CELEX: 62017CJ0487
Begäran om förhandsavgörande
Miljö
Direktiv 2008/98/EG och beslut 2000/532/EG
Avfall
Klassificering som farligt avfall
Avfall som kan klassificeras enligt koder för såväl farligt som icke-farligt avfall

Begäran om förhandsavgörande i respektive mål avser tolkningen av artikel 4.2 och bilaga III till Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (
EUT L 312, 2008, s. 3
), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 1357/2014 av den 18 december 2014 (
EUT L 365, 2014, s. 89
, och rättelse i
EUT L 42, 2017, s. 43
) (nedan kallat direktiv 2008/98), och av punkt 2 i bilagan, med rubriken ”bedömning och klassificering”, till kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall (
EGT L 226, 2000, s. 3
), i dess lydelse enligt kommissionens beslut 2014/955/EU av den 18 december 2014 (
EUT L 370, 2014, s. 44
) (nedan kallat beslut 2000/532).
Respektive begäran har framställts i brottmål som inletts mot Alfonso Verlezza, Riccardo Traversa, Irene Cocco, Francesco Rando, Carmelina Scaglione, Francesco Rizzi, Antonio Giuliano och Enrico Giuliano, Refecta Srl, E. Giovi Srl, Vetreco Srl, SE.IN Srl (mål C‑487/17), Carmelina Scaglione (mål C‑488/17) och MAD Srl (mål C‑489/17) för bland annat olaglig handel med avfall.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
I skäl 14 i direktiv 2008/98 anges följande:
”Klassificeringen av avfall som farligt avfall bör bland annat grundas på gemenskapslagstiftningen om kemikalier, framför allt klassificeringen av beredningar som farliga, inbegripet de gränsvärden för koncentration som används för detta. Farligt avfall bör regleras enligt strikta specifikationer för att i möjligaste mån undvika eller begränsa möjliga negativa effekter på miljön och människors hälsa till följd av olämplig hantering. Det är vidare nödvändigt att behålla det system genom vilket avfall och farligt avfall har klassificerats i enlighet med den förteckning över avfall som senast upprättades genom [beslut 2000/532] för att uppmuntra till en harmoniserad klassificering av avfallstyper och säkerställa att fastställandet av vad som är farligt avfall sker på ett harmoniserat sätt i gemenskapen.”
Artikel 3 i direktiv 2008/98 innehåller följande definitioner:
”1.
avfall
: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med,
2.
farligt avfall
: avfall med minst en av de farliga egenskaper som förtecknas i bilaga III,
…
6.
avfallsinnehavare
: avfallsproducenten eller den fysiska eller juridiska person som är i besittning av avfallet,
7.
handlare
: företag som fungerar som huvudman för att köpa och därefter sälja avfall, inbegripet handlare som inte kommer i fysisk besittning av avfallet,
8.
mäklare
: företag som ombesörjer återvinning eller bortskaffande av avfall på andras vägnar, inbegripet mäklare som inte kommer i fysisk besittning av avfallet,
9.
avfallshantering
: insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall, inklusive kontroll av sådan verksamhet och efterbehandling av platser för bortskaffande av avfall, inklusive åtgärder som handlaren eller mäklaren vidtar,
10.
insamling
: uppsamling av avfall, inbegripet försortering och inledande lagring av avfall för vidare transport till en avfallshanteringsanläggning,
…”
I artikel 4.2 tredje stycket i detta direktiv föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska ta hänsyn till de allmänna miljöskyddsprinciperna om försiktighet och hållbarhet, teknisk genomförbarhet och ekonomisk livskraft, skydd av resurser samt den allmänna påverkan på miljön, människors hälsa, ekonomi och samhälle i enlighet med artiklarna 1 och 13.”
I artikel 7 i direktivet, som har rubriken ”Förteckning över avfall”, föreskrivs följande:
”1.   De åtgärder som avser att ändra icke väsentliga delar av detta direktiv beträffande uppdatering av den i beslut 2000/532/EG fastställda förteckningen över avfall ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 39.2. Förteckningen ska omfatta farligt avfall och hänsyn ska tas till avfallets ursprung och sammansättning samt i förekommande fall till gränsvärden för koncentration av farliga ämnen. Förteckningen över avfall är bindande när det gäller fastställande av avfall som ska anses utgöra farligt avfall. Att ett ämne eller föremål ingår i förteckningen innebär inte att det under alla förhållanden är avfall. Ett ämne eller föremål ska endast betraktas som avfall när definitionen i artikel 3.1 är uppfylld.
2.   En medlemsstat får betrakta avfall som farligt avfall om det, trots att det inte tas upp som farligt i förteckningen över avfall, har minst en av de egenskaper som anges i bilaga III. Medlemsstaten ska utan dröjsmål anmäla sådana fall till kommissionen. Medlemsstaten ska förteckna dem i den rapport som avses i artikel 37.1 och förse kommissionen med all relevant information. På grundval av de inkomna anmälningarna ska förteckningen ses över för beslut om en justering av denna.
