CELEX: 62017CJ0301
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Actul de aderare din 2005
Obligații ale statelor aderente
Mediu
Directiva 1999/31/CE
Articolul 14 litera (b)
Depozite de deșeuri
Închiderea siturilor care nu au obținut autorizația de exploatare a unui depozit de deșeuri
Procedura de închidere și de posttratare

Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin faptul că nu s‑a conformat, referitor la 68 de depozite de deșeuri, obligației de a lua toate măsurile necesare pentru a închide cât mai repede posibil, în conformitate cu articolul 7 litera (g) și cu articolul 13 din Directiva 1999/31/CE a Consiliului din 26 aprilie 1999 privind depozitele de deșeuri (JO 1999, L 182, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 5, p. 94), acele depozite de deșeuri care, în conformitate cu articolul 8 din directiva menționată, nu au primit o autorizație care să le permită să funcționeze în continuare, România nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 14 litera (b) din Directiva 1999/31 coroborat cu articolul 13 din aceasta.

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii
Potrivit articolului 1 alineatul (1) din Directiva 1999/31, această directivă urmărește să prevadă măsuri, proceduri și linii directoare pentru a preveni sau pentru a reduce, pe cât posibil, efectele negative asupra mediului ale activităților de depozitare a deșeurilor.
Articolul 7 din directiva menționată, intitulat „Solicitarea unei autorizații”, prevede:
„Statele membre iau măsurile necesare pentru ca cererile de autorizare a unor depozite de deșeuri să conțină cel puțin date referitoare la următoarele aspecte:
[…]
(g)      planul propus pentru închidere și procedurile posttratare;
[…]”
Articolul 8 din aceeași directivă, intitulat „Condițiile eliberării de autorizații”, prevede:
„Statele membre iau măsurile necesare pentru a se asigura că:
(a)      autoritățile competente nu eliberează permisele pentru depozite de deșeuri decât dacă se asigură următoarele:
(i)      fără a aduce atingere articolului 3 alineatele (4) și (5), proiectul pentru depozitul de deșeuri satisface toate cerințele relevante stabilite în prezenta directivă, inclusiv în anexe;
(ii)      administrarea depozitului de deșeuri este efectuată de persoana fizică competentă din punct de vedere tehnic să facă acest lucru; se asigură dezvoltarea profesională și tehnică și formarea operatorilor depozitului de deșeuri și a personalului;
(iii)      depozitul de deșeuri este exploatat astfel încât să existe măsurile necesare prevenirii accidentelor și limitării consecințelor acestora;
(iv)      înainte de începerea operațiilor de evacuare, solicitantul a luat sau va lua măsuri adecvate, prin intermediul unor garanții financiare sau echivalente, pe baza modalităților care urmează a fi decise de statele membre, pentru a se asigura că obligațiile (inclusiv perioada posttratare) care decurg din autorizația eliberată pe baza prezentei directive sunt îndeplinite și că procedurile de închidere stabilite la articolul 13 sunt respectate. Garanția financiară sau echivalentă se păstrează atât cât este necesar pentru operațiile de întreținere și posttratare din amplasament în conformitate cu articolul 13 litera (d). Statele membre pot stabili că acest punct nu se aplică depozitelor de deșeuri pentru deșeuri inerte;
(b)      proiectul pentru depozitul de deșeuri corespunde planului sau planurilor relevante de management al deșeurilor menționate la articolul 7 din Directiva 75/442/CEE [a Consiliului din 15 iulie 1975 privind deșeurile (JO 1975, L 194, p. 39)];
(c)      înainte de începerea operațiilor de evacuare, autoritățile competente inspectează amplasamentul pentru a se asigura de conformitatea cu condițiile relevante ale autorizației. Acest lucru nu va diminua în niciun fel responsabilitatea care îi revine operatorului pe baza autorizației respective.”
Potrivit articolului 13 din Directiva 1999/31, intitulat „Procedurile de închidere și posttratare”:
„Statele membre iau măsurile necesare pentru ca, după caz, în conformitate cu autorizația:
(a)      un depozit de deșeuri sau o parte a acestuia să inițieze procedura de închidere:
(i)      la îndeplinirea condițiilor relevante stabilite în autorizație sau
(ii)      pe baza unei autorizații eliberate de autoritățile competente, la cererea operatorului, sau
(iii)      pe baza deciziei justificate a autorităților competente;
