CELEX: 62018CJ0427
Impugnazione
Funzione pubblica
Funzionari e agenti
Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE)
Retribuzioni
Statuto
Articolo 110
Personale dell’Unione europea con sede di servizio in un paese terzo
Allegato X
Articolo 1, terzo comma, e articolo 10
Indennità correlata alle condizioni di vita
Valutazione e revisione annuali
Riduzione per il personale con sede di servizio in Etiopia
Necessità di adottare preventivamente disposizioni generali di esecuzione
Portata

Con la sua impugnazione, il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 13 aprile 2018, Alba Aguilera e a./SEAE (T‑119/17; in prosieguo: la «sentenza impugnata»,
EU:T:2018:183
), con la quale quest’ultimo ha annullato la decisione del direttore generale per il bilancio e l’amministrazione del SEAE, del 19 aprile 2016 (in prosieguo: la «decisione controversa»), relativa alla fissazione dell’indennità correlata alle condizioni di vita di cui all’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto – Esercizio 2016 [ADMIN(2016) 7], nella parte in cui reca riduzione, a decorrere dal 1
o
gennaio 2016, dell’indennità correlata alle condizioni di vita (in prosieguo: l’«ICV») versata al personale dell’Unione europea con sede di servizio in Etiopia dal 30% al 25% dell’importo di riferimento.
Contesto normativo
Lo Statuto
Lo Statuto dei funzionari dell’Unione europea, nella versione applicabile alla controversia (in prosieguo: lo «Statuto»), al suo articolo 1 ter, lettera a), precisa che, salvo disposizioni contrarie dello Statuto, il SEAE è assimilato, ai fini dell’applicazione dello Statuto, alle istituzioni dell’Unione.
L’articolo 101 bis dello Statuto costituisce l’unico articolo del titolo VIII ter di quest’ultimo. Tale articolo prevede che, fatte salve le altre disposizioni dello Statuto, l’allegato X allo stesso stabilisce le disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio nei paesi terzi.
L’articolo 110 dello Statuto, che figura al titolo IX di quest’ultimo, relativo alle disposizioni transitorie e finali, dispone quanto segue:
«1.   Le disposizioni generali di applicazione del presente [S]tatuto sono adottate dall’autorità che ha il potere di nomina di ciascuna istituzione, previa consultazione del comitato del personale e previo parere del comitato dello [S]tatuto.
2.   Le norme di applicazione del presente [S]tatuto adottate dalla Commissione, comprese le disposizioni generali di applicazione di cui al paragrafo 1, si applicano per analogia alle agenzie. (...)
(...)
3.   Ai fini dell’adozione di norme di comune accordo tra le istituzioni, le agenzie non sono assimilate alle istituzioni. (...)
4.   Le norme di applicazione del presente [S]tatuto, comprese le disposizioni generali di applicazione di cui al paragrafo 1, nonché le norme adottate di comune accordo dalle autorità che hanno il potere di nomina delle istituzioni, sono portate a conoscenza del personale.
(...)».
L’allegato X allo Statuto, intitolato «Disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio in un paese terzo», contiene, al capitolo 1, intitolato «Disposizioni generali», gli articoli da 1 a 3 di tale allegato.
L’articolo 1 del suddetto allegato dispone quanto segue:
«Il presente allegato definisce le disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari dell’Unione europea con sede di servizio in un paese terzo.
(...)
Disposizioni generali di esecuzione sono stabilite conformemente all’articolo 110 dello [S]tatuto».
L’articolo 2, secondo comma, dello stesso allegato precisa quanto segue:
«L’autorità che ha il potere di nomina rende effettiva questa mobilità secondo una procedura specifica detta “procedura di mobilità”, le cui modalità vengono da essa definite previo parere del comitato del personale».
Ai sensi dell’articolo 3 dell’allegato X allo Statuto:
«Nel quadro della procedura di mobilità, l’autorità che ha il potere di nomina può decidere di riassegnare temporaneamente, con il suo posto, un funzionario distaccato in un paese terzo alla sede dell’istituzione o ad una qualsiasi altra sede di servizio nell’Unione; (...). In deroga all’articolo 1, primo comma, l’autorità che ha il potere di nomina può decidere, sulla base di disposizioni generali d’esecuzione, che durante detta assegnazione temporanea al funzionario si continuino ad applicare talune disposizioni del presente allegato, ad esclusione degli articoli 5, 10 e 12».
L’articolo 5, paragrafo 2, di tale allegato così dispone:
«Le modalità di applicazione del paragrafo 1 sono stabilite dall’autorità che ha il potere di nomina, previa consultazione del comitato del personale (...)».
L’articolo 10 di detto allegato è del seguente tenore:
«1.   Un’[ICV] è fissata, in funzione della sede di servizio del funzionario, in percentuale dell’importo di riferimento. Tale importo di riferimento è costituito dallo stipendio base complessivo nonché dall’indennità di dislocazione, dall’assegno di famiglia e dall’assegno per figli a carico, dedotte le trattenute obbligatorie contemplate dallo [S]tatuto o dai regolamenti adottati per la sua applicazione.
Detta indennità non è versata se il funzionario presta servizio in un paese le cui condizioni di vita possono considerarsi equivalenti alle condizioni normali di vita dell’Unione europea.
Per le altri sedi di servizio l’[ICV] è fissata tenendo conto fra l’altro dei seguenti elementi:
–
ambiente sanitario e ospedaliero,
–
sicurezza,
–
condizioni climatiche,
–
grado di isolamento,
–
altre condizioni locali di vita.
L’[ICV] fissata per ciascuna sede di servizio forma annualmente oggetto di una valutazione e, se del caso, di una revisione da parte dell’autorità che ha il potere di nomina, previo parere del Comitato del personale.
(...)
3.   Disposizioni particolareggiate di attuazione del presente articolo sono adottate dall’autorità che ha il potere di nomina».
L’articolo 15 dello stesso allegato dispone quanto segue:
«Alle condizioni stabilite dall’autorità che ha il potere di nomina, il funzionario riceve un’indennità scolastica (...)».
Ai sensi dell’art. 21 dell’allegato X allo Statuto:
«Per il funzionario costretto a spostare la sua residenza per conformarsi all’articolo 20 dello [S]tatuto (...) l’istituzione prende in carico, alle condizioni stabilite dall’autorità che ha il potere di nomina e in funzione delle condizioni di alloggio, [determinate spese]».
L’articolo 23, quarto comma, di tale allegato è così formulato:
«Norme particolareggiate di attuazione del presente articolo sono stabilite dall’autorità che ha il potere di nomina. L’indennità di alloggio non deve comunque mai superare i costi sostenuti dal funzionario».
Il RAA
Il Regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea, nella sua versione applicabile alla controversia (in prosieguo: il «RAA»), all’articolo 10, paragrafo 5, precisa che il titolo VIII ter dello Statuto si applica per analogia agli agenti temporanei con sede di servizio in un paese terzo.
