CELEX: 62016CJ0530
Παράβαση κράτους μέλους
Ασφάλεια των σιδηροδρόμων
Οδηγία 2004/49/ΕΚ
Παράλειψη θέσπισης των αναγκαίων διατάξεων για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας του φορέα διερεύνησης

Με την προσφυγή της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας:
–
παραλείποντας να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλιστεί η ανεξαρτησία της αρχής ασφαλείας σε σχέση με οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση, διαχειριστή υποδομής, αιτούντα και αναθέτοντα φορέα·
–
παραλείποντας να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλιστεί η ανεξαρτησία του φορέα διερεύνησης έναντι της σιδηροδρομικής επιχειρήσεως και του διαχειριστή υποδομής·
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 16, παράγραφος 1, και το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004 για την ασφάλεια των κοινοτικών σιδηροδρόμων, η οποία τροποποιεί την οδηγία 95/18/ΕΚ του Συμβουλίου σχετικά με τις άδειες σε σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και την οδηγία 2001/14/ΕΚ σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής καθώς και με την πιστοποίηση ασφάλειας (οδηγία για την ασφάλεια των σιδηροδρόμων) (
ΕΕ 2004, L 164, σ. 44
, και διορθωτικό
ΕΕ 2004, L 220, σ. 16
).
Με το υπόμνημα απαντήσεως,η Επιτροπή αποφάσισε, ωστόσο, να παραιτηθεί από την αιτίαση περί παράβασης του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49 και περί έλλειψης ανεξαρτησίας της αρχής για την ασφάλεια, με την αιτιολογία ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας, την 1η Δεκεμβρίου 2016, διαβίβασε το κείμενο του ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (νόμου περί τροποποίησης του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών και άλλων νόμων), της 16ης Νοεμβρίου 2016 (Dz. U. του 2016, θέση 1923), με τον οποίο, κατά την Επιτροπή, έγινε ορθή μεταφορά της εν λόγω διάταξης στην εσωτερική έννομη τάξη.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η αιτιολογική σκέψη 24 της οδηγίας 2004/49 αναφέρει τα εξής:
«Η έρευνα ως προς την ασφάλεια θα πρέπει να διαχωρίζεται από τη δικαστική ανάκριση για το ίδιο συμβάν, ενώ θα πρέπει να εξασφαλίζεται η πρόσβαση σε στοιχεία και μαρτυρίες. Θα πρέπει να πραγματοποιείται από μόνιμο φορέα, ανεξάρτητο από τους διάφορους παράγοντες στο χώρο των σιδηροδρόμων. Ο εν λόγω φορέας θα πρέπει να λειτουργεί ούτως ώστε να αποφεύγεται οποιαδήποτε σύγκρουση συμφερόντων και οποιαδήποτε δυνατή σχέση με τα αίτια των περιστατικών που διερευνώνται. Συγκεκριμένα, η λειτουργική του ανεξαρτησία δεν θα πρέπει να θίγεται εάν συνδέεται στενά με την εθνική αρχή ασφαλείας ή τη ρυθμιστική αρχή, για λόγους που αφορούν την οργάνωση και τις νομικές δομές. Οι έρευνες θα πρέπει να διεξάγονται με τη μεγαλύτερη δυνατή διαφάνεια. Για κάθε περιστατικό, ο φορέας διερεύνησης θα πρέπει να συγκροτεί τη σχετική ομάδα έρευνας, η οποία θα διαθέτει την απαραίτητη εμπειρογνωμοσύνη για την εξεύρεση των άμεσων καθώς και των βαθύτερων αιτίων του συμβάντος.»
Το άρθρο 3 της εν λόγω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«Για το σκοπό της παρούσας οδηγίας, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[...]
β)
“διαχειριστής υποδομής”: κάθε φορέας ή επιχείρηση που είναι υπεύθυνος ιδίως για την εγκατάσταση και τη συντήρηση της σιδηροδρομικής υποδομής, ή μέρους αυτής, όπως ορίζεται στο άρθρο 3 της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ, της διαχείρισης των συστημάτων ελέγχου και ασφάλειας συμπεριλαμβανομένης επίσης της υποδομής. Τα καθήκοντα του διαχειριστή της υποδομής ενός δικτύου ή ενός μέρους δικτύου μπορούν να ανατίθενται σε διαφορετικούς φορείς ή επιχειρήσεις·
γ)
“σιδηροδρομική επιχείρηση”: κάθε σιδηροδρομική επιχείρηση κατά την έννοια της οδηγίας 2001/14/ΕΚ, και κάθε άλλη δημόσια ή ιδιωτική επιχείρηση η δραστηριότητα της οποίας είναι η παροχή υπηρεσιών σιδηροδρομικής μεταφοράς εμπορευμάτων ή/και επιβατών, υπό την προϋπόθεση ότι η επιχείρηση αυτή εξασφαλίζει υποχρεωτικά και την έλξη· συμπεριλαμβάνονται επίσης οι επιχειρήσεις που παρέχουν μόνον έλξη·
[...]».
Το άρθρο 19 της οδηγίας 2004/49 ορίζει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν τη διεξαγωγή έρευνας από τον φορέα διερεύνησης που προβλέπει το άρθρο 21 μετά από σοβαρά σιδηροδρομικά ατυχήματα, στόχος της οποίας είναι η πιθανή βελτίωση της σιδηροδρομικής ασφάλειας και η πρόληψη ατυχημάτων.
2.   Πέραν των σοβαρών ατυχημάτων, ο φορέας διερεύνησης που αναφέρεται στο άρθρο 21 μπορεί να διερευνά τα ατυχήματα και τα συμβάντα που, υπό κάπως διαφορετικές συνθήκες, θα μπορούσαν να έχουν οδηγήσει σε σοβαρά ατυχήματα, μεταξύ των οποίων τεχνικές βλάβες στα διαρθρωτικά υποσυστήματα ή στα στοιχεία διαλειτουργικότητας του διευρωπαϊκού σιδηροδρομικού συστήματος μεγάλης ταχύτητας ή του συμβατικού διευρωπαϊκού σιδηροδρομικού συστήματος.
[...]»
Το άρθρο 21 της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«1.   Κάθε κράτος μέλος εξασφαλίζει ότι τα ατυχήματα και τα συμβάντα που αναφέρονται στο άρθρο 19 διερευνώνται από μόνιμο φορέα, ο οποίος περιλαμβάνει ένα τουλάχιστον άτομο ικανό να επιτελεί τα καθήκοντα του υπεύθυνου έρευνας σε περίπτωση ατυχήματος ή συμβάντος. Ο εν λόγω φορέας είναι ανεξάρτητος ως προς την οργάνωση, τη νομική μορφή και τη λήψη αποφάσεων από οποιονδήποτε διαχειριστή υποδομής, σιδηροδρομική επιχείρηση, φορέα χρέωσης, φορέα κατανομής και κοινοποιημένο οργανισμό και από οποιονδήποτε τρίτο με συμφέροντα αντικρουόμενα με τα καθήκοντα που ανατίθενται στον φορέα διερεύνησης. Επιπλέον, είναι λειτουργικά ανεξάρτητος από την αρχή για την ασφάλεια και από οποιονδήποτε σιδηροδρομικό ρυθμιστικό φορέα.
2.   Ο φορέας διερεύνησης ασκεί τα εκτελεστικά του καθήκοντα ανεξαρτήτως των οργανισμών που αναφέρονται στην παράγραφο 1, και, για το σκοπό αυτό, πρέπει να μπορεί να διαθέτει επαρκείς πόρους. Στους διενεργούντες την έρευνα δίδεται καθεστώς που τους παρέχει τις αναγκαίες εγγυήσεις ανεξαρτησίας.
[...]»
Το άρθρο 23 της ίδιας οδηγίας ορίζει τα εξής:
«1.   Για την έρευνα ατυχήματος ή συμβάντος που αναφέρεται στο άρθρο 19 συντάσσονται εκθέσεις σε μορφή ανάλογη με το είδος και τη σοβαρότητα του ατυχήματος ή του συμβάντος και τη σημασία των πορισμάτων. Στις εκθέσεις δηλώνονται οι στόχοι των ερευνών, όπως αναφέρονται στο άρθρο 19 παράγραφος 1, και περιλαμβάνονται, όπου απαιτείται, συστάσεις για την ασφάλεια.
2.   Ο φορέας διερεύνησης δημοσιεύει την τελική έκθεση το συντομότερο δυνατόν, και κατά κανόνα το αργότερο εντός 12 μηνών μετά την ημερομηνία κατά την οποία έλαβε χώρα το περιστατικό. Στην έκθεση τηρείται με τη μεγαλύτερη δυνατή ακρίβεια η δομή που καθορίζεται στο παράρτημα V. Η έκθεση, μαζί με τις συστάσεις ασφάλειας, κοινοποιείται στα εμπλεκόμενα μέρη που αναφέρονται στο άρθρο 22 παράγραφος 3 καθώς και στους ενδιαφερόμενους φορείς και μέρη άλλων κρατών μελών.
3.   Ο φορέας διερεύνησης δημοσιεύει ετησίως έως την 30ή Σεπτεμβρίου το αργότερο ετήσια έκθεση απολογισμού για όλες τις έρευνες που διενεργήθηκαν το προηγούμενο έτος, τις συστάσεις ασφάλειας που εκδόθηκαν και τα μέτρα που ελήφθησαν σύμφωνα με τις προεκδοθείσες συστάσεις.»
Το παράρτημα V της οδηγίας 2004/49, με τίτλο «Βασικά περιεχόμενα της έκθεσης διερεύνησης ατυχημάτων και συμβάντων», στο σημείο 4, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ανάλυση και συμπεράσματα», προβλέπει τα εξής:
«1.
Τελικός απολογισμός της αλυσίδας γεγονότων:
–
εξαγωγή των συμπερασμάτων για το περιστατικό, με βάση τα γεγονότα που προέκυψαν στο πλαίσιο του τμήματος 3.
2.
Συζήτηση:
–
ανάλυση των περιστατικών που προέκυψαν στο πλαίσιο του τμήματος 3, με στόχο την εξαγωγή συμπερασμάτων για τα αίτια του περιστατικού και τις επιδόσεις των υπηρεσιών διάσωσης.
3.
Συμπεράσματα:
–
άμεσα και έμμεσα αίτια του περιστατικού, συμπεριλαμβανομένων των παραγόντων που συνετέλεσαν σε αυτό και σχετίζονται με τις ενέργειες των εμπλεκόμενων προσώπων, ή την κατάσταση του τροχαίου υλικού ή των τεχνικών εγκαταστάσεων,
–
βασικά αίτια που συνδέονται με τις ικανότητες, τις διαδικασίες και τη συντήρηση,
–
βαθύτερα αίτια που συνδέονται με τις προϋποθέσεις του ρυθμιστικού πλαισίου και την εφαρμογή του συστήματος διαχείρισης της ασφάλειας.
