor necesare pentru a garanta independența organismului de anchetă față de întreprinderea feroviară și față de gestionarul de infrastructură feroviară,
Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 16 alineatul (1) și al articolului 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind siguranța căilor ferate comunitare și de modificare a Directivei 95/18/CE a Consiliului privind acordarea de licențe întreprinderilor feroviare și a Directivei 2001/14/CE privind repartizarea capacităților de infrastructură feroviară și perceperea de tarife pentru utilizarea infrastructurii feroviare și certificarea siguranței (Directiva privind siguranța feroviară) (
JO 2004, L 164, p. 44
, rectificare în
JO 2004, L 220, p. 16
, Ediție specială, 07/vol. 14, p. 62).
În memoriul în replică, Comisia a decis însă să renunțe la motivul întemeiat pe încălcarea articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/49, referitor la lipsa de independență a autorității de siguranță, pentru motivul că Republica Polonă îi comunicase, la 1 decembrie 2016, textul ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Legea de modificare a Legii privind transportul feroviar și a altor legi) din 16 noiembrie 2016 (Dz. U. din 2016, poziția 1923), care, potrivit Comisiei, transpune în mod corect dispoziția menționată.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Considerentul (24) al Directivei 2004/49 enunță:
„O anchetă privind siguranța ar trebui separată de ancheta judiciară a aceluiași incident și ar trebui să aibă acces la dovezi și martori. Aceasta ar trebui realizată de un organism permanent, independent de organizațiile din sectorul feroviar. Organismul ar trebui să funcționeze într‑un mod care să evite orice conflict de interese și orice posibilă implicare în cauzele evenimentului investigat; în special, independența sa funcțională nu ar trebui să fie afectată dacă este strâns legată de autoritatea națională de siguranță sau autoritatea de reglementare din motive organizaționale sau de structură juridică. Anchetele sale ar trebui desfășurate într‑un mod cât mai deschis. Pentru fiecare incident, organismul de anchetă ar trebui să stabilească grupul de anchetă relevant, având competența necesară pentru găsirea cauzelor imediate și a celor subiacente.”
Articolul 3 din directiva menționată prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
(b)
«gestionar de infrastructură» înseamnă orice organism sau întreprindere responsabile în special de instituirea și întreținerea rețelei feroviare sau a unei părți a acesteia, definite în articolul 3 din Directiva 91/440/CEE, care poate, de asemenea, include gestionarea sistemelor de control și siguranță a infrastructurii. Funcțiile gestionarului de infrastructură pe o rețea sau o parte a unei rețele pot fi alocate unor diferite organisme sau întreprinderi;
(c)
«întreprindere feroviară» înseamnă întreprinderea feroviară definită în Directiva 2001/14/CE și orice altă întreprindere publică sau privată, a cărei activitate este de a furniza transport feroviar de bunuri și/sau pasageri, tracțiunea fiind asigurată de această întreprindere; de asemenea, sunt incluse întreprinderi care furnizează numai tracțiune;
[…]”
Potrivit articolului 19 din Directiva 2004/49:
„(1)   Statele membre se asigură că organismul de anchetă prevăzut în articolul 21 desfășoară o anchetă după accidente grave pe sistemul feroviar, obiectivul acesteia fiind posibila îmbunătățire a siguranței feroviare și prevenirea accidentelor.
(2)   În plus față de accidentele grave, organismul de anchetă prevăzut în articolul 21 poate ancheta acele accidente și incidente care în condiții ușor diferite ar fi putut duce la accidente grave, inclusiv defecțiuni tehnice ale subsistemelor structurale sau ale constituenților de interoperabilitate ai sistemelor feroviare de mare viteză sau convenționale europene.
[…]”
Articolul 21 din directiva menționată prevede:
„(1)   Fiecare stat membru se asigură că anchetele accidentelor și incidentelor prevăzute în articolul 19 sunt desfășurate de un organism permanent, care include cel puțin un anchetator capabil să îndeplinească funcția de anchetator principal în cazul unui accident sau incident. Acest organism este independent în organizarea, structura juridică și luarea deciziilor de orice gestionar de infrastructură, întreprindere feroviară, organism de tarifare, organism de repartizare și organism notificat, precum și de orice parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă. În plus, este independent din punct de vedere funcțional de autoritatea de siguranță și de orice autoritate de reglementare a căilor ferate.
(2)   Organismul de anchetă își îndeplinește sarcinile în mod independent [față de] organizațiile prevăzute în alineatul (1) și este capabil să obțină suficiente resurse în acest sens. Anchetatorilor săi li se acordă un statut care le asigură garanțiile necesare cu privire la independență.
[…]”
Articolul 23 din aceeași directivă prevede:
„(1)   O anchetă a unui accident sau incident prevăzut în articolul 19 face obiectul unor rapoarte într‑o formă corespunzătoare tipului și gravității accidentului sau incidentului și relevanței constatărilor anchetei. Rapoartele descriu obiectivele anchetelor prevăzute în articolul 19 alineatul (1) și cuprind, dacă este cazul, recomandări de siguranță.
(2)   Organismul de anchetă publică raportul final în cel mai scurt timp posibil și în mod normal cel târziu la 12 luni de la data evenimentului. Raportul urmează, cât se poate de fidel, structura de raportare stabilită în anexa V. Raportul, inclusiv recomandările de siguranță, este comunicat părților relevante prevăzute în articolul 22 alineatul (3) și organismelor și părților în cauză din alte state membre.
(3)   În fiecare an, organismul de anchetă publică până la 30 septembrie, cel târziu, un raport anual descriind anchetele desfășurate în anul precedent, recomandările de siguranță emise și măsurile luate în conformitate cu recomandările emise anterior.”
Punctul 4, intitulat „Analiză și concluzii”, din anexa V la Directiva 2004/49, intitulată „Conținutul principal al raportului de anchetă asupra accidentelor și incidentelor”, prevede:
„1.
Descriere finală a lanțului de evenimente:
–
stabilirea de concluzii privind evenimentul, pe baza faptelor stabilite la punctul 3.
2.
Discuție:
–
analiza faptelor stabilite la punctul 3 cu scopul de a trage concluzii cu privire la cauzele evenimentului și la performanțele serviciilor de salvare.
3.
Concluzii:
–
cauze directe și imediate ale evenimentului, inclusiv factori care au contribuit la eveniment legați de acțiunile întreprinse de persoane implicate sau starea materialului rulant sau a instalațiilor tehnice;
–
cauze subiacente referitoare la competențe, proceduri și întreținere;
–
cauze primare legate de condițiile cadrului de reglementare și aplicarea sistemului de management al siguranței.
4.
Observații suplimentare:
–
deficiențe și lacune constatate în cursul anchetei, dar fără relevanță pentru concluziile asupra cauzelor.”
Dreptul național
Articolul 28a din Ustawa o transporcie kolejowym (Legea privind transportul feroviar) din 28 martie 2003 (Dz. U. din 2003, poziția 86), care conține dispozițiile privind instituirea și funcționarea Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Comisia Națională de Anchetare a Accidentelor Feroviare, denumită în continuare „PKBWK”), prevede:
„1.   Sub responsabilitatea ministrului transporturilor se instituie o comisie națională permanentă de anchetare a accidentelor feroviare [PKBWK], care își îndeplinește funcțiile în mod independent, efectuând anchete în legătură cu accidentele grave, cu accidentele și cu incidentele […]
2.   [PKBWK] își îndeplinește sarcinile în numele ministrului transporturilor.
3.   [PKBWK] este formată din patru membri permanenți, dintre care un președinte, un supleant și un secretar.
