CELEX: 62019CJ0106
Προσφυγή ακυρώσεως
Θεσμικό δίκαιο
Κανονισμός (ΕΕ) 2018/1718
Καθορισμός του τόπου της έδρας του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων (EMA) στο Άμστερνταμ (Κάτω Χώρες)
Άρθρο 263 ΣΛΕΕ
Παραδεκτό
Έννομο συμφέρον
Ενεργητική νομιμοποίηση
Άμεσος και ατομικός επηρεασμός
Απόφαση εκδοθείσα από τους αντιπροσώπους των κρατών μελών στο περιθώριο συνόδου του Συμβουλίου για τον καθορισμό του τόπου της έδρας οργανισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Έλλειψη δεσμευτικών αποτελεσμάτων στην έννομη τάξη της Ένωσης
Προνόμια του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου

Με τις προσφυγές τους, η Ιταλική Δημοκρατία (C‑106/19) και ο Comune di Milano (Δήμος Μιλάνου, Ιταλία) (C‑232/19) ζητούν την ακύρωση του κανονισμού (ΕΕ) 2018/1718 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Νοεμβρίου 2018, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 726/2004 όσον αφορά τον καθορισμό της τοποθεσίας της έδρας του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων (
ΕΕ 2018, L 291, σ. 3
, στο εξής: προσβαλλόμενος κανονισμός).
Το νομικό πλαίσιο
Στις 12 Δεκεμβρίου 1992, οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών έλαβαν με κοινή συμφωνία, δυνάμει του άρθρου 216 της Συνθήκης ΕΟΚ, του άρθρου 77 της Συνθήκης ΕΚΑΧ και του άρθρου 189 της Συνθήκης ΕΚΑΕ, την απόφαση σχετικά με τον καθορισμό των εδρών των οργάνων και ορισμένων οργανισμών και υπηρεσιών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (
ΕΕ 1992, C 341, σ. 1
, στο εξής: απόφαση του Εδιμβούργου).
Το άρθρο 1 της απόφασης του Εδιμβούργου όριζε την αντίστοιχη έδρα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου και της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων.
Κατά το άρθρο 2 της αποφάσεως αυτής:
«H έδρα άλλων οργανισμών και υπηρεσιών που έχουν ιδρυθεί ή πρόκειται να ιδρυθούν θα αποφασισθεί κατόπιν κοινής συμφωνίας από τους Αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών σε μία από τις προσεχείς συνόδους του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, λαμβανομένων υπόψη των πλεονεκτημάτων που παρέχουν στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη οι ανωτέρω διατάξεις, και δίνοντας προτεραιότητα στα κράτη μέλη στα οποία, προς το παρόν, δεν υπάρχει έδρα οργάνου των Κοινοτήτων.»
Το άρθρο 341 ΣΛΕΕ προβλέπει ότι «[η] έδρα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης ορίζεται με κοινή συμφωνία των κυβερνήσεων των κρατών μελών».
Κατά το πρωτόκολλο αριθ. 6 για τον καθορισμό της έδρας των θεσμικών οργάνων και ορισμένων λοιπών οργάνων, οργανισμών και υπηρεσιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: πρωτόκολλο αριθ. 6), το οποίο προσαρτάται στις Συνθήκες ΕΕ, ΛΕΕ και ΕΚΑΕ:
«Οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών,
Έχοντας υπόψη το άρθρο 341 της Συνθήκης για την λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το άρθρο 189 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ατομικής Ενέργειας,
Υπενθυμίζοντας και επιβεβαιώνοντας την απόφαση της 8ης Απριλίου 1965, και με την επιφύλαξη των αποφάσεων σχετικά με την έδρα των μελλοντικών θεσμικών και λοιπών οργάνων, οργανισμών και υπηρεσιών,
Συμφώνησαν επί των ακόλουθων διατάξεων […]:
Άρθρο μόνο
α) Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει την έδρα του στο Στρασβούργο […]
β) Το Συμβούλιο έχει την έδρα του στις Βρυξέλλες. […]
γ) Η Επιτροπή έχει την έδρα της στις Βρυξέλλες. […]
δ) Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει την έδρα του στο Λουξεμβούργο.
ε) Το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει την έδρα του στο Λουξεμβούργο.
στ) Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή έχει την έδρα της στις Βρυξέλλες.
ζ) Η Επιτροπή των Περιφερειών έχει την έδρα της στις Βρυξέλλες.
η) Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων έχει την έδρα της στο Λουξεμβούργο.
θ) Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα έχει την έδρα της στη Φραγκφούρτη.
ι) Η Ευρωπαϊκή Αστυνομική Υπηρεσία (Ευρωπόλ) έχει την έδρα της στη Χάγη.»
Ιστορικό της διαφοράς
Ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός για την Αξιολόγηση των Φαρμακευτικών Προϊόντων ιδρύθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2309/93 του Συμβουλίου, της 22ας Ιουλίου 1993, για τη θέσπιση κοινοτικών διαδικασιών έγκρισης και εποπτείας των φαρμακευτικών προϊόντων για ανθρώπινη και κτηνιατρική χρήση και για τη σύσταση ευρωπαϊκού οργανισμού για την αξιολόγηση των φαρμακευτικών προϊόντων (
ΕΕ 1993, L 214, σ. 1
). Ο κανονισμός αυτός δεν περιλάμβανε καμία διάταξη σχετικά με τον καθορισμό του τόπου της έδρας του εν λόγω οργανισμού.
Δυνάμει του άρθρου 1, στοιχείο εʹ, της απόφασης 93/C 323/01, της 29ης Οκτωβρίου 1993, την οποία έλαβαν με κοινή συμφωνία οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών, συνερχόμενοι σε επίπεδο αρχηγών κρατών ή κυβερνήσεων σχετικά με τον καθορισμό της έδρας ορισμένων οργανισμών και υπηρεσιών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, καθώς και της Ευρωπόλ (
ΕΕ 1993, C 323, σ. 1
), η έδρα του εν λόγω οργανισμού ορίστηκε στο Λονδίνο (Ηνωμένο Βασίλειο).
Ο κανονισμός 2309/93 καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 726/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, για τη θέσπιση κοινοτικών διαδικασιών χορήγησης άδειας και εποπτείας όσον αφορά τα φάρμακα που προορίζονται για ανθρώπινη και για κτηνιατρική χρήση και για τη σύσταση Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων (
ΕΕ 2004, L 136, σ. 1
). Με τον κανονισμό αυτόν, ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός για την Αξιολόγηση των Φαρμακευτικών Προϊόντων μετονομάστηκε σε «Ευρωπαϊκό Οργανισμό Φαρμάκων» [European Medicines Agency, στο εξής: ΕΜΑ]. Ο εν λόγω κανονισμός δεν περιλάμβανε καμία διάταξη σχετικά με τον καθορισμό της έδρας του τελευταίου αυτού οργανισμού.
Στις 29 Μαρτίου 2017, το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας γνωστοποίησε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, σύμφωνα με το άρθρο 50, παράγραφος 2, ΣΕΕ, την πρόθεσή του να αποχωρήσει από την Ένωση.
Στις 22 Ιουνίου 2017, στο περιθώριο συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου σχετικά με τη διαδικασία του άρθρου 50 ΣΕΕ, οι αρχηγοί κρατών ή κυβερνήσεων των υπόλοιπων 27 κρατών μελών ενέκριναν, βάσει πρότασης του Προέδρου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και του Προέδρου της Επιτροπής, διαδικασία για την έκδοση απόφασης σχετικά με τη μεταφορά της έδρας του EMA και της έδρας της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών στο πλαίσιο της αποχώρησης του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ένωση (στο εξής: κανόνες επιλογής).
Οι κανόνες επιλογής προέβλεπαν, μεταξύ άλλων, ότι η απόφαση αυτή θα λαμβανόταν βάσει δίκαιης και διαφανούς διαδικασίας με οργανωμένη πρόσκληση υποβολής προσφορών, η οποία θα στηριζόταν σε καθορισμένα αντικειμενικά κριτήρια.
Συναφώς, το σημείο 3 των κανόνων επιλογής προέβλεπε έξι κριτήρια, ήτοι i) την εξασφάλιση ότι ο οργανισμός μπορεί να συγκροτηθεί στη συγκεκριμένη τοποθεσία και να αναλάβει τα καθήκοντά του κατά την ημερομηνία αποχώρησης του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ένωση· ii) την προσβασιμότητα της τοποθεσίας· iii) την ύπαρξη επαρκών εκπαιδευτικών εγκαταστάσεων για τα τέκνα των εργαζομένων του οργανισμού· iv) την κατάλληλη πρόσβαση στην αγορά εργασίας, την κοινωνική ασφάλιση και την ιατρική περίθαλψη τόσο για τα τέκνα όσο και για τους/τις συζύγους· v) την επιχειρησιακή συνέχεια και vi) τη γεωγραφική εξάπλωση.
Σύμφωνα με τους κανόνες επιλογής, τα ως άνω κριτήρια καθορίστηκαν κατ’ αναλογίαν προς τα κριτήρια της κοινής προσέγγισης που περιλαμβάνεται στο παράρτημα της κοινής δήλωσης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, της 19ης Ιουλίου 2012, για τους αποκεντρωμένους οργανισμούς (στο εξής: κοινή δήλωση του 2012), λαμβανομένου ιδίως υπόψη του γεγονότος ότι ο EMA και η Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών υφίσταντο ήδη και ότι είχε ζωτική σημασία η επιχειρησιακή συνέχειά τους.
Το σημείο 2 των κανόνων επιλογής ανέφερε, επιπλέον, ότι η απόφαση θα λαμβανόταν με ψηφοφορία, της οποίας το αποτέλεσμα τα κράτη μέλη συμφωνούσαν εκ των προτέρων ότι θα σεβαστούν. Προβλεπόταν ιδίως ότι, σε περίπτωση ισοψηφίας των προσφορών που θα έχουν επιλεγεί για τον τρίτο γύρο της ψηφοφορίας, θα γινόταν κλήρωση μεταξύ των προσφορών που θα έχουν ισοψηφήσει.
Στις 30 Σεπτεμβρίου 2017, η Επιτροπή δημοσίευσε την αξιολόγησή της όσον αφορά τις 27 προσφορές τις οποίες υπέβαλαν τα κράτη μέλη.
Στις 31 Οκτωβρίου 2017, το Συμβούλιο δημοσίευσε σημείωμα για τη συμπλήρωση των κανόνων επιλογής επί των πρακτικών ζητημάτων σχετικά με την ψηφοφορία.
Στις 20 Νοεμβρίου 2017, η προσφορά της Ιταλικής Δημοκρατίας και εκείνη του Βασιλείου των Κάτω Χωρών ισοψήφησαν στην υψηλότερη θέση στον τρίτο γύρο της ψηφοφορίας. Μετά την κλήρωση που πραγματοποιήθηκε κατά το σημείο 2 των κανόνων επιλογής, επελέγη η προσφορά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών.
Κατά συνέπεια, οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών όρισαν την ίδια ημέρα, στο περιθώριο συνόδου του Συμβουλίου, το Άμστερνταμ ως τόπο της νέας έδρας του EMA (στο εξής: απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017). Τα πρακτικά και το ανακοινωθέν Τύπου της εν λόγω συνόδου ανέφεραν τα εξής:
«Η Επιτροπή θα καταρτίσει τώρα νομοθετικές προτάσεις που θα αποτυπώνουν τη σημερινή ψηφοφορία, οι οποίες θα υποβληθούν προς έγκριση σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, με τη συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή δεσμεύονται να διασφαλίσουν ότι αυτές οι νομοθετικές προτάσεις θα διεκπεραιωθούν όσο το δυνατόν ταχύτερα, δεδομένου του επείγοντος χαρακτήρα του θέματος.»
Στις 29 Νοεμβρίου 2017, η Επιτροπή ενέκρινε την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 726/2004 όσον αφορά τον καθορισμό της έδρας του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων [COM(2017) 735 final]. Στην αιτιολογική έκθεση της πρότασης αυτής, διευκρινιζόταν ότι, «[σ]το πλαίσιο της γνωστοποίησης από το Ηνωμένο Βασίλειο, στις 29 Μαρτίου 2017, της πρόθεσής του να αποχωρήσει από την Ένωση, δυνάμει του άρθρου 50 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, τα υπόλοιπα 27 κράτη μέλη, σε συνεδρίαση που έλαβε χώρα στο περιθώριο του Συμβουλίου Γενικών Υποθέσεων (“άρθρο 50”), επέλεξαν το Άμστερνταμ (Κάτω Χώρες) ως νέα έδρα του [ΕΜΑ]». Το άρθρο 1 της πρότασης διελάμβανε την προσθήκη στον κανονισμό 726/2004 άρθρου 71α, το οποίο είχε ως εξής: «Ο [ΕΜΑ] έχει την έδρα του στο Άμστερνταμ, Κάτω Χώρες.»
Στις 14 Νοεμβρίου 2018, εκδόθηκε βάσει του άρθρου 114 και του άρθρου 168, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ ο προσβαλλόμενος κανονισμός.
Κατά τις αιτιολογικές σκέψεις 1, 2 και 3 του κανονισμού αυτού:
«(1)
Στο πλαίσιο της γνωστοποίησης από το Ηνωμένο Βασίλειο, στις 29 Μαρτίου 2017, της πρόθεσής του να αποχωρήσει από την Ένωση δυνάμει του άρθρου 50 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ), τα υπόλοιπα 27 κράτη μέλη, σε συνεδρίαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 που έλαβε χώρα στο περιθώριο του Συμβουλίου, επέλεξαν το Άμστερνταμ των Κάτω Χωρών ως νέα έδρα του [ΕΜΑ].
(2)
Έχοντας υπόψη το άρθρο 50 παράγραφος 3 ΣΕΕ, ο [ΕΜΑ] θα πρέπει να έχει μεταφερθεί στη νέα έδρα του από τις 30 Μαρτίου 2019.
(3)
Για να διασφαλιστεί η ορθή λειτουργία του [ΕΜΑ] στη νέα του τοποθεσία, θα πρέπει να συναφθεί συμφωνία για την έδρα μεταξύ του [ΕΜΑ] και των Κάτω Χωρών πριν ο [ΕΜΑ] μεταφερθεί στη νέα του έδρα.»
Το άρθρο 1 του προσβαλλόμενου κανονισμού εισήγαγε στον κανονισμό 726/2004 το άρθρο 71α, το οποίο έχει ως εξής:
«Ο [ΕΜΑ] έχει την έδρα του στο Άμστερνταμ των Κάτω Χωρών.
Οι αρμόδιες αρχές των Κάτω Χωρών λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλιστεί ότι ο [ΕΜΑ] έχει τη δυνατότητα να μετακομίσει στην προσωρινή του τοποθεσία το αργότερο την 1η Ιανουαρίου 2019 και ότι έχει τη δυνατότητα να μετακομίσει στην οριστική του τοποθεσία το αργότερο έως τις 16 Νοεμβρίου 2019.
Οι αρμόδιες αρχές των Κάτω Χωρών υποβάλλουν γραπτή έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για την πρόοδο των εργασιών προσαρμογής στις προσωρινές εγκαταστάσεις και για την κατασκευή του οριστικού κτιρίου έως τις 17 Φεβρουαρίου 2019, και στη συνέχεια ανά τριμηνία, έως ότου ο [EMA] μετακομίσει στη μόνιμη τοποθεσία του.»
Δυνάμει του άρθρου 2, πρώτο και δεύτερο εδάφιο, ο προσβαλλόμενος κανονισμός άρχισε να ισχύει την ημέρα της δημοσίευσής του στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και να εφαρμόζεται από τις 30 Μαρτίου 2019.
Αιτήματα των διαδίκων
Υπόθεση C-106/19
Η Ιταλική Δημοκρατία ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να ακυρώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό και
–
να καταδικάσει το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη και
–
να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Το Κοινοβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να απορρίψει την προσφυγή και
–
να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Υπόθεση C-232/19
Ο Comune di Milano ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να ακυρώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό·
–
να κηρύξει ανίσχυρη την απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 και
–
να καταδικάσει το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη·
–
να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη και
–
να καταδικάσει τον Comune di Milano στα δικαστικά έξοδα.
