CELEX: 62017CJ0473
Προδικαστική παραπομπή
Ενέργεια
Τομέας του υγροποιημένου αερίου πετρελαίου (LPG)
Προστασία των καταναλωτών
Υποχρέωση γενικού οικονομικού συμφέροντος
Ανώτατη τιμή της φιάλης υγραερίου
Υποχρέωση κατ’ οίκον διανομής
Άρθρο 106 ΣΛΕΕ
Οδηγίες 2003/55/ΕΚ, 2009/73/ΕΚ και 2006/123/ΕΚ
Ερμηνεία της αποφάσεως της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ. (C‑265/08, EU:C:2010:205)
Αρχή της αναλογικότητας

Οι αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως αφορούν την ερμηνεία της οδηγίας 2003/55/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2003, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου και την κατάργηση της οδηγίας 98/30/ΕΚ (
ΕΕ 2003, L 176, σ. 57
), και της αρχής της αναλογικότητας, όπως αυτές ερμηνεύθηκαν από το Δικαστήριο στην απόφαση της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
).
Οι αιτήσεις αυτές υποβλήθηκαν στο πλαίσιο δύο ενδίκων διαφορών μεταξύ, αφενός, των Repsol Butano SA και DISA Gas SAU και, αφετέρου, του Administración del Estado (Ισπανικού Δημοσίου) σχετικά με τη νομιμότητα της Orden IET/389/2015 por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados y se modifica el sistema de determinación automática de las tarifas de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo por canalización (αποφάσεως IET/389/2015 για την επικαιροποίηση του συστήματος αυτόματου καθορισμού των ανωτάτων τιμών πωλήσεως προ φόρων του εμφιαλωμένου υγροποιημένου αερίου πετρελαίου και για την τροποποίηση του συστήματος αυτόματου καθορισμού των τιμών πωλήσεως προ φόρων του υγροποιημένου αερίου πετρελαίου που διανέμεται μέσω αγωγών), της 5ης Μαρτίου 2015 (BOE αριθ. 58, της 9ης Μαρτίου 2015, σ. 20850, στο εξής: απόφαση IET/389/2015).
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η οδηγία 2003/55
Η οδηγία 2003/55, που καταργήθηκε από την οδηγία 2009/73/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου και την κατάργηση της οδηγίας 2003/55 (
ΕΕ 2009, L 211, σ. 94
), προέβλεπε στο άρθρο 1 τα εξής:
«1.   Η παρούσα οδηγία θεσπίζει κοινούς κανόνες που αφορούν τη μεταφορά, τη διανομή, την προμήθεια και την αποθήκευση φυσικού αερίου. Ορίζει τους κανόνες σχετικά με την οργάνωση και λειτουργία του τομέα του φυσικού αερίου, την πρόσβαση στην αγορά, τα κριτήρια και τις διαδικασίες που ισχύουν για τη χορήγηση αδειών για τη μεταφορά, τη διανομή, την προμήθεια και την αποθήκευση φυσικού αερίου καθώς και για την εκμετάλλευση των δικτύων.
2.   Οι κανόνες που θεσπίζονται με την παρούσα οδηγία για το φυσικό αέριο, συμπεριλαμβανομένου του υγροποιημένου φυσικού αερίου (ΥΦΑ), ισχύουν και για το βιοαέριο και το αέριο που παράγεται από βιομάζα ή άλλα είδη αερίου, στο βαθμό που τα αέρια αυτά είναι τεχνικώς δυνατό να διοχετεύονται με ασφάλεια στο δίκτυο φυσικού αερίου και να μεταφέρονται μέσω αυτού.»
Το άρθρο 3, παράγραφος 2, της ως άνω οδηγίας όριζε τα εξής:
«Τηρώντας πλήρως τις οικείες διατάξεις της συνθήκης [ΕΚ], και ιδίως το άρθρο 86 αυτής, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν στις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα του αερίου, χάριν του γενικού οικονομικού συμφέροντος, υποχρεώσεις παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας οι οποίες μπορούν να αφορούν την ασφάλεια, συμπεριλαμβανομένης της ασφάλειας του εφοδιασμού, την τακτική παροχή, την ποιότητα και τις τιμές παροχής, καθώς και την προστασία του περιβάλλοντος, συμπεριλαμβανομένης της προστασίας του κλίματος και της ενεργειακής αποδοτικότητας. Οι υποχρεώσεις αυτές πρέπει να ορίζονται σαφώς, να είναι διαφανείς, αμερόληπτες και επαληθεύσιμες και να διασφαλίζουν την ισότιμη πρόσβαση των επιχειρήσεων αερίου της ΕΕ στους εθνικούς καταναλωτές. Όσον αφορά την ασφάλεια του εφοδιασμού, την ενεργειακή αποδοτικότητα/διαχείριση της ζήτησης και την επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων, σύμφωνα με την παρούσα παράγραφο, τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόσουν μακροπρόθεσμο προγραμματισμό, λαμβάνοντας υπόψη το ενδεχόμενο τρίτα μέρη να ζητήσουν πρόσβαση στο δίκτυο.»
Η οδηγία 2009/73
Το άρθρο 1 της οδηγίας 2009/73 ορίζει τα εξής:
«1.   Η παρούσα οδηγία θεσπίζει κοινούς κανόνες που αφορούν τη μεταφορά, τη διανομή, την προμήθεια και την αποθήκευση φυσικού αερίου. Ορίζει τους κανόνες σχετικά με την οργάνωση και λειτουργία του τομέα του φυσικού αερίου, την πρόσβαση στην αγορά, τα κριτήρια και τις διαδικασίες χορήγησης αδειών για τη μεταφορά, τη διανομή, την προμήθεια και την αποθήκευση φυσικού αερίου και για την εκμετάλλευση των δικτύων.
2.   Οι κανόνες που θεσπίζονται με την παρούσα οδηγία για το φυσικό αέριο, συμπεριλαμβανομένου του υγροποιημένου φυσικού αερίου (ΥΦΑ), ισχύουν αδιακρίτως και για το βιοαέριο και το αέριο που παράγεται από βιομάζα ή άλλα είδη αερίου, εφόσον τα αέρια αυτά είναι τεχνικώς δυνατό να διοχετεύονται με ασφάλεια στο σύστημα φυσικού αερίου και να μεταφέρονται μέσω αυτού.»
Το άρθρο 3, παράγραφος 2, της ως άνω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«Τηρώντας πλήρως τις οικείες διατάξεις της συνθήκης [ΕΚ], και ιδίως το άρθρο 86, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν στις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα του φυσικού αερίου, χάριν του γενικού οικονομικού συμφέροντος, υποχρεώσεις παροχής υπηρεσιών κοινής ωφελείας οι οποίες μπορούν να αφορούν την ασφάλεια, συμπεριλαμβανομένης της ασφάλειας του εφοδιασμού, την τακτική παροχή, την ποιότητα και τις τιμές παροχής, καθώς και την προστασία του περιβάλλοντος, συμπεριλαμβανομένης της προστασίας του κλίματος, της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και της ενεργειακής αποδοτικότητας. Οι υποχρεώσεις αυτές πρέπει να ορίζονται σαφώς, να είναι διαφανείς, αμερόληπτες και επαληθεύσιμες και να διασφαλίζουν την ισότιμη πρόσβαση των επιχειρήσεων φυσικού αερίου της Κοινότητας στους εθνικούς καταναλωτές. Όσον αφορά την ασφάλεια του εφοδιασμού, την ενεργειακή αποδοτικότητα/διαχείριση της ζήτησης και την επίτευξη των στόχων για το περιβάλλον και την ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές, σύμφωνα με την παρούσα παράγραφο, τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόσουν μακροπρόθεσμο προγραμματισμό, λαμβάνοντας υπόψη το ενδεχόμενο τρίτα μέρη να ζητήσουν πρόσβαση στο σύστημα.»