4.   [PKBWK] poate include de asemenea membri ad‑hoc aleși de președintele [PKBWK] de pe o listă a ministrului transporturilor pentru a participa la anchetă.
[…]
6.   Președintele [PKBWK] este numit și revocat de ministrul transporturilor.
7.   Supleantul și secretarul sunt numiți și revocați de ministrul transporturilor, la cererea președintelui [PKBWK].
8.   Membrii [PKBWK] sunt numiți și revocați de ministrul transporturilor, care hotărăște după consultarea președintelui [PKBWK].
9.   Ministrul transporturilor poate, la cererea majorității absolute a [PKBWK], să revoce un membru al [PKBWK].
10.   Poate avea calitatea de membru al [PKBWK] orice persoană care:
1)
este cetățean polonez și beneficiază de drepturi civile depline;
2)
are capacitate juridică deplină;
3)
nu a fost condamnată pentru săvârșirea cu intenție a unei infracțiuni;
4)
îndeplinește cerințele referitoare la calificările profesionale.
11.   Calitatea unei persoane de membru al [PKBWK] încetează prin deces, ca urmare a neîndeplinirii cerințelor prevăzute la alineatul 10 sau la acceptarea demisiei prezentate ministrului transporturilor.
12.   Pot face parte din [PKBWK] specialiști în următoarele domenii:
1)
exploatarea rețelelor de căi ferate;
2)
proiectarea, construcția și întreținerea liniilor de cale ferată, a gărilor feroviare și a nodurilor de cale ferată;
3)
echipamente de siguranță și de control ale traficului feroviar și ale comunicațiilor;
4)
vehicule feroviare;
5)
energie electrică pentru transportul feroviar;
6)
transportul mărfurilor periculoase pe calea ferată.
13.   Persoanele care posedă o diplomă de studii superioare, competențe corespunzătoare și o experiență practică de cel puțin cinci ani în domeniul vizat sunt considerate a fi experți în acel domeniu.
14.   Atunci când adoptă rezoluțiile menționate la articolul 281 alineatul 1, membrii [PKBWK] sunt ghidați de principiul liberei aprecieri a probelor și nu sunt obligați să respecte nicio instrucțiune cu privire la conținutul rezoluțiilor adoptate.
15.   Atunci când se anchetează un accident grav, un accident sau un incident, nu pot face parte din [PKBWK] membri ad‑hoc angajați la orice entitate organizațională a cărei infrastructură feroviară, ai cărei salariați sau ale cărei vehicule feroviare au fost implicate în producerea evenimentului.
[…]”
Articolul 28d din Legea privind transportul feroviar prevede:
„1.   Ministrul transporturilor asigură, prin intermediul cotei‑părți disponibile din bugetul de stat, mijloacele necesare activităților [PKBWK] și funcționării acesteia, în special în ceea ce privește remunerația membrilor, a experților și a personalului de serviciu, costurile echipamentului tehnic și ale pregătirii profesionale, precum și costurile expertizelor și costurile de publicare.
2.   Funcționarea [PKBWK] este asigurată de serviciile specializate ale administrației ministrului transporturilor.
[…]
4.   Ministrul transporturilor stabilește, prin ordin, regulamentul intern al [PKBWK], precum și structura organizațională a acesteia, luând în considerare natura sarcinilor pe care aceasta trebuie să le îndeplinească.”
Articolul 1 din Ordonanța nr. 59 a ministrului infrastructurii din 11 decembrie 2008 privind regulamentul intern al PKBWK (denumită în continuare „Ordonanța din 11 decembrie 2008 privind statutul PKBWK”) prevede:
„Se instituie un statut al [PKBWK], care constituie anexa la prezenta ordonanță.”
Articolul 10 din anexa la ordonanța respectivă (denumită în continuare „statutul PKBWK”) prevede:
„1.   După obținerea de informații cu privire la un accident grav, la un accident sau la un incident pe o cale ferată, președintele [PKBWK] […] efectuează o calificare a acestui eveniment pentru a determina necesitatea ca Comisia să inițieze o procedură.
2.   În cazul în care președintele [PKBWK] decide să lanseze o procedură, numește o echipă de anchetă, desemnează în special responsabilul echipei dintre membrii [PKBWK] și, de comun acord cu acesta din urmă, stabilește compunerea echipei.
3.   Președintele [PKBWK], de comun acord cu responsabilul echipei de anchetă, poate include în compunerea echipei de anchetă membri ad‑hoc aleși de pe o listă a ministrului.
4.   La cererea responsabilului echipei de anchetă, pot participa la lucrările echipei de anchetă experți desemnați de președintele [PKBWK], în cazul în care acest lucru este justificat de împrejurări de fapt speciale.”
Articolul 12 din statutul PKBWK prevede:
„Nu poate fi membru al echipei de anchetă o persoană care:
1)
se află într‑un raport de subordonare ierarhică față de persoane sau față de instituții care au o legătură cu incidentul examinat;
2)
a participat la accidentul grav, la accidentul sau la incidentul pe o linie de cale ferată vizat de procedură;
3)
este soțul unei persoane afectate de accidentul grav, de accidentul sau de incidentul pe o linie de cale ferată vizat de procedură;
4)
este rudă sau rudă prin alianță în linie directă și în linie indirectă până la copiii fraților cu persoanele menționate la punctul 3 sau a adoptat persoanele vizate de procedură ori exercită tutela asupra acestora sau le are în îngrijire.”
Articolul 22 din statutul PKBWK prevede:
„1.   Rezoluția se adoptă cu majoritatea voturilor exprimate prin ridicarea mâinii. În cazul egalității de voturi, președintele ședinței are votul decisiv.
2.   Participă la vot doar membrii permanenți ai [PKBWK], precum și membrii ad‑hoc care au participat la lucrările echipei de anchetă, sub rezerva articolului 11. Votul nu poate avea loc în prezența persoanelor menționate la articolul 19 alineatul 1 punctul 3 din statut.
3.   Rezoluția se redactează în scris și conține semnăturile tuturor membrilor [PKBWK] care au participat la adoptarea sa.”
Potrivit articolului 26 din statutul menționat:
„1.   Administrarea personalului de membri permanenți ai [PKBWK] este asigurată de biroul directorului general al ministerului.
2.   Gestiunea financiară a [PKBWK] se efectuează de către biroul financiar al ministerului, în cadrul planului de cheltuieli înscris în planul financiar. Procedurile de control financiar în vigoare la minister se aplică operațiunilor financiare realizate.
3.   Utilizarea autoturismelor de serviciu de către [PKBWK] se efectuează în conformitate cu procedurile în vigoare pentru minister.
4.   În domeniul achizițiilor publice, se aplică procedurile de achiziții publice în vigoare pentru minister.”
Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
La 21 februarie 2014, Comisia a trimis Republicii Polone o scrisoare de punere în întârziere prin care semnala elementele din legislația acesteia pe care le aprecia ca nefiind conforme cu Directiva 2004/49. Printre aceste motive figurau în special lipsa de independență a autorității de siguranță, contrară articolului 16 alineatul (1) din directiva menționată, și lipsa de independență a organismului de anchetă, contrară articolului 21 alineatul (1) din directiva menționată.
La 17 aprilie 2014, Republica Polonă a contestat, pe de o parte, pretinsele nereguli identificate de Comisie și, pe de altă parte, a informat‑o pe aceasta din urmă în legătură cu intenția de a introduce modificări în legislația sa.
La 27 februarie 2015, Comisia a adresat un aviz motivat prin care sublinia că, prin faptul că nu a adoptat măsuri adecvate pentru a asigura o transpunere și o punere în aplicare corecte a Directivei 2004/49, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul, printre altele, al articolului 16 alineatul (1) și al articolului 21 alineatul (1) din această directivă.
