CELEX: 62015CJ0316
Zahtjev za prethodnu odluku
Sloboda pružanja usluga
Direktiva 2006/123/EZ
Članak 13. stavak 2.
Postupci ovlašćivanja
Pojam troškova koji mogu nastati tijekom postupka

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 13. stavka 2. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (
SL 2006., L 376, str. 36
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom, poglavlje 13., svezak 47., str.160.; u daljnjem tekstu: Direktiva o uslugama).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Timothyja Martina Hemminga, koji posluje pod tvrtkom „Simply Pleasure Ltd“, Jamesa Alana Poultona, Harmony Ltd, Gatisle Ltd, koji posluje pod tvrtkom „Janus“, Winart Publications Ltd, Darker Enterprises Ltd i Swish Publications Ltd (u daljnjem tekstu: T. M. Hemming i dr.) i Westminster City Councila (gradsko vijeće Westminstera, Ujedinjena Kraljevina) povodom pristojbe koju je potrebno platiti prilikom podnošenja zahtjeva za dodjelu ili obnovu dozvole za gospodarski subjekt za erotske sadržaje.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 39., 42., 43. i 49. Direktive o uslugama određuju:
„39.
Pojam 'sustav ovlašćivanja‘ obuhvaća, između ostalog, upravne postupke za dodjelu ovlaštenja, dozvola, dopuštenja ili koncesija te, radi ispunjavanja uvjeta za izvođenje djelatnosti, obavezno učlanjivanje u strukovno društvo, unos u registar, popis ili bazu podataka, službeno imenovanje u određeno tijelo ili posjedovanje kartice koja potvrđuje pripadnost određenoj struci. Ovlaštenje se dodjeljuje ne samo službenom odlukom, nego i implicitnom odlukom koja proizlazi iz, na primjer, šutnje nadležnog tijela ili na temelju činjenice da zainteresirana strana mora pričekati potvrdu o prijemu izjave da bi započela dotičnu djelatnost ili da bi ona postala zakonita.
[…]
42.
Propisi koji se odnose na administrativne postupke ne bi trebali težiti njihovom usklađivanju, nego uklanjanju preopterećujućih sustava ovlašćivanja, postupaka i formalnosti koji ometaju slobodu poslovnog nastana i, sukladno tomu, osnivanje novih poduzeća u području usluga.
43.
Jedna od temeljnih poteškoća s kojima se posebno susreću mala i srednja poduzeća kod pristupa uslužnim djelatnostima i tijekom njihova izvođenja je složenost, duljina i pravna neizvjesnost upravnih postupaka. Zato je prema primjeru određenih inicijativa za moderniziranje i dobru upravnu praksu, poduzetih na razini Zajednice i državnoj razini, potrebno uspostaviti načela upravnog pojednostavljenja, između ostalog, ograničavanjem obveze za prethodnim ovlaštenjem na slučajeve u kojima je ono nužno, te uvođenjem načela prešutnog ovlaštenja od strane nadležnih tijela po isteku određenog vremenskog razdoblja. Spomenuto moderniziranje uz istodobno održavanje zahtjeva transparentnosti i ažuriranje podataka o gospodarskim subjektima trebalo bi ukloniti zakašnjenja, troškove i učinke odvraćanja koji nastaju, na primjer, zbog nepotrebnih ili pretjerano složenih i opterećujućih postupaka, podvostručenja postupaka, birokracije kod podnošenja dokumenata, zloporabe ovlasti nadležnih tijela, neodređenih ili predugih razdoblja čekanja na odgovor, ograničenog trajanja valjanosti izdanih ovlaštenja te nerazmjernosti između troškova i kazni. Takve prakse imaju posebno veliki učinak odvraćanja na pružatelje koji žele razviti svoju djelatnost u drugim državama članicama, i zahtijevaju usklađeno moderniziranje unutar proširenog unutarnjeg tržišta dvadeset i pet država članica.
[…]
49.
Naknada koju mogu zahtijevati jedinstvene kontaktne točke mora biti razmjerna troškovima izvršenog postupka i formalnosti. To ne sprečava države članice da ovlaste jedinstvene kontaktne točke za prikupljanje drugih upravnih naknada, kao što je naknada nadzornih tijela.“
Sukladno članku 1. stavku 1. navedene direktive:
„Ovom Direktivom određuju se opće odredbe kojima se pružateljima usluga olakšava ostvarivanje slobode poslovnog nastana te slobodno kretanje usluga uz istodobno održavanje visokog stupnja kvalitete tih usluga.“
U članku 4. točki 6. navedene direktive „sustav ovlašćivanja“ definiran je kao „svaki postupak koji pružatelj ili primatelj mora slijediti da bi od nadležnog tijela dobio službenu ili implicitnu odluku o pristupu ili izvođenju uslužne djelatnosti“.
