CELEX: 62015TJ0492
Beroep tot nietigverklaring
Staatssteun
Maatregelen die Duitsland ten uitvoer heeft gelegd ten gunste van de luchthaven Frankfurt-Hahn en de luchtvaartmaatschappijen die van die luchthaven gebruikmaken
Besluit waarbij de maatregelen ten gunste van de luchthaven Frankfurt-Hahn zijn gekwalificeerd als staatssteun die verenigbaar is met de interne markt en is vastgesteld dat geen sprake is van staatssteun ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen die van die luchthaven gebruikmaken
Niet individueel geraakt
Niet rechtstreeks geraakt
Niet-ontvankelijkheid

I.

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoekster, Deutsche Lufthansa AG, is een in Duitsland gevestigde luchtvaartmaatschappij die zich hoofdzakelijk bezighoudt met passagiersvervoer. Haar voornaamste basis is de luchthaven van Frankfurt am Main (Duitsland).
De luchthaven Frankfurt-Hahn is gelegen in Duitsland, op het grondgebied van het Land Rheinland-Pfalz (hierna: „Land”), op ongeveer 120 km ten westen van de stad Frankfurt am Main en op 115 km van de luchthaven Frankfurt am Main. Tot 1992 bevond zich op de plek waar de luchthaven Frankfurt-Hahn gelegen is een militaire basis. Die basis is later omgevormd tot burgerluchthaven. Op 1 april 1995 verkreeg de Holding Unternehmen Hahn GmbH & Co. KG (hierna „Holding Hahn”), een publiek-privaat partnerschap waaraan het Land deelnam, de eigendom van de luchthaven van de Bondsrepubliek Duitsland.
Op 1 januari 1998 verwierf Flughafen Frankfurt/Main GmbH (hierna: „Fraport”), dat de internationale luchthaven Frankfurt am Main exploiteerde en beheerde, 64,90 % van de aandelen in Flughafen Hahn GmbH & Co. KG Lautzenhausen (hierna: „Flughafen Hahn”), de vennootschap die de luchthaven Frankfurt-Hahn exploiteerde.
In 1999 trok de luchthaven Frankfurt-Hahn zijn eerste lagekostenmaatschappij aan, Ryanair Ltd (thans Ryanair DAC, hierna: „Ryanair”). De eerste overeenkomst tussen Flughafen Hand en Ryanair trad in werking op 1 april 1999 (hierna: „overeenkomst met Ryanair van 1999”). De overeenkomst met Ryanair van 1999 had een looptijd van vijf jaar en betrof de door Ryanair verschuldigde luchthavengelden.
In augustus 1999 verwierf Fraport 73,37 % van de aandelen van Holding Hahn en 74,90 % van de aandelen van zijn beherende vennoot Holding Unternehmen Hahn Verwaltungs GmbH.
Het Land en Fraport sloten op 31 augustus 1999 een overeenkomst waarbij Fraport zich ertoe verbond een winstpoolingsovereenkomst aan te gaan. Die overeenkomst is op dezelfde datum goedgekeurd, op 24 november 2000 bij notariële akte bevestigd en op 1 januari 2001 in werking getreden. Volgens de overeenkomst had Fraport recht op alle winsten die de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn zou genereren en was zij in ruil verplicht om alle verliezen van die laatste te dekken (hierna: „winstpoolingsovereenkomst van 2001”).
Vervolgens zijn Holding Hahn en Flughafen Hahn gefuseerd tot Flughafen Hahn GmbH, thans Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH (hierna: „FFHG” of „Frankfurt-Hahn”), waarvan 26,93 % van het kapitaal in handen was van het Land en 73,07 % van Fraport.
Tot 11 juni 2001 was 100 % van de aandelen in Fraport in handen van publieke aandeelhouders. Op die datum werd Fraport naar de beurs gebracht en werd 29,71 % van de aandelen verkocht aan particuliere aandeelhouders. De overige 70,29 % bleef in handen van publieke aandeelhouders.
Op 16 oktober 2001 keurde het Land de lijst met luchthavengelden voor de luchthaven Frankfurt-Hahn goed, die op 1 oktober 2001 met terugwerkende kracht in werking is getreden (hierna: „lijst van 2001”).
Op respectievelijk 14 december 2001 en 9 januari 2002 besloten Fraport en de aandeelhouders van FFHG het kapitaal van FFHG te verhogen om het meest dringende deel van een programma ter verbetering van de luchthaveninfrastructuur te financieren (hierna: „kapitaalverhoging van 2001”). Op de kapitaalverhoging van 2001, ten belope van 27 miljoen EUR, werd ingeschreven door Fraport en door het Land, die op 9 januari 2002 respectievelijk 19,7 miljoen EUR en 7,3 miljoen EUR hebben bijgedragen.
Op 14 februari 2002 werd een tweede overeenkomst gesloten tussen FFHG en Ryanair (hierna: „overeenkomst met Ryanair van 2002”). Die verving de overeenkomst met Ryanair van 1999.
Op 27 november 2002 sloten het Land Hessen (Duitsland), Fraport en FFHG een overeenkomst over de verdere ontwikkeling van de luchthaven Frankfurt-Hahn. In die overeenkomst was voorzien in een tweede verhoging van het kapitaal van FFHG, ter gelegenheid waarvan het Land Hessen de derde aandeelhouder van FFHG zou worden.
Op 22 maart 2004 werd een aandeelhouderspact met betrekking tot de deelneming van Fraport, het Land en het Land Hessen in het kapitaal van FFHG voorbereid (hierna: „aandeelhouderspact”). Fraport, het Land en het Land Hessen ondertekenden dat pact op 30 maart 2005.
Ter uitvoering van het aandeelhouderspact werd een verhoging van het kapitaal van FFHG met 19,5 miljoen EUR overeengekomen, teneinde het in punt 10 hierboven genoemde investeringsprogramma voort te zetten. Tussen 2004 en 2009 brachten Fraport, het Land en het Land Hessen respectievelijk 10,21 miljoen EUR, 540000 EUR en 8,75 miljoen EUR in FFHG in, in verscheidene tranches. Het Land en het Land Hessen verbonden zich er voorts toe elk nog 11,25 miljoen EUR extra in te brengen als kapitaalreserve, volgens een betalingsschema dat tot 2009 liep.
Na de in punt 14 hierboven vermelde kapitaalverhoging (hierna: „kapitaalverhoging van 2004”), ten belope van in het totaal 42 miljoen EUR, had Fraport 65 % van de aandelen van FFHG in handen, tegenover 17,5 % elk voor het Land Hessen en het Land.
In het aandeelhouderspact was ook overeengekomen dat alle verdere schulden die FFHG zou maken, door Fraport, het Land en het Land Hessen moesten worden gedekt naar rato van de verdeling van het aandelenkapitaal in FFHG en dat de winstpoolingsovereenkomst van 2001 moest worden verlengd tot 2014. Om aan die verplichtingen te voldoen, sloten Fraport en FFHG op 5 april 2004 een nieuwe winstpoolingsovereenkomst (hierna: „winstpoolingsovereenkomst van 2004”). De winstpoolingsovereenkomst van 2004 trad in werking op 2 juni 2004, na goedkeuring door de algemene aandeelhoudersvergadering van Fraport met de in het aandeelhouderspact voorgeschreven drievierdemeerderheid. In de winstpoolingsovereenkomst van 2004 verbond Fraport zich ertoe alle door FFHG tussen 2004 en 2009 gemaakte verliezen op zich te nemen.
Tussen 1997 en 2004 keerde het Land directe subsidies uit aan de exploitant van Frankfurt-Hahn (hierna: „directe subsidies van het Land”). De tot 2000 door het Land uitgekeerde directe subsidies hadden tot doel investeringen in de luchthaveninfrastructuur te financieren, terwijl de vanaf 2001 uitgekeerde subsidies bestemd waren voor de financiering van de personeelskosten voor de veiligheidscontroles. Het Land int van alle vertrekkende passagiers op de luchthaven Frankfurt-Hahn een veiligheidsbelasting via de luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaken van de luchthaven en draagt alle inkomsten van die belasting alsook middelen die onder zijn algemene begroting vallen over aan de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn, als vergoeding voor de beveiligingscontroles (hierna: „compensatie van de beveiligingscontroles”).
Op 4 november 2005 werd een aanhangsel aan de overeenkomst met Ryanair van 2002 toegevoegd (hierna: „overeenkomst met Ryanair van 2005”).
Tussen 2003 en 2006 ontving de Commissie diverse klachten met betrekking tot vermeende staatssteun aan Ryanair en FFHG door Fraport, het Land en het Land Hessen. Op 22 september 2003 en 1 juni 2006 heeft een van de klagers aanvullende informatie aan de Commissie toegezonden.
Op 26 april 2006 werd een nieuwe lijst met luchthavengelden voor Frankfurt-Hahn goedgekeurd door het Land (hierna: „lijst van 2006”). Die lijst is op 1 juni 2006 in werking getreden.
Bij schrijven van 25 september 2006 en 9 februari 2007 verzocht de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland om inlichtingen. Dat verzoek werd door de Bondsrepubliek Duitsland ingewilligd bij schrijven van 20 december 2006 en 29 juni 2007.
Bij schrijven van 17 juni 2008 stelde de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland in kennis van haar besluit om de procedure van artikel 88, lid 2, EG (thans artikel 108, lid 2, VWEU) in te leiden ten aanzien van de staatsteun met betrekking tot de financiering van Frankfurt-Hahn en haar betrekkingen met Ryanair (hierna: „besluit tot inleiding van 2008”). Het besluit waarbij de belanghebbenden werden uitgenodigd om opmerkingen te maken, is bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
van 17 januari 2009 (
PB 2009, C 12, blz. 6
).
Op 31 december 2008 heeft Fraport zijn volledige deelneming in FFHG verkocht aan het Land. Naar aanleiding van die verkoop verwierf het Land een meerderheidsaandeel van 82,5 % in FFHG, terwijl de overige 17,5 % in handen bleef van het Land Hessen, en werd de winstpoolingsovereenkomst van 2004 beëindigd.
De Commissie heeft in het kader van de formele onderzoeksprocedure opmerkingen ontvangen van verzoekster en van Ryanair, die zijn meegedeeld aan de Bondsrepubliek Duitsland.
Op 1 juli 2009 heeft de Bondsrepubliek Duitsland haar opmerkingen en aanvullende inlichtingen aan de Commissie bezorgd.
Op 13 juli 2011 heeft de Commissie besloten om een tweede formele onderzoeksprocedure in te leiden met betrekking tot financieringsmaatregelen die door FFHG waren genomen tussen 2009 en 2011. Het besluit waarbij de belanghebbenden werden uitgenodigd om opmerkingen te maken, is bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
van 21 juli 2012 (
PB 2012, C 216, blz. 1
). Sindsdien lopen er twee procedures naast elkaar.
Bij schrijven van 20 februari 2012 verzocht de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland om nadere inlichtingen naar aanleiding van het besluit tot inleiding van de procedure van 2008. De Bondsrepubliek Duitsland heeft dat verzoek ingewilligd bij schrijven van 16 april 2012.
Bij schrijven van 27 juli 2012 richtte de Commissie een nieuw verzoek om aanvullende informatie aan de Bondsrepubliek Duitsland, die dit verzoek bij schrijven van 4 september 2012 heeft ingewilligd.
De Bondsrepubliek Duitsland heeft zich ertoe verbonden kapitaal in te brengen in FFHG met het oog op de herfinanciering van de leningen die FFHG had gesloten ter financiering van de infrastructuurmaatregelen waartoe door de overheid was besloten voor de periode tussen 1997 en 2012 en die niet gedekt waren door de winstpoolingsovereenkomsten, de kapitaalverhogingen of de overige subsidies (hierna: „laatste kapitaalverhoging”).
Bij schrijven van 25 februari 2014 stelde de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland in kennis van de vaststelling van de richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen (
PB 2014, C 99, blz. 3
; hierna: „richtsnoeren van 2014”) op 20 februari 2014.
Bij schrijven van 23 maart en 4 april 2014 verzocht de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland om nadere inlichtingen. Bij schrijven van 17 en 24 april en 9 mei 2014 heeft de Bondsrepubliek Duitsland dat verzoek ingewilligd.
Op 15 april 2014 werd een bericht bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
waarin de lidstaten en belanghebbenden werden uitgenodigd opmerkingen te maken over de toepassing van de richtsnoeren van 2014 in deze zaak. Verzoekster heeft opmerkingen gemaakt, die de Commissie bij schrijven van 26 augustus 2014 aan de Bondsrepubliek Duitsland heeft doen toekomen. Bij brief van 3 september 2014 liet de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie weten dat zij geen opmerkingen had.
Op 1 oktober 2014 heeft de Commissie besluit (EU) 2016/789 betreffende de door Duitsland ten uitvoer gelegde staatssteun SA.21121 (C 29/2008) (ex NN 54/07) met betrekking tot de financiering van de luchthaven Frankfurt-Hahn en de financiële betrekkingen tussen de luchthaven en Ryanair (
PB 2016, L 134, blz. 46
) aangenomen.
II.