La 27 aprilie 2015, Republica Polonă a adus la cunoștința Comisiei intrarea în vigoare a două regulamente din 17 februarie 2015 ale ministrului infrastructurii și dezvoltării. La 18 și la 30 octombrie 2015, Republica Polonă a notificat Comisiei un regulament al ministrului infrastructurii și dezvoltării din 26 septembrie 2015, respectiv o lege din 25 septembrie 2015 de modificare a Legii privind transportul feroviar.
Potrivit Comisiei, deși permit să se pună capăt unui anumit număr de deficiențe menționate în avizul motivat, toate aceste dispoziții nu au permis înlăturarea motivelor întemeiate pe lipsa de independență a autorității de siguranță și a organismului de anchetă. În aceste condiții, Comisia a introdus prezenta acțiune.
În memoriul său în replică, Comisia a renunțat la motivul întemeiat pe încălcarea articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/49 pentru motivele enunțate la punctul 2 din prezenta hotărâre.
Cu privire la acțiune
Cu privire la admisibilitate
Argumentația părților
Republica Polonă consideră că motivul întemeiat pe încălcarea articolului 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49 este inadmisibil, deoarece are un caracter ipotetic și este prea general și Comisia nu l‑a argumentat suficient.
Potrivit acestui stat membru, Comisia nu a luat în considerare explicațiile și argumentele prezentate de autoritățile poloneze în cursul procedurii precontencioase. În consecință, analiza Comisiei ar fi incompletă și ar fi împiedicat Republica Polonă să își pregătească apărarea.
În plus, Comisia nu ar fi indicat nicio situație sau eveniment precis care ar aduce atingere independenței PKBWK față de gestionarul de infrastructură. Acest stat membru susține că, în toate cazurile de incidente survenite până în prezent, PKBWK a acționat în mod independent, astfel încât motivul Comisiei este ipotetic.
Comisia susține, pe de o parte, că a arătat, în cererea sa introductivă, motivele pentru care consideră că dispozițiile din dreptul polonez nu garantează independența PKBWK și că a precizat rațiunile pentru care consideră neconvingătoare argumentele în sens contrar invocate de guvernul polonez în cursul procedurii precontencioase.
Comisia subliniază, pe de altă parte, că poate sesiza Curtea cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în cazul în care consideră că este dovedită încălcarea articolului 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49, fără a aștepta producerea unei catastrofe feroviare.
Aprecierea Curții
Republica Polonă contestă în esență admisibilitatea motivului întemeiat pe încălcarea articolului 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49, deoarece acesta ar avea un caracter prea general și ipotetic și nu ar fi suficient motivat.
Trebuie amintit, în primul rând, că elementele esențiale de fapt și de drept pe care se întemeiază o acțiune trebuie să reiasă într‑un mod coerent și inteligibil chiar din textul cererii introductive (a se vedea în special Hotărârea din 25 aprilie 2013, Comisia/Finlanda,
C‑74/11
, nepublicată,
EU:C:2013:266
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, cererea introductivă a Comisiei corespunde acestei cerințe. Astfel, Comisia expune în mod clar în cuprinsul acesteia motivele pentru care apreciază că reglementarea poloneză nu garantează independența PKBWK față de întreprinderea feroviară PKP S.A. și față de gestionarul de infrastructură feroviară PKP PLK S.A.
Trebuie de asemenea amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, obiectul unei acțiuni formulate în temeiul articolului 258 TFUE este stabilit în procedura precontencioasă prevăzută la această dispoziție, care are ca scop să acorde statului membru vizat posibilitatea, pe de o parte, de a se conforma obligațiilor sale care decurg din dreptul Uniunii și, pe de altă parte, de a invoca în mod util mijloacele sale de apărare împotriva motivelor formulate de Comisie. Prin urmare, acțiunea trebuie să se întemeieze pe aceleași motive și argumente precum cele invocate în avizul motivat. Totuși, această cerință nu poate merge până la a impune, în toate situațiile, o coincidență perfectă între enunțul motivelor din dispozitivul avizului motivat și concluziile cererii introductive, în condițiile în care obiectul litigiului, astfel cum a fost definit în avizul motivat, nu a fost extins sau modificat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 mai 2017, Comisia/Luxemburg,
C‑274/15
,
EU:C:2017:333
, punctul
, și Hotărârea din 14 septembrie 2017, Comisia/Grecia,
C‑320/15
,
EU:C:2017:678
, punctul
).
Or, Republica Polonă nu dovedește că Comisia a extins obiectul prezentei acțiuni la motive sau la argumente care nu figurau în avizul motivat. Împrejurarea că Comisia nu ar fi ținut seama de argumentele dezvoltate de Republica Polonă în cursul procedurii precontencioase, chiar presupunând că ar fi dovedită, nu poate fi suficientă pentru a declara motivul întemeiat pe încălcarea articolului 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49 ca inadmisibil.
Este necesar să se sublinieze, în al doilea rând, că Comisia are dreptul de a sesiza Curtea cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor prin care să conteste lipsa de independență a organismului de anchetă menționat la articolul 21 din Directiva 2004/49, fără să trebuiască să se prevaleze de o situație precisă în care s‑ar fi produs efectiv o afectare a independenței menționate. Astfel, statele membre sunt obligate să garanteze independența organismului de anchetă prin adoptarea unui ansamblu de norme care să asigure acestui organism facultatea de a‑și exercita misiunile fără a risca să fie supus ordinelor ori influenței, printre altele, ale unui gestionar de infrastructură sau ale unei întreprinderi feroviare. Lipsa ori insuficiența unui astfel de cadru juridic este, în sine, de natură să dovedească o încălcare a articolului 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49 (a se vedea prin analogie Hotărârea din 2 iunie 2016, Comisia/Portugalia,
C‑205/14
,
EU:C:2016:393
, punctul
).
Rezultă din ceea ce precedă că prezenta acțiune în anulare este admisibilă.
Cu privire la fond
Argumentația părților
Comisia arată, în primul rând, că legislația poloneză nu conține nicio dispoziție care să confere anchetatorilor un statut care să le acorde garanțiile de independență necesare, contrar articolului 21 alineatul (2) din Directiva 2004/49.
Potrivit Comisiei, în lipsa unor dispoziții concrete și detaliate în materie, simpla utilizare a termenului „independentă” la articolul 28a alineatul 1 din Legea privind transportul feroviar pentru a califica PKBWK nu conferă efectiv statutul prevăzut la articolul 21 alineatul (2) din Directiva 2004/49 și nu garantează că, în realitate, în organizarea sa, în structura sa juridică și în deciziile sale, PKBWK își poate îndeplini sarcinile în deplină independență față de Ministerul Transporturilor, în conformitate cu articolul 21 alineatul (1) din această directivă.
În al doilea rând, Comisia subliniază că PKBWK face parte integrantă din Ministerul Transporturilor. Deși recunoaște că articolul 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49 nu interzice legătura organismului de anchetă cu structurile organizaționale ale respectivului minister, acest lucru nu ar fi admisibil decât cu condiția de a se adopta măsuri pentru a garanta independența acestui organism față de ministerul menționat. Or, nu aceasta este situația legislației poloneze.
În al treilea rând, Comisia subliniază că legislația poloneză nu garantează independența PKBWK față de gestionarul de infrastructură feroviară.
