CELEX: 62018CJ0505
Procedimiento prejudicial
Ayudas de Estado
Decisión 2009/402/CE
Planes de campaña en el sector hortofrutícola ejecutados por la República Francesa
Declaración de la incompatibilidad de la ayuda
Orden de recuperación
Ámbito de aplicación de la Decisión
Comités Económicos Agrarios

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Decisión 2009/402/CE de la Comisión, de 28 de enero de 2009, relativa a los «planes de campaña» en el sector hortofrutícola ejecutados por Francia (
DO 2009, L 127, p. 11
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Copebi SCA y Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), en relación con la anulación de un requerimiento de pago emitido en su contra por FranceAgriMer, a fin de recuperar un importe correspondiente al reembolso de ayudas públicas que se le habían pagado entre 1998 y 2002, más los respectivos intereses.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento (CE) n.
o
659/1999
El artículo 1, letra h), del Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999 por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (
DO 1999, L 83, p. 1
), titulado «Definiciones», dispone:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
h)
“parte interesada”: cualquier Estado miembro o cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda y, concretamente, el beneficiario de la misma, las empresas competidoras y las asociaciones socioprofesionales.»
El artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento, con el título «Procedimiento de investigación formal», establece:
«La decisión de incoar el procedimiento de investigación formal deberá resumir las principales cuestiones de hecho y de derecho, incluir una valoración inicial de la Comisión en cuanto al carácter de ayuda de la medida propuesta y exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado común. En dicha decisión se invitará al Estado miembro interesado y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes. En casos debidamente justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.»
Decisión 2009/402
Los considerandos 15, 17, 24 a 27, 29 y 71 de la Decisión de 2009/402 tienen el siguiente tenor:
«(15)
Ocho Comités Económicos Agrarios (Rhône-Méditerranée, Grand Sud-Ouest, Corse, Val de Loire, Nord, Nord-Est, Bretagne y Normandie) se han beneficiado, durante muchos años, de fondos públicos aportados principalmente por la [Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oficina nacional interprofesional del sector de las frutas, las hortalizas y la horticultura) (Oniflhor)] y utilizados para la financiación de dispositivos de ayuda denominados “planes de campaña”, que incluyen acciones en los mercados intracomunitarios y extracomunitarios destinadas a facilitar la comercialización de productos agrícolas cosechados en Francia, sobre todo en períodos de crisis.
[…]
(17)
En cuanto a la naturaleza exacta de las acciones, en su carta de 26 de diciembre de 2002, las autoridades francesas explicaban que su propósito era prevenir o, en caso de crisis, paliar los efectos de los excedentes momentáneos de la oferta con respecto a la demanda mediante una actuación a tres niveles: mercados externos, mercado interno y transformación
[…]
(24)
En la carta de 26 de diciembre de 2002, Francia explicó que los sectores en cuestión habían asumido un porcentaje de la financiación de las acciones de entre el 30 % y el 50 %, y que el resto había sido financiado por la administración.
(25)
La [Fédération des comités économiques agricoles rattachés à la filière de production des fruits et légumes (Federación de los Comités Económicos Agrarios vinculados al sector de producción de las frutas y hortalizas; en lo sucesivo, “Fedecom”)] explicó con detalle el mecanismo de financiación de los “planes de campaña” y la función desempeñada por los Comités. Francia no objetó esas explicaciones.
(26)
Según la Fedecom, la Oniflhor decidía en solitario qué medidas había que aplicar, y los Comités Económicos estaban obligados a aplicarlas. En cada campaña, la Oniflhor tomaba una decisión sobre las medidas que se debían ejecutar para cada especie vegetal y encargaba su aplicación a la sección nacional correspondiente. La Oniflhor decidía también las sumas que había que asignar al plan en cuestión y el importe de las cotizaciones que debían aportar los Comités Económicos.
(27)
Las medidas eran financiadas por un fondo operativo administrado por los Comités Económicos. El fondo funcionaba sobre la base de los mismos principios aplicables a las ayudas comunitarias previstas en el artículo 15 del Reglamento (CE) n.
o
2200/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas [
DO 1996, L 297, p. 1
], en la medida en que se nutría, en parte, de la ayuda pública y, en parte, de la contribución financiera de los productores asociados (denominados “partes profesionales”), que se aportaban en función de las cantidades o del valor de las frutas y las hortalizas comercializadas. Las partes profesionales no estaban compuestas de cotizaciones de extensión de las reglas y, por lo tanto, no eran obligatorias en virtud de un decreto ministerial.