Η οδηγία 2006/123/ΕΚ
Οι αιτιολογικές σκέψεις 5, 8, 17 και 70 έως 73 της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (
ΕΕ 2006, L 376, σ. 36
), έχουν ως εξής:
«(5)
[…] θα πρέπει να εξαλειφθούν τα εμπόδια που παρακωλύουν την ελευθερία εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών στα κράτη μέλη και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών μεταξύ των κρατών μελών και να παρασχεθεί στους αποδέκτες και στους παρόχους υπηρεσιών η ασφάλεια δικαίου την οποία χρειάζονται για να ασκήσουν στην πράξη τις δύο αυτές θεμελιώδεις ελευθερίες που κατοχυρώνονται με τη συνθήκη. Δεδομένου ότι τα εμπόδια στην εσωτερική αγορά των υπηρεσιών επηρεάζουν τόσο τους φορείς που επιθυμούν να εγκατασταθούν σε άλλα κράτη μέλη όσο και εκείνους που παρέχουν υπηρεσία σε άλλο κράτος μέλος χωρίς να έχουν εγκατασταθεί στο κράτος αυτό, είναι σκόπιμο να επιτρέπεται στον πάροχο υπηρεσιών να αναπτύσσει τις δραστηριότητές του στην εσωτερική αγορά είτε εγκαθιστάμενος σε άλλο κράτος μέλος είτε εκμεταλλευόμενος την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών. Οι πάροχοι υπηρεσιών θα πρέπει να είναι σε θέση να επιλέγουν μεταξύ των δύο αυτών ελευθεριών βάσει της αναπτυξιακής τους στρατηγικής για κάθε κράτος μέλος.
(8)
Οι διατάξεις της παρούσας οδηγίας σχετικά με την ελευθερία εγκατάστασης και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών θα πρέπει να εφαρμόζονται μόνο κατά τον βαθμό που οι σχετικές δραστηριότητες είναι ανοικτές στον ανταγωνισμό και, επομένως, δεν υποχρεώνουν τα κράτη μέλη να ελευθερώσουν υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος ή να ιδιωτικοποιήσουν δημόσιους φορείς παροχής των εν λόγω υπηρεσιών ή να καταργήσουν υφιστάμενα μονοπώλια για άλλες δραστηριότητες ή ορισμένες υπηρεσίες διανομής.
(17)
Η παρούσα οδηγία καλύπτει μόνο τις υπηρεσίες που παρέχονται έναντι οικονομικού ανταλλάγματος. […] Οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος είναι υπηρεσίες που παρέχονται έναντι οικονομικού ανταλλάγματος και, επομένως, περιλαμβάνονται στο πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας. Ωστόσο, ορισμένες υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, όπως αυτές που μπορεί να υπάρχουν στον τομέα των μεταφορών, αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας, ενώ για ορισμένες άλλες υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, όπως για όσες μπορεί να υπάρχουν στον τομέα των ταχυδρομικών υπηρεσιών, προβλέπεται παρέκκλιση από τη διάταξη περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών που θεσπίζεται με την παρούσα οδηγία. […]
(70)
Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας και με την επιφύλαξη του άρθρου 16 της συνθήκης ΕΚ, οι υπηρεσίες μπορούν να θεωρηθούν υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος στο πλαίσιο της παρούσας οδηγίας μόνον αν παρέχονται κατ’ εφαρμογήν ειδικής αποστολής δημόσιου συμφέροντος που ανατίθεται στον πάροχο από το οικείο κράτος μέλος. Η εν λόγω ανάθεση θα πρέπει να γίνει μέσω μιας ή περισσότερων πράξεων, η μορφή των οποίων καθορίζεται από κάθε κράτος μέλος, και θα πρέπει να προσδιορίζει την ακριβή φύση του ειδικού καθήκοντος.
(71)
Η διαδικασία αμοιβαίας αξιολόγησης που προβλέπεται στην παρούσα οδηγία δεν θα πρέπει να θίγει την ελευθερία των κρατών μελών να καθορίζουν στη νομοθεσία τους υψηλό επίπεδο προστασίας των δημόσιων συμφερόντων, ιδίως για την επίτευξη στόχων κοινωνικής πολιτικής. Επιπλέον, κατά τη διαδικασία αμοιβαίας αξιολόγησης είναι σκόπιμο να λαμβάνεται πλήρως υπόψη η ιδιαιτερότητα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος και των συγκεκριμένων στόχων τους. Οι στόχοι αυτοί ενδέχεται να δικαιολογούν ορισμένους περιορισμούς της ελευθερίας εγκατάστασης, ιδίως όταν με τους εν λόγω περιορισμούς επιδιώκονται στόχοι προστασίας της δημόσιας υγείας και κοινωνικής πολιτικής και όταν πληρούνται οι όροι του άρθρου 15, παράγραφος 3, στοιχεία α), β) και γ). […]
(72)
Στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος ανατίθενται σημαντικά καθήκοντα σχετιζόμενα με την κοινωνική και την εδαφική συνοχή. Η άσκηση των καθηκόντων αυτών δεν θα πρέπει να παρεμποδίζεται λόγω της διαδικασίας αξιολόγησης που προβλέπεται από την παρούσα οδηγία. Οι απαιτήσεις που είναι αναγκαίες για την εκπλήρωση των καθηκόντων αυτών δεν θα πρέπει να θίγονται από τη διαδικασία αυτήν, ενώ, παράλληλα, θα πρέπει να αντιμετωπίζονται αδικαιολόγητοι περιορισμοί της ελευθερίας εγκατάστασης.
(73)
[…] Η αξιολόγηση της συμβατότητας των καθοριζόμενων ελάχιστων ή/και ανώτατων τιμών με την ελευθερία εγκατάστασης αφορά μόνο τις τιμές που επιβάλλονται από τις αρμόδιες αρχές ειδικά για την παροχή ορισμένων υπηρεσιών και δεν αφορά, για παράδειγμα, τους γενικούς κανόνες καθορισμού των τιμών, π.χ. για τα ενοίκια των κατοικιών.»
Το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2006/123 έχει ως εξής:
«1.   Η παρούσα οδηγία θεσπίζει τις γενικές διατάξεις που διευκολύνουν την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, διατηρώντας ταυτόχρονα υψηλό ποιοτικό επίπεδο υπηρεσιών.
2.   Η παρούσα οδηγία δεν αφορά την ελευθέρωση των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος που επιφυλάσσονται αποκλειστικά σε δημόσιους ή ιδιωτικούς φορείς ούτε την ιδιωτικοποίηση δημόσιων φορέων παροχής υπηρεσιών.»
Το άρθρο 2 της ως άνω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«1.   Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις υπηρεσίες παρόχων εγκατεστημένων σε κράτος μέλος.
2.   Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις ακόλουθες δραστηριότητες:
α)
στις μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος·
[…]»
Το άρθρο 15 της εν λόγω οδηγίας, που φέρει τον τίτλο «Απαιτήσεις που πρέπει να αξιολογηθούν» και περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο III της ως άνω οδηγίας, το οποίο αφορά την ελευθερία εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών, ορίζει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον τα νομικά τους συστήματα προβλέπουν απαιτήσεις όπως εκείνες που αναφέρονται στην παράγραφο 2 και εξασφαλίζουν ότι οι απαιτήσεις αυτές είναι συμβατές με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 3. Τα κράτη μέλη προσαρμόζουν τις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις τους ώστε να είναι συμβατές με τις εν λόγω προϋποθέσεις.
2.   Τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον τα νομικά τους συστήματα εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της από την τήρηση των ακόλουθων απαιτήσεων που δεν εισάγουν διακρίσεις:
[…]
ζ)
υποχρεωτικές ελάχιστες ή/και ανώτερες τιμές, με τις οποίες οφείλει να συμμορφώνεται ο πάροχος·
η)
απαίτηση που επιβάλλεται σε παρόχους να προσφέρουν, μαζί με τη δική τους υπηρεσία, άλλες συγκεκριμένες υπηρεσίες.