(b)      un depozit de deșeuri sau o parte a acestuia poate fi considerată definitiv închisă numai după ce autoritățile competente au efectuat o inspecție finală la fața locului, au evaluat toate rapoartele înaintate de operator și au comunicat operatorului acceptarea închiderii. Acest lucru nu diminuează în niciun fel responsabilitățile care îi revin operatorului pe baza autorizației;
(c)      după închiderea definitivă a unui depozit de deșeuri, operatorul acestuia este răspunzător de întreținerea, supravegherea și controlul pe durata fazei posttratare pe o perioadă a cărei durată este stabilită de autoritățile competente, luând în considerare perioada de timp în care depozitul de deșeuri ar putea prezenta un pericol.
Operatorul informează autoritățile competente cu privire la orice efecte dăunătoare semnificative care sunt descoperite în urma procedurilor de control și respectă decizia autorităților competente cu privire la natura și la calendarul măsurilor de remediere;
(d)      atât timp cât autoritățile competente consideră că un depozit de deșeuri poate constitui o sursă de pericole pentru mediu și fără a aduce atingere legislației comunitare sau interne cu privire la obligațiile deținătorului deșeurilor, operatorul depozitului de deșeuri este răspunzător de supravegherea și analiza gazului generat de depozitul de deșeuri și a levigatului care provine din depozit, precum și de supravegherea regimului apelor subterane din vecinătatea amplasamentului depozitului de deșeuri, în conformitate cu anexa III.”
Articolul 14 din această directivă, intitulat „Depozitele de deșeuri existente”, prevede:
„Statele membre iau măsurile necesare pentru ca depozitele de deșeuri autorizate sau care funcționau deja la data punerii în aplicare a prezentei directive să nu poată continua să își desfășoare activitatea fără a trece prin etapele enumerate mai jos în cel mai scurt timp posibil și în termen de maximum opt ani de la data stabilită la articolul 18 alineatul (1):
[…]
(b)      în urma prezentării planului de amenajare a spațiului, autoritățile competente iau o decizie definitivă prin care stabilesc dacă operațiile de exploatare mai pot continua pe baza respectivului plan de amenajare și a prezentei directive. Statele membre iau măsurile necesare pentru a închide cât mai repede posibil, în conformitate cu articolul 7 litera (g) și articolul 13, acele depozite de deșeuri care, în conformitate cu articolul 8, nu au primit o autorizație care să le permită să funcționeze în continuare;
(c)      pe baza planului de amenajare aprobat, autoritățile competente autorizează lucrările necesare și stabilesc o perioadă temporară pentru finalizarea planului. Toate depozitele de deșeuri existente trebuie să îndeplinească cerințele stabilite în prezenta directivă, cu excepția cerințelor stabilite în anexa I punctul 1, în termen de maximum opt ani de la data stabilită la articolul 18 alineatul (1);
[…]”
Articolul 18 din aceeași directivă, intitulat „Transpunere”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive în termen de maximum doi ani de la data intrării în vigoare a acesteia. Statele membre informează de îndată Comisia cu privire la aceasta.
[…]”
Articolul 19 din Directiva 1999/31, intitulat „Intrarea în vigoare”, prevede:
„Prezenta directivă intră în vigoare la data publicării în
Jurnalul Oficial al Comunităților Europene
.”
Potrivit articolului 52 din Actul privind condițiile de aderare a Republicii Bulgaria și a României și adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană (JO 2005, L 157, p. 203, denumit în continuare „Actul de aderare din 2005”), „[d]e la data aderării, […] România [este considerată destinatara] directivelor și deciziilor în înțelesul articolului 249 din Tratatul CE și al articolului 161 din Tratatul CEEA, cu condiția ca aceste directive și decizii să fi fost adresate tuturor statelor membre actuale. […]”
În temeiul articolului 53 alineatul (1) din acest act, România pune în aplicare măsurile necesare pentru a se conforma, de la data aderării, dispozițiilor directivelor și deciziilor în înțelesul articolului 249 din Tratatul CE și al articolului 161 din Tratatul CEEA, cu excepția cazului în care se prevede un alt termen în respectivul act. În conformitate cu alineatul (3) litera (a) din secțiunea 9 partea B din anexa VII la actul menționat, a fost prevăzută o derogare de la articolul 14 litera (c) și de la punctele 2, 3, 4 și 6 din anexa I la Directiva 1999/31 până la 16 iulie 2017 pentru 101 depozite municipale de deșeuri existente în România.