Članak 9. iste direktive naslovljen „Sustavi ovlašćivanja“ u stavku 1. propisuje:
„Pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti ne podliježe sustavu ovlašćivanja, osim ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:
a)
sustav ovlašćivanja nije diskriminirajući u odnosu na dotičnog pružatelja;
b)
potreba za sustavom ovlašćivanja opravdava se prevladavajućim razlogom od društvenog interesa;
c)
postavljeni cilj ne može se ostvariti manje strožim mjerama, a posebno zato što provođenje naknadne inspekcije ne bi bilo stvarno učinkovito jer je prekasno.“
Članak 10. Direktive o uslugama naslovljen „Uvjeti za dodjelu ovlaštenja“ predviđa:
„1.   Sustavi ovlašćivanja temelje se na kriterijima koji sprečavaju nadležna tijela da samovoljno izvršavaju svoje ovlasti ocjenjivanja.
2.   Kriteriji iz stavka 1. su:
(a)
nediskriminirajući;
(b)
opravdani prevladavajućim razlogom vezanim uz javni interes;
(c)
proporcionalni odgovarajućem cilju od javnog interesa;
(d)
jasni i nedvoznačni;
(e)
objektivni;
(f)
prethodno objavljeni;
(g)
transparentni i dostupni.
[…].“
Članak 11. te direktive naslovljen „Trajanje ovlaštenja“ predviđa:
„1.   Ovlaštenje koje se dodjeljuje pružatelju ne smije biti vremenski ograničeno, osim ako:
a)
se ovlaštenje automatski produljuje ili ako podliježe isključivo trajnom ispunjavanju zahtjeva;
b)
je broj raspoloživih ovlaštenja ograničen zbog prevladavajućeg razloga od javnog interesa;
ili
c)
ako se vremensko ograničenje ovlaštenja može opravdati prevladavajućim razlogom od javnog interesa.
[…]
4.   Ovaj članak ne dovodi u pitanje mogućnost država članica da opozovu ovlaštenja, ako više nisu ispunjeni potrebni uvjeti.“
Članak 13. navedene direktive naslovljen „Postupci ovlašćivanja“ određuje u stavku 2.:
„Postupci i formalnosti ovlašćivanja nemaju učinak odvraćanja i nepotrebno ne kompliciraju ili odlažu dostavu usluge. Oni su lako dostupni, a svi troškovi koje podnositelji zahtjeva snose tijekom postupka su razumni i proporcionalni troškovima dotičnog postupka ovlašćivanja koje ne prekoračuju.“
Članak 14. navedene direktive, naslovljen „Zabranjeni zahtjevi“, propisuje:
„Države članice ne uvjetuju pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području ispunjavanjem sljedećih zahtjeva:
[…]
6.
izravnog ili neizravnog uključivanja konkurentnih operatora, također i u okviru savjetodavnih tijela, prilikom ovlašćivanja ili usvajanja drugih odluka nadležnih tijela, osim profesionalnih tijela i udruženja ili drugih organizacija koje djeluju u svojstvu nadležnog tijela; ova se zabrana ne odnosi na savjetovanja s organizacijama, kao što su gospodarske komore ili socijalni partneri, o pitanjima koja nisu vezana uz pojedinačne zahtjeve za ovlaštenja, ili na savjetovanje sa širom javnosti;
7.
obveze pružanja ili sudjelovanja u financijskom jamstvu ili zaključivanja osiguranja kod pružatelja ili tijela s poslovnim nastanom na njihovom državnom području. To ne utječe na mogućnost država članica da zahtijevaju osiguranje ili financijsko jamstvo kao takvo i ne utječe na zahtjeve u vezi sa sudjelovanjem u zajedničkom obaveznom osiguranju, na primjer za članove profesionalnih tijela ili organizacija;
[…].“
Pravo Ujedinjene Kraljevine
Pravilo br. 4. Provision of services Regulations 2009. (Uredba iz 2009. o pružanju usluga) kojom se provodi Direktiva o uslugama određuje:
„‚Sustav ovlašćivanja‘ podrazumijeva svako uređenje čiji je učinak obvezati pružatelja ili primatelja usluge na ishođenje ovlaštenja nadležnog tijela ili obavješćivanje nadležnog tijela radi pristupa uslužnoj djelatnosti ili njezina izvođenja […].“
U skladu s člankom 18. stavcima 2. do 4. navedene uredbe:
„2.