3.   Om en medlemsstat kan styrka att en viss typ av avfall som är upptaget i förteckningen som farligt avfall inte uppvisar någon av de egenskaper som anges i bilaga III, får den betrakta detta avfall som icke-farligt avfall. Medlemsstaten ska utan dröjsmål anmäla sådana fall till kommissionen och förse kommissionen med nödvändiga bestyrkanden. På grundval av de inkomna anmälningarna ska förteckningen ses över för beslut om en justering av denna.
4.   Farligt avfall får inte omklassificeras som icke-farligt avfall till följd av utspädning eller uppblandning av avfallet i syfte att minska de ursprungliga koncentrationerna av farliga ämnen till en nivå som understiger de tröskelnivåer som innebär att ett avfall betecknas som farligt.
…
6.   Medlemsstaterna får betrakta avfall som icke-farligt avfall i enlighet med den förteckning över avfall som avses i punkt 1.
…”
I bilaga III till direktiv 2008/98 förtecknas egenskaper som gör att avfall klassificeras som farligt avfall. Vad gäller ”testmetoder” anges i bilagan följande:
”De metoder som ska användas beskrivs i kommissionens förordning (EG) nr 440/2008 [av den 30 maj 2008 om testmetoder enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) (
EUT L 142, 2008, s. 1
)] och i andra relevanta [noter från standardiseringskommittén (CEN-noter)] eller andra internationellt erkända testmetoder och riktlinjer.”
I bilagan, med rubriken ”Bedömning och klassificering”, till beslut 2000/532 anges följande:
”1. Bedömning av avfallets farliga egenskaper
Vid bedömningen av de farliga egenskaperna hos avfall gäller de kriterier som fastställs i bilaga III till direktiv 2008/98/EG. För de farliga egenskaperna HP 4, HP 6 och HP 8 ska de gränsvärden för beaktande för enskilda ämnen som anges i bilaga III till direktiv 2008/98/EG tillämpas. Om mängden av ett ämne som finns i avfall är lägre än gränsvärdet för beaktande för det enskilda ämnet ska det inte tas med vid beräkningen av ett tröskelvärde. Om en farlig egenskap hos avfall har bedömts i ett test och genom att använda koncentrationerna av farliga ämnen enligt bilaga III till direktiv 2008/98/EG ska testresultaten gälla.
2. Klassificering av avfall som farligt
Avfall som har markerats med en asterisk (*) i förteckningen över avfall ska betraktas som farligt avfall i enlighet med direktiv 2008/98/EG, om inte artikel 20 i det direktivet är tillämplig.
För sådant avfall som kan betecknas som farligt och icke-farligt avfall ska följande gälla:
–
En ingång i den harmoniserade förteckningen över avfall, klassificerat som farligt, med en specifik eller allmän hänvisning till ”farliga ämnen”, är endast tillämplig för avfall när avfallet innehåller relevanta farliga ämnen som ger upphov till att avfallet uppvisar en eller flera av de farliga egenskaperna HP 1 till HP 8 och/eller HP 10 till HP 15 såsom de anges i bilaga III till direktiv 2008/98/EG. Bedömningen av den farliga egenskapen HP 9 (smittfarligt) ska ske enligt tillämplig lagstiftning eller referensdokument i medlemsstaterna.
–
En farlig egenskap kan bedömas med hjälp av koncentrationen av ämnen i avfallet som anges i bilaga III till direktiv [2008/98] eller, om inget annat anges i förordning (EG) nr 1272/2008, genom ett test i enlighet med förordning … nr 440/2008 eller andra internationellt erkända testmetoder och riktlinjer, med beaktande av artikel 7 i förordning (EG) nr 1272/2008 när det gäller försök på djur och människor.
…”
I skäl 2 i direktiv 1357/2014 anges följande:
”I direktiv 2008/98/EG anges att klassificeringen av avfall som farligt bland annat bör grundas på unionslagstiftningen om kemikalier, framför allt klassificeringen av beredningar som farliga, inbegripet de gränsvärden för koncentration som används för detta. Det är vidare nödvändigt att behålla det system genom vilket avfall och farligt avfall har klassificerats i enlighet med den förteckning över avfall som senast upprättades genom … beslut 2000/532 … för att uppmuntra till en harmoniserad klassificering av avfallstyper och säkerställa att fastställandet av vad som är farligt avfall sker på ett harmoniserat sätt i unionen.”
Italiensk rätt
Den hänskjutande domstolen har uppgett att de grundläggande bestämmelserna om avfall för närvarande återfinns i lagstiftningsdekret nr 152 av den 3 april 2006 (ordinarie tillägg till GURI nr 88 av den 14 april 2006, nedan kallat lagstiftningsdekret nr 152/2006). Artikel 184, i synnerhet, reglerar klassificeringen av avfall genom att skilja på kommunalt avfall och specialavfall, vilket avfall i sin tur delas in i farligt och icke-farligt avfall beroende på hur farligt det är. Denna artikel 184 har ändrats flera gånger.
