CELEX: 62018CJ0427
Pritožba
Javni uslužbenci
Uradniki in uslužbenci
Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD)
Osebni prejemki
Kadrovski predpisi
Člen 110
Osebje Evropske unije, ki dela v tretji državi
Priloga X
Člen 1, tretji odstavek, in člen 10
Dodatek za življenjske razmere
Letni pregled in letna prilagoditev
Znižanje za osebje, ki dela v Etiopiji
Potreba po predhodnem sprejetju splošnih določb za izvajanje
Obseg

Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD) v pritožbi predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 13. aprila 2018, Alba Aguilera in drugi/ESZD (T‑119/17, v nadaljevanju: izpodbijana sodba,
EU:T:2018:183
), s katero je omenjeno sodišče razglasilo za ničen sklep generalnega direktorja za proračun in upravo ESZD z dne 19. aprila 2016 (v nadaljevanju: sporni sklep) o določitvi dodatka za življenjske razmere iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom – Poslovno leto 2016 (ADMIN(2016) 7) v delu, v katerem se nanaša na znižanje dodatka za življenjske razmere (v nadaljevanju: DŽR), ki se izplačuje osebju Evropske unije, ki dela v Etiopiji, s 30 % na 25 % referenčnega zneska s 1. januarjem 2016.
Pravni okvir
Kadrovski predpisi
Kadrovski predpisi za uradnike Evropske unije v različici, ki se uporablja v sporu (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi), v členu 1b(a) določajo, da se pri izvajanju teh predpisov ESZD, če Kadrovski predpisi ne določajo drugače, obravnava enako kot institucije Unije.
Člen 101a Kadrovskih predpisov je edini člen naslova VIII teh predpisov. Ta člen določa, da so v Prilogi X Kadrovskih predpisov, brez poseganja v druge določbe teh predpisov, predpisane posebne in izjemne določbe za uradnike, ki delajo v tretji državi.
Člen 110 Kadrovskih predpisov, ki spada pod naslov IX, ki se nanaša na prehodne in končne določbe, določa:
„1.   Splošne določbe za izvajanje [K]adrovskih predpisov sprejme organ za imenovanja vsake institucije po posvetovanju z odborom uslužbencev in Odborom za kadrovske predpise.
2.   Pravila za izvajanje teh kadrovskih predpisov, ki jih sprejme Komisija, vključno s splošnimi izvedbenimi določbami iz odstavka 1, se smiselno uporabljajo za agencije. […]
[…]
3.   Za namene sprejetja pravil, ki jih sporazumno sprejmejo institucije, se agencije ne štejejo za institucije. […]
4.   Osebje je treba seznaniti s pravili za izvajanje teh kadrovskih predpisov, vključno s splošnimi izvedbenimi določbami iz odstavka 1 in pravili, ki jih sporazumno sprejmejo organi za imenovanja institucij.
[…]“
Priloga X h Kadrovskim predpisom, naslovljena „Posebne in izjemne določbe za uradnike, ki delajo v tretji državi“, v poglavju 1, naslovljenem „Splošne določbe“, vsebuje člene od 1 do 3 te priloge.
Člen 1 te priloge določa:
„Ta priloga predpisuje posebne in izjemne določbe za uradnike Evropske unije, ki delajo v tretji državi.
[…]
Splošne določbe za izvajanje se sprejmejo v skladu s členom 110 Kadrovskih predpisov.“
Člen 2, drugi odstavek, iste priloge določa:
„Organ za imenovanja opravi taka premeščanja po posebnem postopku, imenovanem ‚mobilnostni postopek‘, za katerega po posvetovanju z odborom uslužbencev določi podrobna pravila za izvajanje.“
Člen 3 Priloge X h Kadrovskim predpisom določa:
„Po mobilnostnem postopku je uradnik, ki dela v tretji državi, z odločitvijo organa za imenovanje lahko začasno razporejen na sedež institucije ali kateri koli drug kraj zaposlitve v Uniji; […] Kot izjema od prvega pododstavka člena 1 se organ za imenovanja na podlagi splošnih določb za izvajanje lahko odloči, da se za uradnika med začasno razporeditvijo še naprej uporabljajo nekatere določbe te priloge, razen njenih členov 5, 10 in 12.“
Člen 5(2) te priloge določa:
„Podrobna pravila za izvajanje odstavka 1 določi organ za imenovanja po posvetovanju z odborom uslužbencev. […]“
Člen 10 te priloge določa:
„1.   [DŽR] se določi glede na kraj zaposlitve uradnika, izrazi pa se v odstotku referenčnega zneska. Ta referenčni znesek vključuje celotno osnovno plačo ter dodatek za izselitev, gospodinjski dodatek in otroški dodatek, od te vsote pa se odštejejo obvezni odtegljaji, navedeni v Kadrovskih predpisih ali uredbah, sprejetih za njihovo izvajanje.
Dodatek iz prejšnjega odstavka se ne izplačuje, če je uradnik zaposlen v državi, kjer se šteje, da so življenjske razmere enake običajnim razmeram v Uniji.
Za druge kraje zaposlitve se [DŽR] določi med drugim ob upoštevanju naslednjih meril:
–
zdravstveno in bolnišnično okolje,
–
varnost,
–
podnebje.
–
stopnja izolacije,
–
druge lokalne življenjske razmere.
Organ za imenovanja pregleda [DŽR], določen za vsak kraj zaposlitve, in ga po potrebi po pridobitvi mnenja odbora uslužbencev vsako leto prilagodi.
[…]
3.   O podrobnih določbah za uporabo tega člena odloči organ za imenovanja.“
Člen 15 iste priloge določa:
„Pod pogoji, ki jih določi organ za imenovanja, dobi uradnik dodatek za šolanje […].“
Člen 21 Priloge X h Kadrovskim predpisom določa:
„Če mora uradnik […] spremeniti kraj bivanja, da bi izpolnil določbe člena 20 Kadrovskih predpisov, institucija pod pogoji, ki jih določi organ za imenovanja, in glede na vrsto nastanitve […] [plača nekatere stroške].“
Člen 23, četrti odstavek, te priloge določa:
„Podrobna pravila za uporabo tega člena določi organ za imenovanja. Dodatek za namestitev v nobenem primeru ne presega stroškov, ki so nastali uradniku.“
PZDU
Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije v različici, ki se uporablja za spor (v nadaljevanju: PZDU), v členu 10(5) določajo, da se naslov VIII Kadrovskih predpisov smiselno uporablja za začasne uslužbence, ki delajo v tretji državi.
Člen 118 PZDU določa, da se Priloga X h Kadrovskim predpisom smiselno uporablja za pogodbene uslužbence, ki delajo v tretji državi, razen člena 21 te priloge, ki se uporablja le v nekaterih okoliščinah.
