CELEX: 62018CJ0309
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Verejné obstarávanie
Smernica 2014/24/EÚ
Náklady na prácu
Automatické vylúčenie uchádzača, ktorý v ponuke samostatne neuviedol náklady na prácu
Zásada proporcionality

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (
Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65
), ako aj právnych zásad Európskej únie v oblasti verejného obstarávania.
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Lavorgna Srl a obcami Comune di Montelanico (obec Montelanico, Taliansko), Comune di Supino (obec Supino, Taliansko), Comune di Sgurgola (obec Sgurgola, Taliansko) a Comune di Trivigliano (obec Trivigliano, Taliansko), ktorého predmetom bolo zadanie verejnej zákazky spoločnosti, ktorá vo svojej cenovej ponuke opomenula samostatne uviesť náklady na prácu.
Právny rámec
Právo Únie
Odôvodnenia 40 a 98 smernice 2014/24 znejú:
„(40)
Kontrola dodržiavania ustanovení… pracovného práva by sa mala vykonávať v príslušných etapách postupu obstarávania, pri uplatňovaní všeobecných zásad upravujúcich výber účastníkov a zadávanie zákaziek, pri uplatňovaní kritérií vylúčenia a pri uplatňovaní ustanovení týkajúcich sa neobvykle nízkych ponúk. …
…
(98)
Požiadavky týkajúce sa základných pracovných podmienok, ktoré upravuje smernica 96/71/ES [Európskeho Parlamentu a Rady zo 16. decembra 1996 o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb (
Ú. v. ES L 18, 1997, s. 1
; Mim. vyd. 05/002, s. 431)], ako napríklad minimálnych mzdových taríf, by preto mali zostať na úrovni stanovenej vnútroštátnymi právnymi predpismi alebo kolektívnymi zmluvami uplatňovanými v súlade s právom Únie v kontexte uvedenej smernice.“
Článok 18 smernice 2014/24 stanovuje:
„1.   Verejní obstarávatelia zaobchádzajú s hospodárskymi subjektmi rovnako a nediskriminačne a konajú transparentným a primeraným spôsobom.
Obstarávanie sa nesmie robiť so zámerom vylúčiť ho z rozsahu pôsobnosti tejto smernice ani umelo zúžiť hospodársku súťaž. Hospodárska súťaž sa považuje za umelo zúženú, ak je návrh obstarávania vypracovaný so zámerom neprimerane zvýhodniť či znevýhodniť niektoré hospodárske subjekty.
2.   Členské štáty prijmú vhodné opatrenia s cieľom zabezpečiť, aby hospodárske subjekty pri plnení verejných zákaziek plnili uplatniteľné povinnosti v oblasti environmentálneho, sociálneho a pracovného práva ustanovené v práve Únie, vnútroštátnom práve, kolektívnych zmluvách alebo ustanoveniach medzinárodného environmentálneho, sociálneho a pracovného práva uvedených v prílohe X.“
Podľa článku 56 ods. 3 tejto smernice:
„Ak informácie alebo dokumenty, ktoré majú predložiť hospodárske subjekty, sú alebo sa zdajú byť nekompletné alebo chybné alebo ak určité dokumenty chýbajú, verejní obstarávatelia môžu, ak sa vo vnútroštátnych právnych predpisoch, ktorými sa vykonáva táto smernica, neustanovuje inak, od dotknutých hospodárskych subjektov požadovať, aby príslušné informácie alebo dokumenty predložili, doplnili, spresnili alebo skompletizovali v primeranej lehote, a to za predpokladu, že takéto žiadosti sa predložia v úplnom súlade so zásadami rovnakého zaobchádzania a transparentnosti.“
Talianske právo
Článok 83 ods. 9 legislatívneho dekrétu č. 50 – Codice dei contratti pubblici (legislatívny dekrét č. 50 týkajúci sa Kódexu verejného obstarávania) z 18. apríla 2016 (riadna príloha GURI č. 91 z 19. apríla 2016, ďalej len „Kódex verejného obstarávania“) znie takto:
„Formálne nedostatky žiadosti o účasť môžu byť napravené prostredníctvom mechanizmu odstránenia vád dokumentácie upraveného v tomto odseku. Predovšetkým v prípade chýbajúcich či neúplných údajov alebo chýbajúceho či neúplného jednotného európskeho dokumentu pre obstarávanie, uvedených v článku 85, alebo v prípade akéhokoľvek iného podstatného nedostatku týkajúceho sa týchto údajov alebo vyhlásení, s výnimkou nedostatkov týkajúcich sa technickej a cenovej ponuky, verejný obstarávateľ poskytne uchádzačovi maximálne desaťdňovú lehotu na predloženie, doplnenie alebo opravu požadovaných vyhlásení a uvedie, čo má byť ich obsahom, a ktoré osoby ich majú predložiť…“
