CELEX: 62020TJ0747
Dumpning
Import av vissa polyvinylalkoholer med ursprung i Kina
Slutgiltiga antidumpningstullar
Undantag för import som är föremål för en särskild användning
Talan om ogiltigförklaring
Avskiljbarhet
Regleringsakt som medför genomförandeåtgärder
Villkoret direkt berörd
Rättsakt mot vilken talan kan väckas
Upptagande till sakprövning
Artikel 9.5 första stycket i förordning (EU) 2016/1036
Tull som införts på ett icke-diskriminerande sätt
Likabehandling

Sökanden EOC Belgium har genom sin talan med stöd av artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara artikel 1.4 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2020/1336 av den 25 september 2020 om införande av slutgiltiga antidumpningstullar beträffande import av vissa polyvinylalkoholer med ursprung i Folkrepubliken Kina (EUT L 315, 2020, s. 1).
I.
Bakgrund
Genomförandeförordning 2020/1336 antogs av Europeiska kommissionen den 25 september 2020.
Genom artikel 1.1 i genomförandeförordning 2020/1336 införde kommissionen de antidumpningstullar som anges ovan i punkt 1.
Kommissionen införde ett undantag från dessa tullar genom artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 (nedan kallat undantaget i fråga). I denna bestämmelse föreskrivs följande:
”De produkter som beskrivs i punkt 1 ska undantas från den slutgiltiga antidumpningstullen om de importeras för tillverkning av lim som består av pulverblandningar, som tillverkas och säljs i pulverform för kartongindustrin. Sådana produkter ska hänföras till det förfarande för slutanvändning som avses i artikel 254 i förordning (EU) nr 952/2013 för att visa att de importeras endast för den ovannämnda användningen. ”
I punkt 6.3.4, som har rubriken ”Limtillverkare” och ingår i den del av genomförandeförordning 2020/1336 som ägnas åt Europeiska unionens intresse, redogör kommissionen för skälen till att den beslutat att undanta vissa polyvinylalkoholer (nedan kallade polyvinylalkoholerna) från de slutgiltiga antidumpningstullar som införs genom förordningen. Detta undantag, som gäller tillverkare av lim som består av pulverblandningar, är avsett att tillvarata dessa tillverkares intressen och skydda dem mot de negativa effekter som antidumpningstullarna skulle kunna få på deras situation.
Sökanden är ett bolag med säte i Belgien som importerar polyvinylalkoholer och tillverkar flytande lim av polyvinylalkoholer.
II.
Parternas yrkanden
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–        ogiltigförklara artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336, och
–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–        ogilla talan, och
–        förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
III.
Rättslig bedömning
Kommissionen har framställt flera invändningar om rättegångshinder och tribunalen ska därför pröva om talan kan tas upp till sakprövning.
A.
Upptagande till sakprövning
Kommissionen har till stöd för slutsatsen att talan ska avvisas anfört för det första att artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 inte kan avskiljas från resten av förordningen, för det andra att förordningen medför genomförandeåtgärder och för det tredje att den inte berör sökanden vare sig direkt eller personligen.
Kommissionen har vidare anfört att sökanden inte med framgång kan grunda sig på rätten till ett effektivt rättsmedel för att styrka sin talerätt.
Slutligen har kommissionen gjort gällande, för det fall tribunalen slår fast att sökanden är direkt berörd av artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336, att denna bestämmelse inte är en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
Sökanden har anfört att talan kan tas upp till sakprövning.
1.
Huruvida
artikel
1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 kan avskiljas
Det framgår av domstolens fasta praxis att det endast är möjligt att ogiltigförklara en del av en unionsrättsakt om de delar som avses med yrkandet om ogiltigförklaring kan avskiljas från övriga delar av rättsakten. Domstolen har vid upprepade tillfällen fastställt att detta krav på avskiljbarhet inte är uppfyllt när rättsaktens kärninnehåll skulle ändras om delar av den ogiltigförklarades (se dom av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
För att kontrollera huruvida delar av en unionsrättsakt är avskiljbara måste det göras en prövning av vilken innebörd dessa delar har, för att det ska vara möjligt att bedöma om aktens andemening och kärninnehåll skulle ändras av att de ogiltigförklarades (se dom av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
I det nu aktuella målet har sökanden endast yrkat att artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 ska ogiltigförklaras (se ovan punkt 7), den bestämmelse genom vilken undantaget i fråga införs.
Ett sådant undantag innebär att undantag medges från huvudregeln om införande av antidumpningstullar, och därför är det i princip avskiljbart från den förordning genom vilken denna bestämmelse fastställs.
I domen av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet (C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punkterna 44–53), vilken har åberopats av kommissionen, har domstolen angett indicier som gör det möjligt att avgöra i vilka fall det kan vara så, att ett undantag från antidumpningstullar inte är avskiljbart från den förordning genom vilken tullarna infördes.
Det mål som avgjordes genom domen av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet (C‑204/16 P, EU:C:2017:838), rörde rådets genomförandeförordning (EU) nr 1238/2013 av den 2 december 2013 om införande av en slutgiltig antidumpningstull och om slutgiltigt uttag av den preliminära tull som införts på import av solcellsmoduler av kristallint kisel och väsentliga komponenter (dvs. celler) med ursprung i eller avsända från Folkrepubliken Kina (EUT L 325, 2013, s. 1).
Domstolen slog fast att artikel 3.1 i förordning nr 1238/2013, i vilken föreskrevs att import av vissa produkter som fakturerats av företag från vilka åtaganden godtagits av kommissionen var undantagna antidumpningstullar som infördes genom artikel 1 i nämnda förordning, inte kunde avskiljas från övriga delar av denna förordning, i synnerhet inte från bestämmelserna om införande av nämnda tullar (dom av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punkt 55).
Domstolen fann att även om påförandet av tullarna var huvudregeln och tullbefrielse efter ett åtagande utgjorde undantaget, var de två bestämmelserna i fråga egentligen alternativa och kompletterande åtgärder avsedda att uppnå samma syfte (dom av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punkterna 44–53).
Domstolen grundade denna slutsats på flera omständigheter. Domstolen konstaterade först att de syften som eftersträvades såväl med den åtgärd som innebar att tullarna infördes som med den som föreskrev ett undantag var identiska. Såväl införandet av tullar som godtagandet av åtaganden syftade i det aktuella fallet till att undanröja de skadevållande verkningarna på unionsindustrin av importen av solcellsmoduler av kristallint kisel och väsentliga komponenter (dom av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punkterna 44–48). Domstolen konstaterade därefter att de två bestämmelserna i fråga kompletterade varandra. Härvidlag grundade den sig på åtgärdernas ekonomiska konsekvenser (dom av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punkterna 49–51). Slutligen konstaterade domstolen att undantaget inte beviljades i undantagsfall. Kommissionen angav att undantaget var tillämpligt på 70 procent av importen av den berörda produkten (dom av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punkterna 52 och 53).
I det mål som avgjordes genom domen av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet (C‑204/16 P, EU:C:2017:838), byggde således domstolens lösning på en rad omständigheter som visade på att det rörde sig om en särskild situation där vad som vid första påseendet kunde framstå som en ren tullbefrielse och därmed som undantaget från en huvudregel, i verkligheten utgjorde en oskiljaktig del av den angripna åtgärden som följaktligen inte kunde avskiljas.
För att avgöra om undantaget i fråga är avskiljbart är det alltså nödvändigt att fastställa om omständigheterna i det nu aktuella fallet är av samma art.
Tribunalen erinrar först om att syftet med ett sådant införande av antidumpningstullar som det som i det nu aktuella fallet föreskrivs i artikel 1.1 i genomförandeförordning 2020/1336, är att undanröja de skadevållande verkningarna av den påstådda dumpningen på unionsindustrin (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punkt 46).
Artikel 21.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1036 av den 8 juni 2016 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska unionen (EUT L 176, 2016, s. 21) (nedan kallad grundförordningen), ger emellertid kommissionen möjlighet att inte vidta åtgärder trots fastställd dumpning och skada, i syfte att tillvarata bland annat användarnas intressen.
I det nu aktuella fallet framgår av skäl 625 i genomförandeförordning 2020/1336 att med undantaget i fråga, vilket antagits i enlighet med artikel 21 i grundförordningen, är att tillvarata intressena hos vissa polyvinylalkoholanvändare, det vill säga tillverkare av lim som består av pulverblandningar, och skydda dem från de negativa effekter som antidumpningstullarna skulle kunna få för deras situation.
Undantaget i fråga har alltså ett annat syfte än vad som eftersträvas med artikel 1.1 i genomförandeförordning 2020/1336, såsom anges ovan i punkt 25. I det mål som avgjordes med domen av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet (C‑204/16 P, EU:C:2017:838), hade införandet av antidumpningstullarna och undantaget från dessa tullar samma syfte (se ovan punkt 22).
I det mål som avgjordes genom domen av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet (C‑204/16 P, EU:C:2017:838), hade Europeiska unionens råd, som var den institution som antagit den angripna förordningen, infört handelspolitiska skyddsåtgärder som utgjorde en enhet eller ett ”paket”, bestående av två separata och kompletterande åtgärder. Den ena åtgärden var införandet av antidumpningstullar och den andra ett undantag från dessa antidumpningstullar för bolag som kommissionen hade godtagit åtaganden från (dom av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punkt 44).
I det nu aktuella fallet är undantaget i fråga tvärtom inte ett komplement till införandet av antidumpningstullar, utan underordnat detta införande.