L’articolo 118 del RAA prevede che l’allegato X allo Statuto si applichi per analogia agli agenti contrattuali che prestano servizio nei paesi terzi, fatto salvo, in talune circostanze, l’articolo 21 di tale allegato.
Le decisioni del SEAE
La decisione dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, del 17 dicembre 2013, relativa all’indennità correlata alle condizioni di vita e all’indennità complementare di cui all’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto [HR DEC(2013) 013] (in prosieguo: la «decisione del17 dicembre 2013»), riguarda lo Statuto e il RAA, in particolare il citato articolo 10, e in essa è precisato che la medesima è stata adottata previa consultazione del comitato del personale. Ai sensi del suo unico punto, essa è diretta a fissare direttive interne relative, in particolare, all’ICV.
L’articolo 1 di detta decisione così recita:
«I parametri di cui al paragrafo 1 dell’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto sono valutati dall’[autorità che ha il potere di nomina], che può basarsi, tra l’altro, su informazioni fornite da fonti affidabili a carattere internazionale, pubbliche o private, dagli Stati membri, dalle delegazioni dell’Unione nonché dai servizi delle istituzioni e degli organi dell’Unione».
Ai sensi dell’articolo 2, primo comma, di detta decisione:
«Previo parere dei comitati del personale del SEAE e della Commissione, l’[autorità che ha il potere di nomina] determina le percentuali dell’[ICV] relative alle varie sedi di servizio. Tali percentuali sono suddivise in otto categorie (...), a seconda dei parametri, (...)».
L’articolo 7 della medesima decisione elenca in modo esemplificativo i parametri che sono presi in considerazione, tra l’altro, per la fissazione dell’ICV, i quali corrispondono ai parametri indicati all’articolo 10, paragrafo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto. Esso prevede altresì, in sostanza, che, al fine di precisare la metodologia impiegata, il SEAE adotterà orientamenti di concerto con i servizi responsabili della Commissione e previa consultazione di un gruppo tecnico ad hoc comprendente membri dell’amministrazione nonché rappresentanti del SEAE e della Commissione, nominati dal comitato del personale della loro istituzione.
L’articolo 12 della decisione del 17 dicembre 2013 precisa che le disposizioni di questa si applicano per analogia agli agenti temporanei e agli agenti contrattuali ed entrano in vigore il 1
o
gennaio 2014.
Sul fondamento di tale decisione, in particolare dei suoi articoli 2 e 7, nonché sul fondamento dell’allegato X allo Statuto, segnatamente dei suoi articoli 8 e 10, e previa consultazione del comitato del personale del SEAE e del comitato del personale della Commissione, è stata adottata la decisione EEAS DEC (2014) 049 del direttore generale amministrativo ad interim del SEAE, del 3 dicembre 2014, relativa agli orientamenti che stabiliscono la metodologia per fissare, in particolare, le ICV (in prosieguo: la «decisione del 3 dicembre 2014»).
La decisione controversa riguarda, in particolare, le decisioni del 17 dicembre 2013 e del 3 dicembre 2014 e vi è specificato che la stessa è stata adottata previo parere del comitato del personale del SEAE e del comitato centrale del personale, sezione extra Unione, della Commissione. Al primo punto di tale decisione viene precisato in particolare che «[l]a revisione e, se del caso, l’adeguamento annuale dell’[ICV] sono un esercizio annuale che copre tutte le sedi di servizio al fine di tener conto dell’evoluzione del contesto» e che tale esercizio «comprende un’analisi delle condizioni di vita esistenti nelle sedi di servizio, intesa a determinare se esse siano o restino equivalenti a quelle abituali nell’Unione».
Con tale decisione, l’autorità che ha il potere di nomina e che è abilitata a concludere i contratti di assunzione ha proceduto all’esercizio annuale di revisione dell’ICV per l’anno 2016. Tenendo conto delle raccomandazioni del gruppo tecnico essa ha segnatamente ridotto, con effetto a decorrere dal 1
o
gennaio 2016, la percentuale dell’ICV versata al personale con sede di servizio in Etiopia, percentuale passata dal 30 al 25%.
Fatti
I ricorrenti in primo grado, il sig. Alba Aguilera e a., sono funzionari o agenti, temporanei o contrattuali, dell’Unione che erano in servizio in Etiopia al momento dell’adozione della decisione controversa. Poiché quest’ultima ha ridotto la percentuale dell’ICV versata al personale dell’Unione con sede di servizio in tale paese, tra il 13 luglio e il 18 luglio 2016 il sig. Alba Aguilera e a. hanno presentato ciascuno, ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, presso l’autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l’«APN») o presso l’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione, un reclamo avverso la decisione controversa, contestando tale riduzione.
Con decisione unica del 9 novembre 2016 i suddetti reclami sono stati respinti.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 20 febbraio 2017, il sig. Alba Aguilera e a. hanno proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione controversa nella parte in cui riduce, a decorrere dal 1
o
gennaio 2016, l’ICV versata al personale dell’Unione con sede di servizio in Etiopia dal 30 al 25% dell’importo di riferimento, alla condanna del SEAE al versamento di una somma forfettaria, da determinarsi ex aequo et bono dal Tribunale, a titolo del danno morale subito, e alla condanna del SEAE alle spese.
A sostegno della loro domanda di annullamento, il sig. Alba Aguilera e a. hanno dedotto tre motivi. Il primo motivo verteva su una violazione dell’obbligo di adottare disposizioni generali di esecuzione (in prosieguo: le «DGE») dell’allegato X allo Statuto, il secondo motivo verteva su una violazione dell’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto in quanto il metodo utilizzato dal SEAE, nella decisione del 3 dicembre 2014, per fissare l’importo dell’ICV in una sede di servizio tiene conto della «coerenza regionale», e il terzo motivo verteva su errori manifesti di valutazione dei criteri di cui all’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto nella fissazione dell’ICV di cui trattasi.
Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha accolto il primo motivo dedotto dinanzi ad esso, ha annullato la decisione controversa nella misura richiesta, ha respinto la domanda risarcitoria che gli era stata presentata e ha condannato il SEAE alle spese.
Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte
Il SEAE chiede che la Corte voglia:
–
annullare la sentenza impugnata;
–
accogliere le conclusioni da esso presentate in primo grado, e
–
condannare il sig. Alba Aguilera e a. alle spese.
Il sig. Alba Aguilera e a. chiedono che la Corte voglia:
–
in via principale, respingere l’impugnazione e condannare il SEAE alle spese, e
–
in subordine, in caso di accoglimento dell’impugnazione, rinviare la causa dinanzi al Tribunale.
Sull’impugnazione
A sostegno della sua impugnazione, il SEAE deduce due motivi. Il primo verte su un errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 1 dell’allegato X allo Statuto, in quanto l’obbligo in esso previsto di adottare DGE conformemente all’articolo 110 dello Statuto comporterebbe l’obbligo di adottare DGE per tale allegato nel suo complesso. Il secondo verte su un errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 10 di detto allegato, in quanto esso sarebbe una disposizione priva di chiarezza e precisione a un punto tale che vi sarebbe il rischio di un’applicazione arbitraria così da rendere necessaria l’adozione di DGE.