I artikel 184.4, i dess ursprungliga lydelse, föreskrevs att det i ett interministeriellt dekret skulle upprättas en förteckning över avfall i enlighet med olika unionsbestämmelser och bland annat beslut 2000/532 och det angavs uttryckligen att bestämmelserna i miljö- och naturskyddsministerns direktiv av den 9 april 2002, i bilaga D till lagstiftningsdekret nr 152/2006, skulle fortsätta att tillämpas fram till dess att dekretet hade antagits. I artikeln klassificerades dessutom annat avfall än hushållsavfall, som genom att ha markerats med en asterisk uttryckligen ska klassificeras som farligt, som farligt avfall i förteckningen i denna bilaga D.
Lag nr 116 av den 11 augusti 2014 (ordinarie tillägg till GURI nr 192 av den 20 augusti 2014, nedan kallad lag nr 116/2014), som med ändringar har omvandlat lagdekret nr 91 av den 24 juni 2014 till lag, ändrade ingressen i bilaga D till lagstiftningsdekret nr 152/2006 genom att införa följande bestämmelser:
”1. Avfallsproducenten ska klassificera avfallet enligt tillämplig EAK-kod [kod baserad på Europeiska avfallskatalogen], enligt bestämmelserna i beslut [2000/532].
2. Om ett avfall klassificeras enligt en EAK-kod såsom ”absolut farligt”, är det farligt utan vidare bedömning. Avfallets farliga egenskaper, vilka definieras under H 1–H 15, ska fastställas i syfte att kunna hantera avfallet.
3. Om ett avfall klassificeras enligt en EAK-kod såsom ”absolut icke-farligt”, är det icke-farligt utan vidare bedömning.
4. Om ett avfall klassificeras enligt speglade poster, där den ena betecknar farligt avfall och den andra icke-farligt avfall, ska avfallets farliga egenskaper fastställas för att avgöra om det är farligt eller icke-farligt. För att fastställa ett avfalls farliga egenskaper ska följande undersökningar genomföras: a) fastställande av vilka föreningar som förekommer i avfallet med hjälp av informationsdatabladet från avfallsproducenten, kunskap om den kemiska processen, provtagning och analys av avfallet; b) fastställande av vilka faror som är förknippade med dessa föreningar enligt unionsrättsliga bestämmelser om märkning av farliga ämnen och preparat, unionsrättsliga och internationella informationskällor, säkerhetsdatabladet för de produkter som avfallet härstammar från; c) fastställande av huruvida koncentrationerna av de föreningar som förekommer i avfallet medför att avfallet uppvisar farliga egenskaper genom en jämförelse mellan de koncentrationsnivåer som har uppmätts vid kemisk analys och gränsvärdet för specifika riskfraser för beståndsdelarna, eller genom provtagning för att undersöka om avfallet uppvisar vissa farliga egenskaper.
5. Om kemiska analyser inte medger att de specifika beståndsdelarna i ett avfall kan spåras, och om de specifika föreningar som avfallet består av inte är kända, ska enligt försiktighetsprincipen, vid identifieringen av avfallets farliga egenskaper, de farligaste föreningarna beaktas.
6. Om de ämnen som förekommer i ett avfall inte är kända eller inte kan fastställas enligt de metoder som avses i föregående punkter, eller om de farliga egenskaperna inte kan fastställas, ska avfallet klassificeras som farligt.
7. Klassificeringen ska alltid ske innan avfallet lämnar den plats där det har producerats.”
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Respektive begäran om förhandsavgörande har framställts i tre brottmål som inletts mot ett trettiotal personer som står åtalade för brott i samband med hanteringen av farligt avfall.
Det framgår av besluten om hänskjutande att de åtalade personerna, i egenskap av driftansvariga för deponier, företag som samlar in avfall, företag som producerar avfall och företag som utför kemiska analyser av avfall misstänks för att, i strid med artikel 260 i lagstiftningsdekret nr 152/2006, ha idkat olaglig handel med avfall. De anklagas för att, i fråga om avfall som skulle kunna klassificeras enligt koder för såväl farligt som icke-farligt avfall (nedan kallade speglade poster), ha behandlat detta avfall som icke-farligt avfall. De påstås, på grundval av ofullständiga och partiella kemiska analyser, ha klassificerat avfallet enligt koder för icke-farligt avfall och för att därefter ha behandlat det på deponier för icke-farligt avfall.
Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma (undersökningsdomaren vid domstolen i Rom, Italien) meddelade en rad beslagsbeslut mot de deponier där det aktuella avfallet hade behandlats samt belade tillgångar tillhörande ägarna av dessa deponier med kvarstad och utsåg, i det sammanhanget, en förvaltare för nämnda deponier, uppsamlingsställen och avfallsproduktionsanläggningar för en tid av sex månader.
