CELEX: 62021CJ0772
Prejudiciële verwijzing
Bescherming van de euro tegen valsemunterij
Verordening (EG) nr. 1338/2001
Artikel 6, lid 1
Betalingsdienstaanbieders die deelnemen aan de behandeling en verstrekking aan het publiek van bankbiljetten
Besluit ECB/2010/14
Artikel 6, lid 2
Detectie van niet-geschikte eurobankbiljetten
Geautomatiseerde geschiktheidscontrole van bankbiljetten
Op de website van de Europese Centrale Bank (ECB) bekendgemaakte en van tijd tot tijd gewijzigde minimumnormen
Personele werkingssfeer
Omvang van de verplichtingen van geldverwerkers
Bindende kracht
Rechtzekerheidsbeginsel

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 van de Europese Centrale Bank van 16 september 2010 inzake echtheids- en geschiktheidscontroles en het opnieuw in omloop brengen van eurobankbiljetten (PB 2010, L 267, blz. 1, met rectificatie in PB 2011, L 6, blz. 40), zoals gewijzigd bij besluit ECB/2012/19 van de Europese Centrale Bank van 7 september 2012 (PB 2012, L 253, blz. 19) (hierna: „besluit ECB/2010/14”), alsook de geldigheid van de handeling met als opschrift „Minimumnormen voor geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten door bankbiljettensorteermachines” (hierna: „minimumnormen voor geautomatiseerde controles”), die is gepubliceerd op de website van de Europese Centrale Bank (ECB).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen „Brink’s Lithuania” UAB en Lietuvos bankas (Bank van Litouwen) over een besluit waarbij deze nationale centrale bank Brink’s Lithuania heeft gelast de nodige maatregelen te nemen om het tolerantieniveau van haar bankbiljettensorteermachines bij de geautomatiseerde geschiktheidscontrole van eurobankbiljetten die opnieuw in omloop worden gebracht te verlagen tot maximaal 5 %.

Toepasselijke bepalingen

Verordening nr. 1338/2001
Verordening (EG) nr. 1338/2001 van de Raad van 28 juni 2001 tot vaststelling van maatregelen die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de euro tegen valsemunterij (PB 2001, L 181, blz. 6), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 44/2009 van de Raad van 18 december 2008 (PB 2009, L 17, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 1338/2001”), beoogt volgens artikel 1, lid 1, ervan de nodige maatregelen vast te stellen om de circulatie van eurobankbiljetten en -munten mogelijk te maken onder zodanige omstandigheden dat bescherming tegen valsemunterij gewaarborgd is.
Overweging 4 van deze verordening luidt als volgt:
„Op grond van haar verantwoordelijkheden ten aanzien van de eenheidsmunt is het de taak van de Gemeenschap om maatregelen te nemen ter bescherming van de euro tegen valsemunterij; de lidstaten kunnen afzonderlijk niet op bevredigende wijze zorgen voor rechtsbescherming van de euro, aangezien de eurobiljetten en ‑munten ook buiten het grondgebied van de deelnemende lidstaten in omloop zullen worden gebracht. Derhalve dient communautaire wetgeving te worden aangenomen waarbij de nodige maatregelen worden bepaald om te zorgen voor een algehele, doeltreffende en homogene bescherming van de in omloop zijnde eurobankbiljetten en -munten tegen activiteiten die de geloofwaardigheid van de munt zouden kunnen aantasten, en dienen passende maatregelen te worden genomen opdat alles tijdig gereed is vóór 1 januari 2002.”
Artikel 6 van deze verordening, met als opschrift „Verplichtingen voor instellingen die deelnemen aan de behandeling en verstrekking aan het publiek van biljetten en munten”, bepaalt:
„1.      De kredietinstellingen en, binnen de grenzen van hun betalingsactiviteit, de overige betalingsdienstaanbieders, en iedere andere economische operator die deelneemt aan de behandeling en verstrekking aan het publiek van biljetten en munten, met inbegrip van:
[...]
–        geldvervoerders,
[...]
hebben de verplichting om alle ontvangen eurobankbiljetten en -munten op hun echtheid te controleren voordat deze opnieuw in omloop worden gebracht, en te zorgen voor het detecteren van vervalsingen.
Voor eurobiljetten gebeurt deze controle volgens de procedures die de ECB heeft vastgesteld.
De in de eerste alinea bedoelde instellingen en economische operatoren zijn verplicht om alle ontvangen eurobankbiljetten en -munten waarvan zij weten of ten aanzien waarvan zij voldoende redenen hebben om te vermoeden dat deze vals zijn, uit omloop te nemen. Zij leveren die onverwijld in bij de bevoegde nationale autoriteiten.
[...]
2.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat jegens in lid 1 genoemde instellingen die de in lid 1 bedoelde verplichtingen niet nakomen, doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties kunnen worden getroffen.
3.      Onverminderd de data die de ECB vaststelt voor de toepassing van de procedures die de bank bepaalt, nemen de lidstaten, uiterlijk op 31 december 2011, de wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen voor de toepassing van de eerste alinea van lid 1 van dit artikel aan. Zij stellen de [Europese] Commissie en de ECB onverwijld daarvan in kennis.”

Besluit ECB/2010/14
Overweging 2 van besluit ECB/2010/14 luidt als volgt:
„Ter bescherming van de integriteit van eurobankbiljetten en om een goede detectie van valse eurobankbiljetten mogelijk te maken, moeten eurobankbiljetten in omloop in goede conditie worden gehouden om te verzekeren dat ze gemakkelijk en betrouwbaar kunnen worden gecontroleerd op echtheid; eurobankbiljetten dienen daarom op geschiktheid te worden gecontroleerd. Voorts moeten vermoedelijk valse eurobankbiljetten snel worden ontdekt en aan de bevoegde nationale autoriteiten worden overhandigd.”