Al riguardo occorre rilevare, in via preliminare, che, con tali motivi, il SEAE si riferisce unicamente ai punti della motivazione della sentenza impugnata con i quali il Tribunale ha accolto la domanda di annullamento parziale della decisione controversa, senza tuttavia riferirsi ai punti della motivazione della sentenza in questione con cui detto giudice ha respinto la domanda di risarcimento danni che gli era stata presentata. In tali circostanze, con la sua impugnazione il SEAE chiede l’annullamento della sentenza impugnata non nella sua interezza, ma unicamente nella parte in cui, con quest’ultima, il Tribunale ha annullato la decisione controversa nella misura domandatagli e ha, di conseguenza, condannato il SEAE alle spese.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
Il SEAE fa valere che il Tribunale, dichiarando, ai punti 30 e 31 della sentenza impugnata, che l’obbligo previsto all’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto di adottare DGE conformemente all’articolo 110 dello Statuto equivale all’obbligo di adottare DGE per tale allegato nel suo complesso, con la motivazione che tale articolo 1 è contenuto tra le disposizioni generali di quest’ultimo, ha commesso un errore di diritto nell’interpretazione di detto articolo 1.
La portata dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto dipenderebbe dalla circostanza che procedure specifiche di applicazione delle disposizioni di tale allegato siano o meno previste nelle sue disposizioni e, in difetto di simili previsioni, dal grado di precisione di dette disposizioni o dalla necessità che queste ultime siano accompagnate e sviluppate da DGE. La posizione del Tribunale avrebbe l’effetto di modificare le procedure stabilite dall’allegato in discorso per l’adozione di talune concrete disposizioni di applicazione, di svuotare di significato le disposizioni di quest’ultimo che sono autosufficienti e di conferire loro per via giudiziaria un carattere incompleto, che esse non necessariamente hanno.
Un’analisi dell’allegato X allo Statuto mostrerebbe che solo l’articolo 3 di quest’ultimo prevede espressamente che l’APN possa decidere «sulla base di [DGE]». L’articolo 10 di tale allegato utilizzerebbe una terminologia distinta, da cui si evincerebbe che il legislatore dell’Unione non intendeva richiedere una procedura identica. Il suo paragrafo 1, quarto comma, prevederebbe che annualmente l’ICV formi oggetto di una valutazione e, se del caso, di una revisione «da parte dell’APN, previo parere del Comitato del personale», e il suo paragrafo 3 prevedrebbe che «disposizioni particolareggiate di attuazione [del suddetto articolo 10 siano] adottate» dall’APN. È in tale prospettiva che sarebbero state adottate le decisioni del 17 dicembre 2013 e del 3 dicembre 2014, previa consultazione, rispettivamente, per la prima, del comitato del personale e, per la seconda, dei comitati del personale del SEAE e della Commissione.
Un’analisi complessiva dell’allegato X allo Statuto dimostrerebbe che esso prevede diversi tipi di decisioni e diverse procedure di adozione di misure di applicazione, ossia quelle che configurano DGE, per le quali sono necessari la consultazione del comitato del personale e il parere del comitato dello Statuto, quelle che costituiscono modalità di applicazione che l’APN deve adottare previo parere del comitato del personale e quelle che costituiscono modalità o condizioni che l’APN deve fissare senza obbligo di consultare il comitato del personale. Se l’intenzione del legislatore dell’Unione fosse stata quella di rendere applicabile a tutte le disposizioni dell’allegato X allo Statuto l’obbligo di adottare DGE, esso lo avrebbe indicato espressamente, avrebbe adottato una terminologia uniforme in tutto l’allegato di cui trattasi e non avrebbe previsto specifiche e distinte procedure per talune disposizioni di quest’ultimo.
L’interpretazione effettuata dal Tribunale avrebbe la paradossale conseguenza che per l’attuazione degli articoli 2, 5 e 10 dell’allegato X allo Statuto sarebbe necessaria anzitutto l’adozione di DGE, per le quali è richiesta la consultazione del comitato del personale, e, successivamente, un’ulteriore consultazione di quest’ultimo per l’adozione di talune misure di applicazione particolari. Tale comitato sarebbe quindi chiamato a pronunciarsi due volte sulla stessa materia. Non può essere stata questa l’intenzione del legislatore dell’Unione. Inoltre, siffatta interpretazione priverebbe le altre disposizioni di detto allegato, nelle quali il legislatore dell’Unione ha chiaramente previsto meccanismi distinti da quello dell’adozione di DGE, di ogni efficacia pratica.
La sola interpretazione possibile dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto sarebbe che, quando una disposizione pertinente di tale allegato richiede l’adozione di DGE, queste ultime siano adottate conformemente alla procedura stabilita dall’articolo 110 dello Statuto.
Inoltre, il SEAE fa valere che il primo motivo non modifica l’oggetto della controversia dinanzi al Tribunale né costituisce un motivo nuovo. Esso sarebbe pertanto ricevibile. La portata dell’obbligo di adottare DGE sarebbe stata discussa tra le parti nell’ambito del primo motivo dedotto dai ricorrenti in primo grado, i quali del resto, in tale qualità, avrebbero fissato l’oggetto della controversia. Il SEAE aggiunge che in ogni caso, anche supponendo che il primo motivo d’impugnazione debba essere considerato come nuovo, esso non può essere privato del diritto di mettere in discussione il ragionamento in forza del quale il Tribunale ha dichiarato la necessità dell’adozione di DGE per l’allegato X allo Statuto nel suo complesso, dato che tale ragionamento è emerso per la prima volta nella sentenza impugnata.
Il sig. Alba Aguilera e a. sostengono, in via principale, che il primo motivo sarebbe irricevibile. L’obbligo di adottare DGE dell’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto, menzionato dal Tribunale ai punti da 30 a 33 della sentenza impugnata, si fonderebbe su una giurisprudenza costante che non sarebbe stata contestata dal SEAE in primo grado, come risulterebbe dal punto 25 della sentenza impugnata e dal punto 16 del controricorso depositato dal SEAE dinanzi al Tribunale. Dal punto 27 della sentenza impugnata emergerebbe che il SEAE aveva sostenuto unicamente che le decisioni del 17 dicembre 2013 e del 3 dicembre 2014 costituivano DGE dell’articolo 10 di tale allegato o potevano quantomeno esservi assimilate. Il Tribunale avrebbe tuttavia dichiarato che siffatta equiparazione non era possibile, avendo omesso il SEAE di ottenere il parere del comitato dello Statuto in applicazione dell’articolo 110 dello Statuto, circostanza che il SEAE non contesterebbe nell’ambito della presente impugnazione. In più, il SEAE non farebbe valere che, al punto 25 della sentenza impugnata, il Tribunale abbia snaturato la sua argomentazione.