Dessa beslut överklagades, av flera personer, till Tribunale di Roma (domstolen i Rom) som genom tre olika beslut upphävde dem.
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma (allmän åklagare vid domstolen i Rom, Italien) överklagade vart och ett av dessa beslut till Corte suprema di Cassazione (Högsta domstolen, Italien).
Den hänskjutande domstolen anser att de nationella målen avser vilka kriterier som ska tillämpas vid bedömningen av de farliga beståndsdelarna hos avfall som kan tilldelas speglade poster. Den hänskjutande domstolen har härvidlag preciserat att fastställandet av nämnda kriterier har varit av intresse i nationell rättspraxis och doktrin under de senaste tio åren och att två olika lösningar har valts som rör tolkningen av relevanta bestämmelser i såväl nationell rätt som unionsrätten.
Enligt den så kallade ”säkerhetstesen” eller ”tesen om förmodad farlighet” som bygger på försiktighetsprincipen är avfallsinnehavaren, när avfallet i fråga kan tilldelas speglade poster, skyldig att vederlägga presumtionen att avfallet är farligt och måste därför genomföra analyser för att kontrollera att avfallet inte innehåller några farliga ämnen.
Enligt den så kallade ”sannolikhetstesen” som bygger på principen om hållbar utveckling och som stödjer sig på punkt 2 i den italienska versionen av bilagan, med rubriken ”Bedömning och klassificering”, till beslut 2000/532, har innehavare av avfall som kan tilldelas speglade poster ett utrymme för skönsmässig bedömning när de preliminärt fastställer farligheten med hjälp av lämpliga provtagningar. Innehavaren av sådant avfall kan på så sätt begränsa sin provtagning till ämnen som, med stor sannolikhet, kan finnas i de produkter från vilka den aktuella avfallsproduktionen härrör.
Mot denna bakgrund beslutade Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) att vilandeförklara målen och ställa följande frågor, vilka är identiska i målen C‑487/17–C‑489/17, till EU-domstolen:
”1.
Ska bilagan till beslut [2000/532] och [bilaga III till direktiv 2008/98] i fråga om klassificering av avfall med speglade poster tolkas så, att avfallsproducenten, när avfallets sammansättning inte är känd, ska genomföra förhandskarakterisering och i så fall inom vilka gränser?
2.
Ska farliga ämnen spåras enligt enhetliga och fastställda metoder?
3.
Ska uppspårningen av farliga ämnen bygga på en noggrann och representativ undersökning som beaktar avfallets sammansättning, om den redan är känd eller identifieras i samband med karakterisering, eller kan farliga ämnen spåras enligt sannolikhetskriterier, det vill säga med utgångspunkt i de ämnen som rimligen kan förekomma i avfallet?
4.
Om det råder tveksamhet eller om det inte med säkerhet går att fastställa huruvida avfallet innehåller farliga ämnen, ska då avfallet under alla omständigheter i enlighet med försiktighetsprincipen klassificeras och behandlas som farligt avfall?”
Domstolens ordförande har genom beslut av den 7 september 2017 förenat målen C‑487/17–C‑489/17 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning
Francesco Rando, Vetreco och Procuratore generale della Repubblica presso la Corte suprema di cassazione (riksåklagare vid Högsta domstolen, Italien) anser att begäran om förhandsavgörande i respektive mål inte kan prövas och därför ska avvisas.
Enligt Francesco Rando saknar tolkningsfrågorna relevans eftersom de grundar sig på en tillämpning av lag nr 116/2014. Bestämmelserna däri utgör emellertid ”tekniska föreskrifter” som borde ha föranmälts till kommissionen. Eftersom lagen i fråga inte har varit föremål för någon sådan anmälan är den inte tillämplig på enskilda.
Vetreco har gjort gällande att tolkningsfrågorna inte är nödvändiga för att avgöra de nationella målen, eftersom kriterierna för att avfall ska kunna tilldelas speglade poster har identifierats i italiensk rättspraxis. Den hänskjutande domstolen kan därför nöja sig med att bedöma de faktiska omständigheterna och tillämpa sin praxis, utan att tillfråga EU-domstolen.
Riksåklagaren vid Högsta domstolen har, för det första, gjort gällande att det av de ställda frågorna inte framgår exakt vilka unionsbestämmelser som ska tolkas, eftersom endast den första av dessa frågor innehåller en allmän hänvisning till beslut 2000/532 och direktiv 2008/98. Inte heller uppfyller de kravet på att vara tillräckliga i sig, eftersom de inte är begripliga i sig. Besluten om hänskjutande ger slutligen ingen förklaring vad gäller den påstått olagliga klassificeringen under åren 2013–2015 och den hänskjutande domstolen har inte angett någon logisk och väl underbyggd förklaring till kopplingen mellan å ena sidan den enda tolkningssvårighet som det hänvisas till i skälen i dessa beslut, avseende orden ”lämplig” och ”relevanta” i punkt 2 i bilagan med rubriken ”Bedömning och klassificering” till beslut 2000/532, och å andra sidan de tolkningsfrågor som avser omständigheter som inte berörs i dessa skäl.