4.
Συμπληρωματικές παρατηρήσεις:
–
ανεπάρκειες και αδυναμίες που αποκάλυψε η έρευνα, χωρίς συνάφεια όμως με τα συμπεράσματα για τα αίτια.»
Το εθνικό δίκαιο
Το άρθρο 28a του Ustawa o transporcie kolejowym (νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών), της 28ης Μαρτίου 2003 (Dz. U. του 2003, θέση 86), το οποίο θεσπίζει τις διατάξεις σχετικά με την ίδρυση και τη λειτουργία της Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (εθνικής επιτροπής διερεύνησης σιδηροδρομικών ατυχημάτων, στο εξής: PKBWK), ορίζει τα εξής:
«1.   Υπό την ευθύνη του υπουργού που είναι αρμόδιος για τις μεταφορές [στο εξής: Υπουργός Μεταφορών], η μόνιμη Εθνική Επιτροπή Διερευνήσεως Σιδηροδρομικών Ατυχημάτων [PKBWK] ασκεί τις δραστηριότητές της κατά τρόπο ανεξάρτητο, διενεργώντας έρευνες σε σχέση με σοβαρά ατυχήματα, ατυχήματα και συμβάντα [...]
2.   Η [PKBWK] ασκεί τις δραστηριότητές της στο όνομα του Υπουργού Μεταφορών.
3.   Η [PKBWK] αποτελείται από τέσσερα μόνιμα μέλη, στα οποία περιλαμβάνονται ο διευθυντής, ο αναπληρωτής διευθυντής και ο γραμματέας.
4.   Η [PKBWK] μπορεί επίσης να αποτελείται από ad hoc μέλη τα οποία επιλέγονται από τον διευθυντή της [PKBWK] για να συμμετάσχουν στη διαδικασία, από κατάλογο που παρέχει ο Υπουργός Μεταφορών.
[...]
6.   Ο διευθυντής της [PKBWK] διορίζεται και παύεται από τον Υπουργό Μεταφορών.
7.   Ο αναπληρωτής διευθυντής και ο γραμματέας διορίζονται και παύονται από τον Υπουργό Μεταφορών, κατόπιν αιτήσεως του διευθυντή της [PKBWK].
8.   Τα μέλη της [PKBWK] διορίζονται και παύονται από τον Υπουργό Μεταφορών, με πρόταση του διευθυντή της [PKBWK].
9.   Ο Υπουργός Μεταφορών δύναται να παύει μέλη της [PKBWK], κατόπιν αιτήματος της [PKBWK], το οποίο πρέπει να έχει εγκριθεί με απόλυτη πλειοψηφία.
10.   Μέλος της [PKBWK] μπορεί να διοριστεί κάθε πρόσωπο το οποίο:
1)
είναι Πολωνός πολίτης και διαθέτει πλήρη πολιτικά δικαιώματα·
2)
έχει πλήρη δικαιοπρακτική ικανότητα·
3)
δεν έχει καταδικαστεί για εκ προθέσεως τέλεση εγκλήματος· και
4)
διαθέτει την απαιτούμενη εκπαίδευση και κατάρτιση.
11.   Η ιδιότητα του μέλους της [PKBWK] παύει είτε με τον θάνατο, είτε επειδή δεν πληρούνται πλέον οι απαιτήσεις που ορίζονται στην παράγραφο 10, είτε με υποβολή παραίτησης στον Υπουργό Μεταφορών.
12.   Η [PKBWK] μπορεί να αποτελείται από ειδικούς στους ακόλουθους τομείς:
1)
στη λειτουργία σιδηροδρομικού δικτύου·
2)
στον σχεδιασμό, την κατασκευή και τη συντήρηση σιδηροδρομικών γραμμών, ισόπεδων κόμβων και σταθμών·
3)
στην ασφάλεια και τις συσκευές χειρισμού για σιδηροδρομικά δίκτυα και επικοινωνίες·
4)
στα σιδηροδρομικά οχήματα·
5)
στην ηλεκτρική ενέργεια των σιδηροδρόμων·
6)
στις σιδηροδρομικές μεταφορές επικίνδυνων εμπορευμάτων.
13.   Πρόσωπα τα οποία διαθέτουν τίτλους σπουδών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, κατάλληλα προσόντα και πενταετή τουλάχιστον εμπειρία σε συγκεκριμένο κλάδο θεωρούνται εμπειρογνώμονες στον σχετικό τομέα.
14.   Τα μέλη της [PKBWK], όταν ψηφίζουν στο πλαίσιο του άρθρου 281, παράγραφος 1, λειτουργούν με βάση την αρχή της ελεύθερης εκτιμήσεως των αποδείξεων χωρίς να δεσμεύονται από τυχόν υποδείξεις όσον αφορά το περιεχόμενο των αποφάσεών τους.
15.   Κατά τη διερεύνηση σοβαρού ατυχήματος, ατυχήματος ή συμβάντος, η [PKBWK] δεν μπορεί να αποτελείται από ad hoc μέλη απασχολούμενα σε οργανισμούς των οποίων οι σιδηροδρομικές υποδομές, οι εργαζόμενοι ή τα οχήματα ενεπλάκησαν στο γεγονός που αποτελεί το αντικείμενο της έρευνας.
[...]»
Το άρθρο 28d του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών προβλέπει τα εξής:
«1.   Ο Υπουργός Μεταφορών περιλαμβάνει στα υπό την ευθύνη του κονδύλια του κρατικού προϋπολογισμού τη χρηματοδότηση της [PKBWK] και του προσωπικού της για την άσκηση των δραστηριοτήτων τους, ιδίως όσον αφορά τις αποδοχές των μελών της, των εμπειρογνωμόνων και του επιχειρησιακού προσωπικού, καθώς και τον τεχνικό εξοπλισμό, τις δαπάνες που αφορούν την κατάρτιση, τις δημοσιεύσεις και αμοιβές των εμπειρογνωμόνων.
2.   Η λειτουργία της [PKBWK] εξασφαλίζεται από την αρμόδια υπηρεσία του αντίστοιχου γραφείου του Υπουργού Μεταφορών.
[...]
4.   Ο Υπουργός Μεταφορών ορίζει, με απόφαση, το καθεστώς που διέπει τις δραστηριότητες και την οργανωτική δομή της [PKBWK], λαμβάνοντας υπόψη τη φύση των καθηκόντων που επιτελεί η [PKBWK].»
Το άρθρο 1 του διατάγματος 59 του Υπουργού Υποδομών, της 11ης Δεκεμβρίου 2008, για τον εσωτερικό κανονισμό της PKBWK (στο εξής: διάταγμα της 11ης Δεκεμβρίου 2008 για τον οργανισμό της PKBWK), ορίζει τα εξής:
«Θεσπίζεται ο οργανισμός της [PKBWK], ο οποίος παρατίθεται στο παράρτημα του παρόντος διατάγματος.»
Το άρθρο 10 του παραρτήματος του εν λόγω διατάγματος (στο εξής: οργανισμός της PKBWK) ορίζει τα εξής:
«1.   Ο διευθυντής της [PKBWK], όταν πληροφορηθεί ότι σημειώθηκε σοβαρό ατύχημα, ατύχημα ή συμβάν που αφορά τις σιδηροδρομικές μεταφορές [...], προβαίνει στην αξιολόγηση του εν λόγω περιστατικού προκειμένου να κριθεί αν απαιτείται η [PKBWK] να κινήσει διαδικασία.
2.   Αν ο διευθυντής της [PKBWK] αποφασίσει να κινήσει διαδικασία, ορίζει ομάδα έρευνας και, ειδικότερα, επιλέγει τον επικεφαλής της ομάδας μεταξύ των μελών της [PKBWK] και στη συνέχεια, με τη σύμφωνη γνώμη του προσώπου αυτού, επιλέγει τη σύνθεση της ομάδας.
3.   Ο διευθυντής της [PKBWK], με τη σύμφωνη γνώμη του επικεφαλής της ομάδας έρευνας, μπορεί να περιλάβει στην ομάδα έρευνας μέλη ad hoc, τα οποία επιλέγονται από κατάλογο που καταρτίζει ο Υπουργός.
4.   Κατόπιν αιτήματος του επικεφαλής της ομάδας έρευνας, μπορούν να συμμετάσχουν στις εργασίες της εμπειρογνώμονες που επιλέγονται από τον διευθυντή της [PKBWK], αν τούτο δικαιολογείται από τις ιδιαιτερότητες της υπόθεσης.»
Το άρθρο 12 του οργανισμού της PKBWK ορίζει τα εξής:
«Δεν μπορεί να είναι μέλος της ομάδας έρευνας πρόσωπο το οποίο:
1)
είναι ιεραρχικώς υφιστάμενο των προσώπων ή των φορέων που συνδέονται με το εξεταζόμενο περιστατικό·
2)
εμπλέκεται στο σιδηροδρομικό σοβαρό ατύχημα, ατύχημα ή συμβάν το οποίο αφορά η διαδικασία·
3)
είναι σύζυγος προσώπου που επηρεάστηκε από το σιδηροδρομικό σοβαρό ατύχημα, ατύχημα ή συμβάν το οποίο αφορά η διαδικασία·
4)
είναι συγγενής εξ αίματος ή εξ αγχιστείας σε ευθεία γραμμή, και σε πλάγια μέχρι τα τέκνα αδελφού, προσώπου από όσα αναφέρονται στο σημείο 3, ή έχει υιοθετήσει ή έχει υπό την επιμέλεια ή την κηδεμονία του πρόσωπο το οποίο αφορά η διαδικασία.»
Το άρθρο 22 του οργανισμού της PKBWK ορίζει τα εξής:
«1.   Η απόφαση λαμβάνεται με πλειοψηφία, δι’ ανατάσεως χειρός. Σε περίπτωση ισοψηφίας επικρατεί η ψήφος του προεδρεύοντος.
2.   Ψηφίζουν μόνο τα μόνιμα μέλη της [PKBWK] καθώς και τα ad hoc μέλη που έχουν συμμετάσχει στις εργασίες της ομάδας έρευνας, με την επιφύλαξη του άρθρου 11. Η ψηφοφορία δεν πρέπει να πραγματοποιείται ενώπιον των προσώπων που μνημονεύονται στο άρθρο 19, παράγραφος 1, σημείο 3, του οργανισμού.
3.   Η απόφαση συντάσσεται εγγράφως και υπογράφεται από όλα τα μέρη της [PKBWK] που συμμετείχαν στη λήψη της.»
Το άρθρο 26 του οργανισμού της PKBWK έχει ως εξής:
«1.   Το γραφείο του γενικού διευθυντή του υπουργείου μεριμνά για τη διαχείριση του προσωπικού που υπηρετεί στα μόνιμα μέλη της [PKBWK].