Il SEAE quindi contesterebbe per la prima volta dinanzi alla Corte il fatto che esso dovesse adottare DGE dell’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto in attuazione dell’articolo 1, terzo comma, di quest’ultima. Orbene, il SEAE non sarebbe autorizzato a modificare l’oggetto della controversia, onde non sottoporre alla Corte una controversia più ampia di quella di cui il Tribunale è stato investito. Inoltre, non si tratterebbe di un elemento emerso per la prima volta nella sentenza impugnata, poiché tale obbligo è stato affermato dal Tribunale della funzione pubblica nella sentenza del 25 settembre 2014, Osorio e a./SEAE (
F‑101/13
,
EU:F:2014:223
), e confermato nella sentenza del 17 marzo 2016, Vanhalewyn/SEAE (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
). In aggiunta, nel corso della frase precontenziosa sarebbe stato posto in evidenza il fatto che SEAE non aveva dato esecuzione a tali sentenze, adottando DGE prima di emanare una decisione di fissazione dell’importo dell’ICV in questione. Nulla sarebbe quindi «emerso» dalla sentenza impugnata.
In ogni caso, il primo motivo sarebbe infondato. L’articolo 1 dell’allegato X allo Statuto rientrerebbe nel capitolo di tale allegato relativo alle disposizioni generali e il terzo comma di detto articolo sarebbe redatto in termini generali. Da ciò discenderebbe che il legislatore dell’Unione impone l’adozione di DGE per tale allegato nel suo complesso. Detto articolo 1, terzo comma, osterebbe quindi a che il SEAE riduca l’importo dell’ICV percepita dai ricorrenti in primo grado senza la previa adozione di DGE che organizzino l’attuazione dell’articolo 10 dell’allegato in questione, come il Tribunale avrebbe giustamente constatato nella sentenza impugnata.
L’argomentazione del SEAE secondo la quale il legislatore dell’Unione ha talvolta precisato la necessità dell’adozione di DGE per una disposizione specificamente individuata non corroborerebbe la sua tesi. Infatti, se il legislatore dell’Unione avesse realmente inteso limitare l’obbligo di adottare DGE dell’allegato X allo Statuto a talune disposizioni di tale allegato, lo avrebbe specificato.
Neppure gli altri argomenti addotti dal SEAE potrebbero essere accolti. In primo luogo, il fatto che l’articolo 3 dell’allegato X allo Statuto preveda specificamente l’adozione di DGE del medesimo articolo sarebbe irrilevante, come avrebbe già constatato il Tribunale della funzione pubblica ai punti 24 e 25 della sentenza del 25 settembre 2014, Osorio e a./SEAE (
F‑101/13
,
EU:F:2014:223
). Infatti, poiché l’articolo 3 dell’allegato X allo Statuto è previsto in deroga all’articolo 1, primo comma, di tale allegato, che riguarda le disposizioni dello stesso allegato, le DGE di cui a detto articolo 3 non potrebbero rinviare alle DGE previste da tale articolo 1, terzo comma, né, di conseguenza, vanificare l’obbligo, derivante da detto articolo 1, terzo comma, di adottare DGE dell’allegato X allo Statuto nel suo complesso. In secondo luogo, il fatto che l’articolo 10 dell’allegato di cui trattasi imponga l’adozione di «modalità di applicazione» di tale disposizione non vieterebbe che queste ultime assumano la forma di DGE ai sensi dell’articolo 110 dello Statuto, come anche il Tribunale della funzione pubblica avrebbe già affermato al punto 26 della succitata sentenza. In terzo luogo, non sarebbe paradossale prevedere contemporaneamente l’adozione di DGE dell’allegato nel suo complesso e, in aggiunta, la consultazione del comitato del personale prima di procedere alla revisione annuale dell’importo dell’ICV in ciascuna sede di servizio.
Giudizio della Corte
–
Sulla ricevibilità
Per quanto riguarda l’argomentazione con cui il sig. Alba Aguilera e a. contestano la ricevibilità del primo motivo sulla base del rilievo che esso sarebbe nuovo e modificherebbe l’oggetto della controversia dinanzi al Tribunale, la quale avrebbe riguardato non la questione se il SEAE fosse tenuto ad adottare DGE dell’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto in attuazione dell’articolo 1, terzo comma, di quest’ultimo, ma unicamente la questione se il SEAE si fosse conformato a tale obbligo e se le decisioni del 17 dicembre 2013 e del 3 dicembre 2014 configurassero siffatte DGE o potessero esservi assimilate, occorre rammentare che, nell’ambito di un’impugnazione, la competenza della Corte è limitata alla valutazione della soluzione giuridica che è stata fornita a fronte dei motivi discussi dinanzi ai giudici di primo grado. Una parte non può dunque sollevare per la prima volta dinanzi alla Corte un motivo che avrebbe potuto sollevare dinanzi al Tribunale, ma che non ha sollevato, in quanto ciò equivarrebbe a consentirle di sottoporre alla Corte, la cui competenza in materia di impugnazione è limitata, una controversia più ampia di quella di cui è stato investito il Tribunale (v., in tale senso, sentenze del 1o giugno 1994, Commissione/Brazzelli Lualdi e a.,
C‑136/92 P
,
EU:C:1994:211
, punto
, nonché del 18 febbraio 2016, Consiglio/Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, è vero che al punto 25 della sentenza impugnata il Tribunale ha dichiarato che «[i]l SEAE non pone in dubbio il fatto che, come risulta dalla sentenza del 17 marzo 2016, Vanhalewyn/SEAE (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
), avrebbe dovuto adottare DGE relative all’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto, dato che l’obbligo di cui all’articolo 1, terzo comma, del suddetto allegato comprende altresì le disposizioni che disciplinano l’ICV». Inoltre, come rilevano il sig. Alba Aguilera e a., il SEAE non sostiene che, in tale punto, il Tribunale abbia snaturato la sua argomentazione.
Tuttavia, da un lato, dai punti 26 e 27 della sentenza impugnata risulta che, dinanzi al Tribunale, il SEAE contestava, in sostanza, che la sentenza del 17 marzo 2016, Vanhalewyn/SEAE (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
), fosse applicabile al caso di specie. Orbene, una simile circostanza non è idonea a impedire a detta parte di contestare, nell’ambito della presente impugnazione, l’interpretazione di tali disposizioni dell’allegato X allo Statuto effettuata dal Tribunale nella sentenza impugnata sul fondamento, in particolare, della summenzionata sentenza.
Dall’altro lato, al punto 26 del loro ricorso dinanzi al Tribunale, il sig. Alba Aguilera e a. avevano fatto valere, a sostegno del loro primo motivo, che «è l’articolo [1], terzo comma, dell’allegato X dello Statuto che prevede espressamente l’obbligo per l’istituzione interessata di adottare DGE riguardanti l’allegato X dello Statuto nel suo complesso», ed i termini «l’allegato X dello Statuto nel suo complesso» erano oltretutto sottolineati. Essi hanno ribadito tale argomentazione al punto 33 di detto ricorso, ai sensi del quale «nulla può giustificare il ritardo del SEAE nel conformarsi al suo obbligo di adottare DGE relative all’allegato X dello Statuto nel suo complesso».