Det ska i det avseendet påpekas att det framgår av fast rättspraxis att det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF, utgör ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna. Härav följer att det uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken tvisten har anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställts till domstolen (se, bland annat, dom av den 17 juli 1997, Leur‑Bloem,
C‑28/95
,
EU:C:1997:369
, punkt
, och dom av den 7 juli 2011, Agafiței m.fl.,
C‑310/10
,
EU:C:2011:467
, punkt
).
EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av en unionsbestämmelse (se, bland annat, dom av den 17 juli 1997, Leur-Bloem,
C‑28/95
,
EU:C:1997:369
, punkt
, och dom av den 7 juli 2011, Agafiței m.fl.,
C‑310/10
,
EU:C:2011:467
, punkt
).
En tolkningsfråga som har hänskjutits av en nationell domstol kan emellertid avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se, bland annat, dom av den 11 juli 2006, Chacón Navas,
C‑13/05
,
EU:C:2006:456
, punkt
, dom av den 7 juli 2011, Agafiței m.fl.,
C‑310/10
,
EU:C:2011:467
, punkt
, och dom av den 2 mars 2017, Pérez Retamero,
C‑97/16
,
EU:C:2017:158
, punkt
).
Det ska i förevarande fall först och främst konstateras att redogörelsen för de faktiska och rättsliga omständigheterna i besluten om hänskjutande, som visserligen är kortfattad, uppfyller kraven i artikel 94 i domstolens rättegångsregler och möjliggör därmed för den sistnämnda att förstå såväl de faktiska omständigheterna som den rättsliga ramen inom vilken de nationella målen har uppkommit.
Den hänskjutande domstolen har vidare, såsom framgår av punkterna 18–20 ovan, angett skälen till varför den vill ha hjälp med tolkningen av de unionsbestämmelser som tolkningsfrågorna avser.
Domstolen påpekar slutligen att det i artikel 10 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (
EGT L 204, 1998, s. 37
), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998 (
EGT L 217, 1998, s. 18
), föreskrivs att medlemsstaterna inte är skyldiga att vare sig anmäla utkast till tekniska föreskrifter till kommissionen eller upplysa kommissionen om när de har fullgjort sina skyldigheter enligt unionsdirektiv.
Det är i förevarande fall ostridigt att Republiken Italien, genom att anta bestämmelserna i lag nr 116/2014, fullgjorde sina skyldigheter enligt direktiv om klassificering av avfall, bland annat direktiv 2008/98. Därför, och under förutsättning att lag nr 116/2014 omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 98/34, utgör inte det faktum att medlemsstaten inte har anmält dessa bestämmelser ett sådant väsentligt förfarandefel som innebär att de tekniska föreskrifterna i fråga inte skulle bli tillämpliga på enskilda. Denna underlåtenhet påverkar inte möjligheten att tillämpa dem gentemot enskilda och har således inte i sig någon betydelse för möjligheten att ta upp tolkningsfrågorna till prövning.
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att tolkningsfrågorna innehåller de uppgifter om faktiska och rättsliga omständigheter som är nödvändiga för att domstolen ska kunna lämna ett användbart svar till den hänskjutande domstolen.
Av det anförda följer att begäran om förhandsavgörande i respektive mål kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
Den första, den andra och den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt de tre första frågorna, vilka bör prövas tillsammans, för att få klarhet i om bilaga III till direktiv 2008/98 och bilagan till beslut 2000/532 ska tolkas så, att innehavare av avfall som kan tilldelas speglade poster, men vars sammansättning inte är omedelbart känd, ska vid denna klassificering fastställa sammansättningen och ta reda på om avfallet innehåller ett eller flera farliga ämnen, för att avgöra om avfallet uppvisar farliga egenskaper och, om så är fallet, till vilken bestämningsgrad och enligt vilka metoder.
Det ska inledningsvis påpekas att, under förutsättning att det avfall som är i fråga i det nationella målet, vilket uppkommit till följd av mekanisk behandling av hushållsavfall, kan tilldelas speglade poster, har den hänskjutande domstolen tydligt begränsat föremålet för sina tolkningsfrågor på ett sätt som innebär att EU-domstolen, i motsats till vad vissa parter i det nationella målet har gjort gällande, inte behöver uttala sig om huruvida den hänskjutande domstolens kvalificering är korrekt eller inte.