Podľa článku 95 ods. 10 Kódexu verejného obstarávania:
„Hospodársky subjekt musí vo svojej cenovej ponuke uviesť náklady na prácu a náklady, ktoré podnik vynakladá pri plnení svojich povinností v oblasti ochrany zdravia a bezpečnosti na pracovisku, s výnimkou dodávok, ktoré si nevyžadujú montážne práce, služieb intelektuálneho charakteru a zákaziek uvedených v článku 36 ods. 2 písm. a). Pokiaľ ide o náklady na prácu, verejní obstarávatelia pred zadaním zákazky overia, či boli dodržané ustanovenia o nákladoch na prácu uvedené v článku 97 ods. 5 písm. d).“
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
Oznámením z 29. septembra 2017 obec Montelanico vyhlásila otvorené verejné obstarávanie na zadanie zákazky, ktorej hodnota prekračovala limit stanovený v článku 4 smernice 2014/24. V tomto oznámení nebola výslovne spomenutá povinnosť uchádzačov uviesť vo svojej cenovej ponuke náklady na prácu v súlade s článkom 95 ods. 10 Kódexu verejného obstarávania.
Svoje ponuky predložilo šesť uchádzačov, medzi ktorými sa nachádzajú spoločnosti Gea Srl a Lavorgna.
Po uplynutí lehoty stanovenej na predloženie ponúk hodnotiaca komisia využila mechanizmus odstránenia vád dokumentácie (
soccorso istruttorio
) upravený v článku 83 ods. 9 Kódexu verejného obstarávania a vyzvala niektorých z uchádzačov, medzi nimi aj spoločnosť Gea, aby uviedli svoje náklady na prácu.
Rozhodnutím z 22. decembra 2017 obec Montelanico zadala verejnú zákazku spoločnosti Gea.
Lavorgna, ktorej ponuka sa vo výberovom konaní umiestnila na druhom mieste, podala na vnútroštátny súd žalobu, ktorou sa najmä domáhala zrušenia tohto rozhodnutia z dôvodu, že Gea mala byť vylúčená z postupu verejného obstarávania, keďže vo svojej ponuke neuviedla náklady na prácu, a nemalo jej byť umožnené využiť mechanizmus odstránenia vád dokumentácie.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio, Taliansko) poukazuje na to, že Súdny dvor sa v rozsudku z 2. júna 2016, Pizzo (
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
) a v uznesení z 10. novembra 2016, Edra Costruzioni a Edilfac (
C‑140/16
, neuverejnené v Zbierke,
EU:C:2016:868
), vyjadril k otázke, či možno vylúčiť konkurentov z postupu verejného obstarávania z dôvodu, že opomenuli uviesť náklady týkajúce sa bezpečnosti pri práci, a či toto opomenutie môže byť následne napravené. Pri tejto príležitosti Súdny dvor zdôraznil, že pokiaľ podmienka účasti na postupe verejného obstarávania spolu so sankciou vylúčenia uchádzača nebola v zadávacích podkladoch verejného obstarávania výslovne stanovená, a pokiaľ túto podmienku možno identifikovať iba prostredníctvom výkladu vnútroštátneho práva súdmi, verejný obstarávateľ môže uchádzačovi poskytnúť dostatočnú lehotu na napravenie nedostatkov.
Vnútroštátny súd spresňuje, že pri prijatí Kódexu verejného obstarávania na účely prebratia smernice 2014/24 do talianskeho právneho poriadku vnútroštátny zákonodarca výslovne stanovil pre uchádzačov povinnosť uvádzať v cenovej ponuke svoje náklady na prácu, pričom úplne vylúčil možnosť, aby verejný obstarávateľ využíval mechanizmus odstránenia vád dokumentácie, a vyzýval uchádzačov, ktorí si túto povinnosť nesplnili, aby napravili tento nedostatok.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio) má určité pochybnosti o zlučiteľnosti dotknutej vnútroštátnej právnej úpravy vo veci samej so všeobecnými zásadami ochrany legitímnej dôvery, právnej istoty a proporcionality, a to najmä pokiaľ, ako v predmetnom spore, ktorý prejednáva, cenová ponuka neobsahujúca údaje o nákladoch na prácu bola opravená podnikom zúčastneným na verejnom obstarávaní v súlade s dokumentáciou, ktorú na tento účel pripravil verejný obstarávateľ, a pokiaľ nie je sporná otázka dodržiavania obsahu pravidiel týkajúcich sa nákladov na prácu.