2.   Το γραφείο οικονομικών θεμάτων του υπουργείου μεριμνά για την οικονομική διαχείριση της [PKBWK], εντός του πλαισίου των δαπανών που έχουν εγγραφεί στον προϋπολογισμό. Για τις πράξεις οικονομικής διαχείρισης ισχύουν οι διαδικασίες οικονομικού ελέγχου του υπουργείου.
3.   Η χρήση των υπηρεσιακών οχημάτων από τη [PKBWK] πραγματοποιείται σύμφωνα με τις διαδικασίες που ισχύουν για το υπουργείο.
4.   Για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων εφαρμόζονται οι αντίστοιχες διαδικασίες που ισχύουν για το υπουργείο.»
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
Στις 21 Φεβρουαρίου 2014, η Επιτροπή απηύθυνε στη Δημοκρατία της Πολωνίας προειδοποιητική επιστολή, με την οποία επισήμαινε τα στοιχεία της πολωνικής νομοθεσίας που θεωρούσε ότι δεν ήταν σύμφωνα προς την οδηγία 2004/49. Μεταξύ των αιτιάσεων που διατύπωσε περιλαμβανόταν η έλλειψη ανεξαρτησίας της αρχής για την ασφάλεια, κατά παράβαση του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, και η έλλειψη ανεξαρτησίας του φορέα διερεύνησης, κατά παράβαση του άρθρου 21, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας.
Στις 17 Απριλίου 2014, η Πολωνική Δημοκρατία, αφενός, αμφισβήτησε τις παρατυπίες που επισημάνθηκαν από την Επιτροπή και, αφετέρου, ενημέρωσε την Επιτροπή ότι θα τροποποιούσε τη νομοθεσία της.
Στις 27 Φεβρουαρίου 2015, η Επιτροπή απέστειλε αιτιολογημένη γνώμη με την οποία υπογράμμιζε ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας, παραλείποντας να λάβει τα απαιτούμενα μέτρα για την ορθή μεταφορά και εφαρμογή της οδηγίας 2004/49, είχε παραβεί τις υποχρεώσεις που υπείχε, ιδίως, από το άρθρο 16, παράγραφος 1, και από το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής.
Στις 27 Απριλίου 2015, η Δημοκρατία της Πολωνίας ενημέρωσε την Επιτροπή ότι είχαν τεθεί σε ισχύ δύο κανονιστικές πράξεις του Υπουργείου Υποδομών και Ανάπτυξης της 17ης Φεβρουαρίου 2015. Στις 18 και 30 Οκτωβρίου 2015, αντιστοίχως, η Δημοκρατία της Πολωνίας κοινοποίησε στην Επιτροπή κανονιστική πράξη του Υπουργείου Υποδομών και Ανάπτυξης της 26ης Σεπτεμβρίου 2015 και νόμο της 25ης Σεπτεμβρίου 2015 για την τροποποίηση του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών.
Κατά την Επιτροπή, οι διατάξεις αυτές, ακόμη και αν τερματίζουν ορισμένες από τις παραβάσεις που επισημάνθηκαν στην αιτιολογημένη γνώμη, δεν αναιρούν τις αιτιάσεις που αφορούν την έλλειψη ανεξαρτησίας της αρχής για την ασφάλεια και του φορέα διερεύνησης. Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή παραιτήθηκε από την αιτίαση περί παράβασης του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49 για τους λόγους που εκτέθηκαν στη σκέψη 2 της παρούσας απόφασης.
Επί της προσφυγής
Επί του παραδεκτού
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Πολωνίας φρονεί ότι η αιτίαση περί παράβασης του άρθρου 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49 είναι απαράδεκτη, καθόσον πρόκειται για αιτίαση υποθετικής και υπερβολικά γενικής φύσεως, η οποία δεν έχει αιτιολογηθεί επαρκώς από την Επιτροπή.
Το εν λόγω κράτος μέλος υποστηρίζει ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη τις εξηγήσεις και τα επιχειρήματα που υποβλήθηκαν από τις πολωνικές αρχές κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία. Η ανάλυση της Επιτροπής δεν ήταν, συνεπώς, πλήρης και δεν έδωσε τη δυνατότητα στη Δημοκρατία της Πολωνίας να προετοιμάσει την άμυνά της.
Επίσης, κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, η Επιτροπή δεν ανέφερε καμία συγκεκριμένη κατάσταση ή γεγονός που θίγει την ανεξαρτησία της PKBWK έναντι του διαχειριστή υποδομής. Κατ’ αυτήν, σε όλες τις περιπτώσεις συμβάντων που έχουν σημειωθεί μέχρι σήμερα, η PKBWK έχει ενεργήσει με ανεξαρτησία, οπότε η αιτίαση της Επιτροπής είναι υποθετική.
Η Επιτροπή υποστηρίζει, αφενός, ότι στην προσφυγή της εξέθεσε τους λόγους για τους οποίους φρονεί ότι οι διατάξεις του πολωνικού δικαίου δεν εγγυώνται την ανεξαρτησία της PKBWK και ότι εξήγησε τους λόγους για τους οποίους δεν θεωρεί πειστικά τα περί του αντιθέτου επιχειρήματα που προέβαλε η Πολωνική Κυβέρνηση κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία.
Αφετέρου, η Επιτροπή επισημαίνει ότι μπορεί να ασκήσει προσφυγή λόγω παραβάσεως ενώπιον του Δικαστηρίου αν θεωρεί ότι αποδεικνύεται παράβαση του άρθρου 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49, χωρίς να αναμείνει την επέλευση σιδηροδρομικής καταστροφής.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Η Δημοκρατία της Πολωνίας αμφισβητεί, κατ’ ουσίαν, το παραδεκτό της αιτίασης περί παράβασης του άρθρου 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49, με την αιτιολογία ότι η αιτίαση αυτή είναι υποθετικής και υπερβολικά γενικής φύσεως και ότι δεν είναι επαρκώς αιτιολογημένη.
Υπενθυμίζεται, κατά πρώτον, ότι τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία επί των οποίων στηρίζεται η προσφυγή πρέπει να προκύπτουν από το ίδιο το κείμενο του δικογράφου της προσφυγής κατά τρόπο συνεπή και κατανοητό (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 25ης Απριλίου 2013, Επιτροπή κατά Φινλανδίας,
C-74/11
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2013:266
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω το δικόγραφο της Επιτροπής πληροί την απαίτηση αυτή. Η Επιτροπή εκθέτει με σαφήνεια τους λόγους για τους οποίους φρονεί ότι η πολωνική νομοθεσία δεν διασφαλίζει την ανεξαρτησία της PKBWK έναντι της σιδηροδρομικής επιχείρησης PKP S.A. και του διαχειριστή σιδηροδρομικής υποδομής PKP PLK S.A.
Υπενθυμίζεται, επίσης, ότι, κατά πάγια νομολογία, το αντικείμενο της προσφυγής που ασκείται κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 258 ΣΛΕΕ οριοθετείται από την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία που προβλέπει η διάταξη αυτή, η οποία έχει ως σκοπό να παρασχεθεί στο οικείο κράτος μέλος η δυνατότητα, αφενός, να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από το δίκαιο της Ένωσης και, αφετέρου, να προβάλει αποτελεσματικά τους αμυντικούς του ισχυρισμούς κατά των αιτιάσεων τις οποίες διατυπώνει η Επιτροπή. Επομένως, η προσφυγή πρέπει να στηρίζεται στους ίδιους λόγους και ισχυρισμούς με την αιτιολογημένη γνώμη. Ωστόσο, η απαίτηση αυτή δεν μπορεί να φθάνει μέχρι του σημείου να επιβάλλεται σε κάθε περίπτωση απόλυτη σύμπτωση μεταξύ της διατύπωσης των αιτιάσεων στο διατακτικό της αιτιολογημένης γνώμης και των αιτημάτων της προσφυγής, εφόσον το αντικείμενο της διαφοράς, όπως προσδιορίστηκε με την αιτιολογημένη γνώμη, δεν έχει διευρυνθεί ή μεταβληθεί (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 4ης Μαΐου 2017, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου,
C-274/15
,
EU:C:2017:333
, σκέψη
, και της 14ης Σεπτεμβρίου 2017, Επιτροπή κατά Ελλάδας,
C-320/15
,
EU:C:2017:678
, σκέψη
).
Η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν αποδεικνύει ότι η Επιτροπή διεύρυνε το αντικείμενο της υπό κρίση προσφυγής προσθέτοντας λόγους ή ισχυρισμούς που δεν περιλαμβάνονταν στην αιτιολογημένη γνώμη. Το ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη τα επιχειρήματα που προέβαλε η Δημοκρατία της Πολωνίας κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, ακόμη και αν θεωρηθεί αποδεδειγμένο, δεν αρκεί για να θεωρηθεί απαράδεκτη η αιτίαση περί παραβάσεως του άρθρου 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49.
Κατά δεύτερον, επισημαίνεται ότι η Επιτροπή δικαιούται να ασκήσει προσφυγή λόγω παραβάσεως ενώπιον του Δικαστηρίου για έλλειψη ανεξαρτησίας του φορέα διερεύνησης του άρθρου 21 της οδηγίας 2004/49, χωρίς να χρειάζεται να επισημάνει συγκεκριμένη κατάσταση στην οποία υπήρξε πράγματι προσβολή της ανεξαρτησίας αυτής. Τα κράτη μέλη οφείλουν να διασφαλίζουν την ανεξαρτησία του φορέα διερεύνησης, θεσπίζοντας σύνολο κανόνων που εγγυώνται ότι ο φορέας αυτός μπορεί να ασκεί την αποστολή του χωρίς να υπάρχει ο κίνδυνος να δεχτεί εντολές ή επιρροή ιδίως από διαχειριστή υποδομής ή από σιδηροδρομική επιχείρηση. Η απουσία ή η ανεπάρκεια ενός τέτοιου νομικού πλαισίου μπορεί αφεαυτής να αποδείξει παράβαση του άρθρου 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49 (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 2ας Ιουνίου 2016, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας,
C-205/14
,
EU:C:2016:393
, σκέψη
).
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η υπό κρίση προσφυγή λόγω παραβάσεως ασκείται παραδεκτώς.
Επί της ουσίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
Πρώτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, κατά παράβαση των επιταγών του άρθρου 21, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/49, η πολωνική νομοθεσία δεν αναγνωρίζει στους διενεργούντες την έρευνα καθεστώς που θα τους εξασφάλιζε τις αναγκαίες εγγυήσεις ανεξαρτησίας.