Enligt artikel 3 punkt 2 i direktiv 2008/98 ska med farligt avfall förstås avfall med minst en av de farliga egenskaper som förtecknas i bilaga III till detta direktiv. Såsom generaladvokaten har anfört i punkt 33 i förslaget till avgörande är avfallhanteringen enligt detta direktiv underkastad vissa specifika krav vad gäller spårbarhet, förpackning och märkning, förbud mot att blanda det med annat farligt avfall eller annat avfall eller andra ämnen eller material. Farligt avfall får dessutom bara hanteras vid särskilt utformade anläggningar som har erhållit särskilt tillstånd.
Det framgår av artikel 7.1 i direktiv 2008/98 att, vid bedömningen av huruvida avfall ingår i förteckningen över avfall i beslut 2000/532, vilken är bindande när det gäller fastställande av avfall som ska anses utgöra farligt avfall, ska hänsyn tas till ”avfallets ursprung och sammansättning samt i förekommande fall till gränsvärden för koncentration av farliga ämnen”, då de sistnämnda möjliggör för en kontroll av huruvida avfallet uppvisar någon av de farliga egenskaper som anges i bilaga III till detta direktiv.
När sammansättningen av avfall som skulle kunna tilldelas speglade poster inte är omedelbart känd ankommer det på avfallsinnehavaren att, såsom ansvarig för hanteringen av det, samla in uppgifter som möjliggör för denne att få tillräcklig kännedom om dess sammansättning och på så sätt klassificera det enligt tillämplig kod.
En innehavare av sådant avfall som inte inhämtar dessa uppgifter riskerar att åsidosätta sina skyldigheter i egenskap av ansvarig för hanteringen av avfallet om det senare uppdagas att avfallet har hanterats som icke-farligt trots att det uppvisade en eller flera av de farliga egenskaper som anges i bilaga III till direktiv 2008/98.
Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 52 i förslaget till avgörande ska det även erinras om att innehavaren kan använda olika metoder för att inhämta nödvändiga uppgifter om avfallets sammansättning och därigenom ta reda på om det innehåller farliga ämnen och uppvisar en eller flera av de farliga egenskaper som anges i bilaga III till direktiv 2008/98.
Förutom de metoder som anges under rubriken ”Testmetoder” i nämnda bilaga kan avfallsinnehavaren bland annat hänvisa till följande:
–
Information om den ”avfallsgenererande” tillverkningsprocessen/kemin och intermediärer och insatsämnen i denna hantering eller dessa processer, inklusive expertbedömningar.
–
Information från den ursprungliga tillverkaren av ämnet eller föremålet innan det blev avfall, vilken kan finnas på säkerhetsdatablad, produktmärkning eller produktblad.
–
Databaser om avfallsanalyser som finns tillgängliga på medlemsstatsnivå.
–
Provtagning och kemisk analys av avfallet.
Vad beträffar testerna och de kemiska analyserna, ska det, precis som generaladvokaten gjort i punkt 69 i förslaget till avgörande, påpekas att dessa metoder måste ge garantier för att de är effektiva och representativa.
Det bör uppmärksammas att den kemiska analysen av avfall visserligen måste leda till att innehavaren av avfallet får tillräcklig kännedom om sammansättningen av detta avfall för att kontrollera om det uppvisar en eller flera av de farliga egenskaper som står förtecknade i bilaga III till direktiv 2008/98. Emellertid finns det ingen bestämmelse i den aktuella EU-lagstiftningen som kan tolkas på så sätt, att föremålet för denna analys skulle bestå i att kontrollera att avfallet i fråga är helt fritt från farliga ämnen, i den meningen att avfallsinnehavaren skulle vara skyldig att vederlägga en presumtion om att avfallet är farligt.
Det ska nämligen påpekas att det, för det första, vad gäller skyldigheterna enligt artikel 4 i direktiv 2008/98, klart framgår av artikel 4.2 att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att främja de alternativ som ger bäst resultat för miljön som helhet när de tillämpar avfallshierarkin i detta direktiv (dom av den 15 oktober 2014, kommissionen/Italien,
C‑323/13
, ej publicerad,
EU:C:2014:2290
, punkt
). På så sätt föreskrivs i nämnda artikel att medlemsstaterna ska beakta de tekniska möjligheterna och den ekonomiska hållbarheten, vilket innebär att bestämmelserna i detta direkt inte kan tolkas så att de ålägger en avfallsinnehavare orimliga skyldigheter, ur vare sig ett tekniskt eller ekonomiskt perspektiv, när det gäller hanteringen av avfall. Dessutom framgår det av punkt 2 första strecksatsen i bilagan, med rubriken ”Bedömning och klassificering”, till beslut 2000/532 att klassificeringen av avfall som kan tilldelas speglade poster som ”farligt avfall” endast är tillämplig när avfallet innehåller farliga ämnen som gör att avfallet uppvisar en eller flera av de farliga egenskaper som förtecknas i bilaga III till direktiv 2008/98. Härav följer att avfallsinnehavaren, som visserligen inte är skyldig att kontrollera att avfallet i fråga är helt fritt från farliga ämnen, trots allt är skyldig att spåra de ämnen som det sannolikt innehåller och har således inget utrymme för skönsmässig bedömning i det avseendet.
