CELEX: 62019CJ0473
Begäran om förhandsavgörande
Miljö
Direktiv 92/43/EEG
Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter
Artikel 12.1
Direktiv 2009/147/EG
Bevarande av vilda fåglar
Artikel 5
Skogsbruk
Förbud som syftar till att garantera bevarandet av skyddade arter
Planerad slutavverkning av skog
Område där skyddade arter förekommer

Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 12.1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (
EGT L 206, 1992, s. 7
; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet) och artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (
EUT L 20, 2010, s. 7
) (nedan kallat fågeldirektivet).
Respektive begäran har framställts i mål mellan, å ena sidan, Föreningen Skydda Skogen, Naturskyddsföreningen i Härryda och Göteborgs Ornitologiska Förening och, å andra sidan, Länsstyrelsen i Västra Götalands län och B.A.B. respektive U.T.B. Målen rör länsstyrelsens beslut att inte vidta några tillsynsåtgärder med anledning av en avverkningsanmälan avseende ett skogsområde i Härryda kommun (Sverige).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Livsmiljödirektivet
Tredje, fjärde och sjätte skälet i livsmiljödirektivet har följande lydelse:
”Eftersom huvudsyftet med detta direktiv är att främja att den biologiska mångfalden bibehålls med beaktande av ekonomiska, sociala, kulturella och regionala behov, bidrar direktivet till det övergripande målet, som är en hållbar utveckling. För att upprätthålla den biologiska mångfalden kan det i vissa fall vara nödvändigt att upprätthålla eller till och med främja mänsklig verksamhet.
På medlemsstaternas europeiska territorium pågår en ständig försämring av livsmiljöerna, och ett ökande antal vilda arter är allvarligt hotade. Eftersom de hotade livsmiljöerna och arterna utgör en del av gemenskapens naturliga arv och hoten mot dem ofta är av gränsöverskridande karaktär, är det nödvändigt att vidta åtgärder på gemenskapsnivå för att bevara dem.
…
För att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus återställs eller upprätthålls hos livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse är det nödvändigt att utse särskilda bevarandeområden för att kunna skapa ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät enligt en fastställd tidsplan.”
Artikel 1 i) och m) i direktivet har följande lydelse:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
i)
en arts bevarandestatus
: summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer inom det territorium som anges i artikel 2.
Bevarandestatusen
anses ’gynnsam’ när
–
uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö, och
–
artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och
–
det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer skall bibehållas på lång sikt.
…
m)
exemplar
: varje djur eller planta, i levande eller dött tillstånd, av de arter som finns förtecknade i bilagorna 4 och 5, varje del eller derivat av dessa samt alla andra varor som att döma av ett åtföljande dokument, förpackningen, ett märke eller en etikett eller av någon annan omständighet verkar vara delar eller derivat av djur eller plantor av dessa arter.”
I artikel 2 i samma direktiv föreskrivs följande:
”1.   Syftet med detta direktiv är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget.
2.   Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.
3.   Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.”
Artikel 12.1 i direktivet har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot
a)
att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs,
b)
att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,
c)
att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,
d)
att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.”
I artikel 16.1 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:
”Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, får medlemsstaterna göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12–14 samt 15 a och b av följande anledningar:
a)
För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer.
b)
För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom.
c)
Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön.
d)
För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter.
e)
För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna.”
I bilaga 4 a till livsmiljödirektivet finns bland annat åkergrodan (
Rana arvalis
) förtecknad som en djurart av gemenskapsintresse som ska vara föremål för strikt skydd.
Fågeldirektivet
Skälen 3–5 i fågeldirektivet har följande lydelse:
”(3)
Ett stort antal arter av vilda fåglar som förekommer naturligt inom medlemsstaternas europeiska territorium minskar i antal, i vissa fall mycket snabbt. Denna minskning utgör ett allvarligt hot mot bevarandet av den naturliga miljön, särskilt eftersom den medför att den biologiska jämvikten hotas.
(4)
De arter av vilda fåglar som förekommer naturligt inom medlemsstaternas europeiska territorium är till största delen flyttfågelarter. Sådana arter utgör ett för medlemsstaterna gemensamt arv. Ett effektivt skydd av fåglar är ett typiskt gränsöverskridande miljöproblem som medlemsstaterna har ett gemensamt ansvar för.
(5)
För att det ska vara möjligt att uppnå gemenskapens mål vad beträffar en förbättring av levnadsvillkoren och en hållbar utveckling är det nödvändigt att bevara de fågelarter som förekommer naturligt inom medlemsstaternas europeiska territorium.”
I artikel 1 i detta direktiv föreskrivs följande:
”1.   Detta direktiv behandlar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem.
2.   Detta direktiv ska gälla för fåglar samt för deras ägg, bon och livsmiljöer.”
I artikel 2 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de fågelarter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.”