Postupci i formalnosti koje predviđa nadležno tijelo u skladu sa sustavom ovlašćivanja ne smiju:
a)
imati učinak odvraćanja niti
b)
nepotrebno komplicirati ili odlagati dostavu usluge
3.
Postupci i formalnosti koje je utvrdilo nadležno tijelo u skladu sa sustavom ovlašćivanja moraju biti lako dostupni.
4.
Troškovi koje odredi nadležno tijelo koji mogu nastati podnositeljima zahtjeva u okviru sustava ovlašćivanja moraju biti razumni i proporcionalni troškovima postupaka i formalnosti ovlašćivanja u skladu sa sustavom te ne prekoračivati troškove postupaka i formalnosti.“
Stavak 19. Priloga 3. Local Government (Miscellaneous Provisions) Acta 1982 [Zakon iz 1982. o lokalnoj vlasti (razne odredbe)] propisuje da podnositelj zahtjeva za dodjelu ili obnovu dozvole plaća razumnu naknadu koju određuje nadležno tijelo.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Gradsko vijeće Westminstera je tijelo koje izdaje dozvolu za gospodarske subjekte za erotske sadržaje, uključujući
sex shopove
u Westminsteru. T. M. Hemming i dr. imali su tijekom čitavog razdoblja iz glavnog postupka dozvole za
sex shopove
u Westminsteru.
Iz odluke kojom je upućeno prethodno pitanje proizlazi da je, tijekom navedenog razdoblja i u skladu s prilogom 3. stavkom 19. Zakona o lokalnoj vlasti (razne odredbe) iz 1982., trebala biti plaćana pristojba kako bi se pokrio ne samo trošak obrade zahtjeva za dodjelu ili obnovu dozvole za gospodarski subjekt za erotske sadržaje već i trošak za pregled objekata nakon dodjele dozvola radi provođenja „budnog nadzora“ kako bi se utvrdile i progonile osobe koje bez dozvole upravljaju gospodarskim subjektima za erotske sadržaje.
Stoga je podnositelj zahtjeva za dodjelu ili obnovu dozvole za gospodarski subjekt za erotske sadržaje za bilo koju godinu morao platiti pristojbu koja se sastoji od dva dijela, onog koji se odnosi na obradu zahtjeva i nepovratan je i drugog, puno važnijeg, koji se odnosi na upravljanje sustavom dozvola, koji je naknadiv u slučaju odbijanja zahtjeva. Primjerice, za godinu 2011./2012. ukupni iznos pristojbe iznosio je 29102 britanske funte (GBP) (oko 37700 eura) za svakog podnositelja zahtjeva, od čega je dio za obradu zahtjeva, koji je nepovratan, iznosio 2667 GBP (oko 3455 eura), a preostali iznos od 26435 GBP (oko 34245 eura) odnosio se na upravljanje sustavom dozvola te je naknadiv u slučaju odbijanja zahtjeva.
Prema T. M. Hemmingu i dr., gradsko vijeće Westminstera nije smjelo naložiti plaćanje tog drugog dijela pristojbe. Odgovarajući iznosi, iako su bili naknadivi u slučaju odbijanja zahtjeva, trebali su se platiti zbog troškova povezanih s provođenjem sustava dozvola, a ne troškova obrade zahtjeva, te su trebali biti pokriveni iz općeg proračuna gradskog vijeća Westminstera ili je njihovo plaćanje trebalo zahtijevati samo od subjekata čiji je zahtjev prihvaćen.
T. M. Hemning i dr. uspjeli su sa svojim zahtjevima koje su podnijeli sudovima Ujedinjene Kraljevine. Ti sudovi utvrdili su da članak 13. stavak 2. Direktive o uslugama pokriva troškove čije se plaćanje nalaže kako podnositeljima koji su uspjeli sa zahtjevom tako i onima čiji je zahtjev odbijen te mu se protivi to da tijelo koje izdaje dozvolu bez razlike naplati podnositeljima zahtjeva koji će ishoditi dozvolu i onima čiji će zahtjev biti odbijen trošak istraga i progona osoba koje bez dozvole upravljaju gospodarskim subjektima za erotske sadržaje u Westminsteru.
Stoga se podnositeljima zahtjeva koji neće ishoditi dozvolu mogu naplatiti samo troškovi obrade njihova zahtjeva, uključujući ispitivanje njihove ovlasti da upravljaju gospodarskim subjektom za erotske sadržaje, dok se podnositeljima zahtjeva koji će ishoditi dozvolu mogu nametnuti samo slični troškovi i, u slučaju obnavljanja njihove dozvole, prijašnji troškovi u vezi s nadzorom poštovanja obveza povezanih s njihovom dozvolom.
