CELEX: 62018CJ0309
Преюдициално запитване
Процедури за възлагане на обществени поръчки
Директива 2014/24/ЕС
Разходи за труд
Автоматично изключване на непосочил отделно тези разходи в офертата си оферент
Принцип на пропорционалност

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (
ОВ L 94, 2014 г., стр. 65
), както и до тълкуването на принципите на правото на Съюза в областта на обществените поръчки.
Запитването е отправено в рамките на спор между Lavorgna Srl и Comune di Montelanico (община Монтеланико, Италия), Comune di Supino (община Супино, Италия), Comune de Sgurgola (община Згургола, Италия) и Comune di Trivigliano (община Тривиляно, Италия) с предмет възлагане на обществена поръчка на дружество, което не е посочило отделно в икономическата си оферта разходите си за труд.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображения 40 и 98 от Директива 2014/24 гласят:
„(40)
На съответните етапи от процедурата за възлагане на обществена поръчка при прилагането на общите принципи, уреждащи избора на участниците и възлагането на поръчките, при прилагането на критериите за изключване и при прилагането на разпоредбите относно необичайно ниските оферти, следва да се упражнява контрол на спазването на разпоредбите на […] трудовото право. […]
[…]
(98)
[И]зискванията, отнасящи се до основните условия на труд, уредени с Директива 96/71/ЕО [на Европейски парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги (
ОВ L 18, 1997 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 29)], като например минималните ставки на заплащане, следва да останат на нивото, определено в националното законодателство или в колективни споразумения, прилагани в съответствие с правото на Съюза в контекста на посочената директива“.
Член 18 от Директива 2014/24 гласи:
„1.   Възлагащите органи третират икономическите оператори при условията на равнопоставеност и без да ги дискриминират, и действат по прозрачен и пропорционален начин.
Обществените поръчки не трябва да се подготвят с цел изключването им от обхвата на настоящата директива или изкуствено ограничаване на конкуренцията. Приема се, че има изкуствено ограничаване на конкуренцията, когато обществената поръчка е подготвена с цел да се даде неоправдано предимство на определени икономически оператори или те да се поставят в неизгодно положение.
2.   Държавите членки вземат необходимите мерки, за да гарантират, че при изпълнението на договорите за обществени поръчки икономическите оператори спазват приложимите задължения в областта на екологичното, социалното и трудовото право, установени с правото на Съюза, националното право, колективни споразумения или с разпоредби на международното екологично, социално и трудово право, които са изброени в приложение X“.
Съгласно член 56, параграф 3 от посочената директива:
„Когато информацията или документацията, която трябва да бъде представена от икономическите оператори, е или изглежда непълна или погрешна или когато липсват конкретни документи, възлагащите органи могат, освен ако националното право, прието в изпълнение на настоящата директива, не предвижда друго, да поискат от съответните икономически оператори да представят, допълнят, пояснят или попълнят съответната информация или документация в подходящ срок, при условие че исканията за това са отправени в пълно съответствие с принципите на равнопоставеност и прозрачност“.
Италианското право
Член 83, параграф 9 от Decreto legislativo n. 50 — Codice dei contratti pubblici (Законодателен декрет № 50 относно Кодекса за обществените поръчки) от 18 април 2016 г. (редовна притурка на GURI № 91 от 19 април 2016 г.), изменен с Decreto legislativo n. 56 (Законодателен декрет № 56) от 19 април 2017 г. (редовна притурка на GURI № 103 от 5 май 2017 г.), наричан по-нататък „Кодексът за обществените поръчки“) гласи:
„Нередовности, свързани с неизпълнение на изисквания за формата на заявлението, могат да бъдат отстранени чрез предвидената в настоящия параграф процедура за съдействие с указания. По-специално при непредставяне или ненадлежно попълване на единния европейски документ за обществени поръчки по член 85, както и при всички други свързани със съдържанието му или с изискваните декларации нередовности, освен при пороци на техническата и икономическата оферта, възлагащият орган определя срок до десет дни, в който оферентът да представи изискваните декларации, да ги допълни или да отстрани нередовностите в тях, и посочва какво трябва да бъде тяхното съдържание и от кого трябва да бъдат представени […]“.