[…]
(29)
[Un cuadro que figura bajo este considerando 29] ofrece un resumen de los importes pagados, en euros, por la Oniflhor en el marco de los “planes de campaña” de 1992 a 2002. Los importes se desglosan por ejercicio y por acción, aunque, para 1992 y 1993, solo figura el importe global de la ayuda. Francia explicó que los archivos de la Oniflhor ya no permiten ofrecer un desglose detallado sobre esos dos ejercicios.
[…]
(71)
Según los datos de que dispone la Comisión, los “planes de campaña” preveían medidas para afrontar las crisis provocadas por un exceso de oferta de productos franceses en el mercado comunitario, especialmente mediante una subvención de los precios de venta, subvenciones para almacenamiento o destrucción de una parte de la cosecha e incentivos financieros a la transformación del producto fresco. En los mercados extracomunitarios, las subvenciones a la exportación pudieron contribuir también a dar salida a los excedentes franceses y reforzar la competitividad de los agentes económicos. Estas ayudas parecen haberse concedido sobre la base del precio y de la cantidad producida.»
El artículo 1 de dicha Decisión dispone:
«Las ayudas estatales concedidas en el marco de los “planes de campaña” a los productores de frutas y hortalizas, que Francia ejecutó de manera ilegal infringiendo el artículo [108 TFUE, apartado 3], entre 1992 y 2002, son incompatibles con el mercado común.»
El artículo 2 de la referida Decisión establece:
«1.   Francia adoptará las medidas necesarias para recuperar las ayudas incompatibles indicadas en el artículo 1, pagadas a los beneficiarios.
2.   Las ayudas recuperables devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación.
[…]»
Conforme al artículo 5 de esa misma Decisión:
«El destinatario de la presente Decisión es la República Francesa.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
La Oniflhor, a la que sucede FranceAgriMer, es un organismo público de carácter industrial y comercial controlado por el Estado francés, que tenía como misión, en particular, reforzar la eficacia económica del sector de las frutas y hortalizas.
La Oniflhor estableció, entre 1998 y 2002 un impulso coyuntural a la celebración de contratos en materia de suministro a las industrias de transformación de la cereza denominada «garrafal» destinada a la industria, en forma de ayuda financiera en cada campaña de que se trata.
Dicha ayuda estaba destinada a las agrupaciones de productores que, en el marco de la cosecha correspondiente, hubieran entregado cerezas de la variedad garrafal a la industria transformadora en virtud de contratos plurianuales celebrados al amparo de un acuerdo interprofesional.
La ayuda desembolsada por la Oniflhor era canalizada a través del Comité économique bigarreau industrie (Comité Económico de la cereza garrafal destinada a la industria) (CEBI), que abonaba los fondos a sus afiliados, entre ellos Copebi, quien recibió un importe total de 2823708,83 euros.
A raíz de una denuncia, mediante la Decisión 2009/402, sobre las ayudas pagadas en particular por la Oniflhor en el contexto de «planes de campaña» en el sector hortofrutícola ejecutados por la República Francesa, la Comisión afirmó que las ayudas pagadas al sector hortofrutícola francés estaban destinadas a dar salida a los productos franceses manipulando los precios de venta o las cantidades ofrecidas en el mercado. Concluyó que tales intervenciones constituían ayudas de Estado que se habían establecido contraviniendo el Derecho de la Unión y ordenó su recuperación.
Dicha Decisión fue confirmada por dos sentencias del Tribunal General de la Unión Europea de 27 de septiembre de 2012, Francia/Comisión (
T‑139/09
,
EU:T:2012:496
), y Fedecom/Comisión, (
T‑243/09
, no publicada,
EU:T:2012:497
).
A raíz de esas sentencias, la República Francesa comenzó a recuperar las ayudas ilegalmente abonadas a los productores de cereza garrafal destinada a la industria, entre ellos Copebi, contra quien FranceAgriMer emitió, el 29 de marzo de 2013, un requerimiento de pago para recuperar 5042768,78 euros correspondientes a la devolución de las ayudas públicas pagadas entre 1998 y 2002, así como de los intereses devengados.
Mediante sentencia de 20 de enero de 2015, el tribunal administratif de Nîmes (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Nimes, Francia) desestimó la demanda por la que Copebi solicitaba la anulación de dicho requerimiento de pago.