Bestreden besluit
In het bestreden besluit heeft de Commissie allereerst nagegaan of, ten eerste, de steunmaatregelen ten gunste van de luchthaven Frankfurt-Hahn (zie overwegingen 292‑420 van het bestreden besluit), ten tweede, de maatregelen ten behoeve van Ryanair (zie overwegingen 421‑456, 464‑484 en 580 van het bestreden besluit) en, ten derde, de maatregelen ten behoeve van de luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaken van de luchthaven Frankfurt-Hahn, te weten de lijst van 2001 en de lijst van 2006 (zie overwegingen 457‑463, 485‑494 en 581 van het bestreden besluit), staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Na te hebben vastgesteld dat bepaalde maatregelen ten gunste van de luchthaven Frankfurt-Hahn staatssteun vormden, heeft de Commissie voorts onderzocht of die maatregelen verenigbaar waren met de interne markt (zie overwegingen 497‑579 van het bestreden besluit).
A.

Steunmaatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn
De Commissie heeft ten eerste vastgesteld dat de winstpoolingsovereenkomst van 2001 geen staatssteun vormt. Zij was immers in wezen van oordeel dat die overeenkomst was gesloten vóór het arrest van 12 december 2000, Aéroports de Paris/Commissie (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
), en dus op een tijdstip waarop de overheid er terecht van uit kon gaan dat die subsidies geen staatssteun vormden.
Ten tweede heeft de Commissie onderzocht of de kapitaalverhoging van 2001 staatssteun vormde. Wat dat betreft was de Commissie om te beginnen van oordeel dat de kapitaalverhoging van 2001 uit de algemene begroting van het Land en dus met staatsmiddelen werd gefinancierd, en toerekenbaar was aan de staat. Voorts was de Commissie van mening dat het aandeel van Fraport in de kapitaalverhoging ten eerste met staatsmiddelen was gefinancierd, aangezien de meerderheid van de aandelen in Fraport in handen was van de overheid en de staat rechtstreeks of onrechtstreeks zeggenschap uitoefende over de betrokken middelen, en ten tweede aan de staat toerekenbaar was, aangezien Fraport zich als een „afhankelijke, publieke onderneming” beschouwde en het bestuur van FFHG rechtstreeks onderhandelingen had gevoerd met het Land en het Land Hessen en het Land Fraport er rechtstreeks toe had aangezet om de kapitaalverhoging van 2001 goed te keuren. Voorts was de Commissie van oordeel dat met de kapitaalverhoging van 2001 een selectief voordeel werd toegekend aan FFHG, aangezien het besluit om aanvullend kapitaal te injecteren niet strookte met het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Tot slot was de Commissie van oordeel dat de kapitaalverhoging van 2001, gezien de omvang van de luchthaven Frankfurt-Hahn en de nabijheid ervan tot andere luchthavens in de Unie, het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden en de mededinging kon vervalsen.
Ten derde heeft de Commissie met betrekking tot Fraport de kapitaalverhoging van 2004 en de winstpoolingsovereenkomst van 2004 samen onderzocht, aangezien de sluiting van die overeenkomst, die tot 31 december 2014 moest lopen, als voorwaarde werd gesteld voor de kapitaalverhoging van 2004. De Commissie merkte op dat de winstpoolingsovereenkomst van 2004 door Fraport moest worden goedgekeurd met een meerderheid van tenminste drie vierde van de stemmen van de algemene aandeelhoudersvergadering, die niet kon worden bereikt zonder deelname van de particuliere aandeelhouders van de vennootschap, aangezien de publieke aandeelhouders slechts ongeveer 70 % van de aandelen in handen hadden. De Commissie leidde daaruit af dat de publieke aandeelhouders niet in staat waren om de besluitvorming inzake de goedkeuring van de winstpoolingsovereenkomst van 2004 door Fraport, en daardoor ook de besluitvorming inzake de kapitaalverhoging van 2004, naar hun hand te zetten. De winstpoolingsovereenkomst van 2004 en de kapitaalverhoging van 2004 konden derhalve niet aan de staat worden toegerekend.
De Commissie was daarom van oordeel dat de winstpoolingsovereenkomst van 2004 en de deelname van Fraport in de kapitaalverhoging van 2004 geen staatssteun vormden.
Wat de deelneming van het Land en van het Land Hessen in de kapitaalverhoging van 2004 betreft, heeft de Commissie er eerst en vooral op gewezen dat deze gefinancierd werd uit de respectieve algemene begrotingen van de deelstaten, en dus met staatsmiddelen, en dat zij aan de staat toerekenbaar waren. Vervolgens heeft zij geoordeeld dat de deelneming van deze deelstaten niet strookte met het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie en bijgevolg een selectief voordeel verschafte aan FFHG. Tot slot heeft de Commissie erop gewezen dat een aan FFHG verleend selectief economisch voordeel de mededinging kon vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden.
De Commissie heeft daarom besloten dat het aandeel van het Land en het Land Hessen in de kapitaalverhoging van 2004 staatssteun vormde.
Ten vierde heeft de Commissie onderzocht of de compensatie voor de beveiligingscontroles staatssteun vormde.
In dat verband heeft de Commissie eerst en vooral opgemerkt dat op grond van de Duitse wet alleen de kosten verbonden aan de beschikbaarstelling en het onderhoud van ruimten en gebouwen die nodig zijn om de beveiligingscontroles te verrichten door het Land aan de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn mogen worden vergoed. De Commissie was dan ook van oordeel dat de vergoeding van de kosten voor de beveiligingscontroles door het Land de terugbetaalbare kosten had overschreden, dat zij de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn had bevrijd van de kosten die hij normaal gezien moest dragen en dat zij hem derhalve een selectief voordeel had verschaft.
Vervolgens heeft de Commissie in aanmerking genomen dat het bedrag dat het Land aan de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn had betaald als compensatie voor de beveiligingscontroles niet alleen de inkomsten van de via de luchtvaartmaatschappijen geïnde veiligheidsbelasting omvatte, maar ook middelen uit de algemene begroting van het Land. De Commissie heeft derhalve geconcludeerd dat deze vergoeding uit staatsmiddelen werd gefinancierd en aan de staat kon worden toegerekend.
Voorts heeft de Commissie erop gewezen dat een aan de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn verleend selectief economisch voordeel de mededinging kon vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden.
Tot slot heeft de Commissie geoordeeld dat, aangezien de bedragen die door het Land aan de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn zijn betaald voor de beveiligingscontroles, de inkomsten van de via de luchtvaartmaatschappijen geïnde veiligheidsbelasting overschreden, de overheidsfinanciering die ter compensatie van de beveiligingscontroles aan de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn werd toegekend, staatssteun vormde.
Ten vijfde heeft de Commissie met betrekking tot de rechtstreekse subsidies van het Land geoordeeld dat de tussen 1997 en 2000 verstrekte subsidies, die bestemd waren om investeringen in de luchthaveninfrastructuur te financieren, geen staatssteun vormden, aangezien ertoe was besloten vóór het arrest van 12 december 2000, Aéroports de Paris/Commissie (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
). De rechtstreekse subsidies van het Land waarmee tussen 2001 en 2004 personeelskosten voor de beveiligingscontroles werden gefinancierd, moesten wel worden onderzocht als mogelijke staatssteun, aangezien zij kosten hadden gedekt die door de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn hadden moeten worden gedragen.
In dat verband heeft de Commissie eerst en vooral opgemerkt dat de rechtstreekse subsidies ter hoogte van in het totaal 1,93 miljoen EUR die tussen 2001 en 2004 door het Land werden toegekend, afkomstig waren uit staatsmiddelen en dus aan de staat toerekenbaar waren. Aangezien de subsidies kosten hadden gedekt die door de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn hadden moeten worden gedragen en uitsluitend aan die laatste waren toegekend, was de Commissie van oordeel dat zij de exploitant een selectief economisch voordeel hadden verstrekt. Tot slot heeft de Commissie erop gewezen dat een aan de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn verleend selectief economisch voordeel de mededinging kon vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden. De Commissie heeft dan ook geconcludeerd dat de desbetreffende subsidies staatssteun vormden.
Ten zesde en ten laatste was de Commissie van oordeel dat de laatste kapitaalverhoging, gericht op de herfinanciering van de leningen die FFHG was aangegaan om de infrastructuurverbeteringen op de luchthaven Frankfurt-Hahn tussen 1997 en 2012 te financieren, staatssteun vormde. In dat verband heeft zij verwezen naar de overwegingen die zij had geformuleerd ten aanzien van de deelneming van het Land en van het Land Hessen in de kapitaalverhoging van 2004 en de compensatie voor de beveiligingscontroles.
Zo was de Commissie van oordeel dat de investeringssteun die onrechtmatig aan FFHG was toegekend, te weten de kapitaalverhoging van 2001, de bijdragen van het Land en het Land Hessen aan de kapitaalverhoging van 2004 en de laatste kapitaalverhoging, verenigbaar was met de interne markt, aangezien hij voldeed aan de criteria van punt 61 van de communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (
PB 2005, C 312, blz. 1
). Voorts heeft zij geoordeeld dat de exploitatiesteun die vóór 4 april 2004 onrechtmatig was verleend aan de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn, te weten de compensatie voor de beveiligingscontroles en de rechtstreekse subsidies van het Land, verenigbaar was met de interne markt, aangezien hij voldeed aan de in punt 137 van de richtsnoeren van 2014 vermelde criteria.
B.

Maatregelen ten behoeve van Ryanair
Volgens de Commissie moest ter beoordeling van de vraag of er sprake was van staatssteun ten behoeve van Ryanair, allereerst worden bepaald of de overeenkomst met Ryanair van 1999, de overeenkomst met Ryanair van 2002 en de overeenkomst met Ryanair van 2005 ten tijde van de ondertekening strookten met het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie. In dat verband merkte de Commissie op dat overeenkomstig de richtsnoeren van 2014 voor de toepassing van het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie een analyse vooraf van de incrementele winstgevendheid moest worden verricht van elk van de overeenkomsten die werden gesloten tussen Ryanair en de exploitant van Frankfurt-Hahn, waarbij alle incrementele kosten en inkomsten in verband met elk van de overeenkomsten in aanmerking moesten worden genomen.
De Commissie was in wezen van oordeel dat de overeenkomst met Ryanair van 1999, de overeenkomst met Ryanair van 2002 en de overeenkomst met Ryanair van 2005 aan het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie voldeden aangezien zij een bijdrage konden leveren aan de winstgevendheid van de luchthaven Frankfurt-Hahn, in die zin dat de verwachte incrementele inkomsten hoger lagen dan de verwachte incrementele kosten. De Commissie concludeerde daaruit dat de drie overeenkomsten in kwestie geen voordeel hadden verschaft aan Ryanair en dat er derhalve geen sprake was van staatssteun.
C.

Lijst met luchthavengelden
De Commissie was van oordeel dat de lijst van 2001 en de lijst van 2006 voldeden aan het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie, aangezien men vooraf kon verwachten dat zij incrementeel zouden bijdragen aan de winstgevendheid van de luchthaven Frankfurt-Hahn.
De Commissie was derhalve van oordeel dat de lijst van 2001 en de lijst van 2006 aan de luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaken van de luchthaven Frankfurt-Hahn geen economisch voordeel verschaften dat zij onder normale marktomstandigheden niet zouden hebben verkregen, en dus geen staatssteun vormden.
D.

Dictum van het bestreden besluit
Het dispositief van het bestreden besluit luidt als volgt:
„Artikel 1
1.   De staatssteun ten behoeve van [FFHG] die Duitsland tussen 2001 en 2012 onrechtmatig en in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU ten uitvoer heeft gelegd door kapitaalverhogingen in 2001 ten bedrage van 27 miljoen EUR, kapitaalverhogingen in 2004 ten bedrage van 22 miljoen EUR en rechtstreekse subsidies door [het Land] […] is verenigbaar met de interne markt.
2.   De kapitaalverhoging in 2004 door Fraport […] en de winstpoolingsovereenkomst van 2004 vormen geen steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Artikel 2
1.   De overeenkomst tussen Ryanair en [FFHG], die op 1 april 1999 in werking trad, vormt geen steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
2.   De overeenkomst tussen Ryanair en [FFHG] van 14 februari 2002 vormt geen steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
3.   De Agreement Ryanair/[FFHG] — Delivery of aircraft 6 to 18 — year 2005 to year 2012 van 4 november 2005 vormt geen steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Artikel 3
De lijsten met luchthavengelden, die op 1 oktober 2001 en op 1 juni 2006 in werking traden, vormen geen steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Artikel 4
Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.”
III.

Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 26 augustus 2015, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
Op 13 november 2015 heeft de Commissie haar verweerschrift ter griffie van het Gerecht neergelegd.
De repliek en de dupliek zijn respectievelijk op 5 februari en 31 maart 2016 ter griffie van het Gerecht neergelegd.
Bij een op 5 oktober 2015 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft Ryanair plc verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie. Bij een op 23 oktober 2015 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief heeft Ryanair plc het Gerecht overeenkomstig artikel 144, lid 8, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht meegedeeld haar interventieverzoek in te trekken.
Bij beschikking van 18 november 2015 heeft de president van de Zesde kamer van het Gerecht de doorhaling van Ryanair plc uit zaak T‑492/15 als interveniënte gelast en deze vennootschap in de eigen kosten verwezen.
Bij akten die op 23 oktober en 17 november 2015 ter griffie van het Gerecht zijn neergelegd, hebben Ryanair en het Land verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie. Bij beschikkingen van de president van de Zesde kamer van het Gerecht van 26 februari 2016, Deutsche Lufthansa/Commissie (
T‑492/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:126
), en 17 maart 2016, Deutsche Lufthansa/Commissie (
T‑492/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:193
), zijn respectievelijk het Land en Ryanair toegelaten tot interventie.
Op 12 maart respectievelijk 20 mei 2016 hebben interveniëntes, het Land en Ryanair hun memories in interventie ter griffie van het Gerecht neergelegd.
De opmerkingen van verzoekster bij de memories in interventie van het Land en van Ryanair zijn ter griffie van het Gerecht neergelegd op respectievelijk 2 mei en 18 juli 2016.
Bij brieven, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 7 april en 15 juli 2016, heeft de Commissie aangegeven geen opmerkingen te hebben over de memories in interventie van het Land en Ryanair.
Nadat de samenstelling van het Gerecht in het belang van een goede rechtsbedeling was gewijzigd, heeft de president van het Gerecht krachtens artikel 27, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering de zaak toegewezen aan een nieuwe rechter-rapporteur, die is toegevoegd aan de Eerste kamer.
Bij brief, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 29 april 2016, heeft verzoekster aanvullende overwegingen aangevoerd, die zij als nieuwe middelen heeft voorgesteld. Het Land, Ryanair en de Commissie hebben hun opmerkingen over die overwegingen neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 19, 26 en 29 augustus 2016.
Op 6 juni 2016 heeft het Gerecht (Eerste kamer) in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang verzoekster een schriftelijke vraag gesteld. Verzoekster heeft die vraag binnen de gestelde termijn beantwoord.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht op grond van artikel 27, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Vierde kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
Op 6 oktober 2016 heeft verzoekster een nieuw bewijsaanbod neergelegd ter griffie van het Gerecht.
De opmerkingen van de Commissie, het Land en Ryanair bij het nieuwe bewijsaanbod zijn op respectievelijk 28 oktober, 4 november en 14 november 2016 neergelegd ter griffie van het Gerecht.
Bij brief, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 april 2017, heeft verzoekster opnieuw aanvullende overwegingen aangevoerd, die zij als nieuwe middelen heeft voorgesteld. Op 12 mei 2017 heeft het Land zijn opmerkingen over die overwegingen neergelegd ter griffie van het Gerecht. De Commissie en Ryanair hebben op 2 juni 2017 hun opmerkingen over deze overwegingen neergelegd ter griffie van het Gerecht.
Op 26 mei 2017 heeft verzoekster ter griffie van het Gerecht een nieuw bewijsaanbod neergelegd.
Op 23 juni 2017 hebben het Land en Ryanair hun opmerkingen bij het nieuwe bewijsaanbod van verzoekster neergelegd ter griffie van het Gerecht. De Commissie heeft haar opmerkingen over dit bewijsaanbod op 28 juni 2017 neergelegd ter griffie van het Gerecht.
Op 15 maart 2018 heeft het Gerecht op voorstel van de Vierde kamer de onderhavige zaak krachtens artikel 28 van het Reglement voor de procesvoering naar een uitgebreide kamer verwezen.
Op 22 mei 2018 heeft het Gerecht (Vierde kamer – uitgebreid) in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang aan verzoekster en aan de Commissie schriftelijke vragen gesteld over de maatregelen ten behoeve van Frankfurt-Hahn en aan alle partijen vragen gesteld over de maatregelen ten behoeve van Ryanair. Bij akten die op 8 en 21 juni 2018 ter griffie van het Gerecht zijn neergelegd, hebben de partijen die schriftelijke vragen beantwoord.
Op 5 juni 2018 heeft Ryanair gevraagd dat R., hoofdauteur van het verslag van adviesbureau Oxera, dat op haar verzoek is opgesteld en wordt aangehaald in het bestreden besluit, zou worden toegestaan het woord te voeren tijdens de terechtzitting teneinde eventuele vragen van het Gerecht te beantwoorden, en zich in het Engels uit te drukken.
Op 15 en 22 juni 2018 hebben verzoekster, de Commissie en het Land hun opmerkingen over het in punt 75 hierboven bedoelde verzoek van Ryanair ter griffie van het Gerecht neergelegd. Het Land heeft zich akkoord verklaard met het verzoek, terwijl de andere partijen bezwaar hebben gemaakt, in het bijzonder tegen het gebruik van het Engels door R. De president van de Vierde kamer heeft het verzoek verwezen naar de kamer.
R. heeft bij beschikking van 6 juli 2018, Deutsche Lufthansa (
T‑492/15
, niet bekendgemaakt,
EU:T:2018:434
), de toelating gekregen om tijdens de terechtzitting het woord te voeren in het Engels, in aanwezigheid en onder toezicht van de vertegenwoordigers van Ryanair.
Op 7 juli 2018 heeft de Commissie een corrigendum op haar schriftelijk antwoord op de vragen van het Gerecht van 22 mei 2018 neergelegd ter griffie van het Gerecht.
Ter terechtzitting van 9 juli 2018 zijn de voornaamste partijen gehoord in hun pleidooien en hun antwoorden op vragen van het Gerecht. R. heeft niet het woord genomen.
Verzoekster vraagt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie in de kosten te verwijzen.
De Commissie en het Land verzoeken het Gerecht:
–
het beroep niet-ontvankelijk en in elk geval ongegrond te verklaren;
–
verzoekster in de kosten te verwijzen.
De Commissie heeft in dupliek voorts verzocht om in de repliek de verwijzingen naar het verweerschrift van de Commissie in zaak T‑375/15 te schrappen.
Ryanair verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoekster in de kosten te verwijzen.
IV.

In rechte
Tot staving van haar beroep voert verzoekster in wezen zeven middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan een procedurefout, het tweede en het derde aan een onjuiste beoordeling van de feiten, het vierde aan kennelijke tegenstrijdigheden in het bestreden besluit en het vijfde tot en met het zevende aan schendingen van artikel 107 VWEU. Bij twee afzonderlijke memories heeft verzoekster voorts aanvullende overwegingen aangevoerd, die zij als nieuwe middelen heeft voorgesteld.
Zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, voert de Commissie drie middelen van niet-ontvankelijkheid aan. Ten eerste, haalt zij primair het gebrek aan samenhang van het verzoekschrift aan. Ten tweede stelt zij subsidiair dat verzoekster geen belang heeft bij het verzoek om nietigverklaring van het bestreden besluit, aangezien dat besluit betrekking heeft op maatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn. Ten derde, wijst zij, eveneens subsidiair, op de onbevoegdheid van verzoekster om in rechte op te treden.
Het Land voert op zijn beurt een aanvullend middel van niet-ontvankelijkheid aan, namelijk dat het beroep te laat is ingesteld.
De Commissie en interveniëntes wijzen er tevens op dat het beroep hoe dan ook niet gegrond is.
Volgens verzoekster is het beroep ontvankelijk en gegrond. Zij voegt daaraan toe dat het Land geen belang meer heeft bij de beslissing van het geding en dus zijn hoedanigheid als interveniënt heeft verloren, en dat het verweerschrift niet-ontvankelijk is.
Het Gerecht is in casu van oordeel dat in eerste instantie moet worden onderzocht of het verweerschrift ontvankelijk is, in tweede instantie of het Land zijn hoedanigheid van interveniënt behoudt, en in derde instantie of het beroep ontvankelijk is. Alleen indien het beroep ontvankelijk is, zal het Gerecht zich in vierde instantie desgevallend uitspreken over de gegrondheid ervan.
A.

Ontvankelijkheid van het verweerschrift
Verzoekster stelt dat het verweerschrift van de Commissie in zijn geheel niet-ontvankelijk is omdat het een onsamenhangende en daardoor onbegrijpelijke redenering bevat. In het verweerschrift wijkt de Commissie zonder aanwijsbare reden af van de structuur van het bestreden besluit, wijzigt zij de volgorde van de te onderzoeken elementen, wijst zij op willekeurige wijze elementen van de beoordeling van bepaalde maatregelen van de hand en spreekt zij vastgestelde feiten tegen. Bovendien wordt punt 2.2.2.1 van het verweerschrift voorafgegaan door een titel die niet strookt met de inhoud van dat punt.
De Commissie concludeert tot afwijzing van dit middel van niet-ontvankelijkheid.
Volgens artikel 81, lid 1, onder c), van het Reglement voor de procesvoering bevat het verweerschrift de aangevoerde middelen en argumenten. Om de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling te waarborgen, is het dus voor de ontvankelijkheid van een verweerschrift noodzakelijk dat de essentiële feitelijke en juridische gronden ervan – althans summier, maar coherent en begrijpelijk – uit het verweerschrift zelf blijken [arrest van 5 maart 2014, HP Health Clubs Iberia/OHMI – Shiseido (ZENSATIONS),
T‑416/12
, niet gepubliceerd,
EU:T:2014:104
, punt
].
In casu zij erop gewezen dat de middelen en argumenten waarop de Commissie zich beroept voldoende duidelijk en nauwkeurig uit de tekst van het verweerschrift blijken. Zo blijkt duidelijk uit het verweerschrift dat de Commissie de ontvankelijkheid van het beroep betwist op grond van het gebrek aan samenhang van het verzoekschrift en het ontbreken van procesbelang en procesbevoegdheid van verzoekster (punt 1), en dat zij betoogt dat het bestreden besluit gegrond is, voor zover het de maatregelen ten behoeve van Ryanair (punt 2), de maatregelen ten behoeve van Frankfurt-Hahn (punt 3) en de lijsten met luchthavengelden (punt 4) betreft. Zelfs al zou vaststaan dat de Commissie de structuur van het bestreden besluit niet heeft gevolgd, dat zij niet heeft verwezen naar de feiten die verzoekster relevant acht, dat zij beweerdelijk aangetoonde feiten betwist en er niet voor heeft gezorgd dat de inhoud van een punt strookt met de titel ervan, doet dat niets af aan de duidelijkheid en de samenhang van deze uiteenzetting. Verzoekster heeft overigens in haar repliek de in het verweerschrift aangevoerde argumenten kunnen onderkennen en erop kunnen reageren.
Het middel van niet-ontvankelijkheid wegens het vermeende gebrek aan samenhang van het verweerschrift moet dus worden afgewezen.
B.

Interventie van het Land
Als reactie op de schriftelijke vragen van het Gerecht in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang en de mondelinge vragen van het Gerecht tijdens de terechtzitting heeft verzoekster aangevoerd dat het Land geen rechtstreeks en daadwerkelijk belang meer had bij de beslissing van het geding, aangezien het zijn aandelen in FFHG in de loop van de zomer van 2017 had verkocht na de beschikking van 26 februari 2016, Deutsche Lufthansa/Commissie (
T‑492/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:126
), waarbij de president van de Zesde kamer van het Gerecht het Land had toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie. Volgens haar heeft het Land dus zijn hoedanigheid van interveniënt verloren.
De Commissie en interveniëntes betwisten verzoeksters argumenten.
Ingevolge artikel 40, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat op grond van artikel 53, eerste alinea, van dat Statuut van toepassing is op de procedure bij het Gerecht, is elke persoon die aannemelijk kan maken belang te hebben bij de beslissing van een rechtsgeding, gerechtigd in dit geding te interveniëren, behalve in rechtsgedingen tussen lidstaten, tussen instellingen van de Unie, of tussen lidstaten enerzijds en instellingen van de Unie anderzijds. Het begrip belang bij de beslissing van het geding in de zin van artikel 40, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie moet worden gedefinieerd als een rechtstreeks en daadwerkelijk belang bij de toewijzing van de conclusies ter ondersteuning waarvan de interveniënt tussenkomt (beschikking van 10 januari 2006, Diputación Foral de Álava en Gobierno Vasco/Commissie,
T‑227/01
,
EU:T:2006:3
, punten
en
). Dat daadwerkelijk belang moet bestaan tot het moment van de uitspraak (zie in die zin arrest van 13 september 2010, Griekenland e.a./Commissie,
T‑415/05, T‑416/05 et T‑423/05
,
EU:T:2010:386
, punten
en
).
Het feit dat het Land bij beschikking van 26 februari 2016, Deutsche Lufthansa/Commissie (
T‑492/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:126
), tot interventie aan de zijde van de Commissie is toegelaten, verzet zich dus niet ertegen dat de ontvankelijkheid van zijn interventie opnieuw wordt onderzocht (zie in die zin arrest van 8 juli 1999, Hüls/Commissie,
C‑199/92 P
,
EU:C:1999:358
, punt
).
In casu zij erop gewezen dat de president van de Zesde kamer van het Gerecht in punt 13 van beschikking van 26 februari 2016, Deutsche Lufthansa/Commissie (
T‑492/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:126
), heeft opgemerkt dat het Land een van de „voornaamste aandeelhouders van FFHG” was.
Er zij evenwel aan herinnerd dat in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een besluit waarbij de Commissie heeft geoordeeld dat bepaalde door een subnationale entiteit vastgestelde maatregelen geen staatssteun vormen of verenigbaar zijn met de interne markt, de subnationale entiteit die de desbetreffende maatregelen heeft vastgesteld belang heeft bij de beslissing van het geding in de zin van artikel 40, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie. Het arrest waarin het Gerecht zich uitspreekt over een dergelijk geschil kan er immers toe leiden dat de beoordeling van die maatregelen opnieuw ter discussie wordt gesteld, en kan dus rechtsgevolgen hebben die de belangen schaden van de subnationale entiteit die de maatregelen heeft vastgesteld, in het bijzonder door haar vermogen om haar bevoegdheden naar eigen goeddunken uit te oefenen opnieuw ter discussie te stellen (beschikking van 4 februari 2015, Grandi Navi Veloci/Commissie,
T‑506/14
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:102
, punten
‑
).
In punt 13 van beschikking van 26 februari 2016, Deutsche Lufthansa/Commissie (
T‑492/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:126
), heeft de president van de Zesde kamer vastgesteld dat het Land aannemelijk heeft gemaakt belang te hebben bij de beslissing van het geding, met name vanwege het belang dat een regionale entiteit zoals het Land heeft bij interventie in een geding dat betrekking heeft op de rechtmatigheid van het besluit waarbij meerdere maatregelen waaraan het heeft bijgedragen als aandeelhouder van FFHG, maar ook via de toekenning van subsidies, verenigbaar met de interne markt zijn verklaard.
Voorts heeft de president van de Zesde kamer de vaststelling in de beschikking van 26 februari 2016, Deutsche Lufthansa/Commissie (
T‑492/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:126
), dat het Land belang had bij de beslissing van het geding, eveneens gebaseerd op de overweging in punt 14 dat rekening moest worden gehouden met het feit dat nietigverklaring van het bestreden besluit de inspanningen die het Land sinds de jaren 1990 had geleverd om een luchthaven tot stand te brengen die de luchthaven Frankfurt am Main kon ontlasten en om de Duitse regio Hunsrück te ontwikkelen, teniet zou kunnen doen.
In die omstandigheden dient te worden geoordeeld dat het Land zijn belang bij de beslissing van het geding heeft behouden en derhalve zijn hoedanigheid van interveniënt niet heeft verloren door de verkoop van zijn aandelen in FFHG.
C.