Vnútroštátny súd uvádza, že uplatňovanie tejto vnútroštátnej právnej úpravy by mohlo viesť k diskriminácii vo vzťahu k podnikom usadeným v iných členských krajinách, ktoré by sa chceli zúčastniť na verejnom obstarávaní vyhlásenom talianskym správnym orgánom, keďže tieto podniky by sa nemohli spoľahnúť na správnosť formulárov, ktoré vopred pripravil verejný obstarávateľ.
Za týchto okolností Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Bránia zásady práva Európskej únie, akými sú zásada legitímnej dôvery a právnej istoty, spolu so zásadami voľného pohybu tovaru, slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb, uvedené v [Zmluve o FEÚ], a tiež zásady, ktoré z nich vyplývajú, ako rovnosť zaobchádzania, zákaz diskriminácie, vzájomné uznávanie, proporcionalita a transparentnosť, podľa smernice [2014/24], uplatňovaniu vnútroštátnej právnej úpravy, akou je talianska právna úprava vyplývajúca z [ustanovenia článku 95 ods. 10 v spojení s ustanovením článku 83 ods. 9 Kódexu verejného obstarávania], podľa ktorej skutočnosť, že v cenových ponukách predložených v rámci postupu obstarávania verejnej zákazky uchádzač opomenul samostatne uviesť náklady na prácu, vedie v každom prípade k vylúčeniu dotknutého uchádzača bez možnosti uplatnenia mechanizmu odstránenia vád dokumentácie, a to aj v prípade, ak sa povinnosť samostatne uviesť predmetné údaje neuviedla v príslušnej súťažnej dokumentácii a tiež bez ohľadu na skutočnosť, že daná ponuka z vecného hľadiska reálne zohľadňuje minimálne náklady na prácu, čo navyše dosvedčuje vyhlásenie, ktoré na tieto účely poskytol dotknutý uchádzač?“
O prejudiciálnej otázke
Svojou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či zásady právnej istoty, rovnosti zaobchádzania a transparentnosti, uvedené v smernici 2014/24, sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, akou je dotknutá právna úprava vo veci samej, podľa ktorej opomenutie samostatne uviesť náklady na prácu v cenovej ponuke predloženej uchádzačom v rámci postupu verejného obstarávania vedie k vylúčeniu tejto ponuky bez možnosti využitia mechanizmu odstránenia vád dokumentácie, a to aj v prípade, ak povinnosť samostatne uviesť tieto náklady nebola stanovená v príslušnej súťažnej dokumentácii.
V tejto súvislosti z ustálenej judikatúry Súdneho dvora na jednej strane vyplýva, že zásada rovnosti zaobchádzania prikazuje, aby všetci uchádzači mali rovnaké príležitosti pri formulovaní znenia svojich ponúk, a preto vyžaduje, aby tieto ponuky podliehali rovnakým podmienkam pre všetkých uchádzačov. Na druhej strane cieľom povinnosti transparentnosti, ktorá je priamym dôsledkom tejto zásady, je vylúčiť riziko uprednostňovania a svojvoľnosti zo strany verejného obstarávateľa. Táto povinnosť vyžaduje, aby všetky podmienky a pravidlá verejného obstarávania boli v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania alebo v súťažných podkladoch formulované jasne, presne a jednoznačne tak, aby po prvé všetci riadne informovaní a primerane obozretní uchádzači chápali ich presný význam a mohli ich vykladať rovnako, a po druhé, aby bol verejný obstarávateľ schopný skutočne overiť, či ponuky uchádzačov spĺňajú kritériá, ktorými sa riadi predmetné obstarávanie (rozsudok z 2. júna 2016, Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, bod
a citovaná judikatúra).