Mediante sentencia de 18 de abril de 2016, la cour administrative d’appel de Marseille (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de Marsella, Francia) desestimó el recurso interpuesto contra la anterior sentencia por Copebi.
Seguidamente, Copebi interpuso recurso de casación contra esta última sentencia ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, Francia).
Este señala que, si bien la Decisión 2009/402 tiene por objeto, de manera general, el mercado de las frutas y hortalizas, que forma parte de la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas, que se regía en el momento de los hechos por el Reglamento (CEE) n.
o
1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972 (
DO 1972, L 118, p. 1
; EE 03/05, p. 258), y posteriormente por el Reglamento n.
o
2200/96, por los que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas, al que pertenece el sector de la cereza garrafal destinada a la industria, y, si bien se desprende de la sentencia de 12 de febrero de 2015, Comisión/Francia (
C‑37/14
, no publicada,
EU:C:2015:90
), que el CEBI recibió las ayudas controvertidas en el litigio principal a fin de dar salida a los productos franceses manipulando el precio de venta o las cantidades ofrecidas en el mercado, el CEBI no figura, no obstante, entre los ocho Comités Económicos Agrarios enunciados en el considerando 15 de la Decisión 2009/402.
El órgano jurisdiccional remitente señala asimismo que se desprende de dicha Decisión que, a diferencia del mecanismo de financiación descrito en los considerandos 24 a 28 de la referida Decisión, las ayudas controvertidas en el litigio principal no se financian mediante contribuciones voluntarias de los productores llamadas «partes profesionales», sino únicamente mediante las subvenciones pagadas por la Oniflhor.
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que, si bien los importes anuales de las ayudas pagadas por la Oniflhor a los productores de cereza garrafal destinada a la industria a través del CEBI están incluidos en el cuadro que figura en el considerando 29 de la Decisión 2009/402, esos importes fueron notificados por las autoridades francesas y nada en esa Decisión permite pensar que fuesen asumidos formalmente por la Comisión, que, en el considerando 15 de la citada Decisión, únicamente menciona ocho Comités Económicos, excluido el CEBI. Dicho cuadro solamente figura en la parte que tiene por objeto describir las ayudas de que se trata y no en la parte referida al procedimiento de recuperación.
Por lo tanto, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la legalidad del requerimiento de pago emitido por FranceAgriMer contra Copebi basada en la recuperación de las ayudas a que se refiere la Decisión 2009/402. Señala que la legalidad de dicho requerimiento de pago depende, en particular, de si la referida Decisión debe interpretarse en el sentido de que se aplica a las ayudas pagadas por la Oniflhor al CEBI y atribuidas a los productores de cereza garrafal destinada a la industria por las agrupaciones de productores afiliadas a dicho Comité, pese a que el CEBI no figura entre los ocho Comités Económicos Agrarios mencionados en el considerando 15 de la referida Decisión y el modo de financiación de dichas ayudas era significativamente distinto.
En este contexto, el Conseil d’État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿La Decisión [2009/402] debe interpretarse en el sentido de que se aplica a las ayudas abonadas por la Oniflhor al CEBI y atribuidas a los productores de cereza garrafal destinada a la industria por las agrupaciones de productores miembros de dicho Comité, a pesar de que el CEBI no figura entre los ocho Comités Económicos Agrarios enunciados en el considerando 15 de la referida Decisión y a pesar de que las ayudas controvertidas, a diferencia del mecanismo de financiación descrito en los considerandos 24 a 28 de dicha Decisión, se financiaban únicamente con subvenciones de la Oniflhor y no, además, con contribuciones voluntarias de los productores, denominadas “partes profesionales”?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, esencialmente, si la Decisión 2009/402 debe interpretarse en el sentido de que es aplicable a las ayudas pagadas por la Oniflhor al CEBI y atribuidas a los productores de cereza garrafal destinada a la industria por las agrupaciones de productores miembros de dicho Comité, pese a que, por una parte, ese Comité no figura entre los ocho Comités Económicos Agrarios mencionados en la citada Decisión y, por otra parte, las referidas ayudas, a diferencia del mecanismo de financiación descrito en la citada Decisión, se financiaban únicamente mediante subvenciones de la Oniflhor y no también mediante contribuciones voluntarias de los productores.
En lo que atañe, en primer lugar, al hecho de que no se mencione el CEBI en la Decisión 2009/402, procede señalar que no se discute que, entre 1998 y 2002, la recurrente en el litigio principal se benefició de una ayuda pagada por la Oniflhor a través del CEBI.