Ontvankelijkheid van het beroep
1.

Gebrek aan samenhang van het verzoekschrift
In haar verweerschrift voert de Commissie, ondersteund door Ryanair, aan dat het beroep niet voldoet aan de in artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering voorgeschreven vormvereisten. Volgens de Commissie blijken de aangevoerde middelen niet op samenhangende wijze uit het verzoekschrift. Ten eerste betreft het deel van het verzoekschrift waarin de middelen zijn beschreven uitsluitend de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder en heeft het derhalve slechts gedeeltelijk betrekking op de vermeende problemen die het bestreden besluit zou stellen en die beschreven zijn in de voorgaande delen van het verzoekschrift. Deze middelen hebben dus uitsluitend betrekking op artikel 2 van het bestreden besluit, waarin de Commissie op basis van het criterium van de particuliere investeerder heeft geoordeeld dat er geen sprake was van staatssteun ten gunste van Ryanair.
Ten tweede is het deel van het verzoekschrift waarin de aangevoerde middelen zijn beschreven noch coherent noch begrijpelijk, voor zover hierin wordt betoogd dat de feiten onjuist zijn vastgesteld en dat zij onjuist zijn beoordeeld in het kader van de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder. De uiteenzetting in dit deel is namelijk niet meer dan een louter algemene bewering, die enkel wordt toegelicht door een algemene verwijzing naar de rest van het verzoekschrift.
Verzoekster concludeert tot afwijzing van dit middel inzake niet-ontvankelijkheid.
Er zij aan herinnerd dat volgens artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering ieder verzoekschrift het voorwerp van het geschil, de aangevoerde middelen en argumenten alsmede een summiere uiteenzetting van deze middelen moet bevatten. Ongeacht de gebruikte terminologie moeten deze aanduiding en deze uiteenzetting zo duidelijk en nauwkeurig zijn dat de tegenpartij haar verweer kan voorbereiden en het Gerecht, in voorkomend geval zonder nadere informatie, uitspraak kan doen op het beroep. Teneinde de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling te waarborgen, is het voor de ontvankelijkheid van een beroep overeenkomstig artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering noodzakelijk dat de essentiële feitelijke en juridische gronden van het beroep – althans summier, maar coherent en begrijpelijk – uit het verzoekschrift zelf blijken [zie arresten van 12 mei 2016, Italië/Commissie,
T‑384/14
,
EU:T:2016:298
, punt
(niet gepubliceerd) en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 27 april 2017, Germanwings/Commissie,
T‑375/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2017:289
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
In casu kan alleen maar worden vastgesteld dat het verzoekschrift op een atypische manier gestructureerd is. Het bevat een voorstelling van de voorgeschiedenis van het geding en het voorwerp van het beroep (punt 1), een samenvatting van bepaalde aangevoerde grieven (punt 2), een gedetailleerde uiteenzetting van alle aangevoerde feiten (punten 3‑9), een punt met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep (punt 10) en korte overwegingen met betrekking tot de „gegrondheid van het beroep” (punt 11).
Desalniettemin blijkt uit het beroep voldoende duidelijk dat verzoekster om volledige nietigverklaring van het bestreden besluit verzoekt en ter staving van dat verzoek zeven afzonderlijke middelen aanvoert. In tegenstelling tot wat de titel doet vermoeden, heeft het deel „gegrondheid van het beroep” niet tot doel alle middelen van het beroep op limitatieve en uitputtende wijze uiteen te zetten. Dit deel is daarentegen uitsluitend bedoeld om eraan te herinneren dat bepaalde van de aangevoerde grieven onder de rechterlijke controle van het Gerecht vallen.
Overigens heeft de Commissie, zoals verzoekster opmerkt, in haar verweerschrift de aangevoerde middelen ter zake onderkend en elk van deze middelen uitvoerig weerlegd.
Daaruit volgt dat de middelen en grieven van het beroep in de tekst van het verzoekschrift voldoende duidelijk, nauwkeurig en samenhangend naar voren komen om de Commissie in staat te stellen haar verweer voor te bereiden en om het Gerecht in staat te stellen uitspraak te doen op het beroep.
In die omstandigheden dient het middel van niet-ontvankelijkheid volgens hetwelk het verzoekschrift onsamenhangend is dan ook te worden afgewezen.
2.

Het ontbreken van procesbevoegdheid van verzoekster
De Commissie, ondersteund door interveniëntes, stelt subsidiair dat verzoekster geen procesbevoegdheid heeft in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU. De Commissie voert twee argumenten aan ter staving van dit middel van niet-ontvankelijkheid. Ten eerste is verzoekster niet rechtstreeks en individueel geraakt en ten tweede is het bestreden besluit niet van regelgevende aard.
Volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU kan iedere natuurlijke of rechtspersoon onder de in de eerste en tweede alinea van dit artikel vastgestelde voorwaarden beroep instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen.
Artikel 263, vierde alinea, VWEU maakt dus onderscheid tussen drie hypothesen waarin een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring ontvankelijk kan worden verklaard. Om een standpunt te kunnen innemen over het onderhavige middel inzake niet-ontvankelijkheid, moet worden onderzocht of zich in casu een van deze hypothesen voordoet.
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit, zoals blijkt uit artikel 4 ervan, uitsluitend is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland en niet tot verzoekster. De reden daarvoor is dat de controleprocedure inzake staatssteun, gelet op de algemene opzet ervan, een procedure is die wordt ingeleid jegens de lidstaat die verantwoordelijk is voor de toekenning van de steun (arresten van 24 maart 2011, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie,
T‑443/08 en T‑455/08
,
EU:T:2011:117
, punt
, en 12 november 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C en HSH Investment Holdings FSO/Commissie,
T‑499/12
,
EU:T:2015:840
, punt
). Het onderhavige beroep kan dus niet ontvankelijk worden verklaard uit hoofde van de eerste in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese.
In die omstandigheden kan het onderhavige beroep volgens de tweede en derde hypothese van artikel 263, vierde alinea, VWEU slechts ontvankelijk worden verklaard indien het bestreden besluit verzoekster rechtstreeks en individueel raakt of indien het bestreden besluit haar rechtstreeks raakt en een regelgevingshandeling is die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengt (zie in die zin arresten van 19 december 2013, Telefónica/Commissie,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, punt
; 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, punt
, en 17 september 2015, Mory e.a./Commissie,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punt
).
In casu dient in het licht van de tweede en derde in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese te worden onderzocht of verzoekster bevoegd is om op te komen tegen het bestreden besluit, voor zover het betrekking heeft op de maatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn en van Ryanair (zie punten 119‑187 hieronder) en op de lijsten met luchthavengelden (zie punten 188‑212 hieronder).
a)

Bevoegdheid van verzoekster om op te komen tegen het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op de maatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn en van Ryanair
De Commissie stelt dat verzoekster noch krachtens de tweede hypothese van artikel 263, vierde alinea, VWEU, noch krachtens de derde hypothese van die bepaling bevoegd is om op te komen tegen het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op de maatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn en van Ryanair.
Het Gerecht is in casu van oordeel dat beide in punt 119 hierboven bedoelde hypotheses een voor een moeten worden onderzocht.
1)

De tweede in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese
De Commissie stelt dat verzoekster niet heeft aangetoond rechtstreeks en individueel geraakt te zijn door, ten eerste, de maatregelen ten behoeve van Frankfurt-Hahn en, ten tweede, de maatregelen ten behoeve van Ryanair.
De Commissie wijst er ten eerste op dat artikel 1 van het bestreden besluit betrekking heeft op de maatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn. Verzoekster, die geen luchthaven exploiteert, heeft niet uitgelegd in welke zin dergelijke maatregelen haar als luchtvaartmaatschappij raken.
Verzoekster stelt dat een groot deel van de steun ten gunste van Frankfurt-Hahn aan haar concurrent Ryanair is overgedragen, wat door de Commissie en interveniëntes wordt betwist. In de akten die zij op 29 april 2016 ter griffie van het Gerecht heeft neergelegd, voert verzoekster dienaangaande twee aanvullende overwegingen aan, die als nieuwe middelen worden voorgesteld en die volgens de Commissie en interveniëntes niet-ontvankelijk zijn.
Ten tweede wijst de Commissie, ondersteund door interveniëntes, erop dat verzoekster evenmin heeft vastgesteld dat zij rechtstreeks en individueel is geraakt door het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op de maatregelen ten behoeve van Ryanair. Het bestaan van een concurrentieverhouding met de begunstigde van de steun volstaat immers niet om aan te tonen dat verzoekster rechtstreeks is geraakt door het bestreden besluit. Voorts heeft verzoekster in haar verzoekschrift alleen aangevoerd dat zij bij de Commissie een klacht inzake staatssteun heeft ingediend, om aan te tonen dat zij individueel geraakt is. Die omstandigheid volstaat echter niet om vast te stellen dat verzoekster individueel geraakt is door het bestreden besluit.
Het Land voegt hieraan toe dat verzoekster zich, om aan te tonen dat zij individueel geraakt is, niet louter kan beroepen op een concurrentieverhouding tussen haarzelf en de begunstigde van de steun. Het is aan verzoekster om het bestaan van een specifieke concurrentieverhouding aan te tonen die haar onderscheidt van de gewone concurrenten van de vermeende begunstigde van de staatsteun. In de onderhavige zaak had verzoekster meer in het bijzonder concrete bewijzen kunnen aanleveren van het feit dat de vermeende steun door Ryanair systematisch werd gebruikt om voor bepaalde luchtroutes die verzoekster tot dan toe op winstgevende wijze exploiteerde agressieve tarieven te kunnen aanbieden die haar winstmarge op de middellange of lange termijn zodanig onder druk zetten dat zij haar voortbestaan bedreigden. Verzoekster is de bewijsplicht die in dat verband op haar rustte echter niet nagekomen. Zij heeft zelfs de relevante markten niet aangeduid. Voorts werden de desbetreffende luchtroutes door talrijke concurrenten bediend, hetgeen volgens de rechtspraak de effecten van de maatregelen in kwestie zodanig afzwakt dat een merkbare aantasting van de positie van verzoekster op de betrokken markt in beginsel uitgesloten is.
Verzoekster betwist het betoog van de Commissie en het Land. Zij beroept zich ten eerste op haar hoedanigheid van klager en dus op haar hoedanigheid van belanghebbende partij in de zin van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (
PB 1999, L 83, blz. 1
), die volgens haar van doorslaggevende betekenis zijn, ten tweede, op het feit dat haar procesbevoegdheid nooit ter discussie is gesteld in het kader van een procedure voor de Duitse rechters waarin zij partij was sinds 2006 en die betrekking had op aan Ryanair toegekende staatssteun en, ten derde, op het feit dat de rechtstreekse en indirecte financiering van Ryanair door FFHG aanzienlijke gevolgen heeft voor de mededinging en derhalve meer in het bijzonder voor haar. Ter ondersteuning van dat laatste argument legt verzoekster met name twee nieuwe stukken over, te weten fragmenten van besluit (EU) 2016/2069 van de Commissie van 1 oktober 2014 betreffende de maatregelen SA.14093 (C 76/2002) door België ten uitvoer gelegd ten faveure van Brussels South Charleroi Airport en Ryanair (
PB 2016, L 325, blz. 63
) (bijlage K 83) en een persmededeling van Ryanair van maart 2017 (bijlage K 84). Ten vierde wijst verzoekster erop dat het argument van het Land dat niet is bewezen dat een specifieke concurrentieverhouding bestaat tussen haar en Ryanair niet-ontvankelijk is, aangezien het niet is aangevoerd door de Commissie.
Voordat wordt nagegaan of verzoekster heeft aangetoond dat zij rechtstreeks en individueel geraakt is door het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op de maatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn en Ryanair, moet uitspraak worden gedaan over de ontvankelijkheid van de bijlagen K 83 en K 84 en van het argument van het Land dat de marktpositie van verzoekster niet merkbaar is aangetast.
i)