Il Tribunale ha richiamato tale argomentazione al punto 24 della sentenza impugnata, ove ha affermato che «i [ricorrenti in primo grado] deducono che il SEAE non può far valere il fatto che la sentenza del 17 marzo 2016, Vanhalewyn/SEAE (
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
), è stata pronunciata solo (...) poco più di un mese prima dell’adozione della decisione [controversa], in quanto (...), in ogni caso, l’obbligo di adottare DGE di cui all’allegato X allo Statuto figura all’articolo 1, terzo comma, [di detto] allegato».
Orbene, nel sistema del contenzioso di legittimità dinanzi al giudice dell’Unione, sono le parti che assumono l’iniziativa del processo e che circoscrivono l’oggetto della controversia (sentenza del 14 novembre 2017, British Airways/Commissione,
C‑122/16 P
,
EU:C:2017:861
, punto
). Il sig. Alba Aguilera e a. quindi non possono far valere utilmente che, con il primo motivo, il SEAE sottoporrebbe alla Corte una controversia più ampia di quella che essi hanno portato dinanzi al Tribunale.
Inoltre, al punto 30 della sentenza impugnata, cui fa riferimento il primo motivo, il Tribunale ha dichiarato che, «se l’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto, che costituisce il fondamento normativo della decisione [controversa], non contiene alcuna disposizione espressa che preveda l’adozione di DGE, per contro l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto, collocato nel capitolo 1 dell’allegato medesimo, dedicato alle “Disposizioni generali” delle disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio in un paese terzo, prevede detto obbligo espressamente».
Il Tribunale ne ha desunto, al punto 31 di tale sentenza, anch’esso richiamato dal primo motivo, che «le disposizioni dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto hanno portata generale e le DGE di cui esso prevede l’adozione riguardano l’allegato X allo Statuto nel suo complesso, ivi comprese le disposizioni relative alla concessione dell’ICV previste all’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto». Allo stesso punto esso ha aggiunto che «[d]i conseguenza, un’istituzione dell’Unione che attui tali disposizioni ha l’obbligo di adottare DGE dell’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto, conformemente all’articolo 1, terzo comma, dell’allegato medesimo», e siffatto «obbligo di adottare DGE dell’intero allegato X allo Statuto» è stato ancora ricordato dal Tribunale al punto 42 di detta sentenza.
Inoltre, da una lettura complessiva della stessa sentenza risulta che il Tribunale ha accolto il primo motivo dedotto dinanzi ad esso fondandosi in via principale su tale interpretazione dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto.
Orbene, la Corte ha ripetutamente statuito che un ricorrente può utilmente proporre impugnazione deducendo dinanzi ad essa motivi tratti dalla medesima sentenza impugnata e volti a censurarne, in diritto, la fondatezza (sentenze del 29 novembre 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall e a./Commissione,
C‑176/06 P
, non pubblicata,
EU:C:2007:730
, punto
, nonché del 6 settembre 2018, Repubblica ceca/Commissione,
C‑4/17 P
,
EU:C:2018:678
, punto
).
Da quanto precede risulta che il primo motivo è ricevibile.
–
Nel merito
Ai sensi dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto, «[DGE] sono stabilite conformemente all’articolo 110 allo [S]tatuto». Tale articolo 110, al paragrafo 1, prevede che «[l]e disposizioni generali di applicazione del presente [S]tatuto sono adottate dall’[APN] di ciascuna istituzione, previa consultazione del comitato del personale e previo parere del comitato dello [S]tatuto».
Secondo la giurisprudenza della Corte, richiamata, in sostanza, dal Tribunale al punto 28 della sentenza impugnata, l’espressione «disposizioni generali di applicazione» di cui all’articolo 110, paragrafo 1, dello Statuto riguarda in primo luogo le DGE espressamente previste da talune disposizioni speciali dello Statuto. In assenza di pattuizione espressa, l’obbligo di emanare norme di applicazione soggette alle condizioni formali della disposizione citata può essere ammesso solo in via eccezionale, ossia quando le disposizioni dello Statuto manchino di chiarezza e precisione a un punto tale che vi sia il rischio di un’applicazione arbitraria delle stesse (sentenza dell’8 luglio 1965, Willame/Commissione,
110/63
,
EU:C:1965:71
, pag. 815).
Nel caso di specie, come già illustrato ai punti 51 e 52 della presente sentenza, il Tribunale ha sostanzialmente dichiarato, ai punti 30 e 31 della sentenza impugnata, che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto costituisce una disposizione che sancisce un obbligo esplicito di adottare DGE per le disposizioni dell’allegato X allo Statuto nel loro complesso, ivi incluso l’articolo 10 di quest’ultimo, ai sensi della giurisprudenza ricordata al punto precedente della presente sentenza, e che tale articolo 1, terzo comma, imponeva quindi, prima dell’adozione di una decisione di revisione dell’importo dell’ICV applicabile ai funzionari e agli agenti dell’Unione con sede di servizio in paesi terzi, come la decisione controversa, l’adozione di DGE per tale articolo 10 secondo la procedura di cui all’articolo 110 dello Statuto.
Come rilevato dal SEAE e come emerge dai summenzionati punti della sentenza impugnata, al riguardo il Tribunale si è fondato sul fatto che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto fa parte delle disposizioni generali di quest’ultimo.
Da siffatta circostanza tuttavia non può dedursi che tale disposizione abbia la portata attribuitale dal Tribunale.
Infatti, occorre rilevare che l’articolo 3 di detto allegato fa parimenti riferimento, in modo specifico, all’adozione di DGE, mentre l’articolo 10, paragrafo 3, dello stesso si limita a prevedere che disposizioni particolareggiate di attuazione di tale articolo 10 siano adottate dall’APN e che il paragrafo 1, quarto comma, del medesimo articolo 10 dispone che, annualmente, la valutazione e, se del caso, la revisione dell’ICV fissata per ciascuna sede di servizio siano effettuate dall’APN, previo parere del comitato del personale. In modo analogo, l’articolo 2 dell’allegato X allo Statuto precisa che le modalità della procedura di mobilità sono definite dall’APN previo parere del comitato del personale; l’articolo 5, paragrafo 2, di tale allegato specifica che le modalità di applicazione del paragrafo 1 di quest’ultimo sono fissate dall’APN previo parere del comitato del personale, e l’articolo 23, quarto comma, dello stesso allegato precisa che norme particolareggiate di attuazione di tale articolo sono stabilite dall’APN. Per quanto riguarda gli articoli 15 e 21 di detto allegato, essi prevedono che i benefici dagli stessi contemplati saranno concessi al personale interessato alle condizioni stabilite dall’APN.
Da una lettura congiunta delle disposizioni succitate si evince che l’allegato X allo Statuto fa riferimento all’adozione non solo di DGE, ma anche di «disposizioni particolareggiate di attuazione», o ancora di altri tipi di atti, per i quali si precisa talvolta che possono essere adottati solo previo parere del comitato del personale. Orbene, dalla formulazione dell’articolo 110 dello Statuto, e in particolare del suo paragrafo 2, primo comma, nonché dei suoi paragrafi 3 e 4, risulta che le «disposizioni generali di applicazione» di cui al paragrafo 1 di tale articolo, e per la cui adozione l’APN di ciascuna istituzione ha l’obbligo di consultare il comitato del personale e di ottenere il parere del comitato dello Statuto, costituiscono una categoria particolare di norme di applicazione dello Statuto, distinta dalle norme adottate di comune accordo tra le istituzioni e altresì distinta dalle altre norme o modalità di esecuzione di quest’ultimo.
Ne consegue che il sistema istituito dalle varie disposizioni dello Statuto e del suo allegato X prevede che le DGE debbano essere distinte da altre norme di applicazione dello Statuto, quali le disposizioni particolareggiate di attuazione di cui all’articolo 10, paragrafo 3, di tale allegato.
Inoltre, va rilevato che, alla luce dell’obbligo posto dall’articolo 110, paragrafo 1, dello Statuto, secondo cui le DGE possono essere adottate solo previa consultazione del comitato del personale e su parere del comitato dello Statuto, l’interpretazione adottata dal Tribunale dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto comporta una duplicazione di obblighi procedurali aventi finalità identiche.
Tale interpretazione priva così l’articolo 10, paragrafo 3, dell’allegato X allo Statuto di almeno una parte della sua efficacia pratica, dal momento che quest’ultima disposizione prevede obblighi procedurali meno rigorosi per l’adozione delle modalità di applicazione di tale articolo rispetto a quelli risultanti dall’articolo 110, paragrafo 1, dello Statuto, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale ai paragrafi 41 e 42 delle sue conclusioni.
Parimenti, l’interpretazione adottata dal Tribunale pregiudica l’efficacia pratica delle altre disposizioni di tale allegato per le quali il legislatore dell’Unione ha previsto una procedura particolare di adozione di norme di esecuzione, diversa da quella indicata all’articolo 110, paragrafo 1, dello Statuto.
Invece, gli elementi rilevati ai punti da 61 a 66 della presente sentenza tendono a dimostrare che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto deve essere interpretato nel senso che, qualora l’adozione di DGE di una disposizione di tale allegato si imponga conformemente alla giurisprudenza ricordata al punto 57 della presente sentenza, detto articolo 1, terzo comma, precisa la procedura da seguire per la loro adozione, ossia quella stabilita all’articolo 110 dello Statuto.
In questo senso, anzitutto, occorre ricordare che l’articolo 3 dell’allegato X allo Statuto prevede che, «sulla base di [DGE]», l’APN possa decidere che, in deroga all’articolo 1, primo comma, di tale allegato, un funzionario distaccato in un paese terzo che sia temporaneamente riassegnato, con il suo posto, alla sede dell'istituzione o ad una qualsiasi altra sede di servizio nell’Unione resti soggetto, durante detta assegnazione temporanea, a talune disposizioni dello stesso allegato.
Orbene, se, come dichiarato dal Tribunale nella sentenza impugnata, l’obbligo di adottare DGE per la totalità delle disposizioni dell’allegato X allo Statuto risultava già dall’articolo 1, paragrafo 3, dello stesso, sarebbe stato inutile inserire siffatta precisazione espressa al citato articolo 3. Al riguardo, la lettura di detto articolo 3 effettuata dal sig. Alba Aguilera e a., menzionata al punto 44 della presente sentenza, non può essere accolta. È vero che l’ultima frase del medesimo articolo 3 introduce una deroga all’articolo 1, primo comma, di tale allegato. Tuttavia, lo stesso articolo 1, primo comma, enuncia che detto allegato determina le disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari dell’Unione con sede di servizio in un paese terzo. Esso fissa quindi l’ambito di applicazione ratione personae del medesimo allegato.
Una simile deroga non riguarda quindi una deroga alle «disposizioni» dell’allegato X allo Statuto, tra cui il terzo comma dell’articolo 1 di quest’ultimo, che avrebbe l’effetto di sottrarre l’articolo 3 di tale allegato all’articolo 1, terzo comma, di quest’ultimo, come essi sostengono, ma mira soltanto a consentire all’APN di estendere, in talune circostanze, l’ambito di applicazione ratione personae di detto allegato al di là dell’ambito di applicazione che risulta dal solo articolo 1, paragrafo 1, di quest’ultimo.
Occorre poi constatare, al pari dell’avvocato generale ai paragrafi da 48 a 54 delle sue conclusioni, che il fatto che la portata dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto sia limitata a quella di rinvio procedurale non priva tale disposizione della sua efficacia pratica. In particolare, da un lato, detto rinvio resta in ogni caso utile per quanto riguarda l’articolo 3 del medesimo allegato. Dall’altro, detto rinvio è rilevante anche qualora dovesse constatarsi che una delle disposizioni dell’allegato in parola sia priva di chiarezza e precisione a un punto tale che vi sia il rischio di un’applicazione arbitraria, e che si imponga di conseguenza l’adozione di DGE di tale disposizione.
Infine, il fatto che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto costituisca un mero rinvio procedurale destinato a precisare la metodologia secondo la quale devono essere adottate eventuali DGE è confermato dai lavori preparatori che hanno condotto all’inserimento di tale allegato nello Statuto.
Inizialmente, la Proposta di regolamento (CEE) del Consiglio che stabilisce disposizioni specifiche e derogatorie applicabili ai funzionari delle Comunità europee in servizio fuori del territorio degli Stati membri delle Comunità europee [COM (86) 83 def.] (
GU 1986, C 74, pag. 11
), presentata dalla Commissione al Consiglio il 6 marzo 1986, conteneva, all’articolo 1, un unico comma che corrisponde ormai, in sostanza, all’articolo 1, primo comma, dell’allegato X allo Statuto, e diverse disposizioni di tale proposta prevedevano espressamente l’adozione di DGE. Ciò si verificava, in particolare, relativamente all’articolo 3 di quest’ultima, sostanzialmente corrispondente all’articolo 3 dell’allegato X allo Statuto, ma anche relativamente all’articolo 10, che verteva, al pari dell’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto, sull’ICV. Infatti, detta proposta di articolo 10 prevedeva che «[l]e [DGE] di cui [a tale articolo e conformemente alle quali l’ICV doveva essere fissata] definiscono i parametri utilizzati per stabilire la percentuale dell’indennità, nonché l’elenco delle località, e i tassi corrispondenti, per le quali viene concessa tale indennità».