Член 95, параграф 10 от Кодекса за обществените поръчки гласи:
„В икономическата оферта операторът посочва разходите за труд и размера на средствата, които отделя за спазване на задълженията си в областта на здравето и безопасността на работното място, освен при доставки, при които няма необходимост от монтажни работи, при услуги, които имат за предмет интелектуална дейност, и при обществени поръчки по член 36, параграф 2, буква а). Преди да възложат изпълнението на поръчката, възлагащите органи проверяват дали е спазено изискването по член 97, параграф 5, буква d) относно разходите за труд“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
На 29 септември 2017 г. община Монтеланико публикува обявление за открита процедура за възлагане на обществена поръчка на стойност над прага по член 4 от Директива 2014/24. В обявлението не се припомня изрично задължението на операторите за посочване в икономическите оферти на разходите за труд, предвидено в член 95, параграф 10 от Кодекса за обществените поръчки.
Оферти подават шест оференти, сред които Gea Srl и Lavorgna.
След изтичането на определения за подаването на офертите срок комисията за възлагане на обществената поръчка прилага процедурата за съдействие чрез указания (soccorso istruttorio) по член 83, параграф 9 от Кодекса за обществените поръчки и дава указания на някои оференти, сред които и Gea, да посочат разходите си за труд.
С решение от 22 декември 2017 г. община Монтеланико възлага обществената поръчка на Gea.
Класираното на второ място в процедурата за възлагане на обществената поръчка дружество Lavorgna подава пред запитващата юрисдикция жалба за отмяна на споменатото решение, като твърди, че Gea трябвало да бъде изключено от процедурата, тъй като в офертата му не били посочени разходите за труд, преди да му бъде предоставена възможност да се ползва от процедурата за съдействие чрез указания.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Окръжен административен съд Лацио, Италия) припомня, че в решение от 2 юни 2016 г., Pizzo (
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
), и в определение от 10 ноември 2016 г., Edra Costruzioni и Edilfac (
C‑140/16
, непубликувано,
EU:C:2016:868
), Съдът се е произнесъл по въпроса дали конкуренти могат да бъдат изключени от процедура за възлагане на обществена поръчка поради неуточняване на свързаните с безопасността на труда разходи и дали този пропуск може да бъде отстранен a posteriori. В това отношение Съдът подчертал, че в хипотеза, при която условие за участие в процедура за възлагане на обществена поръчка, чието неизпълнение е основание за изключване на оферента, не е изрично предвидено в документацията на обществената поръчка и може да бъде изведено единствено от тълкуването на националното право в съдебната практика, възлагащият орган може да даде на изключения оферент достатъчен срок за отстраняване на пропуска.
Запитващата юрисдикция уточнява, че националният законодател, когато приема Кодекса за обществените поръчки, за да транспонира Директива 2014/24 в италианския правен ред, изрично предвижда задължение за оферентите да посочват в икономическите оферти разходите си за труд, като изключва възможността възлагащият орган да използва процедурата за съдействие чрез указания, за да поиска от оферентите, които не са изпълнили това си задължение, да отстранят нередовността.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Окръжен административен съд Лацио) иска да се установи дали разглежданата в главното производство национална правна уредба е съвместима с общите принципи на защита на оправданите правни очаквания, на правна сигурност и на пропорционалност по-специално в случай като разглеждания, когато икономическата оферта, в която не са посочени разходите за труд, е изготвена от предприятието участник в процедурата за възлагане на обществената поръчка съгласно предварително установената за целта от възлагащия орган документация и когато в последната липсва въпрос за изпълнение на свързаните с разходите за труд норми.
Според запитващата юрисдикция прилагането на тази национална правна уредба би могло да доведе до дискриминация на предприятия, които са установени в други държави членки и искат да участват в процедури за възлагане на обществени поръчки, тъй като те не биха могли да разчитат на правилността на предварително изготвения и предоставен им от възлагащия орган формуляр.
При тези обстоятелства Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Окръжен административен съд Лацио) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„Представляват ли принципите на правото на Европейския съюз за защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност, наред с принципите за свободно движение на стоки, свобода на установяване и свободно предоставяне на услуги, предвидени в Договора за функционирането на [ЕС], както и произтичащите от тях принципи на равнопоставеност, недопускане на дискриминация, взаимно признаване, пропорционалност и прозрачност, предвидени в Директива [2014/24], пречка за прилагането на национална правна уредба като италианската, произтичаща от разпоредбите на член 95, параграф 10 във връзка с член 83, параграф 9 от [Кодекса за обществените поръчки], съгласно която липсата на отделно отразяване на разходите за труд в икономическите оферти в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги във всички случаи води до отстраняване на предприятието оферент без възможност за съдействие чрез предоставяне на указания („soccorso istruttorio“) дори ако задължението за отделно отразяване на разходите не е било посочено в документацията по процедурата за възлагане на поръчката и независимо от обстоятелството, че по същество офертата действително отговаря на изискваните минимални разходи за труд съгласно изрична декларация в този смисъл от страна на съответното предприятие?“.