Κατά την Επιτροπή, ελλείψει ειδικών και λεπτομερών διατάξεων για το ζήτημα αυτό, από την απλή χρήση του όρου «ανεξάρτητη» στο άρθρο 28a, παράγραφος 1, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών για τον χαρακτηρισμό της PKBWK δεν αναγνωρίζεται πραγματικά το καθεστώς που προβλέπεται στο άρθρο 21, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/49 και δεν διασφαλίζεται ότι στην πράξη η PKBWK θα είναι ανεξάρτητη, ως προς την οργάνωση, τη νομική μορφή και τη λήψη αποφάσεων, έναντι του Υπουργού Μεταφορών, σύμφωνα με το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής.
Δεύτερον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η PKBWK αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα του υπουργείου που είναι αρμόδιο για τις μεταφορές [στο εξής: Υπουργείο Μεταφορών]. Δέχεται ότι το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49 δεν απαγορεύει να εντάσσεται ο φορέας διερεύνησης στις οργανωτικές δομές του υπουργείου, θεωρεί όμως ότι αυτό μπορεί να γίνει δεκτό μόνον υπό την προϋπόθεση ότι λαμβάνονται μέτρα για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας του εν λόγω φορέα από το υπουργείο αυτό. Κάτι τέτοιο δεν ισχύει όμως στην περίπτωση της πολωνικής νομοθεσίας.
Τρίτον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η πολωνική νομοθεσία δεν διασφαλίζει την ανεξαρτησία της PKBWK έναντι του διαχειριστή σιδηροδρομικής υποδομής.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει, ως προς το ζήτημα αυτό, ότι το Δημόσιο Ταμείο, το οποίο εκπροσωπείται από τον Υπουργό Μεταφορών, είναι μέτοχος πλειοψηφίας, με ποσοστό 85,09 %, του διαχειριστή σιδηροδρομικής υποδομής PKP PLK S.A. και ότι οι υπόλοιπες μετοχές ανήκουν στη σιδηροδρομική επιχείρηση PKP S.A., της οποίας μοναδικός μέτοχος είναι το Δημόσιο Ταμείο, εκπροσωπούμενο από τον Υπουργό Μεταφορών, ο οποίος μπορεί να εκχωρήσει τις μετοχές της PKP PLK S.A. μόνο στο Δημόσιο Ταμείο. Το Δημόσιο Ταμείο έχει το 61,7 % των δικαιωμάτων ψήφου στη γενική συνέλευση του διαχειριστή υποδομής και το υπόλοιπο ανήκει στην PKP S.A. Επίσης, ο εν λόγω υπουργός εγκρίνει τον οργανισμό του διαχειριστή υποδομής και τις τροποποιήσεις του και η γενική συνέλευση διορίζει τα μέλη του εποπτικού συμβουλίου του διαχειριστή υποδομής, επιλέγοντας μεταξύ των υποψηφίων που προτείνονται από τον ίδιο υπουργό. Η Επιτροπή καταλήγει από τα ανωτέρω στο συμπέρασμα ότι ο υπουργός ελέγχει τον διαχειριστή υποδομής.
Η Επιτροπή εκτιμά ότι, δεδομένου ότι ο φορέας διερεύνησης εντάσσεται στη δομή του Υπουργείου Μεταφορών και ότι ο διαχειριστής υποδομών ελέγχεται από τον Υπουργό Μεταφορών, ο φορέας διερεύνησης δεν είναι ανεξάρτητος ως προς την οργάνωση, τη νομική μορφή και τη λήψη αποφάσεων, έναντι του διαχειριστή σιδηροδρομικής υποδομής.
Τέταρτον, η Επιτροπή παρατηρεί ότι η PKBWK δεν ενεργεί ιδίω ονόματι αλλά εκπληρώνει την αποστολή της, σύμφωνα με το άρθρο 28a, παράγραφος 2, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, στο όνομα του Υπουργού Μεταφορών. Όλα τα μέτρα που εκδίδει πρέπει να λάβουν την έγκριση και την υπογραφή του υπουργού, με αποτέλεσμα η PKBWK στην πραγματικότητα απλώς να προετοιμάζει την απόφαση, καθώς ο υπουργός έχει την ευχέρεια να τροποποιήσει ή να απορρίψει την προτεινόμενη απόφαση. Περαιτέρω, από το άρθρο 1 του διατάγματος της 11ης Δεκεμβρίου 2008 περί του οργανισμού της PKBWK προκύπτει ότι ο φορέας αυτός λειτουργεί στο πλαίσιο του Υπουργείου Μεταφορών, πράγμα που αποδεικνύει ότι δεν λειτουργεί ούτε ανεξάρτητα ούτε χωριστά από το υπουργείο αυτό.
Πέμπτον, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι ο Υπουργός Μεταφορών διορίζει και παύει τον πρόεδρο της PKBWK και τον αναπληρωτή του, καθώς και τον γραμματέα της PKBWK. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η πολωνική νομοθεσία δεν προσδιορίζει ούτε τα κριτήρια ούτε τις αρχές βάσει των οποίων ο υπουργός επιλέγει τα πρόσωπα αυτά. Ειδικότερα, καμία διάταξη της νομοθεσίας δεν προβλέπει καθεστώς ανεξαρτησίας για τα πρόσωπα που ασκούν τα καθήκοντα αυτά, όπως ωστόσο απαιτεί το άρθρο 21, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/49.
Έκτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, κατά το άρθρο 28a, παράγραφος 8, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, ο Υπουργός Μεταφορών διορίζει και παύει τα μόνιμα μέλη της PKBWK, κατόπιν απλής γνώμης του διευθυντή της. Συνάγει εξ αυτού ότι ο διευθυντής της PKBWK δεν έχει την εξουσία να ορίσει με ανεξαρτησία τη σύνθεση της ομάδας έρευνας, γεγονός που μπορεί να επηρεάσει την ποιότητα, την αμεροληψία και τη διαφάνεια της έρευνας.
Η Επιτροπή επισημαίνει συναφώς ότι ο κατάλογος των κριτηρίων που παρατίθενται στο άρθρο 28a, παράγραφος 10, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών δεν περιλαμβάνει τις απαιτήσεις ανεξαρτησίας που προβλέπονται στο άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49 και ότι η πολωνική νομοθεσία δεν διευκρινίζει βάσει ποιων κριτηρίων και αρχών γίνεται η επιλογή εκ μέρους του Υπουργού Μεταφορών. Η Επιτροπή υπογραμμίζει, επίσης, ότι τα πρόσωπα που μπορούν να πληρούν τα κριτήρια του καταλόγου αυτού δεν απαγορεύεται από την πολωνική νομοθεσία να είναι εκπρόσωποι των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων ή των διαχειριστών υποδομής, γεγονός που αντιβαίνει στην αρχή της οργανωτικής ανεξαρτησίας της PKBWK.
Έβδομον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, κατά το άρθρο 28a, παράγραφος 4, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών και το άρθρο 10 του οργανισμού της PKBWK, ο Υπουργός Μεταφορών καταρτίζει κατάλογο από τον οποίο ο διευθυντής της PKBWK μπορεί να επιλέξει τα ad hoc μέλη για τη συμμετοχή τους στις έρευνες. Συνεπώς, ο διευθυντής της PKBWK δεν μπορεί να καθορίσει ο ίδιος της σύνθεση της ομάδας του, αλλά υποχρεούται να διορίσει πρόσωπα τα οποία έχουν προηγουμένως επιλεγεί από τον υπουργό.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει, εξάλλου, ότι η πολωνική νομοθεσία δεν καθορίζει τους λεπτομερείς κανόνες ή τα κριτήρια βάσει των οποίων ο Υπουργός Μεταφορών καταρτίζει τον κατάλογο των ad hoc μελών της PKBWK ούτε τον τρόπο με τον οποίο διασφαλίζεται στα μέλη αυτά καθεστώς που κατοχυρώνει την αναγκαία ανεξαρτησία. Τέλος, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η πολωνική νομοθεσία δεν απαγορεύει να είναι τα πρόσωπα που περιλαμβάνονται στον κατάλογο αυτόν εκπρόσωποι σιδηροδρομικών επιχειρήσεων ή διαχειριστών της σιδηροδρομικής υποδομής.
Όγδοον, η Επιτροπή επικρίνει το ότι, κατά το άρθρο 28d, παράγραφος 2, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, η λειτουργία της PKBWK διασφαλίζεται από τις ειδικές διοικητικές υπηρεσίες του Υπουργείου Μεταφορών. Ειδικότερα, η υποχρέωση του φορέα διερεύνησης να ζητεί συστηματικά από το Υπουργείο Μεταφορών να του διαθέτει τα αναγκαία μέσα για τη λειτουργία του περιορίζει σημαντικά την οργανωτική του ανεξαρτησία.
Περαιτέρω, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι καμία διάταξη της οδηγίας 2004/49 δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να επικαλούνται δημοσιονομικούς λόγους για να απαλλαγούν από τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής. Επίσης, η παράγραφος 2 του άρθρου αυτού επιτάσσει να διαθέτει ο φορέας διερεύνησης επαρκείς πόρους για την υλοποίηση της αποστολής και των σκοπών του. Δεδομένου ότι, βάσει του άρθρου 28d, παράγραφος 1, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, ο Υπουργός Μεταφορών είναι αυτός που υποχρεούται να διασφαλίσει τα αναγκαία μέσα για τις δραστηριότητες και τη λειτουργία της PKBWK, η PKBWK δεν διαθέτει δικό της κωδικό στον προϋπολογισμό και ο εν λόγω υπουργός είναι ελεύθερος να κρίνει αν χρειάζεται να διαθέσει πόρους στην PKBWK, λαμβάνοντας υπόψη τα εμπορικά συμφέροντα της εταιρίας διαχείρισης υποδομής.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι η ανεξαρτησία της PKBWK διασφαλίζεται τόσο από τις διατάξεις του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, οι οποίες κάνουν ρητή αναφορά στην ανεξαρτησία του φορέα αυτού, όσο και από συγκεκριμένες εγγυήσεις για την οργανωτική και νομική ανεξαρτησία καθώς και την ανεξαρτησία λήψης αποφάσεων. Το εν λόγω κράτος μέλος υπογραμμίζει ότι καμία διάταξη της οδηγίας 2004/49 δεν αναφέρεται στην επιλογή των μελών του φορέα διερεύνησης. Το δίκαιο της Ένωσης απαιτεί απλώς ο φορέας διερεύνησης να είναι ανεξάρτητος οργανισμός.