Att undantaget i fråga är underordnat i förhållande till införandet av antidumpningstullar framgår av den plats som skälen för undantaget i fråga har i motiveringen till genomförandeförordning 2020/1336. Dessa skäl ingår i den enda del av genomförandeförordning 2020/1336 som handlar om limtillverkarnas intressen och de negativa effekter som de kan drabbas av till följd av införandet av antidumpningstullar. Kommissionen har därför begränsat motiveringen av undantaget i fråga till den del av genomförandeförordning 2020/1336 som gäller undantaget, vilket är en indikation på den underordnade karaktär som kommissionen tillskriver undantaget.
Vidare beskrivs undantaget i fråga i skäl 628 i genomförandeförordning 2020/1336 som något som ska beviljas ”undantagsvis”, eftersom förfarandet är ”strikt begränsat till lim som består av pulverblandningar och [inte] under [några] omständigheter [får] omfatta andra produkter (exempelvis flytande lim) som produceras av limtillverkare.”
I detta avseende framhöll kommissionen själv, när den i skäl 627 i genomförandeförordning 2020/1336 undersökte effekterna av undantaget i fråga om det tillämpades, att marknadsandelen lim utgjorde 17 procent av unionens förbrukning, och att den enda tillverkaren av lim som består av pulverblandningar som gett sig till känna endast svarade för 4 procent av denna marknadsandel.
Det undantag som var aktuellt i det mål som avgjordes genom domen av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet (C‑204/16 P, EU:C:2017:838), var däremot ingenting som beviljades undantagsvis, eftersom det var tillämpligt på 70 procent av importen av den berörda produkten (se ovan punkt 22).
Det följer av övervägandena ovan i punkterna 25–34 att de omständigheter som framhölls av domstolen i det mål som avgjordes genom domen av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet (C‑204/16 P, EU:C:2017:838), och som anges ovan i punkt 22 inte i något avseende föreligger i det nu aktuella fallet.
Det finns inte heller några andra uppgifter i handlingarna i målet som gör det möjligt att slå fast att undantaget i fråga inte utgör ett undantag från huvudregeln genom vilken antidumpningstullarna införs, utan en alternativ och kompletterande åtgärd i förhållande till denna regel, avsedd att nå samma syfte (se ovan punkt 21).
Undantaget i fråga kan följaktligen avskiljas från huvudregeln om införande av antidumpningstullar.
Det ska tilläggas att artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 inte bara, i den första meningen, fastställer undantaget i fråga  I den andra meningen i artikel 1.4 (se ovan punkt 4) föreskrivs att polyvinylalkoholerna, för det fall undantag beviljas, ska hänföras till det förfarande för slutanvändning som avses i artikel 254 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (EUT L 269, 2013, s. 1) i syfte att visa att de importeras endast för den användning som anges ovan i punkt 4.
Det enda syftet med den sistnämnda bestämmelsen är att ange vilket tullförfarande som gäller för import av polyvinylalkoholer som omfattas av undantaget i fråga.
Eftersom undantaget i fråga, som till sin princip fastställs i första meningen i artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336, kan avskiljas från resten av förordningen, blir även bestämmelsen i den andra meningen i denna artikel avskiljbar, vilken bara anger tillämpligt tullförfarande för produkter som omfattas av detta undantag.
Följaktligen är hela artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336, mot bakgrund av slutsatsen ovan i punkt 37 avskiljbar från de övriga bestämmelserna i förordningen.
Slutsatsen att artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 är avskiljbar påverkas mot bakgrund av övervägandena ovan inte av kommissionens övriga argument, det vill säga för det första att antidumpningstullar och undantaget i fråga infördes genom en och samma artikel i genomförandeförordning 2020/1336, för det andra att det är ovanligt att använda sig av ett sådant undantag som undantaget i fråga, för det tredje den utförliga motiveringen till undantaget i fråga, för det fjärde antalet synpunkter från de ekonomiska aktörerna vid undersökningen av nämnda undantag, för det femte de betydande ekonomiska konsekvenser som en ogiltigförklaring av undantaget skulle få för Cordial, den tillverkare av lim som består av pulverblandningar vars situation beaktades av kommissionen i genomförandeförordning 2020/1336, liksom för Cordials kunder, och, för det sjätte, kommissionens ihärdighet att anta denna rättsakt trots oviljan hos vissa medlemsstater.
Kommissionens invändning om rättegångshinder ska därför underkännas.
2.
Villkoren för upptagande till sakprövning i
artikel
263 fjärde stycket FEUF
I artikel 263 fjärde stycket FEUF anges två fall där en fysisk eller juridisk person får väcka talan om ogiltigförklaring av en unionsrättsakt som inte riktar sig till personen i fråga. En sådan talan får för det första väckas på villkoret att akten direkt och personligen berör personen i fråga. För det andra kan en sådan person väcka talan mot en regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder om regleringsakten berör personen direkt (dom av den 19 december 2013, Telefónica/kommissionen, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punkt 19, och dom av den 18 oktober 2018, Internacional de Productos Metálicos/kommissionen, C‑145/17 P, EU:C:2018:839, punkt 32).
De villkor för upptagande till sakprövning som föreskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF ska tolkas mot bakgrund av den grundläggande rätten till ett effektivt domstolsskydd, som slås fast i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, utan att detta för den skull leder till ett kringgående av de villkor som uttryckligen föreskrivs i EUF-fördraget (se dom av den 3 december 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo m.fl., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
I det nu aktuella målet riktar sig genomförandeförordning 2020/1336 inte till sökanden. Sökanden kan alltså endast medges talerätt om något av de två alternativ som anges ovan i punkt 44 är tillämpligt på sökanden.
47      Tribunalen ska pröva om talan kan tas upp till prövning mot bakgrund av det andra exemplet ovan i punkt 44.
Det ska för det första fastställas om genomförandeförordning 2020/1336 är en regleringsakt, för det andra om den medför genomförandeåtgärder och för det tredje om den har en direkt inverkan på sökandens ställning.
a)
Förekomst av en regleringsakt

Enligt rättspraxis är regleringsakter rättsakter som har allmän räckvidd, med undantag av lagstiftningsakter (dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 61, och beslut av den 28 oktober 2020, Sarantos m.fl./parlamentet och rådet, C‑84/20 P, ej publicerad, EU:C:2020:871, punkt 29).
Tribunalen ska först fastställa om artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 har allmän räckvidd och därefter om förordningen inte är en lagstiftningsakt.
Det följer av lydelsen i artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 att den har en allmän räckvidd, eftersom den är tillämplig på objektivt bestämda situationer och medför rättsverkningar gentemot en personkategori som definieras på ett allmänt och abstrakt sätt (se ovan punkt 4).
Den allmänna räckvidden av artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 bekräftas av skälen till förordningen, där följande anges i skäl 630:
”I detta avseende klargjorde kommissionen att undantaget [i fråga] inte är [specifikt för Cordial], utan är tillämpligt på alla tillverkare av lim som består av pulverblandningar på ett icke-diskriminerande sätt. …”
Förordningen antogs vidare av kommissionen, såsom framgår av skälen 672 och 673 i genomförandeförordning 2020/1336, efter det att kommissionen hade lagt fram utkastet till den aktuella förordningen till omprövningskommittén i enlighet med de villkor som föreskrivs i artikel 5.5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, 2011, s. 13).
Det följer av övervägandena i punkterna 49–53 ovan att genomförandeförordning 2020/1336 inte utgör en lagstiftningsakt, i och med att den inte antogs vare sig enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller enligt ett särskilt lagstiftningsförfarande i den mening som avses i artikel 289.1 och 289.2 FEUF (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 5 februari 2013, BSI/rådet, T‑551/11, ej publicerat, EU:T:2013:60, punkt 43, och beslut av den 14 september 2021, Far Polymers m.fl./kommissionen, T‑722/20, ej publicerat, EU:T:2021:598, punkt 55).
Eftersom de två villkor som anges ovan i punkterna 49 och 50 är uppfyllda, finner tribunalen att genomförandeförordning 2020/1336, i vilken artikel 1.4 föreskriver undantaget i fråga, är en regleringsakt. Denna kvalificering har inte heller bestritts av kommissionen. Tribunalen ska således pröva om detta undantag medför genomförandeåtgärder eller inte.
b)
Avsaknad av genomförandeåtgärder
Frasen ”som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder” i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF ska tolkas mot bakgrund av syftet med denna bestämmelse, vilket – såsom framgår av förarbetena till bestämmelsen – är att undvika att en enskild först måste åsidosätta gällande rätt för att kunna få sin sak prövad i domstol. När en regleringsakt har en direkt inverkan på en fysisk eller juridisk persons rättsliga ställning utan att det krävs några föregående genomförandeåtgärder, skulle personen i fråga riskera att stå utan effektivt domstolsskydd om den inte hade möjlighet att väcka talan vid unionsdomstolen i syfte att ifrågasätta regleringsaktens rättsenlighet. Utan genomförandeåtgärder saknar nämligen fysiska och juridiska personer, även sådana som är direkt berörda av den aktuella akten, möjlighet att få akten prövad i domstol med mindre än att de först bryter mot bestämmelserna i denna och sedan – inom ramen för det förfarande som inleds mot dem vid nationell domstol – gör gällande att bestämmelserna är rättsstridiga (se dom av den 19 december 2013, Telefónica/kommissionen, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punkt 27, och dom av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommission/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, nedan kallad Montessori-domen, EU:C:2018:873, punkt 58).