Comisia arată, în această privință, că trezoreria publică, reprezentată de ministrul transporturilor, este acționar majoritar, cu 85,09 % din acțiuni, al gestionarului de infrastructură feroviară PKP PLK S.A., celelalte acțiuni fiind deținute de întreprinderea feroviară PKP S.A., al cărei unic acționar este trezoreria publică, reprezentată de acest ministru, care nu poate ceda acțiunile deținute la PKP PLK SA decât trezoreriei publice. Trezoreria publică ar deține 61,7 % din drepturile de vot în cadrul adunării generale a gestionarului de infrastructură, restul fiind deținute de PKP S. A. În plus, ministrul menționat ar aproba statutul gestionarului de infrastructură și modificările acestuia și adunarea generală ar desemna membrii consiliului de supraveghere a gestionarului de infrastructură din rândul candidaților prezentați de același ministru. Din acest fapt, Comisia concluzionează că acesta din urmă controlează gestionarul de infrastructură.
Comisia apreciază că, întrucât organismul de anchetă face parte din structura Ministerului Transporturilor și întrucât acest minister controlează gestionarul de infrastructură, acest organism nu este independent, în organizarea sa, în structura sa juridică și în deciziile sale, de gestionarul de infrastructură feroviară.
În al patrulea rând, Comisia subliniază că PKBWK nu acționează în nume propriu, ci își îndeplinește sarcinile, în conformitate cu articolul 28a alineatul 2 din Legea privind transportul feroviar, în numele ministrului transporturilor. Toate măsurile pe care aceasta le adoptă ar trebui să obțină aprobarea și semnătura acestuia din urmă, astfel încât PKBWK nu ar face, în realitate, decât să pregătească decizia, întrucât ministrul menționat dispune de facultatea de a modifica sau de a respinge decizia propusă în acest mod. În plus, din articolul 1 din Ordonanța din 11 decembrie 2008 privind statutul PKBWK ar rezulta că organismul menționat acționează în cadrul Ministerului Transporturilor, fapt care ar demonstra că acesta nu acționează nici independent, nici separat de ministerul menționat.
În al cincilea rând, Comisia subliniază că ministrul transporturilor îl numește și îl revocă pe președintele PKBWK și pe supleantul acestuia, precum și pe secretarul PKBWK. Comisia arată că legislația poloneză nu specifică potrivit căror criterii și pe baza căror principii acest ministru selectează responsabilii menționați. Nicio dispoziție din această legislație nu ar prevedea în special că persoanele care își asumă aceste trei funcții beneficiază de un statut care le garantează independența, cum prevede însă articolul 21 alineatul (2) din Directiva 2004/49.
În al șaselea rând, Comisia arată că, în conformitate cu articolul 28a alineatul 8 din Legea privind transportul feroviar, ministrul transporturilor îi numește și îi revocă pe membrii permanenți ai PKBWK, după avizul cu caracter neobligatoriu al președintelui acesteia. Aceasta deduce de aici că președintele PKBWK nu are competența de a stabili, în deplină independență, compunerea propriei sale echipe de anchetă, fapt care ar putea avea un impact asupra calității, imparțialității și transparenței anchetei.
Comisia arată, în această privință, că lista de criterii care figurează la articolul 28a alineatul 10 din Legea privind transportul feroviar nu cuprinde cerințele de independență impuse la articolul 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49 și că legislația poloneză nu precizează potrivit căror criterii și pe baza căror principii ministrul transporturilor trebuie să facă alegerea. Comisia subliniază, în plus, că legislația poloneză nu interzice ca persoanele susceptibile de a îndeplini criteriile stabilite de această listă să fie reprezentanți ai unor întreprinderi feroviare sau gestionari de infrastructură, fapt care este contrar principiului independenței organizaționale a PKBWK.
În al șaptelea rând, Comisia arată că, în conformitate cu articolul 28a alineatul 4 din Legea privind transportul feroviar și cu articolul 10 din statutul PKBWK, ministrul transporturilor întocmește o listă din care președintele PKBWK poate alege membri ad‑hoc pentru participarea la anchete. Președintele PKBWK nu ar putea, așadar, să stabilească el însuși compunerea propriei echipe, ci ar fi obligat să numească persoane selectate în prealabil de acest ministru.
Comisia subliniază, în plus, că legislația poloneză nu definește modalitățile sau criteriile potrivit cărora ministrul transporturilor întocmește lista membrilor ad‑hoc ai PKBWK, nici modul în care acestor membri li se garantează un statut care le oferă independența necesară. În sfârșit, Comisia arată că legislația poloneză nu interzice ca persoanele prezente pe această listă să fie reprezentanți ai unor întreprinderi feroviare sau gestionari de infrastructură feroviară.
În al optulea rând, Comisia critică faptul că, potrivit articolului 28d alineatul 2 din Legea privind transportul feroviar, funcționarea PKBWK este asigurată de serviciile specializate ale administrației Ministerului Transporturilor. Mai exact, obligația organismului de anchetă de a solicita sistematic ministrului transporturilor punerea la dispoziție a mijloacelor necesare funcționării sale i‑ar limita considerabil independența organizatorică.
Pe de altă parte, Comisia subliniază că nicio dispoziție din Directiva 2004/49 nu autorizează statele membre să invoce rațiuni bugetare pentru a se sustrage obligațiilor care decurg din articolul 21 alineatul (1) din aceasta. În plus, alineatul (2) al acestui articol ar impune ca organismul de anchetă să obțină resurse suficiente pentru a‑și realiza sarcinile și obiectivele. Având în vedere că, în temeiul articolului 28d alineatul 1 din Legea privind transportul feroviar, ministrul transporturilor este cel care are sarcina asigurării mijloacelor necesare activităților PKBWK și funcționării acesteia, PKBWK nu ar dispune de o linie bugetară proprie și ministrul menționat ar fi liber să aprecieze dacă este necesar să se aloce resurse PKBWK, având în vedere interesele comerciale ale societății gestionare a infrastructurii.
Republica Polonă arată că independența PKBWK este asigurată nu doar prin dispozițiile Legii privind transportul feroviar, care arată în mod expres caracterul independent al acestui organism, ci și prin garanții concrete care asigură independența organizatorică, juridică și decizională a acesteia. Statul membru menționat subliniază că nicio dispoziție din Directiva 2004/49 nu conține indicații cu privire la selectarea membrilor organismului de anchetă. Dreptului Uniunii ar impune doar ca organismul să fie independent.
Independența organizatorică a PKBWK s‑ar reflecta în posibilitatea acesteia de a decide cu privire la structura sa internă și de a dispune de propriile organe și resurse. Supleantul președintelui și secretarul PKBWK ar fi numiți și revocați la solicitarea președintelui acestui organism, în conformitate cu articolul 28a alineatul 7 din Legea privind transportul feroviar. Acest președinte și‑ar da de asemenea avizul cu privire la numirea și la revocarea celorlalți membri permanenți. Pe de altă parte, membrii ad‑hoc ai acestui organism, selectați din lista întocmită de ministrul transporturilor, nu ar putea, în temeiul articolului 28a alineatul 15 din această lege, să fie angajați ai unei entități a cărei infrastructură feroviară, ai cărei salariați sau ale cărei vehicule feroviare au fost implicate în producerea accidentului, a accidentului grav sau a incidentului care face obiectul anchetei.
În plus, în conformitate cu articolul 10 din statutul PKBWK, procedurile referitoare la accidente grave, la accidente și la incidente pe căile ferate ar fi efectuate de echipe ad‑hoc desemnate de președintele PKBWK, iar membrii unei astfel de echipe nu pot, în temeiul articolului 12 din statutul menționat, să se găsească într‑un raport ierarhic cu persoanele și cu instituțiile care au o legătură cu evenimentul care face obiectul anchetei. Raportul privind procedura desfășurată în cadrul unei astfel de anchete ar fi, în plus, aprobat printr‑un vot la care ar participa doar membrii acestei echipe.
