CELEX: 62015CJ0199
Преюдициално запитване
Директива 2004/18/ЕО
Член 45
Членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС
Обществени поръчки
Условия за изключване от процедура за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги
Задължения, свързани с плащането на вноски за социално осигуряване
Единен документ, удостоверяващ изпълнението на задължения за социално осигуряване
Поправка на нередности

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 45 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (
ОВ L 134, 2004 г., стр. 114
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в
ОВ L 182, 2008 г., стр. 282
), както и на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС.
Запитването е отправено в рамките на спор между, от една страна, Ciclat Soc. coop. (наричано по-нататък „Ciclat“), и от друга страна, Consip SpA и Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Орган за надзор на обществените поръчки за строителство, услуги и доставки) относно процедурата за възлагане на услуги по почистване и други услуги за поддръжка на сгради, учебни заведения и центрове за обучение на публичната администрация.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображение 2 от Директива 2004/18 гласи:
„Възлагането на поръчки, които са сключени в държавите членки за сметка на държавата, регионалните или местните органи и други публичноправни организации, се извършва при съблюдаване на принципите на Договора, и по-специално на принципите на свободно движение на стоки, свобода на установяване и свободно предоставяне на услуги, както и на принципите, произтичащи от тях, като принципа на равнопоставеност, принципа на недискриминация, принципа на взаимно признаване, принципа на пропорционалност и принципа на прозрачност. Въпреки това при обществени поръчки над определена стойност се препоръчва да се изготвят разпоредби за координиране в Общността на националните процедури за възлагане на такива поръчки, които да се основават на тези принципи така, че да гарантират последиците от тях и поставянето на обществените поръчки на конкурентна основа. Тези координиращи разпоредби следва да бъдат тълкувани както в съответствие с посочените правила и принципи, така и в съответствие с другите правила от Договора“.
Член 45 от Директива 2004/18 се отнася до критериите за качествен подбор, свързани с личното състояние на кандидата или оферента. Параграфи 2 и 3 от този член предвиждат:
„2.   Всеки икономически оператор може да бъде изключен от участие в процедура за възлагане на поръчка, когато този икономически оператор:
[…]
д)
не е изпълнил задълженията си, свързани с плащането на вноски за социалното осигуряване, съгласно правните норми на страната, в която той е установен или съгласно тези на страната на възлагащия орган;
[…]
Държавите членки определят, в съответствие с националното си право и при спазване на общностното законодателство, условията за прилагането на настоящия параграф.
3.   Възлагащите органи приемат следното като достатъчно доказателство, че никой от случаите по параграф 1 или параграф 2, букви а), б), в), д) или е) не се отнася до икономическия оператор:
a)
[…]
б)
по отношение на параграф 2, букви д) и е), удостоверение, издадено от компетентния орган на съответната държава членка.
[…]“.
Съгласно член 51 от Директива 2004/18:
„Възлагащият орган може да покани икономическите оператори да допълнят или да пояснят сертификатите и документите, представени съгласно членове 45—50“.
Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18 (
OB L 94, 2014 г., стр. 65
) предвижда в член 93:
„Настоящата директива влиза в сила на двадесетия ден след публикуването ѝ в
Официален вестник на Европейския съюз
“.
Италианското право
Decreto legislativo № 163 — Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Законодателен декрет № 163 от 12 април 2006 г. за приемане на Кодекс на обществените поръчки за строителство, услуги и доставки в изпълнение на директиви 2004/17/ЕО и 2004/18/ЕО) от 12 април 2006 г. (редовна притурка към GURI № 100, 2 май 2006 г.), изменен с Декрет-закон № 70 от 13 май 2011 г. (GURI № 110,13 май 2011 г., стр. 1), преобразуван в закон със Закон № 106 от 12 юли 2011 г. (GURI № 160, 12 юли 2011 г., стр. 1) (наричан по-нататък „Законодателен декрет № 163/2006“), урежда всички процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки в Италия.
В част II от Законодателен декрет № 163/2006 член 38 установява общите условия за участие в процедурите за предоставяне на концесии и възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги. Член 38, параграф 1, подточка i) от този декрет предвижда:
„1.   Изключват се от участие в процедурите за предоставяне на концесии и възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги и не могат да участват като подизпълнители по обществени поръчки, нито да сключват договори, свързани с такива поръчки, лица:
[…]
i)
които са извършили окончателно установени тежки нарушения на правилата относно вноските за социално осигуряване съгласно италианското законодателство или съгласно законодателството на държавата, в която участниците са установени“.
Съгласно член 38, параграфи 2, 4 и 5 от Законодателен декрет № 163/2006:
„2.   Кандидатът или оферентът удостоверява, че отговаря на необходимите изисквания, като представя заместваща декларация в съответствие с предписанията на единния текст на законовите и подзаконовите разпоредби в областта на административните документи, посочен в Декрет № 445 на президента на Републиката от 28 декември 2000 г., и като отбелязва в посочената декларация всички наказателни присъди, които са му били наложени, включително тези, за които се е ползвал от правото да не бъдат вписани в съдебния регистър.
[…] За целите на параграф 1, подточка i) за тежки се считат нарушенията, които възпрепятстват издаването на единния документ, удостоверяващ изпълнението на задължения към социалното осигуряване [documento unico di regolarità contributiva] […].
4.   За да проверят основанията за изключване, посочени в настоящия член, възлагащите органи евентуално искат от установените извън Италия кандидати или оференти да представят необходимите писмени доказателства, а освен това могат да потърсят сътрудничество от компетентните органи.
5.   Ако съответната държава — членка на Европейския съюз, не издава такъв тип документ или удостоверение, за достатъчно доказателство се считат клетвена декларация или, в държавите членки, където такава не съществува, декларация, извършена от заинтересованото лице пред компетентен съдебен или административен орган, нотариус или квалифицирана професионална организация в страната му по произход“.
Нарушенията, които възпрепятстват издаването на единния документ, удостоверяващ изпълнението на задължения за социално осигуряване (наричан по-нататък „DURC“), са определени в Decreto del ministero del lavoro e della previdenza sociale — che disciplina il documento unico di regolarità contributiva (Декрет на министерството на труда и социалното осигуряване относно правилата за издаване на единния документ, удостоверяващ изпълнението на задължения към социалното осигуряване) от 24 октомври 2007 г. (GURI № 279 от 30 ноември 2007 г., стр. 11).
Съгласно член 8, параграф 3 от посочения министерски декрет:
„Само за целите на участие в процедура за възлагане обществена поръчка, издаването на DURC се допуска и при незначителна разлика между дължимите и внесените суми към всяка осигурителна институция и към всяка осигурителна каса в сектора на строителството. Не се счита за значителна разлика между дължимите и внесените суми за всеки период на плащане или за всеки осигурителен период, която е по-малка или равна на 5 %, или при всички случаи разлика, по-малка от 100 EUR, без да отпада задължението за плащане на тази сума най-късно до тридесет дни след издаването на DURC“.
Срокът на валидност на издадения на предприятието DURC е три месеца.
Член 7, параграф 3 от министерския декрет предвижда също, че когато не са спазени изискванията за изпълнение на задълженията към социалното осигуряване, съответните органи „приканват заинтересованите лица да изпълнят задълженията си в срок до петнадесет дни“. Националната съдебна практика обаче уточнява, че лицето не се приканва да изпълни задълженията си, когато възлагащият орган иска издаването на DURC.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
С обявление, публикувано в
Официален вестник на Европейския съюз
от 14 юли 2012 г., Consip открива процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги по почистване и други услуги за поддръжка на естетичния облик и техническа поддръжка на сгради, учебни заведения от всички степени и нива, както и центрове за обучение на публичната администрация. Поръчката е разделена на 13 обособени позиции и е възможно да се участва с отделни оферти. От представената на Съда преписка става ясно, че крайният срок за подаване на оферти е 26 септември 2012 г.
Обявлението изрично задължава всеки оферент да декларира, че изпълнява общите условия за участие в процедурата за обществена поръчка, предвидени в член 38 от Законодателен декрет № 163/2006, тъй като в противен случай ще бъде изключен от процедурата.
Ciclat, обединение на трудово-производителни кооперации, подава оферта за обособена позиция № 7, чиято основна стойност в рамките на обществената поръчка е 91200000 EUR, и за обособена позиция № 12, с основна стойност в рамките на обществената поръчка 89800000 EUR, като предоставя временна гаранция на стойност 912000 EUR за обособена позиция № 7 и 898000 EUR за обособена позиция № 12.
Тъй като Ciclat е обединение, в офертата си отбелязва кои кооперации ще бъдат доставчици, в случай че му бъде възложена поръчката, и сред тях по-специално посочва Ancora Soc. coop. arl. На 10 септември 2012 г. последното декларира, като се позовава на съответния текст на член 38 от Законодателен декрет № 163/2006, че „не е извършвало окончателно установени тежки нарушения на правилата, приложими при плащането на вноски за социално осигуряване, и не е възпрепятствало издаването на DURC […]“.
След процедурата за възлагане на обществени поръчки Ciclat се класира на първо място във временното класиране за обособена позиция № 7 и на второ място за обособена позиция № 12.
На 12 юни 2013 г. по искане на Consip в рамките на обичайните проверки, Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) издава удостоверение, в което определя, че към датата на декларацията си от 10 септември 2012 г. Ancora Coop не е изпълнило задълженията си в областта на социалното осигуряване за плащане на осигурителни премии, тъй като дружеството не е платило третата вноска от тези премии в рамките на режима на самоначисляване с краен срок 16 август 2012 г., която е на стойност 33148,28 EUR. Третата вноска е платена заедно с четвъртата и последна на 5 декември 2012 г., тоест преди тези проверки да бъдат извършени и преди да е станал известен резултатът от обществената поръчка.
След като впоследствие Consip решава да изключи Ciclat от процедурата за възлагане на обществени поръчки, последното подава жалба пред Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд на област Лацио, Италия) срещу мярката за изключване и срещу последвалите мерки за изпълнение върху временните гаранции. Посоченият съд отхвърля жалбата.
Ciclat обжалва това решение пред запитващата юрисдикция. То изтъква, че липсата на плащане в определения срок на някоя от вноските по самоначисляваната премия не може да се квалифицира като „тежко и окончателно установено нарушение“, по-специално предвид доброволното плащане на вноската заедно с четвъртата и последна вноска. То посочва също, че INAIL не е изпълнил задължението си да го уведоми за нередностите съгласно член 7 от Министерския декрет от 24 октомври 2007 г., доколкото това задължение се прилага също и при служебно искане за издаване на DURC в рамките на проверка, решението за която е взел възлагащият орган.
Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) има съмнения относно валидността на разглежданите италиански норми. Той счита, че те могат да противоречат на правото на Съюза, в частност на член 45 от Директива 2004/18 и на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС.
При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли член 45 от Директива 2004/18, разглеждан в светлината на принципа на рационалност, и членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС национална правна уредба, която в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка на стойност над общностния праг позволява служебно да бъде поискано удостоверение (DURC) от осигурителните институции и задължава възлагащия орган да счита като основание за изключване удостоверение, от което са видни минали нарушения, свързани със задълженията за внасяне на осигурителни вноски, които са били налице по-специално към момента на участието в процедурата за възлагане на обществена поръчка, които обаче не са известни на икономическия оператор — който участва въз основа на валиден DURC, удостоверяващ липсата на задължения — и при всички случаи вече не са налице към момента на възлагането на обществената поръчка или на служебната проверка?“.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 45 от Директива 2004/18, както и членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която задължава възлагащия орган да счита като основание за изключване установеното с удостоверение, което е поискано служебно от възлагащия орган и е издадено от социалноосигурителните институции, нарушение във връзка с плащането на вноски за социално осигуряване, когато това нарушение е налице към датата на участие в обществена поръчка, дори вече да не е налице към датата на възлагането или на служебната проверка от възлагащия орган.
В самото начало следва да се отбележи, че както е видно от акта за преюдициално запитване, към фактите в главното производство е приложима Директива 2004/18. По-нататък е важно да се подчертае, че разпоредбите на тази директива трябва да се тълкуват, съгласно съображение 2 от нея, в съответствие с принципите на свобода на установяване и свободно предоставяне на услуги, както и на принципите, произтичащи от тях. При това положение няма защо обсъжданата в главното производство национална правна уредба да се разглежда отделно в светлината на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС.
Освен това следва да се отбележи, че Директива 2014/24, на която се позовава актът за преюдициално запитване, още не е влязла в сила към момента, в който настъпват фактите в главното производство, както е видно от член 93 от тази директива, и поради това тя не е приложима ratione temporis.
На първо място, следва да се провери дали член 45 от Директива 2004/18 не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която приема, че е основание за изключване нарушение, свързано с плащането на вноски за социално осигуряване, което нарушение е налице към датата на участието в обществена поръчка, дори когато стойността на вноските е внесена преди възлагането или преди служебната проверка от възлагащия орган.
В това отношение следва да се отбележи, от една страна, че член 45, параграф 2 от Директива 2004/18 предоставя на държавите членки възможността да определят в какъв срок заинтересованите лица трябва да изпълнят задълженията си, свързани с плащането на вноски за социално осигуряване, и могат да отстранят впоследствие евентуални нередности, стига този срок да спазва принципите на прозрачност и на равно третиране (вж. в този смисъл решение от 9 февруари 2006 г., La Cascina и др.,
C‑226/04 и C‑228/04
,
EU:C:2006:94
, т.
и
).
От друга страна, дори ако възлагащият орган може да изисква свързаните с дадена оферта данни да бъдат надлежно коригирани или допълнени, подобни корекции или допълнения могат да засягат само данните, за които обективно може да се провери дали предхождат определения срок за подаване на заявлението, и не могат да се отнасят до информация, чието непредставяне е основание за изключване (вж. в този смисъл решение от 10 октомври 2013 г., Manova,
C‑336/12
,
EU:C:2013:647
, т.
и
).
Освен това член 51 от Директива 2004/18, който предвижда, че възлагащият орган може да покани икономическите оператори да допълнят или пояснят сертификатите и документите, представени в приложение на членове 45—50 от същата директива, не би могъл да се тълкува в смисъл, че позволява на този орган да приема всякакви поправки на пропуски, които съгласно изричните разпоредби на документите по поръчката трябва да доведат до изключването от участие на оферента в нея (вж. в този смисъл решение от 6 ноември 2014 г., Cartiera dell’Adda,
C‑42/13
,
EU:C:2014:2345
, т.
).
Следователно член 45 от Директива 2004/18 допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която приема, че е основание за изключване нарушение — свързано с плащането на вноски за социално осигуряване — което е налице към датата на участието в обществена поръчка, дори когато стойността на вноските е внесена преди възлагането или преди служебната проверка от възлагащия орган.
Трябва да се определи дали този извод е валиден и когато национална правна уредба като разглежданата в главното производство предвижда, че въпросът дали икономически оператор е изпълнил своите задължения, свързани с плащането на вноски за социално осигуряване, към датата на участието си в обществената поръчка, се определя с удостоверение, издадено от социалноосигурителните институции и поискано служебно от възлагащия орган. Запитващата юрисдикция отбелязва в това отношение, че съгласно член 7, параграф 3 от Министерския декрет от 24 октомври 2007 г. социалноосигурителните институции не са длъжни да предупреждават съответния икономически оператор за нередното положение, преди да издадат такова удостоверение.
Следва да се отбележи, от една страна, че член 45, параграф 2, буква д) от Директива 2004/18 позволява на държавите членки да изключат от участие от обществена поръчка всеки икономически оператор, който не е изпълнил задълженията си, свързани с плащането на вноски за социалното осигуряване. Освен това съгласно член 45, параграф 3 от Директива 2004/18 възлагащите органи приемат като достатъчно доказателство, че никой от случаите по параграф 2, буква д) не се отнася до икономическия оператор, удостоверение, издадено от компетентния орган на съответната държава членка, което показва, че тези изисквания са изпълнени. От текста на посочените разпоредби изобщо не следва забрана за компетентните органи да искат служебно от социалноосигурителните институции изискваното удостоверение.
От друга страна, няма значение фактът, че даден икономически оператор не е бил предупреден за такава нередност, при условие че във всеки момент той е имал възможност да провери дали е изряден при компетентния орган. Ако случаят действително е такъв — което националната юрисдикция следва да провери — икономически оператор не може да разчита на удостоверение, издадено от социалноосигурителните институции, получено преди да подаде офертата си, което свидетелства, че той е изпълнил задълженията си, свързани с плащането на вноски за социалното осигуряване, през период, предхождащ това подаване, като същевременно е наясно, евентуално след като се е осведомил от компетентния орган, че към датата на подаването на офертата си вече не изпълнява тези задължения.
На второ място следва да се провери дали член 45 от Директива 2004/18 не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която задължава възлагащите органи да считат като основание за изключване установеното с удостоверение, което е поискано служебно от възлагащия орган и е издадено от социалноосигурителните институции, нарушение във връзка с плащането на вноски за социално осигуряване, когато това нарушение е налице към датата на участие в обществена поръчка, като по този начин тази правна уредба изключва изцяло свободата на преценка на възлагащите органи в това отношение.
Важно е да се констатира, че член 45, параграф 2 от Директива 2004/18 не предвижда еднообразно прилагане на равнището на Съюза на посочените в него основания за изключване, доколкото държавите членки могат да решат да не приложат въобще тези основания или да ги включат в националната правна уредба със степен на строгост, която може да е различна в зависимост от правните, икономическите или социалните съображения, които преобладават на национално равнище (решение от 10 юли 2014 г., Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici,
C‑358/12
,
EU:C:2014:2063
, т.
и цитираната съдебна практика). Следователно тази разпоредба не задължава държавите членки да оставят на възлагащите органи свобода на преценка в това отношение.
Следователно член 45 от Директива 2004/18 допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която задължава възлагащите органи да считат като основание за изключване установеното с удостоверение, което е поискано служебно от възлагащия орган и е издадено от социалноосигурителните институции, нарушение във връзка с плащането на вноски за социално осигуряване, когато това нарушение е налице към датата на участие в обществена поръчка, и която по този начин изключва изцяло свободата на преценка на възлагащите органи в това отношение.
На трето и последно място следва да се разгледат въпросите на запитващата юрисдикция, свързани с това дали национална правна уредба като разглежданата в главното производство въвежда дискриминация между установените в Италия предприятия и предприятията, установени в други държави членки. В този контекст запитващата юрисдикция подчертава, че що се отнася до последните, член 38, параграфи 4 и 5 от Законодателен декрет № 163/2006 предвижда, че възлагащият орган трябва да поиска самите те да представят необходимите писмени доказателства и че ако съответната държава членка не издава такъв тип документ или удостоверение, за достатъчно доказателство се считат клетвена декларация или официална декларация.
В това отношение следва да се отбележи, че от акта за преюдициално запитване не е видно, че установени в други държави членки предприятия са подали оферти в случая по главното производство. Следователно въпросът дали национална правна уредба като разглежданата в главното производство въвежда дискриминация между установените в Италия предприятия и предприятията, установени в други държави членки, няма значение за разрешаването на спора по главното производство.
Предвид изложените по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 45 от Директива 2004/18 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която задължава възлагащия орган да счита като основание за изключване установеното с удостоверение, което е поискано служебно от възлагащия орган и е издадено от социалноосигурителните институции, нарушение във връзка с плащането на вноски за социално осигуряване, когато това нарушение е налице към датата на участие в обществена поръчка, дори вече да не е налице към датата на възлагането или на служебната проверка от възлагащия орган.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:

Член 45 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която задължава възлагащия орган да счита като основание за изключване установеното с удостоверение, което е поискано служебно от възлагащия орган и е издадено от социалноосигурителните институции, нарушение във връзка с плащането на вноски за социално осигуряване, когато това нарушение е налице към датата на участие в обществена поръчка, дори вече да не е налице към датата на възлагането или на служебната проверка от възлагащия орган.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.