Vzhľadom na tieto úvahy Súdny dvor rozhodol, že zásada rovnosti zaobchádzania a povinnosť transparentnosti sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia vylúčeniu hospodárskeho subjektu z postupu verejného obstarávania z dôvodu, že si nesplnil povinnosť, ktorá, hoci výslovne nevyplýva zo zadávacích podkladov tohto obstarávania ani z platného vnútroštátneho zákona, vyplýva z výkladu tohto zákona a týchto podkladov, ako aj z doplnenia ich normatívneho obsahu zo strany vnútroštátnych orgánov alebo vnútroštátnych správnych súdov (rozsudok z 2. júna 2016, Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, bod
; pozri v tomto zmysle uznesenie z 10. novembra 2016, Spinosa Costruzioni Generali a Melfi,
C‑162/16
, neuverejnené,
EU:C:2016:870
, bod
).
Naproti tomu tie isté princípy nemôžu v zásade zabrániť vylúčeniu hospodárskeho subjektu z postupu verejného obstarávania v dôsledku porušenia jeho povinnosti, s ktorým sa podľa zadávacích podkladov tohto obstarávania alebo podľa platných ustanovení vnútroštátneho práva výslovne spája sankcia vylúčenia.
Táto úvaha platí o to viac, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora v prípade, ak v dokumentácii o verejnom obstarávaní boli jasne stanovené povinnosti pod hrozbou vylúčenia, verejný obstarávateľ neumožní vykonať akékoľvek nápravy prípadov nesplnenia uvedených povinností (pozri analogicky rozsudky zo 6. novembra 2014, Cartiera dell’Adda,
C‑42/13
,
EU:C:2014:2345
, body
a
; z 2. júna 2016, Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, bod
, ako aj z 10. novembra 2016, Ciclat,
C‑199/15
,
EU:C:2016:853
, bod
).
V tejto súvislosti treba doplniť, že článok 56 ods. 3 smernice 2014/24 dovoľuje členským štátom, aby obmedzili prípady, v ktorých verejní obstarávatelia môžu od dotknutých hospodárskych subjektov požadovať, aby predložili, doplnili, spresnili alebo skompletizovali údajne nekompletné informácie alebo dokumenty v primeranej lehote.
Napokon v súlade so zásadou proporcionality, ktorá je všeobecnou zásadou práva Únie, platí, že vnútroštátna právna úprava týkajúca sa postupov verejného obstarávania, ktorej cieľom je zabezpečiť rovnaké zaobchádzanie s uchádzačmi, nesmie ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. februára 2018, Lloyd’s of London,
C‑144/17
,
EU:C:2018:78
, bod
a citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci z informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom vyplýva, že povinnosť, uložená pod hrozbou vylúčenia, samostatne uviesť náklady na prácu jasne vyplýva zo znenia ustanovenia článku 95 ods. 10 Kódexu verejného obstarávania v spojení s ustanovením článku 83 ods. 9 tohto kódexu v znení platnom v čase uverejnenia predmetného oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania. Na základe článku 56 ods. 3 smernice 2014/24 sa taliansky zákonodarca rozhodol v článku 83 ods. 9 uvedeného kódexu vylúčiť z využívania mechanizmu odstránenia vád dokumentácie najmä prípad, kedy sa chýbajúce informácie týkajú nákladov na prácu.
Okrem toho, aj keď vnútroštátny súd zdôrazňuje, že predmetné oznámenie o vyhlásení verejného obstarávania výslovne nespomínalo povinnosť potenciálnych uchádzačov uviesť v ich cenovej ponuke náklady na prácu, stanovenú v článku 95 ods. 10 Kódexu verejného obstarávania, z informácií v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyplýva, že v tomto oznámení bolo uvedené, že „na situácie, ktoré nie sú výslovne upravené v uvedenom oznámení, v dokumentoch alebo v súťažných podkladoch verejného obstarávania sa uplatnia pravidlá [Kódexu verejného obstarávania]“.
Z toho vyplýva, že všetci riadne informovaní a primerane obozretní uchádzači sa v zásade mohli oboznámiť s príslušnými pravidlami uplatniteľnými na predmetný postup verejného obstarávania, vrátane povinnosti uviesť vo svojej cenovej ponuke náklady na prácu.
Za týchto okolností zásady rovnosti zaobchádzania a transparentnosti nebránia vnútroštátnej právnej úprave, akou je dotknutá právna úprava vo veci samej, podľa ktorej neuvedenie nákladov na prácu vedie k vylúčeniu dotknutého uchádzača bez možnosti využitia mechanizmu odstránenia vád dokumentácie, a to aj v prípade, ak v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania nebola výslovne spomenutá zákonná povinnosť uvedenia týchto informácií.