În acest context, Republica Polonă apreciază că posibilitatea de a numi membrii ad‑hoc ai PKBWK de pe o listă întocmită de ministrul transporturilor nu aduce atingere independenței acestui organism. În plus, în practică, orice persoană care îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 28a alineatul 10 din Legea privind transportul feroviar ar putea solicita înscrierea sa pe lista membrilor ad‑hoc. Președintele PKBWK ar statua în manieră autonomă cu privire la o astfel de cerere.
Republica Polonă arată că, în prezent, pe lista membrilor ad‑hoc ai PKBWK figurează o sută de persoane, care sunt toate experți specializați în domeniul feroviar, fapt care îi conferă președintelui acestui organism o libertate destul de mare în ceea ce privește alegerea membrilor ad‑hoc care participă la o anumită anchetă, întrucât, ca regulă generală, doar un membru ad‑hoc face parte din echipa de anchetă.
Pe de altă parte, articolul 28a alineatul 10 din Legea privind transportul feroviar ar impune condiții, în special în ceea ce privește calificările, care trebuie să fie îndeplinite de membrii PKBWK, care sunt precizate la articolul 28a alineatele 12 și 13 din această lege. Articolul 28a alineatul 11 din legea menționată ar conține de asemenea o listă a cauzelor de încetare a calității de membru al acestui organism. Asemenea garanții ar permite să se reducă la minimum marja discreționară a ministrului transporturilor în ceea ce privește numirea și revocarea membrilor organismului respectiv.
Republica Polonă subliniază că, în vederea raționalizării cheltuielilor bugetare, legiuitorul național a încredințat funcționarea PKBWK serviciilor specializate ale ministerului transporturilor, garantând în același timp mijloacele financiare necesare activității acestui organism.
Mijloacele alocate necesităților PKBWK ar fi fost izolate într‑o secțiune specială a bugetului de stat, la rubrica transporturi, și ar figura la o poziție specifică care acoperă costurile de funcționare a birourilor și a organelor centrale ale administrației guvernului. Deși cota alocată funcționării PKBWK este stabilită de ministrul transporturilor, acesta din urmă ar avea obligația, în temeiul articolului 28d alineatul 1 din Legea privind transportul feroviar, să asigure, prin intermediul cotei‑părți disponibile din bugetul de stat, mijloacele necesare activităților acestui organism și funcționării sale. O listă de cheltuieli ale acestui organism a căror finanțare o asigură Ministerul Transporturilor ar fi cuprinsă în legea menționată. Republica Polonă subliniază, pe de altă parte, că bugetul PKBWK a crescut în cursul ultimilor ani.
Gestionarea serviciilor administrative de către Ministerul Transporturilor nu ar aduce atingere independenței organizatorice a PKBWK. Astfel, ar fi fost create secțiuni distincte în cadrul administrației acestui minister, care ar fi însărcinate exclusiv cu funcționarea administrativă și ar fi gestionate de directorul general al serviciului. Serviciile administrative ale ministerului respectiv, în special serviciul de personal și serviciul financiar, ar fi, așadar, plasate sub autoritatea directorului general și ar funcționa fără participarea ministrului transporturilor, care ar conduce unitățile operaționale. În conformitate cu articolul 28a alineatul 1 din Legea privind transportul feroviar, PKBWK ar fi un organism care acționează pe lângă acest ministru, aspect care ar reflecta statutul distinct și independența acestuia. PKBWK nu s‑ar afla într‑un raport de subordonare față de ministrul respectiv.
În ceea ce privește independența juridică a PKBWK, Republica Polonă subliniază că faptul de a integra organismul de anchetă în cadrul structurii unui minister este o practică curentă în numeroase state membre, chiar și atunci când societatea care gestionează infrastructura feroviară este o societate publică.
Faptul că nu este necesar să se abordeze chestiunea independenței juridice a PKBWK decurge, potrivit Republicii Polone, din împrejurarea că separarea acestui organism în raport cu gestionarii de infrastructură și cu întreprinderile feroviare este garantată în mod indiscutabil.
În ceea ce privește independența decizională a PKBWK, Republica Polonă subliniază că membrii acestui organism nu primesc nicio instrucțiune cu privire la conținutul propriilor rezoluții, în conformitate cu articolul 28a alineatul 14 din Legea privind transportul feroviar. Încercările de a interveni în funcționarea organismului respectiv ar constitui măsuri contrare acestei legi și ar aduce atingere principiului legalității consacrat la articolul 7 din Constituția poloneză.
Împrejurarea că PKBWK își exercită funcțiile în numele ministrului transporturilor nu ar compromite independența sa, ci i‑ar permite, dimpotrivă, să își îndeplinească în mod eficient sarcinile întemeindu‑se pe prerogativa puterii publice. Republica Polonă consideră de asemenea că Comisia săvârșește o eroare atunci când apreciază că PKBWK nu ar putea să adopte nicio decizie în mod autonom. Acest organism ar lua deciziile sub formă de rezoluții care sunt adoptate cu majoritate de voturi, votul președintelui ședinței fiind hotărâtor în caz de egalitate. La vot ar participa doar membrii permanenți ai organismului menționat și membrii ad‑hoc ai acestuia care au luat parte la lucrările echipei după accident. Ministrul transporturilor nu ar participa sub nicio formă la adoptarea acestor rezoluții și semnătura sa nu ar fi nici necesară, nici aplicată pe rezoluțiile PKBWK.
Republica Polonă susține, în sfârșit, că PKBWK are obligația de a informa entitățile interesate în legătura cu procedura desfășurată și cu stadiul de avansare a acesteia, garantând astfel transparența lucrărilor sale și controlul public al rezultatelor procedurilor pe care le desfășoară. Pe de altă parte, acest organism ar fi de asemenea obligat să publice un raport anual al lucrărilor sale.
Aprecierea Curții
–
Observații introductive
Trebuie subliniat, în primul rând, că, în temeiul articolului 28a alineatul 1 din Legea privind transportul feroviar, PKBWK constituie, în Polonia, organismul de anchetă prevăzut la articolul 21 din Directiva 2004/49. PKBWK este înființată, în temeiul acestei dispoziții, sub responsabilitatea ministrului transporturilor și își îndeplinește sarcinile în numele acestuia. Ea este lipsită de personalitate juridică, astfel cum a confirmat Republica Polonă în ședința în fața Curții, precum și de propria sa linie bugetară, după cum reiese din articolul 28d alineatul 1 din Legea privind transportul feroviar. În temeiul articolului 28d alineatul 2 din această lege, funcționarea sa este asigurată de serviciile specializate ale administrației ministrului menționat.
Potrivit articolului 19 din Directiva 2004/49, organismul de anchetă prevăzut la articolul 21 din aceasta este responsabil cu anchetarea accidentelor grave în sistemul feroviar, în vederea îmbunătățirii, dacă este cazul, a siguranței feroviare și a prevenirii accidentelor. Acesta poate decide de asemenea să ancheteze alte accidente și incidente care, în împrejurări ușor diferite, ar fi putut conduce la accidente grave.
Articolul 23 din directiva menționată prevede că organismul de anchetă publică un raport final referitor la fiecare anchetă efectuată cu privire la un accident sau la un incident, care cuprinde, dacă este cazul, recomandări de siguranță și care urmează cât se poate de fidel structura stabilită în anexa V la aceeași directivă. Reiese din această anexă că concluziile raportului final trebuie să menționeze cauzele directe și imediate ale evenimentului, inclusiv factorii care au contribuit la eveniment și care sunt legați de măsurile luate de persoanele implicate și de starea materialului rulant sau a instalațiilor tehnice, cauzele subiacente legate de competențe, de proceduri și de întreținere, și cauzele primare, legate în special de aplicarea sistemului de management al siguranței. Acest raport este comunicat părților interesate, în special gestionarului de infrastructură feroviară și întreprinderilor feroviare.