I artikel 3 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”1.   Mot bakgrund av kravet i artikel 2 ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga de fågelarter som avses i artikel 1.
2.   Skyddet, bevarandet och återställandet av biotoper och livsmiljöer ska i första hand innefatta följande åtgärder:
a)
Att avsätta skyddade områden.
b)
Att i enlighet med livsmiljöernas ekologiska behov vidta underhålls- och skötselåtgärder inom och utanför de skyddade områdena.
c)
Att återställa förstörda biotoper.
d)
Att skapa nya biotoper.”
Artikel 4 i fågeldirektivet har följande lydelse:
”1.   För de arter som anges i bilaga I ska särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.
…
Medlemsstaterna ska som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.
…
4.   Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Medlemsstaterna ska även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer.”
I artikel 5 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 7 och 9 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, där särskilt följande ska förbjudas:
a)
Att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod som används.
b)
Att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon.
c)
Att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma.
d)
Att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med detta direktiv.
…”
I artikel 9.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna får, om det inte finns någon annan lämplig lösning, medge undantag från artiklarna 5–8 av följande anledningar:
a)
–
Av hänsyn till människors hälsa och säkerhet.
–
Av hänsyn till flygsäkerheten.
–
För att förhindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske och vatten.
–
För att skydda flora och fauna.
b)
För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel och för den uppfödning som krävs för detta.
c)
För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.”
Artikel 14 i fågeldirektivet har följande lydelse:
”Medlemsstaterna får införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i detta direktiv.”
Svensk rätt
Artskyddsförordningen (2007:845) har meddelats med stöd av 8 kap. 1 § miljöbalken. 4 § första stycket artskyddsförordningen har antagits för att införliva artikel 5 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (
EGT L 103, 1979, s. 1
; svensk specialutgåva område 15, volym 2, s. 161), vars lydelse återges i artikel 5 i fågeldirektivet vilket har upphävt och ersatt direktiv 79/409, samt artikel 12 i livsmiljödirektivet med svensk rätt. Den bestämmelsen har följande lydelse:
”I fråga om vilda fåglar och i fråga om sådana vilt levande djurarter som i bilaga 1 till denna förordning har markerats med N eller n är det förbjudet att
1.
avsiktligt fånga eller döda djur,
2.
avsiktligt störa djur, särskilt under djurens parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,
3.
avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,
4.
skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser.
Förbudet gäller alla levnadsstadier hos djuren.
…”
Genom 4 § första stycket punkterna 1–3 artskyddsförordningen (2007:845) införlivas således med svensk rätt de avsiktliga handlingar som är förbjudna enligt artikel 5 a–d i fågeldirektivet och artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet. Genom 4 § första stycket punkt 4 artskyddsförordningen införlivas artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet.
I artskyddsförordningens (2007:845) bilaga 1 förtecknas samtliga arter som anges i bilagorna 1–3 till fågeldirektivet samt bilagorna 2, 4 och 5 till livsmiljödirektivet.
Det framgår av 30 § skogsvårdslagen (1979:429) att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till bland annat naturvårdens intressen vid skötseln av skog.
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
En avverkningsanmälan avseende ett skogsområde beläget i Härryda kommun lämnades in till Skogsstyrelsen (Sverige). Anmälan avsåg slutavverkning, vilket innebär att nästintill alla träd avlägsnas.
Skogsstyrelsen gav specifik vägledning rörande försiktighetsmått i det enskilda fallet och ansåg att åtgärderna i avverkningsanmälan inte stred mot något av förbuden i artskyddsförordningen (2007:845), under förutsättning att vägledningen följdes.
Det framgår av begäran om förhandsavgörande i respektive mål att det skogsområde som avverkningsanmälan avser är livsmiljö för arter som är skyddade enligt artskyddsförordningen (2007:845). De planerade skogsbruksåtgärderna i detta område kommer dock att medföra att exemplar av dessa skyddade arter störs eller dödas. Ägg av dessa arter som befinner sig inom området kommer dessutom att förstöras.
Den 22 december 2016 respektive den 17 januari 2018 begärde klagandena i de nationella målen att Länsstyrelsen i Västra Götaland skulle agera med anledning av avverkningsanmälan och Skogsstyrelsens specifika vägledning. Länsstyrelsen utövar tillsyn över artskyddet i länet. Klagandena anser att den planerade avverkningen strider mot förbuden i artskyddsförordningen (2007:845) och de begärde bland annat att länsstyrelsen skulle utöva sin roll som tillsynsmyndighet enligt artskyddsförordningen.