Odlučujući u postupku povodom žalbe protiv presude Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) [Žalbeni sud (Engleska i Wales) (građanski odjel), Ujedinjena Kraljevina], sud koji je uputio zahtjev utvrdio je da bi pristup koji je pred njime osporavan rezultirao time da bi tijelo ovlašteno za upravljanje sustavom dozvola trebalo snositi troškove funkcioniranja tog sustava u korist subjekata koji su ishodili dozvolu jer to tijelo ne bi moglo zahtijevati od podnositelja zahtjeva da doprinese troškovima nastalima primjenom navedenog sustava na upravitelje gospodarskih subjekata za erotske sadržaje koji nemaju dozvolu, iako bi takvo uređenje koristilo upraviteljima takvih gospodarskih subjekata koji imaju dozvolu. U tu svrhu bi navedeno tijelo trebalo moći koristiti vlastita opća sredstva.
Taj sud dvoji o tome koje bi bilo rješenje za druga regulatorna tijela ili strukovne organizacije koje koriste slične sustave, a koja možda nemaju opća sredstva niti ovlast za bilo kakvo prikupljanje sredstava.
Iako je sud koji je uputio zahtjev uvjeren da je sustav, prema kojemu podnositelj zahtjeva mora platiti dodatnu pristojbu kako bi pokrio troškove povezane s funkcioniranjem i nadzorom sustava dozvola kad je zahtjev prihvaćen, u skladu s člankom 13. stavkom 2. Direktive o uslugama, on se pita o sukladnosti sustava koji primjenjuje gradsko vijeće Westminstera s tim člankom.
S obzirom na navedeno, taj sud navodi da ne raspolaže niti jednim elementom na temelju kojeg bi mogao utvrditi da uvjet, prema kojemu je prilikom podnošenja zahtjeva potrebno platiti iznos koji je naknadiv u slučaju odbijanja zahtjeva, može odvratiti subjekte od podnošenja zahtjeva za dozvolu za gospodarski subjekt za erotske sadržaje.
Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev pita se čini li doista činjenica da se iznos plaća unaprijed, prije donošenja odluke o dodjeli ili odbijanju dozvole, trošak za podnositelja zahtjeva za dozvolu.
U tim okolnostima, Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„Kada podnositelj zahtjeva za izdavanje ili obnavljanje dozvole za gospodarski subjekt za erotske sadržaje mora platiti pristojbu koja se sastoji od dva dijela, jednog koji se odnosi na obradu zahtjeva i nepovratan je i drugog za upravljanje sustavom dozvola, koji se vraća u slučaju odbijanja zahtjeva:
1.
Znači li obveza plaćanja pristojbe koja uključuje i drugi naknadivi dio, u smislu Europskog prava, to da su tužitelji podnošenjem zahtjeva pretrpjeli trošak koji je protivan članku 13. stavku 2. Direktive 2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem tržištu u mjeri u kojoj je taj trošak veći od troška obrade zahtjeva od strane Westminster City Councila?
2.
Ovisi li zaključak prema kojem takvu obvezu treba smatrati obvezom koja uključuje trošak – ili, ako je to primjenjivo, trošak koji prekoračuje iznos troška obrade zahtjeva od strane Westminster City Councila – o utjecaju daljnjih okolnosti (i ako je odgovor potvrdan, kojih), poput:
a)
dokaza kojima se potvrđuje da plaćanje drugog naknadivog dijela dovodi ili bi vjerojatno dovelo do nekog troška ili gubitka za podnositelja zahtjeva,
b)
veličine drugog naknadivog dijela i vremenskog razdoblja u kojem je zadržan prije no što je vraćen, ili
c)
bilo kakvog smanjenja troškova obrade zahtjeva od strane Westminster City Councila (i time nepovratnog dijela troška) koje proizlazi iz obveze da svi podnositelji zahtjeva unaprijed plate pristojbu koja se sastoji od oba dijela?“
O prethodnim pitanjima
Svojim pitanjima, koje valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev nastoji saznati, u biti, treba li članak 13. stavak 2. Direktive o uslugama tumačiti na način da mu se protivi, u okolnostima poput onih u glavnom postupku, zahtjev za plaćanje, pri podnošenju zahtjeva za dodjelu ili obnovu ovlaštenja, pristojbe čiji dio odgovara troškovima povezanima s upravljanjem i nadzorom predmetnog sustava ovlaštenja, čak i ako je taj dio naknadiv u slučaju odbijanja tog zahtjeva.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst već i kontekst te ciljeve propisa čiji je dio (vidjeti, osobito, presudu od 14. srpnja 2016., Verband Sozialer Wettbewerb,
C-19/15
,
EU:C:2016:563
, t.