Η οργανωτική ανεξαρτησία της PKBWK αντανακλάται στη δυνατότητά της να αποφασίζει για την εσωτερική της δομή και να κάνει χρήση των δικών της οργάνων και πόρων. Ο αναπληρωτής διευθυντής και ο γραμματέας της PKBWK διορίζονται και παύονται κατόπιν αιτήματος του διευθυντή του φορέα αυτού, βάσει του άρθρου 28a, παράγραφος 7, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών. Ο διευθυντής διατυπώνει επίσης γνώμη σχετικά με τον διορισμό και την παύση των λοιπών μονίμων μελών. Εξάλλου, τα ad hoc μέλη του εν λόγω φορέα, που επιλέγονται από κατάλογο καταρτιζόμενο από τον Υπουργό Μεταφορών, δεν επιτρέπεται, κατά το άρθρο 28a, παράγραφος 15, του νόμου αυτού, να είναι υπάλληλοι φορέα του οποίου η σιδηροδρομική υποδομή, οι μισθωτοί ή τα σιδηροδρομικά οχήματα ενεπλάκησαν στο ατύχημα, το σοβαρό ατύχημα ή το συμβάν που αποτελεί το αντικείμενο της έρευνας.
Περαιτέρω, κατά το άρθρο 10 του οργανισμού της PKBWK, οι διαδικασίες που αφορούν τα σοβαρά ατυχήματα, τα ατύχημα και τα συμβάντα στους σιδηροδρόμους διενεργούνται από ad hoc ομάδες που ορίζονται από τον διευθυντή της PKBWK, τα δε μέλη μιας τέτοιας ομάδας απαγορεύεται, κατά το άρθρο 12 του οργανισμού, να συνδέονται με το περιστατικό το οποίο αφορά η έρευνα. Το πόρισμα της διαδικασίας που διεξάγεται στο πλαίσιο μιας τέτοιας έρευνας εγκρίνεται, άλλωστε, διά ψηφοφορίας στην οποία μετέχουν αποκλειστικά και μόνο τα μέλη της ομάδας αυτής.
Στο πλαίσιο αυτό, η Δημοκρατία της Πολωνίας φρονεί ότι η δυνατότητα επιλογής των ad hoc μελών της PKBWK από κατάλογο ο οποίος καταρτίζεται από τον υπουργό δεν θίγει την ανεξαρτησία του φορέα αυτού. Εξάλλου, στην πράξη, κάθε πρόσωπο που πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 28a, παράγραφος 10, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών μπορεί να ζητήσει την εγγραφή του στον κατάλογο των ad hoc μελών. Ο διευθυντής της PKBWK αποφαίνεται κατά τρόπο αυτόνομο επί τέτοιου αιτήματος.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι σήμερα στον κατάλογο των ad hoc μελών της PKBWK περιλαμβάνονται εκατό άτομα, όλοι εμπειρογνώμονες στον τομέα των σιδηροδρόμων, γεγονός που δίνει αρκετά μεγάλη ελευθερία στον διευθυντή του εν λόγω φορέα ως προς την επιλογή των ad hoc μελών που μετέχουν σε δεδομένη έρευνα, καθώς, κατά κανόνα, μόνον ένα ad hoc μέλος μετέχει στην ομάδα έρευνας.
Εξάλλου, το άρθρο 28a, παράγραφος 10, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών θεσπίζει προϋποθέσεις, ιδίως σχετικά με τα προσόντα, που πρέπει να πληρούν τα μέλη της PKBWK, οι οποίες εξειδικεύονται στο άρθρο 28a, παράγραφοι 12 και 13, του νόμου αυτού. Το άρθρο 28a, παράγραφος 11, του εν λόγω νόμου περιλαμβάνει επίσης κατάλογο λόγων έκπτωσης από την ιδιότητα του μέλους του φορέα. Τέτοιες εγγυήσεις επιτρέπουν να περιορίζεται στο ελάχιστο η διακριτική ευχέρεια του Υπουργού Μεταφορών όσον αφορά τον διορισμό και την παύση των μελών του εν λόγω φορέα.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι, για λόγους εξορθολογισμού των δαπανών, ο εθνικός νομοθέτης εμπιστεύθηκε τη λειτουργία της PKBWK στις ειδικές υπηρεσίες του Υπουργείου Μεταφορών, εξασφαλίζοντας συγχρόνως τα αναγκαία οικονομικά μέσα για τη δράση του φορέα αυτού.
Οι πόροι που διατίθενται για τις ανάγκες της PKBWK έχουν συγκεντρωθεί σε ειδικό σημείο του κρατικού προϋπολογισμού, στη στήλη που αφορά τις μεταφορές, και παρατίθενται σε ειδικό κωδικό που καλύπτει τα έξοδα λειτουργίας των γραφείων και των κεντρικών οργάνων της κυβέρνησης. Παρότι το ποσοστό που διατίθεται για τη λειτουργία της PKBWK αποφασίζεται από τον Υπουργό Μεταφορών, ο υπουργός αυτός, κατά το άρθρο 28a, παράγραφος 1, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, υποχρεούται να διασφαλίζει, μέσω του διαθέσιμου ποσοστού του κρατικού προϋπολογισμού, τα αναγκαία μέσα για τις δραστηριότητες και τη λειτουργία της PKBWK. Στον νόμο αυτόν περιλαμβάνεται κατάλογος των εξόδων του εν λόγω φορέα, των οποίων η χρηματοδότηση διασφαλίζεται από τον Υπουργό Μεταφορών. Η Δημοκρατία της Πολωνίας υπογραμμίζει, εξάλλου, ότι ο προϋπολογισμός της PKBWK τα τελευταία χρόνια έχει αυξηθεί.
Η διαχείριση των διοικητικών υπηρεσιών της PKBWK από το Υπουργείο Μεταφορών δεν θίγει, κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, την οργανωτική ανεξαρτησία της PKBWK. Εντός του υπουργείου έχουν συγκροτηθεί διακριτοί τομείς, με αποκλειστικό αντικείμενο τη διοικητική λειτουργία, τους οποίους διαχειρίζεται ο γενικός διευθυντής της υπηρεσίας. Οι διοικητικές υπηρεσίες του εν λόγω υπουργείου, ιδίως η διεύθυνση προσωπικού και η διεύθυνση οικονομικών, λειτουργούν υπό τον γενικό διευθυντή, χωρίς την ανάμειξη του Υπουργού Μεταφορών, ο οποίος διοικεί τις επιχειρησιακές μονάδες. Κατά το άρθρο 28a, παράγραφος 1, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, η PKBWK αποτελεί φορέα που λειτουργεί παρά τω εν λόγω υπουργείω, κάτι που μαρτυρεί το διακριτό της καθεστώς και την ανεξαρτησία της. Η PKBWK δεν υπάγεται ιεραρχικά στον εν λόγω υπουργό.
Όσον αφορά τη νομική ανεξαρτησία της PKBWK, η Δημοκρατία της Πολωνίας επισημαίνει ότι η ένταξη του φορέα διερεύνησης στη δομή ενός υπουργείου αποτελεί συνηθισμένη πρακτική σε πολλά κράτη μέλη, ακόμη και όταν η εταιρία που διαχειρίζεται τη σιδηροδρομική υποδομή είναι δημόσια εταιρία.
Κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, δεν συντρέχει λόγος ανησυχίας ως προς τη νομική ανεξαρτησία της PKBWK, επειδή διασφαλίζεται απολύτως ο διαχωρισμός του εν λόγω φορέα από τους διαχειριστές υποδομής και από τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις.
Όσον αφορά την ανεξαρτησία της PKBWK κατά τη λήψη των αποφάσεών της, η Δημοκρατία της Πολωνίας υπογραμμίζει ότι τα μέλη της PKBWK δεν δέχονται υποδείξεις ως προς το περιεχόμενο των αποφάσεών τους, σύμφωνα με το άρθρο 28a, παράγραφος 14, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών. Απόπειρα επέμβασης στη λειτουργία του εν λόγω φορέα θα αντέβαινε στον νόμο αυτόν καθώς και στην αρχή της νομιμότητας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 7 του πολωνικού Συντάγματος.
Το γεγονός ότι η PKBWK εκπληρώνει την αποστολή της στο όνομα του Υπουργού Μεταφορών δεν θίγει την ανεξαρτησία της αλλά, αντιθέτως, της επιτρέπει να εκπληρώνει αποτελεσματικά την αποστολή της στηριζόμενη στο κύρος της δημόσιας εξουσίας. Η Δημοκρατία της Πολωνίας φρονεί, επίσης, ότι η Επιτροπή κακώς θεωρεί ότι η PKBWK δεν μπορεί να λάβει καμία απόφαση αυτόνομα. Η PKBWK λαμβάνει αποφάσεις με πλειοψηφία, υπερισχύουσας της ψήφου του προεδρεύοντος σε περίπτωση ισοψηφίας. Στην ψηφοφορία λαμβάνουν μέρος μόνο τα μόνιμα μέλη του φορέα αυτού και τα ad hoc μέλη που έλαβαν μέρος στις εργασίες της ομάδας που συγκροτήθηκε μετά το ατύχημα. Ο Υπουργός Μεταφορών δεν συμμετέχει στη λήψη των αποφάσεων αυτών και η υπογραφή του ούτε απαιτείται να τεθεί ούτε τίθεται στις αποφάσεις της PKBWK.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει, τέλος, ότι η PKBWK οφείλει να ενημερώνει τους ενδιαφερομένους σχετικά με τη διαδικασία και την πρόοδό της, εξασφαλίζοντας τη διαφάνεια των εργασιών της και τον δημόσιο έλεγχο των αποτελεσμάτων των διαδικασιών που διεξάγει. Περαιτέρω, η PKBWK οφείλει να δημοσιεύει ετήσια έκθεση των εργασιών της.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
–

Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Σημειώνεται, καταρχάς, ότι, σύμφωνα με το άρθρο 28a, παράγραφος 1, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, η PKBWK είναι ο προβλεπόμενος στο άρθρο 21 της οδηγίας 2004/49 πολωνικός φορέας διερεύνησης. Η PKBWK λειτουργεί, κατά τη διάταξη αυτή, υπό την ευθύνη του Υπουργού Μεταφορών και ασκεί τα καθήκοντά της εν ονόματί του. Δεν έχει νομική προσωπικότητα, όπως επιβεβαίωσε η Δημοκρατία της Πολωνίας κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον του Δικαστηρίου, ούτε δικό της κωδικό στον προϋπολογισμό, όπως προκύπτει από το άρθρο 28d, παράγραφος 1, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών. Βάσει του άρθρου 28d, παράγραφος 2, του νόμου αυτού, η λειτουργία της διασφαλίζεται από τις ειδικές διοικητικές υπηρεσίες του Υπουργείου Μεταφορών.