Sklepa ESZD
Sklep Visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko z dne 17. decembra 2013 o dodatku za življenjske razmere in začasno povišanem dodatku iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom (HR DEC(2013) 013) (v nadaljevanju: sklep z dne 17. decembra 2013) zadeva Kadrovske predpise in PZDU, med drugim omenjeni člen 10, v njem pa je navedeno, da je bil sprejet po posvetovanju z odborom uslužbencev. Iz njegove edine uvodne izjave izhaja, da je njegov namen sprejetje notranjih smernic, ki se med drugim nanašajo na DŽR.
Člen 1 tega sklepa določa:
„[Organ za imenovanja] pregleda merila iz člena 10(1) Priloge X h Kadrovskim predpisom, pri čemer se lahko med drugim opre na informacije, ki jih zagotovijo zanesljivi javni ali zasebni mednarodni viri, države članice, delegacije Unije ter službe institucij in organov Unije.“
Člen 2, prvi odstavek, tega sklepa določa:
„[Organ za imenovanja] po posvetovanju z odboroma uslužbencev ESZD in Komisije določi odstotke [DŽR] za različne kraje zaposlitve. Ti odstotki se razdelijo v osem kategorij […] na podlagi meril […].“
V členu 7 istega sklepa so primeroma našteta merila, ki se, med drugim, upoštevajo pri določitvi DŽR in ki ustrezajo merilom iz člena 10(1), tretji pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom. V njem je določeno tudi, v bistvu, da bo ESZD za natančnejšo določitev uporabljene metodologije sprejela smernice v soglasju s pristojnimi službami Komisije in po posvetovanju z
ad hoc
tehnično skupino, ki bo vključevala člane uprave ter predstavnike ESZD in Komisije, ki jih bosta imenovala odbora uslužbencev teh institucij.
Člen 12 sklepa z dne 17. decembra 2013 določa, da se določbe tega sklepa smiselno uporabljajo za začasne uslužbence in pogodbene uslužbence ter da ta sklep začne veljati 1. januarja 2014.
Na podlagi tega sklepa, zlasti njegovih členov 2 in 7, na podlagi Priloge X h Kadrovskim predpisom, zlasti členov 8 in 10 te priloge, in po posvetovanju z odboroma uslužbencev ESZD in Komisije je bil sprejet sklep vršilca dolžnosti upravnega direktorja ESZD EEAS DEC (2014) 049 z dne 3. decembra 2014 o smernicah o metodologiji za določitev, med drugim, DŽR (v nadaljevanju: sklep z dne 3. decembra 2014).
Sporni sklep napotuje zlasti na sklepa z dne 17. decembra 2013 in z dne 3. decembra 2014, v njem pa je navedeno, da je bil sprejet po pridobitvi mnenja odbora uslužbencev ESZD in centralnega odbora uslužbencev, oddelek za zadeve zunaj Unije, pri Komisiji. V uvodni izjavi 1 tega sklepa je med drugim navedeno, da se „[p]regled in, po potrebi, letna prilagoditev [DŽR] opravita vsako leto in zajemata vse kraje napotitve, da bi se upošteval razvoj dogodkov“, in da ta postopek „vključuje analizo življenjskih razmer, ki prevladujejo v krajih zaposlitve, da bi se ugotovilo, ali so oziroma so ostale enake običajnim razmeram v Uniji“.
S tem sklepom je organ za imenovanja in za sklepanje pogodb o zaposlitvi izvedel letno prilagoditev DŽR za leto 2016. Ob upoštevanju priporočil tehnične skupine je bila med drugim z učinkom od 1. januarja 2016 stopnja DŽR, ki se izplačuje osebju, ki dela v Etiopiji, znižana s 30 % na 25 %.
Dejansko stanje
Tožeče stranke na prvi stopnji, R. Alba Aguilera in drugi, so uradniki oziroma začasni ali pogodbeni uslužbenci Unije, ki so v času sprejetja spornega sklepa delali v Etiopiji. Ker je bila s tem sklepom znižana stopnja DŽR, ki se izplačuje osebju Unije, ki dela v tej državi, so R. Alba Aguilera in drugi med 13. julijem in 18. julijem 2016 na podlagi člena 90(2) Kadrovskih predpisov pri organu za imenovanja ali organu za sklepanje pogodb o zaposlitvi vsak zase vložili pritožbo zoper sporni sklep, s katero so to znižanje izpodbijali.
Z enotno odločbo z dne 9. novembra 2016 so bile vse te pritožbe zavrnjene.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
R. Alba Aguilera in drugi so 20. februarja 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili tožbo, v kateri so predlagali, naj se sporni sklep razglasi za ničen v delu, v katerem se z njim s 1. januarjem 2016 DŽR, ki se izplačuje osebju Unije, ki dela v Etiopiji, zniža s 30 % na 25 % referenčnega zneska, naj se ESZD naloži plačilo pavšalnega zneska za utrpelo nepremoženjsko škodo, ki naj ga
ex aequo et bono
določi Splošno sodišče, ter naj se ESZD naloži plačilo stroškov.
R. Alba Aguilera in drugi so v utemeljitev svojih predlogov za razglasitev ničnosti navedli tri tožbene razloge. Prvi tožbeni razlog se je nanašal na kršitev obveznosti sprejetja splošnih določb za izvajanje (v nadaljevanju: SDI) iz Priloge X h Kadrovskim predpisom, drugi tožbeni razlog se je nanašal na kršitev člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ker se je po metodi, ki jo je ESZD v sklepu z dne 3. decembra 2014 uporabila za določitev zneska DŽR v kraju zaposlitve, upoštevala „regionalna povezanost“, tretji tožbeni razlog pa se je nanašal na očitne napake pri presoji meril iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom pri določitvi zadevnega DŽR.
Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo ugodilo prvemu uveljavljanemu tožbenemu razlogu, sporni sklep je v predlaganem obsegu razglasilo za ničen, zavrnilo je uveljavljane odškodninske zahtevke in ESZD naložilo plačilo stroškov.
Predlogi strank pred Sodiščem
ESZD Sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano sodbo razveljavi;
–
ugodi predlogom, ki jih je podala na prvi stopnji, in
–
R. Albi Aguileri in drugim naloži plačilo stroškov.
R. Alba Aguilera in drugi Sodišču predlagajo, naj:
–
primarno, zavrne pritožbo in ESZD naloži plačilo stroškov ter
–
podredno, če se pritožbi ugodi, zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
Pritožba
ESZD v utemeljitev pritožbe navaja dva pritožbena razloga. Prvi pritožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi člena 1 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ker naj bi obveznost sprejetja SDI iz člena 110 Kadrovskih predpisov pomenila, da je treba SDI sprejeti za to celotno prilogo. Drugi pritožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi člena 10 te priloge, ker naj bi bil ta člen tako nejasen in netočen, da dopušča arbitrarno uporabo, zaradi česar naj bi bilo potrebno sprejetje SDI.