Organismul de anchetă are de asemenea obligația de a publica un raport anual descriind anchetele desfășurate în anul precedent, recomandări de siguranță emise și măsuri luate în conformitate cu recomandările formulate anterior.
În al doilea rând, articolul 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49 impune ca, în structura sa juridică, în organizarea sa și în luarea deciziilor, organismul de anchetă să fie independent de anumiți actori din sectorul feroviar enumerați expres, printre care gestionarul de infrastructură feroviară și întreprinderile feroviare. Potrivit considerentului (24) al acestei directive, organismul de anchetă ar trebui să funcționeze într‑un mod care să evite orice conflict de interese și orice posibilă implicare în cauzele evenimentului investigat.
În ceea ce privește noțiunea „independență”, este necesar să se sublinieze că aceasta nu este definită de Directiva 2004/49. Trebuie, așadar, să se țină seama de sensul obișnuit al acesteia. Astfel, în ceea ce privește organele publice, independența desemnează în mod normal un statut care asigură organului respectiv posibilitatea de a acționa în deplină libertate în raport cu organisme față de care trebuie să fie asigurată independența sa, protejat de orice instrucțiune sau de orice presiune.
În al treilea rând, astfel cum reiese din concluziile cererii introductive a Comisiei și după cum a confirmat în mod expres aceasta în ședință, Comisia a reproșat Republicii Polone că nu a garantat independența PKBWK doar față de gestionarul de infrastructură feroviară PKP PLK S.A. și față de întreprinderea PKP S.A., iar nu față de ministrul transporturilor ca atare. În cadrul acestor limite Curtea este, așadar, chemată să examineze prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
În această privință, Republica Polonă nu a contestat afirmația Comisiei potrivit căreia statul, reprezentat de ministrul transporturilor, controlează atât acest gestionar de infrastructură, cât și această întreprindere feroviară.
Prin urmare, este necesar să se examineze dacă PKBWK, care este instituită în cadrul Ministerului Transporturilor, este independentă, în ceea ce privește structura sa juridică, organizarea sa și deciziile sale, față de gestionarul de infrastructură PKP PLK S.A. și față de societatea feroviară PKP S.A., într‑o situație în care ministrul transporturilor controlează respectivul gestionar de infrastructură și respectiva întreprindere feroviară.
În această privință, deși trebuie să se ia în considerare, după cum solicită Republica Polonă, articolul 28a alineatul 1 din Legea privind transportul feroviar, în temeiul căruia PKBWK este constituită de manieră permanentă și independentă, afirmația de principiu conținută în această dispoziție nu poate fi însă disociată de celelalte elemente ale cadrului juridic în care evoluează organismul respectiv. Prin urmare, în lumina ansamblului dispozițiilor naționale pertinente este necesar să se examineze dacă Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligația de a garanta independența organismului de anchetă față de orice gestionar de infrastructură feroviară și față de orice întreprindere feroviară.
În al patrulea rând, trebuie să se arate că argumentele Comisiei care critică, pe de o parte, lipsa, în reglementarea poloneză, a unui statut al anchetatorilor și, pe de altă parte, insuficiența resurselor puse la dispoziția PKBWK intră sub incidența articolului 21 alineatul (2) din Directiva 2004/49.
Or, articolul 21 alineatul (2) din Directiva 2004/49 nu este menționat în concluziile cererii introductive a Comisiei. Prin urmare, nu este necesar să se examineze aceste două argumente în cadrul prezentei acțiuni.
–
Referitor la independența PKBWK în ceea ce privește structura sa juridică
Comisia reproșează Republicii Polone că a integrat PKBWK în cadrul serviciilor Ministerului Transporturilor, fără să fi prevăzut garanții de independență suficiente.
În această privință, trebuie subliniat faptul că, deși PKBWK face parte din Ministerul Transporturilor și nu are personalitate juridică proprie, nu este mai puțin adevărat că o astfel de situație nu demonstrează, în sine, o lipsă de independență a organismului respectiv, în ceea ce privește structura sa juridică, în raport cu gestionarul de infrastructură PKP PLK S.A. și cu întreprinderea feroviară PKP S.A., care, la rândul lor, au personalitate juridică proprie și distinctă de ministerul menționat. Or, după cum reiese din cuprinsul punctului 68 din prezenta hotărâre, Comisia reproșează Republicii Polone doar faptul că nu a asigurat independența PKBWK față de acest gestionar și față de această întreprindere, iar nu față de Ministerul Transporturilor ca atare.
În rest, trebuie arătat că Directiva 2004/49 nu interzice integrarea, ca atare, a organismului de anchetă în cadrul Ministerului Transporturilor.
Rezultă din ceea ce precedă că Comisia nu a demonstrat corespunzător cerințelor legale o lipsă de independență a PKBWK în ceea ce privește structura sa juridică față de gestionarul de infrastructură sau față de întreprinderea feroviară controlată de ministrul transporturilor.
–

Referitor la independența PKBWK în ceea ce privește organizarea sa
Comisia reproșează, în primul rând, Republicii Polone faptul că a încredințat ministrului transporturilor sarcina, pe de o parte, de a‑l numi și de a‑l revoca președintele PKBWK, pe supleantul acestuia, precum și pe secretarul și pe membrii permanenți ai acestui organism și, pe de altă parte, de a întocmi lista din care pot fi desemnați membrii ad‑hoc ai acestui organism.
În temeiul articolului 28a alineatul 6 din Legea privind transportul feroviar, președintele PKBWK este numit de ministrul transporturilor. Supleantul acestui președinte și secretarului acestui organism sunt, în conformitate cu articolul 28a alineatul 7 din legea menționată, numiți de respectivul ministru, la cererea președintelui organismului menționat. În ceea ce privește ceilalți membri ai PKBWK, aceștia sunt, în temeiul articolului 28a alineatul 8 din această lege, numiți de ministrul menționat după consultarea președintelui acestui organism.
Rezultă de aici că, chiar în cazul în care, după cum subliniază Republica Polonă, președintele PKBWK este consultat în cadrul numirii anumitor membri ai organismului menționat, ministrul transporturilor dispune de o putere discreționară pentru a numi ansamblul membrilor permanenți ai respectivului organism.
Pe de altă parte, din cuprinsul articolului 28a alineatele 6-8 din Legea privind transportul feroviar rezultă că ministrul transporturilor are puterea de a‑l revoca pe președintele PKBWK, precum și, la cererea acestui președinte, pe supleantul acestuia și pe secretarul organismului menționat. În plus, acest ministru poate de asemenea, după consultarea președintelui, să îi revoce pe ceilalți membri ai organismului menționat.
Articolul 28a alineatul 9 din legea menționată prevede că ministrul poate, la cererea majorității absolute a membrilor PKBWK, să revoce un membru al acestui organism. Articolul 28a alineatul 11 din aceeași lege prevede că calitatea de membru al organismului menționat încetează prin deces, ca urmare a neîndeplinirii cerințelor prevăzute la alineatul 10 al aceluiași articol sau prin acceptarea demisiei prezentate ministrului transporturilor.
Cu toate acestea, așa cum a arătat avocatul general la punctul 81 din concluzii, nu se poate stabili cu certitudine, ținând seama de modul de redactare a alineatelor 6-9 ale articolului 28a din Legea privind transportul feroviar, că cele trei ipoteze menționate la alineatul 11 al acestui articol sunt singurele în care poate interveni revocarea unui membru al PKBWK.