När en regleringsakt däremot medför genomförandeåtgärder, är domstolsprövningen av att unionens rättsordning iakttas säkerställd oavsett om genomförandeåtgärderna vidtas på unions- eller medlemsstatsnivå. Fysiska eller juridiska personer som på grund av sakprövningsförutsättningarna i artikel 263 fjärde stycket FEUF inte kan väcka talan direkt vid unionsdomstolen mot en unionsregleringsakt är skyddade mot att akten tillämpas på dem genom möjligheten att angripa de genomförandeåtgärder som denna medför (dom av den 19 december 2013, Telefónica/kommissionen, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punkt 28, och dom av den 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 59).
I fråga om antidumpningstullar föreskrivs i det tullsystem som infördes genom förordning nr 952/2013 att uppbörden av de tullar som fastställs genom en sådan förordning som genomförandeförordning 2020/1336 ska ske på grundval av åtgärder som vidtas av de nationella myndigheterna, vilka ska kvalificeras som ”genomförandeåtgärder” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 oktober 2018, Internacional de Productos Metálicos/kommissionen, C‑145/17 P, EU:C:2018:839, punkterna 59 och 60, dom av den 19 september 2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, punkt 31, och beslut av den 5 februari 2013, BSI/rådet, T‑551/11, ej publicerat, EU:T:2013:60, punkterna 45–53).
Vid bedömningen av huruvida en regleringsakt medför genomförandeåtgärder ska tribunalen emellertid enbart hänföra sig till saken i målet (dom av den 19 december 2013, Telefónica/kommissionen, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punkt 31, och dom av den 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 61). Om en sökande bara har yrkat att en del av en akt ska ogiltigförklaras, är det bara de genomförandeåtgärder som denna del av akten eventuellt medför som ska beaktas (dom av den 18 oktober 2018, Internacional de Productos Metálicos/kommissionen, C‑145/17 P, EU:C:2018:839, punkt 53).
Sökanden har endast vänt sig mot artikel 1.4 i genomförandeförordning nr 2020/1336.
För att avgöra om det i det nu aktuella fallet föreligger genomförandeåtgärder ska tribunalen, i motsats till vad kommissionen har anfört, följaktligen inte beakta genomförandeåtgärder som enligt den rättspraxis som anges ovan i punkt 58 är en nödvändig följd av artikel 1.1 i genomförandeförordning 2020/1336, i vilken föreskrivs att antidumpningstullar ska införas (se ovan punkt 3).
Vid bedömningen av huruvida en regleringsakt medför genomförandeåtgärder är den viktigaste frågan dessutom vilken ställning den person har som gör anspråk på talerätt enligt artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF. Det saknar således betydelse huruvida den berörda akten medför genomförandeåtgärder i förhållande till andra enskilda (dom av den 19 december 2013, Telefónica/kommissionen, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punkt 30, och dom av den 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 61).
Det är utrett att sökanden, som importerar polyvinylalkoholer enbart för att tillverka flytande lim, inte kan omfattas av undantaget i fråga.
Även om så vore, att förfarandet för slutanvändning enligt artikel 254 i förordning nr 952/2013, som artikel 1.4 andra meningen i genomförandeförordning 2020/1336 hänvisar till (se ovan punkt 4), innebär att nationella myndigheter antar genomförandeåtgärder, kan dessa åtgärder följaktligen inte tillämpas på sökanden.
Kommissionens resonemang om att Cordial och övriga företag som omfattas av undantaget i fråga för det första måste beviljas tillstånd av tullmyndigheterna enligt förordning nr 952/2013 för att kunna omfattas av detta undantag och att ett sådant undantag för det andra är en genomförandeåtgärd till artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 är således inte relevant.
Sökanden skulle visserligen kunna ansöka om undantaget i fråga för att de berörda nationella myndigheterna ska meddela ett avslagsbeslut som sökanden skulle kunna bestrida.
Ett avslag på en ansökan som getts in av en sökande till nationella myndigheter kan emellertid inte betraktas som en genomförandeåtgärd till en unionsrättsakt om det kan slås fast att det vore konstlat att nämnda sökande skulle vara tvungen att lämna in sådan ansökan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkterna 66 och 67).
I och med att sökanden i det nu aktuella fallet inte uppfyller villkoren i genomförandeförordning 2020/1336 för att omfattas av undantaget i fråga, vore det konstlat om sökanden skulle vara tvungen att lämna in en ansökan till de berörda tullmyndigheterna om att få omfattas av detta undantag och sedan bestrida beslutet om avslag på denna ansökan vid en nationell domstol för att få denna att ställa en fråga till EU-domstolen om giltigheten av artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkterna 65 och 66, och dom av den 28 oktober 2020, Associazione GranoSalus/kommissionen, C‑313/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:869, punkt 41).
Det följer av vad som anförs ovan i punkterna 56–68 att undantaget i fråga i motsats till vad kommissionen har anfört inte medför genomförandeåtgärder med avseende på sökanden.
I avsaknad av genomförandeåtgärder ska villkoret direkt berörd granskas. Villkoret direkt berörd
c)
Villkoret direkt berörd
Enligt domstolens fasta praxis är villkoret i artikel 263 fjärde stycket FEUF, att en fysisk eller juridisk person ska vara direkt berörd av det beslut som talan avser, uppfyllt om två kriterier samtidigt är uppfyllda. För det första måste den ifrågasatta rättsakten ha direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning. För det andra får rättsakten inte lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och endast följa av unionslagstiftningen, utan tillämpning av några mellanliggande bestämmelser (dom av den 5 maj 1998, Dreyfus/kommissionen, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, punkt 43, dom av den 13 mars 2008, kommissionen/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punkt 47, och dom av den 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 42).
1)
Det andra kriteriet, att de som den angripna rättsakten riktar sig till, och som ska genomföra den, inte ska något utrymme för skönsmässig bedömning
Tribunalen framhåller att det andra kriteriet inte är relevant när det gäller en åtgärd som, precis som i det nu aktuella fallet, inte medför genomförandeåtgärder gentemot sökanden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juli 2015, Federcoopesca m.fl./kommissionen, T‑312/14, EU:T:2015:472, punkterna 38–40).
I artikel 14.1 i grundförordningen, som har rubriken ”Allmänna bestämmelser”, anges följande:
”Provisoriska eller slutgiltiga antidumpningstullar ska införas genom förordning och tas ut av medlemsstaterna i den form och enligt den tullsats och de villkor som anges i den förordning genom vilken dessa tullar införs. …”
Medlemsstaterna, som ansvarar för genomförandet av antidumpningsförordningar, har i princip inget utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 december 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo m.fl., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, punkt 59, och dom av den 18 oktober 2016, Crown Equipment (Suzhou) och Crown Gabelstapler/rådet, T‑351/13, ej publicerad, EU:T:2016:616, punkt 24).
I det nu aktuella fallet föreskrivs i artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 som enda villkor för att undantaget ska vara tillämpligt att de berörda produkterna ska ha importerats för tillverkning av lim som består av pulverblandningar, som tillverkas och säljs i pulverform för kartongindustrin. Därmed ger denna bestämmelse inget utrymme för skönsmässig bedömning till de berörda nationella tullmyndigheter som ansvarar för att genomföra den.
Vad beträffar vad som anges i artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336, att polyvinylalkoholerna ska hänföras till det förfarande för slutanvändning som avses i artikel 254 i förordning nr 952/2013, kan denna bestämmelse, som endast är avsedd att ange vilket tullförfarande som ska gälla för import av polyvinylalkoholer som omfattas av undantaget i fråga (se ovan punkt 39), inte av detta skäl påverka slutsatsen att undantaget är rent automatiskt. Inte heller bestämmelsen lydelse, som inte fastställer något annat villkor för tillämpning av förfarandet för slutanvändning än det som avser undantaget för polyvinylalkoholer, ger något utrymme för skönsmässig bedömning för de nationella tullmyndigheterna.
Det andra kriteriet i punkt 71 ovan är följaktligen uppfyllt, vilket för övrigt inte har bestritts av någon av parterna.
2)
Det första kriteriet, direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning
Till stöd för att talan kan tas upp till sakprövning har sökanden åberopat sin ställning som användare av polyvinylalkoholer och konkurrent till dem som omfattas av undantaget i fråga. Sökanden har i fråga om villkoret direkt berörd yrkat att tribunalen i det nu aktuella fallet ska tillämpa den lösning som domstolen valde, i fråga om statligt stöd, i domen av den 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873). Sökanden har angett att undantaget i fråga innebär en konkurrensnackdel för sökanden i förhållande till tillverkare av lim som består av pulverblandningar.
Det framgår i detta avseende av fast rättspraxis att den omständigheten att en unionsrättsakt ger en ekonomisk aktör en konkurrensnackdel, inte i sig kan leda till slutsatsen att denne aktörs rättsliga ställning har påverkats av denna rättsakt och inte heller att aktören därmed är direkt berörd av den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2015, T & L Sugars och Sidul Açúcares/kommissionen, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punkterna 34, 36 och 37, dom av den 17 september 2015, Confederazione Cooperative Italiane m.fl./Anicav m.fl., C‑455/13 P och C‑457/13 P–C‑460/13 P, ej publicerad, EU:C:2015:616, punkterna 47–49, och dom av den 28 februari 2019, rådet/Growth Energy och Renewable Fuels Association, C‑465/16 P, EU:C:2019:155, punkt 81).
I punkt 43 i domen av den 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873), slog domstolen emellertid fast att ett beslut som kommissionen antagit i fråga om statligt stöd och som kunde leda till en konkurrensnackdel för en ekonomisk aktör kunde anses påverka aktörens rättsliga ställning direkt, eftersom det lämnade verkningar av nationella åtgärder som var till fördel för den ekonomiske aktörens konkurrenter orörda.