23.
).
U tom pogledu valja najprije navesti da pitanje može li se pristojba koju treba platiti podnositelj zahtjeva nadoknaditi u slučaju odbijanja njegova zahtjeva za dozvolu ne utječe na utvrđivanje troška u smislu članka 13. stavka 2. Direktive o uslugama. Naime, činjenica obveze plaćanja pristojbe je financijska obveza i stoga trošak koji podnositelj zahtjeva mora platiti kako bi se njegov zahtjev obradio, neovisno o činjenici da iznos može poslije biti nadoknađen u slučaju odbijanja tog zahtjeva. Tomu je tim više tako jer je cilj navedenog članka, u vezi s uvodnim izjavama 39., 42. i 43. te direktive, spriječiti da određeni aspekti postupaka i formalnosti ovlašćivanja otežaju pristup uslužnim djelatnostima.
Kako bi bili u skladu s člankom 13. stavkom 2. Direktive o uslugama, predviđeni troškovi moraju, u skladu s tom odredbom, biti razumni i proporcionalni troškovima postupaka ovlašćivanja te ne prekoračivati trošak postupaka.
S obzirom na to da iznos tih troškova ne može, u odnosu na te zahtjeve, ni u kojem slučaju prekoračivati trošak postupka ovlašćivanja o kojem je riječ, valja ispitati mogu li troškovi povezani s upravljanjem i nadzorom sustava ovlašćivanja u svojoj cjelini biti obuhvaćeni pojmom „troška postupka“.
Iako Sud još nije bio u prilici tumačiti taj pojam u okviru Direktive o uslugama, on je već pojasnio, u drugom kontekstu, da, kako bi se izračunao iznos davanja koja se plaćaju kao pristojbe ili takse, država članica može uzeti u obzir ne samo materijalne troškove i troškove plaća koji su izravno povezani s izvršavanjem djelatnosti u odnosu na koje su nastali, već i dio troškova nadležne uprave za režije koji se mogu pripisati tim djelatnostima (presuda od 2. prosinca 1997., Fantask i dr.,
C-188/95
,
EU:C:1997:580
, t.
30.
).
Osim toga, Sud je, čak u pogledu odredbe prava Unije koja izričito omogućava da se prilikom izračuna administrativnih troškova uzimaju u obzir troškovi u vezi s primjenom, upravljanjem i nadzorom sustava pojedinačnih dozvola, već imao prilike pojasniti da troškovi koji su uzeti u obzir ne mogu sadržavati izdatke povezane s općom djelatnošću nadzora predmetnog tijela (vidjeti, u tom pogledu, presudu od 19. rujna 2006., i-21 Njemačka i Arcor,
C-392/04 i C-422/04
,
EU:C:2006:586
, t.
34.
i
35.
).
Taj zaključak
a fortiori
vrijedi u odnosu na članak 13. stavak 2. Direktive o uslugama koji, s jedne strane, obuhvaća samo „troškove postupka“ i, s druge strane, cilj mu je olakšanje pristupa uslužnim djelatnostima. Naime, taj cilj ne bi bio ispunjen zahtjevom za prethodno financiranje troškova upravljanja i nadzora predmetnog sustava ovlašćivanja, uključujući, osobito, troškove povezane s utvrđivanjem i suzbijanjem neovlaštenih djelatnosti.
Stoga na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da članak 13. stavak 2. Direktive o uslugama treba tumačiti na način da mu se u okolnostima poput onih u glavnom postupku protivi zahtjev da se pri podnošenju zahtjeva za dodjelu ili obnovu ovlaštenja plati pristojba čiji dio odgovara troškovima povezanima s upravljanjem i nadzorom predmetnog sustava ovlaštenja, čak i ako je taj dio naknadiv u slučaju odbijanja tog zahtjeva.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) odlučuje:

Članak 13. stavak 2. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu treba tumačiti na način da mu se u okolnostima poput onih u glavnom postupku protivi zahtjev da se pri podnošenju zahtjeva za dodjelu ili obnovu ovlaštenja plati pristojba čiji dio odgovara troškovima povezanima s upravljanjem i nadzorom predmetnog sustava ovlaštenja, čak i ako je taj dio naknadiv u slučaju odbijanja tog zahtjeva.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski