CELEX: 62019CJ0903
Procedimiento prejudicial
Función pública
Transferencia de los derechos a pensión de jubilación
Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea
Artículo 11 del anexo VIII
Funcionarios y agentes temporales que se reincorporan a su administración nacional de origen tras un período de excedencia y el ejercicio de funciones en una institución de la Unión

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto»).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre DQ, por una parte, y el ministre de la Transition écologique et solidaire (Ministro de la Transición Ecológica y Solidaria, Francia) y el ministre de l’Action et des Comptes publics (Ministro de Actuación y Contabilidad Pública, Francia), por otra, en relación con su solicitud de transferencia del equivalente actuarial de sus derechos a pensión de jubilación adquiridos en el régimen de pensiones de la Unión Europea.
Marco jurídico
El Reglamento (CE, Euratom) n.
o
723/2004 del Consejo, de 22 de marzo de 2004, por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas y el Régimen aplicable a otros agentes de las Comunidades Europeas (
DO 2004, L 124, p. 1
), introdujo una reforma del Estatuto. Una de las innovaciones aportadas por este Reglamento se refiere a las normas que regulan la transferibilidad de los derechos a pensión de jubilación.
El considerando 32 de dicho Reglamento expone:
«A fin de tener en cuenta la normativa comunitaria sobre la transferibilidad de los derechos de pensión, es necesario modificar las normas aplicables a la indemnización por cese en el servicio. Para ello, hay que corregir ciertas incoherencias e introducir una mayor flexibilidad.»
El anexo VIII del Estatuto, titulado «Régimen de pensiones», dispone en su artículo 11:
«1.   El funcionario que cese para:
–
entrar al servicio de una administración o de una organización nacional o internacional que hubiera celebrado un acuerdo con la Unión,
–
ejercer una actividad por cuenta propia o ajena en virtud de la cual adquiera derechos a pensión en un régimen cuyos organismos de gestión hayan celebrado un acuerdo con la Unión,
tendrá derecho a hacer transferir el equivalente actuarial, actualizado en la fecha de transferencia efectiva, de sus derechos a pensión de jubilación, adquiridos en la Unión, a la caja de pensiones de esta administración, de esta organización, o a la caja en la que el funcionario adquiera sus derechos a pensión de jubilación en virtud de su actividad por cuenta propia o ajena.
2.   El funcionario que entre al servicio de la Unión tras haber:
–
cesado en el servicio de una administración, o de una organización nacional o internacional, o
–
ejercido una actividad por cuenta propia o ajena,
tendrá la facultad, entre el momento de su nombramiento definitivo y el momento en que cause derecho a pensión de jubilación, con arreglo al artículo 77 del Estatuto, de hacer transferir a la Unión el capital, actualizado en la fecha de transferencia efectiva, correspondiente a los derechos a pensión que haya adquirido por las actividades antes mencionadas.
[…]
3.   El apartado 2 será igualmente aplicable al funcionario que se reincorpore al término de la comisión de servicios a que se refiere el guion segundo de la letra b) del apartado 1 del artículo 37 así como al que se reincorpore al finalizar la excedencia voluntaria a que se refiere el artículo 40 del Estatuto.»
El artículo 12 de ese anexo es del siguiente tenor:
«1.   El funcionario que, no habiendo cumplido la edad de jubilación, cese definitivamente en sus funciones por causa que no sea el fallecimiento o la invalidez y que no tenga derecho a pensión de jubilación inmediata o diferida, tendrá derecho en el momento de su cese:
a)
si ha prestado menos de un año de servicio, y siempre que no se haya acogido a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 11, a la entrega de una indemnización por cese en el servicio igual al triple de las cuantías que hayan sido retenidas sobre su sueldo base en concepto de contribución a su pensión de jubilación, previa deducción de los importes que, en su caso, se hayan abonado en aplicación de los artículos 42 y 112 del régimen aplicable a los otros agentes;
b)
en los demás casos, a la aplicación de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 11 o al ingreso del equivalente actuarial en un seguro privado o en un fondo de pensiones de su elección que garantice:
i)
que no se efectuará ningún reembolso de capital;
ii)
que se abonará una renta mensual a partir de los 60 años de edad, como mínimo, y a partir de los 66, como máximo;
iii)
que sus causahabientes recibirán prestaciones de supervivencia;
iv)
que la transferencia a otro seguro o fondo únicamente sería posible en condiciones idénticas a las señaladas en los incisos i), ii) y iii).
2.   No obstante lo dispuesto en la letra b) del apartado 1, todo funcionario de edad inferior a la edad de jubilación que, desde la toma de posesión de su cargo, haya efectuado pagos, con vistas a la constitución o el mantenimiento de sus derechos a pensión, a un régimen de pensiones nacional, o a un seguro privado o un fondo de pensiones de su elección que cumpla los requisitos mencionados en el apartado 1, que cese definitivamente en sus funciones por causa que no sea el fallecimiento o la invalidez y que no pueda disfrutar de una pensión de jubilación inmediata o diferida, tendrá derecho, al cesar en sus funciones, a la entrega de una indemnización por cese en el servicio igual al equivalente actuarial de sus derechos a pensión adquiridos durante sus funciones en las instituciones. En tal caso, los importes abonados para la constitución o el mantenimiento de sus derechos a pensión en el régimen de pensiones nacional en aplicación de los artículos 42 o 112 del régimen aplicable a los otros agentes, serán deducidos de la indemnización por cese en el servicio.»
A tenor del artículo 39, apartado 1, del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea:
«Desde el momento en que cesen en sus funciones, los agentes […] tendrán derecho a una pensión de jubilación, a la transferencia del equivalente actuarial o a la indemnización por cese en el servicio en las condiciones previstas en las disposiciones del capítulo 3 del título V del Estatuto y del anexo VIII del Estatuto […]».
Litigio principal y cuestión prejudicial
El recurrente en el litigio principal es funcionario del Estado francés desde el 1 de septiembre de 2006 y ejerce sus funciones de técnico superior de desarrollo sostenible en la Dirección Departamental de los Territorios del Bajo Rin (Francia).
Durante el período comprendido entre el 1 de abril de 2011 y el 31 de agosto de 2013, se acogió a una excedencia voluntaria al objeto de ocupar un puesto como agente contractual en la Comisión Europea.
Tras reincorporarse a su administración de origen al término de dicho período de excedencia, solicitó la transferencia, al régimen de pensiones de los funcionarios del Estado, del equivalente actuarial de sus derechos a pensión de jubilación adquiridos en el régimen de pensiones de la Unión, invocando lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto.
Su solicitud fue denegada mediante sendas decisiones de 10 de julio y de 17 de septiembre de 2014.
El recurrente en el litigio principal interpuso un recurso de anulación de ambas decisiones ante el tribunal administratif de Strasbourg (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Estrasburgo, Francia), que fue desestimado mediante sentencia de 19 de octubre de 2016.
El recurrente en el litigio principal interpuso recurso de casación ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Francia), alegando que el tribunal administratif de Strasbourg (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Estrasburgo) vulneró el principio de igualdad de trato al determinar que la facultad de transferir el equivalente actuarial de los derechos a pensión de jubilación en cuestión se reserva únicamente a los agentes y funcionarios de la Unión que entren por primera vez al servicio de una administración de un Estado miembro, con exclusión de aquellos que se reincorporen al mismo tras una excedencia voluntaria.
Al considerar que la respuesta al motivo planteado no era evidente y que la interpretación del artículo 11 del anexo VIII del Estatuto resulta determinante para la solución del litigio del que conoce, el Conseil d’État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Pueden acogerse a las disposiciones que figuran en el artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del [Estatuto] únicamente los funcionarios y agentes contractuales que entren por primera vez al servicio de una administración nacional tras haber sido contratados como funcionarios, agentes contractuales o agentes temporales en una institución de la Unión […], o también los funcionarios y agentes contractuales que se reincorporen al servicio de una administración nacional tras haber ejercido funciones en una institución de la Unión […] y haber estado, durante ese período de tiempo, en situación de excedencia forzosa o voluntaria?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto debe interpretarse en el sentido de que la transferencia del equivalente actuarial de los derechos a pensión de jubilación está reservada únicamente a los funcionarios y agentes contractuales que entren por primera vez al servicio de una administración nacional tras haber estado empleados en una institución de la Unión o si esa transferencia pueden solicitarla también quienes se reincorporen a ella tras haber ejercido funciones en tal institución en el marco de una excedencia forzosa o voluntaria.
Con carácter preliminar, procede recordar que las disposiciones del artículo 11 del anexo VIII del Estatuto son aplicables a los agentes contractuales, como el recurrente en el litigio principal, merced a la remisión efectuada en el artículo 39, apartado 1, del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea. En efecto, esta disposición prevé que, desde el momento en que cesen en sus funciones, los agentes tendrán derecho a una pensión de jubilación, a la transferencia del equivalente actuarial o a la indemnización por cese en el servicio en las condiciones previstas en las disposiciones del título V, capítulo 3, del Estatuto y en el anexo VIII de este.
En virtud del artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto, todo funcionario o agente que cese en sus funciones para entrar al servicio de una administración o de una organización nacional o internacional, o para ejercer una actividad por cuenta propia o ajena, tendrá derecho a hacer transferir el equivalente actuarial de sus derechos a pensión de jubilación adquiridos en la Unión.
Por lo que respecta al tenor literal del artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto, procede observar que el término «entrar», cuyo sentido habitual, en el momento de la toma de posesión de un cargo, indica el inicio del ejercicio de sus funciones o su punto de partida en el tiempo, no permite, por sí solo, responder a la cuestión de si se trata de la entrada inicial al servicio o si dicho término incluye también la reincorporación al mismo.
Una interpretación literal por yuxtaposición con el tenor del artículo 11, apartado 3, del anexo VIII del Estatuto, que hace referencia al funcionario que se «reincorpore» al término de una comisión de servicios a que se refiere el artículo 37, párrafo primero, letra b), segundo guion, del Estatuto o al término de una excedencia voluntaria prevista en el artículo 40 de este, tampoco permite proporcionar una indicación al respecto. En efecto, la redacción diferente de los apartados 1 y 3 del artículo 11 del anexo VIII del Estatuto constituye, por sí sola, una indicación sobre su diferente alcance. Así, el apartado 3 de dicho artículo, que se refiere al caso particular del funcionario que ha disfrutado de una comisión de servicios o de una excedencia voluntaria prevista por el Estatuto, remite expresamente a los requisitos de aplicación del apartado 2 de dicho artículo.
Por lo que respecta a la interpretación que debe darse a los términos «entrar al servicio de una administración» que figuran en el artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto, es preciso recordar que de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición del Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión de una interpretación autónoma y uniforme que ha de buscarse teniendo en cuenta el contexto de dicha disposición y el objetivo que la normativa de que se trate pretende alcanzar (sentencia de 15 de octubre de 2015, Axa Belgium,
C‑494/14
,
EU:C:2015:692
, apartado
y jurisprudencia citada).
En cuanto al contexto en el que se inscribe el artículo 11 del anexo VIII del Estatuto, es preciso recordar que las disposiciones de los artículos 11 y 12 de dicho anexo fueron modificadas por la reforma del Estatuto efectuada por el Reglamento n.
o
723/2004. Así pues, como se desprende del considerando 32 de dicho Reglamento, el legislador de la Unión quiso modificar las normas aplicables a la indemnización por cese en el servicio a fin de tener en cuenta la normativa de la Unión sobre la transferibilidad de los derechos a pensión de jubilación y, para ello, corregir ciertas incoherencias e introducir una mayor flexibilidad.
La modificación de estas disposiciones refleja la voluntad del legislador de la Unión de reducir el número de casos en los que los agentes que no tengan derecho a una pensión de jubilación por no haber cumplido diez años de servicio pueden recibir una indemnización por cese en el servicio y ampliar la posibilidad de transferir los derechos de pensión de jubilación a otro régimen de pensiones.
En cuanto al objetivo perseguido por la reforma del Estatuto llevada a cabo por el Reglamento n.
o
723/2004 al establecer como norma la transferibilidad de los derechos a pensión de jubilación, subsistiendo la indemnización por cese en el servicio como mecanismo excepcional al que se aplican requisitos estrictos, procede señalar que el legislador de la Unión pretendió favorecer el atractivo de la función pública de la Unión. A este respecto, el sistema de transferencia de los derechos a pensión de jubilación, previsto en el artículo 11 del anexo VIII del Estatuto, al permitir una coordinación entre los regímenes nacionales y el régimen de pensiones de la Unión, pretende facilitar el paso desde empleos nacionales, públicos o privados, a la administración de la Unión, garantizando de este modo a la Unión las mejores posibilidades de selección de un personal cualificado, dotado ya de una adecuada experiencia profesional (véase, en ese sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2004, My,
C‑293/03
,
EU:C:2004:821
, apartado
y jurisprudencia citada).
Con el fin de disfrutar de más posibilidades de elección entre un personal dotado de una adecuada experiencia profesional, el legislador de la Unión ha establecido una mayor flexibilidad en materia de transferibilidad de los derechos a pensión de jubilación en ambos sentidos, poniendo así fin a las incertidumbres a las que determinados agentes debían hacer frente en relación con un eventual cese de su relación laboral y la imposibilidad de obtener derechos a pensión de jubilación equivalentes.
De este modo, si bien el Tribunal de Justicia ya había considerado, antes de la reforma del Estatuto efectuada por el Reglamento n.
o
723/2004, que el artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto autorizaba, en caso de retorno al régimen nacional, a transferir el equivalente actuarial de los derechos a pensión de jubilación devengados en el régimen de pensiones de la Unión (sentencia de 29 de junio de 1988, Gritzmann-Martignoni/Comisión,
124/87
,
EU:C:1988:345
, apartado
), esto resulta tanto más cierto después de esa reforma.
Pues bien, la interpretación restrictiva de los requisitos de transferibilidad de los derechos a pensión de jubilación establecidos en el artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto realizada por la Administración francesa, en el sentido de denegar al funcionario nacional que ha ejercido funciones por un período limitado en el seno de una institución de la Unión la transferibilidad de los derechos a pensión de jubilación adquiridos durante ese período, resulta claramente contraria al objetivo perseguido por dicha disposición, consistente en garantizar una gran flexibilidad en materia de transferibilidad de los derechos a pensión de jubilación y que permite la selección de un personal cualificado.
De ello se desprende que la transferencia del equivalente actuarial de los derechos a pensión de jubilación prevista en el artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto debe poder ser solicitada tanto por los funcionarios y agentes contractuales que entren por primera vez al servicio de una administración nacional como por los que se reincorporen al mismo al término, en particular, de una excedencia forzosa o voluntaria.
Cualquier otra interpretación del artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto, que privaría a una persona como el recurrente en el litigio principal de su derecho a transferir el equivalente actuarial de los derechos a pensión de jubilación adquiridos en el régimen de pensiones de la Unión, resultaría incompatible con las disposiciones del Tratado FUE relativas al principio de libre circulación de los trabajadores.
A este respecto, es preciso recordar que un funcionario o un agente de la Unión puede tener la condición de trabajador migrante en el sentido del artículo 45 TFUE. En efecto, según reiterada jurisprudencia, un nacional de la Unión que trabaje en un Estado miembro diferente de su Estado miembro de origen no pierde la condición de trabajador, en el sentido de dicho artículo, por ocupar un empleo en una organización internacional (sentencias de 16 de febrero de 2006, Öberg,
C‑185/04
,
EU:C:2006:107
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 6 de octubre de 2016, Adrien y otros,
C‑466/15
,
EU:C:2016:749
, apartado
y jurisprudencia citada).
De ello se deduce que a un nacional de la Unión que trabaja para una institución o un órgano de esta en un Estado miembro diferente de su Estado miembro de origen, como el recurrente en el litigio principal, no se le puede negar el disfrute de los derechos y ventajas sociales que le reconoce el artículo 45 TFUE (sentencia de 6 de octubre de 2016, Adrien y otros,
C‑466/15
,
EU:C:2016:749
, apartado
y jurisprudencia citada).
Según reiterada jurisprudencia, el artículo 45 TFUE se opone a cualquier medida que, aunque se aplique sin discriminación por razón de nacionalidad, pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio por los nacionales de la Unión de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado (sentencia de 6 de octubre de 2016, Adrien y otros,
C‑466/15
,
EU:C:2016:749
, apartado
y jurisprudencia citada).
Así, el Tribunal de Justicia ha declarado que el hecho de privar a un trabajador del derecho a la totalización de los períodos cubiertos bajo la legislación de varios Estados miembros, sin tener en cuenta los períodos cubiertos en las organizaciones internacionales, constituiría un obstáculo para la libre circulación de los trabajadores en el sentido del artículo 45 TFUE (véase, en ese sentido, la sentencia de 4 de julio de 2013, Gardella,
C‑233/12
,
EU:C:2013:449
, apartado
).