Såsom följer av punkterna 43 och 52 i domen av den 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873), grundade domstolen den lösning som den valde på konstaterandet att bestämmelserna om statligt stöd syftade till att upprätthålla konkurrensen och att EUF-fördragets bestämmelser i frågan gav upphov till en rätt hos konkurrenten till ett företag som omfattades av en nationell åtgärd att inte drabbas av en snedvriden konkurrens till följd av en sådan åtgärd.
I artikel 21.1 i grundförordningen föreskrivs följande i fråga om antidumpningsåtgärder:
”Ett fastställande om huruvida ett ingripande är befogat med hänsyn till unionens intresse ska fattas på grundval av en helhetsbedömning av alla berörda parters intressen, inbegripet den inhemska industrins, användarnas och konsumenternas intressen. Ett fastställande enligt denna artikel ska endast göras då alla parter har givits tillfälle att yttra sig enligt punkt 2. Vid en sådan undersökning ska särskild hänsyn tas till behovet av att undanröja den snedvridning av handeln som följer av skadevållande dumpning och till behovet av att återställa en effektiv konkurrens. Åtgärder som fastställs på grundval av konstaterad dumpning och skada får inte vidtas om myndigheterna på grundval av samtliga lämnade uppgifter med säkerhet kan fastslå att det inte ligger i unionens intresse att vidta sådana åtgärder.” ”
Enligt denna bestämmelse ska unionens myndigheter, inklusive kommissionen, innan de antar antidumpningsåtgärder fastställa om det ligger i unionens intresse att sådana åtgärder vidtas. Kommissionen kan således besluta att inte anta åtgärder, trots att dumpning och skada har fastställts, om det inte ligger i unionens intresse att göra det.
Det var med stöd av denna bestämmelse som undantaget i fråga antogs (se skäl 551 i genomförandeförordning 2020/1336).
När det gäller att fastställa unionens intresse anges i artikel 21.1 tredje meningen i grundförordningen att ”särskild hänsyn [ska] tas till behovet av att undanröja den snedvridning av handeln som följer av skadevållande dumpning och till behovet av att återställa en effektiv konkurrens”.
Denna mening visar att hänsyn i första hand ska tas till unionstillverkarnas intresse av att deras konkurrenssituation, som påverkats av den skadevållande dumpningen, ska återställas.
Enligt artikel 21.1 första meningen i grundförordningen ankommer det emellertid på kommissionen, när det gäller att fastställa om det ligger i unionens intresse att vidta antidumpningsåtgärder, att göra en helhetsbedömning av alla berörda parters intressen, vilket innebär att det inte bara är tillverkarnas intressen som ska beaktas.
I bestämmelsen anges således att de berörda parternas intressen även omfattar intressena för användarna av den berörda produkten.
Det går därför inte att dra slutsatsen att det är uteslutet, eftersom artikel 21.1 tredje meningen i grundförordningen endast skulle röra konkurrenssituationen för unionsindustrins tillverkare, att det intresse som användarna av den berörda produkten har av att deras konkurrenssituation inte ska påverkas i en sådan situation som den som anges ovan i punkt 87 ska beaktas som ett unionsintresse.
Tvärtom omfattar unionens intresse, i den mening som avses i artikel 21.1 i grundförordningen, de intressen som vissa användare av den berörda produkten har av att deras konkurrenssituation skyddas mot effekterna av en eventuell snedvridning till följd av ett sådant undantag.
Sambandet mellan de intressen som användarna av den berörda produkten har av att deras konkurrenssituation ska skyddas och unionens intresse framgår, utöver av hänvisningen till deras intressen i artikel 21.1 i grundförordningen, av konstaterandet att det i förordningen har fastställts ett allmänt syfte att upprätthålla konkurrensen på den inre marknaden som inte är begränsat till unionstillverkarnas konkurrenssituation.
Tribunalen framhåller i detta avseende att artikel 21.1 tredje meningen i grundförordningen hänför sig till effektiv konkurrens och inte bara till konkurrenssituationen för unionsindustrins tillverkare och deras särskilda intressen.
I artikel 9.4 andra stycket i grundförordningen anges också att storleken på den slutgiltiga antidumpningstullen inte får överstiga den fastställda dumpningsmarginalen och dessutom inte bör överstiga skadan för unionsindustrin.
Unionstillverkarna ges således ingen konkurrensfördel i förhållande till exportörer i tredjeland som tillämpar dumpning, och storleken på antidumpningstullarna får inte överstiga vad som är strikt nödvändigt, varvid intressena hos de ekonomiska aktörerna i senare led, inte minst användarna av den berörda produkten, tillvaratas.
Av detta följer att grundförordningen inte bara syftar till att återställa konkurrenssituationen för unionsindustrins tillverkare, utan även till att bevara en effektiv konkurrens på den inre marknaden.
Användare av den berörda produkten har alltså rätt att inte drabbas av snedvriden konkurrens till följd av en rättsakt som antagits av kommissionen i enlighet med grundförordningen, på samma sätt som konkurrenten till ett företag som beviljats statligt stöd har rätt att inte drabbas av en snedvriden konkurrens till följd av sådant stöd.
I och med att denna rätt föreligger kan en rättsakt som kommissionen antagit och som kan inkräkta på denna rätt påverka rättsinnehavarens ställning. Rättsakten berör alltså denna rättsinnehavare direkt.
Sett till villkoret direkt berörd i artikel 263 fjärde stycket FEUF, befinner sig sökanden i en situation som är jämförbar med situationen för sökandena i det mål som avgjordes genom domen av den 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873).
Den rättspraxis från domstolen som anges ovan i punkt 79 vilken hindrar att en ekonomisk aktör som till följd av antagandet av en unionsrättsakt har fått en konkurrensnackdel betraktas som direkt berörd av denna rättsakt, hindrar däremot inte att villkoret direkt berörd är uppfyllt.
Sökanden har visserligen anfört, precis som sökandena i de mål som anges ovan i punkt 79 att kommissionen har antagit en rättsakt som genom den särbehandling som den leder till skulle kunna påverka sökandens konkurrenssituation.
Sökandens intressen, däribland intresset av en bevarad konkurrenssituation, beaktas emellertid enligt grundförordningen, med stöd av vilken undantaget i fråga antogs, i motsats till vad som var fallet i de faktiska omständigheterna i de mål som anges ovan i punkt 79.
I de mål som beskrivs ovan i punkt 79 tillvaratogs tvärtom inte sökandenas intressen på grund av en rättslig reglering som gav deras konkurrenter en fördel, i och med att sökandena inte omfattades av tillämpningsområdet för denna rättsliga reglering.
I domen av den 28 april 2015, T & L Sugars och Sidul Açúcares/kommissionen (C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punkterna 1–3 och 34), erinrades om att utbudet av socker på unionsmarknaden omfattade socker som framställdes dels genom förädling av sockerbetor som härrörde från den inhemska produktionen i unionen, dels genom raffinering av rårörsocker som importerades från tredjeland, varvid slutprodukten var kemiskt identisk i båda fallen. Bestämmelserna i fråga var avsedda att öka utbudet av socker på unionsmarknaden, där sockerbrist rådde. Några av åtgärderna gav en fördel till unionstillverkarna genom att göra det möjligt för dem att saluföra en begränsad kvantitet socker och isoglukos som producerats utöver kvoterna på den inre marknaden. Sökandena, som inte var socker- och isoglukosproducenter utan raffinaderier av importerat rörsocker, omfattades inte av den aktuella rättsliga regleringen.
I det mål som avgjordes genom dom av den 17 september 2015, Confederazione Cooperative Italiane m.fl./Anicav m.fl. (C‑455/13 P, C‑457/13 P och C‑460/13 P, ej publicerad, EU:C:2015:616, punkterna 2–9, 32 och 48), gav de aktuella bestämmelserna på samma sätt en fördel till producentorganisationer inom frukt- och grönsakssektorn. Sökandena, som inte producerade frukt och grönsaker utan bearbetade dessa livsmedel industriellt, gjorde gällande diskriminering mellan dem och producentorganisationer som bedrev bearbetningsverksamhet. De omfattades emellertid inte av tillämpningsområdet för den aktuella rättsliga regleringen.
I det mål som avgjordes genom dom av den 28 februari 2019, rådet/Growth Energy och Renewable Fuels Association (C‑465/16 P, EU:C:2019:155, punkterna 73, 74 och 79–81), var syftet med de angripna rättsakterna att införa en antidumpningstull på import av bioetanol med ursprung i Förenta staterna. Sökanden var en amerikansk bioetanolproducent. Sökanden exporterade inte sin produkt till unionen, utan sålde den till handlare/blandningsföretag. De sistnämnda exporterade bioetanolen som de hade köpt, bland annat av sökanden, varvid en antidumpningstull då tillämpades på denna produkt. De angripna rättsakterna hade antagits med stöd av bestämmelserna i artikel 9.5 i rådets förordning (EG) nr 1225/2009 av den 30 november 2009 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (EUT L 343, 2009, s. 51) (numera artikel 9.5 i grundförordningen). Enligt dessa bestämmelser ska en antidumpningstull införas ”på import” av produkter som förs in på unionens territorium. Dessa bestämmelser är i likhet med hela den rättsliga reglering som infördes genom grundförordningen, i synnerhet artikel 21.1 i grundförordningen, inte tillämpliga på tredjelandstillverkare som sådana, utan endast på tredjelandstillverkare som exporterar sina produkter till unionen.
I det mål som avgjordes genom domen av den 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873), omfattades både sökanden och sökandens konkurrenter av tillämpningsområdet för lagstiftningen om statligt stöd, i och med att de var verksamma på den inre marknaden. Sökanden hade också enligt denna gemensamma rättsliga reglering en rätt till en bevarad konkurrenssituation (se ovan punkt 81). Kommissionens beslut, som bestreds, hade antagits med stöd av nämnda ordning och tillät en nationell åtgärd som inom ramen för denna ordning införde en särbehandling som kunde ge upphov till en konkurrensnackdel för sökanden.