Το Κοινοβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη και, εν πάση περιπτώσει, ως αβάσιμη και
–
να καταδικάσει τον Comune di Milano στα δικαστικά έξοδα.
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 29 Απριλίου 2019, το Κοινοβούλιο πρότεινε ένσταση απαραδέκτου σύμφωνα με το άρθρο 151, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
Με τις παρατηρήσεις που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου την 1η Ιουλίου 2019, ο Comune di Milano ζήτησε, κατά κύριο λόγο, την απόρριψη της προταθείσας ένστασης απαραδέκτου και, επικουρικώς, τη συνεξέτασή της με την ουσία της υπόθεσης.
Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
Με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 20ής Μαΐου 2019 και της 14ης Ιουνίου 2019 στις υποθέσεις C‑106/19 και C‑232/19, επετράπη, αντιστοίχως, στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών και στην Επιτροπή να παρέμβουν υπέρ του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου.
Με απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 2019, αποφασίστηκε η συνεξέταση της ένστασης απαραδέκτου, την οποία πρότεινε το Κοινοβούλιο στην υπόθεση C‑232/19, με την ουσία της υπόθεσης.
Με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της 19ης Δεκεμβρίου 2019, συνενώθηκαν οι υποθέσεις C‑106/19 και C‑232/19 προς διευκόλυνση της προφορικής διαδικασίας και προς έκδοση κοινής αποφάσεως.
Στις 19 Νοεμβρίου 2020, το Κοινοβούλιο ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 16, τρίτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, να συνέλθει το Δικαστήριο ως τμήμα μείζονος συνθέσεως στις υπό κρίση υποθέσεις.
Επί του αιτήματος υπαγωγής της υπόθεσης στην ταχεία διαδικασία
Με χωριστό δικόγραφο της 11ης Φεβρουαρίου 2019, η Ιταλική Δημοκρατία ζήτησε να εκδικαστεί η υπόθεση C‑106/19 με την ταχεία διαδικασία του άρθρου 133 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου. Προς στήριξη του αιτήματός της, υποστήριξε ότι, κατά την ημερομηνία της κατάθεσης του δικογράφου, βρισκόταν σε εξέλιξη η μεταφορά της έδρας του ΕΜΑ σε προσωρινή τοποθεσία στο Άμστερνταμ, η δε οριστική μεταφορά προβλεπόταν για τον μήνα Νοέμβριο του 2019, όπερ καθιστούσε ιδιαιτέρως επείγουσα την εξέταση της υπόθεσης.
Το άρθρο 133, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας προβλέπει ότι, κατόπιν αιτήσεως είτε του προσφεύγοντος είτε του καθού, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου μπορεί, αφού ακούσει τον αντίδικο, τον εισηγητή δικαστή και τον γενικό εισαγγελέα, να αποφασίσει την εκδίκαση μιας υπόθεσης με ταχεία διαδικασία όταν η φύση της υπόθεσης απαιτεί να αποφανθεί το Δικαστήριο το συντομότερο δυνατόν.
Στις 15 Φεβρουαρίου 2021, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου αποφάσισε, αφού άκουσε τους λοιπούς διαδίκους, τον εισηγητή δικαστή και τον γενικό εισαγγελέα, να μην κάνει δεκτό το αίτημα αυτό.
Ειδικότερα, ακόμη και αν γινόταν δεκτό το εν λόγω αίτημα, η Ιταλική Δημοκρατία δεν θα ηδύνατο να επιτύχει την αναστολή της αρχθείσας εφαρμογής του προσβαλλόμενου κανονισμού και, ιδίως, της διαδικασίας μεταφοράς της έδρας του ΕΜΑ από το Λονδίνο στο Άμστερνταμ. Επιπλέον, ο ευαίσθητος και σύνθετος χαρακτήρας των νομικών ζητημάτων που εγείρει η υπόθεση C‑106/19, καθώς και οι συναφείς προς αυτήν υποθέσεις τις οποίες μνημονεύει η Ιταλική Δημοκρατία στο δικόγραφό της, δυσχερώς συμβιβάζεται με την εφαρμογή μιας τέτοιας διαδικασίας, δεδομένου, μεταξύ άλλων, ότι δεν κρίνεται σκόπιμη η σύντμηση της έγγραφης διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 18ης Μαΐου 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România κ.λπ.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 και C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επί των προσφυγών
Επί του παραδεκτού της προσφυγής που άσκησε ο Comune di Milano στην υπόθεση C‑232/19
Επιχειρηματολογία των διαδίκων
Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η προσφυγή στην υπόθεση C‑232/19 είναι προδήλως απαράδεκτη διότι ο Comune di Milano ούτε νομιμοποιείται ενεργητικώς ούτε έχει έννομο συμφέρον να στραφεί κατά του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Όσον αφορά, κατά πρώτον, την ενεργητική νομιμοποίηση, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός, ο οποίος συνιστά νομοθετική πράξη, κατά την έννοια του άρθρου 289, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, εκδοθείσα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία του άρθρου 294 ΣΛΕΕ, δεν αφορά άμεσα και ατομικά τον Comune di Milano.
Ειδικότερα, αφενός, όσον αφορά το ζήτημα αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός τον αφορά άμεσα, το Συμβούλιο εκτιμά ότι ο Comune di Milano δεν αποδεικνύει ποιες δυσμενείς συνέπειες υπέστη επί της ουσίας λόγω της έκδοσης του κανονισμού. Το γεγονός ότι ο Comune di Milano επελέγη από την Ιταλική Δημοκρατία στο πλαίσιο της υποβολής της υποψηφιότητάς της για να υποδεχθεί την έδρα του ΕΜΑ δεν συνεπάγεται ότι ο κανονισμός τον αφορά άμεσα.
Αφετέρου, όσον αφορά το ζήτημα αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός τον αφορά ατομικά, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι ο Comune di Milano δεν κατόρθωσε να αποδείξει για ποιο λόγο η έκδοση του κανονισμού έθιξε συγκεκριμένα την άσκηση των αρμοδιοτήτων του, όπως αυτές καθορίζονται εντός της ιταλικής έννομης τάξης. Επιπλέον, αφ’ ης στιγμής ο Comune di Milano δεν ενεπλάκη στη διαδικασία έκδοσης του κανονισμού, το γεγονός ότι μετέσχε στην προετοιμασία της ιταλικής προσφοράς και στη διαδικασία επιλογής δεν αποδεικνύει ότι ο κανονισμός τον αφορά ατομικά.
Συναφώς, το Συμβούλιο επισημαίνει ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν παρέχει, ούτε δυνάμει των σχετικών διαδικαστικών κανόνων ούτε στο πλαίσιο των πράξεων που διέπουν την επιλογή του τόπου της έδρας του ΕΜΑ, κάποιο ειδικό δικαίωμα συμμετοχής σε άλλα υποκείμενα πλην των κρατών μελών. Η δε νομολογία την οποία μνημονεύει ο Comune di Milano και η οποία αναγνωρίζει ενεργητική νομιμοποίηση στους ιδιώτες όταν αυτοί μνημονεύονται ρητώς στα προπαρασκευαστικά έγγραφα των προσβαλλόμενων πράξεων και όταν οι προσβαλλόμενες αυτές πράξεις εκδίδονται κατόπιν ειδικής συνεκτίμησης στοιχείων τα οποία τους αφορούν, δεν ασκεί επιρροή εν προκειμένω. Ομοίως, ο Comune di Milano δεν απέδειξε ποιες ειδικές περιστάσεις που άπτονται της νομικής του κατάστασης συντελούν στο να θεωρηθεί ο ίδιος ως αποδέκτης του προσβαλλόμενου κανονισμού. Επιπλέον, το Συμβούλιο υπογραμμίζει ότι η επίκληση αρχών οι οποίες έχουν διαπλαστεί στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων είναι αλυσιτελής. Τέλος, οι δαπάνες στις οποίες φέρεται να υποβλήθηκε ο Comune di Milano και οι οποίες πραγματοποιήθηκαν κατόπιν δικής του πρωτοβουλίας δεν αποδεικνύουν ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός τον αφορά ατομικά.
Όσον αφορά, κατά δεύτερον, το έννομο συμφέρον, το Συμβούλιο φρονεί ότι ο Comune di Milano δεν αποδεικνύει ότι έχει προσωπικό, γεγενημένο και ενεστώς συμφέρον για την άσκηση της προσφυγής. Κατ’ αρχάς, τυχόν ευδοκίμηση της προσφυγής θα είχε ως μοναδική συνέπεια την ακύρωση της πράξης που ενσωματώνει την απόφαση των κρατών μελών να ορίσουν το Άμστερνταμ ως τόπο της έδρας του ΕΜΑ και όχι την ανακήρυξη της πόλης του Μιλάνου ως τόπου της νέας έδρας. Εν συνεχεία, η ενδεχόμενη αυτή ευδοκίμηση δεν θα σήμαινε άνευ ετέρου ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις καταβολής αποζημίωσης. Τέλος, οι συνέπειες οικονομικής ή κοινωνικής φύσεως που απορρέουν ενδεχομένως από την έκδοση μιας πράξης της Ένωσης δεν αποδεικνύουν, αυτές καθαυτές, ότι η οικεία πράξη αφορά ατομικά έναν οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης. Έννομο συμφέρον ενός οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης υφίσταται μόνον όταν η προσβαλλόμενη απόφαση είναι δυνατό να επηρεάσει θετικά τη νομική του κατάσταση, ήτοι όταν η απόφαση αυτή επιδρά στην άσκηση των αρμοδιοτήτων που του απονέμει το εθνικό δίκαιο.
Το Κοινοβούλιο επίσης υποστηρίζει ότι ο Comune di Milano ούτε νομιμοποιείται ενεργητικώς ούτε καν έχει έννομο συμφέρον να στραφεί κατά του προσβαλλόμενου κανονισμού. Υπογραμμίζει, μεταξύ άλλων, ότι, αφ’ ης στιγμής ο κανονισμός αυτός αποτελεί νομοθετική πράξη της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 289, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, ο Comune di Milano οφείλει να αποδείξει ότι ο κανονισμός τον αφορά άμεσα και ατομικά. Τούτο όμως δεν έχει αποδειχθεί εν προκειμένω.
Κατά πρώτον, όσον αφορά την ενεργητική νομιμοποίηση, το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται, αφενός, ότι οι περιστάσεις τις οποίες επικαλείται ο Comune di Milano δεν αποδεικνύουν ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός –ο οποίος ορίζει απλώς το Άμστερνταμ ως τόπο της νέας έδρας του ΕΜΑ– τον αφορά άμεσα. Ο κανονισμός καθορίζει απλώς, κατ’ ουσίαν, τον τόπο της έδρας του ΕΜΑ κατόπιν της πρότασης της Επιτροπής. Ουδέποτε απευθύνθηκε στον νομοθέτη της Ένωσης πρόταση για τον καθορισμό του τόπου της εν λόγω έδρας στο Μιλάνο. Ελλείψει οποιουδήποτε νομικού δεσμού μεταξύ της επιλογής που έγινε στην απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 και της πρότασης της Επιτροπής βάσει της οποίας εκδόθηκε ο κανονισμός, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οι διατάξεις του κανονισμού αφορούν άμεσα τον Comune di Milano.
Αφετέρου, το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν αφορά ούτε ατομικά τον Comune di Milano, καθόσον οι περιστάσεις τις οποίες επικαλείται η εν λόγω εδαφική οντότητα δεν αρκούν ώστε να αποδειχθεί ότι τελεί σε κατάσταση η οποία τον διακρίνει έναντι κάθε άλλου προσώπου κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου. Συγκεκριμένα, καμία ενδεχόμενη συμμετοχή του Comune di Milano στο πλαίσιο της συνεργασίας που αποφασίστηκε από τα κράτη μέλη για τον καθορισμό του τόπου της νέας έδρας του ΕΜΑ, μεταξύ άλλων δυνάμει των εγκριθέντων στις 22 Ιουνίου 2017 κανόνων επιλογής, δεν θα ήταν δυνατό να έχει ως αποτέλεσμα την εξατομίκευσή του κατά τρόπον ώστε να πληροί την προϋπόθεση του ατομικού επηρεασμού την οποία προβλέπει το άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Επιπλέον, οι εν λόγω κανόνες –ανεξαρτήτως της αξίας που πρέπει να τους αποδοθεί– δεν αναγνωρίζουν κανέναν ιδιαίτερο ρόλο στις τοπικές αρχές κατά την επιλογή των προτεινόμενων προσφορών, ο δε ρόλος αυτός ανήκει στις κυβερνήσεις των οικείων κρατών μελών. Συναφώς, η υπό κρίση περίπτωση διαφέρει από τις περιπτώσεις που απαντούν στους τομείς των δασμών αντιντάμπινγκ ή των δημοσίων συμβάσεων, όπου η συμμετοχή ορισμένων φορέων προβλέπεται ρητώς από την εφαρμοστέα νομοθεσία.
Κατά δεύτερον, όσον αφορά το έννομο συμφέρον του Comune di Milano, το Κοινοβούλιο φρονεί ότι τα επιχειρήματα που αυτός προβάλλει δεν μπορούν να θεμελιώσουν επαρκώς κατά νόμον την ύπαρξη τέτοιου προσωπικού και πραγματικού συμφέροντος. Κατ’ αρχάς, δεν μπορεί ευχερώς να γίνει δεκτό ότι ενδεχόμενη ακύρωση του προσβαλλόμενου κανονισμού είναι δυνατό να τον ωφελήσει, κατά την έννοια της σχετικής νομολογίας, δεδομένου ότι ο κανονισμός δεν έχει κανέναν άμεσο αντίκτυπο στη νομική κατάσταση του Comune di Milano. Εν συνεχεία, το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι, εν πάση περιπτώσει, το συμφέρον που επικαλείται ο Comune di Milano δεν μπορεί να εξομοιωθεί με «προσωπικό» συμφέρον. Ειδικότερα, είναι πρόδηλο ότι ο κανονισμός ουδόλως επιδρά στη νομοθετική ή οικονομική αυτονομία του Comune di Milano, αφ’ ης στιγμής ορίζει απλώς το Άμστερνταμ ως τόπο της νέας έδρας του ΕΜΑ. Συναφώς, το Κοινοβούλιο τονίζει ότι στη διαδικασία επιλογής έλαβε μέρος η Ιταλική Κυβέρνηση και όχι ο Comune di Milano. Επιπλέον, έστω και αν υποτεθεί ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός πρέπει να ακυρωθεί, η μεταφορά της έδρας του ΕΜΑ στο Μιλάνο είναι αμιγώς υποθετική και, ως εκ τούτου, δεν μπορεί να γίνει επίκλησή της προκειμένου να θεμελιωθεί έννομο συμφέρον του Comune di Milano. Τέλος, το Κοινοβούλιο προβάλλει ότι ενδεχόμενη ακύρωση του κανονισμού δεν είναι ικανή να αποκαταστήσει μια κατάσταση την οποία ο κανονισμός αυτός δεν έχει μεταβάλει.
Ο Comune di Milano υποστηρίζει, από πλευράς του, ότι όχι μόνο νομιμοποιείται να επιδιώξει την ακύρωση του προσβαλλόμενου κανονισμού, αλλά και ότι έχει έννομο συμφέρον προς τούτο.
Όσον αφορά, πιο συγκεκριμένα, την ενεργητική νομιμοποίησή του, ο Comune di Milano υπογραμμίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός, ο οποίος παράγει αποτελέσματα erga omnes και έχει άμεση εφαρμογή, επηρεάζει αναντίρρητα τη νομική του κατάσταση ως υποψήφιας πόλης και ως ενεργού συμμετέχοντος στη διαδικασία καθορισμού του τόπου της νέας έδρας του ΕΜΑ. Υποστηρίζει ότι, όπως έχει κριθεί στον τομέα των δασμών αντιντάμπινγκ ή στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, τα πρόσωπα που έχουν προσδιοριστεί ή έχουν συμμετάσχει σε διαδικασία η οποία κατέληξε στην έκδοση μιας πράξης έχουν ιδιαίτερο έννομο συμφέρον να στραφούν κατά της πράξης αυτής. Τονίζει δε περαιτέρω ότι, κατά τη διάρκεια της επίμαχης εν προκειμένω διαδικασίας επιλογής, το αποτέλεσμα της οποίας καθόρισε το περιεχόμενο του προσβαλλόμενου κανονισμού, η πόλη του Μιλάνου έλαβε τον μεγαλύτερο αριθμό ψήφων και ότι, δεδομένου ότι η υποψηφιότητά της πληρούσε όλες τις απαιτούμενες προϋποθέσεις, ο μόνος λόγος για τον οποίο δεν ορίστηκε ως τόπος της νέας έδρας του EMA έγκειται στην έλλειψη νομιμότητας του κανονισμού αυτού.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Υπενθυμίζεται, εκ προοιμίου, ότι η προσφυγή περιφερειακής ή τοπικής εδαφικής οντότητας δεν μπορεί να εξομοιωθεί με προσφυγή κράτους μέλους, δεδομένου ότι η έννοια του «κράτους μέλους», κατά το άρθρο 263 ΣΛΕΕ, αφορά μόνον τις κυβερνητικές αρχές των κρατών μελών (απόφαση της 13ης Ιανουαρίου 2022, Γερμανία κ.λπ. κατά Επιτροπής,
C‑177/19 P έως C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Τέτοιες οντότητες υπόκεινται, όπως κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο κατά την έννοια του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, στις ειδικές προϋποθέσεις που προβλέπει η διάταξη αυτή. Επομένως, πρέπει να δικαιολογούν ξεχωριστά και σωρευτικά τόσο το έννομο συμφέρον όσο και την ενεργητική νομιμοποίηση για την προσβολή της πράξης της οποίας ζητούν την ακύρωση (πρβλ. απόφαση της 17ης Σεπτεμβρίου 2015, Mory κ.λπ. κατά Επιτροπής,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
–

Επί του εννόμου συμφέροντος του Comune di Milano
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, προσφυγή ακυρώσεως ασκηθείσα από φυσικό ή νομικό πρόσωπο είναι παραδεκτή μόνον εφόσον ο προσφεύγων έχει έννομο συμφέρον για την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης. Το συμφέρον αυτό προϋποθέτει ότι η ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης δύναται να επιφέρει, αυτή καθαυτή, έννομες συνέπειες οι οποίες συνεπάγονται ότι η προσφυγή μπορεί, ως εκ του αποτελέσματός της, να ωφελήσει τον διάδικο που την άσκησε. Η συνδρομή ενός τέτοιου συμφέροντος, το οποίο εκτιμάται κατά την ημερομηνία άσκησης της προσφυγής και αποτελεί την πρώτη και βασική προϋπόθεση κάθε ένδικης προσφυγής, πρέπει να αποδεικνύεται από τον προσφεύγοντα (αποφάσεις της 18ης Οκτωβρίου 2018, Gul Ahmed Textile Mills κατά Συμβουλίου,
C‑100/17 P
,
EU:C:2018:842
, σκέψη
, καθώς και της 27ης Μαρτίου 2019, Canadian Solar Emea κ.λπ. κατά Συμβουλίου,
C‑236/17 P
,
EU:C:2019:258
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, ενδεχόμενη ακύρωση του προσβαλλόμενου κανονισμού θα μπορούσε να οδηγήσει στην έκδοση νέου κανονισμού, διαφορετικού, επί της ουσίας, από τον προσβαλλόμενο κανονισμό. Πράγματι, όπως υποστηρίζει ο Comune di Milano, μια τέτοια ακύρωση θα επέφερε την επανάληψη της νομοθετικής διαδικασίας για τον καθορισμό του τόπου της έδρας του ΕΜΑ, στο πλαίσιο της οποίας θα ήταν πιθανό να προταθεί και να επιλεγεί η πόλη του Μιλάνου ως τόπος της έδρας αυτής και εν τέλει να οριστεί, μετά το πέρας της νέας διαδικασίας επιλογής, η συγκεκριμένη πόλη ως τόπος της νέας έδρας του ΕΜΑ.
Επομένως, ο Comune di Milano δικαιολογεί έννομο συμφέρον για την ακύρωση του προσβαλλόμενου κανονισμού.
–

Επί της ενεργητικής νομιμοποίησης του Comune di Milano
Κατά το άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο μπορεί, υπό τις προϋποθέσεις του πρώτου και του δεύτερου εδαφίου, να ασκεί προσφυγή κατά των πράξεων των οποίων είναι αποδέκτης ή που το αφορούν άμεσα και ατομικά, καθώς και κατά των κανονιστικών πράξεων που το αφορούν άμεσα και για την εφαρμογή των οποίων δεν απαιτούνται εκτελεστικά μέτρα.
Συναφώς, μια περιφερειακή ή τοπική εδαφική οντότητα μπορεί, εφόσον έχει νομική προσωπικότητα βάσει του εθνικού δικαίου, όπως ισχύει στην περίπτωση του Comune di Milano, να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ [απόφαση της 22ας Ιουνίου 2021, Βενεζουέλα κατά Συμβουλίου (Επηρεασμός τρίτου κράτους),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
Εν προκειμένω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός συνιστά νομοθετική πράξη δεδομένου ότι εκδόθηκε βάσει του άρθρου 114 ΣΛΕΕ και του άρθρου 168, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ, και κατά τη συνήθη νομοθετική διαδικασία. Υπό τις συνθήκες αυτές, η ασκηθείσα προσφυγή είναι παραδεκτή μόνον εφόσον μπορεί να θεωρηθεί ότι ο εν λόγω κανονισμός αφορά άμεσα και ατομικά τον Comune di Milano.
Κατά πρώτον, όσον αφορά το ζήτημα αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός αφορά άμεσα τον Comune di Milano, υπενθυμίζεται ότι η απαίτηση του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, κατά την οποία το μέτρο που προσβάλλεται με προσφυγή πρέπει να αφορά άμεσα ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο, επιτάσσει τη συνδρομή δύο σωρευτικών προϋποθέσεων, ήτοι το προσβαλλόμενο μέτρο πρέπει, αφενός, να συνεπάγεται άμεσα αποτελέσματα επί της έννομης κατάστασης του προσώπου αυτού και, αφετέρου, να μην καταλείπει εξουσία εκτιμήσεως στους αποδέκτες του που είναι επιφορτισμένοι με την εφαρμογή του, λόγω του γεγονότος ότι η εφαρμογή αυτή έχει αμιγώς αυτόματο χαρακτήρα και απορρέει αποκλειστικά από τη ρύθμιση της Ένωσης, χωρίς εφαρμογή άλλων παρεμβαλλόμενων κανόνων [πρβλ. αποφάσεις της 6ης Νοεμβρίου 2018, Scuola Elementare Maria Montessori κατά Επιτροπής, Επιτροπή κατά Scuola Elementare Maria Montessori και Επιτροπή κατά Ferracci,
C‑622/16 P έως C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, σκέψη
, καθώς και της 22ας Ιουνίου 2021, Βενεζουέλα κατά Συμβουλίου (Επηρεασμός τρίτου κράτους),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
Πρέπει να εξεταστεί διαδοχικώς αν ο Comune di Milano πληροί καθεμία από τις δύο αυτές προϋποθέσεις.
Πρώτον, επισημαίνεται ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός ορίζει την πόλη του Άμστερνταμ ως τόπο της έδρας του ΕΜΑ, η δε ισχύς του είναι άμεση και δεσμευτική. Δεδομένου ότι ο κανονισμός αυτός δεν καταλείπει κανένα περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά τον καθορισμό του τόπου της έδρας του EMA και παράγει, συναφώς, τα έννομα αποτελέσματά του χωρίς να απαιτείται κανένα συμπληρωματικό μέτρο, πληρούται η δεύτερη απαίτηση που μνημονεύεται στη σκέψη 61 της παρούσας αποφάσεως.
Όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 97 των προτάσεών του, η διαπίστωση αυτή δεν αναιρείται από το γεγονός ότι, δυνάμει της αιτιολογικής σκέψης 3 του προσβαλλόμενου κανονισμού, τα συγκεκριμένα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις της πόλης του Άμστερνταμ επρόκειτο να προσδιοριστούν με συμφωνία για την έδρα που θα συναπτόταν μεταξύ του ΕΜΑ και του Βασιλείου των Κάτω Χωρών.
Δεύτερον, όσον αφορά το ζήτημα αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός συνεπάγεται άμεσα αποτελέσματα επί της νομικής κατάστασης του προσφεύγοντος, τονίζεται ότι η πόλη του Μιλάνου, εκπροσωπούμενη από τον Comune di Milano, ως εδαφική οντότητα η οποία διαθέτει νομική προσωπικότητα, συνιστούσε μία από τις υποψήφιες πόλεις στο πλαίσιο του καθορισμού του τόπου της νέας έδρας του ΕΜΑ.
Επιπλέον, δεν αμφισβητείται ότι η υποψηφιότητα της πόλης του Μιλάνου εξετάστηκε ρητώς κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας και ότι η πρόταση της Επιτροπής της οποίας γίνεται μνεία στη σκέψη 20 της παρούσας αποφάσεως αποτέλεσε αντικείμενο πλειόνων προτάσεων τροπολογιών στο πλαίσιο της διαδικασίας ενώπιον του Κοινοβουλίου.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η νομική κατάσταση του Comune di Milano επηρεάστηκε άμεσα από την έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού, καθόσον ο εν λόγω κανονισμός όρισε, κατά τρόπο νομικά δεσμευτικό, την πόλη του Άμστερνταμ ως τόπο της νέας έδρας του ΕΜΑ, όπερ είχε ως αυτόματο αποτέλεσμα τον αποκλεισμό του Μιλάνου –υποψήφιας πόλης– ως τόπου της νέας αυτής έδρας.
Κατά δεύτερον, όσον αφορά το ζήτημα αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός αφορά ατομικά τον Comune di Milano, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι, για να το αφορά ατομικά μια πράξη γενικής ισχύος, το πρόσωπο που ασκεί προσφυγή ακυρώσεως πρέπει να αποδείξει ότι η προσβαλλόμενη πράξη τον θίγει λόγω ορισμένων ιδιαιτέρων χαρακτηριστικών του ή λόγω μιας πραγματικής κατάστασης η οποία το διακρίνει έναντι κάθε άλλου προσώπου και, ως εκ τούτου, το εξατομικεύει κατά τρόπο ανάλογο προς τον αποδέκτη μιας πράξης (πρβλ. αποφάσεις της 15ης Ιουλίου 1963, Plaumann κατά Επιτροπής,
25/62
,
EU:C:1963:17
, σ. 223, καθώς και της 20ής Ιανουαρίου 2022, Deutsche Lufthansa κατά Επιτροπής,
C‑594/19 P
,
EU:C:2022:40
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, επισημαίνεται, πρώτον, ότι, κατά την αιτιολογική σκέψη 1 του προσβαλλόμενου κανονισμού, ο κανονισμός αυτός εκδόθηκε μετά τη διαδικασία επιλογής που κατέληξε στην έκδοση της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017.
Δεν αμφισβητείται ότι, στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας επιλογής, η Ιταλική Δημοκρατία όρισε την πόλη του Μιλάνου ως υποψήφια πόλη για να υποδεχθεί τη νέα έδρα του ΕΜΑ και ότι, μετά τον τρίτο γύρο ψηφοφορίας, η πόλη αυτή έλαβε, μαζί με την πόλη του Άμστερνταμ –άμεση ανταγωνίστριά της– τις περισσότερες ψήφους. Επομένως, η πόλη του Μιλάνου ανήκε στον κλειστό κύκλο των υποψήφιων πόλεων για την υποδοχή της έδρας του ΕΜΑ και τελούσε, ως εκ τούτου, κατά τον χρόνο της έκδοσης του προσβαλλόμενου κανονισμού, σε ιδιαίτερη κατάσταση σε σχέση με τον κανονισμό, όπερ της παρέχει δικαίωμα επιδίωξης αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας.
Δεύτερον, όπως επισήμανε το ίδιο το Συμβούλιο στα δικόγραφά του, η πόλη του Μιλάνου αναφέρθηκε ρητώς και επανειλημμένως ως πιθανή έδρα του ΕΜΑ, κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας που κατέληξε στην έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Επομένως, ο Comune di Milano βρίσκεται, υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υπόθεσης, σε μια πραγματική κατάσταση η οποία τον εξατομικεύει κατά τρόπο ανάλογο προς εκείνον του αποδέκτη μιας πράξης.
Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι η διαδικασία επιλογής που προηγήθηκε της έκδοσης του προσβαλλόμενου κανονισμού απέδιδε ρόλο μόνο στα κράτη μέλη και όχι στις τοπικές αρχές. Ειδικότερα, από τη δικογραφία που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο προκύπτει ότι ο Comune di Milano ενεπλάκη έντονα στην κατάρτιση της προσφοράς που υπέβαλε επισήμως η Ιταλική Δημοκρατία καθώς και στις διοικητικές ενέργειες που αποσκοπούσαν στην προώθηση της πόλης του Μιλάνου προκειμένου να οριστεί εκείνη ως τόπος της νέας έδρας του ΕΜΑ.
Το εν λόγω συμπέρασμα δεν κλονίζει ούτε η νομολογία την οποία αποτυπώνει, μεταξύ άλλων, η σκέψη 73 της αποφάσεως της 13ης Ιανουαρίου 2022, Γερμανία κ.λπ. κατά Επιτροπής (
C‑177/19 P έως C‑179/19 P
,
EU:C:2022:10
), και η οποία αφορά την ιδιαίτερη περίπτωση –διαφορετική από την επίμαχη περίπτωση εν προκειμένω– όπου μια περιφερειακή ή τοπική εδαφική οντότητα υποστηρίζει ότι η πράξη της οποίας ζητεί την ακύρωση την εμποδίζει να ασκεί όπως εκείνη κρίνει σκόπιμο τις αρμοδιότητες που της απονέμει η εθνική συνταγματική τάξη.
Ασφαλώς, όπως υπογράμμισαν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, δεν αρκεί, για να κριθεί παραδεκτή προσφυγή ασκηθείσα από οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης κράτους μέλους, ο οργανισμός αυτός να επικαλείται το γεγονός ότι η εφαρμογή ή η εκτέλεση ορισμένης πράξης της Ένωσης είναι ικανή να επηρεάσει, γενικώς, τις κοινωνικοοικονομικές συνθήκες στο έδαφός του.
Εντούτοις, η προσφυγή την οποία άσκησε ο Comune di Milano αφορά διαφορετική κατάσταση, ήτοι την κατάσταση όπου μια πόλη έχει οριστεί ως τόπος της έδρας ενός αποκεντρωμένου οργανισμού της Ένωσης, όπερ είχε ως συνέπεια την απόρριψη των υποψηφιοτήτων τις οποίες υπέβαλαν άλλες πόλεις, περιλαμβανομένης της πόλης του Μιλάνου, δεδομένου ότι η απόφαση περί του καθορισμού του τόπου της έδρας καθόρισε –θετικώς ή αρνητικώς– την τύχη του συνόλου των υποψηφιοτήτων.
Από το σύνολο των ανωτέρω στοιχείων προκύπτει ότι, ανεξαρτήτως του αυτοτελούς δικαιώματος άσκησης προσφυγής το οποίο διαθέτει η Ιταλική Δημοκρατία δυνάμει του άρθρου 263, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, ο προσβαλλόμενος κανονισμός αφορά άμεσα και ατομικά τον Comune di Milano, ο οποίος, ως εκ τούτου, νομιμοποιείται να ζητήσει την ακύρωσή του.
Συνεπώς, η προσφυγή στην υπόθεση C‑232/19 είναι παραδεκτή.
Επί της ουσίας
Προς στήριξη της προσφυγής της στην υπόθεση C‑106/19, η Ιταλική Δημοκρατία προβάλλει δύο λόγους ακυρώσεως. Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως αντλείται, κατ’ ουσίαν, από παράβαση των άρθρων 10, 13 και 14 ΣΕΕ καθώς και από παράβαση του άρθρου 114, του άρθρου 168, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, και των άρθρων 289 και 294 ΣΛΕΕ, καθόσον το Κοινοβούλιο δεν άσκησε πλήρως τα προνόμιά του στον νομοθετικό τομέα. Ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως αντλείται από έλλειψη νομιμότητας της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017 ως βάσης του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Ο Comune di Milano προβάλλει, από πλευράς του, τέσσερις λόγους ακυρώσεως προς στήριξη της προσφυγής του στην υπόθεση C‑232/19. Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται ευθέως κατά του προσβαλλόμενου κανονισμού, αντλείται από παραβίαση των αρχών της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας (άρθρο 10 ΣΕΕ), της θεσμικής ισορροπίας και της καλόπιστης συνεργασίας (άρθρο 13 ΣΕΕ) καθώς και από παραβάσεις ουσιώδους τύπου (άρθρο 14 ΣΕΕ και άρθρα 289 και 294 ΣΛΕΕ). Ο δεύτερος, ο τρίτος και ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως, με τους οποίους αμφισβητείται η νομιμότητα της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017 στην οποία στηρίχτηκε ο κανονισμός, αντλούνται, αντιστοίχως, από κατάχρηση εξουσίας και από παραβίαση των αρχών της διαφάνειας, της χρηστής διοίκησης και της επιείκειας (δεύτερος λόγος ακυρώσεως), από παραβίαση των αρχών της χρηστής διοίκησης, της διαφάνειας και της συνεργασίας (τρίτος λόγος ακυρώσεως), καθώς και από παράβαση της απόφασης 2009/937/ΕΕ του Συμβουλίου, της 1ης Δεκεμβρίου 2009, για τη θέσπιση του εσωτερικού του κανονισμού (
ΕΕ 2009, L 325, σ. 35
), και από παράβαση των κανόνων που περιέχονται στο σημείωμα του Συμβουλίου της 31ης Οκτωβρίου 2017.
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως στην υπόθεση C-106/19 και του πρώτου λόγου ακυρώσεως στην υπόθεση C-232/19
–

Επιχειρηματολογία των διαδίκων
Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως στην υπόθεση C‑106/19, η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός εκδόθηκε κατά παράβαση των άρθρων 10 και 13 ΣΕΕ, του άρθρου 14, παράγραφος 1, ΣΕΕ, του άρθρου 114 ΣΛΕΕ, του άρθρου 168, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ καθώς και των άρθρων 289 και 294 ΣΛΕΕ στον βαθμό που δεν ελήφθη υπόψη ο ρόλος του Κοινοβουλίου ως συννομοθέτη.
Προκαταρκτικώς, η Ιταλική Δημοκρατία υπογραμμίζει ότι, βάσει της εξέλιξης του δικαίου της Ένωσης και της θεσμικής πρακτικής, ο καθορισμός του τόπου της έδρας των αποκεντρωμένων οργανισμών της Ένωσης δεν εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, όπως ισχύει σε σχέση με τον καθορισμό της έδρας των θεσμικών οργάνων της Ένωσης δυνάμει του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, αλλά εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Ένωσης.
Πλην όμως, κατά την Ιταλική Δημοκρατία, το Κοινοβούλιο διαδραμάτισε αμιγώς και αποκλειστικώς τυπικό ρόλο στη διαδικασία λήψης αποφάσεων που κατέληξε στην επιλογή του τόπου της νέας έδρας του ΕΜΑ και στην έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού. Τούτο μαρτυρούν οι περιστάσεις που πλαισιώνουν την έκδοση του κανονισμού, μεταξύ άλλων δε οι δηλώσεις του Κοινοβουλίου που προσαρτήθηκαν στη θέση του όπως καθορίσθηκε σε πρώτη ανάγνωση στις 15 Μαρτίου 2018 καθώς και στο νομοθετικό ψήφισμά του της 25ης Οκτωβρίου 2018, δηλώσεις με τις οποίες εξέφρασε σαφώς τη δυσαρέσκειά του για την περιθωριοποίησή του κατά την οικεία διαδικασία λήψεως αποφάσεων. Το Κοινοβούλιο δεν ήταν σε θέση ούτε να εκφράσει τη γνώμη του επί της επίμαχης επιλογής ούτε, επομένως, να ασκήσει τα προνόμιά του ως συννομοθέτης, τούτο δε τόσο κατά το στάδιο που οδήγησε στην έκδοση της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017 όσο και κατά τη διάρκεια της διαδικασίας έκδοσης του προσβαλλόμενου κανονισμού, δεδομένου ότι η πρόταση της Επιτροπής και η θέση την οποία έλαβε το Συμβούλιο στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας δεν του άφησαν κανένα περιθώριο παρέμβασης.
Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως στην υπόθεση C‑232/19, ο Comune di Milano υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός εκδόθηκε κατά προσβολή των προνομίων του Κοινοβουλίου. Ειδικότερα, δεν υπάρχει καμία αμφιβολία ότι η έδρα του ΕΜΑ επελέγη κατά το πέρας της διαδικασίας που κατέληξε στην έκδοση της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017, η οποία καθόρισε το περιεχόμενο του κανονισμού και, επομένως, όρισε το Άμστερνταμ ως τον τόπο της έδρας του ΕΜΑ εκτός πλαισίου της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας. Το Κοινοβούλιο ουδέποτε ενεπλάκη στη διαδικασία αυτή, μολονότι, δυνάμει του άρθρου 294 ΣΛΕΕ, η συνήθης νομοθετική διαδικασία προϋποθέτει την πλήρη και αποτελεσματική συμμετοχή του. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή αποφάσισαν να επιλεγεί η πόλη του Άμστερνταμ ως τόπος της νέας έδρας του ΕΜΑ και, κατ’ αποτέλεσμα, έφεραν το Κοινοβούλιο προ τετελεσμένου, χωρίς να του παράσχουν κανένα περιθώριο παρέμβασης προς αμφισβήτηση της απόφασης αυτής.
Εξ αυτού προκύπτει προσβολή της θεσμικής ισορροπίας της Ένωσης και παραβίαση των αρχών της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας και της καλόπιστης συνεργασίας (απόφαση της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, σκέψη
) καθώς και παράβαση ουσιώδους τύπου (απόφαση της 6ης Σεπτεμβρίου 2017, Σλοβακία και Ουγγαρία κατά Συμβουλίου,
C‑643/15 και C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, σκέψη
).
Η προσβολή των προνομίων του Κοινοβουλίου στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας που κατέληξε στην ανακήρυξη της πόλης του Άμστερνταμ ως τόπου της νέας έδρας του ΕΜΑ προκύπτει σαφώς από τις δηλώσεις του εν λόγω θεσμικού οργάνου καθώς και από τις τροπολογίες που πρότεινε σε πρώτη ανάγνωση.
Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, ζητεί την απόρριψη του πρώτου λόγου ακυρώσεως στην υπόθεση C‑106/19 και του πρώτου λόγου ακυρώσεως στην υπόθεση C‑232/19.
Κατά πρώτον, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι από την εξέταση της νομοθετικής διαδικασίας που ακολουθήθηκε εν προκειμένω καθίσταται σαφές, όπως προκύπτει ιδίως από τον αριθμό των τροπολογιών που προτάθηκαν επί του σχεδίου νομοθετικού ψηφίσματος, ότι το Κοινοβούλιο συζήτησε εκτενώς την πρόταση την οποία υπέβαλε η Επιτροπή και εξέτασε τις διάφορες δυνατές επιλογές προτού αποδεχθεί τον καθορισμό της έδρας του ΕΜΑ στο Άμστερνταμ. Το Κοινοβούλιο επέτυχε επίσης την ενσωμάτωση στο τελικό νομοθετικό κείμενο πολλών σχετικών τροπολογιών. Οι περιστάσεις αυτές καταδεικνύουν ότι, από απόψεως πραγματικών περιστατικών και ανεξαρτήτως οποιασδήποτε πολιτικής δήλωσης, έγιναν σεβαστά τα προνόμια του Κοινοβουλίου.
Όσον αφορά το επιχείρημα που αντλείται από τις δηλώσεις του Κοινοβουλίου, το Συμβούλιο διευκρινίζει ότι η βούληση ενός θεσμικού οργάνου αποτυπώνεται στις πράξεις τις οποίες εκδίδει τηρουμένων των προβλεπόμενων επίσημων διαδικασιών. Υπό τις συνθήκες αυτές, μολονότι οι επεξηγηματικές δηλώσεις που συνοδεύουν ενίοτε την οικεία επίσημη διαδικασία μπορούν να παράσχουν στοιχεία όσον αφορά το εκάστοτε πολιτικό πλαίσιο ή να εκθέσουν τους πολιτικούς λόγους στους οποίους έχει στηριχθεί μια συγκεκριμένη απόφαση, δεν ασκούν εντούτοις επιρροή στο πλαίσιο της εκτίμησης περί του αν ασκήθηκε πράγματι ορισμένη αρμοδιότητα.
Κατά δεύτερον, το Συμβούλιο εκτιμά ότι αρμόδιοι για τον καθορισμό του τόπου της έδρας ενός αποκεντρωμένου οργανισμού της Ένωσης είναι οι εκπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών οι οποίοι λαμβάνουν απόφαση με κοινή συμφωνία. Συνεπώς, η κατονομασία του τόπου της έδρας του EMA στον προσβαλλόμενο κανονισμό έχει απλώς δηλωτικό χαρακτήρα, ο δε συννομοθέτης δεν μπορούσε να αποκλίνει από τη συγκεκριμένη επιλογή, παραμένοντας πάντως ελεύθερος να μη νομοθετήσει ως προς το σημείο αυτό.
Συναφώς, το Συμβούλιο υποστηρίζει, πρώτον, ότι η αρμοδιότητα για τον καθορισμό του τόπου της έδρας ενός αποκεντρωμένου οργανισμού της Ένωσης δεν εμπίπτει στην αρμοδιότητα την οποία διαθέτει η Ένωση για τη ρύθμιση συγκεκριμένου τομέα επί της ουσίας και, επομένως, εν προκειμένω δεν εμπίπτει στη συνήθη νομοθετική διαδικασία. Κατά το εν λόγω θεσμικό όργανο, η απόφαση για τον καθορισμό του τόπου της έδρας ενός αποκεντρωμένου οργανισμού είναι ουσιωδώς διαφορετική από εκείνες που ρυθμίζουν τον καθορισμό των αρμοδιοτήτων, των κανόνων λειτουργίας ή και της οργάνωσης του οικείου οργανισμού. Μια τέτοια απόφαση χαρακτηρίζεται από έντονη πολιτική και συμβολική διάσταση, η οποία δεν περιορίζεται στον συγκεκριμένο ουσιαστικό τομέα του εν λόγω οργανισμού και υπερβαίνει τις απλές οικονομικές εκτιμήσεις ή τις εκτιμήσεις περί αποτελεσματικότητας. Το Συμβούλιο μνημονεύει, συναφώς, τις διάφορες διακυβερνητικές δηλώσεις επί του θέματος, ιδίως δε την απόφαση του Εδιμβούργου, αλλά και τις ένδικες διαφορές με αντικείμενο την έδρα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
Δεύτερον, το Συμβούλιο φρονεί ότι το άρθρο 341 ΣΛΕΕ θεμελιώνει αρμοδιότητα υπέρ των κρατών μελών για τον καθορισμό του τόπου της έδρας ενός αποκεντρωμένου οργανισμού της Ένωσης με κοινή συμφωνία. Ειδικότερα, από την ανάλυση της ιστορικής εξέλιξης της διάταξης αυτής καθώς και του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται προκύπτει ότι η αναφορά στα «θεσμικά όργανα» δεν πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικώς, υπό την έννοια ότι αναφέρεται μόνο στα θεσμικά όργανα που μνημονεύονται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ. Επιπλέον, η ερμηνεία αυτή ανταποκρίνεται στην καθιερωμένη πρακτική στον συγκεκριμένο τομέα, η οποία, όπως μαρτυρούν το άρθρο 2 της απόφασης του Εδιμβούργου και η κοινή δήλωση του 2012, έτυχε πλήρους αποδοχής σε διοργανικό επίπεδο. Η εν λόγω πρακτική καθιστά ξεκάθαρα σαφές, μεταξύ άλλων, ότι η απόφαση που λαμβάνουν με κοινή συμφωνία οι εκπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών όχι μόνο δεν είναι αμιγώς πολιτικής φύσεως, αλλά είναι νομικά δεσμευτική σε τέτοιο βαθμό ώστε να συνιστά, σε ορισμένες περιπτώσεις, προϋπόθεση για την έναρξη ισχύος της βασικής πράξης.
Κατά το Συμβούλιο, η φύση της αρμοδιότητας της Ένωσης σε ορισμένο τομέα δεν πρέπει να συγχέεται με τον ειδικότερο τρόπο με τον οποίο η αρμοδιότητα αυτή πρέπει να ασκείται σύμφωνα με τις Συνθήκες. Συνεπώς, μια αρμοδιότητα μπορεί να είναι αποκλειστική διότι αφορά τομέα που απαιτεί κατ’ ανάγκη δράση σε επίπεδο Ένωσης, πλην όμως μπορεί να προβλέπεται συγχρόνως ότι ασκείται διά αποφάσεως την οποία λαμβάνουν οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών και όχι τα θεσμικά όργανα της Ένωσης. Τούτο ισχύει, για παράδειγμα, στην περίπτωση του διορισμού των δικαστών και των γενικών εισαγγελέων του Δικαστηρίου δυνάμει του άρθρου 253 ΣΛΕΕ και των μελών του Γενικού Δικαστηρίου δυνάμει του άρθρου 254 ΣΛΕΕ.
Το Συμβούλιο διευκρινίζει, τέλος, ότι το γεγονός ότι οι συννομοθέτες υποχρεούνται να ακολουθήσουν την επιλογή των κρατών μελών δεν σημαίνει ότι η αναγραφή, στη βασική νομοθετική πράξη, του τόπου της έδρας του οικείου αποκεντρωμένου οργανισμού της Ένωσης στερείται οποιασδήποτε προστιθέμενης αξίας. Ειδικότερα, πέραν του γεγονότος ότι η αναγραφή αυτή αποτελεί σημαντικό παράγοντα ασφάλειας δικαίου, το νομοθετικό κείμενο μπορεί –όπως εν προκειμένω μέσω της προσθήκης του άρθρου 71α στον κανονισμό 726/2004 με τον κανονισμό 2018/1718– να συνδέσει με την εν λόγω αναγραφή πλείονα άλλα κανονιστικά στοιχεία, τόσο ουσιαστικά όσο και διαδικαστικά, προκειμένου να συμπληρωθεί ο αμιγώς γεωγραφικός καθορισμός του τόπου της έδρας. Τούτο ισχύει εν προκειμένω, δεδομένου ότι το ως άνω άρθρο 71α όχι μόνον αναφέρει ότι η έδρα του EMA βρίσκεται στο Άμστερνταμ, αλλά επιβάλλει επίσης στις αρμόδιες ολλανδικές αρχές, αφενός, να λάβουν όλα τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να διασφαλίσουν ότι η μετεγκατάσταση του ΕΜΑ στην προσωρινή τοποθεσία του και εν συνεχεία στην τελική τοποθεσία του θα πραγματοποιηθεί πριν από συγκεκριμένες ημερομηνίες και, αφετέρου, να υποβάλλουν τακτικά στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο γραπτές εκθέσεις μέχρι την εγκατάσταση του ΕΜΑ στην τελική τοποθεσία του. Επομένως, τέτοιες πρόσθετες υποχρεωτικές συνέπειες απορρέουν άμεσα και αποκλειστικά από τον προσβαλλόμενο κανονισμό, για την έκδοση του οποίου το Κοινοβούλιο άσκησε πλήρως τα προνόμιά του ως συννομοθέτης, και όχι από την επιλογή του τόπου της έδρας από τους αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών.