3.   Τα κράτη μέλη ελέγχουν εάν οι απαιτήσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 2 πληρούν τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
α)
μη εισαγωγή διακρίσεων: οι απαιτήσεις δεν πρέπει να εισάγουν άμεσα ή έμμεσα διακρίσεις ανάλογα με την ιθαγένεια ή, όσον αφορά τις επιχειρήσεις, ανάλογα με την έδρα τους·
β)
αναγκαιότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος·
γ)
αναλογικότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να είναι κατάλληλες για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση του επιδιωκόμενου στόχου και να μην υπερβαίνουν το όριο που είναι απαραίτητο για την επίτευξη του στόχου, το ίδιο δε αποτέλεσμα να μην μπορεί να επιτευχθεί με άλλα λιγότερο περιοριστικά μέτρα.
4.   Οι παράγραφοι 1, 2 και 3 εφαρμόζονται στη νομοθεσία που διέπει τον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, μόνο κατά το μέτρο που η εφαρμογή των εν λόγω παραγράφων δεν παρακωλύει, νομικά ή στην πράξη, την εκτέλεση της συγκεκριμένης αποστολής που τους έχει ανατεθεί.
[…]
6.   Από τις 28 Δεκεμβρίου 2006 τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εισάγουν καμία νέα απαίτηση των ειδών που απαριθμούνται στην παράγραφο 2 παρά μόνο σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 3.
[…]»
Το ισπανικό δίκαιο
Το άρθρο 1, παράγραφος 3, του Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos (νόμου 34/1998 για τον τομέα των υδρογονανθράκων), της 7ης Οκτωβρίου 1998 (BOE αριθ. 241, της 8ης Οκτωβρίου 1998, σ. 33517), προβλέπει τα εξής:
«Οι δραστηριότητες που αφορούν τον εφοδιασμό με υγρούς και αέριους υδρογονάνθρακες ασκούνται σύμφωνα με τις αρχές της αντικειμενικότητας, της διαφάνειας και του ελεύθερου ανταγωνισμού.»
Το άρθρο 37, παράγραφος 1, του νόμου αυτού ορίζει τα εξής:
«Οι δραστηριότητες διύλισης αργού πετρελαίου, η μεταφορά, αποθήκευση, διανομή και πώληση πετρελαιοειδών, συμπεριλαμβανομένου του υγροποιημένου αερίου πετρελαίου, μπορούν να διεξάγονται ελεύθερα κατά τα προβλεπόμενα από τον παρόντα νόμο, με την επιφύλαξη των υποχρεώσεων που ενδεχομένως απορρέουν από άλλες, φορολογικές ιδίως, διατάξεις καθώς και από τη συναφή τομεακή νομοθεσία, σχετικές με τη χωροταξία και το περιβάλλον και την προστασία των καταναλωτών και των χρηστών.»
Το άρθρο 38 του εν λόγω νόμου ορίζει τα εξής:
«Οι τιμές των πετρελαιοειδών διαμορφώνονται ελεύθερα.»
Η τέταρτη μεταβατική διάταξη του Ley 34/1998 προέβλεπε τα εξής:
«Βάσει ενός μαθηματικού τύπου ο οποίος καθορίζεται με κανονιστική πράξη, η Κυβέρνηση μπορεί να καθορίζει τις ανώτατες τιμές πωλήσεως στο κοινό του εμφιαλωμένου υγροποιημένου αερίου πετρελαίου ενόσω οι όροι ανταγωνισμού και ανταγωνιστικότητας στην αγορά αυτή δεν κρίνονται ικανοποιητικοί. Η ανώτατη τιμή περιλαμβάνει το κόστος της κατ’ οίκον διανομής.»
Το άρθρο 5 του Real Decreto-ley 15/1999 por el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos (βασιλικής πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 15/1999 περί εγκρίσεως μέτρων ελευθερώσεως, διαρθρωτικής μεταρρυθμίσεως και αυξήσεως του ανταγωνισμού στον τομέα των υδρογονανθράκων), της 1ης Οκτωβρίου 1999 (BOE αριθ. 236, της 2ας Οκτωβρίου 1999, σ. 35442), προέβλεπε τα εξής:
«1.   Η ανώτατη τιμή πωλήσεως στο κοινό, προ φόρων, του εμφιαλωμένου υγροποιημένου αερίου πετρελαίου που διατίθεται σε φιάλες περιεκτικότητας ίσης ή μεγαλύτερης των 8 χιλιόγραμμων [kg] καθορίζεται σε 83,4 πεσέτες/kg, περιλαμβανομένης της κατ’ οίκον διανομής. Η τιμή αυτή ισχύει επί δώδεκα μήνες από της ενάρξεως ισχύος της παρούσας βασιλικής πράξεως νομοθετικού περιεχομένου.
2.   Ο Υπουργός Βιομηχανίας και Ενέργειας θεσπίζει, με υπουργική απόφαση και με σύμφωνη γνώμη της ειδικής κυβερνητικής επιτροπής οικονομικών υποθέσεων, εντός του κατά την προηγούμενη παράγραφο δωδεκαμήνου, ένα σύστημα καθορισμού των τιμών του εμφιαλωμένου υγροποιημένου αερίου πετρελαίου λαμβανομένου υπόψη του εποχιακού χαρακτήρα των αγορών.
3.   Αν οι όροι ανταγωνισμού και ανταγωνιστικότητας στην αγορά αυτή δεν κρίνονται ικανοποιητικοί, ο Υπουργός Βιομηχανίας και Ενέργειας μπορεί να θεσπίσει, με υπουργική απόφαση και με σύμφωνη γνώμη της ειδικής κυβερνητικής επιτροπής οικονομικών υποθέσεων, άλλα συστήματα για τον καθορισμό των ανώτατων τιμών πωλήσεως στο κοινό εμφιαλωμένου υγροποιημένου αερίου πετρελαίου. Η ανώτατη τιμή περιλαμβάνει το κόστος της κατ’ οίκον διανομής.»
Το Real Decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (βασιλική πράξη νομοθετικού περιεχομένου 8/2014, περί εγκρίσεως επειγόντων μέτρων για την ανάπτυξη, την ανταγωνιστικότητα και την αποδοτικότητα), της 4ης Ιουλίου 2014 (BOE αριθ. 163, της 5ης Ιουλίου 2014, σ. 52544), κατήργησε την τέταρτη μεταβατική διάταξη του Ley 34/1998 καθώς και το άρθρο 5 της βασιλικής πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 15/1999.
Η τριακοστή τρίτη πρόσθετη διάταξη του νόμου 34/1998, όπως τροποποιήθηκε από τη βασιλική πράξη νομοθετικού περιεχομένου 8/2014, προβλέπει τα εξής:
«1. Οι χρήστες που έχουν συνάψει σύμβαση για τον εφοδιασμό με εμφιαλωμένο υγροποιημένο αέριο πετρελαίου που διατίθεται σε φιάλες περιεκτικότητας ίσης ή μεγαλύτερης των 8 kg και μικρότερης των 20 kg, πλην των φιαλών που περιέχουν μίγματα για τη χρήση του υγροποιημένου αερίου πετρελαίου ως καυσίμου, δικαιούνται κατ’ οίκον διανομή.
Στην ηπειρωτική χώρα και σε κάθε νησιωτική περιοχή και περιοχή εκτός της Ιβηρικής χερσονήσου, η επιχείρηση χονδρικής πωλήσεως υγροποιημένου αερίου πετρελαίου η οποία κατέχει το μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς όσον αφορά τις πωλήσεις της στον τομέα του εμφιαλωμένου υγροποιημένου αερίου πετρελαίου που διατίθεται σε φιάλες περιεκτικότητας ίσης ή μεγαλύτερης των 8 kg και μικρότερης των 20 kg, πλην των φιαλών που περιέχουν μίγματα για τη χρήση του υγροποιημένου αερίου πετρελαίου ως καυσίμου, υπέχει υποχρέωση κατ’ οίκον διανομής σε όσους το ζητούν εντός της αντίστοιχης εδαφικής περιοχής.