V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da se ta pritožbena razloga ESZD nanašata le na obrazložitev izpodbijane sodbe v delu, v katerem je Splošno sodišče ugodilo predlogu za razglasitev delne ničnosti spornega sklepa, ne nanašata pa se na obrazložitev te sodbe v delu, v katerem je Splošno sodišče zavrnilo uveljavljane odškodninske zahtevke. Tako ESZD s pritožbo ne predlaga razveljavitve izpodbijane sodbe v celoti, temveč le v delu, v katerem je Splošno sodišče sporni sklep v delu, v katerem je bilo to predlagano, razglasilo za ničen in zato ESZD naložilo plačilo stroškov.
Prvi pritožbeni razlog
Trditve strank
ESZD trdi, da je Splošno sodišče s tem, da je v točkah 30 in 31 izpodbijane sodbe presodilo, da obveznost iz člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, da se SDI sprejmejo v skladu s členom 110 Kadrovskih predpisov, pomeni, da je treba SDI sprejeti za to celotno prilogo, ker je ta člen 1 uvrščen med splošne določbe te priloge, pri razlagi tega člena 1 napačno uporabilo pravo.
Obseg člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom naj bi bil odvisen od tega, ali so v tej prilogi določeni posebni postopki za uporabo določb te priloge, in če taki postopki niso določeni, od stopnje natančnosti teh določb ali od nujnosti, da se opremijo in podrobneje pojasnijo s SDI. Stališče Splošnega sodišča naj bi povzročilo spremembo postopkov, ki so v tej prilogi določeni za sprejetje nekaterih posebnih določb za izvajanje, odvzelo smisel določbam te priloge, ki so samozadostne, in te določbe po sodni poti opredelilo za nepopolne, kar ni nujno tako.
Iz preučitve Priloge X h Kadrovskim predpisom naj bi izhajalo, da samo člen 3 te priloge izrecno določa, da se lahko organ za imenovanja odloči „na podlagi [SDI]“. V členu 10 te priloge naj bi bila uporabljena drugačna terminologija, iz katere naj bi izhajalo, da zakonodajalec Unije ni nameraval zahtevati enakega postopka. V četrtem pododstavku odstavka 1 tega člena naj bi bilo določeno, da „organ za imenovanja“ DŽR vsako leto pregleda in ga po potrebi „po pridobitvi mnenja odbora uslužbencev“ prilagodi, v odstavku 3 tega člena pa naj bi bilo določeno, da organ za imenovanja določi „podrobne določbe za uporabo“ tega člena 10. S tem namenom naj bi bila sprejeta sklepa z dne 17. decembra 2013 in z dne 3. decembra 2014, in sicer po tem, ko je bilo v zvezi s prvim sklepom opravljeno posvetovanje z odborom uslužbencev ter v zvezi z drugim sklepom z odboroma uslužbencev ESZD in Komisije.
Iz celovite preučitve Priloge X h Kadrovskim predpisom naj bi izhajalo, da so v njej določene raznovrstne odločbe in različni postopki za sprejetje izvedbenih ukrepov, in sicer SDI, v zvezi s katerimi se je treba posvetovati z odborom uslužbencev in Odborom za kadrovske predpise, podrobna pravila za izvajanje, ki jih organ za imenovanja sprejme po posvetovanju z odborom uslužbencev, in podrobne določbe ali pogoji, ki jih organ za imenovanja sprejme brez obveznosti posvetovanja z odborom uslužbencev. Če bi bil namen zakonodajalca Unije, da se obveznost sprejetja SDI uporablja za vse določbe Priloge X h Kadrovskim predpisom, bi to izrecno navedel, uporabil bi enotno terminologijo v celotni prilogi ter ne bi določil posebnih in ločenih postopkov za nekatere njene določbe.
Razlaga Splošnega sodišča naj bi imela nesmiselno posledico, da bi bilo za izvajanje členov 2, 5 in 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom treba najprej sprejeti SDI, v zvezi s katerimi se zahteva posvetovanje z odborom uslužbencev, in nato ponovno pridobiti mnenje tega odbora za sprejetje nekaterih posebnih izvedbenih ukrepov. Ta odbor naj bi se moral tako dvakrat izreči o isti vsebini. To naj ne bi bil namen zakonodajalca Unije. Poleg tega naj bi ta razlaga drugim določbam te priloge, v katerih je zakonodajalec Unije jasno predvidel mehanizme, ki se razlikujejo od mehanizma sprejetja SDI, odvzela polni učinek.
Edina mogoča razlaga člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom naj bi bila, da kadar je v neki določbi te priloge določeno, da je treba sprejeti SDI, se te sprejmejo v skladu s postopkom iz člena 110 Kadrovskih predpisov.
ESZD poleg tega trdi, da se s prvim pritožbenim razlogom ne spreminja predmet spora pred Splošnim sodiščem in tudi ne gre za nov pritožbeni razlog. Zato naj bi bil dopusten. O obsegu obveznosti sprejetja SDI naj bi stranke razpravljale v okviru prvega tožbenega razloga, ki so ga tožeče stranke navedle na prvi stopnji, s čimer so v tem svojstvu tudi določile predmet spora. ESZD dodaja, da tudi če bi se prvi pritožbeni razlog štel za nov pritožbeni razlog, nikakor ne more biti prikrajšana za pravico do izpodbijanja razlogovanja, na podlagi katerega je Splošno sodišče razsodilo, da so SDI nujne za celotno Prilogo X h Kadrovskim predpisom, saj se je to razlogovanje prvič pojavilo v izpodbijani sodbi.
R. Alba Aguilera in drugi primarno trdijo, da prvi pritožbeni razlog ni dopusten. Obveznost sprejetja SDI iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, na katero je Splošno sodišče opozorilo v točkah od 30 do 33 izpodbijane sodbe, naj bi temeljila na ustaljeni sodni praksi, ki naj je ESZD na prvi stopnji ne bi izpodbijala, kot naj bi bilo razvidno iz točke 25 izpodbijane sodbe in točke 16 odgovora na tožbo, ki ga je ESZD vložila pri Splošnem sodišču. V točki 27 izpodbijane sodbe naj bi bilo ugotovljeno, da je ESZD trdila le, da sklepa z dne 17. decembra 2013 in z dne 3. decembra 2014 pomenita SDI iz člena 10 te priloge ali da ju je mogoče s takimi splošnimi določbami vsaj enačiti. Vendar naj bi Splošno sodišče razsodilo, da tako enačenje ni mogoče, ker ESZD ni pridobila mnenja Odbora za kadrovske predpise na podlagi člena 110 Kadrovskih predpisov, česar naj ESZD v okviru te pritožbe ne bi izpodbijala. Poleg tega naj ESZD ne bi trdila, da je Splošno sodišče v točki 25 izpodbijane sodbe izkrivilo njene trditve.
ESZD naj bi tako prvič pred Sodiščem prerekala to, da bi morala na podlagi člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom sprejeti SDI za člen 10 te priloge. ESZD pa naj ne bi smela spremeniti predmeta spora, saj bi sicer Sodišču predložila spor, katerega predmet je širši od tistega, o katerem je odločalo Splošno sodišče. Poleg tega naj ne bi šlo za element, ki se je prvič pojavil v izpodbijani sodbi; to obveznost je uvedlo Sodišče za uslužbence v sodbi z dne 25. septembra 2014, Osorio in drugi/ESZD (
F‑101/13
,
EU:F:2014:223
), in je bila potrjena v sodbi z dne 17. marca 2016, Vanhalewyn/ESZD (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
). Poleg tega naj bi bilo v predhodnem postopku izpostavljeno dejstvo, da ESZD teh sodb ni izvršila tako, da bi pred sprejetjem sklepa o določitvi zneska zadevnega DŽR sprejela SDI. V izpodbijani sodbi naj se tako ne bi nič „pojavilo“.
V vsakem primeru naj prvi pritožbeni razlog ne bi bil utemeljen. Člen 1 Priloge X h Kadrovskim predpisom naj bi spadal v poglavje te priloge, ki se nanaša na splošne določbe, tretji odstavek tega člena pa naj bi bil oblikovan splošno. Iz tega naj bi izhajalo, da zakonodajalec Unije nalaga, da se sprejmejo SDI za to celotno prilogo. Navedeni člen 1, tretji odstavek, naj bi torej nasprotoval temu, da ESZD zniža znesek DŽR, ki ga prejemajo tožeče stranke na prvi stopnji, ne da bi predhodno sprejela SDI, ki urejajo izvajanje člena 10 navedene priloge, kot naj bi Splošno sodišče pravilno ugotovilo v izpodbijani sodbi.
Argument ESZD, da je zakonodajalec Unije včasih pojasnil, da se sprejetje SDI zahteva za neko posebej navedeno določbo, naj ne bi podpiral njenega stališča. Če bi namreč zakonodajalec Unije dejansko želel obveznost sprejetja SDI za Prilogo X h Kadrovskim predpisom omejiti na nekatere določbe te priloge, bi to tudi izrecno navedel.
Drugih argumentov ESZD naj prav tako ne bi bilo mogoče sprejeti. Prvič, dejstvo, da člen 3 Priloge X h Kadrovskim predpisom posebej določa sprejetje SDI za ta člen, naj ne bi bilo upoštevno, kot naj bi Sodišče za uslužbence že ugotovilo v točkah 24 in 25 sodbe z dne 25. septembra 2014, Osorio in drugi/ESZD (
F‑101/13
,
EU:F:2014:223
). Ker je namreč člen 3 Priloge X h Kadrovskim predpisom določen kot izjema od člena 1, prvi odstavek, te priloge, se SDI iz tega člena 3 ne morejo nanašati na SDI, določene v tem členu 1, tretji odstavek, in posledično tudi ne preprečiti obveznosti sprejetja SDI za celotno Prilogo X h Kadrovskim predpisom, ki izhaja iz navedenega člena 1, tretji odstavek. Drugič, dejstvo, da člen 10 te priloge nalaga sprejetje „podrobnih določb za uporabo“ tega člena, naj ne bi prepovedovalo tega, da se take določbe sprejmejo v obliki SDI v smislu člena 110 Kadrovskih predpisov, kot naj bi Sodišče za uslužbence prav tako razsodilo v točki 26 te sodbe. Tretjič, to, da se hkrati določi, da je treba sprejeti SDI za to celotno prilogo in da se je treba pred letno prilagoditvijo zneska DŽR za vsak kraj zaposlitve posvetovati z odborom uslužbencev, naj ne bi bilo nesmiselno.
Presoja Sodišča
–
Dopustnost
Ker R. Alba Aguilera in drugi izpodbijajo dopustnost prvega pritožbenega razloga, z razlogom, da naj bi šlo za nov pritožbeni razlog in da naj bi ta spreminjal predmet spora pred Splošnim sodiščem, ki naj se ne bi nanašal na vprašanja, ali je bila ESZD na podlagi člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom dolžna sprejeti splošne določbe za izvajanje člena 10 te priloge, temveč le na vprašanje, ali je ESZD to obveznost izpolnila ter ali sklepa z dne 17. decembra 2013 in z dne 3. decembra 2014 pomenita take SDI ali pa ju mogoče s takimi določbami enačiti, je treba spomniti, da je v okviru pritožbe pristojnost Sodišča omejena zgolj na presojo pravne rešitve razlogov, o katerih se je razpravljalo pred Splošnim sodiščem. Stranka torej ne more pred Sodiščem prvič navajati razloga, ki bi ga lahko navedla pred Splošnim sodiščem, vendar ga ni, ker bi ji to omogočilo, da Sodišču, katerega pristojnost glede pritožb je omejena, predloži spor, katerega predmet je širši od tistega, o katerem je odločalo Splošno sodišče (glej v tem smislu sodbi z dne 1. junija 1994, Komisija/Brazzelli Lualdi in drugi,
C‑136/92 P
,
EU:C:1994:211
, točka
, in z dne 18. februarja 2016, Svet/Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi je Splošno sodišče v točki 25 izpodbijane sodbe sicer navedlo, da „ESZD ne izpodbija dejstva, da iz sodbe z dne 17. marca 2016, Vanhalewyn/ESZD (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
), izhaja, da bi morala sprejeti SDI glede člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, saj obveznost iz člena 1, tretji odstavek, navedene priloge zajema tudi določbe, ki urejajo DŽR“. Poleg tega ESZD, kot navajajo R. Alba Aguilera in drugi, ne trdi, da je Splošno sodišče v tej točki izkrivilo njene trditve.
Vendar pa je po eni strani iz točk 26 in 27 izpodbijane sodbe razvidno, da je ESZD pred Splošnim sodiščem v bistvu trdila, da sodbe z dne 17. marca 2016, Vanhalewyn/ESZD (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
), v obravnavani zadevi ni mogoče uporabiti. Zaradi tega tej stranki ni mogoče preprečiti, da bi v okviru te pritožbe izpodbijala razlago teh določb Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki jo je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi podalo med drugim na podlagi te sodbe.
Po drugi strani so R. Alba Aguilera in drugi v točki 26 tožbe pred Splošnim sodiščem v utemeljitev prvega tožbenega razloga trdili, da „člen [1], tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom izrecno določa obveznost zadevne institucije, da sprejme SDI za celotno Prilogo X h Kadrovskim predpisom“, pri čemer so poleg tega besede „celotno Prilogo X h Kadrovskim predpisom“ podčrtane. Te trditve so ponovili v točki 33 te tožbe, v kateri je navedeno, da „nič ne more upravičiti zamude ESZD pri izpolnjevanju njene obveznosti sprejetja SDI za celotno Prilogo X h Kadrovskim predpisom“.