Το Κοινοβούλιο επίσης ζητεί την απόρριψη του πρώτου λόγου ακυρώσεως στην υπόθεση C‑106/19 και του πρώτου λόγου ακυρώσεως στην υπόθεση C‑232/19, αλλά για λόγους διαφορετικούς από εκείνους τους οποίους προέβαλε το Συμβούλιο.
Προκαταρκτικώς, το Κοινοβούλιο επισημαίνει ότι συμμερίζεται πλήρως το συμπέρασμα των προσφευγόντων ότι μια πράξη όπως η απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 ουδόλως μπορεί να περιορίσει νομίμως την άσκηση των προνομίων τα οποία απονέμουν στον νομοθέτη της Ένωσης οι Συνθήκες. Εντούτοις, σε αντίθεση προς όσα υποστηρίζουν οι προσφεύγοντες, το Κοινοβούλιο φρονεί ότι οι πλημμέλειες που επηρεάζουν ενδεχομένως την εν λόγω απόφαση δεν καθιστούν παράνομο, άμεσα ή έμμεσα, τον προσβαλλόμενο κανονισμό.
Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι, στον βαθμό που οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών δεν έχουν καμία αρμοδιότητα για τον καθορισμό του τόπου της έδρας των λοιπών οργάνων της Ένωσης, η απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 δεν μπορεί να έχει κανένα δεσμευτικό αποτέλεσμα, ικανό να περιορίσει το πεδίο παρέμβασης του νομοθέτη της Ένωσης. Ειδικότερα, αν γινόταν δεκτό το αντίθετο, τούτο θα ισοδυναμούσε με νομιμοποίηση της ύπαρξης διαδικασίας λήψεως αποφάσεων ξένης προς τη θεσμική δομή που έχουν διαμορφώσει οι Συνθήκες, δομή η οποία δεν απονέμει στα κράτη μέλη αρμοδιότητα όσον αφορά τον καθορισμό του τόπου της έδρας των λοιπών οργάνων ή οργανισμών της Ένωσης, μεταξύ άλλων των αποκεντρωμένων οργανισμών της Ένωσης. Μια τέτοια επιφύλαξη αρμοδιότητας δεν μπορεί να συναχθεί ούτε από το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, το οποίο μνημονεύει αποκλειστικώς τα «θεσμικά όργανα της Ένωσης» που προβλέπονται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ. Επιπλέον, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι τα θεσμικά όργανα της Ένωσης δεν μπορούν οικειοθελώς να παραιτηθούν από την άσκηση των εξουσιών που τους απονέμουν οι Συνθήκες, η Επιτροπή δεν μπορούσε, από πλευράς της, να επικυρώσει ανεπιφύλακτα, με την πρόταση κανονισμού, την επιλογή στην οποία προέβησαν οι εκπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών με την απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017, χωρίς να προβεί η ίδια σε εκτίμηση κατά διακριτική ευχέρεια, όπως και οι συννομοθέτες δεν μπορούσαν να δεσμευθούν νομικώς να υιοθετήσουν μια τέτοια πρόταση. Επομένως, οι διαδοχικώς συναφθείσες συμφωνίες μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά, κατ’ αρχάς, τους κανόνες επιλογής που θεσπίστηκαν στις 22 Ιουνίου 2017 και, εν συνεχεία, την επιλογή της πόλης του Άμστερνταμ ως τόπου της νέας έδρας του EMA δυνάμει της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017, ισοδυναμούν με πράξεις αμιγώς πολιτικής συνεργασίας, οι οποίες δεν μπορούν να περιορίσουν τις αρμοδιότητες των θεσμικών οργάνων της Ένωσης.
Το Κοινοβούλιο διευκρινίζει ότι ουδόλως παραιτήθηκε από την άσκηση των νομοθετικών προνομίων που του απονέμουν οι Συνθήκες. Υπενθυμίζει ότι ο ενδεχόμενος πολιτικός αντίκτυπος, που απορρέει από την τοποθέτηση των κρατών μελών επί διαδικασίας λήψεως αποφάσεων προβλεπόμενης από τις Συνθήκες, μεταξύ άλλων δε επί της εξουσίας νομοθετικής πρωτοβουλίας της Επιτροπής και επί της νομοθετικής εξουσίας του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, δεν μπορεί να αποτελέσει λόγο ακύρωσης της πράξης που έχει εκδοθεί στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας.
Εν προκειμένω, το Κοινοβούλιο μερίμνησε ώστε να διαφυλάξει τη θεσμική του θέση με όλα τα μέσα τα οποία έχει στη διάθεσή του, το δε κύριο μέλημά του καθ’ όλη τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας ήταν να διασφαλιστεί η συνέχεια των δραστηριοτήτων του ΕΜΑ, προκειμένου να αποφευχθεί το ενδεχόμενο να διακυβευθεί η προσήκουσα εκπλήρωση της σημαντικής αποστολής του εν λόγω αποκεντρωμένου οργανισμού της Ένωσης στον τομέα της προστασίας της δημόσιας υγείας λόγω της μεταφοράς της έδρας του. Για τον σκοπό αυτό, με πρωτοβουλία του Κοινοβουλίου, προβλέφθηκαν, αντιστοίχως, στο δεύτερο και στο τρίτο εδάφιο του άρθρου 71α του κανονισμού 726/2004, όπως αυτό εισήχθη με τον προσβαλλόμενο κανονισμό, χρονοδιάγραμμα για τη μετεγκατάσταση και μηχανισμός παρακολούθησης. Το ως άνω μέλημα του Κοινοβουλίου απηχούν επίσης οι αιτιολογικές σκέψεις 3 έως 5 του προσβαλλόμενου κανονισμού, οι οποίες επίσης εισήχθησαν κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας.
Το Κοινοβούλιο επισημαίνει, τέλος, ότι, μολονότι είναι αληθές ότι η επιλογή του τόπου της έδρας ενός εκ των λοιπών οργάνων ή ενός οργανισμού της Ένωσης έχει ιδιαίτερη πολιτική αξία για τα κράτη μέλη, εντούτοις το γεγονός αυτό δεν δικαιολογεί να απονέμεται στα κράτη μέλη αρμοδιότητα την οποία δεν τους απονέμουν οι Συνθήκες, όπως είναι η αρμοδιότητα να πραγματοποιήσουν μια τέτοια επιλογή [πρβλ., συναφώς, γνωμοδότηση 2/00 (Πρωτόκολλο της Καρθαγένης για την πρόληψη των προερχόμενων από τη βιοτεχνολογία κινδύνων), της 6ης Δεκεμβρίου 2001,
EU:C:2001:664
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
Επομένως, στην πρωτοβουλία που λήφθηκε στο πλαίσιο της διακυβερνητικής συνεργασίας για τον καθορισμό του τόπου της νέας έδρας του ΕΜΑ πρέπει να προσδοθεί μόνον η αξία μιας συνεργασίας αυστηρώς πολιτικής φύσεως, η οποία κατέληξε στην απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 που είναι επίσης πολιτικής φύσεως και στερείται οποιασδήποτε νομικής δεσμευτικής ισχύος. Η απόφαση αυτή δεν θίγει τις αρμοδιότητες που απονέμονται στα θεσμικά όργανα της Ένωσης στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, η οποία είναι η μόνη εφαρμοστέα εν προκειμένω. Επιπλέον και σημαντικότερον, η πρόταση των κρατών μελών που περιέχεται στην απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 και η διαδικασία επιλογής που προηγήθηκε αυτής δεν μπορούν να θεωρηθούν ως το προπαρασκευαστικό στάδιο της νομοθετικής διαδικασίας που κατέληξε στην έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού. Γενικότερα, δεν χωρεί διάκριση μεταξύ της νομικής αξίας και των πολιτικών αποτελεσμάτων της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017.
Το Κοινοβούλιο διευκρινίζει ότι, μολονότι εν προκειμένω αποφάσισε εν τέλει να εγκρίνει την επιλογή της πόλης του Άμστερνταμ ως τόπου της νέας έδρας του ΕΜΑ, το έπραξε κατ’ ενάσκηση της διακριτικής ευχέρειας που του αναγνωρίζεται στο πλαίσιο του ρόλου του ως συννομοθέτη και όχι επειδή αναγκάστηκε λόγω της τοποθέτησης των κρατών μελών. Εξάλλου, η δήλωση του Κοινοβουλίου, η οποία προσαρτάται στο νομοθετικό ψήφισμα της 25ης Οκτωβρίου 2018 ουδόλως αναγνωρίζει ότι η απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 έχει νομικώς δεσμευτικό χαρακτήρα
Η Επιτροπή, παρεμβαίνουσα υπέρ του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου, ζητεί την απόρριψη των πρώτων λόγων ακυρώσεως στις υποθέσεις C‑106/19 και C‑232/19.
Όπως και το Κοινοβούλιο, η Επιτροπή φρονεί ότι η επιλογή που πραγματοποίησαν οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών δεν συνιστούσε εμπόδιο ούτε στην άσκηση της εξουσίας πρωτοβουλίας την οποία αυτή διαθέτει ούτε στη άσκηση των προνομίων των δύο καθών θεσμικών οργάνων υπό την ιδιότητά τους ως συννομοθετών. Ειδικότερα, εξηγεί ότι, μολονότι το άρθρο 341 ΣΛΕΕ έχει αναμφισβήτητα αποτελέσει πηγή έμπνευσης για την πρακτική που έχει ακολουθηθεί μέχρι σήμερα όσον αφορά την ίδρυση των διάφορων λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης και μολονότι η Επιτροπή έχει εν γένει κάνει χρήση της εξουσίας πρωτοβουλίας την οποία διαθέτει, αναγνωρίζοντας τη σημασία των γενικών εκτιμήσεων πολιτικής φύσεως που συνδέονται κυρίως με την ανάγκη διασφάλισης γεωγραφικής ισορροπίας κατά τον καθορισμό του τόπου των διαφόρων εδρών και παραλείποντας να προβλέψει τον καθορισμό του τόπου της έδρας των αποκεντρωμένων οργανισμών της Ένωσης στις προτάσεις για την έκδοση πράξεων οι οποίες θεσπίζουν την ίδρυσή τους, εντούτοις είναι ελεύθερη να αποστεί από την πρακτική αυτή, όπως έχει πράξει σε διάφορες περιπτώσεις, μεταξύ άλλων αναφέροντας στις νομοθετικές της προτάσεις την τοποθεσία της έδρας ορισμένων αποκεντρωμένων οργανισμών της Ένωσης. Συνεπώς, η Επιτροπή δεν υποχρεούται εκ του νόμου να υιοθετήσει την επιλογή που έχουν πραγματοποιήσει οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών ή ορισμένων κρατών μελών. Ομοίως, το Κοινοβούλιο σε καμία περίπτωση δεν δεσμεύεται νομικώς από την απόφαση των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών που έχει ληφθεί κατά την πρακτική αυτή.
Η Επιτροπή τονίζει ότι πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ του πολιτικού αντίκτυπου μιας τοποθέτησης των κρατών μελών και της νομικώς δεσμευτικής ισχύος της, η δε εν λόγω ισχύς δεν υφίσταται εν προκειμένω. Η διάκριση αυτή επιβεβαιώνεται, κατά την Επιτροπή, από τη νομολογία κατά την οποία, αφενός, εναπόκειται αποκλειστικώς στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο να καθορίσουν το περιεχόμενο μιας νομοθετικής πράξης και, αφετέρου, η ύπαρξη αντίκτυπου πολιτικής φύσεως δεν μπορεί να αποτελέσει λόγο για την ακύρωση πράξης που έχει εκδοθεί κατά το πέρας της νομοθετικής διαδικασίας (απόφαση της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, σκέψεις
και
καθώς και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Η Επιτροπή επισημαίνει επιπλέον ότι δεν υπάρχει κανένας λόγος να θεωρηθεί ότι ο συννομοθέτης, ως προς τον οποίο το Δικαστήριο έχει ήδη αναγνωρίσει ότι ήταν σε θέση να λάβει απόφαση περί της ίδρυσης οργάνου όπως ένας αποκεντρωμένος οργανισμός της Ένωσης (απόφαση της 2ας Μαΐου 2006, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑217/04
,
EU:C:2006:279
, σκέψεις
και
), δεν μπορεί, όπως συνέβη εν προκειμένω, να λάβει απόφαση υπό πλήρη ανεξαρτησία επί του καθορισμού του τόπου της έδρας του εν λόγω οργανισμού. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, κατά τη διάρκεια της συζήτησης στο Κοινοβούλιο επί της πρότασής της βάσει της οποίας εκδόθηκε ο προσβαλλόμενος κανονισμός, η ανακήρυξη της πόλης του Μιλάνου ως τόπου της έδρας του EMA απορρίφθηκε μετά από ειδική συζήτηση. Το γεγονός αυτό αποδεικνύει ότι η δυνατότητα παρέκκλισης από την πολιτική απόφαση των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών δεν είναι αμιγώς θεωρητική και ότι εν προκειμένω το Κοινοβούλιο δεν βρέθηκε προ «τετελεσμένου γεγονότος».
–

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως στην υπόθεση C‑106/19 και με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως στην υπόθεση C‑232/19, οι οποίοι πρέπει να συνεξεταστούν, η Ιταλική Δημοκρατία και ο Comune di Milano υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι υπήρξε προσβολή προνομίων του Κοινοβουλίου κατά τη διάρκεια της διαδικασίας που κατέληξε στην ανακήρυξη της πόλης του Άμστερνταμ ως τόπου της νέας έδρας του ΕΜΑ, τούτο δε κατά παράβαση των διατάξεων των Συνθηκών, ιδίως των άρθρων 10, 13 και 14 ΣΕΕ, καθώς και του άρθρου 114, του άρθρου 168, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, και των άρθρων 289 και 294 ΣΛΕΕ.
Η εξέταση των λόγων αυτών ακυρώσεως απαιτεί να εξεταστεί προκαταρκτικώς το ζήτημα αν η αρμοδιότητα για τον καθορισμό της έδρας ενός εκ των λοιπών οργάνων ή ενός οργανισμού της Ένωσης ανήκει στα κράτη μέλη ή στον νομοθέτη της Ένωσης, όπερ συνεπάγεται, μεταξύ άλλων, ότι πρέπει να προσδιοριστεί αν το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, κατά το οποίο η έδρα των «θεσμικών οργάνων» της Ένωσης ορίζεται «με κοινή συμφωνία των κυβερνήσεων των κρατών μελών», ισχύει και ως προς τα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης.
Ειδικότερα, στην περίπτωση που, όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο, κριθεί ότι η αρμοδιότητα αυτή ανήκει στα κράτη μέλη τα οποία ενεργούν με κοινή συμφωνία, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν μπορεί νομίμως να παρεκκλίνει από την απόφαση που έχουν λάβει συναφώς τα κράτη μέλη, έστω και αν δεν δεσμεύεται να νομοθετήσει συναφώς και η πράξη την οποία θα εκδώσει ενδεχομένως συνακόλουθα θα έχει μόνον αναγνωριστικό ή επιβεβαιωτικό χαρακτήρα.
Αντιθέτως, στην περίπτωση που κριθεί ότι η εν λόγω αρμοδιότητα ανήκει στον νομοθέτη της Ένωσης βάσει των εξουσιών που του απονέμουν οι Συνθήκες, θα πρέπει να εκτιμηθεί αν η απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 περιόρισε, όπως υποστηρίζουν η Ιταλική Δημοκρατία και ο Comune di Milano, τα προνόμια του νομοθέτη της Ένωσης και, γενικότερα, διατάραξε τη θεσμική ισορροπία κατά τη διάρκεια της διαδικασίας που ακολουθήθηκε για την έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού.