Artikel 1 van dit besluit, met als opschrift „Reikwijdte”, bepaalt:
„Dit besluit legt gemeenschappelijke regels en procedures vast inzake echtheids- en geschiktheidscontroles en het opnieuw in omloop brengen van eurobankbiljetten op grond van artikel 6, lid 1, van verordening [nr. 1338/2001].”
Artikel 2 van dat besluit, met als opschrift „Definities”, luidt:
„In dit besluit wordt bedoeld met:
1)      ‚NCB’: de nationale centrale bank van een lidstaat die de euro als munt hanteert;
2)      ‚geldverwerkers’: de instellingen en economische operatoren als bedoeld in artikel 6, lid 1, van verordening [nr. 1338/2001];
3)      ‚opnieuw in omloop brengen’: de door geldverwerkers verrichte handeling waarbij eurobankbiljetten die zij hebben ontvangen, hetzij als betaling van het publiek of als een deposito op een bankrekening, of van een andere geldverwerker, direct of indirect, opnieuw in omloop worden gebracht;
4)      ‚bankbiljettensorteermachine’: een door cliënten of personeelsleden bediende machine zoals gedefinieerd in bijlage I;
5)      ‚soort bankbiljettensorteermachine’: een bankbiljettensorteermachine die kan worden onderscheiden van andere bankbiljettensorteermachines zoals beschreven in bijlage I;
6)      ‚gemeenschappelijke testprocedures’: de door de ECB gespecificeerde testprocedures die NCB’s moeten toepassen om soorten bankbiljettensorteermachines te testen;
[...]
11)      ‚niet-geschikte eurobankbiljetten’: eurobankbiljetten waarvan wordt vastgesteld dat ze niet opnieuw in omloop gebracht kunnen worden na de in artikel 6 bedoelde geschiktheidscontrole;
[...]”
Artikel 3 van besluit ECB/2010/14, met als opschrift „Algemene beginselen”, bepaalt in lid 1 en de leden 3 tot en met 5:
„1.      Aan de verplichting van geldverwerkers om eurobankbiljetten op echtheid en geschiktheid te controleren wordt overeenkomstig de in dit besluit vastgelegde procedures uitvoering gegeven.
[...]
3.      Echtheids- en geschiktheidscontroles worden uitgevoerd hetzij middels bankbiljettensorteermachines die door de NCB zijn getest en goedgekeurd, hetzij manueel door daartoe opgeleide personeelsleden.
4.      Eurobankbiljetten mogen slechts via door cliënten bediende machines of geldautomaten opnieuw in omloop worden gebracht, indien zij zijn gecontroleerd op echtheid en geschiktheid middels een type bankbiljettensorteermachine dat door een NCB is getest en goedgekeurd, en echt en geschikt zijn bevonden. Zulks geldt evenwel niet voor eurobankbiljetten die direct aan een geldverwerker zijn geleverd door een NCB of een andere geldverwerker die de eurobankbiljetten op die manier reeds op echtheid en geschiktheid heeft gecontroleerd.
5.      Geldverwerkers mogen door personeelsleden voor echtheids- en geschiktheidscontroles bediende machines [...] slechts in bedrijf nemen, indien een NCB deze heeft getest en goedgekeurd en overeenkomstig artikel 9, lid 2, worden vermeld op de ECB-website. De machines worden slechts gebruikt voor de op de ECB-website voor overeenstemmende machines vermelde denominaties en series van eurobankbiljetten, zulks met geüpdatete standaardfabrieksafstellingen, welke machines zijn getest en goedgekeurd, tenzij de NCB en de geldverwerker strengere afstellingen overeenkwamen.”
Artikel 6 van dit besluit, met als opschrift „Detectie van niet-geschikte eurobankbiljetten”, bepaalt in de leden 2 en 3:
„2.      Geautomatiseerde geschiktheidscontroles worden door geteste en goedgekeurde bankbiljettensorteermachines uitgevoerd, zulks overeenkomstig de op de ECB-website bekendgemaakte en van  tijd  tot  tijd gewijzigde minimumnormen.
3.      Indien gerechtvaardigd, bijvoorbeeld in  geval van verslechterde kwaliteit van de eurobankbiljetten in omloop in haar lidstaat, kan een NCB strengere normen vastleggen voor een of meer denominaties of series van eurobankbiljetten na de ECB daarvan in kennis te hebben gesteld. Deze strengere normen worden op de website van die NCB bekendgemaakt.”
Artikel 9 van dit besluit, met als opschrift „Gemeenschappelijke testprocedures van het Eurosysteem voor bankbiljettensorteermachines”, luidt:
„1.      NCB’s testen typen bankbiljettensorteermachines overeenkomstig de gemeenschappelijke testprocedures.
2.      Alle geteste en goedgekeurde typen bankbiljettensorteermachines worden op de website van de ECB gepubliceerd, zolang de testresultaten volgens lid 3 geldig zijn. Een type bankbiljettensorteermachine dat in deze periode niet alle aan het Eurosysteem bekende valse eurobankbiljetten kan opsporen, wordt overeenkomstig de door de ECB vastgestelde procedure van de lijst geschrapt.
3.      De testresultaten van een getest en goedgekeurd type bankbiljettensorteermachine gelden in het hele eurogebied voor één jaar vanaf het eind van de maand waarin de test werd uitgevoerd, mits de machine in deze periode alle aan het Eurosysteem bekende valse eurobankbiljetten kan opsporen.
4.      Het Eurosysteem is niet aansprakelijk, indien een getest en goedgekeurd type bankbiljettensorteermachine eurobankbiljetten niet conform de bijlagen IIa of IIb kan indelen en behandelen.”
Artikel 10 van dit besluit, met als opschrift „Controle en bijsturing door het Eurosysteem”, bepaalt:
„1.      Behoudens nationaal recht, mogen NCB’s i) inspecties ter plekke uitvoeren, waaronder onaangekondigde, in de gebouwen van de geldverwerker om hun bankbiljettensorteermachines te controleren, in het bijzonder om na te gaan of de machines op echtheid en geschiktheid kunnen controleren en of zij vermoedelijk valse eurobankbiljetten en eurobankbiljetten die niet duidelijk echt zijn bevonden naar de rekeninghouder kunnen herleiden; en ii) procedures verifiëren inzake bediening en controle van bankbiljettensorteermachines, de behandeling van gecontroleerde eurobankbiljetten en manuele echtheids- en geschiktheidscontroles.
[...]
3.      Indien een NCB vaststelt dat een geldverwerker niet voldoet aan de bepalingen van dit besluit, vereist zij van de geldverwerker binnen een bepaalde tijdspanne bijsturing. De bijsturing vereisende NCB kan namens de ECB de geldverwerker het opnieuw in omloop brengen van eurobankbiljettendenominatie(s) van de betrokken series verbieden tot de niet-naleving is bijgestuurd. Niet-naleving vanwege een gebrek van het type bankbiljettensorteermachine kan leiden tot schrapping van de machine van de in artikel 9, lid 2, genoemde lijst.
4.      Door een geldverwerker geweigerde inspectiesamenwerking met een NCB wordt beschouwd als niet-naleving.”

Besluit ECB/2012/19
Overweging 3 van besluit ECB/2012/19 luidt:
„De minimumnormen voor geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten, zoals vastgelegd in bijlage IIIa bij besluit ECB/2010/14, vormen op de functionaliteiten van bankbiljettensorteermachines van toepassing zijnde vereisten. Deze vereisten zijn derhalve slechts relevant voor producenten van bankbiljettensorteermachines en hebben geen impact op de procedures voor echtheids- en geschiktheidscontroles die zijn vastgelegd in besluit ECB/2010/14 waaraan geldverwerkers moeten voldoen. Aangezien de minimumnormen buiten het toepassingsgebied van besluit ECB/2010/14 vallen, dienen de minimumnormen voor geautomatiseerde geschiktheidscontroles te worden geïntegreerd in de regels en procedures voor het testen van bankbiljettensorteermachines, gegevensverzameling en controle.”

Minimumnormen voor geautomatiseerde controles
De oorspronkelijke versie van artikel 6 van besluit ECB/2010/14 verwees naar bijlage IIIa bij dat besluit, met als opschrift „Minimumnormen voor geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten”. Deze bijlage is ingetrokken bij besluit ECB/2012/19. Sinds de inwerkingtreding van dit besluit worden deze minimumnormen voor geautomatiseerde controles bekendgemaakt op de ECB-website, overeenkomstig artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14. In de op het hoofdgeding toepasselijke versie bepaalden de minimumnormen voor geautomatiseerde geschiktheidscontroles met name:
„Het aanvaardbare tolerantieniveau voor door bankbiljettensorteermachines uitgevoerde geschiktheidstests is 5 %. Dit betekent dat de machines maximaal 5 % van de niet aan de geschiktheidscriteria voldoende eurobankbiljetten verkeerd mogen indelen en als geschikt mogen sorteren.”

Richtsnoer ECB/2010/NP16
Richtsnoer ECB/2010/NP16 van de Europese Centrale Bank van 16 september 2010 betreffende regels en procedures voor het testen van bankbiljettensorteermachines, gegevensverzameling en controle, zoals gewijzigd bij richtsnoer ECB/2012/NP20 van 7 september 2012 (hierna: „richtsnoer ECB/2010/NP16”), is een vertrouwelijk document waartoe alleen de ECB en de NCB’s toegang hebben. Op verzoek van het Hof ter terechtzitting heeft de ECB een niet-vertrouwelijke versie van richtsnoer ECB/2010/NP16 aan het dossier toegevoegd.
Artikel 2 van richtsnoer ECB/2010/NP16, met als opschrift „Tests voor bankbiljettensorteermachines”, bepaalt in de leden 1 en 4:
„1.      „Op verzoek van fabrikanten voeren NCB’s verificatietests uit van typen bankbiljettensorteermachines vóór en bij de installatie ervan door geldverwerkers [...]
[...]
4.      NCB’s voeren verificatietests, jaarlijkse tests en nieuwe tests uit [...] volgens de in bijlage I beschreven gemeenschappelijke testprocedure.”
Artikel 2 bis van dit richtsnoer, met als opschrift „Minimumnormen voor geautomatiseerde geschiktheidscontroles”, luidt:
„De in artikel 6 van besluit ECB/2010/14 bedoelde minimumnormen voor geautomatiseerde geschiktheidscontroles door bankbiljettensorteermachines worden vastgesteld door het Eurosysteem, uiteengezet in bijlage IV bij dit richtsnoer en bekendgemaakt op de ECB-website.”
Punt 3.1.1 van bijlage I bij dat richtsnoer luidt als volgt:
„De geschiktheidscontrole wordt uitgevoerd met behulp van het meest recente testapparaat. [...] Het apparaat voor het testen van de geschiktheid wordt gevoed met eurobankbiljetten die gebreken vertonen van het type als omschreven in bijlage IV. [...]”
Bijlage IV bij richtsnoer ECB/2010/NP16 bepaalt met name:
„Deze bijlage legt de minimumnormen vast voor geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten door bankbiljettensorteermachines.