Ontvankelijkheid van bijlagen K 83 en K 84
De Commissie, ondersteund door interveniëntes, herinnert er in wezen aan dat er geen nieuw bewijs kan worden overgelegd na de sluiting van de schriftelijke behandeling, maar wel vóór aanvang van de mondelinge behandeling, mits de vertraging waarmee dit geschiedt, wordt gerechtvaardigd. Verzoekster heeft de overlegging van dit nieuwe bewijs na twee memoriewisselingen echter niet gerechtvaardigd.
Ingevolge artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering „kunnen de hoofdpartijen [slechts] bij wijze van uitzondering nog bewijs overleggen of aanbieden hun stellingen nader te bewijzen voordat de mondelinge behandeling is gesloten of voordat het Gerecht beslist om zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen, mits de vertraging waarmee dit geschiedt wordt gerechtvaardigd”.
Stukken zoals de fragmenten van besluit 2016/2069 waarnaar verzoekster verwijst, behoren echter tot de beschikkingspraktijk van de Commissie en vormen derhalve geen eigenlijk bewijsmateriaal, met name in de zin van artikel 85 van het Reglement voor de procesvoering. Partijen hebben het recht voor het Gerecht naar deze praktijk te verwijzen, ook al dateert die praktijk van na de procedure voor de Commissie [zie in die zin arresten van 9 februari 2017, International Gaming Projects/EUIPO – adp Gauselmann (TRIPLE EVOLUTION),
T‑82/16
, niet gepubliceerd,
EU:T:2017:66
, punten
en
, en 26 oktober 2017, Alpirsbacher Klosterbräu Glauner/EUIPO (Klosterstoff),
T‑844/16
,
EU:T:2017:759
, punt
].
Er zij op gewezen dat de tardieve neerlegging van een bewijsaanbod in de zin van artikel 85 van het Reglement voor de procesvoering uitzonderlijk gerechtvaardigd is wanneer de partij die het bewijsaanbod neerlegt, het bewijs pas na sluiting van de schriftelijke procedure heeft verkregen.
Vastgesteld moet worden dat de persmededeling van Ryanair in bijlage K 84 dateert van na de neerlegging van de repliek op 5 februari 2016. De overlegging ervan als nieuw bewijs bij akte van 26 mei 2017 is dus uitzonderlijk gerechtvaardigd.
De bijlagen K 83 en K 84 moeten derhalve ontvankelijk worden verklaard.
ii)

Ontvankelijkheid van het argument van het Land dat de marktpositie van verzoekster niet merkbaar is aangetast
Volgens artikel 40, vierde alinea, van het statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 142 van het Reglement voor de procesvoering mag de interventie geen ander doel dienen dan de conclusies van een van de hoofdpartijen geheel of ten dele te ondersteunen. Volgens de rechtspraak kan de interveniënt andere argumenten aanvoeren dan de door hem ondersteunde partij, maar die argumenten mogen het kader van het geding niet wijzigen en de interventie moet strekken tot ondersteuning van de conclusies van deze laatste (arresten van 8 juni 1995, Siemens/Commissie,
T‑459/93
,
EU:T:1995:100
, punt
, en 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissie,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
, punt
).
In dat verband zij eraan herinnerd dat de verzoekende partij individueel wordt geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, wanneer zij aantoont dat haar marktpositie merkbaar wordt aangetast door de steun waarop het betrokken besluit betrekking heeft (arresten van 13 december 2005, Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum,
C‑78/03 P
,
EU:C:2005:761
, punt
, en 22 december 2008, British Aggregates/Commissie,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, punt
). De Commissie heeft reeds in haar verweerschrift in het kader van haar middel van niet-ontvankelijkheid vanwege het gebrek aan procesbevoegdheid van verzoekster gesteld dat verzoekster niet heeft aangetoond dat zij individueel is geraakt door het bestreden besluit.
Daaruit volgt dat het argument van het Land dat de marktpositie van verzoekster niet merkbaar is aangetast, nauw samenhangt met het door de Commissie in haar verweerschrift aangevoerde argument dat verzoekster niet individueel is geraakt, en dus ook met het middel van niet-ontvankelijkheid van de Commissie, dat ontleend wordt aan het gebrek aan procesbevoegdheid van verzoekster. Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat dat argument het kader van het geding wijzigt of dat de interventie niet strekt tot ondersteuning van de door de Commissie geformuleerde conclusies.
Er dient derhalve te worden geconcludeerd dat het argument van het Land dat de marktpositie van verzoekster niet merkbaar is aangetast, ontvankelijk is.
iii)