Länsstyrelsen beslutade att det inte krävdes någon dispensprövning enligt artskyddsförordningen (2007:845), vilket innebär att den anser att de planerade åtgärderna inte strider mot något av förbuden i artskyddsförordningen, förutsatt att åtgärderna utförs med beaktande av de av Skogsstyrelsen rekommenderade och i punkt 22 i förevarande dom beskrivna försiktighetsmåtten. Klagandena i de nationella målen överklagade länsstyrelsens beslut att inte vidta några tillsynsåtgärder till den hänskjutande domstolen.
Den hänskjutande domstolen har preciserat dels att 4 § artskyddsförordningen (2007:845) genomför såväl artikel 5 i fågeldirektivet som artikel 12 i livsmiljödirektivet. Detta innebär att det i denna förordning inte görs någon åtskillnad, med avseende på förbudens omfattning, mellan arter som omfattas av det ena eller det andra direktivet och att livsmiljödirektivets förbud mot att skada och förstöra parningsplatser eller rastplatser därmed enligt nationell rätt även omfattar fåglar. Enligt den hänskjutande domstolen torde detta införlivande vara tämligen okontroversiellt, eftersom fågeldirektivet är ett minimidirektiv antaget med stöd av artikel 175.1 EG.
Den hänskjutande domstolen har tillagt att de mål som den ska avgöra rör den påverkan som de aktuella skogsbruksåtgärderna har på vissa fågelarter som omfattas av fågeldirektivet, varav flera är förtecknade i bilaga I till nämnda direktiv, och på arten
Rana arvalis
(åkergroda), som anges i punkt a i bilaga 4 till livsmiljödirektivet, en art som omfattas av det strikta skydd som föreskrivs i detta direktiv och som förekommer inom avverkningsområdet. Den hänskjutande domstolen har påpekat att dessa arter med stor sannolikhet nyttjar detta område för fortplantning. Dessa fortplantningsområden kommer emellertid att förstöras eller försämras till följd av den planerade avverkningen.
Den hänskjutande domstolen anser därför att det krävs en tolkning av vissa begrepp i fågeldirektivet och livsmiljödirektivet för att den ska kunna avgöra de frågor som har uppkommit vid den domstolen och för att, mot denna bakgrund, kontrollera huruvida nationell rättspraxis enligt vilken det, när det är fråga om åtgärder med ett annat syfte än något av de syften som förbuden i dessa direktiv avser, krävs att berörda arters bevarandestatus måste försämras till följd av åtgärden för att förbuden ska aktualiseras.
Mot denna bakgrund beslutade Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen (Sverige) att vilandeförklara målen och ställa följande frågor, vilka är identiska i mål C‑473/19 och mål C‑474/19, till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 5 i [fågeldirektivet] tolkas på så sätt att den utesluter en nationell praxis som innebär att förbudet endast omfattar sådana arter som förtecknats i bilaga 1 till [detta direktiv] eller är hotade på någon nivå eller har en långsiktigt vikande populationstrend?
2)
Ska begreppen ’avsiktligt döda/störa/förstöra’ i artikel 5 a–d i [fågeldirektivet] och i artikel 12.1 a–c i [livsmiljödirektivet] tolkas på så sätt att de utesluter en nationell praxis som innebär att, för det fall syftet med åtgärden uppenbart är ett annat än att döda eller störa arter (till exempel skogsbruksåtgärder eller markexploatering), så måste det finnas en risk för att arternas bevarandestatus påverkas negativt genom åtgärden för att förbuden ska aktualiseras?
Frågorna 1 och 2 ställs bl.a. mot bakgrund av
–
att artikel 5 i fågeldirektivet avser skydd av samtliga de fågelarter som avses i artikel 1.1,
–
hur begreppet exemplar definieras i artikel 1 m i livsmiljödirektivet.
–
att frågan om artens bevarandestatus tycks aktualiseras först i samband med frågan om undantag i livsmiljödirektivets artikel 16 (undantag förutsätter att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde) respektive fågeldirektivets artikel 9 (undantag får inte vara oförenliga med detta direktiv som i artikel 2 förpliktigar medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de arter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov).
3)
Om fråga 2 till någon del besvaras på sätt att skada på annan nivå än individnivå ska bedömas för att förbudet ska aktualiseras; ska bedömningen därmed göras inom någon av följande skalor eller på någon av dessa nivåer:
a)
någon viss geografiskt avgränsad del av populationen definierad enligt a, till exempel genom gränserna för länet, medlemsstaten eller Europeiska unionen,
b)
den lokala population som berörs (biologiskt isolerad från andra populationer av arten),
c)
den metapopulation som berörs,
d)
hela populationen av arten inom aktuell biogeografisk regions del av artens utbredningsområde?
4)
Ska begreppet ’förstöra/försämra’ när det gäller djurens fortplantningsområde i artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet, tolkas på så sätt att det utesluter en nationell praxis som innebär att om kontinuerlig ekologisk funktionalitet … i den berörda artens livsmiljö i ett enskilt område, trots försiktighetsåtgärder, går förlorad, antingen genom skada, förstörelse eller försämring, direkt eller indirekt, ensamt eller kumulativt, så aktualiseras förbudet först om den berörda artens bevarandestatus, på någon av i fråga 3 nämnd nivå, riskerar att försämras?