Bij de geschiktheidscontroles worden eurobankbiljetten ongeschikt voor circulatie bevonden, indien zij een gebrek vertonen dat een bindend vereiste schendt als hieronder vermeld.
Het aanvaardbare tolerantieniveau voor door bankbiljettensorteermachines uitgevoerde geschiktheidstests is 5 %. Dit betekent dat de machines maximaal 5 % van de niet aan de geschiktheidscriteria voldoende eurobankbiljetten verkeerd mogen indelen en als geschikt mogen sorteren.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 18 december 2018 voerden ambtenaren van de Bank van Litouwen een inspectie uit bij het filiaal van Brink’s Lithuania in Panevėžys (Litouwen). Bij deze inspectie gingen de ambtenaren na of de in dat filiaal gebruikte bankbiljettensorteermachines voldeden aan de vereisten inzake de behandeling van contant geld dat bestemd is om opnieuw in omloop te worden gebracht. Zij testten met name of deze machines in staat waren eurobankbiljetten op echtheid en geschiktheid te controleren. Uit deze test bleek echter dat een van de sorteermachines 18,26 % van de niet-geschikte eurobankbiljetten in het betrokken testpakket als geschikt voor circulatie had gesorteerd. Bij een tweede machine was dit 13,91 %. Deze resultaten zijn beschreven in een inspectieverslag, waarin staat dat de betrokken machines niettemin van een type zijn dat op de lijst van geteste en goedgekeurde bankbiljettensorteermachines van de ECB-website stond.
Nadat de directeur van de afdeling contanten van de Bank van Litouwen had vastgesteld dat Brink’s Lithuania de minimumnormen voor geautomatiseerde controles had geschonden – uit hoofde waarvan is vereist dat het tolerantieniveau voor de geschiktheidscontrole van eurobankbiljetten niet hoger is dan 5 % – heeft hij deze vennootschap bij besluit van 28 februari 2019 gelast binnen vijf werkdagen de nodige maatregelen te nemen om een einde te maken aan deze inbreuk.
In dit besluit werd verklaard dat het vermogen van bankbiljettensorteermachines om eurobankbiljetten te controleren op echtheid en geschiktheid niet alleen afhangt van de fabrikanten van deze machines, maar ook van de gebruikers ervan – te weten de geldverwerkers – met name wat het onderhoud van de machines door deze gebruikers betreft. Het enkele gebruik van deze machines met de standaardfabrieksinstellingen, zoals vereist uit hoofde van artikel 3, lid 5, van besluit ECB/2010/14, kan niet worden beschouwd als bewijs dat de geldverwerker aan zijn verplichtingen heeft voldaan.  Enkel aan de hand van inspecties in de gebouwen van de geldverwerker kan blijken of passend gebruik en onderhoud van de sorteermachines is gewaarborgd, of naar behoren wordt voldaan aan de vereisten die van toepassing zijn op de behandeling van contanten en of er passende procedures worden toegepast om deze machines te testen.
Op 29 maart 2019 heeft verzoekster de ECB in essentie verzocht om aan te geven of de verplichting tot inachtneming van de minimumnormen voor geautomatiseerde controles geldt voor de geldverwerkers, dan wel alleen voor de fabrikanten die willen dat hun machines op de lijst van geteste en goedgekeurde machines worden geplaatst.
Op 17 april 2019 heeft de ECB op dit verzoek geantwoord dat de minimumnormen voor geautomatiseerde controles bestemd zijn voor de fabrikanten van bankbiljettensorteermachines.  Geldverwerkers zijn daarentegen alleen verplicht om, wanneer zij beslissen om over te gaan tot geautomatiseerde controle van de echtheid en geschiktheid van biljetten, bankbiljettensorteermachines te gebruiken die aan deze minimumnormen voor geautomatiseerde controles voldoen, en dit met de standaardfabrieksinstellingen, zonder dat zij zelf hoeven na te gaan of die machines aan die normen voldoen.
Nadat haar beroep tot nietigverklaring van het besluit van 28 februari 2019 door de Vilniaus apygardos administracinis teismas (bestuursrechter in eerste aanleg Vilnius, Litouwen) was verworpen, heeft Brink’s Lithuania hoger beroep ingesteld bij de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (hoogste bestuursrechter van Litouwen), de verwijzende rechter in deze zaak.
De verwijzende rechter wijst erop dat vaststaat dat Brink’s Lithuania, als geldvervoerder, moet worden beschouwd als een geldverwerker in de zin van artikel 2, lid 2, van besluit ECB/2010/14. Deze rechter twijfelt echter aan de uitlegging en de geldigheid van artikel 6, lid 2, van dit besluit.
Ten eerste is de verwijzende rechter van mening dat bepaalde elementen van de bewoordingen van deze bepaling suggereren dat de geautomatiseerde geschiktheidscontrole van eurobankbiljetten moet worden uitgevoerd overeenkomstig de minimumnormen voor geautomatiseerde controles, hetgeen impliceert dat geldverwerkers – gelet op deze onderwerping van de geautomatiseerde controle aan de minimumnormen – ervoor moeten zorgen dat deze controle met inachtneming van deze normen wordt verricht en, in voorkomend geval, op eigen initiatief alle daartoe noodzakelijke maatregelen moeten nemen. Deze uitlegging vindt steun in de doelstelling van dat besluit om de eurobankbiljetten in goede conditie te houden, aangezien een dergelijk resultaat niet kan worden gewaarborgd door het gebruik van bepaalde bankbiljettensorteermachines met de standaardfabrieksinstellingen, zoals dit besluit vereist.