1)

Επί της αρμοδιότητας καθορισμού του τόπου της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την ερμηνεία διάταξης του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της και οι σκοποί τους οποίους επιδιώκει, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται. Το ιστορικό της θέσπισης μιας διάταξης του δικαίου της Ένωσης μπορεί επίσης να προσφέρει στοιχεία χρήσιμα για την ερμηνεία της (πρβλ. απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 2018, Wightman κ.λπ.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επομένως, πρέπει να εξεταστεί, βάσει των ως άνω ερμηνευτικών μεθόδων, αν το άρθρο 341 ΣΛΕΕ έχει εφαρμογή στις αποφάσεις για τον καθορισμό του τόπου της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης.
Κατά πρώτον, όσον αφορά το γράμμα του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, αυτό κάνει λόγο μόνο για τα «θεσμικά όργανα της Ένωσης». Επίσης, κατά το άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ, η έννοια των «θεσμικών οργάνων» παραπέμπει σε συγκεκριμένο κατάλογο οντοτήτων ο οποίος δεν περιλαμβάνει τα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης ούτε, ιδίως, τους αποκεντρωμένους οργανισμούς της Ένωσης.
Κατά δεύτερον, όσον αφορά το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, τονίζεται, κατ’ αρχάς ότι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας M. Bobek στο σημείο 94 των προτάσεών του επί των υποθέσεων Ιταλία κατά Συμβουλίου (Έδρα του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων) και Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Έδρα της Ευρωπαϊκής Αρχής Εργασίας) (
C‑59/18, C‑182/18 και C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), ορισμένες διατάξεις των Συνθηκών έχουν τροποποιηθεί από τη Συνθήκη της Λισσαβώνας προκειμένου να γίνεται ρητή αναφορά στα «λοιπά όργανα και [στους] οργανισμούς της Ένωσης», όπερ συνεπάγεται τη διενέργεια σαφούς διάκρισης μεταξύ, αφενός, των θεσμικών οργάνων τα οποία αναφέρει ρητά το άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ και, αφετέρου, των λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης. Συνακόλουθα, καίτοι ορισμένες διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ κάνουν λόγο μόνο για τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, άλλες διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ, όπως τα άρθρα 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 και 325, αναφέρονται, ευρύτερα, στα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης. Τέτοια είναι ιδίως η περίπτωση, όσον αφορά την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου, των άρθρων 263, 265 και 267 ΣΛΕΕ.
Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το γράμμα του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, το οποίο κάνει λόγο μόνο για τα «θεσμικά όργανα», αντιστοιχεί στο γράμμα των διατάξεων που προηγήθηκαν του άρθρου αυτού, ήτοι στο γράμμα του άρθρου 216 της Συνθήκης ΕΟΚ (μετέπειτα άρθρου 216 της Συνθήκης ΕΚ, εν συνεχεία δε άρθρου 289 ΕΚ).
Το προβαλλόμενο από το Συμβούλιο επιχείρημα ότι στις διατάξεις του επιγραφόμενου «Γενικές και τελικές διατάξεις» έβδομου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ, στο οποίο υπάγεται το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, γίνεται λόγος για τα «θεσμικά όργανα» δεν μπορεί, επομένως –δεδομένου μάλιστα ότι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 114 της παρούσας αποφάσεως, η ΣΕΕ προβαίνει σε σαφή διάκριση μεταξύ των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, αφενός, και των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της, αφετέρου–, να ερμηνευθεί ως εκδήλωση της πρόθεσης των συντακτών των Συνθηκών να προσδώσουν στην έννοια «θεσμικά όργανα» ευρύτερο περιεχόμενο ώστε να καταλαμβάνει, πέραν των οντοτήτων που απαριθμούνται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ, και τα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης που ιδρύονται από τις Συνθήκες ή δυνάμει αυτών προκειμένου να συμβάλλουν στην επίτευξη των σκοπών της Ένωσης. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο καθόσον η Συνθήκη ΕΕ και η Συνθήκη ΛΕΕ αποτελούν ενιαία συνταγματική βάση για την Ένωση δυνάμει του άρθρου 1, τρίτο εδάφιο, ΣΕΕ και του άρθρου 1, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, οπότε ο ορισμός της έννοιας των «θεσμικών οργάνων» κατά το άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ και η διάκριση μεταξύ των θεσμικών αυτών οργάνων, αφενός, και των λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης, αφετέρου, πρέπει να ισχύουν κατά τρόπο οριζόντιο και ομοιόμορφο στις δύο Συνθήκες.
Συναφώς, δεν ασκεί καθοριστική επιρροή ούτε η ευρεία ερμηνεία που έχει δώσει το Δικαστήριο στην έννοια των «θεσμικών οργάνων», κατά το άρθρο 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το οποίο προβλέπει ότι, «[σ]το πεδίο της εξωσυμβατικής ευθύνης, η Ένωση υποχρεούται, σύμφωνα με τις γενικές αρχές του δικαίου που είναι κοινές στα δίκαια των κρατών μελών, να αποκαθιστά τη ζημία που προξενούν τα θεσμικά όργανα ή οι υπάλληλοί της κατά την άσκηση των καθηκόντων τους».
Ειδικότερα, το Δικαστήριο έχει μεν κρίνει ότι η έννοια των «θεσμικών οργάνων», κατά την τελευταία αυτή διάταξη, περιλαμβάνει όχι μόνον τα θεσμικά όργανα της Ένωσης που απαριθμούνται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ, αλλά και όλα τα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης που έχουν ιδρυθεί από τις Συνθήκες ή δυνάμει αυτών προκειμένου να συμβάλλουν στην επίτευξη των σκοπών της Ένωσης (απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 2020, Συμβούλιο κ.λπ. κατά K. Chrysostomides & Co. κ.λπ.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P και C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), πλην όμως στηρίχθηκε ρητώς, για τη διαμόρφωση αυτής της νομολογίας, αφενός, στο γεγονός ότι τα λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης που ιδρύονται από τις Συνθήκες ή δυνάμει αυτών έχουν ως αποστολή να συμβάλλουν στην επίτευξη των σκοπών της Ένωσης και, αφετέρου, στο γεγονός ότι θα ήταν αντίθετο προς την πρόθεση των συντακτών των Συνθηκών να μπορεί η Ένωση, όταν ενεργεί μέσω ενός εκ των λοιπών οργάνων ή ενός οργανισμού της, να διαφεύγει των συνεπειών των διατάξεων των Συνθηκών που διέπουν την εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης (πρβλ. απόφαση της 2ας Δεκεμβρίου 1992, SGEEM και Etroy κατά ΕΤΕπ,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, σκέψεις
έως
).
Επομένως, η διασταλτική ερμηνεία της έννοιας των «θεσμικών οργάνων» από το Δικαστήριο, για τους σκοπούς της εφαρμογής του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, ανταποκρίνεται στην ανάγκη –η οποία είναι δικαιολογημένη βάσει των ρητώς μνημονευόμενων στην εν λόγω διάταξη γενικών αρχών που είναι κοινές στα δίκαια των κρατών μελών– να αποτραπεί το ενδεχόμενο να αποφύγει η Ένωση την εφαρμογή του καθεστώτος εξωσυμβατικής ευθύνης του άρθρου 268 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, και τον εξ αυτού απορρέοντα δικαστικό έλεγχο του Δικαστηρίου, όταν ενεργεί μέσω ενός εκ των λοιπών οργάνων ή ενός οργανισμού της πλην των θεσμικών οργάνων που απαριθμούνται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 2ας Δεκεμβρίου 1992, SGEEM και Etroy κατά ΕΤΕπ,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, σκέψεις
και
). Τούτο ισχύει κατά μείζονα δε λόγο καθόσον, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 100 των προτάσεών του, η έννοια των «υπαλλήλων» του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ περιλαμβάνει από λειτουργικής απόψεως το σύνολο του προσωπικού που εργάζεται για την Ένωση, είτε στα θεσμικά όργανα είτε στα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης.
Κατά συνέπεια, δεν μπορεί η ερμηνεία που δίδεται στην έννοια των «θεσμικών οργάνων» στο πλαίσιο του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το οποίο διέπει την έκταση της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης, να χρησιμοποιηθεί λυσιτελώς προκειμένου να οριστεί κατ’ αναλογίαν το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, το οποίο αφορά την έκταση των αρμοδιοτήτων που απονέμονται στα κράτη μέλη δυνάμει των Συνθηκών.
Το Συμβούλιο δεν μπορεί επίσης να επικαλεστεί λυσιτελώς την έννοια των «θεσμικών οργάνων» του άρθρου 342 ΣΛΕΕ, κατά το οποίο «[τ]ο γλωσσικό καθεστώς των θεσμικών οργάνων της Ένωσης ορίζεται από το Συμβούλιο ομοφώνως, μέσω κανονισμών, με την επιφύλαξη των διατάξεων που προβλέπονται από τον Οργανισμό του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης». Πράγματι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 98 των προτάσεών του επί των υποθέσεων Ιταλία κατά Συμβουλίου (Έδρα του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων), Comune di Milano κατά Συμβουλίου (Έδρα του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων) και Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Έδρα της Ευρωπαϊκής Αρχής Εργασίας) (
C‑59/18, C‑182/18 και C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), η έννοια των «θεσμικών οργάνων», κατά το άρθρο 342 ΣΛΕΕ, δεν πρέπει κατ’ ανάγκην να ερμηνεύεται ως περιλαμβάνουσα τα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης, δεδομένου ότι το γλωσσικό καθεστώς ενός εκ των λοιπών οργάνων ή ενός οργανισμού της Ένωσης μπορεί να είναι διαφορετικό από εκείνο που ισχύει στα θεσμικά όργανα της Ένωσης.
Όσον αφορά το πρωτόκολλο αριθ. 6, μολονότι, όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο, αυτό καθορίζει όχι μόνον τον τόπο της έδρας των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, αλλά και τον τόπο της έδρας ορισμένων εκ των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης, μεταξύ των οποίων και της Ευρωπόλ, και μνημονεύει το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, εντούτοις δεν προβλέπει ότι ο τόπος της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης πρέπει να καθορίζεται συλλογικά από τα κράτη μέλη δυνάμει της αρχής που διακηρύσσεται στο συγκεκριμένο άρθρο. Συναφώς, επιβάλλεται να επισημανθεί ότι τα εν λόγω λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης έχουν ως κοινό χαρακτηριστικό τους ότι ιδρύθηκαν από τα κράτη μέλη, όπερ δεν ισχύει στην περίπτωση αποκεντρωμένου οργανισμού της Ένωσης όπως ο EMA, ο οποίος έχει συσταθεί, βάσει των ιδρυτικών Συνθηκών, από τον νομοθέτη της Ένωσης. Επομένως, από το πρωτόκολλο αριθ. 6 δεν μπορεί να συναχθεί ότι, για τον καθορισμό του τόπου της έδρας του συνόλου των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης, τα κράτη μέλη είχαν τη βούληση να εφαρμόσουν, ευθέως ή κατ’ αναλογίαν, την αρχή που καθιερώνει το άρθρο 341 ΣΛΕΕ.
Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας M. Bobek στο σημείο 112 των προτάσεών του επί των υποθέσεων Ιταλία κατά Συμβουλίου (Έδρα του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων), Comune di Milano κατά Συμβουλίου (Έδρα του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων) και Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Έδρα της Ευρωπαϊκής Αρχής Εργασίας) (
C‑59/18, C‑182/18 και C‑743/19
,
EU:C:2021:812
), η υπογραφή ειδικού πρωτοκόλλου καταδεικνύει, αντιθέτως, ότι τα κράτη μέλη έκριναν ότι η συλλογική απόφασή τους όσον αφορά τον καθορισμό του τόπου της έδρας ορισμένων περιοριστικώς απαριθμούμενων λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης έπρεπε να ενσωματωθεί ειδικώς στο πρωτογενές δίκαιο προκειμένου να παράγει έννομα αποτελέσματα στο δίκαιο της Ένωσης.
Όσον αφορά τη ρητή παραπομπή του πρωτοκόλλου αριθ. 6 στο άρθρο 341 ΣΛΕΕ, αυτή εξηγείται από το γεγονός ότι το εν λόγω πρωτόκολλο αφορά πρωτίστως τα θεσμικά όργανα που μνημονεύονται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ.
Επιπλέον, είναι αληθές, όπως προκύπτει από το άρθρο 2 της απόφασης του Εδιμβούργου, ότι οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών θέλησαν να διατηρήσουν την αποκλειστική αρμοδιότητα έκδοσης των αποφάσεων που αφορούν τον τόπο της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης κατ’ αντιστοιχία προς την εξουσία που ρητώς και σαφώς αναθέτει το άρθρο 341 ΣΛΕΕ στα κράτη μέλη να καθορίζουν τον τόπο της έδρας των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Περαιτέρω, στο πλαίσιο της διακυβερνητικής διάσκεψης που κατέληξε στη θέσπιση της Συνθήκης του Άμστερνταμ, το κείμενο της απόφασης του Εδιμβούργου περιελήφθη ως πρωτόκολλο προσαρτημένο στις Συνθήκες ΕΕ, ΕΚ, ΕΚΑΧ και ΕΚΑΕ, το οποίο σήμερα έχει προσαρτηθεί στις Συνθήκες ΕΕ, ΛΕΕ και ΕΚΑΕ ως πρωτόκολλο αριθ. 6.
Πλην όμως, αφενός, το μοναδικό άρθρο του ως άνω πρωτοκόλλου καθορίζει, με διατύπωση παρόμοια με εκείνη του άρθρου 1 της απόφασης του Εδιμβούργου, μόνον τον τόπο της έδρας των θεσμικών και λοιπών οργάνων ή οργανισμών της Ένωσης που έχουν συσταθεί από τα κράτη μέλη. Αφετέρου, καίτοι το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει δεσμευτική νομική ισχύ στην απόφαση αυτή με την απόφασή του της 1ης Οκτωβρίου 1997, Γαλλία κατά Κοινοβουλίου (
C‑345/95
,
EU:C:1997:450
), στην οποία έχει παραπέμψει στο πλαίσιο μεταγενέστερων αποφάσεων [πρβλ. αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 2012, Γαλλία κατά Κοινοβουλίου,
C‑237/11 και C‑238/11
,
EU:C:2012:796
, σκέψεις
έως
, και της 2ας Οκτωβρίου 2018, Γαλλία κατά Κοινοβουλίου (Άσκηση της δημοσιονομικής εξουσίας),
C‑73/17
,
EU:C:2018:787
, σκέψη
], εντούτοις το άρθρο 2 της εν λόγω απόφασης δεν μπορεί να οδηγήσει στην αποδοχή μιας ερμηνείας του άρθρου 341 ΣΛΕΕ που θα αντέβαινε στο σαφές γράμμα του.
Το Συμβούλιο επικαλείται επίσης, ως στοιχείο του γενικότερου πλαισίου, την προγενέστερη θεσμική πρακτική σχετικά με τον καθορισμό του τόπου της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης και υποστηρίζει ότι η πρακτική αυτή έχει λάβει «θεσμική αναγνώριση» μέσω της κοινής δήλωσης του 2012 και της κοινής προσέγγισης που προσαρτήθηκε σε αυτήν.
Ωστόσο, από τα πληροφοριακά στοιχεία που περιήλθαν σε γνώση του Δικαστηρίου στο πλαίσιο των υπό κρίση υποθέσεων προκύπτει ότι η προβαλλόμενη πρακτική πόρρω απέχει από το να είναι γενικευμένη. Ειδικότερα, οι διαδικασίες που έχουν ακολουθηθεί για τον καθορισμό του τόπου της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης είτε διεξήχθησαν μόνον από τα κράτη μέλη είτε μετείχαν σε αυτές, σε διαφορετικό βαθμό και επί διαφόρων βάσεων, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης υπό την ιδιότητά τους ως συντελεστών της νομοθετικής διαδικασίας ή όχι.