По преюдициалния въпрос
С преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали принципите на правна сигурност, на равно третиране и на прозрачност, предвидени в Директива 2014/24, трябва да се тълкуват в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство — съгласно която непосочването отделно на разходите за труд в икономическата оферта в процедура за възлагане на обществена поръчка е основание за изключване на тази оферта без възможност за оказване на съдействие на оферента чрез указания — е допустима, дори и задължението за отделно посочване на тези разходи да не е указано в документацията за поръчката.
В това отношение в установената практика на Съда се приема, от една страна, че принципът на равно третиране налага оферентите да разполагат с еднакви възможности при изготвяне на офертите си и следователно включва изискването спрямо офертите на всички оференти да се прилагат едни и същи условия. От друга страна, задължението за прозрачност, което произтича от този принцип, има за цел да гарантира, че не съществува риск от фаворизиране и произвол от страна на възлагащия орган. Това задължение предполага всички условия и редът за провеждане на процедурата за възлагане да са определени ясно, точно и еднозначно в обявлението за поръчка или в спецификациите, така че,първо, да позволят на всички оференти, които са в разумни граници осведомени и полагат нормална грижа, да схванат тяхното точно съдържание и да ги тълкуват по един и същ начин, и второ, да дадат възможност на възлагащия орган наистина да провери дали офертите на оферентите съответстват на критериите на разглежданата поръчка (решение от 2 юни 2016 г., Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, т.
и цитираната съдебна практика).
С оглед на тези съображения Съдът приема, че принципът на равно третиране и задължението за прозрачност трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат изключването на икономически оператор от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка, поради това че не е изпълнил задължение, което не е изрично предвидено в документацията за тази поръчка или в действащия национален закон, а се извежда чрез тълкуване на този закон и тази документация и попълване на празнотите в последната от националните административни органи или съдилища (решение от 2 юни 2016 г., Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, т.
, в този смисъл вж. определение от 10 ноември 2016 г., Spinosa Costruzioni Generali и Melfi,
C‑162/16
, непубликувано,
EU:C:2016:870
, т.
).
Посочените принципи не могат обаче да не допускат изключване от процедура за възлагане на обществена поръчка на икономически оператор поради неизпълнение на задължение, което е изрично предвидено в документацията за поръчката или в разпоредби от действащото национално право и чието неизпълнение е основание за изключване.
Това съображение намира допълнително потвърждение в установената практика на Съда, съгласно която в случаите, когато документация за обществена поръчка ясно изисква изпълнение на определени задължения под страх от изключване, възлагащият орган не може да приема каквото и да било саниране на неизпълнението на тези задължения (по аналогия вж. решения от 6 ноември 2014 г., Cartiera dell’Adda,
C‑42/13
,
EU:C:2014:2345
, т.
и
, от 2 юни 2016 г., Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, т.
и от 10 ноември 2016 г., Ciclat,
C‑199/15
,
EU:C:2016:853
, т.
).
В това отношение следва да се добави, че член 56, параграф 3 от Директива 2014/24 допуска държавите членки да ограничат случаите, в които възлагащите органи могат да поискат от съответните икономически оператори да представят, допълнят, пояснят или попълнят евентуално непълна, погрешна или липсваща информация или документация в подходящ срок.
Накрая, съгласно принципа на пропорционалност, който е общ принцип на правото на Съюза, национална правна уредба относно производствата за възлагане на обществени поръчки, с която се цели да се гарантира равното третиране на оферентите, не трябва да надхвърля необходимото за постигането на тази цел (в този смисъл вж. решение от 8 февруари 2018 г., Lloyd’s of London,
C‑144/17
,
EU:C:2018:78
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая, видно от изложените от запитващата юрисдикция обстоятелства, задължението за посочване на разходите за труд, чието неизпълнение е основание за изключване, ясно следва от член 95, параграф 10 във връзка с член 83, параграф 9от Кодекса за обществените поръчки, който действа към момента на публикуване на разглежданото в главното производство обявление за обществена поръчка. Съгласно член 83, параграф 9 от споменатия кодекс италианският законодател е решил, основавайки се на член 56, параграф 3 от Директива 2014/24, да изключи приложимостта на процедурата за съдействие чрез указания по-специално в случаите, когато липсващата информация се отнася до разходите за труд.