2. Ο κατάλογος των επιχειρήσεων χονδρικής πωλήσεως υγροποιημένου αερίου πετρελαίου που υπέχουν υποχρέωση [κατ’ οίκον] διανομής καταρτίζεται με απόφαση του γενικού διευθυντή ενεργειακής πολιτικής και ορυχείων ανά τριετία. Η απόφαση αυτή δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα του Κράτους.
Όταν η εξέλιξη της αγοράς και η διάρθρωση των επιχειρήσεων του οικείου τομέα το απαιτούν και, σε κάθε περίπτωση, ανά πενταετία, η Κυβέρνηση αναθεωρεί τους όρους εκπληρώσεως της υποχρεώσεως που επιβάλλεται με την παρούσα διάταξη ή αποφασίζει την κατάργηση της υποχρεώσεως αυτής.
3. Ανεξαρτήτως των διατάξεων του άρθρου 38 του παρόντος νόμου, ενόσω οι όροι ανταγωνισμού και ανταγωνιστικότητας στην αγορά αυτή δεν κρίνονται ικανοποιητικοί, ο Υπουργός Βιομηχανίας, Ενέργειας και Τουρισμού, με σύμφωνη γνώμη της ειδικής κυβερνητικής επιτροπής οικονομικών υποθέσεων, καθορίζει τις ανώτατες τιμές πωλήσεως στο κοινό του εμφιαλωμένου υγροποιημένου αερίου πετρελαίου που διατίθεται σε φιάλες περιεκτικότητας ίσης ή μεγαλύτερης των 8 kg και μικρότερης των 20 kg με απόβαρο μεγαλύτερο των 9 kg, πλην των φιαλών που περιέχουν μίγματα για τη χρήση του υγροποιημένου αερίου πετρελαίου ως καυσίμου, προβλέποντας συγκεκριμένο ύψος των τιμών αυτών ή ένα σύστημα αυτόματου καθορισμού και αναπροσαρμογής των τιμών αυτών. Η ανώτατη τιμή περιλαμβάνει το κόστος της κατ’ οίκον διανομής.
4. Με την επιφύλαξη των διατάξεων των προηγούμενων παραγράφων, σε περίπτωση που η επιχείρηση χονδρικής πωλήσεως υγροποιημένου αερίου πετρελαίου η οποία υπέχει υποχρέωση κατ’ οίκον διανομής φιαλών περιεκτικότητας ίσης ή μεγαλύτερης των 8 kg και μικρότερης των 20 kg δεν διαθέτει φιάλες με απόβαρο μεγαλύτερο των 9 kg, η υποχρέωση κατ’ οίκον διανομής με τις κατά την παράγραφο 3 ανώτατες τιμές πωλήσεως εκτείνεται στις φιάλες με απόβαρο μικρότερο των 9 kg στην αντίστοιχη εδαφική περιοχή.
5. Οι επιχειρήσεις χονδρικής πωλήσεως υγροποιημένου αερίου πετρελαίου πρέπει να παρέχουν στη γενική διεύθυνση ενεργειακής πολιτικής και ορυχείων τις πληροφορίες που ζητούνται από αυτές για την εκπλήρωση των καθηκόντων τους, ιδίως για τους σκοπούς της εφαρμογής, της αναλύσεως και του ελέγχου τηρήσεως της υποχρεώσεως κατ’ οίκον διανομής, των πραγματοποιούμενων παραδόσεων υγροποιημένου αερίου πετρελαίου και των ανώτατων τιμών πωλήσεως στο κοινό, που προβλέπονται στις προηγούμενες παραγράφους.»
Οι διαφορές των κυρίων δικών και τα προδικαστικά ερωτήματα
Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η Repsol Butano και η DISA Gas προσέφυγαν ενώπιον του Tribunal Supremo (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Ισπανία) κατά της αποφάσεως IET/389/2015.
Προς στήριξη της προσφυγής της, η Repsol Butano υποστηρίζει ότι το σύστημα καθορισμού των ανώτατων τιμών του εμφιαλωμένου υγροποιημένου αερίου πετρελαίου (LPG) που εφαρμόστηκε με την απόφαση IET/389/2015 είναι αντίθετο προς την απελευθέρωση του οικείου τομέα και εισάγει δυσμενή διάκριση. Η DISA Gas υποστηρίζει ότι η υποχρέωση κατ’ οίκον διανομής των φιαλών LPG σε προκαθορισμένη ανώτατη τιμή εισάγει δυσμενή διάκριση, καθόσον επιβάλλεται σε έναν μόνον επιχειρηματία σε κάθε εδαφική περιοχή που καθορίζεται από την ισπανική νομοθεσία. Εξάλλου, το σύστημα αυτό είναι αντίθετο προς την απελευθέρωση του τομέα και προς την αρχή της αναλογικότητας. Επιπλέον, ενθαρρύνει στρεβλώσεις του ανταγωνισμού.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, η απόφαση IET/389/2015, η οποία έχει, κυρίως, ως αντικείμενο την επικαιροποίηση του συστήματος αυτόματου καθορισμού των ανώτατων τιμών πωλήσεως του εμφιαλωμένου LPG, εκδόθηκε με βάση την ισπανική νομοθεσία για τον τομέα των υδρογονανθράκων, ήτοι την τριακοστή τρίτη πρόσθετη διάταξη του νόμου 34/1998, την οποία εισήγαγε η βασιλική πράξη νομοθετικού περιεχομένου 8/2014.
Η διάταξη αυτή προβλέπει, αφενός, ότι ο Ministro de Industria, Energía y Turismo (υπουργός Βιομηχανίας, Ενέργειας και Τουρισμού) καθορίζει, «ενόσω οι όροι ανταγωνισμού και ανταγωνιστικότητας στην αγορά αυτή δεν κρίνονται ικανοποιητικοί», τις ανώτατες τιμές πωλήσεως εμφιαλωμένου LPG που διατίθεται σε φιάλες με περιεκτικότητα μεταξύ 8 kg και 20 kg και με απόβαρο μεγαλύτερο των 9 kg. Σε περίπτωση που οι φιάλες αυτές δεν είναι διαθέσιμες, οι ανώτατες τιμές πωλήσεως εφαρμόζονται και σε άλλες φιάλες.
Αφετέρου, η νομοθετική αυτή διάταξη προβλέπει υποχρέωση κατ’ οίκον διανομής των φιαλών υγραερίου για τις οποίες ισχύει η τιμή διατίμησης. Το κόστος της παραδόσεως περιλαμβάνεται στην ανώτατη τιμή. Η υποχρέωση αυτή επιβάλλεται στους επιχειρηματίες που κατέχουν το μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς στον τομέα του εμφιαλωμένου LPG που διατίθεται σε φιάλες με περιεκτικότητα μεταξύ 8 kg και 20 kg, στις διάφορες εδαφικές περιοχές του Βασιλείου της Ισπανίας, ήτοι στην ηπειρωτική χώρα, στις Βαλεαρίδες Νήσους, στις Κανάριες Νήσους καθώς και στη Θέουτα και στη Μελίγια. Ο κατάλογος των επιχειρηματιών που υπέχουν την υποχρέωση παραδόσεως καταρτίζεται με απόφαση του γενικού διευθυντή ενεργειακής πολιτικής και ορυχείων ανά τρία έτη. Κατά την τριακοστή τρίτη πρόσθετη διάταξη του νόμου 34/1998, η κυβέρνηση αναθεωρεί τους όρους εκπληρώσεως της υποχρεώσεως αυτής «[ό]ταν η εξέλιξη της αγοράς και η διάρθρωση των επιχειρήσεων του οικείου τομέα το απαιτούν και, σε κάθε περίπτωση, ανά πενταετία».