5)
Om fråga 4 till någon del besvaras nekande, det vill säga att skada på annan nivå än livsmiljön inom det enskilda området ska bedömas för att förbudet ska aktualiseras, ska bedömningen därmed göras inom någon av följande skalor eller på någon av dessa nivåer:
a)
någon viss geografiskt avgränsad del av populationen definierad enligt a, till exempel genom gränserna för länet, medlemsstaten eller Europeiska unionen,
b)
den lokala population som berörs (biologiskt isolerad från andra populationer av arten),
c)
den metapopulation som berörs,
d)
hela populationen av arten inom aktuell biogeografisk regions del av artens utbredningsområde?
Mark- och miljödomstolens frågor 2 och 4 innefattar frågan om det strikta skyddet i [fågeldirektivet och livsmiljödirektivet] upphör att vara tillämpliga på arter för vilka [livsmiljödirektivets] mål (gynnsam bevarandestatus) har uppnåtts.”
Domstolens ordförande har genom beslut av den 22 juli 2019 förenat mål C‑473/19 och mål C‑474/19 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
Prövning av tolkningsfrågorna
Fråga 1
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 1 för att få klarhet i huruvida artikel 5 i fågeldirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse endast omfattar sådana arter som är förtecknade i bilaga I till detta direktiv eller är hotade på någon nivå eller har en långsiktigt vikande populationstrend.
Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara bestämmelsens lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 2 juli 2020, Magistrat der Stadt Wien (Europeisk hamster),
C‑477/19
,
EU:C:2020:517
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Enligt lydelsen i artikel 5 i fågeldirektivet ska medlemsstaterna, utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 7 och 9, vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, vilket särskilt ska innefatta de förbud som anges i artikel 5 i detta direktiv.
Enligt artikel 1.1 i fågeldirektivet avser detta emellertid ”bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas”.
Artikel 5 i fågeldirektivet kräver således att medlemsstaterna inför ett heltäckande och effektivt regelverk genom att – i likhet med vad som föreskrivs i artikel 12 i livsmiljödirektivet – genomföra konkreta och specifika skyddsåtgärder som gör det möjligt att säkerställa att förbuden i nämnda artikel 5 efterlevs, vilka främst syftar till att skydda häcknings- och rastplatserna för de fåglar som omfattas av fågeldirektivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, punkt
).
Det framgår således av den klara och otvetydiga lydelsen i artikel 5 i fågeldirektivet att tillämpningen av de förbud som avses i den bestämmelsen inte är förbehållen sådana arter som är förtecknade i bilaga I till detta direktiv eller som är hotade på någon nivå eller uppvisar en långsiktigt vikande populationstrend.
Domstolen konstaterar för det andra att direktivets tillämpningsområde inte, med hänsyn till fågeldirektivets syfte och ändamål, kan begränsas till fågelarter som faller inom någon av de tre kategorier som den hänskjutande domstolen angett i fråga 1.
Enligt artikel 191.2 FEUF ska unionens miljöpolitik syfta till en hög skyddsnivå. Unionens miljöpolitik ska bland annat grunda sig på försiktighetsprincipen, på principen att förebyggande åtgärder ska vidtas och på principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan.
Såsom framgår av skälen 3–5 i fågeldirektivet minskar ett stort antal arter av vilda fåglar som förekommer naturligt inom medlemsstaternas europeiska territorium i antal, vilket utgör ett allvarligt hot mot bevarandet av den naturliga miljön. Det är följaktligen nödvändigt att bevara sådana fågelarter, vilka till stor del är flyttfågelarter och därför utgör ett gemensamt arv, för att uppnå unionens mål vad gäller hållbar utveckling och förbättring av levnadsvillkoren.
Fågeldirektivets tillämpningsområde omfattar samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas. Domstolen har i tidigare avgöranden även erinrat om att det i artikel 2 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna, med beaktande av ekonomiska krav och rekreationsbehov, ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av samtliga av dessa fågelarter på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 1996, Royal Society for the Protection of Birds,
C‑44/95
,
EU:C:1996:297
, punkt
).
I artikel 3 i fågeldirektivet åläggs medlemsstaterna dessutom generella skyldigheter avseende skydd, bevarande och återställande av tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för – i likhet med vad som gäller enligt artikel 5 i samma direktiv – samtliga fågelarter som avses i artikel 1 i direktivet, det vill säga samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas.