Tampoco se discute que el CEBI tiene la misma naturaleza jurídica que los otros ocho Comités Económicos Agrarios mencionados en el considerando 15 de la Decisión 2009/402, que se rige por las mismas disposiciones nacionales y que, como ha señalado el órgano jurisdiccional remitente, dicho Comité se benefició efectivamente de una ayuda pagada por el mismo organismo público, a saber la Oniflhor, con el fin de dar salida a los productos franceses manipulando el precio de venta o las cantidades ofrecidas en el mercado.
Además, procede señalar que, de conformidad con el artículo 1 de la Decisión 2009/402, «las ayudas estatales concedidas en el marco de los “planes de campaña” a los productores de frutas y hortalizas, que Francia ejecutó de manera ilegal infringiendo el artículo [108 TFUE, apartado 3,] entre 1992 y 2002, son incompatibles con el mercado común». Por lo tanto, debe estimarse que, como indica la Comisión en sus observaciones escritas, la parte dispositiva de la Decisión 2009/402 no está circunscrita únicamente a los ocho Comités Económicos Agrarios mencionados en el considerando 15 de dicha Decisión.
A este respecto, procede recordar que de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que las decisiones de recuperación de las ayudas de Estado están dirigidas al Estado miembro responsable y no a los beneficiarios de la ayuda y que ninguna disposición del procedimiento de control de ayudas de Estado reserva un papel particular, entre los interesados, al beneficiario de la ayuda (véase, en particular, la sentencia de 24 de septiembre de 2002, Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión,
C‑74/00 P y C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, apartados
y
).
Por lo tanto, según su artículo 5, la Decisión 2009/402 está dirigida concretamente a la República Francesa y no a un Comité Económico particular. Por consiguiente, a tenor del artículo 2 de dicha Decisión, correspondía al referido Estado miembro adoptar las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios las ayudas declaradas incompatibles en la citada Decisión y determinar de este modo los organismos que se hubieran beneficiado de dichas ayudas.
El Tribunal de Justicia también ha precisado que, en el marco de un programa de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del programa controvertido para apreciar, en los motivos de su decisión, si dicho programa, debido a las modalidades que prevé, concede una ventaja sensible a los beneficiarios en relación con sus competidores y puede beneficiar sustancialmente a empresas que participan en los intercambios entre Estados miembros (sentencia de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, apartado
).
Por lo tanto, la Decisión de la Comisión en la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior no debe contener un análisis de las ayudas concedidas en casos individuales sobre la base de dicho régimen. Únicamente a nivel de la recuperación de las ayudas es necesario verificar la situación individual de cada empresa afectada (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, apartado
).
Esto es particularmente aplicable cuando, como indica la Comisión, esta no puede obtener del Estado miembro de que se trate un conjunto satisfactorio de información sobre el modo exacto de aplicación de esas medidas.
Por consiguiente, no cabe deducir del hecho de que el CEBI no figure entre los Comités Económicos Agrarios mencionados en la Decisión 2009/402 que dicha Decisión no se aplica a las ayudas pagadas por la Oniflhor a través de dicho Comité Económico Agrario y atribuidas a Copebi.
Por otra parte, no cabe alegar que la Decisión 2009/402 fue adoptada vulnerando el derecho de la recurrente en el litigio principal a ser oída. En efecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia también ha declarado que el concepto de «parte interesada», en el sentido del artículo 1, letra h), del Reglamento n.
o
659/1999, se refiere a un conjunto indeterminado de destinatarios (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de octubre de 2011, Austria/Scheucher-Fleisch y otros,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, apartado
), por lo que dicha disposición no exige un emplazamiento individual de sujetos en particular (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión,
323/82
,
EU:C:1984:345
, apartado
).
Su único objeto es obligar a la Comisión a actuar de manera que todas las personas potencialmente interesadas queden advertidas y tengan ocasión de alegar sus argumentos. En estas circunstancias, la publicación de un anuncio en el
Diario Oficial de la Unión Europea
constituye un medio adecuado en materia de control de las ayudas de Estado para dar a conocer a todos los interesados que se incoa un procedimiento (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión,
323/82
,
EU:C:1984:345
, apartado
, y de 24 de septiembre de 2002, Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión,
C‑74/00 P y C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, apartado
).