Dreptul român
Directiva 1999/31 a fost transpusă în ordinea juridică română prin Hotărârea Guvernului nr. 349 din 21 aprilie 2005 privind depozitarea deșeurilor (
Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 394 din 10 mai 2005).

Procedura precontencioasă
La 26 martie 2012, Comisia a adresat o scrisoare de punere în întârziere României în legătură cu un depozit municipal de deșeuri neconform, care era încă exploatat.
În urma răspunsului pe care i l‑a adresat România în ceea ce privește acest depozit de deșeuri, Comisia a efectuat un studiu pentru a obține o imagine de ansamblu a depozitelor de deșeuri în legătură cu care ar fi trebuit asigurată conformarea cu Directiva 1999/31. Ca urmare a acestui studiu, Comisia a trimis României, la 26 aprilie 2013, o scrisoare de punere în întârziere complementară referitoare la 20 de depozite de deșeuri.
Apreciind că răspunsul României din 26 august 2013 privind aceste depozite de deșeuri nu indica în mod clar dacă pe siturile în cauză se exercita o activitate de eliminare a deșeurilor, Comisia a adresat un aviz motivat acestui stat membru la 21 februarie 2014.
România a răspuns la acest aviz motivat la 22 aprilie 2014 arătând că situația a evoluat de la realizarea studiului sus‑menționat și a transmis Comisiei, la 16 mai 2014, o listă actualizată a depozitelor de deșeuri care nu fuseseră încă închise.
În consecință, Comisia a trimis, la 17 octombrie 2014, o a doua scrisoare de punere în întârziere complementară acestui stat membru, în care a considerat că acesta nu își îndeplinise obligațiile. Întrucât răspunsul la această scrisoare nu a convins Comisia, aceasta a emis un aviz motivat suplimentar la 25 septembrie 2015 privind 109 depozite de deșeuri.
În urma examinării răspunsului României la acest aviz motivat suplimentar, Comisia a apreciat că acest stat membru luase măsuri pentru unele dintre depozitele de deșeuri în cauză, dar că nu respecta Directiva 1999/31 în legătură cu 68 dintre ele.
În consecință, la 23 mai 2017, Comisia a introdus prezenta acțiune.

Cu privire la admisibilitatea acțiunii

Cu privire la declanșarea prematură a fazei precontencioase

Argumentaţia părților
România arată că Comisia a declanșat faza precontencioasă în mod prematur, având în vedere termenul de opt ani prevăzut la articolul 14 din Directiva 1999/31. Astfel, acest termen ar fi trebuit să înceapă să curgă de la data aderării României la Uniune, și anume 1 ianuarie 2007, iar nu de la data prevăzută la articolul 18 alineatul (1) din această directivă, și anume 16 iulie 2001.
Acest stat membru apreciază că o interpretare diferită ar însemna ignorarea articolelor 52 și 53 din Actul de aderare din 2005, potrivit cărora România a fost destinatara directivelor de la aderarea sa și trebuia să ia măsurile necesare pentru a se conforma, tot de la aderare, acestora.
Întrucât Comisia ar fi deschis faza precontencioasă înainte ca acest termen de opt ani să expire, România solicită Curții respingerea cererii Comisiei ca fiind inadmisibilă.
Comisia răspunde că procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor angajată împotriva României nu a fost declanșată în mod prematur.