Frågan om avgränsningen av fågeldirektivets tillämpningsområde är kopplad till betydelsen av ett heltäckande och effektivt skydd i hela unionen för fåglar som är naturligt förekommande i vilt tillstånd där, oberoende av var deras häcknings- eller rastplatser är belägna och oberoende av nationell lagstiftning som reglerar skyddet för sådana fåglar utifrån begreppet nationellt arv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 april 1988, kommissionen/Frankrike,
252/85
,
EU:C:1988:202
, punkt
).
Artikel 4 i fågeldirektivet innehåller ett förstärkt och riktat system för skydd, vilket innefattar specifika skyldigheter avseende bland annat de fågelarter som räknas upp i bilaga I till direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 1996, Royal Society for the Protection of Birds,
C‑44/95
,
EU:C:1996:297
, punkterna
och
). Dessa skyldigheter avser vidtagandet av speciella bevarandeåtgärder för dessa fågelarters livsmiljöer i syfte att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer. Medlemsstaterna ska som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av de arter som är förtecknade i bilaga I till detta direktiv, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av samma direktiv.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 44 i sitt förslag till avgörande saknar det vid tillämpningen av artikel 5 i fågelskyddsdirektivet betydelse huruvida de berörda fågelarterna ingår i bilaga I till direktivet, huruvida de är hotade på någon nivå eller huruvida de har en långsiktigt vikande populationstrend.
Mot bakgrund av det anförda ska fråga 1 besvaras enligt följande. Artikel 5 i fågeldirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis, enligt vilken förbuden i denna bestämmelse endast omfattar sådana arter som är förtecknade i bilaga I till detta direktiv eller som är hotade på någon nivå eller som har en långsiktigt vikande populationstrend.
Fråga 2
Domstolen påpekar inledningsvis att det framgår av respektive begäran om förhandsavgörande att det i artskyddsförordningen (2007:845), med avseende på förbuden i förordningens 4 § mot avsiktlig fångst, störning och dödande av djurarter samt avsiktlig förstörelse och insamling av ägg inte görs någon åtskillnad mellan de arter som omfattas av livsmiljödirektivet och de arter som omfattas av fågeldirektivet. Den hänskjutande domstolen har särskilt betonat att de avsiktliga handlingar som är förbjudna enligt artikel 5 a–d i fågeldirektivet och artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet har införlivats genom 4 § första stycket punkterna 1–3 i artskyddsförordningen (2007:845).
Domstolen erinrar om att enligt artikel 14 i fågeldirektivet får medlemsstaterna införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i detta direktiv (dom av den 21 juli 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini och Eolica di Altamura,
C‑2/10
,
EU:C:2011:502
, punkt
).
Domstolen kommer därför att inskränka prövningen av fråga 2 till artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, eftersom den hänskjutande domstolen har konstaterat att artskyddsförordningen (2007:845) är utformad så, att förbuden i nämnda bestämmelse i livsmiljödirektivet även innefattar fåglar.
Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt fråga 2 för att få klarhet i dels huruvida artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse, för det fall mänsklig verksamhet såsom skogsbruksåtgärder eller markexploatering uppenbart har ett annat syfte än att döda eller störa djurarter, endast är tillämpliga om det finns en risk för att berörda arters bevarandestatus påverkas negativt, dels huruvida skyddet enligt denna bestämmelse upphör att gälla för arter som har uppnått gynnsam bevarandestatus.
Domstolen erinrar inledningsvis om att medlemsstaterna enligt artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet ska vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot avsiktlig fångst eller dödande av exemplar av dessa arter, förbud mot avsiktlig störning av exemplar av dessa arter samt förbud mot avsiktlig förstörelse och insamling av ägg från dessa arter.
Domstolen har slagit fast att för att kravet på avsiktlighet i artikel 12.1 a i livsmiljödirektivet ska anses vara uppfyllt krävs det att personen i fråga har velat fånga eller döda ett exemplar av en skyddad djurart, eller åtminstone godtagit risken för en sådan fångst eller ett sådant dödande (dom av den 18 maj 2006, kommissionen/Spanien,
C‑221/04
,
EU:C:2006:329
, punkt
). Detsamma gäller för förbuden i artikel 12.1 b och c i detta direktiv.
Domstolen har som avsiktlig störning, i den mening som avses i artikel 12.1 b i livsmiljödirektivet, kvalificerat sådant handlande som att köra moped på en strand på vilken den skyddade havssköldpaddan har byggt bon, trots varningar om förekomsten av sådana bon, eller att låta trampbåtar och småbåtar förekomma inom sådana stränders havsområde. Domstolen har således funnit att en medlemsstat underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.1 b i detta direktiv om den inte har vidtagit alla nödvändiga konkreta åtgärder för att förhindra att den berörda djurarten avsiktligt störs under parningsperioden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 maj 2006, kommissionen/Spanien,
C‑221/04
,
EU:C:2006:329
, punkt
och där angiven rättspraxis).