În plus, nu se poate afirma nici că ministrul transporturilor nu poate revoca un membru al PKBWK decât la cererea majorității absolute a membrilor acestui organism. Într‑adevăr, deși articolul 28a alineatul 9 din Legea privind transportul feroviar prevede că acest ministru poate, la cererea majorității absolute a membrilor PKBWK, să îl revoce pe unul dintre membrii acestui organism, nu este mai puțin adevărat că alineatele 7 și 8 ale acestui articol prevăd că ministrul menționat îl revocă pe supleantul președintelui și pe secretarul PKBWK, la cererea președintelui acestui organism, și pe membrii organismului menționat, după consultarea președintelui acestuia. Este necesar să se arate în această privință că, după cum s‑a subliniat la punctul 81 din prezenta hotărâre, ministrul transporturilor are competența de a‑l revoca pe președintele PKBWK, fără ca alineatul 6 al articolului menționat să supună o asemenea competență vreunei condiții procedurale.
Rezultă că reglementarea națională pertinentă îi conferă ministrului transporturilor o amplă putere discreționară în ceea ce privește revocarea membrilor PKBWK.
Or, deși nicio dispoziție din Directiva 2004/49 nu interzice ca ministrul transporturilor să îi poată numi și să îi poată revoca pe toți membrii PKBWK, articolul 21 alineatul (1) din această directivă, în măsura în care impune ca acest organism să dispună de o independență organizațională, în special față de orice gestionar de infrastructură și față de orice întreprindere feroviară, se opune ca autoritatea care controlează un gestionar de infrastructură și o întreprindere feroviară să îi poată numi și revoca pe toți membrii organismului de anchetă, în cazul în care această competență nu este reglementată de lege în mod strict, astfel încât autoritatea respectivă să fie obligată să ia decizii pe baza unor criterii obiective, în mod clar și limitativ enumerate, și verificabile.
În special, în asemenea împrejurări, libertatea amplă de numire și de revocare recunoscută ministrului transporturilor este, în sine, de natură să afecteze independența membrilor PKBWK, în cazul în care sunt implicate interesele gestionarului de infrastructură feroviară și ale întreprinderii feroviare controlate de ministrul menționat.
Împrejurarea că articolul 28a alineatele 10, 12 și 13 din Legea privind transportul feroviar stabilește anumite criterii pentru a deveni membru al PKBWK nu este de natură să modifice această concluzie. Într‑adevăr, astfel cum subliniază Comisia, niciunul dintre aceste criterii nu este de natură să asigure independența membrilor permanenți ai acestui organism față de gestionarul de infrastructură feroviară sau față de întreprinderea feroviară.
Pe de altă parte, deși este adevărat că articolul 12 din statutul PKBWK prevede că nu poate fi membru al echipei de anchetă persoana care fie se găsește într‑un raport de subordonare ierarhică față de persoane sau față de instituții care au legătură cu evenimentul examinat, fie a participat la acest eveniment, fie este soțul unei persoane care este afectată de evenimentul menționat ori este rudă cu aceasta, garanția respectivă este insuficientă pentru a asigura independența organizațională a PKBWK.
Astfel, această dispoziție nu îi privește, în mod general și permanent, pe toți membrii acestui organism, ci doar pe aceia dintre ei care fac parte din echipa de anchetă însărcinată să examineze un anumit accident sau incident și doar pe durata anchetei respective. În plus, dispoziția menționată nu acoperă toate ipotezele în care ar putea apărea un conflict în persoana unui membru al unei echipe de anchetă, între investigațiile efectuate de PKBWK și interesele unui gestionar de infrastructură sau ale unei întreprinderi feroviare. În sfârșit, Ordonanța din 11 decembrie 2008 privind statutul PKBWK a fost adoptată de ministrul transporturilor și poate fi modificată în orice moment de acesta din urmă. În această din urmă privință, simpla împrejurare că ministrul menționat este obligat, așa cum susține Republica Polonă, să respecte dispozițiile Legii privind transportul feroviar nu este determinantă. Într‑adevăr, dispozițiile menționate nu sunt, așa cum s‑a stabilit la punctele 79-88 din prezenta hotărâre, de natură să garanteze în sine că membrii PKBWK sunt numiți și revocați în mod independent în raport cu interesele oricărui gestionar de infrastructură feroviară și ale oricărei întreprinderi feroviare.
De asemenea, Comisia critică faptul că președintele PKBWK nu poate alege membrii ad‑hoc acestui organism decât de pe o listă întocmită de ministrul transporturilor.
În temeiul articolului 28a alineatul 4 din Legea privind transportul feroviar, PKBWK face apel la membri ad‑hoc pentru a participa la investigații. Aceștia sunt aleși de președintele organismului menționat de pe o listă întocmită de ministrul transporturilor.
Rezultă că ministrul transporturilor dispune de o amplă putere discreționară pentru a desemna persoanele care pot să ia parte, în calitate de membru ad‑hoc al PKBWK, la anchetele privind accidentele și incidentele feroviare, precum și pentru a împiedica alte persoane să participe la acestea. În măsura în care ministrul menționat controlează o întreprindere feroviară și un gestionar de infrastructură, o astfel de constrângere în ceea ce privește componența echipelor de anchetă nu este compatibilă cu cerința de independență organizațională a organismului de anchetă.
Acest lucru este cu atât mai adevărat cu cât nicio justificare rezonabilă nu a fost prezentată de Republica Polonă pentru faptul că președintele PKBWK nu poate desemna în mod liber membrii ad‑hoc ai acestui organism, ci este constrâns să îi aleagă dintre persoanele preselectate de ministrul transporturilor.
Garanția prevăzută la articolul 28a alineatul 15 din Legea privind transportul feroviar, potrivit căreia membrii ad‑hoc ai PKBWK nu pot participa la o anchetă în cazul în care sunt angajați de o entitate organizațională a cărei infrastructură feroviară, ai cărei salariați sau ale cărei vehicule feroviare au fost implicate în evenimentul care face obiectul anchetei, în cazul în care aceasta constituie o măsură necesară pentru a garanta independența decizională a acestor membri, nu este de natură să excludă orice risc de conflict de interese la elaborarea de către ministrul transporturilor a listei persoanelor care pot fi desemnate ca membri ad‑hoc ai PKBWK.
Pe de altă parte, în ceea ce privește afirmația Republicii Polone potrivit căreia, în practică, orice persoană care îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 28a alineatul 10 din Legea privind transportul feroviar poate solicita președintelui PKBWK înscrierea sa pe lista membrilor ad‑hoc ai acestui organism, întrucât președintele organismului menționat statuează în mod autonom cu privire la această cerere, trebuie subliniat faptul că nu se poate considera că o practică administrativă care este, prin natura sa, susceptibilă de a fi modificată în orice moment garantează în mod corespunzător independența pe care o impune articolul 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49.
Comisia critică, în al doilea rând, faptul că PKBWK este dependentă de ministrul transporturilor pentru necesitățile sale de resurse umane și financiare.
Potrivit articolului 28d alineatele 1 și 2 din Legea privind transportul feroviar, ministrul transporturilor asigură, prin intermediul cotei‑părți disponibile din bugetul de stat, mijloacele necesare activităților PKBWK și funcționării acesteia, care este asigurată prin serviciile specializate ale administrației sale. Articolul 26 din statutul PKBWK prevede, pe de altă parte, printre altele că administrarea personalului membrilor permanenți ai PKBWK este asigurată de biroul directorului general al ministerului transporturilor și că gestiunea financiară a PKBWK se efectuează de către biroul financiar al acestui minister.