Splošno sodišče je te trditve ponovilo v točki 24 izpodbijane sodbe, v kateri je navedlo, da „[tožeče stranke na prvi stopnji] trdijo, da se ESZD ne more sklicevati na dejstvo, da je bila sodba z dne 17. marca 2016v zadevi Vanhalewyn/ESZD (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
) razglašena […] malo več kot en mesec pred sprejetjem [spornega] sklepa, glede na to, […] da je v vsakem primeru obveznost sprejetja SDI za Prilogo X h Kadrovskim predpisom določena v členu 1, tretji odstavek, navedene priloge“.
V sistemu spora o zakonitosti pred sodiščem Unije pa so stranke tiste, na pobudo katerih se začne sodni postopek in ki določijo predmet spora (sodba z dne 14. novembra 2017, British Airways/Komisija,
C‑122/16 P
,
EU:C:2017:861
, točka
). R. Alba Aguilera in drugi torej ne morejo uspeti s trditvijo, da ESZD s prvim pritožbenim razlogom Sodišču predlaga, da odloči o sporu, katerega predmet je širši od tistega, ki so ga predložili Splošnemu sodišču.
Poleg tega je Splošno sodišče v točki 30 izpodbijane sodbe, na katero se nanaša prvi pritožbeni razlog, presodilo, da „sicer člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki je pravna podlaga za [sporni] sklep, ne vsebuje izrecne določbe, ki predpisuje sprejetje SDI, vendar pa člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki spada v prvo poglavje navedene priloge, ki zadeva ‚Splošne določbe‘ posebnih določb in določb o odstopanju, ki se uporabljajo za uradnike, napotene v tretjo državo, izrecno določa tako obveznost“.
Splošno sodišče na podlagi tega v točki 31 navedene sodbe, na katero se prav tako nanaša prvi pritožbeni razlog, sklepa, da „so določbe člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom splošne, SDI, katerih sprejetje predpisuje, pa se nanašajo na celotno Prilogo X h Kadrovskim predpisom vključno z določbami, ki urejajo dodelitev DŽR iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom“. V isti točki je dodalo, da „mora institucija Unije, ki izvaja te določbe, [zato] v skladu s členom 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom sprejeti SDI člena 10 te priloge“, pri čemer je Splošno sodišče na to „obveznost sprejetja SDI za celotno Prilogo X h Kadrovskim predpisom“ še enkrat opozorilo v točki 42 te sodbe.
Poleg tega je iz preučitve celotnega besedila te sodbe razvidno, da je Splošno sodišče prvemu navajanemu tožbenemu razlogu ugodilo v glavnem na podlagi te razlage člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom.
Sodišče pa je že večkrat razsodilo, da lahko pritožnik pri njem vloži pritožbo, v kateri navaja razloge, ki izhajajo iz same izpodbijane sodbe in s katerimi izpodbija njeno utemeljenost s pravnega vidika (sodbi z dne 29. novembra 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall in drugi/Komisija,
C‑176/06 P
, neobjavljena,
EU:C:2007:730
, točka
, in z dne 6. septembra 2018, Češka republika/Komisija,
C‑4/17 P
,
EU:C:2018:678
, točka
).
Iz navedenega je razvidno, da je prvi pritožbeni razlog dopusten.
–
Utemeljenost
V skladu s členom 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom se „[SDI] sprejmejo v skladu s členom 110 Kadrovskih predpisov“. Ta člen 110 v odstavku 1 določa, da „[SDI] kadrovskih predpisov sprejme organ za imenovanja vsake institucije po posvetovanju z odborom uslužbencev in Odborom za kadrovske predpise“.
V skladu s sodno prakso Sodišča, na katero je Splošno sodišče v bistvu opozorilo v točki 28 izpodbijane sodbe, se izraz „[SDI]“ iz člena 110(1) Kadrovskih predpisov nanaša predvsem na SDI, ki so izrecno določene z nekaterimi posebnimi določbami Kadrovskih predpisov. Če ni izrecno predpisano, se zahteva za sprejetje pravil za izvajanje, za katere veljajo formalni pogoji iz tega člena, dopusti le izjemoma, in sicer kadar so določbe Kadrovskih predpisov tako nejasne ali netočne, da ni mogoča njihova nearbitrarna uporaba (sodba z dne 8. julija 1965, Willame/Komisija,
110/63
,
EU:C:1965:71
, str. 815).
V obravnavanem primeru je Splošno sodišče, kot je že bilo navedeno v točkah 51 in 52 te sodbe, v točkah 30 in 31 izpodbijane sodbe v bistvu presodilo, da je člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom določba, s katero je določena izrecna obveznost sprejetja SDI za vse določbe Priloge X h Kadrovskim predpisom, vključno s členom 10 te priloge, v smislu sodne prakse, navedene v prejšnji točki te sodbe, in da torej ta člen 1, tretji odstavek, določa, da je treba pred sprejetjem sklepa o prilagoditvi zneska DŽR, ki se uporablja za uradnike in uslužbence Unije, ki delajo v tretjih državah, kakršen je sporni sklep, po postopku, določenem v členu 110 Kadrovskih predpisov, sprejeti SDI za navedeni člen 10.
Kot je navedla ESZD in kot je razvidno iz teh točk izpodbijane sodbe, se je Splošno sodišče v zvezi s tem oprlo na dejstvo, da je člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom del splošnih določb te priloge.
Vendar iz te okoliščine ni mogoče sklepati, da ima ta določba obseg, ki mu ga je pripisalo Splošno sodišče.
Ugotoviti je namreč treba, da se člen 3 te priloge tudi posebej sklicuje na sprejetje SDI, medtem ko je v členu 10(3) te priloge navedeno le, da o podrobnih določbah za uporabo tega člena 10 odloči organ za imenovanja, v odstavku 1, četrti pododstavek, istega člena 10 pa je določeno, da organ za imenovanja po pridobitvi mnenja odbora uslužbencev vsako leto pregleda in po potrebi prilagodi DŽR, določen za vsak kraj zaposlitve. Podobno je v členu 2 Priloge X h Kadrovskim predpisom določeno, da podrobna pravila za izvajanje mobilnostnega postopka določi organ za imenovanja po posvetovanju z odborom uslužbencev, v členu 5(2) te priloge je določeno, da podrobna pravila za izvajanje odstavka 1 tega člena določi organ za imenovanja po posvetovanju z odborom uslužbencev, v členu 23, četrti odstavek, te priloge pa je določeno, da podrobna pravila za uporabo tega člena določi organ za imenovanja. Člena 15 in 21 te priloge določata, da bodo ugodnosti, na katere se ta člena nanašata, zadevnim uslužbencem dodeljene pod pogoji, ki jih določi organ za imenovanja.