Samma sak gäller i det nu aktuella fallet.
I artikel 21.1 i grundförordningen föreskrivs nämligen, såsom framhålls ovan, att det för att avgöra om det ligger i unionens intresse att införa antidumpningstullar ska göras en helhetsbedömning av alla berörda parters intressen, däribland intressena hos användarna av den berörda produkten.
Det var i enlighet med artikel 21.1 i grundförordningen, som avser användare av den berörda produkten, vilket i det nu aktuella fallet vill säga samtliga limtillverkare, som artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 antogs (se ovan punkt 27).
Tillverkare av flytande lim omfattas precis som sina konkurrenter, det vill säga tillverkare av lim som består av pulverblandningar, av tillämpningsområdet för grundförordningen och deras intressen ska också beaktas vid tillämpning av denna förordning.
Tribunalen finner således att den praxis från domstolen som anges ovan i punkt 79 inte påverkar slutsatsen att undantaget i fråga får rättsverkningar på situationen för tillverkare av flytande lim, eftersom dessa tillverkare på grund av detta undantag kan få en konkurrensnackdel.
Det är också riktigt att i fråga om statligt stöd är konkurrenter till dem som omfattas av en nationell åtgärd som befriar dem från en börda i princip direkt underkastade åtgärden, såsom var fallet i de mål som avgjordes genom domen av den 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkterna 6 och 50).
I det nu aktuella fallet är sökanden, i egenskap av användare av polyvinylalkoholer, inte direkt underkastad antidumpningstullarna, vilka i enlighet med artikel 1.1 i genomförandeförordning 2020/1336 har införts på import.
Antidumpningstullarna är emellertid ägnade att helt eller delvis få återverkningar på köparna av den berörda produkten i unionen, i det nu aktuella fallet användare av polyvinylalkoholer och i synnerhet tillverkare av flytande lim.
I artikel 12 i grundförordningen anges nämligen att kommissionen kan återuppta undersökningen, i den mening som avses i artikel 6 i nämnda förordning, för att granska huruvida antidumpningstullarna har haft någon verkan på priserna om dessa tullar inte tycks ha lett till en tillräcklig ändring av återförsäljningspriserna eller de påföljande försäljningspriserna i unionen.
Eftersom kommissionen såg det som nödvändigt att i det aktuella fallet undanta tillverkare av polyvinylalkoholer för tillverkning av lim som består av pulverblandningar från antidumpningstullarna, ansåg den dessutom att användare av polyvinylalkoholer som tillverkar sådant lim i avsaknad av ett sådant undantag helt eller delvis skulle bära merkostnaderna för antidumpningstullarna. Det finns ingenting i handlingarna i målet som talar för att situationen för användare av polyvinylalkoholer som tillverkar flytande lim skulle vara annorlunda i detta avseende.
Utan att hänsyn behöver tas till att även sökanden är importör av polyvinylalkoholer (se ovan punkt 6), räcker det således att konstatera att sökanden i egenskap av användare av denna produkt förväntas bära, helt eller delvis, de antidumpningstullar som införts genom genomförandeförordning 2020/1336.
Det följer av övervägandena ovan i punkterna 112–117 att den omständigheten att sökanden, i egenskap av användare av polyvinylalkoholer som konkurrerar med dem som omfattas av undantaget i fråga, inte är skyldig att själv betala antidumpningstullarna inte påverkar slutsatsen ovan i punkt 111.
Tribunalen ska sedan fastställa huruvida undantaget i fråga kan ge sökanden en konkurrensnackdel.
I punkt 46 i domen av den 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873), angav domstolen att det inte ankom på unionsdomstolen att vid bedömningen av huruvida talan kan tas upp till prövning slutgiltigt ta ställning till konkurrensförhållandet mellan en sökande och dem som omfattas av de nationella stödåtgärder som bedömts i ett kommissionsbeslut om statligt stöd men att slutsatsen att en sådan sökande var direkt påverkad inte kunde dras enbart utifrån den omständigheten att det kunde föreligga ett konkurrensförhållande.
Domstolen angav att i den mån villkoret direkt berörd fordrade att den angripna rättsakten hade direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning, skulle unionsdomstolen kontrollera huruvida sökanden på ett relevant sätt hade redogjort för skälen till varför kommissionsbeslutet kunde ge sökanden en konkurrensnackdel och därmed påverka dennes rättsliga ställning (dom av den 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 47).
I fråga om omständigheterna i det målet slog domstolen fast att sökandena, i och med att de hade visat att de verkade på samma marknad som mottagarna av det aktuella stödet, hade gett en relevant motivering av varför det omtvistade beslutet kunde innebära en konkurrensnackdel för dem och att beslutet följaktligen påverkade deras rättsliga ställning direkt, särskilt rätten att inte utsättas för snedvriden konkurrens till följd av åtgärderna i fråga (dom av den 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 50).
I det nu aktuella fallet har sökanden utförligt, och utan att ha blivit motsagd i detta avseende, visat att sökanden bedrev sin verksamhet på samma produktmarknad och på samma geografiska marknad som en av de ekonomiska aktörer som omfattades av undantaget i fråga. Sökanden tillverkar nämligen flytande lim som består av polyvinylalkoholer och är avsett för kartongindustrin i unionen. Sökanden har också angett att flytande lim och lim som består av pulverblandningar är utbytbara och att kostnaderna som sökandens kunder drabbas av på grund av antidumpningstullarna skulle kunna leda till att de i stället köper sitt lim från tillverkare av lim som består av pulverblandningar.
Sökanden har således angett skälen till varför undantaget i fråga sannolikt skulle innebära en konkurrensnackdel för sökanden.
Tribunalen finner alltså att det första kriteriet som anges ovan i punkt 71 är uppfyllt i det nu aktuella fallet, liksom villkoret direkt berörd i dess helhet.
Det följer av alla överväganden i punkterna 49–125 ovan att de tre villkoren i artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF, vilka anges ovan i punkt 44 är uppfyllda. Tribunalen behöver därför inte pröva om villkoren i artikel 263 fjärde stycket andra ledet FEUF också är uppfyllda.
Därmed ska tribunalen granska den invändning om rättegångshinder som kommissionen har anfört i andra hand (se ovan punkt 12).
3.
Förekomsten av en rättsakt mot vilken talan kan väckas
Kommissionen har anfört, för det fall att tribunalen finner att sökanden är direkt berörd av undantaget i fråga, att talan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 inte utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas, i och med att den inte påverkar sökandens intressen genom att väsentligt förändra sökandens rättsliga ställning. Kommissionen menar att den eventuella uppmjukning av rättspraxis i fråga om villkoret direkt berörd som skulle bli följden om den lösning som domstolen valde i domen av den 6 november 2018, Montessori (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873), överfördes på det nu aktuella fallet, skulle medföra en risk för allmän talerätt (
actio popularis
) och borde, för att en sådan risk ska undvikas, vara förenad med kravet att sökanden, i fråga om villkoret att det ska föreligga en rättsakt mot vilken talan kan väckas, måste styrka en väsentlig förändring av sin rättsliga ställning.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att syftet med artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 är att undanta import av polyvinylalkoholer med ursprung i Kina från de slutgiltiga antidumpningstullar som införs genom artikel 1.1 i nämnda förordning om polyvinylalkoholerna importeras för tillverkning av lim som består av pulverblandningar och som tillverkas och säljs i pulverform till kartongindustrin.
Artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 har alltså rättsverkningar i förhållande till tredje part i den mening som avses i artikel 263 första stycket FEUF.
Domstolen har emellertid slagit fast att åtgärder som har bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning utgör rättsakter eller beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 263 FEUF (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 9).
Den rättspraxis som anges ovan i punkt 131 har utvecklats i sådana mål där fysiska eller juridiska personer har väckt talan vid unionsdomstolen mot rättsakter som riktat sig till dem. När en talan om ogiltigförklaring, såsom i det nu aktuella fallet, väcks av en sökande, som inte befinner sig i en privilegierad ställning, mot en rättsakt som är riktad till någon annan, överlappar kravet att den angripna rättsaktens bindande rättsverkningar ska kunna påverka sökandens intressen – genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning – villkoren för att en sådan talan om ogiltigförklaring ska kunna tas upp till prövning, såsom de förelåg innan Lissabonfördraget trädde i kraft, det vill säga villkoren som numera finns i artikel 263 fjärde stycket FEUF, med undantag av det tredje ledet i detta stycke (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen, C‑463/10 P och C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 38, och beslut av den 15 april 2021, Validity och Center for Independent Living/kommissionen, C‑622/20 P, ej publicerad, EU:C:2021:310, punkt 39).
Denna rättspraxis är således inte tillämplig på fysiska eller juridiska personer som den angripna rättsakten inte riktar sig till och som redan uppfyller villkoren i artikel 263 fjärde stycket andra ledet FEUF, det vill säga villkoren om att rättsakten ska beröra dem direkt och personligen.
På samma sätt finns det skäl att anse att den rättspraxis som anges ovan i punkt 131 inte är tillämplig på fysiska eller juridiska personer som den angripna rättsakten inte riktar sig till och som redan uppfyller villkoren i artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF.
Det framgår nämligen av förarbetena till artikel III-365.4 i förslaget till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa, vars innehåll förts in med identisk ordalydelse i artikel 263 fjärde stycket FEUF, att tillägget av det tredje ledet i bestämmelsen syftade till att bredda möjligheterna för fysiska och juridiska personer att väcka talan om ogiltigförklaring och att de enda rättsakter med allmän giltighet som fortsatt borde behandlas restriktivt var lagstiftningsakter (dom av den 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 26).