Κατά το άρθρο 19 της οδηγίας 2004/49, ο φορέας διερεύνησης που προβλέπει το άρθρο 21 είναι αρμόδιος να διεξάγει έρευνα μετά από σοβαρά σιδηροδρομικά ατυχήματα, στόχος της οποίας είναι η πιθανή βελτίωση της σιδηροδρομικής ασφάλειας και η πρόληψη ατυχημάτων. Μπορεί επίσης να αποφασίζει να διερευνήσει άλλα ατυχήματα και συμβάντα που, υπό κάπως διαφορετικές συνθήκες, θα μπορούσαν να έχουν οδηγήσει σε σοβαρά ατυχήματα.
Το άρθρο 23 της εν λόγω οδηγίας προβλέπει ότι ο φορέας διερεύνησης δημοσιεύει τελική έκθεση για κάθε έρευνα ατυχήματος ή συμβάντος που διεξάγει, στην οποία περιλαμβάνονται, όπου απαιτείται, συστάσεις για την ασφάλεια και στην οποία τηρείται με τη μεγαλύτερη δυνατή ακρίβεια η δομή που καθορίζεται στο παράρτημα V της ίδιας οδηγίας. Από το παράρτημα αυτό προκύπτει ότι στα συμπεράσματα της τελικής έκθεσης πρέπει να αναφέρονται τα άμεσα και έμμεσα αίτια του περιστατικού, συμπεριλαμβανομένων των παραγόντων που συνετέλεσαν σε αυτό και σχετίζονται με τις ενέργειες των εμπλεκόμενων προσώπων και την κατάσταση του τροχαίου υλικού ή των τεχνικών εγκαταστάσεων, τα βασικά αίτια που συνδέονται με τις ικανότητες, τις διαδικασίες και τη συντήρηση, καθώς και τα βαθύτερα αίτια που συνδέονται ιδίως με τις προϋποθέσεις του ρυθμιστικού πλαισίου και την εφαρμογή του συστήματος διαχείρισης της ασφάλειας. Η έκθεση αυτή κοινοποιείται στους ενδιαφερομένους και ιδίως στον διαχειριστή σιδηροδρομικής υποδομής και στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις.
O φορέας διερεύνησης υποχρεούται επίσης να δημοσιεύει ετήσια έκθεση απολογισμού για όλες τις έρευνες που διενεργήθηκαν το προηγούμενο έτος, τις συστάσεις ασφαλείας που εκδόθηκαν και τα μέτρα που ελήφθησαν σύμφωνα με τις προηγηθείσες συστάσεις.
Δεύτερον, κατά το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49, ο φορέας διερεύνησης επιβάλλεται να είναι ανεξάρτητος, ως προς την οργάνωση, τη νομική μορφή και τη λήψη αποφάσεων, από τους φορείς του σιδηροδρομικού τομέα οι οποίοι απαριθμούνται ρητώς και στους οποίους περιλαμβάνονται ο διαχειριστής υποδομής και οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις. Κατά την αιτιολογική σκέψη 24 της οδηγίας αυτής, ο φορέας διερεύνησης θα πρέπει να λειτουργεί κατά τέτοιο τρόπο ώστε να αποφεύγεται οποιαδήποτε σύγκρουση συμφερόντων και οποιαδήποτε δυνατή σχέση με τα αίτια των περιστατικών που διερευνώνται.
Όσον αφορά την έννοια της «ανεξαρτησίας», επισημαίνεται ότι στην οδηγία 2004/49 δεν περιλαμβάνεται κανένας σχετικός ορισμός. Συνεπώς, η έννοια αυτή πρέπει να γίνει αντιληπτή με το σύνηθες περιεχόμενό της. Στην περίπτωση των δημοσίων φορέων, η ανεξαρτησία αναφέρεται συνήθως σε ένα καθεστώς που διασφαλίζει στον φορέα τη δυνατότητα να δρα ελεύθερα σε σχέση με τους οργανισμούς έναντι των οποίων πρέπει να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία του, απαλλαγμένος από κάθε είδους καθοδήγηση και πίεση.
Τρίτον, όπως προκύπτει από το αιτητικό της προσφυγής της Επιτροπής και όπως ρητώς επιβεβαιώθηκε από την Επιτροπή στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή καταλογίζει στη Δημοκρατία της Πολωνίας ότι δεν εξασφάλισε την ανεξαρτησία της PKBWK έναντι του διαχειριστή υποδομής PKP PLK S.A. και έναντι της σιδηροδρομικής επιχείρησης PKP S.A., και όχι έναντι αυτού καθαυτόν του Υπουργού Μεταφορών. Συνεπώς, αυτά είναι τα όρια εντός των οποίων το Δικαστήριο καλείται να εξετάσει την υπό κρίση προσφυγή.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν αρνήθηκε τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι το Δημόσιο, εκπροσωπούμενο από τον Υπουργό Μεταφορών, ελέγχει τόσο τον διαχειριστή υποδομής όσο και την ανωτέρω σιδηροδρομική επιχείρηση.
Συνεπώς, πρέπει να εξετασθεί αν η PKBWK, η οποία λειτουργεί εντός του Υπουργείου Μεταφορών, είναι ανεξάρτητη, ως προς τη νομική της μορφή, την οργάνωσή της και τη λήψη των αποφάσεών της, από τον διαχειριστή υποδομής PKP PLK S.A. και από τη σιδηροδρομική επιχείρηση PKP S.A., όταν ο Υπουργός Μεταφορών έχει τον έλεγχο του διαχειριστή υποδομής και της σιδηροδρομική επιχείρησης.
Ως προς το ζήτημα αυτό, ακόμη και αν, όπως προτείνει η Δημοκρατία της Πολωνίας, πρέπει να ληφθεί υπόψη το άρθρο 28a, παράγραφος 1, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, κατά το οποίο η PKBWK είναι μόνιμη και ανεξάρτητη, η διακήρυξη αρχής που γίνεται στη διάταξη αυτή δεν μπορεί να αποσυνδεθεί από τα υπόλοιπα στοιχεία του νομικού πλαισίου εντός του οποίου λειτουργεί ο φορέας αυτός. Συνεπώς, πρέπει να ληφθεί υπόψη το σύνολο των σχετικών διατάξεων της εθνικής νομοθεσίας, προκειμένου να κριθεί αν η Δημοκρατία της Πολωνίας παρέβη την υποχρέωση διασφάλισης της ανεξαρτησίας του φορέα διερεύνησης έναντι κάθε διαχειριστή υποδομής και κάθε σιδηροδρομικής επιχείρησης.
Τέταρτον, επισημαίνεται ότι τα επιχειρήματα με τα οποία η Επιτροπή κατακρίνει, αφενός, το ότι η πολωνική νομοθεσία δεν κατοχυρώνει κατάλληλο καθεστώς για τους διενεργούντες την έρευνα και, αφετέρου, την ανεπάρκεια των πόρων που τίθενται στη διάθεση της PKBWK αφορούν το άρθρο 21, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/49.
Ωστόσο, στο αιτητικό της προσφυγής της Επιτροπής δεν γίνεται μνεία του άρθρου 21, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/49. Συνεπώς, παρέλκει η εξέταση των δύο αυτών επιχειρημάτων στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής.
–
Όσον αφορά την ανεξαρτησία της PKBWK ως προς τη νομική της μορφή
Η Επιτροπή προσάπτει στη Δημοκρατία της Πολωνίας ότι ενέταξε την PKBWK στις υπηρεσίες του Υπουργείου Μεταφορών, χωρίς να θεσπίσει επαρκείς εγγυήσεις ανεξαρτησίας.
Ως προς το ζήτημα αυτό επισημαίνεται ότι, παρότι η PKBWK αποτελεί τμήμα του Υπουργείου Μεταφορών και δεν διαθέτει δική της νομική προσωπικότητα, η κατάσταση αυτή δεν μπορεί αφεαυτής να αποδείξει έλλειψη ανεξαρτησίας της PKBWK, ως προς τη νομική της μορφή, έναντι του διαχειριστή υποδομής PKP PLK S.A. και της σιδηροδρομικής επιχείρησης PKP S.A., φορέων οι οποίοι διαθέτουν δική τους νομική προσωπικότητα, διακριτή από το υπουργείο. Όπως προκύπτει από τη σκέψη 68 της παρούσας απόφασης, η Επιτροπή προσάπτει στη Δημοκρατία της Πολωνίας ότι δεν εξασφάλισε την ανεξαρτησία της PKBWK έναντι του διαχειριστή υποδομής και έναντι της ανωτέρω επιχείρησης, και όχι έναντι του Υπουργείου Μεταφορών.
Περαιτέρω, επισημαίνεται ότι η οδηγία 2004/49 δεν απαγορεύει αυτή καθαυτή την ένταξη του φορέα διερεύνησης εντός του Υπουργείου Μεταφορών.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε επαρκώς κατά νόμον έλλειψη ανεξαρτησίας της PKBWK, όσον αφορά τη νομική της μορφή, έναντι του διαχειριστή υποδομών ή της σιδηροδρομικής επιχείρησης που ελέγχονται από το Υπουργείο Μεταφορών.
–

Όσον αφορά την ανεξαρτησία της PKBWK ως προς την οργάνωσή της
Η Επιτροπή προσάπτει στη Δημοκρατία της Πολωνίας, κατά πρώτον, ότι αναθέτει στον Υπουργό Μεταφορών την αρμοδιότητα, αφενός, να διορίζει και να παύει τον διευθυντή της PKBWK, τον αναπληρωτή του καθώς και τον γραμματέα και τα μόνιμα μέλη του φορέα αυτού και, αφετέρου, να καταρτίζει τον κατάλογο από τον οποίο μπορούν να επιλέγονται τα ad hoc μέλη του εν λόγω φορέα.
Κατά το άρθρο 28a, παράγραφος 6, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, ο διευθυντής της PKBWK διορίζεται από τον Υπουργό Μεταφορών. Ο αντικαταστάτης του διευθυντή και ο γραμματέας του εν λόγω φορέα, σύμφωνα με το άρθρο 28a, παράγραφος 7, του νόμου αυτού, διορίζονται από τον υπουργό, κατόπιν αιτήματος του διευθυντή της PKBWK. Τα λοιπά μέλη της PKBWK, κατά το άρθρο 28a, παράγραφος 8, του εν λόγω νόμου, διορίζονται από τον υπουργό αφού ζητηθεί από αυτόν η γνώμη του διευθυντή της PKBWK.
Συνεπώς, ακόμη και αν, όπως υπογραμμίζει η Δημοκρατία της Πολωνίας, ο διευθυντής της PKBWK εκφράζει τη γνώμη του στο πλαίσιο του διορισμού ορισμένων μελών της, ο Υπουργός Μεταφορών διαθέτει διακριτική ευχέρεια για τον διορισμό όλων των μελών του εν λόγω φορέα.