En segundo lugar, en lo que respecta a la circunstancia de que, a diferencia del mecanismo de financiación descrito por la Comisión en la Decisión 2009/402, las ayudas recibidas por Copebi se financiaban únicamente mediante subvenciones de la Oniflhor y no también mediante contribuciones voluntarias de los productores, se desprende de la referida Decisión que la financiación de los «planes de campaña» procedía de los sectores interesados a razón de entre el 30 % y el 50 %. Esa parte profesional se completaba mediante financiación procedente de las autoridades públicas a través de la Oniflhor. Dichas partes profesionales eran recaudadas por los Comités Económicos Agrarios y el impago de dicha parte equivalía, en principio, a una renuncia a recibir las ayudas de la Oniflhor.
Procede señalar que, si bien las ayudas recibidas por Copebi se financiaban únicamente mediante las subvenciones de la Oniflhor sin contribución del sector interesado, también es cierto que dichas ayudas fueron concedidas mediante fondos estatales.
Por lo tanto, tal circunstancia no permite excluir las ayudas de las que se benefició Copebi de la calificación de «ayuda de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1 y, por consiguiente, del ámbito de aplicación de la Decisión 2009/402.
Además, por cuanto el impago de las partes profesionales justifica la exclusión de todo pago de ayudas por la Oniflhor, procede recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la cuestión de si el beneficio concedido a las empresas interesadas era conforme con la normativa interna o bien, por el contrario, constituía un caso de evasión o fraude fiscal no incide en la obligación del Estado miembro de que se trata de recuperar las ayudas dentro de los plazos establecidos (sentencia de 5 de mayo de 2011, Comisión/Italia,
C‑305/09
,
EU:C:2011:274
, apartado
).
Por consiguiente, el hecho de que Copebi se hubiera beneficiado de los planes de campaña sin tener que contribuir a ellos y se le hubiera aplicado de este modo un régimen más ventajoso que el aplicable a los demás beneficiarios no es una circunstancia que la excluya del ámbito de aplicación de la Decisión 2009/402.
Por último, en tercer lugar, la recurrente en el litigio principal señala que, a diferencia de los «planes de campaña» a que se refiere la Decisión 2009/402, el mecanismo interprofesional de ayudas al sector de la cereza garrafal destinada a la industria estaba vinculado a un plan estructural en forma de ayudas coyunturales y puntuales, que no tenían por finalidad reducir los excedentes temporales de la oferta.
Sin embargo, debe señalarse que de la petición de decisión prejudicial se desprende que la ayuda pagada por la Oniflhor al CEBI adoptaba la forma de una ayuda financiera renovada en cada campaña de que se trata y que tenía por objeto paliar las dificultades que atravesaba dicho sector debido a una importante presión competitiva ejercida por las industrias transformadoras italiana y española, así como por el producto en bruto importado de países de Europa Central. También se deduce de los autos remitidos al Tribunal de Justicia que dicha ayuda se calculaba cada año en función del procedimiento de recolección utilizado y del destino del producto dentro del límite de una cantidad determinada de fruta.
Habida cuenta de todo lo anterior, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que la Decisión 2009/402 debe interpretarse en el sentido de que es aplicable a las ayudas pagadas por la Oniflhor al CEBI y atribuidas a los productores de cereza garrafal destinada a la industria por las agrupaciones de productores miembros de dicho Comité, aunque, por una parte, ese Comité no figure entre los ocho Comités Económicos Agrarios mencionados en dicha Decisión y, por otra, las referidas ayudas, a diferencia del mecanismo de financiación descrito en la citada Decisión, se financiaran únicamente mediante subvenciones de la Oniflhor y no, también, mediante contribuciones voluntarias de los productores.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:

La Decisión 2009/402/CE de la Comisión, de 28 de enero de 2009, relativa a los «planes de campaña» en el sector hortofrutícola ejecutados por Francia, debe interpretarse en el sentido de que es aplicable a las ayudas pagadas por la Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oficina nacional interprofesional del sector de las frutas, las hortalizas y la horticultura) (Oniflhor) al Comité économique bigarreau industrie (Comité Económico de la cereza garrafal destinada a la industria) (CEBI) y atribuidas a los productores de cereza garrafal destinada a la industria por las agrupaciones de productores miembros de dicho Comité, aunque, por una parte, ese Comité no figure entre los ocho Comités Económicos Agrarios mencionados en dicha Decisión y, por otra, las referidas ayudas, a diferencia del mecanismo de financiación descrito en la citada Decisión, se financiaran únicamente mediante subvenciones de la Oniflhor y no, también, mediante contribuciones voluntarias de los productores.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.