Syftet med artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF är således att mjuka upp villkoren för upptagande till sakprövning av en talan om ogiltigförklaring som väckts av fysiska eller juridiska personer mot akter med allmän giltighet, med undantag för lagstiftningsakter (dom av den 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 27).
Skyldigheten som påförts en sökande som uppfyller alla villkor i artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF, att påvisa en väsentlig förändring av sökandens rättsliga ställning i syfte att styrka att villkoret om förekomst av en rättsakt mot vilken talan kan väckas är uppfyllt skulle emellertid leda till att den uppmjukning av villkoren för upptagande till sakprövning som EUF-fördragets upphovsmän eftersträvade begränsades.
Vidare är det syfte som eftersträvas med artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF även – såsom framgår av förarbetena – att undvika att en enskild först måste åsidosätta gällande rätt för att kunna få sin sak prövad i domstol (dom av den 19 december 2013, Telefónica/kommissionen, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punkt 27, och dom av den 6 november 2018, Montessori, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 58).
Om den nu aktuella talan i detta fall inte kunde tas upp till sakprövning på grund av att sökanden inte har styrkt en väsentlig förändring av sin rättsliga ställning skulle det kunna leda till, om sökanden ville fullfölja sin talan, att sökanden skulle vara tvungen att lämna in en ansökan om undantaget i fråga till de behöriga tullmyndigheterna. En sådan skyldighet vore konstlad, såsom fastställs ovan i punkt 68.
Mot bakgrund av övervägandena i punkterna 129–139 ovan finner tribunalen att kommissionen inte har stöd för sin invändning om rättegångshinder, att artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 inte får några bindande rättsverkningar för sökanden som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra sökandens rättsliga ställning.
Kommissionens invändning om rättegångshinder ska följaktligen underkännas i detta avseende.
Det bör tilläggas att den risk för allmän talerätt (
actio popularis
) som kommissionen har gjort gällande inte är styrkt. Konstaterandet att sökanden är direkt berörd begränsar sig nämligen i denna dom till fallet att ett undantag från antidumpningstullarna, i en rättslig reglering som är gemensam för vissa användare av den berörda produkten, medför en särbehandling som ger upphov till en konkurrensnackdel (se ovan punkterna 110 och 111).
Av allt detta följer att talan kan tas upp till prövning.
B.
Prövning i sak
Tribunalen erinrar om att Europeiska unionens råd genom beslut 94/800/EG av den 22 december 1994 om ingående, på Europeiska gemenskapens vägnar – vad beträffar frågor som omfattas av dess behörighet – av de avtal som är resultatet av de multilaterala förhandlingarna i Uruguayrundan (1986–1994) (EGT L 336, 1994, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 38, s. 3), beslutade att ingå avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (WTO), som undertecknades i Marrakech den 15 april 1994 (nedan kallat WTO-avtalet), samt de avtal som återges bland annat i bilaga IA till detta avtal, bland vilka återfinns avtalet om tillämpning av artikel VI i Allmänna tull- och handelsavtalet 1994 (EGT L 336, 1994, s. 103; svensk specialutgåva, område 11, volym 38, s. 105) (nedan kallat antidumpningsavtalet).
I det nu aktuella fallet har sökanden anfört att artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 medför ett åsidosättande av artikel 9.5 första stycket i grundförordningen och även åberopat artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet.
Sökanden har erinrat om att artikel 9.5 första stycket i grundförordningen och artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet föreskriver att antidumpningstullar ska införas på ett icke-diskriminerande sätt. Sökanden menar att det enda tillåtna undantaget rör import som härrör från leverantörer vars åtaganden har godtagits.
Undantaget i fråga innebär följaktligen att diskriminerande antidumpningstullar har införts på bekostnad av tillverkare av flytande lim, eftersom dessa omfattas av tullarna samtidigt som tillverkare av lim som består av pulverblandningar är undantagna.
Undantaget i fråga strider alltså mot de bestämmelser som anges ovan i punkt 145.
Sökanden har också anfört att en enda av de kinesiska exportörerna av polyvinylalkoholer kan omfattas av undantaget i fråga, närmare bestämt Cordials enda leverantör, den tillverkare av lim som består av pulverblandningar vars situation beaktades av kommissionen i genomförandeförordning 2020/1336. Sökanden har således gjort gällande att undantaget i fråga är diskriminerande mot alla andra kinesiska exportörer av polyvinylalkoholer.
Kommissionen har anfört, som svar på den anmärkning som anges ovan i punkterna 145–148, för det första att särbehandlingen till följd av undantaget i fråga inte faller inom tillämpningsområdet för icke-diskrimineringsskyldigheten enligt artikel 9.5 första stycket i grundförordningen, för det andra att även om så vore fallet utgör denna särbehandling inte diskriminering i den mening som avses i denna bestämmelse och, för det tredje, att även om diskriminering fastställs, är den objektivt sett motiverad av unionens intresse, i enlighet med artikel 21 i grundförordningen.
Kommissionen har även bestritt förekomsten av den diskriminering som anges ovan i punkt 149.
Det följer av övervägandena ovan i punkterna 144–149 att sökandens enda grund består av två anmärkningar, den första avseende diskriminering mellan användare av polyvinylalkoholer i unionen och den andra avseende diskriminering mellan kinesiska exportörer av polyvinylalkoholer.
1.
Diskriminering mellan användare av polyvinylalkoholer
I artikel 9.5 i grundförordningen föreskrivs följande:
”En antidumpningstull ska på ett icke-diskriminerande sätt och med ett i varje enskilt fall lämpligt belopp införas på import av en produkt som, oavsett var den kommer ifrån, konstaterats vara dumpad och vålla skada, utom på import från de leverantörer vars åtaganden enligt denna förordning har godtagits.
…”
Kommissionen har anfört att artikel 9.5 första stycket i grundförordningen och, i synnerhet, formuleringen ”på ett icke-diskriminerande sätt” inte är tillämplig på en särbehandling som görs mellan användare av den berörda produkten som är etablerade i den WTO-medlem som infört antidumpningstullar.
Tribunalen framhåller i detta avseende att sökanden inte har åberopat åsidosättande av principen om likabehandling. Sökandens anmärkning om diskriminering mellan användare av polyvinylalkoholer är begränsad till åsidosättande av artikel 9.5 första stycket i grundförordningen.
Sökanden har nämligen angett i sina inlagor att artikel 9.5 första stycket i grundförordningen, i motsats till den allmänna principen om likabehandling, bara föreskriver ett enda undantag från införandet av antidumpningstullar, vilket avser import från leverantörer vars åtaganden har godtagits. Sökanden menar således att alla andra undantag nödvändigtvis är diskriminerande. Sökanden har också anfört att bestämmelsen innebär en mycket specifik tillämpning av den allmänna principen om likabehandling.
Tribunalen finner, med hänsyn till avgränsningen av sökandens anmärkning, att anmärkningen skulle vara verkningslös om artikel 9.5 första stycket i grundförordningen som kommissionen har anfört inte var tillämplig på särbehandling mellan användare av den berörda produkten, vilket alltså ska fastställas.
I syfte att tolka artikel 9.5 första stycket i grundförordningen och, i synnerhet, för att avgränsa dess tillämpningsområde, har parterna åberopat artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet och hur den har tolkats av WTO:s tvistlösningsorgan.
I artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet föreskrivs följande:
”När en antidumpningstull införs för en vara, skall den i varje enskilt fall tas ut med vederbörligt belopp på ett icke-diskriminerande sätt för all import av sådan vara, oavsett ursprung, som befinns vara dumpad och förorsaka skada, utom för import från leverantörer som lämnat prisåtaganden vilka accepterats enligt villkoren i detta avtal. …”
Syftet med sökandens hänvisning till artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet får anses vara att tolka artikel 9.5 första stycket i grundförordningen i enlighet med denna bestämmelse.
a)
Beaktande av WTO-avtalet och dess bilagor samt rapporterna från WTO:s tvistlösningsorgan
Det ska fastställas i vilken mån det kan vara ändamålsenligt att beakta WTO-avtalet med bilagor och rapporterna från WTO:s tvistlösningsorgan för att tolka sekundärrättsliga bestämmelser såsom artikel 9.5 första stycket i grundförordningen.
1)
WTO-avtalet med bilagor
Beträffande det inflytande som sådana internationella avtal som Allmänna tull- och handelsavtalet från 1994, i vilka unionen är part, kan ha på tolkningen av en sekundärrättslig bestämmelse, har domstolen slagit fast att den omständigheten att internationella avtal som unionen har slutit har företräde framför unionens sekundärrätt innebär att denna sekundärrätt så långt möjligt ska tolkas i överensstämmelse med dessa avtal (dom av den 10 september 1996, kommissionen/Tyskland, C‑61/94, EU:C:1996:313, punkt 52, och dom av den 7 juni 2007, Řízení Letového Provozu, C‑335/05, EU:C:2007:321, punkt 16).
Innan tribunalen undersöker om det är möjligt att göra en sådan konform tolkning i det nu aktuella fallet, erinras om att bestämmelserna i grundförordningen, till den del som de motsvarar bestämmelser i antidumpningsavtalet, i möjligaste mån ska tolkas mot bakgrund av de motsvarande bestämmelserna i det avtalet (se dom av den 14 juli 2021, Interpipe Niko Tube och Interpipe Nizhnedneprovsky Tube Rolling Plant/kommissionen, T‑716/19, EU:T:2021:457, punkt 98 och där angiven rättspraxis).
I och med att artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet och artikel 9.5 i grundförordningen är formulerade på ett nästan identiskt sätt, motsvarar bestämmelserna i den sistnämnda artikeln bestämmelserna i den förstnämnda artikeln.
Det är utrett att artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet har ett tillämpningsområde som motsvarar tillämpningsområdet för artikel 9.5 första stycket i grundförordningen, i den del den förbjuder diskriminerande behandling vid uttag av antidumpningstullar som påförts en produkt beroende på varifrån importen sker (se, analogt, dom av den 17 december 2008, HEG och Graphite India/rådet, T‑462/04, EU:T:2008:586, punkt 39).
Artikel 9.5 första stycket i grundförordningen bör därför i möjligaste mån tolkas i överensstämmelse med artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet.
Det ska tilläggas att möjligheten att göra en konform tolkning av en sekundärrättslig bestämmelse i förhållande till ett internationellt avtal, vilken nämns i den praxis från domstolen som anges ovan i punkt 162 inte är tillämplig i fråga om en bestämmelse vars mening är klar och entydig och således inte kräver någon tolkning, såsom framgår av formuleringen ”så långt möjligt”. Om denna rättspraxis tillämpades i ett sådant fall, skulle principen om en enhetlig tolkning av unionens sekundärrättsliga texter nämligen tjäna som grund för en tolkning
contra legem
av denna bestämmelse (se, analogt, dom av den 13 juli 2018, Confédération nationale du Crédit mutuel/ECB, T‑751/16, EU:T:2018:475, punkt 34). Om innebörden av den aktuella sekundärrättsliga bestämmelse inte är entydig, kan en konform tolkning av samma skäl inte göras när alla möjliga tolkningar av bestämmelsen strider mot den överordnade regeln.
När innebörden av den aktuella sekundärrättsliga bestämmelsen å ena sidan är entydig och å andra sidan strider mot den överordnade regeln i det internationella avtalet, kan således bestämmelsen inte tolkas i överensstämmelse med nämnda regel.
I det aktuella fallet är inget av dessa kriterier uppfyllda.
För det första kan begreppet ”på ett icke-diskriminerande sätt” i artikel 9.5 i grundförordningen tolkas på flera sätt.
För det andra liknar artikel 9.5 första stycket i grundförordningen artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet, och därmed kan artikel 9.5 första stycket i grundförordningen inte anses strida mot bestämmelsen i antidumpningsavtalet.
Uttrycket ”på ett icke-diskriminerande sätt” i artikel 9.5 första stycket i grundförordningen ska följaktligen, vid bestämningen av dess räckvidd, tolkas i överensstämmelse med uttrycket ”på ett icke-diskriminerande sätt” i artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet.
När den sistnämnda bestämmelsen först tolkas kan hänsyn också tas till andra relevanta bestämmelser i WTO-avtalet med bilagor. Vid tolkningen av ett internationellt traktat ska hänsyn nämligen tas den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av traktatens ändamål och syfte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 2018, Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, punkt 67), i enlighet med vad som anges, i fråga om tolkning av internationella traktat, i artikel 31.1 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969 (Förenta nationernas fördragssamling, vol. 1155, s. 331), vilken utgör en del av unionens rättsordning (dom av den 25 februari 2010, Brita, C‑386/08, EU:C:2010:91, punkt 42) och beaktas av WTO:s överprövningsorgan (rapport av den 20 maj 1996 om tvisten ”United States - Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/AB/R)”).
2)
Rapporterna från WTO:s tvistlösningsorgan
Domstolen har redan slagit fast att den allmänna folkrättsliga principen om att ingångna avtal ska hållas (
pacta sunt servanda
), som fastställs i artikel 26 i Wienkonventionen om traktaträtten, innebär att EU-domstolen, vid tolkning och tillämpning av antidumpningsavtalet, ska beakta den tolkning som WTO:s tvistlösningsorgan har gjort av de olika bestämmelserna i detta avtal (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 januari 2022, kommissionen/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
EU-domstolen har således som stöd för sin tolkning av vissa avtalsbestämmelser i bilagan till avtalet om upprättandet av WTO redan hänvisat till rapporter från en av WTO:s särskilda grupper eller från WTO:s överprövningsorgan (se dom av den 20 januari 2022, kommissionen/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
Domstolen har även medgett att rapporterna från WTO:s tvistlösningsorgan kan åberopas för att tolka unionsrätten (dom av den 10 november 2011, X och X BV, C‑319/10 och C‑320/10, ej publicerad, EU:C:2011:720, punkt 46, och dom av den 20 januari 2022, kommissionen/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, punkt 34).
Tribunalen har för sin del slagit fast att ingenting hindrar att den hänvisar till rapporter från WTO:s tvistlösningsorgan när den tolkar bestämmelser i grundförordningen mot bakgrund av bestämmelser i antidumpningsavtalet (se, analogt, dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen, T‑300/16, EU:T:2019:235, punkt 103 och där angiven rättspraxis).
Det följer av övervägandena i punkterna 174–177 ovan att artikel 9.5 första stycket i grundförordningen, i synnerhet uttrycket ”på ett icke-diskriminerande sätt” i denna artikel, bör tolkas i överensstämmelse med den tolkning som WTO:s tvistlösningsorgan har gjort av artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet.
b)
Huruvida förbudet mot införande av diskriminerande antidumpningstullar kan tillämpas på användare av den berörda produkten
I punkt 335 i rapporten av den 28 juli 2011 om tvisten ”European Communities – Definitive Anti-Dumping Measures on Certain Iron or Steel Fasteners from China (WT/DS397/R)” angav WTO:s överprövningsorgan att antidumpningsavtalet innehöll regler som handlade om såväl produkter som importörer, exportörer och tillverkare. Överprövningsorganet klargjorde i samma punkt i rapporten att artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet avsåg både produkter och leverantörer.
Överprövningsorganet uteslöt visserligen inte uttryckligen att uttrycket ”på ett icke-diskriminerande sätt” i den första meningen i artikel 9.2 i antidumpningsavtalet kunde tillämpas på användare av den berörda produkten som var etablerade i den WTO-medlem som infört antidumpningstullar. Dessa ekonomiska aktörer avses emellertid inte med förbudet mot diskriminering i en bestämmelse, om den dels inte hänför sig till dem, dels ingår i ett avtal som handlar om själva produkterna och om andra ekonomiska aktörer än dem.
Det framgår vidare av lydelsen i artikel 9.2 i antidumpningsavtalet att det enbart rör produkternas ursprung, inte deras användning i den WTO-medlem som infört antidumpningstullar.
Artikel 9.2 i antidumpningsavtalet hänför sig nämligen till leverantörerna av produkten och produktens ursprung, inte till användarna.
När det i synnerhet gäller produktens ursprung, anges i artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet att en antidumpningstull ska tas ut på ett icke-diskriminerande sätt på import av den berörda produkten, ”oavsett ursprung”, utom för import ”från leverantörer” som lämnat prisåtaganden vilka accepterats enligt villkoren i detta avtal.
WTO:s överprövningsorgan angav i punkt 338 i rapporten av den 28 juli 2011 om tvisten ”European Communities – Definitive Anti-Dumping Measures on Certain Iron or Steel Fasteners from China (WT/DS397/R)”, att ordet ”ursprung” [source], som förekommer två gånger i artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet, avser enskilda ”exportörer eller producenter”, inte ett helt land. I punkt 354 i rapporten förtydligade överprövningsorganet att ”ursprung” betydde ”leverantörer”. Det sistnämnda begreppet tycks alltså, mot bakgrund av artikel 9.2 i antidumpningsavtalet, vara utbytbart med begreppen ”exportörer” eller ”tillverkare”.
Som sökanden mycket riktigt har angett uttalade sig WTO:s överprövningsorgan visserligen i den aktuella tvisten om frågan huruvida begreppet ”ursprung” i artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet, som unionen anförde (se punkterna 333 och 337 i rapporten), kunde hänföra sig till ett helt land, och inte bara avse de enskilda exporterande företagen.
WTO:s överprövningsorgan valde emellertid, oavsett vilken fråga det besvarade, att som svar klargöra betydelsen av ordet ”ursprung”, och dess svar innehöll ingenting som gav stöd för slutsatsen att dess betydelse var begränsad till svaret på frågan som anges ovan i punkt 185.
WTO:s överprövningsorgan definierade begreppet ”ursprung” så, att det omfattade tillverkare, exportörer eller leverantörer, vilket bekräftar att artikel 9.2 i antidumpningsavtalet enbart rör produkternas ursprung, inte deras användning i den WTO-medlem som infört antidumpningstullar. Denna definition ger således stöd för slutsatsen i punkt 180 ovan.
Tribunalen framhåller vidare att artiklarna 1 och III i Allmänna tull- och handelsavtalet från 1994, avseende ”Behandling som mest gynnad nation” respektive ”Nationell behandling i fråga om intern beskattning och regleringar”, vilka ligger till grund för förbudet mot diskriminering i det rättssystem som införts av WTO, hänför sig till diskriminering mellan ”nationer” och alltså mellan produkter med ursprung i organisationens olika medlemmar, inte till diskriminering mellan produkter från en och samma medlem i organisationen.
Mot bakgrund av allt vad som anförs ovan i punkterna 179–188 kan artikel 9.2 första meningen i antidumpningsavtalet inte tolkas så, att den diskriminering som den hänför sig till avser särbehandling av användare av den berörda produkten som är etablerade i den WTO-medlem som infört antidumpningstullarna.
Begreppet ”på ett icke-diskriminerande sätt” i artikel 9.5 första stycket i grundförordningen ska med beaktande av övervägandena i punkterna 162–172 ovan tolkas på samma sätt.