En el presente asunto, la interpretación del artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto efectuada por la Administración francesa puede desfavorecer a los funcionarios del Estado miembro de que se trata que hayan hecho uso de su libertad de circulación al aceptar un empleo en una institución de la Unión, respecto de los funcionarios que hayan permanecido en ese Estado miembro, ya que estos disfrutan de un período de cotización ininterrumpido mientras que los primeros, al denegárseles la transferencia de los derechos a pensión de jubilación adquiridos en el régimen de pensiones de la Unión, deben sufrir una interrupción de sus períodos de cotización.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en relación con el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, que, al negarse a adoptar las medidas necesarias para la transferencia del equivalente actuarial o de la cantidad global de rescate de los derechos a pensión de jubilación adquiridos en el régimen nacional de pensiones al régimen de pensiones de la Unión, prevista en ese artículo, dicho Estado miembro hace más difícil la selección, por parte de la Unión, de funcionarios nacionales con una determinada antigüedad, dado que tal paso del servicio nacional al servicio de las instituciones de la Unión tendría el efecto de privarles de los derechos a pensión de jubilación a los que habrían tenido derecho en caso de no haber entrado al servicio de la Unión (véanse, en ese sentido, las sentencias de 16 de diciembre de 2004, My,
C‑293/03
,
EU:C:2004:821
, apartado
, y de 4 de febrero de 2015, Melchior,
C‑647/13
,
EU:C:2015:54
, apartado
).
Pues bien, no pueden admitirse semejantes consecuencias habida cuenta del deber de cooperación y de asistencia leales que recae sobre los Estados miembros con respecto a la Unión y que halla su expresión en la obligación, impuesta por el artículo 4 TUE, apartado 3, de facilitar a esta el cumplimiento de su misión (sentencia de 16 de diciembre de 2004, My,
C‑293/03
,
EU:C:2004:821
, apartado
, y auto de 9 de julio de 2010, Ricci y Pisaneschi,
C‑286/09
, no publicado,
EU:C:2010:420
, apartado
).
Además, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros están obligados a respetar el Estatuto, que es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable (sentencias de 20 de octubre de 1981, Comisión/Bélgica,
137/80
,
EU:C:1981:237
, apartado
, y de 10 de mayo de 2017, de Lobkowicz,
C‑690/15
,
EU:C:2017:355
, apartado
), incluidos no solo los órganos jurisdiccionales nacionales, sino también todos los órganos del Estado miembro de que se trate, entre ellos las autoridades administrativas (sentencia de 19 de diciembre de 2019, GRDF,
C‑236/18
,
EU:C:2019:1120
, apartado
).
De ello se desprende que, aparte de los efectos que despliega en el orden interno de la administración de la Unión, el Estatuto vincula también a los Estados miembros en la medida en que la participación de estos sea necesaria para su aplicación (sentencias de 20 de octubre de 1981, Comisión/Bélgica,
137/80
,
EU:C:1981:237
, apartado
, y de 13 de febrero de 2019, Rohart,
C‑179/18
,
EU:C:2019:111
, apartado
y jurisprudencia citada), y las administraciones nacionales deben abstenerse de todas las medidas encaminadas a limitar el ámbito de aplicación de las oportunidades ofrecidas por el Estatuto.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto debe interpretarse en el sentido de que la transferencia del equivalente actuarial de los derechos a pensión de jubilación puede ser solicitada tanto por los funcionarios y agentes contractuales que entren por primera vez al servicio de una administración nacional después de haber trabajado en una institución de la Unión como por quienes se reincorporen a aquel tras haber ejercido funciones en esa institución en el marco de una excedencia forzosa o voluntaria.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) declara:

El artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea debe interpretarse en el sentido de que la transferencia del equivalente actuarial de los derechos a pensión de jubilación puede ser solicitada tanto por los funcionarios y agentes contractuales que entren por primera vez al servicio de una administración nacional después de haber trabajado en una institución de la Unión como por quienes se reincorporen a aquel tras haber ejercido funciones en esa institución en el marco de una excedencia forzosa o voluntaria.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.