Ωστόσο, ακόμη και αν υποτεθεί ότι, όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο, είναι δυνατόν να προσδιοριστεί μια προγενέστερη εδραιωμένη και συνεπής πρακτική κατά την οποία ο τόπος της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης καθοριζόταν συστηματικά βάσει πολιτικής επιλογής από τους αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών και μόνον, η ερμηνεία του άρθρου 341 ΣΛΕΕ την οποία προτείνει το Συμβούλιο βάσει της πρακτικής αυτής δεν έχει τύχει οποιασδήποτε «θεσμικής αναγνώρισης» μέσω της κοινής δήλωσης του 2012 και της κοινής προσέγγισης που προσαρτήθηκε σε αυτήν. Ειδικότερα, η εν λόγω δήλωση δεν έχει, όπως υπογραμμίζεται στο πέμπτο εδάφιό της, νομικώς δεσμευτικό χαρακτήρα και, κατά τα λοιπά, ουδόλως αναγνωρίζει οποιαδήποτε επιφύλαξη αρμοδιότητας των κρατών μελών όσον αφορά τον καθορισμό του τόπου της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης.
Εν πάση περιπτώσει, μια τέτοια πρακτική, η οποία θα αντέβαινε στους κανόνες της Συνθήκης ΛΕΕ και ιδίως στο άρθρο 341 ΣΛΕΕ, επεκτείνοντας, παρά το σαφές γράμμα του, το πεδίο εφαρμογής του εν λόγω άρθρου ώστε να περιλάβει τον καθορισμό του τόπου της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης, δεν μπορεί να δημιουργήσει προηγούμενο το οποίο να δεσμεύει τα θεσμικά όργανα (πρβλ. απόφαση της 6ης Μαΐου 2008, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Τρίτον και τελευταίον, όσον αφορά τον σκοπό του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, αυτός συνίσταται στη διατήρηση των εξουσιών λήψεως αποφάσεων των κρατών μελών κατά τον ορισμό του τόπου της έδρας μόνον των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Αντιθέτως προς τη θέση που υποστήριξε το Συμβούλιο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η ερμηνεία του άρθρου αυτού υπό την έννοια ότι δεν εφαρμόζεται στα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να καταστεί η διάταξη αυτή άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας M. Bobek στο σημείο 138 των προτάσεών του επί των υποθέσεων Ιταλία κατά Συμβουλίου (Έδρα του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων), Comune di Milano κατά Συμβουλίου (Έδρα του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων) και Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Έδρα της Ευρωπαϊκής Αρχής Εργασίας) (
C‑59/18, C‑182/18 και C‑743/19
,
EU:C:2021:812
). Καίτοι είναι αληθές ότι ο τόπος της έδρας των θεσμικών οργάνων της Ένωσης έχει ήδη καθοριστεί από το πρωτογενές δίκαιο, συγκεκριμένα δε από το πρωτόκολλο αριθ. 6, εντούτοις το άρθρο 341 ΣΛΕΕ εξακολουθεί να ασκεί επιρροή για κάθε ενδεχόμενη μελλοντική απόφαση που τροποποιεί την έδρα υφιστάμενου θεσμικού οργάνου ή καθορίζει τον τόπο της έδρας νέου θεσμικού οργάνου.
Στο πλαίσιο αυτό υπενθυμίζεται ότι, αντιθέτως προς τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, των οποίων η σύσταση και οι λειτουργίες προβλέπονται, λόγω της συνταγματικής τους σημασίας, από τις ίδιες τις Συνθήκες, τα λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης, όπως ο ΕΜΑ, ο οποίος έχει ως αντικείμενο την επίτευξη των σκοπών συγκεκριμένης πολιτικής της Ένωσης, δεν συστήνονται, κατά κανόνα, από τις Συνθήκες. Υπό τις συνθήκες αυτές, η σύστασή τους, εφόσον δεν απορρέει από το πρωτογενές δίκαιο, πρέπει να απορρέει από πράξη του παράγωγου δικαίου εκδοθείσα βάσει ουσιαστικών διατάξεων που θέτουν σε εφαρμογή την πολιτική της Ένωσης στην οποία παρεμβαίνει το οικείο εκ των λοιπών οργάνων ή ο οικείος οργανισμός, τούτο δε σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι εν λόγω διατάξεις.
Ελλείψει περαιτέρω διευκρινίσεων ως προς το ζήτημα αυτό στις Συνθήκες, εναπόκειται, ομοίως, στον νομοθέτη της Ένωσης, σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι διατάξεις των Συνθηκών που ασκούν εν προκειμένω επιρροή, να καθορίσει τον τόπο της έδρας ορισμένου εκ των λοιπών οργάνων ή ορισμένου οργανισμού της Ένωσης που ο ίδιος έχει ιδρύσει με πράξη του παράγωγου δικαίου εκδοθείσα βάσει των διατάξεων αυτών, κατά τρόπο ανάλογο προς την αρμοδιότητα την οποία έχει, δυνάμει των εν λόγω διατάξεων, για τον καθορισμό των αρμοδιοτήτων, της οργάνωσης και του τρόπου λειτουργίας του οικείου εκ των λοιπών οργάνων ή του οικείου οργανισμού.
Επομένως, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει το Συμβούλιο, η απόφαση για τον καθορισμό του τόπου της έδρας ενός εκ των λοιπών οργάνων ή ενός οργανισμού της Ένωσης, όπως ένας αποκεντρωμένος οργανισμός, είναι της ίδιας φύσεως με την απόφαση για τη σύστασή του. Την ίδια φύση έχει και μια απόφαση για τη μετεγκατάσταση της έδρας ενός τέτοιου αποκεντρωμένου οργανισμού.
Κατά τον καθορισμό του τόπου της έδρας ενός εκ των λοιπών οργάνων ή ενός οργανισμού της Ένωσης μπορούν ασφαλώς να λαμβάνονται υπόψη παράγοντες πολιτικής φύσεως, όπως είναι η ανάγκη να εξασφαλιστεί ορισμένη γεωγραφική ισορροπία στην εγκατάσταση των λοιπών οργάνων ή των οργανισμών της Ένωσης ή να δοθεί προτεραιότητα στα κράτη μέλη που δεν φιλοξενούν έδρα ενός εκ των λοιπών οργάνων ή ενός οργανισμού της Ένωσης.
Εντούτοις, ο πολιτικός χαρακτήρας της απόφασης με την οποία καθορίζεται ο τόπος της έδρας ενός εκ των λοιπών οργάνων ή ενός οργανισμού της Ένωσης δεν είναι αφ’ εαυτού ικανός να δικαιολογήσει την εξαίρεση της εν λόγω απόφασης από την αρμοδιότητα του νομοθέτη της Ένωσης, ο οποίος πράγματι καλείται συχνά να προβεί σε πολιτικές επιλογές κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης (πρβλ. απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2016, Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, σκέψη
).
Επιπλέον, μια τέτοια απόφαση πρέπει κυρίως να διασφαλίζει την εκπλήρωση των καθηκόντων που ανατίθενται στο οικείο εκ των λοιπών οργάνων ή στον οικείο οργανισμό της Ένωσης για την επίτευξη των σκοπών συγκεκριμένης πολιτικής.
Ομοίως δεν μπορεί να γίνει δεκτή η άποψη ότι η σύνδεση του καθορισμού του τόπου της έδρας ενός εκ των λοιπών οργάνων ή ενός οργανισμού της Ένωσης με την ουσιαστική βάση στην οποία στηρίζεται η ίδρυσή του μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα, αναλόγως της σχετικής νομικής βάσεως, να εξαρτηθεί ο καθορισμός του τόπου της έδρας από ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία στο πλαίσιο του Συμβουλίου, ήτοι όχι από απόφαση λαμβανόμενη με κοινή συμφωνία των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, και να καταστεί αυτός αντικείμενο συμβιβασμού στο πλαίσιο του νομοθετικού διαλόγου.
Ειδικότερα, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 136 της παρούσας αποφάσεως, το γεγονός ότι η απόφαση περί καθορισμού του τόπου της έδρας ενός εκ των λοιπών οργάνων ή ενός οργανισμού της Ένωσης ενδέχεται να έχει σημαντική πολιτική διάσταση, καθόσον πρέπει να ανταποκρίνεται, μεταξύ άλλων, σε εκτιμήσεις σχετικές με τη γεωγραφική ισορροπία, ουδόλως αναιρεί τη δυνατότητα του νομοθέτη της Ένωσης να λάβει την απόφαση αυτή σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι σχετικές ουσιαστικές διατάξεις των Συνθηκών, με την πολιτική αυτή διάσταση να αποτελεί συναφώς στοιχείο που ο νομοθέτης της Ένωσης μπορεί να λάβει υπόψη του κατά την άσκηση της διακριτικής του ευχέρειας. Πρέπει περαιτέρω να υπογραμμιστεί ότι, δεδομένου ότι η νομοθετική διαδικασία της Ένωσης διέπεται, δυνάμει των συνδυασμένων διατάξεων του άρθρου 1, δεύτερο εδάφιο, και του άρθρου 10, παράγραφος 3, ΣΕΕ, από την αρχή της διαφάνειας έναντι των πολιτών, η προσφυγή στη διαδικασία αυτή είναι ικανή να ενισχύσει τη δημοκρατική βάση της απόφασης περί του καθορισμού του τόπου της έδρας ενός εκ των λοιπών οργάνων ή ενός οργανισμού της Ένωσης όπως ο ΕΜΑ.
Επιπλέον, και κυριότερα, το γεγονός ότι μια απόφαση όπως αυτή που αφορά τον καθορισμό του τόπου της έδρας ενός εκ των λοιπών οργάνων ή ενός οργανισμού της Ένωσης αποτελεί πολιτικά ευαίσθητη απόφαση δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την τροποποίηση των αρμοδιοτήτων που απονέμουν οι Συνθήκες στα θεσμικά όργανα της Ένωσης ή τη μη εφαρμογή των νομοθετικών διαδικασιών που προβλέπουν οι Συνθήκες κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών. Επομένως, ο καθορισμός του περιεχομένου μιας διάταξης των Συνθηκών η οποία διέπει την καθ’ ύλην αρμοδιότητα της Ένωσης δεν μπορεί να εξαρτάται από εκτιμήσεις συνδεόμενες με τον πολιτικώς ευαίσθητο χαρακτήρα του οικείου θέματος ή με τη μέριμνα διασφάλισης της αποτελεσματικότητας μιας δράσης.
Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων, ιδίως δε από το γράμμα του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, προκύπτει ότι η συγκεκριμένη διάταξη δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι διέπει τον καθορισμό του τόπου της έδρας ενός εκ των λοιπών οργάνων ή ενός οργανισμού της Ένωσης όπως ο ΕΜΑ.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η αρμοδιότητα για τον καθορισμό του τόπου της έδρας του εν λόγω αποκεντρωμένου οργανισμού δεν ανήκει στα κράτη μέλη, αλλά στον νομοθέτη της Ένωσης, ο οποίος οφείλει να ενεργεί προς τον οικείο σκοπό σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι εφαρμοστέες ουσιαστικές διατάξεις των Συνθηκών, εν προκειμένω τα άρθρα 114 και 168, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ τα οποία προβλέπουν τη διεξαγωγή συνήθους νομοθετικής διαδικασίας.
Υπό το πρίσμα των ανωτέρω πρέπει να εκτιμηθεί, σε δεύτερο στάδιο, το περιεχόμενο της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017 και να εξεταστεί αν έγιναν σεβαστά τα προνόμια του Κοινοβουλίου.
2)

Επί του περιεχομένου της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017 και του σεβασμού των προνομίων του Κοινοβουλίου
Η Ιταλική Δημοκρατία και ο Comune di Milano υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι η έκδοση της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017 προσέβαλε, αυτή καθαυτή, τα προνόμια του Κοινοβουλίου. Κατά την άποψή τους, το Κοινοβούλιο, αν μη τι άλλο, θεώρησε ότι δεσμευόταν από την εν λόγω απόφαση.
Όσον αφορά, κατά πρώτον, την αιτίαση ότι η απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 προσέβαλε, αυτή καθαυτή, τα προνόμια του Κοινοβουλίου, από το σκεπτικό που εκτίθεται στις σκέψεις 111 έως 142 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι η αρμοδιότητα για τον καθορισμό του τόπου της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης ανήκει στον νομοθέτη της Ένωσης και όχι στα κράτη μέλη.
Πλην όμως, η νομοθετική εξουσία της οποίας αποκλειστικοί φορείς, κατά το άρθρο 14, παράγραφος 1, ΣΕΕ και το άρθρο 16, παράγραφος 1, ΣΕΕ, είναι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο και η οποία εντάσσεται στο πεδίο της αρχής της κατανομής των εξουσιών που καθιερώνει το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ και, ευρύτερα, στο πεδίο της αρχής της θεσμικής ισορροπίας που αποτελεί χαρακτηριστικό της θεσμικής δομής της Ένωσης, συνεπάγεται ότι εναπόκειται αποκλειστικώς στα εν λόγω θεσμικά όργανα να καθορίζουν το περιεχόμενο μιας νομοθετικής πράξης (απόφαση της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επομένως, μια απόφαση όπως η απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017, η οποία έχει εκδοθεί από τα κράτη μέλη βάσει ειδικών ουσιαστικών και διαδικαστικών κανόνων που έχουν συμφωνηθεί από τα κράτη μέλη εκτός πλαισίου καθοριζόμενου από το δίκαιο της Ένωσης, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως έχουσα οποιαδήποτε δεσμευτική ισχύ, δυνάμενη να περιορίσει τη διακριτική ευχέρεια του νομοθέτη της Ένωσης, έστω και αν η Επιτροπή έχει εμπλακεί στη διαδικασία επιλογής που κατέληξε στην έκδοσή της, διότι άλλως θα παραγνωρίζονταν η θεσμική αρχιτεκτονική και η κατανομή των αρμοδιοτήτων που απορρέουν από τις Συνθήκες. Επομένως, μια τέτοια απόφαση έχει την αξία πράξης πολιτικής συνεργασίας η οποία σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τον σφετερισμό των αρμοδιοτήτων που απονέμονται στα θεσμικά όργανα της Ένωσης στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας.
Συναφώς, το γεγονός και μόνον ότι το Κοινοβούλιο δεν ενεπλάκη στη διαδικασία που κατέληξε στην έκδοση της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017 δεν μπορεί να θεωρηθεί ως προσβολή ή καταστρατήγηση των προνομίων του ως συννομοθέτη. Ειδικότερα, πέραν του γεγονότος ότι η διαδικασία αυτή διεξήχθη εκτός του πλαισίου που καθορίζεται από το δίκαιο της Ένωσης και ότι η εν λόγω απόφαση δεν έχει καμία δεσμευτική ισχύ στο δίκαιο της Ένωσης, η νομοθετική διαδικασία για τον καθορισμό του τόπου της νέας έδρας του EMA δεν είχε ακόμα κινηθεί κατά τον χρόνο έκδοσης της απόφασης.
Επομένως, η αιτίαση ότι η έκδοση της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017 προσέβαλε, αυτή καθεαυτήν, τα προνόμια του Κοινοβουλίου πρέπει να απορριφθεί.
Όσον αφορά, κατά δεύτερον, την αιτίαση ότι το Κοινοβούλιο θεώρησε ότι δεσμευόταν από την απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 και, ως εκ τούτου, παραιτήθηκε από την αποτελεσματική άσκηση των αρμοδιοτήτων του στον νομοθετικό τομέα περιορίζοντας τον ρόλο του σε αμιγώς τυπικές πτυχές, από τη δικογραφία που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο προκύπτει, κατ’ αρχάς, ότι η πρόταση βάσει της οποίας εκδόθηκε ο προσβαλλόμενος κανονισμός, για την οποία γίνεται λόγος στη σκέψη 20 της παρούσας αποφάσεως και η οποία προέβλεπε την επιλογή της πόλης του Άμστερνταμ ως τόπου της νέας έδρας του ΕΜΑ, αποτέλεσε αντικείμενο ανάλυσης από διάφορες κοινοβουλευτικές επιτροπές. Ορισμένες από αυτές, όπως η Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισμού καθώς και η Επιτροπή Συνταγματικών Υποθέσεων, εξέφρασαν τη γνώμη τους επί της εν λόγω πρότασης στις 11 Ιανουαρίου 2018 και στις 26 Φεβρουαρίου 2018 αντιστοίχως.