Tako iz pregleda vseh teh določb izhaja, da v Prilogi X h Kadrovskim predpisom ni določeno zgolj sprejetje SDI, ampak tudi sprejetje „podrobnih pravil za izvajanje“ in drugih vrst aktov, za katere je včasih določeno, da se lahko sprejmejo šele po posvetovanju z odborom uslužbencev. Iz besedila člena 110 Kadrovskih predpisov, zlasti njegovega odstavka 2, prvi pododstavek, ter odstavkov 3 in 4, pa izhaja, da spadajo „SDI“ iz odstavka 1 tega člena, pri katerih je pogoj za sprejetje ta, da se organ za imenovanja vsake institucije posvetuje z odborom uslužbencev in Odborom za kadrovske predpise, v posebno kategorijo pravil za izvajanje Kadrovskih predpisov, ki se razlikuje od pravil, ki jih sporazumno sprejmejo institucije, in tudi od drugih pravil za izvajanje Kadrovskih predpisov.
Iz tega je razvidno, da iz sistema, vzpostavljenega z različnimi določbami Kadrovskih predpisov in s Prilogo X k tem predpisom, izhaja, da je treba SDI razlikovati od drugih pravil za izvajanje Kadrovskih predpisov, kakršna so podrobne določbe za uporabo iz člena 10(3) te priloge.
Poleg tega je treba ugotoviti, da bi – glede na zahtevo iz člena 110(1) Kadrovskih predpisov, da se SDI lahko sprejmejo šele po posvetovanju z odborom uslužbencev in Odborom za kadrovske predpise – razlaga člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki jo je podalo Splošno sodišče, povzročila podvojitev postopkovnih zahtev, s katerimi se želi doseči isti namen.
Ta razlaga tako členu 10(3) Priloge X h Kadrovskim predpisom vsaj deloma odvzema polni učinek, ker zadnjenavedena določba določa nižje postopkovne zahteve za sprejetje podrobnih določb za uporabo tega člena od tistih, ki izhajajo iz člena 110(1) Kadrovskih predpisov, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah 41 in 42 sklepnih predlogov.
Prav tako razlaga Splošnega sodišča posega v polni učinek drugih določb te priloge, za katere je zakonodajalec Unije določil, da se zanje uporabi poseben postopek sprejemanja izvedbenih pravil, ki ni postopek, določen v členu 110(1) Kadrovskih predpisov.
Iz elementov, navedenih v točkah od 61 do 66 te sodbe, pa izhaja, da je treba člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom razlagati tako, da kadar je treba v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 57 te sodbe, sprejeti SDI za neko določbo te priloge, ta člen 1, tretji odstavek, določa postopek, ki ga je treba uporabiti za njihovo sprejetje, to je postopek iz člena 110 Kadrovskih predpisov.
V tem smislu je treba najprej spomniti, da člen 3 Priloge X h Kadrovskim predpisom določa, da lahko organ za imenovanja „na podlagi [SDI]“ odloči, da se z odstopanjem od člena 1, prvi odstavek, te priloge za uradnika, ki dela v tretji državi in ki je začasno razporejen na sedež institucije ali kateri koli drug kraj zaposlitve v Uniji, med začasno razporeditvijo še naprej uporabljajo nekatere določbe te priloge.
Če pa bi, kot je Splošno sodišče presodilo v izpodbijani sodbi, obveznost sprejetja SDI za vse določbe Priloge X h Kadrovskim predpisom izhajala že iz člena 1(3) te priloge, potem v navedeni člen 3 ne bi bilo treba vstaviti tega izrecnega določila. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da razlagi tega člena 3, ki so jo podali R. Alba Aguilera in drugi in je navedena v točki 44 te sodbe, ni mogoče pritrditi. Res je sicer, da se z zadnjim stavkom tega člena 3 uvaja odstopanje od člena 1, prvi odstavek, te priloge. Vendar ta člen 1, prvi odstavek, določa, da ta priloga predpisuje posebne in izjemne določbe za uradnike Unije, ki delajo v tretji državi. S tem določa osebno področje uporabe te priloge.
Namen tega odstopanja ni, da bi šlo za odstopanje od „določb“ Priloge X h Kadrovskim predpisom, vključno s tretjim odstavkom člena 1 te priloge, katerega učinek bi bil, da za člen 3 te priloge ne bi veljale zahteve iz člena 1, tretji odstavek, te priloge, kot trdijo R. Alba Aguilera in drugi, ampak je namen tega odstopanja samo, da se organu za imenovanja omogoči, da v nekaterih okoliščinah osebno področje uporabe navedene priloge razširi prek področja uporabe, ki izhaja iz njenega člena 1(1).
Dalje, ugotoviti je treba, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 48 do 54 sklepnih predlogov, da dejstvo, da člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom vsebuje le postopkovno napotitev, tej določbi ne odvzema polnega učinka. Po eni strani je ta napotitev v vsakem primeru koristna v zvezi s členom 3 te priloge. Po drugi strani je navedena napotitev upoštevna tudi za primer, ko bi se ugotovilo, da ena od določb navedene priloge ni tako jasna in natančna, da ne bi omogočala njene nearbitrarne uporabe, in da je zato treba sprejeti SDI za to določbo.
Nazadnje, dejstvo, da je člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom le postopkovna napotitev, katere namen je pojasniti postopek sprejemanja morebitnih SDI, je razvidno tudi iz pripravljalnega gradiva, na podlagi katerega je bila v Kadrovske predpise uvrščena ta priloga.
Najprej je predlog Uredbe Sveta (EGS) o posebnih in izjemnih določbah za uradnike Evropskih skupnosti, ki delajo v državi, ki ni del Evropskih skupnosti (COM(86) 83 final) (
UL 1986, C 74, str. 11
), ki ga je Komisija 6. marca 1986 predložila Svetu, v členu 1 vseboval en sam odstavek, ki zdaj v bistvu ustreza členu 1, prvi odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, več določb tega predloga pa je izrecno določalo sprejetje SDI. Taki določbi sta bila, med drugim, člen 3 tega predloga, ki v bistvu ustreza členu 3 Priloge X h Kadrovskim predpisom, in člen 10, ki se je, tako kot člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, nanašal na DŽR. Tako je ta predlog člena 10 določal, da „[SDI] iz [tega člena, v skladu s katerimi je treba določiti DŽR], opredeljujejo merila, ki se uporabljajo za določitev odstotka dodatka ter seznam krajev z ustreznimi stopnjami, za katere se tak dodatek dodeli“.
Vendar je iz resolucije, s katero se je končal postopek posvetovanja z Evropskim parlamentom o predlogu uredbe, navedene v prejšnji točki, z dne 12. septembra 1986 (dok. A2-83/86), ki je priložena zapisniku seje, ki je potekala v petek, 12. septembra 1986 (
UL 1986, C 255, str. 213
in 245), in iz spremenjenega besedila, ki ga je v tem okviru predlagal Parlament, razvidno, da je ta institucija predlagala, naj se doda pojasnilo, ki je od takrat vsebovano v členu 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, saj je bila taka sprememba po njenem mnenju nujna „za […] podrobnejšo določitev pogojev, pod katerimi bo mogoče sprejeti določbe za izvajanje“.