Впрочем, макар запитващата юрисдикция да твърди, че разглежданото в главното производство обявление за обществена поръчка не припомня изрично задължението по член 95, параграф 10 от Кодекса за обществените поръчки потенциалните оференти да посочват в икономическите си оферти разходите си за труд, то видно от представената на Съда преписка по делото, споменатото обявление уточнява, че „за всичко, което не е изрично предвидено в обявлението, документацията и спецификацията за обществената поръчка, се прилага [Кодексът за обществените поръчки]“.
Следователно всеки разумно информиран и полагащ обичайна грижа оферент по принцип е могъл да се запознае с приложимите към разглежданата в главното производство процедура за възлагане на обществена поръчка правила, в това число и със задължението за посочване в икономическата оферта на разходите за труд.
С оглед на изложеното следва, че принципите на равно третиране и на прозрачност допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство — съгласно която непосочването отделно на разходите за труд в икономическата оферта в процедура за възлагане на обществена поръчка е основание за изключване на тази оферта без възможност за оказване на съдействие на оферента чрез указания — е допустима, дори и задължението за отделно посочване на тези разходи да не е указано в документацията за поръчката.
От изразеното пред Съда писмено становище на Gea обаче става ясно, че предварително изготвеният формуляр, който оферентите в разглежданата в главното производство процедура за възлагане на обществена поръчка са били задължени да използват, практически не им е позволявал да посочат отделно разходите си за труд. Освен това в спецификациите на поръчката се е уточнявало, че оферентите не могат да представят други документи освен изрично поисканите им от възлагащия орган.
Запитващата юрисдикция, която единствена е компетентна да се произнася по фактите по спора в главното производство и по документацията за разглежданата процедура за възлагане на обществена поръчка, следва да провери дали наистина за оферентите е било практически невъзможно да посочат разходите си за труд в съответствие с член 95, параграф 10 от Кодекса за обществени поръчки, както и следва да прецени дали поради този факт документацията, макар изрично да препраща към ясните разпоредби от този кодекс, не води до объркване на оферентите.
Следва да се добави, че ако запитващата юрисдикция стигне до заключението, че в случая това действително е било така, то с оглед на принципите на правна сигурност, на прозрачност и на пропорционалност възлагащият орган може да предостави на оферента възможност да отстрани нередовността и да изпълни посоченото задължение в срока, който му определи за това (в този смисъл вж. решение от 2 юни 2016 г., Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, т.
, и определение от 10 ноември 2016 г., Spinosa Costruzioni Generali и Melfi,
C‑162/16
, непубликувано,
EU:C:2016:870
, т.
).
С оглед на всички изложени съображения на преюдициалния въпрос следва да се отговори, че принципите на правна сигурност, на равно третиране и на прозрачност като тези, предвидени в Директива 2014/24, трябва да се тълкуват в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство — съгласно която непосочването отделно на разходите за труд в икономическата оферта в процедура за възлагане на обществена поръчка е основание за изключване на тази оферта без възможност за оказване на съдействие на оферента чрез указания — е допустима, дори и задължението за отделно посочване на тези разходи да не е указано в документацията за поръчката, при условие че споменатото изискване и възможността за изключване са ясно предвидени в националната правна уредба относно процедурите за възлагане на обществени поръчки, към която тази документация изрично препраща. При все това, ако разпоредбите от обявлението за обществената поръчка не позволяват на оферентите да посочат тези разходи в икономическите си оферти, принципите на прозрачност и на пропорционалност трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат на оферентите да бъде предоставена възможност да отстранят нередовността и да изпълнят задълженията си по националната правна уредба в тази област в определен за това от възлагащия орган срок.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:

Принципите на правна сигурност, на равно третиране и на прозрачност като тези, предвидени в Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО, трябва да се тълкуват в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство — съгласно която непосочването отделно на разходите за труд в икономическата оферта в процедура за възлагане на обществена поръчка е основание за изключване на тази оферта без възможност за оказване на съдействие на оферента чрез указания — е допустима, дори и задължението за отделно посочване на тези разходи да не е указано в документацията за поръчката, при условие че споменатото изискване и възможността за изключване са ясно предвидени в националната правна уредба относно процедурите за възлагане на обществени поръчки, към която тази документация изрично препраща. При все това, ако разпоредбите от обявлението за обществената поръчка не позволяват на оферентите да посочат тези разходи в икономическите си оферти, принципите на прозрачност и на пропорционалност трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат на оферентите да бъде предоставена възможност да отстранят нередовността и да изпълнят задълженията си по националната правна уредба в тази област в определен за това от възлагащия орган срок.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.