Εν συνεχεία, οι συζητήσεις στο Κοινοβούλιο κατέληξαν σε υποβολή τροπολογιών, εκ των οποίων ορισμένες πρότειναν να επιλεγεί ως τόπος της έδρας του ΕΜΑ άλλη πόλη πλην του Άμστερνταμ, και συγκεκριμένα το Μιλάνο, ενώ άλλες πρότειναν τη θέσπιση νέων κριτηρίων επιλογής και νέων διαδικαστικών λεπτομερειών για την επιλογή του τόπου της εν λόγω έδρας. Ωστόσο, κατόπιν ψηφοφορίας στο πλαίσιο κοινοβουλευτικής επιτροπής και στη συνέχεια στην ολομέλεια, οι τροπολογίες απορρίφθηκαν στο σύνολό τους από το Κοινοβούλιο, το οποίο επέλεξε τον τόπο έδρας που περιλαμβανόταν στην πρόταση της Επιτροπής. Συνεπώς, η εξέλιξη της νομοθετικής διαδικασίας και το αποτέλεσμα στο οποίο αυτή κατέληξε καταδεικνύουν ότι ο ενδεχόμενος καθορισμός της πόλης του Μιλάνου ως τόπου της νέας έδρας του EMA εξετάστηκε κατά τις κοινοβουλευτικές εργασίες προτού εν τέλει απορριφθεί.
Αντιθέτως, κατόπιν των ανεπίσημων διαπραγματεύσεων που διεξήχθησαν μεταξύ του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου, εγκρίθηκαν άλλες τροπολογίες, σχετικές με τη μνεία συγκεκριμένης ημερομηνίας για τη μεταφορά της έδρας του ΕΜΑ και με τη θέσπιση μηχανισμού για την παρακολούθηση της προόδου της πράξης μετεγκατάστασης. Οι προσθήκες αυτές εισήχθησαν εν συνεχεία στο κείμενο του προσβαλλόμενου κανονισμού, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές του σκέψεις 2 και 3.
Τέλος, το Κοινοβούλιο ψήφισε επί του σχεδίου νομοθετικής πράξης στις 25 Οκτωβρίου 2018, λαμβάνοντας υπόψη ορισμένες ανεπίσημες επαφές μεταξύ του Συμβουλίου, του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής με σκοπό να επιτευχθεί συμφωνία επί του ζητήματος του τόπου της νέας έδρας του ΕΜΑ σε πρώτη ανάγνωση και να αποφευχθεί η ανάγκη δεύτερης ανάγνωσης ή, ακόμη, ενδεχόμενη διαδικασία συνδιαλλαγής.
Επομένως, δεν μπορεί βασίμως να υποστηριχθεί ότι η παρέμβαση του Κοινοβουλίου ήταν αμιγώς τυπική.
Είναι βεβαίως αληθές ότι, στη δήλωση που προσαρτήθηκε στο νομοθετικό ψήφισμα της 25ης Οκτωβρίου 2018, το Κοινοβούλιο εξέφρασε τη δυσαρέσκειά του για το γεγονός ότι «ο ρόλος του ως συννομοθέτη δεν [ελήφθη] δεόντως υπόψη, καθότι δεν συμμετείχε στη διαδικασία για την επιλογή της νέας έδρας του [ΕΜΑ]» (πρώτο εδάφιο), θέλησε «να υπενθυμίσει τα δικαιώματά του ως συννομοθέτη», τόνισε ότι «κατά τον καθορισμό της έδρας των [λοιπών] οργάνων και [των] οργανισμών, πρέπει να γίνεται πλήρως σεβαστή η συνήθης νομοθετική διαδικασία» (δεύτερο εδάφιο) και αποδοκίμασε «τη διαδικασία που τηρήθηκε για την επιλογή της νέας έδρας, δεδομένου ότι στερήθηκε των δικαιωμάτων του αφού δεν συμμετείχε κατά τρόπο αποτελεσματικό στη διαδικασία, ενώ [αναμενόταν εκείνη τη στιγμή] απλώς να επικυρώσει την επιλογή της νέας έδρας στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας» (τέταρτο εδάφιο).
Εντούτοις, από την ως άνω δήλωση δεν μπορεί να συναχθεί ότι το Κοινοβούλιο θεώρησε ότι η απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 είχε νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα. Αναμφισβήτητα, η εν λόγω απόφαση καθώς και η προηγηθείσα αυτής διαδικασία επιλογής είχαν βαρύνουσα πολιτική αξία, λαμβανομένου ιδίως υπόψη του στοιχείου, το οποίο επικαλέστηκε το Κοινοβούλιο, ότι ήταν επιτακτικό να διασφαλιστεί η συνέχεια της δραστηριότητας του ΕΜΑ και, ως εκ τούτου, να καθοριστεί ο τόπος της νέας έδρας του το ταχύτερο δυνατόν. Ο πολιτικός, όμως, αντίκτυπος της προαναφερθείσας απόφασης επί της νομοθετικής εξουσίας του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου δεν μπορεί να αποτελέσει λόγο ακυρώσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού από το Δικαστήριο (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 6ης Σεπτεμβρίου 2017, Σλοβακία και Ουγγαρία κατά Συμβουλίου,
C‑643/15 και C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, σκέψεις
έως
, καθώς και της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, σκέψεις
και
).
Τέλος, ούτε η μνεία, στην αιτιολογική σκέψη 1 του προσβαλλόμενου κανονισμού, της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017 είναι ικανή, αυτή καθαυτή, να αποδείξει ότι το Κοινοβούλιο δεν εκτίμησε ορθώς την έκταση των προνομίων του ή ότι τα προνόμια αυτά δεν έγιναν σεβαστά.
Επομένως, η αιτίαση ότι το Κοινοβούλιο έκρινε ότι δεσμευόταν από την απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 πρέπει επίσης να απορριφθεί.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να απορριφθούν ο πρώτος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑106/19 και ο πρώτος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑232/19.
Επί του δεύτερου λόγου ακυρώσεως στην υπόθεση C‑106/19 καθώς και επί του δεύτερου, του τρίτου και του τέταρτου λόγου ακυρώσεως στην υπόθεση C‑232/19
–

Επιχειρηματολογία των διαδίκων
Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως στην υπόθεση C‑106/19, η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, ακόμη και αν κριθεί ότι δεν υπήρξε προσβολή των προνομίων του Κοινοβουλίου και, ιδίως, ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός «αποδέχθηκε απλώς» την απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017, η έλλειψη νομιμότητας την οποία ενέχει η συγκεκριμένη απόφαση και η οποία προβλήθηκε στο πλαίσιο της υπόθεσης C‑59/18, Ιταλική Δημοκρατία κατά Συμβουλίου, καθιστά τον κανονισμό παράνομο εξ αντανακλάσεως. Παραπέμποντας στα επιχειρήματα που ανέπτυξε στο πλαίσιο της τελευταίας αυτής υπόθεσης, η Ιταλική Δημοκρατία υπογραμμίζει ότι η εν λόγω απόφαση εκδόθηκε κατά κατάχρηση εξουσίας.
Με τον δεύτερο, τον τρίτο και τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως στην υπόθεση C‑232/19, οι οποίοι ταυτίζονται με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως που προέβαλε η Ιταλική Δημοκρατία στην υπόθεση C‑106/19, ο Comune di Milano υποστηρίζει επίσης ότι, δεδομένου ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός στηρίχθηκε στην απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017, οι πλημμέλειες τις οποίες ενέχει η συγκεκριμένη απόφαση και η προηγηθείσα αυτής διαδικασία επιλογής θίγουν τη νομιμότητα του κανονισμού.
Στο πλαίσιο του δεύτερου λόγου ακυρώσεως στην υπόθεση C‑232/19, ο Comune di Milano αμφισβητεί, κατά πρώτον, τη νομιμότητα της διαδικασίας επιλογής που θεσπίστηκε στις 22 Ιουνίου 2017, στον βαθμό που η διαδικασία αυτή προέβλεπε τη διενέργεια κλήρωσης προκειμένου να ληφθεί οριστική απόφαση περί του τόπου της έδρας του ΕΜΑ. Κατά τον Comune di Milano, η επιλογή μιας τόσο αυθαίρετης μεθόδου καθορισμού συνιστά κατάχρηση εξουσίας, καθόσον απομακρύνεται από τον σκοπό που επιδιώκεται με την εν λόγω διαδικασία επιλογής, ήτοι τη μέριμνα να επιλεγεί η καλύτερη προσφορά για την υποδοχή της νέας έδρας του ΕΜΑ, λαμβανομένων υπόψη των προκαθορισμένων κριτηρίων.
Κατά δεύτερον, ο Comune di Milano υποστηρίζει ότι η διαδικασία επιλογής είναι παράνομη και για τον λόγο ότι η Επιτροπή δεν έλαβε τα προβλεπόμενα για τη διαδικασία αυτή μέτρα ενημέρωσης, όπερ οδήγησε σε σημαντική παραμόρφωση της προσφοράς του Βασιλείου των Κάτω Χωρών από τα κράτη μέλη που έλαβαν μέρος στην ψηφοφορία.
Με τον τρίτο λόγο ακυρώσεως, ο Comune di Milano υποστηρίζει ότι η διαδικασία επιλογής που θεσπίστηκε στις 22 Ιουνίου 2017 παραβιάζει τις αρχές της χρηστής διοίκησης και της καλόπιστης συνεργασίας, στον βαθμό που προέβλεπε τη διενέργεια, σε τελικό στάδιο, κλήρωσης, η οποία αποτελεί εργαλείο επιλογής το οποίο δεν αρμόζει σε διαδικασία λήψεως αποφάσεων από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης. Επιπλέον, ισχυρίζεται ότι η εν λόγω διαδικασία παραβιάζει την αρχή της διαφάνειας της διοικητικής δραστηριότητας, στον βαθμό που δεν καταρτίστηκε κανένα πρακτικό των πράξεων ψηφοφορίας και που, γενικότερα, δεν υπήρξε καμία μορφή δημοσιότητας ή ελέγχου της διαδικασίας.
Τέλος, με τον τέταρτο και τελευταίο λόγο ακυρώσεως, ο Comune di Milano επικαλείται, κατ’ ουσίαν, παράβαση πλειόνων διατάξεων του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου σχετικά με τη σύνταξη πρακτικών, τη λήψη αποφάσεων, τη μορφή των πράξεων και την υποχρέωση αιτιολογήσεως. Επιπλέον, διατείνεται ότι η διαδικασία επιλογής, ιδίως δε το στάδιο της κλήρωσης, διεξήχθη κατά παράβαση των κανόνων που καθορίζονται στο σημείωμα της 31ης Οκτωβρίου 2017, για το οποίο γίνεται λόγος στη σκέψη 17 της παρούσας αποφάσεως, μεταξύ άλλων διότι το σημείωμα αυτό προέβλεπε διακοπή τριάντα λεπτών μεταξύ κάθε γύρου ψηφοφορίας.
Το Συμβούλιο ζητεί την απόρριψη των προβληθέντων λόγων ακυρώσεως, υποστηρίζοντας, μεταξύ άλλων, ότι η Ιταλική Δημοκρατία και ο Comune di Milano δεν μπορούν να αμφισβητήσουν παραδεκτώς τη νομιμότητα της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017.
Από πλευράς του, το Κοινοβούλιο επισημαίνει ότι το δικόγραφο της προσφυγής της Ιταλικής Δημοκρατίας δεν πληροί από τυπικής απόψεως, όσον αφορά την προβολή των οικείων επιχειρημάτων, τις προϋποθέσεις του άρθρου 21 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του άρθρου 120, στοιχείο γ ʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας. Επί της ουσίας, θεωρεί ότι οι προβαλλόμενοι λόγοι ακυρώσεως είναι αλυσιτελείς ελλείψει νομικού δεσμού μεταξύ της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017 και του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Η Επιτροπή ζητεί επίσης την απόρριψη των προβληθέντων λόγων ακυρώσεως, ελλείψει οποιουδήποτε νομικώς δεσμευτικού αποτελέσματος της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2017.
–

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑106/19 καθώς και ο δεύτερος, ο τρίτος και ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑232/19, με τους οποίους η Ιταλική Δημοκρατία και ο Comune di Milano υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι η έλλειψη νομιμότητας την οποία ενέχει η απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 έχει ως αποτέλεσμα το παράνομο του προσβαλλόμενου κανονισμού, στηρίζονται στην παραδοχή ότι υφίσταται νομικός δεσμός μεταξύ της απόφασης αυτής και του εν λόγω κανονισμού.
Πλην όμως, όπως προκύπτει από τις εκτιμήσεις που εκτίθενται στις σκέψεις 111 έως 142 της παρούσας αποφάσεως, η αρμοδιότητα για τη λήψη απόφασης περί του καθορισμού του τόπου της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης δεν ανήκει στα κράτη μέλη αλλά στον νομοθέτη της Ένωσης, ο οποίος την ασκεί σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι σχετικές διατάξεις των Συνθηκών, εν προκειμένω το άρθρο 114 και το άρθρο 168, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ τα οποία προβλέπουν την προσφυγή στη συνήθη νομοθετική διαδικασία. Κατά τα λοιπά, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 147 της παρούσας αποφάσεως, η απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 δεν συνεπάγεται δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα στο δίκαιο της Ένωσης, οπότε δεν μπορεί να αποτελέσει τη νομική βάση του προσβαλλόμενου κανονισμού και, επιπλέον, δεν συνδέεται νομικά με αυτόν.
Συνεπώς, ακόμη και αν υποτεθεί, όπως ισχυρίζονται οι προσφεύγοντες, ότι η απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2017 ελήφθη κατόπιν διαδικασίας ενέχουσας πλημμέλειες και κατά τρόπο μη σύννομο, το γεγονός αυτό δεν επηρεάζει, αυτό καθαυτό, τη νομιμότητα του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Υπό τις συνθήκες αυτές, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑106/19 καθώς και ο δεύτερος, ο τρίτος και ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑232/19 πρέπει να απορριφθούν ως αλυσιτελείς.
Δεδομένου ότι κανένας από τους λόγους ακυρώσεως που προβλήθηκαν προς στήριξη των υπό κρίση προσφυγών δεν έγινε δεκτός, οι προσφυγές πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
Επί των δικαστικών εξόδων
Βάσει του άρθρου 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας, σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του. Πάντως, αν τούτο δικαιολογείται από τις περιστάσεις της οικείας υπόθεσης, το Δικαστήριο μπορεί να αποφασίσει ότι ένας διάδικος, πέραν των δικαστικών εξόδων του, φέρει και μέρος των εξόδων του αντιδίκου.
Στην υπό κρίση υπόθεση, η οποία χαρακτηρίζεται από το γεγονός ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός εκδόθηκε υπό ιδιάζουσες περιστάσεις όπως η διαφοροποιημένη πρακτική και οι αποκλίνουσες ερμηνείες ως προς το ζήτημα της αρμοδιότητας λήψεως αποφάσεων για τον καθορισμό του τόπου της έδρας των λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης, κρίνεται εύλογο να φέρει καθένας από τους κύριους διαδίκους, ήτοι η Ιταλική Δημοκρατία, ο Comune di Milano, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, τα δικαστικά έξοδά του.
Κατά το άρθρο 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και η Επιτροπή, παρεμβαίνοντες εν προκειμένω, φέρουν τα δικά τους δικαστικά έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει τις προσφυγές.

2)
Η Ιταλική Δημοκρατία, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους στην υπόθεση C-106/19.

3)
Ο Comune di Milano, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους στην υπόθεση C-232/19.

4)
Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.