Niettemin is de verwijzende rechter van oordeel dat een uitlegging van artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 in die zin dat geldverwerkers ervoor moeten zorgen dat de geautomatiseerde controle wordt uitgevoerd met inachtneming van de minimumnormen voor geautomatiseerde controles, in strijd zou kunnen zijn met artikel 3, lid 5, van dat besluit, waarin is bepaald dat geldverwerkers hun machine met de standaardfabrieksinstellingen moeten gebruiken. Indien deze verwerkers ervoor zouden moeten zorgen dat de geautomatiseerde controle wordt uitgevoerd met inachtneming van die normen, zou dit betekenen dat zij bij een defect van een machine eventueel andere instellingen  kunnen gebruiken dan de standaardfabrieksinstellingen. Bovendien zou een dergelijke uitlegging tot rechtsonzekerheid leiden, aangezien het voor die verwerkers moeilijk zou zijn om te bepalen op welke wijze zij aan die verplichting kunnen voldoen. Ten slotte druist deze uitlegging in tegen overweging 3 van besluit ECB/2012/19, waarin staat dat de minimumnormen voor geautomatiseerde controles alleen relevant zijn voor producenten van bankbiljettensorteermachines en geen impact hebben op de procedures voor geautomatiseerde geschiktheidscontroles die geldverwerkers moeten toepassen.
Ten tweede is de verwijzende rechter van oordeel dat, ook al zou artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 aldus moeten worden uitgelegd dat het geldverwerkers niet verplicht hun bankbiljettensorteermachines te testen volgens de minimumnormen voor geautomatiseerde controles, dit niet noodzakelijkerwijs uitsluit dat de lidstaten buiten het door de Unie vastgestelde regelgevingskader een dergelijke verplichting kunnen opleggen.
Ten derde, voor het geval dat geldverwerkers de minimumnormen voor geautomatiseerde controles in acht moeten nemen, wijst de verwijzende rechter erop dat deze normen volgens artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 enkel op de ECB-website worden bekendgemaakt en van  tijd  tot  tijd kunnen worden gewijzigd.  De vraag rijst of die normen, bij gebreke van bekendmaking ervan in het
Publicatieblad van de Europese Unie,
kunnen worden beschouwd als bindend en kunnen worden ingeroepen als rechtsgrondslag voor het opleggen van een bevel aan een geldverwerker. Ook rijst de vraag of artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 om die redenen verenigbaar is met het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 297, lid 2, VWEU en dus geldig is.
Tegen deze achtergrond heeft de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moet artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 aldus worden uitgelegd dat een geldverwerker die geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten uitvoert, de in die bepaling genoemde [minimumnormen voor geautomatiseerde controles] in acht moet nemen?
2)      Indien de in artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 bedoelde [minimumnormen voor geautomatiseerde controles] overeenkomstig dat artikel alleen van toepassing zijn op fabrikanten van bankbiljettensorteermachines (maar niet op geldverwerkers), moet artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 5, ervan, dan aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale bepaling volgens welke de verplichting om deze minimumnormen in acht te nemen wel geldt voor een geldverwerker?
3)      Zijn de [minimumnormen voor geautomatiseerde controles] van eurobankbiljetten door bankbiljettensorteermachines – die op de website van de ECB worden bekendgemaakt – in overeenstemming met het rechtszekerheidsbeginsel en met artikel 297, lid 2, VWEU en zijn zij bindend voor en kunnen zij worden tegengeworpen aan geldverwerkers?
4)      Schendt artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14, voor zover daarin is bepaald dat de [minimumnormen voor geautomatiseerde controles] van eurobankbiljetten op de ECB-website worden bekendgemaakt en van tijd tot tijd worden gewijzigd, het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 297, lid 2, VWEU en is het derhalve ongeldig?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 aldus moet worden uitgelegd dat een geldverwerker die geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten uitvoert, de minimumnormen voor geautomatiseerde controles in acht moet nemen.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat besluit ECB/2010/14, zoals blijkt uit artikel 1 ervan, uitvoering geeft aan artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1338/2001, waarin het beginsel van controle van de echtheid van eurobankbiljetten en -munten ter bestrijding van valsemunterij is neergelegd en dat daartoe de instellingen die beroepshalve deelnemen aan de behandeling en verstrekking aan het publiek van bankbiljetten, met inbegrip van geldverwerkers, de verplichting oplegt om ervoor te zorgen dat vervalsingen worden gedetecteerd volgens de door de ECB vastgestelde procedures en dat alle ontvangen eurobankbiljetten waarvan zij weten of ten aanzien waarvan zij voldoende redenen hebben om te vermoeden dat deze vals zijn, uit omloop worden genomen en onverwijld bij de bevoegde nationale autoriteiten worden ingeleverd.
Op grond van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1338/2001 heeft de ECB besluit ECB/2010/14 vastgesteld, dat volgens overweging 2 ervan tot doel heeft de integriteit van eurobankbiljetten te beschermen en een goede detectie van valse eurobankbiljetten mogelijk te maken, hetgeen veronderstelt dat eurobankbiljetten in omloop in goede conditie worden gehouden om te verzekeren dat ze gemakkelijk en betrouwbaar kunnen worden gecontroleerd op echtheid.
Zoals de advocaat-generaal in punt 62 van haar conclusie heeft benadrukt, is het normatieve kader dat met name door besluit ECB/2010/14 werd vastgesteld teneinde te waarborgen dat alleen eurobankbiljetten in goede conditie opnieuw in omloop worden gebracht, in wezen gebaseerd op drie hoofdpijlers. Deze hoofdpijlers zijn om te beginnen de productie en configuratie van bankbiljettensorteermachines die voldoen aan de minimumnormen voor geautomatiseerde controles en die, nadat zij op verzoek van een fabrikant werden getest en goedgekeurd door een NCB, per type worden vermeld op de ECB-website, vervolgens het opleggen van een reeks verplichtingen voor geldverwerkers, met name in verband met geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten, en tenslotte de verlening van controle- en toezichthoudende bevoegdheden aan NCB’s om te verzekeren dat de relevante entiteiten hun respectieve verplichtingen nakomen.