Eftersom artikel 9.5 första stycket i grundförordningen följaktligen inte är tillämplig på användare av den berörda produkten, kan sökanden inte med framgång göra gällande denna bestämmelse för att bestrida en särbehandling av användare av den berörda produkten i unionen.
Anmärkningen är alltså verkningslös och ska underkännas.
2.
Diskriminering mellan olika kinesiska exportörer
Sökanden har erinrat om att Cordial bara har en enda leverantör av polyvinylalkoholer, såsom framgår av skäl 618 i genomförandeförordning 2020/1336, och att denna leverantör är en kinesisk exportör.
I och med att undantaget i fråga är begränsat till polyvinylalkoholer avsedda för tillverkning av lim som består av pulverblandningar, som tillverkas av Cordial, ges den kinesiske exportören enligt sökanden en förmånlig behandling i förhållande till andra kinesiska exportörer av polyvinylalkoholer.
Det framgår av artikel 1.4 i genomförandeförordning 2020/1336 att den, genom att föreskriva som ett villkor för undantaget i fråga att de importerade polyvinylalkoholerna ska vara avsedda för tillverkning av lim som består av pulverblandningar som tillverkas och säljs i pulverform till kartongindustrin, fastställer allmänna och abstrakta villkor (se ovan punkt 51). Undantaget kan således röra produkter från alla ekonomiska aktörer som exporterar polyvinylalkoholer avsedda för tillverkning av lim som består av pulverblandningar (se ovan punkt 52). Den är därför inte begränsat till Cordials leverantör.
Följaktligen är produkter från alla kinesiska exportörer av polyvinylalkoholer i princip berättigade till undantaget i fråga.
Sökanden har emellertid anfört att det i praktiken bara är Cordials kinesiska leverantör som omfattas av undantaget i fråga.
Det finns skäl att erinra om att tribunalen kan hänvisa till rapporterna från WTO:s tvistlösningsorgan när den tolkar grundförordningen mot bakgrund av antidumpningsavtalet (se ovan punkterna 174–178).
I punkt 7.101 i panelrapporten av den 7 april 2000 om tvisten ”Canada – Patent Protection for Pharmaceutical Products (WT/DS114)” talas om ”faktisk diskriminering”. Där anges att faktisk diskriminering är en allmän term som beskriver den rättsliga slutsatsen att en till synes neutral åtgärd åsidosätter en bestämmelse om förbud mot diskriminering, eftersom den i praktiken medför en ofördelaktig särbehandling.
Begreppet ”faktisk diskriminering” har dessutom redan använts i unionsrätten, om än i fråga om statligt stöd, i syfte att fastställa att en nationell åtgärd, trots att den inte bestod i en skattefördel som utgjorde ett undantag från ett generellt skattesystem, utan i tillämpning av ett generellt skattesystem på grundval av kriterier, vilka även de var av generell natur, innebar en faktisk diskriminering mellan bolag som befann sig i en jämförbar situation med avseende på det eftersträvade syftet med nämnda system (dom av den 21 december 2016, kommissionen/World Duty Free Group m.fl., C‑20/15 P och C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punkt 74).
Begreppet ”faktisk diskriminering” kan slutligen jämställas med begreppet ”indirekt diskriminering”, som är mer utbrett i unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 oktober 1993, Spotti, C‑272/92, EU:C:1993:848, punkterna 17 och 18, och dom av den 7 maj 1998, Clean Car Autoservice, C‑350/96, EU:C:1998:205, punkterna 29–31). Begreppet har också använts av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen, 13 november 2007, D.H. m.fl. mot Republiken Tjeckien, CE:ECHR:2007:1113JUD005732500, punkterna 193–195) och hänför sig till alla förtäckta former av diskriminering som leder till samma resultat som öppen diskriminering (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 september 1998, kommissionen/Frankrike, C‑35/97, EU:C:1998:431, punkterna 37 och 38).
Tribunalen ska alltså, på grundval av de omständigheter som sökanden lagt fram till stöd för påståendet ovan i punkt 197, fastställa huruvida undantaget i fråga ger upphov till en faktisk eller indirekt diskriminering mellan kinesiska exportörer av polyvinylalkoholer.
Sökandens anmärkning att det bara är en kinesisk exportör av polyvinylalkoholer, Cordials leverantör, som kan omfattas av undantaget i fråga, innebär att tribunalen måste pröva om undantaget endast kan gynna Cordial.
Tillverkningsprocessen för lim som består av pulverblandningar och som tillverkas och säljs i pulverform till kartongindustrin beskrivs som innovativ i skäl 623 i genomförandeförordning 2020/1336.
Det framgår emellertid inte av handlingarna i målet, särskilt inte av den bevisning som sökanden har lagt fram, att Cordial är den enda tillverkaren av lim som består av pulverblandningar i unionen.
Det finns inte heller något i handlingarna i målet, i synnerhet inte i den bevisning som sökanden har lagt fram, som ger stöd för att anta att det skulle vara omöjligt eller synnerligen svårt för någon annan ekonomisk aktör än Cordial att tillverka sådana produkter. Det framgår inte av handlingarna i målet att det i detta avseende finns några rättsliga, tekniska eller ekonomiska hinder för att en sådan aktör kan träda in på marknaden för lim som består av pulverblandningar.
Det kan således inte uteslutas att det kan finnas andra tillverkare av lim som består av pulverblandningar eller att andra tillverkare kan träda in på marknaden för sådant lim. Det finns ingenting som ger stöd för att anta att andra tillverkare av lim som består av pulverblandningar redan gör eller skulle göra sina inköp från Cordials leverantör av polyvinylalkoholer men inte från andra leverantörer, däribland kinesiska exportörer av polyvinylalkoholer. Det kan följaktligen inte uteslutas att andra kinesiska exportörer av polyvinylalkoholer än Cordials leverantör kan omfattas av undantaget i fråga.
Vidare anges det i skälen 618 och 624 i genomförandeförordning 2020/1336 att den typ av polyvinylalkoholer som importeras av Cordial är specifikt utvecklade i samarbete med Cordials leverantör och att ett långsiktigt förhållande är nödvändigt för att en leverantör ska kunna anpassa sig till de krav som ställs av Cordials produkt.
Den omständigheten att Cordial fortfarande bara har en enda leverantör beror på de val som görs av tillverkarna av polyvinylalkoholer, däribland de kinesiska exportörerna av denna produkt, inte på externa faktorer som påtvingas dem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 mars 1990, Nashua Corporation m.fl./kommissionen och rådet, C‑133/87 och C‑150/87, EU:C:1990:115, punkterna 40 och 41).
Det finns nämligen inget i handlingarna i målet, i synnerhet inte i den bevisning som sökanden har lagt fram, som ger stöd för att anta att de andra kinesiska exportörerna av polyvinylalkoholer än Cordials leverantör inte skulle kunna anpassa sin tillverkning för att tillgodose Cordials specifika behov som anges ovan i punkt 208.
Det är således inte uteslutet att andra kinesiska exportörer än Cordials leverantör om de så önskar kan tillgodose Cordials leveransbehov.
Det framgår också av skäl 624 i genomförandeförordning 2020/1336 att Cordial inkom med bevisning för att företaget tidigare faktiskt hade försökt köpa polyvinylalkohol från en tillverkare i Taiwan, men att man inte lyckades nå en överenskommelse eftersom denna tillverkare endast sålde sin produkt via en handlare i unionen och inte var villig att anpassa sina produkter till Cordials krav.
Cordials vilja att minska sitt beroende av sin leverantör av polyvinylalkoholer framgår av skäl 624 i genomförandeförordning 2020/1336 och, i synnerhet, av följande utdrag, vilket inte har bestritts av sökanden:
”[Cordial] har … redan försökt etablera nya partnerskap, men eftersom det är ett litet företag lyckades det inte etablera långsiktiga relationer med alternativa leverantörer … Företaget inkom med bevisning för att det tidigare hade försökt att köpa polyvinylalkohol från en tillverkare i Taiwan, men inte lyckades nå en överenskommelse eftersom denna tillverkare endast säljer via en handlare i unionen och inte var villig att anpassa sina produkter till Cordials krav.”
Detta skäl visar att Cordial skulle vara benäget att reagera positivt om andra exportörer av polyvinylalkoholer, däribland kinesiska, tog kontakt i syfte att få leverera denna produkt till företaget.
Detta ger också stöd för slutsatsen i punkt 211 ovan, att andra kinesiska exportörer än Cordials leverantör skulle kunna uppfylla Cordials leveransbehov om de så önskade.
Det följer av övervägandena ovan i punkterna 203–215 att det inte är fastställt att det föreligger hinder som i praktiken utesluter att undantaget i fråga tillämpas på andra kinesiska exportörer av polyvinylalkoholer än Cordials leverantör.
Det är följaktligen inte styrkt att det föreligger någon ofördelaktig särbehandling av andra kinesiska exportörer av polyvinylalkoholer än Cordials leverantör. I avsaknad av sådan särbehandling kan det inte anses fastställt att någon faktisk diskriminering föreligger (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 2003, Changzhou Hailong Electronics & Light Fixtures och Zhejiang Yankon/rådet, T‑255/01, EU:T:2003:282, punkt 61).
Det följer av allt det ovan anförda att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra anmärkningen och således inte såvitt avser någon del av denna grund.
Talan ska således ogillas.
IV.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet ska yrkandet bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
EOC Belgium ska ersätta rättegångskostnaderna.
da Silva Passos
Valančius
Reine
Truchot

Sampol Pucurull
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 21 december 2022.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: franska.