Aprecierea Curții
În temeiul articolului 14 din Directiva 1999/31, statele membre iau măsurile indicate în acest articol în cel mai scurt timp posibil și în termen de maximum opt ani de la data stabilită la articolul 18 alineatul (1) din această directivă. Potrivit acestei din urmă dispoziții, directiva menționată trebuia transpusă în termen de maximum doi ani de la data intrării în vigoare a acesteia. Întrucât Directiva 1999/31 a intrat în vigoare la 16 iulie 1999, conform articolului 19, termenul prevăzut la articolul 14 a expirat, așadar, la 16 iulie 2009.
România arată însă că, având în vedere aderarea sa la Uniune la 1 ianuarie 2007, trebuie să se considere că, în ceea ce o privește, termenul prevăzut la articolul 14 din Directiva 1999/31 a expirat abia la 1 ianuarie 2015.
În această privință, este necesar să se arate că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, actul de aderare a unui nou stat membru se întemeiază în mod esențial pe principiul general al aplicării imediate și integrale a dispozițiilor de drept al Uniunii în privința statului respectiv, derogările fiind admise numai în măsura în care sunt prevăzute expres de dispoziții tranzitorii (Hotărârea din 27 octombrie 2016, Wieland și Rothwangl, C‑465/14, EU:C:2016:820, punctul 68).
În ceea ce privește România, derogarea de la articolul 14 din Directiva 1999/31, prevăzută de dispozițiile tranzitorii care figurează în Actul de aderare din 2005, vizează articolul 14 litera (c) din această directivă, iar nu articolul 14 litera (b) din aceasta. În orice caz, prezenta acțiune nu privește niciunul dintre cele 101 depozite municipale de deșeuri vizate de această derogare.
Întrucât Actul de aderare din 2005 nu cuprinde dispoziții tranzitorii referitoare la aplicarea articolului 14 litera (b) din Directiva 1999/31, acest articol trebuie considerat ca fiind de aplicare imediată și integrală, fiind obligatoriu pentru România de la data aderării sale, și anume 1 ianuarie 2007 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 decembrie 2017, Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16, EU:C:2017:940, punctul 37).
Pe de altă parte, Curtea a constatat deja, în ceea ce privește Republica Bulgaria, stat care a aderat la Uniune la aceeași dată și prin același act de aderare ca România, că din coroborarea articolului 14 litera (c) și a articolelor 18 și 19 din Directiva 1999/31 rezultă că dispozițiile articolului 14 literele (a)-(c) din aceasta din urmă erau aplicabile Republicii Bulgaria de la 16 iulie 2009 (Hotărârea din 16 iulie 2015, Comisia/Bulgaria, C‑145/14, nepublicată, EU:C:2015:502, punctul 54).
Prin urmare, dat fiind că Comisia nu a trimis scrisoarea de punere în întârziere privind ansamblul celor 68 de depozite de deșeuri în cauză decât în cursul anului 2014, cu alte cuvinte după data de 16 iulie 2009, trebuie respinsă excepția de inadmisibilitate ridicată de România în măsura în care se întemeiază pe o declanșare prematură a fazei precontencioase.

Cu privire la legalitatea procedurii precontencioase

Argumentaţia părților
România susține că durata scurtă a procedurii precontencioase, și anume doi ani și jumătate între data celei de a doua scrisori de punere în întârziere complementare, 17 octombrie 2014, și data introducerii prezentei acțiuni, 23 mai 2017, nu i‑a permis să se conformeze obligațiilor care decurg din dreptul Uniunii, în condițiile în care posibilitatea de a se conforma constituie unul dintre obiectivele procedurii precontencioase. Prin urmare, România solicită Curții respingerea cererii Comisiei ca fiind inadmisibilă.
Comisia consideră că obiectivele procedurii precontencioase au fost respectate în speță.