Tuttavia, la Risoluzione a chiusura della procedura di consultazione del Parlamento europeo sulla proposta di regolamento menzionata al punto precedente, del 12 settembre 1986 (doc. A2-83/86), allegata al processo verbale della seduta di venerdì 12 settembre 1986 (GU 1986, C 255, pagg. 213 e 245), e il testo modificato proposto in tale contesto dal Parlamento attestano che quest’ultima istituzione ha proposto l’inserimento della precisazione che costituisce ormai l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto, modifica a suo avviso necessaria «per specificare il modo in cui possono essere adottate le disposizioni di attuazione».
Presentando al Consiglio, il 23 ottobre 1986, una Proposta modificata di regolamento (CEE) del Consiglio che stabilisce disposizioni specifiche e derogatorie applicabili ai funzionari delle Comunità europee in servizio fuori dal territorio degli Stati membri delle Comunità europee [COM (86) 565 def.] (
GU 1986, C 284, pag. 8
), che riprendeva in sostanza tale proposta del Parlamento, la Commissione ha dato seguito alle modifiche proposte dal Parlamento.
Orbene, nella versione del succitato regolamento da ultimo adottata dal Consiglio, vale a dire il regolamento (Euratom, CECA, CEE) n. 3019/87 del Consiglio, del 5 ottobre 1987, che stabilisce disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari delle Comunità europee con sede di servizio in un paese terzo (
GU 1987, L 286, pag. 3
), con il quale l’allegato X, nella versione di cui a detto regolamento, è stato aggiunto allo Statuto, da un lato, la proposta del Parlamento che figura ormai all’articolo 1, terzo comma, di tale allegato è stata mantenuta con la formulazione testuale proposta da detta istituzione. Dall’altro, è stato soppresso qualsiasi riferimento all’adozione di DGE all’articolo 10 di detto allegato, mentre l’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto, nella versione risultante dalla proposta modificata di regolamento menzionata al punto precedente, è stato tuttavia riscritto e precisato allo scopo di contenere tanto l’elenco dei parametri alla base della fissazione dell’ICV quanto i coefficienti cui erano destinati tali parametri, il loro valore nonché la scala secondo cui l’indennità era fissata, in percentuale dell’importo di riferimento, dal 10% se il valore totale dei diversi parametri era uguale a zero fino al 35% se tale valore era superiore a otto. Era inoltre previsto, come nella versione di questa disposizione attualmente in vigore, che l’ICV fissata per ciascuna sede di servizio formasse annualmente oggetto di una valutazione e, se del caso, di una revisione da parte dell’APN, previo parere del Comitato del personale.
Dai lavori preparatori che hanno condotto all’inserimento dell’allegato X nello Statuto risulta quindi chiaramente che, da un lato, la disposizione ora contenuta nell’articolo 1, terzo comma, di quest’ultimo, rimasta inalterata successivamente al regolamento n. 3019/87, è stata inserita col solo obiettivo di precisare la procedura da seguire quando devono essere adottate DGE di tale allegato e che, dall’altro, il legislatore dell’Unione ha chiaramente inteso escludere la necessità dell’adozione di DGE per quanto riguarda, in particolare, l’articolo 10 di detto allegato.
Al riguardo occorre ancora rilevare che, fino all’adozione del regolamento (UE, Euratom) n. 1023/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2013, che modifica lo Statuto e il RAA (
GU 2013, L 287, pag. 15
), l’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto, nella sua versione risultante dal regolamento n. 3019/87, è rimasto sostanzialmente immutato. Esso è stato tuttavia sostituito, a partire dal 1
o
gennaio 2014, dalla sua versione attualmente in vigore, in forza dell’articolo 1, punto 70, lettera e), del regolamento n. 1023/2013, e ciò, secondo il considerando 27 di tale regolamento, al fine di «modernizzare le condizioni di lavoro del personale distaccato in paesi terzi e renderle più efficienti in termini di costi, conseguendo nel contempo risparmi sui costi [e affinché sia] possibile predisporre un’ampia gamma di parametri per fissare le [ICV] senza incidere sull’obiettivo generale di conseguire risparmi sui costi».
A tale scopo, l’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto, nella versione di cui al regolamento n. 3019/87, è stato semplificato. In sostanza, l’elenco dei parametri da prendere in considerazione per fissare l’ICV è stato reso esemplificativo, le precisazioni relative ai coefficienti, ai valori di tali parametri e alle percentuali dell’importo di riferimento sono state soppresse ed è stato aggiunto il paragrafo 3, secondo il quale l’APN fissa disposizioni particolareggiate di attuazione di detto articolo.
Tale sostituzione dell’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto è, inoltre, entrata in vigore lo stesso giorno della sostituzione dell’articolo 110 dello Statuto, effettuata con l’articolo 1, punto 59, del regolamento n. 1023/2013, la cui nuova versione precisa i diversi tipi di norme di applicazione dello Statuto che possono essere adottate.
Da quest’ultima evoluzione legislativa si evince chiaramente che, se il legislatore dell’Unione avesse inteso imporre l’adozione di DGE, e non di modalità di applicazione, dell’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto quando ha semplificato il contenuto di tale disposizione, lo avrebbe indicato espressamente.
L’argomentazione addotta dal sig. Alba Aguilera e a. a sostegno della sentenza impugnata, esposta ai punti da 42 a 44 della presente sentenza, deve quindi essere respinta, in quanto in diretta contraddizione con l’intenzione del legislatore dell’Unione.
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che, dichiarando, ai punti 30 e 31 della sentenza impugnata, che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto configura una disposizione che sancisce un obbligo espresso di adottare DGE per tale allegato nel suo complesso, e deducendone che il SEAE fosse tenuto ad adottare DGE dell’articolo 10 di detto allegato prima di poter legittimamente adottare la decisione controversa, il Tribunale ha commesso un errore di diritto.
Di conseguenza, il primo motivo è fondato. Posto che, tuttavia, conformemente alla giurisprudenza ricordata al punto 57 della presente sentenza, l’obbligo di adottare DGE ai sensi dell’articolo 110 dello Statuto, in mancanza di una disposizione espressa in tal senso, può essere nondimeno ammesso qualora la disposizione di cui trattasi dello Statuto manchi di chiarezza e precisione a un punto tale che vi sia il rischio di un’applicazione arbitraria della stessa, e nei limiti in cui, con il secondo motivo, il SEAE sostiene che, nella sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe altresì dichiarato che l’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto risponde a tale condizione, commettendo in tal modo un secondo errore di diritto, occorre, prima di stabilire se debba procedersi all’annullamento della sentenza impugnata nella misura richiesta, analizzare il secondo motivo.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
Il SEAE, facendo riferimento ai punti 28, 29 e 38 della sentenza impugnata, fa valere che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto nel ritenere che l’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto sia una disposizione che richiede l’adozione di DGE, nel senso che essa manca di chiarezza e precisione a un punto tale che vi è il rischio di un’applicazione arbitraria della stessa. Nell’ambito dell’adozione delle modalità di applicazione relative all’ICV, l’articolo 10, paragrafo 1, quarto comma, di tale allegato imporrebbe esplicitamente e unicamente di ottenere il parere del comitato del personale, circostanza verificatasi in occasione dell’adozione delle decisioni del 17 dicembre 2013 e del 3 dicembre 2014. Tale misura consentirebbe di per sé sola di escludere qualsiasi rischio che i criteri che determinano la percentuale dell’ICV siano imposti dall’amministrazione in ragione di un risultato da essa perseguito. Il grado di dettaglio di tale articolo 10, che stabilisce i parametri da prendere in considerazione per la fissazione dell’ICV e stabilisce che questi ultimi siano soggetti a una valutazione annuale, dimostrerebbe inoltre, di per sé, che esso non può lasciare spazio ad un’applicazione arbitraria.