Rechtstreekse en individuele geraaktheid van verzoekster
Een beroep tot nietigverklaring is slechts ontvankelijk volgens de tweede in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese indien het bestreden besluit verzoekster rechtstreeks en individueel raakt. Deze twee voorwaarden zijn cumulatief (zie in die zin beschikking van 11 november 2014, Nguyen/Parlement en Raad,
T‑20/14
,
EU:T:2014:955
, punt
, en arrest van 16 mei 2018, Netflix International en Netflix/Commissie,
T‑818/16
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:274
, punt
). Het volstaat dus dat een van deze voorwaarden niet is vervuld om te besluiten dat een beroep niet ontvankelijk kan worden verklaard op basis van de tweede in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese.
In casu is het Gerecht van oordeel dat eerst moet worden onderzocht of aan de voorwaarde van individuele geraaktheid is voldaan.
In dit verband zij erop gewezen dat volgens vaste rechtspraak degenen die niet de adressaat van een besluit zijn, slechts kunnen stellen individueel te worden geraakt, indien dit besluit hen treft uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen daardoor individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat van dat besluit (arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie,
25/62
,
EU:C:1963:17
, blz. 223; 17 september 2015, Mory e.a./Commissie,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punt
, en 12 mei 2016, Hamr – Sport/Commissie,
T‑693/14
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:292
, punt
).
Op het gebied van staatssteun is erkend dat een besluit van de Commissie tot beëindiging van de overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU ingeleide procedure niet alleen de begunstigde onderneming individueel raakt, maar ook de hiermee concurrerende ondernemingen die in het kader van die procedure een actieve rol hebben gespeeld, voor zover hun marktpositie merkbaar wordt aangetast door de steunmaatregel waarop het bestreden besluit betrekking heeft (arresten van 28 januari 1986, Cofaz e.a./Commissie,
169/84
,
EU:C:1986:42
, punt
; 22 november 2007, Sniace/Commissie,
C‑260/05 P
,
EU:C:2007:700
, punt
, en 17 september 2015, Mory e.a./Commissie,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punt
).
In casu is verzoekster niet de begunstigde van de maatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn en van Ryanair. Zij heeft echter een klacht ingediend bij de Commissie en heeft haar opmerkingen gemaakt in het kader van de formele onderzoeksprocedure. Uit het bestreden besluit blijkt dat verzoekster de Commissie uitvoerige inlichtingen heeft verstrekt en opmerkingen bij haar heeft ingediend over het besluit tot inleiding van de procedure van 2008 en over de toepassing van de richtsnoeren van 2014 op de onderhavige zaak. Er moet dus worden vastgesteld dat verzoekster een actieve rol heeft gespeeld in de administratieve procedure, wat de Commissie overigens niet betwist.
Zoals de Commissie aangeeft, kan uit de loutere deelname van verzoekende partij aan de administratieve procedure echter niet worden geconcludeerd dat zij individueel geraakt is door het bestreden besluit (zie in die zin arrest van 22 november 2007, Sniace/Commissie,
C‑260/05 P
,
EU:C:2007:700
, punt
, en beschikking van 26 september 2016, Greenpeace Energy e.a./Commissie,
T‑382/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:589
, punt
), ook al heeft zij, zoals in casu, een belangrijke rol gespeeld in die administratieve procedure, met name door de klacht in te dienen die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit (zie in die zin arrest van 9 juli 2009, 3F/Commissie,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
, punten
en
). Verzoekster moet hoe dan ook aantonen dat de maatregelen waarop het bestreden besluit betrekking heeft, haar marktpositie merkbaar konden aantasten (zie in die zin arrest van 22 november 2007, Sniace/Commissie,
C‑260/05 P
,
EU:C:2007:700
, punt
, en beschikking van 26 januari 2012, Mojo Concerts en Amsterdam Music Dome Exploitatie/Commissie,
T‑90/09
, niet gepubliceerd,
EU:T:2012:30
, punt
).
In die omstandigheden moet worden onderzocht of de maatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn en van Ryanair de concurrentiepositie van verzoekster op de betrokken markt of markten merkbaar konden aantasten.
Dienaangaande moet erop worden gewezen dat de enkele omstandigheid dat een handeling enige invloed kan uitoefenen op de mededingingsverhoudingen zoals die op de relevante markt bestaan, en dat de betrokken onderneming op enigerlei wijze concurreert met de begunstigde van deze handeling, in elk geval niet volstaat om aan te nemen dat deze onderneming door deze handeling individueel wordt geraakt. Een onderneming kan zich dus niet enkel op de hoedanigheid van concurrent van de begunstigde onderneming beroepen (arresten van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punten
en
, en 26 september 2014, Dansk Automat Brancheforening/Commissie,
T‑601/11
,
EU:T:2014:839
, punt
).
Overeenkomstig vaste rechtspraak moet verzoekster, op wie de bewijslast rust (zie in die zin 26 september 2016, Greenpeace Energy e.a./Commissie,
T‑382/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:589
, punt
), gegevens aanvoeren ten bewijze van de bijzondere aard van haar mededingingssituatie (zie in die zin beschikking van 27 mei 2004, Deutsche Post en DHL/Commissie,
T‑358/02
,
EU:T:2004:159
, punt
, en arrest van 10 februari 2009, Deutsche Post en DHL International/Commissie,
T‑388/03
,
EU:T:2009:30
, punten
en
).
Gelet op de omvang van de rechterlijke toetsing door de rechter van de Unie is het stellig niet aan hem om zich in deze fase van het onderzoek van de ontvankelijkheid definitief uit te spreken over de concurrentieverhoudingen tussen verzoekster en de begunstigde onderneming van de vermeende staatssteun. Verzoekster dient evenwel afdoende uiteen te zetten om welke redenen de betrokken steun haar rechtmatige belangen kan schaden door haar positie op de betrokken markt merkbaar aan te tasten (zie in die zin arrest van 28 januari 1986, Cofaz e.a./Commissie,
169/84
,
EU:C:1986:42
, punt
, en beschikking van 26 september 2016, Greenpeace Energy e.a./Commissie,
T‑382/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:589
, punt
). Daartoe moet verzoekster de omvang van de aantasting van haar marktpositie aantonen (beschikking van 27 mei 2004, Deutsche Post en DHL/Commissie,
T‑358/02
,
EU:T:2004:159
, punt
).
Een dergelijke aantasting van haar concurrentiepositie hoeft niet noodzakelijkerwijs te worden afgeleid uit factoren als een aanzienlijke daling van de omzet, niet te verwaarlozen financiële verliezen of een aanmerkelijke daling van het marktaandeel als gevolg van de toekenning van de desbetreffende steun. De toekenning van staatssteun kan de concurrentiepositie van een ondernemer ook op andere manieren aantasten, met name in de vorm van winstderving of een minder positieve ontwikkeling dan die waarvan zonder de betrokken steun sprake zou zijn geweest. Ook de mate van aantasting kan van een groot aantal factoren afhangen, zoals onder meer de structuur van de relevante markt of de aard van de betrokken steun. Het is dus niet zo dat het bewijs van een merkbare aantasting van de marktpositie van een concurrent uitsluitend kan worden geleverd aan de hand van bepaalde elementen die wijzen op een terugloop van de commerciële of financiële prestaties van verzoekster (arresten van 22 november 2007, Spanje/Lenzing,
C‑525/04 P
,
EU:C:2007:698
, punten
en
; 22 december 2008, British Aggregates/Commissie,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, punt
, en 26 september 2014, Dansk Automat Brancheforening/Commissie,
T‑601/11
,
EU:T:2014:839
, punt
).
Het bewijs van een dergelijke aantasting is evenmin rechtstreeks afhankelijk van het steunbedrag. Het hangt af van de mate waarin de steun de positie van verzoekster op de desbetreffende markt kan aantasten en kan dus voor vergelijkbare steunbedragen variëren naargelang van criteria zoals de omvang van de markt, de specifieke aard van de steun, de duur van de periode gedurende welke de steun wordt toegekend, de vraag of de getroffen activiteit de hoofdactiviteit dan wel een nevenactiviteit van verzoekster is en de mogelijkheden van verzoekster om de nadelige gevolgen van de steun te omzeilen. Voor de beoordeling van de omvang van de aantasting is dus vereist dat verzoekster met name de relevante markt definieert en het Gerecht de voornaamste gegevens met betrekking tot de structuur van die markt verstrekt. Het kan bijvoorbeeld gaan om informatie over het aantal concurrenten op de desbetreffende markt, hun marktaandeel en de eventuele evolutie ervan sinds de toekenning van de desbetreffende steun (zie in die zin arrest van 12 juni 2014, Sarc/Commissie,
T‑488/11
, niet gepubliceerd,
EU:T:2014:497
, punten
,
en 43).
In het verzoekschrift en de repliek heeft verzoekster echter niet aangegeven op welke markt of markten haar concurrentiepositie volgens haar was aangetast, laat staan dat zij gegevens heeft verstrekt over de omvang en de structuur van die markt of markten en de positie van haarzelf, van Ryanair en van eventuele andere concurrenten op die markt of markten gedurende de desbetreffende periode. In haar opmerkingen over de memorie in interventie van het Land bakent verzoekster de markt of markten in kwestie evenmin af, maar voert zij slechts aan dat de „O&D”-methode waarnaar het Land verwijst, die inhoudt dat onder een relevante markt alle onderling verwisselbare marktdeelnemers op een gegeven luchtroute worden begrepen, niet van toepassing is op het gebied van staatssteun. Verzoekster voert weliswaar aan dat „rekening moet worden gehouden met de versterking van de economische positie van het gehele internationale netwerk van Ryanair”, maar laat na de grenzen af te bakenen van de eventuele markt waarop de effecten van een dergelijke versterking op haar concurrentiepositie voelbaar zouden zijn.
Verzoekster voegt hier echter aan toe dat zij zelfs individueel geraakt zou zijn door de desbetreffende maatregelen als de „O&D”-methode werd aanvaard. Zij voert meer in het bijzonder aan dat de desbetreffende maatregelen Ryanair in staat hebben gesteld om haar activiteiten steeds meer te verschuiven naar grotere luchthavens, zoals die van Frankfurt am Main, Hamburg (Duitsland), Keulen-Bonn (Duitsland) en Neurenberg (Duitsland). De concurrentie tussen luchtroutes speelt zich „strictu senso” af op die grote luchthavens. Zo bedient Ryanair vanaf de luchthaven van Frankfurt am Main zestien luchtroutes die verzoekster eveneens bedient vanaf diezelfde luchthaven. Ter staving van haar argumenten voert verzoekster de bijlagen K 83 en K 84 aan, die respectievelijk fragmenten van besluit 2016/2069 en een persmededeling van Ryanair van maart 2017 bevatten (zie punten 128‑133 hieronder).
Tijdens de terechtzitting heeft verzoekster zich eveneens beroepen op een vermeende overlapping op de luchtroute tussen Frankfurt en Bologna, die door haar vanaf de luchthaven van Frankfurt am Main, en door Ryanair vanaf de luchthaven Frankfurt-Hahn wordt bediend.
In dit verband dient er ten eerste aan te worden herinnerd dat in beginsel degene die feiten aanvoert ter ondersteuning van een vordering, die feiten moet bewijzen [beschikking van 25 januari 2008, Provincia di Ascoli Piceno en Comune di Monte Urano/Apache Footwear e.a.,
C‑464/07 P(I
), niet gepubliceerd,
EU:C:2008:49
, punt
; zie ook in die zin arrest van 6 maart 2001, Connolly/Commissie,
C‑274/99 P
,
EU:C:2001:127
, punt
]. Verzoekster heeft in casu echter niet het minste bewijs aangeleverd om het bestaan van de overlappingen waarop zij zich beroept aan te tonen. Verzoekster heeft ook geen gegevens aangevoerd waaruit zou kunnen worden afgeleid dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de toekenning van de steun ten gunste van Frankfurt-Hahn en van Ryanair en de verschuiving van de activiteiten van Ryanair naar de grote luchthavens.
Ten tweede moet worden vastgesteld dat, zelfs als wordt aangenomen dat het bestaan van de overlappingen waarop verzoekster zich beroept, is aangetoond en de luchtroutes waarop die overlappingen zich voordoen als relevante markten kunnen worden beschouwd, verzoekster niet de minste gegevens heeft verstrekt over de structuur van die markten en het effect dat de toekenning van de steun in kwestie op die markten zou kunnen hebben. Zo heeft verzoekster het Gerecht geen inlichtingen verstrekt over de omvang van die markten of het aandeel van haarzelf, van Ryanair en van hun eventuele concurrenten op die markten en van de eventuele ontwikkeling van dat aandeel sinds de toekenning van de steun ten behoeve van Ryanair en van Frankfurt-Hahn. Zij heeft evenmin andere gegevens verstrekt die zouden aantonen dat zij op die markten winst heeft gederfd of een minder positieve ontwikkeling heeft doorgemaakt dan zonder de betrokken maatregelen het geval zou zijn geweest. In die omstandigheden is niet aangetoond dat de toekenning van deze steun de concurrentiepositie van verzoekster op dergelijke markten merkbaar heeft aangetast.
Verzoekster klaagt ook over het effect dat de maatregelen ten behoeve van Ryanair en van Frankfurt-Hahn mogelijkerwijs hebben gehad op haar concurrentiepositie, niet op de in de punten 151 en 152 hierboven beschreven luchtroutes, maar op de markt voor het luchtvervoer van reizigers in het algemeen. Zo voert verzoekster aan dat zij op die markt met Ryanair concurreert, wijst zij erop dat er op die markt hevige concurrentie woedt en stelt zij dat haar positie op die markt merkbaar is aangetast. Zo heeft Ryanair volgens haar met name haar internationale en nationale netwerk ontwikkeld vanaf de luchthaven Frankfurt-Hahn. Die is uitgegroeid tot „thuisbasis” van Ryanair, zonder dat deze daar financieel toe heeft bijgedragen. Daardoor kon Ryanair sterk groeien en haar aandeel op de desbetreffende markt vergroten.
Verzoekster bakent die markt echter niet geografisch af en verschaft geen andere gegevens over de structuur ervan dan de gegevens over de structuur van de in de punten 150 en 151 hierboven beschreven hypothetische markten. Uit de door verzoekster aangevoerde elementen kan hoogstens worden afgeleid dat een hypothetische markt voor het luchtvervoer van passagiers gekenmerkt wordt door „hevige concurrentie” en, zoals het Land onderstreept, door de aanwezigheid van een groot aantal marktdeelnemers, zodat niet zonder meer kan worden aangenomen dat verzoekster winst heeft gederfd of een minder positieve ontwikkeling heeft doorgemaakt dan zonder de maatregelen ten behoeve van Ryanair en Frankfurt-Hahn het geval zou zijn geweest (zie in die zin beschikking van 11 januari 2012, Phoenix-Reisen en DRV/Commissie,
T‑58/10
, niet gepubliceerd,
EU:T:2012:3
, punt
).
Indien wordt aangenomen, zoals het Gerecht hieronder doet, dat de steun ten behoeve van Frankfurt-Hahn is overgedragen aan Ryanair, zonder dat dit volledig is gebeurd via andere maatregelen waarop het bestreden besluit betrekking heeft, kan hoe dan ook geen enkel van de zes argumenten slagen die verzoekster heeft aangevoerd om aan te tonen dat haar concurrentiepositie op een hypothetische markt voor het luchtvervoer van passagiers merkbaar is aangetast door de maatregelen ten behoeve van Ryanair en Frankfurt-Hahn. Verzoekster verwijst in haar betoog immers in wezen slechts naar de algemene concurrentiedruk die Ryanair en andere lagekostenmaatschappijen uitoefenen op de traditionele luchtvaartmaatschappijen.
Verzoekster stelt ten eerste dat de luchthaven Frankfurt-Hahn zich in de nabijheid van de luchthaven van Frankfurt am Main, haar voornaamste basis, bevindt, dat de luchthavengelden die voor Ryanair gelden, te laag zijn en dat de exploitant van Frankfurt-Hahn in het kader van zijn commerciële betrekkingen met Ryanair verlies leed. Dit toont volgens verzoekster aan dat de aan de luchthaven Frankfurt-Hahn toegekende steun is overgedragen aan Ryanair en dat verzoekster merkbaar geraakt is, gezien de omvang van die overdracht.
Dat argument kan niet worden aanvaard. Eerst en vooral moet worden opgemerkt dat de geografische nabijheid van de luchthavens Frankfurt-Hahn en Frankfurt am Main (115 km) en het feit dat die eerste zich bijgevolg in het verzorgingsgebied van de tweede zou bevinden, hoogstens het bestaan van een concurrentieverhouding tussen beide luchthavens zou kunnen aantonen. Zelfs indien het bestaan van een dergelijke verhouding zou vaststaan en als aanwijzing zou kunnen worden beschouwd voor het bestaan van een concurrentieverhouding tussen verzoekster en Ryanair, volstaat het eraan te herinneren dat verzoekster zich volgens de in punt 145 hierboven aangehaalde rechtspraak niet louter op haar hoedanigheid van concurrent van de begunstigde onderneming kan beroepen om een merkbare aantasting van haar concurrentiepositie aan te tonen.
Zelfs als zou kunnen worden aangetoond dat de beweerdelijk te lage luchthavengelden voor Ryanair en het feit dat de exploitant van Frankfurt-Hahn in het kader van zijn commerciële betrekkingen met Ryanair verlies leed, betekenen dat de steun aan Ryanair is overgedragen, kan daaruit niets worden geconcludeerd ten aanzien van de omvang van de aantasting van de concurrentiepositie van verzoekster. Dergelijke omstandigheden betreffen immers in het algemeen de aard van het voordeel dat Ryanair zou hebben verkregen, en zijn niet specifiek voor de effecten die dat voordeel zou kunnen hebben op de concurrentiepositie van verzoekster.
Wat de vermeende omvang van de overdracht van steun aan Ryanair betreft, volstaat het tot slot erop te wijzen dat, zoals uit punt 149 hierboven blijkt, het bewijs van een merkbare aantasting van de positie van een verzoekende partij op de desbetreffende markt niet rechtstreeks afhankelijk is van het bedrag van de toegekende steun.
Verzoekster stelt ten tweede dat de vloot van Ryanair tussen 2009 en 2011 sterk is gegroeid, waardoor deze luchtvaartmaatschappij de grootste in Europa is geworden wat het aantal zitplaatsen betreft.
Dit argument moet worden afgewezen. Vastgesteld moet worden dat een dergelijke ontwikkeling kan worden verklaard door andere factoren dan de maatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn en van Ryanair, zoals de toename van het aantal luchtvaartpassagiers. Verzoekster heeft ook geen gegevens aangevoerd waaruit zou kunnen worden geconcludeerd dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de uitbreiding van de vloot van Ryanair en deze maatregelen. Hoe dan ook beroept verzoekster zich niet op de bijzondere aard van haar situatie om aan te tonen dat haar concurrentiepositie merkbaar is aangetast door die uitbreiding.
Verzoekster stelt ten derde dat de groei van Ryanair als gevolg van subsidies haar aanzienlijk onder druk heeft gezet. Zij zou te maken hebben gekregen met een aanmerkelijke daling van haar martaandeel, een aanhoudende daling van haar ticketprijzen en een inkomstendaling. Verzoekster zou daardoor tegenmaatregelen hebben moeten nemen, door haar eigen lagekostenmaatschappij op te richten, en zou genoodzaakt zijn geweest een herstructureringsprogramma met de naam „Score” op te zetten.
Dat argument kan niet worden aanvaard. Wat de druk betreft die de aanzienlijke groei van Ryanair op verzoekster zou hebben uitgeoefend, zij erop gewezen dat die laatste niet het minste bewijs aanvoert om aan te tonen dat de aanzienlijke daling van haar marktaandeel, de aanhoudende daling van de ticketprijzen en de inkomstendaling waarmee zij te maken zou hebben gekregen en de lancering van de tegenmaatregelen die zij naar eigen heeft genomen, het gevolg zijn van de maatregelen ten behoeve van Ryanair en van Frankfurt-Hahn. Integendeel, uit de stukken blijkt veeleer dat een dergelijke ontwikkeling aan andere factoren toe te schrijven zou kunnen zijn. In het activiteitenverslag van verzoekster van 2012, dat door de Commissie is overgelegd, verklaart verzoekster haar resultaten in 2012 bijvoorbeeld door te verwijzen naar verschillende stakingen. Zij verklaart haar resultaten eveneens door te verwijzen naar de concurrentie in het Europese luchtverkeer, de kosten om de CO
-emissies te dekken, belastingen in Duitsland en Oostenrijk, het verbod op nachtvluchten en de hoge prijs van kerosine.
Wat het herstructureringsprogramma Score betreft, moet worden vastgesteld dat verzoekster het programma niet heeft overgelegd en haar stelling dat deze herstructurering haar oorsprong vindt in de concurrentiedruk die Ryanair ten gevolge van de maatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn uitoefent dus niet staaft.
Verzoekster verwijst weliswaar naar een artikel in de pers van 15 juni 2015 over het herstructureringsprogramma Score, maar vastgesteld moet worden dat zij dat artikel evenmin heeft overgelegd.
Aangezien zij de relevante bladzijden van het Score-programma niet heeft overgelegd, of op zijn minst een samenvatting waaruit de inhoud ervan blijkt, kan, zoals de Commissie aanvoert, niet worden uitgesloten dat de maatregelen om de brandstofkosten te verlagen zijn ingegeven door de ouderdom van de vloot van verzoekster, dat de kostenbesparingen door gemeenschappelijke inkoop in werkelijkheid de gebrekkige integratie van aanvullende aankopen moesten verhelpen en dat de kostenbesparingen door de opsplitsing van de intra-Europese vluchten in „point-to-point”-vluchten en „hub-and-spoke”-vluchten (hubsysteem of niet-rechtstreekse verbindingen) tot doel hadden de complexiteit van het intra-Europese vluchtaanbod van verzoekster af te bouwen. Tot slot kan evenmin worden uitgesloten dat een gedeelte van de problemen die tot het Score-programma hadden geleid, zoals de Commissie eveneens aanvoert, zijn oorsprong vond in de problemen die in het activiteitenverslag van 2012 van verzoekster zijn uiteengezet (zie punt 165 hierboven). Volgens dat activiteitenverslag ligt het Score-programma overigens in het verlengde van de maatregelen die noodzakelijk waren geworden door de structurele crisis in de Europese luchtvaartsector. Het bevat geen enkele verwijzing naar de concurrentie van Ryanair ten gevolge van haar positie in Frankfurt-Hahn.
Ten vierde toont het werkdocument van de Commissie over een luchtvaartstrategie voor Europa van december 2015 volgens verzoekster aan dat het aantal Europese luchtvaartmaatschappijen die tot de grootste ter wereld behoren, waarvan verzoekster er één is, sinds 2001 alleen maar is gedaald.
Dit argument houdt geen steek. Er moet worden vastgesteld dat het werkdocument over een luchtvaartstrategie voor Europa betrekking heeft op de grote trends in het luchtverkeer en niet specifiek op de situatie van de luchthavens Frankfurt-Hahn en Frankfurt am Main of de verhoudingen tussen verzoekster en Ryanair. Uit het feit dat lagekostenmaatschappijen volgens dat document in 2015 goed waren voor een zitplaatscapaciteit van 48 %, terwijl het aandeel van de traditionele maatschappijen datzelfde jaar daalde tot 38 %, kunnen dan ook geen conclusies worden getrokken ten aanzien van de ontwikkeling van de respectieve concurrentieposities van verzoekster en Ryanair en kan nog minder worden geoordeeld dat de maatregelen ten behoeve van Ryanair en van Frankfurt-Hahn een wezenlijk effect hebben gehad op die ontwikkeling. In tegenstelling tot wat verzoekster beweert, blijkt uit tabel 5 van dat werkdocument bovendien dat deze percentages te verklaren zijn door het feit dat de lagekostenmaatschappijen nieuwe klanten hebben weten aan te trekken na de openstelling van de markt voor luchtvervoer in de jaren 1990, terwijl de marktpositie van traditionele maatschappijen, zoals verzoekster, stabiel is gebleven en geen wezenlijke achteruitgang heeft gekend. Niets in het genoemde document wijst erop dat de traditionele luchtvaartmaatschappijen een aanzienlijker deel van deze nieuwe klanten hadden kunnen aantrekken indien er geen staatssteun was verleend ten gunste van de lagekostenmaatschappijen, laat staan dat dit het geval had kunnen zijn voor verzoekster indien geen maatregelen waren getroffen ten behoeve van Ryanair en van Frankfurt-Hahn.
Het klopt dat tabel 2 van het werkdocument over een luchtvaartstrategie voor Europa een geïndividualiseerd overzicht bevat van de financiële resultaten van de grootste groepen luchtvaartmaatschappijen van de Unie in 2014 en in die zin een vergelijking bevat van de groep Lufthansa en Ryanair. Uit die vergelijking blijkt dat Ryanair in 2014 positieve resultaten heeft geboekt, terwijl de situatie van de groep Lufthansa grotendeels stabiel is gebleven. Zo zijn de jaarinkomsten van Ryanair met 12,3 % gestegen, terwijl die van de groep Lufthansa met slechts 0,1 % zijn gedaald. Uit die tabel blijkt ook dat de operationele marge van de groep Lufthansa in 2014 positief is gebleven.
Op grond van deze gegevens kan echter niet worden geoordeeld dat de financiële resultaten van verzoekster wezenlijk gunstiger hadden kunnen zijn indien geen maatregelen waren getroffen ten behoeve van Ryanair en Frankfurt-Hahn. Hoe dan ook zij erop gewezen dat tabel 2 van het werkdocument over een luchtvaartstrategie voor Europa betrekking heeft op de ontwikkeling van de financiële resultaten van de grootste groepen luchtvaartmaatschappijen van de Unie tussen 2013 en 2014, terwijl de maatregelen ten behoeve van Ryanair en van Frankfurt-Hahn zijn genomen tussen 1999 en 2012. Tenzij ervan wordt uitgegaan dat de effecten van die maatregelen op de concurrentiepositie van verzoekster pas jaren later zijn opgetreden, hetgeen verzoekster in casu niet heeft beweerd, kan dus niet worden gesteld dat de desbetreffende tabel enige conclusies ter zake toelaat.
Bovendien wordt in het werkdocument over een luchtvaartstrategie voor Europa weliswaar vastgesteld dat het aantal Europese luchtvaartmaatschappijen dat tot de grootste ter wereld behoort sinds 2001 is gedaald, zoals verzoekster opmerkt, maar zij weerlegt niet de uitleg van de Commissie dat deze ontwikkeling te verklaren is door het feit dat de Europese markt een groot aantal overnames heeft gekend.
Ten vijfde beroept verzoekster zich op overweging 249 van beschikking 2004/393/EG van de Commissie betreffende de voordelen die het Waals Gewest en Brussels South Charleroi Airport hebben verleend aan de luchtvaartmaatschappij Ryanair bij haar vestiging in Charleroi (
PB 2004, L 137, blz. 1
), waaruit met name zou blijken dat de toekenning van een voordeel in de vorm van een tenlasteneming door de staat van exploitatiekosten die normaal door een luchtvaartmaatschappij moeten worden gedragen, niet alleen maar de concurrentie op een of meer routes en binnen een bepaald marktsegment vervalst, maar deze luchtvaartmaatschappij ook de mogelijkheid biedt om haar economische positie binnen haar gehele netwerk te versterken ten opzichte van de concurrerende maatschappijen.
Dit argument kan niet worden aanvaard. In dit verband zij erop gewezen dat de criteria die de Commissie hanteert om de constitutieve elementen van een vervalsing van de mededinging of van de beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten vast te stellen in het kader van artikel 107 VWEU, niet dezelfde functie vervullen en niet hetzelfde doel hebben als de criteria die worden gehanteerd om de ontvankelijkheid van een beroep te beoordelen en die zijn gedefinieerd in artikel 263, vierde alinea VWEU. Zo kan de ontvankelijkheid van een beroep van een particulier slechts worden onderzocht op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU (zie in die zin beschikking van 21 februari 2006, Deutsche Post en DHL Express/Commissie,
C‑367/04 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2006:126
, punt
). Overweging 249 van beschikking 2004/393 heeft uitsluitend betrekking op de criteria voor ongunstige beïnvloeding van de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten in de zin van artikel 107 VWEU. Verzoekster kan zich dus niet op deze overweging beroepen om de merkbare aantasting van haar positie op de desbetreffende markt aan te tonen.
Voorts zij erop gewezen dat overweging 249 van beschikking 2004/393 meer in het algemeen betrekking heeft op het effect van exploitatiesteun op de mededinging tussen luchtvaartmaatschappijen. Deze overweging heeft niet specifiek betrekking op de effecten van dergelijke steun op de concurrentiepositie van verzoekster of op de maatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn en van Ryanair. Zij kan dus niet door verzoekster worden aangewend om de bijzondere aard van haar mededingingssituatie te bewijzen en om aan te tonen dat haar concurrentiepositie merkbaar is aangetast.
Ten zesde voert verzoekster aan dat zij als aandeelhouder van Fraport verplicht was om deel te nemen in de financiering van de ontwikkeling van de luchthaven Frankfurt-Hahn en de subsidiëring van Ryanair. Tot eind 2008 was Fraport immers meerderheidsaandeelhouder van FFHG en heeft zij als dusdanig de verliezen van die laatste gecompenseerd en deelgenomen aan twee verhogingen van haar kapitaal.
Dat argument kan niet worden aanvaard. Verzoekster heeft immers niet duidelijk gemaakt in hoeverre zij in haar hoedanigheid van aandeelhouder van Fraport aan die financiering heeft bijgedragen, waardoor niet kan worden bepaald in welke mate haar concurrentievermogen daardoor mogelijkerwijs is aangetast.
Uit het voorgaande vloeit voort dat verzoekster niet heeft vastgesteld dat haar omzet aanzienlijk is gedaald, dat zij niet te verwaarlozen financiële verliezen heeft geleden of dat haar aandeel op de desbetreffende markt of markten aanmerkelijk is gedaald als gevolg van de toekenning van de steun ten behoeve van Ryanair en van de steun ten behoeve van Frankfurt-Hahn, zelfs al zou die laatste steun zijn overgedragen aan Ryanair. Verzoekster heeft evenmin aangetoond dat zij winst heeft gederfd of een minder positieve ontwikkeling heeft doorgemaakt dan zonder de betrokken maatregelen het geval zou zijn geweest.
Zelfs al zou de steun ten gunste van Frankfurt-Hahn zijn overgedragen aan Ryanair en zou dit niet, geheel of ten dele, zijn gebeurd via andere maatregelen waarop het bestreden besluit betrekking had, zou dus niet zijn aangetoond dat de situatie van verzoekster op de desbetreffende markt merkbaar is aangetast door die maatregelen en de maatregelen ten gunste van Ryanair.
Zonder dat hoeft te worden bepaald of de steun ten gunste van Frankfurt-Hahn is overgedragen aan Ryanair en of dat, in voorkomend geval, is geschied via andere maatregelen waarop het bestreden besluit betrekking had, en zonder dat de ontvankelijkheid hoeft te worden onderzocht van de twee in de akte van 29 april 2016 als nieuwe middelen aangevoerde overwegingen die betrekking hebben op deze overdracht, moet dus worden geconcludeerd dat verzoekster niet afdoende heeft aangetoond waarom de maatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn en van Ryanair, zoals bedoeld in de artikelen 1 en 2 van het bestreden besluit, haar rechtmatige belangen kunnen schaden door haar positie op de desbetreffende markt of markten merkbaar aan te tasten.
Aangezien verzoekster niet rechtens genoegzaam heeft bewezen dat zij individueel is geraakt door de maatregelen zoals bedoeld in de artikelen 1 en 2 van het bestreden besluit, moet, zonder dat het criterium van rechtstreekse geraaktheid hoeft te worden onderzocht, worden geconcludeerd dat het onderhavige beroep, voor zover het betrekking heeft op die artikelen, niet ontvankelijk kan worden verklaard uit hoofde van de tweede in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese. Bijgevolg moet worden onderzocht of het onderhavige beroep, voor zover het betrekking heeft op die artikelen, ontvankelijk kan worden verklaard uit hoofde van de derde in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese.
2)