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει εξάλλου ότι, πριν από την έκδοση του βασιλικού νομοθετικού διατάγματος 8/2014, άλλες διατάξεις του νόμου 34/1998 προέβλεπαν ήδη τη δυνατότητα καθορισμού ανώτατης τιμής πωλήσεως του εμφιαλωμένου LPG καθώς και υποχρέωση κατ’ οίκον διανομής. Κατά το αιτούν δικαστήριο, τα μέτρα αυτά εφαρμόζονταν συνεχώς με παρατάσεις από το 1998, παρά το γεγονός ότι η σχετική νομοθεσία τους προσέδιδε ρητώς μεταβατικό χαρακτήρα. Η παράταση των μέτρων αυτών επί ένα τόσο μακρό χρονικό διάστημα θα μπορούσε να παρακωλύσει την είσοδο νέων επιχειρηματιών στη σχετική αγορά. Οι επιχειρηματίες αυτοί θα βρίσκονταν σε κατάσταση στην οποία ο επιχειρηματίας ο οποίος κατέχει το μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς σε συγκεκριμένη εδαφική περιοχή προσφέρει το εμφιαλωμένο LPG σε μια διοικητικώς καθοριζόμενη ανώτατη τιμή, η οποία επιπλέον περιλαμβάνει την κατ’ οίκον διανομή.
Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι η επιβολή ανώτατης τιμής που περιλαμβάνει την κατ’ οίκον διανομή μπορεί να αποτελέσει φραγμό για την είσοδο νέων επιχειρηματιών στην αγορά. Ασφαλώς, στο μέτρο που αυτοί χρησιμοποιούν λιγότερο βαριές φιάλες, οι οποίες δεν υπόκεινται στην τιμή διατίμησης, μπορούν να καθορίζουν ελεύθερα τις τιμές. Στην πράξη όμως δεν μπορούν να αποκλίνουν από την τιμή αυτή διότι διαφορετικά δεν θα έχουν ζήτηση που να δικαιολογεί τις επενδύσεις τις οποίες πρέπει να πραγματοποιήσουν. Είναι επομένως εύλογο να θεωρηθεί ότι τα μέτρα αυτά έχουν στην πραγματικότητα ως αποτέλεσμα παγιοποίηση της καταστάσεως της αγοράς, η οποία αντιβαίνει στον ελεύθερο ανταγωνισμό.
Όσον αφορά τη συμβατότητα των επίμαχων στις κύριες δίκες μέτρων με το δίκαιο της Ένωσης, το Δικαστήριο έκρινε, στην απόφαση της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), ότι η οδηγία 2003/55 η οποία διέπει την αγορά φυσικού αερίου δεν αντιτίθεται σε εθνική νομοθεσία η οποία, χάριν του γενικού οικονομικού συμφέροντος, αποβλέπει στη διατήρηση της τιμής παροχής φυσικού αερίου σε λογικά επίπεδα διά του καθορισμού τιμής αναφοράς, υπό την προϋπόθεση ότι η νομοθεσία αυτή λαμβάνει υπόψη τους σκοπούς ελευθερώσεως και προστασίας του τελικού καταναλωτή, είναι αναγκαία και έχει περιορισμένη χρονική διάρκεια.
Το Tribunal Supremo (Ανώτατο Δικαστήριο) έκρινε ότι τα κριτήρια που διατυπώθηκαν στην απόφαση αυτή έχουν επίσης εφαρμογή στην αγορά του εμφιαλωμένου υγροποιημένου αερίου, υπό την προϋπόθεση ότι η αγορά αυτή έχει κοινοτική διάσταση, έστω και χωρίς να υφίσταται ενωσιακή νομοθεσία που να διέπει ειδικώς την εν λόγω αγορά.
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι, εν προκειμένω, το μέτρο που συνίσταται στον καθορισμό ανώτατης τιμής πωλήσεως του εμφιαλωμένου υγροποιημένου αερίου μπορεί να χαρακτηριστεί μέτρο προστασίας των κοινωνικά ευάλωτων καταναλωτών, καθόσον επιδιώκει να εξασφαλίσει ότι η τιμή προμήθειας στον τελικό καταναλωτή διατηρείται σε λογικά επίπεδα. Το ίδιο ισχύει και για την υποχρέωση κατ’ οίκον διανομής. Τα μέτρα αυτά επιδιώκουν, συνεπώς, σκοπούς γενικού οικονομικού συμφέροντος, κατά την έννοια του άρθρου 106 ΣΛΕΕ.
Εντούτοις, τα μέτρα αυτά είναι γενικά και ισχύουν αδιακρίτως, καθόσον ωφελούν όλους τους καταναλωτές. Εξάλλου, ενώ από τη σχετική νομοθεσία προκύπτει ότι τα εν λόγω μέτρα έχουν μεταβατικό χαρακτήρα καθόσον ανανεώνονται «ενόσω οι όροι ανταγωνισμού και ανταγωνιστικότητας στην αγορά αυτή δεν κρίνονται ικανοποιητικοί», τα μέτρα αυτά ισχύουν από 18 και πλέον ετών.
Είναι συνεπώς αμφίβολη η συμβατότητα των μέτρων αυτών με το δίκαιο της Ένωσης, δεδομένων των κριτηρίων που διατυπώθηκαν στην απόφαση της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), και της αρχής της αναλογικότητας.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tribunal Supremo (Ανώτατο Δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Δεδομένης της νομολογίας που διαμορφώθηκε στην απόφαση [της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
)], συνάδει προς αυτήν ή προς την αρχή της αναλογικότητας το μέτρο που συνίσταται στον καθορισμό ανώτατης τιμής για τη φιάλη υγροποιημένου αερίου, ως μέτρο προστασίας των κοινωνικά ευάλωτων χρηστών, όταν συντρέχει, διαζευκτικώς ή σωρευτικώς, κάποια από τις ακόλουθες περιστάσεις;
–
το μέτρο θεσπίζεται γενικώς για το σύνολο των καταναλωτών και για αόριστο χρονικό διάστημα “ενόσω οι όροι ανταγωνισμού και ανταγωνιστικότητας στην αγορά αυτή δεν κρίνονται ικανοποιητικοί”,
–
το μέτρο ισχύει ήδη από 18 και πλέον ετών,
–
το μέτρο μπορεί να συμβάλει στην παγιοποίηση της καταστάσεως ισχνού ανταγωνισμού καθόσον συνιστά εμπόδιο για την είσοδο νέων επιχειρηματικών φορέων;
2)
Δεδομένης της νομολογίας που διαμορφώθηκε στην απόφαση [της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
)], συνάδει προς αυτήν ή προς την αρχή της αναλογικότητας μέτρο περί υποχρεωτικής κατ’ οίκον διανομής εμφιαλωμένου υγροποιημένου αερίου, ως μέτρο προστασίας των κοινωνικά ευάλωτων χρηστών ή των κατοίκων δυσπρόσιτων περιοχών, όταν συντρέχει, διαζευκτικώς ή σωρευτικώς, κάποια από τις απαριθμούμενες στο προηγούμενο ερώτημα περιστάσεις;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Με τα ερωτήματά του, τα οποία πρέπει να συνεξεταστούν, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί εάν η αρχή της αναλογικότητας πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αντιτίθεται σε μέτρα όπως τα επίμαχα στις διαφορές των κυρίων δικών, τα οποία καθορίζουν ανώτατη τιμή του εμφιαλωμένου LPG που διατίθεται σε φιάλες με περιεκτικότητα μεταξύ 8 kg και 20 kg και με απόβαρο μεγαλύτερο των 9 kg, επιβάλλουν δε στους επιχειρηματίες που κατέχουν το μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς στον οικείο τομέα, σε συγκεκριμένη γεωγραφική αγορά, υποχρέωση κατ’ οίκον διανομής του αερίου αυτού. Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο παραπέμπει στα κριτήρια που προκύπτουν από την απόφαση της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
).