Εξάλλου, από το άρθρο 28a, παράγραφοι 6 έως 8, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, προκύπτει ότι ο Υπουργός Μεταφορών μπορεί να παύσει τον διευθυντή της PKBWK και, κατόπιν αιτήματος του διευθυντή, μπορεί επίσης να παύσει τον αναπληρωτή διευθυντή και τον γραμματέα του εν λόγω φορέα. Περαιτέρω, ο υπουργός, αφού ζητήσει τη γνώμη του διευθυντή, μπορεί να παύσει και τα λοιπά μέλη του οργανισμού.
Το άρθρο 28a, παράγραφος 9, του εν λόγω νόμου ορίζει ότι ο Υπουργός Μεταφορών μπορεί, κατόπιν αιτήματος της απόλυτης πλειοψηφίας των μελών της PKBWK, να παύσει μέλος του φορέα αυτού. Το άρθρο 28a, παράγραφος 11, του ίδιου νόμου προβλέπει ότι η ιδιότητα του μέλους της PKBWK παύει λόγω θανάτου, λόγω μη τήρησης των επιταγών της παραγράφου 10 του ίδιου άρθρου και λόγω αποδοχής της παραίτησης που υποβάλλεται στον Υπουργό Μεταφορών.
Ωστόσο, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 81 των προτάσεών του, λαμβανομένου υπόψη του γράμματος των παραγράφων 6 έως 9 του άρθρου 28a του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, δεν μπορεί να κριθεί με βεβαιότητα ότι οι τρεις περιπτώσεις της παραγράφου 11 του άρθρου αυτού είναι οι μόνες στις οποίες είναι δυνατή η παύση μέλους της PKBWK.
Εξάλλου, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ούτε ότι ο Υπουργός Μεταφορών δικαιούται να παύσει μέλος της PKBWK μόνο κατόπιν αιτήματος της απόλυτης πλειοψηφίας των μελών. Συγκεκριμένα, ακόμη και αν το άρθρο 28a, παράγραφος 9, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών προβλέπει ότι ο υπουργός, κατόπιν αιτήματος της απόλυτης πλειοψηφίας των μελών της PKBWK, μπορεί να παύσει μέλος του φορέα αυτού, οι παράγραφοι 7 και 8 του ίδιου άρθρου προβλέπουν ότι ο υπουργός παύει τον αναπληρωτή διευθυντή και τον γραμματέα της PKBWK κατόπιν αιτήματος του διευθυντή, τα δε μέλη του εν λόγω φορέα αφού ζητηθεί η γνώμη του διευθυντή. Επισημαίνεται συναφώς ότι, όπως υπογραμμίστηκε στη σκέψη 81 της παρούσας απόφασης, ο Υπουργός Μεταφορών μπορεί να παύσει τον διευθυντή της PKBWK, χωρίς να προβλέπεται από την παράγραφο 6 του εν λόγω άρθρου καμία διαδικαστική προϋπόθεση για την άσκηση της εξουσίας αυτής.
Συνεπώς, η σχετική εθνική νομοθεσία αναγνωρίζει στον Υπουργό Μεταφορών ευρεία διακριτική ευχέρεια ως προς την παύση των μελών της PKBWK.
Μολονότι καμία διάταξη της οδηγίας 2004/49 δεν απαγορεύει στον Υπουργό Μεταφορών να διορίζει και να παύει όλα τα μέλη της PKBWK, εντούτοις, το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, στο μέτρο που επιβάλλει την οργανωτική ανεξαρτησία του φορέα έναντι, μεταξύ άλλων, κάθε διαχειριστή υποδομής και κάθε σιδηροδρομικής επιχείρησης, δεν επιτρέπει να διορίζει και να παύει το σύνολο των μελών του φορέα διερεύνησης η αρχή που ελέγχει διαχειριστή υποδομής και σιδηροδρομική επιχείρηση, όταν η εξουσία αυτή δεν ρυθμίζεται αυστηρά από τη νομοθεσία με βάση αντικειμενικά, σαφή και αποκλειστικώς απαριθμούμενα κριτήρια, τα οποία να μπορούν να επαληθευτούν.
Ειδικότερα, σε τέτοια περίπτωση, η ευρεία ελευθερία διορισμού και παύσης που αναγνωρίζεται στον Υπουργό Μεταφορών δύναται αφεαυτής να επηρεάσει την ανεξαρτησία των μελών της PKBWK, όταν ανακύπτει ζήτημα το οποίο θίγει τα συμφέροντα του διαχειριστή σιδηροδρομικής υποδομής και σιδηροδρομικής επιχείρησης που ελέγχονται από τον Υπουργό Μεταφορών.
Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι με το άρθρο 28a, παράγραφοι 10, 12 και 13, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών θεσπίζονται ορισμένα κριτήρια για τον διορισμό των μελών της PKBWK. Όπως επισημαίνει η Επιτροπή, κανένα από τα κριτήρια αυτά δεν μπορεί να διασφαλίσει την ανεξαρτησία των μονίμων μελών της PKBWK έναντι του διαχειριστή σιδηροδρομικής υποδομής ή της σιδηροδρομικής επιχείρησης.
Εξάλλου, ακόμη και αν το άρθρο 12 του οργανισμού της PKBWK προβλέπει ότι μέλος της ομάδας έρευνας δεν μπορεί να είναι πρόσωπο το οποίο είτε είναι ιεραρχικώς υφιστάμενο προσώπων ή φορέων που σχετίζονται με το εξεταζόμενο περιστατικό είτε μετείχε στο περιστατικό αυτό είτε είναι σύζυγος ή συγγενής προσώπου το οποίο επηρεάζεται από το περιστατικό, η πρόβλεψη αυτή δεν αρκεί προς διασφάλιση της οργανωτικής ανεξαρτησίας της PKBWK.
Πράγματι, η διάταξη αυτή δεν αφορά, κατά γενικό και μόνιμο τρόπο, όλα τα μέλη του εν λόγω φορέα, αλλά μόνον όσα μέλη μετέχουν στην ομάδα έρευνας που εξετάζει συγκεκριμένο ατύχημα ή συμβάν και μόνο για όσο διαρκεί ή σχετική έρευνα. Εξάλλου, η διάταξη αυτή δεν καλύπτει όλες τις περιπτώσεις στις οποίες μπορεί να ανακύψει σύγκρουση, για μέλος ομάδας έρευνας, μεταξύ των ερευνών της PKBWK και των συμφερόντων διαχειριστή υποδομής ή σιδηροδρομικής επιχείρησης. Τέλος, το διάταγμα της 11ης Δεκεμβρίου 2008 για τον οργανισμό της PKBWK εκδόθηκε από τον Υπουργό Μεταφορών και μπορεί να τροποποιηθεί από αυτόν ανά πάσα στιγμή. Επ’ αυτού, το γεγονός ότι ο Υπουργός Μεταφορών οφείλει, όπως αναφέρει η Δημοκρατία της Πολωνίας, να τηρεί τις διατάξεις του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών δεν ασκεί ουσιώδη επιρροή. Πράγματι, οι διατάξεις αυτές, όπως εκτέθηκε στις σκέψεις 79 έως 88 της παρούσας απόφασης, δεν μπορούν να διασφαλίσουν αφεαυτών ότι τα μέλη της PKBWK διορίζονται και παύονται κατά τρόπο ανεξάρτητο σε σχέση με τα συμφέροντα κάθε διαχειριστή σιδηροδρομικής υποδομής και κάθε σιδηροδρομικής επιχείρησης.
Η Επιτροπή κατακρίνει ακόμη το γεγονός ότι ο διευθυντής της PKBWK μπορεί να επιλέγει τα ad hoc μέλη της PKBWK μόνον από κατάλογο ο οποίος καταρτίζεται από τον Υπουργό Μεταφορών.
Δυνάμει του άρθρου 28a, παράγραφος 4, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, η PKBWK μπορεί να ζητήσει από ad hoc μέλη να μετάσχουν στις έρευνες. Τα μέλη αυτά επιλέγονται από τον διευθυντή της PKBWK από κατάλογο που καταρτίζει ο Υπουργός Μεταφορών.
Επομένως, ο Υπουργός Μεταφορών διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια ως προς τον ορισμό των προσώπων που μπορούν να λάβουν μέρος, ως ad hoc μέλη της PKBWK, στις έρευνες για τα σιδηροδρομικά ατυχήματα, καθώς και ως προς τον αποκλεισμό άλλων προσώπων από τη συμμετοχή σε αυτές. Στο μέτρο που ο υπουργός ελέγχει σιδηροδρομική επιχείρηση και διαχειριστή υποδομής, ένας τέτοιος περιορισμός στη σύνθεση των ομάδων διερεύνησης δεν είναι συμβατός με την επιταγή οργανωτικής ανεξαρτησίας του φορέα διερεύνησης.
Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο στο μέτρο που η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν προέβαλε καμία εύλογη δικαιολογία για το ότι ο διευθυντής της PKBWK δεν μπορεί να διορίσει ελεύθερα τα ad hoc μέλη του φορέα αυτού αλλά υποχρεούται να τα επιλέξει μεταξύ των προσώπων που έχουν προεπιλεγεί από τον Υπουργό Μεταφορών.
Η εγγύηση που προβλέπεται στο άρθρο 28a, παράγραφος 15, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών και κατά την οποία τα ad hoc μέλη της PKBWK δεν μπορούν να μετάσχουν σε έρευνα αν εργάζονται για φορέα του οποίου η σιδηροδρομική υποδομή, οι μισθωτοί ή τα σιδηροδρομικά οχήματα συνδέονται με το περιστατικό το οποίο διερευνάται, ακόμη και αν αποτελεί αναγκαίο μέτρο για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας των μελών αυτών κατά τη λήψη αποφάσεων, δεν μπορεί να εξαλείψει κάθε κίνδυνο σύγκρουσης συμφερόντων όταν ο κατάλογος των προσώπων που μπορούν να διοριστούν ad hoc μέλη της PKBWK καταρτίζεται από τον υπουργό.
Εξάλλου, όσον αφορά το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Πολωνίας ότι, στην πράξη, κάθε πρόσωπο που πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 28a, παράγραφος 10, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών μπορεί να ζητήσει από τον διευθυντή της PKBWK την εγγραφή του στον κατάλογο των ad hoc μελών του φορέα και ο διευθυντής αποφασίζει αυτόνομα επί του αιτήματος αυτού, επισημαίνεται ότι διοικητική πρακτική η οποία, ως εκ της φύσεώς της, μπορεί να μεταβληθεί ανά πάσα στιγμή δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι διασφαλίζει επαρκώς την ανεξαρτησία που απαιτείται από το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49.
Κατά δεύτερον, η Επιτροπή κατακρίνει το ότι η PKBWK εξαρτάται από τον Υπουργό Μεταφορών για την κάλυψη των αναγκών της σε ανθρώπινους και οικονομικούς πόρους.