Såsom parterna i de nationella målen påpekat under förhandlingen bekräftas denna tolkning numera av kommissionens tillkännagivande av den 9 april 2018 om teknisk vägledning om klassificering av avfall (
EUT C 124, 2018. s. 1
). Eftersom detta tillkännagivande är av senare datum än omständigheterna i det nationella målet anser domstolen, med hänsyn till målens straffrättsliga karaktär, att detta tillkännagivande inte ska beaktas när tolkningsfrågorna besvaras.
Denna tolkning är vidare även förenlig med försiktighetsprincipen, som utgör en av hörnstenarna i unionens miljöpolitik, då det framgår av domstolens praxis att en skyddsåtgärd, såsom klassificeringen av avfall som farligt inte krävs annat än om det, efter det att en riskbedömning som är så fullständig som möjligt med beaktande av de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet har gjorts, framkommer att det föreligger objektiva omständigheter som visar att avfallet ska klassificeras som farligt (se, analogt, dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, punkt
, och dom av den 13 september 2017, Fidenato m.fl.,
C‑111/16
,
EU:C:2017:676
, punkt
).
När avfallsinnehavaren har inhämtat uppgifter om avfallets sammansättning ankommer det på vederbörande att, i situationer liknande dem som avses i de nationella målen, bedöma avfallets farliga egenskaper i enlighet med punkt 1 i bilagan, med rubriken ”Bedömning och klassificering”, till beslut 2000/352, så att avfallet kan klassificeras, antingen på grundval av koncentrationen av farliga ämnen i avfallet och med beaktande av de gränsvärden som, för varje ämne, anges i bilaga III till direktiv 2008/98, eller på grundval av tester, eller med hjälp av båda dessa metoder. I sistnämnda fall anges i samma punkt 1 att ”testresultaten [ska] gälla”.
Vad beträffar bedömningen av avfallets farliga egenskaper framgår det av punkt 2 andra strecksatsen i bilagan, med rubriken ”Bedömning och klassificering” till beslut 2000/532, att koncentrationen av farliga ämnen i avfallet, vilken kan leda till att avfallet ska anses uppvisa farliga egenskaper, ska bedömas i enlighet med vad som anges i bilaga III till direktiv 2008/98. Sistnämnda bilaga innehåller, vad gäller de farliga egenskaperna HP 4–HP 14, klara instruktioner i fråga om bedömningen av dessa koncentrationer och fastställer, i en särskild tabell för varje farlig egenskap, gränsvärden för dessa koncentrationer från och med vilka eller över vilka avfallet ska klassificeras som farligt.
I fråga om tester ska det först och främst påpekas att bedömningen av de farliga egenskaperna HP 1–HP 3 ska, såsom framgår av bilaga III till direktiv 2008/98, göras på grundval av denna metod när det är ”lämpligt och proportionerligt”. Härav följer att om bedömningen av huruvida avfall är farligt kan göras på grundval av redan erhållna uppgifter på så sätt att det varken är lämpligt eller proportionerligt att utföra tester, kan avfallsinnehavaren klassificera det utan att utföra några tester.
Såsom generaladvokaten har uppgett i punkt 64 i förslaget till avgörande ska det vidare konstateras att unionslagstiftaren, i detta skede, visserligen inte har harmoniserat analys- och testmetoderna, men faktum kvarstår att såväl bilaga III till direktiv 2008/98 som beslut 2000/532 i det avseendet hänvisar till dels förordning nr 440/2008, dels andra relevanta CEN-noter eller andra internationellt erkända testmetoder och riktlinjer.
Det framgår emellertid, under rubriken ”Testmetoder” i bilaga III till direktiv 2008/98, att denna hänvisning inte utesluter att testmetoder som utvecklats nationellt också kan beaktas under förutsättning att de är internationellt erkända.
Mot bakgrund av dessa överväganden ska de tre första tolkningsfrågorna besvaras enligt följande. Bilaga III till direktiv 2008/98 och bilagan till beslut 2000/532 ska tolkas så, att innehavare av avfall som kan tilldelas speglade poster, men vars sammansättning inte är omedelbart känd, ska vid denna klassificering fastställa sammansättningen och spåra de farliga ämnen som avfallet sannolikt innehåller och kan, för detta ändamål, använda provtagning, kemiska analyser och tester i den mening som avses i förordning nr 440/2008 eller någon annan form av provtagning, kemiska analyser och tester som är internationellt erkända.
Den fjärde frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt det fjärde frågan för att få klarhet i om försiktighetsprincipen ska tolkas så, att, när det är oklart om avfall som kan tilldelas speglade poster uppvisar farliga egenskaper, eller när det är omöjligt att med säkerhet fastställa att det inte innehåller några farliga ämnen, avfallet enligt denna princip ska klassificeras som farligt avfall.