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, στην απόφαση εκείνη, το Δικαστήριο αποφάνθηκε σχετικά με την ερμηνεία της οδηγίας 2003/55 και ιδίως του άρθρου της 3, παράγραφος 2, το οποίο διέπει την παρέμβαση των κρατών μελών, χάριν του γενικού οικονομικού συμφέροντος, στον τομέα του φυσικού αερίου, τον οποίο αφορά η οδηγία αυτή. Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο αποφάνθηκε σχετικά με τα κριτήρια για την εκτίμηση της αναλογικότητας μέτρου το οποίο συνίσταται στον καθορισμό τιμής αναφοράς για την προμήθεια φυσικού αερίου στους τελικούς καταναλωτές.
Η οδηγία 2003/55 καταργήθηκε με την οδηγία 2009/73, το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οποίας ταυτίζεται κατ’ ουσίαν με το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/55 και ερμηνεύθηκε από το Δικαστήριο στην απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2016, ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
).
Το πεδίο εφαρμογής των δύο αυτών οδηγιών ορίζεται, αντιστοίχως, στο άρθρο 1 καθεμιάς από αυτές. Βάσει των διατάξεων αυτών, οι ως άνω οδηγίες εφαρμόζονται στο φυσικό αέριο καθώς και στο βιοαέριο και στο αέριο που παράγεται από βιομάζα ή σε άλλα είδη αερίου, στον βαθμό που τα αέρια αυτά είναι τεχνικώς δυνατό να διοχετεύονται στο δίκτυο φυσικού αερίου και να μεταφέρονται μέσω αυτού υπό ασφαλείς συνθήκες.
Όπως επισήμαναν η Ισπανική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή με τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν στο Δικαστήριο, δεν είναι τεχνικώς δυνατό να διοχετευθεί LPG στο δίκτυο φυσικού αερίου και να μεταφερθεί μέσω του δικτύου αυτού υπό ασφαλείς συνθήκες. Επομένως, όπως ορθώς τόνισε το αιτούν δικαστήριο, πρέπει να κριθεί ότι εθνικοί κανόνες που διέπουν αποκλειστικώς και μόνο την πώληση LPG δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής ούτε της οδηγίας 2003/55 ούτε της οδηγίας 2009/73.
Συνεπώς, το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/55 και το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 2009/73, όπως ερμηνεύθηκαν από το Δικαστήριο στις αποφάσεις της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), και της 7ης Σεπτεμβρίου 2016, ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
), δεν ασκούν επιρροή όσον αφορά την επίλυση των διαφορών των κυρίων δικών.
Πάντως, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να εφαρμόσει, στα επίμαχα στις διαφορές που εκκρεμούν ενώπιον του μέτρα, τα κριτήρια για την εκτίμηση της τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητας τα οποία διατυπώθηκαν στην απόφαση της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
).
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, στο πλαίσιο της διαδικασίας συνεργασίας μεταξύ των εθνικών δικαστηρίων και του Δικαστηρίου την οποία καθιερώνει το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο οφείλει να δώσει στο εθνικό δικαστήριο χρήσιμη απάντηση που να του παρέχει τη δυνατότητα επιλύσεως της διαφοράς που έχει υποβληθεί στην κρίση του. Υπό το πρίσμα αυτό, το Δικαστήριο έχει τη δυνατότητα να αναδιατυπώσει, εφόσον είναι αναγκαίο, τα ερωτήματα που του υποβάλλονται. Εξάλλου, το Δικαστήριο ενδέχεται να χρειαστεί να λάβει υπόψη του κανόνες του δικαίου της Ένωσης στους οποίους δεν αναφέρθηκε το εθνικό δικαστήριο με το ερώτημά του (απόφαση της 29ης Νοεμβρίου 2018, baumgarten sports & more,
C‑548/17
,
EU:C:2018:970
, σκέψη
).
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η αρχή της αναλογικότητας συγκαταλέγεται μεταξύ των γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης που πρέπει να τηρούνται από εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης ή εφαρμόζει το δίκαιο αυτό (απόφαση της 6ης Μαρτίου 2014, Siragusa,
C‑206/13
,
EU:C:2014:126
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, δεν αμφισβητείται ότι τα επίμαχα στις κύριες δίκες μέτρα είναι ικανά να παρακωλύσουν την είσοδο νέων επιχειρηματιών σε αγορά που χαρακτηρίζεται από ισχνό ανταγωνισμό. Το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι τα μέτρα αυτά θα μπορούσαν συνεπώς να αποτελέσουν εμπόδιο στις θεμελιώδεις ελευθερίες που κατοχυρώνονται στη Συνθήκη ΛΕΕ. Εκτιμά πάντως ότι τα ως άνω μέτρα επιδιώκουν σκοπό γενικού οικονομικού συμφέροντος, ήτοι τον ενεργειακό εφοδιασμό, σε λογικές τιμές, ευάλωτων καταναλωτών. Στο πλαίσιο αυτό το αιτούν δικαστήριο διερωτάται σχετικά με το αν τα επίμαχα στις κύριες δίκες μέτρα, λαμβανομένων υπόψη των περιοριστικών αποτελεσμάτων τους επί της εσωτερικής αγοράς και λαμβανομένου υπόψη του σκοπού που επιδιώκουν, έχουν αναλογικό χαρακτήρα.
Διαπιστώνεται ότι μέτρα όπως τα επίμαχα στις κύριες δίκες, τα οποία καθορίζουν ανώτατη τιμή του εμφιαλωμένου LPG που διατίθεται σε συγκεκριμένες φιάλες υγραερίου και επιβάλλουν στους επιχειρηματίες που κατέχουν το μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς στον οικείο τομέα, σε συγκεκριμένη γεωγραφική αγορά, υποχρέωση κατ’ οίκον διανομής των φιαλών αυτών, συνιστούν περιορισμό στην ελευθερία εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών, κατά την έννοια της οδηγίας 2006/123, και εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής.
Ειδικότερα, αφενός, το άρθρο 15, παράγραφος 2, στοιχείο ζʹ, της οδηγίας 2006/123 χαρακτηρίζει ρητώς τις «υποχρεωτικές […] ανώτερες τιμές, με τις οποίες οφείλει να συμμορφώνεται ο πάροχος» ως «απαιτήσεις», κατά την έννοια του άρθρου 4, σημείο 7, της οδηγίας αυτής, οι οποίες συνιστούν προϋποθέσεις που επηρεάζουν την ελευθερία εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 23ης Δεκεμβρίου 2015, Hiebler,
C‑293/14
,
EU:C:2015:843
, σκέψη
). Αφετέρου, η υποχρέωση κατ’ οίκον παραδόσεως η οποία επιβάλλεται σε ορισμένους επιχειρηματίες σε συνάρτηση με το μερίδιο αγοράς που κατέχουν στον τομέα του εμφιαλωμένου LPG συνιστά «άλλη συγκεκριμένη υπηρεσία», κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, της οδηγίας 2006/123, η οποία πρέπει, βάσει των εφαρμοστέων εθνικών κανόνων, να παρέχεται μαζί με την κύρια υπηρεσία η οποία συνίσταται στην πώληση του αερίου αυτού.
Εξάλλου, από το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/123, σε συνδυασμό με τις αιτιολογικές σκέψεις 17, 70 και 72 της οδηγίας αυτής, προκύπτει ρητώς ότι οι κανόνες τους οποίους θεσπίζει η ως άνω οδηγία καταρχήν εφαρμόζονται στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, ενώ από το πεδίο εφαρμογής τους αποκλείονται μόνον οι μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος (πρβλ. απόφαση της 23ης Δεκεμβρίου 2015, Hiebler,
C‑293/14
,
EU:C:2015:843
, σκέψεις
και
).