Een van de verplichtingen die gelden voor geldverwerkers is volgens artikel 3, lid 1, van dat besluit dat zij eurobankbiljetten op echtheid en geschiktheid moeten controleren overeenkomstig de in dat besluit vastgelegde procedures.
Daartoe bepaalt artikel 3, lid 3, van dat besluit dat geldverwerkers kunnen voldoen aan deze verplichting om de echtheid en geschiktheid van eurobankbiljetten te controleren door invoering van hetzij een manuele controleprocedure door daartoe opgeleide personeelsleden, hetzij  een geautomatiseerde controleprocedure middels bankbiljettensorteermachines die door de NCB zijn getest en goedgekeurd. Krachtens artikel 3, lid 4, van hetzelfde besluit is met betrekking tot eurobankbiljetten het gebruik van een geautomatiseerde controleprocedure echter verplicht voor bankbiljetten die bestemd zijn om via door cliënten bediende machines of geldautomaten opnieuw in omloop te worden gebracht, tenzij deze bankbiljetten direct aan een geldverwerker zijn geleverd door een NCB of een andere geldverwerker die de eurobankbiljetten op die manier reeds op echtheid en geschiktheid heeft gecontroleerd.
Wat meer in het bijzonder de wijze van uitvoering van deze geautomatiseerde controle betreft, bepaalt artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 dat een dergelijke controle „door geteste en goedgekeurde bankbiljettensorteermachines [moet worden] uitgevoerd, zulks overeenkomstig de op de ECB-website bekendgemaakte en van  tijd  tot  tijd gewijzigde minimumnormen”.  Deze bepaling preciseert niet of de daarin bedoelde minimumnormen in acht moeten worden genomen door de instellingen die deelnemen aan de behandeling en verstrekking aan het publiek van bankbiljetten, dan wel of deze normen alleen gelden voor fabrikanten die wensen dat hun machines op de lijst van geteste en goedgekeurde machines worden opgenomen.
Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met haar context en de doelstellingen die zij nastreeft (zie in die zin met name arrest van 22 december 2022, Les Entreprises du Médicament, C‑20/22, EU:C:2022:1028, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat in casu de bewoordingen van artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 betreft, is het juist dat de grammaticale structuur van deze bewoordingen in sommige taalversies kan suggereren dat de bewoordingen „overeenkomstig de [...] minimumnormen” betrekking hebben op het werkwoord „uitgevoerd” en dus ertoe strekken de aard van de te verrichten controle te verduidelijken.
Zoals de advocaat-generaal in punt 45 en voetnoot 15 van haar conclusie heeft opgemerkt, lijkt de structuur van deze bewoordingen in andere taalversies, zoals de Spaanse, de Engelse, de Franse, de Italiaanse en de Portugese versie, evenwel veeleer de tegenovergestelde uitlegging te ondersteunen, volgens welke dit zinsdeel betrekking heeft op de tests waaraan de bankbiljettensorteermachines moeten voldoen voordat geldverwerkers deze machines kunnen gebruiken om hun verplichtingen uit hoofde van besluit ECB/2010/14  na te komen wanneer zij geautomatiseerde controles op de echtheid en geschiktheid van eurobankbiljetten moeten uitvoeren of ervoor hebben gekozen om een dergelijke controleprocedure in te voeren.
Er zij echter aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de bewoordingen of de grammaticale structuur in bepaalde taalversies van een Unierechtelijke bepaling niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling kan dienen of voorrang kan hebben boven de overige taalversies (zie in die zin arrest van 26 januari 2021, Hessischer Rundfunk, C‑422/19 en C‑423/19, EU:C:2021:63, punt 65).
Daarentegen moet erop worden gewezen dat ongeacht de taalversie die in aanmerking wordt genomen, een uitlegging van artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 in die zin dat de bewoordingen „overeenkomstig de [...] minimumnormen” betrekking hebben op de uitgevoerde geautomatiseerde controle, de eveneens in deze bepaling gebruikte bewoordingen „geteste en goedgekeurde” grotendeels hun nuttig effect zou ontnemen, aangezien deze bepaling dan niet meer verduidelijkt aan de hand van welke normen de bankbiljettensorteermachines moeten worden getest en goedgekeurd.
Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de bewoordingen van artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 veeleer lijken aan te tonen dat de in die bepaling bedoelde minimumnormen niet van toepassing zijn op de geautomatiseerde geschiktheidscontrole die wordt uitgevoerd door geldverwerkers die in het kader van hun beroepsactiviteit met contanten omgaan, maar op de tests die bankbiljettensorteermachines moeten  doorstaan voordat zij kunnen worden gebruikt door geldverwerkers.
Een dergelijke uitlegging vindt overigens steun in zowel de context van artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 als de doelstellingen van deze bepaling.