De förbud som anges i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet kan således vara tillämpliga på åtgärder, såsom skogsbruksåtgärder eller markexploatering, vilkas syfte uppenbart är ett annat än avsiktlig fångst, dödande eller störning av djurarter eller avsiktlig förstörelse och insamling av ägg.
Beträffande vilken betydelse som en djurarts bevarandestatus har för tillämpningen av förbuden i artikel 12.1 a och c i livsmiljödirektivet, framgår kravet att göra en bedömning på individnivå av lydelsen i den bestämmelsen. Medlemsstaterna är nämligen skyldiga att förbjuda vissa handlingar som skadar ”exemplar” av eller ”ägg” från djurarter.
Domstolen konstaterar emellertid att definitionen av begreppet ”en arts bevarandestatus” i artikel 1 i) i detta direktiv uttryckligen hänvisar till ”mängden hos [artens] population” och inte till den specifika situationen för en individ eller ett exemplar av en art, vilket innebär att bevarandestatusen bestäms och utvärderas bland annat med hänsyn till berörda arters populationer.
Artikel 12.1 b i livsmiljödirektivet innehåller ett förbud mot att avsiktligt störa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder. I denna bestämmelse lyfts således fram att förbudet är av än större betydelse under de perioder då exemplar av arterna är särskilt utsatta, bland annat med avseende på deras parningsförmåga eller möjligheterna till framgångsrik parning, och ett åsidosättande av förbudet under dessa perioder är därför särskilt ägnat att påverka den berörda artens bevarandestatus negativt, men bestämmelsens lydelse utesluter likväl inte att åtgärder som inte medför en sådan risk i vissa fall kan omfattas av förbudet.
Av detta följer att genomförandet av det skyddssystem som föreskrivs i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet inte förutsätter att en viss åtgärd riskerar att påverka den berörda djurartens bevarandestatus negativt.
Beträffande det sammanhang i vilket denna bestämmelse ingår, konstaterar domstolen att prövningen av vilken påverkan en åtgärd har på den berörda djurartens bevarandestatus däremot är relevant vid tillämpningen av de undantag som får göras med stöd av artikel 16 i livsmiljödirektivet.
Det är nämligen i samband med prövningen av dessa undantag som det görs en bedömning av såväl den aktuella åtgärdens påverkan på bevarandestatusen hos populationer av de berörda arterna, som huruvida åtgärden är nödvändig och huruvida det finns alternativa åtgärder som gör det möjligt att uppnå det mål som åberopats till stöd för undantaget.
Att kräva att det ska finnas en risk för att den berörda artens bevarandestatus påverkas negativt för att förbuden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet ska vara tillämpliga, skulle emellertid kunna leda till ett kringgående av den prövning som är föreskriven i artikel 16 i direktivet och skulle sålunda medföra att nämnda artikel samt de dispenser och stränga villkor som är kopplade till den artikeln berövas sin ändamålsenliga verkan. En sådan tolkning kan inte anses vara förenlig med försiktighetsprincipen och principen om förebyggande åtgärder, vilka det erinrats om i punkt 38 i förevarande dom, och med det förstärkta skyddet för djurarter och ägg enligt artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet.
Både lydelsen och det sammanhang i vilket denna bestämmelse ingår utgör således hinder för att kräva att det ska finnas en risk för att den berörda djurartens bevarandestatus påverkas negativt för att förbuden ska vara tillämpliga på en åtgärd såsom skogsbruk eller markexploatering. Denna tolkning bekräftas även av de mål som eftersträvas med livsmiljödirektivet.
Det framgår av tredje skälet i direktivet att dess huvudsyfte är att främja att den biologiska mångfalden bibehålls med beaktande av ekonomiska, sociala, kulturella och regionala behov, och därigenom bidra till det övergripande målet av hållbar utveckling.
I sjätte skälet i livsmiljödirektivet anges att för att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus återställs eller upprätthålls hos livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse är det nödvändigt att utse särskilda bevarandeområden för att kunna skapa ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät enligt en fastställd tidsplan.
Enligt artikel 2.1 i livsmiljödirektivet är syftet med detta direktiv att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget. Enligt artikel 2.2 i direktivet ska åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet syfta till att ”bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse”.
Det följer således även av dessa målsättningar att eftersom livsmiljödirektivet även syftar till att en gynnsam bevarandestatus ”upprätthålls”, måste de arter som har uppnått en sådan bevarandestatus skyddas mot varje försämring av denna status.
Domstolen konstaterar följaktligen att artikel 12.1 i livsmiljödirektivet inte kan tolkas så, att det skydd som föreskrivs i denna bestämmelse upphör att gälla för arter som har uppnått en gynnsam bevarandestatus.