Οι απαιτήσεις που απαριθμούνται στον κατάλογο του άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123 πρέπει να υποβάλλονται σε αξιολόγηση από τα κράτη μέλη. Πάντως, κατά την παράγραφο 1 του ως άνω άρθρου 15, επιτρέπεται στα κράτη μέλη να διατηρήσουν ή, ενδεχομένως, να θεσπίσουν απαιτήσεις στα νομικά συστήματά τους, υπό τον όρο ότι πληρούν τις προϋποθέσεις της απαγορεύσεως των διακρίσεων, της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας που προβλέπονται στην παράγραφο 3 του εν λόγω άρθρου 15 (πρβλ. απόφαση της 23ης Δεκεμβρίου 2015, Hiebler,
C‑293/14
,
EU:C:2015:843
, σκέψη
).
Ειδικότερα, το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2006/123 προβλέπει ότι περιορισμός της ελευθερίας εγκαταστάσεως, όπως αυτός ο οποίος προκύπτει από τον καθορισμό ανώτατης τιμής του LPG και από την υποχρέωση κατ’ οίκον διανομής, μπορεί να δικαιολογείται. Προς τούτο, απαιτεί την τήρηση προϋποθέσεων που συνίστανται στο ότι ο περιορισμός αυτός, καταρχάς, δεν εισάγει διακρίσεις ανάλογα με την ιθαγένεια, έπειτα, δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος και, τέλος, είναι κατάλληλος για να εξασφαλίσει την υλοποίηση του επιδιωκόμενου στόχου, δεν υπερβαίνει το όριο που είναι απαραίτητο για την επίτευξη του εν λόγω στόχου και δεν είναι δυνατόν να αντικατασταθεί από άλλα λιγότερο περιοριστικά μέτρα με τα οποία να μπορεί να επιτευχθεί το ίδιο αποτέλεσμα (πρβλ. απόφαση της 23ης Δεκεμβρίου 2015, Hiebler,
C‑293/14
,
EU:C:2015:843
, σκέψη
).
Εξάλλου, όσον αφορά τις επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, από την παράγραφο 4 του άρθρου 15 της οδηγίας 2006/123 προκύπτει ότι οι παράγραφοι 1 έως 3 του ως άνω άρθρου 15 εφαρμόζονται στη σχετική εθνική νομοθεσία μόνο κατά το μέτρο που η εφαρμογή τους δεν παρακωλύει, νομικά ή στην πράξη, την εκτέλεση της συγκεκριμένης αποστολής που έχει ανατεθεί στις επιχειρήσεις αυτές.
Πλην όμως, όπως προκύπτει από την ίδια τη διατύπωση του άρθρου 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/123, οι προϋποθέσεις της μη εισαγωγής διακρίσεων, της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας, οι οποίες προβλέπονται στην παράγραφο 3 του ως άνω άρθρου 15, πρέπει να τηρούνται εφόσον δεν παρακωλύουν τη συγκεκριμένη αποστολή που έχει ανατεθεί από την αρμόδια αρχή σε μια υπηρεσία γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος.
Υπό το φως των ανωτέρω και προκειμένου να δοθεί στο αιτούν δικαστήριο χρήσιμη απάντηση, πρέπει να κριθεί ότι το δικαστήριο αυτό ζητεί να διευκρινιστεί εάν η κατά το άρθρο 15, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2006/123 προϋπόθεση αναλογικότητας πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αντιτίθεται σε μέτρα όπως τα επίμαχα στις κύριες δίκες, τα οποία καθορίζουν ανώτατη τιμή του εμφιαλωμένου LPG που διατίθεται σε φιάλες με περιεκτικότητα μεταξύ 8 kg και 20 kg και με απόβαρο μεγαλύτερο των 9 kg και επιβάλλουν στους επιχειρηματίες που κατέχουν το μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς στον οικείο τομέα, σε συγκεκριμένη γεωγραφική αγορά, υποχρέωση κατ’ οίκον διανομής του αερίου αυτού.
Μολονότι εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εκτιμήσει τη συμβατότητα των εθνικών μέτρων με το δίκαιο της Ένωσης, εντούτοις, το Δικαστήριο μπορεί να παράσχει στο δικαστήριο αυτό κάθε χρήσιμο στοιχείο για την επίλυση της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιόν του (απόφαση της 14ης Φεβρουαρίου 2019, Nestrade,
C‑562/17
,
EU:C:2019:115
, σκέψη
).
Από τη σκέψη 31 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι, στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ιδίως σχετικά με τη δυνατότητα εφαρμογής και την ερμηνεία των κριτηρίων που διατυπώθηκαν στην απόφαση της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), όσον αφορά την αναλογικότητα μιας κρατικής παρεμβάσεως στον τομέα του φυσικού αερίου.
Όπως επίσης τονίστηκε στην παρούσα απόφαση, ο τομέας του φυσικού αερίου διέπεται από την οδηγία 2009/73. Σκοπός της οδηγίας αυτής είναι η επίτευξη μιας εντελώς και πραγματικά ανοικτής και ανταγωνιστικής εσωτερικής αγοράς του φυσικού αερίου, στην οποία όλοι οι καταναλωτές μπορούν να επιλέγουν ελεύθερα τους προμηθευτές τους και στην οποία όλοι οι προμηθευτές μπορούν να προμηθεύουν ελεύθερα τους πελάτες τους με τα προϊόντα τους, πράγμα που προϋποθέτει ότι η τιμή προμήθειας του φυσικού αερίου πρέπει να καθορίζεται αποκλειστικώς από τον νόμο της προσφοράς και της ζήτησης (πρβλ. απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, σκέψη
).
Εξάλλου, το Δικαστήριο έκρινε ότι ένα εμπόδιο που απορρέει από μέτρο δημόσιας παρέμβασης στις τιμές πωλήσεως του φυσικού αερίου πρέπει, για να είναι σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας, να έχει οπωσδήποτε περιορισμένη χρονική διάρκεια, μη υπερβαίνουσα το αναγκαίο όριο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού γενικού συμφέροντος (πρβλ. απόφαση της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, σκέψεις
και
).
Τα ανωτέρω ισχύουν και ως προς την κατά το άρθρο 15, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2006/123 προϋπόθεση αναλογικότητας.
Ασφαλώς, επιτρέπεται στα κράτη μέλη να διατηρήσουν ή, ενδεχομένως, να θεσπίσουν απαιτήσεις παρόμοιες με εκείνες που αναφέρονται στην παράγραφο 2 του άρθρου 15 της οδηγίας 2006/123, υπό τον όρο ότι αυτές πληρούν τις προϋποθέσεις της απαγορεύσεως των διακρίσεων, της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας που προβλέπονται στην παράγραφο 3 του ως άνω άρθρου 15 (απόφαση της 16ης Ιουνίου 2015, Rina Services κ.λπ.,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, σκέψη
).
Η εκτίμηση όμως της συμβατότητας μιας τέτοιας απαιτήσεως με την αρχή της αναλογικότητας ενδέχεται να μεταβάλλεται με την πάροδο του χρόνου, ανάλογα με τη σχετική αγορά και την εξέλιξή της. Εξάλλου, πρέπει να αποτρέπεται το ενδεχόμενο η διατήρηση μιας από τις απαιτήσεις του άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123 εν τέλει να διαιωνίζει έναν φραγμό στην επίτευξη της εσωτερικής αγοράς.
Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο οφείλει να εξετάσει αν και κατά πόσον οι αρμόδιες αρχές υποχρεούνται, κατά το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο, να επανεξετάζουν περιοδικώς, σε σύντομα χρονικά διαστήματα, τον αναγκαίο χαρακτήρα και τον τρόπο πραγματοποιήσεως της παρεμβάσεώς τους, σε συνάρτηση με την εξέλιξη της σχετικής αγοράς (απόφαση της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, σκέψη
).