Wat ten eerste de context van deze bepaling betreft, blijkt uit artikel 3, leden 3 tot en met 5, van dit besluit dat in geval van geautomatiseerde controles geldverwerkers gebruik moeten maken van bankbiljettensorteermachines die door een NCB zijn getest en goedgekeurd overeenkomstig de in artikel 6, lid 2, van dat besluit genoemde minimumnormen van de ECB, en dat deze machines slechts mogen worden gebruikt voor de op de ECB-website voor overeenstemmende machines vermelde denominaties en series van eurobankbiljetten, zulks met geüpdatete standaardfabrieksinstellingen. Indien de ECB geldverwerkers had willen verplichten ervoor te zorgen dat geautomatiseerde controles overeenkomstig die minimumnormen worden uitgevoerd, zou het niet nodig zijn geweest te bepalen dat zij daartoe enkel gebruik kunnen maken van bankbiljettensorteermachines die bepaalde tests hebben doorstaan, noch om te verduidelijken onder welke voorwaarden die machines moeten worden gebruikt bij het verrichten van dergelijke controles. Dergelijke vereisten impliceren daarentegen dat het gebruik van deze machines in besluit ECB/2010/14 wordt beschouwd als het middel waarmee geldverwerkers bij geautomatiseerde controles voldoen aan hun verplichting om de geschiktheid van de bankbiljetten te waarborgen.
Wat ten tweede de doelstellingen van artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 betreft en zoals de advocaat-generaal in de punten 48 tot en met 50 van haar conclusie heeft benadrukt, moet worden opgemerkt dat artikel 6 van besluit ECB/2010/14, voordat het bij besluit ECB/2012/19 is gewijzigd, bepaalde dat de geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten moesten voldoen aan de in de bijlagen IIIa en IIIb bij dat besluit vastgelegde minimumnormen. In  bijlage IIIa bij dat besluit werden met name de „minimumnormen voor geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten middels bankbiljettensorteermachines” vastgelegd, terwijl in bijlage IIIb de „minimumnormen voor manuele geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten door daartoe getrainde personeelsleden” werden vastgelegd. Zoals blijkt uit overweging 3 van besluit ECB/2012/19, is bijlage IIIa bij besluit ECB/2010/14 ingetrokken bij eerstgenoemd besluit, met het uitdrukkelijke doel om de minimumnormen voor geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten – die tot dan toe buiten het toepassingsgebied  van besluit ECB/2010/14 vielen – te integreren in de regels en procedures voor het testen van bankbiljettensorteermachines, gegevensverzameling en controle. Tegelijkertijd is een verwijzing naar deze normen opgenomen in richtsnoer ECB/2010/NP16, waarin de regels en procedures zijn vastgelegd voor het testen van typen bankbiljettensorteermachines. Sindsdien volgt uit artikel 2, leden 1 en 4, van dit richtsnoer, gelezen in samenhang met artikel 2 bis, punt 3.1.1 van  bijlage I en bijlage IV bij dit richtsnoer, dat deze normen van toepassing zijn op tests die worden uitgevoerd op die  typen machines.
Voorts wordt in overweging 3 van besluit ECB/2012/19 ondubbelzinnig verklaard dat de minimumnormen voor geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten „slechts relevant [zijn] voor producenten van bankbiljettensorteermachines en [...] geen impact [hebben] op de procedures voor echtheids- en geschiktheidscontroles die zijn vastgelegd in besluit ECB/2010/14 waaraan geldverwerkers moeten voldoen”.
Bijgevolg blijkt uit besluit ECB/2012/19 dat artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 is gewijzigd om te verduidelijken dat de in die bepaling bedoelde minimumnormen uitsluitend van toepassing zijn op de tests die door de fabrikanten worden uitgevoerd op hun typen bankbiljettensorteermachines.
Hieruit volgt dat artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 een geldverwerker die geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten uitvoert, niet verplicht zelf ervoor te zorgen dat de geautomatiseerde controle wordt uitgevoerd met inachtneming van de in die bepaling bedoelde minimumnormen. Dergelijke normen moeten daarentegen door de fabrikanten in acht worden genomen indien zij wensen dat een door hen geproduceerd type van machine op de ECB-website wordt vermeld als in staat om de geschiktheid en de echtheid te controleren van bankbiljetten met een bepaalde denominatie die tot bepaalde series behoren.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 66 tot en met 68 van haar conclusie in essentie heeft benadrukt, moet echter worden vastgesteld dat deze verwerkers niettemin verplicht blijven om de verplichtingen na te komen die hun bij besluit ECB/2010/14 zijn opgelegd, waaronder met name die welke voortvloeien uit artikel 3, lid 1, en artikel 10, lid 1, van dat besluit, om geautomatiseerde geschiktheidscontroles uit te voeren en procedures voor de controle van de door hen gebruikte bankbiljettensorteermachines in te voeren.
Deze verplichtingen impliceren noodzakelijkerwijs dat de geldverwerkers verplicht zijn gebruik te maken van bankbiljettensorteermachines die in staat zijn om deze controles uit te voeren en in het bijzonder om ongeschikte of beschadigde eurobankbiljetten te detecteren, hetgeen veronderstelt dat zij ervoor zorgen dat de gebruikte machines functioneren, onderhouden zijn en afgesteld zijn op een wijze die aangepast is aan de geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten.  Anders zouden deze beroepsbeoefenaren niet voldoen aan de hun opgelegde algemenere verplichting van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1338/2001 om mee te werken aan de bestrijding van valsemunterij.
Bijgevolg kan een geldverwerker wiens bankbiljettensorteermachines niet voldoen aan het tolerantieniveau van 5 % als bedoeld in de minimumnormen voor geautomatiseerde controles, niet weigeren om een bevel na te leven dat op grond van artikel 10, lid 3, van besluit ECB/2010/14 werd uitgevaardigd door een NCB na een inspectie van zijn gebouwen en waarbij de geldverwerker wordt gelast om die situatie te verhelpen.