Z písomných pripomienok, ktoré Súdnemu dvoru predložila Gea, jednako vyplýva, že pripravený formulár, ktorý uchádzači v predmetnom verejnom obstarávaní boli povinní použiť, im fyzicky neumožňoval oddelene uviesť náklady na prácu. Navyše súťažné podklady týkajúce sa tohto verejného obstarávania stanovovali, že uchádzači nemôžu predložiť dokument, ktorý si verejný obstarávateľ konkrétne nevyžiadal.
Vnútroštátnemu súdu, ktorý má jediný právomoc rozhodovať o skutkových okolnostiach sporu vo veci samej a o dokumentácii dotknutého verejného obstarávania, prináleží overiť, či bolo skutočne fyzicky nemožné, aby uchádzači uviedli náklady na prácu v súlade s článkom 95 ods. 10 Kódexu verejného obstarávania, a posúdiť, či preto táto dokumentácia napriek výslovnému odkazu na jasné ustanovenia tohto kódexu vyvolala nedorozumenia u uchádzačov.
V prípade, že by tento súd dospel k záveru, že to tak skutočne bolo, je potrebné ešte dodať, že v takom prípade so zreteľom na zásady právnej istoty, transparentnosti a proporcionality, môže verejný obstarávateľ poskytnúť takémuto uchádzačovi možnosť napraviť situáciu a splniť povinnosti stanovené vnútroštátnymi právnymi predpismi v danej oblasti v lehote stanovenej verejným obstarávateľom (pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. júna 2016, Pizzo,
C‑27/15
,
EU:C:2016:404
, bod
, ako aj uznesenie z 10. novembra 2016, Spinosa Costruzioni Generali a Melfi,
C‑162/16
, neuverejnené,
EU:C:2016:870
, bod
).
Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy treba na prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že zásady právnej istoty, rovnosti zaobchádzania a transparentnosti, tak ako sú uvedené v smernici 2014/24, sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, akou je dotknutá právna úprava vo veci samej, podľa ktorej opomenutie samostatne uviesť náklady na prácu v cenovej ponuke predloženej v rámci postupu verejného obstarávania vedie k vylúčeniu tejto ponuky bez možnosti využitia mechanizmu odstránenia vád dokumentácie, a to aj v prípade, ak povinnosť samostatne uviesť tieto náklady nebola stanovená v príslušnej súťažnej dokumentácii, pokiaľ táto podmienka a táto možnosť vylúčenia sú jasne stanovené vo vnútroštátnej právnej úprave v oblasti verejného obstarávania, na ktorú sa v tejto dokumentácii výslovne odkazuje. Pokiaľ však ustanovenia súťažnej dokumentácie neumožňujú uchádzačom uviesť tieto náklady vo svojich cenových ponukách, zásady transparentnosti a proporcionality sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia tomu, aby uchádzačom bolo umožnené napraviť svoju situáciu a splniť povinnosti stanovené vnútroštátnymi právnymi predpismi v danej oblasti v lehote stanovenej verejným obstarávateľom.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (deviata komora) rozhodol takto:

Zásady právnej istoty, rovnosti zaobchádzania a transparentnosti, tak ako sú uvedené v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES, sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, akou je dotknutá právna úprava vo veci samej, podľa ktorej opomenutie samostatne uviesť náklady na prácu v cenovej ponuke predloženej v rámci postupu verejného obstarávania vedie k vylúčeniu tejto ponuky bez možnosti využitia mechanizmu odstránenia vád dokumentácie, a to aj v prípade, ak povinnosť samostatne uviesť tieto náklady nebola stanovená v príslušnej súťažnej dokumentácii, pokiaľ táto podmienka a táto možnosť vylúčenia sú jasne stanovené vo vnútroštátnej právnej úprave v oblasti verejného obstarávania, na ktorú sa v tejto dokumentácii výslovne odkazuje. Pokiaľ však ustanovenia súťažnej dokumentácie neumožňujú uchádzačom uviesť tieto náklady vo svojich cenových ponukách, zásady transparentnosti a proporcionality sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia tomu, aby uchádzačom bolo umožnené napraviť svoju situáciu a splniť povinnosti stanovené vnútroštátnymi právnymi predpismi v danej oblasti v lehote stanovenej verejným obstarávateľom.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.