De derde in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese
De Commissie betwist in wezen de bevoegdheid van verzoekster om op te komen tegen de artikelen 1 en 2 van het bestreden besluit op grond van de derde in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese. De Commissie merkt in het bijzonder op dat verzoekster niet beweert dat het bestreden besluit een regelgevingshandeling is en dat een beslissing inzake staatssteun volgens de rechtspraak hoe dan ook geen regelgevend karakter kan hebben. Zij voegt daaraan toe dat het Gerecht deze kwestie ambtshalve kan onderzoeken.
Verzoekster heeft zich hierover niet uitdrukkelijk uitgesproken.
Een beroep tot nietigverklaring is slechts ontvankelijk uit hoofde van de derde in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese indien het is ingesteld tegen regelgevingshandelingen die de verzoekster rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het begrip „regelgevingshandeling” alle handelingen van algemene strekking omvat, met uitzondering van wetgevingshandelingen (zie in die zin beschikking van 14 januari 2015, SolarWorld e.a./Commissie,
T‑507/13
,
EU:T:2015:23
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Volgens de rechtspraak heeft een handeling een algemene strekking, indien zij van toepassing is op objectief bepaalde situaties en rechtsgevolgen heeft voor algemeen en abstract aangewezen categorieën van personen (zie arrest van 17 maart 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dat is niet het geval voor een besluit van de Commissie waarbij zij een steunregeling verenigbaar verklaart met de gemeenschappelijke markt (zie in die zin beschikking van 3 april 2014, CFE-CGC France Télécom-Orange/Commissie,
T‑2/13
, niet gepubliceerd,
EU:T:2014:226
, punt
, en arrest van 3 december 2014, Castelnou Energía/Commissie,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, punt
).
Geconstateerd moet worden dat de maatregelen ten behoeve van Ryanair en van Frankfurt-Hahn niet zijn vastgesteld op grond van een steunregeling en derhalve individueel van aard zijn. Het bestreden besluit is, voor zover het deze maatregelen betreft, dus niet van toepassing op objectief bepaalde situaties en heeft geen rechtsgevolgen voor algemeen en abstract aangewezen categorieën van personen. De artikelen 1 en 2 van het bestreden besluit, die betrekking hebben op deze maatregelen, hebben dus een individuele strekking en kunnen bijgevolg niet als regelgevingshandelingen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU worden aangemerkt. Verzoekster kan de artikelen 1 en 2 van het bestreden besluit derhalve niet aanvechten uit hoofde van de derde, in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese.
b)

Bevoegdheid van verzoekster om op te komen tegen het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op de lijsten met luchthavengelden
De Commissie betwist dat verzoekster uit hoofde van de tweede of de derde in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese bevoegd is om op te komen tegen het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op de lijst van 2001 en de lijst van 2006.
Het Gerecht is in casu van oordeel dat beide in punt 188 hierboven bedoelde hypotheses een voor een moeten worden onderzocht.
1)