Συναφώς, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η τριακοστή τρίτη πρόσθετη διάταξη του νόμου 34/1998, όπως τροποποιήθηκε από τη βασιλική πράξη νομοθετικού περιεχομένου 8/2014, προβλέπει ότι ο υπουργός Βιομηχανίας, Ενέργειας και Τουρισμού καθορίζει τις ανώτατες τιμές πωλήσεως του LPG «ενόσω οι όροι ανταγωνισμού και ανταγωνιστικότητας στην αγορά αυτή δεν κρίνονται ικανοποιητικοί». Εξάλλου, από τη διάταξη αυτή προκύπτει ότι η υποχρέωση κατ’ οίκον παραδόσεως αναθεωρείται όταν «η εξέλιξη της αγοράς και η διάρθρωση των επιχειρήσεων του οικείου τομέα το απαιτούν και, σε κάθε περίπτωση, ανά πενταετία».
Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ελέγξει αν η εθνική αυτή διάταξη ανταποκρίνεται στη διαλαμβανόμενη στη σκέψη 56 της παρούσας αποφάσεως απαίτηση περιοδικής επανεξετάσεως.
Εξάλλου, από την ενώπιον του Δικαστηρίου δικογραφία προκύπτει ότι το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο προβλέπει μηχανισμό ο οποίος προσαρμόζει την ανώτατη τιμή πωλήσεως του LPG σε τακτά χρονικά διαστήματα, ούτως ώστε αυτή να αντανακλά την εξέλιξη του κόστους, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να επαληθεύσει. Όπως έκρινε το Δικαστήριο, ένας τέτοιος μηχανισμός, ο οποίος αφορά μόνον την περιοδική αναθεώρηση του επιπέδου των ως άνω τιμολογίων και όχι τον αναγκαίο χαρακτήρα και τον τρόπο πραγματοποιήσεως της δημόσιας παρεμβάσεως επί των τιμών αυτών, δεν μπορεί να εξομοιωθεί με περιορισμό της διάρκειας του επίμαχου μέτρου (απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, σκέψη
).
Έπειτα, επισημαίνεται ότι το υπενθυμιζόμενο στις αποφάσεις περί παραπομπής γεγονός ότι, παρά τον μεταβατικό χαρακτήρα τους, μέτρα όπως τα επίμαχα στις κύριες δίκες ισχύουν στην Ισπανία από το 1998 δεν επιτρέπει από μόνο του το συμπέρασμα ότι τα μέτρα αυτά δεν είναι κατάλληλα. Ειδικότερα, από τις παρατηρήσεις που υπέβαλε στο Δικαστήριο η Ισπανική Κυβέρνηση προκύπτει ότι η ισπανική αγορά εμφιαλωμένου LPG βρίσκεται σε ύφεση λόγω της επεκτάσεως της αγοράς του φυσικού αερίου. Η συνακόλουθη μείωση των πωλήσεων αυξάνει το κόστος των επιχειρηματιών που δραστηριοποιούνται στην αγορά αυτή και δυσχεραίνει την εγκατάσταση νέων ανταγωνιστών που θα μπορούσαν να ασκήσουν πίεση στις τιμές. Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ελέγξει τα στοιχεία αυτά και να τα λάβει υπόψη κατά την εκτίμηση της αναλογικότητας των επίμαχων στις κύριες δίκες μέτρων.
Ακόμη, βάσει των στοιχείων που διαθέτει το Δικαστήριο, η τιμή διατίμησης και η υποχρέωση παραδόσεως εφαρμόζονται μόνο στο εμφιαλωμένο LPG που διατίθεται σε φιάλες με περιεκτικότητα μεταξύ 8 kg και 20 kg και με απόβαρο μεγαλύτερο των 9 kg. Η εμπορία του αερίου αυτού με άλλους περιέκτες δεν υπόκειται στις υποχρεώσεις αυτές. Συναφώς, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να ελέγξει αν τα επίμαχα στις κύριες δίκες μέτρα έχουν ως αποτέλεσμα τη μείωση ή και τον εκμηδενισμό της κερδοφορίας της εμπορίας LPG που δεν υπόκειται σε ρύθμιση. Τούτο θα μπορούσε να ισχύει ιδίως σε περίπτωση που η ανώτατη τιμή, όπως καθορίζεται κατ’ εφαρμογήν της σχετικής ισπανικής νομοθεσίας, είναι σημαντικά χαμηλότερη από την αγοραία τιμή, όπως υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών.
Τέλος, η επιταγή περί αναλογικότητας πρέπει επίσης να εκτιμάται σε σχέση με το προσωπικό πεδίο εφαρμογής του οικείου μέτρου και, ειδικότερα, σε σχέση με τους ωφελούμενους από το μέτρο αυτό (απόφαση της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, σκέψη
).
Συναφώς, από την ενώπιον του Δικαστηρίου δικογραφία προκύπτει ότι τα επίδικα μέτρα αφορούν οικιακούς καταναλωτές και όχι επιχειρήσεις, πράγμα που ανταποκρίνεται στον σκοπό των μέτρων αυτών, ήτοι τον ενεργειακό εφοδιασμό, σε λογικές τιμές, ευάλωτων καταναλωτών.
Εξάλλου, δεν αμφισβητείται ότι οι οικιακοί καταναλωτές ωφελούνται από τα επίμαχα στις κύριες δίκες μέτρα ανεξαρτήτως του αν είναι κοινωνικά ευάλωτοι ή, ακόμη, του αν ζουν σε δυσπρόσιτες ζώνες ή μακριά από τα σημεία διανομής του LPG. Μολονότι το γεγονός αυτό είναι καταρχήν ικανό να αποτελέσει ένδειξη ότι τα μέτρα αυτά βαίνουν πέραν των όσων θα μπορούσαν να είναι αναγκαία για την επίτευξη του σκοπού τους, εντούτοις η αρχή της αναλογικότητας δεν εμποδίζει οπωσδήποτε την εφαρμογή των επίδικων μέτρων στο σύνολο των οικιακών καταναλωτών (πρβλ. απόφαση της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, σκέψη
). Το αιτούν δικαστήριο οφείλει να εξετάσει, στο πλαίσιο αυτό, κατά πόσον είναι δυνατή καθώς και σκόπιμη η λήψη μέτρων που εστιάζουν περισσότερο στους ευάλωτους καταναλωτές. Κρίσιμα στοιχεία αποτελούν συναφώς τα επιχειρήματα των προσφευγουσών των κυρίων δικών και της Ισπανικής Κυβερνήσεως σχετικά με το κατά πόσον είναι εφικτή η λήψη εναλλακτικών μέτρων και σχετικά με τα τυχόν οικονομικά αποτελέσματα τέτοιων μέτρων.
Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, στα υποβληθέντα ερωτήματα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η κατά το άρθρο 15, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2006/123 προϋπόθεση αναλογικότητας πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε μέτρα όπως τα επίμαχα στις κύριες δίκες, τα οποία καθορίζουν ανώτατη τιμή της φιάλης εμφιαλωμένου LPG και επιβάλλουν σε ορισμένους επιχειρηματίες υποχρέωση κατ’ οίκον διανομής του αερίου αυτού, υπό την προϋπόθεση ότι τα μέτρα αυτά διατηρούνται μόνο για περιορισμένο χρόνο και δεν υπερβαίνουν το όριο που είναι απαραίτητο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού γενικού οικονομικού συμφέροντος.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφαίνεται:

Η κατά το άρθρο 15, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, προϋπόθεση αναλογικότητας πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε μέτρα όπως τα επίμαχα στις κύριες δίκες, τα οποία καθορίζουν ανώτατη τιμή της φιάλης εμφιαλωμένου υγροποιημένου αερίου πετρελαίου και επιβάλλουν σε ορισμένους επιχειρηματίες υποχρέωση κατ’ οίκον διανομής του αερίου αυτού, υπό την προϋπόθεση ότι τα μέτρα αυτά διατηρούνται μόνο για περιορισμένο χρόνο και δεν υπερβαίνουν το όριο που είναι απαραίτητο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού γενικού οικονομικού συμφέροντος.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ισπανική.