Aprecierea Curții
Trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, procedura precontencioasă are ca obiectiv să acorde statului membru vizat posibilitatea, pe de o parte, de a se conforma obligațiilor sale izvorâte din dreptul Uniunii și, pe de altă parte, de a face uz în mod eficient de mijloacele de apărare împotriva obiecțiunilor formulate de Comisie (Hotărârea din 11 septembrie 2008, Comisia/Lituania, C‑274/07, EU:C:2008:497, punctul 20 și jurisprudența citată). Acest dublu obiectiv impune Comisiei să lase un termen rezonabil statelor membre pentru a răspunde la scrisoarea de punere în întârziere și pentru a se conforma unui aviz motivat sau, dacă este cazul, pentru a‑și pregăti apărarea. La aprecierea caracterului rezonabil al termenului stabilit trebuie să se țină seama de toate circumstanțele care caracterizează situația din speță (Hotărârea din 13 decembrie 2001, Comisia/Franța, C‑1/00, EU:C:2001:687, punctul 65).
În speță, trebuie amintit că prima scrisoare de punere în întârziere – pe care, desigur, Comisia a trimis‑o înainte ca procedura precontencioasă să vizeze ansamblul celor 68 de depozite de deșeuri în discuție în prezenta cauză – a fost adresată României în cursul anului 2012, cu alte cuvinte la aproape trei ani de la expirarea, la 16 iulie 2009, a termenului prevăzut la articolul 14 din Directiva 1999/31.
În plus, data de expirare a termenului menționat în avizul motivat suplimentar a fost stabilită la 25 noiembrie 2015, cu alte cuvinte la peste șase ani de la această dată de 16 iulie 2009 și la peste un an de la trimiterea, la 17 octombrie 2014, a celei de a doua scrisori de punere în întârziere complementare, referitoare la ansamblul acestor 68 de depozite de deșeuri.
În aceste împrejurări, rezultă că durata procedurii precontencioase a oferit României ocazia să se conformeze obligațiilor sale care decurg din dreptul Uniunii. Prin urmare, este necesar să se considere că termenul stabilit de Comisie în avizul motivat este rezonabil și că acțiunea introdusă de această instituție este admisibilă în integralitatea sa.

Cu privire la fond

Argumentaţia părților
Comisia susține că România nu și‑a îndeplinit obligațiile care rezultă din articolul 14 litera (b) din Directiva 1999/31 coroborat cu articolul 13 din aceasta prin faptul că nu s‑a conformat, în ceea ce privește cele 68 de depozite de deșeuri în cauză, obligației de a lua toate măsurile necesare pentru a închide cât mai repede posibil acele depozite de deșeuri care nu au obținut autorizația care să le permită să funcționeze în continuare.
Această instituție precizează că un depozit de deșeuri nu se poate considera închis decât după ce autoritățile competente au efectuat o inspecție finală, au evaluat toate rapoartele înaintate de operator și au comunicat operatorului acceptarea închiderii, astfel cum reiese din articolul 14 litera (b) din Directiva 1999/31 coroborat cu articolul 13 din aceasta.
România admite că măsurile luate pentru a opri depozitarea deșeurilor și pentru a închide depozitele de deșeuri nu echivalează, desigur, cu o închidere, în sensul Directivei 1999/31. Aceste măsuri și evoluțiile înregistrate în contextul închiderii depozitelor de deșeuri ar indica însă faptul că acest stat membru a realizat progrese importante în reducerea efectelor negative asupra mediului ale depozitelor de deșeuri existente.