De tweede in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese
De Commissie stelt dat verzoekster niet heeft aangetoond dat zij rechtstreeks en individueel geraakt is door artikel 3 van het bestreden besluit, dat betrekking heeft op de lijst van 2001 en de lijst van 2006. Volgens de Commissie geldt geen van beide lijsten voor Ryanair. Overeenkomstig de Duitse wetgeving zijn de luchthavengelden die die luchtvaartmaatschappij moet betalen immers vastgesteld in privaatrechtelijke overeenkomsten tussen haar en de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn. Die overeenkomsten vallen in dit geval onder artikel 2 van het bestreden besluit. Ryanair krijgt dus geen steun op grond van de lijst van 2001 en de lijst van 2006. Het beroep is uitsluitend gericht tegen de door Ryanair ontvangen steun. Het is derhalve niet-ontvankelijk voor zover het artikel 3 van het bestreden besluit betreft.
Interveniëntes wijzen er in het algemeen op dat verzoekster niet rechtstreeks en individueel geraakt is door het bestreden besluit en dus geen procesbevoegdheid heeft.
Verzoekster stelt dat noch uit het besluit tot inleiding van de procedure van 2008 noch uit het bestreden besluit blijkt dat de lijsten met luchthavengelden niet gelden voor Ryanair. Integendeel, in overweging 458 van het bestreden besluit staat dat „[d]e lijst met luchthavengelden van 2001 gold voor alle luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven Frankfurt-Hahn gebruikten”. Ryanair was een van die maatschappijen. Verzoekster wijst er niettemin op dat de lijst van 2006 volgens overweging 490 van het bestreden besluit niet lijkt te gelden voor Ryanair.
Verzoekster voegt hieraan toe dat zij bevoegd is om op te komen tegen artikel 3 van het bestreden besluit, zelfs al zouden de desbetreffende lijsten niet volledig van toepassing zijn op Ryanair. Er moet namelijk rekening worden gehouden met het feit dat deze lijsten zijn vastgesteld nadat de privaatrechtelijke overeenkomsten met Ryanair zijn gesloten. Volgens verzoekster had de sluiting van die overeenkomsten kennelijk tot doel Ryanair specifieke contractuele voorwaarden te garanderen en de andere luchtvaartmaatschappijen ten opzichte van haar te benadelen.
De Commissie geeft in dupliek toe dat overweging 458 van het bestreden besluit de indruk wekt dat de lijst van 2001 van toepassing is op Ryanair, maar wijst erop dat in wezen uit overweging 464 van datzelfde besluit blijkt dat dat niet het geval is. De Commissie voert voorts aan dat het argument dat de desbetreffende lijsten discriminerend zijn voor het eerst is aangevoerd in het stadium van de repliek en derhalve niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Er zij in dat verband aan herinnerd dat, zoals blijkt uit punt 138 hierboven, een beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk is uit hoofde van de tweede in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese indien verzoekster voldoet aan de cumulatieve voorwaarden dat zij rechtstreeks en individueel geraakt is.
In casu is het Gerecht van oordeel dat eerst moet worden onderzocht of verzoekster rechtstreeks geraakt is.
Volgens de rechtspraak is de verzoekende partij slechts rechtstreeks geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, als de bestreden handeling rechtstreeks gevolgen heeft voor haar rechtspositie en aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat, omdat de uitvoering ervan zuiver automatisch geschiedt en alleen uit de regelgeving van de Unie voortvloeit zonder dat andere uitvoeringsbepalingen worden toegepast (zie arrest van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM,
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak; beschikking van 23 november 2015, Milchindustrie-Verband en Deutscher Raiffeisenverband/Commissie,
T‑670/14
,
EU:T:2015:906
, punt
). Deze criteria zijn cumulatief (zie beschikking van 8 oktober 2015, Agrotikos Synetairismos Profitis Ilias/Raad,
T‑731/14
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:821
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), zodat het volstaat dat een van beide criteria niet is vervuld om te concluderen dat de verzoekende partij niet rechtstreeks geraakt is.
Wat met name de regels inzake staatssteun betreft, moet worden benadrukt dat zij tot doel hebben, de mededinging te handhaven (zie in die zin arrest van 15 juni 2006, Air Liquide Industries Belgium,
C‑393/04 en C‑41/05
,
EU:C:2006:403
, punt
). Op het gebied van staatssteun wettigt het feit dat een besluit van de Commissie alle gevolgen van nationale maatregelen waarvan de verzoekende partij in een klacht aan de Commissie heeft aangevoerd dat zij niet verenigbaar zijn met dat doel en haar in een ongunstige concurrentiepositie plaatsen, onverminderd laat voortbestaan, dus de conclusie dat zij door dit besluit rechtstreeks in haar rechtspositie wordt geraakt, en meer in het bijzonder in haar recht uit hoofde van de bepalingen van het VEU inzake staatssteun om gevrijwaard te blijven van vervalsing van de mededinging door de desbetreffende nationale maatregelen (zie in die zin en naar analogie arrest van 28 januari 1986, Cofaz e.a./Commissie,
169/84
,
EU:C:1986:42
, punt
; 6 juli 1995, AITEC e.a./Commissie,
T‑447/93–T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, punt
, en 22 oktober 1996, Skibsværftsforeningen e.a./Commissie,
T‑266/94
,
EU:T:1996:153
, punt
).
Om aan te tonen dat zij rechtstreeks is geraakt door het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op de lijst van 2001 en de lijst van 2006, voert verzoekster in wezen twee argumenten aan. Ten eerste beroept zij zich op haar hoedanigheid van concurrent van Ryanair, die geprofiteerd zou hebben van de lijst van 2001 en de lijst van 2006.
Dit argument kan niet worden aanvaard. Uit de stukken in het dossier blijkt immers niet dat de lijst van 2001 en de lijst van 2006 op Ryanair van toepassing waren. Zoals verzoekster erkent, blijkt uit overweging 490 van het bestreden besluit uitdrukkelijk dat de lijst van 2006 niet voor Ryanair gold omdat zij een individuele overeenkomst met FFHG had gesloten.
Voorts is weliswaar in overweging 458 van het bestreden besluit vermeld dat de lijst van 2001 gold voor „alle luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven Frankfurt-Hahn gebruikten”, en zou kunnen worden geoordeeld dat die overweging laat uitschijnen dat de lijst van 2001 eveneens voor Ryanair gold, aangezien zij een van die luchtvaartmaatschappijen was, maar uit het bestreden besluit en de memories van de Commissie blijkt dat de luchthavengelden voor Ryanair tijdens de desbetreffende periode waren geregeld in privaatrechtelijke overeenkomsten die afweken van die lijst.
Verzoekster heeft niet het minste bewijs naar Duits recht geleverd op basis waarvan kan worden geconcludeerd dat de lijst van 2001 voor Ryanair gold ondanks de sluiting van privaatrechtelijke overeenkomsten tussen Ryanair en Frankfurt-Hahn of als aanvulling op die overeenkomsten, hoewel de bewijslast op haar rustte (zie in die zin en naar analogie arresten van 20 september 2012, Frankrijk/Commissie,
T‑154/10
,
EU:T:2012:452
, punt
, en 15 december 2016, Abertis Telecom Terrestre en Telecom Castilla-La Mancha/Commissie,
T‑37/15 en T‑38/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:743
, punt
). Integendeel, zij heeft zich louter beroepen op overweging 458 van het bestreden besluit en heeft zelf erkend dat „bepaalde elementen erop lijken te wijzen” dat de lijst van 2001 „ten dele” niet gold voor Ryanair.
Uit het voorgaande volgt dat verzoekster niet heeft bewezen dat de lijst van 2001 en de lijst van 2006 golden voor Ryanair. Verzoekster heeft dus niet afdoende aangetoond dat het bestreden besluit, voor zover het betrekking heeft op deze lijsten, haar als concurrent van Ryanair rechtstreeks heeft geraakt.
Ten tweede voert verzoekster aan dat de lijsten met luchthavengelden zijn vastgesteld nadat de in de punten 4, 11 en 18 hierboven bedoelde privaatrechtelijke overeenkomsten met Ryanair waren gesloten om deze laatste specifieke contractuele voorwaarden te garanderen en andere luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven Frankfurt-Hahn gebruikten ten opzichte van haar te benadelen. Daardoor worden die andere luchtvaartmaatschappij gediscrimineerd.
In dat verband zij erop gewezen dat een verzoekende partij, om aan te tonen dat zij rechtstreeks in haar rechtspositie wordt geraakt in de zin van de in punt 197 hierboven aangehaalde rechtspraak, geen argumenten kan aanvoeren die geen betrekking hebben op haarzelf. In casu beroept verzoekster zich in wezen op discriminatie van de andere luchtvaartmaatschappijen dan Ryanair die gebruikmaakten van de luchthaven Frankfurt-Hahn. Verzoekster behoort echter niet tot die luchtvaartmaatschappijen. Zij kan zich derhalve niet beroepen op een dergelijke discriminatie om aan te tonen dat het bestreden besluit haar rechtstreeks raakt voor zover het betrekking heeft op de lijst van 2001 en de lijst van 2006.
Hoe dan ook zij erop gewezen dat verzoekster niet heeft aangevoerd en, a fortiori, niet heeft bewezen dat zij concurreert met de andere luchtvaartmaatschappijen dan Ryanair die gebruikmaken van de luchthaven Frankfurt-Hahn. Verzoekster voert immers uitsluitend aan dat de lijsten deze luchtvaartmaatschappijen discrimineren ten opzichte van Ryanair. Verzoekster heeft dus niet vastgesteld dat de lijst van 2001 en de lijst van 2006, voor zover zij voor die luchtvaartmaatschappijen golden, haar in een ongunstige concurrentiepositie plaatsten.
Het argument van verzoekster dat de lijst van 2001 en de lijst van 2006 discriminerend zijn, moet derhalve worden afgewezen zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de vraag of dat argument te laat is aangevoerd, zoals de Commissie stelt.
Zonder dat hoeft te worden nagegaan of artikel 3 van het bestreden besluit degenen tot wie het is gericht geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat in de zin van de in punt 197 hierboven aangehaalde rechtspraak, dient derhalve te worden geconcludeerd dat verzoekster niet heeft aangetoond dat zij rechtstreeks is geraakt door de maatregelen waarop artikel 3 van het bestreden besluit betrekking heeft. Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat het onderhavige beroep, voor zover het betrekking heeft op artikel 3 van het bestreden besluit, ontvankelijk is uit hoofde van de tweede in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese.
2)

De derde in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese
Om soortgelijke redenen als in punt 183 hierboven betwist de Commissie in wezen de bevoegdheid van verzoekster om op grond van de derde in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese op te komen tegen artikel 3 van het bestreden besluit.
Verzoekster heeft zich hierover niet uitdrukkelijk uitgesproken.
In dit verband zij opgemerkt dat het criterium van de rechtstreekse geraaktheid gelijk blijft, ongeacht of het gaat om de tweede of de derde in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese (beschikking van 13 maart 2015, European Coalition to End Animal Experiments/ECHA,
T‑673/13
,
EU:T:2015:167
, punt
).
In de punten 195 tot en met 208 hierboven heeft het Gerecht in het kader van het onderzoek van de tweede in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese geoordeeld dat verzoekster niet rechtstreeks is geraakt door artikel 3 van het bestreden besluit. Zij kan dan ook niet rechtstreeks zijn geraakt uit het oogpunt van de derde in die bepaling bedoelde hypothese. Daaruit volgt dat verzoekster niet heeft aangetoond dat zij uit hoofde van de derde, in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese bevoegd is om op te komen tegen artikel 3 van het bestreden besluit.
Aangezien verzoekster dus niet heeft aangetoond dat zij bevoegd is om op te komen tegen de artikelen 1 tot en met 3 van het bestreden besluit, moet het beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk worden verklaard, zonder dat de middelen inzake niet-ontvankelijkheid volgens welke verzoekster geen belang heeft om op te komen tegen artikel 1 van dat besluit en het beroep te laat is ingesteld, hoeven te worden onderzocht en zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over het verzoek van de Commissie tot doorhaling van de in de repliek gemaakte verwijzingen naar het verweerschrift dat is neergelegd in de zaak T‑373/15, die uitsluitend de grond van de zaak betreffen. Aangezien deze conclusie voortvloeit uit de toepassing van de specifieke ontvankelijkheidsregels van de Unie (zie, in het bijzonder, de punten 113‑117 hieronder), geldt zij, in tegenstelling tot wat verzoekster suggereert, ook al zou haar procesbevoegdheid nooit ter discussie zijn gesteld in het kader van een procedure voor de Duitse rechters waarin zij partij is sinds 2006 en die betrekking heeft op de aan Ryanair toegekende staatssteun.
V.

Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie en interveniëntes te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard.

2)
Deutsche Lufthansa AG wordt in de kosten verwezen.

Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 april 2019.
ondertekeningen
Inhoud

I. Voorgeschiedenis van het geding

II. Bestreden besluit

A. Steunmaatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn

B. Maatregelen ten behoeve van Ryanair

C. Lijst met luchthavengelden

D. Dictum van het bestreden besluit

III. Procedure en conclusies van partijen

IV. In rechte

A. Ontvankelijkheid van het verweerschrift

B. Interventie van het Land

C. Ontvankelijkheid van het beroep

1. Gebrek aan samenhang van het verzoekschrift

2. Het ontbreken van procesbevoegdheid van verzoekster

a) Bevoegdheid van verzoekster om op te komen tegen het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op de maatregelen ten gunste van Frankfurt-Hahn en van Ryanair

1) De tweede in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese

i) Ontvankelijkheid van bijlagen K 83 en K 84

ii) Ontvankelijkheid van het argument van het Land dat de marktpositie van verzoekster niet merkbaar is aangetast

iii) Rechtstreekse en individuele geraaktheid van verzoekster

2) De derde in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese

b) Bevoegdheid van verzoekster om op te komen tegen het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op de lijsten met luchthavengelden

1) De tweede in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese

2) De derde in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde hypothese

V. Kosten
(
*1
)	Procestaal: Duits.