Το άρθρο 28d, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών προβλέπει ότι ο Υπουργός Μεταφορών διασφαλίζει, μέσω του διαθέσιμου ποσοστού του κρατικού προϋπολογισμού, τα αναγκαία μέσα για τις δραστηριότητες της PKBWK και τη λειτουργία, η οποία εξασφαλίζεται από τις υπηρεσίες του υπουργείου. Περαιτέρω, το άρθρο 26 του οργανισμού της PKBWK προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι η διαχείριση του προσωπικού που υπηρετεί στα μόνιμα μέλη της PKBWK διασφαλίζεται από το γραφείο του γενικού διευθυντή του Υπουργείου Μεταφορών και ότι η οικονομική διαχείριση της PKBWK πραγματοποιείται από το γραφείο οικονομικών του υπουργείου αυτού.
Επισημαίνεται, πρώτον, ότι η επιταγή οργανωτικής ανεξαρτησίας του φορέα διαχείρισης δεν φτάνει μέχρι την απαγόρευση της δυνατότητας να τίθενται στη διάθεση της PKBWK οι υπηρεσίες και το προσωπικό του Υπουργείου Μεταφορών. Ωστόσο, η πρόσβαση στους πόρους αυτούς πρέπει να γίνεται με βάση κανόνες σαφείς, οι οποίοι δεν μπορούν να τροποποιούνται από τον Υπουργό Μεταφορών. Οι διατάξεις του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, που υπομνήσθηκαν στην προηγούμενη σκέψη, δεν μπορούν να διασφαλίσουν στην PKBWK μια τέτοια εγγυημένη πρόσβαση στους εν λόγω πόρους.
Δεύτερον, παρατηρείται ότι η οργανωτική ανεξαρτησία που απαιτείται για τον φορέα διερεύνησης δεν επιβάλλει, κατ’ αρχήν, να διαθέτει ο φορέας αυτός τον δικό του κωδικό στον προϋπολογισμό. Τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι, από απόψεως δημοσιονομικού δικαίου, ο φορέας διερεύνησης υπάγεται σε συγκεκριμένη υπηρεσία του υπουργείου, εφόσον διασφαλίζεται η ανεξάρτητη πρόσβασή του στους οικονομικούς πόρους που πρέπει να του παρέχονται για να επιτελεί το έργο του.
Ωστόσο, δεδομένου ότι εν προκειμένω η PKBWK δεν διαθέτει δική της νομική προσωπικότητα και είναι ενταγμένη στη δομή του Υπουργείου Μεταφορών, του οποίου ο αρμόδιος υπουργός είναι συγχρόνως η αρχή που ελέγχει διαχειριστή υποδομής και σιδηροδρομική επιχείρηση, μόνον η αναγνώριση δικού της κωδικού στον προϋπολογισμό μπορεί να διασφαλίσει την ανεξάρτητη πρόσβαση στους πόρους που πρέπει να της παρέχονται προκειμένου να επιτελεί σωστά το έργο της.
Παρότι το άρθρο 28d του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών υποχρεώνει τον υπουργό μεταφορών να εξασφαλίζει τα αναγκαία μέσα για τη λειτουργία της PKBWK, η διατύπωση της υποχρέωσης αυτής είναι υπερβολικά γενική ώστε να μπορεί να αποκλεισθεί ο κίνδυνος, όταν ο διαχειριστής υποδομής και η σιδηροδρομική επιχείρηση ελέγχονται από τον υπουργό αυτόν, να παρεμποδίζεται η ανεξάρτητη εκτέλεση των καθηκόντων της PKBWK. Επισημαίνεται επ’ αυτού ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας υπογράμμισε, στο υπόμνημα ανταπαντήσεως, ότι ο ίδιος ο Υπουργός Μεταφορών καθορίζει το τμήμα που προορίζεται για τη λειτουργία της PKBWK, εντός του κωδικού του προϋπολογισμού που καλύπτει τη λειτουργία των κεντρικών γραφείων και οργάνων της κυβέρνησης.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν έλαβε όλα τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίσει την οργανωτική ανεξαρτησία της PKBWK έναντι του διαχειριστή υποδομής και της σιδηροδρομικής επιχείρησης που ελέγχονται από τον Υπουργό Μεταφορών.
–
Όσον αφορά την ανεξαρτησία της PKBWK ως προς τη λήψη των αποφάσεών της
Η Επιτροπή προσάπτει, κατ’ ουσίαν, στη Δημοκρατία της Πολωνίας ότι η PKBWK προετοιμάζει απλώς τα σχέδια των αποφάσεων, τα οποία υποβάλλει προς έγκριση στον Υπουργό Μεταφορών.
Κατά το άρθρο 28a, παράγραφος 14, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών, τα μέλη της PKBWK, κατά τη λήψη των αποφάσεων, δεν δεσμεύονται από υποδείξεις όσον αφορά το περιεχόμενο των αποφάσεων. Περαιτέρω, κατά το άρθρο 22 του οργανισμού της PKBWK, οι αποφάσεις που περιλαμβάνουν εκθέσεις ατυχήματος, σοβαρού ατυχήματος ή συμβάντος υπογράφονται μόνον από τα μέλη της.
Ωστόσο, το άρθρο 28a, παράγραφος 14, του νόμου περί σιδηροδρομικών μεταφορών πρέπει να εξετασθεί σε συνδυασμό με το άρθρο 28a, παράγραφος 2, του νόμου αυτού, το οποίο ορίζει ότι η PKBWK ασκεί τις δραστηριότητές της στο όνομα του Υπουργού Μεταφορών. Εξάλλου, όπως υπογραμμίσθηκε στη σκέψη 90 της παρούσας απόφασης, το διάταγμα της 11ης Δεκεμβρίου 2008 περί του οργανισμού της PKBWK εκδόθηκε από τον εν λόγω υπουργό και μπορεί να τροποποιηθεί από αυτόν ανά πάσα στιγμή.
Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να υποστηριχθεί με βεβαιότητα ότι ο νόμος περί σιδηροδρομικών μεταφορών παρέχει στην PKBWK πραγματική αυτονομία όσον αφορά τη σύνταξη των εκθέσεών της. Η αβεβαιότητα αυτή είναι κατά μείζονα λόγο προβληματική στο μέτρο που, όπως διαπιστώθηκε στις σκέψεις 78 έως 103 της παρούσας απόφασης, υφίσταται συγχρόνως έλλειμμα οργανωτικής ανεξαρτησίας της PKBWK το οποίο απειλεί αφεαυτού την ανεξαρτησία της ως προς τη λήψη αποφάσεων, λόγω του κινδύνου να οδηγεί σε υποταγή προς τα συμφέροντα του διαχειριστή υποδομής και της σιδηροδρομικής επιχείρησης που ελέγχονται από τον Υπουργό Μεταφορών.
Περαιτέρω, όπως επιβεβαίωσε η Πολωνική Δημοκρατία κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, κάθε δημοσίευση των αποφάσεων της PKBWK στην επίσημη εφημερίδα του υπουργείου πρέπει να εγκρίνεται από τον Υπουργό Μεταφορών.
Όπως, όμως, επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 89 των προτάσεών του, αυτή η δημοσιότητα είναι ένας από τους βασικούς σκοπούς της διαδικασίας έρευνας για σιδηροδρομικά ατυχήματα και συμβάντα. Συνεπώς, δεν συμβιβάζεται με την ανεξαρτησία λήψης αποφάσεων του φορέα διερεύνησης έναντι του διαχειριστή σιδηροδρομικής υποδομής και της σιδηροδρομικής επιχείρησης να μπορεί η αρχή που ελέγχει τους δύο αυτούς οργανισμούς να εμποδίζει την επίσημη δημοσίευση των εκθέσεων που επισημαίνουν τυχόν ευθύνη των εν λόγω οργανισμών σε συγκεκριμένο σιδηροδρομικό ατύχημα ή συμβάν.
Κατά συνέπεια, διαπιστώνεται ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν διασφάλισε την ανεξαρτησία της PKBWKP ως προς τη λήψη των αποφάσεών της έναντι του διαχειριστή υποδομής και της σιδηροδρομικής επιχείρησης που ελέγχονται από τον Υπουργό Μεταφορών.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας, παραλείποντας να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίσει την οργανωτική ανεξαρτησία και την ανεξαρτησία λήψης αποφάσεων του φορέα διερεύνησης έναντι της σιδηροδρομικής επιχείρησης και του διαχειριστή σιδηροδρομικής υποδομής που ελέγχονται από τον Υπουργό Μεταφορών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
Δεδομένου ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας ηττήθηκε όσον αφορά την αιτίαση περί παράβασης του άρθρου 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49, πρέπει να καταδικαστεί, στο μέτρο αυτό, στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της Επιτροπής.
Κατά το άρθρο 141, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο παραιτούμενος διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον ο αντίδικος διατύπωσε σχετικό αίτημα με τις παρατηρήσεις του επί της παραίτησης. Από την παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου προκύπτει ότι, κατόπιν αιτήσεως του παραιτούμενου διαδίκου, καταδικάζεται στα έξοδα ο αντίδικος, αν τούτο δικαιολογείται από τη στάση του.
Δεδομένου ότι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 2 της παρούσας απόφασης, η Δημοκρατία της Πολωνίας κοινοποίησε στην Επιτροπή τις τροποποιήσεις που επήλθαν στη νομοθεσία της μετά την άσκηση της υπό κρίση προσφυγής, και ως εκ τούτου το εν λόγω θεσμικό όργανο δεν μπόρεσε να παραιτηθεί από την αιτίαση που στηριζόταν στην παράβαση του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49 παρά διαρκούσης της διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου, και δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε να καταδικασθεί η Δημοκρατία της Πολωνίας στα δικαστικά έξοδα που συνδέονται με την αιτίαση αυτή, πρέπει το εν λόγω κράτος μέλος να καταδικασθεί και στα εν λόγω έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφασίζει:

1)
Η Δημοκρατία της Πολωνίας, παραλείποντας να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίσει την οργανωτική ανεξαρτησία και την ανεξαρτησία λήψης αποφάσεων του φορέα διερεύνησης έναντι της σιδηροδρομικής επιχείρησης και του διαχειριστή σιδηροδρομικής υποδομής που ελέγχονται από τον Υπουργό Μεταφορών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/49/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για την ασφάλεια των κοινοτικών σιδηροδρόμων, η οποία τροποποιεί την οδηγία 95/18/ΕΚ του Συμβουλίου σχετικά με τις άδειες σε σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και την οδηγία 2001/14/ΕΚ σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής καθώς και με την πιστοποίηση ασφάλειας (οδηγία για την ασφάλεια των σιδηροδρόμων).

2)
Καταδικάζει τη Δημοκρατία της Πολωνίας στα δικαστικά έξοδα.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: τα πολωνικά