Inoltre, il secondo motivo sarebbe pienamente operante. Dato che il legislatore dell’Unione non prevede espressamente l’obbligo di adottare DGE dell’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto e dal momento che la natura di tale disposizione non impone l’adozione di DGE, ciò dimostrerebbe che non sussiste alcun obbligo di adottare DGE dell’articolo 10 di detto allegato nel senso asserito dal sig. Alba Aguilera e a. Il secondo motivo non verterebbe sulla questione relativa all’opportunità di consultare il comitato dello Statuto, o sulla rilevanza del suo parere, né porterebbe a esigere dal sig. Alba Aguilera e a. la prova di un fatto negativo.
Il sig. Alba Aguilera e a. fanno valere, in via principale, che il secondo motivo è inoperante. Poiché il Tribunale ha dichiarato correttamente che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto prevede espressamente l’obbligo per il SEAE di adottare DGE dell’articolo 10 di tale allegato, l’asserita chiarezza di tale articolo 10 sarebbe irrilevante.
In ogni caso, tale motivo sarebbe infondato. Infatti, l’adozione di DGE implicherebbe che il parere del comitato dello Statuto possa influenzare la decisione dell’APN. Il fatto di esigere la produzione di una prova negativa, ossia la prova che la decisione controversa avrebbe potuto avere un contenuto diverso se fossero state adottate DGE, non sarebbe ammissibile e priverebbe di efficacia pratica l’obbligo di consultazione di tale comitato.
Giudizio della Corte
Poiché il sig. Alba Aguilera e a. contestano, in via principale, l’operatività del secondo motivo, occorre osservare che la loro argomentazione al riguardo si fonda sulla premessa secondo cui il Tribunale avrebbe correttamente dichiarato che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto configura una disposizione che sancisce un obbligo esplicito di adottare DGE per le disposizioni di tale allegato nel loro complesso, ivi incluso l’articolo 10 di quest’ultimo, ai sensi della giurisprudenza richiamata al punto 57 della presente sentenza. Tuttavia, dall’analisi del primo motivo emerge che tale premessa è errata.
Stante ciò, occorre constatare che, con il secondo motivo, il SEAE sostanzialmente afferma che il Tribunale, al punto 38 della sentenza impugnata, avrebbe commesso un errore di diritto dichiarando che, indipendentemente dall’obbligo di adottare DGE dell’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto derivante, a suo avviso, dall’articolo 1, terzo comma, di quest’ultimo, anche la natura di tale articolo 10 esigeva l’adozione di DGE del citato articolo 10, prima che potesse essere legittimamente emanata una decisione di revisione dell’importo dell’ICV.
È vero che, nella prima frase di tale punto 38, il Tribunale ha constatato che «il parere di un organismo esterno e interistituzionale, quale il comitato dello Statuto, è necessario al fine di garantire che i criteri in base ai quali vengono determinate le condizioni di vita nei paesi terzi siano stabiliti in modo astratto e indipendente da qualsiasi procedimento avente ad oggetto la modifica dell’importo dell’ICV, per evitare che la scelta dei criteri sia influenzata da un esito eventualmente voluto dall’amministrazione».
Tuttavia, da una lettura complessiva della sentenza impugnata, e in particolare dai punti 30, 31, 33 e 40 di quest’ultima, risulta che il Tribunale ha fondato l’annullamento della decisione controversa non sulla seconda delle ipotesi considerate dalla giurisprudenza richiamata al punto 57 della presente sentenza, ma sul fatto che, secondo l’interpretazione da esso adottata, l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto impone un obbligo esplicito di adottare DGE per le disposizioni di tale allegato nel loro complesso, ivi incluso l’articolo 10 di quest’ultimo.
Inoltre, come attestano il punto 34, il punto 35, la seconda frase del punto 38 e il punto 39 della sentenza impugnata, le considerazioni esposte dal Tribunale alla prima frase di tale punto 38 vertono sulla questione se le decisioni del 17 dicembre 2013 e del 3 dicembre 2014 possano essere equiparate a DGE ai sensi dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto. Esse sono relative quindi non alla natura dell’articolo 10 di tale allegato, bensì all’interpretazione da esso effettuata di detto articolo 1, terzo comma. Inoltre, come già constatato, in sostanza, al punto 48 della presente sentenza, il primo motivo di annullamento sottoposto al Tribunale verteva unicamente sulla prima delle due ipotesi previste dalla giurisprudenza ricordata al punto 57 della presente sentenza.
Il secondo motivo di impugnazione si fonda di conseguenza su una lettura erronea della sentenza impugnata e, pertanto, deve essere respinto in quanto infondato.
Tuttavia, poiché il primo motivo d’impugnazione è fondato e la valutazione effettuata dal Tribunale, di cui tale motivo constata l’erroneità, costituisce, come rilevato in particolare al punto 92 della presente sentenza, il fondamento dell’annullamento della decisione controversa, occorre annullare i punti 1 e 3 del dispositivo della sentenza impugnata.
Sul ricorso dinanzi al Tribunale
Conformemente all’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, essa può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.
Nella fattispecie, dall’esame dell’impugnazione risulta che il primo motivo dedotto dal sig. Alba Aguilera e a. in primo grado, secondo cui il SEAE, in forza dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto, era tenuto ad adottare DGE dell’articolo 10 di tale allegato prima di adottare la decisione controversa, è infondato.
Tuttavia, poiché il Tribunale ha accolto tale motivo e ha annullato la decisione controversa nella misura richiestagli senza aver esaminato il secondo e il terzo motivo dinanzi ad esso dedotti, la Corte ritiene che lo stato degli atti non consenta di statuire sulla controversia. Pertanto, la causa deve essere rinviata dinanzi al Tribunale.
Sulle spese
Poiché la causa è stata rinviata dinanzi al Tribunale, le spese devono essere riservate.

Per questi motivi, la Corte (Decima Sezione) dichiara e statuisce:

1)
I punti 1 e 3 del dispositivo della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 13 aprile 2018, Alba Aguilera e a./SEAE (
T‑119/17
,
EU:T:2018:183
), sono annullati.

2)
La causa è rinviata dinanzi al Tribunale dell’Unione europea.

3)
Le spese sono riservate.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale : il francese.