Med avseende på tillämpningen av artikel 12.1 a–c i detta direktiv ankommer det således på den hänskjutande domstolen att särskilt pröva huruvida de djurarter som omfattas av nämnda direktiv, såsom de djurarter som nämns i respektive begäran om förhandsavgörande, förekommer inom det avverkningsområde som är aktuellt i de nationella målen.
Den hänskjutande domstolen har uppgett att det är sannolikt att det område som avses med den avverkningsanmälan som är aktuell i de nationella målen är livsmiljö för åkergrodan
(Rana arvalis
). Denna art ingår bland de djurarter som är skyddade enligt livsmiljödirektivet och vilka är föremål för ett strikt skydd enligt artikel 12 i detta direktiv.
Den hänskjutande domstolen har dessutom uppgett att det område som är aktuellt i de nationella målen är livsmiljö för åtminstone tjäder (
Tetrao urogallus
), bivråk (
Pernis apivorus
) och duvhök (
Accipiter gentilis
), vilka är arter som är förtecknade i bilaga I till fågeldirektivet och vilka sålunda ingår bland de mest hotade fågelarterna.
Det ankommer även på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida det sätt som den skogsavverkning som är aktuell i de nationella målen ska utföras på utgör sådant förebyggande och hållbart skogsbruk som är förenligt med bevarandekraven i livsmiljödirektivet.
Den hänskjutande domstolen har bland annat påpekat att den ska avgöra i vilken utsträckning som de försiktighetsmått som rekommenderats av Skogsstyrelsen kan bidra till att minska skaderisken till en sådan nivå att de åtgärder som är aktuella i de nationella målen inte längre omfattas av förbuden i 4 § artskyddsförordningen (2007:845) och huruvida det krävs ytterligare försiktighetsmått för att förhindra att förbuden blir tillämpliga.
Det framgår av handlingarna i EU-domstolens mål att Skogsstyrelsen inte har bedömt någon skogsbruksplan i samband med handläggningen av den avverkningsanmälan som är aktuell i det nationella målet. Det har påståtts att Skogsstyrelsen inte har kontrollerat huruvida avverkningen kan genomföras med fullständigt iakttagande av förbuden i artskyddsförordningen (2007:845).
Enligt vad som anförts är Skogsstyrelsens vägledning inte bindande för skogsägaren och det föreskrivs inte något straffrättsligt ansvar för det fall att försiktighetsmåtten i vägledningen inte iakttas. Enligt klagandena i de nationella målen innehåller vägledningen i vart fall inte några uppgifter om huruvida de skyddade arterna lever i det område som avverkningen avser, trots att klagandena för Skogsstyrelsen påtalat förekomsten av dessa arter inom detta område. Det anges inte heller i avverkningsanmälan under vilken tid på året som avverkningen kommer att ske.
Föreningen Skydda Skogen har dessutom angett att även om det skogsområde som är aktuellt i det nationella målet avverkas i enlighet med Skogsstyrelsens vägledning kommer skogsmiljön att försvinna, vilket kommer att leda till att delar av livsmiljöerna för de skyddade arter som förekommer i området försvinner och därmed att deras överlevnad på lång sikt hotas.
Under dessa omständigheter erinrar domstolen om att det, för att medlemsstaterna ska följa artikel 12.1 a–c, inte enbart krävs att de inför ett heltäckande regelverk, utan även att de vidtar konkreta och specifika skyddsåtgärder. Ett strikt skyddssystem förutsätter på motsvarande sätt vidtagandet av förebyggande åtgärder som är sammanhängande och samordnade. Ett strikt skyddssystem ska således göra det möjligt att på ett effektivt sätt förhindra att skyddade arter skadas på de sätt som anges i denna bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2020, Alianța pentru combaterea abuzurilor,
C‑88/19
,
EU:C:2020:458
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För att målen med livmiljödirektivet ska förverkligas krävs det nämligen att behöriga myndigheter har möjlighet att förebygga verksamhet som skulle kunna vara skadlig för de arter som skyddas i detta direktiv. Det är härvidlag oviktigt huruvida den aktuella åtgärden har till syfte att döda eller störa dessa arter.
Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida skogsbruksåtgärder, såsom dem som är aktuella i de nationella målen, grundar sig på en förebyggande strategi som tar i beaktande behovet att bevara de berörda arterna och huruvida åtgärderna planerats och kommer att utföras på ett sätt som inte åsidosätter förbuden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, med hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag i enlighet med vad som framgår av artikel 2.3 i samma direktiv.
Mot bakgrund av det anförda ska fråga 2 besvaras enligt följande. Artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse, för det fall mänsklig verksamhet såsom skogsbruksåtgärder eller markexploatering uppenbart har ett annat syfte än att döda eller störa djurarter, endast är tillämpliga om det finns en risk för att berörda arters bevarandestatus påverkas negativt. Artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet ska vidare tolkas så, att skyddet enligt denna bestämmelse inte upphör att gälla för arter som har uppnått gynnsam bevarandestatus.