Este necesar să se arate, primo, că cerința de independență organizațională impusă organismului de anchetă nu merge până la a exclude faptul ca serviciile și personalul ministrului transporturilor să fie puse la dispoziția PKBWK. Cu toate acestea, este indispensabil ca accesul la asemenea resurse să fie garantat în temeiul unor reguli clare care nu pot fi modificate doar de către ministrul transporturilor. Or, dispozițiile din Legea privind transportul feroviar amintite la punctul anterior nu sunt de natură să asigure PKBWK un astfel de acces garantat la resursele respective.
Trebuie arătat, secundo, că, în principiu, independența organizațională care este necesară în ceea ce privește organismul de anchetă nu impune ca acesta să dispună de o linie bugetară autonomă. Statele membre pot să prevadă, astfel, ca, din punctul de vedere al dreptului bugetar, acest organism să aparțină unui departament ministerial determinat, în măsura în care accesul independent al organismului menționat la resursele financiare care trebuie să îi fie recunoscute pentru exercitarea misiunilor sale îi este garantat.
Cu toate acestea, având în vedere faptul că, în speță, PKBWK nu are personalitate juridică și este integrată din punct de vedere structural în cadrul Ministerului Transporturilor, al cărui ministru responsabil constituie în același timp autoritatea care controlează un gestionar de infrastructură și o întreprindere feroviară, o asemenea independență în ceea ce privește accesul la resursele financiare care trebuie să fie recunoscute pentru a‑și duce la bun sfârșit misiunile poate fi garantată doar atribuindu‑i-se o linie bugetară proprie.
Astfel, deși este adevărat că articolul 28d din Legea privind transportul feroviar instituie obligația ministrul transporturilor de a asigura mijloacele necesare funcționării PKBWK, această constrângere este însă formulată în termeni prea generali pentru ca, în împrejurări în care acest ministru controlează gestionarul de infrastructură feroviară și întreprinderea feroviară, să nu existe un risc ca PKBWK să fie împiedicată în îndeplinirea independentă a misiunilor sale. În această privință, trebuie arătat că Republica Polonă a subliniat, în memoriul său în duplică, că proporția alocată funcționării acestui organism, în cadrul postului bugetar care acoperă funcționarea birourilor și a organelor centrale ale administrației guvernului, era stabilită de însuși ministrul transporturilor.
Rezultă din considerațiile care precedă că Republica Polonă nu a adoptat toate măsurile necesare pentru a garanta independența organizațională a PKBWK față de gestionarul de infrastructură și față de întreprinderea feroviară controlate de ministrul transporturilor.
–
Referitor la independența PKBWK în ceea ce privește deciziile sale
Comisia reproșează în esență Republicii Polone faptul că PKBWK s‑ar limita să pregătească proiectele de decizie, pe care le‑ar prezenta spre aprobare ministrului transporturilor.
În conformitate cu articolul 28a alineatul 14 din Legea privind transportul feroviar, atunci când adoptă rezoluții, membrii PKBWK nu sunt obligați să respecte nicio instrucțiune cu privire la conținutul acestora. Pe de altă parte, în temeiul articolului 22 din statutul PKBWK, doar acești membri semnează rezoluțiile care includ rapoartele de accident, de accident grav sau de incident.
Cu toate acestea, articolul 28a alineatul 14 din Legea privind transportul feroviar trebuie interpretat în coroborare cu articolul 28a alineatul 2 din această lege, care prevede că PKBWK își desfășoară activitățile în numele ministrului transporturilor. În plus, astfel cum s‑a subliniat la punctul 90 din prezenta hotărâre, Ordonanța din 11 decembrie 2008 privind statutul PKBWK a fost adoptată de ministrul menționat și poate fi modificată în orice moment de acesta din urmă.
În asemenea împrejurări, nu se poate afirma cu certitudine că Legea privind transportul feroviar acordă PKBWK veritabilă autonomie în ceea ce privește redactarea rapoartelor sale. O astfel de incertitudine ridică cu atât mai multe probleme cu cât, așa cum s‑a stabilit la punctele 78-103 din prezenta hotărâre, PKBWK suferă de asemenea de o lipsă de independență organizațională care amenință deja, în sine, independența decizională a acestui organism prin riscul pe care îl implică o subordonare față de interesele gestionarului de infrastructură și ale întreprinderii feroviare controlate de ministrul transporturilor.
Pe de altă parte, după cum a confirmat Republica Polonă în ședință, orice publicare a deciziilor PKBWK în jurnalul oficial al ministerului trebuie aprobată de ministrul transporturilor.
Or, așa cum a arătat avocatul general la punctul 89 din concluzii, o asemenea publicitate constituie una dintre finalitățile esențiale ale procedurii de anchetă desfășurate cu privire la accidentele și la incidentele feroviare. Nu este, așadar, compatibil cu independența decizională necesară din partea organismului de anchetă față de gestionarul de infrastructură feroviară și față de întreprinderea feroviară faptul că o autoritate care controlează aceste două organisme este în măsură să împiedice publicarea oficială a unor rapoarte care pun, eventual, în discuție responsabilitatea organismelor respective în accidentul sau în incidentul feroviar în cauză.
În consecință, trebuie să se considere că Republica Polonă nu a garantat independența decizională a PKBWK față de gestionarul de infrastructură și față de întreprinderea feroviară controlate de ministrul transporturilor.
Rezultă din ceea ce precedă că, prin neadoptarea măsurilor necesare pentru a garanta independența organizațională și decizională a organismului de anchetă față de întreprinderea feroviară și față de gestionarul de infrastructură feroviară controlați de ministrul transporturilor, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49.
Cu privire la cheltuielile de judecată
În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată, iar acesta a căzut în pretenții în ceea ce privește motivul întemeiat pe încălcarea articolului 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49, se impune obligarea statului menționat, în această măsură, la plata cheltuielilor de judecată.
Potrivit articolului 141 alineatul (1) din același regulament, partea care se desistează este obligată la plata cheltuielilor de judecată, la cererea celeilalte părți, formulată în cadrul observațiilor sale privind desistarea. Din formularea alineatului (2) al acestui articol rezultă însă că, la cererea părții care se desistează, cheltuielile de judecată se suportă de către cealaltă parte în cazul în care conduita acesteia din urmă justifică acest lucru.
Având în vedere că, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 2 din prezenta hotărâre, Republica Polonă nu a comunicat Comisiei modificările aduse legislației sale decât ulterior introducerii prezentei acțiuni, astfel încât această instituție nu a putut să renunțe la motivul său întemeiat pe încălcarea articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/49 decât în cursul procedurii în fața Curții, și dat fiind că Comisia a solicitat obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată aferente acestui motiv, se impune obligarea acestui stat membru la plata cheltuielilor de judecată menționate.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară și hotărăște:

1)
Prin neadoptarea măsurilor necesare pentru a garanta independența organizațională și decizională a organismului de anchetă față de întreprinderea feroviară și față de gestionarul de infrastructură feroviară controlați de ministrul transporturilor, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind siguranța căilor ferate comunitare și de modificare a Directivei 95/18/CE a Consiliului privind acordarea de licențe întreprinderilor feroviare și a Directivei 2001/14/CE privind repartizarea capacităților de infrastructură feroviară și perceperea de tarife pentru utilizarea infrastructurii feroviare și certificarea siguranței (Directiva privind siguranța feroviară).

2)
Obligă Republica Polonă la plata cheltuielilor de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: polona
(
)	Prezentul text a făcut obiectul unor modificări de ordin lingvistic ulterior primei publicări.