För att besvara denna fråga ska det först och främst erinras om att enligt artikel 191.2 FEUF utgör försiktighetsprincipen en av hörnstenarna i unionens miljöpolitik.
Vidare påpekas att det framgår av domstolens praxis att, för en korrekt tillämpning av försiktighetsprincipen krävs det, för det första, att de eventuellt negativa följderna för hälsan av de berörda ämnena eller livsmedlen kan identifieras och, för det andra, att en helhetsbedömning av hälsoriskerna görs, grundad på de mest tillförlitliga vetenskapliga uppgifter som finns tillgängliga och på de senaste rönen från internationell forskning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2003, Monsanto Agricoltura Italia m.fl.,
C‑236/01
,
EU:C:2003:431
, punkt
, dom av den 28 januari 2010, kommissionen/Frankrike,
C‑333/08
,
EU:C:2010:44
, punkt
, och dom av den 19 januari 2017, Queisser Pharma,
C‑282/15
,
EU:C:2017:26
, punkt
).
Domstolen har av detta dragit slutsatsen att, om resultaten av genomförda undersökningar inte är så fullständiga, övertygande eller exakta att det är möjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken, men det likväl är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada för folkhälsan om risken förverkligades, det enligt försiktighetsprincipen är motiverat att vidta begränsande åtgärder, under förutsättning att de är icke-diskriminerande och objektiva (dom av den 19 januari 2017, Queisser Pharma,
C‑282/15
,
EU:C:2017:26
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Slutligen konstateras att det följer av artikel 4.2 tredje stycket i direktiv 2008/98 att medlemsstaterna inte bara ska ta hänsyn till de allmänna miljöskyddsprinciperna om försiktighet och hållbarhet, utan även teknisk genomförbarhet och ekonomisk livskraft, skydd av resurser samt den allmänna påverkan på miljön, människors hälsa, ekonomi och samhälle. Härav följer att unionslagstiftaren, just vad gäller avfallshantering, har velat göra en avvägning mellan å ena sidan försiktighetsprincipen och å andra sidan teknisk genomförbarhet och ekonomisk livskraft, i den meningen att avfallsinnehavare inte ska vara skyldiga att kontrollera att avfallet är helt fritt från farliga ämnen, utan kan nöja sig med att ta reda på vilka ämnen som sannolikt finns i avfallet och bedöma dess farliga egenskaper efter att ha analyserat eller utfört tester på dessa ämnen.
Av det anförda följer att säkerhetsåtgärder, såsom klassificering av avfall som kan tilldelas speglade poster som farligt avfall, ska vidtas när det för avfallsinnehavaren, efter att en så fullständig bedömning som möjligt med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet har gjorts, är praktiskt omöjligt att avgöra huruvida det innehåller farliga ämnen eller bedöma de farliga egenskaperna hos avfallet (se, analogt, dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, punkt
, och dom av den 13 september 2017, Fidenato m.fl.,
C‑111/16
,
EU:C:2017:676
, punkt
).
Såsom kommissionen har påpekat i sitt yttrande, är det inte avfallsinnehavarens beteende som avgör huruvida det är praktiskt omöjligt att göra en sådan bedömning.
Den fjärde frågan ska mot bakgrund av det anförda besvaras enligt följande. Försiktighetsprincipen ska tolkas så, att när det för en innehavare av avfall som kan tilldelas speglade poster, efter det att en så fullständig bedömning som möjligt med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet har gjorts, är praktiskt omöjligt att avgöra huruvida det innehåller farliga ämnen eller bedöma dess farliga egenskaper, ska avfallet klassificeras som farligt avfall.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tionde avdelningen) följande:

1)
Bilaga III till Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 1357/2014 av den 18 december 2014, och bilagan till kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000, om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall, i dess lydelse enligt kommissionens beslut 2014/955/EU av den 18 december 2014, ska tolkas så, att innehavare av avfall som kan tilldelas speglade poster, men vars sammansättning inte är omedelbart känd, ska vid denna klassificering fastställa sammansättningen och spåra de farliga ämnen som avfallet sannolikt innehåller och kan, för detta ändamål, använda provtagning, kemiska analyser och tester i den mening som avses i kommissionens förordning nr 440/2008 av den 30 maj 2008 om testmetoder enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), eller någon annan form av provtagning, kemiska analyser och tester som är internationellt erkända.

2)
Försiktighetsprincipen ska tolkas så, att när det för en innehavare av avfall som kan tilldelas speglade poster, efter det att en så fullständig bedömning som möjligt med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet har gjorts, är praktiskt omöjligt att avgöra huruvida det innehåller farliga ämnen eller bedöma dess farliga egenskaper, ska avfallet i fråga klassificeras som farligt avfall.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.