Komisija je s tem, da je 23. oktobra 1986 Svetu predložila spremenjeni predlog Uredbe Sveta o posebnih in izjemnih določbah za uradnike Evropskih skupnosti, ki delajo v državi, ki ni del Evropskih skupnosti (COM(86) 565 final) (
UL 1986, C 284, str. 8
), v katerem je bil v bistvu povzet ta predlog Parlamenta, ugodila spremembam, ki jih je predlagal Parlament.
V različici te uredbe, ki jo je nazadnje sprejel Svet, to je v Uredbi Sveta (Euratom, ESPJ, EGS) št. 3019/87 z dne 5. oktobra 1987 o posebnih in izjemnih določbah za uradnike Evropskih skupnosti, ki delajo v tretji državi (
UL 1987, L 286, str. 3
), s katero je bila v Kadrovske predpise dodana Priloga X v različici, ki izhaja iz te uredbe, je bil, prvič, predlog Parlamenta, ki je zdaj v členu 1, tretji odstavek, te priloge, ohranjen v besedilu, ki ga je predlagala ta institucija. Drugič, sklicevanje na sprejetje SDI v členu 10 te priloge je bilo črtano, člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v različici, ki izhaja iz spremenjenega predloga uredbe, navedenega v prejšnji točki, pa je bil potem spremenjen in podrobneje določen, tako da je vseboval seznam meril, upoštevnih za določitev DŽR, ter ponderje, ki so veljali za ta merila, njihovo vrednost in lestvico, v skladu katero je bil dodatek določen v odstotku od referenčnega zneska, in sicer od 10 %, kadar je bila skupna vrednost različnih meril nič, do 35 %, kadar je bila ta vrednost višja od osem. Kot v trenutno veljavni različici te določbe je bilo tako določeno tudi, da organ za imenovanja DŽR, določen za vsak kraj zaposlitve, vsako leto pregleda in ga po potrebi po pridobitvi mnenja odbora uslužbencev prilagodi.
Iz pripravljalnega gradiva, na podlagi katerega je bila Priloga X vključena v Kadrovske predpise, je tako jasno razvidno, prvič, da je bila določba, ki je zdaj v členu 1, tretji odstavek, te priloge in ki od Uredbe št. 3019/87 ni bila spremenjena, vstavljena z edinim namenom, da se natančneje določi postopek, ki ga je treba uporabiti, ko je treba sprejeti SDI za to prilogo, in da je, drugič, zakonodajalec Unije očitno želel izključiti to, da bi bilo, med drugim v zvezi s členom 10 te priloge, treba sprejeti SDI.
V zvezi s tem je treba še poudariti, da je do sprejetja Uredbe (EU, Euratom) št. 1023/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2013 o spremembi Kadrovskih predpisov in PZDU (
UL 2013, L 287, str. 15
) člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v različici, ki izhaja iz Uredbe št. 3019/87, ostal v bistvu nespremenjen. Vendar pa je bil s 1. januarjem 2014 na podlagi člena 1, točka 70(e), Uredbe št. 1023/2013 nadomeščen s trenutno veljavno različico, in sicer, kot je navedeno v uvodni izjavi 27 te uredbe, ker je „[p]rimerno […] posodobiti delovne pogoje za osebje, zaposleno v tretjih državah, in povečati njihovo stroškovno učinkovitost ter hkrati varčevati pri stroških [in ker bi bilo treba] predvideti možnost vključitve širše palete meril za določitev [DŽR], pri tem pa ne ogroziti splošnega cilja varčevanja pri stroških.“
Zato je bil člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v različici, ki izhaja iz Uredbe št. 3019/87, poenostavljen. Seznam meril, ki jih je treba upoštevati pri določitvi DŽR, je postal eksemplifikativen, pojasnila v zvezi s ponderji, vrednostmi teh meril in odstotki referenčnega zneska so bila črtana, dodan pa je bil odstavek 3, v skladu s katerim o podrobnih določbah za uporabo tega člena odloči organ za imenovanja.
Ta nadomestitev člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom je sicer začela veljati istega dne kot nadomestitev člena 110 Kadrovskih predpisov, ki je bila opravljena s členom 1, točka 59, Uredbe št. 1023/2013, pri čemer nova različica omenjenega člena 110 določa različne vrste pravil za izvajanje Kadrovskih predpisov, ki jih je mogoče sprejeti.
Iz te zadnje zakonodajne spremembe torej jasno izhaja, da bi zakonodajalec Unije, če bi nameraval ob poenostavitvi vsebine člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom naložiti sprejetje SDI, in ne podrobnih določb za uporabo te določbe, to izrecno navedel.
Argumente, ki so jih R. Alba Aguilera in drugi navedli v podporo izpodbijani sodbi in so navedeni v točkah od 42 do 44 te sodbe, je torej treba zavrniti, ker so v neposrednem nasprotju z namenom zakonodajalca Unije.
Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da je Splošno sodišče s tem, da je v točkah 30 in 31 izpodbijane sodbe presodilo, da je člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom določba, ki določa izrecno obveznost sprejetja SDI za to celotno prilogo, in s tem, da je na podlagi tega sklepalo, da bi morala ESZD, da bi lahko zakonito sprejela sporni sklep, prej sprejeti SDI za člen 10 te priloge, napačno uporabilo pravo.
Prvi pritožbeni razlog je tako utemeljen. Ker pa je v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 57 te sodbe, obveznost sprejetja SDI v smislu člena 110 Kadrovskih predpisov, tudi če ni izrecne določbe v tem smislu, vseeno mogoče dopustiti, če je zadevna določba Kadrovskih predpisov tako nejasna in netočna, da ni mogoča njena nearbitrarna uporaba, in ker ESZD v drugem pritožbenem razlogu trdi, da je Splošno sodišče, s tem ko je v izpodbijani sodbi presodilo tudi, da člen 10 Priloge X izpolnjuje ta pogoj, še drugič storilo napako pri uporabi prava, je treba pred odločitvijo, ali je treba izpodbijano sodbo v predlaganem delu razveljaviti, preizkusiti še drugi pritožbeni razlog.
Drugi pritožbeni razlog
Trditve strank
ESZD ob sklicevanju na točke 28, 29 in 38 izpodbijane sodbe trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je štelo, da je člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom določba, za katero je treba sprejeti SDI, ker je tako nejasna in netočna, da ni mogoča njena nearbitrarna uporaba. V okviru sprejetja podrobnih pravil za izvajanje DŽR naj bi člen 10(1), četrti pododstavek, te priloge izrecno zahteval le, da je treba pridobiti mnenje odbora uslužbencev, kar je bilo v okviru sprejemanja sklepov z dne 17. decembra 2013 in 3. decembra 2014 storjeno. Ta faza naj bi sama po sebi omogočila odpravo vsakršnega tveganja, da bi uprava stopnjo DŽR določila tako, da bi dosegla rezultat, ki ga želi sama doseči. Že iz stopnje podrobnosti tega člena 10, ki določa merila, ki jih je treba upoštevati pri določitvi DŽR, in uvaja njihov letni pregled, naj bi sicer izhajalo, da ni možnosti za arbitrarno uporabo.