Aprecierea Curții
În temeiul articolului 14 din Directiva 1999/31, statele membre trebuiau să ia măsuri pentru ca depozitele de deșeuri autorizate sau care funcționau deja la momentul transpunerii acestei directive, și anume cel târziu la 16 iulie 2001, să nu poată continua să își desfășoare activitatea fără a trece prin toate etapele menționate la acest articol în cel mai scurt timp posibil și cel târziu la 16 iulie 2009.
Reiese din jurisprudența Curții că acest articol 14 instituie un regim tranzitoriu derogatoriu în vederea conformării acestor depozite de deșeuri cu noile cerințe de mediu (Hotărârea din 25 februarie 2016, Comisia/Spania, C‑454/14, nepublicată, EU:C:2016:117, punctul 36 și jurisprudența citată).
În special, articolul 14 litera (b) din Directiva 1999/31 impune, pe de o parte, ca autoritățile competente să ia o decizie definitivă cu privire la continuarea exploatării pe baza unui plan de amenajare și a acestei directive și, pe de altă parte, ca statele membre să ia măsurile necesare pentru a închide cât mai repede posibil acele depozite de deșeuri care nu au primit o autorizație care să le permită să funcționeze în continuare.
Pentru a constata o neîndeplinire a unor obligații în temeiul acestei directive, existența acesteia trebuie, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, să fie apreciată în funcție de situația statului membru astfel cum se prezenta aceasta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, astfel încât modificările intervenite ulterior nu pot fi luate în considerare de către Curte [Hotărârea din 19 septembrie 2017, Comisia/Irlanda (taxă de înmatriculare), C‑552/15, EU:C:2017:698, punctul 35 și jurisprudența citată].
În speță, data pertinentă este cea stabilită în avizul motivat suplimentar, și anume 25 noiembrie 2015.
Desigur, România a luat măsuri în vederea închiderii și a inspecției finale a depozitelor de deșeuri în cauză, în special în ceea ce privește cele 11 depozite de deșeuri menționate în memoriul în apărare al acestui stat membru. În schimb, părțile sunt de acord că niciunul dintre cele 68 de depozite de deșeuri în cauză nu a fost închis în conformitate cu Directiva 1999/31 anterior datei de 25 noiembrie 2015.
În ceea ce privește argumentele invocate de România pentru a justifica neadoptarea măsurilor necesare pentru a se conforma directivei menționate, întemeiate în special pe acțiuni declanșate la instanțele naționale și pe necesitatea de a obține avize și autorizații, este suficient să se constate că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, un stat membru nu poate invoca situații din ordinea sa internă pentru a justifica nerespectarea obligațiilor și a termenelor care rezultă din dreptul Uniunii (Hotărârea din 25 februarie 2016, Comisia/Spania, C‑454/14, nepublicată, EU:C:2016:117, punctul 45).
În aceste condiții, este necesar ca acțiunea formulată de Comisie să fie considerată ca fiind fondată.
Având în vedere toate considerațiile precedente, trebuie constatat că, prin faptul că nu s‑a conformat, referitor la cele 68 de depozite de deșeuri în cauză, obligației de a lua toate măsurile necesare pentru a închide cât mai repede posibil, în conformitate cu articolul 7 litera (g) și cu articolul 13 din Directiva 1999/31, acele depozite de deșeuri care, în conformitate cu articolul 8 din directiva menționată, nu au primit autorizația care să le permită să funcționeze în continuare, România nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 14 litera (b) din Directiva 1999/31 coroborat cu articolul 13 din aceasta.

Cu privire la cheltuielile de judecată
În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea României la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta din urmă a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șasea) declară și hotărăște:
1)
Prin faptul că nu s
‑
a conformat, referitor la cele 68 de depozite de deșeuri în cauză, obligației de a lua toate măsurile necesare pentru a închide cât mai repede posibil, în conformitate cu articolul 7 litera (g) și cu articolul 13 din Directiva 1999/31/CE a Consiliului din 26 aprilie 1999 privind depozitele de deșeuri, acele depozite de deșeuri care, în conformitate cu articolul 8 din directiva menționată, nu au primit autorizația care să le permită să funcționeze în continuare, România nu și
‑
a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 14 litera (b) din Directiva 1999/31 coroborat cu articolul 13 din aceasta.
2)
Obligă România la plata cheltuielilor de judecată.
Bonichot
Arabadjiev
Fernlund
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 18 octombrie 2018.
Grefier

Președinte
A. Calot Escobar

K. Lenaerts
*
Limba de procedură: româna.