Gelet op het voorgaande moet artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 aldus worden uitgelegd dat de in die bepaling bedoelde minimumnormen niet van toepassing zijn op geldverwerkers wanneer zij geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten uitvoeren. Artikel 3, lid 1,  en artikel 10, lid 1, van dat besluit, gelezen in samenhang met  artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1338/2001, moeten echter aldus worden uitgelegd dat geldverwerkers de nodige maatregelen moeten nemen om een situatie te verhelpen waarin bij een inspectie door een NCB wordt vastgesteld dat hun bankbiljettensorteermachines niet in staat zijn om de ongeschiktheid van eurobankbiljetten te detecteren zonder het tolerantieniveau van 5 % te overschrijden.

Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of, indien uit het antwoord op de eerste vraag voortvloeit dat de in artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 bedoelde minimumnormen enkel van toepassing zijn op fabrikanten van bankbiljettensorteermachines, dit artikel 6, lid 2, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 5, van dat besluit, aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een lidstaat geldverwerkers verplicht om die minimumnormen in acht te nemen wanneer zij geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten uitvoeren.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de in artikel 133 VWEU bedoelde maatregelen die nodig zijn voor het gebruik van de euro als enige munteenheid, onder het monetair beleid vallen, waarvoor de Europese Unie krachtens artikel 3, lid 1, onder c), VWEU exclusief bevoegd is. Zoals blijkt uit overweging 4 van verordening nr. 1338/2001, vormen de gemeenschappelijke regels en procedures ter bescherming van de euro tegen valsemunterij, waaronder die betreffende de controle van de geschiktheid van eurobankbiljetten en -munten, maatregelen die nodig zijn voor het gebruik van deze munteenheid.
Aangezien de Unie derhalve exclusief bevoegd is voor de echtheids- en geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten, kunnen de lidstaten geen bepalingen op dit gebied vaststellen zonder daartoe krachtens het Unierecht gemachtigd te zijn. Besluit ECB/2010/14 voorziet geenszins in een machtiging voor de lidstaten om op eigen initiatief geldverwerkers de verplichting op te leggen om bij geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten de in artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 bedoelde minimumnormen van de ECB in acht te nemen.
Het is juist dat artikel 6, lid 3, van dat besluit een NCB toestaat strengere normen vast te leggen voor een of meer denominaties of series van eurobankbiljetten. Zoals blijkt uit het gebruik van de bewoordingen „strengere normen”, is deze mogelijkheid echter beperkt tot de inhoud van de vereisten waaraan de machines moeten voldoen voor de verwerking van een of meer denominaties of series van eurobankbiljetten. Zij verleent een NCB dus geen machtiging om de personele werkingssfeer van de in artikel 6, lid 2, van dat besluit bedoelde minimumnormen van de ECB uit te breiden door geldverwerkers te verplichten ervoor te zorgen dat, in geval van geautomatiseerde controles door een  type van geteste en goedgekeurde bankbiljettensorteermachines in de zin van artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14, deze controle wordt uitgevoerd met inachtneming van die minimumnormen.
Bijgevolg moet artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 5, van dat besluit, aldus worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een lidstaat geldverwerkers verplicht om de in dat artikel 6, lid 2, bedoelde minimumnormen van de ECB na te leven wanneer zij geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten uitvoeren.

Derde en vierde vraag
Met zijn derde en vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de minimumnormen voor geautomatiseerde controles en artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 in overeenstemming zijn met het rechtszekerheidsbeginsel en met artikel 297, lid 2, VWEU, voor zover dit artikel 6, lid 2, bepaalt dat die normen op de ECB-website worden bekendgemaakt en van tijd tot tijd worden gewijzigd.
In dit verband staat vast dat het hoofdgeding een geschil tussen een NCB en een geldverwerker betreft. Uit het antwoord op de eerste vraag blijkt dat de minimumnormen voor geautomatiseerde controles niet van toepassing zijn op geldverwerkers wanneer zij geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten uitvoeren. Bijgevolg hoeven de derde en de vierde vraag niet te worden beantwoord.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
1)
Artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14 van de Europese Centrale Bank van 16 september 2010 inzake echtheids- en geschiktheidscontroles en het opnieuw in omloop brengen van eurobankbiljetten, zoals gewijzigd bij besluit ECB/2012/19 van de Europese Centrale Bank van 7 september 2012,
moet aldus worden uitgelegd dat
de in die bepaling bedoelde minimumnormen niet van toepassing zijn op geldverwerkers wanneer zij geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten uitvoeren.
Artikel 3, lid 1, en artikel 10, lid 1, van besluit ECB/2010/14, zoals gewijzigd, gelezen in samenhang met artikel 6, lid 1, van verordening (EG) nr. 1338/2001 van de Raad van 28 juni 2001 tot vaststelling van maatregelen die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de euro tegen valsemunterij, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 44/2009 van de Raad van 18 december 2008,
moeten echter aldus worden uitgelegd dat
geldverwerkers de nodige maatregelen moeten nemen om een situatie te verhelpen waarin bij een inspectie door een nationale centrale bank van een lidstaat waarvan de euro de munteenheid is, wordt vastgesteld dat hun bankbiljettensorteermachines niet in staat zijn om de ongeschiktheid van eurobankbiljetten te detecteren zonder het tolerantieniveau van 5 % te overschrijden.
2)
Artikel 6, lid 2, van besluit ECB/2010/14, zoals gewijzigd door besluit ECB/2012/19, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 5, van besluit ECB 2010/14, zoals gewijzigd,
moet aldus worden uitgelegd dat
het eraan in de weg staat dat een lidstaat geldverwerkers verplicht om de in dat artikel 6, lid 2, bedoelde minimumnormen van de Europese Centrale Bank in acht te nemen wanneer zij geautomatiseerde geschiktheidscontroles van eurobankbiljetten uitvoeren.
ondertekeningen
*
Procestaal: Litouws.