Poleg tega naj bi bil drugi pritožbeni razlog upošteven. Ker zakonodajalec Unije ni izrecno določil obveznosti sprejetja SDI za člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom in ker iz narave te določbe ne izhaja obveznost sprejetja SDI, naj bi bilo dokazano, da ne obstaja obveznost sprejetja SDI za člen 10 te priloge v smislu, kot to zatrjujejo R. Alba Aguilera in drugi. Drugi pritožbeni razlog naj se ne bi nanašal na vprašanje primernosti posvetovanja z Odborom za kadrovske predpise ali upoštevnosti njegovega mnenja in v okviru tega pritožbenega razloga naj se od R. Albe Aguilere in drugih tudi ne bi zahtevalo, da dokažejo nasprotno.
R. Alba Aguilera in drugi trdijo, da je drugi pritožbeni razlog brezpredmeten. Ker je Splošno sodišče pravilno presodilo, da člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom izrecno določa, da mora ESZD sprejeti SDI za člen 10 te priloge, naj zatrjevana jasnost tega člena 10 ne bi bila pomembna.
V vsakem primeru naj ta pritožbeni razlog ne bi bil utemeljen. Sprejetje SDI naj bi namreč pomenilo, da lahko mnenje Odbora za kadrovske predpise vpliva na odločitev organa za imenovanja. To, da bi se zahteval negativni dokaz, to je dokaz, da bi imel sporni sklep lahko drugačno vsebino, če bi bile sprejete SDI, naj se ne bi smelo dopustiti, poleg tega pa naj bi to obveznosti posvetovanja s tem odborom odvzelo polni učinek.
Presoja Sodišča
Ker R. Alba Aguilera in drugi primarno trdijo, da je drugi pritožbeni razlog brezpredmeten, je treba ugotoviti, da njihove trditve v zvezi s tem temeljijo na premisi, da je Splošno sodišče pravilno presodilo, da je člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom določba, s katero se uvaja izrecna obveznost sprejetja SDI za vse določbe te priloge, vključno z njenim členom 10, v smislu sodne prakse, navedene v točki 57 te sodbe. Vendar iz preučitve prvega pritožbenega razloga izhaja, da je ta premisa napačna.
Ob tem je treba ugotoviti, da ESZD z drugim pritožbenim razlogom v bistvu trdi, da je Splošno sodišče v točki 38 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ker je presodilo, da – ne glede na obveznost sprejetja SDI za člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki po njegovem mnenju izhaja iz člena 1, tretji odstavek, te priloge – iz narave tega člena 10 izhaja tudi zahteva, da morajo biti SDI za ta člen 10 sprejete, preden se lahko zakonito sprejme sklep o prilagoditvi zneska DŽR.
Splošno sodišče je sicer v prvem stavku navedene točke 38 ugotovilo, da „je mnenje zunanjega in medinstitucionalnega organa, kot je Odbor za kadrovske predpise, potrebno za zagotovitev, da so merila, v skladu s katerimi se ugotovijo življenjski pogoji v tretjih državah, določena abstraktno in neodvisno od vsakršnega postopka, katerega predmet je revizija zneska DŽR, zato da se prepreči, da bi na izbiro teh meril vplival rezultat, ki ga potencialno želi uprava“.
Vendar iz celotnega besedila izpodbijane sodbe, zlasti njenih točk 30, 31, 33 in 40, izhaja, da Splošno sodišče razglasitve ničnosti spornega sklepa ni oprlo na drugi razlog iz sodne prakse, navedene v točki 57 te sodbe, temveč na to, da po njegovi razlagi člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom določa izrecno obveznost sprejetja SDI za vse določbe te priloge, vključno s členom 10 te priloge.
Poleg tega, kot je razvidno iz točke 34, točke 35, drugega stavka točke 38 in točke 39 izpodbijane sodbe, se ugotovitve Splošnega sodišča iz prvega stavka te točke 38 nanašajo na vprašanje, ali je mogoče sklepa z dne 17. decembra 2013 in z dne 3. decembra 2014 šteti za SDI v smislu člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom. Torej se ne navezujejo na naravo člena 10 te priloge, ampak na njegovo razlago tega člena 1, tretji odstavek. Poleg tega, kot je bilo v bistvu že ugotovljeno v točki 48 te sodbe, se je prvi razlog za razglasitev ničnosti, ki je bil predložen Splošnemu sodišču, nanašal le na prvega od dveh razlogov iz sodne prakse, navedene v točki 57 te sodbe.
Drugi pritožbeni razlog zato temelji na napačnem razumevanju izpodbijane sodbe in ga je zato treba zavrniti kot neutemeljenega.
Ker pa je prvi pritožbeni razlog utemeljen in ker iz presoje Splošnega sodišča, katere nepravilnost je bila ugotovljena s tem pritožbenim razlogom, izhaja, kot je bilo navedeno zlasti v točki 92 te sodbe, podlaga za razglasitev ničnosti spornega sklepa, je treba točki 1 in 3 izreka izpodbijane sodbe razveljaviti.
Tožba pred Splošnim sodiščem
V skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko Sodišče v primeru razveljavitve odločitve Splošnega sodišča samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje, ali pa jo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
V tej zadevi je iz preizkusa pritožbe razvidno, da prvi tožbeni razlog, ki so ga R. Alba Aguilera in drugi navedli na prvi stopnji in iz katerega izhaja, da bi morala ESZD v skladu s členom 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom pred sprejetjem spornega sklepa sprejeti SDI za člen 10 te priloge, ni utemeljen.
Ker pa je Splošno sodišče temu tožbenemu razlogu ugodilo in sporni sklep v delu, v katerem je bilo to predlagano, razglasilo za ničen, ne da bi preučilo drugi in tretji tožbeni razlog, ki sta bila uveljavljana pred tem sodiščem, Sodišče meni, da stanje postopka ne dovoljuje, da bi se dokončno odločilo o zadevi. Zato je treba zadevo vrniti v razsojanje Splošnemu sodišču.
Stroški
Ker se zadeva vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, se odločitev o stroških pridrži.

Iz teh razlogov je Sodišče (deseti senat) presodilo:

1.
Točki 1 in 3 izreka sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 13. aprila 2018, Alba Aguilera in drugi/ESZD (
T‑119/17
,
EU:T:2018:183
), se razveljavita.

2.
Zadeva se vrne v razsojanje Splošnemu sodišču Evropske unije.

3.
Odločitev o stroških se pridrži.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.