Fråga 4
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 4 för att få klarhet i huruvida artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis som innebär att om kontinuerlig ekologisk funktionalitet i den berörda artens livsmiljö i ett enskilt område – trots försiktighetsåtgärder – direkt eller indirekt går förlorad genom skada, förstörelse eller försämring, orsakad av den aktuella åtgärden separat eller i kombination med andra åtgärder, så aktualiseras förbudet i den bestämmelsen först om den berörda artens bevarandestatus riskerar att försämras.
Denna fråga utgår från den dubbla premiss som den hänskjutande domstolen har redogjort för och som det ankommer på den domstolen att bekräfta, nämligen dels att det område som avverkningsanmälan avser tjänar som parningsområde för åkergrodan och de skyddade fågelarterna, vilket kommer att förstöras eller försämras genom den aktuella avverkningen, dels att den kontinuerliga ekologiska funktionaliteten i de berörda arternas livsmiljö kommer att gå förlorad som en följd av avverkningen.
För att besvara denna fråga erinrar domstolen inledningsvis om att enligt artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet avser det strikta skydd som föreskrivs i denna bestämmelse ett förbud mot att ”skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser”.
Domstolen har med detta strikta skyddssystem som måttstock redan funnit att de handlingar som avses i dessa bestämmelser innefattar inte enbart avsiktliga handlingar, utan även icke-avsiktliga handlingar. I motsats till vad som gäller för de handlingar som avses i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, har unionslagstiftaren valt att inte inskränka förbudet i artikel 12.1 d i direktivet till avsiktliga handlingar. Unionslagstiftaren har därigenom visat sin vilja att ge parningsplatser och rastplatser ett förstärkt skydd mot handlingar som förstör eller försämrar dem (dom av den 2 juli 2020, Magistrat der Stadt Wien (Europeisk hamster),
C‑477/19
,
EU:C:2020:517
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har dessutom understrukit att det strikta skydd som föreskrivs i artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet är tillämpligt oberoende av det antal exemplar av den berörda arten som förekommer inom det berörda området (dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, punkt
).
Genomförandet av det skyddssystem som föreskrivs i artikel 12.1 d i direktivet är inte beroende av antalet exemplar av den berörda arten och domstolen delar därför generaladvokatens bedömning i punkterna 53 och 55 i förslaget till avgörande att genomförandet av detta skyddssystem inte heller kan vara underkastat kravet att artens bevarandestatus ska riskera att försämras.
Domstolen tillägger att övervägandena i punkterna 58–77 i förevarande dom är analogt tillämpliga på de förbud som föreskrivs i artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet.
Av det ovan anförda följer att fråga 4 ska besvaras enligt följande. Artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis som innebär att om kontinuerlig ekologisk funktionalitet i den berörda artens livsmiljö i ett enskilt område – trots försiktighetsåtgärder – direkt eller indirekt går förlorad genom skada, förstörelse eller försämring, orsakad av den aktuella åtgärden separat eller i kombination med andra åtgärder, så aktualiseras förbudet i den bestämmelsen först om den berörda artens bevarandestatus riskerar att försämras.
Fråga 3 och fråga 5
Med hänsyn till svaren på fråga 2 och fråga 4 saknas det anledning att besvara fråga 3 och fråga 5.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1)
Artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse endast omfattar sådana arter som är förtecknade i bilaga I till detta direktiv eller som är hotade på någon nivå eller som har en långsiktigt vikande populationstrend.

2)
Artikel 12.1 a–c i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse, för det fall mänsklig verksamhet såsom skogsbruksåtgärder eller markexploatering uppenbart har ett annat syfte än att döda eller störa djurarter, endast är tillämpliga om det finns en risk för att berörda arters bevarandestatus påverkas negativt. Artikel 12.1 a–c i direktiv 92/43 ska vidare tolkas så, att skyddet enligt denna bestämmelse inte upphör att gälla för arter som har uppnått gynnsam bevarandestatus.

3)
Artikel 12.1 d i direktiv 92/43 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis som innebär att om kontinuerlig ekologisk funktionalitet i den berörda artens livsmiljö i ett enskilt område – trots försiktighetsåtgärder – direkt eller indirekt går förlorad genom skada, förstörelse eller försämring, orsakad av den aktuella åtgärden separat eller i kombination med andra åtgärder, så aktualiseras förbudet i den bestämmelsen först om den berörda artens bevarandestatus riskerar att försämras.

Arabadjiev
Lenaerts
Kumin
von Danwitz
Xuereb
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 4 mars 2021.
A. Calot Escobar
Justitiesekreterare
A. Arabadjiev
Ordförande på andra avdelningen
(
*1
)	Rättegångsspråk: svenska.